C-156-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-156/07
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Falta de certeza en razones de
inconstitucionalidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ausencia de razones pertinentes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Incumplimiento
de carga argumentativa
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Requisitos de cargos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ausencia de razones suficientes
EVALUACION EXTRAORDINARIA DE EMPLEADO DE
CARRERA-Procedimiento
Referencia: expedientes D-6399 y D-6454
(Acumulados).
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 38, inciso 2º (parcial) de la Ley 909 de 2004, “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público,
la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.
Demandantes: Camilo Ernesto Lizcano, Paola
Vanessa Manrique Villanueva,  Ángela Marcela Florez Arenas y Nathalie Gil
Rodríguez.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C.,
siete (7) de marzo de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.     ANTECEDENTES
Los ciudadanos Camilo Ernesto Lizcano, Paola Vanessa
Manrique Villanueva, Ángela Marcela Florez Arenas y Nathalie Gil Rodríguez, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandaron la inexequibilidad
del artículo 38, inciso 2º (parcial) de la Ley 909 de 2004, “por la cual se
expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa,
gerencia pública y se dictan otras disposiciones.”
En sesión llevada a
cabo el 9 de agosto de 2006, la Sala Plena de esta Corporación resolvió
acumular el expediente D-6454 a la demanda D-6399, con el fin de que se
tramitaran conjuntamente y se resolvieran en la misma sentencia.
El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del
veintiocho (28) de agosto de 2006, admitió las demandas, dispuso su fijación en
lista, y simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la Nación
para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, se
ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la
República, al Ministro del Interior y de Justicia, al Director del Departamento
Administrativo de la Función Pública, al Presidente de la Central Unitaria de
Trabajadores (CUT), al Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil y
a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Rosario, Santo
Tomás y Nacional, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran
impugnando o defendiendo la disposición acusada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede
la Corte a resolver sobre las demandas de la referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto del artículo
acusado, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 45.680 de
septiembre 23 de 2004, destacando y subrayando los apartes demandados:
“LEY 909 DE
2004
(Agosto 31)
Por la cual se expiden normas
que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se
dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
“ARTÍCULO 38. EVALUACIÓN
DEL DESEMPEÑO. El desempeño laboral de los empleados
de carrera administrativa deberá ser evaluado y calificado con base en
parámetros previamente establecidos que permitan fundamentar un juicio objetivo
sobre su conducta laboral y sus aportes al cumplimiento de las metas
institucionales. A tal efecto, los instrumentos para la evaluación y calificación
del desempeño de los empleados se diseñarán en función de las metas
institucionales.
El resultado de la evaluación
será la calificación correspondiente al período anual, establecido en las
disposiciones reglamentarias, que deberán incluir dos (2) evaluaciones
parciales al año. No obstante, si durante este período el jefe del
organismo recibe información debidamente soportada de que el desempeño laboral
de un empleado es deficiente podrá ordenar, por escrito, que se le evalúen y
califiquen sus servicios en forma inmediata.
Sobre la evaluación definitiva
del desempeño procederá el recurso de reposición y de apelación.
Los resultados de las
evaluaciones deberán tenerse en cuenta, entre otros aspectos, para:
a) Adquirir los derechos de
carrera;
b) Ascender en la carrera;
c) Conceder becas o comisiones
de estudio;
d) Otorgar incentivos
económicos o de otro tipo;
e) Planificar la capacitación y
la formación;
f) Determinar la permanencia en
el servicio.”
III.    LAS DEMANDAS
3.1.
Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Los accionantes consideran que la disposición acusada
vulnera los artículos 13, 16, 29, 125 y 209 de la Constitución Política.
3.2.
Fundamentos
de las demandas
Las demandas D-6399 y D-6454 serán resumidas por parte
de esta Corporación a partir de la identificación de los cargos de
inconstitucionalidad planteados:
3.2.1.
Vulneración del artículo 16 de la Constitución Política
Los demandantes
señalan que el hecho de que la norma acusada no establezca un término
razonable entre la posibilidad de evaluar a un servidor público por recibir
información de su desempeño deficiente y la evaluación inmediatamente anterior,
esto es, aquella mediante la cual se adelanta la evaluación anual de desempeño,
impide que éste tenga la oportunidad de corregir los comportamientos que fueron
objeto de reproche en la primera valoración y, como consecuencia de ello,
cumplir eficientemente con sus funciones. De esta manera, se produce una
violación del derecho fundamental al libre desarrollo de la personalidad del
funcionario, pues éste dentro de la esfera de su autonomía, debe tener la
posibilidad de reconocer sus errores y trabajar para corregirlos[1].
3.2.2.   Vulneración
del artículo 13 de la Constitución Política
Los accionantes
afirman que la evaluación establecida en el aparte acusado del artículo 38 de
la Ley 909 de 2004, no se desarrolla con la misma imparcialidad con que se
efectúan las evaluaciones generales a todos los funcionarios de una entidad.
Con fundamento en dicha falta de imparcialidad afirman que se produce una
desigualdad entre los distintos servidores de un mismo organismo, “ya que
por posibles razones personales, podría verse afectado cualquier empleado
público, y ser, a su vez destituido por una evaluación y calificación a
destiempo y deficiente, siendo la razón real una información, que la misma
norma no establece que requisitos debe tener, ni que procedimiento debe
seguirse por quien entrega, ni por quien recibe la información que muestra un
supuesto desempeño deficiente”[2], circunstancias que
resultan violatorias del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de
la Carta Fundamental.
3.2.3.     Vulneración
del artículo 29 de la Constitución Política
En ambas demandas se
cuestiona la constitucionalidad del texto normativo acusado, por cuanto no
establece específicamente el procedimiento que debe seguirse para adelantar una
evaluación por información de desempeño deficiente, lo que impide que exista
claridad sobre diversos aspectos que resultan esenciales para garantizar los
derechos fundamentales del evaluado, tales como, (i) la forma en que debe ser
comunicada dicha situación al funcionario, (ii) las características que deben
revestir este tipo de afirmaciones y (iii) los mecanismos y recursos con los
que cuenta el servidor público para hacer valer sus derechos de defensa y
contradicción dentro del mencionado trámite.
Adicionalmente,
sostienen que la citada indeterminación también resulta predicable del concepto
“desempeño deficiente”, ya que no existe ningún tipo de definición sobre
lo que debe entenderse por dicha expresión.
