T-402-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-402/11
ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES DE LOS DESPLAZADOS-Reiteración
de jurisprudencia
REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Condiciones para ser incluido
AFECTACION DIFERENCIAL DE LOS PUEBLOS INDIGENAS POR EL
CONFLICTO ARMADO Y SU IMPACTO SOBRE LOS FACTORES DE DESPLAZAMIENTO O
CONFINAMIENTO
Esta
Corporación ha identificado claramente una serie de factores comunes, que
constituyen los troncos principales de la confrontación que se cierne sobre los
pueblos indígenas del país y que, dependiendo del contexto geográfico,
socioeconómico y cultural del cual se trate, se entrelazarán de manera distinta
sobre cada comunidad en particular. Estos factores se agrupan en tres
categorías principales: (1) las confrontaciones que se desenvuelven en
territorios indígenas entre los actores armados, sin involucrar activamente a
las comunidades indígenas y sus miembros, pero afectándolos en forma directa y
manifiesta; (2) los procesos bélicos que involucran activamente a los pueblos y
comunidades indígenas, y a sus miembros individuales, en el conflicto armado; y
(3) los procesos territoriales y socioeconómicos conexos al conflicto armado
interno que afectan sus territorios tradicionales y sus culturas. A su vez,
estos factores operan sobre la base de una serie de procesos territoriales y
socioeconómicos que, sin tener relación directa con el conflicto armado,
resultan exacerbados o intensificados por causa de la guerra. El agudo impacto
que ha tenido el conflicto armado sobre los grupos indígenas del país se ha
traducido, principalmente, en alarmantes patrones de desplazamiento forzado,
tanto masivo como individual, que han incrementado a lo largo de la última
década y hoy en día se ciernen como una de las más serias amenazas para la
supervivencia a corto plazo de las etnias de Colombia. Así mismo, la falta de
una respuesta estructurada y diferencial del Estado, ha generado en muchos
casos retornos espontáneos de las comunidades indígenas desplazadas, que al
surtirse por fuera del marco institucional diseñado para esta situación,
generan mayores riesgos para su integridad individual y colectiva. En otras
palabras, estas comunidades se ven sometidas a las mismas situaciones de riesgo,
sin acompañamiento estatal, porque los factores de fondo no se han atacado. De
esta forma, existen etnias que se ven afectadas en forma cíclica y reiterativa
por desplazamientos que obedecen a los mismos factores, caso por ejemplo de las
comunidades Embera-Katío, Embera Dobidá, Awá o Wounaan, lo anterior de
conformidad con lo señalado por este Tribunal Constitucional en el Auto 004 de
2009, después de estudiar los informes presentados por diferentes entidades durante
el proceso de monitoreo del cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004 y sus
autos de seguimiento
Referencia:
Expediente T-2.936.286
Demandante:
Luciano Queragama Tequia
Demandado:
Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., diecisiete (17) de mayo de
dos mil once (2011)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván
Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo de tutela proferido por el
Juzgado Treinta Penal del Circuito de Bogotá, en el trámite de la acción de
amparo constitucional promovida por el indígena Embera Katío, Luciano Queragama
Tequia, contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional.
I. ANTECEDENTES
1.
La solicitud
El
17 de noviembre de 2010, el indígena Embera Katío, Luciano Queragama Tequia,
presentó acción de tutela contra Acción Social, con
el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital
y a la vida digna, presuntamente vulnerados por dicha institución, al negar su
inclusión y la de su núcleo familiar en el Registro Único de la Población
Desplazada, lo anterior por considerar que su desplazamiento obedecía a la
búsqueda de mejores oportunidades económicas, a través de la mendicidad, en los
principales centros urbanos del país, sin tener en cuenta, que las razones que la
ocasionaron estuvieran las relacionadas con la carencia de alimentos, de
servicios de salud y de educación que presenta su territorio por encontrarse en
medio del conflicto armado.
2. Reseña fáctica
2.1.
Manifiesta el actor, indígena Embera Katío, que el 27 de mayo de 2008 fue
desplazado, junto con su núcleo familiar, del Municipio de Bagadó, Departamento
del Chocó, por la violencia política y territorial que se presenta en su
territorio por parte de los grupos armados al margen de la ley.
2.2.
Con ocasión de lo anterior, el 18 de junio de 2008 rindió declaración juramentada
ante la Personería de Bogotá sobre los hechos que originaron su desplazamiento.
2.3.
El 26 de junio de 2008, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional, mediante Resolución No. 110012752, negó la
inscripción del accionante y su núcleo familiar en el Registro Único de
Población Desplazada, al considerar que las razones que originaron su
desplazamiento no se ajustaban a lo establecido en el Artículo 1 de la Ley 387
de 1997 y en el numeral 2 del artículo 11 del decreto 2569 de 2000.
Lo
anterior de conformidad con las consultas realizadas a la Organización Indígena
Regional del Chocó y el Ejercito Nacional, según las cuales para la fecha de
desplazamiento del actor, es decir, el 27 de mayo de 2008, no se presentó en el
Municipio de Bagadó y sus alrededores  ninguna alteración del orden público que
pudiera ocasionar su traslado hacia la ciudad de Bogotá, por el contrario, se
logró establecer que las tropas de la Brigada Móvil No 14 y el Batallón San Mateo
mantienen el control sobre la jurisdicción, garantizando el tránsito de
personas y vehículos y el desarrollo de las actividades económicas, políticas y
sociales de la región.
