C-122-20
Sentencia
C-122/20
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Manifestación del derecho fundamental a la participación
ciudadana
Específicamente, esta acción constituye un
instrumento jurídico valioso, que permite a los ciudadanos defender el poder normativo
de la Constitución y manifestarse democráticamente en relación con la facultad
de configuración del derecho que ostenta el Legislador (artículos 150 y 114
superiores). La acción pública de inconstitucionalidad permite que se dé un
diálogo efectivo entre el Congreso –foro central de la democracia
representativa–, los ciudadanos en ejercicio –base de la democracia
participativa–, y el Tribunal Constitucional –a quien se encomienda la guarda e
interpretación de la Constitución–. De esta forma, la acción desarrolla los
principios previstos en los artículos 1º, 2º y 3º de la Carta Política, que
definen a Colombia como un Estado Social de Derecho, democrático y
participativo.
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Eficacia del principio pro actione y cumplimiento de
requisitos argumentativos mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Criterios
para valorar la aptitud de la demanda y determinar su procedencia y alcance del
juicio de constitucionalidad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA
RELATIVA-Competencia de la Corte Constitucional
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA
RELATIVA-Elementos esenciales que deben concurrir para su procedencia/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos
estructurales
CARGO DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA
RELATIVA-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA
RELATIVA-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y
suficientes
SENTENCIA INTEGRADORA POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Jurisprudencia constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA
RELATIVA-Impone al demandante una mayor carga argumentativa
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Existencia
conlleva a sentencia integradora
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE INTERPRETACION
LEGAL-Alcance excepcional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN
MATERIA DE INTERPRETACION LEGAL-Condiciones de procedibilidad
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD
SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de
requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos
DEBIDO PROCESO-Levantamiento de
suspensión de términos
Referencia:
Expediente D-13472
Demanda
de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1º del artículo 6º de la Ley 1949
de 2019 “Por
la cual se adicionan y modifican algunos artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se
dictan otras disposiciones”, que modificó el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.
Demandante: Hugo
Lascarro Polo.
Magistrada
sustanciadora:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá,
D. C.,  (15) quince de abril dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los
Magistrados Alberto
Rojas Ríos, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo
Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina
Pardo Schlesinger y José Fernando Reyes Cuartas, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las
previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política,
cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, el ciudadano Hugo Lascarro Polo presentó, ante esta Corporación,
demanda de inconstitucionalidad en contra del parágrafo 1º del artículo 6º de
la Ley 1949 de 2019 “Por la cual se adicionan y modifican
algunos artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se
dictan otras disposiciones”¸ que modificó
el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. El actor
formuló un cargo único por el desconocimiento del artículo 29 de la Carta
Política.
En
Auto de 10 de septiembre de 2019, la Magistrada sustanciadora identificó las
falencias de la censura presentada por el ciudadano y, en consecuencia, dispuso
la inadmisión de la demanda.
El
demandante denuncia una omisión legislativa relativa, violatoria del artículo 29
de la Carta Política. Indica que la norma acusada es inconstitucional porque no
incluyó el término para resolver la segunda instancia en el proceso
jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional de Salud y que ese elemento
omitido es necesario para la materialización del derecho al debido proceso,
garantizado en el artículo 29 de la Constitución. A su juicio, esta omisión no
sólo transgrede el derecho al debido proceso, sino que además desconoce bienes
jurídicos como la salud, la vida y la dignidad humana, que están involucrados
en las controversias del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Con base en los argumentos expuestos el
demandante solicitó, como pretensión principal, que se declare la
inexequibilidad de la norma acusada porque no previó un término para que las
Salas Laborales de los Tribunales Superiores del Distrito Judicial resuelvan el
recurso de apelación formulado en contra de las decisiones de la
Superintendencia Nacional de Salud. En subsidio, pidió que se declare la
exequibilidad condicionada de la norma acusada en el entendido de que: “el
término con que cuenta la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del
domicilio del apelante para resolver los recursos de apelación son los mismos
términos con que cuenta la Superintendencia Nacional de Salud para resolver los
asuntos puestos a su conocimiento” [1].
En auto de 26 de septiembre de 2019,
la Magistrada sustanciadora encontró acreditados los requisitos establecidos en
la jurisprudencia constitucional para la construcción de un cargo por omisión
legislativa relativa. Por lo tanto, admitió la
censura por violación del artículo 29 superior.
Asimismo, de acuerdo
con lo previsto en el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991, ordenó:
(i) fijar en lista la norma acusada para garantizar la intervención ciudadana;
(ii) correr traslado al Procurador General de la Nación, para lo de su
competencia; (iii) comunicar el inicio del proceso al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho,
al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de
Salud; y (iv) invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la
Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral ACEMI, la Confederación
Colombiana de Consumidores, el Movimiento
Nacional por la Salud y la Seguridad Social, la Asociación de Pacientes de Alto
Costo,
la Asociación Sinergias Alianzas Estratégicas para la Salud y el Desarrollo, la
Organización Misión Salud, la Asociación Colombiana de Salud Pública y a
las facultades de Derecho de las Universidades Libre, Santo Tomás, de
Antioquia, del Norte de Barranquilla, de Cartagena y del Rosario para que, si
lo consideraban oportuno, intervinieran en este asunto para defender o atacar
la constitucionalidad del aparte acusado.
En cumplimiento de las medidas adoptadas por el Gobierno
Nacional y por el Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdos
PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526
y PCSJA20-11532, adoptados por la emergencia sanitaria ocasionada por la
pandemia que afecta a Colombia, los términos fueron suspendidos en el asunto de
la referencia, entre el 16 de marzo y el 26 de abril de 2020. De igual manera,
por tratarse de vacancia judicial en semana santa, durante los días 4 a 12 de
abril de 2020, los términos judiciales tampoco corrieron.
II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
A
continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada y se subraya el
aparte demandado:
“LEY 1949 DE 2019
(enero 8)
Diario Oficial No. 50.830 de 8 de enero de 2019
PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA
Por la cual se adicionan y modifican algunos
artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se
dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 6o. Modifíquese el
artículo 41 de
la Ley 1122 de 2007, el cual quedará así:
Artículo
41.
Función Jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. Con el fin de
garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del
Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de
la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y
fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes
asuntos:
a)
Cobertura de los servicios, tecnologías en salud o procedimientos incluidos en
el Plan de Beneficios en Salud (Plan Obligatorio de Salud), cuando su negativa
por parte de las Entidades Promotoras de Salud o entidades que se les asimilen
ponga en riesgo o amenace la salud del usuario, consultando la Constitución
Política y las normas que regulen la materia.
b)
Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado en los
siguientes casos:
1.
Por concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una Institución
Prestadora de Servicios de Salud (IPS) que no tenga contrato con la respectiva
Entidad Promotora de Salud (EPS) o entidades que se le asimilen.
2.
Cuando el usuario haya sido expresamente autorizado por la Entidad Promotora de
Salud (EPS) o entidades que se le asimilen para una atención específica.
3.
En los eventos de incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o
negligencia demostrada de la Entidad Promotora de Salud o entidades que se le
asimilen para cubrir las obligaciones para con sus usuarios.
c)
Conflictos derivados de la multiafiliación dentro del Sistema General de
Seguridad Social en Salud y de este con los regímenes exceptuados.
d)
Conflictos relacionados con la libre elección de entidades aseguradoras, con la
libre elección de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud dentro de la
red conformada por la entidad aseguradora; y conflictos relacionados con la
movilidad dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
e)
Conflictos entre las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios y/o
entidades que se le asimilen y sus usuarios por la garantía de la prestación de
los servicios y tecnologías no incluidas en el Plan de Beneficios, con
excepción de aquellos expresamente excluidos de la financiación con recursos públicos
asignados a la salud.
f)
Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre
entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La
función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud se desarrollará
mediante un procedimiento sumario, con arreglo a los principios de publicidad,
prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia,
garantizando debidamente los derechos al debido proceso, defensa y
contradicción.
La
demanda debe ser dirigida a la Superintendencia Nacional de Salud, debe
expresar con la mayor claridad las circunstancias de tiempo, modo y lugar; la
pretensión, el derecho que se considere violado, así como el nombre y dirección
de notificación del demandante y debe adjuntar los documentos que soporten los
hechos.
La
demanda podrá ser presentada sin ninguna formalidad o autenticación; por
memorial, u otro medio de comunicación escrito. No será necesario actuar por
medio de apoderado, esto sin perjuicio de las normas vigentes para la representación
y el derecho de postulación. En el trámite del procedimiento jurisdiccional
prevalecerá la informalidad.
La
Superintendencia Nacional de Salud emitirá sentencia dentro de los siguientes
términos:
Dentro
de los 20 días siguientes a la radicación de la demanda en los asuntos de
competencia contenidos en los literales a), c), d) y e) del presente artículo.
Dentro
de los 60 días siguientes a la radicación de la demanda en el asunto contenido
en el literal b) del presente artículo.
Dentro
de los 120 días siguientes a la radicación de la demanda en el asunto contenido
en el literal f) del presente artículo.
PARÁGRAFO
1o. Las providencias emitidas dentro del
proceso jurisdiccional se notificarán por el medio más ágil y efectivo. La
sentencia podrá ser apelada dentro de los 3 días siguientes a su notificación.
En caso de ser concedido el recurso, el expediente deberá ser remitido al
Tribunal Superior del Distrito Judicial - Sala Laboral del domicilio del
apelante.
(…)”
III. LA DEMANDA
Hugo
Lascarro Polo presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del parágrafo
1º del artículo 6º de la Ley 1949 de 2019 que modificó el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 por la
configuración de una omisión legislativa relativa violatoria del artículo 29
superior.
