C-408-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-408/04
SERVICIOS PUBLICOS-Régimen
jurídico y prestación
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Relevancia constitucional
TRANSPORTE-Modos
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Regulación legal de la prestación
TRANSPORTE PUBLICO-Carácter
del servicio
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Prestación/LIBERTAD DE
EMPRESA EN MATERIA DE PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Garantía de ejercicio
LIBERTAD ECONOMICA-Definición/LIBERTAD ECONOMICA-Límites
a actividades
La libertad económica ha
sido definida por esta Corporación como “[L]a facultad que tiene toda persona
de realizar actividades de carácter económico, según sus preferencias o
habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar un patrimonio. La
actividades que conforman dicha libertad están sujetas a limitaciones impuestas
por la Constitución y las leyes, por razones de seguridad, salubridad,
moralidad, utilidad pública o interés social”.
LIBERTAD
ECONOMICA Y DE EMPRESA-No son absolutas
La libertad económica y de empresa no son
absolutas, como lo enuncia explícitamente la Carta Política, pues se encuentran
sujetas a los límites que impone el bien común, así como a las limitaciones de
orden legal establecidas por el legislador, con fundamento en los derechos
fundamentales y la prevalencia del interés general.
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE-Organización y regulación
CODIGO NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE-Principios/TRANSPORTE
PUBLICO-Regulación,
vigilancia y control por el Estado/TRANSPORTE-Protección de los usuarios en expedición
de normas regulatorias
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Requisitos legales para prestación
Quien haya cumplido los
requisitos que por ministerio de la ley se exigen para la prestación del
servicio público de transporte, y en tal virtud haya obtenido la habilitación y
permiso correspondiente, puede ejercer libremente su actividad económica dentro
de los límites que para el efecto establezcan la Constitución y la ley.
Autorizar la prestación del servicio público de transporte sin el cumplimiento
de los requisitos legales, no sólo constituiría una inaceptable falencia del
Estado en perjuicio de la comunidad, sino que sería avalar la violación del
derecho a la igualdad de quienes en cumplimiento de claras normas legales
obtienen las habilitaciones y permisos requeridos para la prestación eficiente
del servicio público de transporte.
DERECHO AL TRABJO-Garantía
y regulaciones
LICENCIA DE CONDUCCION EN SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Exigencias y requisitos
TRANSPORTE PUBLICO-Normatividad
más exigente respecto de conductores/SERVICIO PUBLICO
DE TRANSPORTE-Relevancia e
intereses que se pretenden proteger
El legislador, dada la relevancia y los
intereses que se pretenden proteger, como son la seguridad de los usuarios y el
interés general de la colectividad, fue más exigente con la normatividad que se
aplica a los conductores de vehículos de transporte público.
LICENCIA DE CONDUCCION EN SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Suspensión por prestación con vehículos
particulares/LICENCIA DE CONDUCCION EN SERVICIO PUBLICO
DE TRANSPORTE-Cancelación
por reincidencia en prestación con vehículos particulares sin justa causa
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Prestación en regiones apartadas/SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Prestación en lugares con especial alteración del
orden público
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Eliminación de posibilidad de cambio de clase o
servicio
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Exigencias para la prestación
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Organización/INFRACCION DE
TRANSITO-Sanción
A través de una adecuada
organización del servicio público de transporte terrestre, se busca garantizar
el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes,
así como propender por la protección a la vida de todas las personas residentes
en Colombia, a través de la sanción a las infracciones al Código Nacional de
Tránsito Terrestre cuando a ello haya lugar.
Referencia: expediente D-5010
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 26, numerales 5°; y, 27, parágrafo 1°, de la Ley 769 de 2002 “por la
cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras
disposiciones”
Demandante: Tulia Elena Hernández Burbano
Magistrado Ponente :
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Bogotá, D. C., cuatro (4) de mayo de dos
mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución
Política la ciudadana Tulia Elena Hernández Burbano, interpuso acción de
inexequibilidad contra los artículos 26, numerales 5°; y, 27, parágrafo 1°, de
la Ley 769 de 2002 “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito
Terrestre y se dictan otras disposiciones”.
Por auto de 16 de diciembre del año 2003,
el magistrado sustanciador admitió la demanda presentada y ordenó fijar en
lista las normas acusadas. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la
iniciación del asunto al señor Presidente de la República,  al señor Presidente
del Congreso de la República, y al señor Ministro de Transporte.
II.
NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcribe
el texto de la normas demandadas, de conformidad con su publicación en el
Diario Oficial No. 44.893 de agosto de 2002.  Se subraya lo acusado.
Ley 769 de 2002
(6 de agosto)
“Artículo 26.  Causales de suspensión o cancelación.
La licencia de conducción se suspenderá:
(…)
5. Por prestar el servicio público de transporte
con vehículos particulares, salvo cuando el orden público lo justifique,
previa decisión en tal sentido de la autoridad respectiva.
La licencia de
conducción se cancelará:
(…)
5.  Por
reincidencia en la prestación del servicio público de transporte con vehículos
particulares sin justa causa.
Artículo 27.  Condiciones de cambio de servicio.
