C-193-98
Sentencia C-193/98
Sentencia
C-193/98
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Finalidad
La finalidad de
la acción de cumplimiento es buscar un mecanismo o instrumento procesal idóneo
para asegurar la realización material de las leyes y actos administrativos. De
este modo se logra la vigencia y el respeto del ordenamiento jurídico, en
cuanto la ejecución de las leyes y actos administrativos, permite realizar los
diferentes cometidos estatales confiados a las autoridades, y proteger y hacer
efectivos los derechos de las personas.
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Mecanismo
idóneo para el cumplimiento de ley material y actos administrativos
Cuando se trata
de asegurar el efectivo cumplimiento de la ley material, esto es, de normas
generales, impersonales y abstractas, es indudable que el instrumento de
protección creado por el Constituyente -la acción de cumplimiento- es el único
mecanismo directo idóneo, razón por la cual no le es permitido al legislador
crear mecanismos subsidiarios o paralelos para asegurar dicho cumplimiento.
Iguales consideraciones son válidas con respecto a los actos administrativos de
contenido general que por contener normas de carácter objetivo impersonal y
abstracto, son equivalentes materialmente a las leyes. Dada la generalidad de
las leyes y actos administrativos, esto es, en cuanto están referidos a una
serie indeterminada de personas, situaciones o cosas, no puede pensarse en que
exista un afectado concreto por sus disposiciones.
ACCION ORDINARIA-Actos administrativos subjetivos
Cuando se trata
de actos administrativos subjetivos, que crean situaciones jurídicas
individuales, concretas y particulares, el cumplimiento efectivo del respectivo
acto interesa fundamentalmente a la esfera particular de la persona y no a la
que corresponde a la satisfacción de los intereses públicos y sociales. En
tales casos, el afectado, o sea, a quien se le lesiona directamente su derecho
pueda acudir a los mecanismos ordinarios para lograr el cumplimiento de tales
actos. En otros términos, no es inconstitucional que el Legislador haya
considerado que la acción de cumplimiento no subsume de manera absoluta las acciones
que existen en los diferentes ordenamientos procesales para asegurar la
ejecución de actos de contenido particular o subjetivo. La Corte declarará
inexequible la expresión "la norma o" del inciso 2 del art. 9, porque
limita la acción de cumplimiento en relación con la ley y los actos
administrativos generales, y declarará exequible el resto de la disposición.
Falta salvamento
Referencia:
Expediente D-1863
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 2o., 3o., 5º.,
y 9º., todos parcialmente de la Ley 393 de 1997.
Actor: Miguel
Antonio Zamora Avila
Magistrados
Ponentes:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santafé de Bogotá,
D.C., mayo siete (7) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano MIGUEL ANTONIO ZAMORA
AVILA promovió ante la Corte Constitucional, demanda contra los artículos 2o.,
3o., 5º., y 9º de la Ley 393 de 1997, todos en forma parcial, la cual se
procede a decidir una vez tramitado el juicio correspondiente y previas las
siguientes consideraciones.
I.     TEXTO
DE LAS NORMAS ACUSADAS
Se transcriben a
continuación los textos de las disposiciones parcialmente demandadas, conforme
a su publicación oficial, subrayándose los apartes acusados.
"LEY 393
29 de julio de 1997
“por la cual se desarrolla el artículo 87
de la Constitución Política”
...
“Artículo 2º.-
Principios. Presentada la demanda, el trámite de la acción de cumplimiento
se desarrollará en forma oficiosa y con arreglo a los principios de publicidad,
prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad, eficacia y gratuidad.
En todo caso,
la interpretación del no cumplimiento por parte del Juez o Tribunal que conozca
del asunto, será restrictiva y sólo procederá cuando el mismo sea evidente.
Artículo 3º.-
Competencia. De las
acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto
Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos
con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será
competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual
pertenezca el Juzgado Administrativo.
Parágrafo: Las acciones de cumplimiento de que conozca
el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de
lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien
corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente
Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre
todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo,
en forma igualitaria.
Parágrafo
Transitorio.- Mientras entran en funcionamiento los
Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los
Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado
tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.
...
Artículo 5º.-
Autoridad pública contra quien se dirige. La Acción de Cumplimiento se dirigirá contra la
autoridad administrativa a la que corresponda el cumplimiento de la
norma con fuerza material de Ley o Acto administrativo.
...
Artículo 9º.-
Improcedibilidad. La
Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan
ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez la
dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de tutela.
