T-451-92
Sentencia No
Sentencia No. T-451/92
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Interpretación/DEMANDA
DE TUTELA-Rechazo_
El carácter fundamental de un derecho no se
puede determinar sino en cada caso concreto, atendiendo tanto la voluntad
expresa del constituyente como la conexidad o relación que en dicho caso tenga
el derecho eventualmente vulnerado con otros derechos indubitablemente
fundamentales y/o con los principios y valores que informan toda la
Constitución. De tal manera que el juez no puede rechazar "in-limine"
la tutela con el argumento de que el derecho no es fundamental, pues es
indispensable hacer previamente un análisis concreto para establecer con
suficientes elementos de juicio su carácter de tutelable o no en las
específicas circunstancias del caso.
DERECHO AL
TRABAJO/DERECHOS FUNDAMENTALES
En la Carta de 1991 se observa un cambio de
carácter cualitativo en relación con el trabajo, como que es un derecho humano
y también un principio o elemento fundamental del nuevo orden estatal. En el
caso sub-exámine,  el derecho fundamental del peticionario al trabajo  no se
vulneró, en la medida en que se sigue prestando el servicio de recepción y
transmisión de la antena parabólica mientras se define un nuevo sitio  para
ubicar los equipos.
DERECHO AL
AMBIENTE SANO
La importancia del derecho al medio
ambiente ya ha sido  señalada por esta Corporación, la cual lo reconoció luego
como un derecho fundamental,  y puso de presente la necesidad de crear
mecanismos eficaces de protección pues el deterioro del ambiente está generando
nefastas consecuencias en nuestro sistema y amenaza gravemente la supervivencia
de la especie.
INTERES COLECTIVO-Conflictos/INTERES GENERAL-Prevalencia
La Corte Constitucional considera que en el
presente caso  el conflicto de intereses generales  se resuelve  de manera
ideal en el mismo texto de los actos administrativos pertinentes. En efecto,  de
un lado, se desarrolló el principio de prevalencia del interés general en la
medida en que los terrenos mencionados fueron constituidos en "Zona
paisajística ambiental" en aras de contribuir a la defensa del medio
ambiente y ordenar el desarrollo urbano del municipio de Ibagué y del otro, se
preven los mecanismos para evitar que ese beneficio vulnere derechos
fundamentales de los habitantes de la zona. El principio de prevalencia del
interés general, como fundamento del Estado Social de Derecho, se aplicó en
toda su  extensión. Pero se respetó  la justicia.
TRANSITO
NORMATIVO
Las normas tienen generalmente efecto
inmediato y se aplican a todos los hechos jurídicos que se constituyan a partir
de su vigencia. De otra parte, la norma nueva no debe desconocer la formación o
extinción de derechos o consecuencias, pues ello equivaldría  a desconocer la
respectiva fuente (hecho jurídico) que le dió vida o muerte. Sin embargo,
"algo diferente sucede con las leyes nuevas que sin desconocer los
derechos, estados o situaciones ya formados (o extinguidos) según la ley que se
deroga, se limitan a indicar nuevas condiciones de ejercicio. Estas leyes se
aplican no sólo en relación con los derechos que se constituyen durante su
vigencia, sino también con los que se encuentran formados."
Ref.
EXPEDIENTE No. 1285
PETICIONARIO:
S A S  TELEVISION                                 LTDA.
PROCEDENCIA:
Juzgado Tercero Superior                                      de Ibagué
Magistrado
Ponente:
CIRO
ANGARITA BARON
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados CIRO ANGARITA BARON, EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ y JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de tutela identificado con el
número de radicación T- 1285, promovido por SAS TELEVISION LTDA. contra  el
Alcalde Municipal, Planeación Municipal  y la oficina de Control y Vigilancia
Municipal  de Ibagué, resuelto en primera instancia por el Juzgado Tercero
Superior de Ibagué.
El negocio llegó a conocimiento de esta
Corte por la vía ordinaria de la remisión que hizo el Juzgado Tercero Superior
de Ibagué para su eventual revisión, en virtud de lo dispuesto por el artículo
31 del Decreto 2591 de 1991.