De
igual forma, Acción Social tuvo en cuenta para el estudio de la solicitud de
inclusión del actor y su núcleo familiar en el RUPD, la información aportada
por la Coordinación de Asuntos Indígenas de la Alcaldía de Bagadó, referente a que
la migración de las familias indígenas hacia Bogotá obedecía a la búsqueda de mejores
oportunidades económicas, a través de la mendicidad, en los principales centros
urbanos del país.
2.4.
Inconforme con lo anterior, el 1 de febrero de 2010, el indígena Embera Katío,
Luciano Queragama Tequia presentó la Acción de Revocatoria Directa contra la
Resolución No. 110012752.
2.5.
El 11 de marzo de 2010, Acción Social, mediante Resolución No. 110012752RD,
confirmó la decisión adoptada mediante Resolución No. 110012752 con base en los
mismos argumentos.
3.
Fundamentos de la acción y pretensiones
Considera
el indígena Embera Katío, Luciano Queragama Tequia, que con la negativa de
Acción Social de inscribirlo, junto con su núcleo familiar, en el Registro
Único de Población Desplazada se vulneran sus derechos fundamentales al mínimo
vital y a una vida digna.
Para
sustentar su posición, trae a colación la jurisprudencia constitucional
relacionada con los derechos fundamentales de las comunidades indígenas desplazadas
por la violencia, la cual, en uno de sus apartes, se refiere al deber del
Estado de brindar una protección especial a esta población.
Invocando
los aludidos pronunciamientos, el actor solicita, a través del ejercicio de la
acción de tutela, que se ordene a la Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional, su inscripción y la de su núcleo familiar en el
Registro Único de Población Desplazada.
4. Oposición a la demanda de tutela
La acción de tutela fue conocida, en única instancia,
por el Juzgado Treinta Penal del Circuito de Bogotá, despacho que, a través de
auto de dos (2) de noviembre de dos mil diez (2010), resolvió admitirla y correr
traslado de la misma a la entidad demandada, para efectos de ejercer su derecho
a la defensa.
4.1.
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
Durante
el término otorgado para ejercer el derecho de defensa, la Jefe de la Oficina
Jurídica de Acción Social contestó la acción de tutela, mediante oficio
2010-803, solicitando negar lo pretendido por carecer de fundamentos fácticos y
jurídicos.
5.
Pruebas que obran en el expediente
Durante
el trámite de la acción de tutela, las partes allegaron los siguientes
documentos:
·
Copia de la cédula del Indígena
Embera Katío, Luciano Queragama Tequia. (Folio 13).
·
Copia de la Resolución No.
110012752 de 26 de junio de 2008, proferida por la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional. (Folios 19 a 20).
·
Copia del escrito de 1 de febrero
de 2010, por medio del cual el accionante solicitó la Revocatoria Directa de la
Resolución No. 110012752. (Folio 14).
·
Copia de la Resolución No. 110012752RD
de 11 de marzo de 2010, proferida por la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional. (Folios 15 a 18).
II.
DECISIÓN JUDICIAL QUE SE REVISA
1.Única
instancia
El
Juzgado Treinta Penal del Circuito de Bogotá, mediante providencia proferida el
diecisiete (17) de noviembre de dos mil diez (2010), resolvió denegar el amparo
de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna del Indígena
Embera Katío, Luciano Queragama Tequia.
Lo
anterior, por considerar que no obra dentro del expediente prueba alguna que
acredite su condición de desplazado, por el contrario se advierte que para el
27 de mayo de 2008, día en el que supuestamente fue obligado a salir de su
lugar de residencia por grupos armados al margen de la ley, no se presentaron
alteraciones del orden público en el Municipio de Bagadó y sus alrededores.
Así
mismo, el juez de instancia considera que el actor puede acudir a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo a controvertir la legalidad de
las Resoluciones por medio de las cuales Acción Social negó su inclusión y la
de su núcleo familiar en el Registro Único de Población Desplazada.
III. PRUEBAS SOLICITADAS EN SEDE DE
REVISIÓN POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Mediante Auto de treinta y uno (31) de marzo de dos mil once (2011), el
Magistrado Sustanciador consideró necesario recaudar algunas pruebas para
verificar hechos relevantes del proceso y proveer como corresponde en el
presente caso. En consecuencia, resolvió lo siguiente:
PRIMERO: SOLICITAR,
a la Agencia para la Acción Social y la Cooperación Internacional que, dentro
de los dos (2) días siguientes a la notificación del presente auto remita:
·
Copia de la declaración de desplazamiento rendida por el
peticionario.
·
Copia de la Certificación proferida por el Cabildo Mayor
Indígena Katío de la Zona del Alto Andagueda Resguardo TAHAMY- CAMIKZA, de 28
de mayo de 2008, por medio de la cual se discute el problema que se presenta
con los miembros de la comunidad indígena que se desplazan de sus resguardos a
las ciudades, a ejercer la mendicidad.
·
Copia del Acta de la reunión institucional de alto nivel
realizada por la Presidencia de la Republica, Los Ministerios del Interior y de
Justicia, de Agricultura, de la Protección Social, de Cultura, de Educación,
Acción Social, Secretaría de Gobierno Distrital, ICBF, Procuraduría General de la
Nación, entre otras entidades, para el caso de las Parentelas Indígenas de la
Comunidad de Conondo, del Resguardo Tahamy, Municipio de Bagadó, Departamento
del Choco, identificadas en la ciudad de Bogotá.
