T-444-00
Sentencia T-444/00
Sentencia
T-444/00
SENTENCIA DEL
CONSEJO DE ESTADO-Cumplimiento
en relación con incorporación en carrera administrativa
Todavía la
entidad accionada no ha cumplido con dicho mandato, el cual constituye
claramente una obligación de hacer y que en los términos de la doctrina
constitucional emanada de esta Corte, torna en procedente la acción de tutela
para proteger los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de
justicia de la actora. De tal manera que, la Sala revocará las decisiones de
los jueces de instancia en este sentido y ordenará a la Contraloría General de
la República adelantar las actuaciones necesarias para que se defina la
situación de incorporación de la actora a la carrera administrativa, dentro del
marco legal vigente y conforme a sus competencias, en armonía con los
requisitos que se exijan para tal fin, debidamente acreditados por la actora.
SENTENCIA DEL
CONSEJO DE ESTADO-Cumplimiento
inadecuado o defectuoso debe acudirse a jurisdicción contenciosa
De lo que se
trata en este caso, es de un cumplimiento inadecuado o defectuoso por parte de
la entidad accionada, el resultado de la actuación de la Contraloría General de
la República con miras a acatar tales providencias judiciales, resulta ser
materia de control de legalidad por la jurisdicción contenciosa administrativa,
en los términos de la normatividad vigente y pertinente, para lo cual la misma
ha establecido los respectivos medios de defensa. Era a ese trámite al cual la
actora debió acudir, con el fin de impugnar el acto administrativo contenido en
la resolución que efectuó la liquidación de restablecimiento parcial del
derecho y negó el pago de la prima técnica al igual que de los intereses
moratorios. Pretender su anulación a través de la tutela, como en efecto lo ha
solicitado en el libelo de la demanda, es incorrecto dado el carácter residual
y extraordinario de la competencia de los jueces de tutela, así como el pago de
los intereses moratorios. Recuérdese que la jurisdicción constitucional no
configura una instancia superior y adicional de las demás jurisdicciones ni es
instrumento a través del cual se puedan sustituir permanentemente a los jueces
en el ejercicio de sus funciones; su fin es el de conciliar la defensa del
patrimonio jurídico de las personas de orden ius fundamental con respeto al
ámbito de acción de las jurisdicciones establecidas por la Constitución
Política y la ley.
Referencia:
expediente T- 258.806
Acción de tutela
instaurada por Isabel Agudelo de Rodríguez contra la Contraloría General de la
República.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS.
Santafé de Bogotá,
D.C., catorce (14) de abril del año dos mil (2000).
En desarrollo de sus
atribuciones constitucionales y legales, la Sala Novena de Revisión de Tutelas
de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio Barrera
Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de los fallos proferidos por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias
del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y del Consejo Superior
de la Judicatura, dentro de la acción de tutela instaurada por Isabel Agudelo
de Rodríguez contra la Contraloría General de la República.
I.       ANTECEDENTES
1.     Hechos
La actora demandó en
dos oportunidades a la Contraloría General de la República ante la jurisdicción
contencioso administrativa, en acción de nulidad y restablecimiento del
derecho. Las pretensiones formuladas y las decisiones que se adoptaron en los
respectivos procesos, se sintetizan a continuación:
1.1.   Con la primera demanda, la señora Galeano
de Rodríguez pretendía obtener la nulidad del acto mediante el cual se declaró
insubsistente su nombramiento en el cargo que ocupaba en la entidad demandada y
el restablecimiento de su derecho, en los términos que se concretan en las
siguiente peticiones:
“1°     Que es nula
la resolución 02330 del 28 de marzo de 1983 artículo 1° de la Contraloría, por
la cual se declaró insubsistente el nombramiento de la demandante del cargo de
Jefe de Grupo de Negocios Jurisdiccionales de la Oficina Jurídica, con
asignación mensual de $66.150.oo comunicada con oficio No. 360134 del 7 de
abril de 1983 (anexos 60, 61 (2).
2°       Que como
consecuencia de la nulidad declarada, la demandante sea reintegrada al mismo
cargo que desempeñaba o a uno de igual o superior categoría.
3°      Que como
consecuencia del [r]establecimiento del derecho vulnerado el Tesoro Nacional -
Contraloría General de la República - está obligado a pagar a la demandante
todos los daños y perjuicios, el salarios (sic), los aumentos que se presenten
desde el cese de actividades hasta el reintegro, la prima técnica, vacaciones,
bonificaciones, primas y demás prestaciones que se causen en el tiempo que
permanezca retirada del servicio, así como el reconocimiento y reembolso  por
servicios personales de carácter médico, quirúrgico, hospitalario que demuestre
haber pagado mientras permanezca separada del empleo, tiempo que se tendrá como
prestado para los efectos legales de liquidación y pago de prestaciones
sociales.
4°        Que no ha
habido solución de continuidad en la condición de empleada de la Contraloría
General de la República.
5°        Que a la
demandante se debe elaborar resolución de escalafonamiento en la carrera
administrativa.
6°        Que
asimismo se le reconocerá el derecho a prima técnica desde el 1° de Marzo de
1981.”
1.2.   Luego de una amplia controversia entre las
partes, el Consejo de Estado al decidir el asunto tuvo en cuenta que la entidad
demandada había retirado del servicio a la actora mientras ésta formulaba su
solicitud de escalafonamiento, a pesar de la prohibición preceptuada en el
artículo 68 de la Resolución Orgánica No. 08470 de octubre 16 de 1980, razón
por la cual determinó que el acto controvertido (Resolución No. 2330 del 28 de
marzo de 1983) “acusó normas genéricas aplicables a los empleados de la
Contraloría General de la República y que siendo ello así se impone su
anulación, como en efecto ha de fallar la Sala de este modo”.
Los alcances del
fallo de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del
Consejo de Estado, el 29 de marzo de 1989, conforme a la parte resolutiva del
mismo fueron los siguientes:
“Primero: Declárase nulo el acto administrativo
contenido en la resolución No. 02330 del 28 de Marzo de 1983 -art.1º - expedida
por la Contraloría General de la República, que dispuso la insubsistencia del
nombramiento de la doctora Isabel Agudelo Galeano de Rodríguez como “jefe de
grupo”, nivel ejecutivo, grado 9, del Grupo de Negocios Jurisdiccionales de la
Oficina Jurídica” que le fuera comunicada por acto No. 360134 del 7 de abril
del mismo año.
Segundo: A título de restablecimiento del derecho,
la Contraloría General de la República reintegrará a la doctora Isabel Agudelo
Galeano de Rodríguez al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior
categoría hasta cuando se defina su situación frente a la carrera
administrativa.
Tercero: Igualmente, la Nación (Contraloría General
de la República) pagará a la doctora Isabel Agudelo Galeano de Rodríguez los
salarios, aumentos, prima técnica desde el 1º de Marzo de 1981, vacaciones,
bonificaciones y demás prestaciones dejadas de devengar desde cuando fue
retirada del servicio, hasta que tenga lugar el reintegro, teniendo asimismo
derecho al reconocimiento y reembolso por los servicios personales de carácter
médico, quirúrgico y hospitalario que demuestre haber pagado durante dicho
lapso, y se le elaborará resolución de escalafonamiento en carrera.
