C-099-18
Sentencia C-099/18
OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO
GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Exequible
PROCESO DE FORMACION
DE LAS LEYES-Requisitos
PROYECTO DE LEY-Aprobación por las
dos cámaras
SANCION
GUBERNAMENTAL-Mecanismo en la elaboración de las leyes que conlleva la
presentación de objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia
SENTENCIA EN
PROYECTO DE LEY MATERIA DE OBJECION PRESIDENCIAL-Necesidad de rehacer
e integrar normas afectadas por inconstitucionalidad en términos concordantes
con el dictamen de la Corte/SENTENCIA EN PROYECTO DE LEY MATERIA DE OBJECION
PRESIDENCIAL-Armonización del texto por el Congreso con el dictamen de la
Corte
SENTENCIA EN
PROYECTO DE LEY MATERIA DE OBJECION PRESIDENCIAL-Devolución
al Congreso para pronunciamiento de ambas cámaras después de haber rehecho e
integrado las disposiciones afectadas
OBJECION PRESIDENCIAL-Pronunciamiento de cámaras oído Ministro del ramo
TRAMITE LEGISLATIVO-Prueba del
cumplimiento de requisitos
TRAMITE DE
OBJECIONES PRESIDENCIALES EN CONGRESO-Plazo de dos
legislaturas en los términos del artículo 162 de la Constitución Política
CONGRESO DE
LA REPUBLICA-Alcance de las facultades de rehacer e integrar proyecto de
ley declarado parcialmente inconstitucional
Referencia: Expediente OG-149
Objeciones Gubernamentales al Proyecto de Ley 055 de
2014 Senado - 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario y se
derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011,
relacionadas con el Derecho Disciplinario”. Texto rehecho de conformidad con
las Sentencias C-284 de 2016 y C-704 de 2017
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C.,   veinticuatro (24) de octubre de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
competencias constitucionales y legales, en especial las establecidas en los
artículos 167 y 241 numeral 8° de la Constitución Política, y 32 al 35 del
Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.     El Proyecto de Ley 55 de 2014 Senado - 195 de
2014 Cámara, “por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario
y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011,
relacionadas con el derecho disciplinario”, conformado por 265 artículos,
fue objetado por el Gobierno Nacional en varios de ellos, en algunos casos por
inconstitucionalidad[1]
y en otros por inconveniencia[2].
Por inconstitucionalidad fueron objetados, entre otros, los artículos 55,
numerales 1º y 3º, y 58 numeral 1º, cuyo texto original era el siguiente:
“TÍTULO ÚNICO
LA DESCRIPCIÓN DE LAS FALTAS
DISCIPLINARIAS EN PARTICULAR
CAPÍTULO I
Faltas Gravísimas
Artículo 55. Faltas relacionadas con el servicio o la
función pública.
1. Dar lugar a la configuración del silencio
administrativo positivo.
(…)
3. Consumir, en el sitio de trabajo o en lugares
públicos, sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o síquica,
asistir al trabajo en tres o más ocasiones en estado de embriaguez o bajo el
efecto de estupefacientes. Cuando la conducta no fuere reiterada conforme a la
modalidad señalada, será calificada como grave.
(…)
Artículo 58. Faltas relacionadas con la acción de
repetición.
1. No decidir, por parte del Comité de Conciliación,
la procedencia de la acción de repetición dentro del término fijado en la ley.
(…)”
2.     Para el Gobierno Nacional estas normas
conducen a aplicar a los servidores públicos sanciones desproporcionadas e inadecuadas,
en contradicción con el principio y derecho fundamental constitucional a la
igualdad (artículo 13 Superior). Precisó que las disposiciones objetadas son de
“naturaleza estrictamente administrativa” y regulan conductas que no
tienen la entidad para ser sancionadas con el rigor de una falta gravísima.
Adicionalmente, se sancionan con la misma gravedad que las conductas cometidas
contra el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el Derecho
Internacional Humanitario y la libertad personal, faltas también catalogadas como
gravísimas. Y, en adición, advirtió la falta de certeza y precisión respecto
del numeral 1º del artículo 58. Por consiguiente, el Ejecutivo solicitó la
eliminación de estas disposiciones del Proyecto de Ley[3]. Sin embargo,
el Congreso insistió en su constitucionalidad y, por consiguiente, el Proyecto
de Ley pasó a estudio de la Corte Constitucional.
3.     En el estudio de las
objeciones gubernamentales presentadas contra el Proyecto de Ley, la Corte
Constitucional, mediante la Sentencia C-284 del 1º de junio de 2016, determinó:
“Primero.- Declarar INFUNDADA la PRIMERA de las objeciones por
inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional al Proyecto de Ley 55
de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código
General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones
de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”, y por lo
tanto, declarar la constitucionalidad del artículo 67 de dicho proyecto, en
relación con el aspecto analizado.
Segundo.- Declarar INFUNDADA la SEGUNDA de las objeciones por
inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional, en relación con los
numerales 2°, 7° y 11 del artículo 55, 4° del artículo 56 y 6°, 10 y 13 del
artículo 57 del mismo proyecto de ley, y por lo tanto, declarar la
constitucionalidad de tales disposiciones en relación con los aspectos
analizados en esta providencia.
Tercero.- Declarar parcialmente INFUNDADA la SEGUNDA
objeción por inconstitucionalidad formulada por el Gobierno Nacional, en
relación con el numeral 3° del artículo 55 del mismo proyecto de ley. En
consecuencia, declarar la constitucionalidad parcial del texto reproducido en
el numeral 3º del artículo 55 de este proyecto de ley, y parcialmente
FUNDADA esta objeción, en lo relativo a la expresión “o en lugares
públicos”, en los términos de la sentencia C-252 de 2003.
Cuarto.- Declarar FUNDADA la SEGUNDA objeción por
inconstitucionalidad formulada por el Gobierno Nacional en relación con los numerales
1° del artículo 55 y 1º del artículo 58 del mismo proyecto de ley y,
por lo tanto, declarar la inconstitucionalidad de tales disposiciones.
Quinto.- DESE cumplimiento a lo previsto en el artículo 167 de la
Constitución Política” (Subrayado
y negrillas fuera de texto).
4. En
atención a la Sentencia C-284 de 2016, el Congreso “rehízo e integró” el
Proyecto de Ley de conformidad con esta providencia y el artículo 167 de la
Constitución Política y, una vez agotado el procedimiento legislativo, remitió
a esta Corporación el expediente para su revisión y fallo de fondo.
Adicionalmente, en el transcurso de este proceso la Procuraduría General de la
Nación y 144 Personeros solicitaron que,
al emitir dicha decisión, se precisara la fecha en la cual entrarían en vigencia
las disposiciones señaladas en el artículo 265, inciso 2º del Proyecto de Ley,
normas de carácter procedimental que, según la versión inicial de dicho texto,
entrarían a regir el 1º de enero de 2017.
5.
En consecuencia, la Corte
Constitucional procedió al estudio del procedimiento adelantado por el Congreso de la República, las
modificaciones sustanciales realizadas y la petición presentada por el
Ministerio Público, conforme con lo cual la Sala Plena por medio de la
Sentencia C-704 de 2017 decidió lo siguiente:
“PRIMERO.- LEVANTAR los términos suspendidos
mediante el Auto 569 del 30 de noviembre de 2016.
SEGUNDO.- DECLARAR no cumplida la exigencia del artículo
167 de la Constitución Política, en relación con la participación del
Ministro del ramo dentro del trámite consistente en rehacer e integrar
el Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la
cual se expide el Código General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002
y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho
Disciplinario”.
TERCERO.- DEVOLVER el expediente contentivo del
Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, al Congreso de la
República -Senado-, con el fin de que rehaga e integre el proyecto de
conformidad con la Sentencia C-284 de 2016, en los términos del inciso 4º
del artículo 167 de la Constitución. En consecuencia, una vez realizado
el procedimiento legislativo, con sujeción estricta a esta norma, el Congreso
debe remitirlo nuevamente a esta Corporación para fallo definitivo.
CUARTO.- REITERAR que el numeral 1º del artículo 55
del mencionado proyecto de ley es INEXEQUIBLE tal como fue declarado en la sentencia C-284
del 2016 y por la misma razón, no puede hacer parte del texto del proyecto de
ley mencionado en el numeral primero.
QUINTO.- DECLARAR que los artículos 33, 101, 102, 208,
209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224,
225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254, a que se refiere
el inciso 2º del artículo 265, relativos al procedimiento reflejado en el nuevo
Código General Disciplinario, entrarán en vigencia dieciocho (18) meses
después de la Promulgación del Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195
de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario
y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011,
relacionadas con el Derecho Disciplinario”. (Destaca la Sala)
6. En procura del
cumplimiento de la Sentencia C-704 de 2017, la Secretaría General de la Corte
Constitucional, por medio de Oficio
CS-067 del 12 de abril de 2018,
remitió al Presidente del Senado de la República copia de la Sentencia en
comento y, al mismo tiempo, devolvió el original del expediente legislativo que
en su momento había sido enviado a la Corte para revisión.
7. El 12 de junio de 2018, la
Secretaría General del Senado, mediante Oficio SGE-CS-2373-2018, envió
de regreso a esta Corporación el referido expediente, junto con algunos
elementos probatorios que darían cuenta del trámite adelantado en atención a las
Sentencias C-284 de 2016 y C-704 de 2017 y el artículo 167
Superior. Sin embargo, no fue allegada la totalidad de los documentos
necesarios para adoptar una decisión de fondo. Para obtenerlos fue necesario
realizar diferentes requerimientos a los Secretarios Generales del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes con el fin de que allegaran el
acervo probatorio requerido.
8. El primer requerimiento lo
realizó la Sala Plena, por
medio del Auto 411 del 27 de junio de 2018[4],
en el cual se revolvió, además, “abstenerse de decidir acerca del trámite cumplido
en ejecución de las Sentencias C-284 de 2016 y C-704 de 2017 con respecto a las
objeciones gubernamentales de la referencia, hasta tanto no se cumplan los
presupuestos constitucionales y legales requeridos para hacerlo” y advirtió que “(u)na vez el Magistrado Sustanciador
verifique que las anteriores pruebas han sido adecuadamente aportadas,
continuará el trámite de las objeciones gubernamentales al proyecto de ley de
la referencia”.
