C-370-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-370/11
ENTIDADES TERRITORIALES-Prohibición de
delegación a cualquier título, la administración de los diferentes tributos a
particulares
PROHIBICION A LAS ENTIDADES TERRITORIALES DE ENTREGAR A TERCEROS LA
ADMINISTRACION DE TRIBUTOS-Competencia de la
Comisión de Conciliación para integrar el articulado sobre el cual se presentó
una discrepancia en los textos aprobados por ambas cámaras
PROHIBICION A LAS ENTIDADES TERRITORIALES DE ENTREGAR A TERCEROS LA ADMINISTRACION DE TRIBUTOS-Trámite legislativo
COMISION DE CONCILIACION-Finalidad/COMISION
DE CONCILIACION-Función
COMISION DE CONCILIACION-Límites
Las comisiones de conciliación tienen límites, puesto que
“no están llamadas a sustituir la función de las comisiones permanentes de cada
una de las Cámaras, ni la de éstas mismas”, por lo cual, “si no hay
discrepancias entre los proyectos aprobados por una y otra Cámara, no se genera
el presupuesto necesario para que se integren y cumplan su función de
mediación”.
COMISION ACCIDENTAL-Límite material/COMISION
DE CONCILIACION-Se mantiene dentro de los límites de su competencia cuando
al conciliar la discrepancia, se limita a presentar como propuesta de
conciliación un artículo exactamente igual al aprobado por la
Cámara de Representantes
La facultad “de las comisiones accidentales de
mediación se circunscribe a los textos no coincidentes del proyecto aprobado en
Cámara y el aprobado en el Senado y, por ende sobre la materia que estos
traten” y debe entenderse que “existe un límite material a la función de esta
comisión” y que “el rebasamiento de este límite, habrá de entenderse como la
usurpación de una competencia que es exclusiva de las comisiones
constitucionales permanentes y de las cámaras en pleno”. La comisión de
conciliación se mantiene dentro de los límites de su competencia cuando al
conciliar la discrepancia, en lugar de proponer un texto nuevo, se limita “a
presentar como propuesta de conciliación un artículo exactamente igual al
aprobado por la Cámara de Representantes”. En conclusión, tratándose del caso
concreto, no podía la comisión de conciliación incluir el parágrafo como objeto
de su labor conciliadora, pues, según lo ha destacado la
Corte, se incurre en exceso cuando una comisión accidental incluye “en el informe
que sería sometido a consideración de las plenarias como artículo nuevo un
precepto que no fue debatido y por ende tampoco aprobado en segunda vuelta por
una de las Cámaras”.
Referencia:
expediente D-8202
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad en contra de la
Ley 1386 de 2010, “Por la cual se prohíbe que las entidades territoriales
deleguen, a cualquier título, la administración de los diferentes tributos a
particulares y se dictan otras disposiciones”.
Demandante:
Carlos
Germán Farfán Patiño
Magistrado
Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., once (11) de  mayo de dos mil once (2011)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
establecida en los artículos 241 y 242 de la
Constitución Política, el ciudadano Carlos Germán Farfán Patiño presentó
demanda de inconstitucionalidad en contra de la
Ley 1386 de 2010, “Por la cual se prohíbe que las entidades territoriales
deleguen, a cualquier título, la administración de los diferentes tributos a
particulares y se dictan otras disposiciones”.
Mediante Auto del dos (2) de agosto de dos mil diez (2010), el
Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en
lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma
providencia ordenó comunicar la demanda al Ministerio del Interior y de
Justicia, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, al Presidente de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, al Presidente del Congreso de la
República y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades
del Rosario, Santo Tomás, Libre, Nacional de Colombia, del Atlántico y Simón
Bolívar para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso
con el propósito de impugnar o defender la constitucionalidad de las
disposiciones demandadas.
Igualmente, ordenó oficiar a los secretarios generales del Senado de
la República y de la Cámara de Representantes, así como a los secretarios de
sus comisiones terceras, “para que, dentro del término máximo de diez días,
contados a partir del día siguiente a la notificación de este proveído,
remitieran a la Corte, con destino al proceso de la referencia, copia completa
del expediente legislativo que contiene el trámite y aprobación del proyecto
que dio origen a la Ley 1386 de 2010, incluyendo, particularmente, lo
relacionado con las publicaciones del informe de conciliación del proyecto
puesto a consideración del pleno de las células legislativas, y las actas de
las sesiones en las que aquel se aprobó”.
Posteriormente, y dado que no fue remitida la información que fue
solicitada a la Comisión Tercera del Senado de la
República, el ocho (8) de septiembre de dos mil diez (2010) se profirió un
Auto para mejor proveer, a fin de obtener esa información y se requirió “por
segunda vez, a la Comisión Tercera del Senado de la
República, para que, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación
del presente auto, allegue a esta Corporación, copia completa del expediente
legislativo que contiene el trámite y aprobación del proyecto que dio origen a la
Ley 1386 de 2010; incluyendo particularmente, las actas de las sesiones en las
que aquel se aprobó”. Igualmente se advirtió al secretario de la respectiva
comisión que “de conformidad con lo previsto en el artículo 50 del Decreto 2067
de 1991, los servidores públicos deberán prestar en forma eficaz e inmediata la
colaboración requerida por esta Corporación”.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda presentada.
II. EL TEXTO DEMANDADO
A continuación se transcribe el texto de la
Ley 1386 de 2010:
“LEY 1386 DE 2010
(mayo 21)
Diario Oficial No. 47.716 de 21 de mayo de 2010
CONGRESO DE LA
REPUBLICA
Por la cual se prohíbe que las entidades
territoriales deleguen, a cualquier título, la administración de los diferentes
tributos a particulares y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE LA
REPUBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTICULO 1º. PROHIBICION DE ENTREGAR A TERCEROS LA ADMINISTRACION DE TRIBUTOS. No se podrá
celebrar contrato o convenio alguno, en donde las entidades territoriales, o
sus entidades descentralizadas, deleguen en terceros la administración,
fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones, e
imposición de sanciones de los tributos por ellos administrados. La recepción
de las declaraciones así como el recaudo de impuestos y demás pagos originados
en obligaciones tributarias podrá realizarse a través de las entidades
autorizadas en los términos del Estatuto Tributario Nacional, sin perjuicio de
la utilización de medios de pago no bancarizados.
Las entidades territoriales que a la fecha de expedición de
esta ley hayan suscrito algún contrato en estas materias, deberán revisar de
manera detallada la suscripción del mismo, de tal forma que si se presenta
algún vicio que implique nulidad, se adelanten las acciones legales que
correspondan para dar por terminados los contratos, prevaleciendo de esta forma
el interés general y la vigilancia del orden jurídico. Igualmente deberán poner
en conocimiento de las autoridades competentes y a los organismos de control
cualquier irregularidad que en la suscripción de los mismos o en su ejecución
se hubiese causado y en ningún caso podrá ser renovado.
Las entidades de control correspondientes a la fecha de
expedición de esta ley, deberán de oficio revisar los contratos de esta
naturaleza que se hayan suscrito por las entidades territoriales.
La Procuraduría General de la Nación y la
Contraloría General de la República deberán de oficio revisar los contratos de
esta naturaleza que se hayan suscrito por las entidades territoriales.