·
Copia del reporte entregado por la Décima Quinta Brigada del
Ejército Nacional para el estudio de la declaración de desplazamiento forzado
del accionante, sobre la situación del conflicto armado en el territorio del
Pueblo Embera Katío.
·       Copia del Acta de Compromisos para el Regreso y
Atención Integral del Pueblo Indígena Embera en Mendicidad relacionada en la Resolución
No110012752 de 26 de junio de 2008 como sustento para negar la inclusión del
actor y su grupo familiar en el Registro Único de Población Desplazada.
SEGUNDO: SOLICITAR,
a la Asociación de Cabildos Indígenas Wounaan, Embera Dobida, Katío, Chami y
Tule del Departamento del Chocó que, dentro de los dos (2) días siguientes a la
notificación del presente auto remita:
·
Un informe sobre la situación que vivió el pueblo Embera Katío,
Comunidad de Conondo, Municipio de Bagadó-Choco, en el primer semestre del año
2008, especialmente en el mes de mayo, en relación con el conflicto armado.
·
Un informe en el que de a conocer, si en el mes de mayo de
2008, se presentaron desplazamientos forzados de los miembros del Pueblo Embera
Katío en el Departamento del Choco hacia la ciudad de Bogota D.C., en caso de
que así sea indicar las causas que lo motivaron.
TERCERO: SOLICITAR,
a la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento -CODHES- que,
dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación del presente auto
remita:
·
Un informe sobre la situación que vivió el pueblo Embera
Katío, Comunidad de Conondo, Municipio de Bagadó-Choco, en el primer semestre
del año 2008, especialmente el mes de mayo, en relación con el conflicto
armado.
·
Un informe en el que de a conocer, si en el mes de mayo de
2008, se presentaron desplazamientos forzados de los miembros del Pueblo Embera
Katío en el Departamento del Choco hacia la ciudad de Bogota D.C., en caso de
que así sea indicar las causas que lo motivaron.
CUARTO: SOLICITAR,
a la Agencia de la ONU para los refugiados-ACNUR- que, dentro de los dos (2)
días siguientes a la notificación del presente auto remita:
·
Un informe sobre la situación que vivió el pueblo Embera
Katío, Comunidad de Conondo, Municipio de Bagadó-Choco, en el primer semestre
del año 2008, especialmente el mes de mayo, en relación con el conflicto
armado.
·
Un informe en el que de a conocer, si en el mes de mayo de
2008, se presentaron desplazamientos forzados de los miembros del Pueblo Embera
Katío en el Departamento del Choco hacia la ciudad de Bogota D.C., en caso de
que así sea indicar las causas que lo motivaron.
QUINTO: SOLICITAR,
al Coordinador para la población desplazada de la Secretaría de Gobierno de la
Alcaldía Mayor de Bogotá que, dentro de los dos (2) días siguientes a la
notificación del presente auto remita:
·
Un informe sobre los hechos ocurridos en el mes de mayo de
2008 en la ciudad de Bogotá, cuando aproximadamente 134 Indígenas del Pueblo
Embera Katío se desplazaron de sus resguardos indígenas hacia la capital, al
respecto:
1.
Indicar cuál fue la actuación adelantada por el Distrito Capital
frente a esta situación.
2.     Señalar
las posibles causas que originaron dicho desplazamiento.
2.
La Secretaría General de la Corte
Constitucional, el 15 de abril de 2011, comunicó al Magistrado Ponente que se
recibieron varias comunicaciones con referencia al expediente de estudio.
A
continuación, pasa la Sala de Revisión a relacionar los documentos allegados
por las entidades accionadas:
1)
Oficio OPT-A-188-2011 de 7 de abril de 2011, a través del cual la Jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional, respondió al requerimiento hecho por esta Corporación mediante
Auto de 31 de marzo de 2011.
2)
Oficio No 20116240083912 de 6 de abril de 2011, por medio del cual, la Jefe de la
Oficina Jurídica de la Secretaria de Gobierno de Bogotá D.C., contestó lo
solicitado por esta Corporación mediante Auto de 31 de marzo de 2011.
La
Asociación de Cabildos Indígenas Wounaan, Embera Dobida, Katío, Chami y Tule
del Departamento del Chocó, la Consultoría para los Derechos Humanos y
Desplazamiento -CODHES- y la Agencia de la ONU para los refugiados-ACNUR- no
respondieron al requerimiento hecho por esta Corporación mediante Auto de 31 de
marzo de 2011.
2.2 Del estudio del material probatorio allegado al
proceso de revisión se puede afirmar:
·
Que el 28 y 29 de mayo de 2008
arribaron a la ciudad de Bogotá, 134 indígenas de la Etnia Embera Katío, Comunidad
de Conondo, dentro de los cuales se encontraba el indígena Luciano Queragama
Tequia y su núcleo familiar, provenientes del resguardo Tahamy del Alto de
Andágueda del Municipio de Bagadó, Chocó.
