C-306-12
Sentencia C-306/12
Sentencia C-306/12
(Bogotá D.C., 26
de abril de 2012)
REVOCATORIA DE
AUTOS DE ARCHIVO Y FALLO ABSOLUTORIO EN MATERIA DISCIPLINARIA-Constituye una
medida razonable y proporcionada para combatir y sancionar los actos de
corrupción
REVOCATORIA
DIRECTA DE AUTOS DE ARCHIVO Y FALLOS ABSOLUTORIOS EN PROCESOS DISCIPLINARIOS-Contenido y
alcance
MECANISMOS DE
PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL
CONTROL DE GESTION PUBLICA-Procedencia de la revocatoria directa de autos de
archivo
REVOCATORIA
DIRECTA EN MATERIA DISCIPLINARIA-Concepto/REVOCATORIA DIRECTA EN
MATERIA DISCIPLINARIA-Finalidad/REVOCATORIA DIRECTA EN MATERIA
DISCIPLINARIA-No se trata de una instancia para controvertir de fondo las
providencias ni un recurso de la vía gubernativa
REVOCACION
DIRECTA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Carácter extraordinario
REVOCACION DE
FALLOS DISCIPLINARIOS ABSOLUTORIOS Y AUTOS DE ARCHIVO-Jurisprudencia
constitucional en casos de faltas constitutivas de graves violaciones de
derechos humanos
REVOCACION DE
ABSOLUCIONES Y DECISIONES DE ARCHIVO PROFERIDOS EN CASO DE VIOLACIONES AL
DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIOS DE
SEGURIDAD JURIDICA Y DE JUSTICIA MATERIAL EN EL DERECHO DISCIPLINARIO-Tensión
PRINCIPIO DE
SEGURIDAD JURIDICA Y PRINCIPIO DE JUSTICIA MATERIAL-No tienen valor
absoluto/PRINCIPIO
DE JUSTICIA MATERIAL-Relacionado
con el principio de vigencia de un orden justo
REVOCATORIA
DIRECTA EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance
REVOCATORIA
DIRECTA-Institución
propia del derecho disciplinario
La
revocatoria directa es una institución propia del derecho disciplinario,
directamente relacionada con la infracción de los deberes funcionales en que
pueden incurrir los servidores públicos y los particulares que cumplen
funciones públicas.
DERECHO
DISCIPLINARIO-Comprende
el poder disciplinario
El
derecho disciplinario comprende el poder disciplinario, es decir, la facultad
que hace parte del poder sancionador del Estado, en virtud de la cual aquél
está legitimado para tipificar las faltas disciplinarias por la infracción de
los deberes funcionales en que pueden incurrir los servidores públicos y los
particulares que cumplen funciones públicas y las sanciones correspondientes
teniendo en cuenta la gravedad de la falta cometida. De otro lado, el derecho
disciplinario, en sentido positivo, comprende el conjunto de normas a través de
las cuales se ejerce el poder disciplinario mediante un procedimiento que
conlleva el respeto por la dignidad humana y por el debido proceso (legalidad,
favorabilidad, ilicitud sustancial, culpabilidad, proporcionalidad, igualdad,
debido proceso, presunción de inocencia, gratuidad, celeridad y ejecutoriedad y
que culmina con una decisión que constituye cosa juzgada respecto de lo
debatido en el proceso).
VICTIMAS DE
FALTA DISCIPLINARIA QUE DESCONOCE LOS DERECHOS HUMANOS O EL DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO-Intervención en asuntos disciplinarios
Cuando se trata de faltas disciplinarias por
violaciones de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, las
víctimas o perjudicados, en reconocimiento de sus derechos a la verdad, la
justicia, la reparación y la no repetición, “están legitimados para
intervenir en el proceso disciplinario en calidad de sujetos procesales y,
en consecuencia, para ejercer todas las facultades inherentes a ellos”, por lo
cual “la imposibilidad que puedan solicitar la revocatoria del fallo
absolutorio, o de la decisión de archivo de la actuación que tiene efectos
equivalente, o que tal revocatoria sea declarada de oficio, son decisiones
legislativas irrazonables”.
REVOCATORIA
DIRECTA DE AUTOS DE ARCHIVO DE INVESTIGACIONES DISCIPLINARIAS DIFERENTES A LAS
CONSTITUTIVAS DE GRAVES VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS-Contenido
normativo
PROCESOS
DISCIPLINARIOS-Cláusula general de competencia/PROCEDIMIENTOS JUDICIALES Y
ADMINISTRATIVOS-Cláusula general de competencia
REVOCATORIA
DIRECTA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Causales específicas para su
procedencia/REVOCACION DE AUTOS DE ARCHIVO INVESTIGACIONES DISCIPLINARIAS-Vulneración
o amenaza de los derechos fundamentales, como causal para su procedencia
La
revocatoria directa de los actos administrativos, procede solamente a
partir de causales específicas: (i) manifiesta inconstitucionalidad o
ilegalidad; (ii) disconformidad con el interés público o social; (iii) agravio
injustificado a una persona (Código Contencioso Administrativo, art 69,
reiterado en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, art 93). Tal excepcionalidad se encuentra reforzada
para el caso específico de la revocación de autos de archivo de investigaciones
disciplinarias, al agregarse como causal para su procedencia la manifiesta
vulneración o amenaza de los derechos fundamentales.
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS DISCIPLINARIOS-Competencia del
legislador
EJERCICIO DE LA
POTESTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR SOBRE PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO-Control
constitucional debe ser moderado y no un control estricto
PROCEDIMIENTO
DISCIPLINARIO-Desde
la perspectiva de la lucha contra la corrupción resulta un criterio
constitucional legítimo que justifica válidamente la restricción del non bis in
ídem
MEDIDAS
PREVENTIVAS CONTRA LA CORRUPCION-Consecuencia natural de los postulados
constitucionales que propugnan por la transparencia en el ejercicio de la
función pública como condición necesaria para el debido funcionamiento del
sistema democrático
La
prevención de la corrupción es consecuencia natural de los postulados
constitucionales que propugnan por la transparencia en el ejercicio de la
función pública como condición necesaria para el debido funcionamiento del
sistema democrático. Así, la justificación misma del Estado Social de Derecho
pasa, entre otros aspectos, por la sujeción de la  actuación de sus autoridades
a los principios de legalidad, objetividad y debida utilización de los recursos
públicos. Por lo tanto, las actuaciones venales, la concesión de ventajas
indebidas dentro de los procedimientos estatales, el ocultamiento de
información a los ciudadanos y la restricción de los legítimos espacios de
participación ciudadana en la administración, entre otras conductas, son
incompatibles con las previsiones constitucionales que propugnan por la
protección del interés general como base misma del Estado.  Así, ante la grave
afectación que los actos de corrupción irrogan a bienes jurídicos
intrínsecamente valiosos en tanto están estrechamente relacionados con
principios y valores constitucionales, toda actuación que tenga por objeto la
prevención del fenómeno es, no sólo acorde a la Carta, sino también una vía
adecuada y necesaria para la realización de las finalidades del aparato
estatal.