El actor hizo referencia al diseño legal
del mecanismo jurisdiccional, en el marco de los argumentos expuestos sobre la
violación de la garantía del debido proceso. En particular, señaló que el
artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 le asignó funciones jurisdiccionales a la
Superintendencia Nacional de Salud para que conociera y fallara controversias
relacionadas con el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Luego, la Ley
1438 de 2011 estableció que el fallo podría ser impugnado, pero no precisó la
autoridad que resolvería la impugnación ni el término para decidirla.
Finalmente, el parágrafo del artículo 6º de la Ley 1949 de 2019 precisó que la
Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del domicilio del apelante es la
autoridad competente para resolver la impugnación, pero mantuvo el vacío en
relación con el término para decidir.
El
ciudadano argumentó que, de la garantía constitucional del debido proceso, se
deriva una obligación para el Legislador de prever recursos judiciales
efectivos. Este deber se desconoció en el diseño del mecanismo jurisdiccional
ante la Superintendencia Nacional de Salud porque estableció la posibilidad de
impugnar el fallo de primera instancia y la autoridad judicial que decide el
recurso, pero no fijó el término para resolverlo. En consecuencia, el
Legislador omitió un ingrediente necesario para la efectividad del mecanismo
judicial.
El
demandante señaló que la omisión legislativa que denuncia también afecta otros
bienes jurídicos como la salud, la vida, y la dignidad humana. En concreto,
indicó que las controversias que se presentan en el Sistema General de
Seguridad Social en Salud están relacionadas con la afectación de esos bienes,
razón por la que la ausencia de un término para decidir los conflictos en
segunda instancia prolonga las violaciones que se pretenden superar a través
del mecanismo jurisdiccional y desconoce su carácter prevalente y sumario.
Para
el actor, la omisión del Legislador es injustificada, genera incertidumbre
sobre la duración del trámite y desconoce que, en atención a la relevancia de
términos precisos para la garantía del debido proceso, todos los procedimientos
judiciales previstos en el ordenamiento jurídico fijan el término para decidir
la segunda instancia. En consecuencia, la ausencia de ese elemento en el
proceso jurisdiccional diseñado para la protección del derecho a la salud debe
ser subsanada.
Finalmente,
indicó que la inconstitucionalidad de la norma acusada puede superarse mediante
un condicionamiento en el que se precise el término para decidir la segunda
instancia, el cual puede derivarse de otras previsiones del ordenamiento
jurídico que establecen términos para emitir las decisiones judiciales. Por
ejemplo, destacó que los términos de 20, 60 y 120 días que prevé el artículo 6º
de la Ley 1949 de 2019 para que la Superintendencia Nacional de Salud resuelva
los asuntos en ejercicio de su función jurisdiccional, podrían ser tomados como
referente para establecer el lapso para la decisión de la impugnación por parte
de las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de los Distritos Judiciales
del país.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Salud y Protección Social
El Ministerio de
Salud y Protección Social solicitó que la Corte se INHIBA de decidir el
cargo formulado por el actor, por el incumplimiento de los requisitos de
aptitud. En subsidio, pidió que se declare la EXEQUIBILIDAD del parágrafo 1º
del artículo 6º de la Ley 1949 de 2019, que modificó el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.
En
primer lugar, la entidad indicó que el cargo es inepto por el incumplimiento
del requisito de certeza, pues el ciudadano no explicó las razones por las que
el término que considera omitido no puede ser establecido mediante la lectura
integral del ordenamiento jurídico. En concreto, destacó que según el artículo
1º del Código General del Proceso, las disposiciones de este estatuto se
aplican a todos los asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad en cuanto
no estén regulados expresamente en otras leyes, y el artículo 121 de dicha
normativa prevé el término de seis meses como tiempo máximo para resolver la
segunda instancia. En consecuencia, a partir de una interpretación sistemática
del ordenamiento jurídico, puede concluirse que el término para resolver la
impugnación en el marco del mecanismo jurisdiccional ante la Superintendencia
Nacional de Salud es el previsto en el artículo 121 ejusdem.
El
Ministerio adujo que el silencio del Legislador con respecto al término de
decisión de la segunda instancia no corresponde a una omisión y, por el
contrario, se trata de una forma de mantener la aplicabilidad del artículo 121
del CGP. Esta circunstancia se evidencia en el artículo 126 de la Ley 1438 de
2011, pues dicha norma modificó el término con el que cuenta la
Superintendencia Nacional de Salud para decidir la primera instancia y estableció
los tiempos de 20, 60 y 120 días de acuerdo con la causal invocada. Por ende,
es claro que el Congreso de la República conoce el tipo de controversias que se
resuelven a través de este mecanismo y adoptó medidas para establecer un
recurso judicial efectivo, entre las que no consideró necesaria la alteración
del término general de seis meses para resolver la segunda instancia.
Asimismo,
indicó que de acuerdo con el parágrafo 2º del artículo 41 de la Ley 1122 de
2007, modificado por el artículo 6º de la Ley 1949 de 2019, la competencia de
la Superintendencia Nacional de Salud sólo se activa por petición de parte y,
por lo tanto, los demás asuntos se deciden por los jueces ordinarios laborales
en primera instancia. En atención a esta circunstancia, la propuesta del
accionante de extender el término de 20, 60 y 120 días para resolver la
impugnación generaría una distinción injustificada entre las personas que
acuden a los jueces laborales y quienes acuden a la Superintendencia Nacional
de Salud, pues en relación con los primeros operaría el término de seis meses
para desatar la segunda instancia y, para los segundos, los términos que
propone el demandante.
Finalmente,
señaló que el Legislador no desconoció los intereses y bienes jurídicos
involucrados en el marco de las controversias que se deciden ante la
Superintendencia Nacional de Salud, ya que estableció la posibilidad de que se
decreten medidas cautelares para la protección de los derechos fundamentales.
En
segundo lugar, indicó que la pretensión de inexequibilidad formulada por el
demandante no es el remedio constitucional para superar la omisión denunciada,
pues la jurisprudencia constitucional ha señalado que, ante la ausencia de un
ingrediente necesario para compatibilizar la norma con la Carta Política,
procede una sentencia aditiva que incorpore el elemento faltante. En efecto, la
declaratoria de inexequibilidad generaría una afectación mayor del debido
proceso, ya que implicaría excluir del ordenamiento las previsiones sobre la
notificación, el término en el que debe presentarse la apelación y la
competencia para decidir la segunda instancia. Por lo tanto, expresó su
desacuerdo con la pretensión principal del actor.
En
tercer lugar, el Ministerio señaló que no hay lugar a declarar el condicionamiento
de la norma por las mismas razones que expuso en relación con la ineptitud del
cargo. La entidad considera que, a partir de una lectura sistemática del
ordenamiento jurídico, se concluye que el término para resolver la impugnación
en el trámite jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional de Salud es el
previsto en el artículo 121 del Código General del Proceso. En consecuencia,
sostiene que la norma es exequible.
2. Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio de
Justicia y del Derecho solicitó que la Corte declare la EXEQUIBILIDAD del parágrafo 1º
del artículo 6º de la Ley 1949 de 2019 que modificó el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.
El Ministerio
destacó, de una parte, que el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad
Social establece que la jurisdicción ordinaria laboral tiene la competencia
para conocer las controversias relacionadas con el sistema de seguridad social
integral. De otra parte, resaltó que de acuerdo con la Sentencia C-119 de
2008[2],
las funciones jurisdiccionales otorgadas a la Superintendencia Nacional de
Salud desplazaron algunas de las competencias ordinarias de los jueces
laborales del circuito y, por ende, las decisiones de esa entidad son apelables
ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En
consecuencia, si la apelación de los asuntos asignados a la Superintendencia
Nacional de Salud corresponde a las Salas Laborales, se debe concluir que los
términos aplicables para resolver la segunda instancia son los previstos en el Código Procesal del
Trabajo y de la Seguridad Social[3].
La entidad
señaló que, de acuerdo con los antecedentes legislativos, el Congreso expidió
la norma acusada únicamente con la finalidad de regular un procedimiento
detallado y concreto para el ejercicio de la función jurisdiccional por parte
de la Superintendencia Nacional de Salud y decidió mantener las reglas
procesales propias de la jurisdicción ordinaria laboral. Por ende, el actor se
equivoca al señalar que el Legislador incurrió en una omisión, pues la segunda
instancia, en la medida en que se decide por el juez natural, se rige por las
disposiciones del Código
Procesal
del Trabajo y de la Seguridad Social.
Adicionalmente,
el Ministerio destacó el amplio margen de configuración del Legislador en la
materia y la importancia de efectuar una lectura de la norma acusada en
conjunto con las otras disposiciones del ordenamiento. Para la entidad, estos
dos factores demuestran que se trata de una regulación sistémica en la que se
consideraron las disposiciones previas y se llenaron los vacíos existentes, que
únicamente se presentaban en la competencia de la Superintendencia Nacional de
Salud.
Por último, la
entidad interviniente indicó que el demandante no explicó las razones por las
que no es posible aplicar los términos que deben observar los Tribunales Superiores
de Distrito Judicial para resolver la apelación y tampoco consideró que, ante
el riesgo de vulneración inminente de los derechos fundamentales de los
usuarios, el parágrafo del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 le otorga la
competencia a la Superintendencia Nacional de Salud para decretar medidas
cautelares.
3. Academia Colombiana
de Jurisprudencia
La Academia
Colombiana de Jurisprudencia solicitó que la Corte declare la EXEQUIBILIDAD del parágrafo 1º
del artículo 6º de la Ley 1949 de 2019 que modificó el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.