Los siguientes requerimientos fueron realizados por el Magistrado Sustanciador
mediante Autos del 14[5]
y 23[6] de agosto y 27[7] de septiembre de 2018.
Los días 4 y
8 de octubre de 2018, las Secretarías Generales del Senado de la República y de
la Cámara de Representantes allegaron las pruebas faltantes, en consecuencia,
procede la Sala a adoptar una decisión de fondo.
9. CONCEPTO
DEL MINISTERIO PÚBLICO
El
Procurador General de la Nación presentó concepto dentro del presente proceso
de objeciones gubernamentales, con fundamento en el numeral 7 del artículo 278
de la Constitución Política, calendada el 22 de octubre de 2018, en el cual
luego de realizar un recuento minucioso sobre los mandatos superiores y la
jurisprudencia constitucional que rige el trámite de este tipo de procesos,
solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del proyecto de ley bajo
estudio. Lo anterior, por cuanto considera que se extralimitaron las dos
legislaturas que establece el artículo 162 CP (para el trámite de todo proyecto
de ley), ya que este término comenzó a contarse a partir de la fecha de
notificación de la Sentencia C-284 de 2016, la cual se reenvió al Congreso el 9
de junio de 2016 y calcula que a partir de esa misma legislatura que feneció el
20 de junio de 2016, hasta la nueva fecha de reenvio a la Corte del texto
rehecho e integrado el 6 de junio de 2018, legislatura que terminó el 20 de
junio de 2018, calcula que han transcurrido hasta esa última fecha cuatro (4)
legislaturas, y que por tanto, el proyecto no cumple con este requisito
constitucional contemplado en el artículo 162 Superior y por tanto el Proyecto
de Ley es inexequible.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corporación es competente para conocer el
presente asunto, de conformidad con lo establecido en los artículos 167 y 241
numeral 8º de la Constitución Política, y en el artículo 32 y siguientes del
Decreto 2067 de 1991.
2. Problema jurídico y metodología de la
decisión
De acuerdo con los antecedentes previamente reseñados,
corresponde a esta Corte determinar si el Congreso de la República rehízo,
integró y corrigió el Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por
medio de la cual se expide el Código General Disciplinario y se derogan la Ley
734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el
Derecho Disciplinario”, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 167 de la Constitución Política y las Sentencias C-284 de 2016 y C-704
de 2017.
Para cumplir con este objetivo, la Sala asumirá, en
primer término, el estudio constitucional del trámite legislativo adelantado
por el Congreso para rehacer e integrar el Proyecto de Ley. Una vez
superado este análisis, estudiará la exequibilidad material del texto rehecho corregido
respecto de las disposiciones que en su momento fueron objetadas y declaradas
inexequibles y parcialmente inexequibles por esta Corporación, de conformidad
con lo consagrado en el artículo 167 Superior y lo determinado por las
Sentencias C-284 de 2016 y C-704 de 2017. Finalmente, dado que el Congreso,
siguiendo el numeral 5º de la Sentencia C-704 de 2017[8], modificó el
inciso 2º del artículo 265 del Proyecto de Ley, la Sala realizará algunas
consideraciones sobre si tal modificación se encuentra ajustada a lo decidido
en ese pronunciamiento.
Antes de proceder, resulta necesario advertir que,
conforme con el artículo 167 Superior y el precedente de esta Corporación[9],
los efectos del presente fallo se restringen al examen de las normas declaradas
inexequibles o parcialmente inexequibles en la Sentencia C-284 de 2016,
conforme fue indicado por la Sala Plena en la Sentencia C-704 de 2017. Por
consiguiente, esta providencia no impide que en el futuro se aleguen defectos
procedimentales o sustanciales en que hubiere incurrido el Congreso en el resto
del Proyecto de Ley o respecto de las mismas normas objeto de estudio por
cargos de constitucionalidad diferentes a los examinados en los mencionados
fallos y en el presente pronunciamiento.
3. Estudio constitucional del trámite legislativo adelantado
por el Congreso para rehacer e integrar el Proyecto de Ley
La Constitución Política consagra en el Capítulo 3 del Título VI, sobre
la Rama Legislativa, la competencia del Congreso de la República para
hacer las leyes. El artículo 157, por su parte, establece los requisitos para
que un proyecto sea ley de la República: (i) ser publicado oficialmente
por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva; (ii)
ser aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada
Cámara; (iii) ser aprobado en cada Cámara en segundo debate y (iv)
obtener la sanción del Gobierno.
Respecto de la sanción presidencial, el artículo 165 y siguientes de la
Carta especifican que, una vez un proyecto de ley sea aprobado por ambas
Cámaras, este pasa al Gobierno para su sanción. En este escenario, el Ejecutivo
se encarga de “atestiguar la idoneidad del
acto y la regularidad en cuanto al cumplimiento de los trámites cumplidos en su
expedición”[10]. En este estudio, pueden presentarse dos situaciones:
la primera que el Gobierno se encuentre de acuerdo con el proyecto, lo
sancione y disponga que se promulgue como ley; la segunda se genera ante su
desacuerdo, evento en el cual podrá objetar total o parcialmente el proyecto de
ley y este volverá a la Cámara en que tuvo origen[11].
Las objeciones gubernamentales, conforme con el artículo 167 Superior,
pueden presentarse por inconveniencia o inconstitucionalidad. En el primer
caso, el proyecto debe ser reconsiderado por el Congreso y, si fuere aprobado
por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara, el Presidente lo
debe sancionar. Sin embargo, cuando las objeciones son por inconstitucionalidad
y, si después de ser consideradas, las Cámaras insisten en el proyecto o en las
normas objetadas, estas deben pasar a la Corte Constitucional para que decida
sobre su exequibilidad.
Esta Corporación, en el estudio de las objeciones gubernamentales
presentadas por inconstitucionalidad, puede determinar la exequibilidad,
inexequibilidad o inexequibilidad parcial del proyecto de ley en discusión o de
las normas objetadas. En caso de que se declare su exequibilidad, la
Constitución obliga al Presidente a sancionar la ley y a promulgarla[12].
Si se declara su inexequibilidad se archivará el proyecto[13] y,
en caso de que se declare su inexequibilidad parcial, así se indicará a la
Cámara en que tuvo origen el proyecto para que proceda a rehacerlo e
integrarlo, acorde con el artículo 167 inciso 4º de la Constitución.
En este último evento, una vez cumplido el correspondiente trámite legislativo,
el Congreso debe enviar nuevamente a la Corte el texto rehecho, para que esta profiera
un fallo definitivo. En el nuevo análisis constitucional la Corte debe considerar,
por un lado, el trámite legislativo y, por otro, determinar que las
disposiciones rehechas se ajusten a la sentencia dictada por esta Corporación.
En cuanto al trámite legislativo, la Corte Constitucional ha centrado
su control judicial, especialmente, en los siguientes requisitos[14]:
(i) la Cámara en la que tuvo origen el
proyecto de ley declarado parcialmente inconstitucional será aquella en la que
se inicie el proceso de revisión y reforma; (ii) antes de rehacer las
disposiciones afectadas, se debe oír al Ministro del Ramo; (iii)
el nuevo texto debe ser publicado[15],
anunciado[16]
y aprobado[17]
de conformidad con los mandatos constitucionales;
y (iv) el proyecto no debe ser considerado en más de dos
legislaturas[18].
3.1. El trámite legislativo del texto rehecho e
integrado del Proyecto de Ley
La Sala Plena procede a estudiar si el trámite legislativo se ajusta a
lo determinado en el artículo 167, inciso 4º de la Constitución Política.
Es necesario advertir que luego de la Sentencia C-284 de 2016 el
Congreso de la República rehízo e integró el Proyecto de Ley y lo
devolvió a esta Corte para su estudio. Esta Corporación mediante el fallo C-704
de 2017 determinó que (i) el Congreso no cumplió con el requisito definido en
el artículo 167, inciso 4º de la Constitución Política, consistente en escuchar
al Ministro del Ramo antes de adelantar el trámite legislativo, puesto que el
concepto tenido en cuenta fue el emitido por el Departamento Administrativo de
la Función Pública. Adicionalmente, esta Corporación encontró que (ii) el
Congreso incluyó, en dicho texto rehecho e integrado del Proyecto de Ley,
el artículo 55, numeral 1º, a pesar de que esta norma fue declarada inexequible
mediante la Sentencia C-284 de 2016 y, por ende, el legislativo debía limitarse
a suprimir dicho numeral. Aunado a ello, (iii) la Sala Plena constató la
necesidad de modular el artículo 265, inciso 2º del Proyecto de Ley en razón de
que establecía la entrada en vigencia de ciertas normas a partir del 1º de
enero de 2017, sin que para esa fecha hubiere concluido el trámite de las
objeciones gubernamentales.
Por consiguiente, mediante la Sentencia  C-704 de 2017 decidió,
primero, levantar la suspensión de los términos en dicho proceso; segundo, declarar
no cumplido el procedimiento legislativo en cuanto a la participación del
Ministro del Ramo establecida en el artículo 167, inciso 4º, Constitucional;
tercero, devolver el expediente al Congreso para el cumplimiento de dicho
requisito; cuarto, insistir en la inexequibilidad del artículo 55, numeral 1º
(declarado inexequible en la Sentencia C-284 de 2016); y, quinto, modular la
vigencia del artículo 265, inciso 2º.
La Secretaría General de esta Corporación remitió, mediante el Oficio
CS-067 del 12 de abril de 2018, al Presidente del Senado de la República (cámara
en la que tuvo origen el proyecto objetado), copia de dicha providencia y el
original del expediente, en procura de que se surtiera el trámite legislativo
correspondiente.
El informe preparado por la Comisión Accidental[19] para
rehacer, integrar y corregir el texto del proyecto de ley, así como el texto
rehecho corregido fue publicado en las Gacetas 310 y 313 del 24 y 25 de
mayo de 2018, del Senado de la República y de la Cámara de Representantes[20],
respectivamente. De conformidad con el informe, para acatar las Sentencias
C-284 de 2016 y C-704 de 2017 se propuso eliminar el numeral 1º del artículo 55
y el 1º del artículo 58 del Proyecto de Ley, por haber sido declarados inexequibles.
