T-318-19
Sentencia
T-318/19
ACCION
DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Reglas de procedencia
PENSION
DE INVALIDEZ-Reglas
establecidas por la Corte Constitucional para determinar la fecha de
estructuración de la invalidez en los casos de enfermedad degenerativa, crónica
o congénita
La Corte señaló las siguientes reglas jurisprudenciales
aplicables a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), las cuales deben
verificar que: (i) “la invalidez se estructuró
como consecuencia de una enfermedad congénita, crónica y/o degenerativa” y (ii) que el solicitante
realizó aportes en ejercicio de “una efectiva y probada capacidad laboral residual”. Además,
para determinar si se cumplen los supuestos legales para acceder a la pensión
de invalidez, (iii) deben
definir “el momento
real desde el cual se debe realizar el conteo [de semanas
cotizadas]”, para lo cual podrán considerar, según el caso, (a) la fecha de
calificación de la invalidez; (b) la fecha de la última cotización efectuada, “porque se presume que fue allí
cuando el padecimiento se manifestó de tal forma que le impidió continuar
siendo laboralmente productivo y proveerse por sí mismo de sustento
económico” o (c) “la fecha de solicitud del reconocimiento pensional”.
PENSION DE INVALIDEZ DE PERSONA CON ENFERMEDAD CRONICA, DEGENERATIVA O
CONGENITA-Se deberán tener
en cuenta las semanas cotizadas con posterioridad a la fecha de estructuración
del estado de invalidez
Referencia: expediente T-7.248.478
Acción de tutela presentada por Cristo Adán
Angarita Guerrero en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).
Magistrado Ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá D.C.,
dieciséis (16) de julio de dos mil diecinueve (2019)
La Sala
Primera de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
1.
Síntesis del caso. El 8 de octubre de 2018, el señor Cristo
Adán Angarita Guerrero interpuso acción de tutela en contra de la Administradora Colombiana
de Pensiones (Colpensiones), por considerar que esa entidad vulneró sus
derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna y a la salud al negarle
el reconocimiento de la pensión de invalidez. El accionante solicitó que
su caso fuera analizado de conformidad con las reglas dispuestas en la
Sentencia SU 588 de 2016, en relación con el otorgamiento de la pensión de
invalidez para personas con enfermedades crónicas, congénitas o degenerativas.
I.
ANTECEDENTES
2.
Hechos. El señor Cristo Adán Angarita Guerrero,
quien actualmente tiene 53 años, nació el 31 de octubre de 1965 y fue
diagnosticado con una enfermedad de tipo congénito el 25 de octubre de 2017[1].
El accionante cotizó 195 semanas al Sistema General de Pensiones (SGP) entre el
4 de octubre de 1994 y el 31 de enero de 1999[2].
Manifestó que, durante esos años de cotización al SGP, trabajó en la ciudad de
Cúcuta “desplazándose casa por casa vendiendo (…) empaques para olla a
presión, hojas de licuadora Oster, cepillo de cocina y diferente[s]
clase[s] de mercancías incluido[s] cigarrillos americanos y
dulces americanos importados”[3].
Ese hecho lo confirma la señora Dora Ligia Gamboa Suárez, quien afirma haber
conocido al accionante[4]
cuando este “trabajó como independiente vendiendo productos de aseo en las
calles de la ciudad”[5];
al respecto, indica que le consta “porque era compradora recurrente (…) ya
que él pasaba con su silla de ruedas y vendía casa a casa, hasta que para enero
de 1999 no volvió”[6].
Según manifiesta el accionante, “en el mes de diciembre de 1999 no
soportó más el dolor en las manos y empezó a quedarse estacionado en el centro
de la ciudad”[7],
además, “en ese mismo mes se le acabó la mercancía”[8]
y no pudo volver a “desplazarse largas distancias [para] comprar ni
vender mercancía”[9],
por lo que “empezó a vivir de la solidaridad de los demás”[10].
3.
Solicitud de
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez. El 25 de octubre de 2017, el Grupo Médico
Laboral de Colpensiones le dictaminó al señor Cristo Adán Angarita Guerrero una
pérdida de capacidad laboral del 63.22%, con fecha de estructuración de 30 de
noviembre de 1965[11].
Esto es, un mes después de su nacimiento, debido a un diagnóstico de enfermedad
de origen común[12]
consistente en “secuelas de poliomielitis en miembros inferiores de
predominio derecho”[13]
de carácter congénito[14]
e “hipoacusia de causa no especificada”[15].
El 8 de noviembre de 2017, el accionante presentó ante Colpensiones la
solicitud de reconocimiento y pago de pensión de invalidez[16],
la cual fue negada el 11 de diciembre de 2017, por medio de la Resolución SUB
285692[17].
La entidad indicó que “la enfermedad padecida por [el accionante] se
encuentra dentro de las catalogadas como congénitas”[18]
y que, por lo tanto, “la contabilización de semanas (…) [corresponde]
a la fecha en que se emite el dictamen de calificación que declara la pérdida
de capacidad laboral en forma permanente y definitiva”[19].
En virtud de lo anterior, concluyó que “el asegurado no [acreditó] la
densidad de semanas exigidas por la Ley 860 de 2003[20]
para conceder una pensión de invalidez”[21],
pues “en los tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de emisión
del dictamen de pérdida de su capacidad laboral, es decir, entre el 25 de
octubre de 2014 y el 25 de octubre de 2017, [no presentó] cotizaciones
al SGP”[22].
4.
