C-242-09
SENTENCIA C-242/ 2009
SENTENCIA C-242/09
(Abril 1, Bogotá D.C.)
FONDO DE PRESTACIONES DE PENSIONADOS DE
EMPRESAS PRODUCTORAS DE METALES PRECIOSOS-Creación/FONDO DE PRESTACIONES DE PENSIONADOS DE
EMPRESAS PRODUCTORAS DE METALES PRECIOSOS-Objeto/DERECHO AL PAGO DE
PENSIONES Y DERECHOS ADQUIRIDOS-Finalidad de la norma
La creación del Fondo de Prestaciones de las Empresas
Productoras de Metales Preciosos se encaminó a la garantía del pago de las
pensiones de los trabajadores de empresas del sector, que a la fecha de entrada
en vigencia de la Ley 50 de 1990 registraban como cumplidos los requisitos para
obtener la correspondiente pensión, cumpliendo la norma una finalidad
constitucionalmente establecida del deber de garantía de los derechos
subjetivos y respeto de los derechos adquiridos con arreglo a la ley
DERECHO A LA IGUALDAD-Inexistencia de discriminación pensional
por justificación válida y razonable
La disposición acusada desarrolla, en lo que le atañe,
los fines sociales previstos en los artículos 58, 53 y 48 de la Constitución
Política. Al prever la constitución del Fondo de
Prestaciones de las Empresas Productoras de Metales Preciosos, cuyos
beneficiarios son trabajadores de tales empresas con derecho adquirido a la
pensión - sin incluir a los que a 1º de enero de 1991 no habían cumplido con
los requisitos pensionales, no desconoce principio de igualdad alguno ya que :
(i) el tratamiento diferenciado no versa sobre los requisitos para adquirir el
derecho pensional, sino sobre el titular del deber de pago de las pensiones;
(ii) recae sobre grupos diferentes de trabajadores, el primero de los cuales
tiene derechos adquiridos en la materia mientras el segundo, meras expectativas
de pensión; (iii) no entraña la desprotección de los trabajadores que llegaren
a cumplir los requisitos pensionales con posterioridad al 1º de enero de 1991.
En suma, no establece diferenciaciones injustificadas que vulneren el
derecho de igualdad.
IGUALDAD-Significados
IGUALDAD DE TRATO-Importancia/IGUALDAD
DE TRATO-Test de igualdad/TRATO DIFERENCIADO-Condiciones
para que no constituya discriminación
CORTE EUROPEA DE
DERECHOS HUMANOS-La igualdad de trato queda violada cuando carece de justificación
objetiva y razonable
TEST DE IGUALDAD-Trato diferenciado justificado
La norma acusada satisface cabalmente el test de
igualdad, habida cuenta de que: (i) los supuestos fácticos son diferentes; (ii)
la decisión de tratarlos de manera diferente está fundada en un fin aceptado
constitucionalmente; y (iii) la consecución de dicho fin por los medios
propuestos es posible y además adecuada.
DERECHOS ADQUIRIDOS-Concepto/DERECHOS ADQUIRIDOS-Presuponen
la consolidación de condiciones para exigir el derecho
Los derechos adquiridos son aquellas situaciones
individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una
Ley y, que por lo mismo, han instituido en favor de sus titulares un derecho
subjetivo que debe ser respetado frente a Leyes posteriores que no puede
afectar lo legítimamente obtenido al amparo de una Ley anterior. Presuponen la
consolidación de una serie de condiciones contempladas en la Ley, que permiten
a su titular exigir el derecho en cualquier momento.
MERAS EXPECTATIVAS-Concepto/MERAS EXPECTATIVAS-No hace
exigible el derecho
Las meras expectativas, consisten en probabilidades de
adquisición futura de un derecho que, por no haberse consolidado, pueden ser
reguladas por el Legislador, con sujeción a parámetros de justicia y de
equidad. En las meras expectativas,
resulta probable que los presupuestos lleguen a consolidarse en el futuro.
DERECHOS ADQUIRIDOS Y MERAS EXPECTATIVAS-Los primeros no pueden ser desconocidos por
leyes ulteriores mientras que las segundas gozan de una protección más precaria
DERECHO A LA IGUALDAD ANTE LA LEY-Trato diferente por situación jurídica
distinta
El criterio de diferenciación derivado de la situación
pensionado y de quines aspiran a serlo, es válido y razonable, además de estar permitido
por la Constitución, comoquiera que se establece entre quienes tienen un
derecho adquirido y quienes no lo poseen.
REFORMAS A REGIMENES PENSIONALES-Garantía la sostenibilidad financiera del
sistema pensional y financiabilidad de potenciales pensionados/REFORMAS A REGIMENES
PENSIONALES-Finalidades
Las reformas a los regímenes pensionales,
en particular, garantizan la sostenibilidad financiera del sistema pensional y
la financiabilidad de otros potenciales pensionados. Estas finalidades
constitucionalmente relevantes obligan a la ponderación entre sacrificios
individuales y beneficios al sistema (artículo 48 CP, adicionado por el Acto
Legislativo No. 1 de 2005). Ello explica que esta Corte haya puesto de presente
que el Legislador no está obligado a sostener en el tiempo las expectativas que
tienen las personas, conforme a las Leyes vigentes, en un momento determinado.
Su potestad de  configuración legislativa le habilita a modificar los regímenes
jurídicos en función de nuevas variables, razones de oportunidad o
conveniencia, y a otros intereses y circunstancias contingentes que deba
priorizar para lograr los fines del Estado Social de Derecho, desde luego,
consultando  parámetros de justicia y equidad, y con sujeción a criterios de
razonabilidad y proporcionalidad.
