C-253-95
Sentencia No
Sentencia No. C-253/95
LEY ORGANICA-Improcedencia
La Corte en sus
fallos ha señalado que las leyes orgánicas que contempla la Constitución,
corresponden únicamente a las que indica el artículo 151 de la C.P., entre las
que no se encuentra enumerada ninguna "ley orgánica sobre
parafiscalidad".
CUOTA DE FOMENTO
GANADERO-Determinación
La determinación
de la cuota de fomento ganadero ha dado lugar a dificultades de interpretación.
Es evidente que, si éstas son insuperables, la norma es inexequible, pues la
ley debe fijar de manera clara e inequívoca los elementos de la obligación
tributaria.  Las leyes tributarias, como cualesquiera otras, puede suscitar variados
problemas interpretativos en el momento de su ejecución y aplicación, lo cual
no puede de suyo acarrear su inexequibilidad. Sin embargo, si éstos se tornan
irresolubles, por la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible
encontrar una interpretación razonable sobre cuáles puedan en definitiva ser
los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no
fueron fijados y que, en consecuencia, la norma vulnera la Constitución. Toda
persona está obligada a pagar los tributos que la ley le imponga, pero la ley
no puede exigirlos si ella no atina a decir - en general - quién lo debe hacer
y por qué.
CUOTA DE FOMENTO
LECHERO-Sujeto pasivo/CUOTA
DE FOMENTO GANADERO-Sujeto pasivo
Si el sujeto
pasivo de la cuota lechera es el productor de leche, no se ve por qué la cuota
ganadera no vaya a recaer sobre el productor de ganado. La contribución
parafiscal, de otro lado, alimenta un fondo cuya actividad beneficia, en primer
término, al productor de ganado, que por lo tanto no debería excluirse del
gravamen. La ley expresamente enuncia la naturaleza parafiscal del gravamen y
sobre esa base estructura un delicado balance entre la carga que se impone y el
provecho que se deduce del fondo, todo lo cual quedaría ayuno de sustento si se
suprimiera la cuota ganadera (fuente de recursos) y no se impusiera ésta al
productor de ganado (beneficiario del fondo). En fin, si la venta de leche, es
el indicador de riqueza y de actividad, tomado en cuenta por el legislador para
imponer la cuota de fomento lechero destinada al fomento del mismo sector, el
correlativo indicador en la ganadería lo es la venta y sacrificio de ganado,
operaciones a las cuales está íntimamente ligado el productor.
CUOTA DE FOMENTO
GANADERO-Hecho generador
El hecho
generador de la cuota de fomento ganadero está dado por el sacrificio del
ganado y corre a cargo de su productor. El sacrificio de ganado es considerado
por la ley como una manifestación material externa del cambio de activos que se
ha producido en la esfera del productor (dinero a cambio de ganado). El hecho
imponible - cambio de activos - que se realiza o verifica efectivamente al
configurarse el denominado hecho generador de la obligación tributaria - en
este caso el sacrificio del ganado -, está a su turno vinculado con la
condición económica de productor de ganado que, obviamente, por ser
beneficiario directo del destino de la contribución parafiscal, debe asumir la
carga que le corresponde en proporción a la cabezas de ganado finalmente
sacrificadas.
CUOTA DE FOMENTO
GANADERO/IMPUESTO DE DEGÜELLO
La cuota de
fomento ganadero, no obstante que se causa en el momento del sacrificio del
ganado que obra por tanto como su hecho generador, tiene características
propias que lo diferencian del impuesto sobre degüello. El sujeto activo es la
Nación-Fondo Nacional del Ganado, al paso que en el de degüello lo es el
departamento. El sujeto pasivo de la cuota ganadera es el productor y no la
persona que sacrifica el ganado. El impuesto sobre degüello, pretende crear un
renta departamental, en tanto que la cuota de fomento ganadero se orienta a la
creación de un fondo al servicio del sector ganadero. No existe, pues,
coincidencia o superposición, entre estos dos tributos. Empero, debe precisarse
que las manifestaciones de la riqueza y de la capacidad contributiva son
múltiples, y a pesar de la unicidad de la fuente, diversos tributos recaen
sobre ellas ya sea bajo la forma de ingresos, gastos, transacciones o
patrimonio. Cosa distinta es que una sobre-imposición tributaria, por su
extremada severidad, pueda resultar inequitativa (C.P. art. 363), lo que en
este caso no ocurre y, además, deberá comprobarse en cada situación concreta.
CARGAS PUBLICAS-Equilibrio en el reparto
Desde el punto de
vista jurídico el deudor de la obligación tributaria por concepto de la cuota
de fomento lechero y ganadero es el productor. Todo tributo, en mayor o en
menor medida, puede ser susceptible de ser trasladado a otras personas o
sujetos económicos, que terminan por soportar su carga tributaria. Este aspecto
debe ser tomado en cuenta por el legislador a fin de equilibrar el reparto de
las cargas públicas y, primordialmente, para fundar efectivamente el sistema
tributario en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. En el
plano constitucional el control de estos principios se torna imperativo cuando
resulta evidente y manifiesto su quebrantamiento.
CONTRIBUCION
FISCAL/PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA
La parafiscalidad
se basa en la pretensión básica de que los sujetos gravados, en últimas,
terminan siendo los sujetos beneficiados con el gravamen. Violaría la equidad
del sistema tributario, que la parafiscalidad se construyera a partir del
sacrificio de personas o grupos que no se conciben en la ley que la instituye
como sujetos beneficiarios de la misma. En el presente caso, desde el punto de
vista jurídico, el deudor de la obligación tributaria por concepto de la cuota
de fomento ganadero y lechero, es el productor. Si bien no se descarta la
posibilidad de que se produzca materialmente un traslado total o parcial del
importe de la contribución, los contribuyentes "de facto", se
localizan dentro del mismo sector ganadero, que como se ha visto es globalmente
el beneficiario del gravamen parafiscal establecido. Luego, no se presenta una manifiesta
ni aparente violación al principio de equidad tributaria. Finalmente, en lo que
tiene que ver con la incidencia de la contribución respecto del mercado, no
existen evidencias de que exista por parte de los productores un grado de
control de la oferta que les permita controlar unilateralmente el precio.
REF: Expediente
Nº D-687-685 Acumulados
Actores:
FERNANDO PELAEZ ARANGO Y HECTOR SANCHEZ TRIANA.
