T-795-02
SENTENCIA T-
Sentencia T-795/02
DERECHO DE
PETICION ANTE SEGURO SOCIAL-Vulneración
por no resolver recursos administrativos
En este sentido, cuando se han
interpuesto recursos para agotar la vía gubernativa y la administración omite
resolverlos, se encuentra vulnerando el derecho de petición sin que se pueda
aceptar como argumento la configuración del silencio administrativo negativo,
ya que tal silencio no se puede tener como una verdadera manifestación de la
administración, por el contrario deja entrever un sentimiento de inactividad.
Referencia:
expediente T- 633.968
Acción de tutela
instaurada por María de los Santos Padilla Correa contra Seguro Social
Seccional Bolívar.
Procedencia:
Tribunal Superior de Cartagena Sala Laboral.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRAN
SIERRA
Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre
de dos mil dos (2002).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Manuel
José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
adoptado el veintiocho (28) de junio de dos mil dos (2002), por el Tribunal
Superior de Cartagena Sala Laboral, dentro de la acción de tutela instaurada
por la señora María de los Santos Padilla Correa contra el Seguro Social
Seccional Bolívar.
La Sala de Selección No. 8 de la Corte
Constitucional, por auto del veintinueve (29) de agosto del año en curso,
eligió, para efectos de su revisión, el fallo de la referencia.  El expediente
llegó a la Corte Constitucional, por remisión que hizo el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cartagena Sala Laboral, en virtud de lo ordenado por el
artículo 31 del decreto 2591 de 1991.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
La actora por medio de apoderado expone los
siguientes hechos:
1.     Presentó recurso de reposición y en
subsidio de apelación el 19 de septiembre de 2001, contra la Resolución 0002258
del 10 de septiembre de 2001, por medio de la cual el Seguro Social Seccional
Bolívar le negó la pensión de invalidez a la actora y en su lugar, le reconoció
la indemnización sustitutiva.
2.     El recurso de reposición fue resuelto el 6
de febrero de 2002, mediante Resolución No. 00077 confirmando la decisión
mencionada y, se concedió el recurso de apelación ante la Gerencia de Pensiones
del Seguro Social, sin que se haya proferido pronunciamiento alguno.
3.     Expone que es madre soltera, que no cuenta
con medios económicos para vivir junto con sus menores hijos y que, las
secuelas que le dejó el accidente de trabajo le producen cambios constantes en
su estado de salud, tales como cefaleas y desequilibrio emocional, lo que la
obliga acudir a controles médicos permanentes y le impide desempeñar una labor.
4.     En los días 14 y 15 de febrero de 2002, la
actora por medio de apoderado amplió los argumentos del recurso de apelación y
aportó pruebas con el ánimo de demostrar que tiene el derecho a la pensión de
invalidez desde el año 2000, con ocasión a la enfermedad que padece.  Sin
embargo, luego de haber transcurrido dos meses la entidad demandada, continúa
guardando silencio respecto del recurso interpuesto.
2. Pretensiones y derechos presuntamente
vulnerados.
Solicita la actora que se proteja el
derecho de petición, ordenando al Seguro Social resolver el recurso de
apelación interpuesto contra la resolución que le negó el derecho a la pensión
de invalidez.
3. Sentencia de primera instancia.
El Juzgado 2 Laboral del Circuito de
Cartagena mediante sentencia proferida el veinte (20) de mayo de dos mil dos
(2002), decide negar el derecho de petición solicitado por la actora con
ocasión del recurso de apelación que presentó en contra de la Resolución que le
negó el derecho a la pensión de invalidez.
Las consideraciones hechas tuvieron como
fundamento la sentencia T-170 de 2000 proferida por la Corte Constitucional, en
la cual se dijo que al no tener un plazo establecido para resolver las
peticiones pensionales se debe aplicar por analogía el término de cuatro meses
previsto en el artículo 19 del Decreto 656 de 1994.  Igualmente se dijo que en
materia de reconocimiento de pensiones el plazo de 15 días es muy breve para
que el Seguro Social adelante los trámites pertinentes y resuelva el derecho de
petición en materia de reconocimiento de pensiones, por ello es más razonable
adoptar el término de cuatro meses contenido en el decreto mencionado.
Para el caso de la actora, solo han
transcurrido tres meses desde el momento en que se resolvió el recurso de
reposición y se aceptó el de apelación, petición que requiere de un trámite
interno y del estudio respectivo, por lo que se acoge el plazo de cuatro meses
para resolver; motivo suficiente para negar la acción de tutela pues no se ha
vencido el término establecido.
4. Impugnación.
El apoderado de la actora presentó escrito
de impugnación el 23 de mayo de 2002, dentro del cual afirma que el plazo a que
hace referencia el a quo con relación a la sentencia T-170 de 2000, es para
resolver peticiones de reconocimiento pensional, pero uno distinto es el que se
le debe aplicar al caso de la actora a quien ya se le negó el derecho a la
pensión de invalidez y se encuentra pendiente de resolver el recurso de
apelación, para el que sí existe término y es el dos (2) meses contenido en el
artículo 60 del C.C.A..
5. Sentencia de segunda instancia.
El Tribunal Superior de Cartagena, Sala
Laboral, por medio de sentencia proferida el veintiocho (28) de junio de dos
mil dos (2002), confirma la decisión del a quo pero bajo el argumento de
haberse configurado el silencio administrativo negativo, de acuerdo con el
artículo 60 del C.C.A., ya que el recurso de apelación se concedió el 6 de
febrero de 2002 y aunque se hubiera practicado pruebas, el término de dos meses
allí establecido, ya venció.