Referencia: expediente D-7388
Actores: Migdonio Mosquera Murillo y Keeny Luango Mosquera.
Demanda de inconstitucionalidad contra: el artículo 113 (parcial) de la Ley 50 de
1990 “por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y
se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
I. ANTECEDENTES.
1. Texto normativo demandado.
Los ciudadanos Migdonio Mosquera Murillo y Keeny
Luango Mosquera, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
113 (parcial) de la Ley 50 de 1990, cuyo texto es el siguiente (lo demandado
con subraya):
“LEY 50 DE 1990[1]
(Diciembre 28)
Por la cual se introducen reformas al Código
Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones
“ARTÍCULO 113. Créase el Fondo de Prestaciones de los Pensionados de las
Empresas Productoras de Metales Preciosos, como una cuenta sin personería
jurídica, que será administrado por el Instituto de Seguros Sociales para
atender exclusivamente el pago de las pensiones a los trabajadores que cumplan
los requisitos para obtener la respectiva pensión, con anterioridad a la
vigencia de la presente Ley y el pago de las correspondientes mesadas a los
actuales pensionados de dichas empresas, previa reglamentación que expida el
Gobierno Nacional.
Para ser beneficiario de este Fondo de
Prestaciones de las Empresas Productoras de Metales Preciosos se requiere:
1. Que la empresa de la cual se hubiere obtenido
la pensión o en la cual se cumpla con los requisitos para obtenerla antes de
la vigencia de esta Ley, se encuentre en proceso de liquidación y
disolución o haya sido liquidada.
2. Que la respectiva empresa no haya efectuado
las cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales y que a criterio de la
Superintendencia de Sociedades no pueda atender la cancelación (sic) de dichas
pensiones.
PARÁGRAFO.
Facúltase al Presidente de la República para reglamentar el Fondo de
Prestaciones de las Empresas Productoras de Metales Preciosos de que trata el
presente artículo dentro de los tres (3) meses siguientes contados a partir de
la vigencia de esta Ley; y para que provea, en el mismo término, los recursos
de su financiación”[2].
2. Demanda de inexequibilidad.
2.1. Vulneración del artículo 13 de la Constitución
Política:
2.1.1. Los fragmentos impugnados establecen un
tratamiento discriminatorio injustificado entre los trabajadores de las
empresas productoras de metales preciosos respecto del régimen pensional
y del pago de la pensión. En efecto, confieren la calidad de beneficiarios
del Fondo de Prestaciones de las Empresas Productoras de Metales Preciosos,
únicamente a los trabajadores  que con anterioridad al 1º de enero de 1991[3]
hubiesen  adquirido el derecho, por haber  cumplido los requisitos de edad y
tiempo de servicio. Con ello excluyen y discriminan, sin justificación alguna,
a quienes para entonces tuviesen la expectativa de adquisición y pago de la
pensión.
2.1.2. En relación con la situación que  originó la
expedición del artículo parcialmente acusado: “El Art. 113 de la Ley 50 de
1990 surge y nace a la vida jurídica como una respuesta del gobierno nacional
frente a la crisis en que se encontraban las empresas mineras productoras de
metales preciosos, las cuales en su gran mayoría tenían la carga pensional de
sus jubilados, ya que no habían hecho las cotizaciones del caso al ISS, para
cubrir las mesadas pensionales de sus pensionados, generándose un estado de
crisis y sobre todo de incertidumbre frente al pago de dichas mesadas, ya que
las empresas mineras productoras de metales preciosos se encontraban en
aquellos tiempos en procesos concordatarios o de liquidación obligatoria y las
citadas empresas por su situación de crisis e iliquidez no estaban en
condiciones de asumir la carga prestacional de los jubilados de dichas
empresas.”
3. Intervenciones.
3.1. Ministerio de Minas y Energía.
3.1.1. El Fondo de Prestaciones de las Empresas
Productoras de Metales Preciosos se creó para atender el pago de las pensiones
de los trabajadores de empresas del sector que a la fecha de entrada en
vigencia de la Ley 50 habían cumplido los requisitos para obtenerla. Estos
trabajadores se encontraban desamparados por las dificultades financieras que
atravesaban tales empresas, con lo que se imposibilitaba el cumplimiento de las
correspondientes obligaciones pensionales. Con el artículo 113 de la Ley 50/90
se dio aplicación al artículo 58 de la Constitución, haciendo efectiva la
garantía constitucional de protección de los derechos  pensionales
adquiridos por  los trabajadores, quienes para esa fecha ya eran titulares
del derecho pensional, y por tanto a su reconocimiento y pago.
3.1.2. Con apoyo en la sentencia C-754/04 (M.P. Álvaro
Tafur Galvis), las expresiones acusadas no infringen el artículo 13
Constitucional, pues el Legislador no puede dar el mismo trato a quienes tienen
un derecho pensional adquirido y a quienes simplemente tienen una mera
expectativa de adquirirlo.  En ese orden de ideas, los trabajadores que aún
no cumplían los presupuestos establecidos en el artículo 113 ídem tenían
una mera expectativa de derecho, susceptible de modificaciones legislativas
como las que introdujo la Ley 100 de 1993.
3.1.3. Las normas acusadas  no modifican  el régimen
pensional general de los trabajadores del sector. Se limitan a determinar el
ente responsable del pago de  las pensiones y mesadas de quienes habían
adquirido el derecho al reconocimiento y pago de la pensión para la fecha de
entrada en vigencia de la Ley 50.
