T-287-10
Sentencia T-287/10
Sentencia T-287/10
DERECHOS DE LA POBLACION DESPLAZADA-Sujetos de especial protección constitucional debido a
su condición de especial vulnerabilidad
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE LA POBLACION
DESPLAZADA-Fundamental por conexidad
con otros derechos/VIVIENDA DIGNA-Marco constitucional y legal
SUBSIDIO DE VIVIENDA PARA LA POBLACION DESPLAZADA-Puede emplearse en cualquier parte del país o
modalidad de solución de vivienda, independiente de la modalidad a la cual se
postuló o se asignó
VIVIENDA DIGNA-No
hay lugar a un trato preferencial cuando se está en igualdad de condiciones respecto
a los demás postulantes
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE LA POBLACION DESPLAZADA-No vulneración por parte de FONVIVIENDA por cuanto la
actora no se encuentra en circunstancia excepcional frente a otros postulantes
para asignación del subsidio de vivienda
Referencia:
expediente T-2.444.886.
Accionante: María del Carmen Madrid George.
Accionado: Fondo Nacional de Vivienda.
Magistrado Ponente:
Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.
Bogotá
D. C., diecinueve (19) de abril de dos mil diez (2010).
La
Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y
Nilson Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en
la revisión del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Cuarta, Subsección B, el 9 de septiembre de 2009, mediante el cual se
confirmó parcialmente el fallo dictado por el Juzgado Trece Administrativo del
Circuito Judicial de Bogotá, el 28 de julio de 2009, dentro del trámite de la
acción de tutela instaurada por la señora María del Carmen Madrid George, en contra
del Fondo Nacional de Vivienda.
El
presente expediente fue escogido para revisión por medio de auto del nueve (9)
de diciembre de 2009, proferido por la Sala de Selección número doce (12) y
repartido a la Sala Cuarta de Revisión.
I.
ANTECEDENTES
1.
La solicitud.
El 13 de julio de 2009, la señora María del Carmen
Madrid George, en nombre propio, formuló acción de tutela contra el Fondo
Nacional de Vivienda, en adelante FONVIVIENDA, alegando una presunta violación
de sus derechos fundamentales en su condición de desplazada, a la vivienda y a
la vida digna en la que considera incurrió la entidad demandada al no otorgarle
el subsidio familiar de vivienda.
2.
Hechos relevantes.
Los
describe la accionante así:
2.1. Se encuentra inscrita en el Registro Único de
Población Desplazada desde el 13 de agosto de 2001.
2.2. Se postuló a la convocatoria de subsidios de vivienda
dirigida a la población desplazada, en junio de 2007, a través de la Caja de
Compensación Familiar Compensar.
2.3.
El 5 de agosto de 2008 presentó un
derecho de petición ante FONVIVIENDA para que se le ordenara, a quien
corresponda, continuar con el trámite de asignación del subsidio familiar de
vivienda de conformidad con el Decreto 170 de 2008[1].
2.4. El 21 de agosto de 2008, la representante legal de la
Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar para Subsidio de Vivienda de
Interés Social, CAVIS-UT, le informó que no obstante en la base de datos del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, su hogar registra el
estado de calificado, no fue posible incluirlo en las resoluciones de
asignación ya expedidas, por cuanto las mismas se realizan en estricto orden
hasta agotar los recursos disponibles teniendo en cuenta la calificación
obtenida por los hogares postulados[2].
2.5.
A la fecha de interposición de la
acción de tutela, esto es, el 13 de julio de 2009, aún no le ha sido otorgado
el subsidio familiar de vivienda.
3.
Trámite procesal y oposición a la demanda de tutela.
El
Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante proveído
del 14 de julio de 2009, admitió la demanda y corrió traslado a FONVIVIENDA con
el fin de que informara sobre las solicitudes de subsidio de vivienda
presentadas por la accionante ante esa entidad, en su condición de desplazada,
señalando si ha sido beneficiaria de este subsidio y en caso de que la
respuesta fuera negativa señalara las razones por las cuales no se le otorgó.
Asimismo,
el juez de primera instancia, solicitó a la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional, que certificara si la accionante aparece
registrada en el RUPD, indicando desde qué fecha y si se encuentra inscrita en
los planes de subsidio familiar de vivienda para desplazados.
Igualmente,
el despacho mencionado, solicitó a la Caja de Compensación Familiar Compensar,
que informara si la señora María del Carmen Madrid George, aparece como “calificada”
para la asignación del subsidio familiar de vivienda en su condición de desplazada
y cuál es el estado de la solicitud o trámite de la asignación de subsidio
familiar de vivienda que ella presentó.
3.1. Dentro de la oportunidad procesal correspondiente,
FONVIVIENDA, a través de apoderado, esgrimió las razones por las cuales considera
que la acción de tutela resulta improcedente para lograr la protección de los
derechos fundamentales de la accionante, las cuales pueden sintetizarse así:
-Revisado
el Módulo de Consultas del Ministerio de Ambiente y Vivienda y Desarrollo
Territorial, se encontró que la accionante se postuló ante la Caja de
Compensación Familiar Compensar, para ser beneficiaria del subsidio familiar de
vivienda y actualmente su grupo familiar ostenta la condición de “calificado”
para recibir la aludida ayuda, tal y como lo indica la Resolución Nº 601 de
2008.
-Una
vez realizada la calificación de cada una de las postulaciones admisibles, las
mismas se organizan de manera automática y en forma secuencial descendente,
arrojando como resultado la lista, conforme con la cual se asignan los
subsidios hasta agotar los recursos dispuestos en el presupuesto, situación que
ha ocurrido en los dos procesos de asignación que se realizaron mediante las Resoluciones
Nos 510 de 2007 y 600 de 2008.