Tampoco
procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para
lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo, que
de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el
accionante.
Parágrafo.- La Acción regulada en la presente Ley no
podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos".
II.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El actor señala que
las normas acusadas vulneran el artículo 87 de la Carta Política, con
fundamento en las siguientes consideraciones:
Sostiene el
impugnante que la mencionada norma constitucional dispone que la autoridad
competente para expedir la orden de cumplimiento de una ley o acto
administrativo es la judicial, y establece sin distingos que puede ser dirigida
contra cualquier autoridad.
En lo atinente a la
autoridad competente para conocer de estas acciones, expresa que “con sabiduría
el legislador tuvo en cuenta que la ley trata de temas de toda índole y que por
ende, su incumplimiento debe ser conocido por la autoridad judicial, de modo
que el accionante pueda escoger aquella más afín a la materia objeto de la
misma”. Aduce que la norma demandada, contrariando abiertamente la disposición
del Constituyente, pretende restringir su alcance y determinar que solo son
competentes los jueces administrativos para conocer y fallar la acción de
cumplimiento.
En cuanto al
artículo 9º de la norma demandada, señala que al condicionar el inciso final la
procedencia de la acción de cumplimiento a que no se tenga o se haya tenido
otro instrumento judicial, se estaría desnaturalizando el fin mismo del rápido
y eficaz instrumento que nos ocupa, ya que siempre tiene y ha tenido la vía
ordinaria para demandar el cumplimiento de las normas.
De ser así, aduce el
demandante “la acción de cumplimiento se volvería subsidiaria e inoperante,
porque si ya se utilizó el otro instrumento judicial, debió haber sentencia y
se produce el fenómeno de la cosa juzgada, formal o material, según el caso”.
III.
INTERVENCIÓN DE AUTORIDAD PUBLICA
Dentro del término
de fijación en lista, el Ministerio de Justicia y del Derecho, por intermedio
de apoderada, presentó escrito justificando la constitucionalidad de las normas
acusadas.
En cuanto hace al
inciso 2o. del artículo 9o., sostiene la representante del Ministerio de Justicia
que el legislador introdujo en este precepto una excepción que garantiza en
caso que no proceda la acción y que con ello se pueda generar un perjuicio
grave para el accionante, que el particular cuente con un mecanismo de acceso a
la justicia, así este no sea el medio ordinario. De esa forma, la solución que
plantea la norma no contradice el artículo 87 constitucional, sino que por el
contrario acomoda la acción de cumplimiento frente al universo de acciones
paralelas dándole efectividad a su regulación.
IV.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
Mediante oficio No.
1443 de 27 de noviembre de 1997, el señor Procurador General de la Nación
remitió dentro del término legal, el concepto de rigor, solicitando a esta
Corporación, declarar en relación con la Ley 393 de 1997: a) la
constitucionalidad en lo acusado, de los artículos 2, 3, 5 e inciso segundo del
artículo 9o.; b) la inhibición para decidir sobre la constitucionalidad del
parágrafo del artículo 9o., toda vez que el demandante omitió explicar el
concepto de violación.
En relación con la
acusación contra el inciso segundo del artículo 2o. de la Ley 393 de 1997,
señala que atendiendo a la naturaleza jurídica del mecanismo consagrado en el
artículo 87 constitucional, se encuentra razonable que el legislador haya
previsto este tipo de interpretación, condicionando la procedencia de la acción
a los casos en que sea evidente el incumplimiento, puesto que el juez
competente para conocer la demanda debe actuar sólo en aquellos casos en que se
demuestre claramente el incumplimiento. Ello, por cuanto la finalidad de la
acción no es la de suplantar los demás mecanismos judiciales. Por esta razón,
estima que el cargo no está llamado a prosperar.
Respecto de la
procedencia de la acción de cumplimiento (artículo 9o. ibídem), señala que como
el peticionario omitió explicar los fundamentos de su acusación contra el
parágrafo del precepto ibídem, la Corte debe declararse inhibida para
pronunciarse en relación con él.
Finalmente, expresa
el Procurador, que es pertinente manifestar que resulta razonable la excepción
a la improcedencia de la acción de cumplimiento, representada en la hipótesis
que a pesar de contarse con otro medio de defensa judicial "de no proceder
el juez se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante"; se
trata de un instrumento similar al previsto para la acción de tutela por cuanto
su procedencia está condicionada a que el afectado no disponga de otro medio de
defensa judicial.
