C-980-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-980/02
REGIMENES
PRESTACIONALES ESPECIALES-No vulnera per se la
igualdad
Con relación a los regímenes
prestacionales especiales, lo primero que advier­te la Corte es que la
jurisprudencia constitucional ha señalado que la existencia de éstos no viola,
per se, el principio de igualdad. Por el contrario, cuando existen situaciones
fácticas diferentes que ameritan tratamientos diferenciados, el legislador
puede razonablemente regularlas de manera diferente.
REGIMENES
PRESTACIONALES DEL PERSONAL CIVIL DE MINDEFENSA Y POLICIA NACIONAL Y DE
OFICIALES Y SUBOFICIALES DE POLICIA NACIONAL-Grupos
de personas diversos
REGIMENES
PRESTACIONALES DEL PERSONAL CIVIL DE MINDEFENSA Y POLICIA NACIONAL Y DE
OFICIALES Y SUBOFICIALES DE POLICIA NACIONAL-No son
comparables
REGIMENES
PRESTACIONALES DE PERSONAL CIVIL DE MINDEFENSA Y POLICIA NACIONAL Y DE
OFICIALES Y SUBOFICIALES DE POLICIA NACIONAL-Trato
diferente no es discriminatorio
REGIMENES
PRESTACIONALES DE PERSONAL CIVIL DE MINDEFENSA Y POLICIA NACIONAL Y DE
OFICIALES Y SUBOFICIALES DE POLICIA NACIONAL-Situaciones
de hecho diferentes
REGIMEN PRESTACIONAL
DE OFICIALES Y SUBOFICIALES DE POLICIA NACIONAL-Tratamiento
diferencial al interior es comparable
REGIMEN
PRESTACIONAL ESPECIAL-Distinción al interior
IGUALDAD ENTRE
GRUPO DE PERSONAS-Referente de comparación debe ser
el más próximo
Cuando el juez constitucional tiene que
establecer si a un determinado grupo de personas se les está discriminando y
existen varios grupos que podrían servir de referente de comparación respecto a
cuál debe ser la forma correcta de tratarlos, debe optarse por el grupo más
próximo.
PRINCIPIO DE
AUTONOMIA E INDEPENDENCIA DE LA RAMA JUDICIAL-Alcance
ADMINISTRACION
DE JUSTICIA-Función responde a particulares y
específicos principios
OFICIALES Y
SUBOFICIALES DE POLICIA NACIONAL EN JUSTICIA PENAL MILITAR-Consecución y respeto de principios de independencia e
imparcialidad
ADMINISTRACION
DE JUSTICIA-Ejercicio adecuado
JUSTICIA PENAL
MILITAR-Igual nivel funcional de miembros que lo
conforman
JUSTICIA PENAL
MILITAR-Conformación por personas que sean pares
REGIMEN PRESTACIONAL
DE OFICIALES Y SUBOFICIALES DE POLICIA NACIONAL EN JUSTICIA PENAL MILITAR-Tope máximo de recibir prestaciones
IGUALDAD ENTRE
GRUPO DE PERSONAS-Definición de universos de
personas que debe compararse
TEST DE IGUALDAD EN REGIMEN
PRESTACIONAL ESPECIAL
TEST DE
IGUALDAD-Intensidad
TEST DE
IGUALDAD EN REGIMEN PRESTACIONAL ESPECIAL-Intensidad
intermedia
TEST DE
IGUALDAD-Intensidad del control más estricto ante
normas extraordinarias
TEST DE
IGUALDAD-Pasos en intensidad intermedia
TEST DE
IGUALDAD EN REGIMEN PRESTACIONAL DE OFICIALES Y SUBOFICIALES DE POLICIA
NACIONAL-Prima para oficiales del servicio
JUSTICIA PENAL
MILITAR-Condición de pares entre miembros
OFICIALES Y
SUBOFICIALES DE POLICIA NACIONAL EN JUSTICIA PENAL MILITAR Y MINISTERIO PUBLICO-Recibo de primas como miembros
OFICIALES Y
SUBOFICIALES DE POLICIA NACIONAL-Diferentes grados
OFICIALES Y
SUBOFICIALES DE POLICIA NACIONAL EN JUSTICIA PENAL MILITAR-Igual asignación para paridad entre miembros
OFICIALES Y
SUBOFICIALES DE POLICIA NACIONAL EN JUSTICIA PENAL MILITAR Y MINISTERIO PUBLICO-Tope a la liquidación de primas
Referencia:
expediente D-4029
Normas Acusadas:
Artículos 66,
140, 141, 144 y 152 del Decreto Ley número 1212 de 1990.
Demandante:
Carlos Arturo Rincón Gómez
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de
dos mil dos (2002)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de
los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Carlos Arturo
Rincón Gómez solicitó a esta Corpora­ción la declaración de inexequibilidad,
parcial, de los artículos 66, 140, 141, 144 y 152 del Decreto Ley número 1212
de 1990 (“Por el cual se reforma el estatuto del personal de oficiales y
suboficiales de las Fuerzas Militares”).
La demanda fue admitida por el magistrado
sustanciador por medio de auto de diez (10) de mayo de dos mil dos (2002).
Cumplidos los trámites constitu­cionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte procede a decidir acerca de la demanda en
referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de
las normas acusadas, resaltando la parte demandada:
Decreto Ley número 1212 DE 1990[1]
(junio 8)
Por el cual se reforma el estatuto del
personal y suboficiales de la Policía Nacional
El Presidente de la
República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere
la Ley 66 de 1989,
DECRETA:
(…)
Título IV
De las asignaciones, primas, subsidios,
pasajes y viáticos, descuentos y dotaciones
Capítulo I
Asignaciones, primas y subsidios
(…)
Artículo 66. Remuneraciones
especiales. Los Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional en servicio
activo que desempeñen cargos en el Ministerio de Defensa Nacional, en los
organismos descentralizados adscritos o vinculados a éste o en otras
dependencias oficiales cuyos cargos tengan asignaciones especiales, devengarán
la asignación co­rrespon­diente al cargo, siempre que no sea inferior a la del
grado.
Las primas y subsidios
que les correspondan como Oficiales y Subofi­ciales, excepción de la prima
para Oficiales de los Servicios de que trata el artículo 73 de este Decreto, se
liquidarán y pagarán sobre el sueldo básico del grado y serán de cargo de la
Policía Nacional.
Parágrafo 1°.  Ningún
Oficial o Suboficial podrá devengar una remu­ne­ración total superior a la
fijada para los Ministros del Despacho y los Jefes del Departamento
Administrativo, por concepto de sueldo básico y gastos de representación.
Cuando la remuneración total del Oficial o Suboficial supere el límite fijado
anteriormente, el excedente deberá ser deducido de las primas que le
correspondan como miembro de la Policía.
Parágrafo 2°.  A los
Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional en servicio activo que
desempeñen cargos en la Justicia Penal Militar y en su Ministerio Público, se
les liquidarán y pagarán sus haberes en la siguiente forma:
a). Las primas que le
corresponden como miembro de la Policía Na­cio­nal a excepción de la prima
para Oficiales de los Servicios.
b). El sueldo del
respectivo cargo en cuantía que sumada con las primas anteriores iguale las
asignaciones establecidas en las dispo­siciones vigentes sobre la materia, de
tal manera que las primas, bonificaciones y sueldos no sobrepasen las
asignaciones correspon­dientes al cargo que desempeñan.
Parágrafo 3°.  Las
entidades pagadoras de la Policía Nacional que cubran las primas y subsidios
descontarán las sumas correspondientes a los porcentajes a que haya lugar con
destino a la Caja de Vivienda Militar y a la Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía Nacional, liqui­dadas sobre el sueldo básico mensual que corresponda al
grado del Oficial o Suboficial.
(…)
Título VI
De las prestaciones sociales
(…)
Capítulo II
De las prestaciones por retiro
Artículo 140. Bases
de liquidación. A partir de la vigencia del presen­te Decreto, al personal
de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional que sea retirado del
servicio activo se le liquidará las presta­ciones sociales unitarias y
periódicas sobre las siguientes partidas, así:
1. Sueldo básico.
2. Prima de actividad en los porcentajes previstos
en este Estatuto.
3. Prima de antigüedad.
4. Prima de Oficial Diplomado en Academia Superior de
Policía, en las condiciones indicadas en este Estatuto.
5. Duodécima (1/12) parte de la prima de navidad.
6. Prima de vuelo en las condiciones establecidas en
este Decreto.
7. Gastos de representación para Oficiales Generales.
8. Subsidio familiar. En el caso de las asignaciones
de retiro y pensiones, se liquidará conforme a lo dispuesto en el artículo 82
de este Estatuto, sin que el total por este concepto sobrepase el cuarenta y
siete por ciento (47%) del respectivo sueldo básico.
9. La bonificación de los Agentes del Cuerpo Especial,
cuando sean ascendidos al grado de Cabo Segundo y hayan servido por lo menos
treinta (30) años como Agentes, sin contar los tiempos dobles.
Parágrafo.  Fuera de
las partidas específicamente señaladas en este artículo, ninguna de las demás
primas, subsidios, auxilios y compen­saciones consagradas en este Estatuto,
serán computables para efectos de cesantías, asignaciones de retiro, pensiones,
sustituciones pensio­nales y demás prestaciones sociales.
Artículo 141. Cómputo
prima de actividad. A los Oficiales y Subofi­ciales que se retiren o sean
retirados del servicio activo a partir de la vigencia del presente Decreto,
para efectos de asignación de retiro, pensión y demás prestaciones sociales, la
prima de actividad se les computará de la siguiente forma:
a). Para Oficiales y
Suboficiales con menos de quince (15) años de servicio, el quince por ciento
(15%) del sueldo básico.
b). Para Oficiales y
Suboficiales con quince (15) o más años de servicio, pero menos de veinte (20),
el veinte por ciento (20%) del sueldo básico.
c). Para Oficiales y
Suboficiales con veinte (20) o más años de servicio, pero menos de veinticinco
(25), el veinticinco por ciento (25%) del sueldo básico.
d). Para Oficiales y
Suboficiales con veinticinco (25) o más años de servicio, pero menos de treinta
(30), el treinta por ciento (30%) del sueldo básico.
e). Para Oficiales y
Suboficiales con treinta (30) o más años de servicio, el treinta y tres por ciento (33%) del
sueldo básico.
(…)
Artículo 144. Asignación
de retiro. Durante la vigencia del presente Estatuto, los Oficiales y
Suboficiales de la Policía Nacional que sean retirados del servicio activo
después de quince (15) años, por llama­miento a calificar servicios, o por mala
conducta, o por no asistir al servicio por más de cinco (5) días sin causa
justificada, o por voluntad del Gobierno o de la Dirección General de la
Policía Nacional, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente al grado, o
por disminu­ción de la capacidad sicofísica, o por incapacidad profesional, o
por conducta deficiente y los que se retiren o sean separados con más de veinte
(20) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los
tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
Nacional se les pague una asignación mensual de retiro equivalente al cincuenta
por ciento (50%) del monto de las partidas de que trata el artículo 140 de este
Estatuto, por los quince (15) primeros años de servicio y un cuatro por ciento
(4%) más por cada año que exceda a los quince (15), sin que el total sobrepase
del ochenta y cinco por ciento (85%) de los haberes de actividad.
Parágrafo 1°. La
asignación de retiro de los Oficiales y Suboficiales que durante la vigencia de
este Estatuto se retiren con treinta (30) o más años de servicio, será
equivalente al noventa y cinco por ciento (95%) de las partidas fijadas en el
artículo 140, liquidadas en la forma prevista en este Decreto.
