C-770-98
Sentencia C-770/98
Sentencia
C-770/98
ASOCIACION
PRIVADA PRESTADORA DE SERVICIOS PUBLICOS-Posibilidad del legislador de regular organización
interna
En principio, las
asociaciones privadas, en desarrollo de su autonomía, pueden diseñar como a
bien tengan, su estructura y funcionamiento interno a través de sus estatutos.
La Constitución prevé y regula muy diversas formas de asociaciones, entendidas
éstas, en sentido genérico, como la resultante de la acción concertada de
varias personas que persiguen objetivos comunes. Por consiguiente, "al
estudiar la legitimidad constitucional de una regulación legal de una forma
asociativa los únicos artículos a tener en cuenta no son los relativos al
derecho de asociación en sentido genérico. Es necesario tomar también en
consideración e interpretar de manera sistemática las disposiciones
constitucionales que regulan las formas asociativas específicas que hayan sido
objeto de la regulación revisada". Por consiguiente, para establecer el
grado de control y vigilancia que puede ejercer el Estado sobre las
asociaciones, y la mayor o menor injerencia que pueda tener la ley sobre  sus
órganos y  sobre su conformación, resulta indispensable determinar sus
naturaleza jurídica, sus fines  y las funciones que desempeñan,
CUERPO DE
BOMBEROS VOLUNTARIOS-Prestación
de servicio público/CUERPO DE BOMBEROS VOLUNTARIOS-Vigilancia estatal
Los cuerpos de
bomberos voluntarios no son una simple asociación privada o un club
recreacional sino que desarrollan un servicio público de importancia y riesgo,
como es el servicio de bomberos. En efecto, la propia ley es clara en señalar
que esas entidades asociativas se desarrollan para la prevención de incendios y
calamidades, y como tales se encargan de un servicio público cuya deficiente
prestación puede poner en peligro la vida, la integridad personal y los bienes
de los asociados. Por ende, debido a tal razón, la posibilidad de intervención de
la ley es mayor, ya que si bien los servicios públicos pueden ser prestados por
los particulares y por las comunidades, a la ley corresponde establecer su
régimen jurídico y el Estado debe regularlos, controlarlos y vigilarlos. En el
presente caso, el deber de vigilancia estatal es aún más claro, debido a los
riesgos catastróficos que derivan de los incendios deficientemente prevenidos o
controlados, por lo cual es normal que existan regulaciones encaminadas a
garantizar la idoneidad y eficiencia de los cuerpos de bomberos, sean éstos
oficiales o voluntarios.
CUERPO DE
BOMBEROS VOLUNTARIOS-Regulación
legal/CUERPO DE BOMBEROS VOLUNTARIOS-Consejo de oficiales elige
comandante y representante legal
Es admisible que
la ley regule con cierto detalle la estructura interna de los cuerpos de
bomberos voluntarios, ya que se trata de entidades comunitarias que prestan un
servicio público de alto riesgo. Sin embargo, esto no significa que por ese
sólo hecho la norma atacada se ajuste a la Carta, pues no cualquier regulación
legal es admisible en este campo. Es necesario que las distinciones y
restricciones establecidas por la ley tengan un fundamento objetivo y
razonable, de acuerdo a la finalidad perseguida por la intervención
legislativa. La regulación impugnada se ajusta a la Carta, en la medida en que
persigue una finalidad constitucionalmente legítima, como es garantizar la
mayor idoneidad y eficacia del servicio de bomberos cuando éste es prestado por
voluntarios. El medio empleado es adecuado, por cuanto se supone que los
oficiales conocen mejor que los otros bomberos la manera de prestar en forma
apropiada ese servicio, por lo cual es razonable atribuir al cuerpo que los
reúne la calidad de máxima autoridad y conferirle la designación del comandante
y del representante legal.
Referencia:
Expediente D-2100
Normas acusadas:
Artículo 15 (parcial) de la Ley 322 de 1996.