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1°, 2° inciso primero y parágrafo 2°
y 6° literal a) de la Ley 89 de 1993 "Por la cual se establece la cuota de
fomento ganadero y lechero y se crea el Fondo Nacional del Ganado"
Magistrado
Ponente:
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Junio siete (7) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Aprobado por Acta Nº
21
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente José Gregorio Hernández
Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra los artículos 1°, 2° inciso primero y parágrafo 2° y
6° literal a) de la Ley 89 de 1993 "Por la cual se establece la cuota de
fomento ganadero y lechero y se crea el Fondo Nacional del Ganado"
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
Ley 89 de 1993
(Diciembre 10)
"Por la cual se establece la cuota de
fomento ganadero y lechero y se crea el Fondo Nacional del Ganado"
El congreso de Colombia
Decreta
Artículo 1°.-  La contribución parafiscal para el
fomento del sector ganadero y lechero se ceñirá a las condiciones estipuladas
en la presente ley, en los términos del numeral 12 del artículo 150 de la
Constitución Nacional.
Artículo 2°.-
Cuota de Fomento Ganadero y Lechero.  Establécese la cuota de fomento ganadero y lechero
como contribución de carácter parafiscal, la cual será equivalente al 0.5%
sobre el precio del litro de leche vendida por el productor y al 50% de un
salario diario mínimo legal vigente por cabeza de ganado al momento del
sacrificio.
Parágrafo 1°.-  Las
cooperativas de leche quedan exentas del recaudo de esta contribución cuando la
originen en compras de leche a los productores cooperados.  Sin embargo,
mediante decisión de su Consejo Administrativo podrán participar en la
mencionada contribución para fines previstos en esta ley.
Parágrafo 2°.-  En
caso de que el recaudo que deba originarse en el sacrificio de ganado, ofrezca
dificultades, autorízase al Ministerio de Agricultura, previa concertación con
la Junta Directiva del Fondo Nacional del Ganado, para que reglamente el mecanismo
o procedimiento viable, con el fin de evitar la evasión de la cuota en aquellos
lugares donde no existan facilidades para su control y vigilancia.
Artículo 3°.-
Fondo Nacional del Ganado.
Créase el Fondo Nacional del Ganado, para el manejo de los recursos
provenientes del recaudo de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero, el cual se
ceñirá a los lineamientos de políticas del Ministerio de Agricultura para el
desarrollo del sector pecuario.
El producto de las
Cuotas de Fomento se llevará en una cuenta especial bajo el nombre de Fondo
Nacional del Ganado, con destino exclusivo al cumplimiento de los objetivos
previstos en la presente ley.
Artículo 4°.-
Objetivos.  Los recursos del Fondo Nacional del Ganado, se utilizarán
preferencialmente en:
1.  La
comercialización de carne y leche destinada a los estratos sociales de medianos
y bajos ingresos.
2.  El apoyo a la
exportación de ganado, carne y leche.
3.  Cofinanciar la
inversión en infraestructura física y social complementaria en zonas
productoras.
4.  La investigación
científica y tecnológica y la capacitación en el sector pecuario.
5.  La asistencia
técnica, la transferencia de tecnología y la capacidad para incrementar la
productividad en la industria ganadera.
6.  La promoción de
cooperativas cuyo objeto sea beneficiar a los productores y consumidores.
7.  La financiación
de programas y proyectos de fomento ganadero desarrollado por los fondos
ganaderos con interés de fomento.
8.  Efectuar aporte
de capital en empresas de interés colectivo dedicadas a la producción,
comercialización e industrialización de insumos y productos del sector
pecuario.
9.  La organización
de industrias con sistemas eficientes de comercialización que permitan en
ciertos casos subsidiar los precios de la carne y la leche, alimentos
concentrados, subproductos de la carne y la leche, para los consumidores de
bajos ingresos.
10.  Los demás
programas que, previa aprobación de la Junta Directiva del Fondo, procuren el
fomento de la ganadería nacional y la regulación de los precios de los
productos.
Parágrafo 1°.  El
fondo deberá destinar, por lo menos un 10% de sus ingresos al fomento del
consumo de leche y carne en favor de los sectores de bajos ingresos.
Parágrafo 2°. Los
programas de investigación se realizarán con las corporaciones mixtas que hacen
parte del sistema nacional de ciencia y tecnología.
Artículo 5°.-
Junta Directiva.  La Junta
Directiva estará conformada así:
1°.  El Ministro de
Agricultura o su Delegado, quien la presidirá.
2°.  Un
representante de la Asociación Nacional de Productores de Leche -ANALAC -.
3°.  Un
representante de las Cooperativas que decidan participar en el fondo.
4°.  El Gerente
General del Instituto Colombiano Agropecuario - ICA - o su delegado.
5°.  El Presidente
de la Federación Colombiana de Ganaderos - FEDEGAN -.
6°.  Un
representante de la Unión Nacional de Asociaciones Ganaderas -  UNAGA -.
7°.  Un
representante de la Federación Nacional de Fondos Ganaderos -FEDEFONDOS-.
8°.  Dos
representantes elegidos por la Junta Directiva de la Federación Colombiana de
Ganaderos - FEDEGAN -, uno escogido del sector de carne y otro del sector
lechero.
9°.  Un
representante de los pequeños ganaderos, nombrados por el Ministro de
Agricultura, de ternas presentadas por las Asociaciones Agrarias Campesinas.
Parágrafo 1°.  La
Junta Directiva del Fondo deberá constituir Comités Asesores, integrados por
representantes de las diversas actividades conexas con la producción ganadera.
Artículo 6°.-
Recaudo.  El recaudo de la
Cuota de Fomento señalada en el artículo segundo, será efectuado por las
siguientes entidades o empresas:
a).  La cuota
correspondiente por cabeza de ganado, al momento del sacrificio, será recaudada
por los mataderos públicos o privados y donde éstos no existan, por las
Tesorerías Municipales en el momento de expedir la guía o permiso de
sacrificio".
b).  La cuota
correspondiente al precio de litro de lecho, será recaudada por las personas
naturales o jurídicas que le compren a los productores y/o la procesen en el
país.
Parágrafo.  Los
recaudadores de la cuota mantendrán dichos recursos en una cuenta separada y
están obligados a depositarlos, dentro de los diez (10) primeros días del mes
siguiente al recaudo, en la cuenta especial denominada “Fondo Nacional del
Ganado”.
De acuerdo con la
Ley 6a de 1992 en su Artículo 114 el auditor interno del Fondo Nacional del
Ganado, podrá efectuar visitas de inspección a los libros de contabilidad de
las empresas y entidades recaudadoras con previo visto bueno del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, para asegurar el debido pago de la Cuota de Fomento
prevista en esta ley.
