T-646-17
Sentencia T-646/17
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE
COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
El desconocimiento del precedente, como causal de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se materializa “cuando la Corte establece el
alcance de un derecho fundamental o señala la interpretación de un precepto que
más se ajusta a la Carta, y luego el juez ordinario resuelve un caso limitando
sustancialmente dicho alcance o apartándose de la interpretación fijada por el
órgano de cierre de la jurisdicción constitucional.” De manera
que, se configura cuando “el funcionario judicial al
resolver un caso se aparta de la interpretación dada por este Tribunal al
respectivo precepto.”
SEGUNDOS OCUPANTES-Sujetos de protección
constitucional
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por desconocimiento del precedente constitucional por
cuanto autoridad judicial incumplió su
deber de establecer cuáles son las medidas de protección a favor del segundo
ocupante
La
omisión de parte de la autoridad judicial accionada configura la causal de
desconocimiento del precedente constitucional. Lo anterior, debido a que no
aplicó la subregla jurisprudencial contenida en las sentencias C-330, T-315 y
T-316 de 2016, según la cual, además de reconocer la calidad de segundo
ocupante, le correspondía determinar la medida de protección a su favor, cuando
dicho ciudadano (i) se encuentre en condición de vulnerabilidad
y (ii) no haya tenido ninguna relación (directa ni indirecta) con el
despojo o el abandono forzado del predio.
DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL
ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Reiteración
de jurisprudencia
La jurisprudencia constitucional ha afirmado que
el defecto sustantivo se configura, en sentido amplio, cuando: “la
autoridad judicial emplea una norma inaplicable al caso concreto, deja de
aplicar la norma adecuada, o interpreta las normas de tal manera que contraría
la razonabilidad jurídica.”
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por incurrir en defecto sustantivo, dado que la Sala
Civil Especializada en Restitución de Tierras no aplicó las disposiciones de la
Ley 1448 de 2011 que le reconocen la facultad de emitir un pronunciamiento
luego de dictada la sentencia
La
negativa de la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras accionada
configura un defecto sustantivo, por haberse negado a determinar en el Auto del
15 de diciembre de 2016, con base en sus competencias en el postfallo, las
medidas de protección a favor del actor, en su condición de segundo ocupante.
Lo anterior, se traduce en la vulneración de los derechos alegados por el
accionante, dada su condición de sujeto de especial protección, toda vez que,
como se expuso previamente se trata de una persona en condición de
vulnerabilidad, que no tuvo relación directa ni indirecta con el abandono o
despojo del predio objeto de restitución
Referencia: Expediente T-6191038
Acción de tutela instaurada por Carlos Darío
Negrete Benavides contra la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia
Magistrada Ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de octubre de
dos mil diecisiete (2017)
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Carlos Bernal Pulido y Diana Fajardo Rivera, quien la preside, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en
los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto
Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de tutela
adoptado por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que resolvió
la acción de tutela interpuesta por Carlos Darío Negrete Benavides contra la
Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Antioquia.
I. ANTECEDENTES
La Corte Constitucional, mediante Auto del 30 de junio de
2017, proferido por la Sala de Selección Número Seis[1], seleccionó
para revisión el expediente T-6191038,
con base en el criterio objetivo “asunto novedoso y necesidad de proteger un
derecho fundamental.” La acción de tutela
objeto de pronunciamiento fue
fallada, en única instancia por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema
de Justicia. En seguida, se exponen los hechos
relevantes, la decisión de instancia y las actuaciones adelantadas en sede de
revisión.
1.
Hechos y acción de tutela
instaurada
1.1. El 3 de noviembre de 2016, la Sala Civil Especializada
en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Antioquia dictó sentencia, en el marco del proceso 23001-31-21-001-2015-0001[2]. En esta,
ordenó la protección de derecho a la restitución de tierras de la solicitante
Noemy del Carmen González Salazar[3],
entre otros ciudadanos que también presentaron solicitud[4] de
restitución de sus bienes.
1.2. En el marco del proceso de restitución de tierras, el
ciudadano Carlos Darío Negrete Benavides, accionante en el caso de la
referencia, actuó en calidad de opositor, sin embargo, no quedó demostrada su
buena fe exenta de culpa[5].
Sobre el particular, en la sentencia se afirmó:
“conociendo CARLOS DARÍO NEGRETE el contexto de
alteración constante al orden público en Mundo Nuevo por la presencia de grupos
armados y su accionar violento, aunque le haya comprado a JULIO ESTRELLA y no
hubiera contribuido en los hechos que generaron el desplazamiento y despojo de
la accionante y su familia, adquirió la parcela sin dudar y sin miramientos en
dicha situación conflictiva que afectó la relación de tenencia de la tierra de
aquéllos obligándolos a salir y vender sus 16 ha por la suma de $1.600.000, en
otras palabras, actuó sin la prudencia necesaria para cualificar su conducta de
la buena fe, sin realizar indagaciones extras para no desconocer los derechos
de las víctimas de la violencia y no verse sorprendido con posterioridad.”[6]
En todo caso, en la sentencia se declaró la calidad de
segundo ocupante de Carlos Darío Negrete Benavides, entre otros, como segundo
ocupante. Así, la parte resolutiva de la sentencia dispuso:
“SEXTO: RECONOCER condición de segundos
ocupantes a: … CARLOS DARÍO NEGRETE BENAVIDES…, según se motivó.
En consecuencia, una vez en firme esta
providencia, deberá la Unidad de Tierras emprender de manera inmediata, en
el término de quince (15) días, las acciones respectivas determinando
mediante acto administrativo las medidas de atención específicas que se tomarán
a favor de los segundos ocupantes aquí reconocidos, de lo cual deberá presentar
informes periódicos, cada seis meses, a esta Sala (…).[7]
En la parte considerativa de la sentencia, como sustento de
la anterior decisión, se afirmó que el accionante obró de buena fe al momento
de adquirir la parcela, pues su vinculación con el predio no estuvo precedida
de maniobras fraudulentas, ni tampoco tuvo injerencia en los hechos que
conllevaron a su despojo; sino que, “al contrario se vinculó a la parcela
como un hombre del campo que necesitaba la tierra para trabajarla, al punto que
el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria lo reconoció como sujeto de
reforma agraria y le adjudicó en el año 1993 como ya tuvo oportunidad de
verse.” [8]
1.3. El 29 de noviembre de 2016, la Dirección Territorial
Córdoba de la Unidad de Restitución de Tierras solicitó aclaración de la
sentencia del 3 de noviembre de 2016, en el sentido de que se determinara
expresamente la medida aplicable del Acuerdo 029 de 2016, a favor del ciudadano
Negrete Benavides y los otros segundos ocupantes.[9]
1.4. El 15 de diciembre de 2016, la Sala Civil
Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Antioquia, mediante auto, rechazó la solicitud de aclaración
presentada por la Dirección Territorial Córdoba de la Unidad de Restitución de
Tierras. En concreto, manifestó que le corresponde al juez analizar si los
segundos ocupantes requieren o no las medidas de asistencia y atención “como
consecuencia de la pérdida de su relación con el predio restituido, pero no es
menester definirlas una a una (salvo en casos muy especiales como se vio), pues
para ello la UNIDAD DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS debe proceder luego de una
caracterización adecuada conforme lo establece el Acuerdo 029 de 2016.”[10]
1.5. El 19 de diciembre de 2016, la Dirección Territorial
Córdoba de la Unidad de Restitución de Tierras solicitó a la Sala Civil
Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Antioquia “se sirva determinar las medidas de atención para
segundos ocupantes en cada caso concreto según corresponda”. Además,
requirió que se le otorgara un término perentorio[11] para
aportar las actualizaciones de las caracterizaciones que fueron realizadas en
2014, fecha a partir de la cual las condiciones socioeconómicas para cada uno
de los segundos ocupantes han podido variar significativamente.
En la solicitud, se invocó como fundamento normativo el
artículo 102 de la Ley 1448 de 2011, conforme con el cual el Juez de Restitución
de Tierras mantiene la competencia para seguir conociendo del asunto, aún
después de dictar sentencia.[12]
1.6. El 9 de febrero de 2017, la Sala Civil Especializada
en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Antioquia, mediante auto 005, comisionó al Juzgado Primero Civil del Circuito
Especializado en Restitución de Tierras de Montería, para que realizara la
entrega del predio en donde el segundo ocupante se encuentra en posesión[13].
1.7. El 7 de marzo de 2017, el ciudadano Carlos Darío
Negrete Benavides interpuso acción de tutela, dado que considera que la Sala Civil Especializada en Restitución de
Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia vulneró sus
derechos al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y a la vivienda en
condiciones dignas. En consecuencia, pretende que se revoque el auto del 15 de
diciembre de 2016 emitido por la Sala Civil Especializada en Restitución de
Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia y, en ese
sentido, se ordene determinar la medida de protección a su favor, con base en
la caracterización[14].
Además, solicitó como medida provisional que se suspenda la diligencia de
entrega del predio restituido, hasta tanto sea determinada la medida de
atención que lo cobija en calidad de segundo ocupante.
El
accionante sostiene que la sentencia del 3 de noviembre de 2016 y el auto del
15 de diciembre de 2016 incurrieron en los defectos: (i) desconocimiento
del precedente y (ii) material o sustantivo. En seguida se presenta una
síntesis de los argumentos presentados, para cada uno de los defectos.
Por
un lado, considera que el desconocimiento del precedente se debe a que se
omitió aplicar lo dispuesto en la sentencia C-330 de 2016, conforme con la cual
los jueces deben determinar las medidas a favor de los segundos ocupantes.
Manifiesta que dicha providencia “tiene efectos erga omnes y en consecuencia
es de obligatorio cumplimiento para todos, incluyendo obviamente funcionarios
judiciales y administrativos. Motivo por el que le está vedado a la Unidad de
Restitución de Tierras, determinar la medida de atención favorable para la
señora (sic) CARLOS DARÍO NEGRETE BENAVIDES, ya que esto sería actuar
contra la constitución, y desacatar una orden de la Corte Constitucional.”[15]
Además,
afirma que también hubo un desconocimiento de la ratio decidendi de las
sentencias T-315 y 367 de 2016, que constituyen precedente por ser casos
análogos que resolvieron problemas jurídicos similares. En particular, el
accionante afirma que las providencias “señalaron que es el juez quien debe
determinar las medidas que cobijarán a los segundos ocupantes, toda vez que la
competencia de la Unidad de Restitución de Tierras está dada para acatar los
mandatos judiciales, y no para decidir sobre los beneficios que debe tener
dicho grupo poblacional. También resalta que el artículo 102 de la Ley 1448 de
2011, faculta a los jueces de restitución de tierras para tomar medidas
respecto a los segundos ocupantes, como quiera que dichos beneficios son
necesarios para la efectividad de la sentencia.”[16]
Por
otro lado, manifiesta que el defecto sustantivo por ausencia de aplicación de
norma sustantiva pertinente se presenta debido a que la autoridad judicial
accionada omitió aplicar lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley 1448 de 2011[17], conforme con el cual: “[d]espués
de dictar sentencia, el Juez o Magistrado mantendrá su competencia sobre el
proceso para dictar todas aquellas medidas que, según fuere el caso, garanticen
el uso, goce y disposición de los bienes por parte de los despojados a quienes
les hayan sido restituidos o formalizados predios, y la seguridad para sus
vidas, su integridad personal, y la de sus familias.” De igual manera, este
defecto se debe a que el juez no armonizó su decisión con la interpretación
expuesta por la Corte Constitucional en la sentencia C-330 de 2016, de acuerdo
con la que el juez debe determinar la medida de atención a favor de los
segundos ocupantes.
Expone
que se encuentran cumplidos los requisitos generales de procedencia en los
siguientes términos: (i) es un asunto de relevancia constitucional,
dado que hay una afectación de los derechos fundamentales a la vivienda digna,
al trabajo, al mínimo vital y a la igualdad del accionante, quien no puede ser
sujeto de una medida de protección, debido a que el operador judicial accionado
no ha determinado las medidas a su favor; (ii) se agotaron los mecanismos
judiciales antes de interponer la acción de tutela, por lo tanto esta
cumplido el requisito de subsidiariedad; (iii) el principio de
inmediatez está satisfecho, dado que la acción se interpuso en un término
razonable, esto es poco más de un mes desde que se profirieron los
pronunciamientos censurados; (iv) hay una clara identificación de los
hechos que generaron la vulneración; (v) no se alega una
irregularidad procesal; y, (vi) finalmente, no se trata de una sentencia
de tutela.
1.8.
La parte accionante adjuntó como pruebas las fotocopias de los siguientes
documentos:
×
Sentencia del 3 de noviembre de 2016,
proferida por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia.
×
Auto del 15 de diciembre de 2016,
emitido por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Antioquia, en el que se rechazó la solicitud
de aclaración.
×
Oficio del 22 de noviembre de 2016, en
el que la Unidad de Restitución de Tierras Dirección Córdoba solicitó la
aclaración de la sentencia.
×
Oficio del 19 de diciembre de 2016, en
el que la Unidad de Restitución de Tierras Dirección Córdoba solicitó la
determinación de la medida.
×
Auto del 16 de febrero de 2017,
proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en
Restitución de Tierras de Montería, mediante el cual se acoge y se auxilia el
despacho comisorio procedente de la Sala Civil Especializada en Restitución de
Tierras del Tribunal de Antioquia y se fija fecha de entrega de los predios
restituidos.
×
Caracterización socioeconómica de
Carlos Darío Negrete Benavides.
2.
Contestación de la
acción de tutela
2.1. El 13 de marzo de 2017, la Sala Civil Especializada en
Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Antioquia contestó la acción de
tutela, en los siguientes términos. En primer lugar, los argumentos presentados
en sus providencias judiciales “distan mucho de ser arbitrarios, caprichosos
o producto de la subjetividad del fallador”[18]. En
segundo lugar, en su criterio, “la argumentación que exponen los tutelantes
en cuanto a la aplicación del artículo 102 de la Ley 1448 de 2011, lo que hace
es poner de manifiesto el desacierto de la Unidad cuando en su momento solicitó
‘aclaración de la sentencia’, pero que nada tiene que ver con el fondo del
asunto, sino apenas con el procedimiento’”; y, finalmente, desestima la
configuración de un defecto por desconocimiento del precedente, dado que la
Sentencia C-330 de 2016 y el Auto 373 de 2016 fueron mencionados en la
sentencia del 3 de noviembre de 2016 y en el Auto cuestionado; además, “la
verdad es que a pesar de tratarse de una sentencia de constitucionalidad, la
misma no versaba sobre el Decreto 440 y el Acuerdo 029 de 2016, ni siquiera en
la ratio decidendi la Corte proscribe su aplicación, por lo que entonces los
efectos erga omnes propios de esta clase de sentencias no estaban eludidos en
las disposiciones aplicables al caso.”[19]
2.2 Contestación de la Procuraduría 21 Judicial II de
Restitución de Tierras, en calidad de tercero vinculado. El Ministerio Público
afirmó que la acción de tutela debe ser negada, con base en los siguientes
argumentos. En primer lugar, no se configuró el defecto por desconocimiento del
precedente jurisprudencial, por cuanto, si bien la providencia cuestionada “no
discrimina la medidas [de protección] establece la necesidad de otorgarle
al acá accionante, un predio donde habitar y derivar su sustento para la
subsistencia de su familia, conformada por su compañera y tres hijos menores de
edad, dejando claro el accionado que esta orden devine de la falta de
caracterización mucho más precisa y actualizada de los segundos ocupantes.”[20]
En segundo lugar, no se materializa el defecto sustantivo,
por inaplicación del artículo 102 de la Ley 1448 de 2011, dado que si bien
dicha disposición faculta al juez para tomar medidas en el posfallo,
“encontramos como el Tribunal accionado tomo (sic) dichas medidas desde
la sentencia, al reconocer la calidad de segundo ocupante del accionante y dar
las ordenes de que (sic) le eran posible determinar con la
caracterización que contaba para ese momento.”[21]
2.3. Contestación del apoderado del BBVA Colombia, en
calidad de tercero vinculado. Solicitó declarar la improcedencia de la
acción de tutela, “toda vez que con esta se pretende desconocer la autonomía
e independencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia.”[22] Además,
señaló que no se encuentran cumplidos los requisitos de inmediatez y
subsidiariedad, sin explicar la razón de su afirmación. Por último, consideró
que el asunto no reviste de relevancia constitucional, pues “es un tema de
rango legal, decidido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia,
en forma razonable, motivada, de acuerdo con la jurisprudencia vigente, en
pleno ejercicio del principio de autonomía judicial previsto en el artículo 230
de la Constitución Política y se denota la improcedencia y extemporaneidad del
pedido de excepción de inconstitucionalidad presentado con fundamento en una
violación directa de la Constitución que nunca se presentó.”[23]
3.
