T-071-99
Sentencia T-071/99
Sentencia T-071/99
CARRERA
ADMINISTRATIVA EN LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Provisión de vacantes atendiendo lista de
elegibles
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL INEFICAZ-Nombramiento
oportuno de persona que conforma la lista de elegibles
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Decisión de
llenar vacantes no compete al juez constitucional
Cuando en la administración pública se
presentan vacantes, corresponde al responsable de la entidad, previo examen de
las necesidades del servicio, decidir si se reemplazan o no las vacantes
producidas. Es decir, el hecho de que se presente una vacante, no hace surgir,
en forma mecánica, el derecho de quienes integren una lista de elegibles, a ser
nombrados en tal cargo. Ni el juez de tutela puede inmiscuirse en una decisión
de esta naturaleza, ordenando llenar vacantes, o que se realice determinado
nombramiento. Pero, no ocurre lo mismo cuando la entidad decide ocupar las
vacantes que se producen. En este caso, sí surge para los integrantes de las
listas de elegibles, el derecho a que las vacantes correspondientes, sean
provistas con quienes, en estricto orden, integran tales listas.
-Reiteración de Jurisprudencia-
Referencia:
Expediente T-189.852.
Acción de tutela
presentada por Martha Lucía Palacios Martínez contra la Contraloría General de
la República.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Sentencia aprobada en la ciudad de Santafé
de Bogotá, a los once (11) días del mes de febrero de mil novecientos noventa y
nueve (1999).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Antonio
Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, decide sobre la sentencia
proferida por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral, de fecha tres (3)
de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), en la acción de
tutela presentada por Martha Lucía Palacios Martínez contra la Contraloría
General de la República.
El expediente llegó a la Corte Constitucional,
por remisión que hizo el Tribunal, en virtud de lo ordenado por el artículo 31
del decreto 2591 de 1991.
La Sala de Selección Número Doce de la
Corte, de fecha 3 de diciembre de 1998, eligió, para efectos de su revisión, el
expediente de la referencia.
I.-
ANTECEDENTES.
La actora presentó acción de tutela el día
16 de septiembre de 1998, en el Juzgado Laboral del Circuito de Bogotá,
reparto, en contra del Contralor General de  la República,  por los hechos que
se resumen a continuación:
a) Hechos.
La Contraloría General de la República,
mediante Acuerdo Nro. 0519, del 18 de noviembre de 1996, determinó realizar un
concurso abierto para la provisión de trece (13) cargos de Profesional
Universitario, Nivel Profesional, Grado 13, Sede Central.
La demandante se presentó al examen y a la
entrevista, y obtuvo un puntaje de 83 sobre 100.
Mediante la Resolución Nro. 05862, del 19
de septiembre de 1997, "por la cual se ordenan unos nombramientos y se
establece una Lista de Elegibles", se ordenó la provisión de los trece
cargos ofrecidos en el concurso abierto y se conformó, en estricto orden de
méritos, la lista de elegibles, integrada por diez (10)  personas. En esta
lista de elegibles, el nombre de la demandante aparece en el décimo lugar. (folios
48 a 50)
Afirma la demandante que pese a existir la
mencionada lista, el Contralor General de la República ha llenado algunas de
las vacantes que se han presentado en el cargo de Profesional Universitario,
Grado 13, con personas que no se encuentran en la lista de elegibles. Tales son
los casos, entre otros, de los nombramientos realizados a Henry León Torres, el
13 de enero de 1998, y a Yesid Adolfo Villegas Torres, el 23 de enero de 1998.
Sólo con el nombramiento de Sara Moreno
Nova, el 12 de febrero de 1998, quien ocupaba el primer lugar en la lista de
elegibles, la Contraloría empezó a tener en cuenta la lista, para proveer las
vacantes del cargo correspondiente.
Actualmente, señala la demandante, todos
los integrantes de la lista de elegibles, que anteceden a la actora, y con
excepción de ella, fueron nombrados en los cargos vacantes de Profesional
Universitario Grado 13, Sede Central.