I.  ANTECEDENTES:
Con base en los artículos 86 de la
Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección
correspondiente de la Corte Constitucional eligió, para efectos de su revisión,
la acción de tutela de la referencia.
Por reparto le correspondió el presente
negocio a esta Sala, la cual recibió formalmente el expediente el día once (11)
de marzo del presente año.
De conformidad con el artículo 34 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión de la Corte entra a dictar
sentencia de revisión.
A. La acción.
El día 11 de febrero de 1992 la empresa SAS
TELEVISION LTDA.  interpuso mediante apoderado ante el Juzgado Tercero Superior
de Ibagué  acción de tutela  contra la Administración de ese municipio
representada por el alcalde Francisco Peñalosa Castro.
B. Hechos.
Para el estudio del caso, los hechos
relevantes son los siguientes:
a) La Sociedad SAS TELEVISION LIMITADA
obtuvo una licencia provisional de funcionamiento  para instalar la antena
parabólica en el "Cerro Pan de Azúcar " que la alcaldía municipal de
Ibagué le otorgó cuando estaba vigente el Acuerdo 038 de 1980   emitido por el
Concejo Municipal de Ibagué.
b) En octubre de 1991 solicitó la licencia
definitiva de funcionamiento y  le fue negada por la Secretaría de Planeación
Municipal de Ibagué, la cual se abstuvo de expedir el certificado de uso y de
ubicación, documentos necesarios para la obtención de aquélla.
c) La no expedición de  estos certificados
se hizo con base en lo establecido en el Acuerdo 044 de 1989 y 035 de 1990
expedidos por el Concejo Municipal de Ibagué  los cuales declaraban el lugar
donde está ubicada la antena como "Zona verde especializada" (Control
paisajístico ambiental).
d) En el Acuerdo 035 de 1990  se prevé
también la reubicación de edificios que no satisfagan las nuevas exigencias y
se establecen mecanismos de concertación para la reubicación de los mismos.
C. Solicitud.
En virtud de lo anterior, el accionante
considera necesario acudir a la acción de tutela consagrada en el artículo 86
de la Constitución Nacional, pues en su concepto se violan con la negativa de
la administración municipal, varios derechos consagrados en la norma
fundamental tales como el derecho al trabajo (art. 25), el derecho a la
propiedad privada (art. 58) y el derecho a la cultura (art. 70), entre otros.
Por tanto, solicita que se le otorgue
amparo  para que siga funcionando  la empresa y pueda cumplir de esta forma con
su cometido social  y que se ordene tanto a  la Alcaldía Mayor, como a la
Secretaría de Planeación  Municipal y a la  División de Control y Vigilancia
de Ibagué, que expidan los certificados y la licencia de funcionamiento
respectivos.
D. Decisión del juez de primera instancia.
El Juzgado Tercero Superior de Ibagué en
providencia del 25 de febrero de 1992 rechazó por improcedente la acción de
tutela  con base en los siguientes argumentos:
a) Que si bien es cierto que el petente
invoca los derechos a la propiedad privada, a la cultura, a la explotación
dentro de la ley del espectro electromagnético para servicios de televisión
etc., el mecanismo de la tutela no los protege y en consecuencia no puede
utilizarse ya "que equivocadamente ha surgido la idea de que la tutela
sirve para todo". (Fl. 34)
b) Que la resolución 090 del 31 de enero
de 1992  de Planeación  Municipal de Ibagué que niega la expedición de los
certificados de uso y ubicación a SAS TELEVISION LIMITADA , se produjo con
sujeción al acuerdo 035 de mayo 31 de 1990 en donde se determinó como
"zona especializada de control paisajístico ambiental" el sector
donde esta situado el "Cerro de Pan de Azúcar" que hace parte de las
"áreas no edificables y su única posible utilización será
recreacional..."