Decisión de única
instancia en el trámite de la acción de tutela
3.1. El 7 de marzo de 2017, la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia admitió la acción de tutela y ordenó la
notificación a las partes[24]
y a los intervinientes[25]
en el proceso de restitución de tierras 23001-31-21-001-2015-0001.
3.2. El 16 de marzo de 2017[26], la Sala
de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia tuteló el derecho fundamental
al debido proceso del ciudadano Carlos Darío Negrete Benavides; en
consecuencia, dejó “sin valor ni efecto la providencia proferida el 15 de
diciembre de 2016, por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras
del Tribunal Superior de Antioquia, y las decisiones que de ella dependan,
dentro del proceso de restitución de tierras que Noemy del Carmen González
Salazar y otros promovieron en contra de personas indeterminadas.”[27] En
ese sentido, ordenó a la autoridad judicial accionada que dentro de los diez (10)
días siguientes a la notificación del fallo, especifique las medidas de
protección a favor del accionante.
La decisión fue sustentada con los siguientes argumentos. Primero,
la parte accionada no justificó suficientemente las decisiones censuradas. Y,
segundo, efectuó “una errada interpretación de la normatividad procesal y la
(sic) precedentes jurisprudenciales sobre la materia.”[28] En
particular, consideró que la autoridad judicial omitió aplicar la
jurisprudencia expresada en las sentencias C-330 de 2016, T-315 de 2016 y T-367
de 2016, conforme con la cual debía “señalar cuáles son las <<medidas
de atención>> a favor de los <<segundos ocupantes>>.”[29]
4. Actuaciones adelantadas en sede de revisión
4.1. El 15 de septiembre de 2017, la Magistrada
Sustanciadora, con el fin de contar
con elementos probatorios fundamentales para el análisis del caso, decretó las
siguientes pruebas[30].
En primer lugar, solicitó a la Civil Especializada en Restitución de Tierras
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia que informe a este Despacho
si:
i.
Recibió la caracterización del
ciudadano Carlos Darío Negrete Benavides, que fue solicitada a la Dirección
Territorial de Córdoba de la Unidad de Restitución de Tierras.
ii.
Emitió un pronunciamiento en el que
determinara la medida de protección aplicable al ciudadano Carlos Darío Negrete
Benavides, en su calidad de segundo ocupante.
En
segundo lugar, requirió a la misma autoridad judicial para que remitiera una
copia de los siguientes documentos:
i.
La contestación de la acción de tutela,
radicada en la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia el 13 de
marzo de 2017.
ii.
La sentencia del 3 de noviembre de
2016, proferida en el marco del proceso 23001-31-21-001-2015-0001.
iii.
El auto emitido el 15 de
diciembre de 2016, en el cual se negó la aclaración de la sentencia del 3 de
noviembre de 2016.
iv.
El auto 005, mediante el cual se
comisionó al Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de
Tierras de Montería para la entrega del predio restituido.
v.
El escrito presentado por la Dirección
Territorial Córdoba de la Unidad de Restitución de Tierras el 19 de diciembre
de 2016, con la respectiva respuesta.
4.2. Con respecto a la información requerida, la Sala Civil
Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Antioquia manifestó que:
a.     Una vez recibió la caracterización solicitada
a la Unidad de Restitución de Tierras, en Auto del 2 de mayo de 2017, dispuso
las siguientes medidas de protección a favor del ciudadano Negrete Benavides.
Primera, la entrega y titulación de
un bien inmueble, equivalente al restituido o al ocupado, con cargo a los
recursos del Fondo de la Unidad de Restitución de Tierras, siempre que cumpla
con las áreas mínimas de asignación, y que en todo caso no supere la extensión
de una Unidad Agrícola Familiar. Señaló que en la medida de lo posible, el
predio debe tener una casa de habitación en adecuadas condiciones de
habitabilidad y seguridad o, en caso contrario, conminó a que se adelanten las
gestiones necesarias para priorizar al accionante y su núcleo familiar en un
programa de vivienda de interés rural. Segunda, ordenó a la Unidad de
Restitución de Tierras que diseñe e implemente en el predio proyectos
productivos para su estabilización socio económica, acordes con la vocación
potencial del uso del suelo[31].
Tercera, requirió a la Unidad de Restitución de Tierras para que garantizara el albergue temporal, “el
cual debía durar hasta tanto se hiciera efectiva, a su vez, la entrega del
predio ordenado en compensación a su favor, albergue que por supuesto
comprendía alimentación.”[32]
Por último, estableció que “la
Unidad cuenta con el término máximo de cuatro (4) meses contados a partir de la
notificación de esta providencia para entregar y titular inmuebles. Durante
este tiempo, coetáneamente adelantará las gestiones necesarias para la
implementación de los proyectos productivos, de modo que cuando se hagan las
entregas respectivas estos pueden ser implementados, si no de manera inmediata,
máximo en el término de dos (2) meses.”[33]
b.     Ha realizado control postfallo del cumplimiento
de las medidas concedidas a favor del accionante, con miras a verificar su
efectivo acatamiento[34].
En consecuencia, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia se
abstuvo de darle trámite al incidente de desacato en su contra.
c.      Por último, solicitó a esta Sala de Revisión un
pronunciamiento sobre lo siguiente: (i) se determine el estándar de
buena fe exigible a los opositores que intervengan en el curso del proceso como
tal y tengan la calidad de segundos ocupantes y de aquéllos opositores que
adquieren esa calidad después del fallo, (ii) se “elucide si las
medidas que se pueden adoptar a favor de esta especial población no sólo giran
alrededor de garantizar un mínimo vital y de vivienda (como fue reconocido en
la sentencia C 330 y el Auto 373, ambos de 2016), sino ya como una reparación
adicional, tal y como parece entenderlo la Corte Suprema de Justicia”[35];
(iii) se establezca el nivel de vinculatoriedad de los actos administrativos
proferidos por la Unidad de Restitución de Tierras[36],
, (iv) se fije la diferencia en “la naturaleza y tratamiento procesal
y aplicación de medidas cuando estamos frente a ‘opositores’ en situación de
vulnerabilidad, y cuando lo estamos solo frente a ‘segundos ocupantes’ que no
comparecen en esa calidad.” [37]
4.3.
Con base en los documentos aportados por la autoridad judicial accionada, se
tienen los siguientes hechos, que se dieron después de que el juez de tutela,
en única instancia, concediera la protección solicitada por el ciudadano
accionante:
i.
El 23 de marzo de 2017, la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia solicitó a la Dirección
Territorial de Córdoba de la Unidad de Restitución de Tierras, en un término de
cinco (5) días, una caracterización actualizada del accionante, con miras a
cumplir la orden del juez de tutela.
ii.
El 24 de marzo de 2017, la
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia se abstuvo de iniciar el
incidente de desacato interpuesto por el ciudadano Carlos Darío Negrete
Benavides, por considerar que la autoridad accionada cumplió, al haber
determinado las medidas de protección a favor del accionante.[38]
iii.
El 30 de marzo de 2017, la
Dirección Territorial de Córdoba de la Unidad de Restitución de Tierras
presentó las caracterizaciones solicitadas.[39] Con este documento también se allegó
la respuesta de la Coordinadora del Grupo de Restitución de la Superintendencia
Delegada para la Protección, Restitución y Formalización de Tierras, en la que
informó la existencia de bienes inmuebles a nombre de los segundos ocupantes
del predio objeto de restitución en la sentencia proferida por la autoridad
judicial accionada el 3 de noviembre de 2016.
iv.
El 7 de abril de 2017, la Sala Civil Especializada
en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Antioquia requirió a la Dirección Territorial de Córdoba de la Unidad de
Restitución de Tierras que, en un término de dos (2) días, complemente o ajuste
la caracterización, por considerar que la información presentada no reúne lo
necesario para dar cumplimiento a lo ordenado, en sede de tutela, por la Sala
de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia.
v.
El 18 de abril de 2017, la
Dirección Territorial de Córdoba de la Unidad de Restitución de Tierras
solicitó a la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia una
ampliación del plazo para el cumplimiento de la sentencia de tutela. Ello, por
cuanto, no había sido posible llevar a cabo la caracterización solicitada por la Sala Civil Especializada
en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Antioquia, dado (i) los tiempos de desplazamiento, (ii) la
dificultad de tener comunicación telefónica o personal con el segundo ocupante y
(iii) la dificultad de acceder en el menor tiempo posible a información
que es requerida a otras entidades.
vi.
El 27 de abril de 2017, la
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia negó la solicitud
formulada por la Dirección Territorial de Córdoba de la Unidad de Restitución
de Tierras, considerando que dicha petición debía ser elevada directamente a la
Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Antioquia.
vii.
El 2 de mayo de 2017, la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Antioquia estableció las medidas de protección
a favor del accionante[40],
que fueron reseñadas previamente en el literal a (ver página 9).
viii.
El 3 de mayo de 2017, la
Dirección Territorial de Córdoba de la Unidad de Restitución de Tierras
complementó la información que fue solicitada, mediante auto del 7 de abril de
2017, por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Antioquia en lo referente a los ingresos
percibidos por el accionante y su núcleo familiar.[41]
ix.
El 13 de julio de 2017, la
Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Antioquia, mediante auto, verificó el cumplimiento de las
órdenes impartidas en la sentencia, en autos posteriores y en la audiencia del
5 al 7 de junio que fue celebrada en Montería. En cuanto al cumplimiento de las
órdenes emitidas a favor del accionante, se tienen los siguientes hechos: (i)
el 30 de mayo se publicó la convocatoria de compra de predios y se dispuso
de un término de 5 días, que vencieron el 12 de junio de 2017; (ii) el
accionante manifestó que no ha encontrado un inmueble acorde con sus
necesidades, razón por la que no se ha trasladado a un albergue temporal y, en
consecuencia, decidió “no salir de los predios restituidos, hasta que se
otorguen las medidas de atención definitivas, ante lo cual la profesional de
dicha entidad [de la Unidad de Restitución de Tierras] les informó que
la entrega no resulta optativa, sino obligatoria.”[42]
Frente a este hecho, la Sala Civil Especializada
en Restitución de Tierras manifestó que la restitución de los predios a las
víctimas de despojo o abandono forzado, contemplados en el artículo 28 de la
Ley 1448 de 2011, no puede supeditarse a la entrega que los segundos ocupantes
hagan de los bienes. De manera que, si bien el juez debe garantizar los
derechos de las personas restituidas y de los segundos ocupantes, el
cumplimiento de la sentencia no puede “someterse al capricho o albedrío de
los segundos ocupantes”; más aún, cuando “ya en providencia que data del
2 de mayo, se dispusieron las medidas tendientes a la protección de dichos
derechos.”[43]
Por lo anterior, decidió exhortar a los
profesionales del área jurídica y sicosocial de la UAEGRTD –territorial
Córdoba-, para que expliquen a los segundos ocupantes que han
obstaculizado la entrega de los bienes restituidos, que ya existen medidas de
atención a su favor y que se les adviera que “en la diligencia de entrega
material de las parcelas restituidas, no es admisible oposición alguna, de
conformidad con el inciso 2º del art. 100 Ley 1448 de 2011, por lo cual esta se
hará efectiva, incluso si se torna necesario realizar el desalojo y
allanamiento de las mismas.”[44]
x.
El 4 de septiembre de 2017,
la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Antioquia manifestó que el accionante ha sido renuente a entregar
la parcela restituida. Además, presentó el cronograma ejecutado hasta el 3 de
agosto del año en curso, con mirar a conseguir el predio para entregar y
titular al segundo ocupante. Por último, requirió a la Unidad de Restitución de
Tierras para que “precise y acredite el acatamiento de lo dispuesto en autos
del 13 de julio y 3 de agosto hogaño, específicamente sobre los avances en la
adopción de medidas transitorias definitivas para cada uno de los ocupantes.”[45]
4.4. Conforme con el oficio del 5 de octubre de 2017,
emitido por la Secretaría General de la Corte Constitucional, ningún ciudadano
se acercó, dentro del término, a conocer las pruebas que fueron puestas a
disposición[46].
4.5. El 6 de octubre de 2017, el Director Jurídico de la
Unidad de Restitución de Tierras remitió un concepto frente a las pruebas
solicitadas. Afirmó que “la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia
se encuentra ajustada al enseñado por la jurisprudencia constitucional y por
esa misma corporación.”[47].
Al respecto, mencionó las sentencias C-330, T-315 y T-367, todas del 2016,
proferidas por esta Corporación.  También se refirió a la jurisprudencia
dictada, en sede de tutela, por la Corte Suprema de Justicia, en particular,
referenció las siguientes providencias: STC4375/2015, STC10475/2015,
STC11592/2015, STC4375/2017, STC220/2017, STC2853/2017, STC3717/2017,
STC3718/2017, STC3723/2017, STC3722/2017, STC4143/2017 y STC8123/2017.
Además, a manera de conclusión, señaló que “los Acuerdos
de la Unidad, son insumos relevantes de los cuales se abastecer (sic) el
juez, sin perjuicio del principio de autonomía judicial.”[48]
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
Esta
Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad
con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución
Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en virtud del
Auto del 30 de junio de 2017, proferido por la Sala de Selección Número Seis,
que seleccionó para revisión el expediente de la referencia.
2. Presentación del problema
jurídico y estructura de la decisión
2.1. Acorde con los antecedentes expuestos, la Sala Novena
de Revisión debe determinar si la Sala Civil Especializada en Restitución de
Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia desconoció el
derecho fundamental al debido proceso del accionante, al haber omitido
determinar las medidas de protección a su favor, en calidad de segundo
ocupante; en particular, se debe analizar si el juez accionado incurrió en (i)
un defecto por desconocimiento del precedente, debido a que no aplicó las
subreglas jurisprudenciales contenidas en las sentencias C-330 de 2016, T-315
de 2016 y T-367 de 2016; y, (ii) en un defecto sustantivo, por inaplicar
el artículo 102 de la Ley 1448 de 2011[49] y no armonizar su decisión con la
interpretación expuesta por la Corte Constitucional en la sentencia C-330 de
2016.
2.2. Así, se analizará la configuración de los defectos
alegados por el accionante, frente a las dos decisiones cuestionadas; es decir,
la sentencia del 3 de noviembre de 2016, en la que si bien se declaró al
ciudadano Carlos Darío como segundo ocupante, no determinó una medida de
protección a su favor, sino que se limitó a delegar esta función en la Unidad
de Restitución de Tierras; y, el auto del 15 de diciembre de 2016, en el cual
se negó a aclarar la medida de atención del accionante.
2.3. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado,
se establecerá (i) si la acción presentada cumple con los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales;
y, en caso afirmativo, (ii) si se configuran los defectos alegados por
el accionante. De manera preliminar, se reiterarán brevemente los requisitos
generales y especiales de procedencia de la tutela contra providencias
judiciales.
A.   Reiteración de jurisprudencia: requisitos
generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales
3. La jurisprudencia
constitucional, de manera sistemática, ha afirmado que la acción de tutela
procede de manera excepcional contra providencias judiciales. Con el fin de
asegurar dicha característica, la Sentencia C-590 de 2005
estableció rigurosos requisitos[50], que
permiten determinar si una providencia judicial es susceptible de control
constitucional, por vulnerar derechos fundamentales. Estos son: requisitos
generales de procedibilidad y causales específicas de procedencia.
4. Los
requisitos generales son: “(a) Que el tema sujeto a discusión sea de
evidente relevancia constitucional. (b) Que se hayan agotado todos los medios
-ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona
afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, o de un sujeto de especial protección
constitucional que no fue bien representado, (c) Que se cumpla el requisito de
la inmediatez, (d) En el evento de hacer referencia a una irregularidad
procesal, debe haber claridad que la misma tiene un efecto decisivo o
determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora, (e) Que la parte actora identifique de manera
razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos
vulnerados y qué hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre
que esto hubiere sido posible, (f) Que no se trate de sentencias de tutela.”[51]
5. Las causales específicas se refieren a los defectos en que puede
incurrir una providencia judicial y que, en consecuencia, estructuran la
violación de derechos fundamentales. La jurisprudencia de esta Corporación ha
sostenido que se debe configurar al menos uno de los siguientes: orgánico[52], procedimental[53], fáctico[54],
material y sustantivo[55], error
inducido[56],
decisión sin motivación[57],
desconocimiento del precedente[58] y
violación directa de la Constitución[59].
