C-201-20
Sentencia C-201/20
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS
ESPECIALES RELACIONADAS CON EL SECTOR JUSTICIA Y DEL DERECHO EN MATERIA DE
EXTRADICION-Inexequible
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS
ESPECIALES RELACIONADAS CON EL SECTOR JUSTICIA Y DEL DERECHO EN MATERIA DE
EXTRADICION-Modulación de
efectos
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR
COVID-19-Juicio de constitucionalidad
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de
la Corte Constitucional
ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad del Decreto
Legislativo 417 de 2020
CONSTITUCION POLITICA DE
1991-Establece
tres clases de estados de excepción
ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y
limitado
La naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza
por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994
-en adelante LEEE-, así como mediante sus especiales dispositivos de control
político y judicial.
ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
A la luz del artículo 215 de la Constitución, el Estado de
Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los
ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los
artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan
grave calamidad pública.
CALAMIDAD PUBLICA-Definición
La calamidad pública alude a un evento o episodio
traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el
orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y
sobreviniente.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El artículo 215 de la
Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta
días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año
calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y
deberán ser: (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los
ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el Estado de Emergencia; y, (v) podrán -de
forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los
cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que
el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencia del Congreso
de la República
En relación con las
competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio
artículo 215 de la Constitución establece que: (i) examinará hasta por un lapso
de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe
motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el
Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente
sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar,
modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas
materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer
sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si
no fuere convocado por el Gobierno nacional.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA,
SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos
formales y materiales
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio
formal
El examen formal del decreto exige
verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la
suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii)
la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su
vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente, en los casos en los
cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente
determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo
no lo excedan.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material
El examen material comprende el desarrollo
de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen
expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad
A la luz de este juicio, toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material
Con este juicio, se pretende determinar si
las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas
que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte
Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos
de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y
las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto
de desarrollo correspondiente]; y, (ii) externo, es decir, el vínculo entre las
medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del
estado de emergencia.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente
(…) ha sido considerado como un juicio que
complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de
haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente
ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas
adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas,
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los
“decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen
cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad
(…) tiene por objeto comprobar que en el
decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones
para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la
Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados
por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas
en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de
los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en
particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones
básicas de acusación y juzgamiento.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad
(…) parte del reconocimiento que ha hecho
la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de
algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la
Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de
excepción. La Corte ha establecido que en virtud del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la
vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición
forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la
esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia;
la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus.
Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la
protección de esos derechos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica
(…) tiene por objeto verificar que las
medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no contraríen de manera
específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y, (ii) no
desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas
descritas en los artículos 47, 48 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que
entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y
legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo
215 de la Constitución.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad
(…) según el artículo 12 de la LEEE, exige
que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las
cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad
(…) previsto en el artículo 11 de la LEEE,
implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean
indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del
estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse de:
(i) la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar
fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la
extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la
República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la
medida para superar la crisis; y, (ii) la necesidad jurídica o
subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento
jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas
para lograr los objetivos de la medida excepcional.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad
(…) exige que las medidas que se adopten en
desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la
gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha
precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, como en el juicio de ausencia de
arbitrariedad.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación
(…) el cual tiene fundamento en el artículo
14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de
excepción, no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo,
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica o de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis
implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes
injustificados.
DECRETO REGLAMENTARIO-Incompetencia de la Corte Constitucional
EXTRADICION-Jurisprudencia
constitucional/EXTRADICION-Naturaleza/EXTRADICION-Definición/EXTRADICION-Finalidad/
EXTRADICION-Características
EXTRADICION-Modalidades/EXTRADICION-Límites
DEBIDO PROCESO-Aplicación a todo
tipo de actuaciones judiciales y administrativas
DEBIDO PROCESO-Garantías mínimas
DERECHO A LA LIBERTAD-No es absoluto/LIBERTAD INDIVIDUAL-Limitaciones
legales/LIBERTAD PERSONAL-Limitaciones razonables y proporcionales
LIBERTAD PERSONAL-Reconocimiento y protección internacional
LIBERTAD PERSONAL-Privación o restricción no arbitraria
EXTRADICION-Requisitos
establecidos en el Código de Procedimiento Penal/EXTRADICION-Trámite
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS
ESPECIALES RELACIONADAS CON EL SECTOR JUSTICIA Y DEL DERECHO EN MATERIA DE
EXTRADICION-Contenido y
alcance
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD-Alcance
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN DERECHO PENAL-Consagración constitucional/PRINCIPIO DE LEGALIDAD
EN MATERIA PENAL-Instrumentos internacionales
DERECHO
A LA DEFENSA-Garantía del debido proceso/DERECHO A LA DEFENSA-Definición
DEBIDO
PROCESO LEGAL EN ESTADOS DE EMERGENCIA-No suspensión
TEST DE PROPORCIONALIDAD-Intensidad
Este enfrentamiento entre las finalidades que la norma
pretende alcanzar y los derechos que restringe para tal efecto, debe
dilucidarse a través de un examen de proporcionalidad de nivel estricto -en
razón al tipo de derechos restringidos y a que sus titulares hacen parte de una
población en situación de vulnerabilidad debido a su privación de libertad, que
tiene por objeto constatar si el decreto bajo examen resulta razonable, a
partir de una evaluación acerca de (i) la constitucionalidad de la finalidad
que se busca satisfacer la idoneidad de la medida para lograr los objetivos propuestos;
(ii) su necesidad ante la ausencia de otros medios menos lesivos pero igual de
idóneos; y (iii) su proporcionalidad en sentido estricto, es decir, si la “…medida
cuestionada, resulta equivalente a los beneficios que reporta, o si, por el
contrario, ésta resulta desproporcionada al generar una afectación mucho mayor
a estos intereses jurídicos de orden superior”.
JUICIO DE
PROPORCIONALIDAD-Aplicación
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Modulación de efectos
DECLARACION
DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos hacia el futuro
Referencia: Expediente RE-251
Revisión de constitucionalidad del Decreto
Legislativo 487 de 2020“[p]or el cual se
dictan medidas especiales relacionadas con el sector Justicia y del Derecho en
materia de extradición, con ocasión del ‘Estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica’ declarada en todo el territorio nacional, derivada de la Pandemia
COVID-19”.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos
mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales, en especial de la prevista en el artículo
241, numeral 7º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los requisitos,
así como el trámite, establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.
A través del Decreto
417 de 2020, el Gobierno nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario,
contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto, esto es, a
partir del 17 de marzo de 2020.
2.
En desarrollo de dicha
declaratoria de Estado de Excepción, fue expedido el Decreto Legislativo 487 de
marzo 27 de 2020“Por el cual se dictan medidas especiales relacionadas con
el sector Justicia y del Derecho en materia de extradición”. Esta norma fue remitida a la Corte para su
control automático de constitucionalidad, a través de oficio del 30 de marzo de
2020 por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.[1]
3.
Mediante el auto del 14
de abril de 2020, el Magistrado sustanciador resolvió asumir el conocimiento
del presente asunto, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió
traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto
de su competencia. En la misma providencia, también se ordenó comunicar la
iniciación del presente proceso a la Fiscalía General de la Nación; la
Jurisdicción Especial para la Paz; la Corte Suprema de Justicia – Sala de
Casación Penal (CSJ-SCP); la Defensoría del Pueblo; el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario -INPEC-; la Academia Colombiana de Jurisprudencia;
la Comisión Colombiana de Juristas; así como a las Facultades de Derecho de la
Universidad Externado de Colombia; de la Universidad de los Andes; de la
Universidad del Rosario; de la Universidad Javeriana; de la Universidad Libre;
de la Universidad Nacional y a la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de
la Universidad de Caldas, a fin de que participaran en el presente proceso, si
así lo estimaban oportuno.
4.
Una vez cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, y previo
concepto del Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional procede a
decidir sobre la constitucionalidad de la norma objeto de control.
A.
TEXTO DEL
DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN
5.
A continuación, se
transcribe el texto del Decreto Legislativo 487 de 2020, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 51.269 del 27 de marzo de 2020:
DECRETO 487 DE 2020
(marzo 27 de 2020)
D.O. 51.269, marzo 27 de 2020
“Por el cual se dictan medidas especiales
relacionadas con el sector Justicia y del Derecho en materia de extradición,
con ocasión del "Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica"
declarada en todo el territorio nacional, derivada de la Pandemia COVID-19”
EL PRESIDENTE
DE LA REPÚBLICA,
en ejercicio de las atribuciones que le
confieren el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la
Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que en los términos del
artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la República, con la
firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de
los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social
y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar
el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que, según la misma
norma constitucional, una vez declarado el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, el Presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que estos decretos
deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el
estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma
transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
Que la Organización
Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del nuevo
coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su
propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y
decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los
posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la
divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la
mitigación del contagio.
Que el Ministerio de
Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020,
«Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus
COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus», en la cual se
establecieron disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo
epidemiológico asociado al nuevo coronavirus COVID-19.
Que mediante el Decreto
417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en el artículo 215 de la
Constitución Política, el Presidente de la República declaró el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el
término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de
dicho Decreto.
Que, en función de dicha
declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de
la Constitución Política, le corresponde al Presidente de la Republica, con la
firma de todos los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos, y contribuir a enfrentar las
consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus
COVID-19, con graves afectaciones al orden económico y social.
Que según la
Organización Mundial de la Salud — OMS, en reporte de fecha 26 de marzo de 2020
a las 13:33 GMT-5, se encuentran confirmados 462,684 sasos, 20,834 fallecidos y
200 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19.
Que, pese a las medidas
adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 26 de marzo de
2020 6 muertes y 491 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá
D.C, (187), Cundinamarca (21), Antioquia (59), Valle del Cauca (73), Bolívar
(26), Atlántico (13), Magdalena (5), Cesar (2), Norte de Santander (15),
Santander (4), Cauca (9), Caldas (10), Risaralda (19), Quindío
(12), Huila (14), Tolima
(9), Meta (8), Casanare (1), San Andrés y Providencia (1), Nariño (1),
Boyacá (2).
Que la Organización
internacional del Trabajo en el comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020
sobre el “El COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas”,
afirma que "[...] El Covid-19 tendrá una amplia repercusión en el mercado
laboral. Más allá de la inquietud que provoca a corto plazo para la salud de
los trabajadores y de sus familias, el virus y la consiguiente crisis económica
repercutirán adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos
fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo
como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el
acceso a protección social); y 3) los efectos en los grupos específicos más
vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral
[...]".
Que así mismo la
Organización Internacional del Trabajo en el referido comunicado estima “[...]
un aumento sustancial del desempleo y del subempleo como consecuencia del brote
del virus. A tenor de varios casos hipotéticos sobre los efectos del Covid-19
en el aumento del PIB a escala mundial [...], en varias estimaciones preliminares
de la OIT se señala un aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3
millones (caso "más favorable") y 24,7 millones de personas (caso
”más desfavorable"), con respecto a un valor de referencia de 188 millones
de desempleados en 2019, Con arreglo al caso hipotético de incidencia “media”,
podía registrarse un aumento de 13 millones de desempleados (7,4 millones en
los países de ingresos elevados). Si bien esas estimaciones poseen un alto
grado de incertidumbre, en todos los casos se pone de relieve un aumento
sustancial del desempleo a escala mundial. A título comparativo, la crisis
financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo aumentar el desempleo en 22
millones de personas".
Que en consecuencia la
Organización internacional del Trabajo —OIT en el citado comunicado insta a los
Estados a adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y
empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el
coronavirus COVID-19; (ii) proteges a los trabajadores en el Lugar de trabajo;
(iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo
y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar
los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida.
Que en el Decreto 417
del 17 de marzo de 2020 se consideró, dentro de las medidas a adoptarse, lo
siguiente: «Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación
del nuevo virus COVID 19 y de proteger la salud del público en general y de los
servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden
legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se
permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones
administrativas y jurisdiccionales.»
Que el debido proceso es
un derecho constitucional fundamental, consagrado expresamente en el artículo
29 de la Constitución Política, el cual lo hace extensivo a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas.
Que la extradición, como
mecanismo de cooperación judicial internacional, tiene como fundamento el
interés de los Estados en lograr que los delitos cometidos en su territorio, ya
sea total o parcialmente, no queden en la impunidad.
Que la captura con fines
de extradición está fundamentada en una solicitud soberana de otro Estado,
dictada dentro de un proceso penal en el territorio del país requirente y bajo
su jurisdicción.
Tanto en la extradición
activa como pasiva, quien es solicitado en extradición será trasladado al país requirente
donde continuará privado de la libertad por las autoridades competentes, para
ser juzgado o para cumplir con la condena que le ha sido impuesta en el país
que lo requiere.
Que, de acuerdo con lo
señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-243 de 2009, la captura
con fines de extradición tiene «el propósito de honrar los compromisos
internacionales contraídos por Colombia para que, en esta misma medida, los
demás integrantes de la comunidad 'internacional atiendan las peticiones de extradición
formuladas por nuestro país, resultando así aplicado el principio de
reciprocidad propio de las relaciones entre Estados.»
Que el tiempo que
permanece detenido el ciudadano requerido por cuenta del trámite de extradición
le será reconocido en el país requirente, como parte cumplida de una eventual
condena, permitiéndose, a quien resultare extraditado, reclamar su libertad
ante la autoridad judicial que conozca del proceso en el Estado
requirente.
Que la coyuntura
nacional e internacional con motivo del coronavirus COVID-19 ha afectado el
adecuado funcionamiento del mecanismo de cooperación judicial en materia de
extradición al interior de los Estados.
Que, en el caso de las
solicitudes de extradición pasivas, algunas misiones diplomáticas acreditadas
en Colombia han informado las dificultades existentes para que los funcionarios
de sus países puedan desplazarse a territorio colombiano, para proceder a la
entrega y traslado de la persona cuya extradición fue aprobada por el Gobierno
Nacional.
Que la Embajada del
Reino de España mediante Nota Verbal 105/2020 del 13 de marzo de 2020 informa
sobre la imposibilidad de trasladar a 4 ciudadanos puestos a disposición de ese
país, por razones sanitarias. Por ello, solicitan un aplazamiento provisional.
Que la Embajada de la
República del Ecuador, mediante Nota Verbal 4-2-127/2020 del 17 de marzo de
2020, solicitó al Estado Colombiano acordar una nueva fecha para la entrega un
ciudadano puesto a disposición de ese país, debido a la emergencia generada por
la pandemia del Covid-19.
Que algunas misiones
diplomáticas también han comunicado las dificultades que existen actualmente
con el funcionamiento de la valija diplomática, para remitir físicamente los
documentos que respaldan la formalización de las solicitudes de extradición y
presentarlas dentro del término y conforme a las formalidades exigidas en el
ordenamiento jurídico.
Que la Embajada del
Reino de España manifestó, mediante Nota Verbal 107/2020 de fecha 13 de marzo
de 2020 manifiesta que se habían presentado alteraciones temporales en el
procedimiento regular de extradición, causadas por la incidencia de la pandemia
del COVID-19. Por lo tanto, la autoridad diplomática competente de España, en
lugar de brindar la documentación requerida en su forma original, se vio
obligada, por la interrupción temporal del servicio ordinario de valija
diplomática, a remitir digitalizada, vía mensaje electrónico, copia de la
documentación relativa a los procedimientos de extradición procedentes de
tribunales españoles. Así mismo, manifiesta que en vista de estas
circunstancias excepcionales, solicitó que llegado el caso se procediera a la
interrupción de los plazos por causa de fuerza mayor.
Que, en el caso
particular del trámite de extradición, la autoridad local ha evidenciado
limitaciones que afectan las actuaciones de servidores públicos, entre otras,
los trámites de notificación, ingreso a centros penitenciarios, entrega y
recibo de documentos y desplazamientos.
Que en atención a lo dispuesto
en la circular 173, emitida el 16 de marzo de 2020, por el Secretario General
del Ministerio de Defensa Nacional, por la cual se suspenden todas las
comisiones al exterior, mediante oficio No. S-2020- 038910 / INTERPOL - ARECO,
de fecha 17 de marzo de 2020 el Jefe de Oficina Central Nacional OCN —
INTERPOL, solicitó estudiar la posibilidad de posponer la fecha de entrega a
Colombia por parte de España de 4 ciudadanos requeridos en extradición por
autoridades colombianas,
Que ante las dificultades
expresadas resulta indispensable suspender términos, como es el establecido
para la presentación formal del pedido de extradición y el previsto para el
traslado del ciudadano requerido que ha sido puesto a disposición del Estado
requirente, como quiera que las condiciones que impiden la formalización de la
solicitud o la materialización de la entrega son ajenas a la voluntad del país
requirente.
Que hay unos plazos que
no pueden quedar cobijados por la suspensión de términos, que de manera general
se regula a través del presente Decreto y por ende deben corresponder a
excepciones para salvaguardar el interés de los Estados en lograr que los
delitos cometidos en su territorio, ya sea total o parcialmente, no queden en
la impunidad, como lo es la facultad del Fiscal General de la Nación para
decretar captura con fines de extradición con ocasión a la retención por
Notificación Roja de Interpol, establecidos en el artículo 484 de la Ley 906 de
2004 y su reglamentación vigente.
Que además de los
plazos anteriores, no pueden resultar afectados con la suspensión de términos
para proteger los derechos fundamentales de la persona reclamada y en
particular el derecho a la libertad cuando se genera, entre otras causas, por
desistimiento del pedido de extradición, o con ocasión del concepto
desfavorable que emite la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia, o con ocasión al reconocimiento de la condición de refugiado, o a la
revocatoria de la decisión que conceda la extradición, ante lo cual no puede
afectarse la facultad del Fiscal General de la Nación para decretar libertad
cuando se presenten los presupuestos para ello.
Que, en consecuencia,
con el fin de superar las dificultades expuestas y en aras de salvaguardar los
compromisos de cooperación judicial internacional que tienen como fundamento el
interés de los Estados en lograr que los delitos cometidos en su territorio, ya
sea total o parcialmente, no queden en la impunidad y de proteger los derechos
de los servidores públicos, se hace necesario suspender los términos del
trámite de extradición por 30 días calendario, con las excepciones referidas;
plazo que podrá ser prorrogado en caso de que persistan los motivos que llevan
a tomar esta decisión.
En mérito de lo
expuesto,
DECRETA
Artículo
1. Suspensión de términos. Suspender a partir de la fecha y por un término de 30
días calendario, los términos del trámite de extradición previstos en la Ley
600 de 2000 y en la Ley 906 de 2004 y demás normas previstas en el ordenamiento
jurídico, plazo que podrá ser prorrogado en caso de que persistan los motivos
que llevaron a tomar esta decisión.
Parágrafo. La suspensión aquí prevista incluirá
los términos que hayan empezado a correr respecto de notificaciones, recursos o
solicitudes de revocatoria directa contra la resolución en que se concede o se
niegue la extradición.
Artículo 2.
Excepciones a la suspensión de términos. La suspensión de términos no cobijará los
términos establecidos en el artículo 484 de la Ley 906 de 2004 y su reglamentación
vigente; ni la facultad para cancelar las órdenes de captura y decretar
libertades cuando éstas se generen, por desistimiento del pedido de
extradición, o con ocasión del concepto desfavorable que emite la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, o con ocasión al reconocimiento
de la condición de refugiado, o a la revocatoria de la decisión que conceda la
extradición.
En concordancia con lo
anterior, también estará exceptuada de la suspensión de términos la actuación
de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, cuando el
concepto a que hacen referencia los artículos 519 de la Ley 600 del 2000 y 501
de la Ley 906 de 2004, sea negativo.
Parágrafo. En los casos en que el país
requirente pueda otorgar las condiciones necesarias para el traslado y asegure
la implementación de las medidas para preservar la salud de la persona
requerida con ocasión de la pandemia COVID-19, los términos de que trata el
primer inciso de los artículos 530 de la Ley 600 de 2000 y 511 de la Ley 906 de
2004, no quedarán cobijados por la medida de suspensión.
Artículo 3. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de
la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá D.C., a
los 27 de Marzo de 2020
IVÁN DUQUE MÁRQUEZ
LA MINISTRA DEL INTERIOR
Alicia Victoria Arango Olmos
LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES
Claudia Blum de Barberi
EL MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO
PÚBLICO,
Alberto Carrasquilla Barrera
LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
Margarita Leonor Cabello Blanco
EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL
Carlos Holmes Trujillo García
EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO
RURAL
Rodolfo Enrique Zea Navarro
EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN
SOCIAL
Fernando Ruiz Gómez
El MINISTRO DEL TRABAJO
Ángel Custodio Cabrera Báez
LA MINISTRA DE MINAS Y ENERGIA
María Fernanda Suárez Londoño
EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y
TURISMO
José Manuel Restrepo Abondano
LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL
María Victoria Angulo González
EL MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO
SOSTENIBLE (E)
María Claudia García Dávila
EL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y
TERRITORIO
Jonathan Malagón González
LA MINISTRA DE TECNOLOGÍAS DE LA
INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES
Sylvia Cristina Constaín Rengifo
LA MINISTRA DE TRANSPORTE
Ángela María Orozco Gómez
LA MINISTRA DE CULTURA
Carmen Inés Vásquez Camacho
LA MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E
INNOVACIÓN
Mabel Gisela Torres Torres
EL MINISTRO DEL DEPORTE
Ernesto Lucena Barrero
B.
SOPORTE
JUSTIFICATIVO DEL DECRETO 487 DE 2020, SUSCRITO POR LA DIRECCIÓN DE ASUNTOS
INTERNACIONALES DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
6.
En cumplimiento del
parágrafo del artículo 215 de la Constitución, la Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República remitió, el 30 de marzo de 2020, el Decreto 487 de 2020 y,
además, envió como anexo un soporte justificativo del mismo, suscrito por la
Dirección de Asuntos Internacionales del Ministerio de Justicia y del Derecho.
A continuación, se sintetizan los principales planteamientos de este documento.
7.
Desde que la
Organización Mundial de la Salud calificó la COVID-19 como pandemia, el Presidente
de la República ha adoptado medidas urgentes como la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica. En este contexto, se expidió el Decreto
Legislativo 487 con el propósito de “(…) buscar medidas que armonicen los
compromisos de cooperación judicial internacional en la lucha contra la
criminalidad organizada transnacional y que tienen como fundamento el interés
de los Estados en lograr que los delitos cometidos en su territorio, ya sea
total o parcialmente, no queden en la impunidad, con los derechos de los
servidores públicos y de las personas requeridas en extradición”.
8.
Las medidas que el
Decreto 487 adopta en su parte resolutiva, son las siguientes. (i) El artículo
primero suspende, a partir de su publicación y por 30 días calendario, los términos
de los trámites de extradición previstos en las Leyes 600 de 2000 y 906 de 2004,
así como demás normas del ordenamiento jurídico, y prevé la posibilidad de
prorrogar dicha suspensión en caso de que persistan los motivos que la
originaron. (ii) El parágrafo de este artículo precisa que la medida de
suspensión también aplica a los términos de notificaciones, recursos o
solicitudes de revocatoria directa contra las resoluciones que conceden o niegan
la extradición, que hubiesen iniciado a correr antes de la entrada en vigor del
decreto. (iii) El artículo segundo establece la suspensión no cobija los
términos establecidos en el artículo 484 de la Ley 906 de 2004 y su
reglamentación vigente, ni la facultad para cancelar las órdenes de captura ni decretar
libertades cuando éstas se generen por desistimiento del pedido de extradición,
por concepto desfavorable emitido por la CSJ-SCP, por el reconocimiento de la
condición de refugiado, o por la revocatoria de la decisión que concede la
extradición. Tampoco se suspende la actuación ante la CSJ-SCP, cuando su
concepto acerca de la extradición sea negativo. Finalmente, (v) el parágrafo del
artículo segundo también exceptúa de la suspensión, las causales de libertad
establecidas en los artículos 530 de la Ley 600 de 2000 y 511 de la Ley 906 de
2004, siempre que el país requirente otorgue las condiciones necesarias para el
traslado, y asegure la implementación de las medidas para preservar la salud de
la persona requerida en extradición.
9.
Según el soporte
justificativo, el Decreto 487 reúne los requisitos formales y materiales de exequibilidad.
En cuanto a estos últimos, el documento sostiene que se satisface la (i) conexidad
externa, porque la norma guarda estrecha relación con los hechos y las
causas que originaron la declaratoria de emergencia, y que impidieron el normal
funcionamiento de los trámites de extradición. En particular, sobre el caso de las
extradiciones por pasiva, se explica que algunas misiones diplomáticas
-acreditadas en Colombia- han informado las dificultades existentes para que
los funcionarios de sus Estados puedan desplazarse al territorio colombiano, con
el fin de proceder a la entrega y traslado personas cuya extradición fue
aprobada por el Gobierno nacional. Así sucedió con las Embajadas del Reino de
España y de la República del Ecuador, que, mediante notas verbales, pusieron de
presente la imposibilidad de trasladar a los ciudadanos solicitados en
extradición y, por tanto, solicitaron un aplazamiento provisional de estos
procedimientos. También algunas misiones han puesto de presente dificultades
con el funcionamiento de la valija diplomática, para remitir físicamente los
documentos que respaldan la formalización de las solicitudes de extradición y
presentarlas dentro del término, conforme a las formalidades exigidas en el
ordenamiento jurídico.
10.
En cuanto a la (ii) conexidad
interna, el soporte justificativo refiere que las medidas buscan hacer
frente a las dificultades, hasta ahora presentadas, para el normal
funcionamiento del mecanismo de extradición. La finalidad del decreto legislativo
es armonizar el derecho al debido proceso de las personas involucradas en el
procedimiento de extradición, con los compromisos internacionales contraídos
por Colombia en desarrollo del principio de reciprocidad. Se resalta que la
mayoría de los Estados han restringido la movilidad de las personas, lo cual ha
afectado el desplazamiento de abogados defensores de personas solicitadas en
extradición, servidores públicos y personal adscrito a misiones diplomáticas.
Con todo, se señala que el decreto garantiza el derecho a la libertad de las
personas reclamadas en extradición, al excluir de la medida extraordinaria
dispuesta en el presente decreto la facultad de cancelar órdenes de captura y
decretar libertades cuando éstas resulten procedentes. Asimismo, se advierte que
el decreto salvaguarda la integridad y el derecho a la salud de las personas
reclamadas en extradición, dado que exige el otorgamiento de condiciones adecuadas
para su traslado.
11.
Sobre (iii) la
insuficiencia de las medidas ordinarias, se indica en el soporte
justificativo que los medios existentes en el ordenamiento jurídico no permiten
hacer frente a la situación de crisis relacionada con la extradición; por el
contrario, era necesaria la expedición de un decreto legislativo. Tras referirse
a la naturaleza del mecanismo de extradición y sus etapas, el documento
concluye que la finalidad del mecanismo de extradición y la necesidad de
contener los efectos del incumplimiento de los términos, hacen forzosa la
adopción de medidas como las que contempla el Decreto 487, con el fin de evitar
un deterioro del esfuerzo conjunto de las autoridades judiciales, nacionales e
internacionales, que buscan impartir justicia. Se afirma que en el pasado se ha
considerado viable que el legislador extraordinario adopte este tipo de
medidas, para lo cual trae a colación a la sentencia C-492 de 2017, en la que
la Corte Constitucional declaró exequible el Decreto Ley 889 de 2017, por el
cual se atribuyó a este Tribunal la posibilidad de suspender los términos de
los procesos ordinarios de constitucionalidad, con el fin de priorizar el
control automático dispuesto en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016.
12.
Finalmente, en el
soporte justificativo se afirma que la medida es (iv) proporcionada. El
Decreto Legislativo 487 de 2020 busca una finalidad constitucionalmente
imperiosa, fundamentada en los principios de colaboración, solidaridad y
confianza legítima y mutua en las relaciones entre Estados.  Se considera la
medida como necesaria para asegurar que la persona requerida no continúe
eludiendo la acción de la justicia del Estado solicitante, así como para evitar
consecuencias indeseables como el incumplimiento de obligaciones
internacionales y generación de impunidad. La medida resulta idónea y
conducente, por cuanto la suspensión de términos permitirá dar espera a la
normalización de las relaciones internacionales a corto plazo. Por último,
respecto a la proporcionalidad en sentido estricto, se aduce que la medida no impide
la adopción de decisiones que relacionadas con la libertad de la persona
requerida en extradición por lo que “(…) tampoco se sacrifican de forma
desproporcionada los derechos del solicitado en extradición por cuanto las
excepciones permiten que en los casos en que proceda la libertad inmediata,
ésta sea concedida”. Además, el tiempo que permanezca detenida la persona
por cuenta del trámite de extradición, le será tenido en cuenta en el Estado
requirente, en caso de una eventual condena.
C.
PRUEBAS
PRACTICADAS DURANTE EL TRÁMITE
13.
En auto del 14 de abril
de 2020, el Magistrado Sustanciador ordenó oficiar al Ministerio de Relaciones
Exteriores (MRE), al Ministerio de Justicia y del Derecho (MJD) y a la Fiscalía
General de la Nación (FGN), para que se refirieran al número de extradiciones
que se verían afectadas por la suspensión de términos contempladas en este
decreto; cuáles de ellas son extradiciones por activa y cuáles por pasiva; la
etapa procesal en la que se encuentran y si las personas sujetas a extradición
son procesadas o condenadas. También solicitó a estas entidades precisar la
manera en la que se protege el derecho al debido proceso de las personas
detenidas por cuenta de los trámites de extradición, y la forma en la que se ha
previsto que el tiempo de privación de libertad les será tenido en cuenta por
los Estados requirentes, en caso de una eventual condena. Adicionalmente,
requirió explicar de qué manera el Decreto 487 garantiza el respeto por los principios
de legalidad, favorabilidad e irretroactividad de la ley penal. Finalmente, pidió
detallar si se han presentado nuevas circunstancias que impidan realizar con
normalidad el procedimiento de extradición, no sólo para honrar los compromisos
internacionales adquiridos, sino también para garantizar los principios a los
cuales se encuentra sujeta la extradición, como el de dignidad humana.
