T-358-02
CONSIDERACIONES SENTENCIA TUTELA SECUESTRO
Sentencia
T-358/02
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y DEMOCRACIA REPRESENTATIVA-Alcance/REPRESENTACION COMO DERECHO
POLITICO-Campo de acción
El concepto
de democracia participativa envuelve y amplia el de democracia representativa.
No hace desaparecer las características de esta última, sino que las
reinterpreta con un criterio distinto de la relación entre poder, Sociedad y
Estado. Con esta nueva mirada, no puede entenderse que el derecho político a
elegir a los miembros de las Corporaciones públicas de decisión se agote
únicamente con el ejercicio al voto. En la democracia participativa, debe
también asegurarse que la expresión ciudadana tenga materialmente efectividad.
La representación efectiva es por lo tanto una característica inescindible del
derecho ciudadano al ejercicio del poder público a través de sus
representantes. No puede aceptarse que una vez el ciudadano ha elegido, esa
conformación del poder eventualmente deje de tener efecto por alguna
circunstancia, y que frente a tal situación no exista un mecanismo para
evitarla. Tal y como fue expresado en la sentencia de esta Corporación, la
representación efectiva es un derecho político por la conexión conceptual que
establece con el derecho a elegir y ser elegido, por el estrecho vínculo que
establece con el fin político de conformación y ejercicio del poder por parte
del ciudadano, establecido en la Constitución y por ser expresión de los
mandatos y principios constitucionales consagrados en los artículos 1, 2, 3, 4
y 40. No es una excesiva extensión de los derechos políticos, como lo plantea
el Consejo de Estado, sino que como ha sido visto, resulta necesaria para poder
realizar y sobre todo concretar  los principios de la democracia.
DERECHO A LA
REPRESENTACION EFECTIVA-Fundamental/DERECHO A LA
REPRESENTACION EFECTIVA-Vulneración por ausencia de congresista secuestrado
Al identificar el
derecho a la representación efectiva como un derecho político, debe entenderse
que éste también tiene un carácter fundamental y que por tanto, en caso de no
existir otro mecanismo idóneo de defensa judicial, puede ser protegido por
medio de la tutela. La ausencia de un congresista en el seno de la institución,
es la ausencia de una voz deliberativa. Y tal situación afecta la efectiva
representación, pues la confianza depositada en el ciudadano elegido ha sido
truncada.
VACANCIA TEMPORAL-Fuerza mayor por secuestro
Con base en el
artículo 261, la fuerza mayor configura una falta temporal que debe ser
suplida. Bajo los anteriores supuestos, la fuerza mayor no sólo justifica la
ausencia del Senador, sino que también obliga a dar aplicación al artículo 261
de la Carta, declarando la vacancia temporal. En consecuencia, resultaba
imperativo suplir esa falta  con el candidato que según el orden de
inscripción, de forma sucesiva y descendente corresponde a la misma lista
electoral, tal y como lo dispone el artículo 134, para las faltas temporales o
absolutas de los congresistas. La fuerza mayor que ha sido reconocida por el
Senado de la República, justifica también dar aplicación a los artículos 134 y
261 de la Constitución y en consecuencia debió procederse a declarar la
vacancia temporal. Con base en las consideraciones precedentes, la Sala
concluye que con dicha actitud el Senado de la República vulneró el derecho a
la representación efectiva. Como no existe un mecanismo idóneo de protección de
este derecho fundamental, dado el corto periodo que le queda a la actual
legislatura, resulta procedente el amparo por medio de la tutela a fin de
evitar un perjuicio que puede llegar a ser irremediable.
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Demostración que votó en la jornada
electoral
La legitimidad
para actuar del accionante en la búsqueda de su protección al derecho
fundamental a la representación efectiva, podía ser probada tan sólo
demostrando el ejercicio del derecho al voto. Tal forma de acreditar legitimidad,
no es algo extraño o novedoso dentro de nuestro sistema jurídico, sino que por
el contrario es el mismo criterio utilizado  por la ley 131 de 1994 “Por la
cual se reglamenta el voto programático y se dictan otras disposiciones”. En
ella, por ejemplo, se estipula que para poder revocar el mandato de los
elegidos por medio del mecanismo del voto programático, la convocatoria la
puede hacer un porcentaje de los ciudadanos que "haya sufragado en la
jornada electoral que escogió al respectivo mandatario". Como puede
observarse, la ley no llega al límite de exigir que cada uno de los sufragantes
demuestre que votó por el candidato, pues esto desbordaría los límites de
razonabilidad y proporcionalidad.  Debido a que el voto es secreto, sería
inconstitucional obligar a los ciudadanos a demostrar que han votado por un
determinado candidato. De igual forma, concluir que de esa imposibilidad deriva
también una indeterminación de la legitimidad para actuar en defensa del
derecho a la representación efectiva, pone en riesgo la viabilidad de proteger
de algún modo este derecho fundamental.  Por tanto, el camino más razonable
consiste en dar certeza a las afirmaciones del actor con base en el principio
de la buena fe.
SECUESTRO-Pago de salarios/DERECHOS Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-Enfrentamiento/DERECHOS
LABORALES DE PARLAMENTARIO SECUESTRADO Y DERECHO DE REPRESENTACION EFECTIVA-Protección
Esta
Corporación ha sostenido que con base en el principio de armonización concreta,
debe evitarse al máximo buscar la efectividad de un derecho mediante el
sacrificio o la restricción de otro. La protección del derecho a la
representación efectiva del demandante, no puede afectar los derechos de la
familia del Senador secuestrado. Y la única forma de lograr este cometido, será
haciendo una excepción al principio general que prohíbe la doble erogación
sobre un mismo cargo. La Corte prevendrá al Senado de la República para que
siga cancelando los salarios a la esposa e hijos del Senador, sin perjuicio de
los emolumentos que deba recibir quien se posesione temporalmente en la curul
obtenida por la lista de este Senador, en razón al cumplimiento de sus
funciones.