Artículo 7°.-
Administración.  El
Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Agricultura, contratará con la
Federación Colombiana de Ganaderos -FEDEGAN -, la administración y recaudo
final de las Cuotas de Fomento Ganadero y Lechero.
El respectivo
contrato administrativo deberá tener una duración no inferior a diez (10) años,
y en el cual se dispondrá lo relativo al manejo de los recursos, la definición
y ejecución programas y proyectos, las facultades y prohibiciones de la entidad
administradora y demás requisitos y condiciones que se requieren para el
cumplimiento de los objetivos legales, así como la contraprestación por la
administración de las cuotas, cuyo valor será el cinco por ciento (5%) del
recaudo anual.
Parágrafo.  La Junta
Directiva del Fondo, podrá aprobar contratos de planes, programas y proyectos
específicos con otras agremiaciones, cooperativas y fondos ganaderos del sector
que le presente la administración del Fondo o cualquiera de los miembros de la
Junta Directiva.
Artículo 8°.-
Plan de Inversiones y Gastos.
La Entidad Administradora del Fondo Nacional del Ganado elaborará anualmente el
plan de inversiones y gastos por programas y proyecto para el año siguiente, el
cual solo podrá efectuarse una vez haya sido aprobado por la Junta Directiva
del Fondo con el voto favorable del Ministerio de Agricultura.
Los recursos del
Fondo Nacional del Ganado se destinarán a desarrollar programas y proyectos en
ganadería de carne y de leche en proporción a los recursos correspondientes, a
las cuotas por ganado al momento del sacrificio, y por litro de leche, respectivamente.
Así mismo, propendrá por una adecuada asignación regional de recursos entre las
distintas zonas productoras.
Artículo 9°.-
Activos del Fondo.  Los
activos que se adquieran con los recursos del Fondo, deberán incorporarse a una
cuenta especial del mismo.  En cada operación deberá quedar establecido que el
bien adquirido hace parte del Fondo, de manera que, en caso de que éste se
liquide, todos los bienes, incluyendo los dineros del Fondo que se encuentren
en cajas o en bancos, una vez cancelados los pasivos, queden a disposición del
Gobierno Nacional.
Artículo 10°.-
Vigencia del Recaudo.
Para que puedan recaudarse las Cuotas de Fomento Ganadero y Lechero,
establecidas por medio de la presente Ley, es necesario que estén vigentes los
contratos entre el Gobierno Nacional y la entidad administradora del Fondo.
Artículo 11°.-
Vigilancia Administrativa.
El Ministerio de Agricultura hará el seguimiento y evaluación de los programas
y proyectos, para lo cual la entidad administradora del Fondo Nacional del
Ganado, deberá rendir semestralmente informe con relación a los recursos
obtenidos y su inversión.
Con la misma
periodicidad, la entidad administradora remitirá a la Tesorería General de la
República un informe sobre el monto de los recursos de las cuotas recaudadas en
el semestre anterior, sin perjuicio de que tanto el Ministerio de Agricultura
como la Tesorería puedan indagar sobre tales informes en los libros y demás
documentos que sobre el Fondo guarde la entidad administradora.
Artículo 12°.-
Control Fiscal.  La
entidad administradora del Fondo Nacional del Ganado, rendirá cuentas a la
Contraloría General de la República sobre la inversión de los recursos.  Para
el ejercicio del control fiscal requerido la Contraloría adoptará los sistemas
adecuados.
Artículo 13°.-
Multas y Sanciones.  El
Gobierno podrá imponer multas y sanciones por la mora o la defraudación en el
recaudo y consignación de las cuotas de fomento prevista en esta Ley, sin
perjuicio de las acciones penales y civiles a que haya lugar.
Artículo 14°.-  La presente Ley rige a partir de la fecha
de su publicación y deroga las demás disposiciones que le sean contrarias.
II. ANTECEDENTES
Preliminares
1.  El Congreso de la República expidió la
Ley 89 de 1993, publicada en el Diario Oficial N° 41.132 de Diciembre 10 de
1993.
2.  El ciudadano Fernando Peláez Arango
instauró demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 89 de 1993 en su
integridad, y en subsidio contra el artículo 2° (parcial) y el artículo 6°
(parcial), por considerar que la ley, o las normas citadas, violan los
artículos 150-12 y 338 de la C.P. Este proceso fue radicado bajo el número
D-685.
3.  El ciudadano Héctor Sánchez Triana
presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1°, 2° (parcial)
y 6° (parcial) de la Ley 89 de 1993.  Considera que las normas acusadas violan
los artículos 150-12 y 95 de la C.P.  La demanda fue radicada con el número
D-687, y acumulada al D-685, adecuado con la decisión de la Sala Plena de la
Corporación de agosto 18 de 1994.
4.  Los ciudadanos
Jaime Vidal Perdomo, designado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, José Raimundo Sojo Zambrano, designado por la Federación Nacional de
Ganaderos - FEDEGAN -, y Jorge Visbal Martelo, presidente de la Federación
Nacional del Ganaderos - FEDEGAN -, presentaron escritos de defensa de las
normas acusadas.  El ciudadano José Libardo López Montes, presentó memorial en
que solicita a la Corte se inhiba de fallar de fondo.  Extemporáneamente,
Manuel Duglas Avila Olarte, por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público-Nación, presentó escrito en el que impugna los cargos de las demandas.
5.  El Procurador General de la Nación
solicitó a la Corporación que aceptara su impedimento para conocer del proceso
de la referencia, toda vez que se desempeñaba como Senador de la República al
momento del trámite de la Ley 89 de 1993.  Aceptado el impedimento, se remitió
el proceso al Viceprocurador General de la Nación, quien rindió concepto en
favor de la exequibilidad de las normas acusadas.
6.  Para una mayor
claridad expositiva, se resumirán, en primer término, los cargos que los
actores endilgan a las normas acusadas y, en segundo término, se introducirán
las tesis y argumentaciones del Ministerio Público y de los intervinientes.
III- FUNDAMENTOS
1.-  Primer cargo
de inconstitucionalidad (C.P. art. 150-12).
La Ley 89 de 1993,
se dictó sin antes haberse expedido la ley orgánica a que se refiere el numeral
12 del artículo 150 de la C.P., y en la que se deben establecer los casos y
condiciones para la imposición excepcional de contribuciones parafiscales. El
artículo 151 de la C.P. sólo menciona algunos casos de leyes orgánicas y no
incluye, por ende, una lista taxativa de este tipo de normas. Así, por ejemplo,
las leyes orgánicas a que aluden los artículos 142 y 288 de la C.P., no
aparecen enunciadas en el artículo 151 de la Carta.