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, Ministerio de Relaciones Exteriores y Ministerio de Justicia y del
Derecho
14.
El 20 de abril de 2020,
la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República allegó un escrito de
contestación al requerimiento del Magistrado Sustanciador, en el que consolida
las respuestas del MRE y del MJD a los puntos señalados en el auto del 14 de
abril de 2020[2], en los siguientes términos:
15.
Extradiciones por
activa. Los artículos 531
a 533 de la Ley 600 de 2000 y 412 a 514 de la Ley 906 de 2004 no establecen
términos para este tipo de trámites. Para la fecha de la respuesta, se
registraban 8 casos con extradición ya concedida a favor del Estado colombiano,
en los que fue necesario solicitar a los países otorgantes una prórroga para la
materialización de la entrega de las personas requeridas, debido a que la
emergencia sanitaria obligó a suspender las comisiones de los miembros de la
Fuerza Pública al exterior:[3]
Extradiciones por activa al 20 de febrero
de 2020
No.
Estado requerido
Autoridad solicitante
Situación Jurídica
Delito por el que es solicitado
1.
República de Chile
Juzgado Promiscuo del Circuito de
Pensilvania (Caldas)
Condenado
Acceso carnal violento
2.
República de Perú
Fiscalía 174 Seccional de Cali (Valle)
Procesado
Feminicidio agravado
3.
Reino de España
Fiscalía Cuarta Especializada de la
Dirección Nacional de Investigaciones Financieras
Procesado
Estafa
4.
Juzgado Once de Ejecución de Penas y
Medidas de Seguridad de Bogotá
Condenado
Homicidio simple en concurso con
fabricación, tráfico o porte de armas de fuego o defensa personal
5.
Fiscalía 19 Especializada de Cali (Valle)
Procesado
Secuestro simple
6.
Fiscalía 11 Especializada contra el
lavado de activos
Procesada
Lavado de activos
7.
Juzgado Cuarto Penal del Circuito de
Bucaramanga (Santander)
Procesado
Homicidio agravado y fabricación, tráfico
y porte de armas de fuego o municiones
8.
Fiscalía 39 Especializada contra
Violaciones a Derechos Humanos
Procesado
Homicidio en persona protegida
16.
Con sustento en lo
anterior, la Secretaría Jurídica afirma en su escrito de respuesta que “(…) si
bien la legislación interna no contempla términos para el trámite de
extradición activa que puedan verse afectados por la suspensión, lo anterior
evidencia cómo el COVID-19 afecta el normal desarrollo del trámite de
extradición, a tal punto que hoy el gobierno de Colombia está a la espera de la
confirmación de los Estados Requeridos sobre las posibilidades de suspensión y
prórroga de los traslados de las personas requeridas hacia Colombia, en razón a
las limitaciones de la OCN Interpol para desplazarse”.
17.
De otra parte, el MRE,
en la comunicación anexa al escrito de la Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República, pone de presente que, recientemente, los Estados Unidos de
América y el Reino de España de manera excepcional permitieron a Colombia
presentar las solicitudes de extradición en forma virtual.[4]
18.
Extradiciones por
pasiva. En el escrito de
respuesta, se precisa que estos trámites se rigen por los artículos 508 y
siguientes de la Ley 600 de 2000 y 490 y siguientes de la Ley 906 de 2004, y se
adelantan en tres etapas -administrativa inicial, judicial y administrativa
final-. Para la fecha de la respuesta, el estado de los trámites de extradición
por pasiva era el siguiente:
Extradiciones por pasiva al 20 de abril de 2020
Etapa
Estado
Administrativa Inicial
42 casos (todos con fines de juzgamiento), de los
cuales 10 se encontraban en estudio por parte del Ministerio de Justicia y
del Derecho, y 32 pendientes de ser remitidos a la CSJ-SCP para la etapa
judicial.
Judicial
205 casos (188 con fines de juzgamiento y
17 con fines de cumplimiento de condena)
Administrativa
Final
§  9 casos pendientes de resolución que
concede o niega extradición (6 con fines de juzgamiento y 3 con fines de
cumplimiento de condena). En estos últimos 3 casos la CSJ-SCP emitió concepto
negativo, por lo que el Fiscal General de la Nación ordenó el
restablecimiento de la libertad.
§  12 casos pendientes de resolverse recurso
de reposición contra el acto administrativo que decidió sobre la solicitud de
extradición (11 con fines de juzgamiento y 1 con fines de cumplimiento de
condena)
§  29 casos en trámite de notificación de
resolución que resuelve recurso de reposición contra el acto administrativo
que decidió sobre la solicitud de extradición (25 con fines de juzgamiento y
4 con fines de cumplimiento de condena). En 2 de estos casos se negó la extradición,
y las personas requeridas fueron puestas en libertad.
§  21 casos en espera de garantías exigidas
a los países requirentes para proceder a la entrega de las personas
solicitadas en extradición
§  9 casos a la espera de los países
solicitantes lleven a cabo el traslado (8 con fines de procesamiento 1 y con
fines de cumplimiento de condena).
19.
Como complemento de lo
anterior, el MRE, en su comunicación adjunta a la respuesta de la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República[5],
agrega que, para el 19 de abril de 2020, se registraban 22 casos con captura,
retención o notificación llevadas a cabo entre el 24 de enero y el 01 de abril
de 2020, pendientes de que los países requirentes formalizaran el pedido de
extradición. De estos 22 casos, 4 proceden de los Estados Unidos de América, 10
del Reino de España, 4 de la República Argentina, 3 de la República del
Ecuador, y 1 de la República del Perú.
20.
Adicionalmente, en
cuanto a los 9 casos en los que la persona requerida ya fue puesta a disposición
del país solicitante y se está a la espera de que éste proceda a su traslado,
el MRE añade lo siguiente:
Extradiciones por pasiva concedidas y a la
espera del traslado
Estado requirente
Fecha puesta a disposición
Fecha límite de traslado[6]
España
27/02/2020
27/03/2020
España
10/03/2020
10/04/2020
España
10/03/2020
10/04/2020
España
10/03/2020
10/04/2020
Argentina
27/02/2020
27/04/2020
Argentina
02/03/2020
02/05/2020
Brasil
03/03/2020
01/05/2020
México
06/03/2020
06/05/2020
Ecuador
27/02/2020
27/05/2020
21.
Protección de las
garantías procesales de las personas requeridas en extradición y cómputo del
tiempo de privación de libertad en Colombia ante una eventual condena. En relación con este punto, la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República remite a la respuesta del MJD en su
comunicación anexa[7],
que al respecto expone lo siguiente:
22.
En cuanto a la
garantía de los principios de legalidad, favorabilidad e irretroactividad penal,
el MJD indica que las
dificultades que se han presentado con ocasión de la pandemia, llevaron a que
se profiriera a través de una norma con rango de ley, como lo es el Decreto 487
del 27 de marzo de 2020, respetando con ello el principio de legalidad. Esto se
consideró necesario, al no existir en la regulación actual un procedimiento que
permitiera a las autoridades nacionales superar estos obstáculos. Por tanto, “la
finalidad del mecanismo de extradición y la necesidad de contener los efectos
del incumplimiento de los términos, hace forzosa la adopción de medidas como
las que contempla este Decreto para suspenderlos y así evitar que los trámites
no se vean afectados y se pierda el esfuerzo conjunto de las autoridades
judiciales, nacionales e internacionales para evitar el delito y la impunidad”.
Por lo demás, advierte que la jurisprudencia constitucional ha establecido que
tales medidas de suspensión de términos pueden ser adoptadas por el legislador
extraordinario, como así fue declarado constitucional en la sentencia C-492 de
2017, que estudió el Decreto Ley 889 de 2017.
23.
En este orden de ideas,
el MJD sostiene que el Decreto 487 del 27 de marzo de 2020 no efectúa
modificaciones sobre normas sustanciales. En efecto, en virtud del principio de
legalidad, el trámite que las autoridades del Estado deben dar a las
solicitudes de extradición que le presenten los demás Gobiernos, es un procedimiento
reglado, sujeto a lo establecido en la Constitución Política, al Código de
Procedimiento Penal y a los tratados internacionales suscritos sobre la
materia. De manera que la suspensión de los términos previstos en el trámite de
extradición no modifica el procedimiento, por lo que tampoco limita, afecta o
suspende derechos humanos o libertades fundamentales, pues su principal
propósito es armonizar y garantizar la extradición como herramienta para
combatir la criminalidad y la impunidad, lo cual debe equilibrarse con la
necesidad de salvaguardar el derecho a la libertad.
24.
De otro lado, el MJD indica
que, tal y como lo ha reconocido la Corte Constitucional en sentencias C-243 de
2009, C-1106 de 2000 y C-333 de 2014, la extradición no puede equipararse a un
proceso penal, ni su naturaleza es sancionatoria, pues ni la Corte Suprema de
Justicia, ni el Gobierno nacional efectúan una labor de juzgamiento. El fin de
la extradición es la cooperación judicial, para que el Estado requirente pueda
juzgar al ciudadano requerido quien, a su vez, puede resultar absuelto o
condenado. Por tal motivo, en su criterio los principios de favorabilidad e
irretroactividad de la ley, en estricto sentido, no son aplicables a este
trámite.
25.
Sobre el debido proceso
de la persona requerida en extradición, el MJD manifiesta que este trámite
opera como un sistema mixto - garantista, por cuanto la decisión de extraditar
o de abstenerse de hacerlo, si bien corresponde al Ejecutivo, requiere para
ello de la participación de la Rama Judicial como garantía de los derechos
fundamentales de los ciudadanos requeridos. De suerte que la Corte Suprema de Justicia también debe
verificar que no se vulnere el principio non bis ídem; que no esté
prescrita la acción o sanción penal o que no se trate de aquellos casos en los
cuales se encuentre prevista la garantía de no extradición (Acto Legislativo 01
de 2017). Agrega que la
normatividad procesal penal contiene disposiciones que protegen los derechos de
las personas a extraditar, como el artículo 494 de la Ley 906 de 2004,[8] las cuales son de
obligatorio acatamiento por parte de las autoridades administrativas y
judiciales que intervienen en el trámite. Así, el Gobierno nacional condiciona
la entrega del ciudadano requerido a que se respeten la Constitución y los
derechos humanos, pero “los aspectos relacionados con el juzgamiento, como
son los que tienen que ver con las garantías procesales, la eventual condena a
imponer, a excepción de las que están prohibidas en Colombia, la finalidad de
la pena, las condiciones de reclusión y los derechos de los internos, entre
otros, son derechos que deben ser observados conforme a la normatividad del
país solicitante”.
26.
Por último, el MJD,
concluye que con la expedición del Decreto 487 de 2020 no se afecta el
principio de dignidad humana, pues la decisión de suspender los términos de
extradición durante un período de 30 días fue una reacción a la crisis generada
por la pandemia del COVID-19. Por el contrario, “la decisión adoptada
procura mitigar las posibles afectaciones que se pudieran ocasionar a las
personas en proceso de extradición, y a los servidores públicos, en lo que
respecta a la garantía de sus derechos”. Por ello, se han adoptado medidas
para proteger a las personas privadas de la libertad, tales como el traslado a
Pabellones de Alta Seguridad y Pabellones Especiales de Alta Seguridad.
27.
De otra parte, el
Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE), la comunicación anexa a la
contestación de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República afirma
que, en aplicación a la
Directiva Presidencial No. 7 del 3 de noviembre de 2005, dicho ministerio debe
realizar un seguimiento a los condicionamientos del Gobierno nacional para la
entrega de las personas requeridas en extradición,, con miras a que el país requirente
tenga en cuenta el tiempo que la persona duró privada de la libertad en
territorio colombiano, como parte de una eventual condena en su contra.
28.
Circunstancias
adicionales que han impedido la ejecución normal de los trámites de extradición. Acerca de este punto, la comunicación del
MRE anexa al escrito de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, pone de presente que, tanto la República Argentina como la República
Federativa de Brasil han solicitado al MRE la suspensión o el aplazamiento de
los términos previstos para la entrega y traslado de las personas requeridas en
extradición, debido a las dificultades que actualmente impiden la normal
ejecución de estas actuaciones, así como el envío de la documentación requerida
para el efecto.
Fiscalía General de la Nación
29.
Mediante comunicación
del 20 de abril de 2020[9],
la Directora de Asuntos Jurídicos de la FGN dio repuesta al requerimiento de
esta corporación. A modo de contextualización, refiere que el proceso de extradición
es un mecanismo de cooperación internacional que tiene como fin combatir la
impunidad, y que, de acuerdo con la legislación colombiana, la extradición por
pasiva se rige por un sistema mixto, en el que concurren el Ejecutivo y el Poder
Judicial, a efecto de dar trámite a la solicitud del Estado requirente. Manifiesta
que, conforme lo ha establecido la Corte Constitucional, la concesión de la
extradición no implica juzgamiento y, mucho menos, puede dar lugar a entender
que existió un prejuzgamiento sobre el asunto.
30.
Añade que el procedimiento
de extradición por pasiva en el sistema normativo colombiano se desarrolla en
tres etapas: (i) administrativa inicial, en la cual el MRE recibe la
solicitud de extradición, emite concepto acerca de la normatividad aplicable, y
remite al MJD para que éste a su vez estudie la documentación y, en caso de ser
procedente, la remita a la CSJ-SCP; (ii) judicial, en la que esta última
evalúa la validez formal de la documentación que soporta la petición, verifica
la plena identidad de la persona solicitada, la satisfacción del principio de
doble incriminación, la equivalencia de la decisión judicial extranjera, emite
concepto favorable o desfavorable sobre la solicitud de extradición, y, cuando
fuere el caso, el cumplimiento de lo dispuesto en los tratados internacionales
aplicables, para luego emitir concepto favorable o desfavorable acerca de la
solicitud de extradición; y (iii) administrativa final, durante la cual
el Gobierno nacional decide si niega o concede la extradición. En este último
evento, una vez en firme la resolución, la Fiscalía General de la Nación debe dejar a
disposición del Estado requirente a la persona, momento desde el cual se inicia
el término de 30 días, previsto en el Código de Procedimiento Penal, para su
traslado. En caso de que la extradición se niegue, el Gobierno debe informar
esta situación al Fiscal General de la Nación, con el fin de que ordene la
libertad de la persona capturada.
31.
Extradiciones por
activa. En respuesta al
requerimiento de la Corte Constitucional, la FGN reporta que para el 20 de
abril de 2020 se registraban 4 peticiones de extradición por activa pendientes (1
a la República de Perú y 3 al Reino de España), en las cuales los Estados
requeridos accedieron a entregar a las personas solicitadas. Sin embargo, a
causa de la pandemia, la Policía Nacional suspendió las comisiones de servicio
al exterior, incluyendo las de los funcionarios de la Dirección de
Investigación Criminal e Interpol, responsables de desplazarse al extranjero
para recibir a las personas requeridas y traerlas a Colombia.
32.
Extradiciones por
pasiva. Al respecto, la
FGN informa que para el 8 de abril de 2020, 383 personas se encontraban privadas
de la libertad con fines de extradición, por solicitud de otros Estados.
Concretamente, los trámites que han sido afectados por la emergencia en los que
no se había formalizado la solicitud de extradición para el momento en que
entró en vigor la suspensión de términos ordenada por el Decreto 487 de 2020,
son los siguientes:
Solicitudes de extradición pendientes de
formalización[10]
No.
País requirente
Fecha de captura
Término para formalizar[11]
Fecha de vencimiento
1
República de Argentina
31 de enero de 2020
60 días
31 de marzo de 2020
2
Estados Unidos
19 de febrero de 2020
60 días
19 de abril de 2020
3
Estados Unidos
22 de febrero de 2020
60 días
22 de abril de 2020
4
Reino de España
24 de enero de 2020
90 días
23 de abril de 2020
5
Estados Unidos
25 de febrero de 2020
60 días
25 de abril de 2020
6
Reino de España
29 de enero de 2020
90 días
28 de abril de 2020
7
República de Argentina
2 de marzo de 2020
60 días
2 de mayo de 2020
8
Reino de España
4 de febrero de 2020
90 días
4 de mayo de 2020
9
Reino de España
6 de febrero de 2020
90 días
6 de mayo de 2020
10
Estados Unidos
7 de marzo de 2020
60 días
6 de mayo de 2020
11
República de Argentina
11 de marzo de 2020
60 días
10 de mayo de 2020
12
República del Ecuador
17 de febrero de 2020
90 días
17 de mayo de 2020
13
República del Perú
25 de febrero de 2020
90 días
25 de mayo de 2020
14
República del Ecuador
27 de febrero de 2020
90 días
27 de mayo de 2020
15
República de Argentina
1 de abril de 2020
60 días
1 de mayo de 2020
16
República del Ecuador
5 de marzo de 2020
90 días
3 de mayo de 2020
17
Reino de España
5 de marzo de 2020
90 días
3 de mayo de 2020
18
Reino de España
11 de marzo de 2020
90 días
9 de mayo de 2020
19
Reino de España
16 de marzo de 2020
90 días
14 de mayo de 2020
20
Reino de España
16 de marzo de 2020
90 días
14 de mayo de 2020
21
Reino de España
18 de marzo de 2020
90 días
16 de mayo de 2020
22
República de Argentina
16 de marzo de 2020
60 días
16 de mayo de 2020
33.
Por su parte, las
extradiciones ya concedidas por el Gobierno pero pendientes de la entrega al
Estado solicitante, son las que a continuación se resumen. En todos estos
casos, las personas son requeridas para ser procesadas en el exterior, no para
cumplir condenas.
Solicitudes de extradición autorizadas y
pendientes de entrega al Estado requirente[12]
No.
País requirente
Fecha de puesta a disposición
Término para traslado[13]
Fecha de vencimiento
1
Reino de España
26 de febrero de 2020
30 días
27 de marzo de 2020
2
Reino de España
8 de marzo de 2020
30 días
7 de abril de 2020
3
Reino de España
8 de marzo de 2020
30 días
7 de abril de 2020
4
Reino de España
8 de marzo de 2020
30 días
7 de abril de 2020
5
República de Ecuador
20 de enero de 2020
90 días
19 de abril de 2020
6
República de Argentina
27 de febrero de 2020
60 días
27 de abril de 2020
7
República Federativa de Brasil
3 marzo de 2020
60 días
3 de mayo de 2020
8
Estados Unidos Mexicanos
2 de marzo de 2020
60 días
2 de mayo de 2020
9
República de Argentina
2 de marzo de 2020
60 días
2 de mayo de 2020
34.
Protección de las
garantías fundamentales de las personas requeridas en extradición. Sobre el particular, la FGN pone de
presente que del artículo 29 de la Constitución se derivan las siguientes
garantías en torno al debido proceso de las personas requeridas en extradición:
los derechos a la jurisdicción y al juez natural, los principios de legalidad,
defensa y publicidad, así como la adopción de una decisión en un término
razonable, por parte de un funcionario independiente e imparcial. En materia
penal, añade, el derecho fundamental al debido proceso comporta también (i) el
principio de legalidad, la irretroactividad de la pena y la tipicidad; (ii) el
principio de favorabilidad; (iii) la presunción de inocencia; (iv) el derecho a
impugnar la primera sentencia condenatoria; (v) el derecho a no ser juzgado dos
veces por el mismo hecho; (vi) el derecho a la defensa, que contempla el hecho
de no ser obligado a declarar en contra de ciertos familiares, la no autoincriminación,
el derecho a tener comunicación privada con el defensor y a conocer los cargos
que se formulen en su contra; (vii) la prohibición de las penas de destierro,
prisión perpetua y confiscación; (viii) la prohibición de detención, prisión o
arresto por deudas y (ix) el principio de non reformatio in pejus.
35.
En el caso de las
personas privadas de la libertad con fines de extradición, señala que la Corte
Constitucional ha recordado que: “(…) la persona que resulte capturada por
la Fiscalía General de la Nación goza de todos los derechos y garantías
constitucionales reconocidas en Colombia mientras se encuentre a disposición de
esa entidad, la cual a su vez, deberá garantizar, respetar y proteger los
derechos de la persona que se encuentre en esas condiciones”[14]. Sin embargo, advierte
que en el procedimiento de extradición el derecho fundamental al debido proceso
adquiere unos matices distintos a los reseñados en precedencia, puesto que las
autoridades administrativas y judiciales que intervienen en este trámite no
realizan valoraciones relacionadas con la responsabilidad penal de la persona
solicitada, sino que, simplemente, verifican el cumplimiento de los requisitos
consagrados en el sistema normativo colombiano[15].
36.
En este entendido, manifiesta
que en el marco de la extradición surgen las siguientes garantías especiales al
debido proceso: (i) la prohibición de conceder u ofrecer la extradición por
delitos de naturaleza política; (ii) la prohibición de conceder u ofrecer la
extradición por hechos cometidos con anterioridad al 17 de diciembre de 1997,
fecha de promulgación del Acto Legislativo 01 de 1997; (iii) el principio de
doble incriminación, que señala que los comportamientos atribuidos al reclamado
deben tener la misma connotación en el país requirente y en Colombia, y contemplar
una pena mínima no inferior a 4 años de privación de la libertad; (iv)
equivalencia entre la providencia dictada en el extranjero y la acusación en el
sistema procesal penal colombiano; (v) prohibición de doble juzgamiento, que
consiste en verificar si en Colombia se profirió decisión con fuerza de cosa
juzgada por los mismos hechos que sustentan las peticiones de extradición; (vi)
prohibición de someter a la persona extraditada a la pena de muerte, la
desaparición forzada, la tortura, los tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes, el destierro, la prisión perpetua o la confiscación y (vii)
derecho a la defensa de la persona requerida.
37.
Sostiene que con la
expedición del Decreto Legislativo 487 de 2020 no se pretenden proteger facetas
del derecho fundamental al debido proceso propias de un proceso penal, tales como
los principios de favorabilidad e irretroactividad de la ley, sino que la
medida allí prevista se dirige a preservar los compromisos del Estado
colombiano frente a la comunidad internacional en materia de cooperación
judicial.
38.
Por último, explica que,
además de las circunstancias mencionadas en la parte considerativa del decreto
legislativo estudiado, en cada caso debe “indagarse sobre la persistencia
del interés de cada Estado requirente en la extradición y, en ese sentido, del
uso de otros mecanismos de cooperación judicial internacional para que los
diferentes procesos continúen su curso habitual”. En tal contexto, la FGN,
en lo que tiene relación con su competencia -esto es la privación de la
libertad de las personas requeridas en extradición-, desde el 12 de marzo de
2020, ha atendido todas las situaciones que se han presentado en este trámite, dando
estricto cumplimiento al debido proceso. De esta manera, ha recibido 3
conceptos desfavorables de la Corte Suprema de Justicia y el retiro de una solicitud
de extradición presentada por la República Bolivariana de Venezuela, frente a las
cuales ha procedido de manera inmediata a ordenar la libertad de las
respectivas personas.
D.
INTERVENCIONES
39.
Durante el trámite del
presente asunto se recibieron oportunamente cuatro intervenciones.[16] De los escritos
recibidos, la Secretaria Jurídica de la Presidencia -quien se pronuncia en tal
calidad y, a su vez, en su condición de ciudadana-, el Departamento de Derecho
Constitucional de la Universidad Externado de Colombia y la Facultad de Derecho
de la Universidad Libre, solicitan la exequibilidad simple del Decreto 487 de
2020. Por su parte, el Semillero en Derecho Penitenciario de la Pontificia
Universidad Javeriana solicita su inexequibilidad o, en subsidio, su
exequibilidad condicionada, en el sentido de que la suspensión de los términos
decretada no es aplicable para las causales de libertad (artículos 530 de la
Ley 600 de 2000 y 511 de la Ley 906 de 2004).
Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de
la Presidencia de la República[17]
40.
La Secretaria Jurídica
del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicita a la
Corte declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 487 del 27 de marzo de
2020, al considerar que cumple a cabalidad con todos los requisitos formales y
materiales, previstos para los decretos expedidos en desarrollo de la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Esto, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución Política y
en la jurisprudencia de la Corte Constitucional.[18]
41.
Después de referenciar
los fundamentos de la emergencia económica, social y ecológica, declarada a
través el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, así como el contenido del
Decreto Legislativo 487 de 2020, que ahora se estudia, la interviniente procede
a explicar la base constitucional, los presupuestos formales y los
requerimientos sustanciales que deben ser satisfechos por los decretos
expedidos en estados de excepción.
42.
Indica que el Decreto
Legislativo 487 del 27 de marzo de 2020 cumple con los requisitos
constitucionales de naturaleza formal, que son exigidos para este tipo de
normas: (i) fue expedido en desarrollo y, en vigencia, del Decreto 417 de 2020;
(ii) fue expedido por el Gobierno nacional con la firma de todos los ministros
del despacho; (iii) se encuentra debidamente motivado, tal como se explicó en el
soporte justificativo (ver supra, párrafo 6 y siguientes). Finalmente,
considera que (iv) como la declaratoria de estado de emergencia se extendió en
todo el territorio nacional, debe entenderse que las medidas adoptadas en el
decreto legislativo estudiado tienen el mismo ámbito de aplicación y alcance;
sin que contenga medidas relacionadas con tributos, por lo cual no se deben
considerar las limitaciones de tiempo, previstas para ese tipo de normas.
43.
Ahora bien, respecto al
cumplimiento de los requisitos materiales, aduce que el Decreto Legislativo 487
los satisface en su totalidad, para lo cual presenta consideraciones semejantes
a las esgrimidas en el soporte justificativo, ya reseñado (ver supra, numeral
9 y siguientes).
Facultad de Derecho de la Universidad Libre[19]
44.
El Observatorio de
Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre (seccional Bogotá) solicita a la Corte Constitucional
declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 487 de 2020, con fundamento
en las siguientes razones.
45.
En general, indica que,
en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, uno de los debates más
importantes fue el que giró en torno a los estados de excepción, el cual se caracterizó
por un fuerte rechazo del uso abusivo de poderes excepcionales, como el
ocurrido bajo la figura del estado de sitio en vigencia de la Constitución Nacional
de 1886. Como consecuencia de ello, la Constitución Política de 1991 estableció,
en el artículo 215, una serie de requisitos de fondo y de forma, para prevenir
que el Presidente de la República se exceda en el uso de sus atribuciones,
requisitos que a su vez fueron desarrollados en la Ley 137 de 1994.
46.
Aduce que, en los
términos establecidos en el artículo 35 de la Constitución, la extradición es
un mecanismo de cooperación internacional que tiene como propósito luchar
contra la criminalidad. Añade que si bien el artículo 29 de la Constitución y
demás tratados internacionales sobre derechos humanos deben respetarse en
vigencia de los estados de excepción, la situación extraordinaria derivada de
la pandemia hace razonable la suspensión de los términos del trámite de
extradición, previstos en la Ley 600 de 2000 y en la Ley 906 de 2004. Esto, en
atención a que existe una imposibilidad llevar a cabo dichas actuaciones, y a
que, de acuerdo con lo dispuesto los artículos 2 y 5 de la Constitución, uno de
los fines esenciales del Estado es garantizar la efectividad de los derechos
inalienables de la persona. Por ende, no es posible poner en riesgo la vida de quien
está requerido en extradición.
47.
Así, ante la disyuntiva
entre privilegiar la justicia y la cooperación internacional para evitar la
impunidad, o el derecho a la vida e integridad personal, considera que el Presidente
de la República debe actuar como garante de los derechos y libertades de los
colombianos y, por tanto, resulta viable suspender los trámites de extradición.
48.
Asimismo, destaca que
el artículo 2° del decreto legislativo estudiado aclaró que las causales de
libertad no se suspenden cuando se garanticen las condiciones de seguridad de
la persona solicitada en extradición, con lo cual se garantiza la seguridad
jurídica y se evita una afectación al debido proceso. De allí que considera
necesario y razonable lo expuesto en el decreto, pues “se avizora que su
declaratoria procede para garantizar la protección de derechos como la
libertad, la salud y la vida de las personas que se puedan ver inmersas en el
proceso de extradición, garantías que del estudio realizado permite colegir
que, respetando la figura de la extradición como mecanismo de cooperación
internacional acogido por Colombia para evitar la impunidad, de manera conjunta
procura el respeto y protección de los referidos derechos, los cuales, con el
Decreto 487 de 2020, se encuentran amparados”.
Universidad Externado de Colombia[20]
49.
El Departamento de
Derecho Constitucional y el Instituto de Estudios Constitucionales Carlos
Restrepo Piedrahita de la Universidad Externado de Colombia intervienen, con el
fin de defender la constitucionalidad del decreto legislativo de la referencia.
50.
Se indica en la
intervención que en la expedición del Decreto se cumplieron todas las
exigencias formales, requeridas para el efecto. De tal manera que, (i) en el mismo
consta la firma del Jefe de Estado y de todos sus Ministros, (ii) fue proferido
en vigencia de los 30 días que comprenden la emergencia económica, social y
ecológica, declarada mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y (iii) cuenta
con un encabezado que, como motivación, expone los propósitos que persigue, los
fundamentos específicos de las medidas adoptadas, su importancia y necesidad, así
como su relación con la calamidad pública que dio lugar a la expedición del estado
de emergencia.
51.
