C-746-12
Sentencia C-746/12
Sentencia C-746/12
FACULTAD
PARA QUE LA ADMINISTRACION EXPIDA LICENCIA AMBIENTAL DE PROYECTOS QUE AFECTAN
EL SISTEMA DE PARQUES NATURALES-No desconoce los mandatos constitucionales
previstos en los artículos 8, 63, 79 y 80 de la Constitución Política
LICENCIA AMBIENTAL EN PROYECTOS QUE AFECTAN EL SISTEMA DE
PARQUES NACIONALES-Competencia para su
expedición
CONCEPTO Y
FUNCION DE LA LICENCIA AMBIENTAL-Desarrollo jurisprudencial/LICENCIA
AMBIENTAL-Concepto y función desde la perspectiva constitucional/LICENCIA AMBIENTAL EN PROYECTOS QUE AFECTAN EL SISTEMA DE
PARQUES NACIONALES-Objeto/LICENCIA
AMBIENTAL-Mecanismo de protección de derechos individuales y
colectivos en el marco de un régimen preventivo de libertades
AUTORIDAD
NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES-Contenido normativo/AUTORIDAD
NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES-Competencia para otorgar licencia ambiental en proyectos que afectan el sistema de
parques nacionales
LICENCIA
AMBIENTAL-Criterios jurisprudenciales en torno al concepto y
función/LICENCIA AMBIENTAL-Carácter protector
Con fundamento en la
jurisprudencia constitucional, se concluye que la licencia ambiental: (i) es
una autorización que otorga el Estado para la ejecución de obras o la
realización de proyectos o actividades que puedan ocasionar un deterioro grave
al ambiente o a los recursos naturales o introducir una alteración
significativa al paisaje (Ley 99/93 art. 49); (ii) tiene como propósitos
prevenir, mitigar, manejar, corregir y compensar los efectos ambientales que
produzcan tales actividades; (iii) es de carácter obligatoria y previa, por lo
que debe ser obtenida antes de la ejecución o realización de dichas obras,
actividades o proyectos; (iv) opera como instrumento coordinador, planificador,
preventivo, cautelar y de gestión, mediante el cual el Estado cumple diversos
mandatos constitucionales, entre ellos proteger los recursos naturales y el
medio ambiente, conservar áreas de especial importancia ecológica, prevenir y
controlar el deterioro ambiental y realizar la función ecológica de la
propiedad; (v) es el resultado de un proceso administrativo reglado y complejo
que permite la participación ciudadana, la cual puede cualificarse con la
aplicación del derecho a la consulta previa si en la zona de influencia de la
obra, actividad o proyecto existen asentamientos indígenas o afrocolombianos;
(vi) tiene simultáneamente un carácter técnico y otro participativo, en donde
se evalúan varios aspectos relacionados con los estudios de impacto ambiental
y, en ocasiones, con los diagnósticos ambientales de alternativas, en un
escenario a su vez técnico científico y sensible a los intereses de las
poblaciones afectadas (Ley 99/93 arts. 56 y ss); y, finalmente, (vii) se concreta
en la expedición de un acto administrativo de carácter especial, el cual puede
ser modificado unilateralmente por la administración e incluso revocado sin el
consentimiento previo, expreso y escrito de su titular, cuando se advierta el
incumplimiento de los términos que condicionan la autorización (Ley 99/93 art.
62). En estos casos funciona como garantía de intereses constitucionales
protegidos por el principio de prevención y demás normas con carácter de orden
público.
SISTEMA
DE PARQUES NACIONALES NATURALES-Desarrollo jurisprudencial/SISTEMA DE
PARQUES NACIONALES NATURALES-Concepto y función
SISTEMA
DE PARQUES NACIONALES NATURALES-Criterios jurisprudenciales en torno al
concepto y función
El Sistema
de Parques Nacionales Naturales es un conjunto de áreas de diverso tipo: (i)
que tiene un valor excepcional y que se reserva en beneficio de los habitantes
del territorio colombiano y de la humanidad; (ii) que representa
características y condiciones especiales y sus componentes han sido
clasificados atendiendo la siguiente tipología: parque nacional, reserva
natural, área natural única, santuario de fauna, santuario de flora y vía
parque (Decreto 2811/1974 art. 329), cada una con un régimen de manejo
particular según sus características especiales; (iii) cuyos componentes son
reservados y delimitados por la autoridad nacional competente, y su
administración y manejo corresponde a la Unidad Administrativa Especial del
Sistema de Parques Nacionales Naturales (Decreto 2371/2010 art. 11); (iv) que
está protegido de forma especial por la Constitución en los artículos 8, 63, 79
y 80 y por los tratados internacionales, en especial el Convenio sobre la
diversidad biológica aprobado en la Ley 165 de 1994; (v) que se encuentra
sometido a un régimen jurídico propio acorde con las finalidades específicas de
conservación y protección, y en el que las únicas actividades permitidas son
conservación, investigación, educación, recreación pasiva, cultura, y
recuperación y control (Decreto 2811/1974 art. 332); (vi) cuyos componentes
tienen el carácter de inembargables, imprescriptibles e inalienables; (viii)
que desde una perspectiva macro-ecológica es entendido como un factor
imprescindible del desarrollo sostenible, en tanto presta servicios ambientales
de primer orden, sirve para proteger la biodiversidad y para atenuar los
efectos del calentamiento global; (ix) de propiedad mixta, en la medida en que
la titularidad de los derechos de dominio sobre los territorios que lo integran
puede recaer en el Estado o en particulares; en este último caso, la propiedad
opera bajo un régimen jurídico especial: su titular no puede enajenar sus
derechos y se debe allanar a las finalidades del sistema y a las actividades
allí permitidas; y por último, (x) cuya administración y protección le
corresponde a autoridades ambientales del orden nacional, en especial al Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a la Unidad Especial de Parques
Nacionales Naturales.  No queda duda que la conceptualización del Sistema de
Parques Nacionales Naturales responde a la configuración de un tipo específico
de reserva, la cual se constituye a su vez por distintas clases de áreas con
diversas destinaciones, cuyo valor excepcional para el patrimonio nacional, por
sus características naturales, culturales o históricas, demanda una especial
protección acorde con lo previsto en los artículos 8, 63, 79 y 80 de la
Constitución y en el Convenio sobre la diversidad biológica aprobado mediante la
Ley 165 de 1994.
SISTEMA DE
PARQUES NACIONALES NATURALES-Mandatos constitucionales de protección,
conservación y planificación
Referencia:
expediente D- 8960
Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 9 del artículo 52 de la Ley 99 de 1993 “Por
la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público
encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se
dictan otras disposiciones.”
Demandante:
Andrea Catalina Castilla Guerrero
Magistrado
Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, veintiséis (26) de septiembre
de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 numeral 4º de la
Constitución, la ciudadana Andrea Catalina Castilla Guerrero demandó la
inconstitucionalidad del numeral 9 del artículo 52 de la Ley 99 de 1993.
Una vez cumplidos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067
de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el
texto del artículo acusado, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
41.146 de diciembre 22 de 1993, destacando y subrayando los apartes demandados:
“LEY
99 DE 1993
(Diciembre
22)
Por la cual
se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público
encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se
dictan otras disposiciones.
(…)
ARTÍCULO
52. COMPETENCIA DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE.  El Ministerio del Medio
Ambiente otorgará de manera privativa la Licencia Ambiental en los siguientes
casos:
1.
Ejecución de obras y actividades de exploración, explotación, transporte,
conducción y depósito de hidrocarburos y construcción de refinerías.
2. Ejecución
de proyectos de gran minería.
3.
Construcción de presas, represas o embalses con capacidad superior a doscientos
millones de metros cúbicos, y construcción de centrales generadoras de energía
eléctrica que excedan de 100.000 Kw de capacidad instalada así como el tendido
de las líneas de transmisión del sistema nacional de interconexión eléctrica y
proyectos de exploración y uso de fuentes de energía alternativa virtualmente
contaminantes.
4.
Construcción o ampliación de puertos marítimos de gran calado.
5.
Construcción de aeropuertos internacionales.
6.
Ejecución de obras públicas de las redes vial, fluvial y ferroviaria
nacionales.
7.
Construcción de distritos de riego para más de 20.000 hectáreas.
8.
Producción e importación de pesticidas, y de aquellas sustancias, materiales o
productos sujetos a controles por virtud de tratados, convenios y protocolos
internacionales.
9.
Proyectos que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales.
10.
Proyectos que adelanten las Corporaciones Autónomas Regionales a que hace
referencia el numeral 19 del artículo 31 de la presente Ley.
11.
Transvase de una cuenca a otra de corrientes de agua que excedan de 2
mt3/segundo durante los períodos de mínimo caudal.
12.
Introducción al país de parentales para la reproducción de especies foráneas de
fauna y flora silvestre que puedan afectar la estabilidad de los ecosistemas o
de la vida salvaje.
13.
Generación de energía nuclear.
PARÁGRAFO
1. La facultad de otorgar licencias ambientales para la construcción de puertos
se hará sin perjuicio de la competencia legal de la Superintendencia General de
Puertos de otorgar concesiones portuarias. No obstante la licencia ambiental es
prerrequisito para el otorgamiento de concesiones portuarias.
PARÁGRAFO
2. El Ministerio del Medio Ambiente otorgará una Licencia Ambiental Global para
la explotación de campos petroleros y de gas, sin perjuicio de la potestad de
la autoridad ambiental para adicionar o establecer condiciones ambientales
específicas requeridas en cada caso, dentro del campo de producción
autorizado.”
III. DEMANDA
A juicio de la demandante, el
numeral 9º del artículo 52 de la Ley 99 de 1993 vulnera los artículos 8, 63, 79
y 80 de la Constitución Política.
En su criterio, el legislador no
puede habilitar al Ministerio del Medio Ambiente (en la actualidad Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible) para la expedición de licencias
ambientales de cualquier proyecto que afecte los parques nacionales naturales, pues
con ello “desconoce la finalidad que tienen estas áreas como lugares para la
protección de las riquezas naturales de la Nación” (CP art. 8).
En este sentido, afirma que al
tratarse de bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables (CP art. 63),
“no es viable que el legislador le permita a la administración decidir sobre la
realización de proyectos que los puedan afectar, alterando [su] destinación
específica (…) y desnaturalizando su esencia jurídica y finalidad ambiental”. Para
la accionante, las áreas de parques deben mantenerse sometidas a las
finalidades que rigen su naturaleza, las cuales se encuentran previstas en el
artículo 328 del Código de Recursos Naturales: conservación, perpetuación,
protección, mantenimiento de diversidad y de estabilidad ecológica, con la
finalidad de que “áreas específicas del país [sean] conservadas y protegidas en
su complejidad natural.” En este orden de ideas, sostiene que “conservar la
inalterabilidad de los parques naturales es la manera como se pueden mantener
incólumes estos espacios tan importantes para la diversidad biológica (…) y
para el desarrollo cultural de la Nación”.
En desarrollo de lo expuesto,
indica que “el licenciamiento ambiental sobre parques les haría perder su
inalienabilidad al permitir que particulares pudieran empezar a negociar con
estas áreas y con lo que puedan representar para el comercio”, en contra del
principio de que dichas tierras son “indisponibles, bajo cualquier criterio que
no sea el de protección y cuidado ambiental”.
Con la habilitación prevista en
la disposición demandada, en opinión de la demandante, el legislador desconoce
el deber del Estado de “proteger la diversidad e integridad del ambiente” y de
“conservar las áreas de especial importancia ecológica” (CP art. 79).
Expresamente, señala que no puede el legislador otorgar la potestad a la
administración para “realizar afectaciones tan graves a estos lugares, como lo
son los proyectos que requieren de licenciamiento ambiental.”
Adicionalmente, se considera que
con esta habilitación, el legislador desconoce el mandato de “prevenir y
controlar los factores de riesgo ambiental” (CP art. 80), pues la permisión de
intervenir en los parques naturales “implica una afectación y una desprotección
sobre estas áreas, que no permiten (…) afectaciones graves como lo haría un
proyecto que requiera licencia ambiental.”
En este punto, la argumentación se
desarrolla en dos ejes: en primer lugar, en lo referente a la definición y
propósito de la licencia ambiental y, en segundo término, en la caracterización
jurídica de los parques nacionales naturales. En líneas generales, se sostiene
que “los parques naturales son contrapuestos a las licencias ambientales en
cuanto al contenido y alcance de [estas].”
Así, señala que la licencia
ambiental es exigible cuando “obras, proyectos o el desarrollo de actividades
puedan producir un deterioro grave a los recursos naturales renovables o al
medio ambiente, o pueda introducir modificaciones considerables o notorias al
paisaje” (L 99/93 art. 49). En otras palabras, es de la naturaleza de la
licencia ambiental, “la existencia de un deterioro grave o de modificaciones
considerables o notorias al paisaje”, circunstancia que contrasta con “las
finalidades que tienen los parques naturales”, lo que evidencia “la
incoherencia que existe al permitir que se otorguen licencias para proyectos
sobre estas zonas.” Por está razón, si la licencia ambiental supone la carga
para el titular de adelantar conductas enderezadas a la “prevención,
mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la
obra o actividad autorizada” (L 99/93 art. 50), ello significa “que existe un
impacto (…) que debe ser manejado (…) por lo que resulta evidente (…) que el
concepto, alcance y fin de las licencias ambientales se contrapone legal y
constitucionalmente hablando al concepto de parques nacionales naturales.”
