C-309-17
Sentencia C-309/17
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos formales mínimos
De conformidad con el artículo 2º del Decreto
2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir requisitos
formales mínimos, que se concretan en (i) señalar las normas acusadas y las que
se consideran infringidas; (ii) referirse a la competencia de la Corte para
conocer del acto demandado; (iii) explicar el trámite desconocido en la
expedición del acto, de ser necesario, y (iv) presentar las razones de la violación.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ineptitud de cargos basados en parámetros de
control inexistentes
REGULACION
DEL PLEBISCITO-Normas que constituyen parámetro de control no contemplan el
deber presidencial de incluir el texto de la pregunta que se hace al pueblo en
el informe que se presenta al Congreso
El Presidente debe presentar un informe sobre su
intención política de someter a plebiscito una política pública, pero ninguna
de estas fuentes normativas hace referencia al deber de presentar al Congreso
el texto de la pregunta en cuestión. Eventualmente, la demandante se basa en la
regulación pertinente sobre el referendo, en la que el informe que el
Presidente presenta al Congreso debe incluir el texto sometido a consideración
de los ciudadanos y ciudadanas. Sin embargo, esta exigencia no se evidencia en
el caso del plebiscito, ni la accionante demuestra, a través de una
interpretación sistemática de las normas estatutarias y constitucionales
pertinentes, que deba aplicarse a dicho mecanismo de participación la
regulación del referendo.
DEMANDA
CONTRA FORMULACION DE LA PREGUNTA AL PUEBLO EN UN PLEBISCITO-Debe tomar en
consideración el contexto normativo en que se realiza
Dejar de lado en la formulación del cargo la
existencia de una Ley Estatutaria que es el fundamento normativo del Decreto
1391 de 2016 (objeto de censura); el hecho de que en esa Ley (1806 de 2016) se
definió el Acuerdo celebrado entre el Gobierno Nacional y la guerrilla de las
Farc de la misma manera a como se identifica en la formulación de la pregunta
en el plebiscito de 2 de octubre de 2016; y no tomar en consideración la
existencia de un pronunciamiento definitivo de esta Corporación que, en sede de
control integral de constitucionalidad, no encontró un problema de
inconstitucionalidad  en que el Acuerdo se denominara de esa forma, hace que el
cargo no posee fuerza suficiente para generar un problema de relevancia
constitucional.
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento del requisito de certeza
El cargo según el cual el plebiscito se efectuó
con un acuerdo parcial, pues aún existían aspectos por negociar, así como
asuntos mencionados en comunicados de prensa pero no integrados al Acuerdo
Final […] carece de certeza, pues de acuerdo con información pública,
disponible en portales de Internet igualmente públicos, es un hecho notorio que
el Acuerdo Final sometido a votación del pueblo el 2 de octubre de 2016 se
hallaba disponible en su integridad desde el 26 de agosto de 2016. Es cierto
que las partes indicaron la existencia de problemas en la numeración, pero no
encuentra la Sala comprobado que las negociaciones siguieran en curso. Más aún,
la fuente que cita sobre este punto la demandante no tiene el contenido que
esta le atribuye.
DIVULGACION,
PUBLICACION Y PROMOCION-Diferencias
Conforme a la Ley 1712 de 2014, por medio de la
cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información
Pública Nacional y se dictan otras disposiciones, divulgar o publicar
“significa poner a disposición en una forma de acceso general a los miembros
del público e incluye la impresión, emisión y las formas electrónicas de
difusión”. Mientras que, promocionar o apoyar implica que se muestre el Acuerdo
Final como una decisión política favorable para el destino del Estado y en ese
sentido se busca cumplir el objetivo de un voto ciudadano por el “sí”. Entonces,
es posible diferenciar la finalidad que tiene la divulgación o publicación de
la que cumple la promoción. En las primeras, se busca proteger el derecho a una
información veraz e imparcial, y, con ello, la libertad del elector. En la
segunda tiene el objetivo de lograr el apoyo al plebiscito resaltando las
cualidades favorables del Acuerdo. En consecuencia, el Artículo 5° impone al
Gobierno Nacional la obligación de poner a disposición de la ciudadanía el
contenido íntegro del Acuerdo Final para garantizar el derecho a la información
y la libertad del elector.
PRINCIPIO
DE PUBLICIDAD DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Incidencia en mecanismos de
participación ciudadana
INFORMACION
VERAZ, OBJETIVA, IMPARCIAL Y SUFICIENTE SOBRE EL ASUNTO SOMETIDO A PLEBISCITO-Presupuesto
esencial para el ejercicio del derecho al voto
DEBER
DE INCORPORAR UN CRITERIO DIFERENCIAL EN LA PUBLICACION Y DIVULGACION DE LOS
ACUERDOS-Se requiere para asegurar la participación informada y libre de
pueblos indígenas y personas en situación de discapacidad
OBLIGACION
DE PUBLICACION Y DIVULGACION DEL ACUERDO FINAL CON UN CRITERIO DIFERENCIAL DE
ACCESIBILIDAD-Alcance
PUBLICACION
Y DIVULGACION-Diferencias
La primera [publicación]se refiere al deber del
Gobierno Nacional de publicar, a través de los medios oficiales establecidos
por la Ley (y específicamente por la Estatutaria sobre el plebiscito especial)
la integridad del acuerdo suscrito con las Farc EP […] una vez satisfecha la
publicación del acuerdo, la obligación siguiente [divulgación] radicaba en su
adecuada difusión, transparente y veraz. Esta divulgación, como se puede
constatar en los distintos numerales del artículo 5º de la Ley Estatutaria 1806
de 2016, incluye también la presentación de síntesis informativas sobre los
puntos centrales del Acuerdo, así como el diseño de la citada estrategia de
divulgación con un criterio de diversidad, que ocupa a la Sala en esta
oportunidad. Esta diferencia entre publicación integral y estrategia compleja
de divulgación (que incluye diversos medios de comunicación, idiomas de pueblos
étnicamente diferenciados, y formatos para el acceso al documento por parte de
las personas en situación de discapacidad) permite encontrar el equilibrio
adecuado entre las posiciones de las partes. No basta, desde esta perspectiva,
para cumplir con la obligación constitucional, con traducir el Acuerdo, o una
síntesis de sus puntos principales, a seis lenguas o idiomas de pueblos
étnicamente diferenciados. Pero, sí es posible desarrollar una estrategia
basada en la traducción sucesiva a todos los idiomas del país de, al menos, los
elementos centrales que componen los acuerdos de paz.
Referencia:
Expediente D-11664, D-11675 y D-11687
Actores:
Paola Andrea Holguín (D-11664), Marco Fidel Ramírez Antonio (D-11675) y Paloma
Valencia Laserna y Alfredo Ramos Maya (D-11687)
Demanda
de inconstitucionalidad contra el Decreto 1391 de 2016, “por el cual se
convoca a un plebiscito y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente (e):
HERNÁN CORREA CARDOZO
Bogotá,
D.C., diez (10) de mayo de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
1. La ciudadana Paola Andrea Holguín
Moreno formuló demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad del Decreto
1391 de 2016 “Por el cual se convoca a un plebiscito y se dictan otras
disposiciones”, al considerarlo contrario a los artículos 1, 2, 29 y 104 de
la Constitución Política. Este proceso fue identificado con el radicado D-11664[1].
A su vez, el ciudadano Marco Fidel
Ramírez Antonio ejerció “medio de control de nulidad por
inconstitucionalidad”, previsto en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, contra
la expresión “Paz” contenida en el artículo 1º del mismo Decreto.
La demanda se identifica con el número
de radicación D-11675[2]
y fue presentada inicialmente ante la Sección Quinta del Consejo de Estado, que
mediante auto del 1º de septiembre de 2016[3]
remitió el expediente por competencia a esta Corporación. Según la alta
Corporación:
“[…] Si bien es cierto, en
principio la competencia para conocer de la nulidad por inconstitucionalidad de
los decretos expedidos por el Gobierno Nacional se encuentra en cabeza del
Consejo de Estado, la misma, como ya se dijo, es residual y para el caso específico
de los vicios de procedimiento en la convocatoria o realización de los
plebiscitos la competencia se encuentra atribuida de manera expresa por la
Carta Política a la Corte Constitucional como máxima autoridad a la que se le
confía la guarda de la integridad y supremacía de nuestra carta Política. (…)
Así las cosas, comoquiera que el actor cuestiona la forma en la que se
encuentra redactada la pregunta en la convocatoria a un plebiscito del orden
nacional, que aunque contenida en un decreto dictado por el Gobierno Nacional
–el Decreto 1391 de 2016- el Consejo de Estado no puede asumir su conocimiento
en la medida en que dicho examen recae sobre un posible vicio de procedimiento
en su convocatoria, estudio que concierne a la Corte Constitucional.” (Se destaca).
Igualmente, los ciudadanos Paloma
Valencia Laserna y Alfredo Ramos Maya promovieron “medio de control de
nulidad por inconstitucionalidad”, previsto en el artículo 135 de la Ley
1437 de 2011, contra el artículo 1º (parcial) del mismo Decreto, por
considerarlo contrario a los artículos 1, 2, 3, 40, 95.5, 209, 237.2 y 258 de
la Carta Política; a los artículos 1º y 5º de la Ley 1806 Estatutaria de 2016;
y a los artículos 37 y 38 b) de la Ley Estatutaria 1757 de 2015.
Esta demanda, de radicado D-11687[4],
fue presentada ante la Sección Primera del Consejo de Estado, Corporación que,
a través del auto del 12 de septiembre de 2016, la remitió a la Corte
Constitucional por competencia[5],
al estimar “que el numeral 3º in fine del artículo 241 de la Constitución
encomienda expresamente a la Corte Constitucional el control de
constitucionalidad sobre los plebiscitos del orden nacional. Y señala que en
este evento el control solo podrá ejercerse por razón de los vicios de procedimiento
en la convocatoria o de su realización. En consecuencia, dado que
constitucional y legalmente corresponde al Consejo de Estado conocer de las
acciones de nulidad por inconstitucionalidad que interpongan contra decretos de
carácter general dictados por el Gobierno cuyo conocimiento no pertenezca a la
Corte Constitucional, en el sub examine no se activa dicha competencia, que al
ser residual queda excluida en virtud de la atribución expresa efectuada al
Supremo Intérprete de la Constitución”.
La Sala Plena decidió, en sesión del 21
de septiembre del 2016, acumular los expedientes y disponer su reparto a este
despacho.
La
Magistrada Sustanciadora admitió las demandas mediante auto del 7 de octubre de
2016 y ordenó comunicar la iniciación del proceso a diversas autoridades
públicas, universidades, instituciones, organizaciones sociales y políticas y
ciudadanos.[6]
Además, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación con el fin de
que rindiera concepto sobre el asunto y fijar en lista el proceso para efectos
de las intervenciones ciudadanas (CP art 242 nums. 1 y 2).
2. El ciudadano Marco Fidel
Ramírez Antonio, accionante en la demanda con radicado D-11675, solicitó que se
“aplique el orden de prelación y de turnos a los expedientes de la
referencia relacionados con el Plebiscito”. Por su parte, la ciudadana
Paola Andrea Holguín Moreno, demandante del expediente con radicado 11664,
requirió a la Corte el retiro de la demanda y la devolución de copias y anexos
del expediente. La solicitud fue rechazada, mediante auto del 7 de octubre de
2016, por ser improcedente. Finalmente, los accionantes Alfredo Ramos Maya y
Paloma Valencia Laserna expresaron su voluntad de retirar la demanda que se
distingue con el número de radicación D-11687.
3. El 20 de octubre de 2016 el
ciudadano Marco Fidel Suárez Ramírez Antonio recusó a la Magistrada Sustanciadora,
por cuanto a su juicio dio declaraciones a los medios de comunicación “que
pueden ser entendidas como una ‘conceptualización sobre la pregunta del
plebiscito’”. La recusación fue interpuesta oportunamente y por quien tenía
legitimación para ello. La Corte Constitucional rechazó unánimemente la recusación
en Sala Plena, por falta de pertinencia.
4. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.
NORMA
DEMANDADA
5. A
continuación, se transcribe el texto completo del Decreto 1391 de 2016, que fue
impugnado en su integridad en la demanda con radicado D-11664. En el texto se destacan con subrayas y negrilla los apartes que fueron
objeto de cuestionamiento en las demandas D-11675 y
D-11687:
“DECRETO 1391 DE 2016
Por el cual se convoca a un plebiscito y
se dictan otras disposiciones
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA
En ejercicio de sus facultades
constitucionales y legales en particular en desarrollo de los artículos 103 de
Constitución Política y el artículo 1 ° de la Ley 1806 de 2016 y
CONSIDERANDO:
Que el artículo 103 de la Constitución Política establece que el plebiscito
es uno de los mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su
soberanía.
Que el artículo 1° de la Ley 1806 de 2016 autoriza al Presidente
de la República, con la firma de todos los ministros, a someter a consideración
del pueblo mediante plebiscito, el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Que en virtud de lo establecido en el artículo 2° de la Ley 1806
de 2016, el Presidente de la República, mediante comunicación del 25 agosto de
2016 con la firma de todos los ministros, informó al Congreso su intención
convocar a un plebiscito para someter a consideración del pueblo el Acuerdo
Final para Terminación del Conflicto y la Construcción una Paz Estable y
Duradera, y fijó el domingo 2 de octubre de 2016 como la fecha en que se
llevará a cabo la votación.
Que el de agosto de 2016, el Congreso de la República se pronunció
sobre el informe del plebiscito y avaló la realización del mismo.
Que el artículo 33 de la Ley 1757 de 2015 establece que dentro de
los 8 días siguientes al concepto de la corporación pública de elección popular
para el plebiscito, el Presidente de la República fijará fecha en la que se
llevará a cabo la jornada de votación del mecanismo de participación ciudadana correspondiente
y adoptará las demás disposiciones necesarias para su ejecución.
DECRETA:
Artículo 1. Convocatoria.- Convocase al pueblo de Colombia
para que el domingo 2 de octubre de 2016, en ejercicio de su soberanía, decida
si apoya o rechaza el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Con este propósito, el pueblo responderá, sí o no, a la siguiente
pregunta: « ¿Apoya usted el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera?»
De conformidad con lo establecido en el numeral 3 del artículo 2º
de la Ley 1806 de 2016, «se entenderá que la ciudadanía aprueba este plebiscito
en caso de que la votación por el sí obtenga una cantidad de votos mayor al 13%
del censo electoral vigente y supere los votos depositados por el no».
Artículo 2. Organización electoral. La organización electoral
garantizará el cumplimiento de los principios de la administración pública y la
participación en condiciones de igualdad, equidad, proporcionalidad e
imparcialidad en los términos que fija la Ley 1806 de 2016 y demás normas
legales pertinentes.
Artículo 3. Campañas. Con sujeción a las normas vigentes, a partir
de la fecha se podrán desarrollar campañas a favor o en contra del plebiscito.
Artículo 4. Acompañante para votar. De conformidad con lo
establecido en el artículo 16 de la Ley 163 de 1994, los ciudadanos que
padezcan limitaciones y dolencias físicas que les impidan valerse por sí
mismos, podrán ejercer el derecho al sufragio acompañados hasta el interior del
cubículo de votación, sin perjuicio del secreto del voto. Así mismo, bajo estos
lineamientos, podrán ejercer el derecho al voto las personas mayores de ochenta
(80) años o quienes padezcan problemas avanzados de visión.
Las autoridades electorales y de policía prestarán toda la
colaboración necesaria y darán prelación en el turno de votación a estas
personas.
