C-217-15
Sentencia C-217/15
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y BRASIL SOBRE
PERMISO DE RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA NACIONALES FRONTERIZOS BRASILEÑOS
Y COLOMBIANOS ENTRE LOCALIDADES FRONTERIZAS VINCULADAS-Resulta ajustado a la Constitución
Política/ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y BRASIL SOBRE PERMISO DE RESIDENCIA,
ESTUDIO Y TRABAJO PARA NACIONALES FRONTERIZOS BRASILEÑOS Y COLOMBIANOS ENTRE
LOCALIDADES FRONTERIZAS VINCULADAS-Conformidad con los principios de
equidad y reciprocidad
Realizado el análisis del “Acuerdo entre el Gobierno
de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil
sobre Permiso de Residencia, Estudio y Trabajo para los Nacionales Fronterizos
Brasileños y Colombianos entre las Localidades Fronterizas Vinculadas”, suscrito
en Brasilia el 1º de septiembre de 2010, o de su ley aprobatoria, tanto en su
aspecto formal como material, la Corte constata que se ajusta en todo a los
preceptos constitucionales. De una parte, por cuanto se han cumplido los
requisitos procedimentales exigidos por la Constitución y la ley para integrar
el ordenamiento jurídico interno, y de otra, por cuanto los objetivos y el
contenido del instrumento sometido a control constitucional, a través del cual
se busca fortalecer el proceso de integración entre Colombia y Brasil y brindar
a los residentes en la zona fronteriza entre los dos Estados facilidades en lo
relativo a su eventual residencia, estudio y/o trabajo en el territorio del
otro Estado, se enmarcan sin dificultad en el contenido de los preceptos
constitucionales aplicables, en particular, dentro de los objetivos que la
Carta Política le asigna al manejo de las relaciones internacionales y a la
suscripción de tratados con otros Estados y/o organismos de derecho
internacional (arts. 9º, 150.16, 189.2, 224 y 226 C. P.). Igualmente, encuentra
la Corte que el contenido del Acuerdo desarrolla el deber constitucional de
promover la integración del Estado Colombiano con los países vecinos con el fin
de mejorar el bienestar y calidad de vida de los habitantes de la frontera
entre Colombia y Brasil, y se ajusta a la necesidad de fijar un régimen
especial de zonas fronterizas, sobre el cual versan los artículos 289 y 337 de
la Constitución, además de lo cual, ninguno de ellos implica la asunción de compromisos
u obligaciones lesivos a los intereses del Estado colombiano, pues como se
dijo, se enmarcan dentro de los principios de equidad, reciprocidad y
conveniencia nacional previstos en la Constitución.
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y BRASIL SOBRE
PERMISO DE RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA NACIONALES FRONTERIZOS BRASILEÑOS
Y COLOMBIANOS ENTRE LOCALIDADES FRONTERIZAS VINCULADAS-Cumplimiento de requisitos de trámite de
proyectos de ley aprobatorios de tratados
La Corte Constitucional encuentra cumplidos los
requisitos de trámite del proyecto de ley aprobatorio del Tratado en cuestión,
así: i) su trámite se inicie en el Senado de República; ii) surtió los cuatro
debates de aprobación con el quórum exigido y las mayorías necesarias; iii)
contó con las publicaciones del proyecto y las ponencias para cada debate; iv)
recibió los anuncios previos a cada votación; v) cumplió los términos que deben
entre las votaciones en comisión y plenaria de ambas cámaras y entre Senado y
Cámara de Representantes; y vi) dentro de los seis días siguientes a la sanción
presidencial, el Gobierno remitió a la Corte Constitucional el tratado y la ley
que lo aprueba, para su revisión constitucional. Por lo anterior, advierte la
Corte que no hay vicio de constitucionalidad en el trámite de este proyecto.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE
TRATADOS Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Competencia de la Corte Constitucional/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Cumplimiento
de requisitos y trámite legislativo/PROYECTO DE LEY QUE APRUEBA ACUERDO
ENTRE COLOMBIA Y BRASIL SOBRE PERMISO DE RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA
NACIONALES FRONTERIZOS BRASILEÑOS Y COLOMBIANOS ENTRE LOCALIDADES FRONTERIZAS
VINCULADAS-Aprobación por votación unánime y ordinaria
CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES INDIGENAS Y
TRIBALES-Criterios
jurisprudenciales/CONSULTA PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS O ADMINISTRATIVAS-Parámetro
de control constitucional en sentencia C-030/08/CONSULTA PREVIA FRENTE A LA
ADOPCION DE MEDIDAS LEGISLATIVAS-No debe realizarse frente a toda medida
sino exclusivamente aquellas que puedan afectarlas directamente/CONSULTA
PREVIA DE COMUNIDADES ETNICAS EN TRATADO INTERNACIONAL-Oportunidad en que
debe efectuarse
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y BRASIL SOBRE
PERMISO DE RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA NACIONALES FRONTERIZOS BRASILEÑOS
Y COLOMBIANOS ENTRE LOCALIDADES FRONTERIZAS VINCULADAS-Elemento demográfico o existencia de
comunidades indígenas no es factor determinante de obligatoriedad para realizar
consulta previa/PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD EN ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y BRASIL
SOBRE PERMISO DE RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA NACIONALES FRONTERIZOS
BRASILEÑOS Y COLOMBIANOS ENTRE LOCALIDADES FRONTERIZAS VINCULADAS-Reglas
fijadas no buscan otorgar beneficios solo a nacionales residentes sino a
nacionales habitantes de localidades fronterizas/ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y
BRASIL SOBRE PERMISO DE RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA NACIONALES
FRONTERIZOS BRASILEÑOS Y COLOMBIANOS ENTRE LOCALIDADES FRONTERIZAS VINCULADAS-No
se presentó vicio de procedimiento por ausencia de consulta previa/TRATADO
SOBRE COOPERACION INTERNACIONAL EN ASUNTOS DE MIGRACION CON FINES LABORALES, DE
RESIDENCIA O ESTUDIO PARA NACIONALES DE LOCALIDADES FRONTERIZAS-No requería
de consulta previa a las comunidades étnicas
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y BRASIL SOBRE
PERMISO DE RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA NACIONALES FRONTERIZOS BRASILEÑOS
Y COLOMBIANOS ENTRE LOCALIDADES FRONTERIZAS VINCULADAS-Establece mecanismos de solución en áreas
de interés común relativas a la circulación de personas/LOCALIDADES
FRONTERIZAS VINCULADAS-Incorporación al Acuerdo entre Colombia y Brasil
sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para nacionales fronterizos
brasileños y colombianos
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y BRASIL SOBRE
PERMISO DE RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA NACIONALES FRONTERIZOS BRASILEÑOS
Y COLOMBIANOS ENTRE LOCALIDADES FRONTERIZAS VINCULADAS-Surge en el marco de la Comisión de
Vecindad e Integración Colombo Brasilera
INTEGRACION REGIONAL E INTEGRACION
LATINOAMERICANA Y DEL CARIBE-Contenido/REGIMEN
CONSTITUCIONAL DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES-Contenido/INTEGRACION
REGIONAL LATINOAMERICANA Y DEL CARIBE-Propicia la estabilidad regional e
incentiva la cooperación entre los países/ZONAS FRONTERIZAS-Fomento del
desarrollo e integración territorial limítrofe para mejorar condiciones de vida
de los habitantes
INTEGRACION LATINOAMERICANA-Jurisprudencia constitucional
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y BRASIL SOBRE PERMISO
DE RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA NACIONALES FRONTERIZOS BRASILEÑOS Y
COLOMBIANOS ENTRE LOCALIDADES FRONTERIZAS VINCULADAS-Condiciones para expedición de Documento
Especial Fronterizo/ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y BRASIL SOBRE PERMISO DE
RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA NACIONALES FRONTERIZOS BRASILEÑOS Y
COLOMBIANOS ENTRE LOCALIDADES FRONTERIZAS VINCULADAS-Requisitos especiales
a comunidades indígenas y tribales para obtener Documento Especial Fronterizo/ACUERDO
ENTRE COLOMBIA Y BRASIL SOBRE PERMISO DE RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA
NACIONALES FRONTERIZOS BRASILEÑOS Y COLOMBIANOS ENTRE LOCALIDADES FRONTERIZAS
VINCULADAS-Exclusión de personas procesadas y condenadas penalmente que no
hayan cumplido integralmente la pena
EXCLUSION DE PERSONAS PROCESADAS Y
CONDENADAS PENALMENTE QUE NO HAYAN CUMPLIDO INTEGRALMENTE LA PENA PARA OBTENER
DOCUMENTOS ESPECIAL FRONTERIZO-No contradice la Constitución por ser una manifestación razonable de
los principios de autodeterminación de los pueblos y soberanía del Estado
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y BRASIL SOBRE
PERMISO DE RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA NACIONALES FRONTERIZOS BRASILEÑOS
Y COLOMBIANOS ENTRE LOCALIDADES FRONTERIZAS VINCULADAS-Intercambio de Notas diplomáticas/NOTAS
DIPLOMATICAS EN TRATADOS INTERNACIONALES-Contenido y finalidad
Referencia: Expediente
LAT-418
Revisión de
constitucionalidad del “Acuerdo entre el Gobierno de la República de
Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de
residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y
colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas, suscrito en Brasilia
el 1º de septiembre de 2010”, y de la Ley 1664 del 16 de Julio de 2013 que
lo aprueba.
Magistrada (e)
Ponente:
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá D.C., veintidós (22) de abril de dos mil quince (2015)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión automática de la Ley
1664 del 16 de Julio de 2013 “Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo
entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República
Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los
nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades
fronterizas vinculadas, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010”,
para que de conformidad con lo previsto en el artículo 241, numeral 10º de la
Constitución, la Corte decida sobre la exequibilidad del instrumento
internacional y su ley aprobatoria.
I.       ANTECEDENTES
La Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, mediante oficio recibido el 18 de julio de 2013
remitió a esta Corporación copia auténtica de la Ley 1664 del 16 de Julio de
2013, “por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre la
República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa de Brasil sobre
permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos Brasileños
y Colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas, suscrito en
Brasilia el 1º de septiembre de 2010”, para que de conformidad con lo
previsto en el artículo 241, numeral 10 de la
Constitución, la Corte decida sobre la exequibilidad del tratado
internacional y su ley aprobatoria.
Mediante auto del 9 de agosto de 2013,
se avocó conocimiento del asunto y dispuso la práctica de pruebas relacionadas
con los antecedentes legislativos y las etapas de negociación y celebración del
tratado de la referencia.
II.      TEXTO DE LAS NORMAS OBJETO
DE LA REVISIÓN
A continuación, se transcribe el texto
de la ley enviada para revisión, de conformidad con la copia auténtica,
remitida por la Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la
Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones
Exteriores de la República de Colombia.
LEY 1664 DE 2013
(Julio
16)
DIARIO OFICIAL 48853 de 16 de julio de 2013
Por medio de la cual se aprueba el
“Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la
República Federativa del Brasil sobre Permiso de Residencia, Estudio y Trabajo
para los Nacionales Fronterizos Brasileños y Colombianos entre las Localidades
Fronterizas Vinculadas”, suscrito en Brasilia el 1o de septiembre de 2010
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Visto el texto del “Acuerdo
entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República
Federativa del Brasil sobre Permiso de Residencia, Estudio y Trabajo para los
Nacionales Fronterizos Brasileños y Colombianos entre las Localidades
Fronterizas Vinculadas”, suscrito en Brasilia el 1o de septiembre de
2010.
(Para ser transcrito: Se
adjunta fotocopia fiel y completa en castellano del precitado instrumento
internacional, tomada del texto original que reposa en los Archivos de la
Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones
Exteriores, la cual consta de seis (6) folios).
ACUERDO ENTRE
EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA
FEDERATIVA DEL BRASIL SOBRE PERMISO DE RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA LOS
NACIONALES FRONTERIZOS BRASILEÑOS Y COLOMBIANOS ENTRE LAS LOCALIDADES
FRONTERIZAS VINCULADAS
El Gobierno de la República de
Colombia y El Gobierno de la República Federativa del Brasil (en adelante
denominadas las Partes)
Considerando los históricos lazos de
fraterna amistad existentes entre las dos Naciones;
Reconociendo que las fronteras que
unen los dos países constituyen elementos de integración entre sus poblaciones;
Reafirmando el deseo de acordar
soluciones comunes con miras al fortalecimiento del proceso de integración
entre las Partes;
Destacando la importancia de
contemplar tales soluciones en instrumentos jurídicos de cooperación en áreas
de interés común, como la circulación de personas y el control migratorio;
Resuelven celebrar el presente
Acuerdo, según los siguientes términos:
ARTÍCULO I. PERMISO DE RESIDENCIA,
ESTUDIO Y TRABAJO.
1. A los nacionales de cada una de
las Partes, residentes en las Localidades Fronterizas Vinculadas enumeradas en
el Anexo de Localidades Fronterizas Vinculadas, podrá ser concedido permiso
para:
a) Residencia en la Localidad
Fronteriza Vinculada situada en el territorio de la otra Parte;
b) Libre ejercicio de trabajo, oficio
o profesión de acuerdo con las leyes aplicables a los nacionales de la Parte
donde es desarrollada la actividad, inclusive en lo que se refiere a los
requisitos de formación para el ejercicio profesional, disfrutando de iguales
derechos laborales y de protección social y; cumpliendo las mismas obligaciones
laborales, de seguridad social y tributarias que de ellas emanan;
c) Asistencia a establecimientos de
educación pública o privada.
2. Los derechos establecidos en este
artículo se extienden a los jubilados y pensionados.
ARTÍCULO II. DOCUMENTO ESPECIAL
FRONTERIZO.
1. A los individuos de que trata el
artículo I de este Acuerdo, se les podrá otorgar un Documento
Especial Fronterizo.
2. El Documento Especial Fronterizo
podrá ser otorgado por dos años (2) prorrogables por iguales períodos.
3. La posesión del Documento Especial
Fronterizo no exime del uso de los documentos de identidad nacional,
establecidos en otros acuerdos vigentes entre ambas Partes, así como del uso o
expedición de visas que acrediten otro status migratorio.
ARTÍCULO III. EXPEDICIÓN.
1. Cada Parte indicará la autoridad
competente para la expedición del Documento Especial Fronterizo y lo comunicará
a la otra Parte por Nota Diplomática.
2. En el Documento Especial
Fronterizo constará la calidad de residente fronterizo y la localidad en la
cual el titular estará autorizado para ejercer las actividades previstas en el
presente Acuerdo.
3. El Documento Especial Fronterizo
permite la residencia, exclusivamente dentro de los límites territoriales de la
Localidad Fronteriza Vinculada, de acuerdo con lo establecido en el literal a)
del numeral 1 del artículo I del presente Acuerdo.
4. Para la expedición del Documento
Especial Fronterizo se exigirán los siguientes requisitos:
a) Pasaporte u otro documento de
identidad válido admitido por las Partes en otros acuerdos vigentes;
b) Comprobante de residencia, en
alguna de las localidades que constan en el Anexo del presente Acuerdo;
c) Certificado de antecedentes
judiciales, expedido por la autoridad competente de los lugares de residencia
en los últimos cinco (5) años;
d) Dos fotografías tamaño 3 x 4 a
color y recientes;
e) Comprobante de pago del valor
correspondiente al documento especial fronterizo, cuyo valor y actualización
será informado por cada Parte por Nota Diplomática, y otras tasas específicas.
5. Mediante convenio administrativo
entre las autoridades competentes determinadas por las Partes y comunicadas por
vía diplomática, se podrá detallar o modificar la relación de documentos
establecidos en el numeral 4 del artículo III.
6. En el caso de los menores de edad,
la solicitud del Documento Especial Fronterizo se formalizará por medio de
representación o asistencia, de acuerdo con las normas que regulen la materia
en cada una de las Partes, con el lleno de los requisitos del numeral 4 del
artículo III, excepto el certificado de antecedentes judiciales del
numeral 4, literal c).
7. No se podrá beneficiar de este Acuerdo
quien hubiera sufrido condena penal o estuviera sometido a proceso penal en las
Partes o en el exterior, y quien no hubiera cumplido integralmente la condena
penal impuesta.
8. Se faculta a los organismos
responsables la concesión del status de fronterizo al individuo que haya
cumplido integralmente la condena impuesta en cualquiera de las Partes.
9. Para el otorgamiento del Documento
Especial Fronterizo se aceptarán igualmente, por ambas Partes, documentos
redactados en español o portugués.
ARTÍCULO IV. CANCELACIÓN.
1. El Documento Especial Fronterizo
será cancelado en cualquier oportunidad en que ocurriera alguna de las
siguientes circunstancias:
a) Pérdida de la nacionalidad de una
de las Partes;
b) Fraude o utilización de documentos
falsos para su otorgamiento;
c) Obtención de otro status
migratorio; o
d) Por ejercer las actividades
previstas en este Acuerdo, fuera de los límites territoriales establecidos en
el Anexo.
2. La cancelación conlleva al retiro
del Documento Especial Fronterizo por la autoridad que lo expida.
3. Las Partes podrán establecer otras
causas de cancelación del Documento Especial Fronterizo, mediante intercambio
de Notas Diplomáticas.
ARTÍCULO V. OTROS ACUERDOS.
1. El presente Acuerdo no modifica
derechos ni obligaciones establecidos por otros acuerdos y tratados vigentes.
2. El presente Acuerdo no es
obstáculo a la aplicación, en las Localidades Fronterizas Vinculadas que
abarca, de otros tratados y acuerdos vigentes.
3. El presente Acuerdo no se aplicará
a aquellas localidades que no consten expresamente en su Anexo de Localidades
Fronterizas Vinculadas, conforme lo dispuesto en el numeral 1 del
artículo VI.
ARTÍCULO VI. ANEXO DE LOCALIDADES
FRONTERIZAS VINCULADAS.
1. La lista de Localidades
Fronterizas Vinculadas y de las respectivas vinculaciones para la aplicación
del presente Acuerdo es la que consta en el Anexo, pudiendo ser ampliada o
reducida a través de intercambio de Notas entre las Partes, con antecedencia de
noventa (90) días.
2. La ampliación de la lista
establecida en el Anexo dependerá del acuerdo que sobre el particular hagan las
Partes. La ampliación podrá contemplar la totalidad o parte de los derechos
previstos en el artículo I.
3. Las Partes podrán en cualquier
momento y a su criterio suspender o cancelar la aplicación del presente Acuerdo
en cualquiera de las Localidades Fronterizas Vinculadas en el Anexo, por medio
de Nota Diplomática con una antelación de treinta (30) días. La cancelación o
suspensión incluye también cualquiera de los numerales del artículo I del presente Acuerdo.
4. La suspensión o cancelación no
afecta la validez de los Documentos Especiales Fronterizos ya expedidos así
como el ejercicio de las actividades originadas o los permisos concedidos.
ARTÍCULO VII. VIGENCIA.
El presente Acuerdo entrará en vigor
treinta (30) días contados a partir de la fecha de recepción de la segunda Nota
diplomática por medio de la cual las Partes se notifiquen el cumplimiento de
los requisitos internos para su entrada en vigencia.
ARTÍCULO VIII.
DENUNCIA.
El presente Acuerdo podrá ser
denunciado por cualquiera de las Partes, por medio de comunicación escrita,
transmitida por vía diplomática, con una antelación mínima de noventa (90)
días.