Añade la demandante que la
licencia, en la medida en que busca “prevenir factores de riesgo ambiental y
establecer obligaciones a quien la detente para obligar a la restauración del
ambiente por los daños que se generaron”, supone “un claro impulso del
principio de desarrollo sostenible” y se opone a los propósitos de
“conservación y protección” propios del establecimiento de las áreas protegidas
como los parques naturales. De otra parte, indica que las intervenciones
posibles en los parques nacionales (proyectos de conservación y protección
ambiental) no requieren la expedición de una licencia ambiental. Esta
afirmación se apoya en el artículo 8 del Decreto 2820 de 2010 que precisa la
competencia del Ministerio del Medio Ambiente (en la actualidad Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible) para la expedición de licencias ambientales
“que afecten las áreas del sistema de parques nacionales naturales (…) en el
marco de las actividades allí permitidas.” Estas actividades son: conservación,
investigación, educación, recreación, cultura y recuperación y control. En
consecuencia, “en ninguna de estas actividades se requiere de la solicitud de
licencia ambiental, por cuanto ninguna de ellas genera un impacto negativo a
los recursos naturales.”
En relación con los parques
nacionales naturales, la demandante sostiene que “el sistema de áreas
protegidas [persigue] salvaguardar el patrimonio cultural y natural de la
nación y conservar las áreas de importancia ecológica para el país” a su vez,
“las áreas de parques naturales se presentan y constituyen para la conservación
de los recursos naturales, por lo que se propone que se han de mantener
afectadas a las finalidades que les son propias por su naturaleza, definidas en
el artículo 328 del Código de Recursos Naturales” (conservación, perpetuación,
mantenimiento de diversidad y de estabilidad ecológica, y protección). Lo
anterior, entre otras, en consonancia con el Convenio sobre la Diversidad
Biológica, integrado al orden interno mediante Ley 165 de 1994, que prevé como
“acción de conservación in situ” el establecimiento de un sistema de
áreas protegidas, entendidas como “un área definida geográficamente que haya
sido designada o regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos
específicos de conservación” (art. 2). Según se afirma en la demanda, “las
áreas protegidas resultan de relevante importancia no sólo para el ambiente
sino también para la cultura de la Nación [por lo que] bajo ningún aspecto [se]
puede permitir el desarrollo de proyectos de alto impacto dentro de sus
límites.” Por último, afirma que de declararse la inconstitucionalidad de la
disposición acusada, ello no implicaría que “queden sin piso ni control las
actividades que se desarrollarán en las zonas de parques” pues “existe ya un
marco jurídico [relacionado con los proyectos que se pueden desarrollar] en las
áreas del sistema de parques Nacionales Naturales sin que implique ello el
otorgamiento de licencias ambientales”, estas intervenciones, en su opinión,
“seguirían un trámite distinto ante la autoridad ambiental competente en la
revisión y vigilancia de los parques nacionales.”
IV. INTERVENCIONES
4.1. Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible
El apoderado del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible solicita a la Corte declarar la exequibilidad
de la disposición demandada. Sostiene el interviniente que la Corte carece de
competencia por falta de objeto y por inepta demanda. Al respecto, señala que con
la expedición del Decreto 3573 de 2011 operó una derogatoria de la norma
demandada, pues se creó la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y
le confió la competencia de otorgar o negar las licencias y demás permisos de
competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. También
solicita a la Corte declararse inhibida, pues la demanda carece de “análisis y
precisión acerca de cuál es el concepto de la violación”. A su juicio “las
razones de inconstitucionalidad no guardan relación con la exposición de todos
los elementos de juicio indispensables” para que exista un pronunciamiento de
constitucionalidad.
En todo caso, esgrime varias
razones de fondo para justificar la exequibilidad de la disposición demandada.
Así, para el interviniente, la licencia tiene la función de evaluar el impacto
ambiental en íntima relación con el principio de prevención, pilar fundamental
del derecho ambiental en Colombia. Por lo que, “[d]esde el punto de vista
epistemológico, el principio de prevención supera el modelo correctivo y se
ubica en una gestión ambiental justamente preventiva.”
La acción preventiva “tiene por
finalidad evitar los daños ambientales para lo cual es necesario conocerlos
anticipadamente y diseñar las medidas necesarias para que no se produzcan o
aminorar sus efectos. (…) la evaluación del impacto ambiental, se convierte en la
expresión máxima o concreta del principio de prevención que orienta la
legislación ambiental colombiana.
Debe advertirse que el trámite,
otorgamiento o negación de cualquier licencia en las áreas del Sistema de
Parques Naturales, está sujeto a las finalidades principales del Sistema de
Parque Naturales y a los usos y actividades  permitidas dentro de las áreas del
Sistema al tenor de lo dispuesto en los artículos 328 y 331” del Código de Recursos Naturales.
A continuación, el interviniente
invoca apartes de las sentencias C-366 de 2011 (sobre conservación de Parques
Nacionales Naturales como zonas excluibles de minería), C-497A de 1994 (sobre
el carácter de interés nacional que detenta la protección del ambiente), C-578
de 1999 y C-1340 de 2000 (sobre el carácter sistémico del régimen de protección
del ambiente y los recursos naturales) y C-431 de 2000 (sobre el deber estatal
de proteger el medio ambiente).
De lo anterior, concluye que “para
entender el real alcance de las áreas protegidas, es necesario indicar que la
Ley 2ª de 1959 sobre economía forestal de la Nación y conservación de
recursos naturales renovables fue expedida por el legislador, entre otras
razones, con el fin de contrarrestar la amenaza que para la flora, la fauna, el
agua y los suelos constituía la colonización agrícola indiscriminada. Consciente
de la carencia de recursos para vigilar eficazmente la caza, la pesca y la
explotación de bosques, el Congreso consideró necesario escoger zonas en los
diferentes climas de Colombia, las cuales serían cerradas totalmente a la
colonización y a todas aquellas actividades que pudieran causarles algún
perjuicio con fines de conservación. Tales áreas servían como refugios
intocables y más tarde se convertirían en parques nacionales, cuya extensión no
perjudicaba el desarrollo agrícola y ganadero del país y, por el contrario, sus
beneficios de conservación eran muy grandes. (Historia de las Leyes Exposición
de Motivos del proyecto de Ley sobre conservación de recursos naturales y
fundación de parques nacionales, Congreso de la República, Tomo IV, 1959,
páginas 119 y 120)”.
4.2. Parques Nacionales
Naturales de Colombia
El apoderado de Parques
Nacionales Naturales de Colombia solicita a la Corte declarar la exequibilidad
de la disposición demandada. Los argumentos de su intervención son, en su
mayoría, idénticos a los reseñados en el caso de la intervención del Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible, ante lo cual, la Corte se abstiene de
repetirlos. No obstante, en su escrito se incluye un apartado nuevo, bajo el
acápite “análisis de la viabilidad jurídica de proyectos de infraestructura al
interior de las áreas del sistema de parques nacionales naturales”, cuyos
argumentos principales se reseñan.
Para tal efecto, se afirma que
con la expedición de la Ley 2 de 1959, sobre zonas de reserva forestal y
bosques de interés nacional, fueron declarados como Parques Nacionales
Naturales, “las zonas que el gobierno nacional, previo concepto favorable de la
Academia Colombiana de Ciencias, Exactas, Físicas y Naturales, delimitara y
reservara de manera especial, con el objeto de conservar la flora y la fauna
nacionales” (art. 13). En atención a este propósito “la norma establece la
prohibición perentoria de adjudicar baldíos en su interior, comprar y vender
tierras, cazar, pescar y desarrollar toda actividad industrial, ganadera o
agrícola, distinta al turismo o de aquellas que el gobierno considere
convenientes para la conservación o embellecimiento del área.” Sobre esta prohibición
la Corte se pronunció en la Sentencia C-189 de 2006.
A su vez, mediante el Decreto Ley
2811 de 1974 (Código de Recursos Naturales), se creó “el Sistema de Parques
Nacionales Naturales, dentro de las áreas de manejo especial, (…) para la
administración, manejo y protección del ambiente y de los recursos naturales”
que se define en el artículo 327 como “el conjunto de áreas con valores
excepcionales para el patrimonio nacional, que se reserva y declara, en
beneficio de los habitantes de la Nación, debido a sus características
naturales, culturales, históricas.” Dicho sistema está conformado en la
actualidad por “54 áreas declaradas según las distintas categorías” de ley. El
código también fijó las finalidades de dicho sistema: conservación,
perpetuación en estado natural, y protección de especies de fauna y flora, y de
fenómenos naturales, históricos y culturales (art. 328).  Igualmente, con el
propósito de alcanzar tales finalidades se indicaron “de manera taxativa las
actividades permitidas en las mismas [en concreto, la] conservación,
investigación, educación, recreación, cultura, recuperación y control” (art.
332).
Por su parte, el Decreto 622 de
1977 establece una extensa lista de prohibiciones relacionadas con actividades
que podrían alterar el ambiente natural de estas áreas: vertimiento de tóxicos,
actividades agropecuarias o industriales incluidas las hoteleras, mineras y
petroleras, tala, encender fuego, excavaciones, caza, pesca, recolección de
especies, introducción de semillas o animales, arrojar basura, producir ruido,
etc. (art. 30). Este Decreto subdividió las áreas que integran el Sistema de
Parques Nacionales Naturales con fines de manejo para su adecuada
administración. La división comprende: “zona primitiva, zona intangible, zona
de recuperación natural, zona histórico cultural, zona de recreación general
exterior y zona de alta densidad de uso” (art. 5).
Igualmente, el Decreto 622 de
1997 permitía la ejecución de “obras de interés público dentro de las áreas del
sistema de parques” cuando ello fuera “imprescindible” y siempre que estuvieran
precedidas del requisito ambiental de los estudios ecológicos y ambientales
necesarios para que el entonces INDERENA determinara la viabilidad del proyecto
(art. 20). Este es el antecedente de la licencia ambiental regulada en los
artículos 49 y ss de la Ley 99 de 1993. El nuevo régimen legal establece que
“requerirán de licencia ambiental (…) los proyectos que afecten el sistema de
parques nacionales naturales.” A su vez, el Decreto 1220 de 2005, estableció
que serían tales, los proyectos que se realicen al interior del parque o en su
zona de amortiguación, previamente delimitada.
Para el interviniente “cualquier
proyecto que se pretenda realizar al interior de estas áreas, deberá contar con
el trámite para la obtención de una licencia ambiental. Sin embargo, es preciso
aclarar que este tipo de proyectos en ningún caso pueden contemplar actividades
prohibidas dentro de [tales] áreas, pues la licencia ambiental no podría
amparar la violación del régimen de prohibiciones y por lo tanto la licencia
ambiental podrá exigirse sólo para el desarrollo de actividades permitidas
dentro de las áreas. Es preciso señalar que incluso, aquellas actividades
permitidas, sólo podrán ser realizadas siempre y cuando no causen alteraciones
significativas al ambiente natural, tal como lo establece el artículo 23 del
Decreto 622 de 1977.”
En relación con el deber de
proteger “las áreas de especial importancia ecológica” (CP art. 79) el
interviniente invoca apartes de la Sentencia T-666 de 2002 (obligación de
conservar los humedales permitiendo exclusivamente usos compatibles con la
conservación), y apoyado en doctrinantes, indica que dichas áreas deben estar
“sometidas a un régimen de protección más estricto que el aplicable al resto
del territorio nacional”. Igualmente, manifiesta que a pesar de que dicho
concepto no tiene una definición legal, la jurisprudencia de la Corte ha
indicado que las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales
lo son, y en esa medida, les son aplicables todas las consecuencias jurídicas
del caso, y “exigen del Estado el deber especial de conservarlas, no buscando
un desarrollo sostenible sino la preservación de los ecosistemas y su
intangibilidad, definiendo en su interior usos compatibles con la conservación
y partiendo de la prohibición de explotación.”
Dicha protección, en criterio del
interviniente, está enlazada con la calificación de los Parques Nacionales
Naturales como “inalienables, inembargables, imprescriptibles”, en los términos
del artículo 63 del Texto Superior. Estas limitaciones tienen el propósito de
mantener “incólumes e intangibles” las áreas de tales Parques, por lo que las
mismas “no pueden ser objeto de sustracción o cambio de destinación (…) por
cualquier medio.” Por esta razón, concluye que existe una clara “imposibilidad
constitucional de desarrollar al interior del Sistema de Parques Nacionales
Naturales proyectos distintos a las actividades de conservación y demás
actividades permitidas que van dirigidas al cumplimiento de las finalidades que
le son propias.” En este orden ideas, “cualquier proyecto que pueda afectar las
áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales,  incluso aquel que se
pretenda realizar al interior de estas áreas, deberá adelantar el trámite para
la obtención de una licencia ambiental. Este tipo de proyectos no podrán
contemplar actividades prohibidas dentro de las áreas (…) la licencia ambiental
podrá exigirse sólo para el desarrollo de actividades permitidas dentro de las
áreas, las cuales incluso, sólo pueden realizarse siempre y cuando no sean causa
de alteración significativa del ambiente natural.”
4.3. Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca CAR
El apoderado de la CAR de
Cundinamarca solicita a la Corte declarar inexequible la disposición demandada.
Para el interviniente, a partir de la definición y finalidad de la licencia
ambiental (L 99/93 arts. 49 y 50) es claro que tales licencias se otorgan
frente a “proyectos, obras o actividades capaces de causar deterioro grave al
medio ambiente y los recursos naturales, sujetas a medidas de prevención,
mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales.” De
tal forma que la disposición acusada, al prever la competencia para conceder
licencias ambientales frente a proyectos en los Parques Nacionales Naturales,
afecta “un ecosistema protegido por la Carta Política, en el artículo 63, en
armonía con los artículos 8, 79 y 80.”
