T-008-12
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia T-008/12
ACCION DE
TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE SUSTITUCION PENSIONAL-Reiteración
de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
NATURALEZA JURIDICA DE PENSION DE
SOBREVIVIENTES Y SU CARACTER FUNDAMENTAL-Reiteración de jurisprudencia
REVOCATORIA UNILATERAL DE RECONOCIMIENTOS
PENSIONALES-Reiteración
de jurisprudencia
RESTABLECIMIENTO DE PENSION DE
SOBREVIVIENTES-Orden al
ISS para que expida resolución y se vuelva a pagar incluyendo mesadas no
cubiertas y las que no se hallen prescritas
Guardando coherencia con las observaciones
precedentes, se colige que las no desvirtuadas pruebas aportadas por la actora
son suficientes para que el ISS, Pensiones, siguiendo lineamentos
constitucionales y legales, continúe efectuando el pago de la prestación
reconocida desde enero
25 de 1995 a favor de la accionante de forma definitiva y vitalicia, que debe
restablecerse como si no hubiere existido solución de continuidad, en las
mesadas que no estuvieren prescritas. Así las cosas, en el caso que revisa la
Sala se confirma que, efectivamente, la reclamante está afrontando un perjuicio
que deviene irremediable, puesto que del reconocimiento de la sustitución
pensional, la cual no podía revocarse abruptamente, depende la satisfacción de
su mínimo vital, máxime tratándose de una persona de avanzada edad, que no
tiene opción laboral de supervivencia, a quien los organismos judiciales y las
autoridades en general están en el deber constitucional de proteger con
especial celo y diligencia, especialmente en sus derechos fundamentales, sin
injustas oposiciones formales. En
consecuencia, esta Sala de Revisión revocará el fallo de segunda
instancia y, en su lugar, amparará los derechos fundamentales a la seguridad
social, el mínimo vital y la vida digna, reclamados por la actora, ordenando al área de pensiones del ISS, por conducto del respectivo
representante legal o quien haga sus veces, que si aún no lo ha realizado,
dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación
del presente fallo, expida resolución de restablecimiento y continuidad de la
pensión de sobrevivientes que corresponda, pagando las mesadas respectivas que
haya dejado de cubrir y no estén prescritas, a favor de la accionante, en
calidad de compañera supérstite del fallecido pensionado.
Referencia: expediente T- 3182123
Acción de tutela instaurada por María
Susana González Martínez mediante apoderado, contra el Instituto de Seguros
Sociales, Pensiones.
Procedencia: Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá,
Sala de Familia
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de enero de dos mil doce (2012)
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo de segunda instancia
proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de
Familia, dentro de la acción de tutela instaurada por María Susana González
Martínez, actuando mediante apoderado, contra el Instituto de Seguros Sociales,
Pensiones.
El asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión que hizo dicho despacho judicial, según lo ordenado por el
artículo 32 del Decreto 2591 de 1991; el 16 de septiembre del 2011, la Sala N° 9 de Selección lo eligió para revisión.
I. ANTECEDENTES
La señora María Susana González Martínez, actuando mediante
apoderado, promovió acción de tutela en mayo 13 de 2011, contra el Instituto de
Seguros Sociales, Pensiones, aduciendo vulneración de los derechos a la “seguridad
social, el mínimo vital y el derecho a tener una vida digna”, por los
hechos que a continuación son resumidos.
A. Hechos y narración efectuada en la demanda
1.  El apoderado de la accionante señaló que
en abril 29 de 1985, el Hospital Lorencita Villegas de Santos, de Bogotá,
reconoció a Benedicto Avendaño, esposo de su poderdante María Susana González Martínez, pensión de jubilación; él falleció en 1992,
por lo cual la señora solicitó
la pensión de sobreviviente, que le fue concedida en enero 25 de 1995.
2.  Posteriormente, el mencionado hospital
entró en liquidación y se dejó de pagar la pensión reconocida a la actora. Sin
embargo, el Instituto de
Seguros Sociales, en adelante ISS, acordó subrogar el pasivo pensional
respectivo.
3.  En junio 19 de 2001, la accionante
solicitó al ISS continuar el pago de la pensión de sobrevivientes que se le
había reconocido, pero en octubre 26 del mismo año la petición fue negada,
argumentando que “el art. 36 de la Ley 90 de 1946, establecía una
prescripción, pues la solicitud era extemporánea” (f. 29 v. cd. inicial).
4.  Tal decisión fue apelada por la actora,
pero en febrero 27 de 2006 el ISS la confirmó, anotando “que niega seguir
pagando la pensión y funda su decisión en el art. 2° del decreto 3041 de 1966”.
5.  Finalmente, indicó que “la firma
A&C Consultoría y Auditoria empresarial, firma liquidadora del hospital”
informó que el “28 de marzo de 2007 canceló la totalidad de los aportes
adeudados al ISS”.
B. Documentos relevantes cuya copia obra dentro del expediente
1. Comunicación dirigida a Benedicto
Avendaño, reconociendo “la pensión de jubilación a que tiene derecho” (f.
2 cd. inicial).
2. Escrito del Hospital Lorencita
Villegas de Santos (junio 28 de 1995, f. 3 ib.), informando a la señora
Susana González “que de acuerdo a las normas laborales vigentes hemos
decidido concederle dicha sustitución a partir del 25 de enero de 1995 fecha en
la cual falleció el señor Avendaño”.