Parágrafo 2°. Los
Oficiales y Suboficiales retirados antes del 17 de diciembre de 1968 con
treinta (30) o más años de servicio, continuarán percibiendo la asignación de
retiro reajustada al noventa y cinco por ciento (95%) de las partidas que se
incluyeron en cada caso para la respectiva asignación.
(…)
Artículo 152. Liquidación
de tiempo de servicio. A partir de la vigen­cia de este Decreto para
efectos de asignación de retiro y demás presta­ciones sociales, la Policía
Nacional liquidará el tiempo de servicio, así:
a). Oficiales, el
tiempo de permanencia en la respectiva Escuela de Formación de Oficiales, hasta
por dos (2) años.
b). Suboficiales, el
tiempo de permanencia como soldado o alumno de la Escuela de Formación de
Suboficiales con un máximo de dos (2) años.
c). El tiempo de
servicio en las extinguidas policías departamentales y municipales.
d). El tiempo de
servicio como Oficial, Suboficial o Agente.
Parágrafo 1°. Los
tiempos dobles que en virtud de lo dispuesto en el artículo 155 del Decreto
2338 de 1971 y disposiciones legales ante­riores sobre la misma materia, se
hayan reconocido o se reconozcan por servicios prestados con anterioridad a la
vigencia del presente Decreto, se tendrán en cuenta para la liquidación de las
prestaciones sociales de los Oficiales y Suboficiales favorecidos con tales
recono­cimientos. Dichos tiempos en ningún caso serán computables para el
reconocimiento de prestaciones por servicios al Estado en calidad de empleados
civiles.
Parágrafo 2°. Los
Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional a quienes se les reconozca por
la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional servicios prestados en
extinguidas policías departamentales o municipales, quedan con la obligación de
pagar a tal entidad los porcentajes correspondientes al tiempo reconocido.
Parágrafo 3°. Las
fracciones mayores de seis (6) meses se consideran como año completo para la
liquidación del auxilio de cesantía, pero no para las demás prestaciones
sociales.
III. LA DEMANDA
El demandante considera que las normas acusadas
violan la Constitución Política por desconocer el derecho a la igualdad
consagrado en sus artículos 4°, 13 y 43.
1. El artículo 66, señala la demanda,
indica que si los oficiales o los suboficiales de la Policía Nacional en
servicio activo desempeñan cargos en el Ministerio de Defensa, en los
organismos descentralizados adscritos o vinculados a éste o en otras
dependencias oficiales cuyos cargos tengan remune­raciones espe­ciales,
devengarán la asignación correspondiente al cargo, siempre que no sea inferior
a la del grado.
1.1. No obstante, este artículo 66 ordena
que los oficiales y los suboficiales en cuestión recibirán las primas y
subsidios que les correspondan como miembros de la Policía Nacional, con
excepción de la prima para oficiales de los servicios que trata el artículo 73.[2] En relación a esta
primera restricción, el demandante considera que de acuerdo con el principio de
favorabilidad “(…) no tiene justificación razonable que esta prima que se
reconoce a los profe­sionales con título de educación superior que se escala­fonan
en la Policía Nacional con el fin de ejercer su profesión en dicha institución,
se excluya, violando el artículo 13 de la Constitución Política, cuando sí se
tienen en cuenta las demás primas para quienes desempeñen cargos en el
Ministerio de Defensa Nacional, los organismos adscritos o vinculados a éste o
en otros organismos del Estado.” Por ello se solicita declarar inexequible la
frase “(…) excepción de la prima para oficiales de los servicios de que
trata el artículo 73 de este Decreto” del primer inciso del artículo 66 y
la frase “(…) a excepción de la prima para oficiales de los servicios”
en el literal a del segundo parágrafo del mismo artículo.
1.2. Con relación al artículo 66 del Decreto
1212 de 1990 la demanda señala además que los oficiales y suboficiales de la
Policía Nacional en servicio activo que desempeñan cargos en la Justicia Penal
Militar, pese a que ésta hace parte integrante del Ministerio de Defensa según
los Decreto 1513 y 1514 de 2000, no tienen derecho a la totalidad de las primas
y subsidios que como miembros de la Policía Nacional les corresponden. En
virtud del literal b del parágrafo 2° del artículo 66 del Decreto Ley
1212 de 1990, Dichos oficiales y suboficiales recibirán el sueldo del
respectivo cargo que se encuen­tren ejerciendo, en cuantía sumada con las
primas establecidas legal­mente, de tal manera que éstas, sumadas a las
bonificaciones y el sueldo no sobrepasen las asignaciones correspondientes. Al
respecto se dice,
“Al establecerse que
las primas, bonificaciones y sueldos no sobre­pasen la asignación del cargo de
quienes presten servicios en la justicia penal militar, se está creando una
desigualdad respecto de los demás oficiales y suboficiales en servicio activo
que desempeñan cargos en el Ministerio de Defensa Nacional que perciben el
salario del cargo –si este es superior al del grado– y las primas y subsidios
que como oficiales y suboficiales de la Policía Nacional en servicio activo le
corresponde.”
Solicita que se declare inexequible la
frase “en cuantía que sumada con las primas anteriores iguale las
asignaciones establecidas en las dispo­siciones vigentes sobre la materia, de
tal manera que las primas, bonifi­caciones y sueldos no sobrepasen las asignaciones
correspon­dientes al cargo que desempeñan” del literal b del segundo
parágrafo del artículo 66.
2. En relación con el artículo 140
demandado existen dos partes acusadas. La primera, el final del numeral
segundo, en el cual se establece que la prima de actividad se liquidará de
acuerdo con lo dispuesto en el propio Decreto Ley 1212 de 1990. Las reglas para
hacer dicha liquidación son fijadas por el artículo 141, también objeto de la
demanda, por lo que los cargos contra este fragmento se expondrán cuando se
aborde lo dicho por la demanda en contra de dicho artículo.
En segundo lugar se ataca el parágrafo del
artículo 140 en el que se indica que para liquidar las prestaciones sociales,
unitarias y periódicas, de los oficiales y los suboficiales:  “Fuera de las
partidas específicamente señaladas en este artículo ninguna de las demás
primas, subsidios, auxilios, bonificaciones y compensaciones consagradas en
este estatuto, será computable para efecto de cesantías, asignaciones de
retiro, pensiones, sustituciones pensionales y de­más prestaciones.” Para
el demandante este parágrafo debe ser declarado inexequible, por cuanto no
contempla la prima de los servicios del artículo 73 y el subsidio de
alimentación del artículo 88, del Decreto Ley 1212 de 1990. Al respecto se
dice,
“La prima establecida
en el artículo 73, así como la prima de actividad a la cual alude el artículo
68 del Decreto Ley 1212 de 1990 y el subsidio de alimentación regulado en el
artículo 88 del mismo ordenamiento, son las únicas primas y el único subsidio
que se cancela durante todo el tiempo de servicio, con carácter habitual y
perma­nente, lo que las hace partidas a tener en consideración para liquidar
prestaciones sociales, además de las ya incluidas, pues hacen parte integrante
del salario de los miembros de la Policía Nacional.
La habitualidad y
permanencia en el pago de las primas y del subsidio antes mencionado que forman
parte del salario de los oficiales, se deben tener en cuenta para el
reconocimiento y pago de la asignación de retiro para la liquidación de
prestaciones sociales.
Se fundamenta lo
precedente por cuanto la prima de actividad y la prima de alimentación de que
tratan los artículos 38 y 39 del Decreto Ley 1214 de 1990 son consideradas para
la liquidación y pago de las pensiones de jubilación, de retiro por vejez, de
invalidez y demás prestaciones sociales de los empleados públicos del
Ministerio de Defensa Nacional y de la Policía Nacional, de acuerdo a lo
consagrado en el artículo 102 del Decreto Ley 1214 de 1990.
(…)
El principio de la
igualdad no permite regulación desigual de situaciones de hecho similares, por
lo que se considera que tiene justificación razonable que la prima de actividad
y la prima para los oficiales de los servicios y el subsidio de alimentación
antes mencio­nado, sean base para liquidar las prestaciones sociales, de igual
manera que los son las relacionadas en el artículo 140 del Decreto Ley 1212 de
1990.”
Considera el demandante que si para
liquidar las prestaciones sociales se contemplan partidas como la prima de
oficial diplomado en la Academia Supe­rior de Policía, o los gastos de
representación para oficiales generales, las cuales se reciben una vez
cumplidos ciertos requisitos, entre ellos de tiempo, no hay razón justificable
para excluir la prima de actividad, la prima de oficiales de los servicios y el
subsidio de alimentación, partidas que se pagan desde el primer día de
actividad hasta el último.
Adicionalmente recomienda declarar la
exequibilidad condicionada del artículo 140, en el sentido en que se incluya la
prima para oficiales de los servi­cios por cuanto ésta se reconoce y paga,
afirma, durante todo el tiempo de servicio, así como las demás primas que son
parte integrante del salario por reconocerse y pagarse mensualmente con
carácter permanente.
3. En relación con el artículo 141 del
Decreto Ley 1212 de 1990 (y por consiguiente también del artículo 140, numeral
segundo), el demandante con­si­dera que la norma contraria el principio de
igualdad consagrado en la Consti­tución, pues mientras que a los empleados
públicos del Ministerio de Defensa Nacional y de la Policía Nacional que se
retiren o sean retirados del servicio se les liquida y paga íntegramente, según
lo dispone el literal (d) del artículo 102 del Decreto Ley 1214 de 1990, a los
oficiales y suboficiales de la Policía Nacional se les computa según escalas
fijadas en razón al tiempo de servicio.
Para el demandante uno y otro grupo se
encuentran en la misma situación de hecho, por lo que deben ser tratados igual,
no se justifica un trato distinto. Por ello considera que si se declara “(…)
parcialmente inconstitucional el artículo 141 del Decreto Ley 1212 de 1990, se
hace efectivo el derecho a la igualdad en cuanto a los oficiales y
suboficiales, al igual que a los empleados públicos de la Policía Nacional que
hace parte del Ministerio de Defensa, se les liquidarán y pagarán las
prestaciones sociales, entre otras partidas, sobre la totalidad de la prima de
actividad, que es una prima que se reconoce y paga a los oficiales y
suboficiales de la Policía Nacional por encontrarse en servicio activo y a los
empleados públicos del Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional por
el desempeño de sus funciones, estando activos también. || El servicio activo y
el desempeño de funciones, lo cual conlleva encontrarse en servicio activo,
corresponden a la misma situación de hecho, por lo que no debe haber distinción
alguna para individuos que prestan sus servicios en una misma entidad pública
que tiene el mismo fin.”
4. Según el artículo 144 del Decreto Ley
1212 de 1990, la asignación de retiro de los oficiales y suboficiales se
establece en el 50% del monto de las partidas de que trata el artículo 140, por
los primeros 15 años de servicio, y un 4% más por cada año que exceda a los 15,
sin que el total sobrepase el 85%. Esto quiere decir, señala el demandante, que
cuando un oficial o suboficial ha cumplido 20 años y tiene derecho a la
asignación de retiro, esta será del 70%, lo cual constituye un trato
inequitativo respecto de los empleados públicos del Ministerio de Defensa y de
la Policía Nacional que acrediten una vinculación de por lo menos 20 años, pues
según el artículo 98 del Decreto Ley 1214 de 1990 tienen derecho a que se les
pague una pensión mensual vitalicia equivalente al 75% del último salario
devengado.
