T-896-14
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-896/14
DERECHO FUNDAMENTAL A LA
SEGURIDAD SOCIAL Y PROTECCION POR MEDIO DE ACCION DE TUTELA-Reiteración de
jurisprudencia
Conforme a la jurisprudencia
constitucional, el derecho a la seguridad social es un derecho fundamental cuya
efectividad se deriva de (i) su carácter irrenunciable, (ii) su
reconocimiento como tal en los convenios y tratados internacionales ratificados
por el Estado colombiano en la materia y (iii) de su prestación como servicio
público en concordancia con el principio de universalidad. Sin embargo, el
carácter fundamental del derecho a la seguridad social no puede ser confundido
con su aptitud de hacerse efectivo a través de la acción de tutela. En este
sentido, la protección del derecho fundamental a la seguridad social por vía de
tutela solo tiene lugar cuando (i) adquiere los rasgos de un derecho subjetivo;
(ii) la falta o deficiencia de su regulación normativa vulnera gravemente un
derecho fundamental al punto que impide llevar una vida digna; y (iii) cuando
la acción satisface los requisitos de procedibilidad exigibles en todos los
casos y respecto de todos los derechos fundamentales.
SEGURIDAD SOCIAL EN
PENSIONES CON ANTERIORIDAD Y POSTERIORIDAD DE LA LEY 100/93
INDEMNIZACION
SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ-Personas que cotizaron de manera previa a la entrada
en vigencia de la ley 100/93
Podrán solicitar la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez aquellas personas que, independientemente de
haber estado o no afiliadas al Sistema Integral de Seguridad Social en el
momento en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993, cumplan en cualquier
tiempo con la edad exigida, pero no las semanas mínimas de cotización al
sistema para adquirir la pensión de vejez. Así, es posible que en un solo pago
les sea devuelto el ahorro que efectuaron en el transcurso de su vida laboral,
para que con él atiendan sus necesidades básicas en procura de una subsistencia
digna.
ACCION DE TUTELA PARA
RECONOCIMIENTO DE DERECHOS PENSIONALES-Procedencia excepcional
De manera excepcional, el juez de
tutela puede ordenar el reconocimiento de dicha prestación económica, si (i)
existe certeza sobre la ocurrencia de un perjuicio irremediable a los derechos
fundamentales si el reconocimiento de la pensión no se hace efectivo; (ii) se
encuentra plenamente demostrada la afectación de los derechos fundamentales al
mínimo vital y a la vida digna del accionante o de su núcleo familiar; (iii)
los beneficiarios del derecho pensional son sujetos de especial protección
constitucional; y, (iv) cuando conforme a las pruebas allegadas al proceso, el
juez de tutela determina que efectivamente, a pesar de que le asiste al accionante
el derecho pensional que reclama, éste fue negado de manera caprichosa o
arbitraria.
LEGITIMACION POR ACTIVA
Y LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA
PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos de
procedibilidad
DERECHO A LA SEGURIDAD
SOCIAL, A LA IGUALDAD Y AL DEBIDO PROCESO-Orden a la UGPP reconocer y pagar
indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes
DERECHO A LA SEGURIDAD
SOCIAL, A LA IGUALDAD Y AL DEBIDO PROCESO-Orden a la UGPP reconocer y pagar
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez
Referencia: expedientes
T-4467053; T-4435262 y T-4436916
Acción de tutela presentada
en forma separada por los señores Marco Tulio Cárdenas Angulo como agente
oficioso de su progenitora la señora Cenaida Angulo Ariza; Urbano Correa; y, Francia Elena Cueto
de González, contra la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales UGPP.
Derechos fundamentales invocados: vida digna, mínimo
vital, seguridad social, igualdad, salud, y a la tercera edad.
Tema: Procedibilidad de la
acción de tutela para reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión,
causada antes de la expedición de la Ley 100 de 1993.
Problema jurídico: ¿Procede la acción de
tutela para amparar los derechos fundamentales de los peticionarios,
presuntamente vulnerados por la entidad accionada, al negar el reconocimiento
de las prestaciones reclamadas argumentado haber realizado aportes a pensión
con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993?
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., veinticuatro (24)
de noviembre de dos mil catorce (2014)
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub - quien la
preside  -, Martha Victoria Sáchica Méndez y Luis Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales y, específicamente,
las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de
los fallos proferidos por: (i) el Tribunal Superior de Cundinamarca de
Bogotá, el 10 de junio de 2014, que revocó la decisión proferida por el Juzgado
Quinto Laboral del Circuito de Bogotá, del 29 de abril de 2014 (Expediente T- 4435262); (ii) el Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Ocaña,
el 21 de abril de 2014 (Expediente T-4436916);
y, (iii) el Juzgado Veintinueve Civil del Circuito de Bogotá, el 16 de
mayo de 2014 (Expediente T-4467053).
De manera preliminar debe
anotarse que la Sala de Selección Número Siete, mediante Auto del 25 de julio
de 2014, escogió y acumuló los expedientes T-4435262 y T-4436916. A su
vez, la Sala Séptima de Revisión procedió mediante Auto del 8
de octubre de 2014, acumular el expediente T-4467053 a los expedientes
anteriormente acumulados, a fin de que fueran
resueltos en una sola sentencia, en razón a la unidad de materia existente en
ellos, de conformidad con el artículo 157 de C.P.C. y el artículo 5º del
Decreto 2067 de 1991.
ANTECEDENTES
EXPEDIENTE
T- 4435262
SOLICITUD
El señor Marco Tulio Cárdenas Angulo,
actuando como agente oficioso de su señora madre, Cenaida Angulo Ariza, solicita al juez de tutela proteger sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, y a la protección
especial reforzada de las personas de la tercera edad, presuntamente vulnerados
por la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social -UGPP-, al
negarle el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión
de sobrevivientes a que tenía derecho su esposo fallecido, bajo el argumento de
no haber realizado cotizaciones al Sistema General de Pensiones con
posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
HECHOS Y
ARGUMENTOS DE DERECHO
Indica el accionante
que su padre, el señor Marco Tulio Cárdenas Blanco, fallecido el 31 de enero de
1968, en vida cotizó a CAJANAL desde el 1 de enero de 1962 hasta el 8 de enero
de 1968, acreditando 2.168 días laborados, correspondientes a 309 semanas.
Manifiesta que
debido al delicado estado de salud de su madre, quien actualmente tiene 81 años
de edad, se vio en la necesidad de solicitar a la UGPP, el reintegro de los
aportes realizados por su padre durante el tiempo que laboró en el Ministerio
de Transporte.
Asegura que la
entidad accionada negó la solicitud mediante Resolución 039941 del 29 de agosto
de 2013, sin exponer de manera clara los motivos por los cuales denegó la
pretensión, limitándose a la transcripción de las normas.
Inconforme con lo
anterior, presentó recurso de apelación, advirtiendo que su agenciada sí cumple
con lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley 100 de 1993, para acceder al
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de
sobrevivientes.
Afirma que mediante
Resolución No. 046978 del 8 de octubre de 2013, la entidad accionada confirmó el contenido de la Resolución No. 039941 de 2013, manifestando que se encontraba ajustada a derecho.
Refiere que por la
avanzada edad de su progenitora, por los graves quebrantos de salud y por la
incapacidad económica que presentan, la acción de tutela es la vía procesal
indicada para que le sean garantizados los derechos fundamentales a su madre.
En virtud de lo
anterior, solicita al juez de tutela amparar sus derechos fundamentales al
debido proceso, a la seguridad social y a
la protección especial reforzada de las personas de la tercera edad, y en consecuencia, ordenar de forma
inmediata a la entidad accionada el reconocimiento y pago de la indemnización
sustitutiva de la pensión de
sobrevivientes a que tiene derecho su agenciada por el fallecimiento del señor Marco Tulio Cárdenas Blanco.
TRASLADO Y
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Mediante Auto del 21 de abril de 2014, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito
de Bogotá procedió a admitirla y ordenó correr traslado de la misma al
Representante de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP- por ser la entidad
encargada del reconocimiento de la pretendida prestación, para que se
pronunciara sobre los hechos en que se fundamenta la acción.
La Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social - UGPP-, se opuso a las pretensiones elevadas por el accionante mediante
escrito del 24 de abril de 2014, por cuanto en vida, el señor Marco
Tulio Cárdenas Blanco no
cumplió con los requisitos exigidos para acceder al reconocimiento de la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
Explicó que laboró al
servicio del Ministerio de
Transporte cotizando a CAJANAL desde el 1 de enero
de 1962 hasta el 8 de enero de 1968, acreditando 2.168 días laborados,
correspondientes a 309 semanas.
Luego de realizar una descripción del
contenido del artículo 49 de la Ley 100 de 1993 y otras normas del régimen de
seguridad social, sostuvo que no existe la obligación de reconocer la
indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, por cuanto el señor Marco Tulio Cárdenas Blanco falleció con anterioridad a la expedición
de la Ley 100 de 1993, la cual no podía ser aplicada en forma retroactiva toda
vez que su vigencia se inició a partir del 1 de abril de 1994.
Destacó que, en el presente asunto, la
acción de tutela no es el mecanismo idóneo o adecuado para controvertir las
pretensiones del peticionario, puesto que están previstos para dichos casos los
mecanismos contemplados en la jurisdicción ordinaria.
DECISIONES DE
INSTANCIA
PRIMERA
INSTANCIA – JUZGADO QUINTO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ
En Sentencia proferida el 29 de abril de
2014, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá amparó los derechos fundamentales
invocados por el tutelante.
De forma muy sucinta, realizó un análisis
de las normas contenidas en la Ley 100 de 1993, en especial el artículo 49, y
recordó que el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de
sobrevivientes fue ampliamente estudiado en la sentencia T-957 de 2010[1]
por la Corte Constitucional, que consideró que “… el no devolver los aportes
realizados durante la vida laboral de un servidor público que no alcanzó
obtener el derecho a pensión va en contra de la interpretación
constitucionalmente adecuada de disposiciones legales como el artículo 37 de la
Ley 100 y del artículo 1º del decreto 4640 de 2005”.
SEGUNDA
INSTANCIA – TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO DE BOGOTÁ
En Sentencia proferida el 10 de junio de
2014, el Tribunal Superior del Distrito de Bogotá, revocó la decisión anterior
al considerar que no se aportaron al proceso las pruebas que lograran demostrar
la amenaza de un perjuicio irremediable que afecte la subsistencia de la señora
Cenaida Angulo Ariza o de
las de aquellos que dependan económicamente de ella, y menos aún, la afectación
de su mínimo vital. Así como tampoco aparece prueba de que la petente hubiese
incoado demanda tendiente a obtener el reconocimiento y pago de la
indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes de su fallecido
esposo.
Aduce la segunda instancia, que
igualmente no se cumple con el requisito de la inmediatez, pues desde la fecha
del fallecimiento del señor
Marco Tulio Cárdenas Blanco acaecida en 1968, sólo hasta el 4 de julio de 2013
la actora procedió a solicitar a la UGPP la solicitud de reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la
pensión de sobrevivientes, petición que fue resuelta el 8 de octubre de 2013, y
hasta el 8 de abril de 2014 presentó la acción constitucional, dejando pasar
más de 5 meses, “… es decir, no hay un tiempo razonable entre los hechos
ocurridos y que vulneraron los derechos fundamentales alegados, y la
presentación de la tutela …”
PRUEBAS
DOCUMENTALES
En el trámite de la acción de amparo se
aportaron como pruebas:
Copia de la cédula de
ciudadanía de la señora Cenaida Angulo Ariza donde consta que nació el 7 de
febrero de 1933, y que actualmente tiene 81 años de edad (folio 5).
Copia de la cédula de
ciudadanía del señor Marco Tulio Cárdenas Angulo (folio 6).
Copia del certificado
de defunción del señor Marco Tulio Cárdenas Blanco expedido por la
Registraduría Municipal de Barbosa Santander, donde da fe de su fallecimiento
acaecido el 31 de enero de 1968 (folio 7).
Copia del certificado
de información laboral expedido por el Ministerio de Transporte, donde se
indica que el demandante ingresó a laborar el 1 de enero de 1962 hasta el 8 de enero de 1968, acreditando 2.168 días laborados, correspondientes a
309 semanas, con una última
asignación básica de $1.380.oo mensuales (folios 11 al 14).
Copias de las
diligencias extraproceso de los señores Domingo Mayoral Rodríguez, maría Inés
Ortegón de Amaya y Marina Rodríguez de Mateus, realizadas el 3 de enero de 2013
en la Notaría Única de Barbosa Santander, donde consta que los señores Marco
Tulio Cárdenas Blanco y Cenaida Angulo Ariza, convivieron por más de 12 años
(folios 15 al 17).
Copia de la
diligencia extraproceso de la Cenaida Angulo Ariza, realizada el 10 de julio de
2013 en la Notaría Segunda de Floridablanca Santander, donde consta que
convivió con el señor Marco Tulio Cárdenas Blanco por más de 12 años, del cual
tuvo 6 hijos y que dependía económicamente única y exclusivamente de él (folio
18).
Copia de los
registros de nacimiento de los 6 hijos de los señores Marco Tulio Cárdenas
Blanco y Cenaida Angulo Ariza (folios 19 al 24).
Copia del derecho de
petición de fecha 4 de agosto de 2013, presentado por la señora Cenaida Angulo Ariza,
a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social - UGPP-, donde solicita el reconocimiento
y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes del
señor Marco Tulio Cárdenas Blanco (folios 25 y 26).
Copia de la Resolución
No. 039941 del 29 de agosto de 2013, expedida por la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social - UGPP-, por medio de la cual se niega una indemnización sustitutiva de
la pensión de sobrevivientes del señor Marco Tulio Cárdenas Blanco (folios 32
al 35).
Copia del recurso de
apelación de fecha 20 de septiembre de 2013, presentado por la señora Cenaida
Angulo Ariza, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP- (folios 27 al 29).
Copia de la
Resolución No. 046978 del 8 de octubre de 2013, expedida por la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social - UGPP-, por medio de la cual se confirma la Resolución
No. 039941 del 29 de agosto de 201 (folios 39 y 40).
EXPEDIENTE
T- 4436916
SOLICITUD
El  Señor Urbano Correa
demanda al juez de tutela proteger sus derechos fundamentales al mínimo vital,
a la seguridad social, a la igualdad, y a la protección especial reforzada de
las personas de la tercera edad, presuntamente vulnerados por la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP-,
al negarle el reconocimiento de la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, bajo el argumento de no haber
realizado cotizaciones al Sistema General de Pensiones con posterioridad a la
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
HECHOS Y
ARGUMENTOS DE DERECHO
Indica el
peticionario nació el 12 de abril de 1938, por lo que actualmente cuenta con 76
años de edad.
Afirma que laboró
como mecánico en el Ministerio de Transporte desde el 12 de mayo de 1958 hasta
el 11 de julio de 1968, fecha en que se retiró por razones de salud, por lo
cual, le ha sido imposible conseguir un empleo desmejorando su calidad de vida
y la de su familia.
Manifiesta, que el
día 24 de marzo de 2010 solicitó el reconocimiento y pago de la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez a la Caja Nacional de Previsión Social -
CAJANAL -, con base en las cotizaciones que realizó durante el tiempo que
laboró en el Ministerio de Transporte desde el 12 de mayo de 1958 hasta el 11
de julio de 1968.
Relata que el día 9
de agosto de 2006 solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL- se
le hiciera el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez, según lo ordenado por el artículo 37 de la ley 100 de 1993, solicitud
que fue radicada con el No. 33011 de 2010.
Manifiesta que
mediante Resolución PAP 004712 del 24 de mayo de 2010, la entidad accionada
negó la petición, argumentando que su retiro se efectuó con anterioridad a la
vigencia de la ley 100 de 1993, y que de hacerlo se estaría concediendo a la
ley efecto retroactivo. Decisión que fue ratificada mediante Resolución PAP
022765 del 28 de octubre de 2010, que resolvió el recurso de reposición.
Asegura que por su
edad ya no puede trabajar y tiene una familia a cargo, por lo que solicita al
juez de tutela amparar sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, a la igualdad,
y a la protección especial reforzada de las personas de la tercera edad, y se le aplique el principio de
favorabilidad para que se le reconozca y pague la indemnización sustitutiva de
la pensión de vejez.
