T-048-99
Sentencia T-048/99
Sentencia T-048/99
COSA JUZGADA EN
TUTELA-Determinación
COSA JUZGADA EN
TUTELA-Inexistencia por
ausencia de identidad entre las partes
ACTO
ADMINISTRATIVO-Incompetencia
de la Fiscalía para suspensión o revocación
ACTO
ADMINISTRATIVO-Competencia
para suspensión, modificación o anulación
JURISDICCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Impugnación
de decisiones adoptadas por la administración
ACTO
ADMINISTRATIVO-Suspensión,
en principio, por juez administrativo
SUSPENSION
PROVISIONAL E INAPLICACION DE ACTO ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE TUTELA-Competencia
La jurisprudencia ha diferenciado la
suspensión provisional de la extraordinaria figura de la inaplicación de un
acto administrativo a una situación concreta en materia de tutela, autorizada
por el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, insistiendo en que la potestad de
suspender los actos administrativos está reservada la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo.
FISCAL GENERAL DE
LA NACION-Incompetencia
para suspender actos administrativos
DEBIDO PROCESO
PENAL-Incompetencia de la
Fiscalía para suspender actos administrativos
Referencia:
Expediente T-154728
Acción de tutela
instaurada por Alfredo Tascón Aguirre y la sociedad "Carlos Alberto Mejía
M. & Cía. S.C.S." contra los fiscales 89 y 102 de la Unidad
Especializada de Delitos contra la Administración Pública y de Justicia, y
contra el Fiscal Delegado ante el Tribunal Superior de Santiago de Cali.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., el
primero (1) de febrero de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
1. ALFREDO TASCÓN AGUIRRE y la sociedad
"CARLOS ALBERTO MEJÍA M. & CÍA S.C.S." instauraron acción de
tutela, por estimar violado el derecho al debido proceso, contra los fiscales
89 y 102 de la Unidad Especializada de Delitos contra la Administración Pública
y de Justicia, y contra el Fiscal Delegado ante el Tribunal Superior de
Santiago de Cali, con base en los hechos que se narran a continuación:
a) El Director General de la Corporación
Autónoma Regional del Valle del Cauca -C.V.C.-, mediante Resolución 0135 del 4
de marzo de 1996, decidió tomar las siguientes medidas en contra de la
"COMPAÑÍA MINERA DAPA S.A.", por haber incumplido ésta la
normatividad ambiental vigente:
"ARTICULO
PRIMERO: NO APROBAR el Plan de Manejo Ambiental presentado por la empresa
"COMPAÑÍA MINERA DAPA S.A.", para la explotación de una cantera de
roca basáltica y diabasas, en terrenos localizados en el sector de Dapa,
jurisdicción del municipio de Yumbo, Departamento del Valle del Cauca, acorde
con lo expuesto en los considerandos anteriores.
ARTICULO SEGUNDO:
Como consecuencia de lo anterior, debe suspenderse en forma definitiva la
explotación minera adelantada por la empresa "COMPAÑÍA MINERA DAPA
S.A.", por el grave deterioro generado o que se podría generar sobre los
recursos naturales renovables y el medio ambiente, de continuarse con la
actividad minera, no siendo necesario adelantar el trámite de cierre conforme
lo establecido en la Ley 99 de 1993 y en el Decreto Reglamentario 1594 de 1984,
por cuanto ya media la declaratoria de caducidad del contrato número 13128,
decretada por el Ministerio de Minas y Energía, la cual tiene como
consecuencia  el cierre definitivo de la cantera.
ARTICULO TERCERO:
Considerando que en el Plan de Manejo, Recuperación o Restauración Ambiental
presentado, no propone las medidas tendientes a la restauración o sustitución
morfológica y ambiental de todo el suelo intervando (sic) con la explotación,
la Empresa "COMPAÑÍA MINERA DAPA S.A." deberá presentar a la mayor
brevedad a la C.V.C., el Plan de Restauración o Sustitución Morfológica y
Ambiental, que incluya también los frentes actuales en explotación, en
concordancia con lo establecido en el artículo 60 de la Ley 99 de 1993 y en el
Artículo Cuarto de la Resolución 80017 de enero 15 de 1996, por la cual el
Ministerio de Minas y Energía declaró la caducidad del contrato de concesión
minera 13128..." (Resaltado original, cfr. folios 5 a 14 del expediente).
b) Mediante Resolución 0727 del 11 de junio
de 1996, el Director de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca
-C.V.C.- resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto
administrativo arriba citado. Dicho funcionario decidió:
"ARTICULO
PRIMERO: ACLARAR el artículo primero de la Resolución  No. D.G. 0135  de marzo
4 de 1996, en el sentido de ABSTENERSE DE IMPONER un PLAN DE MANEJO,
RECUPERACION Y RESTAURACION AMBIENTAL  a la COMPAÑÍA MINERA DAPA S.A., para la
explotación del yacimiento de materiales  de construcción (...).
ARTICULO SEGUNDO:
ACLARAR el artículo segundo de la Resolución (...), en el sentido de PROHIBIR A
LA COMPAÑÍA MINERA DAPA S.A., EL EJERCICIO DE SU ACTIVIDAD de explotación del
yacimiento de materiales de construcción de la cantera Dapa, en el actual
frente de explotación y las áreas de la nueva proyección de la explotación
minera identificadas como zonas A, B y C, presentada en el Plan de Manejo, Recuperación
o Restauración Ambiental presentado a evaluación de la C.V.C.
ARTICULO TERCERO:
Considerando que en el Plan de Manejo, Recuperación o Restauración Ambiental
presentado, no propone las medidas tendientes a la restauración o sustitución
morfológica y ambiental de todo el suelo intervenido con la explotación, la
Empresa "Compañía Minera Dapa S.A.", deberá presentar a la mayor
brevedad, el Plan de Restauración o Sustitución, que incluya también el actual
frente de explotación, en concordancia con lo establecido en el artículo 60 de
la Ley 99 de 1993.
