C-645-16
Sentencia C-645/16
SISTEMA
ESPECIFICO DE CARRERA PARA EMPLEADOS DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-No implica que su
administración y vigilancia deba estar a cargo de un consejo especial, puesto
que esas funciones competen a la Comisión Nacional del Servicio Civil/SISTEMA
ESPECIFICO DE CARRERA PARA EMPLEADOS DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Comisión de personal debe regirse por las
normas generales de la carrera administrativa
ELECCION DEL REPRESENTANTE DE LOS EMPLEADOS DE LA COMISION DE
PERSONAL DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Integración normativa
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance/ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Mecanismo de participación ciudadana
PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación/ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
DEMANDA CONTRA LEY QUE ESTABLECE EL SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA
PARA EMPLEADOS DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA
REPUBLICA-Cumplimiento de carga argumentativa
CARRERA
ADMINISTRATIVA Y PRINCIPIO DEL MERITO-Jurisprudencia
constitucional
ESTADO-Carácter social y de derecho/PODER
CONSTITUYENTE DERIVADO-Límite
CARRERA ADMINISTRATIVA-Contenido y
alcance/CARRERA ADMINISTRATIVA-Reafirmación como principio basilar del
ordenamiento jurídico
FUNCION PUBLICA-Postulados
PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA-Objetivos
CARRERA ADMINISTRATIVA-Criterios que
justifican su relevancia en el Estado Social y de Derecho
SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Concurso
como regla y expresión del mérito para permitir el ingreso
PRINCIPIO DEL MERITO-Aplicación
MERITO-Constituye una piedra angular
sobre la cual se funda el sistema de carrera administrativa
SISTEMAS ESPECIFICOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Competencia del legislador/CARRERA ADMINISTRATIVA-Sistemas
SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Validez, justificación y configuración
SISTEMAS ESPECIALES DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Competencia del legislador/SISTEMAS ESPECIALES DE CARRERA
ADMINISTRATIVA-Origen constitucional
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Funciones
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Competencia
para administrar y vigilar las carreras específicas
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Línea
jurisprudencial sobre competencia de administración y vigilancia del sistema de
carrera
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Régimen específico de carrera administrativa/DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Naturaleza especial
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Régimen especial
REGIMEN ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Regulación normativa
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Cargos son de carrera y de libre nombramiento y remoción
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Facultades extraordinarias del Presidente
ETAPAS DEL PROCESO DE SELECCION, PERIODO DE PRUEBA Y RETIRO DEL
SERVICIO-Realización y efectos de estudios de
seguridad con carácter reservado
SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA PARA EMPLEADOS DEL DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Creación
del Consejo Administrador
CONSEJO ADMINISTRADOR DEL SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA EN EL
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Debe ser retirado del ordenamiento ya que su creación resulta
contraria a la constitución
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Integración
de unidad normativa
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Obedece
a los principios de economía procesal y seguridad jurídica/INTEGRACION DE
UNIDAD NORMATIVA-Supuestos
SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA PARA EMPLEADOS DEL DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Integración
de unidad normativa
CONSEJO ADMINISTRADOR DEL SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA EN EL
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Creación es inconstitucional
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance y
límites
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Principio de
interpretación restrictiva
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisito de
precisión
REQUISITO DE PRECISION EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Jurisprudencia constitucional
MANDATO CONSTITUCIONAL DE PRECISION-Requisitos
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance
material y temporal
SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA PARA EMPLEADOS DEL DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Facultades
extraordinarias al Presidente de la República
COMISION DE PERSONAL DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Conformación
COMISION DE PERSONAL DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Funciones
COMISION DE PERSONAL DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Alcance
SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA PARA EMPLEADOS DEL DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Competencia
desde el punto de vista material
Referencia:
Expediente D-11369
Actora: Jeimee Alejandra
Argüello Monroy
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 14, 15 (parciales) y 16 del Decreto Ley 780 de 2005 “ Por el cual se establece eI Sistema Específico de Carrera para los Empleados del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República”
Magistrada
ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Bogotá, D.C.,
veintitrés (23) de noviembre de
dos mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
1. La ciudadana Jeimee Alejandra
Argüello Monroy instauró acción pública de inconstitucionalidad contra los
artículos 14 (parcial), 15 (parcial) y 16 del Decreto Ley 780 de 2005 “Por
el cual se establece el Sistema Específico de Carrera para los Empleados del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”, por
considerar que vulneran los artículos 6º, 13, 53, 121, 130, 150-10 y 243 de
la Constitución Política.
2. Mediante auto del cinco (5) de mayo de dos mil dieciséis (2016), se inadmitió la
demanda de la referencia por encontrar que no satisfacía los requerimientos del
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, pues no se presentaron argumentos claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes para que la acusación planteada
en la acción pública, como control abstracto de las normas, pueda ser debatida
y estudiada de fondo.
3. Dentro del término de ejecutoria del
auto anterior, la demandante presentó escrito de corrección y mediante auto del
treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciséis (2016) se admitió la demanda de la referencia y se
ordenó poner en conocimiento de la misma al Presidente de la República, al
Ministro del Interior, a la Directora del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, a la Comisión Nacional del Servicio Civil, al
Departamento Administrativo de la Función Pública, a las facultades de Derecho
de la Universidad Nacional, Sede Bogotá, Universidad Libre de Colombia y
Universidad de Medellín y al Director de Dejusticia. Lo anterior, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 244 de la Constitución, y 11 y 13
del Decreto 2067 de 1991. Por último, se ordenó correr traslado al Procurador
General de la Nación y fijar en lista la disposición normativa acusada para
efectos de la intervención ciudadana, según lo estipulado en el artículo 7º del
mismo Decreto.
4. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.
NORMA
DEMANDADA
5. A continuación
se transcribe la disposición demandada, resaltando el aparte objeto de censura:
“DECRETO No. 780 DE
2005
(marzo 17)
Diario Oficial No. 45.855 de 19 de
marzo de 2005
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA
FUNCIÓN PÚBLICA
Por el cual se establece el Sistema
Específico de Carrera para los Empleados del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas por el artículo
53, numeral 6 de la Ley 909 del 23
de septiembre de 2004,
DECRETA:
[…]
CAPÍTULO
V
ÓRGANOS DE ADMINISTRACIÓN Y VIGILANCIA DE LA CARRERA
ARTÍCULO 14. Consejo
Administrador del Sistema Específico de Carrera en el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República. Créase el Consejo
Administrador del Sistema Específico de Carrera en el Departamento Administrativo de la Presidencia
de la República, el cual estará integrado en la siguiente forma:
14.1. El Director del Departamento o el Subdirector
del Departamento.
14.2. Un (1) empleado de los niveles directivo o
asesor, designado por el Director del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República.
14.3. Un (1) representante de los empleados de
carrera elegidos por éstos.
14.4. El jefe de Área de Recursos Humanos o quien
haga sus veces, quien será el secretario técnico de la Comisión, con voz pero
sin voto.
ARTÍCULO 15. Funciones. Al
Consejo Administrador del Sistema Específico de Carrera en el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República le corresponden las siguientes
funciones:
15.1. Realizar
los concursos o procesos de selección,
para lo cual podrá apoyarse en el Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior ICFES, las universidades públicas o privadas, instituciones
de educación superior, en entidades públicas especializadas en la materia o en
las entidades acreditadas por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
15.2. Establecer,
de acuerdo con este decreto y los reglamentos, los lineamientos generales con
base en los cuales se realizarán los procesos de selección para la provisión de
los empleos de carrera.
15.3. Velar por el debido
cumplimiento de las políticas generales de la Entidad en materia de carrera.
15.4. Conocer y decidir en única
instancia, sobre las reclamaciones que formulen los aspirantes no admitidos a
un concurso y excluir de las listas de elegibles las personas que hubieren sido
incluidas sin reunir los requisitos exigidos en las convocatorias o con
violación de las normas legales.
15.5. Conocer
y decidir en única instancia sobre las reclamaciones que formulen los
participantes por inconformidad en los resultados de las pruebas.
15.6. Conocer
y decidir en única instancia sobre las reclamaciones relacionadas con las
inscripciones en el Registro de Carrera.
15.7. Proponer acciones que dinamicen y materialicen
los resultados de la valoración del desempeño, los movimientos de personal en
desarrollo del sistema específico de carrera, y el mejoramiento continuo de
dicho sistema.
15.8. Conocer y resolver, en primera instancia,
sobre las reclamaciones por las presuntas irregularidades que se presenten en
los procesos de selección, pudiéndolos dejar sin efecto total o
parcialmente, siempre y cuando no se hubieren dictado actos administrativos de
contenido particular y concreto, salvo que la irregularidad sea atribuible al
seleccionado dentro del proceso de selección impugnado, la segunda instancia será ejercida por la Comisión
Nacional del Servicio Civil.
15.9. Conocer y resolver, en segunda instancia,
sobre las decisiones de la Comisión de Personal, en relación con las
reclamaciones que formulen los empleados de carrera, que hayan optado por el
derecho preferencial a ser revinculados, cuando se le suprima su empleo.
15.10. Conocer y resolver, en segunda
instancia, sobre las decisiones de la Comisión de Personal, en relación con las reclamaciones que formulen los
empleados inscritos en el sistema específico de carrera, por los efectos de las
incorporaciones a las nuevas plantas de personal de la entidad, o por
desmejoramiento en sus condiciones laborales.
15.11. Vigilar que el Registro del Sistema Específico de Carrera
del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República se organice y
administre.
15.12. Conceptuar sobre la conveniencia de la prórroga de la
vigencia de la lista de elegibles.
15.13. Las
demás que le correspondan de acuerdo a la Ley y los Reglamentos.
ARTÍCULO 16. Comisión
de Personal. Es un organismo colegiado conformado por un (1) representante
designado por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República, por el Jefe del Área de Recursos Humanos o quien haga sus veces,
quien actuará como secretario de la Comisión con voz y voto, y por un (1)
representante de los empleados, que en todo caso deberá estar inscrito en
carrera administrativa.
[…]”.
III.
DEMANDA
6. La demandante considera que las
disposiciones normativas parcialmente acusadas son contrarias a los artículos 6º, 13, 53, 121, 130, 150-10 y 243 de
la Constitución Política. Señaló que mediante la Ley 909 de 2004[1] el Congreso de la República expidió las normas que regulan el
empleo público, la carrera administrativa y la gerencia pública, definiendo en
el artículo 11 las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil en
relación con la responsabilidad de la administración de la carrera
administrativa[2],
por lo que es inconstitucional que dichas funciones de expedición de normas con
fuerza de ley se le atribuyan al Presidente de la República. Al respecto,
sostuvo:
“Dado que la
Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC fue establecida por la Constitución
como un organismo único encargado de administrar y vigilar por regla general el
sistema de carrera administrativa, sus funciones se constituyen en un
imperativo constitucional de carácter indivisible en el sentido de que dichas
atribuciones no pueden compartirse con otros órganos ni ser separadas o
disgregadas a instancias del legislador. Así las cosas, es evidente que lo
normado en los artículos 14 y 15 (numerales señaladas) de la norma acusada, son
claramente inconstitucionales, que van en contravía con lo prestablecido en
nuestra Constitución Política y la citada Ley 909 de 2004; pues en ellos se
establece la creación y funciones de un órgano distinto al constitucionalmente
creado para tal fin.
Por consiguiente,
a la luz de la verdad es inadmisible e inconstitucional la creación y
existencia de otro organismo con funciones similares o equivalente a las
conferidas constitucionalmente a la Comisión Nacional del Servicio Civil –
CNSC; en este caso preciso, el de la creación y existencia del Consejo
Administrador del Sistema Específico de carrera en el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República; máxime cuando las citadas
potestades extraordinarias no facultaban al señor Presidente para determinar la
creación y/o composición de los Órganos de Administración, Control y Vigilancia
de la Carrera del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República, regular lo concerniente a la composición, número de integrantes de
cada uno de ellos y determinar sus funciones, toda vez que el Constituyente de
1.991 estableció que la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC, es la
entidad constitucionalmente responsable de la administración y vigilancia de
las carreras de los servidores públicos.
En lo
concerniente al artículo 16 de la norma demandada (Decreto Ley 780 de 2005) se
tiene [que] el mismo contraría abiertamente lo dispuesto en los artículos 13,
53 y 150-10 de la Constitución Política. Así como lo prescrito en la Ley 909 de
2004, toda vez que “en ninguna parte de las precisas facultades otorgadas al
señor Presidente de la República” mediante la misma, se le otorgó la potestad
para que mediante Decreto Ley pudiera disminuir la Representación de los
Trabajadores en las COMISIONES DE PERSONAL. Es decir, que el legislador
extraordinario carecía de atribuciones constitucionales para deliberar sobre lo
concerniente a la COMISIÓN DE PERSONAL Y SU COMPOSICIÓN, pues el Congreso de la
República ya había establecido en el artículo 16 de la Ley 909 de 2004 la
composición y el número de integrantes de las Comisiones de Personal”[3] (mayúsculas
originales).
IV.
INTERVENCIÓN
DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
7. El Asesor de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[4]
coadyuvó la demanda dirigida contra el artículo 15 del Decreto Ley 780 de 2005.
Al respecto, sostuvo:
“[…] La demandante
considera que los artículos acusados del decreto Ley 780 de 2005 son
inconstitucionales porque le entregan al Consejo Administrador del Sistema
Específico de Carrera Administrativa del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República (DAPRE) la función de administrar y vigilar el
sistema específico de carrera de dicha entidad, no obstante que, por
disposición del artículo 130 constitucional, es a la Comisión Nacional del
Servicio Civil a la que le corresponde ejercer dichas funciones respecto de los
sistemas específicos de carrera administrativa.
En sentencia C-1230 de
2005 la Corte Constitucional unificó su jurisprudencia relativa a la
competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil para administrar y
vigilar los sistemas específicos de carrera creados por la ley.
La tesis de la Corte, que
subsiste hasta la fecha (cfr. sentencia C-250 de 2013), es que dicha Comisión
es competente para administrar, sin excepción, los sistemas específicos de
carrera, en la medida en que todos ellos forman parte, con sus respectivas
especificidades, del sistema general de carrera administrativa.
[…]
Aunque debe advertirse,
tal como lo hace la propia sentencia, que la tesis de la Corte sobre esta
competencia sufrió mutaciones en su etapa inicial y que no se había consolidado
para la fecha en que se expidió el Decreto 780 de 2005, la posición actual de
la jurisprudencia es que [es] “a la Comisión Nacional del servicio Civil a
quien corresponde administrar y vigilar las carreras de los servidores
públicos, con excepción de aquellas carreras especiales que tengan origen
constitucional. Ello significa que se constituye en un imperativo
constitucional, que se le asigne a dicha Comisión tanto la administración como
la vigilancia de la carrera general y de las carreras especiales de origen
legal, estas últimas, denominadas por el legislador carreras específicas”.
El hecho de que la
jurisprudencia constitucional entienda que un sistema específico de carrera
administrativa de creación legal no pueda ser administrado ni vigilado por
autoridad distinta a la Comisión Nacional del Servicio Civil[,] implica que las
normas del Decreto 780 de 2005 que entregan dicha competencia al Consejo
Administrador del Sistema Específico de Carrera del Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República son inconstitucionales.
De allí que esta oficina
coadyuve en la demanda de la referencia.
No obstante, justamente
por haber comprendido los alcances de la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y en cumplimiento del fallo C-1230 de 2005, el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República resolvió reconocer la
competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil en la materia y, a pesar
de la existencia del Decreto 780 de 2005, entregó a dicha Comisión la
convocatoria, adelantamiento y vigilancia del concurso para proveer las
vacantes del sistema específico de carrera de DAPRE.
En efecto, así se
desprende del texto del Acuerdo 302 del 12 de marzo de 2013 de la Comisión
Nacional del Servicio Civil, por lo cual se convoca a un concurso abierto de
méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al
Sistema Específico de Carrera Administrativa del Departamento Administrativo de
la Presidencia de la República –DAPRE–, convocatoria num. 251 de 2013.
En estas condiciones, a la
fecha, el DAPRE no administra ni vigila su sistema específico de carrera –lo
que indica que la entidad inaplica las normas correspondientes por razones de
inconstitucionalidad–, sino que lo hace la Comisión Nacional del Servicio
Civil, en cumplimiento de los fallos que reconocen dicha competencia de manera
obligatoria y restrictiva”[5]
(cursivas originales).
V.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
8. El Procurador General de la Nación mediante concepto No. 006140 del veintidós
(22) de julio de dos mil dieciséis (2016)[6], le solicitó a la Corte
Constitucional declarar inexequibles en su integridad los artículos 14 y
15 del Decreto Ley 780 de 2005, e inhibirse para emitir un
pronunciamiento de fondo en relación con la constitucionalidad del artículo 16 de
dicha normativa, por ineptitud sustantiva del cargo que fundamentó la supuesta
violación de los artículos 13, 53 y 150-10 de la Carta Política.
En lo que hace referencia a la solicitud de inhibición, explicó que la
demanda no cumple con el requisito de especificidad debido a que la actora se
limitó a afirmar que el artículo 16 demandado vulnera los artículos 13, 53 y
150-10 de la Constitución Política, pero no indica cuáles elementos materiales
de dichas disposiciones resultan relevantes para demostrar su conclusión. En
ese orden de ideas, precisó, que “únicamente se ciñe a señalar sin razones
suficientes que el Presidente de la República no estaba facultado para
disminuir la representación de los trabajadores en las comisiones de personal,
“pues el Congreso de la República ya había establecido en el artículo 16 de la
Ley 909 de 2004 la composición y el número de integrantes de las Comisiones de
Personal”[7].
En relación con la inexequibilidad de los artículos 14 y 15 del Decreto
Ley 780 de 2005, precisó que la carrera administrativa de los servidores del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República no es uno de los
sistemas especiales de carrera de origen constitucional y, por lo tanto, esta
sí debe ser vigilada y administrada por la Comisión Nacional del Servicio
Civil.
Por ende, concluyó que “efectivamente el Presidente de la República no
estaba facultado para crear un órgano que administre y vigile la carrera
administrativa del Departamento de la Presidencia de la República pues ello es
competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Y, por tales razones,
esta vista fiscal encuentra que son inexequibles, en su integridad, los
artículos 14 y 15 del Decreto Ley 780 de 2005, por medio de los cuales se creó
el Consejo Administrador del Sistema Específico de Carrea en el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República y se le asignaron funciones,
respectivamente”[8].
VI.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. De
conformidad con el numeral 5º
del artículo 241 de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra
normas de rango legal, como la acusada en esta oportunidad.
Cuestión previa. De la aptitud
de la demanda
2. En este caso la Procuraduría
General de la Nación solicitó declarar la inhibición para efectuar un
pronunciamiento de fondo sobre el cargo invocado contra el artículo 16 del
Decreto Ley 780 de 2005, “por el cual se establece el Sistema Específico de
Carrera para los Empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República”, porque, en su criterio, no satisface el requisito de especificidad.