Notificación de la
Resolución SUB 285692 del 11 de diciembre de 2017. El 14 de diciembre de 2017, la señora
Dora Ligia Gamboa se notificó[23]
del acto administrativo que resolvió la solicitud elevada por el accionante
ante Colpensiones, en virtud del poder[24]
que le fue conferido para esos efectos. Esta no interpuso ningún recurso frente
a la decisión. Al respecto, manifestó que “cuando [le hizo el favor al
accionante] de [notificarse] de la resolución lo buscó por el centro
y no lo encontró y cuando lo encontró para ver qué [hacían] ya se había
pasado el tiempo”[25]
para interponer los recursos.
5.
Presentación de la
tutela. El 8 de octubre
de 2018, el señor Cristo Adán Angarita Guerrero interpuso acción de tutela en
contra de Colpensiones[26],
por medio de apoderado[27].
En su concepto, la entidad accionada vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital,
a la vida digna y a la salud. El accionante presentó dos argumentos en contra
de la negativa de Colpensiones para reconocer la prestación económica reclamada:
el primero, referido a la fecha en la cual se estructuró su invalidez, y
el segundo, respecto al número de semanas que se le deben exigir según
la norma vigente al momento en el cual se estructuró la invalidez. Sobre el
primer punto, indicó que “el día de su última cotización (…) fue
[en el que] perdió la capacidad para laborar de manera definitiva”[28],
por lo que esa fecha debe ser considerada para “establecer la estructuración
de la invalidez”[29].
Sobre el segundo punto, explicó que “cuenta con más de 26 semanas
cotizadas en el [año anterior] a la última cotización efectiva”[30],
esto es, entre el 31 de enero de 1998 y el 31 de enero de 1999, por lo
que cumple con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993[31],
antes de ser modificado por la Ley 860 de 2003[32].
En adición, formuló las siguientes pretensiones: (i) “que se ordene a Colpensiones
a realizar el estudio de la prestación pensión de invalidez” según “el
precedente constitucional [de la] Sentencia SU 588 de 2016 y la
Sentencia T-608 de 2016”[33],
(ii) “que se protejan [sus] derechos fundamentales de manera
definitiva, ya que se encuentra en condiciones de vulnerabilidad manifiesta”[34]
y (iii) que se “inicie el incidente de desacato”[35]
si la entidad accionada “sigue renuente al cumplimiento de la orden
impartida”[36].
También advirtió que “existe un perjuicio irremediable”[37],
por cuanto “se encuentra en condiciones económicas precarias (…) pide
limosna en las calles de la ciudad [y arrastra] su silla de ruedas”[38]
para “pagar una noche en una residencia”[39].
6.
Respuesta de la entidad
accionada. El 12 de
octubre de 2018, Colpensiones solicitó que el amparo se declarara improcedente.
En particular, indicó que el señor Cristo Adán Angarita Guerrero (i) “no
ha agotado los recursos en sede administrativa”[40],
para manifestar las razones de su inconformidad frente a lo resuelto y (ii) no
puede “reclamar su pretensión vía acción de tutela, ya que ésta solamente
procede ante la inexistencia de otro mecanismo judicial”[41].
Además, mencionó que (iii) no es procedente “la protección tutelar
transitoria”[42],
dado que el accionante “no ha demostrado la amenaza de un eventual
perjuicio irremediable”[43].
Finalmente, manifestó que (iv) “no es competencia del juez
constitucional realizar un análisis de fondo frente a lo pretendido”[44],
pues es el juez ordinario laboral “el competente a través de los mecanismos
legales establecidos para ello”[45],
de conformidad con el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la
Seguridad Social[46].
7.
Sentencia de única
instancia. El 22 de
octubre de 2018, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cúcuta declaró improcedente
el amparo[47],
dado que “no se [evidenció] la existencia de un perjuicio
irremediable que permita abstraerse de forma temporal de la jurisdicción
competente”[48].
Consideró que, si bien el accionante “se encuentra en situación
precaria”[49],
lo cierto es que “la condición de mendicidad (…) por sí [sola],
no materializa un perjuicio irremediable”[50].
Indicó también que, según la Sentencia SU 588 de 2016, es posible elegir “conforme
a diversos criterios el momento desde el cual se debe efectuar el conteo de
[las semanas]”[51]
exigidas en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, por lo que “los criterios
que se deben analizar en este caso y las pruebas a recaudar (…) [son
competencia] de la jurisdicción laboral”[52].
8.
Pruebas decretadas
en sede de Revisión. El
7 de mayo de 2019[53],
el despacho del magistrado ponente ordenó que, por medio de la Secretaría
General, se recaudaran las siguientes pruebas:
8.1. Al apoderado
judicial del accionante, le solicitó (a) allegar un informe en el que
indicara lo siguiente en relación con el señor Cristo Adán Angarita Guerrero: (1)
qué actividades económicas desarrolló entre los años 1994 y 1999 para cotizar a
pensión, (2) las razones por las cuales dejó de desarrollar sus
actividades económicas, y la fecha en la que las suspendió definitivamente, (3)
cuál es su grado de escolaridad, (4) cómo satisface actualmente sus
necesidades básicas (alimentación, vivienda, ropa), (5) si existe alguna
razón por la cual omitió presentar los recursos de ley en contra de la resolución
que le negó la pensión de invalidez (Resolución 2017_11843459 del 11 de
diciembre de 2017), (6) si tiene hijos, esposa o familia cercana de
quienes reciba apoyo económico, (7) si tiene menores u otras personas a
su cargo, (8) si percibe alguna prestación económica por parte de
Colpensiones, (9) si recibe actualmente algún subsidio económico por
parte de la alcaldía municipal, o por parte de alguna entidad pública o privada,
(10) si padece de alguna enfermedad, distinta a las limitaciones de
movilidad e hipoacusia, respecto de la cual requiera servicios o tratamientos
médicos periódicos, (11) si ha iniciado alguna acción ante la
jurisdicción ordinaria para obtener el reconocimiento de su pensión de
invalidez, (12) en qué consiste el beneficio del programa “vivienda de
interés social” que le otorgó el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, que está reportado en el Sistema Integral de Información de la
Protección Social (SISPRO), y cuándo fue la última vez que lo recibió, (13) las
razones por las cuales solicitó la evaluación de pérdida de capacidad laboral
después de haber transcurrido más de diez años desde su última cotización a
pensión; (b) informar si está recibiendo honorarios por la
representación judicial del señor Cristo Adán Angarita Guerrero en el proceso
de la referencia y (c) enviar copia de la historia clínica actual del
accionante, en la que consten: (1) el diagnóstico médico de sus
patologías y (2) los tratamientos y procedimientos que se le deben
practicar, en caso de que se encuentre bajo alguna prescripción médica
actualmente.
