T-677-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-677/04
ACCION DE TUTELA-Improcedencia general
sobre controversias contractuales
CIENCIA Y TECNOLOGIA-Importancia
ESTADO-Debe garantizar el fomento de la ciencia y la tecnología para
consolidar el derecho a la educación
El Estado tiene el deber de garantizar el
fomento a la ciencia y la tecnología como un instrumento eficaz para consolidar
y materializar el derecho a la educación, cuya función social (art. 67) incluye
el crear condiciones que posibiliten a los individuos desenvolverse en un
contexto social en el cual los principios de heterogeneidad y pluralismo que
caracterizan a nuestra Constitución se orientan hacía la construcción de un
orden social inclusivo.
GLOBALIZACION-Alcance
La
globalización, como fenómeno mundial, está transformando la órbita de las
preocupaciones en materia de política educativa. En efecto, aquella enfrenta a
las instituciones educativas a nuevas y exigentes demandas de eficacia y
responsabilidad, para la configuración de sistemas educativos flexibles y
adaptables a las necesidades y condiciones rápidamente cambiantes, en un
contexto en el que la capacidad de aprovechamiento y desarrollo tecnológico
depende en gran medida de la formación en recursos humanos.
EDUCACION Y GLOBALIZACION-Integración/CIENCIA
Y TECNOLOGIA Y GLOBALIZACION-Integración
El
mandato constitucional del fomento de la ciencia y la tecnología, en
consonancia con la concepción de la cultura como un valor constitucional
garantizado en todas sus dimensiones, no puede desarrollarse de forma ajena al
mundo globalizado. El intercambio cultural, dentro del marco innegable de la
globalización, se hace fundamental para el cumplimiento del deber del Estado de
promover el acceso a la cultura.
CIENCIA Y TECNOLOGIA-Desarrollo por
Colciencias
El
mandato constitucional del fomento a la ciencia y la tecnología ha sido
desarrollado de manera especial y específica por Colciencias, cuyo objetivo
principal no es otro que el de servir al desarrollo nacional de la ciencia, la
tecnología y la innovación. Aquí es en donde Colciencias cumple su papel
constitucional, de fomento a la ciencia y la tecnología, liderando la creación
e implementación de formas para organizar la generación y uso del conocimiento.
La labor de Colciencias está orientada a promover el avance científico y
tecnológico, incorporar la ciencia y la tecnología a los planes y programas de
desarrollo económico y social del país y formular planes de ciencia y
tecnología para el mediano y el largo plazo. También establece los mecanismos
de relación entre las distintas actividades de desarrollo científico y
tecnológico y las que, en los mismos campos, realicen la universidad, la
comunidad científica y el sector privado colombianos y la propia entidad,
Colciencias.
COLCIENCIAS-División de Internacionalización de la Ciencia/INTERNACIONALIZACION
DE LA CIENCIA-Finalidad
Respecto
de la internacionalización, Colciencias cuenta con una División de
Internacionalización que busca fortalecer la capacidad endógena de la ciencia,
la tecnología y la innovación mediante la gestión de recursos internacionales,
la consolidación de relaciones científicas y tecnológicas y la búsqueda de
espacios nuevos para la cooperación científica internacional. Esta instancia
busca propiciar el desarrollo nacional en un contexto de educación globalizada.
En esta medida, propicia la creación de condiciones que permitan a los sectores
científico, tecnológico y de innovación del país, insertarse en la dinámica de
la cooperación internacional y fortalecer la misión de la comunidad científica
colombiana en la internacionalización mundial de su labor investigativa,
innovativa y tecnológica.
INTERNACIONALIZACION
DE LA CIENCIA-Finalidad de la Red Caldas
Una de las estrategias más importantes de la política de
internacionalización de la ciencia, es la Red Caldas. La Red tiene por objeto
principal “facilitar el establecimiento de una comunidad virtual del
conocimiento, liderada por científicos e investigadores colombianos dentro y
fuera del país, y la puesta en marcha de un programa de participación y
apropiación pública de conocimiento científico y tecnológico en Colombia”.
REDES GLOBALES DE CONOCIMIENTO-Finalidad
No puede
desconocerse el papel trascendental de los becarios frente al fenómeno global
en el cual, el acceso al conocimiento protegido depende en buena medida de
contar con redes de intercambio de conocimiento donde la diáspora y los
becarios en el exterior son fundamentales para acceder a ciertas comunidades
que, dado su grado de especialidad y acceso a la capacidad de investigación que
tienen los centros de excelencia a nivel mundial, sólo son abordables desde
redes científicas. Dichas redes no se basan sólo en el desarrollo de proyectos
conjuntos sino en el acceso al conocimiento protegido que estas redes tienen,
aspecto en el cual los becarios que se encuentran el exterior desempeñan una
función de enlace fundamental.
DIASPORA
CIENTIFICA-Finalidad
La
Diáspora Científica implica, de un lado, la existencia de investigadores que
constituyen la base nacional de recursos humanos en formación en ciencia y
tecnología que se están preparando para retornar al país – y en consecuencia,
mantienen vínculos con la comunidad científica nacional-y, de otro lado, la
existencia de un buen número de investigadores que, no teniendo o manteniendo
ningún tipo de vínculo con la comunidad académica y científica nacional,
desarrollan su actividad científico-investigativa al margen de toda finalidad
en materia de ciencia y tecnología de su país de origen.
BECARIOS DEL
PROGRAMA DE COLCIENCIAS-Constituyen recurso humano
fundamental dentro del fomento de la ciencia y la tecnología
Los
becarios del programa de Colciencias que se preparan en el exterior constituyen
un recurso humano fundamental dentro del objetivo constitucional del fomento a
la ciencia y la tecnología, toda vez que: (i) su actividad es un factor
cardinal para la interacción entre redes y comunidades de investigación
nacionales con las internacionales; (ii) facilitan el intercambio de
científicos o investigadores; (iii) cumplen una función renovadora en la
consolidación de las sociedades del conocimiento; y (iv) constituyen un
instrumento primordial para la socialización del conocimiento.
BECARIOS DEL
PROGRAMA DE COLCIENCIAS-Políticas para su envío y
retorno
CONTRATO DE
CREDITO EDUCATIVO-Características
Estos
contratos se caracterizan por: (i) tener la categoría de contratos estatales,
toda vez que son celebrados entre una entidad pública, como lo es Colciencias,
con particulares– los beneficiarios de las becas-crédito-, para el desarrollo
de una finalidad constitucional; (ii) estar supeditados a los parámetros
generales establecidos en la materia por el BID en los contratos de crédito
celebrados con Colciencias; y (iii), enmarcarse dentro de las reglas generales
señaladas en el Decreto 591 del 26 de febrero de 1991, en el que se regulan las
modalidades específicas de contratos de fomento de actividades científicas y
tecnológicas.
CONTRATO DE
CREDITO EDUCATIVO-Condonación como requisito
esencial
El
mecanismo para hacer efectiva la estrategia de preparación de científicos e
investigadores en el exterior, ha sido la celebración de créditos educativos
entre Colciencias y cada uno de los becarios, en observancia de las
regulaciones reseñadas. Mediante aquellos, la entidad mencionada otorga un
préstamo de estudio a los becarios, con la posibilidad de obtener su
condonación parcial o total. Las condiciones expresadas evidencian que la
condonación es un mecanismo para evitar que los becarios no retornen al país,
evento en el cual se perdería el esfuerzo realizado por las instituciones de
ciencia y tecnología para formar recursos humanos que se integren y se vinculen
a los procesos productivos y de desarrollo de Colombia.
ENTIDAD DE
INVESTIGACION-Crisis económica
La situación del sector de ciencia y tecnología es crítica.
En esta medida, las universidades en general, con muy pocas excepciones, no
disponen de recursos propios para destinar a tal fin, a lo cual se agrega la
reducción del presupuesto de Colciencias, la cual ha hecho imposible pensar en
financiar, a través de proyectos de investigación, el montaje o renovación de
laboratorios.
SECTOR
ACADEMICO Y SECTOR PRODUCTIVO-Desarticulación
COLCIENCIAS-Falta de políticas para la regulación del retorno de becarios
La Sala advierte que si bien los programas de Colciencias
han desarrollado toda una política para la vinculación , selección y
preparación de becarios y que algunas de las estrategias y objetivos planteados
en dichos programas están dirigidas a regular el retorno de becarios-esto es la
convocatoria realizada en el 2001-, no existe una política específica dirigida
a la regulación de su retorno que tome en cuenta las circunstancias del
contexto en que aquel se pudiese dar, así como tampoco existe una articulación
de las fuentes de financiación para dicho retorno, con las cuales se puedan
delimitar las condiciones de vinculación laboral y académica de los becarios.
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Alcance
DEBIDO PROCESO-Actuaciones administrativas contractuales
El debido
proceso debe ser observado teniendo en cuenta que, las actuaciones
contractuales de las entidades estatales deben estar orientadas al cumplimiento
de los fines estatales y constitucionales, y en consecuencia, dichos contratos,
al servicio del interés general, “no constituyen por sí mismos una finalidad
sino que representan un medio para “...la adquisición de bienes y servicios
tendientes a lograr los fines del Estado en forma legal, armónica y eficaz...”.
En esta medida, constituye parte integral del respeto al debido proceso de los
contratistas, que las actuaciones contractuales respondan a un interés general.
POTESTAD
EXCEPCIONAL EN MATERIA CONTRACTUAL-Respeto de los
derechos de contradicción y defensa de los contratistas
El ejercicio de las potestades
excepcionales en materia contractual, comoquiera que se estatuyen en garantía
de la vigencia del orden jurídico y por motivo de la superioridad del poder
público que ostenta la Administración, para así cumplir con los fines del
Estado en materia contractual estatal, deben dar cuenta de un claro respeto a
la vigencia y efectividad de los derechos de los contratistas, especialmente,
de los derechos con naturaleza fundamental, como ocurre con el derecho de
defensa. En conclusión, el desarrollo contractual en general y específicamente
el uso de las potestades excepcionales, implica necesariamente el respeto a los
derechos de contradicción y defensa de los contratistas, así como la necesaria
justificación de su aplicación en el interés general que desarrolla el contrato
específico.
POTESTAD
EXCEPCIONAL EN MATERIA CONTRACTUAL-Cláusula por la
cual se cancela la posibilidad de obtener una condonación
La
aplicación de la cláusula por la cual se cancela toda posibilidad de obtener
una condonación, es una potestad excepcional en materia contractual estatal, en
la medida en que la entidad pública está efectuando una declaración unilateral
de incumplimiento contractual, a fin de recuperar el dinero invertido en los
becarios ante la imposibilidad de desarrollar el fin contractual principal, que
es la reproducción del conocimiento para el fortalecimiento de la comunidad
nacional, a cambio de una condonación total o parcial del crédito.
DEBIDO PROCESO-Observancia en la ejecución de contratos educativos
AUTORIDAD
PUBLICA-Proporcionalidad en el uso de sus
competencias constitucionales o legales
Se presenta un ejercicio arbitrario de la autoridad pública cuando
se impone a una persona una carga desproporcionada o injusta. Existe
desproporción en el uso de las competencias constitucionales o legales si es
evidente la divergencia entre los fines buscados con el otorgamiento de dicha
competencia y los medios empleados para alcanzarlos. En
esta medida, la proporcionalidad que debe regir todas las actuaciones del
Estado, incluyendo su actividad contractual a través de la cual realiza sus
cometidos, está supeditada al principio de justicia material, el cual es de
obligatoria observancia en las actuaciones administrativas, pues la función de
aplicar el derecho en un caso concreto no es misión exclusiva del Juez, sino
también de la administración cuando define situaciones jurídicas o hace
prevalecer sus pretensiones frente a un particular en desarrollo de las
competencias y prerrogativas que le son propias.
DEBIDO PROCESO-Implica proscripción de responsabilidad objetiva
El debido
proceso implica la proscripción de la responsabilidad objetiva, toda vez que
aquella es "incompatible con el principio de la dignidad humana" y
con el principio de culpabilidad acogido por la Carta en su artículo 29.
RESPONSABILIDAD
OBJETIVA EN CONTRATO DE CREDITO EDUCATIVO-No es
aplicable
La Sala estima que no puede en
materia de créditos educativos, aplicarse una responsabilidad objetiva que
implique decretar automática y unilateralmente, el incumplimiento y la eventual
terminación del contrato, cuando lo que está de por medio es la necesidad de
efectuar un análisis de caso que permita establecer si se están desarrollando o
no las finalidades constitucionales relativas a la ciencia y a la tecnología.
En esta medida, son esenciales los elementos subjetivos de la conducta, como la
culpabilidad, la intencionalidad y la imputabilidad.
POTESTAD
EXCEPCIONAL EN CONTRATO DE CREDITO EDUCATIVO-Consecuencias
del incumplimiento/RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN CONTRATO DE CREDITO EDUCATIVO-No
es aplicable cuando el incumplimiento del becario es ajeno a su voluntad
Los
contratos de crédito educativo contienen potestad excepcional, ante el
incumplimiento de la obligación de retornar al país y vincularse a una entidad
del sistema, la cancelación de la beca-crédito, precisamente como un
instrumento para asegurar que la inversión en capital humano se retribuya al
país. Así, en principio, estima la Sala que la sola verificación del
incumplimiento es razón suficiente para que Colciencias presuma la negligencia
del becario en la observancia de sus deberes contractuales y, en consecuencia,
proceda a recuperar el dinero invertido en la formación del becario. Sin
embargo, considera la Sala que, en los casos en los que los becarios soliciten
la revisión de la decisión debido a circunstancias que, estando por fuera de su
ámbito de determinación, dificultan el cumplimiento del requisito, la
aplicación de la potestad y sus consecuencias, no puede hacerse de manera
objetiva, sino que debe valorarse la situación concreta a fin de establecer si
la culpa del incumplimiento recae o no únicamente en cabeza del becario.
COLCIENCIAS-Realizó juicio de
responsabilidad objetiva sin evaluar el caso concreto de la becaria
RESPONSABILIDAD
OBJETIVA EN CONTRATO DE CREDITO EDUCATIVO-No es
proporcional frente al fin perseguido por el sistema/RESPONSABILIDAD
OBJETIVA EN CONTRATO DE CREDITO EDUCATIVO-Perjuicio irremediable para la
becaria de Colciencias
La
aplicación de la consecuencia de la potestad excepcional, a la manera de un
juicio por responsabilidad objetiva, es una medida desproporcionada frente al
fin perseguido por el sistema, toda vez que, lo que en realidad puede fomentar
y acelerar es el fenómeno de la fuga de cerebros, por el cual investigadores y
científicos se desvinculan totalmente de la comunidad, desarrollos e intereses
científicos e investigativos de su país de origen. Así entonces, la aplicación
objetiva de la medida aludida no es proporcional con la consecuencias negativas
para la peticionaria y para el sistema. En este sentido el resultado final
resulta ser más gravoso para la finalidad constitucional del fomento a la
ciencia y la tecnología, que la aplicación de un procedimiento que guarde los
análisis de proporcionalidad, toda vez que la peticionaria como becaria, queda
totalmente desvinculada del SNCYT y se ve abocada a un perjuicio irremediable
toda vez que se trata de una obligación de aproximadamente 102.000 dólares
pagadera en seis años, que no consulta los niveles de ingreso de la becaria ni
los niveles de remuneración establecidos en Colombia para este tipo de
profesionales, lo cual implica la posibilidad de embargo de los bienes del
grupo familiar de la becaria, que sirvió de garante en la obligación respectiva.
COLCIENCIAS-Cancelación del estado de
becaria debe respetar el principio de proporcionalidad
Si bien
la imposición de la cancelación del estado de becaria de la peticionaria cae
dentro de la competencia de Colciencias, la Sala advierte que en caso de
imponerse debe hacerse respetando el principio de proporcionalidad, para el
análisis del cumplimiento del objetivo superior y del grado de incumplimiento
respecto del contexto, a fin de no caer en el ámbito de la responsabilidad
objetiva que haría de la aplicación de la consecuencia jurídica prescrita en el
contrato, una decisión desproporcionada, en desconocimiento del derecho al
debido proceso.
TEST DE IGUALDAD-Aplicación
DERECHO A LA IGUALDAD-Vulneración por
trato diferente a la becaria de Colciencias en relación con los demás becarios
No
encuentra entonces la Sala argumento razonable y proporcional para que
Colciencias no se haya pronunciado respecto de las actividades realizadas por
la accionante, ni respecto de la posibilidad de la prórroga de su estadía,
habida cuenta de la clara semejanza de su situación con la de los mencionados
becarios a los que sí les fue otorgada la prórroga. La exigibilidad absoluta de
condonar parcial o totalmente el crédito ante el hecho objetivo de la no
vinculación a una entidad del Sistema resulta claramente desequilibrada, toda
vez que no es evidente que el trato diferente haya permitido realizar de mejor
manera el fin constitucional de Colciencias, afectando por el contrario
intensamente a la becaria con la medida de diferenciación.
Referencia: T- 845134
Peticionario: Natalia Palacios Rojas y otros
Accionado: Colciencias e Icetex
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D. C., quince (15) de julio de dos mil
cuatro (2004)
La Sala Sexta de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Rodrigo Uprimny Yepes, Álvaro Tafur Galvis y
Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de las sentencias
proferidas por el Juzgado 14 Laboral del Circuito de Bogotá, el 24 de
septiembre de 2003, y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el
30 de octubre de 2003.
I.         HECHOS
1.- En 1996 Natalia Palacios Rojas, con
el aval del Instituto Von Humboldt, obtuvo una beca-crédito de Colciencias para
hacer un doctorado en biología molecular en el Instituto John Innes de
Inglaterra.
2.- Con ocasión del doctorado, Natalia
Palacios Rojas, en calidad de beneficiaria, y sus  padres, Jorge Clemente
Palacios Preciado y Liduvina Rojas de Palacios, en calidad de deudores
solidarios, suscribieron el contrato de crédito educativo No. 168 de 1996. El
contrato señala como obligaciones de la beneficiaria (i) destinar los dineros
de la beca exclusivamente para los fines contractuales; (ii) presentar informes
semestrales a Colciencias; (iii) informar a Colciencias sobre la suspensión
temporal o definitiva de los estudios; (iv) informar cualquier cambio de
dirección de la beneficiaria o de los codeudores; (v) no cambiar de Programa
para el cual se le aprobó la beca, sin autorización previa y expresa; (vi)
culminar exitosamente los estudios y regresar al país, (vii) trabajar para la
entidad que lo presentó u otra previamente aprobada por Colciencias por el
mismo tiempo de la beca crédito; y viii) las demás previstas en la carta de
compromiso y en los reglamentos que forman parte del contrato. Así mismo, el
contrato establece como causales de suspensión definitiva de los desembolsos y
de terminación unilateral del contrato, el incumplimiento de cualquiera de las
obligaciones mencionadas.
3.- En consecuencia, Colciencias giró a
favor de la beneficiaria la suma de US$ 95.968.53, sobre la cual se pactaron
intereses a partir del 1º de enero de 1997 y hasta la fecha de pago. La
obligación fue acordada en dólares americanos convertibles en pesos colombianos
a la tasa de cambio del día de pago  y se fijó el término de 6 años, contados a
partir del 15 de junio de 2003, como plazo para el pago total –capital e
intereses – de la obligación.
4.- Al Icetex, entidad encargada de la
recuperación de cartera, le correspondió la formulación del plan de pagos y la
fijación de la fecha de su inicio.
5.- El reglamento de condonación, que
hace parte del contrato de crédito educativo, establece los supuestos de la
remisión, así:
-
Un 50% por el cumplimiento de los siguientes
requisitos: (i) culminación exitosa del programa de estudios financiado; (ii)
retorno al país; y (iii) vinculación a una institución del Sistema Nacional de
Ciencia y Tecnología – en adelante SNCYT- por un tiempo igual al financiado. En
el caso de que falte alguno de los requisitos enunciados, no procede la
condonación por el porcentaje señalado, y la suma correspondiente debe ser
reintegrada a Colciencias. El cumplimiento de estos tres requisitos es
indispensable para tener derecho a la condonación, y el incumplimiento de
cualquiera de ellos implica el reintegro a Colciencias del monto total girado.
-
El 50% restante, si el becario desarrolla
actividades – previa evaluación de éstas y de sus logros -, que comprendan: (i)
publicación de artículos en revistas científicas nacionales e internacionales
indexadas; (ii) desarrollo de proyectos de investigación durante su estadía en
el exterior o una vez retorne al país; (iii) vinculación a grupos de
investigación del exterior y papel desarrollado en los mismos; (iv)
establecimiento de vínculos académicos y científicos entre el grupo de
investigación o la institución que lo avaló y el grupo o institución donde
realiza o realizó su doctorado o maestría; (v) vinculación activa a la Red
Caldas que tiene como objetivo el establecimiento de vínculos entre la
comunidad académica internacional y la comunidad académica y científica del
país; (vi) distinciones y premios académicos logrados durante la realización
del programa de estudios financiado.
-
Durante la realización del programa académico
respectivo y/o dentro del término estipulado en el contrato como período de gracia
– que se cuenta a partir de la fecha de retorno al país-, el becario debe
remitir a Colciencias los informes y la documentación que acrediten el
cumplimiento de cualquiera de las anteriores actividades y de sus consiguientes
logros.
-
Los informes y la documentación aludidos serán
parte del soporte que el Comité de Condonación, instituido por Colciencias,
evaluará para tomar la decisión del porcentaje de condonación que se otorgará
al becario.
6.- Manifiesta la accionante que una vez
culminado exitosamente su doctorado, regresó al país en marzo de 2000 y ofreció
su experiencia y servicios al Instituto Von Humboldt, el cual la presentó.