Demandantes: Walter
Francisco Paz Salazar
Temas:
Asociaciones
privadas, participación democrática y regulación legal de los servicios públicos.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
diez (10) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente
Vladimiro Naranjo Mesa, y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell,
Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José
Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez
Caballero y Fabio Morón Díaz.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadanos Walter
Francisco Paz Salazar presenta demanda de inconstitucionalidad contra el inciso
segundo del artículo 15 de la Ley 322 de 1996, la cual fue radicada con el
número D-2100. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución
y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de
esta sentencia.
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se
transcribe el artículo 15 de la Ley 322 de 1996 y se subraya  el aparte
demandado:
“LEY 322 DE 1996
(Octubre 4)
“Por la cual se crea el Sistema Nacional de
Bomberos de Colombia  y se  dictan otras disposiciones”
El CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
Artículo 15.- Los Cuerpos de Bomberos Voluntarios deben
organizarse democráticamente y sus decisiones se tomaran por mayoría.
El consejo de
oficiales es la máxima autoridad del Cuerpo de Bomberos Voluntarios y como tal
le compete la elección del comandante y representante legal.
III- LA DEMANDA
El actor considera
que el aparte acusado vulnera los artículos 13, 16, 103 de la Constitución,
pues establece que el Consejo de Oficiales es la autoridad máxima del  Cuerpo
de Bomberos Voluntarios y será quien elija al comandante y al representante
legal de la institución, con lo cual atenta contra  el derecho a elegir y ser
elegido, de los demás bomberos, a participar democráticamente  en la reforma de
los estatutos, a vigilar el fiel cumplimiento  de los mismos y por ende a
participar en las decisiones trascendentales de la institución. El demandante
señala que anteriormente esta función correspondía al Consejo General de
Bomberos, conformado por la totalidad de los miembros, a diferencia de lo que
ocurre con el Consejo de Oficiales, el que se encuentra conformado por
personas que ostentan el grado de Capitán, Teniente y Subteniente.
Por otra parte, el
actor considera que la norma acusada, al conferir a los Consejos de Oficiales
la calidad de  máxima autoridad de estas instituciones, coarta la libertad de
las demás unidades que lo conforman, en la medida  en que estas últimas no gozan
de los mismos derechos  libertades y oportunidades.
Finalmente, según su
criterio, la disposición impugnada atenta contra el libre desarrollo de la
personalidad, ya que los suboficiales y bomberos rasos nunca podrán elegir y
ser elegidos dentro de los diferentes cargos a que se pueda aspirar  dentro de
la institución, pues a éstos sólo pueden acceder los oficiales, quienes
obtienen el cargo gracias a sus estudios, nivel profesional o por méritos en el
servicio, pero de ninguna manera a través de  un mecanismo de participación
democrática, por lo cual no representan las aspiraciones y el pensamiento de
muchas de las personas que conforman la institución.
IV- INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES
El ciudadano Jorge
Rogelio Cano Caballero, en representación del Ministerio del Interior,
interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma
impugnada. Según su parecer, no es contrario que la ley establezca el órgano en
quien recae la calidad de máxima autoridad y las funciones de que está
investido en los cuerpos de bomberos voluntarios, por cuanto se trata de cargos
de especial responsabilidad que exigen las más altas calidades de orden
personal como profesional. Además, agrega el interviniente, estas asociaciones
cívicas, sin ánimo de lucro, se organizan para la prestación de un servicio
público esencial, como lo es la prevención de incendios y calamidades conexas.
Respecto al derecho
a la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad, el ciudadano considera
que no han sido vulnerados, y en apoyo de su tesis se limita a mencionar las
Sentencias T 422 y T 014 de 1992.
El ciudadano
manifiesta igualmente que los miembros del Cuerpo de Bomberos pueden postular
sus nombres para ocupar las dignidades de representante legal y de comandante,
de acuerdo con lo establecido en el artículo 103 de la Constitución. Cosa
distinta es que de acuerdo con los criterios del Consejo de Oficiales, dicho
candidato no reúna las calidades tanto personales como profesionales que su
ejercicio demanda. Así mismo, según su parecer, las competencias que la ley no
atribuye al Consejo de Oficiales están radicadas en el Consejo General de
Bomberos, tal como sería el caso de la reforma de estatutos o la revocatoria
del mandato, contrario a lo que manifiesta el demandante.
V. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
En su concepto de
rigor, el Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuéllar, solicita a la
Corte que declare exequible el aparte impugnado del artículo 15 de la ley 322
de 1996.
Según su criterio,
los Cuerpos de Bomberos Voluntarios surgen como desarrollo del derecho de
asociación consagrado en el artículo 38 de la Constitución. Están definidos
legalmente como asociaciones cívicas, sin ánimo de lucro, de utilidad común y
personería jurídica, reconocidas como tales por la autoridad competente,
organizadas para la prestación del servicio público de prevención y atención de
incendios y calamidades conexas. Por ello la Vista considera que esos cuerpos
de bomeros requieren de una organización que facilite su actuación ya que la
vida de toda asociación impone la creación, a través de sus estatutos, de
órganos de dirección, coordinación y ejecución de la voluntad expresada por
quienes la integran, pues resulta imposible que la totalidad de los asociados
asuma en todo momento la representación y dirección de una colectividad.
El Ministerio
Público considera entonces que la facultad que la ley otorga al Consejo de
Oficiales de elegir comandante y representante legal no implica desconocimiento
de la participación democrática. Según su criterio, es pertinente recordar el
deber de cuidado a cargo del Consejo de Oficiales, pues la designación de las
autoridades mencionadas corresponde a un acto de especial responsabilidad, ya
que se trata de personas encargadas de guiar una institución que tiene como
función salvaguardar la vida y los bienes de los asociados. Por ello el
Procurador concluye que la norma parcialmente demandada regula la participación
democrática en los Cuerpos de Bomberos, señalando la forma en que estos se
darán su propia organización administrativa, sin que se observe desconocimiento
de las garantías consagradas en la Constitución.
VI. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1. Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo 15 (parcial) de la Ley 322 de 1996, ya
que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de un aparte de
una ley de la República.
Asunto bajo
revisión
2- La norma
impugnada establece que la elección del comandante y representante legal del
Cuerpo de Bomberos Voluntarios corresponde al Consejo de Oficiales, que es
definida como la máxima autoridad de la entidad. A juicio del actor, esa
disposición es inconstitucional, pues atenta contra la igualdad y el derecho de
participación de aquellos bomberos que no son oficiales, ya que éstos no
podrían elegir democráticamente a sus representantes, ni decidir el futuro de
su institución, ni a acceder en igualdad de condiciones que los oficiales a los
cargos más importantes de la asociación de bomberos voluntarios. Por el
contrario, los intervinientes consideran que la disposición acusada es conforme
con la Constitución, como quiera que la función que desempeña el comandante de
los bomberos voluntarios exige conocimientos y aptitudes especiales pues le
corresponde dirigir una institución que pretende prevenir riesgos de
catástrofes, por lo cual es razonable que la ley atribuya su elección al cuerpo
de oficiales, ya que se supone que éstos son los bomberos más versados en esta
materia. Así mismo, los ciudadanos afirman que los bomberos se organizan en
asociaciones cívicas que prestan un servicio público esencial para la
comunidad, y que por lo tanto, es necesario que el Congreso reglamente su
organización para la eficiencia en la prestación del servicio.
Conforme a lo
expuesto, la cuestión constitucional que plantea el presente caso es si la ley
puede ordenar que la elección del comandante de los cuerpos de bomberos voluntarios
recaiga únicamente en los oficiales, y no en todos los bomberos. Ahora bien,
este interrogantes plantea dos problemas diversos, puesto que la regulación
impugnada no sólo podría afectar la igualdad entre los distintos bomberos
voluntarios, como lo sostiene el actor, sino que también podría vulnerar el
propio derecho de asociación, en la medida en que la ley estaría limitando la
autonomía de las asociaciones de bomberos para determinar su estructura
interna. En efecto, en principio, las asociaciones privadas, en desarrollo de
su autonomía, pueden diseñar como a bien tengan, su estructura y funcionamiento
interno a través de sus estatutos. Por ello la Corte debe comenzar por analizar
si es legítimo que la ley regule esa estructura interna de los cuerpos de
bomberos voluntarios, para luego examinar si existe o no violación a la igual
participación de los bomberos, tal y como lo sostiene el actor.