ARTICULO 2º. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su
promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
III. LA DEMANDA
El demandante considera que se encuentra dentro del término
establecido por el artículo 379 de la
Constitución para presentar la acción por vicios de procedimiento en la
formación de la Ley 1386 de 2010, puesto que la misma empezó a regir el 21 de
mayo de 2010 y “no ha transcurrido más de un año a partir de su vigencia”.
Estima que la ley demandada fue objeto de conciliación, por lo cual
debió surtir el trámite que para el efecto establecen los artículos 161 de la
Constitución y 188 del reglamento del Congreso. De acuerdo con el primero,
ante las discrepancias surgidas en las cámaras respecto de un proyecto, “ambas
integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el
texto que será sometido a la decisión final en sesión plenaria de cada Cámara”,
de modo que “si después de la repetición del segundo debate persisten las
diferencias, se considerara negado el proyecto”, mientras que, de conformidad
con el segundo de los artículos citados, en los informes presentados por las
comisiones de mediación a las plenarias de las Cámaras “se expresarán las
razones acerca del proyecto controvertido, para adoptarse, por las
corporaciones, la decisión final”.
A juicio del libelista, durante el trámite surtido en la
Cámara de Representantes el proyecto inicial presentado por el gobierno
nacional no sufrió modificación alguna, en tanto que en el Senado “fue
modificado o adicionado en un parágrafo al articulado inicial presentado por el
gobierno nacional”, según el cual “los contratos de concesión diferentes a los
tributarios, tales como los de infraestructura vial o los de los servicios
públicos, no son objeto de la presente ley”.
La inclusión del parágrafo fue motivada por los senadores ponentes
y, debido a la variación que generaba, el proyecto fue materia de conciliación.
La comisión accidental presentó el respectivo informe en la sesión ordinaria
del 27 de abril de 2010 y en él apuntó que, “luego de realizar el
corresponderte análisis de los textos aprobados, hemos acordado acoger en su
integridad el texto aprobado en la plenaria de la
Cámara de Representantes el 16 de junio de 2009 y publicado en la
Gaceta del Congreso número 564 de 20 de julio de 2009”.
Según el demandante, la comisión accidental no expresó dentro del
informe “las razones acerca del proyecto controvertido para adoptarse por las
corporaciones la decisión final”, es decir, no fueron expuestas las razones
“por las cuales se optó por suprimir el parágrafo adicionado al proyecto de ley
353 - 2009 Senado que había sido aprobado para segundo debate”.
Añade que en la sesión plenaria del 27 de abril de 2010, el senador
Camilo Sánchez Ortega, como ponente del proyecto en el senado y miembro de la
comisión de conciliación, presentó el proyecto de ley conciliado y aludió a una
“palabra”, por cuyo mantenimiento se le conservó el negocio a particulares en
algunos departamentos y pidió que simplemente lo votaran, y que ratificaran lo
ya votado, para acabar “de una vez por todas ese foco de corrupción”.
Sostiene que el senador Antonio Guerra de la
Espriella anunció que votaría la conciliación, pero expresó que sería bueno
que “nos contaran (…) por qué el texto que se asume es el de la
Cámara, en dónde radica la diferencia frente al texto que se aprobó en el
Senado de la República”, ante lo cual el senador Sánchez Ortega explicó que se
trató de un error de ortografía que había quedado en una palabra y cuya
corrección evitaba la vulneración de los derechos de algunas personas en
departamentos tales como el Atlántico o el Valle.
De conformidad con lo anterior indica que “lejos de dar las razones
por las cuales la comisión accidental de conciliación optó por acoger el
proyecto de ley 342 - 2009 de Cámara y desechar el parágrafo agregado al
proyecto No, 353 - 2009 de Senado en el informe de conciliación, el proyecto
aprobado en la plenaria se encuentra viciado de nulidad en su formación por
cuanto, en primer término, no se dieron las razones por las cuales se desechó
el mencionado parágrafo y, en segundo, por cuanto se dieron razones erradas que
no contenía el informe de conciliación, pues el mismo, correspondía a la
supresión de un parágrafo que había sido adicionado por parte de la comisión de
ponentes del Senado y no de un error ortográfico de una palabra, tal como lo
indicó el H. Senador Camilo Sánchez Ortega”.
El término de fijación en lista venció el 23 de noviembre de 2010 y
el 15 de febrero de 2011 se recibió en el despacho del Magistrado Ponente un
escrito fechado el 8 de febrero de la presente anualidad, en el cual el
ciudadano Felipe Andrés Heras Montes manifiesta intervenir para coadyuvar la
demanda, cuyos argumentos comparte, conforme se desprende del contenido de su
memorial.
IV. INTERVENCIONES
1.     Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El Presidente del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario manifestó que después efectuar un análisis juicioso de la demanda se
constató que el único vicio de inconstitucionalidad invocado se refiere al
procedimiento seguido en la formación  de la ley y, “dado que el ICDT carece de
los elementos probatorios que permitan verificar la existencia de tales vicios,
no es posible emitir opinión de fondo sobre la constitucionalidad de la
Ley 1386 del 21 de mayo de 2010”.
2. Universidad Nacional de Colombia
José Francisco Acuña Vizcaya, decano de la
Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la
Universidad Nacional de Colombia rindió concepto realizado con la
colaboración del estudiante Arturo Marín Herrera, bajo la dirección de la
profesora Tania Vivas.
En el concepto se indica que “la diferencia entre los
dos textos radica en el parágrafo incluido en el artículo 1º de la
Ley 1386 de 2010 por el Senado de la
República, parágrafo que crea unas excepciones a la prohibición expresa de la
ley, para los contratos que sean diferentes de los tributarios, en particular
los de infraestructura vial o de servicios públicos, que son taxativamente
mencionados en dicho parágrafo, lo cual supone que al no ser cobijados por la ley,
su funcionamiento, validez y continuidad, se entiende, seguirían tal y como han
funcionado hasta la actualidad”.
Después de transcribir el informe de conciliación se
comenta que en su texto “no se encuentran comentarios, razones, debates, acerca
de por qué el texto acogido es el de la
Cámara, a pesar de expresar que después de haber realizado un análisis de los
mismos, el acordado es el texto en íntegro aprobado en dicha corporación”.
Se hace luego amplia referencia a la formación de la
ley, a la motivación de los debates, así como a las comisiones accidentales de
conciliación y se informa que en una investigación “in situ en la sede
del Congreso de la República, no fue posible encontrar información acerca de lo
decidido en dicha comisión” y que “realizando una mirada general a los informes
de comisiones accidentales en el periodo 2008 y 2009, se constata que en
ninguno de ellos se motiva suficientemente la decisión tomada”, pues “en
algunas se realiza una comparación de los dos textos, pero no aparecen debates
de fondo, en otras se limita a decir que después de un análisis se ha tomado
tal o cual determinación, lo que ha generado una práctica poco ortodoxa en la
producción legislativa”.
Respecto de la demanda presentada, en la intervención
se concluye que “pese a no existir claramente referencia a los debates que
dieron lugar a la adopción del texto final, sí existe prueba de su aprobación
por la Comisión Accidental, lo que fuerza concluir que no existe un defecto
formal que vicie el procedimiento del trámite legislativo”, por lo que se
solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la ley demandada.