Relata que se comunicó con el Dr. Cristián Samper, director del Instituto,
proponiéndole diferentes alternativas en busca de una posible contratación por
parte del Instituto, en donde le informaron que en ese momento no tenía
contratos disponibles, ni la posibilidad de una formulación inmediata de un
proyecto de investigación específico para facilitar su contratación. Agrega
que, sin embargo, ha mantenido el contacto con el Instituto a través del
proyecto BioIntegra del programa de agrodiversidad y biotecnología del Centro
Internacional de Agricultura Tropical (Cali-Valle).
7.- El 24 de abril de 2000, Colciencias confirmó
a la peticionaria el recibo de la copia de sus tesis doctoral y le informó que
su periodo de gracia estaba comprendido entre abril de 2000 y septiembre de
2001, tiempo en el cual debería anexar todas las actividades que constituyan
factores de condonación. Así mismo, le indicó que debía enviar copia del
contrato laboral con una entidad del SNCYT en la cual debería laborar por el
mismo tiempo que fue financiada, a fin de que cumplido este requisito, su caso
pudiera ser presentado al Comité de Condonación.
8.- Relata la peticionaria que, ante la
imposibilidad de trabajar para el Instituto Von Homboldt, institución que la
presentó ante Colciencias, el 15 de mayo de 2000 se inició como investigadora
científica de la Universidad de Dublín –Irlanda-, desarrollando labores en
Costa Rica - entre mayo y diciembre de 2000 - y en Francia - entre enero y
agosto de 2001-. Expresa que durante su estadía en Costa Rica desarrolló
programas de investigación en cultivos transgénicos, los cuales son de gran
importancia para toda Latinoamérica.
9.- Señala que entre los meses de marzo
y agosto del año 2001, con el aval de la Universidad Nacional, sedes de
Medellín y Bogotá, se mantuvo al tanto de la posibilidad de adelantar proyectos
con Colciencias para regresar al país mediante una vinculación a una entidad
del SNCYT, esfuerzos que resultaron infructuosos.
10.-Manifiesta que durante el año de
2001 estableció conversaciones con la Universidad Militar de Bogotá para
vincularse como docente investigadora y, paralelamente, aplicó a una beca de la
sociedad Max-Planck en Alemania, para realizar un post-doctorado en el
Instituto Max Planck de fisiología y biología molecular de plantas. Relata que
en julio de 2001 recibió la aceptación para vincularse en septiembre a la beca
del Max Planck en el Laboratorio de Redes Metabólicas, en el proyecto de
“incremento de antioxidantes en tomate por manipulación de vías metabólicas”.
Debido a lo anterior, no se vinculó a la Universidad Militar, puesto que la
propuesta de esta institución sólo se concretó en noviembre de 2001, cuando ya
había asumido el compromiso con el instituto Max Planck. Resalta que, en virtud
de la vinculación con este último instituto, se han obtenido varios resultados,
entre los cuales están el envío para publicación a una revista internacional de
un artículo sobre biotecnología y la participación en el congreso de Biología
Molecular de Plantas en Barcelona. Precisa que en lo relativo al contacto y
cooperación específica con la ciencia y tecnología nacionales, envío para publicación
un trabajo investigativo a la Revista Nacional de Biotecnología de la
Universidad Nacional en Bogotá, y participó durante el año 2002 en el
desarrollo del componente científico y técnico del estudio de factibilidad para
una propuesta de investigación en Colombia bajo el título de “Biointegra”, así
como en la evaluación de un proyecto de investigación presentado a Colciencias,
en el marco de la convocatoria para el ICGEB. En esta medida expresa que desde
septiembre de 2001 ha estado vinculada con el Instituto Max Planck de Alemania,
sin perder el contacto  con Colombia y tratando de cumplir sus compromisos con
Colciencias mediante publicaciones, contactos con grupos de investigación
internacionales, apoyo a la Red Caldas, apoyo a investigadores nacionales, etc.
11.- Relata que, paralelamente a su
labor investigativa, asumió un proyecto de divulgación científica estudiantil,
para el cual buscó el apoyó de Colciencias sin obtener respuesta. En desarrollo
de dicha actividad, imprimió 1000 cartillas que fueron presentadas en la Feria
del Libro en abril de 2003, cuya edición se realizó gracias a al colaboración
de la Cámara Colombiana del Libro con quien organizó talleres de difusión para
niños. Con posterioridad, buscó apoyo para la distribución de la cartilla y
continuación del proyecto, contactando, entre otras entidades, a Colciencias,
sin recibir de nuevo respuesta. Posteriormente el Instituto Max Planck de
Fisiología de Plantas (Golm, Alemania) le concedió la ayuda económica para la
donación a escuelas colombianas de 2000 cartillas “Las aventuras de la pandilla
ADN: Investigando los misterios de los genes” de su autoría.
12.- Narra además, que durante el 2004
atendió una invitación de la embajada colombiana en Berlín para dar un taller
de metodologías lúdicas a maestros de colegios de los municipios de Chigorodó y
Apartadó, con motivo de su visita de intercambio cultural en Alemania.
13.- El 13 de febrero de 2001, la
accionante envió a Colciencias copia del título de doctorado en la Universidad
de East Anglia de Inglaterra, debidamente autenticado por el consulado
colombiano.
14.- El 1° de marzo de 2001 Colciencias
acusó recibo de la copia del diploma y le reiteró la solicitud de enviar copia
de su contrato de vinculación laboral con alguna entidad del SNCYT, así como el
deber de comunicar y relacionar periódicamente todas las actividades que
constituyan factores de condonación.
15.- En abril de 2001 la peticionaria le
reiteró a Colciencias que aún no tenía vinculación con entidad alguna del
sistema de ciencia y tecnología.
16.- El 3 de septiembre de 2001, Fabio
Ancizar Aristizabal, profesor de la Facultad de Ciencias de la Universidad
Nacional de Colombia, dejó constancia de la participación y presentación ante
la Universidad Nacional, en cabeza de la peticionaria y con el fin de obtener
su repatriación, de proyectos relacionados con el establecimiento del Plan
nacional de investigación en caucho, y de manera abierta, ante las entidades
privadas que pudieran interesarse, sin obtener respuesta positiva.
17.- Relata la accionante que durante
todo el año de 2001, el Dr. Joe Thomé ha venido liderando la iniciativa del
Proyecto para Estudios de Retrospección de la Biodiversidad Colombiana –
Biointegra - al cual ha estado vinculada junto con otros becarios desde 1996-,
ante la “clara evidencia de culminación de estudios doctorales de becarios de
Colciencias y la escasa oferta de trabajo”. La finalidad del proyecto es
generar una nueva línea de desarrollo e investigación, aprovechando la
formación de los becarios y su necesidad de repatriación. Señala que en enero
de 2002, tras varios contactos con el Instituto Von Humboldt, se realizó una
consultoría para el estudio de factibilidad del proyecto, en el que la
peticionaria obró como asesora del componente científico, elaborando la
investigación, contactos y escritura del “reporte final dentro de la
perspectiva de análisis en gran escala del metabolismo de las plantas”.
Finalmente, manifiesta que, en enero de 2002, el proyecto fue entregado al
Instituto y presentado al Ministerio del Medio ambiente en el 2003 y al de
Agricultura en el 2004; sin embargo y a pesar del interés de las entidades por
el proyecto, a la fecha aún no se ha recibido respuesta positiva de las
entidades para la financiación del mismo.
18.- El 31 de marzo de 2003 recibió de
Colciencias una comunicación vía e-mail, en la cual se le pide un informe
detallado de sus actividades, copia de su contrato laboral y hoja de vida
actualizada.
19.- El 23 de abril de 2003 la
accionante llevó personalmente una carta a Colciencias, relatando y reiterando
de manera detallada todas las actividades que ha venido desarrollando en
materia de ciencia y tecnología.
20.- El 5 de junio de 2003, el jefe de Recursos
Humanos de Colciencias suscribió una comunicación en la cual se le informa que
el Comité de Capacitación, en reunión del 28 de abril de 2003, estudió su caso
y decidió que el no regreso al país y la no vinculación a una entidad del
Sistema de Ciencia y Tecnología constituyen causales de incumplimiento de sus compromisos
adquiridos con Colciencias, por lo que, en consecuencia, se le cancela la beca
y le son fijadas las siguientes condiciones  para el pago:
-
Plazo máximo para el pago
total de la deuda: seis años, a partir del 15 de junio de 2003.
-
El capital adeudado más los
intereses generados desde el 1° de enero de 1997 se establecerá en dólares
americanos.
-
El pago deberá  hacerse a
través del ICETEX, entidad con la que se podrá acordar la forma de pago
pertinente, teniendo en cuenta que el plazo máximo es de seis años.
21.- El 11 de junio de 2003, la actora,
Natalia Palacios, manifiesta al Jefe de División de Recursos Humanos de
Colciencias que su vinculación laboral no ha sido posible debido a la escasez
de demanda laboral, las condiciones de trabajo ofrecidas y el infortunio que
han corrido los proyectos ofrecidos. Indica, además, el cumplimiento de los
siguientes requisitos de condonación del contrato de beca crédito: (i)
culminación exitosa del programa de estudios en doctorado; (ii) retorno al país
una vez se culminó el programa; y (iii) realización de continuos esfuerzos a
fin de vincularse con una institución del SNCYT. Así mismo, describe en forma
extensa el desarrollo de múltiples actividades en el campo de la ciencia y la
tecnología, así como los logros obtenidos, todo lo cual le permite, en su
sentir, acceder a la condonación porcentual establecida en el reglamento. Con
tal fin, adjunta los documentos que certifican sus actividades, mencionando
entre éstas: la publicación de diferentes artículos en revistas científicas
nacionales e internacionales; el desarrollo de proyectos de investigación
durante su estadía en el exterior, así como de proyectos de investigación y
propuestas escritas para Colombia; la vinculación a grupos de investigación del
exterior y el papel desempeñado en los mismos; el establecimiento de vínculos
académicos y científicos entre Colombia e instituciones internacionales; la
vinculación activa a la Red Caldas; las distinciones y premios académicos
logrados durante la realización del programa de estudios, y su contribución a
proyectos de investigación y divulgación científica en Colombia.
22.- En carta del 3 de julio de 2003, la
accionante reitera sus esfuerzos por regresar al país y vincularse al SNCYT, e
informa que se presentará a concursar a las convocatorias que se abrirían con
posterioridad en el área de su experiencia, en la universidad Nacional y en el
Instituto Von Humboldt. Así, señala que, en Julio de 2003, aplicó a la
convocatoria para profesor de biología en la Universidad Nacional de Medellín,
así como a la convocatoria de biólogo molecular de Cenicafé.
23.- El 11 de julio de 2003, el Jefe de
la División de Recursos Humanos de Colciencias le responde indicándole que el
Comité de Capacitación, en reunión del 1 de julio de 2003, decidió ratificar la
decisión del 28 de abril de 2003 en el sentido de cancelar la beca crédito por
no haber regresado al país y no haberse vinculado a ninguna entidad del SNCYT,
de acuerdo con lo señalado en el contrato de crédito educativo.
24.- El 15 de agosto de 2003, el Icetex
le informa a Natalia Palacios que la obligación a su cargo presenta, a 31 de
julio de 2003, el siguiente estado: capital US$ 96.968,53 e intereses US$
6.189,88. Así mismo, la requiere para el pago en virtud de las gestiones de
recaudo que le corresponden y la invita a presentar una propuesta de pago
escrita.
25.- El 6 de octubre de 2003 la
peticionaria informa a Colciencias, con la finalidad de que sea revisada la
decisión de cancelación de la beca, que ha recibido dos propuestas de
vinculación como investigadora y consultora por parte de Cenicafé, y del Parque
Tecnológico del software (Parque Soft). En la comunicación señala que “las
referidas ofertas vienen a cristalizar las gestiones que desde hace más de dos
años ha venido adelantando”.
26.- Mediante carta del 10 de octubre de
2003, Parque Soft comunica a Colciencias que Natalia Palacios se ha vinculado a
esa entidad como asesora y consultora del proyecto de “creación y consolidación
del Cluster de bioinformática de Parque Soft”.
27.- El 17 de octubre de 2003, la
peticionaria solicita a Colciencias, Comité de Capacitación, la reconsideración
de la decisión adoptada por dicho comité sobre la cancelación de su estado de
becaria, para lo cual envía copia del contrato de Prestación de Servicios
profesionales, suscrito con el Parque Tecnológico del Software, Parque Soft, en
el cual la accionante participa como asesora y consultora del proyecto de
“Creación y Consolidación del Cluster de Bioinformática del Parque”, que busca
el desarrollo del área bioinformática en Colombia, indicando de manera
pormenorizada, cómo sus actividades en dicha institución – que hace parte del
SNCYT – constituyen actividades científicas y tecnológicas, de conformidad con
el artículo 2 del Decreto 591 de 1991, señalando, entre otras, el estudio de
prefactibilidad y el estudio final sobre “desarrollos bioinformáticos,
aplicables a las necesidades de investigación en Colombia y la elaboración de
material didáctico sobre biología para ingenieros”.
28.- El 20 de febrero de 2004, la peticionaria
informa a Colciencias sobre la dificultad que genera el requisito de la
vinculación a una entidad del Sistema en los términos planteados por dicha
entidad. En esta medida expresa las problemáticas de los becarios que, como
ella, lograron vincularse pero “tardíamente”, esto es, vencido el período de
gracia, o de aquellos que se vincularon, no mediante contrato laboral
remunerado - debido a la dificultad económica que atraviesan las instituciones
en Colombia- , pero sí mediante nombramiento como investigadores, con iguales
obligaciones y compromisos de desarrollar proyectos importantes para la
institución y el país. Reitera que la dificultad de vinculación no significa
que hayan desconocido los compromisos adquiridos ni que no quieran regresar,
sino que las condiciones de las obligación – entre 6 y 10 años para pagar sumas
de U$50.000 hasta U$110.000 sin contar intereses – y las circunstancias
existentes al momento de su exigibilidad, “no permitían un comportamiento
diferente al adoptado por muchos becarios”
29.- El 30 de marzo de 2004, la
accionante envía a Colciencias un informe detallado donde reitera, una vez más,
el desempeño y contribución que ha realizado a la ciencia colombiana. Como
actividades técnico-científicas relaciona las siguientes:
-
Asesoría y consultoría del proyecto de creación
y consolidación del Cluster de Bioinformática de Parque Soft, cuyo beneficio
más representativo es la consolidación de la bioinformática en el país.
-
Consolidación de un convenio con el SINCHI
(Instituto de Investigación Amazónico) y el Instituto de Fisiología Vegetal de
la Universidad de Salamanca, España, para futuros proyectos en beneficio de la
ciencia colombiana.
-
Activa participación en la Red Caldas y la Red
de Biología, contribuyendo en la difusión de oportunidades de empleo, fuentes
de información, convocatorias, etc.
-
Desde el 2002 ha liderado un proyecto de
divulgación científica infantil, en desarrollo del cual el Instituto Max Planck
de fisiología de plantas (Golm, Alemania) le concedió la ayuda económica para
la donación a escuelas colombianas de 2000 cartillas “Las aventuras de la
pandilla ADN: Investigando los misterios de los genes” de su autoría. Así mismo
durante el 2004 atendió una invitación de la embajada colombiana en Berlín
para  dar un taller de metodologías lúdicas a maestros de colegios de Chigorodó
y Apartadó con motivo de su visita de intercambio cultural en Alemania.
-
Envío para publicación de dos artículos
científicos en revistas internacionales de peer review.
-
Asesoría a científicos colombianos en Alemania,
que iniciaron  o continuaron su doctorado gracias a los contactos establecidos
por la accionante.
-
Consolidación del vínculo entre Colombia y el
Instituto Max Planck y con la universidad de Postdam, que ha permitido el
financiamiento de dos proyectos de doctorado para dos estudiantes colombianos
en el área de bioinformática y biología molecular de plantas.
-
Caracterización molecular y mejoramiento del
caucho en Colombia, bajo la coordinación del Dr. Fabio Aristizábal de la
Universidad Nacional de Bogotá.
-
Asesoría técnica al proceso BioIntegra, una
propuesta de retrospección de la biodiversidad bajo la coordinación del
Instituto Alexander Von Humboldt.
30.- El 5 de abril de 2004, Colciencias responde
a la comunicación anterior reiterando que lo contratos celebrados establecen
unos requisitos mínimos que cumplir por parte de los beneficiarios de los
créditos condonables, entre ellos, el retorno y vinculación a una entidad del
SNCYT. Sin embargo, dicha entidad reconoce, en el mismo escrito, la difícil
situación por la que atraviesan los becarios en torno a su vinculación laboral,
razón por la cual dejó expresado que “En su afán por solventar la situación de
vinculación laboral de los becarios que están regresando, Colciencias realizó
una convocatoria de retorno en el año 2001 con el fin de colaborar en ese
proceso de reintegro laboral, y tiene previsto realizar otra convocatoria  con
la misma finalidad”. A renglón seguido aclara que, a pesar de dicha situación
los compromisos mencionados “son ineludibles, están estipulados en los
contratos educativos individuales de los beneficiarios” y, en consecuencia,
“Colciencias no puede permitir el incumplimiento de los mismos”. Por último
señala que respecto del programa de becas crédito, “se ha dado inicio a una
convocatoria para la medición del impacto del mismo, con el objeto de
implementar políticas que contribuyan a su mejoramiento”.
31.- El 12 de abril de 2004, Natalia Palacios envió
a Colciencias una evaluación de la situación actual de varios becarios en torno
al cumplimiento del requisito de la vinculación a una entidad del sistema se
refiere. Allí advierte el carácter limitado de las posibilidades que tienen los
becarios que retornan y que es desconocido por Colciencias al momento de
realizar la evaluación para la condonación del crédito, toda vez que los
contratos no contemplan estás opciones, primando así la obligación económica
sobre la del nexo investigativo. En efecto, relata que: (i) varios becarios han
buscado vinculación laboral incluso en la entidad que los avaló, sin obtener
respuesta positiva; (ii) algunos otros –como la propia accionante- lograron
vincularse a una entidad del sistema pero de manera tardía (iii) otros trabajan
en ciencia pero no como empleados de nómina y mediante contrato laboral, sino
bajo nombramiento como investigadores, debido a la dificultad económica por la
que atraviesan las instituciones que realizan actividades de investigación en
Colombia.
Expresa que, en estas condiciones, el
requisito de vinculación es casi imposible de cumplir, al tiempo que la opción
de ejercer sus profesiones en el país no permite el pago de las obligaciones
del crédito fijado en dólares, lo que en consecuencia conduce a que, en
últimas, no puedan vincularse  a una institución nacional.
32.- En este orden, la demandante
considera que está siendo requerida para el pago de una obligación que no es
exigible por haberse configurado los presupuestos de la condonación conforme al
título de origen, esto es, la beca-crédito en los términos del reglamento de
condonación. Manifiesta que la exigencia de Colciencias, dirigida a que la
accionante regresara al país y se vinculara a una entidad del SNCYT, agrava su
situación como becaria, no sólo por cuanto no ha podido cumplir el requisito de
la condonación relativo a la exigencia de su vinculación laboral en el país,
dada la insuficiencia de infraestructura técnica y científica de las
instituciones colombianas para desarrollar su profesión y la deficiente oferta
laboral en el área de su preparación, sino porque frustraría su actual
desempeño profesional y laboral, sin motivos razonables, debiendo dejar el país
del todo para poder asumir una deuda en dólares imposible de pagar en pesos colombianos,
y evitar un embargo que afectaría no sólo su situación económica sino la de sus
padres como deudores solidarios del crédito educativo. Agrega que la decisión
de Colciencias está vulnerando su derecho fundamental a la igualdad, en la
medida en que a otros becarios les ha sido concedida la revisión de su contrato
y se les ha prorrogado su estadía en el exterior, vencido el período de gracia,
en tanto obtienen una vinculación en Colombia.
33.- El 1° de septiembre de 2003,
Natalia Palacios Rojas y sus padres, Jorge Clemente Palacios Preciado y
Liduvina Rojas de palacios, por medio de apoderado, interpusieron acción de
tutela, por estimar que la actuación de Colciencias está desconociendo su
derecho fundamental al debido proceso.
II.        PRUEBAS
1.- Poder otorgado por los accionantes a los
abogados Carlos Alberto Paz Lamir y Fernando Morales Ocampo para interponer en
su nombre la acción de tutela contra Colciencias y el Icetex.
2.- Contrato de crédito educativo No. 168 de
1996.
3.- Reglamento de condonación Becas – Crédito.
4.- Copia simple del Convenio de Cooperación
para la Administración de Proyectos suscrito entre Colciencias y el Icetex.
5.- Condiciones de financiación de la
beca-crédito de 4 de diciembre de 1996.
6.- Carta del 17 de abril de 2000 mediante la
cual Natalia Palacios pone en conocimiento de Colciencias la finalización de
sus estudios de doctorado y su regreso al país el 14 de abril.
7.- Carta del 1 de marzo de 2001 dirigida por la
Jefe de la División de Recursos Humanos de Colciencias, en la cual confirman el
recibo de la copia autenticada del diploma de doctorado y recordándole su deber
de enviar copia del contrato de vinculación laboral, de actualizar
periódicamente sus datos y de anexar y relacionar todas las actividades que realice
y que constituyan factores de condonación de la beca-crédito.
8.- Carta del 24 de abril de 2000 en la que
Colciencias confirma a la peticionaria el recibo de la copia de sus tesis
doctoral y le informa que su periodo de gracia está comprendido entre abril de
2000 y septiembre de 2001.
9.- Constancia del 3 de septiembre de 2001,
mediante la cual Fabio Ancizar Aristizabal, profesor asistente de la Facultad
de Ciencias de la Universidad Nacional, certifica que Natalia Palacios, “ha
estado participando activamente en el proceso de planteamiento de diferentes
proyectos relacionados con el establecimiento del plan nacional de
investigación en caucho”, a lo cual agrega que “se tiene planeado que dentro
del proyecto se generen las condiciones necesarias para el retorno al país de
Natalia”.