ARTÍCULO IX. SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS.
Cualquier controversia relacionada
con la interpretación y aplicación del presente Acuerdo será solucionada por la
vía diplomática.
Dado en Brasilia, el 1o de septiembre
de 2010, en dos ejemplares originales, en los idiomas español y portugués,
siendo ambos textos igualmente auténticos.
Por el Gobierno de la República de
Colombia,
María Ángela Holguín,
Ministra de Relaciones Exteriores.
Por el Gobierno de la República
Federativa del Brasil,
Celso Amorim,
Ministro de Relaciones Exteriores.
ANEXO DE LOCALIDADES VINCULADAS
Relación de Vinculación de
Localidades Fronterizas
1.
Leticia
(Colombia) a Tabatinga (Brasil)
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Bogotá, D. C., 19 de julio de 2011
Autorizado. Sométanse a la consideración
del honorable Congreso de la República para los efectos constitucionales.
(Fdo.) JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
La Viceministra de Asuntos
Multilaterales, encargada de las funciones del Despacho de la Ministra de
Relaciones Exteriores,
(Fdo.) Patti Londoño
Jaramillo.
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Apruébese el “Acuerdo
entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República
Federativa del Brasil sobre Permiso de Residencia, Estudio y Trabajo para los
Nacionales Fronterizos Brasileños y Colombianos entre las Localidades
Fronterizas Vinculadas”, suscrito en Brasilia el 1o de septiembre de 2010.
ARTÍCULO 2o. De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 1o de la Ley 7ª de 1944, el “Acuerdo entre el Gobierno
de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil
sobre Permiso de Residencia, Estudio y Trabajo para los Nacionales Fronterizos
Brasileños y Colombianos entre las Localidades Fronterizas Vinculadas”,
suscrito en Brasilia el 1o de septiembre de 2010, que por el artículo 1o de
esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se
perfeccione el vínculo internacional respecto de la misma.
ARTÍCULO 3o. La presente ley rige a partir
de la fecha de su publicación.
El Presidente del honorable Senado de
la República,
ROY BARRERAS MONTEALEGRE.
El Secretario General del honorable
Senado de la República,
GREGORIO ELJACH PACHECO.
El Presidente de la honorable Cámara
de Representantes,
AUGUSTO POSADA SÁNCHEZ.
El Secretario General de la honorable
Cámara de Representantes,
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO.
REPÚBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO
NACIONAL
Comuníquese y cúmplase.
Ejecútese, previa revisión de la Corte
Constitucional, conforme al artículo 241-10 de la Constitución Política.
Dada en Bogotá, D. C., a 16 de julio
de 2013
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
La Ministra de Relaciones Exteriores,
MARÍA ÁNGELA HOLGUÍN CUÉLLAR.
El Ministro de Trabajo,
RAFAEL PARDO RUEDA
III.
INTERVENCIONES
3.1.   Ministerio de Relaciones
Exteriores
La Directora de Asuntos Jurídicos
Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, solicitó a la Corte
Constitucional declarar
exequible la Ley 1664 del 16 de julio
de 2013, al considerar que el Acuerdo que mediante ella se incorpora busca
promover la prosperidad y garantizar los derechos de los habitantes de las
poblaciones fronterizas a través del otorgamiento de permisos de residencia,
estudio y trabajo para los nacionales fronterizos y la regulación de aspectos
relativos a la circulación de personas y el control migratorio.
Informa que en la reunión plenaria de
la Comisión de Vecindad e Integración Colombo-brasilera, creada mediante
Decreto 711 de 1993, celebrada el 19 de septiembre de 2008 ésta reconoció la
importancia de crear condiciones que fomenten el desarrollo en las zonas de
frontera y fomenten una mejor calidad de vida. A partir de lo anterior se
suscribió el “Acuerdo
entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República
Federativa del Brasil sobre Permiso de Residencia, Estudio y Trabajo para los
Nacionales Fronterizos Brasileños y Colombianos entre las Localidades
Fronterizas Vinculadas”, en Brasilia el 1o de septiembre de 2010, con lo cual se busca promover
las relaciones con los países vecinos, pues fija condiciones para que los
pobladores de frontera accedan a permisos que les permitan estudiar, trabajar o
vivir  por un determinado tiempo en la localidad fronteriza.
Por último, la representante del Ministerio de
Relaciones Exteriores manifestó que el instrumento internacional sometido a
revisión cumplió con todos los requisitos formales, razón por la cual solicita
se declare su exequibilidad.
3.2.   Ministerio de Trabajo
La Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica (E) del Ministerio de Trabajo, luego de hacer una reseña sobre el
contenido del instrumento internacional sometido a revisión, indica que el “Acuerdo entre el Gobierno de la República
de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre Permiso
de Residencia, Estudio y Trabajo para los Nacionales Fronterizos Brasileños y
Colombianos entre las Localidades Fronterizas Vinculadas” es un instrumento muy importante de cooperación
e integración migratoria entre Colombia y Brasil, a través del cual se busca
homologar normas para el territorio fronterizo relacionadas con los derechos
socio laborales de los trabajadores migrantes, concordante con los esfuerzos
nacionales. Sostiene que este instrumento crea una herramienta para impulsar
iniciativas y adquirir compromisos frente a la circulación de trabajadores por
el cordón fronterizo, con respeto por sus derechos humanos. Por lo anterior, y
considerando que desde el punto de vista de trámite legislativo no hay ninguna irregularidad,
la interviniente solicita a la Corte declarar exequible el Acuerdo en mención y
su ley aprobatoria.
3.3.   Academia Colombiana de
Jurisprudencia
En su intervención, el representante
de la Academia Colombiana de Jurisprudencia indica que el “Acuerdo entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre
Permiso de Residencia, Estudio y Trabajo para los Nacionales Fronterizos
Brasileños y Colombianos entre las Localidades Fronterizas Vinculadas” cumplió con los trámites indicados
por la Constitución y la Ley; sin embargo considera que en el trámite de su ley aprobatoria se
presenta una irregularidad por cuanto en la aprobación por la plenaria del
senado el 14 de noviembre de 2012 el Senador Juan Lozano expresó su impedimento
y dejó constancia que se retiraba del recinto, por lo cual estima el
interviniente no hubo aprobación por unanimidad, como lo exige el artículo 129,
numeral 16 de la Ley 5 de 1992 para que se aplique la excepción a la votación
nominal y pública. Por lo anterior estima que la ley debe devolverse al Senado
para que el vicio señalado sea subsanado.
3.4.   Universidad Nacional de
Colombia
La Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia recomienda declarar
exequible la Ley que incorpora el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre Permiso de Residencia,
Estudio y Trabajo para los Nacionales Fronterizos Brasileños y Colombianos
entre las Localidades Fronterizas Vinculadas”, suscrito en Brasilia el 1 de septiembre de 2010, al
considerar que establece beneficios a los nacionales colombianos de la zona de
frontera y contribuye a la integración de los dos países. Indica que las
disposiciones del Acuerdo respetan los principios de equidad y reciprocidad y
son conformes con el ordenamiento jurídico colombiano, el derecho y la práctica
internacional.
Sustenta lo anterior, en que las relaciones
comerciales y el flujo de migrantes en las zonas de frontera hacen parte de la
integración entre países vecinos que requiere un trato diferenciado para
fortalecerlas entre otros campos en lo social, comercial, de desarrollo,
cultural, de infraestructura de transporte y de energía. Refiere que desde la
XI Reunión Plenaria de la Comisión de Vecindad e Integración efectuada el 19 de
septiembre de 2008, se reconoció la importancia de adoptar un tratado que
brinde instrumentos para que entre los Estados partes se fomente el desarrollo
de las localidades vinculadas con la recepción de connacionales con interés en
residencia, estudio y trabajo, para mejorar su calidad de vida, interés al cual
responde el Acuerdo sometido a revisión.
3.5.   Universidad Santo Tomás
La Facultad de Derecho de la
Universidad Santo Tomás sostiene que las disposiciones del texto del tratado y
de su ley aprobatoria se ajustan en su forma y en contenido a los postulados
constitucionales. Indica que la ley cumplió con todos los requisitos
constitucionales establecidos para su expedición  y que el tratado fija normas
para facilitar las relaciones y actividades de los habitantes de la zona
fronteriza, con respeto por sus derechos fundamentales mediante medidas para
promover el trabajo, la educción y el incremento del comercio. Por último
sostiene que el tratado se ajusta al artículo 9 de la Constitución porque busca
la integración de los habitantes fronterizos.
IV. CONCEPTO PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En concepto número 5829 del 15 de
septiembre de 2014 el Procurador General de la Nación solicita se declare la
exequibilidad del “Acuerdo
entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República
Federativa del Brasil sobre Permiso de Residencia, Estudio y Trabajo para los
Nacionales Fronterizos Brasileños y Colombianos entre las Localidades
Fronterizas Vinculadas”, suscrito en Brasilia el 1o de septiembre de 2010 y de la Ley 1664 del 16 de julio de 2013
que lo aprueba, por cuanto no hay irregularidad en el trámite de negociación y
suscripción del referido instrumento internacional y de la ley que lo aprueba.
Señala, además, que desde el punto de vista material el Acuerdo es compatible
con la Constitución por cuanto:
·
Busca
promover las relaciones exteriores con los países vecinos mediante la adopción
de soluciones en áreas de interés común y en beneficio de quienes cumplan los
requisitos establecidos en el mencionado instrumento internacional para obtener
el Documento Especial Fronterizo
·
Se
basa en la reciprocidad y equidad en las relaciones internacionales
·
Atiende
a un fin constitucionalmente admisible como es promover la prosperidad de la
población que habita en la zona fronteriza entre Colombia y Brasil
·
Respeta
la soberanía e independencia del Estado Colombiano
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE
LA CORTE
5.1. Competencia y objeto de control
De acuerdo con el artículo 241
numeral 10º de la Constitución, corresponde a la Corte realizar el control integral
y automático de constitucionalidad de los tratados internacionales y las leyes
que los aprueban, el cual versa sobre el contenido material del instrumento
internacional y de su ley aprobatoria, así como la concordancia entre su
trámite legislativo y las normas constitucionales aplicables.
El procedimiento legislativo para la
expedición de una ley aprobatoria de un tratado internacional, conforme a la
regulación constitucional, requiere:
i)
iniciación
del debate en la comisión constitucional correspondiente del Senado de la
República, por tratarse de asuntos relativos a relaciones internacionales (Art.
154 C.N.);
ii)
publicación
oficial del proyecto de ley;
iii)
aprobación
reglamentaria en los debates de las comisiones y plenarias de cada una de las
Cámaras (Art. 157 C.N.);
iv)
que
entre el primer y segundo debates medie un lapso no inferior a ocho días y que
entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del
debate en la otra, transcurran por lo menos quince días (Art. 160
C.P.);
v)
comprobación
del anuncio previo a la votación en cada uno de los debates;
vi)
sanción
presidencial y
vii)
remisión
de la ley aprobada por parte del Gobierno a la Corte Constitucional, para su
revisión previa (Art. 241-10 C.N.).
Igualmente, es preciso considerar que
en virtud de los artículos 145 y 146 de la Constitución Política y el numeral
2º del artículo 116 de la Ley 5ª de 1992, las decisiones en plenarias y
comisiones sólo podrán tomarse cuando haya una asistencia mínima de la mitad
más uno de los integrantes de la Corporación, y dentro de dicho quórum una
votación mínima de la mitad más uno. Además, de acuerdo a lo previsto por el
artículo 133 de la Constitución Política y el numeral 16 del artículo 1º de la
Ley 1431 de 2011, el método de votación es público y nominal, excepto en los
casos en que la decisión se adopte por unanimidad.
En cuanto al elemento material del
control de constitucionalidad, la labor de esta Corte consiste en confrontar
las disposiciones del instrumento internacional y las de la ley aprobatoria con
la totalidad de los preceptos constitucionales, para determinar si se ajustan o
no al Texto Fundamental. En ese sentido, ha manifestado esta Corporación[1]:
“La Corte Constitucional
ejerce dos tipos de control: (i) un control de constitucionalidad formal y (ii)
un control de constitucionalidad material. El formal conlleva el análisis de
aspectos tales como: (i) la debida representación del Estado Colombiano en los
procesos de negociación y celebración del tratado; (ii) el trámite surtido por
el proyecto de ley en el Congreso de la República; (iii) la sanción
presidencial; y, finalmente, (iv) el envío de la ley y el tratado a la Corte
Constitucional; y si bien los proyectos de leyes aprobatorias de tratados
internacionales y demás instrumentos internacionales de similar contenido no se
encuentran sometidos a un trámite especial de aprobación, si se exige el inicio
de su trámite en el Senado de la República. En cuanto hace al control de
constitucionalidad material, éste consiste, en confrontar las disposiciones del
instrumento internacional y de su ley aprobatoria, con el contenido integral de
la Constitución, para así determinar si las mismas se ajustan o no a la Carta
Política”. (Énfasis de la Sala).
En este orden, la Sala abordará en
primer lugar el estudio del trámite para la adopción del “Acuerdo entre el Gobierno de la República
de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre Permiso
de Residencia, Estudio y Trabajo para los Nacionales Fronterizos Brasileños y
Colombianos entre las Localidades Fronterizas Vinculadas”, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre
de 2010 y de la Ley 1664 del 16 de
julio de 2013 que lo aprueba, y de no presentarse vicio alguno se pronunciará
sobre el contenido del tratado internacional en mención y la adecuación del
mismo a los preceptos que le sirven como parámetro de constitucionalidad.
5.2. Constitucionalidad del tratado y de
la ley aprobatoria en sus aspectos formales
5.2.1. Negociación y suscripción del Acuerdo
En relación con la
verificación de si el representante del Estado colombiano tenía facultades para
negociar, adoptar el articulado mediante su voto y autenticar el instrumento
internacional respectivo, se observa que la Coordinadora del Grupo Interno de
Trabajo de Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del
Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante comunicación recibida el 15 de
agosto de 2013 indicó que el Tratado en mención fue suscrito en nombre y
representación de la República de Colombia, por la señora Ministra de
Relaciones Exteriores de Colombia, María Ángela Holguín Cuellar, en la ciudad
de Brasilia el 1º de septiembre de 2010, para lo cual no se expidieron Plenos
Poderes por parte del Presidente de la República, atendiendo a lo previsto en
el numeral 1º del artículo 7 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados de 1969[2].
Igualmente remitió copia auténtica de la Aprobación Ejecutiva efectuada el 19
de julio de 2011, mediante la cual el Presidente de la República autorizó
someter a consideración del Congreso de la República el “Acuerdo entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre
Permiso de Residencia, Estudio y Trabajo para los Nacionales Fronterizos
Brasileños y Colombianos entre las Localidades Fronterizas Vinculadas”, suscrito en Brasilia el 1º de
septiembre de 2010.
En relación con la representación
y competencia en la suscripción del tratado cabe señalar que en virtud del
artículo 7 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados: “ 1.
Para la adopción la autenticación del texto de un tratado, o para manifestar el
consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, se considerará que una
persona representa a un Estado: a) si se presentan los adecuados plenos
poderes, o b) si se deduce de la práctica seguida por los Estados interesados,
o de otras circunstancias, que la intención de esos Estados ha sido considerar
a esa persona representante del Estado para esos efectos y prescindir de la
presentación de plenos poderes. 2. En virtud de sus funciones, y sin tener que
presentar plenos poderes, se considerará que representan a su Estado: a) los
Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de relaciones exteriores, para
la ejecución de todos los actos relativos a la celebración de un tratado…”
Ninguna objeción existe sobre el
proceso de suscripción del Tratado por cuanto el “Acuerdo entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre
Permiso de Residencia, Estudio y Trabajo para los Nacionales Fronterizos
Brasileños y Colombianos entre las Localidades Fronterizas Vinculadas” fue suscrito por la
Ministra de Relaciones Exteriores, que contaba con plenos poderes para hacerlo
y se realizó la aprobación ejecutiva reconocida como una forma de cumplimiento
de lo ordenado por el numeral 2º del artículo 189 de la Constitución.
Igualmente, indican las pruebas
allegadas que el 19 de julio de 2011 el Presidente de la República impartió la
autorización ejecutiva y ordenó someter el mencionado instrumento internacional
a consideración del Congreso de la República. Por consiguiente, el proceso de
negociación y suscripción del Acuerdo en revisión no tiene reparo de orden
constitucional.
5.2.2.
Consulta
previa
En cuanto a la consulta previa a
comunidades indígenas y tribales, se examinan por lo general dos aspectos: i)
tipo de normas para cuya expedición se debe realizar la consulta previa, y
ii) en qué momento debe llevarse a cabo la consulta, cuando es obligatoria.
En relación con la obligatoriedad de
la consulta, esta
Corporación en la sentencia C-030 de 2008, determinó que la consulta previa frente a la adopción de medidas
legislativas, no debe realizarse frente a toda medida legislativa que pudiere
afectarlas, sino exclusivamente “aquellas
que puedan afectarlas directamente, siendo uno de los parámetros para
identificar las medidas legislativas susceptibles de consulta  su relación con
las materias reguladas por el Convenio 169 de la OIT”, e igualmente señaló que hay incidencia directa en las comunidades indígenas y tribales “cuando la ley altera el status de la persona o comunidad bien sea porque
le impone restricciones o gravámenes, o por el contrario le confiere beneficio”.
Este criterio fue igualmente adoptado al efectuar el control de las
disposiciones normativas que se integran al orden interno, mediante la aprobación de tratados
internacionales.
Así se consideró en la sentencia C-750 de 2008, en donde, al efectuar la revisión de constitucionalidad del “´Acuerdo
de promoción comercial entre la República de Colombia y los Estados Unidos de
América´, sus ´cartas adjuntas´ y sus ´entendimientos´, suscritos en Washington
el 22 de noviembre de 2006” y la Ley aprobatoria 1143 de 4 de julio de
2007, concluyó la
Corte que  no se requería adelantar la
consulta previa del Acuerdo a las comunidades étnicas, por cuanto las normas
allí contenidas “han sido expedidas de manera uniforme para la generalidad
de los colombianos, y no contienen disposiciones que afecten a éstos grupos de
manera específica y directa en su calidad de tales; es decir, ninguna de ellas
les impone restricciones o gravámenes o les confiere beneficios a éstos grupos
étnicos”, por lo que no inciden de manera directa en su proceso de desarrollo y
la identidad e integridad cultural.
En la sentencia C-175 de 2009[3],
la Corte reiteró que “para acreditar la exigencia de la consulta previa, debe
determinarse si la materia de la medida legislativa tiene un vínculo necesario
con la definición del ethos de las comunidades indígenas y afrodescendientes.
En otras palabras, el deber gubernamental consiste en identificar si los
proyectos de legislación que pondrá a consideración del Congreso contienen
aspectos que inciden directamente en la definición de la identidad de las
citadas indígenas y, por ende, su previa discusión se inscribe dentro del
mandato de protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación
colombiana.”[4] (Resaltado fuera del texto).