CONVENCION DE
LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA CORRUPCION-Medidas preventivas
REVOCATORIA
DIRECTA DE AUTOS DE ARCHIVO Y FALLOS ABSOLUTORIOS EN PROCESOS DISCIPLINARIOS-Ponderación de
principios por legislador
La
lectura adecuada con la Constitución de la norma analizada, expone la cuestión
de la adecuación de la ponderación realizada por el Legislador entre los bienes
jurídicos de la protección al Estado Social de Derecho, el principio de
transparencia en el ejercicio de la función pública e incluso del principio
democrático representados por la lucha contra la corrupción, en contra del
principio de  cosa juzgada y non bis in ídem, situación que de acuerdo con lo
dicho anteriormente, sólo admite un control moderado por parte de la Corte
Constitucional.
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-Garantías
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-No
constituye desarrollo de un derecho absoluto
MEDIDAS
PREVENTIVAS CONTRA LA CORRUPCION-Preponderancia sobre el principio de la
cosa juzgada y la garantía del principio de non bis in ídem, en tanto no rebasa
la facultad de configuración legislativa y busca proteger principios constitucionalmente
legítimos
REVOCATORIA
DIRECTA EN LOS PROCESOS DISCIPLINARIOS-No es una decisión caprichosa que
dependa de la mera subjetividad de la autoridad competente
Referencia: Expediente D- 8692
Demanda
de inconstitucionalidad: contra los artículos 47, 48 y 49 (parciales) de la
Ley 1474 de 2011.
Actor: Javier Andrés
Alfonso Martínez
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Javier Andrés Alfonso Martínez, en ejercicio de acción
pública en defensa de la Constitución Política (CP; art. 40.6), demandó la
inconstitucionalidad parcial de los artículos 47, 48, y 49 de la Ley 1474 de 2011.
1. Texto normativo demandado
El texto de las normas mencionadas es el siguiente
(subrayados los apartes demandados):
LEY 1474 DE 2011
(julio 12)
Diario Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por
la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de
la gestión pública.
(…)
"ARTÍCULO
47.
PROCEDENCIA DE LA REVOCATORIA DIRECTA. El artículo 122 de la Ley 734 quedará
así:
Los fallos
sancionatorios y autos de archivo podrán ser revocados de oficio o a
petición del sancionado, por el Procurador General de la Nación o por quien los
profirió. El quejoso podrá solicitar la revocatoria del auto de archivo.
PARÁGRAFO 1o.
Cuando se trate de faltas disciplinarias que constituyen violaciones al Derecho
Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario,
procede la revocatoria del fallo absolutorio y del archivo de la actuación por
parte del Procurador General de la Nación, de oficio o a petición del quejoso
que tenga la calidad de víctima o perjudicado.
PARÁGRAFO 2o. El
plazo para proceder a la revocatoria será de tres (3) meses calendario.
ARTÍCULO 48. COMPETENCIA. El
artículo 123 de la Ley 734 de 2002 quedará así:
Los fallos
sancionatorios y autos de archivo podrán ser revocados por el
funcionario que los hubiere proferido o por su superior funcional.
PARÁGRAFO. El
Procurador General de la Nación podrá revocar de oficio los fallos
sancionatorios, los autos de archivo y el fallo absolutorio, en este último
evento cuando se trate de faltas disciplinarias que constituyen violaciones del
Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional
Humanitario, expedidos por cualquier funcionario de la Procuraduría o autoridad
disciplinaria, o asumir directamente el conocimiento de la petición de
revocatoria, cuando lo considere necesario, caso en el cual proferirá la
decisión correspondiente.
ARTÍCULO 49. CAUSAL DE
REVOCACIÓN DE LAS DECISIONES DISCIPLINARIAS. El artículo 124 de la Ley 734 de
2002 quedará así:
En los casos
referidos por las disposiciones anteriores, los fallos sancionatorios, los
autos de archivo y el fallo absolutorio son revocables sólo cuando
infrinjan manifiestamente las normas constitucionales, legales o reglamentarias
en que deban fundarse. Igualmente cuando con ellos se vulneren o amenacen
manifiestamente los derechos fundamentales.
2. Demanda: pretensión y fundamentos
2.1. Pretensión
El actor
solicita sean declarados inconstitucionales los apartes subrayados de los
artículos 47, 48 y 49 de la Ley 1474 de 2011 por considerar que vulneran los artículos
29 y 228 de la Constitución Política.
2.2.
Vulneración del artículo 29 de la Constitución Política
2.2.1. Los
apartes demandados vulneran el artículo 29 de la Carta Política, esto es, el
derecho al debido proceso en las actuaciones judiciales y administrativas, al desconocer
los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica: un servidor público, luego
de haber sido sometido a una rigurosa investigación disciplinaria que culmina
con una decisión absolutoria o de archivo, se encuentra expuesto a ser juzgado
dos veces por el mismo hecho, en la medida en que su proceso pueda reabrirse en
virtud de la revocatoria de dicha decisión; y la seguridad jurídica, es un
principio que deviene del derecho al debido proceso estructurado en el carácter
constitucional del Estado Colombiano, y que obedece a la estabilidad del
derecho, su creación particular y la certidumbre que arroja la aplicación de
las normas.
2.2.2. La vulneración
al derecho a un debido proceso también se estructura cuando el operador
disciplinario, en cualquier momento, por su mera voluntad o por la petición de
un tercero, puede decidir el cambio de su decisión de manera subjetiva y
arbitraria.
2.2.3.
Específicamente, el instituto de la cosa juzgada goza de las características de
inmutabilidad y obligatoriedad, tornando irreversibles las decisiones adoptadas
en las controversias disciplinarias. Los efectos de cosa juzgada devienen en
disposiciones de orden constitucional y legal que impiden reiniciar
controversias finalizadas acorde con el desarrollo de la ritualidad procesal
respectiva, pues el objeto de dicha garantía le imprime un valor definitivo e
inalterable a las decisiones.
2.2.4.