3.2. Ministerio de la Protección Social.
3.2.1. En Sentencia C-461/95 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz), cuyo criterio jurisprudencial plasmaron, entre otras, las
sentencias C-941/03, C-835 y C-1032 de 2002, la Corte Constitucional consideró
ajustado a la Constitución Política el establecimiento de regímenes pensionales
especiales, como los contemplados en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993; al garantizar
un nivel igual o superior de protección al del régimen pensional general, el
tratamiento diferenciado, lejos de ser discriminatorio, favorece a sus
destinatarios.
3.2.2. Es criterio jurisprudencial
reiterado que la adopción, por parte del Legislador de regímenes pensionales
especiales, no comporta violación al principio de igualdad, pues el fin de tal
medida es garantizar la protección de un grupo de personas que ostentan
derechos adquiridos frente a otros trabajadores que, si bien deben recibir
protección del Estado, solo gozan de meras expectativas. Así, no se está frente
a grupos en igualdad de condiciones a los cuales se les deba dar un tratamiento
semejante.
3.3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
3.3.1. No es cierto que la norma acusada discrimine a
los trabajadores que  adquirieron el status de pensionados con posterioridad al
1º de enero de 1991, fecha de entrada en vigencia de la Ley 50 de 1990, toda
vez que la condición de beneficiario o no beneficiario del Fondo carece de incidencia
en el derecho del trabajador a gozar de su pensión cuando se den los requisitos
de Ley. La diferencia que introdujo el Legislador fue respecto de quién debe
pagar la pensión: el Fondo o la empresa. Y la circunstancia de que unas
pensiones sean pagadas por las empresas y otras las asuma la Nación a través
del Fondo no cambia el régimen pensional de los trabajadores.
3.3.2. De accederse a las pretensiones, la Nación se
vería obligada a asumir obligaciones que le corresponden exclusivamente al
patrono. Si bien la Ley quiso ayudar a las empresas en el pago del pasivo
pensional para entonces causado, en forma alguna pretendió liberarlas de sus
obligaciones patronales. Tampoco fue el propósito de la Ley incluir a las
empresas que en el futuro se liquidaran.
3.3.3. De considerarse que podría existir
discriminación entre los pensionados, habría una razón objetiva que
justificaría la no incorporación de las personas que en criterio de los actores
también debieron ser incluidos. La libertad de formación democrática de la
voluntad legislativa o libertad de configuración política del Legislador permite
que en materia prestacional pueda haber diferencias de tratamiento y que ello,
incluso, puede obedecer a los cambios naturales que se producen en el régimen
jurídico. El momento mismo en que se expide una Ley justifica una diferencia de
trato entre quienes tenían un derecho y quienes no lo poseían[4].
3.4. Instituto de Seguros Sociales.
3.4.1. El cargo que se endilga al artículo 113 de la Ley
50 no ataca el contenido material de la norma por lo que en sí misma establece,
sino por lo que ella no dispone, al omitir garantizar el reconocimiento y pago
del derecho pensional respecto de los trabajadores que para la fecha de su
entrada en vigencia tenían la expectativa de adquirirlo. Considera que el actor
hizo una lectura impropia de las disposiciones demandadas, dado que de las
mismas se colige el tratamiento que debe darse  a los trabajadores que cumplan
requisitos pensionales con posterioridad a la entrada en vigencia de las
disposiciones demandadas, a saber: (i) si la empresa  productora de metales
preciosos a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 50 no se había liquidado
o no había entrado en proceso liquidatorio, ello implica necesariamente que la
obligación pensional es patronal y no del Fondo de Prestaciones de las Empresas
Productoras de Metales Preciosos, dado que este se constituyó únicamente para
la administración de las mesadas pensionales de los extrabajadores que causaron
su prestación antes del 1º de enero de 1991, sin perjuicio de la afiliación al
régimen de invalidez, vejez y muerte administrado por el ISS para aquella
época; (ii) si la empresa productora de metales preciosos cotizó al ISS, de
igual manera es razonable colegir que la obligación pensional recae
directamente sobre el ISS que reconocerá la pensión de acuerdo con lo previsto
en los reglamentos de invalidez, vejez y muerte.
3.4.2. En ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por el artículo 139.3 de la Ley 100 al Presidente de la República
para establecer el régimen del Fondo de Prestaciones de las Empresas
Productoras de Metales Preciosos departamentales y municipales de funciones
públicas, para sustituir el pago de pensiones a cargo de las Cajas o del Fondo
de Prestaciones de las Empresas Productoras de Metales Preciosos y de las
empresas productoras de metales preciosos insolventes en los respectivos
niveles territoriales, este expidió el Decreto 1296 de 1994 que reguló la
situación de los extrabajadores que cumplieran requisitos posteriormente al 1º
de enero de 1991 (artículos 4º y 11). Previó que cuando las personas afiliadas
a las Cajas, al Fondo de Prestaciones de las Empresas Productoras de Metales
Preciosos o a las  Entidades de Previsión sustituidas por los Fondos de
Prestaciones de las Empresas Productoras de Metales Preciosos Territoriales
decidieran afiliarse al Régimen de Prima Media con prestación definida,
automáticamente serían trasladadas al ISS, entidad a la que le correspondería
el reconocimiento y pago de las pensiones una vez cumplidos los requisitos
legales.
3.4.3. El cargo formulado contra el artículo 113 de la
Ley 50 es infundado, pues no existe vacío legal, ya que el Legislador
efectivamente tuvo en cuenta la situación prestacional de quienes causaran el derecho
pensional con posterioridad al 1º de enero de 1991.