·
Que el Gobernador del resguardo
Tahamy, Alfonso Manugama Arce, informó a la Secretaría de Gobierno de Bogotá
D.C. que el desplazamiento de las familias indígenas Embera Katío fue
ocasionado por los enfrentamientos presentados cerca de su comunidad, el 26 de
mayo de 2008 entre la Fuerza Publica y las FARC, así mismo manifestó que la
desatención en salud, la desnutrición y el bloqueamiento del transporte de
alimentos los llevó a solicitar del Estado una atención integral, lo anterior
de conformidad con los derechos diferenciales consagrados en la Constitución
Política.
·
Que el Gobernador del resguardo
Tahamy, Alfonso Manugama Arce, el 31 de mayo de 2008, informó a la Personería
de Bogotá las circunstancias por las cuales las familias indígenas Embera Katío
de la Comunidad de Conondo fueron desplazadas forzosamente del resguardo Tahamy
del Alto de Andagueda en el Municipio de Bagadó, Departamento del Chocó, en
dicha declaración manifestó que desde hace muchos años en su territorio hay
presencia de grupos armados ilegales, los cuales, en varias ocasiones, se han
ubicado en sus fincas sin su autorización, así mismo señaló que el 20 de mayo
2008 llegaron miembros del Ejército Nacional, del Batallón Manosalva Flores a
convivir con su comunidad, motivo por el cual, fueron amenazados por parte de
los grupos armados al margen de la ley, así mismo indicó que tanto el Ejército
Nacional como la guerrilla no les permitían ir a sus fincas a pescar ni a cazar
ni a recoger sus cultivos y cuando se arriesgaron a hacerlo se encontraron con
que ya los grupos ilegales y el Ejército Nacional habían tomado sus productos.
Además, informó que el Ejército Nacional y los grupos
armados al margen de la ley no les dejaban ingresar alimentos a su territorio
porque consideraban que eran para el bando contrario. Por lo tanto, al estar en
medio del conflicto armado, con condiciones infrahumanas, sin servicios de
salud, sin educación y sin alimento, las familias del pueblo indígena Embera
Katío decidimos desplazarnos hacia la ciudad de Bogotá a exigirle al Estado la
protección de nuestros derechos fundamentales.
·
Que respecto a las afirmaciones
de que el desplazamiento masivo de las familias Embera Katío se debía a que
querían venir a mendigar a los principales centros urbanos del país, el líder
indígena, Alfonso Manugama Arce manifestó que estas aseveraciones no eran ciertas
y que una muestra de ello era el mandato de las Autoridades Indígenas en contra
de la mendicidad, por medio del cual se ordena sancionar esta práctica, firmado
el 22 y 23 de febrero de 2008 en Docabú, Pueblo Rico, Risaralda.
·
Que la Alcaldía de Bogotá D.C.
atendió la fase de emergencia de la comunidad indígena Embera Katío, mientras
las instituciones del orden nacional se reunían para buscar solución a los
problemas planteados por la comunidad, sin embargo, una de las principales
dificultades que se presentó dentro de este proceso, fue la no inscripción de
los indígenas Embera Katío en el Registro Único de Población Desplazada por
parte de Acción Social.
·
Que el 30 de mayo de 2008, la Décima
Quinta Brigada del Ejército Nacional respondió al requerimiento hecho por parte
de Acción Social sobre la situación de seguridad del Municipio de Bagadó,
Departamento del Chocó, con ocasión del desplazamiento de la Comunidad Indígena
Embera Katío hacia la ciudad de Bogotá. Al respecto informó que en la zona no
se presentaron combates por parte de la Fuerza Publica, ni se recibió queja
alguna sobre hechos que atenten contra la integridad y la tranquilidad en esa
comunidad.
·
Que el 3 de junio de 2008, la
Oficina de Derechos Humanos y DIH contestó la solicitud de información presentada
por la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Defensa Nacional sobre
enfrentamientos entre miembros del Ejército Nacional que pudieran haber
ocasionado el desplazamiento de la Comunidad Indígena Embera Katío hacia la
ciudad de Bogotá. Al respecto la Dirección manifestó que el 10 de mayo de 2008,
tropas del Batallón San Mateo sostuvieron un enfrentamiento con la Cuadrilla
Aurelio Rodríguez de las FARC en el municipio de Mistrató, Departamento de
Risaralda, el cual dejó como resultado la muerte de un guerrillero y la
desmovilización de la guerrillera alias “Francia”.
IV. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional
para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241 de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de
1991.
2. Procedibilidad de la acción de tutela
2.1. Legitimación activa
El
artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un
mecanismo de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para
reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera
que estos resulten vulnerados o amenazados por las actuaciones u omisiones de
las autoridades públicas y de los particulares, en los casos específicamente
previstos por el legislador.
En consonancia con dicho mandato superior, el artículo
10 del Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se
reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución
Política”, establece:
“La acción de tutela podrá ser ejercida,
en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de
sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de
representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos
cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia
defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
También podrá ejercerla el Defensor del
Pueblo y los personeros municipales”.
En
esta oportunidad, el indígena Embera Katío, Luciano Queragama Tequia actúa en
defensa de sus derechos e intereses, razón por la cual se encuentra legitimado.
2.2. Legitimación pasiva
La Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional en su condición de autoridad pública, se encuentra
legitimada como parte pasiva en el presente proceso de tutela, de acuerdo con
lo dispuesto por el artículo 5° del Decreto 2591 de 1991, debido a que se les
atribuye la violación de los derechos fundamentales en discusión.
