C-166-14
Sentencia C-_______
Sentencia C-166/14
NATURALEZA
PERSONAL O INDIVIDUAL DEL PERIODO DEL FISCAL GENERAL DE LA NACION-Cosa juzgada constitucional
El artículo 249
C.P. prevé una regla de derecho de índole constitucional, la cual determina
que el periodo del Fiscal General tiene carácter personal o individual.
Además, esa regla tiene efectos directos en la conservación de la autonomía e
independencia de ese funcionario, que pertenece a la
Rama Judicial y por ende, se le adscriben las garantías constitucionales de
ese órgano del poder público.  Estas fueron las premisas que tuvo en cuenta la
Corte para declarar la inexequibilidad del contenido normativo que tornaba en
institucional el mencionado periodo, asunto decidido en la sentencia
C-037/96.Las modificaciones introducidas a la
Constitución por el Acto Legislativo 1 de 2003 no alteraron la mencionada
regla jurisprudencial.  Ello debido a que (i) el objetivo de esa reforma fue
exclusivamente electoral y de fortalecimiento del sistema de partidos y
movimientos políticos, asuntos que son ajenos a la definición de tópicos
institucionales del Poder Judicial; y (ii) el Acto Legislativo no modificó el
artículo 249 C.P., ni menos previó fórmulas de transición para el cambio en la
naturaleza del periodo del Fiscal General, como sí lo hizo de forma expresa
respecto del Registrador Nacional del Estado Civil y los miembros del Consejo
Nacional Electoral. En tal sentido, se está ante el fenómeno de la cosa juzgada
material en relación con lo decidido por la sentencia C-037/96.  Ello debido a
que la norma acusada reproduce un contenido normativo declarado inexequible por
la Corte, por razones de fondo, sin que se haya modificado el parámetro de
control de constitucionalidad.  En consecuencia, la
Corte se estará a lo resuelto en la sentencia C-037 de 1996 y declara
inexequible la expresión acusada.
COSA JUZGADA-Prohibición de
reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Alcance y efectos
El artículo 243
C.P. señala que los fallos que adopte la
Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a
cosa juzgada constitucional.  A su vez, determina que ninguna autoridad podrá
reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por
razones de fondo, mientras subsistan en la
Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la
norma ordinaria y la Constitución. El instituto jurídico de la cosa juzgada
constitucional, así visto, responde a dos propósitos definidos.  En primer
lugar, otorgar eficacia al principio de supremacía constitucional de que trata
el artículo 4 C.P.  Esto debido a que cada vez que la
Corte profiere una sentencia de mérito, adopta una decisión que resuelve
acerca de la compatibilidad entre la
Constitución y las normas de inferior jerarquía, lo que involucra la
efectividad de la Carta en el ordenamiento jurídico.  Por ende, a través del
ejercicio del control de constitucionalidad, se garantiza que aquellas
disposiciones legales o interpretaciones concretas de las mismas que no superen
ese juicio de compatibilidad, sean retiradas del ordenamiento jurídico, bien a
través de un fallo de inexequibilidad o mediante una sentencia de exequibilidad
condicionada que evite que la norma en cuestión sea comprendida de forma
contraria a la Carta.  Así, a través de ese control judicial se garantiza que
ninguna norma contravenga el parámetro constitucional. La segunda función de la
cosa juzgada constitucional es garantizar la seguridad jurídica, en tanto bien
jurídicamente valioso en una sociedad democrática.  Las decisiones que adopta la
Corte tienen carácter definitivo y solo podrán ser alteradas en su sentido por
sentencias posteriores, ante la modificación del parámetro de control aplicado,
esto es, la Constitución misma.  Así, cuando la
Corte adopta una decisión de inexequibilidad o exequibilidad condicionada, la
consecuencia jurídica de esa sentencia es la expulsión del orden jurídico de la
disposición o interpretación normativa correspondiente.  Esto implica que dicha
norma o entendimiento pierde su juridicidad y se torna inaplicable tanto para
las autoridades como para los ciudadanos.  De igual manera, los fallos
mencionados operan como un mecanismo de restricción a la actividad judicial de la
Corte, puesto que obligan a adoptar decisión en idéntico sentido cuando el
asunto sea nuevamente conocido por este Tribunal y no se compruebe una
modificación del parámetro constitucional que fue originalmente aplicado. Ahora
bien, en lo que respecta a los fallos de exequibilidad, el efecto de lo
decidido se concentra en reafirmar la presunción de constitucionalidad de las
normas legales, lo que permite su aplicación pacífica en la solución de las
distintas controversias jurídicas que les atañen.  A su vez, los fallos de
constitucionalidad también traen como consecuencia la fijación de límites para
la jurisdicción constitucional, puesto que obligan a que la
Corte se esté a lo resuelto en el fallo previo, en aquellos casos en que el
cargo de inconstitucionalidad sea el mismo y el parámetro de control se
mantenga inalterado.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional
COSA JUZGADA FORMAL Y MATERIAL-Distinción
El aspecto central para diferenciar entre
ambos fenómenos es la distinción entre disposición y norma.  Mientras la
primera corresponde a la literalidad del texto legal, la segunda, también
denominada contenido normativo, refiere a su interpretación como regla de
derecho vinculante en su sentido material. Así, la cosa juzgada formal opera
cuando existe una decisión previa de la
Corte que ha analizado la constitucionalidad de la misma disposición que se
somete nuevamente a estudio. En contrario, la cosa juzgada material opera cuando
a pesar que existen dos disposiciones diferentes en su sentido formal y una de
ellas ya ha sido objeto de control de constitucionalidad, ambas refieren al
mismo contenido normativo.
COSA JUZGADA MATERIAL EN SENTIDO ESTRICTO-Elementos
COSA JUZGADA MATERIAL EN SENTIDO LATO-Elementos
COSA JUZGADA MATERIAL-Declaración debe ser adoptada por Sala
Plena
Las decisiones sobre la cosa juzgada
material deban ser adoptadas por la
Sala Plena mediante sentencia de mérito y no por el magistrado sustanciador en
la etapa de admisibilidad del libelo.  Esto debido a que (i) la comprobación
sobre la cosa juzgada material supone adoptar una decisión sobre la
exequibilidad o inconstitucionalidad de la disposición respectiva; y (ii) una
sentencia de mérito, como la que se exige en los términos analizados, solo
puede ser adoptada por la Sala Plena de la
Corte, para que puedan adscribírsele efectos definitivos, vinculantes y erga
omnes.
CARACTER INDIVIDUAL DEL PERIODO DEL FISCAL
GENERAL DE LA NACION-Jurisprudencia constitucional
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2003, REFORMA
POLITICA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia
constitucional
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2003, REFORMA
POLITICA CONSTITUCIONAL-Contenido
y alcance
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2003, REFORMA
POLITICA CONSTITUCIONAL-No
existe evidencia que tenga por objeto alterar la regla constitucional que
determina el periodo del Fiscal General de la
Nación
CARGOS EN ORGANOS Y ENTIDADES DEL ESTADO-Periodos/CARGO PUBLICO-Periodo/CARGO
PUBLICO-Variación intempestiva del periodo en curso
La Corte señala la trascendencia jurídica que
para la estabilidad institucional y para garantizar el derecho de acceso a los
cargos públicos tienen los períodos señalados en la
Constitución o en la ley cuando fuere el caso. La variación intempestiva del
período en curso es un asunto muy sensible desde el punto de vista
constitucional, por sus eventuales implicaciones sobre la organización de la
estructura del Estado.
NATURALEZA DEL PERIODO DEL FISCAL GENERAL DE LA
NACION-Jurisprudencia del Consejo de Estado
Referencia: expediente D-9828
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 9° de la Ley 938 de 2004 “por la cual se expide el Estatuto
Orgánico de la Fiscalía General de la Nación”.
Actor: Jerson Eduardo Valencia Arango
Magistrado
Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil catorce (2014).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución, el ciudadano Jerson Eduardo Valencia Arango solicita a la
Corte que declare la inexequibilidad de la expresión “institucional”,
contenida en el artículo 9° de la Ley 938 de 2004 “por la cual se expide el
Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la
Nación”.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcriben el artículo demandado,
subrayándose la expresión acusada:
Artículo 9°. Período. El Fiscal General de la Nación es elegido para un período institucional
de cuatro (4) años.
III. LA
DEMANDA
3.1. El
demandante considera que la expresión acusada desconoce el artículo 243 de la
Constitución, en cuanto se opone a los efectos de la cosa juzgada
constitucional.   Para justificar esta conclusión, señala que la
Corte, mediante la sentencia C-037 de 1996, declaró inexequible el inciso
tercero del artículo 29 del, en ese entonces, proyecto de ley estatutaria sobre
administración de justicia, que luego de su control de constitucionalidad fue
sancionado como la Ley 270 de 1996.
Señala que
conforme con la disposición declarada inconstitucional, en caso de falta
absoluta del Fiscal General antes de la terminación del periodo, quien sea
designado en su reemplazo lo será para terminar ese periodo.  Indica el
demandante que, en criterio de la Corte, dicha previsión legal resultaba
inexequible, puesto que se oponía a que, de acuerdo con la
Constitución, el periodo del Fiscal General era personal y no institucional.
En consecuencia, la norma analizada partía de la base de considerar el periodo
como institucional, pues no de otra manera tendría sentido que quien remplazara
al Fiscal ante su falta absoluta ejerciera el cargo hasta terminar el periodo
correspondiente.  Así, el precepto era contrario a la
Constitución y de esa manera lo declaró la
Corte en la sentencia mencionada.
3.2. A partir
de lo expuesto, advierte que como la expresión ahora demandada insiste en
calificar al periodo del Fiscal General como institucional, a pesar que la
Corte ha previsto que esa calificación es contraria a la
Carta.  Por ende, están presentes en las condiciones que la jurisprudencia de
esta Corte ha identificado para que opere la cosa juzgada constitucional, a
saber (i) la existencia de un acto jurídico previamente declarado inexequible,
en este caso el inciso tercero del artículo 29 de la
Ley 270/96; (ii) el sentido normativo de la anterior previsión estatutaria y
de la actualmente demandada es idéntico, pues ambas parten de calificar como
institucional al periodo del Fiscal General; (iii) la previsión acusada
configura una reproducción de un contenido normativo declarado previamente
inexequible por razones de fondo; y (iv) subsisten las disposiciones constitucionales
que sirvieron de fundamento a las razones de fondo en el juicio previo de la
Corte que declaró la inexequibilidad.
3.3. En cuanto
a este último asunto, el demandante advierte que el Acto Legislativo 1 de 2003
previó que los periodos establecidos en la
Constitución o en la ley para cargos de elección tiene carácter institucional,
de modo que quienes sean designados o elegidos para ocupar el cargo por la
falta absoluta del titular, lo harán por el resto del periodo para el cual este
fue elegido. Con todo, esta enmienda constitucional no es aplicable al caso
analizado, puesto que se trata de un asunto eminentemente electoral, adoptado
en el marco de una reforma política y, por ende, carece de un alcance
tal que pueda modificar las normas sobre administración de justicia.  Además,
dentro de las previsiones constitucionales objeto de reforma por el Acto
Legislativo mencionado, no están aquellas que tuvo en cuenta la
Corte para declarar la exequibilidad del citado inciso tercero del artículo 29
de la Ley 270/96.
IV.
INTERVENCIONES
Intervenciones
oficiales
4.1. Intervención
de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República
Mediante
escrito formulado por apoderado judicial, la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la expresión
acusada.
