C-246-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-246/04
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Evolución histórica
PODER-División y control
SEPARACION DE PODERES, COLABORACION
ARMONICA Y CONTROL MUTUO
DIVISION DE PODERES-Fiscalización y control
En términos generales la fiscalización y
el control son inmanentes a la consagración constitucional de la división de
poderes, y no excepción a la misma, pues el control aparece como el instrumento
indispensable para que el equilibrio, y con él la libertad, puedan ser
realidad.
CONTROL POLITICO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA SOBRE EL GOBIERNO
NACIONAL-Función especial
CONTROL POLITICO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA SOBRE EL GOBIERNO
NACIONAL-Aspectos relevantes
SEPARACION DE PODERES, COLABORACION
ARMONICA Y CONTROL MUTUO-Evolución en el constitucionalismo colombiano
CONTROL POLITICO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA SOBRE EL GOBIERNO
NACIONAL-Fortalecimiento
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES Y
COLABORACION ARMONICA-Alcance
Si bien es cierto que el principio de
separación de poderes es el fundamento para el reconocimiento de la necesaria
independencia y autonomía de los diferentes órganos del Estado, a fin de que
puedan cumplir cabalmente sus funciones, también lo es que dicho principio debe
ser interpretado en función de su vinculación con el modelo trazado en el
artículo 113 Superior, según el cual, cada uno de los órganos del poder público
debe colaborar armónicamente para la consecución de los fines estatales.
Colaboración armónica que no implica que determinada rama u órgano llegue a
asumir la función de otro órgano, pues no debe olvidarse que cada uno de ellos
ejerce funciones separadas.
CONTROL POLITICO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA SOBRE EL GOBIERNO Y LA
ADMINISTRACION-Fundamento
Según el artículo 114 Superior corresponde al Congreso de la
República reformar la Constitución, hacer las leyes “y ejercer control político
sobre el gobierno y la administración”, función ésta que en criterio de la
Corte “encuentra fundamento en los poderes que los sistemas democráticos
liberales le han conferido al parlamento o al Congreso para que ejerza un real
contrapeso al órgano ejecutivo del poder público”, caracterizando nuestro
Estado de Derecho.
CONTROL POLITICO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA SOBRE EL EJECUTIVO-Manifestaciones
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES,
COLABORACION ARMONICA Y CONTROL MUTUO-Alcance/CONTROL
POLITICO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA SOBRE EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACION-Límites
En virtud del principio de separación de poderes el Congreso y el
Ejecutivo ejercen funciones separadas, aún cuando deben articularse para
colaborar armónicamente en la consecución de los fines del Estado, y que ésta
separación no excluye sino que, por el contrario, conlleva la existencia de
mutuos controles entre órganos estatales, entre ellos, el que ejerce el
legislativo sobre el ejecutivo, esto es, el control político. Así mismo queda
claro, que esta especie de control que ejerce el Congreso sobre el Gobierno y
la administración tiene límites, pues su ejercicio no puede servir de pretexto
para ejercer las funciones propias de otras autoridades ni desconocer los
atributos y competencias que les ha entregado la Constitución.
COLABORACION ARMONICA Y CONTROL
POLITICO EN CELEBRACION DE CONTRATOS Y NEGOCIACION DE EMPRESTITOS
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Función de
conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos y negociar
empréstitos
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Función de
celebración de contratos que le correspondan
CELEBRACION DE CONTRATOS Y NEGOCIACION
DE EMPRESTITOS-Competencia
dual
LEY DE AUTORIZACIONES-Carácter
excepcional
LEY DE AUTORIZACIONES EN PROCESO CONTRACTUAL-Razón de ser de la competencia legislativa
La razón de ser de la competencia del legislador en estas materias
radica en la necesidad identificada por el constituyente de asegurar la
intervención del órgano colegiado de representación popular en un proceso que
como el contractual, compromete la responsabilidad y el patrimonio nacional. De
ahí que se haya dicho que la ley de autorizaciones es el beneplácito
legislativo para que el Gobierno ejerza una función propia dentro de su ámbito
constitucional, ya que el ejercicio mismo de la actividad contractual es una
facultad privativa del Gobierno, que debe contar con la aprobación del
Congreso, como manifestación del ejercicio coordinado y armónico de la función
pública
CELEBRACION DE CONTRATOS POR EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Autorización
legislativa sujeta a realización de un acto de naturaleza administrativa/CELEBRACION DE CONTRATOS POR EL PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Actividad típicamente administrativa
Se ha afirmado que frente a la facultad para celebrar
contratos creadores de situaciones jurídicas concretas, la Constitución faculta
al legislador para que permita al Gobierno que se vincule jurídicamente y, por
ende, se obligue en el campo contractual, pero no lo habilita para que, so
pretexto de ejercer dicha competencia, imponga al Ejecutivo la celebración de
un contrato específico, pues la autorización del Congreso está sometida a la
realización de un acto de naturaleza administrativa. Por su parte, la facultad
del Gobierno es típicamente administrativa ya que los asuntos a los que se
refieren tales autorizaciones son propios de la mecánica de ejecución de
programas gubernamentales. Tal es la autonomía del Ejecutivo en esta materia,
que según lo dispuesto en el artículo 154 Superior, tiene iniciativa para
presentar los proyectos de ley en esta materia. Al respecto, la Corte ha
precisado que la limitación de la iniciativa gubernamental para las leyes que
autorizan la celebración de contratos, también encuentra fundamento en el
clásico principio de separación de funciones, toda vez que “la celebración de contratos
es actividad típicamente ejecutiva, es arbitrio clarísimo para llevar a cabo la
actividad propia de la administración”.
CELEBRACION DE CONTRATOS-Participación concurrente y separada
entre el Congreso y el Ejecutivo
CONTRATACION-Independencia y
armonización de las ramas del poder
CONTROL POLITICO SOBRE AUTORIZACION PARA CELEBRACION DE CONTRATOS Y
NEGOCIACION DE EMPRESTITOS-Función de
seguimiento y evaluación imparcial
Al Congreso no le corresponde limitarse a extender la respectiva
autorización legal, sino que, como órgano de representación popular y en
ejercicio del control político que le corresponde, también debe hacer un
seguimiento y una evaluación imparcial acerca del ejercicio de las
autorizaciones conferidas, como quiera que se trata del ejercicio de funciones
que compromete en forma significativa los intereses nacionales.
CELEBRACION DE CONTRATOS Y NEGOCIACION DE EMPRESTITOS-Competencias separadas pero
concurrentes
En lo relativo a las atribuciones
consagradas en los artículos 150-9 y 189-23 Constitucionales, tanto el
legislador como el gobierno ejercen en forma separada pero concurrente sus
competencias, pues el primero extiende por medio de ley una autorización para
contratar, y vigila efectivamente el cumplimiento de la misma como expresión
del control político, al paso que el segundo tiene iniciativa exclusiva para
solicitar la expedición de la ley de autorización y la competencia para
celebrar autónomamente los contratos respectivos.
COMISION INTERPARLAMENTARIA DE CREDITO PUBLICO-Origen y normatividad aplicable
COMISION INTERPARLAMENTARIA DE CREDITO PUBLICO-Funciones
CONTROL POLITICO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA EN CELEBRACION DE CONTRATOS Y NEGOCIACION DE EMPRESTITOS-No invasión de órbita competencial
COMISION INTERPARLAMENTARIA DE CREDITO PUBLICO-Emisión de concepto negativo vinculante
En relación con la facultad de la Comisión para emitir concepto
negativo vinculante, observa la Corte que esta medida persigue una finalidad
válida a la luz de los dictados de la Constitución, como quiera que a través de
ella se pretende que el Congreso, en desarrollo de su función constitucional de
control político, impida que determinada operación de crédito público pueda repercutir
negativamente en la economía, cuando se trata de situaciones en las que los
recursos necesarios que deban aportarse en estos casos para complementar los
gastos en dólares tienen carácter inflacionario. En este evento, está claro que
dicho concepto constituye la máxima expresión de control político por parte del
Congreso.
CONTROL DE LA INFLACION-Objetivo del
Estado
COMISION INTERPARLAMENTARIA DE CREDITO PUBLICO-Funciones conceptuales
Por lo que hace a la restantes funciones conceptuales que cumple la
Comisión Interparlamentaria de Crédito Público, la Corte tampoco encuentra
reparos de constitucionalidad, pues al consistir en una opinión que no vincula
al Congreso, excluye toda posibilidad de que el órgano legislativo pueda
inmiscuirse en la gestión de asuntos del resorte exclusivo del Ejecutivo, como
quiera que éste último conserva intacta su competencia administrativa para
celebrar el contrato o negociar el empréstito con sujeción a la ley de
autorizaciones, razón por lo cual no se vulnera el principio constitucional de
la separación de poderes.
COMISION INTERPARLAMENTARIA DE CREDITO PUBLICO EN MATERIA DE
OPERACIONES DE CREDITO EXTERNO-Función conceptual
A través de la función conceptual en cabeza de la Comisión
Interparlamentaria de Crédito Público, el Congreso materializa su función
constitucional de control, pues al hacer un seguimiento de la actividad que
desarrolla el Gobierno en materia de operaciones de crédito externo, a fin de
verificar si ella se ajusta o no a los parámetros y condiciones señalados en la
ley de autorizaciones, el órgano de representación popular cumple con su papel
de veedor sobre la gestión del Ejecutivo, logrando de esta forma el pretendido
equilibrio entre los poderes públicos.
COMISION INTERPARLAMENTARIA DE CREDITO PUBLICO-Concepto sobre contratación de empréstitos
COMISION INTERPARLAMENTARIA DE CREDITO PUBLICO-Concepto en materias relacionadas con crédito público
Al conceptuar en materias relacionadas con crédito público el
Congreso no está expidiendo una ley de autorizaciones en la que fija parámetros y condiciones, requisitos, objetivos, fines y
controles pertinentes bajo los cuales el Ejecutivo ha de ejercer su facultad
administrativa en esa materia, sino que se pronuncia sobre el manejo de asuntos
administrativos que pueden llegar a comprometer intereses nacionales, dada la
importancia que para el funcionamiento de nuestra economía tienen los recursos
obtenidos mediante las operaciones de crédito público, como quiera que son
elemento esencial para suplir deficiencias en el ahorro interno y en el cambio
exterior frente a las necesidades del desarrollo.
COMISION INTERPARLAMENTARIA DE CREDITO PUBLICO EN MATERIA DE
OPERACIÓN DE CREDITO PUBLICO EXTERNO-Carácter del
concepto
Si bien la función que la ley otorga a la Comisión para emitir
concepto sobre la respectiva operación crediticia es de carácter obligatorio
para dicho organismo, su contenido no es vinculante para el Gobierno, salvo
cuando se trata de concepto desfavorable, pues éste puede apartarse de dicho
concepto. Pero lo que no puede hacer el Gobierno es abstenerse de convocar
previamente a la Comisión para informarla, pues en tal evento afectaría la
validez del contrato de crédito externo celebrado o garantizado, tal como lo
prescribe el parágrafo del artículo 2° de la Ley 18 de 1970. En otras palabras,
para que el Gobierno o la entidad estatal pueda proceder a gestionar una
operación de crédito público externo, debe informar a dicha Comisión, y en caso
de que éste organismo no emita concepto favorable el Ejecutivo puede apartarse
de sus recomendaciones, dado que tal concepto no tiene carácter vinculante.
COMISION INTERPARLAMENTARIA DE CREDITO PUBLICO-Función conceptual no invade ámbito funcional el Gobierno para
contratación de deuda pública
La Corte no ve cómo la función conceptual de la Comisión
Interparlamentaria de Crédito Público pueda desconocer la prohibición que
respecto del Congreso consagra el artículo 136-1 de la Carta, de inmiscuirse en
asuntos propios de otra autoridad, ya que, se repite, a través de este
organismo el órgano legislativo no invade el ámbito funcional del Gobierno para
la contratación de deuda pública, como quiera que solo se limita a desempeñar
su función de control político sobre el Gobierno y la administración, conforme
a lo dispuesto en los artículos 114 y 150-9 de la Constitución.
COMISION INTERPARLAMENTARIA DE CREDITO PUBLICO-Mecanismo para efectivizar control político y colaboración armónica
entre los poderes
COMISION INTERPARLAMENTARIA DE CREDITO PUBLICO-No cumple funciones de asesoramiento y consejo al Gobierno
Sí resulta
contrario a la Carta es que dicha Comisión cumpla funciones de asesoramiento y
consejo, pues al ejercer éstas atribuciones no sólo desconoce el principio de
separación de poderes sino que también desnaturaliza la función de control
político en cabeza del Congreso de la República. Para la Corte, mediante las
funciones de asesoramiento y consejo el órgano legislativo se inmiscuye en
asuntos propios de la órbita del Ejecutivo, pues al cumplir tareas de
orientación acerca del ejercicio de la actividad administrativa en materia de
celebración de empréstitos, impide que el Gobierno pueda desarrollar la
competencia que le reconoce el artículo 150-9 Superior para vincularse
autónomamente en el campo contractual, situación que evidentemente resulta
contraria al principio de la separación funcional de las ramas del poder
público consagrado en el artículo 113 Superior. Además, al dar su consejo
acerca de la gestión de empréstitos por parte del Gobierno la Comisión
Interparlamentaria de Crédito Público compromete la imparcialidad que
caracteriza la función de control político, pues si a través de la función
asesora ha sentado pautas sobre la forma como debe ser desarrollada la
actividad contractual por parte del Gobierno, dicho organismo pierde toda
ecuanimidad y neutralidad para vigilar efectivamente el desarrollo de las
autorizaciones conferidas al Ejecutivo en este ámbito.