Igualmente, se puso en consideración eliminar la expresión “o en lugares
públicos” del numeral 3º del artículo 55, frase declarada inconstitucional mediante
la Sentencia C-284 de 2016.
En el informe presentado se indicó que, en acatamiento de los numerales
2º y 3º de la Sentencia C-704 de 2017, atinentes a la participación del
Ministro del Ramo, y siguiendo lo dispuesto en el artículo 167, inciso 4º de la
Constitución Política, la Secretaría General del Senado de la República,
mediante Oficio SG-CS-1829-2018 del 8 de mayo de 2018, citó al Ministro de
Justicia y del Derecho para ser oído y que rindiera concepto en los términos
del artículo 167 de la Constitución Política, conforme a lo cual procedió y, en
esa medida, el señor Ministro asistió a la Sesión Plenaria del 9 de mayo de
2018, en la cual “fue oído” y allegó el Oficio NO. 18-0013395-DJF-2200
del 9 de mayo de 2018, contentivo del concepto que sirvió de base para su
intervención.
Adicionalmente, respecto del numeral 4º de la Sentencia C-704 de
2017, se explicó que en el Texto Rehecho inicial, en relación con el
artículo 55, numeral 1º, se dispuso lo siguiente: “Artículo 55. Faltas
relacionadas con el servicio o la función pública. 1. Dar lugar a la
configuración del silencio administrativo positivo, siempre y cuando con
dicha conducta se cause un perjuicio a los intereses de la administración o
entidad, dependencia o similares, con la que se tenga relación por el cargo,
función o servicio” (Negrillas fuera de texto). Sin embargo, la Corte
Constitucional en la Sentencia C-704 de 2017, señaló que “correspondía
eliminar el numeral en su integridad, y no ajustarlo en el sentido que se hizo
en el informe”. En atención a ello, el legislativo excluyó el numeral 1º
del artículo 55 y, por ende, renumeró el resto de los numerales de este
artículo.
En relación con el numeral 5º, atinente a la vigencia de los
artículos a que se refiere el artículo 265, inciso 2º del Proyecto de Ley, se explicó que en
el Proyecto de Ley original se había determinado que entrarían a regir a partir
del 1º de enero de 2017. Sin embargo, ese término fue superado en el transcurso
del trámite de las objeciones gubernamentales, razón por la que el Congreso
adecuó dicho artículo a la interpretación que sobre el mismo hizo la Corte en la
Sentencia C-704 de 2017 y estableció que el artículo 265 del Proyecto de Ley
quedaría así:
“Artículo 265. Vigencia y derogatoria. La presente
Ley entrará a regir cuatro meses después de su sanción y publicación y deroga
las siguientes disposiciones: Ley 734 de 2002 y los artículos 3º, 41, 42, 43,
44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54 56, 57, 58, 59, 60 y 132 de la Ley
1474 de 2011 y los numerales 21, 22, 23y 24 del artículo 7º del Decreto-Ley 262
de 2000. Los regímenes
especiales en materia disciplinaria conservarán su vigencia
Los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212,
213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228,
229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254, relativos al procedimiento reflejado
en este Código, entrarán en vigencia dieciocho (18) meses después de su promulgación.”
Expuesto así el procedimiento adelantado, al informe para rehacer y
corregir el Proyecto de Ley, se adjuntó un documento denominado “TEXTO
DEFINITIVO AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 195 DE 2014, 55 DE 2014 SENADO, ACUMULADO
CON EL PROYECTO DE LEY NÚMERO 50 DE 2014 SENADO, UNA VEZ CUMPLIDO LO DECIDIDO
POR LA CORTE CONSTITUCIONAL MEDIANTE LAS SENTENCIAS C-284 DE 2016 Y C-704 DE
2017 Y EN VIRTUD DE LA ACEPTACIÓN DE ALGUNAS OBJECIONES PRESENTADAS POR EL
GOBIERNO NACIONAL”.
En este texto se suprimieron, primero, el numeral 1º del artículo 55, referido
al silencio administrativo positivo; y el numeral 1º del artículo 58, referido
a la falta derivada de la ausencia de decisión por parte del Comité de
Conciliación en relación con la acción de repetición. Por su parte, del numeral
3º del artículo 55, se eliminó la expresión “o en lugares públicos”. Finalmente,
fue modificado el inciso 2º del artículo 265 y quedó redactado de la
siguiente manera: “los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213,
214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229,
230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254, relativos al procedimiento reflejado en
este Código, entrarán en vigencia dieciocho (18)  meses después de su
promulgación.” (Subraya la Sala)
3.1.1. Trámite en el Senado de la República
En el Senado de la República el informe y el texto rehecho e
integrado fue publicado en la Gaceta 310 del 24 de mayo de 2018. La
votación para la aprobación
del texto definitivo fue anunciada el 30 de mayo de 2018 y realizada el 5 de
junio siguiente, conforme consta en las Actas 63 y 64
de 2018, insertadas en las Gacetas del Congreso 756[21] y 784[22] de 2018.
La Secretaría General del Senado de la República, por medio de
certificación del 31 de julio de 2018, dejó constancia de que el informe del
texto rehecho fue aprobado mediante votación ordinaria, con la “asistencia o
quórum de los honorables Senadores en la sesión plenaria el día 05 de junio de
2018 (…) Presentes: 89; no presentes con excusa: 9. Total: 98 Senadores”[23].
3.1.2. Trámite en la Cámara de Representantes
En la Cámara de Representantes el informe y el nuevo texto fue
publicado en la Gaceta 313 del 25 de mayo de 2018. La votación para la
aprobación del texto definitivo
fue anunciada el 5 de junio de 2018 y realizada el 6 de junio siguiente,
conforme consta en las Actas 290 y 291 de 2018, insertadas en las Gacetas del
Congreso 644[24]
y 645[25]
de 2018.
La Secretaría General de la Cámara de Representantes, mediante
certificación emitida el 26 de julio de 2018, dejó constancia de que “el
texto rehecho del Proyecto de Ley (…) fue aprobado el a través (sic) de
votación ordinaria con las mayorías exigidas por la Constitución y la Ley,
conforme a lo dispuesto en el numeral 12, artículo 1º de la Ley 1431 de 2011, según
consta en el Acta de Plenaria No. 291 del día 2 de noviembre de 2017, a la cual
se hicieron presentes ciento cuarenta y siete (147) H. Representantes a la
Cámara”[26].
3.2. Análisis constitucional del trámite adelantado
para rehacer e integrar las disposiciones afectadas por la decisión de la Corte
3.2.1 Aclaración previa
Antes de proceder, debe señalarse que el requisito a
que se refiere el artículo 160 Constitucional, aplicable al procedimiento
legislativo ordinario de un proyecto de ley, según el cual “entre la
aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la
otra, deberán transcurrir por lo menos quince días”, no es exigible en el
presente asunto, pues las Cámaras Legislativas desarrollan su función no en
torno a un proyecto de ley que se tramita por primera vez en segundo debate
sino de un proyecto que habiendo surtido la totalidad del procedimiento
legislativo para su aprobación antes de las objeciones formuladas por el
Gobierno, vuelve al Congreso para que, en segundo debate,  las cámaras rehagan
e integren el proyecto objetado en cumplimiento de lo ordenado por la Corte
Constitucional mediante la sentencia que resuelve sobre las objeciones
gubernamentales, como lo dispone el artículo 167 de la Constitución.
3.2.2 Requisitos del trámite legislativo estudiado[27]
(i) La Cámara en la que tuvo origen el proyecto de ley
declarado parcialmente inexequible será aquella en la que se inicie el trámite
para rehacerlo e integrarlo[28]:
Proferida la Sentencia C-704 de 2017, la Secretaría General de esta
Corporación remitió al Senado de la República, Cámara en que tuvo origen el
proyecto objetado, copia de la referida decisión, así como el original del
expediente legislativo que, en su momento, había sido enviado a esta Corte.
Seguidamente, después de escuchar al Ministro del Ramo, la Comisión
Accidental conformada para la revisión y reforma, presentó el correspondiente
informe para rehacer e integrar el texto, el cual fue inicialmente publicado,
anunciado y aprobado en el Senado de la República. En consecuencia, se
encuentra cumplido este requisito.
(ii) Antes de rehacer e integrar las
disposiciones afectadas se debe oír al Ministro del Ramo[29]:
El Senado de la República, por medio del Oficio SG-CS-1829-2018 del
8 de mayo de 2018, con constancia de recibido del 9 de mayo siguiente, se
dirigió al Ministro de Justicia y del Derecho (Ministro del Ramo), con el fin
de, primero, poner en su conocimiento la Sentencia C-704 de 2017[30] y, segundo,
citarlo para que “en sesión Plenaria se sirva rendir el respectivo concepto
en los términos del artículo 167 de la Constitución Política y de las Sentencias
C-284 de 2016 y C-704 de 2017”[31].
El Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante Oficio
18-0013395-DJF-2200 del 9 de mayo de 2018, recibido ese mismo día, remitió
al Senado de la República el “concepto a la ponencia para la reconfiguración
del Proyecto de Ley No. 55/14 Senado – 195/14 Cámara (…), conforme a lo
ordenado por parte de la Corte Constitucional en la Sentencia C-284 de 2016, en
concordancia con la Sentencia C-704 del 29 de noviembre de 2017”. En este
documento precisó que “revisado el proyecto remitido para estudio,
encontramos que fue acogida la objeción y ajustado el texto de los artículos 55
sobre fallas relacionadas con el servicio de la función pública y 58 sobre
faltas relacionadas con la acción de repetición”. La constancia de esta
participación consta en el Acta 59 del 9 de mayo de 2018, Gaceta 649 del 5 de
septiembre de 2018 del Senado de la República.
Según el artículo 167, inciso 4º de la Constitución Política “(s)i
la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará
a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el Ministro del ramo,
rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el
dictamen de la Corte.” (Resala la Sala). En el presente caso, la
participación del Ministro de Justicia y del Derecho tuvo lugar el 9 de mayo de
2018 y, posteriormente, se aprobó el Proyecto (5 de junio en el Senado de la
República y 6 de junio en la Cámara de Representantes). En consecuencia, la
Sala determina cumplido este requisito.
