T-496-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-496/04
DERECHO DE PETICION-Sentido y alcance/DERECHO DE PETICION-Vulneración
cuando se responde de manera indiscriminada y en términos abstractos
La respuesta que emite la
administración se aprecia ambigüa a la definición de lo pedido y subyace en
ella un interés por no responder de manera directa y cierta a lo solicitado.
Especialmente, la pregunta relativa a cuál fue el juez laboral que realizó el
proceso de levantamiento de fuero sindical y por lo tanto emitió la orden
judicial correspondiente autorizando el despido de la Secretaría de Educación
de la accionante, no esta siquiera someramente tratada ni respondida. Insiste
pues la Sala en que cuando se responde de manera indiscriminada y en términos
abstractos a una petición concreta que intenta que se absuelvan
cuestionamientos muy específicos, se altera el contenido del derecho de
petición y se infringe la garantía otorgada en el artículo 23 de la
Constitución Política.
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expediente T-844000
Acción de tutela
instaurada por Alba Lucía Silva  Ardila contra el Alcalde Mayor de Bogotá.
Magistrado Ponente:
Dr.
RODRIGO ESCOBAR GIL.
Bogotá D.C., veinte (20) de mayo de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en
particular las contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución y el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los
fallos proferidos por los juzgados Veintinueve Civil Municipal y Catorce Civil
del Circuito de Bogotá, en la acción de tutela instaurada por la señora Alba
Lucía Silva Ardila contra la Alcaldía de Bogotá.
I.
ANTECEDENTES.
Alba Lucía Silva Ardila presentó demanda de
tutela contra la Alcaldía de Bogotá, con el propósito de que le fuera protegido
su derecho de petición. Las razones de la demanda son las siguientes:
1. Con fundamento en el derecho de petición
y bajo la radicación 1-2003-36468 y en calidad de ex funcionaria del Distrito
Capital, elevó una solicitud respetuosa al Alcalde Mayor de Bogotá, en la que
solicitaba lo siguiente:
“1. Cuál fue el juez laboral que me realizó
el proceso de levantamiento de fuero sindical y por lo tanto emitió la orden
judicial correspondiente autorizando mi despido de la Secretaría de Educación.
2. En caso de no haberse llevado a cabo el proceso de levantamiento de fuero
sindical( obligatorio en la legislación nacional) le solicito respetuosamente
se sirva cumplir con la recomendación realizada por el Consejo de Administración
de la O. I. T., el 30  de marzo de 2003, en el caso 2151 y proceda a
reintegrarme sin perdida de salarios.
“En caso de no acceder a mi petición
anterior le solicito se sirva informarme por escrito las razones jurídicas
correspondientes, a fin de constituir la prueba de renuencia.”
El Alcalde Mayor de Bogotá, respondió
mediante el escrito que a continuación se transcribe, del cual la accionante
considera que no hubo respuesta clara, precisa y que resolviera de fondo y de
manera congruente lo solicitado. El texto es el siguiente:
“Respetado señor (a)
“En virtud de traslado que me hiciera el
señor Alcalde Mayor de Bogotá D. C. mediante el presente me permito responder
el derecho de petición del asunto, dentro del término legal , en los siguientes
términos .
“La supresión de cargos en el sector
público es un mecanismo de administración de personal, mediante el cual la
autoridad competente procede a eliminar de la planta de personal de un
determinado organismo a uno o varios cargos, circunstancia que comporta, en
principio, la separación del mismo de la persona que lo estuviere desempeñando
y, por ende, la cesación en el ejercicio de las funciones públicas. Sin
embargo, dicho retiro del servicio en ocasiones se ve imposibilitado,
temporalmente, por la existencia de determinadas circunstancias, tal es el caso
de la protección derivada del fuero sindical.
“El fuero sindical, en la medida en que
representa un figura constitucional para amparar el derecho de asociación, es
un mecanismo establecido primariamente a favor del sindicato, y sólo
secundariamente para proteger la estabilidad laboral de los representantes de
los trabajadores. O , por decirlo de otra manera, la ley refuerza la protección
a la estabilidad laboral de los representantes sindicales como un medio para
amparar la libertad de acción de los sindicatos. Por ello, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que este fuero constituye una garantía a los
derechos de asociación y libertad sindical, antes que la protección de los
derechos laborales del trabajador sindicalizado (Corte Constitucional sentencia
C-381 del 5 de abril de 2000. Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez
Caballero).