3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La ciudadana Yida Ximena Mora Silva, en su calidad de
funcionaria de la Oficina Asesora de Jurídica del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público intervino para solicitar la declaración de exequibilidad de la
ley demandada.
Tras hacer referencia a los artículos 161 y 158 de la
Constitución, así como al proceso formativo de la ley, la interviniente estima
que “las modificaciones que se realizaron en la comisión accidental fueron
votadas en sesión plenaria, siguiendo con todas las etapas que consagra la
Ley 5ª y teniendo en cuenta que el texto no se alteró sustancialmente ni se
cambió su finalidad, según lo descrito como condiciones esenciales de la
Corte Constitucional para tales comisiones accidentales”.
A continuación alude a los principios de identidad y
continuidad para concluir que “la configuración de una violación al artículo
161 de la Constitución, implica necesariamente la ausencia de un texto
conciliado, pues la existencia de tal producto es la exigencia impuesta por la
norma constitucional indistintamente del trámite que se ha de surtir para su
aprobación, lo cual, se insiste, es un procedimiento sujeto a una regulación
legal mas no constitucional, la cual dicho sea de paso, también se circunscribe
al mismo asunto, es así como el artículo 186 de la
Ley 5 de 1992, establece que ‘Las comisiones prepararán el texto que será
sometido a consideración de las cámaras en el término que les fijen sus
presidentes’, lo cual resulta congruente con la norma constitucional”.
En este orden de ideas, la ley atacada cumplió con los
debates completos e integrales, fuera de lo cual “se conciliaron las
discrepancias presentadas en los textos aprobados en Cámara y Senado,
conformando la comisión accidental”, que propuso un texto unificado y
conciliado que fue “votado y aprobado en plenaria”. Además, “las modificaciones
fueron aprobadas posteriormente por las plenarias de cada una de las cámaras
legislativas” y “el texto conciliado guarda estrecha relación con el contenido
del proyecto y no se cambió su finalidad”.
4. Universidad Santo Tomás
El coordinador del Grupo de Acciones de Interés Público de la
Universidad Santo Tomás  de Bogotá, Carlos Rodríguez Mejía y la profesora
Ginna González Cortés intervinieron en el trámite y solicitaron declarar la
exequibilidad de la ley acusada.
En la primera parte de la intervención efectúan un exposición acerca
del procedimiento de formación de las leyes y, al abordar el caso concreto,
estiman que el trámite se ajustó “a lo dispuesto en el ordenamiento
constitucional, más aún si se tiene en cuenta que su modificación fue sometida
a la comisión de conciliación, la cual tiene como fin armonizar las
discrepancias existentes entre los textos aprobados en una y otra célula
legislativa, con el fin de no repetir todo el trámite” y agregan que “el texto
escogido por la comisión accidental fue presentado por ésta a las plenarias
tanto del Senado de la República como de la
Cámara de Representantes, quienes le impartieron su aprobación”.
Así pues, el trámite impartido no desconoció los principios de
consecutividad, identidad temática y unidad de materia, pues tal como se
desprende de los antecedentes, “los senadores, sin desconocer lo dispuesto en
los artículos 157 superior y 147 de la Ley 5ª de 1992, ejercieron la facultad
que les otorga el artículo 160, inciso segundo, constitucional de suprimir una
disposición introducida en uno de los debates (en el Senado) que juzgaron
necesaria, la cual fue conocida por la
Comisión de Conciliación y aprobada posteriormente por las plenarias de una y
otra cámara”.
Afirman que la comisión de conciliación conformada se ajusta a lo
exigido por el artículo 161 de la Carta, “según el cual tales comisiones
accidentales se integran, precisamente, con el fin de elaborar un texto
unificado que armonice las diferencias entre lo aprobado en una y otra cámara,
siempre y cuando se mantenga la identidad del proyecto”, texto que “debe
someterse a debate y aprobación de las respectivas plenarias, como
efectivamente se hizo en relación con el que dio lugar a la
Ley 1386 de 2010”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El señor Procurador General de la
Nación rindió en término el concepto de su competencia y en él solicitó a la
Corte “declarar EXEQUIBLE la Ley 1386 de 2010, por los aspectos aquí
analizados”.
Como cuestión previa indicó que “al hacer
el examen se encuentra que la acción no ha caducado, pues la
Ley 1386 de 2010 fue promulgada mediante su publicación en el Diario
Oficial 47.716 del 21 de mayo de 2010”
y, a continuación, señaló que el problema jurídico consiste en “determinar
si la disposición acusada, en su proceso de formación, vulnera el artículo 161
Superior y el artículo 188 de la Ley 5ª de 1992”.
Acto seguido la vista fiscal se ocupa del análisis jurídico y, para
tal efecto, puntualiza que “al examinar las pruebas allegadas al proceso, se
encuentra que el parágrafo cuya supresión se cuestiona no fue incluido en el
proyecto original, ni fue aprobado por la
Cámara de Representantes en primero y segundo debate”, sino que “fue incluido
y aprobado en el trámite legislativo por la
Comisión Tercera permanente del Senado”, de modo que “la
Sesión Plenaria del Senado lo debate y lo aprueba”.
Añade que “la circunstancia de que el citado parágrafo fue aprobado
por el Senado de la República y no fue considerado por la
Cámara de Representantes, se calificó como una discrepancia, la cual fue
resuelta por la Comisión de conciliación conformada para el efecto”, comisión
que, “conforme a lo dispuesto en el artículo 161 Superior, preparó el texto que
fue sometido a decisión final en las sesiones plenarias de cada cámara” y
“acoge en su totalidad la versión del proyecto aprobada por la
Cámara de Representantes, en la que no se incluye el parágrafo en comento”.
A continuación informa que “el texto conciliado fue sometido a
consideración de las plenarias de Senado y Cámara, siendo debatido y aprobado
por ellas, según consta en el Acta de Plenaria del Senado 34 del 27 de abril de
2010, publicada en la Gaceta del Congreso 254 del 24 de mayo de 2010, y en el
Acta de Plenaria de la Cámara 236 del 27 de abril de 2010, publicada en la
Gaceta del Congreso 268 del 28 de mayo de 2010”.
Con base en los anteriores argumentos el Jefe del Ministerio Público
sostiene que “en el proceso de formación de la
Ley 1386 de 2010 no se vulneran los artículos 161 de la
Carta Política y 188 de la Ley 5ª de 1992”,
pues de conformidad con el primero de los artículos citados “la función de las comisiones de conciliación es armonizar
los textos cuando surjan divergencias en las cámaras respecto de un proyecto de
ley”, de manera que “en caso de no lograr ponerse de acuerdo, deben
definir el asunto por mayoría”.
Añade que “previa publicación, el texto conciliado se debe someter a
debate y aprobación de las plenarias de ambas cámaras” y que, “en concordancia
con lo anterior, el artículo 188 de la Ley 5ª de 1992 establece que las
comisiones accidentales de mediación deben presentar a las plenarias del Senado
y la Cámara de Representantes los respectivos informes, dentro de un plazo,
informes en los que “se expresarán las razones acerca del proyecto
controvertido para adoptarse, por las corporaciones, la decisión final.”
