T-153-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-153/12
ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE PENSION DE
SOBREVIVIENTES-Podrá otorgarse de manera transitoria o definitiva si
de la evaluación del caso se deduce la procedencia
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE
SOBREVIVIENTES-Procedencia por cuanto
se cumplen requisitos y para evitar perjuicio irremediable
El
demandante es una persona en condición de discapacidad que desde niño ha
padecido retardo mental leve grave a moderado y deficiencia motriz. Esta
circunstancia le ha impedido desarrollar una formación académica incluso desde
su primaria, y le ha obstaculizado el acceso a un trabajo remunerado formal. En
ese orden, es menester precisar que la Sala no comparte el argumento de los
jueces de instancia según los cuales la ayuda económica del hermano del actor,
le ha permitido salvaguardar su mínimo vital, pues es claro que el demandante a
pesar de su discapacidad y el socorro que le brinda su familia, tiene derecho a
contar con recursos económicos propios para su congrua manutención, los que
hasta el momento no percibe, poniendo en cuestión su garantía a un mínimo
existencial.
JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Trámites y requisitos establecidos en los Decretos 917
de 1999 y 2463 de 2001para establecer la calificación de invalidez
Existe
una especial preocupación por parte del ordenamiento jurídico en lo relacionado
a la habilitación de diferentes posibilidades de solicitar pruebas, practicar
exámenes, establecer sanciones cuando los mismos no sean remitidos por las
entidades de seguridad social, ordenar una máxima diligencia de los
calificadores al momento de conformar el expediente de evaluación, facilitar el
traslado del paciente, todo lo cual denota sin duda la máxima importancia de
contar con un acervo probatorio suficiente que permita arribar a un dictamen
médico apegado a la realidad clínica del paciente, y la especial carga de
diligencia y oficiosidad que la normatividad hace descender en las juntas de
calificación en la búsqueda de ese propósito. En ese orden de ideas, la Sala advierte que el
solicitante manifestó ante las juntas regional y nacional de calificación de
invalidez sobre su patología mental, la cual indicó se presentaba desde su
infancia.
CALIFICACION DE INVALIDEZ PARA PENSION DE
SOBREVIVIENTES-Vulneración del debido
proceso por Junta de Calificación al fijar fecha de estructuración posterior al
fallecimiento del padre del accionante, cuando éste sufre enfermedad mental
desde la niñez
Referencia:
expediente T-3237133
Acción de tutela instaurada por Alberto Rueda Méndez a
través de Henry Rueda Méndez como agente oficioso, contra la Administración de
Pensionados Exxonmobil de Colombia y otros.
Magistrado Sustanciador:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá,
D.C., dos (02) de marzo de dos mil doce (2012)
La
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados(a) Maria Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión de los fallos dictados en el asunto de la referencia
por el Juzgado Quinto Civil Municipal de Bucaramanga, el catorce (14) de junio
de dos mil once (2011), en primera instancia y, el Juzgado Segundo Civil del
Circuito de Bucaramanga, el veinticinco (25) de julio de dos mil once (2011),
en segunda instancia.
I. ANTECEDENTES
De los hechos y la demanda
1. Alberto Rueda Méndez[1], representado
oficiosamente por su hermano Henry Rueda Méndez, presenta acción de tutela contra
ExxonMobil de Colombia S.A. y Unión Temporal Pharum Garavito Neira[2],
por considerar que las entidades accionadas vulneraron sus derechos
constitucionales a la seguridad social, igualdad, debido proceso, entre otros.
A continuación se sintetizan los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda[3]:
1.1.
La empresa ExxonMobil de Colombia S.A. le reconoció al señor Aquilino Rueda
Rondón, padre del accionante, una pensión vitalicia de jubilación, la cual
disfrutó hasta el diecinueve (19) de septiembre de dos mil cinco (2005), fecha
de su deceso. El señor Alberto Rueda Méndez tiene actualmente sesenta y tres
(63) años de edad; desde su nacimiento ha padecido retardo mental y deficiencia
motriz. Debido a sus problemas de salud, su padre era quien se encargaba de su
manutención y demás cuidados.
1.2.
El veintisiete (27) de septiembre de dos mil cinco (2005) Henry Rueda Méndez,
en representación del actor, requirió ante la entidad demandada una relación de
los trámites y documentos necesarios para solicitar la pensión de
sobrevivientes causada por el señor Aquilino Rueda. Entre los requisitos
necesarios para el reconocimiento pensional, la empresa ExxonMobil exigió
certificado de calificación de invalidez del señor Alberto Rueda.
1.3.
El veintiséis (26) de septiembre de dos mil cinco (2005) el médico psiquiatra
Juan Carlos Martínez Santoro certificó que el paciente Alberto Rueda Méndez
sufría un retraso mental de moderado a grave con deterioro del comportamiento.
Con fundamento en el referido documento, el señor Henry Rueda pidió a la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Santander la evaluación de su hermano.
El seis (06) de octubre de dos mil cinco (2005) la junta dictaminó que el
demandante tenía una pérdida de capacidad laboral del 44.40% con fecha de
estructuración el veintiséis (26) de septiembre de dos mil cinco (2005).
1.4.
Henry Rueda Méndez apeló la decisión de la junta regional de calificación de
invalidez. El veintiséis (26) de febrero de dos mil nueve (2009) la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez revocó parcialmente el dictamen
impugnado, y determinó que Alberto Rueda soportaba una disminución de su
capacidad laboral del 51.02%, estructurada el 26 de septiembre de 2005.
1.5.
Mediante escrito del trece (13) de abril de dos mil nueve (2009), el accionante
solicitó a ExxonMobil de Colombia S.A. el reconocimiento de una pensión de
sobrevivientes como beneficiario del señor Aquilino Rueda. El cinco (5) de
febrero de dos mil diez (2010) la empresa negó la solicitud. Para el efecto
señaló que el señor Alberto Rueda no cumplía los requisitos para acceder al
beneficio pensional, pues su invalidez se había estructurado en fecha posterior
al fallecimiento.
1.6.
En criterio del señor Henry Rueda, la fecha de estructuración de la discapacidad
fijada por las juntas de invalidez desconoce diversos dictámenes médicos que
dan cuenta de la enfermedad padecida por su hermano desde su niñez. Igualmente,
en la demanda de tutela se sostiene que la empresa accionada desconoce los
derechos del agenciado, en tanto niega la prestación sin tener en cuenta que la
invalidez se configuró solo seis días después del fallecimiento de su padre.
1.7.
Con fundamento en los hechos descritos, en la petición de tutela se solicita,
en síntesis, se conceda el amparo constitucional de los derechos fundamentales invocados
y en consecuencia, se ordene a Exxonmobil de Colombia S.A. reconocer la
sustitución pensional reclamada.
Intervención de las entidades accionadas
2. Por auto del primero (01) de junio de dos mil once (2011),
el Juzgado Quinto Civil Municipal de Bucaramanga avocó conocimiento de la
acción de tutela y dispuso la notificación de la misma a las demandadas. Igualmente,
vinculó al trámite de tutela al Instituto de Seguros Sociales. Vencido el
término de traslado de la acción, el ISS y la Unión Temporal Pharum Garavito
Neira guardaron silencio, mientras ExxonMobil S.A. se opuso a la misma.
Intervención de Exxonmobil de Colombia S.A.
2.1. Mediante escrito del trece (13) de junio de dos
mil once (2011), el representante legal de la entidad intervino en el proceso
de tutela, oponiéndose a las pretensiones de la demanda. En suma, alegó que la
acción de tutela devenía improcedente en tanto el actor tenía a su disposición
los medios ordinarios de defensa judicial, y no se advertía la inminente
ocurrencia de un perjuicio iusfundamental irremediable. Igualmente, puntualizó
que el señor Alberto Rueda Méndez estaba siendo asistido por su hermano Henry
Rueda Méndez, lo que desvirtuaba la afectación de su mínimo vital.
En adición a lo expuesto, el interviniente expresó que
el solicitante no tenía derecho causado a la sustitución pensional, pues de
conformidad con el artículo 13 de la Ley 797 de 2003 –reformatoria de los
artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993-, una persona en condición de invalidez
puede acceder a la prestación, cuando al momento del deceso del causante se
encuentra en condición de discapacidad, aspecto que se desconoció en el
presente caso, ya que el pretendido beneficiario pensional estructuró su
invalidez en fecha posterior a la muerte de su padre.
Finalmente, ExxonMobil manifestó que el dictamen
proferido por la Junta de Calificación de Invalidez de Santander se encontraba
en firme, pues contra él no se presentó el recurso de reposición. En ese
sentido, si el demandante no compartía el concepto de la junta de calificación,
ha debido proponer los recursos del caso, o en su defecto acudir ante la
justicia ordinaria a controvertir el mismo.
