T-618-16
Sentencia T-618/16
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR
ACREENCIAS LABORALES-Procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA PARA
RECONOCIMIENTO Y PAGO DE ACREENCIAS LABORALES-Procedencia
excepcional por afectación del mínimo vital
De manera
excepcional, se ha contemplado la viabilidad del amparo para obtener la
satisfacción de este tipo de prestaciones, cuando por virtud de
su desconocimiento se afectan los derechos fundamentales de los accionantes,
concretamente el mínimo vital.
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR
PAGO DE ACREENCIAS LABORALES-Improcedencia por existir otros
mecanismos de defensa judicial y no existir perjuicio irremediable ni
afectación del mínimo vital
DERECHO DE PETICION-Protección
mediante acción de tutela
La jurisprudencia constitucional ha entendido que no existe
en el ordenamiento jurídico otro medio de defensa judicial idóneo ni eficaz
distinto de la acción de tutela para salvaguardar el derecho fundamental de
petición, en aquellos casos en que se alega la falta de respuesta en término de
la administración, circunstancia por la cual quien resulte afectado por la
vulneración de este derecho puede acudir directamente a la acción de amparo
constitucional
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Contenido y alcance
DERECHO DE PETICION-Respuesta
clara y precisa, congruente, de fondo y suficiente
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Orden a Secretaría
de Educación darle a la accionante una respuesta clara, de fondo, efectiva,
suficiente y congruente sobre lo pedido respecto a reclamaciones laborales
TRASLADO DE DOCENTE-Diferencia entre el procedimiento ordinario y el procedimiento
extraordinario
EJERCICIO DEL IUS VARIANDI Y SUS LIMITES CONSTITUCIONALES EN CASOS
DE TRASLADO DE DOCENTES-Límites a la discrecionalidad de la administración cuando vulnera derechos
del docente y su núcleo familiar
DERECHO AL TRABAJO EN CONDICIONES DIGNAS Y A LA SALUD-Orden Secretaría de Educación
implementar las medidas necesarias para hacer efectivo el traslado docente de
la accionante, con el fin de acatar las recomendaciones médico-laborales que se
le han realizado
Referencia:
Expediente T-5.647.171
Asunto: Acción de
tutela instaurada por la señora Ana del Carmen Salas Valencia en contra de la Secretaría
de Educación del departamento del Chocó
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada
por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas
en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 y subsiguientes
del Decreto 2591 de 1991, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos por
el Juzgado Primero Laboral del Circuito y por la Sala Única del Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Quibdó, correspondientes al trámite de la
acción de amparo constitucional impetrada por la señora Ana del Carmen Salas
Valencia, a través de Defensor Público, en contra de la Secretaría de Educación
del departamento del Chocó.
I. ANTECEDENTES
1.1.
Hechos relevantes
1.1.1. La señora Ana del Carmen Salas Valencia es madre cabeza de
familia, vive en Quibdó y actualmente se desempeña como docente en el Centro
Educativo María Auxiliadora de Cucurrumpi, el cual se encuentra ubicado en la vereda
Tordo del municipio de Litoral del San Juan en el departamento del Chocó[1].
Según afirma en la demanda, instaurada a través de un Defensor Público, para
llegar a dicho centro educativo debe trasladarse “por carretera sin
pavimentar hasta el Municipio de Istmina (2 horas) y luego vía acuática en bote
hasta llegar a su sitio de trabajo (3 horas).”[2]
1.1.2. El 24 de abril de 2012, la accionante fue valorada por
medicina laboral y se le diagnosticó “espolón calcáneo, lumbago crónico y
síndrome de túnel carpiano”, razón por la cual se le recomendó (i) evitar
desplazamientos diarios desde la cabecera municipal hasta el puesto de trabajo,
(ii) prescindir del uso de motos, y (iii) abstenerse de realizar viajes
prolongados por carretera destapada o en botes[3]. Posteriormente, el 9 de febrero de
2015, el médico laboral realizó una nueva valoración en la que se determinó un
diagnóstico de “lumbalgia mecánica, tendinitis aquiliana, artrosis de
rodilla y síndrome del túnel del carpo”. Aun cuando determinó que la
docente está en capacidad de trabajar, señaló que para el desempeño de sus
funciones se debían tener en cuenta las siguientes observaciones:
“- Evitar viajes en
bote, mula o motos; - Evitar desplazamientos diarios desde la cabecera del
municipio donde se encuentre al puesto de trabajo; - Evitar caminatas
prolongadas o por caminos tortuosos; - Evitar permanecer de pie largos
periodos,          - Evitar levantar, transportar [o] empujar objetos pesados;
- Realizar pausas activas laborales y mantener una adecuada higiene postural, [y]
- Permanecer en una zona donde tenga fácil acceso a la atención médica.”[4]
Aunado a lo anterior, y luego de la realización de varios
exámenes, en la historia clínica del 18 de enero de 2016, se dispone que el
tratamiento de la accionante requiere: (i) continuar con terapias físicas; (ii)
evitar subir y bajar escaleras; (iii) abstenerse de viajar por vía terrestre o
fluvial; (iv) no permanecer con la columna en flexión por más de una hora; (v)
evitar subir de peso; (vi) realizar ejercicios de natación; y (vii) continuar
con controles periódicos, más allá del consumo de analgésicos[5].
1.1.3. Como resultado de esta última recomendación, la señora
Salas Valencia está recibiendo tratamiento médico en Quibdó, el cual, en
esencia, consta de terapias físicas. Por dicha razón, según se afirma, se
encuentra sometida a tener que trasladarse “casi diariamente” entre los
municipios, pues en la zona rural donde trabaja no cuentan con un centro médico
en el que la puedan atender[6]. Por ello, se ha visto imposibilitada
para acudir con regularidad a sus terapias, básicamente por la distancia que
debe recorrer entre la institución educativa y el centro de salud.
1.1.4. Ante este panorama, la señora Ana del Carmen Salas Valencia
señaló que en varias oportunidades ha solicitado a la Secretaría de Educación
del departa-mento del Chocó, el traslado docente a una institución educativa
que se adecue a sus condiciones laborales y médicas. En tal sentido, manifestó
que reciente-mente había radicado un derecho de petición, en concreto, el 28 de
enero de 2016, en el cual puso de presente las recomendaciones ya mencionadas
y, con fundamento en ellas, pidió que se decrete su traslado a Quibdó o a un
municipio cercano[7]. Para la misma fecha mencionada, la
accionante envió otro derecho de petición, con el que pretendía el pago de los
salarios correspondientes a los meses de marzo y noviembre de 2015, la prima de
vacaciones y el excedente de la prima de navidad[8].
1.1.5. Según se afirma en la demanda, para la fecha de
presentación del amparo, esto es, 26 de marzo de 2016, todavía no se había recibido
respuesta alguna frente a ninguna de las solicitudes formuladas.
1.2.
Petición de amparo constitucional
En la fecha previamente mencionada, la señora Ana del Carmen Salas
Valencia presentó acción de tutela para obtener el amparo de sus derechos a la
salud, a la integridad física, al mínimo vital y al trabajo, así como de su
derecho de petición, cuya violación se endilga de la Secretaría de Educación
del Departamento del Chocó, por las razones que a continuación se exponen.
En primer lugar, por no haber dado respuesta a
las solicitudes radicadas el 28 de enero de 2016, en las que se pide el
traslado al municipio de Quibdó o a un municipio cercano, además del pago de
los salarios correspondientes a los meses de marzo y noviembre de 2015, la
prima de vacaciones y el excedente de la prima de navidad. Y, en segundo lugar,
por no acatar las recomendaciones médico laborales en relación con las
condiciones de prestación del servicio, cuyo incumplimiento ha dificultado la
continuidad de su tratamiento médico.
En
este orden de ideas, más allá de pedir una respuesta efectiva frente a las
peticiones enunciadas, la accionante solicitó el pago de las prestaciones que
se le adeudan[9]
y el adelantamiento de las gestiones administrativas y financieras necesarias
para llevar a cabo su traslado, no sólo para poder cumplir con las recomendaciones
médicas, sino también para contar con los servicios médicos que requiere.
Finalmente,
la señora Salas Valencia expuso que es acreedora de una protección especial, en
tanto que es madre cabeza de familia, tiene tres hijos que dependen económicamente
de ella y su salario es su única fuente de ingresos.
1.3.
Contestación de la entidad accionada
1.3.1.
En escrito del 18 de marzo de 2016, la Secretaría de Educación del Chocó indicó
que la accionante ingresó como docente de aula de básica primaria desde el 7 de
julio de 2007, a través de una vinculación denominada “Provisional Vacante
Definitiva”. En tal virtud, sus condiciones laborales se fijan a partir del
régimen especial consagrado en el Estatuto Docente.
Como
consecuencia de lo anterior, explicó que la Secretaría tiene la responsabilidad
de distribuir la planta de personal del departamento, de acuerdo con las
necesidades propias del servicio, esto es, según el número de matrículas
reportadas, a partir de los parámetros establecidos por los Decretos 3020 y
1850 de 2002[10].
En el caso de la accionante, se indicó que ella fue asignada como docente en el
municipio de Litoral del San Juan, y que no existen razones que demuestren una
imposibilidad para desempeñar sus labores en dicho lugar. En concreto, se
advirtió que, si bien la actora fue diagnosticada con “lumbalgia mecánica,
tendinitis aquiliana, artrosis de rodilla y síndrome del túnel del carpo”,
en el aplicativo HUMANO (en el cual se reflejan las novedades del personal) no
se reporta ninguna incapacidad. En este sentido, concluyó que sus patologías no
le impiden cumplir sus funciones como docente en el establecimiento educativo
asignado, en especial, si se tiene en cuenta que la Caja de Compensación
Familiar del Chocó (COMFACHOCÓ), le está prestando todos los servicios de salud
y la atención terapéutica que requiere.
1.3.2.
Adicional a lo expuesto, la entidad accionada destacó que la acción de tutela
no es el mecanismo procedente para resolver el asunto objeto de análisis, ya
que de los hechos alegados no se desprenden circunstancias apremiantes que
tornen procedente el amparo constitucional. En palabras de la Secretaría de
Educación:
“No se deja ver en el expediente
de tutela el material probatorio suficiente que lleve al Despacho a inferir que
la ubicación laboral de la actora en la municipalidad del Litoral del San Juan
–Chocó, la pone ante una situación que afecte su salud o ante una situación de
trabajo indigno, pues como lo hemos venido sosteniendo la actora ha venido
recibiendo la atención médica que requiere, ahora bien, dada la responsabilidad
que le asiste y el deber de garantizar el derecho a la educación a las niñas y
niños a su cargo, la docente debe cumplir con sus responsabilidades docentes,
pues no estamos ante una situación de salud que le impida desarrollar dichas
actividades.”[11]
1.3.3.
Luego de referirse a la improcedencia de la acción de tutela para obtener el pago
de salarios, la Secretaría de Educación manifestó que la reubicación era
improcedente básicamente por dos razones, por una parte, se expuso el tipo de
la vinculación de la docente (provisionalidad); y por la otra, la inexistencia
de vacantes en el área de básica primaria en las instituciones cercanas al
municipio de Quibdó.
1.3.4.
Por último, se manifestó que no cabía el pago de salarios, pues la señora Salas
Valencia no prestó sus servicios en los meses de febrero y octubre de 2015, de
conformidad con el reporte de días no laborados efectuados por el Director
Rural del Centro Educativo María Auxiliadora de Cucurrupi. De allí que, con
sujeción a derecho y ante la no ejecución de la labor contratada, la Secretaría
se abstuvo de pagar las sumas objeto de reclamación.
1.3.5.
En definitiva, por las razones expuestas, la Secretaría de Educación del Chocó
considera que se debe declarar la improcedencia de la acción de tutela y, dado
el caso, negar las pretensiones formuladas en su contra.
II.
SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
2.1.
Primera instancia
2.1.1.
En sentencia del 7 de abril de 2016, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de
Quibdó concedió el amparo impetrado y, por consiguiente, ordenó a la Secretaría
accionada, en primer lugar, proferir una “respuesta de fondo y concreta
respecto de los derechos de petición de fecha 28 de enero de 2016”, y, en
segundo lugar, que se procediera a realizar el traslado de la demandante “a un
sitio cercano al municipio de Quibdó, que le permita desplazarse sin dificultad
para obtener la atención médica requerida, una vez cuente con una plaza vacante
en el área de su desempeño -Básica Primaria.”[12]
2.1.2.
Respecto de la primera orden, la citada autoridad señaló que la entidad demandada
no dio respuesta a las solicitudes formuladas, en el plazo de 15 días
siguientes a su radicación, por lo que se incurrió en una violación del derecho
de petición. Y, frente a la segunda orden, se resaltó que cabe la intervención
del juez de tutela para decretar un traslado, cuando su negativa “(i) le genere
[al educador] problemas de salud; (ii) ponga peligro su vida e integridad o las
de su familia; (iii) incida gravemente en el estado de salud de familiares que
dependan de él; o (iv) rompa de manera definitiva el núcleo familiar.”[13]
Así
las cosas, respecto del asunto objeto de análisis, el a-quo consideró
que la acción de tutela resultaba procedente para ordenar el traslado, por la
situación de vulnerabilidad en la que se encuentra la accionante, quien
acreditó su delicado estado de salud y las dificultades de movilización para ir
desde su lugar de trabajo hasta el municipio de Quibdó, con el fin de recibir
el tratamiento médico que requiere.
2.1.3.
Finalmente, en cuanto a la pretensión relativa al pago de las supuestas
acreencias laborales dejadas de cancelar en los meses de marzo y noviembre de
2015, se indicó que la actora fue reportada en el Área de Talento Humano de la
Secretaría accionada, a través de un informe presentado por el Director Rural
de la institución educativa en la que se desempeña actualmente, debido a unas
ausencias injustificadas durante los meses de febrero y octubre del año en cita.