(...)
ARTICULO SEXTO:
COMISIONAR a la Alcaldía Municipal de Yumbo para que el señor Alcalde
Municipal, como primera autoridad policiva, tome las medidas conducentes a
cumplir con la orden de prohibición de la explotación de la cantera, señalada
en el artículo 2 de la presente providencia (...)". (Cfr. folios 15 a 32
del expediente)
c) Por medio de Oficio DG-C638, el Director
General de la C.V.C. comisionó al Alcalde de Yumbo para que diera cumplimiento
a lo dispuesto en el artículo sexto de la Resolución 0727. Este funcionario
fijó como fecha "para llevar a cabo la suspensión definitiva de la
explotación minera", el día 29 de noviembre de 1996 a partir de las 9:00
a.m.
d) No obstante, la Fiscalía en el curso de
la investigación penal 076757-89, iniciada en contra del Director General de la
C.V.C. y del Director General Encargado de la misma, por haber incurrido en el
posible delito de "abuso de autoridad" (la calificación fue después
modificada para indicar que el hecho punible investigado era el de
"prevaricato por acción"), resolvió oficiar al Alcalde Municipal de
Yumbo con el objeto de que se abstuviera de ejecutar la orden de prohibición de
actividades, impuesta por la C.V.C. a la "COMPAÑIA MINERA DAPA S.A."
e) En virtud de la citada Resolución de la
Fiscalía, el Alcalde de Yumbo se abstuvo de dar cumplimiento a la orden
administrativa emitida por la C.V.C.
f) Según prueba aportada al proceso, la
"COMPAÑÍA MINERA DAPA S.A." instauró un proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho contra la C.V.C., con el fin de atacar las citadas
resoluciones, habiendo pedido la suspensión provisional de éstas.
El Tribunal Contencioso Administrativo del
Valle del Cauca -Sección Segunda-, mediante auto del 18 de octubre de 1996,
admitió la demanda y negó la suspensión provisional de los actos, ya que, a su
juicio, "...en el caso presente, la violación no puede percibirse a
primera vista, a través de una sencilla comparación, razón por la cual no se
dan los requisitos del artículo 152 del C.C.A.".
g) Los peticionarios, por su parte,
promovieron un proceso de ejecución singular contra el Alcalde de Yumbo para
obtener el efectivo cumplimiento de los actos administrativos relacionados
directamente con la protección y defensa del medio ambiente, de conformidad con
lo previsto por la Ley 99 de 1993. Los actores aportaron copia de la
providencia proferida el 11 de septiembre de 1996 por el Consejo de Estado
-Sección Primera-, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación
interpuesto por ALFREDO TASCON AGUIRRE y la sociedad "CARLOS ALBERTO MEJIA
& CIA. S.C.S." contra el auto del Tribunal Administrativo del Valle
del Cauca, que había sido desfavorable a sus pretensiones.
El Consejo de Estado consideró:
"No cabe duda a
la Sala que la comisión conferida al Alcalde de Yumbo por el Director General
de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca imponía a aquél la
obligación de hacer cumplir las medidas de carácter ambiental adoptadas por la
autoridad competente para ello (...)
No obstante, el
cumplimiento de esa obligación, para el cual se dieron los pasos iniciales, fue
obstaculizado por la orden dada por el Fiscal 89 quien, sin competencia para
ello, decidió dejar sin efectos los actos administrativos dictados por la
Corporación Autónoma Regional del Valle, arrogándose una facultad señalada por
la Constitución (art. 238) a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Ciertamente a la
Fiscalía General de la Nación corresponde asegurar la comparecencia de los
supuestos infractores, adoptando las medidas de aseguramiento y además, si
fuere del caso, tomar las medidas necesarias para hacer efectivos el
restablecimiento del derecho y la indemnización de los perjuicios ocasionados
por el delito (art. 250, núm. 1, C.P.), pero esta atribución ha sido concretada
en la devolución de los bienes o instrumentos que se erijan como objeto
material de la ilicitud, siempre y cuando los mismos sean de libre comercio
(art. 60 Decreto 2700 de 1991) y en la cancelación de registros obtenidos
fraudulentamente (art. 61 ibídem).
(...)
La supuesta
ilegalidad de un acto administrativo sólo corresponde definirla de manera
exclusiva, como lo ha dicho la Corte Constitucional, a la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo (Sentencia T-604, 12 de noviembre de 1996). De ahí
que la misma Fiscalía General de la Nación haya sostenido que 'a la Fiscalía no
le compete la revisión de las decisiones que los funcionarios de las diversas
competencias adopten dentro de la órbita de sus respectivas atribuciones, para
juzgar su acierto, ni siquiera su conformidad o disparidad genéricas con la
ley. La jurisdicción penal no puede convertirse en instancia adicional de los
procesos judiciales que a las otras les corresponde adelantar y decidir (Resolución
de 25 de abril de 1994, Rad. 1166)".
No obstante todo lo anterior, el Consejo de
Estado confirmó la decisión del a quo, por cuanto mediante la acción de
cumplimiento no se podía desvirtuar una orden judicial. Y agregó que el
interesado o afectado debía atacar la decisión judicial "por los medios
procesales pertinentes".
2. Para ALFREDO TASCON AGUIRRE y la
sociedad "CARLOS ALBERTO MEJÍA M. & CIA S.C.S.", accionantes en
el presente proceso de tutela, dicha decisión constituye una verdadera vía
de hecho, "pues su conducta carecía entonces y carece hoy, de una
seria fundamentación OBJETIVA y JURIDICA, pues es fruto de su capricho y tiene
como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de la Empresa
que representamos, ya que una AUTORIDAD PENAL no puede dejar sin efectos los
ACTOS ADMINISTRATIVOS. Es bien sabido que si éstos adolecen de vicios de forma
o de fondo, el asunto debe ser definido  por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo".
