C-783-01
Sentencia C-709/01
Sentencia C-783/01
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Medidas en
enajenación de propiedad accionaria estatal
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Alegación
nulidad de contrato de acciones de entidades estatales
COSA JUZGADA
RELATIVA Y SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Distinción
Referencia:
expediente D-3355
Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 14 y 15 (parciales) de la ley 226 de 1995
Actor: Miguel
Hernando González Rodríguez
Magistrado ponente:
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C.,
veinticinco (25) de julio de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Miguel Hernando González
Rodríguez demandó parcialmente los artículos 14 y 15 de la Ley 226 de 1995 “Por
la cual se desarrolla el artículo 60 de la Constitución Política en cuanto a la
enajenación de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su
democratización y se dictan otras disposiciones”. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMA
DEMANDADA.
A continuación, se
transcriben los artículos 14 y 15 de la ley 226 de 1995 y se subrayan los
apartes acusados.
Ley 226 de 1995
(Diciembre 20)
Por la cual se desarrolla el artículo 60
de la Constitución Política en cuanto a la enajenación de la propiedad
accionaria estatal, se toman medidas para su democratización y se dictan otros
disposiciones.
(…)
“Artículo 14. -El
programa de enajenación que para cada caso expida el Gobierno dispondrá las
medidas correspondientes para evitar conductas que atenten contra los
principios generales de esta ley. Estas medidas podrán incluir la limitación
de la negociabilidad de acciones, a los destinatarios de condiciones
especiales, hasta por dos (2) años a partir de la fecha de la enajenación; en
caso de producirse la enajenación de dichas acciones antes de dicho plazo se
impondrán multas graduales de acuerdo con el tiempo transcurrido entre la
adquisición de las acciones y el momento de enajenación, dichas sanciones se
plasmarán en el programa de enajenación.
Sin perjuicio de
las disposiciones penales que les sean aplicables, si en cualquier momento se
determina que la adquisición se realizó en contravención a esas disposiciones o
a las que la reglamenten para cada caso en particular sobre el beneficiario o
adquirente real, el negocio será ineficaz.
Sin perjuicio de
las limitaciones que se puedan imponer a los destinatarios de condiciones
especiales, los cargos del nivel directivo de la entidad en el proceso de
privatización, sólo podrán adquirir acciones por un valor máximo de cinco (5)
veces su remuneración anual.”
“Artículo 15.- La
nulidad absoluta de los contratos de compraventa de acciones de entidades
estatales sólo podrá ser alegada por las partes o por el Ministerio Público.
La nulidad relativa sólo la podrá alegar aquél en cuyo favor está establecida.
En caso de
ineficacia o de declaratoria de nulidad de los contratos de compraventa de
acciones, sólo habrá lugar a la restitución de las acciones cuando el órgano
público veedor así lo solicite. En todo caso, no habrá lugar a obtener la
restitución de acciones que se encuentren en poder de terceros de buena fe.
Cuando no haya lugar a la restitución sólo podrá haber lugar a las reparaciones
pecuniarias correspondientes. Estas disposiciones, por ser de carácter
procedimental, son de aplicación inmediata”.
III. LA DEMANDA.
El actor considera
que el legislador no puede otorgar al Gobierno la posibilidad de establecer
restricciones o limitaciones a la negociabilidad de acciones, porque ello no
corresponde a una correcta interpretación del artículo 60 de la Constitución.
Advierte que si bien es cierto que la Carta permite fijar condiciones
especiales para el acceso y la democratización de la propiedad, no es dable
inferir la facultad de limitación a los derechos de goce y disposición de un
derecho como la propiedad.
Según su parecer, el
artículo 14 de la ley 226 de 1995 hace una interpretación errónea de la
Constitución al establecer una supuesta limitación a la propiedad mediante
restricciones injustificadas a los derechos de sus titulares.