En
este sentido, se advirtió un posible incumplimiento de las obligaciones de la
señora Salas Valencia, controversia que excede las facultades del juez de
tutela, en la medida en que existen otros medios judiciales idóneos para
resolver dicha cuestión.
2.2.
Impugnación
La
Secretaría de Educación del Chocó impugnó el fallo
de primera instancia, sin que se hayan expuesto razones para controvertir tal
decisión.
2.3.
Segunda instancia
En
sentencia del 20 de abril de 2016, la Sala Única del Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Quibdó resolvió confirmar el amparo en lo que atañe a la
protección del derecho de petición, así como respecto de la declaratoria de
improcedencia del pago de acreencias laborales, siguiendo para el efecto las
mismas razones expuestas por el a-quo.
Al
margen de lo anterior, decidió revocar la orden de traslado, al considerar que
esa controversia puede ser resuelta por las vías ordinarias que se consagran en
el ordenamiento jurídico, incluyendo la instancia administrativa de decisión,
en la que aún no se ha adoptado una determinación al respecto.
III. PRUEBAS
En el expediente se encuentran las siguientes pruebas relevantes:
3.1. Copia del Decreto 0318 de 2007, a través del cual se nombra
en provisionalidad a la señora Ana del Carmen Salas Valencia, como maestra de
básica primaria en la sede “Rural Mixta” de la Institución Educativa Nuestra
Señora del Carmen, ubicada en el municipio de Medio Baudo[14].
De igual mane-ra, aparece copia del acta de posesión.
3.2. Copias de las evaluaciones médico-laborales realizadas a la
accionante el 24 de abril de 2012 y el 9 de febrero de 2015, en las cuales se
diagnosticaron las enfermedades que padece y se hicieron las recomendaciones médicas
para su tratamiento[15].
3.3. Copias de constancias médicas de la actora con las cuales se
acredita que se encuentra en un tratamiento de terapias físicas prescritas por
el médico tratante de COMFACHOCÓ[16].
3.4. Copia del derecho de petición radicado el 28 de enero de
2016, en el que solicita su traslado a Quibdó o un municipio cercano.
3.5. Copia del otro derecho de petición presentado igualmente el
28 de enero de 2016, en el que solicita el pago de los salarios
correspondientes a los meses de marzo y noviembre de 2015, así como la prima de
vacaciones y el excedente de la prima de navidad.
IV. CONSIDERACIONES
4.1. Competencia
Esta Sala es competente para
revisar las decisiones proferidas en la acción de tutela de la referencia, con
fundamento en lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución
Política. El expediente fue seleccionado por medio de Auto del 28 de julio de
2016 proferido por la Sala de Selección Número Siete.
4.2.
Trámite en sede de revisión
4.2.1. En Auto del 1
de septiembre de 2016, se solicitó información a la señora Ana del Carmen Salas
Valencia y a la Secretaría de Educación del departamento del Chocó, con el fin
de precisar algunos aspectos relacionados con las circunstancias fácticas que
rodean el caso concreto.
4.2.2. En primer
lugar, se pidió a la accionante responder varias preguntas sobre sus condiciones
de vida, trabajo y estado de salud. En respuesta del 16 de septiembre del año
en cita, la señora Salas Valencia manifestó que su núcleo familiar está
integrado por tres hijos (no precisó si se trata de menores de edad) y que vive
actualmente en el municipio de Quibdó, por su delicado y avanzado estado de
salud.
Sostiene que desde su
residencia hasta el lugar de trabajo se demora un poco más de seis horas,
describiendo el recorrido en los siguientes términos:
“Del
lugar de mi residencia al Terminal de Quibdó son 15 minutos, luego me dirijo a
la ciudad de Istmina que queda a dos horas en vía carreteable y escalpada,
luego de allí al lugar de mi trabajo son 4 horas continuas vía acuática (bote),
para un total de 6 horas y 15 minutos. (…) Es una hora más el regreso porque el
bote va de subida y debe luchar contra la corriente del río San Juan. (…) El
costo del transporte es de $ 240.000 pesos cada vez que debía venir a la ciudad
de Quibdó para atender mis asuntos familiares y médicos, así mismo para
realizar el cobro de mi salario. (…) Dejo constancia que el transporte que
utilizo para llegar a la ciudad de Quibdó no sale directamente desde la
comunidad que laboro, solo se cuenta con un bote en el día que sale desde la
cabecera municipal del Litoral del San Juan, donde en ocasiones no puedo viajar
porque la multitud de personas me dificulta tener un cupo como pasajera.”[17]
Esta última
circunstancia ha impedido adelantar con continuidad las terapias físicas que le
han sido ordenadas por el médico tratante en la zona lumbar, por cuanto debe
para tal efecto acudir al municipio de Quibdó, en la medida en que la entidad
territorial en donde labora no cuenta con un centro médico.
Aunado a lo anterior,
allegó algunas copias de constancias médicas en las que se acredita que, además
de las patologías citadas en el acápite de antecedentes, la señora Salas
Valencia también fue diagnosticada con hipertensión arterial, lo que,
sumado a unos episodios de taquicardia, ha llevado a que se disponga de un seguimiento
continuo y permanente a su salud con el fin de verificar su condición cardiaca[18].
Finalmente, se anexa
copia de una nueva valoración médico-laboral practicada el 10 de junio de 2016,
en la cual se reiteraron las recomendaciones realizadas a la accionante
respecto de su desplazamiento. Por lo demás, se incluyen nuevas instrucciones entre
la que se destacan: evitar subir y bajar escaleras, asignar el aula de clase en
un lugar de fácil acceso, no exigir desplazamientos por zonas rurales o
escalpadas y ser eximida de las funciones en el área de educación física[19].
4.2.3. En segundo
lugar, se requirió a la Secretaría de Educación Departamental del Chocó para dar
respuesta a algunos interrogantes respecto de la vinculación de la accionante,
su estado de salud y el trámite dado a las solicitudes de traslado y de pago de
las acreencias laborales. Para el efecto, en oficio del 19 de septiembre de
2016, se certificó que la señora Ana del Carmen Salas Valencia se encuentra
vinculada a la citada secretaría “en calidad de Docente de Aula, Grado 2ª,
desde el día 4 de julio de 2007 hasta la fecha, y actualmente asignada al C.E.
María Auxiliadora de Cucurrupi sede Vista Hermosa del Municipio de Litoral del
San Juan, con tipo de vinculación Provisional Vacante Definitiva.”[20]
En cuanto al tema de
salud, se allegó copia del mismo informe médico laboral anexado por la
accionante de fecha 10 de junio de 2016, circunstancia por virtud de la cual se
mencionó que la solicitud de traslado estaba siendo tramitada por el Área de
Talento Humano de la entidad y que estaba pendiente de ser resuelta[21].
Por último, respecto
del pago de las acreencias laborales reclamadas, se reiteró en la inasistencia
de la accionante al lugar de trabajo y se mencionó que la petición formulada “no
requiere [de una] respuesta física, [en] razón que se atendió personalmente a
la docente Ana del Carmen Salas” y se le informó sobre el particular[22].
4.3.
Presentación del caso, problemas jurídicos y esquema de resolución
4.3.1. A partir de
las circunstancias que dieron lugar al ejercicio de la acción de tutela, de las
decisiones adoptadas en las instancias judiciales y de la información obtenida
en sede de revisión, esta Corporación debe entrar a examinar el caso concreto a
partir de tres escenarios diferentes, con miras a establecer si se presenta o
no la vulneración alegada a los derechos de petición, salud, integridad física,
mínimo vital y trabajo en condiciones dignas de la señora Ana del Carmen Salas
Valencia.
El primero de dichos
escenarios se circunscribe a examinar si la Secretaría de Educación del Chocó
afectó el derecho fundamental al mínimo vital de la señora Ana del Carmen Salas
Valencia, al no proceder con el pago de las acreencias laborales de los meses
de marzo y noviembre de 2015, así como de la prima de vacaciones y del
excedente de la prima de navidad, con fundamento en que existe un reporte de
inasistencia laboral durante dichos períodos, el cual fue proferido por el
Director Rural del centro educativo en el que la actora trabaja como docente.
Una vez agotado el
examen del primer escenario, se procederá a determinar si es viable el amparo respecto
del derecho fundamental de petición, toda vez que no se encuentra en el
expediente constancia de que se haya dado una respuesta a las solicitudes
formuladas el 28 de enero de 2016, en las que se requirió el traslado del sitio
de trabajo, así como el pago de las prestaciones laborales mencionadas en el
párrafo anterior.
Finalmente, se
estudiará si se vulneraron los derechos a la salud, a la
integridad física y al trabajo en condiciones dignas de la señora Ana del
Carmen Salas Valencia, como consecuencia de la actitud asumida por la
Secretaría de Educación del Chocó, consistente en omitir el adelantamiento de
los trámites necesarios para resolver de forma definitiva la solicitud de traslado
de la actora, teniendo en cuenta que existen recomendaciones médicas que, en su
contenido general, plantean que debe evitarse el desplazamiento desde su actual
lugar de residencia (Quibdó) hasta la institución educativa en la que presta
sus servicios (vereda Tordo del municipio de Litoral del San Juan), cuyo viaje
aproximado es de alrededor de cinco horas, con el propósito no sólo de evitar
que se agraven las enfermedades que padece, sino también de poder acceder al
tratamiento médico que le fue ordenado, el cual requiere de un centro médico
con él no se cuenta en su sitio de trabajo.
4.3.2. Con el propósito de
resolver los problemas jurídicos planteados, de manera previa, la Corte se
pronunciará sobre la procedibilidad de la acción de tutela. Para tal efecto, atendiendo
a la diferencia en la naturaleza de las pretensiones, el estudio del requisito
de subsidiariedad tendrá lugar de manera separada respecto de cada una de
ellas.
4.4. De la
procedencia de la acción de tutela en el caso concreto
4.4.1. En cuanto a la legitimación
en la causa por activa, cabe destacar que toda persona puede encausar una
acción de tutela, ya sea directamente o por interpuesta persona, con miras a
asegurar la protección de sus derechos fundamentales[23]. Esta última
posibilidad admite diferentes escenarios de actuación, como lo son el ejercicio
de la acción a través de representante legal, de un apoderado judicial, de la
agencia oficiosa o de las atribuciones especiales que se otorgan a la
Defensoría del Pueblo.
En el caso bajo examen, la acción
de tutela fue interpuesta por un defensor público a quien la señora Salas
Valencia le otorgó poder especial[24],
con el fin de que actuara en su nombre y representación, con miras a obtener el
amparo de sus derechos. En el medida en que el citado funcionario se encuentra
habilitado para representar judicialmente a quien así se lo solicite[25],
en cumplimiento de las labores misionales de la Defensoría del Pueblo, incluso
mediante el ejercicio del recurso de amparo constitucional, la Sala considera que
está plenamente acreditada la legitimación por activa, más aún cuando los
derechos cuya protección se invoca corresponden a la persona que se estima lesionada
en sus garantías fundamentales.
4.4.2. Respecto de la legitimación
por pasiva, el
artículo 86 del Texto Superior establece que la acción de tutela tiene por
objeto la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales, cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de
las autoridades públicas o por el actuar de los particulares, en los casos
previstos en la Constitución y en la ley[26]. En este
contexto, según lo señalado de manera reiterada la Corte,
en lo que respecta a esta modalidad de legitimación es necesario acreditar dos
requisitos, por una parte, que se trate de uno de los sujetos respecto de los
cuales procede el amparo; y por la otra, que la conducta que genera la
vulneración o amenaza del derecho fundamental se pueda vincular, directa o
indirectamente, con su acción u omisión[27].
En el asunto
objeto de estudio, no cabe duda de que la Secretaría de
Educación del Chocó es una autoridad pública que desempeña sus funciones en el
nivel territorial[28],
por lo que puede ser demandada por vía del amparo constitucional. Aunado a lo
anterior, la
presunta vulneración de los derechos que se invocan guarda relación con las
atribuciones que se ejercen por dicha autoridad, no sólo en lo que atañe a la
decisión del traslado, sino también respecto del pago de las acreencias
laborales adeudadas y de la falta de respuesta a los derechos de petición
relacionados con estos temas. Por lo anterior, se entiende que está plenamente
acreditado el requisito de legitimación por pasiva.
4.4.3. También se satisface el requisito
de inmediatez[29],
ya que las comunicaciones enviadas por la accionante a la Secretaría de
Educación del Chocó fueron recibidas el 28 de enero de 2016, y el recurso de
amparo se radicó el día 26 de marzo del año en cita. Como se observa,
transcurrió un período de menos de dos meses después de la última actuación,
término que se ajusta a las reglas de razonabilidad que explican la procedencia
del amparo.
4.4.4. Finalmente, en cuanto a la
subsidiariedad, es
de anotar que la acción de tutela se encuentra consagrada como un mecanismo
residual o subsidiario, por virtud del cual sólo procede cuando el
afectado no dispone de otro medio de defensa judicial. No obstante, aun
existiendo otros instrumentos a los cuales puede acudir el accionante, la
jurisprudencia de la Corte ha admitido que la acción de tutela está llamada a
prosperar, cuando se acredita que los mismos (i) no son lo suficientemente
expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, evento en el
cual se otorgará un amparo transitorio[30];
o (ii) no son lo suficientemente idóneos para brindar un amparo integral, caso
en el cual la tutela procederá como mecanismo definitivo de protección[31].