3. Con base en los anteriores hechos, los
demandantes solicitaron al juez de tutela que declarara la violación del
derecho al debido proceso por parte de las autoridades demandadas y, por tanto,
fuera declarada también la nulidad de las providencias proferidas por éstas, en
cuanto dispusieron la no ejecución de los actos administrativos expedidos por
la C.V.C.
Asimismo, pidieron que se declarara que la
orden impartida por la C.V.C. contenida en los actos administrativos 0135 del 4
de marzo y 0727 del 11 de junio de 1996, debía ser cumplida,  mientras dichos
actos no fueran anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, y que, "por tal motivo, "el señor Alcalde de Yumbo o
la Policiva (sic) que sea  comisionada nuevamente, debe precederse (sic) a
PROHIBIR LA EXPLOTACION DE LA CANTERA...".
Por último, los actores solicitaron que se
ordenara la apertura de las investigaciones penales a que hubiere lugar contra
el Fiscal 89 y contra el Fiscal Delegado ante el Tribunal.
4. El Tribunal Contencioso Administrativo
del Valle del Cauca -Sección Segunda-, mediante providencia del 24 de octubre
de 1997, declaró improcedente la acción de tutela. Dicha decisión fue
confirmada por el Consejo de Estado, mediante fallo del 11 de diciembre de
1997.
5. Por auto del 23 de febrero de 1998, la
Sala de Selección Número Dos de la Corte Constitucional repartió el proceso de
tutela en referencia a la Sala Quinta de Revisión. Esta Sala, para mejor
proveer, decretó la práctica de una inspección judicial al lugar donde
funcionan las instalaciones de la "COMPAÑÍA MINERA DAPA S.A." y
dispuso la recepción de declaraciones y testimonios.
6. En virtud de las declaraciones recibidas
a los actores, éstos expresaron que se les había violado -aparte del derecho al
debido proceso, según los términos de la demanda- todos los derechos que
consagra la Constitución, en especial, el derecho a gozar de un medio ambiente
sano y el de propiedad. También afirmaron que son dueños de los terrenos donde
se encuentra la mina -aunque no residen en la zona-, y que donde la explotación
de la cantera lo permite, tienen ganado (ver folios 213, 214 y 216).
7. Según los testimonios que obran en el
expediente y el informe sobre la inspección judicial realizada en lugares
aledaños a las instalaciones de la compañía minera en mención (ver folios 234 a
262), la explotación de la cantera ha causado deterioro al medio ambiente y ha
generado diversos perjuicios a los habitantes de la zona (principalmente daños
a sus viviendas y perturbación de la tranquilidad).
8. También se oyó en declaración al
Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca
-C.V.C.-, doctor OSCAR LIBARDO CAMPO VELASCO, quien afirmó que las resoluciones
135 y 727, expedidas por dicha entidad, se habían adoptado siguiendo las
disposiciones legales y los informes técnicos. Aseveró que desde 1994, a raíz
de quejas presentadas por la comunidad en relación con la actividad mineral, la
C.V.C. había decidido intervenir en el asunto, y aseguró que no tenía ningún
vínculo o relación con los demandantes dentro del proceso de tutela.
9. Según la declaración de la representante
legal de la "COMPAÑÍA MINERA DAPA S.A.", SALUA MUVDI BERBESI (folios
221 a 233), el asunto que en el presente juicio se debate ya había sido
decidido en otro proceso de tutela promovido anteriormente por CLAUDIA MARIA
JIMENEZ ISAZA contra la mencionada sociedad y contra el Fiscal 112, habiendo
sido negadas las pretensiones de la demanda.
Resaltó la representante legal que los
ahora demandantes habían aportado como prueba una decisión judicial adoptada en
el curso del proceso de amparo antes mencionado, la cual  había sido anulada
por la Corte Suprema el 26 de noviembre de 1997, ocultado "en forma
amañada" las providencias que declararon improcedente la acción de tutela
instaurada por JIMENEZ ISAZA.
Agregó que la actividad realizada por la
"COMPAÑÍA MINERA DAPA S.A." estaba protegida por la ley, en la medida
en que aquélla suscribió con el Ministerio de Minas y Energía el contrato de
concesión minera N° 13128, posee el respectivo título minero, y fue otorgada a
su favor una servidumbre minera por parte de la Alcaldía Municipal de Yumbo.
Por otra parte, precisó SALUA MUVDI que
"los señores accionantes Tascón y Mejía no son parte ni del contrato de
concesión, ni tienen asuntos directos con la C.V.C., ni son sujetos procesales
dentro de la acción penal que se está llevando a cabo, que fue promovida
exclusiva y excluyentemente  por Dapa S.A. y en contra de los señores CAMPO
VELASCO y LARA ALVAREZ, funcionarios de la C.V.C."(fl. 225).
Resaltó que dentro del mencionado proceso
penal no se estaba juzgando la actividad minera, sino la forma -a su juicio-
irregular e ilegal en que los funcionarios de la C.V.C. profirieron los
señalados actos administrativos.
Además dijo que los demandantes habían
perdido su derecho a oponerse al contrato de concesión,  ya que para tal efecto
la ley consagra el término de un año contado a partir de la inscripción del
título minero.
La representante de la compañía expresó
que, en su parecer, se estaba ante un contubernio entre los demandantes y
CLAUDIA MARIA JIMENEZ para defraudar a la administración de justicia y
desconocer los derechos de la sociedad minera.
10. Por su parte, el abogado FERNANDO
MORENO RUMIÉ, quien ha asesorado judicialmente  a la aludida compañía minera en
varios procesos, expuso similares argumentos  a los  formulados  por  la
representante de ésta, y agregó que las decisiones de la Fiscalía que
dispusieron la orden de suspensión del cierre de la cantera se ajustaban a lo
dispuesto por el artículo 250 de la Carta Política, el cual -según su criterio-
otorga a ese ente la facultad de tomar las medidas necesarias para hacer
efectivo el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios
ocasionados por el delito. Lo anterior en concordancia con los artículos 29 ibídem
y 14 del Código de Procedimiento Penal.