Igualmente, es de anotar que luego de vencido el
término de traslado de la demanda, la Unión Temporal Pharum Garavito Neira
presentó escrito en sentido similar al expresado por ExxonMobile S.A.,
puntualizando que “solo administra las pensiones en la modalidad de
administración delegada (“outsourcing”), pero el real titular del derecho
pensional del reclamante lo es la firma ExxonMobil de Colombia S.A.” (fl.
175 Cdno. 1).
Del fallo de primera instancia
3. La juez de conocimiento mediante sentencia del catorce
(14) de junio de dos mil once (2011), declaró la improcedencia del amparo invocado.
La autoridad judicial consideró que el demandante tenía a su alcance la vía
ordinaria. Asimismo, aseguró que el actor no se hallaba ante la presencia de un
perjuicio iusfundamental irremediable, ya que no se encontraba en una situación
precaria respecto a su salud o mínimo vital. En esa línea señaló que Alberto
Rueda, “quien a pesar de ser persona discapacitada, perteneciente a la
tercera edad, y no poderse valer por si mismo, ha logrado sobrellevar con ayuda
de su familia y demás sus necesidades básicas durante un tiempo considerable
después de la muerte de su progenitor, tiempo que a la fecha oscila entre los
cinco años y medio aproximadamente, por lo que desvirtúa la necesidad o
urgencia de proteger su mínimo vital”.
Finalmente, reprochó al demandante el no haber
ejercido el recurso de reposición contra el dictamen de la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Santander. Por esa razón, el accionante debía
formular sus súplicas ante la jurisdicción ordinaria, escenario en el cual
consideró, se podía discutir el asunto en debida forma.
Impugnación
4. El accionante impugnó en tiempo la decisión de
primera instancia. En su escrito reiteró los planteamientos inicialmente presentados
en la demanda de tutela y agregó los que pasan a resumirse.
4.1. En la petición de tutela sí se alegó la
vulneración del derecho al mínimo vital. La juez de instancia no advirtió que
en declaraciones extra proceso allegadas al expediente se informaba que el señor
Alberto Rueda “no se encuentra, ni ha estado en empresa alguna, no devenga
salario, no recibe renta, subsidio familiar ni pensión de ninguna entidad del
estado o privada (…) desde el fallecimiento de su padre Aquilino Rueda Rendón
ha tenido que vivir en la mendicidad de sus familiares, amigos y vecinos ya que
carece de recursos para su sostenimiento y manutención”.
4.2. Sí se agotaron los recursos administrativos
disponibles contra la decisión de las juntas de calificación de invalidez.
Justamente por eso se ha dilatado por más de cinco (5) años el reconocimiento
de la prestación, ya que entre la decisión de la junta regional y la resolución
del recurso de apelación propuesto contra la misma, transcurrieron cerca de
cuatro (4) años. Aunado a lo expuesto, ExxonMobil tardó un año más en dar
respuesta a la petición pensional.
Del fallo de segunda instancia
5. Por medio de sentencia del veinticinco (25) de julio
de dos mil once (2011), el Juez Segundo Civil del Circuito de Bucaramanga
confirmó la decisión impugnada. La autoridad judicial estimó que la acción
devenía improcedente en la medida que el peticionario podía acudir a la
jurisdicción ordinaria a plantear sus reclamos. Igualmente, precisó que Alberto
Rueda contaba con el apoyo de sus familiares y por tanto no se encontraba en un
estado de mendicidad. Finalmente, puntualizó que la demanda no cumplía el
presupuesto de inmediatez ya que habían transcurrido cerca de trece (13) meses
desde la expedición del acto atacado en tutela.
Actuaciones
surtidas ante la Corte Constitucional
6.
Pruebas decretadas en sede de revisión y vinculación de las entidades que
podrían verse afectadas con la sentencia de la Corte Constitucional
La
Corte Constitucional, al advertir que la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Santander y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez podrían
estar comprometidas en la presunta infracción iusfundamental, y en ese
orden, con el eventual cumplimiento de la sentencia de revisión, procedió a
vincularlas al trámite de tutela. En consecuencia, por intermedio de la
Secretaría General de la Corte se puso en su conocimiento el contenido de la
solicitud de amparo y de las sentencias de instancia, para que efectuaran los
descargos que a bien tuvieran.
Igualmente, el magistrado sustanciador decretó la práctica
de pruebas por considerarlas útiles, y por ende, necesarias para resolver de
fondo. En virtud de lo anterior se ofició a las entidades vinculadas, al
demandante, y a la oficina jurídica del Ministerio de la Protección Social,
para que dieran respuesta al cuestionario enviado por esta Corporación. Pasa la
Sala a resumir los informes presentados por los intervinientes, salvo el
enviado por el demandante, al cual se hará referencia al abordar el análisis
del caso concreto, en cuanto resulte relevante para la solución del asunto.
7. Intervención de la Junta Regional de Calificación
de Invalidez de Santander y de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez
Por auto del treinta y uno (31) de enero de dos mil
doce (2012) la Corte Constitucional ordenó a las indicadas juntas de
calificación de invalidez rindieran informe sobre los siguientes aspectos: (i) explicaran
si al momento de determinar la fecha de estructuración de la invalidez del
señor Alberto Rueda Méndez tuvieron en cuenta el alegado deterioro que éste
presuntamente venía sufriendo en su estado de salud desde su infancia; (ii)
indicaran a qué personas o instituciones solicitaron el envío de la historia
clínica y demás documentos médicos pertinentes para la evaluación del señor
Alberto Rueda Méndez. Precisaran de qué forma cumplieron la previsión normativa
consagrada en el artículo 26 del Decreto 2463 de 2001; (iii) informaran cuáles
fueron los documentos médicos de mayor antigüedad que tuvieron en cuenta en su
estudio, así como las fechas de los mismos. Qué valoración dieron a los
anteriores elementos de juicio y qué incidencia tuvieron en la decisión
adoptada al emitir el concepto de invalidez y fijar la fecha de estructuración;
(iv) manifestaran si realizaron examen físico sobre la humanidad de la persona
evaluada. En caso negativo señalaran las razones por las cuales no practicaron
la indicada evaluación; (v) advirtieran de forma precisa y concreta las razones
específicas que la llevaron a fijar el veintiséis (26) de septiembre de dos mil
cinco (2005) como fecha de estructuración de la invalidez del señor Alberto
Rueda Méndez; (vi) declararan de qué forma establecen la fecha de
estructuración de las enfermedades que tienen un desarrollo lento y progresivo.
7.1.
Intervención de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Santander
La
Junta Regional de Calificación de Invalidez de Santander, por medio de sus
integrantes, los médicos Myriam Barbosa Zarate y Sergio Eduardo Ayala Moreno,
la psicóloga Jeannette Durán Salazar, y la secretaria Elva Santamaría Sánchez, rindieron
el informe que a continuación se sintetiza.
7.1.1.
Los intervinientes iniciaron su informe señalando que el dictamen que fijó la
pérdida de capacidad laboral del señor Alberto Rueda Méndez emitido el seis (06)
de octubre de dos mil cinco (2005), no había sido proferido por los actuales
integrantes de la referida junta, sino por sus antecesores.
7.1.2.
Indicaron que la junta regional fijó la fecha de estructuración de la invalidez,
así como el grado de pérdida de capacidad laboral del paciente, el cual no
obstante fue modificado por la junta nacional. Añadieron que de la documentación
revisada, se deducía que la fijación de la fecha de estructuración de la
incapacidad permanente parcial se basó en el último concepto dictado por
psiquiatría el veintiséis (26) de septiembre de dos mil cinco (2005).
Precisaron que la documentación aportada con la solicitud inicial de
calificación fue suficiente para emitir la calificación y por ello no se
consideró necesario solicitar pruebas adicionales.
7.1.3.
Las pruebas más antiguas tenidas en cuenta por la junta regional fueron (i) el concepto
de ortopedia del veinte (20) de septiembre de dos mil dos (2002) “artrosis
de cadera izquierda, lumbago agudo” y; (ii) el examen psiquiátrico
efectuado por el médico Juan Carlos Martínez el veintiséis (26) de septiembre
de dos mil cinco (2005), en el que se refiere: “se trata de un retraso
mental de moderado a grave con deterioro del comportamiento que requiere
atención y tratamiento permanente. Paciente custodial”. Seguidamente,
informaron que en el acta de ponencia de la calificación se registra: “al
examen físico encontramos paciente en buen estado general, ambulatorio, se
comunica normalmente aunque hay evidente déficit cognitivo”.
7.1.4.