“La legislación laboral dispone que están
amparados por fuero sindical:
“a) Los fundadores de un sindicato y
quienes adhieran a él antes de su inscripción en el registro sindical, desde el
día de la constitución del mismo y hasta dos meses después de tal inscripción ,
sin que dicho plazo exceda de seis meses ( literales a y b del artículo 406 del
Código  Sustantivo del Trabajo).
“b) Los miembros de las juntas directivas y
subdirectivas de todo sindicato, federación o confederación; los miembros de
los comités seccionales y los miembros de la comisión estatutaria de reclamos,
bajo las condiciones y por los términos que establezca la ley (literales c y d
del artículo 406 del Código Sustantivo del Trabajo).
“En este contexto la administración
cumplirá su obligación de respetar la protección otorgada por el fuero sindical
respecto de los fundadores o adherentes retirándolos del servicio, una vez
concluido el período de protección derivado del fuero que los amparaba al
momento de expedir los actos modificatorios de planta de personal de las
entidades , transcurridos los dos meses desde la ejecutoria del acto administrativo
de registro sindical, o seis desde la fecha de constitución de la respectiva
organización , en todo  caso, sin exceder de seis meses.
“Respecto de la solicitud de cumplimiento
de las recomendaciones emitidas por la organización internacional del trabajo –
OIT- acerca del Caso 2151, vale la pena destacar que dichos pronunciamientos no
poseen la entidad jurídica suficiente para ser catalogados como mandatos
legales ni judiciales y mucho menos como fuente de derecho. Bajo este entendido
los Estados, en virtud de su potestad discrecional y en el caso de considerarlo
pertinente luego de haberlos analizado a la luz de su ordenamiento jurídico
interno, podrán adoptarlos como pauta orientadora de su política laboral.
“Por otra parte, el Distrito Capital no es
quien lleva la vocería del Estado ante la OIT, ya que ésta se encuentra
radicada en el Gobierno Nacional. Por esto, el Gobierno Distrital ha adelantado
las gestiones necesarias para exponer ante éste sus planteamientos sobre el
tema, y está dispuesto a acoger todas las recomendaciones o exigencias que el
Gobierno Nacional le formule en relación con el asunto en comento.
“Finalmente, me permito recordar que el
Ordenamiento Jurídico Colombiano contempla diversos mecanismos judiciales de
protección de los derechos laborales como el de asociación sindical, y la
Administración Distrital siempre ha colaborado con la administración de
justicia y ha dado estricto cumplimiento  a todas sus decisiones.”
“Cordial saludo,
FERNANDO AUGUSTO MEDINA GUTIERREZ”
Subsecretario de Asuntos Legales.”
Considera la accionante que de conformidad
con las sentencias de la Corte Constitucional, T-037 de 1997 y T-1089 de 2001,
el derecho de petición merece ser respondido de manera precisa, clara y
congruente, y por ello solicita del juez constitucional se sirva dar la orden a
la Alcaldía de Bogotá, para que emita la respuesta correspondiente a las
peticiones formuladas.
II. INTERVENCIÓN DE LA ALCALDIA MAYOR DE
BOGOTA.
Estimó  el director de estudios y conceptos
de la Alcaldía Mayor de Bogotá,  mediante escrito enviado al juez de primera
instancia, que deben rechazarse las  razones de la demanda  por lo siguiente:
(i) El Consejo de Administración de la Organización
Internacional del Trabajo – OIT- incorporó en su informe 330 las
recomendaciones que el Comité de Libertad Sindical había efectuado respecto del
caso 2151 adelantado por las quejas que la Unión de Servidores Públicos de los
Distritos y Municipios de Colombia- UNES- la Central Unitaria de Trabajadores -
CUT – y la Internacional de Servicios Públicos – ISP habían presentado en
contra del Gobierno Nacional y Distrital por los procesos de modificación de
las estructuras y plantas de personal de las entidades públicas. Ello dio a
lugar  a que los dirigentes sindicales de UNES formularan colectivamente
diferentes peticiones al Gobierno Distrital. Igualmente, los ex servidores del
Distrito Capital han presentado masiva e individualmente entre el 8 de mayo y
el 29 de agosto de 2003, aproximadamente 8000 derechos de petición en interés
particular empleando los mismos formatos y argumentos.