Por ello, consideró que el recurso ya se
había resuelto en forma negativa y por tanto, podía el actor recurrir a la vía
judicial para impugnar el acto ficto o presunto.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
La Sala Segunda de Revisión es competente
para decidir sobre el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 241, numeral 9°, de la Constitución, y 33 y 34 del decreto
2591 de 1991.
Segunda. El asunto objeto de discusión.
Teniendo en cuenta que la actora considera
vulnerado el derecho de petición por parte del Seguro Social Seccional Bolívar,
luego de transcurrir más de dos meses, sin resolver el recurso de apelación
interpuesto oportunamente.  Entra la Sala de Revisión a decidir si, se vulnera
o no el derecho de petición.
Tercera.
Reiteración de jurisprudencia.  Silencio administrativo negativo y vulneración
del derecho de petición.
El
Código Contencioso Administrativo plasma con relación al silencio
administrativo negativo en su título I y en el art. 60 lo siguiente:
“Transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición
de los recursos de reposición o apelación  sin que se haya notificado decisión
expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa.
El plazo
mencionado se interrumpirá mientras dura la práctica de pruebas. La ocurrencia
del silencio negativo previsto en el inciso 1º., no exime a la autoridad de
responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido ante la
jurisdicción en lo contencioso administrativo”.
Por su
parte, el derecho de petición consagrado constitucionalmente como derecho
fundamental, se encuentra definido por el art. 23 de la Constitución Política,
en los siguientes términos: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones
respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a
obtener pronta resolución”.
En reiterada
jurisprudencia la Corte Constitucional se ha pronunciado en el sentido de
aclarar que la omisión en atender los recursos para agotar vía gubernativa
vulnera el derecho de petición, por cuanto la administración está en el deber
de resolverlos dentro del término señalado en la ley[1], pero en el evento en
que no le sea posible, tal circunstancia no lo exime de la responsabilidad de
informar al interesado sobre el trámite del recurso.
El artículo 23 de la
Carta Política, ha sido motivo de permanente estudio por parte de la Corte
Constitucional, señalado los puntos en los cuales se concreta la vulneración de
este derecho fundamental, en efecto se dijo:
“En un fallo
reciente[2],
la Corte Constitucional resumió las reglas básicas que rigen el derecho de
petición, tal y como han sido precisados en su jurisprudencia[3]:
“a) El derecho de
petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de
la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros
derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la
participación política y a la libertad de expresión.
“b) El núcleo
esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de
la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad
si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.
“c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos:
1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera
congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si
no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho
constitucional fundamental de petición.
“...
“g) En relación con la oportunidad de la respuesta, esto
es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones
formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso
Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de
que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una
respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los
motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este
efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que
deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la
solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones
de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días,
en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes.
“h) La
figura del silencio administrativo no libera a la administración de la
obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto.
El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado
el derecho de petición.
“i) El derecho de
petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión
más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de
1997 y T-457 de 1994.”[4].
sentencia T-1160ª de 2001.
En este sentido,
cuando se han interpuesto recursos para agotar la vía gubernativa y la
administración omite resolverlos, se encuentra vulnerando el derecho de petición
sin que se pueda aceptar como argumento la configuración del silencio
administrativo negativo, ya que tal silencio no se puede tener como una
verdadera manifestación de la administración, por el contrario deja entrever un
sentimiento de inactividad.
Para el caso en
estudio, si el recurso de reposición fue resuelto el 6 de febrero de 2002, día
en el que se concedió dar trámite a la apelación y la acción de tutela se
presentó el 31 de mayo de 2002, ya habían transcurrido tres meses desde la
interposición del recurso de apelación y la presentación de esta acción.
Entonces atendiendo lo dispuesto por el artículo 60 del C.C.A. al que nos hemos
referido antes, ya se había cumplido el tiempo para resolver el recurso de
apelación interpuesto por la actora.
Así las cosas, se
concede el derecho de petición invocado por la señora María de los Santos
Padilla Correa, el cual ha sido infringido por el Seguro Social Seccional
Bolivar al omitir resolver oportunamente el recurso de apelación presentado por
ella, sin que como se explico anteriormente, sea procedente aceptar que el
silencio de la administración se convierta en un silencio administrativo
negativo, que exonere al Seguro Social de pronunciarse respecto de un recurso
debidamente interpuesto.
Por tanto, la Sala de Revisión, revocará la
sentencia del 28 de junio de 2002, proferida por el Tribunal Superior de
Cartagena, Sala Laboral, y en su lugar, concederá la tutela por violación al
derecho fundamental de petición.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR el fallo proferido el veintiocho
(28) de junio de dos mil dos (2002), por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cartagena, sala Laboral, dentro de la acción de tutela instaurada
por la señora María de los Santos Padilla Correa contra el Seguro Social Seccional
Bolívar y en su lugar, CONCEDE el derecho de petición invocado por la
actora de acuerdo a las razones expuestas en la parte motiva de este fallo.
Segundo: ORDENAR al gerente del Seguro Social Seccional
Bolívar, o quien haga sus veces, proceda en el término de cuarenta y ocho (48)
horas, contadas a partir de la notificación de la presente decisión, sino se
hubiere hecho, proferir acto administrativo que resuelva de fondo el recurso de
apelación interpuesto contra la resolución No. 2258 del 10 de septiembre de
2001, por medio de la cual, se negó pensión de invalidez a la actora..
Tercero: Por Secretaria General, líbrense las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado Ponente
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] T-21 de
1998, T-1289, T-1483 de 2000, T-763 de 2001 entre otras.
[2]
Corte Constitucional, Sentencia T-1089/01, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[3]
Estos criterios fueron delineados en la sentencia T-377 de 2000, MP: Alejandro
Martínez Caballero.
[4] Corte
Constitucional, Sentencia T-377/00, MP: Alejandro Martínez Caballero.