La Academia
indicó que, aunque la norma acusada no estableció un término para que las Salas
Laborales de los Tribunales Superiores del Distrito Judicial decidan la segunda
instancia de los procesos tramitados ante la Superintendencia Nacional de Salud,
no puede considerarse que esta circunstancia constituye una omisión legislativa
que genere la dilación indefinida de los procesos, pues se trata de un vacío
que puede ser superado con las normas del Código Procesal del Trabajo y de la
Seguridad Social. En particular, puede subsanarse con el procedimiento fijado
en el artículo 82 del estatuto en mención y los términos que prevé para los
procedimientos especiales; por ejemplo, el término de 5 días hábiles siguientes
a la fecha en que el proceso entre al despacho del magistrado ponente, establecido
para resolver sobre la declaratoria de la ilegalidad de la huelga[4];
5 días hábiles siguientes a la fecha en que sea recibido el expediente para
resolver sobre la cancelación de inscripción en el registro sindical[5];
o 30 días para el procedimiento sancionatorio en los casos de acoso laboral[6].
En concordancia
con lo expuesto, la interviniente señaló que la omisión denunciada puede ser
superada mediante la interpretación del ordenamiento jurídico y, por ende, no
tiene la entidad para violar la garantía del debido proceso prevista en el
artículo 29 de la Carta Política, ni requiere la intervención del juez
constitucional.
Finalmente,
señaló que la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada no
contribuiría a remediar el vacío identificado y, por el contrario, generaría
circunstancias más gravosas como la eliminación de la segunda instancia en el
trámite.
4. Asociación
Colombiana de Empresas de Medicina Integral -ACEMI-
La Asociación
Colombiana de Empresas de Medicina Integral -ACEMI- solicitó que la Corte declare
la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del parágrafo 1º del artículo 6º de la
Ley 1949 de 2019, que modificó el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, en el entendido de que:
“(i) Tratándose
de los literales a, c, d y e del artículo 6 de la Ley 1949 de 2019 el término
con el que cuenta el Tribunal Superior del Distrito Judicial – Sala Laboral
para fijar la fecha de la audiencia de que trata el artículo 82 del Código
Procesal del Trabajo para practicar las pruebas a que se refiere el artículo 83
del mismo código, oír las alegaciones de las partes y resolver la apelación es
de 20 días contados a partir de la recepción del expediente en la secretaría
del tribunal.
(ii) Tratándose
de los literales b y f, el término con el que cuenta el Tribunal Superior del
Distrito Judicial – Sala Laboral para fijar la fecha de la audiencia de que
trata el artículo 82
del Código Procesal del Trabajo para practicar las pruebas a que se refiere el
artículo 83 del mismo código, oír las alegaciones de las partes y resolver la
apelación es de 6 meses contados a partir de la recepción del expediente en la
secretaría del tribunal.”[7]
La
interviniente señaló que, según la jurisprudencia actual de la Corte
Constitucional, el mecanismo jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional
de Salud no es un medio idóneo y eficaz para la protección del derecho a la
salud, debido a que la entidad presenta un retraso de entre dos y tres años
para resolver las controversias bajo su conocimiento. Sin embargo, cuando el
mecanismo funcione adecuadamente, este será el medio principal para resolver
los conflictos en la materia.
En
atención a la necesidad de que el referido mecanismo se convierta en una
herramienta idónea para la protección del derecho a la salud, la asociación
considera que el término para resolver la impugnación en los asuntos
establecidos en los literales a, c, d y e del artículo 6 de la Ley
1949 de 2019[8]
debe ser de 20 días, que corresponde al tiempo para resolver la impugnación de
la acción de tutela, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del
Decreto 2591 de 1991.
Finalmente,
indicó que en lo que respecta a las controversias sobre el reconocimiento
económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado y los conflictos
derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del
Sistema General de Seguridad Social en Salud, previstos en los literales b y f
del artículo 6º de la Ley 1949 de 2019, resulta aplicable el artículo 145 del
Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, el cual precisa que, ante la
falta de disposiciones especiales en el procedimiento laboral, se aplicarán las
normas análogas del Código Judicial –norma que actualmente equivale al Código
General del Proceso–. En consecuencia, el término para resolver la apelación
debe ser el previsto en el artículo 121 ibídem, que corresponde a seis
meses desde la recepción del expediente en la secretaría del juzgado o el
tribunal.
5. Asociación de Pacientes de Alto Costo
La
Asociación de Pacientes de Alto Costo se pronunció de forma general sobre los
argumentos de la demanda, pero no precisó su postura sobre la
constitucionalidad de la norma acusada.
En
primer lugar, la interviniente indicó que durante sus 13 años de trabajo en
defensa del derecho a la salud no ha acudido al mecanismo jurisdiccional ante
la Superintendencia Nacional de Salud, debido a que esta entidad no cuenta con
la infraestructura para ejercer la función judicial de manera adecuada y, por
ende, no brinda las soluciones oportunas que requieren los pacientes.
En
segundo lugar, señaló que, si sus afiliados no acuden al mecanismo
jurisdiccional por su ineficacia, el demandante tiene razón en sus
planteamientos, pues es necesario que se fije un término específico para
resolver la segunda instancia y, de esta forma, garantizar un mecanismo
efectivo que proteja los derechos de los pacientes.
Por
último, destacó que los pacientes utilizan la acción de tutela como vía
principal para la protección de su derecho a la salud y formulan incidente de
desacato cuando no se obedecen las órdenes emitidas en sede de tutela. Sin
embargo, en la práctica las EPS no cumplen sus obligaciones oportunamente y
violan de manera reiterada los derechos fundamentales de los pacientes.
6. Superintendencia Nacional de Salud
La
Superintendencia
Nacional de Salud expuso argumentos dirigidos a demostrar que la norma acusada
no incurrió en la omisión alegada por el demandante. Sin embargo, no precisó
expresamente el tipo de decisión que, en su criterio, debe emitir esta
Corporación.
La
entidad indicó que el artículo 116 superior faculta al Legislador para que
otorgue funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas en
materias precisas. En el marco de esta autorización, el artículo 41 de la Ley
1122 de 2007 le asignó competencias jurisdiccionales a la Superintendencia
Nacional de Salud para decidir, a petición de parte, asuntos taxativos
relacionados con las controversias entre los actores del Sistema General de Seguridad
Social en Salud. Asimismo, estableció el término con el que cuenta la entidad
para emitir la sentencia –el cual puede ser de 20, 60 y 120 días– y precisó que
las decisiones podrán ser apeladas ante las Salas Laborales de los Tribunales
Superiores de Distrito Judicial.
De
otra parte, la Superintendencia destacó que los artículos 2º del Código
Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y 622 del Código General del
Proceso establecen la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, que se
extiende sobre los conflictos que surgen entre los afiliados, los
beneficiarios, los usuarios, los empleadores y las entidades administradoras y
prestadoras de los servicios de seguridad social. A su turno, el artículo 8º de
la Ley 712 de 2001 precisa que los procesos que se sigan en contra de las
entidades que conforman el sistema de seguridad social integral serán conocidos
por el juez laboral del circuito del domicilio de la entidad demandada o del
lugar en el que se adelantó la reclamación.
Con
base en las reglas descritas, la interviniente resaltó que la competencia
jurisdiccional que se le asignó no excluye a las autoridades que integran la
jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Sin embargo, cuando el
asunto es puesto bajo el conocimiento de alguna de esas autoridades, las demás
pierden la atribución para resolver ese asunto. Por ende, se trata de una
competencia concurrente, no privativa y a prevención[9].
Asimismo,
la entidad solicitó el concepto del abogado Horacio Cruz Tejada, especialista
en derecho procesal, sobre el asunto objeto de debate. El experto indicó que,
si bien las normas que regulan la función jurisdiccional de la Superintendencia
Nacional de Salud no definieron el término para desatar la segunda instancia,
esta circunstancia no significa que el Legislador incurrió en una omisión, pues
esto equivaldría a “afirmar que todo asunto de competencia de las Salas
Laborales de los Tribunales de Distrito Judicial puede ser definido o resuelto
sin límite de tiempo, lo cual estaría en contravía del derecho de acceso a la
justicia y el debido proceso de duración razonable(…)”[10].
Refirió
que, a juicio del especialista consultado, el término para decidir la segunda
instancia por parte de las Salas Laborales corresponde al tiempo establecido en
el artículo 121 del Código General del Proceso, por remisión del artículo 145
del Código Procesal Laboral. En consecuencia, dicho lapso es de seis meses
desde que el expediente llegue a la Secretaría del Tribunal.
Para
la Superintendencia, la aplicación del término previsto en el artículo 121 del
Código General del Proceso parte de una interpretación plausible de las
disposiciones del ordenamiento jurídico y guarda armonía con la garantía de la
tutela judicial efectiva, de acuerdo con la cual la segunda instancia no puede
obrar sin un plazo razonable. Por ende, a partir de esta interpretación, no
existe la omisión legislativa relativa alegada por el demandante.
V.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador
General de la Nación solicitó que la Corte declare EXEQUIBLE DE FORMA
CONDICIONADA el parágrafo
1º del artículo 6º de la Ley 1949 de 2019, que modificó el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, en el entendido de que: “por vía
analógica se apliquen los términos previstos en el artículo 32 del Decreto 2591
de 1991 en el trámite de las impugnaciones presentadas en contra de las
decisiones que la Superintendencia Nacional de Salud profiera en el ejercicio
de sus funciones jurisdiccionales”[11].
El Ministerio
Público señaló que, tal y como lo argumentó el demandante, en el presente caso
concurren los requisitos propios de un cargo por omisión legislativa relativa,
debido a que el Legislador se abstuvo de establecer un ingrediente necesario
para que la norma acusada se ajuste al artículo 29 de la Carta Política. Para
demostrar la violación denunciada, se refirió a los elementos previstos por la
jurisprudencia constitucional.