TRASLADO Y
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Recibida la solicitud de tutela el 8 de
abril de 2014, el Juzgado Primero Promiscuo de Ocaña, Norte de Santander, procedió
a admitirla y ordenó correr traslado de la misma al Gerente Liquidador de la
Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL -, así como al Gerente de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social –UGPP-.
La Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social – UGPP-, mediante escritos del 22 y 28 de abril de 2014, contestó extemporáneamente
y solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, por existir otros
mecanismos de defensa judicial donde deben controvertirse las pretensiones del
demandante.
De esta
manera, indicó que al tratarse del reconocimiento o establecimiento de derechos
prestacionales, el juez constitucional carece de competencia para conocer del
tema, por lo que el accionante utiliza este mecanismo de naturaleza excepcional
y residual como una forma de agilizar la atención de sus controversias.
Por otro lado,
advirtió que no existe un nexo de causalidad entre la presunta vulneración de
los derechos fundamentales y el actuar de esta entidad, por cuanto ni de las
manifestaciones hechas por el solicitante en su escrito de demanda, ni de los
documentos allegados con el mismo, se encuentra satisfecho el requisito de
existencia de una vinculación directa y específica entre la acción u omisión de
la UGPP y el daño o peligro de los derechos fundamentales invocados.
La Caja Nacional
de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación, se abstuvo de pronunciamiento alguno.
DECISIÓN ÚNICA DE INSTANCIA
– JUZGADO PRIMERO
PROMISCUO DE OCAÑA, NORTE DE SANTANDER
En Sentencia proferida el 21 de abril de
2014, el Juzgado Primero Promiscuo de Ocaña, Norte de Santander, negó la
solicitud de amparo de los derechos invocados por el tutelante, con base en lo siguiente:
Consideró que el accionante en su momento formuló
derecho de petición a CAJANAL a efectos de que se le reconociera la prestación
de indemnización sustitutiva, la cual fue resuelta por la entidad de forma
desfavorable y confirmada posteriormente después de resolver los recursos de
ley presentados contra el mismo acto administrativo. Por lo tanto, considera el
juez de instancia, que la entidad no vulneró ni amenazó los derechos alegados
por cuanto su petición fue absuelta de manera que, el juez de tutela no podría
decidir sobre el asunto ya que “estaría pretermitiendo las instancias de ley
y transgrediendo el principio de legalidad”.
PRUEBAS
DOCUMENTALES
En el trámite de la acción de amparo se
aportaron como pruebas:
Copia de Cédula de Ciudadanía del
accionante, donde consta que nació el día 12 de abril de 1938, es decir que en
la actualidad cuenta con 76 años de edad.
Copia de la Resolución No. PAP
004712 del 24 de mayo de 2010, proferida por CAJANAL EICE por la cual se negó
la petición de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez del señor
Urbano Correa, por cuanto no era posible ordenar el reconocimiento de esta
indemnización al peticionario “toda vez que su retiro se efectuó con
anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993”. En ella se dejó
constancia de que el peticionario aportó los siguientes tiempos de trabajo:
Ministerio de Transporte desde el 12 de mayo de 1958 hasta el 11 de julio de
1968, laborando un total de 3.640 días correspondiente a 520 semanas.
Resolución No. PAP 022765 del 28
de octubre de 2010, por la cual se resolvió el recurso de reposición que
confirmó la Resolución No. PAP 004712 del 24 de mayo de 2010.
EXPEDIENTE
T- 4467053
SOLICITUD
La señora Francia Elena Cueto de
González, solicita a través de apoderado, para que el juez de tutela
le ampare sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a la
seguridad social, a la dignidad humana y a la igualdad, presuntamente
vulnerados por la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL EICE en
Liquidación-, al negarle el reconocimiento y pago de la indemnización
sustitutiva de la pensión de sobrevivientes de su esposo, el señor Arcesio
Rafael González Villanueva.
HECHOS Y
ARGUMENTOS DE DERECHO
Afirma la apoderada
que la señora Francia Elena
Cueto de González nació el día 9 de julio de 1934, por lo que actualmente
cuenta con 79 años de edad, casada con el señor Arcesio Rafael González
Villanueva, quienes convivieron por 60 años y procrearon 7 hijos.
Sostiene que el señor
Arcesio Rafael González
Villanueva, prestó sus servicios en la Secretaría de Educación Departamental
del Atlántico  desde el 5 de julio de 1984 hasta el 15 de septiembre de 1991,
para lo cual realizó aportes a pensión a CAJANAL.
Razón por la cual,
señala la apoderada que el día 22 de septiembre de 2010, el señor Arcesio Rafael González Villanueva radicó
ante la entidad accionada solicitud de reconocimiento y pago de la respectiva
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
Señala que, sin
embargo la entidad revisó la documentación informándole que la Fiduprevisora
S.A. PAP – Buen Futuro era quien debía tramitar su solicitud. Una vez reunida
la documentación faltante, el 28 de febrero de 2011, radicó nuevamente su
petición, a lo cual, la fiduciaria citada le indicó que debía dirigirse a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social -UGPP-.
Manifiesta que ante
el delicado estado de salud del señor Arcesio Rafael González Villanueva, quien ya contaba
con 80 años de edad, se le otorgó poder para continuar con el trámite tendiente
a obtener el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez. De esa forma, radicó el 27 de junio de 2012 ante la  UGPP, la
solicitud en ese sentido aportando la documentación requerida.
Dice que el señor Arcesio Rafael González Villanueva,
falleció el día 13 de julio de 2012, razón por la cual, la señora Francia Elena
Cueto de González, le otorgó poder en el mismo sentido, para continuar
con el trámite ante la UGPP.
Asegura que mediante
Resolución No. RDP 010357 del 4 de marzo de 2013, la UGPP decidió negar el
reconocimiento solicitado, aduciendo que faltaba el certificado de factores
salariales que indicara los salarios devengados por su poderdante año por año.
Ante lo anterior,
presentó recurso de reposición y de apelación el 8 de abril de 2013,
demostrando que la certificación fue anexada a la petición inicial según
recibido por la UGPP y radicado bajo el No. 2013-514-098890-2.
Los recursos fueron
desatados mediante Resolución
No. RDP 019711 del 29 de abril de 2013 y confirmado en la Resolución No. RDP
022176 del 15 de mayo de 2013, por la entidad accionada en forma negativa indicando
que la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico no certificó los 7
años laborados por el señor Arcesio Rafael González Villanueva, sino solo dos
años, por tanto se confirmó la Resolución No. RDP 010357 del 4 de marzo de
2013.
Conforme al poder
otorgado por la señora Francia
Elena Cueto de González el 21 de junio de 2013, radicó nuevamente la solicitud
de indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, anexando el
certificado de información laboral en formato No. 1 donde consta que cotizó en
pensiones a CAJANAL por 7 años, la certificación de salarios en formato No. 3 B
de los dos últimos años de servicio y además, se anexó una certificación de la Secretaría
de Educación Departamental del Atlántico, donde constaba que era imposible
recuperar la información de los datos correspondiente a los años anteriores,
debido al deterioro de los archivos físicos y por lo tanto no se podía expedir
lo solicitado.
Posteriormente,
asegura que la UGPP solicitó varios documentos, como registros civiles y actas
de matrimonios, los cuales fueron anexados, y que a su parecer, con ello estaba
dilatando el reconocimiento de la prestación pretendida, toda vez que los
mismos ya habían sido aportados en el momento de radicar la solicitud.
Asegura que su
poderdante por su edad no puede trabajar por lo que solicita al juez de tutela
amparar sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a la seguridad social, a la dignidad
humana y a la igualdad, y se le ordene a la UGPP no dilatar el proceso de
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de
sobrevivientes a la señora Francia Elena Cueto de González.
TRASLADO Y
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Recibida la solicitud de tutela, el
Juzgado Veintinueve Civil del Circuito de Bogotá, mediante Auto del 6 de mayo
de 2014, admitió la demanda y corrió traslado de la misma al Representante de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social - UGPP-, por ser la entidad encargada del reconocimiento
de la pretendida prestación, para que se pronunciara sobre los hechos en que se
fundamenta la acción.
La Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social - UGPP-, se opuso a las pretensiones elevadas por el accionante mediante
escrito del 12 de mayo de 2014, por cuanto a la solicitud inicial no se
aportaron las certificaciones de tiempos de servicio y factores salariales
diligenciados en formato No. 3B donde se estableciera que el causante laboró en
el Departamento del Atlántico en el período comprendido entre el 5 de julio de
1984 al 15 de septiembre de 1991, los cuales son soportes probatorios
necesarios para poder tomar una decisión de fondo.
Explicó que la nueva solicitud presentada
el 10 de julio de 2013, fue atendida mediante auto ADP 010839 del 24 de julio
de 2013, donde se reiteró la necesidad de anexar la certificación de los
factores salariales devengados por el causante durante el período comprendido
entre el 5 de julio de 1984 al 15 de septiembre de 1991, donde laboró al
servicio del Departamento del Atlántico, por cuanto
con la documentación anexada no se puede realizar el estudio jurídico del
derecho que se invoca.
Sobre el derecho a la seguridad social
manifestó que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo o adecuado para
controvertir las pretensiones del peticionario, puesto que están previstos para
dichos casos los mecanismos contemplados en la jurisdicción ordinaria.
Respecto al mínimo vital, manifestó que
no existe una prueba “suficiente, rigurosa y contundente” que mostrara
que no cuenta con los recursos para asumir sus necesidades básicas. Así mismo,
no se evidencia que la falta de esos recursos ocasionara un perjuicio
irremediable a la petente.
SENTENCIA
ÚNICA DE INSTANCIA– JUZGADO VEINTINUEVE CIVIL DEL CIRCUITO DE
BOGOTÁ.
En Sentencia
proferida el 16 de mayo de 2014, el Juzgado Veintinueve Civil del Circuito de
Bogotá, negó la solicitud de los derechos
invocados por el tutelante con base en los siguientes argumentos:
Advirtió que en atención a lo establecido por la
jurisprudencia constitucional, la acción de tutela no puede utilizarse con el
fin de obtener la titularidad de derechos en materia de seguridad social,
puesto que el conocimiento de este tipo de solicitudes compete a la
jurisdicción ordinaria.
Indicó que si bien, la accionante es una persona de la
tercera edad y por tanto sujeto de especial protección constitucional, no probó
que la falta del reconocimiento de la prestación económica reclamada le esté
generando afectación alguna a sus derechos fundamentales, concretamente a su
mínimo vital. Igualmente, tampoco acreditó haber recurrido a otras instancias
judiciales para demandar el acto administrativo que considera vulneratorio de
sus derechos.
En este orden, tras destacar que el accionante no se
encuentra dentro de ninguna de las causales que justifican de manera excepcional
la intervención del juez de tutela negó el amparo de los derechos fundamentales
deprecados.
PRUEBAS
DOCUMENTALES
En el trámite de la acción de amparo se
aportaron las siguientes:
Copia del registro
civil de nacimiento de la señora Francia Elena Cueto de González (folio 7)
Copias de la
diligencia extraproceso de los señores Alfredo Cecilio Ortiz Medina y Adriana
Isabel Gutiérrez Ruiz, realizada conjuntamente el 13 de septiembre de 2012 en
la Notaría Décima de Barranquilla, donde consta que los señores Arcesio Rafael
González Villanueva y Francia Elena Cueto de González, estuvieron casados y
convivieron aproximadamente por 12 años y procrearon 7 hijos (folio 8).
Copia del registro
civil de matrimonio de los señores Arcesio Rafael González Villanueva y Francia
Elena Cueto de González (folio 10).
Copia de la cédula de
ciudadanía del señor Arcesio Rafael González Villanueva (folio 11).
Copia del certificado
de defunción del señor Arcesio Rafael González Villanueva expedido por la
Registraduría Nacional del Estado Civil, donde da fe de su fallecimiento
acaecido el 13 de julio de 2012 (folio 11A).
Copia del certificado
de información laboral expedido por la Gobernación del Atlántico de fecha 2 de
abril de 2014, donde indica la relación laboral del señor Arcesio Rafael
González Villanueva durante los años 1990 y 1991, con una última asignación
básica de $508.007.81 mensuales, y una constancia de que en relación con los
años anteriores a 1991, “me permito comunicarle que los archivos físicos
contentivos de esa información, se han visto afectados por el transcurrir de
los años, haciéndose imposible recuperar tal información.” (folio 12).
Copia del formato No.
3B de certificación de salarios mes a mes expedido por la Gobernación del
Atlántico, de los años 1990 y 1991 (folio 13).
Copia del formato No.
1 de certificado de información laboral expedido por la Gobernación del
Atlántico, donde se indica que el demandante ingresó a laborar el 5 de julio de 1984 hasta el 15 de
septiembre de 1991, donde se le realizaron descuentos por
cotización a pensiones a CAJANAL, más anexos (folios 14 al 17).
Copia de la cédula de
ciudadanía de la señora Francia Elena Cueto de González donde consta que nació
el 9 de julio de 1934, y que actualmente tiene 80 años de edad (folio 36).
Copia de los derechos
de petición de fecha 28 de febrero de 2011 y 14 de mayo de 2012, presentado por
el señor Arcesio Rafael González Villanueva, a la Fiduprevisora S.A. PAP –
Buenfuturo y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP-, donde solicita el
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez
(folios 18 y 19).
Copia de la
Resolución No. RDP 010357 del 4 de marzo de  2013, expedida por la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social - UGPP-, por medio de la cual se niega una indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez al señor Arcesio Rafael González Villanueva,
(folios 20 al 23).
Copia de la
Resolución No. RDP 019711 del 29 de abril de 2013, expedida por la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social - UGPP-, por medio de la cual se confirma la Resolución
No. RDP 010357 del 4 de marzo de  2013 (folios 24 y 25).
Copia de la
Resolución No. RDP 022176 del 15 de mayo de 2013, expedida por la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social - UGPP-, por medio de la cual se resuelve el recurso de
apelación (folios 26 y 2724 y 25).
Copia del derecho de
petición del 10 de julio de 2013 presentado por la apoderada de la señora
Francia Elena Cueto de González, donde solicita nuevamente a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social - UGPP-, el reconocimiento y pago de la indemnización
sustitutiva de sobrevivientes de la pensión del señor Arcesio Rafael González
Villanueva, en la cual se aportan los documentos faltantes según las
resoluciones No. RDP 010357 del 4 de marzo de  2013, RDP 019711 del 29 de abril
de 2013 y RDP 022176 del 15 de mayo de 2013. Con anexos (folios 30 al 72).
2
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
2.2
COMPETENCIA
Esta Corte es competente, de conformidad con
los artículos 86 y 241 de la
Constitución Política, y con el Decreto 2591 de 1991, para revisar los
presentes fallos de tutela.
PROBLEMA
JURÍDICO
Conforme a lo reseñado respecto de las
situaciones fácticas planteadas y de las decisiones adoptadas por los jueces de
instancia en el trámite de las solicitudes de amparo objeto de revisión,
corresponde a la Sala Séptima de Revisión establecer si en los casos
expuestos procede la acción de tutela para salvaguardar los derechos
fundamentales de los peticionarios, presuntamente vulnerados por las entidades
accionadas, al negar el reconocimiento de las prestaciones reclamadas
argumentado haber realizado aportes a pensión con anterioridad a la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993.
Para solucionar el problema jurídico
planteado, esta Sala examinará: primero, el carácter fundamental del
derecho a la seguridad social y su protección por medio de la acción de
tutela; segundo, la procedencia excepcional de la acción de
tutela para el reconocimiento de un derecho pensional; tercero, la
pensión de sobrevivientes como parte del derecho fundamental a la seguridad
social; cuarto, la seguridad social antes y después de la expedición de
la Ley 100 de 1993; quinto, la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez de aquellas personas que cotizaron de manera previa a la
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993; y sexto, los casos concretos.