Con motivo de las declaraciones rendidas
por la representante legal de la sociedad que explota la cantera y por el
mencionado abogado, se oyó también la declaración de CLAUDIA MARIA JIMENEZ
ISAZA, quien se defendió de las acusaciones que éstos le hicieron, diciendo que
no tenía ningún tipo de relación con los demandantes, que el único objetivo
perseguido por ella al instaurar una acción de tutela había sido el de defender
sus propios intereses, y por último aclaró que la acción de tutela que incoó se
había dirigido contra la compañía minera, pero que luego, en segunda instancia,
el Tribunal decidió anular las actuaciones y dispuso vincular al proceso al Fiscal
112.
11. También se aportó al proceso copia de
la Resolución interlocutoria 4-110, emitida el 25 de junio de 1998 por la
Unidad de Fiscalía Delegada ante el Tribunal Superior de Santiago de Cali,
mediante la cual se decidió el recurso de apelación contra la Resolución
interlocutoria 008 del 29 de enero de 1998, por la cual la Fiscalía 112 de la
Unidad de Delitos Financieros y contra la Administración Pública revocó la
medida de aseguramiento contra CAMPO VELASCO y LARA ALVAREZ y precluyó la instrucción.
Mediante aquella providencia el fiscal de segunda instancia revocó la
Resolución 008 y, en su lugar, dispuso que continuara vigente la medida de
aseguramiento contra los funcionarios investigados, y los acusó de ser
presuntos autores del delito de prevaricato por acción. Además, ordenó al
Alcalde municipal de Yumbo que se abstuviera de ejecutar la orden de prohibir
las actividades de la "COMPAÑÍA MINERA DAPA S.A."
12. Mediante auto del primero (1) de julio
de 1998, esta Sala declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso de la
referencia por cuanto no se había dado a la "COMPAÑÍA MINERA DAPA
S.A." la oportunidad de ejercer debidamente su derecho de defensa. En
efecto, dicha sociedad sólo se enteró de la existencia del proceso cuando se
practicaron algunas pruebas en sus instalaciones, decretadas en sede de
revisión. En consecuencia, se surtieron nuevamente ambas instancias judiciales
y el asunto regresó al conocimiento de esta Sala de Revisión.
13. La "COMPAÑÍA MINERA DAPA
S.A.", ya en el nuevo trámite, se opuso a las pretensiones de la demanda
de tutela, arguyendo en primer lugar que la actividad minera realizada por
dicha sociedad estaba amparada por la Constitución y la ley. Aseveró que el
Ministerio de Minas y Energía -previo el lleno de los requisitos legales- le
había conferido el derecho a explorar y explotar los materiales pétreos que se
encontraran en el suelo y en el subsuelo minero de propiedad nacional, en el
área definida en el respectivo título minero, sin que se hubiera presentado contra
éste oposición administrativa alguna (art. 268 del Código de Minas). Precisó,
además, que como pertenecen a la Nación los recursos naturales no renovables y
el suelo y el subsuelo donde aquéllos se encuentran (arts.332 de la Carta y 5
del Código de Minas), cuando los demandantes adquirieron "sus hipotéticos
derechos sobre una alicuota parte del suelo y del subsuelo minero",
reconocieron "la vigencia y el pleno vigor hacia el pasado, el presente y
el futuro del prevalente y excluyente derecho de la Nación" sobre las
cuatrocientas (400) hectáreas otorgadas a la compañía minera, y que lo que
ahora se pretende por los actores es tratar de corregir un mal negocio.
Agregó que, mediante anterior fallo de
tutela, se había reconocido que las resoluciones emitidas por la Fiscalía se
habían ajustado a la Constitución -en cuanto éstas habían pretendido
restablecer un derecho afectado por la comisión de un delito, de conformidad
con el artículo 250 ibídem-. Y que, así las cosas, no podía desconocerse
el principio non bis in ídem.
Se quejó nuevamente de la conducta seguida
por los demandantes, la cual, a su juicio, afectaba la recta administración de
justicia. Aseveró que la acción incoada era "notoriamente ilegal,
temeraria y fraudulenta".
Solicitó la aludida sociedad que se
declarara improcedente la acción instaurada y que se compulsaran copias a la
Fiscalía General de la Nación para lo de su cargo.
II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE
REVISION
Una vez saneadas las irregularidades a las
cuales se hizo alusión anteriormente, la Sección Segunda del Tribunal
Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 11 de
agosto de 1998, declaró improcedente la acción por estimar que, de conformidad
con el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, los peticionarios no tenían
legitimación para instaurarla. Explicó que a los actores no se les había
violado el debido proceso, ya que -a su juicio-, para que pudiera hablarse de
vulneración de tal derecho, "es menester que la persona que invoque su
protección sea sujeto de la investigación civil, administrativa, judicial,
etc.", y como aquéllos no tenían la calidad de parte en la investigación
penal, no podía en forma alguna resultar desconocido el aludido derecho
fundamental.
El juez de primera instancia agregó:
"En cuanto a
las pruebas recaudadas, y en especial las declaraciones rendidas por los
demandantes y sindicados en el proceso penal de la referencia, en donde los
primeros deponen sobre la violación de algunos derechos fundamentales al
suspenderse por orden del señor Fiscal la orden de cierre de la cantera (...),
esta medida, como también la legalidad de las resoluciones expedidas a favor de
la ya citada compañía, es asunto que ya se está discutiendo en esta Corporación
en virtud del contrato de concesión celebrado con la Nación -Ministerio de
Minas y Energía- a través del proceso de "controversias
contractuales" y por otra parte la acción de cumplimiento en asuntos
ambientales consagrada en los artículos 77 a 82 de la Ley 99 de 1993, hoy
derogada por la Ley 393 de 1997".
En relación con la inspección judicial
practicada en la zona donde funciona la cantera, afirmó el Tribunal:
"...si bien de
ella -la inspección- se deduce que el funcionamiento de la cantera ha producido
serias averías en las casas de habitación de los residentes del lugar y la
contaminación del ambiente debido a la explotación de ésta, lo cierto es que
estos hechos no constituyen una violación al debido proceso que alegan los
demandantes, en el proceso penal tantas veces mencionado.