2.1. A propósito de tal solicitud,
cabe precisar que la acción pública de inconstitucionalidad, cuyos alcances han
sido objeto de reiterados pronunciamientos por parte de esta Corporación[9],
materializa no solo el derecho de participación en una democracia como la
prevista por el Constituyente de 1991, sino la posibilidad efectiva por parte
de la ciudadanía de controlar la actuación principal del Congreso, y de
aquellas autoridades que excepcionalmente tienen la facultad de proferir normas
con contenido material de Ley; mediante un instrumento que se invoca ante la
Corte Constitucional, quien debe establecer, en cumplimiento de su función
principal como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución
Política[10],
la sujeción de las actuaciones legislativas a esa norma superior. En tal
sentido, en la Sentencia C-128 de 2011[11], la Sala
Plena manifestó:
“5. Reiterando la jurisprudencia de este Tribunal[12],
la acción de inconstitucionalidad es un mecanismo de participación ciudadana,
con el cual se desarrolla el principio previsto en los artículos 1º, 2º, y 3º
de la Constitución, de ser Colombia un Estado social de derecho, democrático y
participativo. Dicha acción está destinada a provocar que la Corte
Constitucional, como máximo órgano de la jurisdicción constitucional, tras el
adelanto de un proceso, produzca una sentencia con efectos de cosa juzgada
sobre un cierto problema jurídico planteado por el actor, relacionado con
disposiciones creadas en general aunque no exclusivamente por el Congreso de la
República, obrando como constituyente derivado o como órgano representativo
legislativo”.
El ejercicio de la acción ,
empero, no está desprovisto del cumplimiento de unas cargas por parte de
quienes se encuentran legitimados para su interposición, por lo menos por tres
razones fundamentales, la primera, porque la ley goza de una presunción
de corrección de origen que deriva del carácter epistémico del proceso
democrático; la segunda, porque la demanda debe permitir la apertura de
un debate en el que cada uno de los que intervengan tengan claridad sobre
aquello que se discute; y, la tercera, porque la Corte no puede asumir motu
proprio la formulación de razones de inconformidad, so pena de interferir
intensamente en el rol que le concedió el Constituyente al Congreso[13].
Lo dicho no obsta para que, en
aplicación del principio pro actione, se prefiera efectuar un
pronunciamiento de fondo en beneficio tanto de la existencia de un sistema
jurídico coherente y consistente, como del derecho de acción del promotor,  por
lo que estos requisitos deben ser analizados razonablemente[14].
En tal sentido, el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, “Por el cual se dicta el
régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la
Corte Constitucional”, dispone que las demandas de inconstitucionalidad
deben cumplir requisitos formales mínimos, que se concretan en: (i) señalar las
normas acusadas; (ii) indicar las normas que se consideras infringidas; (iii)
exponer las razones de la violación; (iv) explicar el trámite desconocido en la
expedición del acto, cuando sea del caso; y, (v) ofrecer las razones por las
cuales la Corte Constitucional es competente para conocer del asunto.
Sobre el
tercero de los referidos presupuestos, la Corte Constitucional ha venido
sosteniendo en reiterada jurisprudencia que las razones de inconstitucionalidad
deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes. Al respecto, en la Sentencia C-1052 de 2001, con ponencia
del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, cada uno de estos elementos fue
definido en los siguientes términos:
“(i) claras, es decir, seguir
un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible
sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas,
lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo
que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes,
de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces
de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”[15].
Finalmente, la Corte
Constitucional ha reiterado que la admisión de la demanda por parte del
Magistrado ponente de cada acción de inconstitucionalidad es un momento
oportuno para determinar el cumplimiento de los requisitos antes citados; sin
embargo, también ha indicado, que el hecho de que se supere esa primera mirada,
que es sumaria, no impone un pronunciamiento de fondo, pues finalmente es en la
Sala Plena de la Corporación, integrada por todos sus Magistrados, en quien
recae la competencia de proferir una Sentencia, en donde se determina, previo
un debate deliberativo, si la demanda es apta o no, contando con la
intervención además de quienes hayan sido convocados y del Ministerio Público[16].
2.2. La síntesis de la demanda que
ocupa la atención de la Sala en esta oportunidad, conforme a lo expuesto en el
apartado III, evidencia la existencia de dos cargos, uno que cuestiona la
constitucionalidad de los artículos 14 y 15 (parciales) del Decreto Ley 780 de
2005, y otro dirigido contra el artículo 16 ibídem. En el primer caso, la
censura se dirige a afirmar que la creación por parte del legislador
extraordinario de un órgano de administración de la carrera específica del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República desconoce lo
dispuesto en el artículo 130 de la Carta, que concede a la Comisión Nacional
del Servicio Civil la administración y vigilancia de las carreras de los
servidores públicos, salvo de las que ostentan carácter especial.
El cargo contra el artículo 16 del
Decreto Ley 780 de 2005 consiste en un presunto exceso de la potestad
legislativa extraordinaria, que lesiona el artículo 150.10 de la Carta, por
haberse regulado la conformación de la Comisión de Personal en el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República.
Bajo esta premisa, un análisis de
confrontación de los cargos por violación a los artículos 130 y 150 numeral 10
de la Constitución frente a los requisitos referidos para considerar la aptitud
de la demanda permite concluir que:
2.2.1. La demandante individualiza
las disposiciones demandadas y los parámetros de comparación de rango
constitucional que considera lesionados, e invoca el artículo 241 como fuente
de la competencia de la Corte Constitucional para asumir el conocimiento del
asunto.
2.2.2. La promotora de la acción
expone las razones por las cuales considera que con los artículos 14, 15 y 16
del Decreto Ley 780 de 2005, por el cual se establece el Sistema Específico
de Carrera para los Empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia
de la República”, se quebrantan los artículos 130 y 150.10 de la
Constitución. Dicho análisis goza de las siguientes características:
2.2.2.1. Claridad, pues el
escrito de la demanda sigue un hilo argumentativo que permite determinar, sin
razón a equívoco, el contenido de la censura, lo cual incidió en que la
intervención de quienes lo hicieron en esta oportunidad girara sobre unos ejes comunes.
También debe destacarse que no cabe duda de que lo pretendido por la interesada
es que la Corte efectúe un pronunciamiento en virtud del cual (i) se  suprima
del orden jurídico la existencia de un órgano que administre la carrera
administrativa específica de los empleados del Departamento Administrativo de
la Presidencia de la República, diferente a la Comisión Nacional del Servicio
Civil, y (ii) se excluya de la estructura de la misma entidad a la Comisión de Personal
configurada por disposiciones proferidas por el ejecutivo, sin competencia para
ello.
2.2.2.2. Certeza[17],
dado que el motivo general de inconformidad parte de una asignación de
contenido normativo razonable a los enunciados previstos en los artículos
demandados, esto es, la creación de un órgano que administra la carrera
específica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y
la conformación particular de la comisión de personal para esa entidad.
2.2.2.3. Especificidad, por cuanto (i) el cargo por presunta lesión del artículo 130 de la
Constitución fue presentado de manera directa y concreta, sin que su
identificación genere dificultad alguna; argumentación que parte en este caso
de una confrontación entre el contenido normativo de los artículos 14 y 15 del
Decreto Ley 780 de 2005 y el mandato constitucional que prevé de manera general
la función de la Comisión Nacional del Servicio Civil en la estructura estatal
configurada a partir de la Constitución de 1991; y, (ii) la censura por
violación del artículo 150.10 de la Constitución también ostenta idénticas
características, pues, contrario a lo sostenido por el Procurador General de la
Nación en su intervención, la demandante afirma la presunta incompatibilidad
entre el artículo 16 que regula la composición de la Comisión de Personal de la
entidad y el alcance de las facultades extraordinarias conferidas al ejecutivo,
y en virtud de las cuales expidió tal disposición. Es oportuno advertir que
aunque las razones ofrecidas por la actora son escuetas en los dos casos,
permiten la configuración de los requisitos hasta aquí referidos, pues
en todo caso la razón principal del cargo aparece enunciada.
2.2.2.4. Pertinencia, en razón a que los argumentos expuestos por la demandante ponen de
relieve cómo, según su análisis, las disposiciones demandadas lesionan mandatos
derivados de la Carta Política[18].
2.2.2.5. Suficiencia[19],
en tanto los argumentos expuestos ofrecen elementos
para adelantar el juicio de confrontación normativa y, a su turno, generan una
duda inicial que, tras el estudio de fondo, permitirá determinar su sujeción o
no a la normativa superior.
2.3. En los anteriores términos
se concluye que en este caso se cumple con la carga
argumentativa que se le impone a los promotores de la acción de
inconstitucionalidad y, por lo tanto, hay lugar a efectuar un pronunciamiento
de fondo sobre la violación de los artículos 130 y 150.10 de la Constitución
por los artículos 14, 15 (parciales) y 16 del Decreto Ley 780 de 2005, “por
el cual se establece el Sistema Específico de Carrera para los Empleados del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”.
Por último, advierte la Sala que
en la demanda se invoca la vulneración de los artículos 6, 13, 53, 121 y 243 de
la Constitución, frente a los cuales la accionante no precisa argumento alguno
que permita inferir cargo de inconstitucionalidad. Por lo tanto, sobre su
presunta lesión la Sala declara la inhibición.
Planteamiento de los problemas
jurídicos y metodología
3. De conformidad con lo expuesto,
corresponde a la Sala Plena de la Corte resolver dos problemas jurídicos:
3.1. ¿Vulnera el legislador
extraordinario la competencia asignada en el artículo 130 de la Constitución
Política a la Comisión Nacional del Servicio Civil, al disponer la creación de
un órgano de administración de la carrera administrativa específica del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República[20]?; y,
3.2. ¿Lesiona el legislador extraordinario las
facultades conferidas por el Congreso en el numeral 6 del artículo 53 de la Ley
909 de 2004[21],
al haber regulado en el artículo 16 del Decreto Ley 780 de 2005[22] la
composición de la Comisión de Personal perteneciente a dicha entidad?
La Sala asumirá el estudio de
fondo de los cargos propuestos de manera independiente. En un primer apartado,
se referirá a la presunta inconstitucionalidad de los artículos 14 y 15
(parciales) del Decreto Ley 780 de 2005, para lo cual reiterará su
jurisprudencia sobre (i) la carrera administrativa y el mérito; y, (ii) la
competencia del legislador para regular carreras administrativas específicas y
la facultad de la Comisión Nacional del Servicio Civil para su administración y
vigilancia. A continuación, (iii) se referirá a la carrera específica del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y, finalmente,
(iv) resolverá el cargo propuesto, determinando sus alcances.
En el segundo apartado, que
recaerá sobre la constitucionalidad del artículo 16 del Decreto Ley 780 de
2005,  la Sala (i) reiterará su jurisprudencia sobre el alcance y límites de las
facultades extraordinarias previstas en el artículo 150 numeral 10 de la
Constitución Política, para, a continuación, (ii) estudiar el cargo en
concreto.
Primer apartado: cargo
contra los artículos 14 y 15 (parciales) del Decreto Ley 780 de 2005.
(i) De la carrera
administrativa y el principio del mérito. Reiteración jurisprudencial[23]
5. Pese a que nuestra Constitución Política no define expresamente
los aspectos transversales que permiten la afirmación del Estado como social y
de derecho, lo cierto es que desde sus primeros pronunciamientos la Corte
Constitucional ha destacado la relevancia de muchos de los valores y principios
previstos por el Constituyente de 1991 con el objeto de brindar dicha
especificidad, análisis que con posterioridad adquirió connotaciones más
fuertes al considerar que esos elementos de identidad de nuestro sistema no
podían ser removidos ni siquiera por quien ejerce funciones de Constituyente
derivado[24].
Uno de los ejes que precisamente desempeñan tal rol es el de la
carrera administrativa, cuyo contenido y alcance ha ocupado el ejercicio
jurisdiccional por parte de esta Corte desde sus años iniciales de
funcionamiento[25],
y permitió, tras un periodo de construcción de una sólida jurisprudencia, su
reafirmación como principio basilar del ordenamiento jurídico[26].
6. Normativamente, constituye referente de obligatoria mención el
artículo 125 de la Constitución Política, del cual se derivan los siguientes
postulados: (i) por regla general los empleos públicos en los órganos y
entidades del Estado son de carrera; (ii) la excepción recae sobre cargos de
elección popular, libre nombramiento y remoción, trabajadores oficiales y demás
que determine la Ley[27];
(iii) la fijación del concurso público como el mecanismo idóneo y principal,
salvo disposición en contrario, para acreditar con objetividad e imparcialidad
el mérito; (iv) la necesidad de cumplir con los requisitos legales previstos
para acreditar el mérito y calidades de los aspirantes como condición para el
ingreso y ascenso al servicio; y, (v) la prohibición de que la filiación
política determine el nombramiento, ascenso o remoción de un empleo de carrera.
Conforme a lo sostenido por la Corte Constitucional de manera reiterada,
la carrera administrativa es un principio que, además, tiene una función
instrumental, de garantía, para la satisfacción de fines estatales y de
la función pública; de derechos fundamentales, como el del trabajo en
condiciones de estabilidad; y del derecho a la igualdad, en el trato y
en las oportunidades[28].
7. Por su parte, la relevancia de la carrera administrativa dentro
del Estado Social y de Derecho ha sido justificada en torno a tres criterios, identificados
con mayor precisión a partir de la Sentencia C-588 de 2009[29], y
que fueron recogidos en la Sentencia C-673 de 2015[30], en
los siguientes términos:
“8.1. El primero corresponde al criterio histórico,
según el cual durante la historia del constitucionalismo colombiano[31]
ha existido una constante preocupación por establecer en las reformas
constitucionales desde 1957[32]
y en la ley, la preeminencia de la carrera administrativa frente a otras formas
de selección de personal, ello con el fin de eliminar las prácticas
clientelistas, el “amiguismo” o el nepotismo en la conformación de la
burocracia estatal, y de establecer el ingreso de funcionarios eficientes para
el cumplimiento de las finalidades del Estado a partir de la valoración del
mérito de los aspirantes. De esta forma, en el marco de la necesidad de
fortalecer el modelo democrático, la carrera administrativa se constituye en la
regla general y en una variable indispensable para la concepción de un Estado
democrático.
8.2. El segundo criterio es de carácter conceptual
y refiere al entendimiento de la carrera administrativa como un principio
constitucional[33]
que tiene como aspecto nodal la consideración del mérito como base determinante
para el ingreso, permanencia y retiro de los cargos del Estado.
Por consiguiente, la asimilación de la carrera
administrativa como un principio constitucional significa que el artículo 125
de la Constitución Política es una norma superior de aplicación inmediata que
contiene una base axiológica-jurídica de interpretación, cuyo desconocimiento
vulnera la totalidad del ordenamiento jurídico. En ese sentido, como lo ha
definido esta Corte, “el principio de la carrera administrativa cumple el doble
objetivo de (i) servir de estándar y método preferente para el ingreso al
servicio público, y (ii) conformar una fórmula interpretativa de las reglas que
versen sobre el acceso a los cargos del Estado, las cuales deberán comprenderse
de manera tal que cumplan con los requisitos y las finalidades de la carrera
administrativa, en especial el acceso basado en el mérito de los aspirantes”[34].
8.3. El tercer criterio es de naturaleza
teleológica, toda vez que se relaciona con las finalidades que cumple la
carrera administrativa como eje preponderante en el andamiaje constitucional,
como quiera que articula varios propósitos definidos por el constituyente, a
saber: (i) permite el reclutamiento, a través de concursos de méritos, de
personal óptimo y capacitado para el ejercicio de la función pública, con el
fin de brindar transparencia, eficacia y eficiencia en la administración
pública[35];
(ii) materializa el derecho a la igualdad de los ciudadanos que aspiran al
ejercicio de un cargo público (art. 13 de la Carta) y garantiza el respeto por
la disposición constitucional según la cual todos los ciudadanos tiene derecho
a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (art. 40 ibídem)[36];
y, (iii) proporciona una estabilidad laboral a los servidores que cumplen sus
funciones con sujeción a la Constitución y a la ley (art. 53 ibídem)[37].”.
8. Ahora bien, con el objeto de que la carrera como sistema de
administración de personal cumpla su objetivo de permitir el ingreso de las
personas más capacitadas para el ejercicio del servicio público -como expresión
del mérito-, se requiere de la configuración de un escenario en el que tal
posibilidad se viabilice, a través de un procedimiento abierto y democrático,
en el que los interesados compitan, bajo la sujeción de parámetros
transparentes, objetivos y claros[38],
con el ánimo de demostrar su merecimiento en el acceso al cargo pretendido. Dicho
marco es, por regla general, el concurso[39].
9. Finalmente, en cuanto al principio del mérito, también ha
sostenido la jurisprudencia constitucional que su aplicación no es sólo en la
carrera administrativa, en donde su mayor expresión encuentra sentido, dado que
con independencia del cargo de que se trate, lo cierto es que la prestación
eficiente de los servicios a cargo del Estado exige, como condición necesaria,
la concurrencia de capacidades en quienes están encargados de su prestación.
En ese sentido, el mérito constituye una piedra angular sobre la
cual se funda el sistema de carrera administrativa, habida cuenta que evalúa la
capacidad del funcionario público como factor definitorio para ocupar el cargo,
comprobando en el proceso de selección las calidades académicas, la experiencia
y las competencias requeridas para el desempeño de un empleo público. En
conclusión, conforme a lo precisado en la Sentencia C-673 de 2015:
“según ha interpretado y reiterado de forma
sistemática esta Corporación, la carrera administrativa es un eje definitorio
del ordenamiento constitucional porque provee el método que mejor protege los
principios del mérito, la transparencia, la eficacia y la igualdad de
oportunidades en el acceso a los cargos del Estado. Por esa razón, el sistema
de carrera tiene un carácter general y preferente para la provisión de los
servidores estatales, en tanto garantiza la selección objetiva del personal más
idóneo y calificado para brindar eficacia y eficiencia a la administración
pública.”[40].
(ii) La competencia del
legislador para regular carreras administrativas específicas y la facultad de
la Comisión Nacional del Servicio Civil para su administración y vigilancia
10. En reiterada jurisprudencia[41] la
Corporación ha afirmado la existencia en el ordenamiento jurídico de tres
sistemas de carrera, el general, regulado en la Ley 909 de 2004 (1), el
especial, con fuente constitucional (2)[42],
y el especial -específico- de origen legal, reconocido inicialmente en el
artículo 4 de la Ley 443 de 1998 y posteriormente en el artículo 4 de la Ley
909 de 2004 (3).
Frente a esta última categoría, se
ha sostenido que: (i) su validez obedece a la facultad que ostenta el
Legislador de regular la función pública y, específicamente, la carrera
administrativa (arts. 125, 130 y 150 de la Constitución)[43]; (ii)
su justificación recae en la necesidad de permitir el adecuado ejercicio de la
función pública, atendiendo a las funciones propias de cada entidad; (iii) su
comprensión no es la de un sistema autónomo, sino derivado, que se ocupa de
regular aquellos aspectos que teniendo en cuenta el sistema general no son
compatibles con la especialidad y particularidad de las funciones de la
entidad, por lo que entre el general y el sistema específico existe una
relación de conexidad y dependencia; y, (iv) su configuración está atada a
límites, los generales de la actuación legislativa y los específicos que se
relacionan con la razón de la existencia de sistemas diferenciales de carrera.