A continuación, (B) se exponen las razones por las cuales
se concluye que es procedente la acción de tutela contra las providencias
judiciales cuestionadas; luego (C) se explican las consideraciones que
evidencian que la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto de desconocimiento
del precedente por no aplicar la subregla jurisprudencial, según la cual, le
correspondía determinar la medida de protección aplicable para el accionante,
en calidad de segundo ocupante. Y, finalmente, (D) se presentan los argumentos
por los cuales se considera que también se configura un defecto sustantivo por
inaplicación de normas relevantes, en particular el parágrafo 1° del artículo
91 y el artículo 102 de la Ley 1448 de 2011; y, por proferir providencias
judiciales al margen de la interpretación de la jurisprudencia constitucional
aplicable al caso.
B.   La acción de tutela contra las providencias
judiciales cuestionadas es procedente, por cuanto se encuentran cumplidos los requisitos
generales establecidos por la jurisprudencia constitucional
6. La Sala concluye que en el caso analizado se encuentran
cumplidos los requisitos generales previstos en la Sentencia C-590 de 2005,
para la procedencia de la acción de tutela contra las providencias judiciales
cuestionadas, proferidas por la Sala Civil Especializada del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Antioquia, en el marco del proceso de restitución de
tierras Nº 23001-31-21-001-2015-0001. Esto es: la sentencia del 3 de noviembre,
en la cual si bien se declaró la calidad de segundo ocupante del accionante no
se determinaron de manera específica las medidas de protección a su favor, sino
que se ordenó a la Unidad de Restitución de Tierras que, mediante acto
administrativo, lo hiciera; y, el auto del 15 de diciembre de 2016, en el que
la autoridad judicial accionada negó la aclaración solicitada, en el sentido de
establecer las medidas de protección para el actor. En seguida, se exponen las
razones por las que se encuentran satisfechos.
6.1. Carlos Darío Negrete Benavides está legitimado en
la causa por activa para interponer la acción de tutela objeto de análisis,
por cuanto es un ciudadano, actuando en nombre propio, que alega una
vulneración a sus derechos fundamentales, causada por la parte accionada.
También, se encuentra cumplida la legitimación en la causa por pasiva,
dado que la acción de tutela se dirige contra la Sala Civil Especializada en
Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia,
que es la autoridad judicial, que profirió las providencias judiciales
censuradas por el actor como vulneradoras de sus derechos.
6.2. Se trata de un caso de relevancia constitucional,
por las siguientes razones. En primer lugar, por atender una presunta
vulneración del derecho al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y a
la vivienda en condiciones dignas, dado que el operador judicial accionado omitió
determinar la medida de protección aplicable al accionante, en su condición de
segundo ocupante en estado de vulnerabilidad. En segundo lugar, tiene que ver
con una de las dimensiones el goce efectivo del derecho fundamental a la
restitución de tierras, según la cual, se trata de “una política dirigida a favorecer la recomposición del tejido social y la
construcción de una paz sostenible, especialmente, en los territorios golpeados
por la violencia”[60].
En tercer lugar, la Corte Constitucional
reconoció que existe una omisión legislativa en la Ley 1448 de 2011, en
relación con los segundos ocupantes en condición de vulnerabilidad que no
tuvieron ninguna relación (directa ni indirecta) con el abandono o despojo; y,
señaló que la falta de protección conlleva, por un lado, a una discriminación
indirecta, de dicha población en relación con los opositores que demuestren la
buena fe exenta de culpa y, por otro lado, el principio 17 de Pinheiro. Lo
anterior implica que se trata de un grupo poblacional al que se le deben dar
unas garantías mínimas, con miras a no desconocer sus derechos fundamentales. Sobre
el particular, la Sala recuerda que la visibilización de esta población se dio
en el marco de los procesos de restitución de tierras, en los que tanto la
Unidad de Restitución de Tierras como los jueces, “se percataron que entre
los opositores se encuentran otras personas que también merecen medidas por
parte del Estado en atención a su situación de vulnerabilidad. Estas personas
son vulnerables por ser desplazados, por estar en situación de pobreza extrema
o por ser sujetos de especial protección constitucional.”[61]
Finalmente, por cuanto existe una disparidad en el criterio
de los jueces especializados en restitución de tierras, respecto del deber que
tienen de establecer la medida de protección para los segundos ocupantes en las
sentencias de restitución de tierras. Al respecto, el Auto 373 de 2016,
proferido por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2014,
expresó que:
“(…) distintas instituciones y actores han
informado a esta Sala Especial que los jueces de restitución tienen criterios
disímiles para pronunciarse sobre la situación de los segundos ocupantes. En
algunos casos se omite un pronunciamiento de fondo sobre su situación, a pesar
de que tal problemática ha sido incorporada por la Unidad de Tierras en las
pretensiones de la solicitud de restitución. Cuando se pronuncian al respecto,
algunos jueces de restitución han reconocido, cuando es procedente, la calidad
de segundos ocupantes y, con ello, han ordenado las respectivas medidas de
asistencia y atención (acceso a tierras, vivienda o generación ingresos, según
el caso y el nivel de necesidad).[62] En otras situaciones, por el contrario, han
preferido hacer una lectura ceñida de la literalidad de la Ley 1448 y, al
considerar que los segundos ocupantes no lograron demostrar durante el proceso
la buena fe exenta de culpa, declaran la improcedencia de la compensación.”[63]
6.3. En el caso concreto, no se alegó la existencia de una irregularidad procesal,
por lo tanto,
no aplica este requisito.
6.4. La parte
actora identificó en forma razonable los hechos que, desde su punto de
vista, causan la vulneración de los derechos sobre los que busca protección. Al
respecto, se corrobora que el accionante afirma que la vulneración de los
derechos invocados se debe a que la Sala Civil Especializada en Restitución de
Tierras del Tribunal Judicial de Antioquia incurrió en los siguientes defectos
en las providencias judiciales cuestionadas: (i) desconocimiento del
precedente, por no aplicar la subregla, que indica que los jueces de tierras
deben determinar las medidas a favor de los segundos ocupantes, contenida en
las sentencias C-330 de 2016, T-315 de 2016 y T-367 de 2016; y, (ii) sustantivo
por ausencia de aplicación del artículo 102 de la Ley 1448 de 2011 y por haber
tomado decisiones al margen de la interpretación constitucional sobre el asunto
concreto.
6.5. Así mismo, está satisfecho el requisito
de inmediatez, pues la acción de tutela fue interpuesta en un término
razonable, por cuanto las providencias judiciales cuestionadas son del 3 de
noviembre y del 15 de diciembre, ambas de 2016, y la acción de tutela se
promovió el 7 de marzo de 2017. Ello quiere decir que, transcurrieron menos de
tres meses entre el momento en que se interpuso la acción de tutela contra las
actuaciones judiciales cuestionadas y el momento en que estas fueron proferidas.
Así, la Sala estima que Carlos Darío persigue la protección inmediata de los
derechos que considera le fueron vulnerados.
6.6. De igual manera, se concluye el cumplimiento del requisito
de subsidiariedad, debido a que, no existe otro mecanismo judicial por
medio del cual el accionante pueda cuestionar las providencias que, en su
criterio, desconocen sus derechos, dado que: (i) frente a la sentencia
del 3 de noviembre de 2016 se solicitó la aclaración, con miras a que se
determinaran las medidas de protección a su favor, y dicho pronunciamiento no
es objeto de recursos adicionales; y, (ii) contra el Auto del 15 de
diciembre de la misma anualidad, que negó la aclaración, no proceden recursos,
tal y como lo dispone el inciso 3º del artículo 285 del Código General del
Proceso, que expresa: “La
providencia que resuelva sobre la aclaración no admite recursos, pero dentro de
su ejecutoria podrán interponerse los que procedan contra la providencia objeto
de aclaración.”
Ahora bien, la conclusión anterior no
desconoce que la jurisprudencia constitucional ha afirmado que, en principio,
el procedimiento establecido en la Ley 1448 de 2011 es “el principal para reclamar o ventilar asuntos relacionados con esa
materia y solo de manera excepcional, frente a situaciones específicas
resultaría procedente la acción de tutela.”[64] Sin embargo, en el presente caso, dicha normatividad no prevé
mecanismos judiciales mediante los cuales el accionante hubiera podido
cuestionar las decisiones judiciales objeto de estudio, por las siguientes
razones.
En primer lugar, se trata de un trámite que se surte en única
instancia ante un Tribunal Superior de Distrito Judicial, debido a que se
presentaron opositores, tal y como lo dispone el artículo 79 de la Ley 1448 de
2011[65].
Y, si bien dicha decisión podría ser objeto del recurso extraordinario de
revisión, previsto en el artículo 379 del Código de Procedimiento Civil, no se
configura ninguna de las causales de procedencia de dicho recurso (Art. 380 del
Código de Procedimiento Civil), pues la pretensión del actor es que se
determinen las medidas de protección a su favor en calidad de segundo ocupante.
En segundo
lugar, podría discutirse que el accionante no actuó de manera directa y
personal para cuestionar la sentencia del 3 de noviembre de 2016, sino que fue
la Unidad de Restitución de Tierras la que solicitó la aclaración de dicha
providencia. La Sala considera que este hecho no conlleva al incumplimiento del
requisito de subsidiariedad, pues en todo caso, se agotaron los mecanismos
judiciales disponibles para solicitar un pronunciamiento sobre las medidas de
protección a favor del ciudadano Carlos Darío y, a pesar de ello, la autoridad
judicial competente se negó a hacerlo.
Con base en los
argumentos precedentes, esta Sala de Revisión concluye que se encuentra
satisfecho el requisito de subsidiariedad.
6.7. Finalmente, la providencia judicial cuestionada no
es una sentencia de tutela, sino que se trata de pronunciamientos proferidos
por magistrados especializados, en el marco de un proceso de restitución de
tierras. Así, debe entenderse cumplido el último requisito general de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Conforme con lo anterior, se demuestra el cumplimiento de
los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra las
providencias judiciales cuestionadas. A continuación, se exponen las razones por las que se considera que la Sala
Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Judicial de
Antioquia incurrió en los defectos de desconocimiento del precedente y sustantivo.
C.   La Sala Civil Especializada en
Restitución de Tierras incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente
constitucional, dado que omitió determinar la medida de protección a favor del
accionante, en su calidad de segundo ocupante en condición de vulnerabilidad
que no tuvo ninguna relación (directa ni indirecta) con el despojo o el
abandono forzado
7. La omisión de parte de la autoridad judicial accionada
configura la causal de desconocimiento del precedente constitucional. Lo
anterior, debido a que no aplicó la subregla jurisprudencial contenida en las sentencias
C-330, T-315 y T-316 de 2016, según la cual, además de reconocer la calidad de
segundo ocupante, le correspondía determinar la medida de protección a su
favor, cuando dicho ciudadano (i) se encuentre en condición de
vulnerabilidad y (ii) no haya tenido ninguna relación (directa ni
indirecta) con el despojo o el abandono forzado del predio. En seguida, se
exponen los argumentos que sustentan la conclusión mencionada.
Para ello, de manera previa, se caracteriza el
desconocimiento del precedente constitucional, como una causal de procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales; luego, se explica la
protección constitucional a los segundos ocupantes en condición de
vulnerabilidad que no hayan tenido relación (directa ni indirecta) con el
despojo o abandono; y, finalmente, se presentan las razones por las que en el
caso concreto es procedente la acción de tutela contra las providencias
judiciales cuestionadas.
Reiteración de jurisprudencia: el desconocimiento del
precedente constitucional como una causal de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales
8. La Corte Constitucional
ha sostenido que la vinculatoriedad de su propio precedente tiene sustento en
el artículo 241 de la Constitución[66],
conforme con el cual le corresponde salvaguardar la supremacía de la Carta de
1991[67].
“En efecto, esta Corporación ha establecido que, como intérprete de la
Constitución, las decisiones de la Corte Constitucional son obligatorias tanto
en su parte resolutiva, como en su ratio decidendi, es decir, la regla que
sirve para resolver la controversia.”[68]
Lo anterior, independientemente de si se trata de sentencias de
constitucionalidad, proferidas en sede de control abstracto, o de providencias
emitidas en sede de control concreto[69],
dado que “a
pesar de tener efectos diferentes, tienen una particularidad común, cual es que
se deben respetar, no solo para reconocer que la Constitución es la norma
Superior, sino para garantizar el derecho a la igualdad.”[70] En todo
caso, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado la justificación de la
vinculatoriedad de sus sentencias.
9. Sobre
las sentencias de constitucionalidad, la Corte ha manifestado que “es vinculante tanto la parte
resolutiva como las consideraciones que fundamentan de manera directa e
inescindible tal decisión”[71]. Por un lado, el resuelve tiene el valor de cosa juzgada constitucional, en los
términos de lo establecido en el artículo 243 de la Constitución[72], que
expresa:
“[l]os
fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional.
Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido
material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras
subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la
confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.”
Y, por
otro lado, la ratio decidendi de las sentencias de constitucionalidad es
vinculante, por cuanto, constituye la razón que explica de manera directa la
decisión de la Sala Plena[73]
y es emitida por el máximo intérprete de la Carta Política.
10. En
cuanto a las sentencias de tutela,
la jurisprudencia constitucional ha afirmado la vinculatoriedad de la ratio
decidendi. La Sentencia C-539 de 2011 “precisó
que si bien es cierto que la tutela no tiene efectos más allá del caso objeto
de controversia, la ratio
decidendi, constituye un precedente de obligatorio cumplimiento para las
autoridades públicas, ya que además de ser el fundamento normativo de la decisión
judicial, define, frente a una situación fáctica determinada, la correcta
interpretación y, por ende, la correcta aplicación de una norma.”[74]
El respeto por el precedente proferido en control concreto se explica por
“(i) la necesidad de lograr una concreción del principio de igualdad en la
aplicación de las leyes; porque (ii) constituye una exigencia del principio de
confianza legítima que prohíbe al Estado sorprender a los ciudadanos con
actuaciones imprevisibles; y en razón a que (iii) constituye un presupuesto
para garantizar el carácter normativo de la Constitución y la efectividad de
los derechos fundamentales así como la unidad y coherencia del ordenamiento
jurídico.”
11. Bajo
esta línea argumentativa, esta Corporación ha afirmado que “el deber de
acatamiento del precedente judicial se hace más estricto cuando se trata de
jurisprudencia constitucional, en la medida en que la normas de la Carta
Política tienen el máximo nivel de jerarquía dentro del sistema de fuentes del
derecho, de modo que las decisiones que determinan su alcance y contenido se
tornan ineludibles para la administración. No entenderlo así, resulta contrario
a la vigencia del principio de supremacía constitucional.”[75]
12. En todo caso, la Sala reitera
que los jueces, en ejercicio de su autonomía judicial, tienen la facultad de
apartarse del precedente constitucional expresado en la ratio decidendi de
una sentencia, siempre que (i) hagan referencia al precedente que van a inaplicar
y (ii) ofrezcan una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada,
que dé cuenta de las razones por las que se apartan de la regla jurisprudencial
previa. Así se protege el carácter dinámico del derecho y la autonomía e
independencia de las que gozan los jueces.”[76]
13. El
desconocimiento del precedente, como causal de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales, se
materializa “cuando la Corte establece el alcance de un derecho fundamental
o señala la interpretación de un precepto que más se ajusta a la Carta, y luego
el juez ordinario resuelve un caso limitando sustancialmente dicho alcance o
apartándose de la interpretación fijada por el órgano de cierre de la
jurisdicción constitucional.”[77]
De manera que, se configura cuando “el funcionario judicial al resolver un
caso se aparta de la interpretación dada por este Tribunal al respectivo
precepto.”[78]. La jurisprudencia constitucional ha
identificado las siguientes situaciones, en las que se desconoce el precedente:
“(i) se aplican disposiciones legales
declaradas inexequibles; (ii) tales disposiciones son aplicadas pese a que su
contenido normativo sea contrario a la Constitución; (iii) se contraría la ratio decidendi de las
sentencias de constitucionalidad; y (iv) se desconoce el alcance de los
derechos fundamentales fijado por la Corte a través de la ratio decidendi de sus
sentencias de tutela.”[79]
14. En caso de que se alegue la
configuración del desconocimiento del precedente constitucional, como causal de
procedencia de la acción de tutela contra una providencia judicial, le
corresponde al juez: “(i) determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes
aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en
estos; (ii) comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta
necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un
desconocimiento del principio de igualdad y; (iii) verificar si el juez tuvo
razones fundadas para apartarse del precedente judicial, bien por encontrar
diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, bien por
considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una
interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y
más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de
acuerdo con el principio pro hómine.”[80]
15. En concreto, para definir si un precedente es vinculante y debe ser
aplicado por la autoridad judicial en el asunto sometido a su análisis, se
deben verificar los siguientes criterios: (i) que la ratio decidendi
de la sentencia contenga una regla relacionada con el caso a solucionar
posteriormente, (ii) que el problema jurídico sea semejante; y, (iii)
los hechos analizados en el proceso anterior sean similares o análogos a los
que debe estudiar.[81]
16. En este contexto, conforme con el problema jurídico
analizado en el caso objeto de pronunciamiento, se tendrán como precedentes
aquellos que sean relevantes para el análisis de los siguientes hechos: (i) el
juez de tierras reconoció en la sentencia, la calidad de segundos ocupantes sin
determinar la medida de protección aplicable a su favor, (ii) ordenó a
la Unidad de Restitución de Tierras que dispusiera, mediante acto
administrativo, las medidas de protección aplicables para ellos, (iii) la
Unidad de Restitución de Tierras solicitó al Tribunal que aclarara cuál es la
medida de protección aplicable; y, (iv) el Tribunal negó la solicitud de
aclaración. Con base en lo anterior, se tiene que es precedente constitucional relevante
el fijado en la Sentencia C-330 de 2016 y las sentencias T-315 de 2016 y T-367
de 2016, por cuanto contienen reglas decisionales aplicables a  la solución del
caso objeto de análisis. En seguida se desarrolla este punto.
