C-352-09
Señores
Sentencia C-352/09
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud parcial de la demanda
La Corte encuentra que la demanda es parcialmente
inepta por cuanto acusa la vulneración de una serie de preceptos
constitucionales, sin que presente razones que resulten idóneas y adecuadas
para estructurar verdaderos cargos de inconstitucionalidad. Es así como la Sala
concluye que los cargos consistentes en la presunta vulneración de los
artículos 6°, 13, 29, 84 y 113 de la Constitución, no se fundamentan en razones
claras, específicas, ciertas, pertinentes y suficientes, que conduzcan a la
estructuración de verdaderos cargos de inconstitucionalidad, por lo que se
inhibirá para pronunciarse sobre estos aspectos de la demanda, limitando su
pronunciamiento al examen de la censura consistente en la presunta vulneración
del artículo 333 de la Constitución.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEY
QUE REGULA EL FUNCIONAMIENTO DE ESTABLECIMIENTOS COMERCIALES-Remisión normativa a requisitos de orden
sanitario hace referencia a disposiciones de rango legal
La ley 232
de 1995 constituye  el marco normativo establecido por el legislador para la
regulación del funcionamiento de los establecimientos de comercio abiertos al
público y tuvo como propósito armonizar el interés general de la sociedad y los
consumidores, con el fomento de la libre iniciativa de los particulares. Tal regulación
prohibió a las autoridades la exigencia de permisos o trámites, fuera de los
consagrados expresamente por la ley; suprimió la licencia de funcionamiento
como requisito previo para el ejercicio de la actividad mercantil  a través de
los establecimientos de comercio y en su lugar, estableció una serie de
condiciones, fundadas en la necesidad de preservar el orden público y de
salvaguardar la salubridad pública, incluyendo una remisión a las demás normas
vigentes sobre la materia, resultando claro para la Sala su alusión a disposiciones
de rango legal en materia sanitaria, erradicándose la posibilidad de que
cualquier autoridad administrativa, de cualquier nivel, pudiera establecer
requisitos para el ejercicio  de la actividad económica, práctica que repercutiría
en una incertidumbre, que además de erosionar los principios de legalidad y
seguridad jurídica, impondría ilegítimas limitaciones  a la libertad de empresa
y al desarrollo de la iniciativa privada, protegidos por la Constitución.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEY
QUE REGULA EL FUNCIONAMIENTO DE ESTABLECIMIENTOS COMERCIALES-Remisión normativa a requisitos de orden
sanitario no excluye normas reglamentarias, de inspección y vigilancia o de
intervención económica proferidas por el Gobierno Nacional
La opción
del legislador por exigir que los requisitos sanitarios para el funcionamiento
de los establecimientos de comercio, deben estar ordenados o autorizados por
el  órgano legislativo, no excluye sin embargo, la remisión a normas de
contenido sanitario proferidas por el Gobierno nacional en ejercicio de la
facultad reglamentaria de que dispone para desarrollar el contenido general de
las leyes ó en cumplimiento de la función de inspección y vigilancia sobre
agentes y actividades mercantiles; como tampoco las proferidas en desarrollo de
lo lineamientos de intervención económica trazados por el Congreso, pero
siempre en el marco de la ley que es objeto de reglamentación;  o de aquella
que regule la actividad objeto de inspección y vigilancia; o de la ley que, en
su caso, autoriza la intervención.
LEGISLADOR Y PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Requisitos de funcionamiento de
establecimientos de comercio
La ley le impone
al responsable actual del establecimiento de comercio la carga de mantener  al
día los requisitos de funcionamiento exigidos por la Ley 232 de 1995, como un
desarrollo del principio constitucional de la buena fe, sin que autoridad
alguna pueda exigirle licencia o permiso de funcionamiento para la apertura del
establecimiento comercial. El incumplimiento de los mismos, lo expone un
procedimiento administrativo sancionatorio, que puede culminar incluso, con el
cierre definitivo del establecimiento.
REQUISITOS DE CONTENIDO SANITARIO PARA
FUNCIONAMIENTO DE ESTABLECIMIENTOS DE COMERCIO-Constituyen limitación razonable y proporcionada al
ejercicio de la libertad de empresa e iniciativa privada
La
imposición de requisitos de contenido sanitario para el funcionamiento de los
establecimientos de comercio abiertos al público, constituye una limitación
razonable al ejercicio a la libertad de empresa y la iniciativa privada, que
encuentra fundamento en la promoción del bien común y en el desarrollo de la
función social que el artículo 333 de la Constitución, atribuye a la empresa,
como base del desarrollo. No obstante, esos requisitos deben estar establecidos
por el legislador, a efecto de cumplir con el mandato prohibitivo establecido
en el mismo precepto superior, según el cual, para el ejercicio de la actividad
económica y la iniciativa privada “nadie podrá exigir permisos previos ni
requisitos, sin autorización de la ley”. Así las cosas, se  inserta una regulación claramente orientada a
radicar en el legislador la competencia para ordenar o  autorizar los
requisitos exigibles a los comerciantes para operar establecimientos de
comercio, y por ende a corregir prácticas regulatorias dispersas que conducían
a la proliferación de requisitos emanados de autoridades administrativas de
todos los niveles, que podrían entrañar limitaciones irrazonables y
desproporcionadas a la libertad de empresa.
LIBERTAD DE EMPRESA-Concepto
La Corte Constitucional ha sostenido que la libertad
de empresa consiste en la libertad que se reconoce a los ciudadanos para
afectar o destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la
realización de actividades económicas para la producción e intercambio de
bienes y servicios. Así, la libertad de empresa implica el derecho de ejercer y
desarrollar una determinada actividad económica, de acuerdo con el modelo
económico u organización institucional, que para el caso colombiano se
fundamenta en la libertad de competencia y en una economía social de mercado.
LIBERTAD DE EMPRESA-No constituye un derecho fundamental
La libertad de empresa no constituye un derecho
fundamental, salvo si su afectación implica la violación o amenaza de un
derecho que tenga esa naturaleza. Así mismo, ha sostenido que la libertad de
empresa involucra la iniciativa privada y la libertad de competencia, ámbitos
igualmente protegidos por la Constitución y cuya restricción y regulación,
según el modelo constitucional impuesto por la Carta de 1991, son ejercidas por
el Estado.
LIBERTAD DE EMPRESA-No es absoluta/LIBERTAD DE EMPRESA-Límites
La libertad de empresa en sus diferentes ámbitos de
expresión, no puede ser entendida como un derecho absoluto, pues por expreso
mandato constitucional, el legislador puede delimitar su alcance cuando así lo
exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.
INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Justificación constitucional/INTERVENCION
DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Propósito
LIBERTAD DE EMPRESA E INICIATIVA PRIVADA-Criterios jurisprudenciales para el
establecimiento de limitaciones
La Corte ha considerado los siguientes criterios para
establecer si una limitación a las libertades económicas se ajusta a los fines
superiores dispuestos para el efecto en los artículos 333 y 334 de la C.P.: (1)
La limitación debe llevarse a cabo por ministerio de la ley; (2) No puede
limitar el núcleo esencial del derecho; (3) Debe obedecer a finalidades o
motivos expresamente señalados en la Constitución; (4) Debe estar conforme con
los principios de razonabilidad y proporcionalidad. No será constitucionalmente
admisible la limitación que anule completamente las libertades económicas o las
haga nugatorias.
INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Concurrencia de varios poderes públicos y
diferentes instrumentos de regulación/INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Alcance
de la reserva de ley
La intervención del Estado en la economía se surte por
cuenta de varios poderes públicos y a través de diferentes instrumentos de
regulación, entendiéndose que no sólo el legislador tiene la potestad para
intervenir en la economía a través de la expedición de leyes, pues la
intervención económica del ejecutivo también tiene respaldo constitucional, lo
que implica la participación de varias instancias del Estado y no sólo del
poder legislativo, y en concordancia con la jurisprudencia constitucional, La
función de regulación [de la economía] usualmente exige de la concurrencia de,
a lo menos, dos ramas del poder público. Sin embargo,  aunque la intervención
del Estado en la economía se lleva a cabo a través de distintas autoridades
públicas y mediante diversos instrumentos, el primero en cumplir con esa labor
es el Congreso de la República, correspondiéndole señalar los criterios
conforme a los cuales, las demás autoridades intervendrán en la economía, así
como los instrumentos y los límites que deben seguir para el efecto.
Referencia: expediente  D-7480
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
2º, parcial, de la Ley 232 de 1995 “Por medio de la cual se dictan normas para el
funcionamiento de los establecimientos comerciales”.
Actor: Juan Pablo Cardona González.
Magistrado Ponente:
Dr. LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C.,  veinte (20)  de   mayo de dos mil nueve
(2009).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Juan Pablo Cardona
González solicitó ante esta Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad
del literal b (parcial), del artículo 2º de la Ley 232 de 1995 “Por medio de la cual se dictan normas para
el funcionamiento de los establecimientos comerciales”.
Mediante providencia de veintiocho (28) de octubre de
dos mil ocho (2008), el magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda, por
considerar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto
2067 de 1991.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II.  LA NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición parcialmente demandada,
de conformidad con su publicación en el Diario oficial No. 42162 de 26 de
diciembre de 1995, y se subraya el aparte acusado.