Por esto, "Planeación municipal deberá
iniciar conjuntamente con Cavibague, Cortolima y las comunidades afectadas el
proceso de concertación para su reubicación". (Fl. 35)
c) Que los actos administrativos de los
cuales se siente afectado en el derecho fundamental al trabajo el accionante,
no provienen de acciones y omisiones fundadas en la arbitrariedad, sino que
fueron creados en ejercicio de las funciones regladas por el acuerdo 035 de
mayo 31 de 1990 y, por lo tanto, amparados por la presunción de legalidad. Esta
presunción puede controvertirse utilizando las acciones legales ante los
tribunales administrativos, situación que impide el uso del mecanismo de la
tutela pretendido para la protección del derecho fundamental presuntamente
atacado. Solo cuando existe la amenaza de  un perjuicio irremediable, y se
utiliza como mecanismo transitorio, procede la tutela,  aún cuando el afectado
disponga de otro medio de defensa judicial. (Fl 35)
II  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Es competente esta Sala de Revisión de la
Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión del fallo dictado por
el Juzgado Tercero Superior de Ibagué, con fundamento en el art. 86 de la
Constitución Nacional y el artículo 2 del decreto 2591 de 1991.
Para llegar a una solución en el caso
concreto, es necesario estudiar diversos aspectos involucrados en él, tales
como la libertad económica, el derecho fundamental al trabajo, el medio
ambiente en la nueva Constitución, el concepto de interés general y el problema
del tránsito de normas.
Sin embargo, antes de entrar en el estudio
de fondo de tales temas, esta Sala estima necesario pronunciarse sobre la
afirmación del Juez de instancia según la cual la tutela no procedía para
proteger la mayoría de los derechos invocados por el peticionario, por cuanto
éstos no eran considerados fundamentales por la Constitución Nacional ya que no
figuraban en el capitulo 1 del Titulo II.
Al respecto, la Corte ya ha señalado
algunos criterios que se pueden consultar, por ejemplo, en la sentencia T-406
de esta misma Sala, proferida el 5 de Junio de 1992.
Según ellos, es claro que el carácter
fundamental de un derecho no se puede determinar sino en cada caso concreto,
atendiendo tanto la voluntad expresa del constituyente como la conexidad o
relación que en dicho caso tenga el derecho eventualmente vulnerado con otros
derechos indubitablemente fundamentales y/o con los principios y valores que
informan toda la Constitución.
De tal manera que el juez no puede rechazar
"in-limine" la tutela con el argumento de que el derecho no es
fundamental, pues es indispensable hacer previamente un análisis concreto para
establecer con suficientes elementos de juicio su carácter de tutelable o no en
las específicas circunstancias del caso.
De otra parte, se arguye por el juez de
instancia que existen otros mecanismos de defensa judicial que hacen
improcedente la tutela. También a ese respecto, la Corte ha dicho en diversas
sentencias1 que el otro mecanismo de defensa
judicial debe ser igual o más eficaz que la tutela para la protección del
derecho fundamental vulnerado. Sólo si existe un mecanismo de defensa judicial
que sea más eficaz para ese propósito que la tutela, será válido plantear ese
argumento para negarla.
A.- Libertad Económica.
Este derecho constituye piedra fundamental
de un sistema capitalista en el cual las personas pueden desarrollar cualquier
tipo de actividad lucrativa de acuerdo a sus preferencias o capacidades.
Sin embargo, la Sala destaca que la
libertad económica está limitada por las facultades que la ley le otorga al
Estado para que intervenga en las actividades de los particulares. De todas
formas es la misma Constitución en su artículo 333  la que consagra límites
conceptuales que luego desarrollará la ley, como son el bien común, el interés
social, el ambiente y el patrimonio cultural de la nación.
En el caso concreto que se estudia en esta
oportunidad,  tenemos que el Acuerdo 035 de 1990 es el desarrollo de la
facultad constitucional que tienen las autoridades municipales de ordenar el
desarrollo de su territorio.
La Corte considera que el fundamento de
dicho Acuerdo en lo pertinente es la conservación del medio ambiente, límite
que también está  consagrado en la misma Constitución.
Para la Corte es claro que la libertad
económica es un derecho fundamental que debe ejercerse dentro de los límites de
la Constitución y la ley. Uno de esos límites, es la posibilidad que tienen las
autoridades locales de proveer para la mejor distribución del espacio público y
la protección del medio ambiente. La medida tomada por el Concejo y la
Administración Municipal de Ibagué está dentro de los marcos permitidos por la
Constitución, pues no vulnera de manera arbitraria o abusiva la libertad
económica del peticionario. Tan es así, que la empresa aún sigue funcionando,
mientras se concretan los mecanismos  de reubicación concertada que el mismo
Acuerdo del Concejo contempla.
