T-177-19
Sentencia T-177/19
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN MATERIA PENSIONAL-Vulneración
por falta de notificación de
acto administrativo que resolvió reliquidación de pensión gracia
ACTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCION-Procedencia
de la acción de tutela
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO EN MATERIA PENSIONAL-Vulneración por
la UGPP, por falta de notificación de acto definitivo que declaró deudora del
sistema general de pensiones
NOTIFICACION DE ACTO ADMINISTRATIVO-Triple
función dentro de la actuación administrativa
La notificación cumple una triple función dentro
de la actuación administrativa: (i) asegura el cumplimiento del principio de
publicidad de la función pública, dado que mediante ella se pone en
conocimiento de los interesados el contenido de las decisiones de la
administración; (ii) garantiza el cumplimiento de las reglas del debido proceso
en cuanto permite la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y de
contradicción; y (iii) la adecuada notificación hace posible la efectividad de
los principios de celeridad y eficacia de la función pública al delimitar al
momento en el que empiezan a correr los términos de los recursos y de las
acciones procedentes.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN MATERIA
PENSIONAL-Orden a la UGPP, notificar en debida forma el acto
administrativo por el cual se le declaró deudora del sistema general de
pensiones, e informar los recursos que proceden contra esa decisión
Referencia: Expediente T- 7.055.240
Acción de tutela instaurada por Martha Libia Serna Hernández contra
el Consorcio FOPEP y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP).
Magistrado
Sustanciador:
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Bogotá D.C., seis (6) de mayo de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera y los Magistrados Carlos Bernal Pulido y Alberto Rojas Ríos,
quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política, así como en los artículos 33 y siguientes del Decreto
2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo de única
instancia emitido por el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de
Seguridad de Florencia (Caquetá), el 9 de agosto de 2018 en el trámite de la
acción de tutela formulada por Martha Libia Serna Hernández contra el Consorcio
FOPEP y la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
En Auto del 13 de noviembre de 2018, la Sala de
Selección Número Once de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada
Cristina Pardo Schlesinger y el Magistrado Alejandro Linares Cantillo escogió el
proceso de tutela para que fuera revisada por esta Corporación. A su vez, el
mismo fue asignado al Magistrado Alberto Rojas Ríos para su sustanciación.
I.
ANTECEDENTES
El 27 de julio
de 2018, Martha Libia Serna Hernández formuló acción de tutela contra el
consorcio Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional de Colombia, pues en su
criterio, con el descuento de $149.000 de su pensión gracia, y el recobro de
otros dineros, la accionada vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, de
petición y al debido proceso. Lo anterior con base en los siguientes,
1.
Hechos:
1.1. La
demandante manifestó que tiene 72 años de edad[1].
Adujo que en el año 1993 le fue reconocida la pensión de gracia de jubilación,
y que el 9 de agosto del 2004, a través de fallo de tutela 2004-00250, el
Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá ordenó reliquidar su prestación.
1.2. Informó que
a partir del mes de marzo de 2018, vio una disminución de $149.000 mensuales en
su pensión gracia de jubilación, frente a lo cual, elevó derecho de petición
ante el consorcio FOPEP indagando por los motivos de ese cambio. En oficio de
19 de abril de 2018, la UGPP indicó que una vez verificados los aplicativos de
la entidad, se constató que mediante Resolución RDP No. 3225 de 30 enero de
2018 se ordenó:
“ARTÍCULO PRIMERO: Dar cumplimiento a la providencia proferida por
la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PENAL de fecha 25 de octubre de 2017 y en
consecuencia DEJAR SIN EFECTOS la Resolución 047133 del 30 de diciembre de 2005
que dio cumplimiento al fallo de tutela 2004-0250 proferido por el JUZGADO PRIMERO
PENAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ de fecha de 9 de agosto de 2004 que reliquidó la
pensión gracia de jubilación al (a) señor (a) SERNA HERNANDEZ MARTHA LIBIA…”[2]
1.3. Así, la
accionante informó que la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia, mediante providencia de 25 de octubre de 2017, condenó a pena
privativa de la libertad, al titular del Juzgado Primero Penal del Circuito de
Bogotá, pues al momento de proferir la sentencia de tutela 2004-0250, incurrió
en el delito de prevaricato al no ajustar su providencia a los requisitos
mínimos legales y jurisprudenciales para ordenar la reliquidación de la pensión
de la señora Martha Libia Serna Hernández. Como consecuencia de lo anterior, en
la misma providencia, se ordenó suspender todos los actos administrativos que
ejecutaran la sentencia de tutela 2004-0250.
1.4. La
accionante denunció que el valor de la mesada de su pensión gracia de
jubilación fue reducido por orden de la Corte Suprema de Justicia pero que, no conoce,
ni fue notificada de ninguna de las dos decisiones, ni la sentencia del Alto
Tribunal, ni la resolución de la UGPP. “Sin embargo en medio de mi
ignorancia en estos temas, entendí la situación y me acomodé a vivir con
149.000 pesos menos”.
1.5. Adicionalmente,
explicó que a partir del mes de junio del año 2018 se percató de otra
disminución más. Tras solicitar los desprendibles encontró que el consorcio
FOPEP le descuenta mensualmente $443.253 M/cte., por concepto de reintegros a
la Nación por mayores valores pagados, entre el 25 de octubre de 2017 y el 1º
de febrero de 2018. Por ello concluyó que “Si la sentencia que realizó la
liquidación de mi pensión gracia no se ajusta a la ley aun así mi actuar no fue
de mala fe”, razón por la cual, los descuentos por mayores valores pagados que,
le están realizando son contrarios a sus derechos fundamentales.
1.6. Se observa
entonces que, como consecuencia de la Sentencia de 25 de octubre de 2017 de la
Corte Suprema de Justicia, la UGPP profirió dos resoluciones diferentes, la
primera, Resolución RDP No. 3225 del 30 de enero de 2018, en la que reajustó la
pensión gracia de la accionante, y la segunda, RDP No. 014456 de 24 de abril
del mismo año, en la que la declaró deudora del sistema general de pensiones y
ordenó el recobro de los recursos pagados de más. Según lo manifestado por la
demandante, ninguno de los dos actos le fue notificado. Es contra la ausencia
de notificación de estos dos actos administrativos que la accionante presentó
acción de tutela.
1.7. Con base en
lo anterior, solicitó al juez de tutela ordenar (i) a FOPEP detener los
descuentos a su pensión gracia de jubilación y reintegrar los dineros
descontados; (ii) dejar sin efectos la Resolución RDP No. 3225 de 30
enero de 2018, ya que no fue notificada, y (iii) a la Corte Suprema de
Justicia y al FOPEP conminarlos a notificarle debidamente las decisiones que
afectaron su patrimonio.
1.8. Mediante
auto de 27 de julio de 2018, el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas
de Seguridad de Florencia (Caquetá) admitió la petición de amparo constitucional
y ordenó vincular como parte accionada a la UGPP.
2.
Contestación del escrito de tutela.
2.1. Fiduciaria
Bancolombia. Fiduprevisora. Consorcio FOPEP
2.1.1. En su
respuesta a la demanda, el Consorcio FOPEP informó al juez de instancia sobre
la naturaleza jurídica de dicha instancia. Expuso que no se trata de una
persona jurídica o una autoridad pública que pueda ser sujeto procesal dentro
de actuaciones judiciales, sino que es una cuenta de la Nación adscrita al
Ministerio de Trabajo, y que es esta última cartera, sobre quien recae la
representación legal.
2.1.2. Respecto
a la petición de la señora Serna Hernández, indicó que la función del consorcio
es de pagador y no tiene facultades para adelantar trámites o reconocer
derechos pensionales, dado que estas competencias fueron puestas en cabeza de
la UGPP, autoridad que realiza los reportes de novedades en la nómina de las
personas pensionadas. Por lo tanto, le resulta imposible pronunciarse de fondo
sobre las circunstancias que le son por completo ajenas y en las que no han
tenido ninguna participación.
2.1.3. Recuerda
que conforme a la Ley 1151 de 2007, el Decreto 169 de 2008, el Decreto 2196 de
2009 y el Decreto 4269 de 2011, la UGPP es la entidad responsable de la
administración de la nómina a partir del mes de diciembre de 2011.
2.1.4. Frente a
la supuesta vulneración del derecho de petición, adujo que no es cierto que la
accionante haya elevado alguna solicitud ante el consorcio FOPEP, y enfatizó
que, en todo caso, no tiene competencia para responderlas. Indicó que, la
accionante si allegó un escrito, el cual fue inmediatamente direccionada a la
UGPP, autoridad que el 19 de febrero de 2018 contestó la petición de la
accionante.
2.2.
Contestación de la UGPP
2.2.1. Por otra
parte, dentro del término previsto, el apoderado judicial de la UGPP contestó
el escrito de tutela solicitando declarar improcedente el mecanismo de amparo, pues
en su criterio, la demanda tiene una finalidad económica y versa sobre asuntos
de índole legal. De la misma manera recordó que la accionante recibe dos
pensiones, una a cargo del FOMAG y otra del FOPEP y que las dos son superiores,
independientemente consideradas, a un salario mínimo mensual vigente.  Afirmó:
“(…) la UGPP demuestra que la actora se encuentra activa en la
nómina de pensionados de la UGPP devengando de manera puntual y habitual una
mesada pensional, por valor actual en la nómina de junio de 2018 de $
1.007.407.72, según certificó el Consorcio Fopep a través del histórico de
pagados del afiliado…”.
Además, aunque en efecto desde Julio de 2018, la Unidad está
haciendo los descuentos a favor de la Nación, la actora actualmente recibe otra
pensión (vejez), pagada por la Fiduprevisora y reconocida por el Fondo Nacional
de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, desde el 20 de enero de 2012,
según se evidencia en la consulta realizada en la página del Registro Único de
afiliados a la protección social del Ministerio de Salud”[3].
2.2.2. La
entidad demanda explicó que en el año 1998, la accionante fue incluida en
nómina de pensionados, pero en el año 2004, mediante tutela logró que el Juez
Primero Penal del Circuito de Bogotá reliquidara su pensión gracia de
jubilación. En cumplimiento del fallo de tutela del año 2004, la antigua
CAJANAL, entidad que administraba los recursos del FOPEP, profirió la Resolución
047133 del 30 de diciembre de 2005.