Así lo sostuvo la Corte en la Sentencia
SU-961 de 1999[32],
al considerar que: “en cada caso, el juez está en la obligación de determinar
si las acciones disponibles le otorgan una protección eficaz y completa a quien
la interpone. Si no es así, si los mecanismos ordinarios carecen de tales
características, el juez puede otorgar el amparo de dos maneras distintas,
dependiendo de la situación de que se trate. La primera posibilidad es que las
acciones ordinarias sean lo suficientemente amplias para proveer un remedio
integral, pero que no sean lo suficientemente expeditas para evitar el
acontecimiento de un perjuicio irremediable. En este caso será procedente la
acción de tutela como mecanismo transitorio, mientras se resuelve el caso a
través de la vía ordinaria”. La segunda posibilidad es que las
acciones comunes no sean susceptibles de resolver el problema de forma idónea, circunstancia
en la cual es procedente conceder la tutela de manera directa, como mecanismo
de protección definitiva de los derechos fundamentales[33].
Siguiendo el esquema de análisis
propuesto en esta sentencia, en razón a la diferencia que existe entre las
pretensiones planteadas por la accionante, el cumplimiento de este requisito se
evaluará de manera independiente frente a cada una de ellas. De esta manera,
inicialmente, (i) se examinará la viabilidad de otorgar la acción de tutela
para obtener el pago de acreencias laborales; a continuación, (ii) se estudiará
la procedencia del recurso de amparo para lograr la protección del derecho de
petición; y finalmente, (iii) se analizará la posibilidad de decretar el
traslado docente por vía de tutela. Cabe aclarar que, en cada uno de los temas
expuestos, siempre que el juicio de amparo resulte procedente, se adelantará a
continuación el estudio de fondo de la controversia planteada.
4.4.4.1. Del
requisito de subsidiaridad frente al pago de acreencias laborales
4.4.4.1.1. En cuanto a la
exigencia del pago de las acreencias laborales, es preciso
destacar que la Corte ha señalado que, por regla general, la pretensión
vinculada con la cancelación de tales dineros es improcedente por la vía del
juicio de amparo, por cuanto en el ordenamiento jurídico se prevén otros
mecanismos de defensa judicial para resolver este tipo de controversias. En
efecto, previa reclamación administrativa del docente[34], la postura
asumida por la administración que conste en un acto administrativo, es
susceptible de ser controvertida a través del contencioso administrativo
originado con ocasión de la petición de nulidad y restablecimiento del derecho[35],
dada la relación legal y reglamentaria que existe entre los docentes del sector
público y el Estado[36].
Sin embargo, de
manera excepcional, se ha contemplado la viabilidad del amparo para obtener la satisfacción
de este tipo de prestaciones, cuando por virtud de su desconocimiento
se afectan los derechos fundamentales de los accionantes, concretamente el
mínimo vital[37].
4.4.4.1.2. En este orden de ideas,
el citado derecho ha sido entendido como “aquella porción del ingreso que tiene
por objeto cubrir las necesidades básicas como alimentación, salud, educación,
recreación [o] servicios públicos domici-liarios”[38]. De
ahí que, su conceptualización no sólo comprenda un componente cuantitativo
vinculado con la simple subsistencia, sino también un elemento cualitativo
relacionado con el respeto a la dignidad humana como valor fundante del
ordenamiento constitucional. En todo caso, siempre que se alega su vulneración,
es necesario que el interesado enuncie los motivos que le sirven de fundamento
para solicitar su protección, de manera que el juez pueda evaluar la situación
concreta del accionante.
No obstante, la jurisprudencia ha
señalado algunos supuestos en los cuales se presume la vulneración del
derecho al mínimo vital, los cuales se limitan a las siguientes situaciones
de hecho: (i) que no se encuentre acreditado en el expediente que el accionante
cuenta con otros ingresos o recursos que permitan su subsistencia; (ii) que se
trate de un incumplimiento prolongado e indefinido; y (iii) que las sumas que
se reclamen no sean deudas pendientes.
Frente al primer supuesto, esta
Corporación ha explicado que no es exigible la plena acreditación de que no se
tienen otros ingresos, pues esto sería una prueba imposible, bastando con que
se aporten elementos de juicio que le permitan al juez de tutela inferir que el
salario es el único ingreso y que su no pago afecta gravemente las condiciones
de vida del trabajador[39].
En
cuanto al segundo supuesto, relacionado con el incumplimiento prolongado e
indefinido, la Corte ha precisado que éste debe ser mayor a dos meses, a menos
que se trate de personas que devenguen un salario mínimo y, por último, frente
a que no se trate de deudas pendientes, este Tribunal ha encontrado que la
presunción no se activa cuando lo que está en juego es un interés meramente
patrimonial, tanto así que “el amparo laboral no se extiende a todo el salario
adeudado, sino a la parte de éste que corresponda al mínimo vital”[40].
De manera que, siempre que se
acredite en el trámite de un proceso de tutela los anteriores supuestos, el
juez constitucional debe proceder al análisis de fondo del asunto planteado, a
pesar de que el accionante no acredite directamente la afectación de su mínimo
vital.
4.4.4.1.3. En el asunto sub-judice,
más allá de que no se le haya brindado a la accionante una respuesta de fondo, y
sin perjuicio de la garantía del derecho de petición, es innegable que la
pretensión vinculada con el pago de las acreencias laborales, al tratarse de
una reclamación de naturaleza económica, somete la procedencia del juicio de
amparo a la necesidad de acreditar la afectación del derecho al mínimo vital de
la actora, ya sea directamente o través de las presunciones mencionadas con
anterioridad.
Visto lo anterior, si se observa
con detenimiento, se advierte que la señora Ana del Carmen Salas Valencia se
encuentra actualmente vinculada como docente en la planta de personal de la
Secretaría de Educación del departamento de Chocó, lo que significa que mensualmente
está recibiendo el pago de su salario. Así las cosas, no es posible presumir
la afectación del derecho al mínimo vital, en tanto no cabe duda de que la
actora está recibiendo otros ingresos, periódica-mente y de manera ordinaria, por
fuera de las sumas cuyo pago solicita a través de la acción de tutela.
Por lo demás, con base en los
soportes probatorios que fueron aportados al expediente la Sala destaca que no
se evidencia una afectación de los elementos cuantitativos o cualitativos
del mínimo vital de la accionante. Lo anterior se sustenta, por una parte, en
el hecho de que si bien su salario es el único ingreso que posee y que de su
pago, según afirma, dependen tres hijos (frente a los cuales no fue posible
verificar si se trata de menores de edad), lo cierto es que se encuentra
recibiendo un ingreso mensual, circunstancia que no fue controvertida y que le
permite satisfacer sus necesidades básicas y las de su familia. Y, por la otra,
porque las acreencias reclamadas corresponden al pago de tan sólo dos meses de
salario y de dos prestaciones específicas (prima de vacaciones y excedente sobre
la prima de navidad), respecto de las cuales lo que se aprecia es una discusión
de naturaleza legal vinculada con el cumplimiento de la jornada de trabajo, lo
que corresponde al concepto de deuda pendiente, cuyo cobro es ajeno al
juicio de amparo constitucional.
4.4.4.1.4. Por consiguiente, esta
Corporación considera que ante la existencia de otro mecanismo de defensa
judicial y en la medida que no se acreditó una afectación del derecho al mínimo
vital de la accionante, el recurso de amparo constitucional no resulta
procedente para examinar la pretensión vinculada con el pago de acreencias
laborales reclamadas mediante derecho de petición del 28 de enero de 2016.
4.4.4.2. Del
requisito de subsidiaridad frente al derecho de petición
4.4.4.2.1. El
derecho de petición está consagrado en el artículo 23 del Texto Superior como
una garantía fundamental de las personas que otorga escenarios de diálogo y
participación con el poder público[41]
y que posibilita la satisfacción de otros derechos constitucionales en el marco
del Estado social de derecho[42].
Su núcleo esencial se encuentra en la posibilidad de presentar solicitudes de
manera respetuosa ante las autoridades públicas o ante los particulares en los
casos previstos en la ley[43],
surgiendo a cargo de sus destinatarios el deber de recibirlas, tramitarlas y
resolverlas de forma clara, oportuna, suficiente y congruente con lo pedido.
En relación con
lo expuesto y con énfasis en la obligación de tramitar y resolver las
peticiones, esta Corporación ha señalado que la respuesta que se brinde debe
cumplir, por lo menos, con los siguientes requisitos: (i) debe ser concedida de
manera pronta y oportuna dentro del término legal; (ii) su contenido debe dar
una solución de fondo y acorde con las cargas de claridad, efectividad,
suficiencia y congruencia; y (iii) la decisión que se adopte debe ser puesta en
conocimiento del interesado con prontitud[44].
A continuación se hará una breve referencia a los elementos previamente
mencionados.
- En cuanto a la
oportunidad de la respuesta, el artículo 14 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que, por regla
general, las peticiones deberán ser contestadas dentro de los 15 días
siguientes a su recepción, sin perjuicio de que la ley pueda exigir un término
diferente para atender circunstancias específicas de cada caso concreto[45].
De no ser posible la respuesta antes de que se cumpla con el plazo consagrado
en el ordenamiento jurídico, se deberán explicar los motivos de la demora y
señalar el término en el cual se procederá a resolver la cuestión.
En el análisis
que se adelanta por el juez de tutela para determinar la validez de los motivos
que justifican aplazar una respuesta o disponer de un nuevo término para
resolver la solicitud interpuesta, es necesario tener en cuenta el principio de
razonabilidad, a partir de la consideración de circunstancias como el grado de
dificultad o complejidad de las pretensiones[46].
- En lo que
atañe al contenido de la respuesta al derecho de petición, este Tribunal
ha sido enfático en señalar que el mismo debe ser (i) claro, lo que
significa que los argumentos deben resultar comprensibles para el peticionario;
e igualmente debe ser de (ii) fondo, lo cual implica que la autoridad a
quien se dirige la solicitud, según su competencia, “está obligada a
pronunciarse de manera completa y detallada sobre todos los asuntos indicados
en la petición, excluyendo referencias evasivas o que no guardan relación con
el tema plantea-do”[47].
Por lo demás, la
Corte también ha indicado que la respuesta tiene que ser “(iii) suficiente,
como quiera que [debe] res[olver] materialmente la petición y satisfa[cer] los
requerimientos del solicitante, sin que por ello excluya la posibilidad de que
la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario[48]; (iv) efectiva,
si soluciona el caso que se plantea[49]
y (v) congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, lo
que supone que la solución o respuesta verse sobre lo preguntado y no sobre un
tema semejante o relativo al asunto principal de la petición, sin que se
[descarte] la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre
relacionada con la petición propuesta”[50].
Para lograr que
materialmente la respuesta se adecue a las cargas enunciadas, es preciso el
desarrollo de un proceso analítico por parte de la autoridad o del particular al
cual se dirige la solicitud, en el que se realice una verificación de los
hechos alegados por el peticionario frente al marco jurídico que regula el tema
relacionado con la petición[51],
sin que ello implique que la decisión deba ser necesariamente favorable a sus
intereses[52].
- Por último, la
solución que se adopte debe ser puesta en conocimiento del interesado
con prontitud, pues, de lo contrario, su omisión se equipara a una falta de
respuesta. Así lo ha destacado la Corte, al sostener que “si lo decidido no se
da a conocer al interesado, el efecto en uno y otro caso es el mismo desde el
punto de vista de la insatisfacción del derecho.”[53]
4.4.4.2.2. Frente a la
observancia del requisito de subsidiaridad, en los casos en que se incumple con
la obligación de dar una respuesta oportuna, este Tribunal ha señalado que, aun
cuando la omisión de la administración en pronunciarse sobre lo pedido, una vez
ha transcurrido el término dispuesto en la ley para el efecto, da lugar a la
ocurrencia –por regla general– de un silencio administrativo negativo[54],
el mismo carece de la entidad necesaria para proteger el derecho de petición,
ya que su única finalidad es la de facilitar al administrado la posibilidad de
acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para que ésta resuelva
sobre sus pretensiones. En este orden de ideas, es claro que el silencio
administrativo no puede equipararse a la solución de lo planteado, puesto que
el citado derecho fundamental sigue estando vulnerado mientras la
administración no decida de fondo sobre lo pedido[55]. Para el
efecto, como lo ha mencionado esta Corporación, el administrado “conserva su
derecho a que sea la propia administración, y no los jueces, quien
resuelva sus inquietudes, pues al fin y al cabo ella es la obligada a dar
respuesta”[56].
Por esta razón, la jurisprudencia
constitucional ha entendido que no existe en el ordenamiento jurídico otro
medio de defensa judicial idóneo ni eficaz distinto de la acción de tutela para
salvaguardar el derecho fundamental de petición, en aquellos casos en que se
alega la falta de respuesta en término de la administración, circunstancia por
la cual quien resulte afectado por la vulneración de este derecho puede acudir
directamente a la acción de amparo constitucional[57].
4.4.4.2.3. En el asunto sub-judice
no cabe duda de que la acción de tutela resulta procedente, pues la discusión
propuesta se vincula precisamente con la supuesta vulneración del derecho de
petición, en la medida en que se alega por la señora Salas Valencia que no
obtuvo respuesta en el término de ley a las dos solicitudes presentadas el día
28 de enero de 2016, a través de las cuales pidió, por una parte, el traslado
docente a una institución educativa en la ciudad de Quibdó u otro municipio
cercano y, por la otra, el pago de las acreencias laborales a las que alega
tener derecho, tal y como se expuso en el acápite anterior.
Al respecto, se observa que en el
expediente se encuentran las copias de cada uno de los documentos que contienen
las solicitudes previamente mencionadas, en los cuales se aprecia el sello de
radicación en la fecha citada, así como los números de radicado que tienen un
orden consecutivo[58].
A partir de lo anterior,  la Sala debe establecer si, atendiendo al marco
conceptual expuesto sobre el contenido del derecho de petición, se generó una
afectación del mismo, como consecuencia de los hechos alegados por la señora
Ana del Carmen Salas Valencia.
Según la información obtenida en
la contestación de la demanda y durante el trámite de revisión, efectivamente la
Secretaría de Educación accionada no ha brindado una respuesta a ninguna de las
dos peticiones planteadas.
