C-423-05
O87,hmgj, jkj
Sentencia C-423/05
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia porque la premisa menor sobre
la cual se desarrolla el cargo  es inexistente
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Alcance
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL
SECTOR EDUCATIVO-Competencia
de la Nación y de las entidades territoriales
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DEL
SECTOR EDUCATIVO-Criterios
con base en los cuales ha de ser distribuida la participación
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
CARRERA DOCENTE-Alcance
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Alcance
El legislador está autorizado por la
Constitución para regular entre otros asuntos, el monto de los recursos del
Sistema General de Participaciones, el procedimiento mediante el cual se giran
dichos dineros, y los criterios que se utilizan para establecer (i) la
proporción de recursos que se destinan a los servicios de educación y salud,
entre otros y (ii) cuánto se ha de girar a cada entidad territorial.
Igualmente, el legislador cuenta con un margen amplio para decidir los
requisitos necesarios para que los docentes pasen de un grado a otro en el
escalafón.
SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION-Importancia constitucional
EDUCACION-Derecho, servicio público y obligación
CARRERA DOCENTE-Importancia de la reglamentación
ASCENSO EN EL ESCALAFON DOCENTE-Protección constitucional
La protección constitucional del ascenso de
los docentes (i) es un reconocimiento del constituyente a la dignidad de los
profesores, y del necesario estímulo y apoyo a su esfuerzo, consagración y
experiencia, valores medidos objetivamente a través de criterios establecidos
en la ley, tales como las evaluaciones periódicas, los distintos niveles de
preparación, y los años de dedicación a la docencia. (ii) Obedece además a la
necesidad de que los educandos cuenten con maestros idóneos. La población en
edad escolar tiene derecho a recibir un servicio público prestado por
profesores capaces, responsables y preparados, lo cual exige a su turno que sus
profesores reciban los reconocimientos derivados de sus méritos y calidades
dentro de los cuales sobresale el que sean ascendidos a medida que éstos
objetivamente cumplan con los requisitos establecidos en la ley. De esta manera
se promueve el goce efectivo del derecho a la educación.
DERECHO A LA EDUCACION-No entra en conflicto con los mandatos
constitucionales de propender por la idoneidad, profesionalización y dignidad
del cuerpo docente
El derecho a recibir una educación de
calidad no entra en conflicto con los mandatos constitucionales de propender
por la idoneidad, profesionalización y dignidad del cuerpo docente, y
específicamente con el ascenso en el escalafón docente. Por el contrario, se complementan unos a
otros. Los profesores mejor remunerados y satisfechos de su ubicación en la
carrera y de la valoración que de ellos como profesionales hace la sociedad,
cuentan con incentivos claros para realizar adecuadamente su labor. Los
incentivos laborales descritos dirigidos a los docentes se justifican
constitucionalmente por la mayor responsabilidad que éstos tienen. Su labor es
fundamental para la satisfacción de un fin constitucional de primera
importancia como lo es la educación.
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Alcance
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Decisiones sobre la remuneración de los
servidores públicos
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES EN EL
SECTOR EDUCATIVO-Aplicación
del principio de legalidad del gasto público en la administración de los
asensos de la carrera docente
No existe razón constitucional para no
aplicar el principio de legalidad del gasto público a las competencias
atribuidas a las entidades territoriales para la administración de los ascensos
con recursos del Sistema General de Participaciones para educación. No
solamente no se encuentra una norma de nivel constitucional que permita
concluir que respecto de los recursos del Sistema General de Participaciones no
se aplica dicho principio de legalidad, sino que la Constitución establece en
una norma especial que sí debe aplicarse. Así mismo, el respeto del principio
de legalidad del gasto público hace posible, entre otras cosas, que las
funciones en cabeza de la Nación y de las entidades territoriales se cumplan
dentro de un marco de responsabilidad en el manejo de los dineros públicos,
dentro de los cuales sobresalen los destinados al gasto público social en un
Estado Social de Derecho, que en virtud del artículo 350 de la Carta es
prioritario. Lo es porque el gasto público social, efectuado en condiciones de
transparencia y eficiencia, y dirigido a los sectores más necesitados de la
población, contribuye al goce efectivo de los derechos constitucionales, en
este caso, del derecho a la educación.
ASCENSO EN EL ESCALAFON DOCENTE-Requisito de existencia de disponibilidad
presupuestal cuando es financiado con recursos del Sistema General de
Participaciones
La exigencia de que exista la disponibilidad presupuestal
no es un requisito adicional dentro del sistema de carrera. Es un límite al
ordenador de gasto en el nivel territorial correspondiente que consiste en
verificar si existe disponibilidad de recursos para educación dentro de lo
asignado a la entidad correspondiente dentro del Sistema General de
Participaciones. En principio tales recursos deben ser suficientes para
financiar los ascensos puesto que así lo establecen expresamente algunos de los
criterios de ley para calcular el monto anual de dichas participaciones.
Además, la ley permite que los ascensos de docentes sean financiados con
recursos propios de la entidad territorial puesto que en su artículo 24 dice
que los ascensos que superen unos límites establecidos en la ley para ser
financiados por el Sistema General de Participaciones han de ser cubiertos con
“ingresos corrientes de libre disposición de la respectiva entidad
territorial.”
ASCENSO EN EL ESCALAFON DOCENTE-Reconocimiento no puede ser supeditado a la
suficiencia de recursos
El docente que cumpla los requisitos
constitucionales y legales en el régimen de carrera docente, en virtud de las
normas vigentes tiene derecho a solicitar el ascenso, a que se le conteste
oportunamente y a que se le reconozca el ascenso si reúne los requisitos. Dicho
reconocimiento no puede ser supeditado a la suficiencia de recursos con destino
a la educación que debieron ser apropiados en el Sistema General de
Participaciones para la correspondiente vigencia fiscal. De esta manera, cada
año las autoridades competentes han de calcular los ascensos que serán
reconocidos en la vigencia próxima, y deben apropiar los recursos de
participación para educación suficientes para dicho fin. Esto, partiendo del
supuesto de que existe racionalidad en la planeación del gasto. La Constitución
ordena que en la formulación de políticas públicas, así como en su
implementación y evaluación, se incorpore específicamente el goce efectivo de
los derechos y principios constitucionales, lo cual no impide que las
autoridades competentes democráticamente elegidas fijen prioridades y definan,
dentro de los márgenes de configuración que les son propios, el contenido de
tales políticas públicas.
ASCENSO EN EL ESCALAFON DOCENTE-Procedimiento en caso de que las
autoridades no hayan apropiado los recursos para financiarlo
(i) Las autoridades, tras la solicitud del
interesado, han de proceder a reconocer el ascenso en el escalafón, pero (ii)
las consecuencias fiscales del mismo se postergan. (iii) Dicha postergación no
es indefinida. Las autoridades han de procurar que sea lo más breve posible.
Para el efecto, la Corte fija una máximo de tiempo de una vigencia fiscal. (iv)
Una vez exista disponibilidad presupuestal, los efectos fiscales del
reconocimiento del ascenso comienzan a partir del acto de reconocimiento del
derecho, no desde la existencia de la disponibilidad. En el caso presente, el
reconocimiento se hace en una vigencia pasada, para la cual se han debido
prever los recursos para financiar el correspondiente ascenso en el escalafón.
(v) El administrador tiene como título para hacer el mencionado reconocimiento
la ley aplicable, unida a esta sentencia. Además, su comportamiento no vulnera
el principio de legalidad del gasto público puesto que sólo cuando exista la
disponibilidad presupuestal, las consecuencias fiscales del reconocimiento
surtirán efectos de manera retroactiva al día en que se expidió el acto de
reconocimiento del derecho dentro de la carrera docente.
ASCENSO EN EL ESCALAFON DOCENTE-Aumento de la remuneración se causa desde
el momento en el cual la autoridad competente reconoce el aumento de grado
Referencia: expediente D-5378
Actor: Héctor Sánchez Vega
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 6 (parcial), 7
(parcial) y 21 (parcial) de la Ley 715 de 2001.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA.
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil cinco (2005)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el  Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Héctor Sánchez Vega presentó demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 6 (parcial), 7 (parcial) y 21
(parcial) de la Ley 715 de 2001.
Mediante auto del 24 de Septiembre de 2004
se admitió la demanda, se ordenó su fijación en lista y se dispuso correr
traslado al Procurador General de la Nación. Así mismo se ordenó comunicar de
la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Ministro de
Hacienda y Crédito Público, a la Ministra de Educación Nacional, al Director
del Departamento Nacional de Planeación, y al Presidente de la Federación
Colombiana de Educadores - FECODE.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMAS DEMANDADAS
El texto de la disposición objeto de la demanda, de conformidad con
su publicación en el Diario Oficial N° 44654 de 21 de diciembre de 2001, es el
siguiente (se subrayan los enunciados demandados):
Ley 715 de 2001
por la cual se dictan normas orgánicas en materia de
recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357
(Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros.
T
I T U L O II
SECTOR EDUCACION
CAPITULO II
Competencias de las entidades territoriales
Artículo 6°. Competencias de los departamentos. Sin
perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en
el sector de educación las siguientes competencias:
[…]
6.2. Competencias frente a los
municipios no certificados.
[…]
6.2.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en
el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas y el
personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la
planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello,
realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido,
administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los
recursos disponibles en el Sistema General de Participaciones y trasladará
docentes entre los municipios, preferiblemente entre los limítrofes, sin más
requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos
debidamente motivados.
[…]
Artículo 7°. Competencias de los distritos y los municipios
certificados.
[…]
7.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo
153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas, el personal docente y
administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos
adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos,
efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin
superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para
educación del Sistema General de Participaciones asignado a la respectiva
entidad territorial y trasladará docentes entre instituciones educativas,
sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos
administrativos debidamente motivados.
[…]
CAPITULO V
Disposiciones
especiales en educación
Artículo 21. Límite al crecimiento de los costos. Los
compromisos que adquieran los departamentos, distritos y municipios
certificados para la prestación de los servicios educativos a su cargo, cuando
se adquieran con recursos del Sistema General de Participaciones, no podrán
superar el monto de la participación para educación, en la respectiva vigencia
fiscal, certificada por el Departamento Nacional de Planeación, para cada
entidad territorial.
Los departamentos, distritos y municipios no podrán
autorizar plantas de personal docente o administrativo a cargo del Sistema
General de Participaciones, que superen el monto de los recursos de éste.
El crecimiento de costos por ascensos en el
escalafón en las plantas de cargos de las entidades territoriales o cualquier
otro costo del servicio educativo, con cargo al Sistema General de
Participaciones, tendrá como límite el monto de los recursos disponibles, en el
Sistema General de Participaciones. No procederá ningún reconocimiento que
supere este límite, los que se realicen no tendrán validez y darán lugar a
responsabilidad fiscal para el funcionario que ordene el respectivo gasto.
Con cargo a los recursos del Sistema
General de Participaciones no se podrán crear prestaciones ni bonificaciones
por parte de las entidades territoriales.
III.
LA DEMANDA[1]
El accionante considera que las normas acusadas violan
los artículos 67 y 125 de la Carta.[2]
1. En primer lugar, el accionante estima que las
normas acusadas condicionan los ascensos de los docentes a lo presupuestado en
el Sistema General de Participaciones, lo cual plantea una tensión “entre el
principio de carrera administrativa (artículo 125 C.P.) y el principio de
legalidad del gasto público (artículos 345, 346 y 347 C.P.).” De una parte,
el artículo 125 de la Constitución establece que “el ascenso […] se
har[á] previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la
ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes”. De otra
parte, el principio de legalidad del gasto público establece “la
inviabilidad de ejecutar gastos con cargo a la hacienda pública sin que el
legislador ordinario o extraordinario los haya decretado.”
El accionante considera que las normas acusadas
establecen que el principio de legalidad es un nuevo requisito para el ascenso
de los docentes, sin que “ello esté previsto en el inciso tercero del artículo
125 de la Carta”, pues la “exigencia de disponibilidad presupuestal”
no tienen relación alguna con “la carga de […] especificación de los
méritos y de las calidades académicas pedagógicas y éticas de quienes habiendo
cumplido los requisitos exigidos por la ley [solicitan] el
reconocimiento y promoción de grado dentro del escalafón docente […].” A su
vez, condicionar el ascenso docente a requisitos no establecidos por el
artículo 125 superior, vulnera, según el actor, “el principio de mérito
laboral académico y moral […] y el principio de la promoción mediante el
ascenso y la permanencia, entre otros.”
Adicionalmente, el señor Sánchez Vega considera que en
vista de que el ascenso en el escalafón implica la reubicación salarial del
docente, es necesario “contar con los recursos en el presupuesto de gastos
para sufragarlos en forma efectiva […] porque de no ser así en la
práctica dicho ascenso no produciría cambio positivo en los ingresos
patrimoniales del docente, quedando entonces en la mera expectativa […] de
mejorar su nivel de vida en condiciones dignas”. Para el actor, el Estado
cuenta con información suficiente acerca de los docentes que “anualmente
cumplen las exigencias legales para ser ascendidos” por lo que no es
aceptable que no sean destinados los recursos necesarios para promover a los
docentes que tienen derecho a ello.
2. El actor eleva un segundo cargo, al afirmar que las
normas acusadas violan “el principio de corresponsabilidad y coparticipación
financiera que tienen la Nación y las entidades territoriales en la prestación
de los servicios educativos estatales, según lo establece el inciso 6º del
artículo 67 de la Constitución.” En su entender, las disposiciones
demandadas establecen una “prohibición […] a las entidades
territoriales […] para que no puedan participar con recursos propios en
la financiación de los ascensos de los docentes que están vinculados al sistema
educativo estatal.”
El demandante estima que en contradicción con lo
dispuesto en las normas impugnadas, la Ley 715 de 2001 “en lo referente a
los ascensos de los educadores vinculados al escalafón de la carrera
administrativa docente, desarrolla el principio de corresponsabilidad y
coparticipación financiera.” Señala que el inciso 5º del artículo 24 de la
ley 715 “prescribe que cuando superen el monto de los recursos del Sistema
General de Participaciones destinado para su financiación, entonces, la entidad
territorial deberá asumir tales costos, en el entendido que ‘cualquier ascenso
que supere este límite deberá ser financiado por ingresos corrientes de libre
disposición de la respectiva entidad territorial, previo certificado de
disponibilidad’ ”
En este sentido, el actor considera que “los gastos
que demandan los ascensos en el escalafón hacen parte de una situación fiscal
que corresponde a los servicios educativos del Estado y por ello las entidades
territoriales están obligadas a aportar de su hacienda los dineros para
sufragarlos cuando los recursos del Sistema General de Participaciones se hayan
agotado.”
3. Adicionalmente, el accionante solicita a
la Corte que en caso de que declare inexequibles las expresiones demandadas,
fije efectos “ex tunc para que consecuencialmente los ascensos de los
educadores recobren su eficacia ya que desde la promulgación de la Ley 715 han
sido, en la práctica, suspendidos, lo que significa que la carrera docente ha
perdido su operatividad.”
IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS.
El día 21 de octubre de
2004 la Secretaría General informó que dentro del término de fijación en lista se
habían presentado las intervenciones de Alfonso M Rodríguez actuando como
apoderado del Departamento Nacional de Planeación, Carlos Andrés Guevara
delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Liliana Ortiz Bolaños,
apoderada del Ministerio de Educación Nacional.
1. Intervención del Departamento Nacional
de Planeación[3]
Alfonso M. Rodríguez Guevara, actuando como
apoderado del Departamento Nacional de Planeación, intervino en el presente
proceso para solicitar (i) que la Corte dicte sentencia inhibitoria o (ii) que
declare la exequibilidad de las normas demandadas. Se fundamenta en los
siguientes argumentos:
1.1. En cuanto a la solicitud de
inhibición, el interviniente estima que “no existe ninguna tensión […] entre
los principios señalados por el accionante, simplemente es requisito de orden
constitucional que no se puede decretar gastos si no existe un respaldo
presupuestal. Pero lo más relevante, el accionante omitió cumplir lo ordenado
por el artículo 2º del decreto 2067 de 1991 , según el cual debió señalar la
oposición de la norma acusada frente a la disposición constitucional que se
debe infringida y no limitarse a indicar una supuesta oposición entre dos
principios constitucionales.”
1.2. En relación con la constitucionalidad
de las normas acusadas, el abogado cita algunos apartes relevantes de la
exposición de motivos del proyecto de Acto Legislativo 01 de 2001, que modificó
los artículos 356 y 357 de la Constitución  y que “propende  por la estabilidad
de los recursos orientados a financiar la inversión social en las entidades
territoriales.”
De dicha exposición de motivos, el
interviniente resalta que el sistema general de participaciones permitirá “distribuir
recursos entre departamentos y municipios con criterios de equidad,
aprovechando las economías de escala disminuyendo los costos de transacción,
erradicando las duplicidades de funciones entre jurisdicciones, aprovechar las
ventajas comparativas de los mismos frente a provisión –prestación de los
servicios a financiar.”
Establece que uno de los objetivos del
sistema general de participaciones es la “armonización fiscal de los
servicios educativos”, dada la “problemática” de una “falta de
correspondencia unívoca entre objetivos y herramientas.”
En otro aparte se lee que “el problema
de la educación en Colombia no es […] la falta de recursos financieros.
Más bien, lo que salta a la vista es que, pese a la magnitud de los recursos la
educación en Colombia afronta problemas relacionados con su uso inapropiado,
que se reflejan en una distribución inequitativa, en niveles bajos de
eficiencia, y en una asignación insuficiente para atender inversiones en
calidad y dotación. Adicionalmente, cada día se hace más evidente que la
sostenibilidad financiera del servicio educativo se ha visto afectada en los
últimos años debido a un incremento sostenido de los costos de la nómina, y que
si estos costos continúan creciendo al ritmo que lo están haciendo, dicha
sostenibilidad se verá seriamente comprometida en un futuro muy cercano.”
De otra parte en la exposición de motivos
mencionada se indica que uno de los problemas del sistema de educación pública
colombiano consiste en que los mayores recursos para educación se destinan a
los municipios en donde se ubican más docentes, pero no necesariamente en donde
hay más “niños y jóvenes, que son los verdaderos usuarios del sistema.”
Esto se debe a una tendencia a “distribuir docentes hacia municipios urbanos
y de mayor tamaño sin tener en cuenta los requerimientos educativos en cada
municipio”. A su vez, esto ha llevado a que “los municipios más pequeños
y más pobres, ante la falta de docentes para una adecuada prestación del
servicio, tengan que contratar maestros con recursos propios, disminuyendo su
capacidad de inversión y su autonomía en el manejo de los presupuestos locales.
Adicionalmente, si los recursos propios de esos municipios disminuyen por
cualquier factor externo, el Presupuesto General de la Nación termina
financiándolos, con obvias repercusiones sobre la sostenibilidad de las
finanzas públicas”. La exposición de motivos concluye que “los recursos
del sistema educativo, siguiendo al docente y no al niño o al joven, […]
en últimas reduce la capacidad de absorber nuevos muchachos en el sistema.”
En la exposición de motivos del Acto
Legislativo en cuestión se señala también que el crecimiento en la asignación
de recursos para educación no se relaciona con los cambios en la cobertura de
este servicio. En efecto, “[e]l comportamiento de la cobertura bruta oficial
en educación desde 1995 al 2000 no responde al ritmo del crecimiento de los
recursos entregados para la prestación del servicio educativo a los
departamentos y distritos. Mientras que los recursos se incrementaron en
términos reales de un 30% y la matrícula aumentó sólo el 18%. || Existen
departamentos que a pesar de haber tenido un incremento en los recursos por
encima del 50% en el mismo periodo, disminuyeron la cobertura en esa misma
proporción. Sin embargo, la posibilidad de mejorar la eficiencia redistribuyendo
sus docentes, ha sido demostrada por departamentos que han logrado aumentar la
cobertura bruta en 16% con incrementos de sólo el 4% en los recursos que
reciben. [...] || […] Es claro entonces, cómo el sector educativo
requiere no sólo del incremento del gasto público, sino también del
mejoramiento en su administración y del uso más racional de los recursos que se
dedican al sector.”
