C-494-20
Sentencia C-494/20
Referencia: Expediente LAT-460
Revisión
oficiosa de la Ley 1970 de 2019, por medio de la cual se aprueba la “Enmienda
de Kigali al Protocolo de Montreal”, adoptada el 15 de octubre de 2016, en
Kigali, Ruanda.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinte
(2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Alberto Rojas Ríos, quien la preside, Jorge Enrique Ibáñez Najar,
Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, José Fernando Reyes
Cuartas y Richard Steve Ramírez Grisales (e); y las magistradas Diana Fajardo
Rivera, Gloria Stella Ortiz Delgado y Cristina Pardo Schlesinger, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión de constitucionalidad de la Ley 1970 de 2019, por medio de
la cual se aprueba la “Enmienda de Kigali al
Protocolo de Montreal”, adoptada el 15 de octubre de 2016, en Kigali,
Ruanda.
I. ANTECEDENTES
1.
De acuerdo con lo previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución
Política, el 18 de julio de 2019 la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República remitió a esta Corporación[1] una fotocopia autenticada
de la Ley 1970 de 2019 para su revisión constitucional.
2.
Mediante Auto del 15 de agosto de 2019,[2] la Magistrada
sustanciadora avocó el conocimiento del proceso y dispuso la práctica de
pruebas. En primer lugar, ofició a los secretarios generales del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes para que, dentro del término de los
diez días siguientes a la notificación del proveído, enviaran a la Corte
información expresa sobre: (i) las fechas de las publicaciones, las sesiones
correspondientes, el quórum deliberatorio y decisorio, así como las mayorías y
las votaciones con las cuales se discutió y aprobó el proyecto de ley en las
distintas etapas, en comisiones y en plenarias, haciendo referencia a la
modalidad de votación utilizada en cada una de las etapas del trámite
legislativo; (ii) el día en que se efectuó el anuncio de votación, el día que
se realizó la votación, así como el número y fecha de las actas y las gacetas
del Congreso donde consten dichas actuaciones; y (iii) el día en que se efectuó
la publicación y los números y fechas de las actas y las gacetas del Congreso
correspondientes. En segundo lugar, ofició al Ministerio de Relaciones
Exteriores para que, dentro de los diez días siguientes a la notificación del
proveído, certificara quiénes suscribieron a nombre de Colombia el instrumento
internacional materia de revisión, cuáles eran sus poderes y si sus actos
fueron confirmados por el Presidente de la República.
3.
Además, ordenó (i) correr traslado al Procurador General de la Nación una vez
recibidas las pruebas; (ii) simultáneamente fijar en lista el proceso durante
el término de 10 días; y (iii) comunicar la iniciación del proceso al
Presidente de la República y al Presidente del Congreso para los fines del
artículo 244 de la Constitución Política, así como a los ministros de
Relaciones Exteriores; Ambiente y Desarrollo Sostenible; Comercio, Industria y
Turismo; Minas y Energía; y Salud y Protección Social, para los fines señalados
en el artículo 11 del Decreto Ley 2067 de 1991.
4.
Finalmente, resolvió, para los efectos previstos en el artículo 13 del Decreto
Ley 2067 de 1991, comunicar el proveído al Defensor del Pueblo, al Contralor
General de la República, a los directores o quienes hagan sus veces del
Instituto Alexander Von Humboldt, del Instituto Nacional de Salud, del
Departamento Nacional de Planeación, de las corporaciones autónomas regionales
de Antioquia, de Cundinamarca y del Valle; a la Asociación Nacional de
Comerciantes (FENALCO), a la Asociación Nacional de Empresarios (ANDI); a las
universidades de Antioquia, de los Andes, del Rosario, del Valle, Externado, Javeriana,
y Nacional de Colombia; a la Interamerican Association of Environmental
Defense (AIDA), a la World Wide Fund for Nature (WWF) Colombia y a
Dejusticia.
5.
Dado que para el 13 de noviembre de 2019 los Secretarios Generales del Senado
de la República y la Cámara de Representantes no habían allegado la respectiva
certificación del Secretario de la Comisión Segunda del Senado de la República,
así como tampoco una copia de las gacetas del Congreso en las que constara (i)
la publicación de la ponencia para primer debate en la Cámara, (ii) el anuncio
para segundo debate del proyecto de ley en la Cámara de Representantes, y (iii)
la discusión y aprobación en segundo debate del proyecto de ley en la Cámara de
Representantes, la Magistrada sustanciadora insistió en los requerimientos
probatorios realizados en el Auto del 15 de agosto 2019.[3]
6.
El 28 de febrero de 2020, recibidas y calificadas las pruebas decretadas en el
numeral segundo del Auto del 15 de agosto de 2019, la Magistrada sustanciadora
remitió el expediente a la Secretaría General de la Corte para continuar con el
trámite respectivo, de conformidad con lo previsto en el mencionado Auto.[4]
Así, el 4 de marzo de 2020, la Secretaría General de la Corte Constitucional
fijó en lista el presente proceso por el término de diez días.
7.
En virtud de la emergencia pública de salud
derivada de la pandemia denominada COVID-19, el Consejo Superior de la
Judicatura adoptó los Acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519,
PCSJA20- 11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546 de 2020,
PCSJA20-11549 de 2020, PCSJA20-11556 de 2020 y PCSJA20-11567, los cuales
suspendieron -con algunas excepciones- los términos judiciales en el territorio
nacional “hasta el 30 de junio de 2020”. No obstante, a través del Acuerdo PCSJA20-11581 de 27 de junio de 2020, decidió
mantener “(…) suspendidos los términos en la Corte Constitucional para
decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad y la eventual revisión de
acciones de tutela hasta el 30 de julio de 2020 (…).[5]”
8. Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, y
previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a
realizar el estudio de constitucionalidad del instrumento internacional y de su
ley aprobatoria.
II.
TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN
9.
A continuación, se transcribe el texto completo de la ley aprobatoria de la
enmienda que se revisa:[6]
LEY 1970 DE 2019
(julio 12)
Diario Oficial No. 51.012 de 12
de julio 2019
PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA
Por medio de la cual se aprueba
la “Enmienda de Kigali al Protocolo de Montreal”, adoptada el 15 de octubre de
2016, en Kigali, Ruanda.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Visto
el texto de la “Enmienda de Kigali al Protocolo de Montreal”, adoptada el 15 de
octubre de 2016, en Kigali, Ruanda.
Se
adjunta copia fiel y completa del texto en español del precitado instrumento
internacional, certificada por la coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de
Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos internacionales del Ministerio de
Relaciones Exteriores, documento que reposa en el Archivo del Grupo Interno de
Trabajo de Tratados y consta de cinco (5) folios.
El
presente proyecto de ley consta de dieciséis (16) folios.
PROYECTO DE LEY NÚMERO 195 DE
2018
por
medio de la cual se aprueba la “Enmienda de Kigali al Protocolo de Montreal”,
adoptada el 15 de octubre de 2016, en Kigali, Ruanda.
El Congreso de la República
Visto
el texto de la “Enmienda de Kigali al Protocolo de Montreal”, adoptada el 15 de
octubre de 2016, en Kigali, Ruanda.
Se
adjunta copia fiel y completa del texto en español del precitado instrumento
internacional, certificada por la Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de
Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de
Relaciones Exteriores, documento que reposa en el Archivo del Grupo Interno de
Trabajo de Tratados y consta en cinco (5) folios.
El
presente Proyecto de Ley consta de dieciséis (16) folios.
La Enmienda de Kigali (2016):
Enmienda del Protocolo de Montreal acordado por la Vigésima Octava Reunión de
las Partes (Kigali, 10 a 15 de octubre 2016)
Artículo I: Enmienda
Artículo 1, párrafo 4
En
el párrafo 4 del artículo 1 del Protocolo, sustitúyase:
“el
anexo C o el anexo E” por:
“el
anexo C, el anexo E o el anexo F”
Artículo 2, párrafo 5
En
el párrafo 5 del artículo 2 del Protocolo, sustitúyase:
“y
en el artículo 2H” por:
“y
en los artículos 2H y 2J”
Artículo 2, párrafos 8 a), 9 a) y 11
En
los párrafos 8 a) y 11 del artículo 2 del Protocolo, sustitúyase:
“los
artículos 2A a 2I” por:
“los
artículos 2A a 2J”
Al
final del apartado a) del párrafo 8 del artículo 2 del Protocolo, añádase lo
siguiente:
“Todo
acuerdo de esa naturaleza podrá ampliarse para que incluya las obligaciones relativas
al consumo o la producción dimanantes del artículo 2J, siempre que la suma
total de los niveles calculados de consumo o producción de las Partes no supere
los niveles establecidos en el artículo 2J”.
En
el apartado a) i) del párrafo 9 del artículo 2 del Protocolo, después de:
“esos
ajustes;”
suprímase:
“y”
Reenumérese
el apartado a) ii) del párrafo 9 del artículo 2 del Protocolo como apartado a)
iii).
Después
del apartado a) i) del párrafo 9 del artículo 2 del Protocolo, añádase lo
siguiente como apartado a ii):
“Se
deberán efectuar ajustes en los potenciales de calentamiento atmosférico
especificados en el grupo I de los anexos A, C y F, y de ser así, indicar
cuáles serían esos ajustes; y”
Artículo 2J
Después
del artículo 21 del Protocolo, insértese el artículo siguiente:
“Artículo
2J: Hidrofluorocarbonos
1.
Cada Parte velará por que en el período de 12 meses contados a partir del 1 de
enero de 2019, y en cada período sucesivo de 12 meses, su nivel calculado de
consumo de las sustancias controladas del anexo F, expresado en equivalentes de
CO2, no supere el porcentaje fijado para la respectiva serie de años
especificados en los apartados a) a e) indicados a continuación, de la media
anual de sus niveles de consumo de las sustancias controladas del anexo F
calculados para los años 2011, 2012 y 2013, más el 15% de sus niveles
calculados de consumo de sustancias controladas del grupo I del anexo C
calculado, como se establece en el párrafo 1 del artículo 2F, expresado en
equivalentes de CO2:
a)
2019 a 2023: 90%
b)
2024 a 2028: 60%
c)
2029 a 2033: 30%
d)
2034 a 2035: 20%
e)
2036 y años posteriores: 15%
2.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo 1 del presente artículo, las Partes
podrán decidir que una Parte velará por que en el período de 12 meses contados
a partir del 1 de enero de 2020, y en adelante en cada período sucesivo de 12
meses, su nivel calculado de consumo de las sustancias controladas del anexo F,
expresado en equivalentes de CO2, no supere el porcentaje fijado para la respectiva
serie de años especificados en los apartados a) a e) como se indica a
continuación, de la media anual de sus niveles calculados de consumo de las
sustancias controladas del anexo F para los años 2011, 2012 y 2013, más el 25%
de su nivel calculado de consumo de sustancias controladas del grupo I del
anexo C, como se establece en el párrafo 1 del artículo 2F, expresado en
equivalentes de CO2:
a)
2020 a 2024: 95%
b)
2025 a 2028: 65%
c)
2029 a 2033: 30%
d)
2034 a 2035: 20%
e)
2036 y años posteriores: 15%
3.
Cada Parte que produzca sustancias controladas del anexo F velará por que
durante el período de 12 meses contados a partir del 1 de enero de 2019, y en
cada período sucesivo de 12 meses, su nivel calculado de producción de las
sustancias controladas del anexo F, expresado en equivalentes de CO2, no supere
el porcentaje fijado para la respectiva serie de años especificados en los
apartados a) a e) que se indican a continuación, de la media anual de sus
niveles calculados de producción de las sustancias controladas del anexo F para
los años 2011, 2012 y 2013, más el 15% de su nivel calculado de producción de
sustancias controladas del grupo I del anexo C, como se establece en el párrafo
2 del artículo 2F, expresado en equivalentes de CO2:
a)
2019 a 2023: 90%
b)
2024 a 2028: 60%
c)
2029 a 2033: 30%
d)
2034 a 2035: 20%
e)
2036 y años posteriores: 15%
4.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo 3 del presente artículo, las Partes
podrán decidir que una Parte que produzca sustancias controladas del anexo F
velará por que en el período de 12 meses contados a partir del 1 de enero de
2020, y en cada período sucesivo de 12 meses, su nivel calculado de producción
de las sustancias controladas del anexo F, expresado en equivalentes de CO2, no
supere el porcentaje fijado para la respectiva serie de años especificados en
los apartados a) a e) como se indica a continuación, de la media anual de sus
niveles calculados de producción de sustancias controladas del anexo F para los
años 2011, 2012 y 2013, más el 25% de su nivel calculado de producción de
sustancias controladas del grupo I del anexo C, como se establece en el párrafo
2 del artículo 2F, expresado en equivalentes de CO2:
a)
2020 a 2024: 95%
b)
2025 a 2028: 65%
c)
2029 a 2033: 30%
d)
2034 a 2035: 20%
e)
2036 y años posteriores: 15%
5.
Los párrafos 1 a 4 del presente artículo se aplicarán en la medida en que las
Partes decidan permitir el nivel de producción o consumo que sea necesario para
satisfacer los usos exentos que hayan acordado las Partes.
6.
Cada Parte que fabrique sustancias del grupo I del anexo C o del anexo F velará
por que durante el período de 12 meses contados a partir del 1 de enero de
2020, y en cada período sucesivo de 12 meses, sus emisiones de sustancias del
grupo II del anexo F generadas en cada planta de producción que fabrique
sustancias del grupo I del anexo C o del anexo F sean destruidas, en la medida
de lo posible, utilizando la tecnología aprobada por las Partes en ese mismo
período de 12 meses.
7.
Cada Parte velará por que en toda destrucción de sustancias del grupo II del
anexo F generadas en instalaciones que produzcan sustancias del grupo I del
anexo C o del anexo F se utilicen solamente las tecnologías que aprueben las
Partes.
Artículo 3
Sustitúyase
el preámbulo del artículo 3 del Protocolo por lo siguiente:
“1.
A los fines de los artículos 2, 2A a 2J y 5, cada Parte determinará, respecto
de cada grupo de sustancias que figura en el anexo A, el anexo B, el anexo C,
el anexo E o el anexo F, sus niveles calculados de:
Sustitúyase
el punto y coma final del párrafo a) i) del artículo 3 del Protocolo por:
“,
a menos que se especifique otra cosa en el párrafo 2;”
Al
final del artículo 3 del Protocolo, añádase el siguiente texto:
“;
y
d)
Emisiones de sustancias del grupo II del anexo F generadas en cada instalación
que produzca sustancias del grupo I del anexo C o del anexo F mediante la
inclusión, entre otras cosas, de las cantidades emitidas debido a fugas de
equipos, orificios de ventilación en los procesos y dispositivos de
destrucción, pero excluyendo las cantidades capturadas para su uso, destrucción
o almacenamiento.
2.
Al calcular los niveles de producción, consumo, importación, exportación y
emisión de las sustancias que figuran en el anexo F y en el grupo I del anexo
C, expresados en equivalentes de CO2 a los fines del artículo 2J, el párrafo 5
bis del artículo 2 y el párrafo 1 d) del artículo 3, cada Parte utilizará los
potenciales de calentamiento atmosférico de esas sustancias especificados en el
grupo I del anexo A y en los anexos C y F”.
Artículo 4, párrafo 1 sept
Después
del párrafo 1 sex del artículo 4 del Protocolo, insértese el siguiente párrafo:
“1
sept. Tras la entrada en vigor del presente párrafo, cada Parte prohibirá la
exportación de las sustancias controladas del anexo F a cualquier Estado que no
sea Parte en el presente Protocolo”.
Artículo 4, párrafo 2 sept
Después
del párrafo 2 sex del artículo 4 del Protocolo, insértese el siguiente párrafo:
“2
sept. Tras la entrada en vigor del presente párrafo, cada Parte prohibirá la
exportación de las sustancias controladas del anexo F a cualquier Estado que no
sea Parte en el presente Protocolo”.