-Dicha
calificación se realiza de conformidad con los parámetros objetivos y
normativos contenidos en el Decreto 951 de 2001 con el fin de generar unas
condiciones de igualdad para todos y cada uno de los postulantes.
-La
accionante no debe postularse nuevamente, pues los subsidios familiares de
vivienda serán otorgados en la medida en que se vayan apropiando los recursos
para tal fin, siendo asignados de conformidad con el orden obtenido en la
calificación. Tal asignación se hará hasta entregarle el subsidio al último de
los postulantes que se encuentra en tal estado.
-En
relación con los trámites adelantados tendientes a asignar el presupuesto
dirigido a la cobertura de los subsidios de vivienda a cargo de FONVIVIENDA, se
tiene que esta entidad elevó el 18 de mayo de 2009 ante el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, solicitud de aval fiscal -Programa Subsidio
Familiar de Vivienda de interés Social-, con la debida justificación técnico
económica, de conformidad con lo previsto en el Estatuto Orgánico del
Presupuesto General de la Nación -artículo 11 de la Ley 819 de 2003- y en el
Decreto 4730 de 2005.
Dicha
solicitud fue presentada por la entidad para obtener el aval fiscal para el año
2010, ya que se requiere autorización de vigencias futuras.
-Sostiene
que sería absolutamente contraproducente para las políticas públicas asignar un
subsidio de vivienda de interés social urbana en estas condiciones, toda vez
que desconocería la orden impartida en el Auto 008 de 2009, en la cual se
ratifica el estado de cosas inconstitucional para la población desplazada,
máxime si se tiene en cuenta que aún no se ha rediseñado toda la política de
vivienda para la población en situación de desplazamiento en los precisos términos
del numeral 7° del mencionado proveído.
3.2. Dentro
del término señalado en el auto admisorio, Acción Social señaló:
Verificado
el Registro Único de la Población Desplazada -RUPD-, se constata que la señora
María del Carmen Madrid George, se encuentra incluida en el mismo desde el 13
de agosto de 2001 y que de acuerdo con la información incluida en la página Web
de la Unión Temporal de Cajas, la solicitud elevada por la accionante para
subsidio de vivienda dentro de la convocatoria del año 2007, abierta para
población en situación de desplazamiento, registra el estado de calificado.
3.3. Dentro de la oportunidad procesal prevista, Compensar
señaló que el 12 de junio de 2007, la señora María del Carmen Madrid George
radicó en compensar el formulario de inscripción para población desplazada con
el fin de obtener el subsidio de vivienda que otorga FONVIVIENDA, solicitud que
fue radicada bajo la postulación Nº 24-6430.
El
14 de septiembre de 2007, fue remitida dicha solicitud a FONVIVIENDA a través
de la Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar para la validación de
los requisitos, calificación y asignación de los subsidios de vivienda.
Mediante
Resolución Nº 601, de diciembre 16 de 2008, FONVIVIENDA, resolvió comunicar el
estado calificado a algunos hogares que se postularon en la convocatoria
realizada en el año 2007 para la población desplazada, dentro del cual se
encuentra el representado por la señora María del Carmen Madrid George.
Según
lo dispuesto en el Decreto 170 de 2008, FONVIVIENDA seguirá atendiendo a los
postulantes que quedaron calificados en la convocatoria para población
desplazada en 2007, siempre y cuando exista disponibilidad de recursos.
II.
DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN.
1.
Sentencia de primera instancia.
El
Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante
providencia del 28 de julio de 2009, negó el amparo solicitado por las
siguientes razones:
-De
acuerdo con los informes rendidos por la entidad accionada, se advierte que la
señora María del Carmen Madrid George y su grupo familiar calificó mediante la
Resolución Nº 601, del 16 de diciembre de 2008, para la obtención del subsidio
de vivienda.
-A
FONVIVIENDA, le corresponde brindar una atención prioritaria a los hogares
postulados y calificados en las convocatorias para el subsidio familiar de
vivienda de interés social con cargo a los recursos para la población en
situación de desplazamiento, siempre que exista disponibilidad presupuestal. En
relación con el asunto planteado, la entidad adelantó los trámites pertinentes
para el otorgamiento del mismo, pues ya presentó ante el Gobierno Nacional la
justificación técnico económica de aval fiscal dirigido a obtener los recursos
necesarios de vigencias futuras, con el fin de adicionarlas a la vigencia
actual.
-El
hecho de que no se le haya entregado a la señora María del Carmen Madrid
George, el subsidio en mención, no obedece al desconocimiento, por parte de
FONVIVIENDA, de los derechos fundamentales de la accionante, sino a la
circunstancia de que los recursos destinados por el Gobierno Nacional para la
vigencia fiscal de 2008, año en que se calificó la solicitud de subsidio de la
actora, ya se encontraban agotados.
2.
Impugnación.
La
señora María del Carmen Madrid George impugnó la providencia de primera
instancia, manifestando que el fallo proferido por el Juzgado Trece
Administrativo del Circuito de Bogotá negó la acción de tutela con el argumento
de que la calificación del subsidio de vivienda se realizó después de la
asignación de recursos destinados por el Gobierno Nacional para la vigencia
fiscal de 2008, lo cual no es cierto, toda vez que ello ocurrió, el 1 de
septiembre de 2007 de conformidad con la información suministrada por Compensar.
3.
Sentencia de segunda instancia.