A continuación, se hace
referencia a los aspectos materiales, así: el decreto legislativo cumple con el
juicio de conexidad y finalidad, en tanto cuenta con una relación
específica entre las consideraciones y el cuerpo normativo. También presenta
conexidad externa entre los motivos de la emergencia y las medidas del decreto,
pues ante la emergencia sanitaria acaecida con el COVID-19, sería procedente
suspender el procedimiento de extradiciones como medida para preservar la vida
de las personas sometidas al procedimiento de extradición. Respecto a la
conexidad interna, se afirma que el decreto tiene como propósito suspender los
términos de los procesos de extradición pues, como se menciona en los
considerandos de la norma en cita, las fronteras de los países se encuentran
cerradas y muchos Estados han remitido notas verbales en los que solicitan
dicha suspensión. Finalmente, en cuanto a la relación de finalidad con el
decreto, se explica que “(…) coincide con la crisis de salud que actualmente
se vive y tiene como propósito permitir la protección de los compromisos de
cooperación judicial”.
52.
En similar sentido, se
señala en la intervención que el Decreto 487 de 2020 no desbordó el núcleo
esencial del debido proceso, ni las medidas adoptadas comprenden actos que no
logren superar el juicio de no arbitrariedad. Tampoco se compromete la
exigencia de intangibilidad, dado que “a la luz de los artículos 4
del pacto de derechos civiles y políticos y 27 de la Convención Americana de
Derechos Humanos, son derechos suspendibles [sic].”
53.
De allí que se considere
por el interviniente que el decreto legislativo bajo estudio no contradice el
bloque de constitucionalidad y tiene, por el contrario, una finalidad y motivación
suficiente. A su vez, que es una medida necesaria, por cuanto
pretende proteger la salud e integridad de los procesados en el trámite de
extradición, así como garantizar la cooperación judicial entre Estados. Por
último, estima que existe una relación de proporcionalidad entre el propósito
del decreto legislativo y la motivación de las normas y los fines perseguidos,
sin que se plantee ningún trato discriminatorio.
Semillero de Derecho Penitenciario de la Pontificia
Universidad Javeriana[21]
54.
La Pontificia
Universidad Javeriana solicita a la Corte declarar inexequible el
Decreto 487 de 2020 y, en subsidio, su exequibilidad condicionada, en el
entendido de que la suspensión de los términos no es aplicable para las
causales de libertad (artículos 530 de la Ley 600 de 2000 y 511 de la Ley 906
de 2004). Como fundamentos, presenta los siguientes.
55.
En primer término, y con
sustento en la sentencia SU-498 de 2016, se afirma en la intervención que la
situación generada por la pandemia no puede afectar la libertad personal de los
sujetos sometidos al trámite de extradición. En este contexto, se estudiaron
las medidas adoptadas en el Decreto 487 de 2020 y, en particular, se
relacionaron los términos legales establecidos para el trámite de extradición
que serían suspendidos. De ello, se concluyó que la suspensión de las causales
de libertad en la Ley 600 de 2000 y Ley 906 de 2004, “termina trasladando
una carga estatal que no debe soportar el extraditable”.
56.
En cuanto al
cumplimiento de las exigencias para la exequibilidad del decreto, se precisa
que el éste satisface todos los requisitos formales: (i) fue dictado en
desarrollo del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por lo cual se declaró el
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; (ii) fue suscrito por el Presidente
de la República y los ministros del Gabinete; (iii) cuenta con una motivación
explícita y (iv) al día siguiente a su expedición fue remitido a la Corte
Constitucional.
57.
A continuación, la
intervención se refiere a cada uno de los requisitos materiales, en los
términos que se reseñan a continuación:
58.
Frente al (i) juicio
de conexidad material, indica que el Decreto 417 de 2020 tuvo como
fundamento general la importancia para el Estado colombiano de garantizar el
cumplimiento de los compromisos de cooperación judicial internacional, los
cuales no pueden ser honrados a cabalidad a causa de la afectación que la
actual crisis sanitaria ha tenido sobre el normal funcionamiento de las
autoridades administrativas y judiciales. De allí que se concluya que el
decreto legislativo en estudio cumple con el criterio de conexidad material, “puesto
que las medidas planteadas por éste se encuentran relacionadas de forma directa
con una de las motivaciones esbozadas por el Gobierno Nacional con ocasión del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, teniendo en cuenta el grado
de afectación que la pandemia tiene sobre las labores desarrolladas por las
entidades judiciales y, adicionalmente, buscan brindar una solución que sea
coherente con las medidas de prevención ordenadas y permita la satisfacción de
los compromisos judiciales adquiridos con otros Estados”. Sin embargo,
considera que la relación existente entre las medidas adoptadas y el marco
fijado por el Decreto 417 de 2020 no es directa, sino de segundo nivel, pues
“(…) las medidas referentes a la suspensión de términos para las solicitudes
de extradición no responden a la crisis de salud pública causada por la
COVID-19 sino que buscan mitigar la afectación que dicha situación tiene sobre
otros ámbitos, en este caso, sobre el desarrollo idóneo de la actividad de
cooperación internacional en el ámbito judicial”.
59.
Respecto al (ii)
juicio de finalidad, se aduce que, en principio, la medida adoptada por el
Decreto 487 de 2020 se muestra como un medio idóneo para mitigar los efectos
generados por la emergencia de salud pública de connotación internacional, a
causa de la COVID-19, lo cual además es compatible con las recomendaciones
iniciales de la OIT y las posteriores de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos. En consecuencia, el presente decreto legislativo suspende los términos
del trámite de extradición, en aras de garantizar la protección de los
empleados y servidores públicos que intervienen en el procedimiento, al evitar
su exposición en los distintos escenarios destinados para llevarlo a cabo.
Esto, en concordancia con el Decreto 417 de 2020, cuyo propósito es el de “limitar
las posibilidades de propagación del nuevo virus COVID 19 y de proteger la
salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden”.
Así, concluye que las medidas presentadas por este decreto legislativo se
encaminan a solucionar las causas de la perturbación y a impedir la extensión
de sus efectos, debido a que la suspensión de términos permite mitigar los
riesgos e inconvenientes presentes, en relación con la actividad administrativa
y jurisdiccional que supone el trámite de extradición, beneficiando el interés
punitivo de los Estados involucrados.
60.
Frente al (iii) juicio
de necesidad, precisa que éste se cumple en su dimensión fáctica, en tanto
la suspensión de términos en el proceso de extradición responde al cierre de
fronteras, que ha imposibilitado el traslado de las personas y la entrega de
documentos. Pese a ello, debe considerarse que esta ausencia de movilidad entre
Estados no es absoluta, dada la existencia de vuelos humanitarios. Por su parte,
respecto al juicio de necesidad jurídica o de subsidiariedad, explica que “(…) no
se evidencia la existencia de normas que regulen esta situación excepcional y
que permitan la continuidad del trámite de extradición, con miras a responder a
las demandas punitivas de los Estados, actuando para este efecto en cooperación”.
61.
En relación con (iv) el
juicio de proporcionalidad, se explica que éste supone analizar si las
medidas expedidas en el estado de excepción son proporcionales de cara a la
gravedad de los hechos que buscan conjurar y, en ese sentido, puede entenderse
que la limitación del ejercicio de los derechos y libertades sólo será
admisible, en el grado estrictamente necesario para lograr el retorno a la
normalidad. De tal suerte que los mecanismos adoptados deben responder a la
situación de cooperación judicial internacional frente a la pandemia y, en esa
dirección, deben propender por medidas que eviten causar un daño a los
funcionarios públicos, pero también a las personas sujetas a la extradición.
Por ende, se aduce que “la medida de suspender por un lapso de 30 días
calendario los términos del trámite de extradición previstos en las leyes de
enjuiciamiento criminal colombianas de los años 2000 y 2004, no es proporcional
frente a la afectación del derecho fundamental a la libertad personal, que
ocupa un lugar preferente después de la vida (Sentencia C-1024/02)”.
62.
En consonancia con lo
anterior, se precisa que si bien la medida es idónea, pues tiene como
fundamento el interés de los Estados de lograr que los delitos cometidos en su
territorio no queden en la impunidad y se honren los compromisos
internacionales, ella no puede considerarse como necesaria. Como fundamento, se
explica que la medida no es imprescindible para alcanzar una finalidad
imperiosa, que no puede ser obtenida por otro medio menos lesivo de los
derechos fundamentales, pues se estaría trasladando -en detrimento de los
derechos de los extraditables- la carga que representa la situación de salud
actual. Además, se cuestiona que el punto de partida del decreto presuponga que
el tiempo privado de la libertad deba contabilizarse en el caso de ser
condenado, presumiéndose de esta manera la responsabilidad penal. Además, se
advierte que el cierre de fronteras no ha sido absoluto y que ciertos
obstáculos pueden ser superados a partir del uso de las tecnologías.
Finalmente, sostiene que el costo de la medida es excesivamente alto, pues
representa un sacrificio de las causales de libertad. Concluye que, como lo
explicó la Corte Suprema de Justicia, al levantar los términos que eran de su
conocimiento en materia de extradición, debe prevalecer el bien superior de la
libertad, incluso en los tiempos de coronavirus.
63.
En cuanto al (v) juicio
de no discriminación, se advierte que el Decreto Legislativo 487 de 2020
tampoco lo satisface, porque impone un trato injustificable entre las personas
que no están sujetas a extradición, por un lado, y respecto a los
extraditables, quienes -a diferencia de los primeros- no pueden acceder a la
libertad, mediante la figura del vencimiento de términos. Se cuestiona, por
tanto, que el decreto legislativo haya bloqueado la posibilidad de que
recuperen la libertad, aun cuando las cargas procesales no son del resorte del
procesado, sino de los Estados. Al respecto, controvierte que se mantenga
privada de su libertad a una persona, generando una situación de incertidumbre
jurídica, dado que podría darse una restricción indefinida de este derecho. No
deben primar los compromisos internacionales sobre la vida, la salud y la
libertad.
64.
En similar sentido, la
intervención plantea que el decreto legislativo bajo examen no supera (vi) el
juicio de arbitrariedad, según el cual los decretos legislativos no deben
contener medidas proscritas en los estados de excepción. En esta dirección,
explicó que contrario a lo establecido por el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, la suspensión de términos consagrada en el Decreto
487 de 2020, sí suspende derechos humanos y libertades fundamentales. Tal
decreto, además, “(…) afecta el núcleo esencial del derecho fundamental a la
libertad personal, que dentro de un contexto penitenciario y carcelario declarado
como estado de cosas inconstitucional, al que se le suma la situación de la
pandemia COVID-19, termina comprometiendo no solo la locomoción, sino que
también pone en riesgo la vida y la salud de los extraditables, bajo el
argumento de honrar los compromisos internacionales”. Así, se indica que
las personas sometidas a extradición no tienen la obligación de soportar las
cargas procesales insatisfechas como consecuencia de la pandemia COVID-19, y
menos a costa de su libertad personal.
65.
No obstante, el
interviniente, considera que el decreto legislativo supera (vii) el juicio
de intangibilidad, en tanto sus disposiciones son claras en indicar que
estas medidas no podrán afectar los derechos y las garantías de las personas
requeridas en extradición, incluso en relación con la libertad, pese a que ello
puede resultar contradictorio, dada la suspensión de los términos, los cuales
aplican también para decretar las causales de libertad. Sin embargo, estima que
la medida adoptada está dirigida a proteger los derechos a la vida y la salud
de los servidores públicos que gestionan los trámites de extradición, siendo ésta
una finalidad válida.
66.
Tampoco se considera
infringido (xiii) el juicio de contradicción específica, al considerar
que las medidas adoptadas no contradicen la constitución y los derechos
humanos, ni los límites previstos en los artículos 47, 49 y 50 de la Ley
Estatutaria de Estados de Excepción. El decreto legislativo en cuestión tiene
como finalidad conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Por su
parte, en relación con los otros dos elementos, resulta claro que ninguno de
los artículos del decreto legislativo bajo estudio contiene norma alguna que
despierte siquiera mínima sospecha de afectar la competencia del Congreso para
reformar, derogar o adicionar éste o cualquier otro decreto legislativo, o que
desmejore los derechos sociales de los trabajadores.
67.
De otra parte, la
intervención considera insatisfecho (ix) el juicio de motivación suficiente,
toda vez que el decreto restringe el derecho de la persona solicitada en
extradición a que le sea definida su situación jurídica, lo que impide el
funcionamiento de la administración de justicia, el respeto por su debido
proceso, y la posibilidad de recobrar su libertad. En esa medida, la motivación
dada en el decreto legislativo resulta insuficiente pues sólo exponen las
dificultades presentadas, sin dar una justificación puntual y una solución a
esta vulneración, que al parecer irá aumentando a medida que el confinamiento
social perdure, como sucedió con la prórroga de la suspensión de términos dispuesta
en el Decreto 595 de 2020. Por ende, solicita que se declare también la
inexequibilidad de este decreto, que termina por privilegiar el poder de
persecución del Estado, frente al derecho a la libertad de la persona sometida
en extradición.
68.
Finalmente, respecto a los
(x) juicios de no incompatibilidad y subsidiariedad, considera que la
mayor parte del decreto los supera, salvo la suspensión de las causales de
libertad previstas en los artículos 530 de la Ley 600 de 2000 y 511 de la Ley
906 de 2004, medida que resulta arbitraria, discriminatoria, innecesaria y
desproporcionada.
E.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
69.
Mediante concepto radicado
el 22 de mayo de 2020, el Procurador General de la Nación solicita a esta Corte
Constitucional declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 487 de 2020.
70.
Tras referirse a su
estructura y contenido, sostiene que “el decreto no suspende las funciones y
obligaciones constitucionales y legales que puedan adelantarse con normalidad
en el territorio nacional relativas al trámite de extradición”, por lo que “(…)
las tareas administrativas y judiciales que impulsen el trámite no se
encuentran suspendidas”. Enfatiza en que, de cualquier forma, no hay lugar
a la suspensión de términos en los casos en los que el país requirente pueda
otorgar las condiciones necesarias para el traslado de la persona solicitada,
asegurando la implementación de las medidas que preserven la salud de la
persona, en el contexto de la pandemia COVID-19.
71.
Respecto al
cumplimiento de los presupuestos de forma, observa que se satisface (i) la
motivación, en tanto el decreto legislativo contiene los hechos, razones y
propósitos que persigue, así como los fundamentos específicos de las medidas
adoptadas. En particular, el Ministerio Público destaca “(…) la necesidad de
flexibilizar y suspender términos en algunas actuaciones administrativas y
judiciales, a efectos de preservar la salud y los derechos tanto de la persona
reclamada, como de los funcionarios que adelantan los trámites”. Frente a
(ii) la suscripción por parte del Presidente y todos los Ministros, se aprecia
que el decreto legislativo estudiado se expidió en cumplimiento del artículo
215 de la Constitución. Asimismo, se cumple el presupuesto de (iii) vigencia,
por cuanto el Decreto 487 del 27 de marzo de 2020 fue expedido dentro del
término de la emergencia económica, social y ecológica, que tuvo por objeto
adoptar medidas en relación con la pandemia originada por el COVID-19, en el
territorio nacional. Finalmente, se satisface (iv) el ámbito territorial de
su aplicación, dado que el decreto legislativo se aplica en todo el
territorio colombiano.
72.
En cuanto los
presupuestos materiales de validez, considera que se cumple con (i) el juicio
de conexidad material, pues la suspensión de términos guarda una relación
directa y específica con la situación actual que se afronta. En específico, se
satisface la conexidad interna, en tanto en la parte motiva se señala que la
coyuntura nacional e internacional originada por el coronavirus COVID-19 ha
afectado el adecuado funcionamiento del mecanismo de cooperación judicial de la
extradición, como lo evidencia el trámite de solicitudes de extradición
pasivas, pues algunas misiones diplomáticas acreditadas en Colombia han
informado las dificultades existentes para que los funcionarios de sus países
puedan desplazarse a territorio colombiano. Asimismo, se aduce que las autoridades
colombianas han experimentado limitaciones que afectan el trámite de
extradición, relacionadas con los actos de notificación, ingreso a centros
penitenciarios, entrega y recibo de documentos y desplazamientos, entre otros
acaecimientos, así como la necesidad de preservar la integridad de la persona
solicitada en extradición.
73.
Con relación a la
conexidad externa, explica que la parte considerativa del Decreto 487 de 2020
es muy clara en precisar la necesidad de adoptar medidas para flexibilizar el trámite
de extradición, ante los obstáculos que se venían presentando en su
implementación.
74.
También se aduce que el
decreto cumple con (ii) la ausencia de arbitrariedad, pues  “(…) la
suspensión de términos en materia de extradición está directamente relacionada
con la realización de numerosos derechos fundamentales, entre los que se
cuentan el derecho al debido proceso aplicable a toda clase de actuaciones
administrativas y judiciales, el derecho de libertad personal de las personas
reclamadas en extradición, el derecho a la integridad personal y la salud de
los servidores públicos que atienden y tramitan estas peticiones, lo que
justifica plenamente su expedición”. Concluyó el Procurador que, además de
proteger derechos fundamentales, el decreto legislativo de la referencia es
acorde con los compromisos internacionales adquiridos por Colombia con otros
Estados.
75.
Sobre (iii) el
juicio de intangibilidad, se advierte que las medidas adoptadas en el
Decreto 487 de 2020 están encaminadas a propiciar la mejor realización de los
trámites de extradición, dentro del inesperado escenario de la pandemia por
COVID19. En este sentido, considera que la suspensión de términos obra en
beneficio de las personas solicitadas, de los funcionarios que atienden y
gestionan dichos trámites y de la propia legalidad internacional, que “se ve
honrada por la adopción de una medida de carácter transitorio, que, a la vez,
mantiene la integridad de la extradición y garantiza los derechos de la persona
solicitada o requerida”. Por tanto, afirma que el Decreto 487 de 2020 no
implica ninguna limitación al goce y ejercicio de cualquiera de los derechos
establecidos en el artículo 4 de la Ley 137 de 1994 y el artículo 27 de la
Convención Americana de Derechos Humanos.
76.
Respecto al
cumplimiento del (iv) juicio no contradicción específica, encuentra
el Procurador que las medidas de suspensión de términos en materia de
extradición no contradicen ninguna de las normas contenidas en tratados
internacionales sobre derechos humanos suscritos y ratificados por Colombia.
Por el contrario, y en concordancia con lo expuesto frente al juicio de
intangibilidad, las normas del Decreto 487 de 2020 permiten honrar de mejor
forma los compromisos internacionales, adquiridos por el Estado colombiano en
materia de extradición y de cooperación judicial internacional, dentro de la
coyuntura impuesta por el COVID-19. Por lo demás, el contenido del decreto
tampoco desborda los límites previstos en los artículos 47, 49 y 50 de la Ley 137
de 1994.
77.
También considera satisfecho
(v) el juicio de finalidad, porque las medidas especiales adoptadas por
el Gobierno a través del Decreto 487 de 2020, están destinadas a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos, conforme lo exige el artículo
215 de la Constitución Política. Explica que la pandemia y, en particular, las
medidas de cuarentena y de distanciamiento social, afectan la aplicación normal
de los plazos y términos previstos por el procedimiento penal colombiano en
materia de extradición. Por consiguiente, la suspensión de términos permite
garantizar la integridad de los derechos de las personas solicitadas en
extradición, de los funcionarios que asisten dicho trámite y, a su vez, permite
garantizar la continuidad en la cooperación internacional. Para el Ministerio
Público “las medidas adoptadas son las más adecuadas y que su aptitud es
innegable, puesto que simplemente postergan el perfeccionamiento del trámite de
extradición, para cuando sea operativamente viable y seguro, lo que permite el
cumplimiento del juicio de finalidad respecto de los artículos 1, 2 y 3 del
Decreto 487 de 2020”.
78.
En cuanto al (vi) juicio
de motivación suficiente, lo considera cumplido. Si bien una lectura
preliminar del Decreto 487 de 2020 sugeriría una eventual afectación de los
derechos fundamentales a la libertad personal, a las formas propias del juicio
y, por dicha vía, al debido proceso judicial del que es titular la persona
sometida a la extradición, considera que la aparente contradicción es superada pues
existe una imposibilidad de formalizar la extradición y, de cualquier forma,
existen unos plazos que no pueden resultar afectados y se deben cumplir. De
modo que, “el conjunto de motivaciones contenidas en el Decreto 487 de 2020
justifica plenamente las aparentes afectaciones a los derechos de las personas
sometidas a extradición, especialmente aquellas relacionadas con la
imposibilidad material de formalizar los trámites, por el suceso de la pandemia
universal”.
79.
De otro lado, frente al
(vii) juicio de necesidad, el Ministerio Público considera que las
situaciones informadas por parte de las Embajadas del Reino de España y de la
República del Ecuador, enunciadas en la parte considerativa del decreto
legislativo, permiten afirmar la satisfacción de este requisito en sus dos
componentes. En cuanto a la necesidad fáctica, que “la Presidencia
dimensionó correctamente la situación de emergencia originada por el COVID-19
que vive el país y las circunstancias de otros Estados que forman parte de la
emergencia mundial, cuyos efectos se extienden en los trámites relacionados en
materia de extradición, y en ese sentido es procedente la suspensión
transitoria de términos, teniendo en cuenta las dificultades operativas hoy
existentes para la entrega de personas requeridas en extradición”. Por su
parte, en lo que concierne a la subsidiariedad, en tanto la Ley 600 de 2000, la
Ley 906 de 2004 y la Ley 1453 de 2011 -que regularon el trámite de extradición-
no prevén la suspensión de términos, no existen normas distintas a las
anteriores, que hubiesen podido ser utilizadas por el Ejecutivo en la actual
coyuntura.
80.
En esta misma dirección,
afirma que también se satisface (viii) el juicio de incompatibilidad porque,
pese a suspender en el trámite de extradición los términos previstos en la Ley
600 de 2000, Ley 906 de 2004 y demás normas del ordenamiento jurídico, fue
claro el decreto legislativo en explicar la imposibilidad operativa de
perfeccionar los trámites de extradición, como consecuencia de la declaración
de la pandemia. Por ende, la crisis sanitaria, el cierre de los aeropuertos y
la seguridad personal de las personas privadas de la libertad, así como de los
funcionarios que los conducen, evidencian de plano la incompatibilidad de las
normas procesales sobre extradición, con la emergencia social que el país vive
y que fue declarada en su momento por el Presidente de la República.
81.
Manifiesta que también
se supera el (ix) juicio de proporcionalidad en sus tres
componentes, porque las medidas están encaminadas a garantizar los derechos de
las personas solicitadas y de los funcionarios que intervienen durante el
trámite, fines que son legítimos e importantes. En segundo término, el medio
adoptado es el menos lesivo, pues permite evitar la impunidad y cumplir los
compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano. Finalmente, en
relación con la proporcionalidad estricta, la eventual afectación de la
libertad personal del procesado se ve ampliamente compensada por la adopción de
medidas que giran alrededor de su propia salud e integridad personal, mientras
se supera la pandemia universal.
82.
Finalmente, respecto al
(x) juicio de no discriminación, afirma el Ministerio Público que “ninguna
de las medidas contenidas en el Decreto 487 de 2020, introduce diferencias de
trato discriminatorias”. Las disposiciones allí contenidas cuentan con un
destinatario universal, pues ellas son aplicables a cualquier persona que haya
sido sometida al trámite de extradición activa o pasiva, sin diferenciar sexo,
género, origen nacional, condición política, religión, o cualquiera otro de los
criterios históricamente utilizados para discriminar a las personas.
83.
A continuación, se
resumen las intervenciones y solicitudes formuladas en relación con la norma
objeto de control constitucional:
Interviniente
Fundamento de la intervención
Solicitud
Clara María González Zabala como ciudadana y Secretaria
Jurídica de la Presidencia
El decreto legislativo busca preservar el mecanismo
de la extradición, garantizar la seguridad nacional y proteger a los
servidores públicos encargados de su aplicación. La medida de suspensión de
términos es necesaria, idónea y conducente para evitar consecuencias
negativas derivadas del posible incumplimiento de los compromisos
internacionales adquiridos por Colombia en materia de cooperación judicial y
lucha contra la impunidad. Además, es proporcional, pues la suspensión de
términos no afecta las causales de libertad por desistimiento del Estado
requirente, concepto desfavorable de la Corte Suprema de Justicia,
reconocimiento de condición de refugiado o revocatoria del acto que concede
la extradición.
Exequibilidad
Universidad Libre
El mecanismo de la extradición debe someterse a los
parámetros señalados en los artículos 35, 214 y 215 de la Constitución
Política, así como a los previstos en la Ley 137 de 1994. Las consecuencias
por las que atraviesan el país y el mundo entero a causa de la pandemia hacen
razonable la suspensión de términos en los trámites de extradición, ante la
imposibilidad de llevarlos a cabo. La obligación de proteger los derechos a
la vida y a la salud de las personas solicitadas en extradición debe
prevalecer sobre el cumplimiento de compromisos internacionales adquiridos
por Colombia.
Exequibilidad
Universidad Externado de Colombia
La suspensión de términos en los trámites de
extradición es consecuente con la actual crisis de salud y con el cierre de
fronteras y con las dificultades que han tenido los Estados solicitantes para
allegar la documentación o para recibir a la persona requerida. Con esta
medida, se logra garantizar el cumplimiento de las obligaciones
internacionales del Estado colombiano, al tiempo que se protege la salud e
integridad de las personas solicitadas en extradición. No hay arbitrariedad,
porque no se afecta el núcleo esencial del debido proceso, ni vulneración del
principio de intangibilidad, por cuanto este derecho admite suspensiones en situaciones
excepcionales.
Exequibilidad
Pontificia Universidad Javeriana
La suspensión de términos en los trámites de
extradición no supera los juicios de proporcionalidad, no discriminación,
ausencia de arbitrariedad y motivación suficiente, porque afecta el derecho a
la libertad de las personas requeridas en extradición. Si bien es idónea para
alcanzar los objetivos de proteger a los servidores públicos y cumplir
compromisos internacionales, es desbordada, por cuanto antepone estas
finalidades a los derechos fundamentales de las personas privadas de su
libertad por cuenta de requerimientos de autoridades extranjeras, además sin
haberse considerado la posibilidad de acudir a medias menos restrictivas, por
lo que tampoco resulta necesaria.
Inexequibilidad o, en subsidio, exequibilidad
condicionada, en el entendido de que la suspensión de los términos no es
aplicable para las causales de libertad (artículos 530 de la Ley 600 de 2000
y 511 de la Ley 906 de 2004).
Procurador General de la Nación
Aunque una primera aproximación al decreto podría sugerir
una aparente afectación de los derechos fundamentales a la libertad y al
debido proceso, tal afectación desaparece al contrastar la medida con la
motivación que dio lugar a su adopción, toda vez que la crisis actual
derivada de la pandemia imposibilita el cumplimiento de los términos
previstos en los trámites de extradición.
Exequibilidad
II. CONSIDERACIONES
A.     COMPETENCIA
84.
La Corte Constitucional
es competente para conocer del presente asunto, conforme al control automático
de constitucionalidad encomendado a esta corporación por el parágrafo del
artículo 215 y el artículo 241 numeral 7 de la Constitución, el artículo 55 de
la Ley 137 de 1994 (Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, en adelante “LEEE”),
y, 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991. Esto debido a que la norma analizada es un
decreto legislativo adoptado al amparo de la declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica.
B.     MATERIA OBJETO DE CONTROL, PROBLEMA
JURÍDICO Y METODOLOGÍA DE ANÁLISIS
85.
Mediante el Decreto 417
de 2020, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional. Dicho Decreto
Legislativo fue declarado exequible por esta Corte mediante la sentencia C-145
de 2020.
86.
En desarrollo de tal
declaratoria, el Presidente de la República y todos los Ministros expidieron el
Decreto Legislativo 487 de 2020“Por el cual se dictan medidas especiales
relacionadas con el sector Justicia y del Derecho en materia de extradición”. Este
Decreto Legislativo es el objeto de control de constitucionalidad en la
presente sentencia.
87.
La Secretaría Jurídica
de la Presidencia de la República, el Departamento de Derecho Constitucional y
el Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la
Universidad Externado de Colombia, así como el Observatorio de Intervención
Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad
Libre intervinieron en el presente asunto y le solicitaron a esta Corte
que declare exequible el decreto sub examine, por cuanto, formal y
materialmente, se ajusta a las exigencias establecidas en el ordenamiento
constitucional colombiano para este tipo de actos normativos. Asimismo, el
Semillero en Derecho Penitenciario de la Pontificia Universidad Javeriana
intervino en el presente asunto y le solicitó a esta corporación que declare
inexequible el decreto objeto de revisión, al no cumplir materialmente las
exigencias mencionadas. Subsidiariamente, solicitó se declare exequible
condicionalmente, bajo el entendido de que el decreto no suspende las causales
de libertad.
88.
De conformidad con todo
lo anterior, el problema jurídico en el presente asunto es el siguiente: ¿el
Decreto Legislativo 487 de 2020 cumple con los requisitos, formales y
materiales, señalados por la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia
constitucional?
89.
Para abordar y
responder este problema jurídico, la Sala seguirá la siguiente metodología.
Primero, se presentará una caracterización general de los estados de excepción
y, en particular, del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Segundo,
se reiterará el precedente sobre el fundamento y alcance del control judicial
de los decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia Económica, Social
o Ambiental. Tercero, se hará una exposición del contenido y alcance del
Decreto Legislativo 487 de 2020, objeto de análisis. Y, finalmente, se
analizará si dicho Decreto y las medidas allí dispuestas cumplen, uno a uno,
con los requisitos, formales y materiales, establecidos en la normativa
referida anteriormente.