11. En la sentencia C-1230 de
2005[44]
se efectuó pronunciamiento de constitucionalidad sobre el artículo 4 de la
Ley 909 de 2004, “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo
público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras
disposiciones” que se refiere a los regímenes específicos de carrera y
prevé que la Comisión Nacional del Servicio Civil ejerce su vigilancia. La
Corporación resolvió dos cargos, el primero, referido a la posibilidad de que
el legislador excluya de la aplicación integral de las normas generales de
carrera a algunos sistemas[45],
y el segundo, sobre la competencia constitucional dada por el artículo 130 de
la Constitución a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
12. Sobre el primer cargo, y
teniendo en cuenta lo expuesto brevemente párrafos anteriores, la Sala
desestimó la acusación pues “con fundamento en los artículos 125, 130 y 150
de la Carta, el legislador está plenamente habilitado para instituir sistemas
especiales de carrera, sin perjuicio de que éstos se encuentren debidamente
justificados y observen los principios y reglas que orientan el régimen general
de carrera, esto es, la filosofía que inspira el sistema general de acceso a
los cargos públicos; presupuestos que, para los efectos del control de
constitucionalidad, sólo pueden ser evaluados a la luz de las regulaciones
legales que en forma concreta y específica implemente el legislador –ordinario
o extraordinario- para cada una de las entidades descritas en el artículo 4º de
la Ley 909 de 2004, beneficiarias de los sistemas específicos de carrera”.
13. Sobre el segundo cargo la
Corte afirmó que la Comisión Nacional del Servicio Civil[46], ente
estatal único, autónomo, permanente y del nivel nacional[47], es
competente para administrar y vigilar las carreras específicas y que ello
obedece a la necesidad de realizar el propósito de sustraer el control sobre el
acceso y permanencia en cargos públicos de elementos como el clientelismo y
nepotismo:
“De esta manera, fue entonces clara la voluntad del Constituyente
del 91, de crear un órgano autónomo e independiente y de encargarle, como regla
general, la función específica de administrar y vigilar los regímenes de
carrera -la Comisión Nacional del Servicio Civil-, ajeno a las influencias de
las ramas del poder y en particular de la Rama Ejecutiva, a través del cual se
asegure que el sistema de concurso de méritos para la provisión de los empleos
en los órganos y entidades del Estado, para el ascenso dentro de los mismos y
para el retiro del servicio, se lleve a cabo de forma transparente, idónea e
imparcial, conforme con los postulados constitucionales y legales que regulan
la materia, sin presiones de ninguna clase y apartado de intereses políticos o
burocráticos.”.
Se
sostuvo que el artículo 130 de la Carta contiene en relación con la competencia
de la Comisión Nacional del Servicio Civil para administrar y vigilar
la carrera administrativa dos mandatos claros, uno que le otorga plenas
facultades en relación con la carrera administrativa general, y otro que
excluye su intervención sobre los sistemas especiales de orden constitucional[48]. A
continuación, refiere que en la jurisprudencia de la Corte se evidencias tres
etapas diferentes sobre las facultades da la Comisión en cuanto a las carreras
específicas, así:
Primera,
en la que se afirma que los sistemas específicos de carrera no son
administrados por la Comisión, sin que se haya identificado tampoco diferencia
alguna entre regímenes especiales de origen constitucional y específicos de
origen legal[49].
Segunda,
en la que se sostiene que solo por virtud de exclusión constitucional expresa
la Comisión no ostenta competencia para administrar y vigilar el respectivo
sistema especial o específico de carrera administrativa[50]. Sin
embrago, algunos de los apartes sostenidos en las consideraciones de la
sentencia C-746 de 1999 (que contiene la anterior regla) permitieron entender
que el legislador también ostentaba competencia para excluir de la
administración y vigilancia de la carrera a la Comisión Nacional del Servicio
Civil. Como consecuencia de esta interpretación, se genera una tercera fase.
Tercera[51], según la
cual es competencia del legislador determinar las autoridades encargadas de administrar
y vigilar los sistemas específicos de carrera[52].
14. A continuación la Corte
procedió en la referida sentencia C-1230 de 2005 a determinar, ante la
diversidad de criterios existentes, cuál era la mejor interpretación sobre este
tópico al amparo de los artículos 125 y 130 de la Carta, concluyendo que
era la que concedía a la Comisión, sin excepción, la competencia para administrar
y vigilar las carreras específicas[53],
en razón a los siguientes argumentos:
1.
Conforme
al artículo 125 de la Constitución, la carrera administrativa es la regla
general, por lo tanto, la exclusión de su administración y vigilancia por parte
de la Comisión debe ser excepcional y con alcance restrictivo, o, dicho de otra
forma, la excepción solo es aplicable respecto de las carreras especiales de
origen constitucional;
2.
El
contenido normativo previsto en el artículo 130 de la Carta evidencia que
(2.1.) el ámbito competencial de la Comisión se extiende a las carreras de
servidores públicos, en general; en consecuencia no puede agotarse en la
que tiene un carácter ordinario sino que abarca las específicas; y, (2.2.) las
facultades de la Comisión, por mandato constitucional imperativo, involucra la
administración y vigilancia;
3.
Las
funciones de la Comisión en los términos que ahora se defienden, atiende a la
razón de ser del establecimiento de la carrera administrativa como regla
general de acceso a cargos público y la creación de dicha institución;
4.
La
competencia de la Comisión frente a la carrera ordinaria y las específicas
garantiza la vigencia de los principios de igualdad, neutralidad e
imparcialidad, “impidiendo
que tales funciones puedan ser asumidas por las mismas entidades del Gobierno
que tienen a su cargo la designación y nombramiento de los servidores públicos
a quienes aplican, o en su defecto, por otros órganos que también pertenecen al
mismo Gobierno y que como tal no gozan de la autonomía necesaria para
garantizar la independencia e imparcialidad que se requiere frente a los
cometidos del régimen de carrera.”[54];
y,
5.
Finalmente,
esta interpretación se inscribe en la concepción de que los regímenes
específicos no son independientes del régimen general de carrera
administrativa.
15. Por las anteriores razones, la Corte declaró en
la providencia C-1230 de 2005 la exequibilidad del numeral 3º del artículo 4º
de la Ley 909 de 2004, en la medida en que se entendiera que la Comisión no
solo vigilaba sino administrativa las carreras administrativas específicas.
16. Esta tesis se ha mantenido
invariable desde entonces[55].
En la sentencia C-1262 de 2005[56]
se analizó la constitucionalidad de algunas disposiciones del Decreto 765 de
2005, “por el cual se modifica el Sistema Específico de Carrera de los
empleados de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales”. Al estudiar el contenido normativo del inciso final del
artículo 36.2, que preveía la realización de concursos cerrados conforme a la
reglamentación del Gobierno Nacional, se afirmó que tal delegación era
inconstitucional, pues la encargada de administrar la carrera era la Comisión
Nacional del Servicio Civil:
“En este orden, se ha regulado el sistema específico de carrera de
la DIAN en el decreto bajo estudio (art. 8 D.765/05)[56] y
los demás sistemas específicos en la Ley 909 de 2004 (art. 4º)[57],
en el sentido de otorgar a la Comisión Nacional del Servicio Civil la potestad
únicamente de vigilancia de dichos sistemas específicos, y no de administración
y vigilancia de todo lo relativo a las carreras de los servidores públicos
excepto las carreras de carácter especial, tal como lo establece el artículo
130 superior[58]. Por ello, la remisión al reglamento de la
disposición bajo estudio se sustrae a lo ordenado por la Constitución (art.
130), en tanto quien debe administrar cuestiones relativas a las carreras de
los servidores públicos – dentro de las cuales se encuentran asuntos referidos
a la implementación de los concursos – es la Comisión Nacional del Servicio Civil
(art 130 C.N), y no el Ejecutivo. Así, el número de aspirantes y
cualquier otra circunstancia que enmarque la realización de los concursos, está
directamente ligada con las condiciones de la realización de los mismos, luego
con su administración. Y, en dicho sentido el Presidente carece de competencia
para reglamentar asuntos relativos a la mencionada administración de la
carrera, por lo que se configura una extralimitación en la remisión que el
aparte normativo analizado hace a los reglamentos.”.
17. En la sentencia C-073 de 2006[57] se estudió
la presunta violación del artículo 130 de la Carta por parte del artículo 4 de
la Ley 909 de 2004, que estableció que la Comisión Nacional del Servicio Civil
vigilaría, no administraría, los sistemas específicos de carrera
administrativa. Se decidió estarse a lo resuelto en la C-1230 de 2005.
18. En la decisión C-175 de 2006[58] la Corte
se pronunció sobre la constitucionalidad de los artículos 3 y 55 parciales de
la Ley 909 de 2004, que estipulan, ante vacíos, que el régimen general de
carrera es supletorio en relación con el régimen específico docente. En esta
decisión se reitera la regla sobre la administración de carrera por parte de la
Comisión Nacional del Servicio Civil.
19. En la providencia C-532 de 2006[59] la Corporación
analizó la constitucionalidad del literal b) numeral 1 del artículo 3 de la Ley
909 de 2004, “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público,
la carrera administrativa, la gerencia pública y se dictan otras disposiciones”,
según el cual la Comisión Nacional de Televisión cuenta con un régimen
específico de carrera. En esta oportunidad la Corporación reiteró la regla prevista
en la C-1230 de 2005, que le reconoce competencia a la Comisión Nacional del
Servicio Civil para vigilar y administrar las carreras administrativas
específicas.
20. En la sentencia C-211 de 2007[60] se estudió
la constitucionalidad de algunas disposiciones contenidas en la Ley 1033 de
2006, “por la cual se establece la Carrera Administrativa Especial para los
Empleados Públicos no uniformados al servicio del Ministerio de Defensa
Nacional, de las Fuerzas Militares, de la Policía Nacional y (…)”. Específicamente
el actor cuestionó los artículos 8, 9, 10 (parcial) y 13 (parcial) por
desconocer el artículo 130 de la Carta. En esta oportunidad la Corte afirmó que
el cargo desconocía la jurisprudencia sobre este tópico, dado que se fundaba en
la presunta incompetencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil para la
administración y vigilancia de esa carrera.
21. En la decisión C-753 de 2008 la Corporación
estudió la constitucionalidad de algunas disposiciones pertenecientes al
Decreto Ley 091 de 2007, “por el cual se regula el Sistema Especial de
Carrera del sector Defensa y se dictan otras disposiciones en materia de
administración de personal”, en las que, entre otros supuestos, se preveía
que la atención, desarrollo, control, administración y vigilancia del sistema
especial de carrera del sector defensa correspondía al Ministerio de Defensa
Nacional (artículo 15). En esta oportunidad, como presupuesto de la decisión,
se afirmó que para el personal uniformado de la Fuerza Pública el constituyente
estableció la especialidad de su régimen de carrera (artículos 217 y 218), pero
para el personal civil no, por tanto, su naturaleza específica deriva de una
decisión del legislador[61].
Como carrera específica, concluyó, la competencia para su administración y
vigilancia es de la Comisión Nacional del Servicio Civil, y no del Ministerio
de Defensa, por tanto declaró la inconstitucionalidad de las disposiciones que
contrariaban tal mandato.
22. En la providencia C-471 de 2013[62] la Corte
analizó la constitucionalidad de algunas disposiciones contenidas en el Decreto
Ley 775 de 2005, “Por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera
Administrativa para las Superintendencias de la Administración Pública
Nacional”, en relación, entre otros aspectos, con la competencia dada a
cada superintendencia de administrar[63]
el régimen de carrera administrativa, declarando su inexequibilidad:
“5.1.6. En conclusión, el legislador viola la competencia asignada
constitucionalmente a la Comisión Nacional del Servicio Civil (arts. 125 y 130,
CP) al establecer que cada Superintendencia administrará el sistema específico
de carrera de su entidad, y no la Comisión Nacional del Servicio Civil. Esta
violación es especialmente grave si la decisión no fue adoptada por el Congreso
de la República sino por el Ejecutivo, en su calidad de legislador
extraordinario.”.
23. En la decisión C-285 de 2015[64] se
analizó la constitucionalidad de algunos apartes normativos previstos en el
Decreto Ley 765 de 2005[65]
que concedían, dentro del régimen específico de carrera de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, su administración a una entidad diferente a la
Comisión Nacional del Servicio Civil, apartes que fueron retirados del
ordenamiento jurídico.
24. Finalmente, en el
pronunciamiento contenido en la C-534 de 2016[66]
la Corte, al analizar la constitucionalidad del artículo 176 del Decreto Ley
407 de 1994, “por el cual se establece el régimen de personal del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario”, que preveía condiciones especiales para
que los guardianes municipales y departamentales accedieran a la carrera del
Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC, incluyendo una evaluación por parte
del Director del establecimiento carcelario respectivo, reiteró la regla de la
administración y vigilancia de las carreras específicas por parte de la Comisión
Nacional del Servicio Civil. El quebrantamiento de este mandato, aunado a otros
argumentos que ocuparon la atención de la Sala, condujeron a la declaración de
inexequibilidad de la norma cuestionada.
(iii) De la carrera específica de
los empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
25. De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 1 de la Ley 55 de 1990, “Por la cual se establece
el objeto, funciones y principios de organización del Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República, se modifica el régimen de delegación de
competencias Presidenciales y se confieren unas facultades extraordinarias al
Presidente de la República”[67],
a este Departamento Administrativo se le encomienda la función de asistir al
Presidente de la República y prestarle apoyo administrativo y los demás
servicios necesarios para el cumplimiento de sus funciones legales y
constitucionales[68],
razón por la cual ostenta una naturaleza especial. Esta última condición,
siguiendo al artículo 3 ibídem, involucra la configuración de una estructura
orgánica y nomenclatura diferente a la de los demás Ministerios y Departamentos
Administrativos.
26. En ejercicio de las facultades
conferidas en el artículo 4º de la citada normativa, el Gobierno Nacional
expidió el Decreto 1680 de 1991, “Por el cual se reorganiza el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República”, reiterando en el
artículo 2º que este Departamento ostenta naturaleza especial y, en
consecuencia, su estructura y nomenclatura son diferenciables atendiendo a los
requerimientos propios para el cumplimiento de sus atribuciones. Agregó que
tendría un régimen propio, entre otros aspectos, en materia administrativa.
Al analizarse la
constitucionalidad de estos preceptos por la Corte, en la providencia C-089
A de 1994[69],
se afirmó que la especialidad de la entidad se sujetaba a los elementos dispuestos
por la disposición y que, en términos generales, todos los departamentos
administrativos de la estructura estatal ostentan tal situación especial. En
relación con la existencia de un régimen administrativo especial afirmó que no
existía prohibición constitucional y que se enfatizaba en que la estructura
debía sujetarse a la función encomendada y no viceversa:
“La Corte debe insistir en el hecho de que debe ser la estructura la
que se adapte a la función y no al contrario, esto es, que la función se vea
obligada a amoldarse a la estructura. Sólo de esta forma se logra una
administración dinámica y eficaz, que responda a las exigencias de la sociedad
y las nuevas responsabilidades que la Carta, la ley y los mismos gobernantes le
asignan a las entidades del Estado.”[70]
27. Como parte de la configuración
de tal régimen específico, el artículo 5º de la Ley 443 de 1998, “Por la
cual se expiden normas sobre la carrera administrativa y se dictan otras
disposiciones”, estipuló que los empleos en el Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República, sin atender al nivel jerárquico, ostentan la
naturaleza de libre nombramiento y remoción. Al analizar la constitucionalidad
de este aparte, en la sentencia C-368 de 1999[71],
la Corte destacó que la regla general es la carrera administrativa[72] y
que, como excepción, la existencia de empleos de libre nombramiento y remoción
debe obedecer a uno de los siguientes dos criterios: dirección o confianza.
Bajo estos presupuestos, se concluyó
que no era dable establecer en términos generales tal mandato, por cuanto
constituye una lesión al artículo 125 de la Carta, y, en consecuencia, declaró
su inexequibilidad “Lo anterior no significa que la Corte desconozca
que muchos de los empleos del Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República, y de sus entidades adscritas, pueden poseer las características
propias de los cargos de libre nombramiento y remoción.  Sin embargo, esta
circunstancia no significa que toda la planta de personal de esta entidad deba
ser excluida, en forma global, del régimen de carrera. Por lo tanto, el legislador
está llamado a dictar una ley en la que determine cuáles cargos del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y de sus
entidades adscritas, son de carrera y cuáles son de libre nombramiento y
remoción”.
28. Posteriormente, según el
artículo 4 de la Ley 909 de 2004, “Por la cual se expiden normas que regulan
el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan
otras disposiciones”, el Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República cuenta con un régimen específico de carrera administrativa
(numeral 2 ídem), cuya justificación recae en la singularidad y especialidad de
sus funciones (numeral 1 ídem). A su turno, el artículo 53 numeral 6º le
concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el
término de 6 meses, para expedir las normas del sistema específico de carrera
para los empleados públicos que prestan sus servicios al Departamento
Administrativo de la República[73].
29. En ejercicio de tal potestad
el Gobierno profirió el Decreto Ley 780 de 2005, “por el cual se establece
el Sistema Específico de Carrera para los Empleados del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República”, estableciendo en su
artículo 1º que al Departamento le corresponde asistir al Presidente de la
República, en su calidad de jefe de gobierno, jefe de estado y suprema
autoridad administrativa, en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales
y legales, y prestar el apoyo administrativo a que haya lugar.
30. La Corte Constitucional tuvo
oportunidad de referirse nuevamente a la especificidad de este régimen en la
sentencia C-1173 de 2005[74],
con ocasión de la acción de inconstitucionalidad propuesta contra los
artículos 11.6 (inciso 3)[75]
y 29.13[76]
del citado cuerpo normativo, que prevén  la realización y efectos de estudios
de seguridad con carácter reservado antes de proferir un nombramiento en
periodo de prueba (artículo 11.6  inciso 3), y como causal de desvinculación
del servicio (artículo 29.13).
La Sala consideró que, atendiendo
a las funciones de los empleados públicos vinculados al Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, se justificaba la existencia
de tal requisito, ajeno a otras regulaciones de carrera administrativa, para
garantizar la seguridad interna de la entidad e “independientemente del
cargo al cual se refiere el estudio, de su nivel, de sus funciones específicas
o  del lugar en que deba realizarse. Así por ejemplo, un cargo de servicios
generales desempeñado por una persona que tiene acceso al despacho del
Presidente, puede llegar a afectar sin duda la seguridad del Primer Mandatario,
por lo cual, quien haya sido seleccionado para dicho cargo, debe poder ser
sometido a tal estudio, y si éste es desfavorable, no podrá ser vinculado a la
carrera. Por ello, en el evento previsto en el artículo 11.6 cuestionado,
resulta razonable permitir que se impida el acceso a la carrera administrativa
del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República a quienes, a
pesar de haber sido seleccionados, no cumplan con esas condiciones mínimas de
seguridad. Igualmente, en el evento regulado por el artículo 29.13, resulta
razonable permitir la desvinculación del funcionario de carrera luego de que un
informe de seguridad de carácter reservado señale que éste ha dejado de cumplir
con las condiciones mínimas de seguridad exigidas”.
