T-534-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-534/07
DERECHO DE PETICION-Alcance y contenido
DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Publicidad
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Alcance y
fundamento
CONCURSO PUBLICO PARA CARRERA DOCENTE-Provisión
de cargos de docentes y directivos docentes
DERECHO DE PETICION-Vulneración por
cuanto la respuesta proferida sobre evaluación de los antecedentes para el
concurso de docentes no se ciñe a los postulados señalados
La respuesta
ofrecida por la entidad demandada no se ciñe a los parámetros sustanciales que,
según ha sido establecido en esta providencia, gobiernan las actuaciones de la
Administración en este contexto. Cuando el ciudadano requiere información
acerca de la metodología empleada al momento de realizar la calificación de los
antecedentes, es una obviedad que la Secretaría informe que ésta se basó en “la
documentación que cada uno de los concursantes allegó oportuna y legalmente al
concurso”. La petición del señor demandaba de la Administración información
adicional que diera cuenta de la conformación del comité evaluador, de los
rangos de valoración, entre otros datos.
DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Vulneración
por cuanto no existe disposición legal ni constitucional que avale la reserva
opuesta por la Administración
Esta Sala
observa que la actuación de la Secretaría de Educación constituye una violación
del derecho fundamental de acceso a los documentos oficiales, en la medida en
que no existe disposición alguna en la Constitución o la Ley que proteja la
información que fue negada al solicitante. Vale anotar que, en el caso
concreto, no sólo se echa de menos una disposición que avale la reserva opuesta
por la Administración, sino que existen razones atendibles para permitir el
acceso a la información requerida, en la medida en que ésta constituye un
elemento indispensable para verificar que la provisión de los cargos directivos
se hizo siguiendo de manera objetiva y estricta las disposiciones legales y
reglamentarias que buscan asegurar que la Administración cuente con los
profesionales que reúnan las mejores calidades.
Referencia: expediente T-1575101
Acción de tutela instaurada por Víctor Hugo Torres Jaimes contra la
Secretaría de Educación Municipal de Cúcuta
Magistrado Ponente
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D.C. doce (12) de julio de dos mil siete
(2007).
La Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados Clara Inés
Vargas Hernández, Álvaro Tafur Galvis y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente
las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política
y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo de tutela proferido por el Juzgado Tercero Civil
del Circuito de San José de Cúcuta en la acción de tutela instaurada por Víctor
Hugo Torres Jaimes contra la Secretaría de Educación Municipal de Cúcuta.
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano
interpuso acción de tutela con el objetivo de obtener amparo judicial de su
derecho fundamental de petición con fundamento en los hechos que a continuación
resume esta Sala de Revisión:
1.- El señor
Torres Jaimes, quien se desempeña como “docente de nómina oficial adscrito a
la Secretaría de Educación”, participó en un concurso de méritos organizado
por la administración municipal de Cúcuta con el cual habrían de ser proveídos
algunos cargos de directivos docentes.
2.- El día 16 de
noviembre de 2006 el accionante presentó un derecho de petición dirigido a la
entidad demandada en el cual solicitaba información completa sobre la
evaluación de sus antecedentes y, en términos generales, de la totalidad del
procedimiento agotado para su valoración. Al respecto, en el escrito de tutela
el ciudadano manifestó lo siguiente: “solicité de la Secretaría de Educación
Municipal se me expidiera en detalle como se evaluaron los antecedentes según
la hoja de vida y anexos, teniendo en cuenta la valoración asignada por
experiencia en administración, valoración de estudios superiores y demás
procedimientos para dar un puntaje final a cada ítem que se tuvo en cuenta en
la parte de antecedentes”. Adicionalmente, en la misma petición el
ciudadano requirió idéntica información sobre la evaluación obtenida por los
docentes que lo antecedían en la lista de elegibles.
3.- En el
escrito de demanda el accionante informó que al momento de interponer la acción
de tutela había transcurrido un término superior a quince días sin que hubiese
recibido respuesta de fondo a su solicitud.
Para concluir,
el ciudadano adelantó una breve exposición de los fundamentos constitucionales
y legales que consagran “el núcleo esencial del derecho fundamental de
petición”, el cual, en opinión del accionante, resulta vulnerado en el caso
concreto por medio de la actuación omisiva de la entidad demandada.
Vale anotar que
el ciudadano adjuntó copia del derecho de petición presentado ante la
respectiva Secretaría de Educación en el cual informa que el día 9 de octubre
de 2006 presentó recurso de reposición “el cual no fue aceptado por haber
operado el fenómeno jurídico de PRECLUSIÓN”. En la misma petición, el
ciudadano indicó que el día 19 de octubre de 2006 había presentado otro derecho
de petición “para solicitar información acerca del proceso, evaluación y
selección de los nombramientos en los diferentes cargos a proveer”. Para
mayor claridad, esta Sala de Revisión trascribe a continuación las tres
peticiones interpuestas en la solicitud presentada el día 16 de noviembre de
2006, por la cual se promovió el proceso de tutela que ahora ocupa a la Corte:
1.
Por lo anterior solicito muy
comedidamente se me informe en detalle como se evaluaron los antecedentes según
la hoja de vida y anexos, teniendo en cuenta la valoración asignada por
experiencia en administración, valoración de estudios superiores y demás
procedimientos para dar un puntaje final a cada ítem que se tuvo en cuenta en
la parte de antecedentes.
2.
Autorizar acceder a la información
contenida en los documentos relacionados en el hecho primero y se ordene al
funcionario respectivo para que expida copia de los mismos
3.