Igualmente el Departamento Nacional de
Planeación resalta que en exposición de motivos se constata que “[l]a participación
de los recursos destinados a calidad ha venido disminuyendo a medida que
aumenta la de los destinados al pago de docentes. El gasto municipal destinado
al pago de docentes se duplicó entre 1993 y 1998. De mantenerse la tendencia,
los municipios invertirían en el 2002 el 80% de las participaciones con
destinación específica para educación en la financiación de personal docente.”
No obstante, dicho crecimiento en los recursos destinados a los docentes no se
ha manifestado en mayores niveles de calidad: “según los resultados de las
pruebas del ICFES, en los colegios oficiales la calidad disminuyó
aproximadamente en 20% en cuatro años.”
De esta manera, en la exposición de motivos
se concluye que “no existe […] una clara relación entre privilegiar el
gasto en docentes, destinándole en proporción mayores recursos, y el
mejoramiento de la calidad en los colegios oficiales.” Así, los objetivos
de la reforma constitucional incluyen “la distribución de los recursos en
función de las necesidades del servicio”, y “la aplicación de normas
mínimas de racionalización de la estructura de costos del sector.”
Por último, en la exposición de motivos se
establece que para garantizar “la viabilidad financiera de la educación a
cargo del Sistema General de Participaciones, es necesario [disminuir]
el ritmo actual del crecimiento de los costos. Esto implica que ni la Nación ni
las entidades territoriales podrán tomar decisiones que incrementen los costos
por encima de la disponibilidad de recursos del SGP. En ese mismo sentido, los
ascensos en el escalafón que autoricen las entidades territoriales estarán
supeditados a la existencia de las plazas vacantes correspondientes y a la
disponibilidad presupuestal.”
En base a la exposición de motivos citada
en los anteriores párrafos, el apoderado del Departamento Nacional de
Planeación sostiene que la Ley 715 de 2001 busca “crear un estructura
institucional que permit[a] la efectiva ampliación de la cobertura con
calidad ordenando las plantas docentes, estableciendo mecanismos que permitan
la contención de los costos, definiendo competencia claras entre Nación,
departamentos y municipios, y asignando equitativamente a los docentes.” A
su vez, indica que “dentro de las herramientas que define la ley para el
logro de estos objetivos […] está la de permitir la sostenibilidad
financiera del sistema educativo sujetando las decisiones que afecten sus
costos a la disponibilidad de recursos del SGP e imponiendo unos controles
mínimos al ascenso de los docentes en el escalafón durante el periodo de
transición, establecido en la Constitución. […] Los recursos del SGP
crecen a inflación más dos puntos y […] una parte de este crecimiento
debe financiar la calidad y ampliación de cobertura, razón por la cual el costo
agregado de la nómina por entidad territorial no debe tener un crecimiento
mayor a lo señalado por la norma.”[4]
1.3. En concordancia con las
consideraciones anteriores el señor Rodríguez Guevara considera que las
expresiones acusadas no vulneran el principio de la carrera docente pues “las
normas constitucionales que regulan el sistema presupuestal prohíben realizar
gastos que no cuenten con la debida apropiación presupuestal, y obviamente, el
límite de los gastos será el valor apropiado.” Así, la normas acusadas son
consistentes con el artículo 345 de la Constitución pues evitan “que las
entidades territoriales realicen gastos por encima de los recursos previstos
para financiar tales gastos lo cual se garantiza con la expedición del
respectivo certificado de disponibilidad presupuestal”.
Por tales razones, el interviniente opina
que las normas acusadas “al condicionar la validez de algunos actos
administrativos de las entidades territoriales de administración del sistema
educativo, de no exceder el monto de los recursos disponibles del Sistema
General de Participaciones, no vulneran los mandatos constitucionales, sino por
el contrario dan cumplimiento a los artículos 345 y 346 de la Constitución.”
1.4. De otra parte, el representante del
Departamento Nacional de Planeación estima que en virtud del artículo 21 de la
Ley 715 de 2001, “la limitante no cobija los recursos propios de las
entidades territoriales, por lo cual, con cargo a dichos recursos podrá
reconocerse el valor faltante, para efecto de ascender a los docentes que
cumplan los requisitos legales.”
A su vez, el interviniente estima que, de
acuerdo al artículo 352 de la Constitución y al artículo 71 del Decreto 111 de
1996, tanto la Nación como las entidades territoriales están limitadas a
expedir actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales
únicamente cuando cuenten con los certificados de disponibilidad
correspondiente. En su entender, el Estatuto Orgánico del Presupuesto dispone
que la incorporación de partidas presupuestales depende “inexorablemente”
de la disponibilidad de recursos. El interviniente cita jurisprudencia
constitucional para considerar que “no se garantizará el cumplimento del
principio de la legalidad del gasto público, de no existir el requisito de la
disponibilidad presupuestal.”[5]
2. Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.[6]
Carlos Andrés Guevara
Correa, actuando como delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
solicitó desestimar la acción de inconstitucionalidad por las siguientes
razones:
2.1. En parte de su escrito,
el interviniente esgrime literalmente los mismos argumentos desarrollados por
el Departamento Nacional de Planeación. Por lo tanto la Corte se abstendrá de
resumirlos.
2.2. Adicionalmente, el
interviniente considera que es de vital importancia que coincidan los montos
del gasto y los recursos apropiados en el presupuesto. Establece que el
legislador “no ha sido ajeno a la necesidad de someter a restricciones el
gasto público, a nivel nacional y territorial.” Expone como ejemplo la Ley
617 de 2000 en la cual, dada la grave situación fiscal se establecieron límites
a gastos en personal tanto para el nivel nacional como el descentralizado. En
el mismo sentido, en la Ley 819 de 2003,”de acuerdo con la tendencia mundial
encaminada a un control más estricto del gasto público, ha establecido
estrictos mecanismos para tal fin, basados en los principios de responsabilidad
fiscal existentes.”
De acuerdo con estas
consideraciones, las normas acusadas buscan “disciplinar a las entidades
territoriales en el manejo de los nombramientos del personal requerido y
administrar los ascensos en el personal del cuerpo docente, sin superar en
ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación del
Sistema General de Participaciones asignado a la respectiva entidad territorio.”
2.3. De otra parte, el
Ministerio afirma que la norma no prohíbe que los entes territoriales asignen
de su propia hacienda los recursos que estimen necesarios para la prestación
del servicio de educación. Por lo tanto, las normas tampoco vulneran la
autonomía territorial ni el principio de cofinanciación reseñados por el
demandante.
El Ministerio afirma que el
artículo 21 de la Ley 715 mencionada se refiere exclusivamente a los costos
educativos “con cargo al Sistema General de Participaciones”. De otra
parte, en virtud del inciso 5º del artículo 24 de la Ley 715 de 2001, los
ascensos en el escalafón docente que superen los límites establecidos por la
misma norma deberán “ser financiado[s] con ingresos corrientes de
libre disposición de la respectiva entidad territorial, previo certificado de
disponibilidad.”
El interviniente concluye
que “no cabe duda […] que las normas acusadas en ningún momento
impiden a las entidades territoriales financiar con sus propios recursos los
ascensos de los docentes de su respectiva jurisdicción”, siempre que
cuenten con el certificado de disponibilidad respectivo.
3. Intervención del
Ministerio de Educación Nacional.[7]
Liliana Ortiz Bolaños, actuando como
apoderada del Ministerio Educación Nacional, intervino en el presente proceso
solicitando que se declare la exequibilidad de las normas acusadas, por las
siguientes razones:
3.1. En primer lugar, la abogada considera
que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración para determinar
las cuantías que se destinan al Sistema General de Participaciones, y la manera
como éstas se giran. Esto, pues el artículo 357 de la Constitución estableció
un monto general y unos criterios para calcular la variación de este último, y
dejó en manos del legislador la regulación de los demás asuntos.[8]
3.2. En concordancia con lo anterior, la
interviniente señala que la Corte Constitucional ha avalado la
constitucionalidad de normas contenidas en la Ley 715 de 2001 que regulan las
competencias de las entidades territoriales certificadas en relación con la
carrera docente en sus territorios.[9]
Considera que “corresponde al Estado atribuir las funciones a dichos entes y
además establecer la manera el monto y el procedimiento para que esa función se
lleve a cabo a satisfacción y en cumplimiento de los fines estatales, para lo
cual es preciso que los entes territoriales cuenten con los recursos necesarios
(que llegan de la parte central del Estado – Sistema General de
Participaciones) por tanto no podría dejarse al libre arbitrio de los entes
territoriales este manejo, esto significa que debe existir un control en cuanto
a procedimientos de política económica se refiere.”
3.3. A su vez, la apoderada del Ministerio
de Educación afirma que las regulaciones establecidas por las normas bajo
análisis son razonables por las siguientes razones:
(i) Estima que los criterios utilizados
para asignar recursos a las entidades territoriales para la prestación del
servicio de educación que depende, entre otras variables, de la población
atendida y de los respectivos índices de pobreza es justa, equitativa e
igualitaria.[10]
(ii) De otra parte, en relación con la
tensión entre valores constitucionales planteada por el demandante, la
interviniente afirma que “no existe tal tensión entre principios, éstos
funcionan como reglas de optimización. En general puede existir tensión
solamente entre reglas que son aquellas que se aplican de manera directa.”
3.4. Por último, la abogada plantea que en
el caso presente se constata una ineptitud sustantiva de la demanda. Estima que
“[e]l actor, de manera equívoca argumenta su demanda en ‘supuestos’ para lo
cual sostiene argumentos que no han ocurrido en manera alguna pretende
presentar situaciones a futuro. Por lo tanto, la demanda carece de todo
fundamento de interpretación constitucional. Las disposiciones demandadas no
han lesionado ni lesionan ninguna de las situaciones previstas como reales por
el actor.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN[11]
En su concepto de rigor, el Procurador
solicita que la norma acusada sea declarada exequible en forma condicionada. A
continuación se resumen sus argumentos:
1. Considera el Procurador que los
problemas jurídicos a resolver en la presente ocasión son los siguientes:
(i) “Si las normas acusadas […] al
condicionar el reconocimiento de los ascensos en el escalafón de la carrera
docente a la disponibilidad de los recursos del Sistema General de
Participaciones en la entidad territorial correspondiente vulneran el artículo
125 superior”.
(ii) “Si las disposiciones demandadas al
asignar a los departamentos y municipios certificados la función de administrar
los ascensos en el escalafón de la carrera docente, sin superar en ningún caso
los recursos del Sistema General de Participaciones, vulnera el inciso 6º del
artículo 67 de la Carta, que establece que en la financiación de la educación
participan tanto la Nación como las entidades territoriales.”
2. En fundamento en el principio de
legalidad del gasto público consagrado en el artículo 345 de la Constitución,
la Vista Fiscal estima que “la realización de gastos públicos con la
limitante de la disponibilidad presupuestal, es totalmente ajustada a la Carta
Política, porque garantiza que tanto los presupuestos de las entidades como el
general no se vean afectados por obligaciones dinerarias que materialmente no
se están en la capacidad de atender.”
Esto indica que, a pesar de que en
principio los profesionales docentes tienen el derecho de ascender de un grado
a otro al cumplir con los requisitos establecidos en la ley, ésta prerrogativa
no tiene el alcance de que el ascenso deba ser reconocido independientemente de
la existencia de recursos disponibles. Eso, pues “el principio de legalidad
del gasto público, y dentro de éste el de la disponibilidad presupuestal deben
asegurarse para que la administración cumpla correctamente sus funciones, pues
de lo contrario el sistema presupuestario en su conjunto se vería seriamente
afectado.”
Lo anterior indicaría, en opinión del
Procurador, que los ascensos docentes, al tener consecuencias presupuestales
deben contar con la correspondiente disponibilidad. Sin embargo, estima que
ello no es necesariamente así. En su entender, el ascenso docente, “además
de la reubicación salarial […] lleva implícito una serie de estímulos
personales y laborales que deben ser objeto de protección.” Al respecto, el
Procurador considera que a pesar de la eventual carencia de recursos, los “efectos
personales” del ascenso docente no pueden ser desconocidos por la ley o la
administración:
“Dado que carece de toda razonabilidad,
por una parte, exigir que no obstante la inexistencia de recursos, el estado
deba a toda costa, realizar erogaciones no autorizadas para proceder a la
reubicación salarial que implicaría el ascenso, y por la otra, aceptar que se
cercene la posibilidad de que los docentes asciendan en el escalafón, por una
cuestión de índole presupuestal ajena a su derecho mismo, es indispensable,
para salvaguardar tanto el principio de legalidad del gasto como el derecho
involucrado, que el ascenso sea reconocido aun cuando no tenga efectos fiscales
inmediatos. Es decir, que aun cuando la reubicación salarial no proceda
por carencia de recursos disponibles, el ascenso como tal, se haga efectivo
para salvaguardar los demás estímulos no dinerarios, que hacen parte del
derecho del docente que ha acreditado el cumplimiento de los requisitos para
ascender.
Así las cosas, si se acepta que el ascenso
tiene implicaciones que no sólo se circunscriben al aspecto dinerario para el
docente, las que no pueden ser desconocidas con el argumento de inexistencia de
recursos y que insoslayablemente, la disponibilidad de presupuestal es un
principio de fundamental importancia en nuestro sistema hacendístico que no
puede ser alterado bajo ninguna circunstancia, fuerza concluir que los
preceptos acusados se ajustan a la Constitución, en el entendido que no
obstante no exista disponibilidad presupuestal para la reubicación salarial de
forma inmediata, los ascensos deben ser reconocidos sin efectos fiscales
siempre y cuando la administración adelante las actuaciones necesarias para
garantizar su pago, a través de futuras provisiones presupuestales respecto de
vigencias posteriores o de las adiciones necesarias en el mismo periodo, pues
de los contrario se vulneraría el artículo 125 superior.”[12]
3. De otra parte, el Procurador se muestra
en desacuerdo con el argumento esgrimido por el demandante en el sentido de que
la norma acusada viola la autonomía de las entidades territoriales, ya que la
norma es explícita en permitir que los municipios y departamentos financien los
ascensos docentes. Dice la Vista Fiscal:
“En cuanto a los recursos necesarios para
financiar la educación, vale destacar que si bien la Ley 715 de 2001 regula la
distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones de acuerdo
con la competencia asignada por la misma ley entre la nación y las entidades
territoriales, igualmente contempla la posibilidad de que las entidades
territoriales financien la prestación de tal servicio con recursos propios.”
El Procurador General estima que, en virtud
del artículo 24 de la Ley 715 de 2001, los ascensos que superan el límite
impuesto por la norma en mención deben ser financiados por los ingresos
corrientes de los departamentos o municipios.
“[L]a Ley 715 de 2001 y concretamente
las disposiciones demandadas si bien prohiben que se supere el monto disponible
de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones para
financiar, entre otros gastos, el costo de los ascensos en el escalafón
docente, de manera alguna niega a las entidades territoriales la posibilidad de
cumplir esas obligaciones laborales relacionadas con la educación con recursos
propios tales como los ingresos corrientes de libre disposición, compuestos por
los ingresos corrientes de las entidades territoriales con exclusión de los que
reciben mediante el Sistema General de Participaciones, los cuales son
considerados como de destinación específica (ley 617 de 2002, artículo 3º)[[13]]. […] [L]a única
fuente de financiación de […] [los ascensos en el escalafón] en las
entidades territoriales no son los recursos que la Nación transfiere por
mandato de los artículos 356 y 357 de la Carta, pues tal como lo establece el
artículo 24, inciso 5º de la Ley 715 de 2001, tales costos podrían financiarse
con recursos provenientes de otras fuentes.”
4. Por las razones anteriores, el
Procurador solicita la declaración de “constitucionalidad condicionada de
las disposiciones acusadas (…) en el entendido que no obstante no exista la
disponibilidad para la reubicación salarial de forma inmediata, los ascensos
deben ser reconocidos sin efectos fiscales hasta tanto existan los recursos
económicos que aseguren su pago, y que desde luego, dicha nivelación salarial
deberá sujetarse a un orden de prelación en las vigencias futuras.”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para conocer del
proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241
numeral 4° de la Constitución Política.
2. Asuntos procesales previos
2.1. Inhibición de la Corte respecto del
cargo según el cual las normas acusadas vulneran el principio de
corresponsabilidad de las entidades territoriales.
En primer lugar la Corte se inhibirá de
pronunciarse acerca del cargo elevado por el accionante según el cual las
normas acusadas vulneran “el principio de corresponsabilidad y
coparticipación financiera que tienen la Nación y las entidades territoriales
en la prestación de los servicios educativos estatales, según lo establece el
inciso 6º del artículo 67 de la Constitución.” En entender del demandante,
las disposiciones demandadas establecen una “prohibición […] a las
entidades territoriales […] para que no puedan participar con recursos
propios en la financiación de los ascensos de los docentes que están vinculados
al sistema educativo estatal.”
Como se observa, el cargo del actor está
fundamentado en una interpretación de las normas acusadas, y de la Ley 715 de
2001 en general, según la cual, las entidades territoriales no pueden destinar
parte de sus propios recursos a la administración de los ascensos docentes. Sin
embargo, la norma no regula esa materia.
Los artículos 6.2.4, 7.5, y 8.3 de la Ley
715 de 2001 establecen que las funciones de los departamentos respecto de los
municipios no certificados, los distritos y los municipios certificados,
respectivamente, incluyen “[p]articipar con recursos propios en la
financiación de los servicios educativos a cargo del Estado, en la
cofinanciación de programas y proyectos educativos y en las inversiones de
infraestructura, calidad y dotación. Los costos amparados con estos recursos no
podrán generar gastos permanentes a cargo del Sistema General de
Participaciones.”
Así mismo, el artículo 24 de la Ley 715 de
2001 dispone respecto de la sostenibilidad del Sistema General de
Participaciones que en el caso en que una entidad territorial reconozca
un ascenso por encima de los límites establecidos en la norma, éste “deberá
ser financiado con ingresos corrientes de libre disposición de la respectiva
entidad territorial, previo certificado de disponibilidad.”
De lo anterior se concluye que la Ley 715
de 2001 dispone que las entidades territoriales pueden contribuir, con sus propios
recursos, a la financiación de los ascensos docentes, cuando ellos no estén
previstos en el Sistema General de Participaciones, a condición de que se
tramite el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal. No otra
cosa se puede concluir de una norma que consagra que los ascensos que superen
los límites establecidos en la misma ley para ser financiados por el Sistema
General de Participaciones han de ser cubiertos con “ingresos corrientes de
libre disposición de la respectiva entidad territorial.” En ese sentido, la
Corte Constitucional ha manifestado que “la participación en los ingresos
corrientes de la Nación no es el único recurso con el que cuentan las
municipalidades para el cubrimiento de sus obligaciones y que cada entidad
dentro de su plan de desarrollo y de sus presupuestos anuales debe establecer
los mecanismos de financiación pertinentes que permitan satisfacer el conjunto
de las funciones establecidas en cabeza del municipio[14]. (arts. 287, 317 y
339 C.P.)”[15]
Por lo anterior, dado que las normas
acusadas no dicen lo que el accionante pretende, la premisa menor sobre la cual
se desarrolla el cargo es inexistente. Por ende, en vista de que la Corte no
puede pronunciarse acerca de la constitucionalidad de una proposición normativa
supuesta por el demandante, se inhibirá de estudiar el fondo del cargo
mencionado.[16]
2.2. Inhibición de la Corte respecto de la
expresión “o cualquier otro costo del servicio educativo” contenida en el
artículo 21 acusado.