DEBIDO PROCESO DE
TUTELA-Carece de sentido en
el caso decretar la nulidad por falta de notificación de terceros interesados/PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD-Alcance
Ya que los
intereses de los terceros legítimamente interesados han sido protegidos por la
tutela del Tribunal Superior de Bogotá, es de concluir que ningún sentido
tendría decretar la nulidad de todo lo actuado en este proceso. Como
repetidamente lo ha mencionado esta Corporación, las formas procesales tienen
una íntima conexión con su fin de protección del debido proceso y de los
derechos de las personas. Cuando este fin ha sido cumplido sin el concurso de
la forma, resultaría absurdo deshacer todo lo hecho para cumplir un
procedimiento que ya ha perdido sentido. Debe entenderse entonces que las
formas están regidas por un principio de instrumentalidad, de manera tal que si
su propósito, teleología u objetivo ha sido satisfecho, "por grave que
parezca el vicio procesal, debe interpretarse que éste ha sido
convalidado". Esta posición muestra su pertinencia si además, puede
apreciarse que la aplicación de esta forma contribuye a la vulneración de otros
derechos fundamentales.  Resultaría un contrasentido proceder a decretar una
nulidad cuando, por un lado, las pretensiones de los terceros legítimamente
interesados han sido satisfechas y cuando, por otro, su estricta aplicación
provocaría la vulneración definitiva de otro derecho fundamental. En el asunto
que ahora se examina debe entenderse entonces que el vicio de falta de
notificación a terceros interesados ha sido saneado, al haberse protegido
también los intereses de estos últimos.
Referencia:
expediente T-551144
Actor: Feijoo
Agudelo Hammer
Procedencia:
Tribunal
Administrativo de Cundinamarca
Temas:
Derecho fundamental
a la representación efectiva
Secuestro de
Congresistas, derechos laborales y protección de su familia.
Principio de
armonización concreta
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., nueve
(9) de mayo de dos mil dos (2002).
La Sala séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro de la acción
de tutela Nº T-551144 promovida por el señor Feijoo Agudelo Hammer contra el
Senado de la República.
I- ANTECEDENTES
1. El señor Feijoo Agudelo Hammer interpuso el 5 de
octubre de 2001, acción de tutela contra el Senado de la República, por
considerar que éste ha vulnerado su derecho a la representación política.
Afirma que en las elecciones realizadas el 8 de marzo de 1998, votó por la
lista encabezada por el señor Luis Eladio Pérez Bonilla, quien resultó elegido
para integrar ese cuerpo colegiado. Indica que el parlamentario fue secuestrado
el 10 de junio de 2001, por lo cual considera que él y todos los que lo
eligieron se han visto privados de su representación. Aduce que esa vulneración
ha seguido extendiéndose en el tiempo, porque el Senado de la República no ha
declarado la vacancia temporal por fuerza mayor, con la cual podría llamarse al
segundo de la lista que encabeza el parlamentario secuestrado.
2. El Tribunal de lo Contencioso
Administrativo de Cundinamarca admitió la acción de tutela y comunicó de su
iniciación al presidente del Congreso, para que pudiera pronunciarse sobre las
pretensiones planteadas. El Senado de la República, actuando por medio del jefe
de la división jurídica de esa Corporación, respondió la demanda instaurada el
día 11 de octubre de 2001. En su escrito afirma que la comisión de acreditación
documental del Senado de la República, emitió un concepto en el cual concluyen
que el secuestro es un hecho de fuerza mayor y que por tanto la ausencia al
Congreso de un senador secuestrado está justificada. Adicionalmente,
indica  que de acuerdo al artículo 278 de la ley 5 de 1992, "ninguna
falta temporal del congresista dará lugar a ser reemplazado", e
igualmente sostiene que el accionante no tiene legitimidad para interponer la
tutela, porque en ningún momento le ha sido vulnerado algún derecho
fundamental. Finalmente aduce que el actor sigue contando con representación,
pues ésta la ejerce el Congreso en pleno e indica que si el actor no lo
considera así, de todas maneras cuenta con otros mecanismos de defensa judicial
para lograr sus pretensiones.
Sentencias objeto
de revisión.
3. Por sentencia del
23 de octubre de 2001, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca concedió la tutela interpuesta. Para esa Corporación, el
accionante sí cuenta con legitimidad para solicitar el amparo al derecho a la
representación. Justifica su posición señalando que "en el asunto bajo
estudio, el tutelante afirma que votó por la lista encabezada por el señor Luis
Eladio Pérez Bonilla, quien resultó electo, y demuestra que votó en las
elecciones del 8 de marzo de 1998.  Ante la afirmación señalada, y visto que el
voto es secreto, y por ello resulta imposible verificar tal aserto, se hace
necesario darle credibilidad, atendiendo el principio de la buena fe.".
El Tribunal
considera que el derecho de participación ciudadana consagrado en el artículo
40 superior, además de ser un principio y fin esencial del Estado social de
derecho, es un derecho fundamental. A su juicio, su protección se justifica
porque "mediante su aplicación se logra la representación y desde luego
la participación en las decisiones estatales". En el caso concreto, la
primera instancia concluye que la tutela procede como mecanismo definitivo y
autónomo, por no existir otro medio judicial de defensa para proteger los
derechos conculcados. En ese sentido, considera que debido a que el secuestro
del Senador Pérez Bonilla es un caso de fuerza mayor y constituyó una vacancia
temporal en el ejercicio del cargo, la Cámara de Representantes debió dar
aplicación a lo dispuesto en el artículo 261 de la Carta, modificado por el
acto legislativo 3 de 1993. Por tanto concluye que el amparo procede y en
consecuencia, ordena a la entidad accionada que llame al segundo de la lista
electoral encabezada por el señor Luis Eladio Pérez Bonilla, para que lo supla
en su tarea de representar a sus electores.
