C-465-08
Referencia: expedientes D- 7008
Sentencia C-465/08
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Convenios de la OIT
Esta Corporación ha manifestado que todos los
convenios de la OIT que han sido debidamente ratificados forman parte de la
legislación interna. Al mismo tiempo, la Corte ha expresado que distintos
convenios de la OIT integran el bloque de constitucionalidad y que la
determinación del rango de cada uno de los convenios se hace caso por caso a
través de la jurisprudencia.
CONVENIO 87 DE LA OIT PERTENECE AL BLOQUE
DE CONSTITUCIONALIDAD-Implicaciones/CONVENIO
87 DE LA OIT-Asociación sindical y libertad sindical
La Corte ha establecido que el Convenio 87 de la OIT
forma parte del bloque de constitucionalidad, lo cual significa que sus normas
constituyen un parámetro para el juicio de constitucionalidad de las normas
legales. El Convenio 87, y los demás convenios de la OIT referidos al derecho
de asociación sindical y a la libertad sindical que forman parte del bloque de
constitucionalidad, constituyen un parámetro complementario del artículo 39 de la
Constitución.
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Alcance
LIBERTAD SINDICAL-Alcance
La libertad sindical comporta: i) el derecho de todos
los trabajadores, sin discriminación ni distinción alguna, para agruparse a
través de la constitución de organizaciones permanentes que los identifican
como grupos con intereses comunes, y cuya defensa propugnan. Este derecho
implica la libertad tanto para afiliarse como para retirarse de dichas organizaciones;
ii) la facultad de constituir y organizar estructural y funcionalmente las
referidas organizaciones y conformarlas automáticamente como personas
jurídicas, sin la injerencia, intervención o restricción del Estado; iii) el
poder de las organizaciones de trabajadores de determinar: el objeto de la
organización, condiciones de admisión, permanencia, retiro o exclusión de sus
miembros, régimen disciplinario interno, órganos de gobierno y representación,
constitución y manejo del patrimonio, causales de disolución y liquidación,
procedimiento liquidatorio, y otros aspectos que atañen con su estructura,
organización y funcionamiento, que deben ser, en principio, libremente
convenidos por los miembros de las asociaciones sindicales al darse sus propios
estatutos o reformarlos, salvo las limitaciones que válidamente pueda imponer
el legislador conforme al inciso 2 del art. 39; iv) La facultad de las
asociaciones sindicales para formular las reglas relativas a la organización de
su administración, así como las políticas, planes y programas de acción que
mejor convengan a sus intereses, con la señalada limitación; v) la garantía de
que las organizaciones de trabajadores no están sujetas a que la cancelación o
la suspensión de la personería jurídica sea ordenada por la autoridad
administrativa, sino por vía judicial; vi) el derecho de las organizaciones
sindicales para constituir y afiliarse a federaciones y confederaciones
nacionales e internacionales; vii) la inhibición, para las autoridades
públicas, incluyendo al legislador, de adoptar regulaciones, decisiones o
adelantar acciones que tiendan a obstaculizar el disfrute del derecho a la
libertad sindical.
LIBERTAD SINDICAL-No tiene carácter absoluto
No es admisible reconocer el carácter absoluto de la
libertad sindical, en la medida en que la propia Constitución establece como
limitación, concretable por el legislador, que la estructura interna de los
sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y
a los principios democráticos y que, los Convenios Internacionales sobre
derechos humanos autorizan que por vía legislativa puedan imponerse
restricciones a los derechos, en cuanto ellas sean necesarias, mínimas,
indispensables y proporcionadas a la finalidad que se persiga, para garantizar
la seguridad nacional, el orden, la salud o moral públicos, los derechos y
deberes ajenos y, en general, el cumplimiento de cualquier finalidad que se
estime esencialmente valiosa. Por lo tanto, se advierte, que las aludidas
restricciones o limitaciones no pueden, en modo alguno, afectar lo que se
considera el núcleo esencial del derecho a la libertad sindical, de modo que la
desnaturalicen o impidan su normal y adecuado ejercicio.
AUTONOMIA SINDICAL-Alcance
La evolución del derecho internacional del trabajo y
el compromiso del Estado colombiano de cumplir las obligaciones internacionales
que genera la ratificación de los convenios internacionales del trabajo permite
concluir que es necesario impedir no solo las intervenciones directas del
Estado en la autonomía sindical sino prevenir cualquier riesgo claro de
afectación de dicha autonomía. La Corte para determinar la vulneración de la
autonomía sindical, examina en cada caso concreto si la norma que establece
parámetros para el funcionamiento de la organización sindical constituye o no
una intromisión desproporcionada en su vida interna y su esfera de autonomía.
REGISTRO SINDICAL-Su concesión por autoridad administrativa
equivale a un control previo/AUTONOMIA SINDICAL-Se vulnera con la
exigencia de aprobación previa de los estatutos sindicales
El ejercicio de las actividades sindicales no puede
estar sujeto a la concesión de un registro equivalente a un control previo por
parte de una autoridad administrativa, la cual podría rehusarse a efectuar el
registro. Desde una perspectiva funcional, esta facultad se asemeja a una
autorización previa para la constitución de un sindicato, un requisito que es
prohibido expresamente por el artículo 2° del Convenio 87 de la OIT.
COMITE DE LIBERTAD SINDICAL DE LA OIT-Decisiones y principios orientadores de
interpretación de los convenios de la OIT
REGISTRO SINDICAL-Ministerio de la Protección Social no puede
negar inscripción de reformas de estatutos sindicales/ILEGALIDAD EN REFORMAS
DE ESTATUTOS SINDICALES-Competencia de la jurisdicción laboral
El Ministerio de la Protección Social ya no
puede negar la inscripción en el registro de las modificaciones de los
estatutos de las organizaciones sindicales que sean depositadas ante él. La
obligación del sindicato es simplemente la de depositar la modificación de los
estatutos ante el Ministerio, lo que implica también depositar los documentos
que acrediten que la modificación se realizó de acuerdo con las exigencias
legales. El Ministerio no puede entrar a juzgar si esas enmiendas se ajustan a la
Constitución o a la ley. Si el Ministerio considera que las reformas
introducidas son inconstitucionales o ilegales tendrá que acudir a la
jurisdicción laboral para que así lo declare.
REFORMAS ESTATUTARIAS DE SINDICATOS-Rigen a partir de su depósito ante el
Ministerio de la Protección Social/DEPOSITO DE REFORMAS ESTATUTARIAS
DE SINDICATOS-Requisito con fines de publicidad/DEPOSITO DE REFORMAS
ESTATUTARIAS DE SINDICATOS-No es trámite de control previo administrativo
Los cambios normativos que ha
experimentado el artículo 370 del CST han conducido a que en este momento las
reformas estatutarias de los sindicatos entren a regir con el simple depósito
de las mismas - y de los documentos que acrediten que fueron tramitadas
debidamente. Ante las divergencias interpretativas y el riesgo de que el requisito
del depósito opere como un trámite de control previo administrativo, la Corte
declarará que el artículo 370 del Código Sustantivo del Trabajo es
constitucional, por el cargo que fue analizado, pero con un condicionamiento
que excluya cualquier interpretación que transforme el depósito en una
autorización previa de tipo administrativo. El depósito solo cumple una función
de publicidad, compatible con la autonomía sindical. Entonces, la Corte declarará
la constitucionalidad de la norma acusada en el entendido de que el depósito de
la modificación de los estatutos sindicales cumple exclusivamente con el fin de
darle publicidad a la reforma, sin que ello autorice al Ministerio de la
Protección Social para realizar un control previo sobre el contenido de la
reforma estatutaria.
AUTONOMIA SINDICAL-Manifestación/AUTONOMIA SINDICAL-Administración
no puede negarse a inscribir a miembros de Junta directiva de sindicatos
nombrados/ILEGALIDAD DE NOMBRAMIENTO DE MIEMBROS DE JUNTAS DIRECTIVAS DE
SINDICATOS-Competencia de la jurisdicción laboral
De acuerdo con el principio de la autonomía sindical
es el sindicato el que decide quiénes son sus dirigentes. La administración no
puede negarse a inscribir a los miembros de la junta directiva que han sido
nombrados con el cumplimiento de los requisitos exigidos. Ello constituiría una
injerencia indebida de la administración en la vida interna de las
organizaciones sindicales. Si el Ministerio – o el empleador – considera que
una persona no puede ocupar un cargo de dirección en un sindicato debe acudir a
la justicia laboral para que sea ella la que decida sobre el punto.
CAMBIOS EN JUNTAS DIRECTIVAS DE SINDICATOS-Exigencia de informar al Ministerio de la
Protección Social y a los empleadores/CAMBIOS EN JUNTAS DIRECTIVAS DE
SINDICATOS-Informe con fines de publicidad/COMUNICACIÓN DE CAMBIOS
EN JUNTAS DIRECTIVAS DE SINDICATOS-Requisito de oponibilidad ante terceros/CAMBIOS
EN JUNTAS DIRECTIVAS DE SINDICATOS-Rigen a partir de la primera
comunicación
La exigencia de informar al Ministerio de la
Protección Social y a los empleadores acerca de los cambios efectuados en las
juntas directivas de los sindicatos tiene por fin dar publicidad a las
decisiones tomadas dentro de la organización, de tal manera que ellas sean
oponibles ante terceros y que los actos que realicen esos dirigentes puedan
obligar al sindicato. La comunicación no es un requisito de validez sino de
oponibilidad ante terceros.
CAMBIOS EN JUNTAS DIRECTIVAS DE SINDICATOS-Eficacia respecto de los empleadores, el
gobierno y los terceros/ CAMBIOS EN JUNTAS DIRECTIVAS DE SINDICATOS-Importancia
de la determinación de la eficacia/FUERO SINDICAL PARA NUEVOS MIEMBROS DE
JUNTAS DIRECTIVAS-Opera a partir de la primera notificación
Las modificaciones en la junta directiva, en virtud
del principio de autonomía sindical, deben tener efecto inmediato en relación
con el sindicato, pero respecto de los empleadores y el Gobierno los cambios
tienen efectos a partir del momento en que el sindicato les informe sobre
ellos, y puesto que el depósito de la comunicación respectiva en el Ministerio
cumple con el requisito de publicidad sobre esas modificaciones, ha de
entenderse que a partir de ella los cambios en la junta directiva son oponibles
a los terceros. En el caso de los empleadores y el Gobierno es fundamental la
determinación acerca del momento en que adquieren eficacia los cambios para
establecer cuáles son los trabajadores amparados por el fuero sindical,
protección foral que, desde la perspectiva del derecho constitucional de
asociación y libertad sindical, opera desde que se efectúa la primera
notificación, por cuanto en el caso de que el primer notificado hubiere sido el
empleador éste adquiere desde el mismo momento de la comunicación la obligación
de respetar el fuero sindical de los nuevos dirigentes, y en el caso de que el
primer notificado hubiera sido el Ministerio, éste adquiere la obligación de
comunicar inmediatamente al empleador sobre la designación realizada.