Para el demandante,
el inciso 1º del artículo 15 acusado desconoce el artículo 229 Superior, toda
vez que legislador no puede condicionar la titularidad de la acción de nulidad
absoluta, so pena de vulnerar los derechos al debido proceso y al acceso a la
justicia.  Indica lo siguiente:
“Ante la
presencia de un acto desprovisto de toda eficacia jurídica, por causa de un
vicio que lo afecta de manera total y que por ende le consume su existencia
jurídica, no es justificable que el legislador imponga una restricción de tal
talante, ya que con ello no sólo afecta los intereses legítimos de terceros,
sino que permite que un acto espúreo se oculte bajo el manto de la legalidad,
máxime cuando el contrato viciado recae sobre un derecho que como el de la
propiedad merece una especial protección”.
En cuanto tiene que
ver con el segundo inciso del artículo 15 de la ley 226 de 1995, el actor lo
considera violatorio del derecho a la igualdad, en tanto permite solicitar la
restitución de acciones únicamente a una de las partes, esto es, al Ministerio
Público. Así mismo, concluye que la actividad del juez se ve menoscabada puesto
que se le impide ordenar las restituciones mutuas como consecuencia de una
eventual nulidad.
Finalmente, el
demandante solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de las normas
acusadas con efectos retroactivos a la sentencia, pues, en su sentir, la
segunda década de los años 90 fue prolífica en los procesos de privatización,
pero con ello se causó un detrimento al sector solidario.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El ciudadano Juan
Fernando Romero Tobón, actuando en representación del Ministerio de Hacienda,
interviene en el proceso en los siguientes términos:
En primer lugar,
considera que existe cosa juzgada absoluta, toda vez que la Corte
Constitucional, en sentencia C-343 de 1996 declaró exequible el artículo 15 de
la ley 226 de 1995, salvo las expresiones “sólo”, de la primera parte de su
primer inciso; “sólo” y “cuando el órgano público veedor así lo solicite”, de
la primera parte del segundo inciso, y “por ser de carácter procedimental”, de
su inciso tercero, las cuales fueron declaradas inexequibles.
De otro lado, indica
que también existe cosa juzgada absoluta frente al artículo 14 de la ley 226 de
1995, puesto que en la Sentencia C-383 de 1996, la Corte declaró exequible el
inciso primero del artículo 14 citado, en el entendido de que las medidas que
puede adoptar el Gobierno en virtud de ellas son de carácter puramente
administrativo. En consecuencia, solicita a la Corte proferir un fallo
inhibitorio. No obstante lo anterior, el representante del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público expone otros argumentos adicionales en los que
analiza el fondo del asunto.
Con relación al
artículo 15 acusado, el interviniente señala que en virtud de la sentencia
C-343 de 1996, los terceros interesados pueden solicitar la nulidad absoluta
del proceso y el juez tiene amplias facultades para determinar los efectos de
la nulidad y la ineficacia.
Continúa su análisis
destacando los principios de la democratización efectiva de la propiedad
accionaria a la luz del artículo 60 de la Constitución que, en su concepto,
están orientados a impedir su concentración y a potenciar la redistribución del
ingreso. Para ello, considera de primer orden el ofrecimiento de condiciones
especiales a los trabajadores y a las organizaciones solidarias que por su
especial condición tienen experiencia y conocimiento del funcionamiento de la
empresa, lo cual fue atribuido al legislador por el propio constituyente. Sobre
este punto concluye que el proceso de democratización de la propiedad no es
aislado sino que se enmarca dentro de toda una serie de principios que
desarrollan la figura del Estado Social de Derecho, tal y como fue debatido en
el Congreso de la República.
Analiza seguidamente
el principio de protección al patrimonio público en el proceso de venta de la
propiedad accionaria del Estado y la importancia de fijar condiciones reales y
óptimas a ciertos sectores que se vinculen, asegurando además que el cambio de
titularidad no afecte la continuidad en la prestación del servicio. Indica lo
siguiente:
“En síntesis, el
proceso de enajenación accionaria (que sin temor podríamos llamar de
democratización de la propiedad estatal) está enmarcado por los principios de
democracia económica (in genere y por la determinación de un grupo especial),
la protección al patrimonio público, la continuidad en el servicio, el carácter
estratégico del servicio y la definición legal del procedimiento”.