En su parecer, si la Corte
Constitucional en la sentencia C-649 de 1997 consideró inexequible la
disposición que permitía la sustracción de áreas del sistema de parques,
“tampoco sería posible otorgar licencias ambientales en áreas protegidas en los
(sic) cuales los usos que se permiten son los de conservación.”
Finalmente, el interviniente
sostiene que no obstante la norma demandada ha sido derogada tácitamente por el
artículo 3º del Decreto 3573 de 2011 e independientemente de quién sea la
autoridad para proferir tales licencias, lo cierto es que sigue existiendo la
posibilidad de expedirlas en zonas o áreas del Sistema de Parques Nacionales
Naturales, en contravía del deber de protección del Estado y de los mandatos de
los artículos 63, 79 y 80 del Texto Superior.
4.4. Defensoría del Pueblo
El Defensor Delegado para los Asuntos
Constitucionales solicita emitir un pronunciamiento inhibitorio por inepta
demanda y, en subsidio, declarar la exequibilidad condicionada de la
disposición acusada.
En relación con la solicitud
principal, el interviniente indica que los argumentos de la demanda son
“subjetivos e imprecisos” puesto que “faltan a la verdad al señalar que las
actividades permitidas en áreas de parques no requieren licencia ambiental”, y
“desconocen la finalidad real del mecanismo denominado licencia ambiental [al
asimilar su exigencia] a impacto grave y negativo.” Frente a lo cual, indica,
“resulta indispensable someter el cumplimiento de los requerimientos del
licenciamiento ambiental al estudio de los impactos –sean estos negativos o
beneficiosos– que se puedan generar por la ejecución de proyectos, obras o
actividades.” En tal orden de ideas, “no cabe duda que la licencia ambiental es
una herramienta de protección de los recursos naturales, que no altera el
carácter inalienable de los Parques Naturales y que persigue prevenir y
controlar factores de deterioro ambiental.”
Igualmente, indica que a la
demandante le falta razón al señalar que las regulaciones sobre licenciamiento
ambiental y áreas protegidas persiguen propósitos opuestos. Tal apreciación
desconoce que la legislación ambiental es un sistema que debe leerse de forma
armónica “para lograr el desarrollo sostenible así como la conservación y
protección del medio ambiente.”
En relación con la solicitud
subsidiaria, se describen algunos elementos de la legislación ambiental
relacionados con la licencia ambiental y con el Sistema de Parques Naturales,
en concreto disposiciones de las Ley 99 de 1993 y 165 de 1994 (Convenio sobre
la diversidad biológica) y los Decreto 2820 de 2010, 2811 de 1974 y 622 de
1977, todos mencionados por otros intervinientes.
Además, señala que recientemente la
Contraloría General de la República, emitió “función de advertencia” en materia
de las licencias ambientales concernientes al Ministerio de Ambiente y a la
ANLA, donde se destacan “graves deficiencias  y debilidades del proceso de licenciamiento
en el país” y se critica el régimen legal creado por el Decreto 2820 de 2010. Para
el interviniente, este documento de la Controlaría ilustra la importancia de la
institución de la licencia ambiental, y de que la misma “cuente con una
regulación integral y armónica que no de cabida a vacíos de interpretación.”
Para la Defensoría, el problema
jurídico del caso consiste en: “establecer si el legislador, al atribuir al
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la facultad de otorgar licencias
ambientales para proyectos que afecten áreas protegidas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales, a través del numeral 9 del artículo 52 de la Ley 99 de
1993, desconoció ‘el deber de conservar las áreas de especial importancia
ecológica’ consagrado en el artículo 79 de la Carta Política.”
En opinión del interviniente, prima
facie, la respuesta a este problema sería negativa. Ya que es posible “una
interpretación sistemática de la norma conforme a la cual se entienda que
dichas licencias ambientales serían viables en el marco de las actividades que
estén autorizadas por la Constitución Política y en la legislación atinente al
Sistema de Parques Nacionales Naturales (Decretos 2811 de 1974 y 622 de 1977).”
No obstante, ante la posibilidad de diferentes lecturas de la norma, en
especial la derivada del “numeral 12, del artículo 8 del Decreto 2820 de 2010,
mediante la cual se posibilita la ejecución de proyectos, obras o actividades
en diversos sectores económicos e industriales dentro de las zonas
amortiguadoras del Sistema de Parques Nacionales Naturales, la Defensoría
estima que la precisión resulta necesaria.” En este sentido, se solicita a la
Corte condicionar la exequibilidad de la disposición demandada, “siempre que se
entienda que la concesión de licencias ambientales, por parte del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, no abarca o no implica autorización para el
desarrollo de actividades en sectores productivos que generen impactos graves y
negativos en las zonas amortiguadoras y que se planteen en el marco del plan de
manejo ambiental que para ellas se defina.”
4.5. Universidad del Rosario
La Universidad del Rosario
solicita declarar la exequibilidad condicionada de la disposición demandada, en
el sentido de entender que la licencia “se solicita sobre cualquier actividad
–que impacte los recursos naturales– que se desarrolle al interior del Sistema
de Parques Nacionales, excluyendo aquellas que no son compatibles con sus usos
del suelo o con el Plan de manejo Ambiental de dichas zonas”.
En criterio del interviniente, el
problema jurídico del caso consiste en definir si: “¿es posible que la Agencia
Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– conceda licencias ambientales para el
desarrollo de proyectos, obras o actividades al interior del Sistema de Parques
Nacionales Naturales?”
Para tal efecto, se argumenta que
la “exigencia de licenciamiento ambiental se constituye en una mayor garantía
de protección sobre el medio ambiente, por cuanto las actividades que
generalmente están sujetas a permisos ambientales como las emisiones
atmosféricas, en el caso de los Parques Nacionales Naturales, requerirán
licencia ambiental.” La facultad de la ANLA para otorgar licencias en estos casos,
permite “vigilar que [las actividades] se adecuen a los usos permitidos de
acuerdo con la ley, pues es claro que [según] el numeral 12 b) del Decreto 2820
de 2010 dichas actividades deben realizarse de conformidad con el Plan de
Manejo Ambiental de las respectivas zonas.”
Igualmente, indica que “solicitar
una licencia ambiental, no implica necesariamente su otorgamiento”, la ANLA
puede considerar, según el caso, que “no es conveniente otorgar la licencia
ambiental, como podría suceder con  algunas de las actividades contenidas en el
artículo 8 del Decreto 2820 de 2010, de suyo incompatibles con los usos de
dichas zonas.”
Por esta razón, concluye que si
no fuera por la existencia de esta norma, “las actividades al interior de los
parques nacionales estarán en vigilancia de las Corporaciones Autónomas
Regionales a través de los permisos y autorizaciones que éstos pueden dar, más
(sic) no en cabeza de la ANLA, bajo la autorización ambiental más estricta de
todas, la licencia ambiental.”
4.6. Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia (ANDI)
La ANDI solicita a la Corte
declarar la exequibilidad de la disposición demandada. En su opinión, la
demandante hace una interpretación incorrecta de la norma al “no guarda[r]
armonía con otras disposiciones de la legislación ambiental”. En este sentido,
cita los artículos 331 y 332 del Código de Recursos Naturales (sobre
actividades permitidas en el sistema de parques nacionales) y los artículos 36
y 37 del Decreto 2372 de 2010 (sobre la obligación de obtener permiso,
concesión, licencia o autorización de autoridad ambiental competente para la
realización de actividades en, entre otros, el sistema de parques nacionales). Del
conjunto de normas objeto de referencia, señala que la disposición demandada no
debe entenderse “como una patente de corso para desarrollar todo tipo de
actividades en los parques nacionales naturales, sino como una medida para controlar
las actividades permitidas que requieran licencia ambiental.”
Para el interviniente, una
declaración de inconstitucionalidad en este caso, “en vez de proteger los
parques nacionales naturales, daría lugar a que las actividades permitidas en
ellos sean adelantadas de manera directa por parte de los habitantes u
ocupantes de los mismos, y sin control alguno por parte de las autoridades
ambientales.” Finalmente, considera que “de acuerdo con el principio de la
buena fe, debe partirse de la base de que el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, ejercerá de manera responsable la atribución prevista en
la norma impugnada.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación solicitó declarar inexequible la disposición demandada. Después de
breves alusiones a los artículos 8, 63, 79 y 80 de la Constitución, a la Ley
165 de 1994 (aprobatoria del Convenio sobre la diversidad biológica),  a la
Sentencia C-649 de 1997 (sobre la intangibilidad de los parques nacionales
naturales) y a la Ley 99 de 1993, la Vista Fiscal señala que “la mera exigencia
de licencia ambiental, o la mera existencia de la misma, implica un posible
deterioro grave del medio ambiente o una modificación considerable o notoria al
paisaje. No se trata pues de una afectación menor o de poco alcance.”  Indicó
también que tal licencia “se requiere por la índole de la obra o del proyecto y
por su impacto, sin que sea relevante el lugar en el cual ésta o éste se
realizarán.” No obstante, el Legislador, al otorgarle competencia al Ministerio
para la expedición de la licencia, “asume que es posible realizar obras de
significativo impacto ambiental en los parques naturales, siempre y cuando
medie la correspondiente licencia.”
A continuación señala que “la creación
de un parque natural no es una decisión caprichosa o arbitraria, sino que
obedece al hecho científico de que existe un área del territorio nacional que
es menester proteger y conservar, en razón de su especial valor y sus
particulares características. (…) La relevancia de preservar de manera íntegra
el Sistema de Parques Naturales nacionales y regionales es tan evidente, que el
propio legislador, en el Código de Minas, así lo reconoce, al excluir las zonas
que integran este sistema de la minería.”  Por tanto, teniendo en cuenta el
gran valor de las zonas que integran el Sistema de Parques Nacionales
Naturales, “y dada la afectación que implica una tarea, obra o proyecto que
requiere licencia ambiental, de la especial protección constitucional de que gozan
dichas zonas se sigue que ninguna autoridad, sea Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible o cualquier otra, puede tener competencia para otorgar
licencia ambiental para el desarrollo de ‘proyectos que afecten el Sistema de
Parques Nacionales Naturales.’ Y no la puede tener, porque dicha tarea, obra o
proyecto no puede emprenderse, ni con licencia, ni mucho menos sin licencia.”
VI. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
6.1. Competencia
1. La Sala Plena de la Corte
Constitucional es competente para decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 9º, del artículo 52 de la Ley 99 de
1993, presentada por la ciudadana Andrea Catalina Castilla Guerrero, en los
términos del artículo 241 numeral 4º de la Constitución.
6.2. Presentación del caso y
problema jurídico
2. Para la demandante, la
disposición acusada vulnera los artículos 8, 63, 79 y 80 de la Constitución. En
su criterio, la habilitación legal al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible para expedir licencias ambientales en los parques nacionales: (a)
desconoce la finalidad de conservación propia de estas áreas y desnaturaliza su
esencia jurídica y ambiental; (b) permite que se realicen actividades, obras o
proyectos de alto impacto, que niegan la condición inalienable de dichas áreas
y el deber de conservarlas dada su especial importancia ecológica; y (c) supone
“un claro impulso del principio de desarrollo sostenible” que se opone a los
propósitos de “conservación y protección” propios de los parques naturales.
3. Frente a estos cargos, algunos
intervinientes consideran que la Corte debería inhibirse porque: (a) la norma
demandada fue derogada tácitamente por el Decreto 3573 de 2011, que creó la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y le confió la competencia
relacionada con la expedición de licencias del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible; y (b) porque la demanda no satisface los requisitos de
claridad, especificidad y pertinencia, en la medida en que las razones de
inconstitucionalidad invocadas no son suficientes, y su pretensión está
soportada en una lectura inadecuada de las disposiciones ambientales relevantes
(por ejemplo, al afirmar que la licencia ambiental y el régimen de parques
persiguen propósitos opuestos).
4. Para Parques Nacionales
Naturales, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la ANDI la
disposición es exequible en el contexto de una lectura sistemática de la
legislación ambiental. Señalan que la habilitación para la expedición de la
licencia ambiental: (a) no significa que esta pueda otorgarse para el
desarrollo de actividades prohibidas en las zonas de parques; (b) tiene una
naturaleza protectora que permite controlar las actividades que se pueden
llevar cabo en dichas áreas, y está en íntima relación con el principio de
prevención, pilar fundamental del derecho ambiental en Colombia; finalmente,
consideran que (c) debe interpretarse bajo el principio de buena fe, el cual
indica que dicha competencia será ejercida conforme al orden jurídico y a la
protección de los valores que los parques representan.
5. La Defensoría del Pueblo y la
Universidad del Rosario solicitaron declarar la exequibilidad condicionada de
la disposición demandada. Para la Universidad, la licencia ante el Ministerio
supone la más alta garantía de protección al medio ambiente, de suerte que sin
ella serían las CAR las encargadas de controlar las actividades sobre los
parques nacionales naturales. Para la Defensoría, la exequibilidad de la norma
debe someterse a que la posible expedición de la licencia no implique
autorización para el desarrollo de actividades que generen impactos graves en
las zonas amortiguadoras o aquellas que sean incompatibles con el plan de
manejo ambiental de dichas zonas.
6. Para el Procurador General y la
CAR de Cundinamarca la disposición es inexequible porque: (a) la exigencia de
licencia ambiental implica en términos lógicos un posible deterioro grave del
medio ambiente o una modificación considerable o notoria al paisaje; (b) este
tipo de afectaciones están prohibidas por la Constitución y la ley en relación
con el Sistema de Parques Nacionales Naturales; y (c) por tanto, ninguna
autoridad, sea el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o cualquier
otra, puede tener competencia para otorgar licencia ambiental para el desarrollo
de proyectos que afecten al citado Sistema.