Cuarto: Tiénese como sin solución de continuidad en
el servicio durante el tiempo referido.
Quinto: Ordénase dar cumplimiento a este fallo
dentro del término consagrado en el art. 176 del C.C.A.”.
1.3.   Frente al cumplimiento que la Contraloría
General de la República otorgó a la anterior decisión, la actora estimó que
desatendió algunas de las órdenes allí impartidas, ya que, en su opinión, dicha
entidad “(...) no dictó la correspondiente resolución que dispusiera el
reintegro de a demandante a un cargo de igual o superior categoría, no elaboró
la resolución de escalafonamiento, ni produjo el pago de la prima técnica. El
reintegro lo hizo a un cargo en el Caquetá, con evidente desmejora para la
demandante, y omitió cumplir, se repite, lo ordenado en relación con el
registro en el esacalafonamiento y pago de la prima técnica; por el contrario,
declaró irregularmente el abandono del cargo.”.
1.4.   En consonancia con esos señalamientos la
actora adelantó dos actuaciones ante los estrados judiciales:
- De un lado, presentó demanda ejecutiva ante
la justicia ordinaria laboral, con el fin de obtener el pago de la prima
técnica. El proceso culminó con el libramiento del respectivo mandamiento de
pago por el Juzgado 13 Laboral del Circuito, mediante auto del 24 de febrero de
1994. El título ejecutivo lo configuró la sentencia del 29 de marzo de 1989
proferida por el Consejo de Estado, complementado con la Resolución No. 09150
del 16 de octubre de 1981 que reglamentaba la asignación de la prima técnica en
la entidad demandada. La orden comprendía el año de 1982 a julio de 1989 y 23
días del mes de agosto del mismo año por un valor de $5'002.926.50.
- De otro lado, instauró una nueva
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Contraloría General
de la República, en la cual solicitó lo siguiente:
i.) que se declarara la nulidad del acto que
ordenaba su reintegro al cargo de delegado territorial del Caquetá (Resol. No.
6117, del 11de julio de 1989), así como el que declaraba vacante el empleo por
abandono del cargo (Resol. No. 7973 del 8 de septiembre de 1989) y el que
negaba el recurso de reposición interpuesto contra esta última decisión (Resol.
No. 8810 de 28 de septiembre de 1998), ii.) que en virtud de esa nulidad
se ordenara acatar en su totalidad por la entidad demandada la sentencia
proferida por el Consejo de Estado el 29 de marzo de 1989 y se produjera el
reintegro al cargo que desempeñaba en Bogotá, con la concesión de la respectiva
comisión para desempeñarlo en el evento de que no fuera de carrera
administrativa; y iii.) que se declarara que no había habido solución de
continuidad como empleada de la Contraloría General de la República, de manera
que ésta debía pagar los salarios, aumentos y demás prestaciones dejados de
devengar, entre ellas la prima técnica, como también reconocer y reembolsar los
servicios personales de tipo médico quirúrgico y hospitalario asumidos, hasta
que tuviera lugar la mencionada reincorporación laboral.
1.5.   Las anteriores pretensiones fueron
resueltas en última instancia por la Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Segunda, del Consejo de Estado, el 17 de septiembre de 1998, de la
siguiente manera:
“1°.- Por las razones expuestas en
esta providencia, decláranse nulas las resoluciones Nos. 6117, 7973 y 8810 de
julio 11, septiembre 8 y septiembre 28 de 1989, respectivamente, expedidas por
el Contralor General de la República, la primera que reintegra a la demandante
al cargo de Delegado Territorial, Nivel Ejecutivo, Grado 9, de la Delegación
Territorial de Caquetá en Florencia; la segunda, que declara la vacancia del
empleo por abandono del cargo acabado de citar, desde el 23 de agosto de 1989;
y la tercera, que rechaza el recurso de reposición interpuesto contra el
segundo de los actos expedidos.
2°.- Como
consecuencia de tal nulidad y a manera de restablecimiento del derecho, la
Nación - Contraloría General de la República, cumplirá con el fallo de marzo 29
de 1989, proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, reintegrando a
la doctora ISABEL AGUDELO GALEANO DE RODRIGUEZ al cargo que como Jefe de Grupo,
Nivel Ejecutivo, Grado 09 del Grupo de Negocios Jurisdiccionales de la Oficina
Jurídica, desempeñaba en la ciudad de Bogotá, o a otro de igual o superior
categoría.
3°.- Condénase a la
Nación - Contraloría General de la República, a pagar a la demandante todos los
salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir, hasta
cuando tenga lugar el reintegro ordenado mediante esta sentencia, dándole
cumplimiento en los términos previstos en el artículo 176 del C.C.A., teniendo
derecho igualmente al reconocimiento y reembolso del valor de los servicios
personales de tipo médico quirúrgico y hospitalario, que la actora demuestre haber
pagado durante el lapso cesante.
4°.- Las anteriores
condenas económicas serán reajustadas y actualizadas en los términos del
artículo 178 del C.C.A., para lo cual la demandada deberá aplicar la siguiente
fórmula:
(...)
5°.- Declárase para
todos los efectos legales, que no constituye doble asignación recibida del
Tesoro Público o de empresas o instituciones en las que tenga parte mayoritaria
el Estado, lo percibido por la libelista desde la fecha del retiro del servicio
hasta  la del reintegro a la Contraloría General de la República, por servicios
prestados y que por lo mismo, no podrá deducírsele suma alguna por tal
concepto.
6°.- Declárase que
no ha existido solución de continuidad en los servicios prestados por la actora
a la demandada, ello para todos los efectos legales a que haya lugar, durante
el tiempo que medie entre su desvinculación y el reintegro que se ordena
mediante esta providencia.”.
2.      La
demanda de tutela
En criterio de la
accionante, la desobediencia de la Contraloría General de la República a
cumplir totalmente con lo dispuesto en los fallos del Consejo de Estado, antes
mencionados, puso en tela de juicio el principio de cosa juzgada que poseen las
sentencias judiciales y, por lo tanto, la llevó a demandar ante los jueces de
tutela la protección de su derecho al debido proceso administrativo, toda vez
que la conducta de esa entidad prolongó indefinidamente la satisfacción de los
derechos sobre los cuales existe una decisión judicial definitiva.
En efecto, añadió
que las condenas a la entidad demandada no permitían otra posición jurídica que
su pleno obedecimiento, y su desacato constituyó causal de mala conducta para
el servidor público obligado. Por lo tanto, como quiera que la segunda
providencia del Consejo de Estado dispuso cumplir cabalmente la primera,
dictada por esa Corporación, no quedaba otro medio judicial de defensa distinto
a la acción de tutela para remediar este asunto e impedir que dichas
providencias fueran burladas, ya que intentar por tercera vez la acción
contenciosa dilataría en años el disfrute de sus derechos ya reconocidos.
