C-528-13
Sentencia C-528/13
Sentencia
C-528/13
LEY GENERAL DE
BOMBEROS DE COLOMBIA
FONDO NACIONAL
DE BOMBEROS-Recursos
a través de los cuales se financia
INTEGRACION DE LA
UNIDAD NORMATIVA-Condiciones
para su procedencia/INTEGRACION DE LA UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia
La
jurisprudencia constitucional ha sostenido que sólo en tres eventos procede
hacer una integración de la unidad normativa; sin embargo, ninguna de esas
hipótesis concurre en el presente caso, ya que de una parte, el precepto
demandado tiene un contenido deóntico suficientemente claro para adelantar un
juicio de inconstitucionalidad: tiene el carácter de una obligación; su
contenido es establecer un gravamen del 2% sobre el valor de las pólizas en los
ramos del hogar, incendio, terremoto, minas y petróleo, o la denominación que
su portafolio de pólizas tenga registrada ante la Superintendencia Financiera;
los sujetos obligados son las compañías de seguros que otorguen dichas pólizas,
quienes deben pagarlos al Fondo Nacional de Bomberos en los primeros diez (10)
días del mes siguiente a la adquisición de las mismas. Este contenido no se
encuentra, por otra parte, reproducido en las normas sobre impuesto a la renta.
Por último, aunque estas pueden tener una relación parcial -por los obligados-
con el tributo de bomberos, las disposiciones no acusadas no parecen a primera
vista inconstitucionales.
CONFISCATORIEDAD-Concepto/CONFISCATORIEDAD-No
se configura en el gravamen a cargo de las Compañías de Seguros para el
financiamiento del Fondo Nacional de Bomberos
La
Corte ha dicho que  la confiscatoriedad se da “cuando
la actividad económica del particular se destina exclusivamente al pago del
mismo (tributo), de forma que no existe ganancia” y no cuando se debe destinar
sólo una parte de ellas como ocurre en el presente caso con el gravamen sobre
el valor de las pólizas en los ramos del hogar, incendio, terremoto, minas y
petróleo, o la denominación que su portafolio de pólizas tenga registrada ante la
Superintendencia Financiera, para el financiamiento del Fondo Nacional de
Bomberos.
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL RESPECTO DEL CARACTER CONFISCATORIO DEL TRIBUTO QUE
FINANCIA EL FONDO NACIONAL DE BOMBEROS-Procedencia por carencia de certeza,
especificidad y suficiencia
TRIBUTO-Comprende
impuestos, tasas y contribuciones
IMPUESTOS-Características
Los impuestos, ha dicho esta Corporación,
presentan los siguientes rasgos: se cobran indiscriminadamente a todo
ciudadano y no a un grupo social, profesional o económico determinado; no
guardan relación directa e inmediata con un beneficio derivado por el
contribuyente; una vez pagado el impuesto, el Estado dispone de él de acuerdo a
criterios y prioridades distintos de los del contribuyente; su pago no es
opcional ni discrecional; puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva;
aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se
hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los
ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de
acuerdo a su disponibilidad; y  finalmente, el recaudo no se destina a un
servicio público específico, sino a las arcas generales del Estado, para
atender todos los servicios y necesidades que resulten precisos.
TASAS-Características
Constituyen características de las
tasas: la prestación económica necesariamente tiene que originarse
en una imposición legal; el cobro nace como recuperación total o parcial de los
costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una
actividad, o autorizar el uso de un bien de dominio público; la retribución
pagada por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios
derivados del bien o servicio ofrecido; los valores que se establezcan como
obligación tributaria han de excluir la utilidad que se deriva del uso de dicho
bien o servicio; aun cuando el pago de las tasas resulta indispensable para
garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su
reconocimiento se torna obligatorio cuando el contribuyente provoca su
prestación, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir
de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado; y el pago
de estos tributos es, por lo general, proporcional, pero en ciertos casos
admite criterios distributivos, como por ejemplo tarifas diferenciales.
CONTRIBUCIONES
PARAFISCALES-Definición/CONTRIBUCIONES
PARAFISCALES-Características
Las contribuciones parafiscales las define el artículo 29
del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero así: “[s]on contribuciones
parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley,
que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan
para beneficio del propio sector”. Son rasgos definitorios de las
contribuciones parafiscales la obligatoriedad, singularidad y destinación
sectorial, definidas así: “[…] Obligatoriedad: el recurso parafiscal es de
observancia obligatoria por quienes se hallen dentro de los supuestos de la
norma creadora del mencionado recurso, por tanto el Estado tiene el poder
coercitivo para garantizar su cumplimiento. […] Singularidad: en
oposición al impuesto, el recurso parafiscal tiene la característica de afectar
un determinado y único grupo social o económico. […] Destinación Sectorial:
los recursos extraídos del sector o sectores económicos o sociales determinados
se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o sectores”, sin que
“[l]a destinación exclusiva en favor del grupo, gremio o sector que tributa los
recursos parafiscales no impide que se beneficien personas que no pertenecen a
él”.
TRIBUTO DE BOMBEROS-Naturaleza/TRIBUTO
DE BOMBEROS-Obligación/TRIBUTO DE BOMBEROS-Responsables/TRIBUTO
DE BOMBEROS-objeto
El tributo de
bomberos es una contribución parafiscal en la medida en que concurren las tres
condiciones necesarias y suficientes de toda contribución parafiscal
(obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial). Así pues se trata de
una exacción que se cobra a las aseguradoras que ofrezcan pólizas en los ramos del hogar,
incendio,  terremoto,  minas  y  petróleo,  o en  la  denominación  que  en  su
portafolio  de  pólizas  esté  registrada  ante  la  Superintendencia
Financiera y que tengan que ver con los ramos antes señalados. La obligación
consiste en pagar un 2% del valor de cada póliza, y el recaudo va al Fondo
Nacional de Bomberos en los  primeros  diez  días  del  mes  siguiente a la
adquisición de las pólizas. Los dineros del Fondo Nacional de Bomberos se
destinan, por mandato legal, específicamente a financiar el
funcionamiento, fortalecimiento y actualización estadística de los cuerpos de
bomberos, y consecuencialmente a apoyar a estos en la gestión integral del
riesgo contra incendio, en los preparativos y atención de rescates en todas sus
modalidades y en la atención de incidentes con materiales peligrosos.
CONTRIBUCION
PARAFISCAL PARA FINANCIAR LA ACTIVIDAD DE BOMBEROS-No infringe la
equidad ni la justicia tributaria por el hecho de que se beneficien de ella
personas que no pertenecen al sector o gremio que las tributa/CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Pueden beneficiarse personas diferentes de sus sujetos pasivos
Se
cuestiona el tributo de bomberos, con independencia de su naturaleza, sobre la
base de que grava sólo a un grupo económico (el de las compañías aseguradoras),
y con la intención de financiar una actividad o servicio como el que prestan
los cuerpos de bomberos, el cual no tiene la vocación de beneficiar
exclusivamente a las aseguradoras, sino en general a todo el conglomerado
social, deduciéndose de ello el desconocimiento de algunos de los principios
constitucionales de derecho tributario. Sin embargo, para la Corte, si bien la exacción
demandada no beneficia únicamente a los contribuyentes (las aseguradoras), lo
decisivo para ajustar estas contribuciones al principio constitucional de
equidad es que se reviertan en el sector que las paga, y no que se dejen de
beneficiar de ellas personas ajenas a ese sector, no siendo correcto sostener
que esta cuota deje de ser una contribución parafiscal sólo porque se
beneficien de ella otras personas además de las aseguradoras. Las
contribuciones parafiscales, para ser constitucionales, no tienen que tener el
atributo de no beneficiar a nadie distinto a los sujetos pasivos. La Corte ha
sostenido que lo determinante en la constitucionalidad de las contribuciones
parafiscales –en el caso de las que son atípicas- es que se reviertan en el
sector del cual han sido extraídas, pero no que los beneficiados por la
existencia y recaudo del gravamen sean únicamente los integrantes del sector.
Referencia:
expediente D-9467
Actor:
Jaime Córdoba Triviño
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 35 (parcial) de la Ley 1575 de 2012 ‘por
medio de la cual se establece la ley general de bomberos de Colombia’.
Magistrada
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., catorce (14) de agosto de dos mil trece (2013).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Jaime
Darío Córdoba Triviño demandó el artículo 35 (parcial) de la Ley 1575 de 2012 ‘por
medio de la cual se establece la ley general de bomberos de Colombia’, al
considerar que desconoce los artículos 58, 95 numeral 9, 363, 338 y 359 de la
Constitución Política de Colombia.
2.
Mediante auto del siete (07) de febrero de dos mil trece (2013), la Magistrada
Sustanciadora admitió la demanda de la referencia y ordenó comunicar su
iniciación al Presidente del Congreso de la República, a los Ministerios de
Justicia y del Derecho y de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con lo
dispuesto en los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto
2067 de 2001. Asimismo, dispuso comunicarles lo propio al Instituto Colombiano
de Derecho Procesal, a la Confederación Nacional de Cuerpos de Bomberos de
Colombia, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Federación de
Aseguradores Colombianos y al Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá, según lo
dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Finalmente, ordenó correr
traslado al señor Procurador General de la Nación, y fijar en lista la norma
acusada para efectos de intervenciones ciudadanas, conforme al artículo 7 del
Decreto 2067 de 1991.
3.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales, propios de los procesos de
constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda de la referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
4.
Se trascribe a continuación el texto de la Ley conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 48.530 del 22 de agosto de 2012, y
se resaltan y subrayan los apartes acusados:
“LEY 1575 DE 2012
(agosto 21)
Diario Oficial No. 48.530 de 22 de agosto de 2012
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se establece la Ley General de
Bomberos de Colombia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
[…]
Artículo
35. Recursos del fondo nacional de bomberos. El fondo  nacional de bomberos,
se financiará con los siguientes recursos:
1.
Toda compañía aseguradora que otorgue pólizas de seguros en los ramos del
hogar,  incendio,  terremoto,  minas  y  petróleo,  o  la  denominación  que
en  su portafolio  de  pólizas  esté  registrada  ante  la  Superintendencia
Financiera  y  que tengan que ver con  los ramos antes señalados, deberá
aportar al fondo nacional de  bomberos  una  suma  equivalente  al  dos  por  ciento
(2%)  liquidada  sobre  el valor de la  póliza  de seguros;  este valor deberá
ser girado al  fondo  nacional de bomberos  dentro  de  los  primeros  diez
(10)  días  del  mes  siguiente  a la adquisición de las mencionadas pólizas. […]
2. En cada vigencia fiscal, el Gobierno Nacional apropiará en el
presupuesto general de la nación con destino al fondo nacional de bomberos,
como mínimo, la suma de veinticinco mil millones de pesos, cifra que será
ajustada anualmente de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor. Estos
recursos se destinarán para financiar proyectos de inversión.
El Gobierno Nacional reglamentará dentro de los seis (6) meses
siguientes a la promulgación de la presente ley, los mecanismos de control y
vigilancia para el giro oportuno y real de los recursos previstos en este
artículo.
PARÁGRAFO
1o. El fondo nacional también podrá financiarse con recursos aportados por
personas naturales y/o jurídicas de derecho público o privado nacional o
extranjero.
PARÁGRAFO
2o. El control fiscal de los recursos que hagan
parte del Fondo Nacional de bomberos será competente la Contraloría General de la
República conforme a los principios del Control Fiscal”.
III.
LA DEMANDA
5.
El ciudadano Jaime Córdoba Triviño cuestiona como inconstitucional el artículo
35 (parcial) de la Ley 1575 de 2012 ‘Por medio de la cual se establece
la Ley General de Bomberos de Colombia’, ya que en su criterio viola “[…]
el numeral 9 del artículo 95 y los artículos 363 (justicia y equidad
tributaria), 338 (estructura constitucional de recaudo) y 359 (prohibición de
rentas nacionales con destinación específica) de la Constitución Política de
Colombia, así como los principios de no confiscatoriedad, y moderación que
rigen en materia tributaria y encuentran respaldo constitucional en el artículo
58 Superior”. Pide declararlo inexequible, por los siguientes argumentos:
6.
El actor estima que la inconstitucionalidad del aparte acusado se deriva de su
naturaleza de impuesto. Es un impuesto, a su modo de ver, primero porque
no es una contribución especial, en tanto “[…] no entraña un servicio
o actividad ni un beneficio que se refiera específicamente a la persona del
contribuyente que lo paga”. Las compañías aseguradoras mencionadas en la
norma no son las únicas beneficiadas por la existencia de un cuerpo de
bomberos. De esta se beneficia “toda la colectividad”. Segundo, es un
impuesto porque tampoco tiene las características de una tasa, ya que el
servicio prestado por los cuerpos de bomberos “no es solicitado por el
contribuyente, es decir por la aseguradora de que se trate”, y aparte “el
tributo en cuestión no retribuye una actividad estatal atribuible
específicamente al contribuyente que la sufraga”. Tercero, dice que es un
impuesto porque no es en su criterio una contribución parafiscal, en la medida
en que “es evidente” que el sector contribuyente no es el único
beneficiario del servicio de bomberos, sino que de este se beneficia toda la
colectividad.
7.
En sentido positivo, estima que el tributo acusado es en definitiva un impuesto
propiamente dicho, porque es una “prestación tributaria acontraprestacional”.
Lo cual en su escrito significa que no acarrea “relación alguna de
equivalencia o de cambio, siquiera imperfecta” entre el Estado y el
contribuyente. Además sugiere que el pago de ese tributo no supone en absoluto,
“ni siquiera en sentido amplio o lato”, un beneficio para las
aseguradoras contribuyentes. Este es desde su punto de vista un tributo
obligatorio, que “trasciende los ámbitos propios de las tasas, las
contribuciones especiales y las contribuciones parafiscales”. El sujeto
activo del mismo es la nación. Su fuente normativa directa es la ley. Todo esto
es suficiente, en opinión del actor, para concluir que el aparte normativo
censurado es técnicamente un impuesto, y que como tal debe sujetarse a las
reglas constitucionales que determinan la validez de los impuestos en Colombia.
A la luz de esas reglas, piensa que el tributo es inconstitucional.
8.
El ciudadano dice que ese impuesto de bomberos viola, de un lado, la
prohibición de decretar rentas con destinación específica (CP art. 359). Este
cuestionamiento lo sustenta en que es un impuesto de carácter nacional, y en
que no se ajusta a ninguna de las excepciones dispuestas por el mismo artículo
359 de la Constitución. La primera excepción no se configura porque “no es
una participación dirigida a favorecer específicamente las entidades
territoriales”. La segunda hipótesis exceptiva tampoco se configura, toda
vez que “los aportes que se recaudasen en cumplimiento de esta norma [n]o
están dirigidos a beneficiar entidades de previsión social y/o a las antiguas
intendencias y comisarías”. Y tampoco contempla un mecanismo destinado a la
inversión social, por tres razones. Uno, por cuanto la Corte ha exigido, para
admitir esa excepción, que se pruebe que la inversión social “arriesga
objetivamente con malograrse si la misma ha de sujetarse al proceso
hacendístico general” (C-317 de 1998 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), y en
este caso eso no se ha probado ni puede probarse. Segundo, porque el
financiamiento del fondo nacional de bomberos constituye un gasto público de
funcionamiento, y no de inversión social, y los dineros destinados a aquel no
pueden entenderse entonces como de inversión social. Tercero, porque considerar
ese tributo como destinado a inversión social, sería peligroso en la medida en
que con esa misma lógica “todo gasto público es inversión social”.