3. Oficio emitido por A&C Consultoría
y Auditoria Empresaria, expresando a la señora interesada “que en
cumplimiento de la tutela 459 de 2001 promovida por la Asociación de Jubilados del hospital Lorencita Villegas de Santos, entre los que se encuentra
el señor Benedicto Avendaño, le canceló al Seguro Social el pasado 28 de marzo
de 2007 los aportes de pensión a usted adeudados desde el 1 de enero de 1995 al
30 de marzo de 2007…” (f. 4 ib.).
4. Resolución N° 026351 de 2001 del ISS (octubre
26, f. 8 ib.), negando la pensión de sobrevivientes por el deceso del
asegurado Benedicto Avendaño.
5. Resolución N° 00022 de febrero 27 de
2006, donde el ISS confirma la negación del reconocimiento pensional.
6. Peticiones presentadas por la señora
Susana González Martínez (fs. 16 a 26 ib.), solicitando el reconocimiento
pensional.
7. Oficios del ISS, en relación con las
solicitudes presentadas por la actora (fs. 27 y 28 ib.).
C. Actuación procesal
El Juzgado 20 de Familia de Bogotá, mediante auto de
mayo 17 de 2011, admitió la acción y concedió a la entidad demandada el término
de 2 días para ejercer sus
derechos de defensa y contradicción.
De igual forma, decidió vincular al
liquidador A&C Consultoría y Auditoría Empresarial, otorgándole igual
término para que hiciera las manifestaciones que estimara pertinentes.
Sin embargo, ambas entidades guardaron
silencio ante el requerimiento efectuado por el Juzgado de instancia.
D. Sentencia de primera instancia
Mediante fallo de mayo 27 de 2011, el Juzgado
20 de Familia de Bogotá negó el amparo demandado, estimando que “la negativa
del reconocimiento de la pensión sucedió en el año 2001, y aunque la apelación
demoró seis años”, la demandante “no inició el proceso correspondiente y
luego de cinco años, pretende a través del mecanismo de tutela el
reconocimiento de la mencionada pensión de sobreviviente” (fs. 41 a 46 cd. inicial).
Finalizó afirmando que se “invoca por parte de la
accionante que el derecho al mínimo vital se le está conculcando con el actuar
del Instituto de Seguro Social, al no reconocerle la pensión sustitutiva, pero
como se pudo ver no se probó dentro de las diligencias tal perjuicio, pues se
reitera, hace ya diez años, que se dio la negativa de la accionada en el
reconocimiento de la mencionada pensión, y en ese interregno… no obra prueba de
que haya iniciado la correspondiente acción judicial para el reconocimiento de
la prestación, tiempo en el cual la prestación pudo haber sido o no reconocida
por la justicia ordinaria” (f. 45 ib.).
E. Impugnación
La señora Susana González Martínez presentó escrito en
junio 11 de 2011, manifestando su desacuerdo con ese fallo y llamando la
atención respecto a que lo pedido es que “se ampare el derecho a que se me
siga pagando mi mesada pensional, lo que reclamo es la continuidad del pago de
mi pensión de la cual gozaba y que me fue arrebatada” (f. 51 cd. inicial).
Respecto a no haber actuado para hacer efectiva “la
continuidad del pago, debo manifestar, que tal apreciación no se debe ver desde
ese punto, porque como se observa en el expediente fueron muchas peticiones y
las revocatorias que solicite mes a mes, semestre a semestre, año a año, sin
recibir respuesta alguna, como podrá observarse si el ente accionado no replicó
en la presente acción menos iba a contestarme una petición mía” (f. 52
ib.).
F.
Sentencia de segunda instancia
Mediante fallo de julio 29 de 2011, el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Familia, confirmó la decisión
del a quo, al considerar que “agotada la vía gubernativa, en relación
con las decisiones tomadas por el Instituto de Seguro Social en las
resoluciones… la accionante podía acudir a la jurisdicción ordinaria para hacer
valer sus derechos”.
Anotando además que “hace más de cinco años le fue
negada a María Susana González Martínez la sustitución pensional, por lo que no
se cumple… el principio de inmediatez” (f. 14 cd. 2).
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera. Competencia
Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido dentro de la acción de
tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo que se debate
Debe esta Sala de Revisión determinar si los derechos a la seguridad social, al mínimo
vital y a la vida digna fueron vulnerados por el ISS, al negar éste la
continuidad del pago de la pensión de sobrevivientes a la peticionaria Susana González Martínez, arguyendo que “el art. 36 de la Ley 90 de 1946, establecía una prescripción, pues la solicitud era extemporánea” (f. 29
v. cd inicial).
Para ello, se analizará la procedencia de
la tutela hacia el reconocimiento de la sustitución pensional; luego, se hará
alusión a las circunstancias que otorgan carácter fundamental a la pensión de
sobrevivientes; se estudiará a continuación lo atinente a la revocatoria
unilateral de un reconocimiento pensional y, por último, con base en esas
consideraciones, se resolverá el caso concreto.
Tercera. Procedencia excepcional de la acción de tutela para
reclamar la sustitución pensional. Reiteración de jurisprudencia
Conforme al artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es una vía judicial que tiene toda persona para
procurar la protección de sus derechos fundamentales, la cual sólo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio idóneo de defensa judicial, salvo
que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, instituyéndose así que tiene un carácter subsidiario. En tal
sentido, esta Corte expresó en
sentencia SU-544 de mayo 24 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett:
“1º) Los medios y recursos judiciales
ordinarios constituyen los mecanismos preferentes a los cuales deben acudir las
personas para invocar la protección de sus derechos; 2º) En los procesos
ordinarios se debe garantizar la supremacía de los derechos constitucionales y
la primacía de los derechos inalienables de la persona (C.P. arts. 4º y 5º);
3º) La tutela adquiere el carácter de mecanismo subsidiario frente a los
restantes medios de defensa judicial; su objeto no es desplazar los otros
mecanismos de protección judicial, ‘sino fungir como último recurso (...) para
lograr la protección de los derechos fundamentales’.”