Aseveraron que luego de analizar los documentos obrantes en el expediente, se
deducía que al ser la deficiencia de mayor valor la de carácter mental, se
asumió el concepto emitido por psiquiatría por tratarse del más antiguo
aportado por el solicitante. Este, además, es el que define de manera más
completa la condición clínica presente de acuerdo con el manual único para
calificación de invalidez consagrado en el Decreto 917 de 1999.
7.1.5.
Finalmente, puntualizaron que en las enfermedades crónicas de desarrollo lento
y progresivo es pertinente la calificación ante la evidencia de un concepto
desfavorable de recuperación o mejoría. Asimismo, indicaron que la
estructuración de la pérdida de capacidad laboral se establece en la fecha en
que la evidencia configura los criterios mínimos que determinan la deficiencia;
lo anterior bajo los parámetros técnicos del manual único de calificación de
invalidez, todo lo cual puede ocurrir en fecha anterior a la calificación, o en
el momento en que se realizó la misma.
7.2.
Intervención de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez
La
Junta Nacional de Calificación de Invalidez, por medio de Víctor Hugo Trujillo
Hurtado, en su condición de representante legal de la junta nacional, y como
secretario principal de la sala de decisión N° 3, dio respuesta a la solicitud
de la Corte en los siguientes términos:
7.2.1.
El interviniente se opuso a la prosperidad de la acción de tutela formulada en
contra de su representada. Señaló que la demanda de amparo devenía improcedente
frente a lo accionado contra la junta nacional, y expresó que el dictamen
proferido por la junta era inmodificable. En ese orden de ideas, puntualizó que
el actor debía elevar sus reclamos ante la jurisdicción ordinaria.
7.2.2.
Indicó que el dictamen que fijó la pérdida de capacidad laboral del señor
Alberto Rueda Méndez emitido el veintiséis (26) de febrero de dos mil nueve (2009),
no había sido proferido por los actuales integrantes de la referida junta, sino
por sus antecesores. Por esa razón, las afirmaciones que se efectuaran en la
contestación de la demanda de tutela estaban soportadas en los documentos
existentes en el expediente del caso.
7.2.3.
El recurso de apelación formulado contra el dictamen de la junta regional únicamente
controvirtió el grado de pérdida de capacidad laboral, más no su fecha de
estructuración. La junta nacional al resolver el recurso solamente podía
pronunciarse sobre los puntos que fueron impugnados, pues se encontraba vinculada
por el principio de consonancia reglado en el artículo 2.14 del manual de
procedimientos para el funcionamiento de las juntas de calificación de
invalidez.
Así
las cosas, la junta nacional al resolver el caso del señor Alberto Rueda Méndez
solo podía pronunciarse respecto de la calificación del porcentaje de pérdida
de capacidad laboral, sin poder modificar la fecha de estructuración definida por
la junta regional, pues al no ser apelado dicho aspecto, el mismo se encontraba
en firme. En otras palabras, la fecha de estructuración de la pérdida de
capacidad laboral definida en el caso del señor Alberto Rueda Méndez, fue
determinada por la junta regional.
7.2.4.
Debido a que el trámite de calificación del señor Alberto Rueda correspondía a
una fijación de porcentaje de pérdida de capacidad laboral y que en el
expediente existía suficiente material para poder calificar el asunto, se
procedió a definir el caso sin ser valorado médicamente, en arreglo a los
dispuesto en los artículos 13 y 28 del decreto 2463 de 2001. Se notificó al
paciente y sus familiares la fecha de la audiencia para lo de su asistencia
voluntaria a la misma, y mediante documento N° 13822054 de 26 de febrero de
2009 la junta nacional emitió dictamen en los siguientes términos, pese a que
el actor no sufragó el pago de los honorarios:
“1. Retardo mental moderado. F719 || 2. Coxartrosis,
no especificada. M419 || 3. Escoliosis, no especificada. M419. Análisis y
conclusión: La Sala dos de la junta nacional de calificación de invalidez con
los fundamentos de hecho y derecho expuestos considera que el paciente tiene
los diagnósticos antes anotados que serán calificados para tenerle en cuenta la
escoliosis dorsal documentado y no sumado a las deficiencias. Las mismas
deficiencias que la junta regional, más: Escoliosis dorsal de 30° 12% Tabla
1.14 || deficiencias: 24.92% || Discapacidades: 5.60% || Minusvalías: 20.50%||
Total: 51.02% || origen: enfermedad común || fecha de estructuración: 26 de
septiembre de 2005”.
7.2.5.
La junta nacional precisó que el concepto de fecha de estructuración de la
invalidez no se refiere a la del día del diagnóstico de la patología. El
concepto completo corresponde a la “fecha de estructuración de la pérdida de
capacidad laboral” y hace relación al momento en el cual la gravedad de la
enfermedad conlleva la calificación del porcentaje de pérdida de capacidad
laboral, tal como efectivamente se hizo en el presente asunto.
7.2.6.
En el caso de Alberto Rueda se encontró que el paciente presentó un retardo
mental moderado que naturalmente ha tenido toda la vida. Sin embargo, dicho
diagnóstico por sí solo no lo invalida, pues el paciente solo pudo alcanzar el
porcentaje de pérdida de capacidad laboral necesario para su invalidez cuando
se conjugaron las tres patologías estudiadas, “retardo mental moderado,
artrosis de cadera, y escoliosis dorsal de 30°”.
7.2.7.
El artículo 26 del decreto 2463 de 2001 hace referencia a la solicitud inicial
de calificación, es decir, la que se realiza en principio ante la junta
regional, por lo tanto es aquella  a quien le corresponde la revisión de los
documentos necesarios para dar inicio al trámite de calificación. Revisado el
expediente del caso, el calificador de la junta nacional es quien decide si los
documentos existentes son o no necesarios para la emisión del dictamen,
pudiendo acudir a las estipulaciones contenidas en el artículo 36 del decreto
2463 de 2001.
Tal
como lo señala el artículo en mención, si el médico ponente del caso considera
necesaria la realización de exámenes complementarios hace la solicitud de los
mismos a la ARP, EPS, AFP o al paciente mismo. En el asunto de Alberto Rueda
los documentos existentes en el expediente fueron más que suficientes para
poder emitir calificación respecto del porcentaje de pérdida de capacidad
laboral.
7.3.
Intervención del Ministerio del Trabajo
Por
auto del treinta y uno (31) de enero de dos mil doce (2012) la Corte
Constitucional solicitó al referido Ministerio que emitiera concepto en la
acción de tutela de la referencia. En su providencia puntualizó que en distintos pronunciamientos esta Corporación ha
evidenciado que los órganos encargados de determinar la pérdida de capacidad
laboral de una persona, establecen como fecha de estructuración de la invalidez
aquella en que aparece el primer síntoma de la enfermedad, la que se señala en
la historia clínica como el momento en que se diagnosticó la patología o, la
que coincida con el día en que la junta llevó a cabo la calificación.
Bajo tal marco, la Corte le solicitó al Ministerio que
en su concepto se pronunciara sobre: (i) las medidas que ha adoptado para prevenir
las prácticas anómalas en que están incurriendo las juntas de calificación al
fijar la fecha de estructuración de invalidez de las personas evaluadas; (ii) las
disposiciones reglamentarias que permiten asegurar que la fecha de
estructuración de la invalidez corresponda a la realidad médica del paciente;
(iii) las disposiciones reglamentarias que obligan a las juntas de calificación
a contar con una historia clínica completa al momento de efectuar su valoración
y; (iv) los deberes oficiosos que les compete a las juntas de calificación en
el recaudo de los elementos de juicio indispensables para una valoración
apegada a la realidad.
Mediante
escrito del veintiuno (21) de febrero de dos mil doce (2012), Martha Yaneth
Veleño Quintero en su calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del
Ministerio del Trabajo, rindió el concepto solicitado por la Corte
Constitucional. Aclaró que el informe citaba textualmente lo referido por Diana
Arenas Pedraza en su condición de Directora de Riesgos Profesionales Encargada.
Pasa la Sala a sintetizar los criterios expuestos por el Ministerio.
7.3.1.
El Ministerio del Trabajo carece de competencia, funciones y atribuciones
legales para intervenir, auditar, vigilar y controlar los dictámenes de las
juntas de calificación de invalidez, los que son de obligatorio cumplimiento, y
solo pueden ser modificados o controvertidos ante los jueces laborales.
Empero,
el Ministerio del Trabajo, como ente rector del funcionamiento de las juntas de
calificación de invalidez, estableció el manual de procedimientos para el
funcionamiento de las referidas juntas, el cual da parámetros y directrices en
el trámite de calificación, aporte de documentos, citación a valoración,
exámenes complementarios y expedición de dictámenes, para que se establezca una
fecha de estructuración fundamentada en la historia clínica, y los exámenes médicos
de la persona a calificar.