3. Problema jurídico
Con
fundamento en la reseña fáctica expuesta y la decisión de tutela adoptada por el
juez de instancia, en esta oportunidad le compete a la Sala de Revisión
analizar, si la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional vulneró los derechos fundamentales del indígena Embera Katío,
Luciano Queragama Tequia, al negar su inclusión y la de su núcleo familiar en
el Registro Único de la Población Desplazada, lo anterior por considerar que su
desplazamiento obedecía a la búsqueda de mejores oportunidades económicas, a
través de la mendicidad, en los principales centros urbanos del país, sin tener
en cuenta, que las razones que lo ocasionaron estuvieron relacionadas con la
carencia de alimentos, de servicios de salud y de educación que presenta su
territorio por encontrarse en medio del conflicto armado.
A
efecto de resolver la cuestión planteada, la Sala de Revisión reiterará la
jurisprudencia constitucional referente a (i) la procedencia de la acción de
tutela para la protección de los derechos fundamentales de los desplazados,
(ii) las condiciones para ser incluido en el Registro Único de Población
Desplazada, iii) la afectación diferencial de los pueblos indígenas por el
conflicto armado y su impacto sobre los factores de desplazamiento o
confinamiento.
4.
Procedencia de la acción de tutela para la protección de los derechos
fundamentales de los desplazados. Reiteración de jurisprudencia
La
Corte Constitucional en reiteradas ocasiones se ha pronunciado en relación con
la procedencia de la acción de tutela en materia de desplazamiento forzado. Ha
señalado en tal sentido que la tutela es el mecanismo judicial adecuado para la
protección de los derechos fundamentales de la población desplazada.[1] De este modo la
Corporación ha consolidado una línea jurisprudencial, según la cual, resulta
contrario a la Constitución someter a personas, que, como las que se encuentran
en condición de desplazamiento, son sujetos de especial protección
constitucional debido a su situación de debilidad manifiesta, al trámite de las
acciones judiciales establecidas por la ley para cuestionar la legalidad de los
actos administrativos proferidos por Acción Social respecto de la inscripción
en el Registro Único de Población Desplazada.
Al
respecto, la Corte Constitucional en Sentencia T-086 de 2006 indicó que: “dada
la situación de extrema vulnerabilidad de las personas en situación de
desplazamiento, el mecanismo que resulta idóneo y eficaz para defender sus
derechos fundamentales ante una actuación ilegitima de las autoridades
encargadas de protegerlos, es la acción de tutela”.[2]
Así las cosas, las personas que se encuentran en
situación de desplazamiento gozan de un estatus constitucional especial que no
puede simplemente tener un efecto retórico. En este sentido, la Constitución
obliga a las autoridades a reconocer que se trata de una población
especialmente protegida que se encuentra en una situación dramática, por haber
soportado cargas excepcionales y cuya protección es urgente para la
satisfacción de sus necesidades más apremiantes.
Finalmente
y de conformidad con lo expuesto, se concluye que la acción de tutela es el
mecanismo eficaz e idóneo para amparar los derechos fundamentales que puedan
verse amenazados con ocasión del desplazamiento forzado. En el caso subexámine,
la Sala de Revisión encuentra que, en efecto, la acción de tutela instaurada
por el Indígena Embera Katío, Luciano Queragama Tequia resulta procedente pues,
a través de ella se amparan de manera precisa y oportuna sus derechos e
intereses, los cuales considera amenazados por la entidad accionada al no
incluirlo, junto con su núcleo familiar, en el Registro Único de Población
Desplazada.
5.
Condiciones para ser incluido en el Registro Único de Población Desplazada.
Reiteración de jurisprudencia
Según
el articulo 1 de la Ley 387 de 1997: “ es desplazado toda persona que se ha
visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad
de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su
integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se
encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente
el orden público”.
De
conformidad con lo anterior, esta Corporación ha señalado que, si respecto de
una persona determinada, concurren las circunstancias que den lugar a la
condición de desplazado, ésta tiene derecho a recibir la protección especial
por parte del Estado[3].
Por esta razón, el Congreso de la República expidió la
mencionada Ley 387 de 1997. En dicho estatuto el legislador adoptó medidas  para
la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección,
consolidación la estabilización socioeconómica de los desplazados internos por
la violencia de la República de Colombia”, le impuso al Estado colombiano
la responsabilidad de “formular políticas y adoptar las medidas para la
prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección y consolidación
y estabilización socioeconómico de los desplazados internos por  la violencia”[4], de
conformidad con la aplicación de principios como “subsidiaridad,
complementariedad, descentralización y concurrencia en los cuales se asienta la
organización del Estado Colombiano”[5].
Ahora
bien, en el desarrollo de la política pública para la atención de la población
desplazada, el Estado consideró relevante implementar una especie de censo de
la población desplazada, a través de su inscripción en el Registro Único de
Población Desplazada, con la finalidad de dar un manejo adecuado de los
recursos públicos destinados para la ayuda humanitaria y los planes de
estabilización económica de las víctimas del desplazamiento.