Según lo anterior, el reconocimiento de
una prestación pensional mediante acción de tutela resulta en principio
improcedente, pues el ordenamiento
jurídico nacional ha dispuesto medios judiciales específicos para la solución
de conflictos de ese origen, en la jurisdicción laboral ordinaria o en la
contenciosa administrativa, según el caso.
De tal manera, como los conflictos
jurídicos en materia de sustituciones pensionales tienen una vía específica de
defensa, sólo excepcionalmente pueden solucionarse acudiendo a la jurisdicción
constitucional, sea para evitar un perjuicio irremediable que afecte derechos
fundamentales, o cuando los
procedimientos comunes previstos para el caso concreto resulten ineficaces para
acceder al derecho invocado.
Consecuentemente, esta Corte ha sostenido
que existiendo fundamento fáctico para otorgar el amparo, si el medio de
defensa judicial común no es idóneo o expedito para lograr la protección, o
ésta sería tardía, más aún encontrándose la persona en una circunstancia de
debilidad manifiesta, o en serio apremio contra su mínimo vital, la tutela adquiere
procedencia[1].
Así mismo, cabe resaltar que la evaluación del perjuicio irremediable
no es un ejercicio genérico, sino que es necesario consultar las
particularidades de cada caso específico, teniendo en cuenta factores como la
edad (niñez o senectud) u otra situación de ostensible debilidad, porque tratándose
de sujetos merecedores de especial protección, el concepto de perjuicio
irremediable debe interpretarse en forma más amplia y desde una doble
perspectiva:
“De un lado, es preciso tomar en
consideración las características globales de un grupo, es decir, los elementos
que los convierten en titulares de esa garantía privilegiada. Pero además, es
necesario atender las particularidades de la persona individualmente
considerada.”[2]
Cuarta. Naturaleza jurídica de la pensión de sobrevivientes.
Carácter fundamental. Reiteración de jurisprudencia
La Constitución consagró la seguridad social como un servicio público
de carácter obligatorio, que se deberá prestar bajo la dirección, coordinación
y control del Estado, bajo los principios orientadores de eficiencia,
universalidad y la solidaridad. En materia de sustitución pensional, se ha indicado
además que los “principios
de justicia retributiva y de equidad justifican que las personas que
constituían la familia del trabajador tengan derecho a la prestación pensional
del fallecido para mitigar el riesgo de viudez y orfandad al permitirles gozar
post-mortem del status laboral del trabajador fallecido”[3].
Desarrollando dichos principios respecto de la naturaleza jurídica de la
pensión de sobrevivientes[4],
se expresó en sentencia C-111 de febrero 22 de 2006, M. P. Rodrigo Escobar Gil, que “la sustitución pensional responde a la necesidad de mantener
para sus beneficiarios, al menos el mismo grado de seguridad social y económica
con que contaban en vida del pensionado o del afiliado fallecido, que al
desconocerse puede significar, en no pocos casos, reducirlos a una evidente
desprotección y posiblemente a la miseria”.
En el mismo sentido, en la sentencia C-1094
de noviembre 19 de 2003, M. P. Jaime Córdoba Triviño, se lee:
“La pensión de sobrevivientes constituye
entonces uno de los mecanismos instituidos por el legislador para la
consecución del objetivo de la seguridad social… La finalidad esencial de esta
prestación social es la protección de la familia como núcleo fundamental de la
sociedad, de tal suerte que las personas que dependían económicamente del
causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia[5], sin que vean alterada la situación
social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que ha
fallecido[6].”
Se deduce, pues, que el reconocimiento y
pago de la pensión de sobrevivientes tiene, en la mayoría de los casos, ostensible relación con derechos como el
mínimo vital y la vida digna, adquiriendo así carácter fundamental. De este
modo, es sabido que existen circunstancias en las que la sustitución pensional
se vuelve esencial para cumplir los cometidos del estado social de derecho,
situaciones explicadas así en la sentencia T-692 de agosto 18 de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño:
“… la relación expuesta entre protección de derechos
fundamentales y necesidad de reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes resulta acreditada cuando (i) la prestación económica que
percibía el trabajador o pensionado fallecido constituye el sustento económico
de su grupo familiar dependiente y  (ii) los beneficiarios de la pensión carecen,
después de la muerte del trabajador o pensionado, de otros medios para
garantizarse su subsistencia, por lo cual quedan expuestos a un perjuicio
irremediable derivado de la afectación de su derecho fundamental al mínimo
vital.”
En conclusión, es reiterada la jurisprudencia
constitucional que ha defendido la tesis que concatena la pensión de
sobrevivientes como un componente de la seguridad social, con los derechos al
mínimo vital y a la vida digna, invistiéndola del carácter de fundamental que
permite su protección vía tutela.
Quinta.
Revocatoria unilateral de reconocimientos pensionales.
Reiteración de jurisprudencia
Esta Corte ha
señalado que, por regla general, la revocatoria o suspensión unilateral de un
acto administrativo particular y concreto, sólo se puede efectuar previo el
consentimiento expreso del involucrado, excepto en los casos en los que se
presente una manifiesta ilegalidad, situación extraordinaria que busca proteger
el interés público, donde lo que se debe agotar es el procedimiento establecido
en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo[7] e iniciar las acciones
fiscales, judiciales, penales y disciplinarias pertinentes, en procura de la
restitución de los recursos y la imposición de las sanciones que corresponda,
ante las actuaciones ilícitas.