El demandante considera que “(…) la
diferencia porcentual del cinco por ciento (5%) menos para los oficiales y
suboficiales que prestan sus servicios al Ministerio de Defensa Nacional
durante veinte (20) años de servicio, es una desigualdad de trato que establece
el artículo 144 del Decreto Ley 1212 de 1990 (…)”
5. En último lugar, se acusa al artículo
152 del Decreto 1212 de 1990 de violar el principio de igualdad, al establecer
que para efectos de la asignación de retiro y demás prestaciones sociales, se
liquidará como tiempo de servicio el tiempo de permanencia en las respectivas
Escuelas de Forma­ción, hasta un máximo de dos años. Para el demandante esta
disposición establece un privilegio, en la medida que “(e)l tiempo de servicio
se cuenta, para los servidores públicos o para los empleados particulares, a
partir de la fecha en que presentan su actividad laboral subordinada y
dependiente, sin tener en cuenta los periodos académicos de formación en instituciones
de educación superior o en centros de educación media o secundaria pública o
privada. || Por lo tanto es desigual, para efectos de la obtención de la
denominada asignación de retiro o de la pensión de jubilación, que unos
servidores públicos obtengan su asignación de retiro con dieciocho (18) años de
prestación de servicios, por cuanto se les computa dos (2) años en Escuelas de
Formación y que otros servidores públicos, para obtener la pensión de
jubilación deban prestar servicios durante veinte (20) años o más, pese a que
también fueren alumnos de escuelas de formación superior.”
IV. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES
PÚBLICAS
1. Intervención del Ministro de Defensa
Nacional
El Ministro de Defensa, por intermedio de
apoderada, participó en el presente proceso de constitucionalidad, para
defender la exequibilidad de las normas acusadas. Los argumentos en que
sustentó su petición, fueron los siguientes.
1.1. Con relación a los cargos presentados
en la demanda contra el artículo 66 del Decreto 1212 de 1990, dice el
interviniente,
“La norma persigue que
los Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional en comisión del servicio
reciban como retribución el salario correspondiente al cargo desempeñado de
conformidad con las funcio­nes y responsabilidades del mismo a cargo del
presupuesto de la enti­dad en que prestan sus servicios.
Ahora bien, en cuanto a
la liquidación de las primas, la norma consa­gra que se liquidarán y pagarán
sobre el sueldo básico del grado y serán de cargo de la Policía Nacional.
Lo anterior, es un
medio razonable para alcanzar los fines propuestos, toda vez que sin afectar el
presupuesto de la Policía Nacional permite que los Oficiales y Suboficiales en
comisión devenguen asignaciones correspondientes al cargo que desempeñan por
cuenta de la entidad donde prestan el servicio.”
1.2. En cuanto a los argumentos en contra
de los artículos 140, 141 y 144 del Decreto Ley 1212 de 1990, se sostiene lo
siguiente,
“Los Estatutos de
Carrera que contemplan los artículos demandados, son regí­menes salariales y
prestacionales que presentan en cada caso características peculiares y un
sistema de auxilios y reconocimientos particulares, hace que su comparación
respecto a prestaciones concretas, a efectos de establecer violaciones al
principio de igualdad no sea conducente.
Teniendo en cuenta cada
régimen especial como un sistema particular de reconocimientos salariales y
prestacionales, tenemos que los beneficios particulares contemplados en cada
uno de ellos, no pueden ser examinados aisladamente fuera del contexto del
régimen especial, para enfrentarlos con otros regímenes también
especiales."
1.3. En cuanto a la acusación en contra del
artículo 152 del Decre­to Ley 1212 de 1990 dice la intervención que según el
artículo 218 de la Constitución,
“(…) la Policía
Nacional tiene un régimen especial, por tal motivo los esta­tutos de carrera
reconocen como tiempo de servicio para el personal de Oficiales y Suboficiales
que su permanencia en las escuelas de formación sea tenido en cuenta como
tiempo de servicio debido a la función que van a desempeñar en la carrera
policial.
Asimismo en cuanto a
los empleados públicos del Ministerio de De­fen­sa Nacional y Policía Nacional
no existe discriminación en tal sentido como quiera que el artículo 98 del
decreto 1214 de 1990, reconoce como tiempo de servicio para pensión de
jubilación, el tiempo de servicio militar obligatorio hasta por veinticuatro
(24) meses.”
1.4. Finalmente el escrito del Ministro
concluye de la siguiente forma,
“De conformidad a lo
expuesto me permito destacar en este escrito lo siguiente:
Hay elementos
desiguales entre unos y otros y dan lugar al tipo de excepcio­nes y que hacen
que el principio de igualdad entre ellos se dé desde otra perspectiva, toda vez
que el tiempo de permanencia en las escuelas de formación, requisitos de
ingreso, edades máximas son di­fe­rentes, su grado de responsabilidad,
formación académica la que corresponde para Oficiales a Educación Superior.
Así el principio de
igualdad opera de manera diferente frente a cada uno de los casos
desvirtuándose así la inexequibilidad de la norma la cual se sustenta en las
diferencias y características antes enunciadas y que justifican entre la
normatividad la presencia de reconocimientos diferentes por tiempo de
servicios.”
2. Intervención del Ministro de Hacienda
y Crédito Público
El Ministro de Hacienda y Crédito
Público, actuando por intermedio de apoderado, intervino en el  proceso en
cuestión para solicitar a la Corte que declare exequibles las normas acusadas
por la demanda de la referencia. El texto sustenta esta petición en los
siguientes términos,
"Los regímenes
prestacionales se establecen con base en las características particulares de
cada nivel ocupacional (Personal Civil, Oficiales y Suboficia­les) y se tienen
en cuenta factores objetivos para establecer sus diferentes tipo de
remuneración.
Por lo tanto, cada uno
de ellos se fija de acuerdo a la permisión establecida en la Constitución
Política y las leyes particulares que la desarrollan o por su autorización, y
se tienen en cuenta factores muy particulares que indivi­dua­li­zan a cada uno
de dichos sujetos, sin que con ello se viole el principio de igualdad establecido
en la Consti­tu­ción Política.
Para el caso particular
de la Policía, y de los civiles que laboran en esta institución, el Gobierno
Nacional en desarrollo de las facultades otorgadas por el Congreso de la
República, ha exigido los regímenes prestacionales que establecen los
emolumentos a que tienen derecho todos sus miembros, tanto personal civil, como
oficiales y sub­ofi­ciales."
Posteriormente, con base en algunos
pronunciamientos de la Corte Constitu­cional sobre el principio de igualdad,[3] concluye la
intervención que las normas acusadas no vulneran el derecho a la igualdad,
debido a que las remunera­ciones y la forma en que se calculan, contempladas en
los artículos demanda­dos del Decreto Ley 1212 de 1990, no constituyen una
discriminación o un trato diferente injustificado, pues, pretender dar el mismo
tratamiento a oficiales, suboficiales y civiles de la Policía Nacional es
desconocer que se trata de situaciones distintas que deben tratamientos
diferentes, en virtud de la noción de igualdad material contemplada en la
Constitución.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación
intervino en el presente proceso mediante el concepto 2946 de julio 24 de 2002
para solicitar la exequibilidad de las normas acusadas.
1. Luego de señalar que la demanda ha
debido dirigirse en contra del artículo 73 del decreto 1212 de 1990, pues ésta
disposición es la que excluye la prima para oficiales de los servicios —el
artículo 66 demandado lo único que hace es seguir la directriz consagrada en el
artículo 73—,el director del Ministerio Público indica,
“(…) la exclusión de la
prima contenida en el artículo 73 del mismo estatuto, es más que razonable y
justificada si se tiene en cuenta que la Policía Nacional no tiene porqué
reconocer y pagar una “prima para oficiales de los servicios profesionales”
a oficiales o suboficiales que no prestan sus servicios en esa institución sino
que se encuentran en comisión desempeñando cargos en el Ministerio de Defensa,
en los organismos descentralizados adscritos o vinculados a éste o en otras
dependencias oficiales. Es que además del sueldo correspondiente al cargo y las
demás prestaciones de ley en la entidad en la cual el oficial o suboficial
presta sus servicios profesionales, el artículo 66 deman­dado establece que la
Policía Nacional les liquidará y pagará las primas y subsidios que les
corresponden en calidad de oficiales y suboficiales, exceptuando la prima de
los servicios del artículo 73, exclusión que como ya se anotó, es razonable.”
En relación con el literal b del
parágrafo 2° del artículo 66 demandado, el Procurado general indicó que si bien
la redacción es desafortunada,
“(…) es razonable que
las primas y bonificaciones que como miembros de la Policía Nacional les
corresponden a los suboficiales y oficiales que desempeñen cargos en la
Justicia Penal Militar y en su Ministerio Público, no puedan sobrepasar las
asignaciones corres­pondientes al cargo que desempeñan. Tampoco encuentra el
Despacho cómo puede la norma demandada ser discriminatoria, si de ninguna forma
está cercenando los derechos prestacionales que como oficiales y suboficiales
les corresponden, simplemente la norma acusada lo que hace es poner un tope o
límite a las bonificaciones, primas y sueldos que en tal calidad perciben, e
impedir que el monto de esas partidas supere el salario que le corresponde en
la Justicia Penal Militar y en su Ministerio Público, evento en el cual sí se
generaría un trato desigual; (…)”
2. Ahora bien, en cuanto al resto de normas
acusadas, para el director del Ministerio Público no procede realizar un test
de igualdad, dado que el personal civil del Ministerio de Defensa Nacional y de
la Policía Nacional no están en el mismo supuesto de hecho que los oficiales y
suboficiales de la Policía Nacional. Al respecto señala,
"(…) los cargos contra los artículos
140, 141, 144 y 152 se fundamentan en la supuesta discriminación que se
presenta en materia prestacional entre los oficiales y los suboficiales de la
Policía Nacional y el personal civil del Ministerio de Defensa Nacional y de la
Policía, pretendiendo el ciudadano Rincón Gómez que en esa materia se le dé un tratamiento
igual tanto al personal civil como al uniformado, cuestión de la que se aparta
el Despacho, pues si la intención del legislador hubiere sido que el personal
civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional, tuviera el mismo
régimen prestacional que el personal uniformado de esa Institución, pues
simplemente no existirían dos regímenes diferentes y especiales sino que
existiría un régimen unificado. Así, teniendo en cuenta que cada régimen
especial responde a la diferencia que surge de la naturaleza de la relación
laboral, de la naturaleza de la entidad y de las funciones propias del cargo
desempeñado, no procede realizar un cotejo aislado entre regímenes
especiales."
El Ministerio Público, en atención a la
sentencia C-090 de 1999 de la Corte Constitucional, considera que en este caso
es preciso hacer una comparación integral de regímenes, con el fin de
establecer si se trata de una situación claramente inequitativa, es decir, un
caso en el que en uno de los dos regímenes se excluya sin lugar a dudas un
beneficio que sí es reconocido en el otro régimen, sin que en aquel se pueda
encontrar algún otro tipo de medida que pueda compensar la ausencia de dicho
beneficio. El Procurador considera que ninguna de las normas demandadas en el
proceso de la referencia se enmarca dentro de esta hipótesis, por lo que deben
ser declaradas exequibles.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241, numeral 5, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de las acciones de inconstitucionalidad contra normas de rango legal,
como las que se acusan en la presente demanda.