El demandante acusa de inconstitucionales
los artículos 6 (parcial), 7 (parcial) y 21 (parcial) de la Ley 715 de 2001,
con fundamento en que la prohibición de que las entidades territoriales
reconozcan ascensos docentes a cargo del Sistema General de participaciones sin
que exista la correspondiente disponibilidad presupuestal, viola los principios
de la carrera administrativa.
Específicamente, la expresión contenida en
el artículo 21 acusado dice: “El crecimiento de costos por ascensos en el
escalafón en las plantas de cargos de las entidades territoriales o cualquier
otro costo del servicio educativo, con cargo al Sistema General de
Participaciones, tendrá como límite el monto de los recursos disponibles, en el
Sistema General de Participaciones. No procederá ningún reconocimiento que
supere este límite, los que se realicen no tendrán validez y darán lugar a
responsabilidad fiscal para el funcionario que ordene el respectivo gasto.”
Se observa que la expresión “o cualquier
otro costo del servicio educativo” contenida en la norma precitada no hace
alusión a la administración de los ascensos docentes, sino a costos distintos a
éstos. Dicha expresión no tiene relación alguna con los cargos presentados en
la presente ocasión, por lo que la Corte no analizará su constitucionalidad.
2.3. Procedencia de la presente acción de
inconstitucionalidad respecto del cargo según el cual las disposiciones
acusadas son contrarias al artículo 125 de la Constitución.
Dos de las intervenciones solicitaron que
la Corte se declarara inhibida respecto del cargo según el cual las normas
acusadas violan los principios de la carrera docente. Consideran que los
argumentos esgrimidos por el accionante según los cuales existe un conflicto
entre los principios de legalidad del gasto y de la carrera docente, no
satisfacen los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991 respecto de
la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad.
No obstante, la Corte encuentra que la
demanda sí satisface dichas condiciones. En ella se considera que las normas
legales son inconstitucionales, al prohibir que los departamentos, los
distritos y los municipios certificados reconozcan ascensos en el escalafón
docente a cargo del Sistema General de Participaciones en los casos en los
cuales los gastos consecuentes superen los recursos asignados en la
participación para educación. El accionante estima que esto equivale a
introducir un nuevo requisito para el ascenso de los docentes, sin que ello
esté dispuesto en el artículo constitucional mencionado, vulnerando así los
derechos de carrera de los docentes. En el mismo sentido, el Procurador General
de la Nación sostiene que existe una tensión entre el principio de legalidad
del gasto y los derechos de los docentes de ascender en el escalafón cuando
cumplan los requisitos legales. Señala que ello se soluciona al declarar la
exequibilidad condicionada de la norma.
Independientemente de que la Corte comparta
o no estos argumentos - lo cual será analizado posteriormente en esta
sentencia-, se constata que estos cumplen con los requisitos de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por el Decreto 2067
precitado. En consecuencia, respecto del cargo descrito, la Corte realizará un
análisis de fondo.
3. Problema jurídico
Pasa la Corte a formular el problema
jurídico resolver: ¿Viola el artículo 125 de la Constitución, según el cual el ascenso en los cargos de carrera se hará
“previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para
determinar los méritos y calidades de los aspirantes”, que los artículos 6º, 7º y 21 de la Ley 715
de 2001 establezcan que los departamentos, distritos, y municipios certificados
“administrarán” ascensos en el escalafón docente con cargo al Sistema
General de Participaciones, sin superar “el monto de recursos disponibles en
el Sistema General de Participaciones” asignado a la respectiva entidad
territorial, ni reconocer ningún gasto que supere dicho límite presupuestal?
Para resolver este problema la Corte: (i)
hará una síntesis del contexto normativo en el cual se inscriben las normas
acusadas; (ii) resumirá la jurisprudencia constitucional relevante; y por
último, (iii) analizará las normas acusadas en la presente ocasión.
4. Contexto normativo en el cual se
inscriben las normas acusadas
4.1. Los artículos 356 y 357 de la Constitución,
modificados por el Acto Legislativo 1º de 2001[17]
consagran los lineamientos generales por los cuales se rige el Sistema General
de Participaciones. Dicho Sistema “trata de la financiación [por parte
de la Nación] de la prestación de los servicios en salud, educación y
‘propósito general’, a cargo de las entidades territoriales.”[18]
El artículo 356[19]
dispone que los recursos del Sistema General de Participaciones se destinarán
prioritariamente “a la financiación de los servicios […] de salud y
los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media,
garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura.”
Por su parte, en cuanto a los criterios para la distribución de los mencionados
recursos, la norma constitucional consagra que “[l]a ley reglamentará los
criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos, y Municipios, de acuerdo con las competencias que le
asigne a cada una de estas entidades; […].” Igualmente, respecto de los criterios
de operación del Sistema en Educación, el artículo 356 indica que la Ley “contendrá
las disposiciones necesarias para poner en operación el Sistema General de
Participaciones […], incorporando principios sobre distribución que
tengan en cuenta los siguientes criterios: […] población atendida y por
atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y
fiscal, y equidad; […]”
Adicionalmente, la norma constitucional establece de
forma específica ciertos límites encaminados a asegurar que exista coherencia
entre la descentralización de competencias y los recursos necesarios para
ejercer de manera real y efectiva dichas competencias: “No se podrá
descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales
suficientes para atenderlas.”
En cuanto al artículo 357[20], éste establece los
lineamientos concernientes al monto inicial del Sistema General de
Participaciones y los criterios que deben ser tenidos en cuenta para su
variación anual. Respecto de los recursos destinados a la prestación del
servicio de educación, la norma dispone: “En el caso de educación, la base
inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados
con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros
gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las
participaciones en los ingresos corrientes de la nación, y los docentes,
personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes
departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1° de
noviembre del 2000. Esta incorporación será automática a partir del 1° de enero
de 2002.”
4.2. Con base en las disposiciones constitucionales
mencionadas, el legislador expidió la Ley 715 de 2001. El artículo 3º de la
esta Ley establece que “[e]l Sistema General de Participaciones estará
conformado [por] […] [u]na participación con destinación específica para
el sector educativo, que se denominará participación para educación”, la
cual corresponde, según el artículo 4º, al 58,5% del monto total del Sistema
después de descuentos.[21]
A su vez, los artículos 5º, 6º, 7º, y 8º regulan las
competencias de la Nación y de las distintas entidades territoriales, en
relación con la participación para educación. Se resaltan los siguientes
apartados de estas normas:
En cuanto a las competencias en cabeza de
la Nación, el artículo 5º establece que le “corresponde […] ejercer
las siguientes competencias relacionadas con la prestación del servicio público
de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y
rural: […] Definir anualmente la asignación por alumno, tanto de
funcionamiento como de calidad, para la prestación del servicio educativo
financiado con recursos del Sistema General de Participaciones, de acuerdo con
las tipologías educativas y la disponibilidad de recursos del Sistema General
de Participaciones.”[22]
Por su parte, el artículo 6º indica que las
competencias de los departamentos, en relación con los municipios no
certificados incluyen “[a]dministrar […] las instituciones educativas
y el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose
a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello,
realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, [y]
administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los
recursos disponibles en el Sistema General de Participaciones […].”[23] (se subraya la
expresión acusada en la presente ocasión).
Las competencias de los distritos y los
municipios certificados incluyen según el artículo 7º, “[a]dministrar, […]
las instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los
planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad
con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los
nombramientos del personal requerido, [y] administrará los ascensos, sin
superar en ningún caso el monto de los recursos de la participación para
educación del Sistema General de Participaciones asignado a la respectiva
entidad territorial […].”[24]
A su vez, la Corte observa que según el artículo 20 de la
Constitución la distinción legal entre entidades territoriales certificadas y
no certificadas obedece principalmente al criterio de población. [25]
Así mismo, el artículo 15[26] dispone
que el Sistema destinará recursos para financiar la prestación del servicio de
educación “atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en las
siguientes actividades: || Pago del personal docente y administrativo de
las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la
nómina y sus prestaciones sociales. || Construcción de la infraestructura,
mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de las instituciones
educativas. || 15.3. Provisión de la canasta educativa. || Las destinadas a
mantener, evaluar y promover la calidad educativa.”[27]
El artículo 16º de la Ley describe los criterios con base en los
cuales ha de ser distribuida la participación para educación por municipios y
distritos. Estos criterios comprenden principalmente la población atendida, la
población por atender, la eficiencia administrativa y fiscal, y la equidad. A
su vez, el cálculo de la participación con base en los criterios población
atendida y por atender, “está conformado, como mínimo por los costos del
personal docente y administrativo requerido en las instituciones educativas
incluidos los prestacionales,” entre otros factores.[28] De esta manera, la ley
expresamente define como variable para determinar la participación anual para
educación por entidad territorial, los costos de la nómina de profesores a
cargo del Sistema, lo cual evidentemente comprende el pago de los incrementos
salariales y prestacionales resultantes del ascenso de los docentes durante la
vigencia respectiva.
De otra parte, los artículos 21, 23 y 24 de
la Ley 715 fijan límites al crecimiento de los costos financiados con recursos
del Sistema General de Participaciones. El artículo 21 establece que “[l]os
compromisos que adquieran los departamentos, distritos y municipios
certificados para la prestación de los servicios educativos a su cargo, cuando
se adquieran con recursos del Sistema General de Participaciones, no podrán
superar el monto de la participación para educación, en la respectiva vigencia
fiscal, certificada por el Departamento Nacional de Planeación, para cada
entidad territorial.” Igualmente, la norma prohíbe que las entidades
territoriales autoricen “plantas de personal docente o administrativo a
cargo del Sistema General de Participaciones, que superen el monto de los
recursos de éste.” Por último, el artículo 21 establece que: “[e]l
crecimiento de costos por ascensos en el escalafón en las plantas de cargos de
las entidades territoriales o cualquier otro costo del
servicio educativo, con cargo al Sistema General de
Participaciones, tendrá como límite el monto de los recursos disponibles, en el
Sistema General de Participaciones. No procederá ningún reconocimiento que
supere este límite, los que se realicen no tendrán validez y darán lugar a
responsabilidad fiscal para el funcionario que ordene el respectivo gasto.”[29] Así, esta
proposición prevé que los reconocimientos de gastos sin contar con los recursos
respectivos en el Sistema General de Participaciones no tendrán validez, y
darán lugar a la responsabilidad fiscal correspondiente.
Así mismo, el artículo 23 sobre el límite
al crecimiento de los costos prohibe que las entidades territoriales vinculen o
contraten docentes, directivos docentes, y empleados administrativos, “con
recursos diferentes de los del Sistema General de Participaciones, sin contar
con los ingresos corrientes de libre destinación necesarios para financiar sus
salarios y los demás gastos inherentes a la nómina incluidas las prestaciones
sociales, en el corto, mediano y largo plazo.”[30] El
artículo 24, a su vez, establece normas relativas a la sostenibilidad del
Sistema a mediano plazo, en relación con los ascensos en el escalafón docente.
Esta disposición establece ciertos límites a las entidades territoriales en
relación con el reconocimiento de los ascensos y dispone, en caso de que se
superen dichas limitaciones, que el ascenso correspondiente  “deberá ser
financiado con ingresos corrientes de libre disposición de la respectiva
entidad territorial, previo certificado de disponibilidad. […]”[31]
Por su parte, el artículo 28 de la Ley 715 establece
criterios a tener en cuenta en las definiciones de la prioridad de la
inversión: “Los departamentos, distritos y municipios darán prioridad a la
inversión que beneficie a los estratos más pobres, sin detrimento del derecho
universal a la educación.”
4.3. Finalmente, en ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas por el artículo 111 de la Ley 715 de 2001[32], el Presidente de la
República expidió el decreto 1278 de 2002, por medio del cual regula el
Estatuto de Profesionalización Docente.[33]  El artículo 17 de este Decreto señala que “la
carrera docente se orientará a atraer y a retener los servidores más idóneos, a
promover el desarrollo profesional y el mejoramiento continuo de los educadores
y a procurar una justa remuneración, requiriendo al mismo tiempo una conducta
intachable y un nivel satisfactorio de desempeño y competencias. […]”. Por
su parte, el artículo 23 dice que “[e]n cada entidad territorial certificada
existirá una repartición organizacional encargada de llevar el registro de
inscripción y ascenso en el Escalafón de los docentes y directivos docentes
estatales, con las correspondientes evaluaciones y los documentos de soporte
para cada grado y nivel salarial, […]. || Los ascensos en el Escalafón y
la reubicación en un nivel salarial superior procederán cuando la entidad
territorial certificada convoque a evaluación de competencias y se obtenga el
puntaje establecido en el artículo 36 de este decreto. Dicha convocatoria
establecerá el monto de la disponibilidad presupuestal para efectos de ascenso
y reubicación salarial. No podrán realizarse ascensos y reubicación que superen
dicha disponibilidad”[34]
Estas normas, no fueron demandadas.
5. La jurisprudencia constitucional
respecto de los aspectos relevantes para resolver el caso concreto, sobre el
Sistema General de Participaciones en educación, la carrera docente y los
ascensos en el escalafón.
Procede la Corte a resumir la
jurisprudencia constitucional respecto de (i) el margen de configuración del
legislador para regular asuntos relativos al sistema general de participaciones
y la carrera docente, y (ii) el servicio de educación pública y la regulación
de la carrera y ascenso docente.
5.1. El legislador tiene un margen de
configuración amplio para regular los asuntos concernientes al Sistema General
de Participaciones y al ascenso en el escalafón docente.
5.1.1. El artículo 356 de la Constitución
precitado en el apartado 4 de esta sentencia, asigna al legislador las
siguientes funciones: “fijará los servicios a cargo de la Nación y de
los Departamentos, Distritos, y Municipios”; establecerá “la
distribución del Sistema General de Participaciones” y “señalará” “los
servicios […] de competencia de los departamentos, distritos y
municipios”; “Teniendo en cuenta los principios de solidaridad,
complementariedad y subsidiariedad, […] “señalará” “los casos en
los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos”; “reglamentará
los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos, y Municipios, de acuerdo con las competencias que le
asigne a cada una de estas entidades”; “contendrá las
disposiciones necesarias para poner en operación el Sistema General de
Participaciones”.
Así, la Constitución deja al legislador la
regulación una variedad de temas relativos al funcionamiento del Sistema
General de Participaciones. Por ello, en varias sentencias la Corte se ha
referido a la amplitud del margen de configuración legislativa para regular el
procedimiento y las competencias mediante los cuales se giran y administran los
recursos del Sistema. La Corte se ha manifestado, entre otras ocasiones, en la
sentencia C-568 de 2004[35],
en la cual decidió que eran constitucionalmente razonables varias normas
contenidas en la Ley 715 de 2004 que establecían el momento en el cual serían
girados a las entidades territoriales los recursos del Sistema. Dijo:
“Esta Corporación ya ha considerado que
el amplio margen de configuración con que cuenta el legislador para determinar
el procedimiento mediante el cual se giran los recursos que por Constitución
corresponden a las entidades territoriales, incluye la posibilidad de
establecer distintos momentos en el que se giran tales recursos. En efecto, en
la sentencia C-811 de 2001[36],
al analizar una disposición contenida en la Ley 60 de 1993[37] (que regulaba el
anterior régimen de transferencias a las entidades territoriales), la Corte
consideró que era razonable constitucionalmente que el legislador señalara la
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación fuera
girada a dichas entidades territoriales “por bimestres vencidos, dentro de los
primeros 15 días del mes siguiente al bimestre”, a diferencia de los
departamentos y distritos, para quienes la Ley establecía un giro mensual. La
Corte estimó lo siguiente:
‘[L]os ingresos corrientes están (…)
destinados  a financiar los gastos de las entidades públicas, y (…) el giro
mensual  a los municipios, generaría una presión importante  en las metas de
pago de los mismos y en su recaudo, pudiendo llegar a comprometer la liquidez
general del sistema, haciendo que  los recursos escaseen tanto para los
municipios como para las demás entidades. || Estas circunstancias precisas,
razonablemente debían ser tomadas en cuenta por el legislador al establecer los
plazos respectivos para girar  el situado fiscal y las participaciones
municipales, sin que la diferencia establecida al respecto pueda ser tildada
de arbitraria o discriminatoria. || No encuentra la Corte en consecuencia
ningún elemento de irrazonabilidad o desproporción en la disposición atacada
que desvirtúe en este caso el legítimo ejercicio de la potestad de
configuración reconocida al legislador  en este campo.’
La Corte señaló en dicho fallo que “en
vista de que el Constituyente no precisó el modo y el tiempo conforme a los
cuales debían hacerse dichos giros, el legislador cuenta con un margen de
configuración amplio para regular estos temas, atendiendo, entre otros
factores, al estado de las finanzas públicas y al flujo de caja, y desde luego,
a las normas constitucionales que ordenan la transferencia de un monto
concreto.”
En el mismo sentido, en la sentencia C-871
de 2002[38]
la Corte dijo al estudiar la constitucionalidad de la destinación de los
recursos de la participación para educación:
“[C]onviene destacar que el Acto Legislativo
01 de 2001 no quiso limitar la libertad legislativa en cuanto a los criterios
para distribuir los recursos provenientes del SGP destinados al sector
educativo, pues se limitó a señalar unos criterios generales de distribución
que deberían ser concretados por el Congreso. Por tanto, en principio, el
legislador puede determinar los parámetros para distribuir los recursos del
sistema educativo, siempre y cuando garantice la prestación del servicio y la
ampliación de la cobertura. || […] [U]na parte del SGP está destinada a
financiar la educación, pero el Legislador tiene libertad para precisar los
criterios de distribución.”
5.1.2. La Corte Constitucional también ha establecido
que el legislador cuenta con un margen de configuración amplio en lo relativo a
la regulación de la prestación del servicio de educación y la carrera docente.
Esta Corporación ha determinado que “[e]l control de
constitucionalidad en armonía con la libertad configurativa del legislador en
materia de la educación, requiere establecer los aspectos básicos dentro de los
cuales se podía ejercer esta facultad”[39]
En la sentencia C-508 de 2004[40]
la Corte decidió no aceptar los cargos elevados contra unas normas contenidas
en la Ley 715 de 2001 que establecían unos requisitos para la homologación de
estudios para ascender en el escalafón:
“[N]o es válido afirmar que los apartes acusados quebrantan los
principios de la carrera docente, pues el legislador, en ejercicio de su
potestad de configuración normativa, en virtud de lo previsto en los Arts. 68,
114, 125 y 150 de la Constitución, puede fijar los requisitos para el ingreso y
el ascenso en el escalafón docente, en relación con cada uno de sus niveles,
con fundamento en el mérito de los educadores y con el propósito de asegurar la
idoneidad ética y pedagógica de los mismos y la profesionalización y
dignificación de su actividad, siempre y cuando respete los derechos
fundamentales y los principios y valores constitucionales, como ocurre en el
caso de las normas examinadas.”
Igualmente, esta Corporación ha establecido
que “es a la ley a la que corresponde garantizar la profesionalización y
dignificación de la actividad docente (art. 68 C.P.)”[41]
Así, el legislador está autorizado por la
Constitución para regular entre otros asuntos, el monto de los recursos del
Sistema General de Participaciones, el procedimiento mediante el cual se giran
dichos dineros, y los criterios que se utilizan para establecer (i) la
proporción de recursos que se destinan a los servicios de educación y salud,
entre otros y (ii) cuánto se ha de girar a cada entidad territorial.
Igualmente, el legislador cuenta con un margen amplio para decidir los
requisitos necesarios para que los docentes pasen de un grado a otro en el
escalafón.