La facultad de
revisar y revocar los actos administrativos que conceden o reconocen pensiones
sin la autorización expresa del titular del derecho, se encuentra legalmente
reglada. El artículo 19 de la Ley 797 de 2003[8],
cuya constitucionalidad condicionada se estableció mediante sentencia C-835 de
septiembre 23 de 2003, M. P. Jaime
Araújo Rentería, prevé la facultad de que
la administración realice un estudio de fondo sobre las sumas, pensiones o
prestaciones económicas a cargo del tesoro público en las cuales existan serios
indicios de reconocimiento indebido. Así se indicó en el fallo anotado:
“... en lo concerniente a la verificación oficiosa
que la norma le impone como deber a los mencionados funcionarios, la Corte no encuentra reparo alguno. Antes bien, estima la Corporación que con un tal deber se tiende a proteger la objetividad, transparencia,
moralidad y eficacia que la función administrativa… en orden al correcto
reconocimiento y pago de las pensiones u otras prestaciones económicas propias
del régimen de seguridad social. Y es que la labor de los citados funcionarios
no puede enclaustrarse en el nicho de la apariencia ritual ni el manejo
mecánico de los actos administrativos que les compete expedir, considerar,
atender o satisfacer, incluidos los documentos que soporten el trámite y
expedición de los respectivos actos de reconocimiento y pago. Así mismo, no se
trata de prohijar la instauración de instancias administrativas contrarias a
los principios de economía, celeridad y eficacia que la Carta destaca a favor de la función administrativa, que en todo caso debe resolverse en la
materialización de los derechos y deberes de las personas. Por el contrario,
con arraigo en los principios que informan la función administrativa, al igual
que en aras de la legalidad de los derechos adquiridos y de la defensa del
tesoro público, la verificación oficiosa que el artículo 19 impone como deber,
confluye en la esfera positiva con claro linaje constitucional. Sin embargo, es
de observar que la Administración no puede a cada rato estar revisando lo que
ya revisó, derivando en un cuestionamiento recurrente sobre los mismos motivos
y causas, que a más de no consultar el sentido y alcance del artículo 19, raya
en el desconocimiento del non bis in ídem. Revisado un asunto por la Administración éste debe ser decidido de manera definitiva y la Administración no puede volver a cuestionar el mismo asunto una segunda o tercera vez.”
Adicionalmente,
en sentencia T-776 de agosto
11 de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, se indicó que para revisar los actos administrativos que conceden o
reconocen pensiones, deben preceder motivos reales, objetivos y
trascendentes. Así, surgen tres diferentes situaciones: “(i) la Administración tendrá la facultad de revocar su propio acto aún sin consentimiento del
beneficiario, siempre que se agote como mínimo el procedimiento previsto en los
artículos 14, 28, 34,
35 y 74 del Código Contencioso Administrativo y que se identifiquen en la conformación del acto
administrativo censurado conductas tipificadas en la ley penal, ‘aunque no se
den los otros elementos de la responsabilidad penal’[9]; (ii) se podrá
revocar unilateralmente el acto propio cuando éste sea fruto de silencio
administrativo positivo de acuerdo al artículo 73 del Código Contencioso
Administrativo; (iii) la Administración deberá acudir directa e
indefectiblemente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo si no
identifican en el acto que las irregularidades o anomalías constituyen
conductas tipificadas en la ley penal.”
Igualmente,
esta corporación puntualizó que no se
puede revocar un acto administrativo de reconocimiento de una prestación, sin
el consentimiento del titular, por el simple incumplimiento de algunos
requisitos, sin que se haya probado alguna conducta irregular,
correspondiéndole a la administración sanear los defectos que encuentre en
dicho acto. Al respecto, en la precitada sentencia C-835 de 2003 se manifestó:
“… no se puede tratar de cualquier
incumplimiento de requisitos, toda vez que ante falencias meramente formales; o
ante inconsistencias por desactualización de la información interna de las
entidades correspondientes, respecto de las cuales el titular del derecho o sus
causahabientes no hayan realizado conductas delictivas, le compete al
respectivo funcionario tomar de oficio las medidas tendientes al saneamiento de
los defectos detectados, haciendo al efecto acopio de los medios y recursos
institucionales, sin perjuicio de la solicitud de información a terceros y,
llegado el caso, al titular del derecho o a sus causahabientes. Por lo mismo,
ni la Administración ni los particulares pueden extenderle a los titulares de
las pensiones o prestaciones económicas los efectos de su propia incuria; así
como tampoco darle trascendencia a aquello que no la tiene.”
En la misma sentencia se estableció,
además, que cuando se deba revocar el correspondiente acto administrativo,
“será necesario el consentimiento expreso y escrito del titular, y en su
defecto, el de sus causahabientes. De no lograrse este consentimiento,
la entidad emisora del acto en cuestión deberá demandarlo ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo. Pues: ‘razones de seguridad jurídica y de
respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que
han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción
de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de
la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la
administración a través de un acto administrativo”.
Igualmente,
en esa misma providencia se expresó que basta con la tipificación de la
conducta como delito para que la administración pueda revocar, aunque no se den
los otros elementos de la responsabilidad penal; por consiguiente, como se
trata de una circunstancia de ostensible ilegalidad, “la aplicación del
principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la administración para
proteger el interés público, pues en este caso la actuación fraudulenta con la
que se dio origen o desarrollo a la actuación de la administración rompe la
confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido
bajo tales circunstancias”.
