C-672-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-672/15
DECRETO SOBRE OBLIGACION DE DEFINIR LA SITUACION MILITAR Y EXENCION
AL PAGO DE CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Medidas de
excepción
EXEQUIBILIDAD DE DECRETOS DICTADOS EN DESARROLLO DE FACULTADES
PROPIAS DE ESTADOS DE EXCEPCION-Competencia de la
Corte Constitucional
ESTADOS DE EXCEPCION-Estado de
emergencia económica, social y ecológica
DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Criterios y parámetros de control constitucional
ESTADOS DE EXCEPCION-Requisitos de forma
DECRETOS DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES EXCEPCIONALES DE
ESTADOS DE EXCEPCION-Elementos materiales o de
fondo
DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Beneficios en favor de ciudadanos colombianos varones mayores de 18
y menores de 50 años que hubieren regresado al país, procedentes de Venezuela
cuyos nombres hayan sido registrados en las bases de datos
DECRETO SOBRE LA OBLIGACION DE DEFINIR LA SITUACION MILITAR Y
EXENCION AL PAGO DE CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Juicio
de conexidad
DECRETO SOBRE LA OBLIGACION DE DEFINIR LA SITUACION MILITAR Y
EXENCION AL PAGO DE CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Juicio
de finalidad
DECRETO SOBRE LA OBLIGACION DE DEFINIR LA SITUACION MILITAR Y
EXENCION AL PAGO DE CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Juicio
de necesidad
DECRETO SOBRE LA OBLIGACION DE DEFINIR LA SITUACION MILITAR Y
EXENCION AL PAGO DE CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Juicio
de proporcionalidad
DECRETO SOBRE LA OBLIGACION DE DEFINIR LA SITUACION MILITAR Y
EXENCION AL PAGO DE CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-No
resulta discriminatorio por existir razones válidas que justifican la
diferencia de trato
DECRETO SOBRE LA OBLIGACION DE DEFINIR SITUACION MILITAR Y EXENCION
AL PAGO DE CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Beneficios
implican existencia de trato diferenciado entre personas retornadas de
Venezuela y ciudadanos colombianos varones entre 18 y 50 años
DECRETO SOBRE LA OBLIGACION DE DEFINIR SITUACION MILITAR Y EXENCION
AL PAGO DE CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Fundamento
constitucional que respalda que solo en circunstancias de verdadera excepción
sea un grupo de ciudadanos eximido de ella
DECRETO SOBRE LA OBLIGACION DE DEFINIR SITUACION MILITAR Y EXENCION
AL PAGO DE CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Resulta
válido que Gobierno Nacional durante estados de excepción asuma excepcional y
temporalmente el rol de legislador para modificar, ampliar o restringir tales
situaciones en cuanto lo considere útil y necesario como parte de medidas para
afrontar la situación excepcional sobreviniente
DECRETO SOBRE LA OBLIGACION DE DEFINIR SITUACION MILITAR Y EXENCION
AL PAGO DE CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Se ajusta
a exigencias constitucionales propias del estado de emergencia económica,
social y ecológica dentro del cual fue expedido
Referencia: Expediente RE-214
Revisión oficiosa del Decreto 1774 de 2015 “Por el cual se
adoptan medidas para permitir el ejercicio de ciertas actividades sin cumplir
con la obligación de definir la situación militar y se hace un exención al pago
de la cuota de compensación militar”
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., veintiocho
(28) de octubre de dos mil quince (2015)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en
especial la prevista en el artículo 241, numeral 7º, de la Constitución
Política, y cumplidos todos los requisitos y trámite establecidos en el Decreto
2067 de 1991, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
acatamiento a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución
Política y en la Ley 137 de 1994, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de
la República, en nombre del Gobierno Nacional, remitió a esta Corporación, el 8
de septiembre de 2015, copia auténtica del Decreto 1774 de 2015, “Por el
cual se adoptan medidas para permitir el ejercicio de ciertas actividades sin
cumplir con la obligación de definir la situación militar y se hace un exención
al pago de la cuota de compensación militar”, expedido el día anterior,
dentro del marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
declarado en parte del territorio nacional mediante el Decreto 1770 de 2015.
II.
TEXTO DEL DECRETO OBJETO DE REVISIÓN
A
continuación se transcribe el decreto objeto de revisión de conformidad con su
publicación en el Diario Oficial No. 49.628 del 7 de septiembre de 2015.
“DECRETO 1774 DE 2015
(septiembre 7)
MINISTERIO DEFENSA
NACIONAL
Por el cual
se adoptan medidas para permitir el ejercicio de ciertas actividades sin
cumplir con la obligación de definir la situación militar y se hace un (sic)
exención al pago de la cuota de compensación militar.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio
de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, la Ley 137 de
1994 y en desarrollo del Decreto número 1770 de 2015, y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo 215 de
la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con la
firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos a los
previstos en los artículos 212 y 213 de
la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan
grave calamidad pública, podrá declarar el estado de emergencia.
Que según la misma norma constitucional,
una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos
los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que mediante Decreto número 1770 de
2015 fue declarado el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica con
ocasión de la situación humanitaria que se viene presentado en la frontera
colombo-venezolana, con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de
sus efectos.
Que en dicho Decreto se señaló que “dadas las múltiples consecuencias que se derivan de la necesidad de
definir la situación militar, resulta necesario adoptar medidas que permitan
establecer excepciones a dicho régimen en beneficio de las personas que hayan
ingresado al país a raíz de la crisis fronteriza”.
Que según el artículo 10 de
la Ley 48 de 1993, todos los varones colombianos entre los 18 y los 50 años
tienen la obligación de definir su situación militar, lo cual puede ocurrir
mediante la prestación personal del servicio militar o con el pago de la cuota
de compensación militar, según los artículos 27 y 28 de la misma ley.
Que según información del Registro Único
de Damnificados de la Unidad Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres
(UNGRD), un número cercano a los tres mil hombres entre los 17 y los 50 años
han ingresado al país como consecuencia de la crisis con Venezuela, entre los
cuales muchos podrían estar obligados a tener que definir su situación militar
o estar próximos a tener que hacerlo.
Que según la misma Ley la definición de
la situación militar tiene incidencia, entre otros, en: i) la posibilidad de
ser objeto de sanción o compulsión para prestar el servicio militar (artículo 14); ii) el pago de la cuota de
compensación militar (artículo 22);
iii) la celebración de contratos con entidades públicas (artículo 36, literal a); iv) el ingreso a la
carrera administrativa (artículo 36,
literal b); v) la toma de posesión de cargos públicos (artículo 36, literal c);
vi) la vinculación laboral y la posibilidad de que las empresas que contraten
sin el cumplimiento del requisito sean sancionadas (artículo 37); y vii) la posibilidad de
vincularse a organismos docentes de enseñanza superior o técnica (artículo 41).
Que las anteriores situaciones afectan
la posibilidad de que personas deportadas, repatriadas, expulsadas o que hayan
retornado al país a raíz de la crisis fronteriza, así como sus familias, puedan
desarrollar un proyecto de vida y generar ingresos económicos.
Que es necesario adoptar medidas con
rango de ley que eliminen de forma general las barreras que impone la necesidad
de tener definida la situación militar para el ejercicio de actividades que
puedan contribuir a solventar la situación de vulnerabilidad en la que se
encuentra el referido grupo poblacional, sin perjuicio de la obligación de
tener que definir su situación militar.
Que el artículo 28 de
la Ley 48 de 1993, consagra las causales en las que se está exento de prestar
el servicio militar, con la obligación de inscribirse y de pagar cuota de
compensación militar.