Debido a que con esa
decisión podrían vulnerarse los derechos del secuestrado y su familia, el
Tribunal exhortó al Senado para que evitara desatender las obligaciones que
tiene con los parientes que dependen del Senador secuestrado. Pero en vista que
pudo comprobarse que la esposa del secuestrado interpuso otra tutela ante el
Tribunal Superior de Bogotá, se abstuvo de realizar otras precisiones respecto
de los familiares del Congresista.
4. La anterior
sentencia fue impugnada por el señor Marco Emilio Hincapié, apoderado del
Senado de la República. Sostiene que no puede proceder la acción de tutela
porque en ningún momento la institución que representa ha vulnerado el derecho
a la participación democrática del señor Feijoo Agudelo Hammer, pues está
probado que el actor ejerció este derecho cabal y libremente en el momento en
que votó. Opina que el derecho a la participación democrática del actor, no
puede extenderse hasta pretender que sea posesionado el segundo de la lista que
conforma el Congresista Eladio Pérez Bonilla. Según su parecer, no existe
legitimidad en el accionante para plantear esa pretensión, pues ésta debe
demostrarse y no simplemente presumirse con base en el principio de la buena
fe.
5. De igual forma,
la esposa e hijos del parlamentario secuestrado, presentaron una solicitud de
nulidad en relación con el pronunciamiento de primera instancia. Indican que no
les fue comunicada la iniciación de la acción, aún cuando resultaba evidente
que el fallo podría producirles un eventual perjuicio. Manifiestan que por esto
no pudieron plantear argumentos con los cuales poder defender sus intereses.
Mencionan que aunque
se enteraron tardíamente de la iniciación de la acción, hicieron llegar copia a
la magistrada de un proceso de tutela que presentaron ante el Tribunal Superior
de Bogotá. Indican que la remisión de tales documentos "se hizo con
carácter meramente informativo, sin que de ello pueda deducirse positiva
intervención procesal orientada a controvertir los argumentos medulares de la
tutela interpuesta por el señor Feijoo Agudelo, cuyo contenido, como se ha
dejado ya ampliamente expuesto, en ningún momento se nos permitió conocer
oportunamente.
6. De la impugnación
correspondió conocer a la Sección Quinta del Consejo de Estado. En sentencia
proferida el 14 de diciembre de 2001, esta Corporación decidió revocar la
decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en su lugar
denegó la protección solicitada. Para el Consejo de Estado, de los derechos
políticos contenidos en el artículo 40 de la Carta no pueden derivarse otros
derechos, porque  esto "conduce a extender con innecesaria amplitud los
derechos políticos, como que se está admitiendo que el ciudadano puede
intervenir en la integración directa de un poder del Estado y provocar el gasto
público sin contar con el presupuesto nacional que conforma el plan económico de
todo gobierno".
Afirma de igual
forma, que efectivamente está en entredicho el posible derecho de un ciudadano
a ser llamado a formar parte del Congreso. Pero sostiene que es un tercero,
quien sin legitimación, decide representarlo. Adicionalmente, sostiene que no
existe la más mínima información seria sobre una deficiente marcha del
Congreso, que permita afirmar que el accionante no está siendo representado.
Por último,
argumenta que debido a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, la
tutela es improcedente. Indica que cuando existan faltas absolutas o temporales
de congresistas, éstas deben ser resueltas posesionando al candidato que en
forma sucesiva y descendente corresponda a la misma lista electoral. Señala que
el camino adecuado para lograr lo anterior, consiste en pedir a la mesa
directiva de la respectiva corporación que proceda a decretar la vacancia. Y en
caso de obtener una respuesta negativa, considera que existen otros mecanismos
de defensa como acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
II.
CONSIDERACIONES  Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1. Esta Corte es
competente para revisar los presentes fallos de tutela, de conformidad con los
artículos 86 y 241 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991.
El asunto bajo
revisión.
2. El actor
considera que el Congreso de la República ha vulnerado sus derechos a la
participación política, porque con el secuestro del señor Luis Eladio Pérez
Bonilla perdió representación en ese cuerpo legislativo. El Senado de la
República considera que la ausencia del Senador está justificada, por ser un
hecho de fuerza mayor. Aduce también que el actor carece de legitimidad para
plantear las pretensiones con las cuales basa su demanda, y señala que en esa
Corporación sigue contando con representación, por lo cual concluye que no ha
sido vulnerado ningún derecho fundamental.
3. El Tribunal de lo
Contencioso Administrativo de Cundinamarca, estima que la efectiva
representación es un derecho político de carácter fundamental. Considera que
con la ausencia de un Senador existe una vulneración a este derecho, por lo
cual se hace procedente conceder el amparo. Precisa igualmente que para
demostrar legitimidad, el accionante tan sólo debe demostrar que ejerció su
derecho al voto, hecho que resulta ser suficiente si es  interpretado desde el
principio constitucional de la buena fe.