Bajo el mismo criterio, recientemente
esta Corporación determinó que no hubo vicio alguno por ausencia de consulta
previa en el trámite de la
Ley 1665 de 2013, por medio de la cual se aprueba el “Estatuto de la Agencia
Internacional de Energías Renovables (IRENA)”, hecho en Bonn, Alemania, el 26
de enero de 2009, por cuanto las
medidas que mediante él se pretenden adoptar no conciernen directa y
específicamente a ninguna comunidad étnica asentada en el territorio nacional,
y se han previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos, de modo que la consulta no era un
requisito previo para su suscripción[5].
Pues bien, al revisar el contenido
del presente Tratado, se advierte que sus disposiciones se refieren a la
cooperación internacional en asuntos de migración con fines laborales, de
residencia o estudio para todos los nacionales de las localidades fronterizas, cuya
adopción no requería de consulta previa a las comunidades étnicas porque:
a. El objetivo del Acuerdo[6]
y el desarrollo que tiene en las disposiciones que lo integran[7],
va encaminado a la flexibilización de las reglas de migración entre Colombia y
Brasil, puntualmente entre las Localidades Fronterizas Vinculadas, mediante la expedición
de permisos que permitan el tránsito fronterizo ágil de los nacionales que
deseen estudiar, trabajar o residir en la Localidad Fronteriza Vinculada de la
otra Parte, lo cual no implica una afectación de comunidades étnicas en ámbitos
que les son propios. Máxime cuando el Acuerdo no contempla ninguna disposición
que de alguna forma – permisiva o restrictiva- regule de manera particular el
tránsito fronterizo de los miembros de comunidades indígenas. Como puede
advertirse, los destinatarios de las medidas adoptadas son todos los nacionales
que residan en las localidades, aunque sean oriundos de otras entidades
territoriales, y deseen trabajar, residir o estudiar en la localidad fronteriza
del otro Estado.
b. La regulación que se revisa no tiene
incidencia directa sobre el status de las comunidades étnicas y de las personas
que las integran, por cuanto el Acuerdo no impone restricciones o gravámenes ni les concede o niega beneficios
a los miembros de grupos indígenas o tribales, distintos a los concedidos a
todos los nacionales residentes en las Localidades Fronterizas Vinculadas que
pidan permiso de residencia, libre ejercicio de trabajo oficio o profesión o de
estudio.
c. Es decir, en éste evento[8],
la afectación que se puede derivar del Acuerdo entre la
República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa de Brasil sobre
permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos Brasileños
y Colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas, suscrito en
Brasilia el 1º de septiembre de 2010, frente a las comunidades indígenas no
es distinta de la que se produce para los demás nacionales residentes de la
localidad fronteriza de Leticia, en virtud del efecto general de las normas del
instrumento internacional, lo que excluye que su aplicación lleve consigo una
afectación directa de las comunidades étnicas y por tanto la necesidad de realizar la
consulta previa.
d. La existencia de miembros de comunidades
indígenas en la entidad territorial a la cual se aplican los beneficios
contenidos en el Acuerdo no implica per se que todas las medidas
legislativas o administrativas deban ser sometidas a consulta, por cuanto el elemento
demográfico[9]
no es el factor determinante de la obligatoriedad de realizar la mencionada
consulta, sino, como quedó expuesto, lo es la afectación directa de la
comunidad, pues como ya se advirtió en la sentencia C-915 de 2010, además de la
explotación
de recursos naturales en los territorios indígenas (artículo 330 CP)  o la
delimitación de las entidades territoriales indígenas (artículo 329 CP), toda
medida que afecte directamente el status o el desarrollo de la identidad cultural de
las comunidades étnicas, debe ser objeto de consulta previa, pero tales efectos
no pueden predicarse de las disposiciones del Acuerdo sometido a revisión.
e. Por último es preciso advertir que
el Artículo VI del Acuerdo establece que las Localidades Fronterizas Vinculadas
son las que constan en el Anexo (“1. Leticia (Colombia) a Tabatinga (Brasil)”), lista que puede ser ampliada
o reducida, lo cual pone de presente que las reglas fijadas en el instrumento
no están ni siquiera focalizadas en otorgar beneficios solo a los nacionales
residentes de Tabatinga y Leticia, sino que puede extenderse a los nacionales
habitantes de otras localidades fronterizas que lleguen a ser vinculadas por
las Partes, con sujeción al principio de reciprocidad.
No obstante lo anterior, como lo ha
precisado la Corte en distintas oportunidades, las disposiciones de orden
legislativo o administrativo que se expidan en desarrollo y aplicación del
Acuerdo deben surtir la consulta previa obligatoria respecto de las comunidades
indígenas y tribales si alguna de ellas es susceptible de afectarles de manera
específica y directa.[10]
En este orden de ideas, no se
presentó un vicio de procedimiento por ausencia de consulta previa.
5.3.2. Examen del trámite de la Ley
1664 del 16 de julio de 2013 en el Congreso de la República
Con fundamento en los antecedentes
legislativos, las actas publicadas en las Gacetas del Congreso de la República
y las certificaciones remitidas a la Corte Constitucional por el Senado de la
República y la Cámara de Representantes, la Corporación estableció que el
trámite surtido para la expedición de la Ley 1664 de 2013 fue el siguiente:
5.3.2.1. Trámite en el Senado de la
República
Iniciativa y radicación del proyecto
de ley
El Proyecto de Ley 33 de 2012, Senado,
fue presentado el 26 de julio de 2012, conforme lo establecen el inciso final
del artículo 154 de la Constitución y el artículo 143 de la Ley 5 de 1992, ante
la Secretaría del Senado de la República por la Ministra de Relaciones
Exteriores, María Ángela Holguín Cuellar y el Ministro de Trabajo Rafael Pardo
Rueda.
Publicación del texto y la exposición de motivos
El texto original del proyecto de ley
y la respectiva exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del
Congreso de la República No. 469/12
el 26 de julio de 2012[11], conforme se establece en el numeral 1
del artículo 157 de la Constitución Política y el artículo 144 de la Ley 5 de
1992.
Publicación de la ponencia para
primer debate
La ponencia para primer debate fue
presentada el 4 de septiembre de 2012 por la Senadora Alexandra Moreno
Piraquive de la Comisión Segunda Constitucional Permanente y publicada en la Gaceta del
Congreso No. 598/12 del 10 de septiembre de 2012[12]. La ponencia
propone aprobar en primer debate el proyecto de ley sin modificación alguna al
texto presentado por el Gobierno Nacional y sin reservas, enmiendas u
observaciones.
Anuncio para votación en primer
debate
El anuncio de discusión y votación
del Proyecto de Ley 33 de 2012 Senado, en primer debate, se realizó el 11 de
septiembre de 2012 como consta en el Acta de Comisión 07 del Senado, publicada
en la Gaceta del Congreso 37 de 2013, cuyo texto señala:
“Solicito
al señor Secretario por favor anunciar los proyectos para la próxima sesión de
comisión.
El
Secretario de lectura al anuncio de proyecto de ley:
(…)
4. Proyecto
de ley número 33 de 2012 Senado, “por medio de la cual se aprueba
el acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de
residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y
colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas”, suscrito en
Brasilia el 1° de septiembre de 2010.
Autores:
Ministerio de Relaciones Exteriores y Ministerio de Trabajo.
Ponente:
honorable Senadora Alexandra Moreno Piraquive.
Publicaciones:
Texto del Proyecto de ley Gaceta del Congreso número
469 de 2012. Ponencia Primer Debate: Gaceta del Congreso número
598 de 2012.
(…)
Habiendo
anunciado los proyectos, citamos para el martes 18 de septiembre de 2012, a las 10:00 a. m.”
Igualmente se allegó al
expediente planilla de la entrega de la ponencia para primer debate a los
integrantes de la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República,
del 17 de septiembre de 2012[13].
Aprobación en primer debate.
El 18 de septiembre de
2012, la Comisión Segunda del Senado realizó el debate y votación del proyecto,
según consta en en el Acta de Comisión 08 del Senado, publicada en la
Gaceta del Congreso 37 de 2013. Según el Acta 08, al iniciar la
sesión de la Comisión se contó con la presencia de cuatro Senadores y luego
asistieron siete Senadores más, conformándose un quorum con 11 de los 13
integrantes de la Comisión Segunda del Senado de la República. Posteriormente, el
Senador Juan Lozano Ramírez se retiró del recinto una vez presentó impedimento,
el cual fue negado por 8 votos, sin registrarse voto a favor. Después de
desestimarse el impedimento, y luego de presentada la ponencia, el Proyecto de
Ley 33 Senado fue sometido a votación y conforme aparece registrado en el Acta
publicada en la Gaceta 37 de 2013, fue aprobado por unanimidad[14]. En la referida Acta
aparece consignado:
El
secretario, doctor Diego Alejandro González González, informa:
Al
presidente, cuando no hay unanimidad, establece la ley que se debe votar
nominalmente; entonces por favor pregunta si hay unanimidad para votar
negativamente el impedimento.
El Señor
Presidente, Senador Carlos Fernando Motoa, solicita al secretario llamar a
lista para que cada Senador vote nominalmente.
El
Secretario de la Comisión, doctor Diego Alejandro González González;
procede con el llamado a lista para la votación del impedimento presentado por
el Senador Juan Lozano:
Avirama
Avirama Marcos Anibal, vota No.
Barreras
Montealegre Roy Leonardo.
Barriga
Peñaranda Carlos Emiro, vota No.
Chavarro
Cuéllar Carlos Ramiro.
Espíndola
Niño Édgar, vota No.
García
Realpe Guillermo, vota No.
Gómez Román
Édgar Alfonso, vota No.
Lozano
Ramírez Juan Francisco.
Moreno
Piraquive Alexandra, vota No.
Motoa
Solarte Carlos Fernando, vota No.
Paredes
Aguirre Myriam Alicia, excusa
Romero
Camilo.
Virgüéz Piraquive
Manuel Antonio, vota No.
Señor
Presidente, le informo que ocho (8) honorables Senadores han votado por el no,
en consecuencia ha sido negado el impedimento presentado por el honorable
Senador Juan Lozano Ramírez.
(...)
Le informo señor Presidente que está leída la proposición con
que termina el informe de ponencia.
El
señor Presidente, Senador Carlos Fernando Motoa Solarte, informa:
A los
Senadores de la Comisión que está en consideración el informe con el
que termina la ponencia, anuncio que va acerrarse; queda cerrada, lo
aprueba la Comisión.
El
Secretario, doctor Diego Alejandro González González, informa:
Que sí se
aprueba por los Senadores el informe final de la ponencia del Proyecto de ley
número 33 de 2012 Senado.
El
Presidente, Senador Carlos Fernando Motoa:
Solicita
al Secretario dar lectura al articulado del proyecto.
El
Secretario le informa al Presidente, que la honorable Senadora Alexandra Moreno
ha presentado proposición para omitir la lectura del articulado.
El
Presidente, Senador Carlos Fernando Motoa Solarte, informa:
A los
Senadores que está en consideración la proposición de la Senadora
Alexandra Moreno, de omisión de lectura del articulado del Proyecto de ley
número 33 de 2012 Senado, Anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿lo
aprueba la Comisión?
El
Secretario de la Comisión, doctor Diego Alejandro González González, le
informa:
Al
Presidente que los Senadores de la Comisión sí aprueban la omisión de
lectura del articulado del proyecto.
Lectura
del título del proyecto.
El
Secretario, doctor Diego Alejandro González González, procede con la lectura
del título del Proyecto de ley número 33 de 2012 Senado, por
medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la
Republica de Colombia y el Gobierno de la República
Federativa del Brasil, sobre permiso de residencia, estudio y trabajo,
para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos, entre las localidades
fronterizas vinculadas. Suscrito en Brasilia, el 1º de septiembre de 2010.
Le informo
señor Presidente que ha sido leído el título del proyecto.
El
Presidente, Senador Carlos Fernando Motoa Solarte, informa:
A los
Senadores que está en consideración el título del proyecto de ley; el
articulado y la voluntad de la Comisión para que se haga trámite para
segundo debate. Anuncio que va a cerrarse, queda cerrado, lo aprueba la
Comisión.
El
Secretario, doctor Diego Alejandro González González, le informa:
Al
Presidente, que sí aprueban los Senadores de la Comisión, el título del
proyecto de ley; el articulado y la voluntad de la Comisión para que
se dé trámite para el segundo debate al Proyecto de ley número 33 de 2012
Senado.
En
consecuencia el Presidente, Senador Carlos Fernando Motoa, informa:
Que se
nombra para el segundo debate a la Senadora Alexandra Moreno
Piraquive.”
De conformidad con lo transcrito, la
Sala verifica que el mencionado Proyecto de Ley fue debatido y aprobado por
unanimidad en Sesión ordinaria de la Comisión Segunda del Senado de la República, con el
quórum deliberatorio y decisorio requerido, se hizo omisión de la lectura del
articulado y los Senadores presentes aprobaron el título, el texto del proyecto
y que se le diera segundo debate, y sin que existiera disidencia alguna.
Segundo debate en el Senado
Término entre comisión y plenaria
Dado que el proyecto fue aprobado en
primer debate el 18 de septiembre de 2012 y se dio apertura al segundo debate
el 14 de noviembre de 2012[15],
se cumple con el requisito fijado por el artículo 160 de la Constitución,
relativo a que exista un lapso mínimo de ocho días entre la actuación
parlamentaria de la Comisión y la de su Plenaria.
Publicación del texto Aprobado y de
la ponencia
El texto aprobado en primer
debate correspondiente al proyecto de ley 33 de 2012 Senado, fue publicado en
la Gaceta del Congreso No. 733 de 2012[16] .
La ponencia para segundo debate en el Senado fue presentada por la
senadora Alexandra Moreno Piraquive y publicada en la Gaceta del Congreso No. 733
de 2012[17],
proponiendo su aprobación en segundo debate sin modificación alguna al texto
presentado por el Gobierno Nacional y sin reservas o enmiendas al texto de la
Convención.
Anuncio para votación en segundo
debate
El proyecto de ley fue anunciado para
segundo debate el 13 de noviembre de 2012, según consta en el Acta 29 publicada
en la Gaceta No. 58 de 2013[18],
para la siguiente sesión a realizarse el 14 del mismo mes. Señala el Acta en
mención:
Anuncio de proyectos
Por
instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto
Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán
y aprobarán en la próxima sesión.
Anuncio de
proyectos para la Sesión Plenaria del 13 de noviembre del 2012, Senado
de la República.
Proyectos
para discutir y votar en la próxima Sesión Plenaria del Senado de la República.
Con
ponencia para segundo debate:
(…)
Proyecto
de ley número 33 de 2012 Senado, por medio de la cual se
aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la
República de Colombia y el
Gobierno de la República
Federativa del Brasil sobre
permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos
brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas, suscrito en Brasilia
el 1º de septiembre de 2010.
(…)
Están
anunciados los proyectos para la próxima Sesión Plenaria, señor Presidente.
(… ) Siendo
las 11:35 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el
día miércoles 14 de noviembre de 2012,
a las 10:00 a. m. para Congreso
Pleno y a las 3:00 p. m. a la sesión plenaria de Senado.
El
Presidente,
ROY
LEONARDO BARRERAS MONTEALEGRE”
Es preciso mencionar que en la
Plenaria del Senado llevada a cabo el 14 de noviembre de 2012 y en la cual se
aprobó el proyecto de ley 33, en el punto II y antes de iniciar la lectura de
ponencias y consideración de Proyectos en Segundo Debate, se incorporó nuevamente
este proyecto dentro del listado de los que se anunciaban para discusión y
aprobación en la próxima sesión, lo cual si bien constituye un error de la
Presidencia del Senado porque incluyó en los anuncios un proyecto de ley que
había sido anunciado para ser considerado por la Plenaria del Senado ese mismo
día 14 de noviembre de 2012[19],
no constituye un vicio formal que afecte la constitucionalidad del
procedimiento legislativo adelantado para la expedición de la Ley 1664 de 2013,
aprobatoria del Acuerdo entre el Gobierno de la República de
Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre
permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos
brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas, toda
vez que, conforme se advirtió en precedencia, el proyecto de ley fue anunciado el 13
de noviembre de 2012, según consta en el Acta 29 publicada en la Gaceta No. 58
de 2013[20],
y su aprobación tuvo lugar el 14 de noviembre, como se había señalado el día
anterior, cumpliéndose así con la exigencia prevista en el inciso final del artículo
160 de la Constitución, en garantía de la publicidad.
Si bien el proceder de la Presidencia
de la Plenaria fue metodológicamente errado, pues no excluyó de los proyectos
anunciados el 14 de noviembre de 2012 los que fueron discutidos y aprobado ese
día, porque el anuncio se hizo al iniciar la sesión y sin dar espera para
conocer los resultados del debate de proyectos indicados en el orden del día,
es claro que los Senadores tenían conocimiento, por el anuncio efectuado el 13
de noviembre de 2012 que el proyecto sería discutido y votado al día siguiente,
como en efecto sucedió[21].
Aprobación en segundo debate
El 14 de noviembre de
2012, la Plenaria del Senado realizó el debate y votación del proyecto, según
consta en el Acta de Plenaria No. 30 publicada en la Gaceta del Congreso No. 44
de 2013[22].
De acuerdo con el acta el proyecto de ley fue aprobado en segundo debate
mediante votación ordinaria. Al respecto se indica en el Acta:
“La
Presidencia indica a la Secretaría continuar con el siguiente
proyecto.
Proyecto
de ley número 33 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba el
Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno
de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia,
estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos
entre las localidades fronterizas vinculadas, suscrito en Brasilia el
1º de septiembre de 2010.
La
Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al impedimento
que se encuentra sobre la mesa.
Por
Secretaría se da lectura al impedimento presentado por el honorable Senador
Juan Francisco Lozano Ramírez, al Proyecto de ley número 33 de 2012 Senado,
quien deja constancia de su retiro del recinto.
La
Presidencia pregunta a la plenaria si acepta el impedimento leído y,
cerrada su discusión, esta lo niega.
Impedimento
(negado)
Por ser mi
padre residente hace más de 20 años en la República Federal del
Brasil, junto con mi esposa e hijos.
Juan Francisco Lozano Ramírez
14 XI.
2012
La
Presidencia indica a la Secretaría dar lectura a la proposición
con que termina el Informe.
Por
Secretaría se da lectura a la proposición positiva con que termina el informe
de ponencia.
La
Presidencia somete a consideración de la plenaria la proposición leída y,
cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.
Se abre segundo debate
La
Presidencia somete a consideración de la plenaria la omisión de la lectura
del articulado y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.
La
Presidencia somete a consideración de la plenaria el articulado del
proyecto, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el articulado
propuesto? Y esta responde afirmativamente.
La
Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al título del
proyecto.
Por
Secretaría se da lectura al título del Proyecto de ley número 33 de
2012 Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre el
Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la
República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y
trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las
localidades fronterizas vinculadas, suscrito en Brasilia el 1º de
septiembre de 2010.
Leído
este, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria, y
cerrada su discusión pregunta: ¿Aprueban los miembros de la Corporación el
título leído? Y estos le imparten su aprobación.
Cumplidos
los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la
Presidencia pregunta:
¿Quieren
los Senadores presentes que el Proyecto de ley aprobado surta su trámite en la
honorable Cámara de Representantes? Y estos responden afirmativamente.”