En cuanto al principio de seguridad jurídica, “un servidor público que fue
sometido a una rigurosa investigación disciplinaria en la cual fue absuelto, o
en su favor se ordenó el archivo definitivo del proceso, con la nueva ley ese
fallo o auto que ya había hecho tránsito a cosa juzgada y otorgado a los
sujetos procesales estado de seguridad jurídica resulta entonces que no hizo
tránsito a cosa juzgada, ni brinda ninguna certeza a los sujetos procesales,
toda vez que puede ser revocado unilateralmente por la administración o mejor
dicho por el "juez disciplinario" y entonces se reabriría el debate
procesal vulnerando el principio de la seguridad jurídica y limitando el
principio de cosa juzgada a otro tipo de actuaciones y no las disciplinarias,
con posterioridad estableciendo que eventualmente el investigado que ya fue
absuelto deba ser sancionado”.
2.3. Vulneración del artículo 228 de la Constitución
Política
Indica que la cosa juzgada es una institución jurídica
que tiene como finalidad prohibir a los funcionarios judiciales conocer,
tramitar y fallar sobre debates jurídicos ya resueltos, pues al tenor del
artículo 228 C.P., las decisiones de la administración de justicia deben ser
públicas y permanentes.
3. Intervenciones públicas y ciudadanas
3.1. Ministerio
de Justicia y del Derecho[1]
Las
razones por las cuales los textos constitucionales se estiman quebrantados en
cada una de las acusaciones planteadas, no cumple con la carga argumentativa
mínima indispensable para adelantar un juicio de constitucionalidad.
3.2 Departamento Administrativo de la Función Pública[2]
Solicitó la declaratoria de exequibilidad de las
disposiciones demandadas luego de sostener que (i) no es potestativo para la
administración acudir a la revocatoria directa en tanto existen causales
taxativas para su procedencia;(ii) la revocatoria es un instrumento de la
administración que le da vía libre para revisar sus propios actos los cuales
deben tener asidero en la Constitución y (iii) el operador disciplinario debe
tener como límites en su actuación, la ley, la jurisprudencia y la doctrina de
la remisión constitucional.
3.3. Departamento Nacional de Planeación[3]
Solicitó
la declaratoria de exequibilidad de las normas impugnadas tras considerar, que
los fragmentos acusados de la Ley 1474 de 2011 no se oponen al ordenamiento
constitucional y en especial, no alteran las garantías propias y
consustanciales a un debido proceso.
3.4.
Ministerio de la Protección Social[4]
Solicita
la exequibilidad de la norma por cuanto la posibilidad de revisar una decisión
no se puede entender como una violación al debido proceso, ello sería tanto
como considerar que al demandar un acto administrativo mediante el cual se
profirió un fallo absolutorio se está violando el principio de la cosa juzgada.
La decisión de revocatoria directa no implica por sí un fallo en sentido
opuesto al inicial, se puede revocar la decisión de manera parcial o total y en
este último caso, ordenar su curso con la respectiva investigación, lo que
demuestra que no es un proceso diferente como lo exigiría el postulado del non
bis in ídem.
3.5.
Academia Colombiana de Jurisprudencia[5]
Sí existe una inconstitucional en la demanda, pero
exclusivamente en cuanto hace al artículo 49 que alude al "fallo
absolutorio". En cuanto al fallo condenatorio o el auto de archivo, no
se ve por qué no puedan ser revocados teniendo en cuenta la motivación
establecida en la ley, o sea “cuando impliquen violación de normas
constitucionales o vulneren derechos fundamentales, derechos humanos o el
derecho internacional humanitario, al tenor artículos 47, 48 y 49 demandados”.
3.6.
Universidad del Rosario[6]
Solicita
la inhibición o en su defecto la constitucionalidad de las normas acusadas
considerando que la revocatoria en ellas referida no constituye un nuevo
juicio, no hay valoración probatoria adicional, simplemente una revisión de la
decisión a la luz de los preceptos constitucionales y legales.
4.
Concepto del Procurador General de la Nación[7]
Tras
solicitar la exequiblidad de los apartes acusados, el Procurador remite a la
sentencia C-014 de 2004 respecto a la revocatoria de los fallos  absolutorios. En
punto a los autos de archivo pone de presente que éstos deben proferirse
siempre con arreglo al ordenamiento jurídico. Por ello, si el auto infringe de
manera manifiesta las normas en las cuales debe fundarse, ni la autoridad que
lo profiere ni la persona que se beneficia de él, pueden asumir que pueda y
mucho menos deba, ser inamovible.
Lo
mismo ocurre cuando el acto vulnera o amenaza derechos fundamentales. La
circunstancia de que un acto así pueda ser revocado, no implica desconocer el
principio de seguridad jurídica, pues en un Estado Democrático de Derecho
ninguna persona puede afincar su seguridad en un acto irregular, mucho menos,
cuando ello implica desconocer el principio constitucional de justicia
material.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte Constitucional
es competente para conocer de la presente demanda, al estar dirigida contra una
disposición contenida en una ley -Ley 1474 de 2011 en virtud de lo dispuesto
por el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política.
2.
Examen formal de los cargos
3.1.
Encuentra
la Corte que la
acusación realizada por el accionante en relación con el artículo 29
constitucional, contiene argumentos sobre la presunta vulneración del debido
proceso relacionados con la posibilidad de ser juzgado dos veces por un mismo
hecho y desconocido en principio del non bis in ídem. De otra parte, el
cargo formulado se refiere a un texto normativo existente en el ordenamiento
jurídico y a su contenido material y no a deducciones o suposiciones realizadas
por el actor. Además, el cargo formulado permite confrontar los apartes de las
normas acusadas con disposiciones constitucionales contenidas en el artículo
29, siendo por lo tanto un cargo de constitucionalidad; y dicha argumentación genera
una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma acusada, motivos por
los cuales, esta Corporación se pronunciará de fondo, al respecto.
2.2.
No así en relación con la posible violación del artículo 228 de la
Constitución. Pretender que al tramitar y fallar debates jurídicos ya resueltos
se está desconociendo que las decisiones de la administración de justicia deben
ser públicas y permanentes, implica atribuir al artículo constitucional
un sentido que no tiene. En efecto, la permanencia a que alude el 228
constitucional, hace referencia a la prestación ininterrumpida y constante de
la función pública de la administración de justicia, no al carácter definitivo
de sus decisiones. Por tal razón, no se pronunciará la Corte sobre este cargo
del demandante.
3.
La cuestión de constitucionalidad
Corresponde
determinar si las expresiones demandadas de los artículos 47, 48 y 49 de la Ley
1474 de 2011, al regular la revocatoria directa de los autos de archivo y de
los fallos absolutorios en procesos disciplinarios, vulnera el derecho al
debido proceso, por la afectación de los principios de cosa juzgada y,
específicamente, el derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
4.