Artículo 4, párrafos 5, 6 y 7
En
los párrafos 5, 6 y 7 del artículo 4 del Protocolo, sustitúyanse:
“los
anexos A, B, C y E” por:
“los
anexos A, B, C, E y F”
Artículo 4, párrafo 8
En
el párrafo 8 del artículo 4 del Protocolo, sustitúyanse:
“los
artículos 2A a 2I”
por:
“los
artículos 2A a 2J”
Artículo 4B
Después
del párrafo 2 del artículo 4B del Protocolo, insértese el párrafo siguiente:
“2
bis. Cada Parte establecerá y aplicará, a partir del 1 de enero de 2019 o en el
plazo de tres meses a partir de la fecha de entrada en vigor del presente
párrafo para ella, la que sea posterior, un sistema de concesión de licencias
para la importación y exportación de las sustancias controladas nuevas, usadas,
recicladas y regeneradas del anexo F. Toda Parte que opere al amparo del
párrafo 1 del artículo 5 que decida que no está en condiciones de establecer y
aplicar dicho sistema para el 1 de enero de 2019podrá aplazar la adopción de
esas medidas hasta el 1 de enero de 2021”.
Artículo 5
En
el párrafo 4 del artículo 5 del Protocolo, sustitúyase:
“2”
por:
“2J”
En
los párrafos 5 y 6 del artículo 5 del Protocolo, sustitúyase:
“el
artículo 2I”
por:
“los
artículos 2I y 2J”
En
el párrafo 5 del artículo 5 del Protocolo, antes de:
“toda
medida de control”
insértese:
“con”
Después
del párrafo 8 ter del artículo 5 del Protocolo, insértese el siguiente párrafo:
“8
qua
a)
Toda Parte que opere al amparo del párrafo 1 del presente artículo, con
sujeción a cualquier ajuste introducido en las medidas de control del artículo
2J de conformidad con el párrafo 9 del artículo 2, tendrá derecho a retrasar su
cumplimiento con las medidas de control establecidas en los apartados a) a e)
del párrafo 1 del artículo 2J y en los apartados a) a e) del párrafo 3 del
artículo 2J y a modificar esas medidas como se indica a continuación:
i) 2024 a 2028: 100%
ii) 2029 a 2034: 90%
iii) 2035 a 2039: 70%
iv) 2040 a 2044: 50%
v)
2045 y años posteriores: 20%
b)
Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado a) precedente, las Partes podrán
decidir que una Parte que opere al amparo del párrafo 1 del presente artículo,
con sujeción a cualquier ajuste introducido en las medidas de control del
artículo 2J de conformidad con el párrafo 9 del artículo 2, tendrá derecho a
retrasar su cumplimiento de las medidas de control establecidas en los
apartados a) a e) del párrafo 1 del artículo 2J y los apartados a) a e) del
párrafo 3 del artículo 2J y a modificarlas como se indica a continuación:
i) 2028 a 2031: 100%
ii) 2032 a 2036: 90%
iii) 2037 a 2041: 80%
iv) 2042 a 2046: 70%
v)
2047 y años posteriores: 15%
c)
Cada Parte que opere al amparo del párrafo 1 del presente artículo, a los fines
de cálculo de su nivel básico de consumo conforme al artículo 2J, tendrá
derecho a utilizar la media de sus niveles calculados de consumo de las
sustancias controladas del anexo F para los años 2020, 2021 y 2022, más el 65%
de su nivel de base del consumo de sustancias controladas del grupo I del anexo
C, como se estipula en el párrafo 8 ter del presente artículo.
d)
Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado c) precedente, las Partes podrán
decidir que, a los fines del cálculo de su nivel de base del consumo conforme
al artículo 2J, una Parte que opera al amparo del párrafo 1 del presente
artículo tendrá derecho a utilizar la media de sus niveles calculados de
consumo de sustancias controladas del anexo F para los años 2024, 2025 y 2026,
más el 65% de su nivel de base del consumo de sustancias controladas del grupo
I del anexo C, como se estipula en el párrafo 8 ter del presente artículo.
e)
Cada Parte que opere al amparo del párrafo 1 del presente artículo y produzca
sustancias controladas del anexo F, a los fines de cálculo de su nivel de base
de la producción conforme al artículo 2J, tendrá derecho a utilizar la media de
sus niveles calculados de producción de sustancias controladas del anexo F para
los años 2020, 2021 y 2022, más el 65% de su nivel de base de la producción de
sustancias controladas del grupo I del anexo C, como se estipula en el párrafo
8 ter del presente artículo.
f)
Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado e) precedente, las Partes podrán
decidir que una Parte que opera al amparo del párrafo 1 del presente artículo y
produzca las sustancias controladas del anexo F, a los fines del cálculo de su
nivel de base de la producción conforme al artículo 2J, tendrá derecho a
utilizar la media de sus niveles calculados de producción de las sustancias
controladas del anexo F para los años 2024, 2025 y 2026, más el 65% de su nivel
de base de la producción de sustancias controladas del grupo I del anexo C,
como se estipula en el párrafo 8 ter del presente artículo.
g)
Los apartados a) a f) del presente párrafo se aplicarán a los niveles
calculados de producción y consumo salvo en la medida en que se aplique una
exención para altas temperaturas ambiente basada en los criterios que decidan
las Partes”.
Artículo 6
En
el artículo 6 del Protocolo, sustitúyanse:
“los
artículos 2A a 2I”
por:
“los
artículos 2A a 2J”
Artículo 7, párrafos 2, 3 y 3 ter
En
el párrafo 2 del artículo 7 del Protocolo, a continuación del texto que dice “-
enumeradas en el anexo E, correspondientes al año 1991”, insértese el texto
siguiente:
“-
en el anexo F, para los años 2011 a 2013, a menos que las Partes que operan al
amparo del párrafo 1 del artículo 5 proporcionen esos datos para los años 2020
a 2022, pero las Partes que operan al amparo del párrafo 1 del artículo 5 a las
que se apliquen los apartados d) y f) del párrafo 8 qua del artículo 5
proporcionarán esos datos en relación con los años 2024 a 2026”;
En
los párrafos 2 y 3 del artículo 7 del Protocolo, sustitúyanse:
“C
y E”
por:
“C,
E y F”
Después
del párrafo 3 bis del artículo 7 del Protocolo, añádase el párrafo siguiente:
“3
ter. Cada Parte proporcionará a la Secretaría datos estadísticos de sus
emisiones anuales de sustancias controladas del grupo II del anexo F,
sustancias controladas por cada instalación, de conformidad con el párrafo 1d)
del artículo 3 del Protocolo”.
Artículo 7, párrafo 4
En
el párrafo 4 del artículo 7, después de:
“datos
estadísticos sobre” y “proporciona datos sobre”
añádase:
“producción,”
Artículo 10, párrafo 1
En
el párrafo 1 del artículo 10 del Protocolo, sustitúyase:
“y
el artículo 2I”
por:
“,
el artículo 2I y el artículo 2J”
Al
final del párrafo 1 del artículo 10 del Protocolo, insértese el siguiente
texto:
“Cuando
una Parte que opere al amparo del párrafo 1 del artículo 5 opte por valerse de
la financiación de cualquier otro mecanismo financiero para cubrir parte de sus
costos adicionales acordados, esa Parte no hará uso del mecanismo financiero
establecido con arreglo al artículo 10 del presente Protocolo”.
Artículo 17
En
el artículo 17 del Protocolo, sustitúyanse:
“los
artículos 2A a 2I” por:
“los
artículos 2A a 2J”
Anexo
A
Sustitúyase
el cuadro del grupo I del anexo A del Protocolo por el que figura a
continuación:
Anexo
C y anexo F
Sustitúyase
el cuadro del grupo I del anexo C del Protocolo por el que figura a
continuación:
*
Cuando se indica una gama de PAO, a los efectos del Protocolo se utilizará el
valor más alto de dicha gama. Los PAO enumerados como un valor único se
determinaron a partir de cálculos basados en mediciones de laboratorio. Los
enumerados como una gama se basan en estimaciones y, por consiguiente, tienen
un grado mayor de incertidumbre. La gama comprende un grupo isomérico. El valor
superior es la estimación del PAO del isómero con el PAO más elevado, y el
valor inferior es la estimación del PAO del isómero con el PAO más bajo.
**
Identifica las sustancias más viables comercialmente. Los valores de PAO que
las acompañan se utilizarán a los efectos del Protocolo.
***
En el caso de las sustancias para las que no se indica el PCA, se aplicará por
defecto el valor 0 hasta tanto se incluya un valor de PCA mediante el
procedimiento previsto en el párrafo 9 a) ii) del artículo 2.
Después
del anexo E del Protocolo, añádase el anexo siguiente:
“Anexo
F: Sustancias controladas
Artículo II: Relación con la
Enmienda de 1999
Ningún
Estado u organización de integración económica regional podrá depositar un
instrumento de ratificación, aceptación o aprobación o adhesión a esta Enmienda
a menos que, con anterioridad o simultáneamente, haya depositado tal
instrumento a la Enmienda adoptada en la 11 Reunión de los Partes en Beijing,
celebrada el 3 de diciembre de 1999.
Artículo III: Relación con la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y su
Protocolo de Kyoto
La
finalidad de la presente Enmienda no es exceptuar los hidrofluorocarbonos del
ámbito de los compromisos que figuran en los artículos 4 y 12 de la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y en los artículos 2, 5,
7 y 10 de su Protocolo de Kyoto.
Artículo IV: Entrada en vigor
1.
Con excepción de lo indicado en el párrafo 2 a continuación, la presente
Enmienda entrará en vigor el 1 de enero de 2019, a condición de que al menos 20
instrumentos de ratificación, aceptación o aprobación de la Enmienda hayan sido
depositados por Estados u organizaciones de integración económica regional que
sean Partes en el Protocolo de Montreal relativo a las Sustancias que Agotan la
Capa de Ozono. En caso de que para esa fecha no se haya cumplido esta
condición, la Enmienda entrará en vigor al nonagésimo día posterior a la fecha
en que se haya cumplido.
2.
Los cambios en el artículo 4 del Protocolo, Control del comercio con Estados
que no sean Partes, que se estipulan en el artículo I de la presente Enmienda
entrarán en vigor el 1 de enero de 2033, siempre y cuando los Estados o las
organizaciones de integración económica regional que son Partes en el Protocolo
de Montreal relativo a las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono hayan
depositado al menos 70 instrumentos de ratificación, aceptación o aprobación de
la Enmienda. En caso de que para esa fecha no se haya cumplido esta condición,
la Enmienda entrará en vigor al nonagésimo día posterior a la fecha en que se
haya cumplido.
3.
A los efectos de los párrafos 1 y 2, ningún instrumento de esa índole
depositado por una organización de integración económica regional se contará
como adicional a los depositados por los Estados miembros de esa organización.
4.
Tras la entrada en vigor de la presente Enmienda, como está previsto en los
párrafos 1 y 2, la Enmienda entrará en vigor para cualquier otra Parte en el
Protocolo el nonagésimo día posterior a la fecha del depósito de su instrumento
de ratificación, aceptación o aprobación.
Artículo V: Aplicación
provisional
Cualquier
Parte, en cualquier momento antes de la entrada en vigor de la presente
Enmienda para ella, podrá declarar que aplicará con carácter provisional
cualesquiera de las medidas de control estipuladas en el artículo 2J y las
obligaciones correspondientes en materia de presentación de informes con
arreglo al artículo 7, en espera de dicha entrada en vigor.
***
DECRETA:
Artículo 1º. Apruébese la “Enmienda de Kigali
al Protocolo de Montreal”, adoptada el 15 de octubre de 2016, en Kigali,
Ruanda.
Artículo 2º. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o
de la Ley 7 de 1944 la “Enmienda de Kigali al Protocolo de Montreal”, adoptada
el 15 de octubre de 2016, en Kigali, Ruanda, que por el artículo primero de
esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se
perfeccione el vínculo internacional respecto de la misma.
Artículo 3º. La presente ley rige a partir de la fecha de su
publicación.
III.
INTERVENCIONES
1.
Ministerio de Relaciones Exteriores
10.
La Directora de Asuntos Jurídicos Internacionales(e), Lucía Solano Ramírez,
presentó escrito en el presente proceso. En este, mencionó que ni el Presidente
de la República ni su Ministro de Relaciones Exteriores realizaron acto de
suscripción alguno, por lo que tampoco se confirieron plenos poderes a ningún
funcionario para tales efectos. La Enmienda de Kigali no fue abierta a firmas,
dado que fue adoptada por la Decisión XXVIII/1 de la Reunión de las Partes del “Protocolo
de Montreal Relativo a las Sustancias que agotan la Capa de Ozono”, y
sujeta al procedimiento establecido en el artículo 9 del “Convenio de Viena
para la Protección de la Capa de Ozono”, así como a lo establecido en el
artículo 4 de la propia Enmienda. Manifestó que, en consecuencia, no se
requería de la firma de ningún Estado, pues en virtud de esos artículos se
entiende que todo Estado Parte del Convenio o su Protocolo puede ratificar,
aceptar o aprobar la Enmienda, de acuerdo con los requisitos legales internos.[7]
11.
Por otro lado, la Directora de Asuntos Jurídicos Internacionales, Alejandra
Valencia Gartner, envió virtualmente la intervención formal, donde presentó las
razones del Ministerio por las cuales la Ley 1970 de 2019, “Por medio de la
cual se aprueba la Enmienda de Kigali al Protocolo de Montreal”, debe ser
declarada constitucional. Recordó que la protección colectiva internacional de
la capa de ozono se remonta al Convenio de Viena para la Protección de la Capa
de Ozono de 1985. El mencionado instrumento sirvió como punto de partida para
la creación del marco internacional que actualmente regula la producción y
consumo de sustancias que afectan la capa de ozono y, en consecuencia, el medio
ambiente y la salud humana. Posteriormente, los países miembros adoptaron el
Protocolo de Montreal relativo a las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono
en 1987, mediante el cual se desarrollaron de manera específica las
obligaciones de carácter general que estaban contenidas en el Convenio.
12.
Manifestó que el objetivo principal de la Enmienda es reducir gradualmente la
producción y el consumo de los hidrofluorocarbonos (HFC), para prevenir un
incremento de la temperatura global en 0,5 grados centígrados, aportando a la
finalidad del Acuerdo de París de disminuir el aumento del calentamiento global
por encima de 1,5 grados centígrados. La necesidad de ratificación del
instrumento también se evidencia porque, con ella, el país podrá acceder a
asistencia técnica y financiera para apoyar la implementación de proyectos
nacionales orientados a la reconversión tecnológica industrial que utiliza HFC
en su producción. Además, destacó que la Enmienda es la manera de armonizar las
obligaciones establecidas bajo el Acuerdo de París, las del Convenio de Viena y
el Protocolo de Montreal, todos pilares de la lucha contra el cambio climático.
13.
Finalmente, argumentó que el contenido del Tratado está ajustado a los
preceptos constitucionales del ordenamiento colombiano. Ello, pues “no solo
se encuentra en línea con las disposiciones esenciales que dirigen las
relaciones internacionales (arts. 9 y 226), sino que además desarrolla
disposiciones constitucionales específicas en materia ambiental, tales como el
Artículo 49 sobre la obligación de saneamiento ambiental, el Artículo 78
relativa a los derechos colectivos y el Artículo 79 sobre el derecho a un medio
ambiente sano.”[8] Hizo referencia a
la Sentencia C-379 de 1993, la cual analizó la constitucionalidad de la Ley 29
de 1992, “Por medio de la cual se aprueba el Protocolo de Montreal relativo
a las sustancias agotadoras de la Capa de Ozono”, para resaltar que en
aquella oportunidad la Corte Constitucional estableció que ni el Protocolo ni
sus enmiendas desconocen los preceptos de la Constitución Política, por el
contrario, se fundamentan en ella.[9]
2. Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo
14.
La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, Ivette Lorena Sanabria Gaitán, indicó
que no fueron parte en el escrito de defensa ni en la sustentación ante la
Corte Constitucional respecto de la Ley 1970 de 2019, pues es un tema que
corresponde al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.[10]
3.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
15.
El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible para el momento en que se
presentó la intervención, Ricardo José Lozano Picón, solicitó la exequibilidad
de la Ley 1970 de 2019. Mencionó que Colombia aprobó el Convenio de Viena para
la Protección de la Capa de Ozono y el Protocolo de Montreal relativo a las
Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono junto con sus enmiendas. La
aprobación de estos instrumentos obedece al desarrollo constitucional existente
sobre las obligaciones del Estado colombiano frente al manejo del medio
ambiente y su preservación, cuestiones a las que el Constituyente les atribuyó
una importancia máxima en la Constitución Política de 1991. Mencionó que es
evidente que los objetivos de la Enmienda de Kigali encajan dentro del contexto
de “Constitución Ecológica”, pues desarrolla de manera concreta mandatos
superiores. Además, el instrumento internacional es acorde a los preceptos
constitucionales que se relacionan con el manejo de las relaciones
internacionales y la suscripción de tratados con otros Estados y organismos de
derecho internacional.