8.2. A Colpensiones le solicitó enviar copia del expediente pensional del señor
Cristo Adán Angarita Guerrero.
8.3. A la señora Dora Ligia Gamboa Suárez le solicitó enviar
un informe en el que indicara: (a) cómo conoció al señor Cristo Adán Angarita Guerrero y
qué relación tiene con él, (b) cómo satisface actualmente el señor
Cristo Adán Angarita Guerrero sus necesidades básicas (alimentación, vivienda,
ropa), (c) si el señor Cristo Adán Angarita Guerrero tiene hijos o
personas que lo apoyen económicamente, (d) si existe alguna razón por la
cual no se interpusieron los recursos de reposición y apelación en contra de la
Resolución 2017_11843459 del 11 de diciembre de 2017, por medio de la cual
Colpensiones negó al accionante su pensión de invalidez, de la cual ella fue
notificada en representación del accionante.
8.4 Al al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio le solicitó informar: (1)
en qué consiste el beneficio del programa “vivienda de interés social” otorgado
al señor Cristo Adán Angarita Guerrero y (2) cuándo fue la última vez
que este lo recibió.
8.5. A la Personería Municipal de Cúcuta
(Norte de Santander) le solicitó entrevistar al señor Cristo Adán Angarita Guerrero y enviar a este despacho un
informe que diera cuenta de: (1) sus condiciones socioeconómicas
actuales, (2) cómo satisface actualmente sus necesidades básicas
(alimentación, vivienda, ropa), (3) si recibe algún tipo de apoyo
económico por parte de algún familiar, persona o entidad pública o privada, (4)
sus condiciones de salud actuales, (5) las razones por las cuales
solicitó la evaluación de pérdida de capacidad laboral después de haber
transcurrido más de diez años desde su última cotización a pensión.
8.6. A la Alcaldía Municipal de Cúcuta (Norte de Santander),
le solicitó informar: (i) si tiene un censo municipal de población en
condición de indigencia, (ii) si, en caso de tener el censo municipal de
población en condición de indigencia, el señor Cristo Adán Angarita Guerrero se
encuentra registrado, (iii) si el señor Cristo Adán Angarita Guerrero recibe
algún beneficio o subsidio económico por parte de la alcaldía municipal.
II.
CONSIDERACIONES
9.
Problema jurídico. Le corresponde a la Sala Primera de
Revisión resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿cumple la acción de
tutela sub examine con los requisitos de procedibilidad? En caso de que
la respuesta a esta pregunta sea afirmativa, la Sala Primera resolverá el
siguiente problema jurídico de fondo ¿Vulneró Colpensiones los derechos
fundamentales al mínimo
vital y a la vida digna del señor Cristo Adán Angarita Guerrero, al negarle el reconocimiento
de la pensión de invalidez, por considerar que este no cotizó el número de
semanas requeridas durante los tres años anteriores a la estructuración de su
invalidez, esto es, tres años antes de la fecha en la cual se le dictaminó la
pérdida de capacidad laboral, pese a que el actor padece de una enfermedad de
carácter congénito?
1.     Análisis de procedibilidad
10.
Legitimación en la
causa. En el asunto sub
examine, la Sala encuentra que se satisface el requisito de legitimación en
la causa por activa[54],
dado que el señor Cristo Adán Angarita Guerrero es el titular de los derechos fundamentales
presuntamente amenazados[55],
como consecuencia de la negativa de reconocimiento pensional. También se
encuentra satisfecho el requisito de legitimación por pasiva[56],
pues Colpensiones (i) es la autoridad pública competente para “otorgar
los derechos y beneficios establecidos por el sistema general de seguridad
social consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política”[57]
y (ii) es la entidad que negó la solicitud de reconocimiento y
pago de la pensión de invalidez al señor Cristo Adán Angarita Guerrero y, por tanto,
de quien se predica la posible vulneración de los derechos fundamentales que se
analizará.
11.
Inmediatez. La acción de tutela no tiene un término
de caducidad para su ejercicio[58],
sin embargo, debe ser “interpuesta de manera oportuna en relación con el
acto que generó la presunta vulneración”[59].
En ese orden de ideas, la jurisprudencia ha definido algunos criterios[60]
para evaluar la satisfacción del requisito de inmediatez en cada caso concreto,
entre los cuales se encuentra el análisis de la “situación personal del
peticionario”. Este criterio hace referencia a si la condición del
accionante, como el estado de indefensión, interdicción o abandono, “hace
desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término
breve”[61].
En el caso sub examine, el accionante interpuso la tutela el 8 de
octubre de 2018, es decir, diez (10) meses después de que la Resolución SUB
285692 del 11 de diciembre de 2017 le fuera notificada a la señora Dora Ligia
Gamboa (párr. 4). Al respecto, la Sala considera que la acción de tutela
cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto las circunstancias
específicas del accionante permiten flexibilizar este análisis en el caso
concreto.