El cobro de los
posibles perjuicios por parte de los perjudicados con la explotación de la
mina, junto con el derecho a un ambiente sano, debe ser objeto del proceso
respectivo y aun puede ser materia de una acción de tutela para los segundos,
por parte de los vecinos, pero no viola a juicio de la Sala, el derecho
fundamental que se pregona en la demanda".
La Magistrada Luz Elena Sierra Valencia
aclaró su voto en el sentido de estimar que la Sala ha debido pronunciarse
también sobre la alegada violación de los derechos a gozar de un medio ambiente
sano y a la propiedad, a los que hicieron alusión en sus declaraciones los
demandantes, "por cuanto debe entenderse que la acción de tutela se amplió
a tales derechos también, pues no puede dejarse de lado que la acción de tutela
es esencialmente informal, motivo por el cual, al ser escuchados los actores en
declaración, era posible que ampliaran su solicitud a otros derechos no
invocados en su petición inicial", aunque estima que de todas formas
tampoco hubieran prosperado las pretensiones de la demanda en la medida en que
los actores estaban atacando una providencia judicial que sólo podrían
controvertir quienes hubieran sido parte dentro del proceso, circunstancia que
no ocurre en el presente caso.
Mediante providencia posterior, y a raíz de
la petición elevada por la mencionada compañía minera, el mismo Tribunal
adicionó la sentencia en el sentido de compulsar copias del expediente a la
Fiscalía General de la Nación -Seccional Cali- para que ésta decidiera si era
pertinente iniciar una investigación de carácter penal.
En relación con este último
pronunciamiento, la Magistrada arriba mencionada salvó su voto. En su criterio,
la remisión de copias al ente acusador no tenía ningún fundamento, ya que
"no se evidencia, ni siquiera indiciariamente, la posible comisión de un
delito que deba ser objeto de investigación penal".
Impugnado el fallo por la parte demandante,
en segunda instancia la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, mediante providencia del 17 de septiembre
de 1998, confirmó la decisión del a quo en cuanto negó las pretensiones de los
demandantes, pero revocó la providencia que adicionó dicha sentencia y, en su
lugar, denegó la solicitud del apoderado de la "COMPAÑÍA MINERA DAPA
S.A." de compulsar copias del expediente a la Fiscalía.
Los argumentos expuestos por el Consejo de
Estado son los que a continuación se transcriben:
"Del contenido
del artículo 86 de la Constitución Política se deduce, inequívocamente, que la
acción de tutela sólo puede ser incoada por la persona que se considere
vulnerada en sus derechos constitucionales fundamentales. Así lo previene
expresamente el precepto superior.
De igual manera,
según se deduce del texto del artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991, la
"legitimidad e interés" en la acción de tutela se traduce en que ésta
puede ser ejercida por cualquier persona que se sienta vulnerada o amenazada
en uno de sus derechos, la cual puede actuar por sí misma o a través de
representante, o por un agente oficioso cuando el titular de los mismos no esté
en condiciones de asumir su propia defensa.
En el caso sub
examine el mismo impugnante reconoce que sus poderdantes no son partes en el
proceso respecto del cual aducen la violación del debido proceso, lo cual
evidencia que no pueden ser sus derechos los que están siendo
conculcados.
En efecto, de los
hechos de la solicitud y de los documentos que obran en el expediente, se
observa que sólo aparecen mencionados como partes en los diferentes procesos:
la Compañía Minera Dapa S.A., a la que no se le aprobó el plan de manejo
ambiental para la explotación de una cantera y se le ordenó suspender la
explotación que venía adelantando; la Corporación Autónoma Regional del Valle
del Cauca, entidad ésta que expidió los actos administrativos cuya suspensión
dio lugar a esta acción; y los funcionarios de dicha Corporación, en quienes
recayó la medida de aseguramiento, personas todas éstas que difieren de los
actores.
En parte alguna de
los hechos de la solicitud se menciona, ni de los documentos allegados al
expediente se advierte, la relación que pueden tener los actores con la
situación fáctica que se ventila en este proceso.
Ello pone de
manifiesto la carencia de legitimidad e interés para promover la acción, amén
de que tampoco se expresa en la solicitud la imposibilidad del verdadero
titular del derecho cuya protección se pide para asumir su propia defensa,
razón por la cual no puede entenderse que los actores obran en calidad de
agentes oficiosos.
Como lo advirtió la
Sala en la Sentencia de 9 de octubre de 1997 (...), y ahora lo reitera, del
contenido del artículo 29 de la Constitución Política, que garantiza el debido
proceso, se infiere que los titulares de este derecho fundamental solamente
pueden ser los sujetos activos y pasivos de la actuación judicial o
administrativa, es decir, las partes de la misma. Quienes pueden y están
legitimados constitucionalmente para exigir el cumplimiento de dicha garantía
son tales sujetos, ya que son los únicos que pueden reclamar que su juicio se
adelante conforme a la normatividad vigente al acto que se les imputa, por el
juez o el tribunal competente, con la observancia de la plenitud de las formas
propias del mismo. Son los únicos que pueden exigir que se aplique en su favor
la presunción de inocencia; reclamar el derecho a defenderse, a aportar pruebas
y a controvertirlas; a impugnar la sentencia condenatoria proferida en su
contra; y a que se le respete el principio del non bis idem.
En otro giro, el
derecho del debido proceso no es abstracto, sino que sólo puede predicarse de
un proceso en particular y de las partes que tienen interés en el mismo.
La falta de
legitimidad e interés para actuar de los actores, torna por sí sola
improcedente la acción impetrada".