EL DERECHO
FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL Y SU PROTECCIÓN POR MEDIO DE LA ACCIÓN DE
TUTELA. REITERACIÓN DE LA SENTENCIA
Nuestro ordenamiento
constitucional le otorga a la seguridad social una protección especial como un
derecho fundamental. Así lo señala la Carta Política en los artículos 48 y 49
donde establece la seguridad social por un lado, como un derecho irrenunciable,
y por otro lado, como un servicio público[2],
de manera que, por la estructura de este derecho, es el Estado el obligado a
dirigir, coordinar y controlar su efectiva ejecución.
Esta protección se complementa y
fortalece por lo dispuesto en el ámbito internacional, pues son varios los
instrumentos internacionales que reconocen el derecho de las personas a la
seguridad social.
De esa forma, la Declaración Universal de Derechos
Humanos en el artículo 22 establece: “Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene
derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la
cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de
cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales,
indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad”.
Igualmente el artículo 16 de la Declaración Americana
de los Derechos de la Persona afirma que: “Toda persona tiene derecho a la
seguridad social que le proteja contra las consecuencias de la desocupación, de
la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a
su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de
subsistencia”.
Así mismo, el artículo 9° del Pacto Internacional de
Derechos Sociales y Culturales prevé que “Los Estados Partes en el presente
Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al
seguro social”.
Por su parte, el artículo 9 del Protocolo Adicional a
la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales prescribe: “Toda persona tiene derecho a la seguridad
social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad
que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar
una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones
de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes”.
En igual sentido el artículo 1° del Código
Iberoamericano de la Seguridad Social, aprobado por la ley 516 de 1999, señala que reconoce a la Seguridad Social como un
derecho inalienable del ser humano.
De acuerdo con lo anterior, se
deduce que el derecho a la seguridad social “protege a las personas que
están en imposibilidad física o mental para obtener los medios de subsistencia
que le permitan llevar una vida digna a causa de la vejez, del desempleo o de
una enfermedad o incapacidad laboral”[3].
En este orden, el derecho a la pensión de vejez es uno
de los mecanismos que, en virtud del derecho a la seguridad social, protege a
las personas cuando su vejez produce una esperable disminución de la producción
laboral lo que les dificulta o impide obtener los recursos para disfrutar de
una vida digna[4].
La jurisprudencia Constitucional
ha reiterado, que el derecho a la seguridad social “demanda el diseño de una
estructura básica que, en primer lugar, establezca las instituciones encargadas
de la prestación del servicio y precise, además, los procedimientos bajo los
cuales éste debe discurrir. En segundo término, debe definir el sistema a tener
en cuenta para asegurar la provisión de fondos que garanticen su buen
funcionamiento. En este punto cobra especial importancia la labor del Estado,
el cual, por medio de asignaciones de sus recursos fiscales, tiene la
obligación constitucional de brindar las condiciones necesarias para asegurar
el goce del derecho irrenunciable a la seguridad social.” [5].
De otro lado, durante un
amplio lapso, la Corte Constitucional acogió la distinción teórica entre
derechos civiles y políticos, de una parte, y derechos sociales, económicos y
culturales, de otra. Los primeros generadores de obligaciones negativas o de
abstención y por ello “reconocidos en su calidad de derechos fundamentales y
susceptibles de protección directa por vía de tutela. Los segundos, desprovistos
de carácter fundamental por ser fuente de prestaciones u obligaciones
positivas, frente a los cuales, por ésta misma razón, la acción de tutela
resultaba, en principio, improcedente.”[6].
Sin embargo, desde sus inicios este Tribunal admitió
que los derechos sociales, económicos y culturales, llamados también de segunda
generación, podían ser amparados por vía de tutela cuando se lograba demostrar
un nexo inescindible entre estos derechos de orden prestacional y un derecho
fundamental, lo que se denominó “tesis de la conexidad”[7].
En pronunciamientos más recientes esta Corte ha señalado
que todos los derechos constitucionales son fundamentales[8] “pues se conectan de
manera directa con los valores que las y los Constituyentes quisieron elevar
democráticamente a la categoría de bienes especialmente protegidos por la
Constitución. Estos valores consignados en normas jurídicas con efectos
vinculantes marcan las fronteras materiales más allá de las cuales no puede ir
la acción estatal sin incurrir en una actuación arbitraria (obligaciones
estatales de orden negativo o de abstención). Significan, de modo simultáneo,
admitir que en el Estado Social y Democrático de derecho, no todas las personas
gozan de las mismas oportunidades ni disponen de los medios – económicos y
educativos - indispensables que les permitan elegir con libertad aquello que
tienen razones para valorar. De ahí el matiz activo del papel del Estado en la
consecución de un mayor grado de libertad, en especial, a favor de aquellas
personas ubicadas en una situación de desventaja social, económica y educativa.
Por ello, también la necesidad de compensar los profundos desequilibrios en
relación con las condiciones de partida mediante una acción estatal eficaz
(obligaciones estatales de carácter positivo o de acción)”[9].
De modo que, conforme a la jurisprudencia
constitucional, el derecho a la seguridad social es un derecho fundamental cuya
efectividad se deriva de “(i) su carácter irrenunciable, (ii) su
reconocimiento como tal en los convenios y tratados internacionales ratificados
por el Estado colombiano en la materia y (iii) de su prestación como servicio
público en concordancia con el principio de universalidad. Sin embargo, el
carácter fundamental del derecho a la seguridad social no puede ser confundido
con su aptitud de hacerse efectivo a través de la acción de tutela. En este
sentido, la protección del derecho fundamental a la seguridad social por vía de
tutela solo tiene lugar cuando (i) adquiere los rasgos de un derecho subjetivo;
(ii) la falta o deficiencia de su regulación normativa vulnera gravemente un
derecho fundamental al punto que impide llevar una vida digna; y (iii) cuando
la acción satisface los requisitos de procedibilidad exigibles en todos los
casos y respecto de todos los derechos fundamentales”[10].
Ahora bien, una cosa
es la fundamentalidad de los derechos y otra – muy distinta – la posibilidad de
hacerlos efectivos a través de la acción de tutela.
En efecto, en la sentencia
T-957 de 2010[11]
esta Corporación ha manifestado que:
“existen facetas
prestacionales de los derechos fundamentales – sean éstos civiles, políticos,
económicos, sociales o culturales -, como el derecho a la pensión de
sobrevivientes, cuya implementación política, legislativa, económica y técnica
es más exigente que la de otras y depende de fuertes erogaciones económicas en
un contexto de escasez de recursos. Esto supone que algunas veces sea necesario
adoptar políticas legislativas y/o reglamentarias para determinar
específicamente las prestaciones exigibles y las condiciones para acceder a las
mismas, las instituciones obligadas a brindarlas y su forma de financiación,
teniendo en cuenta que se debe atender, de modo prioritario, a quienes más lo
necesitan. Sobra decir que, en esta tarea, el legislador y la administración
deben respetar los mandatos constitucionales y los tratados internacionales
sobre derechos humanos ratificados por Colombia que hacen parte del bloque de
constitucionalidad, para lo cual deben tener en cuenta las interpretaciones que
los órganos autorizados han hecho sobre el alcance de los derechos que
reconocen estas normas.
La necesidad del
desarrollo político, reglamentario y técnico “no determina que estos derechos
pierdan su carácter fundamental, pero sí tiene repercusiones en la posibilidad
de protegerlos mediante la acción de tutela” pues la indeterminación de algunas
de sus facetas prestacionales dificulta establecer con exactitud, en un caso
concreto, quién es el sujeto obligado, quién es el titular y cuál es el
contenido prestacional constitucionalmente determinado.
En este sentido, la Corte
ha señalado que “sólo una vez adoptadas las medidas de orden legislativo y
reglamentario”, si se cumplen los requisitos previstos en estos escenarios, las
personas pueden, sin excepción, acudir a la acción de tutela para lograr la
efectiva protección de estos derechos fundamentales cuando quiera que se
encuentren amenazados de vulneración o hayan sido conculcados[12],
previo análisis de los requisitos de procedibilidad de este mecanismo
constitucional.
La anterior regla tiene
una excepción, pues también ha indicado la Corte que ante la renuencia de las
instancias políticas y administrativas competentes en adoptar e implementar
medidas orientadas a realizar estos derechos fundamentales en la práctica, los
jueces pueden hacer efectivo su ejercicio por vía de tutela “cuando la omisión
de las autoridades públicas termina por desconocer por entero la conexión
existente entre la falta de protección de los derechos fundamentales y la
posibilidad de llevar una vida digna y de calidad, especialmente de sujetos de
especial protección o, en general, de personas colocadas en situación evidente
de indefensión””[13].
De esta forma queda
claro que el derecho a la seguridad social - dentro del cual se inscribe el
derecho a la pensión de sobrevivientes-, es un derecho fundamental y que,
cuando se presente alguno de los dos eventos descritos, la acción de tutela
puede ser usada para protegerlo, siempre y cuando se verifiquen, además,
los requisitos de procedibilidad de este mecanismo procesal.
A modo de conclusión,
queda claro que el derecho a la seguridad
social es un derecho fundamental, independiente y autónomo, que puede ser
objeto de protección constitucional mediante la acción de tutela, cuando, entre
otras, se presente alguno de
los eventos descritos, siempre y cuando se verifiquen, además, los requisitos
de procedibilidad de este mecanismo procesal.[14]
Como se señaló, la
seguridad social se erige en nuestro ordenamiento jurídico como un derecho
constitucional a cuyo cumplimiento se compromete el Estado, según el artículo
48 superior, que establece que: “Se garantiza a todos los habitantes el
derecho irrenunciable a la seguridad social”.
En orden, la pensión
de sobrevivientes también hace parte del derecho a la seguridad social[15]
y se encuentra  regulada por las normas que consagran los regímenes
pensionales, en especial la ley 100 de 1993 en los artículos 46
a 49 y 73 a 78 y por el decreto 1211 de 1990, entre otros.
En efecto, esta prestación busca
proteger a las personas que, a causa de la muerte de aquélla de la cual
dependían, se ven en dificultades para acceder a las condiciones materiales
necesarias para subsistir, brindándoles, al menos, el mismo grado de seguridad
social y económica con que contaban antes del deceso del pensionado o afiliado[16].
En otras palabras, “propende porque la muerte del afiliado [o
pensionado] no trastoque las condiciones de quienes de él dependían”[17].
SEGURIDAD
SOCIAL EN PENSIONES CON ANTERIORIDAD Y POSTERIORIDAD DE LA LEY 100 DE 1993
Esta Corporación ha analizado
en repetidas oportunidades la evolución fáctica y jurídica que antecede el
actual Sistema General de Seguridad Social en materia pensional, establecido en
la Ley 100 de 1993.
Al respecto, ha señalado que con
anterioridad no existía un adecuado desarrollo normativo en la materia, pues
subsistían diferentes regímenes administrados por diversas entidades y
correspondía a ciertos empleadores asumir el pago de las pensiones.[18]
Desde sus inicios, por regla general, las
obligaciones patronales, como la derivada del reconocimiento de la pensión de
jubilación, correspondían al empleador[19].
Posteriormente, con el fin de reglamentar las relaciones con los trabajadores,
se expidió la ley 6º de 1945 considerada como el primer Estatuto Orgánico del
Trabajo[20].
No obstante, esta
norma[21]
indicó que esta obligación iría hasta la creación de un Seguro Social, el cual
sustituiría al empleador en la asunción de la prestación pensional y arrogaría
los riesgos de vejez, invalidez, muerte, enfermedad general, maternidad y
riesgos profesionales de todos los trabajadores.
Posteriormente, la
Ley 90 de 1946 instituyó el seguro social obligatorio para todos los
individuos, nacionales y extranjeros, que prestaran sus servicios a otra
persona en virtud de un contrato expreso o presunto de trabajo o aprendizaje[22],
y creó para su manejo el Instituto Colombiano de Seguros Sociales[23].
Igualmente consagró un sistema de
subrogación de riesgos de origen legal, al establecer una implementación
gradual y progresiva del sistema de seguro social.[24]
Con la expedición del
Código Sustantivo del Trabajo[25]
se determinó en el artículo 259, de manera temporal, el pago de las
prestaciones sociales, tales como la pensión de jubilación, en cabeza del
empleador hasta que el riesgo correspondiente fuera asumido por el Instituto
del Seguro Social.
Luego fue expedido el
Decreto 3041 de 1966, cuyos artículos 60 y 61 regularon la subrogación
paulatina por la referida entidad al empleador en el reconocimiento de la
pensión de jubilación (art. 260 C. S. T.), y contemplaron la denominada pensión
sanción, de modo que bajo la vigencia de esas disposiciones el Instituto de
Seguros Sociales tan solo podía, por mandato de la ley, asumir gradual y
progresivamente las pensiones de creación estrictamente legal, esto es las
consagradas en el Código Sustantivo del Trabajo.
Finalmente, con la
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, se consagraron tres regímenes. En
primer lugar, la creación del Sistema General de Pensiones que tiene por
objeto garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas
de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las
pensiones y prestaciones que la misma Ley determina. En segundo lugar, el
Sistema General de Seguridad Social en Salud, que  tiene  por
objeto la regulación del servicio público esencial de salud. Finalmente, el Sistema
General de Riesgos Profesionales, que propende por la cobertura de las
contingencias que ocurran como consecuencia de las actividades de trabajo y que
comprometan la capacidad laboral de las personas.
Con relación al
régimen especial de pensiones, que prescribe la cobertura universal de todos los habitantes del territorio
nacional dentro de las restricciones que su naturaleza de derecho programático
le imponen, se observa que está conformado por dos regímenes solidarios,
excluyentes pero que coexisten: uno de ellos contemplado en el Régimen Solidario de Prima Media con
Prestación Definida, donde se encuentra la pensión de vejez cuyo reconocimiento está sujeto al
cumplimiento de una edad mínima y a la cotización de un período determinado; y
el otro, está integrado por el
Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, según el cual el afiliado puede
pensionarse a cualquier edad, siempre que el capital acumulado en su cuenta de
ahorro individual le permita obtener una pensión mensual, superior al 110% del
salario mínimo legal vigente.
En el Régimen
Solidario de Prima Media con Prestación Definida el artículo 33, posteriormente modificado por el
artículo 9° de la Ley 797 de 2003, introdujo nuevos requisitos para
reconocimiento de la pensión de vejez y algunas reglas pertinentes para el
cómputo de las semanas cotizadas:
“Para tener el derecho a la Pensión de
Vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones:
Haber cumplido cincuenta y cinco (55)
años de edad si es mujer o sesenta (60) años si es hombre.
A partir del 1o. de enero del año 2014 la edad se
incrementará a cincuenta y siete (57) años de edad para la mujer, y sesenta y
dos (62) años para el hombre.
2. Haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas en
cualquier tiempo.
A partir del 1o. de enero del año 2005 el número de
semanas se incrementará en 50 y a partir del 1o.de enero de 2006 se
incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015.
PARÁGRAFO 1o. Para efectos del cómputo de las semanas
a que se refiere el presente artículo, se tendrá en cuenta:
a) El número de semanas cotizadas en cualquiera de los
dos regímenes del sistema general de pensiones;
b) El tiempo de servicio como servidores públicos
remunerados, incluyendo los tiempos servidos en regímenes exceptuados;
c) El tiempo de servicio como
trabajadores vinculados con empleadores que antes de la vigencia de la Ley 100
de 1993 tenían a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión, siempre y
cuando la vinculación laboral se encontrara vigente o se haya iniciado con
posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993.
d) El tiempo de servicios como
trabajadores vinculados con aquellos empleadores que por omisión no hubieren
afiliado al trabajador.
e) El número de semanas cotizadas a cajas
previsionales del sector privado que antes de la Ley 100 de 1993 tuviesen a su
cargo el reconocimiento y pago de la pensión.
En los casos previstos en los literales
b), c), d) y e), el cómputo será procedente siempre y cuando el empleador o la
caja, según el caso, trasladen, con base en el cálculo actuarial, la suma
correspondiente del trabajador que se afilie, a satisfacción de la entidad
administradora, el cual estará representado por un bono o título pensional”[26]
De la transcripción anterior, se advierte
que el parágrafo del artículo 33 de la Ley 100 reiteró la posibilidad de
acumular tiempos laborados en los sectores públicos y privados, con el fin de
obtener el reconocimiento de la pensión de vejez, y amplió las posibilidades de
acumulación a hipótesis que no habían sido previstas por las leyes 6 de 1945 y
71 de 1988.