10.- Constancia del 2 de octubre de 2001
suscrita por Fernando Echeverry, profesor del instituto de química de la
Universidad de Antioquia, en la que certifica que ha mantenido contacto desde
el año 1999 con la peticionaria, a fin de desarrollar actividades conjuntas de
investigación con miras a la vinculación y repatriación de ésta.
11.- Comunicación del 31 de marzo de
2003, vía e-mail, mediante la cual Colciencias le solicita a la peticionaria un
informe detallado de todas sus actividades en desarrollo de la ciencia y la
tecnología.
12.-Carta del 23 de abril de 2003,
dirigida a Colciencias, en la que la peticionaria reitera de manera detallada
todas las actividades que ha venido desarrollando en materia de ciencia y tecnología.
13.- Copia simple de las comunicaciones
electrónicas enviadas por la accionante, a la Universidad Nacional, en las
cuales expresa su interés por concursar para la plaza de profesor de tiempo
completo.
14.- Comunicación del 5 de junio 2003 dirigida a
Natalia Palacios, mediante la cual el Comité de Capacitación le informa sobre
la cancelación de su estado de becaria.
15.- Carta de 11 de junio de 2003, de Natalia
Palacios Rojas al jefe de División de Recursos Humanos de Colciencias en la que
indica que fue malinterpretada por dicha institución, toda vez que, la carta
enviada el 23 de abril, buscaba adjuntar la lista de documentos que respaldaban
lo dicho, y atender al compromiso como becaria, de documentar los requisitos
para la condonación y los logros obtenidos. Señala que, por lo anterior,
esperaba que fuese el Comité de Condonación, y no el de Capacitación, el que
diera curso a su escrito.
16.- Carta de 3 de julio de 2003 dirigida al
Jefe de División de Recursos Humanos y Fortalecimiento de la Comunidad
Científica, en la cual la accionante reitera sus esfuerzos por vincularse a una
institución del SNCYT. Al respecto señala que concursará en las convocatorias,
que la Universidad Nacional - Bogotá, y el Instituto Von Humboldt abrirán en el
área de su experiencia.
17.- Comunicación de 11 de julio de 2003, de la
Jefe de la División de Recursos Humanos de Colciencias a Natalia Palacios, en
la que se le informa la ratificación de la decisión de cancelar su beca
crédito.
18.- Copia de la aplicación a la convocatoria
para profesor de tiempo completo en el área de biología general y celular de la
escuela de biociencias del 22 de julio de 2003 a la cual se anexa copia de los
resultados, en los que la peticionaria aparece como no habilitada.
19.- Copia simple de la comunicación del 15 de
agosto de 2003, en la que el Icetex le informa a la accionante el estado de la
obligación a 31 de julio de 2003.
20.- Copia simple de la resolución No. 00219 del
21 de julio de 2003 en la que el Icetex hace constar que en virtud de las
comunicaciones enviadas por Colciencias, “se hace necesario desarrollar el
proceso de cobro a las obligaciones contraídas  por los beneficiarios”
referidos entre los que se encuentra Natalia Palacios Rojas para lo cual se
registrará en cuentas de cartera el valor de la deuda a su cargo, la cual
asciende a $276.328.906 pesos.
21.- Carta del 17 de octubre de 2003 dirigida a
Colciencias, Comité de Capacitación, mediante la cual se presenta contrato de
servicios profesionales suscrito entre la peticionaria y el Parque Tecnológico
del Software “Parque Soft”.
22.- Respuestas de Colciencias  al derecho de
Petición de fecha 18 de febrero de 2004, mediante el cual se envía copia de los
expedientes de 10 becarios del programa de Colciencias, a quienes se les concedió
una prórroga en su estadía en el exterior, otorgándoseles un tratamiento
especial orientado a su condonación, aún después de vencido el período de
gracia.
23.- Copia de la comunicación del 8 de agosto de
2001, remitida a Colciencias por el Dr. Eduardo Posada Flórez, Director del
Centro Internacional de Física, en la cual se efectúa una propuesta para el
manejo de aquellos becarios que, aunque ya se han graduado, no han regresado
definitivamente al país. Expresa que los becarios relacionados en el escrito,
están realizando trabajos de gran interés para el CIF y otras entidades, por lo
cual considera “benéfico para el país  concederles un plazo adicional para
su regreso definitivo”. Así mismo, en dicha comunicación se realiza la
siguiente serie de observaciones sobre la dificultad de vinculación laboral
dentro del tema de los becarios del CIF:
-
La drástica reducción en la
financiación de la investigación, que se presentó en el país a partir de 1998,
hizo imposible ofrecer a gran parte de los becarios un puesto acorde con su
experiencia, tanto respecto de la remuneración estable como respecto de la
capacidad de ofrecer al becario las herramientas para que pueda adelantar
trabajos de investigación de nivel competitivo internacional.
-
La situación del sector de
ciencia y tecnología, y particularmente el área de ciencias naturales, es
crítica. En esta medida, con excepción de la universidad de Antioquia y la
Universidad Nacional, las universidades en general no disponen de recursos
propios para destinar a tal fin, a lo cual se agrega la reducción del
presupuesto de Colciencias, la cual ha hecho imposible pensar en financiar, a
través de proyectos de investigación, el montaje o renovación de laboratorios.
En este mismo orden, respecto del programa de
Becarios Conciencias – BID, expresa que, dentro del objetivo central de
Colciencias dirigido a la consolidación de la comunidad científica nacional y
la contribución al desarrollo del país a través de la ejecución de proyectos de
investigación básica y aplicada a nivel internacional, un número elevado de
becarios ha regresado al país y están realizando un papel importante en las
universidades y centros de investigación que han tenido la capacidad de
recibirlos. Sin embargo, relata que la drástica reducción en la financiación
que se observó a partir de 1998 “hizo imposible ofrecer a gran parte de los
becarios un puesto acorde con su experiencia”, lo cual implicó a su vez la
dificultad de ofrecer un salario estable y una infraestructura adecuada para
que los becarios puedan desarrollar los trabajos de investigación a nivel
competitivo internacional.
Relata además, que en la actualidad un becario
que ha concluido estudios doctorales tiene dos alternativas: regresar al país y
vincularse con una entidad nacional, o devolver total o parcialmente el dinero
que le fue prestado. En el primer caso expresa que es difícil que consiga un
empleo razonable y acorde con su formación, con lo cual en varias ocasiones
debe subemplearse. Frente a la segunda alternativa, señala que la devolución
del dinero implica que el Estado pierda, de manera definitiva, el esfuerzo
realizado para formar investigadores al más alto nivel para el beneficio del
país. Ante esta perspectiva, pone de presente que es necesaria la admisión de
una alternativa diferente para algunos de los becarios y que, en esta medida,
contemple la posibilidad de una prórroga para el regreso de algunos becarios
dada su especial condición. En tal evento la prórroga deberá quedar
estrictamente condicionada al cumplimiento de una serie de requisitos muy bien
definidos, todo lo cual puede resultar mucho más ventajoso para el país.
Propone como plan, el otorgamiento de un plazo, mediante la suspensión del
contrato actual, condicionándolo a un programa definido en los siguientes
términos:
-
Establecer con cada uno de
los becarios  un contrato con una entidad en Colombia que se responsabilice del
seguimiento al programa acordado.
-
Fijar para cada caso
concreto un plan de  trabajo que incluya el convenio de colaboración científica
entre la entidad en el extranjero y un grupo colombiano que trabaje en el mismo
campo, y en lo posible, un proyecto de investigación conjunto o por lo menos
prestación de asesoría permanente.
-
Incluir como mínimo una
visita anual del becario al país.
Finalmente, en cuanto a la situación actual de
los becarios del CIF, precisa que todos los becarios que se encuentran en el
exterior han firmado un contrato con el CIF, de manera que sus compromisos
pueden ser complementados de acuerdo a la propuesta mencionada, y especifica
que las actividades de investigación que realizan están directamente
relacionadas con las que se adelantan los grupos de investigación en Colombia.
24.- Comunicación de Colciencias a Eduardo
Posada López, manifestándole su total acuerdo con las observaciones realizadas,
razón por la cual, mediante Comité Extraordinario del 11 de julio de 2000, fue
analizada la situación de los becarios resolviendo que era posible otorgarles
una prórraga de su estadía en el exterior al ser factible reconocer las
actividades que estaban realizando "como parte del cumplimiento del
compromiso de vinculación cuando el beneficiario se encuentra en el exterior,
siempre y cuando exista un vínculo formal con alguna entidad del Sistema
Nacional de Ciencia y Tecnología, que lo presente y avale su permanencia fuera
del país en cumplimiento de actividades propias de la institución”, y además
condicionando la prórroga a la presentación de informes semestrales sobre las
actividades realizadas. En consideración a lo anterior, solicita que le sea
enviada copia de los convenios de colaboración científica, de las actividades
desarrolladas y de los informes detallados sobre los beneficios e impactos que
la vinculación de los becarios a estas instituciones internacionales ha
generado para el centro y para la comunidad científica nacional.
25.- Copia simple de la Comunicación suscrita
por el Dr. Joe Tohme, genetista líder del “Agrobiodiversity and Biotechnology
Agriculture Project” del International Center for Tropical Agriculture.
26.- Fotocopia de carta de desempeño de Natalia
Palacios, firmada por el director de Parque Soft.
27.- Fotocopia resumen de proyecto de
investigación presentado por la peticionaria a la Fundación BBVA y hojas
relevantes de la propuesta general.
28.- Cuadro resumen de participaciones de la
becaria en la Red Caldas (Octubre 2003-Marzo 2004), entre las cuales se
destacan:
-
Información para el programa
nacional de ayudas para la movilidad ofrecido por el Ministerio de Educación,
Cultura y Deporte de España.
-
Información sobre la
Fundación Internacional para la Ciencia (programa científico IFS)
-
Conferencia en
Bioinformática ISMB/ECCB, de agosto 2003.
29.- Listado de publicaciones de la peticionaria
en temas de ciencia y tecnología a Marzo de 2004.
30.- Copia de diferentes constancias de
colombianos que se encuentran en Alemania y han recibido ayuda y orientación
académica por parte de la becaria.
31.- Comunicación dirigida por la accionante el
20 de febrero de 2004 a Colciencias, en la cual pone de presente la dificultad
que genera el requisito de la vinculación a una entidad del Sistema.
32.- Escrito del 5 de abril de 2004, mediante el
cual Colciencias reitera a la peticionaria que lo contratos educativos
celebrados con los becarios, establecen unos requisitos mínimos que cumplir por
parte de los beneficiarios de los créditos condonables, entre ellos el retorno
y vinculación a una entidad del SNCYT .
33.- Escrito del 12 de abril de 2004, en el cual
Natalia Palacios remite a Colciencias una evaluación de la situación de los
becarios que retornan al país en búsqueda de vinculación al SNCYT.
Pruebas solicitadas por la Corte
Constitucional
Para mejor proveer la decisión por tomar en este
caso, esta Sala, mediante Auto del 11 de mayo de 2004, solicitó a diferentes
entidades su concepto acerca de las políticas de retorno de becarios al país en
el marco del objetivo constitucional del fomento del desarrollo, la ciencia y la
tecnología en Colombia.
Así mismo, la Sala solicitó a Colciencias
responder una serie de preguntas, con el fin de precisar las características
del requisito exigido a los becarios, relativo a la obligación de vincularse
con alguna de las entidades del SNCYT.
1.- La Fundación Konrad Adenauer señaló, en
torno al tema del retorno de los becarios al país, que no existe ningún
programa de reintegración y, por tanto, ninguna clase de obligación o de
cooperación relativa a la vinculación laboral de los becarios. Precisan que sí
constituye una condición para los aspirantes a una beca, la confirmación por
escrito “que después de terminar sus estudios en el exterior, volverán a su
país nativo para ayudarle en el desarrollo sea en el ámbito político, social,
económico o cultural.”
2.- La Comisión para Intercambio Educativo,
Fulbright, expresó que el programa Fulbrigth en Colombia exige que todas las
personas que participan en éste, deben regresar al país una vez terminan sus
estudios de postgrado, y permanecer en él país por un período no menor a dos
años.
3.- Colciencias, mediante escrito del 26 de mayo
de 2004, respondió en torno a los siguientes temas, así:
A las preguntas dirigidas a establecer en qué
consisten el programa de becarios de Colciencias, así como las políticas y
estrategias para regular dicho tema, la entidad demandada expresó:
La formación en maestrías y doctorados en el
exterior es parte de la estrategia de internacionalización de la ciencia y la
tecnología, con lo cual se posibilita la permanente actualización de los
investigadores, el fomento a las relaciones con la comunidad científica
internacional y, en consecuencia, "la interacción fuerte de los grupos de
investigación y su inserción en redes internacionales del conocimiento".
En esta medida y, para no perder las ventajas mencionadas, "se plantearon
requerimientos específicos para el retorno al país, el mantenimiento de
vínculos académicos y científicos con sus respectivos grupos de investigación a
los cuales pertenecen y la vinculación entre los grupos nacionales y la
comunidad científica internacional a la cual se han insertado". En este
orden, Colciencias expresó que los requisitos exigidos a los becarios, tienen
como objetivo "asegurar el retorno de los beneficiarios y propiciar el fortalecimiento
de la comunidad científica nacional a través de la reproducción del
conocimiento".
Indicó además que dichos requisitos hacen parte
de los contratos de préstamo suscritos con el Banco Interamericano de
desarrollo BID, y se incluyen en los contratos de crédito educativo suscritos
entre los becarios y Colciencias.
Así, de acuerdo con los contratos suscritos con
el BID, y anexados por la entidad demandada, en el contrato de préstamo No.
875/C-CO de 1995 se encuentra una regulación directa del tema. En efecto, en el
punto IV del Reglamento Operativo, se regula el reglamento de operaciones del
subprograma de capacitación de recursos humanos y fortalecimiento de la
comunidad científica. De esta manera el literal A señala, dentro del componente
de formación de postgrados (folio 18 anexos pruebas), las normas para el
otorgamiento por parte de Colciencias de becas-crédito a nivel de doctorados y
maestrías, determinando que los beneficiarios personales -esto es los
favorecidos por los créditos-, podrán obtener la condonación del crédito
“mediante la culminación exitosa del programa de capacitación, el retorno al
país, la prestación de servicios a los beneficiarios institucionales y la
productividad científica y tecnológica”.
Posteriormente el numeral 4.18 señala que “Los
créditos que se concedan serán amortizables en un plazo no mayor a diez años,
pero podrán ser condonados total o parcialmente por culminación exitosa del
programa de capacitación, retorno al país, prestación de servicios a los
beneficiarios institucionales y productividad científica y tecnológica”.
A continuación, el numeral 4.23 dice, respecto
de los porcentajes de condonación, que “Colciencias constituirá un comité de
capacitación, que se apoyará para desarrollar su trabajo en los consejos de los
programas nacionales de ciencia y tecnología, y que tendrá como función
primordial evaluar la documentación presentada por el becario y definir el
porcentaje de condonación del crédito otorgado, el cual podrá ser hasta del
100%”.
Finalmente, respecto de las estrategias para el
retorno de becarios, expresó que se realizó una convocatoria de retorno en el
año 2001, dirigida a aquellos becarios que terminaron su formación doctoral.
Sin embargo, precisa que desafortunadamente no ha sido posible la apertura de
nuevas convocatorias de retorno debido a la escasez de recursos para tal fin.
A la pregunta acerca de los sistemas de
información existentes respecto al número y clases de entidades del SNCYT - u
otras autorizadas por Colciencias – que tengan capacidad de vinculación laboral
de los becarios que regresan al país, Colcienicas expresó lo siguiente:
En primer lugar, la entidad cuenta con un
sistema de información llamado ScienTI (Red Internacional de Fuentes de
Información y Conocimiento para la Gestión en Ciencia y Tecnología e
Innovación) el cual posee una “plataforma abierta, operativa en red y en línea,
a través de internet, con herramientas para registro, consulta y análisis de
datos e información". Este sistema permite el registro, consulta y
análisis de información sobre hojas de vida de investigadores, grupos de
investigación, pares evaluadores, instituciones de CyT y servicios de consulta
sobre revistas, libros, patentes y registros. Dentro de sus objetivos están:
dar visibilidad a nivel nacional e internacional para identificar y
contactar Recursos Humanos calificados, construir y publicar
directorios regionales de información en Ciencia, Tecnología e Innovación,
coordinar y promover la construcción y el funcionamiento de una red internacional
de conocimientos e información sobre C&T&I, como instrumento de
cooperación técnica sobre gestión de la actividad científica y tecnológica de
los países participantes”.
Adicionalmente, señala como instrumentos de
información, a la página web institucional de Colciencias, en tanto que en ella
se puede consultar información general sobre convocatorias, servicios,
trámites, programas en ciencia y tecnología, la Red Caldas, etc.
Así mismo, señala que Colciencias envía a los
diferentes actores del Sistema, en especial, las universidades, grupos y
centros de investigación y de desarrollo tecnológico, las listas de información
de los becarios que adelantan sus estudios de doctorado en el exterior. Así
mismo, circula dicha información entre los consejeros de los Programas
Nacionales de CyT y, a solicitud de los becarios, los presenta y referencia
ante las entidades del Sistema, con el propósito de facilitar la vinculación
laboral o contractual de aquéllos a su regreso.
Manifiesta, por último, que en el Boletín de
Colciencias, difundido de manera electrónica, incluye semanalmente ofertas de
trabajo de universidades y centros de investigación.
Finalmente, Colciencias aportó como anexo el
Informe[1]
preparado para el Knowledge for Development Program del Instituto del Banco
Mundial, “Aprovechamiento de la Diáspora e Inserción en Redes Globales de
conocimiento: El caso de la Red Caldas", de abril de 2004, en el cual se
realizan diferentes observaciones acerca de la internacionalización de la
ciencia a partir del papel de la Red Caldas y de los becarios que se preparan
el exterior.
Respuesta del Icetex
En escrito de fecha 22 de septiembre de 2003, el
Icetex manifiesta que, de conformidad con las estipulaciones contractuales
contenidas en el Contrato 011-95 “Convenio de Cooperación para la
administración de proyectos entre COLCIENCIAS y el ICETEX” – el cual se
enmarca en la figura del contrato de mandato consagrado en el art. 2142 de C.C.
- y el contrato No. 168 de 1996 celebrado entre los peticionarios y las
accionadas, corresponde a Colciencias la decisión de condonar o no el cobro de
las obligaciones a cargo de los becarios del programa, toda vez que esta
institución es la que ostenta la calidad de mandante en el convenio celebrado
con el Icetex. Por estas razones el Icetex, en su calidad de mandatario,
únicamente ejecuta los recursos de acuerdo con las directrices y el Reglamento
del Fondo, así como garantiza a Colciencias la recuperación de cartera a que
haya lugar. En este orden y respecto del caso bajo estudio, expresa que una vez
recibida la información sobre la cancelación de la beca de la peticionaria,
procedió a registrar la obligación en cuentas de cartera y a realizar la
liquidación de los intereses correspondientes a la época de estudios, para
posteriormente comunicarle dicho trámite a la accionante.
Respuesta de Colciencias
Mediante escrito del 22 de septiembre de 2003,
Colciencias expresó, como respuesta a la acción interpuesta por la accionante
que, “en ejercicio de su misión de velar por el desarrollo científico y
tecnológico del país, ha establecido un programa de crédito educativo
condonable, para la formación de investigadores a nivel de doctorados y
maestrías en el exterior, con la meta de dotar  al país de un número ideal de
tales investigadores a efectos de que estos contribuyan a dar una respuesta
adecuada a sus necesidades en materia de ciencia y tecnología.”
En este orden, y refiriéndose al caso concreto, relató que
la becaria retornó al país el 14 de abril de 2000 y remitió al Colciencias el
certificado de culminación exitosa del doctorado, ante lo cual el 24 de abril
de 2000 le fue solicitada copia del contrato laboral con una entidad del SNCT.
Advierte que después de varios intentos por localizarla, respondió a un mensaje
enviado vía e-mail el 31 de marzo de 2003, mediante comunicación, también vía
mail, del 23 de abril de 2003, informando sobre sus trabajos en el Instituto
Max Planck en Alemania y de sus infructuosos esfuerzos por lograr la citada
vinculación laboral.
Manifiesta que el contrato de beca crédito “de
ninguna manera ha sido resuelto, sino que, simplemente, ante el cumplimiento de
la condición que era necesaria para aplazar el inicio del cobro de la deuda
(una vez vencido el período de gracia, no se presentó a Colciencias ya fuera para
demostrar fehacientemente vinculación a la entidad que la presentó a la
convocatoria o a otra autorizada previamente por Colciencias o en su defecto,
acordar el plan de pagos del crédito), Colciencias optó por ordenar el inicio
del cobro del crédito pero precisa que el contrato no fue resuelto.” Concluye
advirtiendo que cuando la peticionaria celebró el contrato con Colciencias
asumió este riesgo y la obligación relativa a que si no cumplía todos los
requisitos, Colciencias tenía la facultad de cobrarle el crédito. Agrega que
circunstancias como la dificultad para conseguir empleo o cualquier otra forma
de vinculación en actividades de ciencia y tecnología en Colombia, no
constituyen causal que la exima de la obligación de pagar la deuda.
III. DECISIONES JUDICIALES
A. Primera Instancia
El Juzgado 14 Laboral del Circuito de Bogotá,
mediante sentencia del 24 de septiembre de 2003, decidió declarar improcedente
la acción de tutela al estimar que mediante la misma, “no se puede desconocer
el pago de obligaciones adquiridas con el Estado alegando para ello la falta de
trabajo en este país” y en esta medida, dicha acción no puede proceder para
obtener la condonación total de la obligación derivada del contrato de crédito
educativo y la consecuente suspensión de los trámites de cobro que actualmente
adelanta el Icetex por el crédito educativo.