En primer lugar,
advirtió que el actor identificó la norma sobre la que predica la omisión. En
particular, el parágrafo 1º del artículo 6º de la Ley 1949 de 2019, que
establece la competencia de la Salas Laborales de los Tribunales Superiores de
Distrito Judicial para decidir la apelación formulada en contra de las
sentencias dictadas por la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de
su función jurisdiccional.
En segundo
lugar, destacó que la norma omitió determinar el plazo para resolver la segunda
instancia en el marco de un procedimiento expedito y sumario, diseñado para
hacer efectivos los derechos de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social
en Salud. Para evidenciar la omisión, el Ministerio Público indicó que, de
acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional[12],
el mecanismo jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional de Salud es un
instrumento ordinario, idóneo y eficaz para resolver las controversias que
surgen en el marco de la prestación de los servicios de salud. Tal idoneidad se
deriva de los principios que lo rigen, la sencillez del trámite, la
especialidad de los jueces y la celeridad de la actuación. Con todo, el
mecanismo debe evaluarse en el caso concreto, pues existen situaciones en las
que puede resultar insuficiente para proteger, de manera inmediata, los
derechos fundamentales involucrados.
Adicionalmente,
el Procurador destacó que en Sentencia T-603 de 2015[13],
la Corte Constitucional reconoció que el Legislador omitió regular el término
para decidir la segunda instancia y destacó la importancia de este elemento
para contar con un diseño integral que permita confirmar la idoneidad del
mecanismo como vía preferente y sumaria para la solución de las controversias
surgidas en el marco de la prestación de los servicios de salud. En
consecuencia, la Sala Quinta de Revisión exhortó al Congreso de la República
para que señalara el término en el que las Salas Laborales de los Tribunales
Superiores de Distrito Judicial deben decidir la segunda instancia. Sin
embargo, la Ley 1949 de 2019 se abstuvo de fijar el término en mención.
En tercer lugar,
el Ministerio Público indicó que no existe un principio de razón suficiente que
justifique la omisión del Legislador en el establecimiento del término para
decidir la segunda instancia. En concreto, si el objetivo del mecanismo
jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional de Salud es garantizar la
efectiva prestación del servicio de salud y proteger los derechos de los
usuarios mediante un procedimiento sumario, célere e informal, no existe
justificación para omitir la fijación del término de segunda instancia.
En cuarto lugar,
adujo que la norma acusada genera una desigualdad negativa, pues el
mecanismo jurisdiccional ante la Superintendencia de Salud recibe, sin
justificación, un tratamiento distinto con respecto a otras acciones y
procedimientos previstos en el ordenamiento para exigir el cumplimiento de
otros derechos individuales y colectivos en los que sí se prevé un plazo para
decidir la segunda instancia.
En quinto lugar,
la norma acusada incumple un deber específico impuesto por el constituyente al
Legislador, pues de acuerdo con los artículos 2º, 29, 89, 228, y 229 de la
Constitución Política el Estado tiene la obligación de facilitar las
condiciones para el disfrute de los derechos y hacer efectivo su goce.
Finalmente, tras
identificar los elementos de la omisión legislativa relativa, el Ministerio
Público sugirió, de acuerdo con el principio de preservación del derecho, que se
precise que la interpretación de la norma acusada que se ajusta a la Carta
Política es la señalada en la Sentencia T-603 de 2015[14].
En concreto, que se condicione la norma en el sentido de que deben aplicarse
los términos previstos en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 para resolver
la impugnación de las decisiones emitidas por la Superintendencia Nacional de
Salud en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.- En virtud de lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la demanda formulada en contra del
parágrafo 1º del artículo 6º de la Ley 1949 de 2019 “Por la cual se
adicionan y modifican algunos artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se
dictan otras disposiciones”, pues se trata de
una acusación de inconstitucionalidad contra una norma que
hace parte de una ley de la República.
Asunto preliminar. La aptitud del
cargo
2.-
El Ministerio de Salud y Protección Social cuestionó la certeza del cargo
formulado por el ciudadano Hugo Lascarro Polo y solicitó que la Corte se
declare inhibida para resolver la demanda bajo examen. Comoquiera que este
asunto tiene impacto en la competencia de esta Corporación, la Sala estudiará
de forma preliminar la aptitud de la censura de inconstitucionalidad.
Los requisitos de las demandas de
inconstitucionalidad
3.-
La jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido reiteradamente[15],
que la acción pública de inconstitucionalidad es una manifestación del derecho
fundamental a la participación ciudadana.
Específicamente,
esta acción constituye un instrumento jurídico valioso, que permite a los
ciudadanos defender el poder normativo de la Constitución y manifestarse
democráticamente en relación con la facultad de configuración del derecho que
ostenta el Legislador (artículos 150 y 114 superiores)[16].
La acción pública de inconstitucionalidad permite que se dé un diálogo efectivo
entre el Congreso –foro central de la democracia representativa–, los
ciudadanos en ejercicio –base de la democracia participativa–, y el Tribunal
Constitucional –a quien se encomienda la guarda e interpretación de la
Constitución–[17].
De esta forma, la acción desarrolla los principios previstos en los artículos
1º, 2º y 3º de la Carta Política, que definen a Colombia como un Estado Social
de Derecho, democrático y participativo[18].
Ahora
bien, aunque la acción de inconstitucionalidad es pública, popular[19],
no requiere de abogado[20],
ni exige un especial conocimiento para su presentación, el
derecho político a interponer acciones públicas como la de inconstitucionalidad
no releva a los ciudadanos de observar unas cargas procesales mínimas que
justifiquen debidamente sus pretensiones (artículo 40-6 superior). Estos
requisitos buscan promover el balance entre la observancia del principio pro
actione y los requerimientos formales mínimos exigibles conforme a la ley,
en aras de lograr una racionalidad argumentativa que permita el diálogo
descrito[21]
y la toma de decisiones de fondo por parte de esta Corporación[22].
En
efecto, los presupuestos mínimos a los que se hace referencia
persiguen[23]:
(i) mantener la presunción de constitucionalidad que protege al ordenamiento
jurídico y evitar que esta se desvirtúe, a priori, mediante acusaciones
infundadas, débiles o insuficientes; (ii) asegurar que este Tribunal no
produzca fallos inhibitorios de manera recurrente, los cuales afectan la
eficiencia y efectividad de su gestión ante la imposibilidad de pronunciarse
realmente sobre la constitucionalidad de las normas acusadas; y (iii) delimitar
el ámbito de competencias del juez constitucional, de manera que no adelante,
de oficio, el control de las normas demandadas.
4.-
El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 fija los requisitos mínimos de
procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad y exige que los
ciudadanos: (i) señalen las disposiciones legales contra las que dirigen la
acusación; (ii) identifiquen las normas constitucionales que consideran
violadas; y (iii) expliquen las razones por las cuales estiman que tales
mandatos superiores han sido desconocidos.
Esta
Corporación ha precisado que las razones presentadas por el demandante en el
concepto de la violación deben ser conducentes para hacer posible el diálogo
constitucional que se ha mencionado. Ello supone el deber para los ciudadanos
de:
“(…) formular por lo menos un cargo concreto,
específico y directo de inconstitucionalidad contra la norma acusada, que le
permita al juez establecer si en realidad existe un verdadero problema de
índole constitucional y, por tanto, una oposición objetiva y verificable entre
el contenido literal de la ley y la Carta Política”[24].
5.-
En particular, la jurisprudencia de la Corte[25] ha
determinado que el concepto de la violación requiere que los argumentos
de inconstitucionalidad contra las normas acusadas sean: (i) claros,
esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita
comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan;
(ii) ciertos, es decir, que recaigan sobre una proposición
jurídica real y existente; (iii) específicos, en la medida en que
se precise la manera como la norma acusada vulnera un precepto o disposiciones
de la Constitución, con argumentos de oposición objetivos y verificables entre
el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política; (iv) pertinentes,
lo cual implica que sean de naturaleza constitucional, y no legales y/o
doctrinarios; y (v) suficientes, al exponer todos los elementos
de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio,
que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición
acusada.
Los
requisitos para estructurar un cargo por omisión legislativa relativa
6.-
La
Sentencia C-767 de 2014[26]
retomó la línea jurisprudencial de este Tribunal, de acuerdo con la cual el Legislador
puede desconocer la Constitución por omisión, debido a la falta de regulación
normativa de materias sobre las cuales tiene una específica y concreta
obligación de hacer, determinada por el Constituyente. Por ello, de manera
excepcional, el silencio del Legislador puede ser objeto de control
jurisdiccional a través de la acción pública de inconstitucionalidad en la que
se cuestione una omisión de carácter relativo[27].
Sin embargo, la
Corte ha señalado de manera invariable que no es competente para conocer
omisiones legislativas absolutas[28].
Las omisiones legislativas
relativas se presentan cuando el Legislador, “al regular o construir una
institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la
Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella. v.gr.: si al
regular un procedimiento, se pretermite el derecho de defensa”[29].
Estas omisiones pueden ocurrir de distintas formas, las cuales han
sido descritas por la jurisprudencia así:
“(i) cuando expide una ley que si
bien desarrolla un deber impuesto por la Constitución, favorece a ciertos
sectores y perjudica a otros; (ii) cuando adopta un precepto que corresponde a
una obligación constitucional, pero excluye expresa o tácitamente a un grupo de
ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás; y (iii) cuando al regular
una institución omite una condición o un elemento esencial exigido por la
Constitución.”[30]
7.-
Ahora bien, admitida la posibilidad excepcional de que se presente la violación
de la Carta Política por omisiones del Legislador, la Corte ha señalado cinco
elementos principales que deben presentarse en un cargo por omisión legislativa
relativa. El primero, que la omisión se le atribuya a una norma
específica y concreta, pues una censura general sobre la inactividad del
Legislador cuestionaría una omisión legislativa
absoluta y no existiría objeto de control. El segundo, que la norma
excluya de sus efectos casos que debía incluir por ser asimilables a los que sí
reguló, u omita un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, resulta imperativo. El tercero, que la omisión
demandada sea injustificada o carezca del principio de razón suficiente. El cuarto,
que la omisión cuestionada genere un trato desigual e injustificado para los
sujetos excluidos. El quinto, que la omisión sea la consecuencia del incumplimiento
de un deber impuesto por la Carta Política al Legislador[31].