Además, precisó que si bien procedería “la demanda compulsiva de ejecución”,
como hubo “cumplimiento parcial, ya que se produjo el reintegro de la
demandante en las condiciones ya dichas, y liquidación también parcial, bajo la
condición de entrega del título ejecutivo que lo constituye la sentencia
judicial, en su primera copia, para ello surge protuberante el hecho de que la
vía ejecutiva está bloqueada.”. (Negrilla original).
Por lo tanto, la
petente se mostró partidiaria “de la bondad y solución jurídica que se
desprende del amparo que brinda la tutela de los derechos de la peticionaria,
pues no va a verse obligada a la espera de tantos años para recibir el beneficio
de sus derechos, y el Estado, tan malamente atendido por la Contraloría, puede
verse adecuada y jurídicamente, defendido en sus intereses patrimoniales,
resolviendo un pago ahora, y no otro superior e indexado dentro de unos años.”.
En consecuencia, solicitó
se le concedieran mediante el amparo constitucional las siguientes
pretensiones:
a) El registro o
anotación en el escalafonamiento en carrera administrativa;
b) El pago de la
prima técnica del 24 de agosto de 1989 al 16 de febrero de 1999.
c) Ese pago
comprenderá el 50% del sueldo básico, 25% por estudios, como abogada titulada
por a Universidad Libre, especializada en derecho laboral de la misma
universidad y magister en derecho comercial en la Universidad Javeriana y 25%
por experiencia, hechos acreditados en la hoja de vida y en el proceso
adelantado ante el Consejo de Estado, con la consiguiente actualización.
d) El pago de los
intereses moratorios de la liquidación total de la indemnización.
e) El pago de la
mencionada prima técnica, en la misma proporción, durante el desempeño actual
del cargo a partir del reintegro, esto es, del 17 de febrero de 1999 y mientras
ese derecho subsista.
Como consecuencia de
los anteriores ordenamientos se anulará el acto administrativo del 22 de julio
de 1999, que negó el registro en el escalafón y parcialmente la Resolución No.
2369 del 27 de mayo de 1999 que efectuó la liquidación de restablecimiento
parcial del derecho, y que negó el pago a la prima técnica y los intereses
moratorios”.
3.     Actuación procesal en el trámite de
la acción de tutela
Asumido el
conocimiento del proceso de tutela por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Seccional de Cundinamarca e informada la Contraloría General de la
República acerca del inicio del mismo, ésta entidad con el fin de controvertir
las afirmaciones de la demanda, intervino de la manera que se resume en
seguida:
3.1.   En primer término, planteó la improcedencia
de la tutela por las siguientes razones: i.) no haberse agotado aún la
vía gubernativa al estar pendiente de decisión todavía un recurso, ii.) existir
otro medio de defensa judicial para reclamar lo solicitado (la justicia laboral
ordinaria) y iii.) no evidenciarse un perjuicio irremediable, según lo
establecido en el Decreto 306 de 1992.
Sobre ese último
particular manifestó que no existe un perjuicio irremediable cuando el
restablecimiento o la protección del derecho puede lograrse mediante la “orden
de reintegro o promoción a un empleo, cargo, rango o condición” (Decreto
306/92, literal a) del artículo 1o.), así como cuando el interesado puede
solicitar a la autoridad judicial competente la protección de su derecho
mediante la “orden de restitución o devolución de una suma de dinero pagada por
razón de una multa, un tributo, una contribución, una tasa, una regalía o a
cualquier otro título (...)” (Decreto 306/92, literal e) del artículo 1o.).
Además, sostuvo que en el evento en que la interesada no estuviese de acuerdo
con la suma cancelada, podía solicitar revisión, modificación o reliquidación
de la misma, lo que también configuraba otra de las causales de
improcedibilidad de la acción (Decreto 306/92, literal e) del artículo. 1o.).
3.2.   En segundo lugar, con respecto al
cumplimiento de las sentencias del 29 de marzo de 1989 y 17 de septiembre de
1998 del Consejo de Estado, la entidad accionada se refirió a la forma en que
acató dichos fallos:
3.2.1. Expresó que a la señora Agudelo de
Rodríguez se le reintegró en un cargo del nivel Ejecutivo (Resol. No. 271 del
14 de enero de 1999), decisión que fue impugnada por la interesada por
considerarla inconveniente. Posteriormente fue trasladada al cargo que
actualmente ocupa como jefe de la División Nivel Ejecutivo, Grado 15, en la
División de Carrera Administrativa, Oficina de Administración de Carrera
Administrativa (Resol. No. 1450 del 17 de marzo de 1999). Puntualizó que dichos
cargos aparecen en virtud de la Ley 106 de 1993, ya que el empleo en el cual se
desempeñaba desapareció con la entrada en vigencia de esa Ley.
3.2.2. En cuanto al pago de las sumas adeudadas
por concepto de sueldos, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados
de percibir desde la desvinculación y hasta el reintegro (Resol. No. 2639 del
27 de mayo de 1999), manifestó que se le canceló a la actora la suma de
$74.000.000.oo, los que incluyen la actualización de precios al consumidor y
los intereses corrientes que se llegaron a causar, quedando pendiente un saldo
por la suma de $178.700.000.oo, el cual se reconocería en el mes de agosto
siguiente (1999), una vez la Dirección del Tesoro Nacional girara los dineros
correspondientes, con destino a las transferencias en la Jefatura de la
División de Tesorería y de Presupuesto.
3.2.3. Precisó, igualmente, que la condena
impuesta en el fallo del Consejo de Estado se refería a los emolumentos
adeudados por la entidad accionada, a los cuales tuviera derecho la actora y
hubiese dejado de percibir al momento de la desvinculación; de manera que, la
enunciación establecida en el fallo judicial de los mismos se hizo “a manera de
ejemplo y no declarativa”. Así las cosas, para el caso del rubro de prima
técnica indicó que no se encontró registro alguno sobre su asignación; por
consiguiente, su pago no podía haber constituido materia de la respectiva orden
judicial impartida, como tampoco del mandamiento ejecutivo del Juzgado 13
Laboral del Circuito, pues dicha prestación no podía otorgarse ante la falta de
un acto administrativo que la reconociera. Es más, agregó que el reclamo de una
prestación sin tener derecho a la misma, puede tipificar los delitos de fraude
procesal y de enriquecimiento ilícito de particulares, razón por la cual la
accionante fue denunciada ante la Fiscalía General de la Nación.
3.2.4. En lo relacionado con el registro de la
accionante en el escalafón de la carrera administrativa, la entidad accionada
señaló que no fue posible realizarlo, por cuanto la actora al momento de la
desvinculación no se encontraba inscrita en el escalafón, no había participado
en concurso alguno convocado para proveer cargos de carrera, ni cumplía con las
condiciones generales y específicas para la inscripción a la carrera
administrativa (Resolución No. 8470 del 16 de octubre de 1980 o Estatuto de
Carrera Administrativa). Lo anterior le fue informado a la actora por la Jefe
de la Oficina de Administración de Carrera Administrativa, mediante escrito del
22 de julio de 1999, contra el cual interpuso los recursos de ley, los que al
momento de instaurar la tutela se encontraban en trámite.