3.5. Intervenciones ciudadanas.
3.5.1. Ricardo Antonio Buitrago Márquez, actuando como
ciudadano en ejercicio y contratista del ISS para el manejo de la nómina EMPOS
y METALES PRECIOSOS, afirma que no es cierto que a los trabajadores que para la
fecha de entrada en vigencia de la Ley 50 tenían la expectativa de adquirir su
derecho pensional, se les hubieses cercenado su derecho o no tuviesen asegurado
su pago. En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el
artículo 139.3 de la Ley 100 al Presidente de la República para establecer el
régimen del Fondo de Prestaciones de las Empresas Productoras de Metales
Preciosos departamentales y municipales, para sustituir el pago de pensiones a
cargo de las Empresas Productoras de Metales Preciosos insolventes en los
respectivos niveles territoriales, se expidió  el Decreto 1296 de 1994 (junio
22)[5]
que reguló la situación de los extrabajadores que cumplieran requisitos con posterioridad
al 1º de enero de 1991 (artículos 4º y 11). En efecto, el artículo 4º del
Decreto 1296 de 1994 sustituyó su pago en los Fondos de Prestaciones de las
Empresas Productoras de Metales Preciosos insolventes de los niveles  departamental,
distrital y municipal en la respectiva entidad territorial. Puso de presente
que  si la empresa  productora de metales preciosos hubiere cotizado al ISS, la
obligación pensional recaería directamente sobre el ISS, entidad que
reconocería la pensión  según lo previsto en los reglamentos de invalidez,
vejez y muerte.
4. Concepto del Procurador General de la Nación. [6]
4.1. Debe declararse la exequibilidad de las frases “con
anterioridad a la vigencia de la presente Ley” y “antes de la vigencia
de esta Ley”, contenidas en el artículo
113 de la Ley 50 de 1990 respecto al cargo analizado.
4.2. La temática concernida en las acusaciones
involucra dos aspectos centrales de discusión, ya analizados por la
jurisprudencia constitucional: (i) la distinción entre la pensión como derecho
adquirido o como mera expectativa,  en relación con los regímenes de transición
en materia pensional, en el que el primero se refiere a situaciones jurídicas
consolidadas, y la segunda, a situaciones por darse; (ii) la prohibición en la
Constitución de 1991 de decretar a favor de personas o entidades donaciones,
gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que
no estén destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a la
Ley preexistente (art. 355 constitucional).
4.3. En cuanto a la pensión como derecho adquirido o
como mera expectativa, en el marco de regímenes de transición pensional, la
Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de fijar, una línea
jurisprudencial sobre la pensión de vejez en las transiciones legislativas, en las
que,  por regla general, el régimen anterior resulta más ventajoso que el que
se impone con el cambio legislativo. De manera que el Legislador debe realizar
una ponderación entre los sacrificios exigidos a quienes se verían afectados
por la modificación y los beneficios en cuanto a sostenibilidad del sistema que
tal modificación comporta[7]. Considera que  las
sentencias C-789 de 2002 y C-754 de 2004 marcan un hito en el tratamiento del
tema de la libertad de configuración legislativa frente a los derechos de los
pensionados en las transiciones legislativas[8]. En la
Sentencia C-789 de 2002, la Corte abordó esta temática al examinar la
constitucionalidad del artículo 36, incisos 4º  y 5º  de la Ley 100 de 1993[9],
que establece el régimen de transición no aplicable a quienes cumplieran las
condiciones de edad y tiempo de servicios fijadas en el inciso segundo ídem, en
razón a su afiliación voluntaria al nuevo sistema de ahorro individual con
solidaridad, de acuerdo con la opción contemplada en el inciso cuarto ídem[10].
Del mismo modo, la transición implicó que el régimen anterior no cubría a
aquellos que habiendo escogido inicialmente el sistema de ahorro individual con
solidaridad, se trasladaran nuevamente al de prima media con prestación
definida. En esta ocasión los accionantes también arguyeron que se vulneraba el
derecho a la igualdad, entre otros cargos. Posteriormente
examinó esta temática en la Sentencia C-754-04, en que revisó la
constitucionalidad del nuevo  régimen de transición establecido en la
Ley 860 de  2003 (art. 4º).
4.4. El  Ministerio Público considera que no se
vulnera la Constitución por tres razones (i) El Legislador posee una amplia
libertad de configuración legislativa para regular y modificar el Sistema de la
Seguridad Social sin desconocer los derechos adquiridos de los que cumplen con
los requisitos para pensionarse o se encuentran próximos a cumplirlos. En
virtud de dicha protección, los tránsitos legislativos deben ser razonables y
proporcionales, y por lo tanto, la Ley posterior no podría desconocer la
protección que ha otorgado a quienes al momento de entrada en vigencia del
sistema de pensiones llevaban más de quince años de trabajo cotizados.
Supuestos que no tienen cabida en la demanda que recae en el art. 113 de la Ley
50 del 90 por cuanto el Legislador justamente protegió a los trabajadores que
satisfacían los requisitos para obtener la pensión. (ii) La entrada en vigencia
de una Ley es un hecho objetivo usualmente considerado legítimo para modificar
las condiciones de tiempo o semanas de cotización, edad y régimen para adquirir
una pensión, situación que per se produce un trato disímil pero no
necesariamente discriminatorio, pues los cambios legislativos con esta orientación
también buscan promover valores constitucionalmente legítimos como es
garantizar la sostenibilidad del sistema de la seguridad social. (iii) En el
marco constitucional actual, al Estado no le está permitido asumir el pasivo
pensional de las empresas de carácter privado cuya responsabilidad le
corresponde al empleador y en el que existe una protección para los
trabajadores por medio de los mecanismos ordinarios judiciales e incluso
mediante la vía expedita de las acciones de tutela para su reclamación caso a
caso y aunque la empresa se encuentre en proceso de liquidación.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para conocer de
la presente demanda de inconstitucionalidad, por dirigirse contra una
disposición legal -Ley 50 de 1990, artículo 113 (parcial)-, de acuerdo con el
artículo 241.4 de la Constitución Política de Colombia.