9. En opinión
del demandante, el precepto acusado desconoce de otra parte los principios de
razonabilidad y proporcionalidad tributarias (CP arts. 95, 338, 359 y
363). Esto es así, a su juicio, porque la norma no consagra el derecho de
repercusión del tributo al tomador por parte de la aseguradora. Tal como está
configurada, la disposición no contempla entonces el derecho de repercusión al
tomador, por parte del contribuyente (que sería la compañía aseguradora), y
esta situación afectaría irremediablemente la  proporcionalidad y razonabilidad
del impuesto. Lo que hace la norma atacada, según su modo de ver, no es otra
cosa que “sobrecarga[r] un sector de la población”, integrado por las
aseguradoras a las que se refiere el precepto, en beneficio específico de toda
la colectividad. “Es cierto” –agrega- “que en determinados eventos el
legislador puede imponer cargas diferenciales mayores sobre un grupo respecto
de otros”.  Pero debe en su concepto tener razones suficientes para ello. Y en
esta ocasión desde su óptica no existe ni siguiera “prima facie” una
justificación razonable para el trato dispensado.
10.
También aduce el actor que la norma demandada vulnera los principios de
progresividad, justicia, moderación y no confiscatoriedad en materia de
tributos (CP arts. 58, 95-9 y 363).  En su criterio, el precepto cuestionado
desconoce el principio de progresividad tributaria en tanto impone una carga
desproporcionada si se compara con el régimen anterior. En efecto, por una
parte “se duplica el valor del recaudo” y además “se extiende
sustancialmente al incluir como base para su determinación pólizas de otros
ramos y contra otros riesgos”. Por otra parte, no hay criterios de
razonabilidad que expliquen o justifiquen la inclusión de determinados ramos y
la exclusión de otros. Finalmente, agrega que el tributo impositivo que se
acusa es inconstitucional además, por cuanto si se suma el valor pagado en
virtud suya con el pagado por el impuesto de renta que tienen que asumir las
compañías aseguradoras en su condición de sociedades, “se llegaría a una
tarifa […] de tributación que superaría el 50% de las utilidades”.
11.
Aparte de lo anterior, el ciudadano Jaime Córdoba manifiesta que la norma
acusada viola los principios de moderación, racionalidad y no confiscatoriedad
que gobiernan la materia tributaria. Cree que esto es así, porque “es
absolutamente desproporcionado, injustificado y confiscatorio […] que
las compañías aseguradoras, a la luz de la nueva norma, terminan liquidando una
tarifa que, sumada a la tarifa del impuesto de renta (33%), les significa
sacrificar una gran parte de sus utilidades, seguramente más del 50% lo cual es
a todas luces inconstitucional desde la perspectiva de los principios de
justicia, equidad, progresividad y no confiscatoriedad”.  A lo cual
adiciona que se desconoce el principio de generalidad de los impuestos, en la
medida en que grava “arbitrariamente” a un sector pequeño y específico
sector de la economía, que no lo beneficia sólo a él sino en términos globales
a la colectividad entera. Esto es, en sus palabras, “resulta totalmente
injusto”. Por todo lo cual solicita a la Corte que declare inexequible la
norma acusada.
IV.
INTERVENCIONES
Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
12.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino para oponerse a la acción
pública de inconstitucionalidad. Principalmente pide a la Corte declararse
inhibida, y de forma subsidiaria declarar exequible el precepto acusado. La
solicitud principal la sustenta con citas de jurisprudencia de esta Corte, y
luego con una conclusión en el sentido de que no hay cargos aptos.[1]
La petición subsidiaria la apoya esencialmente en la inclusión inicial de lo
recaudado en virtud de este tributo en el Fondo Nacional de Bomberos. Sostiene
que este es un Fondo Especial, y como tal se regula en principio por lo
dispuesto en los artículos 11 y 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto,
Decreto 111 de 1996 ‘Por el cual se compilan la Ley
38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la
Ley 225 de 1995 que conforman el
Estatuto Orgánico del Presupuesto’. Esta regulación –agrega- se ajusta a
la Constitución.
13.
Manifiesta al respecto que los recursos del Fondo Nacional de Bomberos se
incluyen en el Presupuesto General de la Nación, pero dentro de los fondos
especiales, y no dentro de los ingresos corrientes de la Nación, y tiene como
finalidad contribuir a financiar la prestación de un servicio público
específico. Esto indica entonces que el gravamen incorporado a ese fondo
especial no es técnicamente un impuesto, ya que su destinación es
específicamente la de financiar la prestación del servicio público que ofrecen
los cuerpos de bomberos, y esta finalidad está avalada por el Estatuto Orgánico
del Presupuesto, que es conforme a la Constitución. La norma demandada –dice el
interviniente- no contempla entonces sino un ingreso al presupuesto público,
que no se ve afectado por la prohibición de crear rentas con destinación
específica, pues esta última se refiere es a los impuestos nacionales.
Ministerio
del Interior
14.
El Ministerio del Interior intervino para pedir la exequibilidad del aparte
acusado. Comienza por referir algunos datos. Menciona que con la Ley 1575 de
2012 se buscó profesionalizar la actividad de los bomberos, y consolidar la
Escuela Nacional de Bomberos, con el fin de que funcionen en un solo sistema,
donde haya diversas áreas encargadas de cumplir tareas específicas de gestión
del riesgo. La reforma cuestionada actualiza el ordenamiento, para adaptar los
cuerpos de bomberos a las necesidades cambiantes del país. Los recursos
obtenidos en virtud suya, permiten a su juicio superar situaciones “inverosímiles”
que ocurren actualmente, como la del cuerpo de Bomberos de Tadó, Chocó, “donde
existen bomberos pero no mangueras para sofocar los incendios”; como la de
Cumbal, Nariño, “donde los miembros del cuerpo de bomberos debieron aportar
de sus recursos para mantener la estación”; y como la de Chocontá,
Cundinamarca, “cuya máquina de bomberos es un vehículo particular que en
lugar de sirena tiene los gritos de los rescatistas”; ello para citar
solamente algunos ejemplos concretos.
15.
Otro de los fundamentos fácticos, que a su modo de ver animó la introducción de
esta reforma, fue un hallazgo hecho por la Junta Nacional de Bomberos. Según el
apoderado del Ministerio del Interior, antes de esta Ley se pudo advertir que
las aseguradoras no estaban cumpliendo con el propósito que se había fijado al
crear el artículo 28 de la Ley 322 de 1996.[2] El
problema –según la intervención- radicaba en que la norma anterior a esta
establecía el deber de aportar el 1% de toda la cobertura por incendios, y la
reglamentación se refería a la “póliza de incendios”. Las compañías
aseguradoras entonces, según esta intervención expedían pólizas de incendios,
pero sin denominarlas de esa manera. Lo cual ocurrió, de acuerdo con sus datos,
en especial durante los años 2005 y 2010, donde dice que se observó un
movimiento irregular.
16.
En lo que respecta a la constitucionalidad de la norma demandada, dice que esta
no contempla –como lo dice el actor- un impuesto ni una tasa sino una
contribución parafiscal. Señala que el gravamen no es un impuesto ya que no es
general, en tanto no afecta a todas las personas en función de su capacidad de
pago, sino a las compañías aseguradoras. Además su destino no son las arcas
generales del Estado, sino el fondo nacional de bomberos. Los recursos se pagan
a causa de los beneficios reportados por la prestación del servicio de
bomberos, que no es propio de los impuestos. Tampoco es una tasa pues quien lo
paga no adquiere en virtud de la ley un derecho a exigir del Estado la
prestación de un servicio o la transferencia de un bien. Es una contribución
parafiscal, pues afecta a un determinado grupo económico, su recaudo va a un
Fondo especial, se destina a un fin específico, que es el de financiar un
servicio público del cual el sujeto pasivo es beneficiario especial. Esto,
según el Ministerio del Interior, es lo que la jurisprudencia constitucional y
la ley han definido como contribución parafiscal.
17.
Tomando en cuenta que se trata de una contribución parafiscal, el interviniente
sostiene que se caen las demás acusaciones del actor. La prohibición de
decretar rentas con destinación específica, en su concepto no se desconoce.
Según su interpretación de la jurisprudencia de la Corte, esta prohibición sólo
se aplica a los impuestos nacionales, y no a contribuciones como esta
(sentencia C-040 de 1993 MP. Ciro Angarita Barón). Tampoco se vulneran –a su
juicio- los principios de progresividad, equidad, justicia, moderación y no
confiscatoriedad. Para empezar, dice que la norma trata por igual a todas las
aseguradoras, en tanto beneficiarias directas del servicio de bomberos. Como
además no es un impuesto, sino una contribución, es justo que quienes más se
benefician de la actividad de bomberos resulten gravados con una exacción
encaminada a financiarla. En todo caso, precisa, no está soportado en cifras lo
que dice el demandante, en el sentido de que la contribución afecte el 50% de
las utilidades de las compañías aseguradoras.
Federación
de Aseguradores Colombianos –FASECOLDA-
18.
Fasecolda presentó un memorial de intervención ante la Corte, para solicitar la
declaratoria de inexequibilidad del aparte acusado. En concreto, el
interviniente se centra en exponer las razones por las cuales este tributo es
confiscatorio. Dice que la contribución acusada “aumenta, de forma
desproporcionada y exagerada, la tributación de las compañías de seguros, no
sólo en lo que al tributo bomberil se refiere, sino en general en lo que toca
con su contribución a la financiación de los gastos e inversiones del Estado en
los términos del numeral 9° del artículo 95 de la Carta política desde la
óptica del conjunto de tributos a que están sometidos”. Para demostrarlo
expone diversos datos y argumentos que se referencian enseguida.
19.
Según el apoderado de Fasecolda, cuando estaba en vigencia la Ley anterior a
esta; es decir, la Ley 322 de 1996 ‘Por la cual se
crea el Sistema Nacional de Bomberos de Colombia y se dictan otras
disposiciones’, la tributación efectiva de las aseguradoras
generales por concepto tanto de cuota de bomberos, como además de impuesto
sobre la renta y complementarios, era del 35% del total de las utilidades antes
de impuestos. No obstante, con esta reforma esa tributación efectiva aumentó
del 35% al 42%. Las utilidades que conservan las compañías de seguros
generales, tras aplicar los tributos de renta y de bomberos, son ahora entonces
del 58.34%. Lo cual, traducido a datos del año 2011 equivalió a doscientos
cuatro mil seiscientos setenta y seis millones de pesos ($204.676.000.000). En
cambio, bajo la vigencia de la Ley 322 de 1996, tras la aplicación de esos dos
mismos tributos la compañía conservaba el 65.02% de sus utilidades. Y esto se
tradujo en que quedaban con doscientos veintiocho mil ciento catorce millones
de pesos ($228.114.000.000). En definitiva, la reforma  accionada tuvo un
impacto del 6.68% en las utilidades netas de las aseguradoras, “que
representa la suma de $23.438 millones de pesos”.
20.
Pero si a los valores pagados por concepto de estos dos tributos (renta y
bomberos) se les suman los valores que deben cancelar las compañías
aseguradoras por impuestos predial, industria y comercio, y gravamen a
movimientos financieros –GMF-, y sin mencionar otros tributos adicionales
(vehículos, sobretasas, estampillas, impuestos de registro, entre otros)
resulta que las mismas deben destinar el 51% de sus utilidades al pago de
obligaciones tributarias. A causa de la reforma demandada, que obliga a las
aseguradoras en ciertos ramos a pagar una suma del 2% del valor de la póliza de
seguros, aquellas sólo conservan entonces un 49.18% de sus utilidades netas. En
contraste, con anterioridad a la Ley 1575 de 2012, conservaban según los datos
del interviniente un 54.76% de sus utilidades netas. Con base en estos datos,
concluye que no sólo ha habido un incremento en los tributos a las
aseguradoras, sino que además el importe actual a pagar por este concepto es
confiscatorio, ya que grava más de la mitad de sus utilidades.
Cuerpo
de Bomberos de Bogotá
21.
La Unidad Administrativa Especial del Cuerpo de Bomberos de Bogotá presentó un
escrito a este proceso para oponerse a la demanda. Empieza su intervención con
los siguientes datos. Dice que Bogotá tiene una población estimada de 7.363.782
habitantes, y que el Cuerpo de Bomberos del Distrito Capital cuenta con apenas
456 personas, distribuidas en 17 estaciones, para cubrir las situaciones
ocurridas durante las 24 horas del día, los 365 días del año, a lo largo y
ancho de la ciudad. Afirma que en los años 2011-2012 el Cuerpo de Bomberos del
Distrito atendió 79.633 emergencias diversas, que comprendían desde incendios
estructurales, vehiculares y forestales, hasta rescates vehiculares, en
estructuras colapsadas, en espacios confinados, en deslizamientos, en remoción
en masa, en media montaña, acuáticos, subacuáticos, en altura, incidentes con
materiales peligrosos, “entre otros”.
22.
Sostiene que Bogotá, siendo una ciudad con un número tan alto de habitantes,
presenta un déficit de recursos para atender adecuada y oportunamente todas las
emergencias que se presentan. La ciudad de Nueva York, según esta intervención,
que tiene 8.175.194 habitantes, cuenta con 14.814 bomberos distribuidos en 221
estaciones. Aunque a su juicio presenta una densidad demográfica similar a la de
Bogotá, la ciudad de Nueva York tiene un número significativamente mayor de
personal, y de recursos disponibles para atender las emergencias que allá se
presentan. Agrega que en este proceso deben tenerse en cuenta los cambios
sociales, tecnológicos, industriales y climáticos que amenazan con incrementar
paulatinamente las situaciones de riesgo, las calamidades públicas y la
magnitud de los daños. En este contexto, se opone a la acción pública por los
siguientes motivos.
23.
Dice la Unidad de Bomberos de Bogotá que la norma persigue una finalidad muy
importante, cual es la de financiar la “gestión integral del riesgo contra
incendio, rescates, incidentes con materiales peligrosos”. Esto se logra
con la cuota regulada en la norma que se demanda, porque más recursos no sólo
contribuyen al mejoramiento de la tecnología y la infraestructura, a la
adaptación permanente al crecimiento de las ciudades y actualizar
constantemente la capacidad de respuesta efectiva frente a los riesgos que
puedan presentarse “en mayor o menor medida, como consecuencia de este
crecimiento”, sino además a la profesionalización de los cuerpos de
bomberos del país. Desmontar esta reforma sería entonces, en su criterio, “dejar
sin fuente de financiación […] la actividad bomberil” para lograr el
“mejoramiento continuo” de estos cuerpos con el fin de que presten
correctamente el servicio a todos los habitantes.
24.
En su concepto, la norma anterior partía de una concepción de la actividad de
bomberos circunscrita a la gestión de incendios, y de allí que sólo afectara
las pólizas de seguro por riesgos de incendio. Esta reforma está informada
entonces por una visión actualizada e integral de la actividad bomberil, en
cuya vocación está la necesidad de hacer una gestión integral del riesgo,
incluyendo además de los incendios, los rescates y los incidentes con
materiales peligrosos. “[B]ajo la legislación nueva”, dice el
interviniente, “al incrementarse los riesgos”, era razonable cambiar el
fundamento de la cuota de bomberos, y la normatividad correspondiente. Lo cual
en su opinión no busca satisfacer un interés particular, sino uno general. Pero
esto no es igual a decir que las aseguradoras no deriven de ello un beneficio
especial, en cuanto a su modo de ver, una actividad bomberil efectiva puede
contribuir a que “baje el porcentaje de afectaciones a pólizas por los
conceptos amparados”. Finalmente dice que este no es un impuesto sino una
contribución.
Academia
Colombiana de Jurisprudencia –ACJ-
25.
La Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita a la Corte declarar exequible
el precepto demandado.[3]
En lo que atañe a la naturaleza del tributo, la ACJ sostiene que no es
técnicamente un impuesto sino una contribución parafiscal. Primero, porque se destina
es al Fondo Nacional de Bomberos (Ley 1575 de 2012 art. 35). Segundo, porque
este Fondo es una cuenta especial manejada por la Dirección Nacional de
Bomberos, que tiene autonomía administrativa y patrimonio propio, y que además
actúa con fines de interés público, asistencia social y atención de la gestión
integral del riesgo contra incendio, los preparativos de atención de rescates
en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos
para fortalecer los cuerpos de bomberos. Tercero, porque la Dirección Nacional
de Bomberos, que maneja dicho Fondo, tiene personería jurídica adscrita al
Ministerio del Interior. En apoyo de esta conclusión, refiere la
conceptualización hecha al respecto en la sentencia C-040 de 1993 (MP. Ciro
Angarita Barón).
26.
Con fundamento en lo anterior, la ACJ opina que no se viola la prohibición de
decretar rentas con destinación específica. En su criterio, tanto la
jurisprudencia constitucional como la Ley 225 de 1995 ‘Por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto’,
las contribuciones parafiscales son esencialmente tributos con destinación
específica, y esto no contradice la Constitución. Asimismo aduce que el tributo
de bomberos es directo, y que por esa razón no se necesita establecer como
posible una traslación al asegurado o a otros sujetos jurídicos que establezcan
relaciones con las aseguradoras. La traslación del gravamen depende entonces, a
su modo de ver, “de la situación del mercado en que se encuentre la
respectiva entidad aseguradora con respecto a los asegurados o a los proveedores
de bienes y servicios”. En cuanto a la afectación patrimonial a las
aseguradoras, manifiesta que este tributo redunda en beneficio suyo, y no en su
detrimento:
“[…]
En el caso de la cuota impugnada en la demanda que se estudia, su recaudo se
destina al Fondo Nacional de Bomberos, el cual tiene como fin ‘la atención de
la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de
rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales
peligrosos para fortalecer los cuerpos de bomberos’ (Inc. 1° Art. 34, Ley
1575/12). Evidentemente, las finalidades indicadas reportan o pueden reportar
un beneficio para las compañías de seguros, ya que al combatir las causas y los
efectos de los incendios, evitar los accidentes con materiales peligrosos y
propender por los rescates de personas y bienes en todas sus modalidades, se
evita la ocurrencia de los siniestros asegurados o la difusión de sus efectos
malignos, con lo cual disminuyen los costos y gastos inherentes a la actividad aseguradora”.
Con
base en estos argumentos, reitera su solicitud de exequibilidad.
Intervenciones
ciudadanas
27.
El ciudadano Sergio Bernal Castro intervino para coadyuvar la demanda, aunque
expresamente aclara que se va a centrar en el cargo por violación del principio
de equidad tributaria (CP arts. 95-9 y 363). En su escrito se contrae a señalar
que los cuerpos de bomberos cuentan con múltiples fuentes de financiación, y
que estas no están constituidas exclusivamente por el tributo demandado. Es
más, asegura que la Ley 1575 de 2012 no sólo recogió varios de los ingresos que
contemplaba la normatividad anterior para los cuerpos de bomberos, sino que de
hecho los aumentó, creando a su juicio nuevas fuentes. Si la Corte –asegura el
interviniente- decidiera expulsar “la norma acusada del ordenamiento
jurídico, por inconstitucional, no desampararía económicamente al sector
bomberil”. Esto lo conduce a decir que el tributo cuestionado es
innecesario e injustificado. Y además afirma que el precepto que lo contiene “es
extremadamente injusto y desproporcionado”.
28.
Los ciudadanos Ginna Paola Joya Suárez, María de los Ángeles Polo
Castillo, Natalia Andrea Toledo Laiseca, José Andrade Ramírez y Diego Fernando
Cepeda Real intervinieron para coadyuvar la demanda. En su concepto, la norma
desconoce por una parte el derecho a la igualdad puesto que no grava por igual
a todos los habitantes del territorio, en la medida en que todos son
beneficiarios del servicio de bomberos. También desconoce a su juicio la
prohibición de rentas nacionales con destinación específica, pues en este caso
se trata de una renta nacional destinada específicamente a financiar servicio
de bomberos, sin que se den las excepciones para ello del artículo 359 de la
Constitución. Aparte se vulneran a su modo de ver los principios de justicia y
equidad, al no distribuir entre toda la sociedad la carga de financiar el
servicio de bomberos, que precisamente beneficia a toda la colectividad. Por
último subrayan que las obligaciones derivadas de esta reforma son muy altas
para las aseguradoras, en comparación con la normatividad anterior, y que no
hay justificación suficiente para ello, razón por la cual creen que la
disposición infringe los principios de justicia y no confiscatoriedad.
Instituto
Colombiano de Derecho Tributario –ICDT-
29.
El Instituto Colombiano de Derecho Tributario presentó un escrito, después de
vencerse el término de fijación en lista, en el cual pide declarar exequible el
texto demandado.[4]
En este sostiene en síntesis que el gravamen bajo juicio es una contribución
parafiscal, y que no viola ni los principios de equidad, justicia y
generalidad, ni tampoco la prohibición de decretar rentas con destinación
específica. Y además que no se desconoce la prohibición de confiscatoriedad,
porque no es claro que afectar el 50% o un poco más de las utilidades de una
persona jurídica privada se constituya en una confiscación.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
30.
El señor Procurador General de la Nación, Doctor Alejandro Ordóñez Maldonado,
mediante concepto Nº 5544 de 2013, solicita a esta Corporación declarar
exequible el texto normativo demandado. En primer lugar, dice que la norma bajo
examen no contempla técnicamente un impuesto sino una contribución parafiscal:
de un lado porque sólo grava a las compañías aseguradoras, en la expedición de
pólizas en determinados ramos; de otro lado porque no tiene relación directa e
inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente; también porque no entran
en el presupuesto general de la Nación; debido a que carece de generalidad;
porque los recaudos los administra la Dirección Nacional de Bomberos; y porque
las aseguradoras se benefician de la prestación del servicio en la medida en
que al impedir o mitigar los riesgos aumentan las ganancias de dichas
compañías.
31.
Por lo anterior, según el Concepto Fiscal, la norma censurada no viola la
prohibición de rentas con destinación específica, pues esta restricción se
refiere a las rentas que se incorporan al presupuesto general de la Nación.
Además, conceptúa el Procurador que el tributo demandado no desconoce los
principios de equidad y progresividad, en tanto la medida no fue introducida de
manera abrupta y repentina, y se ajusta a la libre configuración del
legislador. Aparte, subraya que “las compañías aseguradoras aumentarán sus
ganancias como consecuencia de la actividad bomberil, en cuanto a que esta
disminuye los riesgos de ocurrencia de siniestros en los ramos del hogar,
incendio, terremoto, minas y petróleo”. Los servicios prestados por los
cuerpos de bomberos, a juicio del Ministerio Público, benefician a las
compañías aseguradoras. Estas se ven obligadas a reducir los pagos por siniestros,
cuando se previenen y cubren apropiadamente los riesgos.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución
Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.
Asunto
previo. Inhibición en lo referente a la censura por supuesto desconocimiento de
la prohibición de crear tributos confiscatorios
2.
La Corte observa que el demandante cuestiona la constitucionalidad del artículo
35 (parcial) de la Ley 1575 de 2012, entre otras razones, porque a su juicio es
confiscatorio. Para sustentar esa acusación no se detiene a mostrar por qué ese
tributo puntualmente es confiscatorio, sino que le atribuye esa
inconstitucionalidad al gravamen de bomberos en conjunto con el impuesto de
renta y complementarios. Dice que “las compañías aseguradoras, a la luz de
la nueva norma, terminan liquidando una tarifa que, sumada a la tarifa del
impuesto de renta (33%), les significa sacrificar una gran parte de sus
utilidades, seguramente más del 50%”. Así planteado, considera la Sala que
el argumento carece de certeza, especificidad y suficiencia, y por eso se
inhibirá.
3.
Por una parte, el ciudadano no sólo predica la confiscatoriedad del tributo de
bomberos aquí demandado, sino de este tributo sumado al de renta y
complementarios. No obstante, no demanda la norma que contempla esta última
exacción. En esa medida, censura como inconstitucional un esquema tributario
integrado por el tributo bomberil bajo estudio y por el impuesto de renta y
complementarios, pero sólo demanda uno de los elementos de ese esquema y deja
de atacar el otro. Esto indica que su cuestionamiento carece de certeza,
ya que la configuración normativa que estima inconstitucional no se deriva sólo
del artículo 35 (parcial) de la Ley 1575 de 2012 ‘por medio de la cual se
establece la ley general de bomberos de Colombia’. Esta deficiencia no
puede ser colmada de oficio por la Corte, por la vía de un procedimiento como
el de integración de la unidad normativa con las normas sobre impuesto a la
renta, por varias razones. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que
sólo procede hacer una integración de la unidad normativa, en tres casos:
“[…]
En primer lugar, procede la integración de la unidad normativa
cuando un ciudadano demanda una disposición que, individualmente, no tiene un
contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla,
resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de
otra disposición que no fue acusada. En estos casos es necesario completar la
proposición jurídica demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio.
En segundo término, se justifica la configuración de la unidad
normativa en aquellos casos en los cuales la disposición cuestionada se
encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron
demandadas. Esta hipótesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad
resulte inocuo.
Por último, la integración normativa procede cuando pese a no
verificarse ninguna de las hipótesis anteriores, la norma demandada se encuentra
intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta
serias dudas de constitucionalidad. En consecuencia, para que proceda la
integración normativa por esta ultima causal, se requiere la verificación de
dos requisitos distintos y concurrentes: (1) que la norma demandada tenga una
estrecha relación con las disposiciones no cuestionadas que formarían la unidad
normativa; (2) que las disposiciones no acusadas aparezcan, a primera vista,
aparentemente inconstitucionales.  A este respecto, la Corporación ha
señalado que “es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global
de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima
facie de una dudosa constitucionalidad””.[5]
4.
Sin embargo, ninguna de esas hipótesis concurre en este caso. Por una parte, el
precepto demandado tiene un contenido deóntico suficientemente claro para
adelantar un juicio de inconstitucionalidad: tiene el carácter de una
obligación; su contenido es establecer un gravamen del 2% sobre el valor de las
pólizas en los ramos del hogar, incendio, terremoto, minas y petróleo, o la
denominación que su portafolio de pólizas tenga registrada ante la
Superintendencia Financiera; los sujetos obligados son las compañías de seguros
que otorguen dichas pólizas, quienes deben pagarlos al Fondo Nacional de
Bomberos en los primeros diez (10) días del mes siguiente a la adquisición de
las mismas. Este contenido no se encuentra, por otra parte, reproducido en las
normas sobre impuesto a la renta. Por último, aunque estas pueden tener una
relación parcial -por los obligados- con el tributo de bomberos, las
disposiciones no acusadas no parecen a primera vista inconstitucionales. La
Corte ha dicho que  la confiscatoriedad
se da “cuando la actividad
económica del particular se destina exclusivamente al pago del mismo, de forma
que no existe ganancia”,[6] y no cuando debe destinar sólo una parte
de ellas como la que se señala en este caso.
5.
Aparte de lo anterior, se aprecia que según el demandante la norma es
confiscatoria porque si se suma lo pagado en virtud suya a lo cancelado por
concepto de renta, se llegaría a una tarifa de tributación que
“superaría el 50% de las utilidades” de las aseguradoras. Luego dice que el
pago de esos dos tributos afecta “seguramente más del 50%” de las
utilidades de estas compañías. Pero sostener que se excede el 50% de las
utilidades, sin aclarar en cuánto lo supera, no es exacto. Y si eso hace parte
de un argumento de inconstitucionalidad, este deja de ser específico. El actor
no sólo no da entonces una cifra cierta, sino que además deja de ofrecer
elementos empíricos que respalden su aserción. Esta, por cierto, contrasta con
las cifras aportadas a este proceso por Fasecolda. Según Fasecolda, los
tributos de bomberos y de renta no significan ni siquiera al 50% de las
utilidades de las aseguradoras, sino a lo sumo el 42%. Hay, como se puede ver,
cifras distintas. Ambas no pueden ser ciertas simultáneamente verdaderas o
exactas, si se refieren –como parece- a los mismos hechos. Esto redunda en la ineptitud
del cuestionamiento, ya que no plantea elementos de juicio suficientes.
6.
En consecuencia, la Corte Constitucional se inhibirá de emitir un juicio de
mérito respecto de la acusación formulada por el actor, en el sentido de que
las normas tributarias que gravan a las aseguradoras tienen un efecto
confiscatorio. En lo que atañe a los demás cargos, por supuesto desconocimiento
de la prohibición de crear rentas nacionales con destinación específica, del
principio de generalidad de los impuestos, y de los principios de equidad,
justicia y razonabilidad en materia tributaria, la Sala Plena estima que son
aptos y pasará a pronunciarse de fondo sobre los mismos.
Planteamiento
de los problemas jurídicos
7.
El actor estima que el artículo 35 (parcial) de la Ley 1575 de 2012 ‘por
medio de la cual se establece la ley general de bomberos de Colombia’, al
establecer un impuesto que grava sólo a las compañías aseguradoras cuando
ofrezcan pólizas en los ramos allí determinados, y al disponer que su recaudo
debe destinarse a los cuerpos de bomberos del país, desconoce diversos
preceptos de la Carta. Primero, la prohibición de crear rentas nacionales con
destinación específica. Segundo, la generalidad de los impuestos. Tercero, los
principios de equidad, justicia y razonabilidad tributarias. Las intervenciones
de Fasecolda y algunos ciudadanos coadyuvan la acción, con base en argumentos
similares y en otros datos. El Procurador y las intervenciones del Ministerio
del Interior, la Academia Colombiana de Jurisprudencia y el Instituto
Colombiano de Derecho Tributario, sostienen que la cuota acusada no es un
impuesto sino una contribución parafiscal. Estas no violan la prohibición de
rentas con destinación específica, tampoco son generales y pueden gravar a un
grupo cuando se destina al sector al que pertenece.
8.
De acuerdo con los antecedentes, la Sala debe entonces resolver, en primer
término, a cuál especie tributaria pertenece el gravamen de bomberos. Luego de
eso debe decidir dos problemas jurídicos.
8.1.
¿Violó el legislador el principio de generalidad de los impuestos y la
prohibición de decretar rentas nacionales con destinación específica, al (i)
crear un gravamen obligatorio para las compañías aseguradoras que ofrezcan
pólizas de seguros en determinados ramos, en los cuales operan los cuerpos de
bomberos (hogar, incendios, terremotos, minas y petróleo, o denominaciones
registradas que tengan que ver con estos ramos), y (ii) al destinarlo a la
financiación, fortalecimiento y actualización de los cuerpos de bomberos?
8.2.
¿Violó el Congreso los principios de equidad, justicia y razonabilidad
tributarias al establecer únicamente a un grupo económico como sujeto pasivo de
un gravamen, con el que se busca específicamente financiar, fortalecer y
actualizar un servicio público con vocación de beneficiar a toda la colectividad,
cuando ese servicio además (i) lo presta uno de los sectores a los que
pertenece el grupo gravado y, (ii) es razonable suponer que este puede
beneficiarse especialmente por el fortalecimiento y actualización del mismo?
A
continuación la Corte expondrá las razones por las cuales ambos problemas
jurídicos deben resolverse negativamente.