En cuanto se refiere a la solicitud de
remisión de copias del expediente a la Fiscalía General de la Nación, el juez
de segunda instancia estimó que de los hechos relatados y de las pruebas que
obraban en el proceso, no se advertía que la conducta asumida por los
demandantes pudiera ajustarse a tipo penal alguno y que, por el contrario,
"lo que se evidencia es la existencia de controversias de derecho privado
con ocasión de la ejecución de un contrato de concesión minera".
El abogado de la "COMPAÑÍA MINERA DAPA
S.A.", mediante escrito presentado ante esta Corporación, afirmó que ya se
habían abierto formalmente investigaciones contra ALFREDO TASCON AGUIRRE y
CARLOS ALBERTO MEJIA MEJIA por los delitos de fraude procesal y falso
testimonio, y contra CLAUDIA MARIA JIMENEZ ISAZA y OSCAR LIBARDO CAMPO VELASCO
por falso testimonio.
Según consta en Oficio 63 del 11 de
septiembre de 1998 suscrito por el Fiscal Seccional 36 adscrito a la Unidad de
Delitos contra la Administración de Justicia y delitos varios, se inició
"investigación sumaria" contra las mencionadas personas,
"atendiendo copias compulsadas del Tribunal Contencioso Administrativo del
Valle".
El abogado MORENO RUMIE alegó que la
titularidad de la acción penal corresponde al Estado y se ejerce exclusivamente
por la Fiscalía General de la Nación durante la etapa de la investigación y por
los jueces competentes durante la etapa de juicio, de conformidad con lo
dispuesto por los artículos 250 de la Carta Política y 24 del Código de
Procedimiento Penal. Y resaltó que, de acuerdo con lo prescrito en el artículo
153 del Código Penal, los servidores públicos están obligados a denunciar la
comisión de los hechos punibles, que por cualquier medio llegaren a conocer, so
pena de incurrir en abuso de autoridad por omisión de denuncia.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Sala es competente para revisar el
caso de la referencia, en virtud de lo dispuesto por el artículo 86 de la
Constitución Política y por el Decreto 2591 de 1991.
2. La cosa juzgada en materia de tutela.
Principio non bis in ídem
En primer lugar esta Corporación deberá
establecer si en el presente caso se dan los supuestos de la cosa juzgada en
materia de tutela, puesto que en anterior proceso de amparo constitucional instaurado
por CLAUDIA MARIA JIMÉNEZ ISAZA la Corte Suprema de Justicia había determinado
que las resoluciones de la Fiscalía contra las cuales se dirigió la acción de
tutela que ahora se estudian, no conformaban una vía de hecho.
En dicho proceso de tutela la peticionaria
dirigió su acción contra la "COMPAÑÍA MINERA DAPA S.A." y contra el
Fiscal 89 de la Unidad de Delitos contra la Administración Pública de la ciudad
de Cali, con el fin de obtener la protección de sus derechos a la vida e integridad
personal, al ambiente sano y al libre desarrollo de la personalidad (folios 53
del expediente y 32 a 38 del cuaderno de pruebas aportadas por la sociedad
minera). Después de haberse decretado la nulidad de lo actuado por falta de
debida integración del contradictorio -en tanto no fue notificado de la
existencia del proceso el respectivo Fiscal, que a la postre no era el 89 sino
el Fiscal 112-, y una vez surtida nuevamente la primera instancia, la Sala
Penal de la Corte Suprema de Justicia, al desatar la impugnación interpuesta
por el apoderado de la compañía minera contra el fallo proferido por el
Tribunal Superior de Cali, resolvió declarar improcedente esa acción de tutela.
Dichas decisiones judiciales no fueron revisadas por la Corte Constitucional.
La Corte Suprema estimó que "la
peticionaria no se halla en situación de indefensión ante la firma demandada.
Prueba de ello es que, con antelación a la instauración de la tutela, promovió
un idóneo y excluyente medio de defensa judicial cual es la acción de
cumplimiento de carácter ambiental...(...) contra la C.V.C., mecanismo que de
prosperar implicaría la efectiva protección de sus derechos
fundamentales..." (ver folios 24 y 25 del anexo 3). Cabe aclarar que el
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca había declarado la viabilidad de
dicha acción de cumplimiento, pero defiriendo la orden de cumplimiento a la
resolución del proceso penal.
En cuanto a la decisión adoptada por la
Fiscalía de suspender la orden de la C.V.C., la Corte Suprema consideró que no
constituía una vía de hecho, ya que aquélla estaba encaminada a
restablecer el Derecho.
En el presente asunto los demandantes son
dos personas distintas a aquella que instauró la anterior acción de tutela.
Ahora bien, es importante resaltar que los efectos producidos por la no
ejecución del acto administrativo emanado de la C.V.C. se han concretado en
forma diferente, pues los intereses y derechos de unos y otros son diversos. En
efecto, CLAUDIA JIMENEZ ISAZA habita muy cerca de la cantera, mientras que los
ahora demandantes no residen en el lugar. Los daños que cada uno de ellos
pudiera haber sufrido son de índole e intensidad diferentes y no necesariamente
aquella peticionaria representó los derechos e intereses de ALFREDO TASCON y de
la sociedad "CARLOS ALBERTO MEJÍA Y CIA. S.C.S." en el anterior
proceso de amparo, sobre todo si se tiene en cuenta que los fallos de tutela
surten efectos solamente inter partes, de conformidad con lo establecido
por el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Al respecto vale la pena reiterar lo que la
jurisprudencia de esta Corte ha dicho sobre la cosa juzgada:
"Como quiera
que el significado primigenio de los principios de non bis in idem y de
cosa juzgada consiste en impedir que los hechos o conductas debatidos y resueltos
en un determinado proceso judicial vuelvan a ser discutidos por otro
funcionario en un juicio posterior, esta Corporación ha considerado que la
relación que debe existir entre los hechos, el objeto y la causa de esos dos
procesos debe ser de identidad. En efecto, la jurisprudencia señala que debe
tratarse de motivos idénticos,[1]
de juicios idénticos,[2]
del mismo hecho,[3]
del mismo asunto[4]
o de identidad de objeto y causa.[5]
Así, por ejemplo, la Corte ha estimado que no se violan los principios constitucionales
en comento cuando una misma conducta es juzgada por dos jurisdicciones
diferentes con base en normas de categoría, contenido y alcance distintos.[6]
5. El fenómeno de la
cosa juzgada ocurre cuando entre dos procesos judiciales se presenta una serie
de identidades procesales que determinan que, en el segundo juicio, al juez le
resulte vedado pronunciarse sobre aquellas cuestiones sobre las que concurren
las anotadas identidades. En Colombia, los criterios que permiten determinar
si, en cierto caso, existe cosa juzgada se encuentran establecidos en los
distintos códigos de procedimiento. Sin embargo, los "principios
tutelares" - como los ha denominado el Consejo de Estado[7] - de esta institución
jurídica son los establecidos en el artículo 332 del Código de Procedimiento
Civil, los cuales son aplicables a otros procedimientos y, en especial, al
contencioso administrativo.[8]
La norma señalada indica que existe cosa juzgada entre dos procesos judiciales
y ésta puede ser declarada en el juicio posterior cuando: (1) ambos procesos
versan sobre el mismo objeto (eadem res); (2) ambos juicios se
fundan en la misma causa (eadem causa petendi); y, (3) existe identidad
jurídica de partes (eadem conditio personarum) entre ambos procesos.