Por otro lado, en cuanto al desarrollo
del debido proceso, la revocatoria establecida en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 tiene que cumplir la actuación prevista en el Código Contencioso
Administrativo o en los estatutos especiales que al respecto rijan.
Sin embargo, esta corporación en la
sentencia de constitucionalidad condicionada a la que nuevamente se acude,
sostuvo que cuando se trate de prestaciones económicas, “deberá ser la
consecuencia lógica y jurídica de un procedimiento surtido con arreglo a los
artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, sin
perjuicio de la aplicación de las normas de carácter especial que deban
privilegiarse al tenor del artículo 1° del mismo estatuto contencioso. Pero en
todo caso, salvaguardando el debido proceso”. Aclaró que mientras se
adelanta el correspondiente procedimiento, “se le debe continuar pagando al
titular –o a los causahabientes- de la pensión o prestación económica las
mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución de continuidad”.
La Corte expresó también en dicha sentencia C-835 de 2003:
“... en materia de supresión de actos
administrativos, no es lo mismo cuando interviene un funcionario administrativo
que cuando interviene el Juez; y que, en todo caso, la revocatoria directa de
un acto administrativo que reconoce una pensión o prestación económica sólo
puede declararse cuando ha mediado un delito.
La Corte deja claramente establecido que cuando el litigio
versa sobre problemas de interpretación del derecho; como por ejemplo, el
régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición; o la
aplicación de un régimen especial frente a uno general; estos litigios deben
ser definidos por los jueces competentes de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que en consecuencia no procede la revocatoria directa del acto
administrativo sin el consentimiento del particular.”
Con todo, no media fundamento constitucional alguno para que la administración
pueda suspender el pago de una pensión previamente reconocida, salvo las
facultades explícitamente previstas en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003 y en la sentencia C-835 de 2003.
Aún más, en sentencia T-567 de mayo 26 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, esta corporación consideró (no está en negrilla en el texto
original): “Por fuera de cualquiera de las hipótesis de hecho previstas en
las normas mencionadas, se necesita la autorización del juez respectivo para
válidamente suspender los pagos hacia el futuro. Actuar de otro modo lleva
a la Administración a incurrir en vías de hecho contrarias al artículo 29
Superior e inadmisibles en perspectiva constitucional.”
Sexta. Caso concreto
6.1. Observando los elementos constitucionales, jurisprudenciales y fácticos
relacionados, la Corte debe analizar si la actuación del ISS, deviene en
vulneración de los derechos a la “seguridad
social, el mínimo vital y el derecho a tener una vida digna” de la señora María Susana
González Martínez, nacida el 23 de noviembre de 1945 (f. 13 cd. inicial), debido a que
mediante Resoluciones proferidas en 2001 y 2006, le fue negada “la
prestación de sobrevivientes” y, en consecuencia, la continuidad del pago
de la pensión, que le había sido reconocida al morir su esposo.
6.2. Frente a lo anterior, resulta
necesario tener en cuenta claramente los siguientes aspectos:
6.2.1. Como quedó expuesto, en abril 29 de 1985 le fue
reconocida al señor Benedicto Avendaño pensión de jubilación, por parte del Hospital
Lorencita Villegas de Santos. A raíz de su fallecimiento, en enero 25 de 1995 ese reconocimiento
fue sustituido a favor de la señora María Susana González Martínez, en calidad
de compañera sobreviviente. Sin embargo, el mencionado hospital entró en liquidación y se dejó
de pagar la pensión a favor de la actora.
6.2.2. En junio 19 de 2001, la señora González Martínez solicitó al ISS la continuidad del pago
pensional. No obstante, en octubre 26 de 2001 el ISS la negó, arguyendo que
“el asegurado al momento de su fallecimiento no estaba cotizando al sistema y
acredita aportes durante 33 semanas de las cuales 0 fueron cotizadas en su último
año de vida” y, además, la “indemnización sustitutiva
tampoco es viable concederla” (f. 8 cd. inicial).
6.2.3. Apelada dicha resolución, en febrero 27 de 2006
el ISS la confirmó, estimando “válidos los períodos en mora con el
Hospital Lorencita Villegas de Santos… cotizó un total de 71 semanas, de las
cuales 38 se cotizaron en el año inmediatamente anterior a su muerte… el señor
Benedicto Avendaño, cumplió con el requisito de la edad… el asegurado ingresó
al Seguro Social el 28 de septiembre de 1984”.
6.2.4. En julio de 2007, la Agencia Liquidadora del Hospital Lorencita Villegas de Santos informó a la accionante que se
han cancelando al ISS todos
los aportes adeudados a los pensionados, en los cuales se encontraba incluido
el señor Benedicto Avendaño.
6.2.5. La señora María Susana González Martínez señaló que
“como se observa en el expediente fueron muchas las peticiones y las
revocatorias que solicité mes a mes, semestre a semestre, año a año, sin
recibir respuesta alguna”, demostrando que desde el momento en que fue
revocado el reconocimiento, la actora presentó diversas solicitudes ante el
ISS, pidiendo la continuidad del pago de la sustitución reconocida (f. 16 a 28 y 51), lo cual demerita la presunta desatención al principio de inmediatez, argumentada en
las instancias.