Inconforme con esta situación, la
demandante le ha dirigido numerosas solicitudes a la Contraloría para que se
realice su nombramiento. Esta entidad le ha contestado explicando que la lista
de elegibles sólo se hace efectiva en la medida en que se presenten vacantes,
durante el año de vigencia, de los cargos que fueron ofrecidos en el concurso.
Y que el hecho de reemplazar las vacantes que se han presentado en el cargo en
mención, con personas que conforman la lista de elegibles, corresponde a la
facultad del Contralor de determinar si los perfiles de quienes componen la
lista, coincide con la función que deben desarrollar, en el área en donde se
encuentra la vacante, de conformidad con las necesidades del servicio. No
obstante estas explicaciones, dice la actora, todas las personas que integran
la lista de elegibles, y que la anteceden, fueron nombradas para ocupar los
cargos de carrera administrativa, que no fueron ofrecidos a concurso en la
convocatoria 26-96/96. (folio 3).
La demandante señala que existen para el
nivel Profesional Universitario Grado 13, diez y siete (17) cargos vacantes.
Estima que, legalmente, a ella le corresponde ocupar uno de ellos, como ha
sucedido con quienes la antecedieron en la lista. Lista que perderá su
vigencia, tres días después de interponer esta acción de tutela. Y, con base en
ello, estima la procedencia de esta acción.
La demandante considera que sus derechos
a la igualdad  (artículo 13 de la Constitución), trabajo (artículo 25 de la
Constitución) y el debido proceso (artículo 29), se han visto afectados, pues
el Contralor General de la República ha provisto algunas vacantes en forma
provisional, con personas que no hicieron parte de las listas de elegibles, y
sólo falta su nombramiento para que la mencionada lista haya sido tenida en
cuenta en su totalidad.
Por tanto, solicita al juez de tutela que
ordene al señor Contralor de la República o a quien haga sus veces, su
nombramiento, en período de prueba, para ingresar a la carrera administrativa,
en la sede central de la Contraloría, como Profesional Universitario, Grado 13.
Cabe advertir que la demandante también
hace referencia a otros asuntos relacionados con su inconformidad sobre la
manera como fue ubicada en el último lugar en la lista de elegibles, pero que,
para los efectos del presente examen de tutela, no resulta pertinente examinar,
pues es claro que, en su oportunidad la demandante ha contado con los medios
administrativos y judiciales de ejercer las acciones pertinentes.
La actora adjuntó fotocopias de la
documentación que, en su concepto, estimó pertinente en esta acción.
b) Sentencia de primera instancia.
Mediante sentencia del treinta (30) de
septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), el Juzgado Sexto Laboral
del Circuito de Bogotá, denegó la tutela pedida.
El Juzgado consideró que no estaba
demostrada la vulneración de los derechos fundamentales de la demandante.
Además, que escapa de la competencia del juez de tutela ordenar la designación
de la demandante en uno de los 17 cargos vacantes, en razón de que éstos no
fueron objeto de la convocatoria al concurso, sino que se presentaron con posterioridad
a la misma.
Manifestó el juez que era posible decidir
de fondo esta tutela, a pesar de que la entidad demandada no allegó las pruebas
solicitadas.
c) Intervención de la Contraloría.
Con posterioridad a la decisión del
Juzgado, en escrito presentado por el Jefe de la Oficina de la Administración
de Carrera Administrativa de la Contraloría General de la República, de fecha
30 de septiembre de 1998, dice que a la demandante no se le ha desconocido
derecho fundamental alguno, pues ella concursó para un cargo, cuyas vacantes
fueron provistas en estricto orden de méritos, y que sólo tendría derecho a
reclamar, en caso de que quienes fueron nombrados, no pudiesen ocupar el
respectivo empleo.
Además, la demandante ocupó el último lugar
en la lista de elegibles, como lo demuestra la Resolución 05862 del 19 de
septiembre de 1998, que acompañó a su escrito.
