C-470-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-470/06
OBJECION DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Proyecto de ley por el cual se reglamenta ejercicio de la profesión
de psicología y se dicta código deontológico y bioético/OBJECION
PRESIDENCIAL-Infundada
COLEGIOS PROFESIONALES-Creación debe ser
por iniciativa privada
COLEGIOS PROFESIONALES-Creación no puede
ser de origen legal
La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que, a la luz
del artículo 38 de la Carta, en virtud de que el derecho de asociación tiene
como sustrato la libertad de asociarse -tanto en su aspecto negativo como
positivo- la conformación de las asociaciones no puede estar determinada por la
ley. Dentro de las asociaciones cuya creación no puede ser de origen legal se
encuentran los Colegios profesionales, forma de asociación expresamente permitida
en el artículo 26 C.P.
COLEGIOS PROFESIONALES-Límites del
Congreso para su conformación
COLEGIOS PROFESIONALES-Naturaleza
privada
COLEGIOS PROFESIONALES-Legislador no
puede dirigir su normatividad a preferenciar la vinculación a un colegio
profesional
COLEGIOS PROFESIONALES-Imposibilidad de
constituirse por personas que no ejercen profesión legalmente reconocida
El hecho de que todo colegio profesional deba tener origen en la
iniciativa particular no implica que la iniciativa particular sea suficiente
para crear un colegio profesional. Otro limitante para la constitución de
colegios profesionales, como su nombre lo implica, es que congreguen, bajo una
estructura democrática, a las personas que ostenten una profesión legalmente
reconocida. Así, independientemente de la importancia de una determinada labor
ejercida por un grupo de sujetos, si tal actividad no constituye una profesión
legalmente reconocida no puede estar controlada por un colegio.
COLEGIO DE NOTARIOS-Imposibilidad de
constituirse porque actividad de guarda de la fe pública no comporta ejercicio
de  profesión legalmente reconocida
COLEGIOS PROFESIONALES-Asignación de
funciones de inspección y vigilancia del ejercicio profesional
COLEGIOS PROFESIONALES-Competencia para
expedir títulos de idoneidad
COLEGIO
COLOMBIANO DE PSICOLOGOS-Conformación por
iniciativa particular
COLEGIO COLOMBIANO DE PSICOLOGOS-Funciones
La Corte, coincidiendo con lo señalado por la Procuraduría, observa
que las funciones atribuidas por el legislador al Colegio son características
de la inspección y vigilancia de una profesión.  En efecto, una manera de
controlar que quien ejerza una determinada profesión lo haga después de haber
cumplido los parámetros legales es la expedición de un carné que tal cosa
certifique. De igual manera, se puede hacer un seguimiento de quiénes y bajo el
cumplimiento de qué requisitos están ejerciendo la psicología si los miembros
de la profesión hacen parte de un registro único. Por último, si se quiere dar
cabal cumplimiento al código que rige la profesión de psicología es también
válida la vigilancia que se puede ejercer a través del Tribunal Nacional
Deontológico y Bioético. La Sala observa, además, que se respeta el artículo 26
C.P. pues no se le deja al Colegio la función de fijar requisitos para el
ejercicio de la profesión –se hace referencia al cumplimiento de los requisitos
establecidos en la presente ley-, ni la de establecer, desconociendo lo fijado
por el legislador, los parámetros bajo los cuales se juzgará el comportamiento
profesional del los psicólogos.
COLEGIO COLOMBIANO DE PSICOLOGOS-Cumplimiento
del requisito de estructura democrática
Referencia: expediente OP-089
Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley No. 253/05 Senado,
021/04 Cámara, “por la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de
psicología, se dicta el código deontológico y bioético y otras disposiciones”
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D. C., catorce (14) de junio de dos mil seis (2006)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
Mediante oficio
recibido en la Secretaría General de esta Corporación el dos (2) de junio de
2006, la Presidenta del Senado de la República remitió el Proyecto de Ley No.
253/05 Senado, 021/04 Cámara, “por la cual se reglamenta el ejercicio de la
profesión de psicología, se dicta el código deontológico y bioético y otras
disposiciones”, en relación con el cual el Presidente de la República
formuló objeciones por razones de inconstitucionalidad, las cuales fueron
consideradas infundadas por el Congreso de la República.
II.  APARTES OBJETADOS DEL
PROYECTO DE LEY DE LA REFERENCIA[1]
“Artículo 6º. Requisitos para ejercer la profesión de psicólogo.
Para ejercer la profesión de Psicólogo se requiere acreditar su formación
académica e idoneidad profesional, mediante la presentación del título
respectivo, el cumplimiento de las demás disposiciones de ley y obtenido la
tarjeta profesional expedida por el Colegio Colombiano de Psicólogos.
Parágrafo. Las tarjetas profesionales, inscripciones o registros
expedidos a psicólogos por las Secretarías de Salud de los diferentes
departamentos, distritos o municipios del país u otra autoridad competente, con
anterioridad a la vigencia de la presente ley, conservarán su validez y se
presumen auténticas.
(…)
“Artículo 12. El Colegio Colombiano de Psicólogos como única entidad
asociativa que representa los intereses profesionales de esta área de las
ciencias humanas y de la salud, conformado por el mayor número de afiliados
activos de esta profesión, cuya finalidad es la defensa, fortalecimiento y
apoyo en el ejercicio profesional de la Psicología, con estructura interna y
funcionamiento democrático; a partir de la vigencia de la presente ley tendrá
las siguientes funciones públicas:
a) Expedir la tarjeta profesional a los psicólogos previo
cumplimiento de los requisitos establecidos en la presente ley;
b) Realizar el trámite de inscripción de los psicólogos en el
“Registro Unico Nacional del Recurso Humano en Salud”, según las normas
establecidas por el Ministerio de la Protección Social;
c) Conformar el Tribunal Nacional Deontológico y Bioético de
Psicología para darle cumplimiento a lo establecido en el Código Deontológico y
Bioético del ejercicio profesional de la Psicología de que trata la presente
ley, de acuerdo con la reglamentación que se expida para tal efecto.”
III.  TRÁMITE
LEGISLATIVO
El trámite dado en el Congreso de la República al Proyecto de Ley
objetado fue el siguiente:
3.1. El Proyecto
de Ley fue radicado el 20 de julio de 2004 en la Secretaría General de la
Cámara de Representantes por el Representante a la Cámara Alonso Acosta Osio y
el mismo día fue repartido a la Comisión Sexta Constitucional Permanente.
(fls. 470-514).
3.2. Su
publicación oficial se hizo en la Gaceta del Congreso No. 386 del 8 de junio de
2004.
3.3. La Comisión
Sexta Constitucional Permanente designó como ponente para el Proyecto de Ley a
los Representantes a la Cámara Rocío Arias Hoyos, Musa Besalide Fayad y Ernesto
Mesa Arango.  (fl. 468).
3.4. La ponencia
para primer debate en la Cámara se publicó en la Gaceta del Congreso No. 452 de
2004.
3.5. La votación
se anunció, según consta en las Actas No 8 del 8 de septiembre de 2004 (fl. 232
del cuaderno de pruebas) y No 9 del 14 de septiembre de 2004 (fl. 281 del
cuaderno de pruebas)[2].
3.6. El Proyecto
de Ley fue discutido y aprobado en primer debate en sesiones del 14 y 28 de
septiembre de 2004, según consta en las Gacetas del Congreso No. 705 y 707 de
2004.  En esta última actuaron como ponentes para segundo debate los
Representantes Rocío Arias Hoyos, Musa Besaile Fayad y Gustavo Alonso
Bustamante (fl. 380 y 374).
3.7. El proyecto pasó a Plenaria de la Cámara de Representantes y la
ponencia respectiva fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 711 del 18 de
noviembre de 2004.
3.8. La
aprobación en segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes se
llevó a cabo en sesión del 14 de diciembre de 2004, según consta en el Acta No.
154 de la misma fecha que fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 018 del 2
de febrero de 2005, y según certificación expedida por el Secretario General de
la Cámara de Representantes.  (fls. 344).
3.9. El 6 de abril de 2005 se radicó el Proyecto de Ley en la
Secretaría de la Comisión Sexta Constitucional del Senado de la República para
el trámite respectivo en esa Corporación. Fueron designados como ponentes para
primer debate los Senadores Samuel Moreno Rojas y José Álvaro Sánchez Ortega.
(fl. 341).
3.10. La ponencia para primer debate en la Comisión Sexta del Senado
de la República fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 338 del 8 de junio
de 2005.
3.11. La votación se anunció, según consta
en el Acta 41 de 8 de junio de 2005. Gaceta 472 del 2 de agosto de 2005, página
11[3].