Cargo único: vulneración del artículo 29 de la Constitución Política
4.1. Marco y alcance de la normatividad demandada
4.1.1.
La Ley 1474 de 2011, de la cual hacen parte los fragmentos acusados corresponde
al nuevo Estatuto Anticorrupción que modifica el Estatuto General de
Contratación Pública (Ley 80/93 y Ley 1150/07); el Código Único Disciplinario
(Ley 734/02); el Código Penal (Ley 599/00); el Código de Procedimiento Penal
(Ley 906/04); el Estatuto de Control Interno de las Entidades Públicas (Ley
87/93); la Ley de Acción de Repetición (Ley 678/01); el Régimen de la
Administración Pública (Ley 489/98): la Ley 43 de 1990, reglamentaria de la
profesión de contador público y la reciente reforma a la salud (Ley 1438/11).
4.1.2.
La finalidad de la ley en sus objetivos más destacados puede concretarse en (i)
atender las principales causas que generan la corrupción; (ii) cerrar los
espacios que se abren los corruptos para usar la ley a su favor; (iii) mejorar
los niveles de transparencia en las gestiones de la administración pública en
general y (iv) disuadir el accionar de los corruptos, pues la falta de sanción
a los actos de corrupción posibilita una percepción de garantía de impunidad
que incentiva la comisión de conductas corruptas. En relación al proceso
disciplinario, la Ley 1474 de 2011 ajustó las normas del Código Único
Disciplinario a las necesidades actuales, dentro de un objetivo de control a
las situaciones que desvirtúan la función pública.
4.1.3.
Precisamente, en la exposición de motivos al proyecto que se convertiría en la
Ley 1474 se expresó lo siguiente:
(…) El presente
proyecto de ley busca introducir nuevas disposiciones que se ajusten a las
necesidades actuales que la lucha contra la corrupción exige, propendiendo
subsanar e integrar aquellos aspectos en los cuales se requiere una acción
contundente. [...]”
Es por ello que
se deberán modificar los términos de investigación disciplinaria; de
prescripción de la acción pública disciplinaria; actualizar el Código
Disciplinario Único con decisiones de la H. Corte Constitucional sobre los
institutos de la revocatoria directa, el traslado de alegatos de
conclusión, incorporación de medios materiales de prueba y formas de
notificación de las decisiones de cierre de investigación y alegatos previos al
fallo, que se erigen en baluartes y garantismo para los intervinientes en el
proceso disciplinario. [8]
(resaltado fuera del texto).
4.1.4.
En ese marco, los artículos 47, 48 y 49, modifican lo dispuesto en los
artículos 122, 123 y 124 de la Ley 734 de 2002, para agregar la posibilidad de
revocar los fallos absolutorios y los autos de archivo dentro de las
actuaciones disciplinarias, en tanto las disposiciones modificadas del Código
Disciplinario Único (Ley 734 de 2002) sólo consagraban la figura de la
revocatoria contra fallos sancionatorios. Todos ellos, susceptibles de
revocación directa, por infracción manifiesta de normas constitucionales,
legales o reglamentarias, y por afectación manifiesta de derechos fundamentales.
4.1.5.
El primer inciso del artículo 47 de la Ley 1474 de 2011 modifica el régimen de
la revocatoria directa para admitir que, a la par con los fallos
sancionatorios, los autos de archivo puedan ser ahora revocados de oficio o por
solicitud del sancionado. Igualmente, se amplió la posibilidad de operar la
revocatoria del auto de archivo ante la solicitud del quejoso. Igualmente, el
parágrafo 1° de la misma norma se encamina a posibilitar la revocatoria directa
del fallo absolutorio o el auto de archivo en casos de violaciones al Derecho
Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario,
de oficio o a petición del quejoso que tenga la calidad de víctima o
perjudicado.
En
cuanto a qué funcionario puede operar la revocatoria, el artículo 48 de la  Ley
1474 de 2011 indica que en el caso de los fallos sancionatorios o las
decisiones de archivo, esta puede realizarse por parte de los funcionarios que
las profieran, sus respectivos superiores funcionales o por el Procurador
General de la Nación, mientras que en caso de fallos absolutorios, sólo el Procurador
General de la Nación podrá realizar la revocatoria, en los casos relacionados
con faltas disciplinarias que constituyan violaciones del Derecho Internacional
de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario.
4.2.
La revocatoria directa
4.2.1.
La revocatoria directa se orienta a excluir del ordenamiento un acto
administrativo para proteger derechos subjetivos, cuando causa agravio
injustificado a una persona. Desde la sentencia C-742 de 1999, viene
sosteniendo esta Corporación  que la revocatoria directa tiene como propósito dar
a la autoridad administrativa la oportunidad de corregir lo actuado por ella
misma, no solo con fundamento en consideraciones relativas al interés
particular del recurrente sino también por una causa de interés general que
consiste en la recuperación del imperio de la legalidad o en la reparación de
un daño público. Como se indicó también por la Corte en el fallo mencionado, la
revocatoria directa puede entenderse como una prerrogativa de la administración
para enmendar sus actuaciones contrarias a la ley o a la Constitución, cuando
atenten contra el interés público o social o que generen agravio injustificado
a alguna persona.
4.2.2.
En materia disciplinaria, la revocatoria directa constituye una excepción a la
estabilidad de la decisión ejecutoriada que pone fin al proceso, y se justifica
por la importancia de los valores que busca proteger. No se trata de una
instancia para controvertir de fondo las providencias, ni un recurso de la vía
gubernativa: es un mecanismo de que dispone la administración para el control y
la rectificación de sus propios actos, sin que sea preciso para ello acudir a
la jurisdicción contencioso administrativa.
4.2.3.
La revocación directa de los actos administrativos tiene un carácter
extraordinario, en especial cuando están de por medio situaciones jurídicas
individuales y concretas fundadas en el mismo, debiendo reunir al menos los
requisitos mínimos que el Legislador considere necesarios para proteger los
derechos de quienes han sido favorecidos a partir de su vigencia y también con
miras a la realización de la seguridad jurídica. Dadas las causales previstas
en la ley, de oficio o a petición de parte, la administración está facultada
para hacerlo en cualquier momento, incluso cuando el acto administrativo ya ha
sido demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
4.2.5.
Al garantizar tanto el imperio de la Constitución como los derechos
fundamentales, sin duda que la revocatoria, como figura dentro de nuestro
ordenamiento, está asociada a la supremacía de la Constitución.