V.      CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.   Competencia
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o de la Carta, la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente en relación con las
demandas de inconstitucionalidad promovidas parcialmente contra los artículos
2o. (inciso 2o.), 3o., 5o. y 9o. de la Ley 393 de 1997.
2.    Cosa
Juzgada Constitucional
En relación con la
demanda instaurada contra los artículos 2o., 3o., 5o. y el inciso final del
artículo 9o. de la Ley 393 de 1997, cabe destacar que estos preceptos ya fueron
objeto de examen de constitucionalidad, siendo resueltas por esta Corporación
mediante la sentencia No. C-157de 1998.
En consecuencia,
respecto de las normas materia de examen constitucional, estima la Corte que
existe cosa juzgada constitucional, por lo que dispondrá en la parte resolutiva
de esta providencia, estarse a lo resuelto por esta Corporación en la sentencia
C-157 de 1998.
3.   Examen del
cargo formulado contra el artículo 9º, inciso final.
3.1. Según uno de
los actores, el condicionamiento impuesto en la norma acusada al ejercicio de
las acciones de cumplimiento, en el sentido de que la persona afectada no
disponga de otro mecanismo de protección judicial, desnaturaliza su finalidad,
de suerte que estas acciones se volverían subsidiarias e inoperantes, porque
obliga a acudir al instrumento ordinario de amparo, y cuando ya se ha utilizado
el medio alternativo de defensa, necesariamente habrá un pronunciamiento con
autoridad de cosa juzgada.
3.2. Establece el
artículo 9º que no procederá la acción de cumplimiento cuando el afectado tenga
o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo
cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder el
juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.
3.3. Observa la Sala
que, en esencia, idéntica previsión se contempla para la procedencia de la
acción de tutela en el inciso tercero del artículo 86 constitucional, y en el
numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. De ahí, que reiteradamente
la jurisprudencia de esta Corte haya expresado que dicha acción es subsidiaria
y residual, porque sólo procede ante la ausencia de otros mecanismos ordinarios
de defensa judicial, según la apreciación que en cuanto a su eficacia haga el
juez en el caso concreto.
La propia
Constitución (Capítulo 4 Título II) ha señalado una serie de instrumentos
procesales destinados a la protección y aplicación de los derechos, como son:
la acción de tutela, la acción de cumplimiento, las acciones populares, las de
grupo o clase, la acción de responsabilidad patrimonial por el daño
antijurídico, amén de las previstas en otros textos de la Constitución como
son: el habeas corpus y las acciones públicas de nulidad e
inconstitucionalidad. Además, existe la disposición general del artículo 89 que
habilita al legislador para establecer “los demás recursos, las acciones y los
procedimientos necesarios” para que las personas puedan propugnar por la
integridad del orden jurídico, y por la protección de sus derechos
individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las
autoridades, y la facultad que tiene el legislador para regular otro tipo de
acciones judiciales, de conformidad con el artículo 150 numeral 2 de la
Constitución.
3.4. El cargo
formulado contra la norma acusada plantea los siguientes interrogantes: la
acción de cumplimiento sustituye o desplaza algunos medios ordinarios de
defensa judicial, destinados a lograr el cumplimiento de actos administrativos
subjetivos?. Es constitucional la restricción que se hace en la norma demandada
en relación con el cumplimiento de las leyes y de cualquier acto
administrativo?.
Tan importante es
que el constituyente reconozca formalmente los derechos como que arbitre el
correlativo instrumento para su protección. De este modo el derecho y la
garantía se integran en un todo. Los instrumentos de protección son variados,
de acuerdo con la específica finalidad que ellos persiguen, cada uno de ellos
tiene una función tutelar. Por lo tanto, el orden y la seguridad jurídicos imponen
que la utilización de dichos medios se haga en forma racional, de manera que no
se interfieran o anulen entre sí y no se les reste su eficacia. En tal virtud,
no es admisible que el legislador cree instrumentos sucesivos o paralelos para
la protección de los derechos.
Como es bien sabido,
la finalidad de la acción de cumplimiento es buscar un mecanismo o instrumento
procesal idóneo para asegurar la realización material de las leyes y actos
administrativos. De este modo se logra la vigencia y el respeto del
ordenamiento jurídico, en cuanto la ejecución de las leyes y actos
administrativos, permite realizar los diferentes cometidos estatales confiados
a las autoridades, y proteger y hacer efectivos los derechos de las
personas.