4.4.4.2.3.1. En particular, en
cuanto a la solicitud de traslado, se informó a esta Corporación en sede de
revisión que la misma se encuentra en trámite en el Área de Talento Humano de
la Secretaría de Educación del Chocó[59].
Lo anterior, más allá de demostrar que no se ha culminado con el proceso
administrativo que rige el trámite de definición de un traslado docente, advierte
un claro incumplimiento en el requisito de oportunidad que ha exigido la
jurisprudencia de la Corte, como parte elemental de la garantía del núcleo
esencial del derecho de petición.
En efecto, si bien el traslado
docente es un proceso reglado, cuyo término de definición supera el plazo legal
de 15 días para resolver las peticiones que no tienen un término especial de
vencimiento[60],
ello no excluye el deber de la Secretaría de Educación, como expresión del
requisito de oportunidad, de al menos informar a la accionante que su
solicitud se sometería al procedimiento de traslado previsto en el Decreto 520
de 2010, “Por
el cual se reglamenta el artículo 22 de la Ley 715 de 2001 en relación con el
proceso de traslado de docentes y directivos docentes”[61], razón por
la cual, como autoridad administrativa responsable en la resolución de este
tipo de solicitudes, no podía dar una respuesta en el lapso de tiempo
consagrado en el CPACA. Esta obligación se respalda tanto en el principio de
publicidad que regula las actuaciones y procedimientos administrativos[62],
como en varias disposiciones de la Ley 1437 de 2011 que se refieren a los
derechos de toda persona cuando se relacionan con la administración. Precisamente,
el numeral 2 del artículo 5 del CPACA establece que: “En sus relaciones con
las autoridades toda persona tiene derecho a: (…) 2. Conocer, salvo expresa
reserva legal, el estado de cualquier actuación o trámite y obtener copias,
a su costa, de los respectivos documentos”[63].
En la medida en que nada se
informó a la accionante en el plazo previsto para el efecto, ni de forma
verbal, ni de manera escrita, limitándose la administración a dar trámite
interno a la solicitud de traslado[64],
esta Sala considera que se presentó efectivamente una vulneración del derecho
de petición, pues en virtud del principio de publicidad y dadas las cargas
mínimas de conocimiento que envuelven los procedimientos administrativos, la
actora tenía derecho a saber que no obtendría una respuesta en el término de 15
días a su solicitud, ya que la misma debía someterse a un trámite reglado de
definición, cuyo agotamiento prolongaría la obtención de una solución final
sobre su petición[65].
A diferencia de lo expuesto, la Secretaría de Educación guardó silencio,
impidiendo incluso el control de la accionante sobre la modalidad del proceso
de traslado adelantado, pues dado el contenido de lo pedido, el cual se vincula
con la preservación de los derechos a la salud y a la integridad física, se justifica
el adelantamiento del proceso extraordinario al cual alude el artículo 5
del Decreto 520 de 2010[66],
como se explicará más adelante.
Ahora bien, a juicio de esta
Corporación, no cabe ordenar en estos momentos una protección del derecho de
petición, ya que se trata de un asunto sobre el cual existe una carencia
actual de objeto, en la medida en que por virtud del proceso de tutela, la
accionante ya fue informada de que su solicitud se sometió al trámite de
traslado regulado en la ley[67],
a cargo del Área de Talento Humano de la Secretaría de Educación del Chocó,
como se infiere de la circunstancia expuesta por la entidad demandada, conforme
a la cual la señora Salas Valencia recibió orientación personalizada sobre el
procedimiento a seguir, ordenando una remisión a valoración médica en la
Fundación Médico Preventiva I.P.S.[68]
La carencia actual de objeto se
justifica por la existencia de un hecho sobreviniente, en virtud del cual
la accionante pierde interés en la pretensión que inicialmente plasmó en la
acción de tutela[69], pues de nada
le sirve que le informen sobre la existencia de un trámite, cuyo adelantamiento
ya conoce, cuando lo realmente importante, en términos de garantía de sus
derechos funda-mentales a la salud, a la integridad física y al trabajo en condiciones
de dignidad, es que se adopte una decisión definitiva sobre si le asiste o no
derecho al traslado solicitado. Por esta razón, en el asunto bajo examen, la
Corte se abstendrá de disponer una orden en contra de la citada Secretaría de
Educación, pese a la violación del derecho de petición, en los términos
previamente expuestos.
A pesar de ello, lo anterior no excluye,
como medida preventiva[70],
la posibilidad de que esta Corporación requiera a la autoridad demandada para
que en un futuro adopte las medidas necesarias que permitan garantizar el
principio de publicidad y la carga de conocimiento que envuelve la definición
de solicitudes ciudadanas amparadas por el derecho de petición, conforme se explicó
en esta providencia. Por lo demás, siguiendo el esquema propuesto, la
pretensión vinculada con el traslado se abordará más adelante, una vez se
concluya el examen integral sobre el citado derecho de petición.
4.4.4.2.3.2. Por otro lado,
respecto de la solicitud dirigida a obtener el pago de los salarios de marzo y
noviembre de 2015, así como la prima de vacaciones y el excedente sobre la
misma, encuentra la Corte que igualmente se vulneró el derecho de petición,
tanto por no haberse dado una respuesta en el término de ley, el cual en este
caso correspondía al plazo de los 15 días dispuestos en el artículo 14 del
CPACA, cuyo vencimiento se produjo el 18 de febrero de 2016 (teniendo en cuenta
que la petición se presentó el día 28 del mes de enero del año en cita), como
por no existir una efectiva constancia en la que se acredite que le fueron
suministradas a la accionante las razones por las cuales no cabe el
reconocimiento de las sumas allí solicitadas, conforme se sostiene en sede de
tutela.
Al respecto, según las pruebas
recaudadas en la instancia de revisión, la Secreta-ría de Educación se limitó a
señalar que no era necesario brindar una respuesta física a la accionante, pues
ella había sido atendida personalmente, con la idea de “socializar la
sentencia de segunda instancia”[71].
De esta respuesta, a juicio de la Sala, no se infiere que se le haya dado una
solución de fondo y efectiva a la petición formulada por la
actora, puesto que la socialización del fallo no comporta que se le hayan
brindado las explicaciones requeridas respecto del reconocimiento de los
derechos laborales que se demandan, circunstancia que resulta necesaria para
poder controvertir en sede de lo contencioso administrativo las prestaciones reclamadas.
En este orden de ideas, si bien
se admite la existencia de actos administrativos verbales, es indispensable que
los mismos se puedan probar[72], hecho
que no se observa en el asunto bajo examen, motivo por el cual, en garantía incluso
del derecho de acceso a la administración de justicia (CP art. 229), previa
confirmación del amparo del derecho de petición decretado por los jueces de
instancia, se ordenará que se dé a la actora una respuesta clara, de fondo,
efectiva, suficiente y congruente sobre lo pedido en el oficio del 28 de enero
de 2016, a través del cual se solicitó la cancelación de los “salarios
correspondientes a [los] mes[es] de marzo y noviembre de 2015, la prima de
vacaciones y el excedente de la prima de navidad”[73].
Agotado lo anterior, esta Sala
deberá entrar a analizar la posibilidad de conceder el amparo en relación con
el traslado docente solicitado por la accionante. Para tal efecto, se hará
referencia al marco constitucional y legal que rige los traslados de docentes
en el sector público y, dentro de ello, el procedimiento para requerir la
reubicación ordinaria como extraordinaria por parte de los
docentes. Teniendo en cuenta este marco considerativo, se explorará si se
satisface el requisito de subsidiaridad en el caso bajo examen, y si ello es
así, se adelantará el estudio de fondo del litigio sometido a decisión.
4.4.4.3. Del requisito de
subsidiaridad frente al traslado docente
4.4.4.3.1. Del ejercicio del ius
variandi para la prestación efectiva del servicio de educación y sus
límites ante las solicitudes de traslado por los docentes. Reiteración de
jurisprudencia
4.4.4.3.1.1. La jurisprudencia
constitucional ha advertido que la prestación del servicio público de educación
es una de las funciones sociales del Estado con mayor trascendencia, en tanto
supone la garantía del derecho a la educación, el cual, además, tiene una
relación directa y un alto impacto en la materialización de otros derechos
fundamentales de los niños, frente a quienes el Estado tiene un deber de
protección superior (artículo 44 C.P)[74].
Cuando el citado servicio público se
presta a través de instituciones del Estado, supone el desenvolvimiento de la
función pública y con ello el sometimiento a unas reglas que definen la
relación laboral que surge primordialmente entre los docentes y la administración.
Uno de los principales instrumentos que rigen esa relación es el ius
variandi, el cual ha sido identificado como una herramienta influyente para
la prestación efectiva del servicio público de educación en todo el territorio
nacional, a partir del poder de subordinación que se ejerce[75]. Con fundamento en ello,
se ha admitido que la administración cuenta con una amplia pero controlada
libertad para proceder con la reubicación laboral de la planta de docentes que
presta sus servicios al Estado[76].
Bajo este panorama, la Corte ha
determinado que la potestad en comento “se materializa en la posibilidad que
tiene la respectiva autoridad nominadora, en este caso, la administración
pública, de modificar la sede de la prestación de los servicios personales,
bien sea de oficio para garantizar una continua, eficiente y oportuna
prestación del servicio público de educación cuando las necesidades así lo
impongan, o bien por la solicitud de traslado que realice directamente un
docente.”[77]
Aun cuando en principio esta facultad es
discrecional del empleador, en todo caso su ejercicio debe atender a las
circunstancias específicas del trabajador. En otras palabras, para adoptar esta
determinación existe la carga de consultar el estado de salud, el escenario
familiar, el lugar y tiempo de trabajo, las condiciones salariales, el rendimiento demostrado, entre otras variables relevantes
para garantizar el trabajo en condiciones dignas[78]. Precisamente,
la Corte ha señalado que este poder de subordinación debe ser empleado sin
generar una afectación desproporcionada de los derechos fundamentales del
trabajador, pues, evidente-mente, en
ciertas circunstancias una reubicación laboral puede llegar a afectar la vida
familiar más allá de lo razonable, imponiendo cargas excesivas en términos de
garantía a derechos como la salud, la educación o la integridad del núcleo
familiar[79].
4.4.4.3.1.2.  Visto lo anterior,
en el sector educativo oficial, el artículo 22 de la Ley 715 de 2001 le otorga
al nominador la facultad discrecional de trasladar a docentes o directivos
docentes, con el fin de asegurar la debida prestación del citado servicio
público[80].
Esta norma se complementa con lo dispuesto en el artículo 52 del Decreto Ley
1278 de 2002, en el que se señala que la situación administrativa del traslado
se presenta “cuando se provee un cargo docente o directivo docente vacante
definitivamente, con un educador en servicio activo que ocupa en propiedad otro
con funciones afines y para el cual se exijan los mismos requisitos aunque sean
de distintas entidades territoriales”. Luego de lo cual, en el artículo 53
del decreto en mención, se aclara que los traslados proceden: “a) Discrecionalmente
por la autoridad competente, cuando para la debida prestación del servicio se
requiera el traslado de un docente o directivo docente dentro del mismo
distrito o municipio, o dentro del mismo departamento cuando se trate de
municipios no certificados, con el fin de garantizar un servicio continuo,
eficaz y eficiente; b) Por razones de seguridad debidamente comprobadas;
c) Por solicitud propia.”[81].
Teniendo en cuenta las circunstancias
del caso concreto, esta Sala se pronunciará sobre el traslado por solicitud
propia del docente. Al respecto, su regulación se encuentra en el Decreto 520
de 2010, en el que se establecen los procedimientos para que cada entidad
territorial certificada pueda tramitar aquellas solicitudes que son realizadas
por sus docentes o directivos docentes.
En general, en el citado decreto se
consagran dos modalidades de procesos que se pueden llevar a cabo, por una
parte, se encuentra el ordinario que se caracteriza por la existencia de
un cronograma vinculado con el calendario estudiantil y con la realización de
una convocatoria en la que se publicitan las vacantes existentes; y por la
otra, se halla el extraordinario cuya práctica puede realizarse en
cualquier época del año, sin necesidad de sujetarse a un procedimiento reglado,
siempre que concurran circunstancias excepcionales como, por ejemplo, motivos
de seguridad personal o problemas de salud que afecten al docente o directivo
docente. A continuación, se explicará breve-mente cada uno de estos procesos.
- En cuanto al proceso ordinario,
es preciso señalar que su consagración se encuentra en el artículo 2 del
Decreto 520 de 2010[82].
Como ya se dijo, su procedencia se sujeta a períodos específicos de tiempo, con
la finalidad de que no se afecte la oportuna prestación del servicio de
educación. Para tal efecto, cada entidad territorial debe valorar su planta de
personal con miras a garantizar el funcionamiento de sus establecimientos
educativos y así poder expedir un reporte anual de vacantes definitivas que
podrán ser provistas a través de proceso ordinario de traslado. Para ello, se
debe cumplir con el cronograma fijado por el Ministerio de Educación Nacional,
antes del inicio del receso estudiantil de que trata el Decreto 1373 de 2007[83], con el fin
de que al siguiente año escolar, “los docentes trasladados se encuentren
ubicados en los establecimientos educativos receptores”[84], en
aras de garantizar la continua “prestación del servicio educativo.”[85]
Cuando la reubicación se realice dentro
de la misma entidad territorial, solo se requerirá un acto administrativo
debidamente motivado por la autoridad nominadora, y cuando se trate de
traslados entre departamentos, distritos o municipios certificados, se
requerirá, además, de un convenio interadministrativo entre las entidades
territoriales involucradas. Este procedimiento debe tener como fin último la
satisfacción del criterio de eficiencia en la prestación del servicio público
de educación y el respeto por los derechos fundamentales de los docentes o
directivos docentes.