La jurisprudencia constitucional, tanto en control
abstracto como concreto, ha afirmado que los jueces de restitución de tierras deben
determinar las medidas de protección de los segundos ocupantes en condición de
vulnerabilidad, que no tuvieron relación (directa ni indirecta) con el abandono
o despojo del predio
17. La Corte Constitucional, en la Sentencia C-330 de 2016,
planteó como problema jurídico si “¿incurrió
el Legislador en una violación al principio de igualdad al establecer la
exigencia de buena fe exenta de culpa para todos los opositores que pretendan
acceder a la compensación económica de la que hablan las normas demandadas
(artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley de víctimas), sin tomar en cuenta que
entre estos puede haber personas en situación de vulnerabilidad, sin
alternativas para el acceso a la tierra, y que no tuvieron relación alguna (ni
directa, ni indirecta) con el despojo?.” El
interrogante planteado recoge el cargo principal de la demanda de
inconstitucionalidad presentado, que fue formulado en términos del
desconocimiento del derecho a la igualdad. El actor, en
representación de la ANUC, cuestionó la expresión ‘exenta de culpa’ contenida
en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de 2011, que califica la
conducta de buena fe que deben demostrar los opositores que pretendan acceder a
una compensación económica, en el marco de los procesos judiciales de
restitución de tierras. “En su concepto, [ello] lesiona los derechos
fundamentales de aquellos opositores que (i) no tuvieron relación con el
despojo, (ii) se asentaron en el predio con posterioridad a su micro
focalización, (ii) carecen de medios para acceder a una vivienda, (iii)
presenten una situación de ‘desfavorabilidad’ manifiesta o sean personas
vulnerables, tales como mujeres, niños y personas con discapacidad”[82]
18. En
las consideraciones, dicha Sentencia plantea
que, en efecto, el Legislador incurrió en una omisión legislativa respecto de los
segundos ocupantes[83],
pues la Ley 1448 de 2011 únicamente prevé protección para los opositores que
demuestren la buena fe exenta de culpa, quienes tienen derecho a una
compensación económica, en los términos del artículo 98 de la ley mencionada[84]. En otros
términos, identificó un problema de discriminación indirecta, que afecta a los
segundos ocupantes en estado de vulnerabilidad que no tuvieron relación
(directa ni indirecta con el despojo), pues frente a ellos el Legislador no dispuso
ninguna medida de protección.
19. Conforme con la Sentencia C-330 de 2016, dicha omisión
legislativa desconoce (i) el principio de igualdad, en relación con los
opositores que demuestren la buena fe exenta de culpa, y (ii) el
principio 17 de Pinheiro[85],
que forma parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato[86] y
constituye “un criterio de interpretación para la Corte, toda vez que
brindan el alcance del derecho fundamental a la restitución e imponen una serie
de obligaciones a cargo de las autoridades públicas con el fin de garantizar el
derecho a la reparación de las víctimas.”[87]
19.1. En particular, la Sala evidencia que la falta de
garantías para los segundos ocupantes conlleva a un desconocimiento del
principio 17.3 de Pinheiro, que dispone: “[e]n los casos en que el
desalojo de los ocupantes secundarios sea justificable e inevitable, los
Estados deben adoptar medidas positivas para proteger a aquellos que no
dispongan de medios para acceder a otra vivienda adecuada cuando deben
abandonar la que ocupan en ese momento, con el fin de que no se queden sin
hogar y de que su derecho a una vivienda adecuada no se vea menoscabado de
ningún otro modo. Los Estados deban esforzarse por encontrar y proporcionar
viviendas o tierras alternativas a dichos ocupantes, incluso de forma temporal,
con el fin de facilitar la restitución oportuna de las viviendas, las tierras y
el patrimonio de los refugiados y desplazados.” (Negrilla fuera del texto)
19.2. Al respecto, el “Manual Sobre la Restitución de
las Viviendas y el Patrimonio de Refugiados y Personas Desplazadas”, que
guía la aplicación de los Principios Pinheiro, define los segundos ocupantes
como “todas aquellas
personas que hubieran establecido su residencia en viviendas o tierras
abandonadas por sus propietarios legítimos a consecuencia de, entre otras
cosas, el desplazamiento o el desalojamiento forzosos, la violencia o amenazas,
o las catástrofes naturales así como las causadas por el hombre.”[88] En consecuencia, señala que el Estado tiene un doble deber
en estas situaciones: garantizar el derecho a la restitución de las víctimas de
desalojo o abandono y adoptar medidas que alivien las dificultades de los
segundos ocupantes para protegerlos de la indigencia o de otras violaciones de
sus derechos.
20. En
consecuencia, dada la omisión legislativa, la Sala Plena decidió “[d]eclarar
EXEQUIBLE la expresión ‘exenta de culpa’ contenida en los artículos 88, 91, 98
y 105 de la Ley 1448 de 2011, en el entendido de que es un estándar que debe
ser interpretado por los jueces de forma diferencial, frente a los segundos
ocupantes, que demuestren condiciones de vulnerabilidad, y no hayan tenido
relación directa o indirecta con el despojo, de acuerdo con lo establecido en
la parte motiva de esta providencia.” Y, también resolvió “EXHORTAR al
Congreso de la República y al Gobierno Nacional acerca de la necesidad de
establecer e implementar una política pública comprensiva acerca de la
situación de los segundos ocupantes en el marco de la justicia transicional.”[89]
21. Esta Sala de Revisión estima que la providencia
mencionada es precedente constitucional, por cuanto la ratio decidendi, con
base en la cual se resolvió el problema jurídico, es relevante para la solución
y análisis de los hechos[90]
objeto del presente pronunciamiento. Dado que, la Sala Plena dispuso que:
“corresponde a los jueces de tierras estudiar
estas situaciones [en la que se
encuentran los segundos ocupantes], de manera diferencial tomando en
consideración el conjunto de principios constitucionales que pueden hallarse en
tensión, entre los que se cuentan los derechos de las víctimas y la obligación
de revelar las distintas estrategias del despojo, en el marco del derecho civil
y agrario; el principio de igualdad material; la equidad en la distribución,
acceso y uso de la tierra; el derecho a la vivienda digna, el debido proceso,
el trabajo y el mínimo vital de quienes concurren al trámite.”[91]
En este mismo sentido, como parámetro de aplicación
diferencial aplicable a los casos de los segundos ocupantes, la Sentencia C-330
de 2016 afirmó que: “[l]os jueces deben establecer si proceden
medidas de atención distintas a la compensación de la ley de víctimas y
restitución de tierras para los opositores o no. Los acuerdos de la Unidad de
Tierras y la caracterización que esta efectúe acerca de los opositores
constituyen un parámetro relevante para esta evaluación. Sin embargo,
corresponde al juez establecer el alcance de esa medida, de manera motivada.”
21.1. En otras palabras, teniendo en cuenta la complejidad
de los casos de restitución de tierras[92], le corresponde a los jueces de
tierras pronunciarse sobre los segundos ocupantes, que son sujetos de
protección estatal, en tanto (i) habitan en los predios objeto de
restitución o derivan de ellos su mínimo vital, lo cual conlleva a que se
encuentren en condición de vulnerabilidad[93], y (ii) no tuvieron ninguna
relación (directa ni indirecta) con el despojo o abandono forzado. En caso de
que considere que es procedente declararlo como segundo ocupante en la
sentencia de restitución, también le corresponde determinar, de manera
motivada, una medida de protección, debido al silencio del legislador en la Ley
1448 de 2011, que guardó silencio sobre este punto.
21.2. Así, los jueces de tierras son quienes, caso a caso,
tienen la competencia para determinar, conforme con las reglas de la sana
crítica y con base en el material probatorio, si se encuentran cumplidos los
requisitos para que un segundo ocupante le sea reconocida alguna medida de
protección. En cumplimiento de este deber, pueden solicitar apoyo a la
Defensoría del Pueblo, decretar pruebas de oficio[94] y tener en
cuenta la caracterización realizada por la Unidad de Restitución de Tierras.
21.3. En todo caso, la Sala resalta que una decisión de
parte de los jueces especializados de tierras debe presentar una motivación
clara, transparente y suficiente de las razones por las cuales considera que el
segundo ocupante, en condición de vulnerabilidad que no haya tenido relación
(directa ni indirecta) con el abandono o despojo, debe ser sujeto de una medida
de protección. Lo anterior, cumple tres finalidades principales, dos de los
cuales fueron señaladas en la Sentencia C-330 de 2016. Primero, no favorecer ni
legitimar el despojo (armado o pretendidamente legal) de la vivienda, las
tierras y el patrimonio de las víctimas[95]. Segundo, evitar beneficiar a
quienes no se enfrentan a condiciones de vulnerabilidad. Y, finalmente, esta
Sala resalta la necesidad de garantizar la sostenibilidad fiscal de la política
de restitución de tierras, en los términos de lo previsto en el artículo 19 de
la Ley 1448 de 2011[96].
22. Ahora bien, la Sala encuentra necesario precisar que el
análisis respecto de la calidad de segundo ocupante, difiere del que se debe
realizar respecto del opositor. En este punto, tiene relevancia retomar lo
afirmado por el Auto 373 de 2016, dictado en el marco de la evaluación de los
avances, rezagos y retrocesos en la superación del estado de cosas inconstitucional
declarado mediante la sentencia T-025 de 2004, en
el que se manifestó que:
“[l]a
‘relación’ segundo ocupante-predio restituido-necesidades insatisfechas es, por
lo tanto, el resorte que debe guiar las decisiones de los jueces de restitución
para definir las medidas de asistencia y atención que pueden ser
adecuadas para proteger a esa población. Se trata, como sostuvo la Sala Plena
en la sentencia C-330 de 2016, de un análisis distinto al de la acreditación de
la buena fe exenta de culpa para acceder a la compensación.[97]
(…)
La adopción de estas medidas, a diferencia de la
compensación económica -cuyo monto depende de alguna manera del valor del
predio restituido-, debe definirse a partir de un análisis casuístico que
evalúe las medidas de asistencia y atención que son adecuadas y proporcionales
para suplir las respectivas necesidades insatisfechas en materia socio
económica que puede provocar una sentencia de restitución.”[98]
23. En otras palabras, en el caso de los segundos ocupantes
el estudio debe enmarcarse en “(i) si los segundos ocupantes participaron o
no voluntariamente en los hechos que dieron lugar al despojo o al abandono
forzado; (ii) la relación jurídica y fáctica que guardan con el predio (es
preciso establecer si habitan o derivan del bien sus medios de subsistencia); y
(iii) las medidas que son adecuadas y proporcionales para enfrentar la
situación de vulnerabilidad que surge de la pérdida del predio restituido, en
materia de las garantías del acceso, temporal y permanente, a vivienda, tierras
y generación de ingresos.”[99]
24. En síntesis, conforme con las Sentencia C-330 de 2016, le
corresponde a los jueces de tierras declarar a un ciudadano su calidad de
segundo ocupante y determinar la medida de protección aplicable, de forma
motivada de manera clara, suficiente y transparente, siempre que encuentre
cumplidos los siguientes criterios: (i) se encuentre en condición de
vulnerabilidad, por cuanto habita o deriva del predio sustituido sus medios de
subsistencia; y, (ii) no tuvo relación (directa ni indirecta) con el
despojo o el abandono del predio. Una vez exista una orden del juez de
restitución, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras deberá adelantar las gestiones correspondientes para cumplirla, en
tanto esta Entidad tiene el “objetivo
fundamental servir de órgano administrativo del Gobierno Nacional para la
restitución de tierras de los despojados a que se refiere la presente ley [1448 de 2011].”[100]
25. La regla jurisprudencial explicada guarda relación con
lo dispuesto en el artículo 2.15.1.1.15. del Decreto 440 de 2016[101], conforme
con el cual: “[s]i existieren providencias judiciales ejecutoriadas
que reconocen medidas y mecanismos de atención a segundos ocupantes en la
acción de restitución de tierras, la Unidad Administrativa Especial de Gestión
de Restitución de Tierras emprenderá las acciones correspondientes a dar
cumplimiento efectivo a dichos fallos.”
26. En aplicación del precedente constitucional sentado en
la Sentencia C-330 de 2016, en control abstracto, esta Corporación reiteró, en
sede de control concreto, que le corresponde a los jueces de tierras: (i)
estudiar la calidad de segundo ocupante y declararla cuando haya lugar a ello;
y, (ii) definir la medida de protección aplicable en cada caso[102]. En
seguida, se referencian las sentencias T-315 y T-367 de 2016, con la finalidad
de justificar que constituyen precedente constitucional aplicable al caso
concreto.
27. La Sala Segunda de Revisión, en la Sentencia T-315 de
2016, y la Sala Octava de Revisión, en Sentencia T-367 de 2016,
respectivamente, resolvieron casos análogos, frente a los siguientes hechos
relevantes: (i) el juez de restitución en la sentencia no encontró
demostrada la buena fe exenta de culpa, razón por la cual no le reconoció al
ciudadano accionante su calidad de opositor; (ii) la Unidad de
Restitución de Tierras solicitó al juez que le reconociera a los ciudadanos su
condición de segundos ocupantes; (iii) el operador judicial respondió
negativamente la solicitud. En ese escenario, las salas de revisión adoptaron
decisiones similares, en las que ordenaron al Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cartagena: (i) definir si la parte accionante tenía o no la calidad de
segundo ocupante y, en caso afirmativo, (ii) determinar la medida de
protección aplicable con base en el Acuerdo 021 de 2015 o la normatividad
vigente. En todo caso, si bien la T-315 y T-367, ambas del 2016, resolvieron
casos análogos con decisiones similares, la razón de la decisión difiere. En
seguida se desarrolla este punto.
28. La Sentencia T-315 de 2016 se
pronunció frente a dos problemas jurídicos:
i.
Por un lado, “determinar si el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cartagena, como juez de restitución, incurrió en un defecto
sustantivo al interpretar en forma, presuntamente, restrictiva las
disposiciones de la Ley 1448 de 2011 que le otorgan amplias facultades para
modificar la providencia restitutoria y, en consecuencia, al haber negado la
adición de la misma por auto del 9 de julio de 2015, argumentando que la
solicitud de reconocimiento como segundo ocupante de la señora Meza Martínez no
suponía una situación de la entidad suficiente que pudiese enervar los efectos
de la providencia del 18 de julio de 2013.”
ii.
Y, por otro lado, “resolver si la misma autoridad judicial en
dicho auto del 9 de julio de 2015 incurrió en un defecto sustantivo por
inadvertencia de la norma aplicable al haber asegurado que la solicitud de
la señora Meza Martínez como segundo ocupante ya se había zanjado por la vía de
la oposición dentro del proceso de restitución y adicionalmente, al haber
estimado que era la Unidad de Restitución la encargada de definir la inclusión
de la accionante en los programas para segundos ocupantes y de adoptar las
medidas de atención, pese a lo contemplado por la reglamentación en tal
aspecto.”