Referencia: expedientes acumulados D-7008 y
D-7019
Demandantes: Diana Carolina Cely Acero y
Zayonara Díaz Porra, y Susan Karen Camayo Guáqueta
Demandas de inconstitucionalidad contra los
arts. 370 y 371 del Código Sustantivo del Trabajo.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C. catorce (14) de mayo de dos mil ocho
(2008)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Las ciudadanas Diana Carolina Cely Acero y
Zayonara Díaz Porras, y Susan Karen Camayo Guáqueta presentaron demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 370 y 371 del Código Sustantivo del
Trabajo.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda en referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
El texto de las normas demandadas del Código
Sustantivo del Trabajo es el siguiente:
“Art. 370.- (Subrogado. Ley 50 de 1990, art. 49. Modificado. Ley
584 de 2000, art. 5) Validez de la modificación. Ninguna modificación de
los estatutos sindicales tiene validez ni comenzará a regir, mientras no se
efectué su depósito por parte de la organización sindical, ante el Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social.
“Art. 371.- Cambios en la junta directiva. Cualquier cambio, total o parcial, en la
junta directiva de un sindicato debe ser comunicado en los mismos términos
indicados en el articulo 363. Mientras no se llene este requisito el cambio no
surte ningún efecto.”
III. DEMANDA
Las demandantes consideran que las normas acusadas violan
las disposiciones contenidas en el Convenio 87 de la Organización Internacional
del Trabajo, “sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicalización”,
las cuales forman parte del bloque de constitucionalidad y, por consiguiente,
constituyen un parámetro para el examen de constitucionalidad.
Afirman que el mencionado Convenio “promueve con
amplitud los principios de la autonomía y libertad sindical (artículos 1, 3, 5
y 11) y la protección del derecho de sindicalización a través de la no
injerencia administrativa en el reconocimiento jurídico de los sindicatos.”
Agregan que, en términos generales, el Convenio “promulga abiertamente la
autonomía plena de las organizaciones sindicales para constituirse,
estructurarse, organizarse sin necesidad de autorizaciones por parte de entes
extraños a ellos mismos (…) con la única obligación de respetar la Constitución
y observar los estatutos que se establezcan.”
Expresan que el artículo 370 del CST es vulneratorio
del Convenio 87, por la siguiente razón:
“El art. 370 del CST se encuentra en
contraposición con el aludido convenio en razón de que establece un
injustificado requisito para la validez de las modificación de los estatutos
por parte de la organización sindical, cual es el del depósito de esta modificación
de los estatutos ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. En efecto,
dicha disposición va en contra del principio de autonomía sindical o de no
intervención del Estado en los asuntos propios de dichas organizaciones
sindicales, ya que restringe su libertad de redactar y por ende modificar los
estatutos, pues aun cuando se hagan las reformas pertinentes, estas no serán válidas
y por tanto no podrán comenzar a regir hasta que no se cumpla con dicho trámite
administrativo.”
Por otra parte, la acusación de inconstitucionalidad
del artículo 371 se fundamenta en el siguiente argumento:
“El artículo 371 del CST exige una
comunicación al respectivo empleador y al inspector de trabajo para que la
decisión de hacer un cambio en la junta directiva surta efecto. En concreto
violaría el artículo 3 del convenio, ya que el CST en el artículo anteriormente
señalado refleja claramente un falso respeto por la autonomía de los
sindicatos, pues materialmente de nada vale la posibilidad se elegir si no
comunican a entes externos al sindicato; si bien este requisito de comunicación
puede ser valioso como elemento de publicidad para ser oponible su decisión al
empleador, el legislador no está facultado para negarle la eficacia de sus
actos degenerando el principio de autonomía en algo apenas formal. En virtud de
la primacía del convenio ha de exigirse el respeto a la libertad que tiene para
estructurarse y administrarse como lo considere necesario para alcanzar sus
fines sin más limitación que la Constitución y las normas de orden público.”
Añaden que las normas acusadas “contrarían
notoriamente el artículo 8 del convenio en su numeral segundo, que señala: ‘La
legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe
las garantías previstas por el presente convenio”.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de
Protección Social
La ciudadana Mónica Andrea Ulloa Ruiz, obrando en
representación del Ministerio de la Protección Social, intervino en el proceso
para solicitar que la Corte declarara la exequibilidad de los artículos 370 y
371 del Código Sustantivo del Trabajo.
Expresa, en primer lugar, que la Constitución de 1991
dispuso que el Estado debe garantizar los derechos de asociación sindical,
libertad sindical y negociación colectiva. Aclara que el inciso tercero del
artículo 39 prescribe que “la estructura interna y el funcionamiento de los
sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y
a los principios democráticos.”
Con base en lo anterior, manifiesta que “es errada la
intelección del actor cuando estima que la injerencia del Estado es negativa y
que interviene en los estatutos del sindicato, olvidando que tales estatutos deben
estar sometidos al principio de legalidad, esto es, a las normas consagradas en
el Código Sustantivo del Trabajo y a los pilares de la Constitución, la cual
consagra que este derecho positivo de los sindicatos deberá ser conforme a la
ley.”
Anota que el artículo 8 del Convenio 87 de la OIT
dispone que los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones “están
obligados, lo mismo que las demás personas, o las colectividades organizadas, a
respetar la legalidad.”
A continuación afirma:
“Ahora bien, dentro de las atribuciones del
legislador se encuentra la de asegurar que las reformas estatutarias de los
sindicatos, por razones de publicidad y para proteger derechos de terceros,
sean depositadas y comunicadas oportunamente.
“Es oportuno señalar que el cambio en la
junta directiva de un sindicato debe ser comunicado necesariamente al empleador
o terceros de forma oportuna, pues de ello se desprenden numerosas consecuencias,
esto es, a manera de ejemplo, la garantía foral que cobija a los representantes
sindicales, prerrogativa que otorga estabilidad en el empleo y la cual solo es
eficaz cuando el empleador es notificado de ello.
“Nótese como la regulación no significa
injerencia o violación de la autonomía sindical, simplemente el legislador, en materia
de derecho laboral colectivo, reitera uno de los requisitos de eficacia de
cualquier acto que tenga relevancia para el mundo jurídico, esto es, la
publicidad, que hace que el acto sea oponible ante las partes o terceros, quizá
la ley le dio connotación de requisito de validez para señalar la importancia
que tiene la materia, pues como se dijo líneas atrás, los efectos de cualquier
cambio en una organización sindical, sea esta estatutaria o en la junta
directiva, trascienden el ámbito de la esfera de asociación para irradiar en
los derechos de cada uno de los trabajadores y de la misma sostenibilidad
económica de la empresa, sea esta privada o estatal.
“De otra parte, las normas acusadas no
intervienen en las decisiones que se toman al interior del sindicato, sean
estatutarias o de la junta directiva, la ley no dice como elegir o que cambios
realizar, las decisiones que toma el sindicato en su interior son libres y no
son determinadas por los preceptos normativos.”
Para fundamentar su posición, la interviniente remite
a la sentencia C-567 de 2000.
2. Intervención de la Central Unitaria de Trabajadores
de Colombia - CUT
El ciudadano Carlos Rodríguez Díaz, obrando en su
calidad de presidente de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia - CUT,
intervino en el proceso para coadyuvar la demanda, con el fin de que la Corte
declare la constitucionalidad condicionada de los artículos demandados, luego
de precisar su contenido, en el sentido de dejar en claro “cuál es [el alcance]
de la función del registro y hasta dónde van las facultades del Ministerio de
Protección en el caso del depósito de reformas de estatutos y cambios en la
junta directivas de los sindicatos.”
Para empezar, manifiesta que es muy importante que se
analicen a fondo “los abusos que en materia de registro ya sea de juntas
directivas o de reformas de estatutos viene cometiendo el Ministerio de
Protección Social en total contradicción con los Convenios 87 y 93 de la OIT.”
Anota que, en virtud del artículo 53 de la
Constitución, “los convenios internacionales del trabajo debidamente
ratificados, hacen parte de la legislación interna, respecto al tema de
libertad sindical tenemos los convenios 87 y 98 que el Gobierno Colombiano ha
adoptado con todas las formalidades requeridas y por tanto esta en la
obligación de cumplirlos.”
A renglón seguido expresa:
“Según la Organización Internacional del
Trabajo, los trabajadores tienen la libertad de organizarse como lo estimen
conveniente (convenio 87 artículo 2), esto implica que ninguna autoridad
administrativa tiene legitimidad para negar la inscripción de ciertas reformas
de estatutos al considerar que se está contrariando la ley porque se busca
crear nuevos modelos de sindicatos, que según su criterio no estarían
permitidos. Este tipo de actuaciones administrativas son violatorias del
derecho de asociación sindical y son un verdadero obstáculo a la adaptación del
sindicalismo con las nuevas formas de relación laboral.
“El Comité de Libertad Sindical en el caso
2046 informe 336 advirtió que la ley no puede imponer el tipo de sindicatos que
deben formar los trabajadores y además reiteró la prohibición de imponer a las
organizaciones sindicales autorizaciones previas para su funcionamiento.
“Si el Ministerio entendiera que el
depósito es sólo una actividad publicitaria y que no puede interpretarse como
autorización previa, otra sería la situación de las organizaciones sindicales,
téngase en cuenta que en el caso de la CGT y de la CUT el Ministerio ha negado
el registro de las respectivas reformas de estatutos impidiendo la afiliación
directa de los trabajadores, incluidos aquellos que no cuentan con un contrato
de trabajo.
“El Ministerio hasta el momento sólo
reconoce el derecho de asociación a los trabajadores con contrato de trabajo,
eliminando la posibilidad de asociarse a aquellos trabajadores con contrato de
prestación de servicios, a los trabajadores asociados en cooperativas, a los
desempleados, a los pensionados y a los practicantes universitarios, esta
situación tiene en la práctica como consecuencia que en el país de un total de
19 millones de trabajadores, sólo tendrían derecho a constituir sindicatos
cerca de 5 millones, menos de la cuarta parte. Dónde queda entonces la
recomendación del CSL que dice: ‘Todos los trabajadores sin ninguna distinción,
incluida la no discriminación debido a la ocupación, deberían tener derecho a
constituir libremente la organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse
a las mismas.” (Recopilación 326° informe, 2113 párrafo 372.).
“El Ministerio cuando se trata del depósito
de reformas estatutarias, se dedica a buscar de manera minuciosa fallos o
contradicciones con la ley, cayendo en extremos de buscar errores de digitación
o de fechas para negar el registro, ¿acaso no sería mas conveniente que permita
el registro y objete ante la autoridad judicial aquellas situaciones que
considere ilegales?