2.2.3. En su
momento, inconforme con esa decisión, la entidad pagadora presentó denuncia
penal contra Néstor Gilberto Amaya Berrera, Juez Primero Penal del Circuito de
Bogotá, pues en su criterio, la sentencia de tutela se produjo en abierta
contradicción del sistema jurídico.
2.2.4. Informó
que tras agotar las dos instancias, el 25 de octubre de 2017, la Corte Suprema
de Justicia, Sala de Casación Penal, condenó a Néstor Gilberto Amaya Berrera, Juez
Primero Penal del Circuito de Bogotá, como responsable del delito de
prevaricato por acción, al proferir la sentencia de tutela en que se ordenó
reliquidar la pensión de jubilación gracia de más de 1200 personas, entre ellas
la señora Serna Hernández.
2.2.5. En
cumplimiento del fallo del Alto Tribunal, la UGPP profirió la Resolución RDP
3225 del 30 de enero de 2018 en la que se ordenó dejar de cancelar la pensión
gracia de jubilación con el reajuste definido por la sentencia de tutela
2004-0250, y por el contrario, pagar la pensión conforme a la liquidación del
año 1998[4],
resultado de lo anterior, la mesada pensional disminuyó en $149.000.
2.2.6. La
entidad accionada concluyó que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la
señora Serna, y que por el contrario, cada una de sus actuaciones se ha
sujetado a la ley, y al cumplimiento de decisiones de autoridades judiciales.
Afirmó:
“(…) la UGPP no puede normativamente actuar de otra forma porque en
su calidad de administradora del régimen de prima media tiene la obligación de
velar por la protección de los recursos públicos administrados, en cumplimiento
de la ley y la Constitución Nacional, so pena de verse incurso en conductas
penales, administrativas y disciplinarias (…)”[5].
2.2.7. Así
mismo, precisó que la UGPP está realizando los descuentos de la mesada
pensional de la accionante por los valores pagados indebidamente entre el 25 de
octubre de 2017, fecha de la providencia de la Corte Suprema de Justicia, y el
1º de febrero de 2018, día siguiente a la Resolución No. RDP 3225, por medio de
la cual, se cumplió la providencia. Dicha cifra asciende a $783.996 M/cte.
Asimismo argumentó que la Resolución RDO 3225 del 30 de enero de 2018 es un
simple acto de ejecución, no susceptible de recursos administrativos y que se
limitó a materializar la decisión de la Alta Corporación Judicial.
2.2.8. Sobre la
notificación del acto administrativo que obedeció la decisión de la Corte Suprema
de Justicia, el apoderado de la UGPP indicó que en la unidad no existían
registros de dirección física o virtual de la accionante, motivo por el cual,
la citación no pudo ser enviada. Por tal razón, el 22 de febrero de 2018, se publicó
el acto administrativo en la página web de la entidad, y en un lugar visible
conforme a lo previsto en el Artículo 69 del CPACA.
2.2.9. Concluyó
su intervención solicitando que se niegue por ausencia de vulneración a los
derechos fundamentales de la accionante, o que se declare improcedente debido a
que no se cumplen los requisitos de procedibilidad formal.
2.3.
Intervención del Ministerio del Trabajo
2.3.1. A través
de auto de 31 de julio de 2018[6],
el Juzgado de única instancia vinculó al Ministerio del Trabajo, entidad que solicitó
declarar improcedente la acción de tutela, pues en su criterio, carecía de legitimidad
para ser parte pues el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional es una
cuenta de la Nación que no administra el Régimen pensional, competencia
radicada en cabeza de la UGPP.
2.3.2. El
Ministerio de Trabajo indicó que consultados los archivos del consorcio FOPEP puede
indicar que en el mes de marzo de 2018 existió una novedad en relación con la
situación pensional de la Señora Martha Libia Serna Hernández, pues fue activada
la Resolución No. 5340 de 13 de marzo de 1998 y, se inactivó la Resolución N.
47173 de 30 de diciembre de 2005, motivo por el cual, el monto de la mesada pensional
de la señora Serna Hernández disminuyó de $1.156.176 M/cte., a $1.007.407
M/cte.
2.3.3. De igual
forma indicó que, para la nómina del mes de junio de 2018, la UGPP ordenó un
descuento sobre la pensión de la señora Martha Serna, por concepto de reintegros
a la Nación por mayores valores cancelados, el cual, dejarán de aplicar para el
mes de agosto de 2018, dado que para ese momento se habrá cancelado los valores
adicionales pagados entre octubre de 2017 y enero de 2018.
3.
Sentencia de única instancia.
3.1. En
providencia de 9 de agosto de 2018, el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y
Medidas de Seguridad de Florencia, Caquetá, declaró improcedente la acción de
tutela formulada por Martha Libia Serna Hernández toda vez que, en su criterio,
no se satisfizo el requisito de subsidiariedad pues la accionante no agotó los
recursos judiciales ordinarios a su disposición, cuya finalidad es cuestionar
el acto administrativo. Además indicó que la Resolución RDP 3225 de 30 de enero
de 2018 “es un acto de ejecución que no es susceptible de recursos, y solo
materializa la decisión tomada por un operador judicial”[7],
actos administrativos que fueron notificados conforme a las previsiones del
CPACA.
La decisión no
fue impugnada.
4.
Pruebas que integran el expediente
-Copia simple
de derecho de petición de 2 de abril de 2018, en la que la accionante Martha
Libia Serna Hernández solicitó al FOPEP, “se revise el por qué en el mes de
marzo se me cancelaron en mi pensión de gracia 149.000 pesos menos”.
-Copia simple
de comunicación de 19 de abril de 2018,  mediante la cual la UGPP le informó a
Martha Libia Serna Hernández que, en cumplimiento de la sentencia de 25 de
octubre de 2017 proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal,  se
dejó sin efecto la Resolución 047133 del 30 de diciembre de 2005 de CAJANAL en
liquidación, y en consecuencia, su pensión para el año 2018, será de
$1.007.407. 72 M/cte.
-Certificados
de pago de la pensión gracia en la que se evidencia que el pago mensual
asciende a $ 1.007.407.72, y que se realizó un descuento a favor de la Nación
por mayores valores pagados.
- Copia simple
del cupón de pago No. 167132 donde se evidencia el pago de la pensión gracia de
la accionante.
-Copia simple
de los actos administrativos Resolución RDP 003225 de 30 de enero de 2018,
radicado SOP 201801001658, por medio de la cual se da cumplimiento a la
sentencia proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia del 25 de octubre de 2017 y se deja sin efecto la resolución 047133
del 30 de diciembre de 2005.
-Copia simple
de la Resolución RDP 014456 de 24 de abril de 2018, por medio de la cual se
determina que la señora Martha Libia Serna Hernández adeuda al sistema general
de pensiones 783.996 por concepto de mayores mesadas pensionales recibidas
entre los meses de octubre de 2017 y enero de 2018.
-Notificación
por aviso del 28 de febrero de 2018, en la que se informa el contenido del Acto
Administrativo RDP 003225 calendado el 30 de enero de 2018.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es
competente para pronunciarse en sede de revisión en relación con el presente
fallo de tutela, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la
Constitución Política Colombiana, así como en los artículos 33 y siguientes del
Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
2. Presentación del caso, formulación de los problemas jurídicos y
metodología de la decisión
Mediante
Resolución 0005340 del 13 de marzo de 1998, Cajanal reconoció el derecho a la
pensión gracia a la señora Martha Libia Serna Hernández. En el año 2004, la
señora Serna acudió al Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá para que,
en sede de tutela, reliquidara la pensión. En efecto, mediante providencia
2004-00250, dicha autoridad judicial ordenó ajustar la mesada. Inconforme con
la determinación, Cajanal inició proceso penal contra el juez por el delito de prevaricato.
No obstante, la entidad administradora del régimen pensional profirió la
Resolución 047133 del 30 de diciembre de 2005 en el que dio cumplimiento a la mencionada
sentencia.
A
través de sentencia de 30 de noviembre de 2016, el Tribunal Superior de Bogotá declaró
penalmente responsable al juez primero penal del Circuito de Bogotá por el delito
de prevaricato y ordenó “la suspensión inmediata del fallo de tutela
2004-00250 (…), así como de los demás actos administrativos originados
en el cumplimiento del mismo”[8].
La anterior decisión fue confirmada por la Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Penal a través de providencia del 25 de octubre de 2017. En
cumplimiento de esas decisiones, la UGPP profirió la Resolución RDP de 30 de
enero de 2018, en la que dejó sin efectos la Resolución de 2005 y determinó
pagar la pensión gracia de la señora Serna Hernández conforme el acto
administrativo 0005340 de 1998.
Lo
anterior produjo como resultado que, la pensión gracia se redujo en $149.000
M/cte., al pasar de $ 1.1156.176 M/cte. a $1.007.407 M/cte. y además que, la
UGPP ordenó recobrar los dineros pagados en exceso entre el 25 de octubre de
2017 y el 1º de febrero de 2018. En ese contexto, la señora Serna Hernández
formuló acción de tutela contra el FOPEP, por la vulneración de los derechos
fundamentales a la igualdad, debido proceso y al derecho de petición pues, los
actos administrativos que redujeron su pensión y ordenaron el recobro de lo
pagado en exceso, fueron expedidos, en su criterio, sin serle notificados. En
el desarrollo de la primera instancia, el juez de tutela vinculó al trámite a
la UGPP dado que, es la entidad pagadora de la prestación. La entidad argumentó
que las resoluciones son actos de ejecución y que por tanto no son objeto de
control judicial, solicitando de esa manera se declarara improcedente la
solicitud de amparo.
La
Corte ha explicado que, en atención a la especial función del juez
constitucional, la Sala de Revisión tiene la competencia para delimitar el
problema jurídico a partir de los elementos probatorios del expediente, sin
restringirse a las peticiones de las partes[9].