Todos los vehículos que circulen por el territorio nacional deben someterse a
las normas que sobre tránsito terrestre determine este Código. Estos deben
cumplir con los requisitos generales y las condiciones mecánicas y técnicas que
propendan a la seguridad, la higiene y comodidad dentro de los reglamentos
correspondientes sobre peso y dimensiones.
Parágrafo 1°.  A partir de la fecha de expedición de
la presente ley no se podrá cambiar de clase o servicio un vehículo.
III.  LA
DEMANDA
Para la ciudadana demandante las disposiciones
acusadas vulneran los artículos 25, 26, 333, 365 y 366 de la Constitución
Política.
Manifiesta la demandante que en vigencia de la
legislación anterior, se permitía el cambio de servicio de un automotor al
servicio público facilitando con ello que los particulares desarrollaran
actividades económicas, y construyeran empresas a partir de su patrimonio “siendo
una de ellas el servicio de transporte”, para lo cual únicamente se
requería, por ministerio de la ley, la habilitación y expedición de un permiso,
o la celebración de un contrato de concesión o de operación “calificando
además el modo de transporte terrestre automotor como un servicio público
esencial”.
Aduce la actora que con fundamento en la legislación
mencionada, y ante el incremento de los indicadores de desempleo, así como de
la disminución del ingreso familiar, muchas familias que poseían un vehículo,
se unieron y constituyeron asociaciones para atender demandas locales de
transporte, generando con ello ocupación e ingreso, en términos de libertad de
oficio u ocupación, aspectos que según lo establecen los artículos 25 y 26 de
la Carta Política el Estado está en la obligación de proteger. No obstante,
añade la accionante, con la expedición de la Ley 769 de 2002, esas
prerrogativas de libertad de empresa fueron desconocidas, porque se elevó a
causal de suspensión e incluso de cancelación de la licencia de conducción, el
hecho de prestar el servicio público de transporte con vehículos particulares “sanción
que no estaba prevista en la legislación anterior, y que se erige en un
constreñimiento para quien intente derivar beneficio económico de su
patrimonio, cosa que también atañe a los atributos de la propiedad que el
propietario puede ejercer sobre sus bienes”.
Por otra parte, expresa la demandante que la prohibición
contenida en el parágrafo 1° del artículo 27 cuestionado, viola la libertad
económica y la iniciativa privada, en cuanto prohíbe la conversión de vehículos
de tipo particular al servicio público, pues se niega la posibilidad de
constituir la conformación de empresas con vehículos particulares que pretendan
asumir el transporte público, en zonas del país en donde no es adecuado la
prestación de dicho servicio público. Añade, que si bien la finalidad de la
norma es garantizar la seguridad de los usuarios del servicio, no se puede
pasar por alto que la norma sacrifica un servicio público esencial, que también
puede ser entregado por concesión a los particulares, según lo consagra el
inciso segundo del artículo 365 de la Constitución.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del Ministerio de Transporte
El apoderado de la entidad interviniente considera que
los cargos expuestos por la accionante, carecen de sustento constitucional. En
efecto, manifiesta que la operación de transporte por tratarse de un servicio
público inherente a la finalidad social del Estado, se encuentra sujeto a la
intervención y reglamentación de las autoridades competentes. En ese orden de
ideas, las disposiciones legales que regulan el transporte resaltan la
prelación del interés general sobre el particular, en especial en lo que tiene
que ver con la garantía de la prestación del servicio y la protección de los
usuarios, de conformidad con los derechos y obligaciones que establece la
Constitución.
Añade el apoderado del Ministerio de Transporte, que
el Estatuto de Transporte dispone que dicho servicio será prestado únicamente
por empresas de transporte públicas o privadas, formadas por personas naturales
o jurídicas legalmente constituidas y autorizadas para tal fin. Para ello se
prevé por la ley, la expedición de una habilitación o licencia de
funcionamiento que otorga la autoridad competente, previo el cumplimiento de
ciertos requisitos relacionados con la organización, capacidad técnica y
económica, accesibilidad, comodidad y seguridad, todo ello tendiente a
garantizar una óptima, eficiente e ininterrumpida prestación de ese servicio
público. Añade  que con ello se pretende además, castigar la denominada
informalidad o piratería dentro del sector transporte, que ocasiona no sólo
prácticas de competencia desleal sino que atentan contra la propia seguridad de
los usuarios.
Expresa que si bien es cierto en algunas zonas del
país, por razones de orden público se presentan serias dificultades para la
prestación regular y eficiente del servicio en cuestión, la misma ley dejó la
salvaguarda de permitir la prestación del servicio con vehículos particulares
cuando el orden público así lo justifique, previa decisión de la autoridad
respectiva.
Tampoco se puede desconocer, agrega la interviniente,
que las compañías comerciales cuyo objeto es la prestación del servicio de
transporte de personas y mercancías, deben contar con pólizas de seguro que las
precaven en caso de accidentes contra los daños que se ocasionen, circunstancia
que no se predica de quienes prestan ese servicio de manera informal, razón
poderosa para no permitir que ese servicio público se siga prestando de manera
informal con vehículos particulares.