Al respecto el Secretario
General del Senado de la República certifica que el proyecto fue aprobado: “mediante el modo de votación
ordinaria del artículo 129 de la ley 5ª de 1992, modificado por el artículo 1ª
de la Ley 1431, con un quórum deliberatorio y decisorio de 95 de 100 senadores,
como consta en el acta Nº30, correspondiente al día 14 de noviembre de 2012,
(página 14), publicada en la Gaceta del Congreso No. 44 del 1 de febrero de
2013”.
Es del caso precisar que la validez
de la votación no se afecta porque el Senador Juan Francisco Lozano Ramírez hubiera
expresado un impedimento y decidido salir del recinto luego de hacerlo, sin
participar en la votación del proyecto, por cuanto tal proceder no constituye
la expresión de un voto negativo, que obligara a realizar la votación en forma
nominal y pública, dado que la decisión fue unánime, es decir avalada por todos
los que conformaban el quórum al momento de la votación, lo cual permitió que se
hiciera en forma ordinaria.
Esta precisión es relevante, por
cuanto el representante de la Academia Colombiana de Jurisprudencia plantea
esta situación como un vicio formal que conduce a la devolución del proyecto al
Senado de la República; sin embargo, se reitera, la expresión de impedimento
seguido del retiro del recinto del Senador Juan Francisco Lozano, no desvirtúa
que la aprobación del proyecto fue unánime, y por consiguiente pudiera hacerse
en forma ordinaria, máxime cuando no hay constancia de que alguno de quienes
participaron en la misma expresara su inconformidad con el proyecto de ley o
expresara su voto en contra del proyecto.
Tampoco hay duda en este evento de
cuál fue el sentido de la votación de los congresistas presentes que aprobaron
por unanimidad el proyecto, por consiguiente, se cumple a cabalidad con la
regla.
El texto aprobado en segundo debate en
la Sesión Plenaria del Senado del 14 de noviembre de 2012, correspondiente al
proyecto de ley 33 de 2012 fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 831 del
22 de noviembre de 2012[23].
Al respecto igualmente el
Secretario
General del Senado de la República en oficio radicado el 22 de agosto de 2013,
certifica que el proyecto de ley “fue aprobado en segundo debate sin
modificaciones, con el lleno de los requisitos constitucionales, legales y
reglamentarios, mediante el modo de votación ordinaria del artículo 129 de la
Ley 5ª de 1992, y quorum deliberatorio y decisorio de 95 de los 100 senadores.
El suscrito Secretario General no registró votos negativos ni abstenciones, como
consta en el acta No.30, correspondiente al día 14 de noviembre de 2012”
5.3.2.2. Trámite en la Cámara de Representantes
Término entre Senado y Cámara de
Representantes
De conformidad con lo exigido
en el inciso primero del artículo 160 de la Constitución entre la aprobación
del proyecto en la plenaria del Senado de la República realizada el 14 de
noviembre de 2012, y la iniciación del debate en la Cámara de Representantes el
17de abril de 2013[24],
transcurrieron más de 15 días.
Primer debate
Publicación del texto aprobado y de
la ponencia
La ponencia para el primer
debate ante la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara del
proyecto de ley 214 de 2012 - Cámara, 33 de 2012 Senado, correspondió al Representante
Víctor Hugo Moreno Bandeira y fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 110
del 20 de marzo de 2013[25].
La ponencia propone aprobar en primer debate el proyecto de ley sin
modificación alguna al texto presentado por el Gobierno Nacional y sin
reservas, enmiendas u observancia al texto del Tratado.
Anuncio de votación
El 3 de abril de 2013 el Proyecto fue
anunciado para primer debate como consta en el Acta 26 de esa fecha, publicada
en la Gaceta del Congreso No. 388 del 7 de junio de 2013[26]. El
anuncio previo exigido en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 fue
formulado en los siguientes términos:
“HACE USO
DE LA PALABRA LA SECRETARIA GENERAL DE LA COMISION SEGUNDA, DOCTORA PILAR
RODRIGUEZ ARIAS.
Si señor
Presidente. Anuncio de Proyectos de Ley para discusión y aprobación en primer
debate.
HACE USO
DE LA PALABRA EL SEÑOR PRESIDENTE H.R. OSCAR DE JESUS MARIN.
Señora
Secretaria, permítame antes de los anuncios yo quisiera proponerle a la
Comisión como el siguiente cronograma para la Comisión. Dentro de 8 días, vamos
a evacuar el debate de las aerolíneas, y una de las conclusiones doctor
Telésforo ha de ser la presentación del Proyecto de Ley, para ponerle freno a
los abusos de estas aerolíneas para con los usuarios, a los 15 días evacuaremos
los proyectos de ley que la señora Secretaria va a anunciar y a los 8 días
siguientes haremos el debate sería para: hoy es 3 de abril, el 10 sería
aerolíneas, el 17 Proyectos de Ley y el 24 el debate. Bien pueda doctor Cepeda.
HACE USO DE LA PALABRA EL H.R. IVAN CEPEDA CASTRO.
Gracias
Presidente. Yo hice aprobar una proposición para que la Comisión invite al
Ministro de Defensa y a otros funcionarios, para examinar el tema de los
bombardeos en medio del conflicto armado si a usted le parece a los 7 días
siguientes, o en la fecha que usted decida.
HACE USO
DE LA PALABRA EL SEÑOR PRESIDENTE H.R. OSCAR DE
JESUS
MARIN.
Lo que
pasa es que no quiero que pierda vigencia este de las cárceles. Vamos a evacuar
y permítanme seguir intercalando fechas entre Proyectos de Ley y debates, y
cuando sea necesario, utilizaremos el día martes, lo que pasa es que estos
debates tan importantes, deben ser con televisión y les recuerdo que nosotros
no tenemos televisión sino los días miércoles. Entonces con esas apreciaciones.
Continúe ahora si señora Secretaria con los anuncios.
HACE USO
DE LA PALABRA LA SECRETARIA GENERAL DE LA COMISION SEGUNDA, DOCTORA PILAR
RODRIGUEZ ARIAS.
Con mucho
gusto. Anuncios de Proyectos de Ley, para discusión y aprobación en primer
debate, para la próxima sesión donde se discutan y aprueben Proyectos de Ley
acorde con lo determinado por el señor Presidente. Para dar cumplimiento al
artículo 8º. Del Acto Legislativo No. 01/03.
(…)
Siguiente
Proyecto, No. 214/12, 033/12 Senado “POR MEDIO DE LA CUAL SE APRUEBA EL ACUERDO
ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA
FEDERATIVA DEL BRASIL SOBRE PERMISO DE RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA LOS
NACIONALES FRONTERIZOS BRASILEÑOS Y COLOMBIANOS ENTRE LAS LOCALIDADES
FRONTERIZAS VINCULADAS”, SUSCRITO EN BRASILIA EL 01 DE SEPTIEMBRE DE 2010”.
Ponencia
primer debate en Cámara: Gaceta 110/13 p. 17”.
Es necesario precisar que, el 3 de
abril de 2013 se hizo el anuncio del proyecto de Ley 214/12 Cámara, señalando
como fecha para la realización de la discusión y aprobación de éste el 17 de
abril, aunque la sesión siguiente de la Comisión Segunda tuvo lugar el 10 de
abril de 2013, por cuanto éste día se llevaría a cabo un debate de control
político[27],
por lo que el anuncio previo a la votación especificó que el proyecto sería
considerado el día 17 de abril, como en efecto sucedió. En este sentido, en el
Acta 26 aparece consignado que el Presidente de la Comisión informa que: “Dentro
de 8 días, vamos a evacuar el debate de las aerolíneas, y una de las
conclusiones doctor Telésforo ha de ser la presentación del Proyecto de Ley,
para ponerle freno a los abusos de estas aerolíneas para con los usuarios, a
los 15 días evacuaremos los proyectos de ley que la señora Secretaria va a
anunciar y a los 8 días siguientes haremos el debate sería para: hoy es 3 de
abril, el 10 sería aerolíneas, el 17 Proyectos de Ley y el 24 el debate”.
Aprobación del proyecto
El 17 de abril de 2013, la Comisión
Segunda de la Cámara realizó el debate y votación del proyecto según consta en
la Gaceta del Congreso No. 558 de 2013[28] que contiene el Acta No. 28:
Discusión
y aprobación de proyectos de ley en primer debate, informándoles y recordándoles
que estos proyectos fueron anunciados en sesión del día 3 de abril de 2013.
Proyecto
de ley número 214 de 2012, 033 de 2012 Senado, por medio de la cual se
aprueba el acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre permiso de
residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y
colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas, suscrito en Brasilia
el 1° de septiembre de 2010.
Autora:
Ministra de Relaciones Exteriores, doctora María Ángela Holguín
Cuéllar, y el señor Ministro del Trabajo, doctor Rafael Pardo
Rueda.
Ponente:
honorable Representante Víctor Hugo Moreno Bandeira.
Han sido citados para información, la señora Ministra de
Relaciones Exteriores, y asiste en su lugar, el señor Embajador Francisco Coy
Granados, Director de Soberanía Territorial y Desarrollo Fronterizo, quien se
encuentra con nosotros y el señor Ministro Rafael Pardo, quien también ha
confirmado su asistencia y se encuentra en camino. Ese es el proyecto de ley.
Hace uso de la palabra el señor Presidente honorable Representante
Óscar de Jesús Marín:
Leamos
la proposición con que terminal el informe de ponencia por favor señora
Secretaria.
Hace
uso de la palabra la Secretaria General de la Comisión Segunda,
doctora Pilar Rodríguez Arias:
En los
anteriores términos, me permito rendir ponencia favorable para primer debate al
Proyecto de ley número 214 de 2012, 033 de 2012 Senado, por medio de la
cual se aprueba el acuerdo entre el Gobierno de la República de
Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre
permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos
brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas, y
solicito a la honorable Comisión Segunda dar aprobación para que este acuerdo
continúe con el trámite legislativo.
Víctor Hugo Moreno Bandeira, Honorable Representante,
Departamento del Amazonas.
Leída
la proposición señor Presidente.
Hace uso de la palabra el señor Presidente honorable Representante
Óscar de Jesús Marín:
En
consideración el informe de ponencia, se abre su discusión, tiene la palabra el
doctor Víctor Hugo Moreno Bandeira como ponente del proyecto de ley.
Hace
uso de la palabra el honorable Representante Víctor Hugo Moreno Bandeira:
Un
saludo muy cordial a todos los presentes. En el día de hoy me corresponde
rendir ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 214 de
2012, 033 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba el acuerdo
entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno
de la República Federativa del Brasil sobre permiso de residencia,
estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos
entre las localidades fronterizas vinculadas.
La
situación de las ciudades de Leticia, Colombia y Tabatinga, Brasil, es un
ejemplo claro de las dinámicas de marginalidad económica, y social con relación
a los principales centros urbanos del país. El primer referente de marginalidad
es la distancia, la tipología, la geografía de estas localidades con relación
al centro del país. La distancia entre Tabatinga y Manaos, Tabatinga es la
ciudad circunvecina de Leticia, y Manaos la capital del estado de Amazonas, es
de 1.348 kilómetros de distancia; y de Brasilia que es la capital
son 4.160 kilómetros de distancia.
Por su
parte está localizada a 1.553 kilómetros de Bogotá, estos datos hacen
aún más críticos al observar que el principal medio de transporte de dichos
municipios a los centros de cada país es el aéreo. Tenemos una importancia y
unos beneficios de este proyecto que beneficiaría a estas dos localidades. Este
acuerdo al entrar en vigencia serviría de mecanismo para superar las
problemáticas de educación, trabajo, por ende, la situación socioeconómica del
Amazonas y establecer un gran avance para el fortalecimiento de las relaciones
de integración y cooperación fronteriza entre Colombia y Brasil.
En
cuanto a educación superior uno de los aspectos más ejemplarizantes, en materia
de olvido estatal, según el censo nacional del 2005, solo el 6.4% de los
leticianos tienen educación superior; en todo el departamento del Amazonas solo
están presentes dos instituciones de educación superior, según el sistema
nacional de información de educación nacional.
Este
acuerdo trata o como un instrumento internacional que reconoce un permiso de
residencia, para las personas de las localidades vinculadas que son Leticia,
Colombia y Tabatinga (Brasil), el libre ejercicio del trabajo, oficio o
profesión de acuerdo con las leyes aplicables, iguales a los derechos laborales
y de protección social, la asistencia a establecimiento de educación pública o
privada, para las localidades fronterizas de Leticia y Tabatinga.
Es
necesario aprobar este logro en materia de cooperación, y consecuentemente
ahondar los lazos entre los dos países, en materia de integración fronteriza
sin el trabajo mancomunado de las autoridades brasileñas y colombianas en el
diseño de políticas que beneficien a la población fronteriza, será muy difícil
disminuir la brecha social, entre las poblaciones amazónicas con los grandes
centros urbanos de Colombia y Brasil. Propongo por lo anterior, me permito
rendir ponencia favorable en primer debate al Proyecto de ley número 214
de 2012 Cámara, 033 de 2012 Senado, por medio de la cual se aprueba el
acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno
de la República Federativa de Brasil sobre el permiso de residencia,
estudio y trabajo. Le solicito a los honorables colegas, congresistas
de la Comisión Segunda dar aprobación para este primer debate.
Gracias señor Presidente.
Hace uso de la palabra el señor Presidente honorable Representante
Óscar de Jesús Marín:
Gracias
a usted doctor Víctor Hugo, comparto plenamente la importancia de este proyecto
y sobre todo para una frontera donde se aplica lo que es el concepto de
frontera que debería aplicarse en todas partes, yo siempre he sostenido que los
límites dividen, pero que las fronteras deben integrar y esta es una muestra
más de cómo la integración fronteriza debe irse consolidando día a día. De tal
forma que con la explicación suya basta, no obstante yo quisiera que el doctor
Francisco Coy Granados, aprovechando su presencia de manera muy breve nos dé
una ilustración sobre el tema y procedemos a votar, tiene la palabra señor
embajador.
Hace
uso de la palabra el Director de Soberanía Territorial y Desarrollo Fronterizo
del Ministerio de Relaciones Exteriores, doctor Francisco Coy Granados:
Gracias
señor Presidente, muchas gracias al ponente Representante que nos ha presentado
la ponencia favorable, creo que hay muy poco que agregar frente a esto, salvo
registrar que de hecho en las localidades fronterizas que tiene Colombia esta
pequeña área metropolitana Leticia  Tabatinga, expresa como ninguna lo que es
la integración entre dos países, este acuerdo lo que en buena medida viene a
hacer es reconocer una situación que de hecho en las zonas de frontera y es que
la población que habita en estas regiones, indistintamente se mueve a uno y
otro lado, lo que hacemos a través de este acuerdo y lo que se hizo con Brasil,
fue reconocer hecho y reglamentarlo de una manera que se haga más eficiente y
que esté respaldado legalmente, muy poco que agregar a las palabras que ha
dicho el ponente, salvo aclarar que en la medida en que se considere necesario
es posible incorporar más adelante nuevas poblaciones fronterizas, cuando los
dos países lo consideren así a través de un mecanismo simplificado, previsto en
el acuerdo que es intercambio de notas.
Tenemos
entendido que este acuerdo está cursando, también sin obstáculo en el
legislativo brasileño, así que lo que esperamos es que en el curso de este año
tengamos el convenio aprobado de manera que podamos iniciar su ejecución lo más
pronto. Muchas gracias Presidente.
Hace uso de la palabra el señor Presidente, honorable Representante
Óscar de Jesús Marín:
Gracias
a usted señor embajador, tiene la palabra el doctor Eduardo José Castañeda.
Hace
uso de la palabra el honorable Representante Eduardo José Castañeda Murillo:
Gracias
Presidente, un saludo especial para todos los que nos acompañan en la mañana de
hoy, especialmente para el señor Embajador. Presidente aprovecha estar
oportunidad y viendo la importancia de este acuerdo que acaba de exponer y dar
conocer en la ponencia el doctor Víctor Hugo, también pedirle señor Embajador
como usted dice, es bueno tener en cuenta y más adelante incorporar otros
territorios de fronteras, otras zonas de frontera, desde ya pedirle que busquemos
la manera de en el futuro es mirar más allá a nivel de Brasil, por intermedio
de Cancillería también como podemos incorporar en este acuerdo o en otro, las
poblaciones de Cocuy, San Gabriel, y Manaos con la ciudad de Inírida, en razón
a que se le va a hacer un mejoramiento a la pista al aeropuerto de Inírida,
pensando en tener prácticamente comunicación directa, Manaos¿Inírida y de hecho
eso nos daría nosotros la posibilidad de en un futuro no muy lejano, poder
tener una vía comercial que beneficiará a estos territorios de frontera y de
hecho beneficiará la economía de dos países que hemos tenido una gran hermandad
a través de la historia.
Hay un
corregimiento muy cercano al Cocuy¿Brasil que es San Felipe, San Felipe Colombia
y de hecho los productos que se consumen en San Felipe y que consumen nuestros
amigos indígenas en su mayoría pueblos Curripacos que habitan esta zona son de
origen brasilero, porque hay una hermandad comercial y suben los abastecedores
brasileros en pequeños barcos a abastecer esta zona, que es muy difícil que
cubra el abastecimiento del mercado colombiano, de verdad que le pido señor
Embajador, que tengamos en cuenta en el futuro incorporar en este acuerdo, o en
otro acuerdo, estas ciudades brasileras con Inírida, Guainía. Gracias
Presidente.
Hace uso de la palabra el señor Presidente, honorable Representante
Óscar de Jesús Marín:
Señor
Embajador, me parece importante la observación que hace el doctor Castañeda y
como existe la posibilidad de acuerdo a lo que usted expone, le pediría que lo
tuviéramos en cuenta. Continúa en discusión el informe de ponencia, anuncio que
va a cerrarse, queda cerrado, ¿aprueba la Comisión?
Hace
uso de la palabra la Secretaria General de la Comisión Segunda,
doctora Pilar Rodríguez Arias:
Ha sido
aprobada la proposición con que termina el informe de ponencia señor
Presidente.
Hace uso de la palabra el señor Presidente, honorable Representante
Óscar de Jesús Marín:
Articulado
señora Secretaria.
Hace
uso de la palabra la Secretaria General de la Comisión Segunda,
doctora Pilar Rodríguez Arias:
Sí
señor Presidente, me permito informarle que son 3 artículos debidamente
publicados en la Gaceta del Congreso correspondiente, y
no existe proposición modificativa en Secretaría señor Presidente.
Hace uso de la palabra el señor Presidente, honorable Representante
Óscar de Jesús Marín:
En
consideración el articulado, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse,
queda cerrado, ¿aprueba la Comisión?
Hace
uso de la palabra la Secretaria General de la Comisión Segunda,
doctora Pilar Rodríguez Arias:
Ha sido
aprobado el articulado señor Presidente.
Hace uso de la palabra el señor Presidente, honorable Representante
Óscar de Jesús Marín:
Título
señora Secretaria.
Hace
uso de la palabra la Secretaria General de la Comisión Segunda,
doctora Pilar Rodríguez Arias:
Con
mucho gusto Presidente, por medio de la cual se aprueba el acuerdo de la
entre el Gobierno de la República de Colombia, y el Gobierno
de la República Federativa del Brasil, sobre permiso de residencia,
estudio y trabajo para los nacionales y fronterizos brasileños y colombianos
entre las localidades fronterizas vinculadas, suscrito en Brasilia el 1°
de septiembre de 2010. Leído el título del proyecto señor Presidente.