28.1. Frente a dichos cuestionamientos,
declaró la configuración de un defecto sustantivo, por dos razones. En primer
lugar, debido a que la autoridad judicial interpretó de manera restrictiva el
artículo 102 de la Ley 1448 de 2011, que le reconoce amplias facultades para
modificar la providencia restitutoria. Sobre el particular expresó:
“(…) el
artículo 102 como disposición infraconstitucional debió haberse interpretado
por el Tribunal accionado a la luz de los postulados de rango constitucional
que han inspirado las políticas de restitución y la importante labor que los
jueces de tierras están haciendo como promotores de ella. Si esto hubiese sido
así, el Tribunal Superior de Cartagena no habría minimizado el reclamo de la
actora que, además de la reivindicación que hacía de sus derechos como segundo
ocupante, aparejaba importantes contenidos
superiores ligados a la restitución: la recomposición del tejido
social y la reconciliación; así como la estabilización y la seguridad jurídica
en tanto caminos para llegar a arreglos estables y evitar la reproducción de la
conflictividad rural.”[103]
En segundo lugar, dado que el Tribunal “sustituyó el
análisis del reconocimiento como segundo ocupante de la señora Meza Martínez
por una decisión de oposición ya adoptada (…) En efecto, la intervención
procesal de la señora Meza Martínez como opositora no excluía su condición como
segunda ocupante que, aun siendo alegada después de la sentencia, podía ser
reconocida por el Tribunal accionado en virtud de las facultades otorgadas por
el artículo 102 de la Ley 1448 de 2011 cuyo alcance, como se advirtió, está
dado no solo por contenidos de orden legal sino constitucional.”[104]
Y, frente a este último punto, aclaró la diferencia conceptual entre
opositor y segundo ocupante, en los siguientes términos:
“(…) mientras el opositor reivindica
la titularidad del bien objeto de restitución y lo disputa con el solicitante
durante el proceso alegando mejor derecho; el segundo ocupante, por su
parte, encarna la situación fáctica y jurídica de quien habita o deriva de
aquél bien inmueble, sus medios de subsistencia.
En todo caso, la importancia de dicha
distinción contiene una proyección mayor, en tanto la solución del problema
asociado a la restitución jurídica y, especialmente, material, pasa
necesariamente por remediar la situación de aquellos que alegan legítimamente
su condición de segundos ocupantes.”[105]
28.2. La ratio decidendi de la sentencia T-315 de
2016 sostiene que los jueces de restitución de tierras, además de disponer las
órdenes a favor de las personas a las que se les restituyen los bienes, tienen
dos deberes en relación con los opositores que no demuestran la buena fe exenta
de culpa: (i) estudiar si se trata de un segundo ocupante que se vería
afectado “con la decisión de restitución porque su ejecución comprometería
derechos fundamentales, como su acceso a la vivienda, si allí residían, o su
garantía al mínimo vital, si del predio en litigio en condición de
vulnerabilidad, a quien no “pueda atribuírsele ninguna responsabilidad en los
hechos del desplazamiento”; y, (ii) determinar la medida de
protección aplicable al ciudadano que sea declarado como segundo ocupante; por
cuanto, “para que la Unidad de Restitución pueda adoptar medidas concretas
de atención, como la compensación a través de predios o proyectos productivos, es
necesario una orden judicial al respecto.”[106] De
lo contrario, “la restitución y la labor de los jueces en ella, no cumpliría
con los objetivos de sostenibilidad ni de garantías para el retorno, ni tampoco
con los mandatos de derecho internacional que le imponen al Estado colombiano
el deber de adoptar medidas de protección a los segundos ocupantes.”[107]
29. Por otro lado, la T-367 de 2016 determinó “si una autoridad judicial, vulnera los derechos
fundamentales al debido proceso, a la vivienda digna y al trabajo, cuando (i)
en desarrollo de un proceso de restitución de tierras, en una sentencia niega
el decreto de medidas de compensación a favor de un presunto opositor, por
cuanto no se encontró probada su buena fe exenta de culpa; (ii) posteriormente,
la Unidad de Restitución de Tierras aporta las pruebas relacionadas con la
condición socioeconómica de quien afirma ser un segundo ocupante; y (iii) el Tribunal,
mediante un Auto, decide no reconocerle expresamente tal calidad al accionante,
pero conmina a la Unidad de Restitución de Tierras para adoptar las medidas que
estime necesarias para protegerle sus derechos fundamentales.”[108]
Sobre el particular, concluyó que, en efecto, el juez
vulneró los derechos del accionante, por cuanto su actuación judicial configuró
un defecto sustantivo, debido a que “el Tribunal no interpretó el parágrafo 1º del artículo 91
de la Ley 1448 de 2011, de conformidad con la Constitución y el artículo 17 de
los Principios de Pinheiro. De haberlo hecho hubiera concluido lo siguiente:
con posterioridad a la adopción de un fallo de restitución de tierras, en el
cual se amparan los derechos de los reclamantes, con miras a proteger los
derechos de quienes han probado ser segundos ocupantes, los Jueces y
Magistrados preservan competencia para decretar ciertas medidas con miras a
amparar a esta calidad de opositores (vgr. inclusión en programas productivos, etc).
De allí que no baste con ‘conminar’ a la Unidad de Restitución de Tierras para
que ésta determine, discrecionalmente, la medida a favor de los segundos
ocupantes. Por el contrario, en dichos casos se precisa la expedición de una
orden judicial clara y expresa en la materia.”[109]
29.1. La Sentencia T-367 de 2016 fundó la decisión en la
Sentencia C-330 de 2016 y en el principio 17 de Pinheiro. Así, reiteró que los
segundos ocupantes, en condición de vulnerabilidad que no hayan tenido relación
(directa ni indirecta) con el abandono o despojo de bienes, “son acreedores
a una cierta protección por parte del ordenamiento jurídico”[110];
y, en consecuencia, los jueces de tierras deben determinar la medida de
protección aplicable.
30. De manera que, las sentencias T-315 y T-367, ambas de
2016, declararon la configuración de un defecto sustantivo por inaplicación de
una norma; sin embargo, difieren en que la primera consideró que se debió
aplicar el artículo 102 de la Ley 1448 de 2011 y la segunda se refirió al
parágrafo 1º del artículo 91 de la misma Ley. En este contexto, esta Sala de
Revisión aclara que bajo una interpretación armónica de dichas
disposiciones normativas, estás dos se complementan, pues reconocen la competencia de los jueces de tierras para
garantizar que el bien sea restituido de manera efectiva a los reivindicados,
lo que incluye el uso, goce y disposición de su parte.
31. En síntesis, la jurisprudencia constitucional, tanto en
control abstracto como concreto, ha afirmado que los segundos ocupantes son
sujetos de protección constitucional, si el juez de tierras así lo determina,
por evidenciar que se encuentran en condición de vulnerabilidad, bien sea
porque habitan el predio restituido o porque derivan de este su medio de
subsistencia, y que no tuvieron relación (directa ni indirecta) con el abandono
o despojo. En consecuencia, corresponde al juez de restitución de tierras, con
respecto a esta población, emitir un pronunciamiento en dos sentidos: (i) declarar
la calidad de segundo ocupante; y, (ii) determinar las medidas de
protección aplicables, caso a caso, según la situación en la que se encuentre
el ciudadano y su núcleo familiar.
Se deben proteger los derechos del accionante, dado que a
la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Antioquia le correspondía determinar la medida de
protección aplicable, por ostentar aquel la condición de segundo ocupante que
no tuvo relación (directa ni indirecta) con el abandono o despojo del predio
32. Con base en el marco jurisprudencial expuesto, la Sala de Revisión concluye que la Sala Civil
Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Antioquia desconoció la subregla jurisprudencial contenida en las
sentencias C-330, T-315 y T-367, todas del 2016, conforme con la cual, además
de reconocer la calidad de segundo ocupante del accionante, tal y como lo hizo,
en la sentencia del 3 de noviembre
de 2016, debía determinar la medida
de protección aplicable en su favor; sin embargo, omitió hacerlo en dicha
providencia y se negó a hacerlo mediante auto aclaratorio del 15 de diciembre
de 2016. Lo anterior, conllevó a la vulneración de los derechos fundamentales
alegados por el actor, debido proceso,
a la igualdad, al mínimo vital y a la vivienda en condiciones dignas; así
como, al acceso a la administración de justicia.
32.1. La Sala no desconoce que en la Sentencia del 3 de
noviembre de 2016 se reconoció, tanto en la parte considerativa como
resolutiva, la calidad de segundo ocupante del ciudadano Negrete Benavides, en
los siguientes términos:
“SEXTO: RECONOCER condición de segundos
ocupantes a: … CARLOS DARÍO NEGRETE BENAVIDES…, según se motivó.
En consecuencia, una vez en firme esta
providencia, deberá la Unidad de Tierras emprender de manera inmediata, en
el término de quince (15) días, las acciones respectivas determinando
mediante acto administrativo las medidas de atención específicas que se
tomarán a favor de los segundos ocupantes aquí reconocidos, de lo cual deberá
presentar informes periódicos, cada seis meses, a esta Sala (…).[111] (Negrilla
fuera de texto)
32.2. Lo anterior evidencia que, contrario a lo que le
correspondía, el operador judicial delegó en cabeza de la Unidad de Restitución
de Tierras la determinación de las medidas de protección a favor del ciudadano
Carlos Darío. Dicha decisión fue reiterada el 15 de diciembre de 2016, mediante Auto, en el cual la
Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Antioquia rechazó la solicitud de aclaración presentada
por la Dirección Territorial Córdoba de la Unidad de Restitución de Tierras. Lo
anterior, porque consideró que “no es menester definirlas [las medidas
de protección a favor de los segundos ocupantes] una a una (salvo en casos
muy especiales como se vio), pues para ello la UNIDAD DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS
debe proceder luego de una caracterización adecuada conforme lo establece el
Acuerdo 029 de 2016.”[112]
Sin embargo, para esta Sala no son claras las razones por
las cuáles, en el caso concreto, se omitió definir la medida de protección a
favor del accionante. Ello por cuanto, en las providencias cuestionadas no se presentó
una motivación sobre el asunto.
32.3. En este orden de ideas, se concluye que, en efecto,
la autoridad judicial accionada incurrió en la causal del desconocimiento del
precedente constitucional, pues incumplió su deber de establecer cuáles son las
medidas de protección a favor del segundo ocupante y delegó dicha función en la
Unidad de Restitución de Tierras, lo que no le está dado en el marco
constitucional.
33. Esta Sala de Revisión encuentra pertinente reconocer
que lo que se censura, es que la decisión adoptada por la parte accionada fue
insuficiente para garantizar sus derechos del ciudadano Carlos Darío, toda vez
que, además de reconocerlo como segundo ocupante, le correspondía determinar la
medida de protección. En todo caso, se resalta que la Sala Civil Especializada
en Restitución de Tierras del Tribunal Judicial de Antioquia, no desconoce del
todo la protección constitucional de la que gozan los segundos ocupantes[113]. Más aún,
que, hasta cierto punto sus decisiones están alineadas con la jurisprudencia
constitucional en la materia. Ello se evidencia en los siguientes extractos de
la parte considerativa de la sentencia del 3 de noviembre de 2016, en los que
afirmó:
“[e]s
claro que se debe asumir la protección de los segundos ocupantes frente a
situaciones que impliquen posibles violaciones a sus derechos humanos, pues
un país que propenda por lo social tiene como fines esenciales asegurar la
convivencia pacífica y garantizar la efectividad de los derechos de todos sin
discriminación alguna y, en razón de ello, la Restitución de Tierras a favor
de las víctimas no puede implicar el desamparo de ciertos individuos que
también requieren protección.
(…)
De esta manera, en materia de restitución de
tierras es indispensable analizar el impacto de la restitución de los predios a
favor de las víctimas solicitantes con arreglo a las consecuencias para los
segundos ocupantes, con el fin de tomar medidas de amparo en beneficio de
quienes deben abandonar la tierra restituida, para que no sufran un menoscabo
en sus derechos. Por eso, ‘los Estados deben esforzarse por encontrar y proporcionar
viviendas o tierras alternativas a dichos ocupantes, incluso de forma temporal,
con el fin de facilitar la restitución oportuna de las viviendas’”[114]
33.1. Lo anterior evidencia que, sin lugar a dudas, la Sala
Civil Especializada en Restitución de Tierras reconoce (i) la existencia
de una omisión legislativa en la Ley 1448 de 2011 con respecto a los segundos
ocupantes, (ii) el deber internacional de garantizar a los segundos
ocupantes en situación de vulnerabilidad el goce de sus derechos y (iii) la
normatividad de rango reglamentario y administrativo que regula la materia[115]. Así como
también, lo dispuesto por esta Corporación en la Sentencia C-330 de 2016, sobre
la que manifestó:
“[c]iertamente,
en esta providencia, la Corte luego de hacer un recuento de las tensiones que a
lo largo de la historia colombiana ha generado el acceso a la tierra, destacó
la problemática del fenómeno de la segunda ocupancia en el marco de la
restitución de tierras dentro del conflicto armado, para trazar como pauta de
interpretación apoyada fundamentalmente en los principios Pinheiro que, en
aquellos casos en los que se compruebe que los segundos ocupantes se
encontraban en situación de vulnerabilidad y no tuvieron relación directa o
indirecta con el despojo o abandono forzado de los reclamantes, los jueces y
magistrados especializados en restitución de tierras debemos examinar de manera
diferencial la situación para solucionar las problemáticas constitucionales que
se presenten, y de esa forma es posible no solo una aplicación flexible del
principio de la buena fe, sino que se adopten medidas a favor de los ocupantes secundarios.”[116] (Negrilla
fuera del texto)
34. De manera que, la configuración del defecto estudiado
en esta sección se debe, en concreto, a que la autoridad judicial accionada
omitió determinar la medida de protección a favor del accionante; y, contrario
a esto, en la sentencia del 3 de noviembre de 2016 delegó el cumplimiento de
dicho deber a la Unidad de Restitución de Tierras, entidad que carece de
competencia constitucional y legal para tomar una decisión en ese sentido. Es
más, cuando se le solicitó que aclarara cuáles eran las medidas de protección a
favor del accionante, la autoridad judicial se negó a hacerlo en el Auto del 15
de diciembre de 2016.
35. Dicha
omisión conllevó a una vulneración los derechos fundamentales del accionante,
al debido proceso, la igualdad, la vivienda digna y al acceso efectivo a la
administración de justicia, debido a que la falta de determinación de las
medidas de protección a su favor se tradujo en una desprotección, a pesar de
encontrarse en las condiciones previstas en la jurisprudencia constitucional
para ser sujeto de protección estatal. Así, se trata de un ciudadano en
condición de vulnerabilidad, pues conforme con la caracterización aportada por
la Unidad de Restitución de Tierras, el
accionante presenta pobreza multidimensional, bajo logro educativo, su empleo
es de carácter informal, se encuentra en condición de discapacidad (vista y
movilidad), es diabético, razón por la cual se le amputó la pierna izquierda
hace 4 años; y, tiene problemas vasculares, hipertensión, problemas oculares y
de colón[117].
Además, su vinculación con el
predio no estuvo precedida de maniobras fraudulentas, ni tampoco tuvo
injerencia en los hechos que conllevaron a su despojo; sino que, “al
contrario se vinculó a la parcela como un hombre del campo que necesitaba la
tierra para trabajarla, al punto que el Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria lo reconoció como sujeto de reforma agraria y le adjudicó en el año
1993 como ya tuvo oportunidad de verse.” [118]
Lo anterior evidencia que, el cumplimiento de la
restitución del predio, en los términos ordenados en la Sentencia del 3 de
noviembre de 2016, sin la disposición de medidas de protección a favor del
accionante, implicaría un desconocimiento de sus derechos a la vivienda digna,
a la igualdad, al debido proceso y a la efectiva administración de justicia.
Dado que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que es deber del juez
de tierras disponer de mecanismos de protección tendientes a amparar al segundo
ocupante en condición de vulnerabilidad, bien sea porque habitan el predio restituido o porque
derivan de este su medio de subsistencia, y que no tuvieron relación (directa
ni indirecta) con el abandono o despojo.