En esa oportunidad, se precisó que
el informe para el interesado no podía ostentar reserva y que, contrario a lo
ordenado en la parte final del artículo 29.13, las decisiones tomadas en los
dos casos, para el nombramiento o la desvinculación del servicio, debían ser
motivadas, siguiendo para el efecto lo dispuesto en el artículo 35 del Código
Contencioso Administrativo.
31. Teniendo en cuenta, entonces,
que el régimen de carrera de los empleados públicos del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República es específico, y que la
especialidad de las funciones a cargo de la entidad ha sido objeto de varios pronunciamientos
de exequibilidad por parte de la Corte Constitucional, a continuación se
procede a atender el cargo propuesto contra los artículos 14 y 15 (parciales)
del Decreto Ley 780 de 2005.
(iv) Decisión sobre el cargo
propuesto
32. Conoce la Sala la acción de
inconstitucionalidad contra los artículos 14 y 15 (parciales) del Decreto Ley 780
de 2005, “por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera para los
Empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”, que
estipulan, el primero, la creación del Consejo Administrador del Sistema
Específico de Carrera en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República, y, el segundo, las funciones atribuidas a dicho órgano.
La normativa en cuestionamiento
fue expedida por el legislador extraordinario el 17 de marzo de 2005, en
ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso a través de
la Ley 909 de 2004 (artículo 53.6). En virtud de su contenido original,
específicamente del inciso 3º artículo 4º, la Comisión Nacional del Servicio
Civil solo mantendría la vigilancia sobre las carreras específicas.
No obstante, esta disposición fue
objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional a través de la
sentencia C-1230 de 2005[77],
en la que se declaró su sujeción a la Constitución en el entendido que, además
de la vigilancia, la Comisión debe administrar los sistemas específicos creados
por el Legislador.
33.  Atendiendo al marco
normativo y jurisprudencial expuesto previamente, en el contexto normativo
actual, no es dable conferir la administración y/o la vigilancia de las
carreras específicas de creación legal a órganos diferentes a la Comisión
Nacional del Servicio Civil, pues ello implica desconocer el mandato previsto
en el artículo 130 de la Carta.
En el presente caso, contrariando
esta potestad conferida por el Constituyente a la Comisión en el artículo 130,
el legislador extraordinario decidió otorgar la administración de la carrera
específica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República al
Consejo Administrador del Sistema Específico de Carrera en el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República.
34. Por lo anterior, su creación
resulta contraria a la Constitución y, en consecuencia, dicho órgano debe ser
retirado del ordenamiento. Sin embargo, es oportuno realizar algunas
precisiones sobre el alcance de la decisión que aquí se tomará.
35. Primero, una lectura
atenta de la totalidad del Decreto Ley 780 de 2005 permite evidenciar que no
solo en los artículos cuestionados se hace referencia al Consejo Administrador
del Sistema Específico de Carrera, sino también en otras disposiciones que lo
integran.
35.1. El artículo 11 prevé las
etapas del proceso de selección en el sistema específico aplicable al
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, destacándose que
según el numeral 11.4 las pruebas o instrumentos de selección tienen por
objeto determinar las capacidades de los concursantes, con base en criterios
objetivos e imparciales, teniendo en cuenta los parámetros previamente
determinados y fijados por el Consejo Administrador del Sistema Específico de
Carrera; el inciso 2º ídem establece, por su parte,  que las
pruebas son reservadas salvo frente a las personas que indique el mismo
Consejo.
En el numeral 11.5 se
afirma que las listas de elegibles tienen una vigencia de 2 años, prorrogable,
previo concepto del Consejo, por un término igual. En el inciso 4º ídem,
se indica que las listas pueden utilizarse para proveer otros  empleos
vacantes, teniendo en cuenta los requisitos y exigencias del Consejo[78].
35.2. Por su parte, el artículo
17 del Decreto Ley 780 de 2015 regula las funciones de la Comisión de
Personal, incluyendo en el numeral 17.2 la de solicitar ante el
Consejo Administrador Específico de la Carrera la exclusión de personas de las
litas de elegibles.[79]
35.3. El artículo 18 prevé
la forma de selección del representante de los empleadores para el Consejo
Administrador de Carrera, así como su periodo[80].
35.4. Finalmente, el artículo
20 ibídem establece que las reclamaciones por presuntas irregularidades
ocurridas en los concursos, deberán conocerse en segunda instancia por el
Consejo Administrador Específico de la carrera[81].
36. De conformidad con lo dispuesto en el inciso 3
artículo 6 del Decreto 2067 de 1997, “por el cual se dicta el régimen
procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte
Constitucional”, esta Corporación debe pronunciarse sobre la
constitucionalidad de todas las normas demandadas y podrá hacerlo también
frente a aquellas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas
otras que se declaran inconstitucionales[82].
Esta
facultad, que obedece a principios tales como la economía procesal y la
seguridad jurídica, en un marco de eficacia de los mandatos constitucionales, no
permite el ejercicio de una oficiosidad que contraríe la naturaleza misma de la
acción de inconstitucionalidad. Por lo tanto, esta Sala ha establecido la
posibilidad de hacerlo en tres supuestos: (i) cuando la
expresión demandada no tenga un contenido deóntico claro o unívoco, de manera
que, para entenderla y aplicarla, sea absolutamente imprescindible integrar su
contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada; (ii) cuando
la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del
ordenamiento que no fueron demandadas; y (iii) cuando la norma demandada se
encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista[83],
presenta serias dudas de constitucionalidad[84].
37. En relación con los apartes destacados de los
artículos 11, 17 y 20 del Decreto Ley 780 de 2005, es preciso proceder a la
integración normativa que autoriza el inciso 3 artículo 6 del Decreto 2067 de
2001, dado que su contenido reproduce el alcance de las facultades previstas en
el artículo 15 del Decreto Ley 780 de 2005, que a través de esta providencia se
declarará inconstitucional. El artículo 18, por su parte, regula la forma de
elección del representante que por los empleados debe integrar la Consejo
Administrador del Sistema Específico de Carrera, que por esta decisión también
se declarará inconstitucional[85].
En estas condiciones, y dado que los apartados
resaltados pierden su sustento al declararse la inexequibilidad de la creación
del Consejo Administrador del Sistema Específico de Carrera, hay lugar también
a declarar su inconstitucionalidad.
38. Ahora bien, en la medida en que se declarará la
inconstitucionalidad de los apartes normativos que dentro del Decreto Ley 780
de 2005 otorgan competencia al Consejo Administrador del Sistema Específico de
Carrera para administrar la carrera específica del Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República, con el objeto de no generar vacíos en una
materia de trascendencia para el cumplimiento de fines estatales y la garantía
de derechos constitucionales[86],
se entenderá que, como ocurre frente a todos los sistemas específicos de
carrera administrativa, quien ostenta la competencia es la Comisión Nacional
del Servicio Civil, conforme a los parámetros de la Ley 909 de 2004 y, en lo
pertinente, del Decreto Ley 780 de 2005.
Coherentemente con esta afirmación, el mismo
artículo 19[87]
del Decreto Ley 780 de 2005 prevé que, conforme al artículo 4º de la Ley 909 de
2004, la Comisión Nacional del Servicio Civil ostenta la competencia para
ejercer la vigilancia de la carrera en el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República. Y, el artículo 4º de la Ley 909 de 2004 fue objeto
de análisis de exequibilidad por la Corte Constitucional en la sentencia C-1230
de 2005, oportunidad en la que estableció su contenido normativo, por lo tanto,
se reafirma que un adecuado entendimiento de la normativa específica y de la
Ley 909 de 2004, exige que la Comisión Nacional del Servicio Civil adelante las
funciones de administración y vigilancia del sistema de carrera de la entidad
en estudio.
39. Segundo, la accionante
demanda la inconstitucionalidad de los artículos 14 y 15 del Decreto Ley 780 de
2005 de manera parcial[88].
En cuanto al artículo 14, la accionante solo destaca el enunciado: “Créase
el Consejo Administrador del
Sistema Específico de
Carrera”,
sin incluir su composición; mientras que sobre el artículo 15, la promotora de
la acción no cuestiona todas las funciones asignadas a tal órgano, sino aquellas
parecen estar estrechamente relacionadas con la administración de la carrera,
tales como (i) realizar los procesos de selección (15.1), (ii) fijar los
lineamientos generales sobre los que se realizan esos procesos (15.2), (iii)
conocer de reclamaciones de los aspirantes en diferentes etapas y frente a
diversos actos de los que se expiden en el marco del concurso (15.4, 15.5,
15.6, 15.8), (iv) conocer en segunda instancia decisiones de la comisión de
personal (15.10), (v) vigilar el registro del sistema específico (15.11), y,
(vi) conceptuar sobre prórroga de la lista de elegibles.
40. Sin embargo, deja por fuera
funciones referidas a (i) velar por el debido cumplimiento de las políticas de
la entidad, (ii) promover acciones para la mejora del sistema específico, (iii)
conocer en segunda instancia las decisiones de la Comisión de Personal en
relación con los empleados que optan por incorporación preferencial tras la
supresión del cargo, y, (iv) las demás que determine la ley.
41. No obstante, considera la Sala
que una vez verificada la inconstitucionalidad de la existencia de un consejo
encargado de administrar esta carrera específica de orden legal, constituyéndose
en un elemento estructural de la totalidad de los artículos en cuestión, la
inconstitucionalidad debe extenderse en su integridad a las dos disposiciones,
por lo tanto, la Sala procederá a declarar la inconstitucionalidad de los
artículos 14 y 15 del Decreto Ley 780 de 2005, “por el cual se establece el
Sistema Específico de Carrera Administrativa para los Empleados del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”[89],
garantizando de esta forma los principios de eficacia y seguridad jurídica.
Segundo apartado: cargo
contra el artículo 16 del Decreto Ley 780 de 2005.
Alcance y límites de las facultades
extraordinarias previstas en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución
Política
42. Atendiendo a la experiencia constitucional
colombiana en vigencia de la Constitución de 1886 y de las anteriores cartas[90], marcada
por el excesivo uso del ejercicio legislativo por parte del Ejecutivo, incluso
en tiempos de paz[91],
el constituyente de 1991 introdujo cambios importantes sobre la competencia del
Gobierno Nacional para proferir disposiciones con fuerza material de ley[92].
Así, el artículo 76 de la Constitución de 1886
permitía esta posibilidad con dos límites: uno temporal, sin prever en todo
caso un término fijo, y otro material, relacionado con la fijación clara del
objeto sobre el cual recaía de manera extraordinaria tal competencia[93]. Agregaba que
aquellas se concedían cuando la necesidad lo exigiera o la conveniencia pública
lo aconsejara. En el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política de
1991, por su parte, se prevé como límite temporal 6 meses; se reafirma la
necesidad de que las facultades recaigan sobre materias precisas, en aquellos
casos en los que la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje; y,
se prohíbe su concesión para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes
orgánicas, leyes marco[94]
y crear impuestos. Además, prevé que deben ser requeridas expresamente por el
Gobierno, el Presidente o uno de sus ministros, y que su aprobación se efectúa
por la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. Por último, se indica
que el Congreso ostenta la competencia para modificar las disposiciones
expedidas por el Gobierno en ejercicio de tales facultades[95].
La finalidad de establecer límites y condiciones
especiales para su aprobación se atribuyó en la sentencia C-097
de 2003[96]
a tres tipos de razones: (i) la garantía de los principios de separación
del ejercicio del poder y representación política; (ii) la afirmación y
ampliación del principio democrático; y, (iii) la expansión del principio de
reserva de ley. En la sentencia C-1028 de 2002[97],
la Corporación expresó:
“Al regular la institución de la delegación
legislativa, el artículo 150-10 de la Constitución Política establece una serie
de cautelas que están orientadas a impedir que el legislador al autorizar
extraordinariamente el Ejecutivo se desprenda definitivamente de su competencia
legislativa mediante una habilitación en blanco, o lo que es lo mismo, una
entrega de plenos poderes; y, obviamente, también esos parámetros están
destinados a evitar que el Ejecutivo pueda emplear la delegación para fines
distintos de los previstos en la norma habilitante. (...)
No es posible, en consecuencia, entender que la
delegación legislativa se ha hecho de modo implícito, sino que debe contar con
una expresa manifestación de voluntad del Congreso en la que haga constar
claramente que autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley”.
En la decisión C-097 de 2003 se afirmó, además, que
la tesis jurisprudencial de la Corte alrededor de la aplicación del artículo
150 numeral 10 en comento, en el marco integral de la concepción estatal
prevista en la Carta de 1991, se ha fundado en el principio de interpretación
restrictiva; pues, como también se ha indicado en múltiples pronunciamientos[98], esta
competencia presenta ventajas e inconvenientes que deben ser equilibrados:
“La jurisprudencia de esta Corporación ha
advertido que esta forma de habilitación extraordinaria plantea ventajas pero a
su vez implica riesgos. Así, de un lado, resulta útil para la regulación de
temas particularmente complejos por su contenido técnico, acelera la expedición
de normas con fuerza de ley cuando resulta necesario para conjurar crisis, o
facilita ajustes atendiendo razones de conveniencia pública. Pero, de otro
lado, su utilización excesiva debilita el principio democrático ante el
empobrecimiento de la deliberación al interior del Congreso, relativiza el
principio de separación de poderes y acentúa el carácter presidencialista del
régimen político”[99].
43. De manera relevante, el requisito de precisión
ha ocupado la atención de la Corporación en reiteradas oportunidades[100], en las
que se ha indicado que no implica condición alguna en relación con la extensión,
grado de amplitud o generalidad de las facultades conferidas, sino que
tiene que ver con su claridad, es decir, con su no vaguedad ni
indeterminación[101],
esto es, con la posibilidad de fijar sin equívoco el campo de acción del
ejecutivo. En tal sentido, es indispensable la determinación de la materia, así
como de su finalidad y de los criterios a orientar las decisiones de diseño de
política pública en el ámbito material de la competencia temporal[102], sin que,
se insiste, se requiera una configuración detallada, so pena de vaciar la razón
de ser de la potestad legislativa extraordinaria en sí misma considerada.
En cuanto a la indicación de la finalidad
perseguida, la Corte ha manifestado que debe existir coherencia entre las
facultades concedidas y los motivos que llevaron al legislador a concederlas.
Al respecto, ha sostenido que“[L]os dos extremos conforman una unidad
indisoluble, al punto  que un Decreto - Ley expedido por el Gobierno podría
ser demandado por exceder el preciso ámbito de la ley de facultades, no sólo en
razón de la descripción que en dicha ley se haya hecho del objeto de las
facultades, sino en virtud de la evaluación de las disposiciones del Decreto a
la luz de los motivos que llevaron al legislador a
concederlas”[103].
Por su parte, sobre la determinación de los
criterios orientadores la Corte manifestó en la sentencia C-562 de 2015[104] que:
“este requisito se relaciona con los “estrictos criterios
específicos y restrictivos que permiten la delimitación del ámbito de la
competencia atribuida al Presidente, sin los cuales sería en extremo difícil
determinar si actuó dentro del marco establecido por la habilitación”. No
obstante, como se expuso previamente, la exigencia de precisión no puede llegar
al punto de hacer que sea el Legislador quien defina con detalle el contenido
de las materias que debe regular el Ejecutivo con las facultades
extraordinarias, porque ello limitaría en exceso las competencias del
Presidente y restaría sentido a la delegación legislativa”.
44. Las funciones del mandato de precisión fueron
señaladas por la Corte en la sentencia C-097 de 2003 en los siguientes ítems:
(i) la ley habilitante puede ser general, pero no imprecisa, dado que la
precisión constituye parámetro de control de la ley de facultades y de los
decretos legislativos que se expidan bajo su amparo; (ii) impide la concesión
de facultades que únicamente corresponden al Congreso en un Estado en el que la
deliberación pluralista y la representación popular son trascendentales; (iii)
orienta al ejecutivo en el desarrollo de las competencias conferidas, bajo
lineamientos dados por quien ostenta la competencia general de configuración
legislativa; (iv) evita la desnaturalización de las facultades extraordinarias,
teniendo en cuenta que el objetivo recae en la posibilidad de que el ejecutivo
legisle en áreas técnicas y complejas propias de su experticia, atendiendo, no
obstante, los parámetros del Congreso; (v) propende por la racionalización de
la función legislativa y, finalmente (vi) preserva la seguridad jurídica, al
establecer claros límites a su ejercicio por parte del Gobierno Nacional.
45. Finalmente, es oportuno advertir que para
efectuar el estudio de constitucionalidad en materia de facultades extraordinarias
concedidas al Ejecutivo se requiere no solamente que la ley habilitante sea
clara y determinable, sino que los decretos del ejecutivo deben ser el reflejo
de su alcance, tanto material como temporal; por lo tanto, el desconocimiento
de algún criterio relevante en cualquiera de los dos momentos puede conducir a
la inconstitucionalidad de la disposición normativa, pues no solo se desconoce
el alcance y naturaleza de estas competencias sino que se invade la potestad de
legislar que de forma ordinaria radica en el Congreso de la República. En la
sentencia C-562 de 2015[105]
se afirmó:
“el
proceso de habilitación legislativa impone a los órganos que intervienen en la
misma -el Congreso y el Gobierno- obligaciones recíprocas cuya inobservancia
podría conducir a la declaratoria de inexequibilidad de la ley de
facultades o de las medidas adoptadas en ejercicio de las
mismas[106].
Conforme a tal exigencia, “al Congreso le asiste la obligación ineludible
de establecer en forma clara, cierta, específica y determinable el campo
normativo sobre el cual debe actuar el Presidente de la República. Y al
Gobierno, la obligación de ejercer la facultad legislativa transitoria dentro
de los límites o parámetros fijados en el acto condición que otorga la
delegación, debiendo restringir la actividad normativa estrictamente a las materias allí descritas[107]”.
(ii) Decisión sobre el cargo
propuesto
46. Manifiesta la accionante que con la expedición
del artículo 16 del Decreto Ley 780 de 2005, “por el cual se establece el
Sistema Específico de Carrera para los Empleados del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República”, se desconoce el artículo
150.10 de la Constitución, en la medida en que se regula la conformación de la
Comisión de Personal en esa entidad, pese a que este aspecto ya se había
regulado integralmente en el artículo 16 de la Ley 909 de 2004, y a que el
Decreto Ley 780 de 2005 fue expedido en ejercicio de unas facultades
extraordinarias que no comprendían esa materia.
47. El Decreto Ley 780 de 2005 fue expedido por el
Ejecutivo en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo
53 numeral 6 de la Ley 909 de 2004, disposición que, a su turno, prevé que el
Congreso le concede competencia al Presidente de la República para regular el
sistema específico de carrera administrativa de los empleados públicos del
Departamento Administrativo de la Presidencia.