2. Problemas jurídicos
En el presente proceso la Corte pasa a
resolver dos conjuntos de problemas jurídicos:
2.1. El primer conjunto de problemas
jurídicos tienen que ver con la constitucionalidad de una serie de normas que
establecen un trato diferente entre los oficiales y los suboficiales de la
Policía Nacional (el primer grupo) y el personal civil del Ministerio de
Defensa y la Policía Nacional (el segundo grupo). Las cuestiones planteadas
son: ¿Violan el principio de igualdad:  (i) una norma que no incluye la prima
de actividad, la prima de servicio y el subsidio de alimentación como base de
liquidación de las prestaciones del primer grupo al momento de su retiro,
mientras que al segundo grupo sí se les reconocen prestaciones equivalentes
para tales efectos (art. 140, acusado);  (ii) una norma que establezca una
serie de rangos, según los años laborados, para computar la prima de actividad
del primer grupo para efectos de la asignación de retiro, pensión y demás
prestaciones sociales, mientras que al segundo grupo se les computan
integralmente, no por rangos (art. 141, acusado);  (iii) una norma que
establece que la asignación de retiro para el primer grupo será del 70% del
monto de las partidas legalmente consideradas para tal efecto, cumplidos 20
años de servicio, mientras que al segundo grupo se les reconoce el 75% del
último salario devengado (art. 144, acusado); y  (iv) una norma según la cual
se tendrá en cuenta para la liquidación de tiempo de servicio del primer grupo
dos años de formación en las Escuelas de Formación de Suboficiales y Oficiales,
respectivamente, mientras que al segundo grupo no se le reconoce un lapso del
estudio para liquidar el tiempo de servicio (art. 152, acusado)?
2.2. El segundo conjunto de problemas
jurídicos, tiene que ver con comparaciones entre oficiales y suboficiales de la
Policía Nacional. En este caso las cuestiones a resolver son:  ¿Viola el
principio de igualdad una norma  (art. 66, acusado) según la cual  (i) los
oficiales de la Policía Nacional que desempeñen cargos en el Ministerio de
Defensa Nacio­nal, en los organismos descentralizados adscritos o vinculados a
éste o en otras dependencias oficiales cuyos cargos tengan asignaciones
especiales, no tienen derecho a recibir la prima reconocida para Oficiales de
los Servicios de la Policía Nacional, y (ii) los oficiales y los suboficiales
de la Policía Nacional que desempeñen cargos en la Justicia Penal Militar y en
su Ministerio Público, recibirán las primas que se les reconocen como miembros
de dicha institución sumadas al sueldo que les corresponde, siempre y cuando no
se sobrepasen las asignaciones correspondientes al cargo que desempeñan?
3. El
análisis constitucional del principio de igualdad en materia de regímenes
especiales.
Carlos Arturo Rincón Gómez considera que
las normas acusadas vulneran el principio constitucional de la igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Constitución, por cuanto establecen
consecuencias jurídicas diferentes a situa­ciones que a su juicio son iguales,
y por tanto, han debido ser reguladas de la misma forma.
La acusación en contra de cuatro de las
cinco normas demandadas (artículos 140, 141, 144 y 152) parte de comparar el
régimen prestacional del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía
Nacional (Decreto Ley 1214 de 1990) con el régimen prestacional del personal de
oficiales y subofi­ciales de la Policía Nacional (Decreto Ley 1212 de 1990). De
estas acusaciones surge el primer grupo de problemas jurídicos que acaban de
ser expuestos.
Las dos acusaciones en contra del artículo
66 del Decreto Ley 1212 de 1990, por otro lado, parten de comparar el
tratamiento dife­rencial que se da a oficiales y suboficiales de la Policía
Nacional, al interior del régimen prestacional que se estableció para ellos
mediante el Decreto Ley en cuestión. En primer lugar se acusa a la norma de
discriminar a los oficiales de la Policía Nacional que desempeñen cargos en el
Ministerio de Defensa Nacional, en los organismos descen­tralizados adscritos o
vinculados a éste o en otras dependencias oficia­les cuyos cargos tengan
asignaciones especiales, al no reconocerles la prima para los oficiales de
los servicios, contemplada en el artículo 73 del Decreto Ley 1212 de 1990,
puesto que ellos, al igual que los que permanecen desempeñando sus funciones en
la Policía, están activos y siguen prestando sus servicios. En segundo lugar se
acusa a la norma de discriminar a los oficiales y los suboficiales de la
Policía Nacional que prestan sus servicios en la Justicia Penal Militar y en su
Ministerio Público, pues mientras que a ellos se les reconocen las prestaciones
fijadas para los oficiales y los suboficiales de la Policía, en tanto no
sobrepasen las asignaciones correspondientes al cargo que desempeñan, a todos
los demás oficiales y suboficiales de la Policía Nacional que trabajen por
fuera de la institución se les reconocen íntegramente dichas prestaciones.
Ahora bien, con relación a los regímenes
prestacionales especiales, lo primero que advier­te la Corte es que la
jurisprudencia constitucional ha señalado que la existencia de éstos no viola, per
se, el principio de igualdad. Por el contrario, cuando existen situaciones
fácticas diferentes que ameritan tratamientos diferenciados, el legislador
puede razonablemente regularlas de manera diferente.[4] Lo primero que debe
establecer esta Corporación en el presente caso, entonces, es si en efecto se
trata de regímenes especiales que regulan situaciones semejantes, como lo
afirma el demandante, en cuyo caso se debe hacer un juicio de constitucionalidad
que permita determinar si las normas acusadas desconocen o no el principio de
igualdad, o si se trata de situaciones claramente diversas, como lo sostienen
los intervinientes dentro del presente proceso, en cuyo caso las regulaciones
no serían comparables, pues refieren a supuestos fácticos distintos.
4. El régimen prestacional del personal
civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional establecido en el Decreto
Ley 1214 de 1990, está desti­na­do a grupos de personas claramente distintos a
aquellos a los que cobija el régimen prestacional de los oficiales y
suboficiales de la Policía Nacional (Decreto Ley 1212 de 1990).
Recientemente la Sala Plena de la Corte
Constitucional resolvió un caso que plantea un problema jurídico análogo al que
se debe resolver a partir de la presente acción pública de
inconstitucionalidad. En efecto, en la sentencia C-888 de 2002 se decidió que los
tratos diferenciales entre el régimen presta­cional de los miembros civiles del
Ministerio de Defensa y la Policía Nacional contemplado en el Decreto Ley 1214
de 1990, por un lado, y el régimen de oficiales y suboficiales de la Fuerzas
Militares contemplado en el Decreto Ley 1211 de 1990, por otro lado, no
constituyen una discriminación, por cuanto regulan situaciones de hecho
diferentes que ameritan constitucionalmente un tratamiento legislativo
distinto.[5]
La sentencia sustentó la anterior decisión en los siguientes términos,
“Para la Sala Plena de
la Corte Constitucional no es posible realizar el primer grupo de comparaciones
propuestas por la demandante, por cuanto se trata de dos regímenes diversos que
se ocupan de supuestos de hecho evidentemente disímiles y por lo tanto
justifican tratos propios en cada caso. Varios son los argumentos que sustentan
esta posición.
La Ley 66 del 11 de
diciembre de 1989 "por la cual se reviste al Presidente de la República
de facultades extraordinarias pro tempore para reformar los estatutos y
el régimen prestacional del personal de Oficiales, Suboficiales, Agentes y
Civiles del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional;
y establece el régimen de la vigilancia privada", en su artículo 1º,
concedió facultades extraor­dinarias al Presidente por el término de seis meses
para reformar los estatutos del personal de Oficiales, Suboficiales y Agentes
de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en las siguientes materias:
disposiciones preliminares; jerarquía; clasificación, escalafón, ingreso, formación
y ascenso; administración de personal; asignaciones, subsi­dios, primas,
dotaciones y descuentos, traslados, comisiones, pasajes, viáticos y licencias;
suspensión, retiro, separación y reincorporación; régimen general de
prestaciones sociales; reservas, normas para los alumnos de las escuelas de
formación; trámite para reconocimientos prestacionales y disposiciones varias.
En ejercicio de las
facultades concedidas, el Gobierno expidió varios decretos, entre los que se
encontraban el Decreto Ley 1211 de 1990 "Por el cual se reforma el
Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas
Militares" y el Decreto 1214 de 1990 “Por el cual se reforma el
estatuto y régimen prestacional del personal civil del Ministerio de Defensa y
la Policía Nacional”.
4.1. La primera razón
que evidencia las diferencias de supuestos que se regulan, es que cada uno de
los regímenes fue abordado en un decreto independiente. Pero este hecho, por sí
sólo, no es suficiente para demostrar que en efecto se trata de situaciones
claramente diferentes. Para ello es necesario tener en cuenta otras razones.
4.2. La segunda razón
es que mientras el régimen de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares
es especial por disposición del propio constituyente, no ocurre lo mismo con el
régimen del personal civil en cuestión. En efecto, el artículo 217 de la
Constitución, luego de indicar que "la Nación tendrá para su defensa unas
fuerzas militares permanentes constituidas por el Ejército, la Armada y la
Fuerza Aérea", y que la principal finalidad de éstas es "la defensa
de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del
orden constitucional", señala explícitamente que la ley determinará
"el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario, que
les es propio." No ocurre lo mismo con el personal civil del Ministerio de
Defensa y de la Policía Nacional.
4.3. Ahora bien, por su
parte la Ley 100 de 1993, en la cual se establece el régimen prestacional
general para todas las personas, contempla una serie de exclusiones dentro de
las cuales se incluyó los dos regímenes en cuestión en los siguientes términos,
“Artículo 279.- El Sistema Integral de seguridad Social contenido en la
presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares
y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el
Decreto-Ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la
vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las
Corporaciones Publicas.
(…)"
La tercera razón para
considerar que se trata de regímenes especiales incomparables, entonces, es que
el propio legislador así lo determinó. En efecto, el tenor literal de la norma
transcrita marca una diferencia tajante entre el régimen de los miembros de las
Fuerzas Militares y la Policía Nacional por un lado, y el personal regido por
el Decreto 1214 de 1990, por otro, es decir, el personal civil del Ministerio
de Defensa y de la Policía Nacional. Pero no sólo se trata de una cuestión gramatical.
Las razones para excluir del régimen general de la Ley 100 de 1993 a uno y otro
grupo son diferentes y, en consecuencia, los efectos normativos en uno y otro
caso también son distintos.
Mientras que a los
primeros se les excluye del régimen general por mandato constitucional, a los
segundos se les excluye para únicamente salvaguardar los derechos adquiridos.
Es decir, mientras que todos los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía
Nacional quedan excluidos total y definitivamente del régimen prestacional
general, sin importar cuándo se vincularon a la institución, en el caso del
personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional sólo se excluyó
a aquellas personas que al momento de ser expedida la Ley 100 de 1993, se
encontraban cobijados por el Decreto Ley 1214 de 1990.
4.4. La cuarta y última
razón para considerar que los regímenes especiales en cuestión no son
comparables, es que explícitamente la jurisprudencia constitu­cional así lo ha
considerado. En la sentencia C-665 de 1996 (M.P. Hernando Herrera Vergara) en
la que la Corte estudió la constitucionalidad de un aparte del primer inciso
del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, se dijo al respecto,
"(…) el precepto impugnado, contrario a lo que sostiene el actor,
no hace cosa distinta que reconocer la voluntad del constituyente, dife­ren­ciando
dos situaciones, que no constituyen en manera alguna discrimi­nación: de una
parte, la del personal que se había vinculado al Ministerio de Defensa, la
Policía Nacional y la Justicia Penal Militar antes de entrar en vigencia la Ley
100 de 1993, para quienes se man­ten­drán las disposiciones especiales en
materia de seguridad social y en especial, el previsto en el Decreto-Ley 1214
de 1990, cuyos dere­chos adquiridos deben ser respetados y garantizados, y de
la otra, el personal de las mismas instituciones que se vinculó a partir de la
vigen­cia de la citada ley, a quienes se les aplica el Sistema Integral de
Seguridad Social consagrado en la Ley 100 de 1993, y que por consi­guiente no
gozan de derechos adquiridos, razón por la cual es proce­dente, dada la fecha
de su vinculación, aplicarles el Sistema Integral de Seguridad Social
consagrado en la Ley 100 de 1993.