Considera el apoderado de la interviniente que la
argumentación expuesta por la demandante, en el sentido de que las
disposiciones acusadas violan el derecho al trabajo, resulta irrazonable pues,
como reiteradamente se ha expresado por esta Corte “el ámbito del ejercicio
de estos derechos fundamentales del individuo, está limitado entre otras
razones, por la prevalencia del interés general y por poderosas razones
atinentes a la preservación del orden público y a la seguridad del Estado”.
Por último, manifiesta que la eliminación de la
posibilidad de cambio de servicio, tuvo su razón de ser en la regularización de
situaciones de hecho que se venían cohonestando por las autoridades de
transporte “y que en su momento fueron prohibidas de plano, con detrimento
social del principio de la “confianza legítima”, no podía mantenerse
indefinidamente en contravía de las políticas sectoriales de transporte que
propugnan cada vez más por un servicio cómodo, eficiente, económico, rentable,
rápido, seguro y responsable por parte de los prestatarios del mismo, que sólo
puede ser asumido óptimamente por empresas legalmente habilitadas para ello y
que cumplen con una serie de condiciones especiales para tal fin”.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador General de la
Nación, en concepto N° 3500 de 27 de febrero del presente año, solicitó a la
esta Corporación la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones
cuestionadas, por los cargos analizados. Su intervención se resume de la
siguiente manera:
Inicia su intervención el
Ministerio Público, manifestando que la Constitución Política defirió al
legislador la tarea de fijar el régimen jurídico al cual deberá subordinarse la
prestación de los servicios públicos, así como el señalamiento de las reglas
generales relacionadas con su organización, funcionamiento, administración,
control, inspección y vigilancia, competencia y demás responsabilidades
relativas a esa prestación.
Siendo ello así, a través de
la Ley 769 de 2002, el legislador en ejercicio de las facultades que le
confieren los numerales 2° y 23 del artículo 150 de la Carta Política, expidió
el Código Nacional de Tránsito Terrestre, por medio del cual se buscó regular
ese servicio público, así como recoger de manera sistemática las normas
referentes a la materia. Aduce la vista fiscal que el transporte terrestre por
tratarse de un servicio público, debe ser regulado, controlado y vigilado por
el Estado, pues a él le compete asegurar su prestación eficiente en aras de
proteger la vida y demás derechos de todas las personas prestatarias y usuarias
del mismo, así como garantizar el bienestar general, el mejoramiento de la
calidad de vida y lograr la vigencia de un orden justo. Añade que al ser
calificado por el legislador como una actividad de alto riesgo, se requiere una
mayor intervención del Estado a fin de hacer más exigente su prestación.
Así las cosas, quienes
pretendan conducir un vehículo de transporte público, tienen que cumplir con
una serie de requisitos exigidos tanto a conductores como a las personas
naturales o jurídicas prestadoras del servicio, en cuanto a capacitación, tipo
de licencia de conducción que deben conseguir (especial), limitación de su
vigencia “caso en el cual se reserva el derecho de ampliarla, previa la
comprobación de los antecedentes y aptitudes personales el conductor, razón por
la cual se exige certificado de aptitud física y mental y el registro de
información sobre infracciones de tránsito del período vencido”. Ahora
bien, expresa el Procurador General que esa licencia también puede ser
suspendida o incluso cancelada, en el evento de que se preste el servicio
público de transporte con vehículos particulares, sin que ello desconozca el
ordenamiento superior en atención a los intereses que se busca proteger, por
cuanto está involucrado el interés general, la garantía y efectividad de los
derechos constitucionales de los usuarios del mismo, por tratarse de una
actividad de alto riesgo.
Agrega que las causales
contenidas en el artículo 26 cuestionado, en relación con la procedencia de la
suspensión o cancelación de la licencia de conducción, es una medida razonable
y proporcional, puesto que los vehículos destinados a la prestación del
servicio público de transporte de pasajeros o carga, “están estrictamente
regulados a fin de controlar y erradicar un problema endémico cual es la
prestación de la actividad transportadora por parte de vehículos privados o
particulares, sin que cumplan en muchos casos las exigencias técnicas para la
prestación de este servicio”. De ahí, que el legislador haya dispuesto la
exigencia a las empresas operadoras del servicio público en cuestión, de contar
con una licencia para funcionar y el deber de registro. Es decir, los vehículos
que prestan el servicio público de transporte deben estar debidamente
matriculados e inscritos, y cumplir con todas las especificaciones que exige la
ley, tales como capacidad, comodidad, control de contaminación del medio
ambiente, así como condiciones técnicas, mecánicas y de operación. De la misma
manera, se encuentran sujetos a la revisión técnico-mecánica que debe
realizarse anualmente, a fin de verificar el estado de mantenimiento,
funcionamiento y conservación del vehículo destinado al servicio público.
Si se incumple con las
exigencias que por ministerio de la ley se exigen para el transporte público, el
infractor queda sujeto a las sanciones derivadas de su incumplimiento, como
acontece en el evento contemplado en los numerales acusados del artículo 26 de
la Ley 769 de 2002, pues según lo dispone el artículo 6° superior, los
particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la
Constitución y la ley. Por ello, la suspensión o cancelación de la licencia de
conducción es la sanción que se impone a quien infrinja la ley, como en el caso
en que se cambia de destinación un vehículo privado, lo que en concepto del
Ministerio Público resulta proporcional a la infracción, pues ante la primera
falta procede la suspensión y, en caso de reiteración la cancelación,
observando claro está el cumplimiento de la garantía constitucional al debido
proceso.