(iii)
El texto rehecho debe ser publicado[32],
anunciado[33]
y aprobado[34]:
Conforme se indicó en los antecedentes, en el Senado de la República el
informe y el texto rehecho corregido del Proyecto de Ley fue publicado
en la Gaceta del Congreso No. 310 del 24 de mayo 2018. Cámara en la cual la
votación fue anunciada el 30 de mayo de 2018 y realizada el 5 de junio siguiente,
fecha en la que se aprobó, conforme consta en las Actas 63 y 64 de 2018, insertadas en las
Gacetas del Congreso 756 y 784 de 2018. La votación fue realizada de manera ordinaria
y asistieron 89 Congresistas.
En la Cámara de Representantes, el informe y el texto rehecho del
proyecto de ley fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 313 del 25 de mayo
de 2018. La votación fue anunciada el 5 de junio de 2018 y realizada el 6 de
junio siguiente, fecha en la que se llevó a cabo la aprobación. Lo anterior, de
acuerdo con las Actas 290
y 291 de 2018, insertadas en las
Gacetas del Congreso 644 y 645 de 2018. La
votación, según
certificación expedida por la Secretaría General de la Cámara de Representantes
el 26 de julio de 2018, fue realizada de manera ordinaria y asistieron
147 Congresistas.
Respecto de la obligatoriedad de la votación nominal y
pública de las votaciones en el Congreso, la Sala reitera que dicha forma de
votación constituye regla general de conformidad con los artículos 133 de la
Constitución Política y 129 de la Ley 5ª de 1992, Reglamento del Congreso. Las
excepciones a la votación nominal y pública se encuentran taxativamente
consignadas en el mismo artículo 129 de la Ley 5º de 1992, modificado por la
Ley 1431 de 2011, artículo 1º, una de las cuales es precisamente la aprobación
del texto que rehace o reintegra una norma declarada parcialmente
inexequible por la Corte Constitucional[35].
Acerca de este tema se ha pronunciado la jurisprudencia constitucional
mediante Sentencia C-729 de 2015, oportunidad en la que esta Sala manifestó que
“el artículo 133 de la Constitución Política (modificado por el AL 01 de
2008) y el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 (modificado por el artículo 1º de
la Ley 1431 de 2011), previeron la regla general de votación nominal y pública
en las decisiones del Congreso de la República, sin perjuicio de la definición
de excepciones taxativas por vía legislativa. 14. Estas excepciones se
encuentran en el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, y entre estas se cuenta la
aprobación del informe que rehace o reintegra un texto declarado parcialmente
inexequible por este Tribunal. En ese contexto, el hecho de que la votación
haya sido ordinaria en la Plenaria de la Cámara no afecta la constitucionalidad
de la iniciativa, pues esa posibilidad es una de las excepciones expresamente
definidas por el Reglamento del Congreso” (Destaca la Corte).
Así las cosas, se encuentra que (i) el
texto fue publicado en las Gaceta del Congreso antes de iniciarse el
debate en el Senado de la República, cumpliéndose con ello el requisito de
publicidad previsto en el artículo 157.1 de la Constitución Política; (ii) en
el debate y aprobación en cada una de las plenarias se cumplió con el requisito
de anuncio previo a la votación, dispuesto en el inciso final del artículo 160
de la Carta Política; y (iii) el texto rehecho fue discutido y
aprobado en ambas Cámaras por las mayorías exigidas por la Constitución y en la
Ley 5ª de 1992[36].
(iv) El proyecto objetado no puede ser considerado en más de dos
legislaturas[37]:
El 23 de octubre de 2018 el Ministerio Público solicitó a la Corte
Constitucional declarar la inexequibilidad del Proyecto de Ley en estudio por
considerar que el trámite del mismo excedió dos legislaturas, teniendo en
cuenta que la Sentencia C-284 de 2016, mediante la cual esta Corporación se pronunció
sobre las objeciones gubernamentales, fue notificada el 9 de junio de 2016 al
Congreso y, para entonces, estaba vigente la Legislatura comprendida entre el
20 de junio de 2015 y 20 de junio de 2016 y, por ende, el plazo de las
legislaturas vencía el 20 de junio de 2017.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que el análisis de este requisito
exige diferenciar al menos tres etapas del procedimiento legislativo. La
primera, según el artículo 162 de la Constitución Política, debe tramitarse en
dos legislaturas y abarca el trámite “desde el momento en que se radicó el
proyecto de ley y hasta que se surtan los cuatro debates constitucionales a los
que hace referencia el artículo 157 superior, junto con la posibilidad que los
textos sean sometidos a conciliación, en virtud de las discrepancias que
surgieren entre las Cámaras”[38].
Las dos siguientes, carecen de un término preciso en la Constitución
Política. Se trata, por un lado, de aquella en la que el Congreso insiste
respecto de las disposiciones objetadas por inconstitucionalidad de parte del
Gobierno, para ello, aun cuando no existe un plazo específico en la
Constitución Política, esta Corporación ha determinado, desde las Sentencias
C-068 y C-069 de 2004[39],
que el Legislativo tiene un plazo máximo de dos legislaturas, siguiendo una
interpretación armónica del artículo 162 Superior[40].
Por otro, está la etapa que debe llevarse a cabo para rehacer e
integrar el Proyecto de Ley declarado parcialmente inexequible en el marco
de un proceso de objeciones gubernamentales. Al igual que ocurre en la anterior
etapa, no existe un término definido en la Constitución para que las Cámaras
ejecuten dicha orden. Sin embargo, siguiendo la misma interpretación que en el
anterior caso, esta Corporación ha precisado que la inexistencia de dicho
término en la Constitución “no implica que (exista) un plazo indefinido para
(el cumplimiento de dicho) fin, pues ante ese vacío debe acudirse a lo
dispuesto en el artículo 162 de la Carta Política, conforme al cual ningún
proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas”[41].
Puntualmente, respecto a este asunto, esta Corporación ha explicado que[42]:
“Esta expresión del artículo 162 superior hay que entenderla en
el sentido de que las dos legislaturas constituyen el plazo que tiene el
Congreso para la formación de la ley, de suerte tal que todo
proyecto de ley que surta los debates correspondientes dentro de dicho término,
por este aspecto se ajusta al mandato constitucional. Siendo claro además que
esas dos legislaturas no cobijan el término de que dispone el Presidente para
formular sus objeciones, pues, de no ser así, el Ejecutivo podría alterarle
o suprimirle al Congreso la oportunidad que le asiste para pronunciarse sobre
las objeciones”. Igualmente, se ha determinado que “el término para
la proposición, estudio y revisión de constitucionalidad de las objeciones
presidenciales no está comprendido dentro del plazo citado” (Negrillas
de la Sala).
La Sentencia C-284 de 2016 fue
publicada el 1º de junio de 2016 y el expediente fue devuelto al Congreso de la
República el 9 de junio siguiente, faltando solamente once (11) días para
finalizar la Legislatura vigente para entonces[43].
En consideración al corto plazo que faltaba para terminar dicho periodo, la
Sala evidencia que en respeto del término que tiene el Legislador para llevar a
cabo el proceso de rehacer e integrar el Proyecto de Ley que comprende dos
legislaturas completas, no resulta proporcionado tener en cuenta la legislatura
que estaba terminando al momento en que se remitió el proyecto. Debe recordarse
que el Congreso para cumplir con dicha obligación debe, primero, escuchar al
Ministro del ramo y, segundo, adelantar el correspondiente procedimiento
legislativo consistente en publicar, anunciar y votar el proyecto de ley rehecho
e integrado, en la Cámara de Representantes y en el Senado de la República. En
consecuencia, la Sala coligió que solo resultaba razonable que para que el
Congreso cumpliera con la obligación constitucional contenida en el artículo
167 Superior, el término de las dos legislaturas debe contabilizarse a partir
del siguiente periodo legislativo.
En
esa medida, se evidencia que: (i) las 2 Legislaturas se surtirían, la primera,
entre el 20 de julio de 2016 y 20 de junio de 2017 y, la segunda, entre el 20 de
julio de 2017 y el 20 de junio de 2018. (ii) El Proyecto de Ley rehecho y
corregido fue aprobado en el Senado de la República el 5 de junio de 2018 y en
la Cámara de Representantes el 6 de junio siguiente, es decir, antes del 20 de
junio de 2018. En consecuencia, (iii) la Sala constata cumplido el requisito
consistente en que el Proyecto de Ley, rehecho e integrado, no puede ser
considerado en más de dos legislaturas.
ACTUACIÓN
FECHA
LEGISLATURAS[44]
Devolución de la Corte Constitucional al Congreso de
la República
9 de junio de 2016
Primera legislatura
Primer periodo
20 de julio a 16 de diciembre de 2016
Segundo periodo
16 de marzo a 20 de junio de 2017
Aprobación del texto rehecho corregido en el
Congreso de la República
Senado de la República
5 de junio de 2018
Cámara de Representantes
6 de junio de 2018
Segunda legislatura
Primer periodo
20 de julio a 16 de diciembre de 2017
Segundo periodo
16 de marzo a 20 de junio de 2018
4. Análisis material
A continuación, la Sala procede a adoptar una decisión definitiva y determinar
si el Congreso de la República acató las Sentencias C-284 de 2016 y C-704 de
2017 y, en consecuencia, rehízo e integró el contenido sustancial de las
disposiciones respecto de las cuales se declararon fundadas las objeciones
total o parcialmente.
Debido a los específicos fines que cumple el proceso
de objeciones gubernamentales, el análisis que se efectuará está restringido a
las normas objetadas por inconstitucionalidad por el Gobierno e insistidas por
el Congreso de la República y, por consiguiente, analizadas por esta
Corporación y declaradas inexequibles o parcialmente inexequibles. Por ende,
esta Corporación no se pronunciará frente a las demás normas del Proyecto de
Ley. Bajo este entendido, la ley así sancionada y promulgada podrá ser
demandada por razones de forma o de fondo, pero por cargos de
inconstitucionalidad diferentes a los resueltos por la Corte[45].