En efecto, la primera ley autorizaba la
acumulación de tiempos laborados en entidades de derecho público, mientras la
segunda permitía la acumulación de semanas cotizadas en las cajas de previsión
social y en el Instituto de Seguros Sociales. Con este parágrafo se amplió esta
posibilidad y se contemplaron hipótesis que habían sido pasadas por alto por
las anteriores leyes, como la acumulación de (i) las semanas laboradas
para empleadores que aún mantenían la obligación de reconocer directamente –por
ejemplo en virtud de una convención colectiva- la pensión de jubilación
–literal c-, siempre y cuando el contrato laboral se encontrara vigente al 1°
de abril de 1994 o se iniciara con posterioridad a esa fecha[27], y (ii) las semanas trabajadas
para un empleador que había omitido su obligación de afiliar al trabajador al
Instituto de Seguros Sociales antes de la entrada en vigencia de la Ley 100
–literal d-.
Así las cosas, se
puede concluir que la lectura del parágrafo 1°, literal c) del artículo 33 de
la Ley 100 de 1993, debe hacerse de manera integrada con lo señalado en
precedencia, es decir, teniendo en cuenta que cuando la norma establece que “El
tiempo de servicio como trabajadores vinculados con empleadores que antes de la
vigencia de la Ley 100 de 1993 tenían a su cargo el reconocimiento y pago de la
pensión (…)”, está haciendo referencia a esos casos excepcionalísimos en los
que los empleadores aun mantenían la obligación de reconocer las pensiones de
sus trabajadores y no de aquellos que ya estaban afiliados o existía la
obligación de afiliarlos al ISS o a las cajas de previsión social.
LA INDEMNIZACIÓN
SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN DE VEJEZ PARA AQUELLAS PERSONAS QUE COTIZARON DE
MANERA PREVIA A LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY 100 DE 1993. REITERACIÓN DE LA
JURISPRUDENCIA
Tal como se expuso,
el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, establece en la actualidad cuales son los
requisitos exigidos para acceder a la pensión de vejez en el Régimen Solidario
de Prima Media con Prestación Definida, a saber: (i) haber cumplido
55 años de edad si es mujer y 60 años de edad si es hombre[28]; y, (ii) haber
cotizado un mínimo de 1000 semanas en cualquier tiempo[29].
Si hay concurrencia en el cumplimiento de estos requisitos, se adquiere el
derecho a la pensión de vejez.
No obstante, frente a estos requisitos
pueden suscitarse diferentes situaciones, según el nivel de concurrencia en el
cumplimiento de los mismos. Una de ellas, supone la situación en la que el
afiliado cumple con la edad mínima para pensionarse pero no reúne el requisito de
las semanas mínimas cotizadas, encontrándose en imposibilidad de seguir
cotizando.
Para este tipo de
contingencias, el legislador dispuso como solución alternativa al pago de la
pensión, el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, consagrada en el
artículo 37 de la Ley 100 de 1993[30].
Este derecho, en el régimen de prima media con prestación definida, es
considerado complementario dentro del Sistema General de Seguridad Social en
Pensiones, el cual ha sido definido como “el derecho que le asiste a las
personas que no logran acreditar los requisitos para obtener el reconocimiento
de una pensión de invalidez, de vejez y de sobrevivientes, para reclamar - en
sustitución de dicha pensión - una indemnización equivalente a las sumas
cotizadas debidamente actualizadas”.[31]
En lo referente al
régimen de ahorro individual con solidaridad, el artículo 66 de la misma ley establece
la devolución de saldos para: “Quienes a las edades previstas en el artículo
anterior[32]
no hayan cotizado el número mínimo de semanas exigidas, y no hayan acumulado el
capital necesario para financiar una pensión por lo menos igual al salario
mínimo, tendrán derecho a la devolución del capital acumulado en su cuenta de
ahorro individual, incluidos los rendimientos financieros y el valor del bono
pensional, si a este hubiere lugar, o a continuar cotizando hasta alcanzar el
derecho.”
La ley 100 de 1993 también prevé en el
artículo 45 la figura de la indemnización sustitutiva en aquellos casos en que
quien la solicita no es el trabajador, sino su grupo familiar. En este sentido
consagra: “El afiliado que al momento de invalidarse no hubiere reunido los
requisitos exigidos para la pensión de invalidez, tendrá derecho a recibir, en
sustitución, una indemnización equivalente a la que le hubiera correspondido en
el caso de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, prevista en el
artículo 37 de la presente ley.”
Ahora bien, en reiteradas jurisprudencias[33]
la Corte Constitucional ha establecido los elementos y fundamentos sobre los
que descansan las prestaciones que, mediante su establecimiento en el sistema
general de seguridad social, pretenden aliviar la situación en la que se
encuentran las personas que no logran cotizar la totalidad de las semanas
exigidas por la Ley o el capital requerido para el reconocimiento de las
pensiones de vejez, invalidez o de sobrevivientes, según sea el caso.
De  esa forma, en sentencia T-981 de 2003[34], esta
Corporación señala que estas prestaciones están orientadas a ofrecer a las
personas que están cotizando al sistema de seguridad social una “compensación”
consistente en restituir el capital aportado de acuerdo con lo determinado por
la ley y las reglamentaciones del caso[35].
En igual sentido, en sentencia T-750 de 2006[36] la Corte
manifestó de manera expresa que por esta vía se reconoce una auténtica acreencia
que le permite al cotizante “recuperar los aportes efectuados durante el
período laboral, ante la imposibilidad de obtener la pensión”
Sobre el tema, la sentencia T-1088 de 2007[37] señaló: “En
esos términos, es claro entonces que la indemnización sustitutiva o la
devolución de saldos, son beneficios pensionales que se otorgan a las personas
que cumplen parcialmente con los requisitos para acceder de manera definitiva a
la pensión de vejez, esto es, que si bien tienen el requisito de la edad no han
cotizado el número de semanas exigidas por la Ley -en el régimen de prima
media- o que no tienen el capital requerido para acceder al derecho a la
pensión -en el régimen de ahorro individual-”.
En la misma línea, la Sentencia T-080 de 2010[38], se refirió
a la indemnización sustitutiva como “… una especie de ahorro que
pertenece a los trabajadores por los aportes efectuados durante un periodo de
su vida laboral, los cuales tendrán derecho de recuperar ante la imposibilidad
de obtener la pensión por no cumplir con todos los requisitos que exige la
Ley.”
Respecto de la eventual prescripción de estos
derechos, la Corte Constitucional en Sentencia T-546 de 2008[39] reiteró el
precedente consignado en la sentencia C-230 de 1997, donde se  indicó que el
principio de la imprescriptibilidad de los derechos pensionales se encuentra
consagrado en los artículos 1°, 46 y 48 de la Carta Política. En ella dijo lo
siguiente:
“En efecto y comoquiera que se trata de una garantía establecida
por el legislador que busca sustituir la pensión de vejez, invalidez y
sobrevivientes, cuando no se cumplen los requisitos para que sea reconocida
cualquiera de ellas, es claro mutatis mutandis que puede equipararse a un
derecho pensional, razón por la cual el parámetro de imprescriptibilidad para
este tipo de derechos, fijado por la jurisprudencia constitucional, debe
aplicarse en este ámbito, es decir, que su exigibilidad puede hacerse en
cualquier tiempo, sujetándose únicamente a normas de prescripción, una vez ha
sido efectuado su reconocimiento por parte de la autoridad correspondiente.”
De acuerdo con lo expuesto, esta Corporación ha señalado que la
naturaleza imprescriptible de la indemnización sustitutiva y de la devolución
de saldos no sólo se sobreentiende por tratarse de una prestación relacionada
como derechos pensionales; sino que, adicionalmente esa determinación se da por
la calidad de los bienes jurídicos cuya protección pretenden garantizar. Pues
ambos casos persiguen la satisfacción de los derechos a la conservación del
mínimo vital, a la vida digna, y muy particularmente del derecho fundamental a
la seguridad social[40].
De otro lado, la Sentencia T-746 de 2004[41], señaló que “el
carácter imprescriptible de las prestaciones objeto de análisis encuentra
particular significado en la medida en que, como regla general, las personas
que persiguen su reconocimiento son sujetos de especial protección debido a su
edad avanzada, a la considerable pérdida de su capacidad laboral, o al estado
de indefensión en que se hallan debido a la pérdida de la persona encargada de
garantizar su manutención.”[42]
Por último, es menester establecer si las
disposiciones que hasta ahora han sido analizadas resultan aplicables para
todos los habitantes del territorio nacional sin importar el momento en que
fueron realizadas las correspondientes cotizaciones. Se trata de determinar si
la circunstancia de haber llevado a cabo dichas cotizaciones con antelación a la
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 –texto legal que creó las
prestaciones objeto de análisis- constituye un obstáculo para su reconocimiento
dado que aquélla no se encontraba en rigor en dichos períodos.
Este interrogante ha sido abordado con detalle por esta
Corporación en las sentencias T-972 de 2006[43]
y T-1088 de 2007[44].
En estos pronunciamientos, que han sido objeto de posterior reiteración, la
Corte indicó que las disposiciones en las que se encuentra la regulación legal
de la indemnización sustitutiva y la devolución de saldos son de perentorio
cumplimiento y su ejecución debe ser asegurada en “todas aquellas
situaciones que al momento de su expedición no se hubieren consolidado”.
De esa forma, el margen de aplicación de estos derechos
prestacionales no se restringe a los supuestos de hecho que se originen y
perfeccionen con posterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993 pues, en
sentido contrario, aquel se extiende hasta alcanzar los casos en los que el
período de cotización fue realizado antes de la adopción del texto legal. Así
lo imponen no sólo las razones que pasan a ser objeto de reiteración de los
pronunciamientos judiciales en comento, sino también la prohibición de discriminación
en materia de seguridad social (Vid supra) pues una restricción tal
supondría un tratamiento desigual que, al mismo tiempo que afecta a un sector
de la población particularmente vulnerable –toda vez que si la cotización fue
realizada en ese entonces, se trata de personas considerablemente mayores a los
beneficiarios de la prestación establecida-, no cuenta con una razón
constitucionalmente atendible que lo justifique.
Por ejemplo, en la Sentencia T-972 de
2006[45],
la Corte estudió el caso de una persona de la
tercera edad, quien laboró en el INCORA y en el Instituto Colombiano de
Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras (HIMAT), donde cotizó a
pensiones a CAJANAL hasta el año 1981. Posteriormente, solicitó a dicha entidad
que se le reconociera y pagara la indemnización sustitutiva, la cual fue negada
señalando que no cumplía con los requisitos para acceder a la misma. La Corte
tuteló los derechos del accionante y ordenó adelantar el trámite pertinente
para que la indemnización fuera reconocida y pagada, con base, en argumentos
como el siguiente:
“Las personas que
venían cotizando al sistema de seguridad social en pensiones bajo el imperio de
normas precedentes, se rigen en la actualidad por las disposiciones de la Ley
100 de 1993, salvo que antes de su entrada en vigencia estuvieran consolidados
derechos subjetivos, respecto de los cuales, por el principio de respeto a los
derechos adquiridos (artículo 58 de la Constitución Política), no tienen aplicación
los preceptos introducidos por la Ley en referencia. En efecto, el
sistema de pensiones introducido por la Ley 100 de 1993, reconoce para efectos
del cumplimiento de los requisitos para acceder a las pensiones de vejez,
invalidez y sobrevivientes, los tiempos cotizados con anterioridad a su entrada
en vigencia. En este sentido, el literal f del artículo 13 de la Ley 100 de
1993 señala que ‘para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones
contempladas en los dos regímenes, se tendrán en cuenta la suma de las semanas
cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, al Instituto de
Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o
privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número
de semanas cotizadas o el tiempo de servicio’. De esta forma, de acuerdo a las
normas referidas, en materia del derecho a la indemnización sustitutiva, las
entidades encargadas de su reconocimiento se encuentran en la obligación de
tener en cuenta las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la Ley
100 de 1993.”[46]
(Negrita fuera de texto).
Posteriormente, en la Sentencia T-1088 de
2007[47],
esta Corporación ordenó a CAJANAL que adelantara los
trámites necesarios para el reconocimiento y pago de la indemnización
sustitutiva de la pensión de una persona de tercera edad que cotizó para
pensiones hasta 1967, siéndole ésta negada bajo el argumento de que sólo tenían
derecho al reconocimiento y pago de la misma, las personas que fueran afiliadas
activas al Sistema General de Pensiones que establece la Ley 100. En ella la
Corte sostuvo:
“(…) las normas que
regulan lo referente a la indemnización sustitutiva también tienen aplicación
en relación con aquellas personas que cotizaron bajo la vigencia de la anterior
normatividad y cuya situación jurídica no se consolidó en aplicación de normas
precedentes, lo que exige que su definición se efectúe bajo el imperio de la
Ley 100 de 1993. En consecuencia, las entidades encargadas de su
reconocimiento no pueden oponerse a éste bajo el argumento de que las
cotizaciones de hayan realizado con anterioridad a la Ley 100 de 1993 y que, en
consecuencia, no son las aplicables las disposiciones normativas de dicha Ley,
ya que, tal como se estableció, las normas establecidas en la Ley 100 de
1993 son de orden público, lo que implica que ellas son de inmediato y
obligatorio cumplimiento y, por tanto, afectan situaciones no consolidadas que
se encuentren en curso.”[48] (Negrita fuera de texto).
De la misma manera, en la Sentencia T-850
de 2008[49]
la Corte estudió el caso de una persona que se
desempeñó laboralmente como conductor en la Universidad del Tolima, entre el
año 1971 y el 1982, quien al solicitar el reconocimiento y pago de la
indemnización sustitutiva de su pensión, recibió una respuesta negativa bajo el
argumento de que la misma solo procede para aquellas personas que se
encontraban cotizando a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. La Corte
reiteró la jurisprudencia ya citada y concedió el amparo, ordenando en
consecuencia al Departamento del Tolima que adelantara los trámites necesarios
para el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva al actor.
Puede sostenerse
entonces que el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 no establece límites
temporales ni condicionamientos algunos en su aplicación, pues se trata de una
norma laboral de orden público y de aplicación obligatoria e inmediata, y en
esa medida, aquellas personas que cotizaron en vigencia de la normatividad
anterior y cuya situación jurídica no se consolidó con respecto a las normas
precedentes están cobijadas por lo establecido en la normatividad de 1993[50].
Además, el Decreto 1730 de 2001 que
reglamenta lo consagrado en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, establece las
situaciones en las que hay lugar al reconocimiento de la indemnización
sustitutiva, siendo una de ellas, “que el afiliado se retire del servicio
habiendo cumplido con la edad, pero sin el número mínimo de semanas de
cotización exigido para tener derecho a la pensión de vejez y declare su
imposibilidad de seguir cotizando”[51].
En este orden, conviene aclarar: primero) que aunque el primer inciso
del artículo 1° del Decreto 1730 de 2001 fue reformado por el Decreto 4640 de
2005, la disposición aludida no sufrió modificación alguna[52]; y segundo)
que para acceder a la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez, no es necesaria la existencia de una vinculación laboral al
momento de cumplir la edad, en otras palabras, la persona puede retirarse del
sistema sin alcanzar la edad exigida y, posteriormente, cuando la alcance,
elevar la solicitud de reconocimiento y pago de la indemnización[53].
Entonces tenemos que, tanto la indemnización
sustitutiva como la devolución de saldos son prestaciones que actúan
como sucedáneas de la pensión de sobrevivientes en aquellos eventos en los
cuales, a pesar de alcanzar un determinado requisito de edad, la persona no
satisface a plenitud las exigencias establecidas por la ley de seguridad social
para obtener el reconocimiento y pago de la mesada pensional[54], bien porque
el número de semanas cotizadas no alcanza el total requerido por el artículo 9°
de la Ley 797 de 2003 en el régimen de prima media, o debido a que el capital
ahorrado no resulta suficiente en el caso del régimen de ahorro individual[55].