3.2.4.    Vulneración
del artículo 125 del Texto Superior
Los actores sostienen
que el texto normativo acusado comporta una vulneración del artículo 125 de la
Carta, en lo referente a que el retiro del servicio de los funcionarios de
carrera se hará “por calificación no satisfactoria en el desempeño del
empleo”, en la medida en que “ordena una evaluación adicional, por una
información de desempeño laboral deficiente sin tener un motivo sustentado y
objetivo que sea soportado en una evaluación previa como lo ordena la ley, sino
que simplemente se basaría en una subjetividad de información, que en ningún
aparte de la ley, establece un procedimiento para [verificar su] veracidad,
objetividad e imparcialidad”[3].
3.2.5.   Vulneración
del artículo 209 de la Constitución Política
Por último, los
demandantes afirman que la disposición acusada viola los principios rectores de
la función pública, como lo son los principios de igualdad, imparcialidad y
publicidad, por cuanto no establece un procedimiento específico para llevar a
cabo la evaluación adicional por desempeño deficiente[4].
IV.
INTERVENCIONES
4.1.     Intervención de la Comisión Nacional del
Servicio Civil -CNSC-
El ciudadano Pedro Alfonso Hernández, en calidad de
Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil, presentó escrito de
intervención por medio del cual solicita a esta Corporación que declare la
exequibilidad de las normas acusadas. Brevemente se resumirán los argumentos
propuestos:
A juicio del interviniente, la disposición acusada no
se refiere a la figura de la evaluación anticipada, como sostienen los
demandantes, sino a la de la “evaluación extraordinaria”, la cual tiene
lugar cuando quiera que exista información que demuestre que determinado
funcionario tiene un desempeño deficiente en el ejercicio de sus funciones. La
citada información, contrario a lo que afirman los accionantes, debe estar
debidamente soportada, es decir, “con evidencias suficientes que demuestren
tal situación”, por lo que no cualquier información serviría de fundamento
para adelantar la evaluación.
Adicionalmente, se afirma que los cargos de
inconstitucionalidad que se originan en la supuesta vulneración de los derechos
al libre desarrollo de la personalidad y al debido proceso, parten de una
interpretación errónea del precepto demandado, en la medida en que desconocen
otras disposiciones que regulan la materia. Así el representante de la Comisión
Nacional del Servicio Civil sostiene que no es cierto que la legislación tenga
un vacío en cuanto a la regulación del procedimiento para efectuar la
evaluación extraordinaria que establece la disposición acusada, ni tampoco que
el ordenamiento omita señalar claramente cuáles son los recursos con los que
cuenta el evaluado, ya que estos aspectos se encuentran delimitados en los
artículos 34 y 35 del Decreto-Ley 760 de 2005, así como en los artículos 53 y
58 del Decreto 1227 de 2005.
Por otra parte, considera que en ningún momento la
legislación omitió establecer un término prudencial entre la evaluación anual y
la evaluación extraordinaria, por el contrario, el artículo 53.2 del Decreto
1227 de 2005 dispone que esta última sólo puede ordenarse transcurridos tres
(3) meses desde el momento en que se efectuó la evaluación anual, lo que
permite que el funcionario cuente con un término prudencial para corregir las
conductas inapropiadas en las que haya podido incurrir, tal y como lo exigen
los demandantes.
Finalmente, en cuanto a la presunta vulneración del
principio de imparcialidad, el interviniente sostiene que esa afirmación no
corresponde al tenor de la norma demandada, sino a una interpretación
particular que los accionantes realizan sobre la misma, la cual -en su opinión-
resulta contraria a la presunción de buena fe prevista en el artículo 83 del
Texto Superior. En este sentido y frente a la carencia de argumentos que
demuestren de manera objetiva las razones por las cuales la  evaluación
extraordinaria desconoce el citado principio de imparcialidad, el interviniente
considera que la demanda es sustancialmente inepta, de acuerdo con lo
establecido por la jurisprudencia constitucional sobre el tema[5].
4.2.    Intervención del Departamento
Administrativo de la Función Pública
La ciudadana Mónica Ivon Escalante Rueda, actuando en
representación del Departamento Administrativo de la Función Pública, presentó
escrito de intervención por medio del cual solicita a la Corte que declare la
exequibilidad de la norma acusada. Las razones que esgrime como fundamento de
su solicitud se resumen en los términos que a continuación se exponen:
Para empezar señala que la evaluación del desempeño
laboral de los funcionarios públicos es una herramienta que pretende darle
valor al mérito como principio sobre el cual se fundamenta la permanencia de un
funcionario en un cargo público. Acto seguido sostiene que la evaluación
extraordinaria del desempeño originada en la información debidamente soportada
acerca del deficiente desempeño laboral, se encuentra regida por los mismos
parámetros y criterios que rigen las evaluaciones ordinarias que se efectúan
durante el año, por lo que no es cierto que este proceso responda a la simple
voluntad del empleador frente al evaluado.
En cuanto a la supuesta vulneración del principio de
igualdad, asegura que el hecho de que la ley regule claramente el
procedimiento, los objetivos y fines que se persiguen con la evaluación de
desempeño, sean estas ordinarias o extraordinarias, garantiza que en ellas se
respete el derecho a la igualdad de los evaluados frente a la permanencia en el
servicio. Bajo este contexto, afirma que si no se permitiera la realización de
evaluaciones de carácter extraordinario, se crearía una situación de
desigualdad entre el funcionario que ha desempeñado cabalmente su función y aquel
que tiene un desempeño laboral deficiente pero permanece en el cargo.
Frente a la violación del derecho fundamental al
debido proceso, el interviniente sostiene que de acuerdo con lo establecido en
el artículo 58 del Decreto 1227 de 2005, las evaluaciones deben comunicarse a
la Comisión Nacional del Servicio Civil, deben ser motivadas y contra ellas
proceden los recursos de reposición y apelación, todo lo cual tiende
precisamente a garantizar los derechos al debido proceso y a la defensa de los
funcionarios evaluados.
Finalmente, frente a la alegada violación del derecho
al libre desarrollo de la personalidad, sostiene que no existen elementos que
permitan concluir que la evaluación extraordinaria de desempeño suponga una
vulneración de su contenido normativo, máxime cuando quien se desempeña como
empleado público debe conocer de antemano que su permanencia en el cargo
depende de sus propios méritos. Desde esta perspectiva, el interviniente
recalca que la evaluación extraordinaria no procede frente a cualquier tipo de
errores o fallas, sino que debe tratarse de un desempeño deficiente en el
ejercicio de las labores asignadas durante un espacio determinado de tiempo.
4.3.    Intervención del Consultorio
Jurídico de la Universidad Santo Tomás
La ciudadana Marina Rojas Maldonado, actuando en
calidad de Directora del Consultorio Jurídico de la Universidad Santo Tomás,
solicita a la Corte que declare la constitucionalidad condicionada del artículo
38 de la Ley 909 de 2004, de tal manera que esta Corporación establezca cuál es
la interpretación que resulta compatible con los postulados de la Carta
Política.