“Respecto al artículo 371 la interpretación
es similar, imponer que los cambios en las juntas directivas sólo tienen
efectos después del depósito es aceptar la injerencia del Estado en las
organizaciones de trabajadores, situación prohibida por la Constitución, además
es muy peligroso para el sindicato pues en definitiva significa dejarlos en el
limbo y evitar su accionar normal con la protección del fuero sindical.
“Por vía de revocatoria directa o
simplemente negándose a inscribir cambios en la Junta se convierte al sindicato
en una organización de papel y se impide el ejercicio de sus derechos
constitucionales.”
Por todo lo anterior, concluye que “más que
la inconstitucionalidad de las normas se requiere que se prescriba su correcta
interpretación para evitar más abusos y arbitrariedades.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
En el concepto aportado al proceso, el Procurador
General de la Nación solicita a la Corte declarar exequibles los artículos 370
y 371 del Código Sustantivo del Trabajo, “bajo el entendido de que el depósito
de las modificaciones de los estatutos sindicales ante el Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social, hoy ‘Ministerio de la Protección Social’, y la comunicación
de los cambios que se surtan en la junta directiva de tales organizaciones que
se exige debe darse al empleador y demás terceros señalados en el artículo 363
del Código Sustantivo del Trabajo, resultan exequibles sólo para efectos de
publicidad, seguridad, prueba y protección de derechos de terceros toda vez que
son trámites posteriores que no afectan la existencia de las decisiones válidamente
adoptadas por la organización sindical.”
Manifiesta que “Colombia es miembro de la Organización
Internacional del Trabajo desde su fundación en 1919 y ha aprobado buena parte
de sus convenios. Entre los Acuerdos acogidos por Colombia se encuentran el
convenio No. 87, sobre la libertad sindical y protección del derecho de
sindicalización- 1948; el convenio No. 98, sobre el derecho de sindicalización
y negociación colectiva –, 1949; y el convenio 154 sobre el fomento de la
convención colectiva.”
Sostiene que “los convenios 87 (Art. 3) y 98 (Art. 2)
de la OIT, señalan que las organizaciones de los trabajadores y empleadores
tienen derecho a redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, gozarán
de completa independencia respecto de las autoridades publicas y de adecuada
protección contra todo acto de injerencia, en su constitución, funcionamiento o
administración.”
A continuación se refiere a la noción del bloque de
constitucionalidad y a la posición de la Corte acerca de los convenios de la
OIT. Luego manifiesta que el Convenio 87 de la OIT “se encuentra en consonancia
con lo prescrito en el artículo 39 de la Constitución Política” y anota que la
jurisprudencia ha manifestado que el convenio 87 de la OIT forma parte del
bloque de constitucionalidad.
Expone que el artículo 39 de la Constitución Política,
no sólo contempla el derecho de Asociación Sindical, sino que garantiza su
reconocimiento y ejercicio. Aclara que, al mismo tiempo, el inciso segundo del
artículo 39 Superior establece como limites a este derecho el orden legal y los
principios democráticos. Sobre este punto considera importante recordar que
“ningún derecho es absoluto, pues está sujeto a limitaciones que emergen de la
misma Constitución, sin olvidar que todo derecho tiene correlativos deberes,
tal como se desprende de los artículos 2 y 95 de la Constitución Política.”
Manifiesta que el examen del artículo 39 de la
Constitución Política permite observar que él trata sobre “dos tiempos
distintos: (i) cuando nace el sindicato y adquiere personería jurídica, por una
parte, y (ii) el momento de la inscripción ante las autoridades competentes,
por la otra. Son dos asuntos distintos y con consecuencias diferentes.” Además,
enfatiza que el mismo art. 39 de la Constitución establece que “la estructura
interna de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al
orden legal y a los principios democráticos” y que el artículo 8° del Convenio
87 “impone a las organizaciones sindicales para el ejercicio de sus derecho el
respeto a la legalidad.”
Por lo anterior, manifiesta: “esto significa que la
modificaciones que las organizaciones sindicales hagan a sus estatutos y los
cambios que realicen en sus juntas directivas son asuntos que conciernen
exclusivamente a los sindicatos en ejercicio de la libertad sindical y tienen
validez desde el momento en que la propia organización sindical las efectúe.
Sin embargo, por vía legislativa y en la medida en que no afecte su núcleo
esencial, pueden imponerse limitaciones por parte del legislador que resulten
razonables y proporcionadas a la finalidad perseguida.”
La Vista Fiscal pasa entonces a conceptuar sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas. Al respecto precisa que tanto el
derecho a la organización sindical como a la libertad sindical y la autonomía
de que gozan las organizaciones de trabajadores “en manera alguna son ajenas al
sistema jurídico en que están insertas y están sujetas a la Constitución y el
orden legal.” Y luego expresa:
“Los requisitos que establecen los
artículos 370 y 371 del Código Sustantivo del Trabajo para la validez de las
modificaciones de los estatutos sindicales y para que surtan efecto los cambios
que se hagan en sus juntas directivas, deben entenderse solamente como reglas
fijadas por el Estado, como lo son todas las normas procesales, en función de
la legalidad, la seguridad y la certeza que estas pueden ofrecer y que
juntamente con las demás normas sustanciales procuran de la mejor forma posible
garantizar el derecho de la asociación sindical, y la organización sindical.
Obsérvese que los contenidos normativos de los preceptos objeto de examen en
nada intervienen las decisiones que se toman al interior del sindicato ya sea
en relación con sus estatutos o con la junta directiva. Es decir, las
modificaciones tienen existencia propia desde el momento en que fueron
adoptadas conforme a los estatutos de la organización sindical. Pero, para el
desarrollo de los cambios ya adoptados, se requiere el cumplimiento de las
formalidades legales establecidas en las disposiciones acusadas.”
Anota, entonces, que “las normas procesales contenidas
en los artículos acusados, en otras palabras, son herramientas por medio de las
cuales se hace posible garantizar respecto de terceros los derechos reconocidos
en los artículos 38 y 39 del Ordenamiento Superior.” Así, afirma que las
exigencias establecidas en los arts. 370 y 371 “para efectos de publicidad,
seguridad y para proteger los derechos de terceros y asegurar los de los mismos
directivos, para esta Vista Fiscal son necesarias, razonables y proporcionadas
a la finalidad perseguida, pero bajo el entendido de que son requisitos
posteriores y que no afectan la validez.”
En el concepto se concluye: “(…) resulta claro que
tanto los estatutos de las organizaciones sindicales como los demás actos de
las organizaciones sindicales están sometidos al principio de legalidad, y que
por mandato constitucional tanto la estructura interna como el funcionamiento
de los sindicatos deben sujetarse a las restricciones impuestas por el orden
legal, las cuales, para el caso no resultan irrazonables, ni desproporcionadas,
ni violan el núcleo esencial del derecho sindical.”
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para conocer
de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo
241 de la Constitución, por estar dirigida contra unas disposiciones que forman
parte de una ley.
Problema jurídico
2. Los actores afirman que las dos disposiciones
acusadas vulneran el principio de la autonomía sindical, por cuanto disponen
que las reformas de los estatutos sindicales solamente entran en vigencia luego
de haber sido depositadas en el Ministerio de la Protección Social, y que los
cambios que se realicen en las juntas directivas de los sindicatos solamente
adquieren eficacia luego de haber sido comunicados al Ministerio y al
empleador. Consideran que estas limitaciones constituyen una violación de las
disposiciones del Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo, el
cual forma parte del bloque de constitucionalidad.
La interviniente en representación del Ministerio de la
Protección Social solicita que se declare la constitucionalidad de las dos
disposiciones acusadas. Anota que la misma Constitución establece que los
sindicatos se sujetarán al orden legal y que también el Convenio 87 de la OIT
dispone que los trabajadores y sus organizaciones están obligados a respetar la
legalidad. Expone que las dos normas no entrañan una injerencia en la autonomía
de las organizaciones sindicales, pues simplemente persiguen darle publicidad a
los actos de los sindicatos, de manera que puedan ser oponibles ante terceros.
El Presidente de la CUT solicitó que se declarara la
constitucionalidad condicionada de las disposiciones acusadas. En este sentido,
solicitó que se fijara el alcance de la función del registro y que se precisara
cuáles son las facultades del Ministerio en materia del depósito de las
reformas de estatutos y de los cambios en las juntas directivas.
En su concepto, la Vista Fiscal solicitó que se
declarara la constitucionalidad de los preceptos atacados, en el entendido de
que las obligaciones impuestas a los sindicatos en las normas acusadas - de
depositar en el Ministerio las modificaciones en los estatutos y de comunicarle
al mismo los cambios en sus juntas directivas – sólo son exequibles “para
efectos de publicidad, seguridad, prueba y protección de derechos de terceros,
toda vez que son trámites posteriores que no afectan la existencia de las
decisiones válidamente adoptadas por la organización sindical.”
En vista de lo anterior, en esta ocasión, la Corte
debe resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿vulnera el artículo 370 del
Código Sustantivo del Trabajo el Convenio 87 de la OIT, y por ende el bloque de
constitucionalidad, por cuanto dispone que ninguna modificación de los estatutos
sindicales tendrá validez ni comenzará a regir hasta que no se efectúe su
depósito ante el Ministerio de la Protección Social? Y, ¿vulnera el artículo
371 del Código Sustantivo del Trabajo el Convenio 87 de la OIT, y por ende el
bloque de constitucionalidad, por cuanto dispone que todo cambio, total o
parcial, en la junta directiva de un sindicato debe ser comunicado en los
términos del art. 363 del Código Sustantivo del Trabajo, so pena de que no
surta ningún efecto hasta que ello ocurra?
El principio de la libertad sindical en el bloque de
constitucionalidad. La importancia de la autonomía sindical.
3. El artículo 39 de la Constitución establece el
derecho de los trabajadores a asociarse y el principio de la libertad sindical.
Dispone este artículo:
“ART. 39. Los trabajadores y empleadores
tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del
Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del
acta de constitución.
“La estructura interna y el funcionamiento
de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden
legal y a los principios democráticos.
“La cancelación o la suspensión de la
personería jurídica sólo procede por vía judicial.
“Se reconoce a los representantes
sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su
gestión.
“No gozan del derecho de asociación
sindical los miembros de la fuerza pública.”
4. A su vez, el Convenio 87 de la OIT - “Convenio
sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicalización”, establece
en su primera parte una serie de normas sobre la libertad sindical. Entre ellas
se encuentran:
“ARTÍCULO 2.
“Los trabajadores y los empleadores, sin
ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir
las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas
organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas.
“ARTÍCULO 3.
“1. Las organizaciones de trabajadores y de
empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos
administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su
administración y sus actividades y el de formular su programa de acción.
“2. Las autoridades públicas deberán
abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a
entorpecer su ejercicio legal.
“ARTÍCULO 4.
“Las organizaciones de trabajadores y de
empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa.