En primer
lugar, pone de presente que conforme el artículo 249
C.P., el Fiscal General de la Nación será elegido para un periodo de cuatro
años por la Corte Suprema de Justicia.  De ese mandato constitucional se
colige, necesariamente, que el periodo del Fiscal es personal y no
institucional, puesto que “… de otro modo, el tiempo que transcurre entre la
culminación del periodo de un fiscal y la posesión del nuevo funcionario, que
debe ser ocupado por un fiscal encargado, tendría que ser descontado del
periodo del último, con lo cual éste nunca podría ser elegido para un periodo
exacto de cuatro años, incumpliéndose de esta manera, de forma sistemática el
texto constitucional.”
En segundo
término y en lo que respecta a la interpretación del artículo 125
C.P., indica que su contenido no modifica lo estipulado por el mencionado
artículo 249  de la Carta.  Esto debido a que la primera norma es especial para
el caso del Fiscal General y no ha sido objeto de reforma alguna.  En tal
sentido, si el Acto Legislativo 1 de 2003, que modificó el artículo 125
C.P.,  hubiera tenido por objeto modificar la naturaleza del periodo del
Fiscal General, así lo hubiese previsto expresamente. Agrega que esta falta de
conexión entre el mencionado Acto Legislativo y la regulación constitucional
del periodo del Fiscal también se demuestra en el hecho que dicha reforma no
haya previsto una fecha particular y específica para el inicio de la
contabilización del periodo. Esto más aún cuando, conforme la jurisprudencia
constitucional, la definición concreta de los periodos de las autoridades
elegidas tiene una altísima trascendencia jurídica en la arquitectura del
Estado Constitucional.
Sobre el
particular, la Secretaría Jurídica pone de presente que “… en vista de la
importancia que para la institucionalidad del país tiene el carácter individual
e institucional del periodo del fiscal general, la transformación del régimen
solo habría podido producirse por una reforma expresa, específicamente dirigida
a dicho fin, y no por efecto colateral de un acto legislativo tramitado con un
propósito diferente.|| De allí que resulte incorrecto extender la regla del
artículo 125 constitucional a organismos para los cuales existen disposiciones
específicas y concretas, como es el caso de la
Fiscalía General de la Nación. Si así se creyera, que por la disposición del
artículo 125 todos los cargos de elección pasaron a ser de periodo, habría que
concluir que la norma, en su reforma del 2003, modificó también el periodo de
los magistrados de la Corte Constitucional o de la
Corte Suprema de Justicia, que también son cargos de elección, en su caso, por
parte del Senado o de la misma Corte.  Es claro que la existencia de normas
específicas que regulan la duración del periodo de sus magistrados obliga a
excluir la aplicación del artículo 125 en su reforma de 2003.”
De otro lado, no podía perderse de vista que a pesar que la versión
original del proyecto de acto legislativo incluía a la
Fiscalía General en la reforma del artículo 125
C.P., ello fue posteriormente eliminado por el Congreso, lo que demuestra una
intención específica de circunscribir la reforma a fin que no modificase el artículo
249 C.P.
En
consecuencia, para la interviniente no existe duda alguna sobre la inconstitucionalidad
de la expresión acusada, para lo cual son plenamente aplicables los argumentos
que fijó la Corte en la sentencia en la sentencia C-037/96, a propósito del
control de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria sobre
administración de justicia, posteriormente sancionado como la
Ley 270/96.  De allí que la conclusión que se impone en este caso es la
inexequibilidad en razón de la reproducción de un texto anteriormente declarado
inconstitucional por este Tribunal.
4.2.
Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio
de Justicia y del Derecho, a través de apoderada judicial, interviene en el
presente proceso con el fin de defender la constitucionalidad  condicionada de
la expresión acusada, en el entendido que siempre que se provea el cargo de
Fiscal General de la Nación en forma definitiva, quien sea electo lo ejercerá
por el término de cuatro años, contados a partir de su posesión en el mismo.
El
interviniente parte de advertir que las ausencias del Fiscal General operan
cuando se está ante falta temporal o absoluta en ejercicio de sus funciones,
casos en los cuales asume el cargo el Vicefiscal y por lo que restare del
periodo institucional.  Sin embargo, este caso es diferente a la elección de un
nuevo Fiscal General, pues en ese evento el término deberá contabilizarse de
forma personal, precisamente porque ese funcionario no remplaza al anterior,
sino que constituye una nueva administración.  Esta conclusión, a juicio del
interviniente, es compatible con las consideraciones planteadas por la
Corte en la sentencia C-037/96, pues allí también se señaló que la aplicación
del periodo institucional era propio del fenómeno de los reemplazos ante la
falta absoluta.  Sostiene sobre el particular que existe, desde la norma
acusada, una diferencia entre lo regulado por los artículos 9 y 12 de la
Ley 938/04.  Así, mientras en caso de la vacancia absoluta, el reemplazo ejercido
por el Vicefiscal opera dentro del periodo institucional, la elección de nuevo
Fiscal General implica correlativamente la contabilización de nuevo periodo de
cuatro años.
Por lo tanto,
la expresión demandada “… no hace referencia al periodo de quien remplace al
fiscal en caso de falta absoluta, sino al periodo para el cual debe ser electo
el fiscal en caso de vacancia definitiva del cargo.  Institucional en cuanto a
que el periodo es del cargo y no de la persona.”  De allí que solicita la
declaratoria de inexequibilidad condicionada en el sentido antes expresado.
4.3. Fiscalía
General de la Nación
El Fiscal
General de la Nación formuló intervención en el presente proceso, con el fin de
solicitar a la Corte que declare estarse a lo resuelto en la sentencia C-037/96
y, en consecuencia, se decida la inexequibilidad de la expresión demandada.
Con este fin, plantea los argumentos siguientes:
4.3.1. Luego de
un estudio sobre las funciones y modalidades de cosa juzgada constitucional, el
interviniente sostiene que en el caso analizado concurre el fenómeno de la cosa
juzgada material en sentido estricto.  Esto debido a que, en primer lugar, existe
un pronunciamiento previo por parte de la
Corte, contenido en la sentencia C-037/96, la cual declaró la inexequibilidad
de la expresión “En caso de falta absoluta del Fiscal antes de la
terminación del periodo, quien sea designado en su reemplazo lo será para
terminar el periodo”. Ello debido a que una regla de ese carácter supone
una contradicción con lo regulado por el artículo 249
C.P., que de acuerdo con la sentencia mencionada dispone un periodo individual
para el Fiscal General de cuatro años.
En segundo
término, las razones de fondo que dieron lugar a la mencionada declaratoria de
inexequibilidad subsisten respecto de la norma acusada, que reproduce el contenido
declarado inexequible. Así, el artículo 249
C.P. se ha mantenido inalterado, de modo que la comprensión que hizo la
Corte del mismo en la citada sentencia resulta igualmente aplicable para el
asunto de la referencia. De otro lado, el interviniente pone de presente cómo
la sentencia C-370/96 vinculó la naturaleza personal del periodo de los
magistrados de las altas cortes al del Fiscal General.  A su vez, ese mismo
fallo indicó que la naturaleza institucional del periodo del Fiscal General
guarda relación tanto con la imparcialidad como con la independencia de la
Rama Judicial, asunto que a su vez fue reiterado recientemente por el Consejo
de Estado en sentencia de abril de 2013, la cual negó la nulidad de la elección
del actual Fiscal.
A partir de lo
anterior, el interviniente expone a efectos de probar la existencia de cosa
juzgada que “la
Corte Constitucional concluyó en la sentencia C-037 de 1996 que el
periodo del Fiscal General de la Nación es individual, no institucional: (i)
porque del contenido literal del artículo 249 no se desprende que el periodo
del fiscal sea institucional, sino que, por el contrario, se consagra un
periodo personal; (ii) porque resultan pertinentes y aplicables al caso del
Fiscal General las consideraciones que en otras oportunidades ha realizado el
Tribunal constitucional respecto de la naturaleza personal de los periodos de
los magistrados de las Altas cortes; y (iii) porque el periodo del Fiscal
General de la Nación es un asunto de naturaleza institucional, no personal, que
guarda estrecha relación con la autonomía e independencia que la
Carta Política le garantiza en el ejercicio de sus funciones a este servidor.
|| En conclusión, la sentencia C-037 de 1996, por la
cual la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del inciso 3º del
artículo 29 de la Ley 270 de 1996, cuya identidad con el artículo 9º de la
Ley 938 de 2004 ya fue demostrada, se apoyó en razones de fondo y no de
forma.”
4.3.2. El
interviniente indica, en segundo término, que el parámetro de
constitucionalidad aplicable no resultaba en modo alguno alterado por lo
previsto en el Acto Legislativo 1 de 2003.  Ello debido a que, en primer lugar,
esa enmienda constitucional no modificó el artículo 249
C.P. y además, busca regular aspectos sustancialmente diferentes al del
periodo del Fiscal General, como es la materia electoral y la regulación de
partidos y movimientos políticos.  A partir de esta comprobación, el
interviniente señala que “[e]n ningún aparte de la reforma
constitucional se advierte la intención del constituyente derivado de reformar
institución alguna de la rama judicial, ni de modificar el período del Fiscal
General de la Nación. En particular, en cuanto a la adición de un parágrafo al
artículo 125 constitucional, la intención del constituyente derivado no fue la
de modificar el término por el cual el Fiscal General de la
Nación debe desempeñar sus funciones.|| En los antecedentes de la enmienda
constitucional se observa que la redacción original del proyecto indicaba que “los
períodos establecidos en la Constitución o la ley para cargos de elección en la
Rama Ejecutiva, los organismos de control y la
Fiscalía General de la Nación, tienen carácter de institucionales”. No
obstante, y esto es de la mayor importancia para advertir que el parámetro de
constitucionalidad no ha variado frente al utilizado en la sentencia C-037 de
1996, la regla que incluía a la
Fiscalía General de la Nación fue excluida en el texto final del Acto legislativo.
Lo anterior revela el interés manifestó del constituyente en conservar el
carácter individual del término durante el cual el Fiscal General de la
Nación debe desempeñar sus funciones.”
Del mismo modo, explica que
cuando reformas constitucionales han modificado periodos personales en
institucionales, han correlativamente establecido a partir de cuando se
contabiliza el nuevo periodo.  Ello ha sucedido frente a (i) el artículo 15
transitorio del Acto Legislativo 1 de 2003, que determinó una regla de
transición de ese carácter para el caso de los magistrados del Consejo Nacional
Electoral; y (ii) el Acto Legislativo 2 de 2002, que al prescribir el periodo
institucional para los cargos de elección popular, determinó reglas precisas
acerca de cómo se contabilizaban los periodos de quienes ejercían los cargos de
alcaldes, gobernadores, concejales, diputados y ediles al momento de entrada en
vigencia de la reforma constitucional.
En ese orden de ideas, como la
modificación contenida en el Acto Legislativo 1 de 2003 no prevé ninguna regla
de transición en cuanto al periodo del Fiscal General, debe forzosamente
concluirse que dicha reforma no tuvo por objeto alterar el carácter personal de
ese periodo.   Por ende, están cumplidas las condiciones previstas en la
jurisprudencia constitucional para la configuración de la cosa juzgada material
en sentido estricto.
4.3.3. Por último, el
interviniente señala que, en beneficio de la discusión, podría plantearse que
el carácter institucional del periodo del Fiscal General se derivaría tanto de
la norma acusada, como también de una disposición consagrada
directamente en la Constitución Política, como el parágrafo del artículo 125
C.P. Este parágrafo fue adicionado por el artículo 6 del Acto Legislativo 1 de
2003 en el que se señala que “los períodos establecidos en la
Constitución Política o en la ley para cargos de elección tienen el carácter
de institucionales. Quienes sean designados o elegidos para ocupar tales
cargos, en reemplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por el resto
del período para el cual este fue elegido”.
Sin embargo, a
juicio del interviniente existen varias razones para concluir que a pesar de
esa regla constitucional, la naturaleza personal del periodo del Fiscal General
permanece inalterada.  En primer término, el mencionado periodo está regulado
por una regla específica, contenida en el artículo 249
C.P., y que prima en su aplicación sobre una de carácter general.  Por ende la
presunta contradicción normativa sería resuelta a partir de dicha especialidad.
