C-920-01
Sentencia C-833/01
Sentencia C-920/01
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Ausencia
de concepto de violación
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Confrontación
de norma legal con la Constitución
DIPUTADO-Fijación de número por Departamento
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo
genérico
LEY-Artículo incorporado en debate de
Plenaria del Senado
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE ORGANIZACION TERRITORIAL-Artículo transitorio sobre número de
diputados
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE ORGANIZACION TERRITORIAL-Introducción de norma en último debate
sin análisis en función del objetivo
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Introducción
de norma en último debate sin análisis en función del objetivo
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE ORGANIZACION TERRITORIAL-Introducción de asunto nuevo sin
consideración en debates anteriores
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Introducción
de asunto nuevo sin consideración en debates anteriores
Referencia:
expediente D-3427
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo transitorio de la Ley 617 de 2000.
Actor: Omar Alirio
Lemus Murcia.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL
Bogotá,
D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil uno (2001)
I.       ANTECEDENTES
El ciudadano Omar Alirio Lemus Murcia,  en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad del
artículo transitorio de la Ley 617 de 2000.
La Corte mediante
auto de Febrero veintiocho (28) de 2001, proferido por el Despacho del
magistrado sustanciador, admitió la demanda y dio traslado al señor Procurador
General de la Nación para lo de su competencia.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución y en el decreto 2067 de 1991, procede la Corte
a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de
la disposición cuya inconstitucionalidad se demanda, es el siguiente, según
aparece publicada en el Diario Oficial No 44.188 del nueve (9) de octubre de
2000:
“LEY
617 de 2000
por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de
1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley orgánica de
Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a
fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del
gasto público nacional.
Artículo
transitorio:
Mientras se expide la ley orgánica de ordenamiento territorial, o la ley que
regule el régimen departamental, el número de diputados por departamentos será
el siguiente:
Amazonas:                                               11
Antioquia:                                                 29
Arauca                                                       11
Atlántico:                                                   19
Bolívar:                                                     18
Boyacá:
18
Caldas:
16
Caquetá:
15
Casanare:
11
Cauca:
16
Cesar:
16
Córdoba:
17
Cundinamarca:
19
Chocó:
15
Huila:
16
Guanía:
11
Guaviare:
11
La
Guajira:                                                15
Magdalena:
16
Meta:                                                          15
Nariño:                              17
Norte
de Santander:                               17
Putumayo:
13
Quindío:
15
Risaralda:
16
San
Andrés:                                             11
Santander:
19
Sucre:
15
Tolima:
17
Valle:
25
Vaupés:
11
Vichada:
11
III.    LA
DEMANDA
1.      Normas constitucionales que se consideran
infringidas
Estima el actor que
la disposición acusada es violatoria de los artículos 1, 13, 95, 113, 114, 120,
151, 158, 287, 288, 293, 298, 299 y 352 de la Constitución Política.
2.      Fundamentos
de la demanda
El actor fundamenta
su pretensión de inexequibilidad de la norma transcrita  en los siguientes
argumentos:
2.1.    El artículo
transitorio de la Ley 617 vulnera la autonomía de las entidades territoriales,
término cuya connotación jurídica comprende la capacidad administrativa,
gubernamental, el manejo de recursos propios y aquellos provenientes de
participaciones, regalías y transferencias, y que ha sido desconocido al fijar
de manera “caprichosa” el número de diputados que debe conformar cada Asamblea
Departamental, desconociendo así el artículo 299 de la Constitución  y los
artículos 26 y 27 del Código de Régimen Departamental.
2.2.    El artículo
transitorio demandado desconoce el principio de igualdad, consagrado en el
artículo 13 de la Carta, ya que no le permite a los ciudadanos del respectivo
Departamento tener el número de diputados que por Constitución y ley les
corresponde, además no se observa dentro de la ley ni de la exposición de
motivos de la misma una justificación al hecho de que el número de diputados
indicados en la ley, desconozca el último censo electoral vigente. En síntesis,
la norma cuestionada impide la aplicación en muchos Departamentos del principio
de igualdad de los ciudadanos electores, ya que no se les permitiría votar por
el número de diputados que corresponde de acuerdo con el censo electoral vigente.
2.3.    El
principio de unidad de materia también se ve comprometido en el artículo
demandado, ya que el extenso título de la ley lo único que ha hecho es “desviar a través de su contenido la unidad de materia que debe
tener toda ley, permitiendo que el legislador se haya metido en diferentes
terrenos de manera incongruente”.
3.4.   En lo relativo a
la violación del principio de reserva de ley orgánica, señala el demandante que
el tema  desarrollado por el artículo transitorio de la ley  es propio de la
ley orgánica de ordenamiento territorial, la cual precisa de un trámite
especial, que no puede ser desconocido por ser la norma acusada una disposición
de carácter transitorio.
IV.    INTERVENCIONES
1.       Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio a
través de apoderado judicial intervino en el proceso para solicitar la
declaración de exequibilidad de la norma acusada, señalando que no existe
vulneración de los textos constitucionales citados por el actor en su demanda,
de acuerdo con las siguientes consideraciones:
-        No existe
violación del artículo 352 de la Carta, ya que la norma en comento no tiene
carácter presupuestario. En lo relativo al artículo 95, no se observa que la
determinación del número de diputados impida o limite la participación activa o
pasiva del ciudadano. Tampoco se evidencia una ingerencia del legislador en la
órbita de competencia de la rama ejecutiva o judicial, razón por la cual no se
puede predicar vulneración de los artículos 113 y 1114 de la Carta. En cuanto a
los artículos 120, 293 y 298 es preciso señalar que no existe concepto de
violación ya que la norma demandada no está regulando aspectos de competencia
de la organización electoral .
-        Autonomía
de las Entidades Territoriales.         En cuanto a la vulneración del
principio de autonomía de las entidades territoriales señala que en primera
medida  es preciso anotar  que  el actor le atribuye a la norma alcances que no
tiene  o que se encuentran contenidos en otras normas no demandadas (fusión de
municipios, supresión de contralorías); en cuanto a  la afirmación relativa a
la falta de justificación objetiva de la asignación del número de diputados a
cada asamblea departamental en la norma demandada, señala el ministerio que
ésta carece de todo asidero, ya que en la Ponencia para primer debate en el
Senado de la República se efectuó un completo análisis sobre las consecuencias
macroeconómicas que el elevado gasto público de los Departamentos podría
generar, razón por la cual era preciso adoptar medidas tendientes a la
racionalización de dichos gastos, de acuerdo con la capacidad de la respectiva
entidad territorial. Al respecto se dijo: “La descentralización sólo cumple su
cometido en la medida en que los territorios están en capacidad de cumplir con
sus objetivos constitucionales y legales y de garantizar la prestación de
servicios a sus habitantes en materias como salud, educación, servicios
públicos domiciliarios etc)”
De esta manera se
puede afirmar  que el artículo transitorio de la Ley 617 tiene su fundamento en
un interés de política macroeconómica nacional, el cual debe prevalecer sobre
el interés local y por tanto no corresponde a una  asignación caprichosa como
lo señala el demandante.
La autonomía de las
entidades territoriales debe ser ejercida de acuerdo con la Constitución y la
ley, y sus límites se encuentran en la primacía del interés general sobre el
local en aquellos asuntos que tengan incidencia nacional, como bien lo expresa
la Corte en sentencia C-478 de 1992 citada por el ministerio.
En cuanto a los
argumentos del demandante relacionados con la vulneración  de normas del Código
de Régimen Departamental, es preciso resaltar que la violación a la
Constitución debe ser directa, y no deducida de la aplicación de otras
disposiciones, ya que no se puede  pretender que una nueva ley respete lo
previsto en una ley ordinaria anterior a la cual deroga o substituye.
-        Vulneración
del artículo 13 de la Carta.    El ministerio no comparte las afirmaciones del
demandante relativas a la violación del principio de igualdad al no permitir a
los ciudadanos elegir el número de diputados a que tiene derecho de acuerdo con
el censo poblacional, ya que la Constitución no sujeta la determinación del
número de diputados de cada Departamento al censo poblacional, y la norma legal
que así lo determinaba fue derogada por el artículo demandado de la Ley 617.
No se vulnera el
derecho a la igualdad  en el caso sub judice ya que nos encontramos ante
situaciones diferentes, lo que implica que deba aplicarse un trato desigual  ya
que los distintos Departamentos no gozan de la misma situación económica y sus
posibilidades de gasto no son iguales y por tanto, la diferencia en el número
de concejales (sic) tiene un fundamento razonable y objetivo.
-   Inexistencia de
violación del principio de unidad de materia. La disposición demandada no
vulnera el principio de unidad de materia, puesto que el tema de la ley era la
modificación o adición de normas que regulan la organización y funcionamiento
de las entidades territoriales, materia que subsume diferentes temas sin que
pueda argumentarse ausencia de unidad normativa.
En consecuencia, la
norma demandada, que se ocupa de regular transitoriamente el número de
diputados que conforman las Asambleas de los diferentes Departamentos,
corresponde a la determinación del funcionamiento de las entidades
territoriales -en este caso el Departamento-, razón por la cual guarda unidad
de materia con el resto del articulado .
-        Inexistencia
de la violación de la reserva de ley orgánica. El cargo relacionado con la
vulneración del principio de reserva de ley orgánica no es de recibo, puesto
que todos aquellos aspectos de la ley 617 en los cuales se requería dicho
trámite especial de ley, fueron  aprobados de acuerdo con las previsiones que
la Constitución señala para este tipo de leyes, como se desprende de las
constancias contenidas en la Gaceta del Congreso No. 593 del 28 de diciembre de
1999.
2.