Por otra parte, la vigencia de la lista de
elegibles es de un año, el que venció el 18 de septiembre de 1998. Durante el
tiempo de vigencia de la Resolución, sólo se presentó la vacante de Gustavo
Castellanos, que fue provista por quien ocupaba el primer lugar en la lista de
elegibles.
En relación con la provisión de las
vacantes presentadas con posterioridad al cierre del inscripciones del concurso
en el que participó la demandante, no han sido, hasta la fecha, objeto de
concurso, en consecuencia, las vinculaciones que se han hecho, obedecen a las
necesidades del servicio y a la discrecionalidad del Contralor.
Finalmente, considera improcedente esta
tutela, pues la demandante cuenta con otros medios de defensa judicial. (folios
278 a 282).
d) Impugnación.
La actora manifiesta su desacuerdo con la
decisión de no concederle la tutela pedida. Parte de sus argumentos son
semejantes a los presentados en su acción de tutela. Los otros, corresponden a
su inconformidad con el hecho de no haber procedido el juez de tutela de
acuerdo con lo establecido en la ley, cuando el demandado no allega los
documentos requeridos por el juez para efectos probatorios.
e) Sentencia de segunda instancia.
En sentencia del tres (3) de noviembre de
mil novecientos noventa y ocho (1998), el Tribunal Superior de Bogotá, Sala
Laboral, confirmó la decisión del a quo en la que denegó la tutela
pedida. Consideró que a la demandante no se le ha vulnerado ningún derecho
fundamental, pues las vacantes que se han presentado no han sido objeto de
concurso. En lo pertinente, el Tribunal señaló :
"Así
entonces, como bien lo anotó el a-quo la accionada no ha violado derecho alguno
a la demandante, toda vez que le ha dado cabal cumplimiento al artículo 136 de
la Ley 106 de 1993 el cual dispone que la provisión de empleos objeto de
concurso se hará con base en los resultados del mismo, debiéndose elaborar una
resolución por el Contralor General de la República, la que deberá contener,
con los candidatos aprobados y en riguroso orden de mérito, la lista de
elegibles para los empleos objeto del concurso, la cual tendrá vigencia de (1)
año y durante este lapso se deberán proveer las vacantes que se presenten en
cargos para los cuales se formó la lista, con las personas que figuran en ella,
lo que efectivamente cumplió con los trece (13) primeros concursantes, entre
los cuales no se encuentra la accionante.
"Luego, si
posteriormente se presentaron vacantes en alguno de los referidos trece (13)
cargos de la convocatoria, no es posible acceder a las pretensiones de la
demandante, pues dichos cargos para los cuales concursó ya se encuentran
cubiertos con las trece personas que obtuvieron mayor puntaje que ella ; y
en lo relacionado con el cargo vacante en la actualidad (fl.29), la misma
accionada advierte que éste no fue objeto de concurso, aspectos estos que
llevan a la Sala a concluir que a la petente no se le ha violado ningún derecho
fundamental, en razón a que, el cargo a que alude no ha sido objeto de
concurso." (folios 308 a 311)
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
La Sala es competente para decidir, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 241, numeral 9o., de la
Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo que se debate.
En el presente caso, se debate lo
siguiente :
Si cuando se presentan vacantes, en los
cargos que no fueron objeto de concurso, la Contraloría está obligada a proveer
tales cargos con la lista de elegibles, o se reemplazan "de acuerdo a
las necesidades del servicio y la discrecionalidad del señor Contralor"
(folio 274), es decir, sin que la entidad deba sujetarse a la mencionada lista
de elegibles.
Las decisiones de los jueces de instancia
para denegar la tutela solicitada, se basaron en que la lista de elegibles es
sólo para proveer las vacantes que se presenten durante el año de vigencia de
la lista, en los cargos que fueron objeto de concurso. Es decir, corresponde a
la misma interpretación de la Contraloría, que se apoya, especialmente, en el
contenido del artículo 136 de la ley 106 de 1993, ley que regula la Carrera
Administrativa Especial de la Contraloría.