Que la situación de vulnerabilidad de
las personas que han ingresado al país de forma (sic) a raíz de la crisis fronteriza
con Venezuela, se vería igualmente agravada si se les exigiera el pago de la
cuota de compensación militar, el de las sanciones contemplada en el literal a)
del artículo 42 de la Ley 48 de 1993 y del costo de la
expedición de la tarjeta de reservista, por lo que también es necesario crear
exenciones en dichos casos.
Que de conformidad con el artículo 1° de la Ley 1184 de 2008, “La Cuota de Compensación Militar, es una contribución ciudadana,
especial, pecuniaria e individual que debe pagar al Tesoro Nacional el inscrito
que no ingrese a filas y sea clasificado, según lo previsto en la Ley 48  de 1993 o normas que
la modifiquen o adicionen”.
Que el artículo 6° de
la misma Ley consagra los casos en los que se está exento del pago de la cuota
de compensación militar, cuyo sustento jurídico se deriva de que “benefician a personas
que se encuentran en situación desaventajada ya sea en razón de: (i) su
vulnerabilidad socioeconómica; (ii) presentar limitaciones físicas, síquicas o
neurosensoriales de carácter grave, incapacitante y permanente; (iii) su
condición indígena” (sentencia C-586 de 2014).
Que en la misma sentencia la Corte
reconoció que “en definitiva, el goce efectivo de los derechos
al trabajo (artículo 25 CP), a elegir profesión u oficio (artículo 26 CP), a acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos (artículo 40 numeral 7 CP) y a la
educación (artículo 67 CP), queda en entredicho para quienes carecen de recursos económicos
para sufragar el pago de la cuota de compensación militar”.
Que dada la naturaleza tributaria en la
modalidad de contribución especial de la cuota de compensación militar, es
necesario adoptar medidas para eximir del pago de esta obligación a quienes
hayan ingresado al país en condición de deportados, repatriados, expulsados o
que hayan retornado a raíz de la crisis fronteriza, y que se encuentren en los
registros que para tal efecto adopten las autoridades competentes.
Que la Corte Constitucional en sentencia
C-804 de 2001, explicó que “Las exenciones son instrumentos a través de los cuales el legislador
determina el alcance y contenido del tributo, ya sea por razones de política
fiscal o extrafiscal, teniendo en cuenta cualidades especiales del sujeto
gravado o determinadas actividades económicas que se busca fomentar. Por
esencia, el término exención implica un trato diferente respecto de un grupo de
sujetos, ya que este conjunto de individuos que ab initio se encuentra obligado
a contribuir son sustraídos del ámbito del impuesto”.
Que al referirse al pago de la cuota
compensación militar, en sentencia C-804 de
2001, la Corte Constitucional indicó que el establecimiento de eximentes en el
pago de dicho tributo para personas de escasos recursos favorecía la aplicación
del principio de la equidad vertical, “puesto que alivian la
carga de quienes se encuentran en condiciones económicas desventajosas, al
punto que el pago de la contribución puede afectar su capacidad para la
satisfacción de sus necesidades básicas frente a quienes están en condiciones
de soportar una carga tributaria más pesada en razón de su situación económica”,
circunstancia que se predica del grupo poblacional de colombianos que hayan
ingresado o ingresen al país a raíz de la crisis fronteriza con Venezuela y que
se encuentren obligados a definir su situación militar o se encuentren próximos
a tener que hacerlo.
Que a partir de lo anterior, dentro de
las medidas que deberán ser adoptadas para normalizar la situación de
vulnerabilidad de las personas que han ingresado al país a causa de la crisis
fronteriza, se encuentra la creación de una exención tributaria respecto del
pago de la cuota de compensación militar, de la sanción contemplada en el
literal a) del artículo 42 de la Ley 48 de 1993 y del costo de
expedición de la tarjeta de reservista.
Que según han reportado los distintos
medios de comunicación y las entidades competentes, dadas las condiciones
estrepitosas en las que las personas han ingresado al país a raíz de la crisis
fronteriza, se ha detectado que muchos han abandonado o extraviado sus
documentos, entre ellos la tarjeta de reservista, la cual, según el artículo 30 de
la Ley 48 de 1993, “es el documento con el que se comprueba
haber definido la situación militar”, cuyo costo se encuentra definido
en el artículo 9o de la Ley 1184 de 2008.
Que con la finalidad de mitigar los
efectos que la pérdida de este documento puede traer para los damnificados de
la crisis fronteriza, es necesario adoptar medidas que garanticen la expedición
de su duplicado.
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. CAMPO DE APLICACIÓN. Para determinar los beneficiarios de las medidas
adoptadas en el presente decreto se tendrán en cuenta las bases de datos de
deportados, repatriados, expulsados o que hayan retornado al país a raíz de la
crisis fronteriza con Venezuela, que para tal efecto adopten las autoridades
competentes.
ARTÍCULO 2o. ELIMINACIÓN DEL REQUISITO DE TENER
DEFINIDA LA SITUACIÓN MILITAR O DE PRESENTACIÓN DE LA TARJETA DE RESERVISTA. Durante el tiempo que dure el estado de emergencia,
elimínase el requisito de tener definida la situación militar o de presentación
de la tarjeta de reservista para las personas señaladas en el artículo 1° del presente Decreto, en especial
respecto de los casos consagrados en los siguientes artículos de la Ley 48 de
1993 y las disposiciones que los adicionen, sustituyan o modifiquen: 14 en lo que tiene que ver con la
posibilidad de ser compelido; 36 literales a), b) y c); 37; y 41 literal
h). Lo anterior sin perjuicio de la obligación de tener que definir la situación
militar.
ARTÍCULO 3o. EXENCIÓN DEL PAGO DE CUOTA DE
COMPENSACIÓN MILITAR, DE LA SANCIÓN POR NO INSCRIPCIÓN Y DE LA EXPEDICIÓN DE LA
TARJETA DE RESERVISTA. Quedan exentos del pago de la cuota de compensación militar, de la
sanción señalada en el literal a) del artículo 42 de
la Ley 48 de 1993 y del costo de la expedición de la tarjeta de reservista,
quienes además de cumplir la condición del artículo 1° del presente decreto, hayan sido
eximidos del ingreso a filas y sean mayores de edad hasta los cincuenta (50)
años o cumplan la mayoría de edad durante el estado de emergencia.
PARÁGRAFO 1o. Los beneficios consagrados en el presente artículo no
serán extensivos a las personas que previo a la declaratoria del estado de
emergencia ya hubieren sido inscritos, ni tampoco a quienes se inscriban
durante el periodo de emergencia e incumplan con las obligaciones contempladas
en la Ley 48 de 1993, ni aquellas que la
modifiquen, adicionen o sustituyan.
PARÁGRAFO 2o. Las autoridades del Servicio de Reclutamiento y
Movilización dispondrán lo necesario para que las personas beneficiadas con
esta medida puedan hacer el trámite de forma presencial en las instalaciones
militares habilitadas para ello en la zona fronteriza o en su actual lugar de
residencia.
ARTÍCULO 4o. ENTREGA DE DUPLICADO DE LA TARJETA DE
RESERVISTA. En el evento en el que las personas calificadas como beneficiarias de
las medidas adoptadas en el presente decreto, en los términos señalados en el
artículo 1°, hayan extraviado su
tarjeta de reservista, se les deberá entregar su duplicado sin ningún costo.
ARTÍCULO 5o. El presente decreto rige a partir de la fecha de su
publicación.
Publíquese, comuníquese y
cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 7
de septiembre de 2015.