Advierte el Ministerio Público
que la restricción que contempla el artículo 26 cuestionado, en relación con la
prestación del servicio público con vehículos particulares no es absoluta, pues
la misma norma contempla la salvedad cuando las condiciones de orden público lo
justifiquen, previa decisión en ese sentido de la autoridad respectiva, de
suerte que en esos casos se puede prestar el servicio público de transporte con
vehículos privados para asegurar la eficiente prestación de dicho servicio.
Por otra parte, en concepto
del Procurador General de la Nación, la prohibición de cambiar de clase o
servicio un vehículo, no desconoce la libertad económica y de empresa, pues se
trata de un derecho que puede ser limitado por razones de conveniencia para garantizar
los derechos constitucionales y la prevalencia del interés general.
Adicionalmente, aduce la Vista Fiscal que la ley sí permite la creación de
empresas para la prestación del servicio público de transporte con vehículos
particulares, pero ello se encuentra sometido al cumplimiento de ciertos
requisitos y formalidades establecidas en las leyes 105 de 1993, 336 de 1996 y
769 de 2002.
Cosa distinta, añade el
Procurador, es que el propietario de un vehículo particular pretenda cambiar de
clase o servicio, para convertirlo en servicio público, oficial, escolar,
turístico, o de transporte masivo entre otros, pues el legislador dentro de su
libertad de configuración consagró una prohibición rotunda en ese sentido, sin
que con ello se vulneren los cánones constitucionales, toda vez que esa
restricción resulta razonable en aras de preservar el interés general, la
seguridad de los usuarios del transporte, así como de los peatones. Aduce que
la empresa como base del desarrollo tiene una función social que implica
obligaciones, razón por la cual no basta la simple creación de empresa en
ejercicio del derecho de asociación, sino que se requiere el ajuste pleno en su
creación y permanencia a las previsiones legales “habida consideración a que
las empresas transportadoras deben prestar el servicio de transporte en óptimas
condiciones de seguridad para la comunidad en general”.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la
Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la
demanda que se estudia.
2.  Problema jurídico-constitucional que se plantea
Según se deduce de los
argumentos de la demanda, de la intervención del Ministerio de Transporte y del
concepto del señor Procurador General de la Nación, el problema jurídico que se
plantea en el asunto sub examine, es si la decisión del legislador de elevar a
causal de suspensión e incluso de cancelación de la licencia de conducción el
hecho de prestar el servicio público de transporte con vehículos particulares,
así como la prohibición de cambio de clase o de servicio de un vehículo,
constituyen una violación a la libertad económica y libertad de empresa, con la
consecuente limitación del derecho al trabajo.
Corresponde a la Corte
establecer, sí en efecto las disposiciones acusadas restringen los derechos
constitucionales aludidos, o si por el contrario, las normas cuestionadas
resultan razonables en atención a la finalidad que compete al Estado en la
prestación de los servicios públicos.
3. El servicio público de
transporte. El tránsito terrestre como actividad económica y libre empresa.
3.1.  La Constitución Política
consagra en el artículo 150, numeral 23, que al Congreso de la República le
corresponde expedir las leyes que regirán la prestación de los servicios
públicos, los cuales además, según lo establece el artículo 365 superior, son
inherentes a la finalidad del Estado quien debe asegurar su prestación
eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Así las cosas, el
Constituyente de 1991 dispuso en la norma constitucional referida (art. 365),
que los servicios públicos se encuentran sometidos al régimen jurídico que
establezca la ley y, podrán ser prestados por el Estado directa o
indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares, pero en todo
caso el Estado mantendrá la regulación, el control y vigilancia de los
servicios en cuestión.
La relevancia constitucional
del transporte como servicio público, ha sido destacada en múltiples
oportunidades por la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, dada la
importancia y trascendencia que dicho servicio ha adquirido en la vida moderna
y que ha permitido un enorme progreso social y crecimiento económico, por
cuanto, como se ha señalado “[L]a organización del sistema de transporte
condiciona gran parte del intercambio económico y social. La fuerza de
estructuración económica que posee el transporte público permite, cuando se
accede al servicio, participar de la prosperidad general. Su carencia, en
cambio, compromete un estándar mínimo de la existencia”[1].
Existen varios Modos de transporte
a través de los cuales se posibilita la movilización de individuos o de cosas
de un lugar a otro. Así, existe el transporte aéreo, fluvial, terrestre,
férreo, etc., y todos ellos constituyen un instrumento que facilita el
ejercicio de ciertos derechos constitucionales fundamentales, como son el
derecho a la libre circulación (CP. art. 24), el derecho al trabajo (CP. art.
25), a la enseñanza (CP. art. 27), y en general, el derecho al libre desarrollo
de la personalidad (CP. art. 16).