Primer
problema. El tributo de bomberos demandado es técnicamente una contribución
parafiscal, y no viola el principio de generalidad de los impuestos, ni
prohibición constitucional de rentas nacionales con destinación específica
9. Ante todo la
Corte debe establecer si el tributo de bomberos es un impuesto, como lo señala
el actor, una tasa o, como lo indican algunos intervinientes y el Ministerio
Público, una contribución. Es importante entonces tomar nota de que esta
exacción se cobra a las aseguradoras que ofrezcan pólizas en los ramos del hogar,
incendio,  terremoto,  minas  y  petróleo,  o en  la  denominación  que  en  su
portafolio  de  pólizas  esté  registrada  ante  la  Superintendencia
Financiera y que tengan que ver con los ramos antes señalados. La obligación
consiste en pagar un 2% del valor de cada póliza, y el recaudo va al Fondo
Nacional de Bomberos en los  primeros  diez  días  del  mes  siguiente a la
adquisición de las pólizas. Los dineros del Fondo Nacional de Bomberos se
destinan, por mandato legal, específicamente a financiar el funcionamiento,
fortalecimiento y actualización estadística de los cuerpos de bomberos, y
consecuencialmente a apoyar a estos en la gestión
integral del riesgo contra incendio, en los preparativos y atención de rescates
en todas sus modalidades y en la atención de incidentes con materiales
peligrosos.[7]
10. Conviene
precisar que los cuerpos de bomberos suelen actuar en las áreas de riesgo
amparadas por las pólizas a que se refiere la norma bajo examen. En efecto, en
términos generales, las pólizas del ramo de hogar tienen por objeto cubrir
daños ocurridos en una vivienda o su mobiliario, como consecuencia, entre
otros, de riesgos de incendio, de accidentes domésticos, y de afectaciones por
concepto de inundaciones. Las pólizas del ramo de incendio buscan resarcir los
daños sobre bienes u objetos asegurados, como consecuencia del fuego, o de las
acciones de salvamento sobre los mismos. La del ramo de terremotos usualmente
persigue cubrir grandes daños contra bienes, derivados de movimientos telúricos,
derrumbes, avalanchas de lodo y otros acontecimientos semejantes. Las pólizas
de los ramos de minas y petróleo normalmente tienen el propósito de indemnizar
daños o pérdidas de bienes, y también afectaciones a los negocios, producidas
como efecto de siniestros ocurridos en la extracción minera o petrolera.
11. En estos
ramos los cuerpos de bomberos atienden parte de tales riesgos. En los ramos de
hogar e incendio cumplen, entre otras, la misión de controlar y salvar de las
llamas, de derrumbes o de accidentes caseros no sólo a las personas sino
también la edificación o sus muebles. En el de terremoto, los bomberos rescatan
vidas humanas, salvaguardan la integridad individual y otras vidas, y también
salvan bienes que se vean afectados por desastres naturales de esa magnitud,
por derrumbes o deslizamientos de tierra. En los ramos de minas y petróleo,
están convocados a actuar también, por ejemplo en casos de oclusión por
desmoronamiento en la minería subterránea, o por combustión efectiva o desbordamiento
en contextos de explotación petrolera. El gravamen demandado no versa entonces
sobre cualquier tipo de pólizas de seguros, sino sobre aquellas que el
Congreso, en ejercicio de su potestad de libre configuración legislativa (CP
arts. 114 y 150 num. 12), apreció como conectadas con la actuación de los
cuerpos de bomberos.
12. Las
aseguradoras deben entonces pagar una contribución por cada póliza ofrecida en
estos ramos. La norma dispuso que habrían de gravarse las pólizas de hogar,
incendios, terremoto, minas y petróleo, especificando que debían pagar el
tributo las aseguradoras cuando ofrecieran pólizas en esos “ramos”, o de
acuerdo con “la  denominación  que  en  su portafolio  de  pólizas  esté
registrada  ante  la  Superintendencia  Financiera  y  que tengan que ver con
los ramos antes señalados”. Esta última alusión a las denominaciones de las
pólizas que aparezcan en los portafolios registrados ante la Superintendencia
Financiera, es un reenvío al contenido de los modelos depositados por las
compañías aseguradoras ante tal entidad, en virtud de los mandatos establecidos
en los artículos 184 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, 1047
parágrafo del Código de Comercio, y demás normas concordantes.[8]
13. Los dineros
que se recauden por este tributo, se dirigen inicialmente al Fondo Nacional de
Bomberos (Ley 1575 de 2012 art. 34). Ese Fondo está caracterizado en la misma
Ley como una “cuenta especial” de la nación, administrada por la
Dirección Nacional de Bomberos, “con independencia patrimonial,
administrativa, contable y estadística”. El hecho de que sea una cuenta
especial, y de que se trate de un Fondo ordenado para la prestación de un
servicio público, puede entenderse como indicativo de que la estimación de los
ingresos obtenidos en virtud suya debe figurar en el presupuesto de rentas,
dentro de la categoría de fondos especiales (Dcto 111 de 1996 arts. 11 y 30).[9]
El artículo 35 demandado establece también, en su numeral 2°, que con destino a
este fondo especial, el Gobierno Nacional debe apropiar “en el presupuesto general de la nación […], como mínimo, la suma de veinticinco mil millones de
pesos, cifra que será ajustada anualmente de acuerdo con el Índice de Precios
al Consumidor”. Este Fondo no sólo está integrado entonces por los
recaudos del tributo demandado, sino además por la apropiación presupuestal
precitada, y además por los “recursos aportados
por personas naturales y/o jurídicas de derecho público o privado nacional o
extranjero”, de acuerdo con el parágrafo
primero de la misma disposición antes referida.
14. La
administración de este Fondo le corresponde, como se dijo, a la Dirección
Nacional de Bomberos (Ídem arts. 6 y 34). Pero la Junta Nacional de Bomberos de
Colombia es el órgano decisor sobre los recursos que constituyen el Fondo. La
Junta se encarga además de prestar asesoría a la Dirección, y en el orden
nacional de aprobar los proyectos a ser financiados con los recursos del Fondo
Nacional, así como de formular los lineamientos generales de orden técnico,
administrativo y operativo que deben cumplir los cuerpos de bomberos y sus
integrantes en el ejercicio de sus funciones misionales (Ídem art. 7). Es
relevante señalar que en la Junta de Bomberos tiene asiento el sector privado,
y uno de ellos justamente lo ocupa un delegado de la Federación de Aseguradores
de Colombia –FASECOLDA-. Los demás miembros de la misma son funcionarios del
Gobierno Nacional, y representantes de la Federación de Municipios,[10]
de Departamentos, de Juntas Departamentales de Bomberos y de Cuerpos Oficiales
de Bomberos del País (Ídem art. 8).
15.
Tras examinar estos elementos, la Corte procede a caracterizar los impuestos,
las tasas y las contribuciones parafiscales, como paso previo para definir a
cuál especie pertenece la cuota de bomberos. Los impuestos, ha dicho esta
Corporación por ejemplo en la sentencia C-040 de 1993, presentan los siguientes
rasgos.[11]
Se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo
social, profesional o económico determinado. No guardan relación directa e
inmediata con un beneficio derivado  por el contribuyente. Una vez pagado
el impuesto, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades
distintos de los del contribuyente. Su pago no es opcional ni
discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva. Aunque se
tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para
regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos
tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su
disponibilidad. Y finalmente, el recaudo no se destina a un servicio público
específico, sino a las arcas generales del Estado, para atender todos los
servicios y necesidades que resulten precisos.[12]
16. Las tasas, por su parte, se identifican por las
características que ha señalado la Corte, entre otras, en la sentencia C-402 de
2010.[13] En las tasas, la prestación económica necesariamente tiene que originarse
en una imposición legal. El cobro nace como recuperación total o parcial
de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar
una actividad, o autorizar el uso de un bien de dominio público. La
retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los
beneficios derivados del bien o servicio ofrecido. Los valores que se
establezcan como obligación tributaria han de excluir la utilidad que se deriva
del uso de dicho bien o servicio. Aun cuando el pago de las tasas resulta
indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o
general, su reconocimiento se torna obligatorio cuando el contribuyente provoca
su prestación, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a
partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al
obligado. El pago de estos tributos es, por lo general, proporcional, pero
en ciertos casos admite criterios distributivos (por ejemplo tarifas
diferenciales).[14]
17. Las contribuciones parafiscales, por su
parte, las define
el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero de la siguiente
manera: “[s]on contribuciones parafiscales
los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a
un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio
del propio sector”. Esta caracterización coincide con la que les ha
asignado la jurisprudencia de la Corte a estas especies tributarias, por
ejemplo en la sentencia C-490 de 1993. En esa oportunidad la sostuvo que los
rasgos definitorios de las contribuciones parafiscales eran la obligatoriedad,
singularidad y destinación sectorial, que definió así: “[…] Obligatoriedad:
el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen
dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, por tanto
el Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento. […] Singularidad:
en oposición al impuesto, el recurso parafiscal tiene la característica de
afectar un determinado y único grupo social o económico. […] Destinación
Sectorial: los recursos extraídos del sector o sectores económicos o
sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o
sectores”.[15]
Sin embargo, conviene aclarar, respecto de esto último, que “[l]a destinación
exclusiva en favor del grupo, gremio o sector que tributa los recursos
parafiscales no impide que se beneficien personas que no pertenecen a él”.[16]
18. Con
fundamento en esta caracterización, debe decirse que el tributo de bomberos no
es para empezar un impuesto. Primero, es exigible a un grupo económico
determinado, compuesto por las aseguradoras que ofrezcan pólizas en los ramos
indicados por el artículo 35 de la Ley 1575 de 2012. Los impuestos, en cambio, “[s]e
cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo social, profesional
o económico determinado”.[17]
Segundo, este es un gravamen con destinación específica, pues lo recaudado va “al
fondo nacional de bomberos”, con el cual se financia el funcionamiento,
fortalecimiento y actualización estadística de los cuerpos de bomberos.[18]
Los impuestos nacionales, por el contrario, no tienen en principio destinación
específica (CP art. 359) sino que van a las arcas generales de la nación para
su uso indiscriminado.[19]
Tercero, el cobro de este tributo se vincula a un beneficio especial que trae
el servicio de bomberos, entre otros, para las aseguradoras, como se verá. Un
impuesto, en contraste, se ata a un beneficio del contribuyente.[20]
Por último, su recaudo estimado entra en el presupuesto de rentas a un fondo
especial, y no a los ingresos corrientes, que es donde se incluyen los cálculos
por recepción de impuestos (Dcto 111 arts. 11 y 27).[21]
19. Dicha cuota
no es tampoco una tasa. i. Aunque se impone a las aseguradoras, y estas
perciben un beneficio por la actividad de bomberos, no es virtud del provecho
que obtienen que se impone la detracción bajo examen, sino más bien por la
necesidad de fomentar y fortalecer la gestión integral del riesgo. Las tasas no
responden a esta relación. Por el contrario, se imponen precisamente en virtud
del beneficio directo que derivan los contribuyentes de la prestación de un
servicio, actividad, o del uso de un bien de dominio público.[22] ii.
La exacción de bomberos tampoco persigue recuperar total o parcialmente los
costos en los que se incurre al prestar el servicio. Los recaudos obtenidos a
causa suya, se pueden destinar a más que eso, o incluso a objetos distintos. La
ley admite ordenarlos a financiar los cuerpos de bomberos, a fortalecerlos
desde un punto de vista técnico, profesional y humano, y esto supone que se
pueden usar para modernizarlos y actualizarlos. En cambio, las tasas impuestas
para recuperar los costos de servicios prestados no deben destinarse a fines
distintos.[23]
iii. No es necesario que las aseguradoras soliciten o provoquen la
prestación efectiva del servicio de bomberos para que se surja la obligación
tributaria. Por el contrario, las tasas se imponen a quien solicita o provoca
la prestación de un servicio o el uso de un bien de dominio público.[24]
iv. Finalmente, el recaudo debe estimarse en el presupuesto de rentas
dentro de un fondo especial, y no en los ingresos corrientes, que es donde se
incluyen los cálculos por recepción de tasas (Dcto 111 arts. 11 y 27).[25]
20.
El tributo de bomberos es una contribución parafiscal. Las contribuciones
parafiscales se han caracterizado en la jurisprudencia constitucional por tener
tres rasgos definitorios: obligatoriedad (el sujeto gravado no puede eximirse del
deber de pagar la contribución), singularidad (recae sobre un específico grupo de la
sociedad)
y destinación sectorial (se
ha de revertir en el sector del cual fue extraída).[26]
Esta definición coincide con la que estos tres rasgos se observan en la cuota
de bomberos. i. Es obligatoria para todas las aseguradoras que se
encuentren en el supuesto demandado, como se colige de su inserción en una ley,
en términos que no indican excepciones. ii. Es singular, en cuanto afecta
a un determinado y único grupo socio económico, integrado por las aseguradoras
que ofrezcan pólizas en los ramos definidos por la norma acusada. iii.
Tiene también destinación sectorial, en la medida en que se revierte en
beneficio, primero, del sector asegurador y, segundo, del sector a cargo de la
gestión integral del riesgo. Por su importancia, la Corte Constitucional
desarrollará este último aspecto a continuación.
21.
El tributo de bomberos tiene una destinación específica, ya que lo recaudado en
virtud suya se ha de distribuir entre los cuerpos de bomberos del país. Esa
destinación es sectorial, y los beneficiados son simultáneamente dos sectores a
los que pertenecen las aseguradoras.[27]
De un lado, con este gravamen se beneficia el sector encargado de la gestión
integral del riesgo. De acuerdo con la Ley 1523 de 2012 ‘Por la cual se
adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece
el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras
disposiciones’,
este
sector lo integra un número amplio de entidades y organismos del Estado,
privados e internacionales, dentro de los que cabe mencionar la Junta Nacional
de Bomberos, el Comité Nacional para la Reducción del Riesgo, representantes de
la Sociedad Colombiana de Constructores, de la Defensa Civil Colombiana, de la
Cruz Roja Internacional, entre otras.[28]
Las compañías aseguradoras hacen parte de este sector, porque a través de un
delegado de la Federación de Aseguradoras de Colombia –Fasecolda- integran el Comité
Nacional para la Reducción del Riesgo y la Junta Nacional de Bomberos.[29]
La cuota acusada se revierte entonces en un sector al cual pertenecen las
aseguradoras.
22.
Pero además es posible advertir que el destino de la detracción de bomberos
beneficia consecuencialmente a las aseguradoras. Un cuerpo de bomberos con
recursos suficientes, fortalecido y actualizado puede reaccionar más
oportunamente y con mayores probabilidades de éxito que un cuerpo de la misma
naturaleza que no cuente con los recursos adecuados para gestionar el riesgo de
forma integral. El hecho de que los bomberos actúen de forma eficaz beneficia a
las aseguradoras en dos niveles distintos. Primero, como beneficia al resto de
la colectividad, en la medida en que pueden adelantar acciones de salvamento o
rescate sobre bienes que sean de dominio de las aseguradoras,  o incluso sobre
las personas que las conforman. Segundo, se pueden beneficiar especialmente por
la prevención o la intervención oportuna de los cuerpos de bomberos, que puede
evitar la ocurrencia de un siniestro, lo cual se cristaliza administrativamente
en una indemnización menos por afectación a las pólizas ofrecidas. Esto indica
que el gravamen es también sectorial, en cuanto se revierte, entre otros, en
beneficio del sector asegurador.
23.