En esa medida, en esta ocasión se encuentra que, la discusión constitucional se
centra en determinar la eventual afectación del derecho al debido proceso
administrativo de la accionante. Ello pues, las razones de la accionante, las
respuestas de las entidades accionadas y vinculadas, y decisión de única
instancia giran en torno a dicho derecho, sin que se haya ofrecido evidencias o
justificaciones para pronunciarse sobre el derecho fundamental de petición o de
igualdad. En ese contexto, la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte
debe establecer si: la UGPP, al proferir las Resoluciones que redujeron la
pensión gracia de la accionante y ordenaron el recobro de los dineros pagados
en exceso, vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo, al
haberla ejecutado sin surtir la correspondiente notificación a la accionante.
Con el fin de resolver el anterior interrogante la Sala debe determinar si las
resoluciones atacadas son actos administrativos de ejecución y en esa medida
resulta procedente el control judicial en sede de tutela.
Con
el fin de resolver estos problemas jurídicos se reiterará el precedente
constitucional sobre: (i) el derecho fundamental al debido proceso
administrativo; (ii) los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela
para cuestionar actos administrativos de ejecución; y (iii) se resolverá el
caso concreto.
3. Debido proceso
administrativo. Publicidad y notificación de los actos administrativos de
carácter particular.
El artículo 29 Superior está
compuesto por un abanico amplio de garantías procesales y sustantivas que, en
su totalidad integran el derecho al debido proceso constitucional. Las mismas
se aplican en escenarios judiciales y administrativos, pues explícitamente el
constituyente ordenó que "el debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones (…) administrativas", lo cual indica que las
autoridades del poder ejecutivo nacional y los gobiernos territoriales así como,
las entidades descentralizadas y con régimen constitucional y legal propio deben
actuar respetando y garantizando el ejercicio de los derechos de defensa y
contradicción.
Parte del contenido normativo
del artículo 29 señala que, toda actuación debe “observar la plenitud de las
formas propias de cada juicio” y que toda persona tiene derecho a un “debido
proceso público y sin dilaciones injustificadas”. En el mismo sentido, el
artículo 209 constitucional prescribe que, la función administrativa se
desarrolla conforme a los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. De esta manera, toda actuación
administrativa, sin importar el asunto que resuelva, está enmarcada por los
principios de publicidad y el cumplimiento de la plenitud de formas de cada
juicio.  En esa medida es claro que el debido proceso
constituye “un límite material al posible abuso de las autoridades
estatales”[10].
El derecho al
debido proceso administrativo ha sido tratado por la jurisprudencia de esta
Corporación como“(…) la regulación jurídica que de manera previa limita los
poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de
los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades
públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre
a los procedimientos señalados por la ley”[11].
Así las cosas, el debido proceso administrativo se convierte en una
manifestación del principio de legalidad, conforme al cual toda competencia
ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente señalada por la
ley, como también las funciones que les corresponden y los trámites a seguir
antes y después de adoptar una determinada decisión[12]. Por lo
tanto, se debe indicar que tal derecho no existe solamente para impugnar una
decisión de la Administración, sino que se extiende durante toda la actuación
administrativa que se surte para expedirla y posteriormente en el momento de su
comunicación e impugnación[13].
Respecto
de la notificación de decisiones administrativas, la Corte ha señalado[14]
que por medio este trámite, se satisfacen los principios de publicidad y
contradicción que gobiernan la actuación de las autoridades estatales. En
consecuencia, las mismas están en la obligación de observar rigurosamente que
éstas sean cumplidas, pues con ellas se permite que las personas puedan hacer
uso de su derecho fundamental de defensa, interponiendo recursos contra las
decisiones tomadas por la administración y acudiendo a la vía jurisdiccional si
lo consideran pertinente.
Así,
este Tribunal explica que una decisión que se toma de espaldas a los ciudadanos
carece no solo de legitimidad, sino de eficacia, pues la misma no puede surtir
efectos. Según la T-1228 de 2001 “(…) el debido y oportuno conocimiento que
deben tener las personas de los actos de la administración es un principio
rector del derecho administrativo, en virtud de éste las autoridades están
obligadas a poner en conocimiento de sus destinatarios los actos
administrativos y esta no es una actividad que se pueda desarrollar de manera discrecional
sino por el contrario se trata de un acto reglado en su totalidad”. Por tal
razón, la jurisprudencia ha indicado que cuando un acto administrativo de
carácter individual no es notificado, no tiene efectividad, ya que, sin agotar
dicho requisito, la manifestación de la voluntad de la administración es una “simple
intención (…) y no puede causar efectos jurídicos porque es inoponible”[15].  Al tener
el proceso administrativo una concepción regida por actos independientes pero
concatenados con miras a la obtención de un resultado final o acto definitivo
que regule situaciones jurídicas concretas, se puede afirmar que cada acto, ya
sea el que desencadena la actuación, los instrumentales o intermedios, el que
le pone fin, el que comunica este último y los destinados a resolver los
recursos procedentes por la vía gubernativa, deben desplegarse en completa
sujeción al derecho fundamental del debido proceso.
Sobre la
importancia del trámite de la notificación, la Corte indica que es el acto por
medio del cual, “(…) se ponen en conocimiento de las partes o terceros
interesados los actos de particulares o las decisiones proferidas por la
autoridad pública”[16].
Dicha institución tiene como objetivo garantizar el conocimiento sobre la
existencia de un proceso o actuación administrativa y de su desarrollo, con el
fin de que la actividad de la administración se enmarque dentro de los
principios de publicidad, de contradicción y, en especial, de que se prevenga
que alguien pueda ser afectado por una determinación sin antes, haber sido
escuchado y sus argumentos estudiados. En ultimas, “las notificaciones
permiten que materialmente sea posible que los interesados hagan valer sus
derechos, bien sea oponiéndose a los actos de la contraparte o impugnando las
decisiones de la autoridad, dentro del término que la ley disponga para su
ejecutoria. Sólo a partir del conocimiento por las partes o terceros de las
decisiones definitivas emanadas de la autoridad, comienza a contabilizarse el
término para su ejecutoria”[17].
De lo expuesto
se destacan las siguientes conclusiones: (i) el derecho al debido
proceso administrativo no existe solamente para impugnar una decisión de la
Administración, sino que se extiende durante toda la actuación administrativa
que se surte para expedirla, y posteriormente en el momento de su comunicación
e impugnación; y, (ii) la notificación de los actos administrativos
definitivos de carácter particular tiene especial importancia para garantizar
el debido proceso administrativo y los principios de publicidad y de celeridad
de la función administrativa. Dicha notificación se puede cumplir de varias
formas que resultan legales, válidas y razonables.
4. Procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos de
ejecución[18].
De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución
Política y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es un mecanismo
preferente y sumario que tiene toda persona para solicitar, de manera directa o
por quien actúe legítimamente a su nombre, la protección de sus derechos
fundamentales. Adicionalmente, la acción de amparo debe dirigirse “contra la autoridad pública o el representante del
órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental”.[19]
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la
acción de tutela debe interponerse en un término prudencial contado a partir de
la acción u omisión que amenaza o genera una afectación a los derechos
fundamentales. Sobre el particular, la sentencia SU-961 de 1999 estimó que “la
inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de
tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La razonabilidad de
este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser
ponderada en cada caso concreto”.[20]
En el mismo
sentido, la acción de tutela fue prevista por el constituyente primario como un
recurso informal cuyo objetivo es la protección de los derechos fundamentales,
cuando quiera que estos se vean amenazados o vulnerados por la actuación u
omisión de las autoridades públicas y de los particulares. El amparo
constitucional es de carácter subsidiario y residual, esto es, resulta
procedente cuando una persona carece de un mecanismo judicial ordinario o
extraordinario que permita garantizar el ejercicio de los derechos. No
obstante, el Decreto 2591 de 1991 indica que, aun cuando  exista un recurso
judicial ordinario, es procedente acudir a la acción de tutela si: (i) el
recurso judicial no resulta idóneo o eficaz o, (ii) si bien existe un mecanismo
judicial ordinario o extraordinario de dichas características, el demandante
quiere evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
En punto del
ataque a actos administrativos proferidos por autoridades públicas, la acción
de tutela resulta improcedente toda vez que, la ciudadanía cuenta con los
medios judiciales de control establecidos por el Legislador en la Ley 1437 de
2011, puntualmente la nulidad y restablecimiento del Derecho. Sin embargo, la
Corte Constitucional ha explicado que la acción de tutela solo resultará
procedente para controvertir actos administrativos definitivos “cuando éstos
vulneran derechos fundamentales y existe la posibilidad de ocurrencia de un
perjuicio irremediable, de tal manera que se haga necesaria la protección
urgente de los mismos”[21]. Ello, puesto que, un acto administrativo de carácter
definitivo crea o modifica o extingue alguna situación jurídica. Resultado de
lo anterior, la jurisprudencia de la Corte explica que el demandante debe probar
el perjuicio en el asunto, sino es así, el amparo se tornará improcedente, bajo
el entendido que existen mecanismos de defensa judicial ordinarios ante la
jurisdicción contenciosa administrativa[22].
El precedente
constitucional precisa que, si existe un mecanismo idóneo y eficaz, la acción
de tutela solo será procedente, si el demandante busca evitar la consumación de
un perjuicio irremediable[23].
En la anterior hipótesis, la tutela se otorga transitoriamente hasta tanto la
situación sea definida en la jurisdicción competente. En estos términos, la
persona que solicita el amparo, debe evidenciar de forma clara la urgencia de
la medida requerida al juez, ello con el objetivo de evitar la consumación de
un perjuicio irremediable.[24]
Recientemente, la Sentencia T-
161 de 2017[25] reiteró las reglas sobre la
procedibilidad de la acción de tutela para cuestionar actos administrativos de
carácter particular:
“En este sentido, la
Corte ha precisado que (i) la improcedencia de la tutela como mecanismo
principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados
o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, se
justifica en la existencia de otros mecanismos, tanto administrativos, como
judiciales para su defensa; (ii) que procede la acción de tutela como
mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda
evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que
solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto
administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no
se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso
respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
Aunado a este
aspecto, la Sentencia T-037 de 2016 aclaró que adicional a las reglas
mencionadas, en temas de goce y garantía del derecho a la seguridad social de
personas de la tercera edad, al momento de estudiar la procedibilidad de la
acción de tutela, el juez constitucional debe tener presente si se está “ante sujetos de
especial protección constitucional como las personas de la tercera edad o en
circunstancias de debilidad manifiesta o en  condiciones de
vulnerabilidad”.