Señala que a los actores se les ha dado la
“oportunidad de adelantar diligencias para llegar a un acuerdo con relación al
pago de Crédito Educativo”, y que los requisitos para que se configure la
condonación no se han cumplido, por lo cual concluye que no se configuró
violación alguna a los derechos fundamentales de los demandantes.
B. Segunda instancia
Mediante providencia del 30 de octubre de 2003, el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá confirmó el fallo del a-quo por
considerar que se encuentra plenamente probado que en ningún momento las
entidades accionadas han vulnerado el derecho al debido proceso de la accionante
Natalia Palacios, toda vez que “le ha sido permitido el aportar las pruebas
mediante las cuales pretende hacer valer sus derechos y demostrar que se dio
cumplimiento a los requisitos de condonación del crédito así como también se le
ha permitido expresar sus opiniones frente al particular”.
Señala además que la acción de tutela es improcedente
debido a la existencia de otro medio de defensa judicial y la ausencia de
configuración de un daño irremediable que la haga viable como mecanismo
transitorio. Indica que la tutela no es el mecanismo específico para dirimir
las controversias derivadas de una relación de tipo contractual originada en un
contrato de crédito educativo, pues tal asunto debe ser resuelto a través de la
vía judicial ordinaria, quien es la encargada de proteger de manera directa los
derechos relatados por la accionante”. Respecto del perjuicio irremediable que
implicaría el regreso al país, señala que es una situación que puede remediarse
a través de una propuesta de pago a Colciencias y el Icetex, “como quiera que
la misma fue aceptada por la accionante al suscribir el contrato de crédito
educativo”, con lo cual el daño referido no se torna ni en irresistible ni en
irremediable.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
La Sala Sexta de Revisión de Tutela de la Corte
Constitucional es competente de conformidad con los artículos 86 y 241 de la
Constitución Nacional, y el Decreto 2591 de 1991, para revisar el presente
fallo de tutela.
B. Fundamentos
1. Problema jurídico
En el caso en revisión la Sala procederá a
resolver los siguientes problemas jurídicos:
Primero. Se debe establecer de qué manera debe
garantizarse el derecho al debido proceso en las actuaciones adelantadas por
Colciencias en desarrollo de los contratos de crédito educativo para estudios
en el exterior, suscritos con los becarios del programa de Formación de
Recursos Humanos de dicha entidad.
Segundo. Se debe determinar si la facultad
contractual de Colciencias, consistente en declarar unilateralmente el
incumplimiento del contrato de crédito educativo, cancelar toda posibilidad de
condonación del mismo y, consecuentemente, ordenar al Icetex el inicio del
cobro del crédito, en virtud del incumplimiento del requisito que exige la
vinculación de los becarios a una entidad del SNCYT una vez retornan al país,
puede constituir en ciertos eventos, una vulneración del debido proceso.
Tercero. Se debe analizar si se vulneró el
derecho al debido proceso de la peticionaria mediante el procedimiento usado
para la cancelación de la condonación de su beca crédito, y si se desconoció su
derecho fundamental a la igualdad en tanto que a otros becarios del programa de
Colcienicas sí les fue concedida una prórroga de su estadía en el exterior en
consideración a la situación actual del sector de la ciencia y la tecnología en
el país y a la importancia que representan para la comunidad nacional, las
actividades que se encuentran desarrollando en el exterior.
Para responder a estos interrogantes, esta Sala
procederá a analizar el mandato constitucional del fomento de la ciencia y la
tecnología dentro del contexto de la relación existente entre educación y
globalización, para después estudiar la función, que en este marco, desempeñan
los becarios que se han preparado en el exterior, especialmente con relación a
la importancia que para el SNCYT implica su papel dentro de las redes
científicas globales. A continuación, esta Sala establecerá el alcance
constitucional del debido proceso que rige en el ámbito de los contratos de
crédito educativo suscritos por Colcienicas, para finalmente determinar si en
el caso concreto se vulneraron los derechos fundamentales del debido proceso y
la igualdad de los accionantes.
2. Improcedencia prima facie de la tutela
para resolver controversias de tipo contractual
La Corte ha sostenido en repetidas
ocasiones[2]
que, como regla general, la tutela no es el mecanismo procedente para el
estudio de controversias de tipo contractual, puesto que este no es el objeto
de conocimiento del juez de amparo. Sin embargo excepcionalmente se ha aceptado
la procedencia del amparo en la medida en que el juez constitucional constate
la presencia de un derecho fundamental el cual se considera presuntamente
vulnerado.
La procedencia de la acción de tutela se daría,
entonces, solamente en el preciso evento de que la controversia contractual
comprendiera la vulneración o amenaza de un derecho fundamental y en los casos
exceptuados antes establecidos. Por tanto, es necesario determinar, como en
efecto se hará en las siguientes consideraciones, si la discusión que se genera
en torno de la actuación cuestionada de Colciencias trasciende el ámbito de las
controversias puramente legales, como son las relativas a la interpretación y
aplicación de la ley contractual estatal, para efectos de comprender un aspecto
de naturaleza constitucional que demande la protección especial del juez de
tutela, como sería el relacionado con la vigencia del debido proceso de los
becarios ante la Administración.
Así mismo, la Sala resalta la importancia de que el juez de
tutela pueda conocer de controversias contractuales en las cuales además de presentarse
una presunta vulneración de un derecho fundamental, se presente una discusión
de rango iusfundamental, como en el caso objeto de revisión, en el que se
debate el alcance constitucional del mandato superior dirigido al fomento de la
ciencia y la tecnología (art. 70 y 71 C.P).
3. El desarrollo del mandato constitucional de
fomento de la ciencia y la tecnología
El constituyente de 1991 estableció la promoción
de la ciencia y la cultura en sí misma como un objetivo constitucional
consagrado, entre otros, en el Preámbulo y en los artículos 2, 7, 8, 70, 71 y
72 de la Carta[3].
Al efecto los artículos 70 y 71 superiores expresan:
Artículo 70: El Estado tiene el deber de promover y
fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de
oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica,
técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación de
la identidad nacional.
La cultura en sus diversas manifestaciones es
fundamento de la nacionalidad. El Estado reconoce la igualdad y dignidad de
todas las que conviven en el país. El Estado promoverá la investigación, la
ciencia, el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la Nación.
(Subrayas fuera del texto)
Artículo 71. La búsqueda del conocimiento y la
expresión artística son libres. Los planes de desarrollo económico y social
incluirán el fomento a las ciencias y, en general, a la cultura. El Estado
creará incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la
ciencia y la tecnología y las demás manifestaciones culturales y ofrecerá
estímulos especiales a personas e instituciones que ejerzan estas actividades.
(subrayas fuera del texto)
En esta medida, el constituyente estableció el
conocimiento, como fundamento que subyace a nuestro Estado social de derecho[4]. En este
sentido esta Corporación expresó en su Sentencia T-02 de 1992[5] que,“El
fin de la Constitución es asegurar a la persona el logro de unos valores, entre
los cuales se encuentra, en el Preámbulo, el conocimiento".
En este punto, la Sala resalta la importancia de
la educación dentro del proceso de consolidación de las sociedades de
conocimiento, las cuales se definen por su capacidad para utilizar el
conocimiento en la preparación y construcción de su futuro, en el permanente
proceso de construcción de la sociedad, por medio de una constante
transformación y consolidación de su principales instituciones.
Así, dentro del marco del fomento a la ciencia y
la tecnología, el conocimiento funge no sólo como principio organizador de la
estructura social sino como instrumento para interpretar y comprender la
realidad, y en esta medida se consolida como un factor dinamizador del cambio
social en la carrera por lograr modelos de desarrollo basados en procesos de
inclusión social, toda vez que el producto de la ciencia y la tecnología puede
ser utilizado como herramienta de desarrollo que permita la participación de
todos los sectores sociales en la construcción del orden social, y en esta
medida puede posibilitar la realización del principio de la igualdad material,
ya que la igualdad de posibilidades educativas y de acceso al conocimiento,
potencia y materializa en gran medida la igualdad de oportunidades en la vida
para efectos de la realización como personas.
En este mismo orden de ideas, la
educación, en el marco del fomento constitucional a la ciencia y la tecnología,
se erige como elemento configurador del Estado social constitucional, elemento
que a su vez se corresponde con el desarrollo y materialización de las demás
finalidades sociales del Estado.
Al respecto, la jurisprudencia de esta Corte ha
establecido que el derecho a la educación debe analizarse en estrecha relación
con los derechos a la dignidad[6]
y a la igualdad[7];
en esta medida, la ciencia y la tecnología se constituyen como instrumentos
primordiales para materializar tales principios superiores. En efecto, el
derecho a la educación que subyace a la ciencia y la tecnología, constituye un
instrumento para la consolidación del bienestar general, el mejoramiento de la
calidad de vida, el saneamiento, la salud, etc.[8]
En torno a la relación entre la educación y la
dignidad, la Sentencia T-612 de 1992[9]
señaló:
“En primer lugar el derecho a la educación
hace relación a la aspiración intelectual del hombre, inspirada en el derecho
al libre desarrollo de la personalidad (CP art. 16), la cual a su vez es una
manifestación de la dignidad del hombre (CP art. 1º)”.
Así las cosas, el Estado tiene el deber de
garantizar el fomento a la ciencia y la tecnología como un instrumento eficaz
para consolidar y materializar el derecho a la educación, cuya función social
(art. 67) incluye el crear condiciones que posibiliten a los individuos
desenvolverse en un contexto social en el cual los principios de heterogeneidad
y pluralismo que caracterizan a nuestra Constitución se orientan hacía la
construcción de un orden social inclusivo.
4. Educación y Globalización
La globalización, como fenómeno mundial,
está transformando la órbita de las preocupaciones en materia de política
educativa. En efecto, aquella enfrenta a las instituciones educativas a nuevas
y exigentes demandas de eficacia y responsabilidad, para la configuración de
sistemas educativos flexibles y adaptables a las necesidades y condiciones
rápidamente cambiantes, en un contexto en el que la capacidad de
aprovechamiento y desarrollo tecnológico depende en gran medida de la formación
en recursos humanos.
En torno de la globalización, la educación y la
incidencia de éstas en el desarrollo de las sociedades , el informe presentado
a la UNESCO, como resultado de la Comisión Internacional sobre la Educación
para el siglo XXI, celebrada en 1996[10],
expresó:
“La interdependencia planetaria y la
mundialización son fenómenos esenciales de nuestra época. Actúan ya en el
presente y marcarán con su importancia el siglo XXI. Hoy hacen ya necesaria una
reflexión global – que trascienda ampliamente los ámbitos de la educación y la
cultura – sobre las funciones y las estructuras de las organizaciones
internacionales”.
(...) “El principal peligro, en un mundo marcado
por la interdependencia planetaria, (...) está en que se produzca una ruptura
entre la minoría capaz de moverse en ese mundo en formación y una mayoría que
se sienta arrastrada por los acontecimientos e impotente para influir en el
desarrollo colectivo (...)”
Así mismo, la relación entre globalización y
educación plantea interrogantes fundamentales en torno al desarrollo de los
mandatos constitucionales que asignan al Estado el deber de promover la
competitividad, la productividad y la formación tecnológica de los trabajadores
(CP arts. 54 y 334), así como el desarrollo de mecanismos que permitan el
acceso al conocimiento de mayores capas de la población.
En este orden de ideas, el mandato
constitucional del fomento de la ciencia y la tecnología, en consonancia con la
concepción de la cultura como un valor constitucional garantizado en todas sus
dimensiones[11],
no puede desarrollarse de forma ajena al mundo globalizado. El intercambio
cultural, dentro del marco innegable de la globalización, se hace fundamental
para el cumplimiento del deber del Estado de promover el acceso a la cultura.
En este sentido, la Sentencia C-1158 de 2000[12] indicó:
“El Estado tiene el deber de promover el acceso
de todos los colombianos a la cultura, que es universal y, por tanto, debe
consultar y divulgar entre los nacionales las expresiones culturales de otras
zonas del planeta, y entre los extranjeros las manifestaciones artísticas y
culturales de Colombia.”
Así mismo, en el contexto de la
interrelación cultural y, concretamente en lo relativo a la cooperación técnica
y científica, la Corte ha señalado que ésta permite la optimización en el uso
de los recursos con que cada país cuenta. Al respecto la Sentencia C-186 de
1999[13]
indicó:
(...) “el intercambio de experiencias e
información, insumos esenciales en los procesos de investigación científica y
tecnológica. El lenguaje de la ciencia y la tecnología es un lenguaje
universal, que implica para los países no sólo la necesidad de promover y
fomentar internamente la consolidación de sus comunidades académicas, las
cuales tienen como fundamento de su quehacer la investigación científica y
tecnológica, sino el compromiso ineludible de facilitar que ellas se incorporen
y participen activamente en las tareas que adelanta la comunidad científica
internacional; de no hacerlo el costo será el aislamiento y por ende el rezago
en el acceso al conocimiento, el cual en el Estado social de derecho se
reivindica como un derecho de todas las personas, que las sociedades modernas y
postmodernas reclaman como un componente esencial e insustituible para su
propio desarrollo”.
5.
Mecanismos de internacionalización y fomento de la ciencia y la tecnología.
Colciencias como entidad encargada de desarrollar el mandato constitucional de
los artículos 70 y 71. Importancia de los becarios de Colciencias para la
consolidación de la ciencia y la tecnología nacionales.
El mandato constitucional del fomento a la
ciencia y la tecnología ha sido desarrollado de manera especial y específica
por Colciencias, cuyo objetivo principal no es otro que el de servir al
desarrollo nacional de la ciencia, la tecnología y la innovación. Aquí es en
donde Colciencias cumple su papel constitucional, de fomento a la ciencia y la
tecnología, liderando la creación e implementación de formas para organizar la
generación y uso del conocimiento.
La labor de Colciencias[14] está
orientada a promover el avance científico y tecnológico, incorporar la ciencia
y la tecnología a los planes y programas de desarrollo económico y social del
país y formular planes de ciencia y tecnología para el mediano y el largo
plazo. También establece los mecanismos de relación entre las distintas
actividades de desarrollo científico y tecnológico y las que, en los mismos
campos, realicen la universidad, la comunidad científica y el sector privado
colombianos y la propia entidad, Colciencias.
Su acción se dirige a crear condiciones
favorables para la generación de conocimiento científico y tecnológico
nacionales; a estimular la capacidad innovadora del sector productivo; a
orientar la importación selectiva de tecnología aplicable a la producción
nacional; a fortalecer los servicios de apoyo a la investigación científica y
al desarrollo tecnológico; a facilitar la apropiación pública del conocimiento;
a consolidar el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología[15] – SNCYT-,
y, en general, a incentivar la creatividad, aprovechando sus productos en el
mejoramiento de la calidad de vida de los colombianos.
Una vez establecidas la características y
funciones principales de Colciencias, la Sala procederá a señalar algunos de
los principales instrumentos y programas que desarrollan y regulan el mandato
constitucional de fomento a la ciencia y al tecnología, haciendo especial
énfasis en el papel que cumplen los becarios de Colciencias, como pieza
fundamental del SNCYT respecto de la consecución de los objetivos superiores.
En esta medida, es fundamental tomar como punto
de partida los programas, íntimamente relacionados, de Internacionalización de
la Ciencia y de Formación en Recursos Humanos de Colciencias, dentro de un
contexto constitucional que propende hacia la apropiación social del
conocimiento.
Respecto de la internacionalización, Colciencias
cuenta con una División de Internacionalización[16] de la
Ciencia, perteneciente a la Subdirección de Programas Estratégicos[17], que busca
fortalecer la capacidad endógena de la ciencia, la tecnología y la innovación
mediante la gestión de recursos internacionales, la consolidación de relaciones
científicas y tecnológicas y la búsqueda de espacios nuevos para la cooperación
científica internacional, como apoyo a la labor desarrollada por el SNCYT.
Para cumplir con este propósito, la División
promueve el desarrollo de las siguientes actividades de cooperación:
(i) Movilidad de Investigadores en pasantías,
intercambios y participación de investigadores en eventos, seminarios,
conferencias, etc; (ii) formación de Recurso Humano de Excelencia, lo cual se
orienta a fortalecer la capacidad investigativa, a través de programas formales
de educación como maestrías y doctorados; (iii) proyectos conjuntos de
investigación científica y tecnológica por parte de grupos colombianos con
pares internacionales y (iv) vinculación a Redes de Investigadores, que siendo
la expresión de cooperación internacional más representativa en la actualidad,
busca facilitar la interacción, la cooperación y la transferencia de
conocimientos entre los grupos de países miembros de la red[18].
Esta instancia busca propiciar el
desarrollo nacional en un contexto de educación globalizada. En esta medida,
propicia la creación de condiciones que permitan a los sectores científico,
tecnológico y de innovación del país, insertarse en la dinámica de la
cooperación internacional y fortalecer la misión de la comunidad científica colombiana
en la internacionalización mundial de su labor investigativa, innovativa y
tecnológica.
Una de sus principales estrategias es la
formación de capital humano en el exterior, la cual se inserta dentro del
Programa de Formación de Recursos Humanos, que tiene como misión "la
ampliación y reproducción del capital social de la investigación en ciencia y
tecnología, apoyando la formación de recursos humanos altamente calificados,
promoviendo la consolidación y multiplicación de los grupos, centros de investigación
y desarrollo tecnológico e instituciones del conocimiento como base del proceso
de consolidación de la comunidad científica y tecnológica del país”[19],
afianzando en esta medida la creación, desarrollo y consolidación de una
inteligencia social, entendiendo esta como la “habilidad organizada de un país
para adaptarse a un mundo que cambia rápidamente, combinando la adquisición,
evaluación y uso de información, con actividades y operaciones planeadas en
consecuencia”[20],
inteligencia que haga a su vez parte del patrimonio común en materia de ciencia
y tecnología, para construir la sociedad del conocimiento en los términos
reseñados anteriormente.
Respecto de la importancia del capital humano en
el contexto de la globalización, la internacionalización de la ciencia y la
apropiación social del conocimiento, el documento Conpes[21], al tratar
el tema de la formación en recursos humanos en áreas estratégicas señaló:
“ El elemento central para el vínculo efectivo entre
ciencia y desarrollo lo constituye la formación de capital humano. La solidez
de éste vínculo depende de la interacción entre educación e investigación; la
educación como proceso de aprendizaje y la investigación como proceso de
generación y adaptación de conocimiento. Los recursos humanos aparecen así,
como el punto de partida del crecimiento, la equidad y el desarrollo, dentro de
una concepción según la cual una formación de alto nivel y calidad, es
condición necesaria para producir y socializar el conocimiento, factores que
ciertamente se constituyen en ventajas permanentes para un desarrollo
sostenible a largo plazo. La globalización y el acelerado cambio tecnológico,
base de la competitividad y crecimiento exportador, hacen necesario contar con
un recurso humano cuyas características sean la flexibilidad y la capacidad de
aprendizaje continuo y de adaptación a los permanentes cambios de orden
tecnológico y organizacional.”
Una de las estrategias más importantes de la
política de internacionalización de la ciencia, es la Red Caldas[22]. Ésta, es
un “instrumento de comunicación para el intercambio de conocimientos científicos
y tecnológicos entre los investigadores colombianos que se encuentran fuera del
país y la comunidad científica nacional, con el fin de vincularlos a las
actividades de ciencia y tecnología del país”[23].
Así las cosas la Red tiene por objeto principal
“facilitar el establecimiento de una comunidad virtual del conocimiento,
liderada por científicos e investigadores colombianos dentro y fuera del país,
y la puesta en marcha de un programa de participación y apropiación pública de
conocimiento científico y tecnológico en Colombia”[24].
Encuentra la Corte que precisamente, es en las
actividades desarrolladas por la Red Caldas, en donde se manifiesta de manera
más clara la preocupación de Colciencias en torno al fenómeno de la
globalización como aspecto fundamental para el desarrollo de la ciencia y la
tecnología nacionales[25].
En este sentido, ha expresado que “las redes de conocimiento desempeñan un
papel cada vez más importante en el campo científico y tecnológico, porque
ofrecen la posibilidad de movilizar y combinar capacidades de investigación
ubicadas en diferentes espacios geográficos con mayor velocidad de circulación
de conocimiento”[26].
Así mismo, es resaltado el papel de los becarios como actores principales en la
consecución de los objetivos de la Red, en la medida en que son “observadores
de cambios tecnológicos y oportunidades de cooperación, como negociadores de
proyectos conjuntos y como interlocutores en el área temática de su
especialidad”.[27]
De igual forma, de acuerdo con el informe, “Aprovechamiento
de la Diáspora e Inserción en Redes Globales de conocimiento: El caso de la Red
Caldas", de abril de 2004, presentado al Banco Mundial y obrante como
prueba en el expediente, no puede desconocerse el papel trascendental de los
becarios frente al fenómeno global en el cual, el acceso al conocimiento
protegido depende en buena medida de contar con redes de intercambio de
conocimiento donde la diáspora y los becarios en el exterior son fundamentales
para acceder a ciertas comunidades que, dado su grado de especialidad y acceso
a la capacidad de investigación que tienen los centros de excelencia a nivel
mundial, sólo son abordables desde redes científicas.
Claro, dichas redes no se basan sólo en el desarrollo de
proyectos conjuntos sino en el acceso al conocimiento protegido que estas redes
tienen, aspecto en el cual los becarios que se encuentran el exterior
desempeñan una función de enlace fundamental toda vez que la forma de
participación en las mismas implica toda una gama de “instrumentos y
mecanismos, tales como pasantías, intercambio de científicos e ingenieros,
participación en reuniones, inserción en redes especializadas de bases de
datos, fortalecimiento de capacidades e infraestructura, capacitación de
recursos humanos y otros mecanismos que permitan el acceso a dicho conocimiento
y su apropiación por parte de personas, grupos e instituciones del país, como
mecanismos de transferencia de conocimiento”.