Así mismo, en sus escritos manifestó la
actora que “desde el día en que se liquidó el hospital… dejé de recibir el
único ingreso que me permitía hacer llevadera mi vida… sufro grandes
necesidades pues sin mi
mesada pensional no tengo siquiera con que comprar el mercado, he sobrevivido
lavando ropas y ayudándole a mi hijo lijando y pintando puertas, pero por mi
edad ya las fuerzas no me dan para tanto y me siento desamparada”, (f. 18
cd. 2.), evidenciándose un no rebatido estado de debilidad manifiesta y el
quebrantamiento del mínimo vital, circunstancias que hacen procedente la acción
de tutela.
6.3. Es apropiado resaltar también
lo atinente al respeto hacia los derechos adquiridos[10],
pues mientras “no medie decisión judicial o la aquiescencia del titular del
derecho para su revocación, modificación o suspensión, la decisión unilateral… ha
de ser considerada como transgresora de un derecho adquirido (artículo 58 de la Constitución), pues se presume que, para su reconocimiento, fueron cumplidos los requisitos
exigidos para el efecto”.
Así las cosas, decretado un derecho o
reconocida una situación jurídica de carácter concreto, como ahora lo es la
sustitución pensional, ha de recordarse que si la entidad demandada, que ni
siquiera respondió el requerimiento del Juzgado de primera instancia, dando así
cabida en este proceso a la presunción de veracidad (art. 20 D. 2591 de 1991), “considera
que no se daban los presupuestos para su reconocimiento, así debe demostrarlo,
desvirtuando la mencionada presunción, obviamente, ante el funcionario competente,
para que sea éste quien decida sobre la validez de las razones que se
argumentan para el efecto, y puede ordenar, en consecuencia, la revocación,
suspensión o modificación correspondiente”[11].
6.4. Guardando coherencia con las observaciones
precedentes, se colige que las no desvirtuadas pruebas aportadas por la actora
son suficientes para que el ISS, Pensiones, siguiendo lineamentos
constitucionales y legales, continúe efectuando el pago de la prestación reconocida
desde enero 25 de 1995 a favor de la señora María Susana González Martínez de forma definitiva y vitalicia, que debe restablecerse como si no
hubiere existido solución de continuidad, en las mesadas que no estuvieren
prescritas.
6.5. Así las cosas, en el
caso que revisa la Sala se confirma que, efectivamente, la reclamante está afrontando
un perjuicio que deviene irremediable, puesto que del reconocimiento de la
sustitución pensional, la cual no podía revocarse abruptamente, depende la
satisfacción de su mínimo vital, máxime tratándose de una persona de avanzada
edad, que no tiene opción laboral de supervivencia, a quien los organismos
judiciales y las autoridades en general están en el deber constitucional de
proteger con especial celo y diligencia, especialmente en sus derechos
fundamentales, sin injustas oposiciones formales[12].
6.6. En consecuencia, esta Sala
de Revisión revocará el
fallo de segunda instancia y, en su lugar, amparará los derechos fundamentales a
la seguridad social, el
mínimo vital y la vida digna, reclamados
por María Susana González
Martínez, ordenando al área de pensiones del ISS, por conducto del respectivo
representante legal o quien haga sus veces, que si aún no lo ha realizado,
dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación
del presente fallo, expida resolución de restablecimiento y continuidad de la
pensión de sobrevivientes que corresponda, pagando las mesadas respectivas que
haya dejado de cubrir y no estén prescritas, a favor de la señora María Susana González Martínez, en calidad de compañera supérstite del fallecido pensionado Benedicto Avendaño.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el fallo de segunda instancia dictado en julio 29 de 2011, por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Familia, dentro de la acción de tutela incoada
por la señora María Susana
González Martínez, mediante
apoderado, contra el Instituto de Seguros Sociales, Pensiones, que confirmó el
proferido en mayo 27 de 2011
por el Juzgado 20 de Familia de Bogotá, que negó el amparo solicitado.
En su lugar, se dispone TUTELAR los derechos a la
seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna de la mencionada señora.
Segundo.- En consecuencia, ORDENAR al Instituto de
Seguros Sociales, a través de su respectivo representante legal o quien haga
sus veces, que si aún no lo ha realizado, en el término de cuarenta y ocho (48)
horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, expida
resolución mediante la cual restablezca la pensión de sobrevivientes que
corresponda, incluyendo las mesadas pensionales no cubiertas que no se hallen
prescritas, a favor de la señora María Susana González Martínez, en calidad de compañera supérstite del fallecido Benedicto Avendaño, quien había sido
pensionado por el liquidado Hospital Lorencita Villegas de Santos, de Bogotá.