16.
En cuanto al contenido de la Enmienda de Kigali, manifestó que la modificación
al instrumento internacional establece el compromiso para todas las Partes de
reducir el consumo y la producción de hidrofluorocarbonos (HFC), incorporando
un nuevo anexo al Protocolo donde se listan dichas sustancias. Existe la
urgente necesidad de disminuir este componente porque son compuestos
industriales pertenecientes a la “canasta de gases efecto invernadero del
Protocolo de Kyoto” que contribuyen al calentamiento global.
17.
Manifestó que la ratificación de esta Enmienda conllevará importantes
beneficios, como (i) la ventaja competitiva en el mercado cuando las Partes
adopten nuevas tecnologías para implementar la Enmienda; (ii) el apoyo
financiero adicional para ayudar a los países en desarrollo a iniciar la
reducción de los HFC; (iii) la flexibilidad para priorizar la problemática de
los HFC, teniendo en cuenta las necesidades específicas y las circunstancias
nacionales; y (iv) el respaldo de las actividades para el fortalecimiento
institucional, la concesión de licencias y cupos de importación y exportación.
Además, señaló que la Enmienda observa los criterios que la Constitución
establece para el manejo de las relaciones internacionales y es respetuosa con
los principios de soberanía nacional, equidad, y reciprocidad, aplicables a las
relaciones entre sujetos del derecho internacional.
18.
Finalmente, dispuso que gracias a la implementación del Protocolo de Montreal
el país ha logrado eliminar cerca de 3.000 toneladas métricas de sustancias con
potencial de agotamiento de la capa de ozono, reduciendo las afectaciones de
salud y el ambiente. En definitiva, el Protocolo ha logrado que la capa de
ozono se esté recuperando, mitigando así el cambio climático. Además, señaló que
Colombia ha mostrado su compromiso con el Tratado, como cuando ejerció la
copresidencia de la 31ª Reunión de las Partes al Protocolo de Montreal en 2019,
en la que se discutieron medidas para la implementación de la Enmienda de
Kigali.[11]
4.
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca
19.
Remberto Quant González, en calidad de apoderado de la Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca, solicitó declarar exequible la Ley 1970 del 19 de
julio de 2019, dado que la misma se ajusta a los artículos 8, 79, 80 y 224 de
la Constitución Política, así como a los postulados de la Convención de Viena
de 1985. Mencionó que la materia que regula la Enmienda es acorde (i) al
artículo 8 de la Constitución Política, porque se pretende impulsar el desarrollo
sostenible y fortalecer la protección del ambiente y los recursos naturales,
logrando un equilibrio entre el medio ambiente, la sociedad y la economía; (ii)
al artículo 9 constitucional, dado que el instrumento internacional se enmarca
dentro del respeto a la soberanía nacional y al reconocimiento de los
principios del derecho internacional; y (iii) a los artículos 79 y 80 de la
Carta Política, pues el tratado refuerza la idea del derecho de todas las
personas a gozar de un ambiente sano y acentúa el deber del Estado de proteger
y planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables
para su conservación, restauración o sustitución.[12]
5.
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI)
20.
El representante legal de la organización, Bruce Mac Master, solicitó la
exequibilidad de la Enmienda de Kigali junto con la Ley 1970 de 2019 que la
aprobó. Señaló que la ANDI no observó ningún vicio respecto de la adhesión de
Colombia a la Enmienda, ni en relación al trámite del proyecto de ley en el
Congreso de la República. Mencionó que, como lo ha dicho la Corte
Constitucional en relación con otras enmiendas al Protocolo de Montreal
(Sentencias C-146 de 1997 y C-240 de 2006), la Enmienda de Kigali no requería
ser suscrita por el Gobierno colombiano, sino aprobada por éste, tal y como
ocurrió el 13 de marzo de 2018. Además, el trámite en el Congreso de la
República cumplió con todos los requisitos de presentación, discusión y
aprobación por las Comisiones y la Plenaria del Senado y la Cámara de
Representantes, así como de publicación de anuncio y texto aprobado.
Finalmente, argumentó que la Enmienda es conveniente para Colombia y compatible
con las disposiciones constitucionales, pues comparte lo dispuesto en los
artículos 79 y 80 superiores, relacionados con el derecho a gozar de un medio
ambiente sano y a garantizar un desarrollo sostenible.[13]
6.
Universidad del Rosario
21.
El profesor de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario
y abogado internacionalista Walter Arévalo Ramírez, solicitó la exequibilidad
de la ley aprobatoria del tratado. Explicó que el contenido y las motivaciones
de la referida ley son constitucionales y cumplen con el procedimiento típico
de enmienda de tratados de carácter ambiental, los cuales requieren de manera
constante su actualización para que los Estados Parte puedan ejecutar sus
compromisos relacionados con amenazas ambientales cambiantes, como los son las
sustancias que afectan la capa de ozono.
22.
Adicionalmente, mencionó que la Corte ha declarado la constitucionalidad de las
diferentes enmiendas al Protocolo de Montreal. En estas providencias se ha
reiterado lo dispuesto en la Sentencia C-146 de 1997 respecto a la importancia
de proteger el medio ambiente. Esta nueva Enmienda también refleja los fines
del Estado en materia ecológica, especialmente la internalización de las
relaciones ecológicas bajo la equidad, reciprocidad internacional y
conveniencia nacional. Además, este instrumento internacional es consistente
con los propósitos constitucionales medioambientales consignados en materia
ecológica, la conservación, la protección del medio ambiente y la cooperación
internacional.
23.
Por último, realizó un análisis del artículo 5: aplicación provisional. Señaló
que, si bien esta norma depende de la entrada en vigor del Tratado, situación
que en el presente caso ocurrió en el 2019, es necesario que la Corte estime
que, de acuerdo con su reiterada jurisprudencia, esta figura no es aplicable en
el caso de la Enmienda de Kigali porque no corresponde con las normas
nacionales en materia de aplicación provisional de los tratados. De conformidad
con la Sentencia C-280 de 2014, el Presidente puede poner en marcha
provisionalmente el instrumento internacional si (i) el acuerdo tiene un
contenido económico y comercial; (ii) el instrumento fue negociado y suscrito
en el ámbito de un organismo internacional; y (iii) el tratado prevé
expresamente su aplicación anticipada. Estos requisitos no se cumplen en el
tratado objeto de revisión, por lo que no habría podido aplicarse
provisionalmente. Sin embargo, indica el interviniente que el referido artículo
5 no debe declararse inexequible. Al respecto explica: “en tanto la
oportunidad para utilizar el Art. V ya no es posible pues el tratado se
encuentra en vigor y esta aplicación provisional se refería a una
provisionalidad de las medidas ambientales anticipándose a la entrada en vigor
del instrumento y no una aplicación provisional para adelantarse a los
procedimientos de ratificación en el orden interno, salvo mencionar esta
consideración en el examen constitucional, la Corte no requiere considerar esta
norma de la LAT como inexequible.”[14]
7.
Grupo de Investigación en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad
Externado de Colombia
24.
María del Pilar García Pachón y Juan David Ubajoa Osso, Directora e
Investigador del Departamento de Derecho del Medio Ambiente, consideraron que
la ratificación de la Enmienda de Kigali al Protocolo de Montreal se ajusta a
la Constitución Política, en específico a los principios, deberes y derechos en
ella establecidos. Señalaron que el Constituyente de 1991 reflejó una
preocupación importante frente a los problemas ecológicos del país, por lo que
la Constitución incorporó varios preceptos relativos al medio ambiente, constituyendo
lo que se denomina como la “Constitución ecológica” o la “Constitución verde”.
25.
Estimaron que la Enmienda de Kigali aportará elementos significativos a la
lucha contra la contaminación de la atmosfera, porque los HFC fueron
identificados como sustancias que concentran emisiones de gases efecto
invernadero y afectan negativamente al cambio climático. Al dar cuenta de ello,
en el marco del derecho internacional ambiental y con el objetivo de proteger y
controlar la degradación del medio ambiente, los países adoptaron la Enmienda
de Kigali al Protocolo de Montreal para reducir el uso progresivo de los HFC
hasta sustituirlos por otras sustancias que no generen gases efecto
invernadero.
26.
Reconocieron que la protección de la capa de ozono es un problema que concierne
a todos los países del mundo, por lo que las acciones que se deben adoptar
tienen que ser globales. La ratificación de esta Enmienda es necesaria para
lograr una acción colectiva que permita la cooperación entre naciones. Lo anterior,
conforme al artículo 226 de la Constitución Política que impulsa la
internacionalización de las relaciones ecológicas sobre la equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional. La imposición de los mencionados límites
al uso de los HFC que establece la Enmienda se enmarca en el principio de
prevención, y se convierte en un balance entre el desarrollo de actividades
económicas y la salvaguarda del derecho a un medio ambiente sano de las
generaciones presentes y futuras. Es decir, pretende alcanzar el desarrollo
sostenible por medio de la sustitución gradual y progresiva de estas
sustancias, dado que es fundamental continuar con la importación y exportación
de productos con HFC para evitar un impacto negativo en la industria
colombiana.[15]
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
27.
En ejercicio de las competencias previstas en los artículos 242, numeral 2°, y
278, numeral 5°, del texto constitucional, así como el artículo 7 del Decreto
2067 de 1991, el Procurador General de la Nación, Fernando Carrillo Flórez,
presentó concepto dentro del trámite de la referencia, en el cual solicita a la
Corte Constitucional la declaración de exequibilidad de la Ley 1970 de 2019
mediante la cual se aprobó la Enmienda de Kigali al Protocolo de Montreal.
28.
En primer lugar, el Procurador realizó un análisis formal del trámite de aprobación de la
norma y concluyó que la Enmienda se encuentra ajustada a la Constitución,
debido a que cumplió con los procedimientos en la etapa pre-parlamentaria y la
parlamentaria. En segundo término, en lo que respecta a la materia del
Convenio, el Jefe del Ministerio Público lo encuentra plenamente ajustado a la
Constitución Política, en especial porque Colombia ya había adoptado el
Protocolo de Montreal, mediante la aprobación de la Ley 29 de 1992, y teniendo
en cuenta que el país es parte del Convenio de Viena para la Protección de la
Capa de Ozono. Este último estableció la obligación internacional de
implementar medidas adecuadas para proteger la salud humana y el medio ambiente
de los efectos derivados de las actividades humanas que impactan negativamente
la capa de ozono.
29.
Resaltó que “innumerables investigaciones científicas han demostrado que
varias actividades humanas implican la emisión de sustancias (como los
hidrofluorocarbonos) que desgastan la capa de ozono y este desgaste genera
riesgos y peligros para la salud humana y para el medio ambiente. En efecto, en
el Protocolo se plantea la eliminación progresiva de las sustancias agotadoras
de la capa de ozono -SAO-, teniendo en cuenta las realidades sociales,
económicas y ambientales de los países firmantes, por lo que se otorga 10 años
de gracia a los países en vía de desarrollo para el inicio de la implementación
de los compromisos que se adquirieron.”[16] Añadió que las
medidas del Protocolo de Montreal han disminuido en un 98% la producción y uso
de sustancias dañinas para la atmosfera, permitiendo su recuperación. Esto es
de suma importancia, dado que el deterioro de la capa de ozono “es una de
las mayores preocupaciones internacionales, por lo que los diferentes países se
han unido para tomar medidas tendientes a mitigar los daños e implementar
técnicas productivas, industriales y de tratamiento de residuos que no atenten
contra el medio ambiente ni contra la salud de los seres vivos.”
30.
Finalmente, sobre el artículo 5 de la Enmienda, en el que se establece que las
partes podrán aplicar provisionalmente cualquiera de las medidas de control de
que trata el artículo 2J, así como cumplir con las obligaciones sobre la
presentación de informes en concordancia con el artículo 7 del mismo
instrumento, aclaró que esta disposición no alude a la aplicación provisional
de tratados, prevista en el artículo 224 constitucional, en tanto “no se
refiere a la aplicación del tratado sin que se agoten los procedimientos
internos para la ratificación, sino a la aplicación provisional de las medidas
ambientales de control y la presentación de informes, razón por la cual la
prerrogativa no presenta una contradicción con la Constitución.”[17]
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
31.
En virtud del numeral 10º del artículo 241 de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para ejercer el control integral de los tratados
internacionales y de las leyes que los aprueben. De acuerdo con lo expresado en
reiterada jurisprudencia, dicho
control es:
“(i) previo al
perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a
la sanción gubernamental;
(ii) automático, pues debe
ser enviada directamente por el Presidente de la República a la Corte
Constitucional dentro de los seis días siguientes a la sanción gubernamental;
(iii) integral, en la
medida en que la Corte debe analizar tanto los aspectos formales como los
materiales de la ley y el tratado, confrontándolos con todo el texto
constitucional;
(iv) tiene fuerza de cosa
juzgada;
(v) es una condición sine qua non
para la ratificación del correspondiente acuerdo;
(vi) cumple una función
preventiva, pues su finalidad es garantizar tanto la supremacía de la
Constitución como el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado
colombiano.”[18]
32.
La adopción de tratados internacionales por el Estado colombiano es un acto
complejo, en el que intervienen las tres ramas del poder público. Dentro de
este esquema, el control a cargo de la Corte se divide en dos grandes partes:
(i) un análisis formal: que hace un escrutinio al proceso de formación
del instrumento internacional, así como el trámite legislativo adelantado en el
Congreso de la República; y (ii) un análisis material: que coteja las disposiciones del tratado y de la ley con el marco
constitucional colombiano, para
de esta manera determinar si se ajustan o no al ordenamiento superior. Por
tanto, se trata de
un estudio eminentemente jurídico que no se ocupa de revisar las ventajas u
oportunidades prácticas del tratado a nivel económico o social, ni tampoco su
conveniencia política.
33.
En consecuencia, corresponde a la Corte resolver los siguientes problemas
jurídicos: (i) ¿la Enmienda de Kigali al Protocolo de Montreal y la Ley 1970 de
2019, mediante la cual se aprobó dicho instrumento internacional, satisfacen
los requisitos formales previstos en la Constitución Política y en la Ley 5 de
1992?; (ii) ¿la Enmienda de Kigali al Protocolo de Montreal y la Ley 1970 de
2019, mediante la cual se aprobó dicho instrumento internacional, resultan
compatibles con la Constitución Política?
34.
Hechas las anteriores precisiones, pasa la Corte a examinar la constitucionalidad
del tratado internacional objeto de estudio y de su ley aprobatoria, tanto en
su aspecto formal como material.
2.
Cuestión previa: la Enmienda de Kigali no requería agotar el proceso de
consulta previa
35.
Antes de realizar el análisis formal y material de la Enmienda de Kigali, es
precisó verificar si en esta oportunidad era necesario realizar el proceso de
consulta previa como expresión del derecho fundamental a la participación de
los grupos étnicos.
36.
La
consulta previa ocupa un lugar destacado en el ordenamiento nacional. Colombia
se constituye como una República democrática, participativa y pluralista
(artículo 1 de la Constitución), que reconoce y protege la diversidad étnica y
cultural como un valor constitucional (artículos 7 y 70 de la Constitución), en
el que las comunidades étnicas gozan de plenos derechos fundamentales.[19] Es claro que
la Carta Política de 1991 propugna “por un modelo de Estado que se reconoce
como culturalmente heterogéneo”;[20]
y para ello, resulta indispensable una herramienta como la consulta previa, que
propicia espacios de diálogo -guiados por el principio de la buena fe y el
respeto por el otro- en el que se integran saberes distintos y formas
de vivir y sentir radicalmente diversas.
37.
Como lo ha resaltado la jurisprudencia constitucional,[21] la diversidad étnica y
cultural está íntimamente relacionada “con las representaciones de vida y
concepciones del mundo que la mayoría de las veces no son sincrónicas con las
costumbres dominantes o el arquetipo mayoritario en la organización política,
social, económica, productiva o incluso de religión, raza, lengua, etc.”[22] Es así que,
para prevenir que la imposición del arquetipo mayoritario anule la diversidad
presente en la sociedad, se ha previsto el mecanismo de consulta, el cual aboga
por un diálogo sincero y respetuoso de la diferencia.