En recientes decisiones de esta Sala de
Revisión, se analizó el contenido de este artículo y la procedencia de la
tutela cuando la Contraloría ha provisto los cargos que no fueron objeto del
concurso, con personas que no hacen parte de esta lista.
En consecuencia, para el presente examen,
se reiterarán, en primer lugar, las sentencias a que se ha hecho referencia, y,
posteriormente, se analizará la procedencia de la tutela en el caso concreto,
dadas las diferencias que existen en la acción bajo estudio.
Tercera.- Las listas de elegibles y el
contenido del artículo 136 de la ley 136 de 1993. Reiteración de
jurisprudencia.
En las sentencias T-719, del 26 de
noviembre de 1998, y T-783, del 11 de diciembre de 1998, la Sala Primera de
Revisión de la Corte estudió el contenido del artículo 136 de la ley 106 de
1993, ley que regula la carrera administrativa de la Contraloría. Este artículo
establece :
“Artículo
136.- Con base en los resultados del concurso se procederá a elaborar una
resolución por el Contralor General de la República, la que deberá contener,
con los candidatos aprobados y en riguroso  orden de méritos, la lista de
elegibles para los empleos objeto de concurso.
“Esta lista de
elegibles tendrá vigencia de un (1) año y durante este lapso se deberán
proveer las vacantes que se presenten en cargos para los cuales se formó la
lista, con las personas que figuren en ella.
“La lista de
elegibles estará conformada por los diez (10)  primeros puestos de los
concursantes aprobados.”
(se subraya)
La Sala estimó que esta norma, especialmente
a la luz de la numerosa jurisprudencia de esta Corporación sobre los principios
y derechos constitucionales que rigen la carrera administrativa, debe
entenderse en el sentido de que cuando se presentan vacantes, si la
administración decide proveerlas, durante el término de vigencia de la lista de
elegibles, debe hacerse con las personas que integran tal lista,
obviamente, conservando el orden como ella fue conformada. Este entendimiento
corresponde  a una comprensión integral de los principios que rigen la función
pública (igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, etc.). Dijeron, en
lo pertinente, las sentencias mencionadas :
"Significa
el mencionado artículo que la existencia de una lista de elegibles en la
Contraloría General de la República, obliga a los funcionarios competentes a
suplir las vacantes que se presenten durante el término de su vigencia, con las
personas que la integran, atendiendo el orden de conformación o integración de
éstas.
"No de otra
manera pude interpretarse para el caso que es objeto de revisión, el artículo
136 transcrito, cuando señala “Esta lista de elegibles tendrá vigencia de un
(1) año y durante este lapso se deberán  proveer las vacantes que se presenten
en cargos para los cuales se formó la lista, con las personas que figuren en
ella.”
"Cuando en
esta norma se afirma  que con la lista de elegibles deben proveerse los cargos
para los que ésta se conformó, ha de entenderse referida a los cargos en forma
genérica y no a una vacante específica, como equivocadamente lo interpretan los
funcionarios de la Contraloría General de la República y los integrantes de la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
"Por ende,
si en la Contraloría se convocó para proveer vacantes en los cargos del nivel
operativo grado 1, en el nivel profesional grado 9 y en el nivel ejecutivo
grado 17, que se llenaron en su totalidad, y además se elaboraron unas listas
de elegibles para estos niveles -resoluciones 05606, 05853 y 05804 1997-, las
vacantes que durante el año de vigencia de estas listas se hubiesen presentado
en éstos, han debido ser provistas con las personas que
integraban las pluricitadas listas. Afirmar que sólo podía hacerse uso de
éstas, cuando una de las plazas ocupada por un ganador fuese dejada, es desconocer
la finalidad misma del concurso público y la de la elaboración de las listas de
elegibles. Concurso que implica para la administración unos costos y tiempo
valioso, que no justifica que una vez realizado éste e integradas las listas de
elegibles correspondientes, éstas no se tengan en cuenta ni se respeten, pues
con ello se desconocen los principios que rigen la función pública, tales como
la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, etc.