Los
requisitos descritos se han mantenido en el desarrollo de la jurisprudencia
constitucional, pero algunas sentencias los han reformulado para incluir elementos
adicionales o con el propósito de hacer énfasis en el orden en el que deben ser
examinados. Recientemente, la Sentencia C-356 de 2019[32] destacó que en
algunas oportunidades la Corte ha presentado dos variaciones de los requisitos
descritos, las cuales se describirán a continuación.
8.-
La primera variación de los elementos exigidos para formular un cargo por
omisión legislativa relativa está relacionada con el objeto sobre el que recae
la censura y la distinción injustificada que genera la omisión. Este énfasis se
concretó a través de la exigencia de los siguientes elementos adicionales: (i)
que la omisión aflore a primera vista de la norma propuesta, y
(ii) que se descarte que la disposición acusada en realidad corresponde a una norma
completa, que regula una situación diferente a la que se aduce injustificadamente
excluida[33].
9.- La segunda variación presenta un orden específico de los
elementos para la formulación y el examen de un cargo por omisión legislativa
relativa, en el que se previó que la identificación y comprobación del
imperativo constitucional corresponde a un asunto preliminar al examen de la
justificación de la omisión. Esta propuesta persiguió los siguientes objetivos:
(i) destacar como elemento principal de la omisión legislativa relativa el mandato
constitucional incumplido por el Legislador; (ii) establecer una metodología
para el examen de constitucionalidad de estos cargos; y (iii) hacer pedagogía
constitucional para la comprensión de estas censuras.
La Sentencia C-352 de 2017[34]
señaló la necesidad de identificar, de forma preliminar, el mandato específico
derivado de la Carta Política que fue desconocido por el Legislador cuando dejó
de incluir el grupo de sujetos, circunstancias o ingredientes en la regulación
acusada. Este ingrediente es un presupuesto para evaluar la exclusión o
indefinición cuestionada. En efecto, la Sala Plena señaló que la verificación
del mandato constitucional inobservado precede al examen de la justificación de
la actuación del Legislador que se consideró incompleta.
En
atención a esas consideraciones, se estableció que el test de la
omisión legislativa relativa debe tener la siguiente estructura:
“(a)
la existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo y
que (i) excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos equivalentes o
asimilables o (ii) que no incluya determinado elemento o ingrediente normativo;
(b) que exista un deber específico impuesto
directamente por el Constituyente al legislador que resulta omitido, por los
casos excluidos o por la no inclusión del elemento o ingrediente normativo del
que carece la norma;
(c)
que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente;
(d)
que en los casos de exclusión, la falta de justificación y objetividad genere
una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las
consecuencias de la norma.” (Subrayas originales)
10.- En esta oportunidad, la Sala advierte que las
variaciones descritas contienen exigencias que hacen énfasis en alguno de los
elementos principales, que invariablemente ha reconocido la jurisprudencia
constitucional, para la formulación de un cargo por omisión legislativa
relativa. Por lo tanto, la Sala insiste en esta oportunidad en la necesidad de
que el demandante planteé esos presupuestos mínimos y reitera la metodología de
examen del cargo fijado en la Sentencia C-352 de 2017[35].
11.- Asimismo, es necesario destacar que la
exigencia argumentativa es mayor cuando se cuestiona una omisión legislativa
relativa, como una medida de respeto de la competencia legislativa y en aras de
mantener la separación de poderes[36].
En efecto, al demandarse la inacción del Legislador, el cargo debe explicar con
precisión cómo el Congreso de la República, en el marco de la expedición de una
norma específica y concreta, omitió la inclusión de un ingrediente o de un
grupo de sujetos que resultaban imperativos por mandato expreso de la
Constitución Política[37].
12.- Finalmente, la Sala reitera que, a partir del principio democrático
y del análisis de las consecuencias de la declaratoria de inconstitucionalidad
de una norma por haber incurrido en una omisión legislativa relativa, la
jurisprudencia constitucional[38] ha
admitido que la Corte es competente para incorporar un
significado ajustado a los mandatos constitucionales. Este remedio se adopta a
través de
una sentencia integradora en la que se declara la exequibilidad condicionada
del precepto acusado, en el entendido de que éste debe además comprender
aquellos supuestos que fueron indebidamente excluidos por el Legislador[39].
Específicamente,
la
Sentencia C-043 de 2003[40]
explicó que las omisiones legislativas relativas que resulten
inconstitucionales pueden ser subsanadas mediante una sentencia integradora. Esta
medida le permite al Tribunal Constitucional llenar los vacíos dejados por el
Legislador, con el fin de armonizar la disposición con el ordenamiento superior.
13.-
Expuestos los elementos principales de los cargos por omisión legislativa
relativa, procede la Corte a verificar si en el asunto sometido a su estudio se
cumplen los requisitos de aptitud de la demanda relacionados con el concepto de
violación.
El cargo por
omisión legislativa
relativa formulado en el presente caso no cumple los requisitos de aptitud
desarrollados por la jurisprudencia constitucional
14.- El
demandante denunció una omisión legislativa relativa violatoria del artículo 29
superior. Indicó que la norma acusada es inconstitucional porque no incluyó el
término para resolver la segunda instancia en el proceso jurisdiccional ante la
Superintendencia Nacional de Salud y adujo que ese elemento omitido es
necesario para la compatibilidad del recurso con la Carta Política.
El
ciudadano señaló que, a partir de la garantía constitucional del debido proceso,
el Legislador tiene la obligación de prever recursos judiciales efectivos. Este
deber se desconoció en el diseño del mecanismo jurisdiccional referido porque
no se previó, de forma expresa, el término para resolver la apelación.
Adicionalmente, la omisión descrita desconoce el carácter prevalente y sumario
del mecanismo jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional de Salud, por lo
cual la norma acusada debe ser retirada del ordenamiento jurídico.
Finalmente,
el actor indicó que, en atención a la relevancia de la fijación de términos
precisos, todos los procedimientos judiciales previstos en el ordenamiento
jurídico establecen el tiempo con el que cuenta el juez para decidir la apelación.
Por lo tanto, como pretensión subsidiaria, solicitó que se condicione la
exequibilidad de la norma acusada y se defina el término para resolver la
segunda instancia en el procedimiento judicial en mención.
15.- El Ministerio de Salud y Protección
Social adujo que en la censura se cuestionó una lectura parcial de la disposición
demandada, pues el actor no consideró que, a partir de una interpretación
integral del ordenamiento jurídico, se puede derivar el término de decisión que
extraña. Para la entidad, la demanda no advirtió que el artículo 1º
del Código General del Proceso prevé que las disposiciones de este estatuto se
aplican a los asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad en cuanto no
estén regulados expresamente en otras leyes, y que el artículo 121 ibídem
establece el término de seis meses como tiempo máximo para resolver la segunda
instancia. En consecuencia, existen otras normas del ordenamiento jurídico que establecen
el término para resolver la apelación y, por ende, no existe el vacío
cuestionado.
En atención a los defectos del cargo
planteados por la entidad interviniente, la Sala examinará los requisitos de
aptitud:
16.- El cargo presentado por el ciudadano
Hugo Lascarro Polo cumplió el presupuesto de claridad, pues el
demandante planteó argumentos que siguen un hilo conductor coherente y permiten
comprender el alcance de la censura. En efecto, el ciudadano señaló que la disposición
acusada reguló los aspectos principales de la apelación en el trámite
jurisdiccional que se adelanta ante la Superintendencia Nacional de Salud, pero
omitió establecer el término para decidir la alzada y este elemento es
necesario para lograr un mecanismo judicial efectivo.
A pesar de la
claridad de la censura la Sala Plena advierte que, revisados todos los
argumentos presentados por el ciudadano, no concurren los demás requisitos
necesarios para la formulación de un cargo de inconstitucionalidad tal y como
se explicará a continuación.
17.- El artículo 241 superior le confía
a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Carta
Política a través de, entre otras funciones, el control de constitucionalidad
de las leyes. En consecuencia, mediante el requisito de certeza se ha
destacado la necesidad de que las demandas se dirijan, efectivamente, contra la
actuación del Legislador que se materializa en las normas que expide y no
contra las suposiciones, interpretaciones, o lecturas parciales de las leyes planteadas
por los ciudadanos. En concordancia con esa exigencia cuando se demandan omisiones
legislativas relativas, en la medida en que se cuestiona la inactividad parcial
del Legislador, es necesario que el actor cumpla una carga mínima dirigida a
demostrar la omisión que demanda.
La jurisprudencia constitucional ha
reconocido las dificultades que se pueden presentar en la formulación de los
cargos por omisiones legislativas relativas, entre las que ha destacado la
lectura parcial de las normas acusadas. En ese sentido, la Sentencia C-091
de 2014[41]
que examinó una demanda que cuestionaba la falta de fijación de un término para
que
la Corte Suprema de Justicia emitiera su concepto en el trámite de extradición,
señaló:
“(…) puede acontecer que el precepto considerado incompleto, realmente
no contenga la regulación exigida, pero que esta se encuentre en otra
disposición o que la lectura aislada de un texto legislativo tenga por
resultado la verificación de una omisión que, sin embargo, resulte superada por
una interpretación sistemática de la legislación que, al incorporar otros
preceptos en el análisis, permita concluir que no hay omisión relativa y que el
legislador ha proveído respecto del pretendido faltante, salvo que lo ha hecho
de manera tal que le corresponde al intérprete o al aplicador del derecho
efectuar el ejercicio interpretativo que conduzca a evidenciar la regulación
completa de una materia”.