El
Ministerio realizó cursos de capacitación a los miembros de las juntas de
calificación de invalidez con recursos del fondo de riesgos profesionales con la
Universidad del Rosario y la empresa Ergos ET Sofía Ltda. para actualización
técnica y administrativa en los procesos de calificación a los integrantes de
las juntas, y en el año dos mil once (2011), dictó un diplomado con la
Universidad Nacional de Colombia para cerca de quinientas (500) personas de las
diferentes entidades relacionadas con la calificación del origen y pérdida de
la capacidad laboral. Allí participaron los integrantes de las juntas de
valoración de invalidez. Uno de los temas fue la determinación de la fecha de
estructuración en los procesos de calificación.
7.3.2.
La normatividad jurídica que regula el establecimiento de la fecha de
estructuración de la pérdida de la capacidad laboral de las personas, y que
asegura que la misma corresponda a la condición real del paciente, es la
contenida en el artículo 3 del Decreto 917 de 1999. El artículo 4 del
mencionado cuerpo normativo establece los requisitos y procedimientos para la
calificación  de la invalidez, y la fundamentación del dictamen.
7.3.3.
Frente a las disposiciones normativas que obligan a las juntas de calificación
a contar con una historia clínica completa al momento de efectuar su
valoración, el Ministerio indicó que conforme los artículos 10 y 25 del decreto
2463 de 2001, las instituciones prestadores de servicios de salud, las
entidades promotoras de salud y/o las administradoras de riesgos profesionales,
deberán remitir a las juntas los documentos soporte de calificación.
En
relación con las solicitudes que presenten las diferentes entidades o personas
interesadas, si no se acompaña de la historia clínica y de los documentos
señalados en el artículo 25 del decreto 2463 de 2001, la junta de calificación
de invalidez, en el acto de recibo le indicará al peticionario los que falten,
y se devolverán dejando constancia de los documentos faltantes; si insiste que
en que se radique se recibirá la solicitud y se advertirá por escrito las
consecuencias.
Si
iniciado el estudio del caso, la junta evidencia la ausencia de documentos,
ésta los requerirá por una sola vez con toda precisión y en forma escrita a
quien se encuentre en posibilidad de aportarlos y al peticionario, para que se
alleguen o se justifique la razón por la que no pueden ser aportados, en el
término de diez (10) días. Vencido este plazo sin que se hayan aportado, la
junta procederá a decidir con base en los documentos de que disponga, salvo
cuando técnica y científicamente se constate que los exámenes requieren de un
plazo especial, evento en el cual la junta suspenderá por una sola vez la
calificación hasta que se aporte.
El
artículo 4 del decreto 917 de 1999, establece la obligación de contar con un
diagnóstico clínico de carácter técnico-científico, soportado en la historia
clínica, la historia ocupacional y las ayudas de diagnóstico requeridas de
acuerdo con la especificidad del problema.
7.3.4.
En lo concerniente a los deberes oficiosos que les compete a las juntas de
calificación de invalidez en el recaudo de los elementos de juicio
indispensables para dictar una valoración apegada a la realidad, el Ministerio
hizo referencia al artículo 26 del decreto 2463 de 2001, en tanto consagra la
obligación de las juntas de solicitar los documentos y pruebas cuando sea
presentada una solicitud incompleta de calificación.
Seguidamente,
aludió al artículo 28 del mismo decreto, relativo a la sustanciación del
expediente y la presentación de la ponencia, y a la posibilidad de practicar
pruebas o valoraciones por especialistas en el trámite. A su turno, el artículo
36 regla lo relacionado con la práctica de exámenes complementarios cuando a
juicio de la junta se requieran para arribar a un concepto apegado a la
realidad clínica del paciente.
II.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
1. Esta Corte es
competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con
lo determinado en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y en los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del auto de veinte
(20) de octubre de dos mil once (2011), expedido por la Sala de
Selección Número Diez (10) de esta Corporación.
a.
Problema jurídico planteado
2.
De acuerdo con los hechos expuestos y las precisiones realizadas, corresponde a
la Sala Novena de Revisión determinar (i) si la presente acción de tutela es
formalmente procedente para enjuiciar la presunta vulneración del derecho
fundamental a la seguridad social en pensiones del demandante. En este sentido,
la Corte deberá establecer si de conformidad con los hechos expuestos, los
medios ordinarios de defensa judicial son idóneos y eficaces para garantizar la
protección constitucional invocada, o si se advierte la inminente ocurrencia de
un perjuicio iusfundamental irremediable. De encontrar procedente la acción, la
Sala comprobará; (ii) si ExxonMobil de Colombia S.A. infringió los derechos
constitucionales del demandante al negar la sustitución pensional por él
reclamada y; (iii) si la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Santander y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez transgredieron los
derechos fundamentales del actor al proferir sus respectivos dictámenes de
valoración de la pérdida de capacidad laboral.
Para
dar solución al problema jurídico planteado, la Corte Constitucional (i)
reiterará su jurisprudencia sobre las condiciones constitucionales para la
procedencia excepcional de la acción de tutela frente al reconocimiento de
pensiones y; (ii) analizará la jurisprudencia relativa a la fecha de
estructuración de la invalidez en enfermedades crónicas, degenerativas o
congénitas de deterioro progresivo; y la obligación que tienen las juntas de
calificación de invalidez de fijar como fecha de estructuración, aquella en que
se generó en el individuo una pérdida en su capacidad laboral en forma
permanente y definitiva. Posteriormente, (iii) la Sala aplicará estas reglas
para solucionar el caso concreto.
b.
Solución del problema jurídico.
Las
condiciones constitucionales para la procedencia excepcional de la acción de
tutela frente al reconocimiento de pensiones. Reiteración de jurisprudencia.
3.
En múltiples ocasiones la Corte Constitucional ha indicado que la acción de
tutela resulta improcedente frente al reconocimiento de derechos de naturaleza
pensional[4]. La consideración
anterior encuentra fundamento en el principio de subsidiariedad que caracteriza
la acción de tutela, y en la existencia, dentro del ordenamiento jurídico
colombiano, de mecanismos de defensa judicial ordinarios, en principio idóneos
para resolver las disputas originadas en el trámite del reconocimiento y pago
de este tipo de acreencias prestacionales[5].
3.1.
Sin embargo, esta Corporación, con el objeto de armonizar el alcance de los
principios de subsidiariedad de la acción de tutela y efectividad
de los derechos fundamentales, precisó que en determinados eventos
excepcionales, el amparo constitucional procede con el puntual fin de
salvaguardar bienes cuya inmediata protección resulta necesaria, siempre y
cuando los medios ordinarios de defensa judicial existentes, atendiendo a las
condiciones del caso concreto, resulten insuficientes para lograr dicho
cometido.
3.2.
Para este efecto, la jurisprudencia ha establecido una serie de subreglas que
operan en escenarios constitucionales en los que se persigue el reconocimiento
de derechos pensionales. Así, el Tribunal Constitucional ha estudiado dos
situaciones distintas, cuando la acción de tutela (i) se interpone como
mecanismo principal o; (ii) se ejercita como medio de defensa iusfundamental
transitorio, a efectos de evitar un perjuicio irremediable.
Al
respecto, en sentencia T-235 de 2010 la Corte Constitucional señaló que para
que la acción de tutela sea procedente como mecanismo principal, el demandante
debe acreditar que, o no tiene a su disposición otros medios de defensa
judicial, o teniéndolos, éstos, no resultan idóneos y eficaces para lograr la
protección de los derechos fundamentales presuntamente conculcados[6].
A su turno, el ejercicio del amparo constitucional como mecanismo transitorio
de defensa iusfundamental, implica que, aun existiendo medios de protección
judicial idóneos y eficaces, estos, ante la necesidad de evitar un perjuicio
irremediable, pueden ser desplazados por la acción de tutela[7].
En este caso, esa comprobación, ha dicho la Corte, da lugar a que la acción de
tutela se conceda en forma transitoria, hasta tanto la jurisdicción competente
resuelve el litigio en forma definitiva.
3.3.
Del mismo modo, el operador judicial debe examinar la situación fáctica que
rodea el asunto sometido a su conocimiento, y las particularidades de quien
reclama el amparo constitucional, pues, si se trata de sujetos de especial
protección constitucional (personas de la tercera edad o en condición de
discapacidad, etc.) o de individuos que se encuentren en condiciones de debilidad
manifiesta, el análisis de procedibilidad se flexibiliza haciéndose menos
exigente.