“(…)
“ARTÍCULO 7.
“La adquisición de la personalidad jurídica
por las organizaciones de trabajadores y de empleadores, sus federaciones y
confederaciones no puede estar sujeta a condiciones cuya naturaleza limite la
aplicación de las disposiciones de los artículos 2, 3 y 4 de este Convenio
“ARTÍCULO 8.
“1. Al ejercer los derechos que se les
reconocen en el presente Convenio, los trabajadores, los empleadores y sus
organizaciones respectivas están obligados, lo mismo que las demás personas o
las colectividades organizadas, a respetar la legalidad.
“2. La legislación nacional no menoscabará
ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el
presente Convenio.
5. De acuerdo con lo establecido en el art. 53 de la
Constitución, esta Corporación ha manifestado que todos los convenios de la OIT
que han sido debidamente ratificados forman parte de la legislación interna. Al
mismo tiempo, la Corte ha expresado que distintos convenios de la OIT integran
el bloque de constitucionalidad y que la determinación del rango de cada uno de
los convenios se hace caso por caso a través de la jurisprudencia. En la sentencia C-401 de 2005[1]
la Corte afirmó sobre este punto y sobre la pertenencia del Convenio 87 de la
OIT al bloque de constitucionalidad:
“19. Así, pues, hacen parte del bloque de
constitucionalidad aquellos convenios que la Corte, después de examinarlos de
manera específica, determine que pertenecen al mismo, en atención a las
materias que tratan. De esta manera, los convenios internacionales del trabajo
hacen parte del bloque de constitucionalidad cuando la Corte así lo haya
indicado o lo señale en forma específica. Así lo hizo, por ejemplo, en las
sentencias que se mencionaron atrás acerca del convenio 169, sobre pueblos
indígenas y tribales, y de los convenios 87 y 98, sobre la libertad sindical y
sobre la aplicación de los principios de derechos de sindicalización colectiva.
“A la Corte también le corresponde señalar
si un determinado convenio de la OIT, en razón de su materia y otros criterios
objetivos, forma parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto,
puesto que prohíbe la limitación de un derecho humano durante un estado de
excepción o desarrolla dicha prohibición contenida en un tratado internacional
(C.P., art. 93, inciso 1). Así lo hizo, como ya se vio, en la sentencia C-170
de 2004, en relación con los convenios 138, sobre la edad mínima, y 182, sobre
las peores formas del trabajo infantil.”
Entonces, la Corte ha establecido que el Convenio 87
de la OIT forma parte del bloque de constitucionalidad,[2]
lo cual significa que sus normas constituyen un parámetro para el juicio de
constitucionalidad de las normas legales. Por eso, los demandantes en este
proceso aciertan al proponer que la Corte evalúe si las normas acusadas del
Código Sustantivo del Trabajo se adecuan a los parámetros fijados por el
Convenio 87 y, por consiguiente, están conformes con el orden constitucional. En
este sentido, el Convenio 87, y los demás convenios de la OIT referidos al
derecho de asociación sindical y a la libertad sindical que forman parte del
bloque de constitucionalidad, constituyen un parámetro complementario del artículo
39 de la Constitución.
6. En su jurisprudencia, esta Corporación ha
establecido que el derecho de asociación sindical entraña los principios de la
libertad y la autonomía sindical. En la sentencia C-385 de 2000[3]
se expresó al respecto:
“En el derecho de asociación sindical
subyace la idea básica de la libertad sindical que amplifica dicho derecho,
como facultad autónoma para crear organizaciones sindicales, ajena a toda
restricción, intromisión o intervención del Estado que signifique la imposición
de obstáculos en su constitución o funcionamiento. Ello implica, la facultad
que poseen las referidas organizaciones para autoconformarse y autoregularse
conforme a las reglas de organización interna que libremente acuerden sus
integrantes, con la limitación que impone el inciso 2 del art. 39, según el
cual la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos se sujetan al
orden legal y a los principios democráticos.”
También en la sentencia T-656 de 2004[4]
se expresó que la autonomía sindical constituía una parte fundamental del
derecho de asociación sindical:
“(…) Desde la sentencia T-441/92[5]
esta Corporación ha sostenido que la libertad de asociación sindical comprende
tres enfoques, a saber: a) Libertad individual de organizar sindicatos,
cuyo pluralismo sindical está consagrado en el artículo 2º del Convenio 87 de la
Organización Internacional del Trabajo; b) Libertad de sindicalización
(o sindicalización), ya que nadie puede ser obligado a afiliarse o a
desafiliarse a un sindicato; en palabras del artículo 358 del Código Sustantivo
de Trabajo, inciso 1º: "Los sindicatos son asociaciones de libre ingreso y
de retiro de los trabajadores" y c) Autonomía sindical que es la
facultad que tiene la organización sindical para crear su propio derecho
interno, para organizarse, al como lo dispone el artículo 3º del Convenio 87 de
la OIT.” (subrayas no originales)
De la misma manera, en la sentencia C-063
de 2008[6] se expresó sobre este
punto:
“El artículo 39 de la Constitución
consagra el derecho de sindicalización, al establecer que los trabajadores y
empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin
intervención del Estado. Derecho de asociación sindical que comprende tres
enfoques, a saber: (i) libertad individual de organizar sindicatos; (ii)
libertad de sindicalización, ya que nadie puede ser obligado a afiliarse o a
desafiliarse a un sindicato; y, (iii) la autonomía sindical, que es la facultad
que tiene la organización sindical para crear su propio derecho interno[7].”
7. Por otra parte, en la sentencia C-797 de 2000[8]
la Corte relacionó distintos elementos que componen la libertad sindical, para
luego aclarar, sin embargo, que ella no tiene un carácter absoluto:
“Considera la Corte, en consecuencia, que
la libertad sindical comporta: i) el derecho de todos los trabajadores, sin
discriminación ni distinción alguna, para agruparse a través de la constitución
de organizaciones permanentes que los identifican como grupos con intereses
comunes, y cuya defensa propugnan. Este derecho implica la libertad tanto para
afiliarse como para retirarse de dichas organizaciones; ii) la facultad de
constituir y organizar estructural y funcionalmente las referidas
organizaciones y conformarlas automáticamente como personas jurídicas, sin la
injerencia, intervención o restricción del Estado; iii) el poder de las
organizaciones de trabajadores de determinar: el objeto de la organización,
condiciones de admisión, permanencia, retiro o exclusión de sus miembros,
régimen disciplinario interno, órganos de gobierno y representación,
constitución y manejo del patrimonio, causales de disolución y liquidación,
procedimiento liquidatorio, y otros aspectos que atañen con su estructura,
organización y funcionamiento, que deben ser, en principio, libremente
convenidos por los miembros de las asociaciones sindicales al darse sus propios
estatutos o reformarlos, salvo las limitaciones que válidamente pueda imponer
el legislador conforme al inciso 2 del art. 39; iv) La facultad de las
asociaciones sindicales para formular las reglas relativas a la organización de
su administración, así como las políticas, planes y programas de acción que
mejor convengan a sus intereses, con la señalada limitación; v) la garantía de
que las organizaciones de trabajadores no están sujetas a que la cancelación o
la suspensión de la personería jurídica sea ordenada por la autoridad
administrativa, sino por vía judicial; vi) el derecho de las organizaciones
sindicales para constituir y afiliarse a federaciones y confederaciones
nacionales e internacionales; vii) la inhibición, para las autoridades
públicas, incluyendo al legislador, de adoptar regulaciones, decisiones o
adelantar acciones que tiendan a obstaculizar el disfrute del derecho a la
libertad sindical.
“No es admisible reconocer el carácter
absoluto de la libertad sindical, en la medida en que la propia Constitución
establece como limitación, concretable por el legislador, que “la estructura
interna de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al
orden legal y a los principios democráticos” (art. 39 inciso 2) y que, los
Convenios Internacionales sobre derechos humanos autorizan que por vía
legislativa puedan imponerse restricciones a los derechos, en cuanto ellas sean
necesarias, mínimas, indispensables y proporcionadas a la finalidad que se
persiga, para garantizar la seguridad nacional, el orden, la salud o moral
públicos, los derechos y deberes ajenos y, en general, el cumplimiento de
cualquier finalidad que se estime esencialmente valiosa. Por lo tanto, se
advierte, que las aludidas restricciones o limitaciones no pueden, en modo
alguno, afectar lo que se considera el núcleo esencial del derecho a la
libertad sindical, de modo que la desnaturalicen o impidan su normal y adecuado
ejercicio.”
8. El criterio establecido en el último párrafo
transcrito ha sido invocado por la Corte en las distintas sentencias de
constitucionalidad que ha proferido sobre demandas que han sido entabladas
contra normas del Código Sustantivo del Trabajo, por cuanto ellas habrían
vulnerado la autonomía sindical.[9] De esta manera, la Corte
ha examinado en cada caso concreto si la norma que establece parámetros para el
funcionamiento de la organización sindical no constituye una intromisión
desproporcionada en su vida interna y su esfera de autonomía.
La aprobación previa de los estatutos sindicales viola
la autonomía sindical. Interpretación del Convenio 87 de la OIT por el Comité
de Libertad Sindical.
9. El presente proceso de constitucionalidad arroja
una pregunta general acerca de cuán compatibles con la Constitución y con los
convenios internacionales de la OIT son las normas el Código Sustantivo del
Trabajo que exigen el registro de las organizaciones sindicales ante el
Ministerio de la Protección Social para poder actuar como tales, y que facultan
al Ministerio para negar la inscripción si considera que los estatutos contradicen
la Constitución y la ley.
10. En este sentido es importante referirse a las modificaciones
introducidas por la Ley 50 de 1990 en la legislación laboral, en relación con
la personería jurídica de los sindicatos, con su registro y con el trámite del
mismo. Así, el artículo 44 de la Ley 50
de 1990 modificó el artículo 364 para establecer que “[t]oda organización
sindical de trabajadores por el solo hecho de su fundación, y a partir de la
fecha de la asamblea constitutiva, goza de personería jurídica.”