B.- El trabajo
como derecho fundamental.
Evidentemente, tal como lo afirma el
peticionario, el derecho al trabajo está consagrado en nuestra Carta
Fundamental en el artículo 25  que a su tenor expresa:
"El trabajo
es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la
especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en
condiciones dignas y justas."
Fue voluntad expresa del Constituyente que
el trabajo apareciera en la Carta tanto como un principio fundamental del
Estado Social de Derecho como un derecho económico y social protegido, en los
siguientes términos:
"...El
Estado deberá proteger el trabajo humano en todas sus manifestaciones, ya sea
que se preste por cuenta propia o por cuenta ajena, ya sea que se desarrolle en
forma organizada al interior de una empresa en forma individual o familiar, sea
que se trate de un trabajo manual o intelectual, de trabajo directamente útil
para la actividad económica o de trabajo que cree valores culturales,
artísticos, científicos o tecnológicos".
Este artículo consagra el DERECHO  y el
DEBER del trabajo.  "El derecho al trabajo se reconoce a toda persona en
"condiciones dignas y justas". La Constitución Nacional prevé en
normas posteriores los parámetros que fijan las condiciones del derecho al
trabajo (art. 52, a 58 y 64).
Teniendo en cuenta la intención del
Constituyente  y lo preceptuado por la Corte Constitucional en varias
sentencias,  no cabe duda que el trabajo es un derecho fundamental, inherente a
la persona y por lo  tanto es susceptible de ser tutelable de acuerdo a los
principios consagrados en nuestra Norma Suprema.
Es bueno recordar que la Corte2
ha  expresado que en la Carta de 1991 se observa un cambio de carácter
cualitativo en relación con el trabajo, como que es un derecho humano y también
un principio o elemento fundamental del nuevo orden estatal.
En el caso sub-exámine, el derecho
fundamental del peticionario al trabajo  no se vulneró, en la medida en que se
sigue prestando el servicio de recepción y transmisión de la antena parabólica
mientras se define un nuevo sitio  para ubicar los equipos. El mismo Acuerdo
035 de 1990 consagra  un proceso de concertación para solucionar todos aquellos
problemas derivados de su aplicación.
C.- Derecho al medio ambiente
La importancia de este derecho ya ha sido
señalada por esta Corporación3  la cual lo reconoció luego  como un
derecho fundamental,  y puso de presente la necesidad de crear mecanismos
eficaces de protección pues el deterioro del ambiente está generando nefastas
consecuencias en nuestro sistema y amenaza gravemente la supervivencia de la
especie. Al respecto se dijo:
"La
protección del medio ambiente no sólo incumbe al Estado, sino a todos los
estamentos de la sociedad; es un compromiso de la presente generación y de las
futuras. El restablecimiento de las condiciones mínimas del ecosistema no sólo
garantiza la vida actual, sino la de las próximas generaciones".
Dentro de este esquema,  el Concejo
Municipal de Ibagué  mediante el Acuerdo 035 de 1990 y en desarrollo de la
facultad constitucional consagrada en el numeral 9 del artículo 313  determinó
que el lugar donde están ubicadas las antenas receptoras y transmisoras de la
empresa SAS TELEVISION LIMITADA  es  "Zona paisajística ambiental".
La  Corte considera que la decisión del
Concejo Municipal   desarrolla correctamente la norma constitucional que
protege el ambiente. De otra parte,  el Acuerdo ofrece  alternativas para
realizar una reubicación concertada de las personas que pudiesen resultar
afectadas.
D.- Interés General contra interés
particular.
La Constitución de 1991 ha establecido como
principio fundamental del Estado Social de Derecho la prevalencia del interés
general  sobre el  interés particular.