4. Por el contrario,
la Sección Quinta del Consejo de Estado considera que la legitimidad del
accionante debe demostrarse y no presumirse. Estima que debido a que no puede
determinarse claramente la existencia del supuesto derecho político fundamental
en cabeza del accionante, el amparo es improcedente. Adicionalmente, menciona
que en ningún momento ha sido vulnerado un derecho político fundamental, pues pudo
demostrarse que el Senado de la República no impidió al actor el ejercicio de
sus derechos políticos.  Estima finalmente que de los derechos políticos
consagrados en el artículo 40 constitucional no pueden deducirse otros, porque
sería extender su interpretación hasta tal punto que daría a los ciudadanos la
facultad de intervenir en la integración directa de un poder del Estado.
Conforme a lo
anterior, el presente caso plantea varios problemas jurídicos que la Corte debe
resolver. Primero, si la representación de los ciudadanos en el Congreso es un
derecho político de carácter fundamental. Segundo, si la ausencia de un Senador
afecta la representación política de los ciudadanos. Tercero, si cualquier
ciudadano puede tener legitimidad para pedir su protección. Y cuarto, qué
camino debe tomarse cuando la protección de un derecho fundamental produce de
forma antijurídica, la vulneración de otro derecho con el mismo carácter
fundamental.
En la
sentencia T-1337 de 2001[1],
recientemente proferida por esta Corporación, fue analizado un caso que tuvo
similares supuestos fácticos al presente. Esta Corporación procederá entonces,
a reiterar la jurisprudencia expresada en esa sentencia.
El derecho a la
representación efectiva como derecho político de carácter fundamental.
5. Uno de los principios que conforman el
núcleo conceptual de la democracia participativa es, tal y como lo consagró el
artículo 2 Superior, "facilitar la participación  de todos en las decisiones
que los afectan." Y una de las características esenciales del nuevo
modelo político inaugurado por la Constitución de 1991, consiste en reconocer
que todo ciudadano tiene derecho no sólo a conformar el poder, como sucede en
la democracia representativa, sino también a ejercerlo y controlarlo, tal y
como fue estipulado en el artículo 40 constitucional.
6. Esta Corporación ha expresado que el
nuevo modelo filosófico de la Carta, reconoce la necesidad de la intervención
directa y continua del ciudadano en el poder político[2]. En la sentencia C-585
de 1995[3]
la Corte precisó que la participación democrática no es sólo un sistema de toma
de decisiones sino que es también " un modelo de comportamiento social
y político, fundamentado en los principios del pluralismo y la tolerancia. El
concepto de democracia participativa no comprende simplemente la consagración
de mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones en referendos, consultas
populares, revocación del mandato de quienes han sido elegidos, sino que
implica adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente en los
procesos decisorios que incidirán significativamente en el rumbo de su
vida".
7. A la par con lo anterior, en nuestro
actual régimen político sigue conservándose la figura de la representación. En
efecto, el artículo 3 Superior declara que "la soberanía reside
exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público.  El pueblo la
ejerce de forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que
la Constitución establece". Sin embargo, esta figura heredada de la
democracia representativa, debe ser interpretada con los principios de la
democracia participativa.  En este sentido, debe entenderse que existen
ciudadanos que tienen una titularidad del poder público que deriva de la
voluntad popular[4]
y adicional a lo anterior, que quienes eligen y configuran ese poder público no
agotan el ejercicio de sus derechos políticos con la elección de
representantes, sino que expansiva y continuamente amplían su ámbito de
ejercicio al control y activo del poder.
8. Vistas así las cosas, puede observarse
que el concepto de democracia participativa envuelve y amplia el de democracia
representativa. No hace desaparecer las características de esta última, sino
que las reinterpreta con un criterio distinto de la relación entre poder,
Sociedad y Estado.  Con esta nueva mirada, no puede entenderse que el derecho
político a elegir a los miembros de las Corporaciones públicas de decisión se
agote únicamente con el ejercicio al voto. En la democracia participativa, debe
también asegurarse que la expresión ciudadana tenga materialmente efectividad.
9. La representación efectiva es por lo
tanto una característica inescindible del derecho ciudadano al ejercicio del
poder público a través de sus representantes. No puede aceptarse  que una vez
el ciudadano ha elegido, esa conformación del poder eventualmente deje de tener
efecto por alguna circunstancia, y que frente a tal situación no exista un
mecanismo para evitarla. Tal y como fue expresado en la sentencia T - 1337 de
2001, la representación efectiva es un derecho político por la conexión
conceptual que establece con el derecho a elegir y ser elegido, por el estrecho
vínculo que establece con el fin político de conformación y ejercicio del poder
por parte del ciudadano, establecido en la Constitución y por ser expresión de
los mandatos y principios constitucionales consagrados en los artículos 1, 2,
3, 4 y 40. No es una excesiva extensión de los derechos políticos, como lo
plantea el Consejo de Estado, sino que como ha sido visto, resulta necesaria
para poder realizar y sobre todo concretar  los principios de la democracia.
10. Como reiteradamente ha considerado esta
Corporación, porque es por medio de los derechos políticos como son realizados
los mandatos constitucionales y democráticos, éstos tienen carácter fundamental[5]. Si no fuera así, no
tendría efectividad el principio contenido en el artículo 2 constitucional, que
le impone al Estado el deber de facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan. Al respecto, resulta pertinente recordar lo
afirmado por esta Corporación en la sentencia T - 045 de 1993[6]:
"Los
derechos políticos de participación, consagrados en el artículo 40 de la Carta,
y dentro de los cuales se encuentra el de "elegir y ser elegido",
hacen parte de los derechos fundamentales de la persona humana. Los derechos de
participación en la dirección política de la sociedad constituyen una esfera indispensable
para la autodeterminación de la persona, el aseguramiento de la convivencia
pacífica y la consecución de un orden justo. La sociedad construye al Estado y
organiza el ejercicio del poder político; en esta capacidad constitutiva del
orden político radica la esencialidad de los derechos políticos de
participación."