Artículo 5. Información de resultados. El día del plebiscito,
mientras tiene lugar el acto de votación, los concesionarios del servicio de
radiodifusión sonora, los espacios de televisión del servicio de televisión
abierta y por suscripción y los contratistas de los canales regionales y
locales, podrán suministrar información sobre el número de personas que
emitieron su voto, señalando la identificación de las correspondientes mesas de
votación, con estricta sujeción a la normas vigentes.
Después del cierre de la votación, los medios de comunicación
citados podrán suministrar información sobre los resultados provenientes de las
autoridades electorales.
Cuando los medios de comunicación difundan datos parciales,
deberán indicar la fuente oficial en los términos de este artículo, el número
de mesas del cual proviene el resultado respectivo, el total de mesas y los
porcentajes correspondientes al resultado que se ha suministrado.
Artículo 6. De las encuestas, sondeos y proyecciones electorales.
Toda encuesta de opinión al ser publicada o difundida tendrá que serlo en su
totalidad y deberá indicar expresamente la persona natural o jurídica que la
realizó y la encomendó, la fuente de su financiación, el tipo y tamaño de la
muestra, el tema o temas concretos a los que se refiere, las preguntas
concretas que se formularon, el área y la fecha o período de tiempo en que se
realizó y el margen de error calculado.
El día de la votación los medios de comunicación no podrán
divulgar proyecciones con fundamento en los datos recibidos, ni difundir
resultados de encuestas sobre la forma como las personas decidieron su voto o
con base en las declaraciones tomadas a los votantes sobre la forma como
piensan votar o han votado el día del plebiscito.
Artículo 7. Información sobre orden público. En materia de orden
público, el día del plebiscito, los medios de comunicación solo transmitirán
las informaciones confirmadas por fuentes oficiales.
Artículo 8. Prelación de mensajes. Desde el viernes 30 de
septiembre hasta el lunes 3 de octubre de 2016, los servicios de
telecomunicaciones darán prelación a los mensajes emitidos por las autoridades
electorales.
Artículo 9. Uso de celulares y otros aparatos en los puestos de
votación. Durante el plebiscito no podrán usarse dentro del puesto de votación,
teléfonos celulares, cámaras fotográficas o de video entre las 8:00 a.m. y las
4:00 p.m., salvo los medios de comunicación debidamente identificados.
Artículo 10. Ley seca. Quedan prohibidos en todo el territorio
nacional la venta y el consumo de bebidas embriagantes desde las seis (6) de la
tarde del día sábado 1° de octubre hasta las seis (6) de la mañana del día
lunes 3 de octubre de 2016.
Las infracciones a lo dispuesto en este artículo serán sancionadas
por los alcaldes, inspectores de policía y comandantes de estación de acuerdo
con lo previsto en los respectivos Códigos de Policía.
Artículo 11. Porte de armas. Las autoridades militares de que
trata el artículo 32 del Decreto Ley 2535 de 1993 adoptarán las medidas
necesarias para la suspensión general de los permisos para el porte de armas en
todo el territorio nacional, desde el viernes 30 de septiembre hasta el
miércoles 5 de octubre de 2016, sin perjuicio de las autorizaciones especiales
que durante estas fechas expidan las mismas.
Parágrafo. Las autoridades militares de que trata este artículo
podrán ampliar este término de conformidad con lo que recomienden los Consejos
Departamentales de Seguridad, para prevenir posibles alteraciones del orden
público.
Artículo 12. Tránsito de vehículos automotores y de transporte
fluvial. Los gobernadores y/o los alcaldes, de conformidad con la recomendación
del respectivo Consejo Departamental o Municipal de Seguridad o en los
correspondientes Comités Territoriales de Orden Público, podrán restringir la
circulación de vehículos automotores, embarcaciones, motocicletas, o de estas
con acompañantes, durante el periodo que se estime conveniente, con el objeto
de prevenir posibles alteraciones del orden público.
Artículo 13. Toque de queda. Los gobernadores o alcaldes de
acuerdo con sus facultades legales, y acorde con la recomendación del Consejo
Departamental o Municipal de Seguridad o de los respectivos Comités
Territoriales de Orden Público, y durante el periodo que se estime conveniente,
podrán decretar el toque de queda con el objeto de prevenir posibles alteraciones
del orden público.
Artículo 14. Comunicación a la Registraduría. Por conducto del
Ministerio del Interior, comuníquese al Registrador Nacional del Estado Civil
la convocatoria al Plebiscito dispuesta en el presente Decreto con el objeto de
que adopte las medidas pertinentes.
Artículo 15. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la
fecha de su publicación.”
III.
LAS DEMANDAS
6. Expediente D-11664.
La demandante considera que la
totalidad del Decreto es violatorio de los artículos 1, 2, 29 y 104 de la
Constitución Política.
En primer lugar, afirma que existen vicios
de procedimiento en la expedición del Decreto. Al respecto, explica que el 29
de agosto de 2016 el Congreso votó y aprobó un informe presentado por el
Presidente de la República, en el que decide convocar al pueblo, mediante un
plebiscito, para la refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto con el grupo guerrillero de las FARC. Según la ciudadana, la
aprobación se dio con violación al “debido proceso constitucional de
creación normativa”, pues el Congreso no conoció previamente la pregunta
que sería consultada a los ciudadanos. Así que, omitió hacer “el respectivo
control que la Ley 1757 de 2015 en sus artículos 20 y 38 le asigna como
función”.
En segundo lugar, manifiesta que el
principio democrático de participación fue quebrantado en la convocatoria al
plebiscito realizada por el Gobierno Nacional, pues “construyó el plebiscito
que quiere que le respondan dejando al pueblo maniatado y sin salida frente a
la posibilidad de manifestarse de una forma clara, transparente y sin presiones
a lo que verdaderamente es el objeto de la consulta ciudadana”.
En tercer lugar, sostiene que la
formulación y contenido de la pregunta sometida a consideración del pueblo no “satisface
los requisitos [establecidos en el] inciso b) del artículo 38 de la Ley
1757 de 2015”, pues la pregunta no fue redactada de forma clara ni en
términos neutrales, sino que busca provocar una respuesta afirmativa; en
contravía a lo ordenado en la sentencia C-379 de 2016,[7]
según la cual la pregunta formulada a los ciudadanos no puede ser manipulada o
dirigida a que se vote en un sentido específico. Ello vulnera la libertad del
elector, por cuanto “[l]a pregunta no puede estar dirigida a si se
apoya o no la paz pues ésta es un derecho fundamental que no puede servir de
cortina para que el pueblo caiga en la trampa de aprobar un Acuerdo entre el
Gobierno y las FARC bajo la adulteración de la pregunta”. Insiste en que el
Congreso de la República “no conoció la pregunta antes de aprobar el informe
del Presidente para convocar el plebiscito, situación que impidió hacer un
control sobre la claridad de la pregunta como lo ordena la ley”.
En particular, la accionante propone que
la inclusión del vocablo “paz” que “es un derecho y un deber de
obligatorio cumplimiento” y la correlativa exclusión de las palabras “gobierno”
y “FARC”, demuestran que la pregunta sometida a plebiscito: (i) no es
específica, pues no se refiere al Acuerdo alcanzado entre el Gobierno y las FARC
en La Habana, (ii) manipula al electorado pues “este Acuerdo solo traerá la
desmovilización de una facción de las FARC, lo que significa que el país tendrá
que enfrentar las amenazas que producen su disidencia, el ELN, las BACRIM, la
delincuencia común y las nuevas violencias que puedan derivarse del Acuerdo
Final”, (iii) “la paz es un derecho y un deber de obligatorio
cumplimiento, por lo tanto sería inconstitucional ir en contra de la paz, que
es como se plantea la pregunta” y (iv) “es necesario separar la palabra
‘paz’ de algo que le es muy diferente como un Acuerdo Final celebrado con un
grupo armado de muchos que existen en el país”.
7. Expediente D-11675.
El ciudadano Marco Fidel Ramírez
Antonio solicita que se declare la inconstitucionalidad de la expresión “paz”,
contenida en el artículo 1º del Decreto 1391 de 2016, porque considera que la
inclusión de ese vocablo en la pregunta “constituye una inducción a los
votantes hacia el sí, puesto que todos los nacionales están en el deber de
trabajar por la paz.”
El accionante indica que, con la
inclusión de la palabra “paz” en la pregunta sometida a aprobación del
pueblo, el Gobierno Nacional “se extralimita de lo ordenado por la sentencia
de constitucionalidad en lo que corresponde a elaborar la pregunta del
plebiscito en forma clara con el fin de evitar que la voluntad del ciudadano
sea manipulada o inducida, con base a que la paz es un derecho fundamental
establecido en el Artículo 22 de la Constitución Política y tal cual como está
redactada la pregunta induce al elector, cuando se hace mención al tema de la
paz”. Desde el punto de vista del accionante, la extralimitación se
evidencia en que: (i) genera confusión porque “trasmite la idea de
que la refrendación popular es sobre el contenido y el alcance del derecho a la
paz”, (ii) “genera una confusión entre divulgar o publicar y promocionar
o apoyar”, en los términos expresados por la Corte Constitucional en la
sentencia C-379 de 2016; y, (iii) “genera confusión e inducción puesto que
la Constitución Política de Colombia es considerada jurisprudencialmente una
‘Constitución para la paz’”.
8. Expediente D-11687.
Los ciudadanos Paloma Valencia Laserna
y Alfredo Ramos Maya consideran que las expresiones subrayadas del artículo 1º
acusado son contrarias a los artículos 1, 2, 3, 40, 95.5, 209, 237.2 y 258 de
la Carta Política, y a los artículos 1º y 5º de la Ley 1806 Estatutaria de 2016
y 37 y 38 b) de la Ley Estatutaria 1757 de 2015.
Manifiestan que el Decreto desconoce
los lineamientos de la Ley 1806 de 2016[8],
en tanto (i) la convocatoria para la refrendación del acuerdo entre el Gobierno
Nacional y las FARC, solo podía realizarse una vez existiera, es decir, hubiese
sido suscrito por las partes de manera íntegra e inmodificable, (ii) los
acuerdos no los firmó el Presidente de la República, en consideración a que los
mismos no han sido refrendados, (iii) tampoco fueron suscritos por los
representantes de las FARC en forma válida, ya que fueron firmados con rúbricas
apócrifas o con sus “alias”, (iv) los acuerdos no están completos ya que
hacen falta los numerales 3.3. y 6.4 así como el anexo X1 que forma parte del
punto 3.1.4.3., aún hay aspectos en negociación, (v) los acuerdos sujetos a
refrendación son parciales y excluyen muchos apartes contenidos en comunicados
de prensa, que no fueron presentados ante el Congreso ni ante la ciudadanía,
como por ejemplo, el mecanismo para la escogencia de la jurisdicción especial
para la paz (comunicado conjunto No. 88) y (vi) los acuerdos parciales no
fueron divulgados en todas las lenguas nativas de las comunidades étnicas que
se asientan en el territorio, solo fueron traducidos a seis idiomas, a saber: Creole,
Ri Palenque, Uitoto, Nasa Yuwe, Namtrik e Ikun, tampoco se encuentran en
lenguaje braille para aquellas personas en situación de discapacidad visual.
En segundo término, señalan que el
Decreto 1391 de 2016 viola la libertad y lealtad que se le deben al elector y
desconoce los parámetros establecidos en la sentencia C-379 de 2016,[9]
debido a la formulación tendenciosa, equívoca e inductiva de la pregunta. En
este sentido, afirman que “el actual mecanismo como está concebido anula la
democracia al violentar manifiestamente el núcleo central del voto”. La
califican como tendenciosa “toda vez que manifiesta parcialidad. Quién vota
SÍ, lo hace por la paz estable y duradera, en tanto que quien vota NO, lo hace
en contra de la paz estable y duradera. No solamente hay una connotación abiertamente
negativa para quien vota NO, sino que además asume –sin que aquello sea una
verdad probada- que estos acuerdos conducen a la paz estable y duradera,
descartando de plano los argumentos contrarios, según los cuales el contenido
de premio e impunidad de los acuerdos no nos acercará a la paz”. Sostienen
que es equívoca porque se excluyó la palabra FARC en la pregunta, “toda vez
que aquella organización terrorista tiene tan baja aceptación entre los
colombianos”. Con ello se busca “confundir a los electores y, eliminar
los factores que podrían ir en contra en la votación”. Y, finalmente, manifiestan
que con la inclusión de la palabra paz en la pregunta “se está haciendo de
forma disfrazada una alusión al derecho fundamental a la paz. Con ello juega
con las expectativas naturales que todo ciudadano tiene de vivir en paz”.
En tercer término, consideran que el
Decreto demandado es ilegal, dado que adolece de vicios en su formación, pues no
fue firmado por el Presidente de la República. Explican que al “revisar
detenidamente el documento que hoy nos ocupa, se encuentra que el mismo
contiene una primera firma sobre la cual no existe certeza de que se trate de
la firma del presidente. Lo anterior, ya que al revisar más de 60 leyes y
decretos por él proferidos, se encuentran tres rúbricas diferentes en estos
documentos, hecho que implica una expedición irregular del mismo.”
IV.
INTERVENCIONES
Centro Nacional de Memoria Histórica
9. El Coordinador del Grupo de Trabajo de
Respuesta a Requerimientos Administrativos y Judiciales Orientados a la
Reparación Integral y Colectiva de las víctimas del conflicto armado interno[10]
afirma que el Centro Nacional de Memoria Histórica se reserva el derecho de
rendir concepto, dado que no tiene la competencia para hacerlo. Agrega como
limitación práctica que “las experticias del CNMH no son relevantes para
resolver sobre los cargos por sustitución de la Constitución argumentados por
el accionante”.
Federación Colombiana de Municipios
10. El Director Ejecutivo de la Federación
Colombiana de Municipios[11] solicita a la Corporación
declarar la exequibilidad de la norma demandada. En su concepto, la
acusación relacionada con el hecho de que el Congreso haya aprobado la
iniciativa presidencial de convocar un plebiscito sin que se incluyera la
pregunta en el informe presentado es una afirmación definida, sujeta a prueba y
“si ésta no se solicitó en la demanda ni se decretó por la Señora Magistrada
Sustanciadora, la falta de ese medio de convicción obligará a declarar la
exequibilidad del Decreto acusado, por falta de demostración del supuesto en
que se funda la demanda”. Además, afirma que “de ser cierto que no se
conocía la pregunta, aún si eso supusiera una irregularidad, no parece que la
misma pueda tener la trascendencia suficiente para viciar el procedimiento”. Finalmente,
señala con respecto a la claridad de la pregunta formulada, que no comparte las
apreciaciones de la demanda y las califica como subjetivas.
Universidad Libre
11. La Universidad Libre solicita declarar
inexequible el Decreto 1391 de 2016. En su criterio, los argumentos de los
accionantes evidencian su inconstitucionalidad, pues la pregunta induce al
electorado al error; añade que “debió formularse una pregunta de tal forma
que no permitiera al elector divagar en cuanto a lo que se le preguntaba, e
incluir precisiones en la pregunta como las partes firmantes del acuerdo, entre
otros.”
También afirma que no existió un tiempo
prudencial para que el electorado analizara el Acuerdo Final, para el ejercicio
de la democracia, y existieron problemas para el acceso del mismo a personas
con otros dialectos, bajo criterios de enfoque diferencial.