Corresponde a la Corte determinar si el
Congreso excedió este margen de configuración, al establecer que las entidades
territoriales no pueden “administrar” ascensos docentes financiados por
el Sistema General de Participaciones sin que haya recursos del Sistema
disponibles, ni hacer reconocimientos con cargo a estos recursos que excedan dicho
límite presupuestal. Se pregunta la Corte si las normas acusadas violan los
principios de la carrera docente establecidos en el artículo 125 de la Carta en
conexidad con las demás disposiciones mencionadas por el demandante. Pasa la
Corte a recordar la jurisprudencia relativa a las funciones del servicio de
educación y los derechos de carrera de los docentes.
5.2. Jurisprudencia constitucional acerca
de la importancia constitucional del servicio público de educación en la
Constitución y la regulación de la carrera docente.
5.2.1. El derecho a la educación de las
personas en edad escolar, el servicio de educación escolar pública, y el
mandato de la profesionalización y dignificación de la carrera docente,
consagrados en los artículos 67 y 68 de la Carta son temas que han sido
abordados en varias oportunidades en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional. A continuación se cita la sentencia C-895 de 2003[42] mediante la cual la
Corte resumió la jurisprudencia respecto de estos temas:
“Esta corporación se ha pronunciado ya en repetidas
ocasiones sobre el valor de la educación para la sociedad y sobre la
importancia del adecuado diseño del sistema educativo para asegurar el
cumplimiento de los fines fijados para ella en la Constitución[43]. || La Corte ha explicado que la educación
adquiere en la Constitución una doble connotación jurídica. El Artículo 67 de
la Constitución Política define en efecto  la educación como un derecho de la
persona y un servicio público que tiene una función social: el acceso al
conocimiento, a la técnica, a la ciencia y a los demás bienes y valores de la
cultura[44].
“Como derecho involucra tanto las libertades de
enseñanza y aprendizaje (art. 27 C.P.), como el acceso y permanencia gratuitos
en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de los derechos
educativos según la capacidad de pago (art. 67 inc. 4 C.P.). En su doble
dimensión derecho - deber la Constitución exige que se curse  como mínimo un
año de preescolar y nueve de educación básica, entre los cinco y los quince
años de edad (art. 67 inc. 3 C.P.). || Esta connotación incluye así mismo la
formación ‘en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y
en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural,
científico, tecnológico y para la protección del ambiente’ (art. 67 inc. 2
C.P.).
[…]
“Dentro de este marco se encuentra
también el mandato de que la enseñanza esté ‘a cargo de personas de reconocida
idoneidad ética y pedagógica’, así como la competencia legislativa de
garantizar "la profesionalización y dignificación de la actividad docente’
(art. 68 inc. 3 C.P.) .|| En cuanto a
la importancia del cometido de profesionalizar la educación, la Corte, con
ocasión de la demanda contra el artículo 4º del Decreto 2277 de 1979 – relativo
a la aplicación de las disposiciones sobre escalafón docente a los educadores
no oficiales que soliciten el ingreso al mismo –, tuvo la ocasión de reiterar
lo ya dicho en la sentencia C-507 de 1997:
‘La importancia de la profesionalización de la educación se ve
reflejada en el fin último que pretende alcanzar: asegurar la idoneidad ética y
pedagógica de los docentes. Pese al dicho del demandante sobre la contradicción
de la medida con diversas normas de derechos fundamentales, lo cierto es que ni
existe prohibición expresa al legislador que le impida propender por la
profesionalización de la actividad docente, sea pública o privada, como tampoco
esta finalidad se muestra prescindible o irrelevante a la luz de la necesidad
de ‘un personal altamente calificado que cuente con los medios materiales e
intelectuales apropiados para dedicarse a la formación de hombres’ y mujeres.’[45]
A lo anterior cabe agregar, como lo ha
recordado ya la Corte que el Constituyente no habría establecido el mandato
dirigido al Legislador de garantizar ‘la profesionalización y dignificación de
la actividad docente’ (art. 68 inc. 3 C.P.) si no hubiera estimado que la
consecución de tal objetivo era de gran importancia[46]. || Conforme a lo expuesto, el legislador
ha desarrollado el mandato constitucional en procura de la profesionalización
de la actividad docente como un aspecto necesario para garantizar la calidad e
idoneidad de quienes se dedican a la educación, aspecto plenamente concordante
con lo dispuesto por la Carta Política (arts 67 y 68 C.P.) [47].
En la Ley 115 de 1994, Ley General de
Educación, el legislador define como uno de los propósitos fundamentales de la
Ley la profesionalización de la actividad docente. En consonancia con dicho
propósito el artículo 109 de la misma ley establece, de manera general, las
finalidades en la formación de docentes: (1) formar un educador de la más alta
calidad científica y ética; […]
|| Por su parte, el artículo 110 de la Ley 115 de 1994 señala que la enseñanza
estará a cargo de personas de reconocida idoneidad moral, ética y pedagógica,
razón por la cual el Estado deberá procurar el mejoramiento profesional de los
educadores, con miras a lograr un servicio educativo de calidad. Por último, el
artículo 111 de la Ley General de Educación dispone que la formación de los
educadores estará dirigida a su profesionalización, actualización,
especialización y perfeccionamiento.”[48]
5.2.2. Así mismo, esta Corporación ha
considerado que las funciones de orden constitucional que cumple el servicio de
educación requieren de una regulación adecuada de la carrera docente. Por
ejemplo, en la sentencia C-973 de 2001[49],
la Sala Plena manifestó lo siguiente:
“En sentencia C-673 de 2001 se dijo al respecto:
‘En diversos fallos[50] la Corte ha resaltado las características de la educación en
general, y en Colombia en particular. En esta última perspectiva, ha enfatizado
que la nuestra es una sociedad heterogénea,[51] donde el pluralismo y la autonomía de la persona son valores
fundamentales, lo que imprime a la educación un carácter igualmente abierto,
pluralista y respetuoso de las diferencias entre personas o grupos de personas
en Colombia. La educación es entendida en abstracto como parte de la cultura a
la vez que como medio para obtener el conocimiento y lograr el desarrollo y
perfeccionamiento del ser humano.[52]
La Constitución no impone un modelo específico de educación. Aquella
adopta un sistema mixto – público y privado – en el que el pluralismo cumple un
destacado papel, pero en donde el respeto y la promoción de los valores
constitucionales fundamentales son un objetivo central (art. 41 C.P.). Es así
como los particulares tienen derecho a fundar establecimientos educativos, mientras
que el Estado tiene la potestad de la inspección y vigilancia sobre la
educación.’
“La educación adquiere en la
Constitución una triple connotación jurídica: es un derecho de la persona, un
servicio público y una obligación (art. 67 C.P. incisos 1 y 3). Como derecho
involucra tanto las libertades de enseñanza y aprendizaje (art. 27 C.P.), como
el acceso y permanencia gratuitos en las instituciones del Estado, sin
perjuicio del cobro de los derechos educativos según la capacidad de pago (art.
67 inc. 4 C.P.). Como obligación, la educación exige cursar como mínimo un año
de preescolar y nueve de educación básica,  entre los cinco y los quince años
de edad (art. 67 inc. 3 C.P.). En su calidad de servicio público, la educación
está sujeta al régimen constitucional de los servicios públicos en general
(art. 365 C.P.) y tiene una función social: ‘con ella se busca el acceso al
conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la
cultura’ (art. 67 inc. 1 C.P.). […] Dentro del marco general de la
educación se encuentra también el mandato de que la enseñanza esté ‘a cargo de
personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica", y la competencia
legislativa de garantizar "la profesionalización y dignificación de la
actividad docente" (art. 68 inc. 3 C.P.).’ ”
En el mismo sentido, en la sentencia C-1109
de 2001[53]
la Corte dijo:
“Los artículos 67, 68 y 69 reconocen el derecho a la
educación y su condición de servicio público como una función social para
cumplir con fines especiales del Estado social de derecho. La responsabilidad
del Estado de promover una educación que forme a los colombianos en el respeto a
los derechos humanos, la paz y la democracia es un asunto indelegable y por
ello, el Estado se encuentra facultado para regular y ejercer la suprema
inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por
el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y
física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y
asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia
en el sistema educativo.
Dentro de estos propósitos y
responsabilidades que el Estado debe cumplir para garantizar la educación, se
encuentra el aspecto de la reglamentación de la carrera docente. Asunto de
especial interés para el diseño de un sistema educativo profesional que
pretenda cumplir con los fines constitucionales descritos y se ajuste al
principio de calidad y mérito al estructurar las formas de pertenencia, ascenso
y permanencia en la actividad pública.
Si bien las normas relacionadas con la
educación cumplen múltiples fines y desarrollan diversos programas públicos,
las reglas sobre la carrera docente cumplen el mandato constitucional de
profesionalización y dignificación de la actividad (artículo 68) y también se
encaminan a mejorar la calidad de la educación. En este sentido, la Constitución
Política entrega al legislador principios conforme a las cuales debe regular lo
relativo al Escalafón Nacional Docente. Del artículo 68 de la Carta, se
infieren los criterios que deben presidir el diseño de la carrera para los
educadores, allí se señala que la enseñanza debe estar a cargo de personas de
reconocida idoneidad ética y pedagógica. De otro lado, la norma citada
encomienda a la ley garantizar la profesionalización y dignificación de la
actividad docente. La libertad en el diseño de las políticas de educación y
estructura de la actividad no pueden modificar estos criterios generales sino
por el contrario, se encuentra en la obligación de desarrollarlos.”
[…]
“[E]sta Corporación ha determinado que el concepto
de mérito es la piedra angular de todo el sistema de educación estatal, motivo
por el cual el sistema de concurso instaurado por el artículo 105 de la Ley 115
de 1994 asegura los fines de la carrera docente. Así mismo, tiene establecido
que las normas que la regulan deben procurar conjugar las exigencias
constitucionales en materia de carrera administrativa y el principio de
igualdad de oportunidades (C.P., artículos 13 y 125) con la prestación efectiva
del servicio educativo, teniendo en cuenta que la educación es un derecho
fundamental de aplicación inmediata que impone al Estado el "deber
ineludible" de dar una respuesta inmediata a las necesidades insatisfechas
en materia de educación. […][54].”
Específicamente,
respecto de la relación entre los principios de carrera administrativa y el
ascenso de los docentes, el mencionado fallo manifestó que “el artículo 68
en concordancia con el artículo 125 de la Constitución Política establecen la
profesionalización de los docentes como un medio para garantizar la calidad en
la educación y el mérito, idoneidad y preparación de los funcionarios como
únicas condiciones para ingresar, ascender y pertenecer a la carrera. Ninguno
de estos fines se desconoce con el establecimiento de requisitos y términos
para acceder a los diferentes grados del Escalafón Docente.”[55]
5.2.3. Acerca de los parámetros que han de tenerse en
cuenta para acceder y ascender en la carrera, la Corte ha considerado que éstos
“impulsa[n] […] la realización plena y eficaz de principios como el
de igualdad y el de imparcialidad, pues se sustenta en la promoción de un
sistema de competencia a partir de los méritos, capacitación y específicas
calidades de las personas que aspiran a vincularse a la administración pública;
sólo cumpliendo esos objetivos, que se traducen en captar a los mejores y más
capaces para el servicio del Estado, éste, el Estado, está en capacidad de
garantizar la defensa del interés general, pues descarta de manera definitiva
la inclusión de otros factores de valoración que repugnan a la esencia misma
del Estado social de derecho, tales como el clientelismo, el favoritismo y el
nepotismo, entre otros, y en cambio fomenta la eficacia y eficiencia de la
gestión pública.”[56]
Igualmente, esta Corporación ha señalado
que “los criterios de evaluación que sirven para valorar el resultado
legislativo de la actividad docente: el artículo 68 en concordancia con el
artículo 125 de la Constitución Política establecen la profesionalización de
los docentes como un medio para garantizar la calidad en la educación y el
mérito, idoneidad y preparación de los funcionarios como únicas condiciones
para ingresar, ascender y pertenecer a la carrera.”[57]
5.2.4.
La Corte ha manifestado que la regulación de la carrera docente, debe hacerse
dentro del respeto a otros valores constitucionales, puesto que la Constitución
ha de ser interpretada integralmente. Es así como en la sentencia C-734 de 2003[58] la Corte
se refirió a la prelación del interés general en el ejercicio de funciones
públicas, frente a los derechos de carrera administrativa, al declarar
exequible la evaluación de los docentes luego del periodo de prueba, cada año o
para el ascenso.
“Así
la Corporación  ha precisado que el derecho a la estabilidad, no impide que la
Administración, por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y
eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados cargos, por
cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos. Por
consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen la
supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga,
sin que puedan oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que
éstos deben ceder ante el interés general.[59]”
[…]
“Para el actor
dicha regulación y en particular la de los apartes normativos que acusa - en
los que se establece el carácter periódico de la evaluación  y la posibilidad
de exclusión de la carrera en determinadas circunstancias-  vulneraría  el
derecho a la estabilidad laboral de los docentes por cuanto resultaría
desproporcionado el número de evaluaciones y el carácter permanente de las
mismas con lo que “la estabilidad sería la excepción y el retiro una
posibilidad permanente”.”
[…]
“Así las cosas para la Corte no existe
desproporción o irracionalidad en que para garantizar los fines
constitucionales del servicio educativo  se efectué una evaluación  luego del
período de prueba,  que  a quien ha sido inscrito y escalafonado en la carrera
se le evalúe cada año, o que a quien pretende  ascender  o ser reubicado en un
nivel  salarial superior se le someta a una evaluación  de competencias que
permita la selección por mérito de los mejores candidatos.”
Pasa la Corte a determinar si las normas
demandadas en este proceso se ajustan a la Constitución.
6. Análisis de las normas acusadas en el
presente proceso. Inexequibilidad de la expresión “ningún” contenida en el
penúltimo inciso del artículo 21 de la Ley 715 de 2001. Exequibilidad
condicionada de las demás disposiciones demandadas.
6.1. El accionante estima que las expresiones
demandadas contenidas en los artículos 6, 7 y 21 de la Ley 715 de 2001, al
condicionar el reconocimiento de los ascensos por parte de las entidades
territoriales a la disponibilidad de los recursos respectivos en el Sistema
General de Participaciones, violan el artículo 125 de la Constitución, pues
este último dispone que los ascensos de los empleados de carrera dependen de “los
requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y
calidades de los aspirantes.” Considera que las normas acusadas introducen
una condición extraña a la norma superior precitada, pues los asuntos
presupuestales no hacen parte de los méritos y calidades personales de los
aspirantes. Estima que existe una tensión entre los principios constitucionales
que rigen la carrera docente y el principio de legalidad presupuestal, la cual
debe resolverse en el sentido de que dicho principio de legalidad no sea un
obstáculo para el ascenso de los docentes que merezcan subir en el escalafón y
reúnan las cualidades exigidas por la ley. Como, a su juicio, las normas
acusadas impiden los ascensos docentes cuando en el Sistema General de
Participaciones no existan recursos disponibles para financiarlos, pide que
sean declaradas inconstitucionales.
De otro lado, las intervenciones del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Departamento Nacional de
Planeación y del Ministerio de Educación Nacional concuerdan en señalar que no
se presenta la tensión a la que se refiere el actor, y que las normas acusadas,
al prohibir que se realicen gastos que no están presupuestados dentro del
Sistema General de Participaciones, protegen el principio de la legalidad del
gasto público, lo cual no impide que tales ascensos sean financiados con
recursos propios de las entidades territoriales.
Por su parte, el Procurador afirma que, a
pesar de que es razonable prohibir que se realicen gastos que no están
presupuestados, dicha situación pugna con el interés legítimo de los docentes a
ascender en el escalafón, específicamente con los “estímulos personales”
del ascenso, los cuales no están necesariamente relacionados con la asignación
salarial del profesor. Por ello, estima que la norma puede ser declarada
exequible de manera condicionada a que, a pesar de que no se presupuesten
suficientes recursos en el Sistema General de Participaciones “de forma
inmediata, los ascensos deben ser reconocidos sin efectos fiscales hasta tanto
existan los recursos económicos que aseguren su pago, y […] dicha
nivelación salarial deberá sujetarse a un orden de prelación en las vigencias
futuras.”
6.2 Como se observó, el artículo 125 de la
Constitución establece que los ascensos de los empleados de carrera dependen de
“los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y
calidades de los aspirantes.” En el apartado 5 de esta sentencia se señaló
que la importancia de este principio ha sido subrayada por la Corte en dos
sentidos. Primero, como elemento esencial de una carrera fundada en el mérito,
lo cual armoniza con el principio de igualdad, y que provea a los docentes
estímulos a su labor trascendental y a su compromiso social en la formación de
los futuros ciudadanos colombianos, así como también garantías de permanencia y
de progreso. Segundo, como condición para que el servicio educativo sea
prestado a los alumnos con niveles de calidad, habida cuenta de que el
destinatario final de todo el sistema educativo y de las reglas que lo rigen
son los usuarios del servicio de educación.
El ascenso en el escalafón docente de
acuerdo a los méritos y calidades de los aspirantes, cuenta con una
protección constitucional adicional. Esto, pues el artículo 68 de la
Constitución indica que “la
ley garantiza la profesionalización y dignificación de la actividad docente”.
Dichos mandatos, de acuerdo
con la jurisprudencia de la Corte citada en el apartado 5, revisten una “gran
importancia” constitucional, y
hacen necesario que los docentes cuenten con un sistema que prevea el aumento de su remuneración y el
mejoramiento de su estatus profesional a medida que cumplan con los requisitos
que fije la ley. Así, la protección constitucional del ascenso de
los docentes (i) es un reconocimiento del constituyente a la dignidad de los
profesores, y del necesario estímulo y apoyo a su esfuerzo, consagración y
experiencia, valores medidos objetivamente a través de criterios establecidos
en la ley, tales como las evaluaciones periódicas, los distintos niveles de
preparación, y los años de dedicación a la docencia. (ii) Obedece además a la
necesidad de que los educandos cuenten con maestros idóneos. La población en
edad escolar tiene derecho a recibir un servicio público prestado por
profesores capaces, responsables y preparados, lo cual exige a su turno que sus
profesores reciban los reconocimientos derivados de sus méritos y calidades
dentro de los cuales sobresale el que sean ascendidos a medida que éstos
objetivamente cumplan con los requisitos establecidos en la ley. De esta manera
se promueve el goce efectivo del derecho a la educación.
Ahora bien, las normas acusadas establecen
lo siguiente: Primero, las expresiones demandadas contenidas en los artículos 6
(aplicable a los departamentos en la administración de la participación de los
municipios no certificados) y 7 (aplicable a los distritos, así como a los
municipios certificados) de la Ley 715 de 2001 asignan a los departamentos, los
distritos, y los municipios certificados la competencia de “administrar”
los ascensos docentes a cargo del Sistema General de Participaciones, pero, a
condición de que “en ningún caso” se “super[e]” “el monto de
los recursos de la participación para educación […] asignado a la
correspondiente entidad territorial.” Segundo, el artículo 21 “limit[a]”
el aumento de los costos relativos a los ascensos docentes con cargo al Sistema
General de Participaciones al “monto de los recursos disponibles.” A su
vez, dispone, que “no procederá ningún reconocimiento que supere este límite,
los que se realicen no tendrán validez y darán lugar a responsabilidad
fiscal para el funcionario que ordene el respectivo gasto.”
Se observa que las normas acusadas
parecerían prever un requisito adicional a los mencionados en el artículo 125
de la Constitución. La “administración” de los ascensos a cargo del
sistema ha de realizarse no solamente teniendo en cuenta los “requisitos y
condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los
aspirantes”; el alcalde o gobernador correspondiente también ha de tener en
cuenta la disponibilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones
para educación asignados a su departamento, distrito o municipio. Por lo tanto,
el problema jurídico que le corresponde resolver a la Corte radica en decidir
si realmente se establece por el legislador un requisito adicional, no previsto
en el artículo 125 superior, y si dicho requisito encuentra justificación en
otras normas constitucionales. Pasa la Corte a resolver este interrogante.