Al
respecto la Corte Constitucional, en múltiples pronunciamientos, ha manifestado
la importancia y relevancia del Registro Único de Población Desplazada, ya que
esta herramienta se constituye como un medio adecuado que concentra los
destinatarios de la política pública en materia de desplazamiento. En este
sentido, el registro supone un manejo adecuado y responsable por parte de
Acción Social, ya que de estar inscrito o no depende el acceso a las ayudas
dispuestas en materia de atención al desplazamiento forzado.
En
este sentido, la sentencia T-025 del 2004[6]
indicó que “cuando una persona se encuentre bajo las circunstancias de
desplazamiento forzado, tiene derecho a quedar registrada como tal, ya sea de
forma individual o junto a su núcleo familiar. Adicionalmente, el registro de
la población desplazada se encuentra incluido en los Principios Rectores del
Desplazamiento Forzado Interno, que según la Corte hace parte del bloque de
constitucionalidad y es un elemento fundamental para la interpretación y la
definición del alcance de los derechos fundamentales de los desplazados”.
Así
mismo esta Corporación ha indicado que la condición de desplazado no se obtiene
por la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada, pues no se
trata de “un acto constitutivo del desplazamiento forzado sino de una
herramienta técnica que busca identificar a la población y actualizar la
información de atención y seguimiento de los servicios prestados”[7].
De igual manera, la Ley 387 de 1997 y el Decreto
reglamentario 2569 de 2000 establecen el procedimiento que las personas
desplazadas deben adelantar para ser inscritos en el Registro Único de
Población Desplazada. Dicha normatividad dispone que la persona afectada debe
rendir una declaración sobre los hechos de su desplazamiento ante la autoridad
competente, la cual posteriormente, será estudiada y valorada por Acción
Social, entidad que tiene el deber de determinar si es o no procedente la
inscripción.
Ahora bien, el artículo 11 del Decreto 2569 de 2000
establece como causales de improcedencia para la inscripción en el RUPD de
quien adquiere la condición de desplazado (i) que la declaración sobre los
hechos que ocasionaron su desplazamiento resulte contraria a la verdad; (ii)
que existan razones objetivas y fundadas para concluir que de la declaración no
se deduce la existencia de las circunstancias de hecho del desplazamiento y
(iii) que el interesado efectúe la declaración y solicite la inscripción en el
registro después de un año de ocurridas las circunstancias que motivaron el
desplazamiento.
En relación con la segunda causal, esta Corporación ha
manifestado que las razones objetivas y fundadas que lleven a considerar si una
persona tiene o no la calidad de desplazado deben ser valoradas partiendo del
principio de la buena fe. Sobre el particular, ha señalado:
“a la hora de valorar si existen razones objetivas y
fundadas para considerar que no se trata de una persona que hubiere sido
desplazada, la entidad competente debe tomar en consideración el principio de
buena fe. En consecuencia, no hace falta que la persona aporte plena prueba
sobre su dicho. Basta una prueba siquiera sumaria de la ocurrencia de los
hechos para determinar que una persona sí se encuentra en situación de
desplazamiento.(ii) Adicionalmente, también por la aplicación del principio
de buena fe, el desconocimiento por parte de la autoridad de los hechos
ocurridos no es prueba suficiente de la no ocurrencia del acontecimiento
narrado por el solicitante. En efecto, los hechos generadores del
desplazamiento pueden ir desde la notoriedad nacional, hasta la extrema reserva
del ámbito privado[8].(iii)
En virtud del principio de favorabilidad, los enunciados legales o
reglamentarios deben interpretarse de la manera que mejor convenga a las
personas obligadas a huir de su lugar habitual de trabajo o residencia”[9]. (Subrayado fuera del texto)
En este sentido, de conformidad con lo señalado, esta
Corporación ha concluido que las autoridades deberán analizar a la luz de los
principios de buena fe, favorabilidad y prevalencia del derecho sustancial,
aquellas razones que, de manera objetiva y fundada, puedan determinar la
inexistencia de situación de desplazamiento por no coincidir con las
circunstancias de hecho previstas en el artículo 1 de la Ley 387 de1997.
6.
Afectación diferencial de los pueblos indígenas por el conflicto armado y su
impacto sobre los factores de desplazamiento o confinamiento
Al
respecto la Corte Constitucional en Auto 009 de 2004[10] indicó: “los pueblos
indígenas están atrapados en medio del conflicto, sin que ninguna de las partes
respete su no involucramiento ni su especial protección ni reconozca su
particular vulnerabilidad y fragilidad”.
Así
las cosas, esta Corporación ha identificado claramente una serie de factores
comunes, que constituyen los troncos principales de la confrontación que se
cierne sobre los pueblos indígenas del país y que, dependiendo del contexto
geográfico, socioeconómico y cultural del cual se trate, se entrelazarán de
manera distinta sobre cada comunidad en particular. Estos factores se agrupan
en tres categorías principales: (1) las confrontaciones que se desenvuelven en
territorios indígenas entre los actores armados, sin involucrar activamente a
las comunidades indígenas y sus miembros, pero afectándolos en forma directa y
manifiesta; (2) los procesos bélicos que involucran activamente a los pueblos y
comunidades indígenas, y a sus miembros individuales, en el conflicto armado; y
(3) los procesos territoriales y socioeconómicos conexos al conflicto armado
interno que afectan sus territorios tradicionales y sus culturas. A su vez,
estos factores operan sobre la base de una serie de procesos territoriales y
socioeconómicos que, sin tener relación directa con el conflicto armado,
resultan exacerbados o intensificados por causa de la guerra.[11]
El
agudo impacto que ha tenido el conflicto armado sobre los grupos indígenas del
país se ha traducido, principalmente, en alarmantes patrones de desplazamiento
forzado, tanto masivo como individual, que han incrementado a lo largo de la
última década y hoy en día se ciernen como una de las más serias amenazas para
la supervivencia a corto plazo de las etnias de Colombia. Por sus secuelas
destructivas sobre el tejido étnico y cultural de estos grupos, “el
desplazamiento forzado genera un claro riesgo de extinción, cultural o física,
de los pueblos indígenas. Los que ya estaban en riesgo con anterioridad al
impacto del conflicto armado, se acercan al fin; los que no, entran en la
categoría de alto riesgo de extinción cultural y física”[12].