38.
En la determinación de si es o no obligatoria la consulta previa, “no es
relevante la diferencia entre leyes, actos legislativos y tratados, puesto que
en relación con todos estos tipos de medida legislativas se ha aplicado la
misma doctrina constitucional.”[23] La consulta previa irradia
las distintas medidas administrativas o legislativas, de todo tipo, que ejecute
el Estado. De ahí que la revisión integral de una ley aprobatoria de un tratado
internacional suponga también el examen del derecho fundamental a la consulta
previa. La omisión del deber de consultar a las comunidades se erige en un
vicio de trámite con repercusiones sustanciales.[24]
2.1.
La consulta previa en las leyes aprobatorias de tratados
39.
En
el caso de las leyes aprobatorias de tratados internacionales el requisito de
la consulta y su correspondiente verificación constitucional es relativamente
reciente.[25]
Inicia con la Sentencia C-750 de 2008,[26]
donde la Corte revisó el ´Acuerdo de promoción comercial entre la República
de Colombia y los Estados Unidos de América´, sus ´cartas adjuntas´ y sus
´entendimientos´, suscritos en Washington el 22 de noviembre de 2006.” La
Sala Plena concluyó que no se requería adelantar la consulta por cuanto el
Acuerdo, en particular el capítulo sobre medio ambiente, contenía normas de
manera uniforme para la generalidad de los colombianos, y no contenía
disposiciones que impusieran restricciones o beneficios a los grupos étnicos.
Es decir, no generaban una afectación directa. Ello no fue óbice para que la
Corte advirtiera también que “las disposiciones de orden legislativo o
administrativo que se expidan en desarrollo y aplicación del Acuerdo surtan la
consulta previa obligatoria respecto de las comunidades indígenas y tribales si
alguna de ellas es susceptible de afectarles de manera específica y directa.”
40.
A partir de esta providencia, la Corte ha venido examinando oficiosamente el
requisito de consulta en la revisión del trámite de aprobación de los tratados
internacionales. Al igual que ocurre con el análisis de otro tipo de medidas
legislativas o administrativas, el estudio se centra en determinar si existe
una afectación directa sobre las comunidades étnicas, pues solo
en estos escenarios se activa el deber de adelantar la consulta previa; con
independencia de que se trate de un tratado bilateral o multilateral.[27]
41.
El Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo señala algunos
casos puntuales en los que se entiende que puede haber una afectación directa
-beneficiosa o no para las comunidades- y que, por lo tanto, exigen el proceso
de consulta.[28]
Pero dichos ejemplos claramente no agotan la descripción de todos los
escenarios posibles que requieren consulta. Ha sido la jurisprudencia
constitucional la que para el contexto colombiano ha venido interpretando el
alcance de este derecho fundamental. La obligación de adelantar un “procedimiento
distinto a los escenarios generales y concretos de participación”[29] resulta
exigible “cuando la materia del proyecto está relacionada con aspectos que
tienen una vinculación intrínseca con la definición de la identidad étnica de
dichos grupos”;[30]
lo que se ha entendido como el ethos de las comunidades indígenas y
afrodescendientes.[31]
Recientemente, la Sala Plena resumió[32]
-sin pretender hacer un listado taxativo y acabado- que existe una afectación
directa cuando:
“(i) La medida que regula
se trata de aquellas contempladas constitucionalmente en el artículo 330, es
decir, cuando se refieren al territorio ancestral, al uso del suelo o a la
extracción de recursos naturales[33];
(ii) Se trata de una
disposición que está vinculada con el ethos o la identidad étnica de alguna comunidad
étnica, luego altera negativa o positivamente su vida política, económica,
social y cultural como elementos definitorios de su identidad[34];
(iii) Impone cargas o
atribuciones de beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su
situación o posición jurídica[35];
(iv) El objeto principal
de la regulación es una o varias comunidades étnicas o pueblos tribales o el
desarrollo específico de un derecho previsto en el Convenio 169 de 1989 de la
OIT[36];
y
(v) “Cuando a
pesar de tratarse de una medida general, (a) ésta tiene mayores efectos en las
comunidades indígenas que en el resto de la población, o (b) regula
sistemáticamente materias que conforman la identidad de dichas comunidades, por
lo que puede generarse bien una posible afectación, un déficit de protección de
sus derechos o una omisión legislativa relativa que las discrimine.”[37]
42.
Tratándose de leyes aprobatorias de tratados y siguiendo el primer criterio del
anterior listado, es importante recordar que hay un conjunto de temas en los
que, prima facie, se activa el deber de consulta. Por ejemplo, frente a
medidas relacionadas con la explotación y manejo de recursos naturales en los
territorios indígenas (artículo 330 constitucional) y la delimitación de las
entidades territoriales indígenas (artículo 329 constitucional). Esto ha
servido para que, en algunos casos, la Corte realice un análisis abreviado que
descarte el deber de consulta, cuando se trata de temas que son claramente
ajenos a los intereses y preocupaciones de los pueblos étnicos.
43.
Lo anterior no significa que la temática general del tratado o del acuerdo
internacional sea suficiente para determinar el deber de consulta. Es necesario
analizar, más allá del título, “el contenido y el alcance de la medida para
poder establecer si existe un impacto en los derechos de las comunidades y de
ser así cuál es su magnitud.”[38]
Así como no todo instrumento internacional que regule aspectos relacionados con
las comunidades (v.gr. explotación de recursos naturales) exige necesariamente
la consulta previa; tampoco el hecho que se trate de un asunto distinto a los
que usualmente se asocian con la consulta, significa el rechazo automático de
este mecanismo.
44. En resumen, toda medida
legislativa o administrativa, incluyendo la aprobación de tratados
internacionales, está sujeta al deber de consulta previa cuando conlleve
medidas susceptibles de afectar directamente a las comunidades étnicas. Para
determinar lo anterior, (i) es importante comenzar por el tema general que
regula el convenio o acuerdo internacional, pero ello no es suficiente. También
es necesario atender los criterios que ha venido desarrollando la
jurisprudencia sobre este punto, los cuales incluyen, entre otros, analizar si
la medida: (ii) está
vinculada con el ethos de los pueblos étnicos, (iii) impone cargas o
beneficios a una comunidad; o si (iv) a pesar de tratarse de una medida
general, a) ésta tiene mayores efectos en las comunidades indígenas que en el
resto de la población, o b) regula sistemáticamente materias que conforman la
identidad de dichas comunidades.
2.2.
Análisis del caso concreto
45.
El trámite de aprobación de la Enmienda de Kigali no requería agotar el proceso
de consulta previa. Las disposiciones de este instrumento internacional se han
previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos, sin que su
objeto sea introducir una modificación específica relacionada con las
comunidades étnicas. En efecto, la Enmienda pretende eliminar los
hidrofluorocarbonos como sustancias sustitutas a las que dañan la capa de
ozono, pues en investigaciones científicas recientes se comprobó que los
hidrofluorocarbonos también generan gases efecto invernadero. No se trata
entonces de un asunto que afecte directa y específicamente a las comunidades
étnicas, pues el deterioro de la capa de ozono afecta el medio ambiente y la
salud humana de todas las personas.
46.
La Enmienda tampoco desconoce el derecho fundamental de consulta previa, en
tanto no introduce ningún beneficio, restricción o gravamen para las
comunidades étnicas, pues la materia de este instrumento se circunscribe a los
daños que a la salud y al medio ambiente se puedan ocasionar por el deterioro
de la capa de ozono, derivado de los gases efecto invernadero que surgen con la
producción y consumo de sustancias como los hidrofluorocarbonos.
47.
En consecuencia, no era necesario agotar el requisito mencionado para proceder
con el trámite legislativo de la Enmienda de Kigali.
3.
Análisis formal: la suscripción de la Enmienda de Kigali al Protocolo de
Montreal y su aprobación por parte del Congreso de la República cumplieron el
procedimiento constitucional
48.
La revisión del aspecto formal del tratado internacional y de su ley
aprobatoria se dirige a examinar los siguientes aspectos: la validez de la
representación del Estado Colombiano en las fases de negociación, celebración y
firma del acuerdo internacional, así como el cumplimiento de las reglas de
trámite legislativo en la formación de la ley aprobatoria.
3.1. La Enmienda del Protocolo Montreal relativa a
las sustancias que agotan la capa de ozono adoptada en Kigali, Ruanda y
Aprobada en la Treinta y una Reunión de las Partes sólo requiere de su
aprobación por parte del Estado
49.
El análisis de este acápite corresponde a la fase previa gubernamental de la
Enmienda Kigali al Protocolo de Montreal. En concreto se analizará: (i) la
adhesión a la enmienda y las reglas que justifican por qué, en esta ocasión, no
se requería agotar el trámite de negociación, celebración y firma del tratado
internacional; y (ii) la orden de someterlo a consideración del Congreso de la
República por parte del Presidente de la República (artículo 189, numeral 2 de
la Constitución).
50.
En las sentencias C-146 de 1997,[39] C-671 de 2001[40] y C-240 de 2006,[41] las cuales analizaron la
constitucionalidad de anteriores enmiendas al Protocolo de Montreal, la Corte
Constitucional, haciendo referencia al artículo 39 de la Convención de Viena
sobre Derecho de los Tratados de 1969,[42] estableció que un tratado puede ser enmendado tan
solo por acuerdo entre las partes.
51.
Adicionalmente, en la Sentencia C-240 de 2006,[43] esta Corporación dispuso que, “según
el artículo 40 del mismo ordenamiento, aplicable a las enmiendas de los
tratados multilaterales, todo Estado facultado para llegar a ser parte en el
tratado estará facultado para llegar a ser parte en el mismo en su forma
enmendada. El artículo 15 ibídem consagra que el consentimiento de un Estado en
obligarse por un tratado se manifestará mediante la adhesión cuando así lo
disponga el correspondiente tratado. En el caso del Protocolo de Montreal, así
se estableció de manera expresa en su artículo 16. La regla admitida para el
Tratado es aplicable también para las enmiendas, pues según el artículo 39 de
la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, al acuerdo de enmienda
se aplicarán las mismas normas enunciadas en la Parte II, que contempla lo ya
dicho en materia de adhesión, salvo que el Tratado estipule otra cosa, lo que
no acontece en el presente caso.”[44]
52.
En consecuencia, la Enmienda de Kigali al Protocolo de Montreal no requería ser
suscrita por el Gobierno colombiano, sino simplemente se necesitaba la
aceptación del Gobierno y la aprobación del Congreso para adherir a ella, como
en efecto ocurrió, dado que el Presidente de la República Juan Manuel Santos
Calderón impartió la respectiva Aprobación Ejecutiva a la Enmienda de
Kigali el día 13 de marzo de 2018, y en el mismo acto, en cumplimiento de los
trámites constitucionales, ordenó someterla a consideración del Congreso de la
República, el cual por medio de la Ley 1970 de 2019 la aprobó.
3.2. Examen del trámite de la Ley 1970 de 2019 ante
el Congreso de la República
53.
Las leyes
aprobatorias de tratados internacionales no disponen de un procedimiento
legislativo especial, por lo que el trámite que debe seguirse es el de las
leyes ordinarias, salvo por dos requisitos especiales: (i) el debate debe
iniciarse en el Senado de la República, por tratarse de asuntos relativos a
relaciones internacionales (artículo 154 de la Constitución); y (ii) una vez ha
sido sancionada la ley por el Presidente de la República, deberá remitirla a la
Corte Constitucional dentro de los 6 días siguientes, para efectos de la
revisión integral (artículo 241, numeral 10, de la Constitución).[45]
54.
Teniendo en cuenta el procedimiento que guía las leyes ordinarias,
especialmente lo previsto en los artículos 150 a 169 de la Carta y en la Ley 5ª
de 1992, la Sala Plena ha resumido las etapas del trámite legislativo que
revisa la Corte, así:
“(i) Inicio del trámite
de la ley aprobatoria en el Senado de la República (artículo 154 de la Constitución).
(ii) Publicación del proyecto de ley antes de darle curso en
la comisión respectiva (artículo
157, numeral 1, de la Constitución).
(iii) Aprobación en primer debate en las
comisiones respectivas de Senado y Cámara, y en segundo debate en las plenarias
de esas corporaciones (artículo
157, numeral 2 y 3, de la Constitución).
(iv) Publicación y reparto del
informe de ponencia
previo a los cuatro debates correspondientes y del texto aprobado en cada uno
de ellos (artículos 144, 156 y 157 de la Ley 5ª de 1992).
(v) Anuncio
previo en el que
se informe de la sesión en que se efectuará la discusión y votación del
proyecto en cada uno de los cuatro debates correspondientes, según el inciso
final del artículo 160 de la Constitución Política adicionado por el artículo 8
del Acto Legislativo 01 de 2003 la cual ordena que: 1) la fecha de votación de
los proyectos de ley sea previamente anunciada; 2) el anuncio de tal votación
se realice en sesión distinta a la de la sesión en que es sometido a su
aprobación; y 3) la votación se efectúe el día en que fue anunciada. La Corte
ha señalado, además, que, si bien no es exigible una fórmula específica para
realizar el anuncio, sí deben utilizarse expresiones de las que sea posible
inferir con claridad para qué se convoca a los congresistas y que se haga para
una sesión posterior, es decir, para “una fecha futura prefijada y
determinada, o por lo menos, determinable.”
(vi) Quórum decisorio al momento de la aprobación
del proyecto en cada uno de los cuatro debates correspondientes. Tratándose de
proyectos de ley aprobatoria de tratados internacionales aplica la regla
general prevista en el artículo 145 de la Constitución, según la cual se exige
la presencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva comisión o
plenaria.
(vii) Votación en debida forma
en cada uno de los respectivos debates. Al respecto, el artículo 133 superior
establece que, salvo las excepciones previstas en la ley, la votación de los
proyectos de ley debe efectuarse de manera nominal y pública. El
artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 (modificado por el artículo 1º de la Ley 1431
de 2011), establece las hipótesis en que, para hacer efectivo el principio de
celeridad de los procedimientos, puede exceptuarse esta regla general para
admitir la votación ordinaria.
(viii) Aprobación en cada uno de los respectivos
debates por la regla de mayoría correspondiente. Para el caso
de leyes aprobatorias de tratados internacionales, la aprobación requiere la
mayoría de los votos de los asistentes (mayoría simple), de acuerdo con lo
establecido en el artículo 146 superior.
(ix) Cumplimiento de la regla de lapso
entre debates prevista en el artículo 160 de la Constitución, según la
cual entre el primero y el segundo debate en cada cámara deberá mediar un lapso
no inferior a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las
cámaras y la iniciación del debate en la otra, habrán de transcurrir no menos de
quince (15) días.
(x) Que se haya surtido el trámite
de conciliación, en caso de existir discrepancias entre los textos
aprobados en el Senado y la Cámara de Representantes, y la publicación del
texto aprobado por las plenarias de Senado y Cámara (artículo 161 de la
Constitución).
(xi) Que el trámite del proyecto no
haya excedido dos legislaturas (artículo 162 de la Constitución).
(xii) Que el proyecto reciba sanción
del Gobierno y, en caso de objeciones, que se haya surtido el trámite
correspondiente (artículos 165 a 168 de la Constitución).
(xiii) Remisión oportuna del
tratado y de su ley aprobatoria a la Corte Constitucional (artículo 241 núm.
10, de la Constitución).”[46]
55.
A la luz de estos pasos que orientan la discusión y aprobación de un tratado
internacional al interior de la Congreso de la República, entra la Corte a
examinar el procedimiento adelantado en el caso específico de la “Enmienda
de Kigali al Protocolo de Montreal”.
3.2.1.
Trámite
en el Senado de la República
56.
Inicio. En cumplimiento del artículo 154 superior y tratándose de una
enmienda a un tratado internacional, el trámite de aprobación comenzó en el
Senado de la República, donde se le asignó el número 195 de 2018. Así consta en
la Gaceta del Congreso 83 del 21 de marzo de 2018, en la que obra la
publicación oficial del proyecto y la correspondiente exposición de motivos.[47]
57.