Intervención
del Ministerio del Interior
El Ministerio del
Interior, intervino a través de apoderado judicial para solicitar la
declaratoria de exequibilidad de la norma basado en las siguientes
consideraciones:
2.1.    El artículo
demandado no vulnera la autonomía de las entidades territoriales, ya que los
límites sustanciales de la citada autonomía los impone la propia capacidad de
dichos entes para atender las necesidades ciudadanas, razón por la cual la Ley
617 busca fundamentalmente asegurar la viabilidad financiera de departamentos y
municipios, para que la gestión de sus propios intereses y el desarrollo de las
competencias que les corresponden, sea una realidad y no un “sofisma teórico
con una realidad lamentable”.
2.2.    En cuanto a
la presunta violación del principio de unidad de materia, no comparte el
Ministerio los argumentos del demandante, ya que el eje sobre el cual giran
todas las disposiciones de la Ley 617, es sin duda alguna el tema de la
descentralización, ya que todas sus disposiciones, confluyen a garantizar el
desarrollo eficaz de este principio fundamental consagrado en el artículo 2 de
la Carta; razón por la cual  lo fiscal y el saneamiento financiero no
constituyen “ruedas sueltas” en la Ley 617 de 2000, sino que por el contrario
obedecen a la necesidad objetiva de evitar el “vaciamiento de competencias de
las entidades territoriales”.
2.3.   Tampoco son
de recibo las afirmaciones del actor en cuanto a la aplicación del censo para
la elección de diputados, ya que el censo que debe tenerse en cuenta  es el
realizado en octubre de 1985, hasta que sea aprobado legalmente el censo del
año 1993. Esta afirmación encuentra sustento en concepto otorgado por la Sala
de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, emitido con ocasión de una
consulta que realizara este Ministerio, sobre el censo para determinar el
número de representantes a la Cámara para la elección de 1998. La norma acusada
está desarrollando de esta manera, lo dispuesto en el artículo 27 del Código de
Régimen Departamental, tomando como parámetro para el cálculo del número de
diputados por Departamento, el incremento poblacional entre los años de 1964 y
1985.
2.4.   Con respecto
a la vulneración del principio de igualdad es preciso señalar que la ley
demandada al determinar el número de diputados, no limita el derecho que tienen
los ciudadanos a elegir sus representantes a las Asambleas Departamentales,
sino que por el contrario determina con estricta sujeción a la Constitución, el
número de representantes que deben ser elegidos en cada Departamento.
3.      Intervención
Ciudadana
La ciudadana Andrea Carolina Ruiz Rodriguez  presentó
escrito de intervención solicitando la declaratoria de constitucionalidad de la
norma, por considerar que no se vulneran los principios de igualdad y autonomía
de las entidades territoriales consagrados en los artículos 13 y 1
respectivamente.
Manifiesta que el principio de igualdad no es ajeno
al establecimiento de diferencias de trato, fundadas en condiciones relevantes
que imponen la necesidad de diferenciar situaciones para otorgarles tratos
distintos. En este caso, es claro que la ley demandada plantea un trato
diferencial a entes de un mismo nivel, que encuentra su sustento jurídico en el
hecho de que dichas entidades no se encuentran en condiciones idénticas, de lo
cual se colige que la Ley 617 persigue una finalidad constitucionalmente
admisible, cual es la de establecer las herramientas para que las entidades
territoriales adquieran nueva capacidad económica. Existe entonces estrecha relación
entre el trato diferente que se impone, y la finalidad que se persigue.
Tampoco son de recibo los argumentos del demandante
en cuanto al principio de unidad de materia, ya que la Ley 617 no puede
interpretarse para estos efectos aisladamente, ya que su contenido “rico en temas”
debe leerse de manera integral. De la lectura de la normatividad de la Ley 617
se concluye, que todo su articulado se refiere a la organización política y
fiscal de las entidades territoriales, razón por la cual no puede afirmarse que
el artículo demandado le es ajeno.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador mediante concepto identificado con el
número  2519  solicitó la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada,
fundamentando su solicitud en los siguientes argumentos:
1.      La norma acusada no viola el principio de
autonomía de las entidades territoriales, ya que éste  se ejerce en el grado
que la ley señale, pues en un Estado descentralizado como el nuestro, la
autonomía es relativa, en la medida en que las funciones del ejecutivo de
naturaleza administrativa se comparten con los entes territoriales, a través de
instituciones como la descentralización, la desconcentración y la delegación;
lo que no ocurre con las funciones legislativas, que se centralizan, y la
administración de justicia que se desconcentra.
La autonomía que se reconoce, consiste en que las
autoridades nacionales no puedan inmiscuirse en aquellas decisiones relativas a
la gestión de los intereses propios de las entidades territoriales, a excepción
del manejo de las relaciones internacionales, el orden público y la economía
nacional.
En el caso en estudio, es la propia Carta la que
autoriza al legislador fijar en una ley de la República el número de diputados
que deben tener las Asambleas Departamentales, para que éstos en virtud del
principio de la autonomía territorial cuyas bases acaban de delimitarse,
ejerzan las funciones que les corresponde dentro de los parámetros establecidos
por la citada ley.
3.   Con respecto a la vulneración  del principio de
igualdad, anota el Ministerio Público que si bien existen sujetos de la misma
naturaleza, en este caso los Departamentos, con las mismas funciones, cada uno
de ellos presentan una situación financiera, presupuestal, crediticia,
poblacional y de necesidades insatisfechas diferente, situación que justifica
la aplicación de un trato diferenciado. Concluye el punto señalando que “una aplicación razonada del principio democrático y de la democracia
representativa nos conduce a pensar que la constitucionalidad de la norma está
asegurada si el número de diputados obedece a dichas diferencias”.
4.   En cuanto a la presunta violación del principio
de unidad de materia, señala el Ministerio Público que en concepto No. 2385 de
diciembre 12 de 2000, ese despacho ya se había pronunciado sobre la
constitucionalidad de la norma acusada, luego se solicita estarse a lo allí
conceptuado para éstos efectos.
Agrega que, en particular, en relación con la
disposición acusada, puede observarse que la Ley 617 de 2000 tiene entre sus
temas principales el relacionado con la reforma del Código de Régimen
Departamental , el cual se ocupa de regular las Asambleas Departamentales, que
es, precisamente el objeto de la disposición acusada. Por tal motivo no cabe el
cargo por violación del principio de unidad de materia.
5.      Considera por último el señor Procurador, que
la norma demandada, por su naturaleza, no requiere estar contenida en la ley
orgánica de ordenamiento territorial, en la medida que la ley orgánica debe
regular sólo la distribución de competencias entre la Nación y las Entidades
Territoriales, aspecto que nada tiene que ver con el número de diputados, y
como tal puede regularlo el Congreso de la República a través de una ley
ordinaria.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.      Competencia
Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República, es
competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta Fundamental.
2.      Problema jurídico
El actor formula su demanda a partir de la
consideración de que la Constitución Política consagra, en sus artículo 1 y
287, un modelo de Estado caracterizado por la autonomía de sus entidades
territoriales. A partir de esa consideración, precisa los cargos contra la
disposición acusada en la violación de distintas normas del Estatuto Superior
que la Corte entra a analizar en orden a establecer el problema jurídico que
habrá de resolverse.
2.1.   Ausencia
de concepto de la violación frente a determinados artículos de la Constitución
El actor cita como violados por la
disposición acusada los artículos 95, 113, 114, 293, 298 y 352 de la
Constitución Política, sin presentar un concepto de la violación. Por esta
razón la Corte encuentra que no se ha presentado un cargo en los términos
mínimos previstos por la Constitución.
2.2.    Autonomía de las entidades territoriales
Señala el actor que el artículo transitorio de la Ley
617 vulnera la autonomía de las entidades territoriales al fijar de manera
“caprichosa” el número de diputados que debe conformar cada Asamblea
Departamental, desconociendo así el artículo 299 de la Constitución y los
artículos 26 y 27 del Código de Régimen Departamental.
El actor no precisa el concepto de la
violación frente al Artículo 299 de la Constitución, que se refiere a las
Asambleas Departamentales y que, aparte de la fijación del mínimo y máximo de
integrantes, no contiene pautas para la fijación del número de diputados en
cada Departamento. El cargo consistiría, exclusivamente en que el legislador
habría desconocido las previsiones de los artículos 26 y 27 del Código de
Régimen Departamental,  que el actor estima vigentes, y el último de los cuales
desarrolla lo que sobre el particular se disponía en la Constitución anterior.
Como quiera que en sede de
constitucionalidad el contraste debe realizarse entre la disposición acusada y
una norma que, o se encuentre en la Constitución, o  haga parte del bloque de
constitucionalidad, y tal no es el caso de las normas del Código de Régimen
Departamental, -independientemente del problema de su vigencia-, la demanda es,
en este aparte, inepta.
2.3.   Principio de igualdad
El cargo que el actor plantea por
violación de los artículo 13 y 120 de la Carta puede sintetizarse en la
consideración de que la norma cuestionada impediría la aplicación en muchos
Departamentos del principio de igualdad de los ciudadanos electores, ya que no
se les permitiría votar por el número de diputados que corresponde de acuerdo
con el censo electoral vigente.
Observa la Corte que pese a la referencia
específica que hace  el actor al artículo 120 de la Carta, no es posible
deducir concepto alguno de violación de esa norma superior, que se refiere a la
conformación y a las funciones de la organización electoral.
La violación al principio de igualdad se
hace consistir en el hecho de que la norma demanda, para fijar el número de
diputados por Departamento, no se atiene al “... último censo legalmente aprobado...” , razón por la cual no se permitiría a los ciudadanos de cada ente
territorial “... tener el
número de diputados que por Constitución y Ley conforme a las normas vigentes
corresponde...” .