3.2.5. Además, aseveró que la orden impartida por
el Consejo de Estado fue la de reintegro en un cargo de igual o superior
jerarquía, hasta cuando se definiera su situación frente a la carrera
administrativa, actuación que corresponde efectuar a la administración,
comoquiera que lo debatido ante ese tribunal fue la nulidad del acto
administrativo que declaró insubsistente el nombramiento de la accionante y no
el derecho a la inscripción en el escalafón. De haber sido esa última situación
una de las pretensiones principales, debió haberse pedido la nulidad del acto
administrativo negativo presunto resultante del silencio administrativo frente
a la petición de inscripción en la carrera administrativa, dado que “como es
sabido la Justicia Contenciosa Administrativa es rogada y por ende, sus
decisiones solamente pueden estar a las pretensiones del actor”
3.2.6. Por último, añadió que los cargos
desempeñados por la actora fueron excluidos de la carrera administrativa; por
lo tanto, “no procedía ni procede el escalafón en un cargo que fue desprovisto
de su carácter de carrera administrativa y menos aún cuando al momento de hacer
dicha exclusión, la interesada no había adquirido los derechos de carrera, lo
cual confirma que la mención a la elaboración de la resolución inscripción en
el escalafón debe ser entendida armónicamente con lo dispuesto en el punto
segundo “hasta cuando se le defina su situación en carrera administrativa” (Negrilla
fuera de texto)”.
4.      Las decisiones judiciales que se
revisan
4.1.   Primera
instancia
Conoció en primera
instancia la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca, quien se pronunció mediante sentencia del 23 de
agosto de 1999 denegando el amparo constitucional solicitado, pues consideró
que la acción instaurada era improcedente, toda vez que, a su juicio,  la
entidad accionada sí acató lo dispuesto por el Consejo de Estado en la última
de sus providencias, la del 17 de septiembre de 1998, quedando desvirtuada la
supuesta vulneración del debido proceso.
En criterio del a
quo, lo realmente pretendido por la accionante es el reconocimiento
de unos derechos con rango legal que ni siquiera le fueron otorgados por el
juez ordinario competente (contencioso administrativo), pues estimó que el
Consejo de Estado, en la sentencia del 29 de marzo de 1989, se concretó a
resolver sobre la nulidad del acto de insubsistencia del cargo de la actora
demandado, ordenando a título de restablecimiento del derecho el pago de unas
sumas de dinero.
Sobre el particular,
además, expresó que “los diferentes conceptos prestacionales indicados en el
numeral tercero de la parte resolutiva del fallo del 29 de marzo de 1989,
fueron citados a manera de ejemplo y nunca como la declaración de un
derecho, porque si así hubiere sido, evidentemente, el Consejo de Estado,
hubiere empleado la fórmula correspondiente, a saber, V,gr., DECLARASE, o
SE RECONOCE a la demandante los derechos de prima técnica y de inclusión
en carrera por haberse demostrado que, en efecto, le asistían cuando sobrevino
la insubsistencia de su nombramiento” (Subraya original).
Finalmente, la Sala
concluyó que los derechos perseguidos en la tutela -pago de la prima técnica e
inscripción en el escalafón de carrera administrativa- no fueron reconocidos en
las aludidas sentencias del máximo tribunal de lo contencioso ni son
fundamentales, sino que tratan sobre el reconocimiento y pago de prestaciones
sociales, materia de competencia de otras autoridades, como en efecto lo está
reconociendo la actora al utilizar los recursos propios de la vía gubernativa.
-        Impugnación
La actora impugnó la
anterior decisión insistiendo en el incumplimiento de la entidad accionada a
los fallos proferidos por el Consejo de Estado, por dos razones básicas:
En primer lugar,
porque el Consejo de Estado ordenó “expresamente y sin dejar dudas” su
reintegro a un cargo de carrera y la elaboración de la resolución de
escalafonamiento en la misma. Insistió en que para esas dos situaciones reunía
a cabalidad los requisitos exigidos y si no existió formalización de tales
derechos fue a causa de la inactividad de la entidad accionada.
En segundo lugar,
porque el pago parcial de las sumas ordenadas por el Consejo de Estado
no contempló la prima técnica (Resolución No. 2639 del 27 de mayo de 1999), a
pesar de la orden contenida en la sentencia del 29 de marzo de 1989, para que
fuera  reconocida desde el 1o. de marzo de 1981. En su criterio, esa
disposición no se podía tomar como una simple enunciación ejemplificativa de la
prestación y, por ello, dar lugar a su rechazo por carecer de una fórmula
sacramental que dijera “DECLARASE o SE RECONOCE”. En efecto, el segundo fallo
no repitió textualmente las condenas, ya que éstas no eran objeto de dicha
controversia pues de lo que se trataba era “el cumplimiento sin dilación ni
cercenamiento de los derechos reconocidos en el fallo de 1989” y “el supuesto
abandono del cargo”.
Por otra parte, la
actora expresó que no era cierto que con la acción de tutela estuviese
pretendiendo el reconocimiento y pago de prestaciones, pues los mismos estaban
definidos en los fallos del Consejo de Estado aludidos, en los cuales fueron
declarados “en forma expresa, sin dubitación”. Más bien, lo que dijo estar
persiguiendo fue el cumplimiento de esos fallos para así proteger su derecho al
debido proceso por violación de la cosa juzgada con efecto erga omnes
(C.C.A., art. 175).
A su turno, la
entidad accionada mediante escrito dirigido a la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo  Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, solicitó
confirmar el fallo de tutela con base en los mismos argumentos de hecho y de
derecho expuestos en el memorial defensivo presentado ante la primera instancia
en materia de tutela y ya referidos.
4.2.   Segunda
instancia
El Consejo Superior
de la Judicatura, en su Sala Jurisdiccional Disciplinaria, confirmó el fallo
del a quo, en providencia del 16 de septiembre de 1999.
Al respecto
manifestó que si bien es cierto que la Contraloría “cumplió defectuosamente con
el fallo del 29 de marzo de 1989 mediante la expedición de varias resoluciones,
y que a su vez la segunda decisión, del 17 de septiembre de 1998 invalidó estas
aparejando la orden de “CUMPLIR CON EL FALLO DE MARZO 29 de 1989” el resultado
de esa actuación, como es la Resolución No. 2639 de 1999, es materia de control
de legalidad por la jurisdicción contencioso administrativa.".
En efecto, este
juzgador estimó que a través de esa vía podía definir “si existe o no derecho a
la prima técnica cuyo pago gestiona por medio de esta tutela, sin que se
constituya en argumento válido para accionar la mera aseveración de haberse “bloqueado”
la vía del proceso ejecutivo”, toda vez que, la Sala precisa que la primera
copia de la sentencia del Consejo de Estado forma parte sustancial del proceso
administrativo de cobro efectuado, y la actora puede pedir “un eventual
desglose de ese documento”.