Finalmente, aporta los siguientes argumentos
adicionales: (i) el ciudadano requería un período más amplio para conocer el
contenido del acuerdo, reflexionarlo y discutirlo. Según la jurisprudencia, el
plazo debía ser de entre uno y cuatro meses; pero se hizo el mes siguiente a la
firma: treinta días que se dividieron en quince de trámites del Consejo
Nacional Electoral y los quince restantes para la difusión del acuerdo. (ii) No
se cumplió la obligación de traducir el Acuerdo Final, lo que implicó una
violación de los derechos de los sectores minoritarios. (iii) Si la corte
declara la inexequibilidad del Decreto que convocó al  Plebiscito, puede
(iii.1) oficiar al Gobierno Nacional para que convoque un nuevo plebiscito,
conforme con las reglas legales y jurisprudenciales pertinentes; o (iii.2) que
el Presidente, en ejercicio de sus funciones autónomas para preservar el orden
público, decida no convocarlo.
Universidad Sergio Arboleda
12. La Institución educativa destaca la
importancia de que la Corte Constitucional establezca el alcance del control de
constitucionalidad con respecto a los plebiscitos de orden nacional. En primera
instancia, solicita un pronunciamiento que precise si son procedentes las
medidas cautelares en un proceso de control posterior de constitucionalidad, “si
bien no para este caso, en el cual los tiempos no brindaron la ocasión y la
oportunidad, si para los casos por venir, en los cuales esta cuestión será
objeto de debate y de incertidumbre”. En segundo lugar, advierte la
relevancia de que en el pronunciamiento se incluya una interpretación
sistemática del numeral 3 del artículo 241 de la Constitución, en la que se
definan los vicios de procedimiento[12] y de realización del
plebiscito.[13] En tercera instancia, sostiene
la necesidad de determinar cuáles son los requisitos legales exigidos respecto
del informe que debe rendir el Presidente de la República al Congreso sobre su
intención de convocar a un plebiscito, dado que las normas que regulan el
asunto no hacen referencia a la exigencia de acompañar el informe de un
documento anexo. Desde su punto de vista, “no se aprecia de que (sic)
manera la no inclusión del referido anexo, o su inclusión defectuosa, pueda
afectar el procedimiento de convocatoria, en cuanto atañe al trámite en el
Congreso de la República, como parece indicarlo una de las demandas”. Se
abstiene de incluir en su concepto un análisis sobre el deber de divulgación
del acuerdo, dado que carece del medio de prueba, esto es de tener en el
expediente una copia del Acuerdo.
Finalmente, afirma que existe un hecho político
consolidado, por cuanto ya hubo un pronunciamiento ciudadano con respecto al
asunto sometido a su consideración. En todo caso, considera la existencia de
una “posible incongruencia entre los dos primeros incisos del artículo 1 [del
Decreto 1391 de 2016], que puede ser relevante para interpretar el alcance
de la decisión popular”. En este sentido, indica que “si la votación
mayoritaria hubiese sido sí sería indudable que se produjo el apoyo solicitado,
pero al haber sido la votación mayoritaria no, se genera la duda de si debe
entenderse que el acuerdo fue rechazado o si debe entenderse que no fue
apoyado.”
Comisión Colombiana de Juristas
13. El Director, el Coordinador de Incidencia
Nacional y la abogada de la Comisión Colombiana de Juristas[14]
pidieron a la Corte declarar exequible el Decreto demandado. Lo anterior por “la
insuficiencia argumentativa de la demanda, concretamente en la falta de
precisión en la identificación y soporte de los vicios de procedimiento
alegados”. Consideran que no se vulneró el debido proceso constitucional de
creación normativa, pues no existe un requisito legal que exija al Presidente
incluir en el informe la pregunta que será formulada en el plebiscito. Con
respecto a la existencia del acuerdo, sostienen que “el Presidente de la
República y sus representantes suscribieron y divulgaron el contenido del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera el cual fue acordado con las FARC, declarándose públicamente
concluido (más allá de asuntos de forma en la numeración que incluso fueron
reconocidos por las partes en el Comunicado conjunto Nro. 94 de 28 de agosto de
2016). Además, consideran que la pregunta no fue tendenciosa ni equívoca,
dado que “recoge la denominación dada por las partes, y que ha sido recogida
en disposiciones legales anteriores a dicha norma, al acuerdo al que se ha
llegado, el cual incluye expresiones que reflejan el sentido de los acuerdos y
sus propósitos como la ‘paz estable y duradera’. En síntesis, lo que fue puesto
a consideración de los ciudadanos no fue la vigencia o garantía del derecho a
la paz, sino el contenido de un acuerdo para la terminación del conflicto
armado con las FARC”.
Polo Democrático Alternativo
14. El representante legal del Polo Democrático
Alternativo[15] manifiesta que “el
partido se abstiene, en esta oportunidad, a hacer algún pronunciamiento sobre
las disposiciones que son materia de la demanda”.
Intervenciones ciudadanas
15. El ciudadano Dagoberto Páez Marroquín[16]
solicita a la Corporación declarar la inconstitucionalidad del decreto
demandado. Estima que las demandas presentadas ante la Corte “no
pueden afectar por ningún motivo, el propio resultado de la votación del pueblo
que verdaderamente es el aportante victimario de esta guerra sin límites que
acudió a las urnas a decir ‘no’ a lo acordado en el proceso de paz”.
16. El ciudadano Mauricio Franco Rodríguez[17]
pide que “que se ordene la aplicación inmediata y perentoria de los acuerdos
de Paz suscritos entre el Gobierno Colombiano y los representantes de las
FUERZAS ARMADAS REVOLUCIONARIAS –FARC EP- a que se refiere el presente escrito.
Y que como consecuencia de los mismos, se mantenga el cese al fuego, la
desmovilización de los excombatientes, y se presenten los proyectos de Ley de
amnistía e indulto y otros que correspondan en desarrollo de los acuerdo de
pacificación del país”.
Intervenciones
extemporáneas
17. Luego de
vencido el término previsto en el Decreto 2067 de 1991 para la intervención
ciudadana en los procesos de control de constitucionalidad, fueron recibidos
los siguientes documentos:
Universidad de Cartagena
18. Un miembro del Grupo de Acciones
Constitucionales de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la
Universidad de Cartagena[18] considera que la Corte
debe declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, por cuanto el
Decreto 1391 de 2016 carece de objeto actual. Como fundamento de su concepto
mencionaron las sentencias C-350 de 1994, C-427 de 1997 y C-931 de 2009. Si
bien las normas no han sido derogadas ni han perdido vigencia formalmente,
estas no tienen un efecto material en la actualidad. Así, “teniendo en
cuenta que las normas acusadas han desaparecido del ordenamiento legal y no
están produciendo efecto jurídico alguno, carece de objeto la definición acerca
de su inconstitucionalidad, razón por la cual, por sustracción de materia,
deberá producirse un fallo inhibitorio”.
Universidad Industrial de Santander
19. Miembros del Grupo de Litigio Estratégico de
la Escuela de Derecho de la Universidad Industrial de Santander pidieron a la
Corte que se declare inhibida para pronunciarse sobre el fondo de las demandas,
por cuanto no cumplen con los requisitos mínimos exigidos. Afirman que “no
se nombran las normas constitucionales que se consideran violadas, dejando esto
a la voluntad del interprete, provocando incertidumbre jurídica, así el
accionante da por hecho que el uso del vocablo Paz, coacciona la libertad del
voto al ser usada en la pregunta del mecanismo de refrendación genera per se,
promoción y apoyo hacia la decisión del sí (sic). Esto sin realizar un
análisis sistemático y congruente de la pregunta. De igual manera, y como
consecuencia del postulado anterior, no se encuentra explicación alguna sobre
aquellas, pues si no se enuncia norma alguna en la demanda, no existirá
concepto alguno del porqué la presunta violación.”
Colombianos en el exterior por la paz
Varios ciudadanos residentes en el exterior[19],
772 en total, firmaron una petición dirigida a esta Corporación, en la que
solicitan “un pronunciamiento claro en relación con el bien común y la
protección de los derechos fundamentales de todos los colombianos”.
V.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante
concepto No. 006204 del diecisiete (17) de noviembre de dos mil dieciséis
(2016)[20], solicita a la Corte
Constitucional declarar exequible el trámite de convocatoria del plebiscito
efectuado a través del Decreto 1391 de 2016.
Sobre los vicios procedimentales que, según los
accionantes, afectan la expedición del Decreto acusado, en primer lugar, el
Ministerio Público afirma que el Presidente de la República no tiene el deber
legal de incluir la pregunta en el informe que presenta al Congreso de la
República, pues ninguna de las normas aplicables –leyes 134 de 1994, 1757 de
2015 o 1806 de 2016- contempla tal requisito. En segundo lugar, señala que si
bien el Acuerdo Final no fue firmado ni por el Presidente de la República ni
por las FARC-EP, la competencia del Congreso ante la presentación del informe
presidencial tiene naturaleza política o discrecional. Ello “implica que
éste último tiene la potestad de renunciar a las prerrogativas formales y
jurídicas que la ley le confiere para ejercer esa labor, al menos en caso de
que tenga o encuentre razones superiores para el ejercicio de su función
política sin ellas”. De manera que, si el Congreso de la República aprobó
la iniciativa presidencial de convocar a un plebiscito, aun teniendo
conocimiento de que el texto final no había sido firmado, se “concluye que
dicho acto aprobatorio implicó tanto la habilitación al Presidente para
realizar el plebiscito que había comunicado la intención de convocar como, al
mismo tiempo, un acto de renuncia a la potestad que tenía de conocer
previamente el marco temático o, mejor, el texto definitivo del acuerdo que
sería sometido a la consulta popular”. Finalmente, sostiene que tampoco
configura un vicio de procedimiento frente al proceso plebiscitario el hecho de
que no se hubiera enviado la versión completa y definitiva del Acuerdo final al
Congreso; “sino que, de ser cierto, únicamente implicaría que sus efectos no
podrían cobijar aquellas partes no consultadas al pueblo pues, lógicamente,
éstas no habrían sido objeto del mandato positivo o negativo derivado de la
pregunta objeto del plebiscito.”
En lo relacionado con la vulneración del criterio
diferencial para la publicación y divulgación del Acuerdo final, por haberse
traducido únicamente a seis (6) idiomas nativos, el Ministerio Público considera
que “la traducción al menos a los seis idiomas referidos por el
accionante evidencia que el Gobierno imprimió un criterio diferencial a la
divulgación del acuerdo, acorde con la exigencia que se le hizo en términos de
principio (y no de regla específica), motivo por el cual no es posible exigir
un estándar superior o, lo que es lo mismo, que no es posible derivar de allí
una fuente anulatoria de todo el proceso del plebiscito”. Agrega que si
bien desconoce si el documento fue traducido al sistema Braille, es un hecho
notorio y pertinente que en los portales web del Gobierno Nacional se publicó
una versión leída.
Por último, manifiesta que no se incurrió en una
violación del derecho a la participación política; puesto que, la formulación
de la pregunta no tiene una carga valorativa ni “mucho menos, entonces,
podría señalarse que aquella estaba efectivamente dirigida a confundir al elector
para elegir la opción del SÍ”. Además, el principio de libertad del elector
no fue desconocido, toda vez que ganó la opción no, “lo que, a su vez,
precisamente en atención a la instrumentalidad de las formas, tiene como efecto
que debe reconocerse que no se ha producido una afectación al principio
democrático que permita dejar sin efectos la participación ciudadana.” Con
respecto a la inclusión de la palabra paz en la pregunta, estima que “[n]o
se puede perder de vista que la pregunta, además de ser competencia del
Ejecutivo, incluyó el nombre del Acuerdo que se refrendaba”, que está
reiterado en el Decreto Acusado en la Ley 1806 de 2016, en el Acto Legislativo
01 de 2016  y la Resolución 339 de 2012.
VI.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
Las demandas acumuladas
1. En el trámite objeto de
estudio, la Sala acumuló tres demandas que alegan la existencia de vicios o
irregularidades en el procedimiento que llevó a la convocatoria y realización
del plebiscito especial para la paz. Estas coinciden en un conjunto de
cuestionamientos a la pregunta formulada por el Presidente de la
República al Pueblo, y presentan, además, otros argumentos sobre la posible
existencia de vicios en el procedimiento de convocatoria y realización del
mecanismo de participación.
2. Para simplificar la
exposición, la Corporación no se referirá a cada una de las demandas, sino a
los cuestionamientos que estas presentan y que se dividen en tres grandes
temas: (i) violación de las normas estatutarias que ordenan al Presidente
informar al Congreso su intención de convocar a un plebiscito, y a este último
pronunciarse sobre la conveniencia del plebiscito (artículos 20 y 32 de la Ley
1757 de 2015); (ii) defectos en la formulación de la pregunta presentada a la
ciudadanía y contenida en el Decreto 1391 de 2016, por el cual se convocó al Pueblo
a las urnas; y (iii) otras irregularidades. Este último grupo incluye cinco
cuestionamientos distintos, asociados a la firma del Acuerdo entre la guerrilla
de las Farc y el Gobierno Nacional, a su divulgación entre los pueblos
étnicamente diferenciados y las personas en situación de discapacidad visual, y
a la supuesta presentación de acuerdos parciales, al momento de convocar al
pueblo.
A continuación, la Sala se
referirá al alcance de su competencia frente al plebiscito, y en función de los
cargos de las demandas, a la aptitud de los cargos para provocar un
pronunciamiento de fondo, y a los problemas jurídicos a resolver.
Competencia
3. La Corte es competente para
decidir sobre la constitucionalidad de los plebiscitos del orden nacional, de
conformidad con el numeral 3º del artículo 241 de la Constitución Política, por
vicios de procedimiento en su convocatoria y realización.  En ese sentido, el
examen que adelanta la Sala en esta sentencia está precedido de una regla
especial de competencia para los plebiscitos del orden nacional, la cual otorga
validez al ejercicio del presente control judicial.
4. En ese marco, la Sala
considera que la Corte Constitucional es competente para pronunciarse en esta
oportunidad sobre:
4.1 El cuestionamiento según el
cual el Presidente y el Congreso de la República desconocieron las normas
relativas a la presentación de informe, por parte del primero, y emisión de
concepto, por parte del segundo, contenidas en la Ley Estatutaria 1757 de 2015;
4.2. Los problemas asociados a
la formulación de la pregunta presentada a los ciudadanos, pues se trata de un
asunto que hace parte de la convocatoria, tiene que ver con la realización del
plebiscito, y se halla regulado en la Ley Estatutaria 1806 de 2016.
5. En lo que tiene que ver con
el tercer conjunto de cuestionamientos, la Corte Constitucional es incompetente
para pronunciarse sobre el aspecto relativo a la validez del Acuerdo Final que,
desde el punto de vista de los accionantes, no fue firmado adecuadamente ni por
el Presidente de la República, ni por parte de los negociadores de las Farc-EP.
Es importante recordar que, de acuerdo con la sentencia C-379 de 2016,[21]
la facultad del Presidente de la República de celebrar este tipo de acuerdos
con el fin de lograr la desmovilización de grupos armados al margen de la ley
no está atada a la realización de un mecanismo de participación ciudadana. Por
lo tanto, el Acuerdo y el Plebiscito son asuntos conceptualmente independientes
y el artículo 241 Superior no establece la competencia de la Corte
Constitucional para pronunciarse sobre el primero.
6. Ahora bien, en lo que
respecta a la competencia para pronunciarse sobre las  demás censuras, se
efectúan las siguientes precisiones:
6.1. Advierte una de las
demandas que el Acuerdo fue presentado al Pueblo, previa realización del
plebiscito, a pesar de que aún existían puntos en discusión, de conformidad con
los comunicados de prensa conjuntos publicados por las partes en la
negociación. Este asunto tiene que ver con la realización del plebiscito,
y con las normas sobre divulgación del acuerdo contenidas en la Ley Estatutaria
1806 de 2016, así que la Corte es competente para pronunciarse sobre este
cargo.