Dado que ninguna norma constitucional
dispone que el número de diputados deba fijarse con sujeción al último censo
legalmente aprobado y en la medida en que la violación del artículo 13 Superior
se hace consistir precisamente en el desconocimiento de tal censo, se impondría
desestimar el cargo por improcedente. Sin embargo, dado el carácter informal y
público de la acción de inconstitucionalidad, y en desarrollo del criterio pro
actione, encuentra la Corte que podría configurarse un cargo por violación del artículo
13 de la Constitución, si el legislador, para fijar el número de diputados por
Departamento no tiene en cuenta, con sujeción a los criterios de razonabilidad
y proporcionalidad, la población de cada uno de ellos.
Estima, no obstante la Corte, que aún
configurado de esa manera, el cargo no es apto para provocar un examen de
constitucionalidad, por cuanto el juicio de igualdad supone identificar los
extremos de la comparación y la diferencia de trato, para determinar si tal
diferencia es discriminatoria, desproporcionada o irrazonable. En este caso, se
afirma, genéricamente, que al no tener en cuenta la distribución poblacional,
la fijación del número de diputados resultaría violatoria del principio de
igualdad. No se han fijado, ni los extremos de la comparación, ni la
desigualdad de trato que podría resultar inconstitucional, como acontecería,
por ejemplo si se dijese que la fijación del número de diputados para el
Departamento del Putumayo en 13, resulta violatoria del principio de igualdad,
por no responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, frente al
número de diputados que se establezca para otros Departamentos de similares
condiciones en cuanto a población, situación económica y financiera,
complejidad administrativa, etc.
Observa, adicionalmente la Corte, que la
sujeción al censo electoral no sólo no está prevista en la Constitución como
criterio obligatorio para fijar el número de diputados, sino que, no es,
necesariamente, el único criterio que habría que tener en cuenta en un juicio
de  igualdad. Para analizar si de la Constitución se deriva un derecho a que la
representación ciudadana en las asambleas departamentales responda a un
criterio igual de proporcionalidad, en función de la población de los distintos
departamentos, -sin distinciones entre unos y otros-, sería indispensable
determinar, primero, si ese es el único criterio que debe tenerse en cuenta y,
luego, de considerarse que hay, o debe haber, otros criterios, si ellos se
derivan directamente de la Constitución, o, como lo insinúa el propio
demandante, los mismos deban fijarse en una ley orgánica.
Un eventual pronunciamiento de
exequibilidad sobre el cargo genéricamente presentado podría convertirse, por
efecto de la cosa juzgada constitucional, en una barrera para que la Corte
estudiase en el futuro cargos por violación del principio de igualdad que si se
estructurasen de manera adecuada y que incorporasen, por ejemplo, la
consideración de criterios tales como la situación fiscal de cada departamento,
la complejidad de su estructura administrativa, la eventual existencia de
problemas de representación en razón de la distribución geográfica de la
población o de la presencia de minorías históricamente sub-representadas, etc.
Por las anteriores consideraciones, estima
la Corte que tampoco hay lugar a pronunciamiento de fondo sobre la pretendida
violación del artículo 13 de la Constitución.
2.4.   Unidad de
materia
Señala el actor que
el principio de unidad de materia también se ve comprometido en el artículo
demandado, ya que el extenso título de la ley lo único que ha hecho es “desviar a través
de su contenido la unidad de materia que debe tener toda ley, permitiendo que
el legislador se haya metido en diferentes terrenos de manera incongruente”. El demandante transcribe el título de la Ley 617 de 2000 y agrega
que en la ley se introdujo “...
un tema completamente autónomo como lo es la determinación del número de
diputados que corresponde a cada uno de los Departamentos...”.
2.5.   Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial
Manifiesta el demandante
que la determinación del número de diputados por Departamento corresponde a la
ley orgánica y no a una ley ordinaria. Agrega que “... la norma que reglamenta la organización de los
departamentos y su autonomía solo se debe hacer mediante norma orgánica tal
como lo manda la Constitución y así lo ordena entre otras normas el arts. 266
(sic) 287 y 288 de la carta fundamental.”
Agrega que el hecho de
ser la disposición acusada una norma de carácter transitorio, mientras se
expide la ley orgánica de ordenamiento territorial, no significa que ella no
deba surtir “... el curso y el
trámite especial  que la Constitución ordena para las normas orgánicas.”
Encuentra la Corte que, en el contexto de la demanda,
que tiene como telón de fondo del tema de la autonomía territorial, y no
obstante la insuficiencia en el señalamiento de las disposiciones violadas, que
para el caso debió comprender, al menos, los artículos 150 numeral 4º y 297 de
la Carta, este cargo está formulado en términos que permiten adelantar un
juicio de constitucionalidad, razón por la cual procede la Corte a identificar
los problemas jurídicos que de él se desprenden.
2.6.   Identificación
de los problemas jurídicos
El análisis cumplido permite concluir que
en el presente caso el juicio de constitucionalidad se contrae al examen de los
siguientes problemas jurídicos:
2.6.1.          Debe determinarse si el
artículo acusado resulta contrario al principio de unidad de materia contenido
en el artículo 158 superior.
2.6.2.          Debe establecerse si la
fijación del número de diputados por Departamento es asunto que corresponde a
la ley ordinaria, o está sujeto a reserva de ley orgánica, o, finalmente, debe
hacerse con sujeción a los criterios que se fijen en la legislación orgánica de
ordenamiento territorial.
2.6.3.          En consonancia con lo que
se decida respecto del problema anterior, es necesario determinar si es posible
que, mientras se expida la ley orgánica de ordenamiento territorial, o la ley
que regule el régimen departamental, una ley ordinaria fije, con carácter
transitorio, el número de diputados por Departamento.
3.      Alcance de la cosa juzgada
constitucional
Como quiera
que la Ley 617 de 2000 ha sido objeto de varias demandas, algunas dirigidas
contra la ley en su conjunto y otras que se refieren específicamente al
artículo transitorio objeto de la presente demanda de inconstitucionalidad, se
impone determinar si sobre la materia existe cosa juzgada constitucional.
En Sentencias C-540 de 2001 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño) y C-579 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), la Corte
resolvió declararse inhibida para pronunciarse de fondo frente a la
inconstitucionalidad de la Ley 617 de 2000 por vulneración del principio de
unidad de materia.
Así mismo en la Sentencia C-540/01,
decidió declarase inhibida para pronunciarse de fondo frente a la
constitucionalidad del artículo transitorio de la Ley 617 de 2000, por ausencia
de cargos de inconstitucionalidad en la demanda. No existe, por consiguiente,
frente a esta sentencia, cosa juzgada sobre el
artículo demandado.
En el proceso que culminó con la sentencia
C-837 de 2001 (M.P. Jaime Araujo Rentería), correspondiente a los procesos
D-3297, D-3304 y D-3306 acumulados, se había demandado la totalidad de la Ley
617 de 2000. No obstante, como fruto del análisis comparativo de los cargos
esgrimidos en cada una de las demandas y de las decisiones adoptadas en los
procesos D-3256, 3257 (Sentencia C-540 de 2001 ya citada ) y D-3260 y 3263(
Sentencia C-579 de 2001) la  Corte limitó su examen a los artículos 21, 26, 28,
30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49,
50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 89, 90, 91, 92, 93 y 96. En la
parte resolutiva de este fallo no hay pronunciamiento sobre el artículo objeto
de esta demanda.
Por consiguiente, respecto de la
disposición acusada, no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional.
4.      Análisis de los cargos
4.1.    La disposición acusada frente al principio de unidad de
materia.
Desde la exposición de motivos del
proyecto de ley No. 046 Cámara (Gaceta del Congreso No. 257 de agosto 17 de
1.999), se señaló que el mismo hacía parte de un programa de reforma
estructural para hacer frente a los problemas financieros del Estado,
particularmente los derivados del desbalance fiscal y el casi incontrolable
endeudamiento de las entidades territoriales.
En esa
iniciativa no se incluyó propuesta ni consideración alguna en relación con el número
de diputados por Departamento. Dicho tema no fue objeto de consideración ni en
el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, ni en
la plenaria de esa corporación, ni, finalmente, en la Comisión Primera del
Senado de la República.
El artículo transitorio acusado no hacía
parte, por consiguiente, del texto definitivo aprobado en las sesiones de los
días 10 y 11 de noviembre de 2000 en la Comisión Primera de la Cámara, (Gacetas
del Congreso No. 100, 101, 102 y 103 de 2000), ni del que se aprobó los días 23
y  24 de noviembre de 1999 en la plenaria de la Cámara (Gaceta del Congreso No.
479 de 1999), ni del que, en la sesión de mayo 30 de 2000, aprobó la Comisión
Primera del Senado de la República (Gaceta No. 327 de 2000). El mismo fue
incorporado durante el debate en la plenaria del Senado de la República y
aprobado como nuevo por las comisiones de accidentales que se conformaron de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 161 de la Constitución. Tal como consta
en las actas número 7, de la sesión ordinaria de 29 de agosto de 2000 de la
plenaria del Senado de la República (Gaceta 358 de 2000) y número 116 de la
sesión ordinaria del 6 de septiembre de 2000 de la plenaria de la Cámara de
Representantes (Gaceta del Congreso No. 395 de 2000), la razón por la cual se
decidió aprobar el artículo nuevo que había sido introducido en el Senado, fue
la de que se consideró necesario hacerlo para “... subsanar el vacío jurídico en esta
materia, resultante de la declaratoria de nulidad del Decreto 106 de 1992,
según sentencia del Consejo de Estado, Sección Quinta, del 25 de mayo de 2000.” Agrega el acta de conciliación que “[d]e esta manera se podrá adelantar el proceso de
elección de diputados en el presente año”.