Para corroborar aún
más la improcedencia declarada de la acción de tutela por el a quo, el
fallador manifestó que de la evidencia allegada al informativo no se observó
para la actora ningún perjuicio irremediable e inminente con el carácter de
impostergable y grave para su mínimo vital o su estabilidad laboral que
permitiese deprecar el amparo, ni siquiera como mecanismo transitorio mientras
el juez competente resuelve la situación definitivamente, como lo deduce de las
altas sumas recibidas por ella y de la ubicación funcional que se le ha
atribuido.
Igualmente,
puntualizó que otra de las razones para declarar la improcedencia de la acción
radica en que a través de ésta no se puede determinar  acerca de un presunto
derecho “sobre el que no se pronunció cuantitativa y objetivamente el Consejo
de Estado, que lo único que hizo fue deferirlo al organismo vencido en juicio
para que obrara dentro de la ley, sin permitirle acudir a las facultades
discrecionales del Contralor para asignar las primas técnicas, vedadas al
funcionario, sujeto como está a las disposiciones generales establecidas al
efecto, tal como delimitó la Corte Constitucional en la Sentencia C-100 del 7
de marzo de 1996 (...)”.
Para finalizar, el ad
quem indicó que las situaciones de reintegro a la posición de igual o mayor
categoría e ingreso a la carrera administrativa de la actora, constituían una
discusión igualmente de competencia de la justicia administrativa y no del juez
de tutela, pues, de un lado, la actora se encontraba desempeñando en la
actualidad un cargo equivalente y, de otro lado, la petición de
escalafonamiento recibió la negativa de la oficina de administración de carrera
administrativa, la que una vez recurrida y negada está por definir en la alzada
interpuesta subsidiariamente.
La anterior decisión
fue objeto de las siguientes aclaraciones de voto:
-        El magistrado Leovigildo Bernal
Andrade manifestó que la actora no está cometiendo un abuso al pedir por la vía
de la tutela el cumplimiento de los fallos del Consejo de Estado por la entidad
accionada, en cuanto ordenaron pagarle a ella una prima técnica y registrar su
nombre en el escalafón de esa entidad. Sinembargo, cuenta con otras vías
judiciales para reclamar dicho cumplimiento, como así se estableció en la
decisión de tutela.
-        La magistrada Miryam Donato de
Montoya señaló que las motivaciones que sirvieron de sustento a la decisión
finalmente adoptada no guardan armonía con lo pedido por la accionante, toda
vez que el análisis ha debido centrarse en verificar el cumplimiento de la
decisión del Consejo de Estado por la Contraloría y si la actuación de la
entidad accionada estaba causando un perjuicio irremediable. Además, halló
impertinente que entre las razones de improcedencia de la tutela del fallo se
indicara que “no se encontraba comprometido el mínimo vital de la accionante”,
ya que nunca se discutió una violación del derecho a la vida, en la medida en
que el perjuicio irremediable, cuya amenaza torna la tutela procedente, no sólo
se refiere a aquello que afecte la vida.
-        La magistrada Amelia Mantilla Villegas se
apartó de los fundamentos consignados en el fallo frente al “tema específico
debatido en su debido momento ante las jurisdicciones administrativas y
ordinaria laboral, más concretamente con las sentencias resultantes de dichos
litigios emanadas del Consejo de Estado y la demanda instaurada por la actora
ante la justicia laboral, así como también, con el cumplimiento o no por parte
de la Contraloría de tales decisiones, porque ese es tema exclusivo de los
respectivos jueces administrativo y laboral donde no resulta adecuado, so pena
de indebidas interpretaciones, que el juez de tutela entre a hacer
evaluaciones, amen (sic) que establecida la improcedencia del amparo por cualquier
motivo, a mi modo de ver, no está autorizado para adentrase (sic) sobre el
fondo del asunto”.
III.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
La Corte
Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar las anteriores
providencias proferidas dentro del proceso de la referencia, en desarrollo de
las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto
2591 de 1991 y, en cumplimiento del auto de fecha 6 de diciembre de 1999,
expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Doce de esta Corporación.
2.      La
materia sujeta a examen.
La señora Isabel
Agudelo de Rodríguez formuló acción de tutela contra la Contraloría General de
la República, por estimar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso
administrativo, con el incumplimiento de ese órgano de control a los fallos
proferidos por el Consejo de Estado en su favor, al resolver sobre las
respectivas acciones de nulidad y restablecimiento del derecho instauradas en
virtud de una controversia suscitada entre las partes a partir de la relación
laboral vigente entre las mismas.
El contenido y
alcances tanto de la pretensiones formuladas por la actora ante la justicia contencioso
administrativa, así como de las providencias que las resolvieron, están
consignadas en los acápites iniciales de esta providencia.
De manera pues que,
corresponde a esta Sala en la sede de revisión de las sentencias de tutela de
instancia dictadas en el proceso de la referencia, determinar si la tutela,
como lo afirma la actora, constituye el medio judicial de defensa idóneo y
principal para hacer cumplir los aludidos fallos y de esta manera proteger su
derecho fundamental al debido proceso, labor que se adelantará en seguida
partiendo de la presentación de unas consideraciones previas sobre el derecho a
la ejecución de la sentencias judiciales dentro del ordenamiento superior
vigente.
3.      Consideraciones
previas sobre la incidencia de la ejecución de las sentencias judiciales para
la realización de valores, principios y derechos constitucionalmente
reconocidos
La Carta Política de
1991 estableció un preciso catálogo axiológico que rige e inspira el
ordenamiento jurídico colombiano. En él se halla contemplada la justicia como
uno de los valores fundantes sobre el cual descansa la organización política
(Preámbulo). Su realización se encuentra ligada al cumplimiento de los fines
esenciales atribuidos al Estado social de derecho, con los cuales se pretende
asegurar la convivencia pacífica y la consecución de un orden justo, al igual
que garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados
constitucionalmente (art. 2o.).
La materialización
de tales cometidos estatales puede alcanzarse a través del ejercicio de la
función pública de administrar justicia y con la concreción misma de su
actividad por medio de las decisiones que profieren los jueces de la República
en los asuntos sometidos a su conocimiento, una vez se encuentren
ejecutoriadas. La sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos a lo
decidido judicialmente, en consecuencia debe ser obligatoria, pues sólo de esta
manera se garantiza la existencia y funcionamiento de dicho Estado, así como la
prevalencia del ordenamiento superior[1].
Adicionalmente, el
cumplimiento de lo resuelto por los jueces y tribunales del país configura un
derecho de las personas de naturaleza fundamental y subjetiva[2], que comprende dos
aspectos: el primero, su pertenencia al núcleo esencial del derecho al debido
proceso público y sin dilaciones injustificadas, permitiendo así asegurar la
ejecución de lo decidido en el juicio y, el segundo, el verdadero acceso a la
administración de justicia, por cuanto que una vez se acude ante los jueces
para que resuelvan sobre una situación fáctica y jurídica específica con
aplicación del ordenamiento jurídico en forma particular y concreta, la
resolución definitiva que allí se produzca, deberá ser respetada y acatada en
su integridad[3]
(C.P., arts. 29 y 229).