Esta Corte
indica que para la comprobación de la inminencia de un perjuicio irremediable
que justifique la procedencia de la acción de tutela, se deben observar
criterios como (i) la edad de la persona, por ser sujeto de especial
protección en el caso de las personas de la tercera edad; (ii) el estado de salud
del solicitante y su familia; y (iii) las condiciones económicas del
peticionario del amparo.[26]
En estos eventos, debe mencionarse que la Corte ha exigido que el accionante
haya desplegado cierta actividad procesal administrativa mínima.
Ahora bien, en oposición a los actos administrativos definitivos, los de
ejecución, según el Artículo 75 del CPACA, no son susceptibles de recursos ante
la administración ni ante la jurisdicción puesto que, ellos no se crean,
modifican o eliminan nuevas situaciones jurídicas. En el caso de los actos de
trámite, los mismos buscan que la administración impulse sus actuaciones con el
fin de que, en el futuro, llegue a definir los asuntos sometidos a su decisión,
razón por la cual, se afirma que contribuyen a la efectiva realización de una
actuación, mas no le pone fin a esta[27].
En el caso de los actos de ejecución se limitan a dar cumplimiento a decisiones
de autoridades judiciales y en esa medida, tampoco modifica, crea o extingue
situación jurídica alguna, razón por la cual, dichos actos tampoco son
susceptibles de ataques a través de los recursos ante la administración, ni
ante los jueces administrativos.
En
relación con la ejecución de las decisiones judiciales por parte de la
administración, la Sala recuerda lo previsto en el artículo 192 de la Ley 1437
de 2011, según el cual, las autoridades públicas tienen la obligación de
cumplir las decisiones judiciales en un término de treinta días desde la
comunicación de los fallos[28]. Dicha obligación ha sido precisada
en Sentencia T-003 de 2018 en la que se indicó que: “el incumplimiento de una decisión judicial vulnera y quebranta
derechos y principios dentro del Estado Social de Derecho, el legislador
estableció medidas y sanciones para evitar la ocurrencia de dicha conducta, por
lo que, tratándose de funcionarios públicos, no acatar una decisión judicial
puede acarrear sanciones en materia disciplinaria y/o penal”.[29]
Esta Corporación considera que, en atención a
que los actos de trámite o preparatorios buscan impulsar las actuaciones de la
administración, que se materializarán posteriormente en actos administrativos
de carácter definitivos posteriores, la acción de tutela es, por regla general,
improcedente. Igual suerte corre el ejercicio del amparo contra actos de ejecución.
En el caso de
estos últimos, ello resulta coherente dado que no crean, modifican o definen
una situación jurídica, sino que se restringen a dar cumplimiento a un debate
judicial ya concluido y amparado por la institución de la cosa juzgada, razón suficiente
para que, prima facie, no sea procedente reabrir el debate en el momento de su
ejecución.
En sentencia
T-533 de 2014, la Sala Tercera tuteló el derecho al debido proceso de una
señora  que, en su condición de cónyuge sobreviviente, y tras agotar el proceso
contencioso administrativo, consiguió que un juez reconociera el pago de la
indemnización sustitutiva de su esposo. No obstante, al momento de ejecutar la
sentencia del juez contencioso administrativo, la UGPP liquidó un valor muy
inferior al ordenado en la providencia. Contra dicho acto administrativo se
formuló acción de tutela. En esa ocasión, la Sala concluyó que el acto
administrativo que liquidó la indemnización sustitutiva era definitivo, y no de
ejecución, como lo sostenía la entidad pagadora, “en la medida en que a
través de la aplicación del derecho y de fórmulas previstas en el ordenamiento
jurídico, se determina el monto que le corresponde a la accionante por concepto
de la indemnización sustitutiva, en cumplimiento de una orden judicial in
genere”.
En ese fallo, la
Corte precisó que los actos administrativos de ejecución, en principio, no son
susceptibles de ataque a través de los medios de impugnación pues ello
implicaría desconocer la cosa juzgada de un debate judicial ya concluido. Solo
es procedente iniciar un medio de control jurisdiccional cuando el acto
administrativo realiza juicios ya sea porque se verifican hechos o se dispone
acerca de la aplicación del derecho, hipótesis en la cual, no puede afirmarse
que se esté en presencia de un acto de mera ejecución, “ya que,
materialmente, como ocurre con los actos definitivos, se trata de una expresión
de voluntad creadora de efectos jurídicos, en la que se define el alcance, la
extensión e incluso la eficacia de una situación jurídica.”
En la Sentencia
T- 615 de 2015, la Corte Constitucional declaró improcedentes varias acciones
de tutela acumuladas en las que los demandantes cuestionaban los actos
administrativos a través de los cuales, el Fondo de Pensiones del Congreso dio
cumplimiento a la Sentencia C-258 de 2013, cuya parte resolutiva determinó que
no pueden existir pensiones superiores a más de 25 salario mínimos legales
mensuales vigentes. En la sentencia se indicó que la jurisprudencia del Consejo de Estado[30]
ha señalado que los actos dirigidos a dar cumplimiento a una orden de carácter
judicial, no son susceptibles del control de legalidad ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, ni pueden ser objeto de ataques a través de
acciones judiciales, porque ello implicaría desconocer una decisión judicial
con carácter de cosa juzgada. Explicó el fallo:
“En efecto, ha indicado el
Consejo de Estado que, aún si en gracia de discusión se aceptase la procedencia
de la nulidad sobre un acto administrativo de ejecución, la consecuencia
jurídica de ello sería la repetición de lo ordenado en la sentencia. En este
sentido, la iniciación interminable de acciones judiciales o de recursos en la
vía gubernativa dirigidos a controvertir actos de ejecución, devendría en la inobservancia
del principio de cosa juzgada, e impediría la resolución efectiva de los
conflictos suscitados en el marco de las distintas jurisdicciones”
La misma sentencia aclaró que el precedente del órgano de cierre
de la jurisdicción contencioso administrativo prescribe que los actos de
ejecución pueden ser controvertidos judicialmente, solamente al probarse que la
Administración Pública se aparta del alcance de la providencia judicial y en
lugar de obedecer la cosa juzgada adoptada por una autoridad, adopta decisiones
de fondo que desbordan el mandato[31]. En criterio de la Corte, si ello
ocurre, no se está frente a un acto de ejecución sino ante un acto definitivo
que pone fin a una actuación de la administración y que por la irrazonable e
inadecuada aplicación de una sentencia, se afectan derechos fundamentales[32].
Finalmente, la Sala debe aclarar que si bien los actos
administrativos de ejecución no son susceptibles de ataque mediante los
recursos ante las autoridades públicas, ni a través de los medios de control
judicial, ello no es obstáculo para que la administración cumpla su deber
constitucional y legal de dar publicidad a los mismos. Sobre este aspecto, debe
regresarse sobre el contenido del numeral 9° del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011,
según el cual, la administración debe ajustar todas sus actuaciones al principio
de publicidad en virtud del cual, las autoridades “darán a conocer al
público y a los interesados, en forma sistemática y permanente, sin que medie
petición alguna, sus actos, contratos y resoluciones, mediante las
comunicaciones, notificaciones y publicaciones que ordene la ley, incluyendo el
empleo de las tecnologías que permita difundir de manera masiva tal información”.
Así las cosas, en criterio de esta Sala, en aplicación al principio de
publicidad, los actos administrativos de ejecución de decisiones judiciales, en
los que la administración se limita rigurosamente a obedecer un fallo de un
juez de la República, en todo caso, deben ser comunicados a las personas interesadas[33].
A juicio de este Tribunal, los actos administrativos de ejecución no ponen fin
a una actuación judicial, ni contienen la voluntad de la administración, estos
se limitan a obedecer decisiones, ya sea judiciales o administrativas, donde sí
se definieron los derechos de la ciudadanía y donde las personas sí debieron
ser notificadas. Por ello, los actos de ejecución no ven afectada su validez si
no se notifican, pero en todo caso, siempre deben ser dados a conocer en
desarrollo del principio de publicidad.
5.
Caso Concreto.
Cajanal reconoció el derecho de pensión
gracia de jubilación a la Señora Martha Libia Serna[34] en el año 1998. Tiempo después, en el año
2004, la actora acudió al Juez Primero Penal del Circuito de Bogotá, para
solicitar en sede de tutela, la reliquidación de su mesada. En sentencia
2004-00250, la mencionada autoridad judicial ordenó la reliquidación,
reconocimiento y pago de pensiones de vejez y pensiones gracia de más de 1200 personas,
entre ellas la de la accionante, todo ello sin el cumplimiento de los
requisitos legales y jurisprudenciales[35]. Inconforme
con la decisión del Juez Penal,  Cajanal en liquidación, ahora UGPP, inició un
proceso penal por el delito de prevaricato por acción contra el juez.
Tras agotar las etapas de investigación y
juicio, el 30 de noviembre de 2016, en sede de primera instancia, la Sala Penal
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá condenó a Néstor Gilberto
Amaya Barrera, Juez Primero Penal del Circuito de Bogotá por el delito de prevaricato
al proferir la Sentencia de tutela 2004-00250 sin el cumplimiento de los
requisitos procesales y probatorios necesarios y ordenó “la suspensión
inmediata del fallo de tutela 2004-0025 emitido por el Juzgado 1 Penal del
Circuito de esta ciudad, así como los demás actos administrativos originados en
su cumplimiento”[36].