La ley orgánica que
regule el sistema de las contribuciones parafiscales, de otra parte, es
necesaria, para evitar que esta suerte de contribuciones que es excepcional se
convierta en general y a ella apelen indiscriminadamente todos los gremios y
asociaciones para financiar sus proyectos a costa del ciudadano - que
terminaría pagando una doble tributación - y de la unidad fiscal del Estado. De
hecho, dicha ley existe y corresponde a la ley 101 de 1993 que regula de manera
general las contribuciones parafiscales y agropecuarias en su capítulo V (arts.
29-35).
En la citada ley se
"indica que todas las contribuciones parafiscales agropecuarias y
pesqueras existentes antes de la vigencia de la Constitución de 1991, quedan
sujetas a lo ordenado por la ley 101 de 1993, es decir que no considera posible
la existencia de contribuciones parafiscales con posterioridad a la
Constitución de 1991, debido a que no existía una ley orgánica que fijara las
reglas para establecerlas".
Posición del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En el artículo 151
de la C.P., se contiene de manera taxativa el elenco de leyes orgánicas a las
cuales se sujeta la actividad legislativa. La regla general, corresponde a la
expedición de las leyes ordinarias; la excepción, a las leyes orgánicas, y como
tal debe interpretarse de manera restrictiva.
La ley 101 de 1993
no tiene el carácter de ley orgánica ni ello se desprende de su trámite
legislativo. De otro lado, sus disposiciones lejos de contraponerse, son
coincidentes.
Posición del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
"La regla son
las leyes ordinarias. Las leyes de superior o especial categoría son la
excepción, y como tal deben ser expresamente calificadas por el órgano
constituyente (.. ). Justamente por esa superior y limitante condición de las
leyes orgánicas no resultan de la interpretación sino de la concreta denominación
del constituyente". La jurisprudencia, de otra parte, no ha supeditado la
leyes sobre contribuciones parafiscales, a la previa expedición de una ley
orgánica en esa materia.
La ley 101 de 1993,
lejos de ser la norma orgánica que postula el demandante, se limita a dar
pautas complementarias a las leyes que establezcan contribuciones parafiscales
y en sus artículos 29 a 35 se adoptan diversas disposiciones sobre los
gravámenes de ese tipo ya existentes.
Posición de la
Federación Nacional de Ganaderos-FEDEGAN (escritos presentados por los doctores
José Raimundo Sojo Zambrano y Jorge Visbal Martelo)
El numeral 12 del
artículo 150 de la C.P., al señalar que la ley establecerá los
"casos" y "condiciones" para las contribuciones fiscales,
hace alusión a la ley específica para cada caso, tomando en consideración sus
condiciones propias, "lo que no podría satisfacer una ley orgánica que
impusiera normas idénticas a todas las cuotas de fomento". En este
contexto, "la excepcionalidad hace relación a la materia que afecta la
contribución parafiscal, para significar que ésta debe ser excepcional, y no
general".
Las leyes orgánicas
son únicamente las que la Constitución enuncia y su función se circunscribe a
disponer procedimientos especiales a fin de sistematizar ciertos campos de la
función legislativa. A estas leyes, según la Constitución, no se sujetan las
contribuciones parafiscales.
Concepto del
Viceprocurador
La Constitución no
ha previsto la existencia de una ley orgánica de la parafiscalidad.  Las leyes
ordinarias constituyen la regla general, de ahí que las leyes de rango superior
(orgánicas y estatutarias) deban entenderse de manera restringida y ser
calificadas como tales por la Carta.  El artículo 151 de la Constitución no
contempla la parafiscalidad como materia de ley orgánica.  Esta interpretación
es compartida por la Corte Constitucional y el Congreso de la República.
Consideraciones
de la Corte Constitucional
1. La Corte en sus
fallos ha señalado que las leyes orgánicas que contempla la Constitución,
corresponden únicamente a las que indica el artículo 151 de la C.P., entre las
que no se encuentra enumerada ninguna "ley orgánica sobre
parafiscalidad". El cargo, de entrada, no prospera. La ley que en
desarrollo de la atribución del Congreso consignada en el artículo 150-12,
imponga una determinada contribución parafiscal, definirá directamente los
casos y condiciones en que se aplica, sin necesidad de supeditarse a los
dictados generales de una supuesta ley marco en la materia, requisito éste que
la Corte reputa inexistente.
En su sentencia
C-025 de 1993, la Corte Constitucional, en punto a leyes especiales y
procedimientos agravados para su aprobación, sostuvo un criterio restrictivo
que ahora se reitera. En esa oportunidad se expresó:
"El principio
democrático obliga a interpretar restrictivamente los procedimientos especiales
que aparejan mayorías calificadas y que, en cierta medida, petrifican el
ordenamiento jurídico e impiden el desarrollo de un proceso político librado al
predominio de la mayoría simple, que garantiza cabalmente su libertad y
apertura".
En otra ocasión,
refiriéndose a las leyes orgánicas, la Corte señaló:
"La importancia
de estas leyes es la que justifica que sean limitadas sólo a los temas que le
asigne la Constitución y que requieran, para su aprobación, la mayoría absoluta
de los votos de una y otra cámara, de acuerdo con lo previsto en la norma
fundamental citada" (Corte Constitucional, sentencia C-337 de 1993. MP Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa).
2. La ley 101 de
1993, relativa al desarrollo agropecuario y pesquero, es una ley ordinaria,
cuya expedición en ningún sentido tiene consecuencias sobre la
constitucionalidad de la ley demandada. El hecho de que con anterioridad a la Ley
89 de 1993, no se hubiese dictado una ley general sobre la parafiscalidad, por
no ser ello necesario ni preverse así en la Constitución, no genera vicio
alguno de inexequibilidad para aquélla. La circunstancia de que con
posterioridad a su expedición, una ley ordinaria - como es el caso de la ley
101 de 1993 - se ocupe de ciertos aspectos comunes a las contribuciones
agropecuarias y pesqueras, tampoco comporta para la ley examinada ninguna
consecuencia de orden constitucional. A lo sumo, puede presentarse entre las
dos leyes el fenómeno de la derogación. Empero, este es un asunto ajeno a la
competencia de esta Corte.