“LEY
232 DE 1995
(26 de diciembre)
Diario Oficial No. 42.162, de 26 de
diciembre de 1995
“Por medio de la cual se dictan normas para
el funcionamiento de los establecimientos comerciales.”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
“ARTÍCULO
2o. No obstante
lo dispuesto en el artículo anterior, es obligatorio para el ejercicio del
comercio que los establecimientos abiertos al público reúnan los siguientes
requisitos:
a) Cumplir con todas las normas referentes al uso del
suelo, intensidad auditiva, horario, ubicación y destinación expedida por la
autoridad competente del respectivo municipio. Las personas interesadas podrán
solicitar la expedición del concepto de las mismas a la entidad de planeación o
quien haga sus veces en la jurisdicción municipal o distrital respectiva;
b) Cumplir con las condiciones sanitarias descritas
por la Ley 9ª  de 1979 y demás normas vigentes sobre la materia;
c) Para aquellos establecimientos donde se ejecuten
públicamente obras musicales causante de pago por derechos de autor, se les
exigirá los comprobantes de pago expedidos por la autoridad legalmente
reconocida, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 23 de 1982 y demás normas
complementarias[1];
d) Tener matrícula mercantil vigente de la Cámara de
Comercio de la respectiva jurisdicción;
e) Comunicar en las respectivas oficinas de planeación
o, quien haga sus veces de la entidad territorial correspondiente, la apertura
del establecimiento”.
III.
LA DEMANDA
El demandante considera que el aparte normativo
subrayado es incompatible con los artículos 6º, 29, 13, 84, 113 y 333 de la
Constitución Política. A continuación se sintetizan los cargos presentados en
la demanda.
1. El aparte normativo acusado, al establecer que la
apertura y funcionamiento de los establecimientos de comercio deberán sujetarse
a las normas sanitarias contenidas en la Ley 9ª de 1979 y las demás normas
vigentes sobre la materia, permite imponer condiciones a la
actividad comercial, a partir de cualquier tipo de regulación normativa, lo que
desconoce el principio de reserva de ley en la limitación o restricción
de las actividades comerciales, contemplado por el artículo 333 de la
Constitución. Al respecto, prescribe la norma constitucional que “nadie
podrá exigir permisos previos ni requisitos sin autorización de ley”, para
el ejercicio de la actividad económica y la iniciativa privada. (Destaca el
demandante).
Permitir que se establezcan limitaciones a la
operación de tales establecimientos en aplicación de un conjunto abierto de normas
de diverso tipo “… contradice el principio de taxatividad que impera en
materia de los requisitos que deben cumplir los establecimientos de comercio”. En
consecuencia, si bien la remisión a la Ley 9ª de 1979 resulta adecuada, pues se
trata de una ley emitida por el Congreso de la República, la consideración de
las demás normas vigentes no respeta el principio de taxatividad
consagrado en el artículo 29  Constitucional, ya que los comerciantes se verían
sometidos a normas que no tienen rango de ley.
2. La violación a la reserva de ley en materia de
establecimientos de comercio desconoce, a su vez, el artículo 6º constitucional
que prevé la cláusula general de libertad; es decir, el principio según el cual
“Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por violar la
Constitución y la Ley”, pues los comerciantes pueden resultar responsables,
y en consecuencia soportar sanciones, por el incumplimiento de actos
administrativos de carácter general, situación que, además, atenta contra la
seguridad jurídica.
3. El principio de igualdad se ve afectado pues las normas
a las que se refiere el aparte acusado pueden ser de diverso tipo y
jerarquía, especialmente, si se repara en que pueden ser normas adoptadas por
autoridades de distintos órdenes territoriales.
4. Además, el principio de “tridivisión de poderes”
(artículo 113 C.P.), propio de los regímenes democráticos se ve “fragmentado”
y tiende a “desnaturalizarse” pues el aparte acusado otorga facultades a
los órganos administrativos para establecer y ejecutar las normas que regulan
la materia de los requisitos sanitarios para los establecimientos de comercio,
desconociendo la cláusula general de competencia, según la cual en un Estado
Social de Derecho únicamente el Legislador “da vigencia al principio de
legalidad”.
5. Por último, el fragmento normativo demandado atenta
contra el artículo 84 Superior, norma que establece que “cuando un derecho o
actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas
no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales
para su ejercicio”­. Para el demandante, las leyes 232 de 1995 y 9ª de 1979
reglamentaron de forma integral los requisitos para la apertura de establecimientos
de comercio, así como las condiciones sanitarias exigibles para su
funcionamiento, de manera que no se pueden establecer requisitos adicionales
mediante “reglamentos de policía de orden sanitario”.
IV.
INTERVENCIONES
1.
De entidades
públicas
1.1.
Del Ministerio
del Interior y de Justicia.
María Teresa Alzate Cardona intervino en
representación del Ministerio del Interior y de Justicia, con el fin de “defender”
la constitucionalidad del fragmento normativo demandado, con base en las
siguientes consideraciones:
La Ley 232 de 1995 es el marco normativo
establecido por el Legislador para el funcionamiento de los establecimientos de
comercio abiertos al público; en su artículo primero, se establece que, como
regla general, es el Legislador quien puede exigir licencia o permiso de
funcionamiento para la apertura de tales establecimientos. Sin embargo, el
artículo 2º prescribe que deben cumplirse además ciertos requisitos a los que
se refiere de forma taxativa, uno de los cuales es el cumplimiento de las
normas sanitarias previstas en la Ley 9ª de 1979 y “demás normas vigentes
sobre la materia”.
La Ley 9ª de 1979 -Código Sanitario
Nacional- fija parámetros básicos sobre los cuales se desarrollan las
diferentes actividades del campo de la salud; se trata de “normas generales
que (sirven) de base a las disposiciones y reglamentaciones necesarias
para preservar, restaurar y mejorar las condiciones sanitarias en lo que se
relaciona a la salud humana, así como los procedimientos y las medidas (…) para
la regulación, legalización y control de los descargos de residuos (…) que
afecten las condiciones sanitarias” del medio ambiente.
De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, el derecho a la libertad económica y el desarrollo de la
iniciativa privada no son absolutos, ni existe una barrera infranqueable a la
intervención del Estado, ya que éstos deben ejercerse dentro de los límites del
bien común, el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la
nación en los términos que señale la ley, lo que justifica la exigencia de
medidas de salubridad a los particulares para el desarrollo de la actividad
empresarial.
El peticionario le da al aparte demandado
un alcance que no posee. En efecto, al estudiar una demanda en contra de un
aparte normativo prácticamente idéntico, contenido en el artículo 29 de la Ley
393 de 1997 que, en concepto de un ciudadano, iba en contravía del principio de
legalidad, la Corte señaló que una previsión de integración normativa como la
mencionada impide la generación de un vacío normativo, violatorio del principio
de legalidad, pues remite a normas generales sobre la materia. En este sentido,
a juicio del Ministerio, la Corte no solo considera constitucionales
previsiones como la acusada, sino que les da especial importancia para la
garantía del principio de legalidad.
La Ley 9ª de 1979 es una norma especial del
sector salud, y sus decretos reglamentarios son guías normativas sobre cómo
darle aplicación a sus contenidos. La Ley y sus decretos reglamentarios
constituyen en su conjunto la normatividad jurídica existente y aplicable en
materia sanitaria, mientras conserven su vigencia.
Por ello, la apertura de un establecimiento
de comercio requiere de la intervención de diversas autoridades y está sujeta a
exigencias normativas que se encuentran dispersas en los regímenes de cada una
de estas entidades. Esto es así por tratarse de establecimientos abiertos al
público, que deben cumplir diversas exigencias en garantía de la salud, la
seguridad y el buen servicio a la ciudadanía.
2.
De instituciones
educativas
2.1
De la Facultad
de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario.
El profesor Edgar Iván León Robayo intervino en
representación de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario,
con el fin de presentar argumentos en favor de la exequibilidad del
segmento de la disposición normativa demandada. Estas fueron las razones
expuestas por el interviniente:
La Ley 232 de 1995 estableció una regulación única
con el fin de fijar los requisitos específicos para la apertura de
establecimientos de comercio, pues la diversidad de regímenes vigentes en los
entes territoriales dio lugar, en el pasado, a abusos, desigualdades,
corrupción, e incertidumbre entre los inversionistas.
En el artículo 1º de la citada Ley, el Legislador
determinó que ninguna autoridad puede exigir licencia o permiso de
funcionamiento para la apertura o permanencia de los establecimientos de
comercio, ni exigir requisitos que no tengan base legal y, acto seguido,
enumeró tales condiciones de forma taxativa.
En el artículo 2º de la misma Ley, empero, el Congreso
prescribió que la actividad mencionada debe cumplir “las condiciones
sanitarias descritas por la Ley 9 de 1979 y demás normas vigentes sobre la
materia”, propósito recogido nuevamente en el artículo 27 de la Ley 962 de
2005.
Los establecimientos de comercio han proliferado en
años recientes, lo que supone ciertos beneficios para el país, tales como generación
de empleo, mayor recaudo de impuestos, etc., pero también comporta una serie de
inconvenientes como la afectación a la tranquilidad y seguridad públicas, la
generación de ruido, y el aumento de la contaminación. Para conjurar esas
consecuencias negativas, los comerciantes están obligados a cumplir todos los
requisitos establecidos por el sistema legal al abrir el establecimiento de
comercio, sin importar si se trata de requisitos legales o reglamentarios. Como
ejemplo, menciona la resolución expedida por el Ministerio de la Protección
Social que prohíbe fumar en los establecimientos abiertos al público.
En virtud de lo expuesto, la actividad comercial y la
apertura de establecimientos de comercio debe fomentarse, pero sobre la base
del respeto por los derechos de terceros, el cumplimiento de los fines sociales
de la libertad de empresa, la defensa de la seguridad y la salubridad públicas,
el interés general, el bien común, y el medio ambiente (Artículos 1º y 333 de la
C.P.) Las restricciones impuestas a la libertad de empresa deben ser adecuadas,
necesarias y proporcionales para asegurar su coexistencia armónica con otros
derechos y principios constitucionales (Cita la sentencia C-475/97).