6.3. En virtud de los artículos 356 y 357
de la Carta y de la Ley 715 de 2001, corresponde a la Nación calcular la
distribución, y girar, los recursos del Sistema General de Participaciones para
educación, “ten[iendo] en cuenta” los criterios de “población
atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia
administrativa y fiscal, y equidad.” Corresponde a su vez a las entidades
territoriales, específicamente a los departamentos, los distritos y los
municipios certificados, administrar dichos recursos y decidir su destinación.
El artículo 356 superior señala que deberá garantizarse la prestación del
servicio de educación y la “ampliación de la cobertura”. Así, las
entidades territoriales han de tener en cuenta tanto su obligación de respetar
la carrera administrativa de los docentes, como también las normas
constitucionales que regulan el Sistema General de Participaciones, el servicio
público de educación y los derechos de la población en edad escolar, bajo los
parámetros del artículo 44 de la Constitución, según el cual “los derechos de los niños prevalecen
sobre los derechos de los demás”.[60]
La Constitución, confió a las entidades territoriales la capacidad de decidir
la mejor manera de administrar los recursos asignados por la Nación. No
corresponde entonces a la Corte decidir qué rubro es más importante en el caso
de cada entidad territorial; no sobra recordar que los niveles de cobertura y
calidad, la situación de los docentes, como también las necesidades de las
escuelas han de ser valoradas por cada entidad en ejercicio de su autonomía
territorial, de conformidad con los parámetros constitucionales y legales.
Ahora bien, el derecho a recibir una
educación de calidad no entra en conflicto con los mandatos constitucionales de
propender por la idoneidad, profesionalización y dignidad del cuerpo docente, y
específicamente con el ascenso en el escalafón docente. Por el contrario, se complementan unos a
otros. Los profesores mejor remunerados y satisfechos de su ubicación en la
carrera y de la valoración que de ellos como profesionales hace la sociedad,
cuentan con incentivos claros para realizar adecuadamente su labor. Los
incentivos laborales descritos dirigidos a los docentes se justifican
constitucionalmente por la mayor responsabilidad que éstos tienen. Su labor es
fundamental para la satisfacción de un fin constitucional de primera
importancia como lo es la educación.
6.4. La Corte encuentra además que las
normas demandadas buscan resolver la tensión entre el artículo 125 C.P. y las
normas constitucionales sobre legalidad del gasto público.
El artículo 345 de la Constitución prohíbe
“hacer erogación con cargo al
Tesoro que no se halle incluida en el [presupuesto] de gastos” y “hacerse
ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso […].” Igualmente, el artículo 122 de la
Constitución prevé que para la provisión de empleos públicos de carácter
remunerado “se requiere que estén […] previstos sus emolumentos en el
presupuesto correspondiente”.
En virtud de estos mandatos constitucionales, la Corte
ha dicho sobre la relación entre el principio de legalidad del gasto y las
decisiones relativas a la remuneración de los servidores públicos, que de
acuerdo al “artículo 122 constitucional, para proveer empleos públicos que
tengan ‘carácter remunerado, se requiere que estén contemplados en la
respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto
correspondiente.’ Una interpretación armónica de esta norma con el artículo 345
Superior, resalta el hecho de que los distintos órganos de la administración
pública al determinar su planta de personal y fijar los emolumentos
correspondientes están sujetos al principio constitucional de legalidad del
gasto público.[61]
‘Ello se deduce, entre otras normas del art. 122 de la Constitución, y porque
necesariamente en los presupuestos deben estar incorporadas las apropiaciones
referentes a los gastos que implica la planta de personal.’ [62].”[63]
De la misma manera, la Corte estableció en la
sentencia C-1065 de 2001[64]
que:
“[U]no de los principios cardinales en
materia presupuestal y, como lo ha sostenido esta Corporación, uno de los
fundamentos más importantes de las democracias constitucionales, es el
principio de la legalidad del gasto, según el cual corresponde al Congreso de
la República como órgano de representación popular, determinar y autorizar los
gastos que ha de realizar el Estado. En relación con este principio, la
jurisprudencia constitucional ha manifestado lo siguiente:
‘Conforme a lo anterior, y como claramente
lo señala el artículo 345 superior, no se podrá hacer erogación con cargo al
Tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos, regla que es la
materialización del principio de la legalidad del gasto en materia
presupuestal. Esta fuerza restrictiva del presupuesto, según la cual sólo
pueden ser efectuados los gastos apropiados en esta ley anual, tiene gran
trascendencia, ya que el presupuesto no es sólo un instrumento contable sino
que tiene importantes finalidades económicas y políticas, que explican a su
vez, su fisonomía jurídica. Así, tal y como esta Corporación ya lo había
destacado, el presupuesto es un mecanismo de racionalización de la actividad
estatal, y en esa medida cumple funciones redistributivas, de política
económica, planificación y desarrollo (C.P. arts. 342 y 346). Pero el
presupuesto es igualmente un instrumento de gobierno y de control en las
sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y
una natural consecuencia del sometimiento del Gobierno a la ley, por lo cual,
en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los
dineros del erario público. […]’
[65]
”
En este orden de ideas, al limitar que los
departamentos, los distritos o los municipios certificados “administren”
ascensos docentes a cargo del Sistema General de Participaciones, sin contar
con la respectiva disponibilidad presupuestal, las normas acusadas desarrollan
un principio constitucional de “gran trascendencia”, que se aplica a
todas las erogaciones públicas, y que, según la jurisprudencia constitucional,
es un mecanismo “de racionalización de la actividad estatal” y “uno
de los fundamentos más importantes de las democracias constitucionales.”
Esta limitación se encuentra explícitamente
prevista para los recursos del Sistema General de Participaciones.
Específicamente para el manejo de los recursos del Sistema General de
Participaciones, la Constitución ordenó que exista armonía entre las
competencias de las entidades territoriales y los del Sistema General de
Participaciones. El artículo 356 de la Constitución establece que “[n]o se
podrá descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos
fiscales suficientes para atenderlas.” Así, la Carta prohíbe que se
descentralicen competencias - como la función de “administrar” los
ascensos docentes - sin que exista una asignación previa de recursos
suficientes para atenderlas. Por lo tanto, una vez descentralizadas las
competencias, se sigue necesariamente que han de ser apropiados los recursos
fiscales suficientes para atenderlas.
No existe razón constitucional para no
aplicar el principio de legalidad del gasto público a las competencias
atribuidas a las entidades territoriales para la administración de los ascensos
con recursos del Sistema General de Participaciones para educación. No
solamente no se encuentra una norma de nivel constitucional que permita
concluir que respecto de los recursos del Sistema General de Participaciones no
se aplica dicho principio de legalidad, sino que la Constitución establece en
una norma especial que sí debe aplicarse. Así mismo, el respeto del principio
de legalidad del gasto público hace posible, entre otras cosas, que las
funciones en cabeza de la Nación y de las entidades territoriales se cumplan
dentro de un marco de responsabilidad en el manejo de los dineros públicos,
dentro de los cuales sobresalen los destinados al gasto público social en un
Estado Social de Derecho, que en virtud del artículo 350 de la Carta es
prioritario. Lo es porque el gasto público social, efectuado en condiciones de
transparencia y eficiencia, y dirigido a los sectores más necesitados de la
población, contribuye al goce efectivo de los derechos constitucionales, en
este caso, del derecho a la educación.
En este orden de ideas, la tensión que
existe entre los principios de la carrera docente (artículo 125 C.P.) y el
principio de legalidad no ha de llevar inexorablemente a sacrificar uno y a
privilegiar otro. La carrera se sigue rigiendo por los requisitos de mérito y
de calidades desarrollados en la ley. La exigencia de que exista la
disponibilidad presupuestal no es un requisito adicional dentro del sistema de
carrera. Es un límite al ordenador de gasto en el nivel territorial
correspondiente que consiste en verificar si existe disponibilidad de recursos
para educación dentro de lo asignado a la entidad correspondiente dentro del
Sistema General de Participaciones. En principio tales recursos deben ser
suficientes para financiar los ascensos puesto que así lo establecen
expresamente algunos de los criterios de ley para calcular el monto anual de
dichas participaciones.[66]
Además, la ley permite que los ascensos de docentes sean financiados con
recursos propios de la entidad territorial puesto que en su artículo 24 dice
que los ascensos que superen unos límites establecidos en la ley para ser
financiados por el Sistema General de Participaciones han de ser cubiertos con
“ingresos corrientes de libre disposición de la respectiva entidad
territorial.” En conclusión, las normas acusadas no establecen un requisito
inconstitucional contrario al régimen constitucional de la carrera docente,
sino que desarrollan el principio de legalidad del gasto público social
(artículo 345 C.P.) en el ámbito de las entidades territoriales.
Ahora bien, es importante precisar que una
interpretación sistemática de las normas acusadas indica que los recursos para
financiar los ascensos de docentes deben ser apropiados para cada vigencia
fiscal anual según las previsiones ordenadas por la propia Ley 715 de 2001. Los
artículos 15 y 16 de la Ley 715 de 2001, ambos precitados en el apartado 4 de
esta sentencia, establecen la obligación de asignar los recursos para cumplir
con las obligaciones laborales a cargo del Sistema, lo cual incluye los
aumentos provenientes de los ascensos docentes. En efecto, el artículo 15
establece que la participación en educación se destinará entre otras cosas, al
“pago del personal docente […] de las instituciones educativas
públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones
sociales”. El artículo 16 por su parte, indica que el cálculo de la
asignación por alumno - que debe incluirse necesariamente en la partida
correspondiente dentro del Sistema General de Participaciones - ha de
comprender “como mínimo”, “los costos del personal docente”. Así,
la norma incluye dentro de la participación para educación la remuneración de
los docentes, cualquiera sea el nivel en el escalafón en que éstos se
encuentren en determinado momento, lo cual obliga a prever el costo de los
ascensos que se efectúen durante la correspondiente vigencia fiscal anual. Así
lo ha dicho la Corte al establecer que los “ascensos no pueden estar sujetos
a la existencia o no de recursos, por cuanto las autoridades tienen el deber
de prever la existencia de esos dineros, para esos efectos.”[67]
6.5. No obstante lo anterior, la Corte
considera necesario introducir un condicionamiento a la declaración de
exequibilidad de las normas acusadas. Al respecto, la Corte dispondrá que las
normas acusadas son exequibles, en el entendido de que (i) el reconocimiento de un ascenso de la carrera
docente no podrá ser supeditado a la suficiencia de los recursos con destino a
educación que debieron ser apropiados en el sistema general de participaciones
para la correspondiente vigencia fiscal en razón de los ascensos que debieron
ser previstos por dicho año, y (ii) las consecuencias fiscales de dicho
reconocimiento, de no haber disponibilidad presupuestal en un caso determinado,
se harán efectivas a más tardar en la siguiente vigencia fiscal a partir del
acto de reconocimiento del derecho. Pasa la Corte a explicar las razones de
este condicionamiento.
6.5.1. Cuando la Constitución señala las
condiciones de existencia o reconocimiento de derechos, el legislador puede
desarrollarlas, pero dentro del margen de configuración que le es propio y
respetando parámetros de razonabilidad. No puede agregar requisitos adicionales
carentes de conexidad con los mandatos específicos aplicables que conduzcan a
hacer nugatorios tales derechos. En el caso presente, las normas acusadas no
pueden ser interpretadas de tal forma que la efectividad de los derechos de
carrera de los docentes definidos por la ley dependan de la asignación de
recursos provenientes del Sistema General de Participaciones para educación. Si
bien en el apartado anterior se señaló que una interpretación sistemática de la Ley 715 de 2001
indica que los recursos para financiar los ascensos de docentes deben ser
apropiados para cada vigencia fiscal, ni en las normas acusadas ni en las demás
disposiciones contenidas en la mencionada ley, se prevé de manera explícita una
obligación en cabeza de las autoridades administrativas competentes de
reconocer los ascensos de los docentes que cumplan con los requisitos fijados
en la ley relativos a su experiencia y a sus méritos personales y
profesionales. Lo anterior puede llevar a que la Ley 715 de 2001 sea
interpretada de forma tal que no se incluyan en la participación para educación
los recursos necesarios para el reconocimiento de los ascensos docentes
correspondientes en una determinada vigencia. La Corte observa evidencia de
dicha interpretación no solo en los argumentos que obran en el presente proceso
sino también en las varias acciones de tutela interpuestas por docentes, que
llegan a esta Corporación para ser eventualmente revisadas, en las cuales se
constata la relación entre el reconocimiento de derechos, una vez cumplidos los
requisitos del régimen específico aplicable, y la disponibilidad presupuestal.[68] De ahí la necesidad del
condicionamiento para excluir interpretaciones inconstitucionales de las normas
acusadas.
6.5.2. El docente que cumpla los requisitos
constitucionales y legales en el régimen de carrera docente, en virtud de las
normas vigentes tiene derecho a solicitar el ascenso, a que se le conteste
oportunamente y a que se le reconozca el ascenso si reúne los requisitos.
6.5.3. Dicho reconocimiento no puede ser
supeditado a la suficiencia de recursos con destino a la educación que debieron
ser apropiados en el Sistema General de Participaciones para la correspondiente
vigencia fiscal. De esta manera, cada año las autoridades competentes han de
calcular los ascensos que serán reconocidos en la vigencia próxima, y deben
apropiar los recursos de participación para educación suficientes para dicho
fin. Esto, partiendo del supuesto de que existe racionalidad en la planeación
del gasto.
6.5.4. La Constitución ordena que en la
formulación de políticas públicas, así como en su implementación y evaluación,
se incorpore específicamente el goce efectivo de los derechos y principios
constitucionales, lo cual no impide que las autoridades competentes
democráticamente elegidas fijen prioridades y definan, dentro de los márgenes
de configuración que les son propios, el contenido de tales políticas públicas.
6.5.5 Ahora bien, se pueden presentar
situaciones en las cuales la administración de los ascensos docentes por las
autoridades se haga, erradamente, en contravía de la garantía superior de la “profesionalización y
dignificación de la actividad docente.” Por ejemplo, como se señaló en el
apartado 5, en la jurisprudencia de tutela de esta Corte, se ha establecido que
las autoridades han de respetar el derecho de los docentes a solicitar el
ascenso, y que dicha petición debe ser solucionada de fondo, de manera
oportuna, de acuerdo con las normas vigentes, sin supeditar el reconocimiento
del ascenso al cumplimiento de requisitos adicionales que escapan a la
voluntad, a los méritos y las calidades de quien pide ser ascendido porque considera
que tienen derecho a progresar en su carrera docente.[69] No obstante, puede darse un error de
planeación, a partir del cual no se prevean los recursos suficientes dentro de
una vigencia fiscal para el reconocimiento de todos los ascensos de los docentes
que cumplan los requisitos de ley. Podría entonces presentarse un ascenso para
el cual no se hayan, excepcionalmente por imprevisión, apropiado recursos.
En dicho caso, la Corte, para armonizar los
principios que podrían llegar a colisionar, estima  lo siguiente:
(i) Las autoridades, tras la solicitud del
interesado, han de proceder a reconocer el ascenso en el escalafón, pero (ii)
las consecuencias fiscales del mismo se postergan. (iii) Dicha postergación no
es indefinida. Las autoridades han de procurar que sea lo más breve posible.
Para el efecto, la Corte fija una máximo de tiempo de una vigencia fiscal. (iv)
Una vez exista disponibilidad presupuestal, los efectos fiscales del
reconocimiento del ascenso comienzan a partir del acto de reconocimiento del
derecho, no desde la existencia de la disponibilidad. En el caso presente, el
reconocimiento se hace en una vigencia pasada, para la cual se han debido
prever los recursos para financiar el correspondiente ascenso en el escalafón.
(v) El administrador tiene como título para hacer el mencionado reconocimiento
la ley aplicable, unida a esta sentencia. Además, su comportamiento no vulnera
el principio de legalidad del gasto público puesto que sólo cuando exista la
disponibilidad presupuestal, las consecuencias fiscales del reconocimiento
surtirán efectos de manera retroactiva al día en que se expidió el acto de
reconocimiento del derecho dentro de la carrera docente.
6.6. Por último pasa la Corte a
pronunciarse acerca de la expresión “ningún” contenida en el artículo 21
acusado. La expresión acusada contenida en dicho artículo puntualiza que “no
procederá ningún reconocimiento que supere este límite [lo apropiado para
ascensos en la participación para educación], los que se realicen no tendrán
validez y darán lugar a responsabilidad fiscal para el funcionario que ordene
el respectivo gasto”. La norma establece que “ningún ascenso” reconocido
sin contar con la disponibilidad presupuestal para ello. La proposición
jurídica abarca dos situaciones, dependiendo del alcance que se le otorgue al
verbo reconocer. Primero, la norma se refiere a los reconocimientos de los
ascensos en el escalafón docente. Así, los reconocimientos de los derechos de
los docentes dentro de la carrera regulada por la ley con base en el mérito,
serían inválidos de encontrarse que fueron realizados sin contar con el
presupuesto para ello. Segundo, la norma puede entenderse exclusivamente como
una aplicación del principio de legalidad, para el caso en el cual, quien tiene
la función de administrar recursos públicos, decreta gastos sin contar con la
disponibilidad presupuestal para ello. Así, el operador que reconozca gastos
que no están presupuestados será responsable fiscalmente de ello; igualmente el
gasto reconocido no tendrá validez. El artículo 21 se referiría entonces a
asuntos de orden fiscal relacionados específicamente con el aumento de los
costos a cargo del Sistema General de Participaciones; así lo indica su título:
“Límite al crecimiento de los costos”. No obstante, la primera acepción
no es acorde a la Constitución. Como se constató en los párrafos anteriores, es
inconstitucional que el reconocimiento de un derecho (en este caso, los
derechos de carrera de los docentes) dependa de la disponibilidad presupuestal.
Para solucionar esta incompatibilidad con
la Carta, la Corte declarará inexequible la palabra “ninguno” contenida
en la norma demandada. Dicho vocablo amplía el objeto regulado al
reconocimiento de los derechos dentro de la carrera docente. Dado que dicha
ampliación es inconstitucional, se hace necesario declarar inexequible la
palabra que efectúa dicha extensión en la interpretación y aplicación de la
norma. De esta forma, eliminando la palabra “ningún”, la expresión
acusada deja de regular los derechos dentro del sistema de la carrera docente,
y únicamente se entiende en su sentido fiscal, de acuerdo al cual es prohibido
decretar gastos sin que éstos se encuentren apropiados en el correspondiente
presupuesto y exista la correspondiente disponibilidad fiscal. Al respecto, es
relevante recordar que la Corte Constitucional ya ha establecido que un ascenso
docente tiene efecto a partir del momento en el cual la administración reconoce
el aumento de grado solicitado por el profesor.[70] De esta manera, el
aumento de la remuneración laboral correspondiente al ascenso en el escalafón
se causa desde el momento en el cual la autoridad competente decide acerca de
la posición del docente en el escalafón, claro está, con fundamento en los
requisitos establecidos en la ley.
En conclusión, al ser declarada inexequible
la expresión “ningún” se reduce el ámbito de dicho inciso a lo
exclusivamente fiscal. Por lo tanto, el reconocimiento al que alude la norma, y
el que carecerá de validez, es solamente el reconocimiento fiscal.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “ningún”
contenida en el penúltimo inciso del artículo 21 de la Ley 715 de 2001.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados,
de manera condicionada, las siguientes expresiones contenidas en la
Ley 715 de 2001:
§  “sin superar en ningún caso el monto de los recursos
disponibles en el Sistema General de Participaciones” contenida en el artículo
6º numeral 6.2.3.