Sobre el asunto examinado comenta que “la Comisión de
conciliación se limitó a superar las diferencias entre el texto válidamente
aprobado en cada una de las plenarias, optando por el texto aprobado en la
Cámara” y que “su informe fue sometido a la aprobación de las sesiones
plenarias de ambas cámaras, las cuales lo aprueban”, para concluir que “el trámite de la Ley 1386 de 2010, en lo que toca con la supresión
del parágrafo incluido por el Senado de la
República, se ajusta a lo dispuesto en el artículo 161 Superior y en el
artículo 188 de la Ley 5 de 1992”.
Enfatiza que los artículos citados “exigen que las comisiones de
conciliación hagan un estudio a fondo sobre los textos materia de discrepancia,
pero no, como lo pretende el actor, que se señalen todas y cada una de las
razones que se tienen en cuenta para conciliar el texto que se someterá a
consideración y aprobación de las plenarias, como, en su criterio, lo ha
considerado la Corte en la  Sentencia C-282 de 1997.
Finalmente, el Procurador apunta que “en lo que toca con las
posibles “razones erradas que no contenía el informe de conciliación, pues el
mismo, correspondía a la supresión de un parágrafo que había sido adicionado
por parte de la comisión de ponentes de senado y no de un error ortográfico de
una palabra...”, a las que se alude en la demanda, se debe destacar que este enunciado
carece de la claridad que debe caracterizar a un cargo de inexequibilidad, al
tenor del 2º del Decreto 2067 de 1991”, ya que “la imputación que hace el actor
en este evento no es comprensible, razón por la cual el Ministerio Público se
abstendrá de pronunciarse sobre ella”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer de
la presente demanda, de conformidad con lo establecido por artículo 241-4 de la
Constitución, por cuanto se ha acusado una ley de la
República.
2. Oportunidad de la acción
El artículo 241-3 de la
Constitución establece que las acciones de inconstitucionalidad por vicios de
forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del
respectivo acto y, dado que la Ley 1386 de 2010 fue publicada en el Diario
Oficial No. 47.716 de 21 de mayo de 2010 y que el actor presentó la demanda de
inconstitucionalidad el 2 de julio de 2010, es claro que en este caso no operó
la caducidad de la acción.
3. Planteamiento de la cuestión y asuntos jurídicos a tratar
Como ha quedado expuesto en los antecedentes, el actor dirige su
demanda de inconstitucionalidad en contra de la
Ley 1386 de 2010, “Por la cual se prohíbe que las entidades territoriales
deleguen, a cualquier título, la administración de los diferentes tributos a
particulares y se dictan otras disposiciones”.
La ley atacada contiene dos artículos y el primero de ellos se ocupa
de la “prohibición de entregar a terceros la administración de tributos”,
mientras que el segundo se encuentra destinado a determinar la vigencia de la
ley y la derogación de “las disposiciones que le sean contrarias”.
El cargo de inconstitucionalidad formulado tiene que ver con el
primero de los artículos, de manera que, en caso de prosperar, también tendría
que separarse del ordenamiento el segundo, en la medida en que se limita a
establecer la “vigencia” y las “derogatorias”, de manera que su contenido no es
autónomo, sino por completo dependiente de lo dispuesto en el artículo 1º y,
por consiguiente, de la suerte que él corra.
La acusación versa sobre un posible vicio formal que consistiría en
que en el Senado de la República fue adicionado, con la debida motivación, un
parágrafo a la propuesta que inicialmente presentó el gobierno nacional y como
quiera que en el trámite antecedente surtido en la
Cámara de Representantes, por obvias razones, no fue considerado el mencionado
parágrafo, la variación que se produjo mediante su inclusión hizo que el
proyecto fuera materia de conciliación, sin que la comisión accidental respectiva
hubiese manifestado en el correspondiente escrito las razones por las cuales
optó por la supresión del parágrafo adicionado, lo que condujo a que,
finalmente, se acogiera el texto aprobado en la
Cámara de Representantes que no contenía el parágrafo agregado en el Senado.
El demandante considera que el trámite que siguió a la verificación
de la discrepancia no se aviene a lo dispuesto en el artículo 161 de la
Constitución, de acuerdo con cuyas voces las comisiones accidentales, reunidas
conjuntamente, deben preparar “el texto que será sometido a la decisión final
en sesión plenaria de cada Cámara”, ni tampoco a lo señalado en el artículo 188
de la Ley 5ª de 1992 que, en su criterio, obliga a que en los informes se
expresen “las razones acerca del proyecto controvertido, para adoptarse, por
las corporaciones, la decisión final”.
Añade que el senador que fue ponente y miembro de la comisión de
conciliación, al presentar el proyecto de ley conciliado, aludió a una
“palabra” que habría causado que se les mantuviera un negocio a algunos
particulares y pidió ratificar lo votado, para acabar “de una vez por todas con
ese foco de corrupción” y que luego, al habérsele solicitado una aclaración, se
refirió a un error de ortografía, todo lo cual, a juicio del demandante,
corrobora que no hubo explicaciones acerca de la supresión del parágrafo, pues
se expresaron razones erradas no contenidas en el informe de conciliación.
Los intervinientes, que lo fueron las Universidades Nacional de
Colombia y Santo Tomás, así como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y
también el señor Procurador General de la
Nación, en su concepto de rigor, solicitan a la
Corte declarar la constitucionalidad de la ley demandada, por cuanto el
informe de conciliación fue votado y aprobado en las respectivas plenarias de
Cámara y Senado, lo aprobado guarda estrecha relación con el contenido del
proyecto inicialmente presentado y, en este contexto, no es indispensable que
en el informe de conciliación se señalen todas las razones tenidas en cuenta
para conciliar el texto, fuera de lo cual, las posibles razones erradas no
contenidas en el informe adolecen de claridad y son incomprensibles.
Le corresponde, entonces, a la
Corte determinar si se presentó la situación planteada por el actor en su
demanda y, en caso de haberse presentado, dilucidar si tiene o no incidencia en
la validez de la Ley 1386 de 2010. Para lograr estos objetivos la
Corporación hará una breve presentación del trámite impartido al proyecto que
luego se convirtió en la mencionada ley de la
República y, si es del caso, abordará las materias concernientes a las
comisiones de conciliación que se conforman cuando existen discrepancias entre
ambas cámaras, a las condiciones y características del informe que deben rendir
y a su aprobación por las plenarias de la
Cámara de Representantes y el Senado de la
República.
4. El trámite de la Ley 1386 de 2010 en el Congreso de la
República
Conforme se anunció, la presentación del trámite surtido por el
proyecto que después se convirtió en la Ley 1386 de 2010 será breve, por cuanto
no se trata de examinar la constitucionalidad de todas sus etapas ni de
presentarlas en forma exhaustiva, sino de sentar las bases para analizar la situación
específica propuesta por el actor, que se refiere a la actuación de la comisión
accidental de conciliación y, en particular, a las condiciones del informe
rendido por esta.
4.1. Los proyectos de ley y su reparto
La Ley 1386 de 2010 tiene su origen proyecto No. 342
de 2009 presentado el 6 de mayo de ese año, por los representantes a la
Cámara Germán Varón Cotrino, Germán Olano Becerra, Jorge Casabianca Prada,
Guillermo Rivera Flórez, Gilberto Rondón González, Jaime Durán Barrera, Carlos
Arturo Piedrahita Cárdenas, en la secretaría de su corporación[1].