De ese espíritu surge la intención de
mantener un equilibrio entre la prevalencia del interés general y el respeto  a
los derechos fundamentales de los individuos y, además, entre los diversos
intereses generales que en un momento dado pueden entrar en conflicto. La Sala
ya se ha pronunciado sobre el tema  en Sentencia No. T-428 donde se estableció
que podían entrar en conflicto dos intereses de tipo general (i.e comunidad
indígena versus habitantes de la zona) y que tendría que resolverse en favor
del aquél en el cual estén involucrados derechos fundamentales más valiosos o
importantes desde la perspectiva de los principios constitucionales.
La Corte Constitucional considera que en el
presente caso  el conflicto de intereses generales  se resuelve  de manera
ideal en el mismo texto de los actos administrativos pertinentes. En efecto,
de un lado, se desarrolló el principio de prevalencia del interés general en la
medida en que los terrenos mencionados fueron constituidos en "Zona
paisajística ambiental" en aras de contribuir a la defensa del medio
ambiente y ordenar el desarrollo urbano del municipio de Ibagué y del otro, se
preven los mecanismos para evitar que ese beneficio vulnere derechos
fundamentales de los habitantes de la zona.
En síntesis,  el principio de prevalencia
del interés general, como fundamento del Estado Social de Derecho, se aplicó en
toda su  extensión. Pero se respetó  la justicia, ya que el Acuerdo 035
conserva las mismas condiciones  que tienen actualmente los habitantes de la
zona, entre ellos la persona jurídica actora en esta tutela, para el desarrollo
de su   objeto social.
E.- Tránsito de normas.
Las normas tienen generalmente efecto
inmediato y se aplican a todos los hechos jurídicos que se constituyan a partir
de su vigencia.
De otra parte, la norma nueva no debe
desconocer la formación o extinción de derechos o consecuencias, pues ello
equivaldría  a desconocer la respectiva fuente (hecho jurídico) que le dió vida
o muerte. Sin embargo,
"algo
diferente sucede con las leyes nuevas que sin desconocer los derechos, estados
o situaciones ya formados (o extinguidos) según la ley que se deroga, se
limitan a indicar nuevas condiciones de ejercicio. Estas leyes se aplican no
sólo en relación con los derechos que se constituyen durante su vigencia, sino
también con los que se encuentran formados."4
Indudablemente el problema jurídico
fundamental del presente caso, surge por las consecuencias que resultan de la
derogatoria del Acuerdo 038 de 1980 por los Acuerdos 044 de 1989 y 035 de 1990.
Tales Acuerdos establecieron que la zona
donde se encuentran las antenas receptoras y transmisoras es de reserva
ambiental, lo que implica que todas las edificaciones allí establecidas deberán
trasladarse a otro lugar, previa concertación con  las autoridades municipales.
En estas circunstancias, las solicitudes de
los particulares para realizar cualquier tipo de construcción en la zona
carecen obviamente de fundamento legal, por cuanto el Acuerdo del Concejo no
solo busca proteger el medio ambiente, sino que lo hace en forma que no vulnera
el núcleo esencial de la libertad económica.
III CONCLUSION
En el presente tránsito normativo de los
acuerdos municipales no hay un desconocimiento de los derechos de los
peticionarios ya que éstos se mantienen y además se consagran mecanismos para
solucionar posibles problemas derivados del traslado de las antenas al sitio de
reubicación definitiva.
IV  DECISION
En mérito de lo expuesto la Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR  la providencia proferida por el Juzgado
Tercero Superior de Ibagué, por las razones expuestas en la  parte motiva de
esta  Sentencia.
SEGUNDO.- LIBRESE  por Secretaría las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 para los efectos allí
contemplados.
Notifíquese, cópiese, comuníquese, cúmplase
e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Sentencia aprobada por acta No. 5 de la
Sala  Primera de Revisión a los diez (10) días del mes de julio de mil
novecientos noventa y dos (1992)
CIRO ANGARITA BARON
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
1 Sentencia T-414, Sala de Revisión número 1, pg. 15.
2 Sentencia 222.  17 de junio de 1992. Sala Séptima de Revisión
3 Sentencia 415. 17 de junio de 1992. Sala Primera de Revisión
4 Arturo Valencia Zea. Derecho Civil. Editorial Temis 1979, Pg. 322