Para el estudio de este acápite se hará, en primer lugar, una breve
referencia a los lineamientos jurisprudenciales sobre la obligación de “rehacer
e integrar” un proyecto de ley en el marco del artículo 167 Superior;
enseguida, a partir de lo dispuesto en las Sentencias C-284 de 2016 y C-704 de
2017, se determinará si se encuentra cumplido en este caso el mandato
constitucional respecto del análisis material del texto rehecho e integrado.
4.1. Breve
referencia al alcance de las expresiones “rehacer e integrar” en el
marco del artículo 167 Superior[46]
El alcance de la expresión “rehacer
e integrar” ha sido analizado por esta Corporación en diferentes
oportunidades, considerando, en esencia, que el Congreso debe acatar la ratio
decidendi y la parte resolutiva del pronunciamiento jurisprudencial y, para
ello, debe “reconfigurar materialmente el proyecto de ley”[47].
Esta función implica, entre
otros, una labor de “confeccionar” y “armonizar” un nuevo texto
compatible con la Sentencia de la Corte[48]; de
reformular o suprimir los apartes o disposiciones declarados inconstitucionales
total o parcialmente o agregar expresiones necesarias para armonizar el
Proyecto con el pronunciamiento de esta Corporación; realizar los ajustes
gramaticales y sintácticos pertinentes; de ser necesario, modificar la
numeración y los títulos; y cuidar la “unidad temática” del Proyecto de
Ley[49]. Se trata, en consecuencia, de una obligación que implica
actividades de técnica legislativa, comprendida como la redacción de preceptos
jurídicos de manera bien estructurada, siguiendo los principios de coherencia y
seguridad jurídica[50].
Labor con base en la cual “se pretende que el proyecto de ley, una vez
rehecho e integrado, constituya un texto normativo armonioso y coherente”[51].
Si el Congreso incumple su deber de rehacer e integrar adecuadamente el
proyecto de ley, la fórmula de decisión más adecuada consiste en reenviarlo
nuevamente a las Cámaras, para que reformulen su texto en términos concordantes
con la Sentencia proferida por este Tribunal[52].
4.2. Las decisiones adoptadas mediante las Sentencias
C-284 de 2016 y C-704 de 2017
En el estudio de las objeciones
gubernamentales presentadas contra el Proyecto de Ley, la Corte Constitucional,
mediante la Sentencia C-284 de 2016 declaró
fundadas las objeciones gubernamentales respecto del numeral 1º del artículo 55
y del numeral 1º del artículo 58, y parcialmente fundadas las objeciones frente
al numeral 3º del artículo 55 del Proyecto de Ley bajo estudio. De esta manera,
el Congreso debía rehacer e integrar el nuevo texto respecto de estas
disposiciones de conformidad con la decisión de esa sentencia.
Sin embargo, una vez devuelto el texto rehecho, esta
Corporación mediante la Sentencia C-704 de 2017 encontró incumplido lo determinado
en dicha providencia, en consecuencia, no se adoptó un pronunciamiento
definitivo y se ordenó rehacer el procedimiento legislativo en acatamiento de
lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución Política y en las Sentencias
C-284 de 2016 y C-704 de 2017.
Por consiguiente, la Sala estudiará la exequibilidad
material del texto rehecho e integrado de las disposiciones que en su momento
fueron objetadas y declaradas inexequibles y parcialmente inexequibles por esta
Corporación, respecto de los artículos 55 (numeral 1º y 3º), y 58 (numeral 1º)
del Proyecto de Ley bajo estudio, para lo cual (i) identificará
las modificaciones realizadas por el Congreso de la República en consideración
a lo dispuesto en el artículo 167 Superior y a las Sentencias C-284 de 2016 y
C-704 de 2017; (ii) definirá si estos cambios se ajustan a dicho
marco jurídico.
4.3 Texto rehecho e integrado del artículo 55, numeral
1º de conformidad con las Sentencias C-284 de 2016 y C-704 de 2017
En el texto inicial de esta norma se establecía como
falta gravísima “(d)ar lugar a la configuración del silencio administrativo
positivo”. La Corte Constitucional mediante la Sentencia C-284 de 2016
declaró fundada la objeción gubernamental presentada contra esta disposición y,
por ende, determinó su inexequibilidad.
En sustento de esta decisión, la Sala Plena
advirtió desproporcionado reprochar y sancionar como falta gravísima “dar
lugar al silencio administrativo positivo”, sin ninguna salvedad o
condición. Al respecto, sostuvo que calificar esta conducta como falta
gravísima resulta proporcional pero dependiendo de la situación en que esta se
presente. En este sentido, explicó que la conducta cuestionada no siempre
genera resultados negativos o perjudiciales, pues en ocasiones, incluso se
utiliza como mecanismo de eficiencia administrativa en procura de evitar el
desgaste de respuestas individuales a solicitudes procedentes. Contrario
sensu, sí se pueden presentar situaciones en las que la consolidación del
derecho en favor del peticionario derive de la negligencia del servidor
público, “caso en el cual la calificación propuesta por la norma objetada
podría resultar adecuada y proporcional”, esto es, resultaría
constitucional su calificación como falta gravísima. Considerandos tras los
cuales se enfatizó que la norma, al no realizar ninguna precisión ni salvedad
sobre las circunstancias en las que se configura el silencio administrativo
positivo, puede permitir su aplicación de manera “severamente sancionatoria
incluso a situaciones en las que ciertamente no se justifique tal rigor”.
En procura de acatar esta Sentencia, el Congreso
inicialmente, reintegró al Proyecto de Ley esta norma pero modificada[53]. Sin embargo,
la Sala Plena de esta Corporación, mediante la Sentencia C-704 de 2017, reiteró  su inexequibilidad y advirtió que el Congreso
únicamente tenía competencia para suprimirla y no tenía posibilidad para reintegrarla
con modificaciones o condicionamientos[54].
En el nuevo proyecto de ley corregido el Legislador suprimió totalmente el
numeral 1º del artículo 55 del Proyecto de Ley y renumeró las demás
disposiciones de tal manera que este artículo, anteriormente compuesto por 13
disposiciones, actualmente se compone de 12.
En
consecuencia, se considera cumplido lo determinado en el artículo 167, inciso 4º,
de la Constitución Política y en las Sentencias C-284 de 2016 y C-704 de 2017, en relación con el numeral 1º del artículo 55
del Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, acumulado con el
Proyecto de Ley Número 50 de 2014 Senado, “Por medio de la cual se expide el
Código General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas
disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”,
y así lo declarará en la parte resolutiva de esta providencia.
4.4. Texto rehecho del artículo 55, numeral 3º
de conformidad con las Sentencias C-284 de 2016 y C-704 de 2017
Inicialmente el artículo 55, numeral 3º del Proyecto de Ley
determinaba como falta gravísima “3. Consumir, en el sitio de trabajo o
en lugares públicos, sustancias prohibidas que produzcan dependencia física
o síquica, asistir al trabajo en tres o más ocasiones en estado de embriaguez o
bajo el efecto de estupefacientes. Cuando la conducta no fuere reiterada
conforme a la modalidad señalada, será calificada como grave” (Resaltado
propio). En la Sentencia C-284 de 2016 la Corte declaró la “constitucionalidad
parcial del texto reproducido en el numeral 3º del artículo 55 de este Proyecto
de Ley, y parcialmente FUNDADA esta objeción, en lo relativo a la expresión “o
en lugares públicos”, en los términos de la Sentencia C-252 de 2003”. En la Sentencia C-704
de 2017 esta Corporación no se pronunció en la parte resolutiva sobre esta
norma, pero advirtió que los cambios realizados, en principio, no generaban
objeción constitucional alguna. A continuación la Sala entrará a decidir si los
cambios realizados por el Congreso se ajustan a lo dispuesto en el artículo 167
Superior y en la Sentencia C-284 de 2016.
El Congreso para rehacer e integrar la norma, eliminó la
expresión “o en lugares públicos” y agregó el siguiente condicionamiento
“(e)n el evento de que esta conducta fuere cometida en lugares públicos
ella será calificada como grave, siempre y cuando se verifique que ella incidió
en el correcto ejercicio del cargo, función o servicio.” (Negrillas de
la Sala). Para
mayor claridad, se ponen de presente a continuación las modificaciones
realizadas por el Congreso respecto de este numeral:
Proyecto de Ley original
Proyecto de Ley modificado
“Artículo 55. Faltas relacionadas con
el servicio o la función pública.
(…)
3. Consumir, en el sitio de trabajo o
en lugares públicos, sustancias prohibidas que produzcan dependencia
física o síquica, asistir al trabajo en tres o más ocasiones en estado de
embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes. Cuando la conducta no fuere
reiterada conforme a la modalidad señalada, será calificada como grave.
(…)”.
(El segmento en negrillas y tachado fue
declarado inexequible)
“Artículo 55. Faltas relacionadas con el servicio o
la función pública.
(…)
3. Consumir, en el sitio de trabajo, sustancias
prohibidas que produzcan dependencia física o síquica, asistir al trabajo en
tres o más ocasiones en estado de embriaguez o bajo el efecto de
estupefacientes. Cuando la conducta no fuere reiterada conforme a la
modalidad señalada, será calificada como grave. En el evento de que esta
conducta fuere cometida en lugares públicos ella será calificada como grave,
siempre y cuando se verifique que ella incidió en el correcto ejercicio del
cargo, función o servicio.
(…)”.
(El texto en negrillas fue agregado por el legislador )
La Corte Constitucional por medio de la Sentencia C-284 de 2016
advirtió que esta Corporación en la Sentencia C-252 de 2003 se pronunció sobre
una disposición de contenido materialmente idéntico, consagrado en el numeral
48 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002[55], oportunidad en la cual declaró
exequible la expresión “en lugares públicos”, “en cuanto la
conducta descrita afecte el ejercicio de la función pública”. Bajo ese
entendido, la Sala Plena señaló que este pronunciamiento “constituiría cosa
juzgada material en relación con dicho contenido normativo” y, por ende,
determinó que el Congreso debía acatar dicho pronunciamiento, incorporando al
Proyecto de Ley el mencionado condicionamiento.