Sin embargo, el reconocimiento automático de la
personería jurídica de los sindicatos no significó la eliminación del requisito
del registro ante el Ministerio de la Protección Social y de un cierto control
previo de los estatutos de las organizaciones sindicales por parte del
Ministerio.[10] De esta manera, el
artículo 45 de la Ley 50 de 1990 modificó el artículo 365 para fijar los requisitos
que debía cumplir la solicitud de inscripción:
“ARTICULO 365. REGISTRO SINDICAL (Artículo
modificado por el artículo 45 de la Ley 50 de
1990). Todo sindicato de trabajadores deberá inscribirse en el registro que
para tales efectos lleve el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes a la fecha de la asamblea de fundación, el sindicato presentará ante
el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, solicitud escrita de inscripción
en el registro sindical, acompañándola de los siguientes documentos:
a) Copia del acta de fundación, suscrita
por los asistentes con indicación de su documento de identidad;
b) Copia del acta de elección de la junta
directiva, con los mismos requisitos del ordinal anterior;
c) Copia del acta de la asamblea en que
fueron aprobados los estatutos;
d) Un (1) ejemplar de los estatutos del
sindicato, autenticados por el secretario de la junta directiva;
e) (Literal modificado por el artículo 4 de la Ley 584 de
2000). Nómina de la junta directiva y documento de identidad.
f) (Literal modificado por el artículo 4 de la Ley 584 de
2000). Nómina completa del personal de afiliados con su correspondiente
documento de identidad.
g) (Literal declarado inconstitucional y
luego derogado por el artículo 4 de la Ley 584 de 2000)
Los documentos de que trata los apartes a),
b) y c) pueden estar reunidos en un solo texto o acta.[11]
De la misma manera, el artículo 46 de la
Ley 50 de 1990 modificó el artículo 366, que regula el trámite que se debe
cumplir para la inscripción, y establece que el Ministerio tiene la posibilidad
de admitir, objetar o negar el registro:
“ARTICULO 366. TRAMITACION. (Artículo
modificado por artículo 46 de la Ley 50 de
1990).
1) Recibida la solicitud de inscripción, el
ministerio del trabajo y seguridad social, dispone de un término máximo e
improrrogable de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su
presentación, para admitir, formular objeciones o negar la inscripción en el
registro sindical.
2) En caso de que la solicitud no reúna los
requisitos de que trata el artículo anterior, el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social formulara por escrito a los interesados las objeciones a que
haya lugar, para que se efectúen las correcciones necesarias.
En éste evento el Ministerio de Trabajo
dispone de diez (10) días hábiles contados a partir de la fecha de presentación
de la solicitud corregida, para resolver sobre la misma.
3) Vencidos los términos de que tratan los
numerales anteriores, sin que el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social se
pronuncié sobre la solicitud formulada, la organización sindical quedará
automáticamente inscrita en el registro correspondiente.
4) Son causales para negar la inscripción
en el registro sindical únicamente las siguientes:
a) (Aparte tachado INEXEQUIBLE). Cuando los
estatutos de la organización sindical sean contrarios a la Constitución
Nacional, la Ley o las buenas costumbres;
b) Cuando la organización sindical se
constituya con un número de miembros inferior al exigido por la ley,
c) (Literal INEXEQUIBLE)
PARAGRAFO. El incumplimiento injustificado
de los términos previstos en el presente artículo hará incurrir al funcionario
responsable en causal de mala conducta sancionable con arreglo al régimen
disciplinario vigente.[12]
A su vez, el artículo 48 de la Ley 50 de
1990 reformó el artículo 369 del CST, que señala los requisitos que deben
cumplir los sindicatos para proceder a la modificación de los estatutos y
establece que esas reformas deben ser registradas en el Ministerio. Para el
procedimiento del registro, la norma remitió al artículo 366 (atrás
transcrito), de acuerdo con el cual el Ministerio puede admitir, objetar o
negar las modificaciones:
“ARTICULO 369. MODIFICACION DE LOS
ESTATUTOS. (Artículo modificado por el artículo 48 de la Ley 50 de
1990). Toda modificación a los estatutos debe ser aprobada por la asamblea
general del sindicato y remitida, para efectos del registro correspondiente, al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes a la fecha de su aprobación, con copia del acta de la reunión donde
se haga constar las reformas introducidas y firmadas por todos los asistentes.[13]
“Para el registro, se seguirá en lo
pertinente, el trámite previsto en el artículo 366 de éste Código.”
Finalmente, el artículo 50 de la Ley 50 de
1990 modificó el artículo 372 del CST, que determina cuál es el efecto jurídico
de la inscripción en el registro sindical:
“ARTICULO 372. Ningún sindicato puede
actuar como tal, ni ejercer las funciones que la ley y sus respectivos
estatutos le señalen, ni ejercitar los derechos que le correspondan, mientras
no se halla constituído como tal, registrado ante el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, y sólo durante la vigencia de ésta inscripción.”[14]
Como se observa, el inciso primero del artículo 372
del CST - subrogado por el art. 50 de la Ley 50 de 1990 - dispone que “[n]ingún
sindicato puede actuar como tal, ni ejercer las funciones que la ley y sus
respectivos estatutos le señalen, ni ejercitar los derechos que le
correspondan, mientras no se haya inscrito el acta de constitución ante el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y sólo durante la vigencia de esta
inscripción.” Al mismo tiempo, el literal a) del numeral 4° del artículo 366
del CST – modificado por el art. 46 de la Ley 50 de 1990 – autoriza al
Ministerio para negar la inscripción en el registro sindical “cuando los
estatutos de la organización sindical sean contrarios a la Constitución
Nacional y a la Ley.”
Empero, lo cierto es que la evolución del derecho
internacional del trabajo y el compromiso del Estado colombiano de cumplir las
obligaciones internacionales que genera la ratificación de los convenios
internacionales del trabajo permite concluir que es necesario impedir no solo
las intervenciones directas del Estado en la autonomía sindical sino prevenir
cualquier riesgo claro de afectación de dicha autonomía.[15]
11. El ejercicio de las actividades sindicales no
puede estar sujeto a la concesión de un registro equivalente a un control
previo por parte de una autoridad administrativa, la cual podría rehusarse a
efectuar el registro. Desde una perspectiva funcional, esta facultad se asemeja
a “una autorización previa” para la constitución de un sindicato, un requisito
que es prohibido expresamente por el artículo 2° del Convenio 87 de la OIT.
Al respecto es importante tener en cuenta que el
Comité de Libertad Sindical de la OIT ha establecido que, si bien se pueden
imponer algunas formalidades para la creación de las organizaciones sindicales,
esas formalidades no deben constituirse en un obstáculo para ello. En este
sentido es importante transcribir algunas decisiones y principios desarrollados
por el Comité de Libertad Sindical acerca del punto de la autorización previa,
extractados de la publicación “La libertad sindical. Recopilación de decisiones
y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de
la OIT”:[16]
“276. Si bien es cierto que los
fundadores de un sindicato deben respetar las formalidades previstas por la
legislación, a su vez estas formalidades no deben, por su naturaleza, poner
trabas a la libre creación de las organizaciones. (Véanse Recopilación de
1996, párrafo 248 y, por ejemplo, 308.º informe, caso núm. 1894, párrafo 536;
316.º informe, caso núm. 1773, párrafo 615; 323.er informe, caso núm. 2085,
párrafo 172, caso núm. 2079, párrafo 540; 329.º informe, caso núm. 2075,
párrafo 151; 334.º informe, caso núm. 2222, párrafo 208; 336.º informe, caso
núm. 2046, párrafo 312; 337.º informe, caso núm. 2327, párrafo 200, caso núm.
2346, párrafo 1056 y 338.º informe, caso núm. 2046, párrafo 106.)
“279. Los requisitos prescritos por
la ley para constituir un sindicato, no se deben aplicar de manera que impidan
o retrasen la creación de organizaciones sindicales, y toda demora provocada
por las autoridades en el registro de un sindicato constituye una violación del
artículo 2 del Convenio núm. 87. (Véase Recopilación de 1996, párrafos
249 y 251; 308.º informe, caso núm. 1894, párrafo 536; 316.º informe, caso núm.
1773, párrafo 615; 324.º informe, caso núm. 2053, párrafo 231; 332.º informe,
caso núm. 2225, párrafo 377 y 334.º informe, caso núm. 2282, párrafo 638.)
“280. Las legislaciones nacionales
que prevén el depósito de los estatutos de las organizaciones son compatibles
con el artículo 2 del Convenio en la medida en que ese requisito sea una simple
formalidad que tenga como objeto garantizar la publicidad de esos estatutos. En
cambio, pueden plantearse problemas cuando la ley obliga a las autoridades
competentes a invitar a los fundadores de las organizaciones a incorporar en
sus estatutos exigencias jurídicas que, en sí mismas, se hallan en
contradicción con los principios de la libertad sindical.(Véase 318.º informe,
caso núm. 2038, párrafo 530.)
“294. Si las condiciones para
conceder el registro equivaliesen a exigir una autorización previa de las
autoridades públicas para la constitución o para el funcionamiento de un
sindicato, se estaría frente a una manifiesta infracción del Convenio núm. 87.
No obstante, no parece ser éste el caso cuando el registro de los sindicatos
consiste únicamente en una formalidad cuyas condiciones no son de tal
naturaleza que pongan en peligro las garantías previstas por el Convenio.
(Véase Recopilación de 1996, párrafo 259; 307.º informe, caso núm. 1918,
párrafo 250 y 325.º informe, caso núm. 2100, párrafo 429.)
“295. El derecho al reconocimiento
mediante el registro oficial es un aspecto esencial del derecho de sindicalización
ya que ésta es la primera medida que deben adoptar las organizaciones de
empleadores y de trabajadores para poder funcionar eficazmente y representar
adecuadamente a sus miembros. (Véase 324.º informe, caso núm. 2053, párrafo
232.)
“296. Aunque el procedimiento de
registro con mucha frecuencia es un trámite meramente formal, en algunos casos
la ley concede a las autoridades competentes facultades más o menos
discrecionales para decidir si la organización cumple los requisitos descritos
para su inscripción en el registro, con lo que se crea una situación análoga a
la exigencia de «autorización previa». Surgen situaciones parecidas cuando un
procedimiento de inscripción en el registro es complicado y largo o la latitud
con que las autoridades administrativas competentes pueden ejercer a veces sus
facultades, en la práctica pueden representar un obstáculo serio a la creación
de un sindicato y, en definitiva, la privación del derecho a crear una
organización sin autorización previa. (Véase Recopilación de 1996,
párrafo 260; 327.º informe, caso núm. 1581, párrafo 110 y 328.º informe, caso
núm. 2158, párrafo 321.)
“302. En los casos en que el
encargado del registro tiene que basarse en su propio criterio para decidir si
un sindicato reúne las condiciones para ser registrado – aunque su decisión
pueda ser objeto de apelación ante los tribunales – el Comité estimó que la
existencia de un recurso judicial de apelación no parece una garantía
suficiente; en efecto, no modifica el carácter de las facultades concedidas a
las autoridades encargadas de la inscripción, y los jueces ante quienes se
plantean tales recursos no tendrán más posibilidad que cerciorarse de que la
legislación ha sido correctamente aplicada. El Comité llamó la atención acerca
de la conveniencia de definir claramente en la legislación las condiciones
precisas que los sindicatos deberán cumplir para poder ser registrados y de
prescribir criterios específicos para determinar si esas condiciones se cumplen
o no. (Véase Recopilación de 1996, párrafo 266; 333.er informe, caso
núm. 2301, párrafo 594.)