Cuando se trata de
asegurar el efectivo cumplimiento de la ley material, esto es, de normas
generales, impersonales y abstractas, es indudable que el instrumento de
protección creado por el Constituyente -la acción de cumplimiento- es el único
mecanismo directo idóneo, razón por la cual no le es permitido al legislador
crear mecanismos subsidiarios o paralelos para asegurar dicho cumplimiento.
Iguales
consideraciones son válidas con respecto a los actos administrativos de
contenido general que por contener normas de carácter objetivo impersonal y
abstracto, son equivalentes materialmente a las leyes.
Dada la generalidad
de las leyes y actos administrativos, esto es, en cuanto están referidos a una
serie indeterminada de personas, situaciones o cosas, no puede pensarse en que
exista un afectado concreto por sus disposiciones. De ahí que toda persona,
natural o jurídica, movida por la satisfacción de los intereses públicos o
sociales, esto es, el respeto por la vigencia y realización del derecho
objetivo, este habilitada para promover su cumplimiento, mas aún si se tiene en
cuenta que en estos casos el Constituyente creó la acción consagrada en el
artículo 87 de la Carta Política, como instrumento procesal principal para
hacer efectivo el cumplimiento de leyes y actos administrativos, pues el
ordenamiento jurídico no contemplaba instrumentos procesales directos
destinados a lograr este propósito. En efecto, con anterioridad a la vigencia
de la Constitución de 1991, el incumplimiento de la ley o del acto administrativo
daba lugar a poder exigir responsabilidad por omisión ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, a través de la acción de reparación directa.
Actualmente, toda persona dispone de la acción de cumplimiento para exigir a la
autoridad renuente a cumplir la ley o el acto, sin perjuicio de la
responsabilidad que pueda derivarse del incumplimiento o del cumplimiento
tardío de sus obligaciones.
Por el contrario,
cuando se trata de actos administrativos subjetivos, que crean situaciones
jurídicas individuales, concretas y particulares, el cumplimiento efectivo del
respectivo acto interesa fundamentalmente a la esfera particular de la persona
y no a la que corresponde a la satisfacción de los intereses públicos y
sociales. Por ello se justifica constitucionalmente, por considerarse razonable
y no afectar el contenido esencial de la norma del artículo 87 constitucional,
la previsión del legislador, en el sentido de que en tales casos, el afectado,
o sea, a quien se le lesiona directamente su derecho pueda acudir a los
mecanismos ordinarios que también éste ha instituido para lograr el
cumplimiento de tales actos, porque dentro de la autonomía discrecional de que
goza para la configuración de la norma jurídica, no resulta contrario al
referido mandato constitucional que el precepto acusado permita la existencia
de mecanismos alternativos para el cumplimiento de esta clase de actos, salvo
cuando de no asegurarse la efectiva ejecución del acto particular y concreto se
pueda derivar para el interesado “un perjuicio grave e inminente”. En otros
términos, no es inconstitucional que el Legislador haya considerado que la
acción de cumplimiento no subsume de manera absoluta las acciones que existen
en los diferentes ordenamientos procesales para asegurar la ejecución de actos
de contenido particular o subjetivo.
Ello es así, si se
tiene en cuenta que, lo que buscó el Constituyente era hacer efectivos ciertos
actos jurídicos emanados del Legislador o de la administración para los cuales
el ordenamiento jurídico no había creado un instrumento procesal directo y
efectivo para lograr su cumplimiento, de lo cual se desprende que su intención
no fue la de suprimir de manera absoluta todos los instrumentos establecidos
para el efectivo cumplimiento del acto administrativo, como lo son entre otros,
la acción de tutela o la ejecutiva, ante las autoridades competentes, para
buscar el mismo propósito, es decir, la protección de los derechos individuales
de las personas.
Con arreglo a las
consideraciones precedentes, la Corte declarará inexequible la expresión “la
norma o” del inciso 2 del art. 9, porque limita la acción de cumplimiento en
relación con la ley y los actos administrativos generales, y declarará
exequible el resto de la disposición.
VI.    DECISION
En razón a lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional obrando en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero. Estarse
a lo resuelto en la sentencia No. C-157 de abril 29 de 1998, respecto de
los artículos 2o, 3o, 5o y el inciso final del
artículo 9o de la Ley 393 de 1997.