(ii) Frente a esta situación y dado el volumen
multitudinario de peticiones, la Secretaría General adoptó medidas especiales
para poder recibir, procesar y atender oportuna y eficientemente los miles de
derechos de petición presentados. Por la anterior razón y ante la imposibilidad
de atender y contestar oportunamente de manera individual cada uno de los
derechos de petición formulados, para efectos de atenderlos de forma eficiente
y oportuna, se ordenó mediante la Resolución 17 del 9 de septiembre de 2003, “abrir
una actuación administrativa a partir de la fecha de publicación de la misma en
el registro distrital, con el propósito de dar respuesta conjunta, completa y
oportuna y eficiente a los derechos de petición presentados o que se presenten
ante la Alcaldía Mayor de Bogotá”.
(iii) Con base en el mencionado acto administrativo, el
Subsecretario de Asuntos legales de la Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante comunicación
que ha sido publicada por diferentes medios, tal como lo ordena el artículo 3
de la Resolución 17 del 9 de septiembre de 2003, ha dado respuesta oficial a
cada uno de los peticionarios sobre el tema que dio origen a la apertura de
dicha actuación.
(iv) Por todo lo anterior, considera la entidad accionada,
que la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, ha atendido el
derecho de petición formulado por la accionante y por ello solicitan que se
deniegue la presente acción de tutela.
III. SENTENCIAS QUE SE REVISAN.
La Sentencia de primera instancia,
proferida por el Juzgado Veintinueve Civil Municipal de Bogotá, consideró que
la Alcaldía Mayor de Bogotá, sí respondió de manera “integral y de fondo”
la petición elevada por la accionante y por ello procede negar la protección
solicitada.
Señaló la sentencia referida, que en efecto
la administración respondió a la accionante todas las preguntas y le indicó que
la supresión de cargos es un mecanismo de la administración por el cual se pueden
suprimir uno o varios cargos de un determinado organismo, lo que conlleva que
la persona que lo estuviere desempeñando cese en el ejercicio de la función
pública; Le explicó igualmente, que por la protección derivada del fuero
sindical en ocasiones la administración temporalmente “se ve imposibilitada
al retiro de personas protegidas por tal fuero”; le manifestó que la
Administración cumplirá la obligación de respetar la protección otorgada por el
fuero sindical, procediendo a retirar del servicio a las personas que gocen de
tal protección y le recordó que las recomendaciones de la OIT no pueden
catalogarse como mandatos legales y por consiguiente no obligan a la
administración. Mediante tales respuestas quedó cumplido el derecho de
petición.
La sentencia de segunda instancia, dictada
por el Juzgado Catorce Civil del Circuito de Bogotá, confirmó la decisión del
a-quo y consideró que “como fueron muchas las peticiones elevadas en el
mismo sentido por los trabajadores que dicen estar amparados por el fuero sindical,
la respuesta de la administración distrital necesariamente tenía que ser, en
principio, de orden general, abarcando la normatividad relacionada con un mismo
tema como es el fuero sindical y su aplicabilidad, enfatizando que en cada
caso cumpliría su obligación de respetar la protección otorgada a los
fundadores o adherentes retirándolos del servicio una vez concluido el período
de protección derivado del fuero, lo que indudablemente es de interés para
todos y cada uno de  ellos, implicando, con ello, que se tuvieron en cuenta los
parámetros de ley.”
Concluyó la segunda instancia, que si aún
después de la respuesta recibida de la Alcaldía, la accionante insiste en su
inconformidad, debe hacer uso de otras vías para controvertir el acto
proveniente de  la administración.
IV. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales
mencionadas, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de
la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema Jurídico
Corresponde establecer si la respuesta dada
por la Administración Distrital a la accionante constituye una verdadera
respuesta a la luz de lo que la jurisprudencia ha interpretado como el núcleo
esencial del derecho de petición.
La Corte Constitucional se ha pronunciado
en múltiples oportunidades sobre el sentido y el alcance del derecho
fundamental de petición[1]
y en  la  sentencia  T-377 de 2000, se delinearon algunos supuestos fácticos
mínimos de este derecho tal y como lo ha recogido la jurisprudencia de esta
Corporación:
“a) El derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión.