En consecuencia, al
identificar el derecho a la representación efectiva como un derecho político,
debe entenderse que éste también tiene un carácter fundamental y que por tanto,
en caso de no existir otro mecanismo idóneo de defensa judicial, puede ser
protegido por medio de la tutela.
La ausencia de un congresista, vulnera
el derecho fundamental a la representación efectiva.
11. Podría pensarse que la ausencia de un
sólo congresista, no afecta la representación política de los ciudadanos.  De
hecho, es cierto que el Congreso sigue funcionando y cumpliendo sus
actividades, tal y como lo manifiesta el representante del Senado de la
República. Sin embargo, de la actividad continua del Congreso, no puede
deducirse la inexistencia de una vulneración al derecho a la representación
efectiva del ciudadano que ha votado por alguna persona determinada.
12. Cuando los ciudadanos eligen a otro
para que forme parte del legislativo, confían en que éste actuará y participará
directamente en la toma de decisiones.   Es cierto que el tipo de
representación que ejercen los Congresistas tiene ciertas características
especiales, de forma tal que frente a ella no procede el mecanismo de la
revocatoria del mandato por no haber sido elegidos por medio del voto
programático, y  sus opiniones y votos tienen carácter inviolable[7].  Pero estas peculiaridades
no riñen con la posibilidad de que los ciudadanos ejerzan un continuo control
de las funciones del elegido, sino que por el contrario, esta vía posibilita
materializar un principio y mandato constitucional.  Si no fuera así, los
electores quedarían convertidos tan sólo en sujetos pasivos de las acciones de
la respectiva Corporación que conformaron, con lo cual se contrariarían no sólo
los principios de la democracia participativa sino también los del mismo
gobierno democrático representativo[8].
13. En efecto, la ausencia de un
congresista en el seno de la institución, es la ausencia de una voz deliberativa.
Y tal situación afecta la efectiva representación, pues la confianza depositada
en el ciudadano elegido ha sido truncada. Con base en estas razones afirmó la
Corte en la citada sentencia T - 1337 de 2001:
"La
representación entonces, implica en un primer momento, la conformación del
poder político ejercida por los ciudadanos a través de la elección, que a la
luz del artículo 40 Superior, es manifestación de un derecho político
fundamental. Sin embargo, la representación no se agota allí sino que  involucra
también el derecho a que el Estado mantenga la integridad del cuerpo
representativo.
(...)
Esto porque
el derecho político de participación, de acuerdo a como lo prevé el artículo 40
superior, no incluye únicamente la conformación del poder. De la misma
disposición se colige que en el derecho  mencionado también está involucrado su
ejercicio, que en  el caso que se analiza, toma realidad a través de la
efectiva representación. Existe por tanto una conexión inescindible entre el derecho
a la participación y la representación efectiva, pues en los casos en que esta
última falta, el primero comienza a perder uno de sus elementos conceptuales:
el ejercicio del poder."
14. El mismo pensamiento inspiró al
Constituyente, cuando decidió consagrar la figura de la vacancia para los
miembros de las Corporaciones Públicas. No interpretó la representación
efectiva como un problema simplemente porcentual, sino que consideró que la
ausencia tan sólo de un miembro en esas Corporaciones debía ser solucionada. En
tal sentido estipuló en el artículo 134 de la Constitución, modificado por el
artículo 1º del acto legislativo No. 3 del 15 de diciembre de 1993 que "las
faltas absolutas o temporales de los miembros de las Corporaciones Públicas
serán suplidas por los candidatos que, en forma sucesiva y descendente,
correspondan a la misma lista electoral".   La vacancia a su vez,
quedó regulada en el artículo 261 superior, modificado por el artículo 2º del
acto legislativo No. 3 de 1993, norma que dispone: "las faltas
absolutas o temporales serán suplidas por los candidatos que según el orden de
inscripción en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista
electoral (...) son faltas temporales las causadas por: la suspensión del
ejercicio de la investidura popular, en virtud de decisión judicial en firme;
la licencia sin remuneración; la licencia por incapacidad certificada por
médico oficial; la calamidad domestica debidamente probada y  la fuerza
mayor" (subraya la Sala)
15. Con base en la normatividad superior
antes citada, pierden todo sentido las razones presentadas inicialmente por el
Jefe de la división jurídica del Senado de la República, quien considera que no
procede el amparo porque según el artículo 278 de la ley orgánica 5 de 1992,
"ninguna falta temporal del congresista dará lugar a ser
reemplazado". Elementales criterios de interpretación de las leyes,
como son la prevalencia de la ley superior sobre la inferior, y de la posterior
sobre la anterior, hacen concluir sin asomo de duda, que la normatividad
aplicable es la Constitución, modificada por aquel acto legislativo que en 1993
transformó sus artículos 134 y 261.  Debido a que la ley 5 de 1992 reproducía
parcialmente un texto constitucional que fue modificado y dado que el actual
contraría el anterior mandato, debe entenderse que esa reproducción realizada
por la ley 5 de 1992 ya no tiene fuerza normativa alguna.
16. La Sala concuerda con los argumentos
esgrimidos por la comisión de acreditación documental del Senado de la  República,
quien considera que el secuestro del Senador Luis Eladio Pérez Bonilla
constituye una fuerza mayor que justifica su ausencia. Así lo ha entendido y
manifestado esta Corporación, entre otras, en la sentencia T-015 de 1995[9]:
"Considera
la Corte que la naturaleza misma de este abominable y atroz delito coloca a la
víctima del secuestro frente a un estado de indefensión, imposibilitándolo para
expresar su voluntad, y por ende, para el cumplimiento de sus obligaciones laborales
en relación con el patrono, en virtud de una situación que configura la fuerza
mayor. Como consecuencia de ello, el secuestro mal puede conducir a la
terminación de la relación laboral, ni puede afectar el derecho que éste tiene
a percibir en cabeza de su cónyuge y demás beneficiarios, los salarios y
prestaciones correspondientes".(...)