De la misma manera solicito tener acceso
y conocimiento sobre como fueron evaluados los antecedentes de los demás
participantes que me preceden en la lista oficial publicada sobre la valoración
de este capítulo que en mi caso le dieron 35 puntos sobre el 20% que valía el
ítem de antecedentes.
Intervención
del demandado
Por medio de
auto proferido el día 14 de diciembre de 2006 el juez de primera instancia
requirió a la entidad demandada para que informara al Despacho si el accionante
había interpuesto derecho de petición alguno y, adicionalmente, solicitó que
justificara el eventual comportamiento omisivo en caso de haber recibido tal
petición.
En tal sentido,
por medio de escrito presentado el día 19 de diciembre de 2006, la Secretaría
de Educación entregó al Despacho judicial copia de los siguientes documentos:
-Respuesta
ofrecida por la entidad demandada al derecho de petición interpuesto por el ciudadano
el día 16 de noviembre de 2006. En dicha contestación la Secretaría se
pronunció sobre las tres peticiones presentadas en los siguientes términos: (i)
sobre la forma en que fue llevada a cabo la evaluación de los antecedentes,
manifestó que “se evaluó la documentación que cada uno de los concursantes
allegó oportuna y legalmente al concurso. Mediante el instrumento de evaluación
de antecedentes diseñado por el Ministerio de Educación Nacional”; (ii) en
cuanto a la solicitud de acceso a los documentos relacionados con la primera
solicitud, la Secretaría entregó copia de la resolución por medio de la cual
fue resuelto el recurso de reposición presentado el día 9 de octubre de 2006;
(iii) finalmente, a propósito de la petición para acceder a la evaluación de
quienes lo antecedieron en la lista de elegibles, la oficina informó lo
siguiente: “El comité valoró como antecedentes los contenidos en la
documentación legal y oportunamente allegada al proceso, documentación a la que
no se puede tener acceso, pues se considera que estas solicitudes van en
contravía con el derecho constitucional fundamental de los otros concursantes”.
- Respuesta al
recurso de reposición presentado por el ciudadano el día 9 de octubre de 2006.
En este oficio la administración informó al actor que, de acuerdo a los
términos del Decreto 0383 del 31 de agosto de 2006, se había establecido un
término preciso para presentar reclamaciones relacionadas con la valoración de
antecedentes considerados en el concurso de méritos, el cual estaba comprendido
en el lapso entre el primero y el cinco de septiembre de 2006. En tal sentido,
debido a que el señor Torres no presentó observación alguna, se había
presentado “el fenómeno jurídico denominado PRECLUSIÓN, el cual establece
que los términos se deben respetar y ejercer las acciones dentro de los plazos
establecidos, so pena de que se pierda la oportunidad de poder ejercer dichas
acciones, es decir, no es nula la actuación pero no puede producir los efectos
que con ella se persiguen, sino que se tiene que desestimar por extemporánea”.
Adicionalmente, indicó que la valoración de su entrevista era el producto de
una decisión colegiada y del criterio de un comité que había actuado dentro de
parámetros objetivos, razón por la cual negó la solicitud de revisión de dicho
puntaje.
- Copia de la
lista de elegibles obtenida a partir del proceso de examen de las hojas de vida
de los candidatos, en la cual consta que el señor Víctor Hugo Torres Jaimes
obtuvo el puesto número 50 de acuerdo al puntaje final de 67.5 puntos.
Práctica de
prueba testimonial
El ciudadano fue
citado a comparecer al juzgado de primera instancia el día 16 de enero de 2007
para que rindiera testimonio y así fuese ampliada la exposición de los hechos
con base en los cuales había interpuesto la acción de tutela. Así, al ser
requerido por el Despacho para que informara el objetivo perseguido por medio
de la acción, el ciudadano informó lo siguiente: “El motivo es que la
SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL no me ha dado respuesta a una petición
reiterativa que he hecho sobre los resultados de la valoración de antecedentes
para directivos docentes presentados en el concurso. Igualmente conocer como
fueron los resultados de la valoración de antecedentes de los que me anteceden
en la lista publicada por la secretaría como opcionados”. Adicionalmente,
en la diligencia el ciudadano señaló que el día 13 de diciembre de 2006, una
vez ya había interpuesto la respectiva acción de tutela, recibió respuesta a su
derecho de petición. No obstante, señaló que el acto fue emitido después del
vencimiento de los términos consagrados en el Código Contencioso Administrativo
y, además, no constituye una respuesta suficiente, pues la administración no
solucionó en términos de fondo las peticiones presentadas. Al respecto, con el
objetivo de explicar las razones de su inconformidad, el actor señaló lo
siguiente: “no respondieron de fondo a las peticiones elevadas, toda vez que
me envían formatos en blanco, donde no aparece la valoración que dieron a mis
antecedentes, como tampoco la valoración que le dieron a los antecedentes de
los que me anteceden a la (Sic) lista publicada por la secretaría de
educación que son las dos peticiones que he venido haciendo”.
Sentencias
objeto de revisión
1.- En sentencia proferida el día 17 de enero de 2007 el Juzgado Octavo
Civil Municipal de Cúcuta negó la solicitud de amparo presentada por considerar
que el oficio del 11 de diciembre de 2006 emitido por la entidad demandada
constituía una respuesta suficiente a su derecho de petición, en la medida en
que se pronunció sobre todos los puntos requeridos, haciendo entrega de los
documentos solicitados, y además le informó al accionante que los documentos
que contienen la valoración de la hoja de vida de los otros candidatos no podían
ser entregados dado que para tal efecto se requiere autorización de los
respectivos concursantes.
