C-072-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-072/95
COSA JUZGADA RELATIVA
Teniendo en
cuenta que en la providencia citada tan sólo se hizo referencia a un aspecto
concreto, que versa sobre el examen de constitucionalidad de la ley acusada por
vicios de forma -en cuanto a no haberse tramitado y expedido como ley
estatutaria-, la cosa juzgada que se consignó en dicho proceso no es absoluta,
por cuanto el estudio respectivo no cobijó la totalidad de los motivos de
acusación en relación con la ley acusada y el ordenamiento constitucional.
PROYECTO DE LEY-Trámite preferencial
La interpretación de los demandantes en
relación con el trámite preferencial, no se ajusta al ordenamiento
constitucional y legal del procedimiento de formación de las leyes, pues las
irregularidades en que se incurra o que surjan en la discusión y aprobación de
un proyecto de ley no pueden afectar otros proyectos de ley, sino que únicamente
son predicables para el mismo. Por lo tanto, cuando los demandantes señalan que
se violó la Constitución y el Reglamento del Congreso -Ley 5a. de 1992- por no
darle trámite preferencial al proyecto de ley No. 176 de 1992, la acusación y
los cargos que se presentan deben estar dirigidos exclusivamente contra el
procedimiento de formación de dicho proyecto y no contra los demás, como lo
pretenden en relación con el No. 155/92.
PROYECTO DE LEY-Requisito para que sea ley
Para que un proyecto sea ley, a saber: 1)
la publicación oficial por el Congreso antes de darle curso en la comisión
respectiva; 2) la aprobación en primer debate en las comisiones
permanentes de cada Cámara; 3) la aprobación en segundo debate en cada
Cámara, y 4) la sanción del Gobierno.
PROYECTO DE LEY-Acumulación
Es claro para la Corte que no es procedente
el cargo formulado por los demandantes respecto a la presunta violación de los
artículos 53 y 157 de la Constitución Política en el trámite del proyecto de
ley No. 155 de 1992, por cuanto la acumulación legislativa no sólo no
constituye uno de los presupuestos esenciales en el proceso de formación de una
ley -artículo 157 CP.-, sino que además las normas de la Ley 5a. de 1992
-artículos 151 y 152- que se refieren a la materia, la consagran como una
facultad potestativa del ponente inicial o de los presidentes de las Cámaras o
si se reúne el presupuesto fundamental, de que o bien los proyectos que se
pretendan acumular estén en trámite o que cursen en forma simultánea, siempre y
cuando no se haya rendido el informe respectivo por parte del ponente inicial,
o no se hubiese presentado ponencia para primer debate.
COMISION DE
SEGURIDAD SOCIAL-Presentación
de propuestas
Las propuestas de la Comisión no tienen
carácter obligatorio, pues la disposición mencionada no se lo atribuye. Tampoco
significa que si no se elaboraba la propuesta dentro del término de los ciento
ochenta (180) días de que trata la norma en comento, el Gobierno quedara impedido
para presentar el proyecto de ley sobre la materia. La iniciativa radica en el
Gobierno quien está constitucionalmente habilitado para presentar a
consideración del Congreso los proyectos de ley sobre seguridad social, no
obstante la cual, la Comisión "podrá presentar una propuesta que le sirva
de base al Gobierno en la elaboración de su proyecto".
REF.: PROCESO No. D - 612.
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 100 de 1993, "por la cual se crea el
sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones."
ACTORES:
ALIRIO URIBE MUÑOZ Y MARIA PAULINA BORRAZ.
TEMA:
Trámite de la ley de
seguridad social como ley estatutaria - De la cosa juzgada relativa.
MAGISTRADO PONENTE:
HERNANDO HERRERA VERGARA
Aprobada por Acta
No. 06 de Febrero 23 de 1995.
Santa Fé de Bogotá,
D.C., Febrero veintitrés (23) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I.       ANTECEDENTES
Procede la Corte
Constitucional a resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada por los
ciudadanos ALIRIO URIBE MUÑOZ y MARIA PAULINA RUIZ BORRAZ, contra la Ley
100 de 1993, por haberse tramitado como ley ordinaria.
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Sustanciador ordenó que se fijara en lista el negocio
en la Secretaría General por el término de diez (10) días, para asegurar la
intervención ciudadana; se enviara copia de la demanda al Procurador General de
la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y se comunicara la iniciación
del proceso al Presidente del Congreso de la República y a los Ministros de
Hacienda y Crédito Público y de Trabajo y Seguridad Social, a fin de que si lo
estimaren oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la ley
impugnada.
Cumplidos como se
encuentran los requisitos que para esta clase de asuntos contemplan la
Constitución Política y el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir.
II.      LA LEY ACUSADA
Teniendo en cuenta que se demanda la
todalidad de la Ley 100 de 1993, se adjunta su texto.
III.    LOS FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Los actores consideran que la ley acusada
vulnera la Constitución, con fundamento en las siguientes cargos:
Primer Cargo:
La Ley 100 de 1993 debió ser objeto de ley estatutaria.
Estiman que la Ley 100 de 1993 viola los
artículos 152 y 153 de la Constitución Política, por cuanto para su aprobación
se requiere la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, es decir, la
mitad más uno; igualmente, señalan que el trámite debe darse en una misma
legislatura y debe tener una revisión previa por parte de la Corte
Constitucional sobre la exequibilidad del proyecto, tanto por vicios de fondo
como de forma -artículo 241 numeral 8o. de la Carta-.
En el caso de la ley mencionada, indican
que ésta no se aprobó con el número de votos que exige la Constitución para las
leyes estatutarias, ni se hizo en una sola legislatura por cuanto su trámite se
inició en septiembre de 1992 mediante el proyecto de ley 155 presentado por el
Gobierno Nacional, es decir, en la legislatura que vencía el 20 de junio de
1993 y ella fue aprobada en la legislatura siguiente, exactamente el 20 de
diciembre de 1993. Luego, el 23 de diciembre fue sancionada por el Presidente
de la República sin haberse efectuado el control previo de constitucionalidad
por parte de la Corte Constitucional.