Referencia: expediente D-4829
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 4° y 6° (parciales) de la Ley 18 de
1970;  parágrafo 2° (parcial) del artículo 41 de la Ley 80 de 1993; parágrafo
del artículo 7° y artículo 24 (parcial) de la Ley 185 de 1995; y artículo 38 de
la Ley 344 de 1996.
Demandante: Andrée Viana Garcés
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D. C., dieciséis (16)
marzo de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite
establecidos en el  Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la
Constitución Política, la ciudadana Andrée Viana Garcés presenta demanda contra
las disposiciones legales en referencia.
La Magistrada
Sustanciadora admitió la demanda por cumplir con los requisitos señalados en el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, y ordenó la fijación en lista de las
normas acusadas, al tiempo que dispuso el traslado al señor Procurador General
de la Nación para que rindiera su concepto.
Así mismo,
comunicó la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente
del Congreso Nacional y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. De igual
forma, de conformidad con el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, envió
comunicación al Ministerio del  Interior y de Justicia, al Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, al Banco de la República y al Departamento
Nacional de Planeación.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, y previo concepto de la Procuraduría General de la
Nación, la Corte procede a decidir en relación con la demanda de la referencia.
II.  TEXTO DE
LAS NORMAS DEMANDADAS
A continuación
se transcribe el texto de las normas cuya constitucionalidad se revisa,
subrayando y resaltando los apartes demandados:
“Ley 18 de 1970
(Diciembre 22)
Por la cual se amplían unas autorizaciones al Gobierno para celebrar
operaciones de crédito externo, se reglamenta la Comisión Interparlamentaria de
Crédito Público y se dictan otras disposiciones
Artículo
4°. La Comisión Interparlamentaria de que
habla el artículo segundo, en su condición de asesora del Gobierno, deberá
ser reunida por éste, aún estando en receso el Congreso, con el
fin  de obtener su consejo sobre los empréstitos que el Gobierno esté
gestionando.
(…)
Artículo 6°.
La Comisión Interparlamentaria se denominará Comisión Interparlamentaria de
Crédito Público. Esta Comisión deberá dar cuenta al Congreso, por intermedio de
las Comisiones Tercera de Senado y Cámara, sobre el cumplimiento de las
disposiciones anteriores. Asimismo, cuando a su juicio el Gobierno esté
comprometiendo la capacidad del país para atender el servicio de la deuda
exterior más allá de límites razonables, o cuando las condiciones de los
empréstitos resulten gravosas o inaceptables para el país, deberá expresarlo
formalmente al Gobierno e informar al Congreso para que se tomen los correctivos
necesarios, salvo el caso del artículo 3° en el cual el concepto
desfavorable de la Comisión Interparlamentaria obliga al Gobierno y en
consecuencia la respectiva operación crediticia no podrá celebrarse
mientras subsistan las circunstancias allí contempladas.
“LEY 80 DE 1993
(octubre 28)
por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
Articulo 41. Del perfeccionamiento del contrato. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo
sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.
Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de
la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo
que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de
conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto.
Los contratos estatales son intuito personae y, en consecuencia, una
vez celebrados no podrán cederse sin previa autorización escrita de la entidad
contratante.
En caso de situaciones de urgencia manifiesta a que se refiere el
artículo 42 de esta ley que no permitan la suscripción de contrato escrito, se
prescindirá de éste y aún del acuerdo acerca de la remuneración, no obstante deberá
dejarse constancia escrita de la autorización impartida por la entidad estatal
contratante.
A falta de acuerdo previo sobre la remuneración de que trata el
inciso anterior, la contraprestación económica se acordará con posterioridad al
inicio de la ejecución de lo contratado. Si no se lograre el acuerdo, la
contraprestación será determinada por el justiprecio objetivo de la entidad u
organismo respectivo que tenga el carácter de cuerpo consultivo del Gobierno y,
a falta de éste, por un perito designado por las partes.
Parágrafo 1o. Para efectos de lo
establecido en el presente artículo, la autoridad administrativa directamente
realizará los ajustes o modificaciones presupuestales a que haya lugar de
conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto.
Parágrafo 2o. Operaciones de crédito publico. Sin perjuicio de lo previsto en leyes especiales, para efectos de la
presente ley se consideran operaciones de crédito público las que tienen por
objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se
encuentran la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación
de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de
garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales.
Así mismo, las entidades estatales podrán celebrar las operaciones
propias para el manejo de la deuda, tales como la refinanciación,
reestructuración, renegociación, reordenamiento, conversión, sustitución,
compra y venta de deuda pública, acuerdos de pago, cobertura de riesgos, las
que tengan por objeto reducir el valor de la deuda o mejorar su perfil, así
como las de capitalización con ventas de activos, titularización y aquellas
operaciones de similar naturaleza que en el futuro se desarrollen. Para efectos
del desarrollo de procesos de titularización de activos e inversiones se podrán
constituir patrimonios autónomos con entidades sometidas a la vigilancia de la
Superintendencia Bancaria, lo mismo que cuando estén destinados al pago de
pasivos laborales.
Cuando las operaciones señaladas en el inciso anterior se refieran a
operaciones de crédito público externo o asimiladas, se requerirá autorización
previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que podrá otorgarse en
forma general o individual, dependiendo de la cuantía y modalidad de la
operación.
Para la gestión y celebración de toda operación de crédito externo y
operaciones asimiladas a éstas de las entidades estatales y para las
operaciones de crédito público interno y operaciones asimiladas a estas por
parte de la Nación y sus entidades descentralizadas, así como para el
otorgamiento de la garantía de la Nación se requerirá la autorización del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previos los conceptos favorables del
CONPES y del Departamento Nacional de Planeación.
El Gobierno Nacional, mediante decreto reglamentario que expedirá a
más tardar el 31 de diciembre de 1993, con base en la cuantía y modalidad de
las operaciones, su incidencia en el manejo ordenado de la economía y en los
principios orgánicos de este Estatuto de Contratación, podrá determinar los
casos en que no se requieran los conceptos mencionados, así como impartir
autorizaciones de carácter general para dichas operaciones. En todo caso,
las operaciones de crédito público externo de la Nación y las garantizadas por
ésta, con plazo mayor de un año, requerirán concepto previo de la Comisión
Interparlamentaria de Crédito Público.
Las operaciones de crédito público interno de las entidades territoriales
y sus descentralizadas se regularán por las disposiciones contenidas en los
Decretos 1222 y 1333 de 1986, que continúan vigentes, salvo lo previsto en
forma expresa en esta Ley. En todo caso, con antelación al desembolso de los
recursos provenientes de estas operaciones, éstas deberán registrarse en la
Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
De conformidad con las condiciones generales que establezca la
autoridad monetaria, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda
pública interna de las entidades territoriales y sus descentralizadas requerirá
autorización previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y concepto
previo favorable de los organismos departamentales o distritales de planeación,
según el caso. Cada uno de los conceptos y autorizaciones requeridos deberá
producirse dentro del término de dos meses, contados a partir de la fecha en
que los organismos que deban expedirlos reciban la documentación requerida en
forma completa. Transcurrido este término para cada organismo, se entenderá
otorgado el concepto o autorización respectiva.
En ningún caso se otorgará la garantía de la Nación a las
operaciones de crédito público interno de las entidades territoriales y sus
entidades descentralizadas, ni a operaciones de particulares.
Las operaciones a que se refiere el presente artículo y las conexas
con éstas se contratarán en forma directa. Su publicación, si a ello hubiere
lugar, se cumplirá en el Diario Oficial cuando se trate de operaciones de la
Nación y sus entidades descentralizadas. Para operaciones de la Nación este
requisito se entenderá cumplido en la fecha de la orden de publicación
impartida por el Director General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público; en las entidades descentralizadas del orden nacional en la
fecha del pago de los derechos correspondientes por parte de la entidad
contratante.
Salvo lo que determine el Consejo de Ministros, queda prohibida
cualquier estipulación que obligue a la entidad estatal prestataria a adoptar
medidas en materia de precios, tarifas y en general, el compromiso de asumir
decisiones o actuaciones sobre asuntos de su exclusiva competencia, en virtud
de su carácter público. Así mismo, en los contratos de garantía la Nación sólo
podrá garantizar obligaciones de pago.
Las operaciones a que se refiere este artículo y que se celebren
para ser ejecutadas en el exterior se someterán a la jurisdicción que se pacte
en los contratos.
Parágrafo 3o. Salvo lo previsto en el parágrafo anterior,
perfeccionado el contrato, se solicitará su publicación en el Diario Oficial o
Gaceta Oficial correspondiente a la respectiva entidad territorial, o a falta
de dicho medio, por algún mecanismo determinado en forma general por la autoridad
administrativa territorial, que permita a los habitantes conocer su contenido.
Cuando se utilice un medio de divulgación oficial, éste requisito se entiende
cumplido con el pago de los derechos correspondientes.”
“Ley 185 de 1995
(enero 27)
por la cual se autorizan operaciones de endeudamiento interno y
externo de la Nación, se autorizan operaciones para el saneamiento de
obligaciones crediticias del sector público, se otorgan facultades y se dictan
otras disposiciones.
EL Congreso de Colombia,
DECRETA:
Artículo 7°. Las operaciones
previstas en el artículo 13 de la Ley 51 de 1990 podrán efectuarse entre la
Nación y las entidades públicas y entre éstas entre sí. De igual forma, el
Gobierno Nacional podrá ordenar que se efectúen novaciones de obligaciones
entre las entidades antes señaladas.
Parágrafo. Las
autorizaciones de que trata el presente artículo requieren concepto previo de
la Comisión de Crédito Público.
(…)
Artículo 24. Para todos los efectos previsto en el inciso 5° del
Parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, la Comisión de Crédito
Público emitirá un concepto preliminar que permita iniciar las gestiones
pertinentes para las operaciones de crédito público y un concepto definitivo
que haga posible la ejecución de las mismas en cada caso particular.
Se exceptúan de lo anterior las operaciones relacionadas con la
emisión, suscripción y colocación de bonos y títulos valores, para los
cuales la Comisión de Crédito Público, emitirá su concepto por una sola vez.”
“LEY 344 DE 1996
(diciembre 27)
por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del
gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras
disposiciones.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
Artículo 38. Contabilización de
las garantías de la Nación. Las garantías otorgadas por la Nación a las
obligaciones de pago de otras entidades estatales se contabilizarán en un cupo
separado cuyo monto se establece inicialmente en la suma de cuatro mil
quinientos millones de dólares (US$4.500.000.000), tanto para operaciones
internas como externas.
Para la utilización del cupo de garantías se requerirá la
autorización del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, previo concepto del CONPES y el de la Comisión de
Crédito Público.
Este cupo se afectará inicialmente con las garantías otorgadas por
la Nación con cargo al cupo de endeudamiento de la Ley 185 de 1995. Los montos
liberados en razón de la aplicación de esta ley incrementarán en igual cuantía
el cupo de crédito.”
III. FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA
Sostiene la
accionante que las normas acusadas vulneran los artículos 113, 136 numeral 1,
150 numeral 9 y 209 de la Constitución.
En su parecer la
Ley 5ª de 1992 mantuvo la Comisión Interparlamentaria asesora en materias de
crédito público, creada a la luz de la Constitución anterior, conservando las
mismas funciones que se le adjudicaron en ese entonces, incluso algunas
otorgadas por la Ley 18 de 1970, y que consisten en asesorar al Gobierno sobre
los empréstitos que esté gestionando, y en proferir concepto desfavorable
obligatorio en los casos en los que éste pretenda realizar una operación de
crédito público sin contar con los correspondientes recursos internos sanos en
moneda colombiana, necesarios para complementar los gastos en dólares.
Señala que el
legislador, en desarrollo de lo prescrito en el artículo 150 numeral 9 de la
Constitución, mediante la Ley 80 de 1993, estableció los requisitos y
procedimientos con cuya observancia y agotamiento el Gobierno queda autorizado
para realizar operaciones de crédito público, y condicionó la celebración de
las operaciones de crédito público externas de la Nación y de las garantizadas
por ésta con plazo mayor de un año a la obtención de concepto favorable de la
Comisión Interparlamentaria de Crédito Público.
Agrega que la
Ley 185 de 1995, detalló el procedimiento ante dicha comisión haciendo
obligatoria la emisión de un doble concepto, uno para autorizar el inicio de
las negociaciones y otro para la celebración de cada empréstito en concreto.
Además, aduce que la Ley 344 de 1996 reitera la necesidad de contar con los
conceptos mencionados.
En su parecer,
la función que atribuye el artículo 6° de la Ley 18 de 1970, a la que remite al
artículo 65 de la Ley 5ª de 1992, así como lo establecido en parágrafo 2 del
artículo 41 de la Ley 80 de 1993, desarrollada por los artículos 7 y 24 de la
Ley 185 de 1996 y el artículo 38 de la Ley 344 de 1996, desconoce lo dispuesto
en el artículo 150 numeral 9 de la Carta, según el cual las autorizaciones para
contratar y negociar empréstitos deben ser otorgadas por el Congreso mediante
leyes, y no por una Comisión Permanente mediante actos que, por su contenido y
finalidad, además por el contexto en que se expiden, son de naturaleza administrativa.
Indica que la
expedición de dichos actos, así como el asesoramiento al Gobierno en el proceso
previo a la toma de decisión de negociar o contratar un empréstito, constituye
una intromisión en los asuntos propios y privativos del ejecutivo, lo cual
desconoce la prohibición prevista en el artículo 136- 1 de la Constitución.