El
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B,
mediante sentencia del 9 de septiembre de 2009, confirmó parcialmente la
decisión impugnada por las siguientes razones:
-Los
subsidios de vivienda, resultan deficitarios ante la situación que presentan
los hogares destinatarios. En efecto, la insuficiencia radica en que, según
cifras reportadas por la Corte Constitucional, la mayoría de las personas
desplazadas se encuentran desempleadas, lo cual trae como consecuencia que,
pese a que reciban este beneficio, no logran terminar sus viviendas ante la
falta de recursos para tales efectos.
-Por
lo anterior, la política en materia de vivienda debe ser reformulada en el
sentido de que se debe procurar incentivar el retorno de las personas a sus
lugares de origen, donde muchos de ellos cuentan con vivienda propia. En ese
orden de ideas, el Gobierno debe procurar destinar los recursos del presupuesto
para este componente con el fin de garantizar condiciones de vida mejor en
estas regiones donde por demás, pueden trabajar sus tierras y desempeñarse en
las labores que antes del desplazamiento realizaban.
-Con
base en lo expuesto la Sala considera que “… si la población desplazada en un
gran porcentaje es propietaria de bienes en sus lugares de origen, la solución
al problema que lo (sic) aqueja debe consistir, no en ofrecerles soluciones de
vivienda en las ciudades a las cuales se trasladan, sino que debe propenderse
por mejorar la satisfacción de las necesidades básicas en éstos, esto es,
incrementando la cobertura en materia de salud, educación y seguridad.”
-Se pone de presente que existen varias irregularidades
en la forma de ejecución del presupuesto nacional por parte de las entidades
que conforman el Sistema Nacional de Atención Integral de la población
desplazada como es la forma como este se distribuye, lo cual hace que este sea
insuficiente.
-Para
la sala, el presupuesto destinado para la atención de los desplazados debe ser
ejecutado en las regiones de origen para evitar que quienes viven en estas se
desplacen, pues si a la política de seguridad democrática se le agrega un
componente social y se destinan recursos para fortalecer las condiciones de
vida en éstos lugares, no tendría porqué presentarse el desplazamiento y menos
que el número de desplazados aumente cada día más.
-Concluye
que a pesar de ser el derecho a la vivienda digna de carácter fundamental,
cuando se trata de población desplazada, no puede ordenarse la asignación del
subsidio a la señora María del Carmen Madrid George, pues se estaría
desconociendo no sólo el principio de legalidad del gasto sino, además, el
derecho a la igualdad de los demás postulantes que se encuentran en la lista
dentro de la convocatoria 2007 y que ocupan lugares anteriores al de la
accionante en virtud de la calificación obtenida.
-Sin
embargo, se ordenará de conformidad con la posición de la Sala sobre el retorno
al lugar de origen de la población desplazada que, la asignación del subsidio
al hogar de la señora María del Carmen Madrid George se haga para una vivienda
en su lugar de origen donde Acción Social y el Gobierno Nacional, así como el
Departamental y el Municipal, deberán propiciar todas las condiciones de
retorno y de seguridad en el lugar de origen de la tutelante.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia.
A través de esta Sala de Revisión, la Corte
Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas dentro del
proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86 y
241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículo
31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico.
Corresponde a la Sala Cuarta de Revisión determinar si
FONVIVIENDA, vulneró los derechos fundamentales de la señora María del Carmen
Madrid George, al no asignarle los recursos necesarios para el pago efectivo
del subsidio de vivienda para el que se postuló en calidad de desplazada en
junio de 2007, por existir un orden previo de asignación de dicho subsidio, y
déficit de recursos para favorecer a todos los integrantes de la lista de
calificados.
3. Los derechos de las personas desplazadas por la
violencia. Específicamente el derecho a una vivienda digna.
En
reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha considerado que las personas que
son víctimas del desplazamiento forzado adquieren, el estatus de sujetos de
especial protección constitucional, no solamente por sus condiciones de
especial vulnerabilidad, sino también, por la violación masiva de sus derechos
constitucionales, lo cual implica que las autoridades competentes actúen con un
singular grado de diligencia y celeridad con el fin de atender las necesidades
de esta población, las cuales se originan precisamente con ocasión del abandono
a sus comunidades, hogares y empleos.