A su juicio, a la luz de la jurisprudencia
de la Corte Constitucional, la seguridad social es un derecho fundamental y
consecuencialmente se debe regular mediante una ley estatutaria y no a través
de una ley ordinaria como la impugnada, por lo que deberá ser declarada
inexequible en su totalidad.
Consideran que al acusar de
inconstitucionalidad la Ley 100 de 1993 por no regularse mediante una ley
estatutaria, es claro para los demandantes que por ser un sistema integral, no
puede sobrevivir parcialmente la norma, por lo que está viciada en su
totalidad.
Así mismo, sostienen que se viola el
artículo 163 constitucional, en concordancia con la Ley 5a. de 1992 -Reglamento
del Congreso-, la cual en su artículo 191 prevé los trámites que se deben dar a
una ley cuando se ha solicitado trámite de urgencia por parte del gobierno, ya
que no se cumplió lo preceptuado en la norma citada.
Segundo Cargo:
No haberle dado aplicación preferencial al trámite del proyecto de iniciativa
popular sobre el Estatuto del Trabajo.
Señalan los demandantes, que de no
prosperar el cargo anterior, debe tenerse en cuenta que el trámite de la ley
impugnada está viciado y hace inconstitucional dicha ley por cuanto se violan
los artículos 155 y 163 de la Constitución y la Ley 5a. de 1992, ya que estas
normas le dan un tratamiento preferencial a los proyectos de ley que tienen
iniciativa popular, concretamente al proyecto de ley 172, conocido como el
"Estatuto del Trabajo", el cual desplazaba conforme a las referidas
normas, cualquier iniciativa legislativa hasta tanto se le diera tramite a dicho
proyecto.
Concluyen en este punto, que si el proyecto
de ley No. 172 tiene un trámite preferencial por mandato constitucional y por
el Reglamento del Congreso, ha debido suspenderse el trámite de los demás
proyectos de ley, incluído el número 155 que dió origen a la Ley 100 de 1993,
hasta tanto no se decidiera el proyecto de iniciativa popular, lo cual
constituye una flagrante violación constitucional que hace inconstitucional la
norma impugnada por vicios de forma.
Tercer Cargo:     No acumulación de los proyectos sobre
seguridad social -presentado por ASMEDAS - y el proyecto que regula el Estatuto
del Trabajo, al proyecto de ley No. 155 de 1992, presentado por el Gobierno
Nacional.
Consideran los actores que en el trámite de
la Ley 100 de 1993, se desconoció lo dispuesto en el artículo 53 de la
Constitución Política que impone al Congreso el deber de que a través de una
ley estatutaria se expida el Estatuto del Trabajo, el cual debe regular, entre
otros, los derechos fundamentales de los trabajadores a la estabilidad en el
empleo, a la favorabilidad penal e interpretativa, así como la aplicación del
derecho internacional del trabajo -O.I.T.- y la seguridad social.
Señalan que se desconoció el artículo 157
superior sobre trámite de la ley desarrollado por la Ley 5a. de 1992, en la
medida en que simultáneamente cursaban en el Congreso tres proyectos de ley
referidos al tema de la seguridad social, a saber: el No. 155, presentado por
el Gobierno Nacional en septiembre de 1992; el No. 176, denominado
"Estatuto del Trabajo", presentado el 26 de noviembre de 1992 y el
No. 248, presentado por el Senador Araujo Noguera el 15 de diciembre del mismo
año.
De esa manera, estiman que el legislador
inaplicando la ley y el Reglamento del Congreso, violó en forma flagrante la
Constitución y la Ley 5a. de 1992 que regulan el trámite de las leyes, al dejar
de tramitar en forma acumulada los referidos proyectos, que de haberse hecho,
el proyecto matriz era el Estatuto del Trabajo ya que tenía rango de ley
estatutaria y era de iniciativa popular, y que además desarrollaba íntegramente
el artículo 53 de la Carta Política, por lo que tenía prevalencia sobre los
demás proyectos de ley.
Finalmente, señalan que el Congreso con
grave violación de la Constitución y la ley, optó por dar trámite únicamente al
proyecto de ley del Gobierno Nacional, que culminó con la expedición de la Ley
100 de 1993, la cual está viciada por lo tanto, de inconstitucionalidad formal.
Cuarto Cargo:
No tener en cuenta lo establecido sobre concertación con trabajadores y otros
sectores sociales.
A juicio de los actores, el Gobierno debió
tener en cuenta las propuestas concertadas de la Comisión de Seguridad Social
creada por el artículo transitorio 57 de la Constitución Política, lo cual se
hizo quebrantando la voluntad del constituyente y presentando una propuesta
unilateral que no recogió las aspiraciones de los sectores sociales que tenían
el derecho de llevar a ella sus propuestas y reivindicaciones en materia de
seguridad social: "todas estas voces fueron silenciadas por el Gobierno
Nacional afectando la constitucionalidad de la ley en sentido material".
IV.
INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA
Durante el término de fijación en lista, el
señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social por conducto de apoderado,
intervino en el proceso de la referencia, con el propósito de defender la
constitucionalidad de las normas acusadas, pues en su criterio no contravienen
precepto alguno de la Carta Política.
El citado profesional se refiere a cada uno
de los cargos formulados por los actores, de la siguiente manera:
a) De las leyes estatutarias.
Considera que la Ley 100, por la cual se
crea el Sistema de Seguridad Social Integral, tiene como fundamento la
competencia legislativa ordinaria de que trata el artículo 150, numeral 23 de
la Constitución, relativa a la regulación de la prestación de un servicio
público como es el de la seguridad social, según definición del artículo 48
superior. En otras palabras, la ley 100 regula la seguridad social en cuanto
hace relación a la calidad del servicio público, sin ocuparse de fijar el
contenido y alcance del derecho irrenunciable a la seguridad social a que se
refiere el inciso 2o. del artículo 48 de la Carta.