Advierte que
como además se trata  funciones administrativas propias del Gobierno que son
ejercidas por parte del legislativo, se desconoce el principio de la
tridivisión del poder público consagrado en el artículo 113 Superior. En su
opinión, de esta forma se desnaturaliza el ejercicio del control político sobre
ese tipo de operaciones, generando un exceso de procedimientos que termina
afectando los principios rectores de la función pública consagrados en el
artículo 209 Superior.
Argumenta que el
concepto que profiere la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público
constituye una autorización que otorga el Congreso por vía diferente a la de la
ley, por lo que, en su sentir, las regulaciones contenidas en cada una de las
disposiciones acusadas, vulneran el artículo 150 numeral 9 de la Constitución
en virtud del cual corresponde al órgano legislativo conceder mediante ley
autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y
enajenar bienes nacionales.
Al respecto,
argumenta que con la reforma constitucional de 1991 se mantuvo el espíritu de
la Constitución de 1886, en el sentido de que el Gobierno debe solicitar
autorizaciones al Congreso para celebrar contratos y negociar empréstitos,
autorización que, a su juicio, bien puede ser general o bien para un caso
determinado y que de ser procedente debe estar contenida en una ley.
Asegura que la
Constitución atribuyó al Congreso la facultad de autorizar la celebración de
contratos y la negociación de empréstitos mediante leyes. Por ello, afirma que
el Congreso al expedir la Ley 18 de 1970, la Ley 80 de 1993, la Ley 185 de 1996
y la Ley 344 de 1994, excedió las atribuciones otorgadas por la norma constitucional,
modificándose de esta forma su contenido, lo que no puede hacerse mediante una
simple ley, sino por medio de los mecanismos consagrados para tal efecto.
Considera que el
artículo 150 numeral 9 de la Carta sólo exige para que el Gobierno pueda contratar
y negociar empréstitos, la existencia de una ley de autorizaciones que lo
habilite para esos fines. A su juicio, la norma no impone al Ejecutivo ningún
requisito adicional para iniciar la gestión de un empréstito o para celebrar
los contratos respectivos. Advierte que sin embargo las normas acusadas imponen
unos requisitos adicionales a los que exige la Constitución, como la necesidad
de obtener un consejo o un concepto vinculante proferido por la Comisión
Interparlamentaria de Crédito Público, con lo cual el legislador convierte a
dicha Comisión en un organismo protagónico y decisivo en el proceso
administrativo de gestión y contratación de empréstitos públicos.
Sostiene que
tanto el artículo 6° de la Ley 18 de 1970, que otorga a la Comisión la facultad
de expedir un concepto que si es desfavorable obliga al el Gobierno en caso de
que éste quisiera realizar operaciones de crédito público sin contar con
recursos sanos suficientes para soportarlos, como el parágrafo segundo del
articulo 41 de la Ley 80 de 1993, y los artículos 7 y 24 de la Ley 185 de 1995y
el 38 de 1996, que establecen que las operaciones de crédito público externo de
la Nación y las garantizadas por ella, con plazo mayor de un año, requieren
concepto de la Comisión, modifican el artículo 150 numeral 9 de la Carta, pues
esta norma superior indica que las autorizaciones para negociar y contratar
empréstitos las otorga el Congreso mediante ley, y no un grupo de seis
parlamentarios mediante acto de diferente naturaleza.
Afirma que si se
tiene en cuenta que el Gobierno sólo puede negociar y celebrar contratos de
crédito público previa autorización legal, entonces, en ausencia de ésta y ante
la prohibición expresa del legislador, no son procedentes dichas negociaciones
y celebración de empréstitos. Por ello, considera que resulta inconstitucional
e inocuo el concepto vinculante de la Comisión, pues, en su sentir, con o sin
él, el Gobierno no podría gestionar y suscribir créditos externos mientras
subsistan las comentadas circunstancias.
Manifiesta que
si bien es cierto que el Congreso de la República tiene la potestad de hacer
las leyes, según lo dispuesto en el artículo 150 de la Carta Política, no lo es
menos que ella ha de ejercerse dentro de los límites que consagra la propia
Constitución, y agrega que el otorgar facultades administrativas propias del
Ejecutivo a una comisión permanente, desborda las funciones constitucionales
del Congreso.
Dice la
accionante que la asesoría previa que trata el artículo 4° de la Ley 18 de
1970, así como el concepto de que trata el artículo 6° de la misma, al igual
que aquél previsto en el parágrafo 2° del articulo 41 de la Ley 80 de 1993, en
la Ley 185 de 1995 y 344 de 1996, son fruto del ejercicio de una función
administrativa que, pese a ser típica del ejecutivo, le fue atribuida  a dicha
comisión contraviniendo los principios de la separación de poderes y la
colaboración armónica consagrada en el artículo 113 de la Constitución y
desnaturalizando la función de control político.
En su criterio,
la facultad que la Constitución otorga al Congreso para conceder autorizaciones
al Gobierno para contratar y negociar empréstitos, se refiere a funciones de
carácter administrativo, es decir, aquellas que se encuentran en la esfera
propia del Gobierno, pero respecto a éstas, la Constitución prescribe cierta
participación del legislador.
Considera que la
colaboración armónica entre las ramas legislativa y ejecutiva es evidente en el
tema de la contratación de empréstitos públicos, pues, la primera, de acuerdo
con la naturaleza de sus funciones, está encargada de proferir las leyes marco
para señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno  para organizar el crédito público, y también, mediante ley, de manera
previa autorizar al ejecutivo con el fin de adelantar los trámites y
actuaciones administrativas para obtener crédito, debiendo posteriormente el
legislativo ejercer el control político sobre el uso de esas autorizaciones con
base en los informe que debe rendirle el Gobierno. Explica que por su parte la
rama ejecutiva se encarga de todo el proceso de evaluación técnica y financiera
previa negociación, suscripción y ejecución de los empréstitos, ya que dicho
proceso es de naturaleza administrativa debiendo ceñirse a lo prescrito en la respectiva
ley de autorizaciones.
Señala que la
Carta habilita al Congreso para que permita al Gobierno establecer vínculos
jurídicos y para obligarse en el campo contractual, pero en su parecer no lo
autoriza para reemplazar o sustituir, mediante conceptos vinculantes, o
complementar, mediante consejos o asesorías al Ejecutivo, la decisión y el acto
mismo de celebrar un contrato, pues este acto es de naturaleza administrativa.
En su sentir,
las normas impugnadas al asignarle a la Comisión las funciones de aconsejar al
Gobierno y aprobar o improbar la gestión y celebración de algunos contratos de
empréstitos y de otras operaciones de crédito público, la convierten en una
entidad coadministradora, en el primer evento porque se hace partícipe del
proceso decisorio de cada caso en particular y, en el segundo, porque de ella
depende la decisión de negociar y contratar, cuando la adopción de dicha
resolución corresponde a la esfera propia del Gobierno.
Aduce que de
acuerdo con las normas acusadas el Gobierno, aún después de la expedición de la
correspondiente ley de autorizaciones, no es libre de negociar un empréstito o
abstenerse de hacerlo, ni de celebrar el contrato, sino que debe consultar a la
Comisión Interparlamentaria de Crédito Público y someterse a la decisión que
ella adopte, por lo que es ésta última la verdadera adjudicataria de la
potestad gubernamental referida quedando la administración reducida a un
ejecutor obediente del criterio de seis parlamentarios que conforman la
mencionada Comisión.
Para la
demandante resulta claro que el legislador al expedir cada una de las normas
acusadas, atribuyó una potestad propia y exclusiva del Ejecutivo a una Comisión
Permanente del Congreso de la República, afectando el principio de la
separación de funciones de las ramas del poder público, elemento de
legitimación de un régimen democrático.
A su juicio,
esto supone una abierta violación del artículo 113 de la Constitución, pues no
es posible la simultánea y concurrente asignación de las mismas competencias
entre el legislador y el ejecutivo, o que se permita que cada uno de los dos
órganos las ejerza a discreción sin que se considere límites a sus
competencias.
Concluye que las
dos situaciones no queridas por el constituyente, tienen ocurrencia en virtud
de las disposiciones atacadas. Sobre éste punto  concluye que “ a) Tiene
lugar la simultánea y concurrente asignación de las mismas competencias entre
el legislador y el ejecutivo: tanto al ejecutivo como la Comisión les ha sido
asignada la función de decidir sobre la negociación y celebración de
empréstitos y, b) se permite que uno de los dos órganos ejerza funciones a
discreción, sin considerar límite alguno de competencias: el Ejecutivo depende,
en la adopción de la decisión definitiva de la Comisión, y dado que ésta
pertenece al órgano Legislador titular del control político de ese tipo de
actos, el ejercicio de dicha potestad en cabeza de la Comisión es, casi,
ilimitada.”
Considera que la violación del artículo
113 superior genera la imposibilidad de satisfacer la finalidad buscada por el
Constituyente, que es en últimas permitir, en el marco de la colaboración
armónica entre el Gobierno y el Congreso, el ejercicio sano y eficiente del
control político, y agrega que si quien asesora al Gobierno o decide sobre la
negociación y celebración de un contrato u otro tipo de operación de crédito
público  es un grupo de parlamentarios, el control político, cuyo presupuesto
fundamental es buscar el equilibrio de poderes, resulta viciado y
desnaturalizado, para dar una absoluta preponderancia del legislador.
En su concepto,
la Comisión coadministra, incluso con mayo autoridad que el Gobierno, y éste no
será sujeto de control posterior por el Congreso, pues la decisión no fue suya
sino de éste último mediante una Comisión Interparlamentaria.
De otro lado,
sostiene que la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público se inmiscuye en
las funciones propias del Gobierno desconociendo la prohibición expresa
contenida en el artículo 136 numeral 1 de la Constitución.
Al respecto,
explica que en ejercicio de la facultad de aconsejar y/o decidir si es
procedente o no la negociación y suscripción de contratos de empréstito
público, la Comisión se intromete en asuntos propios de la esfera del
Ejecutivo, ya que es ella quien finalmente toma la decisión, interveniendo
directa e indebidamente en asuntos de privativa competencia del Gobierno.
Agrega que en los casos en que el concepto no es obligatorio, de todas formas
los consejos o asesorías al Gobierno suponen la participación directa en el
proceso administrativo de toma de decisiones exclusivas de la órbita del
ejecutivo.
Señala que,
adicionalmente, tal concepto, obligatorio o no, en la medida en que es fruto
del ejercicio de funciones diferentes a las del legislativo y que, por eso
mismo, es gestado en una reunión de parlamentarios efectuada al margen del
ordenamiento constitucional, carece de toda validez de acuerdo con lo previsto
en el artículo 149 de la Carta.
Finalmente,
indica que el procedimiento que se ha diseñado a raíz de la obligatoriedad del
concepto previsto en el parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, en
la Ley 185 de 1995 y en la Ley 344 e 1996 supone trámites adicionales a los que
podrían derivarse de un desarrollo adecuado de la Constitución, lo cual
propicia el aprovechamiento de cargos, exceso de poderes personales y, en
general, prácticas corruptas que vulneran los principios de la administración
pública consagrados en el artículo 209 de la Constitución.
En este sentido
argumenta que la obligación de consultar a una Comisión pese a la existencia de
una ley de autorizaciones, vulnera los principios de economía, celeridad y
eficacia, consagrados en el artículo 209 Superior, los que igualmente pueden
predicarse de la función legislativa, como se deduce de  los preceptos
constitucionales.
En su parecer,
la capacidad del Estado para cumplir su fin de servicio a la sociedad resulta
disminuida si los planes de Gobierno, aprobados mediante leyes, quedan
sometidos al capricho de unos pocos miembros del Congreso que deciden su
procedencia en reuniones y mediante decisiones huérfanas de amparo
constitucional.
Aduce que a raíz
de que el legislador impuso la obligatoriedad de los conceptos de la Comisión,
se ha debido diseñar un proceso previo a la negociación y suscripción de las
operaciones de crédito público en el cual se consulta dos veces a dicha
Comisión: previo el inicio de las gestiones de negociación y previa la
suscripción del contrato, lo que, según la demandante, supone un exceso de
trámites, la legalización de escenarios propicios para que seis parlamentarios
ejerzan el poder de decidir sobre los ingresos que necesita el Gobierno  para
cumplir con las finalidades propias del Estado Social de Derecho.
Indica que la
concentración de semejante poder en seis personas genera un riesgo, en el
sentido de que la decisión este precedida de transacciones, negociaciones e
intercambios de favores que no consultan la moral pública y que comprometerán
intereses particulares, con lo cual se desconoce el deber estatal de prevenir
la corrupción y adoptar y promover los mecanismos necesarios para prevenirla,
detectarla, sancionarla y erradicarla. Afirma que, por el contrario, se crea un
foco de poder concentrado y sin control que genera prácticas corruptas.
IV.
INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
El apoderado del Ministerio, Jaime
Romero Mayor, interviene en defensa de los preceptos acusadas.
Indica que de acuerdo con la Ley 5ª de
1992, la Comisión Asesora Interparlamentaria de Crédito Público es un órgano
encargado de presentar informes al congreso sobre las operaciones de crédito
externo autorizadas por la ley al Gobierno, sobre los correctivos que deban
asumirse cuando a juicio de la Comisión el Ejecutivo este comprometiendo la
capacidad del país para atender el servicio de la deuda, y sobre los demás
asuntos que dispongan las leyes.