El artículo transitorio se incorporó en
el debate en la plenaria del Senado de la República, tal como consta en el acta
No. 48, correspondiente a la sesión de 20 de junio de 2000 (Gaceta No. 259 de
2000), de la cual se extraen los siguientes apartes:
“Los ponentes avalamos
una proposición que trata de restablecer el número de los diputados que existen
actualmente en el país y le explico. La semana pasada el Consejo de Estado
anuló la norma que fija el número de diputados de las distintas asambleas
departamentales. De modo que a menos que las restablezcamos en este proyecto de
ley vamos a quedar con un vacío jurídico sobre esa materia. Ese artículo nuevo
me parece Presidente que es indispensable aprobarlo para que pueda quedar en el
proyecto de ley.”
(...)
“...
esta propuesta fue avalada por el Ministerio del Interior y preparada por la
del Ministerio de interior (sic) y preparada por la Dirección de Asuntos
Políticos del Ministerio, si no aprobamos esta propuesta, pues seguramente no
habrá elecciones...”
Como puede observarse, el Congreso no
realizó análisis alguno en relación con el número de Diputados que debiera
establecerse en función de la capacidad económica de los Departamentos o del
análisis sobre su viabilidad financiera. De hecho, el artículo aprobado se
limita a reproducir, con el agregado relativo a la transitoriedad mientras se
expide la ley orgánica de ordenamiento territorial, lo dispuesto en el artículo
1º del Decreto 106 de 1992, que había sido declarado nulo por el Consejo de
Estado, con base en un análisis de legalidad frente a lo dispuesto en los
artículos 26 y 27 del Código de Régimen Departamental.  Esto es, no se fija un
nuevo número de diputados para cada Departamento en función de los objetivos de
la Ley 617 de 2000, sino que, con carácter transitorio, se establece, esta vez
por ley, el número de diputados para permitir que las elecciones próximas a
cumplirse se realizasen con base en el número de Diputados que de acuerdo con
la actualización poblacional correspondiesen a cada Departamento.
Encuentra la Corte que en la medida en
que, tal como lo ha señalado esta Corporación, la materia propia de la Ley 617
de 2000 es la de la organización territorial, la cual engloba “elementos de
carácter político, democrático, administrativo, funcional, presupuestal y económico”, ello permitiría,
en principio, establecer una relación de conexidad entre dicha materia y  la
norma que fija el número de Diputados por Departamento, máxime si se tiene en
cuenta que dentro del epígrafe de la ley, expresamente se señala como uno de sus
objetivos, el de modificar el Código de Régimen Departamental.
Sin embargo, del examen del trámite
legislativo, resulta con claridad, que la norma acusada se introdujo al
proyecto de ley en el último debate, en un contexto por completo desvinculado
del propósito que inspiraba la iniciativa y que había presidido la discusión
durante los debates anteriores. En efecto, hasta ese momento la referencia a la
Asambleas Departamentales se había cumplido dentro de los capítulos sobre
“Saneamiento fiscal de las entidades territoriales”, que regula lo relativo al
valor máximo de los gastos de la Asambleas; “Racionalización de los fiscos
departamentales”, que contiene disposiciones sobre el régimen de remuneración
de los Diputados y las sesiones de las Asambleas; y “Reglas para la
transparencia de la gestión departamental, municipal y distrital”, que
establece las inhabilidades y las incompatibilidades para los diputados, las
prohibiciones que los afectan  y la sanción de pérdida de investidura. Las
anteriores disposiciones responden, en gran medida, a las contenidas en el
Proyecto de ley No. 51 de 1999 de la Cámara de Representantes, que versaba
sobre los mismos temas y cuyo trámite se acumuló, junto con el de otros
proyectos, al que culmino con la expedición de la Ley 617 de 2000.
Varios de los intervinientes coinciden en
afirmar que la disposición acusada debe evaluarse a la luz de los objetivos que
persigue la ley de la que hace parte, los cuales, a su vez, son desarrollo de
disposiciones, e incluso, de imperativos constitucionales.
En efecto, señalan cómo, la disposición
acusada se expidió junto con una serie de normas orientadas, en principio a
controlar y limitar el gasto de las entidades territoriales, cuyo nivel
amenazaba seriamente las finanzas de la Nación. Con ello se buscaba evitar,
entre otras consecuencias, la insolvencia generalizada de los fiscos
territoriales, el mayor endeudamiento público como producto de la acumulación
de déficit en las finanzas territoriales, el debilitamiento de la capacidad
financiera local y de la capacidad del nivel nacional para mantener la
estabilidad macroeconómica.
Insisten esos intervinientes en que, de
manera especial, la Ley 617 de 2000 tiene como objetivo garantizar que la
financiación de los gastos corrientes de las entidades territoriales se ampare
en ingresos de la misma naturaleza, para que, además de las finalidades
macroeconómicas, pueda atenderse de manera regular el pago de las obligaciones
de carácter permanente, entre las cuales se encuentran las laborales vinculadas
a la atención de los servicios de salud y educación.
En síntesis, puede decirse que las
consideraciones que llevaron a la expedición de la Ley 617 de 2000,  y que
conforme a estos intervinientes se aplican al artículo transitorio acusado,
tienen que ver con asuntos que comprometen la viabilidad de las entidades
territoriales, presupuesto, a su vez, de la descentralización, de la autonomía
territorial, y, en últimas, del modelo de Estado por el que optó el
Constituyente.
Sin embargo, el examen del trámite que
surtió en el Congreso de la República la disposición acusada muestra que tal
relación de conexidad no puede establecerse, pues, tal como se ha señalado, la
norma se introdujo en el último momento, con el propósito de llenar el vacío
que se había producido como consecuencia de un fallo del Consejo de Estado,
pero sin que se realizase ningún análisis en función de los objetivos de la ley
que se estaba tramitando. Es evidente, entonces, que a ese efecto se trataba de
un asunto nuevo, que no había sido considerado en los debates anteriores, y que
no había podido serlo, porque respondía a una situación que se produjo con
posterioridad a la aprobación del proyecto en Segundo Debate en la Cámara y de
manera casi simultánea con la aprobación del mismo en Comisión Primera del
Senado.
Por las anteriores consideraciones la
Corte habrá de pronunciarse por la inexequibilidad de la disposición acusada,
por contrariar lo previsto en los artículos 157 y 158 de la Constitución
Política.
Dicha inexequibilidad, dado el carácter
pro futuro que, salvo manifestación expresa en contrario, tienen las sentencias
de la Corte, no afecta las elecciones de diputados cumplidas en el mes de
octubre de 2000.
4.2.   Habiendo encontrado la Corte que la norma acusada
debe declarase inexequible por contrariar lo dispuesto en los artículos 157 y
158 de la Constitución, prescinde del análisis de los demás cargos.
VII.   DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución, oído el concepto del Procurador General de la
Nación y surtidos los trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991,
R E S U E L V E :
Primero:  Declarase la INEXEQUIBILIDAD del
artículo transitorio de la Ley 617 de 2000.
De conformidad con
lo dispuesto en los artículos 16 y 18 del Decreto 2067 de 1991, notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNTETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia
C-920/01
Como quiera que en relación con las Sentencias C-540
y 579 del presente año en las cuales se declaró la exequibilidad de la Ley 617
de 2000 y de algunas de sus disposiciones por los cargos formulados por los
actores en las demandas respectivas el suscrito magistrado salvó su voto, en
esta ocasión, en relación con la Sentencia C-920 de 29 de agosto de 2001, en
razón del obligatorio acatamiento a la cosa juzgada sobre el particular, me veo
precisado a aclararlo por cuanto continúo considerando que dicha ley ha debido
declararse inconstitucional.
Como en este caso, adicionalmente considero que por
las razones expuestas en la parte motiva de la Sentencia C-920 de 29 de agosto
de 2001, el artículo transitorio de la Ley 617 de 2000 es inconstitucional, a
las que ya se adujeron para considerar inexequible dicha ley, se suman los
nuevos argumentos expuestos y, por ello, comparto la decisión de
inexequibilidad de la norma acusada.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Aclaración de voto a la Sentencia C-920/01
Referencia:
expediente D-3427
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo transitorio de la Ley 617 de 2000.
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corporación, procedo a aclarar mi voto, por las mismas
razones que expuse en los correspondientes salvamentos contenidos en las
sentencias C-540, C-579 y C-837 del presente año.
fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Aclaración de voto a la Sentencia C-920/01
LEY ORGANICA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Expedición
(Aclaración de voto)
ORGANIZACION DEL
ESTADO-Caracterización
(Aclaración de voto)
Como
formas caracterizadas de organización estatal pueden señalarse las del Estado
Federal, el Estado Unitario y el Estado Autonómico.
ESTADO FEDERAL-Caracterización (Aclaración de voto)
ESTADO
AUTONOMICO-Caracterización
(Aclaración de voto)
ESTADO UNITARIO-Caracterización/ESTADO UNITARIO Y
ENTIDADES TERRITORIALES-Ambitos de acción (Aclaración de voto)
ESTADO AUTONOMO
Y ESTADO UNITARIO-Distinción
(Aclaración de voto)
Mientras
el sistema español prevé una autonomía de carácter político, en la cual las
Comunidades Autónomas tienen su propio estatuto y están dotadas de facultades
legislativas; en nuestro sistema esta autonomía es de carácter administrativo,
ya que la facultad de legislar se radica de manera exclusiva en la Rama
legislativa.
LEY ORGANICA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Parámetro
de actuación del legislador ordinario (Aclaración de voto)
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Carácter
relativo (Aclaración de voto)
La Corte
ha sido enfática en destacar el carácter relativo de la autonomía de las
entidades territoriales, señalando que la gestión de sus intereses, reconocida
en el artículo 287 superior, debe ejercerse siempre de acuerdo con la ley.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Sujeción
a la Constitución y la ley (Aclaración de voto)
LEY ORGANICA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Materias
reservadas (Aclaración de voto)
LEY ORGANICA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Régimen
de creación de nuevos departamentos (Aclaración de voto)
LEY ORGANICA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Fijación
de número de diputados por Departamento (Aclaración de voto)
Corresponde a la ley orgánica de
ordenamiento territorial establecer las condiciones para la creación de los
Departamentos, así como su régimen jurídico básico, dentro del cual, se agrega
ahora, se encuentran las pautas para la fijación del número de diputados por
Departamento.