Finalmente, para la toma de decisiones y
priorizar los traslados, este proceso se sujeta a ciertos parámetros objetivos
como el tiempo de permanencia en el establecimiento educativo en donde el
docente se encuentra prestando el servicio, la obtención de reconocimientos y
la postulación a vacantes del mismo perfil y nivel académico[86].
- Por su parte, en lo que respecta al proceso
extraordinario, su regulación parte de la base de reconocer la existencia
de escenarios en los que la solicitud de traslado no puede sujetarse a la
rigurosidad del procedimiento ordinario, por la ocurrencia de circunstancias
excepcionales en la prestación del servicio, o por las condiciones de urgencia
y/o vulnerabilidad en que se encuentra el docente, las cuales demandan una
respuesta oportuna por parte de la Administración para evitar la afectación de
sus derechos fundamentales.
Si se observa con detenimiento, el procedimiento
ordinario es la regla general en el marco de los traslados de docentes, pues al
estar sujeto a ciertos requisitos, como lo es el referente al cronograma del
cual depende su procedencia, le otorga a la Administración la posibilidad de
realizar un ejercicio ponderado de planeación que garantice la prestación
continua del servicio de educación. Por el contrario, el proceso extraordinario
supone que el docente o directivo docente no puede esperar hasta la
finalización del calendario estudiantil para que se formalice su traslado, ya
que dicha solicitud se podrá llevar a cabo en cualquier momento, a partir de la
acreditación de las circunstancias excepcionales que la justifican.
Precisamente, por su carácter especial, se entiende que no produce una afectación
irracional a la prestación de citado servicio público, en la medida en que no
se trata de habilitar un escenario de movilidad permanente de los educadores.
Sobre el particular, el artículo 5 del Decreto 520 de 2010 establece que:
“Artículo 5°.
Traslados no sujetos al proceso ordinario. La autoridad nominadora
efectuará el traslado de docentes o directivos docentes mediante acto
administrativo debidamente motivado, en cualquier época del año lectivo, sin
sujeción al proceso ordinario de traslados de que trata este decreto, cuando se
originen en: // 1. Necesidades del servicio de carácter académico o
administrativo, que deban ser resueltas discrecionalmente para garantizar la
continuidad de la prestación del servicio educativo. // En tal caso, el nominador
de la entidad territorial debe adoptar la decisión correspondiente
considerando, en su orden, las solicitudes que habiendo aplicado al último
proceso ordinario de traslado no lo hayan alcanzado. // 2. Razones de
seguridad fundadas en la valoración de riesgo adoptada con base en la
reglamentación que establezca el Ministerio de Educación Nacional. // 3.
Razones de salud del docente o directivo docente, previo dictamen médico del
comité de medicina laboral del prestador del servicio de salud. // 4. Necesidad
de resolver un conflicto que afecte seriamente la convivencia dentro de un
establecimiento educativo, por recomendación sustentada del consejo directivo”.
Del texto previamente transcrito, se
infiere que los escenarios de procedencia del citado traslado se originan en
dos tipos de necesidades. Por una parte, en evitar que se comprometa la
prestación eficiente del servicio de educación ante situaciones inusuales que
afecten su desarrollo, como ocurre con el llamamiento a resolver un conflicto
de convivencia o cuando se invocan necesidades del servicio; y por la otra, en
garantizar la efectividad de los derechos fundamentales del docente, al tener
en cuenta circunstancias apremiantes de seguridad o razones de salud.
En cuanto al trámite que debe seguir el
proceso extraordinario, a partir del mandato genérico consagrado en el inciso
segundo del artículo 22 de la Ley 715 de 2001[87],
se advierte que, al igual que el procedimiento ordinario, cuando el traslado se
pide dentro de la misma entidad territorial, tan solo será necesario que la
autoridad nominadora expida un acto administrativo debidamente motivado en el
que dé respuesta a la solicitud formulada. Por el contrario, si su alcance
supone la confluencia de dos entidades territoriales certificadas se requerirá,
además, de un convenio interadministrativo entre ellas.
En conclusión, es claro que la
diferencia entre el procedimiento ordinario y el procedimiento extraordinario
radica, esencialmente, en que en el segundo la procedencia de la petición del
docente no se limita al cronograma del calendario estudiantil. Esta
circunstancia, como ya se dijo, no conduce a una afectación irracional del
servicio de educación, ya que no se trata de habilitar un escenario de
movilidad permanente, sino de realizar ajustes excepcionales de la planta de
personal, a partir de la acreditación de las causales especiales que la
justifican. Por lo demás, su operatividad se circunscribe tanto a la
posibilidad razonable de la entidad remisora de cubrir las vacantes que se
derivan del traslado, como a la existencia misma de vacantes en la entidad
receptora, que permitan proveer el cargo que se requiere como resultado de la
solicitud formulada.
4.4.4.3.1.3. Visto lo anterior,
en el escenario de la defensa y protección de los derechos fundamentales, cabe
resaltar que este Tribunal ha ordenado traslados docentes por fuera de los
tiempos del cronograma del calendario estudiantil y frente a casos que no
necesariamente se enmarcan en las cuatro causales consagradas en el precitado
artículo 5 del Decreto 520 de 2010, tal como fue expuesto en la Sentencia T-316
de 2016[88].
No obstante, atendiendo a las circunstancias del caso en concreto, no se
considera necesario realizar una referencia expresa sobre dicha posibilidad,
pues en el asunto bajo examen el traslado que se solicita se enmarca de la
hipótesis excepcional de la garantía de los derechos a la salud, a la
integridad física y al trabajo en condiciones dignas, como escenario de
procedencia que habilita el traslado extraordinario.
4.4.4.3.1.4. A partir de las
consideraciones previamente expuestas, en lo que respecta al cumplimiento del
requisito de subsidiaridad, la jurisprudencia ha destacado que el mecanismo de
amparo constitucional no es procedente, por regla general, para solicitar el
traslado de un docente del sector público, por cuanto una decisión en tal
sentido depende de la petición directa que se formule por el educador, la cual
debe agotar el proceso administrativo, ordinario o extraordinario, dispuesto en
la Ley 715 de 2001 y en el Decreto 520 de 2010. Una vez se haya surtido dicho
trámite, la respuesta que se brinde por la Administración es susceptible de ser
controvertida, a través de la petición de nulidad y restablecimiento del
derecho, ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[89].
En el asunto bajo examen, según se
informó por la entidad demandada, la solicitud de traslado de la accionante todavía
está en trámite en el Área de Talento Humano de la Secretaría de Educación del
Chocó, sin que para el momento en que fue suministrada esta información, esto
es, el 19 de septiembre de 2016, la misma hubiese sido finalmente resuelta. Esto
significa que, por el momento, la accionante no puede hacer uso de la petición
de nulidad y restable-cimiento del derecho, en la medida en que no se ha
proferido un acto administrativo que le ponga fin al proceso de traslado que al
parecer se encuentra en curso.
Así las cosas, no observa la Corte que
exista otro mecanismo de defensa judicial distinto de la acción de tutela, con
miras a amparar los derechos fundamentales vinculados con la solicitud de
traslado, en particular, los derechos a la salud, a la integridad física y al
trabajo en condiciones dignas. Por lo demás, el procedimiento
administrativo consagrado en la Ley 715 de 2001 y en el Decreto 520 de
2010 no
tiene la virtualidad de enervar la procedencia del amparo constitucional,
conforme se dispone en el artículo 9 del Decreto 2591 de 1991, según el cual: “No
será necesario interponer previamente la reposición u otro recurso
administrativo para presentar la solicitud de tutela. El interesado podrá
interponer los recursos administrativos, sin perjuicio de que ejerzan
directamente en cualquier momento la acción de tutela. (…)”.
En conclusión, vistas las condiciones
particulares del caso, esta Corporación encuentra que la acción de tutela
resuelta procedente, por la carencia de otro medio de defensa judicial para
lograr el amparo de los derechos invocados, ya que no existe una decisión en
firme de la administración, que pueda ser cuestionada por la vía de lo
contencioso administrativo. Así las cosas, se procederá a resolver de fondo la
cuestión planteada, siguiendo para el efecto las consideraciones generales
previamente expuestas.
4.4.4.3.1.5. Retomando sobre el
particular el planteamiento del problema jurídico, le compete a esta Sala de
Revisión entrar a resolver si se vulneraron los derechos a la
salud, a la integridad física y al trabajo en condiciones dignas de la señora
Ana del Carmen Salas Valencia, como consecuencia de la actitud asumida por la
Secretaría de Educación del Chocó, consistente en omitir el adelantamiento de
los trámites necesarios para resolver de forma definitiva la solicitud de
traslado, teniendo en cuenta que existen recomendaciones médicas que, en su
contenido general, plantean que debe evitarse el desplazamiento de la
accionante por vía terrestre o fluvial, así como debe permanecer en una zona
donde tenga fácil acceso a la atención médica.
Conforme se expuso en el acápite de
antecedentes, se debe resaltar que la señora Salas Valencia está
vinculada “en calidad de Docente de Aula, Grado 2, desde el día 4 de julio
de 2007 hasta la fecha, y actualmente asignada al Centro Educativo María
Auxiliadora de Cucurrupi sede Vista Hermosa del Municipio de Litoral del San
Juan, con tipo de vinculación provisional vacante definitiva”[90]. Tanto
en la acción de tutela, como el escrito remitido en sede de revisión, se
advierte que entre el municipio de Quibdó y la institución educativa en la que
presta sus servicios ubicada en la vereda Tordo del municipio del Litoral del
San Juan, se debe realizar un viaje de aproximadamente seis horas, primero dos
horas en un bus por carreteras sin pavimentar y, luego, cuatro horas en bote. A
lo anterior se agrega que “el trasporte que se utiliza para llegar a la
ciudad de Quibdó no sale directamente desde la comunidad que labora, [pues]
sólo se cuenta con un bote en el día que sale desde la cabecera municipal del
Litoral del San Juan, donde en ocasiones no puede viajar porque la multitud de
personas le dificulta tener un cupo como pasajera”[91].
En estos momentos, conforme se
informó en sede de revisión, la residencia de la accionante se encuentra
ubicada en el municipio de Quibdó, por su delicado y avanzado estado de salud[92].
No obstante, para cuando se interpuso la acción de tutela, cabe inferir que no
se realizaba un traslado diario, como se deriva de la afirmación realizada en
la demanda, en la que se aclara que por virtud de las terapias físicas
ordenadas por el médico tratante, la señora Salas Valencia tenía que viajar “casi
diariamente” entre los municipios en cita, pues en la zona rural donde
trabaja no se cuenta con un centro médico en el que la pueden atender.
La actora inicialmente fue diagnosticada
con “espolón calcáneo, lumbalgia mecánica, tendinitis aquiliana, artrosis de
rodilla y síndrome del túnel del carpo”, y en dos ocasiones (abril de 2012
y febrero de 2015) le fue recomen-dado, entre otras cosas, evitar (i) desplazamientos
diarios desde la cabecera municipal hasta el puesto de trabajo; (ii) viajes en
bote, mula o moto; y (iii) caminatas prolongadas o por caminos tortuosos.
Aunado a lo anterior, como se informó en sede de revisión, recientemente se
determinó que la accionante también padece de hipertensión arterial, lo que
sumado a episodios de taquicardia, ha impuesto la necesidad de adelantar varios
exámenes médicos, incluso en la ciudad de Medellín, toda vez que los centros hospitalarios
del departamento del Chocó carecen de la infraestructura necesaria[93].
Antes de acudir a la presentación de
tutela, y luego de la realización de varios exámenes, consta en la historia
clínica del 18 de enero de 2016 que, como parte de su tratamiento, entre otras
cosas, se dispuso: (i) continuar con terapias físicas; (ii) evitar subir y
bajar escaleras; y (iii) abstenerse de viajar por vía terrestre o fluvial. Ello
se reiteró en las recomendaciones médico laborales realizadas el 19 de junio
del año en cita, en donde se sugiere que la institución no exija
desplazamientos por zonas escalpadas y zonas rurales para evitar mayor desgaste
articular. Por lo demás, con un criterio general, en la mayoría de los
dictámenes se recomienda que la accionante, por sus dolencias, debe permanecer
en una zona con fácil acceso a la atención médica.
Ahora bien, como se expuso en la demanda
de tutela, la señora Salas Valencia está adelantando varias terapias físicas
que se le realizan en el hospital de Quibdó, con miras a tratar las
enfermedades que padece, a las cuales no ha podido continuar asistiendo con
regularidad, ya que sus condiciones laborales se lo impiden, sumado a que el
municipio en el que trabaja no cuenta con un centro médico en el que pueda
acceder al tratamiento que necesita. Por ello, en sede de revisión, afirmó que
ha tenido que permanecer en el municipio de Quibdó.
Ante este panorama, como ya se dijo, la
solicitud de traslado se fundamenta no sólo en la necesidad de dar cumplimiento
a las recomendaciones médico-laborales descritas, sino también en las
dificultades que subyacen para que la accionante pueda continuar con su
tratamiento médico. A ello se añade, como se advirtió en el acápite anterior,
que la Secretaría de Educación del Chocó únicamente ha informado sobre el
inicio del trámite para resolver la solicitud de traslado ante el Área  de
Talento Humano, sin que hasta el momento se haya adoptado una decisión
definitiva al respecto.
Por su parte, en la contestación a la
demanda, la Secretaría argumentó que la condición actual de salud de la accionante
no era razón suficiente para proceder con el traslado por vía extraordinaria,
ya que sus padecimientos no la limitan ni le impiden la prestación de sus
servicios como docente. Además, tampoco se observa una afectación inminente de
sus derechos fundamentales, ya que se le está prestando el servicio de atención
médica.
Finalmente, el juez de primera instancia
amparó los derechos a la salud, a la vida y al trabajo de la accionante, por lo
que ordenó su traslado a un municipio cercano a la ciudad de Quibdó, con el fin
de pueda acceder “sin dificultad” a la atención médica requerida, una
vez se cuente con una plaza vacante en el área de su desempeño (básica primaria).
