C-892-99
Sentencia
C-892/99
PROCESO
DISCIPLINARIO-Notificaciones
La Corte declarará la exequibilidad de la
expresión aludida, lo que no implica, como es obvio, que, ante la imposibilidad
de llevar a cabo la notificación personal, se le dé aplicación al artículo 87
de la Ley 200 de 1995, norma ésta en la que se estableció por el legislador,
para evitar la parálisis indebida del proceso disciplinario, que las
providencias allí mencionadas “se notificarán por edicto cuando a pesar de las
diligencias pertinentes de las cuales se dejará constancia secretarial en el
expediente, no se hayan podido notificar personalmente”. Se garantiza de todas
maneras la notificación de esos actos procesales, otorgando la posibilidad, de
ser conocidos por el investigado y, en consecuencia, la oportunidad de
controvertirlos, con lo cual se garantiza el efectivo ejercicio del derecho al
debido proceso que consagra el artículo 29 de la Carta Política.
FALTA
DISCIPLINARIA-Alcance de
la determinación provisional de la naturaleza
En cumplimiento del requisito formal que
consagra el numeral 7 del artículo 92 del Código Disciplinario Unico, es forzoso
concluir, que en la determinación provisional de la naturaleza de la falta, se
debe incluir el grado de culpabilidad de la falta que se atribuye al servidor
público, toda vez, que ésta constituye el elemento subjetivo de la conducta y,
por ende, debe hacer parte de su descripción. En efecto, el artículo 27 de la
Ley 200 de 1995, al establecer los criterios para determinar la gravedad o
levedad de la falta, establece entre otros, el “grado de culpabilidad”, lo que
conduce a que necesariamente, al realizar la calificación de la falta, se
evalúe el tipo subjetivo, esto es, si se cometió con dolo o con culpa. Según lo
previsto en el artículo 150 del Código Disciplinario Unico, también demandado,
por las mismas razones que se esgrimieron respecto del artículo 92-7, ejusdem,
sólo queda por precisar, que la referencia de la disposición, a la demostración
objetiva de la falta, no se refiere a  la “objetividad de la responsabilidad”,
sino de la comprobación de que en efecto, se cometió una conducta típica, a la
luz del Código Disciplinario Unico, lo que implica, que el hecho por el cual se
denuncia a un servidor público se encuadra dentro de las faltas gravísimas, o
en la extralimitación o abuso de derechos, en el incumplimiento de deberes o en
la violación de prohibiciones, todo ello al tenor de lo dispuesto en los
artículos 25, 39, 40 y 41 del Código Disciplinario Unico.
RECURSOS-Competencia del legislador
No se presenta vicio de
inconstitucionalidad respecto de los artículos 99 y 102 del Código
Disciplinario Unico, por omisión relativa, ya que, como se vio, corresponde al
legislador en el ejercicio de sus funciones, establecer los actos procesales
que son objeto de impugnación, los términos para interponerlos, la notificación
y la ejecución de las providencias; así mismo, es competencia del legislador la
determinación de si un recurso debe ser sustentado o no. Al deferirse a la ley,
la posibilidad de establecer los mecanismos de impugnación, no se vulneran
disposiciones de orden superior.  Pero es más, el hecho de que no todas las
providencias que se profieran dentro del proceso disciplinario puedan ser
impugnadas mediante la interposición de los recursos de reposición y apelación,
no obsta para que puedan ser atacadas a través de la institución de las
nulidades.
PROCESO
DISCIPLINARIO-Principios
fundamentales
Todas las actuaciones que se adelanten
dentro del proceso disciplinario, deben enmarcarse plenamente, dentro de los
principios que integran el derecho fundamental al debido proceso, de manera,
que las normas que integran el proceso disciplinario, no pueden desconocer los
principios de publicidad, contradicción, defensa, legalidad e imparcialidad.
REVOCATORIA
DIRECTA DE FALLOS DISCIPLINARIOS
De conformidad con lo que preceptúa el
artículo 111 de la Ley 200 de 1995, la revocación directa, sólo procede contra
los fallos, y puede ser decretada de oficio o a petición de parte, según lo
dispone el artículo 112 ibidem. Así pues, cuando es ejercida por el
investigado, se constituye en un verdadero recurso “extraordinario” a fin de
que se le garanticen la constitucionalidad y legalidad de los fallos emitidos
por los organismos de control, cuando resulten contrarios a la Constitución o a
la ley o, cuando con ellos se le vulneren sus derechos fundamentales. Pero, a su
vez, cuando dicha figura, es ejercida por el organismo de control, en el evento
de configurarse alguna de las causales que señala la norma demandada, se
presenta como un mecanismo unilateral de la administración, que le permite
retirar del tránsito jurídico sus propios actos, cuando estos violen la
Constitución Política o, con ellos se vulneren derechos fundamentales del
investigado.
DERECHO DE
DEFENSA EN PROCESO DISCIPLINARIO
El legislador en aras de garantizar el
efectivo ejercicio del derecho de defensa en los procesos disciplinarios,
consagró varios medios de impugnación, como ya ha quedado claro en esta
sentencia. Ello es así, por cuanto el investigado, cuenta con los recursos de
reposición y apelación, con las nulidades procesales y, además, con la revocatoria
directa, los cuales, aseguran y garantizan el derecho de defensa del
investigado, durante el proceso disciplinario.
PROCESO
DISCIPLINARIO-Aportación
de pruebas
Tanto en la etapa de la indagación
preliminar, antes de que se le formulen cargos y durante el término de los
descargos, el investigado podrá solicitar, en aras del ejercicio de defensa, la
práctica de las pruebas que considere pertinentes, es decir, las que tengan
relación con el tema, y que permitan esclarecer los supuestos fácticos que dan
origen al inicio de la investigación.
PROCESO
DISCIPLINARIO-Exposición
espontánea del servidor público que se considere necesario
Habrá de declararse la inexequibilidad del
artículo 140 del Código Disciplinario Unico, en cuanto hace referencia a la
expresión “que considere necesario”, norma que es exequible en lo demás, bajo
el entendido de que se es oído en exposición espontánea, cuando así se solicita
por un servidor público para fines de la investigación preliminar, constituye
para éste el legitimo ejercicio del derecho de defensa como posible
investigado, el cual no se encuentra sujeto a la discrecionalidad del
funcionario investigador, en ningún caso.
Referencia:
Expediente D-2412
Demanda de inconstitucionalidad
contra  los artículos 77 numeral 2º, 84, 85, 92 numeral 7º, 99, 102, 111
(parcial), 119 inciso 1º, 130, 140 (parcial), 147 (parcial) y 150 de la Ley 200
de 1995 “Por la cual se adopta el Código Disciplinario Unico”.
Demandante:  Ramón
Esteban Laborde Rubio.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, a los diez (10) días del mes de noviembre  de mil
novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Ramón
Esteban Laborde Rubio, con base en el artículo 241-4 de la Constitución
Política, demandó la inconstitucionalidad de los artículos 77 numeral 2º, 84,
85, 92 numeral 7º, 99, 102, 111 (parcial), 119 inciso 1º, 130, 140 (parcial),
147 (parcial) y 150 de la Ley 200 de 1995 “Por la cual se adopta el Código
Disciplinario Unico”.
Por auto del veinte
(20) de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999), el magistrado
sustanciador, doctor Alfredo Beltrán Sierra, admitió la demanda presentada
contra los artículos 84, 85, 92 numeral 7º, 99, 102, 111 (parcial), 119 inciso
1º, 140 (parcial) y 150 de la Ley 200 de 1995; y, rechazó la demanda contra los
artículos 77 numeral 2º, 130 y 147 de la misma ley por existir cosa juzgada
constitucional sobre esas disposiciones. En consecuencia, ordenó fijar en lista
las normas acusadas. Así mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la iniciación
del asunto al señor Presidente de la República y al señor Presidente del
Congreso de la República, con el objeto de que si lo estimaban oportuno,
conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.
A. Normas
acusadas.
El siguiente es el
texto de las normas demandadas, con la advertencia de que se subraya lo
acusado.
LEY 200 DE 1995
(Julio 28)
“Por la cual se adopta el Código Disciplinario Unico”.