A lo anterior se une la importancia de la Red
para el manejo y aprovechamiento de lo que se ha llamado Diáspora Científica.
Este fenómeno implica, de un lado, la existencia de investigadores que
constituyen la base nacional de recursos humanos en formación en ciencia y
tecnología que se están preparando para retornar al país – y en consecuencia,
mantienen vínculos con la comunidad científica nacional - y, de otro lado, la
existencia de un buen número de investigadores que, no teniendo o manteniendo
ningún tipo de vínculo con la comunidad académica y científica nacional, desarrollan
su actividad científico-investigativa al margen de toda finalidad en materia de
ciencia y tecnología de su país de origen.
Dentro de las estrategias para afrontar este
último problema, debe destacarse, en el contexto de la educación y la
globalización, la propuesta dirigida a promover redes temáticas en
investigación y desarrollo tecnológico, grupos y centros virtuales, y la
ejecución conjunta de proyectos nacionales entre grupos consolidados y otros en
desarrollo[28].
Al respecto, Colciencias no ha sido ajena a las
problemáticas que presenta la emigración de investigadores y científicos. Por
ello, ha expresado su notable interés por el aprovechamiento de la diáspora
científica y tecnológica “para integrarla al proceso de globalización de la
comunidad científica nacional”[29]
y le ha asignado la función de “facilitar el acceso a la capacidad de
investigación existente en centros de excelencia a nivel mundial.”
Así las cosas, las Redes Investigativas
constituyen un esfuerzo explícitamente orientado a aprovechar la diáspora
científica del país para que la emigración de profesionales que se estaba
presentando no necesariamente implique que personas altamente calificadas se
pierdan para el país. En esta medida, para el aprovechamiento de las
actividades de los becarios en el exterior, la Red Caldas es parte de las
respuestas a la necesidad de encontrar formas de integrarlos al SNCYT, en tanto
retornan al país.
Finalmente la Sala expresa que todo lo anterior
ha de enmarcarse dentro de un contexto constitucional que propende a la
apropiación social del conocimiento. Al respecto el Documento Conpes, “Política
Nacional de Ciencia y Tecnología 2000-2002”, señaló, al realizar el diagnóstico
de la situación[30],
que:
“Partiendo del principio de que no existe
conocimiento sin comunicación, y que es inseparable la generación de
conocimiento de su apropiación y aplicación, es indispensable el
fortalecimiento de mecanismos de comunicación e información de la actividad
científica y tecnológica, así como de la difusión, discusión y uso de sus
resultados entre académicos, investigadores, gobierno, empresarios y público en
general. En este sentido, una de las falencias que se puede identificar en el
país es que el acceso al conocimiento sea un bien público accesible, en lo
posible, tanto a todos los sectores de la sociedad, como a todas las regiones
de Colombia. Otra de las debilidades del sistema consiste en que muchos de los
resultados de los proyectos de investigación no son apropiados debidamente por
la sociedad o el sector productivo”.
Así pues, no en vano Colciencias en el informe
de gestión del cuatrienio 1998-2002 estableció como misión: planear, articular
y fomentar, en el marco del SNCYT, la construcción y consolidación de la
capacidad endógena de generación, transferencia y apropiación pública del
conocimiento con criterios de claridad, ética y pertinencia social, económica y
cultural, para convertirlo en factor de desarrollo y bienestar social.
Al respecto, la Sala precisa que no tendría
sentido alguno el desarrollo del mandato constitucional del fomento a la
ciencia y la tecnología, si los esfuerzos y logros obtenidos por los actores
del SNCYT – incluyendo los becarios que se preparan en el exterior-, no se
integraran a las prácticas de la sociedad colombiana.
En conclusión, los becarios del programa de
Colciencias que se preparan en el exterior constituyen un recurso humano
fundamental dentro del objetivo constitucional del fomento a la ciencia y la
tecnología, toda vez que: (i) su actividad es un factor cardinal para la
interacción entre redes y comunidades de investigación nacionales con las
internacionales[31];
(ii) facilitan el intercambio de científicos o investigadores[32]; (iii)
cumplen una función renovadora en la consolidación de las sociedades del
conocimiento; y (iv) constituyen un instrumento primordial para la
socialización del conocimiento.
6. Políticas para el envío y retorno de los
becarios del programa de colciencias.
6.1 Generalidades acerca de la políticas para
envío y retorno de becarios del programa de Colciencias.
En este punto procede la Sala a estudiar el estado actual
de las políticas dirigidas a la preparación y retorno de los becarios, como una
de las estrategias del Sistema para fomentar la ciencia y la tecnología.
Respecto de la preparación y envío de becarios al exterior
se encuentra que, de acuerdo a lo expresado por Colciencias, y en el marco del
Programa de Capacitación de Recursos Humanos, se ha impulsado el componente
Becas – Crédito, tanto en el país como en el exterior, mediante el mecanismo de
las convocatorias públicas y evaluación de pares externos con los más altos
estándares, todo lo cual ha conducido a la concesión, a través de convocatorias
nacionales, de más de 800 becas crédito para estudios de postgrado en el
exterior.
Dicho componente de formación de recursos
humanos, destinado a consolidar la capacidad científica a partir de programas
de formación en maestría y doctorado, se materializó a través de créditos
externos con el BID y más recientemente con el Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento, BIRF.
En desarrollo de los créditos mencionados, el
contrato de crédito No. 875/C-CO de 1995, celebrado entre Colciencias y el BID
- y reseñado en el acápite de pruebas-, regula el componente de formación en
recursos humanos y fortalecimiento de la comunidad científica específicamente
en el área de postgrados en el exterior, estableciendo los parámetros para el
otorgamiento por parte de Colciencias de becas-crédito mediante contratos de
crédito educativo celebrados entre dicha entidad y los particulares
beneficiados del crédito para estudios en el exterior.
Estos últimos contratos se caracterizan
por : (i) tener la categoría de contratos estatales, toda vez que son
celebrados entre una entidad pública, como lo es Colciencias, con particulares–
los beneficiarios de las becas-crédito-, para el desarrollo de una finalidad
constitucional; (ii) estar supeditados a los parámetros generales establecidos
en la materia por el BID en los contratos de crédito celebrados con
Colciencias; y (iii), enmarcarse dentro de las reglas generales señaladas en el
Decreto 591 del 26 de febrero de 1991, en el que se regulan las modalidades
específicas de contratos de fomento de actividades científicas y tecnológicas.
La primera característica, esto es, la categoría
de contratos estatales que tienen los contratos de crédito educativo, implica
que Colciencias, debe regirse en sus actuaciones contractuales por la Ley 80 de
1993, por la cual se expidió el Estatuto General de contratación de la
Administración Pública. En efecto, esta Ley establece, en su artículo 1°, que
su objeto es “disponer las reglas y principios que rigen los contratos de las
entidades estatales”, y en la medida en que Colciencias es un establecimiento
público del orden nacional, de acuerdo con los Decretos 2869 y 585 de 1991,
tiene la calidad de entidad estatal[33].
La segunda característica relativa a la
observancia de los parámetros generales establecidos en la materia por el BID –
reseñadas en el acápite de pruebas -, comporta la observancia por parte de
Colciencias, de las siguientes medidas generales al momento de celebrar
contratos de crédito educativo: (i) “[l]os créditos que se concedan serán
amortizables en un plazo no mayor a diez años, pero podrán ser condonados total
o parcialmente por culminación exitosa del programa de capacitación, retorno al
país, prestación de servicios a los beneficiarios institucionales y
productividad científica y tecnológica” y (ii) respecto de los porcentajes de
condonación, “Colciencias constituirá un comité de capacitación, que se apoyará
para desarrollar su trabajo en los consejos de los programas nacionales de
ciencia y tecnología, y que tendrá como función primordial evaluar la
documentación presentada por el becario y definir el porcentaje de condonación
del crédito otorgado, el cual podrá ser hasta del 100%”.
Finalmente, los contratos de crédito educativo
deben corresponder con alguna de las modalidades específicas de contratos de
fomento de actividades científicas y tecnológicas que establece el Decreto 591
de 1991en los siguientes términos:
“Artículo 8º.La Nación y sus entidades
descentralizadas podrán celebrar contratos de financiamiento destinados a
actividades científicas y tecnológicas, que tengan por objeto proveer de
recursos al particular contratista o a otra entidad pública, en una cualquiera
de las siguientes formas:
Reembolso obligatorio. El contratista
beneficiario del financiamiento deberá pagar los recursos en las condiciones de
plazo e intereses que se hayan pactado.
Reembolso condicional. La entidad contratante
podrá eximir parcial o totalmente la obligación de pago de capital y/o
intereses cuando, a su juicio, la actividad realizada por el contratista ha
tenido éxito. Esta decisión se adoptará mediante resolución motivada.
Reembolso parcial. Para inversiones en
actividades precompetitivas, de alto riesgo tecnológico, de larga maduración o
de interés general, la entidad contratante podrá determinar en el contrato la
cuantía de los recursos reembolsables y la de los que no lo son.
Recuperación contingente. La obligación de pago
del capital e intereses sólo surge cuando, a juicio de la entidad contratante,
se determine que se ha configurado una de las causales específicas de reembolso
que se señalen en el contrato. La existencia de la obligación será establecida
mediante resolución motivada.”
Así entonces, la Sala encuentra que el mecanismo
para hacer efectiva la estrategia de preparación de científicos e
investigadores en el exterior, ha sido la celebración de créditos educativos
entre Colciencias y cada uno de los becarios, en observancia de las regulaciones
reseñadas. Mediante aquellos, la entidad mencionada otorga un préstamo de
estudio a los becarios, con la posibilidad de obtener su condonación parcial o
total de acuerdo a las siguientes condiciones:
-
Un 50% por el cumplimiento de los siguientes requisitos:
(i) culminación exitosa del programa de estudios financiado; (ii) retorno al
país; y (iii) vinculación a una institución  del sistema nacional de ciencia y
tecnología por un tiempo igual al financiado. En el caso de que falte alguno de
los tres requisitos enunciados, no procede la condonación por el porcentaje
señalado, la condonación no procede en ningún porcentaje y, en consecuencia, el
becario debe reintegrar a Colciencias el monto total girado.
-
El 50% restante, si el becario desarrolla
actividades – previa evaluación de éstas y de sus logros -, que comprendan: (i)
publicación de artículos en revistas científicas nacionales e internacionales
indexadas; (ii) desarrollo de proyectos de investigación durante su estadía en
el exterior o una vez retorne al país; (iii) vinculación a grupos de
investigación del exterior y papel desarrollado en los mismos; (iv)
establecimiento de vínculos académicos y científicos entre el grupo de
investigación o la institución que lo avaló y el grupo o institución donde
realiza o realizó su doctorado o maestría; (v) vinculación activa a la Red
Caldas que tiene como objetivo el establecimiento de vínculos entre la
comunidad académica internacional y la comunidad académica y científica del
país; (vi) distinciones y premios académicos logrados durante la realización
del programa de estudios financiado.
Las condiciones expresadas evidencian que la
condonación es un mecanismo para evitar que los becarios no retornen al país,
evento en el cual se perdería el esfuerzo realizado por las instituciones de
ciencia y tecnología para formar recursos humanos que se integren y se vinculen
a los procesos productivos y de desarrollo de Colombia.
Así mismo, la Sala señala que, en directa conexión
con lo anterior, los programas de formación de recursos humanos se enmarcan
dentro del principio de reciprocidad de derechos y obligaciones
constitucionales. En este orden, el primer aspecto que debe estudiarse respecto
al retorno de los becarios que se preparan en el exterior es el deber
constitucional que éstos tienen, como miembros activos del SNCYT, de retribuir
al país, con sus conocimientos, los beneficios científicos e investigativos que
han recibido con ocasión de las becas-crédito otorgadas en las condiciones
señaladas por Colciencias.
En este sentido la sentencia T-532 de 1992[34] expresó:
“En la base de los deberes sociales se encuentra
el principio de reciprocidad (CP art. 95). La Constitución reconoce a la
persona y al ciudadano derechos y libertades, pero, al mismo tiempo, le impone
obligaciones.
Los beneficios que representa para el individuo
las relaciones conmutativas de la vida en sociedad deben ser compensados por éste
a fin de mejorar las condiciones materiales y espirituales de la convivencia
social y ampliar permanentemente el número de miembros de la comunidad capaces
de gozar de una existencia digna (CP Preámbulo, arts. 1, 95, 58 y 333). En una
sociedad pobre, la justicia distributiva no puede ser solamente cometido del
Estado, sino actitud y práxis de todos, mayormente de los mejor dotados.
(...) Uno de los campos en que se aplica el principio
de reciprocidad es el de los estudios en el exterior, cuando ellos se
realizan gracias al apoyo de instituciones públicas, nacionales o extranjeras.
Las personas favorecidas con "becas-préstamo" concedidas por el
Instituto Colombiano de Estudios Técnicos en el Exterior, ICETEX, o mediante
mercedes de Gobiernos extranjeros en desarrollo de convenios de cooperación
técnica, generalmente, salvo las excepciones establecidas en la ley, están
obligadas a soportar determinadas cargas que su condición de ventaja relativa
les impone, como es la de prestar con posterioridad a su terminación, un
servicio social por un cierto período. Esta obligación puede consistir en
retornar al país, luego de concluidos los estudios, con el objeto de trabajar
en la respectiva especialización durante un término mínimo de dos años”.
Precisamente, en razón del principio de
reciprocidad, en el marco del mandato constitucional del fomento a la ciencia y
tecnología, instituciones que promueven la preparación de colombianos en el
exterior, como la Comisión para el Intercambio Educativo - Fulbright -, o la
Fundación Konrad Adenauer, han establecido como condición para los aspirantes a
una beca, el compromiso de regresar a contribuir con sus conocimientos al
desarrollo del país de origen, por un tiempo determinado.
En este orden de cosas, la Sala concluye la
importancia de la vinculación de los becarios que se preparan en el exterior
dentro del programa de Colciencias, y el deber constitucional de estos,
dirigido a retribuir al país la preparación que les ha sido facilitada.
6.2. Estado actual de las políticas nacionales
para el retorno de becarios.
De otro lado, encuentra la Sala que la situación
de los becarios de Colciencias que regresan del exterior, no se encuentra
acompañada de una política concreta que regule las condiciones en las que
aquellos, junto con sus conocimientos, puedan ser incorporados e integrados a
las entidades del SNCYT.
A continuación se enuncian algunas de las
principales circunstancias que caracterizan la dificultad del SNCYT y de los
sectores de investigación del país, para absorber la demanda laboral de los
becarios que retornan al país.
1. La crisis económica de las entidades de
investigación del país:
De acuerdo con el documento “Consideraciones
sobre el Programa de Becarios Colciencias –BID”, reseñado en el numeral 18 del
acápite de pruebas, la drástica reducción en la financiación de la
investigación que se presentó en el país a partir de 1998 hizo imposible
ofrecer a gran parte de los becarios un puesto acorde con su experiencia, tanto
respecto de la remuneración estable como respecto de la capacidad de ofrecer al
becario las herramientas para que pueda adelantar trabajos de investigación de
nivel competitivo internacional.
Así mismo, la situación del sector de ciencia y
tecnología es crítica. En esta medida, las universidades en general, con muy
pocas excepciones, no disponen de recursos propios para destinar a tal fin, a
lo cual se agrega la reducción del presupuesto de Colciencias, la cual ha hecho
imposible pensar en financiar, a través de proyectos de investigación, el
montaje o renovación de laboratorios.
Igualmente y de acuerdo con el diagnóstico sobre
la investigación científica y generación de conocimiento, presentada en el
documento Conpes,[35]
las entidades de investigación del país - aproximadamente 106 centros y 234
grupos  de investigación-, están atravesando “serias dificultades, para
financiar tanto su funcionamiento como los nuevos proyectos, siendo ésta una de
las principales razones por las cuales la investigación que hay en curso en el
país sea insuficiente para atender satisfactoriamente la solución de los
problemas nacionales”.
Ante esta situación, a mediados del año 2000 se
planteó la necesidad de generar una estrategia que contribuyera al regreso y
vinculación efectiva de los beneficiarios del Programa de Becas a actividades
científicas y tecnológicas en instituciones nacionales, de acuerdo con la
filosofía del programa[36].
Como resultado, la Subdirección de Programas de Desarrollo Científico y
Tecnológico destinó cerca de mil millones de pesos para financiar proyectos de
investigación presentados por instituciones colombianas en los cuales
participaran becarios de Colciencias, que hubieran cursado estudios de
doctorado en el exterior.
Así, se realizó una Convocatoria para el retorno de
becarios con el propósito de garantizar la vinculación y permanencia productiva
en Colombia de investigadores formados al más alto nivel en el exterior dentro
del programa de capacitación de recursos humanos de Colciencias. El 14 de marzo
de 2001 se abrió la convocatoria para la recepción de proyectos de
investigación en el marco del programa de retorno de becarios. Se recibieron 56
propuestas, de las cuales 39 cumplieron con los requisitos mínimos exigidos por
la misma y fueron enviadas a las oficinas de los programas nacionales
respectivos para su evaluación. Posteriormente y con base en la misma, el
comité seleccionó 32 propuestas para financiación. La ejecución de los
proyectos se ha venido realizando durante el año 2002.
Sin embargo, de acuerdo con lo informado por
Colciencias a esta Corporación en escrito del 26 de mayo de 2004, desde dicha
fecha no se han abierto nuevas convocatorias, debido a la ausencia de recursos
para tal fin.
2. La desarticulación entre el sector académico
y el sector productivo del país:
El documento Conpes[37] también
precisó que en materia de innovación y desarrollo tecnológico, uno de los
principales problemas radica en que el sector productivo del país percibe al
sector académico como aislado y alejado de las necesidades reales del
empresario, toda vez que se ha concentrado en desarrollar proyectos de
investigación básica y labores de docencia, mientras que “el sector académico
no encuentra suficiente apoyo de los empresarios para financiar proyectos de
investigación y desarrollo”. Lo anterior evidencia otro de los factores
desfavorables para la condición de los becarios que retornan al país.
De esta manera, el Plan de Estrategias expresa la necesidad
de que la formación de capital humano esté acompañada por estrategias de apoyo
para la incorporación de investigadores de alto nivel en las empresas
colombianas, que permita así una “alta tasa social de retorno a la inversión en
formación y promueva el regreso y utilización del capital humano”. Por esta
razón se advierte la utilidad de crear, por ejemplo, estímulos fiscales para
las empresas o entidades que promuevan la investigación científica y
tecnológica y vinculen a investigadores con título de doctorado.
Todo lo anterior da muestra de cómo los diferentes sectores
del país han caído en cuenta de la dificultad actual de vincular a los
profesionales que han realizado doctorados y maestrías en el exterior.
3. Sistemas de información para acceder a entidades de
ciencia y tecnología:
La Sala observa, de acuerdo a lo señalado por Colciencias,
que no existe una base específica que indique a los becarios las fuentes de
vinculación laboral o que les dé las herramientas para obtener la vinculación
requerida, toda vez que si bien aquella cuenta con una infraestructura de
información y actualización de datos, la misma no está dirigida concretamente a
la regulación del retorno y vinculación laboral de los becarios.
En efecto, si bien Colciencias señaló la existencia de la
Red Scienti, la página web de Colciencias, los contactos con universidades,
grupos y centros de investigación, así como el boletín Cociencias.com, como
instrumentos de comunicación que brindan información sobre las hojas de vida de
investigadores y becarios, el número y tipo de becarios que están en el
exterior incluyendo el tipo de estudios que realizan, así como de ofertas de
trabajo, no existe un sistema de información que indique el número y la clase
de entidades del SNCYT que cuenten con capacidad de vinculación laboral de los
becarios, ni tampoco los mecanismos para obtener tal vinculación.
Es por ello que, dentro de las recomendaciones
que el Concejo de Ciencia y Tecnología, el Departamento Nacional de planeación
y Colciencias han hecho al Conpes[38],
está la de Solicitar a Colciencias y a los demás componentes del SNCYT,
fortalecer el sistema de información de Ciencia y Tecnología y apoyar la
consolidación del observatorio Nacional de Ciencia y Tecnología, y al
Departamento Nacional de Planeación y a Colciencias la construcción de un mapa
general y por sectores para determinar las funciones, los recursos y los
programas de las distintas instancias que realizan actividades de ciencia y
tecnología.
Así mismo, una de las líneas de acción del Plan Estratégico
del Programa de Formación de Recursos Humanos y Fortalecimiento de la Comunidad
Científica, Programa de formación doctoral y de maestría, es la de “Generar y
divulgar la información necesaria sobre oferta y demanda de Recursos Humanos en
el país”, lo cual indica la preocupación de la entidad demandada por la
situación actual de la información en materia de recursos humanos formados en
el exterior.
Así las cosas, aun cuando Colciencias y el sector académico
y de investigación del país han caído en la cuenta de la difícil situación del
regreso de los becarios, formulando, en consecuencia, respuestas que evidencian
la complejidad de la situación, tales medidas no logran cubrir el déficit en
materia de vinculación laboral.
En conclusión, la Sala advierte que si bien los programas
de Colciencias han desarrollado toda una política para la vinculación ,
selección y preparación de becarios y que algunas de las estrategias y
objetivos planteados en dichos programas están dirigidas a regular el retorno
de becarios - esto es la convocatoria realizada en el 2001 -, no existe una
política específica dirigida a la regulación de su retorno que tome en cuenta
las circunstancias del contexto en que aquel se pudiese dar, así como tampoco
existe una articulación de las fuentes de financiación para dicho retorno, con
las cuales se puedan delimitar las condiciones de vinculación laboral y
académica de los becarios.
7. Debido proceso en las actuaciones
administrativas contractuales.