Ante esta circunstancia, considera la Corte que la disposición acusada
no quebranta preceptos de orden constitucional, pues el legislador está
autorizado para establecer excepciones a las normas generales, aten­dien­do
razones justificadas, que en el caso sometido a estudio, tienen fundamento
pleno en la protección de derechos adquiridos para los antiguos servidores
pertenecientes a las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.
Es conveniente precisar, adicionalmente, que en ningún caso puede
asimilarse al personal civil de las Fuerzas Militares y de la Policía Na­cio­nal,
con los miembros activos de estas instituciones. En este senti­do, el
legislador habilitado constitucionalmente para ello, dispuso de conformidad con
los preceptos de orden superior -artículos 217 y 218‑, un régimen
prestacional diferente para los miembros de las Fuerzas Militares, la Policía
Nacional y el personal civil de las mismas (Decretos 1211, 1212 y 1214 de
1990), dada la naturaleza del servicio que cada uno desempeña."
4.5. Por lo tanto, es
preciso concluir que los tratos diferenciales que establezcan entre sí el
régimen prestacional de los miembros civiles del Ministerio de Defensa y la
Policía Nacional contemplado en el Decreto Ley 1214 de 1990, por un lado, y el
régimen de oficiales y suboficiales de la Fuerzas Militares contemplado en el
Decreto Ley 1211 de 1990, por otro lado, no constituyen tratos
discriminatorios, por cuanto regulan situaciones de hecho claramente diferentes
que ameritan tratos distintos. No se trata pues, de grupos de personas
semejantes, sino evidentemente diversas. Por lo tanto, el legislador podía
legítimamente darles un tratamiento diferente. Por consiguiente la Corte
declarará exequibles los artículos 159 del Decreto Ley 1211 de 1990 y 46 del
Decreto Ley 1214 de 1990.
En este caso se dan las mismas razones para
predicar que los dos regímenes son incomparables. (i) Se trata de regímenes
regulados en estatutos diferentes, en decretos distintos. (ii) El régimen
especial de los oficiales y los subo­ficiales de la Policía Nacional, al igual
que el de los oficiales y los suboficiales de las Fuerzas Militares, está
reconocido por el propio constituyente. El artículo 218 de la Constitución
señala que la ley organizará el cuerpo de Policía, haciendo énfasis en su
último inciso que mediante la ley se “determi­nará su régimen de carrera, prestacional
y disciplinario.” La Constitución, en cambio, no prevé un régimen especial para
el personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional. (iii) La
razón por la que existe el régimen especial para los oficiales y los
suboficiales, entonces, es por mandato consti­tucional, es decir se trata de un
régimen especial con vocación de permanen­cia. Por el contrario, como se dijo
en la sentencia C-888 de 2002, la existencia de un régimen especial para el
personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, es sólo de
carácter temporal, su existencia se justifica para garantizar los derechos
adquiridos de quienes, con anterioridad a la Ley 100 de 1993, ya se encontraban
incluidos bajo el régimen especial del Decreto Ley 1214 de 1990. Los nuevos
empleados civiles de una y otra institución hoy en día entran bajo el régimen
general de seguridad social, no bajo el especial.  (iv) Y por último, también
es procedente en este caso el cuarto argumento en que sustentó su decisión esta
Corporación en la sentencia C-888 de 2002. En efecto, el reconocimiento de la
decisión constitucional de crear regímenes especiales ya había sido considerada
así por la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-665 de 1996 como se
mostró en la anterior cita.
Así pues, siguiendo su propia
jurisprudencia, concluye esta Corte que los tratos diferenciales que
establezcan entre sí el régimen prestacional de los miembros civiles del
Ministerio de Defensa y la Policía Nacional contemplado en el Decreto Ley 1214
de 1990, por un lado, y el régimen de oficiales y suboficiales de la Policía
Nacional contemplado en el Decreto Ley 1212 de 1990, por otro lado, no
constituyen tratos discriminatorios, por cuanto regulan situaciones de hecho
claramente diferentes que ameritan tratos distintos. No se trata pues, de
grupos de personas semejantes sino evidentemente diversas. Por lo tanto, el
legislador podía legítimamente darles un tratamiento diferente. Por
consiguiente, y en atención a las razones de la demanda, la Corte declarará exequibles
los artículos 140, 141, 144, y 152 del Decreto Ley 1212 de 1990.
Precisa por último la Corte, que esta
decisión se toma también teniendo en cuenta que las acusaciones respecto de
estos artículos no implican circunstancias extraordinarias de manifiesta
desproporcionalidad no compensada por otros beneficios, lo cual invitaría a un
examen de partes completas de los dos regímenes.
5. El tratamiento diferencial que se
establece entre universos comparables es susceptible de ser sometido a un
juicio constitucional de igualdad.
5.1. A diferencia de lo que sucede con el
primer conjunto de problemas, con relación al artículo 66 del decreto Ley 1212
de 1990, se pretende comparar las diferencias de trato que se establecen entre
dos grupos de personas (oficiales y suboficiales) al interior de un mismo
régimen especial (el de los miembros de la Policía Nacional).
En este caso considera la Corte que sí es
posible entrar a evaluar si las distinciones contempladas en el régimen
especial para uno y otro grupo  constituyen tratos discriminatorios, pues se
trata de grupos que si bien no son idénticos si se encuentran en una situación
de hecho semejante regulada por el mismo régimen especial.[6] Las razones que
justifican excluir a los oficiales y suboficiales de la Policía del régimen
prestacional general son las mismas en todos los casos. Las especiales
condiciones laborales, de entrenamiento, de disciplina, y demás, en que se
encuentran los miembros de la Policía Nacional es lo que lleva a la
Constitución (artículo 217) y a la ley (artículo 279 de la Ley 100 de 1993) a
referir a un régimen prestacional especial para ellos. La regulación se efectuó
mediante un solo decreto, el Decreto Ley 1212 de 1990, en el cual se contemplan
varias normas que cobijan tanto a los oficiales y suboficiales de la Policía
que se desempeñen en dicha institución, como a los que se desempeñen en cargos
en otras dependencias oficiales con asignaciones especiales.
5.1.1. Plantea el accionante dos cuestiones
diferentes. Considera, por una parte, que constituye un trato discriminatorio
no reconocerle a los oficiales que se desempeñan en algún cargo en el
Ministerio de Defensa, en alguna entidad adscrita o vinculada a éste o en
alguna otra dependencia oficial con asignación espe­cial, la prima para
oficiales de los servicios. En este caso los universos de comparación
propuestos son los oficiales de la Policía que se encuentran laboralmente en la
situación antes descrita, los cuales no reciben la prima, y aquellos oficiales
que se encuentren trabajando en la Policía Nacional que sí la reciben.
5.1.2. Por otra parte, considera que
constituye un trato discriminatorio fijar un tope máximo a la posibilidad que
tienen los oficiales y los suboficiales de la Policía que trabajen en la
Justicia Penal Militar y en su Ministerio Público, de recibir las prestaciones
que se les reconocen por pertenecer a la institución de la Policía, a saber:
que la suma que se reciba en total no supere las asignaciones correspondientes
al cargo que desempeñan.
Ahora bien, este segundo caso supone un
problema adicional pues, a diferen­cia del anterior, no es claro cuáles son los
universos objeto de comparación. En efecto, existen tres posibles formas de
plantear el asunto. En primer lugar, puede alegarse que los grupos de personas
a comparar son, de un lado, los oficiales y los suboficiales que trabajan en la
Justicia Penal Militar y su Ministerio Público (a los que el Decreto ley
acusado les fija un tope en el monto de sus asignaciones) y, por otro lado, a
los oficiales y los suboficiales que también trabajan por fuera de la Policía,
pero en otras instancias o dependencias oficiales, a los cuales no se les fija
el tope. La segunda forma de plantear el conflicto es comparar a los oficiales
y suboficiales de la Policía que se van a trabajar a la Justicia Penal Militar
con los oficiales y suboficiales de la Policía que se quedan en la institución.
Por último, la tercera forma de concebir el análisis, adoptada dentro del
proceso por el Procurador General de la República en su concepto, consiste en
comparar al grupo de oficiales y suboficiales en cuestión, con los demás
funcionarios que se desempeñan en la Justicia Penal Militar.
Cuando el juez constitucional tiene que
establecer si a un determinado grupo de personas se les está discriminando y
existen varios grupos que podrían servir de referente de comparación respecto a
cuál debe ser la forma correcta de tratarlos, debe optarse por el grupo más
próximo. Con fundamento en este criterio, por ejemplo, puede señalarse que
entre la primera posibilidad (compa­rarlos con los oficiales y suboficiales de
la Policía que también trabajan en una dependencia distinta, pero diferente a
la Justicia Penal Militar) y la segunda (compararlos con los oficiales y
suboficiales de la Policía que sí trabajan en la Institución) el juez
constitucional debe optar por la primera, puesto que es el grupo de comparación
más próximo, más parecido. Ambos grupos son ofi­ciales y suboficiales de la
Policía, pero en el primer caso el universo propuesto también coincide con el
grupo de oficiales y suboficiales que traba­jan en la Justicia Penal Militar en
el hecho de estar trabajando por fuera de la Institución, bajo el régimen de
asignaciones especiales.
Ahora bien, entre la primera propuesta y la
tercera (compararlos con las condiciones prestacionales de las demás personas
que trabajan en la Justicia Penal Militar) podría pensarse que en principio
debe elegirse nuevamente la primera, puesto que se trata de una comparación al
interior de un régimen especial. En este caso el sustento de la decisión, tal y
como se ha desarrollado en la jurisprudencia constitucional y se ha reiterado a
lo largo de la presente sentencia, sería que al haber determinado expresamente
el constituyente del 91 que oficiales y suboficiales de Policía Nacional deben
tener un régimen prestacional especial, es al interior de dicho universo que se
deben realizar los análisis de las eventuales violaciones al principio de
igualdad. Por tanto, no debería plantearse una comparación entre oficiales y
suboficiales de la Policía que trabajan en la Justicia Penal Militar y los
demás funcionarios de dicha Justicia. No obstante, teniendo en cuenta el orden
constitucional vigente, es preciso concluir que en este caso el juez
constitucional debe optar por la tercera propuesta de comparación y no por la
primera. Cuatro razones justifican esta decisión.
5.1.2.1. En primer lugar debe señalarse que
cuando el constituyente estableció en los artículos 217 y 218 de la Carta
Política de 1991 que los miembros de la Fuerza Pública deben tener un régimen
prestacional especial, no estaba con­templando la posibilidad de que se
encontraran traba­jando en la Justicia Penal Militar, pues según la Corte
Constitu­cional, interprete autorizado de la Consti­tución, la propia Carta
Política establecía que los miembros de la fuerza pública activos no podían
desempeñarse en dicha Justicia.
En efecto, en la sentencia C-141 de 1995
(M.P. Antonio Barrera Carbonell), proferida el 29 marzo, se resolvió declarar
inexequible la expresión “(…) en servicio activo o (…)” contenida en el
inciso segundo del artículo 656 del Código Penal Militar (Decreto 2550 de
1998), por permitir a los oficiales en servicio activo de la fuerza pública
desempeñarse en la Justicia Penal Militar.[7]
La Corte consideró que si bien la Constitución Política establece de manera
expresa e inequívoca la existencia de la Justicia Penal Militar y del
respectivo Código Penal Militar, “(…) es igualmente claro que la Justicia
Penal Militar y las normas que la regulan deben sujetarse a los principios de
independencia, imparcialidad y objetividad, inherentes al debido proceso y al
ejercicio de la función jurisdiccional.” Por lo tanto, concluyó que la
norma preconstitucional analizada en aquella ocasión, “(…) en cuanto
habilita a los oficiales en servicio activo para actuar como vocales o fiscales
dentro de los Consejos Verbales de Guerra, no se aviene con la preceptiva
constitucional (arts. 209 y 228 C.P.) que garantiza la autonomía y la
imparcialidad del juez.” .