C.     CARACTERIZACIÓN GENERAL DE LOS ESTADOS DE
EXCEPCIÓN Y, EN PARTICULAR, DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y
ECOLÓGICA[22]
90.
La jurisprudencia
constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la
naturaleza y alcance del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
regulado en el artículo 215 de la Constitución
Política. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios
y estándares que debe tomar en consideración este tribunal a efectos de juzgar
la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de
la República. A continuación, la Corte reitera los aspectos básicos del
precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis
constitucional del Decreto Legislativo 487 de 2020 sometido a su consideración
en esta oportunidad.
91.
La Constitución de 1991
regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en esas
disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros,
puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra Exterior, (ii)
Conmoción Interior y (ii) Emergencia Económica, Social y Ecológica.
92.
La regulación
constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el
carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de 1991
estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter
excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[23], así como que “el uso de estas
herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las
disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”.
93.
La naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por
medio de su estricta regulación en la Constitución y en la LEEE,[24]
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial.[25]
94.
La Constitución dispuso
un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados de
excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria del
Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la
segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las reuniones del
Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno nacional
al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente,
(v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del
Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la
ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o
por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.
95.
La Constitución también
estableció el control judicial constitucional automático de los decretos
legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo
dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está
desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de
1991.
96.
A la luz del artículo
215 de la Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente
de la República y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos
a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto
ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o
infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante
de ella…”. La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático,
derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden
económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y
sobreviniente.
97.
Este tribunal ha
señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad
propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren
conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual
caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que
normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus
diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante
la utilización de sus competencias normales”[26]. En tales términos, esta Corte ha reconocido que la
calamidad pública puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de
temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.,
o puede tener una causa técnica como por ejemplo, “accidentes mayores
tecnológicos”[27].
98.
Desde la expedición de
la Constitución Política, se han declarado estados de emergencia económica,
social y ecológica por distintas razones: i) la fijación de salarios de
empleados públicos[28];
ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[29]; iii)
desastres naturales[30];
iv) la revaluación del peso frente al dólar[31];
v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[32];
vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[33];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[34];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[35].
99.
El artículo 215 de la
Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta
días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año
calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y
deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los ministros;
(iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión
de sus efectos. Igualmente, (iv) deben referirse a materias que tengan relación
directa y específica con el Estado de Emergencia; y (v) podrán -de forma
transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales
dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el
Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
100.      Dicha disposición señala que el decreto que
declare el Estado de Emergencia debe indicar el término dentro del cual va a
hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso, si este no
se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los 10 días
siguientes al vencimiento de dicho término. En relación con las competencias
del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215
de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta
días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le
presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia
y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere
convocado por el Gobierno nacional.
D.
FUNDAMENTO Y
ALCANCE DEL CONTROL JUDICIAL DE LOS DECRETOS EXPEDIDOS AL AMPARO DEL ESTADO DE
EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL O AMBIENTAL[36]
Consideraciones generales
101.      Los estados de excepción son respuestas,
fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política, a situaciones graves y
anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus
competencias ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado
constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni arbitraria. El
ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben
cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de
excepción, como aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para hacer
frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos
requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la
Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y el Texto
Superior.  Ello, bajo el entendido que los estados de excepción son
mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a condiciones de
validez impuestas por la Constitución.
102.      La Corte ha indicado que los requisitos
mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas
integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de
la Carta Política que regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215 C.P.);
(ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las
normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los
requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en
esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214 C.P.). La existencia de un
régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que
surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de
legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a que el Gobierno
actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción;
y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades
que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las
obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional
humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.
Criterios formales y materiales que rigen
el control de constitucionalidad
103.      La jurisprudencia de este Tribunal ha
establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo
del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un
detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los límites
previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente
respetados por el Gobierno nacional.
104.      El examen formal del decreto exige
verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la
suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii)
la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su
vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente, en los casos en los
cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente
determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo
no lo excedan.
105.      El examen material comprende el desarrollo
de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen
expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. La
práctica decisional de este tribunal evidencia algunas divergencias en el
orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no
han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su
alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios indicando,
adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados.
106.      El juicio de finalidad[37] está previsto por el artículo 10 de la LEEE[38]. A la luz de este juicio, toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión o agravación de sus efectos[39].
107.      El juicio de conexidad material[40] está previsto por los artículos 215 de la
Constitución y 47 de la LEEE[41]. Con este juicio, se pretende determinar
si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las
causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte
Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos
de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas
y las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para motivar el
decreto de desarrollo correspondiente[42] y, (ii) externo, es decir, el
vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia[43].
108.      El juicio de motivación suficiente[44] ha sido considerado como un juicio que complementa la
verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado
una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado
razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas[45]. Dicha motivación es exigible frente a
cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que
limitan derechos constitucionales, por cuanto, el artículo 8 de la LEEE
establece que “los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los
cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.
109.      El juicio de ausencia de arbitrariedad[46] tiene por objeto comprobar que en el decreto
legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el
ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la
LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia[47]. La Corte Constitucional debe verificar
que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o
vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales[48]; que (ii) no interrumpan el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en
particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones
básicas de acusación y juzgamiento[49].
110.      El juicio de intangibilidad[50] parte del reconocimiento que ha hecho la
jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos
derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no
pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte
ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos,
se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad
personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento
de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y
la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección
de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia,
de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por
deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
111.      El juicio de no contradicción específica[51] tiene por objeto
verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no
contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados internacionales;
y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en
el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de
medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la
Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato
constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar
los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en
el artículo 215.
112.      El juicio de incompatibilidad[52], según el artículo 12 de la LEEE[53], exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
113.      El juicio de necesidad[54], previsto en el artículo 11 de la LEEE[55], implica que las medidas que se adopten en
el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente
de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de
la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o
subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento
jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas
para lograr los objetivos de la medida excepcional.
114.      El juicio de proporcionalidad[56], que se desprende del artículo 13 de la LEEE[57], exige que las medidas que se adopten en
desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la
gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha
precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de
ausencia de arbitrariedad.
115.      El juicio de no discriminación[58], el cual tiene fundamento en el artículo
14 de la LEEE[59], exige que las medidas adoptadas con
ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna,
fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas[60]. Adicionalmente, este análisis implica
verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes
injustificados[61].
E.
CASO CONCRETO LA
CORTE CONSTITUCIONAL CONSIDERA QUE EL DECRETO LEGISLATIVO 487 DE 2020 NO CUMPLE
CON LOS REQUISITOS MATERIALES. POR CONSIGUIENTE, NO SE AJUSTA AL ORDENAMIENTO
CONSTITUCIONAL VIGENTE
116.
A continuación, la
Corte expondrá sus consideraciones acerca del examen de constitucionalidad del
Decreto 487 de 2020, en el siguiente orden: (i) inicialmente, se estudiará la
vigencia actual de la norma y la razón por la que este tribunal la somete a su
escrutinio; (ii) en segundo término, se ofrecerá una contextualización general acerca
del mecanismo de la extradición en el ordenamiento jurídico colombiano; (iii)
en tercer lugar, se precisará el contenido y alcance de las medidas adoptadas
con el Decreto 487 de 2020; y (iv) finalmente, se analizarán los requisitos de
forma y de fondo del Decreto Legislativo bajo estudio, de acuerdo con los
parámetros jurisprudenciales reseñados en la sección II.D de esta sentencia.
Vigencia del Decreto 487 de 2020
117.      El Decreto 487 fue expedido el 27 de marzo
de 2020, y sus medidas se adoptaron por un término inicial de 30 días
calendario. No obstante, antes de la expiración de dicho lapso, éstas fueron
prorrogadas mediante Decreto 595 del 25 de abril de 2020, hasta la finalización
de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud. Dicha
emergencia fue decretada mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 hasta
el 30 de mayo de 2020, y prorrogada mediante Resolución 844 del 26 de mayo de
2020, con efectos hasta el 31 de agosto de 2020. De manera que el Decreto 487
se encuentra vigente y sus efectos persisten en la actualidad, razón por la
cual esta corporación lo someterá al correspondiente control de
constitucionalidad, más cuando se trata de una norma de rango legal expedida
por el Ejecutivo al amparo del estado de excepción.[62]
118.      Al respecto, y según lo solicitó la
Pontificia Universidad Javeriana en su intervención, correspondería a la Corte
evaluar la procedencia de integrar la unidad normativa entre el Decreto
Legislativo 487 y el Decreto 595, dado el vínculo inescindible entre ambos
textos.[63]
Sin embargo, observa la Corte que, aun cuando regulan la misma materia, el Presidente
de la República les otorgó una naturaleza jurídica diferente: mientras el Decreto
487 es un decreto legislativo expedido al amparo del artículo 215 de la
Constitución, el Decreto 595 es un decreto reglamentario, expedido con
fundamento en el artículo 189, numeral 11, de la Carta.
119.      De conformidad con lo previsto en el
artículo 241 numeral 7 de la Constitución, esta corporación es competente para
ejercer el control constitucional de decretos legislativos expedido por el
Gobierno al amparo del artículo 215 superior; no así respecto de los decretos
reglamentarios, cuya revisión de exequibilidad le corresponde al Consejo de
Estado, por expresa disposición del artículo 20 de la LEEE. En consecuencia, la
Corte centrará su análisis de constitucionalidad exclusivamente en el Decreto
Legislativo 487 de 2020.
Contexto general de la extradición en el ordenamiento
jurídico colombiano. Reiteración de jurisprudencia
120.      La extradición consiste en “…la entrega
que un Estado hace a otro Estado de un individuo, acusado o condenado, que se
encuentra en su territorio, para que se le enjuicie penalmente o se le ejecute
la pena en el estado requirente”[64].
Se cataloga como un instrumento de colaboración internacional en
materia penal[65],
que se fundamenta en los principios de soberanía nacional y aut dedere aut
judica (re (extraditar o juzgar), con el objeto “combatir el crimen y
evitar la impunidad.”[66]
En múltiples oportunidades, esta corporación ha destacado que la extradición
tiene como fines (i) “contribuir a la convivencia pacífica y al
fortalecimiento de relaciones de cooperación y ayuda mutua”[67], e (ii)  “impedir que quien ha cometido una conducta punible
se refugie en otro país para obstruir la actuación de la
justicia evitándose así una intolerable impunidad”.[68]
121.      Los trámites de extradición se rigen por
los tratados internacionales suscritos por los Estados solicitante y requerido,
así como por la legislación interna de cada país, en los aspectos que aquellos
no regulen. En relación con esta última, este tribunal ha sostenido que “(…) la
extradición supone un procedimiento interno en la legislación penal de los
países en los cuales es admitida, de tal forma que permita la verificación de
los requisitos y condiciones, que además de los Tratados y del Derecho
Internacional Humanitario, permita garantizar los derechos de las personas que
a ella se encuentren sometidos, bien sea por el requerimiento de un Estado
extranjero (extradición activa), ya por el ofrecimiento del Estado en donde se
encuentra el infractor (extradición pasiva).”[69]
122.
Así, en el ordenamiento
jurídico colombiano, la extradición se encuentra prevista en el artículo 35 de
la Constitución Política de 1991. Inicialmente, esta norma prohibía la
extradición de colombianos por nacimiento -sin importar el delito por el que
estuviesen requeridos en el exterior-, así como la de extranjeros solicitados
por delitos políticos o de opinión. Sin embargo, mediante una modificación
introducida por el Acto Legislativo 01 de 1997, se eliminó esta prohibición
respecto de nacionales colombianos, y se estableció que la extradición “se
podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los tratados públicos y, en
su defecto, con la ley”, salvo que se trate de delitos políticos, o de
hechos cometidos antes de la vigencia de dicha reforma.
123.
En sentencia C-080 de
2018, esta corporación reseñó la jurisprudencia constitucional acerca de las  características
del sistema de extradición existente en Colombia, de las cuales destacó las siguientes:
(i) es de naturaleza mixta, debido a que la oferta o concesión de la
extradición es facultativa del Gobierno, pero requiere concepto previo y
favorable de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia; (ii) no
es de carácter sancionatorio sino procedimental, por lo que su trámite
no implica prejuzgamiento, ni el juzgamiento de la persona requerida,
circunstancias que deberán resolverse en el país requirente, (iii) admite tanto
la modalidad activa como pasiva de la extradición[70]; y (iv) se rige por
una serie de principios, en el marco de ciertos límites, que se sintetizan
a continuación.
124.
Conforme a lo expuesto
en el pronunciamiento citado, los principios que orientan la extradición en
Colombia son los siguientes: (i) especialidad, según el cual una persona
extraditada solo puede ser juzgada por los hechos que motivaron su extradición;
(ii) prohibición de doble incriminación, que implica que la conducta por la
cual se solicita la extradición debe ser considerada como delito en ambos Estados;
(iii) non bis in ídem, que limita la procedencia de la extradición a
hechos por los cuales la persona no haya sido juzgada aún en el Estado
requerido; (iv) reciprocidad, alusivo la correspondencia entre un Estado y otro
en el curso de sus relaciones; (v) legalidad, conforme al cual el delito debe
estar determinado expresamente en el derecho interno de cada Estado o en un
tratado; y (vi) juez natural, que implica que ninguna persona puede ser
procesada por tribunales de excepción, autoridades administrativas ni por
jueces instituidos con posterioridad a la comisión del delito, con las
salvedades que se derivan de la justicia transicional.
125.      De otra parte, en la sentencia mencionada este
tribunal también se pronunció sobre los límites dentro de los que se enmarcan
los trámites de extradición:
“Los límites a las competencias en
materia de extradición se derivan en general de los principios que subyacen
a esta institución, entre ellos, la soberanía nacional y el principio “aut
dedere aut judicare” –extraditar o juzgar–; además, de las finalidades
perseguidas por el Gobierno al conceder la garantía de no extradición en
cualquiera de sus modalidades, que como se mencionó, se refieren al objetivo de
la paz; la garantía de los derechos de las víctimas del conflicto armado
interno a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición; al
aseguramiento del cumplimiento de las obligaciones y compromisos adquiridos
mediante el Acuerdo Final por las personas sometidas al SIVJRNR; y a la obligación
de garantizar justicia en Colombia respecto de las graves violaciones a los
derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario. En esa
medida se han considerado diferentes límites respecto a la solicitud, la
concesión o el ofrecimiento de la extradición, reiterando que la extradición
implica per se un ejercicio de soberanía nacional.
“Los límites establecidos en relación
con las personas solicitadas pueden distinguirse entre específicos y
generales. Los primeros implican (a) la prohibición de extraditar por delitos
políticos y, (b) por delitos cometidos antes de 1997. Adicionalmente, en el
SIVJRNR (c) no procede la extradición cuando se presenten las hipótesis de que
trata el artículo transitorio 19 del Acto Legislativo 01 de 2017.
Los segundos, aplicables en la jurisdicción
ordinaria, atienden al respeto general por los derechos humanos. En este
sentido, se debe partir de la condición personal y familiar de quien es
solicitado en extradición y, en todo caso, se debe garantizar (a) el derecho a
la defensa y al debido proceso (art. 29 C.P.), (b) el acatamiento de
prohibiciones consagradas en la Carta, entre estas, la relativa a la pena de
muerte (art. 11 C.P.) y la tortura (art. 12 C.P.). Igualmente, se debe atender
(c) la situación personal del individuo, y (d) el riesgo o amenaza contra su
dignidad humana en el Estado requirente, como puede suceder, cuando existe el
riesgo de que la persona involucrada pueda ser sometida a tratos crueles,
inhumanos o degradantes, o sea juzgada por razones discriminatorias tales como
su origen étnico, su raza, religión o su orientación política.” [71]
126.
La existencia de estos
límites obedece a que Colombia es un Estado social de Derecho, que tiene como
fin esencial, entre otros, garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución, que a su vez es fundamento
de validez para todas las normas jurídicas que rigen la actividad estatal[72]. Al respecto, esta corporación
ha sostenido que “[l] a acepción Estado de derecho se refiere a que la
actividad del Estado está regida por las normas jurídicas, es decir que se ciñe
al derecho. La norma jurídica fundamental es la Constitución, lo cual implica
que toda la actividad del Estado debe realizarse dentro del marco de la última.”[73] De ahí que, en lo que
al trámite de extradición concierne, este Tribunal haya precisado que “además de las restricciones que impone el artículo 35
constitucional, deben respetarse otras garantías de orden superior tales como ‘el
respeto a los derechos de toda persona, como el derecho a la defensa (artículo
29) o al debido proceso (artículo 29) (…).” (énfasis fuera de
texto)[74]
127.
Lo anterior conduce a la
siguiente conclusión: sin desconocer que se trata de un mecanismo de
cooperación internacional, los trámites de extradición se rigen por la
Constitución, razón por la cual el respeto por el debido proceso es exigible
también en este tipo de actuaciones, no solo por su condición de garantía
fundamental, sino también porque es el mecanismo para proteger otro derecho de
igual rango: la libertad. En tal virtud, y para efectos del examen de
constitucionalidad de la norma en cuestión, resulta pertinente delimitar a
continuación los núcleos esenciales de estas garantías fundamentales, en el
ámbito de la extradición.
128.
Derecho fundamental
al debido proceso. Son
múltiples los pronunciamientos en los que este tribunal se ha referido al
contenido y alcance de esta garantía fundamental, establecido en el artículo 29
de la Constitución, y que opera en toda clase de actuación judicial o
administrativa, incluso, se insiste, en los trámites de extradición. En
sentencia C-112 de 2019, al examinar la constitucionalidad de una norma que
regula las peticiones de extradición de personas sometidas a la Jurisdicción
Especial para la Paz, la Corte reiteró que “el debido proceso es una
garantía que no solo da sentido al Estado Social y Democrático de Derecho, en
tiempos ordinarios, sino también en momentos de transición. El debido proceso
como derecho fundamental, a su vez contiene otras garantías que le personifican
y vinculan. Se trata entonces de ‘…una garantía de primer orden de las
libertades, y una forma de contención del poder” ha enfatizado esta Corte’”[75]. En ese mismo
proveído, la Corte reiteró lo expuesto en la sentencia C-674 de 2017, en
relación con el contenido del núcleo esencial de esta garantía fundamental:
“El derecho al debido proceso así
concebido, comprende las siguientes garantías: (i) el derecho a la
jurisdicción, que incluye el derecho al libre e igualitario acceso a los jueces
y autoridades administrativas, el derecho a obtener decisiones motivadas, el
derecho a impugnar las decisiones, especialmente las decisiones condenatorias,
y el derecho al cumplimiento de lo decidido en los fallos judiciales; (ii) la
garantía del juez natural, que será desarrollado más adelante; (iii) el
derecho de defensa, que implica la facultad para utilizar todos los medios
legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable, con
la asistencia de un abogado, y en particular, el derecho a no ser obligado a
declarar y el derecho a no auto-incriminarse ni incriminar o declarar en contra
de su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de
consanguinidad o civil, el derecho a ser oído, asistido y representado por un
abogado de confianza o nombrado por el Estado, el derecho a tener comunicación privada
con el defensor, el derecho a conocer los cargos que se formulen en su contra,
el derecho a disponer de tiempo razonable y de medios adecuados para atender la
defensa, y el derecho a solicitar, conocer y controvertir las pruebas, y
la presunción de inocencia en materia penal; (iv) el derecho a un proceso
público y sometido a plazos razonables; (v) la independencia y la autonomía
judicial; (vi) el derecho a no ser juzgado sino conforme a ley pre-existente;
(vii) la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación, y la prohibición de detención, prisión o arresto por deudas, y de
medidas de seguridad imprescriptibles; (viii) el derecho a la apelación o
consulta de las sentencias judiciales, y la prohibición de agravar la pena impuesta
cuando el condenado sea el apelante único”[76].
129.      Derecho fundamental a la libertad. La eficacia de este derecho, previsto en el
artículo 28 de la Carta, implica, entre otros aspectos, que nadie puede ser
reducido a prisión o arresto, ni detenido, “sino en virtud de mandamiento
escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por
motivo previamente definido en la ley (…). En ningún caso podrá haber
detención, prisión ni arresto por deudas, ni penas y medidas de seguridad
imprescriptibles”. Su núcleo esencial involucra también las disposiciones
previstas en tratados internacionales de derechos humanos aprobados por
Colombia, los cuales integran el Bloque de Constitucionalidad, según el
artículo 93 superior. En este sentido, el artículo 7 de la Convención Americana
de Derechos Humanos  establece que “[n]adie puede ser privado de su libertad
física, salvo por las causas y en las condiciones fijadas de antemano por las
Constituciones Políticas de los Estados Partes o por las leyes dictadas
conforme a ellas”, mientras que el artículo 9 numeral 1 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos: “[n]adie podrá ser privado de
su libertad, salvo por las causas fijadas por ley y con arreglo al
procedimiento establecido en ésta”. Del contenido normativo de estas
disposiciones se colige claramente que el derecho a la libertad puede ser
restringido, pero con estricto apego a las causales, formalidades y
procedimientos previamente establecidos para el efecto.
130.      Ahora bien, la Constitución de 1991 en sus
artículos 28 y 34 prohíbe las medidas privativas de la libertad indefinidas o
imprescriptibles, y así lo ha entendido esta corporación en reiterados
pronunciamientos. Así, en sentencia C-327 de 1997, se indicó que “(…) aun cuando el derecho a la libertad no es absoluto es
claro que su limitación tampoco ha de tener ese carácter y, por lo
tanto, el legislador, al regular los supuestos en los que opere la
restricción del derecho, debe observar criterios de razonabilidad y proporcionalidad que
fuera de servir al propósito de justificar adecuadamente una medida tan
drástica, contribuyan a mantener inalterado el necesario equilibrio entre las
prerrogativas en que consiste el derecho y los límites del mismo”[77].
131.      En esta dirección, la Corte ha entendido
que, así como le compete al legislador establecer las condiciones para la
restricción de la libertad, también le corresponde definir las causales para su
restablecimiento: “… [l]a Corte ha hecho énfasis en que tratándose
de la libertad personal, la Constitución Política establece una estricta
reserva de ley, siendo entonces el legislador el llamado a establecer los casos
y a fijar las condiciones que tornen viable la privación de la libertad, tarea
que redunda en beneficio del derecho en la medida en que los asociados cuentan
con la definición de los eventos en los cuales resulta posible afectarlo. En
este sentido la Corporación ha puntualizado que ‘las normas legales que fijan y
precisan los supuestos en los que a una persona se le puede privar de la
libertad, constituyen garantía del derecho que de esa forma desarrollan’[78]. De hecho, se
ha considerado que la excarcelación “…se erige como un derecho, al que el
sindicado puede acceder cuando se cumplen los supuestos normativos establecidos
por el legislador, al determinar las causales de libertad provisional”[79].
132.      La posición de la Corte en torno a los
límites de la privación de libertad ha sido consistente a lo largo de los años
y de las distintas legislaciones procesales penales que le ha correspondido
examinar. Así, en Sentencia C-390 de 2014, esta corporación nuevamente precisó:
“Estas limitaciones respecto de las
medidas de aseguramiento y particularmente las que tienen efectos directos
sobre la libertad personal, han sido recalcadas tanto por la Corte
Constitucional como por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos. (…).
“Por lo tanto, la indeterminación que
es prohibida frente a las sanciones penales debe serlo ineludiblemente sobre
las circunstancias que pueden dar lugar a una privación indefinida producto de
una medida de aseguramiento.
“El hecho de hacer producir efectos
negativos a una medida de aseguramiento permitiendo su duración indeterminada
en alguna etapa del proceso, desvirtúa su naturaleza preventiva y su propósito
de salvaguardar los fines del proceso que le dio origen, adquiriendo
connotaciones desproporcionadas.” (énfasis fuera del texto original)
133.      Esta comprensión acerca de los límites a la
privación de libertad[80]
también encuentra sustento en pronunciamientos de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, que, han desarrollado el concepto de previsibilidad,
entendido como la garantía que la persona detenida debe tener acerca del
conocimiento de los plazos y las condiciones para el restablecimiento de su
libertad. Al respecto, y en relación con la norma que se somete a control en
este proveído, resultan pertinentes para fines ilustrativos los planteamientos
esgrimidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en sentencia del 30
de junio de 2015 (Caso Wong Ho Wing vs. Perú), en tanto se emitieron a
propósito de una privación de libertad en el marco de un trámite de
extradición. Si bien el Estado colombiano no hizo parte dentro del litigio en
el que se produjo esta decisión, sus consideraciones constituyen criterios ilustrativos
para la adecuada interpretación del artículo 7 de la Convención Americana de
Derechos Humanos. Puntualmente, la sentencia en cuestión precisó:
“238. Por otra parte, respecto a la
arbitrariedad referida en el artículo 7.3 de la Convención, la Corte ha
establecido que nadie puede ser sometido a detención o encarcelamiento por
causas y métodos que -aun calificados de legales- puedan reputarse como
incompatibles con el respeto a los derechos fundamentales del individuo por
ser, entre otras cosas, irrazonables, imprevisibles o faltos de
proporcionalidad. En este sentido, la arbitrariedad de la que habla el artículo
7.3 convencional tiene un contenido jurídico propio, cuyo análisis sólo es
necesario cuando se trata de detenciones consideradas legales. No obstante, se
requiere que la ley interna, el procedimiento aplicable y los principios
generales expresos o tácitos correspondientes sean, en sí mismos, compatibles
con la Convención. Así, no se debe equiparar el concepto de ‘arbitrariedad’ con
el de ‘contrario a ley’, sino que debe interpretarse de manera más amplia a fin
de incluir elementos de incorrección, injusticia e imprevisibilidad.”
(…)
“254. Por otra parte, respecto al alegato de la
falta de previsibilidad de la detención, esta Corte ha establecido que la
imprevisibilidad de una privación de libertad puede implicar su arbitrariedad (supra
párr. 238). En este sentido, este Tribunal ha señalado que la ley en la que se
base una privación de la libertad personal debe establecer tan concretamente
como sea posible y ‘de antemano’, las ‘causas’ y ‘condiciones’ de la privación
de la libertad física. El cumplimiento de dichos requisitos tiene como
finalidad proteger al individuo de detenciones arbitrarias. Entre las
condiciones de la privación de libertad la ley aplicable debe incluir criterios
sobre los límites de duración de la misma.
(…)
“268. En casos relativos a detenciones
preventivas en el marco de procesos penales, la Corte ha señalado que esta
norma impone límites temporales a la duración de la prisión preventiva y, en
consecuencia, a las facultades del Estado para asegurar los fines del proceso
mediante esta medida cautelar. Cuando el plazo de la detención preventiva
sobrepasa lo razonable, el Estado podrá limitar la libertad del imputado con
otras medidas menos lesivas que aseguren su comparecencia al juicio, distintas
de la privación de libertad. Este derecho del individuo trae consigo, a su vez,
una obligación judicial de tramitar con mayor diligencia y prontitud los
procesos penales en los que el imputado se encuentre privado de libertad.
“269. La Convención Americana no
establece una limitación al ejercicio de la garantía establecida en el artículo
7.5 de la Convención con base en las causas o circunstancias por las que la
persona es retenida o detenida. Por ende, este Tribunal considera que dicha
disposición también es aplicable a detenciones con fines de extradición como la
ocurrida en el presente caso” [81].
(énfasis fuera de texto)
134.      Con fundamento en lo anterior, es dable
concluir que una persona privada de su libertad tiene derecho a prever cuáles
son las condiciones para el restablecimiento de su derecho restringido, y a que
las normas que consagran tales condiciones se cumplan. Estas garantías hacen
parte del núcleo esencial del derecho fundamental a la libertad, y son
exigibles también en los trámites de extradición.
135.      Estas consideraciones acerca del derecho
fundamental al debido proceso y del derecho fundamental a la libertad,
adquieren especial relevancia dentro del contexto actual de la emergencia
sanitaria, puesto que la pandemia puede llegar a tener repercusiones más
severas en la población privada de la libertad, debido al alto riesgo de
contagio, así como la dificultad de acceder a servicios adecuados de salud. En
este sentido, este Tribunal toma nota de las directrices impartidas por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en su Declaración del 09 de abril de
2020, “COVID -19 y derechos humanos: los problemas y desafíos deben ser
abordados con perspectiva de derechos humanos y respetando las obligaciones
internacionales”[82].
En ese pronunciamiento, esa alta corporación hizo un llamado a los Estados
americanos para adoptar, entre otras, medidas orientadas a reducir los niveles
de sobrepoblación y hacinamiento en los establecimientos carcelarios y
penitenciarios, disponer en forma racional y ordenada medidas alternativas a la
privación de libertad, y garantizar el acceso a la justicia. Como se verá más
adelante, el Decreto 487 de 2020 incumple estos preceptos, porque prolonga de
manera incierta e indefinida una situación de privación de libertad, y
pretermite temporalmente el acceso a la justicia de las personas detenidas con
fines de extradición.