"Así las
cosas, es claro que en el caso en estudio, la Contraloría General de la
República estaba obligada a proveer las vacantes que se hubiesen presentado
durante septiembre de 1997 y septiembre de 1998, en los cargos del nivel
operativo grado 1, en el nivel profesional grado 9 y en el nivel ejecutivo grado
17, con las listas de elegibles contenidas en las resoluciones 05606 del 11 de
septiembre de 1997, y 05853 y 05804 del 19 de septiembre 1997. Sin embargo, no
se obró así, pues las vacantes fueron ocupadas con personas ajenas al concurso
que para el efecto se realizó, desconociéndose no sólo los derechos
fundamentales que tenían los integrantes de las respectivas listas, sino los
principios y reglas constitucionales que rigen el acceso a los cargos
públicos." (sentencias
T-719 y T-783, ambas de 1998, M.P., doctor Alfredo Beltrán Sierra)
También, las mencionadas sentencias
examinaron la procedencia de la tutela en los casos de desconocimiento de
listas de elegibles, y, se consideró que a pesar de existir otros medios de
defensa judicial, como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en
aras de preservar los derechos fundamentales de quienes integran las listas, y
el término de un (1) año de vigencia de las mismas, la acción de tutela, según
el caso concreto, puede ser procedente. Se observó al respecto :
"La
ineficacia de medios judiciales como la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho ante el contencioso administrativo para salvaguardar los derechos
fundamentales de quienes ganaron el concurso público o hacen parte de la lista
de elegibles correspondiente, y no son nombrados para ocupar las vacantes
existentes, bien por la decisión del ente nominador de no tener en cuenta la
pluricitada lista o por pretermitir el orden en que ésta fue integrada, hacen
de la tutela,  la vía expedita para la protección de los derechos fundamentales
de los respectivos concursantes (sentencias T-256, T-286, T-298, T-326, T-433
de 1995, T-455 de 1996, SU-133, SU-134,SU-135,  SU-136, T-380 de 1998, entre
otras), pues, la perentoriedad misma de los resultados del concurso y de la
lista de elegibles -por lo general de un (1) año-, así como los derechos
fundamentales que están involucrados en éstos, hacen de las acciones ordinarias
medios ineficaces para su debida protección." (sentencias T-719 y 783 citadas)
Recordadas, en lo esencial, estas
jurisprudencias, se analizará el caso concreto,
Tercero.- El caso concreto.
En este caso, a diferencia de lo ocurrido
en los casos correspondientes a las sentencias T-719 y T-783 de 1998, las
vacantes que se han presentado en el cargo de Profesional Universitario Grado
13, Sede Central, según la documentación que obra en el expediente, se
proveyeron, inicialmente, con algunas personas que no hacían parte de la lista
de elegibles, en fechas 13 y el 23 de enero de 1998, y fueron nombrados,
provisionalmente, por cuatro meses, Henry León Torres y Yesid Adolfo Villegas.
Con el nombramiento de Sara Moreno Nova, el 12 de febrero de 1998, quien
encabezaba la lista de elegibles, se inició el nombramiento, en riguroso orden,
de las demás personas que integraron la mencionada lista. El último
nombramiento de la lista correspondió a Blanca Inés Sánchez, el 4 de agosto de
1998, quien ocupó el puesto noveno. Sin embargo, a la demandante, que está en
el puesto décimo, la Contraloría no le ha hecho el respectivo nombramiento, a
pesar, de que, según manifiesta la interesada, existen las vacantes en el cargo
para el que concursó.
La demandante, para evitar un perjuicio
irremediable, antes de que la lista de elegibles perdiera su vigencia (período
comprendido entre el 19 de septiembre de 1997 y el 19 de septiembre de 1998),
interpuso la tutela el día 16 de septiembre de 1998.