La jurisprudencia colombiana ha estimado que, mientras los dos primeros
elementos constituyen el límite objetivo de la cosa juzgada y responden,
respectivamente, a las preguntas acerca de sobre qué se litiga y porqué se
litiga, el último elemento constituye el límite subjetivo de la cosa juzgada[9].
"Conforme a la
jurisprudencia y la doctrina nacionales, el objeto de un proceso se encuentra
definido tanto por las declaraciones que, en concreto, se solicitan de la
administración de justicia (petitum), como por el pronunciamiento
específico del órgano judicial en la parte resolutiva de la respectiva
sentencia con respecto al petitum. En relación con la causa petendi
o causa de pedir, las mismas fuentes señalan que ésta hace referencia a las razones
que sustentan las peticiones del demandante ante el juez. Es así como la causa
petendi contiene, por una parte, un componente fáctico constituido por una
serie de hechos concretos y, de otro lado, un componente jurídico, constituido
no sólo por las normas jurídicas a las cuales se deben adecuar los hechos
planteados sino, también, por el específico proceso argumentativo que sustenta
la anotada adecuación. En suma, es posible afirmar que la causa petendi
es aquel grupo de hechos jurídicamente calificados de los cuales se busca
extraer una concreta consecuencia jurídica" (Cfr. Sentencia T-162 del 30
de abril de 1998. Sala Tercera de Revisión. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
También ha sostenido esta Corporación:
"Ahora bien,
para que se configure el fenómeno de la cosa juzgada, que en materia de tutela
implica también la imposibilidad de nueva decisión judicial sobre los asuntos
que ya han sido sometidos al examen de los jueces, es necesario que se presente
respecto de los procesos de los que se predica coincidencia la triple identidad
de las partes, las pretensiones y los hechos.
Respecto de las
partes, no puede afirmarse que exista tal identidad, cuando las personas que
instauran las acciones son diferentes, aunque podría el juez verificar en casos
concretos si sujetos procesales interesados que ya fueron partes en el mismo
asunto han acudido en la segunda oportunidad a la tutela por interpuesta
persona para disimular su temeridad. En tales asuntos es evidente que se
estaría actuando de modo fraudulento y con la pretensión de engañar a la
administración de justicia, lo que implicaría no sólo la negación del amparo,
al hacer el juez que prevaleciera la realidad sobre las apariencias, y al
procurar el imperio de la cosa juzgada, sino la iniciación de las pertinentes
investigaciones para sancionar la enunciada conducta.
Pero no se siguen
esas consecuencias al no establecerse tan grave circunstancia sino apenas una
coincidencia parcial de una misma persona en dos procesos distintos. Por
ejemplo, cuando en un caso el individuo actúa en su propio nombre, y en el
otro, sobre hechos y con pretensiones divergentes, aparece incluido dentro de
un grupo mayor (asociación, sociedad, establecimiento educativo, sindicato,
etc.), no puede arribarse desde el comienzo a la conclusión acerca de la
existencia de identidad entre las partes, menos todavía si en uno de los
procesos obra un ente dotado de personería jurídica, o si son dos personas
jurídicas o naturales diferentes. Para desvelar en similares ocasiones lo
ocurrido, el juez deberá escudriñar cuidadosamente la situación de cada sujeto
procesal y de los respectivos juicios, y aun confrontar la parcial identidad
subjetiva con los otros aludidos elementos de coincidencia exigidos para que se
configure la cosa juzgada. El juez debe presumir la buena fe del actor y sólo
deducir la mala fe si logra probarla". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Quinta de Revisión. Sentencia T-382 del 30 de julio de 1998. M.P.: Dr. José
Gregorio Hernández Galindo).
Con base en lo anterior, considera la Corte
que en el presente caso no se dan los presupuestos para que se configure el
fenómeno de la cosa juzgada en materia de tutela, pues resulta evidente la
ausencia de identidad entre las partes en los dos procesos de amparo.
Por tanto, se procederá a entrar en el fondo del asunto objeto de litis.
3. Incompetencia de la Fiscalía General
de la Nación para suspender actos administrativos. Configuración de una vía de
hecho
Las atribuciones de la Fiscalía General de
la Nación, en ejercicio de su quehacer constitucional, contemplado en el
artículo 250-1 de la Constitución Política, según el cual puede "tomar las
medidas necesarias para hacer efectivos el restablecimiento del derecho y la
indemnización de los perjuicios ocasionados por el delito", no llegan
hasta la radicación en ella de jurisdicción ni de competencia para suspender o
revocar actos administrativos.