Para justificar su decisión, se puso de presente la condición de vulnerabilidad
en la que se encuentra la actora y los problemas que tiene para acceder a las
terapias que le fueron ordenadas. Esta decisión fue revocada por el juez de
segunda instancia, al considerar que la acción de tutela no resulta procedente
para resolver esta cuestión, en virtud a que la autoridad accionada todavía no
se ha manifestado de fondo, por lo que se debe respetar dicha competencia legal.
4.4.4.3.1.6. A
partir de las circunstancias expuestas y siguiendo las consideraciones
previamente formuladas, se debe examinar si en el asunto sub-judice
procede el traslado solicitado por la accionante a través del procedimiento
extraordinario o si, por el contrario, la petición debe sujetarse a las
reglas del proceso ordinario. Para tal efecto, se debe determinar si los
hechos que motivan la solicitud de amparo se enmarcan en alguna de las causales
excepcionales consagradas en el artículo 5 del Decreto 520 de 2010.
Respecto del caso concreto,
dentro de las causales consagradas en dicho precepto normativo se destaca la
prevista en el numeral 3, la cual dispone que procede el traslado
extraordinario por “[r]azones de salud del docente o directivo docente,
previo dictamen médico del comité de medicina laboral del prestador del
servicio de salud.” En relación con esta causal, la jurisprudencia ha
señalado que las circunstancias que afectan la salud del docente, a partir de
una interpretación sistemática de la disposición en cita frente a las reglas
que desarrollan el Sistema de Seguridad Social Salud, implica que su operancia
no se sujeta exclusivamente al aval otorgado por el comité de medicina laboral,
sino que también cabe el concepto médico otorgado, ya sea por el profesional
tratante de la EPS a la cual se encuentre afiliado el actor o por algún otro
profesional de salud ocupacional, en el cual constate el estado de salud del
peticionario y la necesidad del traslado[94].
Lo anterior, en criterio de la Corte, refuerza igualmente la autonomía
profesional como pilar de la atención en salud, en los términos dispuestos en
el artículo 17 de la Ley 1751 de 2015[95].
Desde esta perspectiva, la Sala
considera que en el asunto objeto de examen se presentan todos los supuestos
necesarios para que el traslado de la señora Salas Valencia sea procedente por
fuera de los tiempos del calendario escolar, a través del procedimiento
extraordinario, de conformidad con la causal prevista en el numeral 3 del
artículo 5 del Decreto 520 de 2010, con el fin de evitar que su estado de salud
empeore y pueda acceder más fácilmente a la atención médica requerida. En
efecto, los elementos de juicio aportados en la presente causa dan cuenta de
manera suficiente de las razones de salud que hacen procedente un
traslado con carácter preferente, tal como pasa a explicarse.
Inicialmente, es preciso resaltar
que se tienen tres conceptos de medicina laboral de los años 2012, 2015 y 2016
y una reseña de la historia clínica de este último año, en los que se advierte
que la accionante padece “espolón calcáneo, lumbago crónico, síndrome del
túnel carpiano, tendinitis aquiliana[,] artrosis de rodilla”, hipertensión
arterial y episodios de taquicardia. De igual manera, en estos mismos
documentos consta la necesidad del traslado, pues más allá de que la accionante
puede continuar prestando sus servicios como docente en el municipio del
Litoral del San Juan, no es recomendable –y en ello se insiste por los
profesionales tratantes– que realice desplazamientos largos en bote o por
carreteras destapadas, circunstancia que resulta contraria a las exigencias que
se derivan del tratamiento médico dispuesto por los profesionales tratantes, el
cual sólo puede ser suministrado en el municipio de Quibdó, en la medida en que
la vereda del Tordo no se cuenta con un centro médico que le brinde la atención
requerida.
En efecto, si bien la actora en
su calidad de educadora tendría la obligación de trasladarse al lugar de
prestación del servicio, con miras a reducir el impacto derivado del traslado,
pudiendo acudir eventualmente al municipio de Quibdó para atender sus asuntos
personales, las circunstancias de vulnerabilidad en las que se encuentra, en
especial, dada la dificultad de continuar con su tratamiento médico de terapias
físicas que requiere para mejorar su condición de salud, le impiden mantenerse
a dicha distancia de aproximadamente seis horas.
Lo anterior se deriva no sólo de
los dictámenes en salud que han sido claros en disponer que se debe evitar
someter a la accionante a viajes por vía terrestre o fluvial, con miras a
evitar mayor desgaste articular; sino también de la circunstancia de que las terapias
ordenadas no pueden realizarse en el municipio del Litoral del San Juan, toda
vez que carece de la infraestructura hospitalaria necesaria para tal efecto. En
este sentido, según se deriva de los elementos de convicción que reposan en el
expediente, es claro que de no proceder con la reubicación laboral de la señora
Ana del Carmen Salas Valencia, no sólo se podría llegar a agravar su condición
de salud, sino que además se limitaría de forma irrazonable su posibilidad de
acceder a los servicios médicos que actual-mente demanda.
Esta circunstancia resulta
especialmente preocupante, si se tiene en cuenta que en el municipio del
Litoral del San Juan no es posible acceder a los controles que requiere la
accionante para determinar el riesgo cardiaco al que se encuentra sometida, a
partir del reciente diagnóstico de hipertensión arterial y de episodios
de taquicardia que fueron observados por los profesionales tratantes.
En este orden de ideas, esta Sala
de Revisión advierte que la señora Salas Valen-cia se encuentra en una evidente
situación de vulnerabilidad, en la cual, las condiciones en las que está
prestando sus servicios como docente ponen en inminente riesgo su salud,
integridad física y acceso a la atención médica. Más allá de que es un hecho
conocido, que tanto el transporte como la situación hospitalaria en el
departamento del Chocó presenta grandes rezagos frente al resto del país, y que
ello supone que los docentes están sometidos a mayores dificultades inherentes
a la presentación del servicio; se considera que, para el caso concreto,
resulta excesivo someter a la actora a los tiempos y trámites que implica el proceso
ordinario reglamentado en el artículo 2 del Decreto 520 de 2010, con miras
a definir el traslado que solicita, pues desde el año 2012 los médicos de salud
ocupacional han puesto de presente, a partir de los dictámenes y
recomendaciones realizadas, la necesidad de cambiar el lugar en donde ella
trabaja, por los efectos que tienen sobre su salud e integridad física.
Así las cosas, el hecho de que la
Secretaría de Educación del Chocó hubiese omitido resolver de forma definitiva
la solicitud de traslado de la actora, a pesar de las circunstancias expuestas
y que fueron informadas mediante derecho de petición del 28 de enero de 2016,
conduce a la violación de sus derechos funda-mentales a la salud, a la
integridad física y al trabajo en condiciones dignas, ya que su solicitud debió
haber sido tramitada de manera prioritaria, de acuerdo con las reglas del procedimiento
extraordinario, evitando la continuación en las condiciones actuales de
prestación del servicio, las cuales le impiden el acceso al sistema de salud,
en términos de integralidad y suficiencia. Ello se refuerza por la tardanza que
se ha presentado en el caso bajo examen, en el que pese a las recomendaciones
proferidas por los profesionales de la salud, no se le ha brindado una solución
definitiva a la accionante, lo que resulta aún más lesivo de sus garantías
fundamentales, cuando se advierte el incumplimiento de la orden de permanecer
en una zona donde tenga fácil acceso a la atención médica que demanda, la cual
no se encuentra en la vereda Tordo del municipio de Litoral del San Juan.
Sobre el particular, resulta de
especial trascendencia anotar que la circunstancia que la accionante haya sido
nombrada en provisionalidad, como lo ha expuesto la jurisprudencia de la Corte,
y a diferencia de lo manifestado por la entidad accionada, no es un argumento
válido para justificar la negativa a gestionar el traslado, bajo la
consideración de que dichos beneficios tan sólo operan respecto de funcionarios
en propiedad, pues “[t]al afirmación llevaría a concluir que la salud de [la
accionante] [se] condiciona[a] a la situación laboral de provisionalidad en la
que se encuentra, dejando de lado la prevalencia de los derechos fundamentales
que protege el Estatuto Superior.”[96]
En definitiva, esta Sala
considera que se debe proceder a amparar los derechos fundamentales a la salud,
a la integridad física y al trabajo en condiciones dignas de la señora Ana del
Carmen Salas Valencia y, por consiguiente, se ordenará a la Secretaría de
Educación demandada que proceda a implementar todas las medidas necesarias para
hacer efectivo el traslado docente de la accionante a
la ciudad de Quibdó o alguna otra institución educativa cercana a dicho
municipio, con el propósito no sólo de cumplir con las recomendaciones
médico-laborales que se han realizado, sino también de proteger su estado de
salud y de garantizar un acceso efectivo a los tratamientos médicos que requiere.
Para tal efecto, el traslado deberá adelantarse con
carácter preferente, en cuanto exista la primera vacante en el nivel
docente que corresponda a la señora Salas Valencia.
Con independencia de
la orden previamente mencionada, es deber de la Secreta-ría de Educación del
Chocó adoptar las medidas que resulten necesarias para evitar que las
actividades educativas del centro formativo del cual la accionante es
profesora, se vea afectado con esta decisión.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR la
sentencia proferida el 20 de abril de 2016 por la Sala Única del Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Quibdó, en lo que respecta a la
declaratoria de improcedencia de la acción de tutela para exigir el pago de
acreencias laborales.
Segundo.- En los
términos expuestos en esta providencia, CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia
proferida el 20 de abril de 2016 por la Sala Única del Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Quibdó, en lo que atañe al amparo del
derecho de petición radicado el día 28 de enero de 2016, con miras a obtener la
cancelación de los “salarios correspondientes a [los] mes[es] de marzo y
noviembre de 2015, la prima de vacaciones y el excedente de la prima de
navidad”. En tal virtud, se ordenará a la Secretaría de Educación del Chocó
que brinde a la señora Ana del Carmen Salas Valencia una respuesta sobre lo
pedido de manera clara, de fondo, congruente y que conste por escrito, en un plazo no
superior a las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta
sentencia.
Tercero.- En
cuanto al otro derecho de petición radicado igualmente el 28 de enero de 2016 y
dirigido a obtener el traslado docente, REVOCAR la sentencia proferida el 20 de abril de 2016 por la Sala
Única del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Quibdó, dada la carencia actual
de objeto. A pesar de ello, se EXHORTA a la Secretaría
de Educación del departamento del Chocó para que, en adelante, adopte las
medidas necesarias que permitan garantizar el principio de publicidad y la
carga de conocimiento que envuelve la definición de solicitudes ciudadanas
amparadas por el derecho de petición, en los términos expuestos en esta
providencia.
Cuarto.- REVOCAR la
sentencia proferida el 20 de abril de 2016 por la Sala Única del Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Quibdó, en lo que respecta a la pretensión de
traslado docente impulsada por la señora Ana del Carmen Salas Valencia. En su
lugar, se CONCEDE el amparo de los derechos a la salud, a la integridad
física y al trabajo en condiciones dignas de la accionante.
En consecuencia, con
sujeción al procedimiento extraordinario previsto en el artículo 5 del Decreto
520 de 2010, ORDENAR a la Secretaría de Educación del departamento del Chocó
que
proceda a implementar, en el término máximo de treinta (30) días siguientes a la
notificación de esta sentencia, todas las medidas necesarias para hacer
efectivo el traslado docente de la señora Ana del Carmen Salas Valencia a la
ciudad de Quibdó o alguna otra institución educativa cercana a dicho municipio,
con el propósito de acatar las recomendaciones médico-laborales que se le han
realizado, proteger su estado de salud y garantizar el acceso efectivo a los
tratamientos médicos que requiere. Para tal efecto, el traslado
deberá ser realizado con carácter preferente, en cuanto exista la primera
vacante en el nivel docente que corresponda a la señora Salas Valencia.
Quinto.- Por Secretaría General de la Corte
Constitucional, LÍBRESE las comunicaciones previstas en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] De acuerdo con los documentos que reposan en el expediente, la
accionante fue nombrada en provisionalidad en la planta de personal del departamento
del Chocó, a través del Decreto 0318 del 22 de junio de 2007 (folios 13 a 15,
cuaderno 2). En el expediente también se encuentra copia del acta de posesión
No.13 del 4 de julio del año en cita, en el que la señora Ana del Carmen Salas
Valencia tomó posesión del cargo de docente básica primaria en provisionalidad
del Instituto Educativo Nuestra Señora del Carmen, en la sede Escuela Rural
Mixta María Auxiliadora (folio 16, cuaderno 2).
[2] Folio 3, cuaderno 2. La entidad demandada no controvierte esta
afirmación. Por el contrario, en el escrito de contestación, refiere al deber
de la educadora de estar ubicada en donde los niños lo requieran.
[3] Folio 19, cuaderno 2.
[4] Folio 18, cuaderno 2.
[5] Folios 22 y 23, cuaderno 2.
[6] Folio 22, cuaderno 2.
[7] Folios 25 y 26, cuaderno 2.
[8] Folio 26, cuaderno 2.
[9] Las sumas dejadas de cancelar se relacionan con un proceso
disciplinario iniciado en su contra, por una supuesta ausencia injustificada a
trabajar en los meses de febrero y octubre de 2015. No obstante, se alega que
dicho proceso se archivó en el mes de diciembre de 2015, por lo que no existe
razón para retener los valores dejados de pagar en su momento.
[10] Decreto 3020 de 2002, “por el cual se establecen los
criterios y procedimientos para organizar las plantas de
personal docente y administrativo del servicio educativo
estatal que prestan las entidades territoriales y se dictan
otras disposiciones.” Y el Decreto 1850 de 2002, “Por el cual
se reglamenta la organización de la jornada
escolar y la jornada laboral de  directivos docentes y docentes
de los establecimientos educativos estatales de educación
formal, administrados por los departamentos, distritos y municipios
certificados, y se  dictan otras disposiciones.”