En este caso se puede notar que concurren las tres condiciones necesarias y
suficientes de toda contribución parafiscal (obligatoriedad, singularidad y
destinación sectorial). En esa medida, al tributo acusado debe dársele el
carácter de tal. Ahora bien, no pierde de vista la Corte que esta contribución
parafiscal se incluye, dentro del presupuesto, en un fondo especial. Esto
indica que su recaudo no se incorpora en la cuenta de las contribuciones
parafiscales. Los fondos especiales están previstos en el Estatuto Orgánico del
Presupuesto como cuentas distintas de las que aglutinan las contribuciones
parafiscales. Como lo dice el Estatuto Orgánico del Presupuesto, el presupuesto
de rentas contiene, por una parte, la estimación de
los ingresos corrientes de la Nación; y por otra “las contribuciones
parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del
presupuesto, los fondos especiales, los recursos de capital y de los ingresos de los
establecimientos públicos del orden nacional” (Dcto 111 art. 11. Énfasis
añadido). La pregunta que debe hacerse esta Corte es si ese hecho, relativo a la
forma de ordenación presupuestal de la cuota de bomberos, puede alterar su
naturaleza tributaria de contribución parafiscal.
24.
Para decidir ese punto, conviene tener presente que los fondos especiales-de
acuerdo con esta Corte- se explicaron en los debates parlamentarios en los que
fueron introducidos, como una suerte de categoría
residual dentro del presupuesto de rentas, creada para incorporar estimaciones
por ingresos no susceptibles de clasificarse precisamente en las demás cuentas
del presupuesto público.[30] Aunque esa fue la causa original de su
establecimiento, el legislador decidió caracterizar dichos fondos de un modo
más amplio y comprehensivo, y dispuso que estaban llamados a contener
concretamente “los ingresos definidos en la ley para la prestación de un
servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin
personería jurídica creados por el legislador” (Dcto
111 de 1996 art. 30). No se previó, en el Estatuto Orgánico del Presupuesto,
que a los fondos especiales no pudieran conducirse las estimaciones por
contribuciones parafiscales, o que al inscribirlas en esa categoría perdieran
su atributo de gravamen parafiscal. Al contrario, quedó claro que en los fondos
especiales cabrían, entre otros, los ingresos que tuvieran como fin asegurar la
prestación de un servicio público específico. Si una contribución parafiscal
tiene ese fin, no está en conflicto con el Estatuto Orgánico del Presupuesto
que los ingresos estimados en virtud suya se incorporen –como ocurre en el
presente caso- en fondos especiales.
25.
Esto indica entonces que al conducir la cuota de bomberos a un fondo especial
el legislador no alteró su atributo de contribución parafiscal. Este hecho no
determina entonces la especie tributaria a la que pertenece el gravamen
demandado. Tiene que ver con la forma y el orden con los que se hace el
presupuesto nacional, y no con la naturaleza constitucional del tributo. Por lo
mismo, en esta ocasión la Corte Constitucional considera que es aplicable lo
sostenido por la Sala Plena en la sentencia C-546 de 1996.[31] En esa
oportunidad, al examinar si la inclusión de contribuciones parafiscales en el
presupuesto nacional alteraba su naturaleza tributaria, esta Corporación
manifestó que no, siempre que se respetaran el origen y la destinación del
gravamen. El carácter parafiscal de un tributo, precisó entonces, no está
determinado por su inclusión dentro del presupuesto de rentas, sino por sus
notas de obligatoriedad, singularidad y destinación específica:
“[…]
Se podría objetar […] que una vez incluida una contribución
parafiscal en el presupuesto nacional no se la puede diferenciar de una renta
de destinación específica. Según tal criterio, en virtud del principio de la
universalidad, el presupuesto contiene la estimación de todos los ingresos
fiscales del Estado y la aprobación de todos los gastos. Por consiguiente, una
contribución parafiscal que se incluya en el presupuesto se volvería
automáticamente un ingreso fiscal.
La Corte no comparte esa interpretación, por cuanto considera que
la inclusión de una contribución parafiscal en el presupuesto no altera, por
ese solo hecho, sus elementos definitorios, a saber, la obligatoriedad, la
singularidad y la destinación específica, siempre y cuando tal inclusión no
afecte ni el origen, ni la destinación del recurso parafiscal. Así, a pesar de
estar en el presupuesto, la contribución  parafiscal sigue siendo
singular, ya que carece de la generalidad de los tributos, puesto que es
recaudada únicamente de un sector de la sociedad. Si tal característica se
mantiene, entonces no se la puede asimilar a una renta tributaria. En ese mismo
orden de ideas, su inclusión en el presupuesto no implica que la contribución
parafiscal entre a engrosar el erario, ya que ella mantiene su afectación
especial”.[32]
26. La
Corte reitera en este caso, que la pregunta por la naturaleza tributaria de una
contribución como la demandada, depende ante todo de que conserve sus
características necesarias y suficientes (obligatoriedad, singularidad y
destinación sectorial). Y el tributo de bomberos presenta justamente estas tres
propiedades. Cabría preguntarse, si esto es así, por qué el legislador resolvió
disponer que la estimación de estos ingresos deba hacerse en la cuenta
correspondiente a fondos especiales, y no en la que en principio se reserva a
contribuciones parafiscales. La respuesta a este interrogante, debe tener en
cuenta, en primer término, el hecho de que el legislador tiene libertad de
configuración en esta materia (CP arts. 114 y 150 num. 12). Está dentro de los
márgenes de esta autonomía definir en la Ley 1575 de 2012 que la contribución
demandada no está prevista como la única fuente de financiación de los cuerpos
bomberos. Dicha Ley dispuso que tales cuerpos se financian, fortalecen y
actualizan también con recursos redirigidos del presupuesto (art. 35 num. 2),
y aportes de personas naturales o jurídicas, de derecho público o privado,
nacionales o extranjeras. Estos ingresos no podrían estimarse en el presupuesto
de rentas como contribuciones parafiscales, pues carecerían respectivamente de
la singularidad y obligatoriedad propias de estas últimas.
27. En
definitiva el tributo de bomberos es una contribución parafiscal. El cargo por
desconocimiento de la prohibición de crear rentas nacionales con destinación
específica (CP art. 359), no está entonces llamado a prosperar. Esa
prohibición, como ha sostenido la Corte reiteradamente, afecta sólo a los
impuestos nacionales, y con las excepciones previstas en el artículo 359
Superior.[33]
No es aplicable a las contribuciones parafiscales.[34] Estas
están previstas expresamente en la Constitución como especies tributarias
legítimas. Los artículos 150 numeral 12, 179 numeral 3, y 338 de la Carta
hablan puntualmente de “contribuciones parafiscales”. Por su misma
naturaleza, estas contribuciones tienen una destinación específica.[35]
No sería razonable interpretar la Constitución, que prevé expresamente la
posibilidad de crear contribuciones parafiscales, en el sentido de que prohíba
las contribuciones parafiscales con destinación específica, sabiendo –como
queda dicho- que es de la esencia misma de estas últimas tener una destinación
de ese tipo. Por lo cual, la Corte considera que este cargo no está llamado a
prosperar.
28.
Dado que el tributo de bomberos no es un impuesto, sino una contribución
parafiscal, el cuestionamiento que le hace el demandante a la norma por
desconocer el carácter general de los impuestos tampoco tiene vocación de
prosperar. Una de las notas características de las contribuciones parafiscales
es su singularidad, en virtud de la cual se pueden gravar grupos o sectores
socio económicos específicos. El Estatuto Orgánico del Presupuesto define por
eso estas contribuciones como gravámenes “que afectan a un
determinado y único grupo social o económico” y se usan para beneficio del
propio sector (Dcto 111 de 1996 art. 29).[36] Es entonces
normal que esta detracción carezca de la generalidad propia de los impuestos.
Al cuestionarla por su falta de generalidad, el actor incurre en la situación a
la cual se refirió la Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia C-1179 de 2001:[37]
“[…] Carece de
lógica que se le atribuya a una contribución parafiscal la naturaleza de un
impuesto o de una tasa para, a renglón seguido, afirmar que la norma que la
consagra es inconstitucional porque no se atuvo a los límites que el
constituyente le impuso al legislador en materia impositiva.  Así, no
tiene sentido que se afirme que el artículo demandado es inconstitucional por no
portar la generalidad que caracteriza a todo impuesto, desconociendo que se
trata de una contribución parafiscal que tiene, como elemento consustancial a
su naturaleza, su carácter sectorial.”[38]
Segundo
problema. No es inconstitucional una contribución parafiscal que tenga el
propósito de financiar, fortalecer y actualizar un servicio público en
beneficio de toda la colectividad, cuando quien lo presta es del sector del
contribuyente, y este se beneficia del gravamen
29.
El ciudadano demandante cuestiona el tributo de bomberos, con independencia de
su naturaleza, sobre la base de que grava sólo a un grupo económico (el de las
compañías aseguradoras), y con la intención de financiar una actividad o
servicio como el que prestan los cuerpos de bomberos, el cual no tiene la
vocación de beneficiar exclusivamente a las aseguradoras, sino en general a
todo el conglomerado social. Este hecho es en su criterio suficiente para
evidenciar un desconocimiento de algunos de los principios constitucionales de
derecho tributario, en la medida en que al ser un servicio que se presta en
beneficio de toda la colectividad, parece entonces inequitativo,
desproporcionado e injusto, imponerles la carga de financiarlo, fortalecerlo y
actualizarlo únicamente a algunos de sus beneficiarios. La Corte Constitucional
no comparte este planteamiento, por las siguientes razones.
30.
La Constitución establece entre los deberes de la persona y del ciudadano el de
contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (CP art.
95-9). Empero, las contribuciones que en ese sentido hagan las personas deben
enmarcarse “dentro de conceptos de justicia y equidad” (ídem). Una de
las implicaciones concretas de estos conceptos es que “en principio es inequitativo gravar
solamente a un grupo”[39] con el propósito de beneficiar a toda o a parte de la colectividad.
Hacerlo es concentrar las cargas públicas en un escaso número de integrantes
del conglomerado, y consecuencialmente imponerles en principio una obligación
excesiva, que desconocería el principio de equidad. Este se ha entendido como
un criterio con base en el cual se pondera la distribución de cargas y
beneficios o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes para evitar
cargas excesivas o beneficios exagerados.[40] Ahora bien, sin perjuicio de la validez de ese
principio, las contribuciones parafiscales – que gravan a un grupo- no
infringen la equidad ni la justicia tributaria, cuando su recaudo se revierte,
entre otros, en beneficio del sector al que dicho grupo pertenece. Ha dicho la
Corte:
“[…] los recursos originados en las
contribuciones parafiscales, se destinan al beneficio del mismo grupo que los
tributa. Esto es lo que
justifica constitucionalmente, en especial desde el punto de vista  de la
equidad, las contribuciones parafiscales: si
en principio es inequitativo gravar solamente a un grupo, la equidad se
restablece al destinar los recursos producto del gravamen al beneficio de
quienes los tributan. Así se satisfacen los conceptos de justicia y equidad a
que se refiere el numeral 9 del artículo 95 de la Constitución, lo mismo que
los principios de equidad, eficiencia y progresividad, que consagra el inciso
primero del artículo 363”.[41]
31.
Es verdad que la exacción demandada en este caso no beneficia únicamente a los
contribuyentes (las aseguradoras). También beneficia a la colectividad. Pero la
Corte ha sostenido, por ejemplo en la sentencia C-152 de 1997, que lo decisivo
para ajustar estas contribuciones al principio constitucional de equidad es que
se reviertan en el sector que las paga, y no que se dejen de beneficiar de
ellas personas ajenas a ese sector.[42]
“La
destinación exclusiva en favor del grupo, gremio o sector que tributa los
recursos parafiscales”, dijo la Corporación en ese fallo, “no impide
que se beneficien personas que no pertenecen a él”.[43] No
sería correcto entonces sostener que esta cuota deje de ser una contribución
parafiscal, sólo porque se beneficien de ella otras personas además de las
aseguradoras. Las contribuciones parafiscales, para ser constitucionales, no
tienen que tener el atributo de no beneficiar a nadie distinto a los sujetos
pasivos. De hecho, la Corte ha admitido contribuciones parafiscales que si bien
benefician al sector del que se extraen, podrían no reportar ningún impacto
individual para los contribuyentes. En la sentencia C-1179 de 2001, la Corte
Constitucional se refirió a un problema así, en el contexto del cuestionamiento
contra una contribución parafiscal que se destinaba al sector de energía
eléctrica, pero que podía no beneficiar de manera individual y directa a los
sujetos pasivos:
“[…] la Corte encuentra que el único argumento de
la actora que respeta la verdadera naturaleza del gravamen consagrado en la
norma demandada es el que destaca la ausencia de beneficios para las empresas
generadoras de energía que tienen a su cargo el pago de ese gravamen.  No
obstante, este argumento es infundado pues desconoce que el beneficio que
reportan las contribuciones parafiscales no redunda a favor del contribuyente
individualmente considerado sino a favor del sector económico al que se
encuentra vinculado y por el cual tributa.  Es por ello que se dice, con
razón, que las contribuciones parafiscales tienen una destinación sectorial y
no individual pues no es que cada contribuyente, individualmente considerado,
reporte beneficios directos en razón del gravamen sino que esos beneficios son
recibidos por el renglón económico del que hace parte y, sólo en esa medida,
también por cada contribuyente”. [44]
32.
Es más, la Corte incluso ha sostenido que lo determinante en la
constitucionalidad de las contribuciones parafiscales –en el caso de las que
son atípicas- es que se reviertan en el sector del cual han sido extraídas,
pero no que los beneficiados por la existencia y recaudo del gravamen sean
únicamente los integrantes del sector, ya que también pueden serlo otros
sujetos que tengan algún tipo de relación jurídica, social o económica con los
obligados, que les permita disfrutar del producto de estas detracciones. Eso lo
ha dicho al examinar, en distintos pronunciamientos, las contribuciones
parafiscales atípicas que se dirigen e incorporan como recursos a ser manejados
por las cajas de compensación familiar. En la sentencia C-1173 de 2001, por
ejemplo, la Corporación dijo que “[…] para la jurisprudencia
constitucional el concepto de grupo socio-económico supera la noción de sector,
y debe entenderse en un sentido amplio, en tanto y en cuanto el beneficio que
reporta la contribución no sólo es susceptible de cobijar a quienes directa o
exclusivamente la han pagado, sino que también puede extenderse a quienes en
razón de los vínculos jurídicos, económicos o sociales que los ligan para con
el respectivo grupo pueden válidamente hacer uso y aprovechar los bienes y
servicios suministrados por las entidades responsables de la administración y
ejecución de tales contribuciones”.[45]
33.
En este caso entonces, por más que el gravamen afecte sólo al grupo de las
compañías aseguradoras que ofrezcan pólizas en los ramos determinados por la
norma acusada, no viola los principios de equidad y justicia. El recaudo de
esta contribución no se destina a un sector ajeno al de las aseguradoras, sino
específicamente al sector encargado de la gestión integral de riesgo, al que
pertenecen tanto las aseguradoras como los cuerpos de bomberos, de acuerdo con la
Ley
1523 de 2012 ‘Por la cual se adopta la política nacional de gestión del
riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres y se dictan otras disposiciones’, y la Ley 1575 del mismo año, ‘Por
medio de la cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia’. En
ambas leyes, cuyos objetos son, respectivamente, la regulación del sistema
nacional de gestión del riesgo y del cuerpo de bomberos (uno de los organismos
a cargo de la gestión del riesgo), se considera que debe tener participación en
ciertos comités o juntas un representante o delegado de la Federación de
Aseguradoras de Colombia –Fasecolda-. Lo cual indica que, según el
ordenamiento colombiano, las aseguradoras representadas por esta Federación
hacen parte del sector encargado de la gestión integral del riesgo.