El Congreso de Colombia
“DECRETA:
(...)
“Artículo 84.  Providencias que se
notifican.-  Sólo se notificarán las siguientes providencias:  El auto de cargos,
el que niega la práctica de pruebas, el que niega el recurso de apelación y los
fallos.
“Los autos que niegan la solicitud de ser
oído en exposición espontánea o la expedición de copias solamente se
comunicarán al interesado utilizando un medio apto para ello.
(...)
“Artículo 85.  Notificación personal.-
Las providencias señaladas en el inciso 1º del artículo anterior se notificarán
personalmente si el interesado comparece ante el funcionario competente antes
de que se surta otro tipo de notificación.
(...)
“Artículo 92.  Requisitos formales del auto
de cargos.-
(...)
7.-  La determinación provisional de la
naturaleza de la falta. Cuando fueren varios los implicados se hará análisis
separado para cada uno de ellos.
(...)
“Artículo 99. Reposición.-  El recurso
de reposición procederá contra los autos de sustanciación, contra el que niega
la recepción de la versión voluntaria y contra los fallos de única instancia.
(...)
“Artículo 102. Procedencia de la
apelación.-  El recurso de apelación es procedente contra el auto que niega
pruebas en la investigación disciplinaria y contra el fallo de primera
instancia.
(...)
“Artículo 111. Causales de revocación.  Los
fallos disciplinarios serán revocables en los siguientes casos:
1.-  Cuando sea manifiesta su oposición a
la Constitución Política o a la ley.
2.-  Cuando con ellos se vulneren o
amenacen manifiestamente los derechos fundamentales del sancionado.
(...)
“Artículo 119.  Petición de pruebas.-  El
disciplinado o quien haya rendido exposición podrá pedir la práctica de pruebas
que estime conducentes o aportarlas.
(...)
“Artículo 140.  Facultades en la
indagación.-   Para el cumplimiento de los fines de la indagación preliminar,
el funcionario competente hará uso de los medios de prueba legalmente
reconocidos y podrá oír en exposición espontánea al servidor público que
considere necesario para determinar la individualización o identificación de
los intervinientes en el hecho investigado.
(...)
“Artículo 150.  Formulación de cargos.-
El funcionario formulará cargos cuando esté demostrada objetivamente la falta y
existan confesión, testimonio que ofrezca serios motivos de credibilidad,
indicios graves, documentos, peritación o cualquier otro medio probatorio que
comprometa la responsabilidad del disciplinado.
B.- La demanda
El actor considera que las disposiciones
legales demandadas, violan el Preámbulo y los artículos 2, 13, 29 y 209 de la
Constitución Política.
En primer término, señala el actor, que en
los artículos 84 y 85 se establecen en forma taxativa las providencias que
deben ser notificadas en forma personal, dejando las restantes providencias que
se dicten dentro del proceso disciplinario sin la posibilidad de que se
notifiquen, resultando por lo tanto, secretas o comunicadas informalmente, lo
que implica que los investigados carecen de la oportunidad de tener un
conocimiento adecuado y oportuno de las providencias interlocutorias que se
profieran en el curso del proceso, para acceder a ejercer su derecho de
controvertirlas y, consecuentemente, ejercer a plenitud su derecho de defensa.
Así mismo, considera que el hecho de
haberse restringido la procedencia de los recursos de reposición y apelación y,
el derecho de ser oído en exposición espontánea durante el proceso
disciplinario, conduce a situaciones en donde la primera notificación que
recibe el investigado es la del auto de cargos, lo cual recorta sus
posibilidades de defensa.
En relación con el artículo 92-7 del Código
Disciplinario Unico, se impone como uno de los requisitos formales del auto de
cargos, la determinación provisional de la naturaleza de la falta y,
entratándose de la conducta disciplinaria, se debe realizar una valoración
probatoria tendiente a establecer los elementos que la estructuran, a saber, la
tipicidad, la antijuridicidad y la culpabilidad del hecho que se atribuye. Lo
mismo, a juicio del actor, parece deducirse del artículo 150 ejusdem, por
cuanto establece que habrá lugar a la formulación de cargos una vez se encuentre
demostrada objetivamente la falta y, a la vez, existan medios de prueba que
comprometan la responsabilidad del sujeto disciplinado, responsabilidad ésta,
que se refiere al elemento subjetivo de la conducta, es decir a la
culpabilidad.
Sin embargo, agrega, que en la práctica se
siguen formulando cargos sin que se establezca, a partir de la debida
valoración probatoria, si las conductas por las cuales se investiga al
disciplinado, lo son a título de dolo o de culpa, haciendo muy difícil, casi
imposible que el servidor público asuma una defensa integral de los cargos que
se le formulan.
Entonces, si con fundamento en las normas
acusadas no se puede deducir una obligación de señalar provisionalmente la
forma de culpabilidad de la conducta, desde el momento de la formulación de los
cargos, se debe proceder a su declaratoria de inconstitucionalidad o,
condicionarse su exequibilidad, a que la responsabilidad consagrada en las
normas, es de carácter subjetivo y, en consecuencia debe establecerse, así sea
en forma provisional, la modalidad de la culpabilidad por la cual se formulan
los cargos.
Los artículos 99 y 102, limitan en extremo
las posibilidades de ejercer los derechos de contradicción, defensa, doble
instancia y publicidad, al señalar taxativamente, las providencias
interlocutorias susceptibles de los recursos de reposición y apelación, razón
por la cual, estas disposiciones resultan contrarias al Estatuto Fundamental.
Por otra parte, el artículo 111 demandado,
restringe el mecanismo de la revocatoria directa únicamente para los fallos
disciplinarios manifiestamente opuestos a la Constitución o a la ley o cuando
quebranten o amenacen los derechos del sancionado, dejando de lado la
aplicación de esta figura en relación con otras providencias interlocutorias que
se encuentren en las mismas condiciones, desconociendo por ende, la supremacía
de la Constitución y el respeto absoluto a los derechos fundamentales.
El artículo 119 inciso primero, es
igualmente inconstitucional, en tanto que admite la solicitud de la práctica de
pruebas siempre y cuando se tenga la calidad de disciplinado o, cuando se haya
rendido versión espontánea, desconociendo que ese derecho le asiste al
investigado, desde el momento mismo del inicio de dicha investigación como
medio de contradicción y defensa.
Por último, el artículo 140 del Código
Disciplinario Unico, no se ajusta a los postulados del debido proceso, por
cuanto el derecho a ser oído dentro de la investigación disciplinaria, es una
de las formas del ejercicio del derecho de defensa en cualquier etapa procesal,
por ello, su recepción no puede convertirse por ministerio de la ley, en un
acto discrecional del investigador.
C.    Intervenciones
Intervención del Ministerio de Justicia y
del Derecho.
Comienza el Ministerio de Justicia y del
Derecho, agrupando en tres segmentos los cargos formulados por el demandante.
El primer grupo lo constituyen los
artículos 84, 92 y 150, los cuales, según los cargos que se le endilgan en la
demanda, vulneran el derecho a la defensa al establecer de manera taxativa las
providencias que deben notificarse, implicando que las demás providencias que
se profieran durante el proceso no son objeto de notificación, careciendo el
investigado, por lo tanto, de su derecho a controvertirlas.
A juicio del interviniente, respecto de los
cargos formulados, se debe destacar en primer lugar, que el artículo 83 del
Código Disciplinario Unico, establece que las notificaciones tienen varias
modalidades, en forma personal, por estrado, por edicto o por conducta
concluyente. Lo que significa, que las providencias que no se encuentran
descritas en las normas acusadas, deben notificarse por las otras vías que
señala la disposición citada, lo que lleva a concluir, que dentro del proceso
disciplinario no existen providencias secretas y,  por lo tanto, pueda el
investigado ejercer plenamente su derecho de defensa.
En cuanto hace referencia al auto de
cargos, el Código Disciplinario Unico, a juicio del interviniente, es claro en
establecer el contenido de dicha providencia, a saber, una referencia al origen
de la investigación, la identificación de los presuntos autores con indicación
de los cargos que ocupaban al momento de la realización de la conducta, la
descripción de la conducta con señalamiento de las circunstancias de modo
tiempo y lugar, la indicación de las normas que tipifican esa conducta como una
falta disciplinaria y la determinación provisional de la naturaleza de la
falta.