Por lo tanto, como la ley 100 crea el
Sistema de Seguridad Social Integral, esto es, regula las obligaciones de las
instituciones que prestan el servicio público con fundamento en el artículo
150-23, no constituye una regulación excepcional de desarrollo constitucional
que deba someterse al trámite de ley estatutaria, como erróneamente lo
pretenden los actores.
b) Prelación de proyectos de iniciativa
popular.
Los demandantes reclaman la declaración de
inconstitucionalidad de la ley, con el argumento de que coetáneamente se
tramitaba en el Congreso un proyecto de ley de iniciativa popular relativo al
Estatuto del Trabajo, el cual a su juicio debía tramitarse de conformidad con
el artículo 163 de la Constitución Política.
Este argumento en criterio del apoderado
del Ministerio del Trabajo, resulta inconsistente al pretender que un vicio de
procedimiento de otro proyecto -la iniciativa popular- afecte el trámite de
normas diferentes. En caso de aceptarse el cargo formulado por los demandantes,
todas las leyes tramitadas con posterioridad a la mencionada iniciativa popular
resultarían viciadas en su procedimiento por no haber sido elaboradas previa
prelación del citado proyecto de ley.
El principio de pertinencia indica que los
vicios de procedimiento en la formación de la ley sólo deben predicarse
respecto de la disposición correspondiente, sin que puedan afectar la formación
de otras normas.
De otra parte, señala que la ley 100 tiene
su origen en una iniciativa gubernamental tramitada de conformidad con la
Constitución y la ley orgánica del Congreso, razón por la cual no puede
imputársele un vicio de prelación o procedimiento. En otras palabras, en su
criterio el trámite de cada proyecto de ley es autónomo, por lo que la alegada
prelación del proyecto de ley de iniciativa popular no puede afectar la
constitucionalidad de otro proyecto adelantado conforme a las normas a que debe
sujetarse.
3. De la Comisión de Seguridad Social.
Considera que las propuestas de la Comisión
a que se refiere el artículo transitorio 57 de la Constitución no tienen
carácter obligatorio o vinculante, pues la norma superior no se lo atribuye en
forma alguna. No obstante, señala que el Gobierno recogió gran parte de sus
sugerencias, cumpliendo de esa manera lo ordenado por el artículo ibídem.
4. La acumulación.
Indica que la Constitución no consagra
dentro de los requisitos de existencia y validez de la ley, la ritualidad de la
acumulación. Teniendo en cuenta que en este caso los proyectos -el de seguridad
social y el estatuto del trabajo- no versaban sobre materias similares sino
sobre temas conexos, pues una cosa es el Estatuto del Trabajo y la prestación
de servicios de salud y otra muy distinta es la regulación del servicio público
de la seguridad social, no debe prosperar el cargo formulado por los
demandantes.
Finalmente, considera que si se aceptara la
identidad de materia, el artículo 152 de la Ley 5a. de 1992 establece que los
proyectos que cursen simultáneamente "podrán" acumularse por decisión
de sus presidentes, siempre que no haya sido presentada ponencia para primer
debate. Así, esta norma es clara en establecer la acumulación como una facultad
potestativa y no obligatoria; además, la acumulación sólo podría ocurrir en
caso de no haberse presentado la ponencia para primer debate.
V.     INTERVENCION CIUDADANA
El ciudadano JESUS VALLEJO MEJIA interviene
en el presente proceso en ejercicio del derecho que le asiste para impugnar la
demanda de inconstitucionalidad instaurada contra la Ley 100 de 1993, con base
en las siguientes consideraciones:
a) En relación con el primer cargo, estima
que según la doctrina de la Corte Constitucional, no toda ley que regule
derechos fundamentales debe tramitarse como estatutaria sino sólo las que lo
hagan en forma general y centrándose en los principios, pues las que entren en
aspectos de detalle pueden ser ordinarias; igualmente, que al deferir el
artículo 48 de la Constitución la regulación de la seguridad social a la ley
sin otro calificativo, debe entenderse que asignó competencia en esta materia a
la ley ordinaria; y que finalmente, la seguridad social es, de acuerdo con la
misma disposición, un servicio público cuya regulación corresponde a la ley
ordinaria de conformidad con los artículos 150-23 y 365 del ordenamiento
superior.
Respecto a la violación del artículo 163
constitucional, en armonía con el artículo 191 de la Ley 5a. de 1992, los
demandantes no concretan el cargo pues se limitan a afirmar que en el trámite
del proyecto no se cumplió lo preceptuado en ellos, sin especificar cuál fue el
requisito que se omitió.
De todas maneras, considera que al no
decidir la respectiva Cámara dentro del plazo de 30 días sobre un proyecto
urgido por el gobierno o el no otorgarle prelación en el orden del día ante la
insistencia del mismo, mal puede configurar vicio de procedimiento en la
formación de la ley.
El término que trae el artículo 163
superior, señala, no puede ser preclusivo pues si lo fuera, el efecto que
produciría sería contrario al que se busca con la norma ibídem, la cual aspira
a que los proyectos con mensaje de urgencia se decidan rápidamente, y no a que
desaparezcan de la vida jurídica.
Las acusaciones por vicios procedimentales
deben referirse a asuntos claves, como la iniciativa o aquellos que
taxativamente establece el artículo 157 de la Carta para que un proyecto sea
ley.
b) Respecto al segundo cargo, estima que
según la tesis de los demandantes, frente a una iniciativa legislativa de
origen popular debe interrumpirse el trámite de los demás proyectos de ley
mientras se evacúa aquella, habida consideración de la urgencia que debe
imprimirse en su procedimiento.