34.
Por lo demás, las aseguradoras que ofrecen pólizas en los ramos del hogar,
incendio,  terremoto,  minas  y  petróleo, o en la denominación que obedezca a
su depósito en la Superintendencia Financiera, y que tengan que ver con los
ramos antes señalados, no solamente se benefician como los demás integrantes de
la sociedad por la actividad de los bomberos, sino que obtienen un beneficio
adicional. En efecto, por una parte se benefician del servicio de bomberos como
lo hacen los demás habitantes, en cuanto se atienda adecuadamente un riesgo de
incendio o desastre, por ejemplo, sobre sus bienes. En esos casos la existencia
de un cuerpo de bomberos fortalecido y actualizado las impacta como a las demás
personas. Pero por otra parte las aseguradoras son objeto de un beneficio
específico.  Cada intervención exitosa y oportuna de estos cuerpos en personas
o bienes asegurados, aparte del salvamento humano o patrimonial, evita
un siniestro y permite el que no se afecten las pólizas, con base en las
coberturas pactadas.
Las externalidades positivas de la actividad de bomberos impactan a toda la
sociedad,[46]
pero las aseguradoras se benefician adicionalmente de tales externalidades,
tornando la contribución justa, equitativa y razonable.[47]
35.
En esto también debe tenerse en cuenta que la financiación, fortalecimiento y
actualización de los cuerpos de bomberos, no es fruto exclusivo de la misma. El
numeral 2 del artículo 35 acusado, de la Ley 1575 de 2012, prevé expresamente
que “[e]n cada vigencia fiscal, el Gobierno Nacional apropiará en el
presupuesto general de la nación con destino al fondo nacional de bomberos,
como mínimo, la suma de veinticinco mil millones de pesos, cifra que será
ajustada anualmente de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor”. No es entonces
que las compañías aseguradoras deban soportar, ellas solas, la carga de
financiar, fortalecer y actualizar los cuerpos de bomberos. Buena parte de los
recursos que se emplean para ese propósito, han de provenir del presupuesto
nacional, y este se encuentra integrado, entre otros, por ingresos fiscales
provenientes de impuestos que pagan todos los contribuyentes. Puede decirse
entonces que la carga de financiar, fortalecer y actualizar los cuerpos de
bomberos está, desde este punto de vista, descentralizada en la colectividad.
La supuesta inequidad e injusticia del tributo, queda desvirtuada en parte por
esta circunstancia.
36.
Todo lo cual se debe sumar al hecho de que esta cuota persigue un fin legítimo
y es adecuada para conseguirlo. [48]
En efecto, el tributo busca adaptar los cuerpos de bomberos del país a los
enormes desafíos que deparan las transformaciones sociales, demográficas, climáticas
e industriales que experimenta actualmente el mundo. Es notorio para esta Corte
que tales cambios llevan aparejados incrementos en los riesgos ya existentes, o
nuevos riesgos, muchos de los cuales deben ser gestionados integralmente por
los cuerpos de bomberos.[49]
La norma demandada persigue el fin legítimo de fortalecer y actualizar estos
cuerpos, como una forma de “proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derecho y libertades” (CP
art. 2). Crea un tributo que ha de ser pagado por las aseguradoras que ofrezcan
pólizas en determinados ramos, en los que con ocasión de la posibilidad de
ocurrencia de un siniestro, suelen intervenir los bomberos. El recaudo debe
destinarse a la financiación, fortalecimiento y actualización de los cuerpos de
bomberos del país. Esto presta una contribución positiva al crecimiento de los
cuerpos, al mejoramiento humano y profesional de quienes los integran, y
también aporta a la modernización de los equipos y de las técnicas que deben
emplear en sus operaciones misionales. Lo cual, en últimas, redunda en una
mejor protección de la vida humana, de la integridad personal, y de los bienes
asegurados.
37.
La Corte no pierde de vista que las aseguradoras cumplen un papel fundamental
en el desarrollo humano. Respaldan a los individuos para que enfrenten
determinados desafíos y lleven a cabo actividades que implican riesgos para sus
vidas, su integridad o sus bienes patrimoniales. En un mundo en constante
transformación social, climática e industrial, su existencia se hace todavía
más importante, pues contribuye a que la sociedad no se paralice ante el temor
y la incertidumbre que le deparan los nuevos riesgos. En contextos de
transformaciones tan amplias, las aseguradoras refuerzan la autonomía, en la
medida en que amparan a los individuos para que vivan sin más limitaciones que
las derivadas de los derechos de los demás y del orden jurídico (CP art. 16).[50]
Pero por mandato constitucional, y mientras esté dentro de su capacidad
contributiva, su rol no se agota en el ofrecimiento de pólizas de seguros.
También deben contribuir, cuando así lo estime el legislador, a financiar,
fortalecer y actualizar los organismos encargados de gestionar integralmente el
riesgo. No sólo por solidaridad, y debido  a que hacen parte del mismo sector.
También por equidad y justicia, ya que las compañías de seguros se benefician a
menudo especialmente de un sistema de atención y gestión de riesgos
fortalecidos, en el que los cuerpos de bomberos tienen asignado una función
esencial, que es proteger y asegurar las vidas y bienes de las personas.
VII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE el artículo 35 (parcial) de la Ley 1575 de 2012 ‘Por medio de la
cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia’, por los cargos
examinados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con
salvamento de voto
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RIOS
Magistrado
Con
salvamento de voto
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con
salvamento de voto
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
A
LA SENTENCIA C-528/13
TRIBUTO DE
BOMBEROS-Constituye
un impuesto a cargo de las aseguradoras y a favor del Fondo Nacional de
Bomberos, y no una contribución parafiscal (Salvamento de voto)
TRIBUTO DE
BOMBEROS-Constituye
un impuesto que viola la prohibición de crear rentas nacionales con destinación
específica y los principios de equidad, razonabilidad y justicia tributaria
(Salvamento de voto)
CONTRIBUCIONES
PARAFISCALES-Características
constitucionales y legales (Salvamento de voto)
En
relación con las contribuciones parafiscales, la Corte se ha pronunciado en
múltiples fallos, en donde ha sostenido que éstas fueron incorporadas en el
ordenamiento jurídico por la Constitución de 1991, y su naturaleza jurídica se
caracteriza por ser: (i) una expresión de la soberanía fiscal en cabeza del
Estado; (ii) un gravamen para la generación de ingresos públicos; (iii) unos
recursos que no se incorporan o se encuentran por fuera del presupuesto
nacional; (iv) unos dineros que tienen una afectación o una destinación
específica para un sector económico, gremial o de previsión social determinado;
(v) un beneficio para el propio sector gravado; (vi) un gravamen que se
encuentran bajo el manejo y  administración que determine la ley, a través de
un organismo autónomo, oficial o privado; (vi) un gravamen que debe respetar el
principio de legalidad al igual que cualquier impuesto; (vii) unos recursos que
por su origen son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones
fiscales; (viii) y un gravamen que se diferencia de los impuestos o
contribuciones fiscales en razón de su destinación específica, de la
determinación específica de los sujetos gravados y de sus beneficiarios.
TRIBUTO DE
BOMBEROS-Incumple
el rasgo definitorio de las contribuciones parafiscales como es la destinación
sectorial (Salvamento de voto)
De
conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, los beneficiarios de que
tratan las contribuciones parafiscales, a los cuales se deben destinar los
recursos originados en estos gravámenes, deben ser los beneficiarios directos,
esto es, los mismos sujetos gravados o el mismo sector que contribuye con
dichos gravámenes. En el caso del tributo de bomberos no se cumple con este requisito,
ya que el beneficiario directo del tributo, derivado del funcionamiento de los
bomberos es la sociedad o comunidad en general, mientras que las empresas
aseguradoras son solo beneficiarios indirectos o conexos, razón por la cual el
suscrito Magistrado colige que el precedente se encuentra incorrecta o
laxamente aplicado en este caso, y que en sentido estricto se trata de un
impuesto y no de una contribución parafiscal.
SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Aplicación
incorrecta del precedente (Salvamento de voto)
REF.:
Expediente: D-9467
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 35 (parcial) de la Ley 1575 de 2012
“Por medio de la cual se establece la ley general de bomberos de Colombia”.
Magistrado
Ponente:
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Con el debido
respeto por las decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito salvar mi
voto a la presente sentencia, con fundamento en las consideraciones que paso a
exponer a continuación:
1. En esta
sentencia la Corte decidió declarar la exequibilidad pura y simple del artículo
35 de la Ley 1575 de 2012, disposición que regula los recursos del Fondo
Nacional de Bomberos. En este sentido, se desestimaron los cargos planteados en
el libelo, los cuales se enervaban en razón a que en el inciso primero de la
disposición acusada se crea un impuesto a cargo de las aseguradoras que
otorguen pólizas de seguros en los ramos del hogar, incendio, terremoto, minas
y petróleo, y en favor del mencionado Fondo, equivalente al 2% sobre el valor
de la póliza correspondiente, por violación de (i) la prohibición de crear
rentas nacionales con destinación específica; (ii) la generalidad de los
impuestos; y (iii) los principios de equidad, justicia y razonabilidad
tributarias; vulnerando con ello los artículos 95 numeral 9, 363 y 359 de la
Constitución Política.
2. El suscrito
Magistrado disiente de la presente decisión mayoritaria por las siguientes
razones:
2.1 En primer
lugar, se echa de menos en la sentencia el desarrollo de la parte considerativa
y motiva del fallo, en donde se debieron exponer las bases constitucionales,
doctrinales y jurisprudenciales acerca de los tributos, la diferenciación y
características entre impuestos y contribuciones parafiscales, así como el
desarrollo dogmático de las características constitucionales y legales de estas
últimas.
Así, es de
recordar, que en relación con las contribuciones parafiscales, la Corte se ha
pronunciado en múltiples fallos , en donde ha sostenido que éstas fueron
incorporadas en el ordenamiento jurídico por la Constitución de 1991, y su
naturaleza jurídica se característica por ser (i) una expresión de la soberanía
fiscal en cabeza del Estado (arts. 150-12 y 338 Superiores); (ii) un gravamen
para la generación de ingresos públicos; (iii) unos recursos que no se
incorporan o se encuentran por fuera del presupuesto nacional; (iv) unos
dineros que tienen una afectación o una destinación específica para un sector
económico, gremial o de previsión social determinado; (v) un beneficio para el
propio sector gravado; (vi) un gravamen que se encuentran bajo el manejo y
administración que determine la ley, a través de un organismo autónomo, oficial
o privado; (vi) un gravamen que debe respetar el principio de legalidad al
igual que cualquier impuesto; (vii) unos recursos que por su origen son de la
misma estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales; (viii) y un gravamen
que se diferencia de los impuestos o contribuciones fiscales en razón de su
destinación específica, de la determinación específica de los sujetos gravados
y de sus beneficiarios.
2.2 En segundo
lugar, la sentencia deja serias dudas respecto de la solución constitucional
planteada. Así, independientemente de la bondad de la destinación del tributo
que aquí se estudia, cuya finalidad constitucional es el fortalecimiento de la
institucionalidad y funcionalidad del cuerpo de bomberos, y cuya actividad
evidentemente beneficia a toda la comunidad en general;  lo que aquí se debate
es la validez constitucional de dicho tributo, a partir del esclarecimiento de
la naturaleza constitucional y legal de la norma demandada, esto es, de si se
trata de un impuesto, caso en el cual evidentemente tendría razón el actor,
acerca de que dicha norma viola la prohibición de rentas nacionales con
destinación específica, así como los principios de equidad, razonabilidad y
justicia tributaria, por las siguientes razones:
(i) La mayoría
de la Sala Plena de esta Corporación consideró que los cargos presentados contra
esta normativa no debían prosperar, argumentando, en forma contraria a lo
alegado en la acción de inconstitucionalidad, en primer lugar, que no se
trataba en este caso de un impuesto, ni de una tasa, sino de una contribución
parafiscal, tratando de demostrar que la disposición cumplía con los requisitos
propios de las contribuciones parafiscales: (a)obligatoriedad para el sujeto
gravado; (b) singularidad en cuanto recae sobre un sector específico de la
sociedad; y (c) destinación específica, pues se revierte en el sector del cual
fue extraída.
Este último
elemento es el que mayores problemas de constitucionalidad presenta, ya que
esta Corporación concluyó que se cumplía con el requisito relativo a que el
gravamen se revertía en beneficio del sujeto gravado, en razón a que las
aseguradoras hacen parte del sector a cargo de la gestión integral del riesgo,
y que por ello se justificaba constitucionalmente el que fueran gravadas en
beneficio del Fondo Nacional de Bomberos.
En relación con
este último requisito, el suscrito Magistrado considera que el fallo
flexibiliza en demasía los criterios planteados por el Estatuto Orgánico y
desarrollados por la jurisprudencia constitucional en relación con la
destinación específica de los recursos recaudados a partir del gravamen de
contribuciones parafiscales, los cuales tienen que revertirse en beneficio del
mismo sector en general o del sujeto gravado en particular, como por ejemplo en
el sector de la salud, en el sector cafetero, etc. Aquí se trata de un sector muy
amplio, el de la gestión integral de riesgo, que como la misma sentencia lo
reconoce, es un sector que lo “integra un número amplio de entidades y
organismos del Estado, privados e internacionales, dentro de los cabe mencionar
la Junta Nacional de Bomberos, Comité Nacional para la Reducción del Riesgo,
representantes de la Sociedad Colombiana de Constructores, de la Defensa Civil
Colombiana, de la Cruz Roja Internacional, entre otras. Las compañías
aseguradores hacen parte de este sector porque a través de un delegado de la
Federación de Aseguradoras de Colombia –Fasecolda- integran el Comité Nacional
para la Reducción del Riesgo y la Junta Nacional de Bomberos.”
En consecuencia,
si en realidad se tratara de una contribución parafiscal, el gravamen debería
revertirse en beneficio, o bien de las propias compañías aseguradoras, de
Fasecolda, o en el del sector de gestión integral del riesgo en general, pero
no, como en el presente caso, en beneficio particular y específico de tan solo uno
de los actores que hacen parte del sector de gestión integral de riesgo, como
es el Fondo Nacional de Bomberos, tal y como lo dispone la norma. La pregunta
que surge entonces es, porqué no se revierte el beneficio del tributo en el
sector en general, o en los otros miembros del sector de gestión integral del
riesgo?, o porqué los otros miembros del sector no son gravados igualmente para
beneficiar al mismo sector, respetando el concepto de beneficio para el sector
gravado, así como los criterios de equidad? La sentencia no logra dar una
respuesta satisfactoria a estos interrogantes.
(ii) De otra
parte, los dineros recaudados entran a una cuenta especial que ingresa al
Presupuesto General de la Nación, aspecto que contraría otro de los requisitos
de la naturaleza de las contribuciones parafiscales, esto es, que dichos
recursos no ingresan al Presupuesto General de la Nación, y que si lo hacen, es
exclusivamente para que dichos recursos sean cuantificados. En consecuencia,
este Magistrado no comparte la postura adoptada en esta decisión, en donde se
argumenta que el caso analizado cumpliría con esta regla.