En atención a la situación descrita, cuando se cuestiona
una omisión legislativa relativa, por tratarse de una acusación que se dirige
contra un vacío parcial, el demandante tiene la carga de demostrar mínimamente
que, en efecto, esa indefinición existe. Lo contrario, llevaría a la Corte a
que, por vía de este tipo de censuras, concentrara su actividad en definir las interpretaciones
legales del ordenamiento jurídico y no a examinar si el Legislador vulneró la
Carta Política. Por lo tanto, para el cumplimiento del requisito de certeza no
basta cuestionar una norma aislada, sino que es necesario que el demandante
cumpla una carga mínima dirigida a demostrar la existencia del vacío que
cuestiona.
18.- Con base en las consideraciones
descritas, el cargo bajo examen incumplió el requisito de certeza, pues
el demandante dirigió el cuestionamiento de inconstitucionalidad en contra del
parágrafo
1º del artículo 6º de la Ley 1949 de 2019 a partir de un alcance de la disposición
infundado, según el cual no existe un término para decidir la apelación en el
procedimiento judicial ante la Superintendencia Nacional de Salud. Este alcance
de la norma: (i) derivó de la lectura aislada del parágrafo acusado; (ii) no
consideró que se trata de una disposición inserta en un sistema más amplio, que
corresponde al ordenamiento jurídico; y (iii) no explicó por qué, a pesar de la
existencia de normas supletorias que podrían regular, prima facie, el
elemento extrañado, no existe un plazo para resolver la apelación.
El demandante adujo que la norma no
previó un término para decidir la segunda instancia pero no cumplió una carga
argumentativa mínima dirigida a demostrar que el elemento extrañado –término
para decidir– no se puede derivar de otras disposiciones del ordenamiento
jurídico. En concreto, la demanda identificó los aspectos procesales que fueron
regulados en la norma demandada y, a partir de estos, destacó que no se
incluyó el término para decidir. Por ende, es claro que el ciudadano no
emprendió un ejercicio argumentativo para demostrar que el ingrediente omitido
no se encuentra regulado o no puede derivarse de las normas generales previstas
para los procedimientos judiciales.
Los problemas de certeza se refuerzan en
el presente asunto por la naturaleza de la disposición cuestionada, esto
es, la regulación de elementos en un procedimiento judicial. En efecto, en el
ordenamiento jurídico existen reglas generales en materia procesal, previstas
con la finalidad de regular la actividad de los procesos en los aspectos que no
están expresamente definidos en otras leyes. Por lo tanto, el alcance de la
norma acusada no podía establecerse únicamente a partir de su tenor literal,
sino que era necesario que el actor presentara argumentos suficientes que
descartaran la aplicabilidad de las reglas generales de procedimiento y
demostraran la inviabilidad de una interpretación sistemática. En síntesis, el
ciudadano no presentó los elementos mínimos que permitan a la Sala establecer
que, a partir de la norma acusada, es cierto que se deriva la omisión
cuestionada.
La falencia identificada se confirma con
las intervenciones presentadas en este trámite constitucional. En ese sentido,
se destaca que el Ministerio de Salud y Protección Social adujo que
el cargo no es cierto porque existen otras disposiciones del ordenamiento que,
por remisión, prevén el término para decidir la segunda instancia, en
particular los artículos 1º y 121 del Código General del Proceso. Por su parte,
el Ministerio de Justicia y del Derecho,
la Academia Colombiana de Jurisprudencia y la Superintendencia Nacional de
Salud señalaron que la norma es exequible porque el
Legislador no incurrió en la omisión cuestionada, ya que el término para
decidir la segunda instancia está previsto en otras disposiciones legales.
En efecto, además del término de 6
meses previsto en el artículo 121 del Código General del Proceso el demandante
debió considerar que esta Corporación al examinar acciones de tutela
relacionadas con la prestación de servicios de salud ha establecido que pueden
aplicarse otros términos para decidir la segunda instancia en el mecanismo
jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional de Salud. Por ejemplo, las sentencias
T-603 de 2015[42],
SU-124 de 2018[43]
y T-344 de 2019[44]
admitieron la posibilidad de aplicar, por analogía, el
término de 20 días contemplado en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. En
consecuencia, bajo este panorama y para el cumplimiento del presupuesto de
certeza resultaba imperativo que el demandante explicara por qué el término
que, a su juicio, fue omitido por el Legislador no se puede extraer de otras disposiciones
del ordenamiento como las referidas.
Ahora bien, en el marco
de estas posibilidades de interpretación la Corte aclara que los operadores
jurídicos deben privilegiar una lectura sistemática del ordenamiento de cara a
la naturaleza del derecho involucrado, es decir, que si la controversia
planteada en el mecanismo jurisdiccional involucra la afectación del derecho a
la salud y a la vida en condiciones dignas, la interpretación que mejor se
ajusta a esa situación es el término más célere, esto es, el previsto en el
artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
19.- De suerte que en el presente
caso, por el tipo de norma acusada, que regula los elementos de un
procedimiento judicial, resultaba imperativo que el ciudadano demostrara
mínimamente el alcance de la disposición sobre el que construyó el cargo. En
concreto, debió explicar, de un lado, por qué existe el vacío que cuestiona a
pesar de que se trata de una norma procesal que hace parte de un sistema en el
que se prevén reglas generales, las cuales operan cuando no hay regulación
específica y, de otro, por qué los órganos competentes para ejecutar los
mandatos de la norma acusada no pueden efectuar su interpretación sistemática y
eso le correspondería hacerlo a la Corte Constitucional.
Cabe precisar que, como lo ha
advertido la jurisprudencia constitucional en múltiples oportunidades[45], por regla general, en sede de
control abstracto de constitucionalidad, a esta Corporación no le corresponde
la interpretación de la ley, pues su única competencia es guardar la integridad
y supremacía de la Constitución. Así, corresponderá excepcionalmente efectuar
la interpretación de la ley, a través de sus clásicos métodos gramatical,
histórico, sistemático o teleológico, cuando de ella aparezca un problema
constitucional que podría afectar la integridad de la Carta.
Así pues, en este caso, el
demandante no demostró por qué la Superintendencia Nacional de Salud no podía efectuar
la interpretación sistemática de la ley, tal y como varios de los
intervinientes lo sugirieron y, en cambio, esa tarea correspondería hacerla a
esta Corporación, a través del control abstracto de constitucionalidad. En
consecuencia, se incumplió el presupuesto de certeza porque la demanda se
construyó a partir de un alcance de la norma propuesto por el actor, que no justificó.
20.- El cargo formulado por el
ciudadano Hugo Lascarro Polo incumplió el requisito de especificidad,
pues no explicó la forma en la que la disposición acusada desconoció el
artículo 29 superior con argumentos de oposición objetivos
entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política.
Tal y como se destacó en los
fundamentos jurídicos 5 y 9 de esta providencia, los cargos de
inconstitucionalidad, en general, exigen que el demandante explique
cómo la norma acusada vulneró las disposiciones de la Constitución Política y los
cargos por omisión legislativa, en concreto, requieren que se indique
cómo el Legislador, por su inactividad parcial, desconoció
un mandato constitucional específico. Para este propósito no basta con referir
una norma superior sino que es necesario identificar y explicar el mandato constitucional
desconocido.
En el presente caso, el
demandante se limitó a indicar que la norma acusada, al no señalar de manera
expresa un término para decidir la apelación en el proceso jurisdiccional ante
la Superintendencia Nacional de Salud, desconoció el artículo 29 superior. El
ciudadano no presentó argumentos que indiquen que el procedimiento adelantado
ante la Superintendencia Nacional de Salud es el único recurso judicial efectivo
para proteger los derechos a la salud y vida, ni las razones por las que la
norma superior que considera transgredida genera, a su vez, un deber con la
especificidad que planteó, esto es, la regulación expresa de los términos
procesales en cada mecanismo judicial. En consecuencia, no es clara la
forma en la que se produjo la transgresión de la disposición superior invocada.
Para la Sala es claro
que del artículo 29 de la Carta Política se deriva el plazo razonable como un
elemento del debido proceso. Sin embargo, el demandante cuestionó que ese
término no se incluyera de forma expresa en la norma demandada sugiriendo
de esta forma que la garantía en mención no
permite que el término se derive de otras disposiciones a través de una
interpretación sistemática. En consecuencia, el ciudadano tenía la carga de
plantear una argumentación mínima que demostrara que la norma constitucional establece
la obligación de prever de forma expresa el término para resolver la
segunda instancia de un recurso o por qué en la norma acusada hay una
desprotección o total imposibilidad de interpretar sistemáticamente el
ordenamiento jurídico. Sin embargo, la censura sólo
enunció el imperativo que consideró transgredido, pero no explicó cómo se
extrae de la norma acusada. Por lo tanto, no se presentaron argumentos
de oposición objetivos entre el contenido de la ley y el texto de la
Constitución Política
21.- Con base en las
consideraciones expuestas, resulta claro que si el actor no expuso razones para
demostrar que la garantía del debido proceso contiene una obligación con el
alcance que fijó en la demanda y sobre el que construyó la censura, incumplió
el requisito de especificidad. Lo anterior, porque demandó la infracción de un mandato
que no se deriva del tenor literal de la norma constitucional invocada y no explicó
por qué esta disposición contiene el deber de que los términos se prevean de
forma expresa frente a cada recurso judicial. Por ende, no cumplió con la carga
de especificidad del cargo de inconstitucionalidad.
22.- La censura por
omisión legislativa relativa examinada en esta oportunidad tampoco cumplió el
requisito de pertinencia, pues algunos de los argumentos expuestos para
sustentarla corresponden a confrontaciones de tipo legal y a suposiciones del
actor sobre los efectos de la norma acusada.