Además, de acuerdo con las reglas tradicionales de interpretación jurídica, la
norma especial, aunque sea anterior, prima sobre la norma general posterior. Sobre
el particular, el interviniente indica que “[t]anto la
doctrina, la teoría jurídica y normativa, como la jurisprudencia constitucional
(sentencias C-486 de 1997 y C-194 de 1998) enseñan que las normas posteriores
generales no eliminan las normas anteriores especiales, a menos que así se
disponga expresamente. En otras palabras, frente a normas contradictorias
prevalece la especial anterior frente a la general posterior. La prevalencia
del criterio de especialidad sobre el de temporalidad no es una cuestión
caprichosa. Garantiza y conserva criterios de igualdad en la aplicación de la
ley a la vez que mantiene el principio democrático y la seguridad jurídica. ||
Aplicado lo anterior al presente caso, la norma especial anterior es la
consagrada en el artículo 249 Superior que consagra un periodo personal del
Fiscal General, tal y como lo destacó la
Corte Constitucional, mientras que el artículo 125 Superior es general
posterior, dado que allí consagra de forma general que el periodo de los cargos
de elección es institucional.”
En segundo lugar, el
interviniente plantea lo que denomina “criterios hermenéuticos adicionales”,
que explican la prevalencia en la aplicación del artículo 249
C.P. sobre lo previsto en el artículo 125
C.P.  Al respecto señala que si bien es admisible, conforme a algunas posiciones
de la doctrina, que la regla de especial anterior en algunos casos resulte
derogada por la norma general posterior, para que ello sea admisible se
requiere comprobar que la intención del legislador fue regular integralmente un
tema.  Ello no sucede en el evento analizado, conforme los argumentos
anteriormente expuestos, que demuestran que el Acto Legislativo 1 de 2003 no tuvo
como objetivo alterar el periodo personal del Fiscal, sino que versó sobre
asuntos diferentes, centrados en la materia electoral.
A partir de esta última
comprobación, el interviniente sostiene que la regla general sobre periodos
institucionales de que trata el artículo 125
C.P. se aplica para los cargos de elección popular.  Esto debido a que las materias
que regula el Acto Legislativo 1 de 2003 tienen todas índole electoral.  Por
ende, “… una interpretación sistemática del conjunto
de las normas modificadas en la Constitución a través del acto legislativo 01
de 2003 conduce a concluir que el término “cargos de elección” contenido en el
artículo citado, sólo puede referirse a los cargos de elección popular, dentro
de los cuales no se encuentra el del Fiscal General de la
Nación.” Agrega que esta posición fue compartida por el Consejo de
Estado, en la mencionada sentencia que negó la nulidad electoral promovida
contra el actual Fiscal General.
Adicionalmente,
indica que si bien la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
ha previsto que la regla general del periodo institucional es aplicable a
autoridades como los miembros del Consejo Nacional Electoral, la
Registraduría Nacional y la extinta Comisión Nacional de Televisión, en todo
caso esa conclusión no puede extenderse al caso del Fiscal General.  Esto
debido a que (i) tales instituciones tiene carácter administrativo de control,
vinculadas con el ámbito electoral y de los medios de comunicación, asuntos
regulados por el Acto Legislativo 1 de 2003. En cambio, el Fiscal General es un
funcionario de carácter judicial, investido de competencias sustancialmente
distintas a las que tienen las mencionadas autoridades; (ii) para el caso de
los miembros del CNE y el Registrador, el Acto Legislativo 1 de 2003 fijó
reglas específicas sobre la contabilización de los periodos ante el cambio de
naturaleza personal a institucional; y (iii) aceptar la tesis de una aplicación
ampliada de la regla del periodo institucional, obligaría a concluir que no
solo el Fiscal General sino los magistrados de las altas cortes tendrían dicho
periodo, lo cual es incompatible con los principios de autonomía e
independencia judicial.
Intervenciones
académicas
4.4.
Universidad de Ibagué
La decana de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagué presentó ante la
Corte concepto preparado por los integrantes de la
Clínica Jurídica de Derechos Humanos de dicha institución, el cual sustenta la
inexequibilidad de la expresión acusada. Para ello señala, a partir de
argumentos similares a los explicados por la
Fiscalía General, que estaban reunidos los requisitos para concluir la cosa
juzgada constitucional en su sentido material.
Esta conclusión
era válida incluso ante las disposiciones contenidas en el Acto Legislativo 1
de 2003, puesto que las reglas constitucionales allí previstas tienen “…
como finalidad reformar las disposiciones de carácter político electoral y no
lo relacionado con temas de administración de justicia, y mucho menos del cargo
del Fiscal General de la Nación, ya que si bien es cierto se habla de elección,
esta solo hace referencia a los cargos de elección popular, porque de no serlo
así, todos los periodos institucionales donde se necesitara de sometimiento a
mayorías se hablaría de periodos institucionales.”  De allí que la regla
que fijó la Corte en la sentencia C-037/96 se mantenga inalterada, lo que
obliga a concluir la inexequibilidad alegada por el actor.
4.5.
Universidad Católica de Colombia
Un grupo de
estudiantes del Grupo de Acciones Constitucionales de la
Universidad Católica de Colombia, formulan intervención mediante la cual
solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad de la expresión demandada.
Para sustentar
su petición, expresan idéntico argumento al planteado por los anteriores
intervinientes, relativo a la existencia de cosa juzgada material, frente a lo
decidido por la Corte en la sentencia C-037/96, que realizó el control de
constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria sobre administración de
justicia.
Intervención
institucional
4.6.
Federación Colombiana de Municipios
La Directora Ejecutiva (E) de la
Federación Colombiana de Municipios, aunque no hace una solicitud concreta a la
Corte sobre la exequibilidad de la norma acusada, señala que en el caso planteado
no se está ante la reproducción de un texto declarado inexequible y, por ende,
ante la aplicación de la cosa juzgada constitucional.  Ello debido a que no hay
identidad entre la redacción del precepto acusado y aquel que revisó la
Corte en la sentencia C-037/96.  Así, indica que se está ante “… la
inexistencia de identidad de contenido normativo, pues en la sentencia que se
invoca la Corte se ocupó apenas indirectamente del tema del periodo del fiscal,
y directamente tan sólo de la designación de remplazo en caso de falta absoluta
del elegido.|| No se trataba, allí, de tomar una decisión acerca de si el
periodo del Fiscal podía considerarse personal o institucional ni, sobre todo,
cuál sería la carga semántica de una y otra palabra.”  Así, en virtud que
el Acto Legislativo 1 de 2003 previó una regla general para los cargos de
elección, sin que definiera expresamente si se trataba de cargos de elección
popular, entonces debía analizarse la constitucionalidad del precepto acusado
bajo ese nuevo parámetro.
Intervención
ciudadana
4.7. Los
ciudadanos Luisa Fernanda Motta Páez, Jully Fernanda Oidor Vargas, Jackeline
Puentes Ordóñez, Daisy Yolima Espitia y Sergio Daniel Pulido Camargo,
formularon ante la Corte escrito que defiende la inexequibilidad de la
expresión demandada.  Para ello expresaron que se estaba ante el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional en sentido material, con base en los mismos
argumentos que han planteado los anteriores intervinientes.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad
procesal correspondiente, el Procurador General de la
Nación presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución, en el que solicita a la Corte que declare inexequible el aparte
normativo demandado. Para ello expone los argumentos siguientes:
5.1. Para el Ministerio Público, en el caso analizado están
acreditadas las condiciones previstas por la jurisprudencia de la
Corte para inferir la existencia de cosa juzgada constitucional de índole
material.  Así, en primer lugar, se está ante la reproducción del contenido
material de una norma declarada inexequible.  Ello debido a que la norma que en su momento fue declarada inconstitucional por la
Corte en la sentencia C-037/96 establecía lo siguiente: “[…] En caso de
falta absoluta del Fiscal antes de la terminación del período, quien sea
designado en su reemplazo lo será para terminar el período […]”. Por su
parte, el artículo 9º de la Ley 938 de 2004 dispone que “El Fiscal General
de la Nación es elegido para un periodo institucional de cuarto (4) años”.
El artículo 9º de la ley 938 del 2004 y el declarado inexequible
inciso 3 del artículo 29 del Proyecto de ley número 58/94 Senado y 264/95
Cámara, a juicio de la Vista Fiscal disponen del mismo contenido. En efecto,
esta última norma, aunque nominalmente no refería explícitamente la expresión
“institucional”, sí consagraba un periodo objetivo o institucional, en
tanto que parte de una fecha determinada y por consiguiente debe finalizar en
una fecha determinable. En este caso la falta absoluta del Fiscal General de la
Nación se suplía automáticamente con el suplente o en ocasiones por medio de
una nueva elección, pero siempre por el período que restase para completarlo.
Por su parte, el artículo 9 de la ley 938 del 2004 indica
textualmente que el período del Fiscal General de la
Nación es institucional. En consecuencia, para el Procurador resulta
acertado afirmar que la norma impugnada reprodujo el contenido material de la
norma previamente declarada inconstitucional.
5.2. En segundo lugar, la Corte declaró la inexequibilidad del
precepto por motivos sustantivos y no de procedimiento.  Al respecto, se
resalta que la razón de la decisión de la inexequibilidad de la norma
estatutaria fue el desconocimiento del artículo 249
C.P.
5.3. Finalmente, en tercer término, el Procurador General advierte
que el parámetro de control de constitucionalidad sobre la materia se ha
mantenido inalterado.  Sobre el particular, sostiene que “… el fundamento
normativo para la declaratoria de inexequibilidad realizada en la sentencia
C-037 de 1996 fue el artículo 249 de la
Constitución Política, que bajo la interpretación de la
Corte, establece la existencia de un período personal para el cargo de Fiscal
General de la Nación. El artículo 249 Superior no ha sido modificado desde su
sanción y promulgación en 1991 hasta la fecha. || Ahora bien, además de que el
artículo que fundamentó la declaratoria de inconstitucionalidad del inciso 3
del artículo 29 del Proyecto de ley número 58/94 Senado y 264/95 Cámara no ha
sido modificado, es pertinente anotar que ningún otro artículo de la misma
Constitución establece que la modalidad del período del Fiscal General de la
Nación sea institucional y, en este orden de ideas, se puede afirmar que se
reúnen todos los cuatro requisitos que se requieren para establecer el
antecedente jurisprudencial sobre esta materia”.
Con base en los argumentos anteriores, la
Vista Fiscal solicita a la Corte que declare inexequible la expresión acusada,
en tanto vulnera el artículo 243 de la
Carta Política y el principio de cosa juzgada constitucional, al reproducir el
contenido material de una norma declarada inexequible, por razones de fondo,
por parte de la Corte Constitucional en la sentencia C-037/96.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La
Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia,
en los términos del artículo 241-4 C.P., puesto que se trata de la acción
pública de inconstitucionalidad contra un aparte normativo contenido en una Ley
de la República.
Problema jurídico y metodología de la decisión
2. El ciudadano Valencia Arango considera que la
expresión “institucional” contenida en el artículo 9° de la
Ley 938/04, reproduce el contenido normativo declarado inexequible por la
Corte en la sentencia C-037/96.  Sobre este particular afirma que dicha
decisión señaló que conforme al artículo 249
C.P., el periodo del Fiscal General es personal y no puede contabilizarse de
manera institucional.  Por ende, declaró incompatibles con la
Constitución aquellas expresiones del proyecto de ley estatutaria de
administración de justicia que contemplaban que ante la hipótesis de falta
absoluta del Fiscal General, el nuevo Fiscal que fuese nombrado ejercería el
cargo por el periodo restante.