3.12. El
proyecto fue aprobado por unanimidad de los miembros de la Comisión Sexta en
primer debate en la sesión del 9 de junio de 2005, según consta en el Acta No.
42 de la misma fecha, según certificación expedida por el Secretario de la
Comisión Sexta del Senado de la República (fl. 341, 271 y 270 vueltos) y Gaceta
472 del 2 de agosto de 2005. Se designaron como ponentes para segundo debate a
los Senadores Samuel Moreno Rojas y Álvaro Sánchez Ortega (fl. 172).
3.13. La ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes
fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 341 del 9 de junio de 2005.
3.14. La Plenaria del Senado de la República aprobó el proyecto en
segundo debate en sesión del 20 de junio de 2005, de acuerdo con el Acta No. 54
de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 522 del 12 de agosto
2005 y según certificación expedida por el Secretario General del Senado de la
República.  (fl. 340).
3.15. Dadas las discrepancias que se presentaron en las Plenarias de
las Cámaras, se integró una Comisión de Conciliación conformada por los
Senadores José Álvaro Sánchez, Samuel Moreno Rojas y Luis Emilio Sierra
Grajales y los Representantes María Rocío Arias Hoyos, Musa Besaile Fayad y
Óscar de Jesús Suárez Mira, quienes mediante oficio del 30 de noviembre de 2005
informaron a las respectivas Cámaras su acuerdo, en el sentido de acoger el
articulado aprobado por el Senado de la República en sesión del 20 de junio de
2005.  (fl. 114 y 144).
3.16. El informe y el acta de conciliación fueron publicados en el
Senado de la República, en la Gaceta del Congreso No. 777 del 3 de noviembre de
2005.
3.17. El informe
y el acta de conciliación fueron aprobados en la Plenaria del Senado de la
República en la sesión del 30 de noviembre 2005, según consta en el Acta No. 31
de la misma fecha que fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 16 del 3 de
enero de 2006, y según certificación expedida por el Secretario General de esa
Corporación el 30 de noviembre de 2005.  (fl. 143)
3.18. El informe y el acta de conciliación fueron publicados en la
Cámara de Representantes, en la Gaceta del Congreso No. 776 del tres de
noviembre de 2005.
3.19. Así mismo, el informe y el acta de conciliación fueron
aprobados en la Plenaria de la Cámara de Representantes en la sesión del 29 de
noviembre de 2005, según consta en el Acta No. 217 de la misma fecha publicada
en la Gaceta del Congreso No. 936 del 22 de diciembre de 2005, y según
certificación expedida por el Secretario General de esa Corporación el 29 de
noviembre de 2005.  (fl. 113). Tal votación se llevó a cabo con posterioridad a
su anuncio en sesión del 28 de noviembre de 2005, como consta en el Acta de
Plenaria No 216 (fl. 113).
3.20. El proyecto fue recibido en la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República el 13 de enero de 2006 (fl. 29), para la
correspondiente sanción presidencial y fue devuelto mediante oficio recibido en
la Secretaría General de la Cámara de Representantes el 13 de febrero del mismo
año (fl. 25), con objeciones de inconstitucionalidad, que son materia de este
proceso.
3.21.
Recibidas las objeciones presidenciales los Presidentes del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes designaron una Comisión Accidental
conformada por los Senadores de la República Álvaro Sánchez Ortega, Samuel
Moreno Rojas y Luis Emilio Sierra Grajales y por los Representantes a la Cámara
Germán Alonso Acosta Osio, Rocío Arias y Ernesto Mesa Arango quienes
presentaron a nombre de dichas Corporaciones, el informe correspondiente.
3.22. El
referido informe de objeciones conjunto fue publicado así: i) en el
Senado de la República en la Gaceta del Congreso No. 84 del 26 de abril de 2006
(pgs. 10 y 11), y ii) en la Cámara de Representantes en la Gaceta del
Congreso No. 63 de 6 de abril de 2006.
3.23. El citado informe fue aprobado así:  i) en el Senado de
la República en la sesión Plenaria del 9 de mayo de 2006, según consta en el
Acta No. 45 de la misma fecha que fue publicada en la Gaceta del Congreso No.
137 del 24 de mayo de 2006 (pg. 10), y según certificación expedida por el
Secretario General de esa Corporación (fl. 40), y ii) en la Cámara de
Representantes en la sesión Plenaria del 9 de mayo de 2006, según consta en el
Acta No. 229 de la misma fecha, según certificación expedida por el Secretario
General de esa Corporación  dado que dicha acta se encuentra en proceso de
elaboración y publicación (fl. 31).
3.24. Según
consta en el Acta No. 227 de la sesión ordinaria del día 2 de mayo de 2006 y
según certificación del Secretario General de la Cámara de Representantes del 9
de mayo de 2006 (fl. 31), dentro de los textos cuya votación fue anunciada por
la Secretaria de la Cámara para la sesión del 9 de mayo de 2006 figura el
informe de objeciones relativo al Proyecto de Ley No. 253/05 Senado, 021/04
Cámara, “por la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de
psicología, se dicta el código deontológico y bioético y otras disposiciones”[4].
3.25.  Según
consta en el Acta No. 44 de la sesión ordinaria del día 4 de mayo de 2006
publicada en la Gaceta del Congreso No. 136 del 24 de mayo de 2006 (pág. 58)[5],
dentro de los textos cuya votación fue anunciada por la Secretaria del Senado
para la sesión del 9 de mayo de 2006 figura el informe de objeciones relativo
al Proyecto de Ley No. 253/05 Senado, 021/04 Cámara, “por la cual se
reglamenta el ejercicio de la profesión de psicología, se dicta el código
deontológico y bioético y otras disposiciones”. Tal anuncio se corrobora
por certificado expedido por el Secretario General del Senado el 10 de mayo de
2006 (f. 41).
IV.
OBJECIONES FORMULADAS POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
Mediante
comunicación del nueve (9) de febrero de 2006 (fls. 25-28), el Presidente de la
República -con la firma igualmente del Director del Departamento de la Función
Pública-, formuló objeciones de inconstitucionalidad en contra de los artículos
6, parcial, y 12 del Proyecto de Ley No. 253/05 Senado, 021/04 Cámara, “por
la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de psicología, se dicta el
código deontológico y bioético y otras disposiciones”.
La objeciones
por inconstitucionalidad fueron las siguientes:
“El proyecto de ley define la
profesión de Psicología, reglamenta su ejercicio, regula el Colegio Colombiano
de Psicólogos como única entidad asociativa, crea el Tribunal, deontológico y
bioéticos de psicología, asignándole funciones públicas delegadas.
Sobre los temas regulados se
encuentra:
Colegios de
Profesionales -Naturaleza
Teniendo en cuenta que los
Colegios Profesionales tienen su origen en la libre asociación, entendida como
el ejercicio libre y voluntario de los ciudadanos para fundar o integrar
agrupaciones permanentes con propósitos concretos, les corresponde a los
particulares y no al legislador definir sobre la forma de asociación,
naturaleza jurídica de la misma para el desarrollo colectivo de las distintas
actividades; por lo tanto, el proyecto en estudio contraría los artículos 26,
38 y 103 párrafo 3° de la Constitución Política.
La facultad del legislador, de
acuerdo con los pronunciamientos de la Corte Constitucional, se debe limitar a
determinar de manera general aspectos encaminados a la organización de estas
asociaciones, que permitan la participación democrática en las mismas y no a
regular como lo hace el citado proy ecto el funcionamiento y la forma de
asociación de un colegio en particular, ya que esto iría en detrimento de la
autonomía del derecho de asociación.
La Corte Constitucional en
Sentencia C-226 de 1994, sobre la naturaliza de los Colegios de Profesionales,
expresó:
“Los colegios profesionales se
encuentran consagrados, de manera general, en el artículo 38 constitucional, y
en forma particular, en el artículo 26 de la Carta, así:
Artículo 38. Se garantiza el derecho de libre asociación para
el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en
sociedad.
Artículo 26. Toda persona es libre de escoger profesión u
oficio. La Ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes
inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones,
artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo
aquellas que impliquen un riesgo social.
Las profesiones legalmente
reconocidas pueden organizarse en colegios. La estructura interna y el funcionamiento de
estos deberán ser democráticos. La ley podrá asignarles funciones
públicas y establecer los debidos controles. (Subrayas fuera de texto).
Las colegios profesionales son
corporaciones de ámbito sectorial cuyo sustrato es de naturaleza privada, es
decir, grupos de personas particulares asociadas en atención a una finalidad
común. Ellas son entonces una manifestación específica de la libertad de
asociación. Pero no se puede establecer una plena identificación entre las
asociaciones de profesionales y los colegios profesionales, pues la
Constitución les da un tratamiento distinto. Así, esta Corporación ya había
establecido:
“La Constitución no exige a las
asociaciones de profesionales el carácter democrático que impone a los
colegios, aunque este ha de ser un elemento determinante para que la ley pueda
atribuirles las funciones de que habla el artículo 103. Las asociaciones pueden
entonces ser democráticas o no y representar los intereses de todo el gremio
profesional o solo de una parte de él. Eso dependerá de la autonomía de la
propia asociación”.