7.1. Generalidades
De acuerdo con el artículo 29 de nuestra Carta,
“El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas”. En esta medida el derecho al debido proceso como presupuesto
esencial de legalidad de las actuaciones y procedimientos administrativos, en
los cuales es preciso garantizar la protección y realización de los derechos de
las personas, debe ser observado de manera efectiva, en todas las actuaciones
administrativas, incluyendo las que se desarrollan en el campo contractual.
En lo atinente a la sujeción de toda actuación administrativa
al debido proceso, la Sentencia T-442 de 1992[39] expresó:
“Se observa que el debido proceso se mueve
dentro del contexto de garantizar la correcta producción de los actos
administrativos, y por ello extiende su cobertura a todo el ejercicio que debe
desarrollar la administración pública, en la realización de sus objetivos y fines
estatales, es decir, cobija a todas sus manifestaciones  en  cuanto a la
formación y ejecución de los actos, a las peticiones que realicen los
particulares, a los procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada
entidad administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa
ciudadana al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las
providencias administrativas, cuando crea el particular, que a través de ellas
se hayan afectado sus intereses”.
Respecto de la efectividad que debe caracterizar la
aplicación del debido proceso, la Sentencia T-1341 de 2001[40],
estableció:
“En efecto, el derecho al debido proceso
satisface las exigencias que sean indispensables para asegurar la efectividad
material de los derechos y de esta manera la prevalencia del derecho sustancial
(CP, art. 288), fin esencial del Estado social de derecho (CP, art. 2o.). De
esta manera, la garantía de la realización de una actuación o proceso
adelantados en debida forma debe constituir una oportunidad material para que
se otorgue adecuada protección de los derechos de las personas, mediante el
ofrecimiento de todos los medios posibles y adecuados para lograr dicho fin.”
En materia contractual, la Sala
manifiesta que el debido proceso debe ser observado teniendo en cuenta que, las
actuaciones contractuales de las entidades estatales deben estar orientadas al
cumplimiento de los fines estatales y constitucionales, y en consecuencia,
dichos contratos, al servicio del interés general, “no constituyen por sí
mismos una finalidad sino que representan un medio para “...la adquisición
de bienes y servicios tendientes a lograr los fines del Estado en forma legal,
armónica y eficaz...”[41]”[42] . En esta
medida, constituye parte integral del respeto al debido proceso de los
contratistas, que las actuaciones contractuales respondan a un interés general.
En este orden de ideas, las potestades
excepcionales[43]
consagradas en los contratos estatales, que dan a la entidad estatal una cierta
primacía frente al particular en virtud del carácter instrumental de estos
últimos, constituyen un poder especial de orden administrativo cuyo uso, en
observancia de los derechos fundamentales de los contratistas, debe supeditarse
de manera eficaz a la finalidad constitucional o legal en virtud de la cual fue
celebrado el respectivo contrato.
En este sentido, la sentencia T-1341 de
2001, citada anteriormente, indicó respecto de las potestades excepcionales y
el debido proceso, lo siguiente:
(...) “el
ejercicio de las potestades excepcionales en materia contractual, comoquiera
que se estatuyen en garantía de la vigencia del orden jurídico y por motivo de
la superioridad del poder público que ostenta la Administración, para así
cumplir con los fines del Estado en materia contractual estatal, deben dar
cuenta de un claro respeto a la vigencia y efectividad de los derechos de los
contratistas, especialmente, de los derechos con naturaleza fundamental, como
ocurre con el derecho de defensa.”
En conclusión, el desarrollo contractual
en general y específicamente el uso de las potestades excepcionales, implica
necesariamente el respeto a los derechos de contradicción y defensa de los
contratistas, así como la necesaria justificación de su aplicación en el
interés general que desarrolla el contrato específico.
7.2. Debido proceso en la ejecución de contratos
de crédito educativo celebrados por Colciencias
Los contratos de crédito educativo suscritos
entre Colciencias y los becarios, tienen como objetivo la preparación de éstos
en el exterior, a fin de que culminados sus estudios, integren y retribuyan sus
conocimientos a la comunidad científica del país.
En este sentido, Colciencias cumple su
finalidad constitucional de estímulo a la ciencia y la tecnología. Al respecto,
dicha entidad expresó a esta Corporación, que el programa de becarios tiene
como objetivo la permanente actualización de los investigadores y “la
interacción fuerte de los grupos de investigación y su inserción en redes
internacionales del conocimiento”, para lo cual, los requisitos contenidos en
los contratos de beca-crédito buscan asegurar “el retorno al país, el
mantenimiento de vínculos académicos y científicos con sus respectivos grupos
de investigación a los cuales pertenecen y la vinculación entre los grupos
nacionales y la comunidad científica internacional a la cual se han insertado”.
En desarrollo de esta finalidad, Colciencias puede
optar por varias alternativas para hacer efectivos sus cometidos - constituidos
por el interés general representado en la consolidación de la ciencia y la
tecnología en el país -, una de las cuales es la contenida en la cláusula de
los contratos de crédito mediante la cual se cancelan todos los beneficios de
la beca.
En este sentido, la cláusula sexta del contrato
de crédito educativo 168 de 1996, suscrito entre la peticionaria y Colciencias,
que remite a su vez a la cláusula tercera - en donde se estipulan como
obligaciones de la beneficiaria, el retorno al país y la vinculación a una
entidad del SNCYT-, establece lo siguiente:
“SEXTA: En el evento que la beneficiaria
incumpla cualquiera de las obligaciones establecidas en la cláusula tercera, dará
lugar a la suspensión definitiva de los desembolsos y a la terminación
unilateral del contrato por parte de Colciencias por lo cual se procederá al
cobro de la totalidad de los dineros desembolsados hasta esa fecha más los
intereses causados. Será también causal de terminación del contrato cuando
la beneficiaria incurra en alguna de las causales de anulación de la beca
contempladas en la carta de compromiso.
Parágrafo: El presente contrato no se extinguirá
mientras exista alguna obligación pendiente a cargo de la beneficiaria o sus
codeudores y a favor de Colciencias.” (Subrayas fuera del texto)
En conexión con lo anterior y como consecuencia
de la declaración unilateral de incumplimiento por parte de Colciencias, el
Icetex, como entidad encargada de la recuperación de cartera, queda investido
de la facultad de exigir el pago inmediato de la totalidad de la deuda, incluso
por la vía ejecutiva, con lo cual se afecta no sólo a todo el sistema de
ciencia y tecnología, sino a la situación particular de los becarios que se
puedan ver perjudicados o beneficiados por la decisión.
Este tipo de cláusulas, consagradas en los
contratos de crédito educativo, se originan en el incumplimiento de alguno de
los compromisos contractuales adquiridos por los becarios, y su consecuencia es
la imposición de una obligación pecuniaria no deseada por aquellos, que puede
desembocar en la terminación unilateral[44] del contrato por parte de
Colciencias.
Al respecto, la Sentencia T-1341 de 2001, señaló
que este tipo de cláusulas, representan:
(...) “un poder excepcional y coercitivo en el
ámbito contractual estatal, que confirma la posición predominante que en veces
el Estado debe asumir frente a los administrados, con el fin de asegurar los
fines de la contratación y la salvaguarda del ordenamiento jurídico. Dichas
potestades son ejercitables en la misma sede de la Administración y sólo cuando
resulten cumplidos los requisitos y exigencias legalmente establecidos, lo que
destaca su calidad de potestades regladas y excepcionales, sujetas a
limitaciones que garantizan y realzan el principio de legalidad
administrativa.”
Así las cosas, la aplicación de la cláusula por
la cual se cancela toda posibilidad de obtener una condonación, es una potestad
excepcional en materia contractual estatal, en la medida en que la entidad
pública está efectuando una declaración unilateral de incumplimiento contractual,
a fin de recuperar el dinero invertido en los becarios ante la imposibilidad de
desarrollar el fin contractual principal, que es la reproducción del
conocimiento para el fortalecimiento de la comunidad nacional, a cambio de una
condonación total o parcial del crédito.
En esta medida, las cláusulas contenidas en
estos contratos desarrollan una potestad excepcional del Estado basada en un
supuesto de incumplimiento, en orden a obtener sus cometidos. En este orden, la
aplicación de éstas cláusulas debe seguir los principios del debido proceso. En
efecto, por expreso mandato constitucional (C.P. art. 29), todo tipo de
actuación administrativa sancionatorias debe regirse bajo los parámetros del
debido proceso, más aún cuando se trata de un evento en el que la
Administración goza de una posición de superioridad de poder público frente al
particular, dentro de la relación contractual.
Por consiguiente, y como se verá con más detalle
en el acápite siguiente, las garantías individuales mínimas que de este derecho
se derivan deben aplicarse en el ámbito de los contratos educativos celebrados
por Colciencias.
7.3. El debido proceso en los contratos de
crédito educativo implica la proscripción de la responsabilidad objetiva
Procede la Sala a determinar si la
valoración objetiva del incumplimiento de los requisitos establecidos en los
contratos de crédito educativo para obtener su condonación, constituye una
violación al debido proceso.
Para comenzar, esta Corporación reitera que todo
poder político o potestad atribuida por la Constitución o la ley a una
autoridad no puede traducirse, en su utilización, en el desconocimiento de los
derechos inalienables de la persona (CP art. 5).
Así, se presenta un ejercicio arbitrario de la
autoridad pública cuando se impone a una persona una carga desproporcionada o
injusta. Existe desproporción en el uso de las competencias constitucionales o
legales si es evidente la divergencia entre los fines buscados con el
otorgamiento de dicha competencia y los medios empleados para alcanzarlos.
En esta medida, la proporcionalidad que debe
regir todas las actuaciones del Estado, incluyendo su actividad contractual a
través de la cual realiza sus cometidos, está supeditada al principio de
justicia material, el cual es de obligatoria observancia en las actuaciones
administrativas, pues la función de aplicar el derecho en un caso concreto no
es misión exclusiva del Juez, sino también de la administración cuando define
situaciones jurídicas o hace prevalecer sus pretensiones frente a un particular
en desarrollo de las competencias y prerrogativas que le son propias.
De esta manera, también en el ámbito de los
contratos de créditos educativos - que como se vio constituyen una de las
principales estrategias para alcanzar el objetivo constitucional consagrado en
los artículo 70 y 71 de la Carta Política -, en los que Colciencias tiene la
posibilidad de verificar el cumplimiento de los términos contractuales mediante
la declaración unilateral de incumplimiento del contrato, por tratarse del uso
de una potestad excepcional, debe respetarse no sólo el debido proceso sino que
la aplicación de la medida debe ser razonable y proporcional de acuerdo con las
circunstancias de cada caso, así como consecuente con la función constitucional
asignada a las entidades y personas que se relacionan con el fomento de la
ciencia y la tecnología en el país.
Así las cosas, al tratar el tema de los
contratos de crédito educativo, en los que una de sus cláusulas establece la
cancelación de la beca por el incumplimiento de ciertos requisitos, se pregunta
la Sala si la negativa de toda posibilidad de condonación del crédito en virtud
de tal incumplimiento puede hacerse de manera objetiva, ante la mera subsunción
de éste en los términos del contrato, o si partiendo de la función
constitucional de la entidad y de los efectos que se generarían dentro del
SNCYT, la aplicación de la consecuencia requiere un análisis detallado que
estudie las circunstancias particulares de cada caso.
Al respecto, la Corte ha reconocido también, en
varias providencias[45],
que el debido proceso implica la proscripción de la responsabilidad objetiva,
toda vez que aquella es "incompatible con el principio de la dignidad humana"[46] y con el
principio de culpabilidad acogido por la Carta en su artículo 29.
En síntesis, en consideración a que la justicia
es valor determinante en el Estado Social de Derecho y se constituye en un
marco de conducta de los poderes públicos, ni al legislador puede serle
indiferente en el proceso de creación de normas, ni al aplicador del derecho en
su labor de ponderación, debe resultar ajeno a la misma[47].
Así las cosas la Sala estima que no puede en materia de
créditos educativos, aplicarse una responsabilidad objetiva[48] que
implique decretar automática y unilateralmente, el incumplimiento y la eventual
terminación del contrato, cuando lo que está de por medio es la necesidad de
efectuar un análisis de caso que permita establecer si se están desarrollando o
no las finalidades constitucionales relativas a la ciencia y a la tecnología.
En esta medida, son esenciales los elementos subjetivos de la conducta, como la
culpabilidad, la intencionalidad y la imputabilidad[49].
8. Del caso en concreto
La accionante debía vincularse a una entidad del
SNCYT antes de septiembre de 2001, fecha en que se cumplía el período de gracia
establecido en el contrato de crédito, sin embargo no se vinculó sino a partir
de octubre de 2003, razón por la cual Colciencias le exigió el pago del crédito
educativo por la totalidad de la beca, más los intereses (US$ 106.000), en un
término de 6 años. En esta medida, aunque actualmente trabaja para una
Institución que pertenece al SNCYT (Parque Tecnológico del Software – Cluster
de Bioinformática), su vinculación se produjo de manera tardía y debe por ello
pagar cuotas mensuales de aproximadamente 5 millones de pesos, encontrándose a
la espera de un plan de pagos con el Icetex, entidad encargada de ejecutar el
cobro.
Procede la Sala a determinar si la
decisión mediante la cual Colciencias ordenó la cancelación del estado de
becaria de la accionante y en consecuencia la condonación del crédito educativo
en las condiciones concretas del incumplimiento, vulnera los derechos
fundamentales de la actora.
Encuentra la Sala que en el presente caso
Colciencias ha vulnerado de un lado, el derecho al debido proceso de la
accionante, porque ha realizado una aplicación desproporcionada de sus
potestades excepcionales en virtud de la exigencia de un requisito cuyo
cumplimiento dependía no sólo de la actividad de la accionante sino de una
serie de factores ajenos a su voluntad y, de otro lado, el derecho a la
igualdad constitucional de la peticionaria, en la medida en que su caso no fue
revisado de forma integral - en aras de encontrar una solución alternativa para
mantener el vínculo con Colciencias y negociar una posible condonación del
crédito -, a pesar de encontrarse en una situación equivalente a la de otros
becarios del programa de Colciencias, a quienes sí les fueron revisadas las
condiciones del cumplimiento de la condonación.
8.1. Vulneración del derecho al debido proceso.
De acuerdo con lo señalado en la parte
considerativa de esta Sentencia, corresponde a Colciencias determinar las
condiciones para el cumplimiento de los contratos de crédito educativo que
desarrollan la finalidad constitucional del fomento a la ciencia y la
tecnología, y en este mismo orden, hacer uso de potestades excepcionales cuyas
consecuencias han de aplicarse a quienes incumplan esos deberes contractuales
de cuyo cumplimiento depende la eficacia misma del SNCYT.
En esta medida, el bien público protegido por
Colciencias, esto es, la consolidación y desarrollo de la ciencia y la
tecnología en el país a través de la formación de recursos humanos en el
exterior, faculta a la entidad para ejercer el “poder especial de orden
administrativo” con la finalidad de asegurar que la inversión en capital humano
se retribuya para el desarrollo del país.
En desarrollo de lo anterior, los contratos de
crédito educativo contienen potestad excepcional, ante el incumplimiento de la
obligación de retornar al país y vincularse a una entidad del sistema, la
cancelación de la beca-crédito, precisamente como un instrumento para asegurar
que la inversión en capital humano se retribuya al país.
Así, en principio, estima la Sala que la sola
verificación del incumplimiento es razón suficiente para que Colciencias
presuma la negligencia del becario en la observancia de sus deberes
contractuales y, en consecuencia, proceda a recuperar el dinero invertido en la
formación del becario. Sin embargo, considera la Sala que, en los casos en los
que los becarios soliciten la revisión de la decisión debido a circunstancias
que, estando por fuera de su ámbito de determinación, dificultan el
cumplimiento del requisito, la aplicación de la potestad y sus consecuencias,
no puede hacerse de manera objetiva, sino que debe valorarse la situación
concreta a fin de establecer si la culpa del incumplimiento recae o no
únicamente en cabeza del becario.
En este orden de ideas, es claro que, ante la
solicitud de revisión de las condiciones de la condonación, en virtud de la
supuesta imposibilidad de cumplimiento de la vinculación por causas diversas a
la voluntad de los becarios, Colciencias debe demostrar que el comportamiento
de los becarios no fue diligente en la medida en que no aprovecharon las
oportunidades, ni tomaron las precauciones y el cuidado que les correspondía.
En el caso concreto, la aplicación de la
disposición contractual excepcional, mediante la cual son canceladas las
condonaciones ante el incumplimiento del requisito de vinculación a una entidad
del SNCYT, desconoce el derecho del debido proceso de la actora por tres razones:
primero, porque la aplicación de dicha medida se efectuó sin valorar que el
cumplimiento de tal requisito radica no sólo en cabeza de la becaria sino que
depende, para su realización, de factores externos y de condiciones
coyunturales, no siempre dependientes de su capacidad de conformación y
determinación; segundo, porque no se efectuó pronunciamiento o valoración
alguna de las actividades en ciencia y tecnología desarrolladas por la becaria
para obtener la condonación del segundo 50% del crédito y, tercero, porque la
decisión tomada con ocasión de la verificación objetiva de la no vinculación de
la becaria no se corresponde con el fin buscado por las becas crédito
concedidas por Colciencias, esto es, el interés público constitucional
consagrado en el artículo 71 superior.
Respecto de la primera de las razones, la Sala
advierte que la aplicación de la consecuencia de la potestad excepcional a la
peticionaria, esto es la cancelación de la beca-crédito, se realizó a título de
responsabilidad objetiva que, por regla general, está proscrita de nuestro
régimen constitucional (art. 29 C.P). En efecto, la aplicación aludida se
efectuó ante la sola verificación de la no vinculación de la actora a una
entidad del SNCYT durante el período de gracia, en desconocimiento de las
razones expresadas por la becaria en diferentes comunicaciones enviadas a la
entidad demandada con el fin de que se reconsiderara la decisión.
En relación con lo anterior, sea lo primero
advertir cómo en ciertos casos la posibilidad de dar cumplimiento a la
disposición contractual depende no sólo de la diligencia de los becarios para
vincularse a una entidad del SNCYT, sino de condiciones a priori que, o
dependen de Colciencias – como el diseño de una política clara que regule el
retorno de los becarios y su vinculación al Sistema-, o están por fuera de las
posibilidades de determinación de esta entidad, dificultando enormemente el
cumplimiento del requisito – como por ejemplo la disminución del presupuesto[50] y la
difícil situación de vinculación laboral en las entidades de investigación del
país-.
Las anteriores consideraciones ponen en
evidencia que el requisito exigido a la becaria se enmarca en un contexto en el
cual su cumplimiento o incumplimiento no puede ser valorado de manera objetiva,
tanto por la parte que en él tiene Colciencias, como por la situación de la
oferta laboral del Sistema mismo. En este orden de cosas, la valoración del
cumplimiento de los requisitos por parte de los becarios que solicitan la
revisión de la condición del regreso aduciendo razones ajenas a su voluntad,
hace necesario evaluar cada caso concreto a la hora de determinar la aplicación
de la cláusula sexta del contrato de crédito educativo o la consideración de
una solución diferente que permita conciliar el posible comportamiento
contractual diligente del becario con las finalidades del SNCYT.
En este orden de cosas, y toda vez que la
becaria informó en varias ocasiones sobre su dificultad para vincularse a una
entidad del sistema, así como desarrolló múltiples actividades en beneficio de
las comunidades científicas y sociales del país, manteniendo el nexo constante
con la Red Caldas, estima la sala que Colciencias ha debido evaluar su
situación antes de aplicar la declaración unilateral de incumplimiento con la
respectiva consecuencia, cual es la cancelación de la beca crédito.
Sin embargo, como aparece en el acápite de
pruebas, Colciencias no se pronunció sobre las actuaciones de la accionante
ante las instituciones del SNCYT dirigidas a obtener su vinculación en un área
de su experiencia.
En efecto, de acuerdo con la comunicación del 5 de junio de
2003, que informa a la accionante sobre la cancelación de la beca – crédito y
la del 11 de julio del mismo año que ratifica la primera, Colciencias no se
pronunció acerca los intentos fallidos de la peticionaria para vincularse a una
entidad del SNCYT, a fin de cumplir con los requisitos exigidos en el
reglamento de condonación, para obtener la remisión del primer 50% del crédito
educativo.
En este orden, el material probatorio obrante en el caso,
evidencia que no se dio respuesta a las siguientes situaciones y actividades
adelantadas por la becaria :
(i)El Instituto Von Humbolt, que la presentó, no
emitió respuesta positiva a sus solicitudes, fechadas el 15 de septiembre de
1999 y el 10 de mayo de 2000, para una vinculación directa o la formulación
inmediata de un proyecto de investigación específico para facilitar su contratación
laboral, sin embargo la accionante mantiene el vínculo con dicha entidad a
través del proyecto BioIntegra, como aparece a folio 283, proyecto que ha sido
intensamente impulsado por el Dr. Joe Tohme ante la evidencia de la culminación
de estudios doctorales de los becarios de Colciencias y la escasa oferta de
trabajo; (ii) en la Universidad Nacional presentó un proyecto de investigación
en bioquímica molecular e ingeniería genética en caucho en el 2001 para obtener
su repatriación, sin obtener aprobación; y en la universidad Nacional de
Medellín, se presentó a la convocatoria de 2003 para profesor de tiempo
completo en el área de biología general y celular, siendo clasificada como no
habilitada en tanto que no acreditaba el título de pregrado en biología, sino
en microbiología con doctorado en biología molecular en plantas; (iv) en la
universidad de Antioquia de manera conjunta con Fernando Echeverry, docente de
la facultad de farmacia, presentó una propuesta para la convocatoria de becas
Vavilov-Frankel que no fue seleccionada en abril de 2000; y, (v) en julio de
2003 participó en la convocatoria de Cenicafe para profesional de investigación
Igualmente, la entidad demandada guardó silencio
respecto de las comunicaciones del 6 y 17 de octubre de 2003 en las que la
actora informa de su vinculación laboral a una entidad del Sistema, esto es, el
Cluster de Bioinformática, Parque Soft.