De una parte, el
ciudadano indicó que la falta de previsión de un término expreso para decidir
la segunda instancia en el proceso jurisdiccional ante la Superintendencia
Nacional de Salud desconoce las características de celeridad, eficacia y
prevalencia que le fueron otorgadas a dicho mecanismo en las leyes 1438 de 2011
y 1949 de 2019. Este argumento no corresponde a un cuestionamiento de índole constitucional,
pues controvierte la supuesta omisión que se deriva de la norma acusada a
partir de su confrontación con normas de rango legal. En concreto, el ciudadano
pretende derivar la obligación de señalar, de manera expresa, el término para
decidir la apelación, a partir de los rasgos del mecanismo jurisdiccional establecidos
en otras leyes y no en los mandatos de la Carta Política.
De otra parte, el actor
adujo que todos los procedimientos judiciales en el ordenamiento jurídico
colombiano cuentan con un término para resolver la segunda instancia y, en
contraste, en el mecanismo jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional de
Salud se omitió ese elemento. Este argumento pretende cuestionar el vacío demandado
a partir de la regulación legal de otros procedimientos judiciales, la cual no
constituye un parámetro de control en el examen de constitucionalidad. En
efecto, la competencia asignada a esta Corporación corresponde a la guarda e
integridad de la supremacía de la Constitución, razón por la que el juicio de
constitucionalidad de las leyes implica la confrontación con los mandatos de la
Carta Política y no con las demás normas de rango legal previstas en el
ordenamiento jurídico.
Finalmente, el
ciudadano adujo que la falta de un término expreso para resolver la apelación
prolonga de manera indefinida la violación de los derechos fundamentales de los
usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esta consideración (i)
parte de una lectura de la norma acusada que no se demostró en el trámite –no
existe término para decidir la apelación–; (ii) corresponde a una hipótesis del
demandante sobre los efectos de la supuesta omisión cuestionada; (iii) no considera
los mecanismos de protección de los derechos fundamentales dispuestos en el
ordenamiento jurídico; y (iv) no da cuenta del desconocimiento o transgresión
de un mandato constitucional específico.
23.- En síntesis, el
demandante planteó argumentos que sugieren confrontaciones entre normas de
rango legal y que parten de suposiciones sobre los efectos de la ausencia de un
término expreso para decidir la apelación. Estas razones no corresponden a cuestionamientos
de índole constitucional que demuestren una oposición entre la alegada omisión legislativa
relativa y las normas de la Constitución Política.
24.- Tal y
como se destacó en el fundamento jurídico 11 de esta providencia, la exigencia argumentativa
cuando se cuestiona la inactividad parcial del Legislador es mayor y el
demandante tiene la carga de presentar los elementos identificados en la
jurisprudencia constitucional para la formulación de este tipo de censuras. Sin
embargo, en este caso el actor no planteó todos
los ingredientes del cargo por omisión legislativa relativa y, en consecuencia,
no cumplió el requisito de suficiencia.
En primer lugar, aunque el accionante
identificó la norma acusada, no presentó argumentos suficientes para demostrar
que esa disposición tiene el alcance que le atribuyó en la demanda. En el
examen del requisito de certeza se advirtió la insuficiencia argumentativa
sobre el alcance de la norma, pues este se fijó únicamente a partir de la
interpretación del actor y sin plantear razones que respalden esa lectura. Por
lo tanto, no presentó el primer elemento del cargo que corresponde a la
identificación de la norma sobre la que se predica la omisión.
En segundo lugar, tal y como se explicó al
examinar el presupuesto de especificidad, el demandante no identificó el
mandato constitucional que desconoció el Legislador. En efecto, comoquiera
que este tipo de cargos cuestionan la vulneración, por omisión, de la Carta
Política, el actor debe demostrar el imperativo constitucional que obligaba a
regular la situación omitida. Esta carga argumentativa no se cumplió en el
presente asunto, pues el ciudadano se limitó a referir el artículo 29 superior,
y no expuso las razones por las que, de este mandato, se derivan los deberes
específicos de prever de forma expresa el término para resolver los recursos y
de diseñar un recurso judicial efectivo ante la Superintendencia Nacional de
Salud.
En general, las falencias del cago bajo
examen muestran un problema de suficiencia, pues son la consecuencia de omisiones
argumentativas del demandante en la presentación de los elementos necesarios
para que esta Corporación pudiera adelantar el juicio de constitucionalidad
propuesto. En efecto, el actor omitió explicar y justificar el alcance de la
norma acusada que cuestionó, lo que constituye una clara insuficiencia
argumentativa, y tampoco presentó razones mínimas que permitieran identificar
el mandato constitucional desconocido por el Legislador. Estas omisiones además
de tener impacto en otras exigencias que deben cumplir las censuras de
inconstitucionalidad demuestran la insuficiencia del cargo.
25.- A partir de las consideraciones
expuestas resulta claro que el demandante omitió: (i) cumplir la carga
argumentativa mínima para demostrar que la disposición acusada tiene el alcance
que propone en la demanda, esto es, que no existe un término para resolver la
apelación en el recurso jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional de
Salud y (ii) explicar cómo del artículo 29 superior se derivan el mandato
específico que, a su juicio, fue inobservado por el Legislador. En
consecuencia, el ciudadano no planteó los elementos necesarios que le permitan
a la Corte adelantar el examen del cargo por omisión legislativa relativa y tampoco
logró despertar una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la disposición
acusada.
26.-
Por lo anterior, en la medida que la demanda no aportó los elementos necesarios
para adelantar el examen de validez que se exigen a todas las demandas de
inconstitucionalidad, la Sala no ve necesario referirse al cumplimiento
específico de los requisitos exigidos a una acusación por omisión legislativa relativa.
En consecuencia, la Corte dictará un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial
del cargo.
Conclusiones
27.-
El demandante presentó un cargo único de inconstitucionalidad en contra del parágrafo
1º del
artículo 6º de la Ley 1949 de 2019, en el que denunció una omisión legislativa
relativa violatoria del artículo 29 superior. El actor indicó que la norma
acusada es inconstitucional porque no incluyó, de forma expresa, el término
para resolver la segunda instancia en el proceso jurisdiccional ante la
Superintendencia Nacional de Salud y este elemento resultaba imperativo por las
siguientes razones: (i) la garantía constitucional del debido
proceso incluye la obligación de prever recursos judiciales efectivos; (ii) las leyes 1438 de 2011 y 1949 de 2019 le otorgaron al
mecanismo jurisdiccional las características de celeridad, eficacia y prevalencia; (iii) la ausencia de un término
expreso prolonga las violaciones de los derechos fundamentales de los usuarios
del sistema de seguridad social en salud; y (iv) todos los procesos judiciales
en el ordenamientos jurídico prevén el término para decidir la apelación. En
consecuencia, además de pedir el retiro de la norma del ordenamiento jurídico, el
demandante solicitó que se condicione la exequibilidad de la norma acusada y se
defina el término para resolver la segunda instancia en el procedimiento
judicial en mención.
28.-
La Sala advirtió que el Ministerio de Salud y Protección Social planteó una
cuestión previa con impacto en la competencia para resolver la demanda y en la
determinación del problema jurídico. Por lo tanto, se ocupó inicialmente del
examen la aptitud del cargo de inconstitucionalidad y concluyó que no cumple
los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
establecidos por la jurisprudencia constitucional.
29.- En primer lugar, la Sala concluyó que
la censura incumplió el presupuesto de certeza porque se dirigió en
contra de una interpretación de la disposición acusada, según la cual
no existe un término para decidir la apelación en el procedimiento judicial
ante la Superintendencia Nacional de Salud. Este alcance de la norma: (i) se
derivó de la lectura aislada del parágrafo acusado; (ii) no consideró que se
trata de una disposición que hace parte del ordenamiento jurídico y debe leerse
en concordancia con el sistema al que pertenece; y (iii) no explicó por qué, a
pesar de la existencia de reglas procesales que podrían regular, prima facie,
el elemento extrañado, no existe un plazo para resolver la apelación en el
proceso jurisdiccional ante la Superintendencia de Salud.
30.- En segundo lugar, la Corte estableció
la inobservancia del requisito de especificidad,
pues el demandante no explicó la forma en la que la disposición acusada
desconoció el artículo 29 de la Carta Política. En concreto, advirtió que el actor no explicó por qué la norma superior invocada contiene el
mandato que fijó en la demanda, según el cual a partir de la norma
constitucional se deriva la obligación de prever de forma expresa el término
para resolver en segunda instancia un recurso. Por ende, no presentó argumentos
de oposición objetivos entre el contenido de la ley y el texto de la
Constitución Política.
31-. En tercer lugar,
la Sala concluyó el incumplimiento del requisito de pertinencia, ya que
el demandante planteó argumentos que sugieren confrontaciones entre normas de
rango legal y que corresponden a suposiciones sobre los efectos de la ausencia
de un término expreso para decidir la apelación. Estas razones no constituyen
cuestionamientos de índole constitucional para demostrar la violación de la
Constitución Política.
32.- En cuarto lugar, la
Corte comprobó la insuficiencia de la censura, debido a que el
ciudadano no planteó los elementos exigidos por la jurisprudencia constitucional
para la formulación de un cargo de inconstitucionalidad. En consecuencia, como la
argumentación no logró generar una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de
la norma acusada, la Sala no consideró necesario entrar a evaluar si se
cumplían los requisitos de una demanda cuando se reprocha una omisión
legislativa relativa.
33.-
Con
base en las consideraciones expuestas, la Sala Plena concluyó que el accionante
no cumplió los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
necesarios para formular un cargo de inconstitucionalidad. En consecuencia,
declarará la inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda.