Expresa que la Ley 18 de 1970 establece
que dicha Comisión Interparlamentaria deberá dar informes al Congreso siempre
que el Gobierno pretenda celebrar o garantizar contratos de crédito externo, y
cuando carezca de los correspondientes recursos internos sanos en moneda
colombiana necesarios para complementar los gastos en dólares.
Argumenta que la Comisión Interparlamentaria
tiene dos objetivos: el primero es realizar un seguimiento del cumplimiento de
las leyes de autorizaciones que se promulgan, para que el Gobierno pueda
efectuar las operaciones de crédito público; y el segundo, informar al Congreso
cuando éstas normas sean inobservadas por el Gobierno para que se tomen los
correctivos necesarios.
En su sentir, siendo estos los objetivos
de la Comisión, ésta no reemplaza en momento alguno la función del Congreso
señalada en el artículo 150 numeral 9 Superior, ya que la ley de autorizaciones
es aquella por medio de la cual el Congreso ejerce su función legislativa, que
nunca es reemplazada por el concepto de la citada Comisión. Afirma que, por el
contrario, dichos conceptos le sirven a los intereses generales del legislador
de preservar la integridad y el cumplimiento de las normas que aprueba.
A su juicio, no tiene razón la
demandante al indicar que la Comisión está asumiendo el papel del Congreso,
pues los conceptos e informes que ella rinde no sustituyen la obligación
constitucional otorgada al legislador de promulgar las leyes con base en las
cuales el Gobierno pueda negociar empréstitos.
Explica que operativamente la Comisión
Interparlamentaria de Crédito Público propende por la coordinación de las
diferentes ramas del poder público, pues no vulnera la independencia de cada
una de ellas, teniendo en cuenta que sus responsabilidades no se ven
modificados por éste órgano, pues por el contrario tiende a que los empréstitos
que celebre el Gobierno estén de acuerdo con las normas que el legislador
establece,  permitiendo que en el momento de la promulgación de las leyes que
aprueban los empréstitos, todos los parlamentarios estén informados sobre el
particular con imparcialidad.
Expone que la Comisión realiza una doble
función de seguimiento y de información al Congreso, lo cual indica que no
asume responsabilidades propias del Gobierno ni del Congreso, pues es un
organismo de coordinación que participa junto con el Ejecutivo en la evaluación
de las operaciones de crédito público.
En su concepto, el consejo que brinda la
Comisión no compromete al Ejecutivo, solamente la Comisión manifiesta su
parecer para que el Gobierno decida si va a llevar a cabo o no la operación que
pretende.
Señala que las normas demandadas no
establecen que el concepto debe ser favorable para que la operación de crédito
público se pueda realizar. En su parecer, solamente se prevé que éste debe ser
previo, con lo cual no se obliga a que el Gobierno tome las decisiones en el
sentido que indique la Comisión, sino solamente recibir un concepto.
Considera que lo anterior implica que
para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público pueda proceder a gestionar
una operación de crédito público, debe consultar a la Comisión, pero que en
caso de que ésta no expida concepto favorable, el Ejecutivo puede apartarse de
sus recomendaciones, siempre y cuando cumpla con la ley.
Aduce que solamente el artículo 6° de la
ley 18 de 1970 establece que el concepto desfavorable de la Comisión obliga al
Ejecutivo, de modo que la respectiva operación crediticia no puede celebrarse.
Sin embargo, indica que esta disposición debe entenderse en concordancia con
las demás normas a que ella hace referencia.
Explica que el concepto que impediría la
celebración de una operación crediticia es aquél en el que la Comisión
establece que el Gobierno pretende la celebración de un contrato o garantía a
pesar de que carece de los correspondientes recursos internos sanos en moneda
colombiana, necesarios para complementar los gastos en dólares. Advierte que
esto es una obligación legal para el Ejecutivo, pues está contenida en el
artículo 3° de la Ley 18 de 1970, lo que no desnaturaliza las funciones de la
Comisión, ya que esta debe, en todo caso, informar al Congreso y dar su
concepto al Gobierno. Agrega que en éste caso la Comisión funciona como un
órgano de coordinación y de verificación que señala de manera previa una
operación que puede comprometer la sostenibilidad de la deuda pública.
Alega que es una obligación legal de la
Comisión servir como mecanismo de verificación anterior a la celebración de los
acuerdos que puedan lesionar al Estado lo que, en ningún evento, constituye un
cogobierno, ya que las condiciones que se verifican son de naturaleza legal,
pues en todo caso, será la ley la que debe cumplirse y no el concepto de dicha
comisión.
Por lo expuesto, solicita que se declare
la exequibilidad de los apartes acusados de los preceptos impugnados.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación en concepto Nro. 3388 del 17 de octubre de 2003, considera
que en materia contractual, en virtud del principio de colaboración armónica,
el constituyente estableció que le corresponde al Legislador, previa solicitud
de iniciativa exclusiva del Ejecutivo, conceder autorizaciones al Gobierno para
celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales.
En su parecer,
esta facultad se entiende como un beneplácito que el legislador otorga al
Gobierno para que pueda ejercer una función propia, como una expresión del
ejercicio coordinado y armónico de la función pública, lo que en asuntos de
operaciones de crédito va más allá debido a la directa relación que tiene éstas
con el presupuesto nacional.
Considera que la
aprobación de una ley de autorizaciones requiere de iniciativa exclusiva del
Ejecutivo, lo cual es excepcional, ya que en lo demás el legislador goza de la
más amplia libertad de configuración para regular los asuntos contractuales,
siempre y cuando no vulnere los límites constitucionales en la materia y se
efectúe de manera razonable y proporcionada.
Explica que se
consideran operaciones de crédito público las que tienen por objeto dotar a la
entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la
contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de bonos y
títulos valores, los créditos de proveedores, y el otorgamiento de garantías
para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales.
Sostiene que la
razón de ser de la autorización previa para celebrar contratos  y negociar
empréstitos radica en que se trata de asuntos de trascendencia pública que
comprometen el erario público a cargo de la Nación, cuyos pagos corresponde
aprobar al Congreso de la República, bien sea porque las transferencias de
crédito se deben hacer para los objetivos previstos en el presupuesto, pues no
puede efectuarse ningún gasto público que no haya sido decretado por el órgano
legislativo.
Indica que en el
presupuesto de gastos se deben incluir los propuestos por el Gobierno para
atender debidamente el servicio de la deuda, tanto interna como externa, y esta
es la manera como el Estado cumple con las obligaciones adquiridas por
operaciones de crédito público, muchas de las cuales se cubren mediante
endeudamiento y refinanciación.
Afirma que el
Gobierno debe rendir periódicamente informes al Congreso sobre el ejercicio de
las autorizaciones que se le otorguen para la celebración de contratos o
negociación de empréstitos. Agrega que tanto la citada autorización previa como
los informes periódicos acerca de su ejercicio resultan esenciales para que se
ejerza el correspondiente y debido control político en cuanto comprometen
directamente la responsabilidad fiscal de la República, la que recae en cabeza del
legislador al competerse aprobar los presupuestos y las medidas impositivas en
virtud de los principios de la legalidad del tributo y del gasto público.
En su concepto,
resulta razonable que para salvaguardar los intereses del país en materia de
deuda pública, el legislador exija que sea escuchado previamente por el
Gobierno antes de realizar operaciones de crédito público, precisamente para
evitar el incremento del déficit fiscal, el colapso económico, etc., por la
realización de operaciones de crédito público sin control alguno y sin
contrapeso técnico y político frente a la presión, especialmente de los
organismos multilaterales de crédito y demás prestamistas del resto del mundo.
Por tanto,
plantea que el referido concepto previo es una manera de ejercer control
político en relación con las operaciones de crédito público encaminada a
contribuir a la preservación de la salud económica del país, el cual se
entiende como una expresión muy especial de la colaboración armónica, en la
medida en que al Gobierno y al Congreso les compete la responsabilidad conjunta
en materia de financiamiento del gasto público, incluido lo correspondiente a
la obtención de recurso por vía de empréstitos.
Igualmente,
señala que resulta razonable que la Ley 5ª de 1992, al expedir el reglamento
del Congreso, haya establecido la Comisión Interparlamentaria Asesora de
Crédito Público con la finalidad de ocuparse de la labor técnica para el
control político en materia de operaciones de crédito público externo, como
labor propia del legislador, lo cual, a su juicio, se ajusta al criterio de la
división del trabajo inherente a la separación funcional del poder público y
responde a los principios de eficiencia, economía y eficacia que soportan tal
función desconcentrada.
Frente a la
autonomía contractual del Gobierno, argumenta que desde el instante mismo en
que el Congreso concede autorizaciones a éste para celebrar contratos y
negociar empréstitos, es autónomo para desarrollar las operaciones de crédito
público autorizadas, en los términos establecido en la correspondiente ley.
Para el
Procurador, los conceptos previos a la celebración de operaciones de crédito
público no son obligatorios para el Gobierno, pero sí sirven para detectar los
posibles errores e inconveniencias de todo orden para la Nación, a fin de que
una vez puestos en evidencia sea el Ejecutivo quien decida. Explica que sólo
así se preserva la independencia funcional de las ramas del poder público,
conjugada de manera razonable y proporcionada con la colaboración armónica que
se establece en materia de crédito público. En su parecer, esto evita el
cogobierno por parte del legislativo y la presunta tendencia a establecerse
relaciones matizadas por la corrupción, en donde el entendimiento mutuo debe
estar guiado por la buena fe en función de preservar los fines
constitucionales.
Argumenta que
las funciones establecidas para la Comisión de Crédito Público en el artículo
65 de la Ley 5ª de 1992 son de carácter informativo al Congreso acerca de las
operaciones de crédito externo autorizadas al Gobierno, para cuyo cumplimiento
debe éste convocarla previamente para informarla al respecto y también para
informar al Congreso de los correctivos que deben tomarse cuando a juicio de la
Comisión el Gobierno esté comprometiendo la capacidad del país para atender el
servicio de la deuda exterior más allá de límites razonables, o cuando las
condiciones de los empréstitos resulten gravosas o inaceptables.
Expresa que
además los conceptos previos que el Gobierno debe escuchar de la Comisión de
Crédito Público resultan adecuados a su finalidad, pues contribuyen a evitar
que se comprometa la capacidad del país para atender la deuda exterior más allá
de los límites razonables o que las condiciones de los empréstitos resulten gravosas
o inaceptables, o devenir en vinculantes para establecer las responsabilidades
del Ejecutivo, cuando en ejercicio de su autonomía no acoja las recomendaciones
del control político y los resultados sean lesivos para el patrimonio de la
nación.
Con base en
estos argumentos el Jefe del Ministerio Público solicita se declare la
exequibilidad condicionada de los apartes demandados de los artículos 4 y 6 de
la Ley 18 de 1970, parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, parágrafo
del articulo 7 y articulo 24 de la Ley 185 de 1995 y artículo 38 de la Ley 344
de 1996, bajo el entendido que los pronunciamientos realizados en virtud de la
exigencia de concepto previo de la Comisión Interparlamentaria de Crédito
Público para la celebración o garantías de contratos y operaciones de crédito
público por parte del Gobierno, no son obligatorios para el desarrollo de la
actividad contractual pertinente.
VI.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, de conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la
Constitución Política, por estar dirigida contra una Ley de la República.
2.  Lo que se
debate
Teniendo en
cuenta los planteamientos hechos en  la demanda, corresponde a la Corte en la
presente oportunidad absolver los siguientes interrogantes:
·
Si las funciones encomendadas por virtud de las
normas acusadas a la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público implican el
otorgamiento de una función administrativa típica del ejecutivo, con lo cual se
contraviene el principio constitucional de la separación de poderes (CP art.
113) y se desnaturaliza la función de control político del Congreso
·
Si las funciones que por mandato de los
preceptos impugnados debe cumplir la Comisión Interparlamentaria de Crédito
Público en materia de operaciones de crédito público que han sido autorizadas
legalmente al Gobierno Nacional, constituyen una autorización por vía diferente
de la ley, por lo que dichas previsiones modifican el artículo 150-9 de la
Constitución
·
Si al ejercer dichas funciones, la Comisión
Interparlamentaria de Crédito Público se inmiscuye en funciones propias del
Gobierno Nacional, desconociendo la prohibición que en este sentido consagra el
artículo 136 de la Constitución
·
Si el ejercicio de las funciones en cabeza de la
Comisión Interparlamentaria de Crédito Público propicia el aprovechamiento de
los cargos, exceso de poderes personales y prácticas corruptas que vulneran los
principios de la función administrativa consagrados en el artículo 209
Superior
A fin de
despejar los anteriores problemas jurídicos, la Corte comenzará por estudiar i)
los principios de la separación de poderes, colaboración armónica y control
político del Congreso sobre el Gobierno, para luego ii) analizar las
competencias del Ejecutivo y el Legislativo en materia de contratación de
empréstitos y el control político del Congreso en esta materia, para finalmente
iii) definir si las funciones de la Comisión Interparlamentaria de
Crédito Público a que se refieren las normas demandadas vulneran la Carta o si,
por el contrario, se ajustan a sus mandatos.
3. Separación de poderes, colaboración armónica,
y control político del Congreso sobre el Ejecutivo
El principio
constitucional de separación de poderes es uno de los presupuestos
configurativos del Estado de Derecho y por ende un elemento fundamental del
orden constitucional.
Desde la antigua
Grecia, Platón y Aristóteles plantearon una forma mixta de gobierno que
implicaba la participación en el poder de distintos estamentos,  orientada
hacia una concepción plural del poder más que de una división de poderes en
sentido estricto.