Hace uso de la palabra el señor Presidente, honorable Representante
Óscar de Jesús Marín:
En
consideración el título del proyecto, y le pregunto a la Comisión sí
quiere que este proyecto pase a Segundo Debate. Se abre su discusión, anuncio
que va a cerrarse, queda cerrado, ¿aprueba la Comisión?
Hace
uso de la palabra la Secretaria General de la Comisión Segunda,
doctora Pilar Rodríguez Arias:
Ha sido
aprobado señor Presidente el título del proyecto y los honorables
Representantes quieren que pase a Segundo Debate, señor Presidente.
Hace uso de la palabra el señor Presidente, honorable Representante
Óscar de Jesús Marín:
Continúa
como ponente para Segundo Debate el doctor Víctor Hugo Moreno Bandeira.
Continuemos con el Orden del Día señora Secretaria.”
La votación fue unánime y ordinaria
de acuerdo con la certificación sobre el quórum y la aprobación en primer
debate, de fecha 23 de agosto de 2013, expedida por la Secretaria de la
Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, en la cual se menciona que fue
aprobada con la presencia de 16 Honorables Representantes.
Segundo debate en la Cámara de
Representantes
Término entre comisión y plenaria
Conforme lo exige el artículo
160 de la Constitución transcurrió un plazo de no menos de 8 días entre el
debate surtido en la Comisión Segunda de la Cámara realizado el 17 de abril de
2013 y el adelantado en la Plenaria de dicha Corporación el 19 de junio de 2013[29].
Publicación del texto aprobado y de
la ponencia
El texto aprobado en primer
debate en la Cámara de Representantes correspondiente al proyecto de ley 214 de
2012 Cámara, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 284 de 2013[30].
La ponencia para segundo debate ante la Plenaria de la
Cámara de Representantes fue presentada el 30 de abril de 2013 por el
Representante Víctor Hugo Moreno Bandeira y publicada en la Gaceta del Congreso
No. 284 del 17 de mayo de 2013[31].
Anuncio para votación en Plenaria
El Proyecto fue anunciado el 18 de
junio de 2013 tal como consta en el Acta de Sesión Plenaria 215, publicada en
la Gaceta del Congreso No. 751 de 2013[32]. En la Gaceta se indica:
“Estaremos
citando para el día 19 de junio, mañana a las 8 de la mañana. Doctora Alba Luz,
se levanta la sesión.
Disculpe
señora Secretaria, anuncie los proyectos antes de levantar la sesión.
Subsecretaria
General, doctora Flor Marina Daza Ramírez:
Señor
Presidente, se anuncian los siguientes proyectos para la sesión del día de
mañana 19 de junio del 2013.
(…)Proyecto
de ley número 214 de 2012 Cámara, 033 de 2012 Senado, por medio de la cual
se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y
el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre Permiso de
Residencia, Estudio y Trabajo para los Nacionales Fronterizos Brasileños y
Colombianos entre las Localidades Fronterizas Vinculadas, suscrito en
Brasilia el 1° de septiembre de 2010.
(…)Señor
Presidente, han sido anunciados los proyectos de ley para el día de mañana 19
de junio del 2013, de acuerdo al Acto Legislativo número 1 de julio 3 del 2003
en su artículo 8º.
Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Andrés Amaya Rodríguez:
Gracias
señora Secretaria, simplemente para reconfirmar el anuncio de todos los
proyectos. Se cita entonces para el día de mañana 19 de junio a las 8 de la
mañana.
Se levanta
la sesión siendo las 9:42 p. m. Muchas gracias.”.
Aprobación
El proyecto de ley 214 de 2012
Cámara, 33 de 2012 Senado, fue debatido y aprobado el 19 de junio de 2013,
según consta en el Acta No. 216, que consta en la Gaceta del Congreso 757 del
23 de septiembre de 2013[33].
La aprobación se dio por unanimidad en votación ordinaria. Se reseña en el
Acta en los siguientes términos:
“Con mucho
gusto doctor Víctor Hugo, proyecto en el Orden del Día número 20 señor
Secretario por favor vamos a votar. Proyecto de ley número 214 de 2012 Cámara,
33 de 2012 Senado.
Secretario,
doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, informa:
Proyecto
de ley número 214 de 2012 Cámara, 33 de 2012 Senado, por medio de la
cual se aprueba el acuerdo entre el Gobierno de la República de
Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil, sobre
permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales fronterizos
brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas vinculadas, suscrito
en Brasilia, el 1º de septiembre 2010.
Autores:
Ministra de Relaciones Exteriores, doctora María Ángela Holguín Cuéllar, y
el Ministro de Trabajo, el doctor Rafael Pardo Rueda.
Ponente Víctor
Hugo Moreno Bandeira.
El informe
de la ponencia termina con la siguiente proposición: En los anteriores términos
me permito rendir ponencia favorable para cuarto debate al Proyecto de
ley número 214 de 2012 Cámara, 33 de 2012 Senado, por medio de la
cual, se aprueba el acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de la República Federativa del Brasil, sobre el permiso de residencia,
estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos
entre las localidades fronterizas vinculadas. Y solicito a la honorable
Plenaria de la Cámara de Representantes dar aprobación para que este acuerdo
sea ratificado por medio de una ley de la República. Firma, Víctor Hugo
Moreno Bandeira, Representante a la Cámara.
Ha sido
leída la proposición con que termina la ponencia recomendando dar segundo
debate a este proyecto.
Dirección
de la Presidencia, doctor Carlos Andrés Amaya Rodríguez:
En
consideración la proposición del informe con que termina la ponencia, anuncio
que va a cerrarse la discusión. Doctor Germán Navas, tiene usted la palabra.
Intervención
del honorable Representante Carlos Germán Navas Talero:
No se
trata de entablar discusión, sino que se ilustre al Congreso de los alcances de
este Tratado, porque sé que en provincia hay mucha gente viendo este programa y
les interesaría saber qué reciprocidad se va a presentar, qué facilidades,
porque no es que lo sepa únicamente el Ponente, sino que debemos ilustrar a la
comunidad que ve estos programas, gracias.
Dirección
de la Presidencia, doctor Carlos Andrés Amaya Rodríguez:
Doctor
Víctor Hugo tiene usted la palabra para sustentar el proyecto y responder la
inquietud del doctor Navas.
Intervención
del honorable Representante Víctor Hugo Moreno Bandeira:
Señor
Presidente, para información del señor honorable Representante doctor Navas, yo
lo que le quiero manifestar es que esta situación de estas dos localidades
hermanas, Tabatinga, Leticia que son dos ciudades hermanas que comparten
realmente un mismo corazón, como ciudades gemelas, como hermanas que son,
Republicanas, pues la verdad es una situación que estamos en la marginalidad
económica y social en relación con los principales centros urbanos del país.
Es el
primer referente marginal, es la distancia geográfica doctor Navas, usted sabe
que Leticia está a 1.250 kilómetros de distancia, simplemente lo que nos quiere
demostrar esta ponencia es el acercamiento entre estas dos ciudades hermanas,
entre estas dos localidades, para compartir el estudio, el trabajo y la
estadía. Gracias señor Presidente.
Dirección
de la Presidencia, doctor Carlos Andrés Amaya Rodríguez:
Se cierra
la discusión, aprueba la Cámara de Representantes el informe de ponencia.
Secretario,
doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, informa:
Ha sido
aprobado señor Presidente.
Dirección
de la Presidencia, doctor Carlos Andrés Amaya Rodríguez:
Articulado
señor Secretario.
Secretario,
doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, informa:
Tiene 3
artículos sin ninguna proposición modificatoria del mismo.
Dirección
de la Presidencia, doctor Carlos Andrés Amaya Rodríguez:
En
consideración el articulado, anuncio que va a cerrarse la discusión, queda
cerrada, aprueba la Cámara de Representantes.
Secretario,
doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, informa:
Ha sido
aprobada señor Presidente.
Dirección
de la Presidencia, doctor Carlos Andrés Amaya Rodríguez:
Título
señor Secretario.
Secretario,
doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, informa:
Proyecto
de ley número 214 de 2012 Cámara, 33 de 2012 Senado, por medio de la
cual se aprueba el acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de la República Federativa del Brasil, sobre el permiso de residencia,
estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y colombianos
entre las localidades fronterizas vinculadas, suscrito en Brasilia el 1º
de septiembre de 2010.
Ha sido
leído el título.
Dirección
de la Presidencia, doctor Carlos Andrés Amaya Rodríguez:
En
consideración el título y la pregunta, si quiere la honorable Cámara que sea
Ley de la República, anuncio que va a cerrarse la discusión, queda cerrada,
aprueba la Cámara de Representantes.
Secretario,
doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, informa:
Así lo
quieren señor Presidente, 109 la última votación registrada.”
De acuerdo con la
certificación adjunta al oficio S.G.2-2417/13 remitido el 21 de agosto de 2013 por
el Secretario General de la Cámara de Representantes a la Secretaría General de
la Corte: “en Sesión Plenaria
de la H. Cámara de Representantes del día 19 de junio de 2013, que consta en el
Acta No. 216, a la cual se hicieron presentes ciento cincuenta y nueve (159)
Honorables Representantes a la Cámara, fueron considerados y aprobados por
unanimidad en votación ordinaria, la ponencia para segundo debate, el
articulado, título y la pregunta “Quiere la Plenaria que este proyecto sea Ley
de la República” del Proyecto de Ley No. 214 de 2012 Cámara – 33 de 2012
Senado, hoy Ley 1664 de 2013 “POR MEDIO DE LA CUAL SE APRUEBA EL“ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA FEDERATIVA DEL BRASIL SOBRE
PERMISO DE RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA LOS NACIONALES FRONTERIZOS
BRASILEÑOS Y COLOMBIANOS ENTRE LAS LOCALIDADES FRONTERIZAS VINCULADAS, SUSCRITO
EN BRASILIA EL 1º DE SEPTIEMBRE DE 2010”.[34]
Al revisar el Acta de la
sesión se constata que el anterior Proyecto de Ley votado, fue aprobado por unanimidad
en votación ordinaria[35].
Cabe precisar que si bien según certificación del Secretario de la Cámara de
Representantes en la sesión se hicieron presentes en el recinto 159
Representantes, al momento específico de votar el informe de ponencia, el
articulado, el título del proyecto de ley y la voluntad de que se convirtiera
en ley de la república, se registró una votación de 109 representantes, sin que
exista constancia de disenso de algún Representante, lo que avala la forma de
votación ordinaria, en la cual se aprobó por unanimidad el proyecto de Ley 214
Cámara, aunque con la participación en la votación de un número inferior del
quorum deliberatorio que llego a obtenerse en el curso de la sesión, pero que
no corresponde al quorum existente al momento de la votación, según quedó
registrado en el Acta antes citada.
5.3.2.3. Aprobación
en no más de dos legislaturas
El proyecto fue considerado en no más dos
legislaturas, tal como lo establece el Artículo 162 de la Carta Política. En
efecto, el proyecto de ley fue radicado en el Senado de la República, el 26 de
julio de 2012, y aprobado en la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes,
el 19 de junio de 2013, de tal forma que el proyecto inició su trámite y fue
aprobado en una sola legislatura, que comenzó el 20 de julio de 2012 y que
concluyó el 20 de junio de 2013, es decir, dentro del término constitucional.
5.3.2.4. Sanción Presidencial y envío
a la Corte Constitucional
El texto definitivo del Proyecto de
Ley 214 de 2012 Cámara y 33 de 2012 Senado fue publicado en
la Gaceta del Congreso No. 461 del 2 de julio de 2013[36].
El 16 de julio de 2013 el Presidente
de la República sancionó la Ley 1664 de 2013, aprobatoria del Tratado objeto de
examen, la que fue publicada en el Diario Oficial Nº48.853 de la citada fecha.
Remisión gubernamental oportuna
Mediante comunicación de fecha 18 de
julio de 2013, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió
a la Corte Constitucional fotocopia debidamente autenticada de la ley No. 1664
del 16 de julio de 2013, “por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo entre el
Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa
del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales
fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades fronterizas
vinculadas, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010”. Conforme lo establece el numeral 10
del artículo 241 la remisión se produjo en el plazo establecido de seis días
siguientes a la sanción de la ley[37].
Conclusión
La Corte Constitucional encuentra cumplidos los requisitos de
trámite del proyecto de ley aprobatorio del Tratado en cuestión, así: i) su trámite se inicie en el Senado de
República; ii) surtió
los cuatro debates de aprobación con el quórum exigido y las mayorías
necesarias; iii) contó con las publicaciones del proyecto y las ponencias para
cada debate; iv) recibió los anuncios previos a cada votación; v) cumplió los
términos que deben entre las votaciones en comisión y plenaria de ambas cámaras
y entre Senado y Cámara de Representantes; y vi) dentro de los seis días
siguientes a la sanción presidencial, el Gobierno remitió a la Corte
Constitucional el tratado y la ley que lo aprueba, para su revisión
constitucional.
Por lo anterior, advierte la Corte que no hay vicio de constitucionalidad en el
trámite de este proyecto.
5.4. Examen de
constitucionalidad material del Acuerdo
En relación con el examen de fondo se
examinará el contenido del tratado internacional y el de su ley aprobatoria,
para determinar si se ajustan o no a la Constitución Política, para lo cual
inicialmente se describirá y expondrán los antecedentes del “Acuerdo entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre
Permiso de Residencia, Estudio y Trabajo para los Nacionales Fronterizos
Brasileños y Colombianos entre las Localidades Fronterizas Vinculadas”, suscrito en Brasilia el 1o de
septiembre de 2010 y posteriormente se analizará la constitucionalidad del contenido
específico de este instrumento internacional.
5.4.1. Contenido y Antecedentes del
cuerpo normativo
El“Acuerdo entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre
Permiso de Residencia, Estudio y Trabajo para los Nacionales Fronterizos
Brasileños y Colombianos entre las Localidades Fronterizas Vinculadas”, suscrito en Brasilia el 1º de
septiembre de 2010 consta de nueve artículos en los cuales, con el fin de establecer
mecanismos de solución en áreas de interés común, se consagran reglas relativas
a la circulación de personas y el control fronterizo en las Localidades
Fronterizas Vinculadas, y de un Anexo de Localidades Vinculadas, en el cual se
relaciona como tales a las localidades fronterizas de Leticia (Colombia) y
Tabatinga (Brasil).
En el artículo I, el
Acuerdo establece la facultad de los Estados partes de otorgar permiso a los nacionales
residentes fronterizos para residir, acceder a la educación pública o privada y
para ejercer la profesión u oficio conforme a las leyes aplicables a los
nacionales de la parte, en la localidad fronteriza vinculada del otro Estado;
prerrogativas que se extienden a jubilados y pensionados.
En el objeto del Acuerdo se incorpora
el concepto de Localidades Fronterizas Vinculadas, el cual hace
referencia a aquellas áreas geográficas ubicadas en la zona fronteriza de cada
uno de los Estados Parte, que en virtud de este tratado se vinculan entre sí,
con el objeto de sujetarse a las reglas especiales para la migración a la
localidad del otro Estado, con fines de residencia, estudio o trabajo. En el
Acuerdo original, se vincula la localidad de Leticia a Tabatinga, según lo
previsto en el Anexo y en un futuro podrán ampliarse o reducirse las
localidades vinculadas mediante notas diplomáticas de los Estados parte. Esta
vinculación es esencial, para darle aplicación a este régimen migratorio especial,
toda vez que delimita el territorio que comprende el Acuerdo, hasta el punto de
que el artículo IV prevé entre las causales de  cancelación del Documento
Especial Fronterizo que se ejerzan las actividades previstas en el Acuerdo
“fuera de los límites territoriales establecidos en el anexo” como vinculados.
”
En el Artículo II, las
Partes crean el Documento Especial Fronterizo que se otorga por 2 años,
prorrogables pon un término igual, para los nacionales residentes fronterizos que
disfruten de los permisos antes mencionados, sin reemplazar al documento de
identidad nacional, o las visas que acrediten el status migratorio.
El artículo III
establece los requisitos y condiciones que han de cumplir los nacionales
colombianos o brasileños para la expedición del Documento Especial Fronterizo. En
esta disposición, se enumeran los documentos, certificados y comprobantes
requeridos, además de un pago por su emisión. Se autoriza que mediante convenio
interadministrativo, las autoridades designadas por las Partes, puedan detallar
o modificar la relación de documentos establecida en este artículo.
De otro lado, en el
numeral 7 del artículo III, se establece quienes no pueden ser beneficiarios
del Acuerdo, a saber:
i) quien hubiera sufrido
una condena en los Estados Parte o en el exterior,
ii) quien esté siendo sometido
a proceso penal en los Estados Parte o en el exterior, y
iii) el sentenciado que
no ha cumplido integralmente la condena penal impuesta.
Ahora bien, la
disposición del numeral 8 del artículo III plantea una aparente antinomia con
una de las hipótesis anteriores, en la medida en que faculta a los organismos
responsables la concesión del status de fronterizo, al “individuo que haya
cumplido integralmente la condena impuesta en cualquiera de los Estados parte”,
mientras que el numeral 7 regula lo concerniente a quienes no pueden acceder a
ese beneficio, aludiendo en ambos casos a los condenados.
No obstante, una lectura
armónica de los numerales 7 y 8 del artículo III, permite concluir que en
virtud de estas disposiciones los organismos responsables quedan facultados
para conceder el status fronterizo al sentenciado que haya purgado íntegramente
su condena, como quiera que mientras la persona se encuentre procesada o
cumpliendo una pena, no podrán concederle el Documento Especial Fronterizo.
El artículo IV consagra
como eventos que dan lugar a la cancelación del documento: la pérdida de
nacionalidad, fraude en los documentos exigidos, otro status migratorio, actividades
fuera de los límites, y las demás que las Partes fijen mediante intercambio de
notas diplomáticas.
En los artículos V y VI el Acuerdo
determina su compatibilidad con otros instrumentos internacionales y delimita
territorialmente el ámbito de aplicación de los permisos allí reglados,
permitiendo la ampliación o reducción mediante el intercambio de notas
diplomáticas. Así mismo indica el artículo VI, que la aplicación del acuerdo
puede suspenderse o cancelarse por las partes en cualquier momento, por medio
de Nota diplomática.
El artículo VII se ocupa de
determinar la vigencia del Acuerdo y el Artículo VIII, el mecanismo de denuncia
del mismo. Por último, el Artículo IX determina que cualquier controversia
relacionada con el tratado será solucionada por la vía diplomática.
Por último, el Anexo de Localidades
Vinculadas fija el alcance territorial del Acuerdo, al relacionar la
vinculación de las localidades fronterizas de Leticia (Colombia) a Tabatinga
(Brasil).
De acuerdo con la exposición de
motivos, el Acuerdo surge en el marco de la Comisión de Vecindad e
Integración Colombo Brasilera, espacio de integración intersectorial, la cual
fue instituida en el orden nacional mediante el Decreto 711 del 16 de abril de
1993 y que en la XI Reunión Plenaria efectuada el 19 de septiembre de 2008
resaltó la importancia de avanzar en la suscripción de un Acuerdo para fomentar
el desarrollo de las localidades fronterizas vinculadas  con la recepción de
connacionales interesados en residencia, estudio y trabajo que permita el
mejoramiento de la calidad de vida de sus pobladores.
