T-293-99
Sentencia T-293/99
Sentencia
T-293/99
HOMOLOGACION DE
DECISIONES DE LOS DEFENSORES DE FAMILIA-Control de legalidad
HOMOLOGACION DE
DECISIONES DE LOS DEFENSORES DE FAMILIA-Instrumento procesal eficaz
HOMOLOGACION DE
DECISIONES DE LOS DEFENSORES DE FAMILIA-Declaración en situación de abandono e inclusión en
programa de adopción
Referencia:
Expediente T-188150
Peticionario: Nancy
Rubiela Rosero
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONEN
Santafé de
Bogotá, D.C., mayo tres (3) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ANTONIO
BARRERA CARBONELL, ALFREDO BELTRAN SIERRA Y EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ, procede a
revisar el proceso de tutela promovido por Nancy Rubiela Rosero, contra el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Nariño, con fundamento en
lo establecido en los artículos 86 inciso 2 y 241-9 de la Constitución Política
y 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
1.1. En el mes de
agosto de 1996 la Seccional del Instituto de Bienestar Familiar en la ciudad de
Pasto conoció, a través del Inspector Segundo Penal Municipal y de la Policía
de Menores de esa ciudad, sobre la existencia de una posible situación de
desamparo y peligro que afectaba a cinco menores, nacidos de la unión marital
de hecho de Javier Orlando Buchelly y Nancy Rubiela Rosero.
Como medida de
protección se dispuso la ubicación de los referidos menores en la
"Fundación Belén" de dicha ciudad.
1.2. Con fundamento
en el art. 36 y siguientes del decreto 2737 de 1989 (Código del Menor) la
Defensora de Familia del Centro de Protección Especial de Pasto, por auto del 2
de septiembre de 1996, abrió la investigación administrativa radicada como
historia socio-familiar No. 52-B-01954-96, y ordenó la práctica de las pruebas
tendientes a establecer las condiciones de vida de los menores.
La mencionada
providencia fue notificada personalmente a la madre de los menores el 2 de
septiembre de 1996, a quien se le informó sobre los recursos legales
pertinentes y se le hizo entrega de una copia de ella.
1.3. Como las
orientaciones y recomendaciones impartidas a la madre en la aludida providencia,
dirigidas a subsanar las difíciles y anormales condiciones de vida de los
menores, no fueron atendidas por aquélla, el I.C.B.F., a través del Centro de
Protección Especial de Pasto, profirió la resolución No. 203 del 21 de octubre
de 1996 que declaró en situación de peligro a dichos menores. Esta decisión fue
notificada personalmente a la señora Nancy Rubiela Rosero el 23 de octubre de
1996, quien no interpuso ningún recurso, y se limitó a expresar que "para
mí es muy difícil la situación, no es que yo no me quiera hacer cargo."
1.4. Aunque no se
precisa en el expediente qué correctivos tomaron los progenitores de los
menores para superar la situación de abandono de éstos, debe aceptarse que
ellos existieron, pues de lo contrario no se hubiera justificado la expedición
de la resolución No. 216 del 22 de noviembre de 1996, que dio por terminada la
medida de protección de los menores y ordenó el reintegro a su hogar biológico.
Los padres de los
menores suscribieron un acta en la que se comprometieron a brindar a sus hijos
los cuidados necesarios para su desarrollo integral, a responsabilizarse de
ellos económica y afectivamente, a informar mensualmente a la Defensora de
Familia sobre su estado general, y de cualquier cambio de domicilio o residencia.
1.5. Las
obligaciones adquiridas por los padres de los menores fueron totalmente
incumplidas, como se deduce de lo siguiente:
- El 27 de mayo de
1997, el I.C.B.F. avocó el conocimiento de la situación del menor Yeisson
Daniel Rosero de un año de edad, quien permanecía recluido en el Hospital
Infantil "Los Angeles", sin ser reclamado por sus padres. Estos
fueron amonestados, por esta causa, el 10 de junio del mismo año.
- Tres días después,
el 13 junio de 1997 funcionarias del I.C.B.F. realizaron una visita al hogar de
la accionante, hallando a los cinco hermanitos de Yeisson Daniel en deplorable
estado, por lo que decidieron retirar del inmueble a un pequeño de sólo 21 días
de nacido, tomando como medida de protección la colocación de éste en un hogar
sustituto normal.
- El 17 de junio de
1997, la policía de menores dejó a disposición de la Defensoría de Familia a
Christian Geovanny, Kimberly Dayana, Tatiana Alejandra, John Nixon y Yarisa
Silvana Rosero, por encontrarse solos y en peligro físico, porque a la vivienda
que habitaban le fue retirado el techo.