Esta idea fue
posteriormente recogida y expuesta teóricamente por Locke y Montesquieu quienes
encuentran en la división de poderes la única forma de garantizar la libertad,
como quiera que implicaba que cada función capital del Estado tuviera un
titular distinto y que en el marco de esa separación los poderes se vincularan
recíprocamente mediante un sistema de correctivos y vetos.
Desde su
formulación por Locke y Montesquieu, la separación de poderes más que pretender
el establecimiento de una suerte de interrelación o coordinación armónica entre
los poderes públicos, proponía una rígida división entre las funciones de los
órganos estatales teniendo como objetivo básico impedir la concentración de
poder en una sola persona o en un solo órgano, garantizando de esta forma efectivamente
la libertad política de los coasociados a través de los mutuos controles entre
los órganos estatales.
Recordemos el
pensamiento de Monstesquieu en el siguiente aparte de su obra “Sobre el
Espíritu de las Leyes”:
“La libertad política, en un ciudadano, es esa tranquilidad de
espíritu que proviene  de la opinión que cada uno tiene de su seguridad, y para
poseer esa libertad es necesario que el gobierno sea tal, que un ciudadano no
pueda temer a otro.(...) La libertad política no se encuentra sino en los
gobiernos moderados, ella no existe sino cuando no se abusa del poder. Pero es
una experiencia eterna que, todo hombre que tiene poder está inclinado a abusar
de él; hasta donde encuentre límites.
“Para que no se pueda abusar del poder, es necesario que, por la
disposición de las cosas, el poder frene al poder. Hay en cada Estado tres
clases de poder: la potestad legislativa, la potestad ejecutiva de las cosas
que dependen del  derecho de gentes, y la potestad ejecutiva de las que
dependen del Derecho Civil. (...) Cuando en la misma persona o en el mismo
cuerpo de magistratura la potestad legislativa se encuentra reunida con la
potestad ejecutiva, no hay libertad, puesto que se puede temer que el mismo
monarca o el mismo Senado hagan leyes tiránicas para ejecutarlas
tiránicamente”. (Subrayas fuera de texto)
Como puede
apreciarse, el principio de la división tripartita de poderes se hizo derivar
del análisis de las funciones del Estado, que eran tres con relación a la ley:
hacerla, aplicarla y dirimir los conflictos que suscitaba su aplicación; es
decir, las típicas funciones legislativa, ejecutiva y judicial. Así pues, bastó
con asignar cada una de estas funciones a órganos distintos, llamados poderes,
para considerar que los derechos de los ciudadanos quedaban amparados de
cualquier abuso de la autoridad pública, ya que al permanecer cada órgano en la
órbita de su función  se lograba que el poder frenara al poder.
Los
planteamientos sobre división y control del poder influyeron en el
constitucionalismo británico, americano y francés, reflejándose como
características definitorias del concepto mismo de Constitución. Al respecto
vale recordar el artículo 16 de la Declaración del Hombre y del Ciudadano,
proclamada por la Asamblea Nacional Francesa de 1789, según el cual “Toda
sociedad en la cual la garantía de los derechos no esté asegurada, ni la
separación de poderes determinada, no tiene Constitución”.
Pese a que la
evolución misma de la teoría del Estado vino a imponer la necesidad de que los
diferentes órganos de poder no actuaran en forma aislada e independiente, se
conservó, sin embargo, la idea original de contar con un sistema de balanzas
que equilibrara constantemente el peso entre ellos, el  denominado “checks and
balances”, con lo cual las ramas del poder público comenzaron a interactuar
unas con otras, de forma tal que a la par que se producía una colaboración
armónica entre ellas también operaba el control mutuo.
Así pues, al
lado de la colaboración armónica entre las ramas del poder,  que implica
relaciones de cooperación y coordinación interinstitucional,  existen
relaciones de control entre los órganos estatales, pues es una realidad que el
poder no sólo debe dividirse para que no se concentre sino que también debe
controlarse para que no se extralimite. Situación que se hace patente en
el Estado Social de Derecho, donde el Estado se manifiesta e interviene en
múltiples campos de la vida económica y social, lo cual exige el
establecimiento de mecanismos de control tendientes a impedir el desbordamiento
de los poderes públicos, o al menos, la toma de decisiones que puedan llegar a
afectar o alterar significativamente a los coasociados.
Puede concluirse
entonces, que en términos generales la fiscalización y el control son
inmanentes a la consagración constitucional de la división de poderes, y no
excepción a la misma, pues el control aparece como el instrumento indispensable
para que el equilibrio, y con él la libertad, puedan ser realidad.
Entre esos
controles necesarios sobresale por su especificidad y por el carácter
democrático y pluralista que lo inspira, el control ejercido sobre el Gobierno
por parte del órgano de representación popular. En efecto, el control que
ejerce el legislativo sobre el gobierno es el paradigma de los controles de
índole política, toda vez que, independientemente que se trate de un sistema
parlamentario o presidencial, no puede ignorarse que al órgano ejecutivo se le
ha dotado de facultades para la dirección del Estado, haciendo indispensable la
adopción de herramientas de control que garanticen el equilibrio entre los
poderes constitucionales. De ahí que el Congreso, como máximo representante de
la comunidad y tutor del principio democrático, esté llamado a ejercer una
función especial que es la de contrapeso o control político frente a la
actividad del Ejecutivo, con lo cual  se produce una  transformación en el rol
que desempeña aquél órgano en el escenario de las instituciones estatales, pues
aparte de su función primigenia de legislar debe controlar al que gobierna, es
decir, al Ejecutivo, asegurando de esta forma un balance en el ejercicio del
poder público.
En la práctica
dicho control consiste en una valoración crítica, una suerte  de vigilancia o
fiscalización que hace el órgano legislativo acerca de la actuación del
gobierno. En este tipo de control, la decisión, acto o decisión del ente
controlado más que analizarse frente a una norma en concreto se enfrenta a la
valoración política del legislativo. Además, en la praxis de este control
político el elemento oportunidad juega un papel significativo, dado que puede
ser ejercido cuando se estime políticamente más conveniente, con excepción de
aquellos casos en que la Ley Fundamental señale el momento exacto en que debe
aplicarse. Igualmente, desde el punto de vista de sus efectos el control
político puede acarrear sanciones, aunque esta no es propiamente una de sus
características esenciales, ya que en él lo relevante es la simple actividad de
freno o limitación. Otro aspecto relevante en el control político es su
imparcialidad, pues es indispensable que el órgano legislativo mantenga la
suficiente  distancia en relación con el Ejecutivo a fin de que al ejercer
vigilancia no invada la órbita funcional del  Ejecutivo y termine ejerciendo
sus funciones, o desconociendo los atributos y competencias que la Carta le ha
asignado.
Invariablemente,
las constituciones colombianas han consagrado la separación de poderes. Por
ejemplo, la Constitución de 1853 estableció por primera vez las funciones de
las tres ramas del poder público. La Carta de 1863, por su parte, señaló una
separación de poderes más rígida al restringir la iniciativa legislativa
únicamente al Congreso. La Constitución de 1886 dispuso que los poderes públicos
son limitados y ejercen separadamente sus funciones. Con la reforma
constitucional de 1936 se modificó el principio de tridivisión del poder al
introducir la exigencia de colaboración armónica entre los órganos del poder
para la realización de los fines del Estado, cláusula que es reiterada en la
reforma constitucional de 1945. Por su parte, la Constitución de 1991 también
la consagra, al igual que la colaboración armónica entre sus diferentes órganos
para la realización de los fines del Estado, como se precisará más adelante.
También nuestras
constituciones han regulado el deber del Congreso de vigilar la actividad de la
administración. En efecto, Constituciones como la del Estado de Tunja de 1811
(art. 35) y las del Estado de Antioquia de 1812 (art. 35) y de 1815 (Título
III, Art. 19), establecieron el deber de la rama ejecutiva de presentar ante el
Congreso un estado de cuentas de los gastos e inversiones realizadas en el año
anterior, lo que significó el establecimiento de un control político del órgano
legislativo, el cual se manifestaba mediante la revisión y aprobación del
presupuesto nacional.
La Constitución
de 1886 dispuso en su artículo 103-4-6, la facultad del Congreso de solicitar
al Gobierno informes escritos o verbales para conocer los actos de la
administración y de citar a los ministros para que concurrieran a las cámaras
para rendir los informes verbales que éstas le solicitaran. Adicionalmente, el
artículo 102-3 de dicha Carta Política, facultó a la Cámara de Representantes
para examinar y fenecer definitivamente la cuenta general del presupuesto y del
tesoro que presente el contralor. Como puede apreciarse, en esa Carta Política
se incluyeron algunas de las manifestaciones más importantes del control
político que el Congreso debía ejercer sobre el ejecutivo, el cual fue
reforzándose en las sucesivas reformas constitucionales, particularmente en la
de 1968, que racionalizó, por así decirlo, el procedimiento para la citación y
comparecencia de los ministros a las Cámaras y a sus comisiones permanentes.
Uno de los
principales objetivos de la Asamblea Constituyente de 1991, fue reforzar la
función de control político del Congreso de la República, entre otras razones,
para que pudiera fiscalizar de manera más efectiva la actuación del gobierno.
Tal propósito quedó plasmado en los debates realizados en el seno de dicha
Asamblea donde se dijo:
"Las Constituciones Colombianas, sin excepción, otorgaron al
Legislativo la responsabilidad del control político, hoy sin embargo, el
balance del ejercicio de la potestad fiscalizadora, revela tal impotencia
histórica del parlamento, que puede afirmarse que el control es a la inversa,
es decir que en Colombia, es el Ejecutivo el que ejerce el control político del
Parlamento (...).
"Al contrario de lo que ocurre en las democracias occidentales,
en Colombia la tendencia no es fortalecer la función natural del Legislativo en
relación con el Ejecutivo sino que ha llegado al extremo de prohibirla
estableciendo en la Constitución Nacional que el Congreso esté impedido para
dar votos de censura respecto de los actos oficiales. Esta ha sido una de las
causas más notables de los abusos del poder por parte del Presidente de la
República y otros altos funcionarios del Estado, puesto que no existen en la
práctica mecanismos para ejercer efectivamente la vigilancia, la calificación y
la sanción política a determinadas conductas del Gobierno".[1]
Siguiendo la
tradición constitucional, la Constitución de 1991 consagra el principio de la
separación de poderes al proclamar en su artículo 113:
“Son
ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial.
“Además
de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para
el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del
Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la
realización de sus fines”.
Conforme a lo
dispuesto en el artículo 113 Superior, los órganos del Estado se hallan separados
funcionalmente pero deben colaborar de forma armónica para
realizar los fines del Estado (CP arts. 2 y 365). En cuanto hace a la
separación funcional de los poderes y órganos del Estado, la jurisprudencia ha
hecho hincapié en que su consagración es garantía del equilibrio y control
entre los órganos del Estado:
“La separación de poderes es también un mecanismo esencial para
evitar la arbitrariedad, mantener el ejercicio de la autoridad dentro de los
límites permitidos por la Carta y asegurar así la libertad y seguridad de los
asociados. La lógica de este dispositivo, no por conocida deja de ser esencial:
la división de la función pública entre diferentes ramas permite que el poder
no descanse únicamente en las manos de una sola persona o entidad, a fin de que
los diversos órganos puedan controlarse recíprocamente. Esto significa que,
como esta Corporación lo había señalado, la consagración de diversas ramas del
poder y de órganos autónomos se lleva a cabo “con el propósito no sólo de
buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino
también, para que esas competencias así determinadas, en sus límites, se
constituyeran en controles automáticos de las distintas ramas entre sí, y,
para, según la afirmación clásica, defender la libertad del individuo y de la
persona humana.” Por ello, como lo ha recordado esta Corte, “la separación de
las ramas del poder público es inherente al régimen democrático y constituye
uno de sus elementos procedimentales de legitimación”.[2]
Y por lo que
respecta a la colaboración armónica entre las ramas y órganos del poder,  lo
que pretendió el constituyente al consagrar esta regla es que se produzca una
suerte de integración de fuerzas de los diferentes órganos estatales con el
objetivo de propender por el cumplimiento de los fines del Estado.  Así lo ha
reconocido la jurisprudencia constitucional:
“La  teoría de la separación de poderes ha sido reelaborada por la
doctrina constitucional, pasando de su concepción clásica inicial de
Montesquieu, en la que cada rama del poder hacía una sola y misma cosa
-legislar, ejecutar, juzgar-, a una nueva concepción en la que los diversos
órganos del poder se articulan  mediante funciones separadas, destinadas
a la consecución de unos mismos y altos fines del Estado (artículos 2º, 3º,
113, 365 y 366 de la Constitución). Es por eso que el Congreso y el Gobierno
deben coordinarse pero no duplicarse en las actividades que requieren su
concurso simultáneo.
“Surge pues una interdependencia de las distintas ramas y órganos
del poder, lo cual implica incluso un control recíproco entre ellos. No se
trata por tanto de una fragmentación del poder del Estado sino de una
articulación a través de la integración de varias fuerzas. Un nexo sistemático
vincula entonces los fines esenciales del Estado y su organización. Como ya lo
tiene establecido la reciente jurisprudencia de la Corte Constitucional en su
primera sentencia en Sala Plena, "la visión de una rígida separación de
los poderes debe ser superada en la concepción que concilia el ejercicio de
funciones separadas -que no pertenecen a un órgano sino al Estado- con la
colaboración armónica para la realización de sus fines, que no son otros que
los del servicio a la comunidad"[3]
. Todo ello sin perjuicio de la constatación según la cual las ramas y órganos
del Estado, al lado de sus funciones primigenias, desempeñan algunas funciones
típicas de otras ramas y órganos. Se rompe así la matriz órgano-función, como
ya lo había establecido la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia desde
1985[4].”[5]  (Subrayas fuera del
texto original).