Ahora bien, como se señaló la
prestación del servicio público de transporte es regulada por la ley por
expreso mandato de la Carta Política (art. 150-23), de ahí que corresponda al
Congreso la expedición de leyes que regulen la prestación permanente, continua
y regular de dicho servicio, dada la íntima conexidad del servicio público de
transporte con algunos derechos fundamentales, así como la función económica
que con la prestación de ese servicio público se cumple.
Así, el transporte público ha
sido por virtud de la ley catalogado como un servicio público esencial (Ley
336/96, art. 5), el cual se prestará bajo la regulación del Estado, e implicará
la prelación del interés general sobre el particular, en especial para
garantizar la prestación eficiente del servicio y la protección de los
usuarios. La seguridad, según lo disponen el artículo 2° de la ley mencionada,
y el literal e) del artículo 2° de la Ley 105 de 1993, constituye prioridad
esencial en la actividad del sector y del Sistema de Transporte en general.
Para la prestación del
servicio público de transporte, la ley garantiza con fundamento en la
Constitución Política, el ejercicio de la libertad de empresa.  En tal sentido,
el artículo 3, numeral 6°, de la Ley 105 de 1993, prohíbe para la constitución
de empresas o de formas asociativas de transporte, la exigencia de requisitos
que no estén contenidos en las normas legales que rigen la materia y en los
reglamentos respectivos. De la misma manera, dispone la norma citada que para
acceder a la prestación del servicio público “[l]as empresas, formas
asociativas de transporte y de economía solidaria deberán estar habilitadas por
el Estado”, y agrega, que para asumir esa responsabilidad se deberán acreditar
las condiciones que demuestren capacidad técnica, operativa, financiera, de
seguridad y procedencia del capital aportado. Las autoridades, según lo
consagra la ley en cuestión, sólo podrán aplicar las restricciones a la
garantía constitucional de libre empresa establecidas en la ley “[q]ue tiendan
a evitar la competencia desleal, el abuso que personas o empresas hagan de su
posición dominante en el mercado, para garantizar la eficiencia del sistema y
el principio de seguridad”. En ese mismo orden de ideas, el artículo 3 de la
Ley 336 de 1996, preceptúa que el Estado “[r]egulará y vigilará la industria
del transporte en los términos previstos en los artículos 333 y 334 de la
Constitución Política”, es decir, al amparo de la garantía constitucional de la
libertad de empresa y de la libre competencia.
3.2.  El artículo 333 de la
Constitución Política establece que la actividad económica y la iniciativa
privada son libres dentro de los límites del bien común. Por su parte, el
artículo 334 del Estatuto Fundamental al referirse a la dirección general de la
economía a cargo del Estado, dispone que éste intervendrá por mandato de la ley
“[e]n la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la
producción, distribución, utilización y consumo de bienes, y en los servicios
públicos y privados para racionalizar la economía con el fin de conseguir el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la
preservación de un ambiente sano”.
La libertad económica ha sido
definida por esta Corporación como “[L]a facultad que tiene toda persona de
realizar actividades de carácter económico, según sus preferencias o
habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar un patrimonio. La
actividades que conforman dicha libertad están sujetas a limitaciones impuestas
por la Constitución y las leyes, por razones de seguridad, salubridad,
moralidad, utilidad pública o interés social”[2].
La libertad económica y de
empresa no son absolutas, como lo enuncia explícitamente la Carta Política,
pues se encuentran sujetas a los límites que impone el bien común, así como a
las limitaciones de orden legal establecidas por el legislador, con fundamento
en los derechos fundamentales y la prevalencia del interés general.
Precisamente, esta Corte al analizar una demanda de inconstitucionalidad contra
el parágrafo del artículo 18 de la Ley 336 de 1996[3], en relación con la
naturaleza de las habilitaciones que debe conferir el Estado para la prestación
del servicio público de transporte en función del carácter revocable que la ley
les asigna, manifestó, acudiendo para ello a la jurisprudencia constitucional
sobre la materia, que si bien es cierto que la Constitución garantiza la libre
iniciativa privada y la libertad de empresa, correspondiendo al Estado impedir
su obstrucción y restricción (art. 333, “[l]a Carta Política no ha acogido un
modelo económico determinado, exclusivo y excluyente, y en que sus normas deben
ser interpretadas de manera armónica y coherente, evitando posiciones
absolutas, por lo cual la libertad del individuo se encuentra atemperada en la
preceptiva constitucional por la prevalencia del interés colectivo (artículo
1°), por las competencias de intervención y regulación a cargo del Estado
(artículos 333, 334 y 335 C.P.) y por los principios de razonabilidad y
proporcionalidad que la doctrina de esta Corte ha prohijado”[4].
Más adelante en la misma
sentencia expresó: “[e]n un Estado Social de Derecho donde el Poder Público
asume responsabilidades tales como la dirección general de la economía, el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y la regulación, el control
y la vigilancia de los servicios públicos, la libre iniciativa privada no puede
erigirse como un derecho absoluto ni como un obstáculo insuperable para la
actividad de intervención del Estado, particularmente en materia económica y de
servicios públicos”.