Ponencia para primer debate. La ponencia para primer debate fue elaborada
por los senadores José David Name Cardozo e Iván Leónidas Name Vásquez, quienes
rindieron concepto favorable. Documento publicado en la Gaceta del Congreso 178
del 20 de abril de 2018.[48]
58.
Anuncio para primer debate. El Proyecto de Ley 195 de 2018 Senado fue
anunciado para primer debate en la Comisión Segunda del Senado en la sesión
ordinaria del martes 24 de abril de 2018, indicando que la discusión y votación
de este se llevaría a cabo “en la próxima sesión de la Comisión Segunda”.[49] Luego, en las sesiones del
miércoles 25 de abril de 2018 y miércoles 2 de mayo de 2018, se anunció la
discusión y votación de este proyecto para “la próxima sesión de la
Comisión”.[50] Es importante recordar en este punto que la
jurisprudencia constitucional no exige el uso de fórmulas sacramentales, pues
lo importante es que el anuncio, o los sucesivos anuncios, tengan la entidad
suficiente para transmitir inequívocamente la intención de someter a votación
un determinado proyecto en una fecha determinada o determinable.[51]
59.
Discusión y aprobación. Consta en el Acta 23 del martes 8 de mayo de 2018
de la Comisión Segunda, contenida en la Gaceta 465 del 21 de junio de 2018, que
el referido proyecto de ley se discutió y aprobó en primer debate con votación
nominal y pública, de 10 votos a favor y 0 en contra, respecto de la
proposición final, el
articulado, su título y el querer de los Senadores de que el proyecto tuviera
segundo debate. Allí
mismo se dispuso que el Proyecto siguiera su curso, y se nombró a los mismos
senadores, José David Name Cardozo e Iván Leónidas Name Vásquez, como ponentes
para segundo debate.[52] El mecanismo y los
resultados de la votación fueron ratificados por la certificación enviada por
el Secretario de la Comisión Segunda, Diego Alejandro González González, a la
Corte Constitucional.[53]
60.
Ponencia para segundo debate. El 16 de agosto de 2018, la Mesa Directiva de
la Comisión Segunda del Senado modificó el ponente del proyecto y designó al
senador Antonio Sanguino Páez. En Gacetas 256 del 15 de mayo de 2018[54] y 619 del 27 de agosto de 2018,[55] se publicó el informe de
ponencia, donde se propuso surtir segundo debate al Proyecto de Ley 195 de 2018
ante la Plenaria del Senado de la República.
61.
Anuncio para segundo debate. El Proyecto de la referencia fue anunciado
para “discusión y aprobación en la siguiente sesión plenaria”, en la
sesiones plenarias del 17 de mayo de 2018, 18 de mayo de 2018, 22 de mayo de
2018, 30 de mayo de 2018, 5 de junio de 2018, 6 de junio de 2018, 7 de junio de
2018, 12 de junio de 2018, 13 de junio de 2018, 18 de junio de 2018, 19 de
junio de 2018, 20 de junio de 2018, 28 de agosto de 2018, 2 de octubre de 2018,
9 de octubre de 2018, 16 de octubre de 2018, 23 de octubre de 2018, y 27 de
marzo de 2019.[56]
62.
Discusión y aprobación. Consta en el Acta 45 de la sesión plenaria del
martes 2 de abril de 2019[57] que después de discutir el proyecto, la Presidencia
del Senado sometió a consideración de la Plenaria la proposición positiva con
que termina el informe de la ponencia al Proyecto de Ley 195 de 2018. A través
de votación nominal y pública con registro electrónico se dio como resultado 82
votos favorables de un total de 82 votos. Posteriormente, la Presidencia del
Senado abrió la votación de la omisión de la lectura del articulado, el
articulado en bloque, el título y sobre el trámite del Proyecto en la Cámara de
Representantes. Mediante votación nominal y pública con registro electrónico,
el resultado fue 84 votos por el sí de un total de 84 votos.[58] Este último resultado es
consistente con la certificación que remitió a la Corte Constitucional el
Secretario General del Senado de la República, en el que detalla que, en la
sesión plenaria del martes 2 de abril de 2019 se realizó votación nominal y
pública con los resultados ya descritos.[59]
63.
Publicación definitiva. En la Gaceta del Congreso 314 del 7 de mayo de 2019
se realizó la publicación del texto definitivo del Proyecto de Ley 195 de 2018,
aprobado en la sesión plenaria del martes 2 de abril de 2019.[60]
64.
Lapso entre debates. En cumplimiento del artículo 160 superior, entre el
primer y el segundo debate en el Senado transcurrió un lapso no inferior a ocho
días, pues el debate en Comisión Segunda tuvo lugar el día 8 de mayo de 2018, y
en Plenaria el día 2 de abril de 2019. Adicionalmente, como se evidencia a continuación,
entre la aprobación en el Senado y la iniciación del debate en la Cámara de
Representantes transcurrió más de un mes.
3.2.2. Trámite en la Cámara de
Representantes
65.
Ponencia para primer debate. La Gaceta 361 del 17 de mayo de 2019 contiene
el informe de ponencia y texto propuesto para primer debate al proyecto de ley
mencionado, que en la Cámara se le asignó el número 369 de 2019. Esta fue
realizada por el representante, miembro de la Comisión Segunda, Germán Alcides
Blanco Álvarez, quien rindió concepto favorable y solicitó a la Comisión dar
primer debate al Proyecto.[61] Teniendo en cuenta que la ponencia favorable fue
presentada el 15 de mayo de 2019, se satisfacen ampliamente los tiempos de
espera entre las cámaras del Congreso de la República, que consagra el artículo
160 superior.
66.
Anuncio para primer debate. El Proyecto de Ley 369 de 2019 Cámara fue
anunciado en la sesión ordinaria de la Comisión Segunda de la Cámara de
Representantes el día 21 de mayo de 2019 para ser discutido y votado en primer
debate. Así consta el Acta número 18 de 2019.[62]
67.
Discusión y aprobación. En la siguiente sesión, ocurrida el 22 de mayo de
2019, efectivamente tuvo lugar la discusión del citado Proyecto. Según consta
en el Acta número 19 de 2019, incluida en la Gaceta del Congreso 861 del 10 de
septiembre de 2019, la ponencia favorable fue sometida a discusión y votación.
La proposición con que termina el informe de ponencia fue aprobada, a través de
votación nominal y pública, con 14 votos a favor. El articulado se aprobó con
14 votos a favor. Finalmente, se sometió a votación el título del Proyecto y la
posibilidad de que surta el segundo debate, obteniendo nuevamente 14 votos.[63] Estos resultados fueron
corroborados con la certificación que el Secretario General de la Comisión
Segunda envió a la Corte.[64]
68.
Ponencia para segundo debate. Le correspondió nuevamente al representante
Germán Alcides Blanco rendir ponencia sobre el Proyecto de Ley 369 de 2019,
esta vez ante la Plenaria de la Cámara de Representantes. Según el informe
publicado en la Gaceta del Congreso 416 del 29 de mayo de 2019, el
representante presentó ponencia favorable y solicitó dar segundo debate al
proyecto.[65]
69.
Anuncio para segundo debate. El proyecto de ley analizado fue anunciado en
la sesión ordinaria del día 10 de junio de 2019, como consta en el Acta 63,
contenida en la Gaceta del Congreso 1100 de 2019.[66]
70.
Discusión y aprobación. En cumplimiento del anuncio realizado, el Proyecto
de Ley 369 de 2019 fue discutido y votado en la sesión plenaria del martes 11
de junio de 2019. Consta en la Gaceta 64 del 17 de febrero de 2020 que el
informe de ponencia, el articulado, el título y la pregunta: ¿quiere la
Plenaria que este proyecto sea ley de la República?, fueron aprobados por la
Cámara de Representantes. El informe con que termina la ponencia fue aprobado
con 81 votos electrónicos por el sí y 12 votos manuales, para un total de 93
votos a favor. El articulado fue aprobado con 84 votos electrónicos y 7
manuales por el sí, es decir 91 votos a favor. Finalmente, el título y la
pregunta sobre el proyecto de ley fue aprobada con 81 votos electrónicos y 12
manuales, sumando 93 votos por el sí.[67] Estos resultados son consistente con la
certificación que remitió a la Corte Constitucional el Secretario General de la
Cámara de Representantes, en la que detalla que, en la sesión plenaria del
martes 11 de junio de 2019 se realizó votación nominal y pública con los
resultados ya descritos.[68]
71.
Publicación definitiva. En la Gaceta del Congreso 571 del 18 de junio de
2019 se publicó el texto definitivo aprobado del Proyecto de Ley 369 de 2019 en
la Plenaria de la Cámara de Representantes.[69] Durante la aprobación de este
proyecto no surgieron discrepancias entre lo aprobado en el Senado de la
República y la Cámara de Representantes, por lo que no hubo lugar al trámite de
conciliación.
72.
Lapso entre debates. En cumplimiento del artículo 160 superior, entre el
primer y el segundo debate en la Cámara de Representantes transcurrió un lapso
no inferior a ocho días, pues el debate en Comisión Segunda tuvo lugar el día
22 de mayo de 2019 y en Plenaria el día 11 de junio de 2019.
73. Trámite del proyecto sin exceder
dos legislaturas:
El proyecto de ley fue tramitado sin que superara dos legislaturas, toda vez que fue radicado en el
Senado en marzo de 2018 y su trámite finalizó el 11 de junio de 2019.
3.2.3. Sanción y remisión
74.
El 12 de julio de 2019 el Presidente de la República, Iván Duque Márquez,
sancionó la Ley 1970 de 2019. Así mismo, firmaron el ministro de Relaciones
Exteriores, Carlos Holmes Trujillo; la ministra de Minas y Energía, María
Fernanda Suárez Londoño; el ministro de Comercio, Industria y Turismo, José
Manuel Restrepo Abondano; y el ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
Ricardo José Lozano Picón.[70] A continuación, y siguiendo el procedimiento
constitucional para las leyes aprobatorias de tratados internacionales, el 18
de julio de 2019, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República,
Clara María González Zabala, remitió a la Corte Constitucional copia autentica
de la Ley 1970 de 2019, “por medio de la cual se aprueba la Enmienda de
Kigali al Protocolo de Montreal”, para su revisión integral y previa. La
remisión se efectuó dentro del término previsto en el numeral 10 del artículo
241 de la Constitución Política, esto es, dentro de los seis días siguientes a
la sanción de ésta.[71]
3.3. Conclusión del análisis formal
75.
El Proyecto de la Ley aprobatoria de la Enmienda de Kigali al Protocolo de Montreal
cumplió las exigencias requeridas por la Constitución: (i) surtió los cuatro
debates de aprobación con el quórum exigido y las mayorías necesarias; (ii)
contó con las publicaciones del proyecto y las ponencias para cada debate;
(iii) recibió los anuncios previos a cada votación; (iv) cumplió los términos
obligatorios entre las votaciones en comisión y Plenaria de ambas cámaras, y
entre Senado y Cámara de Representantes; (v) su trámite no excedió dos
legislaturas, toda vez que el proyecto de ley aprobatoria fue radicado en el
Senado en marzo de 2018 y finalizó el 11 de junio de 2019; y (vi) fue enviado
dentro del término constitucional a este Tribunal para su revisión integral.
4.
Análisis material: la Enmienda de Kigali al Protocolo de Montreal es compatible
con la Constitución Política de 1991
4.1.
El contenido de la Enmienda de Kigali
76.
La Enmienda de Kigali al Protocolo de Montreal fue adoptado en la
Vigésima Octava Reunión de la Partes, celebrada en Kigali, Ruanda, del 10 al 15
de octubre de 2016. El Congreso de la República aprobó la enmienda por medio de
la Ley 1970 de 2019. A través de este instrumento las Partes llegaron a un acuerdo
para reducir el consumo y la producción de hidrofluorocarbonos (HFC) que se
utilizan como sustitutos de las sustancias que agotan el ozono. Si bien los HFC
no son sustancias que agotan por si mismas la capa de ozono, sí son poderosos
gases con efecto invernadero que tienen un potencial de calentamiento
atmosférico importante. De esta manera, las Partes buscan continuar en el
proceso de mitigación del cambio climático que se ha logrado con el Protocolo
de Montreal, ya que el objetivo es que por medio de la reducción de la
producción y el consumo de HFC, se evite el aumento de 0,5 de grados
centígrados de la temperatura del planeta para finales de siglo.[72]
La enmienda tiene cinco artículos, los cuales se describen a continuación.
77.
El artículo 1º contiene las modificaciones que se incluirán en el Protocolo de
Montreal. Allí se establecen las principales obligaciones que surgen para las
Partes que ratifiquen la enmienda. Las Partes se comprometen a reducir la
producción y consumo de los HFC enunciados en el anexo F, para lo cual se fijan
una serie de porcentajes del nivel calculado de consumo de estas sustancias
relacionado a un periodo de años. Para estos efectos, las Partes que operan al
amparo del párrafo 1º del artículo 5º del Protocolo de Montreal[73]
y las que no operan al amparo de ese artículo, se dividen respectivamente en
dos grupos con diferentes años de referencia y calendarios de reducción. De
otra parte, se indica que los sistemas de concesión de licencias para la
importación y exportación HFC deben entrar en vigor el 1º de enero de 2019,
exceptuando a las Partes que operen al amparo del párrafo 1º del artículo 5º,
quienes tienen plazo hasta el 1 de enero de 2021.
78. El artículo 2º establece que ningún
Estado podrá ratificar la Enmienda de Kigali sin haber ratificado la Enmienda
de Beijing de 1999.
79. El artículo 3º aclara que con la
Enmienda de Kigali no se exceptúan los HFC del ámbito de los compromisos que
figuran en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático[74]
y en el Protocolo de Kyoto.[75]
80. El artículo 4º se refiere a la
entrada en vigor de la Enmienda de Kigali. Señala que ésta empezará a regir
desde el 1º de enero de 2019, condicionada a que por lo menos 20 Estados u
organizaciones de integración económica regional hayan ratificado la enmienda.
En caso de que el 1º de enero de 2019 no se cumpla esta condición, entrará en
vigor 90 días después a la fecha en que ésta se cumpla. En relación con los
cambios relativos al control del comercio con Estados que no sean Partes, se
indica que éstos entrarán en vigor el 1º de enero de 2033, condicionado a que
la enmienda se haya ratificado al menos por 70 Estados u organizaciones de
integración económica regional. En caso de que el de 1º de enero de 2033 no se
cumpla esta condición, entrará en vigor 90 días después de que ésta se cumpla.
81. Por último, el artículo 5º faculta a
las Partes a aplicar provisionalmente, antes de la entrada en vigor de la
enmienda, las medidas de control estipuladas en el artículo 2J y las obligaciones
correspondientes en materia de presentación de informes con arreglo al artículo
7º del Protocolo de Montreal.
4.2. El contenido de la Ley 1970 de 2019
82. La Ley 1970 de
2019, “por medio de la cual se
aprueba la ‘Enmienda de Kigali al Protocolo de Montreal’, adoptada en Kigali el
15 de octubre de 2016”, se compone de tres artículos. El artículo 1º
dispone la aprobación de la enmienda. El artículo 2º establece que, de
conformidad con el artículo 1º de la Ley 7 de 1944, la enmienda obligará a la
República de Colombia a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo
internacional. Finalmente, el artículo 3º ordena la vigencia de la ley a partir
de la fecha de su publicación.
4.3.
Antecedentes y finalidades de la Enmienda de Kigali
83.
En el año de 1985, ante la preocupación común de varios Estados frente al
deterioro de la capa de ozono y el consecuente impacto nocivo sobre la salud
humana y el medio ambiente, surgió la necesidad de actuar conjuntamente para
hacer frente a este nuevo peligro. Fue así como un gran número de Estados
suscribieron el Convenio
de Viena para la Protección de la Capa de Ozono, al cual Colombia se
adhirió el 16 de julio de 1990, previa la aprobación del Congreso de la
República contenida en la Ley 30 de 1990. Este fue el primer convenio
internacional sobre esta materia,[76] y aunque las causas del
agotamiento de la capa de ozono no estaban claras en ese entonces, se acogió
dicho instrumento internacional como una herramienta para cooperar con la
investigación y el seguimiento de este tema, compartir información sobre la producción
y las emisiones de gases contaminantes y aprobar protocolos de control.[77]
84.