En el artículo 16 del Decreto Ley en estudio se
estableció que la Comisión de Personal de la Entidad estaría conformada por (i)
un representante designado por el Director del Departamento; (ii) el Jefe del Área
de recursos humanos, o su delegado, con voz y voto; y, (iii) un representante
de los empleados, que debe ser de carrera administrativa.
Por su parte, el artículo 16 de la Ley 909 de 2004
ordena que las comisiones de personal estén conformadas por: (i) dos
representantes designados por el nominador o quien haga sus veces; y, (ii) dos
representantes de los empleados, que deben pertenecer a la carrera
administrativa y, además, ser elegidos mediante votación directa de los
empleados[108].
La relevancia de esta instancia bipartita en todas
las entidades del Estado queda en evidencia ante la fijación de sus funciones
en el numeral 2º del citado artículo 16 de la Ley 909 de 2004, tales como: (i)
velar por la sujeción a la normativa aplicable de los procesos de selección
para la provisión de empleos y evaluación del desempeño (literal a); (ii)
solicitar a la Comisión Nacional del Servicio Civil la exclusión de personas
incluidas en la lista de elegibles sin reunir requisitos exigidos, con
violación de la ley o el reglamento (literal c); (iii) conocer en primera
instancia de las reclamaciones de funcionarios que hayan optado por el derecho
preferencial a ser vinculados, por considerar que sus derechos se han lesionado
(literal d); y, (iv) velar por que la provisión de empleos se efectúe en el
orden de prioridad que ordene la Ley, y porque las listas de elegibles se
utilicen con plena garantía de los principios de economía, celeridad y eficacia
(literal f).
De tales funciones se evidencia, como se afirmó en
la sentencia C-250 de 2013[109],
que las comisiones de personal permiten la materialización de diferentes
derechos en el contexto laboral, en garantía del principio de carrera
administrativa, de la estabilidad en el empleo, entre otros. Haciendo posible,
además, la misión de la Comisión Nacional del Servicio Civil, dado que muchas
de sus actuaciones posibilitan las funciones constitucionales de administración
y vigilancia de las carreras específicas. Al respecto, en dicha providencia se
afirmó:
“De acuerdo con la
ordenación vigente, el sistema específico de carrera administrativa para las
superintendencias debe ser compatible con la existencia de comisiones de
personal, pues los rasgos característicos que lo tornan específico comprometen
materias diferentes y no tienen el alcance jurídico que les lleve a negar que
la comisión de personal debe existir donde quiera que se implemente o
desarrolle un sistema, con independencia de que ese sistema se rija por el
régimen general o sea específico, de manera que, a título de síntesis, cabe
sostener que la existencia de un sistema específico aplicable en las
superintendencias justifica que en cada una de esas entidades haya una comisión
que, en relación con esa carrera, actúe como uno de sus órganos de gestión y dé
cumplimiento al artículo 16 de la Ley 909 de 2004 que ordena que haya una
comisión de personal en “todos” los organismos y entidades por ella regulados.
…
En este orden de ideas, si
la desaparición de las comisiones de personal entraba, dificulta o directamente
impide el desempeño de las funciones constitucionalmente atribuidas a la
Comisión Nacional del Servicio Civil, resulta palmario que se afecta la
independencia en la administración y vigilancia de la carrera y que se les
abriría un espacio a los factores subjetivos que la Carta proscribe, pues, en
la práctica, el legislador extraordinario, mediante la prohibición de conformar
las comisiones, dejaría “en cabeza de las mismas entidades públicas
nominadoras, a las que decide aplicar un sistema especial de carrera, la
función de administración y vigilancia del sistema, patrocinándose así el
monopolio sobre el acceso a la función pública que precisamente la Constitución
Política buscó evitar y combatir”.
48.
También es oportuno recordar que la configuración de regímenes específicos de
carrera, esto es previstos mediante la Ley, no implica la existencia de
sistemas desarticulados o ajenos a los lineamientos básicos derivados de los
mandatos constitucionales. Las carreras específicas encuentran su razón de ser
en la viabilización adecuada del ejercicio funcional de entidades que cuentan
con particularidades, y que por tal motivo requieren, para su buena marcha en
el marco de los principios que orientan a la función pública, algunas
previsiones que flexibilicen o adecúen esas circunstancias al principio del
mérito.
49.
Igualmente, atendiendo al alcance y límites del ejercicio legislativo por parte
del Ejecutivo Nacional en virtud de lo dispuesto en el artículo 150.10 de la
Carta, el desarrollo de la facultad normativa debe someterse estrictamente al
contenido de la materia delegada por el Congreso, so pena de incurrir en un
exceso sancionable con la inconstitucionalidad de las disposiciones
indebidamente expedidas.
50.
Bajo tales presupuestos, analiza la Sala que la competencia, desde el punto de
vista material, concedida por el Legislador ordinario al Ejecutivo para
proferir normas con fuerza material de ley en este caso en particular tuvieron
por objeto regular “el sistema específico de carrera administrativa” del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y que, por tanto,
en ejercicio de tal facultad, la constitucionalidad está sujeta a la que las
disposiciones que se profieran en consecuencia tengan que ver con las peculiaridades
de las funciones de esa entidad que justifican una regulación diferenciada, en
comparación con las disposiciones aplicables a quienes pertenecen a la carrera
administrativa general.
Tal
es el caso, por ejemplo, de la exigencia de que antes del nombramiento en
periodo de prueba, tras la superación de todas las etapas del concurso, se
realice un estudio de seguridad en los términos previstos en el artículo 11.6 (inciso 3)[110]
del Decreto Ley 780 de 2005, precepto que la Corte declaró exequible[111], con
algunas precisiones sobre la reserva allí establecida, por considerar que en
efecto era una medida que se justificaba por las funciones que debían
desempeñar los empleados de esa entidad.
Esta misma precisión, sin embargo, no cabe en relación con la
conformación de la comisión de personal, pues: (i) el artículo 16 de la Ley 909
de 2004 reguló este aspecto; y, (ii) no se encuentra razón alguna para
considerar que el buen ejercicio de las funciones de la Presidencia de la
República exija una configuración diferente de esta Comisión en comparación con
la aplicable para las entidades estatales de forma general. (iii) Pero, además,
no se encuentra el motivo por el cual la paridad entre representantes del
nominador y de los empleados, que se evidencia en el artículo 16 de la Ley 909
de 2004, también se desconoce en el artículo 16 del Decreto Ley 780 de 2005.
51. En sentido similar, puede consultarse la sentencia C-895 de 2006[112], en
la que la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 10 del Decreto 790
de 2005, “por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera
Administrativa en la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil, Aerocivil”, que
estipulaba la integración de la comisión de personal en la DIAN con dos
representantes designados por el Director y un representante de los empleados,
de carrera y elegido por sus propios compañeros. El referido decreto ley, como
ocurre en este caso, fue proferido en ejercicio de facultades extraordinarias
conferidas por el Congreso en el artículo 53 de la Ley 909 de 2004, esta vez en
el numeral 4 sobre el sistema específico de carrera, para el ingreso, ascenso y
retiro de la Aeronáutica Civil. En esta decisión, la Corte precisó:
“Para la Sala, en efecto se
desbordó el ámbito de las atribuciones delegadas, por cuanto solo podía expedir
normas que contengan el sistema específico de carrera para el ingreso,
permanencia, ascenso y retiro del personal de las superintendencias de la
Administración Pública Nacional y de la Unidad Administrativa Especial de la
Aeronáutica Civil, pero no ostentaba facultad para regular lo concerniente
a la composición y número de la Comisión de Personal, contrariando de paso lo
previsto en el artículo 16 de la ley 909 de 2004, y modificando sustancialmente
el número de integrantes de la Comisión de Personal de la Unidad Administrativa
Especial de la Aeronáutica Civil, pues el legislador ordinario determinó que la
Comisión de Personal en todas los organismos regulados por la Ley 909 de 2004,
estaría integrada por dos (2) representantes de la entidad y dos (2)
representantes de los empleados, es decir, por cuatro (4) personas, mientras el
Gobierno fijó el número en tres (3), dos (2) representantes de la entidad y un
(1) representante de los empleados.”[113].
En estas
condiciones, la facultad constitucional concedida al Gobierno Nacional de
expedir leyes de manera extraordinaria, en los términos del artículo 150
numeral 10 de la Carta, fue desbordada en este caso con la expedición del artículo
16 del Decreto Ley 780 de 2005, en la medida en que la conformación de la
Comisión de Personal es un asunto que no guarda relación con la configuración
del régimen específico de carrera administrativa en el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República.
52. Por lo anterior, en consideración de esta Sala el artículo 16
cuestionado es inconstitucional, pues el Gobierno Nacional excedió las
facultades extraordinarias conferidas por el legislador para regular el régimen
específico de carrera administrativa del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, al establecer la conformación de la comisión de
personal, sin que se evidencie la razón por la cual su tratamiento en virtud de
la especialidad de sus funciones debía ser diferente y en consecuencia materia
a ser objeto de desarrollo por el legislador extraordinario, cuya competencia
se circunscribía a establecer el régimen específico de carrera administrativa.
La declaratoria de inexequibilidad de esta disposición no implica la
eliminación de una institución de tal envergadura de la estructura del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, sino que exige
su sujeción a lo dispuesto en las normas generales al respecto y a lo
establecido en el Decreto Ley 780 de 2005, en cuanto sea pertinente.
Ahora bien, tal como se afirmó respecto del anterior cargo,
encuentra la Sala que el artículo 18 del Decreto Ley 780 de 2005[114], en
cuanto regula la forma de elección del representante de los empleados a la
Comisión, esto es, se ocupa de un aspecto intrínsecamente relacionado con la
disposición sobre la que se efectuará un pronunciamiento de
inconstitucionalidad, se precisa también integrarla a los efectos de la
decisión, destacándose nuevamente que este es un aspecto que debe someterse a
la normativa general, esto es, a la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1228 de 2005[115].
Sobre este aspecto reitera la Sala que, conforme a lo sostenido en
su jurisprudencia con fundamento en el inciso 3 artículo 6 del Decreto 2067 de
1997, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, se procede a
integrar normativamente la referida disposición al análisis de exequibilidad,
dado que establece la forma de elección del integrante de la Comisión de
Personal, conformación que se declarará inexequible por esta Corporación, pues
el legislador extraordinario no ostentaba competencia para regular este
aspecto.
Finalmente, obsérvese cómo se ha procedido a integrar normativamente
el artículo 18 del Decreto Ley 780 de 2005 tanto en el cargo relacionado con la
creación del Consejo Administrador del Sistema Específico de Carrera,  como en
la censura sobre la conformación de la Comisión de Personal en el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, y el contenido normativo de
la referida disposición se contrae a regular la elección tanto del
representante de los empleados para el Consejo Administrador como para la
Comisión de Personal, por lo tanto, al declararse inexequible los dos supuestos
en los que se aplica, se agota su marco de regulación, y, en consecuencia, es
procedente declarar integralmente su inconstitucionalidad.
Conclusiones
53. Con base en el hilo argumentativo de la demanda, la Sala
contrajo su análisis al estudio de dos cargos, el primero, dirigido
contra los artículos 14 y 15 (parciales) del Decreto Ley 780 de 2005, “por
el cual se establece el Sistema Específico de Carrera para los Empleados del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”, por el
presunto desconocimiento del mandato contenido en el artículo 130 de la Carta;
y, el segundo, contra el artículo 16 ibídem, por violación del artículo
150.10 de la Constitución.
54. Sobre el primer cargo, tras reiterar la jurisprudencia vigente,
se concluyó que en efecto la creación por parte del legislador, en este caso
extraordinario, de un órgano diferente a la Comisión Nacional del Servicio
Civil para la administración de la carrera en el Departamento Administrativo de
la Presidencia de la República es inconstitucional, y así se procederá a
declarar.
En síntesis, del artículo 130 de la Carta se deriva que la
administración y vigilancia de la carrera administrativa general y de las carreras
específicas, esto es de creación legal, le compete a la Comisión Nacional del
Servicio Civil, por lo tanto, la creación de un órgano diferente para asumir la
competencia conferida por el Constituyente a dicha entidad constituye un
quebrantamiento del ordenamiento superior.
55. También se advierte que existen otras disposiciones que
reproducen dentro del Decreto Ley 780 de 2005 el mismo contenido deóntico del
que se declara inconstitucional, imponiéndose la respectiva integración
normativa y su declaración de inconstitucionalidad parcial. Del artículo 11,
que prevé las etapas del proceso de selección en el sistema específico
aplicable al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, los
apartes de los numeral 11.4 y 11.5 en los que se hace referencia
al Consejo Administrador del Sistema Específico de Carrera. Del artículo 17,
que contiene las funciones de la Comisión de Personal, el apartado del numeral
17.2 en que se hace referencia al Consejo Administrador Específico
de la Carrera. Del artículo 18, que prevé la forma de
selección del representante de los empleados para el Consejo Administrador de
Carrera, así como su periodo, el apartado pertinente. Y, finalmente, del artículo
20 ibídem, que establece que las reclamaciones por presuntas
irregularidades ocurridas en los concursos deberán conocerse en segunda instancia
por el Consejo Administrador Específico de la carrera, este apartado.
La integración normativa, en los términos expuestos por la Sala, se
funda en el supuesto según el cual las disposiciones demandadas se encuentran
reproducidas en otras que no lo fueron, y opera en aras de salvaguardar
principios tales como la seguridad jurídica y la economía procesal, permitiendo
dar una mayor consistencia y coherencia al ordenamiento jurídico.
56. También se aclara que las funciones de administración asignadas
al Consejo Administrador del Sistema Específico de Carrera deben  entenderse
asumidas por la Comisión Nacional del Servicio Civil, conforme a lo dispuesto
en el artículo 130 de la Constitución, concordante con el inciso 3 del artículo
4º de la Ley 909 de 2004 y el artículo 19 del Decreto Ley 780 de 2005. Así
entonces, con el objeto de que los artículos 11, numerales 11.4, 11.5, 17 y 20
no pierdan su contenido normativo autónomo, ha de entenderse que quien debe
cumplir con tales funciones es la Comisión Nacional del Servicio Civil.
57. En cuanto al artículo 16 del Decreto Ley 780 de 2005, este
vulnera el artículo 150 numeral 10 de la Constitución, pues el legislador
extraordinario no ostentaba competencia para modificar aspectos que no tuvieran
relación directa con la materia para la cual fueron conferidas las facultades
transitorias, esto es, regular el régimen específico de carrera administrativa
del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y, por tanto,
procede declarar su inconstitucionalidad.
58. Concordante con lo anterior, se integra por unidad normativa a
este estudio el artículo 18 del Decreto Ley 780 de 2005, en cuanto regula la
forma de elección del empleado que conforma la Comisión de personal en los
términos previstos por esa misma normativa. Aclarándose que estas decisiones no
implica la eliminación en el Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República de la Comisión de Personal sino que se exige su conformación en
los términos previstos por la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1228 de 2005, “por
el cual se reglamenta el artículo 16 de la Ley 909 de 2004 sobre las Comisiones
de Personal”.
59. Por último, las declaraciones de inconstitucionalidad parciales
del artículo 18 del Decreto Ley 780 de 2005, tanto en el primer cargo, sobre el
Consejo Administrador de la Carrera Específica, como en el segundo, la
integración de la Comisión de Personal, agotan su ámbito de aplicación, sobre
este artículo se proferirá una declaración de inconstitucionalidad integral. Así,
tal como se explicó previamente, el artículo 18 se sujeta a regular la elección
del representante de los empleados tanto para el Consejo Administrador del
Sistema Específico de Carrera como para la Comisión de Personal, así como su
periodo, sin embargo, el primer órgano se declara inconstitucional y sobre la
comisión también se declara la inconstitucionalidad de su composición,
remitiéndose a las normas generales. Por lo tanto, con las decisiones tomadas
en el primer cargo y la segunda censura, se concluye que se agota el contenido
normativo de la referida disposición.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de los artículos 14 y 15
del Decreto Ley 780 de 2005, “por el cual se establece el Sistema Específico
de Carrera para los Empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia
de la República”.
Segundo. Declarar la INEXEQUIBILIDAD PARCIAL del artículo 11 del
Decreto Ley 780 de 2005, “por el cual se establece el Sistema Específico de
Carrera para los Empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República”, por el cargo analizado y en los apartes subrayados:
“ARTICULO 11. Etapas del Proceso de selección.
El proceso de selección del sistema específico de carrera en el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República comprenderá las siguientes
etapas:
…
11.4. Pruebas o instrumentos de selección: Las
pruebas o instrumentos de selección tienen como finalidad apreciar la
capacidad, la idoneidad y adecuación del aspirante y establecer una
clasificación de los mismos respecto a las competencias y calidades requeridas
para desempeñar con eficiencia las funciones y responsabilidades de un cargo.
La valoración de estos factores se efectuará a través de medios técnicos, que
respondan a criterios de objetividad e imparcialidad, con parámetros
previamente determinados y fijados por el Consejo Administrador del
Sistema Específico de Carrera del Departamento Administrativo de la Presidencia
de la República.
Las pruebas aplicadas o a utilizarse en los
procesos de selección tienen carácter reservado, solo serán de conocimiento de
las personas que indique el Consejo Administrador del Sistema Específico
de Carrera en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
11.5. Lista de elegibles: Con base en los
resultados del concurso y con quienes lo hayan aprobado, se conformará una
lista de elegibles en estricto orden de mérito cuya vigencia será de dos (2)
años. Previo concepto favorable del Consejo Administrador del Sistema
Específico de Carrera del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República, esta vigencia podrá prorrogarse hasta por un término igual.
Los empleos objeto de la convocatoria serán
provistos con quien ocupe el primer puesto en la lista de elegibles y en
estricto orden descendente. La no aceptación de la designación causa la
exclusión automática e inmediata de la lista de elegibles. Las listas de
elegibles podrán ser utilizadas para proveer vacantes en el mismo cargo, o en
otros iguales, similares o de inferior jerarquía siempre y cuando se cumplan
los requisitos y las exigencias que el Consejo Administrador del Sistema
Específico de Carrera Administrativa del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República establezca. Para la provisión definitiva de
los cargos de carrera del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República única y exclusivamente se utilizará la lista de elegibles que para el
efecto conforme la Entidad.”.
Tercero. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del artículo 16 del Decreto Ley 780
de 2005, “por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera para los
Empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”.
Cuarto. Declarar la INEXEQUIBILIDAD PARCIAL del artículo 17 del
Decreto Ley 780 de 2005, “por el cual se establece el Sistema Específico de
Carrera para los Empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República”, por el cargo analizado y en los apartes subrayados:
ARTICULO 17. Funciones de la Comisión de
Personal. En materia de carrera, la Comisión
de Personal cumplirá las siguientes funciones:
…
17.2. Solicitar al Consejo Administrador del
Sistema Específico de Carrera excluir de las listas de elegibles, a las
personas que hubieren sido incluidas sin reunir los requisitos exigidos en las
respectivas convocatorias, que no cumplan con las condiciones de seguridad
requeridos por la entidad o incluidas con violación a las leyes o reglamentos
que regulan el sistema específico de carrera del Departamento Administrativo de
la Presidencia de la República.