Para el interviniente, tal como está redactado el
aparte normativo acusado, éste puede generar la vulneración de algunas
disposiciones del Texto Superior como consecuencia de su aplicación. Así, se
produciría una violación del derecho a la igualdad, ya que un funcionario
podría estar sometido a una evaluación adicional “por razones ajenas a lo
estrictamente laboral, originándose arbitrariedades, por cuanto queda al
criterio subjetivo del Jefe de la entidad el ordenar evaluación adicional”[6],
lo cual se hace aún más ostensible si se considera que el criterio de “información
soportada” al que hace referencia la norma, puede variar dependiendo de
quien juzgue dicha información.
En el mismo sentido, sostiene que el precepto
demandado es contrario a los principios rectores de la carrera administrativa,
específicamente, al que se relaciona con la estabilidad en el empleo, ya que
permite que de manera imprevista se adelante una “segunda calificación
extemporánea”.
En consecuencia, como quiera que se trata de una
posibilidad que no se encuentra debidamente regulada y delimitada en la ley, en
cuanto a su temporalidad, objeto y finalidad, afirma que es necesario que la
Corte establezca de qué manera debe interpretarse el artículo acusado, a fin de
que el mismo no resulte contrario a los mandatos y principios consagrados en la
Carta Política.
4.4.    Intervención de la Facultad de Jurisprudencia
de la Universidad del Rosario
El ciudadano Alejandro Venegas Franco, en calidad de
Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, presentó
escrito de intervención por medio del cual sostiene que el aparte normativo
demandado es exequible, siempre que el Gobierno Nacional expida un decreto que
desarrolle los criterios y parámetros a los que debe sujetarse la “evaluación
anticipada del desempeño”, así como los medios de defensa con los que
cuentan los servidores públicos sometidos a dicho procedimiento especial de
calificación.
En su intervención, realiza un breve recuento de los
antecedentes históricos de los sistemas de evaluación del desempeño de los
funcionarios públicos, para luego resaltar la necesidad de que los mismos se encuentren
debidamente reglamentados, a fin de salvaguardar los derechos fundamentales de
los trabajadores del Estado implicados en la valoración y calificación de sus
servicios.
V.    CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
El
Procurador General de la Nación, en Concepto No. 4185 recibido el 12 de octubre
de 2006, solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la
disposición acusada, con fundamento en las razones que a continuación se
exponen.
El Ministerio Público empieza por afirmar que existe
una ineptitud sustancial de la demanda en relación con el cargo esgrimido por
violación al derecho al libre desarrollo de la personalidad, ya que los
demandantes no explican las razones por las cuales el precepto normativo
demandado vulnera el artículo 16 de la Constitución Política, de conformidad
con las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
expuestas por esta Corporación en sentencia C-1052 de 2001.
En este sentido, señala la Vista Fiscal que a juicio
de los demandantes el derecho al libre desarrollo de la personalidad implica en
sí mismo la posibilidad del individuo de “reconocer sus errores y trabajar
para corregirlos”, afirmación que no encuentra sustento en ningún mandato
constitucional. Por consiguiente, el cargo propuesto “no está respaldado en
norma constitucional alguna”, por lo que a esta Corporación le corresponde
declararse inhibida para pronunciarse de fondo, por ineptitud sustantiva de la
demanda.
En relación con los demás cargos esgrimidos, el
representante del Ministerio Público, se pronuncia específicamente en los
siguientes términos:
- En relación con la supuesta vulneración del
principio de igualdad (C.P. art. 13), la Vista Fiscal considera que la
información debidamente sustentada correspondiente al deficiente desempeño del
funcionario evaluado, crea una situación jurídica distinta a aquella en la que
se encuentran el resto de servidores públicos, lo que impide que la distinción
de trato sea considerada discriminatoria.
- En cuanto al cargo esgrimido por la presunta
violación del artículo 29 de la Constitución Política, el Ministerio Público
afirma que, a diferencia de lo expuesto por los demandantes, sí existe un
debido proceso para efectuar la evaluación anticipada, el cual se encuentra
previsto en el artículo 38 de la citada ley.
Con fundamento en lo anterior, considera que la
afirmación de los actores en el sentido de que el aparte normativo demandado no
señala específicamente el término que debe transcurrir entre una y otra
evaluación, se encuentra igualmente reconocido en el mismo artículo previamente
citado, el cual establece que el tiempo durante el cual es posible ordenar la
evaluación anticipada debe ser determinado en el reglamento interno de la entidad
correspondiente. En virtud de esta disposición, el Decreto 1227 de 2005, en el
artículo 53.2, determinó: “esta calificación no podrá ordenarse antes de
transcurridos tres (3) meses de efectuada la última calificación y deberá
comprender todo el periodo no calificado hasta el momento de la orden, teniendo
en cuenta las evaluaciones parciales que hayan podido producirse. Si esta
calificación resultare satisfactoria, a partir de la fecha en que se produjo y
el 31 de enero del siguiente año, se considerará un nuevo periodo de
evaluación, para lo cual será necesario diligenciar nuevamente los instrumentos
que estén siendo utilizados en la respectiva entidad”
Así las cosas, es evidente que sí existe una
limitación en el tiempo para la realización de estas evaluaciones, por lo que
el reproche que en este sentido formularon los demandantes es infundado.
- En
relación con la supuesta vulneración del artículo 125 de la Carta Política, el
representante del Ministerio Público sostiene que, contrario a lo que afirman
los demandantes, la norma es precisamente un desarrollo del mandato
constitucional contenido en dicho artículo, toda vez que constituye una
herramienta para garantizar los fines y principios de la carrera
administrativa, como lo son, la igualdad, la moralidad, la eficacia, la
economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad.
-
Finalmente, respecto al cargo esgrimido por la presunta violación del artículo
209 de la Constitución Política, afirma la Vista Fiscal que la posibilidad de
efectuar las evaluaciones anticipadas no contraría los principios establecidos
en el artículo constitucional previamente señalado, por el contrario, en su
opinión, la mencionada figura legal corresponde a un desarrollo de los mismos[7].
En consecuencia y con fundamento en las anteriores
consideraciones, para el Ministerio Público el inciso 2° del artículo 38 de la
Ley 909 de 2004, debe ser declarado exequible.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Conforme al artículo 241 ordinal 4° de la Constitución, la Corte es competente
para conocer de la constitucionalidad del precepto normativo demandado previsto
en el artículo 38, inciso 2º (parcial) de la Ley 909 de 2004, “por la cual
se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa,
gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, ya que corresponde a una
norma jurídica contenida en una ley de la República.