El objetivo del proyecto consistía en prohibir que las entidades
territoriales entreguen, a cualquier título, la administración de tributos a
particulares y en la exposición de motivos se indica que “se busca poner freno
a la modalidad extensiva de corrupción a través de las concesiones otorgadas a
particulares con el fin de administrar los tributos en las diferentes regiones
del país y con ello proteger las finanzas públicas en pro del interés general”[2].
El mismo día de su presentación, el Presidente de la
Cámara de Representantes lo remitió a la
Comisión Tercera Constitucional Permanente, para que se surtiera el primer debate.
El 7 de mayo de 2009 fue presentado en la
Secretaría de la Cámara de Representantes el Proyecto de Ley No. 345 de ese
año, con el mismo propósito y similar justificación, por los representantes
Germán Varón Cotrino, Wilson Alfonso Borja Díaz, René Rodrigo Garzón, Oscar
Hurtado Pérez; Felipe Fabián Orozco Vivas, Guillermo Antonio Santos Marín,
Hernando Betancourt Hurtado, Orlando Montoya Toro, Omar Flórez Vélez, Carlos
Alberto Zuluaga Díaz, Gilberto Rondón González, Germán Olano Becerra Luis
Fernando Vanegas Queruz y Jairo Alberto Llano Gómez[3].
El proyecto No. 345 de 2009 igualmente fue repartido por el
Presidente de la Cámara de Representantes a la
Comisión Tercera Constitucional Permanente e igual destino tuvo el proyecto de
ley No. 352 de 2009, presentado el 14 de mayo por el Ministro de Hacienda Oscar
Iván Zuluaga y por los senadores Oscar Darío Pérez, Daira de Jesús Galvis,
Camilo Sánchez Ortega, Gabriel Zapata Correa, Aurelio Iragorri Hormaza, Mario
Salomón Náder, Yolanda Pinto Afanador, Omar Yepes Alzate, Antonio Guerra de la
Espriella y Guillermo García Realce, así como por los representantes Santiago
Castro Gómez, Carlos Alberto Zuluaga, Alfredo Ape Cuello, Felipe Fabián Orozco,
Alvaro Alférez Tapias, Fabio Raúl Amín, Angel Custodio Cabrera, Eduardo
Crissien, Bernardo Miguel Elías, Omar de Jesús Flórez, Simón Gaviria Muñoz,
Oscar Mauricio Lizcano, Orlando Montoya Toro, Maria Violeta Niño, Luis Enrique
Salas, Nancy Denise Castillo, Fernando Tamayo Tamayo, Hernando Betancourt y
Jorge Homero Giraldo[4].
El 19 de mayo de 2009 la mesa directiva de la
Comisión Tercera de la Cámara de Representantes acumuló los proyectos de ley
342, 345 y 352 de 2009 y designó como ponentes a los representantes Santiago
Castro Gómez, Germán Hoyos Giraldo, Felipe Fabián Orozco Vivas y Carlos Alberto
Zuluaga Díaz.
4.2. Trámite en la Cámara de Representantes
La ponencia para primer debate en la
Cámara de Representantes, fue publicada en la
Gaceta No. 347 del 21 de mayo de 2009 y el texto propuesto es del siguiente
tenor:
(....)
“Artículo
1º. Prohibición de entregar a terceros la administración de tributos. No
se podrá celebrar contrato o convenio alguno, en donde las entidades territoriales,
o sus entidades descentralizadas, deleguen en terceros la administración,
fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones e
imposición de sanciones de los tributos por ellos administrados. La recepción
de las declaraciones así como el recaudo de impuestos y demás pagos originados
en obligaciones tributarias podrá realizarse a través de las entidades
autorizadas en los términos del Estatuto Tributario Nacional, sin perjuicio de
la utilización de medios de pago bancarizados.
“Las
entidades territoriales que a la fecha de expedición de esta ley hayan suscrito
algún contrato en estas materias, deberán revisar de manera detallada la
suscripción del mismo, de tal forma que si se presenta algún vicio que implique
nulidad, se adelanten las acciones legales que correspondan para dar por
terminados los contratos, prevaleciendo de esta forma el interés general y la
vigilancia del orden jurídico. Igualmente deberán poner en conocimiento de las
autoridades competentes y a los organismos de control cualquier irregularidad
que en la suscripción de los mismos o en su ejecución se hubiese causado y en
ningún caso podrá ser renovado.
“Las
entidades de control correspondientes a la fecha de expedición de esta ley,
deberán de oficio revisar los contratos de esta naturaleza que se hayan
suscrito por las entidades territoriales.
“La
Procuraduría General de la Nación y la
Contraloría General de la República deberán de oficio revisar los contratos de
esta naturaleza que se hayan suscrito por las entidades territoriales.
Artículo
2º. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su
promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”[5].
La Comisión Tercera Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes debatió el proyecto de ley No. 342 de 2009, junto con
los acumulados y, habiendo sido aprobado en primer debate el 27 de mayo de esa
anualidad, previo anuncio de su votación en la sesión ordinaria del 26 de mayo[6], aparece publicado en la
Gaceta del Congreso No. 426 del 4 de junio de 2009[7].
La ponencia para segundo debate está publicada en la
Gaceta del Congreso No. 444 del 8 de junio de 2009 y culmina con la
proposición de darle segundo debate y aprobar el proyecto, sin que aparezca
constancia de que los ponentes hayan sugerido modificaciones al texto aprobado
en primer debate[8].
Previo su anuncio el día 15 de junio de 2009, el 16 de junio siguiente fue
debatido y aprobado, en segundo debate, por la plenaria de la
Cámara de Representantes, tal como consta en el acta No. 187 de esa fecha,
publicada en la Gaceta No. 1019 del 9 de octubre de 2009[9].
En la Gaceta del Congreso No. 564, del 10 de julio de 2009, se
publicó el texto aprobado en la plenaria de la
Cámara de Representantes y allí consta que “fue aprobado en segundo debate el
texto definitivo sin modificaciones del Proyecto de ley número 342 de 2009
Cámara acumulado con Proyecto de ley número 345 de 2009 Cámara y Proyecto de
ley número 352 de 2009 Cámara”[10].
4.3. Trámite en el Senado de la
República
En la Gaceta del Congreso No. 980 del 30 de septiembre de 2009 aparece
publicada la ponencia para primer debate al proyecto de ley número 353 de 2009
Senado, 342 de 2009 Cámara y, siendo favorable, los senadores Jaime Dussán
Calderón y Daira de Jesús Galvis solicitan a la
Comisión Tercera del Senado de la República que se apruebe en primer debate[11].
Al final del artículo 1º del proyecto se incluyó un parágrafo, según
el cual “Los contratos de concesión diferentes a los tributarios, tales como
los de infraestructura vial o los de los servicios públicos, no son objeto de
la presente ley” y en la exposición de motivos se lee lo siguiente:
“El
parágrafo busca exceptuar la prohibición establecida en la ley a los contratos
o convenios celebrados cuyo objeto sea exclusivamente recibir el pago de los
mismos, celebrado con entidades con la capacidad e infraestructura física,
técnica, facturación y servicio al cliente para cumplir con ese objetivo, igual
las concesiones de infraestructura vial y de alumbrado público. Estas entidades
deberán estar vigiladas y controladas por el organismo estatal competente y de
acuerdo con su naturaleza”[12].