2.  La cuestión de constitucionalidad.
2.1. Corresponde a la Corte determinar si la creación
del Fondo de Prestaciones de los Pensionados de las Empresas Productoras de
Metales Preciosos para atender el pago de las pensiones de los extrabajadores
de estas empresas liquidadas o en proceso de liquidación o disolución - que no
hubiesen efectuado  las cotizaciones al Instituto de los Seguros Sociales y  que a criterio de la Superintendencia de Sociedades no
pudiesen atender  su pasivo pensional -, vulnera la Constitución, al excluir
como beneficiarios del mismo a los trabajadores que cumpliesen los requisitos
para adquirir su derecho pensional con posterioridad al 1º de enero de
1991 -inicio de vigencia de la Ley 50/90-, quienes resultarían discriminados
frente a los trabajadores definidos como beneficiarios del Fondo por haber adquirido
el derecho pensional con anterioridad a la mencionada fecha.
2.2. La Corte abordará el problema jurídico planteado,
así: (i) finalidad constitucional de la norma acusada; (ii) cambio normativo
del ente titular del deber de pago pensional y el régimen pensional; (iii)
diferenciación entre la situación de los trabajadores titulares de derechos
adquiridos y de meras expectativas.
3. Finalidad constitucional en la norma acusada.
3.1. La creación del Fondo de Prestaciones de las
Empresas Productoras de Metales Preciosos se encaminó a la garantía del pago de
las pensiones de los trabajadores de empresas del sector, que a la fecha de
entrada en vigencia de la Ley 50 de 1990 registraban como cumplidos los
requisitos para obtener la correspondiente pensión.
3.2. A juicio del Legislador, estos trabajadores se encontraban
desamparados por la situación económica por la que atravesaban las empresas del
sector, que arriesgaba el efectivo cumplimiento de las obligaciones
pensionales. Así, la Ley 50 de 1990, en su artículo 113 demandado, desarrolló
el principio constitucional general de protección de los “derechos
adquiridos con arreglo a las Leyes civiles”, esto es, el deber de garantía
de los derechos subjetivos previsto en el artículo 58 de la Constitución
Política. Y específicamente, la disposición demandada da aplicación a la
garantía “del derecho al pago oportuno (…) de las pensiones legales”,
prevista en el artículo 53 de la Constitución Política, y al deber
constitucional de respeto de los derechos pensionales “adquiridos con
arreglo a la Ley”, establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005.
3.3. Dado lo anterior, la norma demandada cumple una
finalidad constitucionalmente establecida.
4. Cambio normativo de la Ley 50 de 1990 y régimen
pensional de los trabajadores no incluidos como beneficiarios del Fondo
prestacional creado.
4.1. La norma acusada, más que introducir un cambio en
el régimen pensional de los trabajadores de las citadas empresas, lo que hace
es determinar el nuevo ente responsable  de pagar las pensiones de los
extrabajadores de las Empresas Productoras de Metales Preciosos. En efecto, el
artículo 113 de la Ley 50 de 1990 constituyó un fondo prestacional cuya única
función consiste en el pago de pensiones a los trabajadores de la Empresas
Productoras de Metales Preciosos que estuviesen pensionados al momento de la
vigencia de tal Ley o cuyo derecho estuviera pendiente de reconocimiento en
virtud de haber cumplido los requisitos pensionales antes de tal fecha.
4.2. La norma demandada no introdujo cambio alguno en
lo referente al régimen pensional de los trabajadores que al 1º de enero de
1991 -fecha de entrada en vigencia de la Ley- no hubiesen reunido los
requisitos para la obtención de la pensión correspondiente. En efecto, la edad
de las mujeres y los hombres trabajadores para acceder a la pensión no fue
modificada; tampoco lo relativo al tiempo de servicio o las semanas de
cotización requeridas; ni en relación con el porcentaje aplicable al promedio
del salario base de cotización u otra variable que pudiera ser relevante en la
causación de la pensión de dichos trabajadores. En suma, la expresión normativa
demandada, no introduce cambios en los requisitos de configuración del derecho
pensional de los trabajadores: los que no alcanzaron a consolidar su derecho de
pensión antes del 1 de enero de 1991, continuaron cobijados por los mismos
requisitos para obtenerlo al entrar en vigencia la disposición acusada.
4.3. Con todo, la norma acusada evidentemente excluye,
como beneficiarios del Fondo, a los trabajadores que contaban con meras
expectativas del derecho pensional al entrar en vigencia  la Ley 50 de 1990.
Por eso, a continuación se examinará si tal exclusión se traduce en un trato
diferenciado discriminatorio, más que para efectos de los requisitos para
acceder al reconocimiento de la pensión, para efectos de la garantía del pago
efectivo de la misma.
5. Igualdad y trato diferenciado a los trabajadores
titulares de derechos adquiridos frente a los trabajadores en situación de mera
expectativa de derecho. Garantías de pago pensional a estos trabajadores.
