T-404-15
NOTA DE RELATORIA: Mediante auto 294 de
fecha 13 de julio de 2016, el cual se anexa en la parte final, se declara la
nulidad de la presente providencia y de toda la actuación surtida en la acción
de tutela, a partir de la notificación del auto admisorio. Se ordena al Despacho
Judicial de primera instancia renovar la actuación anulada, con la vinculación
en debida forma del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Sentencia T-404/15
ACCION
DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE
VEJEZ-Procedencia
cuando afecta mínimo vital y demás derechos de personas de la tercera edad
DERECHO
DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Contenido y alcance
Las autoridades están en la obligación frente al ciudadano de dar
una respuesta clara, de fondo y oportuna. La jurisprudencia de esta Corporación ha decantado también la responsabilidad de las entidades públicas
respecto de la información que deben suministrar a los administrados, cuando
estos hacen uso del derecho de petición. No
se trata entonces, de que el peticionario simplemente reciba una respuesta por
parte de las autoridades; ello sería reconocer que el derecho de petición se
satisface mediante un formalismo o un acto mecánico de la administración. Se
trata de que las autoridades que poseen determinada información la pongan a
disposición del ciudadano, de tal manera que este pueda resolver su situación.
La respuesta entonces debe ser de fondo, clara y precisa respecto de la
información solicitada. Así mismo ha aclarado esta Corporación que la falta de
competencia de una entidad no
excluye la responsabilidad de la administración de dar repuesta al ciudadano;
incluso en aquellos casos, la respuesta de la administración debe estar en
capacidad de guiar al ciudadano para conseguir la efectiva realización de sus
derechos.
DERECHO
DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Respuesta oportuna, clara y de
fondo
INDEMNIZACION
SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Concepto
La indemnización sustitutiva de pensión de vejez
está definida en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993. Está dirigida a aquellas personas que no
cumplen el requisito de cotización o tiempo de servicios y por lo tanto no les
es posible acceder a una pensión de vejez, jubilación o invalidez. Es un
mecanismo para que estas personas no queden descubiertas frente a los riesgos
de la vejez o la invalidez.
IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA INDEMNIZACION
SUSTITUTIVA-Puede ser solicitada en
cualquier tiempo
INDEMNIZACION
SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ-Evolución normativa y
jurisprudencial cuando se efectúan las cotizaciones con anterioridad a la ley
100 de 1993
DERECHO DE
PETICION EN MATERIA PENSIONAL Y DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración por no haber brindado respuesta
de fondo a una solicitud de reconocimiento de indemnización sustitutiva
Referencia:
expediente T-4785489
Acción de tutela presentada por Dora Rojas Sotelo contra Gobernación
del Valle del Cauca y Hospital Santander de Caicedonia (Valle)
Magistrada
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., treinta (30) de junio de dos mil quince (2015)
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus  atribuciones  constitucionales y
previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales y reglamentarios,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la sentencia proferida, en única
instancia, por el Juzgado Promiscuo de Familia de Sevilla (Valle), el dos (2)
de diciembre de dos mil catorce (2014), en el trámite de la acción de tutela
instaurada por Dora Rojas Sotelo contra Gobernación del Valle del Cauca y
Hospital Santander de Caicedonia (Valle).
Este expediente fue seleccionado para revisión por la Sala de
Selección Número Tres, mediante auto proferido el trece (10) de marzo de dos
mil quince (2015).
I. ANTECEDENTES
La señora Dora Rojas Sotelo interpuso acción de tutela contra la Gobernación
del Valle del Cauca y el Hospital Santander de Caicedonia (Valle), por la
presunta vulneración de sus derechos fundamentales de petición, debido proceso,
seguridad social, dignidad humana, vida, mínimo vital y derechos de las
personas de la tercera edad. Los hechos alegados por la accionante son los
siguientes:
1. Hechos de la demanda
1.1. La señora Dora Rojas Sotelo es una persona de sesenta y ocho
(68) años de edad,[1] que se desempeñó entre el primero (1)
de enero de mi novecientos setenta y dos (1972) y el siete (7) de enero de mil
novecientos ochenta y seis (1986)[2],
como funcionaria del Hospital Santander de Caicedonia (Valle) en el cargo de
Promotora Rural. De acuerdo con su relato, salió de su cargo porque recibió amenazas,
las que puso en conocimiento de sus superiores.
1.2. Manifiesta que, con el fin de obtener la indemnización
sustitutiva de pensión, se dirigió al Hospital Santander a través de derecho de
petición[3]. El Hospital le dio respuesta mediante
oficio de ocho (8) de septiembre de dos mil catorce (2014), donde le informó
que, por haber sido retirada de su empleo antes del treinta y uno (31) de
diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993), “su empleador y
responsable directo del pago y reconocimiento pensional es el Departamento del
Valle” [4].
1.3. Advierte la actora, que ante la respuesta dada por el
Hospital, se dirigió a través del mismo mecanismo a la Gobernación del Valle
del Cauca el veintiuno (21) de julio de dos mil catorce (2014), para requerir
de esa entidad la indemnización sustitutiva de pensión, sin recibir respuesta
alguna[5].
1.4. Agrega que remitió la misma solicitud al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, la cual fue resuelta por la Subdirectora de
Pensiones[6].
En su respuesta, la funcionaria del Ministerio le aclara a la actora que existe
un Contrato de Concurrencia a través del cual las entidades del orden
territorial, la nación y los prestadores del servicio de salud colaboran en la
financiación del pasivo prestacional de los funcionarios y exfuncionarios de
las 41 instituciones de salud del Valle del Cauca[7].
Sin embargo, las reservas derivadas de este contrato tienen dos destinaciones
específicas: (i) aquella partida destinada al pago de los Bonos Pensionales, encaminados
a la financiación de las pensiones de los trabajadores certificados como “activos”
a treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993) y
(ii), aquella dirigida al pago de las mesadas de las personas que, a esa fecha
estaban certificadas como “pensionadas”. Respecto de las personas “retiradas”
no se realizó reserva por tratarse de un pasivo incierto. Concluye entonces que
las reclamaciones de este tipo siguen correspondiendo a las entidades del
sector salud[8].
1.5. Anota la actora que es una persona de la tercera edad, sin
ningún tipo de recurso económico. Actualmente depende de su esposo que es
agricultor en una pequeña parcela, con ingresos que apenas si les alcanzan a
los dos para vivir. Precisa que éste tiene 76 años[9].
2. Respuesta de las entidades demandadas
2.1. Hospital Santander de
Caicedonia (Valle)
La apoderada del Hospital Santander de Caicedonia[10] respondió la acción de tutela, solicitando
que “se nos exonere de cualquier responsabilidad”, por cuanto los
derechos de petición elevados por la actora fueron atendidos de manera
oportuna, clara y de fondo.
2.2. Gobernación del Valle del Cauca
Mediante oficio de 25 de noviembre de 2014, la Coordinadora del
Área de Prestaciones Sociales de la Gobernación del Valle[11], informó al juzgado de instancia que
esa entidad territorial había dado respuesta al derecho de petición presentado
por la señora Dora Rojas Sotelo mediante oficio de 22 de agosto de 2014. Remitió
copia del mencionado documento.
Se le preciso a la actora lo siguiente: “[d]ebe solicitar la
reclamación directamente al Hospital E.S.E. SANTANDER de Caicedonia (Valle), ya
que de acuerdo con su petición usted laboró hasta el 7 de enero de 1986, y es
el ente territorial que debe asumir el pago de la indemnización sustitutiva de
pensión”[12].
(Mayúsculas propias del texto).
3. Sentencia de única instancia.
En providencia del dos (2) de diciembre de dos mil catorce (2014),
el Juzgado Promiscuo de Familia de Sevilla (Valle) denegó por improcedente la
protección de los derechos fundamentales de la accionante al considerar que,
respecto del derecho de petición, existía hecho superado y frente a los demás
derechos invocados no se probó la vulneración de los mismos.
De acuerdo con el juez de instancia “[a]sí las cosas respecto
del derecho fundamental de petición, que la accionante considera lesionado, al
analizar las respuestas emitidas por los entes accionados, con las cuales
atendieron las solicitudes radicadas por la peticionaria, obligatorio es
concluir que la respuesta al ciudadano, que es la esencia del derecho de
petición, es ya un hecho superado, así en la misma se ordene o deniegue lo
pedido, se desestime lo propuesto o se rechace”[13].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1. Esta Sala de Revisión es competente para revisar los fallos de
tutela proferidos dentro del proceso de la referencia, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución, y en
concordancia con los artículos 33 y 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
Planteamiento del caso y problema jurídico
2. La Sala encuentra acreditado que la demandante nació el seis (6) de diciembre de mil novecientos cuarenta y seis (1946) y
que en la actualidad tiene sesenta y ocho (68) años[14].
Que se desempeñó entre el primero (1) de enero de mil novecientos setenta
y dos (1972) y el siete (7) de enero de mil novecientos ochenta y seis (1986)
como funcionaria del Hospital Santander de Caicedonia (Valle) en el cargo de
Promotora Rural [15]. Así mismo, se probó varios derechos de petición con el fin de
reclamar su indemnización sustitutiva de pensión de vejez[16].
3. El Hospital Santander de
Caicedonia respondió que el responsable del pago de este tipo de prestaciones
en el Departamento del Valle, como consecuencia de la transformación sufrida
por los hospitales a Empresas Sociales del Estado y en virtud de los Contratos
de Concurrencia[17]. El Ministerio de Hacienda
y Crédito Público en su respuesta[18]
le asegura a la actora que, en virtud de lo dispuesto por el Decreto 3061 de
1997[19],
dentro del Contrato de Concurrencia entre el Ministerio de Salud, el Departamento
del Valle del Cauca, el Municipio de Santiago de Cali y la ESE Hospital San
Juan de Dios de Cali[20],
no se calcularon la respectivas reservas para aquellas personas registradas como
“retiradas”, por lo que debe darse aplicación a lo dispuesto en el
artículo 242[21]
de la Ley 100 de 1993, norma que dispone que las entidades del sector salud
deben seguir realizando estos pagos, hasta que se efectúe el respectivo cruce
de cuentas.
4. El
Departamento del Valle, le informó que la prestación corresponde al Hospital
Santander[22]. No obstante, en la certificación expedida por el Hospital
Santander de Caicedonia, de doce (12) de agosto de dos mil catorce (2014), se asevera
que la señora Dora Rojas Sotelo aparece en el listado de retirados del Hospital
Santander de Caicedonia vinculado al Contrato de Concurrencia 1274, pero con un
error de transcripción del número de documento de identidad[23].
5. De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la
Sala resolver el siguientes problemas jurídicos: (i) ¿se vulneran los derechos
de petición y seguridad social de una ciudadana, cuando frente a su solicitud
de indemnización sustitutiva de pensión de vejez, las entidades públicas
involucradas en la gestión de la misma se limitan a atribuirle a otra entidad
la función, sin resolver de fondo la solicitud y sin entregar información
suficiente que le permitan a ésta acceder efectivamente a su derecho? (ii) En
el caso concreto, ¿Cuál es la entidad llamada a responder por las reclamaciones
hechas respecto de obligaciones prestacionales del sector salud, causadas antes
del treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993), previstas
pero no presupuestadas en los acuerdos de concurrencia?
6.  Para
efectos de resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala deberá abordar
los siguientes temas: (i) procedencia
excepcional de la acción de tutela; (ii) contenido y alcance del derecho de petición en
relación con información laboral y de seguridad social; (iii) el derecho a la
indemnización sustitutiva de pensión de vejez; (iv) la existencia de un vacío de
reglamentación respecto de aquellas obligaciones prestacionales del sector
salud, causadas antes del treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos
noventa y tres (1993) pero no presupuestadas en acuerdos de concurrencia. Con
fundamento en tales consideraciones (v) se
analizará el caso concreto.
Procedencia excepcional de
la acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones sociales (reiteración
de jurisprudencia)
7. El inciso 3° del artículo 86 de la
Constitución Política determina como regla general, que la tutela no procede
cuando existen mecanismos ordinarios de defensa judicial. Lo anterior teniendo
en cuenta que “de acuerdo a la regla descrita en el inciso 3° del artículo 86
superior –principio de subsidiariedad- en principio, no corresponde
al juez de tutela resolver este tipo de controversias en la medida en que el
ordenamiento jurídico ha dispuesto un cauce procedimental específico para la
composición de esta suerte de litigios. Así las cosas, la
jurisdicción laboral y de seguridad social es la encargada de dar aplicación a
dicha normatividad y, en consecuencia, ha recibido el alto encargo de
garantizar protección al derecho fundamental a la seguridad social. Así lo
recomienda el experticio propio de las autoridades judiciales que hacen parte
de la jurisdicción laboral y la idoneidad que prima facie ostentan
los procedimientos ordinarios”[24].
8. La Corte también ha considerado que en casos específicos la tutela
procede de manera excepcional para obtener el pago de derechos pensionales. En
la sentencia T-651 de 2009[25] se concretan las excepciones así: “En síntesis, en virtud del principio de subsidiariedad, de manera
general, la acción de tutela es improcedente para obtener el reconocimiento de
derechos pensionales. Sin embargo, la Corte ha estimado que dada la necesidad
de garantizar la prevalencia de los derechos fundamentales, se deben considerar
las siguientes excepciones a la subregla de la improcedencia: (i) cuando no
existe otro medio judicial de protección o si, de acuerdo con las circunstancias
especiales que fundamentan el caso concreto, se concluye que éste no es idóneo
o eficaz para garantizar la protección constitucional reclamada porque, por
ejemplo, el beneficiario de la prestación económica es un sujeto de especial
protección constitucional o se encuentra en circunstancia de debilidad
manifiesta; (ii) a pesar de existir un medio ordinario de protección idóneo y
eficaz, se hace necesario evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable a
los derechos fundamentales del actor; (iii) el asunto puesto a consideración
del juez de tutela supone un problema de relevancia constitucional; y (iv)
existe prueba, al menos sumaria, de la titularidad del derecho exigido y de que
se ha desplegado cierta actividad administrativa o judicial tendiente a obtener
la protección invocada”.
9. En relación con la
primera de las excepciones es decir, que no exista otro medio de protección o
de existir se concluya que este no es idóneo o eficaz[26], la Corte ha estimado que en el caso particular en el que se solicita
el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez, y
tratándose de sujetos de especial protección constitucional como las personas
de la tercer edad,  la tutela es procedente teniendo en cuenta “la situación
especial en la que se encuentra el individuo (sujeto de la tercera edad), que
ante la negativa del reconocimiento del pago de una prestación social ve
transgredido su mínimo vital, y someterlo a dirimir esta controversia a través
de las acciones ordinarias podría superar la expectativa de vida del accionante”.[27]
10. También ha
sostenido que la acción procede cuando se encuentra debidamente probado que el
accionante tiene derecho al reconocimiento de la pensión, para lo cual debe
existir prueba, al menos sumaria, de la titularidad del derecho exigido; debe
además acreditarse que la entidad encargada, luego de la solicitud respectiva,
no ha actuado en consecuencia, en cuyo caso la tutela procede como mecanismo
definitivo. [28] Para la Corte “El mencionado requisito probatorio pretende
garantizar dos objetivos: en primer lugar, busca asegurar la eficacia de los
derechos fundamentales del sujeto que a pesar de encontrarse en una grave
situación originada en el no reconocimiento de su derecho pensional, cuya
procedencia está acreditada, no ha visto atendida su solicitud de acuerdo a la
normatividad aplicable y a las condiciones fácticas en las que apoya su
petición. Y, en segundo lugar, este requisito traza un claro límite a la actuación
del juez de tutela, quien sólo puede acudir a esta actuación excepcional en los
precisos casos en los cuales esté demostrada la procedencia del reconocimiento”[29]. En los casos en los
cuales lo que se reclama es la indemnización sustitutiva, debe seguirse el
mismo presupuesto, teniendo en cuenta que se trata de un derecho de la misma
entidad toda vez que, que tiene como fin hacer más llevadera la situación de
una persona que, no reúne los requisitos para acceder a una pensión de vejez o
jubilación.