(…)”.
Quinto. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del artículo 18 del Decreto Ley 780
de 2005, “por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera para los
Empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”.
Sexto. Declarar la INEXEQUIBILIDAD PARCIAL del artículo 20 del
Decreto Ley 780 de 2005, “por el cual se establece el Sistema Específico de
Carrera para los Empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República”, por el cargo analizado y en los apartes subrayados:
ARTICULO 20. Reclamaciones por las presuntas
irregularidades en los concursos. Las
reclamaciones por presuntas irregularidades en los concursos, podrán ser
presentadas por los participantes, dentro de los tres (3) días hábiles
siguientes a la ocurrencia del hecho o acto que se presuma irregular; en
primera instancia, ante la Comisión de Personal y en segunda instancia el
Consejo Administrador del Sistema Específico de Carrera del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República.”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Presidenta
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-645/16
Referencia: Expediente D-11369
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 14 (parcial),
15 (parcial) y 16 – del Decreto Ley 780 de 2005, “[p]or el cual se establece
el Sistema Específico de Carrera para los Empleados del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República”.
Asunto: el sistema de carrera como pilar fundamental de la
Constitución.
Magistrado Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte
Constitucional, a continuación presento las razones que me conducen a aclarar
el voto en la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena, en sesión
del 23 de noviembre de 2016.
1.  Comparto la
decisión de la Sala, consistente en declarar la inexequibilidad
de los artículos 14, 15, 17 (parcial), 18
y 20 (parcial) del Decreto Ley 780 de 2005. En efecto,
estimo que: (i) las normas estudiadas desconocen la competencia asignada por el
constituyente a la Comisión Nacional del Servicio Civil al disponer un órgano
de administración del sistema específico de carrera del Departamento
Administrativo de la Presidencia distinto de ésta; y (ii) el Legislador excedió
las facultades extraordinarias otorgadas mediante el artículo 53 de la Ley 909
de 2004.
2.  No obstante,
debo puntualizar mi posición en relación con una consideración contenida en la
sentencia.
Para resolver el cargo por
desconocimiento de la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil,
en la ponencia se hace referencia a la importancia de la carrera administrativa
y el acceso a cargos públicos mediante un sistema de méritos, y se establece
que éste es un pilar fundamental de la Constitución.
3.
En primer lugar, cabe resaltar que la posición
mayoritaria se ajusta a la jurisprudencia constitucional, según la cual la
carrera administrativa es un pilar fundamental de la Constitución.
En particular, en la sentencia
C-563 de 2000[116],
la Corte estudió la constitucionalidad del artículo 4º
de la Ley 443 de 1998, “[p]or
la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras
disposiciones”.
En esa ocasión, esta Corporación
determinó que la carrera administrativa tiene carácter de principio constitucional, esto es, constituye un cimiento principal
de la estructura del Estado. En ese orden de ideas, la Corte estableció que la
carrera administrativa tiene como finalidad la realización plena y eficaz de
principios como el de igualdad y el de imparcialidad, pues se sustenta en la
promoción de un sistema de competencia a partir de los méritos, capacitación y
específicas calidades de las personas que aspiran a vincularse a la
administración pública.
Al analizar un sistema específico
de carrera establecido en la norma estudiada, se dijo que si bien la carrera
administrativa constituye el instrumento más adecuado para el manejo del
elemento humano en la función pública, el Legislador puede establecer regímenes
especiales para determinadas categorías de servidores públicos, en los cuales
se haga posible una mayor flexibilidad, siempre que se traten de sistemas de
carrera.
En el mismo sentido, en sentencia
C-588 de 2009[117],
esta Corporación estudió la demanda de inconstitucionalidad presentada por un
ciudadano contra el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2008, “por medio
del cual se adiciona el artículo 125 de la Constitución Política”.
En aquella oportunidad, la Corte
estudió si la inscripción extraordinaria reconocida en el Acto Legislativo
acusado sustituía o no la Constitución. Al examinar el alcance del artículo 125
Superior, determinó que existe una relación intrínseca entre la carrera
administrativa y el cumplimiento de los fines esenciales de la administración
pública, al punto que el fundamento constitucional de la carrera administrativa
se encuentra en los artículos 125 y 209 superiores. Así pues, concluyó que
dentro de la estructura institucional del Estado colombiano diseñada por el
Constituyente de 1991, la carrera administrativa es un principio constitucional
y, por lo mismo, una garantía cuyo desconocimiento acarrea la sustitución de la
Constitución.
4.
Sin embargo, debo aclarar que disiento de la
posición adoptada por la Corte en relación con la caracterización de la carrera
administrativa como pilar de la Constitución, pues según su propia
jurisprudencia, la sustitución de la Carta se presenta en aquellos eventos en
los que el ejercicio del poder constituyente derivado afecta la esencia misma
del régimen político, de manera que éste ya no sería el mismo, sino otro
completamente distinto.
En efecto, el juicio de sustitución exige, como premisa mayor,
determinar si la reforma,
altera, suprime o introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución. En
ese orden de ideas, la verificación de la premisa mayor requiere que la Corte
compruebe, a través de una lectura integral de la Carta de 1991, si el elemento
que se establece como sustituido es un pilar fundamental.
Así pues, el elemento estructural puede
estar contenido en varios artículos de la Constitución o en elementos del
bloque de constitucionalidad y “[p]ara construir dicha premisa es necesario
para el demandante en su acción y para la Corte en su estudio: (i) enunciar con
suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples
referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y
(iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la
Constitución integralmente considerada.” [118]
5.
Ahora bien, a mi juicio las sentencias antes
reseñadas dejan de lado que (i) por regla general los principios
constitucionales no son absolutos, pues pueden ser restringidos cuando se da
mayor peso a otros del mismo rango que entren en tensión; (ii) no cualquier
principio es un pilar fundamental, pues se requiere que éste sea esencial y
definitorio de la identidad de la Constitución; (iii) en particular, el
principio de carrera administrativa admite excepciones, las cuales fueron
previstas por el Constituyente primario.
En efecto, estimo que el principio de carrera administrativa no hace
parte de la esencia del régimen político, y su modificación no conllevaría la
afectación desproporcionada del sistema de valores y principios superiores de
este Estado Social de Derecho. Así, considero que no es esencial ni definitorio de la identidad de la Constitución
integralmente considerada, la provisión de cargos a través de un sistema
de carrera.
En ese orden de ideas, considero
que no hay lugar a atribuir el carácter de pilar fundamental de la Constitución
al principio constitucional de carrera administrativa, pues esta es una opción
para proveer cargos públicos, adoptada en la Constitución de 1991. Entonces, el
modelo elegido por el Constituyente para la provisión
de los empleos en los órganos y entidades del Estado no
define nuestro orden político, pues incluso el artículo 125 Superior consagra
otras formas de vinculación, por lo que si se hubiera elegido alguna de éstas
para proveer cargos públicos, éste aún sería un Estado
Social de Derecho.
De esta manera, expongo las
razones que me llevan a aclarar el voto con respecto a las consideraciones
expuestas en la sentencia de la referencia.
Fecha ut supra,
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] “Por la
cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera
administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.
[2] El artículo
11 de la Ley 909 de 2005, dispone: “Funciones de la Comisión Nacional del
Servicio Civil relacionadas con la responsabilidad de la administración de la
carrera administrativa. En ejercicio de las atribuciones relacionadas con la
responsabilidad de la administración de la carrera administrativa, la Comisión
Nacional del Servicio Civil ejercerá las siguientes funciones: || a) Establecer
de acuerdo con la ley y los reglamentos, los lineamientos generales con que se
desarrollarán los procesos de selección para la provisión de los empleos de
carrera administrativa de las entidades a las cuales se aplica la presente ley;
|| b) Acreditar a las entidades para la realización de procesos de selección de
conformidad con lo dispuesto en el reglamento y establecer las tarifas para
contratar los concursos, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 30 de
la presente ley; || c) Elaborar las convocatorias a concurso para el desempeño
de empleos públicos de carrera, de acuerdo con los términos y condiciones que
establezcan la presente ley y el reglamento; || d) Establecer los instrumentos
necesarios para la aplicación de las normas sobre evaluación del desempeño de
los empleados de carrera administrativa; || e) Conformar, organizar y manejar
el Banco Nacional de Listas de Elegibles; el Banco de Datos de ex empleados con
derechos de carrera cuyos cargos hayan sido suprimidos y que hubieren optado
por ser incorporados y, el Banco de Datos de empleados de carrera desplazados
por razones de violencia; || f) Remitir a las entidades, de oficio o a
solicitud de los respectivos nominadores, las listas de personas con las cuales
se deben proveer los empleos de carrera administrativa que se encuentren
vacantes definitivamente, de conformidad con la información que repose en los
Bancos de Datos a que se refiere el literal anterior; || g) Administrar,
organizar y actualizar el registro público de empleados inscritos en carrera
administrativa y expedir las certificaciones correspondientes; ||  h) Expedir
circulares instructivas para la correcta aplicación de las normas que regulan
la carrera administrativa; || i) Realizar los procesos de selección para el
ingreso al empleo público a través de las universidades públicas o privadas o
instituciones de educación superior, que contrate para tal fin; || j) Elaborar
y difundir estudios sobre aspectos generales o específicos de la gestión del
empleo público en lo relacionado con el ingreso, el desarrollo de las carreras
y la evaluación del desempeño; || k) Absolver las consultas que se le formulen
en materia de carrera administrativa. || Parágrafo. El Banco Nacional de lista
de elegibles a que hace alusión el presente artículo será departamentalizado y
deberá ser agotado teniendo en cuenta primero la lista del departamento en
donde se encuentre la vacante”.
[3] Folio 16 del expediente de constitucionalidad.
[4] Doctor
Julio Andrés Ossa Santamaría. El poder para actuar obra a folio 41 del
expediente de constitucionalidad.
[5] Folios 38
al 40 del expediente de constitucionalidad.
[6] Folios 49
al 54 ibíd.
[7] Folio 51
(reverso) del expediente de constitucionalidad.
[8] Folio 53
(reverso) ibíd.
[9] En la Sentencia C-673 de 2015, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva (unánime), la Sala Plena de la Corporación consideró que: “7.
De forma reiterada,
esta Corporación ha explicado que la acción pública de inconstitucionalidad es
un mecanismo judicial de control objetivo o abstracto, en virtud del cual
quienes están legitimados pueden acudir ante el Tribunal Constitucional para
solicitar que, previo el cumplimiento de un proceso, la Corporación se
pronuncie sobre la conformidad de un precepto legal demandado con relación a lo
establecido en el texto de la Carta Política.”.
[10] El artículo
241 de la Carta establece: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos
términos de este artículo. (...)”.
[11] MP. Juan
Carlos Henao Pérez (unánime)
[12] Sentencias
C-914 de 2010 (MP. Juan Carlos Henao Pérez, AV Humberto Antonio Sierra Porto) y
C-761 de 2009 (MP Juan Carlos Henao Pérez, SV Nilson Pinilla Pinilla. María
Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Jorge Iván Palacio Palacio.
Así mismo, entre muchas otras, sentencias C-041 de 2002 MP Marco Gerardo Monroy
Cabra (unánime), C-1095 de 2001 MP. Jaime Córdoba Triviño (unánime) y C-405 de
2009 MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[13] Al
respecto, en la sentencia C-128 de 2011 MP. Juan Carlos Henao Pérez (unánime)
se afirmó: “(…) la regulación del derecho a accionar contra las leyes, busca
ponderar entre el interés perseguido por el actor al demandar y los demás
bienes jurídicos llamados a ser protegidos, como aquellos que recoge  la norma
acusada y ordenados a partir del poder de configuración legislativa del
Congreso, así como los relacionados con la seguridad jurídica y el principio de
estabilidad del Derecho, con los cuales se protege la confianza en el sistema
normativo y en las reglas que lo integran.”.
[14] Al
respecto en la Sentencia C-330 de 2016, MP. María Victoria Calle Correa, se
sostuvo que: “Ahora bien, la acción de inconstitucionalidad es de naturaleza
pública y constituye una de las herramientas más poderosas de defensa de la
supremacía de la Constitución y un derecho político de todo ciudadano. Por
ello, la Corte ha explicado que la evaluación de los requisitos mencionados
debe efectuarse con base en el principio pro actione, y que estas condiciones
no son formalidades, sino herramientas para verificar si la demanda genera un
auténtico problema de constitucionalidad” (SP Jorge Iván Palacio Palacio y
Luis Ernesto Vargas Silva). En el mismo sentido ver las Sentencias C-330
de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y AV Luis Ernesto Vargas Silva; C-533 de
2012 MP. Nilson Pinilla Pinilla y SV Adriana Guillén Arango y Luis Ernesto
Vargas Silva; C-100 de 2011 MP. María Victoria Calle Correa, SV Mauricio
González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto,
AV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; y C-978 de 2010 MP. Luis Ernesto Vargas
Silva y AV Humberto Antonio Sierra Porto.
[15] En el
mismo sentido ver las sentencias C-229 de 2003 MP Rodrigo Escobar Gil
(unánime), C-653 de 2003 MP Jaime Córdoba Triviño (unánime), C-856 de 2005 MP
Clara Inés Vargas Hernández (unánime), C-128 de 2011 MP Juan Carlos Henao Pérez
(unánime), C-508 de 2014 MP Mauricio González Cuervo, SV Alberto Rojas Ríos,
C-055 de 2016 MP Luis Ernesto Vargas Silva, AV Alejandro Linares Cantillo, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Luis Ernesto Vargas Silva y SV Alberto Rojas Ríos, y
C-207 de 2016 MP Alejandro Linares Cantillo (unánime).
[16] En tal
sentido ver, entre otras, las sentencias C-623 de 2008 MP Rodrigo Escobar Gil
(unánime), C-894 de 2009 MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo (unánime), C-508 de
2014 MP Mauricio González Cuervo (unánime) y C-207 de 2016 MP Alejandro Linares
Cantillo (unánime). En la segunda de las citadas providencias, la Corte afirmó:
“Apoyada en tales razonamientos, la propia
jurisprudencia ha dejado claro, que la Corte se encuentra habilitada para adelantar
un nuevo estudio de procedibilidad de la demanda en la Sentencia, cuando de la
valoración de los elementos fácticos allegados al proceso, se infiere una
inobservancia de los requisitos mínimos de procedibilidad en la acusación, que
a su vez no permite delimitar el ámbito de competencia de la Corte para
pronunciarse. Se ha explicado al respecto, que en esa instancia procesal, el
análisis resulta de mayor relevancia, si se tiene en cuenta que para ese
momento, “además del contenido de la demanda, la Corte cuenta con la opinión
expresada por los distintos intervinientes y con el concepto del Ministerio
Público, quienes de acuerdo con el régimen legal aplicable al proceso de
inconstitucionalidad, [sólo] participan en el juicio con posterioridad al auto
admisorio”.
[17] Sobre este
requisito, la Sala Plena de la Corporación en la Sentencia C-673 de 2015, MP
Luis Ernesto Vargas Silva (unánime), expresó que: “10.2. La certeza de las
razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad, refiere a que éstos
se dirijan contra una disposición “real y existente”[17].
Significa lo anterior que los cargos cuestionen una proposición normativa
efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta,
inferida por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron
objeto de demanda. (…)”.
[18] En
relación con el alcance de este requisito, se expuso en la Sentencia antes
mencionada que “son inaceptables los cargos que se sustenten (i) en la
interpretación subjetiva de las normas acusadas a partir de su aplicación en un
problema particular y concreto; (ii) en el análisis sobre la conveniencia de
las disposiciones consideradas inconstitucionales; (iii) en las simples
interpretaciones legales o doctrinarias de la norma cuestionada; o (iv) en
calificar la norma como inocua, innecesaria o reiterativa a partir de una
valoración parcial de sus efectos.”.
[19] La suficiencia fue entendida por la
Sala Plena de la Corte Constitucional, en la Sentencia C-050 de 2015 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva (unánime), así: “(…) que la carga argumentativa que recae sobre el actor, debe desarrollarse de
una forma mínima y proporcional al objetivo de demostrar la
inconstitucionalidad del enunciado normativo demandado. De esta
manera, se deben exponer razonamientos lo bastante fundados para que pueda
pretender desvirtuar la presunción de constitucionalidad de las normas del
ordenamiento jurídico, presunción de corrección frente al texto constitucional
que se deriva del principio democrático y de las reglas formales y sustanciales
del procedimiento democrático de producción de normas y por tanto amerite el
adelantamiento de un estudio de constitucionalidad”.
[20] Denominado Consejo Administrador dl Sistema Específico de Carrera.
[21] “Por la
cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera
administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.
[22] “Por el
cual se establece el Sistema Específico de Carrera para los Empleados del
Departamento Administrativo de la presidencia de la República.
[23] En esta
síntesis jurisprudencial se seguirá de cerca lo sostenido por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-673 de 2015 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
(AV. Alberto Rojas Ríos); que, a su turno, retomó lo sostenido por la
Corporación en las Sentencias C-588 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo (SV Nilson Pinilla Pinilla, Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto); C-553 de 2010 MP Luis Ernesto
Vargas Silva (unánime) y SU-539 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva, SV
Adriana María Guillén Arango, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio
Sierra Porto.
[24] Mediante
la metodología del juicio de sustitución, cuya decisión hito es la Sentencia
C-551 de 2003 MP Eduardo Montealegre Lynett, SP Alfredo Beltrán Sierra y Clara
Inés Vargas Hernández.
[25] Entre
otras, en las Sentencias C-195 de 1994 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa (unánime),
C-356 de 1994 M.P. Fabio Morón Díaz (unánime), C-405 de 1995 M.P. Fabio Morón
Díaz (unánime), y C-334 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero y Julio César
Ortiz Gutiérrez, SP Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero.
[26] En las
Sentencias C-588 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, (SV Nilson
Pinilla Pinilla, Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y
Humberto Antonio Sierra Porto) y C-249 de 2012 M.P. Juan Carlos Henao Pérez,
SV. Luis Ernesto Vargas Silva, Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto, AV Nilson Pinilla Pinilla.
[27]
Excepciones que en todo caso deben obedecer a un principio de razón suficiente,
tal como lo ha sostenido esta Corporación, entre otras, en las Sentencias C-673
de 2015 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva (unánime), C-720 de 2015 M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub (AV María Victoria Calle Correa y Luis Ernesto Vargas
Silva), C-618 de 2015 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo (AV María Victoria
Calle Correa), entre otras.
[28] Sobre estos tres objetivos, la Corte
manifestó en la sentencia C-517 de 2002 que: ““i) La búsqueda de la
eficiencia y eficacia en el servicio público, ya que la administración debe
seleccionar a sus trabajadores exclusivamente por el mérito y su capacidad
profesional empleando el concurso de méritos como regla general para el ingreso
a la carrera administrativa;
ii) La
garantía de la igualdad de oportunidades, pues de conformidad con lo
preceptuado en el artículo 40-7 de la Carta todos los ciudadanos tienen igual
derecho a acceder al desempeño de cargos y funciones públicas; y iii) La
protección de los derechos subjetivos consagrados en los artículos 53 y 125 de
la Carta, pues esta Corporación ha señalado que las personas vinculadas a la
carrera son titulares de unos derechos subjetivos adquiridos que deben ser
protegidos y respetados por el Estado”. (MP. Clara Inés Vargas Hernández, SP. Jaime Araujo
Rentería).