5.1.2.2. No obstante, nueve meses después
de proferida la sentencia C-141 de 1995, el 21 de diciembre de ese mismo año,
el Congreso de la República en uso de las facul­tades conferidas por la
Constitución, reformó el artículo 221 de la Carta mediante el Acto Legislativo
02 de 1995 con el fin de permitir, explícitamen­te, que los miembros activos de
la fuerza pública formen parte de la Justicia Penal Militar. Dice el artículo
vigente,
Artículo 221 – De los
delitos cometidos por los miembros de la fuerza pública en servicio activo, y
en relación con el mismo servicio, conocerán las Cortes Marciales o Tribunales
Militares, con arreglo a las prescripciones del Código Penal Militar. Tales
Cortes o Tribunales estarán integrados por miembros de la Fuerza Pública en
servicio activo o en retiro. (El texto en cursiva fue la adición que
introdujo el Acto Legislativo 02 de 1995)
Así pues, el constituyente permitió que los
oficiales y suboficiales activos de la Policía Nacional formen parte de la
Justicia Penal Militar, igualándolos en lo que a su función se refiere tanto
entre ellos como con los miembros de la fuerza pública en retiro, es decir, con
las otras personas que se desempeñan como funcionarios en dicha Justicia.
5.1.2.3. En tercer lugar, debe tenerse en
cuenta que los oficiales y suboficiales de la Policía que trabajan en la
Justicia Penal Militar, a diferencia de los que trabajan en el Ministerio de
Defensa o en otra dependencia oficial devengando una asignación especial, dejan
de desempeñar funciones propias de la rama ejecutiva del poder público para pasar
a ejercer una función propia de la rama jurisdiccional, a saber, administrar
justicia.[8]
Este hecho es sin duda relevante, puesto
que la administración de justicia, según el artículo 229 de la Constitución, es
una función pública que debe prestarse desconcentrada y autónomamente, mediante
decisiones indepen­dientes, producto de actuaciones públicas y sometidas a los
términos procesales estipulados. En especial, con relación al principio de
autonomía e independencia de la rama judicial, esta Corporación se pronunció en
los siguientes términos en la sentencia C-037 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa),
“Como es sabido, el
propósito fundamental de la función judicial dentro de un Estado de derecho, es
el de impartir justicia a través de diferentes medios, como son la resolución
de los conflictos que se susciten entre particulares, o entre éstos y el
Estado, el castigo a las infracciones a la ley penal y la defensa del principio
de legalidad. Para ello, la administración de justicia debe descansar siempre
sobre dos principios básicos que, a su vez, se tornan esenciales: la
independencia y la imparcialidad de los jueces.
La independencia, como
su nombre lo indica, hace alusión a que los funcionarios encargados de
administrar justicia no se vean sometidos a presiones o, como lo indica la
norma bajo estudio, a insinuaciones, recomendaciones, exigencias,
determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder, inclusive de
la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio legítimo por parte de otras
autoridades judiciales de sus competencias constitucionales y legales. En este
punto resulta de importancia anotar que el hecho de que alguna otra rama del
poder público participe en la designación de algunos funcionarios judiciales
-como es el caso del Senado y del presidente de la República en la elección de
los magistrados de la Corte Constitucional- o que colabore en el buen
funcionamiento de la administración de justicia -mediante el concurso económico,
logístico o material- no significa, ni puede significar, que se le otorgue
facultad para someter la voluntad y la libre autonomía del juez para adoptar
sus decisiones. En igual sentido, debe decirse que la independencia se predica
también, como lo reconoce la disposición que se estudia, respecto de los
superiores jerárquicos dentro de la rama judicial. La autonomía del juez es,
entonces, absoluta. Por ello la Carta Política dispone en el artículo 228 que
las decisiones de la administración de justicia “son independientes”, principio
que se reitera en el artículo 230 superior cuando se establece que “Los jueces,
en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley”, donde el
término “ley”, al entenderse en su sentido general, comprende en primer lugar a
la Constitución Política.
(…)
La Corte encuentra,
pues, que el artículo 5o del proyecto de ley, al garantizar la plena
independencia y autonomía del juez respecto de las otras ramas del poder
público y de sus superiores jerárquicos, se ajusta a los parámetros
precedentes, razón por la cual habrá de declarar su exequibilidad.”[9]
Así pues, la función de administrar
justicia responde a unos particulares y específicos principios que no rigen de
igual forma las actuaciones de funcio­narios del Estado que desempeñan
funciones distintas. Los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional que
trabajen en la Justicia Penal Militar, al igual que cualquier otro funcionario
que se desempeñe en ella, deben propen­der mediante sus actuaciones a la
consecución y respeto de los prin­cipios de independencia e imparcialidad. Es
decir, la importancia que tiene constitu­cionalmente el que la administración
de justicia se ejerza adecuadamente, como garantía del respeto al goce de los
derechos, es de tal relevancia que lleva al juez constitucional a preferir como
universo de comparación del grupo de miembros de la Policía que trabajan en la
Justicia Penal Militar, a los demás miembros de dicha Justicia, y no a los
oficiales o suboficiales que se desempeñan en el Ministerio de Defensa o de
otra dependencia oficial.
5.1.2.4. Finalmente, el hecho de que la
Justicia Penal Militar se ejerza me­diante Cortes Marciales o Tribunales
Militares, es decir, mediante cuerpos colegiados, integrados por pares que
cumplen en cada corte o tribunal la misma función, le otorga con mayor razón
importancia constitucional a la necesidad de colocar en un mismo nivel
funcional a los miembros que los conforman. Un cuerpo colegiado que debe tomar
decisiones judiciales, en el que cada uno de sus miembros tiene la misma
función judicial que los otros, debe estar conformado por personas que sean pares
efectivamente. El hecho de que alguno o algunos de los miembros de un tribunal
militar, por ejemplo, tengan una posición salarial o prestacional privilegiada
frente a los otros, puede llevar a romper el equilibrio que ha reinar al
interior de una sala de decisión judicial, para que se pueda dar un proceso
deliberativo que permita el ejercicio adecuado de la función judicial.
En conclusión, para establecer si
constituye o no un trato discriminatorio fijar un tope máximo a la posibilidad
que tienen los oficiales y los suboficiales de la Policía que trabajen en la
Justicia Penal Militar de recibir las prestaciones que se les reconocen por
pertenecer a la institución de la Policía (que la suma que se reciba en total
no supere las asignaciones correspondientes al cargo que desempeñan), se debe
comparar al grupo de oficiales y suboficiales en cuestión, con los demás
funcionarios que se desempeñan en la Justicia Penal Militar. Son esos los
universos por comparar en este caso.
5.2. Una vez se ha definidos cuáles son los
universos de personas que debe compararse en cada caso, pasa la Corte al
segundo paso del análisis de igualdad que consiste en establecer si las
diferencias de trato consagradas en las normas acusadas por el demandante se
fundan en criterios razonables o no, caso éste en que se trataría de
discriminaciones, tal como lo alega la demanda.
Para efectuar este juicio de
constitucionalidad relativo al principio de igualdad la jurisprudencia
constitucional, desde sus inicios,[10]
ha empleado como metodo­logía de análisis el test de igualdad, el cual
tiene una estructura determinada y fija diferentes etapas en las que se aplican
parámetros definidos, que varían según sea la intensidad del juicio. De hecho,
esta Corporación ha considerado que esta es la metodología adecuada para
analizar la constitucionalidad de las medidas contem­pladas en los regímenes
especiales, cuando el punto de comparación es entre personas cobijadas por el
mismo régimen (test de igualdad al interior del régimen especial), por
oposición a los juicios que parten de una comparación entre personas cobijadas
por regímenes distintos, caso en el cual el principio de igualdad exige un
análisis constitucional encaminado a justificar que los que son diferentes
deben ser tratados igual, lo cual sólo esta constitucionalmente ordenado en
circuns­tan­cias extraordinarias de manifiesta desproporcionalidad no
compensada por otros beneficios.[11]
6. Razonabilidad de las normas
prestacionales acusadas
6.1. El primer paso metodológico del test
de igualdad consiste en establecer cuál ha de ser el grado de intensidad
con el que éste debe ser aplicado. Es decir, determinar, en primer lugar, si se
está ante una norma que de acuerdo a los criterios fijados por la Constitución
y la jurisprudencia ha de ser sometida a un control ordinario de
constitucionalidad, o si por el contrario, ha de ser sometida a un juicio más
severo. Como lo ha sostenido anteriormente esta Corporación, el test de igual­dad
por regla general es el ordinario en virtud del principio democrático. Este se
torna más estricto cuando existen razones que justifican aumentar la intensidad
del control confiado al juez constitucional.
En el caso concreto de las normas sometidas
a análisis, aunque no se está ante una clasificación basada en un criterio
sospechoso (establecer tratos diferentes con base en la calidad de oficial
y suboficial no está prohibido expresamente por el artículo 13 de la
Constitución, como sí ocurre en los casos del sexo o la raza), ni ante normas
que prima facie afecten de forma grave derechos fundamentales, ni ante
la necesidad de proteger a un grupo marginado, vulnerable o excluido, existen
dos razones para que la intensidad se aumente, y se lleve a cabo lo que se ha
denominado un test de igualdad de intensidad intermedia. La primera es que si
la razón que justifica que el control de constitucionalidad sea deferente con
el legislador es el respeto al principio democrático, es decir, el respeto a
las decisiones adoptadas por el Congreso de la República, el foro
representativo, deliberativo y pluralista de toda la Nación, entonces, cuando
la norma no ha sido expedida por el Congreso, lo propio es que el juez
constitucional sea más estricto en su análisis. Al respecto la Corte ha dicho
lo siguiente,
"Una circunstancia
adicional, como se advirtió anteriormente, es relevante en el presente caso.
Las normas cuestionadas fueron adop­tadas por el legislador extraordinario, y
no directamente por el Congreso de la República. Su aprobación no fue el
resultado de una amplia y participativa deliberación democrática. El hecho de
que el Congreso legisle como máximo órgano de representación popular, en cuyo
caso la decisión legislativa es expresión directa del principio democrático,
contrasta con el hecho de que sea el Gobierno Nacional quien dicte las normas
extraordinarias previa la habilitación legis­lativa. El déficit de deliberación
pública y de posibilidad efectiva de representación de todos los potenciales
afectados o beneficiados en la expedición de la norma por parte del legislador
extraordinario, podría justificar la aplicación de un test más estricto de
razonabilidad que el test leve, en aras de salvaguardar los derechos de
potenciales destinatarios, de grupos excluidos de la deliberación y decisión, o
de potenciales afectados por la medida legislativa extraordinaria sin acceso al
proceso decisorio."[12]
Como se indicó, el artículo 217 de la
Constitución Política señala que la ley establecerá el régimen prestacional
especial para los miembros de la Fuerzas Militares. En este caso la regulación
en cuestión no fue producto de una decisión del Congreso, sino del Presidente
de la República mediante un decreto con fuerza de ley.[13]
6.2. El test de igualdad, en este
grado intermedio de intensidad, según lo ha señalado la jurisprudencia, supone
tres pasos analíticos con los siguiente parámetros de juicio en cada uno de
ellos: (i) establecer si el fin buscado por la norma acusada es, por lo menos, importante
constitucionalmente; (ii) establecer si el medio elegido no está prohibido;
y (iii) determinar si el medio escogido es efectivamente conducente para
alcanzar el fin propuesto.[14]
6.3. La primera acusación se formula en
contra de los apartes del segundo inciso y el literal a del segundo
parágrafo del artículo 66 del Decreto Ley 1212 de 1990, mediante los cuales se
excluye la prima para oficiales de los servicios de las prestaciones que
reciben los oficiales de la Policía que se encuentran laborando en otra
dependencia estatal, en los términos fijados por el propio artículo.