JUAN
MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro del Interior,
JUAN
FERNANDO CRISTO BUSTOS.
El Ministro del Interior,
encargado de las funciones del
Despacho de la Ministra
de Relaciones Exteriores,
JUAN
FERNANDO CRISTO BUSTOS.
El Ministro de Hacienda y
Crédito Público,
MAURICIO
CÁRDENAS SANTAMARÍA.
El Ministro de Justicia y
del Derecho,
YESID
REYES ALVARADO.
El Ministro de Defensa
Nacional,
LUIS
CARLOS VILLEGAS ECHEVERRI.
El Ministro de Agricultura
y Desarrollo Rural,
AURELIO
IRAGORRI VALENCIA.
El Ministro de Salud y
Protección Social,
ALEJANDRO
GAVIRIA URIBE.
El Ministro de Trabajo,
LUIS
EDUARDO GARZÓN.
El Ministro de Minas y
Energía,
TOMÁS
GONZÁLEZ ESTRADA.
La Ministra de Comercio,
Industria y Turismo,
CECILIA
ÁLVAREZ-CORREA GLEN.
La Ministra de Educación
Nacional,
GINA
PARODY D'ECHEONA.
El Ministro de Ambiente y
Desarrollo Sostenible,
GABRIEL
VALLEJO LÓPEZ.
El Ministro de Vivienda,
Ciudad y Territorio,
LUIS
FELIPE HENAO CARDONA.
El Ministro de Tecnologías
de la Información y las Comunicaciones,
DAVID
LUNA SÁNCHEZ.
La Ministra de Transporte,
NATALIA
ABELLO VIVES.
La Ministra de Cultura,
MARIANA
GARCÉS CÓRDOBA”
III. TRÁMITE
Mediante auto del 22 de septiembre de 2015, el Magistrado
sustanciador asumió el conocimiento del proceso de la referencia, ordenó la
fijación del mismo en la Secretaría de la Corte, para permitir la participación
ciudadana, y dio traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera
el concepto de rigor.
IV.
INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS
Dentro del
término de fijación en lista, y atendiendo a la comunicación librada por la
Secretaría General de esta corporación, se recibieron los siguientes escritos:
4.1. De la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
Esta dependencia
solicitó a la Corte declarar exequible el Decreto Legislativo 1774 de 2015, por
superar, en su concepto, los aspectos formales y materiales que comprende el
control que corresponde cumplir a esta Corte.
Esta interviniente
comenzó por recordar los alcances y límites de los poderes que el Presidente
puede ejercer durante los estados de excepción y las características del
control de constitucionalidad aplicable a los decretos expedidos en desarrollo
de tales facultades, dentro del marco de las normas constitucionales, la Ley
137 de 1994, Estatutaria sobre la materia y los tratados internacionales
pertinentes[1].
Seguidamente se
refirió a los requisitos formales aplicables a estos decretos, y explicó cómo
el Decreto 1774 de 2015 los cumple en su totalidad, entre ellos el de haber
sido expedido en desarrollo de las facultades del estado de emergencia[2],
dentro del tiempo de duración del mismo[3],
contar con una adecuada motivación, y estar firmado por el Presidente de la
República y todos sus ministros.
En cuanto a los
requisitos de fondo, señaló que también se cumplen a cabalidad, pues las
medidas que a través de este decreto se adoptan responden de manera efectiva a
uno de los principales problemas reseñados en el Decreto 1770 de 2015, como son
las dificultades que la población repatriada de Venezuela enfrentaría,
principalmente en lo atinente a su inserción laboral, como resultado de los
deberes relacionados con la definición de la situación militar, las
restricciones derivadas del incumplimiento de tales deberes, así como las
sanciones que podrían afrontar quienes no hubieren adelantado esos trámites o
los empleadores que los vinculen en tales condiciones, lo que a su turno
agravaría la situación social y humanitaria en los municipios de la zona de
frontera. Explicó detalladamente que en tales circunstancias, el Decreto 1774
de 2014 cuya constitucionalidad se analiza, llena adecuadamente los criterios
requeridos por la legislación estatutaria pertinente y por la jurisprudencia de
este tribunal.
En esta línea, y
después de transcribir el contenido de este decreto, observó que el mismo
supera sin dificultades: el juicio de conexidad, pues el problema
que se busca conjurar fue expresamente mencionado en los considerandos del
Decreto 1770 de 2015 como uno de aquellos que urgía solucionar, mediante la
declaratoria del estado de emergencia económica y social; el juicio de
finalidad, pues las medidas adoptadas están directamente enfocadas a
superar tal situación; el juicio de necesidad, pues tal como se
explicó en la motivación de ambos decretos, para la inserción laboral de los
ciudadanos deportados y repatriados y para la generación de ingresos en
beneficio de sus familias, resulta necesario remover las barreras relacionadas
con la definición de la situación militar y el incumplimiento de tal obligación
por parte de muchos de los varones retornados[4];
el juicio de proporcionalidad, pues la gravedad de los problemas
que se busca solucionar con la declaratoria del estado de emergencia y el
volumen de personas afectadas por ellos, así como el beneficio que con estas
medidas obtendrán, justifican con creces su adopción; y el juicio de
incompatibilidad, pues los deberes, consecuencias y sanciones
relacionados con  la definición de la situación militar, que frente al caso
concreto se erigen en barreras para la generación de empleos para los varones
retornados de Venezuela en las circunstancias ya conocidas, se derivan de la
existencia de disposiciones legales claramente identificadas, cuya aplicación
para el caso concreto puede ser evitada a través de las medidas adoptadas
dentro del marco del estado de emergencia económica y social.
4.2. Del
Ministerio de Defensa Nacional
Este Ministerio
intervino por conducto de su Director de Asuntos Legales, quien previo un
extenso análisis de la jurisprudencia de esta corporación y de los tratados
internacionales aplicables al ejercicio de las facultades de estados de
excepción por parte del Presidente de la República, defendió la
constitucionalidad del Decreto 1774 de 2015, siguiendo la misma línea de
argumentación empleada por la representante de la Presidencia de la República.
En efecto,
señaló que en el presente caso se reúnen los requisitos tanto formales como de
fondo, necesarios para declarar la exequibilidad del decreto ahora sometido a
control automático. En relación con los segundos, indicó que el Decreto 1774 de
2015 cumple plenamente los requisitos de conexidad, finalidad, necesidad y
proporcionalidad, en sustento de lo cual realizó amplias citas de las
disposiciones que lo integran, así como de diversas decisiones de esta
corporación en torno a la naturaleza de la cuota de compensación militar y a
las circunstancias en que los ciudadanos pueden, según la Constitución, ser
eximidos de su pago.
4.3. Del
Ministerio del Trabajo
Este Ministerio
intervino a través del Director de su Oficina Asesora Jurídica, igualmente para
solicitar que se declare exequible el Decreto 1774 de 2015.
Después de
rememorar la naturaleza de las estados de excepción, y la de las facultades que
dentro de él se reconocen al Presidente de la República, señaló que este
decreto se encuadra claramente dentro de los objetivos planteados en aquel por
el cual se declaró el estado de emergencia en los municipios de la zona de
frontera, así como en las acciones emprendidas por ese Ministerio para
contribuir a aliviar la problemática social y humanitaria que ellos afrontan.