Apelada la sentencia, la Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia consideró:
“(…) es evidente la ausencia absoluta de
motivación del precitado fallo de tutela, en la medida que no contiene
valoración fáctica, jurídicas ni probatorias que sustenten la decisión de
conceder el amparo exigido en la demanda, se contrae a manifestaciones
genéricas de la acción constitucional y de su procedente para lograr la
reliquidación de pensiones, sin analizar la situación particular de cada
demandante. La inexistencia de argumentos que cimienten la supuesta vulneración
de derechos fundamentales demuestra la voluntad corrupta del acusado de
contrariar el ordenamiento jurídico con propósito de beneficiar de manera
ilegal a 1.242 personas, sin importarle la grave afectación que causaba al
patrimonio del Estado”[37]
En consecuencia, se confirmó la sentencia
condenatoria proferida el 30 de noviembre de 2016 por el Tribunal Superior de
Bogotá, contra Néstor Gilberto Amaya Becerra y en ejecución de lo ordenado por
los jueces, puntualmente del ordinal quinto de la sentencia del Tribunal
Superior del Distrito de Bogotá, donde se disponía “la suspensión inmediata
del fallo de tutela 2004-0025 emitido por el Juzgado 1 Penal del Circuito de
esta ciudad, así como los demás actos administrativos originados en su
cumplimiento”, la UGPP adoptó la Resolución RDP 3223 del 30 de enero de
2018 en la que dejó sin efectos el acto administrativo que ejecutaba la sentencia
de tutela 2004-00250 proferida por el Juez Primero Penal del Circuito de Bogotá
(Resolución 047133 del 30 de diciembre de 2005) y resultado de lo anterior, ordenó
“incorporar en nómina de pensionados a la señora SERNA HERNANDEZ MARTHA
LIBIA con la Resolución No. 005340 del 13 de marzo de 1998”[38].
De esta manera, la pensión gracia de la
señora Martha Libia Serna Hernández se redujo en $149.000 M/cte., y pasó de
$1.156.176 M/cte. a $1.007.407.72 M/cte. Posteriormente, a través de Resolución
014456 del 24 de abril de 2018, la UGPP declaró que la señora Martha Libia
adeuda al sistema general de pensiones la suma $783.996 M/cte., por concepto de
“mesadas pensionales recibidas de más”[39]
entre el 25 de octubre de 2017, fecha de la sentencia de la Corte Suprema de
Justicia, y el 1º de febrero de 2018.
La accionante manifestó que las anteriores
decisiones no le fueron notificadas y que por ello, se vio sorprendida al
recibir una mesada pensional inferior, así como cuando conoció que adeuda al
Sistema General de Pensiones de $783.996. En este escenario formuló acción de
tutela contra el FOPEP, pues en su criterio, con las anteriores determinaciones
se vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al
derecho de petición.
Una vez admitida la demanda, el Juez de
única instancia determinó que el FOPEP es una cuenta de la nación adscrita al
Ministerio del Trabajo, administrado bajo la figura de un encargo fiduciario
celebrado entre la Nación y la Fiduciaria Bancolombia S.A. Sociedad Fiduciaria
y Fiduciaria la Previsora S.A.[40], por lo cual, el reconocimiento de
derechos pensionales, expedición de actos administrativos, reliquidaciones,
inclusiones o modificaciones, por mandato de la Ley 1151 de 2007, artículo 156,
desarrollado por el artículo 1 numeral 2 del Decreto 4269 de 2011[41],  es responsabilidad de la UGPP. Así las
cosas, mediante auto de 27 de julio de 2018, el Juzgado Primero de Ejecución de
Penas y Medidas de Seguridad de Florencia vinculó a la UGPP como parte
accionada.
Visto lo anterior, la Sala encuentra que se
satisfacen los requisitos de legitimidad por activa y por pasiva, pues, la
tutela fue interpuesta por la Señora Martha Libia Serna titular del derecho de
pensión gracia, y si bien la acción fue dirigida contra el FOPEP, una cuenta de
la nación que no reconoce ni modifica los derechos pensionales de los
ciudadanos, el Juez de única instancia vinculó a la UGPP, entidad que adoptó
los actos administrativos censurados.
Frente al requisito de la inmediatez, la
Corte estima que la accionante notó el descuento en su pensión gracia desde el
mes de abril de 2018. Esto según consta en un derecho de petición que dirigió
al FOPEP[42] e inició la tutela en el mes de
julio del mismo año. Por ello, la demandante actuó dentro de un plazo
razonable.
En relación con el requisito de
subsidiariedad, la Sala considera que deben hacerse dos exámenes diferenciados.
Uno, el estudio de la subsidiariedad en relación con la Resolución RDP 3225 de
30 de enero de 2018, y otro frente a la procedibilidad de la acción de tutela
contra la Resolución RDP 014456 de 24 de abril del mismo año. Lo anterior pues,
el primer acto administrativo, en principio, dio cumplimiento a los fallos
penales proferidos por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y
confirmado por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, y el
otro, declaró que la accionante adeuda al Sistema General de Pensiones una
cantidad de dinero por concepto de mayores valores pagados.
6.1. Procedibilidad de la
acción de tutela en relación con la Resolución RDP 3225 de 30 de enero de 2018
La jurisprudencia constitucional indica que,
por regla general, los actos administrativos de ejecución no son atacables
mediante los recursos ante la administración, ni a través de los medios de
control judicial. Ello en atención a que no reconoce, modifica o crea
situaciones jurídicas nuevas, sino que, se restringen a dar cumplimiento a
debates judiciales ya concluidos y amparados por la institución de la cosa
juzgada. Según las Sentencias T-533 de 2014, T- 615 de 2015 y T- 268 de 2018 y
el precedente del Consejo de Estado[43], solo es procedente cuestionar
judicialmente un acto de ejecución, si “excedió el alcance establecido”
en la decisión judicial, es decir, si en lugar de obedecer un fallo judicial en
los términos del artículo 192 del CPACA, la administración profiere un acto que
se aparta del alcance del fallo “agregándole o
suprimiéndole algo” por lo cual, resulta
incuestionable que no puede predicarse que el acto sea de simple ejecución y en
esa medida, es controvertible judicialmente.
En el caso del primer acto administrativo,
la Sala considera que se trata de un acto de ejecución en el que, la UGPP se
limitó a dar cumplimiento al ordinal quinto de la sentencia del 30 de noviembre
de 2016 proferida por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, y confirmada
en decisión de 25 de octubre de 2017 por la Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Penal. En ninguna parte, la resolución realiza juicios o razonamientos
que lleven a evidenciar que se modificó, creó o reconoció una situación
jurídica.  La parte resolutiva de la mencionada determinación indica: “dar
cumplimiento a la providencia proferida por la Corte Suprema de Justicia y en
consecuencia dejar sin efectos la Resolución 0471333 del 30 de diciembre de
2005 que dio cumplimiento al fallo de tutela 2004-0250 proferido por el Juzgado
Primero Penal del Circuito de Bogotá de fecha de 09 de agosto de 204 que
reliquidó la pensión gracia de jubilación al (a) señor (a) SERNA HERNANDEZ
MARTHA LIBIA”[44].
A juicio de esta Sala, la Resolución RDP
3225 de 30 de enero de 2018 se restringió a dar cumplimiento a órdenes
judiciales, y en esa medida no realizó declaraciones que alteraran la situación
jurídica de la Señora Serna Hernández. De esta manera, la acción de tutela es
improcedente para cuestionar la actuación de la UGPP.  En consecuencia, se advierte
que la Resolución No. 3225 de 30 de enero de 2018, no constituyó un acto que
arbitrariamente y de manera irrazonable hubiese modificado la situación
jurídica del accionante. Por el contrario, éste reúne las características de un
acto de cumplimiento de una sentencia judicial proferida por la Corte Suprema
de Justicia, la cual debe ser acatada por todas las autoridades públicas.
Por ello, a esta altura, la Sala aclara que
la señora Serna Hernández tiene el derecho a acudir a la UGPP con el fin de
solicitar la reliquidación de su pensión gracia de jubilación si ese es su
deseo, y que contra las respuestas que obtenga, tiene la facultad de iniciar
los mecanismos judiciales de control, si en su criterio, la respuesta no se
ajusta a la normativa en materia de pensiones. Lo anterior, en cuanto las
sentencia penales de la jurisdicción ordinaria hicieron tránsito a cosa juzgada
en relación con la responsabilidad penal de Néstor Gilberto Amaya Becerra, juez
primero penal del circuito de Bogotá, y se relacionó con la adopción de una
sentencia de tutela sin el cumplimiento de requisitos jurisprudenciales y
legales para la procedibilidad del amparo. Así las cosas, dichas decisiones no
impiden que a través de una petición ante la administración la accionante
solicite la reliquidación de su pensión.
De esta manera, la Sala confirmará la
sentencia de única instancia en tanto declaró improcedente la acción de tutela
presentada por la Señora Martha Libia Serna Hernández pues se trata de un
cuestionamiento contra un acto administrativo de ejecución. A criterio de esta
Sala, lo que resulta procedente es que, la accionante eleve una nueva petición
de reliquidación ante la UGPP y contra esas futuras respuestas, ella podrá
interponer los medios judiciales de control.
6.2. Procedibilidad de la
acción de tutela en relación con la Resolución RDP 014456 de 24 de abril de
2018.
Tras dar cumplimiento a los fallos penales
ya referenciados, el 24 de abril de 2018, la UGPP profirió la Resolución RDP
014456 cuya parte considerativa determinó que la accionante percibió mayores
valores a los que tiene derecho por su pensión gracia, entre el 25 de octubre
de 2017 y el 1º de febrero de 2018. Una vez corroborado en las instancias de la
entidad, la Resolución llegó a la conclusión que la suma asciende a $783.996.00
M/cte., por ello en su parte resolutiva indicó:
“Primero: Determinar que la
señora Martha Libia Serna Hernández identificada con la cedula de ciudadanía
NO. 41.430.011 adeuda a favor del sistema General de Pensiones la suma de
$783.996 la cual deberá pagar a la Dirección del Tesoro Nacional por concepto
de mayores mesadas pensionales recibidas, de acuerdo con el resumen de mayores
pagados adjunto al memorando expedido por la Subdirección de Nómina de
Pensionados de la UGPP radicado No. 20188001989992 de fecha de 6 de abril de
2018, en concordancia con el histórico de pagos emitidos por el Fopep y lo señalado
en la parte considerativa de la presente resolución (…) Las anteriores
sumas periódicas, causaran intereses a la tasa DTF para cada mes de mora, en
forma separada, contados a partir de la fecha de ejecutoria del presente acto
administrativo…”[45]
Se observa en los ordinales quinto y séptimo
del Acto:
“La presente resolución es contentiva de
obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles y, por ende, presta
merito ejecutivo para cobro coactivo”.