De manera pues, que como la naturaleza de
la falta permite la imposición de determinadas sanciones, es allí, donde el
investigador debe actuar con rigurosidad en su calificación “como que a esta
cuestión también debe referirse la defensa que, aún admitiendo la responsabilidad,
podría concretarse a discutir la gravedad deducida en el auto de cargos para
buscar que se modifique la calificación, y así lograr la disminución de la
sanción o que se fije un procedimiento diferente de ser lo procedente”.
Por lo tanto, concluye el Ministerio de
Justicia y del Derecho, que respecto de este primer grupo de normas, en ningún
momento se vulnera el derecho a la defensa, sino que por el contrario se
asegura al investigado su ejercicio pleno de ese derecho.
Ahora bien, en el segundo grupo se
encuentran los artículos 99, 102 y 119, los cuales son atacados por la
vulneración de los derechos a la contradicción, defensa, publicidad y doble
instancia, por cuanto, estas disposiciones establecen las providencias contra
las cuales proceden los recursos de reposición y apelación, quedando las
restantes, carentes de éstos recursos.
Manifiesta el interviniente, que el
Constituyente de 1991, elevó a canon constitucional el principio de la doble
instancia, pero sin revestirlo de carácter absoluto, prueba de esto, es que el
Constituyente reservó al legislador la facultad de establecer algunas
excepciones a dicho principio, las cuales sin embargo, deben observar los
derechos, valores y postulados axiológicos consagrados en la Constitución.
Así mismo, el artículo 29 Superior, exige
que en todo juzgamiento se observen las formalidades propias de cada juicio,
entre las cuales, se encuentran, las impugnaciones contra las providencias, a
través del mecanismo de los recursos, bien sea en el curso del proceso o al
finalizar el mismo, de conformidad con lo que establezca la ley.
Entonces, es potestativo del legislador el
señalamiento de las reglas referentes a los recursos, es decir, contra cuáles
providencias proceden, los términos para interponerlos, la notificación y la
ejecución de las providencias, entre otros aspectos, de manera pues, que salvo
“ciertas referencias explícitas de la Carta –como la posibilidad de impugnar
los fallos de tutela y las sentencias penales condenatorias (CP arts. 29 y
86)”, el legislador puede instituir contra qué providencias proceden los
recursos, teniendo en cuenta principios superiores fundamento de la
administración de justicia, como son, la eficacia y la celeridad.
Luego, puede el legislador, consagrar un
recurso en relación con ciertas decisiones y, excluir del mismo otras, pues se
trata de una función que le es propia, de conformidad con la evaluación sobre
la necesidad y conveniencia para plasmar tal distinción, siempre y cuando no
desconozca principios de rango constitucional de obligatoria observancia.
Por último, en el tercer grupo se
encuentran los artículos 119, 130 y 140, acusados de vulnerar el derecho de
contradicción y el debido proceso, por determinar el momento en que se pueden
solicitar y practicar pruebas, cuando a juicio del actor esto debe presentarse
desde el mismo momento del inicio de la investigación.
El Ministerio de Justicia y del Derecho,
tampoco comparte la acusación que se endilga a estas disposiciones, toda vez,
que en los procesos disciplinarios los derechos al debido proceso y a la
defensa, no sólo se encuentran regulados constitucionalmente, sino que el mismo
Código Disciplinario Unico, en diferentes preceptos, le reconocen al inculpado
los derechos a “conocer el informe y las pruebas que se alleguen al proceso, a
ser notificado de los cargos que se le imputan, a ser oído en la declaración de
descargos y a ser representado por un apoderado (artículos 130, 84, 152 y
147)”.
Agrega el interviniente, que el artículo
153 de la citada ley, impone al investigador el deber de practicar las pruebas
solicitadas por el inculpado, siempre y cuando resulten pertinentes y
conducentes para el esclarecimiento de los hechos, de tal forma, que la
negativa a la práctica de algunas pruebas solicitadas, sólo pueden obedecer a
la circunstancia de que no sean conducentes a establecer la verdad sobre los
hechos, o bien que estén legalmente prohibidas o, que se trate de pruebas
ineficaces “o versen sobre hechos notoriamente impertinentes o se las considere
manifiestamente superfluas”; por ende, como quiera que la declaratoria de
inconducencia de una prueba puede conllevar la violación del derecho de defensa
y del debido proceso, perjudicando indudablemente al inculpado, “el
investigador debe proceder con extrema cautela y en caso de duda, optar por la
admisión de la prueba”.
Así las cosas, es indudable a juicio del
interviniente, el derecho que asiste al investigado dentro del proceso
disciplinario, para pedir pruebas y solicitar la práctica de las mismas, desde
el mismo momento en que tiene conocimiento de que se sigue un procedimiento en
su contra.
Concluye el interviniente, señalando que
las normas acusadas no contrarían las disposiciones constitucionales que se
acusan como violadas, y por ello, solicita su declaratoria de
constitucionalidad.
D.  Concepto del Procurador General de la
Nación.
En concepto Nro. 1855 del 28 de julio de
1999, el señor Procurador solicita declarar constitucionales las normas
demandadas. Sus razones se pueden resumir así :
El Ministerio Público inicia su
intervención, señalando que dentro del amplio concepto de publicidad que
consagra el artículo 29 Superior, se entiende que el investigado tiene el
derecho a conocer las actuaciones procesales que profiera la Administración “a
través de cualquier medio”, esto es, sin que se determine específicamente una
forma para hacerlo. En ese orden de ideas, existen varias disposiciones, entre
las cuales se encuentra, por vía de ejemplo, el artículo 33 de la Ley 190 de
1995, así como el artículo 80 inciso primero del Código Disciplinario Unico.
Entonces, además de la facultad permanente
que tiene el servidor público para enterarse en cualquier momento de los
pronunciamientos y pruebas que se profieran y obren en el proceso, existen por
disposición del legislador, ciertos actos procesales que deben ser
“particularmente” dados a conocer al investigado, a través de cualquiera de los
mecanismos contemplados en el artículo 79-1 del Código Disciplinario Unico,
entendidos como formas de publicidad, esto es “comunicaciones, notificaciones o
publicaciones que las normas vigentes establecen”.
De manera pues, que no le asiste razón al
demandante, en el sentido de señalar que algunas providencias judiciales
revisten la calidad de secretas, al no permitirse la notificación de todos los
actos interlocutorios, pues como se desprende de las disposiciones legales
citadas, el investigado goza de la facultad de conocer todas las providencias
judiciales, por cualquier mecanismo legal, garantizándose de esta manera la
publicidad del proceso y, por ende el derecho de defensa y de contradicción “en
cualquier momento de la averiguación”.
Tampoco, continua el Ministerio Público, le
asiste razón al accionante, al afirmar que la notificación únicamente respecto
del auto de cargos, el que niega pruebas, el que niega el recurso de apelación
y los fallos, permite que el investigado se entere de las diligencias que se
adelantan hasta el momento que se formulan cargos, por cuanto, el artículo 80
del Código Disciplinario Unico “ordena que se comunique al imputado la
iniciación de la indagación preliminar o de la investigación disciplinaria para
que ejerza sus derechos de contradicción y defensa”.
Resulta pues, que desde que el procesado
tiene conocimiento de la existencia de la investigación, puede presentar los
escritos que desee, así como solicitar el archivo y, allegar las pruebas que
considere conducentes, de manera tal, que no existe un precepto que desconozca
este derecho e imponga límites a ello.
Por otra parte, señala el Procurador, que
el auto de cargos se constituye en el “cimiento”, en el cual se estructurará el
posterior fallo, así las cosas, en él se fijan los límites a los cuales se
deberá sujetar el investigador para ejercer su potestad punitiva en el caso
concreto, sin que le sea dable posteriormente, sancionar o absolver al
funcionario público por comportamientos diversos al que se especifica en el
auto de cargos.