El fundamento central de la Sentencia C-252 de 2003 para declarar dicho
condicionamiento consistió en que la consagración de esa falta en el
ordenamiento jurídico, en principio, tiene fundamento constitucional por lo
siguiente:
“la sanción de tales conductas, incluso con el carácter de faltas
gravísimas, no resultaba desproporcionada, por cuanto más que censurar en sí
misma la ingestión de determinadas sustancias, lo que evidentemente
interferiría en la autonomía del individuo, la situación que se busca evitar
es la alteración que ese acto genera en las percepciones y la capacidad de determinar
la propia conducta, así como en la posibilidad de cumplir en forma oportuna y
eficiente las tareas que incumben a cada servidor público, todo lo cual, sin
duda afecta la adecuada prestación del servicio público de que se trate,
cualquiera que él sea. En tal medida, al ajustarse plenamente a las
finalidades del derecho disciplinario, se declaró exequible la definición como
falta gravísima de tales conductas”[56] (Resalta la Sala).
No obstante, se determinó constitucional el reproche y sanción del consumo
de sustancias prohibidas en lugares públicos, siempre y cuando ello afecte el
ejercicio de la función pública, de lo contrario, “la sanción que se anuncia
sería desproporcionada, en cuanto lesionaría el libre ejercicio de la
personalidad y la autonomía del individuo”[57].  En este sentido, en ese
pronunciamiento se determinó que la falta disciplinaria que se estudiaba, para
ser tal, debía presentarse en el cumplimiento de los deberes propios del cargo
o función o con ocasión de ellos o por extralimitación de funciones.
A este respecto se explicó lo siguiente:
“(…) si un servidor público o particular que cumple funciones
públicas consume en lugares públicos sustancias prohibidas que produzcan
dependencia física o psíquica y lo hace encontrándose en ejercicio de sus
funciones, la imputación de la falta disciplinaria es legítima.  Y también lo
es si tal comportamiento se despliega en un lugar público, sin que el servidor
se encuentre en ejercicio de sus funciones pero si él tiene la virtualidad de
afectar la función pública.  En estos dos supuestos, independientemente del
nivel funcional al que se halle adscrito el servidor, se despliega un
comportamiento que trasciende a su rol funcional y que afecta los deberes a su
cargo.
Ahora, en aquellos supuestos en que el comportamiento
se comete en lugar público y sin que el servidor se encuentre en ejercicio de
sus funciones, el funcionario de control disciplinario, en cada caso, deberá
apreciar si la conducta afecta o no la función pública y si hay lugar o no a la
imputación de un ilícito disciplinario.  Tal apreciación deberá realizarse de
manera razonable, teniendo en cuenta el contexto en el que se incurrió en el
comportamiento y la incidencia que pueda tener en el rol funcional a cargo del
servidor.
De acuerdo con lo expuesto, la Corte declarará la
exequibilidad de la regla de derecho de acuerdo con la cual constituye falta
gravísima consumir en lugares públicos sustancias prohibidas que produzcan
dependencia física o psíquica pero lo hará de manera condicionada en el
entendido que la falta se configura siempre que esa conducta afecte la función
pública”.
Ahora bien, según la Sentencia C-284 de 20146, debe tenerse en cuenta
que el numeral 3º del artículo 58 del Proyecto de Ley hace alusión a las “sustancias
prohibidas que produzcan dependencia física o síquica”, estupefacientes
que alteran la conducta del individuo. Según el Acto Legislativo 02 de 2009[58]
“(e)l porte y el consumo de sustancias estupefacientes o sicotrópicas está prohibido,
salvo prescripción médica” (resalta la Sala). Esta Corporación en dicha
providencia estudió si esta norma implicaba un cambio en el parámetro de
control constitucional y, por tanto, si los lineamientos jurisprudenciales
sentados desde la Sentencia C-252 de 2003 podrían verse afectados.
Sin embargo, la Sala Plena en Sentencia C-284 de 2016 concluyó que:
“(E)ste cambio constitucional no tiene incidencia en el análisis
de la norma objetada, pues aunque ciertamente las conductas
sancionables suponen el porte de las sustancias cuyo consumo se sanciona, la
realidad es, como antes se explicó, que la razón de ser de esta norma
disciplinaria es el interés por mantener el ejercicio de la función pública
alejado de las dificultades que pueden generarse a partir de las alteraciones
de conducta que el consumo de tales sustancias produciría en el servidor
público, por lo que el hecho sancionado no es ni el porte, ni aún el
mero consumo de tales sustancias, sino las circunstancias en las que el mismo
tiene lugar”. (Negrillas fuera de texto).
Por lo anterior, el Congreso de la República, en procura de acatar lo
determinado en la mencionada providencia, a efectos de rehacer e integrar el
numeral 3º del artículo 55 del Proyecto de Ley, complementó su contenido
acatando la ratio decidendi de ese pronunciamiento jurisprudencial. En
efecto, la Corte Constitucional por medio de la Sentencia C-284 de 2016 determinó
que resultaba desproporcionado considerar como falta gravísima el consumo de
las mencionadas sustancias prohibidas o de alcohol en lugares públicos cuando
ello no genere impacto alguno en el servicio público. En consecuencia, dado que
la norma objetada en comento omitió cualquier precisión al respecto, se declaró
parcialmente fundada la objeción en relación con la expresión “o en lugares
públicos”, la cual fue declarada inexequible. En acatamiento a lo
determinado, el Legislador condicionó dicha norma en el sentido de que “(e)n
el evento de que esta conducta fuere cometida en lugares públicos ella será
calificada como grave, siempre y cuando se verifique que ella incidió en el
correcto ejercicio del cargo, función o servicio”. (Resalta la Corte).
En consecuencia, la Sala constata que el Congreso cumplió lo
determinado en la Sentencia C-284 de 2016 y, por ende, en el artículo 167
Superior. Así las cosas, con el fin de “confeccionar” y “armonizar”
el numeral 3º del artículo 55 del Proyecto de Ley con la Sentencia mencionada,
el Legislativo agregó un condicionamiento, acorde con la ratio decidendi
de esa providencia. Aunado a ello, se hicieron los ajustes gramaticales y
sintácticos pertinentes, de tal manera que la redacción de la norma es
coherente y armónica. De otra parte, no resultaba pertinente la modificación de
la numeración ni de los títulos, porque el contenido normativo se restringe a una
misma disposición que no debía ser suprimida. Y, finalmente, se mantiene la “unidad
temática” del Proyecto de Ley.
Igualmente, cabe destacar que la Corte por medio de la Sentencia
C-704 de 2017, en consideración a este mismo texto sustancial, en la parte
motiva advirtió que no encontró “objeción constitucional alguna”
respecto de esta norma.
Así las cosas, la Sala Plena encuentra cumplida la exigencia del
artículo 167 de la Constitución Política y lo dispuesto en las Sentencias C-284
de 2016 y C-704 de 2017, en relación con el numeral 3º del artículo 55 del
Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, acumulado con el
Proyecto de Ley Número 50 de 2014 Senado, “Por medio de la cual se expide el
Código General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas
disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”,
y así lo declarará en la parte resolutiva de esta providencia.
4.5. Análisis del artículo 58, numeral 1º del Proyecto
de Ley rehecho de conformidad con la Sentencias C-284 de 2016 y C-704 de 2017
En el proyecto de ley original se establecía
como falta gravísima “1. No decidir, por parte del Comité de Conciliación,
la procedencia de la acción de repetición dentro del término fijado en la ley”.
Esta Corporación declaró la inexequibilidad de esta norma por medio de la Sentencia
C-284 de 2016, y señaló que la sanción contemplada en esta, a diferencia de
las dos disposiciones analizadas anteriormente, no se encuentra regulada en la
Ley 734 de 2002, vigente Código Disciplinario, sino que se trata de una falta nueva
que se buscaba incorporar en el ordenamiento jurídico. Sin embargo, este
Tribunal encontró que el enunciado normativo declarado inexequible comprendía
hipótesis indeterminadas que no permitían claridad para su aplicación, y no
resultaba necesaria su imposición para cumplir la finalidad de la norma, esto
es, la presentación oportuna de la acción de repetición. Puntualmente, se
explicó que el legislador incurrió en las siguientes faltas contra la Carta
Política:
(i) Indeterminación parcial, debido a que “no aparece
claramente previsto en alguna norma legal cuál es el término con que cuenta el
Comité de Conciliación para tomar una decisión sobre la procedencia de esta
acción, ya que es acertada la precisión del Gobierno en el sentido de que el
plazo establecido en el artículo 8° [de la Ley 678 de 2001] se refiere a la
presentación de la demanda”[59].
(ii) Indeterminación subjetiva, en razón a que no se establece “quiénes,
en concreto, serían objeto de esta sanción”. Se advirtió que podría
concluirse que afecta a todos los miembros del Comité de Conciliación,
escenario que puede resultar desproporcionado e injusto respecto de alguno de
ellos, dependiendo, por ejemplo, del tiempo en que cada uno haya hecho parte
del Comité o de las razones por las cuales no se hubiere tomado la decisión
oportuna sobre la procedencia de la acción, y a quién sean estas atribuibles.
(iii) Desproporcionalidad de la sanción, puesto que el Proyecto
de Ley sanciona la no oportuna presentación de la acción de repetición, sin
embargo, para garantizar que esta se presente en término, no es necesario
penalizar también la “posible inacción del Comité de Conciliación”.
La Corte concluyó que se trataba de una sanción contra una conducta con
parámetros indeterminados, que no permitía realizar una remisión normativa, una
interpretación sistemática o una determinación del alcance normativo del
precepto disciplinario, como lo ha exigido la jurisprudencia constitucional para
regular este tipo de faltas y, por consiguiente su aplicación era inexacta y
habría podido dar lugar a imponer sanciones injustas y desproporcionadas, lo
cual resultaba inconstitucional.