La
Corte en la Sentencia T-025 de 2004[3], explicó las razones por
las cuales las víctimas del desplazamiento interno se encuentran en una
situación de particular vulnerabilidad que les confiere el carácter de sujetos
de especial protección constitucional de la siguiente manera:
“(…) por
las circunstancias que rodean el desplazamiento interno, las personas -en su
mayor parte mujeres cabeza de familia, niños y personas de la tercera edad -
que se ven obligadas ‘a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y
sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de
las fronteras del territorio nacional’[4]  para huir de la
violencia generada por el conflicto armado interno y por el desconocimiento
sistemático de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho mayor de
vulnerabilidad[5], que implica una
violación grave, masiva y sistemática de sus derechos fundamentales[6]
y, por lo mismo, amerita el otorgamiento de una especial atención por las
autoridades: ‘Las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un
estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por
parte del Estado’[7]. En ese mismo orden
de ideas, ha indicado la Corte ‘la necesidad de inclinar la agenda política del
Estado a la solución del desplazamiento interno y el deber de darle prioridad
sobre muchos otros tópicos de la agenda pública’[8], dada la incidencia
determinante que, por sus dimensiones y sus consecuencias psicológicas,
políticas y socioeconómicas, ejercerá este fenómeno sobre la vida nacional. (…)
En razón de esta multiplicidad de derechos constitucionales afectados por el
desplazamiento, y atendiendo a las aludidas circunstancias de especial
debilidad, vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran los
desplazados, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que éstos tienen, en
términos generales, un derecho a recibir en forma urgente un trato preferente
por parte del Estado, en aplicación del mandato consagrado en el artículo 13
Superior: ‘el grupo social de los desplazados, por su condición de indefensión
merece la aplicación de las medidas a favor de los marginados y los débiles, de
acuerdo con  el artículo 13 de la Constitución Política, incisos 2° y 3° que
permiten  la igualdad como diferenciación, o sea la diferencia entre
distintos.’[9]. Este punto fue
reafirmado en la sentencia T-602 de 2003, en la cual se dijo que ‘si bien el
legislador y las entidades gubernamentales deben tratar de igual modo a todas
las personas, pues así lo estipula el artículo 13 de la Constitución, las víctimas
del fenómeno del desplazamiento forzado interno sí merecen atención
diferencial’. Este derecho al trato preferente constituye, en términos de la
Corte, el ‘punto de apoyo para proteger a quienes se hallan en situación de
indefensión por el desplazamiento forzado interno’[10],
y debe caracterizarse, ante todo, por la prontitud en la atención a las
necesidades de estas personas, ya que ‘de otra manera se estaría permitiendo
que la vulneración de derechos fundamentales se perpetuara, y en muchas
situaciones, se agravara’[11]”.[12]
Así
mismo, en la citada providencia, frente al flagelo social allí dilucidado se
señaló que se hacía necesario declarar, un Estado de Cosas Inconstitucional
como consecuencia de la grave crisis
humanitaria y la vulneración constante de los derechos de esta población; el
aumento de acciones de tutela instauradas por desplazados a quienes les fue
negada la atención humanitaria de emergencia; la omisión de las autoridades en
adoptar los correctivos orientados a mejorar el Sistema Nacional de Atención
Integral a la Población Desplazada por la Violencia y garantizar sus derechos;
la ausencia de recursos y de capacidad institucional para atender las
contingencias y a la participación de varias entidades estatales en las
omisiones y acciones generadoras de la vulneración de los derechos de esta
población.[13]
Para
lo que interesa, a la presente causa, la Corte ha señalado que precisamente uno
de los derechos que resultan vulnerados por el hecho del desplazamiento, es el
de acceder a una vivienda digna; el cual en el caso de la población desplazada
se considera de carácter fundamental, “no sólo respecto de los contenidos
desarrollados normativamente, sino también por la estrecha relación que la
satisfacción que éste guarda con la de otros respecto de los cuales existe
consenso sobre su carácter fundamental.”[14]
En
efecto, este Tribunal de manera categórica ha afirmado que la población
desplazada requiere la satisfacción de este derecho para lograr la realización
de otros, tales como, la salud, la integridad física, el mínimo vital, etc[15],
en la medida en que se ha visto forzada a abandonar sus viviendas y propiedades
en su lugar de origen, y se enfrenta a la imposibilidad de acceder a unidades
habitacionales adecuadas en los lugares de arribo, por carecer de recursos
económicos, empleos estables, entre otros factores. De ahí que, dicho derecho,
es susceptible de ser protegido mediante la acción de amparo constitucional.
Ahora
bien, entre las obligaciones que las autoridades competentes asumen en relación
con el derecho a una vivienda digna para la población desplazada se destacan,
según lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación: “(i) reubicar a las personas desplazadas que, debido al
desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo;
(ii) brindar a estas personas  soluciones de vivienda de carácter temporal y,
posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En este
sentido, la Corporación ha precisado que no basta con ofrecer soluciones de
vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados
alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a las
personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a
los programas; (iv) en el diseño de los planes y programas de vivienda, tomar
en consideración las especiales necesidades de la población desplazada y de los
subgrupos que existen al interior de ésta -personas de la tercera edad, madres
cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc.-; y (v) eliminar las
barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de
asistencia social del Estado, entre otras.” [16]
4. El derecho de la población desplazada a una vivienda
digna. Marco constitucional y legal.[17]
Del
artículo 51 Superior se infiere la obligación del Estado de procurar las
condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho a la vivienda, mediante
la promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos
programas. Dicha obligación se encuentra desarrollada en la legislación que a
continuación se sintetiza.
La
Ley 3 de 1991[18], crea el Sistema
Nacional de Vivienda de Interés Social, el cual está conformado por las
entidades públicas y privadas que propenden por la financiación, construcción,
mejoramiento, reubicación y legalización de títulos de vivienda de interés
social. Dicho sistema tiene como finalidad, la coordinación, planeación y
ejecución de las actividades que tales entidades realizan para garantizar la
racionalidad y eficiencia en los recursos. Así mismo, en la mencionada ley, se
establece el subsidio familiar de vivienda, dirigido a hogares que carezcan de
medios económicos para obtener, mejorar  o habilitar legalmente los títulos de
una vivienda.
Este
subsidio familiar de vivienda a nivel nacional ha sido regulado parcialmente
por el artículo 6 de la Ley 3 de 1991 y el Decreto 951 de 2001[19].
Según la mencionada ley, el subsidio “… es un aporte estatal en dinero o en
especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle
una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución, siempre
que el beneficiario cumpla con las condiciones que se establecen en la Ley 3ª
de 1991 y aquellas que la modifiquen o adiciones.”[20]
Por
su parte, el artículo 2 del Decreto 951 de 2001 señala que la asignación de los
subsidios referidos en áreas rurales correspondía, de manera exclusiva, al
Banco Agrario, y en áreas urbanas al INURBE. En razón a que esta última entidad
entró en liquidación por disposición del Decreto 554 de 2003[21],
sus funciones en materia de vivienda fueran asumidas por el Fondo Nacional de
Vivienda, el cual cuenta con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía
presupuestal y financiera, adscrito al Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial creado por el Decreto Ley 555 de 2003.[22]
Ahora
bien, en relación con la política pública de vivienda para la población
desplazada, la Ley 387 de 1997[23], estableció, que la
atención social en vivienda urbana y rural, entre las acciones que deben
implementar las autoridades a mediano y a largo plazo para lograr la
consolidación y estabilización socioeconómica de la población desplazada. Dicha
medida fue reglamentada a través del Decreto 951 de 2001.