3.3.  De conformidad con el
marco constitucional y la doctrina que en materia de derechos constitucionales
relativos a los servicios públicos, así como a la libertad económica y libertad
de empresa, se ha dejado someramente esbozado, corresponde entonces a la Corte
en esta sentencia establecer si las disposiciones acusadas restringen en forma
irrazonable y desproporcionada las garantías constitucionales aludidas o, si
por el contrario, ellas encuentran pleno sustento constitucional, en aras de la
prevalencia del interés general y de los derechos fundamentales de la
colectividad, que pueden resultar afectados en la prestación eficiente del
servicio público de transporte.
4. Los artículos 26 y 27
parcialmente acusados, de la Ley 769 de 2002, son constitucionales.
4.1.  La Ley 769 de 2002, de
la cual hacen parte los artículos 26 y 27 parcialmente demandados, fue expedida
por el legislador en aras de organizar y regular el servicio público de
transporte terrestre, mediante un conjunto de  normas que garanticen la
movilización segura de peatones, usuarios, pasajeros, conductores,
motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito y vehículos por las vías públicas
y privadas, según lo dispone el artículo 1 de la mencionada ley.
Entre los principios del
Código Nacional de Tránsito Terrestre, se encuentra el de la seguridad de los
usuarios, la calidad, oportunidad, cubrimiento y libre acceso. Como se vio, el
transporte como servicio público esencial debe ser regulado, vigilado y
controlado por el Estado, pues a él le corresponde garantizar su prestación
eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, así como velar por el
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población (CP.
arts. 365 y 366). Siendo ello así, el Congreso de la República al expedir las
normas que regulan el tránsito en cualquiera de sus Modos, debe velar por la
protección de los usuarios del transporte, particularmente en este caso del
transporte terrestre, y controlar a quienes presten el servicio en cuestión,
estableciendo reglas claras a las cuales deberán sujetarse los operadores del
servicio.
4.2.  Dentro de la regulación
del transporte público, el legislador al expedir el Estatuto del Transporte[5], dispuso que ese
servicio público puede ser prestado por empresas o personas naturales o
jurídicas legalmente constituidas de conformidad con lo que para el efecto
disponga la ley y previa obtención de la habilitación o expedición de un
permiso o a la celebración de un contrato de concesión u operación. Significa
lo anterior que quien aspire a la prestación de dicho servicio debe acreditar
el cumplimiento de ciertos requisitos establecidos en la ley, relacionados con
la organización, capacidad técnica y económica, comodidad, seguridad, propiedad,
y en general todos los elementos e instrumentos indispensables para garantizar
la calidad y eficiente prestación del servicio, en atención a los intereses
jurídicos que se pretenden proteger, pues como se señaló en la prestación de
dicho servicio público se encuentra involucrado el interés general, la
seguridad y protección de los usuarios del servicio, así como de peatones y en
general quienes se desplazan por las vías públicas.
No asiste razón a la
demandante cuando afirma que dicha habilitación o permiso que permitía a
particulares constituir asociaciones para atender demandas locales de
transporte son desconocidas por la ley cuestionada,  pues las normas que
regulan la habilitación o permiso aludidos se encuentran vigentes en el
ordenamiento jurídico y, por lo demás, como ya se indicó, su carácter
intransferible fue encontrado ajustado al ordenamiento superior[6] por esta Corporación al
examinar una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 13 y 18 de la
Ley 336 de 1996.
Así las cosas, quien haya
cumplido los requisitos que por ministerio de la ley se exigen para la
prestación del servicio público de transporte, y en tal virtud haya obtenido la
habilitación y permiso correspondiente, puede ejercer libremente su actividad
económica dentro de los límites que para el efecto establezcan la Constitución
y la ley. Cosa distinta es pretender prestar el servicio en cuestión sin el
cumplimiento de los requisitos exigidos, porque, si bien la Constitución garantiza
la libertad de empresa como base del desarrollo, ella tiene una función social
que implica obligaciones, mucho más, si  se trata de un servicio público en
donde la participación de los particulares debe ser especialmente regulada,
vigilada y controlada por el Estado, pues su deber es garantizar la prestación
eficiente del mismo, en aras del bienestar general y el mejoramiento de la
calidad de vida de la población.
Autorizar la prestación del
servicio público de transporte sin el cumplimiento  de los requisitos legales,
no sólo constituiría una inaceptable falencia del Estado en perjuicio de la
comunidad, sino que sería avalar la violación del  derecho a la igualdad de
quienes en cumplimiento de claras normas legales obtienen las habilitaciones y
permisos requeridos para la prestación eficiente del servicio público de
transporte.
No puede alegarse entonces,
una indebida intervención del Estado en la economía y una limitación al derecho
de libertad de empresa, pues como se dijo, se trata de derechos que admiten
límites. En efecto, como lo ha señalado esta Corporación:
“[E]n materia de servicios
públicos, la intervención económica adquiere una finalidad específica –asegurar
la satisfacción de necesidades básicas que se logra con su prestación- y tiene
un soporte constitucional expreso en el artículo 334 de la Carta. Pero,
adicionalmente, en tal materia el Estado dispone de especiales competencias de
regulación, control y vigilancia, pues tal prestación se considera inherente a
la finalidad social del Estado, por lo cual es deber de las autoridades
asegurar que ella sea eficiente y cobije a todos los habitantes del territorio
nacional. En efecto, el artículo 365 superior prescribe que los servicios
públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley y que en todo
caso el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos
servicios.