Además, para el actor esta conclusión persistía
incluso respecto de la reforma constitucional introducida al artículo 125
C.P. por el Acto Legislativo 1 de 2003.  Esto debido a que si bien conforme a
esa modificación los periodos para los cargos de elección son institucionales,
en todo caso el objetivo de la reforma fue exclusivamente electoral y no tuvo
por objeto modificar el periodo del Fiscal General.
Casi la totalidad de los intervinientes concluyen que,
como lo expone la demanda, están cumplidos los requisitos que ha fijado la
jurisprudencia constitucional para la comprobación de la cosa juzgada constitucional,
en su variante material en sentido estricto.  Esto debido a que la
Corte declaró la inexequibilidad por vicios de fondo de una norma que luego
fue replicada por el legislador, sin que se hubiese modificado el parámetro de
normas constitucionales que dieron lugar a dicha inexequibilidad.  Sobre este
último aspecto los mismos intervinientes señalan que la modificación del artículo
125 C.P.  no alteraba lo previsto en el artículo 249
C.P., así como la interpretación que sobre el mismo hizo la
Corte en la sentencia C-037/96.  Ello debido a que (i) el Acto Legislativo 1
de 2003 tenía finalidad electoral, por lo que la regla general del periodo
institucional se aplicaría exclusivamente a los cargos de elección popular o a
aquellos involucrados con dicha temática electoral; (ii) el artículo 249
C.P. es una regla especial sobre el carácter personal del periodo del Fiscal
General, que no puede ser modificada por una regla general, así sea posterior;
y (iii) admitir que todos los cargos de elección adquieren, en virtud de la
mencionada reforma constitucional, periodo institucional, significaría que los
periodos de los magistrados de las altas cortes también tendrían ese carácter,
en detrimento de la autonomía e independencia judicial.
De otro lado, uno de los intervinientes sostiene que
no es acertado concluir que se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada
material, puesto que no existe identidad de contenido normativo entre la
disposición acusada y aquella que fue objeto de control por la sentencia
C-037/96.
3. Con base en lo expuesto, la
Sala Plena debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿la norma legal que
determina que el Fiscal General de la Nación es elegido para un periodo institucional
de cuatro años reproduce un contenido normativo declarado inexequible por la
Corte en la sentencia C-037/96 y, por ende, se está ante el desconocimiento de
la cosa juzgada constitucional?
Para resolver este cuestionamiento, la
Corte asumirá la siguiente metodología.  En primer lugar, reiterará su
precedente acerca de las modalidades de cosa juzgada constitucional y las
restricciones que ese instituto impone en términos de producción legislativa.
Luego, analizará el contenido y alcance de lo decidido por la
Corte en la sentencia C-037/96 a propósito de la norma estatutaria que regula
las faltas absolutas y temporales del Fiscal General de la
Nación.  Ello con el fin de determinar cuál es el contenido de la norma que
este Tribunal declaró inexequible, así como las razones que llevaron a esa
conclusión.  En tercer lugar, la Corte deberá analizar el grado de incidencia
de la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 1 de 2003,
frente al periodo del Fiscal General de que trata el artículo 249
C.P.  En ese apartado, la Sala determinará el objetivo de dicha enmienda
constitucional y si el mismo involucra una modificación en la interpretación
del aludido periodo.
Finalmente, con base en las reglas que se deriven de
los análisis anteriores, la Sala resolverá el cargo propuesto en la demanda.
Modalidades de cosa juzgada constitucional.
Reiteración de jurisprudencia
4. El artículo 243
C.P. señala que los fallos que adopte la
Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a
cosa juzgada constitucional.  A su vez, determina que ninguna autoridad podrá
reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por
razones de fondo, mientras subsistan en la
Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la
norma ordinaria y la Constitución.
El instituto jurídico de la cosa juzgada
constitucional, así visto, responde a dos propósitos definidos.  En primer
lugar, otorgar eficacia al principio de supremacía constitucional de que trata
el artículo 4 C.P.  Esto debido a que cada vez que la
Corte profiere una sentencia de mérito, adopta una decisión que resuelve
acerca de la compatibilidad entre la
Constitución y las normas de inferior jerarquía, lo que involucra la
efectividad de la Carta en el ordenamiento jurídico.  Por ende, a través del
ejercicio del control de constitucionalidad, se garantiza que aquellas
disposiciones legales o interpretaciones concretas de las mismas que no superen
ese juicio de compatibilidad, sean retiradas del ordenamiento jurídico, bien a
través de un fallo de inexequibilidad o mediante una sentencia de exequibilidad
condicionada que evite que la norma en cuestión sea comprendida de forma
contraria a la Carta.  Así, a través de ese control judicial se garantiza que
ninguna norma contravenga el parámetro constitucional.
La segunda función de la cosa juzgada constitucional
es garantizar la seguridad jurídica, en tanto bien jurídicamente valioso en una
sociedad democrática.  Las decisiones que adopta la
Corte tienen carácter definitivo y solo podrán ser alteradas en su sentido por
sentencias posteriores, ante la modificación del parámetro de control aplicado,
esto es, la Constitución misma.  Así, cuando la
Corte adopta una decisión de inexequibilidad o exequibilidad condicionada, la
consecuencia jurídica de esa sentencia es la expulsión del orden jurídico de la
disposición o interpretación normativa correspondiente.  Esto implica que dicha
norma o entendimiento pierde su juridicidad y se torna inaplicable tanto para
las autoridades como para los ciudadanos.  De igual manera, los fallos
mencionados operan como un mecanismo de restricción a la actividad judicial de la
Corte, puesto que obligan a adoptar decisión en idéntico sentido cuando el
asunto sea nuevamente conocido por este Tribunal y no se compruebe una
modificación del parámetro constitucional que fue originalmente aplicado.
Ahora bien, en lo que respecta a los fallos de
exequibilidad, el efecto de lo decidido se concentra en reafirmar la presunción
de constitucionalidad de las normas legales, lo que permite su aplicación
pacífica en la solución de las distintas controversias jurídicas que les
atañen.  A su vez, los fallos de constitucionalidad también traen como
consecuencia la fijación de límites para la jurisdicción constitucional, puesto
que obligan a que la Corte se esté a lo resuelto en el fallo previo, en
aquellos casos en que el cargo de inconstitucionalidad sea el mismo y el
parámetro de control se mantenga inalterado.
5. Con base en los anteriores supuestos, la
jurisprudencia constitucional ha construido un precedente reiterado y estable
sobre el instituto de la cosa juzgada.  Esta jurisprudencia ha sido
recientemente sistematizada en la sentencia C-073/14,[1] razón
por la cual a continuación se expondrán las reglas centrales de este
precedente.
6. La primera distinción que realiza la jurisprudencia
constitucional es entre la cosa juzgada formal y la cosa juzgada material. El
aspecto central para diferenciar entre ambos fenómenos es la distinción entre
disposición y norma.  Mientras la primera corresponde a la literalidad del
texto legal, la segunda, también denominada contenido normativo, refiere a su
interpretación como regla de derecho vinculante en su sentido material. Así, la
cosa juzgada formal opera cuando existe una decisión previa de la
Corte que ha analizado la constitucionalidad de la misma disposición que se
somete nuevamente a estudio. En contrario, la cosa juzgada material opera
cuando a pesar que existen dos disposiciones diferentes en su sentido formal y
una de ellas ya ha sido objeto de control de constitucionalidad, ambas refieren
al mismo contenido normativo.
La distinción en comento ha sido explicada por la
Corte al señalar que “… hay lugar a declarar la existencia de la cosa juzgada formal, en
aquellos eventos en los que existe un pronunciamiento previo del juez
constitucional en relación con el precepto que es sometido a un nuevo y
posterior escrutinio constitucional.[2] Así mismo, la jurisprudencia ha
sido enfática en manifestar que se presenta el fenómeno de la cosa juzgada
material cuando a pesar de haberse
demandado una norma formalmente distinta, su materia o contenido normativo
resulta ser idéntico al de otra u otras disposiciones que ya fueron objeto del
juicio de constitucionalidad, sin que el entorno en el cual se apliquen comporte
un cambio sustancial en su alcance y significación.[3]”[4]
7. Los efectos restrictivos y vinculantes de que trata el
artículo 243 C.P. son predicables tanto de la cosa juzgada forma como de la
material.  Esto debido a que (i) dicho precepto constitucional refiere
genéricamente a las sentencias que adopta la
Corte en ejercicio del control jurisdiccional, sin realizar distinciones a ese
respecto; y (ii) los pronunciamientos de esta Corporación adquieren valor
jurídico y fuerza vinculante por el simple hecho de provenir del órgano a quien
se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución.[5]
8. En lo que respecta a la cosa juzgada material, la
jurisprudencia ha distinguido entre aquellos fallos que declaran la
inexequibilidad o la constitucionalidad del contenido normativo.  En el primer
caso, ante la reproducción del contenido normativo declarado contrario a la
Constitución por razones de fondo, debe decidirse la inconstitucionalidad de
la nueva norma objeto de análisis, por desconocer el mandato previsto en el
inciso segundo del artículo 243 C.P.
Así, conforme lo ha previsto la jurisprudencia,[6]
para que puede declararse la existencia de cosa juzgada material en sentido
estricto y, por ende, la declaratoria de inconstitucionalidad de la mencionada
reproducción del contenido normativo inexequible, deben acreditarse los
siguientes requisitos: (i) que una norma haya sido declarada inexequible; (ii)
que se trate de un mismo sentido normativo, esto es, que el contenido material
del texto examinado sea idéntico a aquel que fue declarado inexequible por
razones de fondo, teniendo en cuenta el contexto dentro del cual se inscribe la
norma examinada, ya que su significado y sus alcances jurídicos pueden variar
si el contexto es diferente; (iii) que la norma reproducida haya sido declarada
inconstitucional por razones de fondo, asunto que impone a la
Corte el deber de analizar la razón de la decisión del fallo anterior; y (iv)
que el parámetro normativo de control se mantenga inalterado, lo que implica la
subsistencia de las disposiciones constitucionales que sirvieron de referencia
en la sentencia anterior de la Corte.
9. La cosa juzgada material en sentido lato se aplica
en aquellos casos en que la Corte se pronuncia sobre una disposición con
idéntico contenido normativo al de otra que por razones de fondo fue
previamente declarada exequible o exequible de forma condicionada.  En aquellos
casos, la Corte debe de ordinario estarse a lo resuelto en la sentencia previa,”…
a menos que se presenten circunstancias excepcionales que enerven los
efectos de la cosa juzgada, como ocurre, por ejemplo, (i) cuando se presentan
reformas constitucionales que varían los parámetros de comparación[7];
(ii) cuando así lo demanda el carácter dinámico del Texto Superior[8];
(iii) o cuando se presenta la necesidad de realizar una nueva ponderación de
valores o principios constitucionales a partir del cambio de contexto en el que
se inscribe la disposición acusada[9].”[10]
En ese orden de ideas, para que se acredite la cosa juzgada
material en el evento analizado, deben comprobarse los siguientes supuestos:
9.1. Que exista una sentencia previa de constitucionalidad
sobre una disposición con idéntico contenido normativo a la que es objeto de
demanda, esto es, que los efectos jurídicos de las normas sean exactamente los
mismos;
9.2. Que exista identidad entre los cargos que fundamentaron
el juicio de constitucionalidad que dio lugar a la sentencia proferida por esta
Corporación y aquellos que sustentan la nueva solicitud;
9.3. Que la declaratoria de constitucionalidad se haya realizado
por razones de fondo; y
9.4. Que no se hayan producido reformas constitucionales
frente a los preceptos que sirvieron de base para sustentar la decisión; y que
se esté ante el mismo contexto fáctico y normativo. En efecto, como en
reiteradas ocasiones lo ha señalado este Tribunal, el juez constitucional tiene
la obligación de tener en cuenta los cambios que se presentan en la sociedad,
pues puede ocurrir que un nuevo análisis sobre normas que en un tiempo fueron
consideradas exequibles, a la luz de una nueva realidad ya no lo sean.  A este
respecto, la Corte ha denominado como la doctrina del derecho
viviente, aquella posibilidad hermenéutica, en
todo caso excepcional, en la cual se demuestra que los supuestos sociales y
jurídicos que sirvieron para declarar la constitucionalidad de determinada
norma han sido abiertamente superados, lo que implica un nuevo análisis sobre
la exequibilidad del precepto.