De manera
específica se refirió a la situación de los hombres entre 17 y 50 años de edad que
hacen parte del grupo de deportados y/o personas retornadas, que, de
conformidad con las normas vigentes, particularmente, la Ley 48 de 1993,
deberían definir su situación militar para poder aspirar a un empleo formal,
así como las dificultades y costos económicos que ello representa para quienes
se encuentran en tal situación. Así las cosas, y vista la contribución que la
parcial flexibilización de estos requisitos puede tener en la efectiva posibilidad
de reinserción laboral de los retornados, concluye que la norma analizada se
ajusta a los objetivos del estado de emergencia vigente en los municipios de
frontera y debe ser declarada exequible.
V.
INTERVENCIÓN DE ENTIDADES PRIVADAS
Con posterioridad
al vencimiento de la fijación en lista, presentaron sendos escritos, así mismo
avalando la exequibilidad de este decreto, la Central Unitaria de Trabajadores
de Colombia y la Federación Colombiana de Municipios.
La primera de
estas organizaciones respaldó su pedido en un extenso estudio del derecho a la
igualdad y el test de proporcionalidad, así como de las medidas que conforme ha
enseñado esta Corte, deben implementarse a favor de las personas desplazadas, a
partir de lo cual concluyó que, no solo resultan válidas las medidas adoptadas
por el Decreto 1774 de 2015, sino que éste debe ser declarado condicionalmente
exequible, en el entendido de que también beneficien a otros varones entre 17 y
50 años que sin haber residido en Venezuela y sido deportados, demuestren haber
residido en la zona de frontera tan gravemente afectada por los problemas
sociales derivados de la deportación masiva y del también masivo retorno
voluntario de antiguos inmigrantes.
Por su parte, la
Federación Colombiana de Municipios destacó que en razón a las graves
circunstancias que viven las familias retornadas y la importancia de que sus
miembros productivos puedan conseguir un empleo digno, no podría hablarse de
discriminación al no ofrecerse beneficios semejantes a los establecidos en este
decreto a las demás personas, varones de esas mismas edades, que no atraviesen
por esas particulares circunstancias, pues es evidente que se trata de
situaciones notoriamente diferentes.
VI. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante
concepto Nº 05981 presentado ante la Secretaría General de esta corporación el
13 de octubre de 2015, el Procurador General solicitó a la Corte declarar la
exequibilidad del Decreto 1774 de 2015.
Después de
transcribir en su integridad el texto del decreto examinado, y de recordar los
parámetros conforme a los cuales debe adelantarse su control de
constitucionalidad, el Procurador comenzó por señalar que aquél cumple a
cabalidad con los requisitos formales que resultan aplicables, como son el
haberse expedido en ejercicio de las facultades propias del estado de excepción
y dentro del término de su vigencia, la debida motivación, y la firma del
Presidente y de todos sus ministros.
Seguidamente, y
tomando como punto de partida las consideraciones vertidas por esta Corte en la
sentencia C-218 de 2011, la vista fiscal recuerda que las medidas que se
adopten durante los estados de excepción deben estar directa y exclusivamente
encaminadas a solucionar los problemas que dieron lugar a tal declaratoria,
para lo cual deben superar los juicios de conexidad, finalidad, necesidad,
proporcionalidad e incompatibilidad, los que, en su concepto, se cumplen con
suficiencia en el presente caso.
Para arribar a
esta conclusión, el Procurador General examinó con detalle cada una de las
disposiciones que integran el Decreto 1774 de 2015, encontrando que, en efecto:
i) las medidas adoptadas buscan responder a uno de los principales problemas
reseñados al momento de declarar el estado de emergencia económica y social,
mediante el Decreto 1770 de 2015; ii) tales medidas resultan adecuadas para
afrontar el problema que afecta a muchos de los retornados, consistente en la
dificultad o imposibilidad de acceder a un empleo, por el hecho de no haber
cumplido las obligaciones relacionadas con la definición de la situación
militar, o tener pendientes sanciones relacionadas con el incumplimiento de
tales deberes; iii) la efectiva solución de este problema resulta útil para
ayudar a aliviar la situación de crisis social y humanitaria que se vive en los
municipios de la frontera entre Colombia y Venezuela a raíz del masivo regreso
de un numeroso grupo de ciudadanos colombianos que residían en el país vecino,
muchos de los cuales fueron deportados o expulsados, y otros decidieron regresar
al país, de manera más o menos voluntaria; iv) el decreto no afecta ni extingue
la obligación de definir la situación militar, puesto que únicamente pretende
facilitar la reinserción laboral de las personas afectadas, que en otras
circunstancias podría verse entorpecida por la existencia de estos deberes y de
las sanciones por su incumplimiento, pero deja en claro que ello opera “sin
perjuicio de la obligación de tener que definir la situación militar”; v)
el decreto acotó debidamente la población beneficiaria de tales medidas, de tal
manera que no exista peligro de aprovechamiento de las ventajas en él
establecidas por parte de personas que no se encuentren en la situación de
emergencia que se pretende afrontar.
A partir de las
anteriores consideraciones, el Procurador General concluyó solicitando a la
Corte que declare la exequibilidad de este decreto.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para decidir sobre la exequibilidad de los
decretos dictados en desarrollo de las facultades propias de los estados de
excepción, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 215 (parágrafo) y
241 numeral 7º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
2. De los
estados de excepción y particularmente del estado de emergencia económica,
social y ecológica
Dado que el
Decreto cuya constitucionalidad se examina fue expedido en ejercicio de
facultades excepcionales, más concretamente dentro del marco de los llamados
estados de excepción, resulta pertinente, antes de emprender su análisis,
recordar los supuestos que determinan y delimitan el ejercicio de tales
facultades.
Los estados de
excepción son un concepto genérico que engloba las distintas respuestas
institucionales previstas por la Constitución frente a todas aquellas
situaciones en las que los Gobiernos, ante la apremiante necesidad de afrontar
problemas sociales, económicos, de convivencia ciudadana o de otro tipo, tanto
graves como sobrevinientes, advierten además la insuficiencia de los mecanismos
de los que, de ordinario, ellos disponen para cumplir sus responsabilidades.
Por esa razón, los llamados estados de excepción usualmente suponen la suspensión
o modificación de alguna parte de la normatividad fundamental del Estado, y la
activación de poderes o facultades que de ordinario no existen, todo ello
dentro de los límites trazados de antemano por la propia Constitución, la que,
además, suele prever el ejercicio de controles o contrapesos, así mismo
extraordinarios, para prevenir los excesos, abusos o desafueros que de otro
modo podrían presentarse, so pretexto de la necesidad de corregir los graves
problemas acaecidos.
En el caso
colombiano, esta institución suele asociarse con la antigua figura del estado
de sitio, prevista desde la Constitución de 1886, que desde entonces fue
frecuentemente aplicada, y que se caracterizaba por la posibilidad de que el
Gobierno ejerciera función legislativa mediante la expedición de decretos con
fuerza de ley, con la capacidad de suspender las normas legales vigentes que de
alguna forma estorbaran o impidieran la solución de los problemas sobrevenidos,
lo que además solía traer consigo la posibilidad de limitar, en mayor o menor
medida, algunos de los derechos ciudadanos. Sin embargo, más de 80 años
después, dentro de la reforma constitucional de 1968, y precisamente ante el
rutinario y excesivo uso de aquella figura frente a todo tipo de situaciones,
lo que usualmente aparejaba la ya referida restricción de los derechos
ciudadanos, se creó como una posibilidad diferenciada, el mecanismo del estado
de emergencia, fuente de la norma cuya constitucionalidad ahora se analiza,
sujeto a reglas específicas, entre ellas la vigencia no limitada de los
decretos con fuerza de ley que para afrontar la situación se expidieran. La
misma reforma introdujo también el control automático de constitucionalidad de
los decretos dictados al amparo de una y otra figura, que desde 1945 procedía
solo previa demanda ciudadana, y desde 1960 por solicitud mayoritaria del
Congreso.