11. En el caso concreto, para precisar la procedencia de la acción
de tutela se tiene que: (i) la demandante es una mujer de sesenta y ocho (68)
años de edad, merecedora de especial protección constitucional por su condición
de adulto mayor; (ii) efectivamente cuenta con recursos en la jurisdicción
ordinaria laboral que le permitirían acceder a su derecho, no obstante al
tratarse de una mujer de avanzada edad, los recursos se muestran poco efectivos
para tal fin; (iii) se trata de la reclamación de un derecho de rango
constitucional que se ha visto obstruido por la actuación de misma
administración pública, por cuanto no ha recibido una respuesta unívoca acerca
del cuál es la entidad obligada a responder por la prestación que la actora
reclama; y (iv) en el expediente obra prueba de que la actora estuvo vinculada
como trabajadora del Hospital Santander de Caicedonia en el periodo comprendido
entre el primero (1) de enero de mil novecientos setenta y dos (1972) y el
siete (7) de enero de mil novecientos ochenta y seis (1986) para un total de
catorce (14) años y seis (6) días, tiempo que es escaso para acceder a la pensión
de vejez pero suficiente para acceder a la indemnización sustitutiva.
12. El cumplimiento de estos
supuestos hace procedente la acción de tutela. Los
mecanismos ordinarios no son idóneos para amparar los derechos afectados de la
accionante, pues no protegen de manera oportuna la garantía invocada. Concluye la Sala que en este caso se cumplen con los requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela por lo que está habilitada para estudiar
el fondo del asunto.
Contenido y alcance del derecho de petición en relación con
información laboral y de seguridad social (reiteración de jurisprudencia)
13. El artículo 23 Constitucional establece que “toda persona
tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos
de interés general o particular”. Las autoridades están en la obligación
frente al ciudadano de dar una respuesta clara, de fondo y oportuna. La
jurisprudencia de esta Corporación ha decantado también
la responsabilidad de las entidades públicas respecto de la información que
deben suministrar a los administrados, cuando estos hacen uso del derecho de
petición.
14. En Sentencia T-1089 de 2001[30],
la Corporación sintetizó las reglas básicas que rigen el derecho de petición y
las obligaciones derivadas de este, así: (i) el derecho de petición
es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la
democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros
derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la
participación política y a la libertad de expresión, (ii) el núcleo esencial
del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la
cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si
ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido, (iii) la
respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad 2. Debe resolverse
de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta
en conocimiento del peticionario, (iv) la respuesta no implica aceptación de lo
solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita, (v) este
derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes
ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones
privadas cuando la ley así lo determine y (vi) En relación con la oportunidad
de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para
resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º
del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no
ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la
imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular
deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la
contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será
determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la
complejidad de la solicitud.”
15. No se trata entonces, de que el peticionario
simplemente reciba una respuesta por parte de las autoridades; ello sería
reconocer que el derecho de petición se satisface mediante un formalismo o un
acto mecánico de la administración. Se trata de que las autoridades que poseen determinada
información la pongan a disposición del ciudadano, de tal manera que este pueda
resolver su situación.  La respuesta entonces debe ser de fondo, clara y
precisa respecto de la información solicitada[31]. Así mismo ha aclarado esta Corporación que la
falta de competencia de una entidad no excluye la responsabilidad de la administración de
dar repuesta al ciudadano[32];
incluso en aquellos casos, la respuesta de la administración debe estar en
capacidad de guiar al ciudadano para conseguir la efectiva realización de sus
derechos. Así lo confirmó en sentencia C-951 de 2014 “esta Corporación ha
precisado que la falta de competencia de una autoridad para desatar un asunto
no sirve de sustento para desatender un derecho de petición. En esos eventos,
la administración deberá fundamentar la carencia de competencia, remitir a la
entidad que tiene la potestad para tramitar el asunto e informar de esa
decisión al peticionario. Con el cumplimiento de esas condiciones, la autoridad
satisface el derecho de petición: “Para la Corte, la simple respuesta de
incompetencia constituye una evasiva a la solicitud, con lo cual la
administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de
eficacia que inspira la función administrativa””[33].
Así
entonces “para evitar dilaciones
injustificadas y así garantizar de forma sustancial una pronta respuesta a la
petición incoada, debe entenderse que la obligación de informar (“informará”)
al peticionario no se agota con la mera manifestación de que no se es
competente, y de que otra autoridad lo es. Esta información deberá estar
motivada, de modo que la respuesta que en este sentido dé la entidad deberá
indicar: i) por qué no es competente la autoridad ante la que se presenta la
petición; y ii) por qué es competente la autoridad a la que se remite la
misma.// De esta forma se asegura que, en este punto, la decisión de la
administración resulte transparente y de fondo para el peticionario. Así es que
la Corte ha concluido que se garantiza en debida forma un trámite dinámico del
derecho de petición”.
16. También ha considerado que existe un desconocimiento del
derecho de petición cuando las fallas de comunicación entre entidades son
trasladadas al ciudadano[34]. En sentencia T-718 de 2005[35] esta Corte Tuteló los derechos
al hábeas data y de petición de una ciudadana a quien la Empresa Social del
Estado E.S.E Rafael Uribe Uribe de Antioquia no le había realizado las
correcciones y ajustes necesarios en su historia laboral ni remitido la
información necesaria al Grupo de Escisión del Instituto de Seguros Sociales
con sede en Bogotá, con el fin de que le fueran canceladas sus prestaciones
laborales. La Corte concluyó en ese caso que “[e]n consecuencia, la respuesta que hace referencia a las
inconsistencias en la comunicación y en el archivo de información no
constituyen una respuesta de fondo del asunto, toda vez que reiterada
jurisprudencia establece que el administrado no está en la obligación de
soportar esta carga (…) De otra parte, la
jurisprudencia de la Corte ha fijado una y otra vez el criterio consistente en
que la administración no puede trasladar al peticionario las fallas o
deficiencias en el manejo de la información que está obligada a guardar en sus
archivos[36]”.
17. Existe pues en la jurisprudencia claridad sobre los siguientes
aspectos: (i) el derecho de petición es fundamental; (ii) la respuesta que debe
dar la administración frente a las solicitudes ciudadanas debe ser clara, de
fondo y oportuna; (iii) no basta con señalarle al ciudadano las dificultades de
la administración respecto de la información solicitada; (iv) para dar
respuesta de fondo al asunto, la administración no puede trasladar al
peticionario las fallas o deficiencias en el manejo de la información
solicitada; (v) si la información solicitada se refiere al cumplimiento
de las funciones públicas de un ciudadano, la responsabilidad de acreditarla se
mantiene en cabeza de la entidad para la que prestó sus servicios y no puede
trasladarse la carga de la prueba a este so pretexto de fallas en el manejo de
la información por parte de las dependencias públicas; por último, (vi) las
entidades no pueden excusarse de dar respuesta a la solicitud de un ciudadano
argumentando simplemente la falta de competencia para decidir, sino que es su
deber suministrarle al peticionario la información de que disponga para orientarle
hacia la materialización de sus derechos.
El derecho a la indemnización sustitutiva de
pensión de vejez
18. La indemnización sustitutiva de pensión de
vejez está definida en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993. [37] Está dirigida
a aquellas personas que no cumplen el requisito de cotización o tiempo de
servicios y por lo tanto no les es posible acceder a una pensión de vejez,
jubilación o invalidez. Es un mecanismo para que estas personas no queden
descubiertas frente a los riesgos de la vejez o la invalidez.
19. Esta prestación fue definida por
esta Corporación en sentencia C-624 de 2003[38] como “el derecho que le asiste a
las personas que no logran acreditar los requisitos para obtener el
reconocimiento de una pensión de invalidez, de vejez y de sobreviviente, para
reclamar –en sustitución de dicha pensión- una indemnización equivalente a las
sumas cotizadas debidamente actualizadas”
20. De acuerdo con lo expuesto por
esta Corte en sentencia T-308 de 2013[39], la indemnización “tiene por
objeto “aliviar la situación” en la que se encuentra un individuo que teniendo
la edad requerida para pensionarse, no cuenta con el número de semanas exigidas
por ley para adquirir el reconocimiento pensional, y por distintas razones se
ve imposibilitada para continuar aportando al sistema”. Frente a esta
prestación la Corte se ha pronunciado en múltiples oportunidades[40] y en
estos pronunciamientos ha hecho énfasis en dos temas fundamentales: (i) el
carácter imprescriptible de la prestación y, (ii) que esta no se limita a las
personas “afiliadas” al sistema de pensiones en vigencia de la Ley 100 de 1993.
(i)
Carácter imprescriptible de la
prestación
21. La indemnización sustitutiva de
pensión es una prestación imprescriptible, lo que permite que la persona la
solicite en cualquier momento. Para la Corte “[e]l derecho a la
indemnización sustitutiva, como las demás prestaciones consagradas en el
sistema general de pensiones, es imprescriptible, en el sentido de que puede
ser reclamada en cualquier tiempo. Así, la indemnización sustitutiva, sólo se
sujeta a las normas de prescripción desde el momento en que ha sido reconocida
por la entidad responsable, previa solicitud del interesado, quien, como se
anotó, puede libremente optar por elevar el requerimiento para el
reconocimiento de esta prestación, o bien por continuar cotizando hasta cumplir
los requisitos para acceder a la pensión de vejez”[41].
22. Así mismo en sentencia T-338 de 2012[42],
la Corte determinó que “la naturaleza imprescriptible de la indemnización
sustitutiva y de la devolución de saldos no sólo se sigue de la caracterización
de estas prestaciones como derechos pensionales. Tal determinación es,
adicionalmente, impuesta por el talante de los bienes jurídicos cuya protección
pretenden garantizar, pues en ambos casos persiguen la satisfacción de los
derechos a la conservación del mínimo vital, a la vida digna, y muy
particularmente del derecho fundamental a la seguridad social”.
23. La imprescriptibilidad permite que un trabajador,
independientemente del tiempo que haya transcurrido entre la vigencia de la
relación laboral o la fecha en que se realizaron las cotizaciones al sistema de
pensiones, pueda solicitar ante la entidad la indemnización sustitutiva,
teniendo en cuenta que se trata de la satisfacción de un derecho de orden
constitucional. Frente a este tema, la Corte concluyó en reciente
jurisprudencia que “[e]n igual
sentido, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que las respectivas
entidades deben tener en cuenta los aportes que se realizaron con anterioridad
a dicha norma por cuanto: (i) es un derecho de carácter obligatorio e inmediato
cumplimiento, en razón a la naturaleza de orden público de las disposiciones
que regulan el sistema de seguridad social en pensiones; (ii) permite al
trabajador recobrar los aportes realizados como producto de su esfuerzo
laboral; y (iii) ayuda a la protección del mínimo vital a las personas de
avanzada edad que no lograron cumplir con el requisito de semanas exigidas por
ley para adquirir la pensión de vejez. Además, que en el evento de no reconocer
esta compensación, la entidad que ha recibido los aportes del afiliado
incurriría en un enriquecimiento sin justa causa”.[43]
(ii)
El derecho a la
indemnización sustitutiva, se reconoce solo a los afiliados al Sistema General
de Pensiones
24. El derecho a reclamar
una indemnización sustitutiva no se circunscribe solo a las personas afiliadas
al Sistema General de Pensiones, sino que se hace extensivo a todos los
trabajadores, incluso a aquellos que trabajaron antes de la entrada en vigencia
de la Ley 100 de 1993.
La Corte en la Sentencia
T-850 de 2008[44] sintetizó los argumentos
jurisprudenciales que han llevado a tal conclusión de la siguiente manera: “[a]sí las cosas, la ley 100 de
1993, cobija a todos los habitantes del territorio nacional, por tanto, las
normas que regulan lo referente a la indemnización sustitutiva también tienen
aplicación en relación con aquellas personas que cotizaron o prestaron sus servicios
bajo la vigencia de la anterior normatividad y cuya situación jurídica no se
consolidó en aplicación de normas precedentes. Por tanto, es viable conceder la
indemnización sustitutiva reconociendo las semanas cotizadas aún con
anterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley, ya sea en el sector público
o privado.(…) El derecho a reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión
de vejez se encuentra en cabeza de aquellas personas que, independientemente de
haber estado afiliadas al Sistema Integral de Seguridad Social en el momento de
entrada en vigencia la Ley 100 de 1993, pero que habiendo cumplido con la edad
para reclamar la pensión, no cuenten con el número de semanas cotizadas para
acceder a dicha prestación. Además, las entidades de previsión social a las que
en algún momento cotizó el accionante, deben reconocer y pagar la indemnización
so pena de que se incurra en un enriquecimiento sin causa. Así pues, es
inválida cualquier interpretación restrictiva en la cual se establezca
como requisito adicional para acceder a la indemnización sustitutiva que el
afiliado haya cotizado al sistema a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993
o que al momento de la desvinculación del trabajador éste haya cumplido con la
edad exigida para acceder a la pensión de vejez, pues ello (i) contradice de
manera directa los artículos 48, 49 y 366 de la Constitución Política, (ii)
propicia un enriquecimiento sin justa causa de la entidad a la cual
se efectuaron los aportes y (iii) vulnera el principio constitucional de
favorabilidad”.”
25. Así
mismo, la Sección Segunda del Consejo de Estado[45],
en sentencia del 11 de marzo de 2010, decidió declarar la nulidad de los
términos “afiliados” y “afiliado” contenidos
en el inciso 1º de la letra a) del artículo 1º del Decreto 4640 de 2005[46], y en la letra a) del Decreto 1730
de 2001[47],
y que restringía solo a los afiliados al Sistema de Seguridad Social en
Pensiones, el derecho a la indemnización sustitutiva. Consideró entonces el
Consejo de Estado que esta limitación no estaba justificada y por el contrario
excluía a una parte de la población que estaría desamparada frente a las
contingencias derivadas de la vejez, invalidez y muerte, contrariando varios
principios de orden constitucional. En palabras de esa Corporación, respecto
del requisito de afiliación “(…)prohijar tal exigencia, vulneraría a todas luces el derecho a
la igualdad consagrado en el artículo 13 superior, se desconocería el principio
de la irrenunciabilidad de los derechos ciertos e indiscutibles y de los
beneficios mínimos establecidos en normas laborales, así como la situación más
favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de
las fuentes formales de derecho, la garantía a la seguridad social y la
asistencia a las personas de la tercera edad. (…) dicho beneficio no puede
estar consagrado exclusivamente para los afiliados, entendido como aquellos
vinculados al servicio a la entrada en vigencia de dicha ley, sino para toda la
población, a la que el mismo sistema ampara de las contingencias derivadas de
la vejez, invalidez y muerte, a través del reconocimiento de las pensiones y
prestaciones que él consagra, siendo una de ellas la indemnización
sustitutiva”.
26. En un caso más reciente, esta
Corte determinó que “[p]odrán
solicitar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez aquellas personas
que, independientemente de haber estado o no afiliadas al Sistema Integral de
Seguridad Social en el momento en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993,
cumplan en cualquier tiempo con la edad exigida, pero no las semanas mínimas de
cotización al sistema para adquirir la pensión de vejez. Así, es posible que en
un solo pago les sea devuelto el ahorro que efectuaron en el transcurso de su
vida laboral, para que con él atiendan sus necesidades básicas en procura de
una subsistencia digna”.[48]
Existe
un vacío de reglamentación respecto de aquellas obligaciones prestacionales del
sector salud, causadas antes del treinta y uno (31) de diciembre de mil
novecientos noventa y tres (1993) pero no presupuestadas en acuerdos de
concurrencia
27. La Ley 60 de 1993[49], en su artículo 33, creó el Fondo
Prestacional del Sector Salud. Este Fondo tenía como objetivo el pago del
pasivo prestacional de servidores del sector salud, por concepto de cesantías,
reservas para pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el fin de la
vigencia presupuestal de 1993.
En la Ley 100 de 1993, artículo 242 se introducen algunas
precisiones sobre el funcionamiento de este Fondo. En primer lugar, esta norma precisó
que tal Fondo cubriría las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por
pensiones de jubilación causados a 31 de diciembre de 1993 y que el
costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del
sector salud sería asumido por el Fondo y las entidades territoriales, en los
plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley, prohibiendo para
ello que se pactara esta retroactividad en los nuevos servidores. Concluyó la
norma estableciendo que “las entidades del sector salud deberán seguir
presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta
tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se
establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades
territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993”, es decir
hasta tanto no se celebraran los contratos de concurrencia entre las entidades
territoriales y el Fondo.
Debe señalarse que los contratos de concurrencia, contienen un
acuerdo legal mediante el cual, la Nación y las entidades territoriales,
convienen la forma en que se financia el pasivo pensional de las entidades de
salud, en estos documentos se determinan los porcentajes en los que cada una de
las entidades debe converger para el pago de las obligaciones prestacionales de
los trabajadores causadas antes de la expedición de la Ley 100 de 1993[50].