Los colegios profesionales tienen
entonces que estar dotados de una estructura interna y funcionamiento
democráticos y pueden desempeñar funciones públicas por mandato legal. Ha de
tomarse en consideración que el elemento nuclear de los mencionados colegios
radica en la defensa de intereses privados, aunque desde luego, y sobre esta
base privada, por adición, se le puedan encomendar funciones públicas, en
particular la ordenación, conforme a la ley, del ejercicio de la profesión
respectiva. En este sentido, pues, tales colegios profesionales configuran lo
que se ha denominado la descentralización por colaboración a la administración
pública, ya que estas entidades ejercen, conforme a la ley, funciones
administrativas sobre sus propios miembros. Son entonces un cauce orgánico para
la participación de los profesionales en las funciones públicas de carácter
representativo y otras tareas de interés general.
A pesar de la eventualidad de la
asunción de funciones públicas de los colegios profesionales por expreso
mandato legal, no debe olvidarse que su origen parte de una iniciativa de
personas particulares que ejercen una profesión y quieren asociarse. Son los
particulares y no el Estado quien determina el nacimiento de un colegio
profesional, pues este es eminentemente un desarrollo del derecho de asociación
contenido en el artículo 38 del Estatuto Superior y como tal, es necesario
considerar que la decisión de asociarse debe partir de los elementos sociales y
no de un ser extraño a ellos”.
La Corte Constitucional, en la
mencionada Sentencia C-226 de 1994, señaló que esta regulación legal, muestra
que el denominado:
Colegio
Nacional de Bacteriología” no es en realidad un colegio profesional en sentido
estricto. En efecto este no es un producto de la capacidad asociativa creadora
de los elementos sociales de un cuerpo social sino una creación legal. Esto
tiene dos consecuencias jurídicas:
De un lado, para la Corte es
claro que este pretendido colegio profesional es una verdadera entidad estatal
del orden nacional, adscrita a un Ministerio y conformada en gran parte por
funcionarios estatales. Por consiguiente, su creación debe tener iniciativa
gubernamental.
De otro lado, se ha producido
un desplazamiento arbitrarlo de la persona competente para realizar la creación
del antecitado colegio por parte del legislador, el cual asume una función de
naturaleza particular, sin encontrarse habilitado para ello y por tanto, se ha
violado el artículo 38 de la Constitución. En efecto, siendo los colegios
profesionales entidades no estatales –a pesar de que puedan ejercer
determinadas funciones públicas–no corresponde a la ley crear directamente
tales colegios puesto que ellos son una expresión del derecho de asociación,
que por esencia es social pero no estatal. Al respecto, esta Corporación había
establecido:
“La libertad de asociación,
entendida en los términos anteriores, representa una conquista frente al
superado paradigma del sistema feudal y al más reciente del corporativismo. En
el Estado social de derecho no es posible que el Estado, a través de
asociaciones coactivas, ejerza control sobre los diferentes órdenes, de vida de
la sociedad, o que esta, a través de un tejido corporativo difuso, asuma el
manejo del Estado.  Sentencia
C-041/94 del 3 de febrero de 1994.
En el mismo fallo la Corte
consideró que es legítimo que la ley pueda estimular el desarrollo de
asociaciones como los colegios profesionales a fin de suplir, eventualmente,
“una dificultad inicial de autoconvocatoria de las fuerzas sociales. “Pero
lo que no puede la ley es crear directamente ese tipo de entidades por ser
ellas propias de la dinámica de la sociedad civil”. Subrayado fuera
de texto.
Por lo
anterior, los artículos 6°, donde hace mención al Colegio, y 12 del proyecto en
estudio contrarían los artículos 26, 38 y 103 constitucional, pues la creación
de Colegios Profesionales tiene su origen en la libre asociación, entendida
como el ejercicio libre y voluntario de los ciudadanos para fundar o integrar
agrupaciones permanentes con propósitos concretos, les corresponde a los
particulares y no al legislador definir sobre la forma de asociación,
naturaleza jurídica de la misma para el desarrollo colectivo de las distintas
actividades.”
V.  INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Recibidas
las objeciones presidenciales, los Presidentes del Senado de la República y de
la Cámara de Representantes designaron una comisión accidental conformada por
los Senadores de la República Álvaro Sánchez Ortega, Samuel Moreno Rojas y Luis
Emilio Sierra Grajales y por los Representantes a la Cámara Germán Alonso
Acosta Osio, Rocío Arias y Ernesto Mesa Arango quienes presentaron, a nombre de
dichas Corporaciones, el informe correspondiente.
Dicho
informe fue considerado y aprobado por la Plenaria de la Cámara de
Representantes el nueve (9) de mayo de 2005 (fl. 31) y por la Plenaria del
Senado de la República el nueve (9) de mayo de 2006 (fls. 40).
En el
informe conjunto, se consideran infundadas las objeciones presidenciales, a
partir de los siguientes argumentos:
Para comenzar, el informe indica que el argumento jurisprudencial en
el cual se soporta la objeción presidencial no es pertinente, toda vez que en
la Sentencia C-226/94 se cuestionaba la creación por parte de la ley del
Colegio Profesional de Bacteriólogos, toda vez que sólo los particulares tenían
facultad para la conformación de tales asociaciones. En el caso del Colegio
Colombiano de Psicólogos, afirma el informe, la creación de éste fue previa e
independiente de la ley.
En palabras del mencionado informe: “está claro que el Colegio
Colombiano de Psicólogos no obedece a creación legal; este es del (sic)
sustrato y naturaleza privada, con estructura interna y funcionamiento
democrático. Fueron los Psicólogos de Colombia quienes fundaron e integraron
con fundamento en el derecho de asociación la naturaleza jurídica del mismo,
como ente único para el desarrollo de sus distintas actividades con observancia
del artículo 26 de la Carta Política. Nos permitimos reiterar que el Colegio en
mención preexiste al trámite de esta iniciativa y el Legislador no se ha
inmiscuido en competencia de los asociados en funciones de su naturaleza
particular.” (fl. 35)
Indica el informe que  el artículo 6 establece los requisitos para
ejercer la profesión de psicólogo. Al efecto exige acreditar su formación académica
e idoneidad profesional por medio del presentación del título, el cumplimiento
de las demás disposiciones de la ley y la obtención de la tarjeta profesional
expedida por el Colegio Colombiano de Psicólogos. Por su parte, en el artículo
12 se fijan las funciones públicas que se le atribuyen al Colegio, como única
entidad asociativa que representa los intereses del área, conformada por el
mayor número de afiliados activos de la psicología, según el artículo 26 C.P..
Tales funciones se refieren a la expedición de la tarjeta profesional de
psicólogos, el procedimiento de inscripción de éstos en el “ Registro Único
Nacional de Recurso Humano en Salud” y la conformación del Tribunal Nacional
Deontológico y Bioético del ejercicio profesional de la Psicología.
Agrega el informe que los colegios representan globalmente a los
sujetos que ejercen una profesión y no un sector del gremio. Los colegios
pueden desarrollar las funciones públicas otorgadas por la ley, según el
artículo 26 constitucional. Por su parte, las asociaciones desarrollan
actividades diferentes a las que les permite el artículo 26 a los colegios.
Por último, en el informe se indica que “al hacer referencia a la
función pública de la recertificación, con ello se pretende garantizar la
calidad de la prestación de los servicios de salud, con el fin de que el
talento humano sea idóneo. Se le asigna la función pública al Colegio para que
este sea representativo de las vertientes de la profesión de psicología y dé fe
sobre la idoneidad del recurso humano”. (fl. 38)
VI.  INTERVENCIÓN CIUDADANA
Con el fin de
garantizar la participación ciudadana, el proceso fue fijado en lista el doce
(12) de junio de 2006, por el término previsto en el artículo 32 del Decreto
2067 de 1991, el cual venció sin que se presentaran defensas o impugnaciones.
VII.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACION
En criterio del
Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, las objeciones
presidenciales deben declararse infundadas y, en consecuencia, los artículos 6,
parcial, y 12 del proyecto de ley en estudio deben ser declarados exequibles.
De la objeción
presidencial presentada, el Procurador señala que el problema jurídico que se
desprende es si en los artículos cuestionados el legislador sobrepasó su
competencia al disponer aspectos del Colegio Colombiano de Psicólogos que sólo
podían ser regulados por los particulares y, al hacerlo, desconociendo su
proveniencia, vulneró el derecho de asociación al que hacen referencia los
artículos 26, 38 y 103 constitucionales.