(…) “En el
contexto de un proceso de democratización, resulta totalmente desacertado
premitir inversiones temporales cuyo objetivo este signado por un
enriquecimiento rápido desvaneciéndose el propósito empresarial por el que
propugna la Constitución, morigerando las relaciones entre capital y trabajo”.
Finalmente, el
interviniente resalta que el propósito de la ley no es otro que asegurar un
cambio trascendental de la estructura económica, acompañado de una
transformación en la actitud y en la mentalidad de los actores que participan
en él, e incentivando en el trabajador un espíritu empresarial en su condición
de gestor.
2. Intervención
del Ministerio de Desarrollo Económico
El ciudadano Carlos
Eduardo Serna Barbosa interviene en representación del Ministerio de Desarrollo
Económico y solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-384 de
1996 que declaró exequible el inciso primero del artículo 14 de la ley 226 de
1995, y a lo dispuesto en la Sentencia C-343 de 1996 que declaró exequible el
artículo 15 de la misma ley, con excepción de las expresiones "sólo",
de la primera parte de su primer inciso; "sólo" y "cuando el
órgano público vendedor así lo solicite", de la primera parte de su
segundo inciso, y "por ser de carácter procedimental", de su inciso
tercero, las cuales fueron declaradas inexequibles.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación Edgardo Maya Villazón, mediante concepto No. 2474,
solicita a la Corte declarar exequibles las expresiones acusadas del artículo
14 de la ley 226 de 1995. Con relación al artículo 15 de la ley, solicita estarse
a lo resuelto en la sentencia C-343 de 1996, en la cual se declaró la
inexequibilidad de las expresiones “sólo” correspondiente al inciso primero y
“cuando el órgano público veedor así lo solicite” del inciso segundo.
La Vista Fiscal
considera que el artículo 60 de la Constitución tiene un principio
democratizador que establece pautas para que el legislador adopte las medidas
tendientes a evitar la concentración de la riqueza en manos de unos pocos y,
especialmente, busca que la propiedad accionaria del Estado que sea objeto de
venta se ofrezca en forma preferente y efectiva a los trabajadores y al sector
solidario. Por lo anterior, estima que el legislador está facultado para
imponer límites que hagan efectivo el ideal del Constituyente, lo cual se desarrolla
en la ley 226 de 1995, especialmente en los artículos acusados.
El Ministerio
Público considera que para impedir prácticas monopolísticas o de testaferrato,
la prohibición contemplada para los destinatarios de las condiciones
especiales, en el sentido de impedirse la venta inmediata de las acciones que
adquieran al Estado, se ajusta al mandato del artículo 60 Superior. Advierte
que la restricción prevista en el artículo 14 acusado (imposibilidad de
negociar las acciones durante dos años) es más que razonable y proporcional a
los fines perseguidos.
De otro lado, el
Procurador explica que la Corte se pronunció con relación al artículo 15 de la
ley 226 de 1995 mediante la Sentencia 343 de 1996, declarándose inexequibles
algunos apartes que dejan sin sustento el cargo expuesto en esta demanda, por
cuanto hoy los terceros con interés pueden participar en los procesos que por
nulidad se instauren en contra de la venta de acciones de las empresas del
Estado. Observa que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
por lo que solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia
anteriormente citada.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1. Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad de la norma acusada, ya que se trata de una demanda
ciudadana en contra de una norma que hace parte de una ley de la República.
Existencia de
Cosa Juzgada Constitucional.
2. Esta Corporación
ya tuvo oportunidad de analizar la constitucionalidad de las normas acusadas
habiendo operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Así, en la
Sentencia C-384 de 1996[1],
la Corte resolvió lo siguiente:
“Primero.- Declárase
EXEQUIBLE el inciso 1º del artículo 14 de la Ley 226 de 1995, en el entendido
de que las medidas que puede adoptar el Gobierno en virtud de ellas son de
carácter puramente administrativo”.