28. Posteriormente se expide el Decreto 530 de 1994, por medio del
cual se reglamentaron los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 242
de la Ley 100. Este decreto facultó al Ministerio de Salud para llevar a cabo
la certificación de los beneficiarios el Fondo, con base en la información que
le fuera entregada por las entidades de salud. Una vez se determinara el grupo
de beneficiarios del Fondo, debían definirse las responsabilidades financieras
de la Nación y los entes territoriales con el fin de suscribir los
correspondientes contratos de concurrencia.
29. El Decreto 530 de 1994 fue modificado por el Decreto 3061 de
1997[51].
Una de las principales variaciones consistió en introducir un artículo nuevo
que excluyó de los cálculos actuariales, con base en los cuales se celebraban
los contratos de concurrencia, aquellas partidas que correspondieran al
personal retirado y que no hubiere solicitado bono pensional.[52]Así, en aplicación de esta norma, en
los contratos de concurrencia no se presupuestaron las partidas
correspondientes a las personas “retiradas”; estas últimas continuaron siendo
beneficiarias del Fondo Prestacional, pero sin que existiera la correspondiente
provisión de recursos, por considerar que estas obligaciones eran
indeterminables y, por consiguiente, no era posible precisar frente a estas el
total de la deuda así como el porcentaje de la concurrencia. No obstante, en el
inciso segundo del artículo citado se aclara que una vez estas obligaciones se
hicieran exigibles sería incluidas en el pasivo, para lo cual “sólo será
necesario reajustar los convenios de concurrencia cuando esta inclusión exceda
el valor total incluido en éste. Se autoriza a las partes concurrentes para
realizar los ajustes necesarios entre los diferentes conceptos prestacionales"[53].
30. La Ley 715 de 2001 suprimió el Fondo del Pasivo Prestacional
para el Sector Salud y determinó que el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público es la entidad responsable del pago del porcentaje de las cesantías y
pensiones de las personas beneficiarias de dicho Fondo, conforme con los
convenios de concurrencia correspondientes[54].
Esta Ley faculta además al Ministerio de Hacienda para fijar las condiciones
para celebrar nuevos convenios de concurrencia y revisar las de aquellos que se
encontraban ya en ejecución. Adicionalmente le impone la obligación de “actualizar
en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la
responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de
concurrencia”[55] .
31. La Ley fue reglamentada mediante Decreto 306 de 2004[56], en el que se dispuso que el pasivo
prestacional causado a 31 de diciembre 1993 estaría constituido por: cesantías,
pensiones, reserva pensional de activos y reserva pensional de retirados. Se
incluyó, por tanto, una reserva pensional para las personas retiradas antes del
31 de diciembre de 1993 y que según el literal d) estaría definida como “[l]as
reservas requeridas para el pago de bonos o las cuotas partes de bonos de los
servidores públicos que prestaron sus servicios en las instituciones
hospitalarias beneficiarias y se encontraban retirados a dicha fecha”. No
obstante, se sujetó la existencia de dicha reserva a la celebración de los
respectivos acuerdos de concurrencia. Este decreto incluía como partes de los
acuerdos de concurrencia a la Nación, las entidades territoriales y las
entidades del sector salud. Dispuso además en su artículo 3º que el “Ministerio
de Hacienda y Crédito Público podrá reconocer, suscribir contratos y pagar el
pasivo prestacional de cesantías y pensiones en actos separados. Igualmente, el
Ministerio podrá hacer contratos donde se incluyan parcialmente beneficiarios
ya reconocidos”.
32. Posteriormente, la
Asociación Antioqueña de Empresas Sociales del Estado, solicitó la nulidad de
la expresión "y las instituciones hospitalarias concurrentes"
contenida en el literal d) artículo 3º, los incisos 3º y 4º del numeral 1 del
artículo 7º, el artículo 10º y el artículo 11º del Decreto 306 de 2004 por
considerar que el ejecutivo había excedido  el ejercicio de la potestad
reglamentaria, al pretender que, en la financiación del pasivo pensional
contribuyeran las instituciones hospitalarias, cuando en virtud de la Ley 715
de 2001, solo deberían hacerlo, la Nación y los entes territoriales.  Esta
demanda fue resuelta por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, y mediante sentencia del 21 de octubre de 2010[57], declaró la nulidad de la
expresión "y las instituciones hospitalarias concurrentes"
contenida en los artículos demandados del Decreto 306. El Consejo de Estado
concluyó que el Gobierno Nacional, al incluir la expresión “y las
instituciones hospitalarias concurrentes” había desbordado “su ámbito de
competencia, pues es claro que la Ley 715 de 2.001 es una ley orgánica, lo que
significa que es únicamente al legislador ordinario al que le corresponde por
otra ley de igual categoría realizar dicha modificación, pues en virtud del
numeral 10º del artículo 150 de la Carta Política, si no es posible conceder
facultades al legislador extraordinario para la expedición de leyes orgánicas
como la presente, tampoco para modificarlos por medio de decretos
reglamentarios a las leyes orgánicas expedidas por el legislador ordinario”.
Es decir, si la ley orgánica no contemplaba a las instituciones hospitalarias
como concurrentes, estas no podrían ser incluidas por el Gobierno Nacional
mediante decreto.
Con el fin de dar
cumplimiento a la sentencia de nulidad proferida por el Consejo de Estado, se
expidió el Decreto 700 de 2013[58] que determinó que la concurrencia del
pago del pasivo causado de las personas reconocidas como beneficiarias del
Fondo Prestacional del Sector Salud, sería asumida únicamente entre la Nación y
las Entidades territoriales, excluyendo expresamente a las
entidades del sector salud. El artículo 1 del Decreto 700 de 2013 estableció
entonces que: “Artículo 1. Financiación del pasivo prestacional del sector
salud. La financiación del pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993 por
concepto de cesantías y pensiones de los trabajadores del sector salud que
hubieren sido reconocidos como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo
Prestacional del Sector Salud, es responsabilidad de la Nación y de las
entidades territoriales”.
33. Visto lo anterior, es posible concluir que respecto de
aquellas personas que se retiraron del servicio antes del 31 de diciembre de
1993 y no solicitaron su bono pensional al momento de su desvinculación, se
presentó un tránsito normativo que demanda analizar cuál es la entidad o
entidades responsables del pago de su pasivo. Si bien en principio el Fondo Prestacional
del Sector Salud los incluyó como beneficiarios, también es cierto que nunca se
hicieron las respectivas reservas destinadas al pago de sus acreencias por ser
consideradas inciertas y fueron excluidas de los respectivos cálculos por el
Decreto 3061 de 1997. Según lo dicho por el Ministerio de Hacienda, en
respuesta a la accionante, en virtud del artículo 242 de la Ley 100 de 1993,
las entidades del sector salud debieron seguir presupuestando y pagando sus
obligaciones patronales hasta tanto no se hiciera el corte de cuentas con el
Fondo y, extinto este, con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y se
establecieran las reglas la concurrencia. Es decir que, las obligaciones con
los funcionarios “retirados”, seguirían en cabeza de las entidades de salud
hasta tanto estas no se hagan exigibles. Sin embargo, de una lectura sistémica
de las normas arriba reseñadas debe concluirse que:
(i) La Ley 60 de 1993 creó el Fondo Prestacional del Sector Salud
con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional por “concepto de
cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el
fin de la vigencia presupuestal de 1993” para los servidores pertenecientes
a las instituciones o dependencias de salud que hicieran parte del subsector
oficial del sector salud; las entidades del subsector privado del sector salud
cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas
por el Estado, y las entidades de naturaleza jurídica indefinida del sector
salud cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y
administradas por el Estado.
(ii)  El Decreto 530 de 1994 facultó al Ministerio de Salud para
certificar los beneficiarios del Fondo con base en los reportes entregados por
las entidades de salud así como determinar las responsabilidades financieras de
la Nación y los entes territoriales y suscribir los correspondientes contratos
de concurrencia.
(iii) Mediante Decreto 3061 de 1997 se excluyó de los cálculos
actuariales destinados al Fondo, aquellas partidas destinadas al pago de las
obligaciones prestacionales de las personas “retiradas” al 31 de diciembre de
1993, más no se les excluyó como beneficiarias del Fondo, solo se estimó que
dichos cálculos no eran procedentes por ser inciertos., aclaró además que, una
vez estas obligaciones se hicieran exigibles, serían incluidas en el pasivo
para lo cual sólo sería necesario reajustar los convenios de concurrencia.
(iv) Al eliminarse el Fondo mediante Ley 715 de 2001, sus
obligaciones fueron trasladadas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público
conforme a los acuerdos de concurrencia ya suscritos, con la facultad de
celebrar nuevos convenios y con la obligación, según el artículo 62 de esa ley,
de actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo
para ello, la responsabilidad de cada una de las partes del acuerdo.
(v) El decreto 306 de 2004 reconoció que el “pasivo prestacional”
incluía la reserva pensional de retirados y lo facultó al Ministerio de
Hacienda para revisar unilateralmente los cálculos actuariales de la deuda; por
último, el Decreto 700 de 2013 determinó que la concurrencia del pasivo causado
por las personas reconocidas como beneficiarios del Fondo Prestacional, sería
asumido solo por la concurrencia de la Nación y las entidades territoriales.
(vi) En ese orden de ideas, sobre el Ministerio de Hacienda recae
la obligación de actualizar el valor del pasivo pensional, para incluir
provisiones destinadas a sufragar el pago de los derechos pensionales de las
personas retiradas antes de 1993, reconocidas como beneficiarias del Fondo
Prestacional e incluidas en los contratos de concurrencia una vez dichas
obligaciones se hagan exigibles; asimismo, le corresponde impulsar la
iniciativa para modificar los acuerdos de concurrencia y definir la
responsabilidad de las entidades concurrentes. Debe recordarse que dicha
concurrencia se da entre la Nación, a través de Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, y las Entidades Territoriales en virtud de la decisión tomada
por el Consejo de Estado respecto del Decreto 306 de 2004 y lo previsto en el
Decreto 700 de 2013.
Como lo expresó esta Corte en sentencia T-748 de 2013[59] “[e]n virtud del convenio de
concurrencia, la responsabilidad financiera para el pago del pasivo
prestacional será determinada según la proporción en que han concurrido los
diversos niveles administrativos a la financiación de las entidades y
dependencias del sector salud, la condición financiera de los distintos niveles
territoriales y la naturaleza jurídica de las entidades”
En consecuencia, esta Sala exhortará al ministerio de Hacienda y
Crédito Público, para que en el término de 3 meses, contados a partir de la
notificación de esta providencia, reglamente la manera en que ha de llevarse a
cabo la actualización del cálculo del pasivo pensional para garantizar el  pago
de las acreencias prestacionales de las personas “retiradas” antes del 31 de
diciembre de 1993 de las entidades de salud, con el fin de asegurar que sus reclamaciones
sean atendidas de manera expedita por parte de las autoridades.
Las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales de
la señora Dora Rojas Sotelo de petición y seguridad social, al no entregar la
información reconocimiento de su indemnización sustitutiva de pensión de vejez
de manera clara, oportuna y precisa, generando dilaciones administrativas
injustificadas.
34. Como ya se dijo, la demandante es una mujer de sesenta y ocho
(68) años, nacida el seis (6) de diciembre de mil
novecientos cuarenta y seis (1946)[60]. Ella solicitó ante el Hospital
Santander de Caicedonia ESE el reconocimiento de una indemnización sustitutiva
de pensión de vejez a través de varios derechos de petición[61].
El Hospital le respondió que el responsable del pago de este tipo de
prestaciones es el Departamento del Valle, como consecuencia de la
transformación sufrida por los hospitales a Empresas Sociales del Estado y en
virtud de los Contratos de Concurrencia celebrados entre las entidades
territoriales y la Nación.
35. Se dirigió entonces, por
el mismo medio, al Ministerio de Hacienda y al Departamento del Valle[62]. El Ministerio de Hacienda[63] le informó
a la actora que en virtud de lo dispuesto por el Decreto 3061 de 1997[64], dentro del Contrato de Concurrencia
entre el Ministerio de Salud, el Departamento del Valle del Cauca, el Municipio
de Santiago de Cali y la ESE Hospital San Juan de Dios de Cali[65], no se calcularon la respectivas
reservas para aquellas personas registradas como “retiradas” por lo que
debe darse aplicación a lo dispuesto en el artículo 242[66] de la Ley 100 de 1993 y que pone en
cabeza de las entidades del sector salud seguir realizando estos pagos hasta
que se realice el respectivo cruce de cuentas.
36. Se encuentra probado además que la tutelante se desempeñó
entre el primero (1) de enero de mil novecientos setenta y dos (1972) y el
siete (7) de enero de mil novecientos ochenta y seis (1986)[67] como funcionaria del Hospital
Santander de Caicedonia (Valle) en el cargo de Promotora Rural. Asimismo, conforme a la certificación de doce (12) de agosto de dos mil
catorce (2014), expedida por..., la señora Dora Rojas Sotelo se encuentra
incluida en el listado de retirados del Hospital Santander de Caicedonia
vinculado al Contrato de Concurrencia 1274 de 31 de diciembre de 1997, pero con
un error de transcripción del número de documento de identidad[68].
37. Para esta Sala, las respuestas del Hospital Santander de
Caicedonia y por el Departamento del Valle no cumplen con los requisitos antes
expuestos respecto del derecho de petición. Ambas entidades se limitaron a
expresarle a la peticionaria que no eran competentes para reconocer la
prestación solicitada; sin embargo, no le explicaron de manera clara las
razones por las cuales no lo eran, ni remitieron su solicitud a aquella que
consideraban la entidad competente. En este caso, las dos entidades poseían
información que le era útil a la ciudadana para hacer efectivo su derecho. Por
esa razón, el Hospital Santander, como el Departamento del Valle vulneraron el
derecho de petición de la señora Dora Rojas Sotelo.
38. Adicionalmente, la tutelante tiene derecho a
una indemnización sustitutiva de pensión de vejez pues le es aplicable lo
dispuesto en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 toda vez que ha superado la
edad para obtener la pensión de vejez (68 años) y no cuenta ni con número de
semanas ni con el tiempo de servicios exigidos para acceder a la pensión de
vejez o jubilación.
Respecto de qué entidad debe hacerse cargo de
esta prestación, para esta Sala, como se expuso en la parte motiva de esta
providencia, el que se haya excluido el cálculo de las obligaciones prestacionales de las personas
registradas como “retiradas” del Acuerdo de Concurrencia N° 1274 del 31 de
diciembre de 1997[69],
no implicó una sustracción de dichas personas como beneficiarias del mismo. La
ley, y sus correspondientes decretos, atribuyen al Ministerio de Hacienda la
responsabilidad de llevar a cabo la actualización el valor del pasivo
prestacional, modificar los acuerdos de concurrencia y definir la
responsabilidad de los concurrentes, una vez tales obligaciones se hagan
exigibles, como ocurre en este caso, para luego determinar la responsabilidad
de la entidad territorial concurrente. Ahora bien, respecto de la respuesta
entregada por el Ministerio de Hacienda, resulta importante aclarar que la
obligación de las entidades del sector salud, de presupuestar y pagar las
cesantías y pensiones “hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el
fondo y se establezca para cada caso la concurrencia a la que están obligadas
las entidades territoriales”, sería procedente si no se hubiera celebrado
ya un acuerdo de concurrencia[70]
entre las entidades y la Nación, pero en este caso, desde el año 1997 se firmó
el acuerdo de concurrencia entre los entre la Nación, el Departamento del Valle
y el Municipio de Santiago de Cali, en el que se incluyó la lista de los
beneficiarios del acuerdo y en el que, como se observa de la prueba obrante en
el expediente, se encuentra la señora Dora Rojas Sotelo.
39. Esta Sala le ordenará entonces al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, que con fundamento en las competencias que le han sido
asignadas por la Ley 715 de 2001, actualice el valor del pasivo prestacional,
modifique el acuerdo de concurrencia celebrado con el Departamento del Valle y
el Municipio de Cali y, defina la responsabilidad de las concurrentes en un
término máximo de quince (15) días, y que una vez haya realizado estas
acciones, y en un término no mayor a un (1) mes calendario, reconozca y pague la indemnización sustitutiva de la pensión de jubilación
de la señora Dora Rojas Sotelo. El Ministerio de Hacienda podrá repetir contra
las demás entidades territoriales responsables de concurrir a dicho pago.