136.      Hechas las anteriores precisiones, a
continuación, se referirá la Corte al diseño legislativo que regula el trámite
de extradición en el ordenamiento colombiano. Así, tal como lo adujeron los
intervinientes, la legislación procesal penal colombiana (Ley
600 de 2000, artículos 508 a 534 y Ley 906 de 2004, artículos 490 a 514)
desarrolla el marco constitucional ya descrito, y establece el trámite al que
se someten las solicitudes de extradición. Según la fecha de los hechos
constitutivos del delito, la actuación se rige por la Ley 600 o por la Ley 906[83]; no obstante, ambas
normativas reflejan una misma estructura procedimental que se desarrolla en 3
etapas, y que se puede representar de la siguiente manera:
Procedimiento de Extradición por Pasiva
Etapa Inicial
§Recepción de
solicitud procedente del Estado requirente (MRE)[84]
§Concepto
acerca de normatividad aplicable (MRE)[85]
§Término de 5
días para estudio la documentación (MJD)[86]
Etapa Intermedia
§Traslado de 10
días para solicitud de pruebas (CSJ-SCP)[87]
§Término
de 10 días para práctica de pruebas (CSJ-SCP)[88]
§Término
de 5 días para alegatos (CSJ-SCP)[89]
§Concepto
favorable/desfavorable acerca de la extradición (CSJ-SCP)[90]
Nota. Las partes pueden renunciar a la solicitud y práctica de pruebas,
así como a la presentación de alegatos, caso en el cual se corre un único
término de 20 días para que la Corte Suprema de Justicia emita el correspondiente
concepto (extradición simplificada)[91]
Etapa Final
§Término de 15
días para proferir resolución que concede/niega extradición (Presidente de la
República – MJD)[92]
§Término
de 10 días de ejecutoria de la resolución que concede/niega extradición (Presidente
de la República – MJD)[93]
§Entrega de la
persona al Estado requirente (FGN)[94]
137.
La legislación procesal
penal también prevé un régimen de restricción de la libertad para los trámites
de extradición, a cargo del Fiscal General de la Nación:
Régimen de Restricción de Libertad en los
Procedimientos de Extradición
Captura[95]
§Antes de la
solicitud de extradición, a petición del Estado requirente mediante nota
verbal
§Con la solicitud
de extradición
Causales de
Libertad[96]
§Transcurso de 60
días siguientes a la fecha de captura, sin que se hubiere formalizado la
petición de extradición
§Transcurso de 30
días a partir de la puesta de la persona a disposición del Estado requirente,
sin que se hubiere procedido a su traslado
Nota. Estos términos pueden variar según el tratado internacional
aplicable.[97]
138.      Todos los trámites de extradición traen implicaciones
sobre la eficacia del derecho a la libertad, porque, tal como lo dispone la
normatividad reseñada, el Fiscal General debe decretar la orden de captura
correspondiente tan pronto conozca de la solicitud formal de extradición, o
incluso antes, si así lo solicita el Estado requirente. La restricción al
derecho a la libertad no sólo se configura con la aprehensión de la persona
requerida; la sola existencia de la orden de captura también constituye una
afectación a esta garantía fundamental, por cuanto habilita a los organismos de
policía para emplear toda su capacidad coercitiva para ubicar y aprehender a la
persona requerida, incluso a través de procedimientos invasivos como
interceptaciones telefónicas y registros y allanamientos[98]. Tan es así, que, en
diversas ocasiones, esta corporación ha protegido derechos fundamentales vulnerados
o seriamente amenazados por la existencia de órdenes de captura no
materializadas, pero expedidas irregularmente, o aún activas a pesar de haber
perdido su vigencia[99].
139.      Finalmente, respecto de las extradiciones
por activa, donde Colombia actúa como requirente, la legislación se limita a establecer
el siguiente procedimiento, sin precisar términos para cada una de las
actuaciones: (i) el funcionario judicial que conoce de la actuación pide al MJD
que se solicite la extradición al país respectivo, y adjunta la documentación
pertinente; (ii) el MJD examina la documentación, y si se encuentra en regla,
la remite al MRE, el cual (iii) se encarga de adelantar las gestiones
diplomáticas ante el Estado requerido[100].
No obstante, teniendo en cuenta que la Secretaria Jurídica de la Presidencia de
la República clarificó durante el trámite que “la legislación interna no
contempla términos para el trámite de extradición activa que puedan verse
afectados por la suspensión”[101],
entiende la Corte que el efecto real de la suspensión de términos adoptada
mediante el Decreto 487 repercute exclusivamente en los trámites de extradición
pasiva, en los cuales Colombia actúa como Estado requerido y, por lo tanto,
respecto de estos centrará su análisis.
140.      De otra parte, en cuanto a los gastos
causados por los trámites de extradición, los artículos 508 de la Ley 906 de
2004 y 526 de la Ley 600 de 2000 establecen que “serán sufragados por cada
Estado dentro de los límites de su territorio.”
Contenido
y alcance del Decreto Legislativo 487 de 2020
141.      En desarrollo de la Emergencia Económica,
Social y Ecológica declarada mediante Decreto 417 de 2020, que esta corporación
halló exequible en sentencia C-145 de 2020[102],
el Gobierno nacional expidió el Decreto 487 de 2020, “[p]or el cual
se dictan medidas especiales relacionadas con el sector Justicia y del Derecho
en materia de extradición, con ocasión del ‘Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica’ declarada en todo el territorio nacional, derivada de la
Pandemia COVID-19”. Esta norma es el objeto de control constitucional en la
presente sentencia.
142.      El decreto en cuestión tiene por
finalidades explícitas “salvaguardar
los compromisos de cooperación judicial internacional” y “proteger los derechos de los servidores públicos”. Así, en términos generales, este decreto
legislativo busca asegurar la efectividad de los procedimientos de extradición
que actualmente tramita el Estado colombiano, los cuales se encuentran
rezagados debido a las restricciones en el transporte local e internacional que
ha generado la pandemia COVID-19. Con tales propósitos, en sus artículos 1 y 2[103], este decreto
legislativo instituye, en términos generales, las siguientes medidas, a saber:
143.      El primer artículo suspende por 30 días
calendario los términos del trámite de extradición previstos en la Ley 600 de
2000, en la Ley 906 de 2004 “y demás normas previstas en el ordenamiento
jurídico”, expresión que la Corte entiende se refiere a la remisión a otras
disposiciones para regular aspectos que no fueron expresamente previstos en la
legislación procesal penal[104].
Allí mismo se establece que esta medida podrá prorrogarse en caso de persistir
los motivos que dieron lugar a la suspensión inicial, y, en el parágrafo, se
precisa que la suspensión decretada incluye los términos “que hayan empezado
a correr respecto de notificaciones, recursos o solicitudes de revocatoria
directa contra la resolución en que se concede o se niegue la extradición.”
144.      El artículo segundo, por su parte,
establece las siguientes excepciones a la suspensión de términos dispuesta en
el artículo primero: (i) las actividades previstas el artículo 484 de la Ley
906 de 2004 -referente al cumplimiento de requerimientos de cooperación
internacional procedentes de autoridades judiciales extranjeras y a la
retención de personas requeridas mediante notificación roja de INTERPOL-; (ii)
la facultad para cancelar órdenes de captura y decretar libertades generadas
por (a) desistimiento del pedido de extradición, (b) concepto desfavorable
emitido por Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, (c)
reconocimiento de la condición de refugiado o (d) revocatoria de la decisión
que conceda la extradición; (iii) las actuaciones ante la Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia, “cuando el concepto a que hacen
referencia los artículos 519 de la Ley 600 del 2000 y 501 de la Ley 906
de 2004, sea negativo”; y (iv) las causales de libertad consagradas en los
artículos 530 de la Lay 600 de 2000 y 511 de la Ley 906 de 2004, que se
configuran (a) cuando el Estado solicitante no formaliza la petición de
extradición dentro de los 60 días siguientes a la captura, o (b) cuando el
Estado solicitante no realiza el traslado de la persona dentro de los 30 días
siguientes a la fecha en la que le es puesta a su disposición, “[e]n los
casos en que el país requirente pueda otorgar las condiciones necesarias para
el traslado y asegure la implementación de las medidas para preservar la salud
de la persona requerida con ocasión de la pandemia COVID-19”.
145.      Ahora bien, a partir del marco normativo
descrito, es posible identificar tres clases de términos[105] en el trámite de
extradición:
146.      (i) Términos a cargo de las autoridades administrativas
o judiciales, previstos para que cumplan con las funciones que les competen
dentro del trámite. En la extradición
por pasiva, estos términos se predican de las siguientes actuaciones:  (a)
el concepto del Ministerio de Relaciones Exteriores acerca de la normatividad
aplicable; (b) el estudio de la documentación por parte del Ministerio de
Justicia; (c) el periodo probatorio propio de la etapa intermedia del
procedimiento; (d) el concepto de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema
de Justicia; (e) la resolución del Gobierno nacional mediante la cual se decide
sobre la solicitud de extradición; y (f) la resolución del Gobierno nacional
mediante la cual se decide sobre recursos y/o solicitudes de revocatoria
presentados en contra de la resolución que decide sobre la solicitud de
extradición. Por su parte, en lo que concierne a los trámites extradición
por activa, esta categoría incluye: (a) el estudio, por parte del
Ministerio de Justicia, de la documentación procedente de la autoridad judicial
solicitante; y (b) las gestiones del Ministerio de Relaciones Exteriores ante
el Estado requerido.
147.      (ii) Términos a favor de las partes,
previstos para que ejerzan sus mecanismos de defensa. Estos existen dentro de los trámites de
extradición por pasiva, e incluyen (a) el traslado para solicitar pruebas
durante la etapa intermedia ante la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema
de Justicia; (b) el término de ejecutoria del auto de dicha corporación para
resolver las solicitudes probatorias; (c) el periodo probatorio ante el mismo
tribunal; (d) el traslado para presentar alegatos previo al concepto de la
Corte Suprema de Justicia acerca de la favorabilidad o no de la extradición; y
(e) el término de ejecutoria de la resolución que decide sobre la solicitud de
extradición.
148.      (iii) Términos de libertad. Operan a favor de la persona capturada dentro
de las solicitudes de extradición por pasiva cuando transcurren (a) 60 días
contados a partir del día siguiente a la captura sin que el Estado solicitante
haya formalizado la petición de extradición; o (b) 30 días contados a partir de
la puesta a disposición de la persona, sin que el Estado solicitante haya
procedido a su traslado, siempre que no exista disposición especial en el
tratado de extradición aplicable.
149.      Según lo establecido en los artículos 1° y
2° del Decreto Legislativo 487, todos estos términos quedaron suspendidos a
partir del 27 de marzo de 2020 por un término inicial de 30 días -ya prorrogado
mediante el Decreto 595 del 25 de abril de 2020 hasta la terminación de la
Emergencia Sanitaria decretada por el Ministerio de Salud-, con cuatro excepciones:
150.      (i) No se suspenden las actividades de las autoridades
investigativas y judiciales necesarias para atender los requerimientos de
cooperación internacional, dentro de las que se encuentra la retención de
personas requeridas mediante notificación roja de INTERPOL, en los términos del
artículo 484 de la Ley 906 de 2004 -artículo 2, inciso primero, del Decreto
487-.
151.      (ii) No se suspende la facultad para cancelar órdenes de
captura y decretar libertades ante la configuración de situaciones que tornen
improcedente la extradición, -artículo 2, inciso primero, del Decreto 487-.
152.
(iii) No se suspenden los términos de la
actuación de la Corte Suprema de Justicia, cuando el concepto acerca de la
extradición sea desfavorable -artículo 2, inciso segundo, del Decreto 487-.
153.       (iv) No se suspenden los términos
de libertad en aquellos trámites en los que el Estado requirente garantice el
traslado de la persona solicitada en extradición, con medidas adecuadas para
preservar su salud -artículo 2, parágrafo, del Decreto 487-. Es decir, en
las actuaciones con persona capturada, en las que el país solicitante no está
en capacidad de garantizar el traslado, el término de libertad sí quedó
suspendido, inicialmente por 30 días, y ahora, con la prórroga adoptada
mediante el Decreto 595 de 2020, por el tiempo que dure la Emergencia Sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud.
154.      Esta normativa, contrastada con la
información allegada por la FGN[106]
(ver supra, numerales 32 y siguientes), genera los siguientes efectos en
la práctica:
155.      (i) Con corte a 08 de abril de 2020, se registraban 22
casos con personas que fueron capturadas con fines de extradición entre enero y
abril de 2020, con fundamento en nota verbal de los Estados requirentes. Estos asuntos
se encontraban a la espera de que los países respectivos formalizaran la solicitud
de extradición, actuación indispensable para que las autoridades estatales
colombianas puedan dar inicio al trámite correspondiente. Es decir, las personas
están privadas de su libertad por cuenta de un trámite que se encuentra
suspendido, sin la oportunidad de ejercer sus mecanismos de defensa
(solicitudes probatorias, alegatos, recursos).
156.      (ii) Para el 20 de abril de 2020, se registraban 9 casos de
extradiciones ya concedidas, pendientes de que los Estados solicitantes
realizaran el correspondiente traslado de la persona sometida a extradición. En
4 de estos casos, el término establecido para el efecto venció sin que se
hubiese materializado la entrega.
157.      (iii) En ambas eventualidades (casos pendientes de
solicitud de extradición y casos pendientes de entrega de la persona al Estado
requirente), las causales de libertad están suspendidas por el tiempo que dure
la Emergencia Sanitaria, a menos que el país solicitante manifieste estar en
capacidad de asegurar el traslado en adecuadas condiciones para la salud de la
persona extraditada.
158.      (iv) Entre tanto, la Fiscalía General de la Nación y los
organismos de policía judicial mantienen incólumes sus competencias para
ordenar y ejecutar capturas con fines de extradición.
159.      Este panorama hace evidente que el Decreto
Legislativo 487 de 2020 tiene repercusiones en garantías fundamentales
protegidas por la Constitución, específicamente en los derechos al debido
proceso y a la libertad. La Corte valorará esta situación durante su estudio
sobre la satisfacción de los requisitos de fondo del juicio de
constitucionalidad.
Análisis de los requisitos de forma y de fondo del
Decreto 487 de 2020
160.
Como ya se mencionó, la
Corte Constitucional ha establecido que el control de constitucionalidad de los
Decretos Legislativos tiene por objeto evaluar si tales instrumentos normativos
cumplen con los requisitos, formales y materiales, previstos en la
Constitución, en la LEEE y en la jurisprudencia constitucional.
161.
En este orden de ideas,
se procederá, en primer lugar, con el estudio de los requisitos formales del
Decreto Legislativo sub examine:
Requisito
Cumplimiento
Consideraciones de la Sala Plena
SÍ
NO
1. Suscripción por el Presidente de la República y
sus ministros
X
La copia auténtica del Decreto
Legislativo 487 de 2020, remitida a la Corte Constitucional, evidencia que
fue suscrito por el Presidente de la República y todos los ministros.
2. Expedición en desarrollo del estado de excepción
y durante el término de su vigencia
X
El Decreto
Legislativo 487 de 2020 fue expedido el 27 de marzo, es decir, dentro de los treinta
días siguientes a la declaratoria del estado de excepción efectuada mediante
Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.
3. Existencia de motivación
X
El Decreto Legislativo 487 de 2020
contiene una parte motiva en la que: invoca los fundamentos constitucionales
y legales para la expedición de normas en el marco de los estados de
Emergencia Económica, Social y Ecológica; expone la evidencia de la
emergencia sanitaria que justificó la declaratoria del estado de emergencia, mediante
el Decreto 417 de 2020; explica su relación con el decreto precitado; y
señala, de manera expresa, las finalidades y propósitos que persigue y, así
como las medidas que considera necesarias para su materialización. Así, el
decreto detalla las razones que tuvo el gobierno nacional para suspender los
términos de los trámites de extradición.
4. Determinación del ámbito territorial de
aplicación
X
El Decreto Legislativo 487 de 2020 explica que fue expedido en
desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 de 2020, cuyo ámbito de
aplicación se extiende a todo el territorio nacional.
162.      En consecuencia, la Corte evidencia que el
Decreto Legislativo 487 de 2020 sí cumple con los requisitos formales de
constitucionalidad. Además, si bien no ostentan la calidad de requisitos
formales de validez de los decretos legislativos, la Corte advierte lo
siguiente en relación con dos exigencias adicionales. Primero, que este decreto
legislativo fue debida y oportunamente enviado a la Corte Constitucional. En
efecto, teniendo en cuenta que fue expedido el viernes 27 de marzo de 2020, y
que el lunes 30 de marzo de 2020, fue enviado por la Secretaría Jurídica de la
Presidencia a esta corporación para someterlo al control automático de
constitucionalidad, se verifica que se cumplió con el requisito de enviar el decreto
al día hábil siguiente a su expedición para el respectivo control
constitucional.
163.      Una segunda formalidad surge del artículo
16 de la LEEE, según el cual, cuando los decretos legislativos expedidos al
amparo de un estado de excepción contengan limitaciones al ejercicio de
derechos fundamentales, estos deberán ser puestos en conocimiento de los
secretarios generales de la Organización de Estados Americanos y de la
Organización de las Naciones Unidas, al día siguiente de su expedición. Como se
expondrá a continuación en el análisis de los requisitos materiales, es claro
que el Decreto 487 incorpora medidas que limitan derechos fundamentales, por lo
que era obligación del Gobierno nacional informar a los citados organismos
internacionales, sin que se haya aportado evidencia ante esta corporación que
así lo acredite. No obstante, en tanto que se trata de una exigencia que como
tal no afecta el proceso de formación y expedición del decreto legislativo, la
Sala considera que la omisión en la comunicación a los organismos
internacionales no trae por efecto la inexequibilidad del decreto legislativo,
sino un llamado al Gobierno nacional para que, a futuro, cumpla con esta
formalidad de visibilizar ante la comunidad internacional las medidas de
excepción que limiten derechos fundamentales.
164.      Ahora bien, de conformidad con lo previsto
en la sección II.D anterior, el estudio de los límites materiales específicos de los
decretos legislativos expedidos en desarrollo de un Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica debe ser llevado a partir de los juicios de fondo
establecidos por la jurisprudencia constitucional (ver supra, numerales
105 a 115). Con el fin de facilitar el desarrollo de este análisis, la Corte se
referirá primero a los juicios que sí se superan (finalidad, conexidad material,
motivación suficiente, intangibilidad, incompatibilidad, necesidad y no
discriminación), y seguidamente abordará el estudio de aquellos que no
encuentra satisfechos (ausencia de arbitrariedad, no contradicción específica y
proporcionalidad).
Finalidad
165.      En su motivación, el
Decreto 487 de 2020 expresa de manera específica sus finalidades: (i) asegurar
el cumplimiento de los compromisos internacionales que Colombia ha adquirido en
materia de cooperación judicial, y (ii) garantizar la integridad de los
servidores públicos que intervienen en los procedimientos de extradición. Algunos
de los intervinientes refirieron que el decreto también buscaba salvaguardar la
integridad de las personas solicitadas en extradición; sin embargo, esta
finalidad no está contemplada en la parte motiva de la norma, por lo no podría
concluirse que efectivamente hizo parte de los objetivos que tuvo en
consideración el Presidente de la República al momento de su expedición.
166.      Hecha esta aclaración, se
destaca que el decreto legislativo objeto de estudio satisface el juicio de
finalidad, dado que la suspensión de términos allí adoptada está encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la agravación de sus
efectos. En tal sentido, concuerda este tribunal con lo expresado por algunos
de los intervinientes, en cuanto a que la medida busca mitigar las
consecuencias generadas por la emergencia de salud pública, que han repercutido
en la ejecución de los trámites de extradición a cargo del Estado colombiano.
167.      En esta dirección, es necesario considerar la motivación
del Decreto Legislativo 487 de 2020, en
la que se explicó que la coyuntura nacional e internacional a causa del
coronavirus, ha afectado el adecuado funcionamiento del mecanismo de
cooperación judicial en materia de extradición. En efecto, se pusieron de
presente las dificultades enunciadas en las extradiciones por pasiva con el
Reino de España y la República de Ecuador, así como las barreras para tramitar,
por vía diplomática, los documentos requeridos para tal fin. También se valoró
la suspensión de las comisiones al exterior de los funcionarios de la Policía
Nacional, por causa de la pandemia COVID-19.
168.      Por lo tanto, es posible concluir que la suspensión de los términos
de los procedimientos de extradición es una medida encaminada a conjurar causas
de perturbación social y económica generadas por la emergencia de salud
pública, y a impedir la extensión de sus efectos.
Conexidad Material
169.      El Decreto Legislativo 487 de 2020 cumple
con el juicio de conexidad material, por cuanto presenta una relación entre las
medidas adoptadas y las causas que dieron origen a la declaratoria del estado
de excepción. Así, respecto a (i) la conexidad interna, se aprecia un
vínculo directo entre la motivación que justificó la expedición del decreto
-referida al cumplimiento de compromisos internacionales en materia de
extradición y a la protección de los servidores públicos que intervienen en
estos trámites-, y la medida de suspensión de términos que allí se adoptó.
170.      Por su parte, en cuanto a (ii) la
conexidad externa, se resalta que una de las causas de la
declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica a través del
Decreto 417 de 2020, consistió en la necesidad de adoptar medidas de
distanciamiento social y aislamiento para contrarrestar la expansión de la
pandemia. Esto evidentemente repercute en el normal desarrollo de los
procedimientos administrativos y judiciales a cargo del Estado colombiano,
incluso en los trámites de extradición, al punto que ha impedido recepción de
la documentación a través de los canales diplomáticos, la notificación de los actos
administrativos, y la entrega de las personas requeridas a los Estados
solicitantes. En conclusión, la medida de suspensión de términos adoptada
mediante el decreto bajo examen guarda relación con algunos de los motivos que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
Motivación Suficiente
171.      La parte motiva del Decreto 487 de 2020
consta de 30 párrafos que, por su contenido, se pueden discriminar así: (i) 9
de ellos reiteran las causas de salud pública que llevaron a la declaratoria
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; (ii) 2 se refieren al
impacto del COVID-19 en el mercado laboral y en la salud de los trabajadores y
de sus familias; (iii) 1 considera la protección de los derechos de los
trabajadores en su lugar de trabajo; (iv) 1 alude a la necesidad de proteger la
salud de los servidores públicos; (v) 1 hace mención al derecho fundamental al
debido proceso predicable de toda actuación judicial o administrativa; (vi) 3
resaltan la importancia de la extradición como mecanismo de cooperación
internacional; (vii) 1 destaca que el tiempo de detención de la persona
requerida en extradición debe contabilizarse como parte de la pena que
eventualmente se le imponga, y la posibilidad que aquélla tiene de solicitar el
reconocimiento de su libertad a la autoridad competente en el Estado requirente;
(viii) 9 reseñan las dificultades que han afrontado las autoridades nacionales
y extranjeras en la ejecución de los trámites de extradición; (ix) 2 se
refieren a las excepciones a la suspensión de términos que se decretará; (x)
mientras que el párrafo final expresa las finalidades que se pretenden
alcanzar, así: “en consecuencia, con el fin de superar las dificultades
expuestas y en aras de salvaguardar los compromisos de cooperación judicial
internacional que tienen como fundamento el interés de los Estados en lograr
que los delitos cometidos en su territorio, ya sea total o parcialmente, no
queden en la impunidad y de proteger los derechos de los servidores públicos,
se hace necesario suspender los términos del trámite de extradición por 30 días
calendario, con las excepciones referidas; plazo que podrá ser prorrogado en
caso de que persistan los motivos que llevan a tomar esta decisión”.
172.      La Sala constata que el Ejecutivo expuso en
la parte considerativa del decreto en cuestión, las dificultades en la
ejecución de los procedimientos de extradición, puestas de presente tanto por
la fuerza pública como por las representaciones diplomáticas de algunos de los
países requirentes, circunstancias de orden fáctico que llevaron a la decisión
de suspender los términos de estas actuaciones.
173.      Esto permite concluir que el decreto
legislativo cuenta con una motivación sobre la pertinencia de la medida de
suspensión de términos en los trámites de extradición ante las dificultades que
imposibilitan su ejecución, y sobre las razones por las cuales, a juicio del
Gobierno nacional, era necesario limitar las garantías procesales de las
personas requeridas en extradición a través de la suspensión de términos. Así,
al margen de que tales medidas se ajusten o no a la Constitución, aspecto que
se abordará más adelante, lo cierto es que el Decreto 487 expresa las razones
que llevaron a su adopción, por lo que el juicio de motivación suficiente se
supera.
Intangibilidad
174.      Tal y como se precisó (ver supra,
numeral 110), el juicio de intangibilidad tiene por objeto verificar que el
decreto de desarrollo del estado de excepción no afecte ciertos principios y
garantías que los instrumentos internacionales consideran intocables.
175.      En efecto, el artículo 93 de la
Constitución establece que los instrumentos internacionales aprobados por el
Congreso que reconocen derechos humanos y prohíben su limitación en estados de
excepción, prevalecen sobre el orden interno. En desarrollo de este precepto,
el artículo 4 de la LEEE establece que, en cumplimiento de la Convención
Americana de Derechos Humanos[107]
y demás tratados sobre la materia, durante el estado de excepción son
intangibles:
“el derecho a la
vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición
forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la
esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia;
la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas civiles [y] el derecho al habeas
corpus”[108].
De estas garantías, la Corte se concentrará en el principio de legalidad, ya
que, a primera vista, el Decreto 487 podría repercutir en su eficacia.
176.      Esta corporación ha sostenido que “[e]l
principio de legalidad constituye uno de
los pilares básicos dentro de la estructura del Estado de Derecho en cuanto
que, por su intermedio, se busca circunscribir el ejercicio del poder público
al ordenamiento jurídico que lo rige, de manera que los actos de las
autoridades estatales, las decisiones que profieran y las gestiones que
realicen, estén en todo momento subordinadas a lo preceptuado y regulado
previamente en la Constitución y las leyes”[109].
177.      De otra parte, en el ordenamiento jurídico
colombiano, el principio de legalidad en materia penal, referido a la
restricción de la libertad, se sustenta en los siguientes fundamentos
normativos: (i) Constitución Política, artículo 28: “Toda persona es libre.
Nadie puede ser (…) detenido (…) sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad
judicial competente, con las formalidades legales y por motivo
previamente definido en la ley; (ii) Convención Americana de Derechos
Humanos[110],
artículo 7, numeral 2: “[n]adie puede ser privado de su libertad física,
salvo por las causas y en las condiciones fijadas de antemano por las
Constituciones Políticas de los Estados Partes o por las leyes dictadas
conforme a ellas”; y (iii) Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos[111],
artículo 9 numeral 1: “[n]adie podrá ser privado de su libertad, salvo
por las causas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento establecido en
ésta”. -énfasis fuera del texto original-.
178.      De lo anterior se colige que las
autoridades que intervienen en los trámites de extradición están obligadas
ejecutar sus actuaciones con estricto e ineludible apego a las disposiciones
legales previamente establecidas para el efecto, y que al Presidente de la
República le está vedado modificarlas a través de decretos legislativos durante
el estado de excepción, por virtud del principio de intangibilidad.
179.      En estricto sentido, las medidas
incorporadas en el Decreto 487 de 2020 suspenden, pero no modifican las
disposiciones legales ordinarias que regulan el trámite de extradición.
Suspender significa “detener o diferir por algún tiempo una acción u obra”[112], mientras que el
concepto de modificar alude a “transformar o cambiar algo mudando alguna de
sus características”[113]. Esta distinción lleva a la
Sala a concluir que la determinación de suspender temporalmente los términos de
los trámites de extradición no configura una vulneración del principio de
legalidad. Tampoco se observa que la medida desconozca las demás garantías que
el ordenamiento considera como intocables, razones por las cuales la Sala
concluye que el decreto en cuestión no incumple el juicio de intangibilidad.
Incompatibilidad
180.      En lo que concierne a este juicio, le
corresponde a la Corte establecer si el decreto en estudio suspende alguna
norma legal, y en caso afirmativo, si su motivación expresa las razones por las
cuales la ley suspendida es irreconciliable con el estado de excepción -LEEE,
artículo 12-.
181.      En efecto, el Decreto Legislativo 487 de
2020 evidentemente suspende la normativa legal que regula los términos en los
trámites de extradición, prevista en las Leyes 600 de 2000, artículos 508 a
543, y 906 de 2004, artículos 490 a 514. La parte motiva de la norma expresa que la coyuntura
nacional e internacional con motivo de la pandemia, ha afectado el adecuado
funcionamiento del mecanismo de cooperación judicial en materia de extradición
al interior de los Estados, circunstancia que ha imposibilitado el cumplimiento
de los términos dispuestos en la legislación ordinaria. Por estos motivos, la
Sala considera que el Gobierno nacional efectivamente fundamentó las razones
por las que, en su criterio, la legislación ordinaria es irreconciliable con
los retos que impone la emergencia sanitaria. Este juicio, por tanto, se supera.
Necesidad fáctica y jurídica
182.      El juicio de necesidad fáctica supone
verificar si las medidas adoptadas son conducentes e idóneas para superar la
crisis o cuando menos evitar la extensión de sus efectos. Bajo esta
comprensión, si el Gobierno nacional buscaba garantizar el cumplimiento de los
compromisos internacionales en materia de cooperación judicial y la salud de
los servidores públicos a cargo de la ejecución de los trámites de extradición,
bien podría concluirse que existe una relación de
adecuación entre la medida de suspensión de términos y las finalidades
expuestas. Esto, sin entrar a valorar la proporcionalidad de la medida,
aspecto que la Corte abordará en el siguiente acápite. Por lo pronto, en tanto
no se verifica un error manifiesto de utilidad, el requisito de necesidad
fáctica del Decreto 487, se cumple.
183.      Por su parte, el juicio de necesidad
jurídica consiste en la verificación acerca de la existencia de otras
disposiciones ya vigentes en el ordenamiento, que con la misma idoneidad
resulten suficientes para lograr el objetivo de la medida excepcional. El
examen no se reduce a la sola constatación formal acerca de la preexistencia
normas ordinarias; se impone también verificar si tales mecanismos resultan insuficientes, inadecuados o
ineficaces, dadas las condiciones que ameritaron la declaratoria de emergencia.