Y,
“Conforme a los artículos 56, 67, 68, 69,
71 ó 72 de la Ley 1437 de 2011, notifíquese la presente resolución al (la)
señor (a) Martha Libia Serna Hernández haciéndole saber que en caso de
inconformidad contra la presente resolución, puede interponer por escrito el
recurso de reposición ante la Subdirección de determinación de derechos
pensionales. De este recurso podrá hacerse uso dentro de los diez (10) días
siguientes a la notificación manifestando por escrito las razones de su
inconformidad.”
En criterio de la Sala, la citada Resolución
realizó cálculos y aplicó normas que no fueron previstas por la decisión
judicial que dice ejecutar. En dicho acto administrativo se modificaron elementos de lo que se pretendía cumplir, por lo cual,
no puede ser tenida por mero actos de ejecución y, por
el contrario, ha de ser asumida como acto definitivo, ya que envuelven una
manifestación autónoma y concreta de voluntad generadora de efectos jurídicos.
En punto al cumplimiento del requisito de
subsidiariedad en relación con el reproche de la falta de notificación de la
Resolución No. 14456 de 24 de abril de 2018, la Corte encuentra que al momento
de establecer la procedibilidad de la acción de tutela se debe estudiar la
situación del accionante, y determinar si se trata de un sujeto de especial
protección constitucional como “personas de la tercera edad”, evento en
el cual, la exigencia de procedibilidad se flexibiliza para permitir el estudio
de fondo de la petición de amparo. En el caso sub judice, si bien la accionante
no evidenció que se encuentra en una situación que pueda enmarcarse en un perjuicio
irremediable, lo cierto es que se trata de una mujer de 72 años de edad, que
vive en el campo y que, más allá de que formalmente está atacando un acto
administrativo, lo que persigue principalmente es la protección de sus derechos
pensionales, puntualmente, el valor mensual de su pensión gracia de jubilación.
En el mismo sentido, está Corporación encuentra que la accionante desplegó una
actividad administrativa diligente, encaminada a conocer los motivos por los
cuales el valor de su mesada pensional se redujo, al punto de formular derechos
de petición indagando por las razones del cambio de su mesada.
Aunado a lo anterior, la falta de
notificación de la Resolución del 24 de abril de 2018 puso a la accionante en la
situación en la que era imposible el ejercicio de los mecanismos judiciales de
control del acto administrativo. A criterio de la Sala, la acción de tutela
resulta procedente frente a la alegada vulneración, debido a (i) las
circunstancias especiales de la accionante y a que tuvo una actitud diligente,
dirigida a conocer los actos administrativos que la afectaron, y (ii) no estaba
en condiciones de acudir a los mecanismos judiciales de control del acto, en
tanto, una condición de posibilidad para iniciarlos es la adecuada notificación,
la cual, nunca se surtió. Una vez definido que para el caso concreto, la
accionante cumple con el requisito de subsidiariedad, ahora es necesario
estudiar si materialmente se incurrió en una vulneración al derecho al debido
proceso administrativo de la accionante.
Como se acabó de enunciar, la accionante no
pudo ejercer los medios ordinarios de control judicial pues, como lo indicó la
UGPP en su escrito de contestación de la tutela, no fue posible notificar
personalmente, ni por aviso a la señora Serna Hernández del acto administrativo
en atención a que, los oficios dirigidos para ello, fueron devueltos por la
empresa de mensajería, al no ser hallada la dirección[46]. Se observa en la contestación de la acción
de tutela:
“(…) el oficio fue DEVUELTO EL
2 DE MAYO DE 2018 por la causal “desconocido” según se corrobora en la guía No.
RN 941892973CO, expedida por la empresa de correo postal certificado 4/72. //
(…) Debido a lo anterior se intentó realizar NOTIFICACIÓN POR AVISO, mediante
oficio No. 201814202171261 en el kilómetro 4, vía del Ondas Ortego, de
Florencia, Caquetá, según lo establecido (sic) los artículos 68 y 69 del
CPACA.// No obstante, el aviso fue DEVUELTO EL 11 DE MAYO DE 2018, por la
causal “Desconocido” según corrobora la guía No. RN 947146609CO, expedida por
la empresa de correo postal certificado 4/72 (…) Por lo argumentado, la (sic)
adquirió firmeza y presunción de legalidad de acuerdo con la normativa
administrativa”[47]
Al tratarse de un acto administrativo
definitivo, la Resolución debió notificarse de manera personal, conforme a los
requisitos exigidos en el artículo 67 y 68 de la Ley 1437 de 2011, esto es, a
través de la entrega al interesado de copia íntegra, autentica y gratuita del
acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora y los recursos que
legalmente procedan.  Según el CPACA, solo en caso que no pueda realizarse la
notificación personal, la misma se hará por medio de aviso que se remitirá a la
dirección, al número de fax o al correo electrónico.  Solo si se desconociere
la información sobre el destinatario, el aviso, con copia íntegra del acto
administrativo, se publicará en la página electrónica y en todo caso en un
lugar de acceso al público de la respetiva entidad por el término de 5 días.
Para la Sala, la notificación se realizó en
contravía del derecho fundamental al debido proceso administrativo pues, según
lo informado por la UGPP en su contestación a la acción de tutela, se envió
oficio No. 2018142020278541 al kilómetro 4 de la vía ondas Ortego en la ciudad
de Florencia (Caquetá). No obstante, dicho oficio fue devuelto pues la
dirección no fue hallada. Similar suerte corrió la notificación por aviso, la
cual se dirigió a la misma dirección y fue “devuelta” por la causal de
“desconocido”[48]. Por lo anterior, la Resolución
adquirió firmeza sin que la accionante haya estado en condiciones de haberla
atacado mediante los recursos de ley el acto administrativo.
Desde el 4 de abril de 2018, la UGPP conocía
que la accionante recibe notificaciones a través de su correo digital, pues en
aquella fecha, la señora Serna Hernández dirigió derecho de petición a FOPEP
adjuntando su dirección electrónica. Dicha petición fue contestada por la UGPP
y comunicada a través del medio digital el 19 de abril del mismo año. Así, la
notificación personal debió realizarse conforme a lo previsto en el Artículo 67
Numeral 1 de la Ley 1437 de 2011. La ausencia de la notificación impidió que la
demandante atacará la resolución que la declaró deudora y que cuestionara la
forma en que se realizó la liquidación de los mayores valores pagados.
A esta altura, resulta necesario que la
Corte se refiera al procedimiento administrativo de cobro coactivo regulado por
el Título IV del CPACA y los artículos 832 y subsiguientes del Estatuto
Tributario. Según el artículo 831 del Decreto 624 de 1989, la administración
debe informar al deudor la existencia de una acreencia en favor de la entidad
pública. Frente a esta comunicación, el ejecutado tiene la facultad de oponerse
al cobro de los dineros a través de la formulación de excepciones. Entre ellas
se cuentan, la celebración de un acuerdo de pago, el pago previo, la falta de
ejecutoria del título.
La adecuada y efectiva notificación de la
Resolución del 24 de abril de 2018, habría permitido a la señora Serna
Hernández, por ejemplo, cuestionar el valor de las acreencias, u oponerse a la
liquidación realizada la UGPP, incluso, ofrecer un acuerdo de pago a través de cuotas.
Lo cierto es que la falta de notificación del mencionado acto le cercenó esas
posibilidades. Si ello es así, la notificación va a permitir, si es su deseo,
cuestionar el valor de lo ejecutado por la UGPP u ofrecer un acuerdo de pago
que tenga en cuenta sus ingresos mensuales. Por ejemplo, si la accionante
cuestiona el valor de lo adeudado, y tras ejercer los recursos de reposición y
apelación, la Administración determina que el valor es menor al efectivamente
ya descontado, la señora Serna Hernández tendrá derecho a que le regresen los
dineros pagados de más. De esta manera, más allá de si la UGPP ya realizó todos
los descuentos de los $783.966, lo cierto es que la accionante tiene el derecho
a cuestionar dicha cifra.
En conclusión, la ausencia de adecuada
notificación de la Resolución 014456 del 24 de abril de 2018, mediante la cual
se declaró deudora a la accionante, impidió que la señora Serna Hernández ejerciera
sus derechos fundamentales a la contradicción y defensa conforme a lo previsto
en el Artículo 29 Superior, para todas las actuaciones administrativas. Como
consecuencia de lo anterior, se ordenará a la UGPP que notifique el acto
administrativo en el que declaró deudora a accionante, con el objetivo que
pueda controvertir lo allí contenido.
6.
Síntesis.
La Sala Novena de Revisión de Tutelas de la
Corte resuelve la acción de tutela formulada por la Señora Martha Libia Serna
Hernández contra el FOPEP y la UGPP, por la presunta vulneración de sus
derechos fundamentales a la igualdad, el debido proceso y el derecho de
petición. La Corte determina que en el año 1998, Cajanal reconoció el derecho
de pensión gracia a la accionante, pero posteriormente, en el año 2004, el
Juzgado Primero penal del Circuito de Bogotá, en sede de tutela, mediante la
Sentencia 2004-00250 ordenó reajustar dicha prestación. En ejecución de aquella
decisión, la entidad encargada de administrar el régimen de pensión reajustó la
mesada de la accionante, pero, inconforme con el fallo y ante la ilegalidad del
mismo, Cajanal presentó denuncia penal contra el Juez de tutela por el delito
de prevaricato.
Mediante sentencia del 30 de noviembre de 2016,
la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Bogotá condenó al juez
primero penal del circuito de Bogotá como responsable del delito de
prevaricato, pues el fallo de tutela 2004-00250 fue expedido desconociendo la
normatividad y la jurisprudencia constitucional sobre la materia. Dentro de la
parte resolutiva de la providencia, el Tribunal ordenó: “suspender
inmediatamente el fallo de tutela 2004-00250 emitido por el Juzgado 1 Penal del
Circuito de esta ciudad, así como de los demás actos administrativos originados
del cumplimiento del mismo”[49]. Tras la interposición del recurso
de apelación, mediante providencia de 25 de octubre de 2017, la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia confirmó en su integridad la
decisión de primera instancia.