Hoy
en día, el desplazamiento forzado indígena tiene sus propias modalidades y su
propia tipología. La Organización Indígena Nacional de Colombia afirma que
las principales modalidades de desplazamiento indígena son: (a) desplazamiento
masivo hacia las cabeceras municipales cercanas o hacia las ciudades; (b)
desplazamiento progresivo –gota a gota- hacia las ciudades; (c) desplazamiento
itinerante a otros sitios del territorio, otras comunidades u otros grupos
étnicos; y (d) desplazamiento desde territorios no constituidos en resguardos,
hacia los resguardos.
Así
mismo, la falta de una respuesta estructurada y diferencial del Estado, ha
generado en muchos casos retornos espontáneos de las comunidades indígenas
desplazadas, que al surtirse por fuera del marco institucional diseñado para
esta situación, generan mayores riesgos para su integridad individual y
colectiva. En otras palabras, estas comunidades se ven sometidas a las mismas
situaciones de riesgo, sin acompañamiento estatal, porque los factores de fondo
no se han atacado. De esta forma, existen etnias que se ven afectadas en forma
cíclica y reiterativa por desplazamientos que obedecen a los mismos factores, caso
por ejemplo de las comunidades Embera-Katío, Embera Dobidá, Awá o
Wounaan, lo anterior de conformidad con lo señalado por este Tribunal Constitucional
en el Auto 004 de 2009[13],
después de estudiar los informes presentados por diferentes entidades durante
el proceso de monitoreo del cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004 y sus
autos de seguimiento.
Particularmente,
y por interesar a esta causa, la Corte Constitucional en el Auto 009 de 2004[14] señaló que:
“las diversas comunidades que integran el pueblo Embera-Katío han
sido afectadas en forma severa, reiterada y masiva por el desplazamiento
forzado, que les ha golpeado en numerosas oportunidades a lo largo de la última
década”. (Subrayado fuera del texto)
Con
fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala de Revisión pasa al
análisis del caso concreto.
7. Análisis del caso concreto
Con fundamento en la reseña fáctica
expuesta y las pruebas que obran dentro del expediente, la Sala de Revisión
encuentra acreditados los siguientes hechos:
·
Que el 27 de mayo de 2008 el indígena
Embera Katío, Luciano Queragama Tequia y su familia fueron desplazados, de la
Comunidad de Conondo en el Municipio de Bagadó, Departamento del Chocó, como
consecuencia del conflicto armado.
·
Que si bien el 27 de mayo de 2008
no se presentó en el Municipio de Bagadó y sus alrededores ninguna alteración
del orden público que pudiera ocasionar el traslado del accionante junto con su
familia hacia la ciudad de Bogotá, sí se logró determinar que tanto los grupos
ilegales como el Ejército Nacional señalaban a la comunidad indígena Embera
Katío de ser colaboradores del grupo armado opuesto, lo anterior por la
ocupación que hacían los actores del conflicto de sus fincas, como sucedió el
20 de mayo de 2008 con el Batallón Manosalva, motivo por el cual fueron
amenazados en varias ocasiones por los grupos armados ilegales.
·
Que el 18 de junio de 2008, el
Indígena Embera Katío, Luciano Queragama Tequia rindió declaración sobre los
hechos que originaron su desplazamiento ante la Personería de Bogotá D.C.
·
Que el 26 de junio de 2008, la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional,
mediante Resolución No. 110012752, negó la inscripción del accionante y su
núcleo familiar en el Registro Único de Población Desplazada, al considerar que
las razones que originaron su desplazamiento no se ajustaban a lo establecido
en el Articulo 1 de la Ley 387 de 1997 y en el numeral 2 del articulo 11 del
decreto 2569 de 2000.
·
Que el 1 de febrero de 2010 el
indígena Embera Katío, Luciano Queragama Tequia presentó la Acción de
Revocatoria Directa contra la Resolución No. 110012752.
·
Que el 11 de marzo de 2010, Acción
Social, mediante Resolución No. 110012752RD, confirmó la decisión proferida en la
Resolución No. 110012752, con base en los mismos argumentos.
·
Que la Comunidad Indígena Embera
Katío, se encuentra atrapada en medio del conflicto armado, sin que los
integrantes de los grupos ilícitamente alzados en armas, ni quienes procuran
restablecer el orden, respeten su no involucramiento ni su especial protección
ni reconozcan su particular vulnerabilidad y fragilidad.