2.- La decisión adoptada por el a quo fue objeto de impugnación
sin que el ciudadano explicara las razones de oposición a tal providencia. El
recurso fue decidido por medio de sentencia proferida el día 15 de febrero de
2007 por el Juzgado Tercero Civil del Circuito, en la cual se confirmó la
decisión adoptada por el juez de primera instancia debido a que, en opinión del
ad quem, el ciudadano debió ejercer los recursos propios de la vía
gubernativa, los cuales constituyen el escenario natural en el cual debe
realizarse el control de este tipo de actuaciones. En la providencia el
Despacho agregó que en cuanto a la petición de acceso a la evaluación de los otros
candidatos, el “accionante tiene la posibilidad de conformidad con lo
normado en el artículo 21 de la Ley 57 de 1985 en interponer el recurso de
insistencia”.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Es competente
esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro
de la acción de tutela de la referencia de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política y en concordancia
con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Asunto a
tratar
Para dar
solución al caso que ahora ocupa a la Sala de revisión es preciso hacer una
reiteración jurisprudencial a propósito del contenido del derecho de petición.
Hecha esta precisión, se abordará el tema del derecho de acceso a los
documentos públicos, para luego analizar su alcance específico en el marco de
los concursos de méritos de los docentes y directivos docentes. Con base en
estas consideraciones, la Sala decidirá la petición de amparo presentada por el
ciudadano Víctor Hugo Torres Jaimes
3.
Reiteración jurisprudencial sobre el derecho de petición
En abundante
jurisprudencia esta Corporación se ha ocupado de delimitar el alcance de
protección ofrecido por el derecho fundamental de petición consagrado en el
artículo 23 del texto superior[1].
Textualmente, la disposición en comento establece lo siguiente: “Toda
persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por
motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El
legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para
garantizar los derechos fundamentales”.
La Corte ha
llamado la atención sobre la enorme importancia de este derecho como
presupuesto indispensable del ordenamiento constitucional en la medida en que
constituye un instrumento del cual se sirve para la consecución de los altos
fines a los cuales se compromete la organización estatal, entre los cuales se
encuentra la construcción de una sociedad democrática y participativa, según lo
establece el preámbulo que precede el articulado constitucional. En tal sentido,
dado que el derecho de petición permite el acercamiento del ciudadano a la
Administración a través de la presentación de solicitudes, este derecho
promueve la creación y el fortalecimiento de los vínculos entre la ciudadanía y
el Estado, los cuales descansan en la obligación que recae sobre este último de
brindar respuestas oportunas y suficientes a las solicitudes que le sean
presentadas.
Así entendido,
el derecho fundamental de petición constituye una herramienta de señalada
importancia para la fluida interlocución entre el Estado y las personas, lo
cual resulta, como ya ha sido anotado, condición ineludible de una comunidad
democrática. En tal sentido, como fue señalado por la Sala Plena de esta
Corporación en sentencia C-510 de 2004, la satisfacción de este derecho
redunda, en últimas, en la protección de otros derechos fundamentales - a la
información, a la participación política y a la libertad de expresión- los
cuales apelan al primero para procurar su debido amparo.
Ahora bien, en
cuanto a su objeto de protección, la Corte ha señalado lo siguiente: “su
contenido esencial comprende los siguientes elementos: a) la posibilidad
cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las
autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de
tramitarlas; b) la respuesta oportuna, es decir, dentro de los términos
establecidos en el ordenamiento jurídico; c) la respuesta de fondo o
contestación material, lo que supone que la autoridad entre en la materia
propia de la solicitud, sobre la base de su competencia, refiriéndose de manera
completa a todos los asuntos planteados (plena correspondencia entre la
petición y la respuesta), excluyendo fórmulas evasivas o elusivas; y d)
la pronta comunicación de lo decidido al peticionario, con independencia de que
su sentido sea positivo o negativo”[2]
Dentro de estos
precisos contornos el juez de tutela se encuentra llamado a garantizar la
adecuada protección del derecho fundamental de petición, razón por la cual no
sólo debe verificar que la Administración de manera oportuna cumpla con su
deber de responder las solicitudes presentadas, sino que debe llevar a cabo un
ejercicio de valoración para establecer si la respuesta ofrecida satisface de
manera suficiente la pretensión elevada, lo cual, a su vez, impone el análisis
de un segundo elemento que debe ser considerado para la adecuada comprensión
del derecho bajo análisis.
Así, es preciso
tener en cuenta la distinción que separa el derecho de petición –que es,
justamente, el que debe ser amparado por el juez de tutela- de la pretensión
específica que se pretende hacer valer a través de aquel. Sobre el particular,
en sentencia T-242 de 1993, la Corte señaló que la violación del derecho de
petición ocurre en aquellos eventos en los cuales la Administración ofrece
respuestas extemporáneas o cuando éstas no se ajustan a la petición particular
que ha sido presentada. En esta hipótesis el instrumento judicial que puede
emplear el ciudadano es la acción de tutela, a través de la cual el juez podrá
ordenar a la entidad demandada proferir una respuesta que se ajuste a los
parámetros anteriormente descritos. De ordinario en este punto se agota el
margen de competencia confiado al juez de tutela para procurar la protección
judicial del derecho, dado que aquel no puede asumir por vía de tutela
competencias ajenas con el fin de orientar en algún sentido la decisión de la
Administración. Es menester recordar que aquella es la destinataria de la
obligación y la titular del conjunto de facultades requeridas para atender las
solicitudes presentadas, por lo que, en estos eventos, sobre las actuaciones
del juez de tutela se extiende una proscripción que le impide invadir y
aprehender funciones que no le han sido confiadas.