184.      Como ha quedado visto, el Gobierno tenía
por finalidad evitar que los trámites de extradición en curso se malograran
debido a las dificultades derivadas por la pandemia, para lo cual ideó una
figura que le permitiese suspender las actuaciones, y a la vez asegurar la
retención física de las personas solicitadas en extradición. Evidentemente esto
sólo lo habría de lograr con una norma de rango legal, ya que implicaba la
necesidad de suspender disposiciones previstas en en el ordenamiento jurídico
colombiano, sin que existiera otra disposición que le permitiese suspender de
la forma como lo hizo los procedimientos de extradición. En tales
circunstancias, se concluye que la medida satisface también el juicio de
necesidad jurídica.
No discriminación
185.      En relación con este criterio de
valoración, que supone verificar que la medida no contemple actos de
segregación basados en categorías sospechas, no encuentra la Corte que la
medida en cuestión genere algún tipo de trato desigual injustificado, por lo
que este juicio sí lo supera.
186.      Los planteamientos hasta aquí expuestos permiten
concluir que el Decreto 487 de 2020 satisface los juicios de finalidad,
conexidad, motivación suficiente, intangibilidad, incompatibilidad, necesidad y
no discriminación. El
análisis de los juicios restantes exige comprender que el Decreto Legislativo
objeto de estudio no afecta por igual a todas las personas solicitadas en
extradición. En este sentido, cobran relevancia dos variables que
ciertamente inciden en el análisis: (i) la condición procesal de la persona
requerida, esto es, si es procesada o si ya fue condenada por las autoridades
judiciales del país requirente, y (ii) el estado en el que se encontraba su
trámite de extradición para la fecha en que entró en vigor la suspensión de
términos adoptada mediante el Decreto 487.
187.      La primera variable (condición procesal de
la persona requerida) es relevante para el estudio de constitucionalidad,
porque una persona requerida con fines de procesamiento o juzgamiento,
evidentemente no ha sido condenada, lo que significa aún encuentra cobijada por
el principio universal de la presunción de inocencia[114]. Esto implica  (i)
que, a diferencia de quien ya fue convicto, la persona procesada cuenta con
mayor número de mecanismos de defensa dentro de la actuación penal que el
Estado solicitante pretende adelantar en su contra; y (ii) que el grado de
afectación de la libertad y de las garantías procesales es más ostensible para
el procesado, quien todavía se presume inocente, que para el condenado, quien
ya fue vencido en juicio, y su responsabilidad penal demostrada y declarada
judicialmente.
188.      Por su parte, la segunda variable (estado
del trámite de extradición al momento de la suspensión de términos) también
incide en el análisis. A medida en que avanza la actuación se van agotando los
mecanismos de defensa a disposición de la persona solicitada, de tal suerte que
cuando finalmente adquiere firmeza la resolución que concede la extradición, se
entiende que el afectado ha tenido la oportunidad de ejercer sus mecanismos de
defensa durante las distintas etapas del trámite, como la presentación de
pruebas y alegatos ante la CSJ-SCP, y el ejercicio del recurso en vía
gubernativa contra el acto administrativo que decidió la extradición.
189.      Así, partir de la conjugación de estas dos
variables, surgen cuatro escenarios relevantes para el análisis de
constitucionalidad del Decreto 487, de cara a los juicios de ausencia de
arbitrariedad, no contradicción específica y proporcionalidad:
(i)
Solicitudes de
extradición con fines de juzgamiento, sin resolución ejecutoriada para la
entrada en vigor del Decreto 487. En este evento, el requerido aún se presume inocente, y aún no ha
terminado de ejercer los mecanismos de defensa a su favor en el trámite de
extradición y en el proceso penal ante las autoridades judiciales del país
solicitante.
(ii)
Solicitudes de
extradición con fines juzgamiento, con resolución ejecutoriada para la entrada
en vigor del Decreto 487. Aquí,
la persona solicitada ya agotó los mecanismos de defensa dentro del trámite de
extradición, pero aún no ha ejercido su defensa ante las autoridades judiciales
del país requirente. No ha sido vencida en juicio, y, por tanto, aún se
encuentra cobijada por la presunción de inocencia.
(iii)
Solicitudes de
extradición con fines de cumplimiento de pena, sin resolución ejecutoriada para
la entrada en vigor del Decreto 487.   En este caso, la persona solicitada ya fue
declarada penalmente responsable por el Estado requirente, pero no ha terminado
de agotar los mecanismos de defensa dentro del trámite de extradición.
(iv)
Solicitudes de
extradición con fines de cumplimiento de pena, con resolución ejecutoriada para
la entrada en vigor del Decreto 487. En este escenario, la persona solicitada ya fue
declarada penalmente responsable por el Estado requirente, y ya agotó los
mecanismos de defensa dentro del trámite de extradición. Es decir: se ha
producido un acto administrativo respecto de una persona ya condenada, acto que
goza de presunción legalidad, y, por virtud de su firmeza, debe ser ejecutado.
190.      Con base en estas distinciones, a
continuación, la Sala emprenderá el análisis de los juicios de ausencia de
arbitrariedad, no contradicción específica y proporcionalidad.
Ausencia
de arbitrariedad
191.      Como quedó visto (ver supra numeral 128),
el artículo 29 de la Constitución consagra el derecho fundamental al debido
proceso a favor de toda persona, incluso de quien es sometida a extradición. Si
bien es un mecanismo de cooperación internacional, se tramita a través de un
procedimiento de naturaleza mixta, predominantemente administrativo con un
componente judicial, que, como cualquier otra actividad a cargo de una
autoridad estatal, debe ser respetuoso de esta garantía.
192.      Según se desprende del contenido del
artículo 29 superior, el derecho fundamental al debido proceso se compone de
diversos principios y garantías, entre ellos el derecho de defensa: “Una de
las principales garantías del debido proceso, es precisamente el derecho a la
defensa, entendido como la oportunidad reconocida a toda persona, en el ámbito
de cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, de ser oída, de
hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y
objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las
que se estiman favorables, así como de ejercitar los recursos que la ley otorga.”[115]
193.      Como se dijo en antecedencia (ver supra,
numeral 180), suspender significa “detener o diferir por algún tiempo una
acción u obra” [116],
y, precisamente esto es lo que logra el Decreto Legislativo 487 de 2020 en
relación con las garantías de las personas inmersas en procedimientos de
extradición, quienes quedan temporalmente desprovistas de la posibilidad de
ejercer sus garantías procesales. Al respecto, la Corte nota que el decreto
bajo estudio comporta un efecto paradójico frente a las garantías fundamentales
de la persona solicitada en extradición, por cuanto se mantiene vigente la
privación de su libertad, pero se despoja temporalmente de la posibilidad de
acudir a las vías procesales para recuperarla.
194.      Algunos intervinientes adujeron que el Decreto
Legislativo bajo estudio no suspendió la facultad de otorgar libertades ante
circunstancias que hagan improcedente la extradición, pero no puede perderse de
vista que varias de estas hipótesis sólo se configuran una vez se han
ejercitado los mecanismos que se encuentran suspendidos. Así, por ejemplo, no
podrá la Corte Suprema de Justicia emitir un concepto desfavorable acerca de
una extradición, mientras esta no pueda adelantar el periodo previo probatorio
y de alegatos que la ley establece, y que a su vez no podrá iniciarse hasta
tanto el Ministerio de Justicia no haga entrega formal de la documentación. En
similar sentido, no podrá el Presidente de la República reponer la decisión que
concede la extradición y en su lugar negarla, si el afectado no ha tenido la
oportunidad de interponer el correspondiente recurso en contra de dicho acto
administrativo. Dicho de otro modo, resulta inane afirmar que el decreto garantiza
el restablecimiento de la libertad en los eventos en los que no proceda la
extradición, cuando varios de los mecanismos necesarios para llegar a esa
conclusión se encuentran suspendidos.
195.      En sentencia C-300 de 1994, esta corporación
concluyó la inexequibilidad de una norma que declaró el estado de conmoción
interior con la finalidad de evitar una excarcelación masiva de personas en
detención preventiva, ante la inminencia del vencimiento de los términos de ley
para la recuperación de su libertad. Es pertinente traerla a colación, por
cuanto ese propósito guarda relación con la motivación real que subyace al
Decreto Legislativo 487 de 2020 que se examina en esta oportunidad. En esa
ocasión, la Corte consideró que este tipo de medidas implican una suspensión
del derecho al debido proceso:
“En este orden de
ideas, la sindicación de un delito grave se conecta en la referida ecuación a
síntoma indubitable de alteración del orden público, y obra como circunstancia
inhibitoria para los efectos del otorgamiento de la libertad provisional a que
tendrían derecho los detenidos de conformidad con la ley. El anotado efecto
inhibitorio de la libertad, móvil determinante del Estado de Excepción, en
cuanto entrañe la virtual suspensión de los derechos humanos de los sindicados,
carece de fundamento constitucional. Independientemente de lo que esta
Corte determine respecto de los decretos que se expidan como consecuencia de la
declaratoria de la conmoción interior, el que la disponga no puede tener
como causa o finalidad determinante la suspensión de los derechos humanos y las
libertades fundamentales (CP art. 214).
(…)
“Incorporada en el
núcleo esencial del derecho a un proceso público sin dilaciones injustificadas,
la pretensión de que expirado el máximo término de duración de la detención
provisional sin haberse calificado el mérito del sumario, conforme lo prescribe
el artículo 415, parágrafo transitorio del C de P. P., la declaratoria de la
conmoción interior, adoptada con la finalidad de prevenir el efecto liberador
de la citada norma, lo vulnera de manera clara e inconcusa.  La
etiología de las dilaciones, explicable por los diversos problemas
estructurales que aquejan a un sector de la justicia colombiana y sobre los
cuales tanto el Presidente como el Fiscal General abundan en sus
comunicaciones, pueden servir como eximentes de responsabilidad personal para
las autoridades judiciales, pero no podrían permitir, sin vaciar el
contenido esencial del derecho a un proceso público sin dilaciones injustificadas,
hacer caso omiso de las consecuencias que la ley conecta a la expiración del
máximo término de detención provisional sin haber sido calificado el mérito del
sumario”. (énfasis fuera del texto original)[117]
196.      Por lo tanto, es evidente que el Decreto
Legislativo 487 de 2020 contraviene lo previsto en el artículo 214 de la
Constitución y 5 y 15 literal ‘a’ de la LEEE, por cuanto suspende el derecho al
debido proceso de las personas solicitadas en extradición para ser procesadas
en el exterior. Esto lleva a la Corte a concluir que la norma no satisface el
juicio de ausencia de arbitrariedad. Con todo, encuentra la Sala que las
anteriores consideraciones no resultan valederas para las personas condenadas
cuyo trámite ha terminado con resolución de extradición en firme, toda vez que
éstas ya agotaron los mecanismos de defensa dentro de la actuación, además que
su presunción de inocencia ha sido desvirtuada.
No contradicción específica
197.      En similar sentido, la Corte encuentra que
el Decreto Legislativo 487 de 2020 no supera el juicio de no contradicción
específica, ya que sus disposiciones resultan contrarias
a los artículos 28 y 29 de la Constitución, al artículo 7 numeral 2 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, y artículo 9 numeral 1 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, respecto de las personas requeridas
en extradición con fines de procesamiento y de aquéllas ya condenadas pero cuyo
trámite aún se encontraba en curso para fecha en que entró en vigor el Decreto Legislativo
bajo estudio.
198.      Al respecto, se reitera que la suspensión
de términos en los trámites de extradición, de la forma en que fue decretada
por la norma en estudio, desconoce directamente las normas constitucionales que
consagran los principios y garantías que conforman el debido proceso,
específicamente el derecho a la defensa, por cuanto deja a la persona requerida
en extradición temporalmente desprovista de sus medios de defensa, por término
inicial de 30 días, pero prorrogable hasta el tiempo que dure la emergencia
sanitaria. De manera indirecta, esta medida afecta también el derecho
fundamental a la libertad, por cuanto le interrumpe a la persona detenida con
fines de extradición la posibilidad de recuperar esta garantía constitucional,
bien sea porque logre demostrar que la extradición no es procedente, o porque
venzan los términos que el legislador estableció para su restablecimiento.
199.       De suerte que el poder Ejecutivo no podía contrariar
estas disposiciones constitucionales en ejercicio de su potestad de dictar
normas con fuerza de ley durante el estado de excepción. Tal prerrogativa se
constituyó para que el Gobierno nacional pudiese adoptar medidas encaminadas a
proteger derechos fundamentales, no desconocerlos.
200.      No obstante, al igual que como ocurre con
el juicio de ausencia de arbitrariedad, debe precisar la Corte que la
insatisfacción del criterio de no contradicción específica no tiene
repercusiones en los casos en los que, para el momento en que entró en vigencia
el Decreto Legislativo 487, la persona requerida se encontraba condenada y su
extradición ya concedida mediante resolución ejecutoriada, toda vez que en este
escenario, los mecanismos de defensa propios del debido proceso ya fueron
agotados, y la expectativa de recuperación de la libertad es mínima.
Proporcionalidad
201.      Esta corporación ha establecido que “ningún órgano o funcionario público puede restringir los derechos
fundamentales sino cuando se trata de una medida estrictamente necesaria y útil
para alcanzar una finalidad constitucionalmente valiosa y cuando el beneficio
en términos constitucionales es superior al costo que la restricción apareja.
Cualquier restricción que no supere este juicio carecerá de fundamento
constitucional y, por lo tanto, debe ser expulsada del mundo del derecho”[118].
202.      En el asunto bajo examen, la medida de
suspensión de los términos de los trámites de extradición adoptada mediante el
Decreto Legislativo 487 de 2020 busca salvaguardar los compromisos
internacionales adquiridos por Colombia en materia de cooperación judicial
contra el crimen, así como proteger la salud e integridad de los funcionarios
públicos que intervienen en los trámites de extradición. No obstante, como ha
quedado visto, la medida establecida en el Decreto Legislativo bajo estudio
ciertamente genera una afectación a los derechos fundamentales al debido
proceso y a la libertad de las personas inmersas en este tipo de actuaciones. La
Sala Plena considera que a excepción de las personas ya condenadas con
resolución de extradición en firme, la medida deja a estas personas temporalmente
desprovistas de la posibilidad de ejercer los mecanismos de defensa para
cuestionar la procedencia de la extradición o procurar el restablecimiento de
su libertad, lo que a su vez trae por consecuencia la prolongación del
encarcelamiento, por un tiempo superior al inicialmente previsto en la regulación.
203.      Este enfrentamiento entre las finalidades
que la norma pretende alcanzar y los derechos que restringe para tal efecto,
debe dilucidarse a través de un examen de proporcionalidad de nivel estricto
-en razón al tipo de derechos restringidos y a que sus titulares hacen parte de
una población en situación de vulnerabilidad debido a su privación de libertad-[119], que tiene por objeto
constatar si el decreto bajo examen resulta razonable, a partir de una
evaluación acerca de (i) la constitucionalidad de la finalidad que se busca
satisfacer la idoneidad de la medida para lograr los objetivos propuestos; (ii)
su necesidad ante la ausencia de otros medios menos lesivos pero igual de
idóneos; y (iii) su proporcionalidad en sentido estricto, es decir, si la “…medida
cuestionada, resulta equivalente a los beneficios que reporta, o si, por el
contrario, ésta resulta desproporcionada al generar una afectación mucho mayor
a estos intereses jurídicos de orden superior”[120].
204.      Finalidad. Uno de los principios rectores de la Carta establece
que las relaciones exteriores del Estado se fundamentan, entre otros, en la
soberanía nacional y en el reconocimiento de los principios del derecho
internacional aceptados por Colombia -art. 9-, al tiempo que el artículo 226
superior impone a las autoridades estatales el deber de promover la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
Adicionalmente, el artículo 35 constitucional reconoce la figura de la
extradición, la cual deberá emplearse de acuerdo con los tratados públicos
suscritos y aprobados por el Estado colombiano. De otra parte, el objetivo de
proteger la salud e integridad de los funcionarios públicos a cargo de los
trámites de extradición también se ajusta a la Carta Política, no sólo porque
las autoridades de la República están en la obligación de proteger a todas las
personas residentes en Colombia (art. 2), lo que incluye a sus servidores, sino
también porque el trabajo en condiciones dignas, en todas sus modalidades, goza
de especial protección por parte del Estado (art. 25).
205.      De esta manera, la Corte no desconoce la
importancia de las obligaciones internacionales adquiridas por la República de
Colombia, más aún en el terreno de la cooperación judicial. Un mundo
globalizado como el actual, exige un alto grado de compromiso de parte de todos
los Estados para enfrentar el crimen organizado transnacional, y evitar que las
fronteras y la soberanía territorial se conviertan en fuente de impunidad.
Asimismo, igual de valiosa resulta la preocupación del Gobierno nacional por
garantizar la salud e integridad de los funcionarios públicos. Por lo tanto, es
dable concluir que las finalidades expuestas en el Decreto Legislativo 487,
además de estar orientadas a satisfacer intereses constitucionales legítimos,
resultan imperiosas y urgentes.
206.      Idoneidad. La medida es adecuada, porque por su aptitud y
eficacia para alcanzar los fines propuestos. En efecto, suspender los trámites
de extradición y evitar que prosperen las causales de libertad previstas en la
regulación que lo rige, permite asegurar el eventual cumplimiento de una
solicitud de extradición, sin poner en riesgo a los funcionarios a cargo de su
ejecución, y garantiza el cumplimiento de las obligaciones internacionales
adquiridas por la República de Colombia.
207.      Necesidad. No obstante, la Corte no encuentra elementos para
concluir sin lugar a equívocos que no existen otras alternativas menos
restrictivas e igual de idóneas para alcanzar los fines propuestos. El Gobierno
invoca las dificultades en el envío de la documentación física a través de la
valija diplomática, pero al tiempo informa que “recientemente los Estados
Unidos de América autorizó excepcionalmente la presentación de una solicitud de
extradición, permitiendo que el expediente fuera legalizado electrónicamente y
que fuera presentado al Departamento de Estado vía correo electrónico, mientras
se logra que el expediente original llegue a Washington y pueda ser entregado
en algún momento en físico.// En el caso de España, las autoridades han
permitido que Colombia presente una solicitud de extradición por medio
electrónico”[121].
Si países como Estados Unidos y España accedieron a recibir en forma virtual la
documentación remitida por Colombia en trámites de extradición por activa, bien
pudo haber procedido de la misma manera el Gobierno nacional frente a las
extradiciones por pasiva. De esta forma, no se observa que la medida de
suspensión de términos fuese la única alternativa para asegurar la recepción
oportuna de las solicitudes de extradición, ya que existía la posibilidad de
adoptar medidas encaminadas a facilitar la transmisión digital de la
documentación, tal y como procedieron otros Estados en relación con las
solicitudes formuladas por Colombia.
208.      Por otro lado, el Gobierno nacional adujo también
dificultades para el desplazamiento de las comisiones encargadas de recibir y
trasladar a las personas requeridas en extradición. Es innegable que las
restricciones generadas por la pandemia crearon obstáculos en el transporte
aéreo internacional, pero la Corte no encuentra que esta circunstancia
constituya mérito suficiente para concluir la imposibilidad de llevar a
cabo tales desplazamientos, como si se tratase de una situación de fuerza
mayor, frente a la cual nada podían hacer los Estados requirente y requerido. De
hecho, el Decreto Legislativo 439 del 20 de marzo de 2020 dispuso la suspensión
del desembarque de pasajeros procedentes del exterior por vía aérea, pero de
manera excepcional permitió el desembarque con fines de ingreso de pasajeros en
casos de emergencia humanitaria, caso fortuito o fuerza mayor. Esto evidencia
que el transporte aéreo, si bien reducido, no ha sido restringido del todo. En
este sentido, es un hecho notorio que los terminales aéreos continuaron
operando, a tal punto que cantidades de extranjeros han logrado viajar desde
Colombia hacia otras latitudes, al tiempo que cientos de nacionales colombianos
han retornado al país, gracias a los esfuerzos articulados entre los Estados. De
hecho, en un comunicado de prensa divulgado el 04 de junio de 2020, la
Cancillería dio a conocer que, (i) para esa fecha, más de 9.700 connacionales
habían retornado al país en más de 80 “vuelos humanitarios”; (ii) entre el 10 y
el 23 de junio arribarían 17 vuelos más procedentes de Brasil, Australia,
Panamá, Chile, Estados Unidos, Uruguay, Austria, Perú, México, Ecuador, España,
Argentina, Canadá y Francia; y (iii) entre el 23 de marzo y la fecha del
comunicado, más de 18.000 personas salieron del país[122].
209.      Del anterior informe llama la atención, no
solo la cantidad y la frecuencia de los vuelos a pesar de las dificultades
derivadas de la pandemia, sino también que varios de los vuelos programados
para arribar al país entre el 10 y el 23 de junio, proceden de España,
Argentina, Brasil, México y Ecuador, mismos países que fungen como Estados
requirentes dentro de los trámites con extradición ya concedida, pero su
entrega suspendida por virtud del Decreto 487 (ver supra, numeral 20).
Con este panorama, no es razonable concluir que el transporte aéreo de las
personas requeridas en extradición es una condición imposible de cumplir, ni
puede aceptarse que la omisión en el traslado obedezca a una fuerza mayor
irresistible e insuperable, que justifique la necesidad de suspender estos
trámites, a costa del debido proceso y de la libertad de las personas
solicitadas.
210.      Ahora bien, en cuanto al segundo aspecto,
esto es, la necesidad de la suspensión de los términos de extradición para
salvaguardar la salud e integridad de los servidores públicos, la Corte tampoco
encuentra razones que permitan concluir que la suspensión de los términos de
extradición era la única medida idónea y menos lesiva para proteger a los
funcionarios. No se puede perder de vista que la mayoría de las actuaciones son
desarrolladas por funcionarios de los Ministerios, la Presidencia y la CSJ-SCP,
desde sus despachos, o en su defecto, desde sus hogares, conforme lo dispuso el
Decreto Legislativo 491 de 2020[123].
Y si bien hay ciertas diligencias dentro del procedimiento de que sí se llevan
a cabo de manera presencial, como la notificación personal de la resolución que
decide la extradición, la custodia de la persona solicitada y su entrega a los
representantes del país requirente, existen otras medidas de bioseguridad que
habrían podido emplearse para proteger a los funcionarios, sin necesidad de
privar a los requeridos en extradición de sus garantías. Si en realidad no
existen medidas menos lesivas para salvaguardar la salud de los servidores, el
Gobierno debió suspender también los operativos para capturar a personas
requeridas judicialmente por otros Estados, pero observa la Corte que estos
procedimientos de manera expresa fueron excluidos de la suspensión de términos
(artículo 2 del Decreto 487).
211.      Estas consideraciones llevan a la Sala a
concluir que la medida de suspensión de términos de los trámites de extradición
no se ofrece como la única alternativa idónea y menos para honrar el
cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos por Colombia y
proteger la salud de los servidores públicos a cargo de la ejecución de estas
actuaciones.
212.      Proporcionalidad en sentido estricto. Por último, aún si en gracia de discusión
se aceptase que la medida resulta necesaria, para la Corte es claro que ésta no
es proporcional, habida consideración de la ostensible afectación que
representa para las garantías fundamentales de las personas requeridas en
extradición. Es cierto que la suspensión de los términos de los trámites de
extradición contribuye a que el país cumpla con las solicitudes de cooperación
judicial procedentes de autoridades extranjeras, y previene que los servidores
queden expuestos en su integridad o en su salud, pero estas ventajas no
compensan el costo que representan para los derechos de las personas
solicitadas en extradición.
213.      En efecto, salvo en los casos de personas
ya condenadas con resolución de extradición en firme, que han agotado sus
medios de defensa y no tienen una expectativa de recuperación de libertad, el
Decreto Legislativo 487 comporta un desmesurado costo en la eficacia de los
derechos al debido proceso y a la libertad de las personas inmersas en este
tipo de trámites: (i) impide temporalmente el ejercicio de su derecho a
controvertir la procedencia de la extradición ante la CSJ-SCP a través de
solicitudes probatorias y alegatos; (ii) suspende la posibilidad de ejercer los
recursos en vía gubernativa en contra del acto administrativo que resuelve la
extradición; (iii) prolonga la duración de la actuación por un término inicial
de 30 días, pero prorrogable por el tiempo que dure la Emergencia Sanitaria;
(iv) interrumpe el término de las causales dispuestas en la ley para el
restablecimiento de la libertad; y (v) afecta la garantía de previsibilidad de
la duración del encarcelamiento. Además, el grado de afectación se acentúa de
manera significativa, tratándose de personas que se encuentran recluidas, o su
libertad amenazada con una orden de captura. Además de velar por la cooperación
internacional y la salud de sus servidores, el Estado colombiano tiene la
obligación de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales de las
personas en su territorio, y de ajustar sus actuaciones al respeto por estas
garantías. En este sentido, al sopesar los fines que busca salvaguardar la
medida en cuestión, con el impacto que tiene en los derechos aludidos, concluye
la Sala que el grado de la restricción resulta desproporcionado.
214.      En el Decreto 417 de 2020 mediante el cual
se declaró la emergencia económica, social y ecológica, el Presidente de la
República se fundamentó, entre otras razones, en la recomendación de la
Organización Mundial de la Salud, en cuanto a que los países “los países
debían encontrar un delicado equilibrio entre la protección a la salud, la
prevención de los trastornos sociales y económicos y el respeto de los derechos
humanos”. La Corte apela a esta misma premisa para resaltar que la medida
adoptada en el Decreto Legislativo 487 de 2020 no cumple con ese equilibro,
porque comporta una restricción desproporcionada e innecesaria para los
derechos fundamentales amparados en la Constitución. Esto conduce a concluir
que la medida no supera el juicio de proporcionalidad, con la salvedad hecha en
cuanto a los trámites de personas condenadas que ya contaban con resolución de
extradición en firme para la fecha en que fue expedido el decreto bajo examen.
215.      Con fundamento en las anteriores
consideraciones, la Corte concluye que el Decreto Legislativo 487 “Por el cual se dictan medidas especiales
relacionadas con el sector Justicia y del Derecho en materia de extradición” cumple con los requisitos formales, pero
no así con la totalidad de los criterios materiales previstos en la Constitución,
en la LEEE y desarrollados por la jurisprudencia constitucional, esto es, no
cumple con los juicios de ausencia de arbitrariedad, no contradicción
específica y proporcionalidad.
Determinaciones finales
216.      Esta corporación ha sostenido en reiterados
pronunciamientos que “…el juez constitucional
cuenta con varias alternativas al momento de adoptar una determinación, ya que
su deber es pronunciarse de la forma que mejor permita asegurar la integridad
del texto constitucional, para lo cual puede modular los efectos de sus
sentencias, ya sea desde el punto de vista del contenido de la decisión, ya sea
desde el punto de vista de sus efectos temporales”[124]. Las
experiencias del Derecho comparado y la propia tradición constitucional
colombiana han llevado a la Corte a reivindicar su función, como máximo
intérprete de la Constitución, de modular los efectos de sus proveídos. Así, en
sentencia C-109 de 1995, este tribunal indicó lo siguiente:
“Para ello conviene recordar que la Corte
tiene la posibilidad de modular de muy diversas maneras los efectos de sus
sentencias. En efecto, de conformidad con la Constitución, es a la Corte
Constitucional a quien corresponde señalar los efectos de sus sentencias.
(…)
“Como es obvio, la anterior enumeración no
pretende ser exhaustiva. En el futuro, frente a situaciones complejas en las
que entren en colisión diversos principios constitucionales, es posible que la
Corte se vea obligada a adoptar otras formas de sentencia, si ésa es la mejor
forma de asegurar la integridad de la Constitución.
“Esta modulación de los efectos de la
sentencia no es en manera alguna una arbitraria invención de la Corte
Constitucional colombiana, sino que, como se ha dicho, es una consecuencia de
la función de la Corte como guardiana de la integridad y supremacía de la
Carta. Además, la necesidad de esa modulación de las sentencias resulta de las
tensiones valorativas implícitas en todo texto constitucional, razón por la cual
la mayoría de los tribunales constitucionales han desarrollado diversos tipos
de fallos con el fin de cumplir, en forma razonable, su función de control
constitucional, como se puede constatar en la jurisprudencia alemana e italiana10 .
“Es más, la modulación de los efectos de
los fallos y las sentencias interpretativas son una práctica arraigada en el
derecho constitucional colombiano. En efecto, mucho antes de que entraran en
funcionamiento los tribunales constitucionales europeos, la Corte Suprema de
Justicia de Colombia, cuando ejercía el papel de guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución de 1886, efectuó sentencias condicionales o interpretativas.
Así, en 1912, la Corte Suprema, en la parte resolutiva de uno de sus primeros
fallos como tribunal constitucional, señaló que se declaraban "inexequibles los
artículos 2º de la Ley 40 de 1905, primera parte del 5º de la Ley 21 de 1907 y
6º de la misma Ley, en cuanto comprendan a los propietarios de
minas de esmeraldas que hayan redimido legalmente a perpetuidad la propiedad de
sus minas, antes de la vigencia del Decreto número 48 de 1905; en todo
lo demás son exequibles dichos artículos"11 (subrayas
no originales). En las siguientes décadas la Corte Suprema de Justicia profirió
numerosas  sentencias condicionales. Así, en 1924, entre muchas otras sentencias
interpretativas, la Corte Suprema declaró "inexequible el artículo 3º de
la Ley 109 de 1923, en cuanto dice relación a las personas que
han adquirido exención de derechos de aduana en virtud de contrato celebrado
con el Estado (subrayas no originales)"12 .