Después de hacer
un recuento jurisprudencial, citando las sentencias C-606/92, C-226/94,
C-492/96, C-399/99, C-482/02 y C-078/03, y describiendo su contenido la
Procuraduría entra a resolver el problema jurídico.
Con fundamento
en los fallos citados, el Procurador señala que en Colombia la ley está
autorizada para requerir títulos de idoneidad para el ejercicio de una
profesión –“uno de los cuales puede ser precisamente, además del académico,
el que proviene del aval otorgado al individuo por el colegio profesional”-
(C-492/96).
En relación con
los colegios profesionales, indica que son una categoría del género
asociaciones profesionales (C-606/92 y C-399/99). Su objetivo, según la Carta,
es permitir el acceso de todos los profesionales  que deseen vincularse a
éstos, sin más requisito que pertenecer a determinada profesión (C-399/99).  En
concordancia con lo anterior, la constitución de tales colegios exige
estructura y funcionamiento democrático (C-492/96).
La asignación de
funciones públicas en cabeza de los colegios se da debido al prestigio de éstos
y la intervención que a través suyo pueden tener los profesionales en las
tareas asignadas por ministerio de la ley a los colegios. Una vez atribuida la
función en atención al artículo 26, la ley, a la luz del artículo 123, podrá
determinar el régimen aplicable a estas asociaciones de particulares por
desempeñar funciones públicas y regular el ejercicio de éstas.
Agrega el
Procurador que a pesar de que la ley no puede crear los colegios profesionales
por ser éstas producto de la dinámica de la sociedad civil, “el Congreso
ostenta una amplia potestad en cuanto a la conformación del órgano o entidad
encargado de las funciones públicas relacionadas con las profesiones legalmente
establecidas, la determinación de las funciones públicas relacionadas con las
profesiones legalmente establecidas y la decisión de si crea un órgano o
entidad del orden nacional [o si le atribuye la tarea a un colegio
profesional]”  En este orden de ideas, la ley puede regular la estructura y
funcionamiento de los colegios, buscando que existan normas que democraticen
éstos.
Aclara la Vista
Fiscal que si bien según el artículo 26 se pueden delegar funciones públicas en
cabeza de los colegios no pasa lo mismo con todo tipo de asociaciones
profesionales pues sólo a los primeros se les exige tener una estructura
democrática, especialmente en lo atinente a su acceso.
En relación con
el Colegio Colombiano de Psicólogos, indica el Procurador que es de creación
privada. En efecto, la primera asociación de psicólogos en Colombia (Asociación
Colombiana de Facultades de Psicología, fundada en la década de los 80) en su
asamblea general de 1999 acordó auspiciar la creación del Colegio Colombiano de
Psicólogos[6] . Si bien en un comienzo
coexistieron dos colegios profesionales (el Colegio Colombiano de Psicología,
ASCOLPSIC, y el Colegio Oficial de Psicólogos de Colombia, COPSIC) estos se
fusionaron para que quedara como único ente el Colegio Colombiano de Psicólogos
COLPSIC, cuyos estatutos se dieron el 13 de septiembre de 2004[7].
Con fundamento
en los anteriores supuestos, el Procurador indica que, contrario a lo indicado
por las objeciones, “el legislador no intervino en la creación de esta
entidad particular: el artículo 12 objetado se limita a reiterar la naturaleza
y la misión del Colegio, para luego atribuirle algunas funciones públicas,
entre las que se encuentra la de expedir la tarjeta profesional, función a que
se refiere también el artículo 6 objetado.”
Además de
encontrar que el legislador no intervino en la creación del colegio del
proyecto de la referencia, señala que las funciones de a) expedir la tarjeta
profesional a los psicólogos con el cumplimiento de los requisitos establecidos
en la ley, b) realizar el trámite de inscripción de los psicólogos en el
Registro Único Nacional del Recurso Humano en Salud, bajo las normas del
Ministerio de la Protección Social, y c) conformar el Tribunal Nacional
Deontológico y Bioético para que se dé cumplimiento a lo fijado en el Código
Deontológico y Bioético están atribuidas respetando el marco constitucional de
los artículos 26, 123  y 209 (descentralización por colaboración).
Como último
argumento de análisis, indica la Vista Fiscal que se hace preciso recordar que
no obstante los controles y responsabilidades sobre un particular que ejerce
funciones públicas, éste no pierde su naturaleza de tal.
Para terminar,
el Procurador indica que el cargo, además de carecer de sustento, desconoce que
los artículos acusados no sólo no contrarían la Constitución sino que la
desarrollan.
VIII.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Corporación
es competente para conocer de las  objeciones presidenciales por
inconstitucionalidad hechas en relación con los artículos 6, parcial, y 12 del
Proyecto de Ley No. 253/05 Senado, 021/04 Cámara, “por la cual se reglamenta
el ejercicio de la profesión de psicología, se dicta el código deontológico y
bioético y otras disposiciones”, de conformidad con lo previsto en los
artículos 167 y 241-8 de la Constitución Nacional.
2.  Verificación del trámite de las objeciones e
insistencia del Congreso
El artículo 166
de la Carta señala que el Gobierno dispone del término de veinte (20) días para
devolver con objeciones cualquier proyecto, cuando  conste de más de cincuenta
artículos. Para efectos de esta disposición debe entenderse que se trata de
días hábiles. El proyecto objetado tiene noventa y tres artículos. Según consta
en el expediente (fl. 29), el Gobierno lo recibió el 13 de enero de 2006 y
suscribió el escrito el 9 de febrero de 2006 para su devolución (fl. 25) -es
decir 20 días hábiles después de haberlo recibido-, con lo cual el Ejecutivo
actuó dentro del término establecido por la Constitución Política.
La Corte observa
que si bien el escrito tiene fecha de recibo 13 de febrero de 2006 (fl. 25), el
mandato del artículo 166 de la Carta fue cumplido. En efecto, el artículo no
prescribe que el recibo deba darse dentro de los 20 días siguientes, sino que
la devolución debe darse dentro de tal término. Siendo la fecha de
suscripción 9 de febrero, es dable afirmar que la devolución se dio el 10 de febrero,
día hábil anterior a la fecha de recepción.
Una vez el
Gobierno presentó las objeciones, el proyecto fue remitido al Congreso de la
República donde las mesas directivas del Senado de la República  y de  la
Cámara de Representantes procedieron a nombrar una comisión accidental
conformada por los Senadores de la República Álvaro Sánchez Ortega, Samuel
Moreno Rojas y Luis Emilio Sierra Grajales y por los Representantes a la Cámara
Germán Alonso Acosta Osio, Rocío Arias y Ernesto Mesa Arango, encargada de
presentar el informe respectivo.
Dicho informe
-donde se insiste en la constitucionalidad de los artículos 6 y 12 del Proyecto
de Ley de la referencia-, fue aprobado en la plenaria del Senado en la Sesión
del 9 de mayo de 2006 por la mayoría de los asistentes, según consta en el Acta
No. 45 de la misma fecha, previo anuncio de su votación en la sesión del 4 de
mayo del mismo año  según el Acta No. 44 de la sesión de la misma fecha de
acuerdo con la Gaceta del Congreso No 136 del 24 de mayo de 2006. Tal aviso de
votación se corrobora por certificado expedido por el Secretario General del
Senado el 10 de mayo de 2006 (fl. 41).
Por su parte la
plenaria de la Cámara de Representantes dio aprobación al referido informe en
la sesión del 9 de mayo de 2006, por la mayoría de los presentes, según consta
en el Acta 229 de la misma fecha de acuerdo con la certificación expedida por
el Secretario General de esa Corporación dado que dicha acta se encuentra en
proceso  de  elaboración y publicación (fl. 31), -previo anuncio de su votación
en la sesión del 3 de mayo del mismo año según consta en el Acta No. 228 de la
sesión ordinaria del día 3 de mayo de 2006 y de acuerdo con la certificación
remitida a este despacho por el Secretario General de la Cámara de
Representantes (folio 31) dado que dicha acta se encuentra en proceso  de
elaboración y publicación.
La Corte
constata que de acuerdo con reiterada jurisprudencia el trámite se ajustó a los
mandatos del artículo 167 superior tanto en relación con la oportunidad en que
fue realizado -antes de dos legislaturas[8]
-como sobre el carácter coincidente de la posición de la Cámara y el Senado
contenida en un informe común debidamente sustentado[9].
La Corte
constata así mismo que el requisito establecido en el inciso final del artículo
160 superior (artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003) fue igualmente
cumplido en este caso.