El 30 de septiembre de 2009 el proyecto fue anunciado y su debate y
aprobación, tal como fue propuesto en la ponencia, se produjo el 13 de octubre,
según consta en el Acta No. 7, correspondiente a la sesión de la
Comisión Tercera del Senado de la República, celebrada en esa fecha[13]. El texto aprobado en
Comisión está publicado en la Gaceta el Congreso No. 1297 del 15 de diciembre
de 2009 y allí mismo aparece el informe ponencia para el segundo debate, en el
cual se incluye el parágrafo al que se ha hecho referencia e idéntica
exposición de motivos. Los senadores ponentes Jaime Dussán Calderón, Daira de
Jesús Galvis y Camilo Sánchez Ortega solicitaron a la
Plenaria del Senado de la República darle segundo debate al proyecto, de
conformidad con la ponencia favorable, que no contiene pliego de modificaciones.
El 16 de diciembre de 2009, la plenaria del Senado de la
República debatió y aprobó el proyecto, conforme consta en el acta número 28
de la sesión ordinaria correspondiente a ese día, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 47 del 23 de febrero de 2010[14]. El texto definitivo
aprobado en segundo debate aparece publicado en la
Gaceta del Congreso No. 1318 del 21 de diciembre de 2009 y el Secretario
General del Senado hizo constar que su aprobación se produjo “con
modificaciones”, debiéndose anotar que en la publicación no se recoge el
parágrafo que fue introducido en la ponencia para primer debate y en la
Comisión Tercera del Senado[15].
Coincide lo anterior con las pruebas enviadas por el Secretario
General del Senado de la República, en las que obran dos copias de una
proposición suscrita, entre otros, por la una de las ponentes, la senadora
Daira Galvis, proposición que, en lo pertinente, dice así:
“Elimínese
el Parágrafo del Artículo primero del proyecto de ley 353 de 2009 Senado, 342
de 2009 Cámara, ‘Por la cual se prohíbe que las entidades territoriales
entreguen, a cualquier título, la administración de los diferentes tributos a
particulares y se dictan otras disposiciones’ ”[16].
La eliminación del parágrafo está corroborada en la copia del texto
definitivo “aprobado en la plenaria del Senado el día 16 de diciembre de 2009,
al Proyecto de ley No. 353 de 2009 Senado, 342 de 2009 Cámara” que el
Secretario General del Senado adjunta y en la que no aparece el parágrafo[17], como tampoco aparece
en la citada Gaceta del Congreso No. 1318 del 21 de diciembre de 2009, de
conformidad con cuyo tenor, lo aprobado en la sesión plenaria del Senado de la
República, fue lo siguiente:
“TEXTO DEFINITIVO APROBADO EN SESION PLENARIA DEL SENADO EL DIA 16
DE DICIEMBRE DE 2009 AL PROYECTO DE LEY NUMERO 353 DE 2009 SENADO, 342 DE 2009
CAMARA
‘por la cual se prohíbe que las entidades territoriales
entreguen, a cualquier título, la administración de los diferentes tributos am
particulares y se dictan otras disposiciones’
El Congreso de la República de Colombia
DECRETA:
“Artículo
1º. Prohibición de entregar a terceros la administración de tributos. No
se podrá celebrar contrato o convenio alguno, en donde las entidades
descentralizadas deleguen en terceros la administración, fiscalización,
liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones, e imposición de sanciones
de los tributos por ellos administrados. La recepción de las declaraciones así
como el recaudo de impuestos y demás pagos originados en obligaciones
tributarias podrá realizarse a través de las entidades autorizadas en los
términos del Estatuto Tributario Nacional, sin perjuicio de la utilización de
medios de pago no bancarizados.
“Las
entidades territoriales que a la fecha de expedición de esta ley hayan suscrito
algún contrato en estas materias, deberán revisar de manera detallada la
suscripción del mismo, de tal forma que si se presenta algún vicio que implique
nulidad, se adelanten las sanciones legales que correspondan para dar por terminado
(sic) los contratos prevaleciendo de esta forma el interés general y la
vigilancia del orden jurídico. Igualmente deberán poner en conocimiento de las autoridades
competentes y a los organismos de control cualquier irregularidad que en la
suscripción de los mismos o en su ejecución se hubiese causado y en ningún caso
podrá ser renovado.
“Las
entidades de control correspondientes a la fecha de expedición de esta ley,
deberán de oficio revisar los contratos de esta naturaleza que se hayan
suscrito por las entidades territoriales. La
Procuraduría General de la Nación y la
Contraloría General de la República deberían de oficio revisar los contratos
de esta naturaleza que se hayan suscrito por las entidades territoriales.
“Artículo
2º. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su
promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”[18].
4.4. La Comisión Accidental de Conciliación y su informe
Después de aprobado el texto por la plenaria del Senado de la
República y en los términos que se dejan transcritos, el 15 de enero de 2010,
la mesa directiva de la Cámara de Representantes designó a los representantes
Germán Varón Cotrino y Santiago Castro Gómez, como integrantes de la comisión
accidental de conciliación, encargada de estudiar y unificar el texto
definitivo, junto con la comisión designada por el Senado de la
República, cuya mesa directiva la integró el 7 de abril de 2010 con los
senadores Daira de Jesús Galvis y Camilo Sánchez Ortega.
El 13 de abril de 2010 los representantes y senadores designados
presentaron el informe de conciliación para dirimir “las diferencias existentes
entre los textos aprobados en las respectivas sesiones plenarias realizadas los
días 16 de diciembre de 2009 en el Senado de la
República y 16 de junio de 2009 en el Cámara de Representantes” y al efecto
indicaron:
“Luego
de realizar el correspondiente análisis de los textos aprobados, hemos acordado
acoger en su integridad el texto aprobado en la plenaria de la
Cámara de Representantes el 16 de junio de 2009 y publicado en la
Gaceta del Congreso número 564 de 20 de julio de 2009.
“En
virtud de lo anterior, y para los efectos pertinentes, anexamos el texto
completo para su publicación, discusión y aprobación en las plenarias correspondientes
de Senado de la República y Cámara de Representantes”[19].
El texto publicado en la Gaceta del Congreso No. 564 del 20 de julio
de 2009 y anexado al informe de conciliación es del siguiente tenor:
“TEXTO DEFINITIVO PLENARIA AL PROYECTO DE LEY NUMERO 342 DE 2009
CAMARA ACUMULADO CON PROYECTO DE LEY NUMERO 345 DE 2009 CAMARA Y PROYECTO DE
LEY NUMERO 352 DE 2009 CAMARA
por el cual se prohíbe que las entidades territoriales deleguen a
cualquier título, la administración de los diferentes tributos a terceros y se
dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
“Artículo 1º. Prohibición de entregar a terceros la
administración de tributos. No se podrá celebrar contrato o convenio
alguno, en donde las entidades territoriales, o sus entidades descentralizadas,
deleguen en terceros la administración, fiscalización, liquidación, cobro
coactivo, discusión, devoluciones, e imposición de sanciones de los tributos
por ellos administrados. La recepción de las declaraciones así como el recaudo
de impuestos y demás pagos originados en obligaciones tributarias podrá
realizarse a través de las entidades autorizadas en los términos del Estatuto
Tributario Nacional, sin perjuicio de la utilización de medios de pago no
bancarizados.