2.-  Segundo
cargo de inconstitucionalidad (C.P. art. 338)
La ley no determina
directamente el sujeto pasivo de la contribución ni precisa con claridad el
hecho gravable. Si bien señala el monto de la cuota a cargo del productor de
leche, "en cuanto a la cuota de la carne no establece sujeto pasivo de la
contribución", lo que repercute en que el gravamen parafiscal resulte
cancelado por una categoría diferente de la de los productores de carne (Ley 89
de 1993, arts. 2 y 6) y, de otra parte, que se desvirtúe el sentido de esta
particular modalidad impositiva. En efecto, la contribución termina siendo
pagada no por el ganadero (la persona que se dedica a la actividad de criar,
levantar y cebar el ganado) ni por el comercializador (persona que compra
directamente el ganado en finca o las comisionistas en ferias o subastas) sino
por el carnicero (comprador final del ganado y quien procede a su sacrificio,
previo el pago del impuesto de degüello y la faenada). Este último, a través
del precio, traslada al consumidor, el importe de la contribución. De este
modo, personas ajenas a los beneficiarios del Fondo Nacional del Ganado (Ley 89
de 1993, arts. 3 y 4), son los que asumen en últimas la carga de la tributación
que, por ser parafiscal, debería gravar a los miembros del mismo gremio o
sector en el que revierte su utilidad. Lo que realmente se ha establecido es,
pues, un impuesto indirecto y el incremento del impuesto de degüello.
La ambigüedad de la
ley demandada en punto al hecho gravable, impide concluir con certeza si el
mismo surge de la condición personal de productor de ganado o de la
circunstancia del sacrificio de los semovientes. Si fuere esto último, dada la
existencia del impuesto de degüello que recaudan los departamentos, se estaría
incurriendo en otra inconstitucionalidad (C.P. art. 95-9) al gravarse
doblemente un mismo hecho, con grave daño de la justicia y equidad fiscales.
Posición del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
"Carece de todo
sustento lógico sostener que la contribución creada legalmente como parafiscal,
se transforme en un impuesto". En primer término, la contribución exhibe
las notas típicas de un gravamen parafiscal. En segundo término, la intención
del legislador fue diáfanamente la de establecer una parafiscalidad. En tercer
término, el sector ganadero mirado como sistema y no como agregado inconexo,
cobija a las personas que comercializan la carne. La contribución grava y
beneficia a todo el gremio ganadero.
No puede
configurarse doble tributación. En la contribución parafiscal el sujeto pasivo
es el sector ganadero; el hecho gravable, la actividad ganadera y, finalmente,
el sujeto pasivo, la nación, en beneficio del sector ganadero y lechero. En
tanto que en lo que respecta al impuesto de degüello, éstos elementos en su
orden son: la persona que sacrifica ganado; el degüello en sí mismo; el
departamento.
Posición del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Si bien en el
artículo 2 de la ley, la contribución se impone al productor de ganado, puesto
que es el único agente económico que se menciona, la norma "no puede
hacerse responsable de lo que decidan las transacciones comerciales entre
interesados, y no puede alegarse su inconstitucionalidad si de ellas resultare
que el pago de la contribución lo hace, por ejemplo, el comercializador
final".
Posición de la
Federación Nacional de Ganaderos-FEDEGAN
El sujeto pasivo de
la contribución está suficientemente determinado en la ley. "Cuando en el
contexto de esta norma se habla de la leche vendida por el productor se
entiende que también se trata del ganado vendido por el productor. Si la ley
hubiese querido que el sujeto obligado a pagar la cuota de fomento para el
ganado fuera persona distinta al productor, habría tenido que distinguir a esa
persona, y ya sabemos que donde no distingue la ley tampoco debe hacerlo quien
la interpreta". El momento del sacrificio, en la ley, se vincula con el
lugar de recaudo de la contribución, y no con su causación. Ahora, si quien
sacrifica el ganado lo ha comprado del productor, el importe de la contribución
se descuenta del precio, de suerte que el comercializador abone dicha cuota al
matadero. En todo caso, el comercializador de ganado hace parte del sector
ganadero - en el que se integran las fases de producción, comercialización y
consumo de carne y leche -, y si asume su pago, se beneficia de la contribución
como quiera que, entre los fines del Fondo que se crea, se encuentra el fomento
de la comercialización de los insumos y productos pecuarios. Lo anterior se
conforma a la filosofía de la parafiscalidad en cuanto técnica fiscal que
combina la extracción de recursos de un sector con miras a su reinversión en el
mismo.
De otra parte, no se
pueden aplicar a las contribuciones parafiscales, las restricciones que la
Constitución contempla para los impuestos, pues su naturaleza es distinta:
"(...) implican una contrapartida directa al grupo de personas gravadas;
no entran a engrosar el erario público; carecen de la generalidad que
caracteriza a los impuestos respecto del sujeto obligado a pagar el tributo y
especialmente porque tienen una determinada afectación". Establecida
legalmente una contribución parafiscal, corresponde al reglamento ocuparse de
los "detalles y medidas que las hacen efectivas". De hecho, los
decretos Nos 696 y 1841 de 1994, establecen el sujeto pasivo de la
contribución.
Posición de la
Federación Nacional de Cacaoteros
Se solicita a la
Corte se inhiba de tomar una decisión de fondo en razón de la ineptitud
sustancial de las dos demandas interpuestas. En la demanda D-685 sólo se
desarrolla el cargo de inconstitucionalidad contra la parte transcrita del
artículo 2º de la Ley 89 de 1993, pese a que la demanda se formula contra la
totalidad de la ley. No se indica por el actor una norma de la C.P., violada
por la "totalidad de la ley". Ahora bien, la proposición jurídica
incompleta se evidencia en el hecho de que el cargo y su sustentación, de
acogerse, dejaría incólume el establecimiento de la contribución y excluiría
del ordenamiento únicamente su monto, con grave detrimento de la unidad
normativa. Similar defecto ostenta la demanda D-687. "Esta falla, le hace
perder objeto al estudio de la demanda contra los artículos 1, parágrafo 2, del
artículo 2 y literal c del artículo 6 de la Ley 89, debido a que no se podría
romper el nexo causal que existe en el conjunto normativo dependiente del
establecimiento de la cuota de fomento ganadero".
Concepto del
Viceprocurador
La figura prevista
en la Ley 89 de 1993 no es un impuesto con destinación específica, sino un
tributo parafiscal.  En primer lugar, de la lectura de la exposición de motivos
del proyecto de ley, se desprende que la intención del legislador era la de
crear una contribución parafiscal.  Por otra parte, si se consideran las
características propias de la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero, se aprecia
que cumplen con las condiciones definidas en la jurisprudencia para este tipo
de contribuciones: “implican una contrapartida directa al grupo de personas
gravadas; no entran a engrosar el erario público; carecen de la generalidad que
caracteriza a los impuestos respecto del sujeto obligado a pagar el tributo y
especialmente, porque tienen una determinada afectación”.