Sin embargo, la
exigencia de colaboración armónica entre los órganos del Estado no puede dar
lugar a una ruptura de la división de poderes ni del reparto funcional de
competencias, de modo que determinado órgano termine ejerciendo las funciones
atribuidas por la Carta a otro órgano. Sobre este punto, ha dicho la Corte:
“Cada órgano del Estado tiene, en el marco de la Constitución, un
conjunto determinado de funciones. El desarrollo de una competencia singular no
puede realizarse de una manera tal que su resultado signifique una alteración o
modificación de las funciones que la Constitución ha atribuido a los demás
órganos. Se impone un criterio o principio de "ejercicio armónico" de
los poderes, de suerte que cada órgano se mantenga dentro de su esfera propia y
no se desfigure el diseño constitucional de las funciones.
“Particularmente, el Congreso es un órgano del que emanan impulsos
para los demás y tiene ante sí, por tanto, una variedad de alternativas y
cursos de acción. En estas condiciones, no deberá escoger la opción que
signifique en la práctica la clausura del ejercicio de las competencias de los
demás órganos del Estado.”[6]
Y en el mismo
sentido ha señalado:
“(...) el principio este de
colaboración armónica no puede llegar al extremo de desconocer el reparto
funcional de competencias, ni el ampliamente explicado principio de división de
poderes. Y por lo mismo, es errado afirmar que el principio de la colaboración
armónica permite fusionar tareas y compartir responsabilidades sobre aspectos
claramente diferenciados en el ordenamiento constitucional. Además, el
principio de colaboración armónica no puede ser transformado por el Legislador
en un deber de colaboración exigible cuando lo disponga el Ejecutivo”.[7]
Así pues, si
bien es cierto que el principio de separación de poderes es el fundamento para
el reconocimiento de la necesaria independencia y autonomía de los diferentes
órganos del Estado, a fin de que puedan cumplir cabalmente sus funciones,
también lo es que dicho principio debe ser interpretado en función de su
vinculación con el modelo trazado en el artículo 113 Superior, según el cual,
cada uno de los órganos del poder público debe colaborar armónicamente para la
consecución de los fines estatales. Colaboración armónica que no implica que
determinada rama u órgano llegue a asumir la función de otro órgano, pues no
debe olvidarse que cada uno de ellos ejerce funciones separadas.
Es de resaltar
que según el artículo 114 Superior corresponde al Congreso de la República
reformar la Constitución, hacer las leyes “y ejercer control político sobre
el gobierno y la administración”, función ésta  que en criterio de la Corte
“encuentra fundamento en los poderes que los sistemas democráticos liberales
le han conferido al parlamento o al Congreso para que ejerza un real contrapeso
al órgano ejecutivo del poder público”[8],
caracterizando nuestro Estado de Derecho. Ha dicho la Corte:
“En
un Estado democrático se hace indispensable como garantía de la libertad y de
los derechos fundamentales de los asociados, que se ejerzan por distintos
órganos y de manera separada las funciones de legislar, administrar y juzgar.
Su concentración en una sola de las ramas del poder conduce, necesariamente, a
un Estado autoritario, al despotismo o a la tiranía. De la misma manera, el
Estado democrático supone la adopción de recíprocos controles entre las ramas
del poder, para que no impere la voluntad aislada de una de ellas. Es, pues,
esencial que quien ejerza el poder, a su vez sepa que es objeto de control en
su ejercicio. Es esa la razón por la cual al Ejecutivo lo vigila y controla
desde el punto de vista político, el Congreso de la República que, además de la
función de legislar ejerce como representante de la voluntad popular esa
trascendental función democrática.  Así mismo, la rama judicial, a su turno, no
escapa a los controles establecidos en la Constitución Política. En síntesis,
en una democracia, ninguna de las ramas del poder público puede sustraerse a la
sujeción que le debe a la Constitución Política y a la ley. De lo contrario,
desaparecería el Estado de Derecho”.[9]
El control
político del Congreso sobre el Ejecutivo tiene en nuestro ordenamiento superior
múltiples manifestaciones, entre otras, la moción de censura y la citación de
los ministros (CP art. 135-8-9); el control sobre los  estados de excepción (CP
arts. 212, 213 y 215), y también la presentación de informes del Gobierno al
Congreso en relación con sus acciones y ejecutorias (CP art. 136-3, 150-9,
150-9 y 189-12).
Todo lo dicho
anteriormente permite concluir, entonces, que en virtud del principio de separación
de poderes el Congreso y el Ejecutivo ejercen funciones separadas, aún cuando
deben articularse para colaborar armónicamente en la consecución de los fines
del Estado, y que ésta separación no excluye sino que, por el contrario,
conlleva la existencia de mutuos controles entre órganos estatales, entre
ellos, el que ejerce el legislativo sobre el ejecutivo, esto es, el control
político. Así mismo queda claro, que esta especie de control que ejerce el
Congreso sobre el Gobierno y la administración tiene límites, pues su ejercicio
no puede servir de pretexto para ejercer las funciones propias de otras
autoridades ni desconocer los atributos y competencias que les ha entregado la
Constitución.
4.  Colaboración armónica y control político en
materia de celebración de contratos y negociación de empréstitos
Un evento donde
se presentan al mismo tiempo la colaboración y el control entre las ramas
ejecutiva y legislativa del poder público, es el atinente a la autorización
para celebrar contratos y negociar empréstitos, el cual se halla regulado en
los artículos 150-9 y 189-23 de la Carta Política.
El numeral 9°
del artículo 150 Superior dispone:
“Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de
ellas ejerce las siguientes funciones:
“(...)
“9. Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos,
negociar empréstitos  y enajenar bienes nacionales. El Gobierno rendirá
periódicamente informes al Congreso sobre el ejercicio de estas
autorizaciones”.
Por su parte, el
numeral 23 del artículo 189 Fundamental establece:
“Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe
de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
“(...)
“23. Celebrar los contratos que le correspondan con sujeción a la
Constitución y la ley”.
Como puede
apreciarse, en las materias a que se refiere esta disposición superior se
configura una suerte de competencia dual entre Congreso y Gobierno, pues tal
como lo ha señalado la jurisprudencia[10],
al primero corresponde establecer en forma detallada
los parámetros y condiciones, requisitos, objetivos, fines y controles
pertinentes, bajo los cuales el segundo ha de ejercer su facultad
administrativa.
A los actos por
medio de las cuales se materializa la competencia legislativa de que trata el
artículo 150-9 Superior que se comenta, se le les ha denominado genéricamente “leyes
de autorizaciones”, siguiendo la tradición constitucional que se originó en
la Constitución de 1886, cuyo artículo 76 numeral 11 también otorgaba al
Congreso la misma  facultad. Dicha autorización especial tiene carácter
excepcional y debe contener los elementos de generalidad e impersonalidad,
como toda ley, ya que de lo contrario se violaría el principio de imparcialidad
(artículo 209), que garantiza la igualdad (artículo 13) de todos para
participar en la contratación pública.
La razón de ser
de la competencia del legislador en estas materias radica en la necesidad
identificada por el constituyente de asegurar la intervención del órgano
colegiado de representación popular en un proceso que como el contractual,
compromete la responsabilidad y el patrimonio nacional. De ahí que se haya
dicho que la ley de autorizaciones es el beneplácito legislativo para que el
Gobierno ejerza una función propia dentro de su ámbito constitucional, ya que
el ejercicio mismo de la actividad contractual es una facultad privativa del
Gobierno, que debe contar con la aprobación del Congreso, como manifestación
del ejercicio coordinado y armónico de la función pública[11].
Como consecuencia de lo anterior, se ha afirmado que  frente a la
facultad para celebrar contratos creadores de situaciones jurídicas concretas,
la Constitución faculta al legislador para que permita al Gobierno que se
vincule jurídicamente y, por ende, se obligue en el campo contractual, pero no
lo habilita para que, so pretexto de ejercer dicha competencia, imponga al
Ejecutivo la celebración de un contrato específico, pues la autorización del
Congreso está sometida a la realización de un acto de naturaleza
administrativa.
Por su parte,
la facultad del Gobierno es típicamente administrativa[12] ya que los asuntos a
los que se refieren tales autorizaciones son propios de la mecánica de
ejecución de programas gubernamentales. Tal es la autonomía del Ejecutivo en
esta materia, que según lo dispuesto en el artículo 154 Superior, tiene
iniciativa para presentar los proyectos de ley en esta materia[13]. Al respecto, la Corte
ha precisado que la limitación de la iniciativa gubernamental para las leyes
que autorizan la celebración de contratos, también encuentra fundamento en el
clásico principio de separación de funciones, toda vez que “la celebración
de contratos es actividad típicamente ejecutiva, es arbitrio clarísimo para
llevar a cabo la actividad propia de la administración”. [14]
La jurisprudencia ha reconocido que en este campo se
presenta una  participación concurrente y separada entre las funciones del
Congreso y del Ejecutivo:
“De la independencia y armonización de las ramas del poder público
en la contratación
“11. En el proceso de contratación nacional participa tanto el
Congreso de la República como el Ejecutivo, en forma separada y armónica, como
se anotó, de conformidad con los artículos 3º, 113, 150 y 189.23
constitucionales.
“En este orden de ideas, no puede afirmarse que se trata de una
gestión pública exclusiva de una rama del poder. No. El constituyente en su
sabiduría, tanto el del 91 como el del 86, quiso que la posibilidad de
comprometer contractualmente a la Nación contara con la participación
concurrente de dos ramas del poder público: la rama Legislativa y la rama
Ejecutiva. Pero la participación de estas ramas es diferente, ya que el
Congreso se limita a la normación y el ejecutivo contrata y ejecuta, de suerte
que no se invaden recíprocamente su respectivas órbitas de acción.
No en vano el constituyente estableció en el artículo 136 de la
Carta:
"Se prohíbe al congreso y a cada uno de sus cámaras:
“1. Inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de
competencia privativa de otras autoridades."
“Esta disposición es reiterativa de la separación de poderes y tenía
una mayor justificación en la Constitución original de 1886 (artículo 78.2),
hasta antes de la reforma establecida en el Acto Legislativo Nº 3 de 1910
(artículo 41), porque la ley era entonces considerada soberana.
“12. En el caso particular de contratos de la administración
pública, esta participación concurrente y separada encuentra su desarrollo en
la Carta. En efecto, de la concordancia entre los numerales 9 y 14 del artículo
150, se desprende que el Congreso autoriza para contratar, en forma previa o
posterior, respectivamente. El gobierno, por su parte, ejecuta, esto es,
contrata, sin invadir la órbita de aquél. En este sentido, al reglamentar las
funciones del Ejecutivo, la Constitución establece, en el numeral 23 del
artículo 189, que le corresponde al Presidente de la República:
"23. Celebrar contratos que le correspondan con sujeción a la
Constitución y a la ley" (las subrayadas no son del texto
original).
“Luego la concordancia es total entre los artículos 150 y 189
constitucionales.
“13. La jurisprudencia nacional así lo ha entendido. En diversos
fallos se ha sostenido la participación concurrente y  separada del Congreso y
el Ejecutivo en materia de contratación.
“El 24 de abril de 1972  sostuvo  la Corte Suprema de Justicia lo
siguiente:
"Estas normas regulan la coparticipación de las dos ramas del
poder público, legislativa y ejecutiva, en la celebración de contratos..."
“Y la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 10 de septiembre
de 1977, dijo:
"La Corte ha venido sosteniendo la tesis de que el punto que se
discute refleja una modalidad de actos oficiales que requieren de un lado la
participación del Congreso, y de otro una actividad administrativa..."
“14. Ahora, un ejemplo  de la interrelación armónica y separada de
estas dos ramas lo constituye el hecho que, de un lado, el Gobierno participa
en la normación del Congreso  a través de la iniciativa legal, el trámite de
urgencia, las objeciones y la sanción de la ley, entre otros; y, de otro  lado,
en forma recíproca, el Congreso participa en materias relacionadas
indirectamente con la gestión administrativa, como es el caso de la ley anual
de presupuesto, el control político, los informes del Presidente, la aprobación
de la cuenta general del presupuesto y el tesoro que realiza la Cámara de
Representantes, entre otros”.[15]
Pero la facultad
consagrada en el numeral 9° del artículo 150 Superior no corresponde solamente
a una expresión del principio de separación y colaboración armónica entre los
poderes ejecutivo y legislativo; allí también se consagra una función de
control político, toda vez que en virtud de lo dispuesto en la citada norma, si
el Congreso decide autónomamente autorizar al gobierno para celebrar contratos,
negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales, éste a su vez, está en la
obligación de “rendir periódicamente informes al Congreso sobre el ejercicio
de las autorizaciones conferidas”.
Sobre el
particular, la jurisprudencia ha dicho que a través de dicha cláusula “el
Congreso se reserva su función constitucional de ejercer el control político de
que trata el artículo 114 de la Carta, insinuado ya en los informes que el
Gobierno debe presentarle acerca del uso que le ha conferido a las
autorizaciones contractuales previstas en el artículo 150-9 precitado”.[16]
Es decir, que en
virtud de lo dispuesto en la norma superior que se comenta, al Congreso no le
corresponde limitarse a extender la respectiva autorización legal, sino que,
como órgano de representación popular y en ejercicio del control político que
le corresponde, también debe hacer un seguimiento y una evaluación imparcial
acerca del ejercicio de las autorizaciones conferidas, como quiera que se trata
del ejercicio de funciones que compromete en forma significativa los intereses
nacionales.