5.4.2. Análisis de constitucionalidad
material del Acuerdo
La Constitución Política a partir del
preámbulo plantea la integración regional y lo reitera en el artículo 9º que
consagra:
“Las relaciones
exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a
la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios
del derecho internacional aceptados por Colombia”.
“De igual manera, la
política exterior de Colombia se orientará hacia la integración latinoamericana
y del Caribe” (Énfasis de la Sala).
De manera consistente con ello, al referirse a las
relaciones internacionales, el artículo 227 prevé como finalidad del Estado la
integración económica, social y política con las demás naciones, y en este
sentido señala:
“El Estado promoverá la
integración económica, social y política con las demás naciones y
especialmente, con los países de América Latina y del Caribe mediante la
celebración de tratados que sobre bases de equidad, igualdad y
reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive para conformar una
comunidad latinoamericana de Naciones. La ley podrá establecer elecciones
directas para la constitución del Parlamento Andino y del Parlamento
latinoamericano”.
Como lo ha expresado esta Corporación
la integración regional latinoamericana y del caribe propicia la estabilidad
regional e incentiva la cooperación entre los países, y una de las formas de
cooperación se refiere a aquella que está encaminada a facilitar el acceso a
los medios de producción, al ámbito laboral y educativo en las zonas de frontera.
De manera particular sobre las zonas
fronterizas, los artículos 289 y 337 de la Constitución Política autorizan el
desarrollo de programas encaminados a mejorar las condiciones de vida de sus
habitantes, mediante el fomento del desarrollo e integración con la entidad
territorial limítrofe. Señalan estas disposiciones que:
“ARTÍCULO 289. Por
mandato de la ley, los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas
podrán adelantar directamente con la entidad territorial limítrofe del país
vecino, de igual nivel, programas de cooperación e integración, dirigidos a
fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la
preservación del ambiente.”
“ARTÍCULO 337.  La ley
podrá establecer para las zonas de frontera, terrestres y marítimas, normas
especiales en materias económicas y sociales tendientes a promover su
desarrollo.
En este sentido, los beneficios que
contempla el Acuerdo para los residentes en las localidades fronterizas
vinculadas, atiende la obligación constitucional del Estado
de promover la integración económica, social y política con las demás naciones,
y en particular entre las entidades territoriales limítrofes, y facilita que se
adelanten los programas de cooperación e integración, dirigidos a fomentar el
desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación
del ambiente, objetivos señalados en las normas constitucionales en cita.
Al respecto, al estudiar otro tratado
entre los mismos Estados Partes, la Corte en sentencia C-303 de 2012[38],
indicó:
“La Corte ha destacado
en diversas oportunidades la relevancia constitucional de las zonas de
frontera. La importancia del régimen que se establezca para tales zonas obedece
a que, en su desarrollo, se encuentran comprometidos intereses constitucionales
destacados entre los que están el mandato de integración latinoamericana, el
desarrollo de las entidades territoriales y de su autonomía así como la
promoción de procesos de intercambio social, cultural o económico. La referida
importancia puede encontrarse reflejada en al menos tres disposiciones de la
Constitución: (i) el artículo 289 prevé que por mandato de la ley, los
departamentos y municipios ubicados en zonas de frontera pueden adelantar
directamente con las entidades territoriales limítrofes del otro país y que se
encuentren en el mismo nivel, programas de cooperación e integración a efectos
de fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la
preservación del medio ambiente; (ii) el numeral 2 del artículo 300 establece
que le corresponde a las asambleas departamentales expedir las disposiciones
relacionadas, entre otras cosas, con las zonas de frontera; (iii) el artículo
337 prevé que la ley podrá establecer para las zonas de frontera regímenes
especiales en materia económica y social que se orienten a promover el
desarrollo de las mismas. La Corte Constitucional ha indicado que la
profundización de las relaciones en zonas de frontera guarda correspondencia
con el ideal integracionista que inspira las relaciones internacionales según
el texto de la Constitución.”
En este marco, el Acuerdo que se
somete a revisión constituye una herramienta de cooperación entre Colombia y Brasil encaminada a incrementar
y fortalecer las relaciones entre los dos países y mejorar las condiciones
socioeconómicas de la población que habita en la frontera y la cuenca amazónica
colombiana, mediante la facilitación del acceso a fuentes de producción,
empleo, lugar de habitación acorde con sus necesidades y capacitación en
instituciones educativas públicas y privadas.
La facultad de otorgar permisos de
residencia, trabajo y estudio en localidades fronterizas vinculadas se
establece como la solución a problemáticas endémicas de las zonas de frontera y
reconoce las dinámicas particulares de tales localidades, advertidas por la Comisión de Vecindad e Integración, que se ha
establecido como un escenario de participación a partir del Decreto 711 de 1993
con el fin de desarrollar las ventajas que ofrece la vecindad para el
progreso el desarrollo conjunto.
Otro aspecto a resaltar es el respeto
por el principio de reciprocidad y equidad en el contenido del Acuerdo, toda
vez que mediante reglas uniformes consagra para los nacionales de los dos
Estados -Colombia y Brasil- la posibilidad de obtener los permisos para
trabajo, residencia o estudio, en condiciones generales acordes con las
garantías de los derechos humanos y en condiciones de igualdad a los nacionales
del Estado parte al cual se migra.
Por último, advierte la Sala que las
previsiones sobre la duración y denuncia del Convenio, comunes en derecho
internacional, respetan la Constitución pues nuestro Estado, en ejercicio de su
soberanía, tiene la posibilidad de manifestar si desea de permanecer o no
obligado por el mismo.
En atención a lo anterior, a juicio
de la Sala el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre Permiso de Residencia,
Estudio y Trabajo para los Nacionales Fronterizos Brasileños y Colombianos
entre las Localidades Fronterizas Vinculadas”, suscrito en Brasilia el 1º
de septiembre de 2010, desarrolla el mandato constitucional de fortalecer la
integración no sólo con los países de América Latina y del Caribe, sino particularmente con
un país vecino, y fija normas que permiten el desarrollo económico y social en
las zonas de frontera (artículos 9, 337 de la Constitución Política.)
Sin embargo, es preciso
mencionar algunos aspectos puntuales del Acuerdo que requieren particular
análisis.
5.4.2.1. Condiciones
para la expedición del Documento Especial Fronterizo contenidas en el Artículo
III del Acuerdo.
a. Requisitos para la
expedición del Documento Especial Fronterizo
Establece el numeral 4
del Artículo III, que los nacionales residentes de la localidad fronteriza
vinculada que deseen beneficiarse de las reglas fijadas en el Acuerdo para el
tránsito fronterizo, deben cumplir con los siguientes requisitos para obtener
el Documento Especial Fronterizo:
“a) Pasaporte u otro documento de
identidad válido admitido por las Partes en otros acuerdos vigentes;
b) Comprobante de residencia, en
alguna de las localidades que constan en el Anexo del presente Acuerdo;
c) Certificado de antecedentes
judiciales, expedido por la autoridad competente de los lugares de residencia
en los últimos cinco (5) años;
d) Dos fotografías tamaño 3 x 4 a
color y recientes;
e) Comprobante de pago del valor
correspondiente al documento especial fronterizo, cuyo valor y actualización
será informado por cada Parte por Nota Diplomática, y otras tasas específicas”.
La Corte llama la atención, en cuanto
a la exigencia del cumplimiento de estos requisitos a la población residente
fronteriza que pertenece a comunidades indígenas. A su juicio, atendiendo a la
diversidad étnica y cultural de estos pueblos, es indispensable que los Estados
parte,  haciendo uso de la facultad que les otorga el mismo artículo III, regulen
mediante un convenio interadministrativo comunicado por la vía diplomática, los
requerimientos especiales que se exigirían a los miembros de estas comunidades,
con fundamento en el numeral 5 del mismo artículo[39]. Dada sus formas peculiares de
organización, sus usos y costumbres, su medio particular de vida, es evidente
que algunos de los requisitos y condiciones mencionados en la ley no se pueden
predicar o cumplir por parte de los grupos étnicos, lo que cerraría la
posibilidad a esta población de adquirir el Documento Especial Fronterizo. Por
ello, es preciso que la fijación de tales requisitos, respete los derechos y
disposiciones que regulan a las comunidades indígenas y tribales. Mientras se adopta
dicha regulación especial, no se podrán aplicar esas exigencias a los miembros
de tales comunidades[40].
b. Exclusión de las
personas procesadas y condenadas penalmente, de los beneficios del Acuerdo,
mientras no hayan cumplido integralmente la pena
En el caso de colombianos
o brasileños que hayan sido condenados en los Estados Parte o en el exterior, el
Acuerdo exige en el numeral 7) del artículo III, para poder solicitar el
Documento Especial Fronterizo, que hayan cumplido integralmente la pena impuesta.
Es decir, que solo podrá acceder a ese status fronterizo, si además de los
otros requisitos, acredita dicho cumplimiento integral. Lo anterior, se
corrobora en el numeral 8 del mismo artículo III, al facultar a los organismos
responsables, para conceder el status de fronterizo al individuo que “haya
cumplido integralmente la pena impuesta en cualquiera de las Partes”. A juicio
de la Sala, esta restricción no contradice la Constitución Política, por cuanto
es una manifestación razonable del principio de Autodeterminación de los
Pueblos y del principio de soberanía del Estado, que busca evitar que los
beneficios que se conceden a los nacionales residentes fronterizos sean usados
para evadir el cumplimento de las decisiones judiciales mediante el traslado a
la localidad fronteriza vinculada de la otra Parte. Bajo el mismo criterio, es
constitucional que se niegue el acceso a los beneficios del Acuerdo a quien
está siendo procesado penalmente en cualquiera de los Estados Parte o en el
Exterior, con el fin de impedir, se reitera, que este mecanismo sea utilizado
para eludir la justicia penal.
Además, los Estados en
ejercicio de su soberanía pueden fijar dentro de la regulación del control
migratorio, mecanismos que faciliten la circulación fronteriza de un grupo
determinado de personas (nacionales residentes fronterizos), así como excluir
de los beneficiarios de esas medidas a quienes tienen sanciones penales por
cumplir ante la justicia, o deben comparecer en procesos penales adelantados en
su contra[41].
Por la misma razón, la
Sala considera ajustado a la Constitución que se permita al nacional ser
destinatario del tratamiento migratorio favorable que consagra el Acuerdo en
materia de migración fronteriza, cuando termine de cumplir la pena impuesta o
cuando culmine el proceso penal sin condena en su contra.
5.4.2.2. Desarrollo del alcance del
Acuerdo mediante Notas Diplomáticas
Consagra el Acuerdo que mediante
intercambio de Notas diplomáticas las Partes pueden: i) fijar nuevas causas de
cancelación del Documento Especial Fronterizo (artículo IV numeral 3) [42], y ii) reducir o ampliar las
Localidades Fronterizas Vinculadas incluidas en el anexo (artículo VI, numeral
1) [43].
Lo anterior obliga a precisar el
concepto de Nota Diplomática que acoge el Acuerdo en las normas citadas y si
involucra o no, en los aspectos particulares, regulaciones que constituyen
materialmente elementos propios de tratados internacionales.
Como lo reseñó la Corte en la
sentencia C-249 de 1994[44],
en el ámbito de los tratados, las notas diplomáticas son medios de expresión y
actos internacionales de comunicación entre los Estados, que pueden tener
diverso alcance en atención a su contenido y finalidad. Entre ellas, sin
pretensiones exhaustivas, pueden identificarse las siguientes:
i) Notas diplomáticas mediante las
cuales se concretan asuntos administrativos u operativos en el desarrollo de
las relaciones internacionales de los Estados y de la implementación de los
tratados.  Cuando se trata de éste último objetivo, el intercambio de las
notas, cuyo contenido refleja el consenso sobre los aspectos técnicos,
administrativos u operativos, puede tener la connotación de un Acuerdo
simplificado, en el cual el consentimiento se manifiesta por la mera firma de quienes son titulares
de plenos poderes para celebrarlos[45].
ii) Otras notas diplomáticas son
aquellas mediante las cuales el Estado presta el consentimiento necesario para concertar un tratado
o acuerdo internacional con otro Estado, las que, por su contenido obligacional
y tener la vocación de convertirse en instrumentos internacionales vinculantes,
esto es, fuente de derecho, deben sujetarse al trámite constitucional propio de
un tratado, para que el Estado colombiano pueda asumir obligaciones
internacionales nuevas, ampliarlas o modificarlas, conforme a lo previsto en el
artículo 224 de la Constitución.
En este caso, el canje de estas notas
es la forma como se
concreta el acuerdo entre los Estados negociadores[46] y constituye un tratado
internacional, independientemente de la denominación que se le dé[47]. La Convención de Viena Parte
I, numeral 2, ordinal a), señala que “se entiende por "tratado" un
acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el
derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más
instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular”
(resaltado fuera del texto). Ejemplo de la aplicación de éste mecanismo es el Canje de notas
constitutivo del acuerdo entre Colombia y Brasil para la reciproca exención de
doble tributación a favor de las empresas marítimas o aéreas de ambos países,
suscrito en Bogotá el 28 de Junio de 1971, y adoptado por la Ley 71 de agosto
30  de 1993[48].
iii) Las anteriores notas son
diferentes del acto
mediante el cual un Estado hace constar formalmente en el ámbito internacional
su consentimiento en obligarse por un tratado[49],
o canje de notas como acto o nota de ratificación, en el cual las Partes se
comunican el cumplimiento de los trámites internos requeridos para que el
tratado entre en vigor, que para el caso Colombiano se produce una vez se ha superado el control
constitucional previo y automático realizado por esta Corporación sobre el
tratado, conforme lo determina el artículo 241, numeral 10 de la Constitución [50].
Bajo estos parámetros entrará la Sala
a analizar si la posibilidad de fijar nuevas causas de cancelación del Documento Especial
Fronterizo (artículo IV numeral 3) y de reducir o ampliar las Localidades
Fronterizas Vinculadas (artículo VI, numeral 1), mediante intercambio de
notas diplomáticas, se ajusta o no a la Constitución.
Considera la Sala que éstas
modificaciones si pueden realizarse a través del mecanismo simplificado de
intercambio de Notas Diplomáticas, entendidas éstas en el primer sentido antes
señalado, vale decir, como instrumentos de implementación y desarrollo de un
tratado, por cuanto en virtud de las normas del Acuerdo antes mencionadas no le
es dable al Estado Colombiano asumir obligaciones nuevas y distintas o alterar
las asumidas mediante el instrumento internacional que se revisa.
En este orden, el tratado respeta la
Constitución, en la medida que las notas diplomáticas a intercambiar: 1º) Se
enmarquen dentro de los objetivos del Acuerdo y no se refieran a asuntos
diversos al desarrollado en éste; 2º) No contengan obligaciones distintas a las
pactadas en el mismo Acuerdo, y 3º) No modifiquen los compromisos pactados y asumidos en el instrumento internacional que se
examina.
Fijar otras causas de cancelación del
Documento Especial Fronterizo o señalar cuáles son las Localidades Fronterizas
Vinculadas mediante la modificación del Anexo del Acuerdo, son acciones que
pueden concertarse mediante el intercambio de Notas diplomáticas, siempre que
permanezca inalterable el contenido obligacional del Convenio y no busquen
crear compromisos para los Estados partes distintos de los contraídos en el Acuerdo objeto de
análisis. Como lo ha sostenido esta Corporación, cuando se trata de implementar un tratado, el consenso
sobre los aspectos técnicos, administrativos u operativos, puede tener un
trámite simplificado, es decir, expresarse mediante el intercambio de notas suscritas por los titulares de plenos poderes para celebrar
acuerdos simplificados[51].
Ello por cuanto, cuando el Estado se
obliga mediante actos que contienen obligaciones internacionales nuevas, o que excedan o
modifiquen las asumidas en el tratado solemne del cual se derivan, debe
agotarse el trámite propio de un tratado internacional, por ser ésta la forma
tradicional como el
Estado expresa el consentimiento y asume nuevas obligaciones internacionales[52], de allí la precisión antes efectuada.
Así, demarcar la extensión geográfica dentro de los Estados parte, de
las zonas de su territorio sometidas a las reglas del Acuerdo como localidades
fronterizas vinculadas, no conlleva el establecimiento de nuevas y distintas
obligaciones a las contenidas en el instrumento internacional que ahora se
revisa, sino a un mecanismo de implementación al interior del territorio de la
cada Estado, que además parte del respeto por la soberanía y no desdibuja el
carácter binacional del tratado en examen, ni desatiende el principio de
reciprocidad, por cuanto tanto la ampliación como la reducción de la lista de localidades
es fijada mediante acuerdo entre los estados Partes.
Al respecto cabe mencionar que si bien el Artículo VI del instrumento en
estudio indica que la
ampliación de la lista de localidades establecida en el Anexo, así como la
cancelación o suspensión de la aplicación del Acuerdo puede comprender la
totalidad o parte de los derechos previstos en el artículo I, en ningún
momento permite que, con base en dicha disposición, puedan aplicarse o fijarse
mediante el intercambio de notas diplomáticas prerrogativas distintas a las
señaladas en el artículo I del  “Acuerdo entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre
Permiso de Residencia, Estudio y Trabajo para los Nacionales Fronterizos Brasileños
y Colombianos entre las Localidades Fronterizas Vinculadas”.
El artículo IV del Acuerdo que
habilita a las Partes para señalar mediante intercambio de notas diplomáticas
otras causas de cancelación y retiro del documento especial fronterizo, tampoco
implica una alteración de las obligaciones pactadas por los Estados Parte, bajo
el entendido que el compromiso de otorgar el mencionado documento a los
nacionales para fines de trabajo, estudio o residencia permanece inalterable,
así como la obligación de retirarlo en los casos que definan las partes.
5.5. Conclusión de constitucionalidad
Realizado el análisis del “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia
y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre Permiso de
Residencia, Estudio y Trabajo para los Nacionales Fronterizos Brasileños y
Colombianos entre las Localidades Fronterizas Vinculadas”, suscrito en
Brasilia el 1º de septiembre de 2010, o de su ley aprobatoria, tanto en su aspecto formal como
material, la Corte constata que se ajusta en todo a los preceptos
constitucionales. De una parte, por cuanto se han cumplido los requisitos
procedimentales exigidos por la Constitución y la ley para integrar el
ordenamiento jurídico interno, y de otra, por cuanto los objetivos y el
contenido del instrumento sometido a control constitucional, a través del cual
se busca fortalecer el proceso de integración entre Colombia y Brasil y brindar
a los residentes en la zona fronteriza entre los dos Estados facilidades en lo
relativo a su eventual residencia, estudio y/o trabajo en el territorio del
otro Estado, se enmarcan sin dificultad en el contenido de los preceptos
constitucionales aplicables, en particular, dentro de los objetivos que la
Carta Política le asigna al manejo de las relaciones internacionales y a la
suscripción de tratados con otros Estados y/o organismos de derecho
internacional (arts. 9º, 150.16, 189.2, 224 y 226 C. P.)