12.
En efecto, está
probado que el señor Cristo Adán Angarita Guerrero se encuentra en un estado de
debilidad manifiesta (párr. 13.1), el cual se exterioriza, entre otras,
en sus dificultades de locomoción[62],
su bajo nivel de escolaridad[63]
y su situación de mendicidad. Además, con base en las pruebas obrantes en el
expediente, la Sala observa que: (i) no es posible concluir en qué fecha
el accionante se enteró de lo resuelto por medio de la Resolución SUB 285692,
en atención a las dificultades para ubicarlo (este no cuenta con una vivienda
fija[64],
sino que habita en las calles); y (ii) el accionante confirió poder a su
abogado para interponer la tutela desde el 18 de octubre de 2017, lo que da
cuenta de su interés de acudir al mecanismo de la tutela aún antes de que
Colpensiones resolviera sobre su petición. En tales términos, si bien la acción
no se ejerció de forma inmediata por parte del apoderado judicial, lo cierto es
que sería irrazonable imputarle al titular del derecho esta carga, habida
cuenta de las limitaciones físicas y socioeconómicas que tiene para agenciar
sus propios intereses. Por todo lo anterior, esta Sala considera que el
accionante interpuso la acción de tutela en un término razonable y
proporcional, dadas sus condiciones particulares.
13.
Subsidiariedad. De conformidad con el artículo 86 de la
Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo subsidiario frente a
los medios ordinarios de defensa. Al respecto, la jurisprudencia ha reiterado
que, “cuando la pretensión versa sobre el reconocimiento de derechos de
índole prestacional, como es el caso de la pensión de invalidez, la tutela, en
principio no es procedente, habida cuenta de que para ese fin existen acciones”[65]
ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Sin embargo, la
tutela será procedente[66]
cuando, de conformidad con el artículo 6.1. del Decreto 2591 de 1991, el
medio existente carezca de eficacia[67]
“atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. En
virtud de lo anterior, la Sala considera que la acción de tutela es procedente,
por dos razones, que, analizadas en su conjunto, permiten concluir que el
mecanismo judicial ordinario no es eficaz en el caso concreto, a saber: (i)
el accionante se encuentra en situación de vulnerabilidad manifiesta y (ii)
hay un nivel considerable de certeza respecto de la procedencia de la solicitud
pensional del accionante.
13.1. En primer lugar, la Sala observa que el
accionante se encuentra en condición de vulnerabilidad manifiesta. Además de la
condición de invalidez del accionante, la cual es un supuesto necesario, más no
suficiente[68],
para que se reconozca el derecho pensional vía tutela, el actor presenta una
serie de condiciones que dan cuenta de su situación de vulnerabilidad.
Ciertamente, el señor Cristo Adán Angarita Guerrero: (a) no cuenta con
una residencia fija, como lo acreditaron los testimonios recogidos a lo largo
del proceso[69],
y como lo manifestó ante la Personería de Cúcuta, al indicar que “para la
vivienda [le toca pedir] (…) a las personas que [le] ayuden y
[paga] cinco mil pesos diarios los cuales se consigue en la calle y, si no
tiene dinero, duerme en la calle”[70];
(b) satisface sus necesidades básicas “[pidiendo] alimentación en el
lugar [en el que se encuentre] e, inclusive, le ha tocado “luchar con la
lluvia [y los zancudos] y comer desperdicios y comida descompuesta”[71];
(c) tiene limitaciones de locomoción y se encuentra en una posible
situación de abandono, pues, como informó la Personería de Cúcuta, el
accionante se moviliza “en silla de ruedas con remiendos y se observa que está
en gran desgaste (…) con vestimenta en estado deteriorado (…) [y] también
se observa que está huérfano de excelentes condiciones de vida y de salud
(abandonado)”[72];
(d) tiene un bajo nivel de escolaridad, en tanto manifiesta que no ha
recibido educación[73];
y (e) no cuenta con el apoyo de algún familiar o entidad pública o
privada[74].
Estas condiciones del accionante dan cuenta de su situación de vulnerabilidad
y, además, permiten inferir a la Sala que, en el caso sub examine, la
falta de reconocimiento pensional guarda relación con la presunta vulneración
de sus derechos fundamentales a la vida digna y al mínimo vital[75].
13.2. En segundo lugar, existe, prima facie,
un alto grado de certeza respecto de la procedencia de la solicitud pensional
del accionante[76].
En el caso bajo análisis, el actor alega que, si se aplica el precedente de la
Sentencia SU 588 de 2016, y se realiza el conteo de semanas exigidas desde la
fecha en la cual realizó su último aporte al SGP, cumpliría con el número de
semanas requeridas para acceder a la pensión de invalidez. Al respecto, la Sala
observa que el accionante (i) acreditó que padece de una enfermedad de
carácter congénito[77]
y (ii) cotizó 195 semanas al SGP, durante un período de cuatro años[78],
antes de perder su capacidad laboral residual de forma definitiva. En ese orden
de ideas, hay razones suficientes para considerar que el accionante, en efecto,
podría tener derecho a que se le reconozca la pensión de invalidez, de
conformidad con las reglas fijadas en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993,
antes de ser modificado por la Ley 860 de 2003, y en la Sentencia SU 588 de
2016. En esos términos, y en virtud de las razones antes expuestas no resulta
razonable ni proporcional diferir la decisión del asunto sub examine a
la vía ordinaria, pues esto implicaría prolongar la eventual vulneración de los
derechos fundamentales del accionante hasta tanto se resuelva el asunto en esa
instancia, máxime si se considera que el proceso ordinario laboral iniciado
apenas se encuentra para fijación de audiencia de conciliación[79].