De tal suerte, que el régimen
disciplinario, fija con claridad los requisitos “sustanciales y formales” del
auto de cargos, entre los cuales, a la luz del artículo 150 de la Ley 200 de
1995, se encuentra el de establecer que la responsabilidad del sindicado este
comprometida por cualquier medio probatorio legalmente allegado al proceso; así
mismo, atendiendo la obligación fundamental de motivar las decisiones, el
artículo 92 ibidem, determina que en el auto de cargos se describa la “conducta
violatoria de la norma que impone el deber, la prohibición o la inhabilidad
(num. 5º) y se determine provisionalmente la naturaleza de la falta
(num. 7º)”.
Indica el Procurador, que es incuestionable
que en cumplimiento del requisito formal que se establece en el numeral 7 del
artículo 92 citado en el párrafo precedente, se debe incluir la determinación
del grado de culpabilidad de la falta que se atribuye al servidor público, como
quiera que ésta constituye el elemento subjetivo de la conducta y, por ende,
debe hacer parte de su descripción. Ahora bien, es en ese momento, en donde el
funcionario que realiza la investigación debe precisar ese aspecto, por cuanto
“este elemento se relaciona con la especificación provisional de la gravedad de
la falta (gravísima, grave o leve, de acuerdo al artículo 24 y a los criterios
señalados en el artículo 27 ibidem)”.
Además, precisa el Ministerio Público, que
“el grado de culpabilidad” constituye uno de los distintos parámetros que
señala el artículo 27 para la determinación de la gravedad o levedad de la
falta, por lo que, necesariamente debe ser evaluado el tipo subjetivo (dolo o
culpa) con el fin de realizar la calificación provisional de la falta.
Igualmente, agrega el Procurador, que
aparece claro, que en la descripción de la conducta se debe formular la
imputación fáctica, la cual resulta inmodificable a partir de ese momento, en
la que se habrá de indicar si la acción u omisión que se imputa al investigado,
se cometió a título de dolo o de culpa.
Por otra parte, manifiesta el Procurador,
que con argumentos similares a los expuestos al censurar los artículos 84 y 85,
el accionante considera que la no impugnación de todas las providencias
interlocutorias dentro del proceso disciplinario, coartan los derechos
fundamentales de contradicción, defensa y doble instancia.
Al respecto, agrega, que esta Corporación
en reiteradas oportunidades, ha señalado la discrecionalidad de que goza el
legislador para establecer los mecanismos de impugnación, en lo relacionado con
las diversas decisiones que se profieren durante las investigaciones penales y
administrativas y, al respecto cita doctrina constitucional sobre la materia,
para concluir, que no procede la inconstitucionalidad de las normas acusadas.
En cuanto al artículo 111 de la Ley 200 de
1995, señala el Procurador, que mucho se ha discutido sobre la figura de la revocatoria
directa, en materia disciplinaria y, manifiesta que cuando éste mecanismo es
ejercido por el investigado, se constituye en un verdadero recurso
extraordinario al cual acude con el fin de que se le garanticen la
constitucionalidad y legalidad de los fallos que profieren los organismos de
control. Por el contrario, cuando es ejercido de oficio, se considera como un
mecanismo unilateral de la administración, tendiente a revisar sus propias
decisiones y sacarlas del ámbito jurídico, cuando se presente alguna de las
causales que preceptúa el artículo 111 del Código Disciplinario Unico.
Así pues, teniendo en cuenta que la
revocatoria directa, se constituye en un mecanismo de discusión e impugnación
de los actos administrativos, el legislador al reconocerlos goza de
discrecionalidad para determinar los eventos en los cuales procede, los
requisitos que se exigen, su trámite y consecuencias. Por lo tanto, no puede
exigirse que la ley consagre este mecanismo como un medio general de
controversia de las decisiones de fondo que se adopten, ya que éstas pueden ser
impugnadas a través de los recursos ordinarios contemplados en la legislación.
En relación con el artículo 119 demandado,
considera el Procurador, que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional,
el funcionario investigado, ya sea en forma preliminar, tiene la oportunidad
desde el inicio de la investigación de solicitar la práctica de las pruebas que
considere conducentes para el esclarecimiento de los hechos, por cuanto la
norma en ningún momento limita esta oportunidad y, ello no puede considerarse
que contraria normas de orden superior.
Por último, entratándose del artículo 140
de la Ley 200 de 1995 “contempla la facultad del funcionario investigador para
oír en exposición espontánea ‘al servidor público que considere
necesario para determinar la individualización o identificación de los
intervinientes en el hecho investigado”, entonces, a juicio del
Ministerio Público, en el supuesto que plantea la norma, no existe un imputado
claramente establecido, de donde se deduce que no se tiene certeza sobre el
presunto infractor de la norma disciplinaria, por lo que,  no se puede predicar
que se este dejando al arbitrio del investigador el derecho de defensa que
pueda ejercerse mediante la exposición espontánea, sino que por el contrario,
se acude a ella, con el fin de recibir declaraciones de servidores públicos que
carezcan de la calidad de investigado para aclarar contra cuál de ellos ha de
seguirse la investigación correspondiente, buscando justamente salvaguardar los
derechos de quien eventualmente pudiera resultar comprometido en la
investigación que se adelanta.
E.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-4 la Corte Constitucional  es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la
demanda que se estudia.
2.
El problema jurídico.
Corresponde a la Corte Constitucional
determinar si los artículos demandados de la Ley 200 de 1995, vulneran los
artículos 2, 13, 23, 29 y 209 de la Constitución Política.
3.
El Derecho Disciplinario.
Previamente a entrar en el análisis de los
cargos de la demanda, considera oportuno esta Corporación realizar una síntesis
somera de lo que se ha entendido doctrinaria y jurisprudencialmente, por
Derecho Disciplinario.
Sea lo primero decir, que el objetivo
primordial del Derecho Disciplinario, consiste en garantizar la efectividad,
eficacia, eficiencia y sobre todo la dignidad del servicio público
correspondiente, para lograr de esta manera la adecuada marcha de la
administración pública y, en consecuencia, poder brindar a los administrados
una función pública ejercida en beneficio de ellos y de la comunidad en general
y, asegurar la protección de los derechos y libertades de los asociados.
Esta Corporación, en sentencia C-417 del  4
de octubre de 1993, señaló:
“...En lo que concierne al Estado, no
podría alcanzar sus fines si careciera de un sistema jurídico enderezado a
regular el comportamiento disciplinario de su personal, fijando los deberes y
obligaciones de quienes lo integran, las faltas, las sanciones correspondientes
y los procedimientos para aplicarlas.
“El derecho disciplinario está integrado
por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores
públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones
independientemente de cuál sea el órgano o la Rama a la que pertenezcan. Ello
hace parte de las condiciones mínimas inherentes a la actividad oficial, que
resultan imprescindibles para la eficiente atención de los asuntos a cargo del
Estado, motivo por el cual su mantenimiento, merced a un ordenamiento jurídico
especial de reglas y sanciones, no solamente constituye derecho sino que es
ante todo deber del Estado.
“El derecho disciplinario es, pues,
consustancial a la organización política y tiene lugar preferente dentro del
conjunto de las instituciones jurídicas...”.
Ahora bien, con la expedición de la Ley 200
de 1995, se expide el Código Disciplinario Unico, mediante el cual se pretende
la creación de un Estatuto “único” que abarque todo el régimen disciplinario
aplicable a todos los servidores públicos vinculados al Estado, obviamente con
algunas excepciones, pero de manera general, se trata de un estatuto, que
unifica y da uniformidad a los distintos regímenes disciplinarios vigentes con
anterioridad a la expedición de la citada ley y, que a su vez, se encontraban
plasmados en diferentes normatividades.
4.  Análisis
de los cargos de la demanda.
4.1.    Artículos
84 y 85 de la Ley 200 de 1995.