Posteriormente,
la Constitución de 1991 estableció, precisamente bajo la genérica denominación
de estados de excepción, tres distintas y posibles especies, los estados
de guerra exterior (artículo 212), conmoción interior (213) y emergencia
económica, social y ecológica (215), al tiempo que creó controles y
restricciones adicionales al uso de estas figuras, cuya recurrente y en veces
ineficaz utilización, ha sido históricamente considerada como una de las
principales razones del desprestigio y progresivo decaimiento de la anterior
Constitución. Algunos de los cambios más importantes tuvieron que ver con el
señalamiento de lapsos máximos de duración de estas situaciones y con la
necesidad de que se dictara una ley estatutaria que precisara el alcance de las
facultades del Gobierno Nacional frente a cada una de esas hipótesis,
requerimiento que se cumplió poco tiempo después con la expedición de la Ley
137 de 1994. Estas nuevas restricciones reafirman que se trata de potestades
estrictamente regladas, que deben ejercerse con claro sentido de finalidad, y
solo en la medida que resulte indispensable para contribuir a la solución de la
crisis que dio lugar a declarar el estado excepcional.
De otra parte,
es necesario destacar que a través del ejercicio del control automático de
constitucionalidad sobre todos los decretos dictados en tales situaciones, esta
corporación ha contribuido también al mejor acotamiento y uso responsable de
tales facultades. Uno de los principales cambios frente al control antes
ejercido por la Corte Suprema de Justicia consistió en la decisión de conocer
de fondo sobre el decreto por el cual el Gobierno Nacional declara los estados
de excepción[5],
que hasta entonces solo era objeto de control formal, al considerar que el juez
constitucional no debía inmiscuirse en decisiones que por su carácter político
solo correspondía tomar al Presidente de la República.
En desarrollo de
esta nueva línea jurisprudencial, y particularmente durante los primeros años
de vigencia de la nueva Constitución, esta Corte declaró inexequibles varios
estados de excepción decretados por el Gobierno Nacional, al considerar que no
concurrían las razones que el texto superior exige para adoptar tal
determinación[6],
escenario en el cual han devenido inexequibles la totalidad de las medidas
adoptadas en desarrollo de tales facultades. En el mediano plazo, ello ha
conducido a un uso más cuidadoso y menos frecuente de los estados de excepción
por parte del Gobierno Nacional.
Además de ello,
la Constitución prevé también la posibilidad de que el Congreso ejerza, de
diversas maneras, un activo control político frente al ejercicio de estas
facultades. Para ello, los artículos 214 y 215 superiores advierten de manera
expresa que la declaratoria de los estados de excepción en modo alguno afecta
el normal funcionamiento de los distintos poderes y órganos del Estado, y
particularmente del Congreso de la República. Más allá de esto, en los tres
casos, la Constitución ordena que si al momento de declararse el estado de
excepción, el Congreso no se encontrare en sesiones ordinarias, se reúna en
forma inmediata con el específico objetivo de examinar las medidas adoptadas, y
en general, el uso que el Gobierno hubiere hecho de estas facultades. Por
último, la carta política es expresa en señalar que el Congreso podrá en todo
tiempo derogar o modificar las medidas adoptadas mediante las facultades de los
estados de excepción, lo que resulta particularmente relevante en el caso de
los estados de emergencia, en los que las normas adoptadas tienen vigencia
indefinida en el tiempo.
3. Criterios
y parámetros de control constitucional de los decretos expedidos durante los
estados de excepción
A partir de los
elementos que vienen de reseñarse, el control automático de constitucionalidad
atribuido a esta corporación, se ejerce con estricta sujeción a los preceptos
superiores, estatutarios y de los tratados internacionales que resulten
relevantes. Desde sus inicios, esta corporación ha sido celosa y exigente en
esta materia, al considerar el carácter excepcional de estas facultades, el
riesgo de restricción de los derechos ciudadanos o de cualquier otra
extralimitación que ellas comportan, y la necesidad de diferenciar plenamente
la función asignada a cada uno de los órganos constituidos. Este control
incluye el estudio de los aspectos puramente formales, relativos a la
expedición de cada decreto, así como el análisis de su materia o contenido
específico, el cual no podrá contrariar el contenido de la Constitución, ni el
de las demás disposiciones aplicables.
Procede a
continuación la Sala a recapitular tales criterios, así como a determinar si el
Decreto 1774 de 2015 se ajusta a ellos:
3.1.
Requisitos de forma
De conformidad
con la jurisprudencia constitucional, los decretos de estados de excepción
deben cumplir cuatro distintos requisitos de forma, a saber:
3.1.1. Que el
decreto que se examina haya sido dictado en desarrollo del decreto que declara
el estado de excepción, y en uso de las facultades en él conferidas: este
criterio se cumple sin dificultad, pues el Decreto 1774 de 2015 se expidió en
desarrollo del Decreto 1770 de la misma anualidad y, expresamente, en ejercicio
de las referidas facultades. De otra parte, la conexidad temática entre tales
decretos es totalmente clara, pues el primero aborda y busca remediar una de
las problemáticas planteadas en sus considerandos por el segundo, que, como se
sabe, es la relativa al obstáculo que las obligaciones atinentes a la
definición de la situación militar suponen para la nueva vinculación laboral de
las personas retornadas.
3.1.2. Que el
mismo decreto haya sido dictado dentro del término señalado por el decreto que
declaró el estado de excepción: este requisito se llena también, por cuanto el
Decreto 1770 de 2015 precisó que el estado de emergencia tendría una duración
de treinta (30) días calendario, el que teniendo en cuenta su fecha de
expedición, duraría hasta el 6 de octubre de 2015. Por su parte, el Decreto
1774 que ahora se analiza se expidió el 7 de septiembre del presente año, esto
es, el mismo día en que se declaró el estado de emergencia económica, social y
ecológica, y, por ende, dentro del término en él establecido.
3.1.3. Que el
decreto de que se trata lleve las firmas del Presidente de la República y de
todos sus ministros, elemento que también concurre en este caso, pues en el
referido decreto se observa la totalidad de las firmas requeridas, en el caso
del Ministerio de Relaciones Exteriores, la de quien se encontraba a cargo de
ese despacho, en razón a la comisión que se encontraba cumpliendo su titular.
3.1.4. Que el
decreto legislativo haya sido debidamente motivado, criterio que aparece
igualmente cumplido, pues el Decreto 1774 de 2015 expone en veinte
considerandos los hechos que constituyen el problema que se busca solucionar,
la forma en que la vigencia de ciertas normas legales agudiza el referido
problema, y algunas de las consideraciones por las cuales, en concepto del
Gobierno, resultarían válidas las medidas en él contenidas.
Así las cosas,
encuentra la Sala que se llenan sin dificultad los requisitos de carácter
formal de cuyo cumplimiento depende la exequibilidad del Decreto 1774 de 2015.
3.1.5. Antes de
proseguir, debe mencionarse además que mediante la sentencia   C-670 del 28 de
octubre de 2015, este tribunal declaró la exequibilidad del Decreto 1770 de
2015, por el cual se declaró el estado de emergencia económica, social y
ecológica, en desarrollo del cual se expidió el decreto que ahora se revisa. En
tal medida, al haberse encontrado conformes a la Constitución las facultades
con base en las cuales se expidió el Decreto 1774 de la misma fecha, puede la
Corte proceder a adelantar el estudio de fondo en torno al contenido de este
decreto.