Tercero.- Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación
a que alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaría General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
A LA SENTENCIA T-008/12
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO Y
REVOCATORIA UNILATERAL DE ACTO QUE RECONOCIA PENSION
El
problema jurídico planteado en la sentencia se enmarcó en la vulneración de los
derechos a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna de la
peticionaria, toda vez que dicha entidad revocó el acto administrativo por
medio del cual había reconocido la pensión de sobrevivientes concedida desde el
25 de enero de 1995. La entidad accionada invocó el “art. 36 de la ley 890 de
1946, establecía una prescripción, pues la solicitud era extemporánea” para
negar la continuidad de la sustitución pensional. En este punto, difiero de los
argumentos expuestos en la sentencia, pues si bien el fondo del asunto consagra
una violación a los derechos pensionales de la actora, lo cierto es que además
debe advertirse una vulneración al debido proceso administrativo, en la medida
que el acto administrativo de carácter individual y concreto que reconoció la
pensión de sobrevivientes desde el año de 1995 a favor de la actora fue revocado sin consentimiento de la misma. En este caso concreto, el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes consolidó una situación jurídica
que creó derechos subjetivos a favor de la actora, en consecuencia la
entidad-administración no podía revocar el acto administrativo sino en los
términos del inciso 1
del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo,
es decir con el consentimiento de su titular y darle cumplimiento al debido
proceso administrativo. La administración no podía hacer uso de sus poderes o
necesidades para desconocer derechos antes reconocidos sin el consentimiento de
su titular, pues sólo
el interesado, por la misma naturaleza del derecho, puede renunciarlo y al
apartarse del debido procedimiento se evidencia es una violación al debido
proceso, tal y como sucedió en el caso concreto
VULNERACION DEL DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO DESENCADENO AFECTACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES
La vulneración al debido proceso administrativo
desencadenó la afectación a los derechos fundamentales alegados por la
accionante, por lo que a fin garantizar el principio de la buena fe y seguridad
jurídica se debe proteger la ejecutividad, obligatoriedad y eficacia del acto
administrativo. En este sentido ha insistido esta Corporación en la vulneración
de los derechos fundamentales de las personas cuando la administración de
manera “unilateral e inconsulta” revoca sus decisiones sin que medie
autorización del afectado
SENTENCIA C-835/03-Artículos 19 y 20 de la ley 797/03/REVOCATORIA
DIRECTA DE PENSIONES RECONOCIDAS DE MANERA IRREGULAR
De igual
manera en este punto es imprescindible hacer referencia a la Sentencia C-835 de 2003, en la cual se estudió la constitucionalidad de los artículos 19 y 20
de la Ley 797 de 2003  “por la cual se reforman algunas disposiciones del
sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”, que
autorizan específicamente las figuras de revocatoria directa de las pensiones
reconocidas de manera irregular y la revisión de reconocimiento de sumas
periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. En
dicha providencia, se reitera lo sostenido por la jurisprudencia constitucional
respecto de la revocatoria directa de los actos administrativos que generan
derechos sujetivos y se hace hincapié en la irrevocabilidad de los mismos, sin
previa autorización del titular del derecho, en atención a los principios de
buena fe y seguridad jurídica. La excepción a la anterior regla, la constituyen
los actos que han sido dictados con evidente violación del ordenamiento
jurídico.
Referencia: Acción de Tutela instaurada
por María Susana González Martínez contra el Instituto de Seguros Sociales.
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Con el acostumbrado respeto, paso a explicar las
razones por las cuales aclaro mi voto en relación con las consideraciones
expuestas en la sentencia T-008 de 2012, mediante la cual la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de esta Corte resolvió:
“PRIMERO REVOCAR el fallo de segunda
instancia dictado en julio 29 de 2011, por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, Sala de Familia, dentro de la acción de tutela incoada por
la señora María Susana González Martínez, mediante apoderado, contra el Instituto
de Seguros Sociales, Pensiones, que confirmó el proferido en mayo 27 de 2011
por el Juzgado 20 de Familia de Bogotá, que negó el amparo solicitado.
En su lugar se dispone TUTELAR los
derechos a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna de la
mencionada señora.”.
Este
despacho comparte la parte resolutiva de la sentencia, precisando que se
requiere realizar ciertas consideraciones sobre el planteamiento del problema
jurídico y en consecuencia, los derechos fundamentales vulnerados.
El
problema jurídico planteado en la sentencia se enmarcó en la vulneración de los
derechos a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna de la
peticionaria, toda vez que dicha entidad revocó el acto administrativo por
medio del cual había reconocido la pensión de sobrevivientes concedida desde el
25 de enero de 1995. La entidad accionada invocó el “art. 36 de la ley 890
de 1946, establecía una prescripción, pues la solicitud era extemporánea” para
negar la continuidad de la sustitución pensional.
En
este punto, difiero de los argumentos expuestos en la sentencia, pues si bien
el fondo del asunto consagra una violación a los derechos pensionales de la
actora, lo cierto es que además debe advertirse una vulneración al debido
proceso administrativo, en la medida que el acto administrativo de carácter
individual y concreto que reconoció la pensión de sobrevivientes desde el año
de 1995 a favor de la actora fue revocado sin consentimiento de la misma.
En
este caso concreto, el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes consolidó
una situación jurídica que creó derechos subjetivos a favor de la actora, en
consecuencia la entidad-administración no podía revocar el acto administrativo
sino en los términos del inciso
1 del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, es decir con
el consentimiento de su titular y darle cumplimiento al debido proceso
administrativo[13]. La administración no podía hacer uso de
sus poderes o necesidades para desconocer derechos antes reconocidos sin el
consentimiento de su titular,
pues sólo el interesado, por la misma naturaleza del derecho, puede renunciarlo
y al apartarse del debido procedimiento se evidencia es una violación al debido
proceso, tal y como sucedió en el caso concreto.
Así
las cosas al ordenarse al Instituto de Seguros Sociales, que si aún no lo ha
realizado, “en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de
la notificación de esta providencia, expida resolución mediante la cual
restablezca la pensión de sobrevivientes que corresponda, incluyendo las
mesadas pensionales no cubiertas que no se hallen prescritas,”, no es más
que una orden encaminada a recomponer el debido proceso administrativo antes
vulnerado a la actora.