Por
su parte, el artículo 12 del Decreto 4429 de 2005[24],
señala que para la asignación de subsidios de vivienda de orden nacional se
dará prioridad, entre otros grupos, a la población desplazada por la violencia;
y los artículos 9 y 10 del Decreto 2675 de 2005[25]
que, en concordancia con el Decreto 973 del mismo año[26],
indican que, los subsidios para vivienda en áreas rurales para población
desplazada serán otorgados por el Banco Agrario con cargo a los recursos del
Presupuesto General de la Nación que se destinen para el efecto y los que se
obtengan de otras fuentes.
De
manera específica, el artículo 5 del Decreto 2190 de 2009[27]
consagró que el subsidio nacional de vivienda urbana será otorgado por
FONVIVIENDA con cargo a los recursos del Presupuesto General de la Nación y por
las cajas de compensación familiar, con cargo a las contribuciones parafiscales
que administran.
Igualmente,
la legislación vigente establece que no solamente los municipios, distritos o
departamentos pueden ejecutar los programas de vivienda para población
desplazada contribuyendo con recursos económicos, logísticos y físicos para
ejecutar la política habitacional, sino también una organización no
gubernamental o popular de vivienda que tenga el aval del municipio o distrito.
Para
acceder al subsidio aludido, el artículo 3 del Decreto 951 de 2001 establece
que la familia debe cumplir dos condiciones a saber: en primer lugar, el hogar
debe estar conformado por personas que ostenten la condición de desplazados y
cumplir los requisitos señalados en el artículo 32 de la Ley 387 de 1997, esto
es, que hayan declarado los hechos ante las autoridades correspondientes, y
solicitado la remisión para su inscripción a la Dirección General para Derechos
Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia; y, en segundo término, deben
encontrarse registrados en el RUPD. Asimismo, el hogar desplazado debe
presentar postulación ante la entidad otorgante del subsidio, esto es, ante
FONVIVIENDA, dentro de las fechas en las que la entidad tenga abiertas las
convocatorias. A su turno, la entidad asignará los subsidios con criterios objetivos
de postulación y puntajes, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal de la
convocatoria.
Con
todo, Esta Corporación ha señalado que,
en principio, todas las personas y familias desplazadas por la violencia, deben
ser acreedoras de un trato igual por las autoridades encargadas de brindarles
la especial protección, lo que significa que es una actuación legítima de
FONVIVIENDA, entregar los subsidios familiares de vivienda atendiendo a la
calificación obtenida por los hogares postulados. Sin embargo, amerita que
cuando un desplazado se encuentre en una circunstancia excepcional en relación
con otras personas que igualmente padecen situación de desplazamiento y han
solicitado el aludido subsidio, de manera urgente y pretermitiendo los turnos
asignados, se le asignen los recursos necesarios para el pago efectivo del
subsidio de vivienda para el que se postuló. Sobre el particular dijo la Corte:
“La Sala aprecia que, en
principio, todas las personas y familias desplazadas por la violencia han de
recibir un trato igual por las autoridades que les brindan especial protección,
por lo cual es legítimo que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial –o, concretamente, FONVIVIENDA- se esfuerce por respetar un
determinado orden en la asignación de los subsidios de vivienda. Sin embargo,
dadas las especiales circunstancias en las que se encuentra el peticionario con
su familia, y la condición de sujeto de protección constitucional altamente
reforzada que ostenta su hija menor, aunada a la discriminación de la que han
sido objeto por causa del estado de salud de esta última, es igualmente
legítimo que en su caso se haga una excepción y, en atención a sus condiciones
de vulnerabilidad extrema, se les otorgue prioridad en la asignación de los
subsidios en cuestión.”[28]
5. Caso concreto.
De las pruebas allegadas al expediente, se tiene que
el hogar de la accionante se postuló en la convocatoria abierta por FONVIVIENDA
en el año 2007, ante la Caja de Compensación Familiar Compensar, para la
adquisición de subsidio familiar de vivienda y se encuentra en estado calificado,
tal y como lo indica la Resolución Nº 601, de diciembre 16 de 2008[29]
proferida por el mencionado fondo.
Según la entidad demandada, los núcleos familiares que
se encuentran en el estado de calificado, no tienen necesidad de
postularse nuevamente, por cuanto les serán asignados los subsidios en la
medida en que se vayan apropiando los recursos para tal fin, proceso que se
ejecutará hasta cuando se entregue dicho beneficio al último de los postulantes
que se encuentre en tal estado.
FONVIVIENDA,
el 18 de mayo de 2009, elevó solicitud ante el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público de aval fiscal -Programa Subsidio Familiar de Vivienda de interés
Social-, con la debida justificación técnico económica, de conformidad con lo
previsto en el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación -artículo
11 de la Ley 819 de 2003- y el Decreto 4730 de 2005[30].
Dicha solicitud fue presentada por la entidad para
obtener el aval fiscal para el año 2010, ya que se requiere autorización de
vigencias futuras.