4.3. La revocatoria de los fallos disciplinarios
absolutorios y de los autos de archivo, en casos de faltas constitutivas de
graves violaciones de los derechos humanos. Sentencias C-14 de 2004 y C-666 de
2004
4.3.1. La Corte se pronunció sobre la revocatoria directa
prevista en los artículos 123 y 125 de la Ley 734 de 2002 -Código Disciplinario
Único- referidos a los fallos sancionatorios. Las normas acusadas eran  del
siguiente tenor:
Artículo
123. Competencia. Los fallos sancionatorios podrán ser revocados por el
funcionario que los hubiere proferido o por su superior funcional.
Parágrafo.
El Procurador General de la Nación podrá revocar de oficio los fallos sancionatorios
expedidos por cualquier funcionario de la Procuraduría, o asumir directamente
el conocimiento de la petición de revocatoria, cuando lo considere necesario,
caso en el cual proferirá el fallo sustitutivo correspondiente.
Artículo
125. Revocatoria a solicitud del sancionado. El sancionado podrá solicitar la
revocación total o parcial del fallo sancionatorio, siempre y cuando no hubiere
interpuesto contra el mismo los recursos ordinarios previstos en este código.
La
solicitud de revocatoria del acto sancionatorio es procedente aun cuando el
sancionado haya acudido a la jurisdicción contencioso administrativa, siempre y
cuando no se hubiere proferido sentencia definitiva. Si se hubiere proferido,
podrá solicitarse la revocatoria de la decisión por causa distinta a la que dio
origen a la decisión jurisdiccional.
(subrayas
fuera de original)
4.3.2. La Corte consideró que la revocación de absoluciones
y decisiones de archivo proferidos en casos de violaciones al derecho
internacional de los derechos humanos y al derecho internacional humanitario,
no contrariaba la Constitución Política. En efecto, la sentencia C-014 de 2004 precisó
que este mecanismo excepcional de revisión de las sanciones disciplinarias era
extensivo a los autos de archivo y a los fallos absolutorios, cuando la falta
disciplinaria investida fuera de aquellas que constituyen infracción de las
normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho
Internacional Humanitario.
4.3.3. En esa oportunidad, la Corte consideró que la figura
de la revocatoria directa de actos sancionatorios generaba una tensión entre
dos principios constitucionales: el principio de seguridad jurídica y el principio
de justicia material. El principio de seguridad jurídica, sostuvo la sentencia,
está relacionado con la institución de la cosa juzgada y con la garantía del non
bis in ídem, y podría llevar a sostener que el fallo absolutorio
debe mantenerse en el tiempo como un mecanismo de promoción de los derechos del
disciplinado y de la convivencia pacífica. Para resolver la tensión, la Corte
comienza por advertir que ninguno de los principios es absoluto:
“El primero,
porque la imposibilidad absoluta de remover del mundo jurídico un fallo
disciplinario, conduciría en muchos supuestos al sacrificio de la justicia
material. Piénsese, por ejemplo, en la imposibilidad de revocar un fallo
sancionatorio que se sabe, a buen seguro, fue proferido con manifiesto
desconocimiento de la Constitución. Y el segundo, porque en aras de la
promoción de un orden justo, a la administración no le está dado desconocer el
efecto vinculante de sus propios fallos disciplinarios pues ello desconocería
el principio de ejecutoriedad de los actos administrativos y vulneraría el
principio de seguridad jurídica. Piénsese, en este caso, en la incertidumbre
generada por la revocatoria generalizada de los fallos disciplinarios.”
4.3.4.
Sin embargo, indicó la providencia, el principio de justicia material está
relacionado con el principio de vigencia de un orden justo y, por ende, con el
imperativo del Estado de promover ese orden y el deber de investigar y
sancionar las infracciones a los deberes funcionales imputables a sus
servidores. Esto lleva a sostener que un fallo absolutorio expedido de manera
irregular no puede convertirse en una garantía de impunidad. A tal razonamiento
podría agregarse, al apreciar el segundo principio en tensión, lo
correspondiente a los derechos de los afectados con dichas infracciones.                                                                                          En
estos casos, anotó el fallo, no puede el legislador “ejercer su capacidad de
configuración normativa ignorando, en materia de revocatoria de fallos
disciplinarios y decisiones equivalentes, el menoscabo inferido con la falta al
derecho internacional de los derechos humanos y al derecho internacional
humanitario, la lesión de bienes jurídicos ajenos y los derechos que les asiste
a las víctimas o perjudicados de conocer la verdad de lo acaecido y a que se
realice justicia disciplinaria. Luego, si estos derechos pueden verse afectados
con un fallo absolutorio o decisión de archivo, el legislador se halla
en el deber de suministrar herramientas que le permitan a la misma autoridad
disciplinaria ajustar su decisión a la Constitución y a la ley”. (subraya
fuera del original).
Recalcó
la providencia que de no proceder de esa manera, se incurriría en claro
desconocimiento del efecto vinculante que tienen en el orden interno tanto el
derecho internacional de los derechos humanos como el derecho internacional humanitario,
a vulnerar los derechos a la verdad y a la justicia que les asiste a tales
víctimas o perjudicados con tales faltas disciplinarias y, además, a infringir
otros preceptos superiores.
4.3.5. Así, la sentencia la Corte declaró exequibles los
apartes demandados del artículo 123 y los citados apartes de los artículos 122
y 124, “en el entendido que cuando se trate de faltas disciplinarias que
constituyen violaciones del derecho internacional de los derechos humanos y del
derecho internacional humanitario, procede la revocatoria del fallo
absolutorio y del archivo de la actuación” (condicionamiento en la
parte resolutiva de la sentencia C 14/04. Subraya fuera de original).
4.3.6. En la sentencia C- 666 de 2008, la Corte se
pronunció sobre la declaratoria de inexequibilidad del inciso 1 (parcial) del
artículo 126 de la Ley 734 de 2002 “por la cual se expide el Código
Disciplinario Único”, o en su defecto se declarara
su exequibilidad, en el entendido que las solicitudes de revocatoria en el caso
de las faltas disciplinarias que constituyeran violaciones del derecho
internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario como las
contempladas en los numerales 5, 6, 7, 8, 9,
10, 11, 12, 13, 14 y 15 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, podrían presentarse
sin limitación de términos. En esta ocasión la Corte recordó los
siguientes tópicos que interesan por igual al caso bajo examen:
(i) La revocatoria directa
es una institución propia del derecho disciplinario, directamente relacionada
con la infracción de los deberes funcionales en que pueden incurrir los
servidores públicos y los particulares que cumplen funciones públicas.