[29] M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SV Nilson Pinilla Pinilla, Mauricio González
Cuervo, Jorge Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto.
[30] M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva (unánime).
[31] Sobre el
punto se puede consultar la Sentencia C-588 de 2009, (M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo; SV Nilson Pinilla Pinilla, Mauricio González Cuervo, Jorge
Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto), que trazó la evolución
histórica de la carrera administrativa.
[32] Desde la
reforma constitucional plebiscitaria del 1º de diciembre de 1957, la carrera
administrativa fue elevada a rango constitucional.
[33] En la
sentencia C-553 de 2010, la Corte señaló que otorgar a la carrera
administrativa la condición de ser principio constitucional “no solo tiene una
consecuencia categorial, esto es, ubicarla como uno de los pilares en que
sustenta el ordenamiento jurídico, sino que también conlleva particulares
funciones hermenéuticas”. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[34] Ibídem.
[35] Según
precisó la sentencia SU-539 de 2012, “(…) la Corte
ha entendido que la selección de los ciudadanos más idóneos en este ámbito
garantiza la satisfacción de los fines de transparencia, eficiencia y
eficacia de la función administrativa (art. 123 C.P.). En este sentido, existe
una estrecha relación entre el cumplimiento de los fines del Estado (art. 2
C.P.) y la selección del personal más calificado para el efecto, pues sin
adecuados y efectivos concursos de méritos que conduzcan a la vinculación de “aquellas
personas que tengan suficientes calidades morales, académicas, intelectuales y
laborales para asumir con eficiencia” el servicio público, la satisfacción de
dichos fines sería aún más compleja”. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, SV
Adriana María Guillén Arango, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Sierra
Porto.
[36] Sentencia
C-1230 de 2005, MP Rodrigo Escobar Gil.
[37] Sentencias
C-588 de 2009, MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SV Nilson Pinilla Pinilla,
Mauricio González Cuervo, Jorge Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra
Porto; y C-101 de 2013, MP Mauricio González Cuervo y SV. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
[38] La Corte Constitucional ha rechazado la posibilidad de que en las
reglas de concurso se establezcan criterios no adecuados para cumplir con la
finalidad de establecer la capacidad, idoneidad y potencialidad del aspirante,
como aquellos relacionados con la filiación política, lugar de origen,
preferencias personales, entre otros. Ver, entre otras, las sentencias C-808 de
2001 MP Manuel José Cepeda Espinosa, SP Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo
Rentería y Clara Inés Vargas Hernández; C-371 de 2000 MP Carlos Gaviria Díaz,
SP Álvaro Tafur Galvis, Eduardo Cifuentes Muñoz, Alejandro Martínez Caballero,
Carlos Gaviria Díaz.
[39] Al
respecto, en la Sentencia C-588 de 2009 se expresó que: “A propósito del
mérito y del concurso, importa poner de manifiesto que, de conformidad con
reiterada jurisprudencia constitucional, el concurso ha de evaluar “todos y
cada uno de los factores que deben reunir los candidatos a ocupar un cargo en
la administración pública”, incluidos aquellos factores en los cuales “la
calificación meramente objetiva es imposible”, pues “aparece un elemento
subjetivo que, en ciertas ocasiones podría determinar la selección, como sería,
por ejemplo, el análisis de las condiciones morales del aspirante, su capacidad
para relacionarse con el público, su comportamiento social, etc.”, MP
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SV Nilson Pinilla Pinilla, Mauricio González
Cuervo, Jorge Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto.
[40] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva (unánime).
[41]  Entre otras, en las sentencias (i) C-746 de 1999 MP Alfredo
Beltrán Sierra (unánime), en la que se analizó la constitucionalidad de varias
disposiciones pertenecientes a la Ley 443 de 1998, “por la cual se expiden
normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”, (ii)
C-517 de 2002 MP Clara Inés Vargas Hernández, SP Jaime Araujo Rentería, que
estudió la constitucionalidad de disposiciones incluidas en el Decreto 261 de
2000, “por el cual se modifica la estructura de la Fiscalía general de la
Nación y se dictan otras disposiciones”; y, (iii) C-1230 de 2005 MP Rodrigo
Escobar Gil (unánime), que estudia la sujeción al ordenamiento superior del
artículo 4 de la Ley 909 de 2004, “por la cual se expiden
normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia
pública y se dictan otras disposiciones”.
[42] Con fundamento en lo sostenido en las sentencias C-391 de 1993 MP
José Gregorio Hernández Galindo (unánime), C-356 de 1994 MP Fabio Morón Díaz
(unánime) y C-746 1999 MP Alfredo Beltrán Sierra (unánime), en la providencia
C-1230 de 2005 se sostiene que, sin pretender exhaustividad, los regímenes
especiales de origen constitucional se encuentran vigentes en las siguientes
entidades: Fuerzas Militares y de la Policía Nacional (arts. 217 y 218 de la
Carta), Fiscalía General de la Nación (art. 253 de la Carta), Rama Judicial del
poder público (art. 256-1 de la CP), Contraloría General de la República (art.
268-10 de la CP), Procuraduría General de la Nación (art. 279 de la Carta) y
los entes universitarios autónomos (art. 69 de a CP).
[43] Posición que ya había sido afirmada por la Corte en la sentencia
C-563 de 2000 MP Fabio Morón Díaz, en la que se analizó la constitucionalidad
del artículo 4º de la Ley 443 de 1998, con un contenido semántico similar al
del artículo 4º de la Ley 909 de 2004.
[44] MP Rodrigo Escobar Gil (unánime).
[45] Conforme al actor, los sistemas especiales de carrera solo pueden
tener origen constitucional (artículos 125 y 130 de la Carta).
[46] En la sentencia C-372 de 1999 MP. José Gregorio Hernández Galindo
(unánime), la Corte analizó la constitucionalidad de algunas disposiciones
previstas en la Ley 443 de 1998 que regulaban la organización y funcionamiento
de la Comisión, declarando la inconstitucionalidad de aquellas que no permitían
su independencia y autonomía.
[47] Al respecto son importantes las sentencias C-372 de 1999  MP José
Gregorio Hernández Galindo (unánime) y C-746 de 1999 MP Alfredo Beltrán Sierra
(unánime).  La autonomía de la Comisión, conforme a lo dispuesto en la C-1230
de 2005, implica: (i) su no pertenencia a ninguna rama del ejercicio del poder
público, (ii) su independencia funcional, y (iii) la titularidad de potestad
reguladora o normativa para ordenar su funcionamiento y el cumplimiento de la
misión encomendada (cita sentencias C167 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz,
C-373 de 1997 M.P. Fabio Morón Díaz, C-189 de 1998 M.P. Alejandro Martínez
Caballero y C-832 de 2002 M.P. Álvaro Tafur Galvis.).
[48] Se cita la
sentencia C-746 de 1999 MP Alfredo Beltrán Sierra (unánime).
[49] Cita las sentencias: (1) C-391 de 1993 MP José Gregorio Hernández
Galindo (unánime), que se pronunció sobre disposiciones que integraban la Ley
27 de 1992 y ordenaban la aplicación de ella hasta tanto se expidiera la
regulación de las carreras especiales; (2) C-356 de 1994  MP Fabio Morón Díaz
(unánime), en la que se estudia la constitucionalidad de normas contenidas en
el Decreto 1214 de 1990 sobre el régimen de carrera administrativa de los
empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional; y, (3)
C-616 de 1996 MP Vladimiro Naranjo Mesa (unánime), que se pronuncia sobre
disposiciones del Decreto 10 de 1992 del sistema de carrera diplomática y
consular.
[50] Posición
expuesta en la sentencia C-746 de 1999 MP Alfredo Beltrán Sierra, en la que se
analizó la constitucionalidad, entre otras disposiciones, del parágrafo 1
artículo 4 de la Ley 443 de 1998, según el cual le correspondía a la Comisión
Nacional del Servicio Civil la administración y vigilancia de los sistemas
específicos de carrera
[51] Posición sostenida en las sentencias C-313 de 2003 MP Álvaro Tafur
Galvis (unánime) y C-734 de 2003 MP Álvaro Tafur Galvis (unánime), sobre el
régimen de carrera de los docentes.
[52] Al respecto, indicó la sentencia C-1230 de 2005 MP Rodrigo Escobar
Gil (unánime): “Del anterior recuento jurisprudencial se
concluye que, en lo referente al ámbito de competencia de la Comisión Nacional
del Servicio Civil, son distintas las posiciones que ha venido adoptando la
Corte. Así, (i) inicialmente sostuvo que todos los sistemas especiales de
carrera, tanto los constitucionales como legales, estaban excluidos de la
competencia asignada a la Comisión Nacional del Servicio Civil. (ii)
Posteriormente señaló que sólo en virtud de la exclusión que sobre alguna
carrera hiciera la propia Constitución la Comisión carecía de competencia.
(iii) Finalmente manifestó que era facultad exclusiva del legislador determinar
los órganos encargados de la administración y vigilancia de las carreras
especiales de origen legal, lo cual le permitía a éste asignar a la Comisión o
a cualquier otra entidad del Estado la referida atribución.”-
[53] En la sentencia C-1262 de 2005, MP
Humberto Antonio Sierra Porto (unánime), se afirmó: “Los Sistemas Generales de carrera, así como los
Sistemas Específicos de Carrera, sin excepción y por mandato constitucional
(art. 130 C.N) deben ser administrados y vigilados por la Comisión Nacional del
Servicio Civil. Esto conlleva tanto a la unificación de los criterios a partir
de los cuales se conforma la estructura de los concursos, como a que en lo
relativo a la operatividad de los mismos se cierre la potestad reglamentaria
del Ejecutivo por cuanto la competencia para ello la estableció el
Constituyente de 1991 en la Comisión Nacional del Servicio Civil; sin perjuicio
de la potestad reglamentaria de carácter general del artículo 189.11 Superior
(F.J # 12 y siguientes de esta sentencia).”.
[54] Ibídem.
[55] A
continuación la Sala, sin ánimo de exhaustividad, se referirá a algunas
decisiones en las que se ha reiterado la tesis de la competencia de la Comisión
Nacional del Servicio Civil para administrar y vigilar las carreras
administrativas de origen legal.
[56] MP
Humberto Antonio Sierra Porto (unánime).
[57] MP Rodrigo
Escobar Gil (unánime).
[58] MP Jaime
Córdoba Triviño (unánime).
[59] MP Álvaro
Tafur Galvis (unánime).
[60] MP Álvaro
Tafur Galvis y SP Humberto Antonio Sierra Porto.
[61] A través de la Ley 1033 de 2006.
[62] MP María
Victoria Calle Correa.
[63] En esta providencia se destaca que los conceptos de “administrar”
y “vigilar” son indeterminados, pero que su alcance en términos generales está
delimitado por algunas características básicas. Concretamente, en relación con
la facultad de administración, adviértete que en forma general, “suele
entenderse que la administración de un asunto público, suele implicar algunos
aspectos básicos.[28] A saber, la autoridad, sin la cual, nada se puede
ordenar, exigir ni imponer; la responsabilidad, para que no se trate de un
poder arbitrario; la independencia, que le permite, además de ejecutar,
disponer y organizar. La generalidad y neutralidad de las reglas y principios
que la rigen; la permanencia, por la naturaleza de sus fines y la capacidad de
acción, basada en los medios de los que disponen aquellas personas que, por sus
méritos, han sido designadas para ejercer la administración pública. En tal
sentido, estos conceptos constituyen unos de los criterios básicos para
establecer los contenidos básicos y nucleares de la ‘administración de las
carreras administrativas’.  Agrega que normativamente el artículo
11 de la Ley 909 de 2004 se refiere a las competencias de la Comisión frente a
esta facultad de administración.”.
[64] MP. Jorge
Iván Palacio Palacio y SP Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[65] “Por el cual se modifica el Sistema Específico de Carrera de os
empleados de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, DIAN.”.
[66] MP María
Victoria Calle Correa (unánime).
[67] El Departamento Administrativo de la Presidencia fue creado, en
tal condición, mediante el Decreto 133 de 1956.
[68] Sobre su
misión en la estructura administrativa estatal del orden nacional, el artículo
1.1.1.1 del Decreto 1081 de 2015, “por medio del cual se expide el Decreto
Reglamentario Único del Sector Presidencia de la República”, prevé: “La
Presidencia de la República está integrada por el conjunto de servicios
auxiliares del Presidente de la República y su régimen es el de un Departamento
Administrativo. Le corresponde asistir al Presidente de la República en su
calidad de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa
en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, y prestarle el
apoyo administrativo necesario para dicho fin. El Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República tendrá como denominación abreviada la de
“Presidencia de la República”, la cual será válida para todos los efectos
legales.”. Su estructura actual está regulada por el Decreto 724 de 2 de
mayo de 2016.
[69] MP
Vladimiro Naranjo Mesa; SV Eduardo Cifuentes Muñoz; y, SP Vladimiro Naranjo
Mesa y Hernando Herrera Vergara.
[70] En esta decisión se declaró la inexequibilidad de la existencia de
un régimen especial en materia fiscal y presupuestal, en razón al principio de
unidad y a la imposibilidad de prever esta excepción por vía de ley ordinaria.
[71] MP Eduardo Cifuentes Muñoz, SP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[72] Conforme al artículo 125 de la Constitución Política.
[73] “ARTÍCULO 53. FACULTADES
EXTRAORDINARIAS. De conformidad con el
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese de precisas facultades
extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses,
contados a partir de la fecha de promulgación de esta Ley, para expedir normas
de fuerza de ley que contengan:
(…)
6. Las normas que
regulen el sistema específico de carrera administrativa para los empleados
públicos que prestan sus servicios en el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República.
(…)”.
[74] MP Manuel
José Cepeda Espinosa, SV Jaime Araujo Rentería y Humberto Sierra Porto.
[75] “ARTÍCULO 11. ETAPAS DEL PROCESO DE SELECCIÓN. El proceso de selección del sistema
específico de carrera en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República comprenderá las siguientes etapas:
(…)
11.6.
Período de prueba: La
persona seleccionada por concurso será nombrada en período de prueba …
(…)
Antes de
la expedición de la resolución de nombramiento en período de prueba, se
efectuará al seleccionado un estudio de seguridad de carácter reservado, que de
resultar desfavorable será causal para que no pueda efectuarse el nombramiento
y sea excluido de la lista de elegibles.
(…)”.
[76] “ARTÍCULO 29. CAUSALES DE RETIRO. El retiro del servicio de los
empleados de carrera del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República se produce por las causales enumeradas a continuación y conlleva el
retiro de la carrera y la pérdida de los derechos de la misma, salvo en los
casos señalados en la Ley 909 de 2004:
(…)
Por declaratoria de insubsistencia
del nombramiento, cuando como resultado de un estudio de seguridad de carácter
reservado se establezca que no cumple con las condiciones mínimas de seguridad
que se exige al personal que labora en el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, realizado por la Secretaría de Seguridad del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República o quien esta
indique o admita. Este acto administrativo no será motivado.(…)”.
Aparte subrayado declarado inexequible mediante la sentencia C-1173 de 2005, MP
Manuel José Cepeda Espinosa, SV Jaime Araujo Rentería y Humberto Sierra Porto.
[77] MP. Rodrigo Escobar Gil.
[78] “ARTICULO 11. Etapas del Proceso de
selección. El proceso de selección del sistema específico de carrera
en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República comprenderá
las siguientes etapas:
…
11.4. Pruebas o instrumentos de selección:
Las pruebas o instrumentos de selección tienen como finalidad apreciar la
capacidad, la idoneidad y adecuación del aspirante y establecer una
clasificación de los mismos respecto a las competencias y calidades requeridas
para desempeñar con eficiencia las funciones y responsabilidades de un cargo.
La valoración de estos factores se efectuará a través de medios técnicos, que
respondan a criterios de objetividad e imparcialidad, con parámetros
previamente determinados y fijados por el Consejo Administrador del Sistema
Específico de Carrera del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República.
Las pruebas aplicadas o a utilizarse en los
procesos de selección tienen carácter reservado, solo serán de conocimiento de
las personas que indique el Consejo Administrador del Sistema Específico de
Carrera en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
11.5. Lista de elegibles: Con base en los
resultados del concurso y con quienes lo hayan aprobado, se conformará una
lista de elegibles en estricto orden de mérito cuya vigencia será de dos (2)
años. Previo concepto favorable del Consejo Administrador del Sistema
Específico de Carrera del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República, esta vigencia podrá prorrogarse hasta por un término igual.
Los empleos objeto de la convocatoria serán
provistos con quien ocupe el primer puesto en la lista de elegibles y en
estricto orden descendente. La no aceptación de la designación causa la
exclusión automática e inmediata de la lista de elegibles. Las listas de
elegibles podrán ser utilizadas para proveer vacantes en el mismo cargo, o en
otros iguales, similares o de inferior jerarquía siempre y cuando se cumplan
los requisitos y las exigencias que el Consejo Administrador del Sistema
Específico de Carrera Administrativa del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República establezca. Para la provisión definitiva de los
cargos de carrera del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República única y exclusivamente se utilizará la lista de elegibles que para el
efecto conforme la Entidad.
…”.
[79] “ARTICULO 17. Funciones de la
Comisión de Personal. En materia de carrera, la Comisión de Personal
cumplirá las siguientes funciones:
…
17.2. Solicitar al Consejo Administrador
del Sistema Específico de Carrera excluir de las listas de elegibles, a las
personas que hubieren sido incluidas sin reunir los requisitos exigidos en las
respectivas convocatorias, que no cumplan con las condiciones de seguridad
requeridos por la entidad o incluidas con violación a las leyes o reglamentos
que regulan el sistema específico de carrera del Departamento Administrativo de
la Presidencia de la República.
…”.
[80] “ARTÍCULO 18. De la elección del
representante de los empleados en el Consejo Administrador de la Carrera y en
la Comisión de Personal.
El representante de los empleados en el Consejo
Administrador del Sistema Específico de Carrera Administrativa en el
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, así como en
la Comisión de Personal, serán elegidos mediante votación directa y secreta de
los empleados de carrera de la entidad, para un período de dos (2) años. El
proceso de elección se adelantará de conformidad con el reglamento.”.
[81] “ARTICULO 20. Reclamaciones por las
presuntas irregularidades en los concursos. Las reclamaciones por
presuntas irregularidades en los concursos, podrán ser presentadas por los
participantes, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la ocurrencia
del hecho o acto que se presuma irregular; en primera instancia, ante la
Comisión de Personal y en segunda instancia el Consejo Administrador del
Sistema Específico de Carrera del Departamento Administrativo de la Presidencia
de la República.”.