Del análisis del acervo probatorio allegado al
expediente, la Sala considera que la accionante no se encuentra en una
circunstancia excepcional en relación con otras personas afectadas con la misma
situación de desplazamiento y han solicitado igualmente el mencionado subsidio,
que amerite de manera urgente que se le de prioridad en la asignación de los
recursos en cuestión.
Disponer esta medida de trato diferencial, según la
jurisprudencia, está reservada exclusivamente a los eventos en que dentro del
grupo poblacional de personas desplazadas, se encuentren casos de individuos o
familias que se hallen en una situación de particular indefensión y
vulnerabilidad, incluso más grave que el de la generalidad de personas en
situación de desplazamiento. “Se trata de casos individuales y
excepcionales, cuyas condiciones son especialmente extremas, y que por lo mismo
requieren de un tratamiento particularmente atento, por haber adquirido el
status de sujetos de protección constitucional reforzada, en virtud de las
condiciones concurrentes de debilidad que les asiste.”[31].
Así las cosas, no hay lugar a ordenar que la entidad
accionada conceda de manera preferente a la accionante la asignación de los
recursos necesarios para el pago efectivo del subsidio de vivienda para el que
se postuló en calidad de desplazada en junio de 2007, pues ello violaría el
derecho a la igualdad en relación con los demás hogares que, en iguales
condiciones, están en la lista de espera con anterioridad a la postulación y
calificación de la actora.
Conforme a lo anterior, debe la Sala señalar que les
asiste razón a los jueces de instancia en cuanto denegaron el amparo solicitado
por la señora María del Carmen Madrid George. Sin embargo, discrepa del
argumento esbozado por el juez de segunda instancia, cuando afirma que la
asignación del subsidio de vivienda solicitado por la accionante debe
destinarse para una vivienda en su lugar de origen, por cuanto olvida que tanto
el proceso de reubicación como el de retorno al lugar de origen son
eminentemente voluntarios y depende de la verificación de las condiciones de seguridad
de las zonas.
Precisamente, en relación con los principios que deben
orientar los procesos de reubicación y retorno, en la sentencia T-025 de 2004,
este Tribunal señaló que las autoridades están obligadas para garantizar dichos
procesos a:“(i) no aplicar medidas de coerción para forzar a las personas a
que vuelvan a su lugar de origen o a que se restablezcan en otro sitio, (ii) no
impedir que las personas desplazadas retornen a su lugar de residencia habitual
o se restablezcan en otro punto; (iii) proveer la información necesaria sobre
las condiciones de seguridad existentes en el lugar de retorno, así como el
compromiso en materia de seguridad y asistencia socioeconómica que el Estado
asumirá para garantizar un retorno seguro y en condiciones dignas; (iv)
abstenerse de promover el retorno o el restablecimiento cuando tal decisión
implique exponer a los desplazados a un riesgo para su vida o integridad
personal y (v) proveer el apoyo necesario para que el retorno se efectúe en
condiciones de seguridad y los que regresen puedan generar ingresos para
subsistir autónomamente.”
Las
anteriores reglas, según la sentencia citada, tienen su fundamento en los
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, formulados en 1998 por el
representante del Secretario General de las Naciones Unidas sobre el
desplazamiento interno, Francis Deng, a solicitud de la Asamblea General de las
Naciones Unidas y su Comisión de Derechos Humanos, los cuales hacen parte del
bloque de constitucionalidad en la medida que precisan el alcance de tratados
sobre derechos humanos y derecho internacional humanitario en relación con el
tema de los desplazados.
Respecto
de los derechos al retorno y la reubicación de la población desplazada, dicha
sentencia, señala que no se pueden desconocer los principios 18, 28-2 y 29 que
regulan el enfoque participativo y de voluntariedad que debe orientar los
procesos de reubicación y retorno. Particularmente, respecto de dichos
principios, textualmente la Corte Señaló:
“(…)
resulta pertinente la aplicación de los Principios 18, 28 y 29 que precisan las
pautas de comportamiento que deben seguir las autoridades al diseñar, implementar
y ejecutar medidas y programas orientados a asegurar el goce efectivo de estos
derechos a la población desplazada. De conformidad con el Principio 18:
1. Los
desplazados internos tienen derecho a un nivel de vida adecuado.
2.
Cualesquiera que sean las circunstancias, las autoridades competentes
proporcionarán a los desplazados internos, como mínimo, los siguientes
suministros o se asegurarán de que disfrutan de libre acceso a los mismos:
a)
Alimentos esenciales y agua potable;
b)
Alojamiento y vivienda básicos;
c) Vestido
adecuado; y
d)
Servicios médicos y de saneamiento esenciales.
3. Se
harán esfuerzos especiales por asegurar la plena participación de la mujer en
la planificación y distribución de estos suministros básicos”.
Según el
Principio 28:
1. Las
autoridades competentes tienen la obligación y responsabilidad primarias de
establecer las condiciones y proporcionar los medios que permitan el regreso
voluntario, seguro y digno de los desplazados internos a su hogar o su lugar de
residencia habitual, o su reasentamiento voluntario en otra parte del
país.  Esas autoridades tratarán de facilitar la reintegración de los
desplazados internos que han regresado o se han reasentado en otra parte.
2. Se
harán esfuerzos especiales por asegurar la plena participación de los
desplazados internos en la planificación y gestión de su regreso o de su
reasentamiento y reintegración.
De acuerdo con el Principio 29:
1. Los desplazados internos que regresen a su hogar o
a su lugar de residencia habitual o que se hayan reasentado en otra parte del
país no serán objeto de discriminación alguna basada en su
desplazamiento.  Tendrán derecho a participar de manera plena e
igualitaria en los asuntos públicos a todos los niveles y a disponer de acceso
en condiciones de igualdad a los servicios públicos.