La Constitución no
ha previsto requisitos formales para la definición del sujeto pasivo de las
contribuciones parafiscales. El artículo 338 C.P., al referirse a “impuesto”,
tal como lo ha reconocido la jurisprudencia, alude a la concepción técnica del
término, es decir, ingresos corrientes de la Nación.  Por lo tanto no se le
aplican las exigencias de la citada norma.
La naturaleza misma
de la parafiscalidad define el sujeto pasivo de la contribución.  La parafiscalidad
supone el beneficio de un sector determinado en la ley.  Al considerar este
hecho, junto con los artículos 1 y 4, y el título de la Ley 89 de 1993, resulta
claro que el sujeto pasivo de la obligación es el sector ganadero, beneficiario
directo de la cuota.
Comparando la Cuota
de Fomento Ganadero y Lechero con el impuesto de degüello, se aprecia que:
“                   a.  Sujetos pasivos.
Mientras que en el impuesto departamental de degüello de ganado mayor lo es
quien sacrifica el ganado, en la contribución lo es el sector ganadero.
b.  Hecho gravable.  En el impuesto lo es el degüello mismo,
mientras que en la contribución parafiscal lo es la actividad ganadera.
c.  Sujetos activos.  En el impuesto lo es el Departamento,
mientras en la contribución lo es la Nación, en beneficio del sector ganadero y
lechero.”
Consideraciones
de la Corte Constitucional
1. La controversia
constitucional gira en torno de la aparente indeterminación de los elementos
que conforman la contribución que establece la ley. La Corte, en primer
término, considera conveniente indicar la naturaleza del gravamen y definir si
el sujeto pasivo de cualquier tributo debe ser fijado directamente por la ley.
1.1 La cuota de
fomento ganadero y lechero, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 89 de 1993,
tiene el carácter de contribución parafiscal. En efecto, la cuota representa
una contrapartida a cargo de un sólo conjunto de personas, que no corresponde
al universo de los contribuyentes (ibid, art. 2); el producto de las
erogaciones, en lugar de engrosar el erario público, se destina a la
constitución e incremento de un fondo especial (ibid, art. 3) cuyo objeto
consiste en adelantar acciones que benefician al sector económico al cual
pertenecen quienes deben asumir el pago de la cuota (ibid, art. 4); una entidad
gremial - FEDEGAN - en virtud de un contrato que celebre con la Nación,
administrará y recaudará las cuotas de fomento ganadero y lechero, ciñéndose a
las órdenes e instrucciones de la junta directiva del anotado fondo, la que
tendrá una composición mixta (representante de la Nación y del sector ganadero
y lechero) (ibid, art. 5).
No cabe duda de que
la contribución analizada responde a las características que esta Corte siempre
ha asociado a la parafiscalidad. A este respecto es oportuno citar los
siguientes pronunciamientos:
"Las
contribuciones parafiscales se diferencian de los impuestos en la medida en que
implican una contrapartida directa al grupo de personas gravadas; no entran a
engrosar el erario público; carecen de la generalidad que caracteriza a los
impuestos respecto del sujeto obligado a pagar el tributo y  especialmente,
porque tienen una determinada afectación.
De las anteriores
exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar que el término
"contribución parafiscal" hace relación a un gravamen especial,
distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho gravamen es fruto
de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un
grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con
los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes
públicos, semipúblicos o privados que ejerzan actividades de interés general.
En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas
del presupuesto nacional. Y por ultimo, que los recursos recaudados pueden ser
verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de
derecho privado[1]".
"Las
contribuciones parafiscales son exacciones obligatorias, operadas en provecho
de organismos públicos distintos de las  entidades territoriales, o de
asociaciones de interés general, sobre usuarios o aforados, por medio de los
mismos organismos o de la administración que, al no ser integradas al
presupuesto general del Estado, se destinan a financiar gastos de dichos
organismos[2]".
1.2 El principio
democrático que inspira las normas de la Constitución que se ocupan de la
materia tributaria, obliga a que sean los órganos de elección popular -
Congreso, Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales -, los
que determinen soberanamente los elementos mínimos y fundamentales para
estructurar una determinada imposición o gravamen (C.P., art. 338).
Cada especie de
tributo tiene características propias, pero su peculiaridad no permite despojar
a los cuerpos electivos de su función política consistente en establecerlos y
precisar sus elementos configuradores esenciales, de modo que la obligación
tributaria tenga en la norma que crea la contribución su fuente sustancial.
Excepcionalmente, en
relación con la tarifa de las tasas y contribuciones, la Constitución autoriza
a la ley, las ordenanzas y acuerdos a que atribuyan esa competencia a otras
autoridades, siempre que en tales normas se fije el sistema y el método para
definir los respectivos costos y beneficios y la forma de hacer su reparto
(C.P., art. 338).
La definición
general del sujeto pasivo, del hecho generador y las bases gravables, elementos
esenciales de la obligación tributaria, no puede ser deferida al reglamento, so
pena de socavar el anotado principio democrático. Si la norma que pretende
establecer un tributo, de cualquier especie, no los señala directamente, no hay
gravamen. La garantía democrática se desvanecería si tales presupuestos de la
obligación tributaria, se abandonaran a la función ejecutiva. La atribución del
Congreso de establecer contribuciones fiscales y parafiscales (C.P., art.
150-12) es plena, y así habrá de ejercitarse.
En el campo de las
contribuciones parafiscales, dado que su administración y recaudo usualmente se
confía a particulares, menos todavía se puede introducir una excepción al
principio examinado, así se esgriman argumentos sobre su naturaleza especial o
"sui generis". Por el contrario, esta especie de tributación,
requiere como la que más precisión sobre sus extremos esenciales, la que dista
de efectuarse con la mera indicación del "sector gravado", olvidando
que en materia jurídica debe hablarse siempre de sujeto pasivo de la obligación
tributaria. El peligro en este caso no se reduce a que el ejecutivo pueda
asumir para sí la función impositiva asignada a los órganos electivos, sino que
ésta se traslade a la órbita de los particulares, esto es, se
privatice.
2. No parece que
exista dificultad en admitir que el sujeto pasivo de la cuota de fomento
lechero sea el productor de leche. La disposición legal dice claramente que la
cuota, equivalente al 0.5 % , se aplica al precio del litro de leche
"vendida por el productor". De otra parte, es igualmente innegable
que el hecho generador de la contribución parafiscal, se predica de la venta de
la leche. En este sentido, no se observa que el Legislador haya violado la
Constitución, pues, los elementos esenciales de la contribución, han sido
fijados directamente por la ley.