Cumplidas estas condiciones, la
Corte debe declarar la exequibilidad o constitucionalidad condicionada de la
disposición objeto de análisis, según corresponda.  Esto implica, en el caso de
la exequibilidad condicionada, la necesidad de replicar los respectivos condicionamientos,
pues respecto de la disposición objeto de estudio aún no se ha realizado
pronunciamiento alguno por parte de la jurisdicción constitucional.
10. La jurisprudencia en comento insiste en que las
diferenciaciones conceptuales sobre la cosa juzgada formal y material se
explican en la distinción antes mencionada entre disposición y norma.  Las
razones que justifican esa conclusión son expuestas por la sentencia C-073/14
del modo siguiente, argumentos que por su importancia son transcritos in
extenso:
“En efecto, la teoría constitucional,
distingue con claridad entre, de una parte, las disposiciones o enunciados
normativos, esto es, los textos legales y, de otra, las normas o proposiciones
jurídicas o reglas de derecho que se desprenden, por vía de aplicación o de
interpretación, de dichos textos. Conforme a lo anterior, la
Corte ha reconocido que es perfectamente posible que una disposición o
enunciado normativo pueda contener diversas normas o reglas de derecho,
mientras que una misma norma puede estar contenida en diversos textos o
enunciados legislativos.
Esta distinción tiene repercusiones en la labor
que se adelanta por parte de esta Corporación, en el entendido que explica la
diferencia que existe entre el juicio abstracto de constitucionalidad y la
declaratoria de exequibilidad o de inexequibilidad de una disposición. Precisamente,
mientras que el juicio implica la revisión de constitucionalidad o
inconstitucionalidad de una norma o regla de derecho, la declaratoria de
exequibilidad o de inexequiblidad se predica de la disposición.
Esta técnica de la teoría constitucional
explica el origen de las sentencias interpretativas o de exequibilidad
condicionada, en las cuales, por regla general, no se altera la disposición, la
cual se declara exequible, pero se interviene en su contenido por parte de la
Corte, para señalar cuál o cuáles son los sentidos en los que resultan
conformes con la Constitución. Si el control de constitucionalidad únicamente
recayera sobre las disposiciones o los textos legales, no podrían existir
sentencias interpretativas, pues este Tribunal tendría que limitarse a mantener
o retirar del ordenamiento jurídico el enunciado normativo demandado, pero no
podría expulsar una proposición jurídica para conservar, en un lugar, una determinada
regla de derecho, acorde con los mandatos previstos en el Texto Superior.
Esto mismo ocurre en los eventos en que se
presenta una cosa juzgada material, cuando previamente una disposición con
idéntico contenido normativo ha sido declarada exequible o exequible de forma
condicionada por la Corte. En estos casos, al tener una proposición jurídica
que con anterioridad ha sido encontrada acorde con la
Constitución, este Tribunal debe proceder a declarar la existencia de la cosa
juzgada material en relación con la norma o regla de derecho, sin excluir el
deber ineludible de pronunciarse sobre exequibilidad de la disposición o el
texto legal que la contiene, como lo dispone el artículo 241 del Texto
Superior, sin que, para tal efecto, se realice un nuevo juicio de
constitucionalidad, pues al estarse a lo resuelto en una decisión anterior,
como efecto propio de la cosa juzgada, no existiría  –como ya se dijo– un nuevo
pronunciamiento de constitucionalidad sobre el contenido normativo que, con
anterioridad, fue avalado por la Corte.
Como se observa de lo expuesto, esta
técnica no conduce a que una misma disposición sea dos o más veces declarada
exequible, pues lo que ha sido objeto de pronunciamiento previo son las
proposiciones jurídicas o reglas de derecho frente a las cuales se preserva el
efecto de la cosa juzgada, como lo ordena el artículo 243 del Texto Superior,
siempre que se cumplan con los requisitos señalados en el acápite 6.3.5 de esta
providencia[11].” (Subrayas fuera de texto).
11. Finalmente, el precedente en comento ha señalado
que las decisiones sobre la cosa juzgada material deban ser adoptadas por la
Sala Plena mediante sentencia de mérito y no por el magistrado sustanciador en
la etapa de admisibilidad del libelo.  Esto debido a que (i) la comprobación
sobre la cosa juzgada material supone adoptar una decisión sobre la
exequibilidad o inconstitucionalidad de la disposición respectiva; y (ii) una
sentencia de mérito, como la que se exige en los términos analizados, solo
puede ser adoptada por la Sala Plena de la
Corte, para que puedan adscribírsele efectos definitivos, vinculantes y erga
omnes.
Con base en las anteriores consideraciones, la
Sala estudiará a continuación el contenido y alcance de la sentencia C-037/96,
respecto de la cual el actor, la mayoría de los intervinientes y el Procurador
General alegan la existencia de cosa juzgada material en lo que respecta al
carácter personal del periodo del Fiscal General de la
Nación.
La contabilización del periodo del Fiscal General en la
Ley Estatutaria de Administración de Justicia
12. A través de la sentencia C-037/96, la
Corte adelantó el control de constitucionalidad del entonces proyecto de ley
estatutaria de administración de justicia, el cual fue promulgado como la
Ley 270/96. Dentro de esta normativa estaba el artículo 29, sobre la elección
del Fiscal General de la Nación, cuya versión original era la siguiente:
Artículo 29. Elección. El Fiscal General de la
Nación será elegido para un período de cuatro años por la
Corte Suprema de Justicia, de terna enviada por el Presidente de la
República y no podrá ser reelegido.
El Fiscal General deberá reunir las mismas calidades
exigidas para ser Magistrado de la
Corte Suprema de Justicia.
En caso de falta absoluta del Fiscal antes de la
terminación del período, quien sea designado en su reemplazo lo será para
terminar el período.
Así mismo el Fiscal General de la
Nación, Vicefiscal, y los Directores Nacionales de la
Fiscalía no podrán ser elegidos en ningún cargo de elección popular o como
miembros de corporaciones públicas dentro de los doce (12) meses siguientes al
día de la cesación de sus funciones.
Uno de los aspectos en que se centró el control de
constitucionalidad efectuado por la Corte fue en lo relativo al inciso tercero,
el cual determinaba que ante la falta absoluta del Fiscal General antes de la
terminación del periodo, el remplazo designado para el efecto ejercería el
cargo hasta finalizar el periodo original, lo que tornaría dicho periodo en
institucional.[12]  Los intervinientes en el proceso
pusieron de presente que esa regla estatutaria era contraria al artículo 249
C.P., el cual establece que el Fiscal General será elegido por un periodo de
cuatro años.
La Corte
aceptó ese argumento y concluyó que de la mencionada norma constitucional se
colegía necesariamente que el periodo del Fiscal General era de naturaleza individual,
sin que tuviera que ser coincidente con el de otras autoridades del Estado, como
el Presidente de la República. Por lo tanto, dicho periodo resultaba análogo al
de los magistrados de las altas cortes, el cual tiene un indiscutible carácter
individual. Adicionalmente, la inexequibilidad de una norma de ese carácter se
justificaría en que la ausencia de un periodo individual afectaría la autonomía
e independencia que la Carta adscribe a la administración de justicia.  De otro
lado, si bien el artículo 253 C.P. confiere al legislador la determinación de,
entre otros asuntos, el régimen de ingreso mediante carrera y retiro del
servicio de la Fiscalía General, esta competencia no cobija la definición del
periodo del Fiscal General, pues ese asunto fue regulado directamente por la
Constitución.
13. Las razones expresadas por la
Sala Plena para sustentar las conclusiones anteriores fueron las siguientes,
que se transcriben en su integridad.
“En cuanto al inciso tercero, esto es, la
determinación de que quien reemplace al fiscal general en caso de falta
absoluta, lo hará hasta terminar el período, esta Corporación estima pertinente
hacer algunas precisiones sobre el particular. Debe señalarse, para comenzar,
que la Carta Política estipula en su artículo 249 que el fiscal general será
elegido por la Corte Suprema de Justicia “para un período de cuatro (4) años”.
En modo alguno puede desprenderse o interpretarse que dicho período tenga que
ser coincidente con el del presidente de la
República, como ocurre, por ejemplo, con el del contralor general de la
República o con el de los congresistas, sino que,  por el contrario, se trata
de un período individual, el cual, de acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corte[13], se debe contar a partir del
momento en que el nuevo fiscal, elegido por la
Corte Suprema, tome posesión del cargo, sin interesar si el anterior completó
o no el período de cuatro años señalado en la
Carta. Al respecto, resultan pertinentes las siguientes consideraciones
expuestas por esta Corporación en relación con los períodos de los magistrados
de los altos tribunales del país:
“En cambio, los de los magistrados de la
Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado de
ocho (8) años, son individuales (Arts. 233 y 239 de la
C.P.), esto es, que de producirse una falta definitiva en cualquiera de estas
corporaciones, el período del magistrado elegido para llenarlas será igualmente
de ocho años, contados a partir del momento de su posesión”.[14]
Las anteriores consideraciones resultan
aplicables al caso del señor fiscal general de la
Nación. El hecho de que la Constitución, al señalar su período lo haya fijado
sin condicionamiento alguno, es decir, lo haya previsto perentoriamente en
cuatro (4) años, no da pie para que el legislador establezca, como lo hace el
inciso tercero del artículo bajo examen, que si faltare en forma absoluta antes
de terminar dicho período, el elegido en su reemplazo por la
Corte Suprema de Justicia lo sea únicamente hasta terminar el período del
anterior.
Por lo demás, no sobra advertir que el
señalar un período fijo e individual para el ejercicio de las funciones por
parte del señor fiscal general de la Nación, es un asunto de naturaleza
institucional -más no personal- que guarda estrecha relación con el carácter de
autonomía e independencia que la
Carta Política le otorga para el buen desempeño de sus atribuciones y de la
misma administración de justicia.
Con relación a lo anterior, debe puntualizarse
que si bien el artículo 253 de la Carta delega en la ley la facultad de regular
lo relativo a la estructura y funcionamiento de la
Fiscalía General de la Nación y “al ingreso por carrera y al retiro del
servicio”, esta atribución no es fundamento jurídico alguno para que el
legislador pueda determinar la forma como se contabiliza el período del señor
fiscal general, pues ella hace alusión al régimen de carrera -judicial o
administrativa- de los demás funcionarios y empleados que no sean de libre
nombramiento y remoción o de elección, y a la manera como pueden ser
desvinculados de esa institución.
Por las anteriores razones, el inciso
tercero del artículo 29 del proyecto será declarado inexequible.”
De lo trascrito la
Sala infiere que a través de lo decidido en la sentencia C-037/96, se
determinó que toda regla legal que imponga al Fiscal General un periodo
diferente al individual de cuatro años, vulnera la
Constitución en la medida en que ese asunto ha sido definido por la
Carta, a través de lo dispuesto en el artículo 249
C.P.  Así, respecto de la norma estatutaria analizada, la
Corte ha concluido que es contrario a la
Constitución que el legislador prevea un contenido normativo que adscriba al
Fiscal General un periodo de índole institucional, pues ello desconoce la regla
de derecho que ese periodo será de cuatro años y por lo tanto, que tiene
carácter individual.