D.   La Sala Civil Especializada en
Restitución de Tierras incurrió en un defecto sustantivo, dado que omitió
determinar en auto aclaratorio la medida de protección a favor del accionante,
en su calidad de segundo ocupante en condición de vulnerabilidad que no tuvo
ninguna relación (directa ni indirecta) con el despojo o el abandono forzado
36. La negativa de la Sala Civil
Especializada en Restitución de Tierras de determinar en auto aclaratorio del
15 de diciembre de 2016 la medida de protección a favor del accionante, en su
calidad de segundo ocupante en condición de vulnerabilidad que no tuvo ninguna
relación (directa ni indirecta) con el despojo o el abandono forzado, configura
un defecto sustantivo por dos razones: inaplicar el artículo 102 de la Ley 1448
de 2011, tal y como lo alegó el accionante, así como el parágrafo 1º del
artículo 91 de la misma Ley; y, (ii) en tanto no interpretó las
disposiciones de la Ley 1448 de 2011, con base en un enfoque constitucional que
propendiera por la protección de los derechos fundamentales del segundo
ocupante en condición de vulnerabilidad.
A continuación, de manera previa, se caracteriza brevemente el defecto
sustantivo como una causal de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales; y, luego se presentan las razones por las que en el
caso concreto se concluye que se materializa el defecto alegado.
Reiteración de jurisprudencia: el defecto sustantivo como
una causal de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
37. La
jurisprudencia constitucional ha afirmado que el defecto sustantivo se configura,
en sentido amplio, cuando: “la autoridad judicial emplea una norma
inaplicable al caso concreto, deja de aplicar la norma adecuada, o interpreta
las normas de tal manera que contraría la razonabilidad jurídica.”[119] En concreto, puede
configurarse en los siguientes escenarios:
“(i) el fundamento de la decisión
judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente o
porque ha sido derogada, es inexistente, inexequible o se le reconocen efectos
distintos a los otorgados por el Legislador; (ii) no se hace una interpretación
razonable de la norma; (iii) cuando se aparta del alcance de la norma definido
en sentencias con efectos erga omnes; (iv) la disposición aplicada es
regresiva o contraria a la Constitución; (v) el ordenamiento otorga poder al
juez y éste lo utiliza para fines no previstos en la disposición; (vi) la
decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, es decir se
trata de un grave error en la interpretación; y (vii) se afectan derechos
fundamentales, debido a que el operador judicial sustenta o justifica de manera
insuficiente su actuación.”[120]
Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional ha señalado
que para “que el defecto de (sic) lugar a la procedencia de la
acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de tal identidad que lleve
a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los
derechos constitucionales.”[121]
38. Como se reseñó en la sección anterior, los precedentes
relevantes para el análisis de este caso, emitidos en sede de control concreto,
han concluido la configuración del defecto sustantivo para hechos análogos. Por
un lado, la Sentencia T-315 de 2016 afirmó que ello se debió a una
interpretación irrazonable y a la inadvertencia de la aplicación del artículo
102 de la Ley 1448 de 2011. Por otro lado, la sentencia T-367 de 2016 manifestó
que la materialización de esta causal de procedencia de la tutela contra la
providencia judicial dado que “el Tribunal no interpretó el parágrafo 1º del
artículo 91 de la Ley 1448 de 2011, de conformidad con la Constitución y el
artículo 17 de los Principios de Pinheiro.”[122]
La Sala Civil Especializada en Restitución
de Tierras incurrió en un defecto sustantivo, dado que no aplicó las
disposiciones de la Ley 1448 de 2011 que le reconocen la facultad de emitir un
pronunciamiento luego de dictada la sentencia
39. Para esta Sala de Revisión, la configuración del
defecto sustantivo se debe a que el operador judicial accionado omitió aplicar las
siguientes normas de la Ley 1448 de 2011. Por un lado, el parágrafo 1º del
artículo 91, según el cual “[u]na
vez ejecutoriada la sentencia, su cumplimiento se hará de inmediato. En todo
caso, el Juez o Magistrado mantendrá la competencia para garantizar el goce
efectivo de los derechos del reivindicado en el proceso, prosiguiéndose dentro
del mismo expediente las medidas de ejecución de la sentencia, aplicándose, en
lo procedente, el artículo 335 del Código de Procedimiento Civil. Dicha competencia
se mantendrá hasta tanto estén completamente eliminadas las causas de la
amenaza sobre los derechos del reivindicado en el proceso.” (Negrilla
fuera de texto)
Y, por otro lado, el artículo 102 de la misma Ley, que
dispone: “[d]espués de dictar sentencia, el Juez o Magistrado
mantendrá su competencia sobre el proceso para dictar todas aquellas medidas
que, según fuere el caso, garanticen el uso, goce y disposición de los bienes
por parte de los despojados a quienes les hayan sido restituidos o formalizados
predios, y la seguridad para sus vidas, su integridad personal, y la de sus
familias.” (Negrilla fuera de texto)
40. Así, esta Sala concluye que las dos normas reseñadas se
complementan entre sí, pues reconocen la competencia de los jueces de tierras
para garantizar que el bien sea restituido de manera efectiva a los
reivindicados, lo que incluye el uso, goce y disposición de su parte. El
cumplimiento de la entrega material del bien, podría verse obstaculizado porque
el segundo ocupante vive o deriva de este sus medios de subsistencia. En este
escenario, le corresponde al operador judicial disponer de las medidas de
protección a que haya lugar, si se trata de un segundo ocupante en situación de
vulnerabilidad, que no tuvo relación (directa ni indirecta) con el abandono o
despojo. Lo anterior, cumple dos finalidades constitucionales imperiosas: (i)
proteger el derecho de las víctimas restituidas y (ii) disponer de
acciones que protejan los derechos de los segundos ocupantes.
41. Además, en el caso concreto se evidencia que la parte
accionada omitió interpretar “con un enfoque constitucional, fundado en la
salvaguarda de los derechos fundamentales, tomando en cuenta las
particularidades del caso concreto”[123], las disposiciones de la Ley 1448 de 2011. En otras palabras, la
materialización de esta casual en el presente caso, también se debe al
desconocimiento de la interpretación que la jurisprudencia constitucional, en
las sentencias C-330, T-315 y T-367 del 2016, dio a la protección de los
segundos ocupantes.
42. En este orden de ideas, la negativa de la Sala Civil
Especializada en Restitución de Tierras accionada configura un defecto
sustantivo, por haberse negado a determinar en el Auto del 15 de diciembre de
2016, con base en sus competencias en el postfallo, las medidas de
protección a favor del ciudadano Carlos Darío Negrete Benavides, en su
condición de segundo ocupante. Lo anterior, se traduce en la vulneración de los
derechos alegados por el accionante, dada su condición de sujeto de especial
protección, toda vez que, como se expuso previamente se trata de una persona en
condición de vulnerabilidad, que no tuvo relación directa ni indirecta con el
abandono o despojo del predio objeto de restitución.
Consideraciones finales: el momento
judicial en el que se deben adoptar las medidas de protección y los parámetros
con base en los cuales se deben determinar
43. En seguida, la Sala expone dos asuntos que tienen que
ver con la protección constitucional al segundo ocupante en condición de
vulnerabilidad: (i) el momento judicial en el cual se debe declarar y
determinar la medida de protección correspondiente; y, (ii) los
parámetros con base en los cuales se determina.
42.1. Esta Sala de Revisión estima que, por regla general,
la medida de protección debe ser determinada en la sentencia de restitución de
tierras. Para ello, es importante que el juez verifique si existe un segundo
ocupante frente al cual declarar una medida de protección. En caso de que no
cuente con elementos probatorios suficientes tendrá que decretar, de manera
previa a la emisión de la sentencia, las pruebas que le permitan establecer de
manera motivada, clara y transparente su decisión frente al particular. No
obstante, si el juez carece de elementos suficientes al momento de dictar sentencia,
este podría hacerlo, excepcionalmente, en la etapa del postfallo, en los
términos de lo establecido en el parágrafo 1º del artículo 91 y el artículo 102
de la Ley 1448 de 2011.
La Sala considera que la determinación de la medida de
protección en la sentencia de restitución concilia, de mejor manera, los
derechos de las víctimas, a quienes se les restituye el bien que les fue
despojado o que debieron abandonar, con los derechos de los segundos ocupantes
en condición de vulnerabilidad que no tuvieron que ver (directa ni
indirectamente) con el abandono o despojo. Así, se garantiza un efectivo
cumplimiento de la restitución sin vulnerar los derechos de quienes habitan el
predio a restituir o derivan de este sus medios de subsistencia.
En todo caso, le corresponderá a la Unidad de Restitución
de Tierras actuar de manera diligente y aportar al Juez de Restitución el
material probatorio requerido, para que este cuente con los elementos
suficientes para definir la medida de protección procedente para quien sea
considerado segundo ocupante. En este sentido, dicha Entidad debe realizar una
caracterización de los segundos ocupantes, antes de que se profiera la
sentencia, pues este insumo es esencial para la determinación de las medidas de
atención que deben garantizarse.
42.2. En cuanto a los parámetros con base en los cuales se
determinan las medidas de protección para los segundos ocupantes, la Sala
estima que si bien se trata de un asunto que debe ser regulado por el Congreso
de la República, tal y como lo dispuso la Sentencia C-330 de 2016, actualmente
son los acuerdos emitidos por la Unidad de Restitución de Tierras, conforme con
lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 105 de la Ley 1448 de 2011, los que
regulan la materia y ofrecen pautas a los jueces de restitución sobre las
medidas de protección. En consonancia con ello, se estima que dichas
disposiciones deben ser tomadas en cuenta por los operadores judiciales, para
que en el marco de su autonomía judicial, dependiendo de la situación del
segundo ocupante, determine la medida aplicable.
Síntesis de la decisión
43. La Sala Novena de Revisión concluye que la Sala Civil
Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Antioquia desconoció el precedente constitucional al omitir
determinar la medida de protección a favor del accionante, en su calidad de
segundo ocupante, tanto en la sentencia del 3 de noviembre y en el Auto del 15
de diciembre de 2016. Así, la responsabilidad de establecer la medida de
protección no es delegable a la Unidad de Restitución de Tierras, sino que es
un deber de la autoridad judicial. Esta conclusión se fundamenta en las
siguientes sub-reglas jurisprudenciales, expuestas en la parte motiva de esta
providencia:
i.
Existe una omisión
legislativa respecto de los segundos ocupantes[124], pues la
Ley 1448 de 2011 únicamente regula la protección para los opositores que
demuestren la buena fe exenta de culpa, quienes tienen derecho a una
compensación económica, en los términos del artículo 98 de la ley mencionada[125]. Dicha
omisión desconoce (i) el principio de igualdad y (ii) el principio
17 de Pinheiro.
ii.
Dada lo omisión legislativa
frente a la protección de los segundos ocupantes, le corresponde al Juez de Restitución
de Tierras pronunciarse, por regla general, en la sentencia sobre: (a) la
calidad de segundo ocupante de un ciudadano y (b) las medidas de protección
aplicables a su favor. Ello, en aquellos casos que advierta que el ciudadano se
encuentra (i) en condición de vulnerabilidad, bien sea porque vive en el
predio que se va a restituir o porque deriva de este sus medios de
subsistencia, y (ii) que no tuvo relación (directa ni indirecta) con el
abandono o despojo. De manera excepcional, los jueces de tierras podrán hacerlo
de manera posterior a la sentencia, en aplicación de lo dispuesto en el
parágrafo 1º del artículo 91 y del artículo 102 de la Ley 1448 de 2011.
iii.
Si el juez se limita a
declarar la condición de segundo ocupante sin establecer las medidas de
protección a su favor, se configuran los siguientes defectos: (i) desconocimiento
del precedente constitucional, por cuanto la jurisprudencia de esta Corporación
ha establecido, tanto en control abstracto como concreto, que el juez de
tierras debe, por un lado, declarar la calidad de segundo ocupante; y, por
otro, establecer las medidas de protección a su favor; y, (ii) sustantivo,
por inaplicación de lo previsto en el parágrafo 1º del artículo 91 y del
artículo 102 de la Ley 1448 de 2011.
iv.
La decisión del Juez de Restitución
con respecto a los segundos ocupantes debe estar motivada de manera clara,
suficiente y transparente. Para ello, del análisis, fundado en el material
probatorio, se debe evidenciar que la protección será reconocida a una persona
en condición de vulnerabilidad que no tuvo relación (directa ni indirecta) con
el abandono o despojo. Lo anterior, con miras a: (i) no favorecer ni
legitimar el despojo (armado o pretendidamente legal) de la vivienda, las
tierras y el patrimonio de las víctimas; (ii) evitar beneficiar a
quienes no se enfrentan a condiciones de vulnerabilidad; y, (iii) garantizar
la sostenibilidad fiscal de la política de restitución de tierras, en los
términos de lo previsto en el artículo 19 de la Ley 1448 de 2011.
Comprobada la vulneración de los derechos al debido proceso, al acceso a la administración
de justicia, a la igualdad, al mínimo vital y a la vivienda en condiciones
dignas, la Sala confirmará la
protección reconocida al ciudadano Carlos Darío Negrete Benavides por la Sala
Civil de la Corte Suprema de Justicia, en sede de tutela, por las
consideraciones previamente expuestas.
44. Ahora bien, la Sala tiene conocimiento que si bien la
autoridad judicial accionada determinó, mediante Auto del 2 de mayo del año en
curso, las medidas de protección a favor del accionante, el 4 de septiembre de 2017, el ciudadano Negrete
Benavides no había entregado la parcela ocupada por él y su núcleo familiar. Es
decir que, aún no se había hecho efectiva la sentencia de restitución ni las
medidas de protección a favor del segundo ocupante. Así, la Sala advertirá a la
parte accionada, para que continúe verificando el efectivo cumplimiento de sus
órdenes, tal y como lo ha venido haciendo; y, a la Unidad de Restitución de
Tierras, para que en lo sucesivo procure ejecutar actuaciones que le permitan
cumplir con diligencia las órdenes de los Jueces de Restitución de Tierras. Finalmente,
se hace un respetuoso llamado de atención al accionante, ciudadano Carlos Darío
Negrete Benavides, en el sentido de que, ya fueron dispuestas
las medidas de protección, encaminadas a salvaguardar sus derechos
fundamentales como segundo ocupante en situación de vulnerabilidad, no puede
pretender que se suspenda, ad infinitum, y con base en sus preferencias personales,
la restitución efectiva del predio a su legítimo propietario.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida el 16 de marzo de 2017, por la Sala
de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en la que tuteló el derecho
fundamental al debido proceso del ciudadano Carlos Darío Negrete Benavides y,
en consecuencia, ordenó a la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras
del Tribunal del Distrito Judicial de Antioquia, que especificara las medidas
de protección a favor del accionante, en su calidad de segundo ocupante
reconocido en el marco de un proceso de restitución de tierras.
SEGUNDO.- ADVERTIR a la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras que
continúe haciendo seguimiento al cumplimiento de las órdenes proferidas en la
sentencia del 3 de noviembre de 2016 y en el Auto del 2 de mayo de 2017.
TERCERO.- ADVERTIR a la Unidad de Restitución de Tierras que debe adelantar
las actuaciones necesarias, de manera diligente y oportuna, para garantizar el
efectivo cumplimiento de las órdenes proferidas en el Auto del 2 de mayo de
2017 por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal del
Distrito Judicial de Antioquia.
CUARTO.- PREVENIR al ciudadano
Carlos Darío Negrete Benavides, que no puede obstaculizar el cumplimiento
efectivo de la sentencia del 3 de noviembre de 2016, dado que, ya fueron dispuestas las medidas de protección, encaminadas a
salvaguardar sus derechos fundamentales como segundo ocupante en situación de
vulnerabilidad.
Por Secretaría General, LÍBRENSE las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese
y cúmplase.
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ponente
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Ausente
con permiso
ROCÍO
LOAIZA MILIAN
Secretaria
General
[1] La Sala de
Selección Número Seis (6) estuvo conformada por los magistradas Gloria Stella
Ortiz Delgado y Diana Fajardo Rivera.
[2] Esta sentencia se pronunció sobre veintisiete
(27) solicitudes acumuladas de restitución y formalización de tierras abandonas
y despojadas. En el marco del proceso judicial de restitución de tierras, se
admitieron las oposiciones de varios ciudadanos, entre las que se cuenta la del
ciudadano accionante en el proceso de la referencia.
[3] Así
quedó ordenado en el literal “e” de la parte resolutiva de la sentencia, en el
cual se dispuso: “ORDENAR la protección del derecho de NOEMY DEL CARMEN
GONZÁLEZ SALAZAR (CC. 26.028.516), en un 50% a nombre propio y el otro 50% como
representante de la masa sucesoral del señor PEDRO ANASTASIO JIMÉNEZ PLAZA
(q.e.p.d.)”; y, en el literal e.2, en el cual se ordenó “al (sic) AGENCIA
NACIONAL DE TIERRAS que dentro del término de quince (15) días proceda a
titular mediante Resolución de Adjudicación a favor de NOEMY DEL CARMEN,
en un 50% a nombre propio y el otro 50% como representante de la masa sucesoral
del señor PEDRO ANASTASIO JIMÉNES PLAZA. Expediente T-6191038, Cuaderno N° 3, Folios 27-29 en el CD
remitido con el material probatorio aportado por la parte accionada, archivo
23001-31-21001-2015-00001-00 SENTENCIA, páginas 245-246.