A juicio de los intervinientes, esta es una
interpretación exagerada de los artículos 155 y 163 de la Carta, pues mal
pueden las irregularidades en que incurra el Congreso al tramitar un proyecto
surgido de la iniciativa popular, afectar la formación de otros. Cuando el
numeral 4o. del artículo 241 de la Constitución atribuye a la Corte
Constitucional la atribución de declarar la inconstitucionalidad de una ley por
vicios de procedimiento, expresamente los refiere a su formación, esto es, al
trámite de la ley acusada y no al de otras, así estas sean de mayor
importancia.
c) En cuanto al cargo de la no acumulación de los tres
proyectos de ley que se relacionaban con la seguridad social, considera que el
no haber dispuesto su acumulación no los invalida, pues el artículo 157 de la
Carta reduce los requisitos de trámite indispensables para que un proyecto sea
ley, a que haya sido publicado oficialmente en la oportunidad debida, a que
haya sido aprobado en primer debate en las correspondientes comisiones y en
segundo debate en cada Cámara, y a que el Gobierno lo haya sancionado.
Respecto al argumento según el cual el
proyecto que se convirtió en la ley 100 de 1993 se debió acumular al proyecto
que cursaba simultáneamente sobre el Estatuto del Trabajo, señala que el
artículo 48 de la Constitución defirió esta materia al legislador ordinario,
por lo que lo único que es tema de dicho estatuto, es la garantía de la
seguridad social para los trabajadores, pero no necesariamente la regulación
íntegra del asunto.
d) Por último, manifiesta que la interpretación que se
da al artículo transitorio 57 de la Constitución es excesiva, pues se pretende
que por no haber elaborado esa Comisión dentro del plazo de 180 días que le
fijó la Carta, una propuesta para desarrollar las normas sobre seguridad
social, quedó privado el gobierno de toda iniciativa al respecto e impedido el
Congreso para tramitar proyectos diferentes de los que de ahí emanaran.
En su concepto, esa Comisión no cumplió su
propósito, pues la norma le fijó un término de 180 días que empezaron a
contarse a partir del 4 de julio de 1991 para elaborar la respectiva propuesta,
por lo que al no haberlo efectuado el Gobierno y el Congreso recuperaron la
plenitud de sus poderes.
VI.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Vice Procurador General de la
Nación, doctor Orlando Solano Barcenas, mediante oficio número 528 del 2 de
noviembre de 1994, envió a esta Corte dentro del término que señala el artículo
7o. del Decreto 2067 de 1991, el concepto de rigor en relación con la demanda
que se estudia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5
de la Constitución Política, solicitando: a) estarse a lo resuelto en la
sentencia No. C-408 de 1994, en cuanto a que el contenido de la Ley 100 de 1993
no corresponde ni debe hacer parte de una ley estatutaria; b) declarar la exequibilidad
de la ley, por cuanto en su tramitación no se desconoció lo dispuesto en los
artículos 155 y 57 transitorio de la Constitución Política.
Fundamenta su solicitud en las siguientes
razones:
a) En relación con el primer cargo, según el cual se
cuestiona la totalidad de la ley 100 por no haberse tramitado como ley
estatutaria, considera el señor Viceprocurador que como este asunto ya fue
definido por la Corte Constitucional en la sentencia No. C-408 de 1994, en la
que se declaró la exequibilidad de la ley, debe estarse a lo resuelto en la
mencionada providencia.
b) Respecto de la supuesta omisión al trámite
preferencial, que se le debió haber dado a la discusión del proyecto de ley No.
176 Cámara/92, de iniciativa popular atinente al Estatuto del Trabajo, estima
el representante del Ministerio Público que este cargo no debe prosperar, ya
que al analizar lo relacionado con el trámite preferencial -artículo 192 de la
Ley 5a. de 1992-, se observa que el proyecto de iniciativa popular exige ser
puesto en consideración del Congreso para merecer el trámite prioritario allí
regulado, lo que no sucedió con el citado proyecto.
En este sentido hace referencia a la
certificación expedida por el Secretario General de la Comisión Séptima
Constitucional Permanente del Senado de la República, quien señaló que el
proyecto de ley No. 176/92 se presentó en virtud de iniciativa ciudadana el 26
de noviembre de 1992, pero que debió archivarse ya que sus ponentes no
rindieron el correspondiente informe de ponencia. Así mismo, en relación con el
proyecto de ley No. 155/92, el Presidente de la República había solicitado
trámite de urgencia, lo cual determinó que los ponentes del proyecto de ley No.
176/92 no rindieran la ponencia respectiva.
En este sentido, señala que,
"Así las
cosas, como el proyecto No. 176 de 1992 no fue considerado por las células
legislativas y por ello fue archivado, no existía fundamento para aplicarle el
trámite preferencial establecido en el artículo 192 de la Ley 5a. de 1992, lo
cual pone de manifiesto la inconsistencia del cargo de la demanda en cuanto
hace a este aspecto".
....
"Ahora bien,
aún en el evento en que el proyecto de ley No. 176 de 1992 hubiera sido
presentado y considerado primero, y desconociendo este hecho se le hubiera dado
trámite prioritario al proyecto de ley No. 155, creemos que de configurarse un
vicio de inconstitucionalidad este por elemental lógica solo sería predicable
del proyecto de ley No. 176, y no tendría por qué afectar el proceso de
formación de Ley 100 de 1993".
c) En cuanto al cargo de no haberse acumulado para la
época de tramitación del proyecto de ley No. 155 de 1992, los proyectos Nos.
176 y 248 de 1992 sobre seguridad social que cursaban simultáneamente en el
Congreso, estima el señor Viceprocurador que es improcedente, ya que en la
formación de la Ley 100 de 1993 no era obligatorio acumular al proyecto No. 155
otras iniciativas, así estas observaran conexidad temática, pues al tenor de
los artículos 151 y 152 de la Ley 5a. de 1992, la acumulación legislativa es
una facultad del ponente inicial o de los Presidentes de las Cámaras en el
evento en que los proyectos cursen simultáneamente.