Problemas jurídicos
2. De
acuerdo con los argumentos esgrimidos en las demandas, en las distintas
intervenciones y teniendo en cuenta el concepto otorgado por la Vista Fiscal,
le corresponde a la Corte resolver los siguientes problemas jurídicos:
·
Se vulnera o no el
derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 del Texto Superior, por
cuanto -en opinión de los demandantes- la evaluación por información de
desempeño laboral deficiente prevista en la disposición acusada, no se realiza
con la misma imparcialidad que las evaluaciones ordinarias que se efectúan a
todos los funcionarios de una misma entidad u organismo público.
·
Se desconoce o no el
derecho fundamental al libre desarrollo de la personalidad, en la medida en que
-según los accionantes- la falta de señalamiento en el precepto legal demandado
de un término para adelantar la evaluación extraordinaria frente a la
evaluación anual de desempeño, le impide al funcionario público tener la
posibilidad de reconocer sus errores y trabajar para corregirlos.
·
Se quebrantan o no el
derecho fundamental al debido proceso y los principios rectores de la función
pública, por cuanto -en criterio de los demandantes- la disposición acusada no
establece específicamente el procedimiento que debe seguirse para llevar a cabo
una evaluación por información de desempeño laboral deficiente.
·
Finalmente, se
menoscaba o no el artículo 125 de la Carta Política, referente a las causales
de retiro del servicio de los servidores de carrera, cuando se permite -según
los demandantes- que el ejercicio de un cargo público se evalúe con fundamento
en la información acerca de un supuesto desempeño laboral deficiente, sin tener
en cuenta “motivos sustentados y objetivos” para ello y sin prever un
procedimiento que permita verificar su “veracidad, objetividad e
imparcialidad”.
Antes de proceder al análisis de fondo de la
disposición acusada, esta Corporación abordará inicialmente el estudio acerca
de si el líbelo propuesto cumple con las exigencias reconocidas por la ley y
desarrolladas por la jurisprudencia constitucional, en relación con la
presentación de la demanda en debida forma, especialmente, en lo referente a
las cargas de certeza, claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia[8].
Inhibición por indebida formulación de cargos
3. De
manera reiterada esta Corporación ha establecido que aun cuando la acción de
inconstitucionalidad es pública e informal, los demandantes tienen unas cargas
mínimas que deben cumplir para que se pueda adelantar el juicio de
inexequibilidad. En este sentido, la Corte ha insistido en que dichos requisitos
deben ser cumplidos tanto formal como materialmente, por lo cual es obligación
del ciudadano formular un cargo concreto de naturaleza constitucional contra la
disposición acusada[9].
En este contexto, en sentencia C-1052 de 2001[10],
este Tribunal señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, pues de no ser así, la
decisión que adopte la Corte necesariamente debe ser inhibitoria[11].
En efecto, la falta de formulación de una demanda en debida forma, impide que
esta Corporación pueda confrontar la disposición acusada con el Texto Superior,
ya que carece por completo de cualquier facultad oficiosa de revisión del
ordenamiento jurídico.
Precisamente, en sentencia C-447 de 1997[12],
se manifestó que: “no corresponde a la Corte Constitucional revisar
oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los
ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo puede
adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en
debida forma de un ciudadano contra una norma legal”[13].
Por esta razón, antes de pronunciarse de fondo sobre
una demanda, esta Corporación debe verificar si la misma cumple con los
requisitos de aptitud material reconocidos por la jurisprudencia
constitucional, los cuales como previamente se señaló suponen la elaboración de
cargos claros, ciertos, específicos, suficientes y pertinentes contra las
disposiciones acusadas. En relación con el cumplimiento de las citadas cargas,
en sentencia C-641 de 2002[14], este Tribunal señaló:
“La
acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer sobre una
proposición jurídica real y existente, y no simplemente deducida por el actor o
implícita (cierta). Además, el accionante tiene la carga de exponer las razones
por las cuales el precepto legal demandado vulnera la Carta Fundamental
(especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no
meramente legales ni puramente doctrinales (pertinencia). Finalmente, la
acusación no sólo ha de estar formulada de manera completa sino que debe ser
capaz de suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la exequibilidad de
la disposición (suficiente). (Tomado de las sentencias C-1052 y 1193 de 2001.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa)”.
4.
Frente a los cargos propuestos por los demandantes referentes al
desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso, a los principios
rectores de la función pública y a las causales de retiro del servicio de los
funcionarios de carrera en los términos consagrados en el artículo 125 del
Texto Superior; esta Corporación encuentra que los mismos no se ajustan a los
requerimientos procesales previamente expuestos, en concreto frente a la carga
de certeza, por las razones que a continuación se exponen:
De acuerdo con esta Corporación, a través de la citada
carga se pretende demostrar que la proposición jurídica invocada por el accionante,
tiene un contenido normativo verificable a partir del examen sistemático de la
norma legal que le sirve de fundamento, de manera que la acusación formulada no
proceda de un texto inexistente o implícito, o simplemente sobre uno deducido
de una interpretación parcializada o inconexa del actor en relación con la
disposición objeto de demanda, así como frente al sistema normativo en el cual
ésta se encuentra inserta[15]. Al respecto, en
sentencia C-1052 de 2001[16], este Tribunal al
pronunciarse sobre la mencionada carga, señaló que:
“[Las] razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean
ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica
real y existente, y ‘no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o
implícita’ e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el
objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una
norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de
su propio texto: ‘esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra]
encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido
suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad
de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden.”
En el asunto bajo examen, los demandantes pretenden la
declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 38, inciso 2° (parcial) de la
Ley 909 de 2004, por estimar que dicha disposición al no establecer un
procedimiento específico para llevar a cabo la evaluación por información de
desempeño laboral deficiente vulnera el derecho fundamental al debido proceso
(C.P. art. 29), los principios rectores de la función pública (C.P. art. 209) y
las causales de retiro del servicio de los empleados de carrera consagradas en
el artículo 125 del Texto Superior. En criterio de los accionantes, la citada
omisión permite que el ejercicio de un cargo público se evalúe “sin tener un
motivo sustentado y objetivo” para ello, de manera que la revisión acerca
del cumplimiento de las metas institucionales de los empleados públicos
dependerá de la “subjetividad de una información” contraria a los
principios constitucionales de imparcialidad y publicidad (C.P. art. 209). En
este orden de ideas, se concluye que la norma demandada permite la existencia
de una calificación no satisfactoria en el servicio como causal de retiro de la
función pública (C.P. art. 125), sin que exista seguridad y certeza sobre el
proceso evaluativo al que se somete a los servidores del Estado.