Posteriormente, en 1936, la Corte declaró que el inciso 1 del artículo 31 del
decreto No 1365 de 1935 era inexequible "pero únicamente en cuanto
implica de un modo general la facultad de prohibir la radiodifusión en
los casos allí previstos y no en cuanto implica la prohibición
de hacer uso de ella para actos vedados por las leyes, ni en cuanto contiene
la facultad de impedir en casos concretos que se utilice la radiodifusión para
actos de esta clase (subrayas no originales)"13 .
En los años cuarenta, la Corte declaró inexequible el artículo 722 del Código
de Procedimiento Penal (Ley 94 de 1938) pero "únicamente en cuanto
sustrae los procesos iniciados antes del 1 de julio de 1938, fecha de su
vigencia, de la aplicación de sus normas de carácter sustantivo, en los
casos en que son más favorables al acusado que la reglas respectivas
de la legislación anterior (subrayas no originales)"14 .
En 1965, la Corte Suprema declaró inexequibles varias disposiciones acusadas de
la ley 27 de 1963 y del Decreto 528 de 1964 "en cuanto suprimen la
categoría constitucional de Juez del Circuito. Y son exequibles en
cuanto se refieren a los Jueces Municipales en materia laboral"15 .
(…)
“Como se puede constatar, la modulación
de los efectos de las sentencias es una tradición propia del constitucionalismo
colombiano”.
217.      Con base en lo anterior, y por las razones
expuestas a lo largo de esta sentencia, la Sala Plena considera que, en el
presente caso, la determinación que mejor protege los postulados
constitucionales es la inexequibilidad del Decreto Legislativo 487 de 2020,
pero excluyendo del alcance de la decisión la suspensión por 30 días de los
términos correspondientes a los trámites que involucran personas ya condenadas,
en los que ya existía resolución ejecutoriada concediendo la extradición para
el momento en que entró en vigor el citado Decreto Legislativo. Esto, debido a
que las razones que llevan a la Corte a concluir la inconstitucionalidad, no
tienen implicaciones para este último evento, toda vez que (a) la presunción de inocencia se
encuentra desvirtuada; (b) la persona requerida ya tuvo la oportunidad de
agotar la mayoría de los mecanismos de defensa a su disposición en las
distintas etapas del trámite de extradición; y (c) existe un acto
administrativo en firme que concede la extradición, el cual goza de presunción
de acierto y legalidad.
218.      De otra parte, con el objeto de evitar
desigualdades en el cumplimiento de la decisión, la Sala Plena precisa que esta
sentencia se rige por la regla general de los efectos temporales de los fallos
de constitucionalidad, esto es, a futuro, a partir de la fecha de este
proveído. En consecuencia, la inexequibilidad no afecta la validez de la
suspensión de los términos ocurrida antes de la presente decisión, y a partir
de la fecha de esta sentencia, deberá procederse al restablecimiento de los términos,
debiéndose reanudar su contabilización en las condiciones en las que quedaron
para la fecha en que entró en vigencia el Decreto Legislativo que ordenó la
suspensión (27 de marzo de 2020).
219.      Por último, la Sala estima pertinente resaltar,
como habitualmente ocurre en este tipo de trámites[125], la importancia de
que el Gobierno nacional exija a los Estados solicitantes que el tiempo en que
las personas sometidas a extradición han estado privadas de su libertad en
Colombia por cuenta de dichos requerimientos, se les compute como parte de una
eventual condena en su contra.
F.
SÍNTESIS DE LA
DECISIÓN
220.      El Decreto Legislativo 487 de 2020 fue
expedido con cumplimiento de sus requisitos formales de constitucionalidad. No
obstante, su contenido resulta contrario a la Constitución Política, porque
suspende normas procesales de contenido sustancial que fueron previstas por el
legislador para garantizarle a las personas solicitadas en extradición sus
derechos al debido proceso y a la libertad. Sin desconocer la importancia de
los compromisos internacionales de Colombia en materia de cooperación judicial,
la lucha contra el crimen, pero además la protección a la salud de los
funcionarios públicos y en general las medidas para salvaguardar estos
intereses, no se puede generar un escenario de desprotección y vulneración de
derechos fundamentales para las personas inmersas en un trámite de extradición,
toda vez que en materia penal, dicha restricción conlleva un alto costo de la
eficacia de sus mecanismos de defensa y de las causales legales previstas para
el restablecimiento de la libertad. Por lo anterior, bajo los parámetros
legales y jurisprudenciales que componen el control de constitucionalidad de
decretos legislativos expedidos al amparo del estado de excepción, la Corte
concluyó que el decreto en cuestión no satisface los juicios de ausencia de
arbitrariedad, no contradicción específica, y proporcionalidad, razón por la
cual debe ser declarado inexequible.
221.      Adicionalmente, se señaló que la presente
inexequibilidad no afecta la suspensión por 30 días calendario de los trámites
de extradición de personas con condenas en firme que para la fecha de
expedición del Decreto Legislativo 487 contaban con resolución ejecutoriada
concediendo la extradición, conforme quedó expuesto en precedencia, y se aclaró
que esta decisión rige hacia futuro, razón por la cual en cada caso los
operadores judiciales deberán considerar el restablecimiento de los términos
del trámite de extradición, a partir del punto en el que fueron suspendidos con
ocasión del mencionado decreto legislativo declarado inexequible. Finalmente,
se reiteró que el tiempo que hubiere estado la persona privada de su libertad,
ha de abonarse como parte cumplida de la pena.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE el Decreto
Legislativo 487 del 27 de marzo de 2020, “[p]or el cual se dictan medidas
especiales relacionadas con el sector Justicia y del Derecho en materia de
extradición, con ocasión del ‘Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica’ declarada en todo el territorio nacional, derivada de la Pandemia COVID-19”.
SEGUNDO.- La presente decisión no afecta la suspensión de
términos por 30 días de los trámites de extradición de personas requeridas para
el cumplimiento de condenas en firme, en los que ya se había proferido
resolución ejecutoriada concediendo la extradición para la fecha de expedición
del Decreto Legislativo 487 de 2020.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
Con salvamento
de voto
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento
de voto
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento
de voto
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
Con salvamento
de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-201/20
Referencia: Expediente RE-251
Asunto: Revisión de Constitucionalidad del
Decreto Legislativo No. 487 de 2020 “Por el cual se dictan medidas
especiales relacionadas con el sector Justicia y del Derecho en materia de
extradición”.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento las razones que
me llevaron a salvar el voto en la Sentencia C-201 de 2020, adoptada por
la Sala Plena de esta Corporación, en sesión del 25 de junio de este mismo año.
1. La providencia en mención declaró
inexequible el Decreto Legislativo 487 de 2020 en el que se adoptaron dos
medidas principales sobre los términos que deben seguirse en el trámite de
extradición. La primera, correspondía a la suspensión de los términos por 30
días contados a partir del 27 de marzo de 2020 y la previsión de las
excepciones a esta suspensión. La segunda medida, consistía en la autorización
de prorrogar la suspensión en caso de que persistieran los motivos que dieron
lugar a la decisión inicial. Contrario a lo señalado por la mayoría de la Sala
considero que la suspensión inicial, por un término preciso y que respondió a
una situación de fuerza mayor era constitucional, y que la
autorización de la prórroga debió declararse exequible de forma condicionada
bajo límites formales y sustanciales para hacerla compatible con las garantías
de libertad y debido proceso.
2. Para sustentar la postura descrita, de
forma inicial, presentaré los argumentos transversales de la sentencia de los
que disiento y luego, con base en estos, explicaré las razones concretas con
respecto al análisis de cada medida. En cuanto a los elementos generales, no
comparto las consideraciones expuestas por la mayoría de la Sala con respecto
a: (i) la metodología de análisis, pues se examinaron las dos medidas
principales de forma conjunta a pesar de que, cómo lo explicaré, merecían
consideraciones particulares; (ii) la comprensión de la figura de extradición
limitada principalmente a su entendimiento como mecanismo de cooperación
internacional; (iii) el estándar de evaluación estricto; y (iv) la valoración
de la actuación del Gobierno desde el contexto fáctico en el que se profirió la
sentencia -3 meses después- sin considerar las circunstancias que se
presentaban cuando se adoptaron las medidas.
3. En la Sentencia C-201 de 2020, la
mayoría de la Sala declaró la inexequibilidad del Decreto 487 porque las
disposiciones afectan de manera desproporcionada los derechos a la libertad
personal y el debido proceso de las personas sujetas al trámite. Asimismo,
precisó que dicha inexequibilidad no incluye la medida de suspender por 30 días
los términos correspondientes a los trámites que involucran personas
condenadas, en los que ya existía resolución ejecutoriada concediendo la extradición
para el momento en que entró en vigor el Decreto Legislativo.
4. En primer lugar, disiento del examen conjunto de las
disposiciones del Decreto Legislativo 487 de 2020, pues esta normativa previó
dos medidas claramente diferenciadas y que merecían consideraciones
particulares. Las medidas
descritas exigían una valoración independiente, ya que, de un lado, la
suspensión de los términos para el trámite de extradición por 30 días,
correspondía a una disposición precisa, adoptada a través de una norma con
rango de ley, que respondía a una circunstancia de fuerza mayor, ampliamente
explicada por el Gobierno Nacional, y que perseguía valiosas finalidades
constitucionales, incluida la preservación de la salud y la seguridad tanto de
los funcionarios que intervienen en el proceso judicial y administrativo como
de las personas sujetas al trámite. En contraste, la posibilidad de prórroga
de la suspensión merecía consideraciones diferentes, pues se
estableció como una potestad indefinida, no se sujetó a límites precisos de
carácter material y formal, y se anticipó sin mayores garantías y
justificaciones a un contexto fáctico variable. Por lo tanto, a pesar de su
conexidad se trata de disposiciones diferentes que generaban problemas
jurídicos distintos y evaluaciones constitucionales particulares, de ahí que
merecían consideraciones individuales.
5.- En segundo lugar, la sentencia partió de un
concepto restrictivo del trámite de extradición, el cual consideró
principalmente como un mecanismo de cooperación internacional en el que están
involucradas las relaciones de Colombia con otros Estados y que responde a la
necesidad de que los Estados adelanten una lucha conjunta contra el crimen organizado.
Aunque el trámite de extradición tiene estas características ampliamente
referenciadas, lo cierto es que este instrumento también protege otros
intereses valiosos desde la perspectiva constitucional. En particular, la
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que se trata de un mecanismo que
contribuye a asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, protege los intereses y
derechos de las víctimas, es una medida de cooperación para la lucha conjunta y
la erradicación de delitos que comportan graves afectaciones a los derechos
humanos[126]
y responde a otras finalidades constitucionales, tales como:
“(i) garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes constitucionales; (ii) promover la eficiencia de
la administración de justicia, sin descuidar los derechos fundamentales y las
garantías procesales de los investigados y solicitados; (iii) hacer compatible
los fundamentos de las relaciones exteriores del Estado colombiano con la
soberanía nacional, el respeto a la autodeterminación de los pueblos y el
reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por
Colombia; y (iv) promover la internacionalización de las relaciones políticas,
económicas, sociales y culturales sobre bases de igualdad, equidad, reciprocidad
y conveniencia nacional.”[127]
En consecuencia, no se reconocieron todas las
finalidades que persigue el trámite de extradición y así se dejaron de valorar
los otros intereses que pretendía proteger el Decreto 487, de tal forma que en
la ponderación de los derechos y principios constitucionales en tensión debían
dárseles un peso distinto que conducía a una decisión diferente. En efecto, a
partir de esta visión la sentencia planteó un dilema que se redujo a la
oposición entre los intereses internacionales del Estado y la libertad de las
personas sujetas al trámite, el cual no da cuenta de la totalidad de intereses
y derechos involucrados en el mecanismo de extradición.
6. En tercer lugar, la sentencia adelantó los juicios
de proporcionalidad, contradicción específica y ausencia de arbitrariedad con
un estándar estricto porque estaban involucrados los derechos a la libertad y
al debido proceso. En relación con este estándar la mayoría de la Sala no
explicó cómo este rigor se armoniza con la mayor flexibilidad del examen de los
decretos legislativos que anunció la Sala Plena en la Sentencia C-145 de 2020,
ni moduló las exigencias de los juicios referidos.
La Sentencia C-145 de 2020[128],
que examinó el Decreto Legislativo 417 de 2020 en el que se declaró el estado
de emergencia económica,
social y ecológica en el territorio nacional, reconoció la magnitud de la calamidad pública y sanitaria actual, así
como la gravedad de sus efectos en el orden económico y social por cuanto
provoca amenazas y afectaciones en los
derechos constitucionales de millones de personas. En consecuencia, la
Sala Plena, por unanimidad, anunció que el control de constitucionalidad se ejercería:
“(…) con una amplia
flexibilidad, pues la magnitud de esta crisis no tiene antecedentes en los
tiempos recientes, de allí que el escrutinio que haga este Tribunal tendrá en
cuenta la amplia capacidad de acción que acompaña al señor Presidente de
la República, de cara a los remedios que estime necesarios para conjurar la crisis,
en tanto y cuanto estos guarden la razonable conexidad con los hechos que
motivaron la declaratoria del EEES.”
De manera que, en atención a la dimensión de la crisis
generada por la pandemia la Sala Plena anunció un rasero del escrutinio más
flexible, que no aplicó ni consideró en la sentencia de la que me aparto. En
efecto, el juicio de proporcionalidad aplicó el estándar más estricto posible
que incluso superó las exigencias planteadas en otros estados de excepción y
dejó de considerar intereses constitucionales relevantes a la hora de concluir
el juicio de validez constitucional.
7.- En el juicio de proporcionalidad la
sentencia aplicó un estándar estricto, en el que evaluó que: (i) las medidas
perseguidas por el decreto legislativo fueran imperiosas y urgentes; (ii) las
medidas fueran adecuadas; y (iii) no existieran otras alternativas menos
restrictivas para alcanzar los fines propuestos.
El último de los requisitos descritos no ha sido
uniforme en los juicios adelantados en estados de excepción, ni se ha sido
evaluado cuando se trata de adoptar decisiones de política pública
internacional, asunto de competencia sensiblemente reservada por la
Constitución al Presidente de la República. Incluso, bajo el parámetro de
estricta proporcionalidad, la Corte en algunas ocasiones ha señalado que el
examen implica verificar si se consideraron otras posibilidades eventualmente
menos costosas y, en general, establecer el carácter excesivo de la afectación
del derecho de cara a la finalidad perseguida sin que este rasero se traduzca
en la exigencia de acudir a la medida menos restrictiva posible. De suerte que,
aún en el marco de un juicio estricto, la jurisprudencia no ha exigido que la
medida legislativa sea la menos restrictiva posible como lo determinó la mayoría
de la Sala, sino que ha hecho énfasis en la evaluación del exceso.[129]
En consecuencia, si de una parte, la Sentencia C-145
de 2020 anunció que las medidas adoptadas en el marco del estado de emergencia
serían evaluadas bajo un criterio de mayor flexibilidad y, de otra parte era
necesario reconocer que en la extradición se manejan asuntos de relaciones
internacionales en donde el Presidente de la República tiene un amplio margen
de apreciación (artículos 9º, 189 y 224 de la Constitución), resultaba necesaria
la armonización entre la valoración estricta de proporcionalidad y la
flexibilización anunciada. Esta armonización se lograba mediante un examen
sobre la proporción entre el nivel de afectación de los derechos involucrados y
los objetivos de la medida, que aunque riguroso no se tradujera en el criterio
más estricto (la adopción de la medida menos restrictiva posible), pues este
supera las exigencias planteadas en otros estados de excepción.
8. En cuarto lugar, en el examen de constitucionalidad
la mayoría de la Sala evaluó las medidas a partir del contexto fáctico que se
presentaba cuando se profirió la sentencia (25 de junio de 2020) y no de las
circunstancias existentes en el momento en que se expidió el Decreto
Legislativo 487 de 2020.
Las medidas de suspensión de los
términos del trámite de extradición por 30 días y la posibilidad de prórroga se
adoptaron el 27 de marzo de 2020, pocos días después de que la
Organización Mundial de la Salud declarara que el brote del coronavirus
COVID-19 es una pandemia (11 de marzo de 2020) y que el Ministerio de Salud y
Protección Social declarara la emergencia sanitaria en el país. En efecto, tras
la declaración del estado de emergencia el 17 de marzo de 2020 las actuaciones
emprendidas en esa etapa inicial se enfrentaban a la novedad del fenómeno, la
alta velocidad de la propagación, los índices de mortalidad, el crecimiento
exponencial, sus dimensiones internacionales, el cierre de fronteras, y la
limitación de la movilidad y el transporte. Adicionalmente, se presentaban una
serie de consecuencias económicas y sociales súbitas, derivadas de la
paralización de las actividades ordinarias por las acciones de contención
inmediata como el aislamiento preventivo obligatorio, las cuarentenas y el
distanciamiento social.
No obstante, la mayoría de la Sala
cuestionó la actuación del Presidente de la República en el Decreto 487 porque
no acudió a estrategias que si bien estaban disponibles para el momento en el
que se profirió la sentencia no aparecían como opciones claras en el momento en
el que se adoptaron las primeras medidas de reacción a la emergencia. En
efecto, la mayoría de la Sala hizo énfasis en la gestión de vuelos humanitarios
y en la digitalización de trámites judiciales y administrativos como medidas
menos gravosas para continuar las actuaciones del trámite de extradición y de
esta forma cumplir los términos ordinarios.
Con respecto al curso de acción
reclamado por la mayoría considero que se trata de un examen fundado en las
posibilidades que se han presentado en la evolución de la emergencia sanitaria,
pero que no constituían una opción clara y, por ende, exigible para el momento
en el que se expidió la normativa bajo examen. En ese sentido, resultaba
necesario aplicar un criterio de evaluación más flexible que reconociera el
margen de acción que debe acompañar al Presidente de la República, de cara a
los remedios que estime necesarios para conjurar la crisis.
9. En síntesis, las consideraciones
expuestas por la sentencia en el juicio de proporcionalidad dan cuenta de la
aplicación de estándares estrictos, que privilegiaron aspectos formales que
podían superarse a través de una lectura sistemática y de contexto por parte de
la Sala, y que desconocieron no sólo la gravedad, imprevisión y dimensión de la
emergencia sanitaria, social y económica derivada de la pandemia sino también
la flexibilización que anunció inicialmente para la evaluación de estos
decretos y todos los principios e intereses constitucionales en juego en los
procesos de extradición.
10.-Ahora bien, descritos los
elementos transversales de la sentencia de los que me aparto, explicaré cómo
esos elementos generales tienen impacto en el examen particular de cada una de
las medidas. En relación con la suspensión de los términos que rigen el
procedimiento de extradición por 30 días considero que, contrario a la
conclusión de la sentencia, esta medida además de cumplir los requisitos que la
mayoría de la Sala tuvo por acreditados también superaba:
(i)
Los juicios
de no contradicción específica y ausencia de arbitrariedad, pues aunque
podía limitar el derecho a la libertad de las personas incursas en el trámite
de extradición se trata de una medida que también pretendía proteger su
integridad y salud, es proporcionada y se adoptó en una norma con rango de ley.
En consecuencia, bajo estas características, la afectación derivada de la
medida de la suspensión de términos por 30 días no es arbitraria.
(ii)
El juicio
de proporcionalidad, puesto que la afectación del derecho a la
libertad no resulta excesiva de cara a las circunstancias que la motivaron, y
las finalidades que perseguía, ya que buscaba proteger la salud y vida de todas
las personas que intervienen en trámite de extradición, y honrar los
compromisos internacionales en una materia en la que están de por medio los
derechos de víctimas de delitos que podrían implicar graves afectaciones a los
derechos humanos.
En efecto, se trata de una medida
proporcionada, ya que respondió a una circunstancia de fuerza mayor que
corresponde a la pandemia por COVID-19 y a las limitaciones físicas, jurídicas
y materiales para continuar con el trámite ordinario de extradición.
Igualmente, previó excepciones que privilegian la decisión cuando se configuran
las causales de libertad, se adoptó por un término preciso y en una norma con
rango de ley.
En consecuencia, a partir de los aspectos
generales descritos previamente la suspensión de los términos de extradición
por 30 días aunque afecta la libertad de las personas sujetas al trámite,
recayó sobre un derecho que admite restricciones cuando se trata de proteger
los derechos de las víctimas, el orden justo y las relaciones internaciones que
pretenden unirse para combatir los delitos más graves contra la sociedad en
general; esta afectación no es arbitraria o desproporcionada frente a la amplia
justificación con la que contó, las circunstancias de fuerza mayor a la que
respondió y los fines constitucionales que pretendía resguardar.
11. Ahora bien, la autorización de
prórroga de la suspensión de los términos mientras persistan los motivos que
dieron lugar a la suspensión inicial, a mi juicio, planteaba mayores
problemas de constitucionalidad que la primera medida.
La posibilidad de prorrogar la suspensión
de los términos en la forma en la que se estableció en la norma examinada es
violatoria del principio de legalidad, libertad y debido proceso, ya que
habilitó la suspensión de los términos en un trámite en el que se restringe la
libertad personal de forma general, bajo un criterio que en el escenario actual
resulta muy amplio, esto es, que: “persistan los motivos que llevaron a
tomar esta decisión.” y sin sujetar esa prórroga a una norma con fuerza de
ley. En efecto, en el marco de esa autorización el Ministerio de Justicia, a
través del Decreto 595 de 25 de abril de 2020 de carácter reglamentario, prorrogó
la suspensión de términos “hasta la finalización de la Emergencia Sanitaria
decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social”.
De suerte que, por tratarse de una medida
general, indeterminada y desprovista de límites materiales y formales sobre un
asunto que involucra la libertad y el debido proceso considero que la
autorización de la prórroga prevista en el artículo 1º del Decreto 487 no
superaba los juicios de motivación suficiente, intangibilidad y
proporcionalidad. En particular, porque el Presidente de la República no
justificó una medida con ese alcance; el principio de legalidad es una de las
garantías intangibles en el marco de los estados de excepción y, en
consecuencia, porque una autorización con esa amplitud genera una afectación
desproporcionada de los derechos referidos.
Ahora bien, identificadas las
circunstancias violatorias de la Carta Política, a mi juicio, resultaba
procedente una medida de armonización concreta a través del condicionamiento de
la norma en aras de que se ajustara a las garantías del debido proceso,
legalidad, y libertad personal y al mismo tiempo se aplique el principio de
conservación del derecho. Lo anterior, por cuanto la modulación de las
sentencias no ha sido una figura extraña al control de constitucionalidad tanto
en los tiempos de normalidad institucional como en los estados de excepción. La
Corte ha explicado en muchas oportunidades que esa metodología busca armonizar,
de un lado, el principio de conservación del derecho, derivado del principio democrático
y el control de constitucionalidad como un límite respetuoso de la voluntad
democrática y, de otro, la integridad y supremacía constitucional, de tal
manera que si una norma puede ser interpretada de dos formas, una: de
conformidad con la Constitución y otra de manera que la repugne, debe
preferirse la primera y dejar en el ordenamiento jurídico la disposición en el
entendido que se ajuste con los mandatos superiores y se expulse la disposición
solamente cuando no pueda ser leída de acuerdo con la Carta[130]. De igual manera, este Tribunal ha señalado que debe
valorarse la eventual generación de efectos, vacíos e inconsistencias
normativas que podrían tener resultados inconstitucionales y ante estas
circunstancias, en aras de mantener la integridad y supremacía de la
Constitución y del sistema jurídico evaluar el condicionamiento de la disposición examinada.[131]
En consecuencia, la Corte solo debe retirar del ordenamiento jurídico una ley
si no es posible interpretar la disposición conforme a la Carta, será,
entonces, la última opción posible.
En el presente caso, la
declaratoria de inexequibilidad no solo no era la última alternativa posible,
sino que también puede generar efectos inconstitucionales en materia de
seguridad jurídica, de afectación a los derechos de las víctimas, respecto del
margen de acción del Gobierno en el mecanismo de extradición, el respeto por
los compromisos internacionales en la lucha por la protección de los derechos
humanos y la erradicación de delitos que los afectan gravemente, y la salud e
integridad de las personas sujetas al trámite, pues genera el riesgo de que se
privilegie el traslado para el cumplimiento de los términos ordinarios sobre
las condiciones de protección necesarias para preservar salud e integridad en
el contexto de la pandemia.
De las consideraciones
expuestas se advierte que, antes de su expulsión del ordenamiento jurídico, la
Corte debió intentar una interpretación constitucional de la segunda medida,
pues se tenía claro que en ella concurren los siguientes elementos: (i) son
claramente identificables los ingredientes que requiere la norma para que sea
compatible con los derechos al debido proceso, legalidad y libertad personal,
(ii) los intereses que involucra el trámite de extradición descritos en el
fundamento 5 de este salvamento, (iii) la magnitud y los alcances de la
emergencia actual, y (iv) los posibles efectos inconstitucionales de la
inexequibilidad. En consecuencia, debió declararse exequible de forma
condicionada la autorización de prórroga de la suspensión de términos bajo las
condiciones de que esta medida sólo puede adoptarse mediante una norma con
rango de ley, con la suficiente justificación, y por un tiempo preciso y
determinado que responda de manera proporcionada a los elementos del contexto
fáctico correspondiente, o sencillamente podía hacer uso de los criterios que
ha utilizado el legislador de excepción en otras oportunidades, tales como la
duración de la emergencia sanitaria o la vigencia del decreto objeto de
revisión.
12. En síntesis, a partir de los elementos expuestos considero que en este
caso debió declararse la exequibilidad del Decreto 487 de 2020 y emitir un
condicionamiento con respecto a la autorización de prórroga de la suspensión de
términos prevista en el artículo 1º, bajo las condiciones expuestas
previamente.
De esta manera, expongo las razones que me
conducen a salvar el voto respecto de la Sentencia C-201 de 2020, adoptada por la Sala Plena de la Corte
Constitucional.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA C-201/20
Expediente: RE-251
Magistrado Ponente: Alejandro Linares
Cantillo
Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la
Sala plena de la Corte, suscribo este salvamento de voto, en relación con la
decisión de declarar inexequible el Decreto Legislativo 487 de 2020, con
fundamento en las siguientes consideraciones:
A mi modo de ver el Decreto Legislativo era exequible,
salvo por la expresión “plazo
que podrá ser prorrogado en caso de que persistan los motivos que llevaron a
tomar esta decisión”.
Este aparte del artículo 1° es
inexequible porque genera
indefinición sobre las condiciones para el restablecimiento de los derechos de
las personas que han sido solicitadas en extradición y se encuentran privadas
de la libertad de manera preventiva.
Discrepo de la decisión adoptada por la Sala en tanto
fija una regla según la cual no es posible suspender, ni siquiera por un
periodo razonable y limitado de 30 días, el
trámite de extradición de las personas solicitadas para ser juzgadas en el país
requirente. Esta posición
implica considerar que los derechos de las personas inmersas en dicho trámite son
absolutos, dado que, ni siquiera en circunstancia tan especiales y sin
precedentes como la crisis sanitaria global generada por la pandemia del
COVID-19, el Estado tendría la posibilidad de limitar el ejercicio de estos
derechos, aun si acude a medidas razonables, proporcionadas y temporales como
las dispuestas en el Decreto sub judice.
Considero que es válido limitar el ejercicio de los
derechos a la libertad personal y al debido proceso de las personas solicitadas
en extradición, sin importar si se trata de condenados o de personas que deben
enfrentar una investigación en el país requirente. Esto, siempre y cuando las
medidas adoptadas para el efecto estén limitadas en el tiempo y sean acordes
con el principio de proporcionalidad.
Siempre que el núcleo esencial del derecho permanezca
intacto y protegido por el principio de previsibilidad, según el cual, las
personas privadas de la libertad deben tener “la garantía acerca del
conocimiento de los plazos y las condiciones para el restablecimiento de su
libertad”[132],
el Estado podrá tomar todas las medidas que considere necesarias para la
protección de los demás fines constitucionales que se encuentren en riesgo.
En este caso, la suspensión de términos por 30 días
del trámite de extradición estaba justificada de manera razonable. La
previsibilidad del derecho a la libertad de las personas capturadas y
solicitadas en extradición estaba garantizada, en tanto que los términos se
suspendían por un periodo determinado, razonable y proporcionado. La limitación
precisa de este periodo permitía lograr los fines propuestos por la norma,
consistentes en cumplir con el compromiso de cooperación judicial y proteger la
salud e integridad de los funcionarios que participan en el trámite de
extradición. Todo ello sin sacrificar de manera desproporcionada las garantías
constitucionales.
La decisión adoptada por la mayoría desconoce la
existencia de otros valores constitucionales involucrados en el cumplimiento de
los convenios de extradición, como son la lucha contra la impunidad, la
cooperación judicial internacional, y la consecución de la justicia, los cuales
debieron ser ponderados por la Sala a la hora de tomar la decisión. También
desconoce la jurisprudencia internacional y nacional en materia de limitación
del derecho a la libertad personal, e ignora las consecuencias que la pandemia
ha generado sobre el trámite de extradición en Colombia y el mundo.
El fallo, tal como fue aprobado por la Sala, desconoce
las expectativas legítimas que los Estados requirentes tienen en relación con
los trámites y procesos de cooperación judicial con Colombia y abre la puerta a
posibles incidentes diplomáticos.
Fecha ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] Adicionalmente, la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República adjuntó los siguientes anexos:: (i) alocución de
apertura del Director General de la Organización Mundial de la Salud (OMS) en
rueda de prensa sobre el COVID-19, del 11 de marzo de 2020; (ii) Resolución No.