A este respecto, la
Sala se opone a lo expresado por uno de los intervinientes, en el sentido que
el análisis efectuado por la sentencia C-037/96 se circunscribe solo al caso
del remplazo ante la falta absoluta del Fiscal General.  En contrario, de las
consideraciones plasmadas en dicho fallo se advierte con claridad que la
Sala Plena fijó una regla jurisprudencial amplia, según la cual se contraría
el artículo 249 C.P. cuando el legislador prescribe una regla de derecho que
asigna al Fiscal General un periodo diferente al individual de cuatro años.  En
efecto, la Corte no realizó ninguna distinción en términos de definir cuándo
era aplicable la obligatoriedad del periodo individual, ni tampoco circunscribió
su decisión al escenario de las faltas absolutas. En contrario, partió de
considerar que el periodo individual del Fiscal General era un asunto definido
por la Constitución y por ende, está excluido del margen de configuración
legislativa.
14. La norma acusada por la demanda de la referencia
determina que el periodo del Fiscal General es institucional.  De allí que los
intervinientes y el Procurador General concluyan que se está ante el fenómeno de
la cosa juzgada material en sentido estricto, en tanto se está ante la
reproducción de un contenido normativo declarado inexequible por la
Corte, lo cual a su vez contradeciría la prohibición contenida en el artículo 243
C.P.
Sin embargo, la
Corte comparte lo planteado por los intervinientes en el sentido que esta
conclusión debe contrastarse con la posible modificación del parámetro de
control constitucional, derivada del parágrafo adicionado al artículo 125
C.P. por el artículo 6° del Acto Legislativo 1 de 2003.  En efecto, de acuerdo
con esa regulación, “[l]os periodos establecidos en la
Constitución Política o en la ley para los cargos de elección tienen el
carácter de institucionales.  Quienes sean designados o elegidos para ocupar
tales cargos, en remplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por el
resto del periodo para el cual éste fue elegido.”
Por ende, podría considerarse que esta regla sobre el
carácter general del periodo institucional de los cargos de elección, obligaría
a replantear el sentido de la decisión expresada en la sentencia C-037/96. Para
determinar ese asunto, es necesario que la
Corte asuma la interpretación sobre el alcance de la norma constitucional
transcrita, así como la interacción con otras previsiones de la
Carta. La Sala asume esa tarea a continuación.
El Acto Legislativo 1 de 2003 como reforma política
constitucional
15. Diferentes decisiones de la
Corte se han ocupado de definir el contenido y alcance del Acto Legislativo 1
de 2003, que ha sido denominado comúnmente como una reforma política
constitucional.[15] En estas decisiones se ha puesto de presente
que el objetivo general de esa enmienda constitucional fue introducir
modificaciones dirigidas al fortalecimiento del sistema de partidos, así como plantear
reformas al régimen electoral que posibilitaran dicho objetivo. De esta manera,
se ha señalado cómo los contenidos del Acto Legislativo 1 de 2003 versan sobre (i) el reconocimiento de los partidos,
movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos exclusivamente
cuando está acreditado un mínimo de respaldo popular, (ii) la organización y el
funcionamiento democráticos de los partidos y movimientos políticos, (iii) la
militancia exclusiva de los candidatos en uno sólo de ellos, (iv) la
concurrencia del Estado en la financiación con recursos públicos de las
campañas mediante el sistema de reposición de votos, (v) la actuación como
bancada de los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismo
partido o movimiento político o ciudadano, (vi) la posibilidad de adelantar
consultas populares para que los partidos y movimientos políticos tomen
decisiones o escojan candidatos, (vii) la redefinición de los mecanismos de
financiación pública de las consultas y campañas electorales y de acceso a los
medios de comunicación, (viii) la manera de conformar las listas para
elecciones a corporaciones públicas,  (ix) la utilización del sistema de cifra
repartidora para la asignación de las curules entre dichas listas, (x) la
exigencia de umbrales electorales mínimos para acceder a las curules a
repartir, y (xi) el mecanismo del voto preferente, etc.[16]
A partir de esta enumeración, la
Corte ha concluido que el objetivo de la
Reforma Política de 2003 es superar la fragmentación en la representación
democrática, subordinada a fenómenos como las microempresas electorales
y de manera más general, el personalismo en la política, que redundaba en la
ausencia de partidos políticos fuertes y con agendas ideológicas lo
suficientemente definidas.
16. Conforme a ese objetivo, en la sentencia C-490/11
se puso de presente cómo los ejes centrales de la reforma constitucional objeto
de análisis fueron los siguientes:
16.1. La prohibición de doble militancia, la
instauración de las bancadas y el régimen de consultas: En razón de la
debilidad de los partidos y movimientos, el vínculo entre el electorado y los
candidatos era de carácter esencialmente personalista, por lo que se tornaba en
práctica común el permanente transfuguismo político, motivado solo en la
obtención de avales para la elección correspondiente. Esta circunstancia
afectaba en grado sumo la representatividad democrática del elegido, el cual no
estaba atado por la consonancia entre un programa de acción política y la
voluntad del elector de apoyarlo, sino por el favor clientelista, exceptuado
por fenómenos de voto de opinión y vínculo partidista tradicional, que en todo
caso eran marginales.
La necesidad de vincular los intereses y preferencias
del electorado, plasmados en el programa de acción política, con la actividad
de los candidatos elegidos, llevó a (i) fijar la prohibición de pertenecer
simultáneamente a un mismo partido o movimiento político con personería
jurídica, fenómeno conocido como la doble militancia; y (ii) prever la
potestad de los partidos de celebrar consultar populares o internas para la
toma de decisiones, en especial la escogencia de candidatos, imponiéndose
también en este caso la condición de participar en la consulta de un solo
partido.
El Acto Legislativo sumó a estas figuras el régimen de
bancadas, destinado a disciplinar a los miembros de los partidos y movimientos
políticos, frente a la adopción de decisiones al interior de los órganos de
representación política.  A este respecto la sentencia C-490/11 expresó cómo, a
partir de la jurisprudencia constitucional, existe un vínculo necesario entre
la proscripción de la doble militancia y el denominado transfuguismo,
con el régimen de bancadas. Esto debido a que tanto uno como otro instrumento
tienen como objetivo fortalecer a los partidos y movimientos políticos, a
partir de la identificación ideológica y el carácter vinculante de las
decisiones que democráticamente son adoptadas conforme a esa plataforma. Para la
Corte ““…la prohibición de la doble militancia presenta unas
características propias cuando los destinatarios de la misma son los miembros
de las Corporaciones Públicas o quienes son titulares de un cargo de elección
popular, por cuanto, si bien se trata igualmente de ciudadanos que pertenecen a
un determinado partido o movimiento político, están llamados a representar y a
defender, organizados como bancada, una determinada ideología y un programa
político en el seno de un órgano colegiado o desde el Gobierno nacional,
departamental o municipal, según sea el caso. De allí que la interdicción
constitucional de la doble militancia en estos casos, no solamente sea más
severa, sino que trascienda el simple ámbito de regulación interna de los
partidos políticos, para desplegar todo su sentido y efectos en el adecuado y
racional funcionamiento de los órganos de representación popular. En otras
palabras, desde un punto de vista formal, la mencionada prohibición busca
evitar la pertenencia simultánea del elegido a dos partidos, movimientos
políticos o grupo significativo de ciudadanos, y por ende, a dos bancadas;
desde una aproximación material, la interdicción conlleva a que el
representante no ejerza activismo en defensa de los programas, idearios o
ideologías de dos organizaciones políticas al mismo tiempo. Tal prohibición,
por lo demás, tiene como corolario la sanción del “transfuguismo político”,
fenómeno que afecta el normal desarrollo de la actividad del Congreso de la
República, o en su caso, de las Asambleas Departamentales, los Concejos
Distritales y Municipales y las Juntas Administradoras Locales. Así pues, no se
trata tan sólo de un asunto de lealtad para con la organización política que
llevó al candidato a la curul, sino que está de por medio el racional
funcionamiento de una Corporación Pública. || En efecto, las claras relaciones
existentes entre los partidos políticos y la conformación y funcionamiento de
los grupos parlamentarios explican el rechazo a la práctica del transfuguismo,
entendido, en términos amplios, como una deslealtad democrática. En efecto,
dicho fenómeno perverso, constante en partidos políticos latinoamericanos y que
ha conducido a aquello que la doctrina denomina “electoral volatility”, denota
en el elegido una falta de firmeza ideológica, debilidad de convicciones,
exceso de pragmatismo y anteposición de intereses personales y egoístas sobre
aquellos programas e ideario del partido político que lo llevó a ocupar un
cargo de representación popular, y por supuesto, un fraude a los electores”[17].
16.2. El umbral mínimo de participación y el cambio
del modelo de reparto de curules: Otro de los factores que promovía el
personalismo en las prácticas políticas y la correlativa preponderancia del
clientelismo, era la inexistencia de requisitos de representatividad de
partidos y movimientos políticos. Esta falencia llevaba a que intenciones
individuales de participación se mostraran como agrupaciones políticas, que
solo tenían permanencia durante el periodo electoral, lo que resultaba
incompatible con la consecuencia de estructuras sólidas y estables de
organización política.
El remedio constitucional a esta problemática se basó
en dos herramientas definidas, previstas por el Acto Legislativo 1 de 2003.  La
primera, consistente en la exigencia de umbrales mínimos de participación para
el otorgamiento de personería jurídica, medida tendiente a garantizar que los
partidos y movimientos estuvieran precedidos de una base electoral
significativa, distinta al apoyo personalista y/o clientelar. Por ende, el
umbral tiene por objeto lograr agrupaciones genuinamente representativas,
basada en el apoyo ciudadano a un programa político identificable.
Adicionalmente, el Acto Legislativo supeditó el reconocimiento de la personería
jurídica al acceso a la financiación estatal para partidos y movimientos, incentivo
adicional para la configuración de agrupaciones precedidas de un electorado
significativo.
La segunda, referida a la modificación del sistema de
distribución de curules.  Durante la vigencia del régimen anterior, la fórmula
de cuociente electoral y residuo fuerte había sido utilizada para lograr
curules con escasa votación, a través de la asignación por residuo, mediante
prácticas como la coloquialmente denominada operación avispa. Tales
prácticas erosionaban la representatividad democrática, en tanto era posible
acceder a cargos de corporaciones públicas sin contar con un electorado
significativo, escenario proclive a los fenómenos personalistas y clientelares
antes mencionados.
La reforma de 2003 instaura el método de cifra
repartidora, el cual prescinde de la asignación de curules por residuo y obliga
a que todos los escaños obtenidos estén precedidos en una votación mínima. Este
sistema es reforzado con la exigencia de las listas únicas por partido o
movimiento político.
17. En la sentencia en comento, la
Corte evidenció que la finalidad del Acto Legislativo 1 de 2003 estaba
circunscrita a la materia electoral y de regulación de los partidos y
movimientos políticos.  Para el efecto, señaló a manera de conclusión que “la
reforma constitucional de 2003 fijó reglas particulares en la
Carta Política, dirigidas unívocamente a fortalecer los partidos y movimientos
políticos, a través de distintas estrategias jurídicas, especialmente
interesadas en aumentar los niveles de representatividad al interior de dichas
agrupaciones. Sin embargo, tales instrumentos se mostraron insuficientes para
hacer frente a nuevas amenazas a la representación democrática efectiva, esta
vez derivadas de la cooptación de grupos armados ilegales y el crimen
organizado. Este fenómeno tuvo como común denominador que los factores
mencionados, habida cuenta las presiones que generan en virtud de la amenaza
física y el poder corruptor de ingentes sumas derivadas del narcotráfico, la
minería ilegal, el desplazamiento forzado, el secuestro, el hurto de tierras
rurales y otras conductas conexas, incidieron de modo significativo en la
conformación, financiación y definición de cursos de acción política de los
candidatos elegidos.”[18]
18. Ahora bien, en lo que respecta a la reforma
introducida al artículo 125 C.P., la Sala encuentra que en el proyecto original
de acto legislativo fue propuesta la adición de un parágrafo a dicho precepto
según el cual “[l]os periodos establecidos en la
Constitución Política o la ley para cargos de elección de la rama ejecutiva,
los organismos de control y la
Fiscalía General de la Nación, tiene el carácter de institucionales.  Quienes
sean designados para ocupar tales cargos, en remplazo por falta absoluta del
titular, lo harán por el resto del periodo para el cual este fue elegido.”