La reserva de ley prevista por el artículo 333 no fue
irrespetada por el legislador pues los requisitos impuestos por las autoridades
(incluidas las autoridades sanitarias) “…derivan su competencia de preceptos
constitucionales y legales”.
Como conclusión, señala el interviniente que “la
propia Corte Constitucional, sin precisar específicamente cuáles autoridades
deben realizar esta función, y sin darle competencia exclusiva al Congreso… ha
señalado que el Estado ¨puede exigir licencias de funcionamiento de las
empresas, permisos urbanísticos y ambientales, licencias sanitarias, de
seguridad, de idoneidad técnica¨” (La cita es de la sentencia C-254/95).
2.2  De la Universidad Nacional de
Colombia.
El abogado Alfonso Yepes intervino en
nombre de la Institución educativa referida, con el fin de conceptuar en favor
de la exequibilidad de la disposición demandada. Sus argumentos se sintetizan a
continuación.
La referencia genérica a las demás
normas sobre la materia, que hace el precepto acusado, es razonable pues la
normatividad sanitaria es muy amplia para realizar una referencia exhaustiva de
todos los elementos normativos que la integran. Se trata en muchos casos de
disposiciones administrativas tales como la prohibición de fumar, la venta de
licores a menores, la fijación de horarios para el funcionamiento de los
establecimientos, entre otras que, a pesar de no ser expedidas por el Congreso,
deben cumplirse.
La Ley 9ª es “una Ley Marco” en lo
relativo a establecimientos comerciales y requisitos sanitarios, que se integra
con las disposiciones vigentes sobre la materia pues la naturaleza de los
establecimientos de comercio exige a las distintas autoridades proteger la
vida, la salud y el bienestar de los usuarios. Esta necesidad, se desprende,
además, de lo previsto por el artículo 333 de la C.P., según el cual: “… La
actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites
del bien común…”.
3. De organizaciones gremiales
3.1  De la Federación Nacional de Comerciantes (Fenalco).
El señor Guillermo Botero intervino en representación
de la Federación Nacional de Comerciantes, Fenalco, con el fin de solicitar a la
Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del aparte normativo
acusado, por considerar que éste desconoce el principio de legalidad y el
derecho fundamental al debido proceso consagrados en el artículo 29 de la
Constitución Política.
En virtud de los principios de legalidad y
supremacía constitucional, y de la organización política del Estado Social de
Derecho, toda norma del ordenamiento jurídico debe estar basada en una
disposición superior y previamente expedida. Esto implica que todas las normas
del sistema deben respetar un orden jerárquico determinado y, de esta forma, la
Constitución Nacional, para lograr el objetivo de garantizar la coherencia,
seguridad y certeza del ordenamiento.
Estima que la disposición parcialmente
demandada desconoce el principio de legalidad debido a que su contenido es
ambiguo e indeterminado, lo que impide al comerciante tener certeza sobre los
requisitos que debe cumplir para desarrollar su actividad comercial, en tanto
que las autoridades sanitarias quedan en libertad de establecer exigencias
adicionales, especialmente, debido a que en materia sanitaria existen
competencias complementarias entre las autoridades de los diversos niveles
territoriales.
La inexistencia de una definición clara,
precisa y preexistente de los requisitos que el comerciante debe cumplir en
materia sanitaria, afecta el derecho al debido proceso y el derecho de defensa,
pues la “predeterminación normativa” es necesaria para la efectividad de
los derechos constitucionales, toda vez que permite a los ciudadanos conocer
los requisitos legales para el desarrollo de sus actividades, y las
consecuencias derivadas del incumplimiento de los mismos.
La intervención concluye con algunas
consideraciones sobre la inconveniencia económica de la pluralidad de
reglamentaciones mencionada, con base en un documento del Consejo de Planeación
Económica, auque no concreta, en ese sentido, un argumento de carácter
constitucional.
V.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante concepto 4680 de 15 de
diciembre de 2008, el señor Procurador General de la Nación solicitó a esta
Corporación declarar la exequibilidad condicionada del aparte
demandado del literal b) del artículo 2º de la Ley 232 de 1995. A continuación
se presentan los aspectos centrales del concepto:
1. De acuerdo con el artículo 333
de la Constitución, la actividad económica y la iniciativa privada son libres
dentro de los límites del bien común, tal como lo determine el Legislador, en
virtud del principio democrático y “en aras de garantizar el ejercicio pleno
de los derechos constitucionalmente consagrados”. Por tal razón, el Estado no
puede exigir requisitos o permisos  para su ejercicio, que no estén consagrados
en la ley, o autorizados por ésta. Se trata de actividades que implican serias
responsabilidades sociales, y que solo pueden restringirse en defensa del
interés social, el ambiente o el patrimonio cultural de la Nación.
2. Una de las manifestaciones de
la libertad económica y comercial es la creación de establecimientos de comercio,
cuya regulación se encuentra en el Código de Comercio. Tal como lo establece el
estatuto comercial, todo aquél que se dedique al comercio tiene la calidad de
comerciante, y debe cumplir con las obligaciones que la Ley les impone.
Ahora bien, la actividad lícita de
comercio requiere de definiciones muy claras por parte del legislador acerca de
las exigencias que deben cumplirse en materia sanitaria para armonizarla con
las limitantes normativas impuestas por los derechos de las personas (bien
común). Por lo tanto, tales exigencias deben ser de orden legal, sin perjuicio
de la facultad reglamentaria atribuida al presidente y de la libertad de
configuración del Congreso para delegar en determinadas autoridades la
expedición de reglamentos en la materia. Esto es así, porque la consagración de
exigencias innecesarias, con fundamento en normas que carecen de rango legal,
puede implicar sanciones para los comerciantes y, por ese camino, afectar
derechos constitucionales (sentencia C-406/04).
3. En consecuencia, está proscrita
“toda facultad en cabeza de las autoridades administrativas, salvo amparo
legal, para establecer requisitos relativos al ejercicio de la actividad
económica, la Constitución, y el funcionamiento de la empresa comercial e
industrial y para fijar las conductas sancionables, los procedimientos sancionatorios
y la clase de sanciones administrativas a imponer por infracciones a la
Constitución”.
4. La expresión acusada tiene un
contenido demasiado amplio, que puede dar lugar a interpretar que todas las
autoridades públicas están facultadas para expedir actos que contengan
exigencias o requisitos sanitarios para el funcionamiento de los
establecimientos de comercio, o para el ejercicio de ciertas actividades, lo
cual no sería aceptable en consideración a los presupuestos constitucionales
expuestos.
Con base en las premisas
referidas, concluye el Ministerio Público que la expresión “y demás
normas vigentes sobre la materia sólo puede ser exequible si se entiende
que tales disposiciones se enmarcan en una cualquiera de las siguientes
situaciones: (i) que sean de orden legal y se encuentren relacionadas con los
asuntos sanitarios; (ii) que siendo de naturaleza administrativa su contenido
sea únicamente en materia sanitaria y se profieran por el Presidente de la
República en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 189-11; y,
(iii) que siendo de naturaleza administrativa su contenido sea de carácter
sanitario y se profieran por la autoridad a quien la propia ley haya delegado
para dicho fin.
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1.  Competencia de la Corte
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad
de la referencia, pues la disposición acusada forma parte de una Ley de la
República, en este caso, de la Ley  232 de 1995.
2.  Asunto bajo revisión, y problema jurídico planteado.
2.1. Según la demanda, el aparte
normativo acusado, al establecer que para el ejercicio del comercio a través de
un establecimiento abierto al público, es obligatorio cumplir con las
condiciones sanitarias descritas en la Ley 9ª de 1979 “y demás normas
vigentes sobre la materia”, permite imponer condiciones a la actividad
comercial,  con fundamento en cualquier tipo de regulación normativa, lo que a
juicio del libelista desconoce el principio de reserva de ley en la
limitación o restricción de las actividades comerciales, previsto en el
artículo 333 de la Constitución. A partir de este cuestionamiento central estima
vulnerados además los artículos 6°, 29, 13, 84 y 113 de la Constitución.
La Federación Nacional de
Comerciantes (Fenalco), coadyuva la petición de inexequibilidad de la demanda,
al sostener que el precepto demandado, debido a su contenido ambiguo e
indeterminado, vulnera el principio de legalidad, impidiendo al comerciante
tener certeza sobre los requisitos que debe cumplir para desarrollar su
actividad comercial.
Para los demás intervinientes
(Ministerio del Interior y de Justicia,  Universidad Nacional y Universidad del
Rosario), la norma es exequible puesto que el derecho a libertad económica y el
desarrollo de la iniciativa privada no son absolutos; éstos deben ejercerse
dentro de los límites del bien común, el interés social, el ambiente y el patrimonio
cultural de la nación. Para el cumplimiento de esos fines, la apertura de un
establecimiento de comercio requiere de la intervención de diversas autoridades
y está sujeta a exigencias normativas que se encuentran dispersas en los
regímenes de cada una de esas entidades.
Para el Ministerio Público la
expresión demandada sólo resulta exequible, si se entiende que las
disposiciones a las que remite el precepto acusado  se refieren a asuntos
sanitarios, son de orden legal, o sí, tratándose de actos administrativos
fueron expedidos en desarrollo de la potestad reglamentaria adscrita al
Presidente de la República (189.11 C.P.), o “por la autoridad a quien la propia
ley haya delegado para dicho  fin”.
Previamente al planteamiento del
problema, debe la Corte delimitar el ámbito de su pronunciamiento, debido a que
el demandante formula una pluralidad de acusaciones, sin que ellas cuenten con
el debido sustento argumentativo.
2.2. Delimitación del ámbito del
pronunciamiento. Ineptitud sustantiva, parcial, de la demanda.
La presentación en debida forma de las
demandas de inconstitucionalidad, como materialización del derecho político y
ciudadano a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución, ha sido
un tema ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación[2].