En primer lugar, en este caso, hay que
hacer la siguiente distinción :
Cuando en la administración pública se
presentan vacantes, corresponde al responsable de la entidad, previo examen de
las necesidades del servicio, decidir si se reemplazan o no las vacantes
producidas. Es decir, el hecho de que se presente una vacante, no hace surgir,
en forma mecánica, el derecho de quienes integren una lista de elegibles, a ser
nombrados en tal cargo. Ni el juez de tutela puede inmiscuirse en una decisión
de esta naturaleza, ordenando llenar vacantes, o que se realice determinado
nombramiento.
Pero, no ocurre lo mismo cuando la entidad
decide ocupar las vacantes que se producen. En este caso, sí surge para los
integrantes de las listas de elegibles, el derecho a que las vacantes
correspondientes, sean provistas con quienes, en estricto orden, integran tales
listas.
¿Qué pasó en el presente caso ?
Según la documentación que allegó al
expediente la actora, la Contraloría llenó algunas vacantes del cargo tantas
veces mencionado, con personas que no integraban la lista de elegibles y con 9
de las 10 que sí la conformaban, quedando sólo pendiente la actora.
Entonces, cabe preguntar ¿hay violación de
los derechos fundamentales de la demandante por no haberse realizado el
nombramiento durante la vigencia de la lista de elegibles, y, en consecuencia,
la tutela es procedente ?
La respuesta, según la jurisprudencia a que
se ha hecho referencia y con la distinción observada, sobre la competencia de la
Contraloría en la decisión de la administración de ocupar las vacantes o no que
se presenten, sí es procedente la tutela, pero en el siguiente sentido : a
la demandante sólo le asiste el derecho de ser nombrada, en el evento en el que
la Contraloría haya decidido proveer una o varias de las vacantes del cargo
Profesional Universitario, Grado 13, Sede Central, durante el término de
vigencia de la lista de elegibles, en el período comprendido entre el 19 de
septiembre de 1997 y el 19 de septiembre de 1998, si tales vacantes han sido
ocupadas  con personas que no hacían parte de la lista conformada en la
Resolución Nro. 05862, del 19 de septiembre de 1997. Si ello ocurrió, le asiste
el derecho, y se protegerá ordenando a la Contraloría revisar que los nombramientos
que se hayan realizado para el cargo citado, hayan respetado la lista de
elegibles y que los requisitos exigidos por la administración para la provisión
del cargo, sólo pueden ser los que existían antes de interponerse esta acción
de tutela.
Debe quedar claro, además, que mediante la
solicitud de revisión de nombramientos que se hace, la Corte no está ordenando
llenar vacantes, ni que se desvincule a ninguno de los nombrados, pues, por lo
explicado, son asuntos ajenos al juez de tutela.
III.- DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por  mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: REVÓCASE la sentencia del
Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral, de fecha tres (3) de noviembre de
mil novecientos noventa y ocho (1998), proferida en la acción de tutela
presentada por Martha Lucía Palacios Martínez contra de la Contraloría General
de la República.
En consecuencia, ORDÉNASE al señor
Contralor General de la República o a quien haga sus veces, que en el término
de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta
providencia, proceda a revisar los nombramientos que se han efectuado en
relación con los cargos de Profesional Universitario, Nivel Profesional, Grado
13, Sede Central, y disponga lo necesario para que las vacantes que se
produjeron durante el período comprendido entre el 19 de septiembre de 1997 y
19 de septiembre de 1998, se provean, si ello fuere necesario para la
prestación del servicio público, con las personas que hacían parte de la lista
de elegibles, contenida en la Resolución Nro. 5862 del 19 de septiembre de
1997. Como se explicó en la parte motiva, los requisitos exigidos por la
Contraloría para la provisión de cargos, no pueden ser distintos a los
existentes antes de la presentación de esta tutela.
Segundo: Por Secretaría General, LÍBRENSE
las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (e)