“303. Cuando las dificultades en
relación con la interpretación de normas sobre la inclusión de los sindicatos
en los registros estatales pertinentes crean situaciones en las que las
autoridades competentes abusan de sus competencias, pueden surgir problemas de
compatibilidad con el Convenio núm. 87. (Véase 330.º informe, caso núm. 2038,
párrafo 156.)
“369. Las disposiciones
legislativas que regulan detalladamente el funcionamiento interno de las
organizaciones de trabajadores y de empleadores entrañan graves riesgos de
injerencia por las autoridades públicas. En caso de que su adopción fuera
considerada indispensable por las autoridades, estas disposiciones deberían
limitarse a establecer un marco general, dejando a las organizaciones la mayor
autonomía posible para regir su funcionamiento y administración. Las
restricciones a este principio deberían tener como únicos objetivos garantizar
el funcionamiento democrático de las organizaciones y salvaguardar los
intereses de sus afiliados. Por otra parte, debería preverse un recurso ante un
órgano judicial, imparcial e independiente, a fin de evitar todo riesgo de
injerencia excesiva o arbitraria en el libre funcionamiento de las
organizaciones. (Véase Recopilación 1996, párrafo 331 y 321.er informe,
caso núm. 2011, párrafo 215.)
“370. El Comité no considera que la
simple existencia de una legislación sindical constituya en sí una violación de
los derechos sindicales, al poder darse el caso de que el Estado desee velar
por que los estatutos sindicales se ciñan a la ley. Ahora bien, ninguna legislación
adoptada en este ámbito puede menoscabar los derechos de los trabajadores
definidos en el marco de los principios de la libertad sindical. Prescripciones
legislativas demasiado detalladas y estrictas en la materia pueden frenar en la
práctica la creación y el desarrollo de las organizaciones sindicales.
(Véase Recopilación
1996, párrafo 332 y 321.er informe, caso núm. 2011, párrafo 215.)
“371. Para que las organizaciones
tengan derecho a elaborar sus propios estatutos y reglamentos con libertad
absoluta, la legislación nacional debería limitarse tan sólo a sentar las
condiciones formales que deberán respetar los estatutos, los cuales, junto con
los reglamentos correspondientes, no necesitarán la aprobación previa de las
autoridades públicas para entrar en vigor. (Véase Recopilación 1996,
párrafo 333; 302.º informe , caso núm. 1817, párrafo 323; 321.er informe, caso
núm. 2011, párrafo 215; 327.º informe, caso núm. 2115, párrafo 681; 330.º
informe, caso núm. 2207, párrafo 119 y 335.º informe, caso núm. 2308, párrafo
1041.)
“373. Una disposición que prevea
que los estatutos sindicales deben cumplir los requisitos de la legislación
nacional no constituye una violación del principio de que las organizaciones de
trabajadores deben tener el derecho de redactar sus propias constituciones y
estatutos en plena libertad, siempre que esos requisitos reglamentarios no
infrinjan el principio de la libertad sindical y de que, además, la aprobación
de los estatutos por la autoridad competente no se halle sometida a la facultad
discrecional de dicha autoridad. (Véase Recopilación de 1996, párrafo
334.)”
12. No sobra advertir que, como bien se señala en la
presentación de la cuarta edición, de 1996, de la Recopilación citada, la compilación se refiere “por una parte, a decisiones del
Comité de Libertad Sindical adoptadas en función de las particularidades de uno
u otro caso, que por ello deben ser consideradas en su contexto específico y,
por otra, a principios de alcance más o menos general, a veces formulados a
partir de decisiones anteriores que presentaban similitud con el caso objeto de
examen.” Por lo tanto, no son recomendaciones en sí mismas, sino principios
orientadores de la interpretación de los Convenios de la OIT. Al momento de la
quinta edición, en 2006, la recopilación se fundaba en el examen de más de 2.500 casos tramitados en los más de
50 años de existencia del Comité de Libertad Sindical. Por ello es preciso
reiterar la importancia de estos pronunciamientos y la autoridad que han
adquirido.[17]
Interpretación del artículo 370 del Código Sustantivo
del Trabajo y examen de constitucionalidad del mismo
13. El artículo 370 original del Código Sustantivo del
Trabajo establecía que para que tuvieran validez las modificaciones efectuadas
a los estatutos sindicales era necesario que contaran con la aprobación del
Ministerio del Trabajo:
“ARTICULO 370. VALIDEZ DE LA MODIFICACION.
Ninguna modificación de los estatutos sindicales tiene validez sin la
aprobación del Ministerio del Trabajo; una vez aprobada se harán las
anotaciones del caso en los respectivos expedientes.”
14. En el año 1990, el Congreso de la República
expidió la Ley 50 de 1990, “por la cual se introducen reformas al Código
Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones.” Tal como lo señala la
exposición de motivos del proyecto de ley presentado por el Ministro del
Trabajo y Seguridad Social, la propuesta de reforma tenía por fin “adecuar las
disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo a los convenios de la OIT, ya
que, en forma reiterada, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones de dicho organismo, ha venido formulando observaciones en el
sentido de que la legislación nacional no está acorde con los postulados de los
precitados convenios.”[18]
El artículo 49 de la Ley 50 de 1990 modificó el
artículo 370 original del Código Sustantivo del Trabajo, en el sentido de
establecer que para que las modificaciones de los estatutos sindicales fueran
válidas y empezaran a regir era necesario que se efectuara su inscripción en el
registro que formaba el Ministerio del Trabajo:
“ARTICULO 370. Ninguna modificación de los
estatutos sindicales tiene validez ni comenzará a regir, mientras no se efectúe
su inscripción en el registro que para tales efectos lleve el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social.”
15. En el año 2000, el Congreso de la República
expidió la Ley 584 de 2000, “por medio de la cual se derogan y modifican
algunas disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo.” En la exposición de
motivos del proyecto de ley que fue presentada por el Ministro del Trabajo y
Seguridad Social se expuso que la propuesta tenía “por objeto primordial
modificar y derogar varios artículos del Código Sustantivo del Trabajo, que se
oponen de forma directa a la Constitución Política de Colombia, al ser restrictivos
de la libertad de asociación y que en criterio de la Comisión de Expertos en
Aplicación de Convenios y Recomendaciones se la Organización Internacional del
Trabajo, OIT, no consultan los textos de los convenios 87 y 98 ratificados por
Colombia, relacionados con la libertad sindical y de negociación colectiva, respectivamente.”[19]
En el proyecto inicial no se contemplaba la reforma del
artículo 370 del Código Sustantivo del Trabajo. Sin embargo, durante el curso
de la propuesta por el Congreso de la República se decidió brindar espacio a
las organizaciones sindicales para que expresaran sus opiniones y presentaran
propuestas adicionales. Con base en esas propuestas, en la ponencia para segundo
debate – Senado se decidió incorporar una modificación al artículo 370 del
Código Sustantivo del Trabajo, de manera que este estableciera que ninguna
modificación de los estatutos sindicales tendría validez ni entraría a regir
hasta que no se efectuara su depósito ante el Ministerio del Trabajo.[20]
Lamentablemente, en las Gacetas del Congreso respectivas no se registró ningún
argumento que justificara el cambio propuesto.
Finalmente, en el artículo 5 de la Ley se determinó el
texto actual del artículo 370, cuya constitucionalidad se examina en esta
sentencia:
“ARTICULO 370. VALIDEZ DE LA MODIFICACION. (Artículo modificado por el artículo 5 de la Ley 584 de 2000).
Ninguna modificación de los estatutos sindicales tiene validez ni comenzará a
regir, mientras no se efectúe su depósito por parte de la organización
sindical, ante el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.”
16. Del anterior recuento se puede concluir que,
inicialmente, el artículo 370 estableció que la modificación de los estatutos
de las organizaciones sindicales requería de la aprobación del Ministerio del
Trabajo para poder entrar en vigor. Luego, mediante el art. 49 de la Ley 50 de
1990 se dispuso que la enmienda de los estatutos debía inscribirse en el
registro que formaba el Ministerio del Trabajo. A su vez, el artículo 48 de la
misma Ley, atrás transcrito y que modificó el art. 369 del CST, estableció los
requisitos que debían cumplirse para reformar los estatutos sindicales y fijó
la obligación de inscribir los cambios ante el Ministerio, para lo cual dispuso
que “se seguirá en lo pertinente, el trámite previsto en el artículo 366 de
este Código.”
Tal como se ha señalado, lo anterior significaba que
los sindicatos debían presentar ante el Ministerio las modificaciones que
hubieren acordado para sus estatutos, con el objeto de lograr su inscripción en
el registro. A su vez, el Ministerio podía admitir la inscripción de la reforma
u objetarla por el incumplimiento de alguno de los requisitos establecidos, e
incluso negarla si consideraba que ella era contraria a la Constitución
Política o a la ley.
Ahora bien, lo cierto es que el artículo 5°
de la Ley 584 de 2000 modificó sustancialmente el artículo 370 del Código
Sustantivo del Trabajo. Como se ha indicado, el artículo 49 de la Ley 50 de
1990 disponía que la modificación de los estatutos no tendría validez ni
empezaría a regir hasta que no se efectuara su inscripción en el registro que
adelanta el Ministerio de la Protección Social, con todas las consecuencias que
ello implicaba.
Empero, esta exigencia fue eliminada por el
artículo 5 de la Ley 584 de 2000. En el nuevo texto del artículo 370 se suprimió
toda referencia al registro. En su lugar, se estableció que para que la
modificación entre en vigor es suficiente con que la organización sindical
“efectúe su depósito” ante el mismo Ministerio de la Protección Social.
Este cambio permite concluir que el
Ministerio de la Protección Social ya no puede negar la inscripción en el
registro de las modificaciones de los estatutos de las organizaciones
sindicales que sean depositadas ante él. Si la obligación del sindicato es simplemente
la de “depositar” la modificación de los estatutos ante el Ministerio – lo que
implica también depositar los documentos que acrediten que la modificación se
realizó de acuerdo con las exigencias legales -, el Ministerio no puede entrar
a juzgar si esas enmiendas se ajustan a la Constitución o a la ley. De esta
manera, si el Ministerio considera que las reformas introducidas son
inconstitucionales o ilegales tendrá que acudir a la jurisdicción laboral para
que así lo declare.
17. En este punto es importante resaltar la
contradicción que existe actualmente entre los artículos 369 y 370 del CST,
pues mientras el artículo 369 exige que toda modificación de los estatutos
sindicales debe ser registrada ante el Ministerio, el cual puede admitirlas,
objetarlas o denegarlas, el artículo 370 establece que las modificaciones
estatutaria simplemente deben ser depositadas ante el mismo Ministerio.[21]
Esta oposición no se presentaba en el
momento de la expedición de la Ley 50 de 1990, cuyos artículos 48 y 49
modificaron, respectivamente, los aludidos artículos 369 y 370 del Código. Ciertamente,
en ese punto del tiempo, los dos artículos coincidían en exigir que las
modificaciones de los estatutos fueran inscritas en el registro que adelanta el
Ministerio de la Protección Social, para lo cual se seguiría el trámite
descrito en el artículo 366.