Segundo. Declarar
EXEQUIBLE el inciso 2º del artículo 9º de la Ley 393 de 1997,
salvo la expresión “la norma o” que se declara INEXEQUIBLE.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
publíquese, insértese en la Gaceta
de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
CARMENZA ISAZA GOMEZ
Magistrado (E)
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-193/98
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Utilización
para hacer efectivos mandatos constitucionales (Salvamento de voto)
Si las personas
tienen un derecho constitucional a que se cumplan las leyes y actos
administrativos, que es lo que justifica la acción de cumplimiento, con mayor
razón tienen un derecho a que la Constitución se cumpla efectivamente, pues
ella es la norma de normas de nuestro ordenamiento. Sin embargo, con la
presente ley, tenemos la paradoja de que la norma superior -la Constitución-
carece de un mecanismo judicial para su realización mientras que disposiciones
de menor jerarquía, como las leyes y los actos administrativos, sí son
susceptibles de ser realizadas gracias a la acción de cumplimiento.
Referencia: Salvamento
de voto de la sentencia C-193 de 1998, que resuelve una demanda contra varios
artículos de la Ley 393 de 1997, "por la cual se desarrolla el artículo 87
de la Constitución Política".
Con nuestro
acostumbrado respeto, disentimos de la presente decisión por las razones
señaladas en nuestro salvamento a la sentencia C-157 de 1998. En efecto,
consideramos que la Corte, al no condicionar el alcance de los artículos 1º, 3º
y 5º de la Ley 393 de 1997, en el sentido de que la acción de cumplimiento puede
también ser utilizada para hacer efectivos los mandatos constitucionales, en la
práctica está restringiendo la eficacia de este mecanismo de protección
judicial, ya que de esa manera se está admitiendo que éste no se puede invocar
para el cumplimiento de los mandatos constitucionales, lo cual desconoce la
vocación normativa de la Carta (CP art. 4º). Como lo señalamos en el mencionado
salvamento, si las personas tienen un derecho constitucional a que se cumplan
las leyes y actos administrativos, que es lo que justifica la acción de
cumplimiento, con mayor razón tienen un derecho a que la Constitución se cumpla
efectivamente, pues ella es la norma de normas de nuestro ordenamiento. Sin
embargo, con la presente ley, tenemos la paradoja de que la norma superior -la
Constitución- carece de un mecanismo judicial para su realización mientras que
disposiciones de menor jerarquía, como las leyes y los actos administrativos,
sí son susceptibles de ser realizadas gracias a la acción de cumplimiento. Y lo
más paradójico es que la Corte Constitucional, que es la guardiana de la
integridad y supremacía de la Carta (CP art. 241), haya permitido esa especie
de discriminación en contra del cumplimiento de la propia Constitución.
Fecha ut supra.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia C-193/98
ACCION DE TUTELA
Y ACCION DE CUMPLIMIENTO-Naturaleza
diferente (Salvamento de voto)
Mientras la acción
de tutela tiene un carácter subsidiario, en cuanto, con miras a la efectiva e
inmediata protección de los derechos fundamentales, opera solamente a falta de
un medio judicial idóneo para el mismo fin, salvo el caso extraordinario del
perjuicio irremediable, la de cumplimiento se consagró específica y
deliberadamente con el objeto de asegurar que, mediante su uso, cualquier
persona pudiera obtener, acudiendo a los estrados judiciales, la efectividad de
las leyes y los actos administrativos. No se trata, entonces, de una acción
supletoria sino principal. La persona debe poder emplear ese instrumento
constitucional de manera directa. Es inoficioso buscar en el ordenamiento
jurídico si existe o no otro mecanismo idóneo para el mismo fin, sencillamente
porque el único específicamente enderezado a obtener el cumplimiento de las
normas es el consagrado por el artículo 87 de la Constitución Política.
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Es pública/ACCION
DE CUMPLIMIENTO-Improcedencia de exigir otro medio judicial (Salvamento de
voto)
La de
cumplimiento es una acción pública que, si bien no goza de la naturaleza
política de la acción de inconstitucionalidad -reservada por ello al
ciudadano-, tiene por fundamento y por objetivo la vigencia y realización del
orden jurídico a través del cumplimiento de las normas que lo integran. A la
luz de la Constitución, no se necesita acreditar interés particular alguno para
poder intentar la acción de cumplimiento, bien que se trate de una ley, ya de
un acto administrativo. El interés protegido es público: el acatamiento a lo
que la disposición correspondiente haya ordenado y que viene siendo
desobedecido. Tampoco hay que probar afectación, daño o amenaza en cabeza
propia, pues se parte del supuesto constitucional de que todos los gobernados,
por serlo, están perjudicados por el solo hecho de que un mandato en vigencia,
integrante del orden jurídico, esté siendo desacatado. No puede hablarse de
afectado, como lo hace el artículo objeto de controversia, para referirse a
quien puede ejercitar la acción. Y, si ello es así, no puede la ley exigir,
como requisito para que proceda, la búsqueda de procedimientos judiciales
encaminados a la defensa del actor, como sí es normal que suceda en el caso de
la acción de tutela.