De otro lado y de acuerdo con lo expresado por
la accionante en el numeral 10 del acápite de hechos, y lo enunciado por
Colciencias en el escrito del 26 de mayo de 2004, dirigido a esta Corporación,
a finales de 2001 la peticionaria tuvo la oportunidad de vincularse a la
Universidad Militar como docente, pero en razón a que llevaba casi seis meses
de vinculación en el Instituto Max Planck de Alemania, no aceptó tal
ofrecimiento. Al respecto, la Sala considera importante advertir que la
valoración de esta oportunidad de vinculación no fue nunca apreciada, comunicada
ni expresada por la entidad demandada, durante el proceso de cancelación del
estado de becaria de la accionante, razón por la cual tal circunstancia no
puede ser argumento válido para legitimar el actuar de Colciencias, toda vez
que la oportunidad de vinculación laboral con la Universidad Militar nunca se
le dio a conocer a la accionante como justificación de la cancelación de la
beca.
En conclusión, la Sala encuentra que la entidad
demandada realizó un juicio de responsabilidad objetiva en el examen del
cumplimiento, por parte de la peticionaria, de los requisitos para obtener la
condonación del primer 50% del crédito educativo, de acuerdo con lo señalado en
el reglamento de condonación.
Respecto de la ausencia de valoración de las
acciones de fomento de la ciencia colombiana adelantadas por la becaria, como
segunda causal del actuar violatorio del derecho del debido de la peticionaria
y desproporcionado de la entidad demandada, la Sala encuentra que, de acuerdo
con las comunicaciones del 5 de junio de 2003, que informa a la accionante
sobre la cancelación de la beca – crédito, y del 11 de julio del mismo año que
ratifica la primera, Colciencias no se pronunció acerca de las siguientes
actuaciones de la becaria que desarrollan claramente el objetivo constitucional
del fomento a la ciencia y la tecnología en el marco de la globalización, la
consolidación de redes internacionales y la divulgación y apropiación social
del conocimiento:
i) Publicación y divulgación de trabajos
científicos en revistas de Peer Review, y a nivel nacional en la Revista
Nacional de Biotecnología; (ii)publicación en la Gaceta municipal de Tibasosa
un relato en biotecnología de fácil comprensión enmarcado en la realidad de la
región; (iii)inclusión en el 2004, de sus datos como investigadora colombiana,
para el concurso como evaluadora en el nuevo sistema de evaluación CYTED -
Ciencia y Tecnología para el Desarrollo - programa iberoamericano; (iv)
actividades de divulgación científica infantil a través del grupo "La Pandilla
del ADN" obteniendo la colaboración para ello, del instituto Max Plank en
Alemania; (v) participación en la elaboración de un proyecto de investigación
en el marco de la convocatoria de ayuda a la investigación en biología de la
conservación de la fundación BBVA; (vi) participación en la creación de la
Fundación Ciencia Activa para la divulgación científica y la popularización de
las ciencias, y paralelamente la página web www.ciencia-activa.org,
la cual tiene como objetivo “la popularización de las ciencias biológicas,
transmitiéndola con un lenguaje sencillo y con una pedagogía basada en la
comparación, la experimentación, la interacción, creatividad y el juego”.
Con relación esta última acción de fomento de la
ciencia colombiana, vale resaltar que uno del parámetros reguladores de la
actividad de Colciencias es el de la apropiación social del conocimiento que,
como se vio ha sido especialmente desarrollado por la accionante, especialmente
en torno a la población infantil[51].
En efecto, las cartillas que difundió son un factor de generación de
comunicación que promueve la comprensión de la ciencia y la tecnología por
parte de la sociedad, y en este caso especial por parte de la comunidad
infantil, desarrollando el espíritu investigativo y científico de los niños.
No entiende entonces la Sala la negativa de la
entidad demandada de revisar los aspectos reseñados, al momento de tomar la
determinación de cancelar la condición de becaria de la peticionaria, y de
comunicársela a la misma, teniendo en cuenta que, de acuerdo a lo señalado en
los considerandos de este fallo, los contratos de beca – crédito están
orientados directamente a promover y solidificar el tipo de actividades que la
becaria está realizando en desarrollo de la finalidad constitucional del
fomento a la ciencia y la tecnología, en un contexto en donde la globalización
de la ciencia y las necesidades imperiosas de socializar el conocimiento
implican una valoración cuidadosa de los recursos humanos con que cuenta el
país.
Al respecto podría pensarse que, ante el
incumplimiento del requisito de vinculación a una entidad del SNCYT, no sería
necesario evaluar el actuar de la becaria en desarrollo del fomento de la
ciencia y la tecnología, toda vez que el reglamento de condonación establece
que ante el incumplimiento de cualquiera de los tres requisitos estipulados
para obtener el primer 50% de condonación – esto es, la culminación exitosa del
programa de estudio, el retorno y la vinculación a una entidad del SNCYT-, debe
reintegrase la totalidad del monto girado, como lo indica el reglamento de
condonación:
“El cumplimiento de estos tres requisitos es
indispensable para tener derecho a la condonación.
En caso de incumplimiento de uno de estos tres
requisitos, usted deberá reintegrar a Colciencias el monto total girado.”
Sin embargo, en la medida en que esta condición
contractual hace inescindibles los requisitos para obtener los porcentajes de
condonación - ya que la valoración de las actividades y logros en ciencia y
tecnología de la becaria depende de que previamente se haya dado cumplimiento a
la culminación del programa, al retorno y a la vinculación laboral a una
entidad del SNCYT -, la negativa a realizar tal valoración y a pronunciarse
sobre ella, bajo el argumento de la verificación meramente objetiva del
incumplimiento del requisito de la vinculación, resulta abiertamente
desproporcionada y en consecuencia, inconstitucional.
En esta medida, no sería proporcionado con las
finalidades de Colciencias y del propio objeto del contrato de beca-crédito
pasar por alto la valoración de las actividades y logros obtenidos por la
becaria, tanto por su incidencia e importancia para la ciencia y la técnica
nacionales, como porque el estudio de factibilidad de la condonación de un 50%
del crédito se estaría haciendo depender de un juicio de responsabilidad
objetiva y de factores ajenos a la conducta y autodeterminación de la becaria -
esto es la situación actual de la oferta labora en el área de su experiencia –.
Al respecto, debe precisarse que el desarrollo
de las actividades mencionadas no configura por sí solo el cumplimiento, por
equivalencia, de los primeros requisitos para obtener la condonación del primer
50% del crédito. En esta medida, el sólo desarrollo de actividades y logros en
ciencia y tecnología, no pueden ser causa suficiente para la condonación del crédito.
Sin embargo, en la medida en que dichas
actividades son inescindibles del cumplimiento de los primeros tres requisitos
y desempeñan el mismo fin constitucional al desarrollar actividades
indispensables para la consolidación y promoción de la ciencia y tecnología
nacionales, no pueden ser desconocidas al momento de tomar una decisión que
afecta no sólo los intereses de la becaria, sino los de todo el sistema de
ciencia y tecnología, so pena de que la decisión sea desproporcionada respecto
del objeto de contrato de beca-crédito y del derecho al debido proceso de la
becaria, el cual es vulnerado cuando el comportamiento contractual de la
peticionaria es valorado bajo los parámetros de la responsabilidad objetiva.
En directa relación con lo anterior, la tercera
de las causales de la afectación al debido proceso, radica en que la aplicación
de la medida contenida en la potestad excepcional, no se corresponde con el fin
de promoción buscado por el sistema de becas en el campo científico, esto es,
el interés público constitucional consagrado en el artículo 71 superior.
En efecto, la aplicación de la consecuencia de
la potestad excepcional, a la manera de un juicio por responsabilidad objetiva,
es una medida desproporcionada frente al fin perseguido por el sistema, toda
vez que, lo que en realidad puede fomentar y acelerar es el fenómeno de la fuga
de cerebros[52], por el cual investigadores
y científicos se desvinculan totalmente de la comunidad, desarrollos e
intereses científicos e investigativos de su país de origen.
Por tanto, la actuación de Colciencias plantea
un problema de proporcionalidad respecto de la relación entre el fin buscado y
el medio empleado para alcanzarlo, así como respecto del grado de dificultad de
las circunstancias para obtener una vinculación laboral con el SNCYT, apreciado
en cada caso.
Así entonces, la aplicación objetiva de la
medida aludida no es proporcional con la consecuencias negativas para la
peticionaria y para el sistema. En este sentido el resultado final resulta ser
más gravoso para la finalidad constitucional del fomento a la ciencia y la
tecnología, que la aplicación de un procedimiento que guarde los análisis de proporcionalidad,
toda vez que la peticionaria como becaria, queda totalmente desvinculada del
SNCYT y se ve abocada a un perjuicio irremediable toda vez que se trata de una
obligación de aproximadamente 102.000 dólares pagadera en seis años, que no
consulta los niveles de ingreso de la becaria ni los niveles de remuneración
establecidos en Colombia para este tipo de profesionales, lo cual implica la
posibilidad de embargo de los bienes del grupo familiar de la becaria, que
sirvió de garante en la obligación respectiva.
Un análisis de proporcionalidad demuestra que,
si bien en principio la medida (i) persigue un objetivo constitucional, y (ii)
es idónea para garantizar la finalidad del retorno, en el caso concreto, la
aplicación objetiva de la medida en desconocimiento de la situación subjetiva
de la becaria -expresamente comunicada por ésta a la entidad demandada –
ocasiona daño mayor a los intereses de accionante y accionada, que el beneficio
obtenido.
Así las cosas, una vez se exige coactivamente el
crédito y este es efectivamente cancelado, se propicia la desvinculación total
del investigador de los fines científicos del país, puesto que el becario no
guarda ya ninguna razón para mantener vínculos científicos con éste. Así
entonces, incluso durante el período de pago de su crédito no existe vínculo
científico ya que en esta instancia ya se han cortado todos los nexos con el
sistema de ciencia y tecnología, permaneciendo únicamente el económico, cuyo
fin está condicionado a su pago, más no a ningún tipo de desarrollo en
proyectos conjuntos o de investigación.
En este orden, si bien la imposición de
la cancelación del estado de becaria de la peticionaria cae dentro de la
competencia de Colciencias, la Sala advierte que en caso de imponerse debe
hacerse respetando el principio de proporcionalidad, para el análisis del
cumplimiento del objetivo superior y del grado de incumplimiento respecto del
contexto, a fin de no caer en el ámbito de la responsabilidad objetiva que
haría de la aplicación de la consecuencia jurídica prescrita en el contrato,
una decisión desproporcionada, en desconocimiento del derecho al debido
proceso.
En consecuencia, la imposición de la aludida
consecuencia jurídica cae dentro de la competencia de Colciencias, por lo que
en caso de imponerse debe hacerse respetando el principio de proporcionalidad,
para el análisis del cumplimiento del fin superior y del grado de incidencia
subjetiva de la becaria en el incumplimiento del requisito exigido por la
entidad demandada.
Así, Colciencias podrá tener en cuenta
diferentes criterios de los cuales, esta Sala resalta los siguientes: i) estado
de la oferta de trabajo en el área de desempeño y preparación de la actora,
esto es biología molecular; ii) causales del incumplimiento alegadas por la
accionante y valoración de su grado, en atención a su diligencia en la búsqueda
de vinculación laboral y al contexto del estado de la ciencia y la tecnología
en el país; y iii) dimensión del perjuicio que causa a la ciencia y la
tecnología, la pérdida del contacto con la becaria, tomando en consideración la
incidencia de sus actividades en el país, tanto en la sociedad en general, como
en la comunidad científica en particular.
En este punto la Sala considera
importante señalar que el análisis anterior no implica, en modo alguno, que el
procedimiento vigente para la imposición de las consecuencias de la potestad
excepcional pueda ser desconocido por los becarios. Antes bien, como se anotó
anteriormente, es un parámetro fundamental en el desarrollo de políticas para
el fomento y difusión de la ciencia y la tecnología en Colombia. La Sala se
concreta a especificar las condiciones en las cuales la cancelación de la
condición de becaria no puede ser impuesta so pena de ir en contravía de la
Constitución. En este punto, la Sala advierte que las anteriores
consideraciones no tienen incidencia alguna respecto del régimen relativo a la
condonación como instrumento que garantiza las finalidades constitucionales de
la ciencia y la tecnología, ni limitan el pleno ejercicio de las facultades de
Colciencias para regular estrictamente el retorno de los becarios – como se
señaló en los considerandos respecto de la importancia de este requisito- a fin
de materializar la finalidad constitucional del sistema de becas, sino que se
circunscribe a precisar las circunstancias en las cuales no es posible,
conforme a la Constitución y en el contexto particular de las condiciones del
requisito exigido, imponer la cancelación de la beca-crédito de manera
objetiva.
8.2. Afectación al derecho a la igualdad
En cuanto a la afectación del derecho a la
igualdad, la Sala encuentra que, tomando en consideración el documento enviado
por el director del Centro Internacional de Física, al Subdirector de Programas
Estratégicos de Colciencias, el 8 de agosto de 2001, han existido casos en los
cuales Colciencias ha estudiado las circunstancias concretas de específicos
becarios, para finalmente concederles una prórroga para su estadía en el
exterior.
Los casos de los becarios de Colciencias
relacionados en dicho documento presentan como particularidad, el hecho de que
los trabajos que se encontraban realizando al momento de la solicitud de
prórroga representaban gran interés para el Centro Internacional de Física, por
lo cual el Director de esta institución informó a Colciencias que, considerando
las circunstancias actuales de la ciencia y la tecnología nacionales, era
“benéfico para el país concederles un plazo adicional para su regreso
definitivo”.
En efecto, en los casos mencionados, Colciencias
estudió las circunstancias particulares de los becarios, incluso conformó un
Comité Extraordinario para analizar “la situación actual de los becarios a su
regreso al país”, tras lo cual decidió “que se puede reconocer como parte del
cumplimiento del compromiso de vinculación cuando el beneficiario se encuentre
en el exterior, siempre y cuando exista un vínculo formal con alguna entidad
del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, que lo presente y avale su
permanencia fuera del país en cumplimiento de actividades propias de la
institución”.
Sin embargo, en el caso en revisión, la entidad
demandada negó a la peticionaria tal revisión argumentando que la no
vinculación a una entidad del SNCYT “constituye una causal de incumplimiento de
sus compromisos adquiridos con Colciencias”, sin pronunciarse ni entrar a
realizar una evaluación acerca de la importancia de las actividades de la
becaria para la ciencia y la tecnología en Colombia, a pesar de que la
actividad actual de la entidad demandada ha estado dirigida a la
internacionalización de la ciencia en un contexto de globalización, al fomento
de redes de investigación y a la apropiación social del conocimiento, todas las
cuales constituyen el quehacer científico de la becaria durante los últimos 6
años.
En este punto procede la Sala a estudiar si la
diferenciación hecha entre los becarios de Colciencias a quienes se les
concedió la prórroga para su estadía en el exterior y la peticionaria, es
constitucionalmente aceptable. Para ello hará uso del test de igualdad.
Esta Corte Constitucional, ha hecho uso de
manera reiterada, del llamado test de igualdad[53] en aras de establecer si la
diferenciación hecha en un caso concreto es constitucionalmente aceptable.
En esta medida esta Corporación ha indicado que
para establecer la vulneración al derecho a la igualdad, el juez debe (i)
estudiar si la medida es o no “adecuada”, esto es, si ella constituye un medio
idóneo para alcanzar un fin constitucionalmente válido; (ii) examinar si el
trato diferente es o no “necesario” o “indispensable”, para lo cual debe
analizar si existe o no otra medida que sea menos onerosa, en términos del
sacrificio de un derecho o un valor constitucional, y que tenga la virtud de
alcanzar con la misma eficacia el fin propuesto; y (iii) finalmente realizar un
análisis de proporcionalidad para determinar si el trato desigual no sacrifica
valores y principios constitucionales que tengan mayor relevancia que los
alcanzados con la medida diferencial.
En el caso concreto, la Sala no encuentra que la
diferenciación entre la peticionaria y los demás becarios relacionados
anteriormente, sea un medio idóneo para lograr un fin constitucionalmente
válido, en la medida en que, por el contrario, la diferenciación hecha a través
de la aplicación de la cláusula sexta del contrato de crédito educativo a
título de responsabilidad objetiva y en las condiciones establecidas en esta
sentencia, comporta la desvinculación absoluta de la peticionaria del SNCYT.
Así mismo considera la Sala que el trato
diferente no guarda el carácter de “indispensable”, en tanto que el fin
constitucional del fomento a la ciencia y a la tecnología puede ser obtenido,
de acuerdo con los fundamentos de esta providencia, con otras medidas, tal como
lo demuestra la decisión de Colciencias frente a los becarios a los que les
concedió una prórroga bajo estrictas condiciones de vinculación con la entidad
y el país.
Y, finalmente estima la Sala que la medida
diferenciadora sacrifica el valor constitucional del fomento y reproducción de
la Ciencia y la tecnología en Colombia, habida cuenta de la pérdida
cuantitativa y cualitativa que implica la desvinculación absoluta de la becaria
de la comunidad científica y social del país.
No encuentra entonces la Sala argumento
razonable y proporcional para que Colciencias no se haya pronunciado respecto
de las actividades realizadas por la accionante, ni respecto de la posibilidad
de la prórroga de su estadía, habida cuenta de la clara semejanza de su
situación con la de los mencionados becarios a los que sí les fue otorgada la
prórroga.
Así las cosas y toda vez que el daño que puede
producirse sobre el patrimonio científico de los ciudadanos – esto es la
desvinculación de la comunidad científica nacional de uno de sus becarios – y
sobre el derecho fundamental a la igualdad de la peticionaria, es superior al
beneficio que supone el trato diferente – la recuperación de cartera, más no
del tiempo invertido y de las expectativas generadas -, entonces la potestad
excepcional, en las condiciones en que se aplicó, es desproporcionada y, en
consecuencia, debe ser declarada inconstitucional, razón por la cual la Sala
procederá a tutelar el derecho a la igualdad de la accionante.
En resumen, la exigibilidad absoluta de condonar
parcial o totalmente el crédito ante el hecho objetivo de la no vinculación a
una entidad del Sistema resulta claramente desequilibrada, toda vez que no es
evidente que el trato diferente haya permitido realizar de mejor manera el fin
constitucional de Colciencias, afectando por el contrario intensamente a la
becaria con la medida de diferenciación[54].
En efecto, resulta irrazonable imponer
obligaciones con consecuencias que en ocasiones, de acuerdo a las
circunstancias vistas, pueden llegar a ser extremadamente contraproducentes
para el logro de beneficios que pueden ser asegurados con medidas menos
lesivas.
Por tanto, la Sala dejará sin efectos la
decisión objeto de revisión, y ordenará a Colciencias que efectúe el análisis
del cumplimiento de la cláusula, bajo el entendido de que el ejercicio de la
potestad excepcional contenida en la cláusula sexta del contrato de crédito, no
puede ser una consecuencia automática de la no vinculación durante el período
de gracia, no se puede imponer a título de responsabilidad objetiva y requiere
de una decisión que analice el caso a la luz de la situación de las políticas
en torno del retorno de becarios y del fin constitucional que le ha sido
asignado, esto es, que sus actuaciones y concretamente las consecuencias
contractuales que haga efectivas sean proporcionales y dirigidas en la mayor
medida posible a desarrollar el fin constitucional del fomento de la ciencia y
la tecnología en nuestro contexto actual.
Finalmente, en lo referente al amparo invocado
por la padres de la peticionaria, la Sala estima que no procede la acción de
tutela, por no encontrarse vulnerados ninguno de sus derechos fundamentales, en
su calidad de deudores solidarios dentro del contrato de beca crédito suscrito
con la entidad demandada.
V.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la decisión proferida por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá el 30 de octubre de 2003, mediante la cual se negó la tutela
de la referencia y en su lugar TUTELAR los derechos al debido proceso y
a la igualdad de la peticionaria Natalia Palacios Rojas.
SEGUNDO: ORDENAR a Colciencias que reinicie el proceso de evaluación de la
situación de la becaria respecto de la procedencia o no de la condonación del
crédito educativo No. 168 de 1996, tomando en consideración los aspectos
relacionados en la parte considerativa de esta sentencia.
TERCERO: ORDENAR al Icetex, en tanto que Colciencias toma una decisión
definitiva acerca de la condonación de la beca –crédito de la peticionaria,
suspender el cobro del crédito educativo otorgado por Colciencias a la
accionante.
CUARTO: Para los efectos del artículo 36 del decreto 2591 de 1991,
el juzgado de origen hará las notificaciones y tomará las medidas
conducentes para el cumplimiento de esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (e)
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor RODRIGO UPRIMNY YEPES, no
firma la presente sentencia por encontrarse impedido.
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (e)
[1] Este estudio hace parte del análisis que Colciencias ha
venido adelantando sobre la importancia de las redes científicas y las
diferentes opciones y alternativas  para aprovechar la diáspora científica
colombiana en el exterior.
[2] Acerca de la improcedencia general de la
tutela en materia contractual, consultar , entre otras muchas, las Sentencias
T-219 de 1995, T-605 de 1995, T-307 de 1997, T-643 de 1998, T-625 de 2001,
T-971 de 2001, T-1221 de 2001, T-1341 de 2001, T-104 de 2002 y T-168 de 2003.