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Garantía
de la autonomía (Aclaración de voto)
La exigencia del trámite de ley orgánica para
la regulación de ciertos aspectos del ordenamiento territorial, se ha previsto
en la Carta como un factor de garantía de la autonomía de las entidades
territoriales. Si bien conforme al modelo de Estado que impera en Colombia, las
competencias de las entidades territoriales, y en general su autonomía, deben
desenvolverse dentro del ámbito de la ley, ésta, a su vez, se encuentra
condicionada, como es natural, por lo que la propia Constitución dispone en
materia de régimen de las entidades territoriales, pero, también, por los
condicionamientos que se establezcan en la legislación orgánica de ordenamiento
territorial. En este sentido la Corte  expresó que “... esta legislación
orgánica territorial representa, dentro del marco de la unidad nacional, una
protección de la autonomía territorial y de todo lo que ella significa; es pues
una garantía institucional de la autonomía territorial y de los derechos de las
entidades territoriales.
LEY ORGANICA-Características (Aclaración
de voto)
DIPUTADO-Competencia para fijación del
número (Aclaración de voto)
La fijación del número de diputados para
cada una de las Asambleas Departamentales es, en principio, función de la ley
ordinaria. Tal conclusión se deriva, en ausencia de expresa atribución de
competencia en la Constitución, de la competencia general del legislador para
expedir el régimen de los órganos constitucionales y el marco para el
desarrollo de la autonomía de los entes territoriales, y encuentra su asidero
más claro en la capacidad del legislador para crear Departamentos, función que
se desarrolla mediante leyes ordinarias. Para la fijación del número de
diputados por Departamento, el legislador ordinario debe obrar de acuerdo con
las condiciones y los criterios que para el efecto se establezcan en la
legislación orgánica de ordenamiento territorial. Resulta claro para la Corte
que el principio constitucional de la autonomía de las entidades territoriales
impide que la fijación del número de diputados por Departamento pueda hacerse
por el legislador, en ejercicio incondicionado de su potestad de configuración
y sin sujeción a expresos criterios que se hayan establecido, o en la
Constitución, o en la ley orgánica de ordenamiento territorial.
OMISION LEGISLATIVA EN LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Expedición (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-3427
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo transitorio de la Ley 617 de 2000.
Actor: Omar Alirio
Lemus Murcia.
Magistrado Ponente:
RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el acostumbrado respeto, no obstante
que comparto el sentido de la decisión de la Corte y los argumentos que se
esgrimieron para adoptarla, estimo que la razón fundamental por la cual la
disposición acusada ha debido declararse inexequible estriba en el
desconocimiento del régimen constitucional de las leyes orgánicas de
ordenamiento territorial, al que debía, necesariamente, sujetarse la actuación
legislativa orientada a fijar el número de diputados por Departamento.
Considero que
siendo ello así y con el propósito de fijar jurisprudencialmente el concepto de
ley orgánica de ordenamiento territorial, como un elemento de seguridad
jurídica, la Corte debió pronunciarse sobre ese particular, para llamar la
atención, una vez más, sobre la necesidad de que el legislador expida la ley o
las leyes que de acuerdo con la Constitución deben gobernar la organización y
funcionamiento de las entidades territoriales.
Por las anteriores razones presento a continuación, a
manera de aclaración de voto, las consideraciones que hacían parte de la
ponencia inicial, pero cuyo estudio no se abordó por la Corte.
1.       Competencia para la fijación del número de diputados en las
Asambleas Departamentales.
A diferencia de la Constitución anterior[1], la Constitución de
1991 no establece de manera expresa, ni el criterio que debe tenerse en cuenta
para fijar el número de diputados por Departamento, ni a qué órgano del Estado
corresponde dicha función. Sin embargo, encuentra la Corte que en un Estado
organizado en forma de República unitaria, descentralizada y con autonomía de
sus entidades territoriales (Artículo 1º C.P.), es claro que, en principio, tal
función es competencia del legislador. Así se desprende, de manera específica,
de lo dispuesto en el ordinal 4º del artículo 150 de la Constitución, conforme
al cual: “Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...) 4. Definir la
división general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución,
fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar
entidades territoriales y establecer sus competencias.”, en consonancia con el
artículo 297 de la Carta que dispone que “[e]l Congreso Nacional puede decretar
la formación de nuevos Departamentos, siempre que se cumplan los requisitos
exigidos en la Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial...”.
Quien tiene asignada la competencia para
crear un Departamento, tiene, necesariamente, la de establecer la organización
básica de sus órganos constitucionales. Así se desprende, también, del análisis
del artículo transitorio 39 de la Constitución, mediante el cual se revistió de
facultades extraordinarias al Presidente de la República, para que mediante
decretos con fuerza de ley, se asegure la debida organización y el
funcionamiento de los departamentos eregidos como tales por la Constitución.
Para dilucidar la manera como tal
competencia debe ejercerse, estimo necesario hacer referencia al tipo de Estado
que consagra la Constitución colombiana, por contraste con otros que han sido
identificados por la doctrina en punto de la distribución del poder entre las
autoridades centrales y las regionales o locales.
2.      Caracterización del modelo de
autonomía territorial
Como formas caracterizadas de organización
estatal pueden señalarse las del Estado Federal, el Estado Unitario y el Estado
Autonómico.
En el Estado Federal cada una de sus
entidades componentes tiene, con algunas limitaciones, los atributos que se
predican del Estado.  En ese contexto cada uno de los Estados miembros tiene su
propia Constitución y, dentro del marco establecido por la Constitución
Federal, capacidad legislativa. En ese modelo es claro que la organización del
poder en los entes territoriales corresponde, en general, a los respectivos
Estados miembros, a través de sus propias Cartas Constitucionales y sus leyes.
Al definir la Constitución colombiana, en su artículo 1, a Colombia como un
Estado organizado en forma de República unitaria, rompe los nexos conceptuales
con el Estado Federal.
Cosa distinta ocurre con el Estado
autonómico, en la medida en que el propio artículo 1º de la Carta, a la
calificación de Colombia como República unitaria agrega las connotaciones de
descentralización y de autonomía de sus entidades territoriales. Ello hace
necesario realizar un balance entre esos dos extremos: El modelo de Estado
unitario con descentralización administrativa, por un lado, y las condiciones
de autonomía de las entidades territoriales, por el otro.
El antecedente más próximo en cuanto a
los alcances y el significado del Estado autonómico se encuentra en la
constitución española de 1978, en cuyo artículo primero se dispone: ”La
Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española,
patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el
derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la
solidaridad entre todas ellas”. De esta manera, el constituyente Español, abrió
paso a un nuevo modelo  de organización territorial, que se ha considerado como
expresión intermedia entre el Estado federal y el Estado unitario.
No obstante la similitud del citado
artículo de la Constitución española con lo previsto en el artículo 1º de la
Constitución colombiana, lo cierto es que en Colombia el modelo de Estado no es
el autonómico, sino el unitario, calificado, sin embargo, por un especial
régimen de autonomía de las entidades territoriales. Para establecer los
criterios que permiten diferenciar los ámbitos de acción del estado unitario de
los que corresponden a los entes territoriales, resulta útil realizar un
contraste entre los dos modelos.
En el Estado autonómico, para el caso español, el
“derecho a la autonomía”, se reconoce a partir del desarrollo de verdaderas
comunidades territoriales con rasgos culturales e históricos propios. En el
caso colombiano, el modelo presupone la unidad, a partir de la cual crea unas
divisiones político-administrativas, y reafirma la permanencia del modelo de la
centralización política y descentralización administrativa, al que nutre con el
nuevo concepto de la autonomía de los entes locales, efectuando la salvedad
relativa a que ésta se ejercerá siempre “de acuerdo con la ley”[2], expresión,
precisamente, del principio unitario.
El modelo autonómico determina claramente
las competencias que corresponde ejercer al Estado y a las Comunidades
Autónomas, las cuales están dotadas de potestad  legislativa. En España, en
esta materia, se consagra una cláusula general de competencia en desarrollo de
la cual “Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta
Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de los
respectivos estatutos” [3].
En el modelo colombiano, se reconoce
autonomía a los entes territoriales para gestionar sus intereses (Artículo 287
de la Constitución Política), pero dentro del marco de la Constitución y la
ley, y se defiere a una ley orgánica la distribución de competencias entre la
Nación y las Entidades Territoriales, las cuales, éstas últimas, carecen de
facultades legislativas y ejercen sus facultades normativas a través de la
expedición de actos administrativos (ordenanzas y acuerdos), con sujeción a la
ley.[4] En este caso, la
cláusula general de competencia corresponde al legislador, por cuanto en
ausencia de expreso señalamiento constitucional sobre la existencia de una
competencia territorial autónoma, debe entenderse que la materia queda sometida
a la regulación legislativa.
De lo anterior se desprende, que mientras
las Comunidades Autónomas tienen un amplio margen de acción en aquellas
materias, o que la Constitución les ha asignado como propias (Artículo 148
Constitución Española), o que, ante el silencio constitucional, les sean
atribuidas por los estatutos autonómicos; las entidades territoriales en la
Constitución de 1991 ven siempre limitado el ejercicio de su autonomía al
ámbito de competencias que les haya sido atribuido por la Constitución, las
cuales deben ejercer con sujeción a la ley. Así mientras que en el Estado
español la Constitución y los Estatutos (norma básica de las Comunidades
Autónomas) encabezan el sistema de fuentes[5],
en el caso Colombiano las normas expedidas por las asambleas y Concejos, ocupan
una posición subordinada a los mandatos de la ley, ya que son sólo actos
administrativos.