§  “sin superar en ningún caso el monto de los recursos
de la participación para educación del Sistema General de Participaciones
asignado a la respectiva entidad territorial” contenida en el artículo 7º
numeral 7.3.
§  “El crecimiento de costos por ascensos en el escalafón
en las plantas de cargos de las entidades territoriales […], con cargo al
Sistema General de Participaciones, tendrá como límite el monto de los recursos
disponibles, en el Sistema General de Participaciones. No procederá […]
reconocimiento que supere este límite, los que se realicen no tendrán validez y
darán lugar a responsabilidad fiscal para el funcionario que ordene el
respectivo gasto.” contenida en el penúltimo inciso del artículo 21.
Estas normas se declaran exequibles en el entendido de
(i) que el reconocimiento de un ascenso de la carrera docente no podrá ser
supeditado a la suficiencia de los recursos con destino a educación que
debieron ser apropiados en el sistema general de participaciones para la
correspondiente vigencia fiscal en razón de los ascensos que debieron ser
previstos para dicho año, y (ii) que las consecuencias fiscales de dicho
reconocimiento, de no haber disponibilidad presupuestal en un caso determinado,
se harán efectivas a más tardar en la siguiente vigencia fiscal a partir del
acto de reconocimiento del derecho.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-423/05
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Alcance (Aclaración de voto)
ASCENSO EN EL ESCALAFON DOCENTE-Reconocimiento hecho por la entidad
territorial sin contar con la correspondiente disponibilidad presupuestal no
tiene efectos económicos sino meramente declarativos del derecho (Aclaración de
voto)
ASCENSO EN EL ESCALAFON DOCENTE-Reconocimiento solo genera la obligación de
la administración pública de pagar la remuneración correspondiente al nuevo
grado, cuando se haya apropiado la partida presupuestal necesaria (Aclaración
de voto)
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Expediente D-5378
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 6 (parcial), 7 (parcial) y 21
(parcial) de la Ley 715 de 2001.
Con el acostumbrado
respeto, aclaro el sentido de mi voto con el fin de resaltar que la finalidad
del condicionamiento de la declaración de exequibilidad de las expresiones
demandadas es armonizar el principio de legalidad del gasto público con el
derecho de los docentes a ascender en el escalafón.
Al realizar el
juicio de constitucionalidad de los artículos 6 (parcial), 7 (parcial) y 21
(parcial) de la Ley 715 de 2001 por la presunta vulneración de los artículos 67
y 125 de la Constitución, esta Corporación encontró que su contenido normativo
se ajusta a la Constitución siempre y cuando se entienda:
“i) que el reconocimiento de un ascenso de la carrera
docente no podrá ser supeditado a la suficiencia de los recursos con destino a
educación que debieron ser apropiados en el sistema general de participaciones
para la correspondiente vigencia fiscal en razón de los ascensos que debieron
ser previstos para dicho año, y ii) que las consecuencias fiscales de dicho
reconocimiento, de no haber disponibilidad presupuestal en un caso determinado,
se harán efectivas a más tardar en la siguiente vigencia fiscal a partir del
acto de reconocimiento del derecho.”
Además de las
razones esgrimidas en el fallo para sustentar el contenido del condicionamiento
señalado, considero de particular importancia enfatizar que en la aplicación de
las disposiciones demandadas se debe respetar lo dispuesto en los artículos 345
de la Carta Política y 49 de la Ley 179 de 1994 -que introdujo modificaciones
al Estatuto Orgánico del Presupuesto-. Estas normas de superior jerarquía
dentro del ordenamiento jurídico desarrollan el principio constitucional de
legalidad del gasto público, prohibiendo que la Administración contraiga
obligaciones sobre apropiaciones inexistentes o en exceso del saldo disponible
en la partida presupuestal.
En esta medida,
es imperioso precisar que los ascensos que reconozcan las entidades
territoriales sin contar con la correspondiente disponibilidad presupuestal no
podrán tener efectos económicos sino meramente declarativos del derecho. En
aras de salvaguardar el principio de legalidad del gasto público como el
derecho del docente que cumple con los requisitos para ser promovido a un grado
superior, el ascenso en el escalafón cuando no exista disponibilidad
presupuestal deberá ser reconocido con carácter declarativo, pero apropiándose
los correspondiente recursos en la siguiente vigencia fiscal con el objeto de
asegurar el pago con efecto retroactivo del aumento de la remuneración.
El principio de
legalidad del gasto público impide que las entidades del Estado puedan contraer
compromisos económicos sin que exista la correspondiente disponibilidad, razón
por la cual el reconocimiento del ascenso del docente sólo genera la obligación
clara y expresa de la Administración Pública de pagar la remuneración
correspondiente al nuevo grado, cuando se haya apropiado la partida
presupuestal necesaria para realizar dicha erogación económica.
Con este
entendimiento de las normas declaradas exequibles, se posibilita la
materialización de los dos principios constitucionales que el actor consideraba
en tensión: los principios de carrera administrativa y de legalidad del gasto
público.
Fecha ut Supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
[1]
Folios 1 a 10 y 20 a 23 del expediente.
[2]
El día 17 de agosto de 2004, el señor Héctor Sánchez Vega instauró acción de
inconstitucionalidad contra las normas precitadas argumentando además que ellas
violaban los artículos 345, 346, 347 de la Constitución. Sin embargo, mediante
auto de 8 de septiembre de 2004, el magistrado ponente inadmitió la demanda al
considerar que ésta no cumplía con los requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por el Decreto 2067 de 1991 y
la jurisprudencia de la Corte. A su vez, el 15 de septiembre de 2004 el actor
corrigió la demanda, argumentando que las normas acusadas “quebrantan los
artículos 67 y 125 de la Carta Política”. Por medio del auto de 24 de
septiembre de 2004, el magistrado ponente admitió la demanda, en relación con
estos cargos.
[3]
Folios 37 a 62 del expediente.
[4]
Al respecto, el interviniente cita el parágrafo transitorio 2º del artículo 357
de la Carta.
[5]
Cita las sentencias C-308 de 1994 MP Antonio Barrera Carbonell
y C-015 de 1996 MP Hernando Herrera Vergara.
[6]
Folios 67 a 80 del expediente.
[7]
Folios 82 a 89 del expediente.
[8]
Al respecto, cita las sentencias C-568 de 2004, C-811 de 2001 y C-508 de 2004.
[9]
Cita la sentencia C-734 de 2003.
[10]
Al respecto, cita la sentencia C-918 de 2002.
[11]
Folios 95 a 106 del expediente.
[12]
El Procurador cita la sentencia T-206 de 1997, respecto del reconocimiento y el
pago de cesantías parciales.
[13]
Se cita la sentencia C-1072 de 2002.
[14]
Según el artículo 2° de la Ley 60 de 1993 estas funciones son: ARTICULO 2o.
Competencias de los Municipios. Corresponde a los Municipios, a través de las
dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas
municipales competentes, en su carácter de entidades ejecutoras principales de
las acciones en materia social, dirigir, prestar o participar en la prestación
de los servicios directamente, conforme a la ley, a las normas técnicas de
carácter nacional, a las ordenanzas y a los respectivos acuerdos municipales,
así: || 1. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y a las
disposiciones legales sobre la materia: || - Administrar los servicios
educativos estatales de educación preescolar, básica primaria y secundaria y
media. || - Financiar las inversiones necesarias en infraestructura y dotación
y asegurar su mantenimiento, y participar con recursos propios y con las
participaciones municipales en la financiación de los servicios educativos
estatales y en la cofinanciación de programas y proyectos educativos. || - Ejercer
la inspección y vigilancia, y la supervisión y evaluación de los servicios
educativos estatales. || 2. En el área de la salud: Conforme al artículo 49 de
la Constitución Política dirigir el Sistema Local de Salud, ejercer las
funciones establecidas en el Artículo 12o de la Ley 10 de 1990, realizar las
acciones de fomento de la salud, prevención de la enfermedad, asegurar y
financiar la prestación de los servicios de tratamiento y rehabilitación del
primer nivel de atención de la salud de la comunidad, directamente a través de
sus dependencias o entidades descentralizadas, de conformidad con los artículos
4o y 6o de la misma ley; o a través de contratos con entidades públicas,
comunitarias o privadas, según lo dispuesto en el artículo 365o de la Constitución
Política, la ley 10 de 1990 y las disposiciones reglamentarias sobre la
materia. || b) En desarrollo del principio de complementariedad de que trata el
Artículo 3o. literal e) de la Ley 10 de 1990, los municipios pueden prestar
servicios correspondientes al segundo y tercer nivel de atención en salud,
siempre y cuando su capacidad científica, tecnológica, financiera y
administrativa se lo permita, y garanticen debidamente la prestación de los
servicios y las acciones de salud que le corresponden, previo acuerdo con el
respectivo departamento. La prestación de estos servicios públicos de salud,
con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará en forma autónoma por los
municipios determinados por los departamentos conforme a lo dispuesto por el
artículo 16 de la presente Ley, caso en el cual tanto la planta de personal
como las instituciones, tendrán carácter municipal. || c) Financiar la
dotación, construcción, ampliación, remodelación y el mantenimiento integral de
las instituciones de prestación de servicios a cargo del municipio; las
inversiones en dotación básica, la construcción y mantenimiento integral de los
centros de bienestar del anciano; para todo lo cual deberán concurrir los
departamentos. || 3. En el sector de agua potable y saneamiento básico,
asegurar la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado,
soluciones de tratamiento de aguas y disposición de excretas, aseo urbano, y
saneamiento básico rural, directamente o en asociación con otras entidades
públicas, comunitarias o privadas, o mediante contratación con personas
privadas o comunitarias. Ejercer la vigilancia y control de las plazas de
mercado, centros de acopio o mataderos públicos o privados; así como ejercer la
vigilancia y control del saneamiento ambiental, y de los factores de riesgo del
consumo, las cuales podrán realizarse en coordinación con otros municipios y
con el departamento. || 4. En  materia de vivienda, en forma complementaria a
la Ley 3a de 1991 con la cooperación del sector privado, comunitario y solidario,
promover y apoyar programas y proyectos y otorgar subsidios para la vivienda de
interés social, definida en la Ley, de conformidad con los criterios de
focalización reglamentados por el gobierno nacional, conforme al artículo 30 de
la presente Ley. || 5. Otorgar subsidios a la demanda para la población de
menores recursos, en todas las áreas a las cuales se refiere este artículo de
conformidad con los criterios de focalización previstos en el artículo 30 de la
presente Ley. || 6. Promover y fomentar la participación de las entidades
privadas, comunitarias y sin ánimo de lucro en la prestación de los servicios
de que trata este artículo, para lo cual podrán celebrar con ellas los
contratos a que haya lugar. En el sector educativo se procederá según el
artículo 8o. de la presente Ley. || 7. En el sector agropecuario, promover y
participar en proyectos de desarrollo del área rural campesina y prestar la
asistencia técnica agropecuaria a los pequeños productores de su jurisdicción.
[15]
Sentencia C-811 de 2001, MP Alvaro Tafur Galvis, mediante la cual declaró
exequibles normas de la Ley 60 de 1993, que fijaban algunos criterios de
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación.
[16]
Al respecto, es relevante citar la sentencia C-1052 de 2002 MP Manuel José
Cepeda Espinosa, mediante la cual la Corte analizó los requisitos exigidos por
el decreto 2067 de 1991 para la admisibilidad de las acciones de
inconstitucionalidad. Señaló entre otros requisitos, que “las
razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas
significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y
existente ‘y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’ e
incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una
norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de
su propio texto; ‘esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra]
encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas
por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas
cuando del texto normativo no se desprenden’” (pies
de página omitidos).
[17]
Dicho Acto Legislativo sustituyó la participación de las entidades
territoriales en los Ingresos Corrientes de la Nación, el Situado Fiscal y las
transferencias complementarias al Situado Fiscal, por el Sistema General de
Participaciones. Acerca de los objetivos de dicha reforma constitucional, la
Corte ha dicho: “En anterior oportunidad, esta Corte ya había estudiado los
objetivos y finalidades de este Acto Legislativo. Así, la sentencia C-644 de
2002 recordó que esa reforma constitucional hace parte de una serie de medidas
encaminadas a solucionar el déficit público. Sus objetivos fueron devolver la
dinámica a la economía; fortalecer los fiscos nacionales y regionales; corregir
los excesos de gasto; desarrollar reglas que impidan hacia el futuro un
descontrol en las finanzas públicas y acumular los recursos para cubrir los
pasivos pensionales. En esencia, esta reforma respondió a ‘la necesidad urgente
de devolverle viabilidad a las finanzas públicas, tanto nacionales como
departamentales y municipales’. Afirmó entonces el fallo citado que el Acto
Legislativo ‘no solo se centra en la modificación de las transferencias a las
regiones, sino que adicionalmente limita el crecimiento del gasto de
funcionamiento en el Gobierno Central.’ ” (Sentencia C-871 de 2002, MP
Eduardo Montealegre Lynett; AC Jaime Araujo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra.
Pies de página omitidos.
[18] Sentencia C-568 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
Adicionalmente, la sentencia C-871 de 2002 precitada resumió las principales
características del Acto Legislativo, en comparación con el régimen de transferencias
anterior, de la siguiente manera: “[E]l Acto Legislativo 01 de 2001 cambió
el anterior esquema en tres puntos esenciales: de un lado, creó el SGP, que
reagrupa el anterior situado fiscal y la participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación, con lo cual desaparece la distinción entre
esos dos conceptos. A partir de esta normatividad, los municipios, distritos y
departamentos participan de un mismo sistema (el SGP) y corresponde a la ley
regular la distribución de esos dineros entre esas entidades territoriales, de
acuerdo al reparto de competencias que la misma ley establezca para cada una de
ellas. || De otro lado, ese Acto Legislativo modificó la fórmula de liquidación
de las transferencias, las cuales ya no estarán ligadas a los ICN del año
respectivo, como la hacía la regulación precedente. La nueva normatividad
establece un régimen permanente, que comenzará a regir a partir de 2008, y
según el cual el incremento de esas participaciones se calculará a partir del
promedio de la variación porcentual que tengan los ICN durante los cuatro años
anteriores. Y prevé un régimen transitorio, para el período comprendido entre
2002 y 2008, en donde el monto de los dineros del SGP queda temporalmente
desvinculado de la evolución de los ICN y dependerá esencialmente de la tasa de
inflación (CP art. 257, Parágrafo transitorio 2). || Finalmente, el Acto
Legislativo flexibilizó la destinación de esos dineros. Así, anteriormente los
recursos del situado fiscal financiaban exclusivamente la salud y la educación,
mientras que la nueva regulación, si bien mantiene que esos dineros deben ir
prioritariamente a la salud y a la educación, admite que sean destinados a
otros sectores. Y además, la nueva regulación constitucional flexibilizó los
criterios de reparto, pues abandonó la mayoría de las fórmulas estrictas que
tenía la anterior normatividad, y atribuyó a la ley la determinación y
concreción de los criterios y montos de reparto.”
[19] Artículo 356: “Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a
iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los
Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a
cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su
prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos,
Distritos y Municipios. || Los Distritos tendrán las mismas competencias que
los municipios y departamentos para efectos de la distribución del Sistema General
de Participaciones que establezca la ley. || Para estos efectos, serán
beneficiarias las entidades territoriales indígenas, una vez constituidas. Así
mismo, la ley establecerá como beneficiarios a los resguardos indígenas,
siempre y cuando estos no se hayan constituido en entidad territorial indígena.
|| Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos,
distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su
cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación
preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los
servicios y la ampliación de cobertura. || Teniendo en cuenta los principios de
solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en
los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los
servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los
departamentos, distritos y municipios. || La ley reglamentará los criterios de
distribución del Sistema General de Participaciones de los Departamentos,
Distritos, y Municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada
una de estas entidades; y contendrá las disposiciones necesarias para poner en
operación el Sistema General de Participaciones de éstas, incorporando
principios sobre distribución que tengan en cuenta los siguientes criterios: ||
a) Para educación y salud: población atendida y por atender, reparto entre
población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad; || b)
Para otros sectores: población, reparto entre población y urbana y rural,
eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza relativa. || No se podrá
descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales
suficientes para atenderlas. || Los recursos del Sistema General de
Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios se distribuirán
por sectores que defina la ley. || El monto de recursos que se asigne para los
sectores de salud y educación, no podrá ser inferior al que se transfería a la
expedición del presente acto legislativo a cada uno de estos sectores. ||
Parágrafo Transitorio. El Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que
regule la organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones
de los Departamentos, Distritos, y Municipios, a más tardar el primer mes de
sesiones del próximo período legislativo.”
[20] Artículo 357. “El monto del Sistema General de Participaciones de
los Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará anualmente en un
porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los
ingresos Corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores,
incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución. || Para
efectos del cálculo de la variación de los ingresos corrientes de la Nación a
que se refiere el inciso anterior, estarán excluidos los tributos que se
arbitren por medidas de estados de excepción, salvo que el Congreso, durante el
año siguiente les otorgue el carácter permanente. || Los municipios
clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las
normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos
inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un
veintiocho (28%) de los recursos que perciban por concepto del Sistema General
de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, exceptuando
los recursos que se destinen para educación y salud. || Parágrafo Transitorio
1°. El Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y
Municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación
transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto
legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en
los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al
situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de
diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos. || En
el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de
docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de
compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a
nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes
de la nación, y los docentes, personal administrativo de los planteles
educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con
recursos propios, todos ellos a 1° de noviembre del 2000. Esta incorporación
será automática a partir del 1° de enero de 2002. || Parágrafo Transitorio 2°.
Durante los años comprendidos entre 2002 y 2008 el monto del Sistema General de
Participaciones crecerá en un porcentaje igual al de la tasa de inflación
causada, más un crecimiento adicional que aumentará en forma escalonada así:
Para los años 2002, 2003, 2004 y 2005 el incremento será de 2%; para los años
2006, 2007 y 2008 el incremento será de 2.5%. || Si durante el período de
transición el crecimiento real de la economía (producto interno bruto)
certificado por el DANE en el mes de mayo del año siguiente es superior al 4%,
el crecimiento adicional del Sistema General de Participaciones de que trata el
presente parágrafo se incrementará en una proporción equivalente al crecimiento
que supere el 4%, previo descuento de los porcentajes que la Nación haya tenido
que asumir, cuando el crecimiento real de la economía no haya sido suficiente
para financiar el 2% adicional durante los años 2002, 2003, 2004 y 2005, y 2.5%
adicional para los años 2006, 2007 y 2008. || Parágrafo Transitorio 3°. Al
finalizar el período de transición, el porcentaje de los ingresos corrientes de
la Nación destinados para el Sistema General de Participación será como mínimo
el porcentaje que constitucionalmente se transfiera en el año 2001. La Ley, a
iniciativa del Congreso, establecerá la gradualidad del incremento autorizado
en este parágrafo. || En todo caso, después del período de transición, el
Congreso, cada cinco años y a iniciativa propia a través de ley, podrá
incrementar el porcentaje. || Igualmente durante la vigencia del Sistema
General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios, el
Congreso de la República, podrá revisar por iniciativa propia cada cinco años,
la base de liquidación de éste.”