Es pues,
la noción de fuerza mayor la que debe aplicarse en este asunto, pues a causa de la misma se produjo la interrupción del servicio
por parte de quien estaba en pleno ejercicio de sus actividades laborales.
(subraya la Sala)"
Posición que fue reiterada en la sentencia
T 1337 de 2001[10],
que analizó el tema concreto de secuestro de congresistas:
"Debe
entonces recordarse, que no es con los criterios del Código Civil como ha de
interpretarse la Constitución, norma de normas. En este caso en concreto,
escapa a los criterios de razonabilidad el sostener que el secuestro, al ser un
hecho de “posible ocurrencia”  deba ser totalmente previsible.  Por el
contrario, partiendo del presupuesto de que es el Estado quien debe “proteger a
todas las personas residentes en Colombia en su honra, bienes, creencias y
demás derechos y libertades” (Art. 2 CN) el secuestro es un fenómeno tan
irresistible como imprevisible.  En el  caso concreto de los senadores, el
mismo Estado brinda medidas especiales de seguridad previendo precisamente su
mayor vulnerabilidad. Cuando esas protecciones no son suficientes, el individuo
se encuentra ya  en el campo de la imprevisibilidad. Una afirmación en
contrario supondría que el Estado demanda a los ciudadanos una excesiva
exigencia de autoprotección, que desborda las fronteras de la
proporcionalidad."
17. Con el mismo argumento, debe concluirse
también que con base en el artículo 261, la fuerza mayor configura una falta
temporal que debe ser suplida. Bajo los anteriores supuestos, la fuerza mayor
no sólo justifica la  ausencia del Senador, sino que también obliga a dar
aplicación al artículo 261 de la Carta, declarando la vacancia temporal. En
consecuencia, resultaba imperativo suplir esa falta  con el candidato que según
el orden de inscripción, de forma sucesiva y descendente corresponde a la misma
lista electoral, tal y como lo dispone el artículo 134, para las faltas
temporales o absolutas de los congresistas.
18. El señor Fabio Granada Loaiza, segundo
renglón de la lista que conformaba el señor Luis Eladio Pérez Bonilla, solicitó
el día 20 de septiembre de 2001 ser llamado a ocupar la curul, como
consecuencia de la falta temporal del Senador secuestrado, tal y como obra en
el expediente a folios 72 y ss. El presidente del Senado de la República, en
respuesta al oficio presentado, el día 8 de octubre de 2001 decidió no acceder
a tal solicitud, por considerar que la ausencia del Senador Luis Eladio Pérez
estaba justificada.
19. La fuerza mayor que ha sido reconocida
por el Senado de la República, justifica también dar aplicación a los artículos
134 y 261 de la Constitución y en consecuencia debió procederse a declarar la
vacancia temporal. Con base en las consideraciones precedentes, la Sala
concluye que con dicha actitud el Senado de la República vulneró el derecho a
la representación efectiva.  Como no existe un mecanismo idóneo de protección
de este derecho fundamental, dado el corto periodo que le queda a la actual
legislatura, resulta procedente el amparo por medio de la tutela a fin de
evitar un perjuicio que puede llegar a ser irremediable.
Legitimidad del accionante para solicitar
el amparo.
20. El Consejo de Estado revocó el amparo
concedido por la Sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
aduciendo que el accionante carecía de legitimidad para solicitar el amparo.
Según esa autoridad judicial, éste es un tercero sin legitimación para
pretender posesionar al segundo de la lista, que es sobre quien recae
directamente un interés.
Sobre este punto, resulta igualmente
necesario reiterar el estudio que esta Corporación realizó en la sentencia T  -
1337 de 2001. En ese momento, la Corte consideró que la legitimidad para actuar
del accionante en la búsqueda de su protección al derecho fundamental a la
representación efectiva, podía ser probada tan sólo demostrando el ejercicio
del derecho al voto.
21. Tal forma de
acreditar legitimidad, no es algo extraño o novedoso dentro de nuestro sistema
jurídico, sino que por el contrario es el mismo criterio utilizado  por la ley
131 de 1994[11]
“Por la cual se reglamenta el voto programático y se dictan otras
disposiciones”.  En ella, por ejemplo, se estipula que para poder revocar
el mandato de los elegidos por medio del mecanismo del voto programático, la
convocatoria la puede hacer un porcentaje de los ciudadanos que "haya
sufragado en la jornada electoral que escogió al respectivo mandatario"
(artículo 7). Como puede observarse, la ley no llega al límite de exigir que
cada uno de los sufragantes demuestre que votó por el candidato, pues esto
desbordaría los límites de razonabilidad y proporcionalidad.  Debido a que el
voto es secreto, sería inconstitucional obligar a los ciudadanos a demostrar
que han votado por un determinado candidato.
22. De igual forma,
concluir que de esa imposibilidad deriva también una indeterminación de la
legitimidad para actuar en defensa del derecho a la representación efectiva,
pone en riesgo la viabilidad de proteger de algún modo este derecho
fundamental.  Por tanto, el camino más razonable consiste en dar certeza a las
afirmaciones del actor con base en el principio de la buena fe, tal y como lo
entendió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.  En efecto, en el escrito
de tutela el actor Hammer Feijoo Agudelo, menciona que "En las
elecciones verificadas el día 8 de marzo de 1998, fue elegido como Senador de
la República el doctor Luis Eladio Pérez Bonilla, debate electoral en el que
voté por la lista encabezada por el doctor Pérez Bonilla (Fls 1 y ss.)"