Sobre el particular, anota que en el
Congreso surgió la preocupación que suscita el cargo que se estudia, la cual
fue absuelta en el informe rendido acerca de la constitucionalidad del trámite
de tal proyecto, en el siguiente sentido:
"Al
tramitarse el Proyecto No. 155 no se dispuso que otra iniciativa le fuera
acumulada, ni por disposición de la Presidencia de la Comisión y menos aún por
el ponente o ponentes respectivos. Esta decisión podía adoptarse dado que el
Presidente de la Comisión, en sesiones conjuntas, no remitió los proyectos al
mismo ponente y tampoco indicó "la debida fundamentación", para
procederse a su acumulación, como lo ordena el inciso primero del artículo 158
del Congreso" (Cfr. Gaceta del Congreso No. 318, página 5).
d) En torno al cargo sobre la presunta infracción al
artículo 57 transitorio de la Constitución, considera el representante del
Ministerio Público que no está llamado a prosperar, toda vez que al examinar
las pruebas que reposan en el expediente D-612, queda en claro que el Gobierno
atendió el mandato contenido en el artículo ibídem.
En efecto, señala que si bien para la
Comisión de que trata dicha norma era obligatoria la formulación de una
propuesta sobre seguridad social, para el Gobierno la propuesta no tenía un
carácter obligatorio pues simple y llanamente constituía una base para la
elaboración del proyecto de ley correspondiente.
e) Finalmente, respecto a la presunta transgresión del
artículo 163 constitucional que se plantea en la demanda atinente al mensaje de
urgencia para los proyectos de ley, estima que como no hay concepto de la
violación en la demanda, ello lo releva de efectuar comentario alguno.
VII.              CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.
La competencia.
La Corte Constitucional es competente para
conocer de la demanda formulada contra la Ley 100 de 1993, "por la cual se
crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras
disposiciones", de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral
4o. de la Carta Política, por cuanto se trata de una ley de la República.
Segunda.
Consideraciones Preliminares.
Observa la Corte que los cargos que se
formulan contra la Ley 100 de 1993, y cuya demanda ocupa el estudio de esta
Sala Plena, tienen distinto fundamento, por lo que se hace preciso abordar el
análisis de constitucionalidad por separado, a saber: a) la
inconstitucionalidad de la ley por no haberse tramitado como ley estatutaria; b)
el no dársele prelación para la época en que se tramitaba el proyecto de
ley No. 155/92, al estudio del proyecto de ley No. 176/92 de iniciativa popular
sobre el Estatuto del Trabajo; c) la no acumulación de los dos proyectos
que sobre seguridad social cursaban simultáneamente en el Congreso de la República,
al No. 155/92, tal como lo ordenan los artículos 151 y 152 de la Ley 5a. de
1992, y d) no haber tenido en cuenta el Gobierno al presentar el
proyecto de ley No. 155 de 1992, las propuestas concertadas de la Comisión de
Seguridad Social, creada con fundamento en el artículo 57 transitorio de la
Constitución, y con base en las cuales debía prepararse el proyecto de ley
sobre la materia.
Con base en lo anterior, entra la Corte a
efectuar el análisis de los cargos enunciados.
Tercera.                Examen de los Cargos.
Primer Cargo:      Violación de la Constitución -artículo 152- por no
haberse tramitado la Ley 100 de 1993 como ley estatutaria.
*
De la Cosa Juzgada Constitucional Relativa.
1.1 En relación con el primer cargo que formulan los
demandantes en cuanto a que la Ley 100 de 1993 debió haber sido objeto de una
ley estatutaria por regular y desarrollar un derecho constitucional fundamental
como lo es el de la seguridad social, debe indicarse que sobre el particular,
ya se pronunció esta Corporación mediante providencia No. C-408 de septiembre
15 de 1994, MP. Dr. Fabio Morón Diaz, declarando la exequibilidad de la Ley 100
de 1993, impugnada con fundamento en el mismo cargo que se presenta en esta
demanda.
En dicha sentencia, la Corporación sostuvo:
"Es claro
para la Corte que esta normatividad sobre la seguridad social, no debe ser
objeto de reglamentación mediante la vía legal exceptiva de las leyes
estatutarias por no corresponder a los elementos de derechos fundamentales
que quiso el constituyente someter a dicha categoría legal, por tratarse de
elementos de tipo asistencial que provienen, en oportunidades, de la existencia
de una relación laboral, y en otras, de la simple participación en el cuerpo
social, y derechos gratuitos en oportunidades y onerosos en la mayoría de los
casos. La gratuidad, no puede entenderse, en los titulares de estos derechos,
como un ingrediente que pueda mutar la naturaleza de los mismos para
transformarlos en derechos fundamentales; pues no son más que desarrollos de
contenidos propios del Estado social de derecho. Y así lo declarará esta Corte,
rechazando el cargo por razones de forma, planteado en la demanda contra la
ley 100, según el cual los contenidos de ésta imponían su expedición mediante
el trámite de leyes estatutarias" (negrillas fuera de texto).
Teniendo en cuenta
que en la providencia citada tan sólo se hizo referencia a un aspecto concreto,
que versa sobre el examen de constitucionalidad de la ley acusada por vicios de
forma -en cuanto a no haberse tramitado y expedido como ley estatutaria-, la
cosa juzgada que se consignó en dicho proceso no es absoluta, por cuanto el
estudio respectivo no cobijó la totalidad de los motivos de acusación en
relación con la ley acusada y el ordenamiento constitucional.
En tal virtud, el
fallo en este caso tiene un alcance limitado, permitiendo un pronunciamiento de
la Corte sobre otros aspectos no analizados en su oportunidad -como lo son los
demás cargos que formulan los demandantes de carácter procedimental-.
Este ha sido el
criterio que la Corporación ha sostenido en situaciones similares a la que en
esta ocasión se plantea. Al respecto, se ha indicado:
"Frente a un
juicio de constitucionalidad respecto de una determinada norma es necesario
diferenciar tres situaciones: (...)