7. Con fundamento en lo expuesto,
corresponde a esta Corte decidir si la habilitación del legislador al
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o a otra autoridad del orden
nacional, para otorgar de manera privativa la licencia ambiental en el caso de
proyectos que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales, desconoce los
mandatos constitucionales previstos en los artículos 8, 63, 79 y 80 del Texto
Superior.
Para resolver el citado problema
jurídico, inicialmente, la Corte definirá el alcance de su competencia dada la
expedición del Decreto Ley 3573 de 2011 (6.3); con posterioridad precisará el
concepto y la función de la licencia ambiental desde la perspectiva constitucional
(6.4); a continuación se pronunciará sobre el concepto y la función del Sistema
de Parques Nacionales Naturales (6.5); luego se referirá a los mandatos
constitucionales de protección, conservación y planificación de los recursos
naturales de la Nación (6.6); para con estos elementos, solucionar el caso
concreto (6.7).
6.3. Cuestión Previa. Sobre la
derogatoria del numeral 9 del artículo 52 de la Ley 99 de 1993
8. Según algunos intervinientes, la
Corte debería inhibirse porque la norma demandada fue derogada tácitamente por
el Decreto Ley 3573 de 2011, que creó la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales (ANLA) y le confió la competencia relacionada con la expedición de
licencias ambientales del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. La
Corte no comparte esta petición.
Una revisión del texto del
Decreto Ley 3573 de 2011, “Por el cual se crea la Autoridad Nacional de
Licencias Ambientales –ANLA– y se dictan otras disposiciones” permite
concluir que la norma demandada (habilitación a una autoridad para la
expedición de licencias ambientales que afecten el Sistema de Parques Nacionales
Naturales) continúa vigente[1]. El único cambio operado
es el traslado de dicha competencia, en términos administrativos, del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible a la recién creada Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales. Esta reasignación de competencias en nada
supone la derogatoria de la disposición demandada, pues dicha atribución
continúa vigente, aunque, debido a los efectos del Decreto Ley 3573 de 2011 sea
otra autoridad a quien le corresponda adelantarla.
Para la Corte, la citada Agencia
tiene la competencia de otorgar licencias ambientales que afecten el Sistema de
Parques Naturales Nacionales, precisamente porque dicha atribución está
asignada por el artículo 52 de la Ley 99 de 1993 al Ministerio de Ambiente,
como se desprende del tenor literal del artículo 3º del referido Decreto Ley.
Esta conclusión se infiere de su contenido normativo, el cual dispone que:
“Artículo 3. Funciones. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
–ANLA– cumplirá, las siguientes funciones: // 1. Otorgar o negar las licencias,
permisos y trámites ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, de conformidad con la ley y los reglamentos (…)”. De
este modo, para establecer cuál es la competencia de la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales –ANLA–, resulta imprescindible, por expresa remisión legal, acudir
al citado artículo 52 de la Ley 99 de 1993, el que, por consiguiente, conserva
su vigencia en el aspecto que ha sido objeto de demanda, esto es, en lo
referente al otorgamiento de licencias ambientales sobre proyectos que afecten
el Sistema de Parques Nacionales Naturales.
De aceptarse la tesis contraria, la
Corte debería aceptar la desaparición de la competencia para la expedición de
licencias ambientales que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales, o
que la Agencia Nacional de Licencias Ambientales carece de competencia para
ello. Ambas posiciones conducen al absurdo de suponer que el Decreto Ley tiene
el efecto simultáneo de derogar las competencias del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible y vaciar de competencias a la entidad recién creada.
Para la Corte, la norma está
vigente con el cambio de autoridad para el otorgamiento de la licencia
ambiental, en los términos previstos en el artículo 3 del Decreto Ley previamente
citado. Por esta razón, la Sala se pronunciará de fondo en el presente asunto.
6.4. Concepto y función de la
licencia ambiental desde la perspectiva constitucional
9. En la Ley 99 de 1993 se
precisa que la licencia ambiental se requiere para “la ejecución de obras, el
establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que de
acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los
recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones
considerables o notorias al paisaje” (art. 49). Para la demandante y algunos
intervinientes, esta conceptualización legal tiene una connotación asociada a
la dinámica del desarrollo sostenible, incompatible con la función de
conservación y el carácter intangible de las áreas que integran el Sistema de Parques
Nacionales Naturales. A su vez, otros intervinientes, consideran que la
licencia tiene una función protectora y preventiva, y constituye un mecanismo
que le permite al Estado cumplir con sus obligaciones legales y
constitucionales de protección del medio ambiente y de los recursos naturales
en general. Con fundamento en lo anterior, la Corte procederá a caracterizar el
alcance de la licencia ambiental desde el punto de vista de la jurisprudencia
constitucional.
10. El ejercicio de
caracterización de la licencia ambiental, como herramienta técnica para la
concreción de los mandatos de la Constitución Ecológica, tiene su origen en la
Sentencia C-328 de 1995. En dicha oportunidad, a propósito de la declaratoria
de inconstitucionalidad de la figura del silencio administrativo positivo en el
trámite de la licencia ambiental requerida para la construcción de proyectos de
transporte e infraestructura[2], la Corte fundamentó su
decisión en la faceta garantista de la licencia ambiental entendida como
mecanismo de protección de los derechos individuales y colectivos, en el marco
de un régimen preventivo de libertades. Al respecto consideró:
“11. La licencia ambiental es el acto administrativo de autorización que
otorga a su titular el derecho de realizar una obra o actividad con efectos
sobre el ambiente, de conformidad con las condiciones técnicas y jurídicas
establecidas previamente por la autoridad competente. La licencia ambiental es
esencialmente revocable. Para el efecto no se requiere del consentimiento
expreso o escrito de su beneficiario, cuando no se estén cumpliendo las
condiciones o exigencias establecidas en el acto de su expedición (L.99 de
1993, art. 62).
La razón de ser de las licencias ambientales es la protección de los
derechos individuales y colectivos. Corresponde a las autoridades públicas
velar por estos derechos, en particular cuando el riesgo de su vulneración
aumenta debido al desarrollo de actividades riesgosas. (…)
16. El deber de prevención y control del deterioro ambiental se ejerce,
entre otras formas, a través del otorgamiento, denegación o cancelación de
licencias ambientales por parte del Estado. Solamente el permiso previo de las
autoridades competentes, hace jurídicamente viable la ejecución de obras o
actividades que puedan tener efectos potenciales sobre el ecosistema. (…)
La finalidad de la licencia ambiental no es otra que la protección de los
derechos individuales y colectivos, mediante el ejercicio oportuno del control
estatal.
(…) El mecanismo del silencio administrativo positivo, diseñado para
asegurar la continuidad del progreso y el acceso de todos a los beneficios del
desarrollo, debilita el carácter imperativo de los deberes del Estado de
proteger el ambiente sano y los recursos naturales (C.P. arts. 78, 79 y 80).”
11. Con posterioridad, en la Sentencia C-035 de 1999, a propósito de una demanda contra las normas que establecen el requisito de presentar
diagnóstico ambiental de alternativas en el trámite de la licencia ambiental, la
Corte caracterizó su naturaleza jurídica reconociéndola como un instrumento
cautelar y planificador, consustancial a los deberes especiales del Estado en
la protección de los recursos naturales y del ambiente. Al respecto, afirmó:
“La licencia
habilita a su titular para obrar con libertad, dentro de ciertos límites, en la
ejecución de la respectiva obra o actividad; pero el ámbito de las acciones u
omisiones que aquél puede desarrollar aparece reglado por la autoridad
ambiental, según las necesidades y conveniencias que ésta discrecional pero
razonablemente aprecie, en relación con la prevención, mitigación, corrección,
compensación y manejo de los efectos o impactos ambientales que la obra o
actividad produzca o sea susceptible de producir. De este modo, la licencia
ambiental tiene indudablemente un fin preventivo o precautorio en la medida en
que busca eliminar o por lo menos prevenir, mitigar o reversar, en cuanto sea
posible, con la ayuda de la ciencia y la técnica, los efectos nocivos de una
actividad en los recursos naturales y el ambiente.
2.3. Como
puede observarse, la licencia es el resultado del agotamiento o la decisión
final de un procedimiento complejo que debe cumplir el interesado para obtener
una autorización para la realización de obras o actividades, con capacidad para
incidir desfavorablemente en los recursos naturales renovables o en el
ambiente.
El referido
procedimiento es participativo, en la medida en que la Ley 99/93 (arts. 69, 70,
71, 72 y 74), acorde con los arts. 1, 2 y 79 de la Constitución, ha regulado
los modos de participación ciudadana en los procedimientos administrativos
ambientales, con el fin de que los ciudadanos puedan apreciar y ponderar
anticipadamente las consecuencias de naturaleza ambiental que se puedan derivar
de la obtención de una licencia ambiental. (…)
El deber de
prevención, control del deterioro ambiental, mitigación de los impactos,
corrección y restauración de los elementos ambientales lo cumple el Estado en
diferentes formas, entre ellas la exigencia de la obtención de licencias
ambientales. (…)
Por lo demás,
es indudable que la exigencia del diagnóstico ambiental de alternativas
favorece la eficacia en el pronunciamiento sobre la petición de licencia, en la
medida en que se erige en un instrumento que orienta y facilita la elaboración
del estudio de impacto ambiental, y concierta las voluntades de la
administración y del peticionario de la licencia, en cuanto a la mejor manera
de impedir los efectos desfavorables de la obra o actividad en el ambiente.”
12. A continuación, en la Sentencia C-328 de 1999, como resultado del
control de constitucionalidad automático de los decretos legislativos expedidos
con ocasión de la emergencia social de 1999 (terremoto del eje cafetero), la
Corte, por un lado, declaró la constitucionalidad de las normas que introducían
modificaciones transitorias al trámite de la licencia ambiental relacionada con
obras y proyectos a realizarse en la zona de influencia del terremoto
(reducción de términos, introducción de guías de manejo ambiental especiales,
etc.) y, por el otro, reiteró el precedente de la Sentencia C-328 de 1995, al
declarar la inconstitucionalidad de una norma que permitía el silencio
administrativo positivo en el caso de la solicitud de licencias ambientales[3].
Como fundamento de sus decisiones, esta Corporación volvió a pronunciarse sobre
el carácter de la licencia ambiental en los términos que a continuación se
exponen:
“[A]l Estado
corresponde cumplir una serie de deberes específicos en materia ambiental, que
el legislador no puede desconocer aún en épocas de excepción. El deber de
prevención y control del deterioro ambiental se ejerce, entre otras formas, a
través del otorgamiento, denegación o cancelación de licencias ambientales por
parte del Estado. De esa forma, solamente el permiso previo de las autoridades
competentes, hace jurídicamente viable la ejecución de obras o actividades que
puedan tener efectos potenciales sobre el ecosistema.
Uno de los
mecanismos técnicos de que dispone el Estado para el cumplimiento de su deber
de prevenir y controlar el deterioro ambiental (CP. art. 80), es el
establecimiento de estudios ambientales previos que permitan a la autoridad a
(sic) conceder o no la correspondiente licencia y sólo así, la administración
estará en capacidad de evaluar si la persona o entidad, pública o privada, ha
tenido en cuenta todas las consecuencias de la intervención en el ambiente y ha
elaborado los planes adecuados, necesarios y suficientes para controlar sus
resultados. (…)
[C]oncluye la
Corte, que el objetivo de estas normas de excepción de imprimirle celeridad a
la realización de las obras y proyectos destinados a la reconstrucción y el desarrollo
de la zona afectada por el terremoto, tiene relación directa con la situación
de emergencia que se busca conjurar, sin que con ello se sacrifiquen las
finalidades perseguidas por los artículos 78 a 80 de la Constitución, de garantizar la protección y efectividad del derecho a un ambiente sano y el adecuado
mane
Sin embargo,
la última parte de esta norma que establece un silencio administrativo
positivo, en favor de quienes presentan la solicitud de licencia ambiental ante
las corporaciones autónomas regionales, presenta problemas de
inconstitucionalidad. [Pues] la norma autoriza emprender una obra sin que se
haya pronunciado de fondo la correspondiente autoridad ambiental, con lo cual estarían
en conflicto la eficacia y celeridad de la administración (…) con la protección
del ambiente y de los recursos naturales (...)”
13. En la Sentencia C-894 de 2003, la Corte se pronunció sobre la
caracterización de la licencia ambiental como límite de los derechos
individuales (libertades económicas). En el marco de la protección especial que
la Constitución ordena en relación con los recursos naturales, el ambiente y
las áreas de especial importancia ecológica, se consideró que la norma que
permitía el recurso de apelación contra las decisiones de las CAR que ponen fin
al trámite de licencias ambientales referentes a intereses exclusivamente
regionales, desconocía el contenido mínimo de autonomía que el Texto
Constitucional le había otorgado a las citadas entidades estatales. Sobre la
naturaleza de la licencia ambiental entendida como herramienta de gestión
ambiental, se sostuvo que:
“El artículo 80 de la Carta Política establece que el Estado debe
planificar “el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.”
Así mismo, dispone que le corresponde “prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental...”
Los anteriores dos apartes de la Constitución tienen una relación
mediática, puesto que un adecuado manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales requiere que el Estado cuente con instrumentos que le permitan
prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental. Uno de tales
mecanismos lo constituye la facultad del Estado para limitar los derechos
económicos, exigiendo licencias ambientales a quienes pretendan explotarlos, o
llevar a cabo proyectos o inversiones que puedan tener una incidencia negativa
sobre el medio ambiente. De tal modo, esta Corporación ha sostenido en
oportunidades anteriores, que las licencias ambientales cumplen un papel
preventivo de protección medioambiental, y en esa medida, constituyen un
instrumento de desarrollo del artículo 80 constitucional. (…)
Por lo tanto, la exigencia de licencias ambientales constituye un típico
mecanismo de intervención del Estado en la economía, y una limitación de la
libre iniciativa privada, justificada con el propósito de garantizar que la
propiedad cumpla con la función ecológica que le es inherente (C.N. art. 58).