Conforme
con lo atrás señalado, en el presente caso, le corresponde a la Corte
determinar si la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional vulneró los derechos fundamentales del indígena Embera Katío,
Luciano Queragama Tequia, al negar su inclusión y la de su núcleo familiar en
el Registro Único de la Población Desplazada, lo anterior por considerar que su
desplazamiento obedecía a la búsqueda de mejores oportunidades económicas, a
través de la mendicidad, en los principales centros urbanos del país, sin tener
en cuenta, que las razones que lo ocasionaron estuvieron relacionadas con la
carencia de alimentos, de servicios de salud y de educación que presenta su
territorio por encontrarse en medio del conflicto armado.
Tal
y como quedó expuesto en la parte considerativa de esta providencia, es
desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio
nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas
habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad
personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con
ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno,
disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas
de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u
otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar
o alteren drásticamente el orden público.
Así
las cosas, la Sala de Revisión advierte que el Indígena Embera Katío, Luciano
Queragama Tequia y su familia, fueron forzados por el conflicto armado a
abandonar su residencia ubicada en la Zona del Alto de Andagueda, Municipio de Bagadó,
Departamento del Chocó, ello por cuanto su vida y su integridad personal
estaban amenazadas por parte de los grupos armados ilegales.
Cabe
señalar que el desplazamiento forzado por ser una situación de hecho no
necesita, como requisito indispensable para adquirir la condición de desplazado,
ser declarado por ninguna entidad pública o privada para configurarse. Cuestión
diferente es el hecho de que el Gobierno haya establecido un procedimiento para
incluir a la población en un Registro Nacional de Población Desplazada, que
reglamenta el acceso a las ayudas contempladas (ayuda inmediata, atención
humanitaria de emergencia y programas de retorno, reasentamiento o
reubicación), mas no es un mecanismo que pretende dar una declaración sobre una
situación de hecho.
Al
respecto esta Corporación en Sentencia T-327 de 2001 señaló: “En el caso de los desplazados, se debe presumir la
buena fe al estudiar su inclusión en el Registro Nacional de Desplazados para
recibir la ayuda del Gobierno. Para analizar si una persona es o no desplazada
basta una prueba siquiera sumaria, especialmente si tal desplazamiento se
presenta dentro de una situación de temor generalizado ocasionado por la
violencia existente en la respectiva región”.
Al
presumirse la buena fe, se invierte la carga de la prueba y, por ende, son las autoridades
las que deben demostrar plenamente que la persona respectiva no tiene la
calidad de desplazado. Por lo tanto, es a quien desea contradecir la afirmación
a quien corresponde probar la no ocurrencia del hecho. El no conocimiento de
la ocurrencia del hecho por autoridad gubernamental alguna no es prueba de su
no ocurrencia. Es apenas prueba de la inmanejable dimensión del problema que
hace que en muchas ocasiones las entidades gubernamentales sean desconocedoras
del mismo. En muchas ocasiones las causas del desplazamiento son
silenciosas y casi imperceptibles para la persona que no es víctima de este
delito. Frente a este tipo de situaciones es inminente la necesidad de la
presunción de buena fe si se le pretende dar protección al desplazado.
Por
lo anterior, esta Sala revocará el fallo judicial que denegó el amparo
solicitado por el accionante y, en consecuencia, ordenará a la entidad
demandada que, en el término de tres días siguientes a la notificación de la
presente providencia, incluya al accionante y a su núcleo familiar en el RUPD,
conforme a las consideraciones expuestas.
V.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.-
REVOCAR el fallo proferido el
diecisiete (17) de noviembre de 2010, por el Juzgado Treinta Penal del Circuito
de Bogotá. En su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales al mínimo
vital, a la vida digna del indígena Embera Katío, Luciano Queragama Tequia, por
las razones y en los términos de esta Sentencia.
SEGUNDO.-
ORDENAR a la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional que, en el término de tres
(3) días contados a partir de la notificación de esta providencia, incluya al
accionante y a su núcleo familiar en el RUPD.
TERCERO.-
ORDENAR a la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional tener en cuenta lo
ordenado en el presente fallo respecto de situaciones similares en las que se
encuentren ciudadanos indígenas, lo anterior al advertir dentro del referido
expediente que el 28 y 29 de mayo arribaron a la ciudad de Bogotá 134
indígenas de la Etnia Embera Katio, Comunidad de Conondo, como consecuencia
del conflicto armado.
CUARTO.-
ORDENAR a la Secretaria General
expedir copia del Expediente T-2.936.286 a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.
QUINTO.- LÍBRESE por Secretaría General la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sobre este mismo punto ver: T-740/04 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-1094/04
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-175/05 (M.P. Jaime Araújo Rentería),
T-563/05 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1076/05 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño), T-882/05 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis), T-1144/05 (M.P. Álvaro Tafur
Gálvis), T-086/06 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), T-468/06 (M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto) y T-496/07 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), entre otras.
[2] M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[3] Ver Sentencia T-787 de 19 de agosto de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[4] Inciso primero del artículo 3° de la Ley 387 de 1997.
[5] Inciso segundo, Ibídem.
[6] Corte Constitucional, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[7] Sentencia T- 006 de 16 de enero de 2009 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[8] Sentencia T-327 de 26 de marzo de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[9] Sentencia T-821 de 5 de octubre de 2007 M.P. Catalina Botero Marino.
[10]  M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[11] Auto 009 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[12] Ibídem.
[13] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[14] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.