6.2. Asimismo, una de las
demandas plantea que el Gobierno Nacional incumplió las reglas de divulgación
con enfoque diferencial, especialmente, para los pueblos étnicamente
diferenciados y las personas en condición de discapacidad visual. Indica que el
acuerdo celebrado entre el Gobierno Nacional y la Guerrilla de las Farc EP fue
traducido sólo a 6 de las 65 lenguas del país (el castellano y 64 lenguas de
pueblos étnicamente diferenciados). En criterio de la Corporación, la divulgación
es un asunto regulado en la Ley Estatutaria 1806 de 2016, que tiene relevancia
constitucional, pues hace parte del derecho al acceso a la información y porque
es imprescindible para la participación de los ciudadanos, de manera que la
Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre este punto.
7. A continuación, la Sala
evaluará la aptitud de los cargos sobre los que posee competencia, antes
identificados.
Aptitud de las demandas.
8. De conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, las
demandas de inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos, que
se concretan en (i) señalar las normas acusadas y las que se consideran
infringidas; (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto
demandado; (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de
ser necesario, y (iv) presentar las razones de la violación.
9. La última
de esas condiciones exige al ciudadano asumir cargas argumentativas mínimas,
con los propósitos de (i) evitar que la Corporación establezca por su cuenta
las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte
del trámite y generando una intromisión desproporcionada del Tribunal
Constitucional en las funciones propias del Congreso de la República; (ii)
evitar que, en ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la
presunción de corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático, se
profiera un fallo inhibitorio, que frustre el  objeto de la acción; y (iii)
propiciar un amplio debate participativo.
En ese orden de ideas, las
razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir,
seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento
inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución;
(ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones
puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino
exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas,
lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes,
de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces
de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”. (C-1052 de 2001. MP Manuel José Cepeda Espinosa).
10. Procede
la Sala a evaluar el cumplimiento de los requisitos argumentativos de las
demandas acumuladas.
El cargo sobre la presunta
violación de las normas que ordenan al Presidente presentar la pregunta ante al
Congreso, y a este último dar un concepto sobre la conveniencia de realizar el
plebiscito, no es apto, pues se basa en un parámetro de control inexistente, de
manera que no satisface los requisitos de pertinencia y suficiencia.
11. En criterio de la Sala este
cuestionamiento no satisface los requisitos de pertinencia y suficiencia.
Primero, porque la Sala no observa que la condición exigida por la accionante
se encuentre prevista en la Constitución, en las leyes estatutarias relevantes
(1757 de 2015 y 1806 de 2016) o en las sentencias en las que se adelantó el
control previo e integral que le corresponde a la Corte Constitucional
(C-150/15 y C-379/16[22]).
12. En cuanto a las normas que
invoca la accionante, este es su contenido:
- “Ley 1757, Artículo 20, numeral c)
“Plebiscito. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> El
Congreso de la República deberá pronunciarse sobre la conveniencia de la
convocatoria a plebiscito. Cuando dentro del mes siguiente a la fecha en la que
el Presidente de la República haya informado sobre su decisión de realizar un
plebiscito, ninguna de las dos cámaras por la mayoría simple haya manifestado
su rechazo, el Presidente podrá convocarlo. En ningún caso podrá versar
sobre la duración del mandato presidencial ni podrá modificar la Constitución
Política”;
- Ley 1757 de 2015, “ARTÍCULO 31. REQUISITOS
ESPECIALES PREVIOS AL TRÁMITE. Antes de
iniciar el trámite ante corporaciones públicas de cada mecanismo de
participación ciudadana se requiere.
a) Para el plebiscito. El Presidente de la República, con la firma
de todos los ministros, deberá informar inmediatamente al Congreso de la
República su decisión de convocar un plebiscito, las razones para hacerlo y la
fecha en que se llevará a cabo la votación, la cual no podrá coincidir con otra
elección;
(…)
- Ley 1757 de 2015, “ARTÍCULO 32.
CONCEPTOS PREVIOS. Para convocar y llevar a cabo
un plebiscito o una consulta popular nacional se requiere el concepto previo de
la corporación pública correspondiente.
En el término de un mes, contado a
partir del cumplimiento del requisito previo del que trata el artículo anterior
de la presente ley, el Congreso de la República o el Senado de la República,
respectivamente, deberá pronunciarse sobre la conveniencia de la convocatoria a
plebiscito o a Consulta Popular Nacional.
Sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo del artículo 9o de la presente ley, en un término de veinte (20) días, contado a
partir del cumplimiento del requisito previo del que trata el artículo 20 de la presente ley, la corporación pública correspondiente
emitirá su concepto respecto de la convocatoria a Consulta Popular
Departamental, Distrital, Municipal o Local. La Corporación Pública
correspondiente podrá, por la mayoría simple, rechazarla o apoyarla”.
13. De acuerdo con estas normas,
el Presidente debe presentar un informe sobre su intención política de
someter a plebiscito una política pública, pero ninguna de estas fuentes
normativas  hace referencia al deber de presentar al Congreso el texto de la
pregunta en cuestión. Eventualmente, la demandante se basa en la regulación
pertinente sobre el referendo, en la que el informe que el Presidente presenta
al Congreso debe incluir el texto sometido a consideración de los ciudadanos y
ciudadanas. Sin embargo, esta exigencia no se evidencia en el caso del
plebiscito, ni la accionante demuestra, a través de una interpretación
sistemática de las normas estatutarias y constitucionales pertinentes, que deba
aplicarse a dicho mecanismo de participación la regulación del referendo.
14. Así pues, la demandante no
demostró, en este caso, que las normas que constituyen el parámetro de control
prevean la exigencia que, en su concepto, fue pretermitida y genera un vicio de
constitucionalidad en la convocatoria del plebiscito especial de 2 de octubre
de 2016.
Los cuestionamientos
efectuados a la pregunta son insuficientes para generar un pronunciamiento de
fondo, pues toman el texto de la misma de forma aislada, sin considerar un
contexto normativo de absoluta importancia para generar un auténtico
cuestionamiento en sede de control de constitucionalidad.
15. El conjunto de cuestionamientos
contra la pregunta pueden sintetizarse así: (i) el Presidente excedió el ámbito
de su competencia constitucional al utilizar la palabra “paz” en la
pregunta, pues ningún funcionario tiene la facultad de someter un derecho
constitucional a plebiscito; (ii) la pregunta formulada al pueblo no fue clara
y, en cambio, resultó tendenciosa, pues la expresión “paz”, así
como los adjetivos “estable y duradera” sugieren al votante la
necesidad de apoyar la iniciativa; mientras que la omisión de las expresiones Gobierno
nacional y guerrilla de las Farc, supone un engaño, destinado a
evitar votos negativos, derivados del rechazo de la población al grupo armado
mencionado, al tiempo que oculta la identidad específica de la iniciativa
sometida a votación.
16. Estos cuestionamientos
cumplen con el requisito de claridad, pues no existe dificultad alguna
para comprender la argumentación de los accionantes, quienes consideran que la
pregunta formulada en el plebiscito especial de 2 de octubre de 2016 no fue
clara ni precisa; es cierta, pues si bien la demanda no se dirige contra
una norma jurídica[23],
los demandantes describen la pregunta en su tenor literal, así que su punto de
vista no es caprichoso o puramente subjetivo; es pertinente porque se
invoca como parámetro de control el contenido de las leyes estatutarias 1757 de
2015 (sobre mecanismos de participación) y 1806 de 2016 (sobre el plebiscito
especial), así como la sentencia C-379 de 2016,[24]
es decir, normas pertenecientes al bloque en sentido lato; es específica, pues
el mecanismo de la presunta violación está explicado de forma precisa. La
alegada ausencia de claridad de la pregunta, en consideración de los
demandantes, había impedido un pronunciamiento informado de la ciudadanía.
17. Sin embargo, las demandas
acumuladas presentan un problema de suficiencia evidente.
Los accionantes hablan del texto
de la pregunta de manera aislada y demandan el Decreto 1391 de 2016, en el que
esta se incorporó, tal y como fue presentada a votación del Pueblo. Sin
embargo, dejan de lado dos hechos normativos imprescindibles para generar, con
solidez, una pregunta de naturaleza constitucional en torno a la forma en que esta
se redactó. Dicho de forma específica, cuestionan el texto, sin explicar
su contexto normativo.
18. El Decreto 1391 de 2016 es
el resultado de un mandato contenido en la Ley Estatutaria 1806 de 2016, que
fue objeto de control integral, automático, previo y definitivo por parte de
este Tribunal en sentencia C-379 de 2016,[25]
providencia que, en virtud de la naturaleza del control ejercido, hace tránsito
a cosa juzgada absoluta.
En esa sentencia se analizó
entonces todo el texto de la Ley 1806 de 2016 con todas las disposiciones
constitucionales relevantes. Y, precisamente, el primer artículo de la
normativa estatutaria mencionada hace referencia al acuerdo entre el  Gobierno
Nacional y la guerrilla de las Farc-EP, como el Acuerdo Final para la
terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y
duradera[26].
19. La redacción de esa norma
suscitó diversos cuestionamientos. Primero, por el uso de la expresión paz, pues
algunos demandantes argumentaban que de esa forma el Gobierno pretendía someter
al pueblo un derecho fundamental; y, de otra parte, sobre la adecuada
identificación del Acuerdo, debido a que el legislador estatutario olvidó
mencionar al Gobierno actual y la guerrilla de las Farc, como los firmantes.
20. La Corte Constitucional, de
una parte, explicó que el uso de la expresión “paz” no resultaba
inconstitucional, pues lo que se planeaba someter al Pueblo no era el derecho
fundamental a la paz, sino un acuerdo específico, entendido como un instrumento
asociado al logro de la paz, mediante la desmovilización de un grupo armado al
margen de la ley, y cuya identificación resultaba plenamente determinable a
partir del trámite legislativo:
Aunque el texto del PLE no hace
referencia a la identificación del grupo armado al que refiere el Acuerdo
Final, es claro que a partir de los antecedentes legislativos de dicho proyecto
de ley se evidencia que el Acuerdo puede versar respecto del acuerdo
actualmente adelantado con las denominadas FARC-EP, como con otros grupos armados
ilegales. Sobre este particular, la exposición de motivos del PLE expresa lo
siguiente:
“Ahora bien, el logro de la paz es
sin duda una de las políticas más importantes que debe implementar el
ejecutivo, es por esto que los acuerdos a los que lleguen el Gobierno nacional
y grupos armados como las FARC EP o el ELN, para la terminación del conflicto
armado interno, que persiste en Colombia desde hace más de cincuenta años,
deben contar con el respaldo y refrendación populares, para que mediante un mecanismo
democrático, pueda el pueblo dar su aval definitivo a los acuerdos suscritos
para la terminación del conflicto y el logro de la paz.
El objeto de este proyecto de ley,
es permitir, que los colombianos participen de un Plebiscito para la
implementación de los Acuerdos de Paz, con unas reglas especiales y en algunos
asuntos diferentes, a las consagradas en las leyes estatutarias regulatorias
del artículo 103 constitucional, para este mecanismo de participación
democrática, que desde la vigencia de la Constitución de 1991 no ha sido
utilizado.
(…) A través de esta iniciativa se
habilita la posibilidad de que el Presidente de la República convoque a
Plebiscito a los colombianos para que refrenden los acuerdos de paz para la
terminación del conflicto, que suscriban el Gobierno y los grupos
armados.
Este Plebiscito tiene unas reglas
especiales y diferentes a las consagradas en las leyes estatutarias que han
regulado el plebiscito y buscan garantizar la mayor participación de la
ciudadanía, para a su vez garantizar un verdadero pronunciamiento popular
mayoritario.”[27]
Esta misma posición es planteada por la ponencia favorable para
segundo debate ante el Senado de la República, la cual plantea ese carácter
amplio antes identificado.  Sobre este particular, indica que “[e]l
Proyecto de Ley Estatutaria que se somete a consideración tiene como objetivo
establecer la posibilidad de que los acuerdos que el Gobierno nacional suscriba
con los voceros o miembros representantes de los grupos armados organizados al
margen de la ley, puedan ser refrendados a través del Plebiscito para la Paz en
ese sentido, la finalidad del proyecto es reafirmar la importancia del
pronunciamiento popular frente a los contenidos del Acuerdo Final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, ya
que serán los colombianos quienes decidan si estos acuerdos serán implementados
en el país. Eso solo se logra a través de un mecanismo de refrendación que sea
ágil y sencillo pero que a la vez mantenga un umbral adecuado para lograr la
necesaria legitimidad de la decisión ciudadana. || Teniendo en cuenta que desde
la vigencia de la Constitución de 1991 el Plebiscito no ha sido utilizado, el
proyecto en consideración comprende unas reglas especiales que buscan
modificar, de manera transitoria, las consagradas en las leyes estatutarias
regulatorias del artículo 103 constitucional.”[28]
21. También advirtió este
tribunal que la designación de ese pacto como un acuerdo de paz no es
inconstitucional, sino que se enmarca en la facultad y deber del Presidente de
la República de mantener el orden público, la cual incluye la facultad para de
acudir a estos instrumentos, los cuales son conocidos, precisamente, como acuerdos
de paz:
“34.
Conforme al numeral 4 del artículo 189 de la Constitución, el Presidente de la
República es la autoridad pública competente para “conservar en todo el
territorio el orden público y restablecerlo donde fuera turbado”. En
consecuencia, los gobernadores y los alcaldes tienen el deber de cumplir con
las órdenes que el Jefe de Estado emita sobre este asunto (…)
En todo caso, el Presidente tiene la
potestad de delegar en otros funcionarios del Gobierno Nacional acciones por
medio de las que se busque el restablecimiento del orden público; y, por tanto,
sus delegados pueden llevar a cabo diálogos durante un proceso de paz e incluso
suscribir acuerdos intermedios o instrumentales. Dichas actuaciones deben
llevarse a cabo conforme a lo determinado por el Presidente, quien emite las
respectivas instrucciones y lineamientos orientadores de la función de sus
delegados. Sin embargo, el Jefe de Gobierno es la única autoridad pública
autorizada para firmar los acuerdos definitivos de un proceso de paz. Al
respecto se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-214 de 1993,[29]
al señalar que “el acto de firma de los acuerdos definitivos, mediante el
cual se plasman con carácter vinculante los pactos que constituyan resultado
final de los diálogos, está reservado de manera exclusiva al Presidente de la
República en su calidad de Jefe del Estado. Dada la índole del compromiso que
se contrae y sus repercusiones para el futuro de la colectividad, el contenido
del acuerdo de paz no puede quedar en manos de personas distintas a aquella que
tiene a su cargo la conducción del orden público (artículo 189, numeral 4
C.N.). Se trata de decisiones de alta política reservadas, por tanto, al fuero
presidencial y que, dada su naturaleza, no son delegables. La figura prevista
en el artículo 211 de la Carta no sería aplicable a ellas, en especial si se
recuerda que, por mandato de la propia norma, la delegación exime de responsabilidad
al delegante, mientras que el ejercicio de las atribuciones de los estados de
excepción compromete al Presidente de la República (artículo 214-5 C.N.),
precisamente por su gravedad y trascendencia.”
En ese mismo sentido se manifestó la
Corte en la sentencia C-048 de 2001[30],
en la que afirmó “[n]o obstante la generalidad del deber social de
‘propender al logro y mantenimiento de la paz’ (C.P. art. 95-6), la rama
ejecutiva es la principal responsable de cumplir con la obligación de adelantar
los medios pertinentes y necesarios para proteger la seguridad de los
habitantes del territorio nacional.”