(ii) El derecho disciplinario comprende el poder
disciplinario, es decir, la facultad que hace parte del poder sancionador del
Estado, en virtud de la cual aquél está legitimado para tipificar las faltas
disciplinarias por la infracción de los deberes funcionales en que pueden
incurrir los servidores públicos y los particulares que cumplen funciones
públicas y las sanciones correspondientes teniendo en cuenta la gravedad de la
falta cometida. De otro lado, el derecho disciplinario, en sentido positivo,
comprende el conjunto de normas a través de las cuales se ejerce el poder
disciplinario mediante un procedimiento que conlleva el respeto por la dignidad
humana y por el debido proceso (legalidad, favorabilidad, ilicitud sustancial,
culpabilidad, proporcionalidad, igualdad, debido proceso, presunción de
inocencia, gratuidad, celeridad y ejecutoriedad y que culmina con una decisión
que constituye cosa juzgada respecto de lo debatido en el proceso)[9].
(iii) Cuando se trata de faltas disciplinarias por violaciones
de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, las
víctimas o perjudicados, en reconocimiento de sus derechos a la verdad, la
justicia, la reparación y la no repetición, “están legitimados para
intervenir en el proceso disciplinario en calidad de sujetos procesales y,
en consecuencia, para ejercer todas las facultades inherentes a ellos”, por
lo cual “la imposibilidad que puedan solicitar la revocatoria del fallo
absolutorio, o de la decisión de archivo de la actuación que tiene efectos
equivalente, o que tal revocatoria sea declarada de oficio, son decisiones
legislativas irrazonables”[10].
(subrayas fuera del original)
4.3.7. En el mencionado fallo, la Corte
asumió que desde la sentencia C-014 de 2004 ya era constitucionalmente viable
la revocatoria directa de los fallos absolutorios y los autos de archivo, y
declaró entonces la exequibilidad
condicionada de la norma acusada, en el entendido que cuando se trata de faltas
disciplinarias que constituyen violaciones del derecho internacional de los
derechos humanos y del derecho internacional humanitario, respecto de las
víctimas de las conductas descritas en los numerales 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12,
13, 14, 15 y 16 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que no tuvieron la
oportunidad de participar en la actuación disciplinaria, el término de 5 años
para solicitar la revocatoria directa de decisiones absolutorias, de archivo o
con sanciones mínimas respecto de la conducta, debe empezar a contarse desde el
momento en que la víctima se entera de la existencia de tales providencias,
salvo que haya operado la prescripción de la sanción disciplinaria.
4.3.8. En suma, la jurisprudencia
constitucional avaló la conformidad de la revocatoria directa de fallos
absolutorios y autos de archivo en procesos disciplinarios, en casos de faltas
constitutivas de infracciones al derecho internacional de los derechos humanos
o el derecho internacional humanitario.
Por lo anterior, la expresión “autos
de archivo y fallo absolutorio” objeto de demanda -contenida en el artículo
49 de la Ley 1474 de 2011-, ha de entenderse referida a estos casos de graves
violaciones de los derechos humanos, máxime cuando la propia norma alude a “los
casos referidos por las disposiciones anteriores” que, como los parágrafos
de los artículos antecedentes, extienden la revocatoria directa de los fallos
absolutorios solamente a casos de graves violaciones de los derechos humanos.
Resta considerar la
constitucionalidad de la revocatoria de los autos de archivo, en relación con
cualquier otro tipo de falta disciplinaria materia de investigación -artículos
47 y 48, inciso 1, de la Ley 1474 de 2011-.
4.4. La revocatoria directa de los autos de archivo de
las investigaciones disciplinarias en casos de faltas diferentes a las
constitutivas de graves violaciones a los derechos humanos –los artículos 47 y
48 de la Ley 1474 de 2011-
4.4.1.
Debe reiterarse que las expresiones demandadas de los artículos 47 y 48 de la
Ley 1474 de 2011, al referirse a los autos de archivo, versan sobre actos
administrativos, que son el mecanismo para la toma de  decisiones en los
procesos disciplinarios. La acusación del accionante, referida a estos dos
artículos, se inscribe en el escenario de la revocatoria directa de los autos
de archivo producidos dentro del proceso disciplinario, bajo la invocación del
agravio al non bis in ídem, a la cosa juzgada y la seguridad jurídica.
En la exposición de motivos de la Ley 1474 de 2011 se
indicó que la inclusión de los “autos de archivo” -al lado de los fallos
sancionatorios- como objetos de revocación de oficio o a petición del
sancionado o del quejoso, por el Procurador General de la Nación o por quién
los profirió, se hacía “con el fin de subsanar la exequibilidad condicionada
declarada respecto al artículo 122 de la Ley 734 de 2002 mediante sentencia
C-014-04 de 2004 (…), cuando sostuvo que la norma era exequible "en el
entendido que cuando se trate de faltas disciplinarias que constituyen
violaciones del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho
internacional humanitario, procede la revocatoria del fallo absolutorio y del
archivo de la actuación"[11]. En
síntesis, para admitir la revocatoria directa de autos de archivo, en hipótesis
de investigaciones disciplinarias por faltas diferentes de las constitutivas de
graves violaciones de los derechos humanos. Veamos.
4.4.2.
Con fundamento en la cláusula general de competencia que tiene el Congreso de la
República, la Ley 1474 del 2011, en los artículos 47, 48 y 49, modifica lo
dispuesto en los artículos 122, 123 y 124 de la Ley 734 de 2002, para definir
en los procesos disciplinarios la posibilidad de revocar, además de los fallos sancionatorios,
los autos de archivo. El auto de archivo pone fin al proceso disciplinario en cualquiera
de sus etapas, por configurarse alguna de las causales previstas en el artículo
73 de la Ley 734 de 2002, a saber: (i) que el hecho no existió; (ii) que la
conducta no está descrita en la ley como falta disciplinaria; (iii) que el
procesado no la cometió; (iv) que existe una causal de exclusión de
responsabilidad o (vi) que la actuación no podía iniciarse o proseguirse.
En
estos casos, el funcionario de conocimiento, a través de decisión motivada, “ordenará
el archivo definitivo de las diligencias”. También, en el artículo 156 de la
Ley 734 de 2002, se prevé que vencido el término de la actuación disciplinaria
y a falta de prueba para la formulación de cargos, “se archivará
definitivamente la actuación”. Tal decisión de archivo definitivo, en
palabras del artículo 164 de la citada ley, “hará tránsito a cosa juzgada”.