“Así, por cuanto los servicios
públicos son una actividad económica que compromete la satisfacción de las
necesidades básicas de la población, y por ello mismo la eficacia de ciertos
derechos fundamentales, la intervención del Estado en la actividad de los
particulares que asumen empresas dedicadas a este fin es particularmente
intensa, y su prestación se somete a especial regulación y control”[7]
La exigencia de requisitos
para la prestación de un servicio público como el de transporte, no puede, como
equivocadamente lo entiende la demandante, constituir una violación del derecho
al trabajo, pues la ley permite la constitución de empresas para la prestación
de dicho servicio, siempre y cuando se cumplan las exigencias legales. La
protección del derecho al trabajo no implica que el Estado esté en la obligación
de soportar el ejercicio de actividades para las cuales no se cumplen las
exigencias legales, con claro detrimento y desconocimiento de los derechos de
los demás, pues “[u]n principio de orden social exige que las autoridades
reglamenten el ejercicio de las actividades laborales cuando éstas lleguen a
afectar derechos ajenos”[8].
Como acertadamente lo afirma
la demandante, el Estado se encuentra en la obligación de garantizar el derecho
al trabajo, por expreso mandato del artículo 25 de la Constitución Política.
Pero ese derecho puede ser sometido a regulaciones, como todos los demás, en
aras de permitir su ejercicio pacífico y de hacerlo compatible con los derechos
ajenos. En ese sentido, esta Corporación ha sostenido que “[e]l derecho al
trabajo, al ser reconocido como fundamental, exige la protección a su núcleo
esencial[9],
pero no la trae consigo la facultad de obtener una vinculación concreta, porque
ésta también puede constituir una legítima expectativa de otros, con igual
derecho. Así pues, en aras del derecho a la igualdad, no hay que proceder
contra los intereses ajenos, sino en concordancia con ellos, de suerte que se
realice el orden social justo, es decir, la armonía de los derechos entre sí”[10].
4.3. Se pregunta la Corte, si
resulta desproporcionado e irrazonable elevar a causal de suspensión e incluso
de cancelación de la licencia de conducción en caso de reincidencia, el hecho
de prestar el servicio público de transporte con vehículos particulares, o la
prohibición de cambiar de clase o servicio un vehículo? La respuesta es
negativa, veamos por que:
4.3.1.  Las licencias de
conducción son documentos públicos de carácter personal e intransferible que
autorizan a una persona para conducir válidamente un vehículo automotor de
acuerdo con las categorías que para cada modalidad se establezcan. Para su
obtención, el legislador ha previsto una serie de exigencias y requisitos, que
para la conducción de vehículos de servicio público se hacen más exigentes. En
efecto, el artículo 16 de la Ley 769 de 2002, dispone que los centros de
enseñanza automovilística “[o]frecerán dentro de sus programas una especial
capacitación para conducir vehículos de servicio público”. Así mismo, se exige
una edad superior que la requerida para la conducción de un vehículo
particular, y la realización de exámenes teóricos y prácticos de aptitud física
y mental, así como certificados de aptitud de conducción circunscritos a la
conducción de vehículos de servicio público. De la misma manera, la vigencia de
la licencia de conducción para vehículos de servicio público, a diferencia de
la exigida para vehículos particulares que es indefinida, será de tres años y
deberá renovarse previo cumplimiento de las exigencias previstas en la ley.
Todo ello evidencia, a juicio
de la Corte, que el legislador, dada la relevancia y los intereses que se
pretenden proteger, como son la seguridad de los usuarios y el interés general
de la colectividad, fue más exigente con la normatividad que se aplica a los
conductores de vehículos de transporte público. De ahí, que se consagre en el
artículo 26 cuestionado como causal de suspensión e incluso de cancelación de
la licencia de conducción, que el servicio de transporte público sea prestado
en vehículos particulares, pues los conductores de esta clase de vehículos
deben acreditar exigencias superiores a quienes conducen vehículos
particulares, sin desestimar, por supuesto, la idoneidad que debe acreditar
quien aspire a obtener una licencia de conducción en general. En ese sentido,
el propio legislador al expedir el Estatuto Nacional de Transporte, impuso a
las empresas de transporte público la obligación de vigilar y constatar que los
conductores de sus equipos “[c]uenten con la Licencia de Conducción vigente y
apropiada para el servicio, así como su afiliación al sistema de seguridad
social según lo prevean las disposiciones legales vigentes sobre la materia. La
violación de lo dispuesto en este artículo acarreará las sanciones
correspondientes” (Ley 336/96 art. 34).