Desde sus primeros pronunciamientos,[3]
atendiendo al contenido de las disposiciones constitucionales y legales que
regulan la materia, la Corte dejó en claro que, aun cuando la acción de
inconstitucionalidad es de naturaleza pública y como tal no está sujeta a una
técnica especial, quien la ejerce sí debe asumir una carga procesal mínima que
permita al órgano de control adelantar con diligencia la función que en ese
campo le ha sido asignada, consistente en  decidir definitivamente y con
alcance de cosa juzgada, las controversias sobre la validez de las leyes y los decretos
con fuerza de ley que hayan llegado a su conocimiento a través de demanda
ciudadana.
En desarrollo del artículo 2° del Decreto 2067 de
1991, esta Corporación ha sostenido que la demanda de inconstitucionalidad se
entiende presentada en debida forma, cuando el demandante: (i) señala
las disposiciones que se acusan como inconstitucionales, (ii) describe
los preceptos superiores que se estiman violados y, particularmente, (ii)
expone las razones o motivos por los cuales se considera que dichos textos
constitucionales han sido infringidos.
Con relación a esta última exigencia ha
expresado esta Corporación que la misma “no se satisface con la exposición
de cualquier tipo de razones o motivos, sino que es necesario que éstas sean ‘claras[4],
ciertas[5],
específicas[6],
pertinentes[7] y
suficientes[8]”[9].
Sólo de esta manera el juez constitucional puede hacer la confrontación entre
el texto demandado y la norma superior y deducir si existe o no contradicción[10].
De otra parte, interpretando el contenido
del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, la Corte[11]
ha establecido que en principio, es en el auto a través del cual se decide
sobre la admisibilidad de la demanda, el momento oportuno para definir si la
acción de inconstitucionalidad cumple o no con los requisitos de procedibilidad
a los que se ha hecho expresa referencia. Sin embargo, bajo la consideración
que ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la demanda,
realizada únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, también resulta
jurídicamente admisible que la Corte en pleno lleve a cabo el análisis de
procedibilidad en la sentencia, una vez evalúe, además de la acusación, la
opinión de los distintos intervinientes y el concepto del Ministerio Público.
Bajo los anteriores lineamientos, encuentra
la Corte que la demanda es parcialmente inepta, por cuanto acusa la vulneración
de una serie de preceptos constitucionales, sin que presente razones que
resulten idóneas y adecuadas para estructurar verdaderos cargos de
inconstitucionalidad.
En efecto, según el demandante, el
contenido normativo acusado sería violatorio del artículo 29 de la
Constitución, en razón a que los comerciantes se verían sometidos a
disposiciones que no tienen rango de ley. Esta acusación carece de los
requisitos de claridad, especificidad y suficiencia, puesto que el
libelista no logra construir una argumentación orientada a demostrar que existe
una oposición entre la expresión “y demás normas vigentes sobre la materia”,
con alguna de las garantías que integran el debido proceso consagrado en el
artículo 29 superior.
El libelista afirma así mismo la presunta
vulneración del artículo 6° de la Carta en consideración a que “los
comerciantes pueden resultar responsables, y en consecuencia soportar
sanciones, por el incumplimiento de actos administrativos de carácter general”.
Esta censura adolece de los atributos de claridad, especificidad y
suficiencia, puesto que el demandante no expone razones idóneas tendientes
demostrar por qué la norma que remite a otras disposiciones sin que precise su
naturaleza, vulnera la cláusula general de libertad prevista en el artículo 6°
C.P., mediante la cual se delimita el ámbito de actuación de los particulares y
de los servidores públicos.
En cuanto a la presunta vulneración del
artículo 113 de la Carta, que contempla el principio de separación de poderes,
y colaboración armónica entre ellos, el cargo se fundamenta en argumentos
vagos, abstractos, indirectos y confusos, que contradicen los requisitos de claridad,
especificidad y pertinencia. En efecto, el demandante afirma al respecto
que  este principio de separación de poderes se ve “fragmentado” y
tiende a “desnaturalizarse,” pues el aparte acusado otorga facultades a
los órganos administrativos para establecer y ejecutar normas que regulan los
requisitos sanitarios para los establecimientos de comercio, desconociendo la
cláusula general de competencia del legislador, “según la cual en un Estado
Social de Derecho únicamente el legislador da vigencia al principio de legalidad”.
No suministra el actor, argumentos serios para establecer una verdadera
confrontación entre el precepto acusado, y la norma superior que invoca como
vulnerada. Esta circunstancia coloca a la Corte en imposibilidad para abordar
de fondo el cuestionamiento. Pero además su censura parte de una comprensión
reducida del principio de legalidad previsto en el artículo 29 de la
Constitución, que  se funda en una concepción más amplia, referida a todo el
ordenamiento jurídico, y fundada en que en el estado de derecho todas las
competencias son regladas, sin perjuicio de que ciertas materias estén
reservadas a la competencia del legislador.
Aduce así mismo vulneración del artículo 13
de la Constitución, en razón a que “las normas a las que se refiere el
aparte acusado pueden ser de diverso tipo y jerarquía, especialmente, si se
repara en que pueden ser normas adoptadas por autoridades de diversos órdenes
territoriales”. Este cargo no se funda en razones claras y específicas, puesto
que el demandante no asume la carga argumentativa que le impone una acusación
por presunta vulneración del principio de igualdad. No precisa cuáles son los
extremos sometidos al juicio relacional, y en qué consistiría el trato
diferenciado e injustificado, que comportaría un trato discriminatorio,
proscrito en el artículo 13 superior.
Finalmente, la censura por presunta
vulneración del artículo 84 de la Carta, que establece que “cuando un
derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las
autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o
requisitos adicionales”, carece de certeza, pertinencia y especificidad.
Al respecto el libelista señala que las Leyes 232/95 y 9ª /79, regulan de
manera general la materia relativa a los requisitos sanitarios para los
establecimientos de comercio, y por ende no se pueden “establecer requisitos
adicionales mediante reglamentos de policía”. En estos términos, el
demandante parece impugnar, no el contenido normativo que acusa en su demanda,
sino esos eventuales reglamentos sobrevinientes. Parte además, de una errónea
comprensión de la norma superior invocada, en tanto que ésta, ubicada en el
capítulo relativo a la protección y efectividad de los derechos, se orienta a
destacar la coercibilidad de las regulaciones como garantía del estado de
derecho para los ciudadanos,  y no a incorporar una limitación para el
legislador como parece entenderlo el demandante.
En conclusión, la Sala estima que los
cargos consistentes en la presunta vulneración de los artículos 6°, 13, 29, 84
y 113 de la Constitución, no se fundamentan en razones claras, específicas,
ciertas, pertinentes y suficientes, que conduzcan a la estructuración de
verdaderos cargos de inconstitucionalidad, por lo que se inhibirá para
pronunciarse sobre estos aspectos de la demanda, limitando su pronunciamiento
al examen de la censura consistente en la presunta vulneración del artículo 333
de la Constitución.
2.3. El problema jurídico.
Delimitado el ámbito sobre el cual
recaerá este pronunciamiento, precisa la Sala que el problema jurídico que debe
resolver radica en  establecer si la expresión “y demás normas vigentes
sobre la materia” contenida en el literal b) del artículo 2º de la Ley 232
de 1995, al efectuar una remisión genérica a normas vigentes, vulnera el
artículo  333 de la Constitución, según el cual para el ejercicio de la
libertad de empresa y la iniciativa privada, “nadie podrá exigir permisos
previos ni requisitos sin autorización de la ley”.
La cuestión radica entonces en
establecer si el aparte normativo impugnado, entraña la imposición a los
comerciantes de requisitos o exigencias para el ejercicio de la libertad de
empresa,  no autorizados por el legislador.
Para resolver el problema jurídico planteado, la
Corte: (i) se referirá a los límites impuestos por el Constituyente al
derecho a la libertad de empresa; (ii) hará alusión a la relación entre
la reserva de ley en la regulación de la actividad empresarial y la facultad de
intervención gubernamental en la materia. En ese marco, (iii) se
pronunciará sobre  los cargos de inconstitucionalidad formulados.
3.
Límites
constitucionales a la libertad de empresa. Reiteración de jurisprudencia
3.1 De conformidad con el artículo 333 de la
Constitución Política, la libertad de empresa y la iniciativa privada son
libres dentro de los límites del bien común. En este sentido, la norma
constitucional prevé que la empresa, como base del desarrollo económico de la
sociedad, tiene una función social que implica determinadas obligaciones. En
correspondencia con lo anterior, la misma disposición establece que el Estado,
por mandato de la ley, deberá impedir que se obstruya o se restrinja la
libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o
empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.
3.2 En virtud de lo expuesto, la Corte Constitucional
ha sostenido que la libertad de empresa consiste en la “libertad que se
reconoce a los ciudadanos para afectar o destinar bienes de cualquier tipo
(principalmente de capital) para la realización de actividades económicas para
la producción e intercambio de bienes y servicios[12]”.
Así las cosas, la libertad de empresa implica “el derecho de
ejercer y desarrollar una determinada actividad económica, de acuerdo con el
modelo económico u organización institucional[13]”, que
para el caso colombiano se fundamenta en la libertad de competencia y en una “economía
social de mercado”[14].
3.3 De este modo, la jurisprudencia constitucional ha
advertido que la libertad de empresa no constituye un derecho fundamental,
salvo si su afectación implica la violación o amenaza de un derecho que tenga
esa naturaleza[15]. Así mismo, ha sostenido
que la libertad de empresa involucra la iniciativa privada y la libertad de
competencia[16], ámbitos igualmente
protegidos por la Constitución y cuya restricción y regulación, según el modelo
constitucional impuesto por la Carta de 1991, son ejercidas por el Estado[17].