En conclusión, podrán
solicitar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez aquellas personas
que, independientemente de haber estado o no afiliadas al Sistema Integral de
Seguridad Social en el momento en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993,
cumplan en cualquier tiempo con la edad exigida, pero no las semanas mínimas de
cotización al sistema para adquirir la pensión de vejez. Así, es posible que en
un solo pago les sea devuelto el ahorro que efectuaron en el transcurso de su
vida laboral, para que con él atiendan sus necesidades básicas en procura de
una subsistencia digna[56].
PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA
ACCIÓN DE TUTELA PARA ORDENAR EL RECONOCIMIENTO DE UN DERECHO PENSIONAL
El artículo 86
constitucional consagra la acción de tutela como un  mecanismo de protección
directa, inmediata y efectiva de los derechos fundamentales de las personas,
cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u
omisión de las autoridades públicas
o de los particulares en los casos establecidos en la ley.
No obstante, en
virtud del principio de subsidiariedad, esta acción sólo procede (i) cuando no
existe ninguna otra acción judicial por la que se pueda resolver un conflicto
relacionado con la vulneración de un derecho fundamental; (ii) cuando
existiendo otras acciones, éstas no resultan eficaces o idóneas para la
protección de tales derechos; (iii) cuando aun existiendo acciones ordinarias,
resulta imprescindible la intervención del juez de tutela para evitar que
ocurra un perjuicio irremediable.[57]
De esta manera, la
jurisprudencia constitucional ha establecido, por regla general, la
improcedencia de la acción de tutela como mecanismo para el reconocimiento de
derechos pensionales, toda vez que existen otros mecanismos idóneos
establecidos en la jurisdicción ordinaria laboral o en la contencioso administrativa,
según sea el caso.
En este
contexto, de manera excepcional, el juez de tutela puede ordenar el
reconocimiento de dicha prestación económica, si (i) existe certeza sobre la
ocurrencia de un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales si el
reconocimiento de la pensión no se hace efectivo; (ii) se encuentra plenamente
demostrada la afectación de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la
vida digna del accionante o de su núcleo familiar; (iii) los beneficiarios del
derecho pensional son sujetos de especial protección constitucional; y, (iv)
cuando conforme a las pruebas allegadas al proceso, el juez de tutela determina
que efectivamente, a pesar de que le asiste al accionante el derecho pensional
que reclama, éste fue negado de manera caprichosa o arbitraria.[58]
Así lo consignó la Corte en sentencia
T-836 de 2006[59]
al manifestar:
“El excepcional reconocimiento del
derecho pensional por vía de tutela se encuentra sometido, adicionalmente, a
una última condición de tipo probatorio, consistente en que en el expediente
esté acreditada la procedencia del derecho, a pesar de lo cual la entidad
encargada de responder no ha hecho el mencionado reconocimiento o simplemente
no ha ofrecido respuesta alguna a la solicitud. Ahora bien, en aquellos casos
en los cuales no se encuentre plenamente acreditado el cumplimiento de los
requisitos y los derechos fundamentales del solicitante se encuentren
amenazados por un perjuicio irremediable, el juez de tutela podrá reconocer
de manera transitoria el derecho pensional cuando exista un considerable
grado de certeza sobre la procedencia de la solicitud.
El mencionado requisito probatorio
pretende garantizar dos objetivos: en primer lugar, busca asegurar la eficacia
de los derechos fundamentales del sujeto que a pesar de encontrarse en una
grave situación originada en el no reconocimiento de su derecho pensional, cuya
procedencia está acreditada, no ha visto atendida su solicitud de acuerdo a la
normatividad aplicable y a las condiciones fácticas en las que apoya su
petición. Y, en segundo lugar, este requisito traza un claro límite a la
actuación del juez de tutela, quien sólo puede acudir a esta actuación
excepcional en los precisos casos en los cuales esté demostrada la procedencia
del reconocimiento.” (Negrillas
y subrayas fuera de texto)
La Sentencia T -1013 de 2007[60]
expresó al respecto:
“Así las cosas, es razonable deducir que
someter a un litigio laboral, con las demoras y complejidades propias de los
procesos ordinarios, a una persona cuya edad dificulta el acceso a la vida
laboral y que sus ingresos son precarios para el sostenimiento personal y el de
su familia, resulta desproporcionadamente gravoso porque le ocasiona perjuicios
para el desenvolvimiento inmediato de su vida personal y familiar y se le
disminuye su calidad de vida. Por esta razón, la Corte ha concedido en
múltiples oportunidades la tutela del derecho al reconocimiento y pago de la
pensión de vejez, en forma definitiva, o transitoria, de personas cuyo derecho
a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital resultan afectados por la
omisión atribuible a las entidades demandadas.”
En este orden de ideas, la Corte
desarrolló una línea jurisprudencial donde definió la procedibilidad del
estudio del caso cuando la acción de tutela cumpla con  ciertos presupuestos
mínimos[61].
En efecto, en la Sentencia T- 043 de 2007[62]
destacó las siguientes reglas de procedencia de la acción de tutela para el
reconocimiento de la pensión de invalidez que jurídicamente se equipara a la de
vejez  y supervivencia:
“No obstante lo anterior, el amparo
constitucional será viable excepcionalmente, cuando en el caso sujeto a examen
concurran las siguientes tres condiciones:
que la
negativa al reconocimiento de la pensión de invalidez, jubilación o vejez se
origine en actos que en razón a su contradicción con preceptos superiores
puedan, prima facie, desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre las
actuaciones de la administración pública;
que esa
negativa de reconocimiento de la prestación vulnere o amenace un derecho
fundamental;
que la
acción de tutela resulte necesaria para evitar la consumación de un perjuicio
iusfundamental irremediable.
En relación con el primer requisito, la
actuación de la administración a través de la cual reconoció o reajustó la
pensión de invalidez, jubilación o vejez debe presentarse como manifiestamente
ilegal o inconstitucional. Si bien el juez de tutela no es el competente para
realizar un análisis detallado sobre la legalidad de las actuaciones de la
administración, por ser ello de competencia de los jueces especializados; ante
la afectación de los derechos fundamentales del peticionario  provocada por una
actuación que se muestra desde un principio como contraria a postulados de
índole legal o inconstitucional, la acción de tutela resulta procedente para
amparar los derechos fundamentales afectados.
Frente al segundo requisito, para que la acción de tutela esté
llamada a prosperar es necesario acreditar que la falta de reconocimiento,
pago o reajuste de la prestación económica amenace o vulnere un derecho
fundamental. Al respecto, es necesario tener en cuenta que para el caso de
pensión de invalidez, en donde la persona ha sido incapacitada para laborar y
además no cuenta con bienes de fortuna o con otro ingreso, la falta de pago de
la pensión compromete de manera cierta su derecho al mínimo vital.
Finalmente, para que pueda proceder la
acción de tutela es necesario demostrar que no existe otro mecanismo de defensa
judicial de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados o que, de
existir, carece de idoneidad; caso en el cual el amparo constitucional se
muestra como una medida necesaria para evitar la consumación de un perjuicio
irremediable en contra del afectado.
5.2. En lo relativo a los requisitos[63]
para la acreditación de la inminencia de perjuicio irremediable, también existe
una doctrina constitucional consolidada, la cual prevé que para que resulte
comprobado este requisito debe acreditarse en el caso concreto que (i) se esté
ante un perjuicio inminente o próximo o suceder, lo que exige un grado
suficiente de certeza respecto de los hechos y la causa del daño; (ii) el
perjuicio debe ser grave, esto es, que conlleve la afectación de un bien
susceptible de determinación jurídica, altamente significativo para la persona;
(iii) se requieran de medidas urgentes para superar el daño, las cuales
deben ser adecuadas frente a la inminencia del perjuicio y, a su vez, deben
considerar las circunstancias particulares del caso; y (iv) las medidas de
protección deben ser impostergables, lo que significa que deben
responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la consumación
del daño irreparable.
De la misma manera, el precedente
constitucional en comento prevé que la evaluación de los requisitos anteriores
en el caso concreto no corresponde a un simple escrutinio fáctico, sino que
debe tener en cuenta las circunstancias particulares del interesado, que se
muestren relevantes para la determinación de la existencia del perjuicio.
Especialmente, deberá analizarse si el afectado pertenece a alguna de las
categorías sujetas a la especial protección del Estado.  Para la Corte, la
pertenencia a estos grupos poblacionales tiene una incidencia directa en la
intensidad de la evaluación del perjuicio, habida cuenta que las condiciones de
debilidad manifiesta obligan a un tratamiento preferencial en términos de
acceso a los mecanismos judiciales de protección de derechos, a fin de
garantizar la igualdad material a través de discriminaciones afirmativas a
favor de los grupos mencionados. Desde esta perspectiva, “tratándose de sujetos
de especial protección, el concepto de perjuicio irremediable debe ser
interpretado en forma mucho más amplia y desde una doble perspectiva.  De un
lado, es preciso tomar en consideración las características globales del grupo,
es decir, los elementos que los convierten en titulares de esa garantía privilegiada.
Pero además, es necesario atender las particularidades de la persona
individualmente considerada, esto es, en el caso concreto.[64]
5.3. Para el caso de las personas con
discapacidad, es evidente que la intensidad en la evaluación del perjuicio
irremediable debe morigerarse en razón de la capacidad material que tiene este
grupo poblacional para acceder a los instrumentos judiciales ordinarios,
competencia que se ve significativamente disminuida en razón de la debilidad y
la vulnerabilidad que imponen la limitación física o mental.”
En estas circunstancias, la Corte ha
entendido que la tutela resulta procedente, siempre y cuando el juez
constitucional encuentre que no existe controversia jurídica en relación con la
aplicación de la normatividad correspondiente y los requisitos legales para
acceder al derecho.[65]
De igual forma, esta
Corporación ha indicado que cuando el amparo de los derechos prestacionales es
solicitado por personas de la tercera edad, los requisitos de procedencia de la
acción de tutela deben ser analizados con mayor flexibilidad en atención a que
el peticionario es un sujeto de especial protección constitucional.
De esta manera, en la sentencia T-456 de
2004[66],
esta Corporación expresó que:
“(…) en ciertos casos el análisis de la
procedibilidad de la acción en comento deberá ser llevado a cabo por los
funcionarios judiciales competentes con un criterio más amplio, cuando quien la
interponga tenga el carácter de sujeto de especial protección constitucional
–esto es, cuando quiera que la acción de tutela sea presentada por niños,
mujeres cabeza de familia, discapacitados, ancianos, miembros de grupos
minoritarios o personas en situación de pobreza extrema”.
Por tanto, cuando el peticionario
pertenece a la tercera edad, el juez constitucional debe declarar la
procedencia de la acción de tutela aunque disponga de otro medio de defensa
judicial para solicitar las prestaciones pensionales.
Así, se manifestó la Corte en la
sentencia T-001 de 2009[67]:
“Someter a un litigio laboral, con las
demoras y complejidades propias de los procesos ordinarios, a un adulto mayor
con disminución de su capacidad laboral que le impide acceder a un trabajo,
resulta muy gravoso para él, con serios perjuicios para el desenvolvimiento
inmediato de su vida personal y familiar, menguando su calidad de vida. Por
esta razón, la Corte ha tutelado el derecho al reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez, en forma definitiva[68], de personas cuyo
derecho a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital resultan afectados
por la omisión atribuible a las entidades demandadas.”
LOS CASOS
CONCRETOS
En este orden de ideas, pasa la sala en un
primer lugar a realizar un análisis de la procedencia de la acción de tutela en
todos los casos objeto de estudio.
PROCEDENCIA DE
LAS ACCIONES DE TUTELA
Previo del análisis de los casos
planteados, la Sala considera que debe verificarse el cumplimiento de los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, que al tenor de los
artículos 86 de la Carta y 1° del Decreto 2591 de 1991, se sintetizan en
existencia de legitimación por activa y por pasiva; instauración del amparo de
manera oportuna (inmediatez); e inexistencia de mecanismos judiciales idóneos y
eficaces, salvo la ocurrencia de un perjuicio irremediable (subsidiariedad),
presupuestos que a continuación serán estudiados por la Sala.
Legitimación
por activa y por pasiva
Los
artículos 86 Constitucional y 10 del Decreto 2591 de 1991 indican que es
titular de la acción de tutela cualquier persona a la que sus derechos
fundamentales le resulten vulnerados o amenazados. Estas personas pueden
invocar directamente el amparo constitucional o pueden hacerlo a través de
terceros que sean sus apoderados, representantes o agentes oficiosos, para el
caso de las personas que no se encuentran en condiciones de interponer la
acción por sí mismas.
En efecto, tal como se precisó en la parte
motiva de esta providencia, la Corte[69] ha reiterado que un tercero podrá actuar como agente
oficioso sin que medie poder para el efecto, cuando el titular de los derechos
invocados no se encuentre en condiciones para instaurar la acción de tutela a
nombre propio, siempre que esta circunstancia se exprese en el escrito de la
tutela.
Ahora bien, en los casos que se analizan, la Sala observa que
se encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa, puesto que: (i)
en el expediente T-4435262 quien presenta la tutela es el señor Marco Tulio
Cárdenas Angulo en calidad de hijo de la señora  Cenaida Angulo Ariza, como así se desprende de las pruebas
aportadas en el expediente; (ii) en el expediente T-4436916 el señor Urbano
Correa, instauró la acción de manera personal como titular de los derechos
fundamentales invocados; y (iii) en el expediente T- 4467053 la señora Francia
Elena Cueto de González, promovió acción de tutela solicitando la protección a
través de apoderado debidamente constituido.
Por lo anterior, la sala encuentra que en
virtud de la normativa mencionada, se encuentran legitimados para iniciar la
acción.
En cuanto
a la legitimación por pasiva, la Sala Observa que los accionantes presentaron
acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, entidad que reemplazó a CAJANAL en Liquidación, al
negarles el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión
de sobrevivientes que
reclaman bajo el argumento de no haber
realizado cotizaciones al Sistema General de Pensiones con posterioridad a la
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
Lo anterior es a
todas luces acertado, pues dicha entidad es la competente para autorizar el reconocimiento y pago de la indemnización
sustitutiva de la pensión de sobrevivientes que reclaman los accionantes, por lo tanto vulneradora de los derechos fundamentales invocados, por lo
cual se encuentran legitimadas en la causa por pasiva.
Inmediatez
La inmediatez se refiere a
que la acción de tutela sea interpuesta dentro de un término razonable que
permita la protección de los derechos fundamentales del accionante y no afecte
los derechos de un tercero. De tal forma que dicho requisito reclama el deber
general de actuar con el esmero y cuidado propio de la vida en sociedad.  Se
trata de acudir a la jurisdicción constitucional en un lapso prudencial, que
refleje una necesidad imperiosa de protección de los derechos fundamentales. De
no ser así, se desdibujaría la naturaleza de la acción de tutela, como
mecanismo de protección inmediata de los derechos fundamentales que se han
visto afectados o vulnerados.
Sin embargo, bajo esta misma
lógica, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que hay casos en los no
es procedente alegar la inmediatez en la interposición de la acción de tutela
cuando hay de por medio reclamos sobre pensiones, y cuando el desconocimiento o
vulneración del derecho fundamental subsiste con el paso del tiempo. Esto en
virtud de que la inmediatez no puede ser entendida como una caducidad, toda vez
que la Constitución no ha previsto la caducidad de la acción en el artículo 86.
Al respecto, la jurisprudencia
constitucional[70], considera que es factible inaplicar el
requisito de inmediatez en materia pensional cuando (i) la carga de
interponer la acción de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada
en atención a la avanzada edad del peticionario; (ii) el accionante se
encuentra en circunstancia de debilidad manifiesta por el deterioro ostensible
de su salud[71]; (iii) la
decisión en sede de tutela no afectará los derechos de terceros y el principio
de seguridad jurídica[72]; y (iv) la
conducta del interesado frente al reconocimiento de sus derechos no ha sido
negligente.