Igualmente, encuentra la Corte que el
contenido del Acuerdo
desarrolla el
deber constitucional de promover la integración del Estado Colombiano con los
países vecinos con el fin de mejorar el bienestar y calidad de vida de los habitantes de
la frontera entre Colombia y Brasil, y se ajusta a la necesidad de fijar un régimen especial de zonas fronterizas,
sobre el cual versan los artículos 289 y 337 de la Constitución, además de lo cual,
ninguno de ellos implica la asunción de compromisos u obligaciones lesivos a
los intereses del Estado colombiano, pues como se dijo, se enmarcan dentro de
los principios de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional previstos en la
Constitución.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE
el “Acuerdo entre el
Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Federativa
del Brasil sobre Permiso de Residencia, Estudio y Trabajo para los Nacionales
Fronterizos Brasileños y Colombianos entre las Localidades Fronterizas
Vinculadas”, suscrito en Brasilia el 1o de septiembre de 2010.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1664 del 16 de julio de
2013, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo mencionado en el ordinal
anterior.
Tercero.- ORDENAR que se comunique inmediatamente esta
sentencia al Presidente de la República para lo de su competencia, así como al
Presidente del Congreso de la República.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (e)
Con Salvamento parcial
de voto
Con Aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
LIGIA LÒPEZ DÍAZ
Conjuez
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (e)
Con salvamento parcial
de voto
EDGARDO VILLAMIL PORTILLA
Conjuez
Con aclaración de voto
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA C-217 DE 2015
Referencia:
Expediente LAT-418
Revisión de constitucionalidad del “Acuerdo entre
el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República
Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los
nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades
fronterizas vinculadas, suscrito en Brasilia el 1º de septiembre de 2010”,
y de la Ley 1664 del 16 de Julio de 2013 que lo aprueba.
Magistrada
Ponente:
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Brevemente,
mi aclaración de voto pretende esclarecer la razón por la cual, finalmente,
decidí decantarme por la decisión de mayoría, cuya fundamentación ha dejado
plenamente establecido que solo municipios vinculados en las condiciones en que
lo están Leticia y Tabatinga pueden ser enlistados como destinatarios de las
regulaciones de este Tratado. Como en la zona fronteriza no existen otros
municipios o localidades con esas mismas características, no creo que en el
corto ni en el mediano plazo se puedan incluir otros asimilables con las mismas
o similares condiciones de los mencionados, cuyas particularidades brindan una
pauta objetiva de lo que debe entenderse por localidades vinculadas.
Soy
del parecer de que si no concurren aspectos análogos a los presentes entre las
localidades que hoy se estiman vinculadas, (Leticia y Tabatinga) no cabría la
asimilación en el marco de este Tratado, menos aun podría omitirse la consulta
previa atendiendo el alto índice que reviste la presencia indígena en el
entorno.
Fecha
ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONJUEZ
EDGARDO VILLAMIL PORTILLA
A LA SENTENCIA C-217/15
Con el respeto de siempre consigno mi
opinión particular sobre el asunto de que trata la sentencia  C 217 de 2015.
Las categorías residencia estudio o trabajo están asociadas a modos de ser y
actividades con unas características especiales, pues naturalmente ellas se
desarrollan en un medio urbano o semi urbano, y por ese carácter no afectan directamente
las poblaciones ancestrales que tienen una cosmovisión distinta sobre el
concepto de frontera. Para las comunidades nativas precolombinas, por ejemplo,
la noción de territorio puede estar asociada a los ríos y a otros accidentes
naturales, de modo que el concepto de frontera vinculados a los estados
nacionales irrumpe para ellos tardíamente y no necesariamente es parte de la
identidad comunitaria de la misma manera que lo es para el resto de la
población colombiana.
El acuerdo trata sobre permisos de
residencia estudio y trabajo para los nacionales fronterizos brasileños y
colombianos, que en nuestra opinión y por la percepción distinta que pueden
tener en las comunidades fronterizas sobre el concepto de frontera, debe tener
un alcance restringido a aquellos núcleos poblacionales que puedan existir en
los límites de los dos países, siempre que tengan características semejantes a
las ciudades de Tabtinga y Leticia que se anuncia en el Anexo de Localidades
Vinculadas.
En nuestra opinión la propia mención al
Anexo de Localidades Vinculadas  sumado a que el Documento Especial
Fronterizo,  tiene como  finalidad crear un régimen especial de residencia
estudio y trabajo para los ciudadanos ubicados en la frontera,  permite
concluir que el acuerdo no tienen la vocación de ser aplicado en toda la
frontera entre Colombia y la República federativa del Brasil, si no en aquellas
partes que presenten identidad sociológica, geográfica Y poblacional con las
ciudades de Leticia y Tabatinga.  Esta consideración tiene especial incidencia
para prestar nuestro consentimiento a la mayoría sobre la no necesidad de la
consulta previa, por la muy remota afectación que puedan recibir las
comunidades indígenas ancestrales. Además de ello, en nuestra opinión los
elementos que acaban de describirse deben ser determinantes para cuando se
desarrolle en el futuro el acuerdo mediante la expedición de nuevos Anexos,  y
para el cumplimiento de las prevenciones que hace la sentencia en el punto
5.4.2.1., que creemos preserva los derechos de las miembros de las comunidades
indígenas.
Dejo así expresado mi voto distinto,
EDGARDO VILLAMIL PORTILLA
Conjuez
ACLARACION DE VOTO DE LIGIA LÓPEZ DÍAZ
A LA SENTENCIA C-217/15
La Sentencia fue votada mayoritariamente en el sentido
de declarar la exequibilidad pura y simple del Acuerdo entre Colombia y Brasil
sobre el Permiso de residencia, estudio y trabajo para los nacionales
fronterizos y, de la Ley 1664 del 16 de julio de 2013 que lo aprobó.
La Sala Consideró que la ausencia de Consulta Previa a
comunidades indígenas y tribales no generó vicio alguno de procedimiento ya que
no era obligatoria, pues las disposiciones revisadas no les afectan de manera
específica y directa.
En efecto, pretender que toda norma que se dicte en el
país sea objeto de esta Consulta Previa, se traduce en  inercia para  el
desarrollo, impide   la oportuna intervención del Estado, genera incertidumbre
e inseguridad jurídicas y en definitiva, comporta discriminación  entre los
nacionales.  La Consulta, que como su nombre lo indica, debe ser  “previa” a
los distintos procesos, procede cuando las disposiciones puedan afectar
directamente de manera excluyente o específica, la identidad o integridad
cultural de las etnias, en los términos del artículo 330 de la Carta.
El llamado de atención que aparece en el punto
5.4.2.1. literal a) de este proveído,  sobre los Requisitos para la expedición
del Documento Especial Fronterizo, invitando a que se regulen mediante
convenios interadministrativos por vía diplomática de suerte  que puedan ser
cumplidos por los indígenas, es solamente una sugerencia.
En  primer lugar, porque los requisitos están
previstos en el numeral 4º  del artículo III y se refieren a las condiciones
generales básicas para su expedición: Demostrar la identidad con documento
válido; demostrar la residencia; la ausencia de antecedentes judiciales; dos
fotografías y el comprobante de pago.  Excluir alguno de tales requisitos  para
los grupos étnicos, impediría el elemental control requerido por los países
contratantes y crearía desigualdad entre los nacionales fronterizos.
Y, en segundo lugar, tal llamado o invitación, no
aparece en la parte resolutiva de la Sentencia, por lo que debe entenderse como
una mera intención.
LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Conjuez
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
Y ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y BRASIL SOBRE
PERMISO DE RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA NACIONALES FRONTERIZOS BRASILEÑOS
Y COLOMBIANOS ENTRE LOCALIDADES FRONTERIZAS VINCULADAS-Se debió considerar una sentencia
interpretativa en torno a la supresión o creación de nuevas causales de cancelación
del documento fronterizo mediante nota diplomática (Salvamento parcial de voto)
Se debió ordenar al Gobierno Nacional que al
manifestar el consentimiento del Estado, formulara una declaración
interpretativa en torno al punto 3° del artículo IV, relativa a la supresión o
creación de nuevas causales de cancelación del documento fronterizo mediante
nota diplomática. Por afectar sustancialmente el alcance de las obligaciones
adquiridas por ambos países dentro del marco del Acuerdo, tal ajuste debería
someterse al procedimiento de incorporación de los tratados internacionales,
incluyendo su aprobación mediante Ley de la República y el control automático
de constitucionalidad por parte de este tribunal.
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y BRASIL SOBRE
PERMISO DE RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA NACIONALES FRONTERIZOS BRASILEÑOS
Y COLOMBIANOS ENTRE LOCALIDADES FRONTERIZAS VINCULADAS-Medidas que se orientan a evitar que los
beneficios que concede el tratado sean usados para evadir el cumplimiento de
decisiones judiciales mediante el traslado a la localidad fronteriza de la otra
parte (Aclaración de voto)
Referencia: Sentencia C-217 de 2015
(Expediente LAT-418)
Magistrada
Ponente (E):
Martha
Victoria Sáchica Méndez
Con el acostumbrado respeto, formulo salvamento
parcial de voto a esta decisión por considerar que se debió ordenar al Gobierno
Nacional que al manifestar el consentimiento del Estado, formulara una
declaración interpretativa en torno al punto 3° del artículo IV, relativa a la
supresión o creación de nuevas causales de cancelación del documento fronterizo
mediante nota diplomática. Por afectar sustancialmente el alcance de las
obligaciones adquiridas por ambos países dentro del marco del Acuerdo, tal
ajuste debería someterse al procedimiento de incorporación de los tratados
internacionales, incluyendo su aprobación mediante Ley de la República y el
control automático de constitucionalidad por parte de este tribunal.
De otro lado, aclaro mi voto en relación con la
exequibilidad del numeral 7º del artículo III del Acuerdo, conforme al cual no
se podrá beneficiar del mismo quien hubiera sufrido condena penal o estuviera sometido a proceso penal
en las Partes o en el exterior, y quien no hubiera cumplido integralmente la
condena penal impuesta. Considero que la medida se ajusta a la Constitución en
tanto se orienta a evitar
que los beneficios que concede el tratado sean usados para evadir el
cumplimiento de decisiones judiciales mediante el traslado a la localidad
fronteriza de la otra Parte. Sin embargo, aclaro mi voto por considerar que
el logro de este fin no requiere establecer una prohibición absoluta de
conceder estatus fronterizo a una persona que ya cumplió condena penal en otro
país, por cuanto ya el tratado prohíbe conceder el beneficio a quienes son
procesados penalmente o no han cumplido íntegramente su condena.
Mantener la prohibición para quienes ya cumplieron su
condena en un tercer país supone un tratamiento discriminatorio, carente de
toda justificación, entre condenados que cumplieron su sentencia en los países
suscriptores del tratado y en terceros estados: ¿qué justifica que una persona
que cumplió su pena en Colombia o Brasil sí se beneficie del estatus
fronterizo, pero que quien la cumplió en un tercer estado (vgr. Perú o
Venezuela), no tenga el mismo tratamiento?
Los principios de autodeterminación y soberanía no
justifican la adopción de medidas, como esta, que ni siquiera satisfacen el
primero de los requisitos de un test de razonabilidad.
Fecha ut
supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA
C-217/15
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y BRASIL SOBRE
PERMISO DE RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA NACIONALES FRONTERIZOS BRASILEÑOS
Y COLOMBIANOS ENTRE LOCALIDADES FRONTERIZAS VINCULADAS-Debió declararse la inexequibilidad
integral porque contrario a lo afirmado en la sentencia, existe incidencia
específica y directa sobre las comunidades indígenas y tribales que hace
necesaria la consulta previa (Salvamento de voto)
CONSULTA
PREVIA-Herramienta para involucrar a comunidades
indígenas en decisiones que incidan sobre su identidad (Salvamento de voto)
CONSULTA
PREVIA-Manifestación del derecho a la participación de
comunidades indígenas (Salvamento
de voto)
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y BRASIL SOBRE
PERMISO DE RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA NACIONALES FRONTERIZOS BRASILEÑOS
Y COLOMBIANOS ENTRE LOCALIDADES FRONTERIZAS VINCULADAS-Numeral 7° del artículo III resulta
inconstitucional al establecer que no son beneficiarios del acuerdo quienes
estuvieran siendo investigados penalmente en los Estados Partes o en el
exterior, lo cual vulnera el principio de presunción de inocencia (Salvamento
de voto)
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y BRASIL SOBRE
PERMISO DE RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA NACIONALES FRONTERIZOS BRASILEÑOS
Y COLOMBIANOS ENTRE LOCALIDADES FRONTERIZAS VINCULADAS-Numeral 8° debió declararse inexequible al
“facultar”, esto es, como posibilidad, a los organismos responsables la
concesión del estatus de fronterizo al individuo que haya cumplido
integralmente la condena impuesta en cualquiera de los Estados Partes porque
acreditar el cumplimiento de la condena desconoce el artículo 29 Constitucional
(Salvamento de voto)
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y BRASIL SOBRE
PERMISO DE RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA NACIONALES FRONTERIZOS BRASILEÑOS
Y COLOMBIANOS ENTRE LOCALIDADES FRONTERIZAS VINCULADAS-Resulta cuestionable el que haya excluido
del estatus de fronterizo a quienes hubieren cumplido integralmente la condena
impuesta en el “exterior”, cuando también deberían ser beneficiarios del
permiso de residencia (Salvamento de voto)
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y BRASIL SOBRE
PERMISO DE RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA NACIONALES FRONTERIZOS BRASILEÑOS
Y COLOMBIANOS ENTRE LOCALIDADES FRONTERIZAS VINCULADAS-Numeral 3° del artículo IV hacía necesaria
una declaración interpretativa (Salvamento de voto)
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y BRASIL SOBRE
PERMISO DE RESIDENCIA, ESTUDIO Y TRABAJO PARA NACIONALES FRONTERIZOS BRASILEÑOS
Y COLOMBIANOS ENTRE LOCALIDADES FRONTERIZAS VINCULADAS-Ha debido declararse la inexequibilidad del
numeral 1° del artículo VI, toda vez que la ampliación de la Lista de
Localidades Fronterizas Vinculadas no puede validarse con el simple mecanismo
del intercambio de notas diplomáticas, sino que amerita la suscripción de un
acuerdo internacional sujeto a la aprobación del Congreso y revisado por el
Tribunal Constitucional (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente LAT-418
Revisión de constitucionalidad del "Acuerdo
entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República
Federativa del Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo para los
nacionales fronterizos brasileños y colombianos entre las localidades
fronterizas vinculadas, suscrito en Brasilia el Iode septiembre de 2010", y de la Ley 1664
de 16 de julio de 2013 que lo aprueba.
Magistrada (e) Ponente:
Martha Victoria Sáchica Méndez
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito salvar el voto
de la determinación adoptada por la Sala Plena dentro del expediente de la
referencia. Para exponer mi discrepancia haré una relación sucinta de las
particularidades del caso y de la consecuente exposición de los motivos que la
justifican.
1. Contenido de
la sentencia.
1.1. Frente a los hechos que motivan este
salvamento se tiene que la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, mediante oficio de 18 de julio de 2013 remitió a esta Corporación
copia auténtica de la Ley 1664 de 16 de julio de 2013, "por medio
de la cual se aprueba el Acuerdo entre la República de Colombia y el Gobierno
de la República Federativa de Brasil sobre permiso de residencia, estudio y trabajo
para los nacionales fronterizos Brasileños y Colombianos entre las localidades
fronterizas vinculadas, suscrito en Brasilia el 1o de septiembre de 2010", para que de
conformidad con lo previsto en el artículo 241, numeral 10 de la Constitución
Política, la Corte decidiera sobre la exequibilidad del tratado internacional y
su ley aprobatoria.
1.2.   Surtido el
trámite en la Corte Constitucional, la mayoría de la Sala Plena declaró
exequible el "Acuerdo entre el Gobierno de la República de
Colombia y el Gobierno de la República Federativa del Brasil sobre Permiso de
Residencia, Estudio y Trabajo para los Nacionales Fronterizos Brasileños y
Colombianos entre las Localidades Fronterizas Vinculadas", suscrito en
Brasilia el 1o de septiembre
de 2010 y la Ley 1664 de 16 de julio de 2013 que lo aprobó.
1.3.   La Corte sostuvo
que, una vez realizado el análisis tanto formal como material, el Acuerdo
internacional es exequible porque cumple los requisitos procedimentales
exigidos por la Constitución y la ley para integrar el ordenamiento jurídico
interno. Además, constituye una herramienta de cooperación entre Colombia y
Brasil encaminada a incrementar y fortalecer las relaciones entre los dos
países y mejorar las condiciones socioeconómicas de la población que habita la
frontera y la cuenca amazónica colombiana, mediante la facilitación del acceso
a fuentes de producción, empleo, lugar de habitación y capacitación en
instituciones educativas públicas y privadas.
1.4.   La facultad de
otorgar permisos de residencia, trabajo y estudio en localidades fronterizas
vinculadas se establece como la solución a la problemática de las zonas de
frontera y reconoce las dinámicas particulares de esas localidades, por tanto,
el acuerdo sometido a revisión, desarrolla el mandato constitucional al
fortalecer la integración entre los países partes y fija normas que permiten el
desarrollo económico y social en las zonas fronterizas.
1.5.   Habida
consideración que en la zona fronteriza de Colombia y Brasil se encuentran
asentadas comunidades indígenas, el máximo Tribunal Constitucional señaló que
no era necesaria la realización de la consulta previa a las comunidades étnicas
ya que las disposiciones del Acuerdo se refieren a la cooperación internacional
en asuntos de migración con fines laborales, residencia o estudio para todos
los nacionales de las localidades fronterizas y además, porque:
a) El objetivo del Tratado Internacional,
va encaminado a la flexibilización de las reglas de migración entre las
Localidades Fronterizas Vinculadas de Colombia y Brasil, mediante la expedición
de permisos que permitan el tránsito fronterizo ágil de los nacionales que
deseen estudiar, trabajar o residir, lo cual no implica la afectación de
comunidades étnicas; máxime cuando el Acuerdo no contempla ninguna disposición
- permisiva o restrictiva- que regule de manera particular el tránsito
fronterizo de los miembros de comunidades indígenas.
b)  El tratado internacional no tiene
incidencia directa sobre el status de las comunidades étnicas y de las personas
que las integran, porque no impone restricciones o gravámenes ni concede o
niega beneficios a los miembros de grupos indígenas o tribales. Es decir, la
afectación que se puede derivar del Acuerdo, respecto a las comunidades
indígenas no es distinta de la que se produce para los demás nacionales
residentes de la localidad fronteriza de la ciudad de Leticia, en virtud del
efecto general de las normas del instrumento internacional, lo que excluye que
su aplicación lleve consigo una afectación directa de las comunidades étnicas y
por tanto la necesidad de realizar la consulta previa.
c) La existencia de miembros de
comunidades indígenas en la entidad territorial a la cual se aplican los
beneficios contenidos en el Acuerdo no implica per se que todas las
medidas legislativas o administrativas deban ser sometidas a consulta, ya que
el elemento demográfico[53]
no es un factor determinante para realizar la mencionada consulta.
1.6.   De otra parte, el
Acuerdo Internacional en los numerales 7 y 8 del artículo III dispone que
quienes hayan sido procesados y condenados penalmente no podrán acceder al
Documento Especial Fronterizo, el cual es necesario para trabajar, estudiar y
residir en la zona de frontera hasta tanto el individuo "haya
cumplido integralmente la pena impuesta en cualquiera de las Partes ".