(…)
De tal modo, el otorgamiento de licencias ambientales es una función en
la que concurren las competencias del legislador, y de la administración
central, y descentralizada territorialmente y por servicios. Esta concurrencia
tiene su fundamento en la necesidad de prevenir posibles afectaciones del medio
ambiente, en cuya calificación se tendrán en consideración los siguientes dos
bienes jurídico-constitucionales: a) la pluralidad de concepciones del ser
humano en relación con su ambiente, y b) la diversidad y especialidad de los
ecosistemas regionales.
Ahora bien, para preservar los anteriores bienes jurídicos es necesario
que las respectivas entidades competentes cuenten con suficiente autonomía para
decidir si otorgan licencias ambientales en los niveles regional, departamental
y municipal.”
14. Recientemente, en la Sentencia C-703 de 2010, la Corte hizo énfasis
en la faceta preventiva de la licencia ambiental a propósito de la declaratoria
de constitucionalidad de varias medidas provisorias de carácter sancionatorio
en materia ambiental[4]. En dicha oportunidad, se
precisó la relación que existe entre el principio de prevención y la licencia
como herramienta de gestión ambiental. Sobre este punto, se señaló:
“En materia
ambiental la acción preventiva tiene distintas manifestaciones y su puesta en
práctica suele apoyarse en variados principios, dentro de los que se destacan
los de prevención y precaución. (…)
La afectación,
el daño, el riesgo o el peligro que enfrenta el medio ambiente constituyen el
punto de partida de la formulación de los principios que guían el derecho
ambiental y que persiguen, como propósito último, dotar a las respectivas
autoridades de instrumentos para actuar ante esas situaciones que comprometen
gravemente el ambiente y también los derechos con él relacionados.
Tratándose de
daños o de riesgos se afirma que en algunos casos es posible conocer las
consecuencias que tendrá sobre el ambiente el desarrollo de determinado
proyecto, obra o actividad, de modo que la autoridad competente puede adoptar
decisiones antes de que el riesgo o el daño se produzcan, con la finalidad de
reducir sus repercusiones o de evitarlas y cuando tal hipótesis se presenta
opera el principio de prevención que se materializa en mecanismos jurídicos
tales como la evaluación del impacto ambiental o el trámite y expedición de autorizaciones
previas, cuyo presupuesto es la posibilidad de conocer con antelación el daño
ambiental y de obrar, de conformidad con ese conocimiento anticipado, a favor
del medio ambiente.
(…)  en la
Sentencia C-293 de 2002 la Corte puntualizó que “acudiendo al principio de
precaución”, y con “los límites que la propia norma legal consagra”, una
autoridad ambiental puede proceder “a la suspensión de la obra o actividad que
desarrolla el particular, mediante el acto administrativo motivado, si de tal
actividad se deriva daño o peligro para los recursos naturales o la salud
humana, así no exista la certeza científica absoluta”. (…)
La
consecuencia del riesgo consiste en que el deterioro ambiental debe ser
neutralizado desde sus propios orígenes y sin retardar la actuación hasta el
momento mismo en que los efectos negativos se produzcan o generen mayor daño.
La expedición de licencias o el otorgamiento de permisos son, en buena medida,
manifestaciones de una actividad administrativa dirigida a precaver riesgos o
efectos no deseables y ese mismo propósito se encuentra en el derecho
administrativo sancionador.”
15. Por último, en diferentes salas de revisión de tutelas, la Corte ha
considerado que el trámite de la licencia ambiental es -en algunas ocasiones- el
escenario institucional en el que, a partir del principio de participación y
las características particulares de ciertas obras, actividades o proyectos,
debe adelantarse la consulta previa de las comunidades indígenas y
afrocolombianas[5].
16. Con fundamento en la
jurisprudencia constitucional, se concluye que la licencia ambiental: (i) es
una autorización que otorga el Estado para la ejecución de obras o la
realización de proyectos o actividades que puedan ocasionar un deterioro grave
al ambiente o a los recursos naturales o introducir una alteración significativa
al paisaje (Ley 99/93 art. 49); (ii) tiene como propósitos prevenir, mitigar,
manejar, corregir y compensar los efectos ambientales que produzcan tales
actividades; (iii) es de carácter obligatoria y previa, por lo que debe ser
obtenida antes de la ejecución o realización de dichas obras, actividades o
proyectos; (iv) opera como instrumento coordinador, planificador, preventivo,
cautelar y de gestión, mediante el cual el Estado cumple diversos mandatos
constitucionales, entre ellos proteger los recursos naturales y el medio
ambiente, conservar áreas de especial importancia ecológica, prevenir y
controlar el deterioro ambiental y realizar la función ecológica de la
propiedad; (v) es el resultado de un proceso administrativo reglado y complejo
que permite la participación ciudadana, la cual puede cualificarse con la
aplicación del derecho a la consulta previa si en la zona de influencia de la
obra, actividad o proyecto existen asentamientos indígenas o afrocolombianos; (vi)
tiene simultáneamente un carácter técnico y otro participativo, en donde se
evalúan varios aspectos relacionados con los estudios de impacto ambiental y,
en ocasiones, con los diagnósticos ambientales de alternativas, en un escenario
a su vez técnico científico y sensible a los intereses de las poblaciones
afectadas (Ley 99/93 arts. 56 y ss); y, finalmente, (vii) se concreta en la
expedición de un acto administrativo de carácter especial, el cual puede ser
modificado unilateralmente por la administración e incluso revocado sin el consentimiento
previo, expreso y escrito de su titular, cuando se advierta el incumplimiento
de los términos que condicionan la autorización (Ley 99/93 art. 62). En estos
casos funciona como garantía de intereses constitucionales protegidos por el
principio de prevención y demás normas con carácter de orden público.
De acuerdo con lo expuesto, se procederá al examen del concepto y la
función del Sistema de Parques Nacionales Naturales, como aspecto indispensable
para la solución del problema jurídico planteado.
6.5 Concepto y función del Sistema
de Parques Nacionales Naturales desde la perspectiva constitucional
17. En relación con la caracterización del Sistema de Parques Nacionales
Naturales, la Corte advierte consenso entre los intervinientes. No parecen
discutirse las funciones primordiales de conservación, protección,
investigación y recreación pasiva que identifican las diversas áreas que
integran el Sistema de Parques. Tampoco existe mayor discusión sobre las
actividades prohibidas en dichas áreas. Así las cosas, se revisará la
jurisprudencia constitucional sobre esta materia, con el fin de determinar el alcance
conceptual del citado Sistema.
18. El primer ejercicio de caracterización tuvo lugar en la Sentencia
C-649 de 1997, a propósito de la declaratoria de inexequibilidad de la norma
que permitía la sustracción de áreas del Sistema de Parques Nacionales
Naturales. Luego de la descripción del régimen jurídico contenido
principalmente en los artículos 327 y siguientes del Decreto 2811 de 1974 o
Código de Recursos Naturales, se definió la naturaleza constitucional del
citado Sistema en los siguientes términos:
“2.2.5. El artículo 327 del Código de los Recursos Naturales Renovables
y de Protección al Ambiente define los parques nacionales, así: “Se denomina
sistema de parques nacionales el conjunto de áreas con valores excepcionales
para el patrimonio que, en beneficio de los habitantes de la Nación y debido a
sus características naturales, culturales, o históricas, se reserva y declara
comprendida en cualquiera de las categorías que adelante se enumeran”.
De dicha definición se concluye que los parques nacionales configuran un
tipo específico de reserva, la cual a su vez, está constituida por diferentes
clases de áreas que tienen diversas destinaciones, según se desprende del art.
329 de dicho Código  que expresa: “El sistema de parques nacionales tendrá los
siguientes tipos de áreas: [parque nacional, reserva natural, área natural
única, santuario de flora, santuario de fauna y vía parque].”
Es necesario precisar, que dentro de las zonas delimitadas y, por
consiguiente, reservadas o destinadas a parques naturales, no sólo se
comprenden terrenos de propiedad estatal, sino de propiedad privada. Si bien en
estos casos subsiste la propiedad privada, que es enajenable, ella esta (sic)
afectada a la finalidad de interés público o social propia del sistema de
parques nacionales, afectación que implica la imposición de ciertas
limitaciones o cargas al ejercicio de dicho derecho, acordes con dicha
finalidad. (…)
2.2.7. Como se ha explicado la constitución de reservas tiene fundamento
en el sistema normativo del ambiente en la Constitución Política, pues ellas
constituyen mecanismos para el manejo, la protección, la preservación,
restauración y sustitución de los recursos naturales renovables. (…)
La protección que el art. 63 de la Constitución establece al determinar
que los bienes allí mencionados son inalienables, inembargables e
imprescriptibles, debe interpretarse, con respecto a los parques naturales, en
el sentido de que dichas limitaciones las estableció el Constituyente con el
propósito de que las áreas alindadas o delimitadas como parques, dada su
especial importancia ecológica (art. 79), se mantengan incólumes e intangibles
y, por lo tanto, no puedan ser alteradas por el legislador, y menos aún por la
administración, habilitada por éste.
El sistema ambiental que ha configurado la Constitución fue una respuesta
del Constituyente al preocupante y progresivo deterioro del ambiente y de los
recursos naturales renovables. (…) En tal virtud, entiende la Corte que la
voluntad del Constituyente fue que las áreas integradas al sistema de parques
nacionales se mantuvieran afectadas a las finalidades que le son propias; por
consiguiente, la calidad de inalienables de los parques naturales, reconocida
en el art. 63 debe entenderse, en armonía con los arts. 79 y 80, en el sentido
indicado antes, esto es, que las áreas o zonas que los integran no pueden ser
objeto de sustracción o cambio de destinación.”
19. Con posterioridad, en la Sentencia C-189 de 2006, la Corte
caracterizó el Sistema de Parques Nacionales naturales como un límite a los
derechos individuales. En dicha oportunidad, se declaró constitucional la norma
que prohíbe la venta de los derechos de propiedad privada sobre terrenos que
hagan parte del citado Sistema[6]. En general, la ratio
decidendi del caso estuvo soportada en el principio de sometimiento de las
libertades económicas, v.gr. la propiedad privada, al cumplimiento de
las finalidades del Sistema de Parques. Al respecto, se dijo que:
“[M]ediante el
Sistema de Parques Nacionales Naturales, tal y como lo reconoce la doctrina, se
delimitan áreas que por los valores de conservación de sus ecosistemas, o por
sus condiciones especiales de flora y fauna, representan un aporte
significativo para la investigación, educación, recreación, cultura,
recuperación o control, no sólo de nuestro país sino en general del patrimonio
común de la humanidad. (…)
Como lo ha
reconocido esta Corporación, el Sistema de Parques Nacionales Naturales se
convierte en un límite al ejercicio del derecho a la propiedad privada, en
cuanto a que las áreas que se reservan y declaran para tal fin, no sólo
comprenden terrenos de propiedad estatal, sino de propiedad particular. En
estos casos, los propietarios de los inmuebles afectados por dicho gravamen,
deben allanarse por completo al cumplimiento de las finalidades del sistema de
parques [establecidas en el artículo 328 del DL 2811 de 1974] y a las
actividades permitidas en dichas áreas de acuerdo al tipo de protección
ecológica que se pretenda realizar. Así, por ejemplo, al declararse un parque
como “santuario de flora” solamente se pueden llevar a cabo actividades
de conservación, recuperación, control, investigación y educación [cita los
artículos 331 y 332 del CRN sobre actividades permitidas en el sistema de PNN].
Lo anterior no
implica que los bienes de carácter privado cambien o muten de naturaleza
jurídica, por ejemplo, en cuanto a los legítimos dueños de los terrenos sometidos
a reserva ambiental, sino que, (…) se someten a las limitaciones, cargas y
gravámenes que se derivan de dicho reconocimiento, lo que se traduce, en
tratándose de los parques naturales, en la imposibilidad de disponer dichos
inmuebles por fuera de las restricciones que surgen de su incorporación al
citado sistema. (…)
En criterio de
esta Corporación, es innegable que en virtud de lo previsto en el artículo 79
de la Constitución Política, es deber del Estado proteger la diversidad e
integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia
ecológica, como lo son, los denominados Parques Nacionales Naturales. Dentro de
las atribuciones reconocidas para cumplir con dicha obligación constitucional,
se le confiere al legislador en el artículo 80 Superior, la posibilidad de
establecer medidas de protección dirigidas a velar por la conservación,
restauración o sustitución de los recursos naturales, con el propósito de
prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental que puedan causar daño
a los ecosistemas de especial importancia ecológica. (…)
En el presente
caso, es claro que a través de la prohibición de enajenación prevista en la
norma demandada, se pretende preservar, salvaguardar y perpetuar los recursos
ambientales presentes en el Sistema de Parques Nacionales Naturales. Así se
reconoció en los antecedentes legislativos de la Ley 2ª de 1959, al consagrar
que la sustracción del comercio de los inmuebles de propiedad privada
que se encuentran en las citadas zonas de reserva ecológica, apunta a impedir
su explotación económica indiscriminada derivada de la colonización agrícola
que amenaza destruir gran parte de la diversidad de la flora y fauna colombiana
[Historia de las leyes. Legislatura de 1959. Tomo IV. Segunda etapa. Págs. 119
y 149]”.
20.