35. Con todo, el hecho de que el Presidente sea la
autoridad competente para firmar un acuerdo final en materia de paz, no implica
que este sea el único poder constituido sobre el que recae la obligación de
adelantar acciones tendientes a la consecución de la paz. De hecho, ello
resultaría un imposible en el Estado colombiano fundado sobre el principio de
división de poderes y la colaboración armónica de las ramas del poder público.
Es decir que si bien la competencia de restablecer el orden público le corresponde
al Presidente de la República y este indefectiblemente es quien debe firmar un
acuerdo final de paz, las otras ramas del poder público también deben
desarrollar lo que les corresponda dentro de la órbita de sus respectivas
atribuciones en esta materia (…)”[31].
22. Dejar de lado en la
formulación del cargo la existencia de una Ley Estatutaria que es el fundamento
normativo del Decreto 1391 de 2016 (objeto de censura); el hecho de que en esa
Ley (1806 de 2016) se definió el Acuerdo celebrado entre el Gobierno Nacional y
la guerrilla de las Farc de la misma manera a como se identifica en la
formulación de la pregunta en el plebiscito de 2 de octubre de 2016; y no tomar
en consideración la existencia de un pronunciamiento definitivo de esta
Corporación que, en sede de control integral de constitucionalidad, no
encontró un problema de inconstitucionalidad  en que el Acuerdo se denominara
de esa forma, hace que el cargo no posea fuerza suficiente para generar
un problema de relevancia constitucional.
La evaluación de aptitud del
cargo sería distinta si la pregunta no coincidiera o resultara contradictoria
en lo que tiene que ver con la identificación del Acuerdo, frente a la Ley
Estatutaria mencionada, pues en ese contexto podría asumirse como un texto autónomo
(o un texto sin contexto, como lo hacen los demandantes).
En ese evento, la argumentación
de las demandas daría lugar a un pronunciamiento de fondo, pues la manera en
que se redacte una pregunta de tal importancia es un asunto de relevancia
constitucional, en el que el Presidente de la República no goza de
discrecionalidad absoluta, pues existen normas de nivel estatutario que la
definen, y derechos de raigambre constitucional cuya efectividad puede verse
comprometida por una pregunta que no cumpla tales estándares, depurados
finalmente por la jurisprudencia constitucional. Pero como en este caso se ciñó
a lo dispuesto por la Ley 1806 de 2016, la Sala considera que las demandas no
suscitan una duda inicial sobre la constitucionalidad de esa pregunta.
­
Así las cosas, los demandantes
parten de premisas ciertas: la pregunta formulada al pueblo hablaba de un
acuerdo de “paz”, utilizaba los adjetivos “estable” y “duradera”, y no
mencionaba ni al Gobierno Nacional ni a las Farc EP. Además, la pregunta no
puede ser formulada de cualquier manera, ni existe en este ámbito
discrecionalidad plena en cabeza del Presidente de la República[32],
pues su planteamiento debe respetar el marco normativo establecido en la Ley
1806 de 2016 y las condiciones de precisión y claridad descritas por este
tribunal en la sentencia C-379 de 2016.[33]
Sin embargo, lo que no presentan los accionantes es un argumento que explique
por qué el Presidente no podía utilizar precisamente la expresión que ya había
incorporado el Legislador Estatutario en la ley citada para referirse al
acuerdo entre el Gobierno Nacional y la guerrilla de las Farc-EP, y que fue
declarada exequible por este Tribunal. De ahí que el cargo propuesto resulte
inepto.
El cargo sobre el carácter
parcial del Acuerdo Final sometido a plebiscito incumple con el requisito de
certeza, en tanto la información disponible demuestra que el texto sometido
consideración del Pueblo era actualizada.  La censura basada en la ausencia de
enfoque étnico es apta para un pronunciamiento de fondo.
23. De los cinco cargos que
contienen las demandas de la referencia, la Corte concluyó que sólo posee
competencia para pronunciarse sobre cuatro de ellos (fundamentos jurídicos 4 a
6.2), restando la evaluación sobre la aptitud de las demandas sobre dos de los
mismos. Estas censuras refieren a (i) el cargo según el cual el plebiscito se
efectuó con un acuerdo parcial, pues aún existían aspectos por negociar, así
como asuntos mencionados en comunicados de prensa pero no integrados al Acuerdo
Final; y, (ii) el cargo según el cual se incumplió con el deber de divulgar el
acuerdo con un enfoque diferencial, accesible a los pueblos indígenas y a las
personas en condición de discapacidad visual.
23.1. En concepto de la Corte,
el primer cargo carece de certeza, pues de acuerdo con información pública, disponible
en portales de Internet igualmente públicos, es un hecho notorio que el Acuerdo
Final sometido a votación del pueblo el 2 de octubre de 2016 se hallaba
disponible en su integridad desde el 26 de agosto de 2016. Es cierto que las
partes indicaron la existencia de problemas en la numeración, pero no encuentra
la Sala comprobado que las negociaciones siguieran en curso. Más aún, la fuente
que cita sobre este punto la demandante no tiene el contenido que esta le
atribuye.
En efecto la fuente de información
a la que se refiere la accionante es el Comunicado Conjunto No. 88, el cual fue
publicado el 12 de agosto de 2016, y en el que se habla de la Jurisdicción
especial para la paz y la escogencia de sus miembros. Pero, siguiendo la misma
fuente, el Comunicado Conjunto 93, publicado el 24 de agosto de 2016 se refiere
a la finalización de las negociaciones y el Comunicado Conjunto 94 hace alusión
a fallas en la numeración del Acuerdo Final, hecho que concuerda con la fecha
que posee el citado acuerdo, tal como fue publicado en el portal de Internet
del Alto Comisionado para la Paz (es decir, 27 de agosto de 2016)[34].
Así las cosas, la demandante
plantea una versión subjetiva sobre lo ocurrido en cuanto a la publicación del
Acuerdo Final, y no demuestra el fundamento de su acusación, más allá de la
invocación a un comunicado conjunto de las partes en la negociación, publicado
cerca de 20 días antes de la expedición del Decreto 1391 de 2016, por el cual
se dispuso la convocatoria al plebiscito especial de 2 de octubre, del que
infiere el carácter parcial del Acuerdo.
A falta de elementos de juicio
adicionales, la Sala considera que el cargo no es apto para producir un
cuestionamiento de fondo.
23.2. El cargo sobre ausencia de
divulgación del Acuerdo en todas las lenguas o idiomas de los pueblos indígenas
es claro, pues no exige ningún esfuerzo para su comprensión. El Acuerdo,
dicen los accionantes, fue traducido sólo a seis lenguas, de 65 que existen en
el país. Además, no fue llevado al sistema de escritura braille, para
facilitar su acceso a las personas en situación de  discapacidad visual. Sobre
este punto, la Sala debe aclarar que, de acuerdo con la información disponible
en los portales del Alto Comisionado para la Paz[35]
y el Ministerio de Cultura, el proceso de traducción del Acuerdo continuó
durante el mes de septiembre de 2016, ocurriendo algo similar en lo que tiene
que ver con la divulgación para personas en condición de discapacidad visual[36].
Sin embargo, los demandantes no conocían este hecho al momento de presentar la
demanda, y persiste la duda de si esa traducción respetó los parámetros
exigidos en materia de publicación y divulgación en el artículo 5º de la Ley
1806 de 2016, de acuerdo con el condicionamiento planteado en la sentencia
C-379 de 2016.[37]
Es pertinente porque se
invoca como parámetro de control la Ley estatutaria 1806 de 2016 (artículo 4º),
así como los estándares sobre la divulgación del Acuerdo por parte de esta
Corporación, establecidos en sentencia C-379 de 2016. Y es suficiente,
pues el acceso de los pueblos indígenas y las personas en situación de
discapacidad a la información pública es necesaria para el ejercicio de un
derecho de participación es sin duda un asunto de plena relevancia
constitucional.
Problema jurídico
24. De acuerdo con los
antecedentes y las consideraciones sobre competencia de la Corte Constitucional
en el control constitucional de un plebiscito del ámbito nacional, y la aptitud
de los cargos de las demandas, corresponde a la Sala Plena establecer si el
Gobierno Nacional desconoció los derechos fundamentales a la información y la
participación de las comunidades indígenas y las personas con discapacidad
visual, por no traducir los acuerdos a todas las lenguas o idiomas de los
pueblos indígenas del país, y al no publicarlo también en el sistema braille de
escritura. Ello como condición para la convocatoria al plebiscito especial.
25. Para resolver el problema
jurídico la Sala hará referencia a la obligación estatal de adelantar la
publicación y divulgación de los acuerdos, prevista en el artículo 5º de la Ley
1806 de 2016, a partir de lo expresado en la sentencia C-379 de 2016[38].
La obligación de publicar y
divulgar los acuerdos de paz celebrados entre el Gobierno Nacional y la
Guerrilla de las Farc, con un enfoque diferencial para pueblos étnicos y
personas con discapacidad (especialmente, para personas en situación de
discapacidad visual).
26. El artículo 5º de la Ley
1806 de 2016, estatutaria sobre el plebiscito especial de 2 de octubre de 2016,
estableció un conjunto de normas relativas a la divulgación de los acuerdos[39].
27. La Corte Constitucional
analizó la validez constitucional de esta norma estatutaria, tomando en
consideración cinco grandes problemas, que fueron objeto de discusión en el
trámite participativo del control automático de constitucionalidad. De esos
cinco asuntos, dos resultan relevantes para afrontar el problema jurídico
planteado. La acusación según la cual estas normas implicaban una violación al
principio de igualdad entre las campañas, pues permitían al Gobierno Nacional
promocionar el referendo en espacios a los que la campaña por el “No”, no
tendría acceso (al menos de forma gratuita); y la pregunta acerca de si esta
norma desconocía los derechos de pueblos étnicamente diferenciados y personas en
situación de discapacidad, al no prever un mecanismo diferencial de acceso a la
información.
28. Frente al primer asunto
(violación al equilibrio entre las campañas), la Corporación explicó que el
artículo 5º, relativo a la publicación y divulgación de los acuerdos, no regula
las campañas de promoción por las opciones del sí y del no, sino
el deber estatal de ofrecer información veraz a la población, sobre la decisión
de trascendencia nacional que sería llevada a plebiscito. En ese ámbito, dijo
el Tribunal, el artículo 5º de la Ley 1806 de 2016 desarrolla esta obligación,
que es un presupuesto de la democracia participativa y de la libertad del
elector. Pero, en este escenario, las actividades deben basarse en una
transmisión de la información descriptiva, precisa, transparente y veraz, al
contrario de lo que ocurre en el plano de la promoción, donde cada
campaña muestra lo que considera ventajas y desventajas del acuerdo, con el fin
de invocar el apoyo a la opción correspondiente a cada campaña.
29. La diferencia entre publicación
y divulgación (de una parte) y promoción (de otra), así como el vínculo
entre información, libertad del elector y democracia participativa, constituyen
la ratio de la decisión que llevó a declarar la exequibilidad del artículo 5º,
en relación con ese problema jurídico:
“126. Ahora bien, es necesario hacer
una distinción entre divulgar o publicar y promocionar o apoyar. Ello dado que
la norma objeto de examen regula lo relacionado con la divulgación y
publicación, pero no aquello que tenga que ver con la promoción y apoyo del
plebiscito. Conforme a la Ley 1712 de 2014, por medio de la cual se crea la
Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional
y se dictan otras disposiciones, divulgar o publicar “[s]ignifica poner
a disposición en una forma de acceso general a los miembros del público e
incluye la impresión, emisión y las formas electrónicas de difusión”.
Mientras que, promocionar o apoyar implica que se muestre el Acuerdo Final como
una decisión política favorable para el destino del Estado y en ese sentido se
busca cumplir el objetivo de un voto ciudadano por el “sí”.
Entonces, es posible diferenciar la
finalidad que tiene la divulgación o publicación de la que cumple la promoción.
En las primeras, se busca proteger el derecho a una información veraz e
imparcial, y, con ello, la libertad del elector. En la segunda tiene el
objetivo de lograr el apoyo al plebiscito resaltando las cualidades favorables
del Acuerdo. En consecuencia, el Artículo 5° impone al Gobierno Nacional la
obligación de poner a disposición de la ciudadanía el contenido íntegro del
Acuerdo Final para garantizar el derecho a la información y la libertad del
elector.
127. Bajo esta línea argumentativa, de ninguna manera el Gobierno
puede usar los espacios previstos en el artículo 5º para promocionar una
votación apoyando el plebiscito. Es decir que los espacios en los que se va a
publicar y difundir el Acuerdo Final únicamente pueden ser
usados como un medio para materializar el derecho a la información, y bajo
ninguna circunstancia para promover el apoyo de la campaña a favor del
plebiscito. En la democracia participativa y en el marco de la naturaleza del
plebiscito, el Presidente de la República tiene el deber de dar a conocer a los
ciudadanos de manera objetiva, imparcial y suficiente el asunto sobre el que
van a decidir. En consecuencia, para la publicación y divulgación del Acuerdo
Final debe usarse un lenguaje claro, desprovisto de elementos o notas
sugestivas que induzcan a apoyar el plebiscito o que confundan a los ciudadanos.
Solo así se garantiza el derecho del elector “a ejercer sin
interferencias sus facultades críticas, con el fin de conocer y comprender la
decisión que debe tomar, y la responsabilidad que tiene –al hacerlo- frente a
la construcción de su propio destino y el de la colectividad.”[40]”.
30. La existencia de información
acorde con esos parámetros, dijo la Corte, no sólo es constitucionalmente
válida, especialmente en el marco de un mecanismo de participación como el
plebiscito, en el que se pide al pueblo que exprese su posición sobre una
decisión política de trascendencia nacional[41].
Es, en realidad, un presupuesto esencial para el ejercicio del derecho al voto
en el escenario del plebiscito especial, con una base sólida para la
comprensión, deliberación y construcción de una opinión autónoma sobre la
conveniencia de los acuerdos. Es decir, (i) la diferencia entre promoción, de
una parte, y publicación y divulgación, de otra; así como (ii) el vínculo entre
el derecho fundamental a la libertad de expresión y la libertad del elector,
fueron los fundamentos centrales para considerar que los primeros incisos del artículo
5º de la Ley 1806 no violaban la Constitución Política.
“122. En el marco de la
democracia participativa, la finalidad del derecho de información es brindar a
los ciudadanos suficientes elementos de juicio para que puedan formarse un
criterio con base en el que puedan participar activamente, tanto en la elección
de sus representantes como por medio de los mecanismos de participación
ciudadana. Por esa razón, esta garantía “se convierte en un instrumento
esencial para el conocimiento de los asuntos que revisten una mayor importancia
en la vida colectiva de un país, de tal suerte, que condiciona la participación
de todos los ciudadanos en el buen funcionamiento de las relaciones
democráticas que proclama la Constitución Política, así como el ejercicio
efectivo de otros derechos y libertades.”[42]
En concordancia con ello, la Constitución establece que la función
administrativa debe desarrollarse con fundamento en el principio de publicidad
(Artículo 209 C.P.).