3.4 En efecto, esta Corporación en múltiples
oportunidades ha indicado que el derecho a la libertad de empresa, en sus
diferentes ámbitos de expresión, no puede ser entendida como un derecho
absoluto[18]. Al respecto, ha
recordado que por expreso mandato constitucional, el legislador puede delimitar
su alcance “cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el
patrimonio cultural de la Nación” (Art. 333 de la C.P.). Así, ha dicho la
Corte, se entiende que el Estado intervenga en la economía “con el fin de
conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y
la preservación de un ambiente sano.”, así como, de manera especial, para “dar
pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todos las personas, en
particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y
servicios básicos” (Art. 334 de la C.P.).
3.5 A juicio de la Corte, la intervención del Estado
en la economía se justifica en la medida en que a través de ella se pretende
conciliar los intereses privados de quienes participan en el mercado, con el
interés general de la comunidad expresado en las normas constitucionales
señaladas[19].
Por ello, desde sus primeras sentencias, esta Corporación ha resaltado que:
“[El] Estado al regular la actividad
económica cuenta con facultades para establecer límites o restricciones en aras
de proteger la salubridad, la seguridad, el medio ambiente, el patrimonio
cultural de la Nación, o por razones de interés general o bien común. En
consecuencia, puede exigir licencias de funcionamiento de las empresas,
permisos urbanísticos y ambientales, licencias sanitarias, de seguridad, de
idoneidad técnica, etc., pero en principio y a título de ejemplo, no podría en
desarrollo de su potestad de intervención interferir en el ámbito privado de
las empresas, es decir, en su manejo interno, en las técnicas que se deben
utilizar en la producción de los bienes y servicios, en los métodos de gestión,
pues ello atentaría contra la libertad de empresa y de iniciativa privada; pero
sí puede, desde luego, proteger los intereses sociales de los trabajadores, las
necesidades colectivas del mercado, el derecho de los consumidores y usuarios,
etc. De ahí que se haya dicho que "la autonomía de la voluntad y por tanto
de empresa ya no se proyecta sobre el mercado con la absoluta disponibilidad y
soberanía de antaño, sus limitaciones de derecho público o privado forman parte
ya del patrimonio irreversible de la cultura jurídica contemporánea. Y, en tal
sentido, no puede interpretarse que el mandato constitucional de la libertad de
empresa comporta el desmantelamiento integral de todas esas restricciones y
limitaciones.[20]”
3.6 Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia
de este Tribunal, no todas las limitaciones al derecho a la libertad de
empresa, a la iniciativa privada y a la libre competencia, tienen respaldo
constitucional. De hecho, la Corte ha considerado los siguientes criterios para
establecer si una limitación a las libertades económicas se ajusta a los fines
superiores dispuestos para el efecto en los artículos 333 y 334 de la C.P.[21]:
(1)
La limitación debe
llevarse a cabo por ministerio de la ley.
(2)
No puede limitar el
núcleo esencial del derecho.
(3)
Debe obedecer a
finalidades o motivos expresamente señalados en la Constitución.
(4)
Debe estar conforme con
los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
Sobre los criterios expuestos, esta Corporación ha
sostenido:
“[L]as limitaciones que la
ley imponga a la actividad económica y a la libre competencia, habrán de ser
serias y razonables. Se trata de dos derechos constitucionales que si bien son
de configuración legal, describen un ámbito de actuación privada que, a partir
de un cierto límite, no es susceptible de ser restringida adicionalmente, so
pena de vulnerar sus núcleos esenciales. En este sentido, aparte de los fines
propios de la intervención del Estado en la economía que se señalan en el
artículo 334 de la CP, la libertad de empresa - en el lenguaje de la CP
"la actividad económica y la iniciativa privada" - y la libre
competencia, pueden ser delimitadas por la ley cuando así lo exijan el interés
social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación (CP art. 333). La
seriedad y razonabilidad de las medidas legales limitativas de la actividad
económica, no la coartan. Por el contrario, la restricción legal persigue
conciliar los intereses de la actividad económica libre con los que demanda la
atención del bien común, en un sistema que en razón de sus fundamentos debe
guiarse por el principio pro libertate. De ahí que, a título de garantía
adicional, se disponga que "las leyes de intervención económica, previstas
en el artículo 334 (...) deberán precisar sus fines y alcances y los límites a
la libertad económica" (CP art. 150-21).[22]”
3.7 En suma, las libertades económicas no son
absolutas. De ahí que por expreso mandato constitucional, el Estado pueda
limitar sus alcances “cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y
el patrimonio cultural de la Nación”, así como intervenir en la
economía para garantizar el cumplimiento de los fines previstos en la
Constitución (Art. 334). En este sentido, se reitera que para efectos de
determinar la constitucionalidad de una medida que restrinja dichas libertades,
se debe tener en cuenta que los límites en comento sólo pueden ser impuestos en
virtud de la ley y obedecer a importantes propósitos constitucionales y a los
principios de proporcionalidad y razonabilidad. Por ello, no será
constitucionalmente admisible la limitación que las anule completamente o las
haga nugatorias.
4. La reserva de ley y la intervención del Estado en
la economía. Reiteración de jurisprudencia
4.1 En desarrollo de los mandatos previstos en los
artículos 333 y 334 de la Constitución, la jurisprudencia de esta Corte ha
precisado que:
“Dentro de las funciones que le corresponde
asumir al Estado, cabe mencionar, además de las llamadas tradicionales
-legislativa, ejecutiva y judicial-, la función de intervención general en la
economía, la cual fue instituida, de acuerdo con la doctrina especializada,
para permitirle a la organización estatal orientar y encausar la actividad
privada, de manera que la misma se promueva y desarrolle de forma más acorde
con el bien común, esto es, en armonía con los fines que le han sido
encomendados al Estado.[23]”
4.2 En este sentido, ha advertido que en virtud del
texto constitucional, la intervención del Estado en la economía se surte por cuenta
de varios poderes públicos y a través de diferentes instrumentos de regulación[24].
Así, la Corte ha entendido que no sólo el legislador tiene la potestad para
intervenir en la economía a través de la expedición de leyes (Art. 150-21 y 334
de la C.P.), pues la intervención económica del ejecutivo también tiene
respaldo constitucional (Art. 189-11 de la C.P., entre otros).
Al respecto, en la sentencia C-1041 de 2007, la Corte
precisó:
“Un rol protagónico corresponde sin duda,
al Congreso de la República, por medio de la expedición de leyes, bien sea que
se trate específicamente de leyes de intervención económica (Arts. 150.21 y
334), como de otras leyes contempladas en el artículo 150 constitucional (por ejemplo,
las leyes marco del numeral 19, o las leyes que versen sobre servicios públicos
domiciliarios previstas en el numeral 23 de la misma disposición) o en general
mediante el ejercicio de su potestad de configuración en materia económica.
Pero la Constitución de 1991 también le confirió a la rama ejecutiva del poder
público importantes competencias en la materia, no sólo mediante el ejercicio
de la potestad reglamentaria, sino asignándole específicas atribuciones de inspección,
vigilancia y control respecto de ciertas actividades o respecto de determinados
agentes económicos. En conclusión, la Carta de 1991 tanto en su parte
dogmática, como en su parte orgánica configuró un Estado con amplias facultades
de intervención en la economía, las cuales se materializan mediante la
actuación concatenada de los poderes públicos.”
4.3 De ahí que las formas de intervención en la
economía puedan corresponder a variados esquemas que, según el caso y la
finalidad constitucional perseguida, puedan ser flexibles o rígidos; situación
que, en principio, implica la participación de varias instancias del Estado y
no sólo del poder legislativo[25].
4.4 De tal manera que, en concordancia con la
jurisprudencia constitucional, de conformidad con los artículos 333 y 334 de la
Constitución, “La función de regulación [de la economía] usualmente
exige de la concurrencia de, a lo menos, dos ramas del poder público[26]”.
Al respecto, es claro que este tipo de intervención del Estado en la
economía se justifica en la necesidad de materializar los fines previstos en la
Constitución respecto de las características del orden económico y social
definido en la Carta[27]. De este modo, a juicio
de la Corte, “el Estado puede establecer diversas y complementarias formas
de intervenir en la economía,”, toda vez que:
“[P]or esa vía se busca orientar la
actividad hacia la consecución de ciertos resultados que sean afines con el
interés general y con los objetivos y propósitos que, según sus específicos
postulados, pretenda la respectiva forma de organización estatal. En ese escenario,
atendiendo al modelo económico existente, el Estado tendrá un mayor o menor
grado de intervención para lograr la efectividad de los fines sociales
propuestos y para corregir los defectos e imperfecciones de los mercados.[28]”
4.5 Es preciso señalar, sin embargo,  que aunque la
intervención del Estado en la economía se lleva a cabo a través de distintas
autoridades públicas y mediante diversos instrumentos, por expreso mandato constitucional
el primero en cumplir con esa labor es el Congreso de la República.
En este sentido, la jurisprudencia ha entendido que al
Congreso le corresponde señalar los criterios conforme a los cuales, las demás
autoridades intervendrán en la economía, así como los instrumentos y los
límites que deben seguir para el efecto.
Sobre el particular, en la sentencia C-692 de 2007, la
Corte explicó:
“[A]l legislador le corresponde: (i) dictar
las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno para regular las actividades financieras, bursátil,
aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público (C.P. art. 150-19-d); (ii)
dictar las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de
las funciones de inspección y vigilancia que le han sido atribuidas (C.P. arts.
150-8 y 189-24); (iii) regular la forma de intervención económica del Estado
(C.P. arts. 189-25, 334 y 335); (iv)  dictar las normas que regirán la
prestación de los servicios públicos; y (v) dictar las normas con sujeción a
las cuales el Gobierno puede intervenir en las actividades financieras,
bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público (C.P. art.
335).”