Al
respecto, el Tribunal Constitucional en sentencia T-651 de 2009 expresó:
“En relación con este requisito, de manera reiterada, la
Corte ha considerado que la condición de sujeto de especial protección
constitucional -especialmente en el caso de las personas de la tercera edad
(Art. 46 C.P.), los discapacitados (Art. 47 C.P.) y las mujeres cabeza de familia (Art. 43 C.P.)-, así como la circunstancia de debilidad manifiesta en la que
se encuentre el accionante, permiten presumir que los medios ordinarios de
defensa judicial no son idóneos[8]. En este sentido, en
reciente jurisprudencia, esta Corporación precisó que “en concordancia con
el carácter fundamental del
derecho a la seguridad social, se debe indicar que la condición de sujeto de
especial protección constitucional refuerza la necesidad de conceder la
protección invocada de manera definitiva y de ordenar las medidas requeridas
para la efectividad del derecho (…)””.
3.4. Adicionalmente, la Corte ha considerado necesario
la demostración de un grado importante de diligencia al momento de buscar la
salvaguarda del derecho invocado por parte del actor, y la afectación del
mínimo vital como consecuencia de la negación del derecho prestacional[9].
A su turno, para la prosperidad material de la acción cuando con ella se
intenta proteger un derecho de naturaleza pensional, esta Corporación ha
exigido que exista certeza sobre la existencia y titularidad del derecho
reclamado.
c.
Del caso concreto
De
la procedibilidad formal de la acción de tutela en el presente caso
1.
El accionante cuenta con mecanismos ordinarios de defensa judicial para
impugnar el dictamen de pérdida de capacidad laboral proferido en su caso por la
Junta Regional de Calificación de Invalidez de Santander y la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez, así como la decisión denegatoria de pensión
proferida por ExxonMobil de Colombia S.A. Empero, en criterio de la Sala,
atendiendo a las condiciones materiales clínicas y de subsistencia del
peticionario se puede concluir que se encuentra avocado a la inminente
ocurrencia de un perjuicio irremediable que hace procedente el amparo como
mecanismo transitorio.
1.1.
En efecto, el demandante es una persona en condición de discapacidad que desde
niño ha padecido retardo mental leve grave a moderado y deficiencia motriz.
Esta circunstancia le ha impedido desarrollar una formación académica incluso
desde su primaria, y le ha obstaculizado el acceso a un trabajo remunerado
formal. En ese orden, es menester precisar que la Sala no comparte el argumento
de los jueces de instancia según los cuales la ayuda económica del hermano del
actor, le ha permitido salvaguardar su mínimo vital, pues es claro que el demandante
a pesar de su discapacidad y el socorro que le brinda su familia, tiene derecho
a contar con recursos económicos propios para su congrua manutención, los que
hasta el momento no percibe, poniendo en cuestión su garantía a un mínimo
existencial.
Estos
aspectos permiten concluir que el solicitante requiere un tratamiento acorde
con su situación de vulnerabilidad, comoquiera que por expreso mandato de la
Constitución Política estos grupos poblacionales son sujetos de especial
protección constitucional (Art. 13). Aunado a lo expuesto, la Corte encuentra acreditada
la existencia de un grado importante de diligencia por parte del accionante en
la búsqueda de protección de sus derechos constitucionales. Así, el demandante
solicitó ante las juntas regional y nacional de calificación de invalidez, la
valoración de su grado de discapacidad, supliendo las dos instancias procesales
que el ordenamiento jurídico dispone para dichos procedimientos, e impetró ante
ExxonMobil de Colombia S.A. el reconocimiento de una sustitución pensional,
acudiendo inclusive a un derecho de petición para obtener pronta respuesta a su
solicitud.
1.2. En criterio de la Sala, estas consideraciones son
suficientes para concluir que en el presente caso la acción de tutela resulta
formalmente procedente como mecanismo transitorio de protección constitucional.
De
la procedencia material de la acción de tutela
2.
El actor sostiene que la empresa demandada infringió sus derechos
constitucionales a la seguridad social y al mínimo vital en tanto negó el
reconocimiento pensional por él impetrado en su calidad de hijo en estado de
discapacidad, beneficiario de la sustitución pensional de su padre. A su turno,
ExxonMobil S.A. argumenta que no está obligada a acceder a las peticiones del
accionante pues la invalidez que padece se estructuró seis días después de la
muerte del pensionado, con lo que se incumple lo previsto en el artículo 47 de la
Ley 100 de 1993.
Bajo
tal óptica, observa la Sala que se incumple el presupuesto material de
procedencia de la acción de tutela en el escenario pensional, pues no existe
certeza sobre la satisfacción de los requisitos dispuestos en el artículo 47 de
la Ley 100 de 1993 para el acceso a la pensión de sobrevivientes reclamada. En
efecto, el ordenamiento jurídico exige que la condición invalidante esté
estructurada al momento del deceso del asegurado o pensionado. En este caso,
empero, como fecha de estructuración de la discapacidad se fijó el día 26 de
septiembre de 2005, mientras que el fallecimiento del padre del actor ocurrió
en un instante anterior, esto es, el 19 de septiembre de 2005.
Si
bien los jueces de la república pueden apartarse de los conceptos médico-científicos
de calificación de invalidez en tanto estos no representan prueba solemne sobre
el momento de estructuración de la invalidez[10], en el sub judice no
existen elementos de prueba suficientes para establecer, con medios de prueba
distintos, cuál fue la fecha real de discapacidad del solicitante[11],
pues aunque se advierte que la patología “retardo mental de moderado a
grave” es padecido por el actor desde su nacimiento, y la enfermedad “artrosis
de cadera” desde el 20 de septiembre de 2002, no se encuentra medio de convicción
alguno que permita inferir que la patología “escoliosis dorsal de 30°”
(que fue la condición que llevó a la Junta Nacional a modificar el porcentaje
de pérdida de capacidad laboral inicialmente establecido por la Junta
Regional), se hubiere estructurado en fecha anterior al deceso del señor
Aquilino Rueda, pues el documento más antiguo en el que consta la misma data
del 02 de noviembre de 2005 (fl. 25 Cdno Corte). Por esa razón, la Corte
confirmará las sentencias de instancia en lo accionado contra la empresa
ExxonMobil de Colombia S.A.
3.
No obstante lo expuesto, la Sala encuentra algunas incongruencias en los
dictámenes de las juntas calificadoras en lo relacionado con la fijación de la
fecha de estructuración de la invalidez del señor Alberto Rueda Méndez. En ese
orden, entra la Sala a estudiar si la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Santander y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez,
vulneraron los derechos constitucionales invocados por el demandante.
3.1.
Según relató el accionante y confirmaron los intervinientes, la Junta Regional
de Calificación de Invalidez de Santander mediante concepto del 6 de octubre de
2005 estableció que el paciente Alberto Rueda Méndez padecía una pérdida de la
capacidad laboral del 44.40% estructurada el 26 de septiembre del mismo año.
Apelada la decisión, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez a través de
dictamen del 26 de febrero de 2009, revocó parcialmente la experticia de
instancia, y determinó que el paciente soportaba en realidad una pérdida de
capacidad laboral permanente y definitiva del 51.02%. En relación con el día de
configuración de la misma, confirmó la fecha establecida por la junta regional.
3.2.
En los alegatos del escrito de tutela, el demandante argumenta que la fecha de
estructuración de la discapacidad fijada por las juntas de calificación,
desconoce varios conceptos médicos que dan cuenta de la enfermedad padecida por
el señor Alberto Rueda desde su niñez. A su turno, la junta regional sostiene
que (i) la fijación de la fecha de estructuración de la incapacidad permanente
parcial se basó en el último concepto dictado por psiquiatría el 26 de
septiembre de 2005. Agrega que (ii) la documentación aportada con la solicitud
inicial de calificación fue suficiente para emitir el dictamen y por ello no se
consideró necesario solicitar pruebas adicionales, (iii) las pruebas más
antiguas tenidas en cuenta fueron el concepto de ortopedia del 20 de septiembre
de 2002 “artrosis de cadera izquierda, lumbago agudo” y el examen
psiquiátrico efectuado por el médico Juan Carlos Martínez el 26 de septiembre
2005 en el que se conceptúa retardo mental de moderado a grave; (iv) se asumió
el concepto emitido por psiquiatría por tratarse del más antiguo aportado por
el solicitante y; (v) practicó examen físico al paciente encontrándolo en buen
estado general, ambulatorio, aunque con evidente déficit cognitivo.