En efecto, según
consta en el Acta No. 228 de la sesión ordinaria del día 3 de mayo de 2006 y
según certificación del Secretario General de la Cámara de Representantes del 9
de mayo de 2006 (fl. 31), dentro de los textos cuya votación fue anunciada por
la Secretaria de la Cámara para la sesión del 9 de mayo de 2006 figura el
informe de objeciones relativo al Proyecto de Ley No. 253/05 Senado, 021/04
Cámara, “por la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de
psicología, se dicta el código deontológico y bioético y otras disposiciones”.
Por otro lado,
según consta en el Acta No. 44 de la sesión ordinaria del día 4 de mayo de 2006
publicada en la Gaceta del Congreso No. 136 del 24 de mayo de 2006 (pág. 58)[10],
dentro de los textos cuya votación fue anunciada por la Secretaria del Senado
para la sesión del 9 de mayo de 2006 figura el informe de objeciones relativo
al Proyecto de Ley No. 253/05 Senado, 021/04 Cámara, “por la cual se
reglamenta el ejercicio de la profesión de psicología, se dicta el código
deontológico y bioético y otras disposiciones”. Tal anuncio se corrobora
por certificado expedido por el Secretario General del Senado el 10 de mayo de
2006 (f. 41).
Se debe precisar
que la Corte analizó el procedimiento legislativo relativo a las objeciones
presidenciales y lo encontró ajustado a derecho. Sin embargo, no realiza un
análisis de todo el trámite del proyecto de ley de la referencia, en virtud de
que para la fecha de la presente sentencia no cuenta con el material probatorio
pleno requerido para tal estudio.
Procede en
consecuencia a efectuar el análisis de las objeciones planteadas.
3. Problemas jurídicos
Para el Gobierno
Nacional, los artículos 6, parcial, y 12 del Proyecto de ley son contrarios a
la Carta porque, a pesar de que la ley puede atribuir funciones públicas a los
colegios profesionales, al crear por ley el Colegio Profesional de Psicología
se desconoció la libertad y la iniciativa particular que debe caracterizar
tales actos de asociación.
Por su parte, el
Congreso de la República solicita declarar infundadas las objeciones
presidenciales contra el Proyecto de Ley. Enfatiza el Congreso que la
existencia del mencionado Colegio Profesional es previa al proyecto de ley.
Indica que la labor de la ley consistió en atribuirle funciones públicas al
ente previamente creado, según la autorización constitucional.
El Señor
Procurador General de la Nación solicita a la Corte que se declare infundada la
objeción presidencial. En primer lugar, el Procurador constata que, contrario a
lo indicado por el Gobierno, el Colegio Profesional preexiste a la ley. Además,
después de hacer una enunciación de las tareas encomendadas al Colegio por los
artículos 6, parcial, y 12, indica que la atribución hecha por el Congreso no
sólo se respeta los límites constitucionales sino que desarrolla su mandato de
atribución de funciones a particulares en la vigilancia de las profesiones.
En primer lugar,
corresponde a la Corte determinar si es posible que el legislador cree,
obviando la iniciativa particular, los colegios de profesionales. Este es el
problema principal que se deriva de las objeciones presidenciales. A la luz de
la respuesta al anterior interrogante, la Sala debe determinar si, como lo
indica el Gobierno, el Congreso, ignorando límites constitucionales del derecho
de asociación, creó el Colegio Colombiano de Psicólogos.
Por otra parte,
y por existir una estrecha relación entre el ente al cual se le atribuyen las
funciones y el alcance de las funciones atribuidas, debe la Sala determinar si
las funciones públicas atribuidas  a este Colegio se encajan de aquellas cuya
atribución permite la Constitución.
Además, la Sala considera necesario señalar que la objeción
presidencial de la referencia si bien cuestiona los artículos 6, parcial, y 12
del proyecto de ley no presenta reparo alguno al hecho de que se le exija
tarjeta profesional a los psicólogos para el ejercicio de su profesión. Por
tanto, la Corte no puede pronunciarse sobre tal aspecto.
En efecto, la Corte, al igual que el Procurador General de la Nación[11],
estima que el objeto de estudio del presente fallo debe circunscribirse a
analizar la posibilidad de que el Congreso atribuya al Colegio Colombiano de
Psicólogos las funciones enunciadas en los artículos cuestionados, mas no a
establecer si el Congreso podía establecer como requisito para el ejercicio de
la psicología la expedición de tarjeta profesional.
Por último, la Sala aclara que el estudio de la
presente sentencia se restringe únicamente a los artículos 6, parcial, y 12 del
proyecto de ley, a la luz de las objeciones presidenciales y, por tanto, no
aborda el análisis de constitucionalidad de ninguna otra disposición del
proyecto de ley.
4. La creación de los Colegios Profesionales debe
provenir de la iniciativa particular –limitación del Congreso para su
conformación
La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que, a la luz
del artículo 38 de la Carta, en virtud de que el derecho de asociación tiene
como sustrato la libertad de asociarse -tanto en su aspecto negativo como
positivo- la conformación de las asociaciones no puede estar determinada por la
ley. Dentro de las asociaciones cuya creación no puede ser de origen legal se
encuentran los Colegios profesionales, forma de asociación expresamente
permitida en el artículo 26 C.P.. A continuación se expondrán los
pronunciamientos de la Corte que sustentan las anteriores afirmaciones.
En la Sentencia C-226/94, la Corte analizó la constitucionalidad de
una disposición que creaba un colegio profesional, a saber, el Colegio Nacional
de Bacteriología. La Corte estimó que la formación de los colegios
profesionales, por ser una manifestación del derecho de asociación, no podía
provenir de un mandato legal. Lo anterior no implicaba que, como la
Constitución misma lo autoriza, se le atribuyera, por orden de la ley, ciertas
funciones públicas a los mencionados colegios. Dijo la Corte en esa
oportunidad:
“Los colegios profesionales son corporaciones de ámbito sectorial
cuyo sustrato es de naturaleza privada, es decir, grupos de personas
particulares asociadas en atención a una finalidad común. Ellos son entonces
una manifestación específica de la libertad de asociación. Pero no se puede
establecer una plena identificación entre las asociaciones de profesionales y
los colegios profesionales, pues la Constitución les da un tratamiento
distinto.
(…)
Los colegios profesionales tienen entonces que estar dotados de una
estructura interna y funcionamiento democráticos y pueden desempeñar funciones
públicas por mandato legal. Ha de tomarse en consideración que el elemento
nuclear de los mencionados colegios radica en la defensa de intereses privados,
aunque desde luego, y sobre esta base privada, por adición, se le puedan
encomendar funciones públicas, en particular la ordenación, conforme a la ley,
del ejercicio de la profesión respectiva. En este sentido, pues, tales colegios
profesionales configuran lo que se ha denominado la descentralización por
colaboración a la administración pública, ya que estas entidades ejercen,
conforme a la ley, funciones administrativas sobre sus propios miembros Son
entonces un cauce orgánico para la participación de los profesionales en las
funciones públicas de carácter representativo y otras tareas de interés
general.
A pesar de la eventualidad de la asunción de funciones públicas de
los colegios profesionales por expreso mandato legal, no debe olvidarse que su
origen parte de una iniciativa de personas particulares que ejercen una
profesión y quieren asociarse. Son los particulares y no el Estado quien
determina el nacimiento de un colegio profesional, pues éste es eminentemente
un desarrollo del derecho de asociación contenido en el artículo 38 del
Estatuto Superior y como tal, es necesario considerar que la decisión de
asociarse debe partir de los elementos sociales y no de un ser extraño a
ellos.” (subrayas ajenas al texto)
La Corte declaró inexequible la creación del mencionado colegio
atendiendo que:
“se ha[bía] producido un desplazamiento arbitrario de la persona
competente para realizar la creación del antecitado colegio por parte del
legislador, el cual asume una función de naturaleza particular, sin
encontrarse habilitado para ello y por tanto, se ha violado el artículo 38 de
la Constitución.  En efecto, siendo los colegios profesionales entidades no
estatales -a pesar de que puedan ejercer determinadas funciones públicas-, no
corresponde a la ley crear directamente tales colegios puesto que ellos son una
expresión del derecho de asociación, que por esencia es social pero no
estatal.”  (subrayas ajenas al texto)
La Corte precisó, no obstante, que la ley, si bien no podía crear
los colegios sí podía determinar parámetros para su integración y regulación
interna. Dijo la Corporación:
“Esto obviamente no impide que el Estado pueda, en casos
excepcionales, determinar los requisitos necesarios para la integración de
determinadas asociaciones así como las regulaciones que las rigen. Así, en el
caso de los colegios profesionales, para la Corte es claro que la ley puede
regular lo relativo a la estructura y funcionamiento de estas entidades, no
sólo porque la Constitución establece que su estructura interna y su
funcionamiento deberán ser democráticos sino además porque la Ley "podrá
asignarles funciones públicas y establecer los debidos controles" (C.P art
26).”