4.6 En síntesis, la intervención del Estado en la
economía se surte por cuenta de varios poderes públicos y a través de
diferentes instrumentos de regulación. Es claro que este tipo de intervención
se justifica en la necesidad de materializar los fines previstos en la
Constitución y la realización del orden económico y social definido en la
Carta. En todo caso, aunque la intervención del Estado en la economía se lleva
a cabo a través de distintas autoridades públicas y de diversos instrumentos,
por expreso mandato constitucional, el primero en cumplir con esa labor es el
Congreso de la República. Así, al Congreso le corresponde señalar los criterios
conforme a los cuales, las demás autoridades intervendrán en la economía, así
como los instrumentos y los límites que deben seguir en el ejercicio de esa
potestad.
5. Examen
de constitucionalidad de la norma acusada
5.1. El
sentido y alcance del literal b) del artículo 2° de la Ley 232 de 1995.
5.1.1 La
demanda se dirige contra la expresión “y demás normas vigentes sobre la
materia” contenida en el literal b) del artículo 2° de la Ley 232 de 1995.
Esta  ley constituye  el marco normativo establecido por el legislador para la
regulación del funcionamiento de los establecimientos de comercio abiertos al
público[29].
La mencionada
regulación tuvo como propósito armonizar el interés general de la sociedad y
los consumidores, con el fomento de la libre iniciativa de los particulares. En
tal sentido, el marco normativo en mención se orientó a garantizar la
seguridad, la salubridad y la tranquilidad, tanto de quienes laboran en los
establecimientos de comercio abiertos al público, como de los ciudadanos que
ingresan a ellos a adquirir bienes o servicios, y en general de quienes
interactúan con la actividad comercial correspondiente[30].
De otra parte, la aludida regulación prohibió a las autoridades la exigencia de
permisos o trámites, fuera de los consagrados expresamente por la ley. [31]
En efecto, la
ley 232 de 1995, suprimió la licencia de funcionamiento como requisito previo
para el ejercicio de la actividad mercantil  a través de los establecimientos
de comercio. En su lugar, estableció una serie de condiciones, fundadas en la
necesidad de preservar el orden público y de salvaguardar la salubridad pública,
prerrogativas que se inscriben en el ejercicio del poder de policía por parte
del legislador.
La ley impone
al responsable actual del establecimiento de comercio la carga de mantener  al
día los requisitos de funcionamiento exigidos por la Ley 232 de 1995, como un
desarrollo del principio constitucional de la buena fe, sin que autoridad
alguna pueda exigirle licencia o permiso de funcionamiento para la apertura del
establecimiento comercial (Art. 1°).  El incumplimiento de los mismos, lo
expone un procedimiento administrativo sancionatorio, que puede culminar
incluso, con el cierre definitivo del establecimiento (Art. 4°).
Así las
cosas, “el régimen establecido en la Ley 232 de 1995, pretendió de un lado,
unificar los requisitos exigidos para la apertura de los establecimientos de comercio
a nivel nacional[32], y del
otro, suprimir las exigencias de licencia previa, permiso de funcionamiento o
cumplimiento de requisitos de todo tipo, a los particulares, distintos a los
expresamente establecidos por el legislador (art 1º Ley 232 de 1995), en la
apertura y funcionamiento de estos establecimientos”[33].
5.1.2
El propósito fundamental de la Ley, consistente
en suprimir el requisito previo de  la licencia de funcionamiento para la
apertura de un establecimiento comercial[34],  como
estrategia para impulsar el ejercicio de la libre iniciativa privada, se revela
en el artículo 1° que establece que: “Ninguna autoridad podrá exigir
licencia o permiso de funcionamiento para la apertura de los establecimientos
comerciales (…), o para continuar su actividad si ya la estuviere ejerciendo,
ni exigir el cumplimiento de requisito alguno, que no esté expresamente
ordenado por el legislador”
En
concordancia con ello el artículo 5° de la Ley comentada prevé que: “Los
servidores públicos que exijan requisitos no previstos ni autorizados por el
legislador incurrirán por este sólo hecho en falta gravísima, sancionable
conforme a las disposiciones previstas en el Código Único Disciplinario”.
(Destaca la Sala).
5.1.3 De otra
parte, el interés del legislador de conciliar el propósito de favorecer la
iniciativa privada, con intereses legítimos de la comunidad como la
tranquilidad, la seguridad y la salubridad, se evidencia en el precepto del
cual forma parte el aparte normativo acusado. En efecto, en el artículo 2° de la
Ley 232 de 1995, el legislador fijó como límites a la actividad comercial ejercida
mediante establecimiento de comercio abierto al público, el cumplimiento de una
serie de condiciones relacionadas con el  orden público[35],
tales como el uso del suelo, la intensidad auditiva, los horarios (Num. 1°),  y
la salubridad (Num. 2°).
Sobre este
último aspecto señaló que “es obligatorio para el ejercicio del comercio  que
los establecimientos abiertos al público reúnan los siguientes requisitos: (…)  b)
Cumplir con las condiciones sanitarias descritas por la Ley 9ª de 1979 y
demás normas vigentes sobre la materia.
5.1.4 La
remisión que hace el enunciado normativo acusado a las “demás normas
vigentes sobre la materia”, es claro para la Sala que hace referencia a normas
emitidas en materia sanitaria. En lo que concierne a la jerarquía
de las disposiciones a las que remite, del contexto normativo en que se inserta
la expresión, y de los propósitos que animaron la iniciativa legislativa,  se
deduce que remite, a disposiciones de rango legal, inferencia que surge del
artículo 1° de la ley, conforme al cual “Ninguna autoridad podrá (…)  exigir
el cumplimiento de requisito alguno,  que no estén  expresamente ordenado
por el legislador”.  En similar sentido el artículo 5° ib. prevé que “Los
servidores públicos que exijan requisitos no previstos ni autorizados por el
legislador, incurrirán por ese sólo hecho en falta gravísima, sancionable
conforme a las disposiciones previstas en el Código Único Disciplinario”. (Destaca
la Sala).
En efecto, la
Ley 232 de 1995, se inspiró en el propósito de unificar, a nivel nacional,  los
requisitos de diversa índole, entre ellos los de carácter sanitario, exigibles
a los comerciantes que ejercen su actividad a través de un establecimiento de
comercio, así como en la intención de eliminar la multiplicidad de trámites,
exigencias y requisitos que pudieran obstruir, e incluso hacer nugatorio el
ejercicio de la libertad de empresa. Adicionalmente, se advierte en esta
regulación una pretensión de adecuación de sus contenidos al parámetro
constitucional establecido en el artículo 333 de la Constitución, según el
cual, para el ejercicio de la actividad económica y la iniciativa privada “nadie
podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley”.
5.1.5 En ese
orden de ideas, evidentemente, de los antecedentes y del contenido de la ley se
deriva una clara pretensión de erradicar la posibilidad de que cualquier
autoridad administrativa, de cualquier nivel, pudiera establecer requisitos
para el ejercicio  de la actividad económica, práctica que repercutiría en una
incertidumbre, que además de erosionar los principios de legalidad y seguridad
jurídica, impondría ilegítimas limitaciones  a la libertad de empresa y al
desarrollo de la iniciativa privada, protegidos por la Constitución.
Este
propósito del legislador fue refrendado por el artículo 27 de la Ley 962 de
2005[36],  según el cual en lo
relativo a los requisitos para el funcionamiento de establecimientos de
comercio las autoridades y servidores públicos “se sujetarán únicamente, a lo
dispuesto en la Ley 232 de 1995, (…) en cuanto a los requisitos exigibles para
la apertura y funcionamiento de los establecimientos de comercio. No podrá
condicionarse el cumplimiento de los requisitos legales a la expedición de
conceptos, certificados o constancias que no se encuentran expresamente
enumerados en la citada ley”.
Esa clara
opción del legislador por exigir que los requisitos sanitarios para el
funcionamiento de los establecimientos de comercio, deben estar “ordenados”
(Art. 1° L. 232/95)  o “autorizados” (Art. 5° ib.) por el  órgano
legislativo, no excluye sin embargo, la remisión a normas de contenido
sanitario proferidas por el Gobierno nacional en ejercicio de la facultad
reglamentaria de que dispone para desarrollar el contenido general de las leyes
(art 189.11), ó en cumplimiento de la función de inspección y vigilancia sobre agentes
y actividades mercantiles (Art. 189.25); como tampoco las proferidas en
desarrollo de lo lineamientos de intervención económica trazados por el
Congreso (Art. 334 C.P.).  Estas hipótesis normativas se encuentran
explícitamente autorizadas por la Constitución, pero además se producirían
siempre en el marco de la ley que es objeto de reglamentación;  o de aquella
que regule la actividad objeto de inspección y vigilancia; o de la ley que, en
su caso, autoriza la intervención.
Los
requisitos, tanto sanitarios como de otra índole, tal como lo señala la ley
bajo examen (Arts. 1° y 5°), en armonía con lo preceptuado en el artículo 333
de la Constitución, sólo podrán estar previstos en la ley, es decir en norma
expedida por el Congreso. Ello sin perjuicio de la potestad reglamentaria, de
inspección o vigilancia o de intervención que asiste al Gobierno, en el
estricto marco de la ley que autoriza y señala los lineamientos en cada una de
esa hipótesis.
Así lo
destacó esta Corporación al enfatizar que la Ley 232 de 1995 constituye el marco
de legalidad dentro del cual debe ejercerse la función de policía de
controlar los establecimientos de comercio:
“15. Lo previsto en la norma citada [Art.
2° Ley 232/95] constituye el marco de legalidad dentro del cual la función
y actividad de policía pueden ejercerse respecto del control del
ejercicio de la libertad económica e iniciativa privada. Empero, ni los
alcaldes municipales ni los miembros de la Policía Nacional pueden restringir
el ejercicio de esta actividad por fuera de lo previsto en la Ley 232 de 1995.