123. Dada la estrecha relación que tiene el derecho
de información y la libertad del elector en una democracia participativa, es
esencial que la información transmitida a los ciudadanos sea verdadera, “esto
es, que adecúe el intelecto con la realidad; en otras palabras, debe recaer
sobre lo cierto, de suerte que quien informe se fundamente y describa la
realidad.”[43]
De ahí que la eficacia de la libertad del elector esté supeditada a que
como sujeto pasivo del derecho de información reciba información veraz e
imparcial, con base en la que puede adoptar libremente la
postura que considere refleja de mejor manera su ideal de Estado. Por ello esta
Corporación expresó: “en la libertad de información el interés del
receptor de la misma es crucial, puesto que sin información no está en
condiciones de ejercer efectivamente su ciudadanía.”[44]
Así también lo resaltó la Declaración Conjunta sobre Medios de Comunicación
y Elecciones, adoptada en el marco del sistema interamericano de derechos
humanos, al afirmar: “las elecciones libres y transparentes solo son
posibles cuando el electorado se encuentra debidamente informado y tiene acceso
a información pluralista y suficiente”.[45]”
A partir de esa consideración, concluyó la Corte:
“130. El análisis expuesto lleva a esta Corporación a concluir que
la norma es exequible, en tanto protege el derecho fundamental a la información
y la libertad del elector. En todo caso, la Corte advierte al Gobierno Nacional
que para que la publicación y divulgación del Acuerdo Final cumpla con la
finalidad establecida (i)  esta debe estar desprovista
de cargas valorativas y estratégicas que incidan en la vocación de voto del
ciudadano y (ii) la información debe ser veraz e imparcial.  A
partir del cumplimiento de estas condiciones, se garantiza que la divulgación
cumpla con su objetivo constitucional de otorgar eficacia al derecho a recibir
información objetiva, a la vez que protege la libertad del elector, la cual
pasa necesariamente por la posibilidad institucional de contar con un acceso
objetivo y transparente al contenido del Acuerdo Final.”
31. Esta trascripción de la
sentencia C-379 de 2016[46]
resulta pertinente como trasfondo a la discusión sobre el deber de incorporar
un criterio diferencial en la publicación y divulgación de los acuerdos. Frente
a este segundo problema (el quinto del artículo 5º de la Ley 1806 de 2016, en
la exposición original de la C-379 de 2016), la Corte Constitucional señaló que
el Acuerdo Final debía incorporar el citado criterio diferencial, para asegurar
una participación informada y libre de los pueblos indígenas y las personas en
situación de discapacidad (especialmente, de carácter visual). Además, la
Corporación invocó la jurisprudencia establecida en la sentencia C-273 de 2014,
relativa al control de constitucionalidad  automático, integral y definitivo
del proyecto que dio lugar a la Ley estatutaria de transparencia y del derecho
al acceso a la información pública nacional, en cuyo artículo 8º se incorporó
un deber de traducción de ciertos documentos públicos.
“138.1. Como se ha expuesto a lo largo
de esta sentencia, el Acuerdo Final, en tanto documento que expresa las
condiciones y lineamientos con los que se busca finalizar el conflicto armado y
dar efectividad al derecho a la paz, se refiere a un asunto de interés general,
pues todos los ciudadanos del territorio colombiano se han visto involucrados en
mayor o menor medida en el conflicto armado. Por lo tanto, existe una
disposición generalizada entre el Pueblo soberano a participar de este asunto
que define el destino colectivo del Estado. Ello refuerza el deber que tiene el
Gobierno Nacional de acoger todas las estrategias para garantizar efectivamente
el derecho a la información y libertad del elector, sin discriminación
alguna. En consecuencia, le corresponde evitar que la situación de discapacidad[342]
y la diversidad de lenguajes e idiomas sea un obstáculo para el goce efectivo
de derechos.
Esta Corporación se refirió a este
asunto en la sentencia C-274 de 2013, en la que afirmó: “En este sentido, y
puesto que la garantía más importante del adecuado funcionamiento del régimen
constitucional está en la plena publicidad y transparencia de la gestión
pública, y que la diversidad de idiomas y lenguas constituye una barrera para
el acceso a la información pública y el consecuente ejercicio del derecho a la
participación y demás derechos fundamentales que del mismo derivan, la Sala
encuentra que los sujetos obligados tienen el deber constitucional de traducir
la información pública en todos aquellos casos en que se presente la posible
afectación de una o varias comunidades étnicas que no tienen la posibilidad de
comunicarse en castellano, lengua oficial de Colombia de acuerdo con el
artículo 10 constitucional, aún en el evento en que no medie solicitud de la
autoridad o autoridades correspondientes. Este deber se reafirma al consagrar
en la misma ley  el principio de  publicidad proactiva.
Por lo tanto, la publicación y
divulgación del Acuerdo Final debe llevarse a cabo con un criterio diferencial
de accesibilidad, para lo que se deben adecuar los medios de comunicación.
Le corresponde entonces al Gobierno Nacional cumplir esta obligación “en
favor no sólo de comunidades étnicas, sino también de sujetos en situación de
discapacidad que requieran para comprender la información pública que pueda
afectarlos que ésta se les divulgue en diversos idiomas, lenguas y lenguajes.”
En el caso concreto de las personas en situación de discapacidad,
si no se lleva a cabo la publicación en los términos establecidos previamente,
se estaría incurriendo en una discriminación por motivos de discapacidad, en
los términos de la Convención ‘Convención sobre los derechos de las personas
con discapacidad’, suscrita por el Gobierno Colombiano y aprobada por la Ley
1346  de 2009.
138.2. La Corte concluye que dada la
trascendencia del Acuerdo Final en el Estado colombiano, en este caso
particular no debe mediar solicitud alguna de las autoridades de las
comunidades, establecida en el artículo 8 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014,
para que la publicación y divulgación del Acuerdo Final se haga con un criterio
diferencial de accesibilidad. Por ende se
declarará la exequibilidad de la norma en el entendido de que la publicación y
divulgación del Acuerdo Final debe hacerse con un criterio diferencial de
accesibilidad dirigido a las personas en condición de discapacidad y aquellas
comunidades que no se comunican en castellano (…)”. (Se destaca).
32. La
comprensión adecuada de estas subreglas, remite entonces a lo señalado por la
Corporación en sentencia C-274 de 2013[47]
y, especialmente, a lo que tiene que ver con el condicionamiento establecido al
artículo 8º de la Ley de transparencia y del derecho al acceso a documentos
públicos nacionales. De acuerdo con esta disposición, para facilitar el acceso
a la información que afecte a esta población, los obligados deberían divulgar
la información pública en diversos idiomas, lenguas y en formatos alternativos,
para facilitar su acceso a personas con discapacidad y a los pueblos
étnicamente diferenciados que no se comunican en castellano.
33. La
Corporación consideró que esta norma desarrolla un deber del Estado, contenido
en los artículos 74 de la Constitución Política, (acceso a los documentos
públicos) y 209 (principios de la función pública). Sin embargo, indicó la
Corte que, en la medida en que la publicidad de la información oficial es un
principio general del Estado colombiano, y que la “divulgación proactiva”
constituye un principio cardinal de la Ley estatutaria citada, no resultaba
acorde restringir la presentación en diversos idiomas, lenguas o formatos
alternativos sólo a solicitud de los interesados. Indicó que el “pleno
funcionamiento del régimen constitucional” exige publicidad y transparencia
de la gestión pública, y que para evitar que la diversidad de formas de
comunicación de la población colombiana se erija en barrera de acceso a los
documentos citados, corresponde al Estado  el
deber constitucional de traducir la información pública en todos aquellos casos
en que se presente la posible afectación de una o varias comunidades étnicas
que no tienen la posibilidad de comunicarse en castellano, lengua oficial de
Colombia de acuerdo con el artículo 10 constitucional, aún en el evento en que
no medie solicitud de la autoridad o autoridades correspondientes”[48].
34.
Posteriormente, indicó la Corte que si bien la traducción permanente a todas
las lenguas indígenas de todos los documentos públicos, incluso aquellos que no
supongan una afectación directa de sus derechos, resultaría excesivamente
onerosa, la norma analizada tiene como supuesto mínimo “el deber de asegurar
que dichas autoridades (es decir, las de los pueblos étnicamente diferenciados)
por lo menos tengan la posibilidad de saber que el documento en cuestión
existe, para que estas puedan estar enteradas de la información pública”,
para así pedir la traducción de la que les concierne.
Conforme las
consideraciones anteriores, procede la Sala a resolver la censura planteada por
los actores, consistente en que la convocatoria y realización del plebiscito
especial no cumplieron con el estándar previsto por la Corte para la
divulgación del Acuerdo Final a las comunidades étnicas y a las personas en
situación de discapacidad.
Solución
del cargo propuesto
35. Para
resolver el presente asunto, debe partirse de considerar que los demandantes e
intervinientes ofrecen diversas interpretaciones sobre la obligación impuesta
al Gobierno Nacional en la parte resolutiva de la sentencia C-379 de 2016,
derivada a su vez de las subreglas sentadas en la decisión C-274 de 2013[49],
ambas citadas extensamente.  Por lo tanto, corresponde a la Corte determinar
cuál es la hermenéutica adecuada de dichos enunciados normativos de naturaleza
jurisprudencial, como presupuesto para la decisión sobre el cargo de
inconstitucionalidad propuesto.
36. De una
parte, los ciudadanos Paloma Valencia Laserna y Alfredo Ramos Maya, así como
quienes coadyuvan su petición de inexequibilidad, consideran que la obligación
estatal consistía en traducir el Acuerdo Final a todas las lenguas e idiomas
diversos del país, que alcanzan un total de 65; así como su presentación en
formato braille, para asegurar el acceso a las personas en situación de discapacidad.
Esto como requisito para la realización del plebiscito especial.
A su turno,
el Procurador General de la Nación sobre la orden y condicionamiento
establecidos en la parte resolutiva de la sentencia C-379 de 2016 en torno al
artículo 5º de la Ley 1806 de 2016 (Estatutaria del plebiscito especial),
señala que al ser traducida la síntesis del Acuerdo al menos en seis idiomas,
se evidencia que el Gobierno imprimió un criterio diferencial a la divulgación
del mismo, conforme con la exigencia que se le hizo en términos de principio, y
no de regla específica. También agrega que si bien desconoce si los acuerdos de
paz se tradujeron al sistema braille, es un hecho notorio que en los
portales Web del Gobierno nacional se publicó una versión leída de ese
documento.
37. La Corte
Constitucional considera entonces que es necesario un ejercicio de
interpretación de la jurisprudencia vigente, con el propósito de precisar las
subreglas establecidas y, por esta vía, el alcance de las obligaciones
previstas en dos leyes estatutarias, que involucran derechos como el acceso a
la información pública, la libertad del elector, el derecho de participación y
la democracia participativa.
38. La Ley de
acceso a la información pública dispone que el Estado debe traducir a los
idiomas indígenas y hacer disponible en formatos accesibles a personas en
condición de discapacidad visual, los asuntos que sean de su interés, y que
esta es una obligación que debe cumplirse sin necesidad de una petición por
parte de los posibles afectados o interesados. Sin embargo, en la sentencia
C-274 de 2013[50]
la Corporación calificó como excesivamente “onerosa” una traducción permanente
de todos los documentos públicos, al tiempo que definió una obligación mínima
inicial de divulgar la existencia de los documentos, para facilitar así la
petición de traducción.
39. En ese
orden de ideas, (i) la información relevante para los pueblos indígenas, en
tanto concierne a sus derechos, debe ser traducida de forma oficiosa por las
autoridades competentes; (ii) existe un deber adicional de divulgar ante
pueblos indígenas y personas en situación de discapacidad la existencia de
documentos públicos que, si bien no suponen directamente una relación con sus
derechos fundamentales, podrían ser de su interés; y (iii) en este último caso,
las autoridades o las personas concernidas, pueden solicitar la traducción al
Estado.
40. En la
sentencia C-379 de 2016, la Corporación efectuó una interpretación del alcance
de la obligación de publicación y divulgación de los acuerdos por parte del
Gobierno Nacional en la que, en lugar de la afectación directa, el fundamento
de la orden radicó en el carácter de trascendencia nacional de los acuerdos de
paz cuyo apoyo o rechazo político sería objeto de votación popular el 2 de
octubre de 2016. Pero, además de ello, la Corporación insistió en la relación
entre acceso a la información, deliberación pública, votación libre e informada
y, una vez más, vigencia de los mecanismos de participación que reflejan el
carácter expansivo y universal de la democracia participativa.
Así se
expresó en la decisión citada:
“Por lo tanto, la publicación y divulgación del
Acuerdo Final debe llevarse a cabo con un criterio diferencial de
accesibilidad, para lo que se deben adecuar  los medios de comunicación. Le
corresponde entonces al Gobierno Nacional cumplir esta obligación “en favor
no sólo de comunidades étnicas, sino también de sujetos en situación de
discapacidad que requieran para comprender la información pública que pueda
afectarlos que ésta se les divulgue en diversos idiomas, lenguas y lenguajes.”[51]
En el caso concreto de las personas en situación de discapacidad, si no se
lleva a cabo la publicación en los términos establecidos previamente, se
estaría incurriendo en una discriminación por motivos de discapacidad, en los
términos de la Convención ‘Convención sobre los derechos de las personas con
discapacidad’, suscrita por el Gobierno Colombiano y aprobada por la Ley 1346
de 2009[52].
138.2. La Corte concluye que dada la trascendencia del
Acuerdo Final en el Estado colombiano, en este caso particular no debe mediar
solicitud alguna de las autoridades de las comunidades, establecida en el
artículo 8 de la Ley Estatutaria 1712  de 2014, para que la publicación y
divulgación del Acuerdo Final se haga con un criterio diferencial de
accesibilidad. Por ende se declarará la exequibilidad de la norma en el
entendido de que la publicación y divulgación del Acuerdo Final debe hacerse
con un criterio diferencial de accesibilidad dirigido a las personas en
condición de discapacidad y aquellas comunidades que no se comunican en
castellano”.
41. Por ese
motivo, si bien lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-274 de
2013[53]
sobre el carácter oneroso de la traducción permanente de todos los
documentos públicos, así como el establecimiento de un deber inicial y mínimo
podrían indicar que la Corporación estableció una obligación progresiva, no
parece que, en el marco del análisis de la sentencia C-379 de 2016 el argumento
del entonces Procurador General de la Nación, según la cual la traducción a
seis lenguas implica un paso adelante en el cumplimiento de una obligación de
carácter progresivo, pues, en caso de aceptar esta posición, al menos en los términos
descritos, la Sala admitiría, contrario sensu, que no garantizar el acceso a
los pueblos que hablan los 59 idiomas o lenguas restantes y al formato braille (o
algún otro sistema de acceso a la información para la población invidente) no
desconoce la Constitución Política, a pesar de todos los principios superiores
asociados a la divulgación de los acuerdos, y a que los afectados son personas
y colectivos de especial protección constitucional.
42. Pero,
además, tampoco encuentra la Sala, ni en la ley estatutaria, ni en su
jurisprudencia, que se haya dictado una orden o un mandato específico que
consista en la traducción del acuerdo a todas las lenguas y formatos
descritos. Ello implicaría desconocer la necesidad de construir un diálogo
intercultural en el que se toma en cuenta la viabilidad de esta traducción a
todos los idiomas descritos, y de qué forma debe hacerse, especialmente, ante
las comunidades que no utilizan un medio escrito de difusión de las ideas, al
tiempo que, más que una obligación “onerosa”, podría llevar a la
existencia de un imposible de cumplir.
Adicionalmente,
no puede perderse de vista que ni en la norma estatutaria ni en el
condicionamiento previsto en la sentencia C-379 de 2016 se dispuso que la
traducción del Acuerdo Final en un número determinado de lenguas étnicas fuese
un requisito para la convocatoria o para la realización del plebiscito especial,
como lo consideran los demandantes.  En contrario, el condicionamiento
realizado por la Corte fue de carácter general, tomaba la forma propia de
principio y tenía el objetivo de permitir que las comunidades diferenciadas
tuviesen un acceso adecuado y equitativo al contenido del Acuerdo, en
condiciones análogas a los integrantes de la sociedad mayoritaria, que se
comunica en castellano.