En desarrollo del Convenio de Viena se aprobó el Protocolo de Montreal
en 1987, relativo a las sustancias agotadoras de la capa de ozono, al cual
nuestro país también adhirió y fue aprobado por el Congreso de la República
mediante la Ley 29 de 1992, junto con sus enmiendas, aprobadas en Londres el 29
de junio de 1990 y en Nairobi el 21 de junio de 1991. Estos instrumentos fueron
declarados exequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-379 de
1993.[78] Este Protocolo es un
instrumento internacional que busca la eliminación de las sustancias que agotan
el ozono a través de la implementación de sustitutos de éstas que tengan bajo
potencial de calentamiento atmosférico, de manera que no tengan efectos
negativos en el cambio climático.
85.
Además de las anotadas enmiendas de Londres y Nairobi, el Protocolo de Montreal
ha sido objeto de otras modificaciones. El 25 de noviembre de 1992 se adoptó la
Enmienda de Copenhague, la cual fue aprobada por el Congreso de la República
por medio de la Ley 306 de 1996 y declarada exequible a través de Sentencia
C-146 de 1997.[79] En este instrumento se
fijan plazos máximos para la eliminación de la producción y el consumo de las
sustancias que agotan y destruyen la capa de ozono identificadas hasta la
fecha, además, se incluyeron  nuevas sustancias dañinas, como los
hidroclorofluorocarbonos, hidrobromofluorocarbonos y metilbromuro.
86.
El 17 de septiembre de 1997 fue adoptada la Enmienda de Montreal, incluida
en nuestro ordenamiento jurídico por medio de la Ley 618 del 2000 y declarada
exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-671 de 2001.[80]
A través de este instrumento se estableció un sistema de licencias para la
importación de las sustancias agotadoras de la capa de ozono y se adoptaron
medidas de control al consumo y comercio del bromuro de metilo.
87.
Posteriormente se adoptó la Enmienda de Beijing, el 3 de diciembre de 1999,
aprobada por el Congreso de la República mediante la Ley 960 de 2005 y
declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-240 de 2006.[81]
Esta enmienda introdujo nuevos elementos al listado de sustancias dañinas a ser
sustituidas por sustancias menos nocivas para la capa de ozono y se adoptaron
medidas para controlar su utilización. Además, se limitó el uso de los
hidroclorofluorocarbonos y del bromoclorometano y se señalaron nuevas
disposiciones en relación con el control del bromuro de metilo.
4.4.
Introducción al objeto de la Enmienda de Kigali: los hidrofluorocarbonos
y
su impacto en el cambio climático
88. Antes de entrar a revisar la
Enmienda de Kigali es necesario hacer una breve descripción sobre los
hidrofluorocarbonos (HFC), su surgimiento, usos y efectos en el cambio
climático. Ello resulta indispensable para
entender los debates que rodearon la aprobación de este instrumento
internacional y el significado de la regulación propuesta.
89. Los HFC son gases que contienen hidrógeno, flúor y carbono. Debido a
que no agotan la capa de ozono, los HFC han sido utilizados como sustitutos de
los clorofluorocarbonos y los hidroclorofluorocarbonos, sin embargo, sí son
potentes gases de efecto invernadero.[82] Estas sustancias son consideradas
contaminantes climáticos de corta duración,[83] teniendo una vida atmosférica media de quince años, siendo más breve que
la vida del CO2. La diferencia con otros contaminantes de este tipo
es que los HFC son productos químicos manufacturados, sin ninguna fuente
natural conocida, al contrario de sustancias como el metano y el carbón negro.[84]
90. Los HFC tienen muchos usos en la vida diaria. Las principales fuentes
de emisión de estos gases son aires acondicionados residenciales y comerciales,
aires acondicionados de vehículos y refrigeración doméstica. Otras fuentes de
emisión lo constituyen el transporte refrigerado, productos de espuma,
aerosoles, sistemas de protección contra incendios y solventes.  El uso de los
HFC ha aumentado rápidamente en las últimas décadas como resultado del
desarrollo económico global y el incremento de la población, lo que ha
ocasionado una mayor demanda de algunos productos como refrigeradores, aires
acondicionados y carros.[85] El consumo y producción de los HFC aumenta a nivel mundial
alrededor del 10 a 15% anual, siendo uno de los gases de efecto invernadero de
mayor crecimiento en los últimos años.[86]
91. Al día de hoy, los HFC se encuentran en pequeñas cantidades en la
atmósfera de la tierra. Para el año 2017 constituían solo el 1.5% del total de
los gases de efecto invernadero producidos por el hombre,[87] sin embargo, como se dijo, se ha venido produciendo un crecimiento
significativo en el uso de éstos, particularmente en los países desarrollados.
Por lo tanto, se estima que, si no se toman medidas al respecto, las emisiones
de HFC serán del 9 al 19% del total de emisiones para el 2050.[88]
92. Ahora bien, Colombia es considerado como un país particularmente
vulnerable al cambio climático, debido a su ubicación geográfica y a los
cambios de sus ecosistemas por los usos inapropiados de la tierra. Al respecto,
ha señalado la ONU que “las últimas investigaciones del Instituto de
Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM) calculadas para el país
muestran un aumento en la temperatura promedio de 0.13 ° C entre 1971 y 2000 y
el conjunto multimodelo de escenarios de cambio climático, cambios climáticos
proyectados en la temperatura promedio del aire en el país. Tales aumentos son
relativos al mismo período de referencia entre 1971-2000: 1.4 ° C para
2011-2040, 2.4 ° C a 3.2 ° C de 2041 a 2070 y 3.2 º C para 2071 a 2100. A lo
largo del siglo, los volúmenes de precipitación disminuirán entre 15 % y 36%
para grandes áreas de las regiones del Caribe y los Andes. La precipitación
aumentaría hacia el centro y el norte de la región del Pacífico. Por esta
razón, se han observado muchos cambios en el clima y, por lo tanto, se ha
examinado un gran número de impactos sobre la biodiversidad y los ecosistemas.
Los sectores productivos, a su vez, están representados por una menor
contribución al crecimiento económico del país.”[89]
93. El caso de los HFC en Colombia y su impacto en el cambio climático es
preocupante debido a que el uso de estas sustancias ha ido en aumento. Del año
2008 al 2012 se pasó de un uso de 760 toneladas a 1.350 toneladas, lo que
representa una tasa de crecimiento promedio de aproximadamente el 15% anual.[90] Lo anterior en razón al proceso de eliminación del consumo de los
clorofluorocarbonos y los hidroclorofluorocarbonos, lo que ha convertido a los
HFC en una sustancia esencial para diversas materias. El mercado de HFC en
Colombia se refleja en los siguientes sectores industriales: refrigeración y
aire acondicionado, fabricación de inhaladores de dosis media, tratamiento
superficial de botellas de vidrio, disolventes, aerosoles y extinción de
incendios. La mayoría de HFC son usados en los mercados de refrigeración y aire
acondicionado. Para el 2014 el consumo de HFC en Colombia se representaba de la
siguiente manera: aires acondicionados (32%), refrigeración domestica (25%),
refrigeración comercial e industrial (21%), aire acondicionado móvil (19%),
otros usos, como transporte de refrigeración, equipos de fabricación de
vidrios, extinción de incendios, solventes, (3%).[91]
94. A través de la Enmienda de Kigali se inicia la fase de eliminación de
los HFC, con lo cual se espera disminuir aún más la emisión de gases de efecto
invernadero. Debido a las características anteriormente mencionadas de los HFC,
se espera que esta eliminación gradual tenga una incidencia a corto plazo, dada
la reducida vida atmosférica de estas sustancias, lo que puede ser una de las
formas más rápidas y efectivas para mitigar el cambio climático a corto plazo.
Esta es pues una de las principales oportunidades a nivel mundial de frenar el
calentamiento global en nuestro siglo, ya que los resultados esperados de la
implementación de estas medidas son la mitigación entre 70 y 100 billones de
toneladas de HFC para 2050, lo que podría evitar un incremento en la
temperatura de la tierra de 0.5ºC para el año 2100.[92]
4.5. Análisis del
articulado de la Enmienda de Kigali
95. La “Enmienda
de Kigali al Protocolo de Montreal”, adoptada en Kigali el 15 de octubre de
2016, y que ahora le corresponde a la Corte Constitucional revisar
integralmente, consta de cinco artículos, a saber: artículo 1º (enmienda),
artículo 2º (relación con la Enmienda de 1999), artículo 3º (relación con la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y su
Protocolo de Kyoto), artículo 4º (entrada en vigor) y artículo 5º (aplicación
provisional). Para una mejor comprensión y análisis, la Sala Plena dividirá el
estudio de constitucionalidad de la enmienda en tres partes. En primer lugar,
se ocupará del artículo 1º, seguidamente se analizarán los artículos 3º y 4º y,
finalmente, se abordarán los artículos 4º y 5º.
4.5.1.
La enmienda (artículo 1º)
96. El artículo 1º se ocupa de
desarrollar las modificaciones que se incluirán en el Protocolo de Montreal,
las cuales, como ya se advirtió, consisten en agregar los HFC a la lista de
sustancias controladas por el Protocolo y establecer el compromiso para todas
las Partes de reducir su consumo y producción. Este propósito es consecuente
con los mandatos constitucionales del derecho a la salud (artículo 49 de la
Constitución) y la función social y ecológica de las empresas (artículos 58 y
333 de la Constitución), así como con los deberes que tiene el Estado de
proteger la diversidad e integridad del ambiente (artículo 79 de la
Constitución), garantizar el desarrollo sostenible y prevenir y controlar los
factores de deterioro ambiental (artículo 80 de la Constitución).
97. Como ya se advirtió, en los
años noventa se empezó a promover el uso de los HFC en reemplazo de los CFC y
los HCFC, ya que, en su momento, se concibieron como una buena opción para
lograr el objetivo del Protocolo. Sin embargo, años más tarde se descubrió que
los HFC son potentes gases de efecto invernadero. Según las estimaciones,
pueden llegar a contribuir con cerca del 20% del calentamiento global previsto
para el 2050. Por tanto, tal como se advierte en la exposición de motivos de la
Ley 1970 de 2019, “esta circunstancia, no prevista cuando se promovió el uso
de los HFC en el marco del Protocolo es la que origina la necesidad de una
enmienda que permita la sustitución de estas sustancias por alternativas que de
la misma manera no afecten la capa de ozono pero que tampoco contribuyan a
agravar la problemática del cambio climático.”
98. En consecuencia, los
objetivos de la Enmienda de Kigali encajan correctamente en el concepto de Constitución
Ecológica[93] que ha venido
construyendo la jurisprudencia de la Corte a partir de las múltiples
disposiciones constitucionales que se refieren al tema.[94]
La Carta Política de 1991 es una Constitución ‘verde’ o ‘ecológica’, como lo
expresó la Corte Constitucional por primera vez en la Sentencia T-411 de 1992.[95]
Uno de los cambios que este concepto ha traído consigo es la reconfiguración de
la naturaleza, como una entidad con un valor intrínseco, que es digna de
protección no solo por su utilidad para el ser humano. En la jurisprudencia han
coexistido tres concepciones que dan cuenta de esta discusión y de la
progresiva reconfiguración del lugar que ocupa la naturaleza en el
ordenamiento: (i) el antropocéntrico, (ii) el biocéntrico y (iii) el
ecocentrista.[96]
99.
Siguiendo esta última aproximación, la Corte Constitucional ha reconocido el
valor intrínseco de la naturaleza y la necesidad imperiosa de
incentivar una protección más rigurosa a favor de ésta y de los seres que la
integran.[97] La Constitución
Ecológica es un llamado a reflexionar sobre la profunda interdependencia que
ata el destino de la humanidad con el de la naturaleza y los demás seres que la
habitan.[98] También es una
invitación a contemplar, en el marco del pluralismo democrático,[99]
distintas aproximaciones a los elementos de la naturaleza, y entender que estos
son dignos de “protegerse per se y no, simplemente, porque sean útiles o
necesarios para el desarrollo de la vida humana.”[100]
En
este orden de ideas, “la naturaleza y el medio ambiente son un elemento
transversal al ordenamiento constitucional colombiano. Su importancia recae por
supuesto en atención a los seres humanos que la habitan y la necesidad de
contar con un ambiente sano para llevar una vida digna y en condiciones de
bienestar, pero también en relación a los demás organismos vivos con quienes se
comparte el planeta, entendidas como existencias merecedoras de protección en
sí mismas. Se trata de ser conscientes de la interdependencia que nos conecta a
todos los seres vivos de la tierra; eso es reconocernos como partes integrantes
del ecosistema global -biósfera-, antes que a partir de categorías normativas
de dominación, simple explotación o utilidad.”[101]
100. En el mismo sentido, la
jurisprudencia constitucional ha desarrollado el concepto de “desarrollo
sostenible”, contenido en el artículo 80 constitucional, el cual implica, entre
otras cosas, armonizar el desarrollo socioeconómico de un país con la
protección del medio ambiente y el equilibrio ecológico.[102] Al respecto ha indicado
la Corte que este concepto comprende “la
posibilidad de obtener un crecimiento económico basado en políticas de
sostenibilidad y expansión de la base de recursos ambientales”[103]
y, por tanto, implica “un ejercicio de planificación económica y de asunción
de responsabilidad en materia ambiental en el modelo de desarrollo.”[104]
Las obligaciones que se desprenden del modelo de desarrollo sostenible se
acompasan también con la función social y ecológica que debe cumplir la propiedad privada[105] y los límites del alcance de la
libertad económica cuando así lo exijan el interés social y el medio ambiente.[106] En consecuencia, el compromiso
de reducir el consumo y producción de los HFC resulta plenamente acorde con las
normas constitucionales.
101.
De igual manera, el artículo 1º de la enmienda responde a los principios de
prevención y precaución acogidos por la jurisprudencia constitucional. Al
respecto basta
señalar que éstos tienen su fundamento en el deber constitucional de prevenir y
controlar los factores de deterioro ambiental (artículo 80 de la Constitución),
mandato que, como se indicó, es desarrollado por el instrumento internacional
que se analiza. La Sentencia C-703 de 2010 señaló sobre los referidos
principios:
“Los principios que guían el derecho ambiental son los de prevención y
precaución, que persiguen, como propósito último, el dotar a las respectivas
autoridades de instrumentos para actuar ante la afectación, el daño, el riesgo
o el peligro que enfrenta el medio ambiente, que lo comprometen gravemente, al
igual que a los derechos con él relacionados. Así, tratándose de daños o de
riesgos, en los que es posible conocer las consecuencias derivadas del
desarrollo de determinado proyecto, obra o actividad, de modo que la autoridad competente
pueda adoptar decisiones antes de que el riesgo o el daño se produzcan, con el
fin de reducir sus repercusiones o de evitarlas, opera el principio de
prevención que se materializa en mecanismos jurídicos tales como la evaluación
del impacto ambiental o el trámite y expedición de autorizaciones previas, cuyo
presupuesto es la posibilidad de conocer con antelación el daño ambiental y de
obrar, de conformidad con ese conocimiento anticipado, a favor del medio
ambiente; en tanto que el principios de precaución o tutela se aplica en los
casos en que ese previo conocimiento no está presente, pues tratándose de éste,
el riesgo o la magnitud del daño producido o que puede sobrevenir no son
conocidos con anticipación, porque no hay manera de establecer, a mediano o
largo plazo, los efectos de una acción, lo cual tiene su causa en los límites
del conocimiento científico que no permiten adquirir la certeza acerca de las
precisas consecuencias de alguna situación o actividad, aunque se sepa que los
efectos son nocivos.”[107]
102.
Aunado a lo anterior, encuentra la Corte que los derechos y obligaciones
consagrados en la Enmienda de Kigali son compatibles con los criterios de
soberanía, equidad y reciprocidad que deben orientar las relaciones
internacionales del Estado colombiano, no sólo en materia política, económica y
social, sino ecológica, según lo expresa el artículo 226 de la Constitución.
Resulta claro el cumplimiento del criterio de soberanía al ser una decisión
soberana y libre del Estado colombiano que materializa los compromisos
constitucionales con la salud y el medio ambiente. De otra parte, debe
precisarse que, como lo señaló la Corte en relación con la Enmienda de Beijing
al Protocolo de Montreal,[108] las disposiciones de la enmienda que se examina
extienden a la nueva sustancia que se controla las condiciones especiales
reconocidas en el Protocolo de Montreal a los países en desarrollo (artículo
5º, párrafo 1º) para el cumplimiento de las obligaciones que allí se establecen
en materia de reducción de consumo y producción de los HFC, lo que responde al
presupuesto de equidad al que alude el citado artículo 226 constitucional.