Sin embargo, la coordinación entre los dos
artículos del Código desapareció con la expedición de la Ley 584 de 2000, pues
ella solamente modificó el artículo 370 del CST. De esta manera, mientras el
artículo 369 – el artículo 48 de la Ley 50 de 1990 – exige la inscripción de la
modificación de los estatutos y remite para ello al trámite fijado en el
artículo 366, el artículo 370 establece que para que las reformas estatutarias
sean válidas es necesario que ellas sean depositadas en el Ministerio, lo cual
significa que el Ministerio ya no puede negar la inscripción de las mismas.
La pregunta que surge es cuál de las normas
debe aplicar el operador jurídico. Para la Corte es claro que debe ser la norma
posterior, que es la que fue dictada a través de la Ley 584 de 2000, es decir el
actual artículo 370 del CST.
18. Los actores de la demanda
que se analiza manifiestan que el artículo 370 del CST vulnera el Convenio 87
de la OIT y la Constitución, por cuanto restringe el derecho de las
organizaciones sindicales de darse sus propios estatutos, sin injerencia por
parte del Estado.
En realidad, como consecuencia
de un rezago hermenéutico de la legislación anterior, el depósito de la reforma
estatutaria puede ser interpretado como un trámite administrativo al cual queda
condicionada la validez y vigencia de las modificaciones estatutarias. Dicho
trámite administrativo crea el riesgo claro de que la administración ejerza
cierto control sobre tales reformas so pretexto de verificar el cumplimiento de
requisitos.
No obstante, tal como lo
muestra el análisis realizado, los cambios normativos que ha experimentado el
artículo 370 del CST han conducido a que en este momento las reformas
estatutarias de los sindicatos entren a regir con el simple depósito de las
mismas - y de los documentos que acrediten que fueron tramitadas debidamente.
Esto significa que el Ministerio de la Protección Social ya no está autorizado
para denegar la inscripción de las reformas en el registro, con el argumento de
que ellas vulneran la Constitución o la ley. De esta manera, la acusación de
los actores acerca de que el art. 370 permite que el Ministerio interfiera en
las decisiones propias del sindicato no debe conducir inexorablemente a la
inexequibilidad de la norma acusada. Tal como se expresó, actualmente, si el
Ministerio estima que algunas modificaciones de los estatutos sindicales no
están en armonía con la Constitución o la ley debe acudir ante la justicia para
que sea ésta la encargada de definir sobre el punto.
Ante las divergencias
interpretativas y el riesgo de que el requisito del depósito opere como un
trámite de control previo administrativo, la Corte declarará que el artículo
370 del Código Sustantivo del Trabajo es constitucional, por el cargo que fue
analizado, pero con un condicionamiento que excluya cualquier interpretación
que transforme el depósito en una autorización previa de tipo administrativo.
El depósito solo cumple una función de publicidad, compatible con la autonomía
sindical. Entonces, la Corte declarará la constitucionalidad de la norma
acusada en el entendido de que el depósito de la modificación de los estatutos
sindicales cumple exclusivamente con el fin de darle publicidad a la reforma,
sin que ello autorice al Ministerio de la Protección Social para realizar un
control previo sobre el contenido de la reforma estatutaria.
En concordancia con lo
anterior, y con el objeto de dejar claro el sentido constitucional del artículo
370 del Código Sustantivo del Trabajo, desde la perspectiva de la autonomía
sindical, también se declarará la inconstitucionalidad de las expresiones “Validez
de la”, contenida en el título del artículo, y “tiene validez ni”, que se
encuentra dentro del texto de la norma, por cuanto ellas podrían dar pie a la
interpretación según la cual el Ministerio de la Protección puede ejercer un
control previo administrativo sobre la modificación de los estatutos antes de
que esta entre en vigor.
Examen de
constitucionalidad del artículo 371 del Código Sustantivo del Trabajo
19. El artículo 371 del Código Sustantivo del Trabajo
establece que para que surtan efecto los cambios, totales o parciales,
realizados en las juntas directivas de los sindicatos es necesario que ellos
sean comunicados en los términos establecidos en el artículo 363 del mismo
Código. A su vez, el artículo 363 dispone:
“ARTICULO 363. NOTIFICACION. (Artículo modificado por el artículo 43
del Ley 50 de 1990). Una vez realizada la asamblea de constitución, el
sindicato de trabajadores comunicará por escrito al respectivo empleador y al
inspector del trabajo, y en su defecto, al alcalde del lugar, la constitución
del sindicato, con la declaración de los nombres e identificación de cada uno
de los fundadores. El inspector o alcalde a su vez, pasarán igual comunicación
al empleador inmediatamente.”
Esto significa que, de acuerdo con lo establecido en
el artículo 371 demandado, los cambios realizados en las juntas directivas de
los sindicatos no entrarán en vigor hasta que las organizaciones sindicales se
los comuniquen por escrito a los empleadores y al inspector del trabajo.
Los actores manifiestan que este artículo vulnera
también el Convenio 87 de la OIT y, por lo tanto, el bloque de
constitucionalidad, por cuanto no le concede valor a los cambios realizados en
las juntas directivas de los sindicatos, sean ellos parciales o totales, hasta
que ellos sean comunicados en los términos establecidos en el artículo 363.
Lo primero que se debe manifestar al respecto es que
la exigencia de informar al Ministerio de la Protección Social y a los
empleadores acerca de los cambios efectuados en las juntas directivas de los
sindicatos tiene por fin dar publicidad a las decisiones tomadas dentro de la
organización, de tal manera que ellas sean oponibles ante terceros –
verbigracia para temas como el del fuero sindical – y que los actos que
realicen esos dirigentes puedan obligar al sindicato. Lo que la norma acusada
persigue es garantizar los derechos del sindicato y de los terceros, a través
de la definición acerca de cuándo empiezan a surtir efectos los cambios
efectuados en la junta directiva de un sindicato. De esta manera, la
comunicación no es un requisito de validez sino de oponibilidad ante terceros.
20. Ahora bien, en torno a la norma demandada surgen
dos preguntas, relacionadas con el punto de la libertad sindical y de la
autonomía de las organizaciones sindicales para darse su propia organización y
elegir a sus dirigentes.
La primera pregunta se refiere a si el Ministerio de la
Protección Social puede negar el registro de los cambios aprobados por un
sindicato en su junta directiva. La Corte considera que no. De acuerdo con el principio
de la autonomía sindical es el sindicato el que decide quiénes son sus
dirigentes. En realidad, la comunicación al Ministerio equivale al depósito de
una información ante él. La administración no puede negarse a inscribir a los
miembros de la junta directiva que han sido nombrados con el cumplimiento de
los requisitos exigidos. Ello constituiría una injerencia indebida de la
administración en la vida interna de las organizaciones sindicales. Si el Ministerio
– o el empleador – considera que una persona no puede ocupar un cargo de
dirección en un sindicato debe acudir a la justicia laboral para que sea ella
la que decida sobre el punto.
21. El segundo interrogante se dirige a establecer
desde cuándo tienen eficacia los cambios en la integración de la junta
directiva de un sindicato. Esta pregunta tiene diferentes respuestas, de
acuerdo con los sujetos interesados en esas modificaciones en la junta
directiva. Así, por ejemplo, en virtud del principio de autonomía sindical, los
cambios realizados deben tener efecto inmediato en relación con el sindicato, es
decir que entrarán en vigor tan pronto como él mismo lo decida, sin tener que
cumplir ninguna condición externa.
Distinta es la situación de los empleadores, el
Gobierno y los terceros, sobre los cuales también tienen repercusiones los
cambios aprobados en la composición de la junta directiva de un sindicato. En
el caso de los dos primeros, la Corte considera que los cambios tienen efectos
a partir del momento en que el sindicato les informe sobre ellos. Y puesto que
el depósito de la comunicación respectiva en el Ministerio cumple con el
requisito de publicidad sobre esas modificaciones, ha de entenderse que a
partir de ella los cambios en la junta directiva son oponibles a los terceros.
Ciertamente, a partir de esa comunicación el Ministerio está en condiciones de
expedir certificaciones acerca de quiénes representan al sindicato.
Ahora bien, en el caso de los empleadores y el
Gobierno es fundamental la determinación acerca del momento en que adquieren
eficacia los cambios para establecer cuáles son los trabajadores amparados por
el fuero sindical. De acuerdo con el artículo 371, los cambios en la junta
directiva de un sindicato solamente surten efectos luego de que se hubiera
notificado de ellos, por escrito, al inspector del trabajo y al empleador. Dado
que, por lo regular, las dos notificaciones no son simultáneas, la pregunta que
surge es si el amparo del fuero opera desde que se practica la primera
notificación o solamente a partir de que el Ministerio y el patrono hayan
recibido la comunicación.
La Corte considera que, desde la perspectiva del
derecho constitucional de asociación y libertad sindical, la respuesta
apropiada es que la protección foral opere desde que se efectúa la primera
notificación. Ello, por cuanto en el caso de que el primer notificado hubiere
sido el empleador éste adquiere desde el mismo momento de la comunicación la
obligación de respetar el fuero sindical de los nuevos dirigentes. Y porque, en
el caso de que el primer notificado hubiera sido el Ministerio, éste adquiere
la obligación de comunicar inmediatamente al empleador sobre la designación
realizada.
Por todo lo anterior, se declarará la
constitucionalidad de la norma acusada, pero sujeta a dos condiciones: (i) el
Ministerio no puede negar la inscripción de los nuevos directivos sindicales,
pues si él o el empleador consideran que hay motivos para denegar el registro
deberán acudir a la justicia laboral para que así lo declare, y (ii) la
garantía del fuero sindical para los nuevos directivos entra a operar
inmediatamente después de que al Ministerio o al empleador le ha sido comunicada
la designación. En consecuencia, la norma acusada es exequible en el entendido
de que la comunicación al Ministerio acerca de los cambios en la junta
directiva de un sindicato cumple exclusivamente funciones de publicidad, y de que
el fuero sindical opera inmediatamente después de la primera comunicación.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 370 del
Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 5° de la Ley 584 de
2000, por el cargo analizado, en el entendido de que el depósito de la modificación de los estatutos sindicales cumple
exclusivamente funciones de publicidad, sin que ello
autorice al Ministerio de la Protección Social para realizar un control previo
sobre el contenido de la reforma. Por el contrario, las expresiones “Validez de la” y “tiene validez ni”, se
declaran INEXEQUIBLES.