En ejecución de dicha providencia, la UGPP
profirió la Resolución RDP 003235 de 30 de enero de 2018 en la que disminuyó la
pensión gracia de la solicitante en ciento cuarenta y nueve mil pesos
($149.000) mensuales, al pasar de un millón ciento cincuenta y seis mil ciento
setenta y seis pesos ($1.156.176 M/cte.) a un millón siete mil cuatrocientos
siete pesos ($1.007.407.72 M/cte.).
Igualmente, el 24 de abril de 2018, la UGPP profirió
una segunda resolución – RDP 014456- esta vez, recobrando setecientos ochenta y
tres mil novecientos noventa y seis pesos ($783.996), por el concepto de
mayores valores pagados entre el 25 de octubre de 2017, fecha de la sentencia
de la Corte Suprema de Justicia que confirmó la condena contra el juez de
tutela, y el 1º de febrero de 2018.
La Señora Martha Libia Serna Hernández formuló acción de tutela
contra los actos administrativos mencionados, pues consideró que con ellos, la
UGPP vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de petición y a la
igualdad, pues no fueron adecuadamente notificados. La
Corte explica que, en atención a la especial función del juez constitucional,
la Sala de Revisión tiene la competencia para delimitar el problema jurídico a
partir de los elementos probatorios del expediente, sin restringirse a las
peticiones de las partes. En esa medida, la Sala encuentra que la discusión
constitucional se centra en determinar la eventual afectación del derecho al debido
proceso administrativo de la accionante. Ello pues, las razones de la
accionante, las respuestas de las entidades accionadas y vinculadas, y la decisión
de única instancia giran en torno a dicha garantía constitucional, sin que se
haya ofrecido evidencias o justificaciones para pronunciarse sobre el derecho
fundamental de petición o de igualdad.  La Sala resuelve si la UGPP, al proferir las Resoluciones que disminuyeron la pensión
gracia de la accionante y ordenaron el recobro de los dineros pagados en
exceso, vulneraron el derecho fundamental al debido proceso administrativo, al
haber sido adoptados sin la correspondiente notificación a la accionante.
Con base en el problema jurídico, la Corte
agota dos consideraciones sobre el derecho al debido proceso administrativo, y
la procedibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos de
ejecución[50]. De lo anterior, reitera las
siguientes reglas: (i) la notificación de los
actos administrativos definitivos de carácter particular tiene especial
importancia para garantizar el debido proceso administrativo y los principios
de publicidad y de celeridad de la función administrativa. Dicha notificación
se puede cumplir de varias formas que resultan legales, válidas y razonables[51], (ii) solo es
procedente cuestionar judicialmente un acto de ejecución, si excedió el alcance
establecido de la decisión judicial que pretende ejecutar, es decir, si en
lugar de obedecer un fallo judicial en los términos del Artículo 192 del
CPACA,  la administración profiere un acto que se aparta del alcance del fallo
creando, modificando o suprimiendo las situaciones jurídicas de los ciudadanos.
Con base en las
anteriores reglas, la Sala Novena determina que la Resolución RDP 003225 de 30
de enero de 2018, en la que se redujo en ciento cuarenta y nueve mil pesos
($149.000) la pensión gracia de la accionante,  no vulneró su derecho al debido
proceso administrativo, pues al tratarse de un acto administrativo de ejecución
que cumple rigurosamente la sentencia penal proferida por el Tribunal Superior
del Distrito Judicial no es controlable judicialmente. En todo caso, la Corte
recuerda que las sentencias penales de la jurisdicción ordinaria hicieron tránsito
a cosa juzgada en relación con la responsabilidad del juez primero penal del
circuito de Bogotá. Así la cosas, dichos fallos no impiden que la señora Serna
Hernández acuda ante la UGPP y solicite la reliquidación de su pensión gracia
de jubilación, y que contra las respuestas que obtenga, acuda ante el juez
natural, si en su criterio, las mismas no se ajustan a la legislación pensional
o infringen sus derechos fundamentales. En esa medida esta Corporación
confirmará parcialmente la decisión del juez de única instancia que declaró
improcedente la acción de tutela.
En un segundo nivel de estudio, la Corte
examina la procedibilidad de la acción de tutela contra la Resolución de 24 de
abril de 2018, en la que se declaró deudora a la accionante y se ordenó el recobro
de $783.996, por el concepto de mayores valores pagados. La Corte determina que:
(i) la resolución no es un acto de ejecución, sino uno definitivo que
crea, modifica o suprime situaciones jurídicas. Ello puesto que declaró deudora
a la accionante del sistema general de pensiones, y ordenó el pago de una cantidad
de dinero. Por lo anterior; (ii) la acción de tutela resulta procedente,
pues la accionante no cuenta con mecanismo judicial ordinario o extraordinario
para cuestionar la ausencia de una adecuada notificación, como consecuencia de
que la UGPP omitió la notificación personal, teniendo las condiciones para
llevarlo a cabo, y, por tanto, la accionante no tuvo oportunidad de agotar los
recursos ante la administración o los medios de control judicial.
Visto lo anterior, la Sala concluye que la
UGPP vulneró el derecho al debido proceso administrativo de la accionante al no
notificar personalmente el acto administrativo que la declaró deudora del
sistema general de pensiones. Por lo anterior, la Corte tutela el derecho al
debido proceso administrativo de la accionante y ordena a la UGPP que, tras
surtir el trámite de notificación personal conforme a los artículos 66, 67 y 68
de la Ley 1437 de 2011, permita que la señora Serna Hernández cuestione la
Resolución de 24 de abril de 2018.
III.
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR
PARCIALMENTE la sentencia de 9 de agosto de 2018,
proferida en única instancia por el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y
Medidas de Seguridad de Florencia (Caquetá), en cuanto declaró improcedente la
acción de tutela por la supuesta vulneración del derecho al debido proceso
administrativo, en relación con la expedición de la Resolución RDP 3225 de 30
de enero de 2018 de la UGPP, por las razones explicadas en la parte motiva de
la presente providencia.
SEGUNDO.- REVOCAR PARCIALMENTE la
sentencia de 9 de agosto de 2018 de instancia proferida por el Juzgado Primero
de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Florencia (Caquetá) en cuanto
declaró improcedente la acción de tutela contra la Resolución RDP 014456 de 24
de abril de 2018. En su lugar, CONCEDER el amparo al derecho al debido
proceso administrativo solicitado. En consecuencia, ORDENAR a la
Subdirección de Determinación
de Derechos Pensionales de la UGPP que, en el término de las 48 horas siguientes
a la
notificación de esta Sentencia, realice en debida forma la notificación
personal del acto administrativo a la señora Martha Libia Serna Hernández, por
medio del cual se la declaró deudora del sistema general de pensiones y además,
le informe cuáles recursos proceden contra esa decisión.
TERCERO.- Por Secretaría
General, LÍBRESE la comunicación de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cuaderno principal, folio 1.
[2] Cuaderno principal, folio 1.
[3] Cuaderno principal, folio 52.
[4] Cuaderno principal, folio 51.
[5] Cuaderno principal, folio 50.
[6] Cuaderno principal, folio 24.
[7] Cuaderno principal, folio 97.
[8] Cuaderno principal, folio 72.
[9] Cfr. Sentencia T-235 de 2011: “En sede revisión la función de esta Corporación
trasciende la solución de un caso concreto pues su competencia no es la de un
juez de instancia sino la de unificar jurisprudencia y definir el contenido y
alcance de los derechos fundamentales”.
En el mismo sentido T-704 de 2012: “la Corte, en desarrollo de las
facultades oficiosas  que le son propias, como garante de  los
derechos fundamentales y en virtud del principio de prevalencia del derecho
sustancial que rige esta acción constitucional, adecuará la formulación del
cargo y  lo analizará en el marco de un eventual yerro de carácter
sustancial o material.”
[10] Cfr. Sentencia
T-1095 de 2005.
[11] Cfr. Sentencia
T-982 de 2004.
[12] Cfr. Sentencia C-1189
de 2005.
[13] Cfr. Sentencias
T-465 de 2009, T-545 de 2009, T-715 de 2009 y T-178 de 2010.
[14] En la Sentencia T-352 de 1996 indicó: “Del debido proceso en las
actuaciones administrativas hace parte la sujeción de la administración a las
reglas propias del trámite respectivo. Cuando la ley señala unos determinados
elementos integrantes de la actuación, en especial si son en beneficio del
administrado o han sido instituidos en garantía de sus derechos, y la
administración omite cumplirlos, viola el debido proceso y compromete la
validez de los actos que sean resultado de la actuación viciada”. En el mismo sentido, Cfr.
C-1114 de 2003, T- 790 de 2004.
[15] Cfr. Sentencia T-1228 de 2001. En concordancia
con lo anterior: “Constituyen acto contra el ordenamiento superior y violación de
las garantías judiciales todo mecanismo procesal que impida ejercer el derecho
a la defensa, todo aquello que evite, límite o confunda a una persona para
ejercer en debida forma sus derechos dentro de una causa judicial o
administrativa. Los actos que le impidan a las personas conocer
idóneamente la realización de una determinada decisión que los afecte deberán
ser removidos para devolver las cosas al momento en el que se profirieron las
decisiones y se asegure en debida forma el derecho a la defensa.”
T-420 de 1998
[16]  Cfr. T-555 de 2010.
[17] Cfr. Sentencia
T-165 de 2001, reiterada en la sentencia T-555 de 2010.
[18] La Sala Novena reitera el precedente contenido
en las Sentencias T 533 de 2014, T 615 de 2015, T 161 de 2017 y T-268 de 2018.
[19] Decreto 2591 de 1991. Artículo
13. Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se
dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que
presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen
actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior,
o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra
ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad
de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior.
Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir
en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra
quien se hubiere hecho la solicitud.
[20] Cfr. Sentencia SU-961 de 1999.
[21] Cfr. Sentencia T- 405 de 2018,  Sentencia T-012
de 2009.