[11] Folio 32, Cuaderno 2.
[12] Folio 48, Cuaderno 2.
[13] Folio 42, Cuaderno 2.
[14] Folios 13 a 17, cuaderno 2.
[15] Folios 18 y 19, cuaderno 2.
[16] Folios 21 a 23, cuaderno 2.
[17] Folio 24, cuaderno principal.
[18] Folios 27 a 52, cuaderno principal.
[19] Folios 52 a 55, cuaderno principal.
[20] Folio 64, cuaderno principal.
[21] Folio 63, cuaderno principal.
[22] Folio 73, cuaderno principal.
[23] El artículo 86 de la Constitución Política establece que: “Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento
y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por
quien actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales
fundamentales (…)”. Igualmente, en el Decreto 2591 de 1991 se dispone lo
siguiente: “Artículo 10. Legitimidad e
interés. La acción de tutela podrá ser
ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada
en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de
representante. Los poderes se presumirán auténticos. // También se pueden
agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones
de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá
manifestarse en la solicitud. // También podrán ejercerla el Defensor del
Pueblo y los personeros municipales.”
[24] Copia del poder especial autenticado otorgado por la señora Ana
del Carmen Salas Valencia al señor Fernelix Valencia Mosquera, en su calidad de
defensor público, para que pueda instaurar una acción de tutela en su nombre y
representación. Folio 2, cuaderno 2.
[25] Ley 24 de 1992, “Por la cual se
establecen la organización y funcionamiento de la Defensoría del Pueblo y se
dictan otras disposiciones en desarrollo del artículo 283 de
la Constitución Política de Colombia”.
[26] El artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 consagra las hipótesis de
procedencia de la acción de tutela contra particulares.
[27] Sobre el particular, en la Sentencia T-1001 de 2006, M.P. Jaime Araujo
Rentería, se expuso que: “la legitimación en la causa como requisito de
procedibilidad exige la presencia de un nexo de causalidad entre la vulneración
de los derechos del demandante y la acción u omisión de la autoridad o el
particular demandado, vínculo sin el cual la tutela se torna improcedente (…)”.
[28] Sentencia C-1096 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[29] Sobre el particular, cabe señalar que la procedibilidad de la acción
de tutela también exige que su interposición se haga dentro de un plazo
razonable, contabilizado a partir del momento en el que se generó la
vulneración o amenaza de un derecho fundamental, de manera que el amparo
responsa a la exigencia constitucional de ser un instrumento judicial de
aplicación inmediata y urgente (CP art. 86), con miras a asegurar la
efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza. Este
requisito ha sido identificado por la jurisprudencia de la Corte como el principio
de inmediatez.
[30] El artículo 86 del Texto Superior dispone que: “(…) Esta acción
sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. (…)” La jurisprudencia constitucional ha
establecido que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, cuando se presenta una situación de amenaza
de vulneración de un derecho fundamental susceptible de concretarse y que pueda
generar un daño irreversible. Para determinar la configuración de un perjuicio
irremediable, en criterio de este Tribunal, deben concurrir los siguientes
elementos: (i) el perjuicio ha de ser inminente, es decir, que está por
suceder; (ii) las medidas que se requieren para conjurarlo han de ser urgentes;
(iii) el perjuicio debe ser grave, esto es, susceptible de generar un daño
transcendente en el haber jurídico de una persona; y (iv) exige una respuesta
impostergable para asegurar la debida protección de los derechos comprometidos.
Véanse, entre otras, las Sentencias C-225 de 1993 y T-808 de 2010.
[31] Esta hipótesis de procedencia se deriva de lo previsto en el numeral 1
del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, conforme al cual: “La acción de
tutela no procederá: 1) Cuando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante”. Subrayado por fuera del texto original.
Sobre esta regla constitucional, se pueden consultar, entre otras, las
Sentencias T-740 de 2015, T-568 de 2015, T-823 de 2014, T-885 de
2013,           T-1007 de 2012, T-179 de 2003, T-500 de 2002, T-135 de 2002,
T-1062 de 2001, T-482 de 2001, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000, T-418 de 2000,
T-156 de 2000, T-716 de 1999, SU-086 de 1999, T-554 de 1998, T-384 de 1998 y
T-287 de 1995.
[32] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[33] Véanse, además, las Sentencias T-179 de 2003, T-500 de 2002, T-135 de
2002, T-1062 de 2001, T-482 de 2001, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000, T-418 de
2000, T-156 de 2000, T-716 de 1999, SU-086 de 1999, T-554 de 1998, T-384 de
1998 y T-287 de 1995.
[34] CPACA, art. 161, núm. 2.
[35] “Artículo 104 del CPACA.- De la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está
instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y
en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos,
contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo,
en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando
ejerzan función administrativa. // Igualmente conocerá de los siguientes
procesos: // 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de
cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable. // 2.
Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea
parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del
Estado. // 3. Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad
prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o
hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes. // 4. Los relativos a
la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado,
y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por
una persona de derecho público. // 5. Los que se originen en actos
políticos o de gobierno. // 6. Los ejecutivos derivados de las condenas
impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los
provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad
pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas
entidades. // 7. Los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales
que definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas
o por particulares en ejercicio de funciones propias del Estado. // Parágrafo.-
Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo
órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las
sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o
superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal
igual o superior al 50%.” (Se subraya fuera del texto original)
[36] Sobre el particular, el artículo 105 de la Ley 115 de 1994 dispone
que: “La vinculación de personal docente, directivo y administrativo al
servicio público educativo estatal, sólo podrá efectuarse mediante nombramiento
hecho por decreto y dentro de la planta de persona aprobada por la respectiva
entidad territorial. // Únicamente podrán ser nombrados como educadores o
funcionarios administrativos de la educación estatal, dentro de la planta de
personal, quienes previo concurso, hayan sido seleccionados y acrediten los
requisitos legales. (…)”.
[37] Sobre este punto, en la Sentencia T-457 de
2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se indicó que: “[p]or regla general, la resolución de las controversias relativas al
incumplimiento en el pago de acreencias laborales, entre ellas el salario o
contraprestación mensual, es un asunto que compete a la jurisdicción laboral.
(…) Sin embargo, la sólida línea jurisprudencial que por varios años ha trazado
esta Corporación, plantea de forma pacífica una única excepción sobre la
improcedencia general anotada. Ella se presenta en aquellos eventos en los que
el no pago de la prestación tiene como consecuencia directa la afectación de
derechos fundamentales, concreta y especialmente, el del mínimo vital”.
[38] Sentencia T-457 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[39] Véanse, al respecto, las Sentencias
T-1088 de 2000 y T-683 de 2003.
[40] Sentencia T-162 de 2004,
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[41] “Articulo 23.- Toda persona tiene derecho a presentar
peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o
particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su
ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos
fundamentales.”
[42] Véanse, entre otras, las Sentencias T-377 de 2000, T-661 de 2010,
T-880 de 2010, T-173 de 2013, T-556 de 2013, T-086 de 2015 y T-332 de 2015.
Para ahondar en la relación del derecho de petición con otros derechos
fundamentales se puede consultar la Sentencia C-951 de 2014, M.P. Martha
Victoria Sáchica Méndez.
[43] CPACA, arts. 24 y ss.
[44] Véanse, entre otras, las Sentencias T-377 de 2000, T-411 de 2010,
T-661 de 2010, T-880 de 2010, T-208 de 2012, T-554 de 2012, T-173 de 2013,
T-556 de 2013, T-086 de 2015 y T-332 de 2015.
[45] La norma en cita, como ya se dijo, dispone que: “Salvo norma legal
especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse
dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a
término especial la resolución de las siguientes peticiones: // 1. Las
peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez
(10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al
peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva
solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá
negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las
copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. // 2. Las
peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en
relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta
(30) días siguientes a su recepción. // Parágrafo.- Cuando
excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí
señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes
del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la
demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará
respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.”
[46] Sentencia T-377 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Véase
también las Sentencias SU-975 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-880
de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio.
[47] Sentencia T-667 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[48] Sentencias T-1160A de 2001 y T-581 de 2003.
[49] Sentencia T-220 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[50] Sentencia T-556 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[51] Sentencia T-395 de 2008 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[52] Sentencia T-1104 de 2002 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[53] Sentencia T-839 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[54] CPACA, art. 83.
[55] Véanse, entre otras, las Sentencias T-027 de 2007, T-042 de 2008 y
T-316 de 2008.
[56] Sentencia T-1175 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En
idéntico sentido, se puede consultar la Sentencia T-316 de 2008, M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[57] En palabras de esta Corporación: “Cuando
se trata de proteger el derecho de petición, el ordenamiento jurídico
colombiano no tiene previsto un medio de defensa judicial idóneo ni eficaz
diferente de la acción de tutela, de modo que quien resulte afectado por la
vulneración a este derecho fundamental no dispone de ningún mecanismo ordinario
de naturaleza judicial que le permita efectivizar el mismo. (…) Por esta razón,
quien encuentre que la debida resolución a su derecho de petición no fue
producida o comunicada dentro de los términos que la ley señala, esto es, que
se quebrantó su garantía fundamental, puede acudir directamente a la acción de
amparo constitucional.” Sentencia T-149 de 2013,
M.P. Luis Guillermo Guerrero. Sobre el
particular también se puede consultar también la Sentencia T-908
de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo.
[58] Folios 24 a 27, cuaderno 2.
[59] Folio 63, cuaderno principal.
[60] CPACA, art. 14.
[61] La norma en cita dispone que: “Artículo 22. Traslados.
Cuando para la debida prestación del servicio educativo se requiera el traslado
de un docente o directivo docente, este se ejecutará discrecionalmente y por
acto debidamente motivado por la autoridad nominadora departamental, distrital
o del municipio certificado cuando se efectúe dentro de la misma entidad
territorial. // Cuando se trate de traslados entre departamentos, distritos o
municipios certificados se requerirá, además del acto administrativo
debidamente motivado, un convenio interadministrativo entre las entidades
territoriales. // Las solicitudes de traslados y las permutas procederán
estrictamente de acuerdo con las necesidades del servicio y no podrán afectarse
con ellos la composición de las plantas de personal de las entidades
territoriales. // El Gobierno Nacional reglamentará esta disposición.”
[62] El artículo 3 del CPACA, en el aparte pertinente, dispone que: “Todas
las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las
actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios
consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y
en las leyes especiales. (…)”. Por tal razón, en virtud del principio de
publicidad, “las autoridades darán a conocer al público y a los
interesados, en forma sistemática y permanente, sin que medie petición alguna,
sus actos, contratos y resoluciones, mediante las comunicaciones,
notificaciones y publicaciones que ordene la ley, incluyendo el empleo de
tecnologías que permitan difundir de manera masiva tal información de
conformidad con lo dispuesto en este Código. Cuando el interesado deba asumir
el costo de la publicación, esta no podrá exceder en ningún caso el valor de la
misma.”
[63] Énfasis por fuera del texto original.
[64] Folio 72, cuaderno principal.
[65] De manera similar a lo expuesto, el parágrafo del artículo 14 de la
Ley 1437 de 2011 dispone que: “Cuando excepcionalmente no fuere posible
resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar
esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en
la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo
razonable en que se resolverá o dará respuesta (…)”.
[66] La norma en cita dispone que: “Artículo 5°. Traslados
no sujetos al proceso ordinario. La autoridad nominadora efectuará el
traslado de docentes o directivos docentes mediante acto administrativo
debidamente motivado, en cualquier época del año lectivo, sin sujeción al
proceso ordinario de traslados de que trata este decreto, cuando se originen
en: // 1. Necesidades del servicio de carácter académico o
administrativo, que deban ser resueltas discrecionalmente para garantizar la
continuidad de la prestación del servicio educativo. // En tal caso, el
nominador de la entidad territorial debe adoptar la decisión correspondiente considerando,
en su orden, las solicitudes que habiendo aplicado al último proceso ordinario
de traslado no lo hayan alcanzado. // 2. Razones de seguridad fundadas
en la valoración de riesgo adoptada con base en la reglamentación que
establezca el Ministerio de Educación Nacional. // 3. Razones de
salud del docente o directivo docente, previo dictamen médico del comité de
medicina laboral del prestador del servicio de salud. // 4. Necesidad de
resolver un conflicto que afecte seriamente la convivencia dentro de un
establecimiento educativo, por recomendación sustentada del consejo directivo”.
Énfasis por fuera del texto original.
[67] Ley 715 de 2001 y Decreto 520 de 2010.
[68] Folio 63, cuaderno principal.
[69] Al respecto, en la Sentencia T-200 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada,
la Corte declaró la carencia de objeto en virtud de esta causal, en un caso en
el cual una docente inicialmente pidió un traslado por problemas de salud,
pretensión frente a la cual perdió interés, cuando obtuvo una calificación de
pérdida de capacidad laboral que la hacía beneficiaria de una pensión de invalidez.
[70] El artículo 24 del Decreto 2591 de 1991 consagra que: “Artículo
24. Prevención a la autoridad. Si al concederse la tutela hubieren cesado
los efectos del acto impugnado, o éste se hubiera consumado en forma que no sea
posible restablecer al solicitante en el goce de su derecho conculcado, en el
fallo se prevendrá a la autoridad pública para que en ningún caso vuelva a
incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela,
y que, si procediere de modo contrario, será sancionada de acuerdo con lo
establecido en el artículo correspondiente de este decreto, todo sin perjuicio
de las responsabilidades en que ya hubiere incurrido. // El juez también
prevendrá a la autoridad en los demás casos en que lo considere adecuado para
evitar la repetición de la misma acción u omisión.”
[71] Folio 73, cuaderno principal.