3. La determinación
de la cuota de fomento ganadero, en cambio, ha dado lugar a dificultades de
interpretación. Es evidente que, si éstas son insuperables, la norma es
inexequible, pues la ley debe fijar de manera clara e inequívoca los elementos
de la obligación tributaria (C.P., art. 338).  Las leyes tributarias, como
cualesquiera otras, puede suscitar variados problemas interpretativos en el
momento de su ejecución y aplicación, lo cual no puede de suyo acarrear su
inexequibilidad. Sin embargo, si éstos se tornan irresolubles, por la oscuridad
invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretación
razonable sobre cuáles puedan en definitiva ser los elementos esenciales del
tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y que, en
consecuencia, la norma vulnera la Constitución. Toda persona está obligada a
pagar los tributos que la ley le imponga, pero la ley no puede exigirlos si
ella no atina a decir - en general - quién lo debe hacer y por qué.
4. La Corte admite
que el artículo 2 de la Ley 89 de 1993 no corresponde a la mejor técnica
normativa ni a una correcta construcción idiomática. Sin embargo, analizado con
atención su texto, es posible derivar de él una interpretación razonable sobre
su contenido y alcance.
A juicio de la
Corte, el sujeto pasivo de la cuota de fomento ganadero es el productor de ganado.
Como bien lo señala uno de los defensores de la ley, en la expresión de la
norma "la cual [la cuota de fomento ganadero y lechero] será equivalente
al 0.5 % sobre el precio del litro de leche vendida por el productor y al 50 %
de una salario diario mínimo legal vigente por cabeza de ganado al momento del
sacrificio", la "conjunción" "y"  está utilizada en
sentido copulativo, lo que indica que el gravamen se refiere igualmente al
productor. De otra parte, el "productor", es ciertamente el único
agente económico mencionado en la disposición.
Desde el punto de
vista lógico y sistemático se impone similar conclusión. Si el sujeto pasivo de
la cuota lechera es el productor de leche, no se ve por qué la cuota ganadera
no vaya a recaer sobre el productor de ganado. La contribución parafiscal, de
otro lado, alimenta un fondo cuya actividad beneficia, en primer término, al
productor de ganado, que por lo tanto no debería excluirse del gravamen. La ley
expresamente enuncia la naturaleza parafiscal del gravamen y sobre esa base
estructura un delicado balance entre la carga que se impone y el provecho que
se deduce del fondo, todo lo cual quedaría ayuno de sustento si se suprimiera
la cuota ganadera (fuente de recursos) y no se impusiera ésta al productor de
ganado (beneficiario del fondo). En fin, si la venta de leche, es el indicador
de riqueza y de actividad, tomado en cuenta por el legislador para imponer la
cuota de fomento lechero destinada al fomento del mismo sector, el correlativo
indicador en la ganadería lo es la venta y sacrificio de ganado, operaciones a
las cuales está íntimamente ligado el productor.
En ambas
actividades, el proceso económico se inicia con la producción - a cargo de los
productores -, prosigue con la intermediación y concluye con la venta y
consumo. Por razones de política legislativa, el legislador decidió establecer
la contribución en la primera fase de esta cadena de hechos económicos,
cabalmente para encauzar las tareas de fomento y soporte comenzando también por
la producción, cuya dinámica es capaz de irradiarse a los estadios posteriores
de este sector. Este esquema, traducido en las distintas disposiciones de la
ley, quedaría radicalmente trastocado si se elimina como sujeto pasivo de la
contribución al productor de ganado, con base en una interpretación de la norma
que no corresponde a su genuino sentido literal y sistemático.
5. El hecho
generador de la cuota de fomento ganadero está dado por el sacrificio del
ganado y corre a cargo de su productor, como se anotó en el aparte precedente.
El sacrificio de ganado es considerado por la ley como una manifestación
material externa del cambio de activos que se ha producido en la esfera del
productor (dinero a cambio de ganado). El hecho imponible - cambio de activos -
que se realiza o verifica efectivamente al configurarse el denominado hecho
generador de la obligación tributaria - en este caso el sacrificio del ganado
-, está a su turno vinculado con la condición económica de productor de ganado
que, obviamente, por ser beneficiario directo del destino de la contribución
parafiscal, debe asumir la carga que le corresponde en proporción a la cabezas
de ganado finalmente sacrificadas.
En los casos en los
que la persona que sacrifica el ganado no coincide con su productor, si bien el
pago del impuesto se impone como condición previa al sacrificio, el primero
adquiere un derecho de repetición contra el segundo en el evento de que no se
hubiere efectuado la correspondiente deducción de su importe en el momento de
la venta. De haberse producido ésta, el intermediario o sacrificador final del
ganado, tienen el carácter de retenedores de la contribución recibida que han
de entregarla al matadero o a la tesorería municipal, según sea el caso.
De acuerdo con lo
anterior, ni el carnicero ni los demás intermediarios, son sujetos pasivos de
la contribución; su función se limita a la de ser simples retenedores de su
importe. La ley ha señalado el sujeto pasivo de la contribución, los aspectos
relativos a su recaudo, como los tratados aquí, incumben al ejercicio de la
potestad reglamentaria. De hecho el Decreto No 1841 de 1994, sobre este
particular, dispone: "El productor de ganado al momento de realizar la
transacción de venta de sus animales descontará del valor por recibir la cuota
de fomento ganadero y lechero por concepto de carne, la cual será consignada en
el matadero o, en su defecto, en la tesorería municipal por quien lleve el
ganado al sacrificio" (art. 2, parágrafo).
6. Según el artículo
161 del Código de Régimen Departamental, los Departamentos pueden fijar
libremente la cuota del impuesto sobre degüello de ganado mayor. La cuota de
fomento ganadero, no obstante que se causa en el momento del sacrificio del
ganado que obra por tanto como su hecho generador, tiene características
propias que lo diferencian del impuesto sobre degüello. El sujeto activo es la
Nación-Fondo Nacional del Ganado, al paso que en el de degüello lo es el
departamento. El sujeto pasivo de la cuota ganadera es el productor y no la
persona que sacrifica el ganado. El impuesto sobre degüello, pretende crear un
renta departamental, en tanto que la cuota de fomento ganadero se orienta a la
creación de un fondo al servicio del sector ganadero.