Así mismo,
exhortará a esa Cartera para que en el término de tres (3) meses, contado a partir de la
notificación de esta providencia, reglamente la manera en que ha de llevarse a
cabo la actualización del pasivo pensional y la forma en que se garantizará el
pago de las acreencias prestacionales de las personas “retiradas” del servicio antes
del 31 de diciembre de 1993, para que sus reclamaciones sean atendidas de
manera expedita por parte de las autoridades. Por último, exhortará a la
Gobernación del Valle y al Hospital Santander de Caicedonia para que, al
momento de dar respuesta a los derechos de petición que realicen los
ciudadanos, entreguen la información que tengan disponible de manera clara,
precisa y oportuna teniendo en cuenta que esta puede ser indispensable  para la
efectividad de sus derechos.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la
sentencia proferida por Juzgado Promiscuo de Familia de Sevilla (Valle), el dos
(2) de diciembre de dos mil catorce (2014), en la cual se decidió negar por
improcedente el amparo interpuesto por hecho superado y, en su lugar TUTELAR
los derechos fundamentales de petición y a la seguridad social de la señora
Dora Rojas Sotelo.
Segundo.- ORDENAR al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público que dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación
de la presente sentencia, (i) lleve a cabo la actualización del valor del
pasivo prestacional con el fin de incluir las provisiones
destinadas a asegurar el pago de la indemnización sustitutiva de pensión de
jubilación de la accionante, (ii) modifique el Acuerdo de Concurrencia
No. 001274 celebrado con el Departamento del Valle y el Municipio de Cali  para
incluir estas partidas y, (iii) defina la responsabilidad de estas entidades
territoriales en la concurrencia conforme a las competencias definidas en el
Decreto 700 de 2013. Dentro del mes calendario siguiente al vencimiento del
término anterior, reconozca y pague la indemnización sustitutiva de pensión de
jubilación de la señora Dora Rojas Sotelo identificada
con cédula de ciudadanía 29.806.132 de Caicedonia, con fundamento en las
razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia. El Ministerio de
Hacienda podrá repetir contra las demás entidades territoriales responsables de
concurrir a dicho pago.
Tercero.- EXHORTAR al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público para que en el término de tres (3)
meses, con fundamento en las competencias que le fueron asignadas en la
Ley 715 de 2001, se reglamente la manera en que ha de llevarse a cabo la
actualización del pasivo pensional y la forma en que se garantizará el pago de
las acreencias prestacionales de las personas “retiradas” antes del 31 de
diciembre de 1993, para que sus reclamaciones sean atendidas de manera expedita
por parte de las autoridades.
Cuarto.- Líbrese por
Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Auto 294/16
Referencia:
solicitud de nulidad de la sentencia T-404 de 2015 (expediente T-4785489)
Solicitante:
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Magistrada
ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá D.C., trece (13) de julio
de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
procede a resolver la solicitud de nulidad de la sentencia T-404 de 2015.
I. ANTECEDENTES
1. El 12 de abril de 2016 el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público radicó ante la Corte Constitucional solicitud de
nulidad contra la sentencia T-404 de 2015, por considerar que la Sala Primera
de Revisión violó el debido proceso de esa cartera, en tanto en dicho fallo
profirió órdenes a su cargo, pese a que no fue demandada en la acción de tutela
que le dio origen, ni fue vinculada en instancias o durante el trámite de
revisión. A continuación se presenta el contenido de la sentencia T-404 de
2015, y luego se desarrolla el cuestionamiento en el que se funda la petición
de nulidad.
La sentencia T-404 de 2015
2. En
la sentencia T-404 de 2015 la Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional resolvió la acción de tutela instaurada por la señora Dora Rojas Sotelo, mujer de 68 años de edad, quien se
desempeñó como funcionaria del Hospital Santander de Caicedonia (Valle) en el
cargo de Promotora Rural entre el 1º de enero de 1972 y el 7 de enero de 1986,
fecha en la cual se retiró del cargo. Luego de cumplir la edad para
pensionarse, se dirigió al Hospital Santander para solicitar
la indemnización sustitutiva, pero la entidad  le informó que, por haberse
retirado antes del 31 de diciembre de 1993, el responsable del reconocimiento y
pago de la prestación era el departamento del Valle. Tras esta respuesta, la
señora Rojas Sotelo se dirigió a la Gobernación del Valle del Cauca para pedir
la indemnización sustitutiva, pero no obtuvo respuesta alguna. Luego de lo cual
le solicitó la prestación al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
3. En su respuesta, la Subdirección jurídica del Ministerio afirmó
que existe un Contrato de Concurrencia a través del cual las entidades del
orden territorial, la nación y los prestadores del servicio de salud colaboran
en la financiación del pasivo prestacional de los funcionarios y exfuncionarios
de las 41 instituciones de salud del Valle del Cauca. Sin embargo, las reservas
derivadas de este contrato tienen dos destinaciones específicas: (i)
aquella partida destinada al pago de los Bonos Pensionales, encaminados a la
financiación de las pensiones de los trabajadores certificados como “activos”
a 31 de diciembre de 1993 y (ii), aquella dirigida al pago de mesadas de
personas que, a esa fecha, estaban certificadas como “pensionadas”.
Respecto de las personas “retiradas” no se realizó reserva por tratarse
de un pasivo incierto. Concluyó entonces que las reclamaciones de este tipo
corresponden a las entidades del sector salud. En vista de lo anterior, la
señora Rojas Sotelo interpuso acción de tutela contra la
Gobernación del Valle del Cauca y el Hospital Santander de Caicedonia (Valle).
La solicitud de amparo no se dirigió contra el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, ni durante el proceso de tutela esta entidad fue vinculada al trámite.
En única instancia se declaró improcedente la acción, y el fallo fue
seleccionado para revisión por la Corte Constitucional. El conocimiento del
asunto le correspondió a la Sala Primera de Revisión de esta Corporación.
4. La sentencia T-404 de 2015 señaló que
el Hospital Santander de Caicedonia y el
departamento del Valle del Cauca le habían violado a la tutelante su derecho de
petición, toda vez que “se limitaron a expresarle a la peticionaria que no
eran competentes para reconocer la prestación solicitada”, y no le
explicaron con claridad las razones, ni remitieron su solicitud a la entidad
competente. La Sala Primera de Revisión se abstuvo de enjuiciar la conducta del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por lo cual no se dice en la sentencia
que esa cartera hubiese vulnerado derechos fundamentales de la señora Rojas
Sotelo. No obstante, en su decisión, la Sala tomó en consideración además el
hecho probado de que la demandante no había obtenido una respuesta de
reconocimiento a su solicitud de indemnización sustitutiva. En consecuencia,
señaló que conforme a la Constitución, la ley y la jurisprudencia, la actora
tenía derecho a la indemnización sustitutiva. Expresó:
“24. El derecho a reclamar una indemnización sustitutiva no se
circunscribe solo a las personas afiliadas al Sistema General de Pensiones,
sino que se hace extensivo a todos los trabajadores, incluso a aquellos que
trabajaron antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
La Corte en la Sentencia T-850 de 2008 sintetizó los argumentos
jurisprudenciales que han llevado a tal conclusión de la siguiente manera: “[a]sí
las cosas, la ley 100 de 1993, cobija a todos los habitantes del territorio
nacional, por tanto, las normas que regulan lo referente a la indemnización
sustitutiva también tienen aplicación en relación con aquellas personas que
cotizaron o prestaron sus servicios bajo la vigencia de la anterior
normatividad y cuya situación jurídica no se consolidó en aplicación de normas
precedentes. Por tanto, es viable conceder la indemnización sustitutiva
reconociendo las semanas cotizadas aún con anterioridad a la entrada en
vigencia de dicha ley, ya sea en el sector público o privado.(…) El derecho a
reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez se encuentra en
cabeza de aquellas personas que, independientemente de haber estado afiliadas
al Sistema Integral de Seguridad Social en el momento de entrada en vigencia la
Ley 100 de 1993, pero que habiendo cumplido con la edad para reclamar la
pensión, no cuenten con el número de semanas cotizadas para acceder a dicha
prestación. Además, las entidades de previsión social a las que en algún
momento cotizó el accionante, deben reconocer y pagar la indemnización so pena
de que se incurra en un enriquecimiento sin causa. Así pues, es
inválida cualquier interpretación restrictiva en la cual se establezca
como requisito adicional para acceder a la indemnización sustitutiva que el
afiliado haya cotizado al sistema a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993
o que al momento de la desvinculación del trabajador éste haya cumplido con la
edad exigida para acceder a la pensión de vejez, pues ello (i) contradice de
manera directa los artículos 48, 49 y 366 de la Constitución Política, (ii)
propicia un enriquecimiento sin justa causa de la entidad a la cual
se efectuaron los aportes y (iii) vulnera el principio constitucional de
favorabilidad”.”
25. Así mismo, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del
11 de marzo de 2010, decidió declarar la nulidad de los términos “afiliados” y “afiliado” contenidos
en el inciso 1º de la letra a) del artículo 1º del Decreto 4640 de 2005, y
en la letra a) del Decreto 1730 de 2001, y que restringía solo a los afiliados
al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, el derecho a la indemnización
sustitutiva. Consideró entonces el Consejo de Estado que esta limitación no
estaba justificada y por el contrario excluía a una parte de la población que
estaría desamparada frente a las contingencias derivadas de la vejez, invalidez
y muerte, contrariando varios principios de orden constitucional. En palabras
de esa Corporación, respecto del requisito de afiliación“(…) prohijar tal
exigencia, vulneraría a todas luces el derecho a la igualdad consagrado en el
artículo 13 superior, se desconocería el principio de la irrenunciabilidad de
los derechos ciertos e indiscutibles y de los beneficios mínimos establecidos
en normas laborales, así como la situación más favorable al trabajador en caso
de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho,
la garantía a la seguridad social y la asistencia a las personas de la tercera
edad. (…) dicho beneficio no puede estar consagrado exclusivamente para los
afiliados, entendido como aquellos vinculados al servicio a la entrada en
vigencia de dicha ley, sino para toda la población, a la que el mismo sistema
ampara de las contingencias derivadas de la vejez, invalidez y muerte, a través
del reconocimiento de las pensiones y prestaciones que él consagra, siendo una
de ellas la indemnización sustitutiva”.
26. En un caso más reciente, esta Corte determinó que “[p]odrán solicitar la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez aquellas personas que,
independientemente de haber estado o no afiliadas al Sistema Integral de
Seguridad Social en el momento en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993,
cumplan en cualquier tiempo con la edad exigida, pero no las semanas mínimas de
cotización al sistema para adquirir la pensión de vejez. Así, es posible que en
un solo pago les sea devuelto el ahorro que efectuaron en el transcurso de su
vida laboral, para que con él atiendan sus necesidades básicas en procura de
una subsistencia digna”.” (cursivas y negrillas
originales).
5. Tras examinar los deberes legales y
las competencias reglamentarias, la Sala concluyó que le correspondía al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, en virtud de lo previsto en la Ley 715 de 2001,
actualizar el valor del pasivo prestacional para incluir las previsiones
orientadas al pago de la indemnización sustitutiva de la peticionaria;
modificar el Acuerdo de Concurrencia respectivo celebrado con el Departamento
del Valle del Cauca y el Municipio de Cali para incorporar esas partidas; y
definir la responsabilidad de las entidades concurrentes en un término máximo
de 15 días, una vez hecho lo cual, dentro del mes siguiente, debía reconocer y pagar
a la accionante la indemnización
sustitutiva de la pensión de jubilación. Además, dispuso que el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público quedaba habilitado para repetir contra las otras
entidades territoriales responsables de concurrir a dicho pago, y lo exhortó para que reglamentara el modo como ha de efectuarse la
actualización del pasivo pensional y la forma en que se garantizará el pago de
las acreencias prestacionales de las personas “retiradas” del servicio
antes del 31 de diciembre de 1993, con el fin de que sus reclamaciones sean
atendidas de manera expedita por parte de las autoridades. Por último, exhortó
a la Gobernación del Valle y al Hospital Santander de Caicedonia para que, al
momento de dar respuesta a los derechos de petición que realicen los
ciudadanos, entreguen la información que tengan disponible de manera clara,
precisa y oportuna. En la parte dispositiva la sentencia T-404 de 2014 resolvió
entonces:
“Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por [el] Juzgado Promiscuo de Familia de
Sevilla (Valle), el dos (2) de diciembre de dos mil catorce (2014), en la cual
se decidió negar por improcedente el amparo interpuesto por hecho superado y,
en su lugar TUTELAR los derechos fundamentales de petición y a
la seguridad social de la señora Dora Rojas Sotelo.
Segundo.- ORDENAR al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que dentro de los quince (15)
días siguientes a la notificación de la presente sentencia, (i) lleve a cabo la
actualización del valor del pasivo prestacional con el fin de incluir
las provisiones destinadas a asegurar el pago de la indemnización
sustitutiva de pensión de jubilación de la accionante, (ii) modifique el
Acuerdo de Concurrencia No. 001274 celebrado con el Departamento del Valle y el
Municipio de Cali  para incluir estas partidas y, (iii) defina la
responsabilidad de estas entidades territoriales en la concurrencia conforme a
las competencias definidas en el Decreto 700 de 2013. Dentro del mes calendario
siguiente al vencimiento del término anterior, reconozca y pague la
indemnización sustitutiva de pensión de jubilación de la señora Dora Rojas
Sotelo identificada con cédula de ciudadanía 29.806.132 de Caicedonia, con
fundamento en las razones expuestas en la parte considerativa de esta
sentencia. El Ministerio de Hacienda podrá repetir contra las demás entidades
territoriales responsables de concurrir a dicho pago.
Tercero.- EXHORTAR al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que en el término de tres (3) meses, con fundamento en las competencias que le fueron asignadas en la
Ley 715 de 2001, se reglamente la manera en que ha de llevarse a cabo la
actualización del pasivo pensional y la forma en que se garantizará el pago de
las acreencias prestacionales de las personas “retiradas” antes del 31 de
diciembre de 1993, para que sus reclamaciones sean atendidas de manera expedita
por parte de las autoridades.
Cuarto.- Líbrese por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991”.
6. Para fundamentar las órdenes
impartidas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Sala de Revisión se
basó en las previsiones jurídicas ya contempladas en el artículo 33 de la Ley
60 de 1993, el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 715 de 2001, en
concordancia con los decretos 530 de 1994, 3061 de 1997, 306 de 2004 y 700 de
2013. La sentencia T-404 de 2015 hizo la siguiente exposición de la legislación
y reglamentación aplicable a casos como el entonces examinado:
“[…] de una lectura sistémica de las normas arriba reseñadas debe
concluirse que:
(i) La Ley 60 de 1993 creó el Fondo Prestacional del Sector Salud con el
fin de garantizar el pago del pasivo prestacional por “concepto de
cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el
fin de la vigencia presupuestal de 1993” para los servidores pertenecientes
a las instituciones o dependencias de salud que hicieran parte del subsector
oficial del sector salud; las entidades del subsector privado del sector salud
cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas
por el Estado, y las entidades de naturaleza jurídica indefinida del sector
salud cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y
administradas por el Estado.
(ii)  El Decreto 530 de 1994 facultó al Ministerio de Salud para certificar
los beneficiarios del Fondo con base en los reportes entregados por las
entidades de salud así como determinar las responsabilidades financieras de la
Nación y los entes territoriales y suscribir los correspondientes contratos de
concurrencia.
(iii) Mediante Decreto 3061 de 1997 se excluyó de los cálculos actuariales
destinados al Fondo, aquellas partidas destinadas al pago de las obligaciones
prestacionales de las personas “retiradas” al 31 de diciembre de 1993, más no
se les excluyó como beneficiarias del Fondo, solo se estimó que dichos cálculos
no eran procedentes por ser inciertos[;] aclaró además que, una vez estas
obligaciones se hicieran exigibles, serían incluidas en el pasivo para lo cual
sólo sería necesario reajustar los convenios de concurrencia.
(iv) Al eliminarse el Fondo mediante Ley 715 de 2001, sus obligaciones
fueron trasladadas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público conforme a los
acuerdos de concurrencia ya suscritos, con la facultad de celebrar nuevos
convenios y con la obligación, según el artículo 62 de esa ley, de actualizar
en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo para ello, la
responsabilidad de cada una de las partes del acuerdo.