Por otra parte,
en la Sentencia C-492/96 se encontró ajustado a la Constitución el hecho de que
la ley exigiera a quienes fueran a realizar avalúos de inmuebles de para las
entidades públicas estar registrado y autorizado  por la lonja de propiedad
raíz del lugar donde estuviera ubicado el bien. Tal exequibilidad se declaró
bajo el entendido de que la pertenencia a las lonjas no podía estar restringida
a aquellas existentes hasta el momento de la expedición de la ley, sino a
cualquiera existente o que llegase a existir. En esta ocasión, la Corte consideró que si bien, en ejercicio del
derecho de asociación, la constitución y pertenencia a los colegios
profesionales debía ser libre, esto no implicaba que el ejercicio de la
profesión no pudiera estar sujeto al visto bueno dado por el colegio. Señaló la
Corporación:
“Ahora bien, en lo que respecta a las asociaciones de profesionales,
la posibilidad de fundarlas o de adherir a ellas es libre, de conformidad con
lo dispuesto en los artículos 26 y 38 de la Constitución y, según las
directrices jurisprudenciales, el Estado no puede establecer sanciones para
quien, según su autónomo criterio, decida no asociarse, lo cual, sin embargo,
no se opone a la exigencia que pueda hacer la ley -por cuanto se refiere a la
idoneidad del ejercicio profesional- de obtener el respaldo de colegios o
asociaciones de profesionales en el ramo para asumir determinadas
responsabilidades concretas que puedan repercutir a nivel social.”
La Corte ha llegado a considerar, incluso, que el Congreso no puede
dirigir su normatividad a preferenciar la vinculación a un colegio profesional.
Lo anterior, pues se desconocería la libertad de asociación que debe
fundamentar tales colegios. Con base en lo anterior, en la Sentencia C-399/99
declaró inexequible una expresión que señalaba que los notarios “procurarían”
asociarse al Colegio de notarios.
El hecho de que todo colegio profesional deba tener origen en la
iniciativa particular no implica que la iniciativa particular sea suficiente
para crear un colegio profesional. Otro limitante para la constitución de
colegios profesionales, como su nombre lo implica, es que congreguen, bajo una
estructura democrática, a las personas que ostenten una profesión legalmente
reconocida. Así, independientemente de la importancia de una determinada labor
ejercida por un grupo de sujetos, si tal actividad no constituye una profesión
legalmente reconocida no puede estar controlada por un colegio.
En la Sentencia C-399/99 se declaró la inexequilidad de la
posibilidad de constituir un colegio de notarios pues la actividad de la guarda
de la fe pública, no obstante su importancia, no comportaba el ejercicio de una
profesión reconocida por la ley. Para tomar tal decisión señaló la Corte:
“No podrán constituir en consecuencia un colegio de notarios, porque
como se ha expresado a lo largo de la sentencia los notarios,
independientemente de la importancia que a todas luces detenten en relación con
el interés general y la promoción de las actividades de la comunidad, no son
una “profesión legalmente reconocida”, ni por su actividad, ni por su regulación
legal, ni por las exigencias de idoneidad y académicas,  en los términos
constitucionales claramente presentados en esta decisión.
Son, sin embargo, una actividad que efectivamente conlleva un riesgo
social, situación que le permite claramente al legislador regular su actividad
tal y como lo ha adelantado hasta el momento, en virtud de una necesidad de
control efectivo a una actividad fundamental para el normal desarrollo de las
actividades  sociales y jurídicas de una colectividad. Es por ello,  que debe
dejarse claro que la ley puede otorgarle a asociaciones privadas en virtud del
artículo 103 de la  Carta,  la posibilidad de detentar la calidad de cuerpo
consultivo del Gobierno, u otorgarle funciones administrativas específicas.
Igualmente, en virtud de lo dispuesto en los artículos 26 y 103 de la Carta de
1991, la ley puede delegar en personas jurídicas de carácter privado algunas
atribuciones que de ordinario corresponden a la administración pública, así
como funciones de control y fiscalización de la gestión pública. Todo lo
anterior no ya con fundamento en el artículo 26 de la Carta, que como vimos en
estas materias específicas no es aplicable a los notarios, sino con fundamento
en el artículo 103 de la Carta”
Es pertinente anotar que en la sentencia citada,
para considerar que la actividad del notario no era una profesión legalmente
reconocida se definió ésta como “aquella que,
en virtud de las atribuciones constitucionales y legales, sea definida como
“profesión” por el legislador y se encuentre estructurada o definida en unas
disposiciones normativas, - o estatuto -, que determinen su ámbito de
aplicación, naturaleza y títulos de idoneidad.”
Con fundamento en la anterior jurisprudencia el
primer problema jurídico planteado -a saber, si es
posible que el legislador cree, obviando la iniciativa particular, los colegios
de profesionales- debe ser respondido de manera negativa. Pasa la Sala a
determinar si el Colegio Colombiano de Psicólogos, como lo indica la objeción
presidencial, es de creación legal.
5. Conformación del Colegio Colombiano de
Psicólogos por iniciativa particular –antecedentes-
En Bogotá, el 13 de noviembre de 2004, se
suscribieron los Estatutos del Colegio Colombiano de Psicólogos fruto de la
fusión del Colegio Oficial de Psicólogos (COPSIC) con el Colegio Colombiano de Psicólogos (ACOLPSIC),
ambas asociaciones de particulares. Así lo
confirma el artículo 68 de los Estatutos del Colegio según el cual:
“ARTÍCULO 68
La constitución del Colegio Colombiano de Psicólogos COLPSIC,
expresada en los presentes Estatutos se establece por voluntad de los
respectivos representantes legales e instancias directivas superiores, tanto de
la Asociación Colegio Colombiano de Psicólogos (ACOLPSIC), como del Colegio
Oficial de Psicólogos de Colombia  (COPSIC), quienes en la fecha firman la
copia original de estos Estatutos y hacen constar:
a-
Que ambas asociaciones colegiales han
considerado conveniente constituirse en una sola entidad de carácter gremial
que represente a los psicólogos profesionales que ejerzan  en Colombia.
b-
Que para tal efecto, han consultado expresamente
- y de acuerdo con sus correspondientes Estatutos - la voluntad de sus
respectivos miembros de unirse de inmediato en una única colegiatura nacional.
c-
Que las actuales instancias denominadas
respectivamente Consejo Directivo Nacional de ACOLPSIC y la Junta Directiva
Nacional de COPSIC, se han reunido para declararse en Asamblea Colegial
Constituyente del nuevo Colegio Nacional de Psicólogos, según  consta en el
Acta respectiva fechada en Bogotá a los 13 días del mes de septiembre de dos
mil cuatro.
d-
Actuales miembros de una y otra de las
direcciones de los colegios,  conformarán el Primer Consejo Directivo Unificado
Nacional de EL COLEGIO, según lo establecido en este Título de disposiciones
transitorias de los presentes estatutos.
e-
Que la Asamblea Colegial Constituyente ha
aprobado los presente Estatutos, inclusive el presente capítulo de
disposiciones transitorias.”
Así las cosas, como lo indica la Vista Fiscal y
lo había señalado la insistencia del Congreso, el proyecto de ley de la
referencia si bien hace mención al Colegio Colombiano de Psicólogos no lo crea.
Procederá la Sala a determinar cuáles son las funciones que puede asignar la
ley a tales colegios para, posteriormente, analizar si aquéllas asignadas al
Colegio Colombiano de Psicólogos se ajustan a la Constitución.
6. Funciones que pueden ser atribuidas a los
colegios profesionales
El artículo 26 constitucional establece que “Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá
exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionaran y
vigilaran el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios
que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que
impliquen un riesgo social.
Las
profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios. La estructura interna y el funcionamiento de estos deberán ser
democráticos.
La ley
podrá asignarles funciones públicas y establecer los debidos controles.”  (subrayas ajenas al texto)
A la luz de la
anterior disposición, la jurisprudencia de la Corte ha tenido la oportunidad de
señalar qué funciones de inspección y vigilancia del ejercicio profesional
pueden ser asignadas a los colegios.
En la Sentencia, C-492/96, anteriormente relacionada, la Corte tuvo
la oportunidad de recordar que la ley está facultada para asignarle a los
colegios profesionales la función de velar por la idoneidad de las personas que
ejercieran determinada profesión. Dijo la Corporación:
“Los colegios de profesionales, considera la Corte, no responden
simplemente a una necesidad asociativa entre sus integrantes para alcanzar
fines individuales de cada uno de ellos, sino que se proyectan hacia el entorno
social, si se tiene en cuenta que su primordial objeto radica en establecer
formas de autocontrol, de preservación y de aquilatamiento de la preparación,
la idoneidad, la ética y la eficiencia de quienes, en el campo de la actividad
respectiva, habrán de ejercer su profesión.