5.1. Esta Corporación ha expresado que en el plano
constitucional la igualdad presenta varios significados. Así “la igualdad
como valor (preámbulo) implica la imposición de un componente fundamental del
ordenamiento; la igualdad en la Ley y ante la Ley (artículo 13 inciso 1°,
desarrollado en varias normas específicas) fija un límite para la actuación
promocional de los poderes públicos; y la igualdad promocional (artículo 13
incisos 2° y 3°) señala un horizonte para la actuación de los poderes públicos”[11].
5.2. Pero la igualdad también constituye un derecho
subjetivo relacional y genérico, pues su violación va acompañada del
desconocimiento de otro derecho y además se proyecta sobre todas las relaciones
jurídicas, condicionando la actuación de las autoridades públicas como límite
al ejercicio del poder público[12].
La importancia de la igualdad de trato radica en
determinar si existe o no violación a este derecho fundamental, para lo cual el
juez constitucional acude a un instrumento metodológico denominado test de
igualdad, mediante el cual evalúa la razón que tuvo en cuenta quien con
cierta medida afectó dicho derecho en forma negativa o positiva.
Sobre el test de igualdad esta Corporación ha
expresado que el trato diferenciado de dos situaciones de hecho diversas no
constituye una discriminación, siempre y cuando se cumplan las siguientes
condiciones: primero, que los hechos sean distintos; segundo, que la decisión
de tratarlos de manera diferente esté fundada en un fin aceptado
constitucionalmente; tercero, que la consecución de dicho fin por los medios
propuestos sea posible y además adecuada. Cada una de estas condiciones
corresponde al papel que juegan los tres elementos -fáctico, legal o administrativo
y constitucional- en la relación que se interpreta. Por eso, la primera
condición pertenece al orden de lo empírico (hecho), la segunda hace parte del
orden de lo válido (legalidad) y la tercera del orden de lo valorativo
(constitución)[13].
En este sentido, la Corte Europea de Derechos Humanos,
ha sostenido que la igualdad de trato queda violada cuando carece de
justificación objetiva y razonable. "La existencia de una justificación
semejante -dice la Corte- debe apreciarse en relación con la finalidad y
con los efectos de la medida examinada, sin desconocer los principios que
generalmente prevalecen en las sociedades democráticas. Una diferencia de trato
en el ejercicio de un derecho consagrado por el Convenio no sólo debe perseguir
una finalidad legítima: el artículo 14 se ve también violado cuando resulta
claramente que no existe una razonable relación de proporcionalidad entre los
medios empleados y la finalidad perseguida”.
Sobre la razonabilidad la Corporación ha
señalado:
"Al juez constitucional no le basta
oponer su "razón" a la del Legislador, menos cuando se trata de
juzgar la constitucionalidad de una norma legal. La jurisdicción es un modo de
producción cultural del derecho; el poder del juez deriva exclusivamente de la
comunidad y solo la conciencia jurídica de esta permite al juez pronunciarse
sobre la irrazonabilidad o no de la voluntad del Legislador."(...)"Los
medios escogidos por el Legislador no sólo deben guardar proporcionalidad con
los fines buscados por la norma, sino compartir su carácter de legitimidad. El
principio de proporcionalidad busca que la medida no sólo tenga un fundamento
legal, sino que sea aplicada de tal manera que los intereses jurídicos de otras
personas o grupos no se vean afectados, o que ello suceda en grado mínimo”. [14]
Según pasa a examinarse, la norma acusada satisface
cabalmente el test de igualdad, habida cuenta de que:  (i) los supuestos
fácticos son diferentes: una es la situación jurídica en que se encuentran los
trabajadores que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 50 eran titulares
de derechos adquiridos; otra, la de los trabajadores que para entonces
tenían una mera expectativa; (ii) la decisión de tratarlos de manera
diferente está fundada en un fin aceptado constitucionalmente; y (iii) la
consecución de dicho fin por los medios propuestos es posible y además adecuada.
En efecto:
(i) La Corte Constitucional ha precisado que los derechos
adquiridos son aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han
creado y definido bajo el imperio de una Ley y, que por lo mismo, han
instituido en favor de sus titulares un derecho subjetivo que debe ser
respetado frente a Leyes posteriores que no puede afectar lo legítimamente
obtenido al amparo de una Ley anterior. Existe un derecho adquirido cuando
respecto de un determinado sujeto, los hechos descritos en las premisas
normativas tienen debido cumplimiento. Por contraste, las meras expectativas,
consisten en probabilidades de adquisición futura de un derecho que, por no
haberse consolidado, pueden ser reguladas por el Legislador, con sujeción a
parámetros de justicia y de equidad.
En reiteradas ocasiones[15]
esta Corporación se ha referido a las diferencias entre estas dos instituciones
jurídicas, entre otras, a propósito de la aplicación de los regímenes de pensiones
a personas que antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, no
cumplían los requisitos para acceder a la pensión[16].
Ha estimado que los derechos adquiridos presuponen la consolidación de una
serie de condiciones contempladas en la Ley, que permiten a su titular exigir
el derecho en cualquier momento. En cambio, en las expectativas, tales
presupuestos no se han consolidado conforme a la Ley, mas resulta probable que
lleguen a consolidarse en el futuro, si no se produce un cambio relevante en el
ordenamiento jurídico.