Con ello tampoco se desconoce
el derecho al trabajo, porque sencillamente quien aspire a ejercer dicho
oficio, debe sujetarse a las exigencias que establece la ley para esa clase de
actividad, pues está de por medio no sólo la seguridad de los usuarios del
servicio en cuestión, sino la de peatones, ciclistas, motociclistas y en
general quienes se desplacen por las calles y vías públicas. Así las cosas,
quien infrinja las disposiciones legales que en materia de conducción se
imponen, se hará acreedor a las sanciones que al efecto establezca la ley. En
esos eventos, como lo señala el Procurador General, adquiere especial
relevancia el derecho administrativo sancionador, como manifestación de la
potestad punitiva del Estado, mediante el cual se potencia la regulación de la
vida en sociedad en aras de mantener la convivencia pacífica y la vigencia de
un orden justo (CP. art. 2).
Ahora, podría alegarse que en
regiones apartadas el servicio público de transporte no puede ser prestado
satisfactoriamente por tratarse de lugares con especial alteración del orden
público y, por lo tanto, las necesidades de la colectividad se verían
insuficientemente satisfechas, con lo cual se podrían vulnerar derechos
fundamentales de la ciudadanía. Con todo, el legislador en el artículo 26
acusado, previó una excepción al disponer la procedencia de  la sanción a que
se refiere la norma “[s]alvo cuando el orden público lo justifique, previa
decisión en tal sentido de la autoridad respectiva”. De esa forma, el
legislador en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 365 de la Carta
Política, previó la eficiente prestación del servicio público de transporte
cuando por razones de alteración del orden público, este no pueda ser prestado
de manera efectiva.
4.3.2. La acusación que
plantea la accionante contra el parágrafo 1° del artículo 27 de la Ley 769 de
2002, en relación con la eliminación de la posibilidad de cambio de clase o
servicio, en el sentido que con ello se vulnera la libertad económica y la
libertad de empresa, no resulta acertada pues, como se vio, la ley sí permite
la creación de empresas para la prestación del servicio público de transporte
por parte de particulares, previo el cumplimiento de ciertos requisitos legales[11], a fin de obtener las
habilitaciones o permisos necesarios.
El cambio de clase o servicio
de un vehículo que como lo manifiesta la entidad interviniente en alguna época
de transición de la normatividad tuvo trascendencia en aras de regularizar
situaciones de hecho que venían siendo cohonestadas por autoridades del
transporte, no podían ser mantenidas en contravía de las políticas que en
relación con el sector transporte viene implementando el legislador, en las
cuales se propugna cada vez más por garantizar un servicio seguro, cómodo y
eficiente, que sólo puede ser asumido por empresas, o personas naturales o
jurídicas que cumplan con una serie de condiciones especiales para ese fin. En
ese orden de ideas, el legislador dentro de su libertad de configuración
normativa, estableció una prohibición en ese sentido, lo cual encuentra pleno
sustento constitucional, pues con ello se busca la prevalencia del interés
general así como la seguridad no sólo de los usuarios del servicio, sino de
quienes transitan por las vías públicas.
Nótese que la ley[12], dispone que las
empresas habilitadas para la prestación del servicio público de transporte,
sólo podrán prestar el servicio con equipos matriculados y registrados, y que
cumplan con las especificaciones y requisitos técnicos de conformidad con la
infraestructura de cada Modo de transporte. Adicionalmente, por ministerio de
la ley, los equipos destinados al servicio público de transporte, deberán cumplir
con las condiciones de peso, dimensiones, capacidad, comodidad, de control
gráfico o electrónico de velocidad máxima, condiciones técnicas, mecánicas y de
seguridad, como por ejemplo, perfecto funcionamiento de frenos, dirección,
suspensión, escape de gases, adecuado estado de la carrocería. Además, según lo
dispone el artículo 51 de la Ley 769 de 2002, los vehículos automotores de
servicio público, servicio escolar y de turismo, deberán someterse anualmente a
una revisión técnico-mecánica cada año, tendiente a verificar el adecuado
estado de los equipos.
4.4. Finalmente, concluye la
Corte Constitucional que las disposiciones acusadas lejos de vulnerar el
ordenamiento superior, le dan pleno desarrollo, pues a través de una adecuada
organización del servicio público de transporte terrestre, se busca garantizar
el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes,
así como propender por la protección a la vida de todas las personas residentes
en Colombia, a través de la sanción a las infracciones al Código Nacional de
Tránsito Terrestre cuando a ello haya lugar.
VII.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES el numeral 5° del artículo
26 y el parágrafo 1° del artículo 27 de la Ley 769 de 2002.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Sent. T-604/92 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz
[2] T-425/92 M.P. Ciro Angarita Barón
[3] Sent. C-043/98 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa
[4] Cfr. Sent. C-398/95 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[5] Ley 3336/96 arts. 9 y 16
[6] Sent. C-1078/02 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[7] Sent. C-615/02 M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra
[8] Sent. C-355/03 M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra
[9] El núcleo esencial del derecho al trabajo ha sido definido por la
doctrina constitucional como “[l]a libertad para seleccionarlo, por lo que,
salvo las restricciones legales, consiste en la realización de una actividad
libremente escogida por la persona dedicando a ella su esfuerzo intelectual o
material, sin que puedan impedírselo los particulares ni el Estado a quien, por
el contrario, le compete adoptar las políticas y medidas tendientes a su
protección y garantía” Sent. C-107/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[10] Sent. T-047/95 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[11] Ley 105/93, Ley 336/96 y 769/02
[12] Ley 336/96 art. 23