En virtud de lo expuesto, la acción de tutela satisface el requisito de
subsidiariedad.
2.     Análisis de fondo
14.
Reiteración del precedente
jurisprudencial. La
Corte Constitucional, por medio de la Sentencia SU 588 de 2016, dispuso unas
reglas especiales para efectos de analizar el reconocimiento del derecho a la
pensión de invalidez a personas que padecen de enfermedades congénitas,
crónicas o degenerativas. Estas reglas están referidas a los casos en los que
las personas han sido calificadas “con fechas de estructuración de la
invalidez que coinciden con el día de su nacimiento o con otra cercana a ese
momento”[80],
por lo que “se deberán tener en cuenta las semanas cotizadas con
posterioridad a la fecha de estructuración del estado de invalidez, en tanto
que, de lo contrario, se impondría a la persona una condición imposible de
cumplir”. En virtud de lo anterior, la Corte señaló las siguientes reglas
jurisprudenciales aplicables a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP),
las cuales deben verificar que: (i) “la invalidez se estructuró como
consecuencia de una enfermedad congénita, crónica y/o degenerativa” y (ii)
que el solicitante realizó aportes en ejercicio de “una efectiva
y probada capacidad laboral residual”. Además, para determinar si se cumplen
los supuestos legales para acceder a la pensión de invalidez, (iii) deben
definir “el momento real desde el cual se debe realizar el conteo [de
semanas cotizadas]”, para lo cual podrán considerar, según el caso, (a) la
fecha de calificación de la invalidez; (b) la fecha de la última
cotización efectuada, “porque se presume que fue allí cuando el padecimiento
se manifestó de tal forma que le impidió continuar siendo laboralmente
productivo y proveerse por sí mismo de sustento económico” o (c) “la
fecha de solicitud del reconocimiento pensional”.
Reglas aplicables a las solicitudes de
reconocimiento de pensión de invalidez para enfermedades congénitas, crónicas
y degenerativas
(i) Verificar que la causa de la invalidez se deba a
una enfermedad congénita, crónica o degenerativa
(ii) Verificar que la cotización de aportes se efectúe
en virtud de una efectiva y probada capacidad laboral residual
(iii) Definir la fecha de pérdida de la capacidad laboral
residual, para efectos de la contabilización de las semanas
Para ello, podrán tenerse en cuenta los
siguientes 3 supuestos:
(a) Fecha de la calificación de invalidez
(b) Fecha de la última cotización efectuada
(c) Fecha de la solicitud de reconocimiento pensional
15.
La Sala Primera de
Revisión considera que Colpensiones desconoció el precedente jurisprudencial de
la Sentencia SU 588 de 2016, al no realizar el conteo de semanas a partir del
último aporte efectuado por el accionante al SGP. Para la Sala está probado que el accionante (i)
padece una enfermedad congénita consistente en “atrofia muscular de
miembros inferiores” por “secuelas de poliomielitis”, la cual fue
debidamente diagnosticada por el Grupo Médico Laboral de Colpensiones[81]
y (ii) realizó aportes al SGP en ejercicio de su capacidad laboral residual
como se expuso en el párr. 2. Así, en atención a las características del
caso concreto, Colpensiones debió (iii) realizar el conteo de las
semanas mínimas de cotización del accionante a partir de la fecha de su
última cotización al SGP, esto es, el 31 de enero de 1999[82],
pues fue esa la fecha en la que la enfermedad se manifestó de forma tal que le
impidió al seguir ejerciendo su capacidad laboral residual, en tanto no pudo
continuar con su actividad económica[83].
16.
Sin embargo, por
medio de la Resolución SUB 285692, la entidad accionada adoptó “la fecha de
emisión del dictamen de pérdida de capacidad laboral”[84]
como “parámetro de referencia para [validar los] requisitos
legales y la contabilización de semanas”[85].
Al respecto, es necesario advertir que, si bien este es uno de los
supuestos previstos por la Sentencia SU 588 de 2016 para llevar a cabo el conteo
de la semanas[86],
para esta Sala, Colpensiones desconoció que los supuestos mencionados en el párr.
14 deben aplicarse en atención a las circunstancias de cada caso concreto. Así,
las AFP tienen el deber de elegir, entre esas fechas, aquella que, habida
cuenta las condiciones del solicitante y la existencia de su capacidad laboral
residual, “permita establecer el supuesto fáctico que regula el artículo 39
de la Ley 100 de 1993”. Por lo tanto, en el caso sub examine
Colpensiones debió optar por contar las semanas de cotización del accionante a
partir de su última cotización, puesto que ese supuesto es el que (i)
permite al actor satisfacer los requisitos del artículo 39 de la Ley 100 de
1993, (ii) refleja las condiciones particulares en las cuales el señor
Cristo Adán Angarita Guerrero efectuó sus aportes, dada su enfermedad, y (iii)
atiende al ejercicio efectivo y probado de su capacidad laboral residual. Por
las razones expuestas, para esta Sala, el análisis del cumplimiento de los
requisitos legales para acceder a la pensión de invalidez, por parte del
accionante, debe llevarse a cabo a partir de la fecha en la que este efectuó su
último aporte o cotización.
17.