(subraya la Sala). Y de igual forma, a  folio 13 del expediente de esta tutela,
obra un documento expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en
el cual los registradores especiales de Santiago de  Cali hacen constar que "el
señor Feijoo Agudelo Hammer, identificado con cédula de ciudadanía No.
94.396.488 de Cali - Valle sufragó en los comicios electorales realizados el 8
de marzo de 1998, en la Zona 01, Puesto 01, mesa 0023 (Escuela Benjamín
Herrera)". Por tanto, ese documento y las afirmaciones del accionante
son  prueba suficiente de su legitimidad para solicitar la protección del
derecho fundamental a la representación efectiva.
Los derechos de la familia del
secuestrado
23. Sin embargo, la Corte también observa
que como consecuencia del  amparo que se conceda al peticionario sobre su
derecho efectivo a la representación política, los derechos de la familia del
secuestrado pueden verse afectados de forma antijurídica.  En efecto, al
amparar el derecho a la representación efectiva, deberá procederse a la
posesión del segundo de la lista que encabeza el Senador secuestrado, y en
consecuencia, el salario destinado para esa curul deberá ser cancelado al
Senador que lo reemplace temporalmente. Como en nuestro régimen legal no puede
hablarse de la existencia de una doble erogación del tesoro sobre un mismo
cargo público, la familia del Senador secuestrado dejaría de percibir los
emolumentos que corresponden a su esposo y padre, con lo cual verían afectada
su subsistencia.
24. Bajo estos aspectos, puede pensarse
que la única salida viable consista en decidirse por el amparo de alguno de los
dos derechos involucrados.  Sin embargo, es posible pensar otra salida, de
forma tal que pueda armonizarse una protección conjunta. En efecto, esta
Corporación ha sostenido que con base en el principio de armonización concreta,
debe evitarse al máximo buscar la efectividad de un derecho mediante el
sacrificio o la restricción de otro.  Tal fue el pensamiento expresado por esta
Corporación en la sentencia T - 425 de 1995[12]
en donde afirmó:
"[e]l
intérprete debe resolver las colisiones entre bienes jurídicos, de forma que se
maximice la efectividad de cada uno de ellos. La colisión de derechos no debe,
por lo tanto, resolverse mediante una ponderación superficial o una prelación
abstracta de uno de los bienes jurídicos en conflicto. Esta ponderación exige
tener en cuenta los diversos bienes e intereses en juego y propender su
armonización en la situación concreta, como momento previo y necesario a
cualquier jerarquización o prevalencia de una norma constitucional sobre otra.
El principio de armonización concreta implica la mutua delimitación de los
bienes contrapuestos, mediante la concordancia práctica de las respectivas
normas constitucionales, de modo que se asegure su máxima efectividad".
25. En consecuencia, la protección del
derecho a la representación efectiva del ciudadano Hammer Feijoo, no puede
afectar los derechos de la familia del Senador Luis Eladio Pérez Bonilla. Y la
única forma de lograr este cometido, será haciendo una excepción al principio
general que prohibe la doble erogación sobre un mismo cargo.
Por las anteriores consideraciones, la
Corte prevendrá al Senado de la República para que siga cancelando los salarios
a la esposa e hijos del Senador Luis Eladio Pérez, sin perjuicio de los
emolumentos que deba recibir quien se posesione temporalmente en la curul
obtenida por la lista de este Senador, en razón al cumplimiento de sus
funciones.
26. Contrario a lo que podría pensarse,
esta decisión evita un perjuicio al tesoro público que eventualmente sería más
gravoso si fueran desconocidos de antemano, los derechos que tiene la esposa e
hijos del Senador Luis Eladio Pérez. Nada les impediría acudir con
posterioridad a la jurisdicción contenciosa, para solicitar una indemnización
de perjuicios por una decisión antijurídica del Estado.  Como procederá a
verse, los derechos del Senador Luis Eladio Pérez y su familia ya han sido
protegidos por medio de una tutela concedida por el tribunal de Bogotá.  Y la
decisión que en esta sentencia se adopte, no puede ir en contravía de ese
fallo.
La nulidad planteada ante el Consejo de
Estado.
27. La señora Angela Rodríguez de Pérez,
esposa del Senador secuestrado, presentó al Consejo de Estado una solicitud de
nulidad sobre el pronunciamiento de primera instancia.  Indica que nunca le fue
comunicada la iniciación de la acción de tutela, a pesar de tener un interés
directo en el fallo.  Menciona que efectivamente, al ser tutelado el derecho a
la representación, ella y su familia fueron afectados con la sentencia, pues
dejaron de percibir los salarios del congresista que por derecho venían
devengando.
28. De acuerdo con  el artículo 13 inciso
final del Decreto 2591, "quien tenga un interés legítimo en el
resultado del proceso, puede intervenir en él como coadyuvante  del actor o de
la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud"
e igualmente de acuerdo con el artículo 16 inciso final, el juez deberá
notificar a las partes o intervinientes sobre el contenido de las decisiones
tomadas.  En estricto sentido, la norma no exige que el juez notifique de la
iniciación del proceso a los terceros legítimamente interesados.  Sin embargo,
la Corte ha considerado que este es un requisito que no puede ser soslayado por
los jueces de tutela. En consecuencia, en los casos en los cuales los terceros
interesados no han sido notificados de la iniciación de la acción de tutela,
debe declararse la nulidad de todo lo actuado, pues ha existido respecto de
éstos una violación a su debido proceso[13].