A diferencia de
lo expuesto por los demandantes, tal y como lo sostienen la mayoría de los
intervinientes y la Vista Fiscal, el procedimiento para adelantar la evaluación
por información de desempeño laboral deficiente, se encuentra previsto en los
artículos 38 a 40 de la Ley 909 de 2005, 50 a 61 del Decreto 1227 de 2005[17]
y 33 a 43 del Decreto-Ley 760 de 2005[18]. En las citadas
disposiciones se establecen, entre otras cosas, lo siguiente:
Inicialmente se
señala que en cada entidad pública existirá un grupo de empleados responsables
de evaluar el desempeño laboral del personal, entre quienes, habrá un
funcionario de libre nombramiento y remoción[19]. La
metodología y los términos en que debe adelantarse dicha función se somete a
los “sistemas de evaluación del desempeño” que cada entidad desarrollará y
presentará para su aprobación a la Comisión Nacional del Servicio Civil, de
acuerdo con los criterios establecidos en la ley y en las directrices que para
tal efecto expida el mencionado ente responsable de la administración y
vigilancia de la carrera administrativa[20]. La adopción
de los referidos “sistemas de evaluación” es responsabilidad del jefe de cada
organismo. Su incumplimiento además de constituir una falta grave
disciplinaria, genera como consecuencia la obligación de aplicar
transitoriamente el sistema tipo de calificación que diseñe la Comisión
Nacional del Servicio Civil[21].
Las
evaluaciones de desempeño se definen como la “herramienta de gestión que con
base en juicios objetivos sobre la conducta, las competencias laborales y los
aportes al cumplimiento de las metas institucionales de los empleados de
carrera y en período de prueba en el desempeño de sus respectivos cargos, busca
valorar el mérito como principio sobre el cual se fundamenten su permanencia y
desarrollo en el servicio”[22]. Como principales
características exigen que las mismas deben ser: “objetivas, imparciales y
fundadas en principios de equidad, para lo cual deben tenerse en cuenta tanto
las actuaciones positivas como las negativas” y además “referidas a
hechos concretos y a comportamiento demostrados por el empleado durante el
lapso evaluado y apreciados dentro de las circunstancias en que el empleado
desempeña sus funciones” [23].
Los parámetros
para llevar a cabo las evaluaciones del desempeño deben estar previamente
definidos en los “sistemas de evaluación” de cada entidad pública, los cuales,
entre otras, deben corresponder a los planes anuales de gestión del área
respectiva, a las metas institucionales y de evaluación que en relación con
aquélla formulen las oficinas de control interno y a los comportamientos y
competencias laborales, habilidades y actitudes de los empleados públicos,
insertos en el marco de la cultura y los valores institucionales. El uso de
estos parámetros debe permitir, en todo caso, evidenciar la correspondencia
entre el desempeño individual e institucional[24].
De acuerdo con
lo anterior, se prevé la posibilidad de adelantar dos (2) evaluaciones de
desempeño, por una parte, la evaluación anual que comprende la sumatoria de dos
(2) evaluaciones semestrales[25], y por la otra, la
evaluación por información de desempeño laboral deficiente, distinguida en la
ley como “evaluación extraordinaria”[26]. Esta última
se somete en su práctica a la orden por escrito del jefe del organismo, la cual
se torna necesaria cuando se aprecie que el cumplimiento de las funciones por
un empleado público resulta deficiente atendiendo a informaciones debidamente
soportadas[27].
La evaluación
extraordinaria no podrá ordenarse “antes de transcurridos tres (3) meses de
efectuada la última calificación y deberá comprender todo el período no
calificado hasta el momento de la orden, teniendo en cuenta las evaluaciones
parciales que hayan podido producirse. // Si esta calificación resultare
satisfactoria, a partir de la fecha en que se produjo y el 31 de enero del
siguiente año, se considerará un nuevo período de evaluación, para lo cual será
necesario diligenciar nuevamente los instrumentos que estén siendo utilizados
en la respectiva entidad”[28].
La práctica de
las evaluaciones, incluida la evaluación extraordinaria, deben comunicarse de
acuerdo con el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional
del Servicio Civil[29].
Las
calificaciones deberán ser motivadas, se notificarán personalmente dentro de
los dos (2) días siguientes a la fecha en que se produzcan[30]
y contra ellas proceden los recursos de reposición y apelación, “cuando se
considere que se produjeron con violación de las normas que las regulan o por
inconformidad con los resultados de las mismas”[31].
Finalmente, el
Decreto 760 de 2005, en los artículos 38 a 42, prevé un sistema de impedimentos
y recusaciones que resultan aplicables de manera específica a los responsables
de evaluar el desempeño laboral de los empleados de carrera en cualquiera de
sus dos (2) modalidades, esto es, tanto en la evaluación anual como en la
evaluación extraordinaria.
A partir de las
normas transcritas, a juicio de esta Corporación, se deduce que, en primer
lugar, sí existe un procedimiento que permite llevar a cabo la evaluación
extraordinaria de los empleados públicos sometidos a carrera administrativa,
conforme a los principios de publicidad (v.gr. mediante la comunicación y
notificación de las evaluaciones y calificaciones), contradicción (v.gr. a
través de la posibilidad de interponer los recursos de reposición y apelación
contra el resultado de las calificaciones) e imparcialidad (v.gr. por
intermedio del sistema de impedimentos y recusaciones contra los funcionarios
responsables de evaluar el desempeño laboral). En segundo término, la
procedencia de dicha evaluación no depende -como lo señalan los demandantes- de
cualquier tipo de información que se suministre sobre el desempeño de un
funcionario, incluyendo la referente a meros inconvenientes personales, pues
para su práctica se requiere la existencia de una orden escrita proferida
únicamente por el jefe del organismo, cuando éste constate a partir de la
recepción de información debidamente soportada que el desempeño laboral de un
empleado es deficiente.
Ahora bien,
nótese cómo, la determinación acerca del desempeño laboral deficiente se
sujeta, como ya se señaló, a los parámetros de calificación previstos en los
“sistemas de evaluación del desempeño” que conforme al artículo 40 de la Ley
909 de 2004, cada entidad pública debe presentar para su aprobación a la
Comisión Nacional del Servicio Civil, de acuerdo con los criterios establecidos
en la ley y en las directrices que para tal efecto se expidan por el citado
ente responsable de la administración y vigilancia de la carrera administrativa
(C.P. art. 130). Dichos parámetros deben corresponder a los planes anuales de
gestión del área respectiva, las metas institucionales y de evaluación que en
relación con aquélla formulen las oficinas de control interno y a los
comportamiento y competencias laborales, habilidades y actitudes de los
empleados públicos[32]. En el caso en que la
entidad pública omita presentar los referidos “sistemas de evaluación” se
aplicará transitoriamente el sistema tipo de calificación que diseñe la
Comisión Nacional del Servicio Civil.