"La
segunda situación se presenta cuando se ha declarado exequible o inexequible
una norma con fundamento en determinados cargos y es acusada posteriormente con
base en cargos distintos, o por infracción de normas diferentes del mismo texto
constitucional.
"En estos
casos el efecto de la cosa juzgada absoluta se extiende a las consideraciones
específicas de cada fallo. Son éstos, pues, los elementos fundamentales para determinar en cada
caso el alcance del estudio realizado por el fallador, frente a los artículos
constitucionales que estime pertinentes, para la dilucidación del acuerdo o
contradicción de la norma estudiada con los preceptos de la Carta. A contrario
sensu, la cosa juzgada no cobija aquellos aspectos eventualmente relevantes
en el juicio de constitucionalidad que no fueron objeto de estudio, ni
mencionados en ninguna parte por el fallador.
......"
(Sentencia Corte Constitucional, expediente D-138 MP: Dr. Ciro Angarita Barón)1 (negrillas fuera de texto).
1.2 Lo antes expuesto permite inferir, como ya se anotó,
que auncuando la ley acusada -Ley 100 de 1993- ha sido declarada exequible por
esta Corporación en la sentencia citada, corresponde a la Corte Constitucional
pronunciarse acerca de los otros cargos que se formulan en la demanda de la
referencia en su contra, por cuanto la cosa juzgada solamente cobija el primer
cargo, no extendiéndose a los demás, cuyo estudio entra la Sala a efectuar a continuación.
Para concluir, en la precitada providencia,
se indicó en el numeral primero de la parte resolutiva:
"Declarar
exequible la Ley 100 de 1993, en cuanto no era necesario que el Congreso le
diera el trámite de ley estatutaria" (negrillas fuera de texto).
Segundo Cargo:  De la presunta omisión al
trámite preferencial.
2.1 Los demandantes formulan un segundo cargo por razones
de forma, consistente en la "presunta" violación de los artículos 155
y 163 de la Constitución Política, así como de la Ley 5a. de 1992, pues según
ellos, existiendo un proyecto de ley -el No. 176 Cámara de 1992, relativo al
Estatuto del Trabajo- de iniciativa popular, "debió suspenderse" la
tramitación del proyecto de ley No. 155/92, para darle preferencia a la
discusión del proyecto No. 176.
2.2 Estima la Corte que este cargo no prospera a la luz de
la normatividad constitucional, por las siguientes razones:
En primer lugar, el proyecto de ley No. 155
de 1992 fue presentado por el Gobierno Nacional a través del señor Ministro del
Trabajo y Seguridad Social el día 29 de septiembre de 1992, siendo tramitado y
aprobado por el Congreso de la República de conformidad con el procedimiento
establecido para ese tipo de proyectos -arts. 157 y siguientes de la CP-. Una
vez sancionado por el Presidente de la República y efectuada su promulgación,
se convirtió en la Ley 100 de 1993.
2.3 Como lo sostuvieron acertadamente los ciudadanos
intervinientes dentro del presente proceso, los vicios de procedimiento
alegados por no habérsele dado trámite preferencial al proyecto de ley No.
176/92, sólo deben predicarse respecto del proyecto de ley correspondiente sin
que se afecten otros proyectos, teniendo en cuenta que el trámite de cada
proyecto es autónomo.
2.4 A juicio de la Corte, la interpretación de los
demandantes en relación con el trámite preferencial, no se ajusta al
ordenamiento constitucional y legal del procedimiento de formación de las
leyes, pues las irregularidades en que se incurra o que surjan en la discusión
y aprobación de un proyecto de ley no pueden afectar otros proyectos de ley,
sino que únicamente son predicables para el mismo.
Por lo tanto, cuando los demandantes
señalan que se violó la Constitución y el Reglamento del Congreso -Ley 5a. de
1992- por no darle trámite preferencial al proyecto de ley No. 176 de 1992, la
acusación y los cargos que se presentan deben estar dirigidos exclusivamente
contra el procedimiento de formación de dicho proyecto y no contra los demás,
como lo pretenden en relación con el No. 155/92.
De conformidad con lo anterior, es claro
para la Corte que el argumento de los actores no es procedente, ya que la
presunta irregularidad alegada en relación con el proyecto de ley No. 176/92 no
es extensible al proyecto de ley No. 155/92, pues como se indicó en
precedencia, los vicios de procedimiento en la formación de una ley sólo deben
predicarse respecto de ésta y no de otras.
2.5 Finalmente, cabe agregar a lo expuesto la observación
que sobre el particular hace el señor Viceprocurador General de la Nación,
quien señala:
"(...) como
el proyecto de ley No. 176 de 1992 no fue considerado por las células
legislativas y por ello fue archivado, no existía fundamento para aplicarle el
trámite preferencial establecido en el artículo 192 de la Ley 5a. de 1992, lo
cual pone de manifiesto la inconsistencia del cargo de la demanda en cuanto
hace a este aspecto".
Y concluye:
"Ahora bien,
aún en el evento en que el proyecto de ley No. 176 de 1992 hubiera sido
presentado y considerado primero, y desconociendo este hecho se le hubiera dado
trámite prioritario al proyecto de ley No. 155, creemos que de configurarse un
vicio de inconstitucionalidad este por elemental lógica sólo sería predicable
del proyecto de ley No. 176, y no tendría por qué afectar el proceso de
formación de la Ley 100 de 1993".
En virtud a lo anterior, encuentra la Corte
infundados los argumentos de los demandantes, por lo que el cargo alegado no ha
de prosperar.
Tercer Cargo:          Desconocimiento del Congreso de su obligación de
acumular los proyectos de ley que cursen simultáneamente y que se refieran al
mismo tema.
3.1 En la demanda se formula un tercer cargo por razones
de forma, consistente en la violación de los artículos 53 y 157 de la
Constitución Política, así como de los artículos 151 y 152 de la Ley 5a. de
1992, por cuanto a juicio de los actores, se desconoció la obligación que la
Carta impone al Congreso de acumular los proyectos de ley que cursen
simultáneamente en dicha corporación legislativa, en este caso, los proyectos
de ley Nos. 155, 176 y 248 de 1992.