2. Las autoridades competentes tienen la obligación y
la responsabilidad de prestar asistencia a los desplazados internos que hayan
regresado o se hayan reasentado en otra parte, para la recuperación, en la medida
de lo posible, de las propiedades o posesiones que abandonaron o de las que
fueron desposeídos cuando se desplazaron. Si esa recuperación es imposible, las
autoridades competentes concederán a esas personas una indemnización adecuada u
otra  forma de reparación justa o les prestarán asistencia para que la
obtengan.
Adicionalmente,
dentro del conjunto de principios sobre la restitución de las viviendas y el
patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas en su numeral 10.1
establece:
10.1. Todos
los refugiados y desplazados tienen derecho a regresar voluntariamente a sus
anteriores hogares, tierras o lugares de residencia habitual en condiciones de
seguridad y dignidad. El regreso voluntario en condiciones de seguridad y
dignidad debe fundarse en una elección libre, informada e individual. Se debe
proporcionar a los refugiados y desplazados información completa, objetiva,
actualizada y exacta, en particular sobre las cuestiones relativas a la
seguridad física, material y jurídica  en sus países o lugares de origen.”
En
el caso concreto, la accionante presentó los documentos requeridos para la
adjudicación del subsidio familiar de vivienda junto con un formulario diseñado
específicamente para población en situación de desplazamiento, en la que indicó
la modalidad de subsidio a la que se postulaba: Adquisición de vivienda
nueva o usada para hogares propietarios, en la solución de reubicación.[32]
Aún
cuando las condiciones de postulación no pueden cambiar para la obtención del
aludido subsidio, de conformidad con la nueva normatividad vigente, -artículo 9
del Decreto 4911 de 2009-[33], la población desplazada
beneficiaria del subsidio familiar de vivienda puede emplearlo en cualquier
parte del país o modalidad de solución de vivienda, tanto en la zona urbana
como rural, independiente de la modalidad a la cual se postuló o se le asignó,
decisión circunscrita, tal y como quedó señalado al arbitrio del afectado, y
sujeta a la verificación de las condiciones de seguridad de las zonas, sin que
pueda el juez de tutela inmiscuirse en el tema.
Por
lo anteriormente expuesto, en la parte resolutiva de esta sentencia, la Sala
procederá a confirmar parcialmente la decisión proferida por la Sección Cuarta,
Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día 9 de
septiembre de 2009, en cuanto negó la acción de tutela interpuesta por la
señora María del Carmen Madrid George acogiendo al efecto lo decidido por el
Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y revocarla en
cuanto determinó que el subsidio al que tiene derecho la accionante debía
aplicarse en el lugar de origen.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto la Sala Cuarta de Revisión de
la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia proferida por
la Sección Cuarta, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
el día 9 de septiembre de 2009, en cuanto negó la acción de tutela interpuesta
por la señora María del Carmen Madrid George acogiendo al efecto lo decidido
por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y revocarla
en cuanto determinó que el subsidio al que tiene derecho la accionante debía
aplicarse en el lugar de origen.
SEGUNDO.-
Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación prevista en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Folio 3 del cuaderno
principal del expediente T- 2.444.886
[2] Folio 4 del cuaderno
principal del expediente T- 2.444.886
[3] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[4] T-1346 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). En la
sentencia T-268 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) se acogió la
definición de desplazados que consagran los Principios Rectores del
Desplazamiento Forzado Interno.
[5]
Los motivos y las manifestaciones de esta vulnerabilidad acentuada han sido
caracterizados por la Corte desde diversas perspectivas. Así, por ejemplo, en
la sentencia T-602 de 2003 se precisaron los efectos nocivos de los
reasentamientos que provoca el desplazamiento forzado interno dentro de los que
se destacan  “(i) la pérdida de la tierra y de la vivienda, (ii) el
desempleo, (iii) la pérdida del hogar, (iv) la marginación, (v) el incremento
de la enfermedad y de la mortalidad, (vi) la inseguridad alimentaria, (vii) la
pérdida del acceso a la propiedad entre comuneros, y (viii) la desarticulación
social”, así como el empobrecimiento y el deterioro acelerado de las
condiciones de vida. Por otra parte, en la sentencia T-721 de 2003 (i) se
señaló que la vulnerabilidad de los desplazados es reforzada por su
proveniencia rural y (ii) se explicó el alcance de las repercusiones
psicológicas que surte el desplazamiento y se subrayó la necesidad de
incorporar una perspectiva de género en el tratamiento de este problema, por la
especial fuerza con la que afecta a las mujeres.
[6]
Ver, entre otras, las sentencias T-419 de 2003, SU-1150 de 2000.
[7]
Corte Constitucional, Sentencia SU-1150 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[8]
Sentencia T-215 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[9]
Sentencia T-098 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[10]
Sentencia T-268 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[11]
Sentencia T-669 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[12]
Sentencia T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[13] Véase Sentencia T-156
del 15 de febrero de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[14] Véase Sentencia T- 585
del 27 de julio de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[15] Ibid.
[16] Ibid.
[17] Véase, Sentencia T-742
del 19 de octubre de 2009, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[18] “Por la cual se crea
el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio
familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se
dictan otras disposiciones”.
[19] “Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 3ª de 1991 y 387 de
1997, en lo relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda para la
población desplazada”.
[20]
Ver al respecto la Sentencia T-791 de 2004.
[21]
“Por el cual se suprime el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social
y Reforma Urbana, Inurbe,  y se ordena su liquidación.”
[22]
“Por el cual se crea el Fondo Nacional de Vivienda Fonvivienda”.