Con fundamento
en lo anterior, es innegable que la causal de retiro por calificación no satisfactoria
en el empleo, no depende como lo sugieren los demandantes de la información que
recibe el jefe del organismo, sino, por el contrario, de la calificación
insatisfactoria resultado de las evaluaciones realizadas conforme a los
parámetros establecidos en los “sistemas de evaluación”  de cada entidad
pública, o eventualmente, del sistema tipo de calificación que diseñe la
Comisión Nacional del Servicio Civil.
Por otra parte,
aun cuando no se señale de forma concreta cuál es el origen de la información,
ello no significa como lo afirman los accionantes que por cualquier queja o
comentario que se realice por un tercero se proceda automáticamente a realizar
la evaluación extraordinaria, pues conforme al artículo 53.2. del Decreto 1227
de 2005 le corresponde al jefe de cada organismo antes de disponer u ordenar su
práctica, verificar que la misma se encuentra debidamente soportada, esto es,
que de ella se deduzca la existencia de evidencias suficientes que demuestren
el ejercicio irregular de la función pública.
En este orden de ideas, este Tribunal no puede
proceder al análisis de constitucionalidad de la norma demandada, pues la
acusación propuesta por los ciudadanos previamente mencionados, incumple la
carga de certeza que se exige en la formulación de las demandas de
inconstitucionalidad, ya que, como se demostró, la acusación recae sobre una
proposición jurídica inexistente e irreal, propia del criterio subjetivo de los
accionantes, cuyo contenido normativo resulta manifiestamente contrario a la
interpretación sistemática de sus mandatos.
5. Frente
al cargo propuesto referente al supuesto desconocimiento del derecho
fundamental al libre desarrollo de la personalidad (C.P. art. 16), motivado en
la falta de señalamiento de un término entre la evaluación anual y la
evaluación extraordinaria que le permita a los funcionarios evaluados reconocer
sus errores y trabajar para corregirlos; la Corte encuentra que el mismo no se
ajusta a los requerimientos procesales que consolidan la existencia de una
demanda en forma, específicamente, frente a las cargas de certeza y
pertinencia, por las siguientes razones:
En primer lugar, en relación con la carga de
certeza, porque el término que se  reclama como fundamento de la violación
al derecho fundamental invocado se encuentra previsto en el artículo 53.2 del
Decreto 1227 de 2005. Al respecto, dispone la norma en cita: “Esta
calificación [se refiere a la que surge de la evaluación extraordinaria] no
podrá ordenarse antes de transcurridos tres (3) meses de efectuada la última
calificación y deberá comprender todo el período no calificado hasta el momento
de la orden, teniendo en cuenta las evaluaciones parciales que hayan podido
producirse”.
Desde este punto de vista, es innegable que el cargo
propuesto no se deduce del contenido normativo real y existente de la
disposición acusada, sino exclusivamente del criterio subjetivo de los
demandantes, pues de un análisis sistemático de los preceptos normativos que
rigen la evaluación por desempeño laboral deficiente se deduce que sí existe el
término por ellos solicitado entre las calificaciones ordinarias de la
evaluación anual y la evaluación extraordinaria. En este orden de ideas, a
juicio de la Corte, la acusación propuesta desconoce la carga de certeza que
sirve de fundamento al concepto de la violación como requisito para adelantar
el juicio de inconstitucionalidad, en los términos expuestos por la
jurisprudencia de esta Corporación[33].
En segundo término, dicho cargo también incumple la
carga de pertinencia de las demandas de inconstitucionalidad, conforme a
la cual el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza
constitucional, es decir, fundado en la comparación del contenido de una norma
del Texto Superior que se expone y se enfrenta al precepto legal demandado.
Textualmente, sobre esta carga la Corte ha dicho:
“La pertinencia también es un
elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.
Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de
naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de
una norma Superior que se expone y se enfrente al precepto legal demandando. En
este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir
de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se
limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que el demandante en
realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la
acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico, tampoco
prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en
un análisis de conveniencia, calificándola de inocua, innecesaria, o
reiterativa a partir de una valoración parcial de sus efectos”[34].
En el presente caso, aun cuando los accionantes invocan
como vulnerado el derecho al libre desarrollo de la personalidad, no explican
por qué razón o motivo del mismo se deduce la existencia de un derecho del
individuo de disponer de un término para “reconocer sus errores y trabajar
para corregirlos”[35]. Por esta razón,
no admite discusión alguna que la acusación propuesta carece de un respaldo
constitucional que le permita a esta Corporación adelantar el juicio de
inconstitucionalidad contra el precepto legal demandando, pues lejos de existir
un precepto constitucional que sirva de parámetro de comparación, lo que se
formula como cargo ante la Corte son simples puntos de vista eminentemente
subjetivos referentes al alcance temporal de las evaluaciones extraordinarias
por deficiente desempeño laboral.
6.
Finalmente, en relación con el último cargo referente a la vulneración del
derecho a la igualdad, por cuanto -en opinión de los demandantes- la evaluación
extraordinaria prevista en la disposición acusada, no se realiza con la misma
imparcialidad que la evaluación anual que se efectúa a todos los funcionarios
de una misma entidad u organismo público; la Corte encuentra que el mismo no se
ajusta a los requerimientos procesales de la demanda en forma, por las razones
que a continuación se exponen:
De manera reiterada la jurisprudencia ha expresado que
para que se configure un cargo de inconstitucionalidad por violación del
principio y derecho a la igualdad, no basta con que el actor manifieste que las
disposiciones acusadas establecen un trato diferenciado para ciertas personas y
que ello es contrario al artículo 13 de la Constitución, sino que debe
expresar, además, las razones por las cuales considera que tal diferencia de
trato resulta discriminatoria[36]. En este caso, los
demandantes simplemente expresan que, como consecuencia de la norma que acusan,
la evaluación extraordinaria prevista para los casos de información debidamente
soportada acerca del desempeño laboral deficiente de un empleado público se
realiza sin la misma imparcialidad con que se práctica la evaluación anual para
todos los funcionarios de una misma entidad pública.