1.6. Mediante
resolución No. 089 del 29 de agosto de 1997, se declaró nuevamente en situación
de peligro a los menores Maicol Javier, Yeisson, Yarisa Silvana, John Nixon,
Dayana, y Tatiana Rosero. La notificación correspondiente se surtió mediante
edicto, por la no comparecencia de los padres de los menores a recibirla
personalmente. Dicha resolución quedó en firme el 16 de septiembre de 1997.
1.7. Luego de la
práctica de nuevas diligencias, se profirió por la Defensora de Familia del
Centro Zonal de Protección de Pasto, la resolución No. 074 del 2 de junio de
1998, "Por medio de la cual se declara a los menores Maicol Javier,
Yeisson Daniel, Silvana Yarisa, Jhon Nixon, y Dayana en situación de abandono y
se confirma la medida de protección en hogar sustituto normal".
Como complemento de
la mencionada determinación se resolvió: "Adscribir a los citados menores
al programa de adopciones de la Regional de Nariño anexando la documentación
pertinente al Comité de Adopciones para lo de su cargo." "Mantener la
medida de colocación familiar y continuar el seguimiento por parte de los
profesionales del Centro Zonal" y "Ordenar la inscripción de la parte
resolutiva de este acto administrativo  en el Libro de Varios de la Notaria
Cuarta del Circulo de Pasto".
1.7. La Directora
Regional del I.C.B.F., en su condición de funcionaria de segunda instancia,
desató el recurso de apelación interpuesto contra el anterior proveído, y
mediante la resolución Nº 1131 del 21 de agosto de 1998 decidió confirmarlo.
Esta resolución fue debidamente notificada a la parte recurrente.
2.      La pretensión.
Pretende la
accionante que por vía de tutela se revoquen las resoluciones Nos 074 del 2 de
junio de 1998 y 1131 del 20 de agosto del mismo año, antes referenciadas, pues
considera que al declararse el estado de abandono de sus seis hijos y
recomendar su inclusión en el programa de adopciones se les ha vulnerado el
derecho fundamental a la unidad familiar.
II. ACTUACIÓN PROCESAL.
1.      Primera instancia.
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Pasto, Sala Civil- Familia, mediante sentencia del 17
de septiembre de 1998 concedió el amparo solicitado, con fundamento en las
siguientes consideraciones:
Del análisis del
material probatorio incorporado a la actuación administrativa deduce el
Tribunal que "...el I.C.B.F. se equivocó en la valoración de las pruebas
arrimadas al trámite administrativo y de suyo incurrió en el error al declarar
a los menores citados en estado de abandono". En tal virtud, resolvió
revocar las resoluciones proferidas en la actuación administrativa y conceder
la tutela impetrada, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, por considerar que a su juicio "se avizora conforme a las
constancias procesales la probabilidad de que los menores mencionados antes,
puedan en un momento dado ser dados en adopción, siendo precisamente esa la
situación que pretende evitar la madre..."
Pese a las
consideraciones anotadas, no ordenó el Tribunal el reintegro físico de los
menores al seno de su hogar biológico, por estimar que éstos debían permanecer
por un tiempo prudencial bajo la protección del Estado mientras cambian las
precarias condiciones económicas de la madre y se superaran las circunstancias
que determinaron la intervención del I.C.B.F.
2 Segunda instancia.
La Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, mediante sentencia del 27 de
octubre de 1998, revocó el fallo de primera instancia y, en consecuencia, negó
la tutela instaurada por la peticionaria. Para arribar a esta determinación se
trataron por separado dos temas que pueden sintetizarse así:
- Acerca de la
protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales por la vía
de la tutela, destaca el carácter subsidiario de este mecanismo frente al
procedimiento específico que debe seguir la autoridad administrativa y,
eventualmente, la judicial, con el fin de solucionar la situación de abandono o
peligro de los menores.
Consideró la aludida
Corporación, que no resultaba procedente la acción de tutela en este caso,
porque la demandante siempre estuvo a derecho en el proceso adelantado por la
Regional Nariño del I.C.B.F. y porque de la correspondiente actuación no puede
inferirse la posible existencia de un peligro inminente que ameritara aceptarla
como mecanismo transitorio.