En tal sentido,
la pretensión específica se desvincula del derecho de petición una vez éste ha
sido satisfecho a través de una respuesta que se enmarque dentro de los
lineamientos que han sido consignados anteriormente. De tal manera, una vez el
ciudadano cuenta con el pronunciamiento requerido, puede demandar ante la
jurisdicción ordinaria la verificación de la corrección jurídica de la
respuesta proferida, lo cual desborda las competencias atribuidas al juez de
tutela dado que en esta hipótesis la respuesta negativa no supone, en sentido
estricto, conculcación alguna del derecho de petición[3].
Aunado a lo
anterior, la Corte se ha detenido en el análisis de las exigencias materiales
que debe observar la Administración al momento de dar respuesta a las solicitudes
presentadas. En tal sentido, esta Corporación ha señalado que las decisiones
adoptadas en estos casos deben ser suficientes, efectivas y congruentes[4].
En sentencia
T-1006 de 2001 la Corte adelantó un detallado examen del contenido del derecho
fundamental de petición en el cual se avanzó en la determinación del tipo de
respuestas exigibles a la Administración. En tal sentido, precisó que la falta
de competencia para adoptar la decisión requerida no dispensa a la entidad
demandada del deber de pronunciarse sobre la solicitud, en cuyo caso tal
circunstancia debe ser puesta en conocimiento del ciudadano para que no sea
obstruido su derecho. Adicionalmente, señaló que no basta la adopción de la respuesta
para la satisfacción del derecho fundamental; en consecuencia, la entidad debe
adelantar las actuaciones necesarias para que el ciudadano conozca el sentido
de ésta y, de tal manera, pueda iniciar las acciones que resulten pertinentes
en caso de no considerar aceptable la respuesta.
Ahora bien, en
cuanto a la regulación legal sobre la materia, las primeras disposiciones del
Código Contencioso Administrativo han dado alcance a los preceptos
constitucionales sobre los cuales descansa el derecho fundamental de petición.
Así, de manera específica, el aludido código ha precisado los diferentes tipos
de pretensiones que pueden ser presentadas ante la Administración con el
objetivo de establecer de manera precisa la responsabilidad oponible a ésta en
cada uno de los diferentes eventos.
5. El derecho
de acceso a los documentos públicos
Ahora bien, para
concluir el panorama jurídico en el cual se enmarca la petición del ciudadano
esta Sala estima necesario realizar un breve examen de la jurisprudencia de
esta Corporación a propósito del derecho de acceso a los documentos oficiales.
Al respecto, en sentencia C-872 de 2003 la Sala Plena de esta Corporación
indicó lo siguiente: “El fortalecimiento de una democracia constitucional
guarda una estrecha relación con la garantía del derecho de todas las personas
a acceder a los documentos públicos, salvo los casos que establezca la ley. La
publicidad de la información permite que la persona pueda controlar la gestión
pública, en sus diversos órdenes: presupuestal, grado de avance en los
objetivos planteados, planes del Estado para mejorar las condiciones de vida de
la sociedad, entre otros. En tal sentido, el control efectivo de los ciudadanos
sobre las acciones públicas requiere no sólo una abstención por parte del
Estado de censurar la información sino que demanda una acción positiva
consistente en proporcionarle a los individuos  los medios para que accedan a
los archivos y documentos en los cuales se plasma, día a día, la actividad
estatal”[5].
De manera
específica, el artículo 74 del texto constitucional consagró el derecho de
acceso a los documentos públicos, haciendo la salvedad de aquellos cuya
revisión ha sido limitada por el Legislador. Como fue señalado por esta
Corporación en sentencia C-038 de 1996, esta disposición es de enorme
importancia en la medida en que permite el cabal ejercicio a “participar en
la conformación, ejercicio y control del poder político” consagrado en el
artículo 40 superior. Como ya ha sido anotado, el principio de publicidad de
las actuaciones de la organización estatal que el artículo 74 promueve es un
requisito impostergable para la construcción de un Estado democrático y
participativo, en la medida en que proscribe en el rango más alto posible
aquellas zonas vedadas al control ciudadano.
En sentencia
C-891 de 2002 la Sala Plena precisó el alcance de la obligación en cabeza de la
Administración de permitir el acceso a la información oficial, en el sentido en
que la provisión de ésta debe ser completa, consistente, coherente,
verificable, comparable, contextualizada y oportuna. La intensificación de este
deber ocurre debido al positivo resultado que se sigue de la plena satisfacción
del derecho de acceso a la información oficial, el cual consiste en la
materialización de un “poderoso instrumento de reflexión-acción tanto individual
como colectivo, en el entendido de que las autoridades estatales, a más de esa
información, deben asumir la promoción, creación y fomento de las condiciones
idóneas a la discusión pública de los temas pertinentes”.
Como ya había
sido anunciado, el texto constitucional establece que las excepciones al
principio de publicidad deben estar consignadas en un texto legislativo, con lo
cual se concluye que cualquier tipo de limitación al derecho que carezca del
requerido soporte legal, deviene ilegítima, razón por la cual no puede ser
empleada por la Administración para negar el acceso a los documentos oficiales
solicitado[6].