La Corte Constitucional no comparte la
apreciación del director del Ministerio Público según la cual la demanda es
inepta en cuanto que se dirigió a la norma errada. Según el Procurador General
de la Nación, el artículo 73 del decreto 1212 de 1990 es la norma relevante,
pues es ella la que determina excluir a los oficiales en cuestión de la prima para
los oficiales de los servicios. Según su intervención el artículo 66 tan
sólo sigue “la directriz consagrada en el artículo 73 antedicho”.
Para esta Corporación, aunque hubiese sido
deseable que también se dirigiera la demanda contra el artículo 73 y no sólo
contra el 66, por contener ambas normas el mismo enunciado normativo (excluir a
los oficiales en cuestión del derecho a recibir la prima para los oficiales
del servicio), era necesario que la acción se dirigiera contra el artículo
73. El artículo 66 regula la situación jurídica de aquellos oficiales y
suboficiales que reciben remuneraciones espe­ciales, estableciendo a qué tienen
derecho y a qué no, por lo tanto es plenamente justificado que entre otras
cosas, diga quién no tienen derecho a la prima en cuestión. Y por su parte el
artículo 73 regula y define la prima para los oficiales de los servicios,
por lo que allí también está justificado que se fije quién tiene derecho a
recibirla y quién no. Ahora bien, si se mira concre­tamente el texto de una y
otra norma y la forma como fue consagrado el enunciado normativo compartido por
los dos artículos, se advierte que mientras en el artículo 73 tan sólo se dice
en un parágrafo lo siguiente:  “Se excluye de esta prima a los Oficiales que
desempeñen cargos en la Justicia Penal Militar o en su Ministerio Público o
devenguen remuneraciones especiales”, en el artículo 66 se delimita la
institución jurídica, al indicar que se excluye del derecho a recibir la prima
a los oficiales que “(…) desempeñen cargos en el Ministerio de Defensa
Nacional, en los organismos descentra­lizados adscritos o vinculados a éste o
en otras dependencias oficiales cuyos cargos tengan asignaciones especiales
(…)” –inciso   primero–, especificando el caso en que “(…) se desempeñen en
la Justicia Penal Militar y en su Ministerio Público (…)” –parágrafo segundo–.
De tal forma que parece más bien que es el artículo 73 la disposición que
recoge la directriz fijada en el artículo 66 y no al contrario.
Por lo tanto, una vez definido este punto,
continúa la Corte con la aplicación del test de igualdad para el presente caso,
para establecer entonces si el trato diferente entre unos y otros es
justificable constitucionalmente.
6.3.1. Según las intervenciones en el
proceso, el fin que se busca al establecer en la norma acusada el trato
diferencial, es asegurarse de que la prima para los oficiales del servicio
se reconozca a quienes realmente reúnen los requisitos legales para hacerse
acreedor a ella, y evitar así que con los recursos del Estado se reconozca un
beneficio prestacional a quien no se lo merece. Estos requisitos consisten en
prestar efectivamente el servicio en el campo de la especialidad profesional y
hacerlo por tiempo completo. Se trata entonces de un fin importante constitucio­nal­mente.
Por un lado se busca respetar el principio de merito, asegurándose de que
siempre que se otorgue la prima en cuestión, la persona cumpla con los
requisitos legales exigidos y preste el servicio que dicha prima reconoce.
La prima para oficiales de los servicios se
reconoce a los oficiales que presten los servicios “profesionales de su
especialidad por tiempo completo”.[15]
Es decir, mediante esta prestación se pretende optimizar los recursos humanos
al interior de la Policía Nacional, incentivando a los oficiales que tengan una
especialidad profesional a que se dediquen, tiempo completo, a ella.
6.3.2. El medio elegido por la norma
consiste en excluir del beneficio prestacional en cuestión a aquellos oficiales
que se encuentren desempeñando cargos en el Ministerio de Defensa, alguna de
las entidades adscritas o vinculadas o en otras dependencias oficiales cuyos
cargos tengan asignaciones especiales.
Que las normas establezcan quiénes son los
beneficiarios de una prestación social determinada y quiénes no, es un medio
que no está prohibido. La legislación tiene la posibilidad de establecer
derechos prestacionales para los miembros de la Policía Nacional, fijando las
condiciones en que pueden ser reclamados, para lo cual es un elemento de juicio
relevante el lugar y el tipo de cargo que desempeña un oficial. Ahora bien, el
criterio de selección elegido por la disposición acusada (el cargo que
efectivamente desempeñe el oficial de la Policía), como se indicó, no es un
criterio de diferenciación sospechoso, según el artículo 13 de la Constitución.
6.3.3. Finalmente, la Corte advierte que el
medio seleccionado es efecti­va­mente conducente para la obtención del
fin buscado. En efecto, si el fin por el que propende una norma es asegurarse
de que la prima para los oficiales del servicio se reconozca a quienes
realmente reúnen los requisitos legales para hacerse acreedor a ella, y evitar
así que con los recursos del Estado se reconozca un beneficio prestacional a
quien no se lo merece, es necesario excluir a aquellos oficiales que ni siquiera
prestan un servicio a la Policía. Si un oficial o un suboficial que se
desempeña por fuera de la Policía (en la Justicia Penal Militar por ejemplo)
recibe dicha prima, no se está incentivando el comportamiento que busca
propiciar la norma (adquirir una especialidad profesional y dedicarse de tiempo
completo a ella en la institución) y, por lo tanto, se estaría reconociendo un
beneficio prestacional a una persona que no cumple con los supuestos normativos
que la justifican. Por consiguiente, este trato diferente no viola el principio
de igualdad y los apartes de la norma acusada serán declarados exequibles.
6.4. La segunda acusación se formula contra
un aparte del literal b del segundo parágrafo del artículo 66 del
Decreto Ley 1212 de 1990, mediante el cual se establece que los oficiales y
suboficiales de la Policía Nacional que se desempeñen en la Justicia Penal
Militar y en su Ministerio Público, recibirán las primas que les corresponden
como miembros de la Policía, siempre y cuando el monto total no sobrepase las
asignaciones correspondientes al cargo que desempeñan. Se debe entonces
establecer si esta disposición constituye un trato discriminatorio respecto de
los demás miembros de la Justicia Penal Militar y su Ministerio Público.
6.4.1. El propósito del artículo 66 del
decreto Ley 1212 de 1990 es propender por la igualdad entre los diferentes
miembros de la Justicia Penal Militar. La norma pretende generar una verdadera
condición de pares, entre los miembros de una corte marcial o un tribunal militar,
para propiciar las condiciones de equilibrio necesarias para la efectividad de
los principios de independencia e imparcialidad que deben regir la función pú­blica
de administrar justicia. Es decir, se busca garantizar a las personas que sean
sindicados de haber cometido delitos cuyo conocimiento corresponde a las Cortes
Marciales y Tribunales Militares, el acceso a una administración de justicia en
la que se les brinde a un juicio justo.
Se trata de un objetivo que responde al
criterio de razonabilidad exigido por el test de igualdad en su grado
intermedio de intensidad, según el cual la medida debe propender por un fin importante,
puesto que en este caso el objetivo es, inclusive, imperioso
constitucionalmente. La Carta desde su preámbulo indica que uno de los fines
buscados por la Asamblea Nacional Constituyente fue asegurar a los integrantes
de la Nación “(…) la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la
igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico,
democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social
justo (…)”. Por ello consagra en su artículo 2° que son fines esenciales del
Estado, entre otros, garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución y asegurar la vigencia de un orden
justo; en su artículo 29 que toda persona tiene derecho a un debido proceso
público en toda clase de actuaciones judiciales y adminis­trativas y a un
juicio con observancia de la plenitud de las formas de cada juicio; en su
artículo 228 que las decisiones que se tomen en la administra­ción de justicia
son indepen­dientes, públicas y en ellas deberá prevalecer el derecho
sustancial; y consagra en su artículo 229 que se garantiza el derecho de toda
persona para acceder a la administración de justicia.
Ahora bien, si el objetivo de garantizar a
toda persona una administración de justicia imparcial e independiente, en la
cual exista paridad entre los miembros de los cuerpos colegiados judiciales es importante
constitucionalmente, en términos generales, con mayor razón cuando se trata de
la Justicia Penal. Las decisiones adoptadas por la Justicia Penal Militar, en
tanto que aplican derecho sancionatorio, pueden llegar a afectar gravemente
varios derechos fundamen­tales de las personas, como por ejemplo el derecho a
la libertad, a la intimidad, al buen nombre o a la honra.
Otro propósito que busca la norma, es el
respeto del principio a trabajo igual salario igual. Teniendo en cuenta
que debido a la función que realizan (judicial), las condiciones en que lo
hacen (cuerpos colegia­dos), la decisión expresa del Congreso de reformar la
Carta Política para incluir a los miembros activos de la fuerza pública dentro
de la Justicia Penal Militar, y que por tanto en este caso el parámetro de
comparación de los miembros de la Policía que se desempeñen en la Justicia
Penal Militar son el resto de funcionarios de ella y no el resto de oficiales y
suboficiales de la Policía, es un fin importante la defensa de dicho
principio de derecho laboral constitucional, que no es otra cosa que una faceta
de los derechos fundamentales a la igualdad y el trabajo (artículo 13 y 53,
C.P.).
6.4.2. El medio elegido para lograr el fin
propuesto consiste en permitir que los oficiales y suboficiales de la Policía
que se desempeñen en un cargo en la Justicia Penal Militar con remuneración
especial, reciban la misma asignación que obtendrían si se desempeñaran
normalmente en dicha institución (a excepción de la prima para los
oficiales del servicio), siempre y cuando la suma total no supere “las
asignaciones correspondientes al cargo que desem­peñan”, es decir, que reciban
lo mismo que recibiría otro funcionario que desempeñe el mismo cargo y no sea
oficial de la Policía. Se trata de una norma legal que fija un límite a la
asignación que recibe un miembro de la fuerza pública, decisión que no se le
prohíbe tomar en el orden constitucional vigente al legislador.
6.4.3. Ahora bien, en cuanto a la relación
entre el medio y el fin (esto es, la idoneidad del aquel para alcanzar éste),
la Corte considera que el medio elegido por el legislador (igualar las
asignaciones de los oficiales y subofi­ciales que trabajan en la Justicia Penal
Militar y el Ministerio Público con las de los demás funcionarios que
desempeñen el mismo cargo) es efectivamente conducente para lograr los
fines mencionados.
El que en una misma Corte Marcial o
Tribunal Militar sus miembros reciban remuneraciones diferentes por desempeñar
la misma función, puede tener un efecto indeseado sobre el adecuado desempeño
de la Corte o el Tribunal, y no garantizar las condiciones de equilibrio
conducentes a que pueda impartirse justicia colegiada de manera adecuada.
Los oficiales y suboficiales de la Policía
Nacional están organizados jerárquicamente, estableciendo claras diferencias de
funciones, de remuneración y de poder entre ellos. Tanto en el Ejército como en
la Policía, la disciplina y la obediencia son valores indispensables para que
la institución pueda cumplir a cabalidad los cometidos de protección de las
libertades y derechos y de defensa y seguridad de la Nación. Por ello, las
diferencias que existen entre los diferentes grados de oficiales y diferentes
grados de suboficiales suelen ser claramente marcadas. En estas condiciones,
otorgar la misma asignación a los oficiales y suboficiales que se desempeñen en
la Justicia Penal Militar, es un medio efectivamente conducente para
propiciar una paridad entre los miembros de los cuerpos colegiados judiciales.