El accionante
cumple con los requisitos para acceder a la pensión de invalidez de conformidad
con el artículo 39 de la Ley 100 de 1993. Cristo Adán Angarita Guerrero efectuó su último aporte
al SGP el 31 de enero de 1999, en consecuencia, debe acreditar los requisitos
exigidos en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, antes de ser modificado por
la Ley 860 de 2003, para acceder a la pensión de invalidez. Esto, por cuanto la
norma aplicable a la solicitud de reconocimiento y pago de pensión es aquella
que se encuentre vigente al momento en el que se estructura la invalidez[87].
Así, el actor debe cumplir los siguientes requisitos para obtener la pensión de
vejez: (i) haber sido declarado “inválido”[88]
y (ii) haber efectuado aportes durante “por lo menos veintiséis (26)
semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado
de invalidez”. En el caso concreto, la Corte encuentra que ambos requisitos
se satisfacen, dado que el señor Cristo Adán Angarita Guerrero (i) fue
declarado “inválido”, pues se le dictaminó una pérdida de capacidad
laboral de 63.22%[89]
y (ii) cotizó 38 semanas entre el 1 de febrero de 1998 y el 31 de enero
de 1999, de la siguiente manera, como consta en su reporte de semanas cotizadas
en pensiones[90]:
Desde
Hasta
Semanas
04/10/1994
12/31/1994
12,71
01/01/1995
31/03/1995
12,71
01/04/1995
31/12/1995
38,57
01/01/1996
30/04/1996
14,00
01/02/1996
29/02/1996
4,29
01/04/1996
31/05/1996
8,57
01/06/1996
31/07/1996
0,00
01/08/1996
31/12/1996
21,43
01/01/1997
31/01/1997
3,86
01/02/1997
28/02/1997
3,86
01/03/1997
31/10/1997
34,00
01/12/1997
31/01/1998
8,57
01/02/1998
31/03/1998
8,57
01/04/1998
30/04/1998
4,14
01/06/1998
31/07/1998
8,29
01/09/1998
31/10/1998
8,43
01/12/1998
31/01/1999
8,57
Total semanas
195,14
18.
En
conclusión, la Corte considera que Colpensiones violó los derechos fundamentales
al mínimo vital y a la vida digna del señor Cristo Adán Angarita Guerrero. En
efecto, la parte accionada desconoció que, dado el carácter congénito de la
enfermedad por la cual se estructuró la pérdida de capacidad laboral del
accionante, esta debió contar las semanas mínimas de cotización para acceder a
la pensión de invalidez, dispuestas en el artículo 39 original de la Ley 100 de
1993, a partir de la fecha en la que este efectuó su último aporte al SGP. En
virtud de lo anterior, esta Sala ordenará a Colpensiones reconocer, liquidar y
pagar la pensión de invalidez a favor del señor Cristo Adán Angarita Guerrero.
19.
Por
lo anterior, la Sala Primera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional (i)
amparará de manera definitiva los derechos fundamentales del señor Cristo Adán
Angarita Guerrero al mínimo vital y a la vida digna y, en consecuencia, (ii)
revocará el fallo proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de
Cúcuta, que declaró improcedente el amparo, y, en su lugar (iii) ordenará
a Colpensiones reconocer, liquidar y pagar al señor Cristo Adán Angarita
Guerrero la pensión de invalidez e incluirlo en la nómina pensional, sin
perjuicio de la prescripción de las mesadas a que haya lugar, en aplicación del
artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR, la sentencia proferida el 22 de octubre de 2018 por
el Juzgado Primero Laboral del Circuito de
Cúcuta que declaró improcedente la tutela. En su lugar, AMPARAR, de
manera definitiva, los derechos fundamentales al mínimo vital y a la
vida digna del señor Cristo Adán Angarita Guerrero, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta
providencia.
Segundo.-
ORDENAR a Colpensiones
que: (i) en el término de diez (10) días, contados a partir de la
notificación de esta providencia, proceda a reconocer, liquidar y pagar al
señor Cristo Adán Angarita Guerrero la pensión de invalidez, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa
de esta providencia, y (ii) incluya al actor en la nómina pensional, lo
anterior sin perjuicio de la prescripción de las mesadas a que haya lugar, en
aplicación del artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo.
Tercero.-
LIBRAR por Secretaría
General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese y cúmplase,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE
VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA T-318 DE 2019 (M.P.
CARLOS BERNAL PULIDO)
Con el respeto acostumbrado por las
providencias de la Corte Constitucional, me permito presentar salvamento
parcial de voto frente a la Sentencia T-318 de 2019, adoptada por la mayoría de
la Sala Primera de Revisión. Si bien comparto el amparo de los derechos del
actor, me aparto parcialmente de la decisión en dos sentidos: en primer lugar,
porque se incurrió en un error en la forma como se valoraron los requisitos
para acceder a la pensión de invalidez del señor Cristo Adán Angarita Guerrero,
lo cual es parte esencial de la razón de la decisión; y en segundo lugar,
porque el amparo debió incluir la salvaguarda del derecho a la seguridad
social, no únicamente el mínimo vital y la vida digna del demandante, tal como
a continuación lo explico.
1. En esta ocasión, se determinó que la entidad
accionada vulneró los derechos del actor porque “desconoció que, dado el
carácter congénito de la enfermedad por la cual se estructuró la pérdida de
capacidad laboral del accionante, esta debió contar las semanas mínimas de
cotización para acceder a la pensión de invalidez, dispuestas en el artículo 39
original de la Ley 100 de 1993, a partir de la fecha en la que este efectuó su
último aporte al Sistema General de Seguridad Social”. Con esta conclusión
estoy totalmente de acuerdo. Sin embargo, encuentro la necesidad de apartarme
de la valoración realizada frente al artículo 39 mencionado. Para la mayoría de
la Sala, en el caso de la referencia, por tratarse del acceso a la pensión de
invalidez derivada de enfermedad congénita, debía constatarse el cumplimiento
del literal “b” del artículo 39 original de la Ley 100 de 1993, según el cual
es requisito que el afiliado “[q]ue habiendo dejado de cotizar al sistema,
hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año
inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez”.