103.
Finalmente, en cuanto al criterio de reciprocidad, ha dicho este tribunal que
en materia de tratados ambientales no se examina una relación de
costo/beneficio con otros países, pues el medio ambiente es una responsabilidad
y un derecho de toda la comunidad internacional. Al respecto dijo la Corte:
“Esta
responsabilidad en asuntos ambientales, además, no está sujeta a la reciprocidad[109]
con la que actúen otros estados frente a Colombia. La Carta
Política de 1991 es una Constitución ‘verde’ o ‘ecológica’; lo que no es una
mera declaración retórica sin contenido normativo específico.[110]
El Estado Colombiano está obligado a proteger el medio ambiente y los recursos
naturales porque así lo dispone su Carta Política, con independencia del nivel
de compromiso que asuman los demás estados.[111] Luego, la reciprocidad
debe matizarse en materia de tratados ambientales, y darle mayor importancia al
principio de la equidad, en aras de impulsar un orden justo[112]
de protección ambiental, no solo a nivel local sino también internacional.”[113]
104.
Por todo lo anterior, es claro que el artículo 1º de la Enmienda de Kigali no sólo respeta el texto
constitucional, sino que desarrolla principios y deberes consagrados en la
Constitución Política de 1991.
4.5.2. La Relación de la Enmienda de Kigali con
la Enmienda de Beijing y la Convención sobre el Cambio Climático y su Protocolo
de Kyoto (artículos 2 y 3)
105. El artículo 2º establece que ningún
Estado podrá ratificar la Enmienda de Kigali sin haber ratificado la Enmienda
de Beijing, mientras que el artículo 3º aclara que con la Enmienda de Kigali no
se exceptúan los HFC del ámbito de los compromisos que figuran en la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y en el Protocolo de
Kyoto. La Corte no encuentra ningún reparo a la constitucionalidad de estas
disposiciones. El artículo 2º se atiene al principio de reciprocidad en materia
de relaciones internacionales, en tanto impone idénticas condiciones a
todos los Estados u organizaciones parte de la enmienda en cuanto a la
imposibilidad de adherirse a ésta sin previamente haberlo hecho en relación con
la Enmienda de 1999. El artículo 3º satisface los principios de soberanía y
reciprocidad, pues las disposiciones de la Enmienda de Kigali no afectan los
compromisos y derechos adquiridos por el Estado colombiano en el marco de la
Convención sobre el Cambio Climático y el Protocolo de Kyoto, instrumentos que
fueron suscritos y ratificados por el Estado colombiano y declarados exequibles
por esta Corte mediante las sentencias C-073 de 1995[114]
y C-860 de 2001.[115]
4.5.3. La entrada en
vigor y la aplicación provisional de la Enmienda de Kigali (artículos 4º y 5º)
106. Finalmente, la Enmienda de
Kigali
delimita
los aspectos procedimentales de dicho instrumento, los cuales no vulneran
precepto constitucional alguno. Por lo general, la Corte no entra a hacer un
análisis detenido sobre este asunto, pues suelen incluirse cláusulas que “reflejan
aspectos operativos y técnicos propios de cualquier instrumento internacional
multilateral.”[116]
Así, el artículo 4º establece la entrada en vigor de la enmienda, ofreciendo un
plazo razonable para que todo Estado parte se prepare con antelación, de manera
que pueda honrar los compromisos allí adquiridos, mientras que el artículo 5º
dispone que las partes pueden aplicar provisionalmente, antes de la entrada en
vigor de la enmienda, las medidas de control estipuladas en el artículo 2J y
las obligaciones correspondientes en materia de presentación de informes con
arreglo al artículo 7º del Protocolo de Montreal.
107. Ahora bien, dado que uno de
los intervinientes, si bien no solicitó la inexequibilidad del artículo 5º de
la enmienda, sí consideró que esta norma no podría aplicarse porque no se
ajusta a la jurisprudencia constitucional en materia de aplicación provisional
de los tratados, la Corte estima necesario hacer algunas precisiones sobre este
punto.
108. El artículo 224 de la Constitución
señala que los tratados internacionales deben ser aprobados por el Congreso, “sin
embargo, el Presidente de la República podrá dar aplicación provisional a los
tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de
organismos internacionales, que así lo dispongan.” La Sentencia C-280 de
2014[117] se refirió a la
figura de la aplicación provisional de los tratados. Allí se distinguió el
parámetro de control constitucional que debe aplicarse en los casos en los que
se estudia un tratado que prevé este tipo de cláusulas, como sucede en la
presente oportunidad, de aquellos en los que se analiza la constitucionalidad
de la norma que da aplicación provisional a un tratado, como acontecía aquella
vez. Al respecto dijo la Corte:
“En
definitiva, como en otros fallos el control constitucional recae sobre
cláusulas que prevén genéricamente la figura de la aplicación provisional del
instrumento internacional, dejando a discreción de las partes, y con sujeción
del derecho interno de cada uno, la posibilidad de ordenar este tipo de
aplicación, mientras que en este caso el control versa sobre una disposición del
Presidente de la República de aplicar provisionalmente un tratado, el examen
difiere en una y otra hipótesis: en la primera, el análisis se orienta a
establecer si la facultad discrecional contraviene alguna cláusula
constitucional, mientras que en la segunda se encamina a determinar si la orden
específica de anticipar la entrada en vigencia se ajusta a los requerimientos
del Artículo 224 de la Carta Política, relacionados con la naturaleza comercial
y económica del acuerdo, y con su suscripción en el marco de una organización
internacional. Se trata entonces de preceptos con un sentido, alcance y efectos
jurídicos diversos, cuyos parámetros de constitucionalidad son igualmente
distintos.”[118]
109.
En razón a lo anterior, en varias oportunidades esta Corte ha declarado la
constitucionalidad de normas que posibilitan la aplicación provisional del
instrumento internacional que suscribe el Estado colombiano.[119] Esto por cuanto
se trata de cláusulas que no obligan a las
partes a dar aplicación provisional al correspondiente tratado, sino que
únicamente las facultan para ello, respetando su normatividad interna. En estos
casos la Corte no ha realizado el control de este tipo de previsiones a la luz
el artículo 224 constitucional, por lo que no ha entrado a determinar si la
norma se enmarca en un tratado de carácter comercial o económico, o si éste fue
suscrito en el ámbito de un organismo internacional.
110. En consecuencia, teniendo en cuenta que el artículo 5º
de la enmienda tan solo posibilita a las Partes a aplicar provisionalmente las
medidas de control estipuladas en el artículo 2J y las obligaciones relativas a
la presentación de informes estipuladas en el artículo 7º del Protocolo de
Montreal, no corresponde en esta oportunidad confrontar el contenido de esta
cláusula con el artículo 224 de la Constitución Política. Por tanto, no
encuentra la Corte ningún reparo a la constitucionalidad de esta norma, pues se
inscribe en los principios de soberanía, equidad y reciprocidad que guían las
relaciones internacionales del Estado colombiano.
5. Conclusión
111. La “Enmienda
de Kigali al Protocolo de Montreal” fue adoptada
con el objetivo de reducir
el consumo y la producción de los HFC, ya que se ha demostrado que estas
sustancias son gases de efecto invernadero que tienen una incidencia negativa
importante en el calentamiento global. Esta enmienda es consecuente
con el mandato constitucional del derecho a la salud (artículo 49 de la
Constitución); así como con los deberes que tienen tanto los particulares como
las autoridades públicas en relación con la protección del medio ambiente y la
garantía del desarrollo sostenible (artículos 79 y 80 de la Constitución). De
igual manera, los derechos y obligaciones que consagra la Enmienda de Kigali
son compatibles con los criterios de soberanía, equidad y reciprocidad que
deben orientar las relaciones internacionales del Estado colombiano (artículos
9, 226 y 227 de la Constitución).
112.
De conformidad con lo expuesto, la Corte Constitucional concluye que, tanto la “Enmienda de Kigali al Protocolo de
Montreal”
como su ley
aprobatoria, Ley 1970 de 2019,
son plenamente respetuosas de las normas constitucionales.
VI.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE la “Enmienda de Kigali al Protocolo de
Montreal”, adoptada el 15
de octubre de 2016, en Kigali, Ruanda.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1970 de 2019, por medio de la
cual se aprueba la “Enmienda de
Kigali al Protocolo de Montreal”, adoptada el 15 de octubre de 2016, en Kigali, Ruanda.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase y publíquese.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (e)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Ausente con permiso
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Mediante Oficio OFI19-00082000/IDM1201000. Folio 1 del cuaderno
principal (en adelante, cuando se haga alusión a un folio del expediente, se
entenderá que se hace referencia al cuaderno principal, salvo que se diga algo
distinto).
[2] Folios 123 a 124.
[3] Folios 164 a 165.
[4] Folio 175.
[5]Consejo Superior de la Judicatura. Acuerdo PCSJA20-11581 de 27 de
junio de 2020.
http://actosadministrativos.ramajudicial.gov.co/GetFile.ashx?url=%7E%2FApp_Data%2FUpload%2FPCSJA20-11581.pdf
[6] Secretaria del Senado del Senado de la República, Ley 1970 de 2019.
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1970_2019.html
[7] Folios 130 a 131.
[8] Intervención Ministerio de Relaciones Exteriores, folio 6. https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14503
[9] Intervención Ministerio de Relaciones Exteriores, folios 1 a 8. https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14503
[10] Folio 202.
[11] Folios 206 a 208.
[12] Intervención Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, folios
1 a 15. https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17200
[13] Folios 203 a 205.
[14] Intervención Universidad del Rosario, folios 1 a 7. https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=13967
[15] Intervención Departamento de Derecho del Medio Ambiente, Facultad
de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, folios 1 a 9.
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17074
[16] Concepto del Procurador General de la Nación, folio 9. https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=19038
[17] Concepto del Procurador General de la Nación, folios 1 a 14. https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=19038
[18] Sentencia C-048 de 2018. M.P. Cristina
Pardo Schlesinger. Citando, a su vez, las sentencias
C-468 de 1997. M.P. Alejandro Martínez; C-378 de 1996. M.P. Hernando Herrera;
C-682 de 1996. M.P. Fabio Morón; C-400 de 1998. M.P. Alejandro Martínez; C-924
de 2000. M.P. Carlos Gaviria; C–576 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;
y C-332 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[19] Sentencia SU-123 de 2018. MM.PP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo
Uprimny Yepes.
[20] Sentencia C-366 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[21] Sentencia C-1051 de 2012. M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[22] Sentencia T-129 de 2011. M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio.
[23] Sentencia C-196 de 2012. M.P. María
Victoria Calle Correa.
[24] Sentencias C-702 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y
C-048 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[25] Para ver un resumen de la línea jurisprudencial sobre este tema,
ver sentencias C-1051 de 2012. M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez y C-214 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[26] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[27] Al respecto, la Sentencia C-1051 de 2012 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez) explicó que: “La propia jurisprudencia ha destacado que el
carácter bilateral o multilateral del tratado internacional puede tener alguna
incidencia en la forma como debe llevarse a cabo la consulta a las comunidades
étnicas // Para el caso de los tratados bilaterales, en especial aquellos de
naturaleza comercial, la etapa de negociación suele realizarse en diversas
rondas, a lo largo de las cuales se discuten capítulos específicos del acuerdo.
Bajo ese esquema, cuando quiera que se aborden asuntos que afecten directamente
a los grupos étnicos, éstos deberán ser consultados, pudiendo darse la consulta
durante las respectivas rondas, o, como ya se anotó, cuando se cuente con
un texto aprobado por las partes // Frente a los tratados de naturaleza
multilateral, el proceso de negociación suele operar a la manera de las
asambleas parlamentarias o congresos nacionales, a través de la celebración de
conferencias que tienen lugar, en la mayoría de los casos, en el seno de las
respectivas organizaciones internacionales. Así, una vez es convocada la
conferencia internacional, se acostumbra conformar comisiones encargadas de
revisar determinadas materias, cuyos textos aprobados deberán ser luego
sometidos a la respectiva plenaria. Conforme con ello, la Corte ha considerado
que la consulta previa a las comunidades indígenas puede tener lugar  “al
momento de construir la posición negociadora colombiana ante el respectivo foro
internacional, con el propósito de que las minorías aporten valiosos elementos
de juicio al respecto y como expresión del cambio de paradigma respecto de las
relaciones de los Estados con las minorías étnicas existentes dentro de su
territorio; pero en todo caso la consulta obligatoria será la que se realice con
posterioridad a la suscripción del acuerdo pero antes de la aprobación
congresional, con el propósito de que los parlamentarios conozcan las
consecuencias que, en materia de preservación de los derechos de las minorías,
puede implicar la aprobación del tratado internacional.”
[28] Sentencia C-077 de 2017 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva): “117.
Aunque el Convenio 169 indica que los pueblos indígenas y tribales deben ser
consultados “cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectarles directamente”, contempla, también, un catálogo de
medidas respecto de las cuales la consulta debe agotarse siempre. Dentro de ese
catálogo se encuentran aquellas que: i) involucran la prospección o explotación
de los recursos existentes en las tierras de los pueblos indígenas o tribales ;
ii) las que implican su traslado o reubicación de las tierras que ocupan ; iii)
las relativas a su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir sus
derechos sobre estas fuera de su comunidad ; iv) las relacionadas con la
organización y el funcionamiento de programas especiales de formación
profesional ; v) la determinación de las condiciones mínimas para crear
instituciones de educación y autogobierno  y vi) las relacionadas con la
enseñanza y la conservación de su lengua.”
[29] Sentencia C-175 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[30] Ibíd.
[31] Ver sentencias C-175 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-366
de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-073 de 2018. M.P. Cristina Pardo
Schlesinger.
[32] Sentencia C-073 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger,
reiterando las sentencias C-068 de 2013. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez;
C-366 de 2011; C-175 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-063 de 2010.
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; y C-030 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[33] Constitución Política, artículos 329 y 330 (parágrafo); Sentencia
C-068 de 2013. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[34] Sentencias C-389 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa; C-196
de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa; C-366 de 2011. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva; C-175 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-030 de 2008.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[35] Sentencia C-077 de 2017. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[36] Sentencia C-077 de 2017. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva: “117. Aunque el Convenio 169 indica que los pueblos indígenas
y tribales deben ser consultados “cada vez que se prevean medidas legislativas
o administrativas susceptibles de afectarles directamente”, contempla, también,
un catálogo de medidas respecto de las cuales la consulta debe agotarse
siempre. Dentro de ese catálogo se encuentran aquellas que: i) involucran la
prospección o explotación de los recursos existentes en las tierras de los
pueblos indígenas o tribales ; ii) las que implican su traslado o reubicación
de las tierras que ocupan ; iii) las relativas a su capacidad de enajenar sus
tierras o de transmitir sus derechos sobre estas fuera de su comunidad ; iv)
las relacionadas con la organización y el funcionamiento de programas
especiales de formación profesional ; v) la determinación de las condiciones
mínimas para crear instituciones de educación y autogobierno  y vi) las
relacionadas con la enseñanza y la conservación de su lengua.”
[37] Sentencia C-068 de 2013. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, reiterando
las sentencias C-366 de 2011 y C-175 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y
C-063 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, reiterando la Sentencia
C-030 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[38] Sentencia C-073 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[39] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[40] M.P. Jaime Araújo Rentería.
[41] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[42] Esta fue aprobada por la Ley 32 de 1985 y entró en vigor para
Colombia el 10 de mayo de ese mismo año.
[43] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[44] Sentencia C-240 de 2006. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[45] Sentencia C–011 de 2010. M.P. Juan
Carlos Henao Pérez. Ver también Sentencia C-214 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[46] Sentencia C-144 de 2018. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Cita
original con pies de página.
[47] Folio 141, y folios 8 a 14 del cuaderno 2.
[48] Página web del Congreso de la República, Gaceta 178 del 20 abril de
2018, y folios 35 a 44 del cuaderno 2.
[49] Página web del Congreso de la República, Gaceta 425 del 14 de junio
de 2018.
[50] Página web del Congreso de la República, Gaceta 426 del 14 de junio
de 2018, y folios 87 y 91 del Cuaderno 2.