Por
su parte, en lo concerniente a la determinación de la fecha de estructuración
de invalidez en comento, la junta nacional expresó que (i) dicho aspecto no fue
apelado por el demandante, y por ello, limitó su pronunciamiento al valor del
grado de pérdida de capacidad laboral del paciente, el cual estableció en
51.02%. Lo anterior en la medida que al resolver el recurso solamente podía
pronunciarse sobre los puntos que fueron impugnados, pues se encontraba
vinculada por el principio de consonancia reglado en el artículo 2.14 del
manual de procedimientos para el funcionamiento de las juntas de calificación
de invalidez; (ii) era a la junta regional a quien le correspondía la revisión
de los documentos necesarios para el inicio del trámite de calificación; (iii)
en el asunto de Alberto Rueda los documentos existentes en el expediente fueron
más que suficientes para poder emitir calificación respecto del porcentaje de
pérdida de capacidad laboral y; (iv) el paciente presentaba un retardo mental
de moderado a grave “que naturalmente ha tenido toda la vida”. Sin
embargo, dicho diagnóstico por sí solo no lo invalidaba, pues este solo pudo
alcanzar el porcentaje de pérdida de capacidad laboral necesario para su
invalidez cuando se conjugaron las tres patologías estudiadas, “retardo
mental moderado, artrosis de cadera, y escoliosis dorsal de 30°”.
4.
Bajo tal marco, la Sala Novena de Revisión encuentra que las juntas de
calificación accionadas vulneraron el derecho al debido proceso del señor
Alberto Rueda Méndez, en tanto se apartaron de forma abrupta del trámite para
calificación de invalidez establecido en los decretos 917 de 1999 y 2463 de
2001, como pasa a explicarse.
4.1.
En los fundamentos normativos de esta sentencia se recordó que el artículo 3
del Decreto 917 de 1999 define el momento de estructuración de la pérdida de
capacidad laboral como “la
fecha en que se genera en el individuo una pérdida en su capacidad laboral en
forma permanente y definitiva”, y
precisa que esta puede ser anterior o corresponder a la fecha de la
calificación.
Igualmente,
el mismo decreto en su artículo 4 establece que los calificadores se orientarán
por los requisitos y procedimientos establecidos en manual de calificación de
invalidez para proferir un dictamen, debiendo tener en cuenta que dicho
concepto es el documento que, con carácter probatorio, contiene el criterio
experto que los calificadores emiten sobre el grado de la incapacidad
permanente parcial, la invalidez, o la muerte de un afiliado, el cual debe
fundamentarse en “el diagnóstico clínico de carácter técnico-científico,
soportado en la historia clínica, la historia ocupacional y con las ayudas de
diagnóstico requeridas de acuerdo con la especificidad del problema”.
4.2.
Siguiendo los anteriores parámetros, el Decreto 2463 de 2001 reglamenta la
integración, financiación y funcionamiento de las juntas de calificación de
invalidez. En lo que aquí interesa, el decreto contiene una serie de
disposiciones normativas que resaltan la obligación que tienen las juntas de
contar con una historia clínica completa al momento de efectuar su valoración,
así como los deberes oficiosos que les compete en el recaudo de los elementos
de juicio indispensables para una valoración apegada a la realidad médica del
paciente.
4.2.1.
En esa línea, el artículo 10 precisa que
las instituciones prestadores de servicios de salud, las entidades promotoras
de salud y/o las administradoras de riesgos profesionales, deberán remitir a
las juntas los documentos soporte de calificación, mientras que el artículo 26
señala que “en el caso que sea una entidad o institución de seguridad social
la que no allegue los documentos se solicitará investigación y sanción a la
autoridad competente”.
4.2.2.
Del mismo modo, el artículo 25 en su literal a) relaciona los documentos que se
deben allegar con la solicitud de calificación de la pérdida de capacidad
laboral entre los que se destacan la historia clínica y resumen de la misma,
exámenes clínicos, evaluaciones técnicas y demás exámenes complementarios,
certificación sobre el proceso de rehabilitación integral que haya recibido la
persona o sobre la procedencia del mismo, certificado de cargos y labores, y
análisis del puesto de trabajo que desempaña el afiliado. A su vez, el artículo
26 se refiere a las solicitudes incompletas precisando que la junta de
calificación de invalidez, en el acto de recibo le indicará al peticionario los
documentos que falten, y si este insiste en la radicación de la petición, se
recibirá pero advirtiendo por escrito las consecuencias que ello conlleva.
4.2.3.
Entre tanto, el mismo artículo 26 consagra que si iniciado el estudio del caso,
la junta evidencia la ausencia de documentos, los requerirá por una sola vez
con toda precisión y en forma escrita a quien se encuentre en posibilidad de
aportarlos y al peticionario, para que se alleguen o se justifique la razón por
la que no pueden ser aportados, en el término de 10 días. Vencido este plazo
sin que se hayan entregado, la junta procederá a decidir con base en los
documentos de que disponga, “salvo cuando técnica y científicamente se
constate que los exámenes requieren de un plazo especial, evento en el cual la
junta suspenderá por una sola vez la calificación hasta que se aporte dicho
documento”.
4.2.4.
De otro lado, el artículo 36 dispone que las juntas de calificación podrán
ordenar la práctica de exámenes complementarios o la valoración por personal
especializado, diferentes a los que figuran en la historia clínica, cuando a su
juicio lo requieran. Asimismo, el artículo 28 al prescribir la forma de
sustanciación del proceso y de presentación de la ponencia, establece la
posibilidad de que el ponente valore al paciente y decrete “la práctica de
pruebas o la realización de valoraciones por especialistas”. Incluso el
artículo 30 faculta a los miembros de la junta en pleno, para que en el
desarrollo de la audiencia de calificación, y si lo estiman necesario, decreten
la práctica de exámenes o “valoraciones diferentes a los contenidos en la
historia clínica y a los estudiados por el ponente”.
4.2.5.
Finalmente, la normatividad contempla diversas opciones que buscan remover los
obstáculos que puedan presentarse a la práctica de las valoraciones y exámenes
necesarios para adoptar un dictamen con asiento en un acervo probatorio
completo. En ese sentido, el artículo 37 consagra el pago de los gastos de
traslado, valoraciones por especialistas y exámenes complementarios, el parágrafo
del artículo 30 señala que las “instituciones de servicios de salud darán
prioridad a los exámenes solicitados por las juntas de calificación de
invalidez, y la prestación de este servicio se hará utilizando la tecnología
disponible en el país, en un plazo no superior a 15 días”, entre otras
disposiciones que se dirigen en el mismo sentido.
4.3.
Como se observa, existe una especial preocupación por parte del ordenamiento
jurídico en lo relacionado a la habilitación de diferentes posibilidades de
solicitar pruebas, practicar exámenes, establecer sanciones cuando los mismos
no sean remitidos por las entidades de seguridad social, ordenar una máxima
diligencia de los calificadores al momento de conformar el expediente de
evaluación, facilitar el traslado del paciente, todo lo cual denota sin duda la
máxima importancia de contar con un acervo probatorio suficiente que permita
arribar a un dictamen médico apegado a la realidad clínica del paciente, y la
especial carga de diligencia y oficiosidad que la normatividad hace descender
en las juntas de calificación en la búsqueda de ese propósito.
4.4.
En ese orden de ideas, la Sala advierte que el solicitante manifestó ante las
juntas regional y nacional de calificación de invalidez sobre su patología
mental, la cual indicó se presentaba desde su infancia. Esta afirmación fue
sustentada mediante un concepto clínico emitido el 26 de septiembre de 2005 por
el médico psiquiatra Juan Carlos Martínez Santoro.
4.4.1.
En este punto es necesario resaltar que de acuerdo con la intervención de la
junta nacional, la discapacidad del actor solo superó el 50% cuando se conjugaron las tres patologías estudiadas, “retardo
mental moderado, artrosis de cadera, y escoliosis dorsal de 30°”. Sin
embargo, encuentra la Sala que a pesar de que la patología “retardo mental”
puede estar siendo sufrida por el accionante desde la infancia y que por tanto
era necesaria su comprobación, las juntas de calificación accionadas no
efectuaron actuación alguna encaminada a recaudar el material probatorio
indispensable para corroborar dicha eventualidad.
4.4.2.
En ese sentido es importante el reconocimiento que la junta nacional hace en su
intervención en relación con que esta clase de enfermedades suelen presentarse
desde la infancia, y la relación de antecedentes que en su diagnóstico hace el
médico Martínez Santoro. Aunado a ello, la Sala encuentra que el paciente
pertenece al grupo poblacional de la tercera edad al contar con más de 60 años
de edad, con lo que resulta inverosímil que las juntas calificadoras no hayan
requerido información clínica sobre una patología que aparentemente el paciente
ha padecido durante toda su vida y sobre la cual se infiere debe existir
registro en los distintos centros asistenciales que lo han atendido.