La Sentencia T-318 de 2019 incurrió en una indebida
motivación de la decisión, al no justificar por qué es el literal “b” del
artículo 39 de la Ley 100 de 1993 el aplicable en casos como el analizado en
esta oportunidad, y no el literal “a” del mismo artículo. Este último literal
señala como requisito para acceder a la pensión de invalidez que el afiliado “se
encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26)
semanas, al momento de producirse el estado de invalidez”. En el expediente
estudiado, se descartó la aplicación de esta disposición, pese a que el
actor lógicamente estaba cotizando al momento de la fecha de la invalidez,
correspondiente al último aporte.
De este modo, establecer sin ninguna motivación que
debe aplicarse únicamente el literal “b” es problemático, por lo menos, por dos
razones: (i) se desconoce que el hecho de tener el último aporte como
estructuración del estado de invalidez habilita la aplicación del primer
literal; y (ii) se está incorporando un presupuesto jurisprudencial que excluye
a casos en los que, por ejemplo, el afiliado no cumpla las 26 semanas durante
el año inmediatamente anterior al último aporte, pero que, por autorización del
literal “a”, sería necesario observar las demás cotizaciones anteriores a ese
año.
Con todo, advierto que la causa del señor Angarita Guerrero no tiene el alcance de
resolver el problema jurídico relacionado con la aplicación de los literales
“a” o “b” en el caso de enfermedades congénitas porque, dado que en cualquiera
de los dos escenarios normativos el actor tendría derecho a la prestación, es
posible sostener, en general, que se cumple con la densidad de semanas exigidas
en el artículo 39 original de la Ley 100 de 1993. En ese sentido, esta
Sentencia no tiene la entidad de crear una regla de precedente judicial
relacionada con la aplicación de literal “b”, bajo las condiciones expuestas.
2. Finalmente, encuentro necesario poner de presente
que, además de los derechos al mínimo vital y vida digna amparados en esta
ocasión, la Sala debió salvaguardar el derecho a la seguridad social, el cual
fue evidentemente trasgredido por la accionada. El artículo 48 de la
Constitución Política se refiere al carácter irrenunciable del derecho a la
seguridad social y, desde sus inicios, esta Corporación ha desarrollado su
carácter fundamental[91]. Por tanto, resulta
claro que el numeral primero resolutivo de la Sentencia debía incluir la
protección expresa de esta garantía constitucional.
En los anteriores términos, dejo planteadas las
razones que me llevan a salvar parcialmente mi voto frente a la Sentencia T-318
de 2019.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] Cno. 1, fl. 15.
[2] Cno. 1, fl. 11.
[3] Cno. de revisión, fl. 69.
[4]Cno. de revisión, fl. 85.
[5] Cno. 1, fl. 4.
[6] Cno. 1, fl. 4.
[7] Cno. de revisión, fl. 69.
[8] Cno. de revisión, fl. 69.
[9] Cno. de revisión, fl. 69.
[10] Cno. de revisión, fl. 69.
[11] Cno. 1, fl. 15.
[12] Cno. 1, fl. 19.
[13] Cno. 1, fl. 19.
[14] Cno. 1, fl. 19.
[15] Cno. 1, fls. 19 y 21.
[16] Cno. 1, fl. 14.
[17] Cno. 1, fl. 6.
[18] Cno. 1, fl. 6.
[19] Cno. 1, fl. 7.
[20] Ley 860 de 2003, artículo 39.
Requisitos para obtener la pensión de invalidez: “Tendrá derecho a la
pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el
artículo anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes condiciones:
1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas
dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración”.
[21] Cno. 1, fl. 8.
[22] Cno. 1, fl. 8.
[23] Cno. 1, fl. 50.
[24] Cno. 1, fl. 51.
[25] Cno. de revisión, fl. 85.
[26] Cno. 1, fls. 23 a 33.
[27] Cno. 1, fl. 1.
[28] Cno. 1, fl. 28.
[29] Cno. 1, fl. 28.
[30] Cno. 1, fl. 28.
[31] Cno. 1, fl. 24.
[32] La Ley 100 de 1993, artículo 39,
señalaba en su redacción original lo siguiente: “tendrá derecho a la pensión
de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo
anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes condiciones:
a.
Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo
menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse el estado de invalidez.
b. Que
habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo
menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que
se produzca el estado de invalidez”
[33] Cno. 1, fl. 25.
[34] Cno. 1, fl. 26.
[35] Cno. 1, fl. 27.
[36] Cno. 1, fl. 27.
[37] Cno. 1, fl. 25.
[38] Cno. 1, fl. 25.
[39] Cno. 1, fl. 25.
[40] Cno. 1, fl. 40.
[41] Cno. 1, fl. 40.
[42] Cno. 1, fl. 40.
[43] Cno. 1, fl. 41.
[44] Cno. 1, fl. 41.
[45] Cno. 1, fl. 41.
[46] Cno. 1, fl. 37.
[47] Cno. 1, fl. 57.
[48] Cno. 1, fl. 55.
[49] Cno. 1, fl. 55.
[50] Cno. 1, fl. 56.
[51] Cno. 1, fl. 56.
[52] Cno. 1, fl. 56.
[53] Cno. de revisión, fls. 21 a 23.
[54] Decreto 2591 de 1991, artículo
10. “Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos”.