De esta manera, dada
la injerencia que el efectivo acatamiento de las sentencias judiciales tiene
para el mantenimiento de un orden justo así como para la vigencia institucional
de la organización política estatal y la defensa de los derechos fundamentales
de las personas, es que el mismo se traduce en un deber jurídico tanto para
quienes las profieren, debiendo asegurar su realización oportuna mediante la
expedición de las medidas pertinentes, como para quienes se encuentran
obligados por lo allí decidido, trátese de una autoridad o de un particular,
pues en este caso “[b]asta saber que han sido proferidos por el juez competente
para que a ellos se deba respeto y para que quienes se encuentran vinculados
por sus resoluciones contraigan la obligación perentoria e inexcusable de
cumplirlos, máxime si están relacionados con el imperio de las garantías
constitucionales” [4].
Así las cosas, la
renuencia a someterse a los dictámenes judiciales desconoce la organización
política estatal, llegando a configurar una conducta antijurídica; en efecto,
de conformidad con nuestro ordenamiento penal, la sustracción al cumplimiento
de la obligación impuesta en resolución judicial, constituye el delito de
fraude a resolución judicial que atenta en forma grave contra la administración
de justicia (Código Penal, art. 184).
Por lo tanto, no
consulta con el nuevo orden jurídico implantado por la Constitución de 1991 que
la aludida omisión, cuando ésta provenga de las autoridades estatales, se
estructure como una carga procesal adicional para los ciudadanos[5], obligándolos a iniciar
nuevos procesos para garantizar los derechos no sólo reconocidos sino
protegidos por la respectiva autoridad judicial en el fallo incumplido.
Es claro que,
agravar la situación de los ciudadanos en la forma destacada sin que exista
fundamento razonable alguno para ello vulnera el principio de la buena fe[6] (C.P., art. 83), pues
aquellos cuando acuden a los estrados judiciales, para que se les resuelva una
situación fáctica y jurídica particular, lo hacen con la plena y legítima
confianza de que la decisión final será obedecida en su totalidad, sin que
pueda haber lugar a dilaciones resultantes de los cuestionamientos que el
obligado con el fallo pueda plantear para favorecer sus intereses.
También, es de
resaltar que los efectos del incumplimiento de las decisiones judiciales
definitivas violan, igualmente, los principios de la seguridad jurídica y de la
cosa juzgada; toda vez que, al desconocerse el debido proceso público y sin
dilaciones injustificadas, como se ha señalado que ocurre con esa clase de
actuación, no se logra obtener certeza jurídica definitiva en las relaciones
jurídicas materia de la respectiva sentencia, por lo tanto se impide que la
decisión alcance la fuerza de verdad legal[7]
requerida dentro del ámbito jurídico.
Por lo demás, en el
evento específico de que la negativa a dar cumplimiento a una decisión judicial
sea propiciada por un representante de la administración, consecuencialmente se
atenta contra el principio esencial de colaboración armónica estatal[8], dispuesto en el
artículo 113 superior, cuando establece que los diferentes órganos del Estado,
aun cuando tengan funciones separadas, deben colaborar armónicamente para la
consecución de sus fines.
En este orden de
ideas y para concluir, es oportuno señalar que, según se deduce de los mandatos
contenidos en el artículo 86 de la Carta Política y de la jurisprudencia de la
Corte[9],
la acción de tutela es procedente para obtener el amparo de los derechos
fundamentales de las personas al debido proceso y al acceso a la administración
de justicia, cuando han sido desconocidos por la desobediencia de una autoridad
en el cumplimiento de las órdenes proferidas por un juez de la República en
favor de aquellas personas. Sinembargo, su naturaleza subsidiaria y residual
impone confirmar si el ordenamiento jurídico nacional cuenta con otros medios
de defensa judicial idóneos que permitan obtener la ejecución de la respectiva
decisión judicial, pues de existir se haría improcedente el respectivo amparo
constitucional.
Así, de conformidad
con la abundante jurisprudencia de la Corte, se ha señalado que la tutela
procede para garantizar la ejecución de las sentencias judiciales siempre y
cuando lo ordenado se concrete en una obligación de hacer[10], por cuanto su
idoneidad prevalece frente a los mecanismos ordinarios para la protección de
los derechos fundamentales involucrados. No ocurre lo mismo con las
obligaciones de dar pues, para su cumplimiento, el ordenamiento jurídico ha
establecido el proceso ejecutivo, el cual ofrece mayores garantías en la medida
en que se cuenta con la posibilidad de asegurar el pago debido mediante el
decreto de medidas cautelares.
Sobre este
particular la Corte dijo[11]:
“En lo que hace
referencia al cumplimiento de sentencias judiciales por vía de tutela, esta
Corte ha expresado que cuando lo ordenado en la providencia incumplida es una
obligación de hacer, es viable lograr su cumplimiento por medio de la acción de
tutela, pues los mecanismos consagrados en el ordenamiento jurídico no siempre
tienen la idoneidad suficiente para proteger los derechos fundamentales que
puedan verse afectados con el incumplimiento de una providencia.
En cambio, cuando se
trata del cumplimiento de obligaciones de dar, la ley ha previsto un mecanismo
idóneo para lograr su cumplimiento, como es el proceso ejecutivo, cuya adecuada
utilización garantiza el forzoso cumplimiento de la obligación que se pretende
eludir, ya que pueden pedirse medidas cautelares, como el embargo y secuestro
de los bienes del deudor y su posterior remate, para asegurar así el pago que
se pretende evadir.”.
Con base en las
anteriores consideraciones procede la Sala a revisar los fallos de tutela
proferidos en el proceso de la referencia.
4.      Análisis del caso concreto.
Según lo expone en
su libelo, la actora instauró la presente acción de tutela, con el fin de
obtener la satisfacción de los derechos que en su concepto le fueron
reconocidos por el Consejo de Estado, mediante las sentencias proferidas el 29
de marzo de 1989 y el 17 de septiembre de 1998. En esas providencias se ordenó
su reintegro a la entidad accionada, por considerarse que la declaratoria de
insubsistencia del cargo que desempeñaba se produjo contrariando el
ordenamiento jurídico, lo que además dio lugar al restablecimiento de su
derecho, a través de ciertas condenas económicas establecidas en favor de la
accionante. El debido proceso administrativo fue el derecho fundamental
invocado para su protección en esta sede.
Las pretensiones
formuladas por la petente para que fuesen conferidas por los jueces de tutela,
recogen las actuaciones que, según lo alega la actora, representan los actos de
incumplimiento de los fallos del Consejo de Estado por la Contraloría General
de la República. Estas se versan sobre:
1.) el registro o anotación en el
escalafonamiento en carrera administrativa; 2.) el pago de la prima
técnica del 24 de agosto de 1989 al 16 de febrero de 1999, pago que deberá
comprender el 50% del sueldo básico, 25% por estudios y 25% por experiencia laboral;
3.) el pago de los intereses moratorios de la liquidación total de la
indemnización; 4.) el pago de la prima técnica, en la misma proporción,
“durante el desempeño actual del cargo a partir del reintegro”, esto es desde
el 17 de febrero de 1999 y mientras el derecho subsista; y 5.) en
consecuencia, “se anulará el acto administrativo del 22 de julio de 1999, que
negó el registro en el escalafón y parcialmente la Resolución No. 2369 del 27
de mayo de 1999 que efectuó la liquidación de restablecimiento parcial del
derecho, y que negó el pago a la prima técnica y los intereses moratorios”.