Y en cuanto tiene
que ver con la segunda disposición acusada también existe cosa juzgada
constitucional, aun cuando se condicionó la exequibilidad de la norma. En la
Sentencia C-343 de 1996[2],
la Corte resolvió:
“Primero.-
Declárase EXEQUIBLE el artículo 15 de la Ley 226 de 1995, con excepción de las
expresiones "sólo", de la primera parte de su primer inciso;
"sólo" y "cuando el órgano público vendedor así lo
solicite", de la primera parte de su segundo inciso, y "por ser de
carácter procedimental", de su inciso tercero, las cuales se declaran
INEXEQUIBLES.
Es entendido que
la nulidad absoluta de los contratos previstos en la norma que se declara
exequible también podrá ser alegada por quien tenga un interés legítimo, que
hubiere participado en el proceso de enajenación, o hubiere sufrido lesión o
perjuicio dentro del mismo por violación de la normatividad constitucional
aplicable.
En los aludidos
términos se condiciona la exequibilidad declarada.”
Si bien la Corte
condicionó la constitucionalidad del artículo 15 de la ley 226 de 1995, esto
es, recurrió a una decisión interpretativa para excluir del ordenamiento
ciertas interpretaciones inconstitucionales, ello no significa que el alcance
de la cosa juzgada haya sido limitado. Es preciso reiterar la diferencia entre
una sentencia condicionada, y una donde la cosa juzgada es relativa, explicado
por la Corte en los siguientes términos:
“Es necesario
distinguir entre las sentencias de cosa juzgada relativa y las sentencias de
constitucionalidad condicionada. Así, la limitación de la cosa juzgada tiene
que ver con la posibilidad de que una disposición que ya fue analizada por la
Corte, pueda o no ser estudiada en el futuro. Por ende, existe cosa juzgada
relativa cuando la disposición es declarada exequible pero, por diversas
razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del actor, y autoriza
entonces que la constitucionalidad de esa misma norma pueda ser nuevamente
reexaminada en el futuro. En cambio, la constitucionalidad condicionada
consiste en que la Corte delimita el contenido de la disposición acusada para,
en desarrollo del principio de conservación del derecho, poder preservarla en
el ordenamiento. Así, la sentencia condicionada puede  señalar que sólo son
válidas algunas interpretaciones de la misma, estableciéndose de esta manera
cuáles sentidos de la disposición acusada se mantienen dentro del ordenamiento
jurídico y cuales no son legítimos constitucionalmente. Pero si la Corte no
limita el alcance de la cosa juzgada, entonces ese pronunciamiento material de
constitucionalidad condicionada tiene efectos jurídicos definitivos y erga
omnes”. [3]
Ahora bien, un
análisis de las sentencias C-343 de 1996 y C-384 de 1996, lleva a la conclusión
que la Corte no limitó el alcance de la cosa juzgada, por lo que deberá estarse
a lo resuelto en las mencionadas providencias.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. ESTARSE A LO RESUELTO  en la Sentencia
C-384 de 1996, que declaró EXEQUIBLE el inciso 1º del artículo 14 de la Ley 226
de 1995, en el entendido de que las medidas que puede adoptar el Gobierno en
virtud de ellas son de carácter puramente administrativo.
Segundo. ESTARSE A LO RESUELTO  en la Sentencia
C-343 de 1996, que declaró EXEQUIBLE el artículo 15 de la Ley 226 de 1995, con
excepción de las expresiones "sólo", de la primera parte de su primer
inciso; "sólo" y "cuando el órgano público vendedor así lo
solicite", de la primera parte de su segundo inciso, y "por ser de
carácter procedimental", de su inciso tercero, las cuales se declararon
INEXEQUIBLES.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] MP. José Gregorio Hernández Galindo
[2] MP. José Gregorio Hernández Galindo
[3] Sentencia C-492 de 2000 MP Alejandro
Martínez Caballero. Fundamento 4º.