3.2.
Elementos materiales o de fondo
3.2.1. Como
primero y esencial criterio de validez constitucional de los decretos dictados
en ejercicio de las facultades excepcionales, es evidentemente necesario que su
contenido no infrinja en modo alguno las disposiciones del texto superior, ni
aquellas otras a las que por extensión se atribuye jerarquía equivalente, o
constituyen también parámetro de constitucionalidad aplicable, como son para el
caso las normas de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y los tratados
internacionales aplicables al tema de los estados de excepción.
En segundo
término, de manera precisa exige la Constitución que todas las medidas
adoptadas se enfoquen, de manera exclusiva, en la solución del(los) problema(s)
que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y a prevenir la
extensión de sus efectos. Siendo esta la razón que justifica el uso de los
referidos poderes extraordinarios, es entonces indispensable que todas las
medidas que en desarrollo de ellos se expidan, apunten, de manera específica, a
esta finalidad.
En tal
perspectiva, además de no existir oposición entre su contenido y la preceptiva
constitucional, y de no desconocerse ninguno de los derechos intangibles
listados en al artículo 4º de la Ley 137 de 1994, a partir de los criterios
planteados por esta última norma, en particular en sus artículos 9º a 14, la
jurisprudencia de esta corporación ha señalado que el contenido del decreto
debe superar varios juicios o pruebas, a partir de las cuales se demuestra o
acredita esa directa y exclusiva relación con los problemas que se busca
superar, concretamente los de conexidad, finalidad, necesidad, proporcionalidad
y motivación de incompatibilidad, además del criterio de no discriminación.
3.2.2. Con el
propósito de aplicar los indicados criterios, debe entonces examinarse el
contenido del Decreto que en este caso estudia la Corte, el cual consta de
cinco artículos, incluyendo el último, relativo a su vigencia, los cuales están
precedidos de veinte considerandos justificativos de las medidas adoptadas.
Esas cuatro disposiciones versan sobre los siguientes temas:
Campo de
aplicación (art. 1º), que para efectos de determinar los beneficiarios de las
medidas contenidas en este decreto remite a “las bases de datos de
deportados, repatriados, expulsados o que hayan retornado al país de la crisis
fronteriza con Venezuela, que para tal efecto adopten las autoridades
competentes”.
Eliminación del
requisito de tener definida la situación militar o de presentación de la
tarjeta de reservista (art. 2º), beneficio que se establece en favor de las
personas señaladas en el artículo anterior, y que regirá únicamente por “el
tiempo que dure el estado de emergencia”. Esta regla implica, para tales
casos, excepción a los mandatos contenidos en varias disposiciones de la Ley 48
de 1993, que el mismo decreto identifica.
Exención del
pago de la cuota de compensación militar, de la sanción por no inscripción y
del costo de expedición de la tarjeta de reservista (art. 3º), también como
excepción a lo establecido en la Ley 48 de 1993. En este caso la población
beneficiaria serán las personas incluidas en las bases de datos a que alude el
artículo 1º que hayan sido excluidas del ingreso a filas y que sean mayores de dieciocho
años pero menores de cincuenta, edad en que conforme a lo previsto en la misma
ley, cesa la obligación militar de los varones colombianos. Este artículo tiene
además dos parágrafos aclaratorios, uno sobre personas que no tendrán derecho a
gozar de este beneficio y otro sobre la obligación que las autoridades de
reclutamiento tendrán de facilitar el desarrollo de estos trámites en las
instalaciones militares existentes en el lugar de residencia del interesado,
aun cuando éste ya no fuere la zona fronteriza con Venezuela, sino algún otro
lugar del país, al haber migrado internamente después de su regreso.
Entrega gratuita
de un duplicado de la tarjeta de reservista (art. 4º), beneficio que aplica
para las personas definidas en los términos del artículo 1º de este decreto que
habiendo obtenido en el pasado este documento, lo hubieren extraviado.
Así las cosas,
el contenido de este decreto puede sintetizarse como sigue: se establecen tres
distintos beneficios en favor de los ciudadanos colombianos, varones mayores de
18 años y menores de 50 que hubieren regresado al país procedentes de Venezuela
en desarrollo de la situación descrita en el Decreto 1770 de 2015, cuyos
nombres hayan sido registrados en las bases de datos a que se refiere el
artículo 1º de este decreto. Esos beneficios son: i) la exención, por el tiempo
que dure el estado de emergencia, de la obligación de demostrar el cumplimiento
del deber de definir la situación militar así como de la necesidad de presentar
la tarjeta de reservista; ii) la exención del pago de la cuota de compensación
militar, de la sanción por no inscripción y del costo de expedición de la
referida tarjeta, y iii) el derecho a la expedición gratuita de un duplicado de
la tarjeta de reservista expedida en el pasado y que se hubiere extraviado.
3.2.3. Revisados
tales contenidos, y en aplicación del primer criterio de validez constitucional
a que atrás se hizo referencia, esto es, la eventual contrariedad entre las
medidas del estado de emergencia y una o más normas superiores específicas, de
manera general, observa la Sala que no existe tal oposición, pues ninguna de
sus disposiciones desconoce o vulnera, de manera directa, preceptos de tal
naturaleza. Sin embargo, a efectos de ratificar esta conclusión, la Corte
encuentra oportuno hacer expresa referencia a la relación existente entre tales
mandatos y el artículo 216 de la carta, que da expreso fundamento
constitucional a las obligaciones de las que en este caso se exime a los
ciudadanos retornados.
El deber de
definir la situación militar, y la necesidad de demostrar el cumplimiento de
tal deber mediante la presentación de la tarjeta de reservista derivan
directamente del contenido del artículo 216 de la Constitución Política, cuyo
segundo inciso establece que “Todos los colombianos están obligados a tomar
las armas cuando las necesidades públicas lo exijan para defender la
independencia nacional y las instituciones públicas”. Dentro de la misma
norma, el siguiente inciso (tercero) precisa también que “La ley determinará
las condiciones que en todo tiempo eximen del servicio militar y las
prerrogativas por la prestación del mismo”.
Así las cosas,
existe un deber específico, en cabeza de los ciudadanos colombianos, en el
sentido de participar, mediante la figura del servicio militar obligatorio, o
con posterioridad a ello bajo otras reglas y criterios, en las acciones propias
de las Fuerzas Armadas de la República, que según establece el subsiguiente
artículo 217 tienen como finalidad primordial “la defensa de la soberanía,
la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden
constitucional”. Sin embargo, la propia Constitución previó la posibilidad
de establecer excepciones a esta regla, bajo la condición de que ellas fueran
desarrolladas por la ley.
Con el propósito
de regular estos temas se expidió la Ley 48 de 1993, que establece en detalle
las condiciones para la prestación del servicio militar obligatorio, incluyendo
la obligación de definir la situación militar, el momento en que ello debe
hacerse y los mecanismos y formalidades aplicables, y en desarrollo de lo
expresamente previsto en la norma superior antes transcrita, las situaciones y
circunstancias que eximen de ese deber. Esta ley desarrolló también la llamada
cuota de compensación militar y estableció las reglas que determinan quiénes
están obligados a su pago y quiénes estarán exentos. Años después, la Ley 1184
de 2008 reguló de manera más detallada lo concerniente a la cuota de
compensación militar y estableció las reglas para su liquidación.