29. Como fue expuesto por la Corte en
auto del 3 de octubre de 2001[14],
si bien en la acción de tutela es permitido un margen de informalidad, no se
desprende de allí un desconocimiento total de las formas mínimas con las cuales
busca salvaguardarse el debido proceso y los derechos de otras personas.  En el
caso que estudia la  Sala, se ve con extrañeza que en el  proceso no fueron
vinculadas la esposa y los hijos del Senador secuestrado, quienes claramente
tienen un interés directo en el resultado del fallo. El Consejo de Estado, ante
quien presentaron un escrito pidiendo la nulidad, no resolvió en ninguno de los
apartes de su sentencia la solicitud impetrada. Tales hechos serían elementos
suficientes para concluir que en el presente caso debe ser decretada la nulidad
de todo lo actuado. Pero proceder de esta manera, impediría definitivamente la
protección efectiva del derecho a la representación. Por tanto es necesario
indagar si existe otro mecanismo con el cual solucionar la indebida
notificación a los terceros interesados.
30. En la solicitud de nulidad presentada
ante el Consejo de Estado, la Señora  Angela Rodríguez de Pérez actuando en su
propio nombre y en representación de sus hijos, pudo plantear sus pretensiones.
En su escrito argumentan que con la decisión del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca sufrieron una afectación patrimonial, por cuanto dejaron de
cancelarles los emolumentos de su esposo y padre. La Corte concluye de acuerdo
a ese escrito, que el legitimo interés en el presente proceso de tutela de la
esposa e hijos del Senador secuestrado, tiene un carácter patrimonial que como
pasa a explicarse, ya ha sido protegido.
En efecto, la esposa e hijos del señor
Luis Eladio Pérez, interpusieron una tutela ante el Tribunal Superior de Bogotá
solicitando el amparo a sus derechos a la vida y el mínimo vital.  Esa Corporación
concedió el amparo argumentando que el Estado debe proteger a quienes por su
condición física o económica están en circunstancias de debilidad. En
consecuencia, ordenó al Congreso de la República que continuara cancelando los
salarios y prestaciones a que tiene derecho el Senador Luis Eladio Pérez.
31. Ya que los intereses de los terceros
legítimamente interesados han sido protegidos por la tutela del Tribunal
Superior de Bogotá, es de concluir que ningún sentido tendría decretar la
nulidad de todo lo actuado en este proceso. Como repetidamente lo ha mencionado
esta Corporación, las formas procesales tienen una íntima conexión con su fin
de protección del debido proceso y de los derechos de las personas. Cuando este
fin ha sido cumplido sin el concurso de la forma, resultaría absurdo deshacer
todo lo hecho para cumplir un procedimiento que ya ha perdido sentido.
32. Debe entenderse entonces que las
formas están regidas por un principio de instrumentalidad[15], de manera tal que si
su propósito, teleología u objetivo ha sido satisfecho, "por grave que
parezca el vicio procesal, debe interpretarse que éste ha sido
convalidado"[16].
Esta posición muestra su pertinencia si además, puede apreciarse que la aplicación
de esta forma contribuye a la vulneración de otros derechos fundamentales.
Resultaría un contrasentido proceder a decretar una nulidad cuando, por un
lado, las pretensiones de los terceros legítimamente interesados han sido
satisfechas y cuando, por otro, su estricta aplicación provocaría la
vulneración definitiva de otro derecho fundamental. En el asunto que ahora se
examina debe entenderse entonces que el vicio de falta de notificación a
terceros interesados ha sido saneado, al haberse protegido también los
intereses  de estos últimos.
33. En consecuencia, esta Sala procederá
a  proteger el derecho a la representación efectiva en el poder político,
previniendo al Senado de la República para que no desproteja los derechos
patrimoniales de los familiares del Senador secuestrado,  que fueron amparados
en la sentencia de tutela proferida por el Tribunal Superior de Bogotá.
III. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala séptima
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR por las razones expuestas en esta
providencia, la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Y en su lugar, CONFIRMAR la
sentencia del día veintitrés de octubre de dos mil uno, proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda.
Segundo.  PREVENIR al Congreso de la República, para que evite
desatender sus obligaciones con la esposa e hijos del senador Luis Eladio Pérez
Bonilla.
Tercero. Por Secretaría líbrese la comunicación de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia T 1337 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[2] Cf. Sentencia C-011 de 1994, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[3] M.P. Hernando Herrera Vergara.
[4] Cf. SU 748 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes.
[5] Sentencias T  - 439 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz y T 045 de 1993 M.P. Jaime Sanín Geiffenstein entre otras.
[6]
M.P. Jaime Sanín Greiffenstein
[7] Sentencia SU- 047 de 1999  M.P.  Alejandro Martínez
Caballero y SU-062 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[8] Al respecto puede consultarse, PITKIN, Hanna
Fenichel, El concepto de representación,, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1985 pg. 257
[9] M.P. Hernando Herrera Vergara
[10] M.P. Rodrigo Uprimny Yepes
[11] Diario Oficial No. 41.351, de 9 de mayo
de 1994
[12] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[13] A 058 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero,
A-011 de 1997 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, A 028 de 1997 M.P. José Gregorio
Hernandez, A 030 de 1997 M.P. Hernando Herrera Vergara, A 030 de 2000. M.P.
Alvaro Tafur Galvis, T 1020 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz, Auto del 4 de
octubre de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[14] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[15] Sobre el principio de instrumentalidad de las formas,
pueden consultarse  las sentencias  C – 737/01, T - 307 de 2002  M.P. Eduardo
Montealegre Lynett y T - 1337 de 2001 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.  De igual
forma la sentencia T - 889 DE 2001 M.P. Manuel José Cepeda.
[16] T 1337 de 2001 M.P.  Rodrigo Uprimny