SEGUNDO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 371 del
Código Sustantivo del Trabajo, por el cargo analizado, en el entendido de que
la comunicación al Ministerio acerca de los cambios en la junta directiva de un
sindicato cumple exclusivamente funciones de publicidad, y de que el fuero sindical
opera inmediatamente después de la primera comunicación.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
AUSENTE EN COMISIÓN
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE CON PERMISO
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
AUSENTE CON EXCUSA
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. La sentencia contó con sendas aclaraciones de
voto de los magistrados Jaime Araújo Rentería, Jaime Córdoba Triviño y Manuel
José Cepeda Espinosa.
[2]
Ver, entre otras, la mencionada sentencia C-401 de 2005 y las sentencias T-568
de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-567 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra;
C-797 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell; y C-1491 de 2000, M.P. Fabio
Morón Díaz.
[3]
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[4]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[5]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[6]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[7]
Sentencia T-656 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[8]
M.P. Antonio Barrera Carbonell. La sentencia contó con tres
salvamentos parciales de voto, conjuntos, de los magistrados Antonio Barrera
Carbonell, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo; Alfredo
Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo; y
Eduardo Cifuentes Muñoz, Vladimiro Naranjo Mesa y Álvaro Tafur Galvis. También
presentó un salvamento parcial de voto el magistrado Fabio Morón Díaz.
[9] Ver, entre otras, las sentencias C-280 de 2007, M.P. Humberto
Sierra Porto; C-043 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; y C-201 de 2002,
M.P. Jaime Araújo Rentería.
[10] En la
exposición de motivos se manifestó en relación con varios de los artículos que
a continuación se comentan:
“4ª. En cuanto a
la personería jurídica de las organizaciones sindicales, se proponen
modificaciones sustanciales, tanto a nivel conceptual como procedimental,
eliminando trámites o requisitos innecesarios que entorpecen la constitución de
sindicatos.
“Así, se
establece que las organizaciones sindicales, desde el momento de su fundación,
gozan de personería jurídica, y por ende, son sujetos de derecho sin
autorización o ministerio de autoridad alguna, señalándose que para su
ejercicio se requiere la inscripción en el registro sindical que para tales
efectos llevará el Ministerio del Trabajo y la Seguridad Social.
“Dicha
inscripción no supone de manera alguna que las organizaciones sindicales estén
sujetas para su constitución, a autorización previa por parte del Estado. Por
el contrario, las mismas existirán como personas jurídicas desde el momento en
que se constituyan como tales, pero para poder actuar válidamente ante las
autoridades y terceros, como toda persona jurídica, se requerirá un mínimo de
requisitos que deben observarse, que para este caso, es lo que supone la inscripción.
“Ahora bien,
para efectos de la inscripción en el registro sindical, se establece un trámite
ágil con unos términos perentorios de obligatorio cumplimiento, y con unas
consecuencias definidas claramente por el caso de la inobservancia de los mismos.
“(…)
“Igualmente, se
señalan de manera taxativa las causales por las cuales el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social puede negar la
inscripción en el registro de una organización sindical, de manera tal que se
excluye cualquier pretensión de discrecionalidad que intenten arrogarse las
autoridades administrativas del trabajo.
“(…)
“El mismo sistema de registro se
establece para la modificación de los estatutos sindicales, puesto que
constituyen su ordenamiento normativo fundamental, el cual debe ajustarse a la
Constitución Nacional, la ley y las buenas costumbres.”
El texto de la exposición
de motivos, del proyecto inicial y de las ponencias presentadas durante el
trámite legislativo del proyecto se encuentra en la “Compilación de la Reforma
Laboral” publicada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en Bogotá,
en 1991. El texto citado se encuentra en las páginas 62-63.
[11]
En su sentencia C-567 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra (con una aclaración
de voto conjunta de los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo
Mesa) se declaró la constitucionalidad de la mayor parte del artículo 45 de la
Ley 50 de 1990, que modificó el artículo 365 del Código Sustantivo del Trabajo.
De esta declaración se exceptuó el literal g), el cual fue declarado
inconstitucional. Este inciso prescribía: “g) Certificación del correspondiente
inspector del trabajo sobre la inexistencia de otro sindicato, si se trata de
un sindicato de empresa que puede considerarse paralelo. En los lugares donde
no haya inspección de trabajo, la certificación debe ser expedida por la
primera autoridad política.”
[12]
En la misma sentencia C-567 de 2000 la Corte declaró la constitucionalidad de
la mayor parte del artículo 46 de la Ley 50 de 1990, que modificó el artículo
366 del Código Sustantivo del Trabajo. De esta declaración se exceptuaron la
expresión “o las buenas costumbres”, contenida en el literal a) del numeral 4,
y el literal c), normas que fueron declaradas inexequibles. Así mismo, la Corte
se inhibió de pronunciarse sobre el parágrafo del artículo. En relación con el
literal a) del numeral 4 manifestó la Corte: “Respecto a la expresión contenida
en el literal a), en el sentido de que los estatutos de la organización
sindical no sean contrarios a la Constitución, la ley o "las buenas
costumbres", hay que señalar que las dos primeras expresiones resultan
perfectamente ajustadas a la Carta. Sin embargo, no ocurre lo mismo cuando la
disposición legal le atribuye al Ministerio de Trabajo, la facultad de negar la
inscripción de un sindicato, por ser contrario a las buenas costumbres.”
El texto del literal c) del
numeral 4° del artículo, que fue declarado inexequible, prescribía: “4. c)
Cuando se trate de la inscripción de un nuevo sindicato de empresa, en una
donde ya existiera organización de esta misma clase.”
[13]
En la sentencia C-797 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell, se declaró la
constitucionalidad de la expresión “dentro de los
cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de su aprobación, con copia del
acta de la reunión donde se haga constar las reformas introducidas y firmadas
por todos los asistentes”, contenida en el
artículo 48 de la Ley 50 de 1990, que modificó el artículo 369 original del
Código Sustantivo del Trabajo.
[14]
Posteriormente, mediante el artículo 6 de la Ley 584 de 2000 se adicionó al
artículo un segundo inciso, el cual dispone: “En los municipios donde no exista
Oficina del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, la inscripción se hará
ante el alcalde, quien tendrá la responsabilidad de enviar la documentación a
la oficina del ministerio del municipio más cercano, dentro de las veinticuatro
(24) horas siguientes. A partir de la inscripción se surten los efectos
legales.” Es importante anotar que la Corte Suprema de Justicia declaró la
constitucionalidad del artículo 50 de la Ley 50 de 1990 – hoy primer inciso del
artículo 372 - mediante la sentencia N° 115 del 26 de septiembre de 2001, M.P.
Jaime Sanín Greiffenstein. En la sentencia se expresó al respecto:
“Puede
criticare este artículo de contrariar el 44 ibídem conforme al cual ‘toda
organización sindical de trabajadores por el solo hecho de su fundación, y a
partir de la fecha de la asamblea constitutiva, goza de personería jurídica’,
dado que aquél subordina el ejercicio de las funciones y de los derechos -que
es en lo que consiste fundamentalmente la personería jurídica- de las
organizaciones sindicales al registro respectivo, pero no puede decirse que sea
inconstitucional, según se explicó ampliamente cuando se analizó el artículo 39
de la Carta. (…)
“Cabe
anotar que si bien no se llega al extremo deseado por el actor de que sea la
mera manifestación de voluntad de los fundadores la que dé nacimiento inmediato
a la asociación, lo cierto es que no se imponen requisitos previos a esa
voluntad ni se le sujeta a permisos o limitaciones de ese estilo, y que se
reemplaza la concesión de personería por un registro más ágil y rápido en el
que rige el silencio administrativo positivo, lo que, en sentir de la Corte, se
acomoda al nuevo principio constitucional ya citado, de que los sindicados
deben poderse formar ‘sin intervención del Estado’ y que ‘su reconocimiento
jurídico se producirá con la simple inscripción del acto de constitución’ como
aquí ocurre, pues no hay un poder absoluto e ilimitado para formar sindicatos y
estos siguen sometidos al régimen legal, ya que, en veces de la misma
Constitución, ‘se sujetarán al orden legal y la de principios democráticos’
(art. 39 ibídem) cuya verificación y cumplimiento competen al Estado.”
Por otra parte, es
importante mencionar que en la demanda que dio origen a la sentencia C-567 de
2000 también se acusó la inconstitucionalidad del artículo 50 de la Ley 50 de
1990. En la sentencia, la Corte decidió que debía estarse a lo resuelto en la
aludida sentencia N° 115 del 26 de septiembre de 1991 de la Corte Suprema de
Justicia.
[15] En este sentido, por
ejemplo, ha de entenderse que la norma del artículo 39 de la Constitución que
establece que el reconocimiento jurídico de los sindicatos “se producirá con la
simple inscripción del acta de constitución” no exige que el acta se deposite
necesariamente ante el Ministerio de la Protección Social, razón por la cual el
acta puede ser entregada ante cualquier autoridad pública que pueda certificar
su recibo.
[16]
La obra es publicada por la Oficina Internacional del Trabajo. Los apartes aquí
transcritos provienen de la quinta edición, de 2006. Se puede encontrar en la
siguiente dirección electrónica:
www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_090634.pdf
[17] En
la presentación de la quinta edición se advierte al respecto:
“Por provenir de un órgano
internacional especializado, imparcial y de sólido prestigio que actúa desde
una perspectiva tripartita y partiendo de situaciones reales (es decir, de
alegatos concretos muy variados de violación de los derechos sindicales en todo
el mundo, con frecuencia de suma gravedad y complejidad), este cuerpo de
principios ha adquirido una autoridad reconocida tanto en el mundo
internacional como en los distintos países, donde se utiliza crecientemente en
la elaboración de legislaciones nacionales, en las diferentes instancias
encargadas de la aplicación de las normas sindicales, en la solución de grandes
conflictos colectivos y en las publicaciones de la doctrina.”
[18]
Ver la “Compilación de la Reforma Laboral” publicada por el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, en Bogotá, en 1991. El texto citado se encuentra en
la página 61.
[19]
Gaceta del Congreso N° 26 de 1999, p. 9.
[20]
Ver Gaceta del Congreso 403 de 1999, pp. 1-9.
[21]
El texto actual de los artículos es el siguiente:
“ARTICULO 369.
Modificación de los estatutos. (Artículo modificado por el artículo 48 de la Ley 50 de
1990). Toda modificación a los estatutos debe ser aprobada por la asamblea
general del sindicato y remitida, para efectos del registro correspondiente, al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes a la fecha de su aprobación, con copia del acta de la reunión donde
se haga constar las reformas introducidas y firmadas por todos los asistentes.
// Para el registro, se seguirá en lo pertinente, el trámite previsto en el
artículo 366 de éste Código.”
“Art. 370.-
(Subrogado. Ley 50 de 1990, art. 49. Modificado. Ley 584 de 2000, art. 5) Validez
de la modificación. Ninguna modificación de los estatutos sindicales tiene
validez ni comenzará a regir, mientras no se efectué su depósito por parte de
la organización sindical, ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.”