La Sala encuentra que los casos que se analizan sí
cumplen los requisitos señalados, habida cuenta que los accionantes son personas
de la tercera edad, que por su avanzada edad su estado de salud es delicado;
así como no se observa que el
reconocimiento de sus derechos a la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez o de sobrevivientes, afectará los derechos de terceros y el principio
de seguridad jurídica; por último, llevan aproximadamente 2 años intentando
obtener el pago de esa prestación, mediante el agotamiento de los recursos
administrativos correspondiente.
Subsidiariedad
Respecto a la procedencia de
las acciones constitucionales, observa la Sala que se trata de personas adultos
mayores que requieren
especial protección constitucional, pertenecen a un grupo social vulnerable,
frente al cual el constituyente adoptó la decisión de brindar un cuidado
especial[73],
que puede ser exigido a través de la acción constitucional.[74]
Al respecto, manifiesta la Sala que es
indiscutible que la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez es un
derecho de naturaleza económica y de regulación legal, por lo que sus titulares
podrían reclamarlo ante la jurisdicción ordinaria laboral, tal como lo alegan
las entidades accionadas y los jueces en sus decisiones.
No obstante, debe advertirse que, como en
todos los asuntos objeto de revisión los peticionarios son personas de la
tercera edad, obligarlos a recurrir a otras vías procesales no sólo no los
libera de la trasgresión de sus derechos, sino que necesariamente los coloca en
circunstancias de ser afectados por un perjuicio irremediable, pues la efectiva
realización de sus derechos se suspende hasta que sean decididas las
correspondientes acciones ordinarias.
Esta Sala de Revisión, encuentra
procedente la acción de tutela incoada y, en consecuencia, la considera idónea
para solicitar y  obtener la correspondiente indemnización sustitutiva.
ANÁLISIS DE
LOS CASOS SOMETIDOS A ESTUDIO
Observa la Sala que
los asuntos objeto de revisión se refieren a la negativa de las entidades
accionadas de reconocer las prestaciones pensionales solicitadas, arguyendo
para ello no poder tenerse en cuenta los períodos laborados con anterioridad a
la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
En los casos vistos, los accionantes, al
no cumplir con el número de semanas cotizadas para acceder a la pensión de
vejez, solicitan se les reconozca el pago de la indemnización sustitutiva a la
que dicen tener derecho. No obstante, la entidad demandada expone el argumento común
de que los hechos configurativos de las condiciones para concederles la
indemnización reclamada se dieron con anterioridad a la entrada en vigencia de
la Ley 100 de 1993, de tal manera, que no fueron cubiertos por el Régimen de
Seguridad Social establecido en dicha normativa.
Ahora bien, la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, se aplica plenamente el
régimen establecido en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, en la medida que
se trata de una persona que cotizó sin alcanzar a cumplir el tiempo y la edad
para adquirir la pensión de vejez. En el caso de la indemnización sustitutiva
de la pensión de sobrevivientes, esta Corporación[75] ha reiterado
que en algunos eventos, la misma se puede convertir en la única fuente de
ingresos de aquellas personas  que se ven en una situación de desprotección a
causa de la muerte de un familiar del cual dependían económicamente, con el fin
de mitigar los efectos negativos que la muerte de una persona puede causar
respecto de quienes sufren de manera directa su ausencia, y a su vez, lograr
recuperar los aportes realizados por el causante al sistema.[76]
En efecto, la Ley 100 de 1993, en su
artículo 49, estableció la indemnización sustitutiva de la pensión de
sobrevivientes en los mismos términos que la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez, tampoco se considera aceptable que las entidades encargadas
del reconocimiento de esta prestación se nieguen a ello, fundamentando su
actuar en que los aportes efectuados por el causante son anteriores a la
promulgación de la Ley 100 de 1993. Así lo ha reiterado la Corporación[77] en
distintas ocasiones, remitiéndose nuevamente al literal f del artículo 13 de la
mencionada ley y al artículo 2 del Decreto 1730 de 2001, la prohibición del
enriquecimiento sin justa causa, evitando que el sistema conserve los aportes
realizados por el fallecido[78].
En relación con la
prestación solicitada, como se dijo en la parte motiva de esta providencia, las
entidades encargadas del reconocimiento de la indemnización sustitutiva no
pueden oponerse a su reconocimiento bajo el argumento de que no son aplicables
las disposiciones normativas de la Ley 100 de 1993, ya que las normas
establecidas en dicha ley son de orden público, lo que implica que ellas son de
inmediato y obligatorio cumplimiento y, por tanto, afectan situaciones no
consolidadas que se encuentren en curso.
En consecuencia, resulta claro que los
accionantes sí tienen el derecho a percibir la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez, ya que se aplica plenamente el régimen establecido en el
artículo 37 de la Ley 100 de 1993, en la medida que se trata de personas que
cumplieron la edad para adquirir la pensión de vejez, pero no cuentan con el
número mínimo de semanas cotizadas para acceder a la misma, y que, actualmente
se encuentran en imposibilidad de continuar cotizando dada su edad y sus
problemas de salud. Además, “el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 no
presenta límites temporales, por lo que quienes hayan cotizado en vigencia de
una normatividad anterior y cuya situación jurídica no se consolidó con
relación a la misma, están cobijados por lo dispuesto en la normativa citada”[79].
En esta medida, la
Corte considera equivocados los fallos que se revisan a la luz de las
consideraciones efectuadas en esta providencia, y estima del caso revocarlos y,
en su lugar, tutelar los derechos constitucionales fundamentales de los
accionantes, ordenando a la entidad accionada, o a las que haga sus veces,
expedir un nuevo acto en el que reconozcan y paguen la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez a que tienen derecho los solicitantes, de
acuerdo con las semanas de cotización que se encuentren debidamente
acreditadas, prestaciones que se deberán liquidar de acuerdo con las reglas
contenidas en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y demás normas concordantes.
En este orden de ideas, la Sala Séptima
de Revisión revisará las circunstancias particulares de los casos planteados y
emitirá una decisión de fondo para cada uno de ellos.
EXPEDIENTE
T-4435262
El señor Marco Tulio Cárdenas
Angulo, actuado como agente de su progenitora, la señora Cenaida Angulo Ariza,
promovió acción de tutela, solicitando la protección de sus derechos
fundamentales, que alega fueron vulnerados por
la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social -UGPP-, al negarle el
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de
sobrevivientes que reclama
con ocasión de la muerte del señor
Marco Tulio Cárdenas Blanco, fallecido el 31 de enero de 1968, bajo
el argumento de no haber realizado cotizaciones al Sistema General de Pensiones
con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
De los hechos narrados se encuentra
probado en el expediente que el señor Marco Tulio Cárdenas Blanco, en vida
cotizó a CAJANAL desde el 1 de enero de 1962 hasta el 8 de enero de 1968,
acreditando 2.168 días laborados, correspondientes a 309 semanas.
La señora Cenaida Angulo Ariza, quien tiene 81 años de edad y en calidad de cónyuge supérstite, se vio
en la necesidad de solicitar a la entidad demandada debido a su delicado estado
de salud, el reintegro de
los aportes realizados por su esposo durante el tiempo que laboró en el
Ministerio de Transporte.
De los documentos aportados se observa,
que la entidad accionada negó la solicitud por cuanto no existía la obligación de reconocer la
indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes al señor Marco Tulio Cárdenas Blanco fallecido con anterioridad a la expedición
de la Ley 100 de 1993, la cual no podía ser aplicada en forma retroactiva toda
vez que su vigencia se inició a partir del 1 de abril de 1994.
El juzgado de primera instancia amparó los derechos fundamentales
invocados por el tutelante, basándose en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional. Pese a ello, la segunda revocó la decisión anterior al
considerar que no existía la amenaza de un perjuicio irremediable para la
señora Cenaida Angulo Ariza,
y menos aún, la afectación de su mínimo vital. Igualmente indica que no se incoó
demanda tendiente a obtener el reconocimiento y pago de la indemnización
sustitutiva de la pensión de sobrevivientes de su fallecido esposo, y no se
cumplía con el principio de la inmediatez.
ESTUDIO DE LA
VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES.
En esta oportunidad, teniendo en cuenta
las consideraciones particulares de la señora  Cenaida
Angulo Ariza, la Sala considera que los derechos invocados se han visto
violentados por la entidad accionada, por las razones que a continuación se
enuncian.
En primer lugar, la Sala observa que el señor Marco Tulio Cárdenas Blanco, en
vida cotizó a CAJANAL desde el 1 de enero de 1962 hasta el 8 de enero de 1968,
acreditando 2.168 días laborados, correspondientes a 309 semanas, y quien
falleció el 31 de enero de 1968, con lo cual, no cumplió con el tiempo
estipulado para obtener una pensión de vejez.
La señora Cenaida Angulo Ariza, persona adulto mayor actualmente
con 81 años de edad, estaba
casada con el señor Marco Tulio Cárdenas Blanco, de quien dependía económicamente, se vio en la necesidad
de solicitar a la entidad demandada debido a su delicado estado de salud, el reintegro de los aportes realizados
por su esposo durante el tiempo que laboró en el Ministerio de Transporte.
De los documentos aportados se observa,
que la entidad accionada negó la solicitud por cuanto no existía la obligación de reconocer la
indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes al señor Marco Tulio Cárdenas Blanco fallecido con anterioridad a la expedición
de la Ley 100 de 1993, la cual no podía ser aplicada en forma retroactiva toda
vez que su vigencia se inició a partir del 1 de abril de 1994.
Sobre el tema, la Corte Constitucional[80]
ha reiterado que, si bien la indemnización sustitutiva de la pensión no ampara
el mínimo vital de como sí lo haría la pensión de vejez, ésta se convierte en
una garantía en la medida en que conlleva a la devolución de aquellos dineros
que fueron aportados durante toda su vida laboral, convirtiéndose en algunos
casos, en la única fuente de ingresos de las personas que se ven afectadas a
causa de la muerte de una familiar del cual dependían económicamente, razón por
la cual, también se reconoce como derecho fundamental.
Bajo ese entendido, se evidencia que la
señora Cenaida Angulo Ariza, tiene derecho al reconocimiento de la
indemnización de la pensión de sobrevivientes, atendiendo a lo sostenido
anteriormente, toda vez que deben ser tenidas en cuenta aquellas cotizaciones que
su fallecido esposo realizó antes de la creación del sistema. Por otro lado,
debido a que el derecho a la mencionada prestación hace parte del derecho
fundamental a la seguridad social, el mismo es imprescriptible, en
consecuencia, el juez de tutela no le es permitido alegar término de
prescripción alguno o incumplimiento del requisito de inmediatez para la
procedencia de la acción de tutela en la medida en que es un derecho cuya
vulneración ha perdurado, y al no ser prescriptible puede ser reclamado en
cualquier momento como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional.
A la luz de lo analizado en el caso concreto, se concluye la
vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad
social y a la protección especial reforzada de las personas de la tercera edad
de la accionante por parte de la entidad demandada.
Por tal razón, se ordenará revocar el fallo de segunda instancia
proferido por el Tribunal Superior de Bogotá, el 10 de junio de 2014, y
confirmar el fallo proferido por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de
Bogotá del 29 de abril de 2014, que tuteló los derechos conculcados, y se
ordenará a la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-,
para que dentro de los quince (15) días siguientes a la
notificación de esta sentencia, acceda al reconocimiento y pago de la
indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes a la señora Cenaida
Angulo Ariza, teniendo en cuenta los aportes efectuados
por el señor Marco Tulio Cárdenas Blanco, efectuados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100
de 1993.
EXPEDIENTE
T-4436916
El señor Urbano Correa,
promovió acción de tutela a nombre propio solicitando la protección de sus
derechos fundamentales, que alega fueron vulnerados por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, al negarle el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva
de la pensión de vejez, bajo el argumento de que los aportes realizados al
Sistema General de Pensiones se efectuaron con anterioridad a la vigencia de la
Ley 100 de 1993.
De los hechos narrados se encuentra
probado en el expediente que el señor Urbano Correa, cotizó a CAJANAL desde el 12 de mayo de  1958 hasta
el 11 de julio de 1968, acreditando 3.640 días laborados, correspondientes a 520
semanas.
El señor Urbano Correa, quien tiene 74 años de edad, solicitó a la entidad demandada el reintegro de los aportes realizados
durante el tiempo que laboró en el Ministerio de Transporte.
De los documentos aportados se observa,
que la entidad accionada negó la solicitud por cuanto no existía la obligación de reconocer la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, sobre los aportes realizados con anterioridad a la expedición de la
Ley 100 de 1993, la cual no podía ser aplicada en forma retroactiva toda vez
que su vigencia se inició a partir del 1 de abril de 1994.
Mediante decisión única de instancia, se
negaron los derechos invocados por el actor  al considerar que no existía la vulneración
invocada, toda vez que la UGPP cumplió con todos los procedimientos para
responder lo solicitado. Igualmente, indicó que debe acudir al proceso ordinario para hacer valer su
derecho.
ESTUDIO DE LA
VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES.
En esta oportunidad, teniendo en cuenta
las consideraciones particulares del señor Urbano Correa, la Sala considera que
los derechos invocados se han visto violentados por la entidad accionada, por
las razones que a continuación se enuncian.
En primer lugar, la Sala observa que el señor Urbano Correa, cotizó a CAJANAL desde el 12 de mayo de  1958 hasta
el 11 de julio de 1968, acreditando 3.640 días laborados, correspondientes a
520 semanas, con lo cual, no cumplió con el tiempo estipulado para obtener una
pensión de vejez.
De los documentos aportados se observa,
que la entidad accionada negó la solicitud al actor por cuanto no existía la obligación de reconocer la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, por cuanto los aportes que
reclama fueron cotizados al sistema General de Pensiones con anterioridad a la expedición de la
Ley 100 de 1993, la cual no podía ser aplicada en forma retroactiva toda vez
que su vigencia se inició a partir del 1 de abril de 1994.
Como ya se señaló en el estudio del caso
anterior, la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, se aplica
plenamente el régimen establecido en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, en
la medida que se trata de una persona que cotizó sin alcanzar a cumplir el
tiempo y la edad para adquirir la pensión de vejez. En efecto, esta Corporación[81]
ha reiterado que en algunos eventos, la misma se puede convertir en la única
fuente de ingresos de aquellas personas  que se ven en una situación de
desprotección a causa de la muerte de un familiar del cual dependían
económicamente, con el fin de mitigar los efectos negativos que la muerte de
una persona puede causar respecto de quienes sufren de manera directa su
ausencia, y a su vez, lograr recuperar los aportes realizados por el causante
al sistema.[82]
Bajo ese entendido, se evidencia que el señor Urbano Correa,
tiene derecho al reconocimiento de la indemnización de la pensión de vejez,
atendiendo a lo sostenido anteriormente, toda vez que deben ser tenidas en
cuenta aquellas cotizaciones realizadas antes de la creación del sistema. Por
otro lado, debido a que el derecho a la mencionada prestación hace parte del
derecho fundamental a la seguridad social, el mismo es imprescriptible, en
consecuencia, el juez de tutela no le es permitido alegar término de
prescripción alguno o incumplimiento del requisito de inmediatez para la
procedencia de la acción de tutela en la medida en que es un derecho cuya
vulneración ha perdurado, y al no ser prescriptible puede ser reclamado en
cualquier momento como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional.
A la luz de lo analizado en el caso concreto, se concluye la
vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad
social, a la igualdad y a la protección especial reforzada de las personas de
la tercera edad del accionante por parte de la entidad demandada.
Por tal razón se ordenará revocar el fallo único de instancia
proferido por el Juzgado Primero Promiscuo de Ocaña, Norte Santander, el 21 de
abril de 2014, que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por
el señor Urbano Correa, y en su defecto, se ampararán los derecho fundamentales
al mínimo vital, a la seguridad social, a la igualdad y a la protección
especial reforzada de las personas de la tercera edad del accionante.
En consecuencia, se ordenará a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social -UGPP-, para que dentro de los
quince (15) días siguientes a la notificación de esta sentencia, acceda al
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez al
señor Urbano Correa, teniendo en cuenta los aportes
efectuados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
EXPEDIENTE
T-4467053
La señora Francia Elena Cueto
de González, a través de apoderado, promovió acción de tutela, solicitando la
protección de sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a la
seguridad social, a la dignidad humana y a la igualdad, vulnerados por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, al negarle el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva
de la pensión de sobrevivientes que reclama con ocasión de la muerte de su esposo, el señor Arcesio Rafael González Villanueva,
fallecido el 13 de julio de 2012.