4.4.3.
De este modo, las diferentes instancias de calificación se limitaron a aseverar
que la información consignada en la solicitud era suficiente y procedieron a
dictaminar la pérdida de capacidad laboral con fundamento en el soporte más
antiguo de esta enfermedad aportado por el paciente el cual data apenas del año
2005, desatendiendo con ello las obligaciones oficiosas que el ordenamiento
jurídico hace recaer sobre ellas. Así, no existe prueba de que hayan
manifestado al solicitante la necesidad de allegar al expediente documentos
adicionales al momento de recibir su petición de calificación; requerido ante
las instituciones de seguridad social copia de la historia clínica del
paciente; ordenado la práctica de exámenes especializados o, en fin, la
adopción de medidas encaminadas a contar con un acervo probatorio que
permitiera emitir un dictamen con apego a la realidad clínica del paciente. Por
el contrario, se encuentra acreditado en el proceso de tutela la falta de
atención de las juntas regional y nacional de calificación de invalidez, pues
es reprochable que un procedimiento de la mayor importancia para la población
en condición de discapacidad haya tardado cerca de 4 años desde la solicitud
inicial radicada en el año 2005, hasta el dictamen final proferido el 26 de
febrero de 2009.
4.5.
La Corte estima que la vulneración iusfundamental en este caso se predica tanto
de la Junta Regional de Calificación de Santander como de la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez, pues para la Corte no resulta de recibo el descargo
efectuado por la junta nacional en el sentido de que no revisó la fecha de
estructuración de la invalidez del señor Alberto Rueda Méndez al no haber sido
apelado ese aspecto. Ello por cuanto revisado el expediente de tutela se
encuentra que el hermano del actor impugnó la totalidad del dictamen proferido
por la junta regional, ya que este indicó que no se encontraba de acuerdo con
la calificación de invalidez pues su hermano padecía una incapacidad total.
4.6.
En ese orden de ideas, la Sala Novena de Revisión revocará las sentencias de
instancia en lo accionado contra las juntas de calificación de invalidez, y en
su lugar concederá la tutela del derecho al debido proceso del señor Alberto
Rueda Méndez y, en consecuencia, ordenará a la Junta Regional de Calificación
de Invalidez de Santander (i) que dentro de las 48 horas siguientes a la
notificación de esta sentencia, tome las medidas que sean del caso para
garantizar que el expediente de calificación de invalidez cuente con la
documentación clínica necesaria para arribar a una decisión que dé cuenta de la
condición médica real del paciente, en particular para despejar la
incertidumbre sobre la fecha en que se originaron las patologías “trastorno
mental moderado a grave” y “escoliosis dorsal de 30°” padecida por
el señor Alberto Rueda Méndez, cumpliendo con diligencia las obligaciones
oficiosas que el ordenamiento jurídico le impone y; (ii) que luego de
satisfecho el numeral anterior, emita dictamen sobre la pérdida de capacidad
laboral permanente y definitiva del señor Alberto Rueda Méndez.
4.7.
Igualmente, la Sala precisa que luego de proferido el dictamen por la junta
regional, el demandante podrá interponer los recursos de ley si lo estima
procedente, y solicitar nuevamente ante ExxonMobil de Colombia S.A el
reconocimiento de la prestación sustituta de la pensión de vejez de su padre,
si así lo considera pertinente, para que aquella resuelva de acuerdo con el
nuevo dictamen de calificación de invalidez, sin perjuicio del derecho que le
asiste de acudir inmediatamente a la jurisdicción ordinaria con los elementos
de prueba que posee en este momento.
III. DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Confirmar parcialmente las sentencias
denegatorias de tutela, proferidas por el
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bucaramanga, el veinticinco (25) de julio
de dos mil once (2011), en segunda instancia, y el Juzgado Quinto Civil
Municipal de Bucaramanga, el catorce (14) de junio de dos mil once (2011), en
primera instancia, en cuanto negaron el amparo constitucional frente a lo
accionado contra ExxonMobil de Colombia S.A. y, en su lugar, conceder la
tutela del derecho fundamental al debido proceso del señor Alberto Rueda Méndez
en lo accionado contra la Junta Regional
de Calificación de Invalidez de Santander y la Junta Nacional de Calificación
de Invalidez.
Segundo.-
Ordenar a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Santander, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta
sentencia, tome las medidas que sean del caso para garantizar que el expediente
de calificación de invalidez del señor Alberto Rueda Méndez cuente con la
documentación clínica necesaria para arribar a una decisión que dé cuenta de la
condición médica real del paciente, en particular para despejar la
incertidumbre sobre la fecha en que se originaron las patologías “trastorno
mental moderado a grave” y “escoliosis dorsal de 30°” padecidas por
el actor, cumpliendo con diligencia las obligaciones oficiosas que el
ordenamiento jurídico le impone en ese sentido, de acuerdo a lo dispuesto en la
parte motiva de esta sentencia.
Tercero.-
Ordenar a la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Santander, que luego de satisfecho el numeral segundo
de la parte resolutiva de esta sentencia, emita dictamen sobre la pérdida de
capacidad laboral permanente y definitiva del señor Alberto Rueda Méndez, en el
término legal para calificar, sin exceder en todo caso el mes siguiente a la
notificación de esta sentencia.
Cuarto.-
Ordenar que se dé cumplimiento
a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Con aclaración de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
ACLARACION DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA T-153/12
Referencia: expediente T-3237133
Acción de tutela instaurada por Alberto Rueda Méndez a través de Henry
Rueda Méndez como agente oficioso, contra la Administración de pensionados
Exxonmobil de Colombia y otros.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Con
el debido respeto por las decisiones de la Sala, aclaro mi voto frente a la
sentencia T-153 de 2012. Es importante señalar que varias de las providencias
citadas como precedentes de los cuales se aleja el acápite cinco de este fallo,
no contiene razones constitucionales de peso que justifiquen la nueva
propuesta.
1.
En primer término, la Sala toma como centro de su inconformidad con la línea de
precedentes la posibilidad de contabilizar aportes o cotizaciones efectuadas
con posterioridad a la fecha de estructuración real de la invalidez.
Esa
opción se construyó en un grupo de sentencias en las que los peticionarios
habían aportado al sistema de seguridad social incluso durante varios años con
posterioridad a la fecha de estructuración de la invalidez. En concepto de la
Corte esa situación demostraba que la pérdida real, permanente y definitiva no
coincidía con la fecha fijada por el órgano encargado de la calificación.
Este
caso no se trata de esa situación, sino que plantea el problema de si resulta
razonable un dictamen que establece una fecha determinada como fecha de
estructuración de invalidez la misma de una valoración psiquiátrica, sin tomar
en cuenta todos los datos de la historia clínica, sin examinar al paciente y
sin analizar si se trata de una enfermedad congénita o degenerativa.
Por
lo tanto, como en este caso no hace falta contar semanas posteriores a la fecha
de estructuración de invalidez, ni el caso se refiere al cumplimiento del
requisito de densidad de semanas como sí ocurría en los precedentes citados,
todos los argumentos destinados a controvertir la posibilidad de contar semanas
posteriores a la fecha de estructuración (real o formal) del estado de
invalidez hacen parte de una óbiter dicta. Por el contrario, en lo que esos
precedentes se parecen a este trámite, existe acuerdo entre ambas posiciones:
la fecha de estructuración debe responder al momento en que realmente se perdió
la capacidad laboral, con fundamentos en todos los datos disponibles en el
expediente y todos los elementos de convicción que requiera el juez para, sin
ignorar el carácter técnico y científico de esos dictámenes, analizar si una
persona tiene el derecho pese a que formalmente el resultado de la valoración
técnica parece negarle esa posibilidad.
2.
Ese óbiter se basa en que la respuesta hallada por la jurisprudencia a casos en
los cuales las distintas salas de revisión han constatado que las personas
lograron aportar o cotizar al sistema incluso durante varios años después de la
fecha que se plantea en el dictamen como la de estructuración de la invalidez,
que no encuentra, según se afirma, sustento normativo ni interpretativo, se
opone al diseño previsto por el Legislador, a la lógica de aseguramiento que
caracteriza este escenario y, además, incurre en errores específicos como
ocurre cuando se afirma que podría presentarse un enriquecimiento sin causa, en
caso de validarse esas cotizaciones. No estoy de acuerdo con ese conjunto de
consideraciones porque:
2.1.
Los argumentos que mencionan que la posición establecida en los precedentes se
opone al texto  e intención de diversas normas de la Ley 100 de 1993 y a la
lógica de aseguramiento del sistema son aceptables desde el punto de vista
legal, pero no desde la perspectiva constitucional.