(iii)
Finalmente, la sentencia de la cual se disiente, concluyó que la norma acusada
no violaba los principios de equidad, razonabilidad y justicia tributaria, en
razón a que si bien se gravaba a un sector, no obstante el beneficio del
gravamen era para toda la comunidad en general, se sostuvo que no había
violación de dichos principios constitucionales, basándose en el precedente del
caso del Fondo Nacional del Café -Sentencia C-152/97-, en donde se sostuvo que
lo importante era que los beneficiarios hicieran parte del sector gravado, y
que por tanto, otras personas ajenas al mismo podían resultar indirectamente
beneficiadas, de manera que tal beneficio general no violaba los principios
constitucionales mencionados, sino que por el contrario, respondía al principio
constitucional de solidaridad.
En relación con
este punto, creemos que subsisten serias dudas constitucionales en relación con
el segundo cargo acerca de la violación de los criterios de equidad,
razonabilidad y justicia tributaria, ya que el beneficiario del funcionamiento
de los bomberos es toda la sociedad y no de manera directa las compañías
aseguradoras. Al respecto, creemos que este fallo amplía igualmente el criterio
jurisprudencial acerca de los beneficiarios del gravamen de las contribuciones
parafiscales, en cuanto no diferencia entre los beneficiarios directos e
indirectos, o beneficiarios conexos de una contribución parafiscal. De esta
manera, el precedente constitucional aludido en la sentencia, cuando se refiere
a los beneficiarios de las contribuciones parafiscales, lo hace respecto de los
beneficiarios directos, aunque no excluye la posibilidad de que existan
beneficiarios indirectos o conexos, lo cual desde luego que no invalida la
constitucionalidad de dichos gravámenes, situación que sin embargo, no se
compadece con la que ahora se analiza.
Por lo anterior,
a juicio de este Magistrado, en esta decisión se aplica de manera inapropiada
la postura constitucional antes señalada y sentada en la sentencia C-152 de
1997 sobre el Fondo Nacional del Café, en la cual se expuso que las obras
hechas por dicho Fondo podían beneficiar a campesinos y colombianos en general,
lo cual no tornaba en inconstitucional la contribución parafiscal cafetera,
sino que respondía al criterio y principio constitucional de solidaridad. En
este caso, se observa la configuración de una situación contraria a la
expuesta, esto es, que el tributo acusado beneficia directamente a la comunidad
en general, y tan solo indirecta o conexamente a las compañías aseguradores, de
forma que es claro que la ciudadanía en general es la beneficiaria directa de
los servicios que prestan los bomberos en casos de incendios, terremotos, y
otros desastres naturales.
Así las cosas y
de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, los beneficiarios de
que tratan las contribuciones parafiscales, a los cuales se deben destinar los
recursos originados en estos gravámenes, deben ser los beneficiarios directos,
esto es, los mismos sujetos gravados o el mismo sector que contribuye con dichos
gravámenes. Por esta razón, en mi criterio no se cumple con este requisito, ya
que el beneficiario directo del tributo, derivado del funcionamiento de los
bomberos es la sociedad o comunidad en general, mientras que las empresas
aseguradoras son solo beneficiarios indirectos o conexos, razón por la cual el
suscrito Magistrado colige que el precedente se encuentra incorrecta o
laxamente aplicado en este caso, y que en sentido estricto se trata de un
impuesto y no de una contribución parafiscal.
3. Con
fundamento en lo expuesto, salvo mi voto a esta providencia judicial, en razón
a que considero que la norma trata realmente de un impuesto creado por el
Legislador que viola (i) la prohibición de crear rentas nacionales con
destinación específica; (ii) la generalidad de los impuestos; y (iii) los
principios de equidad, justicia y razonabilidad tributarias, de forma que
resultan vulnerados los artículos 95 numeral 9, 363 y 359 de la Constitución
Política, y que por lo tanto, los cargos de la demanda han debido prosperar.
Fecha
ut supra,
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] Cita
fragmentos aislados de las sentencias C-447 de 1997 (MP. Alejandro Martínez
Caballero), C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa) y de la C-190 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[2]
El artículo 28 de la Ley 322 de 1996 decía: “La
entidad aseguradora que haya otorgado la correspondiente cobertura contra
riesgos de incendio deberá aportar al Fondo Nacional de Bomberos una suma
equivalente al 1% sobre el valor pagado de la póliza de seguro. El valor de
este aporte deberá ser girado al Fondo Nacional de Bomberos dentro del mes
siguiente a la adquisición de dicha póliza.” Esta Ley fue derogada por la Ley 1575 de 2012 ‘Por medio de la cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia’.
[3]
La Academia Colombiana de Jurisprudencia intervino por medio del ciudadano
Juan Rafael Bravo Arteaga.
[4] La
intervención obedece a la ponencia presentada por el ciudadano Juan de Dios
Bravo González.
[5]
Sentencia C-539 de 1999 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. SV. Alfredo Beltrán
Sierra, Carlos Gaviria Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa). Esta doctrina se ha
reiterado en numerosas ocasiones en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Así ocurrió por ejemplo en la sentencia C-871 de 2003 (MP. Clara Inés
Vargas Hernández. Unánime): “[…] en primer lugar, cuando un ciudadano
demanda una disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico
claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta
absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra
disposición que no fue acusada; en segundo término, en aquellos casos en los
cuales la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del
ordenamiento que no fueron demandadas; y, por último, cuando pese a no
verificarse ninguna de las hipótesis anteriores, la norma demandada se
encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera
vista, presenta serias dudas de constitucionalidad”.
[6] Sentencia C-1003 de 2004 (MP. Jaime Córdoba
Triviño. AV. Jaime Araújo Rentería). En esa sentencia se declaró exequible una
disposición que disminuía las deducciones del impuesto sobre la renta, entre
otras razones porque a juicio de la Corte no era cierto –como lo alegaba el
demandante-  violara el principio de equidad tributaria en la medida en que
resultaba confiscatorio. La Corporación sostuvo entonces que “[…] un impuesto es confiscatorio cuando la
actividad económica del particular se destina exclusivamente al pago del mismo,
de forma que no existe ganancia. En el caso de la norma acusada, ello no tiene
lugar dado que no se está gravando de manera excesiva al contribuyente”.
[7]
El artículo 34 de la Ley 1575 de 2012 es la que determina en esencia el destino
de los recursos que ingresan al Fondo Nacional de Bomberos. Este precepto dice
que el Fondo tiene “[…] fines de interés público y
asistencia social y de atención de la gestión integral del riesgo contra
incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la
atención de incidentes con materiales peligrosos para fortalecer
los cuerpos de bomberos”. También señala que “[…] Los recursos del fondo serán distribuidos a nivel de los
cuerpos de bomberos”, y que “[…] con los recursos del fondo nacional se podrá
financiar la creación, funcionamiento y sostenimiento del registro único
nacional de estadísticas de bomberos”.
[8] El artículo 184
del Decreto 663 de 1993 ‘Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero y se modifica su titulación y numeración’,
tal como fue modificado por el artículo 42 de la Ley 795 de 2003, establece al respecto: “Modelos de pólizas y tarifas.  La autorización previa de la Superintendencia Bancaria de los modelos de las pólizas y tarifas será necesaria cuando se
trate de la autorización inicial a una entidad aseguradora o para la
explotación de un nuevo ramo. || En concordancia con lo dispuesto por el
artículo 2 de la Ley 389 de 1997, los modelos de las pólizas y sus anexos deberán enviarse a la Superintendencia Bancaria para su correspondiente depósito, en las condiciones que determine
dicho organismo. || […] 4. Incumplimiento de exigencias legales. La ausencia de cualquiera de los
anteriores requisitos será causal para que por parte de la Superintendencia Bancaria se prohíba la utilización de la póliza o tarifa correspondiente
hasta tanto se acredite el cumplimiento del requisito respectivo o, incluso,
pueda suspenderse el certificado de autorización de la entidad, cuando tales
deficiencias resulten sistemáticas, aparte de las sanciones legales
procedentes.”. El artículo 1047 parágrafo del Código de Comercio dispone, por
su parte: “[…] En los casos en que no aparezca expresamente acordadas, se tendrán
como condiciones del contrato aquellas de la póliza o anexo que el asegurador
haya depositado en la Superintendencia Bancaria para el mismo ramo, amparo, modalidad del contrato y tipo de riesgo”. Véase también el Concepto No.
2000075476-1 de Marzo 6 de 2001 de la Superintendencia Bancaria –hoy Financiera- sobre ‘Garantías en el contrato de seguro.
Régimen de las pólizas de seguros y registro en la Superintendencia Bancaria’.
[9] El artículo 11
del Decreto 111 de 1996 dispone: “El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes: || a) El Presupuesto de Rentas contendrá la
estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del
presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los
ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional”. El artículo 30
del mismo Decreto dice por su parte: “Constituyen fondos
especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la
prestación de un servicio público especifico, así como los pertenecientes a
fondos sin personería jurídica creados por el legislador”.
[10]
Conforme lo establece la Resolución N° 002 de 1998, proferida por el Consejo
Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, en su artículo 1 la Federación Colombiana de Municipios es una persona jurídica sin ánimo de lucro, de naturaleza
asociativa y de carácter gremial, que se rige por el derecho privado.
[11]
Sentencia C-040 de 1993 (MP. Ciro Angarita Barón. Unánime). En esa sentencia, la Corte definía si la cuota de fomento panelero violaba la prohibición de rentas nacionales con
destinación específica (CP art. 359), y concluyó que no, porque tal prohibición
tenía un ámbito de aplicación limitado a las rentas nacionales derivadas del
recaudo de impuestos, y no de las contribuciones –como era el caso de la cuota
de fomento-. En tal contexto, caracterizó los impuestos como se señala en el
cuerpo de esta providencia.
[12]
Sentencia C-228 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva. Unánime). En ese caso, la Corte debía definir, entre otros puntos, si un gravamen era un impuesto o una contribución
parafiscal, y para ello tuvo en cuenta que los impuestos se caracterizan así:
“[…] Las condiciones básicas del impuesto
son: (i) tiene una vocación general, lo cual
significa que se cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el hecho
generador; (ii) No guardan una relación directa e
inmediata con un beneficio específico derivado para el contribuyente; (iii) en cuanto ingresan a las arcas
generales del Estado conforme al principio de unidad de caja, este puede
disponer de dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y
presupuestos nacionales; (iv) su pago no es opcional ni
discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a
través de la jurisdicción coactiva; (v) la capacidad económica del
contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe reflejarse
implícitamente en la ley que lo crea, sin que por ello pierda su vocación de
carácter general”.
[13]
Sentencia C-402 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV.
Humberto Antonio Sierra Porto y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). En ese caso, la Corte Constitucional declaró inexequible una norma –establecida en la Ley 160 de 1994- que contemplaba una tasa, tras advertir que no fijaba directamente la tarifa
de la misma, sino que defería su determinación en una autoridad administrativa,
sin fijar el sistema y el método para ello. La Corporación tuvo que definir primero si el citado tributo era una tasa, y concluyó que sí,
luego de mostrar que respondía a cada una de esas características citadas en el
cuerpo de la presente providencia.
[14] Sentencia C-465
de 1993 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa. SV. Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera
Carbonell). La Corte debía decidir, como parte del problema, si un tributo
recaudado por una Superintendencia era impuesto o tasa, y concluyó que una
tasa. Entonces definió las tasas en términos coincidentes con los que acaban de
señalarse: “[…] Son aquellos ingresos tributarios que se establecen
unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el caso de que
el particular decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se
trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la
prestación de un servicio público; se autofinancia este servicio mediante una
remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta. || Toda
tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un
motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón suficiente: Por la
prestación de un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la
financiación del servicio público que se presta. || La tasa es una retribución
equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en
un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su
iniciativa, dan origen a él. || Bien importante es anotar que las
consideraciones de orden político, económico o social influyen para que se
fijen tarifas en los servicios públicos, iguales o inferiores, en conjunto, a
su costo contable de producción o distribución. Por tanto, el criterio para
fijar las tarifas ha de ser ágil, dinámico y con sentido de oportunidad. El
criterio es eminentemente administrativo.”
[15]
Sentencia C-490 de 1993 (MP. Alejandro Martínez Caballero.
Unánime). En esa ocasión la Corte Constitucional debía decidir si la cuota de fomento cerealista violaba la prohibición de rentas con destinación específica.
Para resolver ese punto, la Corporación primero mostró que se trataba de una
contribución parafiscal, y con ese propósito caracterizó de la manera que acaba
de mencionarse esta especie tributaria. Luego de ello dijo que no se violaba la
citada prohibición, por no ser aplicable a estas contribuciones.
[16]
Y continuó: “[…] Es lo que ocurre con las inversiones
del Fondo Nacional del Café destinadas a mantener el "equilibrio social y
económico de la población radicada en zonas cafeteras": escuelas,
hospitales y puestos de salud, caminos, acueductos, redes eléctricas, redes
telefónicas, etc.  Los habitantes de las zonas cafeteras, ya vivan en los
campos o en ciudades o aldeas, lo mismo que los dueños de predios ubicados en
tales zonas pero no dedicados al cultivo del café, reciben los beneficios de
las obras hechas por los cafeteros, aunque no están gravados por esta
contribución parafiscal. Pero esto es lógico e inevitable: sería absurdo y
odioso, y a veces imposible, impedir que personas no contribuyentes se
beneficiaran de obras como carreteras, redes eléctricas, puestos de salud,
escuelas, etc. Sin embargo,  esto no desvirtúa el principio de la
destinación en beneficio de los productores de café: de una parte, ellos mismos
se favorecen con esas inversiones; de la otra, en la medida en que se logra el
equilibrio social y económico de las zonas cafeteras, se garantiza la paz y se
mantiene un clima  que permite el trabajo ordenado y fructífero de los
cultivadores del grano, y contribuye a su bienestar. Todo esto, siguiendo un
criterio de solidaridad social”. Sentencia C-152 de
1997 (MP. Jorge Arango Mejía. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez
Caballero). En ese caso la Corte Constitucional declaró inexequibles unas normas que contemplaban un gravamen a los importadores de productos de
origen agropecuario y pesquero, con destino al sector
agropecuario y pesquero. Sostuvo que no era inconstitucional beneficiar al
sector y simultáneamente a personas ajenas al mismo, pero sí cobrarles la cuota
a quienes “[…] no pertenecen a las asociaciones de productores
agropecuarios o pesqueros, no tienen intereses comunes con ellos, no reciben
servicios ni participan de los beneficios que tales asociaciones proporcionan a
sus miembros”
[17]
Sentencia C-040 de 1993 (MP. Ciro Angarita Barón. Unánime), antes referida. La Corte identificó como parte esencial de los impuestos, que su cobro no se hacía a un sector o
grupo económico específico, sino indiscriminadamente a la generalidad de la
población, en los términos definidos en la Ley.
[18]
El artículo 34 de la Ley 1575 de 2012 es la que determina en esencia el destino
de los recursos que ingresan al Fondo Nacional de Bomberos. Este precepto dice
que el Fondo tiene “[…] fines de interés público y
asistencia social y de atención de la gestión integral del riesgo contra
incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la
atención de incidentes con materiales peligrosos para fortalecer
los cuerpos de bomberos”. También señala que “[…] Los recursos del fondo serán distribuidos a nivel de los
cuerpos de bomberos”, y que “[…] con los recursos del fondo nacional se podrá
financiar la creación, funcionamiento y sostenimiento del registro único
nacional de estadísticas de bomberos”.
[19]
Sentencia C-040 de 1993 (MP. Ciro Angarita Barón), citada: “Una vez pagado el
impuesto el Estado dispone de él indiscriminadamente, de acuerdo a criterios y
prioridades distintos de los del contribuyente”.