A
su vez, el derecho “a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho” forma
parte de las garantías del debido proceso en las actuaciones judiciales y
administrativas, consagradas en el artículo 29 de la Constitución. Tal
precepto, tiene desarrollo en el principio de “Ejecutoriedad” -artículo
11 de la Ley 734 de 2002 -Código Disciplinario Único- que prescribe respecto
del sujeto disciplinado “cuya situación se haya decidido mediante fallo
ejecutoriado o decisión que tenga la misma fuerza vinculante”, la prohibición
de someterlo “a nueva investigación y juzgamiento disciplinarios por el
mismo hecho”. Dicho lo anterior, remata el artículo citado, “sin perjuicio
de la revocatoria directa”.
4.4.3.
Debe insistirse en que la revocatoria directa de los actos administrativos, procede
solamente a partir de causales específicas: (i) manifiesta inconstitucionalidad
o ilegalidad; (ii) disconformidad con el interés público o social; (iii)
agravio injustificado a una persona (Código Contencioso Administrativo, art 69,
reiterado en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, art 93). Tal excepcionalidad se encuentra reforzada
para el caso específico de la revocación de autos de archivo de
investigaciones disciplinarias, al agregarse como causal para su procedencia la
manifiesta vulneración o amenaza de los derechos fundamentales -Ley 1474/11,
art 49-.
4.4.4.
La potestad de configuración del Legislador en materia del diseño de los
procedimientos disciplinarios es bastante amplia, en tanto el Constituyente no
fue tan detallado y restrictivo en su regulación. Al respecto, la Corte
Constitucional consideró que “[a]quella es una regulación menos puntual, más
genérica y por ello, de forma correlativa, involucra el reconocimiento de un
mayor espacio de acción para la instancia legislativa.  Esta Corte así lo
ha reconocido, por ejemplo, al aceptar la amplia facultad del legislador para
estructurar el régimen disciplinario, tanto en materia de ilícitos como de
sanciones”[12], aunque
la regulación que elabore el legislador tiene que tener presentes las garantías
para el ciudadano, que surgen correlativas al ejercicio del poder punitivo del
Estado. Así, según quedó sentado en la sentencia C-014 de 2004, el control que
del ejercicio de la potestad de configuración del Legislador referente al diseño
del procedimiento disciplinario se adelante por parte de la Corte
Constitucional, “debe ser un control moderado y no un control estricto”[13],
al estudiarse la resolución que brinde el legislador a la tensión entre
principios como la seguridad jurídica y de justicia material.
Partiendo
desde este parámetro inicial, corresponde a la Corte evaluar si, en el presente
caso, la decisión del legislador de dar preponderancia a ciertos valores por
encima de la garantía del non bis in ídem, desconoce la Constitución
Política, de cara a la posibilidad de que los autos de archivo de la
investigación disciplinaria, que hacen tránsito a cosa juzgada, puedan ser
revocados de manera directa, de oficio o a petición del quejoso, en situaciones
diferentes a las relacionadas con la vulneración del DIDH o el DIH –ya
analizadas-.
En
un principio, resalta que el legislador no impuso una restricción taxativa de
las circunstancias en las que operaría la revocatoria directa en estas situaciones,
lo que llevaría a pensar que para cualquier falta disciplinaria investigada, fuera
del rango o calidad que fuera, procedería la revocatoria directa, de oficio o a
solicitud del quejoso, a pesar de los efectos de cosa juzgada que conlleva el
auto de archivo de la investigación. Esta perspectiva, que contrasta la
mitigación de garantías fundamentales –la cosa juzgada y  non bis in ídem-
frente a una permisión general y abierta de hacer posible al ente disciplinario
la revisión de sus decisiones mediante la revocatoria, no sería proporcional,
puesto que la razón misma de la existencia de la garantía del debido proceso,
en su faceta de no ser juzgado dos veces por los mismos hechos, precisamente se
opone a la posibilidad de que por cualquier razón el Estado, en ejercicio de su
facultad sancionadora, corrija sus decisiones, en cualquier momento, por
cualquier causa o en cualquier escenario, puesto que aceptar tal situación
implicaría la renuncia total al principio de la cosa juzgada y de seguridad
jurídica.
La
mitigación de una garantía que protege al ciudadano de la acción del Estado, en
pro de la realización de un principio constitucional determinado, sólo podrá
considerarse legítima en tanto esta obedezca a una razón concreta y específica
de suficiente entidad, necesaria para alcanzar un nivel de justicia más alto, y
a su vez, busque conservar en lo máximo posible la efectividad de la garantía
que se excepciona o debilita. Así, en el presente caso sólo habrá de admitirse
como válida la restricción a la garantía del non bis in ídem en tanto a
través de ella se consiga, en un campo específico, una situación de justicia
mayor, imposible en caso de no excepcionarla.
Desde
este punto de vista, la comprensión de la norma analizada no sería acorde con la
Constitución si se entendiera en el sentido de admitir, para cualquier
situación, la posibilidad de revocar de manera directa el auto de archivo de la
investigación disciplinaria, puesto que ofrecería la oposición de una
generalidad, contra la efectividad de una garantía fundamental. Sin embargo,
esta lectura de la norma desconoce el encuadramiento que el Legislador hizo de
la norma, al disponer la modificación del CDU a través de la ley “[p]or la
cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de
la gestión pública”[14].
Esta
circunstancia llama a analizar la provisión demandada desde la perspectiva de
la lucha contra la corrupción, de manera que aparece un criterio constitucional
legítimo que justifica válidamente la restricción de la garantía del non bis
in ídem. Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que
“la prevención
de la corrupción es consecuencia natural de los postulados constitucionales que
propugnan por la transparencia en el ejercicio de la función pública como
condición necesaria para el debido funcionamiento del sistema democrático. Así,
la justificación misma del Estado Social de Derecho pasa, entre otros aspectos,
por la sujeción de la  actuación de sus autoridades a los principios de
legalidad, objetividad y debida utilización de los recursos públicos.  Por
lo tanto, las actuaciones venales, la concesión de ventajas indebidas dentro de
los procedimientos estatales, el ocultamiento de información a los ciudadanos y
la restricción de los legítimos espacios de participación ciudadana en la
administración, entre otras conductas, son incompatibles con las previsiones
constitucionales que propugnan por la protección del interés general como base
misma del Estado.  Así, ante la grave afectación que los actos de
corrupción irrogan a bienes jurídicos intrínsecamente valiosos en tanto están
estrechamente relacionados con principios y valores constitucionales, toda
actuación que tenga por objeto la prevención del fenómeno es, no sólo acorde a la
Carta, sino también una vía adecuada y necesaria para la realización de las
finalidades del aparato estatal”[15].