En conclusión, puede afirmarse que,
mientras el sistema español prevé una autonomía de carácter político, en la
cual las Comunidades Autónomas tienen su propio estatuto y están dotadas de
facultades legislativas; en nuestro sistema esta autonomía es de carácter
administrativo, ya que la facultad de legislar se radica de manera exclusiva en
la Rama legislativa de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 113 y 114 de
la Constitución de 1991.
Sin embargo, si bien las competencias
autónomas de los entes territoriales deben, en Colombia, ejercerse de
conformidad con la ley, la propia Constitución ha considerado necesario que, en
normas de carácter superior, bien sea de la propia Carta o de la que denomina
“Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial”, se establezcan los parámetros con
base en los cuales debe obrar el legislador ordinario, de manera tal que se
logre conciliar, tanto el principio unitario propio de la ley, como el ámbito
de autonomía que la Constitución reserva a las entidades territoriales.
3.      La autonomía de las entidades territoriales
La Corte ha sido enfática en destacar el
carácter relativo de la autonomía de las entidades territoriales, señalando que
la gestión de sus intereses, reconocida en el artículo 287 superior, debe
ejercerse siempre de acuerdo con la ley. Al respecto ha resaltado:[6]
“La
autonomía dentro del esquema de un Estado unitario tal y como lo definió el
Constituyente al Estado Colombiano, ha de entenderse como la facultad que se
reconoce a los entes territoriales para manejar su intereses, a través de
autoridades propias, siempre y cuando se respeten los lineamientos establecidos
por la Constitución y la ley, que si bien no puede desconocer que son las
autoridades territoriales las que deben regular sus asuntos, sí puede
establecer unos marcos de referencia para el ejercicio de las funciones que han
de cumplir cada uno de los órganos de gobierno de los entes territoriales,
teniendo en cuenta las competencias que, expresamente, determinó el
Constituyente en favor de aquellas”
El carácter relativo de la autonomía de
las entidades territoriales en el sistema colombiano, se confirma si se
analizan con detenimiento  las disposiciones del Titulo XI de la Constitución,
en el cual se desarrolla el tema de la organización territorial. El artículo
287 establece que la autonomía de la cual gozan las entidades territoriales
para la gestión de sus intereses debe ejercerse siempre con sujeción a la
Constitución y la ley. Por su parte, el artículo 298 Superior destaca la
autonomía de que gozan los Departamentos para la administración de los asuntos
seccionales de acuerdo con lo establecido en la propia Constitución y con la
regulación que de sus atribuciones se haga en la ley. Ese artículo resalta el
carácter eminentemente administrativo de las funciones ejercidas por los
Departamentos en su calidad de intermediarios entre la Nación y el municipio.
Se tiene, entonces, que conforme a la
Constitución, la autonomía de las entidades territoriales se desarrolla en los
términos de la ley. Sin embargo, en esta materia, la ley puede ser ordinaria u
orgánica, y la propia Carta distingue, o permite distinguir, las materias que
corresponde desarrollar al legislador ordinario de aquellas que son propias de
la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.
4.      La ley orgánica de ordenamiento territorial
La Corte ha
señalado que el contenido general de la legislación orgánica territorial es
parcialmente indeterminado, y está, por consiguiente, sujeto a interpretación,
al punto de que, incluso, “... teniendo en cuenta la libertad de configuración
del Congreso, es admisible que, dentro de ciertos límites, la propia
legislación orgánica defina su alcance en relación con el ordenamiento
territorial.”[7]
Ello impone, ha señalado la Corte, que para efecto del control constitucional
se realice “... una interpretación sistemática del alcance de la reserva de ley
orgánica, a fin de que las definiciones legales no contraríen el reparto de
competencias entre la ley ordinaria y la ley orgánica.”[8]
En ejercicio de tal
interpretación sistemática, la Corte ha encontrado que resulta más apropiado
hablar de legislación orgánica de ordenamiento territorial, en la medida en que
no es necesario que todas las materias sobre las que es imperativo legislar por
esa vía estén reunidas en una sola ley, que sería la ley orgánica de
ordenamiento territorial.
La Corte, en la Sentencia C-600A de 1995
citada, identificó las siguientes materias como asociadas a la legislación
orgánica territorial:
“...
de un lado, esta legislación orgánica toca con la estructura territorial y la
organización de los poderes públicos en función del territorio, por lo cual, en
principio, deben formar parte de ella la definición de las condiciones y
requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones
administrativas del territorio, así como su régimen jurídico básico (CP arts. 1­º,
150 ord. 4º, 297, 306, 307, 319, 321 y 329). Igualmente deben hacer parte de
esta legislación ciertos mecanismos de participación relacionados con el
ordenamiento territorial, como por ejemplo aquellos que decidan la
incorporación y pertenencia a una división o a una entidad territorial (CP
arts. 105, 297, 307, 319, 321). Y, finalmente, corresponde a la legislación
orgánica territorial asignar las competencias normativas y no normativas a las
entidades territoriales, y establecer la distribución de competencias entre la
Nación y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos
mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar
(CP arts. 151 y 288) .”
A su vez, en Sentencia C-579 de 2001 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett) la Corte avanzó en la clasificación de las materias
propias del ordenamiento territorial que deben regularse mediante ley orgánica,
al diferenciar dos grandes grupos temáticos, el primero que tiene que ver con
la distribución y asignación de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales, y el segundo, que permite distinguir “...aquellos eventos
excepcionales, en los cuales la Constitución defiere a la ley orgánica de
ordenamiento territorial el tratamiento de ciertos asuntos específicos, sin que
exista un criterio general y uniforme que haya orientado al Constituyente para
exigir la regulación de estas distintas materias a través de ley especial.”
Dijo también la Corte en esa oportunidad, que la interpretación sobre las
materias que están sujetas a reserva de ley orgánica debe hacerse con criterio
restrictivo: “Como se mencionó anteriormente, los asuntos materia de ley
orgánica se encuentran determinados de manera expresa en la
Constitución. No puede, entonces, suplantarse la voluntad del Constituyente
extendiendo la reserva de ley orgánica a asuntos que él no consideró necesario
deferir a este tipo de leyes.” Sin embargo, ello no obsta para que, a partir de
la interpretación de las normas constitucionales expresas sobre la materia,
pueda delimitarse por el intérprete el alcance de la reserva.
Entre las materias especiales del segundo
grupo se encuentra el régimen de creación de nuevos departamentos, que a
diferencia de lo que ocurre con los municipios, debe expedirse mediante ley
orgánica. Dijo la Corte:
“En cuanto a los
departamentos, el Constituyente de 1991 eliminó la fórmula utilizada por la
Constitución de 1886, en la cual se establecían desde la propia Carta los
requisitos para que un territorio se convirtiera en departamento, y se optó por
deferir a la ley orgánica la determinación de los requisitos y condiciones para
la creación de estos entes locales. El Constituyente buscó dotar de estabilidad
el régimen de la creación de nuevos departamentos, y en vista de la
‘desconstitucionalización’ de los requisitos para el surgimiento de los mismos,
confió al legislador orgánico la determinación de su régimen jurídico.”[9]
Se tiene, entonces que, conforme a la
jurisprudencia, corresponde a la ley orgánica de ordenamiento territorial
establecer las condiciones para la creación de los Departamentos, así como su
régimen jurídico básico, dentro del cual, se agrega ahora, se encuentran las
pautas para la fijación del número de diputados por Departamento.
Por otra parte,
debe tenerse en cuenta que la exigencia del trámite de ley orgánica para la
regulación de ciertos aspectos del ordenamiento territorial, se ha previsto en
la Carta como un factor de garantía de la autonomía de las entidades
territoriales. Si bien conforme al modelo de Estado que impera en Colombia, las
competencias de las entidades territoriales, y en general su autonomía, deben
desenvolverse dentro del ámbito de la ley, ésta, a su vez, se encuentra
condicionada, como es natural, por lo que la propia Constitución dispone en
materia de régimen de las entidades territoriales, pero, también, por los condicionamientos
que se establezcan en la legislación orgánica de ordenamiento territorial.  En
este sentido la Corte  expresó que “... esta legislación orgánica territorial
representa, dentro del marco de la unidad nacional, una protección de la
autonomía territorial y de todo lo que ella significa; es pues una garantía
institucional de la autonomía territorial y de los derechos de las entidades
territoriales.[10]
Agregó la Corte en esa oportunidad:
“En
esas condiciones, si relacionamos esos principios con los artículos
constitucionales específicos que hablan del ordenamiento orgánico territorial,
podemos concluir que la Carta ha querido conferir una especial fuerza normativa
y una mayor estabilidad a ciertos contenidos del ordenamiento territorial, al
establecer una reserva de ley orgánica en este campo. De esa manera la Carta
busca una mejor sistematización de este trascendental tema, que no sólo está
ligado a la eficiencia misma del cumplimiento de las funciones del Estado en el
ámbito local y regional (CP art. 2º) sino que también busca proteger los
derechos y competencias autónomas de las entidades territoriales (CP art. 287),
en el marco de una República unitaria y una democracia participativa (CP art.
1º). En cierto sentido, esta legislación orgánica territorial representa,
dentro del marco de la unidad nacional, una protección de la autonomía
territorial y de todo lo que ella significa; es pues una garantía institucional
de la autonomía territorial y de los derechos de las entidades territoriales
(CP art. 287).” [11]
Este esquema de distribución competencial
permite que, sin la rigidez propia de la Constitución, la regulación por la ley
de ciertos temas que pueden resultar particularmente sensibles para los entes
territoriales, en cuanto que tocan con su autonomía, esté sometida a las
condiciones que para el efecto se establezcan en una ley orgánica, la cual
tiene mayor estabilidad y “visibilidad” ciudadana.
5.      Características de las leyes orgánicas
Desde la perspectiva formal, las leyes
orgánicas se diferencian de las ordinarias, únicamente en la exigencia, para su
aprobación, de la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra
Cámara (C.P. Art. 151). Sin embargo la Corte, en diversos pronunciamientos ha
ido perfilando los contornos de este tipo de leyes, tanto en cuanto hace a su
régimen general, como a las particularidades que se derivan de las materias
que, en cada caso, sean objeto de regulación por esa vía especial.
A ese efecto, la Corte, en Sentencia
C-540 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), señaló que las norma orgánicas,
además de cumplir con los requisitos exigidos por la legislación ordinaria,
debe cumplir con algunas exigencias adicionales: la primera de ellas, relativa al
ámbito material, es decir, que sólo podrán tramitarse como ley orgánica
aquellas normas que desarrollen la temática consagrada en el artículo 151
superior, en cuanto al aspecto procedimental, estas leyes requieren para su
aprobación de los votos de la mayoría absoluta de los miembros de ambas
Cámaras, y por último debe aparecer de forma manifiesta la intención del
legislador de tramitar este tipo de leyes.
Dentro del
marco jurisprudencial que se ha fijado en torno a los conceptos de autonomía
territorial y ley orgánica de ordenamiento territorial, se procede al análisis
de los cargos que se habían planteado frente al artículo transitorio de la Ley
617 de 2001.
6.      La fijación del
número de diputados en las Asambleas Departamentales
Con base en las anteriores
consideraciones es posible concluir:
a.           La fijación del número de
diputados para cada una de las Asambleas Departamentales es, en principio,
función de la ley ordinaria.
Tal conclusión se deriva, en ausencia de
expresa atribución de competencia en la Constitución, de la competencia general
del legislador para expedir el régimen de los órganos constitucionales y el
marco para el desarrollo de la autonomía de los entes territoriales, y
encuentra su asidero más claro en la capacidad del legislador para crear
Departamentos, función que se desarrolla mediante leyes ordinarias. (Art. 297
C.P.)
b.      Para la fijación del número de diputados por
Departamento, el legislador ordinario debe obrar de acuerdo con las condiciones
y los criterios que para el efecto, de acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 150 numeral 4º y 297 de la Constitución, se establezcan en la
legislación orgánica de ordenamiento territorial. Así se puede concluir de lo
expresado en las sentencias C-600A de 1995 y C- 579 de 2001, conforme a las
cuales, tratándose de los Departamentos, la facultad contenida en el numeral 4º
del artículo 150 de la Constitución, sobre las condiciones para la creación de
entidades territoriales, debe ejercerse por la vía de la ley orgánica.
Resulta claro para la Corte que el
principio constitucional de la autonomía de las entidades territoriales impide
que la fijación del número de diputados por Departamento pueda hacerse por el
legislador, en ejercicio incondicionado de su potestad de configuración y sin
sujeción a expresos criterios que se hayan establecido, o en la Constitución, o
en la ley orgánica de ordenamiento territorial.
La fijación de tales criterios encaja
precisamente en el concepto de ley orgánica, como quiera que ellos están
orientados a guiar y  condicionar la labor legislativa en la fijación del
número de diputados, esto es a ellos debe sujetarse el ejercicio de la
actividad legislativa para ese efecto.(C.P. art. 151)
7.      Omisión legislativa en la expedición de la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial
Hasta el momento el legislador no ha expedido la ley
orgánica que establezca las pautas para la fijación del número de diputados por
Departamento, circunstancia que se convierte en un impedimento de rango
constitucional para que el legislador ordinario establezca o modifique el
número de diputados para los distintos Departamentos.
En esas condiciones, si bien la ley que
fija el número de diputados tiene el carácter de ordinaria, no está sometida al
trámite especial de las leyes orgánicas y por consiguiente no resulta
inconstitucional por el sólo hecho de no haberse aprobado con la mayoría
calificada que se requiere para éstas, sí resulta inconstitucional si ella ha
sido aprobada sin que previamente se haya expedido la ley orgánica de
ordenamiento territorial en la que se fijen las pautas para la fijación del
número de diputados.
Cabe preguntar, no obstante lo anterior,
si puede entenderse suplido el requisito de sujeción a los parámetros fijados
en la ley orgánica de ordenamiento territorial,  si la ley que fija el número
de diputados por Departamento se expide con la mayoría requerida para el
trámite de las leyes orgánicas.
Así, quien intervino en el proceso en
representación del Ministro de Hacienda en este proceso, señalaba que la
disposición acusada, si bien no está sujeta al trámite de ley orgánica, fue
aprobada con la mayoría requerida para las leyes orgánicas y citaba, para
sustentar su afirmación, por un lado, la ponencia para primer debate del
respectivo proyecto de ley en el Senado de la República, conforme a la cual al
mismo se le dará el trámite de ley orgánica, y, por otro, el acta de la sesión
en la cual el proyecto fue aprobado en la Cámara de Representantes y en la cual
la “Secretaría deja constancia de que los artículos que tienen que ver con
materia de ley orgánica fueron aprobados por mayoría absoluta”.
Sobre el particular cabe señalar, en primer
lugar, que no basta que una norma se apruebe con mayoría que supere la de la
mitad más uno de los votos de los miembros de una y otra Cámara para que ella
se entienda como orgánica, sino que es necesario que se cumplan los demás
requisitos que han sido identificados para dicho tipo de normas. Aceptar lo
contrario daría lugar, por una parte, a que por el solo hecho de aprobarse por
una mayoría especial se le de el carácter de orgánico a aquello que conforme a
la Constitución no lo tiene. Por otra parte, se desnaturalizaría la institución
si se aceptase, que a posteriori, en cualquier momento después de
aprobada una ley, pudiese decirse que uno o varios de sus artículos, o toda la
ley, tiene el carácter de orgánico, bastando para ello con verificar si las normas
en cuestión se aprobaron con la mayoría especial. Si se trata de establecer una
supralegalidad, la misma debe ser expresa, de manera que el legislador
ordinario sepa a que normas debe sujetarse para el ejercicio de la función
legislativa.
Por ello la jurisprudencia ha encontrado
necesario que las leyes orgánicas de manera expresa reciban el trámite de
tales. Así se desprende de lo señalado por la Corte en torno a la necesidad de
que dentro del trámite exista el “... propósito legislativo explícito de proponer
y tramitar una ley de ese tipo...”. [12]
Si bien es cierto que en la ponencia citada
se manifiesta que la ley se tramitará como orgánica, también lo es que allí se
identificaban las normas que por su contenido material requerían ese
tratamiento. La Ley 617 de 2000, tal como fue aprobada, no incluye el artículo
acusado entre aquellos que se identificaron como propios de ley orgánica y por
consiguiente no puede entenderse que el mismo recibió el trámite de tal.
Se estima, por otro lado, que resulta
irrelevante establecer si la norma acusada se aprobó con la mayoría especial
requerida para las leyes orgánicas, puesto que así como existe una reserva de
ley orgánica, la ley orgánica está reservada a ciertas materias. Y no puede el
legislador darle el carácter de orgánico a aquello que conforme a la
Constitución debe regularse por la vía ordinaria.
No puede entenderse que se aprobó como ley
orgánica el artículo transitorio que hace relación a la fijación del numero de
diputados porque ello es materia de ley ordinaria. Tampoco cabe pensar que si
así hubiese ocurrido, por esa sola razón, el artículo demandado debiese
declararse inexequible. Simplemente la aprobación que del mismo se haga con una
mayoría especial, no tiene la virtud de alterar su naturaleza de disposición de
ley ordinaria.
Y si, en cualquier caso, la norma debe
considerarse como ley ordinaria, no resulta admisible pensar que la
circunstancia de haberse aprobado por mayoría especial permite pretermitir la
referencia a los criterios que para la fijación del número de diputados por
Departamento debe establecer la ley orgánica de ordenamiento territorial.
La norma es, por las anteriores
consideraciones, contraria a la Constitución.
8.      La omisión
legislativa y el carácter transitorio de la disposición acusada
El legislador, al expedir la Ley 617 de
2000 fue consciente de que la fijación del número de diputados por
Departamento, debía sujetarse a lo que sobre el particular se dispusiese en la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial o la que regule el régimen
departamental, que, se observa, al menos en este aspecto, tendría, también, el
carácter de orgánica. Por esa razón le dio a la norma acusada el carácter de
transitoria.
Le asistía razón al demandante cuando
afirmaba que no bastaba con decir que una norma tiene carácter transitorio para
que puedan pretermitirse las exigencias del régimen de las leyes orgánicas, en
este caso, la necesidad de que previamente, la legislación de ordenamiento
territorial hubiese fijado las pautas para la fijación del número de diputados
por Departamento.
Varios de los intervinientes coincidieron
en afirmar que la disposición acusada debía evaluarse a la luz de los objetivos
que persigue la ley de la que hacía parte, los cuales, a su vez, son desarrollo
de disposiciones, e incluso, de imperativos constitucionales.
En efecto, señalaban cómo, la disposición
acusada se expidió junto con una serie de normas orientadas, en principio a
controlar y limitar el gasto de las entidades territoriales, cuyo nivel
amenazaba seriamente las finanzas de la Nación. Con ello se buscaba evitar,
entre otras consecuencias, la insolvencia generalizada de los fiscos territoriales,
el mayor endeudamiento público como producto de la acumulación de déficit en
las finanzas territoriales, el debilitamiento de la capacidad financiera local
y de la capacidad del nivel nacional para mantener la estabilidad
macroeconómica.
Insistían esos intervinientes en que, de
manera especial, la Ley 617 de 2000 tiene como objetivo garantizar que la
financiación de los gastos corrientes de las entidades territoriales se ampare
en ingresos de la misma naturaleza, para que, además de las finalidades macroeconómicas,
pueda atenderse de manera regular el pago de las obligaciones de carácter
permanente, entre las cuales se encuentran las laborales vinculadas a la
atención de los servicios de salud y educación.
Tales objetivos, en cuanto que se
encuadran dentro de una política macroeconómica nacional, prevalecerían, como
lo ha expresado la Corte, sobre el interés local. Se cita a ese efecto la
Sentencia C-478 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) en la que se expresó que
“... De manera general, lo unitario, en asuntos que puedan tener incidencia
nacional, prima sobre lo autonómico en razón de la necesaria coordinación que
tiene que ejercer y por su carácter preeminente en la vida social en su
conjunto ...”.
En síntesis, puede decirse que las
consideraciones que llevaron a la expedición de la Ley 617 de 2000,  y que
conforme a estos intervinientes se aplican al artículo transitorio acusado,
tienen que ver con asuntos que comprometen la viabilidad de las entidades
territoriales, presupuesto, a su vez, de la descentralización, de la autonomía
territorial, y, en últimas, del modelo de Estado por el que optó el
Constituyente. Tales objetivos, en su dimensión macro y microeconómica,
desarrollan diversos postulados de la Carta Fundamental y su adopción por la ley
resultaría consistente con el principio del Estado unitario, sin desconocer el
concepto de la autonomía territorial.
Si ese fuese el caso se tendría que la
omisión legislativa en la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial, impediría al legislador adoptar una medida para la cual, en razón
de los objetivos que persigue, está habilitado por otras normas
constitucionales. En esas condiciones, la omisión legislativa se convertiría en
un obstáculo para la vigencia de disposiciones de la propia Carta. Ello habría
hecho imperativo que la Corte, como lo ha hecho en otras oportunidades,
realizase un balance en orden a establecer si la declaratoria de
inconstitucionalidad de la norma acusada tendría por consecuencia una lesión
mayor a los postulados de la autonomía territorial, que la que se deriva del
hecho de que, de manera transitoria, la ley ordinaria haya fijado el número de
diputados por Departamento, sin que previamente se hayan establecido en la ley
orgánica de ordenamiento territorial las condiciones para el efecto.
Sin embargo, el examen del trámite de la
disposición acusada en el Congreso de la República muestra que ese no es el
caso, tal como se ha establecido en el texto de la providencia sobre la que
versa esta aclaración.
9.
Con base en las anteriores consideraciones, la norma acusada debió declararse
inexequible, como en efecto aconteció, y a tal declaración debió, en mi
concepto, acompañarse un llamado al legislador para que expida la legislación
orgánica de ordenamiento territorial que permita que en éste y en otros casos
la actividad del legislador ordinario se desenvuelva dentro de los parámetros
que se derivan de la Constitución.
Fecha ut supra.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia C-920/01
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-No
expedición previa para fijación de número de diputados por Departamento
(Salvamento de voto)
Referencia.
expediente D-3427
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo transitorio de la Ley 617 de 2000
Con el debido
respeto me permito salvar mi voto respecto del fallo adoptado en el asunto de
la referencia, por las razones que me permito exponer en seguida.
La decisión  adoptada por la mayoría de la
Corporación, estima que la ley ordinaria no puede señalar cuál es el número de
diputados que habrá por cada departamento, sin que se expida primero la ley
orgánica de ordenamiento territorial que establezca las condiciones y criterios
para llevar a cabo dicho señalamiento.
A mi juicio este requisito no emana
de la Constitución, que no indica de manera expresa que el legislador ordinario
deba estar sujeto a la ley orgánica de ordenamiento territorial para efectos de
llevar a cabo el referido señalamiento. Dicha ley orgánica es presupuesto para
ejercer la facultad legislativa en lo referente a los términos conforme a los
cuales deben ejercerse las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales, asunto que no puede ser regulado por la ley ordinaria sin que
medie la previa expedición de la ley de ordenamiento territorial que distribuya
las competencias entre la Nación y las entidades territoriales (Art. 288 C.P.)
Igualmente, la Constitución exige la expedición previa de la ley orgánica
referida, para efectos de decretar mediante ley ordinaria la creación de nuevos
departamentos (C.P. Art. 297). Pero de estas circunstancias no puede concluirse
que también para la determinación del número de diputados sea menester la
previa expedición de la ley orgánica. Ninguna norma superior indica que los
criterios para la determinación del número de diputados sean materia de ley
orgánica. Ni el numeral 4° de del artículo 150, ni los mencionados artículos
288 y 297 de la Carta, ni ninguno otro, mencionan expresamente que dicha ley
orgánica deba incluir ese contenido.
Así pues, el legislador sí tenía
competencia para determinar el número de diputados por cada departamento, para
lo cual sólo estaba sujeto a los límites máximo y mínimo que le impone el
artículo 299 de la Constitución, los cuales fueron respetados. Adicionalmente,
el asunto del que trataba la norma acusada guardaba con el resto de la ley una
conexidad temática y teleológica evidente. En primer lugar porque el propio
título de la Ley 617 de 2000, dentro de la cual se insertaba la disposición,
indica que mediante ella se modifica el Decreto Extraordinario 1222 de 1986,
que justamente contiene el Régimen de las Asambleas Departamentales. Pero,
adicionalmente, el propósito de dicha ley era, entre otros, racionalizar el
gasto público, asunto vinculado con el numero de funcionarios públicos que en
calidad de diputados pertenecen a las asambleas departamentales. Evidentemente
la racionalización del gasto público en el nivel departamental tiene que ver
con la adecuación del número de diputados a la realidad fiscal de dichas
entidades territoriales, de manera que las finanzas públicas resulten
suficientes no sólo para el pago de las respetivas asignaciones, sino también
de toda la gestión administrativa a su cargo. La norma estaba de acuerdo con
los límites presupuestales impuestos por la ley de la cual formaba parte.  En
tal virtud, el ataque formulado en contra de la disposición por violación del
principio de unidad de materia, no estaba llamado a prosperar.
Adicionalmente, la interpretación
constitucional acogida por la providencia de la cual me aparto, según la cual
existe una omisión legislativa por parte del legislador en cuanto a la
expedición de la ley orgánica de ordenamiento territorial, ley que, entre otros
asuntos, debería definir los criterios para la determinación del número de
diputados por departamento, y que en virtud de la presencia de tal omisión no
es posible hacer el señalamiento legal del mencionado número de diputados,
lleva al absurdo de concluir que existe una prohibición permanente de fijar dicho
número mientras no se expida la ley orgánica, lo cual podría conducir al
desconocimiento del derecho a la participación ciudadana en la conformación del
poder político, derecho consustancial a la existencia misma del régimen
democrático.
Finalmente, aun admitiendo en gracia de
discusión, que para la determinación del número de diputados se requiriera
previamente la expedición de la ley orgánica que señalara los criterios para
llevar a cabo dicha fijación, ha debido tenerse en cuenta que la norma acusada
revestía un carácter transitorio, mientras se expedía el referido ordenamiento
orgánico, cuyo trámite legislativo cursa actualmente en el Congreso Nacional, y
que buscaba evitar el colapso del régimen democrático en el nivel
departamental, por la ausencia de la necesaria determinación normativa del
numero de diputados llamados a conformar las asambleas en cada departamento.
Por las anteriores razones me aparto
respetuosamente de la decisión mayoritaria.
Fecha ut supra,
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
[1]              El Artículo 185  de la Constitución anterior disponía
que “[e]n cada departamento habrá una corporación administrativa de elección
popular, que se denominará asamblea departamental, integrada por no menos de
quince ni más de treinta miembros, según lo determine la ley, atendida la
población respectiva. (...)”
[2]              El Art. 137 de la Constitución española reconoce ab
initio  a las Comunidades Autónomas que se constituyan, el carácter de
entes territoriales; en el caso colombiano, aparte de las divisiones tradicionales
de departamentos y municipios, el Constituyente ha previsto otras, entre las
cuales se encuentran las regiones. Sin embargo, en este caso, el proceso se
inicia de acuerdo con el artículo 306, con la unión de dos o más departamentos,
que pueden constituirse en regiones administrativas y  de planificación, y sólo
como un paso posterior, consagra la posibilidad de la conversión de las mismas
en entidades territoriales, previo concepto de la comisión de ordenamiento
territorial y verificados los requisitos que para el efecto prevea la
respectiva ley orgánica. La decisión tomada por el congreso, se someterá a
referendum de los ciudadanos de los departamentos interesados.
[3] (Artículo 149.3)
[4] Esta fórmula se asemeja a la consagrada en la Constitución Española
al referirse a los entes locales (provincias y municipios), a los cuales se
reconoce autonomía para la gestión de sus intereses (Artículo 137 Constitución
Española). El Tribunal Constitucional Español ha definido el concepto de
autonomía local afirmando: “Ante todo, resulta claro que la autonomía hace
referencia a un poder limitado: En efecto, autonomía no es soberanía, y aún
este poder tiene sus límites, y, dado que cada organización territorial dotada
de autonomía es parte de un todo , en ningún caso el principio de autonomía
puede oponerse al de unidad..” (Sentencia 2 de febrero de 1981).
[5] Es preciso aclarar que no obstante las Comunidades Autónomas
cuentan con potestad normativa en aquellas materias que  señala expresamente el
artículo 148 de la CE, el artículo 149 numeral 18 de la Constitución radica en
el legislador estatal la regulación de las bases del régimen jurídico de las
Administraciones Públicas, en desarrollo de lo cual el estado Español expidió
la Ley 7/1985 reguladora de las Bases del Régimen Local.
[6] Sentencia C-366/00 MO Alfredo Beltrán Sierra.
[7]              Sentencia C-600ª de 1995 M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[8]              Ibid.
[9]              Sentencia C-579 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre
Lynett
[10]             Sentencia C-600A  de 1995
[11]             Ibid.
[12]             Ver página 20 supra, citas Sentencias C-540 de 2001 y
C-795 de 2000.