[21] Los artículos 3º y 4º dicen: “Artículo 3°. Conformación
del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de
Participaciones estará conformado así: || 3.1. Una participación con
destinación específica para el sector educativo, que se denominará
participación para educación. || 3.2. Una participación con destinación
específica para el sector salud, que se denominará participación para salud. ||
3.3. Una participación de propósito general que incluye los recursos para agua
potable y saneamiento básico, que se denominará participación para propósito
general.” “Artículo 4°. Distribución Sectorial de los Recursos. El monto
total del Sistema General de Participaciones, una vez descontados los recursos
a que se refiere el parágrafo 2° del artículo 2°, se distribuirá las
participaciones mencionadas en el artículo anterior así: la participación para
el sector educativo corresponderá al 58.5%, la participación para el sector
salud corresponderá al 24.5 la participación de propósito general corresponderá
al 17.0”
[22] La
totalidad de las competencias establecidas en el artículo 5º son: “5.1. Formular las políticas y objetivos de desarrollo
para el sector educativo y dictar normas para la organización y prestación del
servicio. || 5.2. Regular la prestación de los servicios educativos estatales y
no estatales. || 5.3. Impulsar, coordinar, financiar, cofinanciar y evaluar
programas, planes y proyectos de inversión de orden nacional en materia de
educación, con recursos diferentes de los del Sistema General de Participaciones.
Con estos recursos no se podrá pagar personal de administración, directivo,
docente o administrativo. || 5.4. Definir, diseñar, reglamentar y mantener un
sistema de información del sector educativo. || 5.5. Establecer las normas
técnicas curriculares y pedagógicas para los niveles de educación preescolar,
básica y media, sin perjuicio de la autonomía de las instituciones educativas y
de la especificidad de tipo regional. || 5.6. Definir, diseñar y establecer
instrumentos y mecanismos para la calidad de la educación. || 5.7. Reglamentar
los concursos que rigen para la carrera docente. || 5.8. Definir, y establecer
las reglas y mecanismos generales para la evaluación y capacitación del
personal docente y directivo docente. || 5.9. Evaluar la gestión financiera,
técnica y administrativa del sector educativo en las entidades territoriales y
el impacto de su actividad en la sociedad. Esta facultad se podrá delegar en
los departamentos, con respecto a los municipios no certificados. || 5.10.
Prestar asistencia técnica y administrativa a las entidades territoriales,
cuando a ello haya lugar || 5.11. Vigilar el cumplimiento de las políticas
nacionales y las normas del sector en los distritos, departamentos, municipios,
resguardos indígenas y/o entidades territoriales indígenas. Esta facultad la
podrá delegar en los departamentos, con respecto a los municipios no
certificados. || 5.12. Expedir la regulación sobre costos, tarifas de
matrículas, pensiones, derechos académicos y otros cobros en las instituciones
educativas. || 5.13. Distribuir los recursos para educación del Sistema General
de Participaciones, conforme a los criterios establecidos en la presente ley.
|| 5.14. Fijar parámetros técnicos para la prestación del servicio educativo
estatal, estándares y tasas de asignación de personal, teniendo en cuenta las
particularidades de cada región; || 5.15. Definir anualmente la asignación por
alumno, tanto de funcionamiento como de calidad, para la prestación del
servicio educativo financiado con recursos del Sistema General de
Participaciones, de acuerdo con las tipologías educativas y la disponibilidad
de recursos del Sistema General de Participaciones. || 5.16. Determinar los
criterios a los cuales deben sujetarse las plantas docente y administrativa de los
planteles educativos y los parámetros de asignación de personal
correspondientes a: alumnos por docente; alumnos por directivo; y alumnos por
administrativo, entre otros, teniendo en cuenta las particularidades de cada
región. || 5.17. Definir la canasta educativa. || 5.18. En caso de ser
necesaria la creación, fusión, supresión o conversión de los empleos que
demande la organización de las plantas de personal de la educación estatal, los
gobernadores y alcaldes deberán seguir el procedimiento que señale el Gobierno
Nacional para tal fin. || 5.19. Establecer los requisitos para la certificación
de los municipios, y decidir sobre la certificación de los municipios menores a
cien mil habitantes de conformidad con el artículo 20 de la presente ley. ||
5.20. Establecer incentivos para los distritos, municipios e instituciones
educativas por el logro de metas en cobertura, calidad y eficiencia en el uso
de los recursos. || 5.21. Realizar las acciones necesarias para mejorar la
administración de los recursos del Sistema General de Participaciones. || 5.22.
Cofinanciar la evaluación de logros. A cada departamento, distrito o municipio
se podrá distribuir cada tres años una suma para evaluar el logro educativo de
acuerdo con la metodología que señale el Ministerio de Educación Nacional. El
80% será financiado por la Nación y el 20% por la entidad territorial. || 5.23.
Las demás propias de las actividades de administración y distribución,
regulación del Sistema General de Participaciones.”
[23] El
artículo 6o dispone en su totalidad: “Sin
perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en
el sector de educación las siguientes competencias: || 6.1. Competencias
Generales. || 6.1.1. Prestar asistencia técnica educativa, financiera y
administrativa a los municipios, cuando a ello haya lugar. || 6.1.2.
Administrar y responder por el funcionamiento, oportunidad y calidad de la
información educativa departamental y suministrar la información a la Nación en
las condiciones que se requiera. || 6.1.3. Apoyar técnica y administrativamente
a los municipios para que se certifiquen en los términos previstos en la
presente ley. || 6.1.4. Certificar a los municipios que cumplen los requisitos
para asumir la administración autónoma de los recursos del Sistema General de
Participaciones. Si el municipio cumple los requisitos para ser certificado y
el departamento no lo certifica, podrá solicitarla a la Nación. || 6.2.
Competencias frente a los municipios no certificados. || 6.2.1. Dirigir,
planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar,
básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad,
eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. || 6.2.2.
Administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los recursos
financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a
la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo los
criterios establecidos en la presente ley. || 6.2.3. Administrar, ejerciendo
las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las
instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los
planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad
con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los
nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en
ningún caso el monto de los recursos disponibles en el Sistema General de
Participaciones y trasladará docentes entre los municipios, preferiblemente
entre los limítrofes, sin más requisito legal que la expedición de los
respectivos actos administrativos debidamente motivados. || 6.2.4. Participar
con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del
Estado, en la cofinanciación de programas y
proyectos educativos y en las inversiones de infraestructura, calidad y
dotación. Los costos amparados con estos recursos no podrán generar gastos
permanentes a cargo al Sistema General de Participaciones. || 6.2.5.
Mantener la cobertura actual y propender a su ampliación. || 6.2.6. Evaluar el
desempeño de rectores y directores, y de los docentes directivos, de
conformidad con las normas vigentes. || 6.2.7. Ejercer la inspección, vigilancia
y supervisión de la educación en su jurisdicción, en ejercicio de la delegación
que para tal fin realice el Presidente de la República. || 6.2.8. Prestar
asistencia técnica y administrativa a las instituciones educativas, cuando a
ello haya lugar. || 6.2.9. Promover la aplicación y ejecución de planes de
mejoramiento de la calidad. || 6.2.10. Distribuir entre los municipios los
docentes, directivos y empleados administrativos, de acuerdo con las
necesidades del servicio, de conformidad con el reglamento. || 6.2.11.
Distribuir las plantas departamentales de personal docente, directivos y
empleados administrativos, atendiendo los criterios de población atendida y por
atender en condiciones de eficiencia, siguiendo la regulación nacional sobre la
materia. || 6.2.12. Organizar la prestación y administración del servicio
educativo en su jurisdicción. || 6.2.13. Vigilar la aplicación de la regulación
nacional sobre las tarifas de matrículas, pensiones, derechos académicos y
otros cobros en los establecimientos educativos. || 6.2.14. Cofinanciar la
evaluación de logros de acuerdo con lo establecido en el numeral 5.22. ||
6.2.15. Para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la
entidad territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta
función de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional. ||
Algunas de estas competencias, salvo la de nominación y traslado de personal
entre municipios, se podrán delegar en los municipios no certificados que
cumplan con los parámetros establecidos por la Nación.”
[24] Artículo
7º: “Competencias de los distritos y
los municipios certificados. || 7.1.
Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de
preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en
los términos definidos en la presente ley. || 7.2. Administrar y distribuir
entre los establecimientos educativos de su jurisdicción los recursos
financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a
la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo los
criterios establecidos en la presente ley y en el reglamento. || 7.3.
Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley
115 de 1994, las instituciones educativas, el personal docente y administrativo
de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de
conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los
nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en
ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación del
Sistema General de Participaciones asignado a la respectiva entidad territorial
y trasladará docentes entre instituciones educativas, sin más requisito legal
que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente
motivados. || 7.4. Distribuir entre las instituciones educativas los docentes y
la planta de cargos, de acuerdo con las necesidades del servicio entendida como
población atendida y por atender en condiciones de eficiencia, siguiendo la
regulación nacional sobre la materia. || 7.5. Podrán participar con recursos
propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado y en
la cofinanciación de programas y proyectos educativos y en las inversiones de
infraestructura, calidad y dotación. Los costos amparados con estos recursos no
podrán generar gastos permanentes a cargo al Sistema General de
Participaciones. || 7.6. Mantener la actual cobertura y propender a su
ampliación. || 7.7. Evaluar el desempeño de rectores y directores, y de los
directivos docentes. || 7.8. Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de
la educación en su jurisdicción, en ejercicio de la delegación que para tal fin
realice el Presidente de la República. || 7.9. Prestar asistencia técnica y
administrativa a las instituciones educativas cuando a ello haya lugar. ||
7.10. Administrar el Sistema de Información Educativa Municipal o Distrital y
suministrar la información al departamento y a la Nación con la calidad y en la
oportunidad que señale el reglamento. || 7.11. Promover la aplicación y
ejecución de los planes de mejoramiento de la calidad en sus instituciones. ||
7.12. Organizar la prestación del servicio educativo en su en su jurisdicción.
|| 7.13. Vigilar la aplicación de la regulación nacional sobre las tarifas de
matrículas, pensiones, derechos académicos y cobros periódicos en las
instituciones educativas. || 7.14. Cofinanciar la evaluación de logros de
acuerdo con lo establecido en el numeral 5.22. || 7.15. Para efectos de la
inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad territorial determinará
la repartición organizacional encargada de esta función de conformidad con el
reglamento que expida el Gobierno Nacional.”
[25] Al respecto, el artículo 20 de la Ley 715 de 2001
dice: “Artículo 20. Entidades territoriales certificadas. Son entidades
territoriales certificadas en virtud de la presente ley, los departamentos y
los distritos. La Nación certificará a los municipios con más de cien mil
habitantes antes de finalizar el año 2002. Para efectos del cálculo poblacional
se tomarán las proyecciones del DANE basadas en el último censo. || Todos
aquellos municipios con menos de 100 mil habitantes que cumplan los requisitos
que señale el reglamento en materia de capacidad técnica, administrativa y
financiera podrán certificarse. || Le corresponde a los departamentos decidir
sobre la certificación de los municipios menores de cien mil habitantes, que
llenen los requisitos. Si contados seis meses desde la presentación de la
solicitud no ha sido resuelta o ha sido rechazada, el municipio podrá acudir a
la Nación para que ésta decida sobre la respectiva certificación. || Los
municipios certificados deberán demostrar, cuando lo requiera el Gobierno
Nacional, que mantienen la capacidad necesaria para administrar el servicio
público de educación. Aquellos municipios que no logren acreditar su capacidad,
perderán la certificación.”
[26]
Respecto de la constitucionalidad de esta norma, en cuanto a los servidores y
las instituciones que cubre el pago de la participación para educación, ver la
sentencia C-871 de 2002, MP Eduardo Montealegre Lynett, AV Jaime Araujo Rentería
y Alfredo Beltrán Sierra.
[27] Los
parágrafos del artículo 15 dicen: “Parágrafo
1°. También se podrán destinar estos recursos a la contratación del servicio
educativo de conformidad con lo establecido en el artículo 27 de la presente
ley. || Parágrafo 2°. Una vez cubiertos los costos de la prestación del
servicio educativo, los departamentos, distritos y municipios destinarán
recursos de la participación en educación al pago de transporte escolar cuando
las condiciones geográficas lo requieran para garantizar el acceso y la
permanencia en el sistema educativo de niños pertenecientes a los estratos más
pobres. || Parágrafo 3°. Transitorio. Con cargo a los recursos de la
participación para educación del Sistema General de Participaciones, se
financiará por una sola vez el faltante establecido para el cubrimiento de los
costos de nómina de los docentes de los departamentos y de los convenios de cobertura
educativa a diciembre 31 de 2001, siempre y cuando los recursos propios de los
respectivos departamentos hayan sido insuficientes para cumplir con estas
obligaciones. Para ello deberán someterse a planes de racionalización educativa
y presentar para validación del Ministerio de Educación, información sobre el
déficit a financiar. El giro de los recursos se hará inmediatamente se haya
recibido la información respectiva.”
[28] Artículo 16. “La participación para educación del
Sistema General de Participaciones será distribuida por municipios y distritos
atendiendo los criterios que se señalan a continuación. En el caso de
municipios no certificados los recursos serán administrados por el respectivo
Departamento. || 16.1. Población atendida || 16.1.1. Anualmente se
determinará la asignación por alumno, de acuerdo con las diferentes tipologías
educativas que definirá la Nación, atendiendo, los niveles educativos
(preescolar, básica y media en sus diferentes modalidades) y las zonas urbana y
rural, para todo el territorio nacional. || Se entiende por tipología un
conjunto de variables que caracterizan la prestación del servicio educativo en
los niveles de preescolar, básica y media, de acuerdo con metodologías
diferenciadas por zona rural y urbana. Dentro de una misma tipología la
asignación será la misma para todos los estudiantes del país. || Las tipologías
que se apliquen a los departamentos creados por la Constitución de 1991,
deberán reconocer sus especiales condiciones para la prestación del servicio
público de educación, incluida la dispersión poblacional. || La asignación por
alumno en condiciones de equidad y eficiencia según niveles educativos
(preescolar, básica y media en sus diferentes modalidades) y zona (urbana y
rural) del sector educativo financiado con recursos públicos, está conformado,
como mínimo por: los costos del personal docente y administrativo requerido en
las instituciones educativas incluidos los prestacionales, los recursos
destinados a calidad de la educación que corresponden principalmente a
dotaciones escolares, mantenimiento y adecuación de infraestructura, cuota de
administración departamental, interventoría y sistemas de información. || La
Nación definirá la metodología para el cálculo de la asignación por alumno y
anualmente fijará su valor atendiendo las diferentes tipologías, sujetándose a
la disponibilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones. ||
16.1.2. La asignación por alumno se multiplicará por la población atendida con
recursos del Sistema General de Participaciones en cada municipio y distrito.
El resultado de dicha operación se denominará participación por población
atendida, y constituye la primera base para el giro de recursos del Sistema
General de Participaciones. || La población atendida será la población
efectivamente matriculada en el año anterior, financiada con recursos del
Sistema General de Participaciones. || Cuando la Nación constate que debido a
deficiencias de la información, una entidad territorial recibió más recursos de
los que le correspondería de conformidad con la fórmula establecida en el
presente artículo, su participación deberá reducirse hasta el monto que
efectivamente le corresponda. Cuando esta circunstancia se presente, los
recursos girados en exceso se deducirán de la asignación del año siguiente. ||
Después de determinar la participación por población atendida, el Conpes
anualmente, previo análisis técnico, distribuirá el saldo de los recursos
disponibles atendiendo alguno o algunos de los siguientes criterios. || 16.2. Población
por atender en condiciones de eficiencia || A cada distrito o municipio se
le podrá distribuir una suma residual que se calculará así: se toma un
porcentaje del número de niños en edad de estudiar que no están siendo
atendidos por instituciones oficiales y no estatales, y se multiplica por la
asignación de niño por atender que se determine, dándoles prioridad a las
entidades territoriales con menor cobertura o donde sea menor la oferta
oficial, en condiciones de eficiencia. El Conpes determinará cada año el
porcentaje de la población por atender que se propone ingrese al sistema
educativo financiado con los recursos disponibles del Sistema General de
Participaciones durante la siguiente vigencia fiscal. || La asignación para
cada niño por atender se calculará como un porcentaje de la asignación por niño
atendido y será fijado anualmente por la Nación. || Cuando la matrícula en
educación en una entidad territorial sea del 100% de la población objetivo,
ésta no tendrá derecho a recibir recursos adicionales por concepto de población
por atender en condiciones de eficiencia. Igualmente, cuando la suma de los
niños matriculados, más el resultado de la multiplicación del factor de
población por atender que determine el Conpes por la población atendida, sea
superior a la población objetivo (población en edad escolar), sólo se podrá
transferir recursos para financiar hasta la población objetivo. || 16.3. Equidad
A cada distrito o municipio se podrá distribuir una suma residual que se
distribuirá de acuerdo con el indicador de pobreza certificado por el DANE.
[29] El
artículo 21 completo establece: “Artículo
21. Límite al crecimiento de los costos. Los compromisos que adquieran
los departamentos, distritos y municipios certificados para la prestación de
los servicios educativos a su cargo, cuando se adquieran con recursos del
Sistema General de Participaciones, no podrán superar el monto de la
participación para educación, en la respectiva vigencia fiscal, certificada por
el Departamento Nacional de Planeación, para cada entidad territorial. || Los
departamentos, distritos y municipios no podrán autorizar plantas de personal
docente o administrativo a cargo del Sistema General de Participaciones, que
superen el monto de los recursos de éste. || El crecimiento de costos por
ascensos en el escalafón en las plantas de cargos de las entidades
territoriales o cualquier otro costo del servicio educativo, con cargo al
Sistema General de Participaciones, tendrá como límite el monto de los recursos
disponibles, en el Sistema General de Participaciones. No procederá ningún
reconocimiento que supere este límite, los que se realicen no tendrán validez y
darán lugar a responsabilidad fiscal para el funcionario que ordene el
respectivo gasto. || Con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones
no se podrán crear prestaciones ni bonificaciones por parte de las entidades
territoriales.”
[30] El
artículo 23 dice en su integridad: “Ningún
departamento, distrito o municipio podrá vincular o contratar docentes,
directivos docentes, ni empleados administrativos, con recursos diferentes de
los del Sistema General de Participaciones, sin contar con los ingresos
corrientes de libre destinación necesarios para financiar sus salarios y los
demás gastos inherentes a la nómina incluidas las prestaciones sociales, en el
corto, mediano y largo plazo. || Toda contratación de personal para la
prestación del servicio educativo con recursos propios, deberá garantizar que
al menos la cohorte completa de estudiantes de educación básica sea atendida,
para lo cual se deberá realizar un estudio financiero que soporte la
autorización de las vigencias futuras por parte de las asambleas o concejos, y
la aprobación de éstas por parte de las respectivas corporaciones. || Los
municipios no certificados o los corregimientos departamentales no podrán vincular
o contratar docentes, directivos docentes ni funcionarios administrativos para
el sector educativo, o contratar bajo cualquier modalidad personas o
instituciones para la prestación del servicio; dicha función será exclusiva del
respectivo departamento. || En ningún caso los docentes, directivos docentes y
los administrativos vinculados o contratados con recursos propios podrán ser
financiados con cargo al Sistema General de Participaciones, sin perjuicio de
la responsabilidad penal y civil, disciplinaria y fiscal de quienes ordenen y
ejecuten la vinculación o contratación. || En ningún caso la Nación cubrirá
gastos por personal docente, directivos docentes ni funcionarios
administrativos del sector educativo, distintos a los autorizados en la
presente ley.”