“Las entidades territoriales que a la fecha de expedición
de esta ley hayan suscrito algún contrato en estas materias, deberán revisar de
manera detallada la suscripción del mismo, de tal forma que si se presenta
algún vicio que implique nulidad, se adelanten las acciones legales que
correspondan para dar por terminados los contratos, prevaleciendo de esta forma
el interés general y la vigilancia del orden jurídico. Igualmente deberán poner
en conocimiento de las autoridades competentes y a los organismos de control
cualquier irregularidad que en la suscripción de los mismos o en su ejecución
se hubiese causado y en ningún caso podrá ser renovado.
“Las entidades de control correspondientes a la fecha de
expedición de esta ley, deberán de oficio revisar los contratos de esta
naturaleza que se hayan suscrito por las entidades territoriales.
“La Procuraduría General de la
Nación y la Contraloría General de la
República deberán de oficio revisar los contratos de esta naturaleza que se
hayan suscrito por las entidades territoriales.
“Artículo 2º. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su
promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”[20].
Según consta en el acta No. 34, publicada la
Gaceta del Congreso No. 254 del 24 de mayo de 2010, el informe de
conciliación, rendido en los términos que se acaban de transcribir, fue
aprobado en la plenaria del Senado de la
República el 27 de abril de 2010[21]
y, el mismo día fue aprobado en la plenaria de la
Cámara de Representantes, conforme aparece en la
Gaceta del Congreso No. 268 del 28 de mayo de 2010 que contiene el acta No.
236, correspondiente a la sesión ordinaria del 27 de abril[22].
5. El informe de la
Comisión de Conciliación y la acusación del demandante
El último texto transcrito es, entonces, el que
corresponde a la Ley 1386 de 2010 que es atacada por el demandante bajo el
cargo de forma, consistente en que el informe de la comisión accidental de
conciliación no da razón alguna acerca del motivo por el cual “se optó por
suprimir el parágrafo adicionado al proyecto de ley 353 -2009 senado que había
sido aprobado para segundo debate” y según el cual “Los
contratos de concesión diferentes a los tributarios, tales como los de
infraestructura vial o los de los servicios públicos, no son objeto de la
presente ley”.
Para dilucidar el asunto planteado la
Corte debe establecer si el referido parágrafo era o no objeto de
conciliación, habida cuenta de que, de conformidad con el artículo 161 superior
las comisiones de conciliación tienen por finalidad procurar “conciliar los
textos”, siempre y cuando “surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de
un proyecto” y “dado que es la misma Constitución la que autoriza a las Cámaras
para introducir en el segundo debate, modificaciones, adiciones o supresiones a
los proyectos de ley”[23].
5.1. Las discrepancias de las Cámaras y las
comisiones de conciliación
Respecto de las discrepancias y con fundamento
en el artículo 161 citado, la Corte ha precisado que se trata de las
diferencias que pudieren surgir una vez surtido el segundo debate en ambas
Cámaras, entre los textos aprobados por éstas, de manera que la discrepancia ha
de presentarse “entre el proyecto aprobado en una Cámara y el aprobado en la
otra, respecto de los asuntos o materias que lo conforman”[24].
En este orden de ideas, las discrepancias pueden
mantenerse o surgir durante el segundo debate adelantado en cada una de las
cámaras y evidenciarse en los textos aprobados, de donde se desprende que “las
comisiones de concertación y conciliación no tendrían razón de ser antes de que
en las dos cámaras se hubiera votado el proyecto, pues no podría presumirse con
base en elementos distintos a la comprobación de la votación que en efecto, los
textos que prohíjan una y otra corporación son distintos”[25].
Así pues, la competencia de la comisión
accidental de conciliación radica en “solventar las discrepancias surgidas
entre los textos aprobados en una y otra plenaria”[26] en
relación con la materia debatida y, conforme lo ha indicado la
Corte, las diferencias se pueden producir “no solo cuando una de las Cámaras aprueba
el contenido de un artículo en forma total o parcialmente distinta a la forma
como se aprobó en la otra, sino también cuando una Cámara aprueba una
disposición y la otra no lo hace”[27],
lo cual solo es posible cuando “el tema objeto de discrepancia ha sido
considerado por las plenarias de las dos corporaciones en cualquier sentido”[28].
La jurisprudencia constitucional ha señalado que
“la mayor diferencia que puede surgir entre lo aprobado por una Cámara y lo
resuelto en otra en torno a determinado texto consiste en que una de las dos
corporaciones lo haya acogido y la otra lo haya ignorado totalmente, pues
entonces lo que se tiene es un conflicto evidente entre el ser y el no ser de
la norma, a tal punto trascendental para lo relativo a su vigencia que, si
prevalece la decisión de una de las Cámaras, el mandato que contiene nace a la
vida jurídica, al paso que, si impera la determinación de la otra, ocurre
exactamente lo contrario”[29].
De este modo, “es perfectamente legítimo que
cuando la Plenaria del Senado aprueba una disposición que la
Plenaria de la Cámara no hace, o viceversa, que la
Cámara la haya aprobado y el Senado no, se debe acudir a la conciliación, como
mecanismo procedimental excepcional instituido por el constituyente, con el fin
de zanjar las diferencias presentadas”[30].
5.2. El procedimiento seguido y el objeto de la
conciliación
Con base en los anteriores criterios la
Corte está en condiciones de examinar el trámite impartido al parágrafo cuya
supresión, a juicio del demandante, no fue explicada por los congresistas que
integraron la respectiva comisión en el informe que rindieron, para decidir si,
en relación con él, se presentó discrepancia entre las dos cámaras y si, por
consiguiente, era o no objeto de conciliación.
De acuerdo con lo probado, el parágrafo no hizo
parte de ninguno de los tres proyectos que la
Comisión Tercera de la Cámara de Representantes acumuló para su trámite, ni
apareció en el debate surtido ante esa comisión ni en texto aprobado por ésta,
como tampoco en el procedimiento que tuvo lugar en la plenaria de la
Cámara, ni en el texto aprobado por esa corporación en segundo debate.
El texto del parágrafo aparece añadido al
artículo 1º del proyecto en el informe de ponencia para el primer debate en la
Comisión Tercera del Senado de la República que lo aprobó junto con el resto
del proyecto y desapareció en la plenaria de esa Cámara que, conforme si vio,
aprobó el proyecto suprimiéndole el mencionado parágrafo.
Siendo así, la
Corte concluye que no estaban dadas las condiciones para que el parágrafo que
el actor echa de menos fuera objeto de conciliación, pues, aunque fue
considerado y aprobado por la
Comisión Tercera del Senado de la República, en realidad las plenarias de las Cámaras
legislativas no tuvieron discrepancia sobre él.
En efecto, las excepciones que se buscaba
introducir a la materia del proyecto mediante la inclusión del parágrafo no
fueron objeto de discusión y aprobación por la
Plenaria de la Cámara de Representantes, pues la cuestión ni siquiera fue
planteada en esa corporación y, en cuanto hace al Senado de la
República, lo cierto es que la ponencia para segundo debate incluía el
parágrafo, pero la plenaria no lo aprobó.