Esta disposición fue aprobada en primera vuelta del
trámite legislativo.  Sin embargo, en la ponencia para segundo debate en
segunda vuelta ante la Cámara de Representantes, se acogió la propuesta
planteada por un congresista durante el trámite en Comisión Primera de la
Cámara, en el sentido que la regla del periodo institucional operara para los
cargos de elección.[19] De esta manera, la ponencia propuso a
la plenaria el siguiente texto: “Los periodos establecidos en la
Constitución Política o en la ley para cargos de elección tiene el carácter de
institucionales. Quienes sean designados para ocupar tales cargos, en remplazo
por falta absoluta del titular, lo harán por el resto del periodo para el cual
este fue elegido.”. Este texto fue aprobado en los debates subsiguientes,
siendo sancionado como el artículo 6° del Acto Legislativo 1 de 2003.
18.  Definido el contenido y alcance de la reforma
constitucional, la Corte debe determinar si la misma incide en la concurrencia
de cosa juzgada constitucional material en el asunto objeto de debate en esta
sentencia.  Por ende, la Sala asume ese estudio a continuación, con el fin de
dar respuesta al problema jurídico planteado.
La expresión “institucional” es inexequible al
desconocer la cosa juzgada constitucional
19. Para dar respuesta el problema jurídico planteado,
debe verificarse si en el caso concreto se cumplen con las condiciones fijadas
por la jurisprudencia de esta Corte en materia de cosa juzgada constitucional.
Así, en cuanto al primer requisito, la Corte encuentra que a través de la
sentencia C-037/96 se declaró inexequible la regla de derecho que fijaba el
periodo del Fiscal General como de carácter institucional.  Esto debido a que
contravenía el artículo 249 C.P., que en criterio de la
Sala determina que ese periodo tiene carácter personal, pues no de otra manera
se cumple la regla de derecho según la cual el Fiscal General será elegido para
un periodo de cuatro años, sin que se prevea ninguna otra posibilidad que
modifique ese plazo.  Por lo tanto, se verifica la inconstitucionalidad, por
motivos de fondo, del precepto del que se predica la cosa juzgada material.
Además, en lo que refiere al segundo requisito, se
está ante la identidad de contenidos normativos.  Como se explicó en el
fundamento jurídico 13 de esta sentencia, la
Corte en la decisión C-037/96 concluyó que una norma legal que dispusiera para
el Fiscal General un periodo institucional era contraria a la
Constitución, sin que circunscribiera tal conclusión al caso de los remplazos
ante faltas absolutas, que era la materia regulada por la
Ley Estatutaria de Administración de Justicia.  En ese orden de ideas, el
contenido analizado en esa oportunidad es idéntico con el ahora demandado, en
el cual, de forma expresa, se califica al periodo del Fiscal General de la
Nación como de carácter institucional. Adicionalmente, también se comprueba
que el contexto normativo en uno y otro caso es el mismo, puesto que se trata
de normas legales, una estatutaria y la otra ordinaria, que tienen como objetivo
común regular la naturaleza y duración del periodo en el cargo del Fiscal
General.  Sobre el particular debe insistirse en que si bien se trata de dos
disposiciones diferentes, en todo caso el contenido normativo es el mismo, de
ahí que se pretenda por el actor que la
Corte declare la existencia de cosa juzgada material y no formal.  En
consecuencia, la identidad de contenidos normativos, esto es, los que
determinan que el periodo del Fiscal General se le adscribe carácter institucional,
se predica tanto de la legislación estatutaria de declarada inexequible como de
la expresión acusada por la demanda de la referencia.
20. La controversia sobre la comprobación del fenómeno
de la cosa juzgada material en el caso analizado se centra en determinar si el
parámetro normativo ha sido modificado en razón de la expedición del Acto
Legislativo 1 de 2003, particularmente el artículo 6°, que adicionó el artículo
125 C.P.  Para la Corte, la respuesta acerca de este interrogante es negativa,
para lo cual concurren dos tipos de argumentos: uno sistemático y otro
teleológico.
21. En cuanto al argumento sistemático, debe partirse
de considerar que la reforma constitucional en comento no modificó el artículo 249
C.P., que determina la naturaleza del periodo del Fiscal General y que ha sido
interpretado autorizadamente por la Corte en el sentido que la
Constitución define ese periodo como individual o personal, pues no de otra
forma podría cumplirse el mandato consistente en que el Fiscal es elegido para
un periodo de cuatro años.
Este precepto, por ende, opera como norma especial
para el periodo del Fiscal General y, de acuerdo con las reglas comúnmente
aceptadas de interpretación jurídica, no resulta derogada por una norma
general, como es la contenida en el parágrafo del artículo 125
C.P., que determina el periodo institucional para los cargos de elección.  Esta
conclusión subsiste incluso frente al caso que la regla general suceda en el
tiempo a la particular, puesto que, como se explicará con mayor profundidad en
apartado posterior, no existe evidencia que el Acto Legislativo 1 de 2003 tenga
por objeto alterar la regla constitucional que determina el periodo del Fiscal
General de la Nación.
Incluso, cuando la reforma constitucional mencionada
tuvo como objeto modificar un periodo particular de origen constitucional,
previó enmiendas igualmente específicas, tendientes a fijar un régimen de
transición frente a los funcionarios que ejercían el cargo al momento de
adopción del Acto Legislativo analizado.  Así, frente al Registrador Nacional
del Estado Civil y los miembros del Consejo Nacional Electoral,  la reforma
modificó su periodo tornándolo en institucional y, a su vez, adicionó el
artículo 266 C.P. con un parágrafo transitorio que expresamente señaló que los
dignatarios actuales ejercerían su periodo hasta el año 2006, de modo que en la
siguiente elección empezará a contarse dicho periodo conforme a la regla
general de índole institucional.
Contrario sensu, si el Acto Legislativo hubiese tenido por objeto
modificar el periodo del Fiscal General, tendría que haber planteado una regla
de transición similar a la expuesta, con el fin de regular el tránsito
normativo derivado de la enmienda.  La ausencia de dicha disposición confirma,
a juicio de la Sala, que  el Acto Legislativo 1 de 2003 no tuvo por finalidad
ni alterar la regla prevista en el artículo 249
C.P., ni tampoco modificar el alcance que de la misma previó la
Corte en la sentencia C-037/96.
22. Respecto del argumento teleológico, en fundamentos
jurídicos anteriores se ha demostrado cómo el objetivo del Acto Legislativo 1
de 2003 se centra en asuntos electorales y de modificación al régimen de los
partidos y movimientos políticos.  Esto ante la necesidad de fortalecer esas
instancias y corregir su fragmentación, así como hacer vinculantes las
plataformas ideológicas que dan lugar a la representación política en los
diferentes órganos de elección popular.
Estos objetivos distan de la conformación
institucional de la Rama Judicial y particularmente de la
Fiscalía General de la Nación. Por ende, las consideraciones que fueron
realizadas por la Corte en la sentencia C-037/96, relacionadas con el vínculo
entre el carácter subjetivo del periodo del Fiscal General y la preservación de
la independencia y autonomía judicial, se mantienen plenamente vigentes y no ha
sufrido ninguna variación en virtud del Acto Legislativo 1 de 2003.
Advierte la Corte que aceptar el argumento consistente
en que la regla general contenida en el artículo 125
C.P. es predicable de todos los cargos de elección, más allá que aquellos
elegidos popularmente, llegaría a resultados no solo paradójicos, sino también
contrarios a la Constitución.  Así por ejemplo, habría que concluir que los
periodos de los magistrados de las altas cortes también estarían cobijados por
la misma modalidad institucional, en detrimento de la independencia y autonomía
que la Carta Política les adscribe y en los términos explicados en la sentencia
C-037/96.  De otro lado, no puede perderse de vista que la fijación
constitucional de los periodos de los cargos debe interpretarse a partir de la
necesidad de otorgar efecto útil a las disposiciones superiores, de
manera que al armonizarlas con otras no se llegue a vaciar su contenido.
Precisamente ese sería el escenario si se concluyera que el artículo 249
C.P. debe comprenderse en tanto determinación de un periodo institucional para
el Fiscal General.  Ello debido a que tal comprensión impediría dar eficacia al
mandato según el cual ese funcionario es elegido, en cualquier escenario, para
un periodo de cuatro años, como fue interpretado por la
Corte en la precitada sentencia.
Además, tampoco puede soslayarse que las reglas sobre
periodo en los cargos son especialmente importantes, en tanto soportan el
sistema de frenos y contrapesos, así como la separación de poderes.  Por ende,
su interpretación debe ser cuidadosa y estricta.  Sobre el particular, la
Corte ha insistido en “… la
trascendencia jurídica que para la estabilidad institucional y para garantizar
el derecho de acceso a los cargos públicos tienen los períodos señalados en la
Constitución o en la ley cuando fuere el caso. La variación intempestiva del
período en curso es un asunto muy sensible desde el punto de vista
constitucional, por sus eventuales implicaciones sobre la organización de la
estructura del Estado.”[20]
De allí que deba optarse por la plena
efectividad del mandato contenido en el artículo 249
C.P. y dentro de la hermenéutica que sobre el mismo determinó la
Corte en la sentencia C-037/96.
23.  Finalmente, a manera de argumento de soporte, la
Sala encuentra que la comprensión de las reglas sobre el periodo del Fiscal
General que se ha explicado en esta sentencia ha sido compartido por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.  Al respecto, en la sentencia
del 16 de abril de 2013, adoptada por la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado asumió el
tema de la naturaleza del periodo del Fiscal General actual, en razón de las
demandas que por nulidad electoral fueron presentadas contra el acto de
elección.  Un grupo de demandantes solicitaba la nulidad parcial del acto, con
el fin que se determinara que el periodo del elegido era institucional y por
ende, debía durar solo por el tiempo faltante de su antecesora, quien había
renunciado al cargo.  En contrario, otro grupo de demandantes solicitaba
adicionar o aclarar el mismo acto de elección, en el sentido de determinar que
el periodo era personal.
Ante este debate jurídico, el Consejo de Estado
consideró que si el nominador del elegido, en este caso la
Corte Suprema de Justicia, no había fijado en el acto de elección la
naturaleza del periodo, entonces le correspondía hacerlo al contencioso en
tanto tribunal competente para conocer sobre el control de legalidad de dicho
acto electoral.  Así, a partir de unas consideraciones similares a las
expuestas en esta sentencia, la Sala de lo Contencioso Administrativo concluyó
que el periodo del Fiscal General era de carácter personal, razón por la cual
declaró ajustada a derecho “… la expresión “por el período constitucional y
legal que le corresponda”,  que contiene el acta de la sesión del 22 de marzo
de 2012 de la Corte Suprema de Justicia, en el entendido que el período por el
cual eligió en propiedad como Fiscal General de la
Nación al doctor Eduardo Montealegre Lynett, es de 4 años que se cuentan a
partir de su posesión.”