Consideran los demandantes que el Congreso
con grave violación de la Constitución, optó por sólo dar trámite al proyecto
de ley No. 155 de 1992, que luego se convirtió en la Ley 100 de 1993.
Igualmente, señalan que se infringió el artículo 53 de la Constitución
Política, pues esta disposición impone al legislador el deber de que a través
de una ley estatutaria se expida el Estatuto del Trabajo que debe regular entre
otros temas, el relativo a la seguridad social. Por ello, en su criterio era
forzoso que se acumularan los mencionados proyectos de ley, los cuales versaban
sobre la misma materia y cursaban en forma simultánea en el Congreso.
3.2 Los tres proyectos a que aluden los actores, se
refieren a los siguientes temas:
a)
El proyecto de ley No. 155 de 1992,
presentado por el Gobierno Nacional el 29 de septiembre del mismo año,
referente al tema de la seguridad social.
b)
El proyecto de ley No. 176 de 1992, que
tuvo iniciativa popular, presentado el 26 de noviembre del mismo año,
denominado "Estatuto del Trabajo".
c)
El proyecto de ley No.
248 de 1992, presentado el 15 de diciembre de 1992, por iniciativa
parlamentaria, sobre seguridad social.
3.3 de conformidad con el artículo 157 de la Carta
Política, se establecen cuatro requisitos indispensables para que un proyecto
sea ley, a saber: 1) la publicación oficial por el Congreso antes de
darle curso en la comisión respectiva; 2) la aprobación en primer debate
en las comisiones permanentes de cada Cámara; 3) la aprobación en
segundo debate en cada Cámara, y 4) la sanción del Gobierno.
Por lo tanto, según lo dispuesto en la
norma superior mencionada, allí no se hace referencia alguna a la acumulación
legislativa como un requisito sine qua non para el trámite y aprobación
de un proyecto de ley.
3.4 No obstante, teniendo en cuenta que los citados
proyectos de ley cursaron en forma simultánea en el Congreso, a falta de norma
constitucional que lo indique en forma expresa, son los artículos 151 y 152 de
la Ley 5a. de 1992, relacionados con el tema de la acumulación legislativa.
Dichas disposiciones señalan:
"Artículo
151. Cuando a una
Comisión llegare un proyecto de ley que se refiera al mismo tema de un proyecto
que esté en trámite, el Presidente lo remitirá, con la debida fundamentación al
ponente inicial para que proceda a su acumulación, si no ha sido aún presentado
el informe respectivo. Sólo podrán acumularse los proyectos en primer
debate".
Artículo 152.
Los proyectos
presentados en las Cámaras sobre la misma materia, que cursen simultáneamente podrán
acumularse por decisión de sus Presidentes y siempre que no haya sido
presentada ponencia para primer debate..." (negrilla fuera de texto)
Así pues, se establece la acumulación
legislativa de proyectos como una facultad o atribución potestativa en cabeza
de los ponentes "iniciales", de los presidentes de las comisiones y
de las Cámaras, y no como una obligación impuesta a éstos por la Constitución
ni por la ley.
3.5 En virtud a lo anterior, es claro para la Corte que no
es procedente el cargo formulado por los demandantes respecto a la presunta
violación de los artículos 53 y 157 de la Constitución Política en el trámite
del proyecto de ley No. 155 de 1992, por cuanto la acumulación legislativa no
sólo no constituye uno de los presupuestos esenciales en el proceso de
formación de una ley -artículo 157 CP.-, sino que además las normas de la Ley
5a. de 1992 -artículos 151 y 152- que se refieren a la materia, la consagran
como una facultad potestativa del ponente inicial o de los presidentes de las
Cámaras o  si se reúne el presupuesto fundamental, de que o bien los proyectos
que se pretendan acumular estén en trámite o que cursen en forma simultánea,
siempre y cuando no se haya rendido el informe respectivo por parte del ponente
inicial, o no se hubiese presentado ponencia para primer debate.
3.6 Finalmente, la Sala está de acuerdo con la anotación
que el señor Viceprocurador General de la Nación hace en cuanto al trámite del
proyecto de ley No. 155 de 1992, en los siguientes términos:
"Valga
comentar en este lugar, que la misma inquietud de los accionantes también
suscitó la preocupación del Congreso cuando se adelantaba la discusión del
proyecto de ley No. 155, que fue absuelta en el informe sobre la
constitucionalidad del trámite de tal proyecto en los siguientes términos:
"Al
tramitarse el proyecto No. 155 no se dispuso que otra iniciativa le fuera
acumulada, ni por discusión de la Presidencia de la Comisión y menos aún por el
ponente o ponentes respectivos. Esta decisión podía adoptarse dado que el
Presidente de la Comisión, en sesiones conjuntas, no remitió los proyectos al mismo ponente y
tampoco indicó 'la debida fundamentación', para procederse a su acumulación,
como lo ordena el inciso primero del artículo 158 (sic) del Congreso (Cfr.
Gaceta del Congreso No. 318, página 5)" (negrillas fuera de texto).
Por lo tanto, siendo claro que en la
formación de la Ley 100 de 1993 no era obligatoria la acumulación del proyecto
de ley No. 155/92 con otras iniciativas -proyectos Nos. 176 y 248 de 1992-, no
se configura el alegado vicio de procedimiento en la tramitación y aprobación
de la citada ley. Así pues, no prospera el cargo formulado.
Cuarto Cargo: La presunta infracción al artículo 57 Transitorio de la
Constitución.