Tanto la entidad
accionada, como los jueces de instancia, coincidieron en señalar que la acción
de tutela resultaba improcedente en este caso.
En efecto, en la
intervención que hizo la entidad accionada en defensa de sus intereses
manifestó que aún no se han agotado los recursos que caben contra las
decisiones que ejecutan los fallos del Consejo de Estado, que existe otro medio
de defensa judicial para reclamar lo solicitado, como es la justicia laboral
ordinaria y que no se evidencia un perjuicio irremediable para la actora que
haga viable la tutela en forma transitoria. Esta entidad además hizo un
análisis pormenorizado de la forma como estima dio cumplimiento a las órdenes
impartidas por el Consejo de Estado, precisando que en las situaciones que no
efectuó alguna actuación de la manera solicitada por la actora, se debió a que
el ordenamiento jurídico se lo impedía.
Sobre ese
particular, los jueces de tutela declararon la improcedencia de la acción, en
razón a la naturaleza legal de los derechos que se pretendían proteger a través
de la tutela impetrada y en los medios con que cuenta la actora para resolver
la controversia con la entidad accionada, respecto del cumplimiento de los
fallos del Consejo de Estado, entre los cuales se hallan la vía gubernativa y
la acción contenciosa.
En efecto, los
falladores de instancia opinaron que si bien la entidad demandada actuó
defectuosamente al cumplir los fallos del Consejo de Estado, el resultado de
esa actuación es materia del control de legalidad por la jurisdicción
contencioso administrativa, como ámbito apropiado para adelantar la discusión
sobre la existencia y reconocimiento de los derechos a la prima técnica y a la expedición
de una resolución de escalafonamiento en la carrera administrativa para la
actora.
Al respecto, la Sala
comparte, parcialmente, las decisiones que denegaron la procedencia de la
acción de tutela en el presente caso.
Ciertamente, la
procedencia de la acción de tutela en esta oportunidad, según las
consideraciones ya expuestas, resultaba viable para la protección de los
derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la
actora, en la medida en que la entidad accionada hubiese dejado de ejecutar las
órdenes impuestas por el Consejo de Estado, en sus fallos del 29 de marzo de
1989 y del 17 de septiembre de 1998, siempre que las mismas estuvieren
fundamentadas en obligaciones de hacer, toda vez que recordemos que para las
obligaciones de dar existe un medio judicial de defensa idóneo como es el
proceso ejecutivo.
Así las cosas, la
accionante pretendió al acudir a la sede de tutela no dilatar aún más la
obtención de lo que ella consideraba ganado en virtud de las decisiones del
Consejo de Estado reclamando una actuación efectiva respecto de sus derechos
fundamenrales; sinembargo, la entidad accionada en su intervención ha dado
respuesta a los cuestionamientos de la petente con argumentos válidos y serios.
Por ello, se hace necesario presentar a continuación el contenido de las
pretensiones planteadas por la actora ante la jurisdicción constitucional de
tutela, contrastándolas con la respectiva respuesta de la Contraloría General
de la República, con el fin de determinar qué tipo de controversia realmente se
evidenció en este asunto y la procedencia de los reparos hechos por la actora.
Las pretensiones de
la accionante se concretaron a los siguientes aspectos:
1.)     A obtener el registro o anotación de
la actora en el escalafonamiento en la carrera administrativa.
Sobre este punto, la
entidad accionada, en primer lugar, manifestó que el reintegro de la actora se
produjo a la Contraloría y que luego de varios traslados, finalmente se
encuentra ocupando el cargo de jefe de la División, Nivel Ejecutivo, Grado 15,
en la División de Carrera Administrativa, Oficina de Administración de Carrera
Administrativa, según lo ordenado en la Resolución No. 1450 del 17 de marzo de
1999. Luego, agregó que el registro de la accionante en el escalafón de la
carrera administrativa no fue posible realizarlo porque ella no cumplía con los
requisitos para efectuar la respectiva inscripción, según se le informó a la
misma mediante escrito del 22 de julio de 1999, por la Jefe de la Oficina de
Administración de la Carrera Administrativa. Ante esto, la interesada interpuso
los recursos de ley, los cuales se hallaban en trámite al momento de
instaurarse la tutela. Además, porque el cargo actual no es de carrera
administrativa.
2.)     Al pago de la prima técnica del 24 de
agosto de 1989 al 16 de febrero de 1999, pago que deberá comprender el 50% del
sueldo básico, 25% por estudios y 25% por experiencia laboral, y al pago de esa
misma prestación, en la misma proporción, “durante el desempeño actual del
cargo a partir del reintegro”, esto es desde el 17 de febrero de 1999 y
mientras el derecho subsista.
Sobre este asunto,
la entidad accionada afirmó que mediante la Resolución No. 2639 del 27 de mayo
de 1999, se ordenó un primer pago de las sumas adeudadas por concepto de
sueldos, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir por
la actora desde la desvinculación y hasta el reintegro a la entidad accionada,
quedando pendiente un saldo para el mes de agosto de 1999, cancelable tan
pronto la Dirección del Tesoro Nacional girara los dineros correspondientes. En
concepto de la entidad accionada, la prima técnica no fue incluida por no
existir un acto administrativo que hubiese reconocido ese derecho a la actora,
quien a su vez alegó que dicho acto no se ha expedido por desidia de la entidad
demandada.
3.) La cancelación de los respectivos intereses
moratorios de la liquidación total de la indemnización.
4.) La anulación del “acto administrativo del
22 de julio de 1999, que negó el registro en el escalafón y parcialmente la
Resolución No. 2369 del 27 de mayo de 1999 que efectuó la liquidación de
restablecimiento parcial del derecho, y que negó el pago a la prima técnica y
los intereses moratorios”.
De todo lo anterior,
resulta forzoso concluir, como lo asevera la tutelante, que su inconformidad se
produjo ante el cumplimiento parcial de las decisiones judiciales del Consejo
de Estado, en lo que estima fueron los términos del reconocimiento de sus derechos
de orden legal. Por lo tanto, urge concluir dos aspectos:
1.      El primero de ellos, que luego de un
análisis de las demandas y de los fallos del Consejo de Estado, así como de las
intervenciones en defensa de la entidad accionada, se puede deducir que existió
una omisión por parte de esa entidad frente a la orden impartida por el Consejo
de Estado, en cuanto a la elaboración de la respectiva resolución de
escalafonamiento, proferida en la sentencia del 29 de marzo de 1989.