Nótese cómo, en la acusación propuesta, no se señala
el por qué se considera que existe una diferencia de trato, ni las razones por
las cuales la misma resulta contraria a la Constitución. Este requisito en la
elaboración del cargo se torna en este caso particularmente exigente, en la
medida en que, al tener el juicio de igualdad un carácter eminentemente
relacional no basta simplemente con señalar que se presenta un trato dispar
entre dos (2) sujetos, sino que es indispensable precisar si efectivamente
existe: (i) Un tratamiento igual a dos sujetos puestos en distintas situaciones
o, a contrario sensu, (ii) un tratamiento desigual a dos sujetos puestos
en iguales condiciones. De suerte que, "la carga argumentativa está
inclinada en favor de la igualdad, pues en todo caso la carga de la prueba pesa
sobre quien pretende el establecimiento de un trato diferenciado. En otras
palabras, quien establece o pretende establecer un trato discriminatorio, debe
justificarlo"[37].
Bajo este contexto, si bien el artículo 13 de la Carta
prohíbe la discriminación, autoriza constitucionalmente el trato diferenciado,
cuando éste, está justificado de manera objetiva. Por esta razón, no puede
predicarse una discriminación si el trato diferente “obedece a un fin
constitucionalmente lícito y está motivado objetiva y razonablemente, caso en
el cual no se puede afirmar que hay violación del derecho a la igualdad”[38].
De este modo, si bien los demandantes
afirmaron que entre los sujetos comparados -quién se somete a una evaluación
extraordinaria y quién no-, existe una situación de desigualdad, la misma no
fue justificada. En efecto, para consolidar un cargo de inconstitucionalidad
por violación del derecho a la igualdad, no basta con señalar simplemente la
existencia de un trato diferenciado. Por el contrario, la carga argumentativa
conduce a la inexorable obligación del accionante de demostrar la
irrazonabilidad de dicho trato diferente y, más concretamente, la falta de
adecuación, necesidad y proporcionalidad de la medida para lograr la obtención
de un fin constitucionalmente válido. Ese es precisamente el análisis que no
plantean los demandantes, lo cual impide que la Corte, oficiosamente, entre a
formular las posibles hipótesis de inconstitucionalidad y a pronunciarse de
fondo sobre el particular.
De esta manera se tiene
que las afirmaciones que hacen los demandantes en torno al principio de
igualdad no son específicas, porque no se refieren en concreto a los
apartes normativos acusados, para mostrar cómo ellos son contrarios al
principio de igualdad. Tampoco son pertinentes, porque simplemente se
limitan a expresar la existencia de un supuesto trato discriminatorio, sin
demostrar la irrazonabilidad del mismo, a partir de su falta de adecuación,
necesidad y proporcionalidad para alcanzar la satisfacción de un fin constitucionalmente
válido. Finalmente, y por las anteriores razones, las consideraciones de los
accionantes tampoco son suficientes, porque no tienen la aptitud para
generar una duda mínima en torno a la constitucionalidad de la norma, que
llevase a la conclusión de que es necesario un pronunciamiento de la Corte
sobre el particular.
Así las cosas,
en la parte resolutiva de esta providencia, esta Corporación se inhibirá de
pronunciarse de fondo en relación con la expresión acusada, prevista en el
artículo 38, inciso 2° (parcial) de la Ley 909 de 2004, con fundamento en las
razones anteriormente expuestas.
VII.     DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Por las razones expuestas en la parte considerativa de
esta providencia, declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de
fondo respecto de la expresión “No obstante, si durante este período el jefe
del organismo recibe información debidamente soportada de que el desempeño
laboral de un empleado es deficiente podrá ordenar, por escrito, que se le
evalúen y califiquen sus servicios en forma inmediata”, contenida en el
artículo 38, inciso 2° (parcial) de la Ley 909 de 2004.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]             En sus
propias palabras, los accionantes afirman que: “Se infringe el derecho fundamental
al libre desarrollo de la personalidad, por cuanto es a todas luces razonable,
el que dentro de la esfera de la autonomía del individuo y su auto
configuración, éste tenga la posibilidad de reconocer sus errores y trabajar
para corregirlos, previo a cualquier amonestación que implique consecuencias
graves, como en este caso sería el retiro de los derechos de la carrera
administrativa; por lo cual, cuando el trabajador desempeñe su oficio y se le
endilguen comportamientos inapropiados, éste debe tener la oportunidad de
aceptar su comportamiento, corregirlo y proceder a mejorar y cumplir
eficientemente con sus funciones, en virtud de la autodeterminación e incluso
en desarrollo del mérito que lo ha colocado en la función pública, en razón a
la confianza especial que la Administración ha depositado en el servidor y en
sus calidades personales y su capacidad profesional. // Negar la oportunidad de
auto corrección al servidor público, es tanto como ir en contra del respeto de
su libre desarrollo de la personalidad, lo que se configura si la evaluación
anticipada procede sin que medio un período razonable con la anterior
evaluación”.
[2]             Folio 9.
[3]             Folio
10.
[4]             Expresamente
en la demanda D-6454 se manifiesta que: “Finalmente encontramos que el
aparte de la norma acusada viola el artículo 209 de la Constitución, porque al
no establecer procedimientos ni reglas sobre el caso en particular que está
consagrando, contraría los principios rectores de la carrera administrativa,
como lo son: Igualdad, imparcialidad y publicidad, entre otros. Sobre la
publicidad hay violación, pues en ningún momento el empleado público implicado,
tiene conocimiento de esa información antes de que se ordene esa tercera
evaluación y por esta no publicidad conlleva igualmente a una violación al derecho
de defensa”.
[5]             En este punto el interviniente realiza una cita de la
sentencia C-181 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil, en la cual la Corte
Constitucional estableció cuales son los requisitos que debe cumplir la demanda
de inconstitucionalidad para que esta Corporación pueda emitir un
pronunciamiento de fondo.
[6]             Folio
55.
[7]             En este
sentido, expresamente manifiesta que: “La igualdad no es vulnerada, tal como
ya lo determinados en el aparte correspondiente en este concepto. (…) // La
moralidad de la función administrativa se ve efectivamente desarrollada a
través de estas evaluaciones, por cuanto, garantizan que los servidores
públicos que están al servicio de la comunidad, sean escogidos, ascendidos o
retirados de la Carrera Administrativa, de acuerdo a criterios previos y
objetivos, y no en consideraciones subjetivas, políticas, raciales, etc.