[4] “Las
solicitudes fueron presentadas colectivamente en tanto los hechos que
configuraron y dieron lugar a los respectivos despojos y abandonos forzados
ocurrieron en circunstancias similares de tiempo, modo y lugar. A saber, todos
los reclamantes fueron adjudicatarios del entonces Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria – Incora (hoy Incoder en liquidación) en la parcelación Mundo
Nuevo – Montería, y en la década de los noventa (la mayoría de ellos) se vieron
impelidos a abandonar o vender sus parcelas en medio de un contexto de
violencia ocasionado por el accionar del grupo paramilitar denominado ‘Los
Mochacabezas’ o ‘Los Mocha’, quienes infundieron terror en la población y
violentaron sus derechos humanos.
Toda la entramada de acontecimientos conllevó a que, en la
fecha actual, quienes habitan los predios objeto de restitución ostenten
diversas calidades, como de sujetos de reforma agraria y segundos y terceros
ocupantes que por algún motivo llegaron a los predios, incluso también como
víctimas de la violencia del conflicto armado.” Expediente T-6191038, Cuaderno N° 3, Folios 27-29 en el CD
remitido con el material probatorio aportado por la parte accionada, archivo
23001-31-21001-2015-00001-00 SENTENCIA, página 3.
[5] En
consecuencia, en la parte resolutiva de la sentencia, en el numeral cuarto,
declaró impróspera la oposición presentada, por lo cual no se le reconoció la
compensación solicitada. Expediente
T-6191038, Cuaderno N° 3, Folios 27-29 en el CD remitido con el material
probatorio aportado por la parte accionada, archivo
23001-31-21001-2015-00001-00 SENTENCIA, página 264.
[6] Expediente T-6191038, Cuaderno N° 3, Folios
27-29 en el CD remitido con el material probatorio aportado por la parte
accionada, archivo 23001-31-21001-2015-00001-00 SENTENCIA, página 164.
[7] Así
consta en el numeral sexto de la parte resolutiva de la Sentencia del 3 de noviembre de 2016, proferida
por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Distrito Judicial
de Antioquia. Ibíd., página 264-265.
[8] Sentencia del 3 de noviembre de 2016, proferida
por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Distrito Judicial
de Antioquia. Ibíd., página 166
[9] Expediente T-6191038. Solicitud elevada por la
Dirección Córdoba de la Unidad de Restitución de Tierras a la Sala Civil
Especializada en Restitución de Tierras. Folios N°s. 22-31.
[10] Expediente T-6191038, Cuaderno N° 3, Folios
27-29 en el CD remitido con el material probatorio aportado por la parte
accionada, archivo 2015-00001 Auto del 15-12-2015 NIEGA ACLARACIÓN DE
SENTENCIA, página 21.
[11] Se justificó
esta solicitud en el hecho de que entre el 15 de diciembre de 2016 y el 20 de
enero de 2017 “se encuentran suspendidas las actividades de campo por
razones presupuestales y de operatividad por parte de la Unidad.” Expediente T-6191038, Cuaderno N° 3, Folios
27-29 en el CD remitido con el material probatorio aportado por la parte
accionada, archivo 2015-00001 MEMORIAL URT 19-12-2016, página 21.
[12] “Por la cual se dictan
medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”. El artículo
102 de la Ley 1448 de 2011 dispone: “[d]espués
de dictar sentencia, el Juez o Magistrado mantendrá su competencia sobre el
proceso para dictar todas aquellas medidas que, según fuere el caso, garanticen
el uso, goce y disposición de los bienes por parte de los despojados a quienes
les hayan sido restituidos o formalizados predios, y la seguridad para sus
vidas, su integridad personal, y la de sus familias.”
[13] Expediente T-6191038, Cuaderno N° 3, Folios
27-29 en el CD remitido con el material probatorio aportado por la parte
accionada, archivo 2015-00001 DESPACHO COMISORIO 005.
[14] En dicha
caracterización consta que el accionante no tiene predios y presenta pobreza
multidimensional con un porcentaje de privación de 32% a partir de al menos 5
de las 15 variables del IPM: bajo logro educativo, empleo informal, acceso a
fuente de agua mejorada, eliminación de excretas y paredes en madera. En esta
lectura es necesario tener en cuenta la condición de discapacidad (vista y
movilidad) del señor Carlos, que también afecta sus capacidades
lectoescritoras. Además, se reseña que tiene un delicado estado de salud,
debido a su condición de diabético, razón por la cual se le amputó la pierna izquierda
hace 4 años, también tiene problemas vasculares, hipertensión, problemas
oculares y de colón. Expediente T-6191038. Escrito de acción de tutela. Folio
Nº 3.
[15] Ibíd., Folio Nº 3.
[16] Ibíd., Folio Nº 3.
[17] “Por la
cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”
[18] Expediente
T-6191038. Contestación de acción de tutela de la Sala Civil Especializada en
Restitución de Tierras. Folio Nº 3.
[19] Expediente T-6191038, Cuaderno N° 3, Folios
27-29 en el CD remitido con el material probatorio aportado por la parte
accionada, archivo RESPUESTA ACCIONES DE TUTELA, página 2.
[20] T-6191038. Contestación de la Procuraduría 21 Judicial II de
Restitución de Tierras, en calidad de tercero vinculado. Folio N° 89. Se aclara
que en la Sentencia del 3 de noviembre de 2016, proferida por la autoridad
judicial accionada, no se estableció una medida de protección a favor del
accionante.
[21] T-6191038. Contestación de la Procuraduría 21 Judicial II de
Restitución de Tierras, en calidad de tercero vinculado. Folio N° 89.
[22] T-6191038. Contestación del BBVA, en calidad de tercero vinculado.
Folio N° 91.
[23] Ibíd., Folio N° 92
[24] La Sala Civil
Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Antioquia fue notificada con Oficio OSSCC-T Nº 3776 y el ciudadano
accionante fue notificado con Oficio Nº 19687, Expediente T-6191038, Folios Nº
11 y 33
[25] El Juzgado
Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Montería
fue notificado con Oficio OSSCC-T Nº 3777, el Procurador Judicial Adscrito al
Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de
Montería fue notificado con Oficio OSSCC-T Nº 4001, la Unidad Administrativa
Especializada en Gestión de Tierras Despojadas – Dirección Territorial Córdoba
fue notificada con Oficio OSSCC-T Nº 4002, la Agencia Nacional de Tierras fue
notificada con Oficio OSSCC-T Nº 4003. Ibíd., Folios Nº 11-14
[26] En esta providencia, no se tuvieron en cuenta
las contestaciones de la acción de tutela allegas al proceso por parte de la
Sala Civil Especializada en
Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia
y el BBVA, dado que al “momento de registrar el proyecto de fallo, no se
habían efectuado pronunciamientos.” En razón
de lo anterior, el 23 de marzo de 2017, la autoridad judicial accionada
solicitó que se adicionara la sentencia y, en consecuencia, se incluyera la
contestación allegada al proceso de la referencia. El 6 de abril de 2017,
mediante auto, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia negó
la solicitud, por cuanto al momento del registro del proyecto no obraba la
contestación. Expediente T-6191038. Sentencia de tutela de única
instancia proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia. Folios 124, 188 y 190.
[27] Ibíd., Folio N° 129 reverso.
[28] Ibíd., Folio N° 125 reverso.
[29] Ibíd., Folio N° 126.
[30] El auto de pruebas proferido por la Magistrada
sustanciadora obra a folios 19-21 del Cuaderno Nº 3.
[31] Expediente T-6191038, Cuaderno N° 3, Folios
27-29 en el CD remitido con el material probatorio aportado por la parte
accionada, archivo 2015-00001 AUTO 02-05-2017, páginas 16 y 17.
[32] Expediente T-6191038, Cuaderno N° 3. Respuesta
de la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Antioquia al Auto de Pruebas proferido por la
Magistrada Sustanciadora el 15 de septiembre de 2017.
[33] Ibíd.
[34] Afirmó que al respecto ha proferido las providencias del 13 de julio, del 3 de agosto
y del 4 de septiembre del año en curso
[35] Expediente T-6191038, Cuaderno N° 3. Respuesta
de la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Antioquia al Auto de Pruebas proferido por la
Magistrada Sustanciadora el 15 de septiembre de 2017.
[36] En términos de definir si se trata de criterios orientadores o mandatos
imperativos. A su parecer, el fallo del juez de tutela de primera instancia
dotó de “fuerza vinculante y obligatoria al Acuerdo de la Unidad de Tierras…
por encima de la autonomía, interpretación y aplicación de la ley propias de la
labor jurisdiccional (art. 230 C.N.) Expediente T-6191038, Cuaderno N° 3. Respuesta de la Sala
Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Antioquia al Auto de Pruebas proferido por la Magistrada
Sustanciadora el 15 de septiembre de 2017.
[37] Ibíd.
[38] Expediente T-6191038, Cuaderno N° 3, Folios
27-29 en el CD remitido con el material probatorio aportado por la parte
accionada, archivo ATC 5462-2017 INCIDENTE.
[39] Expediente T-6191038, Cuaderno N° 3, Folios
27-29 en el CD remitido con el material probatorio aportado por la parte
accionada, archivo respuesta de
auto de 23 de marzo de 2017.
[40] En la parte considerativa de la
providencia, planteó que los Acuerdos proferidos por la Unidad de Restitución de Tierras,
no son vinculantes ni obligatorias para los jueces y “en esa línea las
medidas de atención que se pueden establecer a favor de los ocupantes
segundarios serán siempre las que los funcionarios judiciales estimen
necesarias, comprensivas y suficientes para protegerlos en sus derechos tras el
análisis de cada caso en particular, con apego a los principios pinherio y en
especial al artículo 17, y no las que se señalen en esos actos
administrativos.”[40]
En el análisis, expuso las siguientes consideraciones: “la parcela
representa para esta familia su único lugar de vivienda, pues no tienen otros
terrenos rurales o urbanos, y de ella derivan parte de sus ingresos económicos
que están alrededor de $200.000 provenientes de la venta de leche del gado que
poseen (70-80 semovientes); y aunque cultivan arroz, tamarindo, guanábana,
limón, mago y anón, no se sabe cuánto económica y exactamente y con qué
periodicidad obtienen por esta actividad agrícola, pero sí que el producto hace
parte sus medios de subsistencia. || CARLOS DARÍO a su vez es un adulto
mayor que se encuentra en condiciones de discapacidad física y sensorial, esto
quiere decir que pertenece a un grupo de especial protección. Frente a esto se
sabe además que se encuentra afiliado al régimen subsidiado en salud.
Todo lo anterior significa que las medidas de atención y
asistencia que se deben adoptar en este caso concreto deben girar a satisfacer
su derecho a la vivienda, al acceso progresivo a la tierra, al trabajo y al
mínimo vital.” Expediente
T-6191038, Cuaderno N° 3, Folios 27-29 en el CD remitido con el material
probatorio aportado por la parte accionada, archivo 2015-00001 AUTO 02-05-2017,
páginas 5 y 6.
[41] Expediente T-6191038, Cuaderno N° 3, Folios
27-29 en el CD remitido con el material probatorio aportado por la parte
accionada, archivo MEMORIAL FOLIO
197 Y SIGUIENTES, páginas 2 y 3.
[42] Expediente T-6191038, Cuaderno N° 3, Folios
27-29 en el CD remitido con el material probatorio aportado por la parte
accionada, archivo 2015-00001 AUTO DEL 13-07-2017, página 8.
[43] Ibíd., páginas 10 – 11.
[44] Ibíd., páginas 10 – 11.
[45] Ibíd., página 11.
[46] Expediente T-6191038, Cuaderno N° 3,
Folio 123.
[47] Expediente T-6191038, Cuaderno N° 3,
Folio 126 (Reverso).
[48] Expediente T-6191038, Cuaderno N° 3,
Folio 128.
[49] “Por la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y
se dictan otras disposiciones”.
[50] Al respecto, la sentencia C-590 de 2005 afirmó:
“los
casos en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales han sido
desarrollados por la doctrina de esta Corporación tanto en fallos de
constitucionalidad, como en fallos de tutela […] la Corporación ha entendido
que la tutela sólo puede proceder si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos
de procedibilidad”. Corte
Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[51] Corte
Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[52] Defecto
orgánico: “Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la
providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello”. Corte
Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Este defecto ha sido analizado
en las sentencias: SU-173 de 2015. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-549
de 2016. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-548 de 2016. M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio; T-461 de 2016. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-293 de 2016.
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-488 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio; entre otras.
[53] Defecto
procedimental: “Se origina cuando el juez actuó completamente al margen del
procedimiento establecido.” Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. Esta Corporación se ha pronunciado sobre esta
causal en las sentencias: T-031 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez;
T-450 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-386 de 2010. M.P. Nilson
Pinilla Pinilla; T-443 de 2008. M.P. Mauricio González Cuervo, entre otras.
[54] Defecto fáctico: “Surge cuando el juez
carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el
que se sustenta la decisión.” Corte
Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Esta
causal de procedencia ha sido abordado en las sentencias T-549 de 2016. M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio; T-548 de 2016. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-461 de 2016.
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-293 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo; T-488 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-117 de
2013. M.P. Alexei Julio Estrada; T-902 de 2005. M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra; entre otras.
[55] Defectos
material y sustantivo: “Son los casos en que se decide con base en normas
inexistentes o inconstitucionales [T-522 de 2001] o que presentan una evidente
y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.” Corte
Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Este
defecto ha sido caracterizado en las sentencias: T-549 de 2016. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-031 de
2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-1045 de 2012. M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez; SU-448 de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo; entre otras.
[56] Error inducido: “Se
presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de
terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos
fundamentales.” Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime
Córdoba Triviño. Esta causal ha sido analizada en las sentencias: SU-014 de
2001. M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez; T-844 de 2011. M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub; T-863 de 2013. M.P. Alberto Rojas Ríos; T-145 de 2014. M.P.
Mauricio González Cuervo; entre otras.
[57] Decisión sin
motivación: “Implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar
cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el
entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita
funcional.” Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime
Córdoba Triviño. Esta Corporación ha caracterizado este defecto en la sentencia:
T-302 de 2008. M.P. Jaime Córdoba Triviño; entre otras.
[58] Desconocimiento
del precedente: “Esta hipótesis se presenta, por ejemplo, cuando la Corte
Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos, la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica
del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.” Corte Constitucional, sentencia C-590 de
2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Al respecto, ver las sentencias T-111 de
2014. M.P. Alberto Rojas Ríos; T-292 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;
SU-047 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero; y,
C-104 de 1993. M.P. Alejandro Martínez Caballero; entre otras.
[59] Violación directa de la Constitución: “Estos
eventos en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales
involucran la superación del concepto de vía de hecho y la admisión de
específicos supuestos de procedibilidad en eventos en los que si bien no se
está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones
ilegítimas que afectan derechos fundamentales”. Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba
Triviño. Esta causal ha sido analizada en las sentencias T-145 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa;
T-809 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; T-747 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo; T-555 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y T-071 de 2012. M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; entre otras.
[60] Corte Constitucional, Sentencia C-330 de 2016.
M.P. María Victoria Calle Correa.
[61] Desde la doctrina, este fenómeno ha sido
abordado por Bolívar (2014, p. 89), quien “propone la siguiente tipología de
segundos ocupantes, aunque pueden presentarse otras categorías: (i) víctimas de
desplazamiento forzado de otras zonas; (ii) víctimas de graves violaciones de
derechos humanos diferentes al desplazamiento forzado; (iii) campesinos en
situación de pobreza y necesidad, que por una u otra razón poblaron predios
abandonados o negociaron con los propietarios del momento; y (iv) familiares de
los desplazados que se quedaron cuidando la tierra y que posteriormente
obtuvieron la adjudicación de esos predios.” D. J. Blanco, D. I. Guiza,
C.A. Santamaría. ¿Corregir o distribuir para transformar? Una concepción de
justicia para la política pública de restitución de tierras en Colombia.