4.1 Estiman los demandantes en su líbelo, que en la
aprobación y trámite del proyecto de ley No. 155/92, que se convirtió en la Ley
100 de 1993, se violó el artículo 57 transitorio de la Carta Política, ya que
el Gobierno al presentar el proyecto de ley ante el Congreso para su discusión
y aprobación no tuvo en cuenta las propuestas formuladas por la Comisión de
Seguridad Social, creada por el artículo ibídem, las cuales reunían las
aspiraciones de los sectores sociales.
4.2 La citada Comisión, integrada por representantes del
Gobierno, los sindicatos, los gremios económicos, los movimientos políticos y
sociales, los campesinos y los trabajadores informales, es el escenario que
consagró el constituyente de 1991 como el instrumento diseñado para elaborar
una propuesta que desarrollara las normas constitucionales sobre seguridad
social, la cual serviría de base al Gobierno para la preparación de los
proyectos de ley que sobre la materia debería presentar a consideración del
Congreso.
Allí se pretendía que los intereses de tipo
laboral y concretamente los de seguridad social se tuviesen en cuenta, de
manera que se pudiera llegar a una propuesta unificada que sirviera de sustento
al Gobierno para la presentación del proyecto de ley sobre la materia.
4.3 No puede entenderse, como lo pretenden los actores,
que las propuestas concertadas de la Comisión de Seguridad Social creada en
virtud del artículo 57 transitorio de la Carta, tengan un carácter obligatorio
o imperativo para el Gobierno Nacional.
Para la Corte es clara la norma en cuanto a
que las propuestas de la Comisión no tienen carácter obligatorio, pues la
disposición mencionada no se lo atribuye. Tampoco significa que si no se
elaboraba la propuesta dentro del término de los ciento ochenta (180) días de
que trata la norma en comento, el Gobierno quedara impedido para presentar el
proyecto de ley sobre la materia. La iniciativa radica en el Gobierno quien
está constitucionalmente habilitado para presentar a consideración del Congreso
los proyectos de ley sobre seguridad social, no obstante la cual, la Comisión
"podrá presentar una propuesta que le sirva de base al Gobierno en la
elaboración de su proyecto".
4.4 Debe resaltar en este punto la Corte, que contrario de
lo que afirman los actores en su líbelo, respecto al hecho de que el Gobierno
no tuvo en cuenta al momento de presentar el proyecto de ley sobre seguridad
social las propuestas formuladas por la Comisión sobre Seguridad Social, el
señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, mediante certificación fechada 20
de junio de 1994, remitida al despacho del Magistrado Ponente, señaló en
relación con este aspecto, lo siguiente:
"... me
permito informar acerca de la Comisión sobre Seguridad Social de que trata el
artículo 57 Transitorio de la Constitución:
...
2. La Comisión
sesionó a partir del día 24 de septiembre de 1991 hasta el día 21 de enero de
1992.
3. Como
conclusión de su trabajo, la mencionada Comisión elaboró a través de
sub-comisiones, cuatro (4) memorandos con las respectivas propuestas.
4.
Posteriormente, el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social presentó el
proyecto de ley por el cual se crea el Sistema de Ahorro Pensional...,
distinguido con el No. 155 de 1992, teniendo en cuenta varias de las
conclusiones de la Comisión de que trata el artículo transitorio 57 de la
Constitución" (negrillas fuera de texto).
4.5 Como lo indica claramente la norma superior, a la
Comisión le correspondía "elaborar una propuesta que desarrolle normas
sobre seguridad social". Propuesta que en los términos del Diccionario de
la Lengua de la Real Academia Española, consiste en la "acción y efecto de
proponer", es decir, "manifestar con razones una cosa para
conocimiento de uno, o para inducirle a adoptarla", de donde se deduce que
al hablar de "propuesta", se entiende que se trata simplemente de una
manifestación o invitación, mas no de una obligación de hacer, como lo
entienden los demandantes.
Como lo advirtió el señor Viceprocurador
General de la Nación en su concepto fiscal, si bien para la Comisión era
obligatoria la formulación de una propuesta sobre seguridad social, para el
Gobierno la propuesta no tenía carácter obligatorio, "pues sólo constituía
una base para la elaboración del proyecto de ley correspondiente".
En virtud a lo anterior, estima la Corte
que el cargo no prospera.
Quinto Cargo: Transgresión del artículo 163 de la Constitución.
Inhibición por no señalar el concepto de la violación.
Finalmente, los demandantes consideran que
se violó en la aprobación de la Ley 100 de 1993, el artículo 163 de la Carta
Política, así como el artículo 191 de la Ley 5a. de 1992, los cuales preven los
trámites que deben surtir los proyectos de ley cuando se ha solicitado respecto
de ellos trámite de urgencia por el Presidente de la República.
Teniendo en cuenta que los actores no
concretan el cargo ni señalan el concepto de la violación en la demanda, la
Corte se declarará inhibida para fallar, de acuerdo con la jurisprudencia de la
Corporación.
Cuarta.
Conclusión.
Por las razones expuestas, teniendo presente
que la ley acusada -Ley 100 de 1993, "por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones"- no viola el
ordenamiento superior de acuerdo a los cargos formulados por los demandantes,
habrá de declararse su exequibilidad, como se ordenará en la parte resolutiva
de esta providencia.
VIII.   DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Viceprocurador General de
la Nación, y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991,
administrando justicia
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
R E S U E L V E :
PRIMERO: Declarar exequible la Ley 100 de 1993, "por medio de la
cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras
disposiciones", por cuanto en su tramitación no se desconoció lo dispuesto
en los artículos 155, 157, 163 y 57 Transitorio de la Constitución Política.
SEGUNDO: Estése a lo resuelto en la sentencia No. C-408 de 15 de
septiembre de 1994, donde se declaró exequible la Ley 100 de 1993, "en
cuanto no era necesario que el Congreso le diera el trámite de ley
estatutaria".
TERCERO: Inhibirse de fallar en relación con la violación por
parte de la Ley 100 de 1993 al artículo 163 de la Carta Política, por las
razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Cfr. Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No.
C-170 de 1993. MP. Fabio Morón Diaz.