No existe, pues,
coincidencia o superposición, entre estos dos tributos. Empero, debe precisarse
que las manifestaciones de la riqueza y de la capacidad contributiva son
múltiples, y a pesar de la unicidad de la fuente, diversos tributos recaen
sobre ellas ya sea bajo la forma de ingresos, gastos, transacciones o
patrimonio. Cosa distinta es que una sobre-imposición tributaria, por su
extremada severidad, pueda resultar inequitativa (C.P. art. 363), lo que en
este caso no ocurre y, además, deberá comprobarse en cada situación concreta.
7. Desde el punto de
vista jurídico el deudor de la obligación tributaria por concepto de la cuota
de fomento lechero y ganadero es el productor. Todo tributo, en mayor o en
menor medida, puede ser susceptible de ser trasladado a otras personas o
sujetos económicos, que terminan por soportar su carga tributaria. Este aspecto
debe ser tomado en cuenta por el legislador a fin de equilibrar el reparto de
las cargas públicas y, primordialmente, para fundar efectivamente el sistema
tributario en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. En el
plano constitucional el control de estos principios se torna imperativo cuando
resulta evidente y manifiesto su quebrantamiento. A este respecto, la Corte ha
señalado lo siguiente:
"Compete al
Legislador histórico una delicada tarea de ponderación y sopesación entre los
principios de equidad, eficiencia y progresividad de manera que el sistema
tributario los refleje adecuada y equilibradamente, más aún si se considera que
la reivindicación absoluta de uno de ellos pone en peligro los demás. La tarea
realizada por el Legislador coincide con un espacio de juicio propio que la
Constitución le confía y que la Corte le debe reconocer salvo cuando de manera
arbitraria se sacrifica uno cualquiera de los principios que sirven de
fundamento al poder tributario del Estado. La idea del Constituyente es la de
que se configure un plano - sistema - donde esos valores y principios
coexistan  y sus antagonismos se reduzcan al máximo dentro de lo posible y razonable.
Luego, ningún principio puede ser interpretado en términos absolutos[3]".
La parafiscalidad se
basa en la pretensión básica de que los sujetos gravados, en últimas, terminan siendo
los sujetos beneficiados con el gravamen. Violaría la equidad del sistema
tributario, que la parafiscalidad se construyera a partir del sacrificio de
personas o grupos que no se conciben en la ley que la instituye como sujetos
beneficiarios de la misma.
En el presente caso,
desde el punto de vista jurídico, el deudor de la obligación tributaria por
concepto de la cuota de fomento ganadero y lechero, es el productor. Si bien no
se descarta la posibilidad de que se produzca materialmente un traslado total o
parcial del importe de la contribución, los contribuyentes "de
facto", se localizan dentro del mismo sector ganadero, que como se ha
visto es globalmente el beneficiario del gravamen parafiscal establecido.
Luego, no se presenta una manifiesta ni aparente violación al principio de
equidad tributaria. Finalmente, en lo que tiene que ver con la incidencia de la
contribución respecto del mercado, no existen evidencias de que exista por
parte de los productores un grado de control de la oferta que les permita
controlar unilateralmente el precio.
8. La Corte
finalmente entra a resolver el cargo de inepta demanda que uno de los
impugnantes formula contra las dos demandas presentadas.
En el expediente
radicado bajo el número D-685, el actor demanda la integridad de la ley por
violar, en su concepto, los artículos 150-12 y 338 de la C.P. A pesar de que la
sustentación del cargo se centra en el artículo 2 de la ley demandada, el
concepto de violación se desarrolla en relación con toda la ley. En efecto, de
prosperar el planteamiento del demandante, la ley en su integridad debe
declararse inexequible, pues ella se construye en torno del establecimiento de
la cuota de fomento y de la administración y destino de su recaudo.
En el expediente
radicado bajo el número D-687, el actor demanda los artículos 1, 2 parcialmente
y parágrafo 3 y 6 literal a de la Ley 89 de 1993, como violatorios de los
artículos 95-9, 151 y 150-12 de la C.P. Dos razones impiden considerar que la
demanda haya dejado de referirse a una proposición jurídica completa. En primer
término, las dos demandas fueron acumuladas por decisión de esta Corporación y
la primera, ya reseñada, atacaba la totalidad de la ley. En segundo término, la
naturaleza de los cargos, de prosperar, tiene la virtualidad de irradiar el
defecto de constitucionalidad sobre la ley en su integridad, la cual, en virtud
de la acumulación, es justamente el objeto del presente proceso de
constitucionalidad.
No obstante lo
anterior, la Corte se declarará inhibida para conocer del parágrafo 1° del
artículo 2°, del literal b) y el parágrafo del artículo 6°, y de los artículos
3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 14, frente a los cuales el demandante
(proceso D-685) no presenta ningún cargo específico.
Finalmente, la Corte
al declarar exequibles los artículos 1°, inciso primero y parágrafo 2° del
artículo 2°, y el literal a) del artículo 6° de la Ley 89 de 1993, conforme a
las razones expuestas, lo hará únicamente en relación con los artículos 150-12,
151, 338 y 363 de la C.P., con los cuales se ha realizado la confrontación
constitucional.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-  Declararse inhibida para conocer de las
siguientes disposiciones de la Ley 89 de 1993: parágrafo 1° del artículo 2°,
literal b) y el parágrafo del artículo 6° y los artículos 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10,
11, 12, 13 y 14, de la Ley 89 de 1993.
SEGUNDO.-  Declarar EXEQUIBLE el artículo 1°
de la Ley 89 de 1993, pero sólo en relación con los cargos formulados y en
cuanto no viola los artículos 150-12, 151, 338 y 363 de la Constitución
Política.
TERCERO.-  Declarar EXEQUIBLES el inciso
primero y el parágrafo 2° del artículo 2° de la Ley 89 de 1993, pero sólo en
relación con los cargos formulados y en cuanto no violan los artículos 150-12,
151, 338 y 363 de la Constitución Política.
CUARTO.-  Declarar EXEQUIBLE el literal a)
del artículo 6° de la Ley 89 de 1993, pero sólo en relación con los cargos
formulados y en cuanto no viola los artículos 150-12, 151, 338 y 363 de la
Constitución Política.
NOTIFÍQUESE,
CÓPIESE, COMUNÍQUESE AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y AL PRESIDENTE DEL
CONGRESO, PUBLÍQUESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y CÚMPLASE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA           ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ            EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                               Magistrado
FABIO MORON DIAZ                 HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado                                               Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Corte Constitucional, sentencia C-040 de 1993, M.P. Dr. Ciro
Angarita Barón.
[2]Corte Constitucional, sentencia  C-465 de 1993, M.P. Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[3]Corte Constitucional, sentencia C-333 de 1993, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.