Ahora bien, dado
que la misma norma superior defiere a la ley la regulación de estos temas,
incluyendo el señalamiento de eventuales excepciones al deber de integrarse a
las Fuerzas Armadas establecido en la Constitución, se entiende que las medidas
adoptadas durante los distintos estados de excepción, que ostentan esa misma
jerarquía normativa, podrían también, dentro del marco aplicable a cada uno de
ellos, modificar las reglas que al respecto hubiere trazado el legislador. En
esa medida, en lo que atañe apenas a la posibilidad de abordar este tema,
resulta válido que las normas del estado de emergencia declarado mediante el
Decreto 1770 de 2015, hubieren introducido modificaciones y/o excepciones a los
contenidos desarrollados por ley.
3.2.4. En
segundo lugar, constata la Corte que ninguna de las disposiciones que integran
este decreto implica vulneración de alguno de los derechos intangibles listados
en el artículo 4º de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y en el artículo 27 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, como son, entre otros, el derecho a
la vida y la integridad personal, el derecho a no ser sometido a desaparición
forzada, a torturas, o a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica, la prohibición de la
esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos, la prohibición de las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación, la libertad de conciencia,
la libertad de religión, el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal, el derecho a elegir y ser elegido, el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia, los derechos del niño, a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado, el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas civiles, o el derecho al habeas corpus.
Antes bien,
resalta la Corte que, lejos de limitar alguno de esos derechos, las
disposiciones de este decreto eximen a las personas retornadas de varios
deberes que, de ordinario, pesan sobre la generalidad de los ciudadanos, con el
propósito de facilitarles el ejercicio de otros derechos que, según aparece,
sería posiblemente estorbado por las particulares circunstancias que ellos
afrontan, principalmente el derecho al trabajo en todas sus distintas
modalidades, pero también otros, como el derecho a la educación, al libre
desarrollo de la personalidad o la posibilidad de generar ingresos y de brindar
protección a sus familias. En esta medida, no existe objeción a este respecto
frente al contenido del decreto que se examina.
3.2.5. Ahora
bien, en cuanto a la evaluación de los criterios que conforme a lo previsto en
la ley estatutaria y la jurisprudencia de esta corporación, deben observar las
normas o disposiciones que conforman estos decretos, esta Sala Plena considera:
Como primera
medida, se supera, sin lugar a dudas, el llamado juicio de conexidad,
según el cual las medidas adoptadas solo podrán considerarse válidas en cuanto
apunten, de manera exclusiva, a la solución de los problemas cuya ocurrencia
justificó la declaratoria del estado de excepción. Encuentra la Corte que este
criterio concurre con total certitud en este caso, pues el tema de la
definición de la situación militar de los varones de edades entre 17 y 50 años
fue expresamente mencionado como uno de los factores problemáticos que
dificultarían la reinserción laboral de las personas retornadas[7], y que junto
con otros hechos y circunstancias, debería ser afrontado como parte de las
soluciones que el Estado colombiano ofrecería ante la situación relacionada con
las deportaciones y el retorno forzoso de un alto número de ciudadanos
previamente residentes en Venezuela. Así las cosas, dado que el Decreto 1774 de
2015 y la totalidad de las disposiciones que lo integran tienen por único
objeto ofrecer alternativas de solución a esta específica problemática, estima
la Sala que se encuentra debidamente acreditado ese criterio de conexidad.
En sentido
semejante, constata la Corte que el decreto examinado aprueba también el
llamado juicio de finalidad, pues las medidas en él contenidas
tienen como único propósito el de contribuir a la solución de un específico
aspecto, entre aquellos que componen la situación fáctica que dio lugar a la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica. Al
examinar su contenido, resulta evidente que ninguna de estas disposiciones
persigue algún otro propósito distinto al indicado. Por esta razón, observa la
Corte que se llena, también sin dificultad, este segundo criterio.
En tercer lugar,
concurre también el llamado juicio de necesidad, a través del
cual se acredita la urgencia o apremio que en su momento existía por adoptar
las medidas que el decreto establece, como mecanismo de solución a uno o más de
los problemas que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así
como la imposibilidad de lograr el mismo objetivo con medidas diferentes y, en
lo posible, menos gravosas que las acordadas. En este caso, el indicado
criterio de necesidad se encuentra satisfecho por cuanto, según se explica en
los considerandos del referido Decreto 1774 de 2015, existe un conjunto de
disposiciones legales[8]
cuya aplicación frente a las personas afectadas por la situación que ameritó la
declaratoria de emergencia, crea dificultades adicionales para su pronta
ubicación laboral, una de las soluciones que se busca ofrecer a las personas
retornadas, y que en tal medida se constituye en uno de los objetivos que deben
alcanzarse con el desarrollo de este estado de excepción. Por estas razones,
para la Corte es claro que las provisiones adoptadas a través del decreto
examinado pueden catalogarse como necesarias, por lo cual se satisface el
indicado criterio.
En lo atinente
al juicio de proporcionalidad, este se relaciona con el correcto
balance que pueda lograrse entre la gravedad de los problemas que con las
medidas de excepción se pretende solucionar, los logros o ventajas que de
manera global se alcanzan con su expedición, y los costos, sacrificios o
dificultades que por efecto de ellas se generen o asuman.
En el presente
caso, también aparece claro que las acciones adoptadas superan este criterio,
pues los beneficios que se ofrecen a un importante número de ciudadanos[9]
que atraviesan graves dificultades a raíz de su forzado retorno, son de gran
magnitud e importancia en cuanto facilitan su inserción laboral y la generación
de ingresos propios, ventajas sin duda mayores a los costos o sacrificios que
la sociedad asume al implementar las medidas contenidas en este decreto. Por su
parte, esos costos consisten, principalmente, en un menor ingreso tributario
por concepto de las cuotas de compensación dejadas de cancelar y en el costo no
recuperado de expedición de los duplicados de las tarjetas de reservista, sumas
cuya asunción, según observa la Sala, no supone un grave detrimento al erario
público[10],
menos aún al considerar que su recaudo era por demás improbable, al tratarse de
ciudadanos que de tiempo atrás residían fuera del país, y que precisamente por
esa razón, no habían atendido estas obligaciones. Así las cosas, considera la
Corte que existe proporcionalidad en las medidas adoptadas, a partir de la
comparación entre los beneficios y los costos que ellas generan.
De igual manera,
considera la Sala que las disposiciones del Decreto 1774 de 2015 aprueban
también el llamado juicio de motivación de incompatibilidad, pues,
de manera reiterada, éste explica, en su parte considerativa, que la vigencia
de determinadas normas legales, contenidas en la Ley 48 de 1993, crea
dificultades para el logro de los objetivos que se pretenden alcanzar en
beneficio de las personas y familias retornadas, en cuanto la necesidad de
presentar la tarjeta de reservista, la que, a su turno, acredita el
cumplimiento de la obligación de definir la situación militar, implica para
tales personas un importante obstáculo para el ejercicio de algunos de sus
derechos, y más específicamente del derecho al trabajo.
Así, se observa
que el referido Decreto 1774 de 2015 contiene una clara motivación de
incompatibilidad, que además la Corte encuentra plausible, en cuanto
ciertamente, la vigencia de los aludidos requisitos, derivada a su vez de la
vigencia de las normas legales referidas en la motivación de este decreto, crea
una dificultad que puede ser removida mediante el uso de las facultades propias
del estado de emergencia económica.