[31] Artículo 24: “Durante el período de siete años,
comprendido entre enero 1° de 2002 y 30 de diciembre de 2008, el ascenso en el
escalafón de los docentes y directivos docentes, en carrera, se regirá por las
siguientes disposiciones: || En ningún caso se podrá ascender, a partir del
grado séptimo en el escalafón, de un grado al siguiente y a ninguno posterior,
sin haber cumplido el requisito de permanencia en cada uno de los grados. Solo
podrán homologarse los estudios de pregrado y posgrado para ascender hasta el
grado 10 del escalafón nacional docente, de acuerdo con las normas vigentes. ||
El requisito de capacitación será en el área específica de desempeño o general
según la reglamentación que para tal efecto señale el Gobierno Nacional. || El
tiempo de permanencia de los grados 11, 12 y 13 establecido en las
disposiciones vigentes se aumenta en un año a partir de la vigencia de esta
ley, y no será homologable. || Los departamentos, distritos y municipios podrán
destinar hasta un uno por ciento (1.0%) durante los años 2002 al 2005 y uno
punto veinticinco (1.25%) durante los años 2006 al 2008, del incremento real de
los recursos del sector, a financiar ascensos en el escalafón, previo
certificado de la disponibilidad presupuestal. Cualquier ascenso que supere
este límite deberá ser financiado con ingresos corrientes de libre disposición
de la respectiva entidad territorial, previo certificado de disponibilidad. ||
Los docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso podrán tener
estímulos consistentes en bonificación, capacitación, y tiempo, entre otros, de
conformidad con el reglamento que para la aplicación de este artículo expida el
Gobierno Nacional. || Parágrafo. El régimen de carrera de los nuevos docentes y
directivos docentes que se vinculen, de manera provisional o definitiva, a
partir de la vigencia de la presente ley, será el que se expida de conformidad
con el artículo 111.”
[32]
Acerca de la exequibilidad de las facultades extraordinarias consagradas en el
artículo 111 mencionado, ver la sentencia C-1028 de 2002, MP Clara Inés Vargas
Hernández; SV Alfredo Beltrán Sierra; AC Jaime Araujo Rentería. Ver también la
sentencia C-617 de 2002 (MP Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño); SV
Jaime Araujo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra.
[33]
Respecto de la constitucionalidad de varias de las normas consagradas en el
Decreto 1278 sobre el procedimiento y los requisitos para el ascenso en el
escalafón, ver, entre otras, la sentencia C-895 de 2003 MP Alvaro Tafur Galvis;
AV Jaime Araujo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra.
[34] “Artículo 17. Administración y vigilancia de la carrera docente.
La carrera docente se orientará a atraer y a retener los servidores más
idóneos, a promover el desarrollo profesional y el mejoramiento continuo de los
educadores y a procurar una justa remuneración, requiriendo al mismo tiempo una
conducta intachable y un nivel satisfactorio de desempeño y competencias. Será
administrada y vigilada por las entidades territoriales certificadas, las
cuales, a su vez, conocerán en primera instancia de las reclamaciones que se
presenten en relación con la aplicación de la carrera. La segunda instancia
corresponderá a la Comisión Nacional del Servicio Civil.” Artículo 23.
“Inscripción y Ascenso en el Escalafón Docente. En cada entidad territorial
certificada existirá una repartición organizacional encargada de llevar el
registro de inscripción y ascenso en el Escalafón de los docentes y directivos
docentes estatales, con las correspondientes evaluaciones y los documentos de
soporte para cada grado y nivel salarial, comunicando a la dependencia que se
encargue de las novedades de nómina cada vez que se presente una modificación
de los mismos. || Los ascensos en el Escalafón y la reubicación en un nivel salarial
superior procederán cuando la entidad territorial certificada convoque a
evaluación de competencias y se obtenga el puntaje establecido en el artículo
36 de este decreto. Dicha convocatoria establecerá el monto de la
disponibilidad presupuestal para efectos de ascenso y reubicación salarial. No
podrán realizarse ascensos y reubicación que superen dicha disponibilidad”
[35]
precitada
[36]
MP Álvaro Tafur Galvis.
[37] La disposición demandada decía lo siguiente: ARTICULO 24-.
Criterios de distribución de la Participación de los Municipios en los Ingresos
Corrientes para Inversión en Sectores Sociales. La participación de los
municipios en el presupuesto general de la nación para inversión en los
sectores sociales, tendrá un valor igual al 15% de los ingresos corrientes de
la Nación en 1994, y se incrementará en un punto porcentual cada año hasta
alcanzar el 22% en el año 2001. Los ingresos corrientes de la Nación que
servirán de base para el cálculo de las participaciones de los municipios según
los artículos 357o. y 358o. constitucionales, estarán constituidos por los
ingresos tributarios y no tributarios; no formarán parte de esta base de
cálculo los recursos del fondo nacional de regalías, los definidos en la ley
6a. de 1992, por el artículo 19o. como exclusivos de la nación en virtud de las
autorizaciones otorgadas por única vez al Congreso en el artículo 43o.
transitorio de la Constitución Política y solamente por el año de 1994, se
excluyen la sobretasa del impuesto a la renta y las rentas de destinación
específica señaladas en el artículo 359o. de la Constitución. || La
participación así definida se distribuirá conforme a los siguientes criterios:
|| 1. el 60% de la participación así: || a. El 40% en relación directa con el
número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas. || b. El 20% en
proporción al grado de pobreza de cada municipio, en relación con el nivel de
pobreza promedio nacional. || 2. El 40% restante en la siguiente forma: || a.
El 22% de acuerdo con la participación de la población del municipio dentro de
la población total del país. || b. El 6% en proporción directa a la eficiencia
fiscal de la administración local, medida como la variación positiva entre dos
vigencias fiscales de la tributación percápita ponderada en proporción al
índice relativo de necesidades básicas insatisfechas. || c. El 6% por
eficiencia administrativa, establecida como un premio al menor costo
administrativo percápita por la cobertura de los servicios públicos
domiciliarios, y medida como la relación entre el gasto de funcionamiento
global del municipio y el número de habitantes con servicios de agua,
alcantarillado y, aseo. En los municipios donde estos servicios no estén a su
cargo, se tomará como referencia el servicio público domiciliario de más amplia
cobertura. || d. El 6% de acuerdo con el progreso demostrado en calidad de vida
de la población del municipio, medido según la variación de los índices de necesidades
básicas insatisfechas en dos puntos diferentes en el tiempo, estandarizada. ||
Parágrafo 1o. Antes de proceder a la aplicación de la fórmula anterior se
distribuirá un 5% del total de la participación entre los municipios de menos
de 50.000 habitantes, asignado de acuerdo con los mismos criterios señalados
para la fórmula. Igualmente, antes de aplicar la fórmula, el 1.5% del total de
la participación se distribuirá entre los municipios cuyos territorios limiten
con la ribera del Río Grande de la Magdalena, en proporción a la extensión de
la ribera de cada municipio. || Parágrafo 2o. Para el giro de la participación
ordenada por el artículo 357o. de la Constitución Política, de que trata esta
Ley, el Programa Anual de Caja se hará sobre la base del 90% del aforo que
aparezca en la ley de presupuesto. Cuando en una vigencia fiscal los ingresos
corrientes efectivos sean superiores a los ingresos corrientes estimados en el
presupuesto, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda procederá
a efectuar el correspondiente reaforo y a través del Departamento Nacional de
Planeación a asignar los recursos adicionales, en la misma vigencia fiscal o en
la subsiguiente, conjuntamente con las sumas correspondientes al 10% del aforo
previsto en el presupuesto. Por el contrario, si los ingresos corrientes
efectivos son inferiores se dispondrá la reducción respectiva. Tanto para la
asignación de recursos adicionales como para la reducción de las
transferencias, se tendrán en cuenta las reglas de distribución previstas en
esta ley. || Parágrafo 3o. El giro de los recursos de esta participación se
hará por bimestres vencidos, dentro de los primeros 15 días del mes siguiente
al bimestre, máximo en las siguientes fechas: || I Enero-Febrero 15 de Marzo ||
II Marzo-Abril 15 de Mayo || III Mayo-Junio 15 de Julio || IV Julio-Agosto 15
de Septiembre || V Septiembre-Octubre 15 de Noviembre || VI Noviembre-Diciembre
15 de Enero || Reaforo y 10% rest. 15 de Abril” La sentencia C-151 de
1995 (MP Fabio Morón Díaz) también declaró exequible el artículo 24 de la Ley
60 de 1993, al resolver cargos relacionados con el régimen de transición
establecido en dicha norma.
[38]
MP Eduardo Montealegre Lynett; AC Jaime Araujo Rentería y Alfredo Beltrán
Sierra.
[39] Sentencia C-1109 de 2001 MP Jaime Córdoba Triviño.
[40]
MP Jaime Araujo Rentaría.
[41]
Sentencia C-734 de 2003, MP Alvaro Tafur Galvis; SV Jaime Araujo Rentería.
[42]
MP Alvaro Tafur Galvis; AV Jaime Araujo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra. En
este sentencia la Corte decidió que algunas normas contenidas en el Decreto
1278 de 2002 precitado no establecían una diferencia de trato irrazonable entre
los docentes y los demás servidores públicos de carrera, por establecer
requisitos específicos para el ascenso de los docentes.
[43]
Ver al respecto entre otras las sentencias, C-507/97 M.P. Carlos Gaviria Díaz,
C-673 y C-973/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-1109/01 M.P. Jaime Córdoba
Triviño, C-008/01 y C-313/03 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[44]
Ver Sentencia C-008/01 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[45]
Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz. (Se
trataba de una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 del
Decreto 2277 de 1979 por violación del derecho a la igualdad entre los docentes
no licenciados en educación y los docentes que si lo son. La Corte declaró
inconstitucionales los apartes del mencionado artículo que impedían a los
primeros acceder a los más altos grados del escalafón docente).
[46]
Ver Sentencia C-973/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; SPV Manuel José Cepeda
Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett.
[47] Articulo 67: “La educación es un derecho de la persona y
un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso
al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de
la cultura. || La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos
humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la
recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la
protección del ambiente. || El Estado, la sociedad y la familia son
responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince
años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de
educación básica. || La educación será gratuita en las instituciones del
Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan
sufragarlos. || Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y
vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el
cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física
de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a
los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el
sistema educativo. || La Nación y las entidades territoriales participarán en
la dirección, financiación y administración de los servicios educativos
estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley.” || Artículo
68. “Los particulares podrán fundar establecimientos educativos. La ley
establecerá las condiciones para su creación y gestión. || La comunidad
educativa participará en la dirección de las instituciones de educación. || La
enseñanza estará a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y
pedagógica. La Ley garantiza la profesionalización y dignificación de la
actividad docente. || Los padres de familia tendrán derecho de escoger el tipo
de educación para sus hijos menores. En los establecimientos del Estado ninguna
persona podrá ser obligada a recibir educación religiosa. || Las integrantes de
los grupos étnicos tendrán derecho a una formación que respete y desarrolle su
identidad cultural. || La erradicación del analfabetismo y la educación de
personas con limitaciones físicas o mentales, o con capacidades excepcionales,
son obligaciones especiales del Estado.”
[48] La Corte ha manifestado que la educación cumple funciones
fundamentales para la realización de varias normas constitucionales y que la
calidad de los profesores juega un papel esencial en su prestación. Es así como
la Corte ha establecido que “Dada […] su contribución fundamentadora
a la estructura social, la educación goza de especial interés por  parte del
Estado y de todos los miembros de la comunidad, y no podría ser de otra
manera.  Con tal propósito, se han expedido regulaciones de diversa índole que
buscan dotar a la enseñanza de las condiciones idóneas para el logro de los
cometidos que se propone. El Decreto 2277/79 es parte importante de ese
conjunto de disposiciones, enfatizando la necesidad de un personal altamente
calificado que cuente con los medios materiales e intelectuales apropiados para
dedicarse a la formación de hombres.” Sentencia
C-507 de 1997 (MP Carlos Gaviria Díaz; SV Eduardo Cifuentes Muñoz)
[49]
Precitada.
[50]
Corte Constitucional, Sentencias T-002 de 1992, M.P. Alejandro Martinez
Caballero; T-337 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-252 de 1995, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; C-308 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-507
de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz, entre otras.
[51]
Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[52]
Corte Constitucional, Sentencia T-002 de 1992, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[53] MP
Jaime Córdoba Triviño. En dicha ocasión la Corte decidió que
no era contrario al derecho al trabajo de los docentes que el Estatuto Docente
estableciera un término de prescripción de 60 días para la definición de la situación jurídica de ascenso en el escalafón
docente, pues estas condiciones eran razonables “para desarrollar la carrera
profesional de la docencia.”
[54]
SC-562/96 (MP. Alejandro Martínez Caballero) y C-507 de 1997 SV.
[55]
Sentencia C-1109 de 2001 precitada.
[56]
Sentencia C-563 de 2000, MP Fabio Morón Díaz, por medio de la cual se declaró
exequible una norma de la Ley 443 de 1998 que definía los “sistemas específicos
de carrera.”
[57]
Sentencia C-1109 de 2004, precitada.
[58]
MP Alvaro Tafur Galvis; SV Jaime Araujo Rentaría.
[59]
Sent. C-527/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[60] La Corte ha señalado que el servicio de educación pública
necesita del desarrollo de una diversidad de actividades. “[l]a mera alusión
al término, sugiere un amplio panorama de actividades relacionadas entre si,
pero que se desarrollan en distintos niveles de complejidad y con finalidades
particulares. En efecto, el proceso de educación puede sugerir la existencia de
un conjunto de técnicas y procedimientos, útiles sin duda para la transmisión
del conocimiento; del mismo modo, tras la idea de educación se intuye la
existencia de gran cantidad de recursos (materiales didácticos, planteles
educativos, personal docente, etc.), que permitan llevar a cabo señalados
propósitos de capacitación y formación de los miembros de la sociedad;
inclusive, suele pensarse en los sujetos que hacen parte del proceso educativo
identificando por un lado, al discípulo, a quien se educará y, al maestro,
encargado de transmitir el saber, a quien se le llega a pedir, por la
importancia de la labor que realiza, preparación específica para el ejercicio
de la enseñanza.” Sentencia C-507 de 1997, MP Carlos Gaviria Díaz, mediante
la cual la Corte declaró inexequibles varias normas del Decreto, por medio de
la cual la Corte consideró violatorias del derecho a la igualdad dos normas
contenidas en el Decreto 2277 de 1979, que condicionaban el ingreso a los
grados 13 y 14 del escalafón docente a que el maestro fuere licenciado en
ciencias de la educación.
[61]
Sobre el principio de legalidad del gasto público ver, entre otras sentencias
de la Corte Constitucional, C-018 de 1996, MP: Hernando Herrera Vergara. Este
principio se encuentra desarrollado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Según el de Artículo 49 de la Ley 179 de 1994 (que introdujo algunas
modificaciones a la Ley 38 de 1989 -Estatuto Orgánico del Presupuesto:
"Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones
presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que
garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos
(...). En consecuencia, ninguna autoridad puede contraer obligaciones sobre
apropiaciones inexistentes o en exceso del saldo disponible, o sin la
autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer
vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del
crédito autorizados. Para las modificaciones a la planta de personal de los
órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que impliquen
incremento en los costos actuales, será requisito esencial y previo la
obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la
Dirección General del Presupuesto Nacional en que se garantice la posibilidad
de atender estas modificaciones.”
[62]
Corte Constitucional, Sentencia C-272 de 1996, MP: Antonio Barrera Carbonell,
donde la Corte declaró exequible la facultad de los concejos municipales y
distritales para adoptar las plantas de personal correspondientes a las
contralorías municipales y distritales.
[63] Sentencia C-312 de 2003, MP Manuel José
Cepeda Espinosa, mediante la cual la Corte analizó la constitucionalidad de una
norma (artículo 83 del Decreto 274 de 2000 “por el cual se regula el
Servicio Exterior de la República y la Carrera Diplomática y Consular”) que
permitía que los emolumentos de unos funcionarios especializados no hubieren
sido previamente presupuestados por la entidad que debía sufragarlos. La Corte
consideró que ello no era así pues una correcta interpretación de la norma
descartaba la posibilidad de que la entidad respectiva pudiera violar el
principio de legalidad del gasto.
[64]
MP Alfredo Beltrán Sierra; En esta providencia la Corte decidió que los
presupuestos generales de la Nación para los años 2000 y 2001 no eran
inconstitucionales por el hecho de que no tuvieran como antecedente el Plan
Nacional de Desarrollo, el cual había sido declarado inexequible por la Corte.
[65]
Sentencia  C-685/96 MP Alejandro Martínez Caballero.
[66]
Ver artículos 15 y 16 de la Ley 715 de 2001.
[67] Sentencia C-918 de 2002 MP Eduardo
Montealegre Lynett. En esta sentencia, la Corte decidió que no era contrario al artículo 130 de la carta
que una entidad distinta a la Comisión Nacional del
Servicio Civil se encargara de la inscripción y los ascensos en el escalafón.
La sentencia determinó la constitucionalidad de las siguientes expresiones
contendidas respectivamente en los artículos 6.2.15 y 7.15 de la Ley 715 de
2001: “Para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la
entidad territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta
función de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional”.
|| “Para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la
entidad territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta
función de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional.”
[68] Al respecto ver, entre otras las sentencias T-912 de 2003, T-1129 de
2003, T-1105 de 2002, T-1095 de 2002, T-628 de 2002, T-566 de 2002, T-546 de
2002, T-1587 de 2000 y T-473 de 1998.
[69]
En sede de tutela, en la sentencia T-546 de 2002 la Sala
Octava de Revisión (MP Álvaro Tafur Galvis) resolvió una acción de tutela
presentada por un docente a quien una Gobernación no había resuelto un derecho
de petición solicitando el ascenso. Al decidir el caso, la Sala se refirió a la
relación entre el reconocimiento de un derecho y la disponibilidad
presupuestal: “[P]ara la Corte es claro que si bien no debe
producirse erogación alguna por parte del Estado con cargo al tesoro público si
no existe la correspondiente provisión presupuestal,[69]
de ésta no depende la decisión administrativa sobre el derecho que puede tener
una docente al ascenso en el escalafón. Por ello, en el asunto examinado, la
solicitante tenía derecho, con base en el artículo 23 de la Constitución a que
la Junta de Escalafón Docente resolviera sin demora, es decir dentro del
término de sesenta días previsto para ello su solicitud de ascenso en el
Escalafón Docente.” No obstante, en la enorme mayoría de ocasiones en que
las Salas de Revisión de la Corte Constitucional han ordenado responder las
peticiones de ascenso en el escalafón, el fundamento para ello ha sido la
violación del derecho de petición, sin que la respectiva Sala se pronuncie
acerca de cuestiones presupuestales.
[70] Ver la sentencia C-1109 de 2001, MP Jaime
Córdoba Triviño. En dicha ocasión la Corte decidió que no era contrario al
derecho al trabajo de los docentes que el Estatuto Docente estableciera un
término de prescripción de 60 días para la definición
de la situación jurídica de ascenso en el escalafón docente, pues estas
condiciones eran razonables “para desarrollar la carrera profesional de la
docencia.” La Corte consideró que el cambio en el escalafón regía desde que éste se reconocía, y no
desde que se cumplían las condiciones para subir de grado. Dijo al respecto: “[C]ada una de las oportunidades en las que un docente solicita
el ascenso a un grado del escalafón, es una posición jurídica individual, única
y diferente. Durante el tiempo del estudio de la solicitud el docente continúa
percibiendo el salario que corresponde al cargo que ocupa hasta el momento en
que su posición jurídica cambia al obtener el ascenso. Situación en la que se
configura una posición jurídica diferente en la que comienza a devengar el
salario correspondiente al nuevo grado. En consecuencia, nunca se ocasionó un
daño o perjuicio porque siempre percibe la remuneración que corresponde al
cargo que ostenta. || El
diseño por grados (14) del Estatuto Docente basado en el aumento en la
capacidad e idoneidad del docente profesional, no constituye un proceso
acumulado en términos remunerativos, sino una carrera diseñada en términos
diferenciales, en el que cada grado es un paso independiente. Esta situación
configura una posición jurídica distinta en la que las condiciones de mérito e idoneidad
son independientes y a ellas corresponde en términos proporcionales una
remuneración específica para cada grado que se causa desde el momento en que se
reconoce tal posición. De otra parte, en tanto el docente se encuentra a la
espera de obtener un ascenso continúa recibiendo el salario que corresponde a
la posición jurídica presente.”