- Sobre la finalidad
perseguida por la actora, en el sentido de obtener por esta vía la revocación
de las decisiones del I.C.B.F. la Sala reiteró la jurisprudencia constitucional
sobre el uso de este mecanismo de excepción, cuando busca sustituir, en forma
indebida, la competencia otorgada por ley a una determinada autoridad para
cumplir las funciones propias de su cargo. Criticó, en consecuencia, la
decisión del Tribunal Superior de Pasto Sala Civil -Familia por haber ignorado
dicha competencia, pues su proceder "no se compadece con los fines para
los cuales fue consagrada la acción de tutela en la Constitución de 1991,
interferencia aquélla que no es de recibo así se considere, según el criterio
del órgano jurisdiccional que conoce de la queja constitucional, que las
determinaciones en cuestión no son las acertadas..."
Finalmente estimó la
Corte Suprema de Justicia –Sala de Casación Civil y Agraria, que la si la demandante
consideraba que las medidas de protección adoptadas por la entidad demandada no
eran procedentes jurídicamente, tenía a su disposición los instrumentos de
control que reconoce el art. 56 del Código del Menor, según el cual los actos
administrativos que resuelvan acerca de la aplicación de las medidas de
protección señaladas en el art. 57 y las demás que definan en forma permanente
o provisional la situación de un menor, están sujetas a control jurisdiccional,
conforme a lo establecido en el art. 64 ibídem, lo que excluye de plano, el que
pueda hacerse uso de la acción de tutela con objetivos como los que la
accionante pretende lograr en este caso.
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA.
1. Planteamiento
del problema.
En virtud de la
decisión de la Regional del I.C.B.F. de Nariño de declarar en situación de
abandono e incluir a los menores hijos de la demandante en el programa de
adopciones, ésta impetra la tutela del aludido derecho fundamental, como
mecanismo transitorio, ante la inminencia de un perjuicio irremediable, como
seria el de separarla definitivamente de sus hijos.
Conforme a lo
anterior, corresponde a la Sala determinar si estando pendiente el trámite de
la homologación, requerido para que las mencionadas decisiones administrativas
adquieran validez jurídica definitiva y puedan ser ejecutables, es procedente
en el presente caso la tutela como mecanismo transitorio. En tales
circunstancias, será preciso establecer la idoneidad del medio alternativo de
defensa judicial, la violación del derecho a la unidad familiar o de cualquier
otro derecho fundamental y la presencia de un perjuicio irremediable.
2. Solución al problema.
2.1. En los
términos del inciso tercero del articulo 86 de la C.P., desarrollado en el
numeral 1 del artículo 6 del decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es
improcedente cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales,
salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, correspondiéndole al juez de tutela apreciar en
concreto la existencia de dichos medios, en cuanto a su eficacia, atendiendo
las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
2.2. El Titulo III
del Código del Menor en punto al procedimiento administrativo que debe seguirse
para adoptar medidas que conduzcan a la protección de los menores en situación
de abandono, desamparo o peligro, asi como los efectos que ella produce, y la
manera como los afectados pueden contrarrestarlas o impugnarlas, regula las
siguientes materias:
"Artículo 55.
En los procesos administrativos a que se refiere el presente Código, serán
admisibles todos los medios de prueba señalados en el Código de procedimiento
Civil".
"Artículo 56.
El control jurisdiccional de las decisiones que tome el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar se sujetará a las normas del Código Contencioso
Administrativo".
"No obstante,
los actos administrativos que resuelvan acerca de la aplicación de las medidas
de protección perpetuadas en el articulo 57 y las demás que definan, en forma
permanente o provisional, la situación de un menor, estarán sujetas al control
jurisdiccional de los Jueces de Familia, conforme a lo establecido en el
articulo 64 de este Código."
"Articulo 60.
La declaración de abandono en que se disponga como medida de protección la
establecida en el numeral 5º del articulo 57 producirá respecto de los padres,
la terminación de la patria potestad del menor adoptable."
"Artículo 61.
La resolución por la cual se solicita la adopción como medida de protección del
menor, solo requerirá ser homologada por el Juez competente cuando las personas
a cuyo cargo estuviere el cuidado, la crianza y educación del menor, se
hubieren opuesto a esta medida dentro del tramite administrativo en que se
decretó, o dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que hubiere
quedado en firme tal medida, término dentro del cual deberán presentar ante el
Defensor de Familia las alegaciones y pruebas que sustenten la oposición a la
medida decretada."
"Articulo 63.