Finalmente, en la Sentencia C-598 de 2010, se declaró inexequible la norma que
permitía la sustracción de áreas de los parques naturales regionales, al
considerar que el mandato del artículo 63 del Texto Superior, que establece el
carácter inalienable de los parques naturales, también incluía a los de
carácter regional. Para fundamentar su decisión, se planteó una cierta analogía
entre los dos tipos de parques naturales, y de paso se precisó su contenido e
implicaciones jurídicas. Así se señaló:
“3.4.2. El que
el Decreto 2372 de 2010 haya incluido a los Parques Naturales Regionales en la
categoría de Áreas Protegidas –del Sistema Nacional de Áreas Protegidas
(SINAP)–, bajo el concepto de Áreas Protegidas Públicas, muestra el propósito
de cumplir con los mandatos derivados del Convenio sobre Biodiversidad (sic)
Biológica hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992 y aprobado por Colombia
mediante la Ley 165 de 1994. En efecto, su artículo 2º trae una lista de los
términos utilizados en el mismo, y entre ellos, la definición de la expresión “área
protegida” entendida como “un área definida geográficamente que
haya sido designada o regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos específicos
de conservación”.  (…)
[E]ncuentra la
Corte factible deducir que los Parques Naturales –sean ellos de orden nacional,
regional o local–, resultan clave para la preservación de un medio ambiente
sano así como para la protección de la biodiversidad en los términos del
referido Convenio sobre la Biodiversidad (sic) (…) [y] contribuyen de manera
directa a atenuar los efectos que para la ecología sobrevienen con el
denominado “Calentamiento Global”, proceso éste, que como es bien conocido, ha
desencadenado a lo largo y ancho del planeta tierra, cambios climáticos con
consecuencias devastadoras para la especie humana, animal y vegetal. En suma,
el recurso hídrico, el aire, la biodiversidad y también la belleza del paisaje
que estas áreas de Parques Naturales comprenden, convierten estas zonas en
piezas imprescindibles del desarrollo sostenible. (…)
4.4.4. De lo
anterior se desprende que una vez hecha la declaración por parte del Ministerio
del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –en el caso de los
Parques Naturales Nacionales– o por parte de las Corporaciones Autónomas
Regionales –en el caso de los Parques Regionales–, y dados los criterios que
suelen tenerse en cuenta para el cambio de afectación o destinación, carece por
entero de justificación sea que se trate de parques de orden nacional o
regional. Las dos categorías contribuyen a prestar servicios ambientales de
primordial importancia, por ejemplo, el agua y el oxígeno. Pero también aportan
en el sentido de disminuir los factores de vulnerabilidad por las consecuencias
negativas del cambio climático (…). Se trata, entonces, de áreas de especial
importancia ecológica que son vitales, pues el territorio no es sostenible sin
la preservación de los recursos que allí se encuentran.
(…) El
reproche de inconstitucionalidad prospera porque no existe una diferencia entre
la protección que se les debe conferir a los Parques Nacionales y la que
merecen los Parques Regionales y porque el artículo 63 de la Constitución
Política otorgó a la categoría de Parques Nacionales la protección
materializada en la indisponibilidad de dichos bienes como inalienables,
inembargables e imprescriptibles, sin contraer su ámbito de aplicación a los
nacionales con exclusión, por ejemplo, de los regionales. En suma, la
inconstitucionalidad que se declara se basa en la oposición que se presenta
entre la facultad de sustraer áreas de valores excepcionales en materia
ambiental y la realización de los fines sociales y ecológicos propios del
Estado Social de Derecho.”
21. Siguiendo
lo expuesto, la Corte concluye que el Sistema de Parques Nacionales Naturales
es un conjunto de áreas de diverso tipo: (i) que tiene un valor excepcional
y que se reserva en beneficio de los habitantes del territorio colombiano y de
la humanidad; (ii) que representa características y condiciones especiales y
sus componentes han sido clasificados atendiendo la siguiente tipología: parque
nacional, reserva natural, área natural única, santuario de fauna, santuario de
flora y vía parque (Decreto 2811/1974 art. 329), cada una con un régimen de
manejo particular según sus características especiales; (iii) cuyos componentes
son reservados y delimitados por la autoridad nacional competente, y su
administración y manejo corresponde a la Unidad Administrativa Especial del
Sistema de Parques Nacionales Naturales (Decreto 2371/2010 art. 11); (iv) que
está protegido de forma especial por la Constitución en los artículos 8, 63, 79
y 80 y por los tratados internacionales, en especial el Convenio sobre la
diversidad biológica aprobado en la Ley 165 de 1994; (v) que se encuentra sometido
a un régimen jurídico propio acorde con las finalidades específicas de
conservación y protección, y en el que las únicas actividades permitidas son
conservación, investigación, educación, recreación pasiva, cultura, y
recuperación y control (Decreto 2811/1974 art. 332); (vi) cuyos componentes
tienen el carácter de inembargables, imprescriptibles e inalienables; (viii)
que desde una perspectiva macro-ecológica es entendido como un factor
imprescindible del desarrollo sostenible, en tanto presta servicios ambientales
de primer orden, sirve para proteger la biodiversidad y para atenuar los
efectos del calentamiento global; (ix) de propiedad mixta, en la medida en que
la titularidad de los derechos de dominio sobre los territorios que lo integran
puede recaer en el Estado o en particulares; en este último caso, la propiedad
opera bajo un régimen jurídico especial: su titular no puede enajenar sus
derechos y se debe allanar a las finalidades del sistema y a las actividades
allí permitidas; y por último, (x) cuya administración y protección le
corresponde a autoridades ambientales del orden nacional, en especial al Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a la Unidad Especial de Parques
Nacionales Naturales.
No queda duda
que la conceptualización del Sistema de Parques Nacionales Naturales responde a
la configuración de un tipo específico de reserva, la cual se constituye a su
vez por distintas clases de áreas con diversas destinaciones, cuyo valor
excepcional para el patrimonio nacional, por sus características naturales,
culturales o históricas, demanda una especial protección acorde con lo previsto
en los artículos 8, 63, 79 y 80 de la Constitución y en el Convenio sobre la
diversidad biológica aprobado mediante la Ley 165 de 1994.
6.6. De los
mandatos constitucionales de protección, conservación y planificación
relacionados con los recursos naturales de la Nación y, en concreto, con el Sistema
de Parques Nacionales Naturales
22. La
protección de las riquezas naturales y culturales de la Nación es uno de los
principios fundamentales de la Constitución (CP art. 8). En desarrollo de este
principio, los constituyentes le otorgaron el carácter de inalienable,
imprescriptible e inembargable a los parques naturales (CP art. 63), ordenaron
establecer medidas de protección a favor de “la diversidad e integridad del ambiente”
y de “las áreas de especial importancia ecológica” (CP art. 79), y dispusieron
la planificación del “manejo de los recursos naturales para garantizar su
conservación” (CP art. 80).
23. La
concreción de estos mandatos tiene diversos escenarios. La existencia de leyes
con vocación protectora como la Ley 99 de 1993, que pretendió brindar una
regulación integral de la institucionalidad ambiental o la Ley 1333 de 2010,
sobre el procedimiento sancionatorio ambiental. También lo es la permanencia de
normas preconstitucionales pero afines con estas finalidades, como la Ley 2 de
1959, sobre reservas forestales, o el propio Decreto Ley 2811 de 1974, que
establece una regulación general en materia de recursos naturales. A su vez, la
celebración de tratados internacionales que vinculan el orden interno con el
derecho internacional ambiental, también es una forma de realización de tales
mandatos (se destacan el Convenio sobre la diversidad biológica, Ley 165 de
1994, y la Convención sobre humedales, Ley 357 de 1997). Igualmente han sido
importantes la expedición de varios decretos reglamentarios como lo son el
Decreto 622 de 1977, sobre el Sistema de Parques Naturales Nacionales o el
Decreto 2372 de 2010, sobre áreas protegidas.
24. Desde el
punto de vista constitucional, esta Corporación ha precisado que ambas
instituciones jurídicas, la licencia ambiental y el Sistema de Parques Nacionales
Naturales, constituyen herramientas jurídicas con las cuales el Estado concreta
el principio constitucional de “protección de las riquezas naturales de la
Nación”.
25. En desarrollo
de lo expuesto, se ha interpretado, por ejemplo, que la integración de diversas
áreas al Sistema de Parques Naturales es una forma de desarrollar los mandatos
constitucionales de protección de las riquezas naturales (CP art. 8) y de salvaguarda
de la diversidad e integridad del ambiente (CP art. 79), en la medida en que
dichas áreas están sometidas a estrictas finalidades previstas en el
ordenamiento jurídico, como se desprende de lo dicho por la Corte en la Sentencia
C-598 de 2010, ya reseñada.
Igualmente, la
Corte ha señalado que en razón del valor excepcional que tienen las
áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales, ellas
constituyen espacios “de especial importancia ecológica”, lo que se traduce en
el deber específico de conservación en cabeza del Estado y de los particulares,
como bien se infiere del mandato previsto en el artículo 79 del Texto Superior
y de lo expuesto en la Sentencia C-189 de 2006, previamente mencionada. Esta regla
se reafirma en las Sentencias C-649 de 1997 y C-598 de 2010, relacionadas con
la prohibición de sustracción de áreas del Sistema de Parques Naturales, tanto
nacionales como regionales. En dichas providencias se reconoce el valor que
detentan como “áreas protegidas”, bajo una interpretación conforme con las
obligaciones internacionales del Estado, según los específicos términos del
artículo 8 (que ordena ciertas obligaciones de conservación in situ) del
Convenio sobre la diversidad biológica, incorporado mediante Ley 165 de 1994.
Por otra
parte, la Corte ha interpretado el mandato de inalienabilidad de los parques
naturales, en un sentido amplio y protector, según el cual, una vez se designe
una cierta área de terreno como parque nacional, e integre así el Sistema de Parques
Nacionales Naturales, la misma no puede ser sustraída de su régimen jurídico
protector. Esto bajo la idea de que los parques deben mantenerse “incólumes e
intangibles” como lo ha declarado en las Sentencias C-694 de 1997 y C-598 de
2010.
El mandato de
inalienabilidad también supone una restricción frente al derecho de propiedad
sobre predios ubicados en el Sistema de Parques Nacionales Naturales. Esta
Corporación ha entendido que tales propietarios no pueden transferir mediante
venta su derecho, y que en el ejercicio del mismo deben “allanarse por completo
a las finalidades del sistema de parques” y a “las actividades permitidas” en
dichas áreas. Como quedó claramente establecido en la ratio decidendi de
la Sentencia C-189 de 2006, ya reseñada.
26. En fin,
la figura del Sistema de Parques Nacionales Naturales entendida como una
técnica de reserva de ciertas áreas del territorio, y su afectación a un
régimen jurídico especial es, para este Tribunal, una forma adecuada y concreta
de cumplir con los mandatos constitucionales antes mencionados. Es precisamente
este régimen el que le da contenido jurídico, como conjunto de competencias,
mandatos y prohibiciones, que permite la realización de un sistema especial de
protección ambiental.
Dicho régimen
jurídico está compuesto por cinco elementos revestidos de una especial
relevancia constitucional. Primero, que el uso, manejo y destinación de dichas
áreas está sujeto de forma estricta a unas finalidades específicas de
conservación, perpetuación en estado natural de muestras, y protección de
diferentes fenómenos naturales y culturales, perfiladas en el artículo 328 del
CRN[7].
Segundo, que en concordancia con lo anterior, las actividades permitidas en el
área de parques naturales son exclusivamente: conservación, investigación,
educación, recreación, cultura, y recuperación y control, en los términos de
los artículos 331 y 332 del CRN[8]. Tercero, que en dichas
áreas están prohibidas conductas que puedan traer como consecuencia la
alternación del ambiente natural; en especial están prohibidas las actividades
mineras, industriales, incluso las hoteleras, agrícolas y ganaderas[9].
Cuarto, que dichas áreas están clasificadas según una cierta tipología (parque
natural, área natural única, santuarios de flora y de fauna, y vía parque)
basada en el reconocimiento de su valor excepcional, y en sus condiciones y
características especiales, en los términos previstos en el artículo 329 del
CRN[10]. Y, por último, que
dichas áreas están zonificadas para efectos de su mejor administración[11].
Esta zonificación incluye también las zonas amortiguadoras ubicadas por fuera de
tales áreas protegidas; estas zonas están sometidas a un régimen jurídico
asimilable en algunos aspectos al del Sistema de Parques Nacionales Naturales,
por lo cual es posible que en su territorio sean impuestas restricciones al
ejercicio de los derechos y libertades, con el fin de atenuar los efectos
nocivos que tales actividades puedan generar a las referidas áreas protegidas[12].
27. Como se
ha visto, la figura jurídica del sistema de parques nacionales naturales es una
herramienta indispensable para el cumplimiento de los mandatos constitucionales
relacionados con la protección de los recursos naturales. Esta misma conclusión
puede formularse respecto de la figura jurídica de la licencia ambiental, conforme
se expone a continuación.
28. Como se señaló
en las consideraciones 10 a 16 de esta providencia, la licencia ambiental es
uno de los mecanismos jurídicos más importantes con que cuenta el Estado para
el cumplimiento de los mandatos de protección y conservación de los recursos
naturales, y de prevención y control de los factores de deterioro ambiental.
29. Así, por
ejemplo, en la Sentencia C-328 de 1995, se consideró a la licencia ambiental
como una autorización condicionada en el caso de obras, proyectos o actividades
que puedan afectar los recursos naturales o el ambiente; tal autorización está
supeditada al cumplimiento de “las condiciones técnicas y jurídicas
establecidas previamente por la autoridad competente”, a partir de la
valoración de los estudios de impacto ambiental y del diagnóstico ambiental de
alternativas, cuando sea del caso. La licencia ambiental funciona entonces como
una herramienta con la cual el Estado, a través de las autoridades ambientales,
ejerce y conserva la competencia de protección de los recursos naturales y del
ambiente, y de prevención y control de los factores de deterioro ambiental.