Universidad Nacional de Colombia – Instituto Unidad de Investigaciones
Jurídico-Sociales Gerardo Molina, UNIJUS. Página188
[62] Ver, por ejemplo, sentencia con radicado 05-000-3121-002-2013-00018-0. Sala
Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal de Antioquia; o
sentencia 13244-31-21-002-2013-00020-00.Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Cartagena.
[63] Corte Constitucional, Auto 373 de 2016.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[64] Corte Constitucional, Sentencia T-529 de 2016. M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio. Esta consideración también ha sido planteada en la Sentencia
T-679 de 2015
[65] El artículo 79 de la Ley 1448 de 2011 dispone: “Los
Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial Sala Civil,
especializados en restitución de tierras, decidirán en única instancia los
procesos de restitución de tierras, y los procesos de formalización de títulos
de despojados y de quienes abandonaron en forma forzosa sus predios, en
aquellos casos en que se reconozcan opositores dentro del proceso. Así mismo,
conocerán de las consultas de las sentencias dictadas por los Jueces Civiles
del Circuito, especializados en restitución de tierras.”
[66] Constitución de 1991, Artículo 241: “A la
Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo.”
[67] Además, ha manifestado que: “la
vinculatoriedad del precedente constitucional, se fundamenta en el principio de
supremacía constitucional (art. 4º C.P.), en el reconocimiento del carácter
normativo de la Constitución y en la interpretación autorizada de sus textos
que hace la Corte Constitucional. En ese sentido, el precedente constitucional
cumple unas finalidades relevantes comoquiera que permite: (i) brindar una
mayor coherencia al orden jurídico; (ii) garantizar el derecho a la igualdad de
trato ante las autoridades: (iii) y afianzar la seguridad jurídica.” Corte
Constitucional, Sentencia T-121 de 2017. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[68] Corte
Constitucional, Sentencia T-102 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Lo
anterior, ha sido reiterado en las sentencias: T-351 de 2011. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva; T-018 de 2008. M.P. Jaime Córdoba Triviño; entre otras.
[69] Corte Constitucional, Sentencia T-121 de 2017.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[70] Corte Constitucional, T-233 de 2017. M.P. María
Victoria Calle Correa.
[71] Corte
Constitucional, Sentencia C-539 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[72] Esta disposición, también tiene sustento legal,
en inciso 1º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, al establecer que las
sentencias “tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de
obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares”.
[73] Al respecto,
consultar las sentencias C-539 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.; y,
C-621 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[74] Corte
Constitucional, Sentencia C-539 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[75] Corte
Constitucional, Sentencia T-656 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[76] Corte
Constitucional, Sentencia T-436 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[77] Corte
Constitucional, Sentencia T-102 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En
este mismo sentido, esta Corporación se ha pronunciado en las sentencias: T-591
de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-460 de 2014. M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio.
[78] Corte Constitucional, Corte Constitucional,
Sentencia T-121 de 2017. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[79] Corte Constitucional, Sentencia T-216 de 2017.
M.P. José Antonio Cepeda Amaris. Esto ha sido reiterado en las sentencias:
SU-050 de 2017. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-309 de 2015. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; T-360 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub;
entre otras.
[80] Corte Constitucional, Sentencia T-121 de 2017.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[81] Corte Constitucional, Sentencia T-292 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Estos
supuestos han sido reiterados en diferentes providencias, entre estas, la
Sentencia T-342 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[82] Corte
Constitucional, Sentencia C-330 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa.
[83] Por ello, decidió “EXHORTAR al
Congreso de la República y al Gobierno Nacional acerca de la necesidad de
establecer e implementar una política pública comprensiva acerca de la
situación de los segundos ocupantes en el marco de la justicia transicional.”
[84] Ley 1448 de 2001, Artículo 98: “El valor de
las compensaciones que decrete la sentencia a favor de los opositores que
probaron la buena fe exenta de culpa dentro del proceso, será pagado por el
Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas. En ningún caso el valor de la compensación o compensaciones
excederá el valor del predio acreditado en el proceso.”
[85] La Corte
resaltó que este principio “tiene una característica muy particular, en
tanto no se refiere directamente a las víctimas de desplazamiento (ni a
desplazados ni a refugiados), sino a las personas que denomina segundos
ocupantes. Pero ello no resulta casual, pues concebir la restitución de tierras
sin pensar en los segundos ocupantes es un riesgo para todo proceso y política
pública de restitución de tierras despojadas o abandonadas forzosamente, en un
escenario de transición. Las políticas públicas, normas y medidas que adopte el
Estado en torno a esa población tienen un enorme significado para las víctimas,
pues inciden en la estabilidad del proceso, en la seguridad jurídica de la
restitución y en la eficacia material de sus derechos.” Corte
Constitucional, Sentencia C-330 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa.
[86] En este sentido, consultar las sentencias T-679
de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-795 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio; C-280 de 2013. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-715 de 2012. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva; y, T-821 de 2007. M.P. (e) Catalina Botero Marino, entre
otras.
[87] Corte
Constitucional, Sentencia C-035 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Lo
anterior fue reiterado en la Sentencia C-330 de 2016. M.P. María
Victoria Calle Correa.
[88] “Manual Sobre la Restitución de las
Viviendas y el Patrimonio de Refugiados y Personas Desplazadas”, página 78.
[89] Corte Constitucional, Sentencia C-330 de 2016.
M.P. María Victoria Calle Correa.
[90] Como se indicó previamente, conforme con el
problema jurídico analizado en el caso objeto de pronunciamiento, se tendrán
como precedentes aquellos que sean relevantes para el análisis de los
siguientes hechos: (i) el juez de tierras reconoció en la sentencia, la
calidad de segundos ocupantes sin determinar la medida de protección aplicable
a su favor, (ii) ordenó a la Unidad de Restitución de Tierras que
dispusiera, mediante acto administrativo, de las medidas de protección
aplicables para ellos, (iii) la Unidad de Restitución de Tierras
solicitó al Tribunal que aclarara cuál es la medida de protección aplicable; y,
(iv) el Tribunal negó la solicitud de aclaración.
[91] Corte Constitucional, Sentencia C-330 de 2016.
M.P. María Victoria Calle Correa.
[92] En este sentido, señaló que “No es posible
ni necesario efectuar un listado específico de los sujetos o de las hipótesis
en que se cumplen estas condiciones. Ello corresponde a los jueces de tierras,
quienes deben establecer si la persona cumple todas las condiciones descritas,
y evaluar si lo adecuado es, entonces, entender la buena fe exenta de culpa de
manera acorde a su situación personal, exigir buena fe simple, o aceptar la
existencia de condiciones similares al estado de necesidad, que justifiquen su
conducta.” Corte Constitucional, Sentencia C-330 de 2016. M.P. María
Victoria Calle Correa.
[93] La Sentencia C-330 de 2016 es clara sobre este
aspecto, por ello señaló “de forma expresa que personas que no enfrentan
ninguna condición de vulnerabilidad no deben ser eximidos del requisito [de
demostrar la buena fe exenta de culpa], pues no resulta admisible desde el
punto de vista constitucional, que hayan tomado provecho de los contextos de
violencia para su beneficio personal, ni que hayan seguido un estándar de
conducta ordinario en el marco del despojo y la violencia generalizada, propios
del conflicto armado interno.” Corte
Constitucional, Sentencia C-330 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa.
[94] Sobre este punto, la Sentencia C-330 de 2016
afirmó: “siempre que existan suficientes elementos que permitan suponer que
estas son necesarias para alcanzar la verdad real y dar prevalencia al derecho
sustancial, son un presupuesto del acceso a la administración de justicia.” Corte
Constitucional, Sentencia C-330 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa.
[95] En
este mismo sentido se pronunció la Sentencia T-315 de 2016, en la que se afirmó:
“la atención estatal a los segundos ocupantes no está dirigida a todos pues
ello implicaría, por ejemplo recompensar la mala fe directamente o conductas
abiertamente negligentes o suspicaces”. Corte Constitucional, Sentencia
T-315 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[96] El artículo 19 de la Ley 1448 de 2011 dispone: “[p]ara
efectos de cumplir con las medidas de ayuda humanitaria, atención, asistencia y
reparación dispuestas en el presente marco, el Gobierno Nacional dentro de los
seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente Ley, creará un Plan
Nacional de Financiación mediante un documento CONPES que propenda por la
sostenibilidad de la ley, y tomará las medidas necesarias para garantizar de
manera preferente la persecución efectiva de los bienes de los victimarios con
el fin de fortalecer el Fondo de Reparaciones de que trata el artículo 54 de la
Ley 975 de 2005.|| El desarrollo de las medidas a que se refiere la presente
ley, deberá hacerse en tal forma que asegure la sostenibilidad fiscal con el
fin de darles, en conjunto, continuidad y progresividad, a efectos de
garantizar su viabilidad y efectivo cumplimiento.”
[97] Vale la pena reiterar lo siguiente: “La consecuencia
jurídica que establece la ley de tierras en relación con la buena fe exenta de
culpa es la posibilidad de acceder, o no, a la compensación económica // La Ley
de víctimas y restitución de tierras, en los artículos demandados, no se
refiere a medidas distintas a esta compensación, de manera que no ordena ni
prohíbe que los opositores, sin importar su relación con el predio objeto de
restitución, puedan beneficiarse de las políticas públicas para la población
vulnerable, si cumplen las condiciones para ello.” (Negrilla fuera de
texto). Corte
Constitucional. Sentencia C-330 de 2016. M.P. María Victoria Calle. Es
precisamente esta “relación” de los segundos ocupantes con el predio restituido
la que llama la atención de la Sala Especial en esta oportunidad.
[98] Corte
Constitucional, Auto 373 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[99] Corte Constitucional, Auto 373 de 2016. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[100] Ley 1448 de 2011, Artículo 104.
[101] “Por el cual se
modifica el Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector
Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, en lo relacionado
con la Parte 15, Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas.”
[102] En la Sentencia T-529 de 2016, la Sala Sexta de Revisión
reiteró las consideraciones de la Sentencia C-330 de 2016, en los siguientes
términos: “Entonces, el fallo en mención reconoció que la exigencia de
acreditar la buena fe “exenta de culpa” presentaba un problema de igualdad,
puntualmente porque generaba una discriminación indirecta dado el impacto
negativo que en la práctica podía tener sobre ciertos grupos poblacionales que
se encontraran en situación de vulnerabilidad. || Por tal razón, la
Corte integró a los artículos demandados los mandatos constitucionales de
igualdad material, protección de grupos vulnerables, acceso a la vivienda y a
la tierra para los trabajadores rurales; y a partir de ello, los jueces de
tierras tendrán que aplicar el requisito de forma amplia en aquellos eventos en
que el opositor demuestre que: (i) es un segundo ocupante, (ii) se encuentra en
situación de vulnerabilidad, y (iii) su ocupación en el predio objeto de
reclamación no guarda relación directa o indirecta con el despojo.” Corte
Constitucional, Sentencia T-529 de 2016. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. En el
presente pronunciamiento no se hace referencia a la Sentencia T-529 de 2016,
dado que para el análisis del caso concreto no configura precedente, debido a
que tanto los hechos relevantes como el problema jurídico es diferente.
[103] Corte
Constitucional, Sentencia T-315 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[104] Ibíd.
[105] Ibíd.
[106] Ibíd.
[107] Entre los mandatos del derecho internacional
sobre el asunto, la Sentencia se refirió a los principios de Pinheiro.
[108] Corte
Constitucional, Sentencia T-367 de 2016. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[109] Ibíd.
[110] Ibíd.
[111] Así
consta en el numeral sexto de la parte resolutiva de la Sentencia del 3 de noviembre de 2016, proferida
por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Distrito Judicial
de Antioquia. Expediente T-6191038, Cuaderno N° 3, Folios 27-29 en el CD
remitido con el material probatorio aportado por la parte accionada, archivo
23001-31-21001-2015-00001-00 SENTENCIA, página 264-2             65.
[112] Expediente T-6191038, Cuaderno N° 3, Folios
27-29 en el CD remitido con el material probatorio aportado por la parte
accionada, archivo 2015-00001 Auto del 15-12-2015 NIEGA ACLARACIÓN DE
SENTENCIA, página 21.
[113] Sobre
el punto, en la sentencia del 3 de noviembre de 2016, la Sala Civil
Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal del Distrito Judicial de
Antioquia afirmó: “la Ley 1448
sólo contempló el pago de compensaciones en favor de los opositores que prueben
su buena fe exenta de culpa, dejando de lado la situación de los segundos
ocupantes que bien pudieron no haber comparecido al proceso como opositores, o
que de haberlo hecho, no lograron demostrar su buena fe exenta de culpa. ||
Dicha omisión legislativa generó una problemática frente a aquellas personas
ocupantes de los predios objeto de restitución que a pesar de no haber sido
partícipes del despojo, se ven abocados a perder su relación con el predio en
virtud de la sentencia que ordene la restitución; situación que llegó a que
algunos jueces y magistrados de restitución emitieran órdenes encaminadas a
proteger no sólo los derechos de las víctimas, sino también de esos segundos
ocupantes en condiciones especiales de vulnerabilidad. || Tales decisiones
judiciales fueron tomadas con base, entre otros, en los ‘Principios de
Pinheiro’ que disponen que ‘… en los casos en que el desalojo de los ocupantes
secundarios sea justificable e inevitable, los Estados deben adoptar medidas
positivas para proteger a aquéllos que no dispongan de medios para acceder a
otra vivienda adecuada cuando deben abandonar la que ocupan en su momento, con
el fin de que no se queden sin hogar y de que su derecho a una vivienda
adecuada no se vea menoscabado de ningún otro modo’ (Principio 17.4). ” Expediente T-6191038, Cuaderno N° 3, Folios
27-29 en el CD remitido con el material probatorio aportado por la parte
accionada, archivo 23001-31-21001-2015-00001-00 SENTENCIA, página 109.
[114] Expediente T-6191038, Cuaderno N° 3, Folios
27-29 en el CD remitido con el material probatorio aportado por la parte
accionada, archivo 23001-31-21001-2015-00001-00 SENTENCIA, página 111.
[115] La sentencia cuestionada por el accionante
reconoce que desde el Ejecutivo se ha regulado la situación de los segundos
ocupantes, en particular se refirió a: (i) el Acuerdo 21 de 2015,
suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
(UAEGRT); (ii) el artículo 4º del Decreto 440 de 2016, que establece que
“(…) si existieren providencias judiciales ejecutoriadas que reconocen medidas
y mecanismos de atención a segundos ocupantes en la acción de restitución de
tierras, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
emprenderá las acciones correspondientes a dar cumplimiento efectivo a dichos
fallos”; y, (iii) el Acuerdo 29 de 2016.
[116] Expediente T-6191038, Cuaderno N° 3, Folios
27-29 en el CD remitido con el material probatorio aportado por la parte
accionada, archivo 23001-31-21001-2015-00001-00 SENTENCIA, página 112.
[117] Expediente T-6191038. Escrito de
acción de tutela. Folio Nº 3.
[118] Sentencia del 3 de noviembre de 2016, proferida
por la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Distrito Judicial
de Antioquia. Ibíd., página 166
[119] Corte
Constitucional, Sentencia SU-195 de 2012. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[120] Corte Constitucional, Sentencia T-436 de 2017.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[121] Corte
Constitucional, Sentencia T-436 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[122] Corte
Constitucional, Sentencia T-367 de 2016. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[123] Corte Constitucional, Sentencia SU-659 de 2015.
M.P. Alberto Rojas Ríos. Al respecto, la Sentencia C-967 de 2012 afirmó que: “la
hermenéutica legal en un sistema constitucional debe estar guiada, ante todo,
por el método de interpretación conforme, según el cual las disposiciones
jurídicas deben leerse en el sentido que mejor guarde coherencia con lo
dispuesto en la Carta Política”. Corte Constitucional, C-967 de 2012. M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio. El desconocimiento del precedente ha sido
catalogado como defecto sustantivo en las sentencias: T-125 de 2012. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; T-366 de 2009. M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio; T-762 de 2011. M.P. María Victoria Calle Correa,
entre otras.
[124] Por ello, decidió “EXHORTAR al
Congreso de la República y al Gobierno Nacional acerca de la necesidad de
establecer e implementar una política pública comprensiva acerca de la situación
de los segundos ocupantes en el marco de la justicia transicional.”
[125] Ley 1448 de 2001, Artículo 98: “El valor de
las compensaciones que decrete la sentencia a favor de los opositores que
probaron la buena fe exenta de culpa dentro del proceso, será pagado por el
Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas. En ningún caso el valor de la compensación o compensaciones
excederá el valor del predio acreditado en el proceso.”