Así,
es posible que la interpretación de la Corte Constitucional contraríe el texto
y aún la intención del Legislador, pero ello ocurre porque la Ley debe
interpretarse conforme a la constitución y no la Constitución conforme a
la Ley. Ciertamente en la Ley se prevé un sistema y las decisiones de la Corte
citadas plantean la posibilidad excepcional de acceso a la pensión por fuera de
las reglas generales del sistema. Ello ocurre en virtud de la supremacía
normativa de la Carta, el conjunto de obligaciones del Estado frente a las
personas con discapacidad y criterios de equidad y solidaridad aplicados a
casos concretos.
La
letra e intención de la Ley, si bien importantes e incluso imprescindibles para
el análisis de estos casos, deben conjugarse con otros criterios de
interpretación, principalmente, el sistemático y el de interpretación conforme.
Por ello, los precedentes citados pueden apartarse en alguna medida de una
interpretación exegética de la Ley y preferir satisfacer finalidades
constitucionales diversas a las que tuvo en mente el Legislador, pero no por
ello son erróneos.
2.2.
El párrafo que según el cual la posición jurisprudencial ya decantada en la
jurisprudencia objeto de reiteración permite el acceso al derecho a personas
que no tienen mérito para ello y de manera oportunista, me parece desacertado
en el contexto en que se desarrolla.
En
ese sentido, las personas cuya conducta se califica como “oportunista” son
personas con discapacidad, sujetos de especial protección constitucional, que
merecen la solidaridad del sistema y que están amparados por la presunción de
buena fe. En todos los casos previamente analizados por la Corte, las distintas
salas de revisión han concluido que materialmente se hallaban trabajando y
aportando al sistema y no que se afiliaron una vez conocieron su calificación
de invalidez para defraudar el sistema.
Esa
situación aparece insinuada en el párrafo destinado a definir la fecha de
estructuración real de la invalidez, acudiendo al concepto de que se produzca
una comprobación material sobre la existencia de una relación o situación de trabajo
independiente que sustente esas conclusiones. Pero a pesar de ello en el
proyecto se rechaza de plano la posibilidad de contar esos aportes, de donde se
infiere que la posición que se defiende es la del “oportunismo” de los
peticionarios que, en mi concepto, afecta el derecho a la especial
consideración que merecen las personas con discapacidad.
De
similar manera, defender la lógica de aseguramiento del sistema es
correcto desde un punto de vista técnico, pero esta tesis, pasa por alto que la
seguridad social, aunque pensada en ciertos ámbitos como un seguro, es también
un servicio público y un derecho constitucional, de manera que no siempre debe
obedecer a la “lógica” citada. En otros términos, puede que el
Legislador haya concebido el sistema como una especie de seguro pero ello no
vincula a la Corte a manejar estos casos desde el punto de vista del contrato
de seguros sino desde la perspectiva de la vigencia de los derechos
constitucionales.
2.3.
Sobre el aparte en el que se atacan directamente algunas consideraciones
vertidas en los precedentes, surgen las siguientes inquietudes: (i) se afirma
que las decisiones no tienen sustento ni en el principio de favorabilidad, ni
en el in dubio pro reo, ni en la condición más beneficiosa, explicando la
diferencia entre cada uno de esos conceptos a partir de jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia. Dejando de lado la invocación del principio de
“condición más beneficiosa” que se referiría a problemas que se presentan a la
entrada en vigencia de una nueva ley laboral, el centro de la inconformidad con
los fallos previos consiste en que la fecha de estructuración de la invalidez
es un hecho, y el principio de favorabilidad sólo es aplicable frente a
discusiones normativas.
Considero
que esa afirmación es sólo parcialmente cierta, pues buena parte de la
discusión acá planteada es normativa: se trata de determinar el alcance del
artículo 3º del Decreto 917 de 1999, especialmente, en cuanto al significado de
discapacidad “real”, “permanente” o definitiva. (Tal vez en este escenario no
haya una clara disolución entre lo normativo y lo fáctico pues lo que se
pretende precisar es cómo se aplica el artículo 3º del Decreto 917 de 1999 en
casos de enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas).
Pero,
en segundo lugar, a pesar de la posición constante de la doctrina y la
jurisprudencia laboral sobre la restricción del principio de favorabilidad a
cuestiones normativas, esta Corte sí ha resuelto dudas probatorias a favor de
los peticionarios como manifestación directa del principio pro hómine. Así que
es discutible que en estos asuntos no pueda acogerse esa posibilidad. Más aún,
en el caso concreto, al existir una duda sobre el día en que “apareció” la
escoliosis, podría acudirse al principio pro hómine para resolver esa
incertidumbre fáctica.
2.4.
Finalmente, el proyecto denuncia como un error aquellas consideraciones
vertidas en los precedentes según las cuales no contabilizar esas cotizaciones
(las posteriores a la estructuración de la invalidez cuando se comprueba que la
fecha formalmente establecida es incompatible con el hecho de que el
peticionario se mantuvo aportando al sistema y favoreciendo con su trabajo a la
sociedad) se podría producir un enriquecimiento sin causa, debido a que el
sistema prevé mecanismos para que ello no ocurra, que se concretan en la
indemnización sustitutiva, la devolución de saldos y una eventual pensión de
vejez.
Sin
embargo, no resulta claro por qué si esas cotizaciones pueden considerarse
válidas para acceder a la pensión de vejez, la indemnización sustitutiva y la
devolución de saldos, deben en cambio considerarse inválidas para el acceso a
la prestación que realmente requiere el peticionario en estos casos.
3.
Al parecer, algunas de las consideraciones del acápite 5 tienen como propósito
expresar que no es legítimo que una persona empiece a cotizar una vez la
califican de manera “dolosa”. No estimo que corresponda a la Sala resolver ese
caso hipotético, que nada tiene que ver con las circunstancias que dieron lugar
a esta sentencia, tal vez sería más adecuada una concreta afirmación en ese
sentido que la modificación de la línea que se propone, aunque solo sea
mediante obiter dictum.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] En adelante
también el accionante, el peticionario o el demandante.
[2] En adelante
también el accionado, el demandado o Exxonmobil.
[3] En este aparte
se sigue la exposición del accionante. La Sala igualmente complementará la narración con los hechos relevantes que se desprenden de los documentos obrantes
en el expediente.
[4] Por tratarse de
una reiteración jurisprudencial, en este apartado la Sala seguirá la exposición realizada en la sentencia T-235 de 2010 sobre las condiciones de
procedibilidad de la acción de tutela frente al reconocimiento de derechos
pensionales.
[5] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia T-235 de 2010.
[6] En sentencia
T-668 de 2007 se precisó: “Para la Corte, la tardanza o demora en la
definición de los conflictos relativos al reconocimiento y reliquidación de la
pensión a través de los mecanismos ordinarios de defensa, sin duda puede llegar
a afectar los derechos de las personas de la tercera edad al mínimo vital, a la
salud, e incluso a su propia subsistencia, lo que en principio justificaría el
desplazamiento excepcional del medio ordinario y la intervención plena del juez
constitucional, precisamente, por ser la acción de tutela un procedimiento
judicial preferente, breve y sumario de protección de los derechos
fundamentales”.
[7] Sobre la figura del perjuicio irremediable y sus
características, la Corte, en sentencia T-786 de 2008 expresó: “Dicho
perjuicio se caracteriza, según la jurisprudencia, por lo siguiente: (i) por
ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder
prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o
moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque
las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean
urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de
garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su
integridad.”. Así mismo, sobre las características que debe reunir el
perjuicio irremediable, pueden consultarse las Sentencias T-225 de 1993, SU-544
de 2001, T-1316 de 2001, T-983 de 2001, entre otras.
[8] Sobre el
particular puede consultarse las sentencias T-702 de 2008, T-681 de 2008 y
T-607 de 2007.
[9] En relación con
la afectación del mínimo vital de quien solicite el amparo, es pertinente
recordar que esta Corporación en sentencia T-249 de 2006 señaló: “Así, con
relación a la procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de acreencias
laborales, particularmente cuando estas corresponden a pensiones de jubilación,
el juez constitucional, de manera previa deberá verificar que en el caso
concreto concurran ciertos requisitos a saber: … (ii) que la falta de pago de
la prestación o su disminución, genere un alto grado de afectación de los
derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital”.
[10] Cfr.
Al respecto pueden ser consultadas las sentencias 29622 del 19 de octubre de
2006, 29328 del 13 de septiembre de 2006, entre otras, de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
[11]
Esto, a pesar de que la Corte, como juez de tutela, decretó y practicó pruebas
de oficio en el presente trámite (Supra 6 a 7.1.5 Antecedentes).