El legislador reconoce que es preciso evitar que la labor de algunos jueces se
vea afectada por factores de orden salarial o prestacional que incidan
negativamente en el equilibrio que ha de reinar en un cuerpo colegiado que
administra justicia, máxime en un contexto donde las jerarquías son tan importantes.
Igualar sus asignaciones cumple además una
importante función simbólica, pues indica que a pesar de ser personas que
tienen un régimen prestacional especial, en el que la jerarquía es un valor
fundamental, es razonable constitucio­nal­mente tomar medidas que garanticen
que los magistrados que confor­man un mismo tribunal, a cada uno de los cuales
la Constitución y la ley otorga la misma función, actúen en igualdad de
condiciones; la importancia que tiene la función pública de administrar
justicia así lo justifica.
Por lo tanto, la Corte encuentra admisible
constitucionalmente el trato diferencial, consistente en un límite máximo que
impone el artículo 66 del decreto 1212 de 1990 a los oficiales y suboficiales
que se desempeñen en la Justicia Penal Militar y en su Ministerio Público
respecto de los mismos que se desempeñen en cualquier otra dependencia del
Estado con una remuneración especial, por lo que se declarará exequible el
aparte del literal b, del parágrafo segundo de dicha norma.
7. Conclusión
En conclusión, los tratos diferenciales
entre el régimen prestacional de los miembros civiles del Ministerio de Defensa
y la Policía Nacional contemplado en el Decreto Ley 1214 de 1990, por un lado,
y el régimen de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional contemplado en
el Decreto Ley 1212 de 1990, por otro lado, no constituyen una discriminación,
por cuanto regulan situaciones de hecho diferentes que ameritan
constitucionalmente un trata­miento legislativo distinto.
Además, no
constituye un trato discriminatorio no reconocer la prima para los oficiales de
los servicios, a aquellos oficiales que no prestan sus servicios especializados
a la Policía sino que se desempeñen en el Ministerio de Defensa, en la Justicia
Penal Militar o en cualquier otra dependencia oficial en la que reciban una
remuneración especial.
Y, finalmente,
tampoco es contrario al principio de igualdad establecer un tope a la
liquidación de la primas que le corresponden en su calidad de oficiales y
suboficiales a quienes se desempeñan en la Justicia Penal Militar y en su
Ministerio Público, para garantizar la paridad al interior de las Cortes
Marciales y Tribunales Militares lo cual es indispensable para alcanzar los
fines constitucionalmente protegidos mencionados en esta sentencia.
VII. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES las expresiones
acusadas “excepción de la prima para Oficiales de los Servicios de que trata
el artículo 73 de este Decreto” y “a excepción de la prima para
Oficiales de los Servicios” contenidas en el artículo 66 del Decreto Ley
1212 de 1990, la expresión “en cuantía que sumada con las primas anteriores
iguale las asignaciones establecidas en las dispo­siciones vigentes sobre la
materia, de tal manera que las primas, bonificaciones y sueldos no sobrepasen
las asignaciones correspon­dientes al cargo que desempeñan” contenida en el
literal b del parágrafo segundo del artículo 66 del Decreto Ley 1212 de
1990, así como también las demás expresiones acusadas por la demanda,
contenidas en los artículos 140, 141, 144 y 152 del Decreto Ley 1212 de 1990.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Magistrado
MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA    JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado                                           Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL           EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
Magistrado
No
firma
ALVARO TAFUR
GALVIS                 CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado                                                Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que la H. Magistrada doctora Clara Inés
Vargas Hernández, no firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en
comisión en el exterior, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Diario
Oficial, año CXXVII. N.39406. 8, junio, 1990. p. 19.
[2] Artículo 73. Prima para oficiales de los servicios. A partir
de la vigencia del presente Decreto los Oficiales de los Servicios de la
Policía Nacional, cuando presten los servicios profesionales de su especialidad
por tiempo completo, tendrán derecho a una prima mensual equivalente al
cuarenta por ciento (40%) del sueldo básico correspondiente a su grado.  ||  Parágrafo.
Se excluye de esta prima a los Oficiales que desempeñen cargos en la Justicia
Penal Militar o en su Ministerio Público o devenguen remuneraciones especiales.
[3] Se citan las sentencias T-330/93 y C-654/97 de la Corte
Constitucional.
[4] Con relación a los regímenes especiales pueden consultarse, entre
otras, las siguientes sentencias: C-409/94 (M.P. Hernando Herrera Vergara);
C-173/96, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-665/96, M.P. Hernando Herrera Vergara;
C-956/01 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y C-671/02 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett). Así, la sentencia C-461 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), al
declarar la constitucionalidad de los apartes del inciso segundo del artículo
279 de la Ley 100, que excluían de ese régimen “a los afiliados al Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de
1989", señaló expresamente sobre este punto:  “La Carta Política no
establece diferenciaciones dentro del universo de los pensionados. Por el
contrario, consagra la especial protección de las pensiones y de las personas
de la tercera edad. No obstante, el legislador puede diseñar regímenes
especiales para determinado grupo de pensionados, siempre que tales regímenes
se dirijan a la protección de bienes o derechos constitucionalmente protegidos
y no resulten discriminatorios. Es el caso del establecimiento de un régimen
pensional especial para la protección de los derechos adquiridos por un
determinado sector de trabajadores. || El respeto por los derechos adquiridos
reviste aún mayor fuerza en tratándose de derechos laborales, pues el trabajo y
la seguridad social gozan de una especial protección por parte de la Carta. Por
este motivo, es razonable excluir del régimen general de seguridad social a
aquellos sectores de trabajadores y pensionados que, gracias a sus
reivindicaciones laborales, han obtenido beneficios mayores a los mínimos
constitucional y legalmente protegidos en el régimen general. || Por las
razones anteriores la Corte considera que el establecimiento de regímenes
pensionales especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley
100, que garanticen en relación con el régimen pensional, un nivel de
protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, como
quiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a
los trabajadores a los que cobija. (…)” (Resaltado fuera del texto)
[5] Corte Constitucional, sentencia C-888/2002 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa) En este caso la deman­dan­te señalaba que algunas de las diferencias
en cuanto a prestaciones reconocidas en uno y otro régimen implicaban
discriminaciones, con base en la decisión expuesta; la Corte declaró exequibles
las normas en cuestión.
[6] En la sentencia C-888/02 ya citada se decidió que las diferencias
que establezca el régimen prestacional especial entre oficiales y suboficiales
de las Fuerzas Militares sí son comparables.
[7] El artículo en cuestión estaba consagrado originalmente en los
siguientes términos: “Artículo 656. Integración del Consejo Verbal de
Guerra. El Consejo Verbal de Guerra se integrará así:  ||  Un presidente, tres
vocales elegidos por sorteo, un fiscal, un asesor jurídico y un secretario.
||  El presidente, los vocales y el fiscal deben ser oficiales en
servicio activo o en retiro, superiores en grado o antigüedad del
procesado.  ||  El secretario será un oficial en servicio activo, cuando se
juzgue a oficiales, o un militar o policía de cualquier graduación, también en
servicio activo, en los demás casos.”
[8] Constitución Política, artículo 116. La Corte Constitucional, la
Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la
Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces,
administran justicia. También lo hace la justicia penal militar. (…)
(Acento fuera del texto)
[9] En la sentencia C-037/96 la Corte revisó la constitucionalidad del
Proyecto de Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Los apartes
citados son un fragmento de las consideraciones de la Corte en torno al
artículo 5° de dicho Proyecto de Ley (Artículo 5°. AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE
LA RAMA JUDICIAL. La Rama Judicial es independiente y autónoma en el ejercicio
de su función constitucional y legal de administrar justicia. || Ningún
superior jerárquico en el orden administrativo o jurisdiccional  podrá
insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario judicial para
imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias)
[10] La metodología de análisis para establecer una eventual vulneración
al principio de igualdad ha ocupado varias veces a la Corte Constitucional,
entre otras pueden verse las siguientes sentencias: T-422 de 1992, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz; C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón; C-230 de 1994, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; C-410 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-445 de
1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-352 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz; Sentencia C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-952 de 2000, M.P.
Carlos Gaviria Díaz; C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero; y, la sentencia
C-673 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; aclaración de voto del
magistrado Jaime Araujo Rentería).
[11] En la sentencia C-956/01 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) se dijo
al respecto:
“8. En varias oportunidades, esta
Corporación ha precisado que, teniendo en cuenta que los regímenes de seguridad
social son complejos e incluyen diversos tipos de prestaciones, en determinados
aspectos uno de los regímenes puede ser más beneficioso que el otro y en otros
puntos puede suceder todo lo contrario, por lo cual, en principio no es
procedente un examen de aspectos aislados de una prestación entre dos regímenes
prestacionales diferentes, ya que la desventaja que se pueda constatar en un
tema, puede aparecer compensada por una prerrogativa en otras materias del
mismo régimen. (Ver, entre otras, las sentencias C-598 de 1997, C-080 de 1999 y
C-890 de 1999.)  Por ello, las personas “vinculadas a los regímenes
excepcionales deben someterse integralmente a éstos sin que pueda apelarse a
los derechos consagrados en el régimen general”( Sentencia T-348 de 1997. MP
Eduardo Cifuentes. Fundamento Jurídico No 7.). En efecto, no es equitativo que
una persona se beneficie de un régimen especial, por ser éste globalmente
superior al sistema general de seguridad social, pero que al mismo tiempo el
usuario pretenda que se le extiendan todos los aspectos puntuales en que la
regulación general sea más benéfica. || Sin embargo, esta misma Corte también
ha aclarado que eso no excluye que pueda eventualmente estudiarse si la regulación
específica de una prestación en particular puede violar la igualdad. Ese
análisis es procedente, “si es claro que la diferenciación establecida por la
ley es arbitraria y desmejora, de manera evidente y sin razón aparente, a los
beneficiarios del régimen especial frente al régimen general. (Corte
Constitucional. Sentencia C-090 de 1999, fundamento 6.) (…)”
[12] Sentencia C-673/01 ya citada. En este caso se aplicó un grado
intermedio de intensidad para juzgar la igualación de educadores oficiales y no
oficiales hecha por el legislador extraordinario en el Decreto Ley 2277 de
1979, por el cual se adoptaron normas sobre el ejercicio de la profesión
docente.
[13] En la sentencia C-888/02 la Corte decidió someter a un test de
igualdad, con un grado de intensidad intermedia, las acusaciones en contra de
un aparente trato discriminatorio que establecía el Decreto 1211 de 1990 entre
los oficiales y los suboficiales de la Policía Nacional.
[14] El test de igualdad con un grado de intensidad intermedio ha sido
empleado en la jurisprudencia constitucional, entre otros casos, en la
sentencia T-360/02 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) para determinar si se
discriminaba a las personas de edad avanzada al establecer una edad límite para
tener la posibilidad de adoptar.
[15] Artículo 73. Prima para oficiales de los servicios. A partir
de la vigencia del presente Decreto los Oficiales de los Servicios de la
Policía Nacional, cuando presten los servicios profesionales de su especialidad
por tiempo completo, tendrán derecho a una prima mensual equivalente al
cuarenta por ciento (40%) del sueldo básico correspondiente a su grado.  ||  Parágrafo.
Se excluye de esta prima a los Oficiales que desempeñen cargos en la Justicia
Penal Militar o en su Ministerio Público o devenguen remuneraciones especiales.