No es extraño, entonces, que tales asociaciones exijan requisitos a
sus afiliados, en el campo de la formación académica, de la experiencia y del
prestigio, ni que vigilen de cerca la conducta que ellos observan en el ejercicio
profesional, su rendimiento, la calidad de sus servicios y su creciente
capacitación, así como las sanas prácticas de competencia, pues de lo que se
trata es de brindar garantías a la sociedad y fortaleza al desarrollo de la
profesión.
La misma norma constitucional señala que la ley podrá asignar a los
colegios de profesionales funciones públicas y establecer los debidos
controles.”
Posteriormente, en la Sentencia C-964/99, la Corte Constitucional
tuvo la oportunidad de referirse a la competencia para expedir títulos de
idoneidad por parte de colegios profesionales. En esta ocasión, la Corte
encontró que si bien los colegios profesionales podían asumir funciones
públicas por asignación legal, tales como vigilancia y certificación de ciertas
profesiones, éstas no podían ser ejercidas por cualquier órgano de base
privada.
Con fundamento en las anteriores premisas, la Corte declaró
inexequible la creación legal de un comité de constructores que no teniendo los
elementos de un colegio profesional tenía funciones que sólo a éstos se le
pueden atribuir[12]. Para tomar la
determinación señalada consideró la Corte:
“De acuerdo con el artículo 26 de la Carta, la inspección y
vigilancia del ejercicio de las profesiones corresponde a “las autoridades
competentes”, por lo que es claro que el constituyente entregó la
responsabilidad de otorgar, homologar y no autorizar los títulos profesionales,
al Estado. No obstante, la ley podrá asignar funciones públicas a los colegios
profesionales, pues como lo ha dicho en reiteradas oportunidades esta
Corporación[13], los “colegios
profesionales configuran lo que se ha denominado la descentralización por
colaboración a la administración pública, ya que estas entidades ejercen,
conforme a la ley, funciones administrativas sobre sus propios miembros”[14].
(…)
Los Comités Nacional y seccionales de constructores son órganos de
base privada, como quiera que están integrados por representantes de entidades
particulares.
(…)
Por consiguiente, estos Comités son órganos privados de creación e
integración legal, que tienen a su cargo la función pública de inspeccionar el
ejercicio de una profesión. Sin embargo, esta sentencia ya ha precisado que la
inspección y vigilancia de las profesiones es una función estatal que sólo
puede ser delegada en los colegios profesionales. Por lo tanto, la Corte debe
precisar si los comités podrían considerarse colegios profesionales.
(…)
la organización profesional es una clara manifestación del derecho
de asociación, por lo que su conformación y su estructura interna obedecen a la
libre determinación de quienes la integran. De ahí pues, que el profesional
tiene la facultad de escoger libremente si se compromete a realizar un
proyecto, si acepta las condiciones de un grupo ya conformado o si se abstiene
de ingresar a una agremiación determinada. De esta manera, la asociación de
profesionales representará una identidad de objetivos libremente concertados.
Por su parte, los colegios de profesionales “son corporaciones de ámbito
sectorial cuyo sustrato es de naturaleza privada”[15],
por lo que su creación corresponde a los particulares. Además, su estructura
interna y su funcionamiento debe ser, en todo caso, democrático, lo cual es
razonable, por cuanto el Estado puede atribuir funciones públicas a los
colegios profesionales. Por lo tanto, estas corporaciones privadas no forman
parte de la administración, y su creación voluntaria y la cualificación
objetiva de sus miembros autoriza una representación y una verdadera defensa de
intereses particulares. No obstante, se insiste, por expresa disposición
constitucional la ley podrá asignar funciones públicas a los colegios
profesionales, por lo que es posible atribuirles la tarea de ordenar el
ejercicio de las profesiones.
(…)
el origen de los colegios profesionales parte de la iniciativa
privada, pues “en términos generales son los particulares y no el Estado a la
luz de la actual Constitución, quienes determinan el nacimiento de un colegio
profesional, pues ésta tarea es eminentemente el desarrollo del artículo 38 de
la Carta”[16]. Por consiguiente, es de
la esencia de los colegios profesionales, la integración voluntaria de personas
que desempeñan una labor cualificada, por lo cual, estos comités de
constructores, que fueron legalmente creados, no pueden considerarse colegios
profesionales.
La anterior conclusión se confirma cuando se analiza la integración
de los comités de constructores, pues es claro que éstos no tiene estructura
democrática, requisito ineludible para que la ley pueda atribuirles funciones
públicas.”
Al respecto de la asignación de las labores de
vigilancia de la calidad de una determinada profesión, la Corte ha indicado que
si bien ésta puede ser atribuida tanto a entidades de carácter público como
privado, a saber, los colegios profesionales, el hecho de que pueda asignársele
tal función a una entidad de carácter público, o mixto, no permite que la
creación de la entidad a la que se le asigna tal labor, si modifica la
estructura de la administración, se dé sin que la iniciativa legislativa la
haya tenido el gobierno, a la luz del artículo 154 constitucional. Dijo la
Corte en la Sentencia C-482/02[17]:
“Ahora bien, para la Corte, el Congreso ostenta una amplia potestad
en cuanto a la conformación del órgano o entidad encargado de las funciones
respecto de las profesiones legalmente establecidas, la determinación de las
funciones y la decisión de si crea un órgano o entidad del orden nacional, o si
más bien, en desarrollo del mismo artículo 26, en concordancia con el artículo
103 de la  Constitución, atribuye la función a la asociación profesional que se
organice como Colegio Profesional en los términos que señale la ley.
Empero, si el legislador opta por la creación de un órgano o entidad
del orden nacional, debe, en concordancia con el artículo 154 de la
Constitución, contar con la iniciativa gubernamental.”
En atención a lo anterior, en las sentencias
C-482/02 y C-078/03 se declararon fundadas las objeciones presidenciales que
indicaban que la creación del Consejo Profesional de Bacteriología, en el
primero de los fallos, y la modificación de la estructura de Consejo Profesional
Nacional de Ingenierías, en el segundo fallo, debían tener iniciativa
gubernamental.
7.
Constitucionalidad de las funciones asignadas al Colegio Colombiano de
Psicólogos
Según el
artículo 6 del Proyecto de Ley en estudio para el ejercicio de la profesión de
psicólogo se requiere haber obtenido la tarjeta profesional “expedida por el
Colegio Colombiano de Psicólogos”.
Tal función del
mencionado colegio se reitera en el artículo 12 el cual indica que a partir de
la vigencia de la ley en cuestión el Colegio Colombiano de Psicólogos deberá “a)
expedir la tarjeta profesional a los psicólogos previo el cumplimiento de los
requisitos establecidos en la presente ley; b) realizar el trámite de
inscripción de los psicólogos en el “Registro Único Nacional del Recurso Humano
en Salud” según las normas establecidas por el Ministerio de la Protección
Social, y c) conformar el Tribunal Nacional Deontológico y Bioético para darle
cumplimiento a lo establecido en el Código Deontológico y Bioético del ejercicio
profesional de la Psicología de que trata la presente ley, de acuerdo con la
reglamentación que se expida para tal efecto.”
La Corte, coincidiendo con lo señalado por la Procuraduría, observa
que las funciones atribuidas por el legislador al Colegio son características
de la inspección y vigilancia de una profesión.  En efecto, una manera de
controlar que quien ejerza una determinada profesión lo haga después de haber
cumplido los parámetros legales es la expedición de un carné que tal cosa
certifique. De igual manera, se puede hacer un seguimiento de quiénes y bajo el
cumplimiento de qué requisitos están ejerciendo la psicología si los miembros
de la profesión hacen parte de un registro único. Por último, si se quiere dar
cabal cumplimiento al código que rige la profesión de psicología es también
válida la vigilancia que se puede ejercer a través del Tribunal Nacional
Deontológico y Bioético.
La Sala observa, además, que se respeta el artículo 26 C.P. pues no
se le deja al Colegio la función de fijar requisitos para el ejercicio de la
profesión –se hace referencia al cumplimiento de los requisitos establecidos
en la presente ley-, ni la de establecer, desconociendo lo fijado por el
legislador, los parámetros bajo los cuales se juzgará el comportamiento profesional
del los psicólogos.
Por último, vale la pena resaltar que, reforzando el carácter
democrático que deben tener los colegios profesionales -según la Constitución
(art. 26) y su desarrollo jurisprudencial- el artículo 12, haciendo eco tácito
de lo indicado en el artículo 46 del Estatuto del Colegio[18],
indica que éste está “conformado por el mayor número de afiliados activos de
[la psicología]” y “tiene estructura interna y funcionamiento
democrático.”  Se cumple así el requisito para que la asociación
profesional particular pueda denominarse colegio, a saber, su estructura
democrática.