Acusa el actor los artículos 84
y 85 de la Ley 200 de 1995, el primero de ellos, por cuanto, a su juicio,
dispone que no existe el deber de notificar sino las providencias expresamente allí
mencionadas, a saber: “el auto de cargos, el que niega la práctica de pruebas
el que niega el recurso de apelación y los fallos”; el segundo de los artículos
mencionados, es decir el artículo 85 ejusdem, por cuanto, establece que las
providencias ya aludidas  deben notificarse personalmente “si el interesado
comparece ante el funcionario competente antes de que se surta otro tipo de
notificación”.  De esta manera, según lo expresa el demandante, quedan algunas
providencias de gran trascendencia exentas de la notificación, resultando ser
secretas o comunicadas informalmente, con lo cual, el investigado carece de
oportunidad para tener un conocimiento adecuado de ellas, restringiendo su
derecho a controvertirlas y, en consecuencia, se  priva al investigado del
derecho a ejercer a plenitud su defensa y, por ello, se quebranta el artículo
29 de la Constitución.
Las notificaciones judiciales y
administrativas, constituyen un acto material de comunicación, a través de las
cuales se pone en conocimiento de las partes o de terceros interesados las
decisiones que se profieran dentro de un proceso o trámite judicial o
administrativo, de manera que se puedan garantizar los principios de publicidad
y contradicción y, sobre todo, cumplen la función de prevenir que se pueda
afectar a alguna persona con una decisión sin haber sido oída, con violación
del principio constitucional al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de
la Carta.
En efecto, el artículo 29 de la
Constitución, establece que “El debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas.
“Nadie podrá ser juzgado sino conforme a
leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y
con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.”
De manera pues, que para el adecuado y
razonable ejercicio de la función disciplinaria, al Estado, no sólo le compete
asegurar el cumplimiento de los fines y funciones para garantizar la buena
marcha de la gestión pública, sino que, además, cuando los servidores públicos
incurran en faltas que afectan el buen servicio y que hayan sido tipificadas
como tales por la ley, le corresponde la imposición de las sanciones
disciplinarias a que haya lugar, respetando y garantizando los derechos
fundamentales de los investigados.
Como quiera que indiscutiblemente, con el
proceso disciplinario se afectan derechos de los sujetos que se investigan, no
solamente porque se concluya en la imposición de una sanción determinada, sino
por el sólo hecho de encontrarse vinculado a un proceso, esto obliga al Estado
a establecer unos límites, que se traducen en la protección de los derechos del
disciplinado, entre los cuales se encuentran, entre otros, en las posibilidades
de ejercer su derecho de defensa.  Ello requiere la existencia de
procedimientos adecuados de publicidad del proceso, desde su inicio y  durante
la duración del mismo, para hacer efectivo  el principio de contradicción, una
de cuyas manifestaciones más enérgicas la constituye el derecho a impugnar las
providencias, ya sea al discutir su validez a través del instituto de las
nulidades, ora discutiendo la eficacia de aquellas, para lo cual se consagran
por el legislador los recursos contra ellas.
Ahora bien, en virtud de ese principio de publicidad,
el artículo 79-1 del Código Disciplinario Unico, preceptúa que “Las autoridades
darán a conocer sus decisiones mediante las comunicaciones, notificaciones o
publicaciones que las normas vigentes establecen...”; y, a su vez, el artículo
84 ejusdem, limita las providencias susceptibles de notificación, a las que
taxativamente señala, esto es, “el auto de cargos, el que niega la práctica de
pruebas, el que niega el recurso de apelación y los fallos”.
Si bien es cierto, el Código Disciplinario
Unico, contempla diversos mecanismos a través de los cuales el investigado
puede conocer las decisiones que se tomen durante el proceso, a juicio de la
Corte Constitucional, esos “mecanismos” no ofrecen, en todos los casos,
efectivas posibilidades de garantizar, en forma oportuna la publicidad del
proceso. Esto por cuanto, en relación con las “comunicaciones” y
“publicaciones”, a que se refiere el artículo 79-1 de la Ley 200 de 1995, no
establecen la forma precisa en que deban realizarse dichas comunicaciones y
publicaciones, para que puedan ser conocidas y controvertidas durante el
proceso, por parte del servidor público investigado, ni tampoco regulan cuándo
ha de producirse esa comunicación, ni se indica a partir de qué fecha se
entiende surtida esa comunicación al investigado para, en tal caso, tener
certeza sobre el término a su disposición para impugnar el acto procesal de que
se trate.
Entonces, tenemos, que solamente las
notificaciones cumplen el propósito de dar a conocer en forma efectiva las
providencias que se dicten, por lo que, el hecho de limitar dicha forma de
comunicación a determinados actos procesales, priva del principio de
contradicción y por ende, del derecho constitucional de defensa,  otros actos
procesales que pueden ser proferidos durante el trámite del proceso
disciplinario y, que por la naturaleza misma de la decisión que contienen deben
ser conocidas por el disciplinado, para poderlos controvertir. Así ocurre,
entre otros,  con los autos que señalan fechas para la práctica de pruebas, los
que decretan una nulidad, los que disponen sobre la acumulación de procesos
disciplinarios y, en general, con otras providencias interlocutorias diferentes
a las citadas en la norma demandada.
Siendo ello así, fluye como obligada
conclusión de lo expuesto, que la expresión “Sólo” contenida en el artículo 84
de la Ley 200 de 1995, en cuanto mediante ella se priva de notificación al
interesado de providencias distintas de las allí mencionadas, es claramente
inconstitucional, en cuanto cercena en forma grave el principio de la
publicidad de los actos procesales que se dicten en el proceso disciplinario,
con afectación consecuencial del derecho a impugnarlos.
Por  otra parte, al tenor del artículo 85
del Código Disciplinario Unico, la notificación personal procede “...si el
interesado comparece ante el funcionario competente antes de que se surta otro
tipo de notificación”.
Como se señaló, en aras de preservar la
garantía constitucional que consagra el artículo 29 Superior, se establece la
necesidad indiscutible de notificar a las partes, con el objeto de que conozcan
la existencia de una providencia que las afecta, para ejercer las facultades
propias del debido proceso.
Existen pues, varias formas de notificación
dentro del proceso disciplinario, según lo dispone el artículo 83 del Código
Disciplinario Unico, a saber : personal, por estrado, por edicto o por conducta
concluyente.
La notificación personal que contempla el
artículo 85 demandado, es la que de manera más efectiva, salvaguarda los
derechos de defensa del disciplinado, por cuanto garantiza un mayor
conocimiento y convocatoria directa al proceso. Es pues, la notificación
personal, la notificación por excelencia, constituyendo las demás, formas
subsidiarias de notificación.  La norma demandada prevé la notificación
personal del auto de cargos, del auto que niega las pruebas, del que niega el
recurso de apelación y de los fallos “si el interesado comparece ante el
funcionario competente antes de que se surta otro tipo de notificación”.  Es
decir, establece para el servidor público sometido al proceso disciplinario la
carga de comparecer ante su investigador “antes de que se surta” notificación
distinta a la personal como requisito para que esta última se realice. Ello
significa, entonces, que la notificación personal deviene en subsidiaria, con
graves repercusiones para el ejercicio, a plenitud, del derecho de defensa. Por
ello, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión aludida, lo que no
implica, como es obvio, que, ante la imposibilidad de llevar a cabo la
notificación personal, se le dé aplicación al artículo 87 de la Ley 200 de
1995, norma ésta en la que se estableció por el legislador, para evitar la
parálisis indebida del proceso disciplinario, que las providencias allí
mencionadas “se notificarán por edicto cuando a pesar de las diligencias
pertinentes de las cuales se dejará constancia secretarial en el expediente, no
se hayan podido notificar personalmente”.
Como se ve, se garantiza de todas maneras
la notificación de esos actos procesales, otorgando la posibilidad, de ser
conocidos por el investigado y, en consecuencia, la oportunidad de
controvertirlos, con lo cual se garantiza el efectivo ejercicio del derecho al
debido proceso que consagra el artículo 29 de la Carta Política.
4.2.    Artículos
92 numeral 7º y 150.
Considera el demandante, que las
disposiciones demandadas, violan preceptos de orden superior, por cuanto, no
establecen la obligación de determinar en el auto de cargos, la forma de
culpabilidad que se atribuye a la conducta, lo cual, a su juicio, entorpece el
ejercicio del derecho de defensa del disciplinado.  Considera, que las
disposiciones acusadas, pueden resultar exequibles, pero bajo el entendido de
que el elemento subjetivo de la falta se relaciona con la responsabilidad a que
alude el artículo 150 del Código Disciplinario Unico y, por ende, esto debe
hacer parte de la determinación de su naturaleza provisional.