[23]
“Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento
forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica
de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”.
[24] El artículo 12 del Decreto 4429 de 2005 “Por el
cual se modifican los Decretos 975 de 2004, 3169 de 2004, 3111 de 2004, y 1526
de 2005, y se establecen los criterios especiales a los que se sujetará el
otorgamiento de subsidios familiares de vivienda de interés social con cargo a
los recursos de la Bolsa Única Nacional, y se dictan otras disposiciones”.
[25] “Por medio del cual se modifica parcialmente el
Decreto 951 de 2001 en lo relacionado con el Subsidio Familiar de Vivienda de
Interés Social Rural para la Población Desplazada por la Violencia.”
[26]
“Por medio del cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3ª de
1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 812 de 2003 en lo relacionado con
el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural.”
[27]
El Decreto 2190 de 2009 “Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes
49 de 1990, 3 de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 812 de 2003 en
relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para
áreas urbanas”, derogó el Decreto 975 de 2004.
[28] Véase, Sentencia T-919 del 9 de noviembre de 2006, M.
P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[29] Folio 69 del cuaderno
principal del expediente T-2.444.886.
[30] Folio 32 del cuaderno
principal del expediente T-2.444.886.
[31] Op cit
[32] Folio 30 del cuaderno
principal del expediente T-2.444.886.
[33] El artículo 9 del
Decreto 4911 de 2009, textualmente dice:
“ARTÍCULO 9o. APLICACIÓN DEL SUBSIDIO. La población en situación de desplazamiento
beneficiaria del Subsidio Familiar de Vivienda otorgado por el Gobierno a
través del Fondo Nacional de Vivienda, podrá aplicar el beneficio en cualquier
municipio del país o tipo de solución de vivienda, tanto en zona urbana como
rural, independiente de la modalidad a la cual se postuló o en la cual le fue
asignado el subsidio.
La
población desplazada perteneciente a comunidades indígenas, comunidades negras
o afrocolombianas podrá adquirir, construir o mejorar soluciones de vivienda en
propiedades colectivas, conforme a los mandatos constitucionales y legales,
tradiciones y sistemas de derecho propio de cada comunidad.
La
población en situación de desplazamiento beneficiaria del subsidio otorgado por
el Gobierno Nacional, a través del Fondo Nacional de Vivienda, podrá aplicarlo
en zona rural, haciendo efectivo el desembolso a través de la Caja de
Compensación Familiar o el operador autorizado, a través del cual se presentó
la solicitud del subsidio, conforme a los procedimientos establecidos por el
Decreto 2190 de 2009 en materia de vivienda urbana.
Para
la aplicación en zona rural del Subsidio Familiar de Vivienda otorgado por el
Fondo Nacional de Vivienda, en las modalidades de vivienda nueva, mejoramiento
o construcción en sitio propio, se deberá contar con la respectiva licencia de
construcción, modificación o adecuación, según corresponda.
Para
la aplicación del Subsidio Familiar de Vivienda otorgado por el Fondo Nacional
de Vivienda en zona rural, en la modalidad de vivienda usada, la Caja de
Compensación Familiar o el operador autorizado, a través del cual se presentó
la solicitud del subsidio, emitirá el correspondiente certificado de
habitabilidad, sin costo para el beneficiario. En el evento en que la Caja de Compensación
Familiar o el operador autorizado manifieste por escrito la imposibilidad de
emitir dicho certificado, la Gobernación o el municipio donde se encuentre
ubicada la vivienda, podrá otorgar el correspondiente certificado de
habitabilidad, sin costo para el beneficiario, con la anuencia del agente del
Ministerio Público.
La
población en situación de desplazamiento beneficiaria del subsidio otorgado por
el Gobierno Nacional, a través del Fondo Nacional de Vivienda, podrá modificar
la modalidad a la cual se postuló, y para tal fin, deberá hacer efectivo el
desembolso en la Caja de Compensación Familiar o en el operador autorizado a
través del cual presentó la solicitud del subsidio, conforme a los
procedimientos establecidos por el Fondo Nacional de Vivienda, a través de
Resolución.
En
ningún caso se podrá entender la aceptación de la modificación de la modalidad
como un aumento del valor del subsidio que ha sido asignado por el Fondo
Nacional de Vivienda y en todo caso, se deberá verificar el cumplimiento de los
requisitos propios de la nueva modalidad.
PARÁGRAFO. La Población en Situación de Desplazamiento podrá aplicar el Subsidio
Familiar de Vivienda en la modalidad de adquisición de vivienda nueva o usada,
siempre y cuando dicha solución no se encuentre localizada en zonas de alto
riesgo, cuente con disponibilidad de servicios públicos domiciliarios de
acueducto, alcantarillado y energía eléctrica y vías de acceso en el caso de
vivienda urbana; y de agua o acceso a una fuente de suministro y alcantarillado
convencional o alternativo en el caso de vivienda rural. Estas condiciones
deberán ser certificadas por el municipio o Distrito en donde se encuentre
ubicado el inmueble.
En
el caso de vivienda usada, igualmente deberá acreditarse la titularidad del
derecho de dominio en cabeza del vendedor, mediante certificado de tradición y
libertad en el que conste, además que el bien se encuentra libre de cualquier
gravamen o limitación a la propiedad; este certificado deberá tener una fecha
de expedición no superior a tres (3) meses, contados a partir de la fecha de
presentación de la solicitud.
En
todo caso deberá contarse con un certificado de habitabilidad expedido por la
Caja de Compensación Familiar o el operador en que se postuló el hogar
beneficiario, sin costo para el beneficiario por el primer certificado
solicitado.”