Porque, a pesar de que el origen de tal evaluación es una información sobre el
desempeño personal de un servidor público, tal información tiene que estar
debidamente sustentada. Además, la evaluación a la que da lugar tal información
se somete a las mismas condiciones y prerrogativas de las ordinarias,
consagradas en el mismo artículo 38 de la Ley 909 de 2004. // Las evaluaciones
anticipadas desarrollan el principio de eficacia, por cuanto aseguran el logro
de las finalidades de la Carrera Administrativa (…), como es el análisis
objetivo del desempeño de los servidores públicos para que el Estado cuente con
personal calificado y cualificado de acuerdo con el interés general. // La
economía también se ve garantizada por estas evaluaciones, porque agilizan la
calificación de servidores que pueden no estar cumpliendo satisfactoriamente
con sus funciones, afectando el logro de los cometidos estatales. Esperar a que
sea el momento para las evaluaciones parciales ordinarias, mientras el
funcionario continúa teniendo un desempeño deficiente sin que se le evalúe, es
tanto como permanecer inertes ante el quebrantamiento del interés general. //
De la mano de la economía, se avala también la celeridad, porque se evitan
trámites innecesarios para lograr la calificación, a través de una evaluación
que cumple con todos los requisitos de objetividad y racionalidad que enmarcan
la Carrera Administrativa. // La imparcialidad, es precisamente uno de los
fundamentos de la Carrera Administrativa como sistema objetivo de escogencia,
ascenso y retiro. Tal como ya lo establecíamos, la evaluación anticipada se
basa en criterios objetivos que aseguran que el retiro no se deba a
consideraciones meramente subjetivas, políticas, de interés familiar o
personal, etc., sino en la calificación del desempeño laboral del servidor
público de carrera. Así, a pesar de que tal evaluación se deba a información
personal o individual de desempeño deficiente que recibe el Jefe del Organismo,
esta información debe estar sustentada y, además, la evaluación se somete a las
mismas condiciones objetivas con las que cuentan las evaluaciones ordinarias.
// No se menoscaba el principio de publicidad porque tanto las evaluaciones
ordinarias como la anticipada, deben ser notificadas o publicadas, para que el
servidor público que la realizó, tenga la oportunidad de interponer los
recursos de reposición o apelación”.
[8]             Sobre
la materia se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-447 de 1997,
C-1052 de 2001,    C-1193 de 2001, C-641 de 2002, C-476 de 2003, C-1079 de 2005
y C-111 de 2007.
[9]             Al
respecto, se pueden consultar las sentencias C-447 de 1997, C-509 de 1996,
C-236 de 1997,         C-624 de 2003 y C-113 de 2005.
[10]           M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[11]           Véase,
entre otras, las sentencias C-509 de 1996, C-236 de 1997, C-013 de 2000, C-362
de 2001,    C-045 de 2003 y C-1299 de 2005.
[12]           M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[13]           De igual manera, en sentencia
C-1299 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), la Corte sostuvo que: “el
artículo 241 de la Constitución determina, de manera expresa, las funciones de
la Corte y señala que a ella corresponde la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos allí
expuestos. Según esa norma, no corresponde a la Corte Constitucional revisar
oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los
ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo puede
adelantarse cuando efectivamente existe demanda, esto es, una acusación de un
ciudadano contra una norma legal planteada en los términos que señala el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991”. (Subrayado por fuera del texto
original).
[14]           M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[15]           Sobre la
materia se puede consultar la sentencia C-624 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[16]           M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[17]           “Por
el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004 y el Decreto-Ley 1567 de
1998”.
[18]           “Por
el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión
Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones”.
[19]           Artículos
39 de la Ley 909 de 2004, 52 parágrafo 2° y 56 del Decreto 1227 de 2005. Sobre
la materia se puede consultar igualmente la sentencia C-073 de 2006 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil).
[20]           Artículo
7° de la Ley 909 de 2004.
[21]           Artículos
40 de la Ley 909 de 2004, 33 del Decreto 760 de 2005 y 61 del Decreto 1227 de
2005.
[22]           Artículo
50 del Decreto 1227 de 2005.
[23]           Artículo
51 del Decreto 1227 de 2005.
[24]           Artículo
52 del Decreto 1227 de 2005.
[25]           Al
respecto, se dispone que: “Artículo 53 del Decreto 1227 de 2005. Los
empleados de carrera deberán ser evaluados y calificados en los siguientes
casos: 53.1. Por el período anual comprendido entre el 1° de febrero y el 31 de
enero del año siguiente, calificación que deberá producirse dentro de los
quince (15) días siguientes al vencimiento de dicho período y que será la
sumatoria de dos (2) evaluaciones semestrales, realizadas una por el período
comprendido entre el 1° de febrero y el 31 de julio y otra por el período
comprendido entre el 1° de agosto y el 31 de enero del siguiente año. // Cuando
el empleado no haya servido la totalidad del año se calificarán los servicios
correspondientes al período laboral cuando este sea superior a treinta (30)
días. Los períodos inferiores a este lapso serán calificados conjuntamente con
el período siguiente”.
[26]           Artículo
34 del Decreto 760 de 2005.
[27]           Artículo
53.2 del Decreto 1227 de 2005.
[28]           Artículo
53.2 del Decreto 1227 de 2005.
[29]           Artículo
58 del Decreto 1227 de 2005.
[30]           Artículo
34 del Decreto 760 de 2005.
[31]           Artículo
58 del Decreto 1227 de 2005 y 35 del Decreto 760 de 2005.
[32]           Artículo
52 del Decreto 1227 de 2005.
[33]           Véase, a
manera de ejemplo, las sentencias C-1052 de 2001, 1193 de 2001 y C-624 de 2003.
[34]           Sentencia
C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[35]           En sus
propias palabras, los accionantes afirman que: “Se infringe el derecho
fundamental al libre desarrollo de la personalidad, por cuanto es a todas luces
razonable, el que dentro de la esfera de la autonomía del individuo y su auto
configuración, éste tenga la posibilidad de reconocer sus errores y trabajar
para corregirlos, previo a cualquier amonestación que implique consecuencias
graves, como en este caso sería el retiro de los derechos de la carrera
administrativa; por lo cual, cuando el trabajador desempeñe su oficio y se le
endilguen comportamientos inapropiados, éste debe tener la oportunidad de
aceptar su comportamiento, corregirlo y proceder a mejorar y cumplir
eficientemente con sus funciones, en virtud de la autodeterminación e incluso
en desarrollo del mérito que lo ha colocado en la función pública, en razón a
la confianza especial que la Administración ha depositado en el servidor y en
sus calidades personales y su capacidad profesional. // Negar la oportunidad de
auto corrección al servidor público, es tanto como ir en contra del respeto de
su libre desarrollo de la personalidad, lo que se configura si la evaluación
anticipada procede sin que medio un período razonable con la anterior
evaluación”.
[36]           Sentencia
C-1031 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[37]           Sentencia
C-474 de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[38]           Sentencia C-100 de 2004. M.P.
Rodrigo Escobar Gil.