Aclaración
Final. Levantamiento de Términos
34.-
En virtud de la emergencia pública de salud derivada de la pandemia denominada
COVID-19[46],
el Consejo Superior de la Judicatura adoptó los Acuerdos PCSJA20-11517,
PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521 y PCSJA20-11526 de marzo de 2020,
los cuales suspendieron los términos judiciales en el territorio nacional hasta
el 12 de abril de 2020. A su turno, mediante Acuerdo PCSJA20-11532 de 11 de
abril de 2020 el Consejo Superior de la Judicatura prorrogó dicha suspensión de
términos hasta el 26 de abril de 2020.
35.-
Por su parte, el señor Presidente de la República, en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica[47], profirió el Decreto
469 del 23 de marzo de 2020[48]
en el que autorizó a la Sala Plena de la Corte Constitucional a levantar
la suspensión de los términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la
Judicatura “cuando fuere necesario para el cumplimiento de sus funciones
constitucionales.”
36.-
En atención a lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional dispondrá levantar
la suspensión de términos en el presente caso. Esta decisión se fundamenta en: (i)
la relevancia nacional del asunto, y (ii) la compatibilidad de la decisión con
las condiciones de aislamiento preventivo obligatorio.
En
primer lugar, en esta oportunidad la Corte se pronunció sobre la demanda de
inconstitucionalidad formulada en contra del parágrafo 1º del
artículo 6º de la Ley 1949 de 2019, que regula el trámite
de la apelación en el procedimiento jurisdiccional ante la Superintendencia
Nacional de Salud. En consecuencia, la Sala decidió un asunto: (i) relacionado
con una norma general, impersonal y abstracta, esto es, de interés general, y
(ii) que planteó un debate sobre la protección del derecho a la salud y la
garantía del debido proceso.
En
segundo lugar, el trámite y la decisión de este asunto es compatible con las
condiciones actuales de aislamiento social obligatorio y no genera la
imposición de cargas desproporcionadas a las partes o a las autoridades públicas.
En efecto, el debate democrático regulado en el artículo 7º del Decreto 2067 de
1991 se adelantó antes de la declaración del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, y el aislamiento preventivo obligatorio, razón por la que
no se afectó el derecho a la participación política y el debido proceso de los
ciudadanos y de las autoridades públicas. Adicionalmente, la decisión adoptada
por la Sala no impone una carga al demandante, los intervinientes o las autoridades
públicas concernidas. Finalmente, la notificación de la decisión se adelantará a
través de los mecanismos electrónicos dispuestos para el efecto y con plena
observancia de la garantía del debido proceso.
En
síntesis, en el presente asunto concurren los criterios de interés nacional y
compatibilidad de la decisión con el estado de aislamiento preventivo
obligatorio para el levantamiento de la suspensión de términos judiciales.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo, y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- Levantar la suspensión
de términos decretada por el Consejo Superior de Judicatura en los Acuerdos
PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521 y PCSJA20-11526 de
marzo de 2020, y PCSJA20-11532 de 11 de abril de 2020.
SEGUNDO.- INHIBIRSE de
adoptar un pronunciamiento de fondo, en contra del parágrafo 1º del
artículo 6º de la Ley 1949 de 2019 “Por la cual se
adicionan y modifican algunos artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se
dictan otras disposiciones”, por ineptitud
sustantiva de la demanda.
Notifíquese,
publíquese en la página Web de la Corte Constitucional y cúmplase,
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Folio 5, cuaderno 1.
[2]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[3] El
Ministerio de Justicia y del Derecho hizo una referencia general a los términos
del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, pero no precisó cuál
es el tiempo que se deriva de ese estatuto para resolver la apelación.
[4]
Ley 1210 de 2008, artículo 4.
[5]
Ley 50 de 1990, artículo 52.
[6]
Ley 1010 de 2006, artículo 13.
[7]
Folio 88, cuaderno 1.
[8]“Artículo 6. Modifíquese el artículo 41 de
la Ley 1122 de 2007, el cual quedará así:
Artículo 41. Función
Jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. Con el fin de garantizar la
efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General
de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución
Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en
derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos:
a) Cobertura de los servicios,
tecnologías en salud o procedimientos incluidos en el Plan de Beneficios en
Salud (Plan Obligatorio de Salud), cuando su negativa por parte de las
Entidades Promotoras de Salud o entidades que se les asimilen ponga en riesgo o
amenace la salud del usuario, consultando la Constitución Política y las normas
que regulen la materia.
(…)
c) Conflictos derivados de la
multiafiliación dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud y de
este con los regímenes exceptuados.
d) Conflictos relacionados con
la libre elección de entidades aseguradoras, con la libre elección de
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud dentro de la red conformada por
la entidad aseguradora; y conflictos relacionados con la movilidad dentro del
Sistema General de Seguridad Social en Salud.
e) Conflictos entre las
Entidades Administradoras de Planes de Beneficios y/o entidades que se le
asimilen y sus usuarios por la garantía de la prestación de los servicios y
tecnologías no incluidas en el Plan de Beneficios, con excepción de aquellos
expresamente excluidos de la financiación con recursos públicos asignados a la
salud.”
[9]
Para respaldar la conclusión sobre la competencia concurrente, la entidad
citó el fallo del 11 de agosto de 2014, dictado por el Consejo Superior de la
Judicatura. M.P. Néstor Javier Osuna.
[10]Folio
99, cuaderno 1.
[11] Folio 108, cuaderno
1.
[12] Estas consideraciones fueron tomadas de la sentencia T-603
de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[13]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[14] M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[15]
Ver, entre otras, las Sentencias C-1095 de 2001, C-1143 de 2001, C-041 de 2002,
A-178 de 2003, A-114 de 2004, C-405 de 2009, C-761 de 2009 y C-914 de 2010.
[16]
Sentencia C-330 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[17] Ibídem.
[18]
Sentencia C-128 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[19]
Sentencia C-358 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo.
[20]
Sentencia C-978 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[21]
Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[22]
Sentencia C-405 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[23]
Sentencia C-856 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[24]Sentencia
C-561 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[25]
Ver, entre otros, Auto 288 de 2001 y Sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de
2004, todas las providencias con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda
Espinosa, y C-980 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[26]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[27]
Ver la Sentencia C-185 de 2002 MP Rodrigo Escobar Gil.
[28]
Ver la Sentencia C- 041 de 2002 MP Marco Gerardo Monroy Cabra.
[29]
“Sentencia C-543 de 1996 M.P Carlos Gaviria Díaz” Nota contenida
en la Sentencia C-767 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[30]
Sentencia C-767 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[31]
Ver, entre otras, las sentencias C-188 de 2019 M.P. Antonio José Lizarazo
Ocampo; C-306 de 2019 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-005 de 2017 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva, C-017 de 2015 Jorge Iván Palacio Palacio.
[32]
M.P. Diana Fajardo Rivera.
[33]Esta
variación se puede ver en las Sentencias C-371 de 2004 MP. Jaime Córdoba
Triviño, C-800 de 2005 MP. Alfredo Beltrán Sierra, C-100 de 2011 María Victoria
Calle Correa, C-833 de 2013 M.P. María Victoria Calle
Correa; C-291 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
y C-010 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[34]
M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[35]
M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[36] Sentencias
C-352 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-121 de 2018 M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez,
[37] En ese sentido, la sentencia C-121 de
2018 precisó que cuando se formula un cargo por omisión legislativa relativa: “(…)
no basta con (i) señalar la norma jurídica sobre
la cual se predica la omisión, sino que además se debe argumentar con claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, (ii) por qué el texto
señalado alberga el incumplimiento de un deber específico consagrado en la Carta
y, a partir de ello, (iii) cuáles son los motivos por los que se considera que
se configuró la omisión, esto implica, por ejemplo, explicar por qué “cabría
incluir a las personas no contempladas en el texto demandado, o hacer efectivas
en ellas sus consecuencias jurídicas, ingredientes normativos o condiciones.”
[38] Ver, entre otras, las sentencias C-586 de 2014, MP María Victoria
Calle y C-250 de 2011 MP Mauricio González Cuervo.
[39] “Sentencia C-619 de 2011 (MP. Humberto
Antonio Sierra Porto, AV. María Victoria Calle Correa), donde se desestima la
existencia de una omisión legislativa relativa en el caso allí planteado, pero
se reconstruye la línea jurisprudencial sobre esta modalidad de infracción
constitucional. La declaratoria de exequibilidad condicionada como remedio para
las omisiones legislativas relativas ha sido la decisión adoptada, entre otras,
en las sentencias C-359 de 2013 (MP. Jorge Iván Palacio, AV. Luis Ernesto
Vargas Silva), C-351 de 2013 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-942 de 2010
(MP. Juan Carlos Henao, AV. Humberto Sierra Porto), C-238 de 2012 (MP. y AV.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SV. Nilson Pinilla Pinilla), AV. C-1188 de
2005 (MP. Alfredo Beltrán Sierra, AV. Jaime Araújo Rentería), C-865 de 2004
(MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Jaime Araújo Rentería).” Cita tomada de la sentencia C-586 de 2014.
[40] MP Marco Gerardo
Monroy.
[41]
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[42]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[43]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[44]
M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[45] Entre
muchas otras, pueden consultarse las sentencias C-136 de 2017, C-309 de 2009,
C-1084 de 2008 y C-965 de 2003.
[46] La
caracterización del COVID-19 como una pandemia fue realizada por el Director
General de la Organización Mundial de la Salud, el 11 de marzo de 2020.
[47] Con
base en las facultades previstas en el artículo 215 de la Carta Política, el
Presidente de la República expidió el Decreto 417 del 17
de marzo de 2020 “por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio nacional”.
[48]
“por el cual se dicta una medida para
garantizar la continuidad de las funciones de la jurisdicción constitucional,
en el marco de la (sic) Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”