De esta manera, la vulneración al debido proceso
administrativo desencadenó la afectación a los derechos fundamentales alegados
por la accionante, por lo que a fin garantizar el principio de la buena fe y
seguridad jurídica se debe proteger la ejecutividad, obligatoriedad y eficacia
del acto administrativo. En este sentido ha insistido esta Corporación en la
vulneración de los derechos fundamentales de las personas cuando la
administración de manera “unilateral e inconsulta” revoca sus decisiones
sin que medie autorización del afectado.[14]
De igual manera
en este punto es imprescindible hacer referencia a la Sentencia C-835 de 2003,[15]
en la cual se estudió la constitucionalidad de los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003  “por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de
pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los
Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”, que autorizan
específicamente las figuras de revocatoria directa de las pensiones
reconocidas de manera irregular y la revisión de reconocimiento de sumas
periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
En dicha
providencia, se reitera lo sostenido por la jurisprudencia constitucional
respecto de la revocatoria directa de los actos administrativos que generan
derechos sujetivos y se hace hincapié en la irrevocabilidad de los mismos,
sin previa autorización del titular del derecho, en atención a los
principios de  buena fe y seguridad jurídica. La excepción a la anterior regla,
la constituyen los actos que han sido dictados con evidente violación del
ordenamiento jurídico.
Ahora bien, al
analizar el caso concreto no se evidencia ni siquiera una situación similar
planteada en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, por lo que al haberse
revocado la pensión de la accionante sin su consentimiento se configuró una
vulneración al debido proceso administrativo que hace procedente la acción de
tutela para la protección del mismo y en este sentido se ha debido plantear y
resolver el problema jurídico en la sentencia.
Fecha ut supra
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Cfr. T-304 de abril 3 de 2008, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[2] T-1316 de diciembre 7 de 2001, M. P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[3] T-190 de mayo 1 de 1993, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4] Cfr., respecto de la naturaleza de la pensión de sobrevivientes,
entre otras, las sentencias C-080 de febrero 7 de 1999, M. P. Alejandro Martínez Caballero; T-049 de enero 31 de 2002, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-524 de junio 10 de 2002, M. P. Rodrigo Escobar Gil; y T-776 de agosto 11 de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[5] Al respecto esta corporación ha señalado que el propósito
perseguido por la ley al establecer la pensión de sobrevivientes, es ofrecer un
marco de protección a los familiares del afiliado o del pensionado que fallece,
frente a las contingencias económicas derivadas de su muerte. Cfr. C-1176 de
noviembre 8 de 2001, M. P.  Marco Gerardo Monroy Cabra.
[6] C-002 de enero 10 de 1999, M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[7] Cfr. T-376 de agosto 21 de 1996, M. P. Hernando Herrera Vergara; T-639 de noviembre
22 de 1996, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-336 de julio 15 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo; C-672 de
junio 28 de 2001, M. P. Álvaro Tafur Galvis; C-835 de septiembre 23 de 2003, M. P. Jaime Araújo Rentería y T-494 de julio 23 de 2009, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[8] Esa norma dispone:
“REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS IRREGULARMENTE. Los representantes
legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el
pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar
de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y
la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el
reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del
tesoro público, cuando quiera que existan motivos en razón de los cuales pueda
suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.
En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el
reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario
proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el
consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes.”
[9]  “Sentencia C- 835 de 2003, fundamento jurídico número 4.”
[10] Cfr. T-466 de junio 16 de 1999, M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
[11] Ibídem.
[12] Cfr. T-1182 de diciembre 4 de 2003, M. P. Álvaro Tafur Galvis y T-789 de septiembre 11 de 2003, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[13] La sentencia T-539 de 2009 consideró que
dentro de los derechos susceptibles de protección mediante la acción de tutela
se encuentra el debido proceso administrativo: “(i) el conjunto
complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado
en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad
administrativa (ii) que guardan relación directa o indirecta entre sí, y (iii)
cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal. El
objeto de esta garantía superior es (i) asegurar el ordenado funcionamiento de
la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones, (iii) resguardar
el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados.”
[14]Ver
sentencias T-611 de 1997, T- 295 de 1999, T-947 de 2000 y T-
450 de 2002,
[15] En la sentencia T-830 de 2004, la Corte hizo un breve recuento de la jurisprudencia constitucional respecto de la revocatoria
del acto propio por parte de la administración, así:
“1. En la sentencia, T-472 de 1992, se analizó cómo el principio
de buena fe que debe informar las relaciones entre los particulares, cobra
especial relevancia cuando de la administración pública se trata. En tales
circunstancias, actuaciones como la negación del acto propio, las demoras
injustificadas, el abuso de la posición dominante y el exceso de requisitos
formales –entre otros- vulneran de manera flagrante el principio superior en
mención. El mandato de lealtad en este preciso ámbito supone que, en las
actuaciones que adelanten la administración y el administrado, debe primar la
buena fe en el perfeccionamiento desarrollo y extinción de las relaciones
jurídicas. Esta regla constitucional aplica tanto a los contratos que se
celebren con la administración, como a las actuaciones que ésta despliegue
unilateralmente por mandato legal y que generen situaciones subjetivas y
concretas para las personas, debiendo mantenerse durante todo el tiempo en que
se surte la relación.
En
punto de la teoría de los actos propios, el imperativo de buena fe se traduce
en la obligación de mantener en el futuro la conducta inicialmente desplegada,
supuesto del cual dependen –entre otras cosas- la credibilidad en las
actuaciones del Estado, el efecto vinculante de sus decisiones para los particulares
y la seriedad del procedimiento administrativo. La revocatoria el acto propio
por parte de la Administración, que suspenda o modifique desfavorablemente
situaciones jurídicas subjetivas configuradas, desplegada de manera irregular y
contradictoria de la voluntad inicialmente manifestada, contraviene los
principios de lealtad y buena fe (art. 83 C.P.).