[51] Jurisprudencia sistematizada en la Sentencia C-533 de 2008. M.P.
Clara Inés Vargas Hernández, reiterada en sentencias C-305 de 2010. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva; C-982 de 2010. M.P. María Victoria Calle Correa; C-214 de
2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y C-144 de 2018. M.P. Antonio José
Lizarazo Ocampo.
[52] Folios 95 a 96 del Cuaderno 2.
[53] Folios 4 y 5 del Cuaderno 2.
[54] Folios 50 a 57 del Cuaderno 2.
[55] Página web del Congreso de la República, Gaceta 619 del 27 de
agosto de 2018, y folios 58 a 61.
[56] Página web del Congreso de la República: Gacetas 655 del 7 de
septiembre de 2018, 755 del 25 de septiembre de 2018, 656 del 7 de septiembre
de 2018, 756 del 25 de septiembre de 2018, 784 del 2 de octubre de 2018, 821
del 9 de octubre de 2018, 837 del 12 de octubre de 2018, 961 del 9 de noviembre
de 2018, 902 del 26 de octubre de 2018, 963 del 9 de noviembre de 2018, 785 del
2 de octubre de 2018, 1104 del 7 de septiembre de 2018, 105 del 7 de septiembre
de 2018, 1106 del 7 de diciembre de 2018, 1107 del 7 de diciembre de 2018, 1052
del 28 de noviembre de 2018, y 584 del 21 de junio de 2019. Folio 141.
[57] Folio 141.
[58] Página web del Congreso de la República, Gaceta 821 del 9 de
septiembre de 2019, y folio 162.
[59] Folio 163.
[60] Página web del Congreso de la República, Gaceta 314 del 7 de mayo
de 2019, y folio 141.
[61] Página web del Congreso de la República, Gaceta 361 del 17 de mayo
de 2019.
[62] Página web del Congreso de la República, Gaceta 861 del 10 de
septiembre de 2019 y folios 146 a 149.
[63] Página web del Congreso de la República, Gaceta 861 del 10 de septiembre
de 2019 y folios 149 a 160.
[64] Folios 144 y 145.
[65] Página web del Congreso de la República, Gaceta 416 del 29 de mayo
de 2019, folio 132.
[66] Folio 172.
[67] Página web del Congreso de la República, Gaceta 64 del 17 de
febrero de 2020, folio 174.
[68] Folio 134.
[69] Folio 133.
[70] Folios 21 y 40.
[71] Folio 1.
[72] Secretaría del Ozono del Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente. Nota informativa: Ratificación de la Enmienda de
Kigali. Febrero 2017. Disponible en: http://conf.montreal-protocol.org/meeting/oewg/oewg-39/presession/briefingnotessp/ratification_kigali_S.pdf
[73] El párrafo 1º del artículo 5º del Protocolo de Montreal establece: “Toda
Parte que sea un país en desarrollo y cuyo nivel calculado de consumo anual de
las sustancias controladas que figuran en el anexo A sea inferior a 0,3 kg per
cápita en la fecha en que el Protocolo entre en vigor para dicha Parte, o en
cualquier otra fecha a partir de entonces hasta el 1º de enero de 1999, tendrá
derecho, para satisfacer sus necesidades básicas internas, a aplazar por diez
años el cumplimiento de las medidas de control enunciadas en los artículos 2A a
2E, siempre que cualquier ulterior enmienda de los ajustes o la Enmienda
adoptados en Londres, el 29 de junio de 1990, por la Segunda Reunión de las
Partes se aplique a las Partes que operen al amparo de este párrafo cuando haya
tenido lugar el examen previsto en el párrafo 8 del presente artículo y a
condición de que tal medida se base en las conclusiones de ese examen.”
[74] La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climático fue adoptada el 9 de mayo de 1992 en Nueva York. Colombia aprobó
dicha Convención por medio de la Ley 164 de 1994, declara exequible por la
Corte Constitucional mediante Sentencia C-073 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[75] El Protocolo de Kioto fue adoptado en 1998 por los
Estados que ya eran Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre
el Cambio Climático. Fue introducido a nuestro ordenamiento jurídico por medio
de la Ley 629 del 2000, declarada exequible por la Corte Constitucional a
través de la Sentencia C-860 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[76] Al Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono
le han seguido otros tratados internacionales que también propugnan por la
protección de la capa de ozono y combaten el cambio climático, distintos al
Protocolo de Montreal, como por ejemplo: (i) el Protocolo de Kioto aprobado en
el año 1997, el cual busca reducir las emisiones de gases de efecto invernadero
en el planeta y promueve el crecimiento sustentable de los países en
desarrollo. Este Protocolo fue modificado por la Enmienda de Doha en el año
2012, mientras que sus compromisos fueron ajustados en las Conferencias de las
Partes celebradas en Nairobi, Kenia, en el año 2006 y en Cancún, México, en el
año 2010; y (ii) el Acuerdo de Paris aprobado en el año 2015, mediante el que
se pretende combatir el cambio climático.
[77] Secretaría del Ozono del Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente. Manual del Convenio de Viena para la Protección de
la Capa de Ozono (1985). Décima edición. Nairobi, Kenia. 2016. Disponible
en: https://ozone.unep.org/sites/default/files/VC-Handbook-2016-Spanish.pdf
[78] M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[79] M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[80] M.P.
Jaime Araújo Rentería.
[81] M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[82] United Nation Environment Programme. HFCs: A Critical Link in
Protecting Climate and the Ozone Layer. United Nations Environment Programme. 2011.
Disponible en: http://www.unep.org/dewa/Portals/67/pdf/HFC_report.pdf.
“Los gases efecto invernadero son aquellos componentes de la
atmósfera, tanto naturales como antropogénicos, que absorben y emiten radiación
a longitudes de onda específicas dentro del espectro de radiación infrarroja
térmica emitida por la superficie de la Tierra, la atmósfera y las nubes. Esta
propiedad provoca el efecto invernadero.” United Nations
Statistics Division.  Environmental in dicators: GHGs Greenhouse gas
emissions.  Julio 2010. Disponible en: https://unstats.un.org/unsd/environment/air_greenhouse_emissions.htm
[83] Los contaminantes climáticos de corta
duración son “sustancias, como el metano, el carbono
negro, el ozono troposférico y algunos hidrofluorocarbonos, que tienen un
impacto significativo en el cambio climático de corto plazo y una duración
relativamente breve en la atmósfera en comparación con el dióxido de carbono y
otros gases de vida más prolongada.” Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial; Fundación
Climateworks. El desarrollo adaptado al cambio climático: La suma de los
beneficios derivados de las medidas que contribuyen a generar prosperidad,
poner fin a la pobreza y combatir el cambio climático. Vol. 2. 2014.
[84] ZAELKE, Durwood, ANDERSEN, Stephen O.,
BORGFORD-PARNELL, Nathan. Strengthening Ambition for Climate Mitigation: The
Role of the Montreal Protocol in Reducing Short-lived Climate Pollutants.  Reciel:
Review of European Community & International Environmental Law. Vol. 21.
Issue 3. 2012.
[85] United Nation Environment Programme. HFCs: A Critical Link in
Protecting Climate and the Ozone Layer. United Nations Environment Programme. 2011.
Disponible en: http://www.unep.org/dewa/Portals/67/pdf/HFC_report.pdf
[86] Climate and Clear Air (CCA); Instituto Nacional de Ecología y
Cambio Climático (INECC). Estrategias integradas en contaminantes climáticos
de vida corta para mejorar la calidad del aire y reducir el impacto al cambio
climático: Apoyo a la planeación nacional para reducir contaminantes climáticos
de vida corta. México. 2019. Disponible en: http://cambioclimatico.gob.mx:8080/xmlui/handle/publicaciones/337
[87] HÖGLUND-ISAKSSON, Lena: PUROHIT, Pallav; AMANN, Markus; BERTOK,
Imrich; RAFAJ, Peter; SCHÖPP, Wolfgang y BORKEN-KLEEFELD, Jens. Cost
estimates of the Kigali Amendment to phase-down hydrofluorocarbons. Environmental
Science and Policy. Vol. 75. Lexenburg, Austria. 2017.
[88] Climate and Clear Air (CCA); United Nation Environment Programme. National
hydrofluorocarbon (HFC) inventories: A summary of the key findings from the
first tranche of studies. 2016.
[89] National Ozone Unit of Colombia; Ministry of Environment and
Sustainable Development; United Nations Development Programme (UNDP). Study
of the Hydrofluorocarbons (HFCs) Market in Colombia. Final Report. Bogotá.
2014.
[90] Climate and Clear Air (CCA); United Nation Environment Programme. National
hydrofluorocarbon (HFC) inventories: A summary of the key findings from the
first tranche of studies. 2016.
[91] National Ozone Unit of Colombia; Ministry of Environment and
Sustainable Development; United Nations Development Programme (UNDP). Study
of the Hydrofluorocarbons (HFCs) Market in Colombia. Final Report. Bogotá.
2014.
[92] ROBERTS, Mark. Finish the job: The Montreal Protocol moves to
phase down hydrofluorocarbons. Review of European Comparative &
International Environmental Law. Vol. 26-3. 2017.
[93] Esta denominación ha sido reiterada en diferentes sentencias, entra
las que se cuentan: C-431 de 2002. M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa; C-750 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-595 de 2010.
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-123 de 2014. M.P. Alberto Rojas Ríos; C-449
de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-041 de 2017. M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo y Jorge Iván Palacio Palacio; C-219 de 2017. M.P. (e) Iván
Humberto Escrucería Mayolo; C-664 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-048 de 2018. M.P. Cristina
Pardo Schlesinger.
[94] En pocas palabras, en el marco constitucional de 1991, el ambiente
sano tiene una triple dimensión: “es un principio que irradia todo el orden jurídico
correspondiendo al Estado proteger las riquezas naturales de la Nación; es un
derecho constitucional (fundamental y colectivo) exigible por todas las
personas a través de diversas vías judiciales; y es una obligación en cabeza de
las autoridades, la sociedad y los particulares, al implicar deberes calificados
de protección. Además, la Constitución contempla el “saneamiento ambiental”
como servicio público y propósito fundamental de la actividad estatal (arts. 49 y 366 superiores).” Sentencia C-664 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo, citando las sentencias C-449 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-041 de 2017. MM.PP.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Iván Palacio Palacio.
[95] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[96] Sentencia C-664 de 2017. M.P. Alejandro
Linares Cantillo.
[97] Sentencia C-048 de 2018. M.P. Cristina
Pardo Schlesinger.
[98] Sentencia C-449
de 2015. MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
“[P]ara la Corte que el humano es
un ser más en el planeta y depende del mundo natural, debiendo asumir las
consecuencias de sus acciones. No se trata de un ejercicio ecológico a
ultranza, sino de atender la realidad sociopolítica en la propensión por una
transformación respetuosa con la naturaleza y sus componentes. Hay que aprender
a tratar con ella de un modo respetuoso. La relación medio ambiente y ser humano
acogen significación por el vínculo de interdependencia que se predica de
ellos.”
[99] Constitución Política, artículos 1, 7 y 70. La jurisprudencia ha
recordado que la Constitución colombiana “rechaza posturas
universalistas y de asimilación de la diferencia, basadas en la homogeneidad en
la comprensión de los derechos y acepta, aunque de forma moderada, el
pluralismo jurídico.” Sentencia C-366 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[100] Sentencia C-666 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[101] Sentencia T-622
de 2016. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. En el mismo sentido se ha pronunciado
recientemente la Corte Interamericana de Derechos Humanos, quien dio cuenta de
un giro regional en la concepción de la naturaleza, que apunta hacia una
protección más integral y armónica con el medio ambiente. Al respecto señaló
dicho Tribunal: “Esta Corte considera importante resaltar que el derecho al
medio ambiente sano como derecho autónomo, a diferencia de otros derechos,
protege los componentes del medio ambiente, tales como bosques, ríos, mares y
otros, como intereses jurídicos en sí mismos, aún en ausencia de certeza o
evidencia sobre el riesgo a las personas individuales. Se trata de proteger la
naturaleza y el medio ambiente no solamente por su conexidad con una utilidad
para el ser humano o por los efectos que su degradación podría causar en otros
derechos de las personas, como la salud, la vida o la integridad personal, sino
por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el
planeta, también merecedores de protección en sí mismos. En este sentido, la
Corte advierte una tendencia a reconocer personería jurídica y, por ende,
derechos a la naturaleza no solo en sentencias judiciales sino incluso en
ordenamientos constitucionales. // De esta manera, el derecho a un medio
ambiente sano como derecho autónomo es distinto al contenido ambiental que
surge de la protección de otros derechos, tales como el derecho a la vida o el
derecho a la integridad personal.” CIDH (2017). Opinión Consultiva.
OC-23/17 de 15 de noviembre de 2017 solicitada por la República de Colombia.
[102] La jurisprudencia
constitucional ha definido el desarrollo sostenible como “el modelo de
desarrollo que permite satisfacer las necesidades de las generaciones presentes
sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las
suyas propias.” Sentencia C-137 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Así
mismo, se ha señalado que el desarrollo sostenible tiene cuatro aristas: “(i)
la sostenibilidad ecológica, que exige que el desarrollo sea compatible con el
mantenimiento de la diversidad biológica y los recursos biológicos, (ii) la
sostenibilidad social, que pretende que el desarrollo eleve el control que la
gente tiene sobre sus vidas y se mantenga la identidad de la comunidad, (iii)
la sostenibilidad cultural, que exige que el desarrollo sea compatible con la
cultura y los valores de los pueblos afectados, y (iv) la sostenibilidad
económica, que pretende que el desarrollo sea económicamente eficiente y sea
equitativo dentro y entre generaciones.” Sentencia T-574 de 1996. M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[103] Sentencia T-063 de 2019. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. SPV.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[104] Sentencia C-644 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera. AV. Alejandro
Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Alberto Rojas Ríos y Diana
Fajardo Rivera.
[105] El artículo 58 constitucional establece que “la propiedad es una
función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función
ecológica.”
[106] El artículo 333 de la Constitución advierte que “la actividad
económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien
común (…). La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo
exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.”
[107] Sentencia C-703 de 2010. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV. Mauricio González Cuervo.
[108] Sentencia C-240 de 2006. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[109] En materia de reciprocidad la Corte Constitucional ha señalado que “debe
entenderse en dos sentidos, uno estricto, que se explica como la exigencia de
ventajas para dar así concesiones. En su acepción amplia, que puede calificarse
como reciprocidad multilateralizada, se acepta que toda preferencia será
extendida a todos los participantes creándose así una relación de mutuo
beneficio entre cada uno de los partícipes.” Sentencia C-564 de 1992. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en la Sentencia C-048 de 2018. M.P. Cristina
Pardo Schlesinger.
[110] Sentencia C-389 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa.
[111] Constitución Política, artículos 8, 79 y 80.
[112] Constitución Política, artículo 2.
[113] Sentencia C-275 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[114] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[115] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[116] Sentencia C-048 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[117] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. SV. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo. SPV. María Victoria Calle Correa. AV. Mauricio González Cuervo.
[118] Sentencia C-284 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. En
dicha Sentencia se analizó la constitucionalidad del Decreto 1513 de 2013, “por
el cual se da aplicación provisional al Acuerdo Comercial entre Colombia y el
Perú, por una parte, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otra,
firmado en Bruselas, Bélgica, el 26 de junio de 2012”.
[119] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes
sentencias: C-1314 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), mediante la cual se
estudió el “Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservación de
Delfines”; C-536 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), mediante la
cual se revisó la “Convención sobre la Pronta Notificación de Accidentes
Nucleares”; C-248 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) en la que se
juzgó la constitucionalidad del “Protocolo Adicional al Tratado de Libre
Comercio entre Colombia, México y Venezuela”; C-446 de 2009 (M.P. Mauricio
González Cuervo), mediante la cual se analizó el “Tratado de Libre Comercio
suscrito entre Colombia y el Salvador, Guatemala y Honduras”; C-196 de 2012
(M.P. María Victoria Calle Correa), en la que se estudió el “Convenio
Internacional de Maderas Tropicales”; C-910 de 2013 (M.P. Alberto Rojas
Ríos) en la que se revisó la “Convención sobre Municiones en Racimo”;
C-089 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), mediante la cual se analizó el
“Acuerdo Internacional del Café.”