En la sentencia C-147 de 1997, la Corte diferenció los
derechos adquiridos de las meras expectativas, en cuanto al ámbito de
protección constitucional. Sostuvo que estas últimas reciben una protección más
precaria, puesto que “la Ley nueva sí puede regular ciertas situaciones o
hechos jurídicos que aun cuando han acaecido o se originaron bajo la vigencia
de una Ley no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera
definitiva”. Aclaró que las “expectativas pueden ser objeto de alguna
consideración protectora por el Legislador, con el fin de evitar que los
cambios de legislación generen situaciones desiguales e inequitativas o de
promover o de asegurar beneficios sociales para ciertos sectores de la
población o, en fin, para perseguir cualquier otro objetivo de interés público
o social”.
(ii) El criterio de diferenciación establecido está
permitido por la Constitución, pues se trata de dar un tratamiento diferente a
personas que pertenecen a categorías distintas. De un lado los pensionados, y
del otro, quienes aspiran a serlo. El criterio de distinción es válido y
razonable comoquiera que se establece entre quienes tienen un derecho adquirido
y quienes no lo poseen, teniendo en cuenta el respeto al derecho del primer
grupo mencionado.
(iii) Las reformas a los regímenes pensionales, en
particular, garantizan la sostenibilidad financiera del sistema pensional y la
financiabilidad de otros potenciales pensionados. Estas finalidades
constitucionalmente relevantes obligan a la ponderación entre sacrificios
individuales y beneficios al sistema (artículo 48 CP, adicionado por el Acto
Legislativo No. 1 de 2005). Ello explica que esta Corte haya puesto de presente
que el Legislador no está obligado a sostener en el tiempo las expectativas que
tienen las personas, conforme a las Leyes vigentes, en un momento determinado.
Su potestad de  configuración legislativa le habilita a modificar los regímenes
jurídicos en función de nuevas variables, razones de oportunidad o
conveniencia, y a otros intereses y circunstancias contingentes que deba
priorizar para lograr los fines del Estado Social de Derecho, desde luego,
consultando  parámetros de justicia y equidad, y con sujeción a criterios de
razonabilidad y proporcionalidad[17].
5.3. Se concluye: Las diferencias existentes entre los derechos pensionales
consolidados y las meras expectativas de adquirirlos justifican
constitucionalmente el tratamiento legislativo diferenciado dado a unos y a
otros, esto es, a los trabajadores que habían cumplido los requisitos
pensionales al 1º de enero de 1991 y a los trabajadores que a tal fecha no los
podían acreditar, respectivamente.
5.4. Resta por examinar si la exclusión de los
trabajadores que no cumplieron los requisitos pensionales antes del 1º de enero
de 1991 involucra una discriminación que se expresa en la desprotección de los
mismos respecto del pago efectivo de la pensión, quienes, a diferencia de los
trabajadores titulares del derecho pensional adquirido, quedan en situación de
incertidumbre pensional al no haber sido incorporados como beneficiarios del
Fondo.
Como se vio, la Ley 50 de 1990 se ocupó del pago de
las pensiones de los trabajadores de estas empresas que adquirieron el derecho
con anterioridad al 1º de enero de 1991, a través del Fondo de Prestaciones de
los Pensionados de las Empresas Productoras de Metales Preciosos, creado en el
artículo 113 (las que posteriormente serían pagadas por el ISS con partidas
apropiadas anualmente en el presupuesto por el Gobierno Nacional, en virtud de
lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, artículo 149[18]).
Contra lo que sostienen los demandantes, también se ocupó de la suerte
pensional de los trabajadores de las empresas productoras de metales preciosos
que a 1º de enero de 1991 tenían la expectativa de adquirir el derecho
pensional, así:
(i) Si la empresa productora de metales preciosos, a
la fecha de entrada en vigencia de la Ley 50, no se había liquidado o no había
entrado en proceso liquidatorio, la obligación pensional sería necesariamente patronal.
Si bien la Ley quiso ayudar a las empresas en el pago del pasivo pensional para
entonces causado, en forma alguna pretendió liberarlas de sus obligaciones
patronales ni incluir a las empresas que en el futuro se liquidaran.
Tratamiento diferenciado que, como se analizó, es constitucionalmente admisible
y no significa trato discriminatorio alguno.
(ii) Con todo, en garantía del pago efectivo de las
mesadas de los trabajadores no incorporados como beneficiarios del Fondo
Prestacional del artículo 113 de la Ley 50 de 1990, el Ejecutivo expidió el
Decreto 1296 de 1994 [19] que estableció el  régimen
general de los Fondos de Prestaciones de las Empresas
Productoras de Metales Preciosos departamentales, distritales o municipales de
pensiones públicas, que sustituyen el pago de las pensiones de las entidades
territoriales, cajas o fondos pensionales públicos y de las empresas
productoras de metales preciosos insolventes, en los respectivos niveles
territoriales (en desarrollo de las facultades extraordinarias
conferidas por el artículo 139, numeral 3[20] de  la Ley
100 de 1993). Al tenor de lo preceptuado en su
artículo 4º, los fondos pensionales de las entidades territoriales
reemplazarían, entre otras, a las empresas
productoras de metales preciosos insolventes,
en lo relacionado con el pago de pensiones de aquellos trabajadores que
hubiesen  cumplido el tiempo de servicio pero no hubiesen llegado a la edad
señalada para adquirir el derecho a la pensión, siempre que no se encontraren
afiliados a ninguna otra administradora del régimen de pensiones de cualquier
orden.
(iii) Ahora bien, si la empresa  productora de metales
preciosos cotizó al ISS, la obligación pensional recae directamente sobre el
ISS que reconocerá la pensión de acuerdo con lo previsto en los reglamentos de
invalidez, vejez y muerte.