La Corte Constitucional ha señalado, que
“El auto de formulación de cargos es una providencia de trámite que sienta los
cimientos sobre los cuales se edifica el proceso disciplinario destinado a
establecer la responsabilidad disciplinaria del inculpado, de modo que el órgano
titular del poder disciplinario fija en aquella el objeto de su actuación y le
señala al imputado, en forma concreta, cual es la falta disciplinaria que se le
endilga a efecto de que pueda ejercer su derecho de defensa”. (Sent. T-418 de
1997).
Una vez finalizada la investigación, luego
de su evaluación, se concluye que objetivamente se encuentra establecida la
existencia de una falta disciplinaria que compromete la responsabilidad del
disciplinado, se abre paso el juzgamiento, el cual comprende varias etapas,
entre las cuales se encuentra, la formulación de los respectivos cargos, que
constituyen el marco dentro del cual se debe desarrollar el proceso
disciplinario, para que el investigado pueda proveer a su defensa.
Tenemos entonces, que según el artículo
92-7 de la Ley 200 de 1995, se establece como requisito formal del auto de
cargos,  “La determinación provisional de la naturaleza de la falta”.  Como
quiera que la naturaleza de la falta permite la imposición de determinada
sanción, esto es, a la luz del artículo 24 ibidem,  faltas gravísimas, graves o
leves, la calificación “provisional” de la falta, al contrario de lo afirmado
por el accionante, permitiría discutir en lo que resta del proceso
disciplinario y, antes de que se profiera la sentencia definitiva, la gravedad
de la falta, buscando modificar la calificación y en consecuencia, disminuir la
sanción.  Ello significa, que se pueda evaluar en una nueva oportunidad, la
calificación provisional  que se ha realizado en el auto de cargos, siempre y
cuando surjan nuevos elementos de juicio, de conformidad con las pruebas que se
aporten al proceso y, que a  la postre, puedan resultar más beneficiosos para
el investigado.
En efecto, la Corte Constitucional ha
señalado : “De ninguna manera ha de entenderse que la defensa del procesado
resida en su certidumbre acerca de que la administración de justicia permanezca
en el error. Si las diligencias iniciales dentro del proceso daban lugar para
pensar algo que en el curso del mismo se demuestra equivocado o susceptible de
ser corregido, la obligación del juez al adoptar decisión de mérito es la de
declarar que el equívoco o la inexactitud existieron, dilucidando el punto y
resolviendo de conformidad con lo averiguado, y en ello no se ve comprometida
la defensa de la persona sometida a juicio, quien accede a la justicia
precisamente para que se defina su situación, fundada en la verdad real y no
apenas en calificaciones formales ajenas a ella”. (Sent. C-491 de 1996).
En la misma sentencia, también se señaló lo
siguiente : “De otra parte, el carácter provisional de la calificación se
aviene con la garantía consagrada en el artículo 29 de la Constitución, toda
vez que sostiene la presunción de inocencia del procesado en cuanto al delito
por el cual se lo acusa, presunción únicamente desvirtuable mediante sentencia
definitiva. Si, por el contrario, la calificación fuera inmodificable, se
mantendría lo dicho en la resolución de acusación, aunque en el curso del
juicio se demostrara que ella, en su base misma, era deleznable, lo cual carece
del más elemental sentido de justicia”.
Por otra parte, en cumplimiento del
requisito formal que consagra el numeral 7 del artículo 92 del Código
Disciplinario Unico, es forzoso concluir, que en la determinación provisional
de la naturaleza de la falta, se debe incluir el grado de culpabilidad de la
falta que se atribuye al servidor público, toda vez, que ésta constituye el
elemento subjetivo de la conducta y, por ende, debe hacer parte de su
descripción. En efecto, el artículo 27 de la Ley 200 de 1995, al establecer los
criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta, establece entre
otros, el “grado de culpabilidad”, lo que conduce a que necesariamente, al
realizar la calificación de la falta, se evalúe el tipo subjetivo, esto es, si
se cometió con dolo o con culpa.
Ahora bien, según lo previsto en el
artículo 150 del Código Disciplinario Unico, también demandado, por las mismas
razones que se esgrimieron respecto del artículo 92-7, ejusdem, sólo queda por
precisar, que la referencia de la disposición, a la demostración objetiva de la
falta, no se refiere a  la “objetividad de la responsabilidad”, sino de la
comprobación de que en efecto, se cometió una conducta típica, a la luz del
Código Disciplinario Unico, lo que implica, que el hecho por el cual se
denuncia a un servidor público se encuadra dentro de las faltas gravísimas, o
en la extralimitación o abuso de derechos, en el incumplimiento de deberes o en
la violación de prohibiciones, todo ello al tenor de lo dispuesto en los
artículos 25, 39, 40 y 41 del Código Disciplinario Unico.
En cuanto hace relación a la prueba sobre
la probable responsabilidad del disciplinado, lo que a juicio del demandante
debe referirse al elemento subjetivo de la conducta, es decir a la culpabilidad,
es necesario precisar, que en primer término, la responsabilidad del
investigado, debe estar comprometida por cualquier medio probatorio legalmente
allegado al proceso, como la misma norma lo establece “...confesión, testimonio
que ofrezca serios motivos de credibilidad, indicios graves, documentos,
peritación...”; y, en segundo término, que en todo caso, el examen de la
responsabilidad, ha de realizarse, a la luz del principio de culpabilidad que
consagra el artículo 14 del estatuto disciplinario, es decir, analizando
concretamente, si la conducta típica se cometió con dolo o con culpa. Sólo esa
interpretación armónica de esas normas que integran el Código Disciplinario
Unico, permiten concluir que el artículo 150 de la Ley 200 de 1995 resulta constitucional.
4.3.    Artículos
99 y 102.
A juicio del demandante, las disposiciones
acusadas, vulneran los principios de contradicción, publicidad, defensa y doble
instancia, por cuanto, salvo las taxativas excepciones que consagran las normas
demandadas, las demás providencias interlocutorias quedan sin la posibilidad de
impugnación mediante los recursos de reposición y apelación.
Los artículos 99 y 102 del Código
Disciplinario Unico, aquí demandados, consagran en su orden, los recursos de
reposición y apelación, contra las providencias que allí se establecen, esto
es, el recurso de reposición contra los “autos de sustanciación, contra el que
niega la recepción de la versión voluntaria y contra los fallos de única
instancia”; a su vez, el recurso de reposición procede contra “el auto que
niega pruebas en la investigación disciplinaria y contra el fallo de primera
instancia”.
El legislador en el ejercicio de sus
atribuciones, al regular los distintos procedimientos, goza de la facultad de
configuración legislativa y, en ese orden de ideas, determina cuáles son las
providencias recurribles y cuáles los recursos procedentes para el efecto.
Así las cosas, esta Corporación, ha
expresado : “...En particular, esta Corte ha señalado que los recursos son de
creación legal, y por ende es una materia en donde el Legislador tiene una
amplia libertad, puesto que salvo ciertas referencias explícitas de la Carta
–como la posibilidad de impugnar los fallos de tutela y las sentencias penales
condenatorias (CP arts 29 y 86)- corresponde al Legislador instituir los
recursos contra las providencias judiciales y administrativas, señalar la
oportunidad en que proceden y sus efectos” (Sent.  C-017 de 1996).
Inclusive, con anterioridad, en sentencia
C-005 de 1993, esta Corporación señaló que “Si el legislador decide consagrar
un recurso en relación con ciertas decisiones y excluye del mismo otras, puede
hacerlo según su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar
tal distinción, pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no
rompa o desconozca principios constitucionales de obligatoria observancia. Más
todavía, puede, con la misma limitación, suprimir los recursos que haya venido
consagrando sin que, por el solo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución
Política”. (Negrillas fuera de texto).
Igualmente, la libertad del legislador,
quedó plenamente establecida, en pronunciamientos de esta Corporación sobre el
principio de la doble instancia, cuando expresó : “La jurisprudencia  ha
sostenido reiteradamente que la doble instancia, a través de la apelación o la
consulta, no es parte esencial del debido proceso, y la Constitución no la
ordena como exigencia del juicio adecuado.