En las anotadas circunstancias, resulta claro
que, en relación con el parágrafo, lejos de existir discrepancia lo que hubo fue
coincidencia entre las plenarias de las dos Cámaras, pues al no haberlo
aprobado el Senado en segundo debate coincidió, por este aspecto, con el texto
surgido de la plenaria de la Cámara de Representantes que, como se ha destacado,
tampoco lo incluyó.
Si las discrepancias de las que debe ocuparse la
comisión de conciliación tienen que manifestarse en los textos aprobados en el
segundo debate por las respectivas plenarias de Cámara y Senado, es evidente
que un parágrafo que no fue incluido en ninguno de los textos definitivos
surgidos de las sesiones plenarias de cada una de las dos cámaras no puede ser
objeto de conciliación y que, por lo tanto, tampoco cabe exigir que el informe
de la comisión accidental contenga explicaciones acerca de su supresión.
El objeto de la conciliación necesariamente
tenía que ser otro distinto del parágrafo y surgir de los textos discrepantes efectivamente
aprobados en segundo debate por las plenarias de Cámara y Senado. Sobre este
particular, a título simplemente ilustrativo y sin pretender adelantar un
control respecto de asuntos no sometidos a su estudio, la
Corte observa algunas diferencias entre lo aprobado en la
Cámara y en el Senado.
En efecto, mientras en el texto surgido del
Senado de la República, en el primer inciso del artículo 1º, se lee que “no se
podrá celebrar contrato o convenio alguno, en donde las entidades
descentralizadas, deleguen en terceros…”, en el aprobado por  la
Cámara de Representantes se indica que “No se podrá celebrar contrato o
convenio alguno, en donde las entidades territoriales, o sus entidades
descentralizadas deleguen en terceros…”.
Así mismo, en el inciso segundo del artículo 1º,
el texto del Senado dice que si de la revisión de un contrato surge algún vicio
que implique nulidad, se han de adelantar “las sanciones legales que
correspondan”, mientras que el de la Cámara de Representantes alude a “las
acciones legales que correspondan”[31].
La propuesta que hizo la comisión de
conciliación orientada a acoger el texto aprobado por la plenaria de la
Cámara de Representantes que no contenía el parágrafo al que alude el
demandante no podía, entonces, tener el propósito de suprimirlo, por la
sencilla razón de que el texto aprobado en la correspondiente sesión plenaria
del Senado de la República tampoco lo contenía, luego no se trata de que algo
aprobado por el Senado no lo hubiera sido anteriormente por la
Cámara.
No está de más agregar que las comisiones de
conciliación fueron creadas por el Constituyente de 1991 “con el propósito de
imprimir mayor eficiencia, racionalidad y agilidad a la labor del Congreso en
la formación de las leyes, flexibilizando el proyecto para su adopción, puesto
que se crea una instancia que permite armonizar los textos divergentes de las
Cámaras, sin que se tenga que repetir el trámite del proyecto”[32].
Finalmente, es de interés puntualizar que en su
actuación las comisiones de conciliación tienen límites, puesto que “no están
llamadas a sustituir la función de las comisiones permanentes de cada una de
las Cámaras, ni la de éstas mismas”, por lo cual, “si no hay discrepancias
entre los proyectos aprobados por una y otra Cámara, no se genera el
presupuesto necesario para que se integren y cumplan su función de mediación”[33].
Así pues, la facultad “de las comisiones
accidentales de mediación se circunscribe a los textos no coincidentes del
proyecto aprobado en Cámara y el aprobado en el Senado y, por ende sobre la
materia que estos traten” y debe entenderse que “existe un límite material a la
función de esta comisión” y que “el rebasamiento de este límite, habrá de
entenderse como la usurpación de una competencia que es exclusiva de las
comisiones constitucionales permanentes y de las cámaras en pleno”[34].
La comisión de conciliación se mantiene dentro
de los límites de su competencia cuando al conciliar la discrepancia, en lugar
de proponer un texto nuevo, se limita “a presentar como propuesta de
conciliación un artículo exactamente igual al aprobado por la
Cámara de Representantes”[35].
En conclusión, tratándose del caso concreto, no
podía la comisión de conciliación incluir el parágrafo como objeto de su labor
conciliadora, pues, según lo ha destacado la
Corte, se incurre en exceso cuando una comisión accidental incluye “en el
informe que sería sometido a consideración de las plenarias como artículo nuevo
un precepto que no fue debatido y por ende tampoco aprobado en segunda vuelta
por una de las Cámaras”[36].
No prosperan, entonces, las acusaciones de
inconstitucionalidad formuladas en contra de la
Ley 1386 de 2010 y, en consecuencia, la
Corte declarará su exequibilidad, por los cargos analizados en esta sentencia.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos
analizados, la Ley 1386 de 2010, “Por la cual se
prohíbe que las entidades territoriales deleguen, a cualquier título, la
administración de los diferentes tributos a particulares y se dictan otras
disposiciones”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento aceptado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr. Gaceta del Congreso No. 284 del 6 de mayo de 2009, págs. 1 y
2.
[2] Ibídem.
[3] Véase el folio 26 del primer cuaderno de pruebas.
[4] Véase el folio 33 del primer cuaderno de pruebas.
[5] Cfr. Gaceta del Congreso No. 347 del 21 de mayo de 2009, pág. 2.
[6] Véanse los folios 70 y siguientes del primer cuaderno de pruebas.
[7] Páginas 3 y 4.
[8] Páginas 31 y 32.
[9] Páginas 60 y siguientes.
[10] Página 43.
[11] Página 9 y siguientes.
[12] Página 11.
[13] Véase, folio 124 del primer cuaderno de pruebas.
[14] Página 126 y siguientes.
[15] Página 31.
[16] Folios 12 y 13 del segundo cuaderno de pruebas.
[17] Folios 15 y 16 del segundo cuaderno de pruebas.
[18] Gaceta del Congreso No. 1318 del 21 de diciembre de 2009. Página
31.
[19] Gaceta del Congreso No. 116 del 14 de abril de 2010. Página 1 y
siguientes.
[20] Gaceta del Congreso No. 564 del 10 de julio de 2009. Página 43.
[21] Página 14 y siguientes.
[22] Página 25 y siguientes.
[23] Cfr. Sentencia C-1190 de 2001.
[24] Cfr. Sentencia C-208 de 2005.
[25] Cfr. Sentencia C-008 de 1995.
[26] Cfr. Sentencia C-1488 de 2000.
[27] Cfr. Sentencia C-376 de 1995.
[28] Cfr. Sentencia C-1147 de 2003.
[29] Cfr. Sentencia C-282 de 1997.
[30] Cfr. Sentencia C-1190 de 2001.
[31] Véanse las Gacetas del Congreso No. 564 de 2009, página 43, para el
texto aprobado por la Cámara y 1318 de 2009, página 31, para el texto aprobado
por el Senado.
[32] Cfr. Sentencia C-208 de 2005.
[33] Cfr. Sentencia C-313 de 2004.
[34] Cfr. Sentencia C-1488 de 2000.
[35] Cfr. Sentencia C-208 de 2005.
[36] Cfr. Sentencia C-313 de 2004.