(v) El [D]ecreto 306 de 2004 reconoció que el “pasivo prestacional”
incluía la reserva pensional de retirados y lo facultó al Ministerio de
Hacienda para revisar unilateralmente los cálculos actuariales de la deuda; por
último, el Decreto 700 de 2013 determinó que la concurrencia del pasivo causado
por las personas reconocidas como beneficiarios del Fondo Prestacional, sería
asumido solo por la concurrencia de la Nación y las entidades territoriales.
(vi) En ese orden de ideas, sobre el Ministerio de Hacienda recae la
obligación de actualizar el valor del pasivo pensional, para incluir
provisiones destinadas a sufragar el pago de los derechos pensionales de las
personas retiradas antes de 1993, reconocidas como beneficiarias del Fondo
Prestacional e incluidas en los contratos de concurrencia una vez dichas
obligaciones se hagan exigibles; asimismo, le corresponde impulsar la
iniciativa para modificar los acuerdos de concurrencia y definir la
responsabilidad de las entidades concurrentes. Debe recordarse que dicha
concurrencia se da entre la Nación, a través de Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, y las Entidades Territoriales en virtud de la decisión tomada
por el Consejo de Estado respecto del Decreto 306 de 2004 y lo previsto en el
Decreto 700 de 2013”.
Notificación de la sentencia T-404 de
2015
7. De acuerdo con la certificación
emitida por el Juzgado Promiscuo de Familia de Sevilla, Valle, la sentencia
T-404 de 2015 no fue notificada sino hasta el 19 de abril de 2016, pues ese
despacho, “por un error involuntario, una vez se recepcionó la acción de
tutela […] dispuso el archivo definitivo de la presente acción de tutela
pretermitiendo la notificación a las partes de la [s]entencia No. T 404
de junio 30 de 2015, dimanada de la Corte Constitucional”.  Por su parte,
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público afirma haberse enterado de la
sentencia solo el jueves 7 de abril de 2016, en el contexto de un incidente de
desacato, a causa de la copia del auto interlocutorio de requerimiento librado
por el Juzgado Promiscuo de Familia de Sevilla, Valle, allegado ese mismo día a
la entidad “a través del buzón de atención al cliente”.
Solicitud de nulidad
8. El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público solicitó anular la sentencia T-404 de 2015, por cuanto se violó su
derecho al debido proceso al dictársele órdenes sin haber sido demandado ni
vinculado durante el trámite de tutela. Sostuvo que “[a]l fallar la Sala
Primera de Revisión de la Corte Constitucional en contra de la Nación –
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin haberle dado la oportunidad de
ejercer su derecho de defensa y contradicción en la acción de tutela, evidencia
una clara y directa violación al debido proceso”. Además de lo cual, hizo
algunas consideraciones sobre la responsabilidad de esa cartera en la asunción
del pasivo pensional de las instituciones hospitalarias del Valle del Cauca.
Señaló que, en virtud del contrato de concurrencia No. 1274 de 1997, el pasivo
prestacional de las instituciones hospitalarias a 31 de diciembre de 1993 cubre
cesantías, pensiones, reserva pensional de activos y de retirados, pero no las
indemnizaciones sustitutivas. Por otra parte indicó que el cálculo actuarial
efectuado en el contrato de concurrencia no comprende la reserva para financiar
el pasivo pensional de los retirados, como la tutelante. En consecuencia, adujo
que si bien la financiación del pasivo pensional causado a 31 de diciembre de
1993 corresponde a ese Ministerio y a las entidades territoriales, esto no
exime a las instituciones hospitalarias deudoras de cumplir sus obligaciones
hasta tanto se suscriba el respectivo contrato de concurrencia que asuma el
pasivo.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Oportunidad y legitimidad para
solicitar la anulación de la sentencia
1. Oportunidad. Las solicitudes
de nulidad proceden contra providencias de la Corte Constitucional que han
quebrantado manifiestamente el debido proceso[71],
siempre y cuando se presenten oportunamente. La oportunidad depende de si la
presunta nulidad se origina antes o al emitirse la providencia atacada. En la
primera hipótesis, la nulidad “sólo podrá ser alegada antes de proferido el
fallo”[72], por lo
cual después de ese momento los intervinientes en el proceso pierden
legitimidad para invocarla. En el segundo, en cambio, la solicitud de nulidad
deberá ser invocada dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de
la sentencia[73]. En el presente caso, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público afirmó no haberse enterado de la sentencia cuya
nulidad se pide sino hasta el jueves 7 de abril de 2016, en el contexto de un
incidente de desacato, a causa de la copia del auto interlocutorio de
requerimiento librado por el Juzgado Promiscuo de Familia de Sevilla, Valle,
allegado ese mismo día a la entidad “a través del buzón de atención al
cliente”. Esto coincide con la certificación expedida por el Juzgado
Promiscuo de Sevilla, Valle, según la cual por un error involuntario el Juez de
primera instancia en el proceso de tutela no notificó por ningún medio la
sentencia, sino hasta el 19 de abril de 2016. En vista de que la solicitud de
nulidad se presentó el 12 de abril de 2016; es decir, antes de la notificación
judicial pero dentro de los tres días siguientes a que el Ministerio se
enterara de la decisión, la Corte concluye que es oportuna.
2. Legitimidad por activa. Quien
interpone la solicitud de nulidad es el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público. Si bien esta autoridad no fue parte en el proceso de tutela que dio
origen a la sentencia T-404 de 2015, no es menos cierto que –en concepto de la
Sala de Revisión que dictó el fallo– tenía determinadas obligaciones legales,
asociadas con la garantía de los derechos de la tutelante, por lo cual fue
destinataria de las órdenes de esa decisión. En tal condición interpone el
escrito de nulidad y la Corte lo considera legitimado.
3. Carga de argumentación. El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostuvo que la sentencia T-404 de 2015
vulneró su derecho al debido proceso, por cuanto le imparte órdenes sin
previamente haber sido demandado o vinculado al proceso de tutela, lo cual
desconoce su derecho de defensa y contradicción. Afirmó y probó, para el
efecto, que en ningún momento, durante el trámite de la solicitud de amparo, se
lo integró en el contradictorio. Este argumento es suficiente para provocar un
juicio de fondo en torno a la solicitud de nulidad. En contraste, hay otros
argumentos que no cumplen la carga de argumentación. La cartera que solicita el
incidente expuso algunas consideraciones relacionadas con la legislación y la
reglamentación que justificaron las órdenes de la sentencia, en las cuales
señala que el contrato de concurrencia no cubre la indemnización sustitutiva de
trabajadores retirados para el 31 de diciembre de 1993, y que en cualquier caso
si bien hay una obligación de ese Ministerio y de las entidades territoriales
de asumir el pasivo prestacional de las instituciones hospitalarias, hasta
tanto ello ocurra estas están a cargo de hacer las apropiaciones
correspondientes para atender sus deudas. En esto no hay un argumento orientado
a demostrar la violación del debido proceso de la entidad, de modo que la Corte
no se referirá a su prosperidad.
4. Hechas las anteriores precisiones,
la Sala Plena de la Corporación concluye que se cumplen los requisitos formales
de las solicitudes de nulidad, razón por la cual procede a decidir el fondo de
la petición sometida a examen en este caso.
El deber de vincular a las partes de
un proceso. Competencia de la Corte Constitucional para impartir a las
entidades oficiales órdenes emanadas de un deber legal y reglamentario
específico
5. El artículo 243 de la Constitución
señala que “[l]os fallos que la Corte dicte en ejercicio del control
constitucional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”. Con
fundamento en ello, el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 dice que contra las
sentencias de la Corte Constitucional “no procede recurso alguno”. Por
ende, la posibilidad de solicitar la nulidad de sentencias de las Salas de la
Corte no puede entenderse como una oportunidad adicional para exponer puntos de
vista sobre lo que ya fue objeto de decisión, ni tampoco para presentar ante la
Sala Plena cualquier clase de desacuerdo, discrepancia o crítica que se tenga
con una decisión de sus Salas de Revisión. Es posible elevar solicitudes de
nulidad contra sentencias de la Corte “únicamente por violación al debido
proceso”, y –conforme al auto 033 de 1995– quien lo hace muestra “de
manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos
constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y
2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del
debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental, en cuanto a
la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales,
para que la petición de nulidad pueda prosperar”[74].
6. En el auto 031a de 2002, al resolver
una solicitud de nulidad contra una sentencia de la Corte, esta Corporación
sistematizó los requisitos y las causales de nulidad contra sus propios fallos.
Entre las hipótesis de nulidad señaló la que ocurre cuando en una sentencia de
tutela una Sala de Revisión “da órdenes a
particulares que no fueron vinculados o informados del proceso”
(énfasis añadido)[75]. Esta
formulación de la causal de nulidad se ha reiterado en múltiples ocasiones y,
como se observa en ella, supedita la anulación a que la orden se dirija contra
“particulares” que no hayan sido vinculados o integrados al proceso de
tutela. No obstante, las entidades públicas tienen también derecho a
defenderse, incluso dentro de los procesos de tutela (arts. 29 y 86 C.P.). En
tal virtud, en los procesos en los cuales la acción de tutela señala a un ente
oficial como responsable de una amenaza o vulneración de derechos
fundamentales, el juez constitucional debe integrarlos oportunamente al
proceso, a fin de que presenten una contestación sobre los hechos. La
jurisprudencia constitucional ha procedido en consecuencia a anular procesos de
tutela, cuando ha advertido que un ente de derecho público, con la calidad de
parte o de tercero interesado en el desenlace del proceso, no es vinculado o
informado oportunamente sobre su existencia[76].
Por ejemplo, en el auto 082 de 2003 se anuló un proceso porque “sólo fue vinculado el Seguro Social y no la Oficina de
Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, pese a la existencia de claros
elementos de juicio que así lo imponían”[77]. Del mismo modo, en el auto
099a de 2006 se declaró la nulidad de un proceso, por cuanto en instancias no
se vinculó al Instituto de Seguros Sociales, a pesar de que estaba comprometido
en la controversia[78].
7. Sin embargo, el deber de vincular a
las entidades públicas que sean partes o terceros interesados en el trámite de
tutela, no puede convertirse en una prohibición para que el juez ordene a
autoridades oficiales no vinculadas el cumplimiento de un deber legal, para
garantizar los derechos fundamentales:
7.1. Las Salas de Revisión de la Corte Constitucional y los jueces de
tutela pueden proferir órdenes para que autoridades públicas no vinculadas
ejerzan facultades jurídicas que les son propias, inclusive si su ejercicio
tiene algún tipo de efectos sobre individuos que no participaron en el trámite.
Por ejemplo, en el auto 193 de 2011 decidió no
anular la sentencia T-210 de 2010, la cual había sido cuestionada por un
tercero con fundamento en que, sin haber sido vinculado, fue afectado por las
órdenes impartidas en la decisión. En esencia, cuestionaba que se hubiera dado
a una autoridad pública la orden de repetir contra ese tercero. Al declarar
impróspera la nulidad, la Corte sostuvo que a un tercero no se le vulnera el
debido proceso si no se lo vincula a un proceso de tutela, y el juez ordena a
una autoridad repetir en su contra o le compulsa copias para adelantar
competencias sancionatorias o de supervigilancia:
“[…] la
causal de falta de notificación de tercero vinculado por las órdenes de la
sentencia, no se configura cuando la orden consiste en facultar u obligar a una
entidad para que ejerza la acción de repetición en contra de otra persona
jurídica o cuando se ordena compulsar copias del expediente para que una
persona, que no fue parte del proceso, sea investigada por la autoridad
competente. En efecto, en ambos casos se considera que no existe vulneración
del debido proceso en la medida en que la facultad de ejercer la repetición y
la investigación de la comisión de faltas, no tiene como fuente directa lo
dispuesto en las sentencias, pues obedecen al cumplimiento del ordenamiento
jurídico”[79].
7.2. Las Salas de Seguimiento de la Corte Constitucional,
encargadas de monitorear el cumplimiento de las sentencias estructurales
dictadas por esta Corporación, no vulneran el debido proceso de una autoridad
pública que no fue vinculada al proceso de tutela original, si le imparten una
orden orientada a superar el estado de cosas inconstitucional o a cumplir
cabalmente las órdenes complejas del fallo[80]. Por ejemplo, en el auto 047 de 2013 la Corte Constitucional debía resolver la
solicitud de nulidad instaurada por el Ministerio de Defensa Nacional contra el
auto 173 de 2012, expedido en seguimiento de la sentencia T-025 de 2004. El
cuestionado le ordenó a esa cartera entregar unos bienes a una comunidad, pese
a que como Ministerio nunca hizo parte del proceso de tutela original. La Sala
Plena de la Corte Constitucional rechazó entonces la solicitud, pero aclaró lo
siguiente sobre las responsabilidades de los Ministerios como entidades
públicas, en contextos de esa naturaleza:
“[…] el Ministerio de Defensa Nacional yerra de entrada en
la interpretación que hace de su propia postura ante el proceso de seguimiento
de la sentencia T-025/04, asumiéndose como una parte cuyos derechos se verán
afectados en forma adversa por un fallo judicial y cuyo derecho al debido
proceso está en juego, y no –como debería hacerlo– como una de las entidades
gubernamentales constitutivas del Sistema Nacional de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, con competencias y obligaciones constitucionales y
legales específicas para la protección y atención de la población en situación
o riesgo de desplazamiento forzado, que ha recibido un alto número de órdenes
proferidas desde el año 2004 por la Corte Constitucional en seguimiento
precisamente a la sentencia T-025/04, sentencia en la cual se le impartieron, a
través del SNAIPD, órdenes concretas actualmente ejecutoriadas y en firme desde
hace varios años. [Es preciso recordar] al Ministerio de Defensa Nacional tanto
las atribuciones constitucionales y legales que le asisten en este campo, como
las órdenes judiciales que le han sido impartidas por este tribunal en el curso
del proceso de superación del estado de cosas inconstitucional; ello, por
cuanto el tono y el contenido de los argumentos plasmados en el memorial del
abogado que representa a esta cartera revelan un abierto desconocimiento de unos
y otros mandatos jurídicos de obligatorio cumplimiento”[81].
7.3. Las Salas de Revisión de la Corte Constitucional y los jueces
de tutela pueden
disponer qué entidades públicas no demandadas o vinculadas al proceso de tutela
adelanten actuaciones “en coordinación” con entidades o
autoridades sí integradas al proceso, o con organismos oficiales a cargo de la
satisfacción de un derecho fundamental. En consecuencia, en diversas ocasiones
la jurisprudencia les ha impartido órdenes a ministerios del gobierno nacional
para que actúen en coordinación con otros entes, sin que los ministerios hayan
estado presentes en el proceso de tutela. Por ejemplo, en sentencia T-1030 de 2006 la Corte ordenó a la Secretaría de Educación de
Sucre que, “en coordinación con el
Ministerio de Educación Nacional”,
desarrollara una política pública para ampliar progresivamente la cobertura de
la educación preescolar en los niveles jardín y prejardín en su jurisdicción.
El Ministerio referenciado no fue vinculado al proceso de tutela[82]. En la sentencia T-853 de 2010,
una Sala de Revisión ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que, “en coordinación con el Ministerio de Salud y
Protección Social”, tomara las
medidas necesarias para evitar que la tutela fuera el único medio de defensa
judicial a fin de reclamar la redención y pago de los bonos pensionales. El
Ministerio referido no había sido vinculado al proceso[83]. En las sentencias T-049 de
2013 y T-390 de 2013, dos Salas de Revisión distintas de la Corte le ordenaron
a diferentes secretarías departamentales que, “en coordinación con el
Ministerio del Interior”, adelantaran un proceso de concertación mediante
consulta previa con determinadas comunidades indígenas para el nombramiento en
propiedad de algunos etnoeducadores. Sin embargo, el Ministerio del Interior no
había sido parte de los procesos de tutela[84]. Por último, en sentencia T-938A de
2014[85], la Corte ordenó a la Alcaldía
Municipal de Florencia, Caquetá, que “en coordinación con el Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio”, garantizara a las personas accionantes “[…]
el tránsito hacia soluciones
duraderas en materia de vivienda, de manera que se les incluya en los programas
de vivienda de interés social, subsidios y créditos”. Ningún representante de la cartera de vivienda
había sido vinculado al proceso de tutela.
