T-661-17
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-661/17
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION COMO CAUSAL DE
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
Se configura un defecto por violación directa de la Constitución,
cuando un juez ordinario adopta una decisión que desconoce sus mandatos, ya sea
porque (i) deja de aplicar una disposición que consagra una garantía
iusfundamental o porque (ii) aplica la ley al margen de los dictados dispuestos
en el Texto Superior.
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE
COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
MONTO E INGRESO BASE DE
LIQUIDACION EN EL MARCO DEL REGIMEN DE TRANSICION
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto no se
encuentra que el fallo haya incurrido en el defecto sustancial, ni en la
violación directa a la Constitución que se alega
No existieron
las causales específicas de procedencia endilgadas por la accionante respecto
de la sentencia del Tribunal Administrativo, pues, en primer lugar, el
apartamiento del precedente vertical del Consejo de Estado obedeció a la
aplicación de la ratio decidendi de la Sentencia C-258
de 2013, que es precedente interpretativo vinculante y obligatorio para todas
las autoridades. En segundo lugar, no observa la Corte que con la decisión
del Tribunal se desconozcan los mandatos constitucionales alegados por la accionante. Por último, cabe resaltar
que el citado Tribunal Administrativo advirtió que no había lugar a incluir
factores salariales distintos de la asignación básica mensual y de la
bonificación por servicios, pues en el proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho, quedó probado que la actora únicamente cotizó al sistema los
aportes correspondientes a dichos conceptos, sin que este aspecto haya sido un
tema debatido en la presente acción de tutela, a través de la configuración de
un defecto fáctico.
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto no se
desconoció precedente jurisprudencial en reliquidación pensional
Referencia: Expedientes
T-6.072.196 y T-6.218.019
Asunto: Tutelas
instauradas contra el Tribunal Administrativo de Nariño
Magistrado
Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, treinta (30) de octubre
de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro Linares
Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien
la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución
Política y 33 y subsiguientes del Decreto 2591 de 1991, ha pronunciado la
siguiente:
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los
fallos dictados por la Sección Segunda, Subsección A y por la Sección Cuarta
del Consejo de Estado, dentro del trámite de revisión de las acciones de tutela
interpuestas por la señora Marlene Vallejo Zambrano contra el Tribunal
Administrativo de Nariño y por la señora Cecilia Carvajal Gómez contra ese mismo
Tribunal.
I. ANTECEDENTES, FALLOS OBJETO
DE REVISIÓN Y PRUEBAS
1.1.  EXPEDIENTE T-6.072.196
1.1.1.
Hechos relevantes
1.1.1.1. La
señora Marlene Vallejo Zambrano trabajó en el Hospital Pio XII de Colón (Putumayo)
como empleada pública, desde el 4 de mayo de 1982 hasta el 30 de noviembre de
2003. Por haber nacido el 27 de abril de 1947, se encuentra cobijada por el
régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, por lo que le resulta
aplicable las reglas señaladas en la Ley 33 de 1985[1].
1.1.1.2. En
Resolución 40388 del 28 de noviembre de 2005, Cajanal EICE le reconoció y pagó
su pensión de vejez, calculada con el 75% del promedio de lo devengado durante
los últimos nueve años y ocho meses, con inclusión de los factores salariales
sobre los que cotizó la accionante y que están estable-cidos en el Decreto 1158
de 1994[2],
esto es, la asignación básica mensual y la bonificación por servicios prestados[3]. La cuantía
de la pensión se fijó en la suma de $ 628.055 pesos, efectiva a partir del 1º
de diciembre de 2003 y quedó condicionada al retiro definitivo del servicio.
1.1.1.3. Posteriormente,
con ocasión de la ocurrencia de esta última condición y por solicitud de la
accionante, en Resolución 50411 del 26 de septiembre de 2006, la citada entidad
reliquidó la pensión de vejez con el 75% de lo deven-gado entre el 1º de marzo
de 1996 hasta el 28 de febrero de 2006[4],
y con la inclusión de los mismos factores salariales reconocidos en la
resolución ini-cial. El monto de la pensión subió a $ 784.446 pesos, efectiva a
partir del 6 de marzo de 2006.
1.1.1.4. Cuatro
años después, por una nueva solicitud de la accionante[5], Cajanal EICE en
liquidación reliquidó nuevamente la pensión, en Resolución PAP 030487 del 16 de
diciembre de 2010, con el promedio de lo devengado entre el 3 de febrero de
1998 y el 28 de febrero de 2006 y con inclusión de los factores salariales ya
mencionados. El valor de su pensión fue de $ 787.602, efectiva a partir del 6
de marzo de 2006.
1.1.1.5. Contra
las anteriores resoluciones, el 24 de abril de 2014, la señora Vallejo Zambrano
interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (dirigida contra la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social –en adelante UGPP–), con el objeto de que
se declarara la invalidez de dichos actos, y a título de restablecimiento del
derecho, se condenara a la entidad demandada a reliquidar retroactivamente la
pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales percibidos,
cuyo cálculo se debería realizar únicamente a partir de lo devengado en el último
año de servicios, siguiendo para el efecto lo resuelto en la sentencia de
unificación del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010[6].
1.1.1.6. El
Juzgado Único Administrativo de Mocoa, que conoció del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho en primera instancia, en sentencia del 23 de abril
de 2015, decidió acceder a las pretensiones de la demanda y ordenar a Cajanal
reliquidar la pensión de vejez de la accionante en la forma solicitada. Para el
efecto, apoyado en la jurisprudencia del Consejo de Estado, expuso que, a las
personas beneficiarias del régimen de transición, a partir de lo dispuesto en
la Ley 33 de 1985, se les debe liquidar la pensión en cuantía del 75% del
promedio de los factores salariales y demás sumas que recibió el trabajador
como contraprestación directa por sus servicios, durante el último año y que sirvieron
de base para realizar los aportes al sistema.
1.1.1.7. Impugnado
el citado fallo por la parte demandada, la Sala de Decisión del Sistema Oral
del Tribunal Administrativo de Nariño, en sentencia del 19 de agosto de 2016, dispuso
revocar lo resuelto en primera instancia y, en su lugar, denegar todas las
pretensiones de la accionante. Como sustento, se señaló que, en la Sentencia
C-258 de 2013[7],
esta Corporación precisó que la liquidación de pensiones de beneficiarios del
régimen de transición se debe hacer teniendo en cuenta el promedio de lo
devengado en el tiempo que le hiciere falta para cumplir el status
pensional, los últimos 10 años o todo el tiempo si este fuere superior y que
únicamente se incluirán aquellos factores salariales sobre los que
efectivamente se haya cotizado. Esta misma regla se reiteró en la sentencia
SU-230 de 2015.
De esta
manera, para el caso concreto, el Tribunal demandado encontró probado que la
accionante únicamente realizó cotizaciones sobre la asignación básica mensual y
sobre la prima por servicios prestados, de suerte que consi-deró ajustado a
derecho lo resuelto en la Resolución PAP 030487 del 16 de diciembre de 2010, en
donde se reliquidó la pensión de vejez con el 75% del promedio de lo devengado
y efectivamente cotizado entre el 3 de febrero de 1998 y el 28 de febrero de
2006.
1.1.2.
Solicitud de amparo constitucional[8]
1.1.2.1. La accionante reclama el
amparo de sus derechos a la igualdad y al debido proceso, en un contexto en el
que igualmente pretende la protección de los derechos adquiridos en materia
pensional, la situación más favorable al trabajador, la buena fe y la confianza
legítima, los cuales estima vulnerados por la sentencia del 19 de agosto de
2016 de la Sala de Decisión del Sistema Oral del Tribunal Administrativo de
Nariño, en la que se revocó el fallo de primera instancia adoptado el 23 de
abril de 2015 por el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Mocoa y, en
su lugar, se denegó las preten-siones de la demanda formulada en ejercicio del
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En concreto, se
solicita que se deje sin efectos la providencia cuestionada y que se profiera
una nueva en la que se acceda a sus pretensiones.
1.1.2.2. Para la accionante, la
decisión cuestionada desconoció el precedente del Consejo de Estado contenido
en las sentencias de unificación del 4 de agosto de 2010[9] y del 25 de febrero de
2016[10],
en las que se manifestó que las pensiones que se rigen por la Ley 33 de 1985,
se deben liquidar con la inclu-sión de todos los factores salariales devengados
por el empleado durante el último año de servicios, siempre que se cancelen de
manera habitual como retribución directa, para lo cual debe hacerse la
deducción de los descuentos por aportes que dejaron de efectuarse.
Aunado a lo anterior, la
accionante afirma que esta Corporación no se ha pronunciado sobre la
interpretación que del régimen de transición ha hecho el Consejo de Estado, por
lo que no le era dable al tribunal demandado acoger una interpretación desfavorable
a sus intereses, sobre aquella en la cual el monto de su pensión podría
aumentar.
Finalmente, advierte que la
decisión cuestionada vulnera directamente la Constitución, por cuanto: (i) se
desconoció el principio de igualdad consagra-do en el artículo 13, pues la
valoración que se hizo se apartó de las sentencias de unificación del Consejo
de Estado, cuyo alcance es obligatorio al haber resuelto casos que comparten
los mismos supuestos fácticos y jurídicos; (ii) se vulneró el derecho al debido
proceso del artículo 29, en la medida en que se omitió al examen del precedente
judicial aplicable, así como de las razones que le permitían al tribunal
demandado apartarse válidamente de él; (iii) se infringió la garantía de los
derechos adquiridos en materia pensional contenida en el artículo 48, ya que la
autoridad accionada olvidó que el régimen pensional establecido en la Ley 33 de
1985, le reconocía un IBL distinto del previsto en la Ley 100 de 1993; (iv) se
violó el principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53, puesto que al
fijar el alcance de la norma a aplicar, se acogió la interpretación más
desfavorable al trabajador y, por último (v) se incumplió con los principios de
buena fe y de confianza legítima al aplicar la Sentencia SU-230 de 2015[11], toda vez
que ella fue proferida con posterioridad a la interposición de su demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue presentada el 24 de abril
de 2014.
1.1.3. Contestación del
Tribunal Administrativo de Nariño
El
Magistrado Ponente de la sentencia cuestionada aseguró que la decisión de
revocar la sentencia de primera instancia se ajustó a derecho, pues en últimas
lo que ordenó es que la pensión sea liquidada con fundamento en los factores salariales
efectivamente cotizados, durante el tiempo que hacía falta para adquirir el
derecho pensional.
1.1.4. Contestación de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales[12]
El
representante de la UGPP solicitó que se denegaran las pretensiones de la
accionante, por cuanto la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño se
ajustó a las normas legales que rigen la reliquidación de las pensiones bajo la
Ley 33 de 1985. Por lo demás, aseguró –de manera genérica– que en este caso no
se cumplen los requisitos generales ni específicos para que proceda la acción
de tutela.
1.1.5. Decisión de primera instancia dentro de la acción de tutela
En
sentencia del 3 de noviembre de 2016, la Subsección A de la Sección Segunda del
Consejo de Estado decidió conceder el amparo solicitado, por cuanto, a su
juicio, se desconoció el precedente fijado en las sentencias de unificación de
la Sección Segunda de dicho Tribunal, respecto de la liqui-dación de las
pensiones reconocidas con fundamento en la Ley 33 de 1985. Concretamente,
advirtió que, para este caso, no debía darse aplicación al precedente de la
Corte Constitucional contenido en las Sentencias C-258 de 2013[13], ni
SU-230 de 2015, ya que las sentencias del máximo Tribunal de lo Contencioso
Administrativo son un referente obligatorio dentro de las materias que deben
ser objeto de resolución por dicha jurisdicción. En tal sentido, en este caso,
debía dar aplicación integral al régimen de transición, incluyendo los factores
salariales que, habitualmente y de forma periódica, se percibieron en el último
año de servicios.
Por
lo anterior, se ordenó dejar sin efectos la sentencia del 19 de agosto de 2016
proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño y, en consecuen-cia, se
dispuso que en el término máximo de 30 días siguientes a la notifi-cación del
fallo, se emitiera una providencia de reemplazo, en la que se acogiera el
criterio de unificación del Consejo de Estado.
1.1.6. Impugnación
1.1.6.1.
El representante de la UGPP solicitó que se revocara la decisión del juez de
primera instancia. Al respecto, sostuvo que, en dicha sentencia, se desconoció
el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
conforme al cual, para liquidar la pensión de vejez, se aplicarán las normas
anteriores en lo referente a la edad y tiempo de servicios, así como la tasa de
reemplazo, pero no en lo que respecta al ingreso base de liquidación (en
adelante IBL), el cual, en este caso, debe ser el promedio de lo devengado
durante el tiempo que hiciere falta para adquirir el derecho[14]. Expuso que esta posición ha sido asumida
por sentencias de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia
del 19 de agosto de 2009 (radicado: 35239) y del 25 de septiembre de 2012
(radicado: 41705).
1.1.6.2.
Por su parte, la UGGP señaló que frente al IBL esta Corporación se pronunció en
la Sentencia T-1225 de 2008[15], en donde advirtió que a las personas
beneficiarias del régimen de transición a quienes les faltaren 10 o más años
para adquirir el derecho a la pensión, debía calculárseles su valor a partir de
lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993[16].
1.1.6.3.
A continuación, se expuso que la Sentencia SU-230 de 2015 unificó la
jurisprudencia respecto de la interpretación y aplicación del artículo 36 de la
Ley 100 de 1993, en lo que se refiere a la liquidación del IBL. Sobre el
particular, resaltó que la citada sentencia obedeció a la nece-sidad de aclarar
lo dispuesto en la Sentencia C-258 de 2013, en la que este Tribunal estableció
que el régimen especial de transición no incluye el IBL, sino únicamente la
edad, el tiempo de servicios y el monto referido a la tasa de reemplazo.
1.1.6.4.
Por último, insistió en la improcedencia de la acción de tutela, en tanto que
la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño, lejos de apar-tarse del
precedente, lo que hizo fue darle prevalencia a lo doctrina que, en ese mismo
punto y carácter predominante ha dispuesto la Corte Constitu-cional, dando como
resultado la decisión de no acceder a las pretensiones de la accionante, ya que
su pensión estaba liquidada correctamente, esto es, con el promedio de lo
devengado en los diez últimos años de servicio o el tiempo que le faltare para
acceder al derecho, incluyendo únicamente los factores salariales establecidos
en el Decreto 1158 de 1994, sobre los que efectivamente cotizó.
1.1.7. Decisión de segunda instancia dentro de la acción de tutela
En
sentencia del 20 de febrero de 2017, la Sección Cuarta del Consejo de Estado
resolvió confirmar la decisión de primera instancia, pues si bien la Sentencia
SU-230 de 2015 cambió el precedente jurisprudencial en lo rela-cionado con el
IBL en el régimen de transición, dicha modificación, por razones de seguridad
jurídica, únicamente debería aplicar hacia futuro.
Advirtió
que la regla contenida en la referida sentencia de unificación no puede afectar
situaciones pasadas o consolidadas, como es el caso de la actora, quien
adquirió su derecho, e incluso, presentó la demanda, antes del año 2015. Por lo
anterior, considera que la solución que se propone es acorde con el principio
constitucional de confianza legítima, el cual, si bien no es absoluto, en casos
como el expuesto debe tener una aplicación prioritaria.
1.1.8. Pruebas relevantes que obran en el expediente
-
Copia de la decisión del Juzgado Único Administrativo de Mocoa del 23 de abril
de 2015, en donde se accede a las pretensiones de la accionante dentro del
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP.
-
Copia de la sentencia del 19 de agosto de 2016 proferida por la Sala de
Decisión del Sistema Oral del Tribunal Administrativo de Nariño, en la que se
decide revocar el fallo de primera instancia proferido por la auto-ridad judicial
mencionada en el párrafo anterior.
-
Copia de la Resolución No. 10388 del 23 de noviembre de 2005 expedida por la
Caja Nacional de Previsión, cuyo objeto es reconocer una pensión de vejez a la
señora Marlene Vallejo Zambrano. Su monto se fijó en la suma de $ 628.055
pesos, efectiva a partir del 1º de diciembre de 2003 y quedó condicionada al
retiro definitivo del servicio.
-
Copia de la Resolución No. 50411 del 22 de septiembre de 2006 dictada por la
Caja Nacional de Previsión, en la cual se reliquida la citada pensión con el
promedio de lo devengado entre el 1º de marzo de 1996 hasta el 28 de febrero de
2006, con la inclusión de los mismos factores reconocidos en la resolución
inicial. El monto de la pensión subió a $ 784.446 pesos, efectiva a partir del
6 de marzo de 2006.
-
Copia de la Resolución No. PAP 030487 del 16 de diciembre de 2010, proferida
por CAJANAL, en donde nuevamente se reliquida la pensión ob-jeto de
controversia, en esta ocasión con el promedio de lo devengado entre el 3 de
febrero de 1998 y el 28 de febrero de 2006. Su valor ascendió a la suma de $
787.602, efectiva a partir del 6 de marzo de 2006.
Cabe
aclarar que, como se expuso en el acápite de hechos relevantes, todas las
resoluciones fijaron el IBL, con base en lo dispuesto en el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993, y no con sujeción al último año de servicios, como lo reclama
la accionante[17].
-
Certificado expedido el 17 de diciembre de 2012 por el Hospital Pío XII, en el
que constan los salarios y prestaciones que la accionante devengó entre el 1 de
marzo de 2005 y el 5 de marzo de 2006. Como factores salariales se enlistan la
asignación básica, la prima técnica, la bonificación por recreación, la
bonificación por servicios, la prima de vacaciones, la prima de servicios y la
prima de navidad.
1.1.9. Actuaciones surtidas en sede de revisión
En escrito del 27 de junio de 2017, el apoderado
de la accionante solicitó que se confirme el fallo de segunda instancia proferido
por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En particular, informó que el 29
de noviem-bre de 2012 solicitó a la UGPP la extensión de los efectos de la
sentencia de unificación del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010, siendo
tal solicitud negada mediante Resolución No. RDP 011780 del 11 de marzo de
2013, por lo que el día 20 del mismo mes y año radicó ante la Sección Segunda
del mencionado tribunal, la solicitud de extensión de jurispru-dencia. Dicha
petición fue rechazada de plano por extemporánea en Auto del 9 de octubre de
2013. Contra esa decisión se presentaron recursos de reposición y súplica, los
cuales, por su falta de respuesta, condujeron a que se presentara un
desistimiento en el uso de la citada figura el 7 de marzo de 2014.