Para sustentar esta decisión, el Consejo de Estado
expresó los siguientes argumentos conclusivos:
“• El artículo 249 de la
Carta Política es perentorio en establecer que el Fiscal General de la
Nación se elige para un período de 4 años. El mandato Superior impone que no
es jurídicamente posible que cuando se ejerce la facultad nominadora para
proveer el cargo de su titular en propiedad, la elección se haga por un período
con duración diferente a 4 años contados desde la posesión.
• En la sentencia C-037 de 5 de febrero de
1996 ya la Corte Constitucional determinó, al realizar el estudio previo de
constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que era inexequible el inciso que se encontraba consagrado en el
original artículo 29 de ese proyecto, con el siguiente tenor: “En caso de falta
absoluta del Fiscal antes de la terminación del período, quien sea designado en
su remplazo lo será para terminar el período”.
• El parágrafo del artículo 125 Superior,
en lo que concierne al punto en debate, no es norma especial sino disposición
de carácter general que se dictó en el escenario de una reforma política de
matiz eminentemente electoral. Por lo tanto, no es aplicable cuando hay
regulación específica para esta elección, la del Fiscal General de la
Nación, que es cabeza de este organismo y, funcionalmente, está adscrito a la
Rama Jurisdiccional del poder público, servidor estatal que, como los
Magistrados de las Altas Cortes, tiene un período fijo e individual.
• Como lo ha precisado la
Corte Constitucional la calificación de institucional de un período de
elección tiene alcance jurídico siempre que señale en concreto cual es el
espacio temporal que abarca: la fecha de iniciación y la de terminación.
Tal es el caso del período de la elección
del Registrador Nacional del Estado Civil y de los miembros del Consejo
Nacional Electoral, que tienen fijado en específico la temporalidad del
desempeño de la función pública asignada. De ello sí se ocupó la reforma
política 01 de 2003 al establecer en el parágrafo transitorio del artículo 15
de dicha reforma que: “El período de los actuales miembros del Consejo Nacional
Electoral y del Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el año 2006. La
siguiente elección de unos y de otro se hará de conformidad con lo dispuesto en
el presente Acto Legislativo”. Lo propio no aconteció respecto del período del
Fiscal General de la Nación, en razón a la unidad de materia sobre temas
políticos - electorales no atinentes por tanto a la rama judicial, que
caracterizó esta reforma, y atendiendo también al principio de consecutividad
tal y como se destaca en los análisis que se llevaron a cabo durante el debate
para su aprobación, en especial, en la etapa de conciliación del proyecto de
Acto Legislativo.
• La duración del desempeño de un cargo
pública es aspecto que siempre pertenece a la institución estatal, pues se
consagra en función de la misión del Organismo o Entidad pública. Por tal
sentido, no pertenece al servidor estatal.
• A las voces del artículo 40 de la
Carta Política, la elección de un empleo público de esta naturaleza
materializa el derecho a participar en la conformación y en el ejercicio del
poder político, derecho que es de carácter fundamental. Es garantía para el
goce con plenitud de este derecho, que a quien se elija en propiedad en cargo
de período fijo, ejerza la función estatal conferida, conociendo en precisión
la duración de su desempeñó.
• La certeza y la seguridad en este sentido
le representa al elegido primordial trascendencia, pues es determinante en la
aceptación de la postulación, a la vez que se traduce en aspecto esencial para
planificar su gestión.
• La independencia y la autonomía como
atributos sine-qua- non de la actividad judicial, que es servicio público
permanente, exigen que el Fiscal General de la
Nación, perteneciente funcionalmente a la
Rama Jurisdiccional del Poder Público, cuando se elige en propiedad, inicie
como titular su período de 4 años a partir de la posesión. Esto asegura que
desarrolle la política institucional que proyectó para esta duración.
• El artículo 9° de la
Ley 938 de 2004 -Orgánica de la
Fiscalía General de la Nación- que califica de institucional el período de 4
años del Fiscal General de la Nación, sin precisar el significado de tal
carácter ni especificar la fecha de iniciación y de terminación de éste,
requiere, como elemento esencial de tal cargo público de período fijo,
armonizarse para su precisión y su ajuste a la
Carta Política, con el inciso 2° del artículo 249 Superior, en conexidad con
los artículos 29 y 130 de la Ley 270 de 1996, Estatuaria de la Administración de Justicia.”
24. Como se observa, el análisis legal efectuado por
el Consejo de Estado llevó a conclusiones análogas a las explicadas en esta
sentencia, en el sentido que existe una regla constitucional definida acerca de
la naturaleza personal del periodo del Fiscal General.  Incluso, ante la
necesidad de armonizar ese análisis con lo previsto en la norma acusada, dicha
corporación judicial otorgó primacía a la eficacia material del artículo 249
C.P., de forma por entero compatible con el principio de supremacía
constitucional.
Conclusión
25. El artículo 249
C.P. prevé una regla de derecho de índole constitucional, la cual determina
que el periodo del Fiscal General tiene carácter personal o individual.
Además, esa regla tiene efectos directos en la conservación de la autonomía e
independencia de ese funcionario, que pertenece a la
Rama Judicial y por ende, se le adscriben las garantías constitucionales de
ese órgano del poder público.  Estas fueron las premisas que tuvo en cuenta la
Corte para declarar la inexequibilidad del contenido normativo que tornaba en
institucional el mencionado periodo, asunto decidido en la sentencia C-037/96.
Las modificaciones introducidas a la
Constitución por el Acto Legislativo 1 de 2003 no alteraron la mencionada
regla jurisprudencial.  Ello debido a que (i) el objetivo de esa reforma fue
exclusivamente electoral y de fortalecimiento del sistema de partidos y
movimientos políticos, asuntos que son ajenos a la definición de tópicos
institucionales del Poder Judicial; y (ii) el Acto Legislativo no modificó el
artículo 249 C.P., ni menos previó fórmulas de transición para el cambio en la
naturaleza del periodo del Fiscal General, como sí lo hizo de forma expresa respecto
del Registrador Nacional del Estado Civil y los miembros del Consejo Nacional
Electoral.
En tal sentido, se está ante el fenómeno de la cosa
juzgada material en relación con lo decidido por la sentencia C-037/96.  Ello
debido a que la norma acusada reproduce un contenido normativo declarado
inexequible por la Corte, por razones de fondo, sin que se haya modificado el
parámetro de control de constitucionalidad.  En consecuencia, la
Corte se estará a lo resuelto en la sentencia C-037 de 1996 y declarará
inexequible la expresión acusada.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE
A LO RESUELTO en la sentencia C-037/96 y por lo tanto declarar INEXEQUIBLE
la expresión “institucional” contenida en el artículo 9° de la Ley 938 de 2004 “por la cual se expide el Estatuto
Orgánico de la Fiscalía General de la Nación”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-166/14
Demanda de inconstitucionalidad contra artículo 9º de la
Ley 938 de 2004 “Por la cual se expide el Estatuto Orgánico de la
Fiscalía General de la Nación”.
Si bien comparto la decisión tomada por la mayoría
consistente en estarse a lo resuelto en la sentencia C-037 de 1996, me permito
aclarar mi voto con respecto a la parte resolutiva de la providencia,
considerando que no es necesario declarar en el Resuelve la inexequibilidad de la expresión “institucional” contenida en el
artículo 9º de la Ley 938 de 2004.
Tratándose de una misma regla -el
carácter institucional del período del Fiscal General-, examinada a la luz de
los mismos parámetros de control –art. 249 de la
Constitución Política-, efectivamente se configura el fenómeno de la cosa
juzgada material, por lo cual no es procedente declarar por segunda vez
inexequible la expresión acusada. En este sentido, bastaba con estarse a lo
resuelto en la decisión anterior.
Así pues, al haberse configurado el
fenómeno de la cosa juzgada material, ninguna autoridad, incluida la misma
Corte Constitucional, puede hacer una nueva declaración sobre la exequibilidad
de la regla de conducta contenida en las expresiones demandadas, salvo que se
trate de analizar la constitucionalidad de ésta a partir de otros parámetros de
control.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
[1] A su vez, esta sentencia expone las reglas fijadas por la
Corte en, entre otras,  las sentencias C-774/01, C-310/02, C-004/03, C-039/03,
C-1122/04, C-469/08, C-600/10, C-283/11, C-254A/12 y C-1017/12.
[2] Véanse, entre otras, las Sentencias C-427 de 1996, C-489 de 2000 y
C-774 de 2001.
[3] Véanse, entre otras, las Sentencias C-427 de 1996, C-447 de 1997,
C-774 de 2001 y C-1064 de 2001.
[4] Corte Constitucional, sentencia C-310/02.
[5] Corte Constitucional, sentencias C-301/93, C-037/96, C-310/02 y
C-181/10.
[6] Corte Constitucional, sentencia C-096/03.
[7] En la Sentencia C-460 de 2008 se negó la existencia de una cosa
juzgada material en sentido amplio, por los cambios constitucionales
introducidos al sistema penal de enjuiciamiento.
[8] En la Sentencia C-774 de 2001 se apeló al concepto de “Constitución
viviente” para realizar un nuevo examen de constitucionalidad sobre la figura
de la detención preventiva. Al respecto, se dijo que: “El concepto de ‘Constitución viviente’ puede significar que en un
momento dado, a la luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e
incluso ideológicos y culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la
luz de la Constitución, -que es expresión, precisamente, en sus contenidos
normativos y valorativos, de esas realidades- un pronunciamiento que la
Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en significaciones
constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el
juicio de Constitucionalidad de una determinada norma.”
[9] En la Sentencia C-228 de 2002 se realizó una nueva ponderación de
valores y principios constitucionales para determinar el alcance de los
derechos de las víctimas, específicamente en lo referente a los derechos a la
verdad, a la justicia y a la reparación.
[10] Corte Constitucional, sentencia C-073/14
[11] Esta forma de actuación de la
Corte ha sido ampliamente reiterada, entre otras, en las Sentencias C-311 de
2002, C-875 de 2002, C-1075 de 2002, C-036 de 2003, C-096 de 2003, C-1121 de
2005, C-424 de 2006,          C-259 de 2008, C-840 de 2008, C-698 de 2008,
C-055 de 2010 y C-181 de 2010.
[12] La jurisprudencia constitucional, en lo que respecta a la naturaleza
de los periodos en los cargos públicos, ha distinguido entre aquellos objetivos
o institucionales y los subjetivos o personales.  Así, se ha previsto que “[l]a diferencia entre ellos se evidencia
cuando se elige o designa el reemplazo de quien incurra en causal de falta
absoluta antes de la terminación de período correspondiente. Mientras que en el
período institucional el reemplazo es elegido o designado por el resto del período,
es decir por el lapso que le faltaba a su antecesor, en los eventos en que
opera el período subjetivo o personal, cada elegido o designado se vincula al
servicio público para todo el período señalado en la
Constitución o la ley. Las elecciones de funcionarios de período institucional
se realizan en la misma fecha para todos ellos y la de los de período personal
en la medida en que cada titular culmine su período”.  Vid. Corte Constitucional, sentencia C-822/04.
[13] Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-011 del 21
de enero de 1994. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero.
[14]  Corte Constitucional. Sentencia No. C-011/94, citada.
[15] Corte Constitucional, sentencias C-342/06, C-1081/05 y C-490/11.
[16] Corte Constitucional , sentencia C-1081/05
[17] Corte Constitucional, sentencia C-342/06.
[18]Corte Constitucional, sentencia C-490/11, fundamento jurídico 11.
[19] Gaceta del Congreso 271 de 2003, página 14.  Sobre ese particular,
el informe de ponencia expresó que “El Representante Zamir Silva dejó una
constancia en el sentido de que (sic) la redacción del artículo se
refiera simplemente a cargos de elección. || La
Comisión aprobó el artículo como fue presentado en la ponencia, sin que
se presentaran proposiciones. Por efecto de la supresión del artículo anterior,
este artículo pasa a convertirse en el 6°”
[20] Corte Constitucional, sentencia C-753/04.