En conclusión, al observar que la creación del colegio, al haber
nacido de la iniciativa particular y no legal, respeta la libertad
constitucional de asociación y encontrar que el legislador delegó válidamente
las actividades relacionadas con el control de la profesión de psicología, la
Corte:
a)
Declarará infundadas las objeciones presentadas
a los artículos 6, parcial, y 12 y, en consecuencia,
b)
Declarará exequible tales disposiciones por los
aspectos analizados en la presente sentencia.
IX. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar INFUNDADAS las objeciones por
inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional en relación con los
artículo 6 en su expresión “expedida por el Colegio Colombiano de
Psicólogos”  y 12 del  Proyecto de Ley No. 253/05 Senado, 021/04 Cámara, “por
la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de psicología, se dicta el
código deontológico y bioético y otras disposiciones”.
Segundo.- Como consecuencia de lo anterior exclusivamente respecto de las
objeciones formuladas, en los aspectos analizados, declarar EXEQUIBLE
los artículos 6 en su expresión “expedida por el Colegio Colombiano de
Psicólogos” y 12 del el Proyecto de Ley No. 253/05 Senado, 021/04 Cámara, “por
la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de psicología, se dicta el
código deontológico y bioético y otras disposiciones”.
Notifíquese, cópiese, comuníquese
al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, publíquese y
cúmplase.
JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON
SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE
EN COMISION
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
AUSENTE
EN COMISION
MARTHA VICTORIA SACHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-470 DEL 2006 DEL MAGISTRADO
JAIME ARAUJO RENTERIA
Referencia: Expediente OP-089
Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley No. 253/05 Senado,
021/04 Cámara “por la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de
psicología, se dicta el código deontológico y bioético y otras disposiciones”
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones mayoritarias de esta Corporación, me permito presentar salvamento de
voto frente a esta decisión, con fundamento en las siguientes razones:
En mi opinión, el proyecto de ley
estudiado por la Corte en el presente proceso, debió ser declarado
inconstitucional porque existía un vicio de procedimiento insubsanable en su
trámite.
El vicio de
aludido se refiere a que en el trámite del proyecto de Ley sub examine no
se dio cabal cumplimiento al requisito de anuncio previo de votación,
consagrado en el artículo 8º del Acto Legislativo 02 de 2003. Con ello, a mi
juicio, se incurrió en un vicio de inconstitucionalidad insubsanable, por
cuanto el anuncio es una formalidad señalada por la propia Constitución;
exigencia ésta que permite que los individuos integrantes del Estado Colombiano
confíen en que la producción de las normas jurídicas se hace de acuerdo con lo
establecido en la Carta Política.
Por
consiguiente, una formalidad consagrada en la propia Constitución, como lo es
el anuncio de votación del artículo 8° del Acto Legislativo 02 de 2003, no
puede ser subsanada en el evento de no presentarse y acarrea la inexequibilidad
de la ley de que se trate.
Fecha ut
supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] El artículo 6 se objeta en lo relativo a la mención del Colegio
Colombiano de Psicólogos; el 12 en su totalidad.
[2] El anuncio se dio en los siguientes términos: Acta
No 8:
“Presidente: Señor
Secretario, anuncie dos proyectos y dele lectura a una proposición que hay
sobre la mesa.
Secretario: Para
discutir y aprobar en la siguiente sesión los Proyectos 021 de 2004 y el 025 de 2004 Cámara.” (subrayas ajenas al texto)
Acta
No 9:
“El presidente:
Señor
Secretario por favor anunciar los proyectos de ley que no se tramitaron en el
día de hoy y que serán para la próxima sesión.
El secretario:
Señor
Presidente se estaba tramitando el proyecto 021 y tenemos además el
proyecto de ley 025 Cámara (…)
El presidente:
(…)
por
tanto se cita para el día de mañana miércoles a partir de las nueve de la
mañana con el fin de continuar el trámite de los proyectos de ley que están en
la Comisión.” (subrayas ajenas al texto)
[3] El anuncio se dio en los siguientes términos:
“Secretaria: Señor Presidente, para la discusión en la siguiente
Sesión de los siguientes proyectos de ley.
(…)
Proyecto de Ley número 021 de
2004 Cámara, 253 de 2005 Senado (…)”(subrayas ajenas al texto)
[4] La votación fue anunciada en los siguientes
términos:  “La Secretaría informa (doctor Angelino Lizcano)
Con gusto Presidente. Estos son los temas que se
considerarán mañana a partir de las 3:00 p.m.
Informe de objeciones presidenciales al proyecto de
ley 021 del 04  Cámara, 253 del 05 Senado.”
[5] La votación fue anunciada en los siguientes términos:
“Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto
Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se
discutirán y aprobarán en la próxima semana.
Sí
señora Presidenta los proyectos para debatir y votar en la próxima sesión
plenaria son los siguientes:
Con
informe de objeciones:
• Proyecto de ley número 235 de 2003 Senado, 126 de 2002 Cámara, por la cual se declara patrimonio cultural de la
Nación el Festival Folclórico, Reinado Nacional del Bambuco y Muestra
Internacional del Folclor y se ordena unas obras.
***
• Proyecto de ley número 253 de 2005 Senado, 021 de 2004 Cámara, por la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión
de psicología, se dicta el Código Deontológico y Bioético y otras
disposiciones.”
[6] Tomado por la Procuraduría de www.ascofapsi.org.co el 7 de junio de
2006
[7] Tomado por la Procuraduría de www.uam.edu.co/Noticias/popups/documentos/estatcolegio.doc
el 8 de junio de 2006
[8]Ver, entre otras las sentencias C-068/04  M.P. Jaime
Araujo Rentería S.V. Rodrigo Escobar Gil, C-069/04 M.P. Eduardo Montealegre
Lynett C-433/04 M.P. Jaime Córdoba Triviño S.V. Rodrigo Escobar Gil, C-885/04
M.P. Alfredo Beltrán Sierra S.V. Rodrigo Escobar Gil y Humberto Sierra Porto.
[9] Ver, entre otras, la Sentencia C-1143/03 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[10] La votación fue anunciada en los siguientes términos:
“Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto
Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se
discutirán y aprobarán en la próxima semana.
Sí
señora Presidenta los proyectos para debatir y votar en la próxima sesión
plenaria son los siguientes:
Con
informe de objeciones:
• Proyecto de ley número 235 de 2003 Senado, 126 de 2002 Cámara, por la cual se declara patrimonio cultural de la
Nación el Festival Folclórico, Reinado Nacional del Bambuco y Muestra
Internacional del Folclor y se ordena unas obras.
***
• Proyecto de ley número 253 de 2005 Senado, 021 de 2004 Cámara, por la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión
de psicología, se dicta el Código Deontológico y Bioético y otras disposiciones.”
[11] El concepto de la Procuraduría General de
la Nación plantea el problema jurídico en los siguientes términos: “habrá de
establecerse si por medio de los artículos objetados el legislador excedió su
competencia disponiendo aspectos del Colegio Colombiano de Psicólogos cuya
regulación compete exclusivamente a los particulares y, por lo tanto,
desnaturalizando su origen, con vulneración del derecho de asociación a que se
refieren los artículos 26, 38 y 103 de la Carta Política.” (fl. 521)
[12] Por otra parte, reiteró la Corporación que las asociaciones de
particulares no podían ser creadas por ministerio de la ley, sino por voluntad
de los asociados, lo cual no implicaba que la ley no pudiera regularlas.
[13] Pueden consultarse las sentencias C-226 de 1994, C-492 de 1996 y
C-399 de 1999.
[14] Sentencia C-226 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[15] Sentencia C-226 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[16] Sentencia C-226 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[17] M.P. Álvaro Tafur Galvis
[18] Artículo 46.
Todos los Psicólogos graduados que ejerzan en el
territorio Colombiano podrán ser Miembros del Colegio Colombiano de Psicólogos,
bajo los siguientes requisitos:
1.  Los colombianos que hayan adquirido
el título profesional de Psicólogo, según las normas legales vigentes en
Colombia.
2.  Los  extranjeros cuyo título sea
equivalente u homologable al que se expide en Colombia, según la legislación
nacional vigente y los correspondientes acuerdos internacionales.
3.  Los colombianos  que hayan obtenido el título de Psicología
en el extranjero y que acrediten el
reconocimiento  legal de dicho título
por parte del Estado colombiano. http://www.uam.edu.co/Noticias/popups/documentos/estatcolegio.doc
consultada el 11 de junio de 2006