(iv) Además, en los artículos 4 y 11 del Decreto 1296 de 1994 se previó que cuando
estos trabajadores afiliados a las entidades de previsión sustituidas por los
Fondos de Prestaciones de las Empresas Productoras de Metales Preciosos de las
Entidades Territoriales decidieran afiliarse al Régimen de Prima  Media con
prestación definida, automáticamente serían trasladadas al ISS, entidad a la que
le correspondería el reconocimiento y pago de las pensiones una vez cumplidos
los requisitos legales.
Se concluye: el cargo formulado contra el artículo 113
de la Ley 50 es infundado, toda vez que no hubo omisión legal alguna, en cuanto
a la situación prestacional de quienes causaran el derecho pensional con
posterioridad al 1º de enero de 1991, que fundamente una discriminación.
6. Conclusión.
La disposición acusada desarrolla, en lo que le atañe,
los fines sociales previstos en los artículos 58, 53 y 48 de la Constitución
Política. Al prever la constitución del Fondo de
Prestaciones de las Empresas Productoras de Metales Preciosos, cuyos
beneficiarios son trabajadores de tales empresas con derecho adquirido a la
pensión - sin incluir a los que a 1º de enero de 1991 no habían cumplido con
los requisitos pensionales, no desconoce principio de igualdad alguno ya que :
(i) el tratamiento diferenciado no versa sobre los requisitos para adquirir el
derecho pensional, sino sobre el titular del deber de pago de las pensiones;
(ii) recae sobre grupos diferentes de trabajadores, el primero de los cuales
tiene derechos adquiridos en la materia mientras el segundo, meras expectativas
de pensión; (iii) no entraña la desprotección de los trabajadores que llegaren
a cumplir los requisitos pensionales con posterioridad al 1º de enero de 1991.
En suma, no establece diferenciaciones injustificadas que vulneren el
derecho de igualdad.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Decláranse  EXEQUIBLES las expresiones “con
anterioridad a la vigencia de la presente Ley” y “antes de la vigencia
de esta Ley”  contenidas en el artículo
113 de la Ley 50 de 1990.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
CLARA ELENA REALES GUTIÉRREZ
Magistrada (E)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada (E)
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Diario Oficial No. 39.618 de 1991 (1º de enero).
[2] Parágrafo declarado  exequible por la Corte Suprema de
Justicia, mediante Sentencia No. 088 de 25 de julio de 1991.
[3] Fecha de entrada en vigencia de la Ley 50 de 1990.
[4] Corte Constitucional, sentencia C-613/96.
[5]  “Por el cual se establece el régimen de los Fondos
departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas”.
[6] Concepto No. 4643 del 27 de octubre de
2008.
[7] Sentencia C-754 de 2004.
[8] Previas a estas decisiones hubo importantes providencias sobre el
tema en cuestión como las  Sentencias C-596 de 1997 que analizó la entrada en
vigencia del sistema de pensiones  (el 1º de abril de 1994), conforme lo
establece el artículo 151 de la Ley 100 de 1993 y la Sentencia C-613/96  entre
otras.
[9]  “Por el cual se crea el sistema de seguridad social integral
y se dictan otras disposiciones”
[10] Los beneficios consisten en que a los destinatarios del régimen
de transición se les aplicará el régimen anterior en el cual estuvieran
afiliados a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, en lo que tiene que
ver con “La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o
el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez( ...)”
[11] Sentencia C-530 de 1993.M.P. Alejandro Martínez Caballero
[12] Sentencia C-530 de 1993
[13] Sentencia C-1110 de 2001 MP Clara Inés Vargas Hernández
[14] Sentencia T-422 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz
[15] Cfr, entre otras la sentencia C-754/04
[16]  En la Sentencia C-596 de 1997, la Corte
determinó que las personas que habían cotizado a pensiones en los sistemas
anteriores a la Ley 100 de 1993 pero que, cuando entró en vigencia el sistema
de pensiones conforme al artículo 151, no habían cumplido los requisitos para
acceder a la pensión conforme al sistema anterior, tenían una expectativa, no
un derecho adquirido a que se les aplicara el régimen de transición consagrado
en el artículo 36.
[17] Sentencia C-613/96.
[18] Ley 100 de
1993. “Artículo 149. Beneficiarios del Fondo de
Pensiones de las Empresas Productoras de Metales Preciosos y EMPOS. Las
pensiones de los beneficiarios del Fondo de Pensionados de las Empresas
Productoras de Metales Preciosos creado mediante la Ley 50 de 1990, y las de
las Empresas de Obras Sanitarias liquidadas serán pagadas en adelante por el
Instituto de Seguros Sociales, el cual también asumirá la prestación del
servicio médico asistencial siempre y cuando el pensionado cotice para salud.
El Gobierno Nacional apropiará anualmente en el presupuesto las partidas
necesarias para el cumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo, y hará
las correspondientes transferencias al Instituto de Seguros Sociales.”
[19]  Declarado exequible por sentencia C-376/95, en cuanto al cargo
de extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias.
[20]  “Artículo 139.
Facultades Extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del
artículo 150 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses
contados desde la fecha de publicación de la presente Ley para: […]3. Establecer un régimen de fondos departamentales y
municipales de pensiones públicas, que sustituya el pago de las pensiones a
cargo de las cajas o fondos pensionales públicos y empresas productoras de
metales preciosos insolventes, en los respectivos niveles territoriales. Se
podrá retener de las transferencias, de la respectiva entidad territorial, para
garantizar el pago de tales pensiones, sólo mediante acuerdo con su representante
legal. “ Declarado exequible mediante sentencia C-376/95 (M.P. Jorge Arango
Mejía).