[3] A las disposiciones constitucionales
señaladas se adicionan los compromisos internacionales sobre la materia; entre
los cuales se encuentran los derivados del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de 1.966, en cuyo artículo 15 se reconoce el
derecho de todas las personas a participar en la vida cultural y a beneficiarse
de los progresos de la ciencia y sus aplicaciones, y el deber correlativo de
los Estados de tomar las medidas necesarias para la conservación, el desarrollo
y la difusión de la ciencia y la cultura, así como lo dispuesto en los
artículos 27 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1.948, y
XIII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. En este
sentido puede consultarse la sentencia C-924 de 2000, mediante la cual se
declaró que el Convenio de Cooperación Cultural y Científica entre Colombia y
la Federación de Rusia se ajusta al ordenamiento constitucional en la medida en
que la naturaleza y el contenido de los compromisos allí estipulados se “ubican
dentro de dos esferas de gran importancia constitucional: la de la promoción de
las relaciones internacionales del Estado colombiano, y la del fomento de la cultura
y la ciencia nacionales”, garantizando así a los ciudadanos el acceso al
conocimiento, a través de la educación y la enseñanza técnica, artística y
profesional, y el fortalecimiento de la investigación, la ciencia y la difusión
de los valores culturales del país (art. 70 C.P.).
[4] Sobre este punto, la sentencia C-507 de 1997, M.P. Carlos
Gaviria Díaz, caracterizó a la enseñanza como "principio mediante el cual,
la comunidad humana conserva y transmite su peculiaridad física y
espiritual" dentro de la convivencia pluricultural: "Y es en esta
interacción plural con el espacio que nos rodea donde encontramos otro rasgo
importante de la educación: la educación no es una propiedad individual, sino
que pertenece por su esencia, a la comunidad”, sino que “es el producto de
muchas influencias y el resultado del diálogo de diversos saberes provenientes
de variadas fuentes. Su característica fundamental es el poder combinar
lenguajes y expresiones y no estancarse en una sola forma de ver las cosas ni
en un único molde para resolver los problemas”.
[5] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[6] Al respecto ver la sentencia T – 090 de 1996, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[7].Consultar al respecto la sentencia T1099 de
2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[8] En este sentido puede consultarse la sentencia T-02 de
1992.
[9] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[10] Este informe es el resultado de la Comisión  Internacional
sobre la Educación para el siglo XXI, confiada por el Director de la UNESCO, en
ese entonces, Federico Mayor Zaragoza, a Jacques Delors presidente, también
para esa época, de la Comisión Europea.
[11] Consultar en este sentido las sentencias T-1099 de 2003,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-807 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño y
T-509 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[12] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[13] M.P. Fabio Morón Díaz.
[14] Colciencias fue establecida en 1968
mediante el Decreto 2869 y reorganizada por el Decreto 585 de 1991, a través
del cual se creó el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología - SNCYT y se
asignó a Colciencias la Secretaría Técnica y Administrativa del Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnología, organismo de dirección y coordinación del
Sistema. La Ley 29 del 27 de febrero de 1990 y los nueve decretos
subsiguientes, promulgados con el propósito de modernizar a la sociedad
colombiana con base en la incorporación del saber, además de transformar su
misión, cambió de adscripción al Ministerio de Educación Nacional para pasar al
Departamento Nacional de Planeación, con lo cual se incorporó la investigación
científica a la planeación del desarrollo del país en general. Este paso
convirtió a Colciencias en una entidad gubernamental capaz de entrar en
contacto con los sectores académicos, empresariales, industriales y oficiales y
de ser la entidad abanderada de los procesos de internacionalización de las
actividades de ciencia y tecnología que se desarrollan en Colombia.
[15] La Ley 29 de 1990, institucionalizó el
Sistema Nacional de Ciecnia y Tecnología, SNCT, constituido por todos los programas,
estrategias y actividades de ciencia y tecnología, independientemente de la
institución pública o privada o de la persona que los desarrolle. El
Sistema se organiza en once Programas de Ciencia y Tecnología y se apoya en una
serie de estrategias que articulan y proyectan las actividades de ciencia y
tecnología. El Sistema apoya el desarrollo de la ciencia y la tecnología en sus
diferentes áreas, la industria, actividades agropecuarias, electrónica,
telecomunicaciones e informática, el sector energético y minero, las ciencias
del medio ambiente, la tecnología del mar, las ciencias sociales y humanas, la
salud, educación, ciencias básicas y la biotecnología.
[16] De acuerdo con el artículo 15 del Decreto 2934 de 1994, la
División  de internacionalización de la ciencia, tiene como objetivo básico,
promover la internacionalización  de las actividades científicas y tecnológicas
para lo cual tiene como funciones, “presentar a las directivas de Colciencias y
del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología propuestas para la definición de
políticas y estrategias  que conlleven a desarrollar relaciones internacionales
que fortalezcan  las actividades de ciencia y tecnología en e el país”,
“mantener relaciones  de cooperación  estrecha entre Colciencias  y los
organismos directores de ciencia y tecnología de otros países”, “ promover y
coordinar  las actividades de cooperación entre investigadores colombianos
residentes  en el exterior y grupos de investigación  nacionales a través de
mecanismos como la Red Caldas”.
[17] El art. 12 del Decreto 2934 de 1994
señala como objetivo básico de la subdirección  de Programas Estratégicos de
Colciencias, y a través de las estrategias  de desarrollo científico y
tecnológico,  “consolidar  la comunidad científica  colombiana, incorporar  la
ciencia  y la tecnología a la cultura nacional, lograr  una adecuada
comunicación  de los resultados obtenidos por los programas  del Instituto,
fomentar la internacionalización  de las actividades  científicas y
tecnológicas que se desarrollan  en el país, y facilitar el acceso  a
información científica  y tecnológica que sea relevante para el desarrollo
nacional”.
[18] En este sentido la División se encarga
además de la identificación de oportunidades, a nivel mundial, dirigida a la
comunidad científica nacional, enfatizando en la cooperación directa entre
pares, suministro de información a la comunidad científica internacional, sobre
la producción y oferta científica colombiana; apoyo en la gestión de programas,
proyectos o actividades de intercambio científico; apoyo en el diseño de
proyectos de cooperación en ciencia y tecnología, que requieran ser presentados
ante distintas fuentes de cooperación internacional y divulgación de
convocatorias e información relacionada con cooperación internacional en
ciencia y tecnología.
[19] Al respecto consultar la página web de Colciencias,
Programa Formación de investigadores, http://www.colciencias.gov.co/formacion/index.html.
Consulta el 11 de junio de 2004.
[20] S.Dedijer, “Social Engineering of Intelligence
for Development”, París, OECD, 1980, citado en: “Educación, la Agenda del Siglo
XXI”, Hernando Gómez Buendía, Director. PNUD-TM Editores, Bogotá,1999, pág.
320. Este estudio es el resultado, de la convocatoria realizada por el Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo, como parte del Proyecto “Educación y
Desarrollo Humano” para revisar la situación de la educación en América Latina
y buscar alternativas para la inserción de los niños y jóvenes a la sociedad
global de conocimiento.
[21] Consultar el Documento Conpes 3080, “Política Nacional de
Ciencia y Tecnología 2000 – 2002”, Bogotá, Junio 28 de 2000.
[22] La Red Caldas responde a la importancia de las redes de
conocimiento en el nivel global, en la medida en que facilitan y propician
tanto el intercambio y conexión constante entre nodos
científico-investigativos, como la adaptación a los nuevos contextos de la
tecnología, la cultura y el conocimiento en general, dentro del marco. Respecto de las sociedades de redes y su
importancia, Manuel Castells en su libro, “The rise of the network Society”,
expresó: “As a historical trend, dominant functions and processes in the
information age are increasingly organized around networks. Networks constitute
the new social morphology of our societies, and the difussion of networking logic
substantially modifies the operation and outcomes in processes of production,
experience, power, and culture.” Blackwell Publishers, Malden. Oxford, 1997, pág. 469.
[23] Ver al respecto la página web http://www.colciencias.gov.co/redcaldas/index.php, de Colciencias, Red
Caldas. Consultada el 15 de junio de 2004.
[24] Ibídem. La Red Caldas representa un instrumento de
comunicación ágil basado en el uso y permanente actualización de las
Tecnologías de Comunicación e Informática -TICs, que agrupe la totalidad de los
científicos, investigadores, estudiantes e innovadores colombianos a través de
los debates virtuales.
[25] Al respecto, debe decirse que la Red Caldas ha sido uno de
los instrumentos en el tema de la globalización de la comunidad científica
nacional, dentro de la cual están los llamados Proyectos de investigación
científica, mediante los cuales se integran los investigadores colombianos en
el exterior a programas del SNCYT, a través de proyectos conjuntos con grupos
de punta de los países respectivos.
[26] Consultar el Informe preparado para el Banco Mundial:
“Aprovechamiento de la diáspora e inserción en Redes Globales de conocimiento”,
Bogotá, abril de 2004.
[27] Ibídem.
[28] En cuanto al caso concreto debe resaltarse
el papel de Colombia y sus becarios frente al proceso de globalización,
específicamente el caso del Diálogo Global Hannover 2000, promovido por
Alemania, en donde se dio gran énfasis en la sociedad del conocimiento y la
educación (folio 175). Así, tanto en la Agenda y Diálogo global como en la
Agenda Estratégica Nacional, la diáspora científica aparece como un elemento
fundamental para alimentar los procesos de globalización. Adicionalmente,
Colciencias como parte integrante del proceso Hannover, fue testigo y
participante de uno de los retos programados, cual es el de la necesidad de
plantear una nueva política de internacionalización y aprovechamiento de la
diáspora colombiana como parte del proceso de globalización en la educación.
[29] Consultar el Informe preparado para el Banco Mundial:
“Aprovechamiento de la diáspora e inserción en Redes Globales de conocimiento”,
Bogotá, abril de 2004.
[30] Consultar el Documento Conpes 3080, “Política Nacional de
Ciencia y Tecnología 2000 – 2002”, Bogotá, Junio 28 de 2000.
[31] A manera de ejemplo puede citarse el caso
de la Red CGIAR que actualmente está produciendo los principales adelantos en
biotecnología aplicada al sector agropecuario. Al interior de esta Red se
desarrollan diversas redes especializadas que involucran investigadores de
varios centros internacionales de investigación, entre los que cuenta un
importante grupo de colombianos que hacen parte de la comunidad global..
[32] En este orden y ante la dramática
reducción  del número de investigadores enviados entre 1998 y el 2002, cuando
se incrementó el número nuevamente, hace fundamental mantener el vínculo con
los que culminaron efectivamente la capacitación, a fin de mantener e
incrementar el objetivo del fomento a la ciencia, cual es el contacto e
intercambio científico con otros países y comunidades científicas.
[33] Al efecto el artículo 2 de la ley 80 establece en su
numeral 1°, literal a). lo siguiente: “Se denominan entidades estatales: a) La
Nación, los departamentos, las provincias, el Distrito Capital y los distritos
especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los
territorios indígenas y los municipios, los establecimientos públicos,
las empresas, industriales y comerciales del Estado (...)”. (Subrayas fuera del
texto).
[34] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En este
fallo la Corte consideró que la exigencia a una persona, que opta por
establecerse, vivir y trabajar en otro país por sus propios méritos y medios
económicos, de retornar a su patria por simples razones de conveniencia
nacional. vulnera directamente el artículo 16 de la Constitución e
indirectamente los derechos fundamentales de libertad de aprendizaje e
investigación (CP art. 27) y de entrar y salir libremente del país (CP art.
24). En consecuencia, decidió tutelar los derechos fundamentales a la libre
circulación y al libre desarrollo de la personalidad de los accionantes, a
quienes se les había negado el otorgamiento de la “certificación de no
objeción” para permanecer, en calidad de estudiantes extranjeros, en Estados
Unidos, argumentando la necesidad de que los estudiantes capacitados en el
exterior aporten sus conocimientos y el país se beneficie de los mismos. Por lo
anterior la Corte ordenó  al Ministerio de Relaciones Exteriores, expedirles el
documento de "declaración de no objeción" al cambio de visa J-1 a
H-1. Al respecto también puede consultarse la sentencia T-095 de 1995, M.P.
José Gregorio Hernández Galindo. En este caso se concedió el amparo a los
derechos de libre circulación, libertad de aprendizaje y libre desarrollo de la
personalidad de la solicitante, quien adelantaba sus estudios en los Estados
Unidos con dineros provenientes de su familia y no con fondos públicos
nacionales ni extranjeros, y así como tampoco se trataba de un programa de
cooperación o de intercambio convenido por los gobiernos de Colombia y de los
Estados Unidos, para realizar sus estudios de post-grado, no encontró la Corte
Constitucional, motivo para exigir reciprocidad de la peticionaria ni para
imponerle que obligatoriamente regrese al país
[35] Consultar el Documento Conpes 3080, “Política Nacional de
Ciencia y Tecnología 2000 – 2002”, Bogotá, Junio 28 de 2000.
[36] Desde 1992 y hasta 1997, Colciencias tuvo
la posibilidad de abrir anualmente convocatorias para otorgar financiación a
Colombianos para la realización de posgrados en Colombia y en el exterior en
universidades de renombre. Desde 1998, debido a la difícil situación fiscal del
país, el programa no ha contado con recursos para poder abrir nuevas
convocatorias. Así es como respuesta a las restricciones presupuestales,
Colciencias propuso una nueva modalidad de financiación: Programa de
Corresponsabilidad. En este programa participan las instituciones que presentan
los candidatos (universidades y/o empresas), las entidades receptoras
(universidades de estudio), el Estado (Colciencias - DNP), y los beneficiarios
directos del programa (estudiantes), con el objeto de que haya un compromiso
nacional e interinstitucional, y que cada parte se comprometa formal y
decididamente en la formación del capital social que requiere el país.
[37] Consultar el Documento Conpes 3080, “Política Nacional de
Ciencia y Tecnología 2000 – 2002”, Bogotá, Junio 28 de 2000.
[38] Consultar el Documento Conpes 3080, “Política Nacional de
Ciencia y Tecnología 2000 – 2002”, Bogotá, Junio 28 de 2000.
[39] M.P. Simón Rodríguez Rodríguez. En el mismo sentido pueden
consultarse entre otras muchas, las Sentencias T-381 de 1998, T-416 de
1998,T-1341 de 2001 y T-704 de 2003,
[40] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[41] Sentencia C-449 de 1992
[42] Sentencia C-154 de 1997
[43] Dichas
potestades excepcionales de la Administración en el ámbito contractual obtienen
su regulación en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993: “Artículo 14. Para el
cumplimiento de los fines de la contratación las entidades estatales al
celebrar un contrato:
1. Tendrán la dirección general y la responsabilidad
de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato. En
consecuencia, con el exclusivo objeto de evitar la paralización o la afectación
grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y
adecuada prestación, podrán, en los casos previstos en el numeral segundo de
este artículo, interpretar los documentos contractuales y las estipulaciones en
ellos convenidas, introducir modificaciones a lo contratado y, cuando las
condiciones particulares de la prestación así lo exijan, terminar
unilateralmente el contrato celebrado.
(...)2.Pactarán las cláusulas excepcionales al derecho
común de terminación, interpretación y modificación unilaterales, de
sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad en los contratos que tengan
por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la
prestación de servicios públicos o la explotación y concesión de bienes del
Estado, así como en los contratos de obra. En los contratos de explotación y
concesión de bienes del estado se incluirá la cláusula de reversión”. Al
respecto, la Sentencia T-1341 de 2001,
M.P. Álvaro Tafur Galvis, estableció el fundamento y alcance de las cláusulas
excepcionales de la administración, así: “Al hablar de “disposiciones extrañas
a la contratación particular”, se hace referencia específicamente a las
llamadas cláusulas exorbitantes o excepcionales al derecho común, a través de
las cuales a la entidad pública contratante se le reconoce una serie de
prerrogativas que no ostentan los particulares, y que tienen como fundamento la
prevalencia no sólo del interés general sino de los fines estatales. Estos
interés y fines permiten a la administración hacer uso de ciertos poderes de
Estado que como lo expone el tratadista Garrido Falla, en su Tratado de Derecho
Administrativo “determina una posición también especial de las partes
contratantes, así como una dinámica particular de la relación entre ellos, que
viene a corregir típicamente la rigurosa inflexibilidad de los contratos
civiles”. Poderes de carácter excepcional a los cuales recurre la
administración en su calidad de tal, a efectos de declarar la caducidad del
contrato; su terminación; su modificación e interpretación unilateral, como
medidas extremas que debe adoptar después de agotar otros mecanismos para la
debida ejecución del contrato, y cuya finalidad es la de evitar no sólo la
paralización de éste, sino para hacer viable la continua y adecuada prestación
del servicio que estos pueden comportar, en atención al interés público
implícito en ellos. Sobre el ejercicio de estos poderes ha dicho el H. Consejo
de Estado:  “Son actos unilaterales de indiscutible factura y sólo pueden ser
dictados por la administración en ejercicio de poderes legales, denominados
generalmente exorbitantes. El hecho que tales actos se dicten en desarrollo  de
un contrato, no les da una fisonomía propia, porque el contrato no es la fuente
que dimana el poder para expedirlos, sino ésta está únicamente en la ley. Esos
poderes, así, no los otorga el contrato y su ejercicio no puede ser objeto de
convenio.”(Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, abril 13 de 1994)”.
[44] En
este caso, se trata entonces de un evento enmarcado en el artículo 17 de la Ley
80 de 1993, que autoriza a la Administración a dar por terminado
unilateralmente el contrato estatal, mediante acto administrativo debidamente
motivado, y por razones que sobrevengan durante la ejecución del mismo, en la
medida en que el servicio público lo requiera o el orden público lo imponga o
por causas atinentes al contratista, que dificulten su ejecución:"Artículo 17.- La entidad en acto administrativo
debidamente motivado dispondrá la terminación anticipada del contrato en los
siguientes eventos: 1.Cuando las exigencias del servicio público lo requieran o
la situación de orden público lo imponga. 2.Por muerte o incapacidad física
permanente del contratista si es persona natural, o por disolución de la
persona jurídica del contratista. 3.Por interdicción judicial o declaración de
quiebra del contratista. 4.Por cesación de pagos, concurso de acreedores o
embargos judiciales del contratista que afecten de manera grave el cumplimiento
del contrato. Sin embargo, en los casos a que se refieren los numerales 2o. y
3o. de este artículo podrá continuarse la ejecución con el garante de la
obligación. La iniciación de
trámite concordatorio no dará lugar a la declaratoria de terminación
unilateral. En tal evento la ejecución se hará con sujeción a las normas sobre
administración de negocios del deudor en concordato. La entidad dispondrá las
medidas de inspección, control y vigilancia necesarias para asegurar el
cumplimiento del objeto contractual e impedir la paralización del
servicio"..
[45]Consultar entre otras las Sentencias C-244 de 1996 y C-597
de 1996.
[46]Sentencia C-563 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[47] Consultar la sentencia C-690 de 1996, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[48] La Corte ha declarado la constitucionalidad de ciertas
formas de responsabilidad objetiva en ciertos campos del derecho
administrativo, como es el régimen de cambios, en donde la Corporación ha
considerado que dados los intereses en juego "se admite la no pertinencia
de los elementos subjetivos de la conducta tipificada previamente como
sancionable, como son la intencionalidad, la culpabilidad e incluso la
imputabilidad". C-690 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[49] Consultar la sentencia C-690 de 1996, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[50] En efecto como se observa a folio 171 del anexo de pruebas
en el Informe preparado para el Banco Mundial: “aprovechamiento de la diáspora
e inserción en Redes Globales de conocimiento”, Bogotá, abril de 2004, a partir
del 1998 se redujo a cero el número de becarios enviados por Colciencias al
exterior, reactivándose en el 2000 y 2001 con 6 becarios anuales  y en el 2002
nuevamente 125, después de que en el año de 1997 llegaron a ser 136. Entre 1992
y 1997 el Programa de Becas de Colciencias envío al exterior en promedio 120
personas por año, constituyéndose en la columna vertebral de la Red. .
[51] En este sentido, dentro del Plan
Estratégico del 2003 de Colciencias, en el que se “establece la carta de
navegación institucional”, se encuentra dentro de las metas dirigidas a la
apropiación social de conocimiento, (i) estimular la realización de proyectos
de investigación en niños, niñas y jóvenes del país; (ii) articular y cordinar
los dstintos esfuerzos que existen en el pais con relación al fomento de la
ciencia y tecnología en los niños y jóvenes; y (iii) el diseño y producción de
materiales dirigidos a favorecer el desarrollo de la ciencia y la tecnología
desde la educación básica.  Así mismo, las actividades en ciencia y tecnología
dirigidas a la difusión del conocimiento entre la población infantil  han sido
consideradas por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología como fundamentales
“para el proceso  de fortalecimiento  de las capacidades regionales de ciencia
y tecnología”.
[52] En torno de la fuga de cerebros y la importancia de las
redes nacionales para evitar este fenómeno, se ha señalado que en el nivel
latinoamericano, existen “comunidades académicas o disciplinarias con alguna
capacidad de producir ciencia de calidad, pero típicamente aisladas unos d
otras y de la sociedad en su conjunto – incluyendo el sector productivo-. La
explicación principal de éste fenómeno quizá se encuentre en el modo de
inserción internacional de la ciencia y tecnología en cada uno de nuestros
países: a falta de una red doméstica con densidad suficiente para internalizar
el circuito de producción-difusión-utilización del conocimiento, cada actividad
tiende a “fugarse”, esto es a inscribirse en forma separada dentro de la lógica
de los grandes circuitos transnacionales.”, en “Educación, la Agenda del Siglo
XXI”, ob. Cit. Pág  321.
[53] Consultar, entre otras muchas, las Sentencias T-230 de
1994, C-022 de 1996, C-445 de 1995, T-789 de 2000, C-232 de 2002, C-827 de
2001, C-448 de 1997, C-371 de 2000, C-110 de 2000, C-093 de 2001, C-068 de
1999,  C-309 de 1997 y C-741 de 1999.
[54] Corte Constitucional. Sentencia C-481 de 1999. M.P.
Alejandro Martínez Caballero.