7.4. Las Salas de Revisión de la Corte
Constitucional y los jueces de tutela no están imposibilitadas para impartir
órdenes a autoridades públicas no vinculadas a un proceso, cuando sin
comprometer su responsabilidad en la amenaza o violación de derechos
fundamentales, se limita en la resolución del fallo a declarar las obligaciones
ya previstas en el ordenamiento legal o reglamentario. Por ejemplo, en el auto
502 de 2012 la Sala Plena de la Corte Constitucional declaró impróspera una
solicitud de nulidad instaurada contra la sentencia T-841 de 2011, cuestionada
por el Ministerio Público con base en que había librado órdenes a autoridades
oficiales que no habían sido vinculadas. Específicamente, en la decisión cuya
nulidad se solicitaba se había ordenado a la Superintendencia Nacional de Salud
efectuar la divulgación institucional de una información asociada al derecho a
la salud, pese a que la Superintendencia citada no había sido vinculada al
proceso. La Sala Plena resaltó que “las órdenes a otras entidades como la
Superintendencia Nacional de Salud no se desprendía del hecho de estar o no
vinculada en el proceso, lo cual no era obstáculo para emitir órdenes
generales, debido a que las mismas no se proferían por su calidad de parte o
por considerarla responsable en la demanda, sino para el cumplimiento de sus
funciones legales y reglamentarias”[86].
7.5. En diversas sentencias de tutela, la
Corte ha impartido órdenes a autoridades públicas no vinculadas al proceso para
que concurran en desarrollo de sus funciones estatales a la garantía de los
derechos fundamentales. Así, en la sentencia T-153 de 1998[87] una Sala de
Revisión de la Corte Constitucional declaró el estado de cosas inconstitucional
en las prisiones, y dio órdenes complejas a autoridades públicas que no habían
sido demandadas, como el Departamento Nacional de Planeación. En la sentencia
T-025 de 2004[88]
una Sala de Revisión de una época distinta declaró el estado de cosas
inconstitucional en la situación de la población desplazada y para enfrentarla
impartió órdenes a entes oficiales que no habían sido integrados al proceso,
como el Ministerio del Interior y de Justicia. En la sentencia T-388 de 2009[89]
se dictó una orden a los Ministerios de Educación y Protección Social para que
diseñaran y ejecutaran campañas de promoción de un derecho fundamental, sin que
previamente se los hubiera integrado al proceso de tutela. En las sentencias
T-585 de 2010[90] y T-841 de 2011[91]
se dictaron órdenes a una Superintendencia para que adelantara actuaciones, a
las cuales estaba obligada en virtud de la ley y los reglamentos, pese a que no
había sido integrada a los procesos de tutela.
8. De todo lo
cual se infiere que si bien la Corte Constitucional, o un juez de tutela, no
pueden declarar a una autoridad pública como responsable de la violación de un
derecho fundamental sin la garantía previa del derecho de defensa dentro del
proceso, esa limitación no es incompatible con la jurisprudencia, que ha avalado
en el contexto de la nulidad, la posibilidad de impartir órdenes a autoridades
públicas orientadas a cumplir un deber emanado de la legislación y la
reglamentación, y no del conflicto resuelto en la sentencia, que resulte
preciso para garantizar el goce efectivo ulterior de un derecho fundamental.
Esto tiene desde luego una explicación clara, y es que una autoridad pública no
tiene que ser vinculada a un proceso de tutela para cumplir un deber impuesto
específicamente por la ley. Mientras el juez constitucional (i) se
abstenga de definir si la autoridad oficial ha incurrido en la violación de un
derecho fundamental, (ii) muestre con suficiencia y motivadamente el
contenido de la ley o la reglamentación, y sus implicaciones, y (iii) exista
una relación de conexidad razonable entre el contenido de la ley o el
reglamento y el goce efectivo de un derecho fundamental, puede impartirles
órdenes a autoridades públicas no vinculadas al proceso. La Sala Plena de la
Corte Constitucional procede entonces a verificar si en la sentencia T-404 de
2015 fueron satisfechas estas condiciones.
9. En la sentencia T-404 de 2015 la
Sala Primera de Revisión debía resolver la acción de tutela instaurada por una
persona contra “la Gobernación del Valle del Cauca
y el Hospital Santander de Caicedonia (Valle)”. La tutela no se dirigía contra el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. Si bien la demandante alegaba la vulneración de diversos
derechos fundamentales, en los hechos destacaba en primer lugar el modo como
las entidades demandadas habían enfrentado sus peticiones respetuosas de
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva. Por eso la Sala de
Revisión describió los primeros hechos así: “se dirigió al Hospital Santander a través de derecho de petición.
El Hospital le dio respuesta mediante oficio de ocho (8) de septiembre de dos
mil catorce (2014), donde le informó que, por haber sido retirada de su empleo
antes del treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos noventa y tres
(1993), “su empleador y responsable directo del pago y reconocimiento pensional
es el Departamento del Valle”. […] Advierte la actora, que ante la respuesta
dada por el Hospital, se dirigió a través del mismo mecanismo a la Gobernación
del Valle del Cauca el veintiuno (21) de julio de dos mil catorce (2014), para
requerir de esa entidad la indemnización sustitutiva de pensión, sin recibir
respuesta alguna”. Si bien
la tutelante también se refirió en los hechos al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, lo hizo para mencionar la respuesta que sobre el fondo del
asunto esa entidad le había dado. La Sala Primera de Revisión describió así en
los antecedentes lo referido a esa cartera:
“1.4. Agrega que remitió la misma solicitud al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, la cual fue resuelta por la Subdirectora de
Pensiones. En su respuesta, la funcionaria del Ministerio le aclara a la actora
que existe un Contrato de Concurrencia a través del cual las entidades del
orden territorial, la nación y los prestadores del servicio de salud colaboran
en la financiación del pasivo prestacional de los funcionarios y exfuncionarios
de las 41 instituciones de salud del Valle del Cauca. Sin embargo, las reservas
derivadas de este contrato tienen dos destinaciones específicas: (i) aquella
partida destinada al pago de los Bonos Pensionales, encaminados a la
financiación de las pensiones de los trabajadores certificados como “activos” a treinta
y uno (31) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993) y (ii),
aquella dirigida al pago de las mesadas de las personas que, a esa fecha
estaban certificadas como “pensionadas”. Respecto de las personas “retiradas” no se
realizó reserva por tratarse de un pasivo incierto. Concluye entonces que las
reclamaciones de este tipo siguen correspondiendo a las entidades del sector
salud”.
10. Ahora bien, la Sala Plena observa
que en la sentencia T-404 de 2015 ciertamente se le impartieron órdenes al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pese a que no fue vinculado al
proceso, pero (i) se abstuvo de señalar que el citado Ministerio hubiese
incurrido en la violación de un derecho fundamental y, de hecho, no evaluó su
conducta; (ii) por otra parte, mostró con suficiencia y motivadamente
que en virtud de lo previsto en la ley y los reglamentos aplicables, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público tenía una responsabilidad específica
en relación con la indemnización sustitutiva de la peticionaria, y (iii)
existía una razonable relación de conexidad entre el contenido de la ley o el
reglamento y el goce efectivo de los derechos fundamentales de la tutelante al
mínimo vital y a la seguridad social. En efecto:
(i) En la sentencia T-404 de 2015 la
Sala Primera de Revisión consideró que el único problema jurídico de violación
de derechos fundamentales era el relativo al derecho de petición. De forma
expresa identificó el siguiente: “¿se vulneran los
derechos de petición y seguridad social de una ciudadana, cuando frente a su
solicitud de indemnización sustitutiva de pensión de vejez, las entidades públicas
involucradas en la gestión de la misma se limitan a atribuirle a otra entidad
la función, sin resolver de fondo la solicitud y sin entregar información
suficiente que le permitan a ésta acceder efectivamente a su derecho?”. La respuesta a esta cuestión no
involucró ningún examen ni pronunciamiento sobre las actuaciones del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, autoridad que al contestar la petición de la
tutelante no había dado motivos para considerarse parte demandada en el proceso
de tutela. De hecho, por esa razón, la Sala fue explícita al momento de
declarar que la responsabilidad por la vulneración de los derechos
fundamentales de la peticionaria recaía sobre el Hospital Santander de
Caicedonia y el Departamento del Valle del Cauca, sin mencionar al Ministerio
que solicita la nulidad de la sentencia:
“Para
esta Sala, las respuestas del Hospital Santander de Caicedonia y por el
Departamento del Valle no cumplen con los requisitos antes expuestos respecto
del derecho de petición. Ambas entidades se limitaron a expresarle a la
peticionaria que no eran competentes para reconocer la prestación solicitada;
sin embargo, no le explicaron de manera clara las razones por las cuales no lo
eran, ni remitieron su solicitud a aquella que consideraban la entidad
competente. En este caso, las dos entidades poseían información que le era útil
a la ciudadana para hacer efectivo su derecho. Por esa razón, el Hospital
Santander, como el Departamento del Valle vulneraron el derecho de petición de
la señora Dora Rojas Sotelo”.
(ii) La Sala Primera de Revisión consideró, no obstante, que para
garantizar la seguridad social de la tutelante no bastaba proteger su derecho
de petición.  Se preguntó además a cuál autoridad le correspondería asumir el
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva, a la que la peticionaria
consideraba tener derecho. De nuevo, sin comprometer la responsabilidad del
Ministerio en una cuestión asociada a la violación de derechos fundamentales,
la Sala Primera de Revisión hizo una exhaustiva exposición de lo previsto por
el ordenamiento legal y reglamentario. Luego de la cual, concluyó que la
indemnización sustitutiva de la actora, sin perjuicio de la concurrencia y de
la posibilidad de repetir contra los responsables últimos, recaía en virtud de
la legislación y la reglamentación en el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, y expresó ampliamente los fundamentos de tal decisión en los
considerandos 27, 28, 29, 30, 31 y 32 de la sentencia.
En concordancia
con los argumentos expuestos en el fallo, la Sala Primera de Revisión de la
Corte Constitucional dictó la siguiente resolución en la parte dispositiva del
fallo:
“Segundo.- ORDENAR al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que
dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la presente
sentencia, (i) lleve a cabo la actualización del valor del pasivo prestacional
con el fin de incluir las provisiones
destinadas a asegurar el pago de la indemnización sustitutiva de pensión de
jubilación de la accionante, (ii) modifique
el Acuerdo de Concurrencia No. 001274 celebrado con el Departamento del Valle y
el Municipio de Cali  para incluir estas partidas y, (iii) defina la
responsabilidad de estas entidades territoriales en la concurrencia conforme a
las competencias definidas en el Decreto 700 de 2013. Dentro del mes calendario
siguiente al vencimiento del término anterior, reconozca y pague la
indemnización sustitutiva de pensión de jubilación de la señora Dora Rojas
Sotelo identificada con cédula de
ciudadanía 29.806.132 de Caicedonia, con fundamento en las razones expuestas en
la parte considerativa de esta sentencia. El Ministerio de Hacienda podrá
repetir contra las demás entidades territoriales responsables de concurrir a
dicho pago.”
(iii) Finalmente, existía una relación
razonable de conexidad entre las órdenes dictadas –en
virtud de la ley y el reglamento– al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la garantía de los derechos
fundamentales de la actora a la seguridad social y al mínimo vital. La
tutelante tenía para entonces 68 años de edad, estaba sin empleo y no contaba
con ningún ingreso económico. Dependía para
subsistir de su esposo de 76 años, dedicado a la agricultura en una pequeña
parcela.
11. No
obstante lo anterior, la Corte debe tener en consideración que la sentencia
T-404 de 2015 solo dirigió sus órdenes al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y en ese sentido, debió garantizar la vinculación al trámite de
tutela de tal Ministerio, para que contestara la acción de tutela y expresara
sus puntos de vista. Así, (i) como la orden principal de la sentencia se
dirigió contra una entidad pública que no fue vinculada al trámite de tutela; (ii)
como la parte resolutiva está orientada de forma predominante a dicha entidad,
para la Sala de Revisión, en este caso, resulta razonable la vinculación del
ente público al trámite de tutela.
Como ello no ocurrió, se presentó una violación al debido
proceso del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que es perentorio
corregir. Por ello, la Sala Plena declarará la nulidad de la sentencia T-404 de
2015, dictada por la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, lo
mismo que de toda la actuación surtida en la acción de tutela instaurada por la
señora Dora Rojas Sotelo contra la Gobernación del Valle del Cauca y el
Hospital Santander de Caicedonia (Valle), a partir de la notificación del auto
admisorio de la misma proferido por el Juzgado Promiscuo de Familia de Sevilla
(Valle). Consecuencialmente, ordenará al Juzgado Promiscuo de Familia de
Sevilla (Valle) renovar la actuación anulada, con la vinculación en debida
forma del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
DECLARAR
la nulidad de la sentencia T-404 de 2015, dictada por la Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, lo mismo que de toda la actuación surtida
en la acción de tutela instaurada por la señora Dora Rojas Sotelo contra la
Gobernación del Valle del Cauca y el Hospital Santander de Caicedonia (Valle),
a partir de la notificación del auto admisorio de la misma proferido por el
Juzgado Promiscuo de Familia de Sevilla (Valle).
Segundo.
ORDENAR
al Juzgado Promiscuo de Familia de Sevilla (Valle) que adelante toda la
actuación anulada, con la vinculación al proceso en debida forma del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, a través de su representante.
Comuníquese y
cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cédula de
Ciudadanía de Sora Rojas Sotelo No. 29.606.132, en la cual se puede constatar
que nació el seis (6) de diciembre de mil novecientos cuarenta y seis (1949)
(folio 14 cuaderno principal. En adelante siempre que se haga mención a un
folio, se entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que se diga
expresamente otra cosa).
[2] Así lo
relata la actora en su solicitud de amparo (folio 28). También anexa
certificación del tiempo de servicios expedida por el subdirector
administrativo del Hospital Santander ESE del doce (12) de agosto de dos mil
catorce (2014) en la cual se lee: “EL SUBDIRECTOR ADMINISTRATIVO DEL
HOSPITAL SANTANDER EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO DE CAICEDONIA VALLE DEL CAUCA//
CERTIFICA// Que la Señora DORA ROJAS SOTELO, identificada con cédula de
ciudadanía número 29.806.132 de Caicedonia Valle del Cauca, laboró para nuestra
institución desde el 01 de Enero de año 1972 hasta el 07 de Enero de 1986,
desempeñando el cargo de PROMOTORA RURAL por error de la transcripción del
número de documento de identidad en acta de posesión y demás documentos al
momento de su nombramiento, aparece en el listado de retirados del Hospital
Santander ESE de Caicedonia vinculado al contrato Interadministrativo de
concurrencia No. 001274 como DORA ROJAS SOTELO, con documento de identidad
número 29.806.032”.  (folio 10).
[3] Folios
15-27.
[4] Folio 2.
[5] Folio 29.
[6] El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público responde a la actora mediante oficio
de 14 de agosto de 2014 firmado por Natalia Angélica Guevara Rivera, en su
calidad de Subdirectora de Pensiones de la Dirección de Regulación Económica de
la Seguridad Social. Folio 6.
[7] Folio 6.
Respuesta entregada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a la
actora.
[8] Folio 6.
[9] Folios 29.
[10] Documento
firmado por Francia Elena Ospina León, apoderada de la Empresa Social del
Estado Hospital Santander de Caicedonia (Valle) folios 55 y 56. El poder
entregado por el Gerente y Representante Legal se encuentra en folio 54.
[11] Firmado
por Janeth Quintero Medina. Folio 67.
[12] Folio 68.
Firma el documento María del Pilar Carvajal Hernández, Secretaria de Gestión
Humana y Desarrollo Organizacional.
[13] Folios
69-78.
[14] Folio 14.
[15] Folio 10,
tal y como consta en la certificación expedida por el subdirector
administrativo del Hospital Santander de Caicedonia.
[16] Si bien
la actora no suministra copia de todos los derechos de petición radicados,
adjunta uno de ellos presentado ante el Hospital Santander (folios 15-27),
certificado de envío de documentación de Servientrega del 19 de julio de 2014
tanto a la Gobernación del Valle como la Ministerio de Hacienda y Crédito
Público (folio 7,9 y 11). También debe tenerse en cuenta que en las respuestas
allegadas al expediente se hace referencia a los derechos de petición de la
accionante.
[17] Se
encuentran en el expediente tres comunicaciones suscritas por el Hospital
Santander. La primera de ellas del 27 de junio de 2014, en la que se solicita a
la peticionaria una prórroga para responder de fondo la petición (folio 50); la
segunda, de fecha 5 de julio de 2014en la que se le informa que el pago del
pasivo prestacional está a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y
la Gobernación del Valle (folio 1); por último, una respuesta de 8 de
septiembre de 2014 a un derecho de petición presentado por la actora el 22 de
agosto de 2014, en la cual se le informa que el responsable de su prestación es
la Gobernación del Valle del Cauca (folios 2-5).