Para ahondar en
el análisis del asunto que ha sido planteado a la Sala, es necesario examinar
con algún detalle la facultad concedida por el texto constitucional al
Legislador para el establecimiento de reservas en virtud de las cuales se
limita el derecho de los ciudadanos a consultar la información de interés
general. En tal sentido, como fue señalado en sentencia C-038 de 1996, la
concesión de tal atribución no constituye una facultad omnímoda en virtud de la
cual el postulado principal, esto es, el principio de publicidad, pueda
convertirse en una verdadera excepción debido al injustificado y excesivo
empleo de tales reservas. Al contrario, en consideración a la necesidad de
atender los notables fines que apoyan la consagración del derecho de acceso a
la información pública, el juez de constitucionalidad está llamado a cumplir el
encargo de verificar que el principio de publicidad sea la regla general de las
actuaciones desplegadas por la Administración, razón por la cual en sede de
constitucionalidad debe constatar que la creación de reservas se apoye en la
realización de un fin constitucionalmente legítimo y, adicionalmente, deberá
valerse de los principios de razonabilidad y proporcionalidad para establecer
si dichas reservas se ajustan al texto superior.
En idéntico
sentido, en sentencia C-872 de 2003 la Sala Plena de esta Corporación reiteró
que la norma contenida en el artículo 74 no confiere al Legislador una facultad
de naturaleza ilimitada, pues en cualquier caso en que fuese creada una
restricción al derecho, ésta sólo sería constitucionalmente admisible en la
medida en que se encuentre orientada a la realización de un fin
constitucionalmente válido y constituya una medida proporcional y necesaria
para la consecución de tal objetivo constitucional. En esta providencia la
Corte realizó un escueto análisis sobre el alcance del principio de
proporcionalidad en el cual fueron destacados los dos supuestos sobre los
cuales se erige este instrumento ampliamente acogido en la jurisprudencia
constitucional. En tal sentido, esta Corporación señaló que la aplicación del
principio de proporcionalidad supone la previa satisfacción de una exigencia de
orden formal, que en el caso concreto consiste en que la limitación del derecho
fundamental haya sido consignada en un texto legislativo. Al respecto, en la
mencionada providencia, la Corte precisó lo siguiente: “El primero [el
principio de legalidad] exige que toda medida limitativa de un derecho
fundamental, en este caso el acceso a documentos públicos,  se encuentre
prevista en la ley. Se considera un presupuesto formal ya que no asegura un
contenido determinado de la medida, pero sí constituye un postulado básico para
su legitimidad democrática y asegura la previsibilidad de la actuación de los
poderes públicos”. Cumplida esta condición es posible avanzar en la
realización de cada una de las etapas –idoneidad, necesidad y proporcionalidad
en sentido estricto- que componen el aludido principio.
Por su parte, en
cuanto al principio de razonabilidad, esta Corporación indicó que tal
categoría, como límite a la actividad del Legislador, se encuentra orientada a
prescribir aquellas medidas que resulten manifiestamente injustificadas,
absurdas, o insensatas; lo cual supone en el caso concreto que estas
limitaciones al derecho de acceso a la información deben suponer, como
requisito indispensable, la realización de otro derecho fundamental o de un
bien constitucional de especial importancia. Como se deduce del análisis
precedente, las eventuales limitaciones al derecho de acceso a la información
pública deben estar contenidas exclusivamente en la Constitución o la Ley. Tal
requisito no debe ser entendido como una simple exigencia de orden formal, esto
es, desprovista de cualquier significado sustancial, pues tal condición supone
un previo consenso por parte del Legislador o del Constituyente sobre la
conveniencia, necesidad e idoneidad de la medida de proteger determinada
información del conocimiento público; en tal sentido, constituye una garantía
sustancial con valor autónomo.
A la luz de
estas consideraciones esta Sala de Revisión realizará un examen a propósito del
acceso a los documentos públicos en los cuales se vierte la información de los
concursos de mérito realizados con el objetivo de proveer vacantes de plazas
para docentes.
6. Alcance
del derecho de acceso a los documentos públicos en el contexto específico de
los concursos de méritos de docentes
El artículo
111.2 de la Ley 715 de 2001 concedió al Ejecutivo facultades extraordinarias
para la expedición de un nuevo régimen de carrera docente y administrativa
dirigido a ofrecer regulación a las relaciones entre la Administración y los
docentes, directivos docentes y administrativos que ingresaran a partir de la
promulgación de dicha ley. Así, en desarrollo de tal habilitación, el
Presidente expidió el Decreto 1278 de 2002, el cual contiene el estatuto de
profesionalización docente que gobierna el ingreso, ascenso, retiro y, de
manera general, la totalidad de los supuestos que rodean la permanencia del
docente dentro del régimen especial de carrera que ha de aplicarse a la
comunidad educativa.
Según lo
establece el artículo 1° del mencionado Decreto, uno de los fines esenciales
que pretende ser realizado por medio de la aplicación de las disposiciones
contenidas en el estatuto consiste en garantizar “que la docencia sea
ejercida por educadores idóneos, partiendo del reconocimiento de su formación,
experiencia, desempeño y competencias como los atributos esenciales que
orientan todo lo referente al ingreso, permanencia, ascenso y retiro del
servidor docente”.
De tal manera,
las disposiciones que componen el estatuto se encaminan a asegurar que los
profesionales que ocupan tales plazas son, de manera efectiva, las personas que
han acreditado las más altas calidades para desempeñarse en tales cargos. Dicho
objetivo, que se predica en términos generales de la provisión de cargos de
toda la Administración, adquiere especial importancia en el caso de la
docencia, debido a su definitiva influencia en la formación de ciudadanos,
razón suficiente para avanzar en el propósito cardinal del estatuto consistente
en la profesionalización de la comunidad educativa.
Con tal
objetivo, diferentes artículos consignados en el estatuto consolidan un
definido sistema de ingreso, permanencia y ascenso que se basa en la valoración
de aptitudes, experiencia y competencias básicas de los docentes. Para iniciar,
el artículo 8 establece “el concurso para ingreso al servicio educativo
estatal”, el cual es definido como un proceso de evaluación de las
aptitudes referidas que concluye con la elaboración de un listado de elegibles
que sigue ordenadamente la respectiva valoración obtenida por los candidatos
que hayan participado. La realización de tales listas busca garantizar
disponibilidad permanente para la provisión de vacantes en atención a la
demanda del servicio educativo[7].
A continuación,
el artículo 9 del estatuto establece que de no contar con la respectiva lista
de elegibles, la correspondiente entidad territorial certificada convocará a
concurso “público y abierto” para la provisión de cargos docentes y
directivos docentes. La disposición en comento señala que el agotamiento de
tales concursos deberá ceñirse a la reglamentación que expida el Gobierno
Nacional y, adicionalmente, relaciona una serie de etapas que de manera forzosa
deben ser observadas en su trámite, tales como: convocatoria, inscripciones y
presentación de la documentación, verificación de requisitos y publicación de
los admitidos a las pruebas, entre otros.
A su vez, el
artículo 11 precisa que las listas de elegibles realizadas por medio del
agotamiento de estos procesos de selección tienen una vigencia de dos años,
término que se cuenta a partir del momento de su publicación. En tal sentido,
cuando se produzca una vacante en un cargo docente o directivo docente dentro
del lapso anotado, la Administración tiene la obligación de proveerla por medio
de acto administrativo en el cual se realice el nombramiento del candidato que
haya ocupado el primer lugar en el listado de elegibles.
En este punto
resulta pertinente volver sobre las consideraciones anotadas por esta
Corporación en sentencia T-268 de 1995, a propósito del acceso a la información
relacionada con la realización de estos concursos. Sobre el particular la Corte
señaló que la consecución del fin al cual se orientan tales procedimientos
exige que éstos se lleven a cabo con estricto cumplimiento del principio de
publicidad, salvo la existencia de atendibles razones que se apoyen en el texto
constitucional, como la necesidad de proteger la seguridad y la intimidad de
los candidatos[8].
Textualmente, la Sala señaló lo siguiente: “Para lograr los fines del
concurso, los participantes y otras personas que eventualmente puedan tener un
interés en sus resultados, tienen derecho a ejercer control sobre la forma como
se ha desarrollado. Pero, este control sólo podrá ser ejercido en la medida en
que la administración dé a la publicidad los resultados del mismo, y que dichos
resultados puedan ser analizados y, por consiguiente, controvertidos”.
(Negrilla fuera de texto)
En tal sentido,
si bien en principio la obligación de la Administración se agota en la
publicación de los resultados y del listado de elegibles, en aquellos eventos
en los cuales se solicite información adicional sobre dicha evaluación, en caso
de no existir reserva legal que se ajuste al texto superior, aquella deberá
procurar dicha información en la medida en que el acceso a ésta –que ha sido
acopiada en el marco de la realización de un concurso público y, por tal
motivo, se convierte en información de interés general- permite al ciudadano
verificar el estricto cumplimiento de la aplicación de los parámetros objetivos
que han de ser aplicados por parte de la entidad competente.
Vale anotar que
la plena satisfacción de este derecho, en el caso concreto, es un presupuesto
indispensable para la realización del derecho de acceso a la justicia,
consignado en el artículo 229 de la Constitución Nacional, pues la obtención de
tal información resulta imprescindible para los ciudadanos que deseen acudir
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el objetivo de
reclamar la verificación de la corrección jurídica del procedimiento llevado a
cabo por la Administración.
Esta consideración
tiene plena aplicación en el escenario de los concursos de méritos realizados
para proveer las vacantes de docentes y directivos docentes, pues no se observa
la existencia de reserva legal alguna que proteja tal información. Al
contrario, la limitación de tal acceso obstruye la consecución de los fines que
inspiran el derecho de petición y de acceso a los documentos públicos.
Caso concreto
Con base en las
consideraciones precedentes esta Sala de Revisión deberá establecer si la
Secretaría de Educación del municipio de Cúcuta vulneró los derechos de
petición y de acceso a la información oficial del señor Víctor Hugo Torres
Jaimes.
Como fue
reseñado en el acápite de antecedentes de esta providencia, el ciudadano
participó en un concurso de méritos convocado por la entidad demandada con el
objetivo de proveer las vacantes disponibles en el cargo de directivo docente.
Una vez fue agotado el procedimiento de selección, el señor Torres Jaimes
presentó un recurso de reposición y, posteriormente, un derecho de petición por
medio del cual elevó tres solicitudes: (i) en primer lugar, requirió
información detallada sobre la metodología empleada para la correspondiente
valoración de los antecedentes depositados en la hoja de vida. (ii) En segundo
término, solicitó obtener acceso “a la información contenida en los
documentos relacionados en el hecho primero” y, adicionalmente, requirió a
la entidad para que expidiera copia de los mismos. (iii) Para concluir,
solicitó a la Secretaría de Educación permitirle acceso a la información sobre
la evaluación de los candidatos que lo precedieron en la lista de elegibles.
Esta Sala de
Selección observa que en el expediente del proceso de tutela promovido se
encuentra copia de la respuesta proferida por la entidad demandada, en la cual
se pronuncia sobre cada una de las peticiones elevadas por el ciudadano en los
siguientes términos: (i) sobre la forma en que fue llevada a cabo la evaluación
de los antecedentes, manifestó lo siguiente: “se evaluó la documentación que
cada uno de los concursantes allegó oportuna y legalmente al concurso. Mediante
el instrumento de evaluación de antecedentes diseñado por el Ministerio de
Educación Nacional”. Vale anotar que la resolución venía acompañada de una
copia de un formulario en blanco con el fin de enseñar al ciudadano los
formatos empleados para la evaluación. (ii) En cuanto a la solicitud de acceso
a los documentos relacionados con la primera solicitud, la Secretaría entregó
copia de la resolución por medio de la cual fue resuelto el recurso de
reposición presentado el día 9 de octubre de 2006; (iii) finalmente, a
propósito de la petición para acceder a la evaluación de quienes lo
antecedieron en la lista de elegibles, la oficina informó lo siguiente: “El
comité valoró como antecedentes los contenidos en la documentación legal y
oportunamente allegada al proceso, documentación a la que no se puede tener
acceso, pues se considera que estas solicitudes van en contravía con el derecho
constitucional fundamental de los otros concursantes”.
Esta Sala de
Revisión estima que la resolución proferida por la Secretaría de Educación del
municipio de Cúcuta no satisface el derecho de petición del ciudadano, tal como
se explica a continuación: en cuanto a la primera solicitud elevada, la
respuesta ofrecida por la entidad demandada no se ciñe a los parámetros
sustanciales que, según ha sido establecido en esta providencia, gobiernan las
actuaciones de la Administración en este contexto. Cuando el ciudadano requiere
información acerca de la metodología empleada al momento de realizar la
calificación de los antecedentes, es una obviedad que la Secretaría informe que
ésta se basó en “la documentación que cada uno de los concursantes allegó
oportuna y legalmente al concurso”. La petición del señor Torres Jaimes
demandaba de la Administración información adicional que diera cuenta de la
conformación del comité evaluador, de los rangos de valoración, entre otros
datos. Información que enseña de manera completa a la ciudadanía la actuación
de la Secretaría al agotar el proceso de selección, asunto que, como ya ha sido
señalado en precedencia, adquiere interés general.
En cuanto a las
dos solicitudes restantes, si bien éstas se hacen valer por medio del derecho
de petición, se encuentran encaminadas a obtener amparo judicial del derecho de
acceso a los documentos oficiales en cabeza del ciudadano. La primera
pretensión demandaba de la entidad requerida autorización para conocer los
documentos relacionados con el hecho primero, con lo cual se buscaba conocer de
primera mano los manuales de procedimiento, actas y, en general, los diferentes
documentos que informaran al ciudadano de manera efectiva y real la metodología
empleada en el concurso de méritos. Adicionalmente, a través de la segunda
solicitud, el señor Torres Jaimes pretendía obtener acceso a la evaluación de
los candidatos que lo precedían en la lista de elegibles. Sobre el particular,
esta Sala observa que la actuación de la Secretaría de Educación constituye una
violación del derecho fundamental de acceso a los documentos oficiales, en la
medida en que no existe disposición alguna en la Constitución o la Ley que
proteja la información que fue negada al solicitante. Vale anotar que, en el
caso concreto, no sólo se echa de menos una disposición que avale la reserva
opuesta por la Administración, sino que existen razones atendibles para
permitir el acceso a la información requerida, en la medida en que ésta
constituye un elemento indispensable para verificar que la provisión de los
cargos directivos se hizo siguiendo de manera objetiva y estricta las
disposiciones legales y reglamentarias que buscan asegurar que la
Administración cuente con los profesionales que reúnan las mejores calidades.
Esta consideración adquiere especial relevancia en el asunto específico que
ahora ocupa a esta Sala pues se encuentra de por medio la selección de
servidores públicos que van a desempeñarse como directivos docentes de
instituciones educativas, razón que impone, desde la perspectiva
constitucional, un incremento en el deber de selección objetiva por parte de la
Administración y, adicionalmente, una ampliación del margen de protección del
derecho de acceso a la información en cabeza de los ciudadanos interesados.
Por las razones
anotadas esta Sala de Revisión concederá el amparo de los derechos de petición
y de acceso a los documentos públicos del señor Víctor Hugo Torres Jaimes.
Ahora bien, en
cuanto a la existencia de otro mecanismo judicial, la Sala observa que la
acción de tutela resulta procedente en el caso concreto en la medida en que la
aplicación del recurso de insistencia consagrado en el artículo 21 de la Ley 57
de 1985 parte del supuesto según el cual la Administración niegue el acceso de
la información requerida bajo el argumento de la existencia de alguna reserva
de orden jurídico que limite tal acceso la ciudadanía. En este orden de
ideas, el Tribunal de lo contencioso administrativo competente se encargará de
examinar si la reserva alegada es valedera en el caso concreto o si, por el
contrario, la demanda de acceso al documento público resulta legítima. En tal
sentido, en la medida en que la entidad demandada se opuso a la pretensión
elevada sin que mediara disposición legal o constitucional alguna que
protegiera la información requerida –y en atención a las inocultables
consecuencias que se siguen de la realización de este tipo de procesos sin que
se permita a los ciudadanos ejercer algún tipo de control- la respuesta de la
Administración constituye una vía de hecho que desborda el margen de
competencia atribuido a la autoridad judicial de lo contencioso administrativo,
y abre las puertas a la actuación del juez de tutela como garante de los
derechos fundamentales.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
REVOCAR la sentencia de tutela de segunda
instancia proferida el día 15 de febrero de 2007 por el Juzgado Tercero Civil
del Circuito de Cúcuta, dentro del proceso de tutela promovido por Víctor Hugo
Torres Jaimes contra la Secretaría de Educación Municipal de Cúcuta.
SEGUNDO.-
TUTELAR los derechos de petición y de acceso a los
documentos públicos del señor Víctor Hugo Torres Jaimes. En consecuencia, ORDENAR
a la Secretaría de Educación Municipal de Cúcuta que, en el término de cuarenta
y ocho horas, contado a partir de la notificación de la presente sentencia,
informe al ciudadano de manera suficiente, completa y consistente la metodología
empleada en el concurso de méritos convocado para proveer vacantes de
directivos docentes. Adicionalmente, deberá permitir el acceso a la información
que permita verificar tal respuesta y, aunado a lo anterior, conocer la
valoración de los candidatos que lo anteceden en la lista de elegibles.
TERCERO.- LÍBRENSE por Secretaría las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
y cúmplase.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ponente
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
Sentencias C-792 de 2006, T-563 de 2006, T-545 de 2006, T-412
de 2006, T-312 de 2006, T-108 de 2006, T-373 de 2005, T-352 de 2005, T-158 de
2005, T-1046 de 2004, T-1018 de 2004, entre otras.
[2]
Sentencia C-510 de 1994
[3] Sobre el particular, en la sentencia en
comento, esta Corporación señaló lo siguiente: “lo que se debate ante la
jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto, proferido por la
administración, alude al fondo de lo pedido, de manera independiente del
derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de la actuación
administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las normas a las que
estaba sometida la administración, es decir que no está en juego el derecho
fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya defensa existen las
vías judiciales contempladas en el Código Contencioso Administrativo y, por
tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo la hipótesis del
perjuicio irremediable”.
[4] El primer requisito fue precisado en las
sentencias T-1160A de 2001 y T-581 de 2003, en las cuales la Corte señaló que,
sin perjuicio de una eventual respuesta negativa, la Administración debe
pronunciarse de forma expresa sobre la petición específica. En cuanto al
requisito de efectividad, éste indica que aquella respuesta debe solucionar el
caso planteado, esto es, debe poner fin a la controversia introducida por la
presentación de la solicitud. Finalmente, la congruencia de la decisión se
valora al examinar la coherencia entre lo que ha sido pedido y la respuesta
efectiva, lo cual significa que la respuesta debe enmarcarse dentro de los
precisos límites que la solicitud establezca, lo cual no es óbice para que la
Administración ofrezca información adicional que se encuentre relacionada con
la petición propuesta.
[5] Artículo
27 de la Ley 594 de 2000 Todas las
personas tienen derecho a consultar los documentos de archivos públicos y a que
se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan
carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley. Las autoridades
responsables de los archivos públicos y privados garantizarán el derecho a la
intimidad personal y familiar, honra y buen nombre de las personas y demás
derechos consagrados en la Constitución y las leyes.”. El
artículo 21 de la ley en comento recoge los planteamientos que han sido
esbozados por la jurisprudencia constitucional, en el sentido en que ordena a
la Administración informar por medio de providencia motivada el carácter
reservado de la información que ha sido solicitada, razón por la cual debe
atender la obligación de indicar las disposiciones legales pertinentes que
protegen los datos requeridos. Adicionalmente, este artículo precisa que en
aquellos eventos en los cuales la persona insista en su pretensión,
corresponderá al Tribunal de la Jurisdicción de lo contencioso administrativo
competente del lugar en el cual reposen los documentos, decidir en única
instancia la procedencia de tal solicitud. El término con el cual cuenta la
autoridad judicial es de 10 días hábiles, el cual puede ser interrumpido cuando
el Tribunal solicite copia de los documentos requeridos.
[6]
Sentencia T-473 de 1992 “el ejercicio del derecho al acceso a documentos
públicos debe, pues, ceñirse a los postulados de la Constitución y la ley tal
como lo dispone expresamente el artículo 74. Vale decir: solo la Carta
Fundamental y la ley pueden establecer límites al ejercicio de este derecho que
por supuesto, incluye la consulta de los documentos in – situ y no sólo como
pudiera pensarse, la solicitud de copias”
[7] En sentencia C-208 de 2007 la Sala Plena
declaró la exequibilidad de esta disposición “siempre y cuando se entienda
que el mismo no es aplicable a las situaciones administrativas relacionadas con
la vinculación, administración y formación de los docentes y directivos
docentes en los establecimientos educativos estatales ubicados en territorios
indígenas que atienden población indígena, con la aclaración de que, mientras
el legislador procede a expedir un estatuto de profesionalización docente que
regule de manera especial la materia, las disposiciones aplicables a los grupos
indígenas serán las contenidas en la Ley General de Educación y demás normas
complementarias”
[8]
Sobre el particular, sentencias C-872 de 2003 y C-887 de 2002