La misma ley en su artículo 3º prescribe que en cualquier tiempo las
autoridades policivas podrán verificar el estricto cumplimiento de los
requisitos señalados en el artículo anterior. Los límites previstos en la Ley
232 concuerdan con las situaciones jurídicas descritas en los numerales 1., 4.
y 5. del artículo 208 del Código Nacional de Policía y los artículos 195 y 219
del Decreto 1355 de 1970 son el desarrollo de la reglamentación de la actividad
de policía en el control de los establecimientos abiertos al público. En
consecuencia, la reglamentación prevista en las disposiciones demandadas
(art.195, 208 y 219) no es contraria a la Carta Fundamental porque en primer
lugar, es la misma Constitución Política la que prescribe que por medio de la
ley se definirán los límites para el ejercicio de la libertad económica y la iniciativa
privada y en segundo lugar, el reconocimiento de la libertad de empresa se hace
conforme al respeto del bien común y sus limites son el resultado de la
protección de las condiciones mínimas de seguridad, tranquilidad, salubridad y
moralidad públicas dentro de las cuales se puede ejercer el libre comercio”[37].
(Destacó la Sala).
Establecidas las
premisas a partir de las cuales se adoptará la decisión correspondiente, así
como el alcance y sentido  de la expresión normativa acusada, procede la Corte
a pronunciarse sobre los cargos de la demanda.
5.2. Análisis
de los cargos de la demanda. La constitucionalidad de la expresión “y demás
normas vigentes sobre la materia”, contenida en el literal b) del artículo
2° de la Ley 232 de 1995.
5.2.1 Según la demanda, el aparte
normativo acusado, al establecer que para el ejercicio del comercio a través de
un establecimiento abierto al público, es obligatorio cumplir con las
condiciones sanitarias descritas en la Ley 9ª de 1979 “y demás normas
vigentes sobre la materia”, permite imponer condiciones a la actividad
comercial, con fundamento en cualquier tipo de regulación normativa. Ello,  a
juicio del actor, es incompatible con el principio de reserva de ley en
la limitación o restricción de las actividades comerciales, previsto en el
artículo 333 de la Constitución.
5.2.2 De acuerdo con el sentido
normativo establecido por la Corte,  a partir del contexto en que se inserta y del
propósito general de la ley (Cfr. fundamento jurídico 5.1), la expresión
“y demás normas vigentes sobre la materia” contenida en el literal b)
del artículo 2° de la Ley 232 de 1995, remite a normas que establezcan
requisitos de contenido sanitario “ordenados” o “autorizados” por
el legislador.  Ello
sin perjuicio de la potestad reglamentaria, de inspección o vigilancia o de
intervención que asiste al Gobierno, en el estricto marco de la ley
correspondiente.
Esto indica,
que los requisitos tanto sanitarios como de otra naturaleza, que se exigen a
los comerciantes para el funcionamiento de los establecimientos de comercio
abiertos al público, deben estar previstos en norma de rango legal, tal como se
deriva del contenido de los artículos 1° y 5° de la Ley 232 de 1995, y del
propósito de ordenación y unificación de requisitos que orientó la mencionada
regulación.
5.2.3 La
imposición de requisitos de contenido sanitario para el funcionamiento de los
establecimientos de comercio abiertos al público, constituye una limitación
razonable al ejercicio a la libertad de empresa y la iniciativa privada, que
encuentra fundamento en la promoción del bien común y en el desarrollo
de la función social que el artículo 333 de la Constitución, atribuye a
la empresa, como base del desarrollo. No obstante, esos requisitos deben estar
establecidos por el legislador, en los términos en que quedó establecido en
esta sentencia, a efecto de cumplir con el mandato prohibitivo establecido en
el mismo precepto superior, según el cual, para el ejercicio de la actividad
económica y la iniciativa privada “nadie podrá exigir permisos previos ni
requisitos, sin autorización de la ley”.
La remisión
que el literal b) del artículo 2° de la Ley 232 de 1995, hace a las “demás normas vigentes sobre la materia”, no resulta así contraria a la Constitución, puesto
que se inserta en una regulación claramente orientada a radicar en el
legislador la competencia para “ordenar” o  “autorizar” los requisitos
exigibles a los comerciantes para operar establecimientos de comercio, y por
ende a corregir prácticas regulatorias dispersas que conducían a la proliferación
de requisitos emanados de autoridades administrativas de todos los niveles, que
podrían entrañar limitaciones irrazonables y desproporcionadas a la libertad de
empresa.
5.2.4 La norma impugnada resulta
así acorde con el artículo 333 de la Constitución, según el cual la actividad
económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien
común, y en los términos en que lo determine el Legislador. El Estado no puede
exigir requisitos o permisos  para su ejercicio, que no estén consagrados en la
ley, o autorizados por ésta. Se trata de una actividad que implica serias
responsabilidades sociales, y que solo puede limitarse o condicionarse al
cumplimiento de requisitos inspirados en la defensa del interés social, el
ambiente o el patrimonio cultural de la Nación.
Es claro que el ejercicio de la actividad
lícita del comercio requiere de precisas definiciones por parte del legislador sobre
las exigencias que deben cumplirse, particularmente en materia sanitaria, con
el propósito de armonizar dicha actividad empresarial con las limitaciones que
imponen los derechos de los usuarios y las exigencias del bien común. Sin
embargo, como se ha reiterado, estas exigencias deben ser de orden legal, sin
perjuicio de la facultad reglamentaria atribuida al Presidente de la República y
del ejercicio de su potestad de inspección y vigilancia sobre determinadas
actividades, así como de las facultades de intervención en la economía
otorgadas por “mandato de la ley” (Art. 334 C.P.)
5.2.5 No comparte la Sala la afirmación del
Ministerio Público, en el sentido que la norma acusada tiene un contenido muy
amplio, al punto que puede dar lugar a interpretar que todas las autoridades públicas
están facultadas para expedir actos que contengan exigencias o requisitos para
el funcionamiento de los establecimientos de comercio. Tal como quedó
establecido en los fundamentos de esta decisión, (Fundamento jurídico No. 5.1)
una interpretación sistemática de la ley, tomando en cuenta el contexto en que
se expidió y los propósitos que la animaron, permiten excluir la posibilidad de
que a través de normas reglamentarias se establezcan requisitos o exigencias
para el funcionamiento de los establecimientos de comercio, que no estén
previstas en la Ley.
De manera contundente los artículos 1° y 5°
de la ley en que se inserta el segmento normativo acusado, prohíben la
exigencia de requisito alguno que no esté “ordenado” o “autorizado” por el
legislador. Por lo tanto, no resulta necesaria la emisión de una sentencia
interpretativa como lo propone el señor Procurador.
5.2.6 Con fundamento en las anteriores
consideraciones la Corte declarará la exequibilidad simple de la expresión, “y
demás normas vigentes sobre la materia” contenida en el literal b) del
artículo 2° de la Ley 232 de 1995 “Por medio de la cual se dictan normas
para el funcionamiento de los establecimientos comerciales”
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE, por el
cargo analizado, la expresión “y demás normas vigentes sobre
la materia”, contenida en el literal b) del artículo 2º de la Ley
232 de 1995.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Mediante una  sentencia interpretativa (C-509 de 2004), la Corte
Constitucional declaró exequible este precepto “únicamente por los cargos
estudiados en esta oportunidad y en el sentido que también deberá exigirse el
comprobante de pago en aquellos casos en que los autores acojan formas de
asociación diferentes a la gestión colectiva, o realicen sus
reclamaciones en forma individual”.
[2] Sobre el punto, se pueden consultar, entre otras, las Sentencias
C-131 de 1993, C-447 de 1997, C-250 de 1999, C-402 de 1999, C- 170 de 2004,
C-865 de 2004, C-1115 de 2004,  C-181 de 2005,  y C-980 de 2005. Una síntesis
comprehensiva de este precedente se encuentra en la C-1052 de 2001. Para el
presente caso se utiliza la exposición efectuada más recientemente en la
sentencia C- 980 de 2005.
[3] Sentencia C-131 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[4] La claridad
de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia
del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción
de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la
ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición
entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del deber
de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector
comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
[5] La certeza
de las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad radica en que
la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no
simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e
incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda.
[6] Las razones son específicas si
definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la
Constitución a través de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada. El juicio de
constitucionalidad se fundamenta así en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan.
[7] Las razones que se
exponen en la demanda de inconstitucionalidad gozan de pertinencia
cuando el reproche formulado por el peticionario es de naturaleza
constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma
Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de
ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de
consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se
limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en
realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la
acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[7]. Por esta misma razón son
inadmisibles las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en
un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”
a partir de una valoración de sus efectos.
[8] Finalmente, la suficiencia
que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda
relación con la exposición de todos los elementos de juicio necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche.  La suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance
persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque
no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es
contraria a la Constitución, si despiertan “una duda mínima” sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que abre realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional.
[9] Sentencia C-1052 de 2001.
[10] Cfr. Sentencia C-402 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández
Galindo).
[11] Sentencias C-1115 de 2004; C-033 de 2008.
[12] Sentencia C-524 de 1995.
[13] Ibídem.
[14] Sentencia C-1040 de 2007. En esa oportunidad la Corte señaló: “Si
bien esta Corporación ha insistido en que la adopción del principio de Estado
Social de Derecho no supuso la constitucionalización de “un modelo
económico restringido, rígido, inamovible, que tuviera como efecto legitimar
exclusivamente una ideología o partido y vetar todas aquellas que le fueren
contrarias (C-616 de 2001)”, eso no quiere decir que la Carta
Política de 1991 sea un texto neutro, indiferente al comportamiento económico
de los particulares o del Estado. Por el contrario “el nuevo derecho
constitucional diseña un marco económico ontológicamente cualificado, que parte
del reconocimiento de la desigualdad social existente (art. 13), de la
consagración de ciertos y determinados valores como la justicia y la paz
social, principios como la igualdad y la solidaridad, y derechos y libertades
civiles, sociales, económicos y culturales que conforman la razón de ser y los limites
del quehacer estatal (C-616 de 2001).”