[55] Así mismo, se observa que el poder conferido a su apoderado para
actuar dentro del proceso fue debidamente otorgado. Al respecto, el apoderado
judicial del accionante manifestó en el informe que rindió en sede de revisión
que “desarrollando la función social del abogado y entendiendo que el
accionante no cuenta con recursos económicos para suplir el pago de un abogado,
no he recibido dineros por concepto de honorarios” por parte del señor
Cristo Adán Angarita Guerrero (Cno. de revisión, fl. 69 y cno. 1, fl. 1).
[56] Decreto 2591 de 1991, artículo 1.
“Objeto. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces,
en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí
misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados por
la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en
los casos que señale este Decreto”.
[57] Decreto 4131 de 2011, artículo 1.
[58] Sentencia T-290 de 2011.
[59] Sentencia SU 442 de 2016.
[60] Según la Sentencia SU 391 de 2016, los criterios son: (i)
la “situación personal del peticionario”, referida a si el estado del
accionante “hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela
en un término breve”, (ii) el momento en que se produce la
vulneración, pues “pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los
derechos fundamentales”, (iii) la naturaleza de la vulneración, ya que “existen
casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la
acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados”, (iv) la
actuación contra la que se dirige la tutela, dado que “el análisis debe ser
más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales”
y (v) los efectos de la tutela, pues “el juez debe tener en cuenta
los efectos que [la tutela] tendría en los derechos de terceros si se
declarara procedente”.
[61] Sentencia SU 391 de 2016. Ver
también las sentencias T-299 de 2018 y T-738 de 2017.
[62] En el dictamen de calificación de
pérdida de capacidad laboral del accionante consta que este “no puede
caminar con muletas” y que “es incapaz de ponerse de pies sin ayudas
externas” (Cno. 1, fl. 17).
[63] El accionante manifestó en la
entrevista que le realizó la Personería de Cúcuta en sede de revisión que “no
conoce cómo es una escuela por dentro” (Cno. de revisión, fl. 69).
[64] En ese sentido declaró la señora Dora Ligia Gamboa
Suárez, quien indicó que el accionante “no tiene un lugar donde dormir y que
carga con sus cosas en [su silla de ruedas]” (Cno. 1, fl. 4). En el mismo
sentido declaró la señora Mayra Alejandra Cuéllar Valero, quien manifestó que
muchas veces lo encuentra “dormido en la silla de ruedas por no tener un
lugar fijo donde dormir” (Cno. 1, fl. 5).
[65] Sentencia SU 588 de 2016.
[66]Decreto
2591 de 1991, artículo 6. Causales de improcedencia de la
tutela. “La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos
o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos
medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
[67] Sentencia T-024 de 2019: “En
caso de ineficacia, como consecuencia de la situación de vulnerabilidad del
accionante, la tutela debe proceder de manera definitiva. El juez de tutela
debe determinar la eficacia en concreto (y no meramente formal o
abstracta) de los otros medios o recursos de defensa. Lo anterior, en los
términos del apartado final del numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de
199122, y en la medida en que el lenguaje constitucional apunta a
valorar la efectividad del medio de defensa en relación con las condiciones del
individuo”.
[68] Sentencia T-165 de 2016: “la
condición de discapacidad no puede ser el único elemento que valore el juez de
tutela al momento de determinar si el amparo es procedente o no, en la medida
que, también deberá evaluar lo siguiente: (i) que sea presentada para evitar un
perjuicio irremediable, (ii) que la falta de reconocimiento de una prestación
social vulnere algún derecho fundamental como la vida, la dignidad humana o el
mínimo vital y que (iii) la negativa del reconocimiento se origine en
actuaciones que por su contradicción con los preceptos legales y
constitucionales desvirtúen la presunción de legalidad de las actuaciones de la
administración pública o sea evidentemente arbitraria en caso de que sea un
particular quien preste este servicio público”.
[69] Cno. 1, fls. 3 y 4; Cno. de
revisión, fl. 85.
[70] Cno. de revisión, fl. 93.
[71] Cno. de revisión, fl. 93.
[72] Cno. de revisión, fl. 93.
[73] Cno. de revisión, fls. 93 y 94.
[74] Cno. de revisión, fls. 93 y 94.
[75] Sentencias T-200 de 2011, T-142
de 2013, T-326 de 2015.
[76] Sentencia T-128 de 2015.
[77] Cno. 1, fl. 19.
[78] Cno. 1, fl. 6.
[79] El señor Cristo Adán Angarita
Guerrero presentó demanda ordinaria el 2 de octubre de 2018, por medio del
mismo apoderado que lo representa en el trámite de tutela, la cual correspondió
por reparto al Juzgado Tercero del Circuito Laboral de Cúcuta y se encuentra
pendiente para fijar audiencia de conciliación (Cno. de revisión, fl. 107).
[80] Sentencia SU 588 de 2016.
[81] Cno. 1, fl. 15.
[82] Cno. 1, fl. 11.
[83] Sentencia SU 588 de 2016.
[84] Cno. 1, fl. 8.
[85] Cno. 1, fl. 7.
[86] Ver sentencias T-789 de 2014,
T-512 de 2015, T-588 de 2015, T-717 de 2015 y T-111 de 2016.
[87] Sentencias T-566 de 2014 y T-194 de 2016.
[88] Ley 100 de 1993, artículo 38.
“Para los efectos del presente capítulo se considera inválida la persona que
por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente,
hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral”.
[89] Cno. 1, fl. 15.
[90] Cno. 1, fl. 11.
[91] En ese sentido, ver recientemente las
sentencias SU-057 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos; C-083 de 2019. M.P. Alberto
Rojas Ríos y C-515 de 2019. M.P. Alejandro Linares Cantillo.