385 del 12 de marzo de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección
Social “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del
coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”;
(iii) reporte de la OMS del 26 de marzo de 2020 con cifras mundiales de
infectados y fallecidos por COVID-19; (iv) reporte del Ministerio de Salud y
Protección Social del 26 de marzo de 2020, acerca de la situación actual del
COVID-19 en Colombia y en el mundo; (v) informe de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) del 18 de marzo de 2020 sobre las repercusiones
de la crisis en el mundo laboral y propuesta de medidas; (vi) soporte
justificativo del Decreto Legislativo 487 de 2020, elaborado por la Dirección
de Asuntos Internacionales del Ministerio de Justicia y del Derecho el 30 de
marzo de 2020; (vii) nota verbal 105/20 remitida por la Embajada de España el
13 de marzo de 2020, solicitando “aplazamiento provisional” de unas
extradiciones debido a las dificultades logísticas generadas por el COVID-19;
(viii) nota verbal remitida por la Embajada del Ecuador el 17 de marzo de 2020,
solicitando diferir la entrega y traslado de una persona requerida en
extradición, en atención a la crisis sanitaria; (ix) nota verbal 107/20
remitida por la Embajada de España el 13 de marzo de 2020, solicitando la
interrupción de los plazos dentro de los trámites de extradición por motivos de
fuerza mayor; (x) oficio del 17 de marzo de 2020 por medio de la cual el Jefe
de la Oficina Central Nacional de INTERPOL en Colombia le informa a la
Directora Asuntos Internacionales del Ministerio de Justicia y del Derecho la
suspensión de las comisiones al exterior, y el listado de algunas extradiciones
por activa pendientes de ser realizadas; (xi) circular del 16 de marzo de 2020
emitida por el secretario general del Ministerio de Defensa Nacional,
informando la suspensión de comisiones al exterior como medida para prevenir el
contagio del virus COVID-19; (xii) Circular No. 000005 del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario, mediante la cual se adoptan medidas para la
contención del COVID-19 en los servidores penitenciarios y contratistas; y
(xiii) Decreto 443 expedido por el presidente de la República el 20 de marzo de
2020, por el cual se concede licencia al Ministro de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, y se efectúa un encargo. Folios 1 a 85.
[2] Adicionalmente, la Secretaría Jurídica de la
Presidencia solicita tener como pruebas los siguientes documentos: (i) copia
simple de los documentos que son soportes del Decreto 499 del 31 de marzo de
2020; (ii) copia del reporte del Ministerio de Salud y Protección Social "Situación
actual nuevo Coronavirus (COVID-19)", de fecha 5 de marzo de 2020;
(iii) copia simple del reporte del Ministerio de Salud y Protección Social
"Situación actual nuevo Coronavirus (COVID-19)", de fecha 1 de
abril de 2020; (iv) copia simple del reporte del Ministerio de Salud y
Protección Social "Situación actual nuevo Coronavirus (COVID-19)",
de fecha 19 de abril de 2020; (v) copia simple del Oficio de la Directora de
Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores
"Expediente RE-251 DECRETO LEGISLATIVO NÚMERO 487 DE 2020 POR EL CUAL
SE DICTAN MEDIDAS ESPECIALES RELACIONADAS CON EL SECTOR JUSTICIA Y DEL DERECHO
EN MATERIA DE EXTRADICIÓN", de fecha abril 19 de 2020; (vi) copia
simple de la comunicación de la Directora de Asuntos Internacionales del
Ministerio de Justicia y del Derecho "Oficio N° OPC-239/20 del 15 de
abril de 2020. M.P Alejandro Linares Cantillo. Expediente RE-251 Decreto 487 de
2020 "Por el cual se dictan medidas especiales relacionadas con el sector
Justicia y del Derecho en materia de extradición, con ocasión del "Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica" declarada en todo el territorio
nacional, derivada de la Pandemia COVID-19. ", de abril 20 de 2020..
[3] Al respecto, precisa que, por requerimiento de
la OCN Interpol, por petición de la OCN Interpol, la cual tuvo en consideración
que la Circular No. 173 del 16 de marzo de 2020 del Ministerio de Defensa
suspendió las comisiones al exterior como medida de prevención frente al
COVID-19, la Cancillería colombiana solicitó a diferentes Estados la prórroga
para materializar el traslado al Estado colombiano de las personas requeridas.
[4] Oficio DIAJI No. 1033 del 19 de abril de 2020
suscrito por Alejandra Valencia Gartner, Directora de Asuntos Jurídicos
Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores.
[5] Ibidem.
[6] No obstante, el Ministerio de Relaciones
Exteriores aclara en su comunicación que la contabilización de los términos en
los trámites de extradición por pasiva le corresponde a la Fiscalía General de
la Nación.
[7] Oficio MJD-OFI20-0011273-DAI-1100 de abril de
2020 suscrito por la Directora de Asuntos Internacionales del Ministerio de
Justicia y del Derecho.
[8] El artículo 494 de
la Ley 906 de 2004 establece: “El gobierno podrá subordinar el
ofrecimiento o la concesión de la extradición a las condiciones que considere
oportunas. En todo caso deberá exigir que el solicitado no vaya a ser juzgado
por un hecho anterior diverso del que motiva la extradición, ni sometido a
sanciones distintas de las que se le hubieren impuesto en la condena”. // “Si
según la legislación del Estado requirente, al delito que motiva la extradición
corresponde la pena de muerte, la entrega sólo se hará bajo la condición de la
conmutación de tal pena, e igualmente, a condición de que al extraditado no se
le someta a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes, ni a las penas de destierro, prisión perpetua o
confiscación”.
[9] Además, se adjuntaron a esta intervención los
siguientes documentos: (i) Resolución No. 0–0277 del 17 de febrero de 2020, por
medio de la cual se efectúa el nombramiento de la Directora de Asuntos
Jurídicos de la Fiscalía General de la Nación; (ii) acta de posesión de la
Directora de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General de la Nación No. 000322
del 17 de febrero de 2020 y (iii) Resolución No. 0–0303 del 20 de marzo de
2018, “[p]or medio de la cual se establece la organización interna de la
Dirección de Asuntos Jurídicos y se dictan otras disposiciones”.
[10] Fuente: Dirección de Asuntos Internacionales
(DAI).
[11] El término de formalización está determinado
por la existencia o no de tratado. En caso de que no exista instrumento
internacional, el artículo 511 del Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de
2004), indica que “[l]a persona reclamada será puesta en libertad
incondicional por el Fiscal General de la Nación, si dentro de los sesenta (60)
días siguientes a la fecha de su captura no se hubiere formalizado la petición
de extradición”.
[12] Fuente: Dirección de Asuntos Internacionales de
la FGN
[13] El término de entrega del extraditado, como el
de formalización, también puede estar determinado por la existencia o no de
tratado. En caso de que no exista instrumento internacional, el artículo 511
del Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004) establece que “[l]a
persona reclamada será puesta en libertad incondicional por el Fiscal General
de la Nación, (…) si transcurrido el término de treinta (30) días desde
cuando fuere puesta a disposición del Estado requirente, este no procedió a su
traslado”.
[14] Corte Constitucional. sentencia C-1106 de 2000.
[15] Corte Constitucional, sentencia C-243 de 2009.
[16] El 8 de mayo de 2020, se recibió en la
Secretaría General de la Corte Constitucional una intervención de estudiantes y
profesores de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes. De otra
parte, el 18 de mayo de 2020, se recibió una intervención presentada por seis
gobernadores del pueblo indígena Yukpa. Sin embargo, éstas no serán tenidas en
consideración por extemporáneas, dado que, según lo informado por la Secretaría
de esta corporación, la fijación en lista para intervenciones en el presente asunto
corrió del 30 de abril al 7 de mayo de 2020.
[17] Intervención de Clara María González Zabala,
como Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República y como ciudadana.
[18] Adicionalmente, se solicita tener como pruebas las
siguientes: (i) copia simple de los documentos de soportes del Decreto
Legislativo 487 del 27 de marzo de 2020 y los documentos ya remitidos a la
Corte Constitucional el 30 de marzo de 2020; (ii) copia simple del memorial del
20 de abril de 2020 presentado por Secretaria Jurídica del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, mediante la cual se
respondieron los interrogantes formulados en el Auto de fecha 14 de abril de
2020; (iii) copia simple del reporte del Ministerio de Salud y Protección
Social "Situación actual nuevo Coronavirus COVID-19" del 4 de mayo de
2020 y (iv) copia simple del reporte de Organización Mundial de Salud -OMS-
"Novel Coronavirus (2019-nCoV)", del 4 de mayo de 2020.
[19] Intervienen Jorge Kenneth Burbano Villamarín,
como ciudadano y Director del Observatorio de Intervención Ciudadana de la
Universidad Libre (Sede Bogotá), y Claudia Patricia Orduz Barreto, actuando
como ciudadana y docente de la Universidad Libre.
[20] A través del abogado en ejercicio Juan Pablo
Hinestroza Vélez.
[21] Intervienen a su nombre Norberto Hernández
Jiménez, Valeria Echeverry Rodríguez, Gabriela del Pilar Thiriat Pedraza,
Salomé Linares Caicedo, Daniel Antonio Niño Carreño, María Alejandra Céspedes
Gómez, Andrés Felipe Sánchez Mancilla, Santiago Forero Cardozo e Inés Paola
González Marín.
[22] Este capítulo se ha apoyado en
las consideraciones contenidas entre otras, en
las sentencias C-136, C-145, C- 146, C-224, C-225 y C-226 de 2009, C-884, C-911
y C-912 de 2010; C-193, C-218, C-222, C-223 y C-241 de 2011; C-671 y C-701 de
2015; C-465 de 2017 y C-466 de 2017. Varios de los párrafos corresponden a
transcripciones literales de algunas de dichas sentencias.
[23] Corte Constitucional, Sentencia
C-466 de 2017, citando a su vez la sentencia C-216 de 2011.
[24] El carácter reglado,
excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución
prevé específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la
regulación de los estados de conmoción interior y de emergencia económica,
social y ecológica, se funda en el principio de temporalidad (precisos términos
para su duración) y (iii) la Constitución dispone limitaciones materiales
estrictas para los estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean
juzgados por autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos
humanos no puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho
internacional humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[25] El control judicial está a
cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según
lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de
Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de
2011, al prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de
legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales
con fundamento y durante los estados de excepción”.
[26] Corte Constitucional, sentencia C-216 de1999
[27] La Corte ha aclarado que el
estado de excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes
modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se
procederá a declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a
la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden
económico; social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre
relacionada con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten
en este último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las
modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con
perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del
Presidente de la República, efectuar la correspondiente valoración y plasmarla
así en la declaración del estado de excepción.
[28] Decreto 333 de 1992.
[29] Decreto 680 de 1992.
[30] Decreto 1178 de 1994, Decreto
195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[31] Decreto 80 de 1997.
[32] Decreto 2330 de 1998.
[33] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de
2008.
[34] Decreto 4975 de 2009.
[35] Decreto 2963 de 2010 y Decreto
1170 de 2011
[36] Este capítulo se ha apoyado en las
consideraciones contenidas, entre otras, en las sentencias C-465 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017. Varios
de los párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[37] Sobre el juicio de finalidad se ha pronunciado
la Corte Constitucional en las sentencias C-146 de 2009, C-172 de 2009, C-224
de 2009, C-225 de 2009, C-226 de 2009, C-218 de 2011, C-223 de 2011, C-224 de
2011, C-225 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011, C-672 de 2015,
C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-465 de 2017, C-466 de 2017 y
C-467 de 2017.
[38] Ley 137 de
1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos
legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las
causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”.
[39] La Corte Constitucional
en la sentencia C-724 de 2015
señaló “Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria
de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y
(ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con
el estado de emergencia”. En el mismo sentido, en la sentencia C-700 de
2015 dispuso que el juicio de finalidad “(...) es una exigencia
constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar
los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción.
En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad
específica y cierta”.
[40] Al respecto, es posible consultar las sentencias C-145 de
2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009 , C-225 de 2009, C-884 de 2010, C-911 de
2010 y C-912 de 2010, C-193 de 2011, C-218 de 2011, C-222 de 2011, C-223 de
2011, C-224 de 2011, C-225 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de
2011, C-242 de 2011, C-672 de 2015, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-437 de
2017, C- 465 de 2017, C-466 de 2017, C-467 de 2017, C-468 de 2017 y C-517 de
2017.
[41] Ley 137 de 1994.
Art. 47. “Facultades. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia,
el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente
a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos
deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho
Estado”.
[42] En este sentido, la sentencia C-409 de 2017 dispuso que “La conexidad
interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas
con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el
decreto de desarrollo correspondiente”. En este sentido, ver, también, la
sentencia C-434 de 2017.
[43] La sentencia
C-724 de 2015 dispuso que “La conexidad en el control de constitucionalidad
de los Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de
emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar
determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los
objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de
emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”. En este sentido, ver,
también, la sentencia C-701 de 2015.
[44] Sobre este tema es posible consultar las providencias
C-225 de 2009, C-223 de 2011, C-224 de 2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011,
C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[45] Corte Constitucional, sentencia C-466 de 2017. En dicha providencia
se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722 de 2015 y C-194 de
2011.
[46] Ver sentencias C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-224 de
2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-466 de 2017
y C-467 de 2017.
[47] Corte Constitucional, sentencia C-466 de 2017, en la cual se
reiteran las consideraciones de las sentencias C-723 de 2015 y C-742 de 2015.
[48] Artículo 7º
de la Ley 137 de 1994: “Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se
podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de
Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer
arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad
fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante
decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el
núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
[49] Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2003, reiterada, entre
otras, en las sentencias C-224 de 2009, C-241 de 2011 y C-467 de 2017.
[50] El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este
Tribunal en las sentencias C-136 de 2009, C-145 de 2009, C-224 de 2009, C-225
de 2009, C-884 de 2010 , C-911 de 2010, C-912 de 2010, C-219 de 2011, C-224 de
2011, C-226 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011, C-409 de
2017, C-434 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[51] Ver sentencias C-224 de 2009,
C-225 de 2009, C-224 de 2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-409 de 2017,
C-434 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[52] Esta corporación se ha
referido a la necesidad de motivar las incompatibilidades en las sentencias
C-136 de 2009, C-146 de 2009, C-225 de 2009, C-218 de 2011, C-223 de 2011,
C-224 de 2011, C-225 de 2011,C-227 de 2011, C-671 de 2015, C-672 de 2015, C-409
de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[53] El artículo 12 de la LEEE
dispone que “Los decretos legislativos
que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales son
incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción”.
[54] Al respecto se ha referido
este Tribunal en las sentencias C-146 de 2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009,
C-225 de 2009, C-226 de 2009, C-884 de 2010, C-911 de 2010, C – 912 de 2010,
C-193 de 2011, C-218 de 2011, C-224 de 2011, C-225 de 2011, C-226 de 2011,
C-227 de 2011, C-240 de 2011,C-241 de 2011, C-671 de 2015, C-672 de 2015, C-409
de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-465 de 2017, C-466 de 2017 y C- 467 de
2017.
[55] El artículo 11 de la LEEE dispone que “Los decretos legislativos
deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas
adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción correspondiente”.
[56] Sobre el juicio de
proporcionalidad es posible consultar las sentencias C-136 de 2009, C-145 de
2009, C-146 de 2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-226 de
2009, C-884 de 2010, C-911 de 2010, C-912 de 2010, C-193 de 2011, C-218 de
2011, C-219 de 2011, C-222 de 2011, C-223 de 2011, C-224 de 2011, C-225 de
2011, C-226 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011, C-671 de
2015, C-409 de 2017, C-434 de 2017,  C-437 de 2017, C-466 de 2017 y C - 467 de
2017.
[57] El artículo 13 de la LEEE
dispone que “Las medidas
expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con
la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de
los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente
necesario, para buscar el retorno a la normalidad”.
[58] Al respecto se pueden
consultar las sentencias C-136 de 2009, C-146 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de
2009, C-224 de 2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-671 de 2015, C-672 de
2015, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de
2017.
[59] Artículo 14.
No discriminación. “Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de
Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica (…)”.
[60] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de
categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá
toda discriminación”.
[61] En este
sentido, en la sentencia C-156 de 2011, esta Sala explicó que el juicio de no
discriminación pretende hacer efectivo “el principio de igualdad ante la ley
del artículo 13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que
todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en
criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o
filosóficas”.
[62] Este tribunal ha entendido que el control
constitucional de normas expedidas al amparo de un estado de excepción es de
trascendental importancia en el Estado de Derecho, a tal punto que, en su
función de velar por la supremacía de la Carta Política, ha asumido el control
de normas que han perdido su vigencia. Al respecto, sentencia C-070 de 2009.
[63] Corte Constitucional, sentencia C-124 de 2011.
[64] Martínez González, María Isabel. “Aspectos
penales de la extradición”. Cuadernos de la Facultad de Derecho, Universidad de
Palma de Mallorca. 1982, Volumen 3, páginas 119-131. Disponible en:
https://www.raco.cat/index.php/CuadernosDerecho/article/view/172444.
[65] Así lo ha entendido este
Tribunal: “La extradición es un instrumento de colaboración internacional en
materia penal que ha adquirido su mayor relevancia en la lucha contra el delito
de dimensión transnacional. Se trata de una decisión administrativa adoptada
mediante trámite, en principio, breve y sumario, que no implica juzgamiento y
tampoco puede dar lugar a un prejuzgamiento. La misma se orienta a permitir que
la investigación o el juicio por una determinada conducta punible, o el
cumplimiento de la sanción que corresponda, se den en el Estado requirente,
cuando el presunto infractor se encuentre en territorio de Estado distinto de
aquel en el que se cometió el hecho o que resulte más gravemente afectado por
el mismo.” Sentencia SU-110 de 2002.
[66] Corte Constitucional, sentencia C-080 de 2018.
En el mismo sentido, sentencias C-460 de 2008 y SU-110 de 2002.
[67] Corte Constitucional, sentencia C-080 de 2018.
[68] Corte Constitucional,
sentencia C-112 de 2019. De manera similar, en sentencia C-780 de 2004, la
Corte precisó que la finalidad de la extradición “…no es otra que la de impedir que una persona que ha cometido un delito
en el exterior burle la acción de la justicia refugiándose en un país diferente
a aquél donde ha cometido la conducta punible.” Similares pronunciamientos se han emitido en
sentencias C-1106 de 2000, T-1736 de 2000, C-621 de 2001, C-333 de 2014, entre
otras.
[69] Ibídem. En este mismo sentido, ver: sentencia
C-740 de 2000, C-780 de 2004. Asimismo, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación
Penal CSJ, Cas. Penal, Concepto CP172-2019, Rad. 54005.
[70] “La extradición pasiva se presenta
cuando Colombia ofrece en extradición a una persona o la concede por ser el
Estado requerido, por cuanto en su territorio se encuentra el prófugo, acusado,
procesado o condenado y, por ende, se requiere su entrega. Se encuentra
consagrada, en principio, en el artículo 35 de la Constitución Política, cuando
hace referencia a la posibilidad de “conceder” y “ofrecer” la extradición. (…).
La extradición activa se presenta cuando un Estado solicita a otro la
extradición de una persona. Esta modalidad se encuentra consagrada en el
artículo 35 Superior, que establece la posibilidad de “solicitar” la
extradición.” Corte Constitucional, sentencia C-080 de 2018.
[71] Corte Constitucional, sentencia C-080 de 2018.
En este mismo sentido, sentencias C-621 de 2001, C-694 de 2015, y C-112 de
2019.
[72] Constitución Política, artículos 1, 2 y 4.
[73] Corte Constitucional, sentencia SU-747 de 1998.
[74] Corte Constitucional, sentencia C-333 de 2014.
[75] Corte Constitucional, sentencia C-112 de 2019.
[76] Corte Constitucional, sentencia C-674 de 2017.
[77] Corte Constitucional, sentencia C-327 de 1997
[78] Corte Constitucional, sentencia C-425 de 1997.
En este mismo sentido, sentencia C-774 de 2001.
[79] Corte Constitucional, sentencia C-549 de 1997,
reiterada en sentencia C-634 de 2000
[80] Al respecto, es posible consultar la sentencia C-1024 de
2002, en la que esta corporación se pronunció sobre el valor el valor de la
libertad personal, aun en el marco de un estado de excepción.
[81] Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Sentencia del 30 de junio de 2015. Caso
Wong Ho Wing c. Perú, párrafo 268-270.
[82] Ver: http://www.corteidh.or.cr/tablas/alerta/comunicado/declaracion_1_20_ESP.pdf
[83]  En múltiples los pronunciamientos de la Sala
de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia ha precisado que, si los
hechos por los que se procede tuvieron lugar antes del 1° de enero de 2005, la
solicitud de extradición rige bajo los parámetros de la Ley 600 de 2000; si
ocurrieron después, tramita bajo la Ley 906 de 2004. Al respecto:
Concepto CP096-2017, rad. 49004. En el mismo sentido: Concepto CP167-2014, rad.
43261; Auto AP781-2018, rad. 51904; Concepto CP046-2018, rad. 51283; Concepto
CP149-2019, rad. 54695; entre otros.
[84] L. 600 de 2000, art. 514; L. 906 de 2004, art.
496.
[85] Ibíd.
[86] L. 600 de 2000, arts. 515-517; L. 906 de 2004,
arts. 497-499. Es importante anotar que el término de 5 días sólo está previsto
en la Ley 906 de 2004, no en la Ley 600 de 2000.
[87] L. 600 de 2000, art. 518; L. 906 de 2004, art.
500.
[88] Ibíd.
[89] Ibíd.
[90] L. 600 de 000, art. 519; L. 906 de2004, art.
501.
[91] L. 906 de 2004, art. 500, parágrafos 1 y 2 (aplicable
también a los casos tramitados bajo la Ley 600 de 2000)
[92] L. 600 de 2000, art. 521; L. 906 de 2004, art.
503.
[93] L. 1437 de 2011, art. 76.
[94] L. 600 de 2000, art. 524, L. 906 de 2004, art.
506.
[95] L. 600 de 2000, art. 528; L. 906 de 2004, art.
509.
[96] L.
600 de 2000, art. 530; L. 906 de 2004, art. 511.
[97] Por ejemplo, el artículo 14 del Acuerdo
Bolivariano de Extradición suscrito entre Ecuador, Perú, Bolivia, Venezuela y
Colombia, establece un plazo de 3 meses para que el Estado solicitante reciba y
traslade a la persona, una vez se le ha puesto a su disposición. Igual
situación ocurre con el Tratado de Extradición entre la República Argentina y
Colombia, y con el Convenio de Extradición entre el Reino de España y Colombia.
[98] En efecto, el artículo 235 de la L. 906 de 2004
establece que una de las finalidades de la técnica de interceptación de
comunicaciones es la búsqueda y ubicación de indiciados, imputados o
condenados, mientras que, de manera similar, el artículo 219 de la misma
normativa faculta a la Fiscalía para ordenar registros y allanamientos con el
fin de realizar la captura del indiciado, imputado o condenado.
[99] Corte Constitucional, sentencias T-958 de 2000,
T-313 de 2003, T-919 de 2012, entre otras.
[100] L. 600 de 2000, arts. 531-533; L. 906 de 2004,
arts. 512-514.
[101] Oficio del 20 de abril de 2020 suscrito por
Clara María González Zabala, Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República, allegado a esta corporación mediante correo electrónico de la misma
fecha.
[102] Como fundamento de tal declaratoria de
exequibilidad, la Corte consideró que este Decreto (i) cumplió con los
requisitos formales; (ii) se expidió tras una situación catastrófica,
imprevisible, grave, sobreviniente e intempestiva; (iii) se fundó en una hipótesis
no generada por una guerra exterior o conmoción interior; (iv) se expidió
porque las facultades ordinarias del Ejecutivo resultan insuficientes para
responder a esta crisis, y que, por lo tanto, (v) cumplía con los requisitos de
identidad, fácticos, valorativos, de necesidad de las medidas extraordinarias y
de insuficiencia de las medidas ordinarias
[103] El Decreto 487 contiene un tercer artículo que
no establece como tal una medida, sino que se refiere a su vigencia a partir de
la fecha de su publicación.
[104] Así lo autorizan el art. 23 de la L. 600 de 2000
y el art. 25 de la L. 906 de 2004.
[105] La doctrina define el concepto término
como “…la distancia que en el proceso se establece entre un acto y otro”.
Morales Molina, Hernando. Curso de Derecho Procesal Civil. Séptima edición.
Editorial ABC, 1978. P. 365.
[106] Oficio No. DAJ-10400 del 20 de abril de 2020
suscrito por Carolina María Moncada Zapata, Directora de Asuntos Jurídicos de
la Fiscalía General de la Nación, allegado a esta corporación mediante correo
electrónico del 22 de abril de 2020.
[107] El artículo 27 de este instrumento establece: “1.
En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la
independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones
que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de
la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta
Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás
obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen
discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión
u origen social. 2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los
derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento
de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad
Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de
Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17
(Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20
(Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías
judiciales indispensables para la protección de tales derechos. 3. Todo Estado
parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a
los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario
General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya
aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y
de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión.”
[108] Aun cuando esta norma también incluía dentro
del catálogo de garantías intangibles “el derecho de los colombianos por
nacimiento a no ser extraditados, la Corte entiende que esta expresión quedó
tácitamente derogada con el Acto Legislativo 01 de 1997, que modificó el
artículo 35 de la Constitución, en el sentido de admitir la extradición de
colombianos por nacimiento, bajo ciertas condiciones.
[109] Corte Constitucional, sentencia C-1144 de 2000.
[110] Aprobada por el Congreso de la República
mediante Ley 16 de 1972.
[111] Aprobado por el Congreso de la República
mediante Ley 74 de 1968.
[112] Real Academia Española. Diccionario de la
Lengua Española. En: https://www.rae.es/
[113] Ibidem.
[114] Este principio no solo se encuentra consagrado
en el artículo 29 de la Constitución Política, sino también en los artículos
8.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 14.2 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos
[115] Corte Constitucional, sentencia C-025 de 2009.
[116] Real Academia Española. Diccionario de la
Lengua Española. En: https://www.rae.es/
[117] Corte Constitucional, sentencia C-300 de 1994.
[118] Corte Constitucional, sentencia C-720 de 2007,
reiterada en sentencias C-857 de 2008, T-413 de 2017 y  T-142 de 2019.
[119] Corte Constitucional, sentencias C-673 de 2001,
C-720 de 2007, C-026 de 2016, C-345 de 2019, entre otras.
[120] Corte Constitucional, sentencia C-144 de 2015.
En similar sentido, sentencias C-673 de 2001, C-520 de 2016, C-114 de 2017,
C-115 de 2017, C-220 de 2017, entre otras.
[121] Oficio DIAJI 1033 del 19 de abril de 2020
suscrito por Alejandra Valencia Gartner, Directora de Asuntos Jurídicos
Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, allegado a esta corporación
por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República mediante correo
electrónico del 20 de abril de 2020.
[122] https://www.cancilleria.gov.co/newsroom/news/comunicado-vuelos-caracter-humanitario-16-junio-23-junio
[123] El Decreto 491 del 28 de marzo
de 2020 autorizó el trabajo en casa por parte de servidores públicos como
mecanismo para garantizar la continuidad de las funciones públicas a cargo de
las autoridades estatales, salvo los eventos en los que se requiriera la
prestación del servicio en forma presencial.
[124] Corte Constitucional, sentencia C-737 de 2001.
En igual sentido, sentencias C-297 de 2010, C-444 de 2011, entre otras.
[125] Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Penal. Concepto del 13 de mayo de 2020, rad. 54585. En igual sentido,
Concepto del 06 de mayo de 2020, rad.  56598, Concepto CP025-2017 del 22 de
febrero de 2017, rad. 48892., Concepto CP019-2017 del 22 de febrero de 2017,
rad. 47750, entre otros.
[126] Por ejemplo, en la sentencia C-580 de
2002 en la que se estudió la Ley 707 de 2001 “Por
medio de la cual se aprueba la Convención Interamericana sobre Desaparición
Forzada de Personas” en la que se prevén diferentes compromisos para de prevenir, sancionar e investigar las
desapariciones forzadas, incluidos compromisos en el marco solicitudes y
trámites de extradición y cooperación internacional, la Corte señaló que si bien este instrumento no constituye en estricto sentido un tratado de
derechos humanos tiene un fin protector de los derechos de las personas, pues
establece mecanismos que contribuyen en gran medida a su protección.
[127] Sentencia C-080 de 2018 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[128] M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[129] Por ejemplo, la Sentencia C-224 de 2009 en el examen de proporcionalidad
frente a medidas punitivas señaló que la Constitución ordena que exista una
relación de proporcionalidad entre éstas y la gravedad de las circunstancias
que se enfrenta. Este elemento convierte el juicio en uno de estricta
proporcionalidad, que según el mandato constitucional implica considerar si el
tipo conlleva a una restricción inadmisible o excesiva del derecho
constitucional involucrado.
Asimismo,  la
Sentencia C-753 de 2015 estableció la desproporción porque no se
evaluaron –carga argumentativa- otras  posibilidades eventualmente menos
costosas y por excesiva respecto de la finalidad propuesta.
[130] Sentencias C-448 de 1992, C-106 de 1995, C-027 de 1996, C-186 de 1997, C-122
de 1999, C-136 de 1999, C-802 de 2002, C-876 de 2002, C-947 de 2002, C-1007 de
2002, C-1024 de 2002, C-1064 de 2002, C-122 de 2003, C-148 de 2003, C-252 de
2010.
[131] Sentencias C-325 de 2009, C-715 de 2012, C-436
de 2013, C-184 de 2016, C-200 de 2019, entre otras.
[132] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Wong Ho Wing c. Perú. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia del 30 de junio de 2015. Serie C.2 No. XI, párr. 268-270.