“Empero, la tesis jurisprudencial que se menciona
tienen hoy un carácter relativo pues si bien es cierto que la Constitución no
establece la doble instancia como un principio del debido proceso, de manera
abstracta y genérica, no lo es menos que la posibilidad de impugnar las
sentencias condenatorias si es un derecho que hace parte del núcleo esencial
del debido proceso. En otros términos, una norma que impida impugnar las
sentencias condenatorias será inconstitucional por violación del debido
proceso. En todos los demás casos, la doble instancia es un principio
constitucional cuyas excepciones pueden estar contenidas en la ley (art. 31 de
la C.N.).
“En síntesis : La doble instancia no
pertenece al núcleo esencial del debido proceso, -pues la ley puede consagrar
excepciones- salvo cuando se trate de sentencias condenatorias, las cuales
siempre podrán ser impugnadas, según el artículo 29 de la Carta”. (Sent. C-119
de 1993).
De manera pues, que juicio de la Corte, de
conformidad con la doctrina constitucional citada, no se presenta vicio de
inconstitucionalidad respecto de los artículos 99 y 102 del Código
Disciplinario Unico, por omisión relativa, ya que, como se vio, corresponde al
legislador en el ejercicio de sus funciones, establecer los actos procesales
que son objeto de impugnación, los términos para interponerlos, la notificación
y la ejecución de las providencias; así mismo, es competencia del legislador la
determinación de si un recurso debe ser sustentado o no.
Obsérvese entonces, que al deferirse a la
ley, la posibilidad de establecer los mecanismos de impugnación, no se vulneran
disposiciones de orden superior.  Pero es más, el hecho de que no todas las
providencias que se profieran dentro del proceso disciplinario puedan ser
impugnadas mediante la interposición de los recursos de reposición y apelación,
no obsta para que puedan ser atacadas a través de la institución de las
nulidades. Es más, el mismo Código Disciplinario Unico, en su artículo 131,
consagra las causales de nulidad, a saber . “1. La incompetencia del
funcionario para fallar. 2.  La violación del derecho de defensa. 3.  La
ostensible vaguedad o ambigüedad de los cargos y la imprecisión de las normas
en que se fundamenten. 4. La comprobada existencia de irregularidades
sustanciales que afecten el debido proceso”.
Por las razones expuestas, será declarada
la exequibilidad de los artículos 99 y 102  de la Ley 200 de 1995.
4.4.    Artículo
111 del Código Disciplinario Unico.
Aduce el demandante, que la disposición
acusada, consagra la figura de la revocatoria directa, únicamente respecto de
los fallos disciplinarios y, en los eventos establecidos en los dos numerales
que contempla la norma, esto es, “cuando sea manifiesta su oposición a la
Constitución Política o a la ley” y “Cuando con ellos se vulneren o amenacen,
manifiestamente los derechos fundamentales del sancionado”.
Esta Corporación en reiteradas
oportunidades se ha referido a la figura de la revocatoria directa, entre otras
en sentencias T-230 de 1993, T-347 de 1994 y C-095 de 1998.
Ahora bien, la disposición materia de
examen constitucional, forma parte del capítulo sexto del Código Disciplinario
Unico, que hace referencia a la revocatoria directa de los fallos
disciplinarios, y la cual es del siguiente tenor literal : “ARTICULO 111.
CAUSALES DE REVOCACION.  Los fallos disciplinarios serán revocables en los
siguientes casos :
“1.  Cuando sea manifiesta su oposición a
la Constitución Política o a la ley.
“2.  Cuando con ellos se vulneren o
amenacen manifiestamente los derechos fundamentales del sancionado”.
La censura de la cual es objeto esta
disposición legal, se circunscribe a su inciso primero, el cual, establece la
procedencia de esta figura de la revocatoria directa, únicamente respecto de
los fallos disciplinarios, quedando, a juicio del actor, las demás providencias
interlocutorias que se profieran en el curso del proceso disciplinario, sin la
posibilidad de este recurso.
Como se ha señalado en esta providencia,
todas las actuaciones que se adelanten dentro del proceso disciplinario, deben
enmarcarse plenamente, dentro de los principios que integran el derecho
fundamental al debido proceso, de manera, que las normas que integran el
proceso disciplinario, no pueden desconocer los principios de publicidad,
contradicción, defensa, legalidad e imparcialidad.
En este orden de ideas, se constituye como
elemento medular que garantiza el referido derecho fundamental del debido
proceso, durante el trámite de la actuación disciplinaria, la facultad del
servidor público investigado, de controvertir las decisiones que se adopten
durante el trámite del proceso y, entre ellas especialmente, los fallos
disciplinarios.
De conformidad con lo que preceptúa el
artículo 111 de la Ley 200 de 1995, la revocación directa, sólo procede contra
los fallos, y puede ser decretada de oficio o a petición de parte, según
lo dispone el artículo 112 ibidem. Así pues, cuando es ejercida por el
investigado, se constituye en un verdadero recurso “extraordinario” a fin de
que se le garanticen la constitucionalidad y legalidad de los fallos emitidos
por los organismos de control, cuando resulten contrarios a la Constitución o a
la ley o, cuando con ellos se le vulneren sus derechos fundamentales. Pero, a
su vez, cuando dicha figura, es ejercida por el organismo de control, en el
evento de configurarse alguna de las causales que señala la norma demandada, se
presenta como un mecanismo unilateral de la administración, que le permite
retirar del tránsito jurídico sus propios actos, cuando estos violen la
Constitución Política o, con ellos se vulneren derechos fundamentales del
investigado.
Tenemos entonces, que la revocatoria
directa, se instituye en el estatuto disciplinario, como un “mecanismo” de
impugnación de los actos administrativos, reconocido por el legislador, el
cual, como se dijo, goza de discrecionalidad para regular las providencias
susceptibles de ser impugnadas y cuáles los recursos procedentes para el
efecto.
Por lo tanto, los argumentos esgrimidos al
analizar la constitucionalidad de los artículos 99 y 102 del Código Disciplinario
Unico, son válidos respecto del artículo 111 ejusdem, que ahora se estudia.
Pero además, considera esta Corporación, que el legislador en aras de
garantizar el efectivo ejercicio del derecho de defensa en los procesos
disciplinarios, consagró varios medios de impugnación, como ya ha quedado claro
en esta sentencia. Ello es así, por cuanto el investigado, cuenta con los
recursos de reposición y apelación, con las nulidades procesales y, además, con
la revocatoria directa, los cuales, aseguran y garantizan el derecho de defensa
del investigado, durante el proceso disciplinario.
De manera que, no es aceptable el cargo
formulado por el demandante, contra el artículo 111 del Código Disciplinario
Unico.
4.5.    Artículo
119 inciso primero.
El demandante ataca la constitucionalidad
de esta norma, al considerar que la misma, sólo concede la facultad de
solicitar y aportar pruebas, desde el momento en que se adquiere el carácter de
disciplinado, lo cual, al tenor del artículo 72 de la Ley 200 de 1995, se presenta
a partir de la notificación de los cargos, desconociendo los derechos de
contradicción y defensa que tiene el servidor público desde el inicio de la
investigación.
En efecto, la disposición legal limita la
petición de la práctica de pruebas que estime conducentes o aportarlas,  al
“disciplinado” o a “quien haya rendido exposición”.  Sin embargo, esta norma
del Código Disciplinario Unico, no puede ser leída aisladamente, es decir,
realizando una interpretación armónica de las normas contenidas en el Código
Disciplinario Unico, se tiene, que a la luz del artículo 80 ejusdem, este
derecho se tiene desde que se inicia la indagación preliminar; dispone la norma
citada lo siguiente: “ARTICULO 80.  PRINCIPIO DE CONTRADICCIÓN.  El investigado
tendrá derecho a conocer las diligencias tanto en la indagación preliminar como
en la investigación disciplinaria para controvertir las pruebas que se alleguen
en su contra y solicitar la práctica de pruebas.