Es así como,
para el ejercicio de esta  función de control político a cargo del Congreso,
los artículos 64 y 65 de la Ley 5ª de 1992, regulan la composición, integración
y funciones de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público,
algunas de éstas cuestionadas en la presente oportunidad, tal como se analizará
en el acápite siguiente.
Puede concluirse
entonces, que en lo relativo a las atribuciones consagradas en los artículos
150-9 y 189-23 Constitucionales, tanto el legislador como el gobierno ejercen
en forma separada pero concurrente sus competencias, pues el primero extiende
por medio de ley una autorización para contratar, y vigila efectivamente el
cumplimiento de la misma como expresión del control político, al paso que el
segundo tiene iniciativa exclusiva para solicitar la expedición de la ley de
autorización y la competencia para celebrar autónomamente los contratos
respectivos.
5. El asunto bajo revisión
Las normas que se revisan en
esta oportunidad se refieren a algunas de las funciones asignadas por la ley a
la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público, como órgano a través del
cual el Congreso debe cumplir con el control político que le asigna la
Constitución en los artículos 114 y 150-9.
El origen de dicha Comisión
Interparlamentaria se remonta a la Ley 123 de 1959, por la cual el Congreso
otorgó al Gobierno Nacional  autorizaciones para celebrar operaciones de
crédito público. Allí se instituyó una Comisión Interparlamentaria con
el fin de  asesorar al Gobierno para el desarrollo de las facultades
conferidas.
Posteriormente, mediante la
Ley 18 de 1970 se ampliaron las autorizaciones dadas al Gobierno para celebrar
operaciones de crédito externo y se reglamentó la Comisión Interparlamentaria
creada en la Ley 123 de 1959 a la que se denominó Comisión Interparlamentaria
de Crédito Público.
En esta normatividad se
dispuso que ningún contrato de empréstito que celebre o garantice el Gobierno
será valido si la citada Comisión no ha sido convocada previamente por el
Gobierno con el fin de informarla (artículo 2°). También se estableció que la
Comisión en su condición de asesora del Gobierno, deberá ser reunida por éste,
aún estando en receso el Congreso, con el fin de obtener su consejo sobre los
empréstitos que el Gobierno esté gestionando (art 4°). Así mismo, se ordenó que
el Gobierno debe enviar periódicamente a la Comisión informes sobre la deuda
pública los cuales serán amplios y precisos de tal manera que el Congreso esté
debidamente informado sobre el uso de las autorizaciones conferidas al Gobierno
en materia de deuda pública, y sobre el manejo de la deuda externa en general
(art. 5°). Finalmente la ley en mención señaló que la Comisión debe dar cuenta
al Congreso por intermedio de las comisiones tercera de Senado y Cámara sobre
el cumplimiento de las anteriores disposiciones, y que cuando a su juicio el
Gobierno esté comprometiendo la capacidad del país para atender el servicio de
la deuda exterior más allá de límites razonables, o cuando las condiciones de
los empréstitos resulten gravosas o inaceptables para el país, la
Comisión deberá expresarlo formalmente al Gobierno e informar al Congreso para
que se tomen los correctivos necesarios,  salvo el caso del artículo 3°
ibidem,  en el cual el concepto desfavorable de la Comisión obliga al Gobierno,
y, en consecuencia, la respectiva operación crediticia no podrá celebrarse
mientras subsistan las circunstancias allí contempladas (art. 6°).
Las anteriores regulaciones
fueron expedidas al amparo de la Constitución de 1886 cuyos artículos 76-11 y
120-13 regulaban la función del Congreso de dictar leyes de autorizaciones para
celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales, y la del
Gobierno de celebrar dichos contratos con arreglo a la ley,  con la obligación
de dar cuenta al legislativo en sus sesiones ordinarias. No era de extrañar que
una medida como la referente al funcionamiento de la Comisión
Interparlamentaria de Crédito Público estuviera contenida en una ley de esa
naturaleza, pues a la luz de la anterior Carta Política, la regulación de las
Comisiones del Congreso procedía mediante ley ordinaria (CP de 1886 art.76-6),
a diferencia de la Constitución de 1991 que atribuye la regulación de este
asunto a la ley orgánica (CP artículo 151).
Ya en vigencia
de la actual Carta Política, la Ley 5ª de 1992 -Orgánica del Reglamento del
Congreso-, reguló nuevamente la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público,
señalando su composición e integración (art. 64) y entregándole las funciones
de i) presentar informes al Congreso acerca de las operaciones de crédito
externo autorizadas por ley al Gobierno Nacional, cuya finalidad sea el obtener
recursos para la financiación de planes de desarrollo económico y de
mejoramiento social y para contribuir al equilibrio de la balanza de pagos,
para lo cual debe ser convocada previamente por el Gobierno con el fin de
informarla, así esté en receso el Congreso; ii) indicar los correctivos que
deban asumirse cuando a juicio de la Comisión el Gobierno esté comprometiendo
la capacidad del país para atender el servicio o la deuda exterior mas allá de
límites razonables, o cuando las condiciones de los empréstitos resulten
gravosas o inaceptables; y, iii) “ejercer las demás funciones que dispongan
las leyes vigentes en particular las indicadas en la Ley 123 de 1959, la Ley 18
de 1970, y la Ley 51 de 1989 [17]”(art.
65 ibid).
Para el cabal ejercicio del
control político, la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público debe
ejercer dos clases de funciones, dentro del marco de la Constitución: unas que
podrían llamarse de carácter externo, en la medida en que son ejercidas
por dicha Comisión respecto del Ejecutivo; y otras de orden interno, en
cuanto deben ser cumplidas por la Comisión en relación con el mismo Congreso.
Al primer grupo pertenecen:
(i) la de recibir información por parte del gobierno, que para dicho fin ha de
convocarla previamente a la celebración del contrato respectivo, y le enviará
informes periódicamente sobre la deuda pública los cuales serán amplios y
precisos y sobre el manejo de la deuda externa en general; (ii) la de índole
conceptual, por medio de la cual la Comisión emite dictamen en relación con
operaciones de crédito público, bien de manera positiva o aún de manera
negativa; (iii) la de indicar los correctivos que deban asumirse, cuando a su
juicio el gobierno esté comprometiendo la capacidad del país para atender el
servicio de la deuda exterior más allá de límites razonables, o cuando las
condiciones de los empréstitos resulten gravosas o inaceptables.
Y, en relación con la de orden
interno se encuentra la de dar cuenta al Congreso, por intermedio de las
comisiones tercera de Senado y Cámara, sobre las operaciones de crédito externo
autorizadas por la ley.
Entrando en el análisis
particular de las disposiciones demandadas, se tiene que el actor cuestiona las
siguientes disposiciones que le otorgan una función conceptual  a la Comisión
Interparlamentaria de Crédito Público, a saber:
i)
El artículo 6° de la Ley 18 de 1970, que en el
segmento acusado  habilita a la Comisión para emitir concepto negativo
vinculante cuando se incumple el artículo 3° de la citada ley, que consagra la
obligación para el Gobierno de contar con los correspondientes recursos
internos sanos en moneda colombiana, necesarios para complementar los gastos en
dólares, en los casos en que celebre o garantice contratos de crédito externo.
ii)
El segmento impugnado del parágrafo 2° del
artículo 41 de la Ley 80 de 1993, que dispone que, en todo caso, las
operaciones de crédito público externo de la Nación y las garantizadas por
ésta, con plazo mayor de un año, requerirán concepto previo de la
Comisión Interparlamentaria de Crédito Público, concepto que no obliga al
Gobierno  pero que  es prerrequisito para contratar.
iii)
El fragmento acusado del parágrafo de su
artículo 7° de la Ley 185 de 1995, según el cual  la Comisión
Interparlamentaria de Crédito Público debe emitir concepto previo cuando
se trata de autorizaciones que da el Gobierno Nacional en desarrollo de lo
dispuesto en el artículo 13 de la Ley 51 de 1990, -que se refiere a las
compensaciones o daciones en pago para satisfacer obligaciones crediticias
entre entidades públicas del orden nacional y entre estas y la Nación-, y
también cuando se trata de novaciones de obligaciones entre las entidades
señaladas.
iv)
El artículo 24 de la Ley 185 de 1995, que en lo
impugnado, dispone que para los efectos de lo dispuesto en el segmento demandado
del parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, es función de la
Comisión Interparlamentaria de Crédito Público emitir un concepto preliminar
que permita al Ejecutivo iniciar las gestiones pertinentes para las
operaciones de crédito público, y un concepto definitivo para que se
pueda realizar la ejecución de las mismas en cada caso en particular; y que en
caso de operaciones relacionadas con la emisión, suscripción y colocación de
bono y títulos valores, dicha Comisión proferirá su concepto por una sola vez.
v)
Los apartes acusados del artículo 38 de la Ley
344 de 1996 que disponen que para la utilización del cupo de garantías, creado
en esta norma para  financiar las garantías otorgadas por la Nación a las
obligaciones de pago de otras entidades estatales, se requiere del concepto de
la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público.
Para la
Corte todas estas funciones se encuentran dentro del marco de la Constitución,
pues mediante ellas el Congreso de la República no invade la órbita
competencial del Ejecutivo en materia de contratación, sino que se limita a
ejercer la función de control político que la Carta le ha encomendado.
En efecto, en
relación con la facultad de la Comisión para emitir concepto negativo
vinculante, observa la Corte que esta medida persigue una finalidad válida
a la luz de los dictados de la Constitución, como quiera que a través de ella
se pretende que el Congreso, en desarrollo de su función constitucional de
control político, impida que determinada operación de crédito público pueda
repercutir negativamente en la economía, cuando se trata de situaciones en las
que los recursos necesarios que deban aportarse en estos casos para
complementar los gastos en dólares tienen carácter inflacionario. En este
evento, está claro que dicho concepto constituye la máxima expresión de control
político por parte del Congreso.
De esta forma, el concepto
negativo vinculante de la Comisión encuentra clara justificación constitucional
constituyéndose en la clara expresión del verdadero control político, pues al
Congreso no puede serle indiferente que una decisión del Ejecutivo sea
generadora de inflación, fenómeno éste que por su naturaleza tiene la virtud de
afectar la economía del país impidiendo que el Estado pueda alcanzar los
objetivos superiores de promover la prosperidad general (CP art. 2°), mejorar
la calidad de vida de los habitantes y distribuir equitativamente las
oportunidades y los beneficios del desarrollo (CP art. 334). Recuérdese al
respecto, que uno de los objetivos estatales en materia económica es el control
de la inflación, y es por ello que el artículo 373 de la Carta dispone que el
Estado, a través del Banco de la República, debe velar por la capacidad
adquisitiva de la moneda. Por ello, nada impide que el Congreso pueda oponerse
valida y justificadamente a que el Gobierno decida financiar los gastos
complementarios de un crédito externo con recursos inflacionarios.
Por lo que hace
a la restantes funciones conceptuales que cumple la Comisión Interparlamentaria
de Crédito Público, la Corte tampoco encuentra reparos de constitucionalidad,
pues al consistir en una opinión que no vincula al Congreso, excluye toda
posibilidad de que el órgano legislativo pueda inmiscuirse en la gestión de
asuntos del resorte exclusivo del Ejecutivo, como quiera que éste último
conserva intacta su competencia administrativa para celebrar el contrato o
negociar el empréstito con sujeción a la ley de autorizaciones, razón por lo
cual no se vulnera el principio constitucional de la separación de poderes (CP
art. 113).
En efecto, el concepto que
brinda la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público no implica el
desempeño de la función propia del Ejecutivo en lo atinente a operaciones de
crédito público, toda vez que mediante el ejercicio de dicha función la
Comisión no se vincula jurídicamente en el campo contractual, es decir, no
celebra o negocia el respectivo empréstito ni asume la responsabilidad por su
ejecución.
En este sentido, puede
afirmarse que al desplegar su actividad la Comisión hace efectiva la función de
control político del Congreso, en la medida en que en una materia de
significativas implicaciones para el  manejo de la economía nacional, como es
la atinente a las operaciones de crédito externo, el Congreso, en su condición
de órgano de representación popular, expresa su criterio a fin de que el
Ejecutivo pueda llevar a cabo con éxito la contratación de empréstitos o su garantía,
conforme a la respectiva ley de autorizaciones, y de la manera que mejor
convenga al interés general.
Ciertamente, a través de la
función conceptual en cabeza de la Comisión Interparlamentaria de Crédito
Público, el Congreso materializa su función constitucional de control, pues al
hacer un seguimiento de la actividad que desarrolla el Gobierno en materia de
operaciones de crédito externo, a fin de verificar si ella se ajusta o no a los
parámetros y condiciones señalados en la ley de autorizaciones, el órgano de
representación popular cumple con su papel de veedor sobre la  gestión del
Ejecutivo, logrando de esta forma el pretendido equilibrio entre los poderes
públicos.
En lo que respecta al control
sobre el Ejecutivo, es de recordar que para el caso de la contratación y
negociación de empréstitos el artículo 150-9 Superior expresamente habilita al
Congreso de la República para controlar la actividad del Gobierno en estas
materias, toda vez que no sólo decide autónomamente si confiere autorizaciones
en ese campo, sino que también vigila permanentemente la gestión del Ejecutivo
cuando ha sido habilitado legalmente para realizar dichas actividades, a través
de los informes que  periódicamente le presente el Gobierno sobre el ejercicio
de las facultades conferidas. Entonces, si ello es así nada se opone a que el
legislador determine el alcance de dicho control señalando, como en efecto lo
hace, que  el Congreso a través de la Comisión emita concepto en torno la
contratación de empréstitos que ya han sido autorizados previamente por la ley.