Al respecto, la mayoría de la Sala Plena
consideró que esta restricción o exclusión no contradice la Constitución
Política porque es una manifestación razonable del principio de
Autodeterminación de los Pueblos y del principio de soberanía del Estado, que
busca evitar que los beneficios que se conceden a los nacionales residentes
fronterizos sean usados para evadir el cumplimento de las decisiones judiciales
mediante el traslado a la localidad fronteriza vinculada de la otra parte.
También es
constitucional que se niegue el acceso a los beneficios del Acuerdo a quien
está siendo procesado penalmente en cualquiera de los Estados parte o en el
exterior, con el fin de impedir, que este mecanismo sea utilizado para eludir
la justicia penal. Además, los Estados en ejercicio de su soberanía pueden
fijar dentro de la regulación del control migratorio, mecanismos que faciliten
la circulación fronteriza de un grupo determinado de personas (nacionales
residentes fronterizos), así como excluir de los beneficiarios de esas medidas
a quienes tienen condenas por cumplir ante la justicia, o deben comparecer en
procesos penales adelantados en su contra.
1.7.   En síntesis, la
Corte señaló que los objetivos y el contenido del Acuerdo buscan fortalecer el
proceso de integración entre Colombia y Brasil y brindar a los residentes en la
zona fronteriza facilidades en lo concerniente a su eventual residencia,
estudio y trabajo en el territorio del otro Estado, circunstancia que se
enmarca sin dificultad en el contenido de los preceptos constitucionales
aplicables, en particular, dentro de los objetivos que la Carta Política le
asigna al manejo de las relaciones internacionales y a la suscripción de
tratados con otros Estados u organismos de derecho internacional, disposición
respecto de la cual no era necesaria la consulta previa, ya que la aplicación
del tratado internacional no afecta de manera directa a las comunidades
indígenas.
2. Motivos del
Salvamento de Voto.
Mi discrepancia
obedece a los argumentos que a continuación expongo:
2.1. En el presente asunto, debió
declararse la inexequibilidad integral del
Acuerdo Internacional entre Colombia y
Brasil porque, contrario a lo afirmado en la sentencia, existe incidencia
específica y directa sobre las comunidades indígenas y tribales que hace
necesaria la consulta previa establecida en los artículos 7, 329[54] y 330[55] de la
Constitución Política y el Convenio 169 de 1989 de la OIT[56].
El tratado sobre asuntos de migración con
fines laborales, de residencia o de estudio, que concierne a las ciudades
fronterizas de Tabatinga y Leticia, compromete puntualmente a pueblos como los
Desanos-Wira, Kakuas, Kurripakos, Makuna Buhagana, Piratapuyos, Tarianos,
Tucanos-Dasea, Tuyukas, Wananos, Yukuna-Kamejeya, entre otros, repercutiendo
sensiblemente en su hábitat, interculturalidad, forma de vida, tradiciones,
prácticas de trabajo y subsistencia, costumbres de enseñanza y educación, que
se ven alteradas con la intervención en los territorios étnicos por el Acuerdo
en mención. Sin embargo, la Corte Constitucional ejerció un control dúctil a
pesar de la afectación directa de las comunidades indígenas por el tratado
internacional.
Ha de señalarse que el numeral 1o del artículo VI permite la
ampliación de la lista de localidades fronterizas (Mitú, Taraira, Ipiranga,
Cocuí, entre otros), lo cual haría más palpable y, por tanto, exigente la
consulta previa, la cual se constituye en el derecho fundamental que tienen los
pueblos indígenas y los demás grupos étnicos cuando se adoptan medidas
(legislativas y administrativas) o cuando se vayan a realizar proyectos, obras
o actividades dentro de sus territorios, buscando de esta manera proteger y
garantizar su integridad cultural, social, económica y su derecho a la
participación. Al respecto esta Corporación ha señalado que:
"(...) El mandato de
proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación, consagrado en el
artículo 7° de la Constitución, es una de las pruebas más claras del gran paso
que dieron los constituyentes de 1991 para integrar formalmente el
multiculturalismo y el pluralismo al orden jurídico colombiano.
Al reconocer al Estado como
una composición de distintos grupos sociales, étnicos y culturales, la Carta
Política abrió el camino que permitió precisar el contenido y el alcance de los
derechos de los pueblos y de las personas indígenas, desde la perspectiva del
Estado Social de Derecho.
(...) los artículos 329 y 330,
que contemplaron las pautas para la conformación, delimitación y gobierno de
las entidades territoriales indígenas, calificaron a los resguardos como
territorios de propiedad colectiva y no enajenable e impusieron el deber de
consultar a sus representantes sobre las decisiones sobre la explotación de recursos
naturales en sus territorios[57]
La construcción del discurso
jurídico que hoy identifica a las comunidades indígenas como sujetos de especial
protección constitucional y como titulares colectivos de derechos fundamentales
avanzó gracias a la ratificación del Convenio 169 sobre pueblos tribales e
indígenas en países independientes de la Organización Internacional del
Trabajo, a través de la Ley 21 de 1991.
De ahí en adelante, fue la
Corte Constitucional la encargada de reconocer explícitamente los derechos que
el constituyente incorporó a la Carta Política para hacer realidad la idea de
un Estado multicultural, a través de sus fallos de tutela y de control de
constitucionalidad.
Uno de esos derechos es el de
participación, consagrado en el artículo 40 superior[58],
que se proyecta en dos dimensiones respecto de las comunidades indígenas[59].
La primera, relacionada con el ámbito de la representación política, implica
que deben contar con escaños en el Congreso de la República. La segunda se
refiere a la garantía de que su punto de vista sobre las decisiones que las
afecten será valorado, de conformidad con lo previsto en el artículo 330
superior y las directrices que fija el Convenio 169 en su artículo 6°: (...) "[60]
Por lo anterior, al continuar avalando el
retroceso constitucional en materia de garantía efectiva de la consulta previa,
dejo sentado mi disenso frente a este aspecto, más aún si en la zona fronteriza
donde se aplicará el Acuerdo (Leticia y Tabatinga), existe un el alto índice de
presencia indígena.
Ahora bien, el numeral 7o del
artículo III resulta inconstitucional al establecer que no son beneficiarios
del acuerdo internacional quienes estuvieren siendo investigados penalmente en
los Estados Partes o en el exterior, lo cual vulnera el principio de presunción
de inocencia prevista en los artículos 29 superior y 8o de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, al no existir sentencia en firme
que declare legalmente la responsabilidad del procesado. Tratándose de quien
hubiera sufrido condena penal en el exterior, la exclusión de los beneficios
del acuerdo internacional (permiso de residencia) debe partir de que la conducta
cometida por fuera de los Estados partes constituya delito en éstos.
De igual modo, el numeral 8o
debió declararse inexequible al "facultar", esto es, como
posibilidad, a los organismos responsables la concesión del estatus de
fronterizo al individuo que haya cumplido integralmente la condena impuesta en
cualquiera de los Estados partes porque, como se dijo en precedencia, acreditar
el cumplimiento de la condena desconoce el artículo 29 Constitucional.
También resulta cuestionable el que haya
excluido del estatus de fronterizo a quienes hubieren cumplido integralmente la
condena impuesta en el "exterior", cuando también deberían ser
beneficiarios del permiso de residencia.
El numeral 3 o del artículo IV
hacía necesaria una declaración interpretativa por cuanto la posibilidad de
establecer los Estados Partes otras causales de cancelación del Documento
Especial Fronterizo, mediante el simple intercambio de Notas Diplomáticas,
acarrea una elusión de control de constitucionalidad al dejar por fuera, además
de la previa aprobación por el Congreso de la República, la revisión por la
Corte Constitucional, dado que permite la fijación de nuevas causales que
alteren el contenido obligacional inicial o creen compromisos distintos a los
contraídos por los Estados suscriptores, circunstancia que desconoce los
artículos 150 y 241 de la Constitución.
Por último, ha debido declararse la
inexequibilidad del numeral 1 ° del artículo VI, toda vez que la ampliación de
la Lista de Localidades Fronterizas Vinculadas no puede validarse con el simple
mecanismo del intercambio de notas diplomáticas, sino que amerita la
suscripción de un acuerdo internacional sujeto a la aprobación del Congreso y
revisado por el Tribunal Constitucional, al comprometer la incursión de otros territorios
sobre los cuales no recaían originalmente las obligaciones y beneficios
establecidos.
En estos términos dejo expresado mi
salvamento de voto.
Fecha ut supra,
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Sentencia
C-801 de 2009.M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[2]
Folio 24
[3]
Cfr. Sentencias C-608 de 2010, C- 196 de 2012
[4] Cfr. Sentencias C-608 de 2010, C-915 de 2010, C- 196 de 2012, C-332
de 2014, C-333 de 2014, C-335 de 2014.
[5]
Sentencia C-332 de 2014
[6] Que de acuerdo con el preámbulo del
instrumento internacional es el deseo de acordar soluciones comunes con
miras al fortalecimiento del proceso de integración entre las Partes en áreas
de interés común, como la circulación de personas y el control migratorio.
[7]
Mediante la concesión de permisos para residencia en la
localidad fronteriza vinculada, libre ejercicio de trabajo, oficio o profesión
de acuerdo con las leyes aplicables a los nacionales de la parte donde se
desarrolla la actividad y de asistencia a establecimientos de educación pública
o privada
[8]
Como en el examinado en la sentencia C-915 de 2010, que
descartó la obligación de consulta previa del “Acuerdo sobre medio
ambiente entre Canadá y la Republica de Colombia hecho en Lima (Perú) el
veintiuno (21) de noviembre de 2008”, el “Canje de notas entre Canadá y la
República de Colombia del 20 de febrero de 2009 por medio del cual se corrigen
errores técnicos y materiales del Acuerdo sobre medio ambiente entre Canadá y
la República de Colombia” y la Ley 1360 de 2009 que los aprueba.
[9]
Según los registros del Dane del último Censo realizado en el
año 2005, el 25,9% de la población residente en Leticia se autoreconoce
como Indígena, el 2,6 como mulato, afrodescendiente o
afrocolombiano. Además, el 22,7% de la población de Leticia nació en
otro municipio o en otro país.
[10]
Sentencia C-750 de 2008
[11]
páginas 1 a 5
[12]
páginas 4 y 5
[13]
Folio 35 cdo, de Pruebas
[14]
Aunque no aparece constancia en el Acta del momento en que
nuevamente ingresó el Senador Juan Lozano Ramírez a la sesión, si se advierte
que participó en el desarrollo posterior de la sesión.
[15]
Gaceta del Congreso 733/12
[16]
Página 20
[17]
Página 19
[18]
Página 9
[19]
Y no excluyó de ellos los que fueron discutidos y aprobados en
la misma sesión del 14 de noviembre de 2012, precisamente porque el anunció de
los proyectos se hizo al iniciar la sesión y sin dar espera para conocer los
resultados del debate de proyectos indicados en el orden del día.
[20]
Página 9
[21] Valga señalar que la discusión del
proyecto estaba incorporada en el orden del día dado a conocer al inicio de la
sesión del 14 de noviembre, conforme consta en la Gaceta del Congreso No. 44 de
2013, por lo cual no había lugar a deducir que su estudio sería pospuesto para
la próxima sesión.
[22]
Página 14
[23]
Página 10
[24]
Gaceta 558 de 2013
[25]
páginas 17 a 20
[26]
Página 31
[27]
Como consta en Acta Nº27 publicada en la Gaceta del Congreso 558
de 2013.
[28]
Páginas 45 a 47
[29]
Gaceta 757 de 2013
[30]
página 16
[31]
página 13
[32]
página 121
[33]
páginas 169 y 170
[34]
Folio 28
[35]
Gaceta del Congreso 757 de 2013
[36]
Página 26
[37]
folio 16
[38]
La relevancia de dar impulso al desarrollo de actividades productivas en zonas
de frontera ya había sido advertido por la Corte en la Sentencia C-206 de 2005,
y C-615 de 2009.
[39]
“5. Mediante convenio administrativo entre las autoridades
competentes determinadas por las partes y comunicadas por vía diplomática, se
podrá detallar o modificar la relación de documentos estable
[40] Cabe recordar que en virtud del artículo 96 numeral 2, de
la Constitución es posible reconocer la nacionalidad por adopción a los miembros de los pueblos
indígenas que comparten territorios fronterizos, de acuerdo con lo que se establezca
en tratados públicos en aplicación del principio de reciprocidad.
[41]
En todo caso, el Decreto 0834 de 2013, “Por el cual se
establecen disposiciones en materia migratoria de la República de Colombia”,
establece en el artículo 29, los casos en que los extranjeros no pueden
ingresar o permanecer en el territorio colombiano, entre los cuales está
previsto, el registrar antecedentes y/o anotaciones por delitos
transnacionales, tráfico de droga o sustancia estupefaciente o por delitos
conexos o conductas que puedan comprometer la seguridad del Estado o poner en
peligro la tranquilidad social.
[42] ARTÍCULO IV. CANCELACIÓN.
1. El Documento Especial
Fronterizo será cancelado en cualquier oportunidad en que ocurriera alguna de
las siguientes circunstancias: (…)
3. Las Partes podrán
establecer otras causas de cancelación del Documento Especial Fronterizo, mediante
intercambio de Notas Diplomáticas.
[43] ARTÍCULO VI. ANEXO DE LOCALIDADES FRONTERIZAS
VINCULADAS.
1. La lista de Localidades
Fronterizas Vinculadas y de las respectivas vinculaciones para la aplicación
del presente Acuerdo es la que consta en el Anexo, pudiendo ser ampliada o
reducida a través de intercambio de Notas entre las Partes, con
antecedencia de noventa (90) días.
2. La ampliación de la lista
establecida en el Anexo dependerá del acuerdo que sobre el particular hagan las
Partes. La ampliación podrá contemplar la totalidad o parte de los derechos
previstos en el artículo I.
3. Las Partes podrán en
cualquier momento y a su criterio suspender o cancelar la aplicación del
presente Acuerdo en cualquiera de las Localidades Fronterizas Vinculadas en el
Anexo, por medio de Nota Diplomática con una antelación de treinta (30) días.
La cancelación o suspensión incluye también cualquiera de los numerales del
artículo I del
presente Acuerdo.
[44]
Al efectuar la revisión oficiosa de la ley 71 de agosto
30  de 1993  "por medio de la cual se prueba el CANJE DE NOTAS CONSTITUTIVO
DEL ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y BRASIL PARA LA RECIPROCA EXENCION DE DOBLE
TRIBUTACION A FAVOR DE LAS EMPRESAS MARITIMAS O AEREAS DE AMBOS PAISES,
suscrito en Bogotá el 28 de Junio de 1971."
[45]
En el Auto 288 de 2010, se recordó que a partir de la Sentencia C-363/00 la Corte precisó que los acuerdos
simplificados no pueden generar nuevas obligaciones sino limitarse a
desarrollar las adquiridas previamente a través de un tratado solemne, caso en
el cual no requieren aprobación parlamentaria ni control previo de
constitucionalidad. Cf.
Sentencias: C-363/00, C-1258/00,
C-1439/00, C-303/01, C-862/01, C-264/02, C-896/03, C-962/03, C-280/04,
C-533/04, C-557/04, C-622/04, C-1144/04, C-150/05, C-154/05, C-174/06,
C-239/06, C-926/07, C-944/08 y C-379/09.
[46]
Cfr. Sentencias C-249 de 1994, C-446 de 2009, C-1033 de 2003
[47]
“Para la Corte Constitucional es claro que no es el nombre o denominación de
un instrumento internacional sino su contenido lo que define su naturaleza de
Tratado.” Sentencia C-785 de 1999.
[48] Declarada exequible mediante sentencia C-249 del 26 de mayo de 1994
[49]
La Convención de Viena Parte I, numeral 2, ordinal b),
señala que “se entiende por
"ratificación", "aceptación", "aprobación" y
"adhesión", según el caso, el acto internacional así denominado por
el cual un Estado hace constar en el ámbito internacional su consentimiento en
obligarse por un tratado”. Y en la Parte II, Sección
primera, numeral 14 de la Convención de Viena establece los eventos en los
cuales el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado se
manifestara mediante la ratificación.
[50]
ARTICULO  241. A
la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de
la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal
fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 10. Decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las
leyes que los aprueben. (…) Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno
podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados.
Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas
inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente de la República sólo
podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente reserva.”
[51]
Cfr. C-303-01 “
[52]
Cfr. A288-10, C-150-05
[53] Según los registros del DANE
del último Censo realizado en el año 2005, el 25,9% de la población residente
en Leticia se autoreconoce como Indígena, el 2,6 como mulato, afrodescendiente
o afrocolombiano. Además, el 22,7% de la población de Leticia nació en otro
municipio o en otro país.
[54] ARTICULO 329. La conformación
de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en
la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, y su delimitación se hará por el
Gobierno Nacional, con participación de los representantes de las comunidades
indígenas, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial.
Los resguardos son de propiedad colectiva y no
enajenable.
La ley definirá las relaciones y la coordinación de
estas entidades con aquellas de las cuales formen parte. PARAGRAFO. En el caso
de un territorio indígena que comprenda el territorio de dos o más
departamentos, su administración se hará por los consejos indígenas en
coordinación con los gobernadores de los respectivos departamentos. En caso de
que este territorio decida constituirse como entidad territorial, se hará con
el cumplimiento de los requisitos establecidos en el inciso primero de este
artículo.
[55] ARTICULO 330. De conformidad
con la Constitución y las leyes, los territorios indígenas estarán gobernados
por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus
comunidades y ejercerán las siguientes funciones:
(...)
PARAGRAFO. La explotación de los recursos naturales en
los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural,
social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones que se
adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la participación
de los representantes de las respectivas comunidades.
[56] Aprobado en Colombia a través
de la Ley 21 de 1991.
[57] La Constitución Política
consagra el derecho a la consulta previa únicamente para el caso de la
explotación de los recursos naturales. La jurisprudencia ha ampliado, en
cumplimiento de los instrumentos internacionales, el ámbito de aplicación de
ese derecho fundamental. Artículo 330, Parágrafo: "La explotación de los
recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la
integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones
que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la
participación de los representantes de las respectivas comunidades".
[58] El artículo 40 de la
Constitución garantiza el derecho de todos los ciudadanos a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político. Eso implica que pueden
elegir y ser elegidos; tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos,
consultas populares y otras formas de participación democrática; constituir
partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar
parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas. El derecho a la
participación también involucra la posibilidad de revocar el mandato de los
elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley, el
derecho a tener iniciativa en las corporaciones públicas, a interponer acciones
públicas en defensa de la Constitución y de la ley y a acceder al desempeño de
funciones y cargos públicos.
[59] Al respecto, señaló la
Sentencia C-030 del 2008, mediante la cual se declaró inexequible la Ley
Forestal: "Cabe distinguir en la anterior disposición dos dimensiones del
derecho de participación de los pueblos indígenas y tribales: Por un lado, la
obligación contenida en el literal b) de establecer los medios a través de los
cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la
misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la
adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos
y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; y,
por otro, el deber de consulta previsto en el literal a) en relación con las
medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar directamente a
dichos pueblos."
[60] Corte Constitucional, sentencia T-698-11