Lo anterior,
por cuanto la licencia “es esencialmente revocable” por la autoridad ambiental
que la expide, sin necesidad de contar con “el consentimiento expreso o escrito
de su beneficiario” (Ley 99/93 art. 62), en los términos previstos en la
Sentencia C-328 de 1995, ya reseñada. Asimismo la licencia se puede “otorgar,
negar o cancelar”, en tanto la misma es una herramienta que permite concretar
los deberes estatales de prevención y  control del deterioro ambiental, conforme
se expuso en la Sentencia C-328 de 1999. Por lo demás, la licencia puede ser
“suspendida” cuando se advierta la posibilidad de que la actividad, obra o
proyecto autorizados generen daños o alteraciones al paisaje no previstos al
momento de su concesión, pero que según las circunstancias es posible evitar, atendiendo
a lo expuesto en las Sentencias C-293 de 2002 y C-703 de 2010.
30. Permitir
al Estado mecanismos concretos de prevención de daños o de control al deterioro
ambiental es una de las características de la licencia ambiental. Es por ello
que se afirma que dicha licencia tiene, entre otras, una función planificadora
y preventiva. Ahora bien, el propósito de prevención que va envuelto en todo
caso de licenciamiento ambiental es posible por la forma en que está concebido su
trámite. Este, por un lado, incluye el aspecto técnico de la evaluación de los
estudios de impacto ambiental y del diagnóstico ambiental de alternativas y,
por el otro, es el escenario donde las comunidades o los posibles afectados por
la obra, proyecto o actividad a realizar, pueden participar y ser escuchados.
Esta visión de la licencia ambiental ordenado por un fin preventivo o
precautorio es la que caracteriza la decisión adoptada en la Sentencia C-035 de
1999, previamente reseñada.
Esta comprensión
constitucional de la licencia ambiental la emparenta con otras figuras del
derecho ambiental, como los permisos y autorizaciones y los diferentes
mecanismos del derecho ambiental sancionatorio, mediante los cuales el Estado cumple
sus obligaciones de protección de los recursos naturales. Por ello, esta Corte
ha avalado la constitucionalidad de distintos mecanismo de derecho
sancionatorio ambiental, como el decomiso y aprehensión preventiva de especies,
o incluso la suspensión de obras o actividades, contenidos en la Ley 1333 de
2010. En la medida en que está ordenada la neutralización del deterioro
ambiental “la expedición de licencias o el otorgamiento de permisos son
manifestaciones de una actividad administrativa dirigida a precaver riesgos o
efectos no deseables”, propósito que comparten con el derecho administrativo
sancionador, según los términos de la Sentencia C-703 de 2010, igualmente
reseñada.
31. Por último,
la licencia ambiental como instrumento técnico-jurídico tiene una relación
especial con los derechos reconocidos en la Constitución. En primer lugar, la
licencia ha sido considerada como una garantía de los derechos individuales y
colectivos asociados a la conservación y al aprovechamiento del ambiente y de
los recursos naturales, como bien lo precisó la Corte en la Sentencia C-328 de
1995.  Pero también ha sido vista como una garantía de los derechos a la
participación y a la consulta previa en el caso de las comunidades indígenas y
afrocolombianas, como se desprende de las Sentencias T-129 de 2011 y T-698 de
2011. En este sentido, la licencia ambiental y su trámite, permiten articular
los mandatos constitucionales relacionados con la protección de los recursos
naturales, con algunos de los derechos reconocidos en la Constitución. Y, en
segundo término, la licencia ambiental también ha sido considerada como un
“típico mecanismo de intervención del Estado en la economía”, y como una forma
de “limitación de la libre iniciativa privada” que encuentra justiticación en
el cumplimiento de la “función ecológica” de la propiedad, como se expuso en la
Sentencia C-894 de 2003. De esta manera, la licencia es una herramienta que
permite precisar las fluidas fronteras de la función ecológica de la propiedad,
bajo la protección del ambiente y los recursos naturales, y la introducción de
condicionamientos verificables al ejercicio de las libertades individuales.
Para la Sala
estas dos facetas de la licencia ambiental, como garante de los derechos
individuales y colectivos, y como límite al ejercicio de los derechos
individuales, la tornan en una institución de la mayor relevancia
constitucional. En efecto, es la licencia la figura jurídica que permite
armonizar los mandatos constitucionales de protección de los recursos naturales,
con los contenidos protegidos de los derechos individuales y colectivos previstos
en el Texto Superior.
32. Hasta
este punto la Sala ha precisado cómo la licencia ambiental y el Sistema de Parques
Nacionales Naturales fungen como herramientas jurídicas de la mayor relevancia
para el cumplimiento de las obligaciones estatales en materia de protección del
ambiente y de los recursos naturales del territorio nacional. Estas precisiones
han estado antecedidas por una caracterización constitucional de ambas
instituciones a la luz de la jurisprudencia de la Corte.  Con fundamento en lo
anterior, entra la Sala a resolver el problema jurídico planteado.
6.7. Caso
concreto
33. Corresponde a esta Corte decidir
si la habilitación del legislador al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible o a otra autoridad del orden nacional, para otorgar de manera
privativa la licencia ambiental en el caso de proyectos que afecten el Sistema
de Parques Nacionales Naturales, desconoce los mandatos constitucionales
previstos en los artículos 8, 63, 79 y 80 del Texto Superior.
34. Para la
Sala, la habilitación del legislador a la administración nacional para la
expedición de la citada licencia ambiental no desconoce los mandatos
constitucionales previamente señalados, por las razones que a continuación se
exponen:
35. El
argumento principal de la demandante es del siguiente tenor: la licencia ambiental
ha sido definida en términos legales como una autorización estatal para “la
ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de
cualquier actividad, que (…) pueda producir deterioro grave a los recursos
naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones
considerables o notorias al paisaje”, según el artículo 49 de la Ley 99 de
1993; ello implica necesariamente una contradicción teleológica con la figura
jurídica de parques nacionales naturales, entendida en términos legales como
“el conjunto de áreas con valores excepcionales para el patrimonio nacional que
(…) se reserva” y se vincula con unas finalidades específicas de conservación y
protección, según lo previsto en los artículos 327 y 328 del Decreto Ley 2811
de 1974. En desarrollo de lo anterior, se considera que las licencias
ambientales que afecten áreas del Sistema de Parques Naturales deben estar
proscritas, en la medida en que la Constitución establece unos deberes
específicos de protección y conservación de los parques naturales y de las
áreas de especial importancia ecológica (CP art. 63, 79 y 80). Para la Corte el
cargo esgrimido se origina en un entendimiento del alcance y contenido de las
citadas instituciones jurídicas alejado de la perspectiva constitucional que
las conceptualiza.
36. Como ha
quedado de manifiesto en las consideraciones previas, la caracterización
constitucional de la licencia ambiental no coincide con la nuda definición
legal contenida en el artículo 49 de la Ley 99 de 1993. La licencia tiene múltiples
propósitos relacionados con la prevención, el manejo y la planificación, y
opera como un instrumento coordinador, previsor y cautelar, mediante el cual el
Estado cumple –entre otros– con los mandatos constitucionales de protección de
los recursos naturales y del ambiente, el deber de conservación de las áreas de
especial importancia ecológica y la realización de la función ecológica de la
propiedad (CP art. 8, 58 inc. 2º, 79 y 80). Por demás, es el resultado de un
proceso administrativo reglado y complejo que tiene simultáneamente un carácter
técnico y otro participativo.
La Corte no
puede entonces prohijar la concepción restringida de la licencia ambiental
ligada únicamente a la potencialidad de generación de daños o alteraciones al
paisaje que propone la demandante. No puede hacerlo, porque significaría
eclipsar el potencial planificador, preventivo y cautelar que precisamente
caracteriza la figura de la licencia ambiental desde una perspectiva
constitucional. En este sentido, se comparte lo esgrimido en las intervenciones
del Ministerio de Ambiente, de la Unidad de Parques Nacionales y de la
Defensoría del Pueblo, quienes insisten en identificar la licencia ambiental
como una figura jurídica que se enmarca en un modelo “de gestión ambiental
preventiva”, mediante la cual el Estado puede desplegar sus competencias
relacionadas con los deberes constitucionales de protección del ambiente, y de
prevención y control de los factores de deterioro ambiental.
37. Por otra
parte, no existe una contradicción entre los fines de la licencia ambiental y
del Sistema de Parques Nacionales. Para la Sala estas dos figuras revisten una
especial importancia para el cumplimiento de los mandatos constitucionales
relacionados con la protección de los recursos naturales y del ambiente, como quedó
expuesto en las consideraciones 24 a 31 de esta providencia. Ambas figuras son
susceptibles de armonización en escenarios concretos. Esto es así en diversos
casos, por ejemplo, en todos aquellos en los que preexistan a la declaratoria
de un área como perteneciente al Sistema de Parques Nacionales Naturales,
obras, actividades o proyectos, ubicados o desarrollados, o con efectos sobre
el territorio reservado de tales áreas.
38. Tampoco
puede esta Corte pasar por alto, que algunas de las áreas que integran el
sistema de parques deben tener un plan de manejo sensible a las circunstancias
bióticas, ecológicas, sociales, históricas y culturales que las caracterizan.
Consciente de esta particularidad la autoridad reglamentaria, desde 1977 previó
la zonificación de dichas áreas según las siguientes categorías: intangible,
primitiva, de recuperación natural, histórico-cultural, de recreación general
exterior, de alta densidad de uso y amortiguadora. (D. 622 de 1977, art. 18),
aspecto que por demás integra el régimen jurídico especial de los Parques Nacionales
Naturales conforme se expuso en la consideración 26 de esta providencia.
Por otra
parte, no ignora la Sala que algunas de las áreas protegidas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales tienen una zona de alta densidad de uso destinada a
actividades recreativas y turísticas. Frente a la necesidad de adecuación de
las facilidades ecoturísticas, la licencia funge igualmente como una
herramienta de gestión y de prevención de los posibles impactos que tales obras
puedan aparejar.
Tampoco desconoce
la Sala que, debido a razones de tipo histórico, algunas zonas del sistema de
parques tienen asentamientos humanos desde antes de que tales áreas fueran
reservadas. Por ello, la Sala encuentra compatible con la Constitución que
frente a la posibilidad de que las comunidades que habitan estas zonas decidan,
por ejemplo, adelantar la construcción o adecuación de un acueducto, se exija la
existencia de una licencia ambiental administrada por autoridades nacionales.
Esta licencia con su carácter previo, obligatorio y cautelar, fungiría en este
tipo de casos como un dispositivo protector del Sistema de Parques Nacionales Naturales,
que permite concretar los mandatos de los artículos 79 y 80 de la Constitución.
No sobra
recordar que la zonificación y los tipos de áreas que integran el Sistema de
Parques Nacionales Naturales, por disposición del legislador y como lo
reconoció en su intervención Parques Nacionales Naturales de Colombia, tiene
consecuencias en cuanto a las actividades permitidas y prohibidas en dichas
zonas, consintiendo la ejecución de determinadas actividades u obras que, pese
a su impacto, están sometidas a la obligación de obtener una licencia
ambiental. Así, por ejemplo, ocurre con el área denominada “vía parque”, la
cual, en virtud de lo previsto en el artículo 329 del Decreto 2811 de 1977, es
un faja de terrero con carretera para fines de educación o esparcimiento. Desde
esta perspectiva, la existencia de carreteras, acueductos u obras de prevención
que puedan causar deterioro al Sistema de Parques Nacionales Naturales y que
exigen el otorgamiento de la licencia ambiental, dependerá del tipo de área y
su zonificación previstas en el ordenamiento jurídico, acorde con las
finalidades de perpetuación, conservación, mantenimiento de la diversidad
biológica y aseguramiento de la estabilidad ecológica, entre otras, que
constituyen el soporte de estas áreas de especial protección.
39. De otro
lado, considera la Corte que el argumento de la demandante no sólo se aleja de
la perspectiva constitucional que conceptualiza al Sistema de Parques Nacional
Naturales y a la licencia ambiental, sino que de ser acogido podría llevar a
resultados opuestos a los perseguidos. En efecto, una eventual declaratoria de
inconstitucionalidad de la norma que exige la licencia para proyectos que
afecten el Sistema de Parques Nacionales, podría ocasionar precisamente una
situación de desprotección de dichas áreas. Circunstancia  que, de presentarse,
sí reñiría con los mandatos de protección, conservación y planificación, reconocidos
en los artículos 79 y 80 de la Constitución.
40. Otro
argumento que permite desestimar el cargo está relacionado con el carácter de
la licencia ambiental como herramienta protectora de relevancia constitucional.
Para la Corte, el carácter protector de la licencia frente a las posibles
intervenciones en el Sistema de Parques Nacionales Naturales se concreta de
diversas maneras:
41. Una
primera es la función que cumple la licencia en el marco del régimen preventivo
de las libertades en el que, en algunas ocasiones, el ejercicio de los derechos
de contenido económico está sometido a autorización previa, como expresión de control
y supervisión del Estado.
La licencia
es protectora precisamente porque es de su esencia la posibilidad de que la
autorización en que consiste sea negada por el órgano competente. La sola
posibilidad de que se otorguen licencias que afecten el Sistema de Parques Nacionales,
en los términos del artículo ahora demandado, no significa que las mismas deben
ser siempre concedidas. La autoridad ambiental del orden nacional debe negar la
licencia ambiental cuando advierta que el proyecto pueda tener efectos gravosos
para el ambiente y los recursos naturales, o que el mismo no se aviene con el
régimen jurídico especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales
(finalidades, actividades permitidas y prohibidas, planes de manejo y
zonificación) en los términos de la consideración 26 de esta providencia.