Adicionalmente, la finalidad de la norma, la cual procura la oportuna
presentación de la acción de repetición, se mantiene, debido a que se conserva
en el Proyecto de Ley el numeral 2º, el cual, precisamente, cataloga como falta
gravísima “(n)o instaurarse en forma oportuna por parte del representante
legal de la entidad, en el evento de proceder, la acción de repetición contra
el funcionario, exfuncionario o particular en ejercicio de funciones públicas,
cuya conducta haya generado conciliación o condena de responsabilidad contra el
Estado”.
Frente a esta norma y de conformidad con la decisión de la Corte el
legislador eliminó desde el primer texto rehecho enviado a esta Corporación
este precepto, lo cual se encuentra en armonía con la Carta, pues se trataba de
una nueva sanción que buscaba consolidarse en el ordenamiento jurídico sin que
existiesen parámetros claros para su imposición.
Por consiguiente, revisado el texto rehecho e integrado por las Cámaras
Legislativas, la Sala constata que, para acatar el pronunciamiento
jurisprudencial mencionado, el legislador suprimió el numeral 1º del artículo
58 del Proyecto de Ley, proceder este ajustado a la Sentencia C-284 de 2016 que
lo declaró inexequible.
En este sentido, se encuentra que el Legislador rehízo e integró el
artículo 58 del Proyecto de Ley acatando el pronunciamiento de la Corte por
cuanto lo “confeccionó” y “armonizó” conforme con la providencia
en mención; suprimió el numeral declarado inconstitucional; realizó los ajustes
gramaticales y sintácticos al reajustar el artículo 58 a una sola falta, con un
solo inciso, el cual tiene una redacción coherente y armónica; y la norma
guarda “unidad temática”. Así, la Corte por medio de la Sentencia
C-704 de 2017, en consideración a este mismo texto sustancial, advirtió que
no encontró “objeción constitucional alguna” respecto de la supresión
del mismo.
Por consiguiente, la Sala constata  el cumplimiento  de la exigencia
del artículo 167 de la Constitución Política, y lo dispuesto en las Sentencias
C-284 de 2016 y C-704 de 2017, en relación con el numeral 1º del artículo 58
del Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, acumulado con el
Proyecto de Ley Número 50 de 2014 Senado, “Por medio de la cual se expide el
Código General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas
disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”,
y así lo declarará en el parte resolutiva de esta providencia.
III. DECISIÓN
Por lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.  LEVANTAR los términos suspendidos mediante el Auto 411 del 27 de junio de 2018.
SEGUNDO. DECLARAR cumplida la exigencia del artículo 167 de la
Constitución Política, y lo ordenado en las Sentencias C-284 de 2016 y C-704 de
2017, en cuanto a los numerales 1º y 3º del artículo 55 y 1º del 58 del
Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la
cual se expide el Código General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002
y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho
Disciplinario”. En
consecuencia,  DECLARAR EXEQUIBLE el Proyecto de Ley en relación
con las objeciones analizadas en esta sentencia.
TERCERO.
ORDENAR devolver el expediente al
Congreso de la República con el fin de que REMITA el Proyecto de Ley al
Presidente de la República para la correspondiente sanción presidencial.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Fueron objetados por inconstitucionalidad
apartes de los artículos 55, 56, 57, 58, 67, 141 y 251 de este proyecto.
[2] Fueron objetados por inconveniencia apartes
de los artículos 17, 65, 66, 83, 93, 109, 111, 121, 170, 240, 243, 244, 245,
246, 248, 249, 256, 260, 261 y 264 del mismo Proyecto. El escrito de objeciones
gubernamentales fue radicado ante la Secretaría General del Senado de la
República el 28 de julio de 2015.
[3] “(E)s evidente que algunas causales
siempre han sido contrarias al principio de proporcionalidad, aunque el único
artículo que de la Ley 734 de 2002 las contiene no haya sido demando por esta
razón ante la Corte Constitucional, por lo que es menester que sean eliminadas”.
[4] -Auto 411 de 2018. La Sala Plena requirió al Senado de la República y
a la Cámara de Representantes la remisión de las Actas y gacetas de Senado y
Cámara en las que conste (i) la participación y el concepto del Ministro del
ramo rendido mediante Oficio 18-0013395-DJF-2200 del 9 de mayo de 2018, en
Sesión Plenaria de la misma fecha (artículo 167 CP); (ii) la publicación del
anuncio previo para discusión y aprobación del informe presentado por la
Comisión Accidental para rehacer e integrar el Proyecto de Ley (artículo 160.5
CP); y (iii) la discusión, votación y aprobación del informe presentado por la
Comisión Accidental para rehacer e integrar el Proyecto de Ley (133 y 157 CP y
129 Ley 5ª de 1992).
- Certificado
en el que se especifique el quorum deliberatorio y decisorio, la mayoría con la
cual fue aprobado el informe de la Comisión Accidental para rehacer e integrar
el Proyecto de Ley, con indicación del número de votos a favor y en contra y el
sistema de votación adoptado (artículo 33 CP y 129, Ley 5ª de 1992).
[5] Se requirió los Secretarios Generales del Senado de la República y de
la Cámara de Representantes, para que, en el término de quince (15) días
hábiles siguientes a la comunicación de dicho Auto, se sirvieran remitir a esta
Corporación las Actas de Plenarias y las Gacetas correspondientes al anuncio y
votación del Texto Rehecho, así como aquella en la cual conste el concepto del
Ministro del Ramo.
[6] Se requirió a los Secretarios Generales del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes, para que, en el término de cinco
(5) días hábiles siguientes a la comunicación de esta providencia, se sirvieran
remitir a esta Corporación las Actas de Plenarias y las Gacetas
correspondientes al anuncio y votación del Texto Rehecho Corregido en
cumplimiento de las Sentencias C-284 de 2016 y C-704 de 2017.
[7] Se requirió  a los Secretarios Generales del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes, para que, en el perentorio
término de cinco (5) días hábiles siguientes a la comunicación de esta
providencia, se sirvieran remitir a esta Corporación las grabaciones,
transcripciones y las certificaciones sobre el trámite del proyecto de ley, en
la que constara el anuncio, la votación y la aprobación del Texto Rehecho
Corregido, en cumplimiento de las Sentencias C-284 de 2016 y C-704 de 2017.
[8] Sentencia C-704 de 2017: “QUINTO. DECLARAR que los artículos
33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220,
221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y
254, a que se refiere el inciso 2º del artículo 265, relativos al procedimiento
reflejado en el nuevo Código General Disciplinario, entrarán en vigencia
dieciocho (18) meses después de la Promulgación del Proyecto de Ley 055 de 2014
Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código General
Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley
1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”.
[9] En este sentido, ver Sentencias C-045 de 2001
y C-987 de 2004, entre otras.
[10] Corte Suprema de Justicia, Sala Plena.
Sentencia de 25 de mayo de 1981, M. P.: Humberto Mesa González. Cita en C-932
de 2006.
[11] Para presentar las objeciones presidenciales,
, según el artículo 166 siguiente, el Gobierno dispone del término de seis días
cuando el proyecto de ley no conste de más de veinte artículos; de diez días,
cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de
veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta.
[12] Constitución Política, artículo 167, Ley 5ª
de 1992, artículo 199.
[13] Constitución Política, artículo 167, Ley 5ª
de 1992, artículo 199.
[14] Sentencia C-1040 de 2007, C-634 de 2015 y
C-202 de 2016, entre otras.
[15] Constitución Política, art. 157, numeral 1º
[16] Constitución Política, art. 160, inciso 5º.
[17] Constitución Política, art. 157, numerales 2º
y 3º.
[18] Constitución Política, artículo 162 y
Sentencias C-202 de 2016, entre otras.
[19] Senador
de la República Carlos Eduardo Enríquez Maya y Representante
a la Cámara Edward
Osorio Aguiar.
[20] Folios
87 a 108 y 109 a 152, respectivamente, Cuaderno de Pruebas
[21] Gaceta 756 de 2018: “Anuncio de proyectos Por
instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo
número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y
aprobarán en la próxima sesión. Anuncio de proyectos para el día de la sesión
plenaria del Senado de la República siguiente a la del miércoles 30 de mayo del
2018. (…)Informe texto rehecho Sentencia C-284 de 2016 • Texto Rehecho del
Proyecto de ley número 55 de 2014 Senado, 195 de 2014 Cámara, por medio de
la cual se expide el Código General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de
2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el
Derecho Disciplinario.”
[22] “Palabras del honorable Representante a la Cámara Carlos
Édward Osorio Aguiar.
Con la venia de la
Presidencia, hace uso de la palabra el honorable Representante a la Cámara
Carlos Édward Osorio Aguiar, quien da lectura al informe para subsanar el vicio
subsanable señalado por la Corte Constitucional al proyecto de ley número 55 de
2014 Senado, 195 de 2014 Cámara:
Señor Presidente, señor
Presidente, muchas gracias, básicamente explicarle al honorable Senado de la
República que producto de una sentencia de la honorable Corte Constitucional a
propósito del Código Disciplinario a la Reforma a la Ley 734, se consideró por
parte de la Corte que se había incurrido en algunos defectos de forma, no se
había escuchado al Ministro en el trámite de objeciones; hace aproximadamente
unos 15 días ustedes escucharon aquí al Ministro de Justicia se subsanó esa
situación y también se hizo una referencia a un inciso de un artículo que había
sido declarado inexequible, que es el numeral 1 del artículo 55 y no había sido
retirado del texto.
Una vez retirado del
texto, el numeral 1 del artículo 55 y una vez escuchado al señor Ministro de
Justicia se procedió a rehacer el texto que es el que en su momento este
honorable Senado de la República y la Cámara de Representantes aprobó; así las
cosas señor Presidente sin más consideraciones lo que se le propone al
honorable Senado de la República es la posición del Senador Enríquez Maya en
Senado y la mía en Cámara, es de darle aprobación subsanando así el defecto
formal que fue advertido por la Corte, muchas gracias señor Presidente.
La Presidencia somete a
consideración de la plenaria el informe para subsanar el vicio subsanable
señalado por la Corte Constitucional al proyecto de ley número 55 de 2014
Senado, 195 de 2014 Cámara y, cerrada su discusión, esta le imparte su
aprobación.
Aprobado 5 de junio
de 2018” (Resalta la Sala )
[23] Cuaderno de pruebas, folio 256.