Esta
consideración de la Corte, vertida en la sentencia que declaró exequible la
‘Convención de las naciones unidas contra la corrupción’, adoptada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas, en Nueva York, el 31 de octubre de
2003, y la Ley 970 del 13 de julio de 2005, aprobatoria de la misma, ilustran
como la lucha contra la corrupción, en tanto fenómeno que afecta de manera
sustancial la realización de los postulados propios del Estado Social de
Derecho, principios fundamentales de la Carta Política, e inclusive derechos de
los ciudadanos, se presenta como un fin legítimo del Estado, digno de ser
ponderado por el Legislador al momento de dictar las leyes.
En
el presente caso, la lectura adecuada con la Constitución de la norma
analizada, expone la cuestión de la adecuación de la ponderación realizada por
el Legislador entre los bienes jurídicos de la protección al Estado Social de
Derecho, el principio de transparencia en el ejercicio de la función pública e
incluso del principio democrático representados por la lucha contra la
corrupción, en contra del principio de  cosa juzgada y non bis in ídem, situación
que de acuerdo con lo dicho anteriormente, sólo admite un control moderado por
parte de la Corte Constitucional.
Al
respecto, debe destacarse que  la garantía de “no ser juzgado dos veces por
el mismo hecho”, no constituye desarrollo de un derecho absoluto, y por lo
mismo, admite restricciones legales en función de un interés constitucional
relevante, como en este caso sería la lucha contra la corrupción, la integridad
y la transparencia de la administración, y en últimas, la igualdad y dignidad
de los ciudadanos ante la ley.
La
decisión del Legislador, que optó en este caso por darle prelación a los
valores protegidos por la lucha contra la corrupción sobre el principio de la
cosa juzgada, no aparece como contraria a la Constitución, puesto que las
causas analizadas y valoradas por él aparecen como razonables de cara a la
realización de los valores fundamentales contenidos en la Carta. Esto se
concluye no solamente por el contraste aislado de la disposición, sino por las
consideraciones que frente a la lucha contra la corrupción, como desarrollo
directo de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho, ha hecho
esta Corporación. Valga recordar:
“En el Preámbulo
de la Convención sometida a examen de constitucionalidad, los países signatarios
declaran que el fenómeno de la corrupción socava la legitimidad de las
instituciones públicas, atenta contra la sociedad, el orden moral y la
justicia, y contra el desarrollo integral de los pueblos. En esa perspectiva,
agregan, la lucha contra la corrupción implica que quienes la asuman tengan
como propósitos esenciales, entre otros, el de fortalecer las instituciones
democráticas, el de evitar la distorsión de sus economías y el arraigamiento de
vicios en la gestión pública, así como el deterioro moral de la sociedades.
[…]
Pero además, los
propósitos y objetivos que enuncia el instrumento objeto de revisión en su
artículo II, se ajustan plenamente a los principios fundamentales del Estado
social de derecho, modelo de organización jurídico-política por el cual optó el
Constituyente colombiano de 1991. En efecto, principios como el de la
democracia participativa, el respeto a la dignidad humana y la prevalencia del
interés general, encuentran soporte en un paradigma ético al que repugna toda
acción u omisión que implique prácticas corruptas, en las que necesariamente
subyace el irrespeto y el desconocimiento de la condición de dignidad que
singulariza a los individuos que integran una sociedad democrática y
pluralista, prácticas que de arraigarse, propiciarán el deterioro acelerado de
las bases de la misma, luego “...promover los mecanismos necesarios para
prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción...”, implica la
realización de acciones concretas dirigidas a salvaguardar esos principios que
como se anotó constituyen el fundamento del Estado colombiano”[16].
Así,
encuentra la Corte que la decisión del Legislador de dar preponderancia a la
lucha sobre la corrupción sobre el principio de cosa juzgada y la garantía de non
bis in ídem, en tanto no rebasa su facultad de configuración y busca
proteger principios constitucionalmente legítimos y supremamente valiosos, no
vulnera la Constitución Política.
4.4.5.
Considera
la Corte necesario recordar que la revocatoria directa en los procesos
disciplinarios, no es una decisión caprichosa que dependa de la mera
subjetividad de la autoridad competente, pues para que sea procedente se
requiere que la infracción del ordenamiento jurídico o la vulneración o amenaza
de les derechos fundamentales, sean manifiestas, como lo prevé el artículo 49
de la propia ley. Lo que activa entonces la revocatoria directa para
autocorregir la actuación de la administración en punto a esa especie de
procesos, es el catálogo de razones del artículo 49, es decir, sólo cuando
infrinjan manifiestamente las normas constitucionales, legales o reglamentarias
en que deban fundarse.
4.4.6.
Es cierto, como lo pretende el accionante, que la vigencia del principio del non
bis in ídem supondría la inmutabilidad e irrevocabilidad de la cosa
decidida en materia disciplinaria. Empero, esto no significa de modo alguno
que tales postulados tengan carácter absoluto, puesto que la efectividad de los
valores superiores, necesarios para la realización de un nivel superior de justicia
material, hacen necesaria la existencia de excepciones a la cosa decidida. La
Corte
en este caso avala la forma en que el Legislador, en el presente caso, resolvió
la tensión entre seguridad jurídica y justicia material, representada en la
realización de los principios del Estado Social de Derecho a través de la lucha
contra la corrupción, en tanto ofrece una razón válida a las restricciones que
las normas analizadas imponen al principio de cosa juzgada y non bis in ídem,
a la vez que mantienen, en el máximo posible, la vigencia de dicha garantía.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
la EXEQUIBILIDAD de las expresiones “ y autos de
archivo”, “el quejoso podrá solicitar la revocatoria del auto de archivo”
y “los autos de archivo y el fallo absolutorio”, contenidas en los
artículos 47, 48 y 49 de la Ley 1474 de 2011, por los cargos analizados en esta
sentencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente
con excusa
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con
aclaración de voto
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Folios 49 a 56 del cuaderno principal.
[2] Folios 63 a 70 del cuaderno principal.
[3] Folios 78 a 87 del cuaderno principal.
[4] Folios 35 a 38 del cuaderno principal.
[5] Folio 77
del cuaderno principal.
[6] Folios 92 a 102 del cuaderno principal
[7] Folios 104 a 110 del cuaderno principal.
[8] Gaceta
128 de 30 marzo de 2011.
[9]
Sentencia C-014 de 2004.
[10]
Ibìdem
[11] Gaceta
128 de 30 marzo de 2011.
[12]
Sentencia C-014 de 2004.
[13] Ibíd.
[14] Título
de la Ley 1474 de 2011.
[15]
Sentencia C-172 de 2006.
[16]
Sentencia C-397 de 1998.