Posibilidades del
legislador de regular la organización interna de las asociaciones privadas
prestadoras de servicios públicos.
3- En anteriores
decisiones, esta Corte había precisado que la Constitución prevé y regula muy
diversas formas de asociaciones, entendidas éstas, en sentido genérico, como la
resultante de la acción concertada de varias personas que persiguen objetivos
comunes. Por consiguiente, “al estudiar la legitimidad constitucional de una
regulación legal de una forma asociativa los únicos artículos a tener en cuenta
no son los relativos al derecho de asociación en sentido genérico. Es necesario
tomar también en consideración e interpretar de manera sistemática las
disposiciones constitucionales que regulan las formas asociativas específicas
que hayan sido objeto de la regulación revisada.[1]”
Por consiguiente, para establecer el grado de control y vigilancia que puede
ejercer el Estado sobre las asociaciones, y la mayor o menor injerencia que
pueda tener la ley sobre  sus  órganos y  sobre su conformación, resulta indispensable
determinar sus naturaleza jurídica, sus fines  y las funciones que desempeñan,
4- En tal contexto,
la Corte había señalado que en relación con las asociaciones que no tienen
contenido económico o esencialmente patrimonial, se impone una interpretación
restrictiva de las posibilidades de interferencia estatal, “por cuanto la
Constitución no prevé formas de dirigismo estatal político o ético sino que,
por el contrario, consagra como principio el pluralismo y la coexistencia de
las más diversas formas de vida. Por tal razón, la prueba de constitucionalidad
en este caso es mucho más estricta”[2].
Y es razonable que así sea, pues las asociaciones, en desarrollo de su
autonomía privada, están facultadas para dotarse a través de sus estatutos, de
órganos de dirección, vigilancia y control que les permitan desempeñar las
funciones y los fines perseguidos. En cambio, en relación con las empresas y
sociedades comerciales,  las posibilidades de intervención legal son mayores,
por cuanto la Constitución consagra la dirección de la economía por el Estado
(CP art. 334). Ahora bien, en principio los cuerpos de bomberos voluntarios son
asociaciones cívicas de utilidad común, sin ánimo de lucro, y que no persiguen
propiamente fines económicos, por lo cual aparentemente gozan de la protección
a la autonomía propia de las asociaciones no patrimoniales. Por ende, podría
sostenerse la norma acusada, al determinar con cierto detalle su estructura
interna, vulnera su autonomía.
5- La Corte
considera que la anterior objeción no es admisible, por cuanto los cuerpos de
bomberos voluntarios no son una simple asociación privada o un club
recreacional sino que desarrollan un servicio público de importancia y riesgo,
como es el servicio de bomberos. En efecto, la propia ley es clara en señalar
que esas entidades asociativas se desarrollan para la prevención de incendios y
calamidades, y como tales se encargan de un servicio público cuya deficiente
prestación puede poner en peligro la vida, la integridad personal y los bienes
de los asociados. Por ende, debido a tal razón, la posibilidad de intervención
de la ley es mayor, ya que si bien los servicios públicos pueden ser prestados
por los particulares y por las comunidades, a la ley corresponde establecer su
régimen jurídico y el Estado debe regularlos, controlarlos y vigilarlos (CP
art.365). En el presente caso, el deber de vigilancia estatal es aún más claro,
debido a los riesgos catastróficos que derivan de los incendios deficientemente
prevenidos o controlados, por lo cual es normal que existan regulaciones
encaminadas a garantizar la idoneidad y eficiencia de los cuerpos de bomberos,
sean éstos oficiales o voluntarios.
6- El elemental
hecho de que los cuerpos de bomberos voluntarios prestan un servicio público de
alto riesgo pone ya en cuestión los cargos del actor. En efecto, el demandante
en cierta medida supone que estas asociaciones son esencialmente mecanismos de
participación democrática, como lo muestra el hecho de que invoque como una de
las disposiciones vulneradas el artículo 103 de la Carta, según el cual el
Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de asociaciones
de utilidad común con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de
participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública. Sin
embargo, los cuerpos de bomberos voluntarios no son esencialmente mecanismos
comunitarios de participación ya que tienen una función específica en relación
con las emergencias derivadas de incendios, explosiones y calamidades conexas.