[24] Gaceta 644 de 2018. “Secretario General, Jorge Humberto
Mantilla Serrano: Se anuncian los siguientes proyectos para
mañana 6 de junio a partir de las 2 de la tarde, se anuncian estos proyectos, o
cuando se tramiten proyectos de ley o actos legislativos. (…)A todos los
honorables Representantes. Subsecretaria General, Yolanda Duque Naranjo: Se
anuncian los siguientes proyectos para la Sesión Plenaria del día miércoles 6
de junio del 2018, o para la siguiente sesión Plenaria en la cual se debatan
proyectos de ley o actos legislativos.
Informe de texto
rehecho, de conformidad con la Sentencia C - 284 del 1° de junio del 2016, y la
Sentencia C -
704 del 29 de noviembre
del 2017, de la Corte Constitucional; y los artículos 167 Constitucional y 199
de la Ley 5ª del 1992. Proyecto de ley
número 195 de 2014 Cámara, 55 de 2014 Senado”
[25] Gaceta 645 de 2018: Dirección de la Presidencia,
Lina María Barrera Rueda: Sírvase leer el informe de conciliación. Jefe Sección
de Relatoría, Raúl Enrique Ávila Hernández: Dice así el informe, señora
Presidenta,
texto rehecho al Proyecto de ley número 55 2014
Senado, 195 de 2014 Cámara. (…) Dirección de la Presidencia, Lina María Barrera
Rueda: En consideración el informe de texto rehecho anuncio que va a
cerrarse, queda cerrado ¿Aprueba la plenaria de la Cámara? Subsecretaria
General, Yolanda Duque Naranjo: Ha sido aprobado señora Presidente.” (Resaltado propio)
[26] Cuaderno de pruebas, folio 238.
[27] Sentencia C-1040 de 2007, C-856 de 2009,
C-634 de 2015 y C-202 de 2016, entre otras.
[28] Constitución Política, artículo 167, inciso 4º.
[29] Constitución Política, artículo 167, inciso 4º.
[30] En este oficio se resaltó la decisión de la Sala Plena consistente en
declarar el incumplimiento del requisito sobre la participación previa del
Ministro del Ramo en el proceso para rehacer e integrar el Proyecto de Ley
[31] Folio 5,
Cuaderno Pruebas.
[32] Constitución Política, art. 157, numeral 1º
[33] Constitución Política, art. 160
[34] Constitución Política, art. 157, numerales 2º
y 3º.
[35] Ley 1431 de 2011, artículo 1º, numeral 12: “Adopción
o aprobación de textos rehechos o integrados por declaratoria parcial de
inconstitucionalidad.”
[36] Ver Sentencias C-586 de 2009, C-656 de 2015 y
C-202 de 2016, entre otras.
[37] Sentencia C-202 de 2016: “(1) consideración
literal, según la cual el artículo 162 de la Constitución no distingue entre
proyectos objetados y no objetados, sino que se refiere a los proyectos en
términos generales. Además, conforme a lo dispuesto en el artículo
167 ibídem el proyecto objetado “volverá a segundo debate”, de donde
se concluye que la insistencia de las cámaras hace parte del procedimiento legislativo.
(2) Consideración lógica, en virtud  de la cual no existe
contradicción entre los artículos 167 y 162 de la Carta en razón a que los
preceptos específicos sobre objeciones no establecen ningún plazo especial para
que las cámaras insistan, y ese silencio de regulación especial debe
interpretarse en el sentido que el legislador y el Constituyente quisieron que
ese punto se rigiera por la normatividad general. (3) Interpretación
sistemática, según la cual las discrepancias respecto a los proyectos de ley
entre la Ramas Legislativa y Ejecutiva deben realizarse de manera ágil, y si se
aceptara la tesis de que el Congreso puede tomarse todas las legislaturas que
estime convenientes para pronunciarse sobre las objeciones, se afecta el
sistema de frenos y contrapesos, en cuanto al Presidente de la República sí se
le establece un plazo perentorio para que pueda hacer uso de su facultad de
objetar. (4) Interpretación finalística, en atención a que se racionaliza
el trámite legislativo y se permite una más adecuada formación de la voluntad
democrática. Además, sería absurdo que el Congreso dispusiera de dos
legislaturas para aprobar integralmente un proyecto de ley, pero para terminar
de aprobarlo cuando es objetado, pueda dejar pasar indefinidas legislaturas”.
Igualmente ver Sentencias C-433 de 2004, C-656 de 2015.
[38] Sentencia C-623 de 2007
[39] Reiteradas en las Sentencias C-469 de 2009, C-729 de 2015
[40] Línea jurisprudencial sentada desde las Sentencias C-068 y C-069 de
2004, reiterada en C-469 de 2009, C-729 de 2015 y otras.
[41] Sentencias C-433 de 2004, C-656 de 2015.
[42] Sentencia C-068 de 2004, reiterada en C-656
de 2015.
[43] Legislatura, Primer periodo: 20 de julio a 16 de diciembre de
2016; Segundo periodo: 16 de marzo a 20 de junio de 2017.
[44] Constitución Política: “ARTICULO 138. El
Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos
períodos por año, que constituirán una sola legislatura. El primer período
de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo
el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio.
Si por
cualquier causa no pudiere reunirse en las fechas indicadas, lo hará tan pronto
como fuere posible, dentro de los períodos respectivos.
También se
reunirá el Congreso en sesiones extraordinarias, por convocatoria del Gobierno
y durante el tiempo que éste señale.
En el
curso de ellas sólo podrá ocuparse en los asuntos que el Gobierno someta a su
consideración, sin perjuicio de la función de control político que le es
propia, la cual podrá ejercer en todo tiempo”.
[45] Esta precisión se ha realizado por la Cote
Constitucional, entre otras, en las Sentencias C-987 de 2004 y C-856 de 2009,
entre otros.
[46] Ver C-856 de 2009, C-729 de 2015.
[47] Auto 008ª de 2004.
[48] Auto 008ª de 2004.
[49] Auto 309 de 2001.
[50] Sainz Moreno, Técnica legislativa, Madrid, Civitas, 1995. Cita
en C-856 de 2009.
[51] C-856 de 2009.
[52] Auto 168 de 2007. “Cuando, como en el caso presente, la
disposición normativa resultante del proceso de reformulación del proyecto de
ley, carece de sentido alguno, no es dable emitir un pronunciamiento de fondo,
en tanto no existen los presupuestos mínimos para el diálogo interinstitucional
propio de las objeciones presidenciales.”
[53] constituye falta gravísima “1. Dar lugar a la configuración del
silencio administrativo positivo, siempre y cuando con dicha conducta se cause
un perjuicio a los intereses de la administración o entidad, dependencia o
similares, con la que se tenga relación por el cargo, función o servicio”
(Texto en negrilla modificado por el Congreso).
[54] Sentencia
C-704 de 2017: De acuerdo con la Sentencia C-704 de 2017, cuando la Corte
encuentra fundadas las objeciones presidenciales caben diversas posibilidades:
a) que se declare la inexequibilidad de la disposición objetada; b) que se
declare la inexequibilidad parcial de la disposición objetada, en los términos
de la parte motiva; o c) que se declaren fundadas las objeciones, pero sin
declarar la inexequibilidad de lo objetado y con orden de adecuación.
En el primer caso, es decir, cuando de conformidad con
el inciso 4º del artículo 167 de la Constitución, la Corte encuentra fundada la
objeción presidencial respecto de una disposición y, en razón de ello, la
declara inexequible, el Congreso carece de competencia para reproducirla,
modificarla o condicionarla, dentro del mismo trámite y, por consiguiente, debe
supeditarse a eliminar la norma. Sin embargo, ello no implica que el
legislativo pierda competencia para regular el contenido normativo de que se
trate la disposición mediante un procedimiento legislativo ordinario, teniendo
en cuenta el dictamen de la Corte. Es decir, si el Congreso estima pertinente
legislar sobre la norma declarada inexequible, siguiendo la sentencia de la
Corporación, deberá hacerlo mediante un trámite legislativo independiente.
[55] Ley 734 de 2002, artículo 48, numeral 48: “Consumir,
en el sitio de trabajo o en lugares públicos, sustancias prohibidas que
produzcan dependencia física o síquica, asistir al trabajo en tres o más
ocasiones en estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes.
Cuando la conducta no fuere reiterada conforme a la
modalidad señalada, será calificada como grave”.
[56] C-252 de 2003, reiterada en C-284 de 2016.
[57] C-252 de 2003, reiterada en C-284 de 2016.
[58] Acto Legislativo 02 de 2009. Artículo  1°. El
artículo 49 de la Constitución Política quedará así:
"La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios
públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los
servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.
Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de
servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También, establecer las
políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y
ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la
Nación, las entidades territoriales y los particulares y determinar los aportes
a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley.
Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por
niveles de atención y con participación de la comunidad.
La ley señalará los términos en los cuales la atención básica para
todos los habitantes será gratuita y obligatoria.
Toda persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud
y de su comunidad.
El porte y el consumo de sustancias estupefacientes o sicotrópicas está
prohibido, salvo prescripción médica. Con fines preventivos y rehabilitadores
la ley establecerá medidas y tratamientos administrativos de orden pedagógico,
profiláctico o terapéutico para las personas que consuman dichas sustancias. El
sometimiento a esas medidas y tratamientos requiere el consentimiento informado
del adicto.
Así mismo el Estado dedicará especial atención al enfermo dependiente o
adicto y a su familia para fortalecerla en valores y principios que contribuyan
a prevenir comportamientos que afecten el cuidado integral de la salud de las
personas y, por consiguiente, de la comunidad, y desarrollará en forma
permanente campañas de prevención contra el consumo de drogas o sustancias
estupefacientes y en favor de la recuperación de los adictos.
Artículo 2°. El presente acto legislativo rige a partir de su
promulgación.
[59] Ley 678 de 2001, artículo 8º: “En un plazo no
superior a los seis (6) meses siguientes al pago total o al pago de la última
cuota efectuado por la entidad pública, deberá ejercitar la acción de
repetición la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con
el pago de una suma de dinero como consecuencia de una condena, conciliación
o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la ley”.