En efecto, como
resultado de la acción de nulidad y de restablecimiento del derecho, se declaró
la nulidad del acto administrativo mediante el cual la Contraloría había
declarado insubsistente el cargo de la actora. La razón de esa decisión
consistió, precisamente, en que ella se encontraba tramitando la solicitud de
escalafonamiento situación que de conformidad con la normatividad vigente sobre
carrera administrativa, le otorgaba estabilidad en el empleo, pues existía
prohibición expresa para que durante ese período pudiera ser retirada del
servicio (Resolución Orgánica No. 08470 del octubre 16 de 1980, art. 68).
Además, a título de
restablecimiento del derecho de la actora se le ordenó a la Contraloría
reintegrarla “al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior categoría hasta
cuando se defina su situación frente a la carrera administrativa”.
Por consiguiente,
todavía la entidad accionada no ha cumplido con dicho mandato, el cual
constituye claramente una obligación de hacer y que en los términos de la
doctrina constitucional emanada de esta Corte, torna en procedente la acción de
tutela para proteger los derechos al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia de la actora. De tal manera que, la Sala revocará
las decisiones de los jueces de instancia en este sentido y ordenará a la
Contraloría General de la República adelantar las actuaciones necesarias para
que se defina la situación de incorporación de la actora a la carrera
administrativa, dentro del marco legal vigente y conforme a sus competencias,
en armonía con los requisitos que se exijan para tal fin, debidamente
acreditados por la actora.
2.      El segundo aspecto consistente en que,
según lo expuesto, la controversia realmente trabada entre la actora y la
entidad accionada, con respecto al pago de la prima técnica, se refiere a una
discusión acerca de la forma en que los fallos del Consejo de Estado fueron
acatados por la Contraloría General de la República, es decir en relación con
el contenido mismo del acto administrativo que fue expedido por ese órgano de
control negando su reconocimiento.
Se observa así que
de lo que se trata en este caso, es de un cumplimiento inadecuado o defectuoso
por parte de la entidad accionada como bien lo denominó la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura; por lo tanto, compartiendo
el argumento principal esbozado para la adopción de la decisión de tutela por
dicha Sala y por la del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, el
resultado de la actuación de la Contraloría General de la República con miras a
acatar tales providencias judiciales, resulta ser materia de control de
legalidad por la jurisdicción contenciosa administrativa, en los términos de la
normatividad vigente y pertinente, para lo cual la misma ha establecido los
respectivos medios de defensa.
Era a ese trámite al
cual la actora debió acudir, con el fin de impugnar el acto administrativo
contenido en la Resolución No. 2369 del 27 de mayo de 1999, que efectuó la
liquidación de restablecimiento parcial del derecho y negó el pago de la prima
técnica al igual que de los intereses moratorios. Pretender su anulación a
través de la tutela, como en efecto lo ha solicitado en el libelo de la
demanda, es incorrecto dado el carácter residual y extraordinario de la
competencia de los jueces de tutela, así como el pago de los intereses
moratorios. Recuérdese que la jurisdicción constitucional no configura una
instancia superior y adicional de las demás jurisdicciones ni es instrumento a
través del cual se puedan sustituir permanentemente a los jueces en el
ejercicio de sus funciones; su fin es el de conciliar la defensa del patrimonio
jurídico de las personas de orden ius fundamental con respeto al ámbito
de acción de las jurisdicciones establecidas por la Constitución Política y la
ley.
Sin lugar a dudas,
la vía procesal mencionada se revela como idónea y eficaz para que la actora
alcance los propósitos esperados, máxime cuando en la situación descrita por
ella no se trasluce la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable, grave e
inminente, que requiera la intervención de los jueces constitucionales de
manera transitoria, como remedio temporal para contrarrestar la actuación de la
autoridad -Contraloría General de la República- mientras se resuelve la
situación de fondo por la autoridad judicial competente -jurisdicción
contencioso administrativa, pues el perjuicio alegado puede contrarrestarse y
remediarse ante la respectiva instancia judicial.
Por consiguiente, la
Sala procederá a confirmar parcialmente las providencias de tutela proferidas
por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca y del Consejo Superior de la Judicatura con respecto
a la decisión adoptada frente a la solicitud de la actora con respecto al pago
de a prima técnica y revocarlas en cuanto a la protección de los derechos al
debido proceso y acceso a la administración de justicia de la misma en lo
atinente a su escalafonamiento en la carrera administrativa, para lo cual se
expedirán las respectivas órdenes, en los términos que se establecerán en la
parte resolutiva de esta providencia.
III.    DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.- CONFIRMAR PARCIALMENTE las
sentencias de tutela proferidas en el proceso de la referencia por las Salas
Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca y del Consejo Superior de la Judicatura, el 23 de agosto y el 16
de septiembre de 1999, respectivamente, en cuanto denegaron la acción de tutela
para la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a
la administración de justicia de la actora, frente al pago de la prima técnica
que la actora reclamó ante la entidad accionada, por existir otro medio de
defensa judicial para proteger sus derechos.
Segundo.- REVOCAR
las decisiones de tutela
en mención, en cuanto denegaron la acción de tutela para la protección de los
derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de
justicia de la actora en el proceso de la referencia, en lo relativo a la definición
de la situación de la actora frente a la carrera administrativa y la expedición
de la resolución de escalafonamiento en carrera en la entidad accionada, y en
su lugar conceder la protección correspondiente en la forma que se señala en
los numerales tercero y cuarto siguientes.
Tercero.-
ORDENAR, en consecuencia,
al Contralor General de la República adelantar las actuaciones necesarias
destinadas a resolver la situación de la actora con respecto a su inscripción
en la carrera administrativa, en cumplimiento de lo establecido en la sentencia
proferida por el Consejo de Estado el 29 de marzo de 1989, en virtud de la
acción de nulidad promovida por la señora Isabel Agudelo de Rodríguez contra la
Contraloría General de la República y cuyos términos fueron referidos en esta
providencia, para lo cual deberá proferir los actos administrativos
pertinentes, dentro del marco legal vigente y conforme a sus competencias, en
armonía con los requisitos que se exijan para tal fin, debidamente acreditados
por la actora.
Cuarto.- El Contralor General de la República
responderá por la realización de lo dispuesto en el anterior numeral, para lo
cual deberá instruir en lo necesario al personal a su cargo para el debido
acatamiento de esa orden.
Quinto.-
La Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca verificará
el cumplimiento de esta providencia, de conformidad con el artículo 27 del
Decreto 2591 de 1991.
Sexto.- Por Secretaría, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
ANTONIO BARRERA CARBONELL     ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver la Sentencia T-554/92
[2] Ver las Sentencias T-478/96 y T-554/92, ya referida.
[3] Sentencia T-329/94.
[4] Idem
[5] Ver la Sentencia T-478/96 y T-779/98.
[6] Ver las Sentencias T-554/92 y T-438/93, entre otras.
[7] Ver la Sentencia C-543/92 y la T-553/95.
[8] Ver la Sentencia T-537/94.
[9] Ver la Sentencia T-524/94, entre otras.
[10] Consultar las Sentencias T-329/94, T-403/96, T-084/98, T-779/98 y
T-211/99.
[11] Sentencia T-403/96.