Asimismo, la
licencia es protectora porque es de su esencia la posibilidad de someter la
autorización del proyecto a la condición de que el beneficiario de la misma
observe una serie de parámetros técnicos y jurídicos de estricto cumplimiento;
requisitos a los que deberá someterse durante la construcción, ejecución y
terminación del proyecto, so pena de suspensión o cancelación de la
autorización.
42. Otra
forma en que se concreta el carácter protector de la licencia ambiental se
observa en la función que cumple como herramienta de gestión y de control de
los recursos naturales. Por definición la licencia puede ser objeto de
modificación, suspensión e incluso cancelación por parte de la autoridad
ambiental competente, sin necesidad de contar con el requisito de la
autorización previa, escrita y expresa del beneficiario, como se señaló en las
consideraciones 16 y 29 de esta providencia. Esta faceta de la licencia como
instrumento de gestión y control puede ser utilizada por la autoridad ambiental,
cuando advierta que el proyecto, obra o actividad puede causar daños no
previstos inicialmente en la licencia, pero que es obligatorio evitar debido al
valor excepcional de dichas áreas y a su condición de especial importancia ecológica,
o cuando el beneficiario de la licencia ha incumplido con las condiciones
técnicas y jurídicas de la misma.
Para la Corte
es claro que la licencia ambiental no funciona como una prerrogativa del
beneficiario de la misma, como puede que operen otro tipo de actos
administrativos. Por el contrario, la licencia es entendida en clave
constitucional como una herramienta para el cumplimiento de los mandatos
constitucionales relacionados con la protección de los recursos y riquezas
naturales, en concordancia con el principio de prevención. Por esta razón, la licencia
se encuentra vinculada a las condiciones que en ella se expresen, y a que en
todo caso no se causen daños inadmisibles a las áreas que integran el Sistema
de Parques Nacionales Naturales, como se deriva de lo previsto en el artículo
79 de Texto Superior.
43.
Finalmente, la Sala considera que una lectura armónica de las dos instituciones
jurídicas, la licencia ambiental y el sistema de parques nacionales naturales,
de conformidad con los mandatos constitucionales relacionados con la protección
del ambiente, permite superar cualquier duda sobre la constitucionalidad de la
disposición demandada.
Esta lectura
armónica sería la siguiente: el trámite, otorgamiento o negación de cualquier
licencia ambiental para proyectos, obras o actividades en las áreas del Sistema
de Parques Nacionales Naturales debe estar sujeto a sus precisas finalidades y
a los usos y actividades permitidas dentro de las áreas del Sistema, siempre
que tales actividades no causen alteraciones significativas al ambiente, de
conformidad con lo expuesto en las consideraciones 22 a 31 de esta providencia, razón por la cual se declarará la constitucionalidad de la disposición
demandada.
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de
Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
por los cargos formulados, el numeral 9 del artículo 52 de la Ley 99 de
1993 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el
Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA
y se dictan otras disposiciones.”
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
con excusa
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ALEXEI
EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
Decreto Ley 3573 de 2011 “Por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y se dictan otras disposiciones”.  “Artículo
1º. Creación autoridad nacional de licencias ambientales–ANLA–. Créase la Unidad Administrativa Especial del orden nacional, denominada Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales –ANLA– en los términos del artículo 67 de la Ley 489 de 1998, con autonomía administrativa y financiera, sin personería jurídica, la cual
hará parte del Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible”.  “Artículo 2º. Objeto. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– es la encargada de que los proyectos,
obras o actividades sujetos de licenciamiento, permiso o trámite ambiental
cumplan con la normativa ambiental, de tal manera que contribuyan al desarrollo
sostenible ambiental del País. “Artículo 3º. Funciones. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– cumplirá, las siguientes funciones: // 1.
Otorgar o negar las licencias, permisos y trámites ambientales de competencia
del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con la ley y
los reglamentos.”
[2]
En este caso, la norma de la Ley 105 de 1993 demandada, disponía que operaría el
silencio administrativo positivo si después de 60 días de presentados los
estudios de impacto ambiental, la administración no se pronunciaba. Para la Corte, el principio de eficacia administrativa, que pretendía hacerse valer con la figura del
silencio administrativo positivo, no podía desplazar el deber especial de
protección del ambiente, que se concreta –precisamente– en la necesidad de la
licencia ambiental, como mecanismo de control y protección de los derechos
individuales y colectivos.
[3]
La Corte consideró la inconstitucionalidad de la medida incluso en un contexto
de emergencia social, pues suponía revelar a las autoridades de su “deber
constitucional de prevenir y controlar el deterioro ambiental”.
[4]
En esta sentencia se declaró la constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 1333 de 2009 que introducen medidas preventivas en materia ambiental. En concreto, el
decomiso y aprehensión preventiva de especímenes de fauna y flora o de recursos
hidrobiológicos, y la suspensión de obras, proyectos o actividades que puedan
generar o estén generando daños a la salud humana o al ambiente, o se adelanten
sin la expedición previa de licencia ambiental o del permiso respectivo, o en
incumplimiento de los términos y condiciones que tales autorizaciones imponen.
[5]
Sobre la materia se pueden consultar las Sentencias T-129 de 2011, T-693 de
2011 y T-698 de 2011.
[6] La norma declarada exequible se encuentra en el
artículo 13 de la Ley 2 de 1959, que prescribe lo siguiente: “Con el objeto de
conservar la flora y fauna nacionales, declárense "Parques Nacionales
Naturales" aquellas zonas que el Gobierno Nacional, por intermedio del
Ministerio de Agricultura, previo concepto favorable de la Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales, delimite y reserve de manera
especial, por medio de decretos, en las distintas zonas del país y en sus
distintos pisos térmicos, y en las cuales quedará prohibida la
adjudicación de baldíos, las ventas de tierras, la caza, la pesca y toda
actividad industrial, ganadera o agrícola, distinta a la del turismo o a
aquellas que el Gobierno Nacional considere convenientes para la conservación o
embellecimiento de la zona.”  (se subraya el aparte declarado exequible)
[7]
Dispone, el artículo 328 del Decreto 2811 de 1974: “Las finalidades principales
del sistema de parques nacionales son: a) Conservar con valores sobresalientes
de fauna y flora y paisajes o reliquias históricas, culturales o arqueológicas,
para darles un régimen especial de manejo fundado en una planeación integral
con principios ecológicos, para que permanezcan sin deterioro; b) La de
perpetuar en estado natural muestras de comunidades bióticas, regiones
fisiográficas, unidades biogeográficas, recursos genéticos y especies
silvestres amenazadas de extinción, y para: 1. Proveer puntos de referencia
ambientales para investigaciones científicas, estudios generales y educación
ambiental. 2. Mantener la diversidad biológica. 3. Asegurar la estabilidad
ecológica, y c) La de proteger ejemplares de fenómenos naturales culturales,
históricos y otros de interés internacional, para contribuir a la preservación
del patrimonio común de la humanidad.”
[8]
Disponen los artículos 331 y 332 del Decreto 2811 de 1974: “Artículo 331. Las
actividades permitidas en el sistema de parques nacionales son las siguientes:
a) En los parques nacionales, las de conservación, de recuperación y control,
investigación, educación, recreación y de cultura; b) En las reservas naturales
las de conservación, investigación y educación; c) En las áreas naturales
únicas las de conservación, investigación y educación; d) En los santuarios de
flora y fauna, las de conservación, de recuperación y control, de investigación
y educación, y e) En las vías parques las de conservación, educación, cultura y
recreación”.
“Artículo 332. Las
actividades permitidas en las áreas de sistemas de parques nacionales deberán
realizarse de acuerdo con las siguientes definiciones: a) De conservación: son
las actividades que contribuyen al mantenimiento en su estado propio los
recursos naturales renovables y al de las bellezas panorámicas y fomentan el
equilibrio biológico de los ecosistemas; b) De investigación: son las
actividades que conducen al conocimiento del ecosistema y de aspectos
arqueológicos y culturales, para aplicarlo al manejo y uso de los valores
naturales e históricos del país; c) De educación: son las actividades
permitidas para enseñar lo relativo al manejo, utilización y conservación de
valores existentes y las dirigidas a promover el conocimiento de las riquezas
naturales e históricas del país y de la necesidad de conservarlas; d) De
recreación: son las actividades de esparcimiento permitidas a los visitantes de
áreas del sistema de parques nacionales; e) De cultura: son las actividades
tendientes a promover el conocimiento de valores propios de una región, y f) De
recuperación y control: son las actividades, estudios e investigaciones, para
la restauración total o parcial de un ecosistema o para acumulación de
elementos o materia que lo condicionan.”
[9]
Dispone el artículo 30 del Decreto 622 de 1977 “Prohíbense las siguientes
conductas que pueden tener como consecuencia la alteración del ambiente natural
de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales. // 1. El vertimiento,
introducción, distribución, uso o abandono de sustancias tóxicas o
contaminantes que puedan perturbar los ecosistemas o causar daños en ellos. //
2. La utilización de cualquier producto químico de efectos residuales o
explosivos, salvo cuando los últimos deban emplearse en obra autorizada.// 3.
Desarrollar actividades agropecuarias o industriales incluidas las hoteleras,
mineras o petroleras.// 4. Talar. socavar, entresacar o efectuar rocerías. //
5. Hacer cualquier clase de fuegos fuera de los sitios o instalaciones en las
cuales se autoriza el uso de hornillas o de barbacoas para la preparación de
comidas al aire libre. // 6. Realizar excavaciones de cualquier índole, excepto
cuando las autorice el INDERENA por razones de orden técnico o científico.//
(…) 8. Toda actividad que el INDERENA determine que pueda ser causa de
modificaciones significativas del ambiente o de los valores naturales de las
distintas áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales.// 9. Ejercer
cualquier acto de caza, salvo con fines científicos. // 10. Ejercer cualquier
acto de pesca, salvo la pesca con fines científicos debidamente autorizada por
el INDERENA, la pesca deportiva y la de subsistencia en las zonas donde por sus
condiciones naturales y sociales el INDERENA permita esta clase de actividades,
siempre y cuando la actividad autorizada no atente contra la estabilidad
ecológica de los sectores en que se permita. // 11. Recolectar cualquier
producto de flora, excepto cuando el INDERENA lo autorice para investigaciones
y estudios especiales. // 12. Introducir transitoria o permanentemente animales,
semillas, flores o propágulos de cualquier especie. (…)”
[10]
Dispone  el artículo 329 del Decreto 2811 de 1974:  “El sistema de parques
nacionales tendrá los siguientes tipos de áreas: // Parque Nacional: Area de
extensión que permita su autorregulación ecológica y cuyos ecosistemas en
general no han sido alterados sustancialmente por la explotación u ocupación
humana, y donde las especies vegetales de animales complejos geomorfológicos y
manifestaciones históricas o culturales tiene valor científico, educativo,
estético y recreativo nacional y para su perpetuación se somete a un régimen
adecuado de manejo; // Reserva natural: Area en la cual existen condiciones
primitivas de flora, fauna y gea, y está destinada a la conservación,
investigación y estudio de sus riquezas naturales; // Area natural única: Area
que, por poseer condiciones especiales de flora o gea es escenario natural
raro; // Santuario de flora: Area dedicada a preservar especies o comunidades
vegetales para conservar recursos genéticos de la flora nacional; // Santuario
de fauna: Area dedicada a preservar especies o comunidades de animales
silvestres, para conservar recursos genéticos de la fauna nacional; // Vía
parque: Faja de terreno con carretera, que posee bellezas panorámicas
singulares o valores naturales o culturales, conservada para fines de educación
y esparcimiento”.
[11]
Dispone  el artículo 18 del Decreto 622 de 1977 “La zonificación de las áreas
del Sistema de Parques Nacionales Naturales podrá comprender: // 1. EN LOS
PARQUES NACIONALES NATURALES // a) Zona intangible // b) Zona primitiva // c)
Zona de recuperación natural // d) Zona histórico-cultural // e) Zona de
recreación general exterior // f ) Zona de alta densidad de uso // g) Zona
amortiguadora // 2. EN LAS RESERVAS NATURALES // a) Zona intangible // b) Zona
primitiva // c) Zona de recuperación natural // d) Zona histórico-cultural //
e) Zona de recreación general exterior // f) Zona amortiguadora // 3. EN LAS
AREAS NATURALES UNICAS //a) Zona intangible // b) Zona primitiva // c) Zona de
recuperación natural // d) Zona histórico-cultural // e) Zona de recreación general
exterior // f) Zona de alta densidad de uso //g) Zona amortiguadora // 4. EN
LOS SANTUARIOS DE FAUNA Y FLORA // a) Zona intangible // b) Zona primitiva //
c) Zona de recuperación natural // d) Zona histórico-cultural // e) Zona de
recreación general exterior // f) Zona de alta densidad de uso // g) Zona
amortiguadora // 5. EN LAS VIAS PARQUE // a) Zona intangible // b) Zona
primitiva // c) Zona de recuperación natural // d) Zona histórico-cultural //
e) Zona de recreación general exterior // f ) Zona de alta densidad de uso //
g) Zona amortiguadora.”
[12]
Por ejemplo, el artículo 330  del Decreto 2811 de 1974 dispone: “De acuerdo con
las condiciones de cada área del sistema de parques nacionales de los ordinales
a) a e) del artículo precedente, se determinarán zonas amortiguadoras en la
periferia para que atenúen las perturbaciones que pueda causar la acción
humana. // En esas zonas se podrán imponer restricciones y limitaciones al
dominio.”