43. Por ese
motivo, la Sala considera pertinente referirse a una diferencia no considerada
a fondo en la sentencia C-379 de 2016 y a un conjunto de hechos que tuvieron
lugar, al parecer, con posterioridad a la presentación de la demanda en
cuestión, y que por esta razón se insertan en el ámbito de la convocatoria y
realización del plebiscito especial.
44. La
diferencia que resulta relevante es la que se presenta entre publicación y
divulgación. La primera se refiere al deber del Gobierno Nacional de
publicar, a través de los medios oficiales establecidos por la Ley (y
específicamente por la Estatutaria sobre el plebiscito especial) la integridad
del acuerdo suscrito con las Farc EP. Este, como se sabe, era un documento de
cerca de 300 páginas, que comprendía seis grandes temas, y que, en algunos
aspectos, involucraba conceptos jurídicos y políticos de relativa complejidad.
Este acuerdo fue negociado y suscrito en castellano, idioma oficial del país,
compartido por las partes en la negociación. Sin embargo, una vez satisfecha la
publicación del acuerdo, la obligación siguiente radicaba en su adecuada
difusión, transparente y veraz.
45. Esta
divulgación, como se puede constatar en los distintos numerales del artículo 5º
de la Ley Estatutaria 1806 de 2016, incluye también la presentación de síntesis
informativas sobre los puntos centrales del Acuerdo, así como el diseño de la
citada estrategia de divulgación con un criterio de diversidad, que ocupa a la
Sala en esta oportunidad. Esta diferencia entre publicación integral  y
estrategia compleja de divulgación (que incluye diversos medios de
comunicación, idiomas de pueblos étnicamente diferenciados, y formatos para el
acceso al documento por parte de las personas en situación de discapacidad)
permite encontrar el equilibrio adecuado entre las posiciones de las partes.
46. No
basta, desde esta perspectiva, para cumplir con la obligación constitucional,
con traducir el Acuerdo, o una síntesis de sus puntos principales, a seis lenguas
o idiomas de pueblos étnicamente diferenciados. Pero, sí es posible desarrollar
una estrategia basada en la traducción sucesiva a todos los idiomas del país
de, al menos, los elementos centrales que componen los acuerdos de paz.
47. En ese
contexto, la Sala constata que el Ministerio de Cultura, de una parte, y el
Instituto Nacional de Ciegos (INCI) asumieron esta tarea con posterioridad a la
publicación del Acuerdo Final. Según la información suministrada por el
Ministerio de Cultura, se hicieron traducciones sucesivas del Acuerdo,
básicamente, durante todo el mes de septiembre de 2016, es decir, previa la
votación de plebiscito especial. Además, el INCI, en asocio con el Centro de
Memoria Histórica, efectuó dos jornadas de divulgación de los acuerdos para
personas en situación de discapacidad visual.
48. La
diferencia entre publicación definitiva del Acuerdo, en su versión
original, en idioma castellano, y el desarrollo de una estrategia de divulgación
universal, así como los hechos que demuestran que la síntesis de los puntos
centrales de los acuerdos fue traducida a 62 idiomas (algunos en versión
escrita y otros en grabaciones de audio)[54],
en un ejercicio en el que intervinieron 150 personas, entre lingüistas,
antropólogos y miembros de los pueblos étnicamente diferenciados; así como el
trabajo realizado por el centro de memoria histórica y el INCI, permiten a la
Sala llegar a las siguientes conclusiones:
48.1.    El
Gobierno Nacional asumió la tarea de divulgación diferencial de los acuerdos de
un modo satisfactorio. La Sala constata que algunas traducciones y ajustes
razonables (en el caso de las personas en situación de discapacidad visual) terminaron
pocos días antes de la votación, y encuentra que no existe una explicación
acerca de las lenguas e idiomas a los que no fueron traducidos los acuerdos,
así como la incongruencia en el número de idiomas a los que llegó esta
síntesis, que varía entre 56 y 62, de acuerdo con lo expresado en el pie de
página 44.
48.2.    Sin
embargo, la existencia de estos acuerdos en ese conjunto de idiomas demuestran
también que el carácter oneroso de esta obligación, no justifica que se posponga
indefinidamente. El hecho de que en un tiempo menor a un mes se haya logrado el
estado de cosas descrito demuestra que, en un trabajo serio y coordinado, que
en sí mismo contribuye al fomento del diálogo intercultural y la construcción
del Estado pluralista y multicultural, puede hacer realidad esta obligación en
otros escenarios.
48.3.    Por
ello, no basta con hablar de una obligación progresiva para justificar su
incumplimiento. Primero, porque ya existen mínimos definidos
constitucionalmente, tanto para los documentos que podrían tener algún interés
para los pueblos indígenas, pero no inciden directamente en sus derechos, como
para aquellos que directamente les conciernen y que deben ser traducidos
oficiosamente por las autoridades competentes (C-274 de 2013), y porque en el
ámbito del plebiscito llevar información veraz y transparente sobre el
contenido mínimo de todos los acuerdos a los pueblos étnicamente diferenciados
era un imperativo directo.
49. La Corte
Constitucional toma nota entonces del alto nivel de cumplimiento de la
obligación de divulgación con criterio diferencial, aunque manifiesta también
la necesidad de consolidar este proceso pues, después del plebiscito del 2 de
octubre, la participación de toda la sociedad y de los pueblos indígenas y
otras comunidades étnicamente diferenciados en sede de implementación de los acuerdos
es imprescindible.
50. De
acuerdo con lo expuesto, la sentencia C-379 de 2016 ha sido interpretada de dos
formas distintas por parte de los demandantes y el Procurador General de la
Nación. Los primeros han entendido que la Corte Constitucional ordenó la
publicación integral del acuerdo, así como su divulgación, a través de una
traducción a las lenguas nativas y su presentación al formato braille,
para el acceso de personas en condición de discapacidad visual. Esto como
requisito para la convocatoria y realización del plebiscito especial. El
Procurador General de la Nación, a su turno, estima que lo que existe en la
decisión constitucional citada es un mandato de optimización en el sentido de
diseñar un criterio de divulgación diferencial en la mayor medida  posible.
En ese
contexto, la Sala concluye que la orden de divulgación diferencial del Acuerdo
entre el Gobierno Nacional y la Guerrilla de las Farc-EP, derivada de la Ley
Estatutaria 1806 de 2016 y la sentencia C-379 de 2016, no fue desconocida en la
convocatoria y realización del plebiscito de 2 de octubre de 2016. En efecto,
de acuerdo con el análisis recién efectuado, la posición de los demandantes
excede el tenor literal del mandato constitucional incorporado en el numeral 8º
de la parte resolutiva de la sentencia C-379 de 2016 y, por lo tanto, del
artículo 5º de la Ley Estatutaria 1806 de 2016, pues en estas no se habló de
una traducción integral del Acuerdo a 65 lenguas y formato braille, sino de que
la publicación y divulgación del acuerdo se hiciera con un criterio de acceso
diferencial para pueblos indígenas y personas en situación de discapacidad
visual. De la misma manera, la conclusión planteada por los demandantes no
puede colegirse de lo previsto por la norma estatutaria ni por el
condicionamiento planteado por la Corte, puesto que ninguna de estas
previsiones señaló que dicha traducción integral del Acuerdo fuese un requisito
para la convocatoria o realización del plebiscito especial.
Sin embargo,
ello no implica que el mandato previsto en el condicionamiento mencionado resultara
satisfecho con la simple transcripción de una síntesis a seis idiomas, pues un
mandato de optimización no es una declaración de intención, indefinida en el
tiempo, y porque de entenderlo así, al modo que propuso la Procuraduría General
de la Nación, la Sala incurriría en la contradicción de considerar que la
información es un presupuesto esencial de la participación y, a la vez, aceptar
que, por ahora, la estrategia de difusión se limita a seis lenguas o idiomas,
sin conocer las razones constitucionales imperiosas que tendría el obligado
para no avanzar más allá.
En otros
términos, el mandato de optimización se extiende al máximo de las posibilidades
fácticas y jurídicas, y en la propuesta de la Procuraduría, en cambio, se
limitaría a aceptar cualquier tipo de divulgación diferencial. A pesar de ello,
lo que observa la Sala es que el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de
Cultura, sí emprendió una estrategia constitucionalmente admisible, que
consistió en la traducción de la síntesis, durante los días de agosto y
septiembre pasados (previos a la votación popular), en la que se llevó a cabo
una traducción a un número de entre 56 y 62 lenguas e idiomas indígenas, y se
hizo a través de un proceso colaborativo que redunda positivamente en la
construcción de un diálogo inter cultural y multidisciplinario.  De la misma
manera, se integró por parte del Gobierno a instituciones como el INCI, con el
fin de contar con una versión del Acuerdo con ajustes razonables para las
personas en situación de discapacidad visual.
51. Así las
cosas, la Sala declarará la exequibilidad del Decreto 1391 de 2016 por el cargo
estudiado. Esto en razón a que (i) la traducción del Acuerdo a las diferentes
lenguas étnicas, o su ajuste razonable para las personas en situación de
discapacidad visual, no eran requisitos que se derivasen de la regulación legal
aplicable ni del condicionamiento que sobre la misma hizo la sentencia C-379 de
2016; y (ii) en cualquier circunstancia, se verificó que el Ejecutivo adelantó
acciones tendientes a la accesibilidad del contenido del Acuerdo.  Asimismo, en
este fallo se instará al Gobierno Nacional para que continúe en el proceso de
difusión constante de los acuerdos y las normas de implementación entre los pueblos
étnicos y las personas en situación de discapacidad que no puedan acceder a su
contenido en castellano.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el Decreto 1391 de 2016, por los cargos analizados, y advertir al Gobierno
Nacional (Presidencia de la República, Ministerio del Interior y Ministerio de
la Cultura) sobre la necesidad de mantener canales de comunicación
permanentes con los pueblos étnicamente diferenciados y las personas en
situación de discapacidad del país, con miras a asegurar su participación
ciudadana en la etapa de implementación de los acuerdos celebrados entre el
Gobierno Nacional y la guerrilla de las Farc-EP.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (e)
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (e)
JOSÉ ANTONIO CEPEDA
AMARIS
Magistrado (e)
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA
MAYOLO
Magistrado (e)
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e)
[1] La demanda fue radicada el 07 de septiembre de 2016. (Folio 1).
[2] La demanda fue radicada en la Secretaría de la Sección Primera
del Consejo de Estado el 31 de agosto de 2016 (Folio 8).
[3] Folios 10 a 15. Consejo de Estado – Sección Quinta. Radicación
No. 11001032800020160005900. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
[4] La demanda fue presentada en la Secretaría de la Sección
Primera del Consejo de Estado el 05 de septiembre de 2016 (folio 33).
[5] Folio 35 a 62. Consejo de Estado – Sección Primera. Radicación
No. 11001032400020160044900. MP. Guillermo Vargas Ayala.
[6] Al señor Presidente de la República y al señor
Presidente del Congreso de la República. Asimismo, solicitó emitir concepto
sobre la norma demandada al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia
y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de
Relaciones Exteriores, al Alto Comisionado para la Paz, al Alto Consejero para
el Postconflicto, la Consejera Presidencial para los Derechos Humanos, los
Delegados de la Mesa de la Habana, al Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, la Agencia Colombiana para la Reintegración, al Centro
Nacional de Memoria Histórica, la Unidad de Atención y Reparación Integral a
las Víctimas, la Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial, la
Defensoría Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales, al Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia y al
Director de Human Rights Watch para las Américas, la Federación Colombiana de
Municipios y la Federación Nacional de Departamentos, la Organización Nacional
Indígena de Colombia (ONIC), las Autoridades Indígenas de Colombia (AICO) y el
Consejo Regional Indígena de Tolima (CRIT), las Comunidades Negras (PCN), la
Asociación Nacional de Afrocolombianos Desplazados (AFRODES), la Corporación
Cimarrón, la Ruta Pacífica de las Mujeres, la Red Nacional de Mujeres y el
Grupo Mujer y Sociedad, Colombia Diversa y al Colectivo Entre Tránsitos, la
Comisión Colombiana de Juristas (CCJ), al Centro de Estudios en Derecho,
Justicia y Sociedad (DEJUSTICIA), el Colectivo de Abogados “José Alvear
Restrepo” (CAJAR), al Observatorio del Caribe Colombiano, al Observatorio de
Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria, la Fundación Ideas
para la Paz (FIP), la Fundación Saldarriaga y Concha, la Fundación Paz y
Reconciliación, la Red Nacional de Iniciativas Ciudadanas por la Paz y Contra
la Guerra (REDEPAZ), a las Facultades y/o Departamentos de Derecho y Ciencia
Política de la Universidad Nacional de Colombia, la Universidad de Antioquia,
la Universidad del Valle, la Universidad del Cauca, la Universidad Industrial
de Santander (UIS) y la Universidad de Cartagena, a las Facultades de Derecho
de la Universidad Externado de Colombia, la Universidad de los Andes, la
Universidad del Rosario, la Universidad Libre de Colombia –Sede Bogotá-, la
Universidad Sergio Arboleda, la Universidad Eafit, la Universidad de Medellín,
la Universidad Icesi, la Universidad del Norte y la Universidad del Sinú, al
Instituto de Estudios Sociales y Culturales –PENSAR- de la Universidad
Javeriana, al programa de maestría en Construcción de Paz de la Universidad de
los Andes y al Grupo de Investigación en Derecho Público de la Universidad del
Rosario, al Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP), al Instituto
de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de la Universidad
Nacional de Colombia y al Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de
Antioquia, a las expertas
María Emma Wills, asesora de la Dirección General del Centro Nacional de
Memoria Histórica (CNMH); María Victoria Uribe Alarcón, profesora asociada de
la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad de Rosario; Sandra Borda
Guzmán, Decana de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Jorge
Tadeo Lozano, y María Teresa Uribe de Hincapié, profesora titular de la
Universidad de Antioquia; y a los expertos padre Francisco de Roux, fundador
del Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio; Plinio Apuleyo Mendoza
García, periodista y diplomático colombiano; Iván Orozco Abad, profesor
asociado del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de Los Andes, y
Daniel Pécaut, Director de Estudios de la Escuela de Altos Estudios en Ciencias
Sociales (Ehess) francesa, los Directores y Presidentes de los siguientes
Partidos y Movimientos Políticos: Alianza Social Independiente, Alianza Verde,
Autoridades Indígenas de Colombia AICO, Bancada Afrocolombiana, Bancada Indígena,
Cambio Radical, Centro Democrático, Conservador Colombiano, Fundación Ébano de
Colombia Funeco, Liberal Colombiano, Movimiento Independiente de Renovación
Absoluta “MIRA”, Movimiento Alternativo Indígena y Social – MAIS, Movimiento de
Integración Regional – MIR, Movimiento Político Cien por Ciento por Colombia,
Opción Ciudadana, Partido Social de Unidad Nacional - Partido de la U, Polo
Democrático Alternativo y Por un Huila Mejor.
[7] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Alejandro Linares Cantillo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Gloria Ortíz
Delgado, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva.
[8] “Por medio de la cual se regula el plebiscito para la refrendación
del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una
paz estable y duradera”.
[9] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Alejandro Linares Cantillo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Gloria Ortíz
Delgado, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva.
[10] El ciudadano Luis Carlos Sánchez Díaz. La intervención obra a
folio 280 del expediente de constitucionalidad.
[11] El ciudadano Gilberto Toro Giraldo. La intervención obra a
folios 281 al 282 del expediente de constitucionalidad.