Lo anterior
permite desvirtuar la afirmación del actor, según la cual al formular su
concepto la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público imparte al Gobierno
una autorización por un medio diferente al de la ley pues, tal como se explicó
anteriormente, a través de la función conceptual el Congreso sencillamente
emite una opinión sobre las operaciones  de crédito externo y, por tanto, no
está ejerciendo desde el punto de vista material ni formal su función de legislar
sino, todo lo contrario, su función de control político.
En verdad, al
conceptuar en materias relacionadas con crédito público el Congreso no está
expidiendo una ley de autorizaciones en la que fija
parámetros y condiciones, requisitos, objetivos, fines y controles pertinentes
bajo los cuales el Ejecutivo ha de ejercer su facultad administrativa en esa
materia, sino que se pronuncia sobre el manejo de asuntos administrativos que
pueden llegar a comprometer intereses nacionales, dada la importancia que para
el funcionamiento de nuestra economía tienen los recursos obtenidos mediante
las operaciones de crédito público, como quiera que son elemento esencial para
suplir deficiencias en el ahorro interno y en el cambio exterior frente a las
necesidades del desarrollo. Al respecto, no puede olvidarse que gracias al
crédito externo se ha podido establecer gran parte de la infraestructura
nacional en distintos campos como los del transporte y los servicios públicos,
razón por la cual las decisiones en esta materia no pueden ser ajenas del todo
al Congreso que, como órgano de representación popular, tiene el derecho a
informarse sobre las gestiones que en ese ámbito adelante el Gobierno
Nacional.
Entonces, tampoco es cierta la
afirmación del actor en el sentido que  las normas acusadas que establecen la
función conceptual de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público están
otorgando potestades administrativas al Congreso distintas a las legislativas
que ordinariamente cumple, pues al emitir concepto dicho organismo no
desarrolla la actividad administrativa de establecer el respectivo vinculo
jurídico de contratación del empréstito, sino que ejerce la función
constitucional de control político sobre el ejecutivo y la administración (CP
atrt. 114) en materias en las que está involucrado el interés general.
Sobre el particular cabe
precisar que si bien la función que la ley otorga a la Comisión para emitir
concepto sobre la respectiva operación crediticia es de carácter obligatorio
para dicho organismo, su contenido no es vinculante para el Gobierno, salvo
cuando se trata de concepto desfavorable, pues éste puede apartarse de dicho
concepto. Pero lo que no puede hacer el Gobierno es abstenerse de convocar
previamente a la Comisión para informarla, pues en tal evento afectaría la
validez del contrato de crédito externo celebrado o garantizado, tal como lo
prescribe el parágrafo del artículo 2° de la Ley 18 de 1970.  En otras
palabras, para que el Gobierno o la entidad estatal pueda proceder a gestionar
una operación de crédito público externo, debe informar a dicha Comisión, y en
caso de que éste organismo no emita concepto favorable el Ejecutivo puede
apartarse de sus recomendaciones, dado que tal concepto no tiene carácter
vinculante.
Debe
quedar claro, entonces, que los conceptos que emite la Comisión en virtud de lo
prescrito en las normas acusadas no acarrean el ejercicio de una típica función
de carácter administrativo, pues no consisten en seleccionar el mecanismo de
contratación que debe utilizarse, ni en escoger el proveedor y tampoco
determinar las demás características técnicas del respectivo contrato, dado que
la responsabilidad en estos aspectos la asume exclusivamente el Ejecutivo. Se
trata simplemente de que el Gobierno cuente con las herramientas necesarias e
idóneas, además de la autorización otorgada por ley, para que pueda celebrar
este tipo de contratos y negociaciones.
Por tal motivo, la Corte no ve
cómo la función conceptual de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público
pueda desconocer la prohibición que respecto del Congreso consagra el artículo
136-1 de la Carta, de inmiscuirse en asuntos propios de otra autoridad, ya que,
se repite, a través de este organismo el órgano legislativo no invade el ámbito
funcional del Gobierno para la contratación de deuda pública, como quiera que
solo se limita a desempeñar su función de control político sobre el Gobierno y
la administración, conforme a lo dispuesto en los artículos 114 y 150-9 de la
Constitución.
En suma, la
Comisión Interparlamentaria de Crédito Público es un mecanismo que ha sido
establecido por el legislador con el fin de efectivizar la función
constitucional del Congreso de ejercer control político sobre el Gobierno a la
luz de lo dispuesto en los artículos 114 y 150-9 de la Constitución.
Desde otro ángulo de análisis,
también encuentra la Corte que la funciones conceptuales que cumple la Comisión
Interparlamentaria de Crédito Público son trasunto de la colaboración armónica
entre los poderes públicos prevista en el artículo 113 Superior. Efectivamente,
cuando el Congreso a través de dicha Comisión emite concepto en relación con
operaciones de crédito que previamente han sido autorizadas por la ley, no está
actuando como si fuera un simple tercero, sino que interviene en su condición
de regulador de la economía para dar su opinión respecto de asuntos que tienen
importante repercusión en la economía nacional, si se tiene en cuenta que los
recursos provenientes de las operaciones crediticias inciden en la ejecución
de  planes y programas estatales.
En efecto, el Congreso no es
un ente ajeno a la regulación de materias económicas puesto que
constitucionalmente, y a la par que el Ejecutivo, desempeña importantes
funciones en este campo. Piénsese, por ejemplo, en las facultades de que goza
el órgano legislativo para aprobar el plan nacional de desarrollo y de
inversiones públicas (CP art.150 num.3°); establecer las rentas nacionales y
fijar los gastos de la administración (ibid. num. 11); crear contribuciones
fiscales y parafiscales (ibid. Num. 12);  determinar la moneda legal, la
convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio; y arreglar el sistema de
pesas y medidas (ibid. num. 13); dictar normas generales en materia de crédito
público, comercio exterior, aranceles y tarifas, regulación de las actividades
financiera, bursátil y aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público (ibid. num. 19
literales a, b, c y d); expedir leyes de intervención económica (ibid. num.
21); dictar leyes relacionadas con el Banco de la República (ibid. num 22); y
dictar leyes que rigen la prestación de los servicios públicos (ibid. num. 23),
entre sus más destacadas facultades.
Así pues, queda establecido
que a través de su función conceptual la Comisión Interparlamentaria de Crédito
Público el Congreso desempeña en forma plena su rol coprotagónico en el manejo
de la economía, brindando su criterio a fin de hacer realidad el mandato
superior de la colaboración armónica entre las ramas del poder (CP art. 113),
ya que de esta forma contribuye a que el Ejecutivo pueda ejecutar cabalmente
las autorizaciones legales en materia de crédito público, sin menoscabo de los
intereses nacionales.
Por lo anterior, la Corte
considera ajustadas a la Carta las funciones que las normas acusadas atribuyen
a la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público para emitir concepto
negativo vinculante cuando se incumpla la obligación prevista en el artículo 3°
de la Ley 18 de 1970; conceptuar en forma previa y definitiva operaciones de
crédito público externo de la Nación y las garantizadas por ésta, con plazo
mayor de un año; conceptuar en forma previa cuando se trata de autorizaciones
que da el Gobierno Nacional en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 13 de
la Ley 51 de 1990, y también cuando se trata de novaciones de obligaciones
entre las entidades señaladas; y conceptuar para la utilización del cupo de
garantías, creado para financiar las garantías otorgadas por la Nación a las
obligaciones de pago de otras entidades estatales.
Como se ha demostrado, la
exequibilidad de las funciones consagradas en las anteriores disposiciones
radica esencialmente en que al desarrollarlas, la Comisión Interparlamentaria
de Crédito Público no se inmiscuye en el ámbito de competencia del Ejecutivo,
sino que se limita a hacer efectiva la facultad de control político en cabeza
del Congreso de la República, dentro de los límites que a éste órgano le ha
trazado la Carta Política.
No puede decirse lo mismo de
la función de carácter externo que cumple la Comisión Interparlamentaria de
Crédito Público de acuerdo con lo dispuesto en el segmento normativo impugnado
del artículo 4° de la Ley 18 de 1970, que establece que la Comisión Interparlamentaria
de Crédito Público en su condición de asesora del Gobierno deberá ser
reunida por éste, aun estando en receso el Congreso, con el fin de obtener
su consejo sobre los empréstitos que se estén gestionando.
Ciertamente, si bien nada se
opone a la Carta el que la aludida Comisión sea convocada por el Gobierno, aún
estando en receso el Congreso, con el fin  de informarla acerca del ejercicio
de las autorizaciones legalmente otorgadas para la celebración de empréstitos -
ya que  de esta forma se da cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 150-9 de
la Constitución, que obliga al Ejecutivo a rendir periódicamente informes en
este sentido -, sin embargo, lo que sí resulta contrario a la Carta es que
dicha Comisión cumpla funciones de asesoramiento y consejo, pues al
ejercer éstas atribuciones no sólo desconoce el principio de separación de
poderes sino que también desnaturaliza la función de control político en cabeza
del Congreso de la República.
Para la Corte, mediante las
funciones de asesoramiento y consejo el órgano legislativo se inmiscuye en
asuntos propios de la órbita del  Ejecutivo,  pues al cumplir tareas de
orientación acerca del ejercicio de la actividad administrativa en materia de
celebración de empréstitos, impide que el Gobierno pueda desarrollar  la
competencia que le reconoce el artículo 150-9 Superior para vincularse
autónomamente en el campo contractual, situación que evidentemente resulta
contraria al principio de la separación funcional de las ramas del poder
público consagrado en el artículo 113 Superior.
Además, al dar su consejo
acerca de la gestión de empréstitos por parte del Gobierno  la Comisión
Interparlamentaria de Crédito Público compromete la imparcialidad que
caracteriza la función de control político, pues si a través de la función
asesora ha sentado pautas sobre la forma como debe ser desarrollada la
actividad contractual por parte del Gobierno, dicho organismo pierde toda
ecuanimidad y neutralidad para vigilar efectivamente el desarrollo de las
autorizaciones conferidas al Ejecutivo en este ámbito.
Por tal razón, la Corte
resolverá declarar exequible el artículo 4° de la Ley 18 de 197º, salvo las
expresiones “en su condición de asesora del Gobierno” y “con el fin
de obtener su consejo”, que son inexequibles.
6. Conclusión
Por todo lo dicho,  la Corte
declarará la exequibilidad del artículo 4° de la Ley 18 de 1970 salvo las
expresiones “en su condición de asesora del Gobierno” y “con el fin
de obtener su consejo”, de ésta disposición, que son inexequibles; así mismo,
declarará la exequibilidad  de los segmentos normativos acusados de los
artículos 6° de la Ley 18 de 1970, parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 80 de
1993, parágrafo del artículo 7° y artículo 24 de la Ley 185 de 1995 y 38 de la
Ley 344 de 1996.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.  Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 4° de la Ley 18 de
1970, salvo las expresiones “en su condición de asesora del Gobierno”
y “con el fin de obtener su consejo”, de ésta disposición, que se
declaran INEXEQUIBLES.
Segundo. Declarar la EXEQUIBILIDAD de los segmentos normativos
impugnados de los artículos 6° de la Ley 18 de 1970; parágrafo 2° del artículo
41 de la Ley 80 de 1993; parágrafo del artículo 7° y artículo 24 de la Ley 185
de 1995; y artículo 38 de la Ley 344 de 1996.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (E)
EL
SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA, no firma la presente sentencia por encontrarse de
comisión en el exterior debidamente autorizado por la Sala Plena de esta
Corporación.
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (e)
[1] Asamblea Nacional Constituyente.
Gaceta constitucional No. 54; 17 de abril de 1991; pág. 4.
[2] Sentencia C-251/02.
MP Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas Hernández. Salvamento de voto
de los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil.
[3] Sentencia C-004 de 1992. MP Eduardo
Cifuentes Muñoz.  Salvamento de voto M.P. Ciro Angarita Barón
[4]Sentencia del 28 de febrero de 1985.
Corte Suprema de Justicia. Ponencia de Manuel Gaona Cruz.
[5] Sentencia C-449 de 1992. MP Alejandro
Martínez Caballero
[6] Sentencia C-615 de 1996, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[7] Sentencia C-251 de
2002 MP Clara Inés Vargas Hernández y Eduardo Montealegre Lynnet. Salvamento de
voto de los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil.
[8] Sentencia C-198 de 1994. MP Vladimiro
Naranjo Mesa
[9] Sentencia C-317 de 2003. MP Alfredo
Beltrán Sierra.
[10] Sentencia C-262 de 1995. M.P. Fabio
Morón Díaz.
[11] Sentencia C-466 de 1997 MP Alejandro
Martínez Caballero
[12] Sentencia C-466 de 1997 MP Alejandro
Martínez Caballero
[13]  Sentencia C-1250 de 2001, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa. Salvamentos de voto de:  Jaime Araujo Rentería y
Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil y Clara Inés Vargas Hernández.
[14] Sentencia C-581 de 1997.MP Vladimiro
Naranjo Mesa
[15] Sentencia C-449 de 1992 MP Alejandro
Martínez Caballero
[16] Sentencia C-449 de 1992. MP Alejandro
Martínez Caballero
[17]
La Ley 51 de 1989 no se refiere a la Comisión
Interparlamentaria de Crédito Público sino a la Comisión Nacional de Energía.