[72] Sobre el particular, el Consejo de Estado ha señalado que: “La jurisprudencia (…) [de este Tribunal] ha sido clara en indicar que
no hay solemnidad que indique que los actos administrativos deban ser plasmados
por escrito, pues en algunas ocasiones se profieren de manera verbal,
provocando eso sí, efectos jurídicos sobre el administrado, ello implica
entonces que se hace necesario romper el paradigma de los medios escritos, pues
si bien es ‘más fácil’ probar su existencia, un acto administrativo verbal
produce los mismos efectos que uno escrito. Se debe aclarar que para efectos
del control legal de los actos administrativos verbales es indispensable probar
su existencia, a través de cualquiera de los medios tecnológicos con los
que se cuenta hoy en día. Si se entiende que en el devenir diario, la
administración puede proferir actos administrativos verbales que por el sólo
hecho de su publicación o ejecución producen efectos jurídicos, debe aceptar su
existencia, notificación o publicación pueden ser objeto de otros medios de
prueba distintos al medio escrito.” Énfasis por fuera
del texto original. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Primera, Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala,  Auto del 31 de
julio de (2014, radicación número: 25000-23-41-000-2012-00338-01.
[73] Folio 26, cuaderno 2.
[74] La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que el derecho a
la educación, a pesar de su contenido prestacional, tiene el carácter de
fundamental, especialmente cuando se dirige a la formación de los menores de
edad. Sobre la materia, el artículo 67 de la Constitución establece que:
“(…) Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y
vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el
cumplimiento de sus fines y por la formación moral, intelectual y física de los
educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los
menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema
educativo. (…)” (Se subraya fuera del texto original). Adicionalmente, véanse, entre otras, las Sentencias T-779 de 2011, M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub y T-153 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada.
[75] El ius variandi ha sido definido como una facultad a través de
la cual el empleador puede modificar las condiciones bajo las cuales se presta
el servicio por parte del trabajador, a partir de las necesidades o exigencias
que se vayan presentando. En particular, dichas condiciones se relacionan con
el modo, lugar, cantidad y tiempo de trabajo. Véanse, entre otras, las
sentencias T-065 de 2007, T-561 de 2013, T-351 de 2014, T-682 de 2014 y T-213
de 2015.
[76] Frente al sector público, la Corte ha señalado que la administración
goza de un amplio margen de discrecionalidad para modificar la ubicación
territorial de sus funcionarios o para adecuar el ejercicio de sus funciones,
con miras a lograr una adecuada y mejor prestación del servicio. Al respecto,
se ha dicho: “(…) la estructura interna que tienen muchas de las entidades
del Estado, en razón a los fines que constitucionalmente les ha sido confiados,
requieren de una planta de personal de carácter global y flexible, que les
permita tener la capacidad suficiente para cumplir cabalmente con las funciones
a su cargo, pudiendo por lo tanto, reubicar o trasladar a sus funcionarios en
cualquiera de sus diferentes sedes o dependencias, en el nivel territorial o
nacional”. Sentencia T-752 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[77] Sentencia T-561 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[78] Véase, entre otras, las Sentencias T-355 de 2000, T-065 de 2007 y
T-682 de 2014. Para dilucidar este punto, en palabras de esta Corporación: “(…)
frente al ejercicio del ius variandi, en cada caso particular el empleador
tiene la carga de observar el conjunto de estos elementos y tomar una decisión
que los consulte de forma adecuada y coherente, teniendo siempre presente que
dicha potestad no lo reviste ‘de atribuciones omnímodas que toman al trabajador
como simple pieza integrante de la totalidad sino como ser humano libre,
responsable y digno en quien debe cristalizarse la administración de justicia
distributiva a cargo del patrono’ [Sentencia T-483 de 1993, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo]”. Sentencia T-065 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[79] Sentencia T-353 de 1999, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[80] La norma en cita, como ya se dijo, dispone que: “Artículo
22. Traslados. Cuando para la debida prestación del servicio
educativo se requiera el traslado de un docente o directivo docente, este se
ejecutará discrecionalmente y por acto debidamente motivado por la
autoridad nominadora departamental, distrital o del municipio certificado
cuando se efectúe dentro de la misma entidad territorial. // Cuando se trate de
traslados entre departamentos, distritos o municipios certificados se
requerirá, además del acto administrativo debidamente motivado, un convenio
interadministrativo entre las entidades territoriales. // Las solicitudes de
traslados y las permutas procederán estrictamente de acuerdo con las
necesidades del servicio y no podrán afectarse con ellos la composición de las
plantas de personal de las entidades territoriales. // El Gobierno Nacional
reglamentará esta disposición.”
[81] Énfasis
por fuera del texto original. Cabe aclarar que con ocasión de una demanda de
inconstitucionalidad presentada contra el citado artículo 53 del Decreto 1278
de 2002, esta Corporación declaró la exequibilidad del literal a), “en el
entendido que esa facultad discrecional debe ser consecuencia de la necesidad
del servicio, con evaluación de las condiciones subjetivas del trabajador y
siempre y cuando se respeten las condiciones mínimas de afinidad funcional
entre el cargo al que fue inicialmente vinculado y el nuevo destino”.
Véase, al respecto, la Sentencia C-734 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[82] El artículo 2 del Decreto 520 de 2010, previamente transcrito, dispone
que: “Proceso ordinario de traslados. Adoptada y distribuida la
planta de personal docente y directivo docente de conformidad con los artículos
6° y 7° de la Ley 715 de 2001, cada entidad territorial certificada en
educación deberá implementar el proceso para tramitar los traslados que tengan
origen en solicitud de los docentes o directivos docentes, el cual debe
desarrollarse así: 1. El Ministerio de Educación Nacional fijará cada año,
antes de la iniciación del receso estudiantil de que trata el Decreto 1373 de
2007, el cronograma para la realización por parte de las entidades
territoriales certificadas del proceso de traslados ordinarios de docentes y
directivos docentes al servicio de las entidades territoriales certificadas,
con el fin de que al inicio del siguiente año escolar los docentes trasladados
se encuentren ubicados en los establecimientos educativos receptores para la
oportuna prestación del servicio educativo. // 2. Cada entidad territorial
certificada expedirá un reporte anual de vacantes definitivas, por establecimiento
educativo, considerando las sedes, haciendo uso del sistema de información de
recursos humanos del que disponga, con corte a 30 de octubre de cada año para
calendario A y 30 de mayo para calendario B. // 3. Con base en el cronograma
fijado por el Ministerio de Educación Nacional y el reporte anual de vacantes,
antes de la iniciación del receso estudiantil previsto en el Decreto 1373 de
2007, la entidad territorial certificada convocará al proceso de traslado
mediante acto administrativo, en el cual detallará las necesidades del servicio
educativo por atender mediante traslado ordinario de docentes y directivos
docentes, con la indicación del cargo directivo o del área de desempeño para el
caso de los docentes, localización del establecimiento educativo, considerando
las sedes, requisitos, oportunidad y procedimiento para la inscripción en el
proceso de traslados, información sobre los criterios de priorización para la
definición de los mismos, fechas para la verificación del cumplimiento de los requisitos
y de expedición de los actos administrativos de traslado. 4. Cada entidad
territorial certificada deberá realizar la difusión de la convocatoria durante
un periodo mínimo de quince (15) días hábiles, anteriores a la fecha en la cual
dé inicio a la inscripción en el proceso ordinario de traslados, a través de
los medios más idóneos de que disponga. En todo caso, realizará la difusión en
el sitio web de la secretaría de educación correspondiente y en lugar de fácil
acceso al público. 5. Cumplidas las actividades programadas en el cronograma
del proceso de traslados, la autoridad nominadora de cada entidad territorial
certificada adoptará la decisión que corresponda y la comunicará al docente o
directivo docente, así como a los rectores o directores rurales de los
establecimientos educativos donde se hayan de producir los cambios. //
Parágrafo 1º. Antes de la expedición de los actos administrativos que dispongan
los traslados a los que haya lugar, la entidad territorial publicará por lo
menos durante cinco (5) días hábiles, la lista de traslados por realizar como
resultado del proceso ordinario de traslados, con el fin de recibir las
solicitudes de ajuste que los docentes y directivos docentes participantes en
el proceso y la organización sindical respectiva quieran formular, las cuales
serán evaluadas y resueltas por la entidad territorial dentro del cronograma
fijado. // Parágrafo 2º. Los traslados entre departamentos, distritos o
municipios certificados, solicitados por docentes o directivos docentes, se
tramitarán por el proceso dispuesto en este artículo y requieren adicionalmente
convenio interadministrativo entre las entidades territoriales remisora y
receptora, en el cual se convendrán entre otros aspectos las fechas de
efectividad del traslado y de producción de efectos y responsabilidades
fiscales. // Cuando se trate de permuta, con estricta sujeción a la atención de
las necesidades del servicio educativo, según lo establecido en el inciso 3°
del artículo 22 de la ley 715 de 2001, no será autorizado el traslado por la
autoridad nominadora si a uno de los dos solicitantes le faltan cinco (5) años
o menos de servicio para alcanzar la edad de retiro forzoso. // Parágrafo 3º.
El traslado en ningún caso implica ascenso en el Escalafón Docente, ni interrupción
en la relación laboral, ni puede afectar la composición de la planta de
personal.”
[83] El artículo 1 del decreto en cita dispone que: “Los establecimientos
de educación preescolar, básica y media incorporarán en su calendario académico
cinco (5) días de receso estudiantil en la semana inmediata anterior al día
feriado en que se conmemora el descubrimiento de América. // Esta semana de
receso estudiantil no modifica el tiempo de clase que deben dedicar los
establecimientos educativos al desarrollo de las áreas obligatorias y
fundamentales establecidas en la Ley 115 de 1994 en sus decretos
reglamentarios.”
[84] Decreto 520 de 2010, art. 2, núm. 1.
[85] Ibídem.
[86] Decreto 520 de 2010, arts. 3 y 4. Las normas en cita dispone que: “Artículo 3. Criterios para la
inscripción. Para la inscripción en el proceso
ordinario de traslados a que se refiere este decreto, la entidad territorial
certificada deberá garantizar condiciones objetivas de participación de los
docentes y directivos docentes interesados y adoptará, por lo menos, los
siguientes criterios: // 1. Lapso mínimo de permanencia del aspirante en el
establecimiento educativo en el cual se encuentra prestando el servicio como
docente o directivo docente. // 2. Postulación a vacantes del mismo perfil y nivel
académico.”; “Artículo 4°. Criterios para la decisión del traslado. En el acto
administrativo de convocatoria se deberán hacer explícitos, por lo menos, los
siguientes criterios para la adopción de las decisiones de traslado y orden de
selección: // - Obtención de reconocimientos, premios o estímulos por la
gestión pedagógica. // - Mayor tiempo de permanencia en el establecimiento
educativo en el cual se encuentra prestando el servicio docente o directivo
docente el aspirante. // - Necesidad de reubicación laboral del docente o
directivo docente a otro municipio, por razones de salud de su cónyuge o
compañero (a) permanente, o hijos dependientes, de conformidad con la ley. //
Cuando dos o más docentes o directivos docentes estén en igualdad de condiciones
para ser trasladados al mismo lugar de desempeño de funciones, el nominador
adoptará la decisión previo concepto del rector o director rural del
establecimiento educativo receptor cuando se trate de docentes, o del consejo
directivo del establecimiento educativo receptor cuando se trate de directivos
docentes. Si tal concepto no se produce dentro de los cinco (5) días siguientes
a su requerimiento, el nominador adoptará la decisión del caso.”
[87] “Artículo 22. Traslados. Cuando para la debida
prestación del servicio educativo se requiera el traslado de un docente o directivo
docente, este se ejecutará discrecionalmente y por acto debidamente motivado
por la autoridad nominadora departamental, distrital o del municipio
certificado cuando se efectúe dentro de la misma entidad territorial. // Cuando
se trate de traslados entre departamentos, distritos o municipios certificados
se requerirá, además del acto administrativo debidamente motivado, un convenio
interadministrativo entre las entidades territoriales. // Las solicitudes
de traslados y las permutas procederán estrictamente de acuerdo con las
necesidades del servicio y no podrán afectarse con ellos la composición de las
plantas de personal de las entidades territoriales. // El Gobierno Nacional
reglamentará esta disposición.”
[88] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[89] “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está
instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y
en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos,
contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo,
en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando
ejerzan función administrativa. // Igualmente conocerá de los siguientes
procesos: // 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de
cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable. // 2. Los
relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte
una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del
Estado. // 3. Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad
prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o
hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes. // 4. Los relativos a la
relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y
la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por
una persona de derecho público. // 5. Los que se originen en actos políticos o
de gobierno. // 6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las
conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de
laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente
los originados en los contratos celebrados por esas entidades. // 7. Los
recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos
relativos a contratos celebrados por entidades públicas o por particulares en
ejercicio de funciones propias del Estado. // Parágrafo. Para los solos efectos
de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o
entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o
empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50%
de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior
al 50%.” (Se subraya fuera del texto original)
[90] Folio 64, cuaderno principal.
[91] Folio 60, cuaderno principal.
[92] Folio 60, cuaderno principal.
[93] Folios 24 y 25, cuaderno principal.
[94] Véanse, entre otras, las Sentencias T-1015 de 2012, T-805 de 2013,
T-042 de 2014, T-352 de 2014 y T-838 de 2014.
[95] En el aparte pertinente, la norma en cita dispone que: “Artículo 17. Autonomía profesional. Se garantiza la autonomía de los profesionales de la salud para adoptar
decisiones sobre el diagnóstico y tratamiento de los pacientes que tienen a su
cargo. Esta autonomía será ejercida en el marco de esquemas de autorregulación,
la ética, la racionalidad [y] la evidencia científica. (…)”.
[96]
Sentencia T-877 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo.