C-215-99
Sentencia C-215/99
Sentencia
C-215/99
ACCION POPULAR-Finalidad
Dentro de los
mecanismos de protección de los derechos constitucionales, la Carta de 1991
elevó a cánon constitucional: las denominadas acciones populares (art. 88,
inciso primero, C.P.). Estos instrumentos buscan proteger esa categoría de
derechos e intereses en cuanto se relacionan con el patrimonio, el espacio, la
seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la
libre competencia  y otros de similar naturaleza que se definan por el
legislador.
ACCION DE CLASE O
DE GRUPO-Finalidad
Las acciones de
grupo o de clase (art. 88, inciso segundo, C.P.), las cuales se originan en los
daños ocasionados a un número plural de personas que deciden acudir ante la
justicia en acción única, para obtener la respectiva reparación y que a pesar
de referirse a intereses comunes, se pueden individualizar en relación con el
daño cuya indemnización se persigue. En este caso, se trata de proteger
intereses particulares de sectores específicos de la población (por ejemplo,
consumidores), de ahí su denominación original de class action.
ACCION POPULAR-Carácter público
El
carácter público de las acciones populares, implica que el ejercicio de las
acciones populares supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de
un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye
motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la
posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda
acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se
obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés.
ACCION
POPULAR-Naturaleza
preventiva
Otra
característica esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva,
lo que significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que
exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar,
sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de
los fines públicos que las inspiran. Desde su remoto origen en el derecho
romano, fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que
comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no
pueden esperar hasta la ocurrencia del daño.
ACCION
POPULAR-Naturaleza
La
carencia de contenido subjetivo de las acciones populares implica que en
principio, no se puede perseguir un resarcimiento de tipo pecuaniario en favor
de quien promueve el reclamo judicial de un interés colectivo. Solamente, en
algunos casos, el legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que
incurra la persona que actúa en defensa del interés público o de una
recompensa, que de todas maneras no puede convertirse en el único incentivo que
debe tener en mira quien debe obrar más por motivaciones de carácter altruista
y solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma parte. Ha afirmado la
Corte " ... su propia condición permite que puedan ser ejercidas contra
las autoridades públicas por sus acciones y omisiones y por las mismas causas,
contra los particulares; su tramitación es judicial y la ley debe proveer sobre
ellas atendiendo a sus fines públicos y concretos, no subjetivos ni
individuales". Dichos mecanismos buscan el restablecimiento del uso y goce
de tales derechos e intereses colectivos, por lo que también tienen un carácter
restitutorio. Estas acciones tienen una estructura especial que la diferencia
de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una
controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata
de un mecanismo de protección de los derechos colectivos prexistentes radicados
para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la
sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la
parte demandante de la acción judicial.
ACCION
DE CLASE O DE GRUPO-Naturaleza
En
cuanto se refiere a las acciones de clase o de grupo, hay que señalar
que éstas no hacen relación exclusivamente a derechos constitucionales
fundamentales, ni únicamente a derechos colectivos, toda vez que comprenden
también derechos subjetivos de origen constitucional o legal, los cuales
suponen siempre - a diferencia de las acciones populares - la existencia y
demostración de una lesión o perjuicio cuya reparación se reclama ante la juez.
En este caso, lo que se pretende reivindicar es un interés personal cuyo objeto
es obtener una compensación pecuniaria que será percibida por cada uno de los
miembros del grupo que se unen para promover la acción. Sin embargo, también es
de la esencia de estos instrumentos judiciales, que el daño a reparar sea de
aquellos que afectan a un número plural de personas que por su entidad deben
ser atendidas de manera pronta y efectiva.
OMISION
LEGISLATIVA
La omisión
legislativa se configura, cuando el legislador no cumple en forma completa un
deber de acción expresamente señalado por el constituyente, o lo hace en forma
imperfecta. Este ocurre cuando se configura, "una obligación de
hacer", que el constituyente consagró a cargo del legislador, "el
cual sin que medie motivo razonable, se abstiene de cumplirla, incurriendo con
su actitud negativa, en una violación a la Carta".
ACCION POPULAR-Caducidad
La acción popular
puede promoverse durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho
e interés colectivo, sin límite de tiempo alguno No obstante, encuentra la
Corte, que la excepción que en la misma disposición se prevé cuando la acción
se dirige a "volver las cosas a su estado anterior", en cuanto
establece un plazo de cinco (5) años para instaurarla, contados a partir de la
acción u omisión que produjo la alteración, desconoce el debido proceso y el
derecho de acceso a la administración de justicia, de los miembros de la
comunidad que se ven afectados en sus derechos e intereses colectivos. Carece
entonces de fundamento razonable y por lo mismo violatorio de derechos y
principios constitucionales,  el que a pesar de que exista la probabilidad de
subsanar y hacer cesar una situación que afecta derechos esenciales de una
comunidad presente o futura, se cierre la oportunidad para cualquiera de los
sujetos afectados de actuar en su defensa, al establecer un término de
caducidad cuando se demanda el restablecimiento de las cosas al estado anterior
a la violación del derecho, mientras ello fuere físicamente posible.
ACCION DE CLASE O
DE GRUPO-Caducidad
En el caso de  la
caducidad para la instauración de la acción de grupo, se está frente a
circunstancias diferentes a las que se protegen mediante la acción popular,
toda vez que es evidente que se refiere a derechos de distinta entidad, pues se
trata de derechos subjetivos que si bien pertenecen a un conjunto de personas,
aquellos pueden ser también objeto de acciones individuales para el
resarcimiento que corresponda a cada una de ellas. La garantía constitucional
se reduce entonces, a la alternativa de acudir a un mecanismo ágil de defensa
en un lapso prudencial, sin que con ello se elimine la posibilidad para los
miembros de ese grupo, de ejercer posteriormente y  dentro de los términos
ordinarios de caducidad, las acciones individuales que correspondan. Por
consiguiente, la fijación de un término de caducidad para ejercer la acción de
grupo encuentra pleno sustento en la defensa de la seguridad jurídica, el
interés general y la eficacia de la administración justicia y en el deber
consagrado en el artículo 95-7 de la Constitución de colaborar con el buen
funcionamiento de la misma.
ACCION POPULAR-Titularidad
Estima la Corte
en relación con el artículo 12 acusado, que la finalidad de este precepto es no
sólo la de permitir a la persona afectada en un derecho colectivo ejercer las
acciones populares para obtener la protección de su derecho, sino además,
extender esa facultad a aquellos funcionarios públicos que, como el Procurador,
el Defensor del Pueblo y los Personeros tienen a su cargo la defensa de los
derechos e intereses públicos.
ACCION POPULAR-Ejercicio
La Sala debe
precisar en relación con esta disposición, que la posibilidad que se concede
para que una persona diferente al afectado, actúe en su nombre en el ejercicio
de una acción popular, debe entenderse referida a la actuación de un apoderado
judicial y no a la actuación de un agente  oficioso. No puede ser otro el
sentido de la norma, cuando en el inciso segundo, al disponer la notificación
al Defensor del Pueblo, establece que ésta procederá "cuando se interponga
una acción popular sin la intermediación de un apoderado judicial"; es
decir, la ley prevé dos situaciones: i) La instauración de una acción popular
directamente por la persona afectada por la violación de derechos o intereses
colectivos; ii) La presentación de dicha acción por medio de apoderado judicial
que lo represente, en virtud del poder que le sea conferido por el interesado.
ACCION DE CLASE O
DE GRUPO-Titularidad
Se establece la
titularidad de la acción de grupo en cabeza de las personas naturales y
jurídicas que hubieren sufrido un perjuicio individual, y agrega que el
Defensor del Pueblo y los Personeros podrán, igualmente, interponer dichas
acciones en nombre de cualquier persona que se lo solicite o que se encuentre
en situación de desamparo o indefensión; de otra, dispone que en el caso de que
la demanda no haya sido promovida por el Defensor del Pueblo, se le notificará
el auto admisorio de la demanda con el fin que intervenga en aquellos procesos
en que lo estime conveniente.
PACTO DE
CUMPLIMIENTO-Objetivo
El objetivo que
persigue el pacto de cumplimiento es, previa la convocatoria del juez, que las
partes puedan llegar a un acuerdo de voluntades para obtener el oportuno
restablecimiento y reparación de los perjuicios ocasionados a los derechos e
intereses colectivos, dando con ello una terminación anticipada al proceso y
solución de un conflicto y por ende, un menor desgaste para el aparato judicial.
Además, cabe observar, que el acuerdo no sólo debe ser avalado por el juez, en
el caso de encontrar que el proyecto de acuerdo no contiene vicios de
ilegalidad, sino que ha de contar con la intervención del Ministerio Público,
cuyo papel es el de proteger los derechos colectivos en juego, dada su función
de "defensor de los intereses colectivos". Ese acuerdo contribuye a
obtener la pronta reparación de los perjuicios ocasionados por la vía de la
concertación, reduciendo los términos del proceso y en consecuencia, de la
decisión que debe adoptar el juez
CONCILIACION-Pone fin a controversias colectivas
La posibilidad de
conciliación prevista en el artículo 27 acusado, como un mecanismo para  poner
fin a una controversia judicial en torno a la amenaza o violación de derechos e
intereses colectivos, no contradice el ordenamiento constitucional, razón por
la cual, el fallo que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa
juzgada.
CARGA DE LA
PRUEBA-Alcance
El demandante
funda la inconstitucionalidad de la carga la prueba, en conexión con los casos
de responsabilidad objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses
colectivos, eventos no regulados por la ley en mención. Si por razones
económicas o técnicas el demandante no puede acreditar las pruebas, el juez
deba impartir las órdenes necesarias para suplir la deficiencia probatoria,
para lo cual puede solicitar a la entidad pública cuyo objeto esté referido al
tema materia de debate, dichos experticios probatorios y así obtener los
elementos indispensables para adoptar un fallo de mérito. Además, el derecho
fundamental a la presunción de inocencia consagrado en el artículo 29 superior
es aplicable a todos los poderes públicos y a las personas en general, razón
por la cual trasladar la carga de la prueba al demandado como lo pretende el
actor, equivaldría a presumir desde un comienzo, con la sola presentación de la
demanda, su responsabilidad.
ACCION POPULAR-Término para proferir sentencia
En cuanto se
refiere al término de veinte (20) días previsto en la norma acusada para que se
profiera sentencia en materia de acciones populares, no encuentra la Corte que
se vulnere como lo afirma el demandante, el derecho a una pronta y adecuada
justicia, por cuanto la libertad configurativa de que goza el legislador en
este caso, conferida por el artículo 88 de la Constitución, lo faculta para
establecer los plazos y términos a que deben someterse las partes y el juez en
sus actuaciones dentro del  proceso. Considera la Corte, que se trata de un
plazo razonable que no vulnera ninguno de los derechos invocados por el actor,
cuyo incumplimiento genera de todas maneras las sanciones previstas en la ley
de conformidad con el artículo 228 del ordenamiento constitucional.
ACCION POPULAR-Carácter restitutorio
El carácter
restitutorio de las acciones populares justifica de manera suficiente, la orden
judicial de restablecer cuando ello fuere físicamente posible, la situación
afectada al estado anterior a la violación del derecho. El objetivo esencial de
una acción popular es la protección efectiva de derechos intereses colectivos,
de manera que se hagan cesar los efectos de su quebrantamiento, de manera
obvia, si ello es posible. Por tal motivo, es al juez a quien corresponde
determinar si ese restablecimiento es factible o si al no serlo, debe
decretarse una indemnización, más aún, cuando la acción popular no persigue
esencialmente un beneficio de tipo pecuniario.
CONDENA IN GENERE-Alcance
En cuanto hace
relación a la condena "in genere" prevista por la misma disposición,
que a juicio del actor desconoce también el debido proceso, al requerir de un trámite
incidental adicional se reitera lo señalado por esta Corporación, con ocasión
del examen del artículo 25 del Decreto 2591 de 1991. Es evidente que la
brevedad de los términos establecidos por el legislador para dar trámite a las
acciones populares, no permite la determinación concreta de los perjuicios
causados por la violación de un derecho colectivo, por lo que resulta razonable
remitir al trámite incidental, la fijación del monto de tal indemnización.
VIGENCIA DE OTRAS
ACCIONES POPULARES
Otras acciones
populares existentes en nuestro ordenamiento, como las reguladas por el Código
Civil, la ley de reforma urbana y el estatuto financiero, no desaparecen en la
medida en que su trámite y procedimiento se debe sujetar a las normas generales
previstas en esta ley y por tanto, no se oponen al ordenamiento constitucional,
sino que por el contrario, se multiplican para formar un amplio conjunto de
instrumentos de protección de los derechos de las personas y en particular, de
la comunidad. De igual forma, es preciso manifestar que las acciones populares
previstas en distintas legislaciones para la protección de los derechos
colectivos, en la medida en que no violan el artículo 88 de la Constitución, ni
se oponen a la ley 472 de 1998, encuadran dentro del ordenamiento jurídico y se
convierten en mecanismos específicos aplicables a situaciones especiales.
ACCION DE CLASE O
DE GRUPO Y ACCION POPULAR-Diferencias
La doctrina ha
definido como las acciones de grupo, cuyo objeto no es otro que obtener el reconocimiento
y pago de la indemnización de perjuicios por los daños producidos a un derecho
o interés colectivo. La diferencia sustancial entre la acción popular y la de
grupo es que la primera pretende la protección de los derechos e intereses
colectivos, mientras que la segunda persigue la reparación de un perjuicio por
un daño común ocasionado a un número plural de personas.
ACCION DE CLASE O
DE GRUPO Y ACCION POPULAR-Jurisdicción
Resulta fundado y
razonable que el legislador haya determinado que las jurisdicciones contencioso
administrativa y civil ordinaria sean las competentes para conocer y tramitar
tanto las acciones populares como las de grupo. En tal virtud, cuando la norma
acusada señala cuales procesos son de competencia de una u otra jurisdicción,
lo hace teniendo en cuenta la naturaleza de la función desarrollada por la
persona o funcionario que produjo u ocasionó el daño al interés o derecho
colectivo. Además, la distribución de competencias que el legislador hace entre
las dos jurisdicciones tiene sustento en el factor subjetivo, ya que se
violaría el debido proceso si se desconociera la naturaleza jurídica de los
autores del perjuicio, pues en algunos casos éstos serán particulares, y en
otros, personas públicas y privadas con funciones administrativas, las
causantes de los hechos dañosos a los derechos e intereses colectivos.
ACCION DE CLASE O
DE GRUPO-Oportunidad para
intervenir
Se establecen dos
modalidades a través de las cuales, las personas afectadas en un derecho o
interés colectivo que hubieren sufrido un perjuicio, pueden hacerse parte del
proceso iniciado en virtud de una acción de grupo: el primero, antes de la
apertura a pruebas, mediante la presentación de un escrito en el que se indique
el daño sufrido, su origen y  el deseo de acogerse al fallo y de pertenecer al
grupo; el segundo, dentro de los veinte días siguientes a la publicación de la
sentencia, suministrando la misma información y siempre que su acción no haya
prescrito o caducado. Para la Corporación, dicha disposición no vulnera el
debido proceso; por el contrario, asegura la efectividad del principio del
Estado social de derecho y en particular, uno de los fines esenciales del
Estado, como lo es el de garantizar la efectividad de los principios y derechos
consagrados en la Constitución, uno de ellos, el que tiene toda persona para
acceder a la administración de justicia. Y es que la finalidad perseguida por
la norma demandada es de una parte, permitir a aquellas personas que sufrieron
un mismo daño o perjuicio a un derecho o interés de la colectividad, y que por
motivo de desinformación, desconocimiento u otro, no conocieron de la
existencia del proceso puedan, previo el lleno de unos requisitos fijados en la
norma, acogerse a los beneficios de la sentencia. Ello no sólo favorece al
particular, sino también a la administración de justicia, pues evita que ésta
se desgaste con un nuevo proceso por los mismos hechos y contra la misma
persona.
FONDO PARA LA
DEFENSA DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS
En nada quebranta
el ordenamiento constitucional, la disposición que asigna al citado Fondo, el
recibo, administración y pago a los beneficiarios, de las indemnizaciones
individuales decretadas por el juez en virtud de una acción de grupo. La Sala
no comparte el criterio del actor, en cuanto considera que el beneficiario de
la indemnización se perjudica al tener que acudir a la Defensoría del Pueblo a
solicitar su pago. Por el contrario, resulta más efectivo, el que una sola
entidad dedicada al apoyo de los ciudadanos en la protección de sus derechos,
administre esos dineros para efecto de la cancelación de las mencionadas
indemnizaciones a los favorecidos. Con seguridad, esta disposición permitirá
agilizar esos pagos, pues la norma prevé un trámite muy sencillo para que cada
uno de los miembros del grupo  reciba la suma correspondiente, que en nada
contraría el debido proceso de los afectados, pues con ello se busca
esencialmente, facilitar dichos cobros.
PRESCRIPCION DEL
DERECHO AL PAGO DE LA INDEMNIZACION
La pérdida del
derecho a reclamar la indemnización reconocida en una sentencia como
consecuencia de la violación de derechos e intereses colectivos, por el hecho
de no haberla reclamado el beneficiario dentro del plazo de un (1) año
posterior al fallo, configura a juicio de la Corte, una manifiesta violación de
la protección constitucional de la propiedad y de los derechos adquiridos. En
este caso, en virtud del fallo, el afectado se ha convertido en titular de un
derecho de dominio sobre una indemnización que ingresa a su patrimonio, como
una justa compensación y reparación del daño derivado de la vulneración de un
derecho colectivo. Por lo tanto, el hecho de que transcurra un año sin reclamar
su pago, no legitima desde el punto de vista constitucional, la pérdida de ese
derecho. A lo anterior se agrega que, en el caso particular de la indemnización
decretada en virtud de una acción popular, aquella no se refiere únicamente al
resarcimiento por la violación de derechos individuales, sino que se trata de
la reparación de los daños causados por la vulneración a derechos e intereses
colectivos, es decir en beneficio de toda una comunidad afectada. Además de que
constituye una justa sanción a las entidades o personas responsables de tal
vulneración. No obstante, ello no significa que no haya prescripción alguna
para reclamar dicha indemnización. Sin duda, subsiste respecto del reclamo del
pago de la indemnización decretada por el juez, la prescripción ordinaria de la
acción ejecutiva correspondiente, que no puede sujetarse a un plazo que resulta
irrazonable por su brevedad. Todo ello, sin perjuicio que el legislador
establezca en un futuro otro plazo que cumpla con los requisitos de
razonabilidad y proporcionalidad acordes con el ordenamiento superior.
TRASLADO DE INDEMNIZACION
AL FONDO PARA LA DEFENSA DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS
No encuentra la
Corte tacha alguna de inconstitucionalidad en relación con la posibilidad de
traslado del monto de esa indemnización al Fondo, cuando el beneficiario
renuncie a ella, pues en este caso se trata de una cesión voluntaria de
derechos que en nada contraría el ordenamiento constitucional. Más aún, esos
dineros están destinados a su vez a la financiación de las acciones colectivas
de personas que no estén en capacidad de asumir los costos que implica un
proceso judicial.
ACCION POPULAR-Financiación
Es fin esencial
del Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución. El precepto acusado no hace cosa distinta que
buscar esa efectividad, al subsidiar la presentación de esas acciones a
personas de escasos recursos y así facilitar su acceso a la administración de
justicia, pues debido a los gastos que puede demandar el ejercicio de las
mencionadas acciones, quedarían sin la posibilidad de lograr la protección de
sus derechos e intereses colectivos. En consecuencia, nada impide que como lo
dispone el literal c) del artículo 71 acusado, dentro de su función de velar
por la promoción y el ejercicio de los derechos humanos, pueda la Defensoría
del Pueblo, sin contravenir el ordenamiento constitucional, no sólo invocar en
nombre de las personas que no están en condiciones de hacerlo directamente o a
través de apoderado judicial, tanto las acciones populares como las de grupo,
como también  determinar el monto de la financiación de las mismas.
DERECHOS
COLECTIVOS-Divulgación
La ley en el
precepto acusado no hace otra cosa que garantizar la efectividad de los
mandatos constitucionales, en particular el de la difusión de los derechos humanos
y la instrucción a los habitantes del territorio nacional en el ejercicio de
sus derechos colectivos, y de las acciones populares y de grupo. Cabe observar
que el período que se fijó en cuanto a la pedagogía de la Ley 472 de 1998,
coincide con el plazo establecido para la entrada en vigencia de la misma, por
lo que puede inferirse que el término de un año para divulgar y realizar
campañas masivas de educación sobre los derechos colectivos y su procedimiento
para hacerlos efectivos, atiende una finalidad racional de capacitación,
educación y orientación a la ciudadanía acerca de acciones novedosas o
desconocidas, de manera que cuando comience a regir, exista un adecuado
conocimiento de los mencionados derechos,y de la forma de garantizar su
efectividad y velar por su protección. Así entonces, lo que persigue el
precepto impugnado es coadyuvar eficazmente la tarea estatal de promover y
divulgar los mecanismos constitucionales de que disponen las personas para la
protección de sus derechos y la defensa de la integridad del orden jurídico.
VIGENCIA DE LA
LEY-Señalamiento por el
legislador
Es al legislador
a quien compete decidir el momento en el cual la ley ha de empezar a regir,
potestad que incluye la de disponer una fecha determinada en que aquélla comenzará
a regir, atendiendo a los criterios que estime justifican de manera razonable
esa entrada en vigencia. El legislador puede, sin quebrantar los preceptos
superiores, determinar que ésta sólo producirá efectos un año después de su
promulgación. En este caso, se tuvieron en cuenta circunstancias como la
congestión de los despachos judiciales y la difícil situación de las finanzas
públicas para poner en funcionamiento los juzgados administrativos que serán
los competentes para resolver una gran parte de las acciones de grupo y
populares que se instauren. Tratándose de acciones poco conocidas por la
ciudadanía, es lógico que el legislador haya previsto un lapso  prudencial y
adecuado, que permita  promocionar y difundir los derechos colectivos, así como
las citadas acciones.
Referencia:
Expedientes D-2176, D- 2184 y D-2196 (acumulados)
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 11, 12 (parcial) , 13, 27, 30, 33, 34
(parcial), 45, 46, 47, 48 (parcial), 50, 53 (parcial), 55, 65 (parcial), 70
(parcial), 71, 73, 85 y 86 de la Ley 472 de 1998, “por la cual se desarrolla
el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el
ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras
disposiciones”.
Demandantes:
Andrés de Zubiría
Samper, Luis Enrique Cuervo Pontón y Armando Palau Aldana.
Magistrada Ponente
(E):
Dra. MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Santafé de Bogotá,
D.C., abril  catorce (14) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos ANDRES DE ZUBIRIA
SAMPER, LUIS ENRIQUE CUERVO PONTON Y ARMANDO PALAU ALDANA, promovieron sendas
demandas ante la Corte Constitucional contra los artículos 11, 12
(parcial), 13, 27, 30, 33, 34 (parcial), 45, 46, 47, 48 (parcial), 50, 53
(parcial), 55, 65 (parcial), 70 (parcial), 71, 73, 85 y 86 de la Ley 472 de
1998, las cuales se procede a resolver, una vez cumplido el trámite regulado
para los juicios de constitucionalidad por el Decreto Ley 2067 de 1991
correspondiente y previas las siguientes consideraciones.
En primer término
cabe anotar que dada la identidad de la materia regulada por las normas
acusadas, la Sala Plena decidió acumular las referidas demandas, con el fin de
que sean estudiadas de manera conjunta y decididas mediante una misma
sentencia, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 5o. del Decreto 2067 de
1991.
COMPETENCIA
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241, numeral 4) de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir de manera definitiva en relación con
las demandas que en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, se
promovieron contra varios artículos de la Ley 472 de 1998.
ACLARACION
PREVIA : ESTRUCTURA DEL FALLO
En atención a la
extensión y diversidad de temas que  plantean  las demandas en referencia, y
con el propósito de ordenar y dar claridad al estudio que corresponde a esta
Corporación, en relación con los cargos de inconstitucionalidad formulados por
los demandantes contra las normas en mención, se ha adoptado un esquema de
análisis distinto al que de manera corriente se utiliza en las sentencias de
constitucionalidad.
En primer término, a
manera de consideraciones generales, se hará una síntesis de los antecedentes
doctrinales y jurisprudenciales sobre las Acciones Populares y De Grupo, que
resulta de suma utilidad para el posterior análisis de constitucionalidad que
ya de manera específica le compete a la Corte,  respecto de cada una de las
disposiciones acusadas.
Luego de esa
exposición general, en títulos separados y después de la respectiva
transcripción de la norma acusada, se efectuará en su orden,  una relación
sucinta de los argumentos de la demanda, de las  intervenciones que se
presentaron en relación con cada una de ellas, del concepto del Procurador
General de la Nación y en seguida, se realizará el examen del respectivo cargo
de inconstitucionalidad.
I.
CONSIDERACIONES GENERALES
1. Protección
constitucional a los derechos colectivos. Hacia un derecho participativo y
solidario
Dentro del marco del
Estado social de Derecho y de la democracia participativa consagrado por el
constituyente de 1991, la intervención activa de los miembros de la comunidad
resulta esencial en la defensa de los intereses colectivos que se puedan ver
afectados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular.
La dimensión social del Estado de derecho,  implica de suyo un papel activo de
los órganos y autoridades, basado en la consideración de la persona humana y en
la prevalencia del interés público y de los propósitos que busca la sociedad,
pero al mismo tiempo comporta el compromiso de los ciudadanos para colaborar en
la defensa de ese interés con una motivación esencialmente solidaria.
Conforme al nuevo
modelo de democracia, los ciudadanos no sólo participan en el gobierno de su
país mediante la elección libre de sus representantes, sino que a través de
diversos mecanismos de deliberación, colaboración, consulta y control diseñados
por el constituyente, se les permite intervenir de manera activa en las
decisiones que los afectan e impulsar la acción de las autoridades en el
propósito común  de asegurar el cumplimiento de los fines del Estado.
Esa participación
tiene entonces, dos dimensiones : una, política, relativa a la
participación en el ejercicio del poder político y a las relaciones entre el
ciudadano y el Estado ; y otra social, en cuanto le otorga al ciudadano la
oportunidad de representar y defender intereses comunitarios. Principios y
valores como los de la solidaridad, la prevalencia del interés general y la
participación comunitaria presiden la consagración en nuestra Carta
Fundamental, no sólo de nuevas categorías de derechos, sino también, de
novedosos mecanismos de protección y defensa del ciudadano.
Al igual que ocurre
con muchos de los derechos subjetivos, individuales - aún  los de rango
constitucional - el desconocimiento y olvido de que han sido objeto los
derechos colectivos, los cuales afectan bienes esenciales del ser humano como
la vida, salud, integridad, tranquilidad, entre otros, puso de manifiesto la
necesidad de darle la relevancia que exige la protección y defensa de bienes
tan valiosos no sólo para los miembros de la comunidad individualmente
considerados, sino para la existencia y desarrollo de la colectividad misma.
Es así como, dentro
de los mecanismos de protección de los derechos constitucionales, la Carta de
1991 elevó a cánon constitucional, acciones que de tiempo atrás existían en el
sistema jurídico colombiano como medios de defensa de derechos e  intereses
colectivos : las denominadas acciones populares (art. 88, inciso
primero, C.P.). Estos instrumentos buscan proteger esa categoría de derechos e
intereses en cuanto se relacionan con el patrimonio, el espacio, la seguridad y
la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre
competencia  y otros de similar naturaleza que se definan por el legislador.
De otra parte, se
consagraron en el ordenamiento superior, las acciones de grupo o de
clase (art. 88, inciso segundo, C.P.), las cuales se originan en los daños
ocasionados a un número plural de personas que deciden acudir ante la justicia
en acción única, para obtener la respectiva reparación y que a pesar de
referirse a intereses comunes, se pueden individualizar en relación con el daño
cuya indemnización se persigue. En este caso, se trata de proteger intereses
particulares de sectores específicos de la población (por ejemplo,
consumidores), de ahí su denominación original de class action.
Es importante
subrayar que no se trata en lo que hace a las acciones populares, de un
mecanismo desconocido en nuestro ordenamiento jurídico, pues ya se existían en
el Código Civil varias disposiciones encaminadas a proteger los derechos
colectivos.
La
constitucionalización de estas acciones obedeció entonces, a la necesidad de
protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o
situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no es ya
particular, sino que es compartido por una pluralidad mas o menos extensa de
individuos. Las personas  ejercen entonces, verdaderos derechos de orden
colectivo para la satisfacción de necesidades comunes, de manera que  cuando
quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o
daño colectivo, se cuente con la protección que la  Constitución le ha
atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa de la comunidad.
Estas acciones
fueron objeto de debate y estudio en el seno de la Comisión Primera de la
Asamblea Nacional Constituyente, con base en el proyecto presentado por los
delegatarios Guillermo Perry Rubio, Horacio Serpa Uribe y Eduardo Verano de la
Rosa, aunque es del caso mencionar que la gran mayoría de proyectos de reforma
constitucional, entre ellos, los del Gobierno Nacional y de la Alianza
Democrárica M-19, propusieron la inclusión en el estatuto fundamental de la
acción popular.
En el
Informe-Ponencia sobre “Derechos Colectivos”, presentado por los delegatarios a
la Comisión Primera de la Asamblea (Gacetas Nos. 45 y 48), se expresó :
“Casi todos los
proyectos que contienen reformas integrales a la Constitución, proponen la
consagración de las acciones populares como remedio colectivo frente a los
agravios y perjuicios públicos, como un derecho de defensa de la propia
comunidad.
Mediante las
acciones populares cualquier persona perteneciente a un grupo de la comunidad
está legitimada para defender al grupo afectado por unos hechos o conductas
comunes, con  lo cual protege su propio interés.
(...)
“Como se infiere
de todo lo expuesto, las acciones populares han tenido una significativa
acogida en los proyectos y propuestas de reforma constitucional, especialmente
en aquellos que consagran derechos colectivos. Es esta una indicación clara de
que tales acciones constituyen ciertamente, un instrumento eficaz para la
aplicación de dichos derechos.
De otra parte,
subsisten acrecentadas las razones que en la historia de las instituciones
jurídicas, justificaron en su momento la aparición de estas acciones para
defender intereses de la comunidad.
El texto
recomendado reconoce la conveniencia de que la ley regule el ejercicio de las
acciones populares, a la vez que les atribuye una autonomía que no excluye el
recurso de acciones individuales de estirpe individual. Impide además,
eventuales condicionamientos por parte de la ley, cuando el instrumento sea desarrollado
por el legislador. Todo ello con el fin de legitimar a cualquier persona para
actuar en
defensa de la
sociedad, protegiendo así tanto intereses que la doctrina engloba hoy bajo el
significativo rótulo de “difusos”, como también los propios del actor”.
Es
claro entonces,  que el propósito del constituyente del 91 fue el de extender
el campo tradicional de esta clase de acciones, con miras a avanzar, tal y como
se expuso en la Asamblea Nacional Constituyente, hacia “un paso fundamental en
el desarrollo de un nuevo derecho solidario, que responda a nuevos fenómenos de
la sociedad  como es el daño ambiental, los perjuicios de los consumidores, los
peligros a que se ven sometidas las comunidades en su integridad física y
patrimonial, los daños que se causan a las mismas por el ejercicio abusivo de
la libertad económica, sin consideración a conductas comerciales leales y
justas.”[1] Con ello, se
busca fortalecer la competencia de los jueces y su capacidad para proteger los
derechos de las personas, con el consiguiente beneficio que para éstas
represente el facilitar su acceso a la justicia.
La importancia que
las legislaciones y jueces de otros países reconocen a los derechos e intereses
colectivos, se traduce en la diversidad de alternativas propuestas para su
protección. Así, por ejemplo, surgió la institución del "ombudsman"
en países como la Gran Bretaña, Estados Unidos y Suecia, cuya misión primordial
era la protección de los derechos colectivos de los consumidores.
El origen de
acciones dirigidas a la defensa de intereses y derechos colectivos, se remonta
al derecho romano y al derecho inglés. Tanto en Roma como en Inglaterra, se
crearon como expresión de equidad para la defensa de los derechos de un gran
número de personas afectadas por una misma causa.
La acción popular ha
tenido su mayor desarrollo en los países anglosajones, para posteriormente,
extenderse a otros países como España, Brasil, Italia y Argentina en la defensa
del medio ambiente, la protección de los consumidores, en los casos de
calamidades públicas causados por negligencia o dolo, en derecho urbano, en la
defensa de los bienes y espacios públicos los accionistas minoritarios de las
grandes compañías y contra las conductas monopólicas y de competencia desleal e
injusta. Las Constituciones de España, Portugal y Brasil las consagran de
manera  expresa. En los Estados Unidos, se denominan acciones de clase o
representación.
En el ámbito
europeo, la creación y reconocimiento de derechos constitucionales de la
colectividad, ha llevado a reconocer los derechos de participación ante la
administración pública y posteriormente ante la jurisdicción contencioso
administrativa, a todo interesado, “... entendiendo por tal, todo aquél que
muestre pretensión de defender un interés difuso (protección al ambiente,
derechos de los consumidores, entre otros) y sin perjuicio de constituir
prerrogativas a las asociaciones o grupos para la defensa de dicho interés dado
que, para evitar dilaciones en los procedimientos judiciales, se puede incluso
obligar a los individuos a asociarse con el fin de hacer valer con voz unitaria
su punto de vista en favor del interés general (Recomendación del Consejo De
Ministros del Consejo de Europa No. 87 sobre el régimen de los actos
administrativos que afecten a una pluralidad de personas)...”[2]
La Constitución de
Brasil, determina en particular en el artículo 5o., en relación con estas
acciones,  que: "XXXII- el Estado promoverá, en la forma de la ley, la
defensa del consumidor.”
A su vez, el
artículo 225 del mismo estatuto superior dispone:
"Todos
tienen derecho a un medio ambiente ecológicamente equilibrado, bien de uso
común del pueblo y esencial para una sana calidad de vida, imponiéndose al
Poder Público y a la colectividad el deber de defenderlo y preservarlo para las
generaciones presentes y futuras.
(...)
3º- Las conductas
y actividades consideradas lesivas al medio ambiente sujetan a los infractores,
personas físicas o jurídicas, a sanciones penales y administrativas,
independientemente de la obligación de reparar el daño causado".
Por su parte, el
artículo 125 de la Constitución Española de 1968, consagró expresamente la
acciones populares, en los siguientes términos:
"Los
ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la administración
de justicia mediante la institución del jurado, en la forma y con respecto a
aquellos procesos que la ley determine, así como los tribunales
consuetudinarios y tradicionales".
En la Ley Orgánica
del Poder Judicial el artículo 7o., numeral 3) dispone :
“Los Juzgados y
Tribunales protegerán los derechos e intereses legítimos, tanto individuales
como colectivos, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión. Para la
defensa de estos últimos se reconocerá la legitimación de las corporaciones,
asociaciones y grupos que resulten afectados o que estén legalmente habilitados
para su defensa y promoción.”
La doctrina española
coincide en señalar, que la denegación del juez de la acción popular a quienes
pretenden la defensa de intereses colectivos,  puede constituir una violación
del debido proceso y del derecho de defensa y por ende dar lugar a la acción de
amparo.
Así mismo, en la
Constitución de Portugal se tratan  las citadas acciones en la siguiente forma:
"1. Todos
tienen derecho a un ambiente humano, sano y ecológicamente equilibrado, y al
mismo tiempo, el deber de defenderlo (...).
3. Todo ciudadano
amenazado o perjudicado en ejercicio del derecho enunciado en el parágrafo
primero, puede, conforme a la ley, demandar que cesen las causas de violación y
reclamar una indemnización adecuada".
Así mismo, la
Constitución Federal del Estado de Illinois, EEUU., proclama que:
"Toda
persona tiene derecho a un ambiente sano. Todo individuo tiene derecho a
ejecutar contra toda persona pública o privada los medios y procedimientos
apropiados sometidos a limitaciones razonables y reglamentadas, por la ley de
la Asamblea".
En Francia y
Alemania esta categoría de acciones existen en cabeza de ciertas asociaciones,
especialmente de consumidores, para la protección de sus intereses y los de la
comunidad. En efecto, en Francia las asociaciones de consumidores, por ejemplo,
pueden demandar la validez de las cláusulas en los contratos privados por
adhesión y el fallo debe ser público para que los otros perjudicados puedan
invocarlas a su favor. El procedimiento para hacer efectiva esta acción
pública, se encuentra regulado en la Ley Royer, Número 1193 de 1973. La
protección se ha extendido a las organizaciones que se hubiesen conformado con
cinco años de anterioridad a los hechos perturbadores y a la contaminación
ambiental, mediante la ley de 10 de julio de 1976. Sin embargo, aún siguen
siendo limitadas.
Mientras tanto, en
Alemania, el ámbito de protección es más amplio que en Francia, como quiera que
se establecen para defender diferentes intereses ciudadanos y no requieren que
los beneficiarios se encuentren asociados. En el ordenamiento, alemán esta
acción está regulada como acción pública grupal en la Ley del 9 de
diciembre de 1976. Con base en ella, es posible demandar la validez de algunas
cláusulas en los contratos por adhesión privados y en aquellos donde se ha
previsto que el vendedor se exime de responsabilidad si ocurre un hecho gravoso
por su culpa o dolo.
Es similar el caso
de Italia, donde cualquier persona puede oponerse a los actos que lesionen los
intereses de la comunidad. Así se encuentra previsto en la Ley de 1967, donde
cualquier perjudicado puede promover la acción en su propio interés o en
representación del grupo, caso en el cual, las peticiones del demandante deben
ser las mismas de la colectividad, siempre que exista un interés idéntico,
solidario e interdependiente entre sus miembros.
En España, cualquier
persona puede impugnar los actos y planes de ordenación urbana cuando vulneren
el interés público o los actos de terceros, para suplir la inacción de las autoridades
locales. Dicha acción se encuentra regulada por la Ley de Suelos de 1956. De
otro lado, la participación administrativa, principio consagrado en la
Constitución Española (art. 36), se desarrolla en la Ley del Patrimonio
Histórico Español de 1985, en cuatro aspectos : a) Deber de denuncia de
todas las personas que observen peligro de destrucción o deterioro de un bien
integrante del patrimonio histórico español ; b) Acción popular para
reclamar ante la jurisdicción contencioso administrativa, el cumplimiento de
las normas previstas en esa ley ; c) Legitimación de cualquier persona
para solicitar la declaración de un bien de interés cultural ; d)
Regulación de los procedimientos de acceso de todas las personas, acorde con la
conservación de ese patrimonio histórico y cultural.
En Brasil, la Ley
7347 de 1985, mediante la cual se regula la Acción Civil de Responsabilidad por
Daños Causados al Medio Ambiente, el Consumidor, los Bienes y Derechos de Valor
Artístico, Estético, Histórico y Paisajístico, autoriza al Ministerio Público
para instaurar las acciones civiles públicas,  cuando por razones de interés
público la comunidad requiere de especial protección. Esta normatividad, según
los doctrinantes brasileños, es el mecanismo más importante en materia de
defensa de ese interés, aunque existen otros como los previstos por la Ley 4717
de 1965 y el Código de Procedimiento Civil de 1976.
En Estados Unidos y
Canadá, se presentan dos tipos de acciones: las de clase, denominadas class
action (Regla 23 de las Reglas Federales de Procedimiento Civil), que
pueden ser instauradas por cualquier interesado para proteger sectores
específicos de la población. En este caso, la sentencia produce efectos
respecto de todos los miembros del sector, siempre que exista un numeroso grupo
de personas con puntos de hecho y de derecho en común y se cuente con un
representante adecuado de sus intereses. De otro lado, las acciones ciudadanas,
que corresponden a todo individuo que desee defender los intereses que son
comunes a una colectividad. En estos dos países, las acciones de clase de las
provincias se asemejan a la Regla 75 de Ontario según la cual, cuando numerosas
personas tengan el mismo interés, una o más podrán demandar o ser demandadas, o
ser autorizadas por la Corte para defender en aras de ese interés común, para
el beneficio de todos.
En países,  como en
Inglaterra y Australia, se consagran las "Relator actions",
para que los particulares las ejerzan en los procesos de interés público a
través del Ministerio Público o directamente con su autorización.
2.
Naturaleza y ámbito de protección de protección de las Acciones Populares y de
Grupo
Cabe
anotar, que la Constitución de 1991 no distingue como lo hace la doctrina,
entre intereses colectivos e intereses difusos, para restringir
los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades indeterminadas,
pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el término
“colectivos”.   Las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos
colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre
de la comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o interés común, sin más
requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley.
El
interés colectivo se configura en este caso, como un interés que pertenece a
todos y cada uno de los miembros de una colectividad determinada, el cual se
concreta a través de su participación activa ante la administración de
justicia, en  demanda de su protección. En la exposición de motivos
correspondiente al proyecto de ley que después se convirtió en la Ley 472 de
1998, se lee :
“Es
así como, de acuerdo con la naturaleza de los intereses amparados, las acciones
populares pueden formularse en defensa de la calidad sobre los bienes y
servicios que le son ofrecidos y prestados ; a disfrutar de un ambiente
sano ; a que se prevengan y controlen los factores de deterioro
ambiental ; a que no se fabriquen, importen ni usen en el territorio
nacional armas químicas, biológicas o nucleares ; a que se proteja y
conserve la integridad del espacio público y su destinación al uso común ;
el derecho a la paz y todos aquellos inherentes a una convivencia pacífica,
democrática y participativa ; los que asisten a las comunidades indígenas
y demás grupos étnicos a orientar y desarrollar sus actividades, de conformidad
con sus tradiciones. Además, llama la atención la definición de intereses
colectivos como la administración clara, transparente y eficaz de la cosa
pública ; la protección del patrimonio cultural y el acceso garantizado a
una infraestructura adecuada de servicios públicos con fundamento en el
principio de solidaridad social.”[3]
Estos instrumentos
forman parte del conjunto de mecanismos que el movimiento constitucionalista
occidental  contemporáneo ha ido incorporando de manera paulatina a los
sistemas jurídicos, para optimizar los medios de defensa de las personas frente
a los poderes del Estado, de la administración pública y de los grupos
económicamente más fuertes.  No se trata entonces, únicamente de ampliar el
catálogo de derechos constitucionales, sino de crear instrumentos que aseguren
su efectividad.
De igual manera, el
precepto constitucional del artículo 88 se encuadra dentro del conjunto armónico
y ordenado de las demás vías y competencias judiciales ordinarias y
especializadas concebidas con tal propósito y que por lo mismo, tienen idéntico
fundamento constitucional. Ya corresponde al legislador, desarrollar las
regulaciones que confieran a cada uno de tales instrumentos la coherencia que
dentro de ese sistema, permita su efectivo ejercicio por todas las personas.
Tradicionalmente en
nuestro sistema constitucional, los mecanismos judiciales previstos para la
protección de los derechos de las personas, se han dividido en: a) Mecanismos
de protección inmediata de los derechos constitucionales (hábeas corpus,
acciones públicas de inconstitucionalidad y nulidad); b) Mecanismos
ordinarios, que se refieren a los derechos subjetivos y a intereses individuales
legítimos (procesos civil y contencioso administrativo). La Constitución
vigente avanzó más allá, al actualizar la Carta de los derechos fundamentales
de la persona y a la vez, establecer medios más específicos y efectivos para su
protección, como lo son la acción de tutela y las acciones populares y de
grupo.
Como ya se ha
señalado, las acciones populares no son extrañas al sistema jurídico
colombiano. En una primera etapa, surgieron como acciones populares y
ciudadanas con fines abstractos, en cuanto buscaban la defensa de la legalidad
y la constitucionalidad de los actos jurídicos de carácter legislativo y
administrativo. Posteriormente, como acciones populares con fines concretos, en
virtud del interés colectivo de un sector de la comunidad que se busca
defender.
En el Código Civil
colombiano,  se regulan acciones populares que se  agrupan en : a)
Protección de bienes de uso público (entre otros, arts. 1005, 1006,
1007, 2358 y 2360), conducentes a preservar la seguridad de los transeúntes
y  el interés de la comunidad respecto de obras que amenacen causar un
daño ; y b) Acción por daño contingente (art. 2359 y 2360),
que puede derivarse de la comisión de un delito, la imprudencia o negligencia
de una persona, que pongan en peligro a personas indeterminadas.
De otro lado,
existen acciones populares reguladas por leyes especiales : a) Defensa
del consumidor (Decreto Ley 3466 de 1982 - Estatuto del Consumidor -
) ; b) Espacio público y ambiente (La Ley 9ª de 1989 (art. 8º)
- Reforma Urbana - , que remite a la acción popular establecida en el Código
Civil (art. 1005) “... para la defensa de la integridad y condiciones de uso,
goce y disfrute visual de dichos bienes mediante la remoción, suspensión o
prevención de las conductas que comprometieren el interés público o la
seguridad de los usuarios” ; c) Competencia desleal : (Ley 45
de 1990) relativa a la intermediación financiera, normas que en materia de la
actividad aseguradora, hacen el reenvío a las disposiciones de protección de
las personas perjudicadas con esas prácticas contenidas en el Decreto Ley 3466
de 1982.
Es
pertinente observar, que las situaciones enunciadas en el artículo 88 de la
Carta Política no son taxativas, en la medida en que la propia norma
constitucional defiere al legislador, el señalamiento de otros derechos e
intereses colectivos que considere deban ser protegidos por medio de este
instrumento jurídico ahora consagrado a nivel constitucional,  siempre y
cuando  no contraríen la finalidad pública o colectiva para la que fueron
concebidos.
La Ley 472 de 1998
(art. 4o.) define como derechos e intereses colectivos : a) El goce de un
ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y
las disposiciones reglamentarias ; b) La moralidad administrativa ;
c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento
racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, reaturación o sustitución. La conservación de las especies
animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica,
de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás
intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del
medio ambiente ; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa
de los bienes de uso público ; e) La defensa del patrimonio público ;
f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación ; g) La seguridad y
salubridad públicas ; h) El acceso a una infraestructura de servicios que
garantice la salubridad pública ; i) La libre competencia económica ;
j) El acceso a los eervicios públicos y a que su prestación sea eficiente y
oportuna ; k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso
de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al
territorio nacional de residuos nucleraes o tóxicos ; l) El derecho a la
seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ; m) La
realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos,
respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia
al beneficio de la calidad de vida de los habitantes ; n) Los derechos de
los consumidores y usuarios.
La clasificación
que la Ley 472 de 1998 hace de los derechos e intereses colectivos susceptibles
de ser reclamados mediante acciones populares, tampoco  agota en la medida en
que la misma norma dispone que, además de los que se enumeran en ese estatuto,
son derechos e intereses colectivos, los definidos como tales en la
Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional
celebrados por Colombia. De igual manera, señala que los derechos e intereses
de ese rango enunciados en el artículo 4o. de la ley en mención, estarán
definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan
con posterioridad a la entrada en vigencia de la presnete ley (6 de agosto de
1999).
Debe
destacarse, que en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente hubo claridad
en cuanto tiene que ver con el carácter público de las acciones
populares en defensa de intereses colectivos, en cuanto “... se justifica que
se dote a los particulares de una acción pública que sirva de instrumento para
poner en movimiento al Estado en su misión, bien de dirimir los conflictos que
pudieren presentarse, bien de evitar los perjuicios que el patrimonio común
pueda sufrir”.[4]
Ese
carácter público, implica que el ejercicio de las acciones populares supone la
protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en
cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente
subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier
persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender
a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la
protección de su propio interés.
Ahora
bien, otra característica esencial de las acciones populares es su
naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito
para su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos o
intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo
de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran. Desde su
remoto origen en el derecho romano, fueron concebidas para precaver la lesión
de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y
que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño.
La
carencia de contenido subjetivo de las acciones populares implica que en
principio, no se puede perseguir un resarcimiento de tipo pecuaniario en favor
de quien promueve el reclamo judicial de un interés colectivo. Solamente, en
algunos casos, el legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que
incurra la persona que actúa en defensa del interés público o de una
recompensa, que de todas maneras no puede convertirse en el único incentivo que
debe tener en mira quien debe obrar más por motivaciones de carácter altruista
y solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma parte.
Así
lo ha señalado expresamente la Corte Constitucional, cuando en la sentencia
T-067/93, indicó :
“Desde
más remotos y clásicos orígenes en el derecho latino fueron creadas [ las
acciones populares ] para prevenir y precaver la lesión de bienes y derechos
que comprometen altos intereses cuya protección no siempre supone un daño. En
verdad, su poco uso y otras razones de política legislativa y de conformación
de las estructuras sociales de nuestro país, desdibujaron en la teoría y en la
práctica de la función judicial esta nota de principio. Los términos del
enunciado normativo a que se hace referencia, no permiten abrigar duda alguna a
la Corte sobre el señalado carácter preventivo. Se insiste ahora en este
aspecto, en virtud de las funciones judiciales de intérprete de la Constitución
que corresponden a esta corporación”. (M.P. : Dr. Fabio Morón Díaz).
Además,
ha afirmado la Corte[5] “ ... su propia
condición permite que puedan ser ejercidas contra las autoridades públicas por
sus acciones y omisiones y por las mismas causas, contra los particulares; su
tramitación es judicial y la ley debe proveer sobre ellas atendiendo a sus
fines públicos y concretos, no subjetivos ni individuales”.
De
igual manera, dichos mecanismos buscan el restablecimiento del uso y goce de
tales derechos e intereses colectivos, por lo que también tienen un carácter restitutorio,
que se debe resaltar.
Finalmente,
hay que observar que estas acciones tienen una estructura especial que la
diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto
sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino
que se trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos
prexistentes radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien
actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los
miembros que forman la parte demandante de la acción judicial.
Acciones
de grupo
En
cuanto se refiere a las acciones de clase o de grupo, hay que señalar
que éstas no hacen relación exclusivamente a derechos constitucionales
fundamentales, ni únicamente a derechos colectivos, toda vez que comprenden
también derechos subjetivos de origen constitucional o legal, los cuales
suponen siempre - a diferencia de las acciones populares - la existencia y
demostración de una lesión o perjuicio cuya reparación se reclama ante la juez.
En este caso, lo que se pretende reivindicar es un interés personal cuyo objeto
es obtener una compensación pecuniaria que será percibida por cada uno de los
miembros del grupo que se unen para promover la acción. Sin embargo, también es
de la esencia de estos instrumentos judiciales, que el daño a reparar sea de
aquellos que afectan a un número plural de personas que por su entidad deben
ser atendidas de manera pronta y efectiva.
En
concreto, las acciones de grupo tienen las siguientes características: i)
No involucran derechos colectivos. El elemento común es la causa del daño y el
interés cuya lesión debe ser reparada, que es lo que justifica una actuación
judicial conjunta de los afectados ; ii) En principio, por tratarse de
intereses individuales privados o particulares, los criterios de regulación
deben ser los ordinarios ; iii) Los mecanismos de formación del grupo y la
manera de hacer efectiva la reparación a cada uno de sus miembros sí deben ser
regulados de manera especial, con fundamento en la norma constitucional,
atendiendo a las razones de economía procesal que inspiran su consagración en
ese nivel.
Esta Corporación ha
analizado en numerosas sentencias[6] la naturaleza
de  las acciones colectivas (populares y de grupo) que aunque participan de
algunos caracteres comunes, muestran también diferencias. A este respecto, en
la sentencia T-508/92 (M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz), la Corte precisó:
“ En
este orden de ideas se observa que el inciso primero del artículo 88 de la
Carta, al consagrar las denominadas Acciones Populares como otro de los
instrumentos de defensa judicial de los derechos de las personas, señala
también el ámbito material y jurídico de su procedencia en razón de la
naturaleza de los bienes que se pueden perseguir y proteger a través de ellas;
estas aparecen previstas para operar dentro del marco de los derechos e
intereses colectivos que son, específicamente, el patrimonio público, el
espacio público y la salubridad pública; igualmente, se señala como objeto y
bienes jurídicos perseguibles y protegidos por virtud de esas acciones, la
moralidad administrativa, el ambiente y la libre competencia económica. Esta
lista no es taxativa sino enunciativa y deja dentro de las competencias del
legislador la definición de otros bienes jurídicos de la misma categoría y
naturaleza.
(...)
También
se desprende de lo anterior que las acciones populares aunque se enderecen a la
protección y amparo de estos concretos intereses y derechos colectivos, no
pueden establecerse ni ejercerse para perseguir la reparación subjetiva o
plural de los eventuales daños que pueda causar la acción o la omisión de la
autoridad pública o del particular sobre ellos; para estos últimos fines el
constituyente erigió el instituto de las acciones de grupo o de clase y
conservó las acciones ordinarias o especializadas y consagró como complemento
residual la Acción de Tutela.
Dentro
de este ámbito, a lo sumo, podría establecerse en la ley, como consecuencia de
su ejercicio y del reconocimiento de su procedencia, una recompensa o premio a
quien en nombre y con miras en el interés colectivo la promueva. Por su
finalidad pública se repite, las Acciones Populares no tienen un contenido
subjetivo o individual, ni pecuniario y no pueden erigirse sobre la
preexistencia de un daño que se quiera reparar, ni están condicionadas por
ningún requisito sustancial de legitimación del actor distinto de su condición de
parte del pueblo.”
Lo
anterior también permite distinguir con claridad, las acciones de grupo de la
acción de tutela, pues en este caso, aunque se busca proteger derechos
individuales, éstos ostentan la categoría de derechos constitucionales
fundamentales y sólo de manera eventual, el juez constitucional puede decretar
en abstracto, un resarcimiento de los perjuicios causados por la vulneración de
tales derechos (Decreto 2591 de 1991, art. 25).
Cosa
diferente es que en ocasiones, al configurarse la violación de un derecho
fundamental derivada del desconocimiento de un derecho colectivo por una
autoridad pública o un particular, el juez  deba darle prelación a la
protección mediante la acción de tutela, en razón de la inmediatez que exige la
defensa de un derecho de ese rango. Así, esta Corporación ha aceptado que, no
obstante existir la posibilidad de acudir en tal evento al ejercicio de una acción
popular, proceda el amparo por la vía de la tutela y así dejar a
salvo un derecho fundamental[7].
Esta
tesis ha sido desarrollada en distintos fallos de revisión tutela proferidos
por las Salas de Revisión de la Corte Constitucional, especialmente en lo que
tiene que ver con la protección del ambiente en defensa de la salud y vida de
las personas. En estos eventos, es claro que se trata de proteger un interés
común, cual es el de la preservación de un ambiente sano (art. 79 de la CP),
por lo que en principio procedería una acción popular. Sin embargo, dado el
caso de que una situación de contaminación ambiental puede afectar en concreto
el derecho a la salud y en algunos casos a la vida, de una persona determinada
y una vez demostrada la conexidad de un derecho fundamental con el
desconocimiento del derecho colectivo, se da prelación a la acción de tutela
frente a las acciones populares.
“Fundamental
advertencia sobre este punto es aquella que señala de modo indubitable que este
derecho constitucional colectivo (gozar de un ambiente sano) puede vincularse
con la violación de otro derecho fundamental como la salud, la vida o la
integridad física entre otros, para obtener por vía de la tutela que establece
el artículo 86 de la Constitución Nacional, el amparo de uno y otros derechos
de origen constitucional, pues en estos casos prevalece la protección del
derecho constitucional fundamental y es deber del juez remover todos los
obstáculos, ofensas y amenazas que atenten contra éste. En estos casos,
como se ha dicho, el Juez al analizar la situación concreta que adquiera las
señaladas características de violación de un derecho constitucional fundamental
deberá ordenar la tutela efectiva que se reclama.”[8]
(negrillas fuera del texto original)
En
este orden de ideas y a manera de resumen, se concluye que el inciso primero
del artículo 88 de la Carta, al consagrar las denominadas Acciones Populares
como instrumentos de defensa judicial de los derechos colectivos, señala
también el ámbito material y jurídico de su procedencia en razón de la
naturaleza de los bienes que se pueden perseguir y proteger a través de ellas.
Tales mecanismos están concebidos para operar de manera específica, dentro del
marco de los derechos e intereses colectivos que son, específicamente,
el patrimonio público, el espacio público y la salubridad pública; igualmente,
el precepto constitucional señala como objeto y bienes jurídicos perseguibles y
protegidos por virtud de estas acciones, la moral administrativa, el ambiente y
la libre competencia económica, sin que esta enumeración sea excluyente de
otros derechos o intereses jurídicos de la misma categoría que dentro de sus
competencias defina el legislador y que no  contraríen la finalidad pública
o colectiva y concreta a que quedan circunscritas estas acciones, por
sustanciales razones de lógica y seguridad jurídica.
Así mismo, se
recalca como característica fundamental de las Acciones Populares, su
naturaleza preventiva, pues los fines públicos y colectivos que las
inspiran, no dejan duda al respecto y en consecuencia no es, ni puede ser
requisito para su ejercicio el que exista un daño o perjuicio sobre los derechos
que se pueden amparar a través de ellas.
Finalmente, debe
reiterarse que las acciones populares aunque se encaminen a la protección y
amparo judicial de los intereses y derechos colectivos, no pueden ejercerse
como ya se indicó, con el objeto de perseguir la reparación subjetiva o plural
de los eventuales daños que pueda causar la acción o la omisión de la autoridad
pública o del particular sobre ellos. Para estos últimos fines, el
constituyente de 1991 creó las acciones de grupo o de clase, a la vez que
conservó las acciones ordinarias o especializadas y consagró como complemento
residual, la Acción de Tutela. Esas acciones, para su procedencia, exigen
siempre que el daño afecte derechos subjetivos de origen constitucional
o legal  de un número plural de personas que por sus condiciones y por su
dimensión deben ser atendidos con prontitud, inmediatez, efectividad y sin
mayores requisitos procesales dilatorios.
Previas estas
consideraciones generales, se procede al examen separado de los cargos de inconstitucionalidad
formulados por los demandantes.
II.      EXAMEN
DE LOS CARGOS DE INCONSTITUCIONALIDAD
CARGO GENERAL
CONTRA LA LEY 472 DE 1998 POR OMISION LEGISLATIVA
Fundamentos
El ciudadano Luis
Enrique Cuervo Pontón, formula un cargo de inconstitucionalidad por omisión
contra la Ley 472 de 1998, en la medida en que esta regulación no definió los
casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e
intereses colectivos, como expresamente lo determinó el constituyente, con lo
cual a su juicio, el legislador incurrió en un incumplimiento del mandato
superior, y por ende, en una omisión legislativa relativa. En apoyo del cargo,
señala que el artículo 88 de la Constitución, al disponer que la ley regulará
las acciones populares, de manera simultánea le ordena al legislador definir de
los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos
e intereses colectivos.
El actor concluye
que de conformidad con el citado precepto constitucional :  a) el propio
constituyente le impuso al legislador la obligación de regular  las acciones
populares y a las acciones de grupo; b) el constituyente estableció un marco
normativo mínimo que debía observar el legislador; c) la omisión del legislador
es manifiesta, pues de una simple revisión de la Ley 472 de 1998 se deduce sin
mayor esfuerzo,  que el legislador incurrió en una omisión legislativa
relativa. Si bien es cierto que se expidió la citada ley, la cual supone que
regula las acciones populares y las de grupo, el contenido mismo de la ley en
concepto del demandante es muy pobre, pues se limita a entrelazar disposiciones
genéricas de procedimiento con enunciados elementales de las dos acciones,
omitiendo sin embargo aspectos neurálgicos, algunos de ellos previstos de
manera específica por el constituyente, como el tema de los casos de
responsabilidad objetiva. Por consiguiente, el legislador violó el artículo 88
de la Carta, al incumplir la obligación de definir los casos de responsabilidad
objetiva en la reglamentación que desarrolla ese precepto constitucional.
Intervenciones
El representante
legal de la Asociación Nacional de Industriales, ANDI, discrepa de la
calificación que hace el actor en cuanto a que, la no definición por parte del
legislador de los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido
a los derechos e intereses colectivos, constituya una omisión legislativa relativa,
en la medida en que la ley impugnada no desarrolla de manera íntegra el
artículo 88 constitucional. En su opinión y con fundamento en la jurisprudencia
de la Corte Constitucional, contenida en la sentencia No. C-543 de octubre 16
de 1996, donde fue analizada la falta de desarrollo legislativo de los
artículos 87 y 88 de la Constitución, dicha omisión es de carácter absoluto.
En sentir del
interviniente, si bien las acciones populares buscan la protección de derechos
e intereses colectivos, tienen  relación con los casos de responsabilidad civil
objetiva por el daño inferido a esos mismos derechos e intereses, razón por la
cual dicha relación no es absoluta o indispensable para la salvaguardia del
principio de igualdad o del derecho de defensa. En efecto, afirma que si no hay
regulación de la responsabilidad objetiva por el daño inferido a los derechos e
intereses colectivos, esa omisión es para toda la comunidad y no atribuible
sólo a unos cuantos individuos. De otro lado, señala que la protección del
derecho de defensa e incluso del debido proceso en los procesos derivados del
ejercicio de una acción popular, no sufre menoscabo por el hecho de que el
legislador no haya definido los casos de responsabilidad civil objetiva por los
daños inferidos a los derechos e intereses colectivos.
Así mismo, a juicio
del representante de la ANDI, la circunstancia de que la relación entre las
acciones populares y la responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a
los derechos e intereses colectivos sea circunstancial, y no necesaria o
indispensable para garantizar la igualdad o para proteger el derecho de
defensa, debe concluirse que aunque son materias conexas y relacionadas, son
autónomas. Dicha autonomía, a su vez implica que el legislador bien puede
regularlas conjunta o separadamente y ello sin que una u otra sufran un
deterioro de tal naturaleza que las haga devenir en inocuas, inanes o
imperfectas. En consecuencia, afirma que el silencio del legislador en la ley
demandada sobre los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño
inferido a los derechos e intereses colectivos es absoluta, y la consecuencia de
ello es la ausencia de control jurisdiccional constitucional, tal como lo
expresó la Corte Constitucional en la citada providencia.
Por su parte, y en
relación con el citado cargo, la apoderada del Ministerio de Justicia y del
Derecho manifestó a través de escrito, que en el caso bajo estudio no se
está frente a una posible omisión legislativa, por cuanto el artículo 88 de la
Carta Política determinó que los asuntos allí establecidos necesitan de una ley
para su desarrollo y no indicó que los mismos deban estar en ley única. En su
concepto, el hecho de que no se hubiera desarrollado lo relativo a los casos de
responsabilidad civil objetiva en la ley demandada, no la hace incompleta ni
configura una omisión del legislador en cuanto tiene aún la posibilidad y la
competencia para expedir una nueva ley en esta materia. Por lo anterior,
considera que no existe omisión del legislador en la expedición de la ley
acusada, ya que no era obligatorio que todos y cada uno de los aspectos
contemplados en el artículo 88 estuvieran descritos en una sola ley.
Según el Defensor
del Pueblo, el legislador en ejercicio de la cláusula general de
competencia y ante una norma constitucional eminentemente dispositiva y abierta
(art.88 C.P.), gozaba de un amplio margen de discrecionalidad para desarrollar
las materias que fueron objeto de implementación legal, en especial las
relativas a la naturaleza de la acción, caducidad, pedagogía, vigencia,
legitimación, representación, carga de la prueba y atribuciones asignadas a la
Defensoría del Pueblo.
Concepto del
Ministerio Público
Debe observarse que
el Procurador General guardó silencio en relación con el cargo general expuesto
por uno de los demandantes respecto de la omisión del legislador, al no haber
regulado en la Ley 472 de 1998 los casos de responsabilidad objetiva por el
daño inferido a los derechos e intereses colectivos.
Consideraciones
de la Corte
Estima la Sala, que
el hecho de no haberse desarrollado en la Ley 472 de 1998 el tema de la
responsabilidad civil objetiva no constituye una omisión legislativa relativa
que dé lugar a una inconstitucionalidad, ni hace incompleta la ley, pues el
legislador conserva la competencia para expedir una nueva ley que regule dicha
materia.
La omisión
legislativa se configura, ha dicho esta Corporación[9],
cuando el legislador no cumple en forma completa un deber de acción
expresamente señalado por el constituyente, o lo hace en forma imperfecta. Este
ocurre cuando se configura, "una obligación de hacer", que el
constituyente consagró a cargo del legislador, "el cual sin que medie
motivo razonable, se abstiene de cumplirla, incurriendo con su actitud
negativa, en una violación a la Carta".
En relación con la
omisión legislativa, esta Corporación señaló en la sentencia C-543 de 1996 (
M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz), lo siguiente :
"De acuerdo
con la jurisprudencia y la doctrina se entiende por omisión legislativa
"todo tipo de abstención del legislador de disponer lo prescrito por la
Constitución". Dichas omisiones, entonces, se identifican con la "no
acción" o falta de actividad del legislador en el cumplimiento de la
obligación de legislar que le impone expresamente el Constituyente. Para que se
pueda hablar de omisión legislativa, es requisito indispensable que en la Carta
exista una norma expresa que contemple el deber de expedir la ley que
desarrolle las normas constitucionales y el legislador lo incumpla, pues sin
deber no puede haber omisión. En consecuencia, la omisión legislativa no se
puede derivar de la ausencia de leyes por incumplimiento del Congreso del deber
general de legislar.
En resumen, se
afirma que existe una omisión legislativa, cuando el legislador no cumple un
deber de acción expresamente señalado por el Constituyente.
2. Clases de
omisión legislativa
El legislador
puede violar los deberes que le impone la Constitución de las siguientes
maneras:
- Cuando no
produce ningún precepto encaminado a ejecutar el deber concreto que le ha
impuesto la Constitución;
- Cuando en
cumplimiento del deber impuesto por la Constitución, favorece a ciertos grupos,
perjudicando a otros;
- Cuando en
desarrollo de ese mismo deber, el legislador en forma expresa o tácita, excluye
a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga al resto.
Así, mientras en
el primer evento, hablaríamos de la omisión absoluta de un deber que la
Constitución ha establecido de manera concreta, que implica necesariamente la
ausencia de normatividad legal, en los demás, nos estaríamos refiriendo a la
violación del deber derivado del principio de igualdad o del derecho de
defensa, como elemento esencial del debido proceso, por cuanto la ley existe
pero no cubre todos los supuestos que debería abarcar. Hay aquí una actuación
imperfecta o incompleta del legislador. En cambio en la primera, no hay
actuación en absoluto".
En el caso concreto
de la ley sub examine, estima la Corte que no existe una
"obligación de hacer" que haya sido desconocida por el legislador,
pues éste perfectamente podía regular  el tema de las acciones populares y de
grupo, dejando para otra normatividad, la definición de los casos de responsabilidad
civil objetiva. Además, es pertinente manifestar que la inconstitucionalidad
por omisión no puede ser declarada por el juez constitucional, sino en relación
con el contenido normativo de una disposición concreta, que por incompleta
resulta ser discriminatoria, situación ésta que no se configura en el presente
asunto, ya que se trata de la ausencia total de norma.
Así lo ha
determinado la jurisprudencia constitucional en diversos fallos, de los cuales
se extractan estos apartes :
“La acción pública de inconstitucionalidad
si bien permite realizar un control más o menos extenso de la labor
legislativa, no autoriza la fiscalización de lo que el legislador genéricamente
ha omitido, conforme a las directrices constitucionales. (...)  Lo que se
pretende mediante la acción de inconstitucionalidad, es evaluar si el
legislador al actuar, ha vulnerado o no los distintos cánones que conforman la
Constitución. Por esta razón, hay que excluir de esta forma de control el que
se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación,
no hay acto  qué comparar con las normas superiores; si no hay actuación, no
hay acto que pueda ser sujeto de control. La Corte carece de competencia para
conocer de demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta.”
(Sentencia C-543/96. M.P. : Dr. Carlos Gaviria Díaz)
“La acción
pública de inconstitucionalidad no puede entablarse contra una norma jurídica
por lo que en ella no se expresa, sino que tiene lugar únicamente respecto del
contenido normativo de la disposición acusada.” (Sentencia C- 073 de 1996. M.
P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Ahora bien, del
texto del artículo 88 de la Carta Fundamental no se infiere ni se colige que la
voluntad del constituyente de 1991 haya sido la de imponerle al legislador la
obligación de desarrollar en una sola y misma ley todos los temas contemplados
en dicho precepto. En efecto, el Congreso en ejercicio de la cláusula general
de competencia (artículo 150 de la CP.), y frente a una disposición abierta
como lo es el artículo 88 ibídem, estaba facultado, dentro de un margen de
amplia discrecionalidad, para expedir una o varias leyes que desarrollaran el
contenido de dicha disposición. Según el texto del inciso final de esta norma,
el legislador deberá definir los casos de responsabilidad civil objetiva por el
daño inferido a los derechos e intereses colectivos, pero no se ordena que su
regulación deba hacerse en una misma ley. No cabe duda que se trata de un tema
que guarda estrecha relación con el contenido, tanto de los incisos 1o. y 2o.
del artículo 88 superior, como de la Ley 472 de 1998, pero que puede ser
regulado por otra ley, por lo que no se dan los elementos propios de la omisión
legislativa, que hagan incompleta o imperfecta la ley.
Por las razones
expuestas y en acatamiento a la línea jurisprudencial trazada por esta
Corporación en relación con la falta de competencia para pronunciarse acerca de
la omisión legislativa absoluta, se declarará inhibida para fallar de mérito
acerca de este cargo.
CADUCIDAD DE LAS
ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO
Artículo 11.
Caducidad. La Acción
Popular podrá promoverse durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al
derecho e interés colectivo. Cuando dicha acción esté dirigida a volver las cosas
a su estado anterior, el término para interponerla será de cinco (5) años,
contados a partir de la acción u omisión que produjo la alteración".
Artículo 47.
Caducidad. Sin perjuicio
de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios, la
acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la
fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo.
Fundamentos de
las demandas
Consideran los
demandantes, que los artículos 11 y 47 de la Ley 474 de 1998 son
inconstitucionales, en la medida que establecen términos de caducidad para
incoar las acciones populares y de grupo, pues con ello se viola el derecho de
acceso a la administración de justicia.
En relación con el
artículo 11 de la Ley 472 de 1998, señalan los ciudadanos Andrés de Zubiría y
Luis Enrique Cuervo, que tal disposición quebranta el artículo 29 de la Carta
Política, por cuanto todo acto contrario a derecho, no solo debe ser evitado
sino corregido, toda vez que estas acciones deben ir encaminadas a sancionar a
quien ha atentado contra los intereses colectivos o los ha vulnerado. Agregan,
que la protección de los intereses públicos no puede limitarse por razones
procedimentales, puesto que cuando un hecho es contrario a derecho, el
ordenamiento jurídico debe poder enmendarlo o eliminarlo en cualquier momento,
es decir, que no puede someterse la acción popular a los límites de la
caducidad.
Con respecto al
artículo 47, sostiene uno de los actores, que esta norma  es contraria a los preceptos
constitucionales consagrados en los artículos 1o., 29 y 229, ya que cuando los
afectados por unos mismos hechos son varias personas, la acción de grupo tiene
el propósito de garantizar la eficacia procesal al concentrar en un solo
proceso el trámite de pretensiones de personas que se dirigen contra los mismos
demandados, que pueden valerse de las mismas pruebas y a quienes puede
impartirse  justicia mediante una sola sentencia. Por ello, considera que un
mecanismo procesal por excelencia, no tiene por qué afectar el término para
hacer valer un derecho sustancial, pues si un particular actuando
individualmente puede ejercer una acción durante el término de prescripción que
le consagran las leyes ordinarias, resulta violatorio del debido proceso que cuando
se acoge a un mecanismo de agilidad procesal, la ley le reduzca el tiempo para
hacer valer ese mismo derecho. En su sentir, la caducidad restringe el acceso a
la administración de justicia cuando mediante la acción de grupo se debe
pretender todo lo contrario.
Intervenciones
A juicio del
representante de la ANDI, en relación con la caducidad de la acción
popular dirigida a volver las cosas a su estado anterior, señala que los
argumentos aducidos para solicitar la inexequibilidad del artículo 11 de la Ley
472 de 1998 no son procedentes, por cuanto el mandato del artículo 228 de la
Carta Política está dirigido a los encargados de administrar justicia y no al
legislador, ya que en su concepto, las normas sustanciales y procedimentales en
virtud de su origen, tienen igual jerarquía.
En cuanto al
argumento de la vulneración del debido proceso, estima que no es válido, por
cuanto ignora el origen y la finalidad de la figura de la caducidad, ya que
ella presenta dos aspectos, uno que atiende a la administración de justicia y a
la seguridad jurídica, y otro que busca sancionar la negligencia en el
ejercicio del derecho de acceder a la jurisdicción.
Respecto a la
justicia y razón del término de caducidad previsto para la acción popular que
tiende a volver las cosas a su estado anterior, sostiene que dicho término es
adecuado para permitir el acceso a la jurisdicción. Por lo anterior, concluye
el interviniente no resulta válida la afirmación según la cual, la acción
popular no debe tener término de caducidad ya que la Carta Política no
consagró algo específico a este respecto, sino que lo asignó expresa y
claramente al legislador.
El apoderado del Ministerio
de Justicia y del Derecho, señala en relación con el artículo 11 de la ley
materia de demanda, que contempla un término de caducidad de cinco (5) años
para el ejercicio de esta acción en tratándose de volver las cosas a su estado
anterior, que al igual que como acontece con la prescripción, la institución
jurídica de la caducidad de las acciones se fundamenta en la obligación que el
Estado le impone al ciudadano para el cumplimiento de los deberes de
colaboración con la justicia, por lo que su no ejercicio dentro del término
señalado constituye una omisión a este deber, pues no se puede dejar al
arbitrio de la parte activa el ejercicio de las acciones procesales, ya que eso
sí desconocería las garantías y derechos constitucionales, e impediría su
ejercicio.
Sobre la
inconstitucionalidad de los artículos 11 y 47 de la Ley 472 de 1998, señala el representante
de la Defensoría del Pueblo que al establecer el legislador términos de
caducidad para el ejercicio de las acciones populares, no vulnera los artículos
29 y 228 de la Carta Política dado el carácter público de dicha acción.
Igualmente, manifiesta que los términos estipulados para interponer las
acciones se justifican con el fin de proteger y asegurar los principios de
seguridad y certidumbre jurídicas frente a situaciones fácticas concretas y por
ello es comprensible, que en las acciones populares que participan en mayor
grado de una naturaleza privada - como lo son las acciones de grupo -, se
estipule un término de caducidad de dos (2) años, en contraposición a las
acciones populares con fines concretos o propiamente dichas - cuyo término es de
cinco (5) años - dada su naturaleza pública y para las cuales incluso, en
algunas situaciones no se predica término alguno.
Concepto
del Ministerio Público
A juicio del señor
Procurador, conforme al numeral 7) del artículo 95 de la Constitución,
toda persona debe colaborar con el buen funcionamiento de la administración de
justicia, lo cual significa que las personas que acudan a la jurisdicción para
resolver sus controversias, tienen entre otras obligaciones, las de acatar las
providencias judiciales, actuar con lealtad y buena fe e interponer las
acciones legales dentro de los términos que señale la ley.
Así, con el fin de
preservar la seguridad jurídica y el interés general, el legislador ha fijado
unos límites temporales dentro de los cuales las partes pueden acudir a la
administración de justicia para reclamar sus derechos, instituyendo mecanismos
como la caducidad y la prescripción de la acción, los cuales le ponen término a
la posibilidad de realizar indefinidamente actuaciones judiciales, ya que de lo
contrario se desvirtuaría el derecho fundamental de acceso a la justicia.
En este sentido,
concluye el Procurador, las disposiciones demandadas establecen unos términos
de caducidad para ejercer las acciones populares y de grupo en las hipótesis
normativas descritas, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos
fijados en dichos preceptos sin presentar las demandas, fenece su derecho a
reclamar las indemnizaciones correspondientes, sin que le sea dable alegar la
carencia de medios de impugnación, ya que su inactividad procesal deja entrever
que no está interesado en ejercer sus derechos.  Sustenta esta afirmación, en
lo afirmado por la Corte Constitucional en sentencia No. C-165 de 1993.
Consideraciones
de la Corte
Si bien es cierto
que el legislador ha sido investido por la Constitución de un amplio margen de
configuración en materia de regulación de los procedimientos, en especial, en
cuanto tiene que ver con los términos procesales y que en el caso específico de
las acciones populares, el artículo 88 de la Carta Política nada señaló
respecto de esos términos, también lo es que esa discrecionalidad no es
absoluta, en la medida en que tales regulaciones no deben carecer de
razonabilidad, de manera que no se desconozcan los principios y derechos
fundamentales, al debido proceso, defensa y al acceso a la administración de
justicia para hacer efectivos derechos constitucionales, de conformidad con lo
preceptuado por los artículos 2o., 29 y 229 del estatuto fundamental.
No se desconoce
tampoco, que los plazos que puede fijar el legislador para ejercer acciones
judiciales mediante instrumentos como la caducidad y la prescripción de la
acción, pueden justificarse en la mayoría de los casos, por razones de
seguridad jurídica, de eficiencia en la administración de justicia y del
cumplimiento del deber ciudadano de colaborar con ésta. Sin embargo, cuando se
trata de derechos fundamentales, es decir, imprescriptibles, no puede someterse
su ejercicio o protección a que por el transcurso del tiempo y la negligencia
de uno de los titulares de un derecho colectivo perteneciente a todos y cada
uno de los miembros de la comunidad afectada, se extinga la posibilidad de
instaurar la acción que la Constitución ha consagrado en favor de una
colectividad.
Por tal motivo, es
que de manera acertada y acorde con el ordenamiento constitucional, el artículo
11 de la Ley 472 de 1998, consagra la regla general según la cual la acción
popular puede promoverse durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al
derecho e interés colectivo, sin límite de tiempo alguno No obstante, encuentra
la Corte, que la excepción que en la misma disposición se prevé cuando la
acción se dirige a “ volver las cosas a su estado anterior” , en cuanto
establece un plazo de cinco (5) años para instaurarla, contados a partir de la
acción u omisión que produjo la alteración, desconoce el debido proceso y el
derecho de acceso a la administración de justicia, de los miembros de la
comunidad que se ven afectados en sus derechos e intereses colectivos.
Es evidente que no
se trata de la protección de meros derechos subjetivos o intereses
particulares, sino que la acción popular versa sobre cuestiones de tal entidad,
que su vulneración pone en peligro o ataca bienes tan valiosos para la sociedad,
como la vida, la salud, el ambiente sano, el equilibrio ecológico, la
seguridad, patrimonio y moralidad pública no de una persona, sino de toda una
colectividad. A diferencia de las acciones individuales, cuyo ejercicio radica
en cabeza de un sujeto que bien puede decidir instaurarlas o no, la posibilidad
de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o violación de un derecho
colectivo, existe para una pluralidad de personas que por pertenecer a la
comunidad afectada, tienen el mismo derecho a ejercer dicha acción judicial.
Mientras subsista la vulneración a un derecho o interés colectivo y exista la
posibilidad de volver las cosas al estado anterior para hacer cesar esa
violación, cualquiera de los miembros del grupo social debe tener la oportunidad
de acudir a la justicia, para obtener esa protección. De igual manera, la
conducta de quienes han actuado en perjuicio de intereses y derechos colectivos
no puede quedarse sin sanción.
Carece entonces de
fundamento razonable y por lo mismo violatorio de derechos y principios
constitucionales,  el que a pesar de que exista la probabilidad de subsanar y
hacer cesar una situación que afecta derechos esenciales de una comunidad
presente o futura, se cierre la oportunidad para cualquiera de los sujetos afectados
de actuar en su defensa, al establecer un término de caducidad cuando se
demanda el restablecimiento de las cosas al estado anterior a la violación del
derecho, mientras ello fuere físicamente posible.
En consecuencia,
será declarado exequible el artículo 11 de la Ley 472 de 1998, salvo en la
parte que dispone : “... Cuando dicha acción esté dirigida a volver las
cosas a su estado anterior, el término para interponerla será de cinco (5)
años, contados a partir de la acción u omisión que produjo la alteración.”, la
cual será declarada inexequible.
Ahora bien, en el
caso de  la caducidad establecida en el artículo 47 del mismo ordenamiento,
para la instauración de la acción de grupo, se está frente a circunstancias
diferentes a las que se protegen mediante la acción popular, toda vez que es
evidente que se refiere a derechos de distinta entidad, pues se trata de
derechos subjetivos que si bien pertenecen a un conjunto de personas, aquellos
pueden ser también objeto de acciones individuales para el resarcimiento que
corresponda a cada una de ellas.
En efecto, la
Constitución ha establecido esta categoría de acciones destinadas a garantizar
la eficacia de la justicia, al conceder la oportunidad para que en un solo
proceso, se resuelva sobre varias pretensiones  que tienen elementos comunes y
que permiten su decisión en una misma sentencia. La garantía constitucional se
reduce entonces, a la alternativa de acudir a un mecanismo ágil de defensa en
un lapso prudencial, sin que con ello se elimine la posibilidad para los
miembros de ese grupo, de ejercer posteriormente y  dentro de los términos
ordinarios de caducidad, las acciones individuales que correspondan.  Así, lo
establece el artículo 47 impugnado, al disponer que el término de caducidad
para instaurar una acción de grupo es de dos (2) años siguientes a la fecha en
que se causó el daño o cesó la acción causante del mismo, “sin perjuicio de la
acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios.”
Por consiguiente, la
fijación de un término de caducidad para ejercer la acción de grupo encuentra
pleno sustento en la defensa de la seguridad jurídica, el interés general y la
eficacia de la administración justicia y en el deber consagrado en el artículo
95-7 de la Constitución de colaborar con el buen funcionamiento de la misma.
Así lo ha señalado esta Corporación, al pronunciarse sobre la caducidad en
general, argumentos que resultan pertinentes cuando se trata de las acciones de
grupo :
"La
caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el
transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos
fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado
derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para
revivirlos. Dichos plazos constituyen una garantía para la seguridad jurídica y
el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual
el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud
negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de
protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades
procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a
perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado"[10]
Por lo expuesto, los
cargos de inconstitucionalidad no prosperan en relación con el artículo 47 de
la Ley 472 de 1998.
TITULARIDAD DE
LAS ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO
A continuación y en
atención a que los apartes demandados se refieren a una misma materia, cual es
la atribución de ciertos funcionarios y autoridades públicas para instaurar
acciones populares y de grupo e intervenir en los respectivos procesos, se hará
un estudio conjunto de los artículos 12 (parcial) ; 13 ; 48 y 53
(parciales) de la Ley 472 de 1998 demandados en este proceso.
"Artículo
12. Titulares de las acciones. Podrán ejercitar las acciones populares:
1. Toda persona
natural o jurídica.
2. Las Organizaciones
No Gubernamentales, las Organizaciones Populares, Cívicas o de índole similar.
3. Las entidades
públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, siempre
que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no se haya
originado en su acción u omisión.
4. El
Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros
Distritales y Municipales, en lo relacionado con su competencia.
5. Los
alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban
promover la protección y defensa de estos derechos e intereses" (se resalta y subraya lo acusado).
"Artículo
13. Ejercicio de la acción popular. Los legitimados para ejercer acciones populares
pueden hacerlo por sí mismos o por quien actúe en su nombre.
Cuando se interponga
una acción popular sin la intermediación de un apoderado judicial, la
Defensoría del Pueblo podrá intervenir, para lo cual, el juez deberá
notificarle el auto admisorio de la demanda".
"Artículo
48. Titulares de las acciones. Podrán presentar acciones de grupo las personas naturales o jurídicas
que hubieren sufrido un perjuicio individual conforme lo establece el artículo
47.
El Defensor
del Pueblo, los Personeros Municipales y Distritales podrán, sin perjuicio del
derecho que asiste a los interesados, interponer acciones de grupo en nombre de
cualquier persona que se lo solicite o que se encuentre en situación de
desamparo o indefensión. En este caso será parte en el proceso judicial junto
con los agraviados".
"Artículo
53. Admisión, notificación y traslado. Dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la
presentación de la demanda, el juez competente se pronunciará sobre su
admisión. En el auto que admita la demanda, además de disponer su traslado al
demandado por el término de diez (10) días, el juez ordenará la notificación
personal a los demandados. A los miembros del grupo se les informará a través
de un medio masivo de comunicación o de cualquier mecanismo eficaz, habida
cuenta de los eventuales beneficiarios. Para este efecto el juez podrá utilizar
simultáneamente diversos medios de comunicación.
Si la demanda
no hubiere sido promovida por el Defensor del Pueblo, se le notificará
personalmente el auto admisorio de la demanda con el fin de que intervenga en
aquellos procesos en que lo considere conveniente" (se subraya y resalta lo acusado).
Fundamentos
de las demandas
En relación con el
artículo 12 demandado, señala el ciudadano Luis Enrique Cuervo Pontón, que la
norma desconoce lo dispuesto en los artículos 13, 40, 88, 89 y 95 de la Carta
Política, pues de acuerdo con estos preceptos el ejercicio de las acciones
públicas se ha otorgado a todo ciudadano. Al respecto, indica que es muy poco
lo que la ley pueda afirmar sin desconocer un derecho público cuyo acceso debe
facilitarse sin discriminaciones, por cuanto en su concepto dicha acción la
puede ejercer cualquier persona.
Agrega, que la norma
en comento resulta también contraria a los preceptos constitucionales
consagrados en los artículos 6, 29, 277, 278 y 282, por cuanto cuando la
Constitución les impone a los funcionarios públicos la obligación de cumplir el
mandato a su cargo, no es cuestión facultativa o discrecional sino un deber.
Por lo tanto, cuando la disposición acusada establece que el Procurador y el
Defensor del Pueblo “podrán ejercitar las acciones populares”, consagra una
facultad allí donde la Constitución impuso una obligación. De igual manera,
afirma que la ley no debe crear espacios para que las autoridades públicas
actúen de manera discriminada, toda vez que la introducción del elemento
discrecional en el artículo demandado, impide definir con claridad los casos de
omisión en el cumplimiento de las funciones públicas, y se presta para que los
funcionarios ejerzan esa facultad violando la igualdad entre los ciudadanos.
En su sentir, no
siempre los funcionarios llamados a ejercer el control de la función pública
cumplen con sus deberes, razón por la cual el ordenamiento debe suplir esta
deficiencia en beneficio de todos, permitiendo que se desplace excepcionalmente
al funcionario que omitió sus deberes antes que facilitar que se escuden en su
competencia para actuar con discriminaciones.
En cuanto al numeral
5) del artículo 12 acusado, señala el citado ciudadano, es contrario a los
preceptos constitucionales consagrados en los artículos 29 y 315, por cuanto en
su concepto, los alcaldes tienen unos mecanismos propios de sus funciones, para
cumplir adecuadamente con los deberes que su cargo de naturaleza administrativa
les impone. En cuanto al debido proceso, sostiene que éste impone la necesidad
que el medio jurídico que pretende garantizar la vigencia del orden jurídico
pueda ejercerse por los perjudicados y no por los posibles autores de la
ilicitud. Las acciones populares tienen la naturaleza de acción pública, por lo
que es contrario a derecho que la autoridad a la que se supone que la acción
busca controlar, pueda ejercer la acción que precisamente es contraria a los
intereses colectivos.
De otra parte,
considera el actor, que el artículo cuestionado resulta igualmente contrario al
artículo 1º de la Carta Política, por cuanto en un estado social de derecho los
medios de defensa deben concebirse en cabeza de los ciudadanos, y los
funcionarios públicos por la naturaleza misma de su cargo, deben en todo
momento garantizar efectivamente la vigencia de los derechos colectivos. Por lo
tanto, la acción popular debe ser un poder en cabeza del ciudadano para exigir
un deber del funcionario, razón por la cual no se debió concebir como un poder
en cabeza del funcionario encargado de la ejecución.
En cuanto se refiere
al artículo 13 de la Ley 472 de 1998, los actores consideran que infringe la
Constitución, ya que implica la necesidad de apoderado judicial para incoar
acciones populares, desconociendo su naturaleza pública conforme lo establece
la Constitución.
En relación con el
citado artículo, agrega uno de los demandantes, es contrario a los artículos 40
y 95 de la Carta Política, como quiera que la acción popular es pública y su
ejercicio no debe requerir de la actuación de un abogado. Además, afirma que
para proteger eficazmente los intereses colectivos no debe ser necesario, en
todos los casos, presentar una demanda y recorrer los pasos de un procedimiento
jurídico más o menos complejo. La defensa de los intereses colectivos debe
tener por objetivo, que las autoridades públicas actúen sin dilación para
evitar que se afecten los intereses y derechos colectivos, en lugar de
convertirse en un medio para acumular memoriales y expedientes. Así mismo,
señala que hablar de la posibilidad de interponer excepciones cuando se está
violando el interés colectivo en lugar de que el mecanismo permita modificar la
realidad sin dilaciones, es contrario al debido proceso.
De otro lado,
considera uno de los actores, que el artículo 48 de la Ley 472 de 1998
no se ajusta a la Constitución, por cuanto no es función constitucional ni
legal del Defensor del Pueblo interponer acciones de grupo, lo cual además
atenta contra el libre ejercicio de la abogacía. Señala que al permitirle al
Defensor del Pueblo interponer dichas acciones, atenta contra el derecho a la
igualdad, así como contra la naturaleza de la entidad de la Defensoría, la cual
no se constituyó para actuar como una firma de abogados que formulara demandas.
Así mismo, agrega
que el inciso final de este precepto permite el ejercicio de la acción de grupo
sin necesidad de poder, contradiciendo el contenido del artículo 52 de la misma
ley 472, que enumera como requisito de la demanda la presentación de poder.
Por las mismas
consideraciones, sostiene que es también inconstitucional, el inciso final del
artículo 53 que prevé la intervención del Defensor del Pueblo en todo proceso
promovido mediante una acción de grupo, ya que desconoce lo dispuesto en el
artículo 2º de la Carta Política, pues no es un fin del Estado litigar a nombre
de otro.
Intervenciones
A juicio del
apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, en cuanto a los
artículos 12 y 48 que consagran la titularidad de las acciones populares, se
encuentra que el legislador en el contenido de los mismos, legitima de manera
amplia su ejercicio en cabeza de todos, sin ningún tipo de discriminación, al
disponer que podrán ejercitar dichas acciones populares. Por lo anterior,
considera que no puede sostenerse que estas acciones pueden ser ejercidas por
cualquier persona, por cuanto sería confundir, como lo hacen los demandantes, los
actores públicos con los populares, habida cuenta que las acciones populares
solo pueden ser ejercidas por quienes hayan o estén sufriendo un daño.
Por su parte, el
representante de la Defensoría del Pueblo manifiesta que aparte de la
atribución conferida a todas las personas para incoar dichas acciones, lo haya
extendido a ciertos funcionarios públicos, pertenecientes al Ministerio
Público, pues de acuerdo al principio de competencia reglada - artículo 121 de
la Carta Política - el legislador estaba facultado para ello.
Así mismo considera
si bien en algunos casos se requiere la asistencia de abogado para el ejercicio
de las acciones populares, la regla general establecida en la ley 472 de 1998
es la no necesidad de constituirlos para el efecto. En todo caso, señala que en
virtud del principio de postulación, se impone, por regla general, la
obligación de comparecer a los procesos judiciales por conducto de apoderado
judicial, no obstante que la misma Constitución autoriza al legislador para que
indique en qué casos podrá hacerlo sin su representación - artículo 229 Carta
Política -.
De otro lado, el
apoderado del Ministerio del Medio Ambiente sostiene que en relación a
los artículos 277 y 278 de la Carta Política, que aluden a las funciones del
Procurador General de la Nación, de ninguna forma con la promulgación de la ley
acusada se están invadiendo competencias de este órgano de control, ni mucho
menos se quebranta lo dispuesto en el artículo 282 ibídem, cuando hace
referencia a la potestad que tiene el Defensor del Pueblo de presentar las
acciones populares, en nombre y representación de los ciudadanos, ni tampoco
estima que se vulnere el artículo 300 de la Carta, ya que de ninguna manera la
ley está variando situaciones reguladas para las Asambleas Departamentales,
debido a que la ley 472 de 1998 sólo regula las acciones populares y de grupo.
Concepto
del Ministerio Público
Según el Jefe del
Ministerio Público, con fundamento en los artículos 88, 89 y 229 de la Carta
Política, el artículo 12 de la Ley 472 determinó que toda persona está
legitimada para interponer acciones populares, al igual que el Procurador, el
Defensor del Pueblo y los personeros, según lo dispuesto por los artículos
277-4 y 282-5 superiores, desarrollados por los artículos 57, 59, 111 y 112 de
la Ley 201 de 1995 y específicamente, por el literal i) del artículo 111 de la
misma ley. En consecuencia, la norma impugnada no hace otra cosa que
desarrollar tales mandatos constitucionales, como quiera que facultan al Jefe
del Ministerio Público y al Defensor para intervenir en la defensa y promoción
de los derechos colectivos.
A juicio del
Procurador, tampoco le asiste razón a los demandantes en relación con el cargo
formulado contra el artículo 13, ya que no sólo efectúan una interpretación
equivocada de la norma acusada, sino que desconocen el carácter popular de las
referidas acciones, lo cual significa que toda persona está legitimada para
instaurarlas sin necesidad de apoderado judicial, evento en el cual interviene
facultativamente el Defensor para asegurar la defensa de los derechos e
intereses colectivos, tal como se desprende del tenor literal de la disposición
acusada.
Ahora bien, agrega
que el citado precepto, en armonía con lo dispuesto en el artículo 229 de la
Constitución, con el fin de garantizar la efectividad de los derechos y
garantías de las partes intervinientes, permite la representación judicial en
el caso de que no se actúe directamente, sin que esta circunstancia atente
contra el orden constitucional.
De otra parte,
señala el Jefe del Ministerio Público, que conforme a lo dispuesto por el
artículo 282 de la Carta Política, el Defensor del Pueblo velará por la
promoción y divulgación de los derechos fundamentales, orientando a los
nacionales y extranjeros en el ejercicio y defensa de los mismos, además que
debe cumplir las demás funciones que le asigne la ley. En tal sentido, la Ley
472 de 1998 lo faculta para interponer acciones de grupo en nombre de cualquier
persona que se lo solicite o que se encuentre en situación de desamparo o
indefensión, sin que por este motivo se vulnere el texto fundamental.
Por lo tanto, estima
que no le asiste razón a los demandantes cuando afirman que el Defensor del
Pueblo no está facultado para asistir a todas las personas en la defensa de sus
derechos e intereses colectivos, mediante la interposición de las acciones
populares y de grupo, ya que de las normas superiores fluye con claridad el
deber constitucional del mencionado funcionario, de ayudar a los coasociados
que se encuentren incapacitados para promover y proteger eficazmente sus
derechos.
En cuanto a los
personeros, sostiene que atendiendo a su condición de agentes del Ministerio
Público, no existe razón jurídica que pueda oponerse a la facultad que les ha
conferido la norma acusada, pues según el artículo 118 constitucional, a estos
funcionarios les corresponde la guarda y promoción de los derechos e intereses
colectivos, en defensa del interés público social.
Consideraciones
de la Corte
En primer lugar,
estima la Corte en relación con el artículo 12 acusado, que la finalidad de
este precepto es no sólo la de permitir a la persona afectada en un derecho
colectivo ejercer las acciones populares para obtener la protección de su
derecho, sino además, extender esa facultad a aquellos funcionarios públicos
que, como el Procurador, el Defensor del Pueblo y los Personeros tienen a su
cargo la defensa de los derechos e intereses públicos.
A juicio de la
Corte, no es viable sostener que se quebranten los preceptos constitucionales
relativos a las funciones del Procurador General de la Nación, en cuanto se
estén invadiendo competencias de este órgano de control, pues a él le
corresponde constitucionalmente la función de defender los intereses de la
sociedad, así como propender la protección los derechos humanos y asegurar su
efectividad, con el auxilio del Defensor del Pueblo (numerales 2 y 3 del
artículo 277 CP.). Así mismo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5o.
del artículo 283 de la Carta Política, "el Defensor del Pueblo velará por
la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos, para lo
cual ejercerá las siguientes funciones: (...) 5. Interponer acciones populares
en asuntos relacionados con su competencia". E igualmente, "ejercerá
las demás que determine la ley".
Por lo anterior, la
Corporación considera que los argumentos en contra de la constitucionalidad del
artículo 12 de la Ley 472 de 1998 no son de recibo,  pues además de que no se
quebranta precepto constitucional alguno, está de un todo acorde con las
funciones que ha conferido el estatuto superior al Ministerio Público.
En cuanto se refiere
al artículo 13 demandado, estima la Corte que el cargo esgrimido por el
demandante contra esta norma es improcedente, toda vez que se parte de un
supuesto errado, según el cual se está exigiendo a la persona afectada en uno
de sus derechos colectivos para el ejercicio de la acción popular, que actúe de
manera obligatoria por conducto de apoderado judicial, mientras que lo que la
disposición acusada establece es la alternativa de promover la acción
directamente por el afectado, o de hacerlo a través de apoderado.
Ahora bien, la Sala
debe precisar en relación con esta disposición, que la posibilidad que se
concede para que una persona diferente al afectado, actúe en su nombre en el
ejercicio de una acción popular, debe entenderse referida a la actuación de un
apoderado judicial y no a la actuación de un agente  oficioso. No puede ser
otro el sentido de la norma, cuando en el inciso segundo, al disponer la
notificación al Defensor del Pueblo, establece que ésta procederá “cuando se
interponga una acción popular sin la intermediación de un apoderado
judicial”; es decir, la ley prevé dos situaciones : i) La
instauración de una acción popular directamente por la persona afectada por la
violación de derechos o intereses colectivos ; ii) La presentación de
dicha acción por medio de apoderado judicial que lo represente, en virtud del
poder que le sea conferido por el interesado.
En todo caso, y en
aras de garantizar el mandato constitucional contenido en el numeral 5o. del
artículo 282 de la Carta Fundamental, así como de velar por los derechos de las
personas, se le otorga facultad a la Defensoría del Pueblo de intervenir en
aquellos procesos en los cuales se formule la acción popular directamente por
el afectado. Pero dicha atribución no menoscaba el ejercicio de la acción, ni
su misma titularidad que radica en cabeza de las personas afectadas en un
derecho colectivo, sino que por el contrario refuerza la eficacia  en el
ejercicio de la misma.
Finalmente, en
relación con los artículos 48 y 53 que aparecen contenidos en el capítulo
relativo a las acciones de grupo, estima la Corporación que tampoco se
configura la inconstitucionalidad alegada, por las siguientes razones.
Los citados
preceptos establecen, de una parte, la titularidad de la acción de grupo en
cabeza de las personas naturales y jurídicas que hubieren sufrido un perjuicio
individual, y agrega que el Defensor del Pueblo y los Personeros podrán,
igualmente, interponer dichas acciones en nombre de cualquier persona que se lo
solicite o que se encuentre en situación de desamparo o indefensión; de otra,
dispone que en el caso de que la demanda no haya sido promovida por el Defensor
del Pueblo, se le notificará el auto admisorio de la demanda con el fin que
intervenga en aquellos procesos en que lo estime conveniente.
Considera la Corte
que los mismos razonamientos expuestos atrás, respecto a la constitucionalidad
del artículo 12 de la Ley 472 de 1998, deben ser prohijados en relación con las
normas que ahora se examinan. Ello, por cuanto no sólo no se desconoce el
derecho de las personas que hubieren sufrido un perjuicio individual a ejercer directamente
la acción de grupo, sino que por el contrario se le garantiza adicionalmente,
en los términos del artículo 2o. de la Carta Política, que en el caso de no
contar con los medios necesarios para incoar dicha acción, podrán hacer
efectivo su derecho a través del Defensor del Pueblo o de los Personeros.
En efecto, según el
artículo ibídem, las autoridades de la República están instituidas para
proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias y demás
derechos y libertades. E igualmente, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 282 superior, es función del Defensor del Pueblo, no sólo orientar a
los habitantes del territorio nacional en el ejercicio de sus derechos, sino
además, "organizar y dirigir la defensoría pública en los términos que
señale la ley, interponer acciones populares y las demás que determine la
ley".
En ese sentido, lo
que hace la Ley 472 de 1998 en los preceptos acusados, es facultar al Defensor
del Pueblo y a los personeros, dada la naturaleza de sus funciones, para
interponer acciones de grupo en nombre de aquellas personas que, o bien se lo
soliciten o que se encuentren en situación de indefensión o desamparo, sin que
por ello se esté quebrantando precepto alguno de la Constitución. Por tal
razón, los cargos son improcedentes, pues a contrario sensu de lo afirmado por
el demandante, lo que persiguen los artículos acusados es la garantía y
efectividad de los derechos y de los mecanismos de protección de estos.
Por último, la Corte
considera pertinente precisar en relación con la notificación personal
al Defensor del Pueblo del auto admisorio de la demanda en ejercicio de
una acción de grupo, exigida por el artículo 53 acusado, que esta disposición
debe ser interpretada en consonancia con el inciso segundo del artículo 13 de
la misma ley 472 ya examinado, de lo cual se deduce que, esa notificación se
puede surtir con el Secretario General, directores nacionales, defensores
delegados y  defensores regionales de la Defensoría del Pueblo, así como los
personeros municipales, funcionarios en los cuales haya delegado el Defensor
del Pueblo, la función de actuar en los procesos de acciones populares y de
grupo, de conformidad con el artículo 10 de la Ley 24 de 1992, mediante la cual
se organizó el funcionamiento de ese organismo.
Por lo expuesto,
serán declarados exequibles los numerales 4 y 5 del artículo 12, el artículo
13, el inciso segundo del artículo 48 y el también inciso segundo del artículo
53 de la Ley 472 de 1998.
AUDIENCIA
ESPECIAL Y PACTO DE CUMPLIMIENTO
Artículo 27.
Pacto de cumplimiento. El
juez, dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento del término de
traslado de la demanda, citará a las partes y al Ministerio Público a una
audiencia especial en la cual el juez escuchará las diversas posiciones sobre
la acción instaurada, pudiendo intervenir también las personas naturales o
jurídicas que hayan registrado comentarios escritos sobre el proyecto. La
intervención del Ministerio Público y de la entidad responsable de velar por el
derecho o interés colectivo será obligatoria.
La inasistencia a
esta audiencia por parte de los funcionarios competentes, hará que incurran en
causal de mala conducta, sancionable con destitución del cargo.
Si antes de la hora
señalada para la audiencia, algunas de las partes presenta prueba siquiera
sumaria de una justa causa para no comparecer, el juez señalará nueva fecha
para la audiencia, no antes del quinto día siguiente ni después del décimo día,
por auto que no tendrá recursos, sin que pueda haber otro aplazamiento.
En dicha audiencia
podrá establecerse un pacto de cumplimiento a iniciativa del juez en el que se
determine la forma de protección de los derechos e intereses colectivos y el
restablecimiento de las cosas a su estado anterior, de ser posible.
El pacto de
cumplimiento así celebrado será revisado por el juez en un plazo de cinco (5)
días, contados a partir de su celebración. Si observare vicios de ilegalidad en
alguno de los contenidos del proyecto de pacto, éstos serán corregidos por el
juez con el consentimiento de las partes interesadas.
La
audiencia se considerará fallida en los siguientes eventos:
a)
Cuando no compareciere la totalidad de las partes interesadas;
b)
Cuando no se formule proyecto de pacto de cumplimiento;
c)
Cuando las partes no consientan en las correcciones que el juez proponga al
proyecto de pacto de cumplimiento.
En
estos eventos el juez ordenará la práctica de pruebas, sin perjuicio de las
acciones que procedieren contra los funcionarios públicos ausentes en el evento
contemplado en el literal a).
La
aprobación del pacto de cumplimiento se surtirá mediante sentencia, cuya parte
resolutiva será publicada en un diario de amplia circulación nacional a costa
de las partes involucradas.
El
juez conservará la competencia para su ejecución y podrá designar a una persona
natural o jurídica como auditor que vigile y asegure el cumplimiento de la
fórmula de solución del conflicto".
Según el ciudadano
Luis Enrique Cuervo Pontón, el artículo 27 no se aviene al ordenamiento
superior porque el pacto de cumplimiento propicia la negociación de la sanción
jurídica, reduciendo la eficacia de la acción popular.
En criterio del
demandante, dicho precepto resulta contrario a las disposiciones
constitucionales consagradas en los artículos 1o., 6o., 29 y 230, por cuanto el
cumplimiento de los deberes en los que está en juego el interés público no
puede supeditarse a negociación alguna. Si un funcionario público tiene un
deber, el cumplimiento del mismo no es negociable. Por lo tanto, considera que
no se deben introducir elementos de negociación allí donde deben aplicarse
correctivos efectivos de protección e indemnización que permitan que quien
violó la ley de alguna manera, obtenga beneficios por sus conductas contrarias
a derecho. Afirma el demandante que cuando se amenazan o se vulneran intereses
colectivos y se causa un daño, estos deben ser reparados.
Intervención
A juicio del
apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, en lo referente al
cargo contra el artículo 27 que alude al pacto de cumplimiento, expresa que no
está llamado a prosperar, por cuanto se requiere que el juez de conocimiento, a
iniciativa suya, y previo vencimiento del término de traslado de la demanda,
inste a audiencia pública en la cual participan las partes y el agente del
Ministerio Público con el objetivo de determinar la forma de proteger los
derechos e intereses colectivos y el restablecimiento de las cosas a su estado
anterior, de ser posible.
Concepto
del Ministerio Público
En relación con el
cargo formulado contra el precepto mencionado, advierte el Jefe del Ministerio
Público, que el pacto de cumplimiento es una medida que se enmarca dentro de
los principios superiores de prevalencia del derecho sustancial, la economía,
eficacia y celeridad, como quiera que contribuye a reparar prontamente los
perjuicios derivados de los daños inferidos a los derechos colectivos amparados
por la Constitución.
En efecto, a su
juicio dicho pacto es un mecanismo de concertación que tiene fundamento en el
artículo 116 constitucional y cuyo objetivo es ponerle fin al debate judicial
suscitado con ocasión de las acciones populares, sin necesidad de agotar el
trámite previsto para el efecto en la ley, lo cual se llevará a cabo en una
audiencia especial con intervención de las partes y el Ministerio Público. Esta
etapa tendrá lugar dentro de los tres días siguientes al vencimiento del
término de traslado de la demanda, donde a iniciativa del juez, las partes
diseñarán fórmulas para proteger los derechos e intereses colectivos afectados
y restablecer las cosas a su estado anterior.
Si dicho acuerdo
prospera, el juez así lo declarará en la sentencia y designará un auditor
encargado de vigilar y asegurar el cumplimiento del mismo, para lo cual
conserva sus competencias de ejecución. Por ello, se afirma que el pacto de
cumplimiento es un mecanismo conciliatorio avalado por la Constitución para
prever oportunamente la vulneración de los intereses de clase o grupo mediante
un compromiso de las partes.
Consideraciones
de la Corte
En principio, la
Corte encuentra que la finalidad del pacto de cumplimiento encaja dentro del
ordenamiento constitucional y,  en particular, hace efectivos los principios de
eficiacia, economía y celeridad (art. 209, C.P.), los cuales, como lo ha
entendido esta Corporación, son aplicables también a la administración de
justicia.
En efecto, el
objetivo que persigue ese pacto es, previa la convocatoria del juez, que las
partes puedan llegar a un acuerdo de voluntades para obtener el oportuno
restablecimiento y reparación de los perjuicios ocasionados a los derechos e
intereses colectivos, dando con ello una terminación anticipada al proceso y
solución de un conflicto y por ende, un menor desgaste para el aparato
judicial. Además, cabe observar, que el acuerdo no sólo debe ser avalado por el
juez, en el caso de encontrar que el proyecto de acuerdo no contiene vicios de
ilegalidad, sino que ha de contar con la intervención del Ministerio Público,
cuyo papel es el de proteger los derechos colectivos en juego, dada su función
de "defensor de los intereses colectivos", en los términos del
numeral 4 del artículo 277 de la Carta Política.
No se trata
entonces, como erróneamente lo interpreta el demandante, de la negociación de
la sanción jurídica, ni menos aún, que con el citado mecanismo se esté
atentando contra la eficacia de la acción popular. Por el contrario, ese
acuerdo contribuye a obtener la pronta reparación de los perjuicios ocasionados
por la vía de la concertación, reduciendo los términos del proceso y en
consecuencia, de la decisión que debe adoptar el juez, todo ello, en desarrollo
de los principios constitucionales ya enunciados. De igual forma, mediante el
compromiso que suscriben las partes y que se consigna en el proyecto de pacto,
se busca prever oportunamente la violación de los intereses colectivos, y por
consiguiente, su efectiva protección y reparación.
Otro argumento que
desvirtúa la interpretación del mencionado pacto como un medio para negociar la
sanción jurídica, se refiere al hecho de que la conciliación versa sobre algo
que se encuentra pendiente de determinación, pues al momento de intentarse el
pacto de cumplimiento, aún no se ha impuesto sanción alguna al infractor. A lo
anterior se agrega, que el intento de acuerdo parte de la base de que quien ha
ocasionado la afectación de los derechos e intereses colectivos reconozca su
infracción y acepte cuando fuere del caso, la reparación de los daños
ocasionados, en beneficio de los directamente perjudicados y de la sociedad en
general. Más aún, se reitera que la intervención del Ministerio Público
garantiza que en la celebración del pacto no se desconozcan ni desmejoren los
derechos e intereses de los accionantes, dada su función de velar por la
vigencia de tales derechos.
Así mismo, es
oportuno observar, que una de las situaciones previstas por la norma impugnada
para considerar fallida la audiencia, es la no comparecencia de la totalidad de
las personas interesadas, de suerte que no puede afirmarse de manera absoluta,
que el pacto se realiza sin el conocimiento y la participación de los afectados
con la decisión, lo que constituye una garantía adicional al debido proceso.
Sin embargo, surge
un interrogante que la Corte debe dilucidar en relación con esa conciliación,
para efectos de establecer su total conformidad con el ordenamiento
constitucional : ¿Puede el pacto celebrado por un solo demandante -
legitimado para ello - conciliar sobre un derecho o interés colectivo que
afecta a toda una comunidad, sin que después pueda volverse a presentar por
otro afectado, una acción popular ante una nueva  vulneración de los derechos
sobre los cuales se concilió ?.
Al respecto, cabe
precisar en primer término, que en el precepto acusado están previstas las
garantías suficientes para prevenir la situación de incumplimiento del pacto.
Como primera medida, el juez conserva la competencia para la ejecución de dicho
pacto, para lo cual puede designar a una persona natural o jurídica que en
calidad de auditor, vigile y asegure la ejecución de la fórmula de solución
del conflicto. Esto, en cuanto se refiere al contenido mismo de la conciliación
aprobada por el juez.
Este control además
está reforzado en general, cuando en la sentencia el juez, de conformidad con
lo establecido en el inciso cuarto del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, puede
conformar un comité para la verificación de la observancia del fallo - en este
caso, el que aprueba el pacto de cumplimiento - en el cual participarán además
del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o
interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental
con actividades relacionadas con el objeto del fallo.
No obstante,
encuentra la Corte, que cuando se trata de la protección de derechos e
intereses colectivos, no puede concederse a la sentencia que aprueba el pacto
de cumplimiento el alcance de cosa juzgada absoluta, pues de ser así se
desconocerían el debido proceso, el derecho de acceso a la justicia y la
efectividad de los derechos de las personas que no tuvieron la oportunidad de
intervenir en esa conciliación y que en un futuro como miembros de la misma
comunidad, se vieran enfrentadas a una nueva vulneración de los derechos sobre
cuya protección versó la conciliación.
En efecto, la
naturaleza propia de los derechos e intereses colectivos implica la titularidad
de la acción en cabeza de un número más o menos extenso de personas afectadas
con la violación de tales derechos, que si bien pueden, sin haber participado
en ella, verse beneficiadas con una conciliación acorde con la protección y
reparación de aquellos, así mismo, estarían despojadas de la posibilidad de
ejercer una acción popular para corregir una nueva situación de vulneración de
esos derechos que ocurra en la misma colectividad frente a las situaciones
objeto del pacto.
No puede ignorarse,
la probabilidad de que a pesar de la fórmula de solución acordada, se generen
para esa comunidad nuevas situaciones que vulneren sus derechos e intereses. No
se trata en este caso, del incumplimiento de la sentencia que aprobó la
conciliación, pues para subsanar esta situación, la ley prevé los mecanismos de
control ya mencionados. El interrogante planteado, se refiere en particular, a
la ocurrencia en la misma comunidad de nuevos hechos que atentan
contra los derechos e intereses colectivos objeto del pacto de cumplimiento,
que en esta ocasión obedecen a causas distintas a las alegadas entonces
y a la aparición de informaciones de carácter técnicos de las cuales no
dispusieron ni el juez  ni las partes al momento de conciliar la controversia.
En este orden de
ideas, concluye la Corte, que la posibilidad de conciliación prevista en el
artículo 27 acusado, como un mecanismo para  poner fin a una controversia
judicial en torno a la amenaza o violación de derechos e intereses colectivos,
no contradice el ordenamiento constitucional, razón por la cual, el fallo que
aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada, de conformidad
con el artículo 36 de la Ley 472 de 1998.
Sin embargo, la
Corte considera que se configura una situación diferente cuando ocurren hechos
nuevos o causas distintas a las alegadas en el proceso que ya culminó, o surgen
informaciones especializadas desconocidas por el juez y las partes al momento
de celebrar el acuerdo. Por consiguiente, en este evento, y en aras de
garantizar el debido proceso, el acceso a la justicia y la efectividad de los
derechos colectivos, habrá de condicionarse la exequibilidad del artículo 27
acusado, en cuanto debe entenderse que la sentencia que aprueba el pacto de
cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se presenten hechos nuevos
y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso, así como
informaciones técnicas que no fueron apreciadas por el juez y las partes al
momento de celebrarse dicho pacto, caso en el cual, el fallo que lo prueba
tendrá apenas el alcance de cosa juzgada relativa.
De otro lado, se
pregunta la Sala, si puede resultar excesiva en el caso del demandante en
acción popular, la carga impuesta en el penúltimo inciso del artículo 27, de
publicar a su costa en un diario de amplia circulación nacional, la sentencia
que aprueba el pacto de cumplimiento, pues su ejecución se puede ver afectada
por la falta de conocimiento de la comunidad beneficiada, cuando el demandante
no cuente con los recursos para sufragar el valor de esa publicación.
Estima la Corte que,
si se tiene en cuenta que en las acciones públicas rige por lo general el
principio de  gratuidad, así como que quien actúa de con un propósito altruista
en defensa de derechos e intereses de la comunidad a que pertenece, merece
algún tipo de reconocimiento por su actuación, debe entenderse que la expresión
“partes involucradas”, consignada en el inciso en mención, se refiere
exclusivamente al infractor que con su actuación vulneró los derechos e
intereses objeto de dicho pacto.
Por último, en
relación con esta norma debe precisarse que, de manera obvia, los vicios de
ilegalidad del pacto de cumplimiento que el juez puede corregir con el  consentimiento
de las partes, con ocasión de su revisión, deben ser susceptibles de ser
subsanados.
Con estas
precisiones y el condicionamiento señalado, será declarado exequible el
artículo 27 de la Ley 472 de 1998.
CARGA DE LA
PRUEBA Y OMISION LEGISLATIVA
"Artículo
30. Carga de la prueba. La
carga de la prueba corresponderá al demandante. Sin embargo, si por razones de
orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez
impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los
elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito,
solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto
esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.
En el evento de no
existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en virtud de lo
establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su práctica con cargo
al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos".
Fundamentos
de la demanda
Afirma el actor, que
este precepto es contrario al artículo 88 de la Carta Política, por cuanto el
constituyente le ordenó al legislador definir los casos en los cuales se
predica la responsabilidad objetiva y el  precepto acusado  desconoció
totalmente esta obligación.
Sostiene que la
responsabilidad objetiva implica importantes modificaciones en materia de la
carga de la prueba, por cuanto cuando se vulneran derechos colectivos, el daño
causado se presume y al ciudadano que ejerce la acción le debe bastar con
cotejar la conducta del funcionario con el daño causado sin que deba aportar
prueba alguna.
Intervenciones
En relación con el
artículo 30 de la Ley 472 de 1998, señala el representante de la ANDI,
que los deberes establecidos en cabeza del demandante, entre ellos, los atinentes
a la parte probatoria, en tanto sean razonables y justos constituyen un
necesario componente para la adecuada administración de justicia ; por tal
motivo, es que hay sanciones para denuncias y actuaciones ante las autoridades
jurisdiccionales que son temerarias, infundadas o de mala fe. Así mismo
afirma,  que es extraña la impugnación contra este artículo, por disponer que
la carga de la prueba corresponde al demandante, cuando el mismo precepto
confiere atribuciones al juez para suplir las dificultades de orden económico o
técnico que comporte dicha carga.
En su intervención
el apoderado del Ministerio de Justicia, sostuvo en relación con
la carga de la prueba a los demandados o funcionarios causantes del perjuicio
para que demuestren su inocencia, tal y como lo pretenden los actores, es una
abierta transgresión a las reglas constitucionales y legales del debido
proceso.
Concepto
del Ministerio Público
Según el Procurador,
dicha previsión legal no desborda los mandatos constitucionales, pues a su
juicio es lógico que los perjuicios irrogados a los derechos de la colectividad
sean demostrados al juez del conocimiento por los afectados. Con todo, la norma
establece que cuando medien razones de orden económico o técnico que impidan a
los accionantes acudir a las pruebas correspondientes, el juez tomará las
medidas conducentes para subsanar las deficiencias probatorias, solicitándole
dichos experticios a la entidad pública encargada de velar por los derechos
colectivos afectados, quien correrá con los gastos que demande su práctica.
En criterio del
Procurador, la disposición legislativa del artículo 30 impugnado en nada se
opone a la Constitución, como quiera que el artículo 88 superior defiere a la
ley el señalamiento de los requisitos para obtener el resarcimiento de los
perjuicios ocasionados a los derechos colectivos.
Consideraciones
de la Corte
En relación con el
artículo 30 de la Ley 472 de 1998, se esgrimen dos argumentos distintos de inconstitucionalidad:
el primero, relativo a la inconstitucionalidad por omisión legislativa, en
cuanto esta ley no se ocupó de desarrollar el tema de la responsabilidad
objetiva, y el segundo, concerniente a la carga de la prueba, según el cual al
demandante en acciones populares en la medida en que el daño causado se
presume, tan sólo le basta al actor demostrar la conexidad entre la conducta
del funcionario y el daño causado.
Respecto al primer
cargo formulado por el ciudadano Luis Enrique Cuervo, estima la Corte que no
está llamado a prosperar por las mismas razones expuestas con anterioridad,
cuando se analizó el mismo argumento invocado contra la totalidad de la Ley 472
de 1998, las cuales se predican también en relación con esta disposición, toda
vez que el demandante funda la inconstitucionalidad de la carga la prueba, en
conexión con los casos de responsabilidad objetiva por el daño inferido a los
derechos e intereses colectivos, eventos no regulados por la ley en mención.
De otro lado, en
cuanto se refiere al cargo formulado en concreto contra el artículo 30, y
teniendo en cuenta la naturaleza de la acción popular, para la Corte resulta
admisible, lógico y necesario que la demostración de los perjuicios sufridos
por una persona en uno de sus derechos e intereses colectivos, le corresponda
al afectado. En todo caso, el debido proceso queda a salvo, pues el mismo
precepto establece que si por razones económicas o técnicas el demandante no
puede acreditar las pruebas, el juez deba impartir las órdenes necesarias para
suplir la deficiencia probatoria, para lo cual puede solicitar a la entidad
pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate, dichos experticios
probatorios y así obtener los elementos indispensables para adoptar un fallo de
mérito.
Además, el derecho
fundamental a la presunción de inocencia consagrado en el artículo 29 superior
es aplicable a todos los poderes públicos y a las personas en general, razón
por la cual trasladar la carga de la prueba al demandado como lo pretende el
actor, equivaldría a presumir desde un comienzo, con la sola presentación de la
demanda, su responsabilidad.
Por lo anterior, no
encuentra la Corte, que el artículo 30 demandado quebrante precepto
constitucional alguno.
INHIBICION EN
RELACION CON EL ARTICULO 33 DE LA LEY 472 DE 1998. ANALISIS DEL CARGO PLANTEADO
RESPECTO DEL ARTICULO 34
Observa la Corte,
que aunque el demandante afirma demandar el artículo 33, es evidente que los
argumentos que expone en apoyo de su petición de inconstitucionalidad, se
refieren a fragmentos del contenido del artículo 34 de la misma ley. Para mayor
claridad, se transcriben a continuación los textos de ambos artículos.
"Artículo
33. Alegatos. Vencido el
término para practicar pruebas, el juez dará traslado a las partes para alegar
por el término común de cinco (5) días.
Vencido el término
del traslado para alegar, el secretario inmediatamente pasará el expediente al
despacho para que se dicte sentencia, sin que puedan proponerse incidentes,
salvo el de recusación, ni surtirse actuaciones posteriores distintas a la de
expedición de copias, desgloses o certificados, las cuales no interrumpirán el
término para proferirlas, ni el turno que le corresponda al proceso.
El secretario se
abstendrá de pasar al despacho los escritos que contravengan esta
disposición".
“Artículo 34.
Sentencia. Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20)
días para proferir sentencia.  La sentencia que acoja las pretensiones del demandante
de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar
al pago de perjuicios cuando se haya causado un daño a un derecho o interés
colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su
cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las
cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo,
cuando fuere físicamente posible. La orden de hacer o no hacer definirá de
manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el
interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir
en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones
del demandante. Igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular.
La condena al
pago de perjuicios se hara “in genere” y se liquidará en el incidente
previsto en el artículo 307 del C.P.C. ; en tanto, se le dará cumplimiento
a las órdenes y demás condenas. Al término del incidente se adicionará la
sentencia con la determinación de la correspondiente condena incluyéndose la
del incentivo adicional en favor del actor.
En caso de daño a
los recursos naturales el juez procurará asegurar la restauración del área
afectada destinando para ello una parte de la indemnización.
En la sentencia el juez
señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones,
dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento dela providencia y
posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la
competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia
de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y
podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia
en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública
encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y
una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.
También comunicará a
las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su
competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo. “
(Se subraya y
resalta lo demandado)
Fundamentos
de la demanda
Según uno de los
actores, el artículo 33 - en realidad el artículo 34 - de la Ley 472 de 1998 es
inconstitucional porque el término de veinte días previsto por la norma puede
resultar contrario al principio de una pronta y adecuada justicia. Señala que
la sentencia debe poder condenar a que se indemnicen los perjuicios, cuando ese
sea el propósito del ejercicio de la acción, a todo aquel que en virtud de la
prueba recaudada resulte afectado por el daño a los intereses colectivos y no a
la entidad responsable de él. Agrega que la indemnización que así se obtenga,
debe traducirse en beneficio concreto de intereses públicos.
De otra parte señala
el  demandante, que el objeto de la indemnización de perjuicios es precisamente
el de volver las cosas al estado anterior, aunque no sea posible desde el punto
de vista físico, sí para aplicar la equidad. Por lo anterior, considera que
cuando la disposición acusada establece la limitación de ordenar que las cosas
vuelvan a su estado anterior, esta desconociendo el principio universal de
equidad que justifica la condena a indemnizar los perjuicios causados, violando
así el artículo 29 de la Carta Política.
Concepto
del Ministerio Público
Según el Procurador,
no obstante que es el artículo 34 y no el 33 de la ley acusada, el que se
refiere al término para dictar sentencia de mérito dentro de los procesos de
acciones populares, considera que el legislador está facultado por el artículo
88 constitucional para establecer los plazos dentro de los cuales se evacua el
referido asunto, el cual por demás, corresponde a un plazo razonable, cuya
inobservancia generará las sanciones respectivas de conformidad con lo
prescrito en el artículo 228 superior.
De otra parte,
manifiesta que la norma no viola el debido proceso, en cuanto ordena que la
indemnización se cancele en favor de la entidad pública no culpable, como
quiera que el legislador pretende con esta medida, canalizar los recursos
necesarios para que dicho organismo adelante las gestiones pertinentes
dirigidas a reparar los perjuicios irrogados a los intereses y derechos
colectivos, pues esas instituciones son las encargadas por ministerio de la ley
de propender por la defensa y protección de éstos.
Consideraciones
de la Corte
En desarrollo del
principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial, consagrado en
el artículo 228 de la Carta Política,  ya que es evidente que el actor incurrió
en un error al señalar el artículo que demandaba, la Corte estudiará los
argumentos esgrimidos respecto del artículo 34, pues su contenido es el que
ataca el demandante. Sin embargo, habrá de inhibirse en relación con el 33, por
ausencia total de cargos.
En cuanto se refiere
al término de veinte (20) días previsto en la norma acusada para que se
profiera sentencia en materia de acciones populares, no encuentra la Corte que
se vulnere como lo afirma el demandante, el derecho a una pronta y adecuada
justicia, por cuanto la libertad configurativa de que goza el legislador en
este caso, conferida por el artículo 88 de la Constitución, lo faculta para
establecer los plazos y términos a que deben someterse las partes y el juez en
sus actuaciones dentro del  proceso. Considera la Corte, que se trata de un
plazo razonable que no vulnera ninguno de los derechos invocados por el actor,
cuyo incumplimiento genera de todas maneras las sanciones previstas en la ley
de conformidad con el artículo 228 del ordenamiento constitucional.
Para dar respuesta
al otro cargo de inconstitucionalidad formulado contra la citada disposición,
es necesario examinar en su conjunto el contenido normativo esencial del precepto
impugnado. El inciso primero del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, establece
cuales son las distintas órdenes que puede proferir el juez en relación con las
acciones populares : a) Orden de hacer o de no hacer ; b) Condena al
pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo
en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su
cargo ; c) Realización de conductas necesarias para volver las cosas
al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando
fuere físicamente posible ; y d) Monto del incentivo para el actor
popular.
Encuentra la Corte
que no es de recibo el reparo del actor respecto de la indemnización en favor
de la entidad no culpable, en cuanto en su criterio, vulnera el debido proceso,
pues si bien se observa, del contenido de la norma en mención no puede
deducirse que esté excluyendo la responsabilidad de los agentes de esa
institución, toda vez que la disposición se refiere precisamente a la entidad
“no culpable”, que además tiene a su cargo la defensa de los derechos e
intereses colectivos cuya vulneración se busca reparar. De igual manera, el
legislador pretende con esta medida, garantizar los recursos necesarios para
que dicho organismo adelante las gestiones pertinentes destinadas a reparar los
perjuicios causados a los intereses y derechos afectados, como quiera  que esas
entidades son las encargadas de propender por la defensa y protección de éstos.
Ahora bien, el
carácter restitutorio de las acciones populares justifica de manera suficiente,
la orden judicial de restablecer cuando ello fuere físicamente posible, la
situación afectada al estado anterior a la violación del derecho. El objetivo
esencial de una acción popular es la protección efectiva de derechos intereses
colectivos, de manera que se hagan cesar los efectos de su quebrantamiento, de
manera obvia, si ello es posible. Por tal motivo, es al juez a quien
corresponde determinar si ese restablecimiento es factible o si al no serlo,
debe decretarse una indemnización, más aún, cuando la acción popular no
persigue esencialmente un beneficio de tipo pecuniario.
En cuanto hace
relación a la condena “in genere” prevista por la misma disposición, que
a juicio del actor desconoce también el debido proceso, al requerir de un
trámite incidental adicional, conforme a lo regulado por el artículo 307 del
Código de Procedimiento Civil, se reitera lo señalado por esta Corporación, con
ocasión del examen del artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, que establece la
posibilidad de que el juez que falla sobre una acción de tutela, pueda ordenar
una indemnización similar con el fin de  asegurar el goce efectivo del derecho
fundamental vulnerado. Afirmó en esa oportunidad la Corte :
“Ningún motivo de
inconstitucionalidad encuentra la Corte en el artículo 25 del Decreto 2591 de
1991, también acusado en este proceso, puesto que ese precepto se limita a
indicar la natural consecuencia atribuida por el Derecho, en aplicación de
criterios de justicia, a la comprobación del daño que se deriva de acción u
omisión antijurídica, la cual no puede ser distinta del resarcimiento a cargo
de quien lo ocasionó, tal como dispone el artículo 90 de la Constitución.
Considera la Corte que no es el artículo acusado el que puede tildarse de
contrario a la preceptiva superior, toda vez que en él no se dispone ni
autoriza que la actuación judicial se lleve a cabo de espaldas a las reglas
constitucionales aludidas. Su texto en modo alguno excluye el debido proceso y
más bien lo supone.”[11]
Es evidente que la
brevedad de los términos establecidos por el legislador para dar trámite a las
acciones populares, no permite la determinación concreta de los perjuicios
causados por la violación de un derecho colectivo, por lo que resulta razonable
remitir al trámite incidental, la fijación del monto de tal indemnización.
En consecuencia, no
prosperan los cargos de inconstitucionalidad planteados por el demandante
respecto del artículo 34 de la Ley 472 de 1974.
VIGENCIA DE OTRAS
ACCIONES POPULARES
"Artículo
45. Aplicación.
Continuarán vigentes las acciones populares consagradas en la legislación
nacional, pero su trámite y procedimiento se sujetarán a la presente ley".
Fundamento
de la demanda
Sostiene el
ciudadano Luis Enrique Cuervo Pontón, que la norma acusada es contraria al
precepto constitucional consagrado en el artículo 88, por cuanto afirmar que
las acciones populares ya existentes mantienen vigencia, resulta contrario al
deber de expedir una regulación completa sobre la materia, puesto que en su
criterio, ha existido un gran inconveniente para ejercer debidamente las
acciones populares, ya que en la práctica muchas autoridades han desconocido su
vigencia efectiva en nuestra legislación. Así mismo, señala que la norma
demandada demuestra que el legislador no tuvo en cuenta que las acciones
populares pueden ser de diversa naturaleza y por eso pueden corresponder a
distintas jurisdicciones, por lo tanto, someter acciones propias de una
jurisdicción al conocimiento de otra, resulta contrario al debido proceso.
Concepto
del Ministerio Público
Esta acusación, en
criterio del Jefe del Ministerio Público, carece de fundamento, toda vez que
los mecanismos previstos en la legislación nacional contribuyen a enriquecer la
gama de herramientas legales para defender eficazmente los derechos e intereses
colectivos, por cuanto las acciones previstas en los artículos 1005 y 2359 del
Código Civil, en la ley de reforma urbana y en el estatuto financiero, tienen
como finalidades las de  proteger los bienes de uso público y reparar los
perjuicios derivados del daño contingente, defender el medio ambiente y
eliminar la competencia desleal.
Consideraciones
de la Corte
Para la Corte no
existe contradicción entre el artículo 45 de la Ley 472 de 1998 y el artículo
88 superior, habida cuenta que como lo señala expresamente el precepto legal
materia de examen, no obstante la regulación de la Ley 472, continuarán
vigentes las acciones populares previstas en la legislación nacional con
anterioridad a su expedición, pero “su trámite y procedimiento se sujetarán
a lo dispuesto en esta ley”, con lo cual se adecuan a las nuevas
directrices y propósitos consagrados por el constituyente del 91 al elevarlos
al rango superior.
Así entonces, otras
acciones populares existentes en nuestro ordenamiento, como las reguladas por
el Código Civil, la ley de reforma urbana y el estatuto financiero, no
desaparecen  en la medida en que su trámite y procedimiento se debe sujetar a las
normas generales previstas en esta ley y por tanto, no se oponen al
ordenamiento constitucional, sino que por el contrario, se multiplican para
formar un amplio conjunto de instrumentos de protección de los derechos de las
personas y en particular, de la comunidad.
De igual forma, es
preciso manifestar que las acciones populares previstas en distintas
legislaciones para la protección de los derechos colectivos, en la medida en
que no violan el artículo 88 de la Constitución, ni se oponen a la ley 472 de
1998, encuadran dentro del ordenamiento jurídico y se convierten en mecanismos
específicos aplicables a situaciones especiales que hacen efectiva la garantía
del artículo 2o. de la Carta Fundamental. Por consiguiente, no prospera el
cargo de inconstitucionalidad formulado en contra de esta disposición.
ACCIONES DE GRUPO
"Artículo
46. Procedencia de las acciones de grupo. Las acciones de grupo son aquellas acciones
interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen
condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios
individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener
también lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad.
La acción de grupo
se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la
indemnización de los perjuicios.
El grupo estará
integrado al menos por veinte (20) personas".
Fundamentos
de la demanda
A juicio de los
actores, el artículo 46 quebranta la Carta Política, porque limita el
alcance de las acciones de grupo en la medida que no todos los demandantes
buscan una sentencia condenatoria, sino declarativa o de ejecución.
Concepto
del Ministerio Público
Estima el
Procurador, que los demandantes desconocen la finalidad de las acciones de
grupo, toda vez que estos mecanismos, a diferencia de las acciones cívicas o
populares que buscan la tutela de los derechos colectivos, pretenden a través
de la reclamación conjunta el resarcimiento de los derechos individuales que
resultaron afectados como consecuencia del daño inferido a un grupo de
personas. Por ello, quien ejercita la acción de clase tiene una pretensión
privada que lo legitima en la causa y representa a los demás afectados.
Así entonces, señala
que el legislador haciendo uso de la facultad constitucional de libre
configuración de los institutos legales, determinó que las acciones de grupo
buscan reparar el perjuicio irrogado a los particulares, generado por una causa
común que afecta a un número plural de personas, razón por la cual, las mismas
se ejercitan únicamente para obtener una prestación patrimonial que pueda
resarcir el daño inferido.
Consideraciones
de la Corte
Para la Corte, el
inciso acusado no hace más que desarrollar el contenido del inciso segundo del
artículo 88 de la Carta Fundamental, según el cual la ley "regulará las
acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de
personas", que es lo que la doctrina ha definido como las acciones de
grupo, cuyo objeto no es otro que el especificado en el precepto demandado:
obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios por los
daños producidos a un derecho o interés colectivo.
Adicionalmente, y
como se expuso en las consideraciones generales, la diferencia sustancial entre
la acción popular y la de grupo es que la primera pretende la protección de los
derechos e intereses colectivos, mientras que la segunda persigue la reparación
de un perjuicio por un daño común ocasionado a un número plural de personas.
Por ende, no es
viable el cargo formulado, pues el actor desconoce la naturaleza de la acción
de grupo, cual es la definida en el artículo 46 de la Ley 472 de 1998, en
consonancia con el artículo 88 de la Constitución.
JURISDICCION PARA
LAS ACCIONES DE GRUPO
"Artículo
50. Jurisdicción. La
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se
susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo originadas en la
actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen
funciones administrativas.
La jurisdicción
civil ordinaria conocerá de los demás procesos que se susciten con ocasión del
ejercicio de las acciones de grupo".
Fundamentos
de la demanda
Según el ciudadano
Luis Enrique Cuervo Pontón, el ordenamiento jurídico colombiano consagra
diversas jurisdicciones para el ejercicio de acciones de naturaleza diferente;
la acción de grupo simplemente significa la posibilidad de que más de una
persona  pueda ejercer dentro de un solo proceso la acción de la que es
titular. En su criterio, la pluralidad de sujetos no tiene porqué modificar la
naturaleza jurídica de la acción. Igualmente, indica que este precepto le
atribuye a la jurisdicción civil ordinaria el conocimiento de acciones de grupo
que bien podrían ser de competencia de otras jurisdicciones, como la laboral,
la penal, la agraria o la comercial, en aras de preservar el debido proceso,
vulnerando así el precepto constitucional consagrado en el artículo 29 de la
Carta Política.
Sostiene que la
primera decisión que debe adoptar un juez al conocer de una acción de grupo,
consiste en definir si con base en criterios procesales corresponde o no
tramitar como grupo dicha acción. Es una cuestión de procedibilidad que debe
definirse desde el momento en que se examina si se admite o no la demanda, la
cual deberá notificarse a todos los posibles afectados para que determinen si
desean o no intervenir dentro del proceso.
Concepto
del Ministerio Público
Contrariamente a lo
expuesto por el mencionado ciudadano, estima el Jefe del Ministerio Público que
no sólo la jurisdicción civil ordinaria conoce de las acciones de grupo o
clase, sino también la contencioso administrativa, cuando quiera que el daño
sea imputable a las personas públicas y a las privadas que desempeñen funciones
administrativas.
Así pues, la
distribución de competencias que el legislador hace entre las dos jurisdicciones
tiene fundamento en el factor subjetivo, toda vez que se infringiría el debido
proceso si no se tiene en cuenta la naturaleza jurídica de los autores del
perjuicio, ya que en algunos casos serán los particulares y en otros las
personas públicas y privadas con funciones administrativas las causantes de los
hechos dañosos a los derechos e intereses colectivos.
Consideraciones
de la Corte
En primer lugar, es
pertinente aclarar que de conformidad con el artículo 50 acusado, para conocer
de las acciones de grupo son competentes, según la actividad y la naturaleza de
la función que desempeñen las personas contra quienes se ejerzan dichas
acciones, la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la civil
ordinaria, por lo tanto, no es exacta la afirmación del demandante.
Ahora bien, la
Constitución en su artículo 88 no hace un señalamiento específico de cuál es la
autoridad judicial competente para conocer de la acción de grupo, por lo que
debe entenderse que el señalamiento de dicha autoridad corresponde entonces al
legislador.
A juicio de la
Corte, el precepto demandado se ajusta a los postulados constitucionales, pues
como lo señaló esta Corporación en la sentencia C-037 de 1996 (M.P., Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa), le compete al legislador la creación y distribución de
competencias entre los distintos despachos judiciales. E igualmente, en la
sentencia No. C-157 de 1998 (M.P., Dres. Antonio Barrera Carbonell y Hernando
Herrera Vergara), la Corte precisó que el legislador está investido por la
Constitución de la atribución de señalar las formalidades de procedimiento que
deben observarse para garantizar el debido proceso y las competencias de las
autoridades judiciales que deban conocer de las respectivas causas, con
excepción de aquellas que están directamente asignadas por el constituyente.
En consecuencia,
resulta fundado y razonable que el legislador haya determinado que las
jurisdicciones contencioso administrativa y civil ordinaria sean las
competentes para conocer y tramitar tanto las acciones populares como las de
grupo en la forma prevista por la norma acusada, especialmente, teniendo en
cuenta que el artículo 88 de la Carta Política no especifica la autoridad
judicial competente para conocer de ellas. Igualmente lo es, el señalamiento de
la competencia como elemento integral del debido proceso (artículo 29 CP.). Así
mismo, en cuanto corresponde al legislador ordinario expedir las leyes que
regirán el ejercicio de las funciones públicas (artículo 150-23 CP.) y determinar
la organización y el funcionamiento de las jurisdicciones ordinaria y
contencioso administrativa, como las competencias que se deben asignar a los
órganos que la conforman (artículos 234 a 238 CP.).
En tal virtud,
cuando la norma acusada señala cuales procesos son de competencia de una u otra
jurisdicción, lo hace teniendo en cuenta la naturaleza de la función
desarrollada por la persona o funcionario que produjo u ocasionó el daño al
interés o derecho colectivo. Además, la distribución de competencias que el
legislador hace entre las dos jurisdicciones tiene sustento en el factor
subjetivo, ya que se violaría el debido proceso si se desconociera la
naturaleza jurídica de los autores del perjuicio, pues en algunos casos éstos
serán particulares, y en otros, personas públicas y privadas con funciones
administrativas, las causantes de los hechos dañosos a los derechos e intereses
colectivos.
Por consiguiente,
concluye la Corte, el artículo 50 de la Ley 472 de 1998  no contradice precepto
constitucional alguno.
OPORTUNIDAD PARA
INTEGRAR EL GRUPO
"Artículo
55. Integración al grupo.
Cuando la demanda se haya originado en daños ocasionados a un número plural de
personas por una misma acción u omisión, o por varias acciones u omisiones,
derivadas de la vulneración de derechos o intereses colectivos, quienes
hubieren sufrido un perjuicio podrán hacerse parte dentro del proceso, antes de
la apertura a pruebas, mediante la presentación de un escrito en el cual se
indique su nombre, el daño sufrido, el origen del mismo y el deseo de acogerse
al fallo y de pertenecer al conjunto de individuos que interpuso la demanda
como un mismo grupo. Quien no concurra al proceso, y siempre y cuando su acción
no haya prescrito y/o caducado de conformidad con las disposiciones vigentes,
podrá acogerse posteriormente, dentro de los veinte (20) días siguientes a la
publicación de la sentencia, suministrando la información anterior, pero no
podrá invocar daños extraordinarios o excepcionales para obtener una
indemnización mayor y tampoco se beneficiará de la condena en costas.
La integración de
nuevos miembros al grupo, con posterioridad a la sentencia, no incrementará el
monto de la indemnización contenida en ella.
Las acciones
individuales relativas a los mismos hechos podrán acumularse a la acción de
grupo, a solicitud el interesado. En este evento, el interesado ingresará al
grupo, terminará la tramitación de la acción individual y se acogerá a los
resultados de la acción de grupo".
Fundamento
de la demanda
Según lo afirma uno
de los demandantes, el artículo 55 de la ley impugnada desconoce el artículo 29
constitucional, puesto que en su criterio, luego de emitido el fallo dentro de
una acción de clase o grupo, se permite que personas que no fueron parte en el proceso
se beneficien con los efectos de la sentencia. Señala que las providencias en
derecho no pueden beneficiar o afectar a quienes no han sido parte en los
procesos.
Intervención
En relación con el
artículo 55 de la Ley 472 de 1998, señala el representante de la ANDI,
que este precepto consagra la posibilidad de integrarse al grupo con
posterioridad a la sentencia. A su juicio, el actor hace una mera afirmación,
desconociendo la existencia de otros artículos de la misma ley que hacen
alusión al tema y supone un análisis del carácter del litis consorcio al que
hay lugar en las acciones de grupo.
Concepto
del Ministerio Público
Sobre el particular,
el concepto fiscal afirma que la norma acusada permite que las personas que no
concurrieron al proceso, se acojan posteriormente al fallo dentro de los 20
días siguientes a la publicación de la sentencia, pero no podrán invocar daños
extraordinarios o excepcionales para obtener una indemnización mayor, como
tampoco, se beneficiarán de la condena en costas.
A juicio del
Procurador, es perfectamente posible que teniendo en cuenta la finalidad de las
acciones de grupo, las personas que no se hicieron parte en el proceso puedan
acogerse posteriormente al fallo dentro de las condiciones previstas en la
norma impugnada, puesto que de lo contrario se desconocería la finalidad
reparadora de dicho mecanismo, vulnerando además los principios superiores de
economía y eficacia.
Consideraciones
de la Corte
De conformidad con
el artículo bajo examen, se establecen dos modalidades a través de las cuales,
las personas afectadas en un derecho o interés colectivo que hubieren sufrido
un perjuicio, pueden hacerse parte del proceso iniciado en virtud de una acción
de grupo: el primero, antes de la apertura a pruebas, mediante la presentación
de un escrito en el que se indique el daño sufrido, su origen y  el deseo de
acogerse al fallo y de pertenecer al grupo; el segundo, dentro de los veinte
días siguientes a la publicación de la sentencia, suministrando la misma
información y siempre que su acción no haya prescrito o caducado.
Para la Corporación,
dicha disposición no vulnera el debido proceso; por el contrario, asegura la
efectividad del principio del Estado social de derecho y en particular, uno de
los fines esenciales del Estado, como lo es el de garantizar la efectividad de
los principios y derechos consagrados en la Constitución, uno de ellos, el que
tiene toda persona para acceder a la administración de justicia.
Y es que la
finalidad perseguida por la norma demandada es de una parte, permitir a
aquellas personas que sufrieron un mismo daño o perjuicio a un derecho o
interés de la colectividad, y que por motivo de desinformación, desconocimiento
u otro, no conocieron de la existencia del proceso puedan, previo el lleno de unos
requisitos fijados en la norma, acogerse a los beneficios de la sentencia. Ello
no sólo favorece al particular, sino también a la administración de justicia,
pues evita que ésta se desgaste con un nuevo proceso por los mismos hechos y
contra la misma persona. Además, es pertinente señalar, que dada la naturaleza
reparadora de esta acción, es válido para quien no se hizo parte en el proceso
antes del fallo, que lo haga con posterioridad, dentro de las condiciones
fijadas en la norma. Ello no desconoce en ningún caso, el debido proceso, pues
quien se acoge al fallo, lo hace a sabiendas del contenido del mismo y del
respeto y garantía que al trámite del proceso le dio el juez, siempre avalado
con la intervención del Ministerio Público.
Finalmente, y para
sustentar aún más los criterios que se han dejado expuestos, es preciso traer a
colación lo expresado por esta Corporación en la sentencia C-036 de 1998, a
propósito de la legitimación para instaurar una acción de grupo :
"La consagración del derecho de exclusión,
permite que el interesado pueda iniciar una acción independiente del resto de
las personas cobijadas por la misma causa que originó un daño plural. Por lo
tanto, la legitimación que se confiere a cualquier miembro del grupo para
asumir la representación de los demás, no es óbice para que se entablen
acciones individuales, por fuera de las acciones de grupo. El esquema legal
estimula el efectivo acceso a la justicia del conjunto de damnificados, pero no
impide que se instauren procesos singulares por parte de quienes decidan obrar
de manera individual" (M.P., Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
FONDO PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS E
INTERESES COLECTIVOS
"Artículo
65. Contenido de la sentencia. La sentencia que ponga fin al proceso se sujetará a las disposiciones
generales del Código de Procedimiento Civil y además, cuando acoja las
pretensiones incoadas, dispondrá:
1. El pago de una
indemnización colectiva, que contenga la suma ponderada de las indemnizaciones
individuales.
2. El señalamiento
de los requisitos que deben cumplir los beneficiarios que han estado ausentes
del proceso a fin de que puedan reclamar la indemnización correspondiente, en
los términos establecidos en el artículo 61 de la presente ley.
3. El monto de
dicha indemnización se entregará al Fondo para la Defensa de los Derechos e
Intereses Colectivos, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria,
el cual será administrado por el Defensor del Pueblo y a cargo del cual se
pagarán:
a) Las
indemnizaciones individuales de quienes formaron parte del proceso como
integrantes del grupo, según la porcentualización que se hubiere precisado en
el curso del proceso. El Juez podrá dividir el grupo en subgrupos, para efectos
de establecer y distribuir la indemnización, cuando lo considere conveniente
por razones de equidad y según las circunstancias propias de cada caso;
b) Las
indemnizaciones correspondientes a las solicitudes que llegaren a presentar
oportunamente los interesados que no hubieren intervenido en el proceso y que
reúnan los requisitos exigidos por el Juez en la sentencia.
Todas las
solicitudes presentadas oportunamente se tramitarán y decidirán conjuntamente
mediante Acto Administrativo en el cual se reconocerá el pago de la
indemnización previa comprobación de los requisitos exigidos en la sentencia
para demostrar que forma parte del grupo en cuyo favor se decretó la condena.
Cuando el estimativo
de integrantes del grupo o el monto de las indemnizaciones fuere inferior a las
solicitudes presentadas, el Juez o el Magistrado podrá revisar, por una sola
vez, la distribución del monto de la condena, dentro de los veinte (20) días
siguientes contados a partir del fenecimiento del término consagrado para la
integración al grupo de que trata el artículo 61 de la presente ley. Los
dineros restantes después de haber pagado todas las indemnizaciones serán
devueltos al demandado.
4. La publicación,
por una sola vez, de un extracto de la sentencia, en un diario de amplia
circulación nacional, dentro del mes siguiente a su ejecutoria o a la
notificación del auto que hubiere ordenado obedecer lo dispuesto por el
superior, con la prevención a todos los interesados igualmente lesionados por
los mismos hechos y que no concurrieron al proceso, para que se presenten al
Juzgado, dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación, para
reclamar la indemnización.
5. La liquidación de
las costas a cargo de la parte vencida, teniendo en cuenta las expensas
necesarias para la publicación del extracto de la sentencia.
6. La liquidación de
los honorarios del abogado coordinador, que corresponderá al diez por ciento
(10%) de la indemnización que obtengan cada uno de los miembros del grupo que
no hayan sido representados judicialmente". (Se subraya y resalta lo demandado)
Fundamento
de la demanda
Señala uno de los
demandantes, que este precepto resulta violatorio del derecho fundamental al
debido proceso, cuando ordena que la indemnización decretada por el juez en
lugar de entregarse a los perjudicados que fueron parte del proceso, se le
entregue al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. En su
concepto, la indemnización únicamente debe beneficiar al afectado que se hizo
parte oportunamente dentro del proceso. Por lo anterior, considera que el legislador
no distinguió entre las acciones populares y las de grupo.
Intervenciones
A juicio del
apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, en relación con el
manejo de las indemnizaciones o liquidación de perjuicios proferidos en la
sentencia de que trata el artículo 65 acusado, los cuales deben ser entregados
al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos para el control
y el pago de las mismas, no significa que ellos sean transferidos a dicha
entidad, por lo que no se desconoce ni quebranta el ordenamiento superior.
Por su parte, indica
el representante de la Defensoría del Pueblo, que en cuanto tiene que
ver con las normas que regulan la legitimación del Defensor del Pueblo para
interponer las acciones populares y manejar el Fondo para la Defensa de los
Derechos e Intereses Colectivos, se encuentra su fundamento dentro del marco
genérico de las funciones constitucionales que la Carta Política asigna al
Defensor del Pueblo en el artículo 282 Carta Política, y ha de entenderse que dentro
de la "facultad de ejercicio", han de comprenderse las acciones
judiciales encaminadas a la protección de los derechos fundamentales y
colectivos, y dentro de éstas últimas, las funciones específicamente señaladas
en la Ley 472 de 1998, máxime cuando la propia Constitución lo faculta para
promover acciones populares.
Concepto
del Ministerio Público
Según el Procurador
General de la Nación, el artículo 13 de la Constitución obliga al Estado a
proteger a aquellas personas que por su condición económica, física o mental se
encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta o indefensión. En este
sentido, la ley materia de examen dispuso la creación del citado Fondo, como un
instrumento financiero eficaz para administrar y garantizar el pago efectivo de
las condenas judiciales derivadas de las acciones de grupo.
A juicio del citado
funcionario, este Fondo en manera alguna trata de soslayar el pago de las
indemnizaciones, puesto que por el contrario, su objeto es de garantizar una
administración eficiente y facilitar en la práctica,  su cancelación real y
oportuna, lo cual se adecua perfectamente al citado mandato constitucional en
su objetivo de proteger las personas desvalidas, con el fin de hacer efectiva
la reparación del daño ocasionado a sus derechos e intereses colectivos. Es por
ello que el artículo 71-c de la ley 472 de 1998 prevé que el Fondo debe
administrar y pagar las indemnizaciones reconocidas judicialmente por violación
de los referidos derechos colectivos, sin que menoscabe derecho alguno de los
favorecidos con esa reparación.
Consideraciones
de la Corte
En primer término,
es necesario precisar, que la función de la Defensoría del Pueblo como
administradora del “Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses
Colectivos”, es  recibir el valor total de la indemnización (dentro de los diez
(10) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia) y proceder con
posterioridad, a pagar las indemnizaciones a quienes integraron el grupo y a
cuyo favor se profirió el respectivo fallo. Esto lo reitera el literal e) del
artículo 71 de la Ley 472 de 1998 al disponer que será función del citado
Fondo, “administrar y pagar las indemnizaciones de que trata el artículo 68
(sic) numeral 3 de la presente ley" . Se observa, que es incorrecta
la remisión de este literal al artículo 68, ya que se refiere al artículo 65 de
esa Ley.
A juicio de la
Corte, en nada quebranta el ordenamiento constitucional, la disposición que
asigna al citado Fondo, el recibo, administración y pago a los beneficiarios,
de las indemnizaciones individuales decretadas por el juez en virtud de una
acción de grupo. Ya se analizó como al Defensor del Pueblo, de conformidad con
la Constitución y la Ley (Artt. 282 C.P., Decreto 2591/91 y Ley 24/92), le
corresponde en buena parte, la promoción de la defensa de los derechos
constitucionales, entre ellos, los colectivos, a través del ejercicio de las
acciones consagradas para tal fin.
La Sala no comparte
el criterio del actor, en cuanto considera que el beneficiario de la indemnización
se perjudica al tener que acudir a la Defensoría del Pueblo a solicitar su
pago. Por el contrario, resulta más efectivo, el que una sola entidad dedicada
al apoyo de los ciudadanos en la protección de sus derechos, administre esos
dineros para efecto de la cancelación de las mencionadas indemnizaciones a los
favorecidos. Con seguridad, esta disposición permitirá agilizar esos pagos,
pues la norma prevé un trámite muy sencillo para que cada uno de los miembros
del grupo  reciba la suma correspondiente, que en nada contraría el debido
proceso de los afectados, pues con ello se busca esencialmente, facilitar
dichos cobros.
Tampoco es cierto
que, como lo afirma el demandante, el Fondo se esté beneficiando en detrimento
de los derechos de los miembros del grupo, con el recibo y administración de
esos dineros, pues es claro que no se trata de una cesión de recursos a una
entidad, sino apenas de un encargo, que se asigna a la Defensoría para el
control y pago de las mismas, sin menoscabo de los derechos de los favorecidos
con la sentencia.
En relación con el
cargo formulado en contra del literal b) del numeral 3) del artículo 65, en
relación con las solicitudes de pago a interesados que no hubieren intervenido
en el proceso, que en criterio del actor desconoce el debido proceso, la Corte
reitera lo señalado anteriormente con ocasión del examen del artículo 55 de la
Ley demandada.
Con base en lo
expuesto, se declarará exequible el numeral 3) del artículo 65 de la Ley 472 de
1998.
PRESCRIPCION DEL
DERECHO AL PAGO DE LA INDEMNIZACION
"Artículo
70. Creación y fuente de recursos. Créase el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses
Colectivos, el cual contará con los siguientes recursos:
a) Las apropiaciones
correspondientes del Presupuesto Nacional;
b) Las donaciones de
organizaciones privadas nacionales o extranjeras que no manejen recursos
públicos;
c) El monto de
las indemnizaciones de las Acciones Populares y de Grupo a las cuales hubiere
renunciado expresamente el beneficiario o cuando éste no concurriere a
reclamarlo dentro del plazo de un (1) año contado a partir de la sentencia;
d) El diez por
ciento (10%) del monto total de las indemnizaciones decretadas en los procesos
que hubiere financiado el Fondo;
e) El rendimiento de
sus bienes;
f) Los incentivos en
caso de Acciones Populares interpuestas por entidades públicas;
g) El diez por
ciento (10%) de la recompensa en las Acciones Populares en que el Juez otorgue
amparo de pobreza y se financie la prueba pericial a través del Fondo;
h) El valor de las
multas que imponga el Juez en los procesos de Acciones Populares y de
Grupo". (se subraya y resalta lo acusado)
Fundamento
de la demanda
A juicio de uno de
los actores, el literal c) del artículo 70 infringe el artículo 34
constitucional, por cuanto consagra la pena de confiscación, al disponer que
las indemnizaciones derivadas de las acciones populares y de grupo ingresarán
al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, cuando
transcurrido un año desde su reconocimiento judicial no sean reclamadas por los
beneficiarios. Por lo anterior, si una sentencia ordena el pago de una
indemnización, el monto de la misma a partir de entonces es un crédito que le
pertenece única y exclusivamente a las partes que vencieron en juicio. Por lo
tanto, disponer que cuando el beneficiario no acuda a reclamar la indemnización
dentro del plazo de un año a partir de la sentencia, ese monto pase a ser
propiedad de un Fondo financiado entre otros recursos, con dineros públicos y
administrado por la Defensoría del Pueblo, equivale en criterio del demandante,
nada menos que a consagrar la pena de confiscación.
Intervención
A juicio del
apoderado del Ministerio del Medio Ambiente, el literal c) del artículo
70 acusado no quebranta el artículo 34 de la Carta Política, ya que las normas
de la ley demandada en ningún momento están imponiendo penas como las del
destierro ni la prisión perpetua, ni mucho menos la confiscación, por cuanto
solo regula lo relacionado con las acciones populares y las de grupo.
Concepto
del Ministerio Público
Señala el
Procurador, que la confiscación es una pena que extingue los derechos
patrimoniales del sancionado sin compensación alguna, la cual se encuentra
proscrita por el artículo 34 de la Carta Política. A su juicio, la norma
impugnada no consagra la pena de confiscación, sino que establece la
prescripción del derecho a reclamar la indemnización como consecuencia de no
solicitarlo antes de transcurrido un (1) año desde su reconocimiento judicial,
toda vez que esta figura es un modo de extinguir los derechos por no
ejercitarlos dentro de los plazos señalados en la ley.
En el presente caso,
indica el concepto fiscal, el legislador sin quebrantar la Constitución, ha
dispuesto que la omisión del beneficiario a reclamar las indemnizaciones
derivadas del ejercicio de las acciones populares, comporta su traslación al
Fondo de Defensa, cuyo monto se destinará a cumplir las finalidades previstas
en el artículo 71 de la citada ley.
Consideraciones
de la Corte
La pérdida del
derecho a reclamar la indemnización reconocida en una sentencia como
consecuencia de la violación de derechos e intereses colectivos, por el hecho
de no haberla reclamado el beneficiario dentro del plazo de un (1) año
posterior al fallo, configura a juicio de la Corte, una manifiesta violación de
la protección constitucional de la propiedad y de los derechos adquiridos,
consagrada en el  artículo 58 de la Carta Política.
En este caso, en
virtud del fallo, el afectado se ha convertido en titular de un derecho de
dominio sobre una indemnización que ingresa a su patrimonio, como una justa
compensación y reparación del daño derivado de la vulneración de un derecho
colectivo. Por lo tanto, el hecho de que transcurra un año sin reclamar su
pago, no legitima desde el punto de vista constitucional, la pérdida de ese
derecho. En efecto, no se configura en este caso ninguna de  las situaciones
previstas por el citado artículo 58, como fundamento de la expropiación.
Con ocasión del
examen de una norma del Código de Procedimiento Penal, que establecía una
prescripción similar a la prevista por la norma acusada,  respecto de bienes
decomisados dentro de una investigación penal, la Corte señaló lo
siguiente :
“El hecho de que
se trate de bienes que no hayan sido reclamados por su dueño dentro de un
determinado lapso, a primera vista, no legitima constitucionalmente la
extinción,  con fundamento en el art. 58 de la C.P., porque el titular del
dominio en forma voluntaria no ha omitido el deber de cumplir con la función
social asignada  a la propiedad, pues no tiene la posesión material de los
bienes, dado que estos se encuentran a disposición de la autoridad judicial. Es
más, podría decirse que esta circunstancia configura una fuerza mayor en razón
de la producción de un acto de la autoridad que impide al propietario del bien
realizar los actos de posesión que autoriza la ley.”[12]
De igual manera, no
tienen lugar en este caso, las circunstancias previstas por el artículo 34 para
la extinción del dominio, pues esta figura novedosa en nuestro ordenamiento, se
vincula necesariamente a la propiedad de bienes y recursos provenientes del
enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro
de la moral social. En este evento, se extingue la propiedad, como consecuencia
de un proceso judicial que culmina en una sentencia que ordena su traspaso al
dominio del Estado sin lugar a compensación, retribución ni indemnización
alguna, circunstancias que de manera evidente no tienen lugar en los procesos
de acciones populares o de grupo. Sobre el particular, esta Corporación ha
indicado :
“Resulta por lo
demás extraño y, desde luego, censurable, que la ley establezca una causal de
extinción del dominio diseñada por fuera de los presupuestos constitucionales
que la definen y caracterizan, pues repugna la idea de justicia y a la vigencia
de un orden justo, que la simple omisión de una persona en no reclamar un bien
propio, aprehendido por razones del azar o del abuso de las autoridades dentro
de una investigación penal, tenga por si misma la virtualidad de despojarlo de
su dominio. La omisión del interesado en reclamar  un bien no vinculado a un
proceso penal, cuando más lo puede caracterizar como una persona descuidada,
pero jamás se le puede dar el mismo tratamiento que corresponde a quien se
señala como responsable de un delito.” [13]
De otra parte, como
lo ha reconocido esta Corporación, la confiscación es una pena o sanción que
consiste en el "apoderamiento de todos o parte considerable de los bienes
de una persona por el Estado, sin compensación alguna", la cual se
encuentra prohibida en el artículo 34 de la Carta Política. Es decir, la
confiscación implica la privación arbitraria, sin ninguna compensación o
equivalencia, de la propiedad de una persona a título de sanción, mientras que
la prescripción es una forma de extinguir los derechos por el transcurso del
tiempo.
A lo anterior se
agrega que, en el caso particular de la indemnización decretada en virtud de
una acción popular, aquella no se refiere únicamente al resarcimiento por la
violación de derechos individuales, sino que se trata de la reparación de los
daños causados por la vulneración a derechos e intereses colectivos, es decir
en beneficio de toda una comunidad afectada. Además de que constituye una justa
sanción a las entidades o personas responsables de tal vulneración.
No obstante, ello no
significa que no haya prescripción alguna para reclamar dicha indemnización.
Sin duda, subsiste respecto del reclamo del pago de la indemnización decretada
por el juez, la prescripción ordinaria de la acción ejecutiva correspondiente,
que no puede sujetarse a un plazo que resulta irrazonable por su brevedad. Todo
ello, sin perjuicio que el legislador establezca en un futuro otro plazo que
cumpla con los requisitos de razonabilidad y proporcionalidad acordes con el
ordenamiento superior.
Finalmente, no
encuentra la Corte tacha alguna de inconstitucionalidad en relación con la
posibilidad de traslado del monto de esa indemnización al Fondo, cuando el
beneficiario renuncie a ella, pues en este caso se trata de una cesión
voluntaria de derechos que en nada contraría el ordenamiento constitucional.
Más aún, esos dineros están destinados a su vez a la financiación de las
acciones colectivas de personas que no estén en capacidad de asumir los costos
que implica un proceso judicial.
Con base en lo
expuesto, la Corte declarará exequible el literal c) del artículo 70 de la Ley
472 de 1998, salvo las expresiones “... o cuando éste no concurriere a
reclamarlo dentro del plazo de un (1) año contado a partir de la
sentencia ; “, que se declararán inexequibles.
FINANCIACION
ACCIONES POPULARES
"Artículo
71. Funciones del Fondo.
El Fondo tendrá las siguientes funciones:
a) Promover la
difusión y conocimiento de los derechos e intereses colectivos y sus mecanismos
de protección;
b) Evaluar las
solicitudes de financiación que le sean presentadas y escoger aquellas que a su
juicio sería conveniente respaldar económicamente, atendiendo a criterios como
la magnitud y las características del daño, el interés social, la relevancia
del bien jurídico amenazado o vulnerado y la situación económica de los miembros
de la comunidad o del grupo;
c) Financiar la
presentación de las Acciones Populares o de Grupo, la consecución de pruebas y
los demás gastos en que se pueda incurrir al adelantar el proceso;
d) Efectuar los
pagos correspondientes de acuerdo con las costas adjudicadas en contra de un
demandante que haya recibido ayuda financiera del Fondo;
e) Administrar y
pagar las indemnizaciones de que trata el artículo 68 [sic] numeral 3 de la
presente ley".
"Artículo
73. Monto de la financiación.
El monto de la financiación por parte del Fondo a los demandantes en Acciones
Populares o de Grupo será determinado por la Defensoría del Pueblo de acuerdo
con las circunstancias particulares de cada caso, teniendo en cuenta, entre
otros criterios, la situación socioeconómica de los peticionarios y los
fundamentos de la posible demanda".
Fundamentos
de la demanda
En criterio de los
actores, los artículos 71 y 73 son inconstitucionales, ya que establecen
la posibilidad de que una entidad pública cuya misión es la de proteger los
derechos públicos de
los ciudadanos, se
dedique a la financiación del ejercicio de acciones privadas que estos están en
libertad de ejercer o no. Señala que no le corresponde al Estado esta
financiación y menos aún, escoger entre las posibles acciones de grupo, cual
resulta más atractiva ejercer. Afirma que esta disposición permite que ciertos
funcionarios públicos incurran en una clara extralimitación de funciones
prohibida por el artículo 6o. de la Constitución, con lo cual se desdibujan las
fronteras entre lo público y lo particular.
Respecto a la
constitucionalidad del artículo 73, señala uno de los demandantes, que este
precepto es contrario al artículo 335 de la Constitución, en la medida en que
asigna a la Defensoría del Pueblo la determinación del monto de la financiación
de las acciones de grupo, lo cual  se refiere al ejercicio reglado de la
actividad financiera. Anota el demandante, que el Defensor del Pueblo al formar
parte del Ministerio Público y por la naturaleza y funciones a su cargo, es
ajeno a ese tipo de actividad financiera ; además, el numeral 5o. del
artículo 282 de la Carta Fundamental faculta al Defensor del Pueblo para
instaurar acciones populares, más no para instaurar acciones de grupo. Dicho
precepto también resulta en su criterio, contrario a los artículos 13 y 26 del
mismo estatuto, ya que  prevé la financiación de ciertas acciones y no de otras
e interfiere arbitraria e inadecuadamente en el libre ejercicio de la profesión
de abogado,  puesto  que la función de las autoridades se limita a inspeccionar
y vigilar el ejercicio de las profesiones pero no a ejercer las profesiones en
todo aquello que se circunscribe a la órbita privada o de los particulares.
Concepto
del Ministerio Público
Señala el señor
Procurador, que la previsión legal censurada se ajusta a los lineamientos
constitucionales que propugnan la efectividad y garantía de los derechos de
todos los habitantes del territorio nacional, pues nada impide que dicho Fondo
financie los gastos que ocasione la interposición de las acciones populares o
de grupo y la práctica de las pruebas respectivas, cuando los demandantes no se
encuentren en condiciones económicas para asumir el costo que éstas demandan.
Adicionalmente,
indica que el precepto no hace otra cosa que realizar efectivamente el
principio fundamental de acceso a la administración de justicia, subsidiando a
las personas de escasos recursos económicos, lo cual armoniza con el papel que
desempeña el Estado social de derecho, en los términos descritos en la norma
fundamental.
Consideraciones
de la Corte
Ningún reparo de
orden constitucional encuentra la Corporación, en relación con el artículo 71
demandado, pues como se ha observado de manera reiterada a lo largo de este
fallo, en nada contraría el ordenamiento superior, la creación de un Fondo que
bajo la administración de la Defensoría del Pueblo, se encargue de financiar la
presentación de las acciones populares y de grupo, funciones  que por demás
están de un todo acordes con la naturaleza de esa entidad.  No es exacta la
afirmación del demandante, en cuanto señala que no le corresponde al Estado
subvencionar el ejercicio de acciones privadas, pues con ello olvida que se
trata de coadyuvar la defensa de derechos e intereses de la comunidad, cuando
sus titulares no están en condiciones de sufragar dichos gastos, lo cual
permite el acceso de esas personas a la administración de justicia.
En efecto, según el
mismo artículo 2o. de la Carta Política, es fin esencial del Estado garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución. El precepto acusado no hace cosa distinta que buscar esa
efectividad, al subsidiar la presentación de esas acciones a personas de
escasos recursos y así facilitar su acceso a la administración de justicia,
pues debido a los gastos que puede demandar el ejercicio de las mencionadas
acciones, quedarían sin la posibilidad de lograr la protección de sus derechos
e intereses colectivos.
Además, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 282 superior, el Defensor del
Pueblo, encargado de velar por la promoción y el ejercicio de los derechos
humanos, está facultado para "orientar e instruir a los habitantes (...)
en el ejercicio y defensa de sus derechos", así como para "organizar
y dirigir la defensoría pública en los términos que señale la ley", e
igualmente para "interponer acciones populares en asuntos relacionados con
su competencia", sin contar con "las demás que determine la
ley".
En consecuencia,
nada impide que como lo dispone el literal c) del artículo 71 acusado, dentro
de su función de velar por la promoción y el ejercicio de los derechos humanos,
pueda la Defensoría del Pueblo, sin contravenir el ordenamiento constitucional,
no sólo invocar en nombre de las personas que no están en condiciones de
hacerlo directamente o a través de apoderado judicial, tanto las acciones
populares como las de grupo, como también  determinar el monto de la
financiación de las mismas.
En cuanto se refiere
al artículo 73, estima la Corporación que tampoco quebranta ningún precepto de
la Constitución, pues nada impide que dada la naturaleza del Fondo para la
Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, la Defensoría del Pueblo a
través de dicho Fondo determine, atendiendo las circunstancias particulares de
cada caso y según los costos que pueda demandar el trámite de estas acciones,
incluyendo las pruebas a recaudar y los experticios a realizar, el monto de la
financiación que se otorgará a los demandantes. No puede dársele a esa atribución
la entidad que le otorga el demandante, al asimilarla a la labor de regulación
marco de la actividad financiera en general.
Por lo tanto, estima
la Corte que los cargos formulados contra los artículos 71 y 73 de la Ley 472
de 1998 no están llamados a prosperar. De nuevo se llama la atención acerca del
error en el texto del literal e) del artículo 71, por cuanto hace una remisión
al artículo 68 de la ley, cuando se trata del 65.
DIVULGACION
DERECHOS COLECTIVOS
"Artículo
85. Pedagogía. El Gobierno
Nacional realizará durante el año siguiente a la promulgación de esta ley, un
programa de pedagogía que incluyan campañas masivas de educación y divulgación
sobre los derechos colectivos y su procedimiento para hacerlos efectivos.
La campaña de
educación y divulgación será coordinada por el Ministerio de Educación, la
Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo".
Fundamento
de la demanda
Según uno de los
demandantes, el artículo 85 es inconstitucional porque restringe
injustificadamente la labor pedagógica que debe adelantar el Estado en la
difusión y enseñanza de la Ley 472, al disponer que dicha tarea se realizará
sólo durante un año.
Manifiesta uno de
los actores, que dentro de los fines del Estado, está el de garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución. Pero que al confrontar el enunciado del artículo 85 demandado,
cuando manifiesta que su divulgación se hará durante el año siguiente a su
promulgación, va en contravía con los fines señalados para el Estado, por
cuanto el responsable principal del proceso educativo en Colombia es la
organización estatal, tanto el nivel nacional como en el territorial. Por ello,
al limitar su divulgación, vulnera en forma manifiesta la norma superior que
protege la educación como una actividad permanente y continua ; más aún,
cuando se refiere al fortalecimiento de los derechos de rango constitucional,
como la educación.
Intervenciones
Según el apoderado
del Ministerio de Justicia y del Derecho, con respecto a la pedagogía de
que trata el artículo 85 de la ley demandada, la cual debe adelantar el
Gobierno Nacional dentro del año siguiente a la promulgación de esta ley,
destinada a realizar campañas masivas de educación en favor de la ciudadanía
para el conocimiento de los derechos colectivos, así como del ejercicio de
estas acciones de grupo y populares, no se encuentra reparo al fin propuesto
por el órgano legislativo, y por ende, no se quebranta el ordenamiento
constitucional, ya que a través de ellas se busca alcanzar la efectividad de
estos derechos.
Según el
representante de la Defensoría del Pueblo, el artículo 4º de la
Constitución establece un deber genérico de obediencia al ordenamiento jurídico
y unos deberes constitucionales específicos en favor de la comunidad,
inspirados en los principios de solidaridad y participación comunitaria. Agrega
que las acciones populares deben ser conocidas aún antes de exigir su
cumplimiento y por ello el Estado debe fomentar prácticas democráticas para el
aprendizaje de esos principios y valores de participación, consagrados en parte
por el artículo 41 Carta Política y que  inspiran sin lugar a dudas las
acciones populares reguladas por la Ley 472 de 1998. Señala este funcionario,
que por esos motivos, el mismo legislador previó y reguló dichos instrumentos,
al establecer un período de pedagogía que lo hizo coincidir con la fecha de su
entrada en vigencia. En tal virtud, sostiene que para la Defensoría dicha
regulación no resulta contraria a la Constitución, sino que por el contrario,
se ajusta a lo dispuesto en sus normas.
Por su parte, el
apoderado del Ministerio del Medio Ambiente considera que las normas
demandadas no desconocen lo preceptuado por el artículo 67 de la Carta, cuando
se establece un lapso dentro del cual la comunidad debe ser instruida para
conocer y ejercer debidamente las acciones populares, ya que el derecho a la
educación le asiste a todas las personas. Observa que tampoco resulta la norma
acusada contraria al artículo 88 de la Carta, por cuanto se limita a cumplir lo
establecido en dicho precepto constitucional, es decir, a reglamentar las
acciones populares y las de grupo.
Concepto
del Ministerio Público
Advierte el
Procurador, en relación con el cargo formulado contra el artículo 85 de la Ley
472 de 1998, que la medida allí contenida no vulnera el derecho a la educación,
pues por el contrario, coadyuva eficazmente con la tarea estatal de promover y
divulgar las acciones y mecanismos legales de que disponen los habitantes del
territorio nacional, para defender la integridad del orden jurídico y reclamar
de las autoridades la tutela efectiva de sus derechos e intereses.
De igual manera
observa,  que de la lectura del precepto acusado no se deduce que el término
del que dispone el gobierno para divulgar los derechos colectivos sea de un
año, pues lo que establece la norma es que la difusión y enseñanza de los
mecanismos de protección de los derechos de la tercera generación, comenzará un
año después de promulgada la ley, sin perjuicio que el ejecutivo decida
establecer campañas permanentes de educación.
Consideraciones
de la Corte
Es preciso
manifestar que el objeto del precepto acusado es la realización durante el año
siguiente a la promulgación de la ley, de un programa de pedagogía para
divulgar los derechos colectivos y el procedimiento para hacerlos efectivos, el
cual será coordinado por el Ministerio de Educación, la Procuraduría y la
Defensoría del Pueblo.
A juicio de la
Corporación, el precepto sub examine da cabal cumplimiento y desarrollo
a los preceptos constitucionales de los artículos 41 y del inciso segundo del
artículo 67, en cuanto uno de los objetivos de la educación en el marco de un
estado social de derecho, democrático y participativo, es el de formar al
colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz, así como fomentar
las prácticas democráticas para el aprendizaje de los principio y valores de la
participación ciudadana. La verdadera garantía de protección de los derechos
requiere del conocimiento de todas las personas de los mecanismos de defensa de
ellos.
De otro lado, según
lo dispuesto en el artículo 282 de la Constitución, corresponde al del Defensor
del Pueblo como integrante del Ministerio Público, velar por la promoción y la
divulgación de los derechos humanos, para lo cual ejercerá entre otras, la
función de "orientar e instruir a los habitantes del territorio nacional y
a los colombianos en el exterior, en el ejercicio y defensa de sus derechos
ante las autoridades competentes o entidades de carácter privado".
Así pues, la ley en
el precepto acusado no hace otra cosa que garantizar la efectividad de los
mandatos constitucionales, en particular el de la difusión de los derechos
humanos y la instrucción a los habitantes del territorio nacional en el
ejercicio de sus derechos colectivos, y de las acciones populares y de grupo.
Cabe observar que el
período que se fijó en cuanto a la pedagogía de la Ley 472 de 1998, coincide
con el plazo establecido para la entrada en vigencia de la misma, por lo que
puede inferirse que el término de un año para divulgar y realizar campañas
masivas de educación sobre los derechos colectivos y su procedimiento para
hacerlos efectivos, atiende una finalidad racional de capacitación, educación y
orientación a la ciudadanía acerca de acciones novedosas o desconocidas, de
manera que cuando comience a regir, exista un adecuado conocimiento de los
mencionados derechos,y de la forma de garantizar su efectividad y velar por su
protección. Así entonces, lo que persigue el precepto impugnado es coadyuvar
eficazmente la tarea estatal de promover y divulgar los mecanismos
constitucionales de que disponen las personas para la protección de sus
derechos y la defensa de la integridad del orden jurídico.
Finalmente, debe
agregarse que la ley 472 de 1998 se refiere a un programa específico de
pedagogía que debe realizar el Gobierno durante el año siguiente a la
promulgación de la ley, lo que no significa que éste, y en particular la
Defensoría del Pueblo, por expreso mandato constitucional, no deban seguir
promocionando los derechos humanos y sus mecanismos de protección con
posterioridad al vencimiento del término de pedagogía fijado en la ley. No cabe
duda que es obligación suya, al tenor del artículo 282 de la Carta Política,
realizar dicha labor educativa sin límite en el tiempo. Por consiguiente, la
Corte procederá a declarar la exequibilidad del artículo 85 acusado.
ENTRADA EN
VIGENCIA DE LA LEY 472 DE 1998
"Artículo
86. Vigencia. La presente
ley rige un año después de su promulgación y deroga todas las disposiciones que
le sean contrarias, y expresamente los trámites y procedimientos existentes en
otras normas sobre la materia".
Fundamento
de la demanda
A juicio de los
actores, el artículo 86 desconoce la Constitución, ya que no existe razón
alguna para postergar la vigencia de la Ley 472 de 1998, cuando la Carta
garantiza el ejercicio inmediato de los derechos de los coasociados.
Manifiestan
igualmente, que si bien es cierto el legislador no tiene plazos perentorios
dentro de los cuales debe cumplir con las funciones que le ha impuesto el
Constituyente, tratándose de temas de interés público que implican hacer
efectivos los derechos de participación ciudadana y control político, demorar
la vigencia a un año de disposiciones de tanta trascendencia, atenta contra los
principios consagrados en el artículo 1º de la Carta Política, que consagra el
Estado social de derecho y la democracia participativa, así como contra lo
prescrito en el artículo 23 ibídem, por cuanto toda persona tiene derecho a
presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés
general. Agrega igualmente, que dicho artículo resulta violatorio del artículo
29 superior, que establece el debido proceso, en donde toda persona tiene
derecho a demandar o actuar judicialmente.
Concepto
del Ministerio Público
Señala el Jefe del
Ministerio Público, que no obstante el legislador está facultado
constitucionalmente para establecer la fecha en que entrarán a regir las leyes,
en tratándose de mecanismos relacionados con la defensa de los derechos
colectivos, debe existir un principio de razón suficiente que justifique
diferir por un año la vigencia de la ley, ya que de lo contrario se vulneraría
el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia.
Sostiene el citado
funcionario, que a pesar de que no se encontró en los antecedentes de la ley,
motivo que justifique tal decisión, la difícil situación de las finanzas
públicas y la congestión de los despachos judiciales son argumentos que pueden
fundamentar constitucionalmente la decisión del legislador de postergar la
entrada en vigencia de la citada ley hasta el año entrante.
Consideraciones
de la Corte
Estima la Corte que
es al legislador a quien compete decidir el momento en el cual la ley ha de
empezar a regir, potestad que incluye la de disponer una fecha determinada en
que aquélla comenzará a regir, atendiendo a los criterios que estime justifican
de manera razonable esa entrada en vigencia.
En consecuencia,
cuando el artículo acusado determina que la ley 472 de 1998 rige un año después
de su promulgación, lo hace en ejercicio de las atribuciones de que está
investido. Al respecto, esta Corporación ha señalado :
"Es al
legislador a quien corresponde decidir el momento en el que la ley ha de
empezar a regir, cuya potestad puede ejercer, expidiendo una ley especial en la
que regule en forma genérica este asunto (siempre y cuando el mismo legislador
no hubiera señalado en el texto de la ley respectiva la fecha de vigencia), o
incluyendo en la misma un precepto donde expresamente señale la fecha en que
ésta comienza a regir. De ahí que la potestad del legislador para establecer la
fecha en que comienza la vigencia de la ley está limitada únicamente por los
requerimientos del principio de publicidad, y de la otra, el deber de señalar
la vigencia de la ley después de su publicación es un mandato imperativo para
el Congreso y el Presidente de la República, cuando éste ha sido facultado por
el legislador para cumplir esta tarea. Bien puede ocurrir que una ley se
promulgue y sólo produzca efectos algunos meses después, o que el legislador
disponga la vigencia de la ley a partir de su sanción y su necesaria
promulgación, en cuyo caso, una vez cumplida ésta, las normas respectivas
comienzan a regir, es decir, tienen carácter de obligatorias."[14]
Cabe agregar, que
siendo esta ley de carácter ordinario en cuanto desarrolla el mandato del
artículo 88 de la Carta Política, el legislador puede, sin quebrantar los
preceptos superiores, determinar que ésta sólo producirá efectos un año después
de su promulgación. En este caso, se tuvieron en cuenta circunstancias como la
congestión de los despachos judiciales y la difícil situación de las finanzas
públicas para poner en funcionamiento los juzgados administrativos que serán
los competentes para resolver una gran parte de las acciones de grupo y
populares que se instauren. Tratándose de acciones poco conocidas por la ciudadanía,
es lógico que el legislador haya previsto un lapso  prudencial y adecuado, que
permita  promocionar y difundir los derechos colectivos, así como las citadas
acciones. En tal virtud, se declarará exequible esta disposición.
III.    DECISION
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional obrando
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero. Declarar EXEQUIBLES
las siguientes disposiciones de la Ley 472 de 1998 : los numerales 4) y 5)
del artículo 12 ; los artículos 13 y 30 ; los apartes demandados del
artículo 34 ; los artículos, 45, 46 y 47 ; los incisos segundos de
los artículos 48 y 53 ; los artículos 50 y 55 ; el numeral 3) del
artículo 65 ; y los artículos 71, 73, 85 y 86.
Segundo.- Declarar
EXEQUIBLE el artículo 11 de la Ley 472 de 1998, salvo las expresiones “Cuando
dicha acción esté dirigida a volver las cosas al estado anterior, el término
para interponerla será de cinco (5) años, contados a partir de la acción u
omisión que produjo la alteración”, las cuales se declaran INEXEQUIBLES.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, en el entendido de que la sentencia
que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se
presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo
proceso, así como informaciones de carácter técnico que no fueron apreciadas
por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto, evento en el
cual la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa.
Así mismo, esa
declaración se entiende en el sentido de que las expresiones “partes
involucradas”, contenidas en el penúltimo inciso del artículo 27 de la Ley
472 de 1998, se refieren únicamente al infractor demandado por la violación de
derechos e intereses colectivos.
Cuarto. Declarar EXEQUIBLE
el literal c) del artículo 70 de la Ley 472 de 1998, salvo las expresiones “...
o cuando éste no concurriere a reclamarlo dentro del plazo de un (1) año
contado a partir de la sentencia ;”., que se declaran INEXEQUIBLES.
Quinto.-
INHIBIRSE de fallar acerca del cargo de inconstitucionalidad formulado
contra toda la Ley 472 de 1998, por las razones expuestas en la parte motiva.
Sexto.- INHIBIRSE
para resolver de mérito en relación con la constitucionalidad el artículo
33 de la Ley 472 de 1998, por lo señalado  en las consideraciones del fallo.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Magistrada (e)
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (e)
[1] Proyecto de Acto
Reformatorio No. 62. Delegatarios Guillermo Perry, Horacio Serpa y Eduardo
Verano. Gaceta Constitucional No. 22, 18 de marzo de 1991, pág. 62
[2] “La acción Popular”. El artículo 24.1 de la Constitución
Nacional en la jurisprudencia del tribunal Constitucional. Enique Alonso
García, Estudios sobre la Constitución Española, Tomo II, pág. 1011.
[3] Proyecto de ley No. 69 de 1993.
[4] Proyecto de Acto Reformatorio No. 23. Delegatario Alvaro
Gómez Hurtado. Gaceta Constitucional No. 19. Marzo 11 de 1991, pág. 3.
[5] Sentencia T-405/93. M.P. , Dr. Hernando Herrera
Vergara.
[6] Ver entre otras, las sentencias
T-437/92, T-067/93, T-225/93, T-231/93, T-254/93, T-046/99.
[7] Sobre esta tesis se
pueden consultar entre otras, las sentencias T-067/93 y T-471/93
[8] Sentencia SU-067/93.
M.P. Dres. Ciro Angarita Barón y Fabio Morón Díaz
[9] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. C-188 de
1996. MP. Dr. Fabio Morón Diaz.
[10] Sentencia C-115/98, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara
[11] Sentencia C-543/92, M.P. : Dr. José Gregorio
Hernández Galindo
[12] Sentencia C-067/96, M.P. : Dr. Antonio Barrera
Carbonell
[13] Ibídem
[14] Sentencia C-492/97, M.P. : Dr. Hernando Herrera
Vergara