1.2. EXPEDIENTE T-6.218.019
1.2.1.
Hechos relevantes
1.2.1.1. La
señora Cecilia Carvajal Gómez trabajó en el Hospital José María Hernández de
Mocoa (Putumayo) como empleada pública, desde el 18 de febrero de 1975 hasta 31
de diciembre de 2011. Para el 1º de abril de 1994 tenía más de 15 años de
servicios, de manera que se encontraba cobijada por el régimen de transición
establecido en la Ley 100 de 1993, por lo que le resulta aplicable lo previsto en
la Ley 33 de 1985.
1.2.1.2. En
Resolución UGM 016803 del 11 de noviembre de 2011, Cajanal EICE le reconoció y
pagó su pensión de vejez, calculada con el 79.25% del promedio de lo cotizado
durante los últimos diez años y con inclusión de los factores salariales
establecidos en el Decreto 1158 de 1994, sobre los que efectivamente cotizó,
esto es, la asignación básica mensual, la bonificación por servicios prestados
y los dominicales y festivos. El monto de la citada pensión se fijó en la suma
de $ 1.023.453 pesos, efectiva a 1º de enero de 2011, pero con efectos fiscales
una vez se demuestre el retiro definitivo del servicio.
1.2.1.3. Posteriormente,
con ocasión de la ocurrencia de esta última condición, la accionante solicitó
que se reliquidara su pensión, con inclusión de todos los factores salariales
devengados durante el último año de servicios, a partir de lo previsto en la
Ley 33 de 1985. Sin embargo, en Resolución RDP 004609 del 1° de febrero de
2013, la UGPP decidió negar dicha solicitud, pues estimó que la pensión reclamada
se debía liquidar –según el marco normativo vigente– de acuerdo con lo
establecido en la Ley 100 de 1993.
1.2.1.4. Contra
la anterior decisión, la accionante interpuso recurso de reposi-ción y en
subsidio de apelación, los cuales fueron resueltos de forma negativa. El
primero fue decidido por la UGPP en Resolución EDP 013155 del 18 de marzo de
2013, en donde se afirmó que, si bien la actora pertenece al régimen de
transición, se debía respetar lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de
1993, por lo que el IBL debía calcularse con el promedio de lo devengado en los
diez últimos años de servicio, incluyendo los factores salariales sobre los que
efectivamente se cotizó. Por su parte, el segundo fue solventado mediante Resolución
RDP 015219 del 4 de abril de 2013, en el que se reiteró el mismo argumento
previamente expuesto.
1.2.1.5. Contra
las anteriores resoluciones, el 22 de abril de 2014, la señora Carvajal Gómez
interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del dere-cho, con el objeto de
que se declarara la invalidez de los actos administrativos referenciados y se
condenara a la entidad demandada a reliquidar la pensión de vejez, con la
inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de
servicios, y con una orden que reconozca el pago retroactivo de las sumas a las
que tenga derecho. El argumento principal de la demanda giró en el
desconocimiento de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 4 de
agosto de 2010[18].
1.2.1.6. El
Juzgado Único Administrativo de Mocoa, que conoció del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho en primera instancia, mediante sentencia del 5 de
mayo de 2015, decidió acceder a las pretensiones de la demanda y ordenar a la
entidad accionada reliquidar la pensión de la actora en la forma solicitada. Para
fundamentar dicha decisión, advirtió que –conforme con
la jurisprudencia del Consejo de Estado– a las personas beneficiarias del
régimen de transición previsto en la Ley 33 de 1985, se les debe liquidar la
pensión de vejez en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales y
demás sumas que reciba el trabajador como contraprestación directa de sus
servicios, percibidos durante el último año de actividades y que sirvieron de
base para realizar los aportes al sistema. Por lo demás, puntualizó que, en
el caso de la señora Carvajal Gómez, esas sumas correspondían a la asignación
básica, la prima técnica por desempeño, la bonificación por servicios, la prima
de servicios y la prima de navidad.
1.2.1.7. Impugnado
el citado fallo, la Sala de Decisión del Sistema Oral del Tribunal
Administrativo de Nariño, en sentencia del 5 de agosto de 2016, decidió revocar
el fallo de primera instancia y, en su lugar, denegar todas las pretensiones formuladas.
Para el efecto, se señaló que en la Sentencia SU-230 de 2015, se prescribió que
para calcular el ingreso base de liquidación en el régimen de transición, se debía
tener en cuenta lo devengado en los diez últimos años de servicios, tal como se
hizo en las resoluciones acusadas.
También se
especificó que en la Sentencia C-258 de 2013, la Corte estableció que solo es
posible la reliquidación de mesadas pensionales frente a los factores salariales
sobre los que efectivamente cotizó una persona. Por ello, para el caso concreto,
el Tribunal demandado encontró que no se logró probar que la accionante hubiera
cotizado sobre los factores que incluyó el juez de primera instancia, sino
únicamente sobre la asignación básica, la bonificación por servicios prestados
y los dominicales y festivos.
Por último, el
Tribunal evidenció que existió un error en el acto administrativo que le reconoció
y liquidó la pensión de vejez a la accionante, en tanto para definir la tasa de
reemplazo se acudió a la contenida en la Ley 100 de 1993 (más favorable) y no
al 75% que establecía la Ley 33 de 1985. No obstante, como tal asunto no fue
cuestionado en sede judicial, no había lugar a declarar la nulidad del acto.
1.2.2.
Solicitud de amparo constitucional[19]
1.2.2.1. La accionante solicita
el amparo de sus derechos a la igualdad y al debido proceso, en un contexto en
el que igualmente se pretende la protección de los derechos adquiridos en
materia pensional, la situación más favorable al trabajador, la buena fe y la
confianza legítima, los cuales estima vulnerados por la sentencia del 5 de
agosto de 2016 proferida por la Sala de Decisión del Sistema Oral del Tribunal
Administrativo de Nariño, en la cual se revocó el fallo de primera instancia adoptado
el 5 de mayo de 2015 por el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Mocoa
y, en su lugar, se denegó las pretensiones de la demanda formulada en ejercicio
del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Concretamente,
se solicita que se deje sin efectos la providencia cuestionada y que se
profiera una nueva en la que se acceda a lo reclamado.
1.2.2.2. Para la accionante, la
decisión cuestionada desconoció el precedente del Consejo de Estado contenido
en las sentencias de unificación contenido en las sentencias de unificación del
4 de agosto de 2010[20]
y del 25 de febrero de 2016[21],
en las que se manifestó que las pensiones que se rigen por la Ley 33 de 1985,
se deben liquidar con la inclusión de todos los factores salariales devengados
por el empleado durante el último año de servicios, siempre que se cancelen de
manera habitual como retribución directa, para lo cual debe hacerse la
deducción de los descuentos por aportes que dejaron de efectuarse.
Por lo demás, tal decisión
incurre en un proceder arbitrario, en la medida en que el Tribunal accionado no
explicitó las razones por las cuales decidió apartarse del precedente fijado
por el máximo órgano de la justicia adminis-trativa.
Finalmente, siguiendo el mismo
esquema de la demanda anterior[22],
se advierte un supuesto desconocimiento de la Constitución, por cuanto: (i) se
desconoció el principio de igualdad consagrado en el artículo 13, pues la
valoración que se hizo se apartó de las sentencias de unificación del Consejo
de Estado, cuyo alcance es obligatorio al haber resuelto casos que comparten
los mismos supuestos fácticos y jurídicos; (ii) se vulneró el derecho al debido
proceso del artículo 29, en la medida en que se omitió al examen del precedente
judicial aplicable, así como de las razones que le permitían al tribunal
demandado apartarse válidamente de él; (iii) se infringió la garantía de los
derechos adquiridos en materia pensional contenida en el artículo 48, ya que la
autoridad accionada olvidó que el régimen pensional establecido en la Ley 33 de
1985, le reconocía un IBL distinto del previsto en la Ley 100 de 1993; (iv) se
violó el principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53, puesto que al
fijar el alcance de la norma a aplicar, se acogió la interpretación más
desfavorable al trabajador y, por último (v) se incumplió con los principios de
buena fe y de confianza legítima al aplicar la Sentencia SU-230 de 2015[23], toda vez
que ella fue proferida con posterioridad a la interposición de su demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue presentada el 22 de abril
de 2014.
1.2.3. Contestación del
Tribunal Administrativo de Nariño
1.2.3.1.
El Magistrado Ponente de la sentencia cuestionada afirmó que la decisión
proferida se ajustó a derecho, en tanto se dispuso que la pensión de vejez se liquidara
con base en los factores salariales efectivamente coti-zados, durante los
últimos diez años de servicios, como lo dispone la Sen-tencia SU-230 de 2015. Agregó
que, se apartó válidamente de los fallos del Consejo de Estado que refiere la
accionante, pues prefirió la interpretación que del artículo 36 de la Ley 100
de 1993 hizo la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, en la
medida en que a través de ella se pre-serva el principio de supremacía
constitucional.
1.2.3.2.
Por último, mencionó que la accionante no probó que se hubieran hecho aportes adicionales
por otros factores salariales, de suerte que no fue posible incluirlos.
1.2.4. Contestación de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales[24]
El
representante de la UGPP solicitó que se declarara la improcedencia de la
acción, pues en este caso –según afirmación genérica que realiza– no se cumplen
los requisitos generales ni específicos para que proceda la acción de tutela.
Alegó también que la decisión del Tribunal se ajustó a las normas legales que
rigen la reliquidación de las pensiones bajo el régimen especial contenido en
la Ley 33 de 1985, postura que tiene sustento en la Sentencia SU-230 de 2015.
Sobre este último aspecto, advirtió que no hay lugar a aplicar la sentencia de
unificación pretendida por la accionante, por cuando el carácter prevalente que
tiene la jurisprudencia constitucional.
1.2.5. Decisión de primera instancia dentro de la acción de tutela
En
sentencia del 27 de octubre de 2016, la Subsección A de la Sección Segunda del
Consejo de Estado decidió conceder el amparo, por considerar que la decisión
cuestionada desconoció el precedente fijado en las senten-cias de unificación
de la Sección Segunda de dicho Tribunal, respecto de la liquidación de las
pensiones reconocidas con fundamento en la Ley 33 de 1985. En concreto, señaló
que en este caso no debía darse aplicación al precedente fijado por la Corte
Constitucional y contenido en las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, pues
las sentencias del Consejo de Estado son un referente obligatorio en la Jurisdicción
de lo contencioso administrativo. En este orden de ideas, consideró que se
debía dar aplicación integral al régimen de transición, incluyendo los factores
salariales que, habitualmente y de forma periódica, se percibieron por la
accionante en el último año de servicios.
También
mencionó que la postura del Consejo de Estado, contenida en la sentencia de
unificación del 4 de agosto de 2010, fue reiterada reciente-mente en sentencia
del 25 de febrero de 2016, con ponencia del consejero Gerardo Arenas Monsalve
(radicado: 25000-23-42-000-2013-01541-01).
Con
fundamento en lo anterior, ordenó dejar sin efectos la sentencia del 5 de
agosto de 2016 adoptada por el Tribunal Administrativo de Nariño y, en su lugar,
dispuso que en el término máximo de diez días se profiriera una providencia de
reemplazo, en la que se acogiera el criterio de unificación expuesto por el Consejo
de Estado.
1.2.6. Impugnación
El
representante de la UGPP solicitó que se revocara la decisión del juez de
primera instancia, por cuanto desconoció –en su opinión– el régimen de
transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según el cual,
para liquidar una pensión de vejez, se aplicarán las normas anteriores res-pecto
de la edad, tiempo de servicios, así como la tasa de reemplazo, pero no lo
relativo al ingreso base de liquidación, el cual será el promedio de lo
devengado durante el término que hiciere falta para adquirir el derecho,
los últimos 10 años o todo el tiempo que fue cotizado si este fuere superior,
en los términos en que se prevé en la citada ley. Para la UGPP, la solución
propuesta se ajusta a lo resuelto por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-230 de 2015, en la cual se
unificó la jurisprudencia respecto de la interpretación y aplicación del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en lo relacionado con el ingreso base de
liquidación dentro de los regímenes de transición.
1.2.7. Decisión de segunda instancia dentro de la acción de tutela
En
sentencia del 18 de mayo de 2017, la Sección Cuarta del Consejo de Estado resolvió
confirmar la decisión de primera instancia, al estimar que si bien en la
Sentencia SU-230 de 2015 se cambió el precedente en lo relacionado con el ingreso
base de liquidación en el régimen de transición, dicha modificación, por
razones de seguridad jurídica, tan sólo debe apli-car hacia el futuro. Lo
anterior es importante en el caso de la accionante, quien adquirió su derecho,
e incluso presentó la demanda, antes del año 2015, por lo que se desconocería
su derecho a la confianza legítima, en el evento de que se llegare a aplicar en
la resolución de su controversia la referida sentencia de unificación.
1.2.8. Pruebas relevantes que obran en el expediente
-
Copia de la decisión del Juzgado Único Administrativo de Mocoa del 5 de mayo de
2015, en donde se accede a las pretensiones de la accionante dentro del proceso
de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP.
-
Copia de la sentencia del 5 de agosto de 2016 proferida por la Sala de Decisión
del Sistema Oral del Tribunal Administrativo de Nariño, en la que se decide
revocar el fallo de primera instancia proferido por la auto-ridad judicial
previamente mencionada.
-
Copia de la Resolución No. UGM 016803 del 11 de noviembre de 2011 proferida por
la Caja Nacional de Previsión, en la que se reconoce una pen-sión de vejez.
En su cálculo se tomó una tasa de reemplazo del 79.25% del promedio de lo
cotizado durante los últimos diez años, incluyendo en el IBL los factores
salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994, sobre los que efectivamente
cotizó la accionante.
-
Copia de la Resolución No. RDP 004609 del 1° de febrero de 2016 profe-rida por
la UGPP, por la cual se niega la reliquidación de la citada pensión, al señalar
que el cálculo del IBL se hizo sobre la base de lo dispuesto en la Ley 100 de
1993.
-
Copia de las Resoluciones Nos. RDP 013155 del 18 de marzo de 2013 y RDP 015219
del 4 de abril del año en cita, igualmente adoptadas por la UGPP, en las que se
resuelven desfavorablemente los recursos de reposi-ción y apelación
interpuestos en contra del acto mencionado en el párrafo anterior. En general,
se reitera que la liquidación se realiza sobre la base de lo dispuesto en el
Estatuto de Seguridad Social y Pensiones.
-
Certificado expedido el 26 de febrero de 2014 por el Hospital José María
Hernández, en el que constan los salarios y prestaciones que la accionante
devengó durante el último año en que prestó sus servicios, los cuales
corresponden al sueldo, prima técnica por desempeño, bonificación por
servicios, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad.
1.2.9. Actuaciones surtidas en sede de revisión
En escrito del 3 de agosto de 2017, el apoderado
de la accionante solicitó que, en sede de revisión, se confirme el fallo de
segunda instancia profe-rido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Al
respecto, informó que el 13 de septiembre de 2012 requirió a la UGPP la
extensión de los efectos de la sentencia de unificación adoptada por el citado
Tribunal el 4 de agosto de 2010, pero dicha petición fue negada mediante
Resolución No. RDP 4609 del 1° de febrero de 2013, por lo que el día 18 del mes
y año en cita radicó ante la Sección Segunda una solicitud de extensión de
jurisprudencia. Tal pretensión fue rechazada de plano por extemporánea en Auto
del 4 de junio de 2013, decisión frente a la cual se radicaron recursos de
reposición y suplica, que fueron posteriormente desistidos el día 7 de marzo de
2014, al no haber obtenido una respuesta sobre los mismos.
II.
REVISIÓN POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
2.1. Competencia
Esta Sala es competente para revisar las decisiones proferidas en
las acciones de tutela de la referencia, con fundamento en lo previsto en los
artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política. Cabe aclarar que el
expediente T-6.072.196 fue seleccionado por la Sala de Selección Número Cinco,
mediante Auto del 30 de mayo de 2017, previa insistencia del Magistrado Antonio
José Lizarazo Ocampo[25].
Luego, la Sala de Selección Número Siete, en Auto del 11 de julio de 2017,
dispuso seleccionar y acumular al citado proceso el expediente núme-ro
T-6.218.019.
2.2. Problema jurídico y esquema de
resolución
2.2.1. A partir de las circunstancias que dieron lugar al ejercicio de
las acciones de amparo, de las decisiones adoptadas en las instancias
judiciales y de los hechos probados en cada proceso, le corresponde inicialmente
a esta Sala examinar si se acreditan las causales
generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En caso favorable, se conti-nuará con el examen de la controversia de fondo, en
donde le corresponde a la Corte analizar, si el Tribunal Administrativo de
Nariño vulneró los derechos a la igualdad, al debido
proceso, a los derechos adquiridos en materia pensional, a la favorabilidad, a la
buena fe y a la confianza legítima de las demandantes, al revocar las
decisiones proferidas por el Juzgado Único Administrativo de Mocoa, en las que
se accedió a reliquidar sus pensiones de vejez con un IBL calculado sobre las sumas
que recibieron como contraprestación directa por sus servicios, durante el
último año de sus actividades, siguiendo para el efecto lo dispuesto por el
Consejo de Estado en sentencias de unificación.
En concreto, el
debate que surge se encuentra en examinar la validez de la revocatoria adoptada
por el Tribunal Administrativo de Nariño, para quien el IBL debía calcularse
según la doctrina expuesta por esta Corporación en las Sentencias C-258 de 2013
y SU-230 de 2015, respecto de la invocación que se realizaba por las
accionantes, al deber de sujeción que tendrían los jueces de lo contencioso, en
relación con las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado.
Para las demandantes,
el incumplimiento del citado deber se traduce en un conjunto de irregularidades
vinculadas con la afectación de los derechos a la igualdad, al debido proceso,
a los derechos adquiridos en materia pensional, a la favorabilidad, a la buena
fe y a la confianza legítima; las cuales se pueden agrupar en dos causales
específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, a saber: (i) el desconocimiento del precedente como
manifestación del defecto sustantivo, toda vez que se omitió la aplica-ción
de las sentencias de unificación del Consejo de Estado, a casos que tienen
plena identidad fáctica y jurídica respecto de los suyos; y (ii) la violación
directa de la Constitución, por cuanto, como ya se dijo, (a) se desconoció
el principio de igualdad consagrado en el artículo 13, al dar un trato distinto
e injustificado a las accionantes, frente a la forma como el Consejo de Estado
ha asumido la definición de controversias similares, a partir de los fallos de
unifi-cación invocados en las demandas; (b) se vulneró el derecho al debido
proceso contenido en el artículo 29, ya que se omitió el examen del precedente
judicial aplicable, así como de las razones que le permitían al tribunal
demandado apartarse de él; (iii) se desconoció la garantía de respeto de los
derechos adquiridos en materia pensional consagrada en el artículo 48, toda vez
que la autoridad judicial demandada no aplicó el IBL establecido en la Ley 33
de 1985; (iv) se infringió el principio de favorabilidad contenido en el
artículo 53, ya que al fijar el alcance de la norma a aplicar, se acogió la
interpretación más desfavorable al trabajador y, por último, (v) se
incumplió con los prin-cipios de buena fe y de confianza legítima al invocar la
Sentencia SU-230 de 2015, toda vez que ella fue proferida con posterioridad a
la interposición de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho.
2.2.2. Con el
fin de resolver la problemática planteada, esta Sala de Revisión reiterará la
jurisprudencia constitucional en torno a (i) las causales generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En caso de
que ellas estén acreditadas en los asuntos bajo examen, se continuará con (ii)
el estudio de las causales específicas relacionadas con (a) el
desconoci-miento del precedente como manifestación del defecto sustantivo, y la
(b) vio-lación directa de la Constitución. Por último, y con sujeción a
lo expuesto, (iii) se abordará la solución de los casos concretos.
2.2.3. Cabe aclarar que esta
Corporación no se pronunciará sobre la actuación adelantada por el apoderado de
las accionantes y que fue informada en sede de revisión, relativa a la
presentación de solicitudes de extensión de jurispru-dencia a terceros, por
cuanto ambas causas en sede de tutela y que fueron acumuladas en esta ocasión, versan
sobre la postura asumida por el Tribunal Administrativo de Nariño dentro de los
procesos de nulidad y restablecimiento del derecho adelantados contra la UGPP. En
la práctica, lo que se cuestiona es lo resuelto en el proceso contencioso de
anulación y es ese el objeto al cual se debe restringir este fallo, en
especial, si se tiene en cuenta que respecto de la procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales no es viable entrar a revisar de oficio
las distintas actuaciones procesales que, en relación con una misma
controversia, se hayan adelantado por las partes o por los jueces, en virtud
del principio de seguridad jurídica.
2.3. De la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración
de jurisprudencia
2.3.1.
Planteamientos generales
2.3.1.1. De
acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es
un mecanismo residual y subsidiario de defensa judicial, cuya finalidad es la
protección de los derechos fundamentales de las personas, cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad
pública o de un particular, en los casos previstos en la Constitución y en la
ley.
Tal como se
estableció en la Sentencia C-543 de 1992[26],
por regla general, la acción de tutela es improcedente cuando se pretenden
cuestionar providencias judiciales, en respeto de los principios
constitucionales de seguridad jurídica y autonomía judicial y de la garantía
procesal de la cosa juzgada[27].
2.3.1.2. Sin
embargo, en dicha oportunidad, también se estableció que, de conformidad con el
concepto constitucional de autoridades públicas, “no cabe duda de que los
jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar
justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también
para el Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto
de actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos funda-mentales”[28].
En este sentido, si bien se entendió que en principio la acción de amparo no
procede contra providencias judiciales, excepcionalmente es viable su uso como
mecanismo subsidiario de defensa judicial, cuando de la actua-ción judicial se
produzca la violación o amenaza de un derecho fundamental.
Se trata
entonces de un instrumento excepcional, dirigido a
enfrentar aquellas situaciones en que la decisión del juez incurre en graves
falencias, de relevancia constitucional, las cuales la tornan incompatible con
los mandatos previstos en el Texto Superior. Por esta razón, la acción de
tutela contra providencias judiciales es concebida como un “juicio de validez”[29],
lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la
discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho
que dieron origen a un litigio, más aún cuando las partes cuentan con los
recursos judiciales, tanto ordinarios como extraordinarios, para controvertir
las deci-siones que estimen arbitrarias o que sean incompatibles con la Carta.
No obstante, pueden subsistir casos en que agotados dichos recursos, persiste
la arbitrariedad judicial, hipótesis en la cual, como ya se dijo, se habilita
el uso del amparo tutelar.
2.3.1.3. En
desarrollo de lo expuesto, la Sala Plena de esta Corporación en la Sentencia
C-590 de 2005[30]
estableció un conjunto sistematizado de requisitos de naturaleza sustancial y
procedimental, que deben ser acreditados en cada caso concreto, como
presupuestos ineludibles para la protección de los derechos afectados por una
providencia judicial. Dichos requisitos fueron divididos en dos categorías,
aquellos generales que se refieren a la procedi-bilidad de la acción de
tutela, y aquellos específicos que se relacionan con la tipificación de
las situaciones que conducen a la vulneración de los derechos fundamentales,
especialmente del derecho al debido proceso.
2.3.1.4. Los
requisitos de carácter general, conforme se expuso, se refieren a la
viabilidad procesal de la acción de tutela contra providencias judiciales y son
esenciales para que el asunto pueda ser conocido de fondo por el juez
constitucional. La verificación de su cumplimiento es entonces un paso
analítico obligatorio, pues en el evento en que no concurran en la causa, la
consecuencia jurídica es la declaratoria de su improcedencia. Lo
anterior corresponde a una consecuencia lógica de la dinámica descrita
vinculada con la protección de la seguridad jurídica y la autonomía de los
jueces, ya que la acción de amparo no es un medio alternativo, adicional o
complementario para resolver conflictos jurídicos. Por el contrario, en lo que
respecta a los requisitos de carácter específico, se trata de defectos
en sí mismos consi-derados, cuya presencia conlleva el amparo de los derechos
fundamentales, así como a la expedición de las órdenes pertinentes para
proceder a su protección, según las circunstancias concretas de cada caso.
2.3.2.
Sobre los requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales
2.3.2.1. La Corte ha identificado los siguientes requisitos generales
que, según lo expuesto, habilitan la procedencia de la acción de amparo, a
saber: (i) que la cuestión discutida tenga relevancia y trascendencia
constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y
extraordinarios de defensa judicial al alcance del afectado; (iii) que la
acción se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho
que originó la vulneración, es decir, que se cumpla con el requisito de la
inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal alegada, de existir, tenga un
impacto decisivo en el contenido de la decisión; (v) que el actor identifique
los hechos constitutivos de la vulneración y que, en caso de ser posible, los
hubiese alegado durante el proceso judicial en las oportunidades debidas; y
(vi) que no se trate de una sentencia de tutela.
Siempre que la
acción de tutela contra una providencia judicial resulte procedente, en el
entendido que se acreditaron los requisitos generales previa-mente expuestos,
es posible examinar si se presentan las causales específicas de prosperidad de
la acción, cuya presencia conlleva el amparo de los dere-chos fundamentales,
así como a la expedición de las órdenes pertinentes para proceder a su
reparación.
2.3.2.2. En
este orden de ideas, resulta relevante enfatizar que una cosa es que el juez
constitucional estudie el asunto de fondo y otra muy distinta que conceda el
amparo. Según la Sentencia C-590 de 2005[31], los defectos específicos de prosperidad de la acción contra
providencias judiciales son los siguientes: (i) orgánico; (ii) procedimental
absoluto; (iii) fáctico; (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi)
carencia absoluta de motivación; (vii) desconocimiento del precedente y (viii)
violación directa de la Constitución.
2.3.2.3. En
conclusión, la acción de tutela contra providencias judiciales es procesalmente
viable de manera excepcional, en aquellos casos en que se cumplen los requisitos
generales que avalan su procedencia. Una vez la autoridad judicial resuelva
afirmativamente dicha cuestión, el juez de tutela ha de determinar si en el
caso bajo estudio se configura alguna de las causales específicas o
defectos de prosperidad definidos por esta Corporación, caso en el cual se
otorgará el amparo solicitado.
2.4. Del
examen de los requisitos generales en las causas objeto de la controversia
Antes de abordar
el estudio de los defectos alegados por las demandantes, la Sala analizará la
viabilidad procesal de la causa. Este examen incluye, además de la revisión
sobre el cumplimiento de los requisitos generales de proce-dencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales, el estudio de la observancia de las
exigencias básicas que permiten la prosperidad del amparo establecidas en el
artículo 86 de la Constitución y desarrolladas en el Decreto 2591 de 1991. El
precitado análisis se hará de manera conjunta para los dos expedientes
sometidos a revisión y, cuando corresponda, se harán las explica-ciones
particulares de cada caso.
2.4.1. En primer
lugar, no cabe duda de que las demandantes obraron de acuerdo con el requisito
de legitimación por activa, por una parte, por su condición de
personas naturales que actúan a través de un apoderado judicial; y, por la
otra, por ser quienes supuestamente se ven afectadas en sus derechos
fundamentales. En efecto, las tutelas fueron interpuestas por quienes instau-raron las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho,
trámite dentro del cual se produjo los fallos que les fueron adversos en
segunda instancia adoptados por el Tribunal Administrativo de Nariño, los
cuales, en su opinión, conducen a la vulneración de sus derechos a la igualdad,
al debido proceso, a los derechos adquiridos en materia pensional, a la
favorabilidad, a la buena fe y a la confianza legítima, por la ocurrencia de un
supuesto (i) desconocimiento del precedente como manifestación del defecto
sustantivo y (ii) por la aparente violación directa de la Constitución.
Por lo demás, en
vista de que el amparo se instauró en contra del citado Tribunal Administrativo
de Nariño, es claro que se cumple igualmente con el requisito de la legitimación
por pasiva, ya que las autoridades judiciales no están
excluidas de ser sujetos de la acción de tutela, cuando quiera que con sus
actuaciones u omisiones vulneren o amenacen derechos fundamentales. Por otra
parte, en ambos casos se vinculó como tercero interesado a la UGPP, por cuanto
intervino en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho cuyas
providencias son cuestionadas a través del amparo constitucional, de suerte
que, en términos de protección del derecho al debido proceso, se entien-de
debidamente integrado el contradictorio.
2.4.2. En
segundo lugar, pasa la Sala a analizar los requisitos generales de procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales. Para efectos
metodológicos y de economía procesal, se abordará inicialmente el estudio de
las exigencias vinculadas con la inmediatez y la identificación clara de los
hechos constitutivos de la trasgresión alegada, luego de lo cual se examinará
la relevancia constitucional, el agotamiento de los mecanismos de defensa
judicial, la alegación previa de los defectos procesales y la limitación correspondiente
a que no se trate de una demanda en contra de una sentencia de tutela.
2.4.3. Como se
indicó previamente, la argumentación en los dos casos gira en torno al presunto
desconocimiento del precedente vertical (como manifesta-ción del defecto
sustantivo) y la aparente violación directa de la Constitución,
en los que se alega incurrió la autoridad judicial demandada dentro de los procesos
de nulidad y restablecimiento del derecho, al supuestamente desconocer el
precedente fijado por el Consejo de Estado, en las sentencias de
unificación del 4 de agosto de 2010 y del 25 de febrero de 2016, en las que se
decidió que las pensiones que se rigen por la Ley 33 de 1985, se deben liquidar
con inclusión de todos los factores salariales devengados por el em-pleado
durante el último año de servicios.
2.4.4. Con
fundamento en lo anterior y en lo que respecta al primer requisito general de
procedencia, este Tribunal encuentra que en los dos expedientes se cumple con
el requisito de inmediatez. En el proceso T-6.072.196, por cuanto la
acción de tutela fue interpuesta el 14 de septiembre de 2016, mientras que la
sentencia objeto de controversia se profirió el 19 de agosto de dicho año. Por
su parte, en el proceso T-6.218.019, si se tiene en cuenta que la providencia
cuestionada se dictó el 5 de agosto de 2016, a la vez que el amparo se presentó
el día 30 del mismo mes y año. Esto significa que, en ambos casos, las tutelas
se presentaron sin superar siquiera un mes, plazo que se estima razonable y
proporcionado para el ejercicio del derecho de acción.
2.4.5. A partir
de la contextualización realizada en líneas precedentes, también es claro que
los hechos constitutivos de la supuesta vulneración que se produce
respecto de los derechos invocados en ambos expedientes, se encuen-tran
claramente identificados y fueron alegados durante el proceso judicial
en las oportunidades debidas. En efecto, las causales específicas de
procedencia que se alegan se relacionan con el supuesto desconocimiento de las
sentencias de unificación del Consejo de Estado, cuya aplicación se solicitó
desde la formulación misma de las acciones de nulidad y restablecimiento del
derecho, resueltas finalmente por el Tribunal Administrativo de Nariño, como
autoridad pública demandada por vía del amparo constitucional.
2.4.5. En ambos
casos se presenta relevancia constitucional, puesto que la discusión que
se plantea gira en torno a la presunta vulneración del derecho fundamental al
debido proceso, con un impacto directo en los derechos a la igualdad, a la
confianza legítima y a la buena fe, en un escenario de respeto al precedente
horizontal, que también repercute –en palabras de las accionantes– en la
protección de la favorabilidad y en la garantía de los derechos adquiridos en
materia pensional.
2.4.6. En lo que
respecta al agotamiento de los recursos judiciales existentes, la Sala
advierte que, desde el punto de vista formal, frente a las decisiones adoptadas
por el Tribunal Administrativo de Nariño, en principio, cabría el recurso
extraordinario de unificación de jurisprudencia, el cual puede interpo-nerse
contra las sentencias de segunda instancia proferidas por los Tribunales de lo
Contencioso Administrativo, cuando adoptan fallos que sean contrarios o se
opongan a una sentencia de unificación del Consejo de Estado. Precisa-mente,
los artículos 256 y 258 del CPACA señalan que:
“Artículo 256. Fines. El recurso
extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la
unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar
los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la
providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos
a tales sujetos procesales.
Artículo 258. Causal. Habrá lugar al recurso
extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada
contraríe o se oponga a una senten-cia de unificación del Consejo de Estado”.
Como se observa
de lo expuesto, la ley dispone una
única causal que da lugar a la procedencia del recurso, esto es, cuando “la
sentencia impugnada con-traríe o se oponga a una sentencia de unificación del
Consejo de Estado”[32]. En cuanto a su prosperidad, se
consagra que este recurso es viable contra “las sentencias dictadas en única
y segunda instancia por los tribunales adminis-trativos”[33],
con las siguientes reglas particulares (i) en caso de que el fallo sea de
contenido patrimonial o económico, la cuantía de la condena o, en su de-fecto,
de las pretensiones de la demanda, debe ser igual o exceder los montos
dispuestos en la ley[34]; aunado a que (ii) no procederá para
los asuntos previs-tos en los artículos 86, 87 y 88 de la Constitución, esto
es, las acciones de tutela, cumplimiento, popular y de grupo. Por consiguiente,
es claro que el recurso bajo examen es un instrumento previsto para proteger el
precedente vertical consagrado en las sentencias de unificación
del Consejo de Estado[35].
Desde el punto de vista procesal, el recurso deberá ser
decidido por la máxima autoridad de la justicia administrativa, a través de la
respectiva sección de la sala de lo contencioso administrativo, en atención al
criterio de la especialidad (CPACA, arts. 259 y 260). Por lo demás, como todo
recurso extraordinario se somete a unas reglas especiales de trámite
comprendidas entre los artículos 261 a 266 del CPACA, con la capacidad, si llega
a ser procedente, de abrogar la sentencia recurrida para ser reemplazada por
otra[36].
Ahora bien, siguiendo lo señalado por la Corte en la
Sentencia C-179 de 2016[37], aun cuando la ley no lo diga
expresamente, se entiende que si el recurso procede contra una sentencia que se
opone o contradice lo señalado en un fallo de unificación, es porque el
tribunal administrativo tomó una decisión que implica apartarse de la regla
adoptada por el Consejo de Estado. En este escenario, si bien el recurso
extraordinario busca promover un debate dirigido al amparo del precedente
vertical, y por ello la causal que permite su procedencia se limita a tal fin, no se observa impedimento alguno para que al momento de
descender a su definición, teniendo en cuenta que lo resuelto igualmente
adquiere la condición de una sentencia de unificación[38],
se hagan los ajustes o modificaciones que sean necesarios respecto del
precedente vigente, siempre que se cumplan con las cargas de transparencia y
suficiencia que se derivan de lo previsto en el inciso 3 del artículo 103 del
CPACA[39].
En este contexto, es claro que el legislador definió de
manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como
una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones
alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en
las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el
rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso
administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución.
Como se enunció al inicio de este acápite, desde el punto
de vista de las accionantes, el citado recurso resultaría en principio
procedente para resolver las causas sometidas a decisión, pues en ellas se
invoca como defecto sustan-tivo el desconocimiento por parte del Tribunal
Administrativo de Nariño del precedente del Consejo de Estado fijado en dos
sentencias de unificación. Así las cosas, al no haberse interpuesto dicho
recurso dentro del plazo previsto para el efecto[40],
en virtud del principio de subsidiaridad del amparo constitu-cional, la
consecuencia que se generaría sería la de la improcedencia de la acción, con
miras a resolver la controversia que se trae a conocimiento del juez de tutela.
No obstante, tal determinación no cabe en el caso bajo
examen, en primer lugar, porque no es claro que las pretensiones de la demanda
en lo contencioso administrativo cumplan con la cuantía requerida para que
proceda el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia; y, en
segundo lugar, porque con ocasión de la decisión del Tribunal Administrativo de
Nariño y de las alegaciones realizadas por la UGPP, la controversia cambió en
su enfoque ini-cial, pues ya no se limita a un problema exclusivo de preservación
del prece-dente, sino que incluye un conflicto preponderante en lo referente a
la garantía del principio de supremacía constitucional (CP art. 4), disputa respecto
de la cual el mencionado instrumento de unificación no resulta eficaz ni idóneo[41],
por las siguientes razones:
(i) Su procedencia se encuentra vinculada a una única
causal referente a con-trariar u oponerse a una sentencia de unificación del
Consejo de Estado, supuesto que no tiene la capacidad de subsumir el problema
directo que se plantea por el Tribunal Administrativo de Nariño y por la UGPP,
referente a que no cabe imponer un deber de sujeción respecto de lo resuelto en
dos sen-tencias de unificación por el máximo tribunal de lo contencioso
adminis-trativo, cuando existe de por medio, una clara e inequívoca doctrina
constitu-cional, con un sentido manifiestamente contrario, cuya elaboración
responde al principio de suprema constitucional.
(ii) Por lo demás, como se afirmó con anterioridad, si bien
es posible que a través del recurso extraordinario de unificación se hagan los
ajustes o modifi-caciones que sean necesarios respecto del precedente vigente,
incluso teniendo la oportunidad de seguir una lectura que sea acorde con la
doctrina constitu-cional expuesta por esta Corporación, dicha alternativa no
deja de ser precisa-mente una mera posibilidad, pues la finalidad primigenia
del citado recurso es la de preservar y mantener lo dispuesto en una sentencia
de unificación, por lo que, al no poder existir reproche alguno en caso de
mantenerse la misma línea que hasta el momento ha sido expuesta, es claro que
el instrumento en men-ción no tiene la eficacia e idoneidad suficiente para dar
una respuesta integral al asunto sometido a decisión que, como ya se dijo, se
vincula de forma direc-ta con la preservación misma del carácter obligatorio de
un precedente de naturaleza constitucional.
En este escenario, es claro que, respecto del asunto
sometido a decisión, el recurso de unificación no ofrece el mismo nivel de
garantía que brinda el proceso de amparo constitucional frente a la
preservación del principio de supremacía constitucional, el cual podría verse
afectado, en caso de descono-cerse, como lo sugiere el Tribunal Administrativo
de Nariño, una doctrina constitucional consolidada en sentido contrario al
precedente vertical que se pretende invocar como vulnerado.
En conclusión, desde
una perspectiva material y a partir de la transmutación de la controversia
planteada, es claro que no existe otro mecanismo de defensa judicial para
resolver el problema que se trae a conocimiento del juez constitu-cional, por
lo que cabe continuar con el examen del resto de exigencias generales de
procedencia de la acción de tutela.
2.4.7. De esta
manera, y para finalizar este acápite, se observa que no se alega en ninguno de
los dos casos la ocurrencia de una irregularidad procesal, ni tampoco se
controvierten sentencias proferidas en virtud del proceso de amparo
constitucional. Por
consiguiente, a juicio de esta Sala de Revisión, las demandas instauradas por las
señoras Marlene Vallejo Zambrano y Cecilia Carvajal Gómez cumplen con la
totalidad de los presupuestos básicos de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales, por lo que se pasará a desarrollar las consideraciones
específicas en torno (i) al defecto sustantivo causado por el desconocimiento
del precedente y (ii) al defecto por violación directa de la Constitución.
2.5. De las
causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia
judicial y de la identificación de las invocadas
2.5.1. Como se
señaló con anterioridad, la jurisprudencia de esta Corporación ha identificado
cuales son las causales específicas de prosperidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Dicha labor se adelantó en la Sentencia C-590
de 2005[42],
en los siguientes términos:
“a. Defecto orgánico, que se presenta
cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez
actuó completa-mente al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo
probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta
la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se
decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[43] o que
presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue
víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de
una decisión que afecta derechos fundamentales.
g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los
servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de
sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.
h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta,
por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho
fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho
alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la
eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho
fundamental vulnerado[44].
i. Violación directa de la Constitución”.
2.5.2. Para los
efectos de esta providencia, la Sala se deberá enfocar en el estudio de dos
irregularidades mencionadas: el desconocimiento del preceden-te vertical
(como manifestación del defecto sustantivo) y la violación directa
de la Constitución.
2.5.2.1. De
la violación directa de la Constitución como causal específica de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales
2.5.2.1.1.
Siguiendo lo expuesto por este Tribunal en la Sentencia SU-395 de 2017[45], esta causal
de procedibilidad de la acción de tutela encuentra funda-mento de principio en
el actual modelo del ordenamiento constitucional, que reconoce valor normativo
a los preceptos superiores, de modo tal que se entiende compuesto por mandatos
y previsiones de aplicación directa, tanto para las autoridades públicas como
para los particulares. De esta manera, al ser la propia Constitución una norma
directamente aplicable, es decir, al tener sus disposiciones valor normativo
vinculante, resulta evidente que una deci-sión judicial pueda cuestionarse por
medio de la acción de tutela, cuando desconoce o aplica de forma indebida e
irrazonable los postulados de índole superior que rigen una materia[46].
2.5.2.1.2. Por lo anterior, se configura un defecto por violación
directa de la Constitución, cuando un juez ordinario adopta una decisión
que desconoce sus mandatos, ya sea porque (i) deja de
aplicar una disposición que consagra una garantía iusfundamental[47] o porque
(ii) aplica la ley al margen de los dictados dispuestos en el Texto Superior[48].
En el primer evento, como se
infiere de lo expuesto, lo que se cuestiona es la toma de una decisión que adquiere
la condición de ilegítima, en la medida en que afecta derechos fundamentales.
Bajo esta premisa, su ocurrencia puede estar vinculada a tres eventos, (a) que
se aplique una disposición de carácter legal al margen del precedente
constitucional que ha delimitado el contenido de un derecho; (b) que se
desconozca la naturaleza de aplicación inmediata de un derecho fundamental[49]; o (c) que
se omita hacer uso del principio de inter-pretación conforme, cuando la norma a
aplicar presenta vacíos que impliquen fijar su sentido normativo, para lo cual
se impone acoger el entendimiento que mejor se ajuste a la Carta Política y, en
especial, al carácter prevalente de los derechos fundamentales (CP art. 5)[50].
El segundo evento, que se
relaciona con la aplicación de la ley al margen de los dictados dispuestos en
el Texto Superior, supone un desconocimiento del principio de supremacía
constitucional, el cual se consagra en el artículo 4 del Texto Superior. En
este orden de ideas, la jurisprudencia ha sostenido que el juez ordinario debe
tener en cuenta en sus fallos que, al ser la Constitución norma de normas, en
cualquier caso en el que encuentre, deduzca o infiera que una disposición
normativa es incompatible con la Constitución, debe aplicar con preferencia las
disposiciones superiores frente al resto del ordenamiento jurídico, por vía del
ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad[51].
2.5.2.2. Del
desconocimiento del precedente como defecto sustantivo y, por ende, como causal específica de procedibilidad de la acción de
tutela contra providencias judiciales
2.5.2.2.1. En
relación con el defecto sustantivo, en la Sentencia SU-298 de 2015[52],
reiterando su jurisprudencia, esta Corporación señaló que:
“(…) el defecto sustantivo abarca múltiples circunstancias en
las que la aplicación del elemento de derecho genera un error en la
administración de justicia. Incluye desde una equivocación en la elección de la
norma aplicada por parte de la autoridad judicial, hasta el desconocimiento de reglas jurisprudenciales. Esta Corte ha
señalado que el citado defecto se presenta cuando una autoridad judicial: ‘i) aplica una disposición en
el caso que perdió vigencia por cualquiera de la razones previstas por la
normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii) aplica un precepto
manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo porque el supuesto de hecho
del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso; (iii)
a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las
autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente –interpretación
contra legem– o claramente irrazonable o desproporcionada; (iv) se
aparta del precedente judicial –horizon-tal o
vertical– sin justificación suficiente; o (v) se abstiene de aplicar
la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la
Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las
partes en el proceso’ (…)”[53]. (Negrillas propias del texto).
Como se observa
de lo expuesto, una de las manifestaciones del defecto sustantivo se encuentra
en que la autoridad judicial se aparta del precedente horizontal o vertical,
sin que existan móviles suficientes para ello. De acuerdo con lo anterior, se
hace necesario, por una parte, exponer qué se entiende por estos dos tipos de
precedentes, y por la otra, en qué consiste la diferencia entre este defecto y
aquél que se presenta cuando se infringe el precedente constitucional.
2.5.2.2.2. Para
comenzar cabe mencionar que la figura del precedente se
re-fiere a aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan
similitudes con un caso nuevo sometido a escrutinio judicial, a partir de la
semejanza que existe entre sus supuestos fácticos y el problema jurídico, en
las que su ratio decidendi se convierte en una regla jurídica
para resolver controversias hacia el futuro. El precedente
puede consolidarse en una línea jurisprudencial, cuando de forma reiterada se
emplea la misma ratio decidendi para resolver problemas
jurídicos similares.
El precedente se
constituye en un pilar del Estado de Derecho, pues lo que busca es asegurar la
coherencia en la aplicación del ordenamiento jurídico, a través de decisiones
judiciales que sean razonablemente previsibles. Por su alcance se constituye en
una herramienta de protección de la confianza legítima y la buena fe, en la
medida en que proscribe el uso y la interpretación caprichosa de los elementos
jurídicos aplicables por las autoridades judiciales al momento de resolver un
caso sometido a su jurisdicción. Además, no cabe duda de que el respeto a las decisiones
anteriores también obedece a la guarda del principio de igualdad, el cual
resultaría transgredido sí frente a casos idénticos se brinda una respuesta
disímil.
2.5.2.2.3. La
jurisprudencia de la Corte igualmente ha aclarado que no toda decisión judicial
es, en sí misma considerada, un precedente. Por tal motivo, en la Sentencia
T-830 de 2012[54]
se realizó una diferenciación entre el citado concepto y la figura del antecedente.
Sobre este punto, se dijo lo siguiente:
“El primero –antecedente– se refiere a una decisión de una
controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas
similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que
contiene algunos puntos de derecho (v.gr. conceptos, interpretaciones de preceptos
legales, etc.) que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio. Por
tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador, lo que no
significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora
de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar las razones para
apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad (…).
El segundo concepto –precedente–[55], por regla
general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan
similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones
fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio
decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que
sirve también para solucionar el nuevo caso” [56].
La diferencia
cualitativa entre las figuras expuestas conlleva a realizar algunas
consideraciones en torno al concepto de ratio decidendi, pues tan solo a
partir de su aplicación puede entenderse que constituye el precedente judicial.
Al respecto, en la Sentencia SU-047 de 1999[57],
se expuso que toda providencia se integra de tres partes:
“(…) la parte resolutiva, llamada a veces "decisum",
la "ratio decidendi" (razón de la decisión) y los
"obiter dicta" (dichos al pasar) (…). [El] decisum
es la resolución concreta del caso, esto es, la determinación específica de si
el acusado es o no culpable en materia penal, si el demandado debe o no
responder en materia civil, si al peticionario el juez le tutela o no su
derecho, si la disposición acusada es o no retirada del ordenamiento, etc. Por
su parte, la ratio decidendi es la formulación general, más allá
de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón
general que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se
quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva. En cambio,
constituye un mero dictum, toda aquella reflexión adelantada por
el juez al motivar su fallo, pero que no es necesaria a la decisión, por lo
cual son opiniones más o menos incidentales en la argumentación del
funcionario”. (Subrayas propias).
A partir de
estas consideraciones, puede decirse que la diferencia que existe entre el
precedente y el antecedente gira en torno a la noción de ratio deciden-di,
ya que tan solo ante casos en los que se haya fijado una regla de derecho para
resolver controversias subsiguientes con similitud fáctica y de problemas
jurídicos, es que se está en presencia del precedente judicial.
Por ello, en la
Sentencia T-830 de 2012[58],
se dijo que para la aplicación de esta última figura se requiere, en primer
lugar, que “la ratio decidendi de la sentencia que se
evalúa como precedente”, tenga “una regla judicial relacionada con el caso a
resolver posteriormente”; en segundo lugar, que se trate “de un problema
jurídico semejante, o [de] una cuestión constitucional semejante”; y
finalmente, que “los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia sean
[similares] o planteen un punto de derecho [análogo] al que se debe resolver
posteriormente”.
2.5.2.2.4. Ahora
bien, existe también una importante diferencia en el prece-dente, en razón de
la autoridad judicial que lo crea y del alcance que puede tener como
consecuencia de la intervención de los órganos cierre de cada jurisdicción que
cumplen un papel unificador del derecho, con miras a garantizar los principios
de seguridad jurídica e igualdad. En la providencia previamente mencionada se
indicó que: “Esta Corporación ha diferenciado entre dos clases de precedentes,
el horizontal y el vertical[59],
de conformidad con quién es el que profiere la providencia previa. El
primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la
misma jerarquía o el mismo operador judicial, y el segundo se relaciona
con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de
unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel
constitucional”[60].
Así, para la mayoría de asuntos, el precedente vertical que deben seguir
los funcionarios judiciales es determinado por la Corte Suprema de Justicia o
por el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva
jurisdicción[61].
No obstante, en aquellos casos en que no existan instancias de revisión o de
unificación para las autoridades mencionadas, o simplemente cuando la materia
no ha llegado a su conocimiento y decisión, son los tribunales de cada distrito
los encargados de establecer los criterios hermenéuticos que deben seguirse por
los operado-res judiciales inferiores.
2.5.2.2.5. Como
se mencionó en líneas anteriores, el valor del precedente y el respeto que debe
dársele no puede tomarse en un sentido absoluto, pues se desconocería que el
derecho es un sistema dinámico que debe ajustarse a las realidades sociales.
Por ello, como se manifestó en la Sentencia SU-047 de 1999[62], es innegable que “las eventuales equivocaciones del pasado
no tienen por qué ser la justificación de inaceptables equivocaciones en el
presente y en el futuro. O, en otros eventos, una doctrina jurídica o una
interpretación de ciertas normas puede haber sido útil y adecuada para resolver
ciertos conflictos en un determinado momento, pero su aplicación puede provocar
consecuencias inesperadas e inaceptables en casos similares, pero en otro
contexto histórico, por lo cual en tal evento resulta irrazonable adherir a la
vieja hermenéutica”.
En este orden de
ideas, para apartarse de una decisión pretérita no basta simplemente con
señalar que la interpretación actual resulta un poco mejor que la anterior, ya
que el precedente, en virtud de la seguridad jurídica, la igualdad y la
confianza legítima, goza necesariamente de un valor intrínseco que debe ser
tenido en cuenta. Por ello, es necesario que se den razones con peso y fuerza
suficiente para que primen sobre los criterios del pasado[63].
Desde esta
perspectiva, las cargas que se imponen para apartarse de un precedente varían
según la autoridad que lo profirió. En efecto, cuando se trata de un precedente
horizontal, más allá de que se presente una diversidad en las
circunstancias o supuestos fácticos sometidos a conocimiento y decisión del
juez que le permitan otorgar un trato desigual, dicha autoridad en su
providencia debe hacer referencia expresa al precedente con el que ha resuelto
casos análogos (requisito de transparencia) y, a partir de allí, exponer
las razones suficientes que, a la luz de los cambios introducidos en el
ordenamiento jurídico, o por la transformación del contexto social dominante,
justifiquen o evidencien la necesidad de producir un cambio jurisprudencial (requisito
de suficiencia). Este también procede cuando lo que se busca es exponer una
nueva regla de decisión, a partir de los errores que puedan existir en la
orientación vigente o por la importancia de brindar una nueva lectura que,
desde el punto de vista interpretativo, brinde una mayor protección a valores,
principios y derechos consagrados en la Carta, ello con el fin –según se ha
expuesto por este Corporación– de “evitar prolongar en el tiempo las
injusticias del pasado”[64].
No basta entonces simplemente con ofrecer argu-mentos en otro sentido, sino que
resulta forzoso demostrar que el precedente anterior no resulta válido,
correcto o suficiente para resolver un nuevo caso sometido a decisión. Una vez
satisfechas estas exigencias, en criterio de la Corte, se entiende protegido el
derecho a la igualdad de trato y garantizada la autonomía e independencia de
los jueces[65].
Por su parte, en
lo que respecta al precedente vertical, además de cumplir con los
requisitos de transparencia y suficiencia, la Corte ha sido particularmente
restrictiva en la posibilidad que tienen los jueces de inferior jerarquía de
apartarse de las subreglas expuestas por las altas cortes, en atención
al papel constitucional que cumplen los órganos de cierre, a partir del
reconocimiento de su función de unificar la jurisprudencia. De acuerdo con lo
anterior, en la Sentencia C-634 de 2011[66],
se explicó que cuando un juez de inferior jerarquía pretende apartarse de un
precedente establecido por una alta Corte, (i) no sólo debe hacer explícitas
las razones por las cuales se abstiene de seguir la jurisprudencia en vigor
sobre la materia objeto de escrutinio judicial, (ii) sino que también debe
demostrar que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla y amplía
de mejor manera el contenido de los derechos, principios y valores
constitucionales objeto de protección. Este último punto supone una carga
especial de argumentación, (iii) pues no solo se deben exponer argumen-tos de
suficiencia, sino que se impone revelar los motivos por los cuales, incluso,
desde la perspectiva de la seguridad jurídica y la buena fe, las razones que se
exteriorizan para no seguir un precedente son más poderosas, respecto de la
obligación primigenia de preservar una misma lectura. Si tal requisito no se
cumple, no cabe que una autoridad judicial se aparte de la línea reiterada de
su superior jerárquico, pues una decisión en sentido contrario carecería de un soporte
básico de razonabilidad.
2.5.2.2.6. Vista
la forma como se expresa el defecto sustantivo vinculado con la
inobservancia de un precedente judicial, ya sea de tipo horizontal o vertical,
basta con aclarar –como se mencionó con anterioridad– cuál es la diferencia que
existe entre este defecto y aquél que se ha denominado como descono-cimiento
del precedente, el cual aparece entre el listado de las distintas causales
específicas de prosperidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales.
Esta
diferenciación fue planteada en la Sentencia C-590 de 2005[67], en la cual
se señaló que el desconocimiento del precedente es una “hipótesis que se presenta, (…) cuando la Corte
Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos[,] la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica
del contenido constitucional-mente vinculante del derecho fundamental
vulnerado”. Visto lo anterior, se entiende entonces que esta causal opera
cuando una autoridad judicial desconoce el principio de supremacía
constitucional. Por ello, en la Sentencia T-830 de 2012[68] se indicó que: “el
defecto por desconocimiento del precedente (…) se predica exclusivamente
de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia”.
Con todo, cabe aclarar que, en
los casos en que se adopta una decisión en asuntos de control abstracto de
constitucionalidad, el precedente que allí se fija es inmodificable para
cualquier autoridad pública, en virtud de los efectos erga omnes que
tiene la cosa juzgada constitucional[69].
Este mandato de protección se extiende a los casos en que se profieren
sentencias de unifica-ción en materia de tutela, en donde ni siquiera las salas
de revisión de este Tribunal se pueden apartar de lo allí resuelto, toda vez
que cualquier modifica-ción que se pretenda realizar, por razones de
competencia, impone su adop-ción por parte de la Sala Plena de esta Corporación[70]. Si tal
carga se predica de las labores que se adelantan al interior de esta Corte,
resulta aún más evidente la imposibilidad de jueces de tutela de inferior
jerarquía de apartarse de lo resuelto en dichos fallos de unificación, de
suerte que, si ello ocurre, no cabe duda de que se está en presencia de un
defecto por desconocimiento del prece-dente constitucional, como se presentaría
en el evento en que se omitiera el cumplimiento de lo decidido en un fallo de
control abstracto de constituciona-lidad.
2.5.2.2.7. Teniendo en cuenta la controversia presente en las causas sometidas
a revisión, resulta pertinente que la Corte se pronuncie acerca de un posible
escenario, en que el precedente del tribunal de cierre de la jurisdicción
conten-ciosa es contrario a aquél que se ha adoptado por la Corte
Constitucional.
Al respecto,
cabe recordar que la Constitución establece una regla de prelación en las
fuentes del derecho, que ordena privilegiar las normas constitucionales frente
a otras normas jurídicas (CP art. 4)[71],
a la vez que le confía a la Corte la labor de velar por dicha supremacía,
convirtiéndola en el intérprete autorizado de las mismas (CP art. 241)[72],
de manera que las subreglas que se fijen por esta Corporación a través
del control concreto y abstracto de constituciona-lidad, son prevalentes en su
aplicación por parte de los operadores jurídicos[73], en
especial, cuando por virtud de esta última modalidad de control, la decisión
que se adopta por este Tribunal adquiere la condición de fuente formal del
derecho, dado el alcance erga omnes que tiene la cosa juzgada constitucional
(CP art. 243)[74].
Bajo ese
entendido, cuando existe una contradicción entre los precedentes del Consejo de
Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo y la doctrina
constitucional que en su jurisprudencia ha expuesto este Tribu-nal, deberá
prevalecer la segunda, ello debido, como se señaló en la Sentencia C-634 de
2011[75],
“(…) no a la determinación de niveles diferenciados entre los altos tribunales
de origen, sino en razón de la jerarquía del sistema de fuentes y la
vigencia del principio de supremacía constitucional. En otras pala-bras, en
tanto la Carta Política prevé una regla de prelación en la aplicación del
derecho (…); entonces las [sub]reglas fijadas en las decisiones que ejercen el
control constitucional abstracto y concreto, son prevalentes en el
ejercicio de las competencias adscritas a las autoridades administrativas
y judiciales. (…)”[76].
En este sentido,
en la Sentencia C-539 de 2011[77],
en la que se fijó el alcance del precedente judicial de los órganos de cierre
ordinarios y de lo contencioso, se recordó que la interpretación vinculante que
realice la Corte es prevalente en materia de interpretación de derechos
fundamentales y de la Constitución en sí misma. Bajo esta consideración, se
fijó el criterio conforme al cual todas las autoridades al proferir una
decisión de su competencia, no sólo deben tener en cuenta el precedente
horizontal y vertical de su propia jurisdicción, sino también, de forma
preferente y prevalente, los pronunciamientos del máximo órgano constitucional.
Así, en lo que atañe al control abstracto, por el efecto vinculante de la cosa
juzgada constitucional; y, en cuanto al control concreto, porque las decisiones
que son adoptadas frente a un asunto en particular, “no tienen efectos
simplemente inter partes, puesto que en dichos fallos la Corte determina
el contenido y alcance de los derechos constitucionales”[78].
2.5.2.2.8. En
sede de tutela, esta Corporación ha conocido de controversias
en las que se presenta un escenario de contradicción entre el precedente de la
jurisdicción contenciosa administrativa y el de la Corte Constitucional. Por
ejemplo, en la Sentencia SU-288 de 2015[79],
se abordó el tema relacionado con la motivación del acto de retiro de un funcionario
en provisionalidad dentro de un cargo de carrera. En dicha oportunidad, se dio
aplicación preferente al criterio expuesto por esta Corporación, en el sentido
de exigir un mínimo de justificación del acto, contrario a la subregla que se
venía manejando por el Consejo de Estado. Concretamente, la Sala Plena
señaló que: “El precedente constitucional está llamado a prevalecer y las
autoridades no pueden optar por acoger la jurisprudencia de otras autoridades
cuando se evidencie que va en contravía de la interpretación otorgada por la
Corte Constitucional sobre determinado asunto, en sede de control de
constitucionalidad o de revisión de tutela para la unificación del alcance de
los derechos fundamentales.”
Otro ejemplo se
presenta en el tema de retiro discrecional de miembros de la Fuerza Pública, ya
que en estos casos el Consejo de Estado consideraba que la motivación estaba
implícita en el acto de retiro y consistía en mejoramiento del servicio;
mientras que, a juicio de este Tribunal, se exigía un estándar mínimo de
motivación, a pesar de que el retiro obedeciera a la razón previa-mente expuesta.
En las sentencias que se abordó esta problemática, siempre se dio prevalencia al
precedente constitucional[80].
De esta manera, en la Sentencia T-677 de 2015[81],
se anotó que: “en aras de proteger la garantía de la seguridad jurídica, los
principios de confianza legítima y de buena fe, y el derecho a la igualdad de
quienes acceden a la administración de justicia, es obligatorio para los jueces
seguir y aplicar el precedente establecido por esta Corporación, en la
definición y alcance de los derechos fundamentales, pues, como tuvo la
oportunidad de explicarse, el respeto por el precedente constitucional adquiere
un peso específico en el ordenamiento jurídico, como respuesta al rol que
cumple la Corte como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, según
lo dispone el artículo 241 del Texto Superior.”
2.5.2.2.9. Como
consecuencia del conjunto de argumentos expuestos en este acápite, la Sala
advierte que una de las modalidades de defecto sustantivo se presenta cuando
una autoridad judicial se aparta del precedente judicial, que puede ser
vertical u horizontal, dependiendo del juez que lo haya proferido. Por su
propia naturaleza, la regla jurídica que allí se impone se debe aplicar a los
casos subsiguientes que guarden similitud fáctica y jurídica, en procura de
preservar el principio de seguridad jurídica y los derechos a la igualdad y a
la confianza legítima.
El precedente se
diferencia sustancialmente del antecedente, pues corresponde a una decisión
previa con patrones fácticos y problemas jurídicos similares a aquellos
presentados en un nuevo asunto objeto de estudio, en el que resulta obligatoria
la ratio decidendi expuesta con anterioridad, en virtud de la
salvaguarda de los derechos y principios constitucionales previamente
expuestos, y que corresponde en esencia a la subregla
que aplica el juez para la definición del caso concreto[82]. Aunado a lo anterior, es posible que una autoridad se aparte de un precedente, siempre y
cuando, como mínimo, en su argumentación cumpla con los principios de
transparencia y suficiencia.
Por último, se
recuerda que es obligación de toda autoridad judicial darle pre-valencia al
precedente constitucional expuesto por esta Corporación, antes que al de su
propia jurisdicción, por la jerarquía del sistema de fuentes y la vigencia del
principio de supremacía constitucional, lo que se traduce en un mandato de
sujeción respecto las decisiones que se adopten por el máximo intérprete de la
Carta, tanto en ejercicio del control abstracto como el control concreto de
constitucionalidad, so pena de incurrir en el defecto de descono-cimiento
del precedente constitucional.
2.6. Generalidades del régimen
de transición y del cálculo del ingreso base de liquidación
2.6.1. Antes de la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993 convivían en Colombia distintos regímenes
pensionales administrados por entidades de seguridad social. En el sector
oficial, por ejemplo, el reconocimiento y pago de las pensiones de los servidores
públicos correspondía a CAJANAL y a las cajas de las entidades territoriales,
sin perjuicio de que también existían otras entidades oficiales encargadas de
dicha función, cuya labor se focalizaba en la especialidad del servicio
prestado al Estado, como ocurría en el caso de los miembros de la Fuerza
Pública y los congresistas. Por su parte, en el sector privado, el Instituto de
Seguros Sociales empezó a asumir el reconocimiento y pago de pensiones a partir
del año 1967, a pesar de haber sido establecido con la Ley 90 de 1946[83].
Para el año 1993, en desarrollo de
los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad que, por disposición
constitucional, rigen la seguridad social (CP art 48)[84], se buscó articular los distintos
modelos y regímenes pensionales existentes, incluso siguiendo las experiencias
del derecho comparado, a través de la creación de un Sistema Integral y General
de Pensiones.
Tal propósito concluyó con la
expedición de la Ley 100 de ese año, en la que se estableció un régimen
unificado para el reconocimiento de las prestaciones que se derivan del derecho
a la seguridad social[85].
Para ello, el legislador creó y estructuró dos regímenes
pensionales con características particulares y autónomas, independientemente de
la existencia de regímenes especiales por expresa disposición constitucional[86].
De acuerdo con el artículo 12 de la ley en cita, los regímenes pensionales
generales son: (a) el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación
Definida; y (b) el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.
2.6.2. El Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida se caracteriza por la realización de aportes para la obtención de
una pensión de vejez, invalidez o de sobrevivientes, previamente definidas en
la ley, a favor de sus afiliados o beneficiarios, independientemente del monto
de las cotiza-ciones acumuladas, siempre que se cumplan con los requisitos
legales pre-vistos para el efecto, los cuales se concretan, generalmente, en la
obtención de una edad y/o en la acreditación de un número mínimo de semanas
cotizadas.
En todo caso,
ante el incumplimiento de los citados requisitos, los afiliados o beneficiarios
tienen derecho a reclamar una prestación indemnizatoria, tam-bién llamada
indemnización sustitutiva.
En este régimen,
los aportes de los afiliados y sus rendimientos constituyen un fondo común de
naturaleza pública, que garantiza el pago de las prestaciones de quienes tengan
la calidad de pensionados, así como los gastos de administración y la
constitución de reservas para asegurar el pago de futuros acreedores
pensionales. Su administración se encuentra hoy en día a cargo de COLPENSIONES,
quien a través del Estado garantiza el pago de los bene-ficios pensionales a
que puedan tener derechos los afiliados y beneficiarios, sin perjuicio de las
funciones específicas que cumplen otros organismos, como ocurre con la UGPP[87].
2.6.3. A la par del Régimen Solidario de Prima media con Prestación Defini-da,
el legislador creó, reguló y desarrolló el denominado Régimen de Ahorro Individual
con Solidaridad. En esencia, se trata de un sistema cuya adminis-tración se
otorgó a los particulares a través de la creación de Sociedades Administradoras
de Fondos de Pensiones y/o Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y
de Cesantías, debidamente autorizadas por la Super-intendencia Financiera.
En este régimen,
los afiliados acumulan en una cuenta individual las coti-zaciones
obligatorias y voluntarias, los bonos pensionales y los subsidios del Estado –si
a ellos hubiere lugar–, en aras de garantizar el acceso a una pensión de vejez,
invalidez o de sobrevivientes, a favor de sus afiliados o beneficia-rios. Precisamente,
para acceder a la primera de las citadas prestaciones, esto es, la pensión de
vejez, lo que se exige es tener un monto acumulado de capital y de rendimientos
que permitan proceder a su reconocimiento, tenien-do en cuenta la edad a la cual
decida retirarse el afiliado y el tipo de renta que se espera obtener[88].
Es pertinente
destacar que, del monto total de las cotizaciones, un porcentaje se capitaliza
en las cuentas individuales y el resto se destina al pago de primas de seguros
de invalidez y muerte, así como a cubrir los costos de administra-ción del
fondo. A través de dichas primas es que se asegura el reconocimiento de las
pensiones de invalidez o de sobrevivientes, para lo cual, generalmente, se
exige un período mínimo de cotización al sistema[89]. En todo
caso, sea cualesquiera la pensión, de no acreditarse sus requisitos mínimos, los
afiliados o beneficiarios tienen derecho a reclamar la devolución de sus
aportes o saldos.
Adicionalmente,
en aras de garantizar la rentabilidad de este régimen, el conjunto de cuentas
individuales constituye un fondo de pensiones como patrimonio autónomo e
independiente del de las sociedades administradoras. Sobre dicho fondo, dichas
entidades garantizan una rentabilidad mínima, la cual se distribuye entre las
cuentas individuales, a prorrata de las sumas acu-muladas en cada una de ellas
y de la permanencia de las mismas durante el respectivo período[90].
A pesar de la diversidad en el manejo de los recursos y de las
características particulares y disímiles de cada sistema, al igual que sucede
en el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, en el Régimen
de Ahorro Individual con Solidaridad, el Estado asume el papel de garante, en
desarrollo del artículo 48 del Texto Superior. En esos términos, la ley dispone
que el Estado tiene la obligación de asegurar el monto de los ahorros y el pago
de las pensiones por intermedio del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras (FOGAFÍN)[91].
2.6.4. En tratándose de la pensión de vejez, en el Régimen de
Prima Media con Prestación Definida, se creó en la Ley 100 de 1993 un régimen
de transi-ción para respetar las expectativas legítimas de quienes se encontraban
próximos a consolidar su derecho pensional. Tal régimen ha sido entendido por
la Corte como “un mecanismo de protección para que los cambios
producidos por un tránsito legislativo no afecten desmesuradamente a quienes,
si bien no han adquirido el derecho a la pensión, por no haber cumplido los
requisitos para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir ese derecho,
por estar próximos a cumplir los requisitos para pensionarse, en el momento del
tránsito legislativo”[92]. Así las cosas, se fijaron tres categorías de trabajadores
cuyas expectativas debían ser protegidas:
“(i) Las
mujeres con treinta y cinco (35) o más años de edad, a 1° de abril de 1994; (ii) Los
hombres con cuarenta (40) o más años de edad, a 1° de abril de 1994; [y] (iii) Los
hombres y mujeres que, independientemente de la edad, acrediten quince (15)
años o más de servicios cotizados, a 1° de abril de 1994.”[93]
El alcance del régimen de
transición se fijó en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en donde expresamente
se dispone lo siguiente:
“Artículo 36. Régimen de transición. (…)
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio
o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al
momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años
de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o
quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen
anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y
requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se
regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.
El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas
referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para
adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les
hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere
superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios
al consumidor, según certificación que expida el DANE. (…)”[94].
Como se observa de la norma previamente transcrita, el régimen de
transición permite la aplicación ultractiva de los requisitos
consagrados en el sistema anterior al cual se encontraba afiliado alguno de los
trabajadores cuya expec-tativas legítima merece protección, en lo referente a
la (i) edad, (ii) al número de semanas cotizadas o tiempo de servicios; y (iii)
al monto de la pensión de vejez o tasa de reemplazo que se prevé para su
otorgamiento.
2.6.5. En lo
que atañe al concepto de lo que involucra el monto, a lo largo de los años se
presentó una profunda discusión, en la que incluso el tratamiento
jurisprudencial disímil al interior de las Salas de Revisión de esta Corpora-ción,
obligó a adoptar una postura unificada, distinta de aquella que todavía se
expone por el Consejo de Estado.
Precisamente, en un principio, la
jurisprudencia de esta Corte había advertido que el IBL hacía parte de la
noción monto, al que se refiere el citado artículo 36[95]. Bajo ese entendido, los
beneficiarios del régimen de transición tenían derecho a que su pensión de
vejez fuese liquidada con el ingreso base de liquidación, determinado con base
en el régimen anterior. Igual posición man-tiene actualmente el Consejo de
Estado, quien, en sentencias de unificación del 4 de agosto de 2010[96] y del 25 de
febrero de 2016[97],
advirtió que las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición que
se rigen por la Ley 33 de 1985, como ocurre en el caso bajo examen, deben ser
liquidadas con la inclusión de todos los factores salariales devengados por el
empleado durante el último año de servicios.
2.6.6. No obstante, a partir de
la Sentencia C-258 de 2013[98],
esta Corporación se apartó de la lectura previamente señalada, al momento de
declarar inexe-quible la expresión “durante el último
año”, contenida en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992[99].
Puntualmente, en esta providencia se realizó una interpreta-ción en
abstracto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en lo referente al alcance y
contenido del régimen de transición, en donde se concluyó que el IBL no es un
aspecto que haga parte del ámbito de protección del citado régi-men, por lo que
debe recurrirse a las reglas que sobre el particular se consa-gran en el
sistema general, con independencia del marco jurídico que, por virtud de dicha
transición, le sea aplicable a cada trabajador. En resumen, este Tribunal
estimó que:
“En efecto, la Sala recuerda que el propósito original
del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como se
desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue [el
de] crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una
expectativa legítima de pensio-narse conforme a las reglas especiales que
serían derogadas. Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de
transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas
de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo
de servicios o cotiza-ciones y tasa de reemplazo. El Ingreso
Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia
claramente en el texto del artículo 36. Hecha esta aclaración, la Sala
considera que no hay una razón para extender un tratamiento diferenciado
ventajoso en materia de Ingreso Base de Liquidación a los beneficiarios del
régimen especial del artículo 17 de la Ley 4 de 1992; en vista de la ausencia
de justificación, este tratamiento diferenciado favorable desconoce el
principio de igualdad.” Énfasis por fuera del texto original.
Por virtud de la declaratoria de
inexequibilidad, se aclaró que al no existir una aplicación ultractiva de las
reglas del IBL, lo pertinente era aplicar las pre-vistas en los artículos 21 y
36 de la Ley 100 de 1993[100].
En este sentido, en el apartado destinado a las conclusiones, se afirmó lo siguiente:
“En vista de
que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los
regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original
del Legislador; (ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36
de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de
prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos
perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de
crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan
diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema –de ahí que la
reforma mencione expresa-mente el artículo 36 de la Ley 100– la Sala considera
que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la
expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las
reglas generales previstas en las dos dispo-siciones de la Ley 100 referidas.”.
Si bien en esta sentencia la Sala
Plena mencionó que “lo que esta Corpora-ción señale en esta decisión no
podrá ser trasladado en forma automática a otros regímenes especiales o
exceptuados”, esto obedeció a que la demanda presentada en aquella
oportunidad no tenía por objeto cuestionar el alcance del régimen de transición,
sino los beneficios de la Ley 4ª de 1992. Sin embargo, de tal circunstancia no
se infiere que la ratio decidendi perdiera su valor como parámetro de
interpretación obligatorio[101],
como se ratificó en fallos subsigui-entes, en los que se acogió plenamente la
regla establecida en la referida pro-videncia. A continuación, se resaltan
dichos pronunciamientos:
(i) El precedente citado fue usado
por primera vez en la Sentencia T-078 de 2014[102], en la que a un
pensionado por el régimen de transición (Decreto 758 de 1990), se le aplicaron
los criterios mencionados en la anterior decisión, al concluir que para efectos
del reconocimiento de la pensión de vejez del actor debían tomarse los
requisitos de edad, cotizaciones y monto de la pensión previstos en la
normativa anterior, “en tanto, el ingreso base de liquidación [era] el
determinado en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100/93”.
Esta decisión fue objeto de una
solicitud de nulidad por parte del accionante, quien alegó que la Sala de
Revisión modificó la jurisprudencia en vigor acerca de la supuesta inescindibilidad
del régimen de transición. Sin embargo, dicho incidente fue resuelto
negativamente por la Sala Plena en Auto 326 de 2014[103], al considerar que,
contrario a lo alegado por el solicitante, en este caso la Sala adoptó su
decisión acatando el precedente interpretativo fijado dentro de la ratio
decidendi de la Sentencia C-258 de 2013, el cual resultaba aplicable para la
solución del asunto planteado. A lo anterior, se agregó que: “es importante
destacar que el parámetro de interpretación fijado por la Corte en la materia,
a pesar de que no se encuentra situado de forma expresa en la parte resolutiva
de dicha providencia, fundamenta la ratio decidendi que dio
lugar a una de las decisiones adoptadas en la Sentencia C-258 de 2013 y, por lo
tanto, constituye un precedente interpretativo de acatamiento obligatorio
que no puede ser desconocido en forma alguna”[104].
(ii) Más adelante, en la
Sentencia SU-230 de 2015[105],
la Sala Plena reafirmó la aplicación de la regla contenida en la Sentencia
C-258 de 2013, sobre el IBL con el cual se deben calcular las pensiones del
régimen de transición. En particular, en un caso similar a los que ahora se
estudian, este Tribunal negó la reliquidación de una pensión con base en lo
dispuesto en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985[106]. Al respecto, se advirtió
que, si bien las reglas del IBL esta-blecidas en la citada sentencia de
constitucionalidad se enmarcaban dentro del análisis especial de las pensiones
de los congresistas y magistrados, bajo nin-guna circunstancia podía excluirse
la interpretación que en abstracto se realizó respecto del artículo 36 de la
Ley 100 de 1993, la cual excluye dicho elemento como parte del régimen de
transición.
(iii) En la
Sentencia SU-427 de 2016[107], la Corte igualmente sostuvo que el
promedio de la liquidación de la pensión bajo las reglas previstas en las
normas especiales que anteceden al régimen de transición, constituye una
ventaja que no previó el legislador al expedir la Ley 100 de 1993. En concreto,
se insiste en que la aplicación ultractiva tan sólo cabe en lo relacionado con
los requisitos de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo. En este
contexto, se agregó que “el reconocimiento de una pensión de vejez o de
jubilación[,] con ocasión del régimen de transición[,] sin tener en cuenta la
reseñada hermenéutica del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puede derivar en
un abuso del derecho de quien se aprovecha de la interpretación de las normas o
reglas de los regímenes prestacionales preconstitucionales, para fines o
resultados incompatibles [con] el ordenamiento jurídico”.
(iv) Luego, en la Sentencia SU-210 de 2017[108], esta
Corporación mantuvo la interpretación acerca de que el régimen de transición
únicamente incluye la edad, el tiempo de servicios o cotización y la tasa de
reemplazo, en el enten-dido de que “lo atinente a las demás condiciones
y requisitos pensionales que no estén regulados por dicho artículo [artículo 36
de la Ley 100 de 1993], como el ingreso base de liquidación, deben regirse por
las normas contenidas en la ley, correspondientes al Sistema General de Pensiones”.
(v) A
lo anterior se agrega que en Auto 229 de 2017[109] la Sala Plena decidió
declarar la nulidad de la Sentencia T-615 de 2016[110], en la que la Sala
Sexta de Revisión desconoció los efectos de la cosa juzgada constitucional y el
prece-dente constitucional “consolidado, imperante y en vigor”, sobre la
liquidación de las pensiones de vejez de los beneficiarios del régimen de
transición, al haber excluido en el caso concreto la aplicación del IBL
estipulado en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Para la
Corte, la sentencia declarada nula varió el precedente de la Sala Plena
quebrantando la confianza legítima de los ciudadanos. Bajo esta perspectiva,
anotó que “no es justificable que, aun cuando se
acepta que la regla del IBL se consolida con el fallo C-258 de 2013 y el Auto
326 de 2014, la Sala Sexta de Revisión para el año 2016 insista en la
inaplicación del precedente, que fue reiterado en la Sentencia SU-230 de 2015”.
(vi)
Recientemente, esta Corporación profirió la Sentencia SU-395 de 2017[111],
en la que se estudiaron cinco acciones de tutela contra las sentencias
profe-ridas en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho por parte del
Con-sejo de Estado, en las que se decidió que, para determinar la base de
liquida-ción en el régimen de transición de las pensiones de vejez y
jubilación, debía tomarse en cuenta la totalidad de factores constitutivos de
salario, devengados durante el último año de servicios. Para esta Corporación,
el citado tribunal incurrió en un defecto sustantivo y en una violación directa
de la Constitu-ción, por cuanto, de conformidad con la jurisprudencia de
la Corte, siguiendo el recuento ya realizado, a los beneficiarios del régimen
de transición se les debe aplicar el IBL establecido en los artículos 21 y 36,
inciso 3, de la Ley 100 de 1993, es decir, el que corresponde al promedio de
los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez
años anteriores al reconocimiento pensional. Lo
anterior, no sólo porque así lo estableció expre-samente el legislador en el
referido artículo 36, sino también porque ello se ajusta a los principios y
reglas que sustentan el Sistema General de Pen-siones[112],
y brinda coherencia en cuanto al alcance y finalidad del régimen de transición[113].
2.6.7. Así las cosas, y retomando lo expuesto en el acápite considerativo sobre
la prevalencia del precedente constitucional, es claro que en lo que se refiere
a la aplicación del régimen de transición, por la vigencia del principio de
supremacía constitucional, independientemente de lo señalado con anterio-ridad
en sentencias de unificación por parte del Consejo de Estado, en la actualidad
debe entenderse que el IBL no hace parte dicho régimen, y por ello, su cálculo
debe realizarse con fundamento en lo establecido en los artículos 21 y 36,
inciso 3, de la Ley 100 de 1993. Con sujeción a lo anterior, se
procederá al examen de cada uno de los casos sometidos a decisión.
2.7. De los casos en concreto
2.7.1. Expediente T-6.072.196.
Caso Marlene Vallejo Zambrano en contra del Tribunal Administrativo de Nariño
2.7.1.1. Este caso corresponde a una
beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 33 de 1985, a quien
se le reconoció una pensión de jubila-ción en un monto del 75%, calculada sobre
el IBL de la Ley 100 de 1993, que inició un proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho, al pretender la reliquidación de su mesada
pensional con base en el último año de servicios y con la inclusión de todos
los factores salariales devengados.
El asunto fue resuelto en primera
instancia por el Juzgado Único Administra-tivo de Mocoa, el cual ordenó la reliquidación
de la mesada con base en el 75% de lo devengado por la demandante en el último
año de servicios, con la inclusión de todos los elementos salariales devengados,
esto es, la asignación básica, la bonificación por recreación, la bonificación
por servicios, la prima de vacaciones, la prima de servicios y la prima de
navidad. Por el contrario, en segunda instancia, el Tribunal Administrativo de
Nariño revocó dicha deci-sión, al considerar que CAJANAL (ahora la UGPP)
liquidó correctamente la pensión de la accionante, al tomar como IBL el salario
promedio de nueve años y ocho meses, incluyendo tan sólo como factores
salariales: la asignación básica mensual y la bonificación por servicios
prestados, comoquiera que respecto de ellos se probaron las cotizaciones, de acuerdo
con el precedente constitucional sentado en las Sentencias C-258 de 2013 y
SU-230 de 2015.
2.7.1.2. Contra la anterior
decisión, se interpone la acción de tutela, en la que se alega que (i) se
incurrió en un defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente
del Consejo de Estado, contenido en las sentencias de unificación del 4 de
agosto de 2010 y del 25 de febrero de 2016, en las cuales se estableció que las
pensiones que se rigen por la Ley 33 de 1985, se deben liquidar con la
inclusión de todos los factores salariales devengados por el empleado durante
el último año de servicios; al mismo tiempo que se invoca (ii) la violación
directa de la Constitución, por cuanto, al asumir una postura contraria a
la expuesta por el máximo tribunal de la justicia administrativa, se produjo una vulneración del derecho al debido proceso, de la garantía de los
derechos adquiridos y de los principios de igualdad, favorabilidad, buena fe y
confianza legítima, en los términos expuestos en el acápite 2.2.1 de esta
provi-dencia.
2.7.1.3. En primera instancia se concedió
el amparo solicitado[114],
al considerar que, en efecto, la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño
desconoció el precedente fijado por el Consejo de Estado, respecto de la
liquidación de las pensiones otorgadas con fundamento en la Ley 33 de 1985. Por
su parte, en segunda instancia se confirmó la decisión del a-quo[115], con
el mismo argumen-to y con la consideración adicional de que la Sentencia SU-230
de 2015 no podía ser aplicada a la accionante, por cuanto al momento de
presentarse la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (abril de 2014),
aún no existía la variación en el precedente constitucional, de suerte que, por
razones seguridad jurídica, dicho cambio sólo podía darse hacia el futuro.
2.7.1.4. Como quedó sentado en el
aparte considerativo de la presente senten-cia, el régimen de transición busca
primordialmente proteger a quienes están cercanos a consolidar su derecho
pensional, evitando que, con ocasión de un tránsito legislativo, se vean
afectados de manera desproporcionada en sus expectativas legítimas de acceder a
una pensión, a partir de las nuevas condi-ciones que se dispongan en la ley.
Este esquema de protección permite la aplicación ultractiva de los requisitos
consagrados en el sistema anterior al cual se encontraba afiliado el
trabajador, de acuerdo con el alcance y las limitaciones que sobre el
particular disponga el legislador.
En este sentido, y en lo que se
refiere al régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de
1993, se permitió tan sólo la aplicación ultractiva de los requisitos de edad,
tiempo de servicios o semanas cotizadas, y monto de la pensión de vejez. El
resto de componentes que giran alrededor de la defini-ción del citado derecho
prestacional, por decisión autónoma del legislador, se encuentran excluidos de
los sistemas pensionales anteriores y, por ende, se les aplican las reglas
actualmente vigentes en el ordenamiento jurídico.
La exclusión de esos componentes,
como ocurre, en particular, con el IBL, se justifica en la
necesidad de garantizar los principios constitucionales de efici-encia, universalidad, solidaridad y
sostenibilidad financiera, así lo ha decla-rado este Tribunal en su
jurisprudencia reiterada sobre la materia, especial-mente, en las Sentencias
C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017. En el fondo, la exclusión
respecto de requisito, lo que busca es que el derecho que sea liquidado corresponda
proporcionalmente con lo cotizado, evitando la carga de asumir subsidios
indirectos, que al final pongan en riesgo la cobertura, el acceso universal y
la continuidad del sistema.
Por lo demás,
debe recordarse que el IBL, a partir de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, en
los artículos 21 y 36, para el caso de los beneficiarios del régimen de
transición a quienes les faltare menos de 10 años para adquirir el derecho,
consiste en tomar el promedio de lo devengado en el tiempo que hiciere falta
para adquirir el derecho o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere
superior; y, para los que todavía les faltare un período superior, en el
promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado
durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión.
2.7.1.5. Siguiendo
lo expuesto en precedencia, a diferencia de la línea unifica-da del Consejo de
Estado[116],
esta Corporación ha entendido que cuando el inciso 2 del artículo 36 de la Ley
100 de 1993 refiere al “monto de pensión”, como una de las prerrogativas
que se mantienen del régimen anterior, está circunscribiendo su alcance al
porcentaje aplicable al IBL, esto es, a la deno-minada tasa de reemplazo.
Por lo demás, los factores salariales, como no determinan el monto de la
pensión, sino que hacen parten de la base que auto-riza su liquidación, tampoco
tienen una aplicación ultractiva frente a lo dis-puesto en los regímenes
anteriores, sino que deben ser empleados a partir de lo señalado en la normativa
actual, en este caso, en el Decreto 1158 de 1994, en donde se condiciona a que sobre
ellos se hayan hecho los aportes respec-tivos[117].
2.7.1.6. Retomando
el asunto en concreto, en lo referente a los servidores del
Estado[118],
como es el caso de los que se regían por la Ley 33 de 1985, se advierte que, salvo
algunos casos exceptuados, la regla que se impuso fue la de su traslado al Régimen
General de Pensiones[119].
En efecto, el Decreto 691 de 1994 incorporó a dicho sistema previsto en la Ley 100
de 1993, a los fun-cionarios de la Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o
Distrital, así como de sus entidades descentralizadas, y a los servidores públicos del Congreso, de la Rama Judicial, del Ministerio
Público, de la Fiscalía, de la Contraloría y de la Organización Electoral.
En
concordancia con lo expuesto acerca de la salvaguardia de las expectativas legítimas,
el citado Decreto 691 de 1994, en el artículo 4, reiteró que los servidores
públicos que seleccionen el Sistema de Prima Media con Presta-ción Definida,
estarán sujetos al régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993.
De esta forma, la doctrina constitucional que sobre el alcance de dicho régimen
ha sido expuesta por esta Corporación, en especial, aquella contenida en la
Sentencia C-258 de 2013, es aplicable a quienes se rigen por la Ley 33 de 1985,
a partir de su aplicación ultractiva.
2.7.1.7. En
este orden de ideas, es posible concluir que, de acuerdo con lo previsto por el
legislador en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por el Constituyente en el
Acto Legislativo 01 de 2005, y siguiendo los principios de eficiencia, universalidad,
solidaridad y sostenibilidad financiera que rigen a
la Seguridad Social (CP art. 48), la interpretación constitucionalmente
admisible es aquella según la cual el monto de la pensión se refiere
únicamente a la tasa de reemplazo y, por lo tanto, el régimen de transición no
reconoce que continúan siendo aplicables ni el IBL, ni los factores salariales
previstos con anterioridad a la Ley 100 de 1993.
Así las
cosas, esta Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Nariño si bien se
apartó del precedente consagrado en sentencias de unificación del Consejo de
Estado, no por ello incurrió en un defecto sustantivo por descono-cimiento de
dicho precedente, pues, en su lugar y como era debido, dio aplica-ción
preferente al precedente constitucional ya explicado, para interpretar el
régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Esta
preferencia, según se explicó en el acápite 2.5.2.2.7 de esta providencia, se
explica por la jerarquía del sistema de fuentes y por la vigencia del principio
de supremacía constitucional.
2.7.1.8. Como
consecuencia de lo anterior, se observa que tampoco existió el defecto por
violación directa a la Constitución, como a continuación se evidencia:
- En relación con el supuesto desconocimiento del principio de
igualdad que se configura, según la accionante, por no aplicar la
jurisprudencia del Consejo de Estado, pese a la identidad fáctica que se
presenta con su proceso de nulidad y restablecimiento; la Sala encuentra que no
hay lugar a la prosperi-dad de tal alegato, comoquiera que, en este caso,
existe una razón para no dar un trato idéntico al que se reclama, pues esta
Corporación, en su función de máximo intérprete de la Carta Política, realizó
una interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a la luz de los postulados
constitucionales, que da lugar la necesidad de aplicar una consecuencia distinta,
en respeto del princi-pio de supremacía constitucional.
- Respecto de la aparente infracción del debido proceso, que para
la actora se concreta en la omisión del examen del precedente judicial
aplicable, así como en la falta de invocación de las razones que le permitían al
Tribunal Adminis-trativo de Nariño separarse válidamente de él; la Corte
encuentra que, en rela-ción con la primera alegación que se formula, el
supuesto sobre el cual se presentó el recurso de alzada en el proceso
contencioso fue la diversidad de criterios entre la parte demandante y la parte
demandada, que giraban en torno al precedente que se debía aplicar, esto es, el
de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado, de manera que el estudio
mismo del recurso y su defini-ción, en la práctica implicaba asumir una
posición frente al precedente que se dejó de emplear. A lo anterior se añade
que, en lo que corresponde a la segun-da deficiencia que se invoca, el tribunal
accionado manifestó expresamente que acogía el precedente de la Corte, invocando
su prevalencia, de suerte que no cabe la alegación que se invoca, referente al
supuesto incumplimiento de la carga de argumentación. En últimas, no existe
razón alguna para entender que la providencia cuestionada desconoce el artículo
29 del Texto Superior.
- Esta Sala de Revisión considera que tampoco se infringió la
garantía de los derechos adquiridos contenida en el artículo 48 de la
Constitución, la cual, en los términos de la accionante, se concretó cuando el
tribunal accionado desco-noció la existencia del régimen de transición
contenido en la Ley 33 de 1985 aplicable a su caso. En este punto, la Corte se
remonta a las consideraciones generales del citado régimen, en las que se
explicó que, en materia pensional, el legislador decidió proteger las expectativas
legítimas de quien estuviera próximo a pensionarse, sin que dicha
protección implicara la inamovilidad en todas las condiciones de las cuales
depende el reconocimiento del derecho. En efecto, como tantas veces se explicó,
dentro del beneficio de la transición, el legislador únicamente incluyó la
edad, el tiempo
de servicios o semanas cotizadas, y la tasa de reemplazo del régimen anterior.
Debe aclararse, además, que el concepto de protección de las expectativas
legítimas es diferente al que se predica de los derechos adquiridos
que, para el caso de la accionante, hubiese existido si en vigencia del régimen
anterior que pretende hacer valer, hubiera cumplido con la totalidad de los
requisitos para pensionarse.
- En relación con el desconocimiento del principio de
favorabilidad que se configuró, según la accionante, cuando el Tribunal
Administrativo de Pasto, al fijar el alcance de la norma, acogió la
interpretación menos favorable al trabajador; la Sala encuentra que, en este
caso, no existe la libertad que se invoca del juez administrativo para escoger
la hermenéutica que, a su juicio, le resulte “más favorable” a la
accionante, pues como se puso de presente en esta sentencia, es obligación de
todo operador jurídico dar aplicación preva-lente a la jurisprudencia de esta
Corporación, en respeto al principio de supremacía constitucional.
- Por último,
en cuanto a la confianza legítima y la buena fe que también se alega como
vulnerada por la accionante, en tanto se le aplicó una sentencia proferida con
posterioridad a la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento
del derecho; esta Sala encuentra que, como se explicó, la interpretación
constitucional de la Corte contenida en la Sentencia C-258 de 2013, parte de la
lectura de la Ley 100, así como del Acto Legislativo 01 de 2005, disposiciones
cuyo contenido no sorprende a la demandante, puesto que datan, una del año 1993
y otra del 2005. Además, la pensión de la accionante fue liquidada desde un
primer momento de acuerdo con lo prescrito en la Ley 100 de 1993 y con la
misma interpretación que hace valer ahora la Corte, lo cual descarta que, de
forma intempestiva, se hubiesen cambiado las condi-ciones para adquirir el
derecho.
En todo caso,
debe recordarse que desde antes de iniciar la reclamación judicial, en abril
del año 2014, ya existía el precedente interpretativo conte-nido en la
Sentencia C-258 de 2013, tantas veces reseñado, el cual tuvo aplicación directa
por primera vez en la Sentencia T-078 de 2014, en la que, siguiendo la regla
contenida en la referida sentencia de constitucionalidad, se decidió que para
efectos de liquidar una pensión de vejez de un beneficiario del régimen de
transición, debían tomarse los requisitos de edad, cotizaciones y tasa de
reemplazo de la norma especial vigente; mientras que, para deter-minar el IBL,
debía tenerse en cuenta el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Incluso, la aplicación de esta regla fue cuestionada a través de un incidente
de nulidad, el cual, al ser resuelto en el Auto 326 de 2014, permitió a la Sala
Plena reafirmar que la Sentencia C-258 de 2013 constituye un prece-dente
interpretativo prevalente y aplicable a la solución del caso que se some-tió a
revisión.
Precisamente,
lo anterior demuestra que el razonamiento del Consejo de Estado como juez de
segunda instancia en la acción de tutela, según el cual sólo podrá utilizarse
la regla contenida en la Sentencia C-258 de 2013, en las demandas de nulidad y
restablecimiento del derecho que hayan sido presen-tadas después de proferida
la Sentencia SU-230 de 2015, no es acertado; pues la Corte Constitucional dio
aplicación inmediata a la referida sentencia de constitucionalidad en lo que
tiene que ver con el IBL. Tanto así que, como ya se dijo, en el año 2014, la
Sala Segunda de Revisión profirió una sentencia de tutela decidiendo con la
regla contenida en ella y, más adelante, el mismo año, la Sala Plena ratificó
la validez de su aplicación.
Para finalizar
este análisis, se reitera que las sentencias de constitucionalidad de la Corte
tienen efectos erga omnes y suponen su aplicación inmediata, admitir lo
contrario, en casos como el expuesto, dejaría sin efectos prácticos la decisión
contenida en la Sentencia C-258 de 2013, e implicaría que la Corte nunca la
debió aplicar, como lo hizo en el caso de la Sentencia SU-230 de 2015, en tanto
variaba la forma de resolver casos concretos de aplicación del régimen de
transición, tanto por algunas Salas de Revisión de la Corte, como por el
Consejo de Estado[120].
2.7.1.9. Así las cosas, se concluye que no existieron las causales
específicas de procedencia endilgadas por la accionante respecto de la
sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, pues, en primer lugar, el
apartamiento del precedente vertical del Consejo de Estado obedeció a la
aplicación de la ratio decidendi de la Sentencia C-258 de 2013, que es
precedente interpretativo vinculante y obligatorio para todas las autoridades. En segundo lugar,
como ya se explicó, no observa la Corte que con la decisión del Tribunal se
desco-nozcan los mandatos constitucionales alegados por la accionante. Por
último, cabe
resaltar que el citado Tribunal Administrativo advirtió que no había lugar a
incluir factores salariales distintos de la asignación básica mensual y de la
bonificación por servicios, pues en el proceso de nulidad y restable-cimiento
del derecho, quedó probado que la actora únicamente cotizó al sistema los
aportes correspondientes a dichos conceptos, sin que este aspecto haya sido un
tema debatido en la presente acción de tutela, a través de la configuración de
un defecto fáctico.
2.7.1.10.  En conclusión, la Sala Tercera de Revisión advierte que, en la parte resolutiva
de esta sentencia, se denegará el amparo solicitado, toda vez que no encuentra
que el fallo del Tribunal Administrativo de Nariño haya incurrido en el defecto
sustancial, ni en la violación directa a la Constitución que se alega. Por
lo anterior, habrá de ser revocada la sentencia de la Sección Cuarta del
Consejo de Estado del 20 de febrero de 2017, en la que se decidió confirmar la
decisión del 3 de noviembre de 2016 adoptada por la Subsección A de la Sección
Segunda de dicho Tribunal, en el sentido de amparar los derechos fundamentales de
la accionante a la igualdad y al debido proceso para, en su lugar, negar la
acción de tutela promovida por la señora Marlene Vallejo Zambrano en contra el
Tribunal Administrativo de Nariño, por las razones expuestas en esta
providencia.
2.7.2. Expediente T-6.218.019.
Caso de la señora Cecilia Carvajal Gómez en contra del Tribunal Administrativo
de Nariño
2.7.2.1. Este caso corresponde a
una beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 33 de 1985, a
quien se le reconoció una pensión de jubila-ción en un monto del 79.25%, liquidado
con el promedio de lo cotizado durante los últimos diez años y con inclusión de
los factores salariales estable-cidos en el Decreto 1158 de 1994, que inició un
proceso de nulidad y restable-cimiento del derecho, al pretender la reliquidación
de su mesada pensional con base en el último año de servicios y la inclusión de
todos los factores salariales devengados.
El asunto fue resuelto en primera
instancia por el Juzgado Único Administra-tivo de Mocoa, el cual ordenó la
reliquidación de la mesada con base en lo devengado por la demandante en el
último año de servicios, con la inclusión de todos los elementos salariales
devengados, esto es, el sueldo, la prima técnica por desempeño, la bonificación
por servicios, la prima de servicios y la prima de navidad.
2.7.2.2. Por el contrario, en
segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Nariño revocó la anterior decisión,
por considerar que la UGPP liquidó correctamente la pensión de la accionante,
al tomar como IBL lo devengado sobre el salario promedio de los últimos diez
años de servicio, incluyendo la asignación básica, la bonificación por
servicios prestados, los dominicales y los festivos, pues únicamente sobre dichos
conceptos se probó que se cumplió con el deber de realizar cotizaciones al
sistema. Lo anterior, de conformidad con el precedente sentado en las
Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.
Como particularidad, en este caso,
el Tribunal evidenció que existió un error en el acto administrativo que reconoció
la pensión, pues para definir la tasa de reemplazo se acudió a aquella
contenida en la Ley 100 de 1993 (más favorable) y no al 75% que establecía la
Ley 33 de 1985. Sin embargo, estimó que en tanto la pretensión de la accionante
no estaba dirigida a ese particular, no había lugar a declarar la nulidad del
acto.
2.7.2.3. La actora, al igual que
en el caso anterior, alegó que (i) la decisión cuestionada desconoció el
precedente del Consejo de Estado, contenido en las sentencias de unificación
del 4 de agosto de 2010 y del 25 de febrero de 2016, en las cuales se
estableció que las pensiones que se rigen por la Ley 33 de 1985 se deben
liquidar con la inclusión de todos los factores salariales devengados por el
empleado durante el último año de servicios; (ii) al mismo tiempo que invocó la
violación directa de la Constitución, por cuanto, al asu-mir una postura
contraria a la expuesta por el máximo tribunal de la justicia administrativa,
se produjo una vulneración del derecho al debido proceso, a la garantía de los
derechos adquiridos y a los principios de igualdad, favorabi-lidad, buena fe y
confianza legítima, en los términos expuestos en el acápite 2.2.1 de esta
providencia.
2.7.2.4. En primera instancia se
concedió el amparo solicitado[121],
al considerar que, en efecto, la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño
desconoció el precedente fijado por el Consejo de Estado, respecto de la
liquidación de las pensiones reconocidas con fundamento en la Ley 33 de 1985.
Por su parte, en segunda instancia se confirmó la decisión del a-quo[122],
con el mismo argumento y con la consideración adicional de que la Sentencia
SU-230 de 2015 no podía ser aplicable a la accionante, por cuanto al momento de
presentarse la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (abril de 2014),
aún no existía la variación en el precedente constitucional, de suerte que, por
razones de seguridad jurídica, dicho cambio sólo podía darse hacia el futuro.
2.7.2.5. Sobre
el particular, la Sala Tercera de Revisión advierte que denegará el amparo
solicitado debido a que no encuentra que el fallo del Tribunal Administrativo
de Nariño haya incurrido en el defecto sustancial de descono-cimiento del
precedente, ni en violación directa a la Constitución susceptibles de ser remediados
mediante la acción de tutela.
A esta
conclusión se arriba con fundamento en el análisis esbozado en el caso anterior
sobre el alcance del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993, según el cual sólo deben mantenerse las prerroga-tivas de los
regímenes anteriores en cuanto a la edad, al tiempo de servicios o número de
semanas cotizadas, y al monto de la pensión, entendido como tasa de reemplazo.
De manera que, como ya se dijo, el ingreso base de liquidación y los factores
salariales por aplicar, se someten al régimen vigente consagrado en la Ley 100
de 1993 y en el desarrollo normativo posterior (Decreto 1158 de 1994).
Así, por la
identidad fáctica presentada, hay lugar a remitirse a las considera-ciones
concretas realizadas en el expediente T-6.072.196, en relación con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, para concluir que no se presentó
ninguna de las violaciones alegadas, pues en este caso el Tribunal Adminis-trativo
de Nariño estaba obligado a aplicar el precedente interpretativo conte-nido en
la Sentencia C-258 de 2013 y posteriormente reiterado en la Sentencia SU-230 de
2015.
2.7.2.6. Cabe resaltar que el Tribunal Administrativo de Nariño advirtió
que no había lugar a incluir factores salariales distintos de la asignación básica,
la bonificación por servicios prestados, los dominicales y los festivos, pues en el
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no se probó que la actora
hubiera cotizado al sistema por factores distintos. Además, como en el ante-rior
caso, este aspecto no fue un tema debatido en la presente acción de tutela, a
través de la configuración de un defecto fáctico. Por
lo anterior, habrá de ser revocada la sentencia de la Sección Cuarta del
Consejo de Estado del 18 de mayo 2017, en la que se decidió confirmar la
decisión del 27 de octubre de 2016 adoptada por la Subsección A de la Sección
Segunda de dicho Tribunal, en el sentido de amparar los derechos fundamentales de
la accionante a la igualdad y al debido proceso para, en su lugar, negar la
acción de tutela pro-movida por la señora Cecilia Carvajal Gómez en contra el
Tribunal Adminis-trativo de Nariño, por las razones expuestas en esta
providencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.-
En el expediente T-6.072.196, REVOCAR la sentencia de la Sección Cuarta
del Consejo de Estado del 20 de febrero de 2017, en la que se resolvió
confirmar la decisión del 3 de noviembre de 2016 adoptada por la Subsección A
de la Sección Segunda de dicho Tribunal, en el sentido de amparar los derechos
fundamentales de la accionante a la igualdad y al debido proceso para, en su
lugar, NEGAR la acción de tutela promovida por la señora Marlene Vallejo
Zambrano en contra el Tribunal Administrativo de Nariño, por las razones
expuestas en esta providencia.
SEGUNDO.-
En el expediente T-6.218.019 REVOCAR la sentencia de la Sección Cuarta
del Consejo de Estado del 18 de mayo de 2017, en la que se resolvió confirmar
la decisión del 27 de octubre de 2016 adoptada por la Subsección A de la
Sección Segunda de dicho Tribunal, en el sentido de amparar los derechos
fundamentales de la accionante a la igualdad y al debido proceso para, en su
lugar, NEGAR la acción de tutela promovida por la señora Cecilia
Carvajal Gómez en contra el Tribunal Administrativo de Nariño, por las razones
expuestas en esta providencia.
TERCERO.- Por Secretaría General, LÍBRESE las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
fines allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
ROCÍO
LOAIZA MILIÁN
Secretaria
General (E)
[1]
“Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de
Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.”
[2]
“Por el cual se modifica el artículo 6 del Decreto 691 de 1994”.
[3]
En el decreto en cita se hace referencia a los factores salariales que se deben
tener en cuenta para la determinación del salario base de cotización al sistema
de pensiones. Entre los conceptos se incluyen los dos anteriormente reseñados,
así como otros vinculados con el desarrollo de la actividad laboral. En
concreto, en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994 se establece que: “El
artículo 6o del Decreto 691 de 1994, quedará así: Base de Cotización. El
salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de
Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido
por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de
representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las
primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de
salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración
por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna;
g) La bonificación por servicios prestados”.
[4]
La accionante allegó nuevos tiempos de cotización en el
Hospital Civil de Pasto, desde el 1 de diciembre de 2003 hasta el 5 de marzo de
2006.
[5]
La accionante solicitó reliquidación de su pensión de vejez el
18 de diciembre de 2009.
[6]
Radicado No. 25000-23-25-000-2006-07509-1.
[7]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[8]
La demanda se interpuso a través de un apoderado especial designado para el
efecto.
[9]
Radicado 0112-09.
[10] Radicado 4683-13.
[11] M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[12] La UGPP
fue vinculada como tercera interesada por el juez de primera instancia en auto
del 19 de septiembre de 2016.
[13] M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[14] La norma en cita dispone
que: “Artículo 36. Régimen de transición. La edad para acceder a la
pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y
sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se
incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para
los hombres. // La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de
servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de
las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y
cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad
si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la
establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás
condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión
de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. // El
ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el
inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el
derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta
para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior,
actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al
consumidor, según certificación que expida el DANE. Sin embargo, cuando el
tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada
en vigencia de la presente Ley, el ingreso base para liquidar la pensión será
el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores
del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. // Lo
dispuesto en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en
vigencia el régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son
mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable
cuando estas personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual
con solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas
para dicho régimen. [Este último inciso fue declarado exequible de forma
condicionada en la Sentencia C-789 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil, en el
entendido que la limitación allí prevista no se aplica a quienes habían
cumplido quince (15) años o más de servicios cotizados, al momento de entrar en
vigencia el sistema de seguridad social en pensiones de la Ley 100 de 1993,
conforme a lo establecido en la parte motiva de dicha sentencia.] // Tampoco
será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual
con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida. [Este
inciso también fue declarado exequible de manera condicionada en la citada
Sentencia en el entendido que el régimen de transición se
aplica a quienes, estando en el régimen de prima media con prestación definida,
se trasladaron al régimen de ahorro individual con solidaridad, habiendo
cumplido el requisito de quince (15) años o más de servicios cotizados al
momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social en pensiones, y
decidan regresar al régimen de prima media con prestación definida, siempre y
cuando: a) trasladen a éste todo el ahorro que efectuaron al régimen de ahorro
individual con solidaridad; y  b) dicho ahorro no sea inferior al monto del
aporte legal correspondiente, en caso que hubieren permanecido en el régimen de
prima media.  En tal caso, el tiempo trabajado les será computado en el
régimen de prima media.] // Quienes a la fecha de vigencia de la
presente Ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de
jubilación o de vejez, conforme a normas favorables anteriores, aun cuando no
se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho, en desarrollo de los
derechos adquiridos, a que se les reconozca y liquide la pensión en las
condiciones de favorabilidad vigentes, al momento en que cumplieron tales
requisitos. // Parágrafo. Para efectos del reconocimiento de la pensión
de vejez de que trata el inciso primero (1o) del presente artículo se tendrá en
cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la
presente ley, al Instituto de Seguros Sociales, a las Cajas, fondos o entidades
de seguridad social del sector público o privado, o el tiempo de servicio como
servidores públicos cualquiera sea el número de semanas cotizadas o tiempo de
servicio.”
[15] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[16] “Artículo 21.
ingreso base de liquidación. Se entiende por ingreso base para liquidar las
pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los
cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al
reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para
el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente
con base en la variación del índice de precios al consumidor, según
certificación que expida el DANE. // Cuando el promedio del ingreso base,
ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral
del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el
trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250
semanas como mínimo.”
[17] Como ya
se dijo, la norma en cita dispone que: “(…) El ingreso base para liquidar la
pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior [las titulares
del régimen de transición] que les faltare menos de diez (10) años para
adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les
hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si éste fuere
superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios
al consumidor, según certificación que expida el DANE. (…)”.
[18] Radicado
No. 25000-23-25-000-2006-07509-1.
[19] La demanda se interpuso
a través de un apoderado especial designado para el efecto.
[20] Radicado 0112-09.
[21] Radicado 4683-13.
[22] Ello obedece a que ambas
demandas fueron formuladas a través del mismo apoderado.
[23] M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[24] La UGPP
fue vinculada como tercera interesada por el juez de primera instancia,
mediante auto del 6 de septiembre de 2016.
[25] La insistencia versó
sobre la necesidad de que se reitere la obligatoriedad del precedente
constitucional en los fallos ordinarios.
[26] M.P. José Gregorio
Hernández Galindo
[27] Al
respecto, en el fallo en cita se sostuvo que: “La acción de tutela no es,
por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para
alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al
alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único
medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar
los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas
una plena protección de sus derechos esenciales. // Se comprende, en
consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y,
más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede
pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor
del artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola
existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya
culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho”.
[28] Ibídem.
[29] Al respecto, en la
Sentencia T-310 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se indicó que: “(…)
la acción de tutela contra sentencias es un juicio de validez de la decisión
judicial, basado en la supremacía de las normas constitucionales. Esto se opone
a que la acción de tutela ejerza una labor de corrección del fallo o que sirva
como nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de
interpretación del derecho legislado que dieron lugar al mismo. En cambio, la
tutela se circunscribe a detectar aquellos casos excepcionales en que la
juridicidad de la sentencia judicial resulte afectada, debido a que desconoció
el contenido y alcances de los derechos fundamentales”.
[30] M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[31] M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[32] CPACA,
art. 258.
[33] CPACA,
art. 257. Énfasis por fuera del texto original.
[34] “(…) 1.
Noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de
nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de
un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de
cualquier autoridad. // 2. Doscientos cincuenta (250) salarios
mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y
restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de
cualquier autoridad. // 3. Doscientos cincuenta (250) salarios
mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos que se promuevan sobre el
monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas
nacionales, departamentales, municipales o distritales. // 4. Cuatrocientos
cincuenta (450) salarios mensuales legales vigentes, en los procesos sobre
contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes. b// 5. Cuatrocientos
cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de
reparación directa y en las acciones de repetición que el Estado ejerza contra
los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que de conformidad
con la ley cumplan funciones públicas.”
[35] Así lo
admitió de forma expresa esta Corporación en la Sentencia C-179 de 2016, M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[36] El artículo
267 del CPACA establece que: “Artículo 267. Efectos de la sentencia.
Si prospera el recurso, total o parcialmente, la sala anulará, en lo
pertinente, la providencia recurrida y dictará la que deba reemplazarla o
adoptará las decisiones que correspondan. Si el recurso es desestimado, se
condenará en costas al recurrente. // Cuando el Consejo de Estado anule una
providencia que se cumplió en forma total o parcial, declarará sin efecto los
actos procesales realizados con tal fin y dispondrá que el juez de primera
instancia proceda a las restituciones y adopte las medidas a que hubiere lugar.
// Además, el Consejo de Estado ordenará al tribunal que en el auto de
obedecimiento a lo resuelto por el superior cancele la caución de que trata el
artículo 264. Si el recurso de unificación de jurisprudencia no prospera, la
caución seguirá respondiendo por los perjuicios causados, los cuales se
liquidarán y aprobarán ante el juez de primera instancia mediante incidente.
Este, deberá proponerse dentro de los sesenta (60) días siguientes a la
notificación del auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior.”
[37] M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[38] Sobre este punto, el
artículo 270 del CPACA establece que: “Para los efectos de este Código se
tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya
proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia
económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las
proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al
mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de
1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. Los recursos
extraordinarios, según el CPACA, son dos: (i) el recurso extraordinario de
revisión y (ii) el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.
[39] “(…)
todo cambio de jurisprudencia sobre el alcance y contenido de la norma, debe
ser expresa y suficientemente motivado en la providencia que lo contenga”.
[40] El inciso 1 del artículo
261 del CPACA establece que: “El recurso extraordinario de unificación de
juris-prudencia deberá interponerse por escrito ante el Tribunal Administrativo
que expidió la providencia, a más tardar dentro de los cinco (5) días
siguientes a la ejecutoria de esta”.
[41] Al respecto, siguiendo
lo previsto en el artículo 86 de la Constitución y en los artículos 6  y 8 del
Decreto 2591 de 1991, la Corte ha interpretado que la acción de tutela tiene un
carácter subsidiario, por virtud del cual tan solo autoriza su
uso en alguna de las siguientes hipótesis: (i) cuando no exista otro medio
de defensa judicial que permita resolver el conflicto relacionado con la
supuesta vulneración de un derecho fundamental; o cuando, aun existiendo, (ii)
dicho mecanismo no resulte eficaz e idóneo para la protección del derecho; o
cuando, incluso, (iii) a pesar de brindar un remedio integral, resulte
necesaria la intervención transitoria del juez de tutela para evitar la
consumación de un perjuicio irremediable.
[42] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[43] Sentencia T-522 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[44] Sentencias T-462 de 2003, SU-1184 de 2001,
T-1625 de 2000 y T-1031 de 2001.
[45] M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[46] Consultar, entre otras,
las Sentencias T-310 de 2009 y T-555 de 2009.
[47] En la Sentencia C-590 de
2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[48] Ibídem.
[49] Véanse, entre otras, las
Sentencias T-765 de 1998 y T-001 de 1999. Los derechos de aplicación inmediata
están consagrados en el artículo 85 de la Constitución Política, tal
categorización implica que no requieren de desarrollo legal para ser exigibles.
Sentencia T-403 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. La norma en cita señala
que: “Son de aplicación inmediata los derechos consagrados en los artículos
11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33,
34, 37 y 40”.
[50] Consultar, entre otras,
las Sentencias T-199 de 2005, T-590 de 2009 y T-809 de 2010.
[51] Sentencia T-522 de 2001,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[52] M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[53] Sentencia T-830 de 2012.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[54] M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[55] Según
el doctrinante Pierluigi Chiassoni en su libro “Desencanto para abogados
realistas”, el precedente judicial puede ser entendido en cuatro acepciones;
(i) precedente-sentencia, (ii) precedente-ratio, (iii) precedente-ratio
autoritativo y (iv) precedente-ratio decidendi consolidada o precedente
orientación. Este último hace referencia a “es la ratio decidenci por
hipótesis común a –y repetida en– una serie (considerada) significativa de
sentencias pronunciadas en un arco de tiempo anterior (…) cuya ratio tienen que
ver con la decisión sobre hechos y cuestiones del mismo, o similar tipo, con
hechos y cuestiones sobre las cuales se trata decidir ahora, (…)”. Esta
acepción es el precedente entendido en el sentido más restringido según el
autor. Las demás acepciones hacen referencia similar al concepto propuesto por
la Corte Constitucional en el sentido en que debe ser una sentencia anterior
que trata de hechos cuestiones y elemento muy similares al caso que se pretende
resolver.
[56] En esta
oportunidad, la Corte analizó un caso en el cual varios ciudadanos demandaron
al Tribunal Administrativo que había anulado la elección del candidato por el
cual ellos votaron. El argumento de los demandantes era que la autoridad
judicial sustentó su decisión en jurisprudencia en desuso y no utilizó la
vigente, pues se abstuvo de emplear la doctrina de la distribución ponderada.
Con ello, sus votos no debieron haber sido anulados. Al momento de pronunciarse
sobre el asunto en concreto, la Corte analizó la diferencia conceptual existente
entre antecedente y precedente judicial, luego de lo cual señaló que la
doctrina de distribución ponderada no pertenecía a una providencia que tuviese
el mismo sustento fáctico, por lo que se pretendía hacer pasar por ratio
decidendi, algo que no era más que un antecedente jurisprudencial.
[57] M.P. Carlos Gaviria Díaz
y Alejandro Martínez Caballero.
[58] M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[59] Ver
entre otras, sentencias T-794 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio, T-082 de 2011
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-209 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[60] Énfasis del texto
original. Véase, entre otras, las Sentencias T-211 de 2008
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-161 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio y T-082 de 2011 M.P, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[61] Véase, entre otras, las
Sentencias T-123 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-766 de 2008 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra y T-794 de 2011 M.P. Jorge Iván
Palacio.
[62] M.P. Carlos Gaviria Díaz
y Alejandro Martínez Caballero.
[63] Al
respecto, se pueden consultar las Sentencia SU-047 de 1999 y C-400 de 1998,
ambas con ponencia de Alejandro Martínez Caballero.
[64] Sentencia
C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[65] Véanse, entre otras, las
Sentencias T-468 de 2003, T-688 de 2003, T-698 de 2004, T-330 de 2005, T-440 de
2006, T-049 de 2007, T-571 de 2007 y T-014 de 2009.
[66] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[67] M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[68] M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[69] El artículo 243 de la
Constitución dispone que: “Los fallos que la Corte dice en ejercicio del
control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. // Ninguna
autoridad podrá reproducir el conte-nido material del acto jurídico declarado
inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las
disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma
ordinaria y la Constitución”.
[70] El artículo 34 del
Decreto 2591 de 1991 establece que: “La Corte Constitucional designará los
tres magistrados de su seno que conformarán la Sala que habrá de revisar los
fallos de tutela de conformidad con el procedimiento vigente para los
tribunales del distrito judicial. Los cambios de jurisprudencia deberán ser
decididos por la Sala Plena de la Corte, previo registro del proyecto de fallo
correspondiente”.
[71] “Artículo 4º. La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, e aplicarán las disposiciones
constitucionales. Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia
acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades.”
[72] “Artículo 241. A la
Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. (…).”
[73] Al
respecto ver la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[74] El artículo 243 de la
Constitución dispone que: “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del
control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. // Ninguna
autoridad podrá reproducir el conte-nido material del acto jurídico declarado
inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las
disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma
ordinaria y la Constitución”. Por su parte, el artículo 21 del Decreto 2067
de 1991, en concordancia con la cita norma constitucional, establece que: “Las
sentencias que profiera la Corte Constitucional tendrán el valor de cosa
juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las
autoridades y los particulares. (…)”.
[75]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[76] Énfasis
por fuera del texto original. En este caso, por ejemplo, se declaró exequible
el artículo 10 del CPACA, conforme al cual: “Al resolver los asuntos de su
competencia, las autoridades aplicarán las disposi-ciones constitucionales,
legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos
supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones
de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación
jurisprudencial del Consejo de estado en las que se interpreten y apliquen
dichas normas”, en el entendido que: “(…) las autoridades tendrán en
cuenta, junto con las senten-cias de unificación jurisprudencial proferidas por
el Consejo de Estado y de manera prevalente, las deci-siones de la Corte
Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la
resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter
obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de
constitucionalidad”.
[77] Sentencia C-539 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[78] Sentencia
C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. El alcance expansivo que
tiene un fallo derivado del control concreto, se explica además por el carácter
unificador que cumple la Corte, cuya interpretación de las normas
constitucionales, a manera de subregla, debe ser un parámetro de obligatorio
cumplimiento, como ocurre con todos los tribunales de cierre en el ámbito de
sus competencias.
[79] M.P. Mauricio González
Cuervo.
[80] Ver,
por ejemplo, Sentencia T-719 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[81] M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[82] Sentencia T-117 de 2007.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[83] “Por la cual se
establece el seguro social obligatorio y se crea el Instituto Colombiano de
Seguros Sociales”.
[84] El inciso 1 de la norma
en cita dispone que: “La seguridad social es un servicio público de carácter
obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del
Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, en los términos que establezca la ley. (…)”.
[85] La Ley
100 de 1993 creó el Sistema General de Seguridad Social Integral, el cual está
conformado por cuatro subsistemas: el de pensiones, el de salud, el de riesgos
profesionales y los servicios sociales complementarios.
[86] Tal es el caso del
régimen prestacional especial de los miembros de la fuerza pública, de
conformidad con los artículos 48, 150, núm., 19, lit. e), 217 y 218 de la
Constitución Política.
[87] El artículo 156 de la
Ley 1151 de 2007 dispone que: “Artículo 156. Gestión de obligaciones
pensionales y contribuciones parafiscales de la protección social. Créase
la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: (i) El
reconocimiento de derechos pensionales, tales como pen-siones y bonos
pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como
auxilios funera-rios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima
Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que
hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales
se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad
ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la
administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno
Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; (ii) Las tareas de
seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna
liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social.
Para este efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las
entidades que administran sistemas de información de contribuciones
parafiscales de la Protección Social y podrá solicitar de los empleadores,
afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos
parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la
ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley,
respecto de tales recursos. Esta misma función tendrán las administraciones
públicas. Igualmente, la UGPP podrá ejercer funciones de cobro coactivo en
armonía con las demás entidades administradoras de estos recursos. (…)”.
[88] Sobre el particular, el
inciso 1 del artículo 64 de la Ley 100 de 1993 establece que: “Los afiliados
al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, tendrán derecho a una pensión
de vejez, a la edad que escojan, siempre y cuando el capital acumulado en su
cuenta de ahorro individual les permita obtener una pensión mensual, superior
al 110% del salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de expedición de
esta ley, reajustado anualmente según la variación porcentual del Índice de
Precios al Consumidor certificado por el DANE. Para el cálculo de dicho monto
se tendrá en cuenta el valor del bono pensional, cuando a éste <sic>
hubiere lugar.”
[89] Ley 100 de 1993, arts.
69 y 73.
[90] Ley 100
de 1993, art. 101.
[91] Ley 100
de 1993, art. 99.
[92] Sentencia C-789 de 2002,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[93] Sentencia
SU-210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda Amaris.
[94] Énfasis por fuera del
texto original.
[95] Véanse, entre otras, las
Sentencias T-631 de 2002, T-526 de 2009 y T-210 de 2011.
[96] Radicado 0112-09.
[97] Radicado 4683-13.
[98] M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[99] La prescripción
demandada era del siguiente tenor: “Artículo
17.  El Gobierno Nacional
establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas
para los Representantes y Senadores. Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores
al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo
concepto, perciba el Congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que
se reajuste el salario mínimo legal. Parágrafo. La liquidación de
las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último
ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y
Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la
sustitución respectiva.” En la parte resolutiva de
la sentencia que se comenta, la Corte dispuso que: “Segundo.-
Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “durante el último
año y por todo concepto“, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que
se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del
artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión “por todo concepto”,
contenida en su parágrafo. // Tercero.- Declarar EXEQUIBLES las
restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, relativas al régimen
pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les
resulte aplicable, en el entendido que: (i) No puede extenderse el
régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de
1994, no se encontraren afiliados al mismo. // (ii) Como factores
de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan
sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo
del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones
respectivas. // (iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación
(IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las
contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993,
según el caso. // (iv) Las mesadas correspondientes a pensiones
reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los
veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º
de julio de 2013. // Cuarto.- Las pensiones reconocidas al amparo
del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con abuso del derecho o con fraude a la
ley, en los términos del acápite de conclusiones de esta sentencia, se
revisarán por los representantes legales de las instituciones de seguridad
social competentes, quienes podrán revocarlas o reliquidarlas, según
corresponda, a más tardar el 31 de diciembre de 2013. // Quinto.- En
los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dis-puesto en
los numerales i, ii y iii del ordinal tercero, quienes tienen a su
cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del
artículo 17 de la Ley 4 de 1992 deberán en el marco de su competencia tomar las
medidas encaminadas para hacer efectivo el presente fallo, aplicando en lo
pertinente, los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos del
apartado de conclusiones de esta sentencia.”
[100] Las normas en cita
disponen que: “Inciso 3 del artículo 36. El ingreso base para
liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior
[se refiere a los titulares del régimen transición] que les faltare menos de
diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el
tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si
este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice
de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.” “Artículo
21. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en
esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el
afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión,
o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de
invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del
índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. //
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre
los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al
previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema,
siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.”
[101] Véase, al respecto, el
Auto 229 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda Amaris.
[102] M.P. Mauricio González
Cuervo.
[103] M.P. Mauricio González
Cuervo.
[104] Énfasis
por fuera del texto original.
[105] M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[106] “Artículo 1º.- El
empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o
discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que
por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia
de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario
promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
(…)”
[107] M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[108] M.P. Jose Antonio
Cepeda Amaris.
[109] M.P. José Antonio
Cepeda Amaris.
[110] M.P. Jorge Iván
Palacio.
[111] M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[112] En particular, se
afirma que la postura asumida garantiza el principio de eficiencia del sistema,
para lo cual “la liquidación de las pensiones debe
corresponder a las cotizaciones efectivamente realizadas”, así como la regla de sostenibilidad financiera, lo cual exige que
“lo liquidado [sea] proporcional a lo cotizado”.
[113] Al respecto, la Corte
concluyó que: “de acuerdo con lo expresamente establecido
por el legislador en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por el Constituyente
en el Acto Legislativo 01 de 2005, así como con los principios de eficiencia
del Sistema de Seguridad Social, correspondencia entre lo cotizado y lo
liquidado, y el alcance y significado del régimen de transición, la
interpretación constitucionalmente admisible es aquella según la cual el monto
de la pensión se refiere al porcentaje aplicable al IBL, y, por tanto, el
régimen de transición no reconoce que continúan siendo aplicables ni el IBL ni
los factores salariales previstos con anterioridad a la Ley 100 de 1993.”
[114]
Se trató de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
[115]
Este pronunciamiento fue adoptado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
[116] Sentencias de
unificación del 4 de agosto de 2010, radicado 0112-09 y la del 25 de febrero de
2016, radicado 4683-13.
[117] Al respecto, no sobra
recordar que el Constituyente derivado en el artículo 1º del Acto Legislativo
01 de 2005, prescribió que “Para la liquidación de las pensiones sólo se
tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado
las cotizaciones”
[118] Este tema fue abordado
recientemente en Sentencia SU-395 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[119]
Ley 100 de 1993, art. 273.
[120] Al
respecto, en la Sentencia SU-230 de 2017, se señaló que: “Como lo ha
expuesto esta Corporación, la jurisprudencia en vigor entendida como el
precedente constitucional establecido de forma permanente para resolver
problemas jurídicos con identidad fáctica no obsta para que la Sala Plena de la
Corte, en ejercicio de su facultad interpretativa la modifique. Además,
constituye un precedente obligatorio para las Salas de Revisión, quienes no
tienen la facultad de variarlo en la aplicación concreta de los asuntos
sometidos a su consideración.”
[121]
Se trata de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
[122]
Este pronunciamiento fue adoptado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.