La señora Francia Elena Cueto de González, quien tiene 80 años de edad y en calidad de cónyuge supérstite, se vio
en la necesidad de solicitar a la entidad demandada, el reintegro de los aportes realizados por su esposo
durante el tiempo que laboró en el
Departamento del Atlántico.
De los hechos narrados se encuentra
probado en el expediente que el señor Arcesio Rafael González Villanueva, en
vida cotizó a CAJANAL desde el 5 de julio
de 1984 al 15 de septiembre de 1991, acreditando 7 años laborados.
De los documentos aportados se observa,
que la entidad accionada negó la solicitud, en principio, por cuanto no se
aportaron las certificaciones en los
formatos requeridos, donde se estableciera que el causante laboró en el
Departamento del Atlántico en el período comprendido entre el 5 de julio de
1984 al 15 de septiembre de 1991. Y posteriormente, reiteró la necesidad de anexar la certificación de los
factores salariales devengados por el causante durante el período comprendido
entre el 5 de julio de 1984 al 15 de septiembre de 1991, donde laboró al
servicio del Departamento del Atlántico, puesto que
con la documentación anexada no se podía realizar el estudio jurídico del
derecho que se invocaba. De igual manera
indicó, que la acción de tutela no era el mecanismo para este tipo de reclamo
por lo que debía acudir a la vía ordinaria, más cuando no se demostró la afectación
del mínimo vital.
En Sentencia
única de instancia, el Juzgado de conocimiento negó la solicitud de los derechos invocados por la
tutelante aduciendo que la acción de
tutela no podía utilizarse con el fin de obtener la titularidad de derechos en
materia de seguridad social, puesto que el conocimiento de este tipo de
solicitudes le competía a la jurisdicción ordinaria, de igualmente, no probó
que la falta del reconocimiento de la prestación económica reclamada le esté
generando afectación alguna a sus derechos fundamentales, concretamente a su
mínimo vital, así como tampoco recurrió a otras instancias judiciales para
demandar el acto administrativo que considera vulneratorio de sus derechos.
ESTUDIO DE LA
VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES.
En esta oportunidad,
teniendo en cuenta las consideraciones particulares de la señora Francia Elena Cueto de González, la Sala considera que los derechos
invocados se han visto violentados por la entidad accionada, por las razones
que a continuación se enuncian.
En primer lugar, la Sala
observa que el señor Arcesio Rafael González Villanueva, en vida cotizó a CAJANAL desde el 5 de julio de 1984 al 15 de septiembre de 1991, acreditando 7 años laborados, y quien
falleció el 13 de julio de 2012, sin cumplir con las semanas estipuladas para
obtener una pensión de vejez.
De los documentos aportados se observa,
que la entidad accionada negó la solicitud, entre otras, por cuanto no se anexó
el certificado de
información laboral en formato No. 3B expedido por la Gobernación del Atlántico
donde se certificara la relación laboral del señor Arcesio Rafael González
Villanueva, de los salarios mes a mes durante los años anteriores a 1990.
En efecto, de las pruebas obrantes en el
expediente se tiene que se aportó dicha información en el formato indicado sólo
de los años 1990 y 1991. Respecto a los años anteriores, se anexa documento
expedido por la Gobernación del Atlántico donde indica que el señor Arcesio
Rafael González Villanueva, ingresó a laborar el 5 de julio de 1984 hasta el 15 de septiembre de
1991, para lo cual, se le realizaron
descuentos por cotización a pensiones a CAJANAL, e informa, que en relación con los años anteriores a
1991, “me permito comunicarle que los archivos físicos contentivos de esa
información, se han visto afectados por el transcurrir de los años, haciéndose
imposible recuperar tal información.”
Ahora
bien, frente al tiempo laborado por el causante del derecho al servicio de la Gobernación del Atlántico, debe la Sala entrar a considerar, ¿qué pasa cuando no es
posible expedir una certificación por deterioro o pérdida de los archivos, tal
como ocurre en el presente caso?
Por norma general,  todos los organismos
y entidades que conforman las ramas del poder público y a los particulares que
desarrollen función administrativa, están en la obligación de cumplir los cometidos estatales, como lo
señalan las leyes, al igual que asegurar la adecuada prestación de los
servicios públicos y promover la efectividad de los derechos e intereses de los
administrados, reconocidos por la ley.
En efecto, para los trámites pensionales se
requiere que la solicitud se acompañe de los documentos que acrediten el lleno
de los requisitos legales por el peticionario, entre otras, las certificaciones
en las que conste el tiempo de servicio prestado al sector público, pero en la
medida en que una de las entidades no puede expedirla debido a que los
documentos que reposaban en sus archivos desaparecieron o se incendiaron, la
entidad deberá hacer constar tal hecho. En consecuencia, en esos eventos, se
deberá tener en cuenta que a falta de prueba principal, se podrá reemplazar con
las denominadas pruebas supletorias, cuales son las sucedáneas para comprobar
el hecho.[83]
En lo que respecta a la acreditación del
tiempo de servicio prestado por un empleado a una entidad a través de una
prueba supletoria la Ley 50 de 1886,[84]
estableció el procedimiento para el efecto, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 8o. En el caso de que se pruebe
que los archivos donde han debido reposar las pruebas preestablecidas de los
hechos que deben comprobarse con arreglo a esta ley o al Código Militar, han
desaparecido, el interesado debe recurrir a aquellos documentos que pueden
reemplazar los perdidos o hacer verosímil la existencia de éstos, ocurriendo
para ello a las otras oficinas o archivos donde pueden hallarse estas pruebas.
La prueba testimonial no es admisible sino en caso de falta absoluta bien
justificada de prueba[s] preestablecidas y escritas; dicha prueba testimonial
debe llenar, además de las condiciones generales, las que se especifican en el
artículo siguiente. La prueba supletoria es también admisible cuando se
acredite de un modo satisfactorio que no se pudo establecer oportunamente
prueba escrita y las razones por las cuales esto sucedió.”
Por otra parte, el artículo 264 del
Código Sustantivo del Trabajo también indica la procedencia de la prueba
supletoria cuando se trate de reemplazar la certificación del tiempo laborado,
a efectos de obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación.[85]
“Archivos de las empresas. 1. Las
empresas obligadas al pago de la jubilación deben conservar en sus archivos los
datos que permitan establecer de manera precisa el tiempo de servicio de sus
trabajadores y los salarios devengados.
2. Cuando los archivos hayan desaparecido
o cuando no sea posible probar con ellos el tiempo de servicio o el salario, es
admisible para probarlos cualquiera otra prueba reconocida por la ley, la que
debe producirse ante el juez del trabajo competente, a solicitud escrita del
interesado y con intervención de la empresa respectiva.”
En ese sentido, la
Corte estableció el deber de las entidades públicas a propender por el correcto
manejo de los archivos públicos y la guarda y custodia de documentos a su
cargo, cualquiera que sea su forma de custodia o almacenamiento. También
dispuso, que ante la imposibilidad de acceder a los soportes de los mismos, se
debe acudir al Código Procesal Civil que trae mecanismos para su
reconstrucción, cuando ésta es posible.
Esta Corporación mediante Sentencia T-116
de 1997[86],
señaló que cuando una entidad deba expedir certificaciones de tiempo servido
para sus ex funcionarios y no lo puedan hacer debido a que sus archivos se
incineraron o extraviaron, está obligada a certificar tal circunstancia a fin
de que el interesado acredite esa eventualidad y le acepten otros medios de
prueba. En este sentido se pronunció esta Corporación, indicando:
“Por consiguiente, en el entendido de que
la petente lo que pretende es reunir las constancias de los requisitos
legalmente establecidos para solicitar se le reconozca y pague el derecho a la
pensión de jubilación, se precisa que tiene abierto el camino para hacer uso de
la prueba supletoria, a fin de promover su obtención bien ante la entidad a la
cual corresponda el reconocimiento prestacional o, en su lugar, por la vía
judicial ante la autoridad competente para demostrar su cumplimiento, con las
garantías legales requeridas; así las cosas, podrá contar con diversos medios
de prueba (testimonios, declaraciones, etc.) que le facilitarán comprobar el
tiempo exacto de servicio prestado a la Secretaría de Educación del Distrito
Capital y, en consecuencia, su [injerencia] en la decisión definitiva”.
Igualmente, en Sentencia T-227 de 2003[87],
hizo referencia al correcto manejo y gestión de archivo. Al respecto dispuso
que si bien, en el caso no se trataba de un derecho fundamental, tenía carácter
legal y señaló que era de obligatorio cumplimiento. Además, manifestó que el
manejo de la información o el dato es fundamental, pero respecto a los
documentos soportes, aclaró que existen mecanismos procesales para su
reconstrucción.
En ese sentido, en el plenario que se
revisa, se encuentra la constancia de imposibilidad de expedir tal certificación
por parte de la Gobernación del Atlántico. De
esta manera, observa la Sala que, teniendo en cuenta las certificaciones
aportadas al proceso de tutela, el señor Arcesio Rafael González Villanueva,
ingresó a laborar el 5 de
julio de 1984 hasta el 15 de septiembre de 1991,
para lo cual, se le realizaron descuentos por cotización a pensiones a CAJANAL.
Ahora bien, como ya
se había anotado en los casos anteriores, la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez, se aplica plenamente el régimen establecido en el artículo 37
de la Ley 100 de 1993, en la medida que se trata de una persona que cotizó sin
alcanzar a cumplir el tiempo y la edad para adquirir la pensión de vejez. En el
caso de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, esta
Corporación[88]
ha reiterado que en algunos eventos, la misma se puede convertir en la única
fuente de ingresos de aquellas personas  que se ven en una situación de
desprotección a causa de la muerte de un familiar del cual dependían
económicamente, con el fin de mitigar los efectos negativos que la muerte de
una persona puede causar respecto de quienes sufren de manera directa su ausencia,
y a su vez, lograr recuperar los aportes realizados por el causante al sistema.[89]
En efecto, la Ley 100 de 1993, en su
artículo 49, estableció la indemnización sustitutiva de la pensión de
sobrevivientes en los mismos términos que la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez, tampoco se considera aceptable que las entidades encargadas
del reconocimiento de esta prestación se nieguen a ello, fundamentando su
actuar en que los aportes efectuados por el causante son anteriores a la
promulgación de la Ley 100 de 1993. Así lo ha reiterado la Corporación[90] en
distintas ocasiones, remitiéndose nuevamente al literal f del artículo 13 de la
mencionada ley y al artículo 2 del Decreto 1730 de 2001, la prohibición del
enriquecimiento sin justa causa, evitando que el sistema conserve los aportes
realizados por el fallecido.
Bajo ese entendido,
se evidencia que la señora Francia Elena Cueto de González, tiene derecho al
reconocimiento de la indemnización de la pensión de sobrevivientes, atendiendo
a lo sostenido anteriormente, toda vez que deben ser tenidas en cuenta aquellas
cotizaciones realizadas antes de la creación del sistema. Por otro lado, debido
a que el derecho a la mencionada prestación hace parte del derecho fundamental
a la seguridad social, el mismo es imprescriptible, en consecuencia, el juez de
tutela no le es permitido alegar término de prescripción alguno o
incumplimiento del requisito de inmediatez para la procedencia de la acción de
tutela en la medida en que es un derecho cuya vulneración ha perdurado, y al no
ser prescriptible puede ser reclamado en cualquier momento como lo ha señalado
la jurisprudencia constitucional.
A la luz de lo analizado en el caso concreto, se concluye la
vulneración de los derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a
la seguridad social, a la dignidad humana y a la igualdad, de la accionante por
parte de la entidad demandada, por tal razón se ordenará revocar el fallo único
de instancia proferido por el Juzgado Veintinueve Civil del Circuito de Bogotá
del 16 de mayo de 2014, que negó los derechos invocados. Razón por la cual, se
ordenará a la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, para que dentro de los quince (15) días siguientes a la
notificación de esta sentencia, acceda al reconocimiento y pago de la
indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes a la señora Francia
Elena Cueto de González, teniendo en cuenta los aportes
al Sistema General de Seguridad Social efectuados por el señor Arcesio Rafael González Villanueva, desde el 5 de julio de 1984 hasta el 15 de septiembre de 1991, cotizados con  anterioridad a la entrada
en vigencia de la Ley 100 de 1993.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones
esgrimidas en la parte motiva de esta providencia, en el entendido que las
entidades encargadas del reconocimiento de la indemnización sustitutiva por el
tiempo en que los solicitantes hallan laborado para ellas, no pueden oponerse a
su reconocimiento bajo el argumento de que no son aplicables las disposiciones
normativas de la Ley 100 de 1993, ya que las normas establecidas en dicha ley
son de orden público, lo que implica que ellas son de inmediato y obligatorio
cumplimiento y, por tanto, afectan situaciones no consolidadas que se
encuentren en curso.
Así, teniendo en cuenta lo que se ha
expuesto a lo largo de esta sentencia, se puede concluir que los accionantes sí
tienen el derecho a percibir la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez, ya que se aplica plenamente el régimen establecido en el artículo 37 de
la Ley 100 de 1993, en la medida que se trata de personas que cumplieron la
edad para adquirir la pensión de vejez, pero no cuentan con el número mínimo de
semanas cotizadas para acceder a la misma. Además, debe considerarse que
actualmente se encuentran en imposibilidad de continuar cotizando dada su edad
y sus problemas de salud, y que el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 no
presenta límites temporales, por lo que quienes hayan cotizado en vigencia de
una normatividad anterior y cuya situación jurídica no se consolidó con
relación a la misma, están cobijados por lo dispuesto en la normativa citada.
En consecuencia, resulta claro que ni las entidades
demandadas en sus actos administrativos, ni los jueces en sus fallos, tuvieron
en cuenta la solicitud de esta indemnización sino que ignoraron los precedentes
y los pronunciamientos jurisprudenciales de la Corte sobre este asunto, algunos
de los cuales, incluso, fueron alegados por los mismos tutelantes en sus
acciones.
No comparte la Sala
las posiciones adoptadas por los jueces de instancia, quienes extremaron su
rigor al momento de examinar las condiciones de procedibilidad de las tutelas
que aquí se revisan y  olvidaron que, cuando el amparo de los derechos es
solicitado por sujetos de especial protección constitucional como consecuencia
del estado de debilidad manifiesta en el que se encuentran y del especial
amparo que la Constitución Política les brinda, por haber sobrepasado o estar
cercano a los umbrales de la tercera edad, la Corte ha considerado que se debe
hacer un examen menos estricto de las reglas de procedencia de la acción de
tutela.[91]
En este orden de
ideas, se concluye que los accionantes han superado el rango de los 60 años de edad,
por lo que es evidente que su situación está conectada con su ya escasa
expectativa de vida. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez se trata de un derecho
imprescriptible, el cual según la jurisprudencia de la Corte aquí examinada,
pueden reclamarlo independientemente de haber estado afiliados al Sistema de
Seguridad Social al momento de la vigencia de la Ley 100 del 93.
Bajo ese contexto, la Sala revocará las decisiones de
instancia revisadas y en su lugar concederá el amparo solicitado por los
distintos accionantes.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: En el expediente T-4435262,
REVOCAR, el fallo de
segunda instancia proferido por el Tribunal Superior de Bogotá, el diez (10) de
junio de dos mil catorce (2014), y CONFIRMAR la decisión tomada por el
Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá del veintinueve (29) de abril de dos
mil catorce (2014), que tuteló los derechos conculcados, y en su lugar, CONCEDER
el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad
social y a la igualdad a la señora Cenaida Angulo Ariza, por las razones
expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, dejar sin efecto las resoluciones 039941
del 29 de agosto de 2013 y la 046978 del 8 de octubre de 2013, que negaron la
pretensión, y en consecuencia, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de
esta sentencia, acceda al reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva
de la pensión de sobrevivientes a la señora Cenaida Angulo Ariza, teniendo en cuenta los aportes efectuados por el señor Marco Tulio Cárdenas Blanco, efectuados
con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
TERCERO: En el expediente T-4436916,
REVOCAR, el fallo único
de instancia proferido por el Juzgado Primero Promiscuo de Ocaña, Norte
Santander, el veintiuno (21) de abril de dos mil catorce (2014), que negó el
amparo de los derechos fundamentales invocados, y en su lugar, CONCEDER
el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social
y a la igualdad al señor Urbano Correa, por las razones expuestas en esta
providencia.