Así las cosas, incluso en aquellos casos en que este servicio es prestado por
las comunidades, la función esencial de la regulación legal no es promover la
participación social en el desarrollo de este servicio, sino ante todo
garantizar su idoneidad y eficiencia. Por ende, para lograr tales objetivos,
con claro sustento constitucional, la ley puede imponer ciertas regulaciones y
restricciones a la estructura interna de las asociaciones que prestan servicios
públicos, las cuáles podrían ser cuestionables constitucionalmente si se
aplicaran a asociaciones  de otro tipo, como podría ser un club recreativo.
La razonabilidad
de la distinción consagrada por la norma acusada
7- Conforme a lo
anterior, es admisible que la ley regule con cierto detalle la estructura
interna de los cuerpos de bomberos voluntarios, ya que se trata de entidades
comunitarias que prestan un servicio público de alto riesgo. Sin embargo, esto
no significa que por ese sólo hecho la norma atacada se ajuste a la Carta, pues
no cualquier regulación legal es admisible en este campo. Es necesario que las
distinciones y restricciones establecidas por la ley tengan un fundamento
objetivo y razonable, de acuerdo a la finalidad perseguida por la intervención legislativa.
Así las cosas, el obvio interrogante que se plantea es si es legítimo que la
disposición acusada establezca que el consejo de oficiales es la máxima
autoridad del Cuerpo de Bomberos Voluntarios y como tal le compete la elección
del comandante y representante legal.
8- La Corte
encuentra que esa norma pretende que el manejo esencial de los cuerpos de
bomberos voluntarios sea desarrollado por personas que, por su formación y
experiencia, tienen el mejor conocimiento sobre la manera de enfrentar los
riesgos derivados de explosiones e incendios. Por ello atribuye al consejo de
oficiales el carácter de máxima autoridad y le confiere la competencia de
elegir al comandante y representante legal.  Esto no significa que la ley esté
imponiendo la estructura integral que deban darse estas instituciones,
simplemente señal que siendo la actividad que desarrollan de tal importancia,
los miembros que se encarguen de su dirección deben estar dotados de unas
capacidades y conocimientos especiales para garantizar la eficiente prestación
de este servicio. La forma de elección y las funciones que desempeñan están
determinadas en el acto de constitución de cada una de ellas permitiendo a
todos los miembros de la institución, la posibilidad de desempeñar un cargo, teniendo
en cuenta los requisitos exigidos por la ley y la posibilidad de los otros
bomberos de ascender hasta llegar a ser parte del Consejo de oficiales.
Por todo lo
anterior, la Corte concluye que la regulación impugnada se ajusta a la Carta,
en la medida en que persigue una finalidad constitucionalmente legítima, como
es garantizar la mayor idoneidad y eficacia del servicio de bomberos cuando
éste es prestado por voluntarios. El medio empleado es adecuado, por cuanto se
supone que los oficiales conocen mejor que los otros bomberos la manera de
prestar en forma apropiada ese servicio, por lo cual es razonable atribuir al
cuerpo que los reúne la calidad de máxima autoridad y conferirle la designación
del comandante y del representante legal. Finalmente, la regulación no es
desproporcionada, ya que, como bien lo señala el interviniente, no sólo nada se
opone a que ese cuerpo de oficiales designe, si lo juzga pertinente, a un
bombero no oficial en estos cargos, en caso de que considere que es idóneo para
tal función, sino que, además, las regulaciones legales no impiden que los
otros bomberos lleguen a cumplir con los requisitos reglamentarios para
ascender en los correspondientes grados hasta poder integrar el cuerpo de
oficiales.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 15 de la Ley 322 de 1996.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL        ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado                                                    Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                     Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA                      FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                                        Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-265 de 1994. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento Jurídico No 3
[2] Ibídem, Fundamento Jurídico No 5.