[15] Sentencia SU-157 de 1997. Sobre el
particular, esta Corporación concluyó: “Si
bien las libertades económicas no son derechos fundamentales per se y que,
además, pueden ser limitados ampliamente por el Legislador, no es posible
restringirlos arbitrariamente ni es factible impedir el ejercicio, en igualdad
de condiciones, de todas las personas que se encuentren en condiciones
fácticamente similares. Es viable predicar la ius fundamentalidad de estos
derechos cuando se encuentren en conexidad con un derecho fundamental.”
[16] Sentencia C-1040 de 2007.
[17] Entre otras, en las sentencias C-385 de 2008 y C-243 de 2006. En
este sentido, en la sentencia C-264 de 1994, la Corte precisó: “La
Constitución confiere un mayor valor a los derechos y libertades de la persona
que a los derechos y libertades de contenido puramente patrimonial, ya que
expresamente establece el dirigismo económico, es decir, consagra un mercado de
bienes y servicios pero bajo la dirección del Estado, mientras que proscribe
todo dirigismo en materia política, ética o intelectual, por lo cual se puede
decir que estatuye una libre circulación de las ideas. Por eso es lícito
concluir que, en términos generales, las libertades de la persona y los
derechos de participación ocupan en la Constitución colombiana una posición
preferente con respecto a las libertades puramente económicas.”
[18] Al respecto, se puede consultar las
sentencias C-705 de 2005 y C-915 de 2002.
[19] Sentencia C-615 de 2002. En igual sentido,
en la sentencia C-697 de 2008, la Corte señaló: “La
Corte reafirma así, una vez más, su jurisprudencia sobre la importancia de las
libertades económicas como base del desarrollo económico y social, y garantía
fundamental de una sociedad democrática y pluralista. Reitera, así mismo, la
existencia de límites que  la Constitución expresamente establece en relación
con el ejercicio de esas libertades como son la defensa del interés social
(Art. 333 C.P.) y los deberes de intervención del Estado (Art. 334 C.P.) como
estrategia de armonización de los intereses privados presentes en la actividad
empresarial de los particulares, con el interés general que en determinados
casos, involucra tal actividad.”
[20] Sentencia C-524 de 1995.
[21] Estos criterios fueron sistematizados en la
sentencia C-615 de 2002 y posteriormente reiterados en las sentencias C-697 de
2008 y C-385 de 2008.
[22] Sentencia C-415 de 1994.
[23] Sentencia C-692 de 2007.
[24] En la sentencia C-150 de 2003, este Tribunal precisó: “Dadas las
especificidades de la función de regulación y las particularidades de cada
sector de actividad socio–económica regulado, dicha función se puede manifestar
en facultades de regulación y en instrumentos muy diversos. En un extremo se
encuentra la facultad normativa de regulación, consistente en la adopción de
normas que concreten reglas de juego dentro de ámbitos precisos
predeterminados, en cumplimiento del régimen fijado por el legislador. En otro
extremo se ubican facultades que, en principio, carecen de efectos jurídicos
como la de divulgar información relativa al sector con el fin de incidir en las
expectativas de los agentes económicos y consumidores o usuarios dentro del
mismo, lo cual podría llevarlos a modificar su comportamiento. Entre estos
extremos se pueden identificar múltiples facultades encaminadas al ejercicio de
la función de regulación. Estas comprenden la facultad de conocer información
proveniente de los agentes regulados con el fin de que el órgano de regulación
cuente con todos los elementos de juicio para adoptar sus decisiones; la
facultad de rendir conceptos a petición de un interesado, de oficio o por
mandato de la ley; la facultad de emitir recomendaciones; la facultad de
adoptar medidas individuales como autorizaciones o permisos; la facultad de
efectuar el seguimiento del comportamiento de un agente regulado para
advertirle que reoriente sus actividades dentro de los fines señalados por la
ley o para dirigirle órdenes de hacer o no hacer después de haber seguido el
procedimiento establecido en el régimen vigente; la facultad de presentar
denuncias o iniciar acciones judiciales; la facultad de imponer sanciones
administrativas respetando el debido proceso y el derecho de defensa; la
facultad de definir tarifas dentro del régimen establecido por el legislador,
en fin. Corresponde al legislador en ejercicio de su poder de configuración y respetando
los límites constitucionales determinar qué facultades son adecuadas para que
el órgano de regulación correspondiente cumpla sus funciones en aras de
promover el interés general y de alcanzar los fines públicos que justifican su
existencia.”
[25] Sentencias C-692 de 2007 y C-150 de 2003.
[26] Sentencia C-150 de 2003.
[27] Sobre el particular, en la sentencia C-692 de 2007, la Corte
explicó: “La jurisprudencia constitucional tiene
establecido que el régimen económico y de la hacienda pública, previsto en el
título XII de la actual Carta política, no se puede interpretar en forma
aislada sino sistemática, en el sentido de que debe aplicarse teniendo en
cuenta, tanto los principios rectores del Estado social, como los valores y
derechos -fundamentales, sociales, económicos y culturales- allí reconocidos
(Cfr., entre otras, las Sentencias C-074 de 1993 y C-865 de 2002). // Ha
sostenido al respecto que la Constitución diseñó “un marco económico
antológicamente cualificado, que parte del reconocimiento de la desigualdad
social existente (art. 13), de la consagración de ciertos y determinados
valores como la justicia y la paz social, principios como la igualdad y la
solidaridad, y derechos y libertades civiles, sociales, económicos y culturales
que conforman la razón de ser y los limites del quehacer estatal” (Sentencia
C-150 de 2003). De igual manera, señaló que la misma Carta dotó al Estado “de
una serie de instrumentos de intervención en la esfera privada, en el mundo
social y económico, con el fin de que a partir de la acción pública se corrijan
los desequilibrios y desigualdades que la propia Carta reconoce y se pueda
buscar, de manera real y efectiva, el fin ontológicamente cualificado que da
sentido a todo el ordenamiento” (Sentencia Ibídem).”
[28] Sentencia C-692 de 2007.
[29] La Ley 232 fue derogada, en su momento,  por el Decreto 1122 de
1999, “Por el cual se dictan normas para suprimir trámites, facilitar la
actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la
administración pública y fortalecer el principio de la buena fe”. No
obstante, este decreto fue declarado inexequible por la Corte Constitucional,
mediante  la sentencia C-923 de 1999, por razones de competencia.
[30] Sentencia C-1008 de 2008.
[31] Según la
exposición de motivos de la ley en mención, ésta tuvo como propósito
“satisfacer tanto el interés general de la sociedad y de los consumidores, como
la libre iniciativa de los particulares, de forma tal que la libre empresa
[pudiera] ejercerse sin mayores obstáculos previos,….respetando el bienestar
colectivo. (...) El proyecto suprime la licencia de funcionamiento como
requisito previo al ejercicio de la actividad mercantil por medio de los
establecimientos de comercio. (...) Como es por todos conocidos, la multitud de
trámites que deben cumplir los empresarios antes de iniciar su actividad
económica se halla amparada en la facilidad con la que los funcionarios de todo
rango establecen requisitos inútiles, so pretexto de proteger intereses
generales, que no tienen un propósito distinto al de fomentar la corrupción.
Como puede advertirse, el proyecto de ley contiene disposiciones que armonizan
a cabalidad el libre ejercicio de la actividad económica, con la satisfacción
del interés general de la comunidad”. (Subrayas fuera del original).  Nótese
además, que el artículo  117 del Código Nacional de Policía fue derogado por la
Ley 232 de 1995, artículo 6, norma que establecía lo siguiente: “Los
establecimientos comerciales requieren permiso para su funcionamiento.//El
permiso se otorgará, en cada caso, de acuerdo con las prescripciones señaladas
en los reglamentos de Policía local”. (Gaceta del Congreso No. )
[32] Congreso de la
República.. Ponencia para primer debate del Proyecto de ley.
[33] Corte Constitucional, Sentencia C-1008 de 2008. En esta sentencia la
Corte constitucional declaró la exequibilidad de los numerales 1° y 2° del
artículo 4° de la Ley 232 de 1995, que contempla algunas reglas de
procedimiento que deben seguir los alcaldes, de conformidad con el libro
primero del Código Contencioso Administrativo, para la verificación del
cumplimiento de los requisitos que prevé la ley para el funcionamiento de los
establecimientos de comercio.
[34] Código de Comercio. Art. 515. Se entiende por establecimiento de
comercio un conjunto de bienes organizados por el empresario para realizar los
fines de la empresa. Una misma persona podrá tener varios establecimientos de
comercio y, a su vez, un solo establecimiento de comercio podrá pertenecer a
varias personas, y destinarse al desarrollo de diversas actividades
comerciales.
[35] La Corte Constitucional ha establecido que el orden
público no debe ser entendido como un valor en sí mismo, sino como un conjunto
de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que facilitan la
prosperidad general y el goce efectivo de los derechos de todos. Ese objetivo,
en consecuencia, termina siendo el fundamento y el límite del poder de policía
del Estado, desde una perspectiva legislativa, administrativa y ejecutiva.
(Sentencias C-024 de 1994; C-251 de 2002); C-825 de 2004 y C-117 de 2006).
[36] “Por la cual se dictan disposiciones sobre
racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos
y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o
prestan servicios públicos”.
[37] Sentencia C-492 de 2002.