Vencido el término establecido en el artículo 61, el Defensor de Familia, para
los efectos de la homologación, remitirá al Juez de Familia o Promiscuo de
Familia del domicilio de la persona o entidad a cuyo cargo se encuentre el
menor, tanto el expediente como las nuevas alegaciones, si se hubieran
presentado, para que este dentro de los quince (15) días siguientes, dicte de
plano la sentencia de homologación."
"Si el Juez
estimare que no se cumplieron los requisitos de ley, mediante auto devolverá la
actuación al Defensor de Familia para que subsane los defectos que hubiere
advertido".
"Contra la
sentencia que homologa la decisión del Defensor de Familia, no procede recurso
alguno".
"Articulo 64.
En firme la resolución que niega la solicitud de revocatoria, de modificación o
terminación de la medida impuesta por el Defensor de Familia, queda agotado el
trámite administrativo".
"Los padres o
las personas que tengan el cuidado personal de la crianza y educación del
menor, podrán solicitar al Juez de Familia o Promiscuo de Familia, la
terminación de los efectos de las declaraciones hechas por el Defensor de
Familia y la finalización de las medidas de protección adoptadas. Para este efecto
deberán demostrar plenamente que se han superado las circunstancias que les
dieron lugar y que hay razonables motivos para esperar que no volverán a
producirse".
"Esta acción
podrá intentarse siempre y cuando no se haya homologado la declaratoria de abandono
o decretado la adopción".
2.3. Anota la Sala,
que la actuación administrativa a que antes se hizo alusión y que culminó con
la expedición de los actos administrativos contenidos en las mencionadas
resoluciones, se adelantó por funcionario competente, en forma regular, es
decir, con sujeción a las reglas de procedimiento, y con observancia del
derecho de defensa de la peticionaria, como quedó establecido en la prolija
relación de los hechos que se hacen en esta providencia. En efecto, la
demandante fue debidamente vinculada a la actuación, intervino en la misma,
formuló oposición, fue notificada del acto que puso fin a dicha actuación e
hizo uso del recurso de apelación, el cual fue debidamente resuelto.
2.4. La
circunstancia de haberse opuesto la demandante a la actuación administrativa y
específicamente a las medidas reseñadas implicaba, para la autoridad
administrativa, la obligación de remitir el expediente al Juez de Familia, con
el fin de que se surtiera el trámite de la homologación, el cual es un control
de legalidad sobre la actuación adelantada por los funcionarios del ICBF,
instituido para garantizar los derechos sustanciales y procesales de los padres
de los menores, o de quien los tenga a su cuidado.
2.5. El
procedimiento regulado por la ley, que debe seguirse con el fin de adoptar
medidas de protección a favor de los menores en situación de abandono o
peligro, se desenvuelve en dos fases bien diferenciadas como son: la actuación
administrativa cumplida ante las autoridades del Instituto de Bienestar
Familiar y la homologación que, eventualmente, debe surtirse ante el juez de
familia, como lo indica el art. 64. El debido proceso, por consiguiente, se
desenvuelve de una parte en sede administrativa y de otra con la intervención
judicial, en virtud de la cual se surte el trámite de la homologación de la
decisión adoptada por las autoridades del I.C.B.F.
Sobre el punto se
pronunció la Corte en la Sentencia T-079/93[1]
en los siguientes términos:
“La homologación
de las decisiones de los Defensores de Familia por parte de un Juez
especializado en la misma materia constituye un control de legalidad diseñado
con el fin de garantizar los derechos procesales de las partes y subsanar los
defectos en que se hubiere podido incurrir por parte de la autoridad
administrativa. Aunque el trámite de la homologación tiene por objeto revisar
el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales del debido
proceso, al juez le está vedado examinar el fondo de la decisión. Contra la
sentencia de homologación no procede recurso alguno (C. del M., art. 63)".
"El control
de legalidad por ser ajeno a la voluntad de las partes debe surtirse siempre
que se den las exigencias del articulo 61, de lo que de desprende que si bien
no puede tenerse como un medio de defensa, si constituye un recurso eficaz para
que las personas afectadas por la resolución de abandono recobren sus derechos
mediante la solicitud de terminación de sus efectos, demostrando que las
circunstancias que le dieron origen se han superado y que razonablemente se
puede pensar que no se repetirán según lo dispone el articulo 64, norma que
ubica la oportunidad  para formular tal petición antes que “se haya homologado la
declaratoria de abandono."
2.6. Es importante
destacar que en el caso en estudio el trámite del control de legalidad por el
Juez de Familia no se había iniciado el 4 de septiembre de 1998, fecha en que
se interpuso la acción de tutela.