“b) El núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada
serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se
reserva para sí el sentido de lo decidido.
“c) La respuesta debe cumplir con estos
requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de
manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del
peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
“d) Por lo anterior, la respuesta no
implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una
respuesta escrita.
“e) Este derecho, por regla general, se
aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la
Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo
determine.
“(...)
“g). En relación con la oportunidad de la respuesta,
esto es, con el término que tiene la administración para resolver las
peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código
Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible,
antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de
dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar
los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para
este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto
que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la
solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones
de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días,
en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes.
“h) La figura del silencio administrativo
no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la
petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba
incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.
“i) El derecho de petición también es
aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado
en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.”
A los anteriores supuestos, la Corte ha
añadido posteriormente otros dos: primero, ha establecido de forma clara que la
falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del
deber de responder;[2]
y, segundo, ha precisado que ante la presentación de una petición, la entidad
pública debe notificar su respuesta al interesado.[3]
Más concretamente, en el ámbito del
contenido del derecho de petición, la jurisprudencia ha sostenido lo siguiente:
- El derecho de petición, se define como
aquel que permite a las personas presentar solicitudes respetuosas a las
autoridades y obtener de ellas una respuesta oportuna y completa sobre el
particular. Al respecto, debe entenderse que tal derecho no implica solamente
la posibilidad de manifestar una inquietud ante la Administración sino que
conlleva necesariamente el derecho a obtener y a exigir una respuesta clara y
definitiva sobre esa inquietud. T-395 de 1998.
- La garantía que se ofrece en el artículo
23 de la Carta se satisface sólo con respuestas. Las notas evasivas y
los términos confusos, escapan al contenido de tal preceptiva. En el marco del
derecho de petición, sólo tiene la categoría de respuesta, aquello que decide,
que concluye, que afirma una realidad, que satisface una inquietud, que ofrece
certeza al interesado. (T-439 de 1998).
- La Corte ha enfatizado en que no basta un
mero pronunciamiento sobre el objeto de la petición, la contestación de la
administración, ha enfatizado la jurisprudencia, debe contener una respuesta al
problema planteado por el ciudadano, lo que resulta esencial en el desarrollo
de la actividad administrativa y en el cumplimiento de sus fines consagrados en
el artículo 2º de la Constitución (T-395 de 1998).
El peticionario, ha recabado la
jurisprudencia, no queda satisfecho cuando, siendo competente la autoridad a
quien dirige su petición, ella se limita a enviar una contestación en la que
aparentando que se atiende a la persona, en realidad no se decide directamente
sobre el tema objeto de su inquietud, sea en interés público o privado,
dejándola en el mismo estado de desorientación inicial. (T-228 de 1997).
A la luz de lo dispuesto en la
jurisprudencia de esta Corporación respecto al núcleo esencial del derecho de
petición, especialmente en punto a la vertiente de su contenido, estima  la
Sala, contrario a lo sostenido por las sentencias de instancia, que en el
presente caso se vulneró el derecho de petición de la accionante por cuanto si
bien la Administración dio una respuesta general a todas las personas, que
según su entender estaban en el mismo supuesto de la accionante, no respondió
tópicos puntuales planteados en el escrito petitorio, específicamente lo
tocante a la primera y la tercera preguntas elevadas por la interesada.
La información que la Alcaldía profirió a
la accionante pretende transmitir la idea de que existe una voluntad concreta
de la administración para contestar de fondo a lo solicitado, sin embargo,
observa la Sala que el acto administrativo emitido por la entidad accionada
responde de manera indiscriminada y general  a lo pedido por la accionante,
vulnerando de esa manera la exigencia del articulo 23 de la Constitución en lo
que tiene que ver al contenido de la respuesta enviada al peticionario, de la
cual se predica siempre su pertinencia directa con lo pedido,  la
particularidad con las inquietudes propuestas por un interesado y la
satisfacción precisa de lo planteado en este caso, a la administración.
En efecto, la respuesta que emite la
administración se aprecia ambigüa a la definición de lo pedido y subyace en
ella un interés por no responder de manera directa y cierta a lo solicitado.