[18] Fechada
el 14 de agosto de 2014. Folio 6.
[19] “Por el
cual se adiciona y modifica parcialmente el Decreto 530 de 1994 y se dictan
otras disposiciones”. El artículo 9 del decreto dispone: “Se adiciona un
artículo al Decreto 530 de 1994, así: "Artículo 31. En los
cálculos actuariales
no se incluirá el pasivo pensional correspondiente a las cuotas partes del
personal que se hubiese retirado con anterioridad a la fecha del cálculo y no
hubiere solicitado la emisión de su bono pensional.
En la fecha en que
dichos afiliados soliciten la emisión de su bono, se incluirá en la
actualización anual del cálculo del pasivo prestacional el valor
correspondiente a las cuotas partes que debe la institución de salud de
conformidad con las normas aplicables y sólo será necesario reajustar los
convenios de concurrencia cuando esta inclusión exceda el valor total incluido
en éste. Se autoriza a las partes concurrentes para realizar los ajustes
necesarios entre los diferentes conceptos prestacionales".
[20] Según el
Ministerio de Hacienda este Contrato de Concurrencia tiene como objeto “colaborar
en la financiación del pasivo prestacional de los funcionarios y
exfuncionarios, causado a 31 de diciembre de 1993 por concepto de cesantías y
pensiones, de 41 Instituciones de Salud del Valle del Cauca entre las cuales se
encuentra el Hospital Santander de Caicedonia”.
[21] ARTÍCULO
242. FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD.  El fondo del pasivo prestacional para
el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas
acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de
diciembre de 1993.//El costo adicional generado por concepto de la
retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley
tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los
fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y
las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que
establece la misma Ley.//A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán
reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud,
retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable.// En el caso de que
las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para
los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un
sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la
cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la
pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades
territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos
exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán
compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la
mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le
corresponda.//Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y
pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se
realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para
cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en
los términos previstos en la Ley 60 de 1993.//PARÁGRAFO. Para los efectos de lo
dispuesto en el presente artículo, entiéndese por cesantías netas, las
cesantías acumuladas menos las pagadas a 31 de diciembre de 1993.
[22] Respuesta
de fecha 22 de agosto de 2014 a derecho de petición elevado por la actora el 23
de julio de 2014. En la respuesta se lee: “En atención al derecho de petición
del asunto de la referencia, el informo lo siguiente:// Debe solicitar la
reclamación directamente al Hospital E.S.E. SANTANDER de Caicedonia (Valle), ya
que de acuerdo a su petición usted laboró hasta el 7 de enero de 1986, y es el
ente territorial que debe asumir el pago de la indemnización sustitutiva de
pensión”. Folio 68.
[23] En la
certificación, ya citada en esta sentencia, se lee: “EL SUBDIRECTOR
ADMINISTRATIVO DEL HOSPITAL SANTANDER EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO DE CAICEDONIA
VALLE DEL CAUCA// CERTIFICA// Que la Señora DORA ROJAS SOTELO, identificada con
cédula de ciudadanía número 29.806.132 de Caicedonia Valle del Cauca, laboró
para nuestra institución desde el 01 de Enero de año 1972 hasta el 07 de Enero
de 1986, desempeñando el cargo de PROMOTORA RURAL por error de la transcripción
del número de documento de identidad en acta de posesión y demás documentos al
momento de su nombramiento, aparece en el listado de retirados del Hospital
Santander ESE de Caicedonia vinculado al contrato Interadministrativo de
concurrencia No. 001274 como DORA ROJAS SOTELO, con documento de identidad
número 29.806.032”.  (folio 10).
[24] Sentencia
T-658 de 2008 MP. Humberto Sierra Porto. En esta oportunidad la Corte se
pronunció favorablemente respecto del amparo solicitado por dos ciudadanos que
habían solicitado ante las correspondientes Administradoras de Pensiones su
derecho a pensión de invalidez y este les había sido negado por la exigencia de
requisitos diferentes a los establecidos en la norma. La Corte ordenó, en
aplicación del principio de progresividad, el pago de las correspondientes
prestaciones.
[25] MP. Luis
Ernesto Vargas Silva. En este caso la Corte decidió favorablemente la solicitud
de amparo hecha por una ciudadana cuyo hijo sufría de una pérdida de su
capacidad laboral del 87.40%. Ella solicitó ante el Seguro Social el
reconocimiento y pago de la pensión especial de vejez por hijo inválido la cual
le fue negada por no cumplir el requisito de semanas cotizadas al Sistema. La
Corte ordenó el reconocimiento y pago de la respectiva prestación teniendo en
cuenta que la accionante si había cumplido con el número de semanas exigido ya
que le era aplicable el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de
1993.
[26] Véanse
las sentencias T-090 de 2009 y T-621 de 2006.
[27] Sentencia
T- 308 de 2013 MP. Jorge Iván Palacio Palacio. En este caso la Corte decidió el
caso de un ciudadano a quien Cajanal le había negado la indemnización
sustitutiva de pensión de vejez argumentado que no había realizado cotizaciones
al Sistema General de Pensiones con posterioridad a la entrada en vigencia de
la Ley 100 de 1993 (1º de abril de 1994). La Corte concedió el amparo y ordenó
a Cajanal a reconocer la respectiva indemnización.
[28] Al
respecto pueden verse las sentencias T-603 de 2014 (MP. María Victoria Calle
Correa), T-651 de 2009 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva), T-019 de 2009 (MP.
Rodrigo Escobar Gil), T-099 de 2009 (Clara Inés Vargas Hernández), T-729 de
2008 (MP. Humberto Sierra Porto), T-702 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda), T-169
de 2003 (MP. Jaime Araujo Rentería) y T-571 de 2002 (MP. Jaime Córdoba
Triviño). En estos casos la Corte decidió amparar los derechos de ciudadanos
que habían solicitado a sus respectivas Administradoras de Pensiones el
reconocimiento y pago de pensión de vejez, invalidez o jubilación y estas
habían sido negadas por las administradoras a pesar de que existía prueba del
cumplimiento de los requisitos legales por parte de los accionantes.
[29] Sentencia
T-729 de 2008. MP. Humberto Sierra Porto. En este caso se decidió amparar los
derechos de petición, seguridad social en conexidad con el mínimo vital, la
vida, la igualdad, la salud y al debido proceso de una ciudadana que solicitó
el reconocimiento de la “pensión anticipada de vejez” con fundamento en la
pérdida de capacidad laboral (67%) que fue declarada a su hija. El ISS negó la
petición alegando que la peticionaria no cumplía los requisitos establecidos
para tal efecto en la ley de seguridad social. La Corte ordenó reconocer la
pensión especial de vejez a la accionante.
[30] MP. Manuel
José Cepeda. En esta providencia la Corte estudió el caso de un ciudadano que
mediante derecho de petición había solicitado al ISS se le informara sobre
requisitos y procedimientos para acceder a la pensión de invalidez o en su
defecto, sobre la indemnización sustitutiva. El ISS no dio respuesta a dicha
solicitud. La Corte ordena a la entidad que, en un término de 48 horas, dé
respuesta a las pretensiones del actor.
[31] Ver entre
otras las Sentencias de la Corte Constitucional, T-481 de 1992. MP. Jaime Sanín
Greiffenstein. La Corte tuteló los derechos del actor quien instauró acción de
tutela contra el Instituto de Seguros Sociales, pues a pesar de haber cumplido
con los pasos para el reconocimiento de una pensión por invalidez, la
administración no le había respondido luego de más de tres años. T-076 de
1995. MP. Jorge Arango Mejía. El actor presentó el 1o. de marzo de
1994 la documentación necesaria para que la Caja de Previsión Social de Bogotá
le reconociera la pensión de invalidez, como consecuencia de una afección
cardíaca que le disminuyó su capacidad laboral en un 76% a 80%, según dictamen
médico. A la fecha de presentación de la acción de tutela, agosto 31 de 1994,
la entidad acusada no había dado ninguna respuesta al actor. T-491 de
2001. MP. Manuel José Cepeda Espinosa. En este fallo la
Corte Constitucional encontró que la negativa del I.S.S. de reconocer al actor
la pensión de jubilación por la no emisión del bono pensional por parte de la
entidad competente, vulneraba los derechos del accionante, en especial el
derecho de petición y eventualmente el derecho a la pensión de jubilación en su
calidad de componente del derecho al trabajo.
[32] Al
respecto es importante señalar que en la sentencia T-180 de 2001 (MP. Alejandro
Martínez Caballero) la Corte anotó que “Si al recibir un derecho de
petición, la entidad se percata de su falta de competencia, es deber
comunicárselo al peticionario dentro del término legal previsto y remitir la
solicitud al funcionario competente. De esa manera se da una respuesta válida
al derecho de petición. Sin embargo, la responsabilidad de dar una respuesta de
fondo no desaparece. Es la entidad a la cual se le remitió la petición la que,
en virtud de su competencia, debe dar una contestación satisfactoria dentro de
los quince días posteriores al recibo de la remisión de la solicitud."
[33] MP.
Martha Victoria Sáchica (Salvamento parcial de voto; Luis Ernesto Vargas Silva,
Gloria Stella Ortiz Delgado; aclaración y salvamento parcial de voto:  María
Victoria Calle Correa; aclaración de voto: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) En
esta sentencia la Corte decidió sobre la Constitucionalidad del Proyecto de Ley
Estatutaria No. 65 de 2012 Senado, – 227 de 2013 Cámara “Por medio del cual se
regula el derecho fundamental de petición y se sustituye el título del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[34] También
es relevante lo dicho en la sentencia T-1160A de 2001 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa): “De las pruebas que obran en el expediente, constata la Corte que
la falta de respuesta completa y de fondo a las peticiones del actor surgió de
una deficiente comunicación entre las diferentes instancias del Instituto de
Seguros Sociales y de fallas en la base de datos que sirve para determinar si
un beneficiario del sistema de seguridad social tiene o no derecho a una
prestación específica. //(…)Las consecuencias derivadas de estas dos fallas en
la información y registros que administra el Instituto de Seguros Sociales no
pueden ser trasladadas a los particulares. La protección de los derechos
fundamentales que se puedan ver afectados por esa información y el principio de
buena fe, exigen que la administración maneje de manera diligente esa
información y mantenga actualizados los datos de quienes hacen sus aportes e
impiden que se traslade a los individuos la carga de demostrar situaciones cuya
prueba e información está en manos de la propia administración.”.
[35] MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[36]
Cita la sentencia T-116 de 1997. (MP. Hernando Herrera Vergara). En esta
oportunidad, la Corte estudió el caso de la vulneración del derecho de petición
al no haberse certificado el tiempo de servicio de una persona por existir
desorden en los archivos de una entidad.
[37] ARTÍCULO
37. INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN DE VEJEZ. Las personas que habiendo
cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo
de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando,
tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un
salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de
semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado
de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado.
[38] MP.
Rodrigo Escobar Gil. La Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 36 de la Ley 91 de 1946 “por la cual se establece el seguro
social obligatorio y se crea el Instituto Colombiano de Seguros Sociales”. La
Corte decidió declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, sin
embargo hizo algunas precisiones sobre el alcance de la indemnización sustitutiva.
[39] MP. Jorge
Iván Palacio Palacio. Se reitera lo que ya había dicho la Corte en sentencia
T-1075 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio) En este caso la Corte decidió
la situación de un ciudadano de ochenta años a quien Cajanal le negó el
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión a pesar de
que realizó aportes durante 484 semanas. La indemnización fue negada con el
argumento de que el actor no realizó cotizaciones al Sistema General de
Pensiones con posterioridad a su vigencia.
[40] Entre
otras en las siguientes sentencias T-964 de 2009 MP. María Victoria Calle
Correa, T-235 de 2010 MP. Luis Ernesto Vargas Silva (aclaración de voto del
ponente), T-960 de 2010 MP. Humberto Sierra Porto, T-659 de 2011 MP. Jorge Iván
Palacio Palacio, T-829 de 2011 MP. Jorge Iván Palacio Palacio, T-338 de 2012
MP. Humberto Sierra Porto, T-308 de 2013 MP. Jorge Iván Palacio Palacio y T-052
de 2014 MP. Alberto Rojas Ríos. En todas estas sentencias la Corte concedió el
amparo y ordenó el reconocimiento y pago de la respectiva indemnización
sustitutiva.
[41] Sentencia
T-972 de 2006 MP. Rodrigo Escobar Gil. En este caso la Corte estudio la
situación de un ciudadano que solicitó a CAJANAL el reconocimiento y pago de
una indemnización sustitutiva con base en las cotizaciones que realizó durante
el tiempo laborado en el INCORA y el HIMAT. No obstante, mediante Resolución
del 25 de noviembre de 2005, CAJANAL negó la solicitud elevada por el actor
considerando que había realizado la solicitud por fuera de tiempo. La Corte
ordenó el reconocimiento y pago de la respectiva prestación considerando que se
trata de un derecho imprescriptible e irrenunciable.
[42] MP.
Humberto Sierra Porto. En esa oportunidad la Corte decidió varios expedientes
en los cuales, por diversas razones se les había negado a unos ciudadanos el
reconocimiento de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez. La Corte
ordenó el respectivo reconocimiento teniendo en cuenta (i) que es un derecho
que no solo le asiste a las personas “afiliadas” al sistema general de
pensiones de la Ley 100 y (ii) que se trata de un derecho imprescriptible.
[43] Sentencia
T-308 de 2013. MP. Jorge Iván Palacio Palacio. La Corte se pronunció sobre el
caso de un ciudadano que trabajó en el Ministerio de Hacienda desde el 3 de
septiembre de 1971 hasta el 4 de noviembre de 1974 y que solicitó ante Cajanal
su indemnización sustitutiva de pensión de vejez la que le fue negada
argumentando que el actor no había realizado cotizaciones al Sistema General de
Pensiones con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (1º
de abril de 1994). La Corte ordenó el reconocimiento de la prestación.
[44] En esta ocasión se revisó un caso en el que un señor de
73 años solicitó el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez a un fondo departamental en razón a que había prestado sus
servicios a dicho Departamento con anterioridad a la entrada en vigencia de la
ley 100 de 1993 y éste le negó el reconocimiento argumentando que la misma solo procede para aquellas personas que se
encontraban cotizando a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
[45] CP. Luis
Rafael Vergara Quintero. Radicado número:
11001-03-24-000-2006-00322-00 (0984-07).
[46]  “por
medio del cual se modifica el artículo 1° del Decreto 1730 de 2001”
[47] “Por
medio del cual se reglamentan los artículos 37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993
referentes a la indemnización sustitutiva del régimen solidario de prima media
con prestación definida”
[48] Sentencia
T-083 de 2011 MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. La Corte se pronunció sobre la
situación de dos mujeres que se habían desempañado como auxiliares de servicios
generales del Municipio de Santiago de Tolú, y que habían solicitado mediante
derecho de petición se les informara en cuál entidad administradora de fondos
de pensiones y cesantías se encontraban sus aportes. Sin embargo se les informó
que debido a reestructuraciones administrativas efectuadas en el ente territorial,
no existía una dependencia denominada ‘Caja de Previsión Municipal’. Al radicar
su solicitud de devolución de aportes se les respondió que el municipio no
podía acceder a lo pretendido “a menos que mediara una orden judicial en firme,
ya que no se encontraban afiliadas a un régimen o entidad administradora de
pensión”. La Corte decidió amparar los derechos de las accionantes considerando
que la entidad estaba en la obligación de reconocer esta prestación,
independientemente de donde estuvieran estos aportes.
[49] “Por la
cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de
conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se
distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política
y se dictan otras disposiciones”. Derogada por la Ley 715 de 2001.
[50] Esta
Corte se ha pronunciado ya sobre la situación de los trabajadores frente a
acuerdos de concurrencia. La mayoría de estos pronunciamientos se han producido
frente a las reclamaciones de los trabajadores del antiguo Hospital San Juan de
Dios cuyo convenio de concurrencia reviste varias particularidades. En estos
fallos la Corte resaltó que la situación económica del empleador, inclusive en
aquellos casos en los que se encuentra frente a un acuerdo de concurrencia, no
puede servir de excusa para desconocer el pago de las mesadas pensionales. Ver
entre otras: T-493 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil); T-604 de 2001 (MP. Eduardo
Montealegre Lynett); T-496 de 2002 (MP. Alfredo Beltrán Sierra); T-612 de 2002
(MP. Alfredo Beltrán Sierra); T-820 de 2002 (MP. Clara Inés Vargas Hernández);
T-989 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis); T-183 de 2005 (MP. Álvaro Tafur
Galvis); T-715 de 2005 (MP. Álvaro Tafur Galvis); T-1329 de 2005 (MP. Humberto
Sierra Porto); T-498 de 2006 (MP. Jaime Córdoba Triviño); T-503 de 2006 (MP.