Por último, a
partir del minucioso estudio de las disposiciones que integran el Decreto 1774
de 2015, esta corporación encuentra que su contenido acata lo previsto en el
artículo 14 de la Ley 137 de 1994 pues no resulta discriminatorio,
pues aun cuando el mismo establece beneficios que solo aprovecharán a un
pequeño grupo de ciudadanos, mientras en relación con los demás se mantienen
vigentes todas las exigencias contenidas en la Ley 48 de 1993 y las
consecuencias de su eventual incumplimiento, existen razones válidas que
justifican esa diferencia de trato, el que por ende, no puede ser considerado
como de carácter discriminatorio.
En efecto, los
beneficios que establece el Decreto 1774 de 2015 implican la existencia de un
trato diferenciado entre el conjunto de personas retornadas, que en las
condiciones establecidas en esta norma gozarán de los ya referidos beneficios,
y los demás ciudadanos colombianos, varones entre los 18 y los 50 años, quienes
no tendrán derecho a ellos, y en consecuencia deberán cumplir en su integridad
los deberes y obligaciones establecidos en las Leyes 48 de 1993 y 1184 de 2008
y demás normas pertinentes, y en caso de no hacerlo, afrontarán las
correspondientes sanciones. Empero, para la Corte resulta evidente que existen
razones que así lo justifican.
Ello es así por
cuanto, como se explicó brevemente en el punto 3.2.3 anterior, la obligación de
definir la situación militar, así como la de eventualmente tener que prestar el
servicio militar, o en lugar de ello, la de pagar a favor del Estado la cuota
de compensación militar, y en todos los casos la de demostrar tales hechos,
tienen un sólido fundamento constitucional, que avala su existencia, y por lo
mismo, respalda que solo en circunstancias de verdadera excepción, sea un grupo
de ciudadanos eximido de ellas. Así, resulta claramente justificada la vigencia
de estos deberes en condiciones de normalidad, como las que, en principio,
viven todos los ciudadanos varones, en las edades ya indicadas, distintos a
quienes con ocasión de la eventualidad descrita por estos decretos, retornaron
a Colombia en difíciles circunstancias y requieren con urgencia reorganizar su
vida y emprender actividades productivas. Existe entonces una diferencia en el
terreno fáctico, que justifica también el trato normativo diferenciado.
De otra parte, y
como también se anotó, la misma Constitución Política, después de establecer
tales deberes, contempló la posibilidad de que algunas personas fueran eximidas
de ellos por causa justificada, y defirió al legislador la competencia para
evaluar y establecer los supuestos en los que tal exención sería posible. A
partir de ello, al regular en la forma en que el legislador lo consideró
oportuno, los temas relativos al servicio militar y las actividades de
reclutamiento y movilización, la Ley 48 de 1993 desarrolló en su Título III
(artículos 27 a 29) los casos y situaciones que en todo momento, o solo en
tiempos de paz, eximen de la prestación de ese servicio o dan lugar a
aplazamiento, mientras que la Ley 1184 de 2008 previó en su artículo 6° los
casos en que no habrá lugar al pago de la cuota de compensación militar. Varias
de estas hipótesis, que como las previstas en el Decreto 1774 de 2015
constituyen situaciones de trato desigual, han sido estudiadas por este
tribunal, encontrándolas plenamente ajustadas a la Constitución, salvo en
algunos casos en los que se declaró la inexequibilidad o el condicionamiento de
unos apartes, al hallar situaciones igualmente justificadas a las previstas,
que el legislador omitió considerar al elaborar el texto legal[11].
Por lo demás,
como ya se dijo, resulta válido que el Gobierno Nacional, que durante los
estados de excepción asume en forma así mismo excepcional y temporal el rol de
legislador, pueda modificar, ampliar o restringir tal catálogo de situaciones,
en cuanto lo considere útil y necesario, como parte de las medidas con las que
pretende afrontar la situación excepcional sobrevenida.
Finalmente, es
claro que los beneficios establecidos en el Decreto 1774 de 2015 se aplican a
todas las personas que se encuentren en las hipótesis previstas en sus
disposiciones, los cuales de ninguna manera resultan discriminatorios, pues
simplemente apuntan a garantizar la protección que se prodiga al grupo
poblacional a quienes van dirigidos, esto es, las personas que se encontraren
en las especiales situaciones de apremio descritas en los considerandos de este
decreto, como consecuencia de su precipitado retorno desde el territorio
venezolano.
De otra parte,
es así mismo notorio que todas las personas que se encuentren en tal situación
podrán acceder a los beneficios descritos, sin ningún tipo de discriminación
por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión,
opinión política o filosófica, con la obvia precisión de que, en cuanto las
obligaciones que resultan exceptuadas por las normas de este decreto se predican
únicamente de los varones de nacionalidad colombiana, los beneficios otorgados
aprovecharán también solo a ellos, sin que por tal motivo pueda tampoco
hablarse de discriminación contra las demás personas.
4. Conclusión
Una vez
examinado el Decreto 1774 de 2015, tanto en sus aspectos formales como en
cuanto a su contenido, encuentra la Corte que en todo sentido se ajusta a las
exigencias constitucionales propias del estado de emergencia económica, social
y ecológica, marco dentro del cual fue expedido. Por tal razón este tribunal lo
declarará exequible.
VIII.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el Decreto 1774 de 2015 “Por el cual se adoptan medidas para permitir el
ejercicio de ciertas actividades sin cumplir con la obligación de definir la
situación militar y se hace un exención al pago de la cuota de compensación
militar”.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidente
MYRIAM
ÁVILA ROLDÁN
Magistrada
(E)
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]  Citó de manera particular las sentencias C-146 de 2009 y C-218 de
2011.
[2]  Declarado mediante Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015.
[3]  Los treinta días siguientes a su expedición.
[4]  Esta interviniente anexó información provista por la Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, fechada el 30 de septiembre
de 2015, acerca del número de personas retornadas hasta esa fecha, así como del
volumen de quienes se han beneficiado de las medidas contenidas en este
decreto.
[5] La Corte adopta por primera vez esta línea jurisprudencial mediante
la sentencia C-004 de 1992 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), poco después la
reitera en las sentencias C-447 y C-556 del mismo año, y de allí en adelante la
aplica de manera invariable en los años subsiguientes.
[6] Cfr. en este sentido, entre otras, las sentencias C-300 de 1994 (M.
P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-466 de 1995 (M. P. Carlos Gaviria Díaz), C-122
de 1997 (Ms. Ps. Eduardo Cifuentes Muñoz y Antonio Barrera Carbonell), y más
recientemente, C-070 de 2009 (Ms. Ps. Humberto Antonio Sierra Porto y Clara
Elena Reales Gutiérrez).
[7] Ver el punto d. del segundo gran punto, denominado Presupuesto
Valorativo y de Necesidad, incluido en los considerandos del Decreto
1770 de 2015, por el cual se declaró el estado de emergencia económica, social
y ecológica en varios municipios fronterizos con la República de Venezuela.
[8] Contenidas principalmente en las Leyes 48 de 1993 y 1184 de 2008.
[9]  Aproximadamente 3000 hombres, muchos de ellos cabezas de familia y
con responsabilidades parentales.
[10] Conforme a las reglas establecidas en el artículo 1º de la Ley 1184
de 2008, en caso de que todos los hombres retornados hicieran uso de estos
beneficios, el costo total para el erario público ascendería a aproximadamente
1159 millones de pesos.
[11] Ver a este respecto, entre otras, las
sentencias C-058 de 1994 (M. P. Alejandro Martínez Caballero), C-478 de 1999  (M.
P.  Martha  Victoria  Sáchica  Méndez),  C-755  de  2008  (M. P.  Nilson  Pinilla
Pinilla),  C-728  de  2009 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y C-586 de
2014 y C-600 de 2015 (en estas dos M. P. María Victoria Calle Correa).