[12] “En cuanto a los vicios de
procedimiento, será necesario empezar por (i) definir, como parece seguirse del
artículo 242.3 (sic) de la Constitución, que la eventual demanda de
inconstitucionalidad está sometida al término de caducidad de un año, contado a
partir de la publicación del respectivo acto; proseguir por (ii) determinar
cuál es el alcance de la palabra convocatoria, para saber si ella se refiere
exclusivamente al decreto que convoca al plebiscito o si también incluye el
proceso que lo antecede, para incluir lo actuado ante las dos cámaras del
Congreso de la República y lo relativo al informe del Presidente de la
República de su intención de realizar un plebiscito y otras actuaciones;
continuar por (iii) establecer una serie de criterios objetivos sobre los
vicios de procedimiento, para distinguir los subsanables de los insubsanables
y, en consecuencia, la posibilidad de proseguir con el trámite relativo al
plebiscito o no; avanzar en (iv) diseñar una metodología para juzgar estos
vicios, como existe, para los vicios del proceso de formación de reformas
constitucionales la metodología del juicio de sustitución de la sustitución
(sic); y culminar por (v) dejar en claro si en estos casos proceden o no
medidas cautelares de suspensión de los efectos del decreto que hace la
convocatoria al plebiscito.”
[13] “En cuanto a
los vicios en la realización del plebiscito, que parecen referirse a los
ocurridos en la jornada electoral, habrá necesidad de (i) fijar unos criterios
para deslindar las competencias de la Corte Constitucional de las competencias
de entes administrativos como la Registraduría Nacional del Estado Civil o el
Consejo Nacional Electoral y de entes judiciales como la jurisdicción de lo
contencioso administrativo y, en especial, del Consejo de Estado; (ii) como
consecuencia de lo anterior, indicar si la Corte Constitucional, al
pronunciarse sobre la realización del plebiscito, puede o no juzgar también los
actos electorales relativos al mismo, tales como los que fijan el censo
electoral, los que se refieren a la inscripción de grupos promotores o a su
financiación, y a los que declaran oficialmente el resultado de la jornada de
participación; (iii) considerar unos criterios sobre dichos vicios, para
distinguir los subsanables de los insubsanable; y (iv) prever las condiciones
en las cuales se deberá repetir, en caso de haber vicio insubsanable, la
jornada de participación popular”.
[14] Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo, Juan Carlos Ospina
Rendón y Valeria Silva Fonseca, respectivamente. La intervención obra a folios
301 al 314 del expediente de constitucionalidad.
[15] El ciudadano Álvaro Argote Muñoz. La intervención obra a folio
315.
[16] La intervención obra a folios 275 al 278 ibíd.
[17] La Corte Constitucional, mediante auto, decidió “al expediente de
la referencia el escrito presentado por el ciudadano Mauricio Franco Rodríguez,
en los términos y para los fines previstos en el artículo 7° del
Decreto 2067 de 1991”. El escrito fue radicado ante la Secretaría General
de la Corte el 10 de octubre de 2016.
[18] El ciudadano Milton José Pereira Blanco. La intervención obra a
folios 317 al 318.
[19] El escrito obra a folios 372 al 381.
[20] Folios 348 al 358.
[21] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Alejandro Linares Cantillo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Gloria Ortiz
Delgado, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva.
[22] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Alejandro Linares Cantillo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Gloria Ortíz
Delgado, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva.
[23] La aclaración obedece a que, en principio, el requisito de certeza se
refiere a que los demandantes presenten una interpretación razonable (en
contraste con una caprichosa o meramente subjetiva) de los textos normativos
que cuestionan. (C-1052 de 2001. MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[24] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Alejandro Linares Cantillo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Gloria Ortíz
Delgado, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva.
[25] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Alejandro Linares Cantillo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Gloria Ortíz
Delgado, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva.
[26] Ley Estatutaria 1806 de 2016, por medio de la cual se
regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
“ARTÍCULO
1o. PLEBISCITO PARA LA REFRENDACIÓN DEL ACUERDO FINAL PARA LA
TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible>
El Presidente de la República con la firma de todos los Ministros, podrá
someter a consideración del pueblo mediante plebiscito, el Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera, el cual estará sometido en su trámite y aprobación a las reglas
especiales contenidas en la presente ley”. (Se destaca).
[27] Gaceta del Congreso 698 de 2015.
[28] Gaceta del Congreso 965 de 2015.
[29] Corte Constitucional, Sentencia C-214 de 1993 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara. SV Jorge Arango Mejía, José
Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara).
[30] Corte Constitucional, Sentencia C-048/01 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett. AV. José Gregorio Hernández Galindo).
[31] Corte Constitucional, sentencia C-283 de 1995 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo. Unánime).
[32] En
efecto, como lo indicó la Sala en sentencia C-379 de 2016 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva): En la sentencia, después de explicar los elementos estructurales
del plebiscito, la Corte se refirió a las reglas esenciales del procedimiento
establecidas en el artículo 104 de la Carta y en las leyes 134 de 1994 y 1757
de 2015. Así, el literal b del artículo 38 de la Ley 1757 de 2015 prevé que la
pregunta formulada al pueblo “debe estar redactada de forma clara y debe
contestarse con un ‘sí’ o [un] ‘no’[32].
En cuanto a
la formulación de la pregunta, explicó la Corte Constitucional que, además de
lo dispuesto por el artículo 38, lit. B) de la Ley 1757 de 2015, resultaba
admisible que el legislador estableciera la alternativa del sí y el no, sin
prever la opción del voto en blanco, y añadió que la pregunta no podría ser
“tendenciosa” o “equívoca”, para evitar que la decisión ciudadana resultara
manipulada, dirigida o inducida.
[33] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Alejandro Linares Cantillo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Gloria Ortíz
Delgado, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva.
[34] http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/Paginas/Texto-completo-del-Acuerdo-Final-para-la-Terminacion-del-conflicto.aspx
[35] http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/herramientas/Paginas/acuerdo-lenguas-nativas/El-Acuerdo-de-Paz-se-habla-en-lenguas-nativas.aspx,
donde se encuentra la traducción a los acuerdos a 47 idiomas indígenas en medio
escrito, y 9 audios para pueblos que utilizan comunicación oral. Se trata de
resúmenes o síntesis de los elementos centrales de los acuerdos de paz.
[36] Al respecto, el Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH) y el
Instituto Nacional para Ciegos (INCI) anunciaron jornadas de lectura del
acuerdo, programadas para los días 21 y 27 de septiembre; el Instituto citado
también ha publicitado la presentación de los acuerdos en el sistema braille.
http://www.centrodememoriahistorica.gov.co/fr/noticias/noticias-cmh/la-paz-se-lee-en-braille
[37] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Alejandro Linares Cantillo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Gloria Ortíz
Delgado, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva.
[38] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Alejandro Linares Cantillo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Gloria Ortíz
Delgado, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva.
[39] El Artículo 5° de la Ley 1806 de 2016, establece:
“Divulgación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera. El Gobierno nacional publicará
y divulgará el contenido íntegro del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Dicha publicación se
realizará de manera permanente, con mínimo treinta (30) días de anticipación a
la fecha de votación del plebiscito.
El Gobierno Nacional
garantizará la publicidad y divulgación del acuerdo final mediante una
estrategia de comunicación que asegure la transparencia y el conocimiento a
fondo de los acuerdos, con el objetivo de generar un debate amplio y
suficiente, utilizando para ello los siguientes medios de comunicación masivos
y canales digitales de divulgación:
a) Sitio web de las
entidades públicas de la rama ejecutiva, del sector central y el sector
descentralizado por servicios, incluyendo las Fuerzas Militares;
b) Redes sociales de las
entidades públicas de la rama ejecutiva, del sector central y el sector
descentralizado por servicios, incluyendo las Fuerzas Militares;
c) Periódicos de amplio
tiraje nacional;
d) Servicios de
Radiodifusión Sonora Comercial de alcance nacional, que cederán a título
gratuito en horario prime time un espacio de cinco minutos diarios;
e) Servicios de
Radiodifusión Sonora Comunitaria, que cederán a título gratuito en horario
prime time un espacio de cinco minutos diarios;
f) Canales de televisión
pública y privada, estos últimos cederán a título gratuito en horario prime
time un espacio de cinco minutos diarios;
g) Urna de cristal como
principal plataforma del gobierno para la participación ciudadana y la
transparencia gubernamental.
En el caso de los literales
c), d), e) y f) el Gobierno nacional presentará una síntesis de los aspectos
más relevantes del acuerdo final invitando a los ciudadanos a conocer el texto
íntegro en sus sitios web y redes sociales.
El Ministerio de
Tecnologías de la Información y Comunicación verificará y certificará el
cumplimiento de la orden impartida en el presente artículo, respecto de los
literales a), b), c), y g) La Agencia Nacional del Espectro verificará y
certificará el cumplimiento de la orden impartida en el presente artículo respecto
de los literales d) y e) La autoridad Nacional de Televisión verificará y
certificará el cumplimiento de la orden impartida en el presente artículo
respecto del literal f).
Las entidades comprometidas
en la verificación y certificación del cumplimiento de estas órdenes rendirán
cuentas públicas con posterioridad a la votación del plebiscito sobre la
gestión realizada.
Parágrafo 1°. En las zonas
rurales del país el Gobierno nacional garantizará, a través de las entidades
comprometidas, una mayor publicación y divulgación del contenido del Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera en las zonas rurales del país.
Parágrafo
2°. La estrategia de socialización dispuesta en este artículo, también deberá estar
dirigida a los colombianos que se encuentran en el exterior, especialmente para
las víctimas del conflicto armado. Su ejecución estará a cargo del Gobierno
nacional a través de las embajadas y consulados”.
[40] Sentencia C-784 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa. SV Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo. SPV Mauricio González Cuervo, Jorge Pretelt Chaljub,
Luis Ernesto Vargas Silva. AV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio
Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva).
[41] “125.1. Existe un mandato constitucional que impone
al Presidente de la República el deber de informar al Pueblo sobre “todos
los asuntos de orden económico, político y social, a fin, de que tenga plena
realización el postulado constitucional establecido en el artículo 2° de la
Carta, que consagra como uno de los fines esenciales del Estado facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación.”[Sentencia
C-1172 de 2001 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra. SPV Marco Gerardo Monroy Cabra. AV
Manuel José Cepeda Espinosa).] Ese deber de informar sus
decisiones políticas es esencial en la democracia participativa, dado que los
actos de las autoridades públicas “deben encontrarse sujetas a un
examen detallado, no sólo por las autoridades que constitucionalmente tengan
esa función, sino de la opinión pública que es la base y fundamento de una
sociedad libre y democrática.” [Sentencia C-1172 de 2001 (M.P. Alfredo
Beltrán Sierra. SPV Marco Gerardo Monroy Cabra. AV Manuel José Cepeda
Espinosa)]”.
125.2. Así
pues, la obligación del Presidente de la República de informar al Pueblo se
maximiza cuando decide convocar un plebiscito para someter a consideración de
los ciudadanos una decisión política que se encuentra dentro de la órbita de
sus competencias. En otros términos, el deber mínimo que tiene el Jefe de
Gobierno al convocar un plebiscito es brindar información veraz e imparcial del
asunto que va a ser decido por el cuerpo electoral. Como se expuso previamente,
el libre ejercicio de la ciudadanía supone la garantía del derecho a la
información. Por lo tanto, en una democracia participativa, como la instituida
por el Constituyente de 1991, no basta con que existan mecanismos de
participación, sino que también se debe garantizar la libertad de participar en
la toma de decisiones con base en información veraz e imparcial”.
[42] Sentencia C-1172 de 2001 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra. SPV Marco
Gerardo Monroy Cabra. AV Manuel José Cepeda Espinosa).
[43] Sentencia C-488 de 1993 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra. SPV Marco
Gerardo Monroy Cabra. AV Manuel José Cepeda Espinosa).
[44] Sentencia T-391 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. SV Rodrigo
Escobar Gil).
[45] ] http://www.oas.org/es/cidh/expresion/showarticle.asp?artID=745
[46] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Alejandro Linares Cantillo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Gloria Ortíz
Delgado, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva.
[47] MP. María Victoria Calle Correa. SPV. y AV. María Victoria
Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SPV.
Luis Guillermo Guerrero Pérez, Mauricio González Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla
y Luis Ernesto Vargas Silva.
[48] Sentencia
C-274 de 2013 MP. María Victoria Calle
Correa. SPV. y AV. María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio,
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez, Mauricio
González Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla y Luis Ernesto Vargas Silva.
No
obstante, dado que la publicidad de la información oficial es el principio
general que rige en el Estado democrático colombiano, y que uno de los
principios de esta ley estatutaria es la divulgación proactiva de la
información pública, no resulta acorde con las normas constitucionales y las
finalidades de la ley estatutaria, restringir la presentación de la información
oficial en diversos idiomas y lenguas pertenecientes a poblaciones específicas
de las comunidades étnicas y en formatos alternativos comprensibles para tales
grupos, sólo al evento en que se haya presentado solicitud de las autoridades
de dichas comunidades, máxime cuando se está frente a sujetos de especial
protección constitucional.
En
este sentido, y puesto que la garantía más importante del adecuado
funcionamiento del régimen constitucional está en la plena publicidad y
transparencia de la gestión pública, y que la diversidad de idiomas y lenguas
constituye una barrera para el acceso a la información pública y el consecuente
ejercicio del derecho a la participación y demás derechos fundamentales que del
mismo derivan, la Sala encuentra que los sujetos obligados tienen el deber
constitucional de traducir la información pública en todos aquellos casos en
que se presente la posible afectación de una o varias comunidades étnicas que
no tienen la posibilidad de comunicarse en castellano, lengua oficial de
Colombia de acuerdo con el artículo 10 constitucional, aún en el evento en que
no medie solicitud de la autoridad o autoridades correspondientes. Este deber
se reafirma al consagrar la misma ley el principio de publicidad proactiva”.
[49] MP. María Victoria Calle Correa. SPV. y AV. María Victoria
Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SPV.
Luis Guillermo Guerrero Pérez, Mauricio González Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla
y Luis Ernesto Vargas Silva.
[50] MP. María Victoria Calle Correa. SPV. y AV. María Victoria
Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SPV.
Luis Guillermo Guerrero Pérez, Mauricio González Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla
y Luis Ernesto Vargas Silva.
[51] Corte Constitucional, Sentencia C-274 de 2013.
[52] La Corte Constitucional realizó el correspondiente control de
constitucionalidad en la sentencia C-293 de 2010.
[53] MP. María Victoria Calle Correa. SPV. y AV. María Victoria
Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SPV.
Luis Guillermo Guerrero Pérez, Mauricio González Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla
y Luis Ernesto Vargas Silva.
[54] http://www.mincultura.gov.co/prensa/noticias/Paginas/Lenguas-Nativas-y-Criollas-de-Colombia.aspx?platform=hootsuite.
En realidad, diversas fuentes, hablan de entre 56 y 62 lenguas indígenas. La
Sala toma como referencia esta publicación, de 25 de septiembre de 2016, del
portal oficial de Internet de Mincultura, pues por su carácter oficial, hace
parte de los sitios en los que se previó por Ley 1806 de 2016, artículo 5º,
adelantar la difusión de los acuerdos de paz. Sin embargo, al día de
hoy, en el portal del Alto Comisionado para la Paz, reposa la traducción de
esta síntesis en 47 lenguas indígenas por escrito y 9 por vía oral. el Centro
Nacional de Memoria Histórica (CNMH) y el Instituto Nacional para Ciegos (INCI)
anunciaron jornadas de lectura del acuerdo, programadas para los días 21 y 27
de septiembre; el Instituto citado también ha publicitado la presentación de
los acuerdos en el sistema braille.
http://www.centrodememoriahistorica.gov.co/fr/noticias/noticias-cmh/la-paz-se-lee-en-braille.