Jaime Córdoba Triviño) y finalmente la SU. 484 de 2008 (MP. Jaime Araujo
Rentería) en la cual la Corte requirió a las entidades concurrentes en el pago
del pasivo prestacional del Hospital San Juan de Dios y Materno Infantil, la
constitución de un mecanismo idóneo para la ejecución de las partidas
presupuestales dirigidas a satisfacer este pasivo.
[51] “Por el
cual se adiciona y modifica parcialmente el Decreto 530 de 1994 y se dictan
otras disposiciones”.
[52]  El Artículo 9º
adicionado al Decreto 530 de 1994, establece: "Artículo 31. En los
cálculos actuariales no se incluirá el pasivo pensional correspondiente a las
cuotas partes del personal que se hubiese retirado con anterioridad a la fecha
del cálculo y no hubiere solicitado la emisión de su bono pensional (…)”.
[53] “ARTICULO
9o. Se adiciona un artículo al Decreto 530 de 1994, así: "Artículo 31. En
los cálculos actuariales no se incluirá el pasivo pensional correspondiente a
las cuotas partes del personal que se hubiese retirado con anterioridad a la fecha
del cálculo y no hubiere solicitado la emisión de su bono pensional.
En la fecha en que
dichos afiliados soliciten la emisión de su bono, se incluirá en la
actualización anual del cálculo del pasivo prestacional el valor
correspondiente a las cuotas partes que debe la institución de salud de
conformidad con las normas aplicables y sólo será necesario reajustar los
convenios de concurrencia cuando esta inclusión exceda el valor total incluido
en éste. Se autoriza a las partes concurrentes para realizar los ajustes
necesarios entre los diferentes conceptos prestacionales"”.
[54] “ARTÍCULO
61. FONDO DEL PASIVO PRESTACIONAL PARA EL SECTOR SALUD. Suprímase el Fondo del
Pasivo Prestacional para el Sector Salud creado por el artículo 33 de la Ley 60
de 1993. En adelante, con el fin de atender la responsabilidad financiera a
cargo de la Nación para el pago de las cesantías y pensiones de las personas
beneficiarias de dicho Fondo y de acuerdo con los convenios de concurrencia
correspondientes, la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, se hará cargo del giro de los recursos, así:
61.1. Al encargo
Fiduciario o Patrimonio Autónomo constituido por la entidad territorial para el
pago de las mesadas y bonos pensionales de las Instituciones de Salud, de
conformidad con el Decreto 1296 de 1994.
61.2. A las entidades
administradoras de pensiones o cesantías a las cuales se encuentren afiliados
los servidores públicos.
61.3. A los fondos de
que trata el artículo 23 del Decreto–ley 1299 de 1994 o a los fideicomisos a
que se refiere el artículo 19, numeral 3 del mismo Decreto”.
[55] Artículo
62.
[56] “Por el
cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001”.
[57] CP.
Alfonso Vargas Rincón.
[58]  “Por el
cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001”.
[59] MP. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub. En este caso, la Corte amparó los derechos fundamentales
de un ciudadano a quien no se le había emitido el respectivo bono pensional,
por el tiempo de servicios que prestó a un hospital público. La Corte ordenó
que el hospital realizara pago del bono pensional, al considerar que no se
había suscrito acuerdo de concurrencia entre el Gobierno Nacional y la entidad
territorial respectiva y que por lo tanto, el actor, no era beneficiario del
extinto Fondo Prestacional del Sector Salud.
[60] Folio 14.
[61] La actora
no suministra copia de todos los derechos de petición radicados, adjunta uno de
ellos radicado ante el Hospital Santander el 9 de junio de 2014 (folios 15-27).
[62] La actora
no anexa los respectivos derechos de petición pero si certificados de envío de
documentación de Servientrega del 19 de julio de 2014 tanto a la Gobernación
del Valle como la Ministerio de Hacienda y Crédito Público (folio 7,9 y 11)
[63] Fechado
14 de agosto de 2014. Folio 6
[64] Por el
cual se adiciona y modifica parcialmente el Decreto 530 de 1994 y se dictan
otras disposiciones
[65] Según el
Ministerio de Hacienda este Contrato de Concurrencia tiene como objeto “colaborar
en la financiación del pasivo prestacional de los funcionarios y
exfuncionarios, causado a 31 de diciembre de 1993 por concepto de cesantías y
pensiones, de 41 Instituciones de Salud del Valle del Cauca entre las cuales se
encuentra el Hospital Santander de Caicedonia”.
[66] ARTÍCULO
242. FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD.  El fondo del pasivo prestacional
para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías
netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31
de diciembre de 1993.//El costo adicional generado por concepto de la
retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley
tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los
fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y
las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que
establece la misma Ley.//A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán
reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud,
retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable.// En el caso de que
las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para
los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un
sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la
cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la
pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades
territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos
exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán
compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la
mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le
corresponda.//Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y
pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice
el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso
la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los
términos previstos en la Ley 60 de 1993.//PARÁGRAFO. Para los efectos de lo
dispuesto en el presente artículo, entiéndese por cesantías netas, las
cesantías acumuladas menos las pagadas a 31 de diciembre de 1993.
[67] Folio 10.
[68] Folio 10.
[69] Por medio
del cual se determinó la forma de financiación del pasivo prestacional de las
instituciones de salud del departamento del Valle del Cauca.
[70] Esta
Corte ha decidido que en aquellos casos en los cuales no existe un contrato de
concurrencia, deber ser el último empleador, el encargado de realizar el pago
de las prestaciones pendientes. Sostuvo la Corte en sentencia T-620 de 2007
(MP. Rodrigo Escobar Gil) que “ante la inexistencia de un convenio en este
sentido [concurrencia] la persona obligada debe ser el último empleador, es
decir la entidad de salud correspondiente, que de acuerdo con el artículo 242
de la Ley 100 de 1993 debía seguir pagando y presupuestando estas sumas de
dinero a sus trabajadores”. Esta misma tesis la confirmó en sentencia T-748 de
2013 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) donde estudió el caso de un trabajador
del sector salud que  solicitó la expedición de un bono pensional por los
servicios prestados a un hospital público antes de 1993, dijo la Corte “el
recuento normativo precedente se tiene que como la E.S.E Cesar Uribe no ha
suscrito contrato de concurrencia administrativa ni con el Departamento ni con
la Nación (según las pruebas allegadas por la Dirección Seccional de Salud de
Antioquia y por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público), se entiende que
sus trabajadores y ex trabajadores no son beneficiarios del extinto fondo del
pasivo prestacional del sector salud, por lo el pago del pasivo prestacional de
sus trabajadores- antiguos o actuales- sigue en cabeza de la E.S.E.”.
[71] Inclusive, la Corte ha admitido la solicitud de
nulidad contra autos de corrección, sobre la base de que en ellos puede
alterarse sustancialmente lo decidido en la sentencia o el alcance de la misma,
llevando, eventualmente, a una violación grave del derecho fundamental al
debido proceso. Al respecto, véase el auto 231 de 2001 de la Corte
Constitucional (M.P. Álvaro Tafur Galvis), mediante el cual se examinó la
solicitud de nulidad del auto de corrección del 26 de enero de 2001, proferido
por la Sala Novena de Revisión.
[72]
Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios
y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, artículo 49,
“Contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno. ||
La nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada
antes de proferido el fallo. Sólo las irregularidades que impliquen violación
del debido proceso podrán servir de base para que el Pleno de la Corte anule el
Proceso”.
[73] Auto 232 de
2001 (M.P. Jaime Araujo Rentería). Explicaba lo siguiente: “[l]a Sala
considera que ante la ausencia de norma legal expresa que indique el término
dentro del cual se debe proponer o alegar la nulidad de cualquier sentencia
proferida por esta Corporación que se origine en la misma, procede hacer uso de
la aplicación analógica y aplicar el término de los tres (3) días señalado en
el artículo 31 antes citado para proponer cualquier nulidad que se origine en
la sentencia, por considerar además que se dan los tres (3) presupuestos
básicos para acudir a la aplicación del principio de la analogía, así: a)
Ausencia de norma que establezca el término procesal dentro del cual ha de
presentarse la solicitud de nulidad de las sentencias que profiera la Corte
Constitucional. b)  Se trata de dos (2) situaciones similares en cuanto en
los dos (2) eventos se ataca la decisión o sentencia que pone fin a una
instancia o actuación; se refieren los dos (2) casos a situaciones de orden
procesal dentro de la acción de tutela, y además se trata de actuaciones que se
surten con posterioridad a la decisión de una instancia o actuación. c)
La razón o fundamento de la existencia de un término perentorio para la
presentación del escrito de impugnación del fallo es el bien jurídico
fundamental y superior de la seguridad jurídica que motiva a ésta Corporación a
establecer un término perentorio para la presentación de la solicitud de
nulidad, como es, el determinar en forma clara y precisa la oportunidad para el
ejercicio de una facultad procesal, en virtud del principio de la preclusión
que orienta en forma general la actividad procesal y en aras de salvaguardar
valores del derecho como la seguridad jurídica y la justicia. || Dicho término
deberá contarse a partir de la fecha en que se notifique a las partes, la
sentencia respectiva”.
[74] Auto 033 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández
Galindo).
[75] Auto 031a de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
Unánime). En esa ocasión se examinaba un cargo consistente en haberse omitido
un asunto de relevancia constitucional. La Corte negó la anulación del fallo.
Esa causal fue aplicada en el auto 022 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), caso en el cual la Sala Plena declaró la nulidad de un fragmento
del numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia T-014 de 1999 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero), en tanto había impuesto una obligación solidaria
a los socios de una empresa que no habían sido vinculados al proceso.
[76] Auto
009 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell). En lo pertinente señaló: “Como se deduce de la situación
examinada, la parte demandada no podía reducirse al Departamento de Risaralda,
sino que debía integrarse con la participación del Municipio de Pereira y del
propio colegio Luis Carlos González, porque en cabeza de dicha entidad territorial,
se había radicado la responsabilidad de atender "...el personal docente de
planta y las locaciones" del referido centro educativo y necesariamente
éste último resultado comprometido con la violación de los derechos
fundamentales alegada por la petente. || El Tribunal Administrativo del
Risaralda no procedió, como era su deber, a integrar el contradictorio. La
integración del contradictorio supone establecer los extremos de la relación
procesal para asegurar que la acción se entabla frente a quienes puede
deducirse la pretensión formulada y por quienes pueden válidamente reclamar la
pretensión en sentencia de mérito, es decir, cuando la participación de quienes
intervienen en el proceso se legitima en virtud de la causa jurídica que las
vincula. Estar legitimado en la causa es tanto como tener derecho, por una de
las partes, a que se resuelvan las pretensiones formuladas en la demanda y a
que, por la otra parte, se le admita como legítimo contradictor de tales
pretensiones. Al no integrarse debidamente tales extremos de la relación
procesal,  no  puede resolverse sobre el fondo del litigio y el juez
debe declararse inhibido para fallar de mérito”. En un sentido
similar, ver el auto 019 de 1997 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). En esa ocasión
dijo, al respecto: “en el caso sub-lite, el Juez 7º Civil Municipal de Ibagué no citó
al proceso de tutela a las siguientes personas: al señor Alcalde del Municipio
de Ibagué, al Secretario de Educación del Municipio de Ibagué y al Director de
la Escuela Urbana Mixta Tulio Varón. Debido a que estás personas podrían ser
afectadas con la decisión o comprometidas en el cumplimiento de la sentencia de
tutela en cualquiera de las instancias, incluso, en la revisión eventual que de
la misma puede adelantar la Corte Constitucional, han debido ser
llamadas a integrar el contradictorio y hacer uso del derecho de defensa, tanto
para aportar o controvertir pruebas, tal como lo señala el artículo 29 de la
C.P.”
[77] Auto 082 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). Dijo
la Corte, respecto de la pertinencia y necesidad de vincular al Ministerio de
Hacienda: “En el caso presente, la acción se
dirige contra el Seguro Social, entidad a la que se le imputa el negarse a
emitir la cuota parte del bono pensional correspondiente al actor.  No
obstante, esa entidad, basándose en el régimen del sistema de seguridad social
en pensiones, traslada esa obligación a la Nación, por conducto del Ministerio
de Hacienda y en particular de la Oficina de Bonos Pensionales.  Al efecto
cita la normatividad de la que infiere tal titularidad de la obligación
pendiente de cumplimiento y se ampara en un concepto emitido por la
Superintendencia Bancaria”.
[78] Auto
099a de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En cuanto a la razón para vincular
al Instituto de Seguros Sociales, sostuvo: “En el presente proceso es claro que el juez de tutela omitió su
deber de integrar el contradictorio en debida forma, conclusión que se deriva
del análisis de los siguientes argumentos. || Conforme a los antecedentes
expuestos, uno de los aspectos centrales para la resolución de la controversia
jurídica sometida ante la jurisdicción constitucional, consiste en determinar
la responsabilidad en el pago de los aportes destinados a la pensión de
supervivencia del fallecido Sanmiguel Fandiño. || Si bien es cierto que la acción
de tutela fue ejercida de manera directa contra Colfondos y esta fue vinculada
por el Juzgado, la entidad al dar respuesta a los cargos deriva responsabilidad
en el Instituto de Seguros Sociales debido a que los depósitos de la pensión de
Salomón Sanmiguel Fandiño se encuentran en sus fondos. || Dentro del proceso
obran pruebas que permiten determinar que el Instituto de Seguros Sociales
tiene un interés legítimo para ser vinculado en el proceso, pues cualquier
responsabilidad que eventualmente se le pueda derivar al momento de resolver la
presente acción desconocería el debido proceso a la entidad. || En
consecuencia, es necesario, a fin de salvaguardar la eficacia del derecho
fundamental al debido proceso, que el juez de tutela integrara el contradictorio
en su extremo pasivo no sólo con Colfondos S.A., en su condición de sociedad
administradora de pensiones, sino también con el Instituto de Seguros Sociales,
ello con el objeto que dicha entidad pudiera exponer dentro del trámite de la
acción los argumentos que estimara pertinentes en torno a la responsabilidad en
el pago y traslado de los aportes destinados a la pensión de supervivencia”.
[79] Auto 193 de 2011
(M.P. Juan Carlos Henao Pérez). Igualmente, consúltese el auto
043A de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), en el que se afirmó que la
ausencia de vinculación del tercero contra quien se ordena compulsar copias no
vulnera su derecho al debido proceso, al punto de que deba declararse nula la
sentencia.
[80] Auto 047 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva).
[81] Auto 047 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
Si bien en ese caso rechazó la solicitud de nulidad fundada en la
extemporaneidad de la solicitud, lo allí sostenido constituye doctrina
constitucional relevante.
[82] Sentencia T-1030 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra).
[83] Sentencia T-853 de 2010 (M.P. Humberto Sierra
Porto).
[84] Sentencias T-049 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva) y T-390 de 2013 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[85] Sentencia T-938A de 2014 (M.P. Martha Victoria Sáchica
Méndez). En esa ocasión,
la Sala Octava de Revisión ordenó a la Alcaldía Municipal de Florencia,
Caquetá, que “en coordinación con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio”, garantizara a las personas accionantes “[…] el tránsito hacia soluciones duraderas en materia de
vivienda, de manera que se les incluya en los programas de vivienda de interés
social, subsidios y créditos.” Aunque ningún representante de la cartera de
vivienda fue vinculado al proceso de tutela, la Sala consideró que debía
participar en la adopción de una política habitacional a largo plazo de las
personas afectadas en sus derechos fundamentales, partiendo de su influyente
papel en la política de vivienda nacional.
[86] Auto
502 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. S.P.V. Luis Guillermo Guerrero
Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). Reiterado en el auto 414a de 2015 (M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva. AV Gloria Stella Ortiz Delgado y Luis Ernesto Vargas
Silva. S.P.V. Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo).
[87] M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[88] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[89] M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[90] M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[91] M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.