En efecto, la
resolución Nº 1131 que desató el recurso de apelación interpuesto por la actora
y confirmó la Nº 074 del 2 de junio del mismo año, en la cual se adoptaron las
medidas de protección a que nos hemos venido refiriendo, se profirió el 20 de
agosto de 1998.
Devuelto el
expediente por la oficina regional del I.C.B.F. a la oficina de origen, lo que
correspondía procesalmente era que ésta remitiera la actuación al juez de
familia competente con el fin de que surtiera el trámite de la homologación, en
consideración a que la peticionaria de la tutela había formulado oposición a
las medidas adoptadas por dicha entidad. Sin embargo, en razón de la
interposición de la acción de tutela el referido trámite no se cumplió, como lo
asevera la Defensora de Menores de Pasto en escrito dirigido al Tribunal
Superior de Pasto, con fecha 11 de septiembre de 1998.
2.7.
Conforme a lo expuesto la tutela impetrada resulta improcedente, por las
siguientes razones:
a) La
actuación administrativa cumplida por el I.C.B.F., se sujetó en un todo a las
reglas de procedimiento previstas en la ley. En tal virtud, no observa la Sala
que se le hubiese desconocido a la demandante el derecho al debido proceso
administrativo ni ningún otro derecho constitucional fundamental; por
consiguiente, por la vía de la tutela no es posible cuestionar la actuación de
dicho Instituto.
b) El
control de legalidad de las decisiones adoptadas por el I.C.B.F. opera, por
mandato legal, con arreglo al mecanismo de la homologación judicial. Y si bien
ésta no es un medio de defensa judicial, en sentido estricto, si constituye un
instrumento procesal de protección que es eficaz[2].
c) En el evento en
que se hubiera incurrido en violación del debido proceso, dentro de la
actuación administrativa, la tutela indudablemente sería procedente, pues ya la
Corte ha admitido que en relación con actos preparatorios o de trámite, que no
deciden el fondo del asunto, es procedente la acción de tutela cuando se
afectan o amenazan derechos constitucionales fundamentales[3].
d) Como mecanismo
transitorio tampoco resulta procedente la tutela, porque a la demandante ni a
sus hijos se le ha violado derecho fundamental alguno con las medidas
administrativas adoptadas por el I.C.B.F., las cuales se juzgan legítimas, y, además,
no están acreditados los supuestos objetivos que la jurisprudencia de la Corte
ha señalado para considerar que existe un perjuicio y que éste es irremediable.
Es
mas, el presunto perjuicio irremediable no puede considerarse potencialmente
próximo o inminente, habida consideración de que mientras no se surta el
trámite de la homologación, no es posible que se puedan iniciar los trámites
propios para la adopción de los menores.
e)
Por lo demás, esta demostrado que los menores se encuentran, desde mucho tiempo
antes de la presentación de la tutela, bajo la protección del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, en hogares sustitutos.
En
tales circunstancias, habiéndoles dispensado el Estado la protección de los
derechos fundamentales a los citados menores, que son preferentes sobre los
derechos de los demás, y que los padres no están en condiciones de asegurar, no
resulta viable impetrar la tutela para la supuesta protección de derechos cuyo
goce se encuentra debidamente asegurado, ni siquiera so pretexto de la ruptura
de la unidad familiar, que en las circunstancias anotadas es inevitable en aras
del bienestar de dichos menores, mas aún cuando ésta de hecho se ha presentado,
en razón de la situación de abandono en que se encontraban aquéllos.
De
todas maneras, aún dentro del trámite de la homologación, los padres pueden
hacer cesar las medidas de protección adoptadas por el I.C.B.F. y el trámite de
la adopción, si demuestran que se han superado las situaciones que las
originaron y ofrecen las necesarias garantías de que ellas no volverán a
presentarse, según lo prevé el art. 64 del mencionado código.
3. En conclusión, no
aprecia la Sala violación de derecho fundamental alguno a la peticionaria y a
sus menores hijos. En tal virtud, no es procedente la acción de tutela, ni
siquiera como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Por
consiguiente, se confirmará la sentencia proferida por la Corte Suprema de
Justicia –Sala de Casación Civil y Agraria.
IV. DECISION.
En mérito de lo
expuesto la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
CONFIRMAR la sentencia de fecha 27 de octubre de 1998, proferida por la
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria.
Segundo: LIBRENSE
por la Secretaría General de esta Corporación, las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
PABLO LEAL RUIZ
Secretario General (E)
[1] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[2] Idem
[3] SU-201/94 M.P. Antonio Barrera Carbonell