[22] Cfr. Sentencia T- 560 de 2017, Sentencia T-016
de 2008, T-012 de 2009, T-041 de 2013.
[23] Consultar sobre este tema las sentencias T-719 de 2003, T-436
de 2007.
[24] Cfr. Sentencias T-278 de 1995, T-1068 de
2000 y T-043 de 2007. En este tema la jurisprudencia constitucional ha decantado los
elementos que deben concurrir en el acaecimiento de un perjuicio irremediable: (i)
que  se esté ante un perjuicio inminente o próximo a suceder,
lo que exige un grado suficiente de certeza respecto de los hechos y la causa del
daño;(ii) el perjuicio debe ser grave, esto es, que conlleve la
afectación de un bien susceptible de determinación jurídica, altamente
significativo para la persona; (iii) se requieran de medidas urgentes para
superar el daño, las cuales deben ser adecuadas frente a la inminencia del
perjuicio y, a su vez, deben considerar las circunstancias particulares del
caso; y  (iv) las medidas de protección deben ser impostergables,
lo que significa que deben responder a condiciones de oportunidad y eficacia,
que eviten la consumación del daño irreparable.
[25] En esa providencia, la Sala Novena de Revisión
de la Corte revolvió el caso de la funcionaria judicial que fue calificada
insatisfactoriamente en su examen anual de rendimiento, motivo por el cual, correspondía
la declaración de insubsistencia. La funcionaria judicial formuló acción de
tutela contra el acto administrativo que la declaró insubsistente. La Corte
tuteló provisionalmente el derecho a la estabilidad reforzada de la accionante
pues de estableció que su bajo desempeño labora se debía a una condición de
discapacidad fruto de un padecimiento psiquiátrico. Como consecuencia de ello,
dejó sin efectos el acto administrativo de insubsistencia como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
[26] Al respecto consultar las sentencias T-229 de 2006, T-935
de 2006, T-376 de 2007, T-529 de 2007, T-607 de 2007, T-652 de 2007, T-762 de
2008 y T-881 de 2010.
[27] Cfr. Sentencia T- 533 de 2014 y T-405 de 2018.
En el mismo sentido, la Sentencia SU- 201 de 1994, la Corte
Constitucional indicó que: “Los actos de trámite y preparatorios, como su
nombre lo indica, dan impulso a la actuación preliminar de la administración, o
disponen u organizan los elementos de juicio que se requieren para que ésta
pueda adoptar, a través del acto principal o definitivo, la decisión sobre el
fondo del asunto”.
[28] En la Sentencia T- 003 de 2018 se indicó
“(…) la garantía del orden social justo de la que trata el preámbulo de la
Constitución Política se materializa, entre otras cosas, cuando las autoridades
públicas o privadas cumplen las providencias judiciales ejecutoriadas lo que
dentro del Estado Social de Derecho garantiza el acceso a la administración de
justicia entendido como: (i) la posibilidad de acudir a un juez, (ii) obtener
una decisión sobre la controversia jurídica y (iii) que se asegure el efectivo
cumplimiento de lo ordenado”.
[29] En materia
penal, el incumplimiento de lo
ordenado en una providencia
judicial es sancionado y, según sea el caso, se puede enmarcar en diferentes tipos penales, a saber: (i) Artículo 414 de la Ley 599 de 2000. Prevaricato por omisión. Modificado por el art. 33, Ley
1474 de 2011. “El servidor público que omita, retarde, rehuse
o deniegue un acto propio de sus funciones, incurrirá en prisión de dos (2) a
cinco (5) años, multa de diez (10) a cincuenta (50) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones
públicas por cinco (5) años.” (ii) Artículo 454 de la Ley 599
de 2000. Fraude a resolución
judicial. Modificado por el art. 12, Ley 890 de 2004,  Modificado por el art.
47, Ley 1453 de 2011. “El que por cualquier medio se sustraiga al
cumplimiento de obligación impuesta en resolución judicial, incurrirá en
prisión de uno (1) a cuatro (4) años y multa de cinco (5) a cincuenta (50)
salarios mínimos legales mensuales vigentes”.
[30] Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, Sentencia de 6 de marzo de 2003, expediente 6058-01, citada en la Sentencia
de 25 de agosto de 2011, Expediente 2008-00020-00. Citados en la T-615 de 2015. En el mismo sentido
además puede consultarse, Sentencia de catorce (14) de noviembre de dos mil
trece (2013),  Consejo
de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subseccion “B”
consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, Radicación número:
05001-23-31-000-2003-00490-01(2277-12). En esta última providencia se lee: “Sobre
este particular la Sala estima conveniente precisar que, el nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de
2011, en su artículo 431 , retoma parcialmente la fórmula consignada en el
Decreto 01 de 1984, para definir los actos administrativos de carácter
definitivo como aquellos “que deciden directa o indirectamente el fondo del
asunto” y, en forma genérica, todos aquellos que “hagan imposible continuar la
actuación” sin que se le atribuya a estos últimos el calificativo de actos de
trámite como lo hacía la codificación anterior. No obstante lo anterior cabe
señalar, por parte de esta Sala, que a la categoría de acto que no ponen fin a
la actuación administrativa se suman los de ejecución de decisiones
administrativas o jurisdiccionales, en la medida en que éstos tampoco entrañan
la manifestación de la voluntad de la administración sino que, por el
contrario, se limitan a materializar o, como su nombre lo sugiere, ejecutar las
decisiones que con anterioridad, la administración o una autoridad judicial hayan
adoptado a través de verdaderos actos conclusivos del procedimiento
administrativo o providencias judiciales según el caso.”  En el mismo sentido,
la Sentencia T- 268 de 2018, Fundamento Jurídico No. 42 y T- 003 de 2018,
Fundamento Jurídico No. 1.4.4.
[31] Dicha tesis fue expuesta en la
Sentencia T- 923 de 2011 “De conformidad con la jurisprudencia
constitucional, los actos de ejecución se caracterizan por (i) no admitir
recursos en vía gubernativa; (ii) en caso de que causen perjuicio al
administrado, éste podrá accionar conforme a las reglas de control de los actos
administrativos, contenidas en la parte segunda del Código Contencioso
Administrativo; y (iii) su naturaleza dependerá de su configuración, fines y
efectos, con prescindencia de la denominación que le acuerde la administración.
En este orden de ideas, como regla general, frente a los actos de ejecución de
las sentencias no procede recurso alguno en vía gubernativa ni control
judicial; sin embargo, sí procederán, de forma excepcional, cuando quiera que
la decisión de la administración vaya más allá de lo ordenado por el juez, en
la medida en que se cree, modifique o extinga una determinada relación jurídica
entre el Estado y un particular.”
[32] “Todo acto que se limite a
generar el cumplimiento de la sentencia es un acto de ejecución. No obstante,
si la administración al proferir el acto de ejecución se aparta del alcance del
fallo, agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que en el nuevo
temperamento no puede predicarse que el acto sea de simple ejecución, pues nace
un nuevo acto administrativo, y por lo mismo controvertible judicialmente”. Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercera, sentencia de 9 de agosto de 1991, expediente núm. 5934, actora
Sociedad Atuesta Guarín y Pombo Ltda. Citada en la Sentencia T-615 de 2015. En
el mismo sentido Consejo de
Estado, Sección Segunda, Subsección A,  Consejero ponente: Rafael Francisco
Suárez Vargas, sentencia de 24
de enero de 2019, Radicación número: 25000-23-42-000-2015-02377-01(4636-15),
allí se explicó: “(…) mientras que los actos de ejecución tienen como
propósito materializar una orden administrativa, una conciliación o una
decisión judicial, sin que pueda apartarse de las indicaciones ordenadas, de lo
contrario, sería objeto de los recursos que contempla el procedimiento
administrativo, comoquiera que se produjo una nueva situación jurídica. […]
[C]uando se quiera enjuiciar un acto de ejecución, se debe contrastar la orden
administrativa, la conciliación o la decisión judicial, con el acto de
materialización, con el propósito de establecer la existencia de uno de los
requisitos que dan lugar al examen para revisión judicial.”
[33] La jurisprudencia del Consejo de Estado indica que la ausencia de
notificación de los actos administrativos de ejecución no produce su ineficacia
en atención a que, al no ser objeto de control a través de los recursos ante la
administración, ni atacables a través de los medios de control judicial, deben
ser comunicados a través de oficios, Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera.
Sentencia de 11 de marzo de 2004, Consejero ponente Camilo Arciniegas Andrade.
Radicación número. 08011-23-31-000-2003-2167-01 (AC)
[34] Cuaderno principal, folio 73
[35] Sentencia de 30 de noviembre de 2016, Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, Radicación
11001220400020151265. Citada a Cuaderno principal, folio 51. Decisión
confirmada por la Sala de Casación Penal, Corte Suprema de Justicia, SP
17407-2017 Radicación 49590 de 25 de octubre de 2017.
[36] Cuaderno principal, folio 72
[37] Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Penal, sentencia de 25 de octubre de 2017, Rad. 49590. SP17407-2017
M.P. Fernando Alberto Castro Caballero, folio 32.
[38] Resolución RDP. 003225 del 30 de enero de 2018.
Cuaderno principal, folio 1.
[39] Resolución RDP 014456 de 24 de abril de 2018,
Cuaderno principal, folio 75 y s.s.
[40] Cuaderno principal, folios 12 y 23.
[41] “La Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP será la
entidad responsable de la administración de la nómina a partir del mes de
diciembre de 2011, incluido el reporte de las novedades que se generen al Administrador
Fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP”
[42] Cuaderno principal, folio 63.
[43] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
sentencia de 9 de agosto de 1991, expediente núm. 5934.
[44] Cuaderno principal, folio 73.
[45] Cuaderno principal, folio 76 verso.
[46] Cuaderno principal, folio 52.
[47] Cuaderno principal, folio 52.
[48] Cuaderno principal, folio 52.
[49] Cuaderno principal, folio 72.
[50] Cfr. Sentencias T-533 de 2014, T-615 de 2015,
T-003 de 2018 y T-268 de 2018.
[51] Cfr- C-640 de 2002, T-555 de 2010, T-404 de
2014, entre otras.