Referencia:
Expediente D-1863
Aun a pesar de
haberse suprimido las expresiones "la norma o", debemos manifestar
nuestra discrepancia en lo relativo a la declaración de exequibilidad del
inciso 2 del artículo 9 de la Ley 393 de 1997.
El texto completo de
la disposición era el siguiente antes del fallo:
"Artículo 9.
Improcedibilidad. (...)
Tampoco procederá
cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el
efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no
proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.
(...)"
Como puede
observarse, la norma legal trasladó al campo de la acción de cumplimiento,
respecto de la cual el artículo 87 de la Carta Política no introdujo
restricciones, la regla que la Constitución previó de manera específica, y -a
nuestro modo de ver- limitada a la acción de tutela: la de que no proceda
cuando el afectado tenga o haya tenido a su alcance otro instrumento judicial
para lograr el fin buscado.
Esto, que podría
parecer intrascendente, tiene, por el contrario, la mayor importancia respecto
de la naturaleza de la acción de cumplimiento.
En nuestro criterio,
la disposición acusada ha debido ser declarada inexequible. No nos cabe duda en
el sentido de que desvirtúa y reduce arbitrariamente los alcances del artículo
87 de la Constitución.
Mientras la acción
de tutela tiene, como lo ha resaltado la Corte, un carácter subsidiario, en
cuanto, con miras a la efectiva e inmediata protección de los derechos
fundamentales, opera solamente a falta de un medio judicial idóneo para el
mismo fin, salvo el caso extraordinario del perjuicio irremediable (art. 86
C.P.), la de cumplimiento se consagró específica y deliberadamente con el
objeto de asegurar que, mediante su uso, cualquier persona pudiera obtener,
acudiendo a los estrados judiciales, la efectividad de las leyes y los actos
administrativos.
No se trata,
entonces, de una acción supletoria sino principal. La persona debe poder
emplear ese instrumento constitucional de manera directa. Es inoficioso buscar
en el ordenamiento jurídico si existe o no otro mecanismo idóneo para el mismo
fin, sencillamente porque el único específicamente enderezado a obtener el
cumplimiento de las normas es el consagrado por el artículo 87 de la Constitución
Política.
En el transfondo de
la norma enjuiciada y en la misma argumentación de la Corte está la premisa
equivocada de que la acción de cumplimiento supone un interés particular del
accionante, y la de que la efectividad de la disposición incumplida, en sí
misma, es algo que aquél busca por esta vía solamente a falta de un
procedimiento aplicable a su caso con el mismo propósito.
No es así. La de
cumplimiento es una acción pública que, si bien no goza de la naturaleza
política de la acción de inconstitucionalidad -reservada por ello al
ciudadano-, tiene por fundamento y por objetivo la vigencia y realización del
orden jurídico a través del cumplimiento de las normas que lo integran.
A la luz de la
Constitución, no se necesita acreditar interés particular alguno para poder
intentar la acción de cumplimiento, bien que se trate de una ley, ya de un acto
administrativo. El interés protegido es público: el acatamiento a lo que la
disposición correspondiente haya ordenado y que viene siendo desobedecido.
Tampoco hay que probar afectación, daño o amenaza en cabeza propia, pues se
parte del supuesto constitucional de que todos los gobernados, por serlo, están
perjudicados por el solo hecho de que un mandato en vigencia, integrante del
orden jurídico, esté siendo desacatado.
Por tanto, no puede
hablarse de afectado, como lo hace el artículo objeto de controversia,
para referirse a quien puede ejercitar la acción. Y, si ello es así, no puede
la ley exigir, como requisito para que proceda, la búsqueda de procedimientos
judiciales encaminados a la defensa del actor, como sí es normal que suceda en
el caso de la acción de tutela. Esta es sucedánea por cuanto persigue la
protección de un derecho fundamental radicado en cabeza de una o varias
personas en concreto, al paso que la de cumplimiento, con miras a satisfacer el
aludido interés general, fue concebida por la Constitución precisamente para
eso: para lograr que las normas se cumplan, independientemente de todo interés
y de toda afectación particular.
CARLOS GAVIRIA DIAZ,
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO y
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Fecha, ut supra.