Especialmente, la pregunta relativa a  cuál fue el juez laboral que realizó el
proceso de levantamiento de fuero sindical y por lo tanto emitió la orden
judicial correspondiente autorizando el despido de la Secretaría de Educación
de la accionante, no esta siquiera  someramente tratada ni respondida.
Así pues, las razones esgrimidas por la
Alcaldía, avaladas por los jueces de instancia, no son bienvenidas por esta
Sala por cuanto es claro que con el ánimo de atender peticiones masivas y
generales se desatendió lo particular y concreto y por ello, si bien son
ciertas, documentadas y válidas todas las consideraciones plasmadas en el
escrito de la Alcaldía, no atienden a los pedimentos específicos de la
accionante y la dejan en el mismo estado de incertidumbre inicial.
-Ahora bien, es cierto, como lo dice la
sentencia de primera instancia que si lo que se pretendía con la respuesta de
la administración era constituir prueba de renuencia para iniciar la acción de
cumplimiento, la respuesta de la Alcaldía pudo tener ese efecto, sin embargo,
si lo que se analiza es el cumplimiento del derecho de petición por parte de la
accionada, que es lo que compete a un estudio constitucional del caso, es claro
que éste se ha infringido al no responder de manera individualizada una
petición de contenido particular y concreto. Prueba adicional de que la
accionante reclama  el amparo de su derecho de petición, es el escrito de
impugnación del fallo de primera instancia, en donde manifiesta su
inconformidad con la decisión del juzgado e insiste en que su derecho de
petición no ha sido resuelto puesto que “las peticiones de información en
ningún caso se responden implícitamente sino de manera clara, precisa y
congruente”.
Insiste pues la Sala en que cuando se
responde de manera indiscriminada y en términos abstractos a una petición
concreta que intenta que se absuelvan cuestionamientos muy específicos, se
altera el contenido del derecho de petición y se infringe la garantía otorgada
en el artículo 23 de la Constitución Política. Deberán por lo tanto, repetirse
una vez más, los criterios acogidos en constante y reiterada jurisprudencia de
acuerdo con los cuales la violación inocultable del artículo 23 Superior, se
presenta no sólo por omisión sino también cuando a través de malabarismos
jurídicos o de implícitos sutiles, se pretende dar la apariencia de una
respuesta formal cuando el fondo del asunto permanece sin decidirse. Esta es
justamente la hipótesis en estudio, que no difiere en nada de  muchas otras ya
decididas por esta Corporación, en las cuales se encontró violado el derecho de
petición cuando se acudió al fácil expediente de fotocopiar formatos ya
impresos  amparándose en una torcida interpretación del artículo 6º del Código
Contencioso Administrativo, cayendo en generalizaciones inconsultas contrarias
a lo dispuesto en la Constitución[4]
Por todo lo anterior se revocará la
sentencia de instancia, y se ordenará a la Alcaldía Mayor de Bogotá, que
responde de fondo y concretamente las peticiones de la accionante, con la
especificidad con que fueron planteadas y la concreción que demanda cada
pregunta.
V. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado
Catorce Civil del Circuito de Bogotá. En consecuencia conceder la tutela del
derecho de petición de la señora ALBA LUCIA SILVA.
Segundo. ORDENAR al Alcalde Mayor de Bogotá, o quien
haga sus veces, que en el término de cuarenta y ocho horas contadas a partir de
la notificación de esta sentencia, profiera una respuesta de fondo, concreta y
completamente sobre todas las peticiones elevadas por la accionante el día 24
de julio de 2003.
Tercero. Por Secretaría, líbrense la comunicación de que trata
el artículo 36 del decreto 2591 de 1991
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Pueden consultarse, entre otras, las sentencias
de la Corte Constitucional T-12 de 1992, T-419 de 1992, T-172 de 1993, T-306 de
1993, T-335 de 1993, T-571 de 1993, T-279 de 1994, T-414 de 1995, T-529 de
1995, T-604 de 1995, T-614 de 1995, SU-166 de 1999, T-307 de 1999, T-079 de
2001, T-116 de 2001, T-129 de 2001, T-396 de 2001, T-418 de 2001, T-463 de
2001, T-537 de 2001, T-565 de 2001.
[2] Corte Constitucional, Sentencia 219 de
2001, M.P. Fabio Morón Díaz.
[3] Corte Constitucional, Sentencia 249 de
2001, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[4] T-265 de 1998.