[20]
Sentencia C-465 de 1993 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa. SV. Jorge Arango Mejía y
Antonio Barrera Carbonell). La Corte señaló, para diferenciar las tasas de los
impuestos, lo cual era relevante en esa controversia en específico, que un
elemento esencial de los impuestos es que puede decretarse sin “[…]
consideración al beneficio inmediato que el contribuyente pueda derivar de la
acción posterior del Estado”.
[21]
El Estatuto Orgánico del Presupuesto dice en el artículo 11 que el Presupuesto
de Rentas está compuesto por los ingresos corrientes, por un lado, y por el
otro por las “contribuciones parafiscales cuando sean
administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos
especiales, de los recursos de capital y
de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional”. El
artículo 27 del mismo Estatuto, a su turno, preceptúa que en los ingresos
corrientes de la nación se integrarán “[l]os ingresos tributarios”, los cuales
“se subclasificarán en impuestos directos e indirectos”.
[22] Sentencia C-402 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV.
Humberto Antonio Sierra Porto y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). Dijo en esa
ocasión que la norma bajo examen era una tasa, en parte porque el tributo
guardaba una relación directa con el beneficio que derivaba el contribuyente,
del servicio que le prestaba el Estado: “[…] La Corte comparte la posición presentada por varios de
los intervinientes y el Procurador General, en el sentido que la disposición
demandada prevé una tasa.  En efecto […e]ste servicio guarda relación
directa con el beneficio que el responsable de la tasa deriva del mismo”.
[23]
Sentencia C-992 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Marco
Gerardo Monroy Cabra). En esa oportunidad, la Corte examinaba la constitucionalidad de –entre otras- una tasa especial por servicios aduaneros, y      declaró
inexequibles las normas que la contenían, debido a que admitía destinar su
recaudo a fines distintos a la recuperación del costo por el servicio aduanero
prestado. Dijo en ese contexto: “[…]el destino de los recaudos no se
restringe a la recuperación de los costos del servicio, con los cuales, por
otro lado, en la medida en que no se conocen, no es posible establecer una
relación de equivalencia al menos aproximada, sino que se extiende para cubrir
los costos incurridos por la Nación en la facilitación y modernización de las
operaciones de comercio exterior, mediante el uso de su infraestructura física
y administrativa y para la financiación de los costos laborales y de
capacitación de la DIAN, propósitos que claramente exceden el ámbito del
gravamen definido en el inciso primero del artículo 56, en la medida en que no
se refieren exclusivamente a los costos que se generan por los servicios
aduaneros que se prestan a los contribuyentes de la tasa, sino que comprenden,
o pueden comprender, servicios que correspondan a exportaciones y porque en la
financiación de los costos laborales y de capacitación de la DIAN, caben conceptos que nada tienen que ver con las importaciones, o incluso, con el
comercio exterior.”
[24]
Sentencia C-621 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil. AV. Manuel José Cepeda
Espinosa). En esta ocasión, la Corte dijo que la cuota de compensación militar
no era una tasa, en especial “[…] puesto
que no media solicitud del particular para obtener el uso de un bien o el disfrute
de algún servicio que el Estado ofrezca”.  Sentencia C-465 de 1993 (MP.
Vladimiro Naranjo Mesa. SV. Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell). En
ese caso la Corte dijo que un tributo era una tasa, entre otros motivos, porque
sólo se hacía exigible en el evento
de que el contribuyente resolviera utilizar el servicio público
correspondiente.
[25]
El Estatuto Orgánico del Presupuesto dice en el artículo 27 que en los ingresos corrientes de la nación se
integrarán “los ingresos no tributarios” que “comprenderán las tasas
y las multas” (énfasis añadido).
[26]
Sentencia C-490
de 1993 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime), antes referida. Luego
esto se ha  reiterado por ejemplo en la sentencia C-308 de 1994 (MP.
Antonio Barrera Carbonell. Unánime).
[27]
Una misma persona o empresa puede pertenecer simultáneamente a más de un
sector. Así, por ejemplo, una persona jurídica que cultive cereales pertenece
en primer lugar al sector cerealista, pero además al sector agrícola, y si
también exporta sus frutos se adscribe al sector exportador, y si es una
sociedad por acciones abierta, que negocia sus acciones en el mercado público
de valores, hace parte entonces del sector de quienes hacen lo propio, y así
podría enmarcarse en diferentes sectores al mismo tiempo.
[28]
http://www.sigpad.gov.co/sigpad/archivos/imagenes/Noticias/organigrama.png
Visitado el 5 de agosto de 2013.
[29] Según
la Ley
1523 de 2012 ‘Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo
de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres y se dictan otras disposiciones’, debe crearse un Comité Nacional
para la Reducción del Riesgo. En dicho Comité participa un representante de la Federación de
Aseguradoras de Colombia –Fasecolda-. Asimismo, la Ley 1575 de 2012 ‘Por medio de la cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia’, en su artículo 8º, establece que la Junta Nacional de Bomberos estará integrada en parte por un delegado de Fasecolda.
[30]
Sentencia C-009 de 2002 (MP. Jaime Córdoba Triviño. Unánime). En ese caso se
dijo que fue la Ley 225 de 1995 la que “introdu[jo] la figura
de los fondos especiales con el fin de caracterizar recursos que no se
enmarcaban dentro de la clasificación de las rentas que operaba en el momento
de su aprobación”. Sobre el propósito de esa categoría, se refirió en
esa misma providencia el siguiente: Esta
circunstancia fue considerada tanto en la elaboración como en la aprobación del
correspondiente proyecto de ley. Sobre el particular, en la exposición de
motivos se dijo: “El ajuste en la clasificación presupuestal de la vigencia
tiene como fin ubicar adecuadamente en el presupuesto general de la nación
recursos como los fondos sin personería jurídica, las rentas para el sector
justicia consagradas en las Leyes 55 de 1985, 6ª de 1992 y 66 de 1993, los
recursos provenientes de la utilización de las plantas térmicas temporalmente
en poder de la Nación y en general algunos recursos que no son ingresos
corrientes, recursos de capital ni se enmarcan dentro de la definición de
contribuciones parafiscales”. [Gaceta del Congreso No. 242 de 1995, pág. 8].
[31]
Sentencia C-546 de 1996 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime).
[32]
Sentencia C-546 de 1994 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime). En ese
fallo, la Corte debía resolver, entre otros problemas, el de si la inclusión de
una contribución parafiscal en el presupuesto general suponía alterar su
configuración tributaria, y trocarla en un ingreso fiscal. La pregunta que se
planteó la Corte fue literalmente: “¿la inclusión de una contribución parafiscal en el presupuesto modifica
su naturaleza, al punto de convertirla en una renta nacional de destinación
específica, tal y como lo sostienen el actor y uno de los expertos
intervinientes?”. La respuesta, como se lee en el cuerpo del
presente fallo, fue negativa.
[33] Sentencia C-375
de 2010 (MP. Mauricio González Cuervo. Unánime). En esa oportunidad la Corte declaró exequible una norma, demandada por supuestamente violar la prohibición de crear
rentas con destinación específica, entre otras razones porque si contemplaba un
impuesto nacional, en todo caso su destinación específica estaba dentro de una
de las excepciones previstas en el artículo 359 Superior (inversión social).
[34]
Sentencias C-040 de 1993 (MP. Ciro Angarita Barón), antes citada; y sentencia C-490 de 1993 (MP. Alejandro Martínez Caballero), también
referida.
[35]
Sentencia C-040 de 1993 (MP. Ciro Angarita Barón). Dijo la Corte que las “contribuciones parafiscales –[p]or su naturaleza,  son de
destinación específica”.
[36]
El Decreto 111 de 1996, en su artículo 29: “Son
contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter
obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o
económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo,
administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma
dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en
ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al
cierre del ejercicio contable”.
[37]
Sentencia C-1179 de 2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño. Unánime). En esa ocasión
se demandaba un tributo obligatorio, singular y con destinación específica, y
que debía considerarse una contribución parafiscal, con base –entre otras
razones- en que desconocía la generalidad propia de los impuestos. La Corte dijo que ese tributo era, por sus características, una contribución parafiscal, y que
carecía de sentido decir que era impuesto para a continuación cuestionar su
constitucionalidad por su falta de generalidad.
[38]
Reiterada al respecto, por ejemplo, en la sentencia C-1114 de 2003 (MP. Jaime
Córdoba Triviño. SV. Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo
Montealegre Lynett y Manuel José Cepeda Espinosa. SPV. Clara Inés Vargas
Hernández. AV. Manuel José Cepeda Espinosa).
[39]
Sentencia C-152 de 1997 (MP. Jorge Arango Mejía. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y
Alejandro Martínez Caballero).
[40]
Sentencia C-734 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Rodrigo Escobar
Gil). En esa oportunidad se demandaba un impuesto (el Gravamen a Movimientos
Financieros), con base en que violaba el principio de equidad en materia
tributaria. Aunque no se refirió a las condiciones para considerar
inequitativas contribuciones parafiscales, los cierto es que identificó el eje
central del principio de equidad tributaria.
[41]
Sentencia C-152 de 1997 (MP. Jorge Arango Mejía. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y
Alejandro Martínez Caballero), atrás referida.
[42]
Sentencia C-152 de 1997 (MP. Jorge Arango Mejía. SV. Eduardo
Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero), atrás referida.
[43]
Y continuó: “[…] Es lo que ocurre con las inversiones
del Fondo Nacional del Café destinadas a mantener el "equilibrio social y
económico de la población radicada en zonas cafeteras": escuelas,
hospitales y puestos de salud, caminos, acueductos, redes eléctricas, redes
telefónicas, etc.  Los habitantes de las zonas cafeteras, ya vivan en los
campos o en ciudades o aldeas, lo mismo que los dueños de predios ubicados en
tales zonas pero no dedicados al cultivo del café, reciben los beneficios de
las obras hechas por los cafeteros, aunque no están gravados por esta
contribución parafiscal. Pero esto es lógico e inevitable: sería absurdo y
odioso, y a veces imposible, impedir que personas no contribuyentes se
beneficiaran de obras como carreteras, redes eléctricas, puestos de salud,
escuelas, etc. Sin embargo,  esto no desvirtúa el principio de la
destinación en beneficio de los productores de café: de una parte, ellos mismos
se favorecen con esas inversiones; de la otra, en la medida en que se logra el
equilibrio social y económico de las zonas cafeteras, se garantiza la paz y se
mantiene un clima  que permite el trabajo ordenado y fructífero de los
cultivadores del grano, y contribuye a su bienestar. Todo esto, siguiendo un
criterio de solidaridad social”. Sentencia C-152 de
1997 (MP. Jorge Arango Mejía. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez
Caballero), atrás referida.
[44] Sentencia
C-1179 de 2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño). En esa ocasión, se
demandaba una norma que gravaba a los generadores de energía eléctrica y cuyos
recaudos se revertían en el mismo sector, pero en personas distintas a los
contribuyentes. La Corte no encontró problemas de inconstitucionalidad en ese
punto.
[45] Sentencia
C-1173 de 2001 (MP. Clara Inés Vargas Hernández. Unánime). La Corte Constitucional dijo en esa oportunidad, al dilucidar la naturaleza tributaria de los
recursos dirigidos y manejados por las cajas de compensación familiar: “[…]
estas contribuciones son rentas parafiscales atípicas si se repara en el
elemento de la destinación sectorial,  toda vez que han sido impuestas
directamente por el legislador en cabeza de determinado grupo socio económico
-los empleadores-, pero con el objeto de beneficiar a los trabajadores”.
[46] Las
externalidades en general pueden ser definidas como los efectos que trae para
un agente económico la actividad de otro, y que no se reflejan en transacciones
de mercado. Una externalidad positiva se presenta cuando los efectos son
benéficos para quien los recibe. Nicholson, Walter: Microeconomic theory [Trad.
Teoría microeconómica], Ninth edition, Thomson, 2005, pp. 587. Un ejemplo que
se cita en dicho texto de externalidad positiva, lo presenta en estos términos
el Banco de la República de Colombia: “[…]Una externalidad positiva puede darse, por ejemplo, entre dos
formas de producción. Supongamos que existe un cultivo de árboles frutales en
un lugar determinado. Vecino a éste se encuentra una empresa que extrae miel de
abejas. Las abejas, para producir miel, necesitan del néctar de las flores; a
su vez, para que los árboles den frutas, es necesario que exista una
polinización, la cual se facilita por el movimiento de insectos de flor en
flor. Por lo tanto, sin haber pagado por ello, el dueño de los árboles está
beneficiándose de una externalidad positiva por el hecho de que el vecino
produzca miel de abejas y tenga abejas cercanas a su cultivo. De la misma
forma, el vecino está recibiendo una externalidad positiva, producida por el
cultivo de árboles, por el hecho de tener cerca las flores de éstos”. http://www.banrepcultural.org
[47] En la
doctrina de la hacienda pública se ha sostenido la validez de tales
contribuciones en casos así. Por ejemplo, en Colombia Juan Camilo Restrepo dice
que es válido cobrar “ciertas contribuciones a fin de que sean revertidas de
manera exclusiva en actividades que, teniendo externalidades positivas para
toda la sociedad (seguridad social, investigación agrícola, formación
profesional, por ejemplo), benefician en primera instancia […] a las
mismas franjas sociales que aportan dichas contribuciones”. Hacienda
Pública, 9ª edición, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2012, p. 381.
[48]
Sentencia C-409 de 1996 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Unánime). En esa
ocasión, la Corte Constitucional debía examinar la conformidad con el principio
de equidad tributaria, de una norma que establecía límites a los costos
deducibles en que un agente económico hubiese incurrido en el exterior. La Corporación señaló entonces que era cierto –como lo aseguraba el ciudadano demandante- que
“[…] estas limitaciones legales
pueden también  implicar ciertos sacrificios en términos de equidad
tributaria concreta, pues el impuesto cobrado puede no corresponder exactamente
a la renta efectiva. Sin embargo, esta Corporación ya había establecido que
tales sacrificios no violan la Carta, siempre que no sean irrazonables y se
justifiquen en la persecución de otros objetivos tributarios o económicos
constitucionalmente relevantes, pues no sólo el Legislador puede buscar
conciliar principios en conflicto, como la eficiencia y la equidad sino que,
además, tales principios se predican del sistema tributario en su conjunto, y
no de un impuesto especifico. Así, ha dicho al respecto la Corte que "la ideal coexistencia de equidad y eficiencia, no siempre se puede traducir
con exactitud en la realidad normativa y en la praxis, en las cuales una
ganancia en equidad puede tener un costo en eficiencia y un incremento de ésta
derivar en pérdida en aquélla", por lo cual es posible favorecer un
principio incluso afectando el otro, sin que ello sea inconstitucional
"hasta el punto en que, atendidas las circunstancias históricas, un sacrificio
mayor carezca de razonabilidad"”.
[49]
Los datos suministrados a este proceso indican lo siguiente. El Cuerpo de
Bomberos de Bogotá, que es la capital del país, cuenta con un Cuerpo de
Bomberos integrado por 456 personas, que deben desde luego turnarse para cubrir
las situaciones ocurridas durante 24 horas del día, 365 días del año. Este
cuerpo está llamado a gestionar íntegramente el riesgo para una población
aproximada de 7.000.000 de habitantes. En otras ciudades del país la situación
puede ser desigual. El Ministerio del Interior advierte que los problemas
varían en cada una. Hay algunas donde los cuerpos de bomberos no cuentan con
mangueras para controlar incendios, otras en las que no hay vehículos o
instrumentos adecuados para el cumplimiento de su función.
[50]
Sentencia T-881 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett). De acuerdo con esta
sentencia, el derecho del individuo a vivir como quiera es una faceta de “[l]a dignidad humana entendida como autonomía
o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus
características”.