“Por tanto, iniciada la indagación
preliminar o la investigación disciplinaria se comunicará al interesado para
que ejerza sus derechos de contradicción y defensa”.
Ello significa, que tanto en la etapa de la
indagación preliminar, antes de que se le formulen cargos y durante el término
de los descargos, el investigado podrá solicitar, en aras del ejercicio de
defensa, la práctica de las pruebas que considere pertinentes, es decir, las
que tengan relación con el tema, y que permitan esclarecer los supuestos
fácticos que dan origen al inicio de la investigación.
La Corte Constitucional, al examinar la
constitucionalidad de los artículos 77-2 y 130 del Código Disciplinario Unico,
expresó :
“El proceso disciplinario constituye un
todo unitario que es producto de una actividad secuencial que se desarrolla a
través e una serie de etapas o actos procesales preclusivos, que conducen al
logro de su finalidad, es decir, a obtener el resultado práctico que constituye
su objeto, como es la de establecer la responsabilidad disciplinaria de los
infractores del régimen disciplinario.
“(...)
“Con arreglo a las referidas previsiones,
se distinguen dentro del proceso disciplinario las siguientes etapas : la
indagación preliminar, la investigación disciplinaria y el juzgamiento.
“La indagación disciplinaria es de carácter
eventual y previa a la etapa de investigación, pues sólo tiene lugar cuando no
se cuenta con suficientes elementos de juicio y, por lo tanto, existe duda
sobre la procedencia de la investigación disciplinaria; por consiguiente dicha
indagación tiende a verificar, o por lo menos establecer con cierta
aproximación, la ocurrencia de la conducta, si ella es constitutiva o no de
falta disciplinaria y la individualización o la identidad de su autor.
(...)
“Como parte integrante del derecho al
debido proceso la Constitución reconoce, a quien sea sindicado o imputado, es
decir, a quien se le endilga la comisión de un hecho que configura un ilícito
penal, contravencional o disciplinario, el derecho de defensa que se traduce,
entre otras manifestaciones, en la posibilidad de ser oído, ‘a presentar
pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra’.
“(...)
“Como puede observarse el C.D.U., reconoce
a favor del investigado su derecho a conocer la actuación procesal y a
controvertir las pruebas, tanto en la indagación preliminar como en la
investigación. Por consiguiente, la norma acusada entendida armónicamente con
dicho artículo, debe ser considerada como una reiteración del derecho de
contradicción probatoria, referida específicamente a la necesidad de asegurar
el principio de imparcialidad a que aquélla alude
(...)
“...En efecto, cuando esta norma establece
que el investigado puede controvertir las pruebas a partir del momento de la
notificación del auto que ordena la investigación disciplinaria, está
consagrando el ejercicio de este derecho para la etapa que se inicia una vez se
ha establecido por el investigador la existencia de la falta y del posible
autor del ilícito disciplinario (art. 144), lo cual no significa en forma
alguna que se desconozca el derecho de contradicción para la etapa anterior, o
sea la de la indagación preliminar, si la hubiere, ni para la posterior –el
juzgamiento- que comienza con la formulación de cargos (art. 150).
“En síntesis, como se ha visto la
oportunidad de contradicción probatoria existe tanto en la indagación
preliminar, como en la investigación y en la etapa de juzgamiento, según se
desprende de los arts. 80 y 153 del C.D.U.”. (Sent. C-430 de 1997).
En conclusión, el servidor público
investigado, tiene la facultad de solicitar la práctica de las pruebas que
estime conducentes o, aportarlas, desde el momento mismo de la etapa de
indagación preliminar y, siendo ello así, el inciso primero del artículo 119
del Código Disciplinario Unico, se ajusta a las disposiciones de orden superior,
como en efecto se declarará.
4.6.    Artículo
140 de la Ley 200 de 1995.
Según el demandante la norma acusada, no se ajusta a los
postulados del debido proceso, toda vez que, el derecho a ser oído se
constituye en una facultad discrecional del investigador y, no como un derecho
del disciplinado.
En relación con la discrecionalidad con que
cuenta el servidor público que adelanta una investigación disciplinaria,
respecto del derecho que tiene el investigado a ser escuchado en exposición
espontánea, esta Corporación precisó que no se trata de una facultad
“discrecional” del investigador, sino que por el contrario, se trata de un
derecho del disciplinado.
Manifestó la Corte Constitucional, en
sentencia C-430 de 1997, lo siguiente :
“Interpretada en su contexto literal podría
dar lugar a que se piense que con anterioridad a la investigación, esto es,
dentro de la indagación preliminar no es procedente la rendición de dicha
exposición. Sin embargo, el criterio de la Corte es bien diferente, pues considera
que dentro de dicha indagación es posible que el inculpado pueda solicitar que
se le reciba su exposición espontánea, porque al igual que la indagatoria en
los procesos penales ella es un acto de defensa, en cuanto tiene como finalidad
fijar con claridad la posición de quien es señalado como presunto infractor de
una norma penal, contravencional, disciplinaria sobre su presunta culpabilidad,
en el sentido de que puede admitir su responsabilidad, con o sin
condicionamientos, o no aceptarla y, en tal virtud, reiterar su presunción de
inocencia. Ambas posiciones, indudablemente tienen repercusiones en el
adelantamiento y en el resultado de la actuación disciplinaria.
“Esta Corte en varias sentencias ha
sostenido que el derecho de defensa debe asegurarse permanentemente, es decir,
tanto en la etapa de la investigación previa como en la investigación y en el
juicio, por lo tanto, no se justifica que se restrinja el derecho a rendir
exposición en la etapa de la indagación preliminar”.
Ahora bien, de la lectura atenta del
artículo 140 del Código Disciplinario Unico, se tiene que el investigador
“...podrá oír en exposición espontánea al servidor público que considere
necesario para determinar la individualización o identificación de los
intervinientes en el hecho investigado” (negrillas fuera de texto). Ello
significa que, cuando no existe una persona claramente definida o, lo que es lo
mismo, no se tiene certeza sobre el posible autor de la falta disciplinaria, el
servidor público que tiene a su cargo el esclarecimiento real de los hechos que
dieron lugar a la queja, puede acudir a los medios de prueba que considere
pertinentes, sin que ello autorice al funcionario investigador a negarse a oír
al servidor público que así lo solicite si este último lo estima pertinente,
pues, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, si un
servidor público tiene conocimiento de que su conducta puede resultar
comprometida en virtud de una queja o denuncia instaurada y, solicita al
funcionario investigador la recepción de la exposición espontánea, en aras de
ejercer su derecho de defensa, tendrá que ser escuchado, sin que esta solicitud
quede sujeta a la discrecionalidad  del investigador.
Así las cosas, de conformidad con lo
expuesto, habrá de declararse la inexequibilidad del artículo 140 del Código
Disciplinario Unico, en cuanto hace referencia a la expresión “que considere
necesario”, norma que es exequible en lo demás, bajo el entendido de que se es
oído en exposición espontánea, cuando así se solicita por un servidor público
para fines de la investigación preliminar, constituye para éste el legitimo
ejercicio del derecho de defensa como posible investigado, el cual no se
encuentra sujeto a la discrecionalidad del funcionario investigador, en ningún
caso.
II.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero:  Declarar EXEQUIBLES los
artículos  92 numeral 7º, 99, 102 y 150 de la Ley 200 de 1995 “Por la cual se
adopta el Código Disciplinario Unico”.
Segundo: Declarar EXEQUIBLES las
expresiones : “Los fallos disciplinarios serán revocables en los siguientes
casos” contenida en el artículo 111 de la Ley 200 de 1995; “El disciplinado o
quien haya rendido exposición podrá pedir la práctica de las pruebas que estime
conducentes o aportarlas” contenida en el artículo 119 de la Ley 200 de 1995.
Tercero:  Decláranse INEXEQUIBLES
las expresiones “sólo” contenida en el artículo 84 de la Ley 200 de 1995; “si
el interesado comparece ante el funcionario competente antes de que se surta
otro tipo de notificación” contenida en el artículo 85 de la misma ley; y “que
considere necesario” contenida en el artículo 140 de la Ley 200 de 1995, el
cual es EXEQUIBLE en lo demás, en los términos de esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General