CUARTO: ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, dejar sin efecto las resoluciones 004712 del 24 de mayo de 2010, y la 022765 del 28 de octubre de
2010, que negaron la pretensión, y en consecuencia, dentro de los quince (15) días
siguientes a la notificación de esta sentencia, acceda al reconocimiento y pago
de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez al señor Urbano Correa, teniendo en cuenta los aportes efectuados con anterioridad a la
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
QUINTO: En el expediente T-4467053,
REVOCAR el fallo único
de instancia proferido por el Juzgado Veintinueve Civil del Circuito de Bogotá
del dieciséis (16) de mayo de dos mil catorce (2014), que negó los derechos
invocados, y en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos
fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a la seguridad social, a la
dignidad humana y a la igualdad, a la señora Francia Elena Cueto de González, por las razones expuestas en esta providencia
SEXTO: ORDENAR a la
Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social -UGPP-, dejar sin efecto las resoluciones 010357 del 4 de marzo de  2013, 019711 del 29 de abril
de 2013 y la 022176 del 15 de mayo de 2013, que negaron la pretensión, y en consecuencia, para que dentro de los quince (15) días siguientes a
la notificación de esta sentencia, acceda al reconocimiento y pago de la
indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes a la señora Francia
Elena Cueto de González,
teniendo en cuenta los aportes al Sistema General de Seguridad Social
efectuados por el señor Arcesio
Rafael González Villanueva, desde el 5 de julio de 1984 hasta el 15 de septiembre de 1991, cotizados con  anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100
de 1993.
SÉPTIMO: LÍBRENSE por Secretaría General, las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisión
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General
[1] MP. Humberto Antonio Sierra Porto.
[2] Sentencias T-414 de 2009 y T-642 de 2010 MP. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[3] Sentencia T-956 de 2013 MP. Jorge Pretelt
Chaljub.
[4] Sentencia T-284 de 2007 MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[5] Sentencias C-623 de 2004 MP. Rodrigo
Escobar Gil; T-956 de 2013 MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. entre otras.
[6] Sentencia T-956 de 2013 MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[7] Posición planteada desde la sentencia T-406 de 1992 MP. Ciro
Angarita Barón.
[8] Ver las sentencias T-016-07 sobre el derecho a la salud, T-585-08
sobre el derecho a la vivienda y T-580-07 sobre el derecho a la seguridad
social.
[9] Sentencia T-956 de 2013 MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[10] Sentencia T-414 de 2009,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[11] MP. Humberto Sierra Porto.
[12] Sentencia T-016-07.
[13] Ver las Sentencias C-616 de 2001, C-130 de 2002, C-791 de 2002 y
SU-623 de 2001.
[14] Sentencia C-1141 de 2008 MP. Humberto Antonio Sierra Porto.
[15] En el mismo sentido, sentencia T-326 de
2007 y C-336 de 2008, entre otras.
[16] Ver las sentencias T-971 de 2005, T-043
de 2005, T-630 de 2006, T-168 de 2007 y T-593 de 2007, entre otras.
[17] Sentencia T-1065 de 2005 MP. Álvaro Tafur
Galvis.
[18] Sentencias T-232 de 2011 y 719 de 2011 MP. Nilson Pinilla Pinilla.
[19] Artículos 259 y 260 del Código Sustantivo del Trabajo, Derogados
por la Ley 100 de 1993.
[20] El artículo 14 de la ley 6º de 1945 estableció: “La empresa cuyo capital exceda de un millón de pesos ($1.000.000)
estará también obligada: a) A sostener y establecer escuelas primarias para los
hijos de sus trabajadores, con sujeción a las normas del Ministerio de
Educación, cuando el lugar de los trabajos este situado a más de dos (2)
kilómetros de las poblaciones en donde funcionen las escuelas oficiales, y
siempre que haya al menos veinte (20) niños de edad escolar; b) A costear
permanentemente estudios de especialización técnica relacionados con su
actividad característica, en establecimientos nacionales o extranjeros, a sus
trabajadores o a los hijos de estos, a razón de uno (1) por cada quinientos
(500) trabajadores o fracción; c) A pagar al trabajador que haya llegado o
llegue a los cincuenta (50) años de edad después de veinte (20) años de
servicios continuos o discontinuos, una pensión vitalicia de jubilación
equivalente a las dos terceras partes del promedio de los salarios devengados,
sin bajar de treinta pesos ($ 30) ni exceder de doscientos pesos ($ 200), en
cada mes. La pensión de jubilación excluye el auxilio de cesantía, menos en
cuanto a los anticipos, liquidaciones parciales, o préstamos que se le hayan
hecho lícitamente al trabajador, cuya cuantía se irá deduciendo de la pensión
de jubilación en cuotas que no excedan del 20% de cada pensión.”
[21] Artículo 12 de la ley 6º de 1945.
[22] Artículo 2, Ley 90 de 1946: Serán asegurados por el régimen del seguro social obligatorio,
todos los individuos, nacionales y extranjeros, que presten sus servicios a
otra persona en virtud de un contrato expreso o presunto, de trabajo o
aprendizaje, inclusive los trabajadores a domicilio y los del servicio
doméstico.
Sin
embargo, los asegurados que tengan sesenta (60) años o más al inscribirse por
primera vez en el seguro, no quedarán protegidos contra los riesgos de
invalidez, vejez y muerte, ni habrá lugar a las respectivas cotizaciones.
[23] Artículo 8, Ley 90 de 1946: Para la dirección y vigilancia de los seguros sociales, créase
como entidad autónoma con personería jurídica y patrimonio propio, un organismo
que se denominará Instituto Colombiano de Seguros Sociales, cuya sede será
Bogotá.
[24] Artículo 72 de la Ley 90 de 1946.
[25] Decretos 2663 y 3743 de 1950, adoptados por la Ley 141 de 1961.
[26] El literal f) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 y el
trascrito, retomaron lo contemplado en el artículo 7° de la Ley 71 de 1988, que
otorgaba la posibilidad de acumulación de aportes para los trabajadores del
sector público y del sector privado que a partir de su vigencia, diciembre 19
de 1988, acreditaran 20 años de aportes cotizados “en cualquier tiempo y
acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus
veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o
distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una
pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es
varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer”.
[27] El literal c del parágrafo 1°, del artículo 33 de la Ley 100 de
1993, fue modificado por el artículo 9° de la Ley 797 de 2003, norma que
también fue objeto de pronunciamiento por esta Corporación en sentencia C-1024
de 2004, en la cual se resolvió estarse a lo resuelto en el fallo C-506 de
2001.
[28]  A partir del 1° de enero de 2014, la edad se incrementará a
57 años si se es mujer y 62 años si se es hombre.
[29] A partir del 1° de enero de 2005 el
número de semanas se incrementó en 50 y, a partir del 1° de enero de 2006 se
presenta un incremento anual de 25 semanas, hasta llegar a 1300 semanas en el
año 2015.
[30] Artículo 37 de la Ley 100 de 1993: “Las
personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no
hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de
continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una
indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal
multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se
le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya
cotizado el afiliado”.
[31] Sentencia C-624 de 2003 MP. Dr. Rodrigo Escobar Gil.
[32] La disposición hace alusión al artículo
65 de la ley 100 de 1993, el cual se encuentra dedicado a la regulación de la
pensión mínima y establece, para tal efecto, el requisito de edad consistente
en contar 62 años en el caso de los hombres y 57 años respecto de las mujeres.
[33] Sentencias T-286 de 2008, T-513 de 2007,
T-1049 de 2006, C-375 de 2004, T-495 de 2003, T-259 de 2003, T-609 de 2002,
T-972 de 2006, T-746 de 2004, C-262 de 2001, C-624 de 2003, T-099 de 2008,
T-750 de 2006, entre otras.
[34] MP. Eduardo Montealegre Lynett.
[35] En el caso de la indemnización sustitutiva es preciso remitirse a
lo dispuesto en el artículo 3° del Decreto 1730 de 2001, mientras que en la
hipótesis de la devolución de saldos es menester acudir a lo dispuesto en el artículo
66 de la ley 100 de 1993.
[36] MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[37] MP. Rodrigo Escobar Gil.
[38] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[39] MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[40] Sobre este punto específico se pronunció la Corte en sentencia
T-513 de 2007, providencia en la que manifestó que “el reconocimiento
de la pensión de invalidez, o en su defecto de la indemnización sustitutiva, se
encuentra en conexidad con el derecho a la vida, la integridad física, el
trabajo y la igualdad, entre otros, por cuanto a través de dicha prestación, lo
que pretende el Estado es dar cumplimiento al mandato constitucional que impone
como deber el de garantizar a todos los habitantes "el derecho
irrenunciable a la seguridad social”.
[41] MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[42] Sentencia T-957 MP. Humberto Antonio Sierra Porto.
[43] MP. Rodrigo Escobar Gil.
[44] MP. Rodrigo Escobar Gil.
[45] MP. Rodrigo Escobar Gil.
[46] Sentencia T-792 de 2006 MP. Rodrigo
Escobar Gil.
[47] MP. Rodrigo Escobar Gil.
[48] Sentencia T-1088 de 2007 MP. Rodrigo
Escobar Gil.
[49] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[50] Sentencia T-956 de 2013 MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[51] Decreto 1730 de 2001. Artículo 1°.
Literal a).
[52] Ver Sentencias: T-850 de 2008 MP. Marco Gerardo Monroy
Cabra y T-080 de 2010. MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[53] Ibídem. Sentencia T-080 de 2010 MP. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[54] Al respecto, en la sentencia T-1088 de 2007 se
encuentra la siguiente caracterización de las prestaciones ahora analizadas:
“En esos términos, es claro entonces que la indemnización sustitutiva o
la devolución de saldos, son beneficios pensionales que se otorgan a las
personas que cumplen parcialmente con los requisitos para acceder de manera
definitiva a la pensión de vejez, esto es, que si bien tienen el requisito de
la edad no han cotizado el número de semanas exigidas por la Ley -en el régimen
de prima media- o que no tienen el capital requerido para acceder al derecho a
la pensión -en el régimen de ahorro individual-“.
[55] A lo anterior es preciso agregar que esta
prestación no se encuentra circunscrita de manera exclusiva al caso de la
pensión de vejez, pues resulta igualmente exigible en los casos de invalidez o
supervivencia en los dos regímenes anteriormente referidos. Sobre el
particular, consultar artículos 42 y 49 de la Ley 100 de 1993.
[56] Ibídem. Sentencia T-080 del 11 de febrero
de 2010. MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[57] Sentencia T-434 de 2008 MP. Jaime Córdoba Triviño.
[58]Ver entre otras, las sentencias: T-816 de 2006 MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra; T-1309 de 2005 MP. Rodrigo Escobar Gil;  T-691 de 2005 MP. Jaime
Córdoba Triviño; T-580 de 2005 MP. Rodrigo Escobar Gil y T-425 de 2004 MP. Álvaro
Tafur Galvis.
[59] MP. Humberto Antonio Sierra Porto.
[60] Sentencia T-1013-07. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra
[61] Sentencia T-431 de 2011 MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[62] M. P. Jaime Córdoba Triviño
[63] Sentencia T-1316 de 2001.  Esta sentencia sintetiza la regla
jurisprudencial reiterada por la Corte a partir del análisis efectuado en la
decisión T-225 de 1993, la cual estudió a profundidad los requisitos o
condiciones de inminencia, urgencia, gravedad e impostergabilidad propios
del perjuicio irremediable. Sobre este particular, la sentencia en comento
indicó: “Al examinar cada uno de los términos que son elementales para la
comprensión de la figura del perjuicio irremediable, nos encontramos con lo
siguiente:
A).El
perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por
suceder prontamente".  Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante
un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia
real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para
evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética.  Se puede afirmar que,
bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura
fáctica, aunque no necesariamente consumada.  Lo inminente, pues, desarrolla la
operación natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser
que oportunamente se contenga el proceso iniciado.  Hay inminencias que son
incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado.  Pero hay otras
que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el
desenlace efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la
causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una
causa perturbadora se desvanece el efecto.  Luego siempre hay que mirar la
causa que está produciendo la inminencia.
B). Las
medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes,
es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar
una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de
la Real Academia.  Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva
actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por
realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.
Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida,
de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares.  Con lo
expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud señalan la oportunidad de
la urgencia.
C).          No
basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que
equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber
jurídico de la persona.  La gravedad obliga a basarse en la importancia que el
orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que
la amenaza  a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por
parte de las autoridades públicas.  Luego no se trata de cualquier tipo de
irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran
significación para la persona, objetivamente.  Y se anota la objetividad, por
cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la
indefinición jurídica, a todas luces inconvenientes.
D).La urgencia
y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable,
ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su
integridad.  Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser
ineficaz por inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la
inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos.  Se trata
del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la
eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y
restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social.
De
acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce
que hay ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se
encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un
bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e
impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo
transitorio.”
[64] Ibídem
[65]Sentencia T-878 de 2006 MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[66] MP. Jaime Araujo Rentería.
[67] M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[68] Sentencia T-860 de 2005 y SU-1354 de 2000.
[69] Sentencia T-294 de 2004 MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[70] Sentencia T-1028 de 2010 MP. Humberto Antonio Sierra Porto.
[71] En la sentencia T-654 de 2006 se indicó: “la inmediatez no
puede alegarse como excusa para dejar de amparar los derechos constitucionales
fundamentales cuando frente a quien se pretende hacer valer este requisito es
una persona que sufre un serio deterioro en su salud (…) De admitirse esta
posibilidad, se le estaría negando a una persona colocada en circunstancias de
debilidad manifiesta de manera seria y grave la posibilidad de acceder a la
administración de justicia en defensa de los derechos que le han sido
desconocidos, tanto más cuanto, las consecuencias de esa vulneración han
permanecido en el tiempo y tienden a agudizarse cada día más”.
[72] SentenciasT-1112 de 2008, T-743 de 2008 y T-243 de 2008.
[73] Artículo 47 de la Constitución Política.
[74] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[75] Entre otras, la Sentencia T- 844 de 2012
MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[76] Sentencia T-534 de 2011 MP. María Victoria Calle.
[77] Sentencia T-534 de 2011 Ibídem.
[78] Sentencia T-844 de 2012 MP. Grabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[79] Sentencia T-596 de 2013 MP. Jorge Pretelt
Chaljub.
[80] Sentencia T-844 de 2012 MP. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[81] Entre otras, la Sentencia T- 844 de 2012
MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[82] Sentencia T-534 de 2011 MP. María Victoria Calle.
[83] Sentencia T-918 de 2011 MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[84] “Que fija reglas generales sobre concesión de pensiones y
jubilaciones” modificada por la Ley 49 de 1909.
[85] Ley 100 de 1993. Modificado por el art. 1, Ley 797 de 2003.
ARTÍCULO 11. CAMPO DE APLICACIÓN. El Sistema General de Pensiones, con las
excepciones previstas en el artículo 279 de la presente ley, se aplicará a
todos los habitantes del territorio nacional, conservando adicionalmente todos
los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y
establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores para quienes a la
fecha de vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos para acceder a una
pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez,
sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial, en
todos sus órdenes, del Instituto de Seguros Sociales y del sector privado en
general.
[86] MP Dr. Hernando Herrera Vergara.
[87] MP. Eduardo Montealegre Lynett
[88] Entre otras, la Sentencia T- 844 de 2012
MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[89] Sentencia T-534 de 2011 MP. María Victoria Calle.
[90] Sentencia T-534 de 2011 MP. María Victoria Calle.
[91] Sentencias T-789 de 2003, T-515A de 2006,
T-180 de 2009 y T-238 de 2009.