[82] Sobre este aspecto son relevantes las sentencias C-356
de 1994 (MP Fabio Morón Díaz - unánime), C-221 de 1997 (MP Alejandro Martínez
Caballero - unánime), C-320 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero -
unánime), C-569 de 2000 (MP. Carlos Gaviria Díaz), C-251 de 2003 (MP. Manuel
José Cepeda Espinosa), C-707 de 2005 (MP Jaime Córdoba Triviño; AV Jaime Araujo
Rentería), C-061 de 2008 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), C-228 de 2008 (MP. Jaime
Araujo Rentería) C-595 de 2010 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), C-574 de 2011
(MP. Juan Carlos Henao Pérez. SV. Mauricio González Cuervo, AV. Gabriel Eduardo
Mendoza, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Antonio
Sierra Porto), C-816 de 2011 (MP. Mauricio González Cuervo. AV. María Victoria
Calle Correa), C-250 de 2012 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto), C-491 y C-892
de 2012 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva) C-125 de 2013 (MP. Alexei Julio
Estrada), C-177 de 2014 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), C-041 de 2015 (MP. María
Victoria Calle Correa. SV. Mauricio González Cuervo, Jorge Iván Palacio
Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva y Martha Victoria Sáchica Méndez, AV. Gloria
Stella Ortiz Delgado). C-619 de 2015 (MP. Gloria Ortiz Delgado. SV. Alberto
Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Jorge Iván Palacio Palacio), y
C-623 de 2015 (MP. Alberto Rojas Ríos. SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez. SPV.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. AV. Gloria Stella Ortiz Delgado). De manera
relevante, es oportuno afirmar que desde sus pronunciamiento iniciales esta
Corporación afirmó que la integración normativa era un mecanismo excepcional
“En primer término, la Corte estaría retirando del ordenamiento una expresión
que no ha sido demandada por ningún ciudadano. Es cierto que, conforme al
artículo 6º del decreto 2067 de 1991, la Corte puede efectuar la unidad
normativa en las decisiones de inexequibilidad, cuando ella es necesaria para
evitar que el fallo sea inocuo. Sin embargo, en función del carácter
participativo del proceso de control constitucional en nuestro país (CP arts.
1º, 40 ord 6º y 241), la Corte considera que la realización de unidades
normativas debe ser excepcional, a fin de permitir  el más amplio debate
ciudadano sobre las disposiciones examinadas por la Corporación.” (C-221 de
1997).
[83] La jurisprudencia ha sostenido que esta causal se refiere a
casos en los cuales las normas tienen un sentido regulador y autónomo pero
resulta imposible estudiar la constitucionalidad de una norma sin analizar las
otras disposiciones, so pena de generar un fallo inocuo. Al respecto ver, entre
otras, la sentencia C-286 de 2014 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, AV María
Victoria Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, SV Jorge Iván Palacio Palacio, SP
Alberto Rojas Ríos.
[84] Ver, entre
otras decisiones, las sentencias C-539 de 1999 MP Eduardo Cifuentes Muñoz, SP
Alfredo Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa; C-713 de
2009 María Victoria Calle Correa (unánime); y, C-182 de 2016 MP Gloria Stella
Ortiz Delgado, AV María Victoria Calle Correa, SV Luis Guillermo Guerrero Pérez
y Luis Ernesto Vargas Silva, SP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[85] Frente a
tales disposiciones se acude al segundo supuesto en que la Corte ha permitido
la integración normativa, cuyo alcance ha sido objeto de pronunciamiento, entre
otras, en la sentencia C-410 de 2015 M.P.
Alberto Rojas Ríos, AV María Victoria Calle Correa.
[86] Tal como se explicó en el acápite referido a la carrera
administrativa en la Constitución de 1991, la carrera permite el ejercicio de
la función pública en condiciones de transparencia, eficacia y eficiencia (i),
materializa el principio de igualdad (ii) y concreta la garantía de la
estabilidad laboral y del derecho de participación (iii).
[87] “ARTICULO 19. Vigilancia del Sistema
Específico de Carrera. Conforme con lo dispuesto en el artículo 4 de
la Ley 909 de 2004, la vigilancia del Sistema Específico de Carrera de los
empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República,
corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
En tal virtud conocerá y decidirá, en
segunda instancia, sobre las reclamaciones que se formulen por la ocurrencia de
presuntas irregularidades, en aplicación de las normas de carrera en desarrollo
de los procesos de selección.”
[88] “ARTÍCULO
14. Consejo Administrador del Sistema Específico de Carrera en el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República. Créase el Consejo Administrador del Sistema Específico
de Carrera en
el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el cual
estará integrado en la siguiente forma:
14.1. El Director del Departamento
o el Subdirector del Departamento.
14.2. Un (1) empleado de los
niveles directivo o asesor, designado por el Director del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República.
14.3. Un (1) representante de los
empleados de carrera elegidos por éstos.
14.4. El jefe de Área de Recursos
Humanos o quien haga sus veces, quien será el secretario técnico de la
Comisión, con voz pero sin voto.
ARTÍCULO 15. Funciones. Al Consejo
Administrador del Sistema Específico de Carrera en el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República le corresponden las siguientes
funciones:
15.1. Realizar los concursos o procesos de selección, para lo cual podrá apoyarse en el
Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior ICFES, las
universidades públicas o privadas, instituciones de educación superior, en
entidades públicas especializadas en la materia o en las entidades acreditadas
por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
15.2. Establecer, de acuerdo con este decreto y los
reglamentos, los lineamientos generales con base en los cuales se realizarán
los procesos de selección para la provisión de los empleos de carrera.
15.3. Velar por el debido cumplimiento
de las políticas generales de la Entidad en materia de carrera.
15.4. Conocer y decidir en única instancia, sobre las
reclamaciones que formulen los aspirantes no admitidos a un concurso y excluir
de las listas de elegibles las personas que hubieren sido incluidas sin reunir
los requisitos exigidos en las convocatorias o con violación de las normas
legales.
15.5. Conocer y decidir en única instancia sobre las
reclamaciones que formulen los participantes por inconformidad en los
resultados de las pruebas.
15.6. Conocer y decidir en única instancia sobre las
reclamaciones relacionadas con las inscripciones en el Registro de Carrera.
15.7. Proponer acciones que
dinamicen y materialicen los resultados de la valoración del desempeño, los
movimientos de personal en desarrollo del sistema específico de carrera, y el
mejoramiento continuo de dicho sistema.
15.8. Conocer y resolver, en
primera instancia, sobre las reclamaciones por las presuntas irregularidades
que se presenten en los procesos de selección, pudiéndolos dejar sin efecto total o parcialmente,
siempre y cuando no se hubieren dictado actos administrativos de contenido
particular y concreto, salvo que la irregularidad sea atribuible al
seleccionado dentro del proceso de selección impugnado, la segunda instancia será ejercida
por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
15.9. Conocer y resolver, en
segunda instancia, sobre las decisiones de la Comisión de Personal, en relación
con las reclamaciones que formulen los empleados de carrera, que hayan optado
por el derecho preferencial a ser revinculados, cuando se le suprima su empleo.
15.10. Conocer y resolver, en segunda instancia, sobre las
decisiones de la Comisión de Personal, en relación con las reclamaciones que formulen los
empleados inscritos en el sistema específico de carrera, por los efectos de las
incorporaciones a las nuevas plantas de personal de la entidad, o por
desmejoramiento en sus condiciones laborales.
15.11. Vigilar que el Registro del Sistema Específico de
Carrera del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República se
organice y administre.
15.12.
Conceptuar sobre la conveniencia de la prórroga de la vigencia de la lista de
elegibles.
15.13. Las demás que le correspondan de
acuerdo a la Ley y los Reglamentos.”.
[89] Solución similar fue adoptada por esta
Corte en la sentencia C-169 de 2014, en la que se analizó la regulación del
arancel judicial. En esa oportunidad, el encontrarse probada la
inconstitucionalidad de los elementos estructurales del arancel se procedió a
declarar la inexequibilidad de toda la ley, en la medida en que dependían de su
existencia. Al respecto, se manifestó: “53. La inconstitucionalidad de los
artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 9, antes referidos, tiene profundas implicaciones
para la validez de toda la Ley 1653 de 2013. En efecto, los artículos 4, 5, 6,
7, 8 y 9 de la Ley 1653 de 2013 definen los elementos estructurales del arancel
judicial; es decir, respectivamente,
el hecho generador, las excepciones a este, el sujeto pasivo, la base gravable,
la tarifa, y lo atinente al pago del arancel. Ahora bien, precisamente fue la
necesidad de modificar justo estos elementos, y en especial el hecho generador,
el motivo central de la reforma integral al arancel judicial.[89]
Los demás preceptos de la Ley 1653 de 2013 se adoptaron entonces a propósito de
esos aspectos estructurales, y tienen sentido y razón de ser sólo en función
suya. Por lo cual, la declaratoria de inexequibilidad de las normas que prevén
los elementos definitorios del nuevo arancel, deja a los aspectos accesorios de
la reforma desprovistos de la causa por la cual fueron instaurados. Al declarar
inexequibles los artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de la Ley 1653 de 2013, la Corporación debe por tanto
decretar la
inexequibilidad de la totalidad de la Ley.[89]
Lo cual coincide, por lo demás, con la jurisprudencia constitucional adoptada en casos
semejantes, en los cuales tras encontrar que son inexequibles los ejes
estructurales de un cuerpo o sistema normativo, la Corte ha procedido a
declarar la inexequibilidad de toda la reforma.[89]“ (MP María Victoria Calle Correa –
unánime). Se aclara que aunque en este caso no se está hablando de la normativa
en su integridad, sí de la integridad de los dos artículos referidos.
[90] Un análisis sobre las condiciones en que operó la concesión de
facultades legislativas extraordinarias por el Congreso al Ejecutivo antes de
la Constitución de 1991, puede consultarse en la sentencia C-097 de 2003 MP
Manuel José Cepeda, AV Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería. En esta
oportunidad la Sala analizó la constitucionalidad de los artículos 72 y 111.1
de la Ley 715 de 2001, “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de
recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357
(Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros.”, en virtud de los cuales, en el primer caso, se
concede al Gobierno Nacional la competencia, en el término de 6 meses, de
dictar normas que reglamenten la estructura y funciones para la inspección,
vigilancia y control del sector salud y del sistema general de seguridad social
en salud. La disposición prevista en el artículo 111.1, por su parte, consagra
la concesión de facultades extraordinarias para organizar un sistema de
inspección, vigilancia y control, para atender situaciones especiales,
incluyendo la posibilidad de crear organismos.
[91] “Del anterior recuento es posible concluir que las
institución de las facultades extraordinarias, desde los inicios de nuestra
época republicana y hasta la Constitución de 1991, fue ampliamente utilizada
por parte del Congreso y el Ejecutivo. Su continuo y extensivo uso contribuyó
al debilitamiento del Congreso, a la relativización del principio de separación
de poderes, al empobrecimiento de la deliberación democrática y a la
acentuación del carácter presidencialista del régimen político. Fue
precisamente ante estos excesos que el Constituyente de 1991 decidió restringir
dicho mecanismo.” Ibídem.
[92] En sentencia C-440 de 2016, MP Alberto Rojas Ríos (unánime) la
Sala precisó: “Como en el pasado se abusó de este tipo de
leyes, el Constituyente de 1991 fijó reglas y requisitos para su expedición,
así como un conjunto de controles específicos, de modo que el Congreso
ejerciera sus funciones, limitando el otorgamiento de las facultades.”. En
esta decisión la Corporación avaló la constitucionalidad de  disposiciones
dictadas en ejercicio de facultades extraordinarias que se relacionan con la
estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación, ley 16 de
2014.
[93] “Artículo 76. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por
medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones:
…
10.
Revestir, pro tempore, al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias púbicas lo
aconsejen.
…”.
[94] La Corte Constitucional aclaró desde tempranos pronunciamientos
que aunque en las ediciones de la Constitución se refiere a las leyes de que
trata el numeral 20, sobre “crear servicios administrativos y técnicos de
las Cámaras” la intención del Constituyente parece ser la de referirse a
leyes marco, del numeral 19. En tal sentido ver las sentencias C-417 de 1992 MP
Fabio Morón Díaz (unánime), C-097 de 2003 MP Manuel José Cepeda Espinosa, AV
Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería, C-691 de 2003 MP Clara Inés
Vargas Hernández, AV  Jaime Araujo Rentería y C-366 de 2012 MP Luis Ernesto
Vargas Silva, SP Adriana María Guillén Arango y Humberto Antonio Sierra Porto.
[95] “Artículo
150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
…
10. Revestir
hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo
exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser
solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría
absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
El Congreso
podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes
dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias.
Estas facultades
no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni
las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar
impuestos.”.
[96] MP Manuel José Cepeda, AV Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo
Rentería.
[97] MP Clara Inés Vargas Hernández (unánime). Oportunidad en la cual
la Corte  declaró la constitucionalidad del artículo  111.4 de la Ley 715 de
2001, “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan disposiciones
para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.”,
que otorgó competencias extraordinarias al Gobierno Nacional para regular
los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de recursos del sector
salud y su utilización en la prestación del servicio.
[98] Ver, entre otras, las sentencias C-562 de 2015 MP Jorge Iván
Palacio Palacio y SP María Victoria Calle Correa; C-691 de 2003 MP Clara Inés
Vargas Hernández y AV Jaime Araujo Rentería; C-503 de 2001 MP Rodrigo Escobar
Gil (unánime); y, C-1493 de 2000 MP Carlos Gaviria Díaz y AV Álvaro Tafur
Galvis.
[99] Sentencia C-366 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva; SV Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo; y, SP Humberto Antonio Sierra Porto y Adriana maría
Guillén Arango. En esta decisión la Corte declaró la inconstitucionalidad de
los artículos 1, 2 y 3 del Decreto 3565 de 2011, “por el cual se modifican
parcialmente la Ley 99 de 1993 y la Ley 1263 de 2008”.
[100] Al respecto ver las sentencias C-562 de 2015 MP Jorge Iván Palacio
Palacio y SP María Victoria Calle Correa; C-366 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas
Silva, SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SP Adriana María Guillén Arango y
Humberto Antonio Sierra Porto; y, C-097 de 2013 MP Manuel José Cepeda, AV
Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería.
[101] Pues esto implicaría un vaciamiento de la competencia ordinaria
concedida al legislador.
[102] En la sentencia C-219 de 2915 MP Mauricio González Cuervo, la
Corte precisó: “6.2.3. Las facultades extraordinarias deben
ser, materialmente, precisas. Así, además de la limitación temporal, el
Presidente de la República se ve constreñido a ejercer las facultades reducidas
materialmente a los asuntos para las cuales ha sido habilitado[19]. La
jurisprudencia ha señalado los siguientes requisitos de precisión: “1) indicar
la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo; 2)
señalar la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la República al
ejercer las facultades; y 3) enunciar los criterios que han de orientar las
decisiones del Ejecutivo respeto de las opciones de diseño de política pública
dentro del ámbito material general de la habilitación”[20].”.
[103] Sentencia
C-503 de 2001 MP Rodrigo Escobar Gil (unánime).
[104] MP Jorge Iván Palacio Palacio, SP María Victoria calle Correa.
[105] Ídem.
[106] Sentencia
C-366 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva, SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
y SP Adriana María Guillén y Humberto Antonio Sierra Porto.
[107] Cfr.
Sentencias C-416 de 1992 MP José Gregorio Hernández Galindo (unánime), C-132 de
1993 MP José Gregorio Hernández Galindo (unánime), C-246 de 1995 MP José
Gregorio Hernández Galindo, SV Jorge Sarango Mejía, AV Carlos Gaviria Díaz, y
C-368 de 1996 MP José Gregorio Hernández Galindo (unánime), entre muchas otras.
[108] Al respecto establece el artículo 16 en cita:
“ARTÍCULO 16. LAS COMISIONES DE PERSONAL.
1. En
todos los organismos y entidades reguladas por esta ley deberá existir una
Comisión de Personal, conformada por dos (2) representantes de la entidad u
organismo designados por el nominador o por quien haga sus veces y dos (2)
representantes de los empleados quienes deben ser de carrera administrativa y
elegidos por votación directa de los empleados. En igual forma, se integrarán
Comisiones de Personal en cada una de las dependencias regionales o seccionales
de las entidades.
<Aparte
subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Las decisiones de la Comisión se
tomarán por mayoría absoluta. En caso de empate se repetirá nuevamente la
votación y en caso de persistir, este se dirimirá por el Jefe de
Control Interno de la respectiva entidad.
Esta
Comisión se reunirá por lo menos una vez al mes y será convocada por cualquiera
de sus integrantes o por el jefe de personal de la entidad u organismo o quien
haga sus veces, quien será el secretario de la misma y llevará en estricto
orden y rigurosidad las Actas de las reuniones.
La
Comisión elegirá de su seno un presidente”.
[109] MP
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo (unánime). La Sala declaró la
inconstitucionalidad del artículo 49 del Decreto 775 de 2005, “por el cual
se establece el Sistema Específico de Carrera Administrativa para las
Superintendencias de la Administración Pública Nacional”, en cuanto preveía
que en el sistema específico de carrera de las superintendencias no se
conformarían Comisiones de Personal. En síntesis, la acción prosperó al
considerar tal disposición violaba los artículos 1, 2, 13, 125, 130  y 209 de
la Carta.  De manera relevante la Sala precisó que su eliminación no atendía a
la singularidad de las funciones de las superintendencias y que, además,
entorpecían la labor de la Comisión nacional del servicio civil que trabaja de
la mano con tales comisiones, para el ejercicio d sus funciones
constitucionales de administración y vigilancia de los sistemas de carrera
específicos.
[110] “ARTÍCULO
11. ETAPAS DEL PROCESO DE SELECCIÓN. El
proceso de selección del sistema específico de carrera en el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República comprenderá las siguientes
etapas:
(…)
11.6.
Período de prueba: La
persona seleccionada por concurso será nombrada en período de prueba …
(…)
Antes de
la expedición de la resolución de nombramiento en período de prueba, se
efectuará al seleccionado un estudio de seguridad de carácter reservado, que de
resultar desfavorable será causal para que no pueda efectuarse el nombramiento
y sea excluido de la lista de elegibles.
(…)”.
[111] C-1173 de
2005, MP Manuel José Cepeda Espinosa, SV Jaime Araujo Rentería y Humberto
Sierra Porto.
[112] MP Clara
Inés Vargas Hernández (unánime).
[113] El aparte
subrayado hace parte del original.
[114] “ARTÍCULO 18. De la elección del
representante de los empleados en el Consejo Administrador de la Carrera y en
la Comisión de Personal.
El representante de los empleados en el
Consejo Administrador del Sistema Específico de Carrera Administrativa en el
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, así como en
la Comisión de Personal, serán elegidos mediante votación directa y secreta
de los empleados de carrera de la entidad, para un período de dos (2) años. El
proceso de elección se adelantará de conformidad con el reglamento.”.
[115] “Por el cual se reglamenta el artículo 16 de la Ley 909 de 2004
sobre las Comisiones de Personal”.
[116]M.P. Fabio Morón Díaz.
[117]M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[118]Sentencia
C-574 de 2011; M.P. Juan Carlos Henao Pérez.