Es cierto que, como lo expuso la Sala
Novena de Revisión mediante Sentencia T-029 del 16 de febrero de 1998, "al
haberse calificado provisionalmente la realización del delito, dentro de la
etapa de instrucción, la Fiscalía está obligada a tomar las medidas necesarias,
tendientes a hacer cesar los efectos del ilícito y evitar su prolongación en lo
sucesivo" y que, "tratándose de actuaciones policivas o
administrativas originadas por medios ilícitos es a la jurisdicción
penal a la cual compete la investigación de los factibles delitos".
(Subraya la Corte).
Pero debe observarse que la hipótesis de la
cual partió la indicada Sentencia fue muy específica y estuvo relacionada con
una actuación iniciada "por medios ilícitos", aspecto que, siendo
esencial allí, no se controvierte en este evento. El proceso penal iniciado
respecto de la actuación de la C.V.C. presenta características diferentes, en
las que nada tienen que ver los medios utilizados por unos funcionarios para
iniciar los trámites administrativos a su cargo.
En consecuencia, lo acontecido en este caso
no puede analizarse bajo la óptica de la providencia en mención -sólo aplicable
al asunto allí considerado- y debe remitirse, por el contrario, a los
principios generales que, según la Carta Política, definen claramente la
competencia para resolver acerca de la suspensión, modificación o anulación de
los actos administrativos.
Tales decisiones no han sido confiadas por
la Constitución al Fiscal General de la Nación ni a los funcionarios que de él
dependen, sino al Contencioso Administrativo, ni puede entenderse que, a
propósito de las investigaciones que se adelantan en materia criminal, pueda la
Fiscalía desplazar a los tribunales administrativos y al Consejo de Estado en
una de sus primordiales funciones: la de resolver sobre la validez de los actos
de esa naturaleza, según que se ajusten o no al ordenamiento jurídico.
En otros términos, la vía de lo contencioso
administrativo es la adecuada para atacar las decisiones adoptadas por la
administración, y si bien éstas pueden ser objeto de investigación penal, ello
no supone necesariamente que sean los funcionarios judiciales que intervienen
en la etapa de instrucción los competentes para determinar, por ejemplo, como
ocurre en el presente caso, si un acto administrativo es o no válido y si puede
seguir produciendo efectos o es pertinente retirarlo del sistema jurídico o de
suspenderlo en su vigencia.
Más aún, en el asunto sub lite debe
resaltarse que los actos administrativos expedidos por la C.V.C. no solo han
sido objeto de investigación penal, sino que contra tales resoluciones se
instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte del
interesado, sin que el Tribunal -ese sí competente- accediera a decretar la
suspensión provisional de aquéllos. Lo anterior resulta ser, además de un
contrasentido y un desconocimiento de lo resuelto por la jurisdicción
especializada.
Ahora bien, el alcance del artículo 250 de
la Constitución debe entenderse en concordancia con lo prescrito en el artículo
238 ibídem, en virtud del cual la Constitución otorgó a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo la facultad de suspender provisionalmente
"por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos
de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía
judicial".
Cabe recordar que los motivos y requisitos
a los cuales remite la disposición constitucional están señalados expresamente
en el Código Contencioso Administrativo (art. 152). Es así como la Carta
Política ha perseguido que la Administración no se paralice por una decisión
judicial que provenga de su propio arbitrio.  Por ello la suspensión de un acto
administrativo sólo puede ser decretada, en principio, por el juez
administrativo, o inaplicada en el caso concreto por el juez constitucional con
el fin de proteger los derechos fundamentales, según lo determina el artículo 7
del Decreto 2591 de 1991 (ver Sentencia de la Sala Plena de esta Corporación
SU-039 del 3 de febrero de 1997. M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell).
A este último respecto, la jurisprudencia
ha diferenciado la suspensión provisional de la extraordinaria figura de
la inaplicación de un acto administrativo a una situación concreta en
materia de tutela, autorizada por el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991,
insistiendo en que la potestad de suspender los actos administrativos está
reservada la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo:
"...tratándose
de actos administrativos, la consagración de esta figura no puede interpretarse
en el sentido de que todo juez haya quedado autorizado para decretar la suspensión
provisional de aquellos, dentro del trámite propio de las acciones de
tutela.  Ello implicaría una ruptura de los linderos que la propia Carta
Política ha establecido entre las jurisdicciones, en cuanto disposición
constitucional expresa reserva esa atribución a la Contencioso Administrativa
(artículo 238 C.N.), tal como lo manifestó esta Corte en Sentencia T-01 del 3
de abril de 1992.
La norma legal en
mención dice en su último inciso:
"Cuando se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción
de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y las
demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.  En
estos casos, si el juez lo estima procedente podrá ordenar que no se
aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya
protección se solicita, mientras dure el proceso". (Subraya la Corte).
Como puede verse, lo
que es posible decretar en esta hipótesis es una inaplicación temporal al caso
concreto, considerada la particular y específica situación en que se encuentra
el solicitante, así que no recae propiamente sobre la materialidad del acto
administrativo, como sí acontece con la figura de la suspensión provisional. No
tiene, entonces, el alcance de la misma y, por ende, excepción hecha de la
inaplicación que pueda favorecer al petente a fin de evitarle un daño
irreparable, el acto administrativo como tal permanece incólume mientras no sea
suspendido provisionalmente por la Jurisdicción Contencioso Administrativa o
anulado por ella.
Debe repararse por
otra parte en que el  punto materia de análisis -a diferencia del que
constituye el objeto de la providencia mediante la cual se resuelve acerca de
la solicitud de suspensión provisional en los procesos contencioso
administrativos- no es el relativo a una posible oposición flagrante entre el
acto demandado y las normas superiores a las que está sometido, sino la
situación de hecho en la cual puede hallarse una persona frente a un acto cuya aplicación
concreta implique, en su caso, efectos inmediatos e irremediables que
vulneren sus derechos constitucionales fundamentales.
Ahora bien, es claro
que -considerada la función que cumple la tutela como mecanismo protector de
los derechos fundamentales y el contexto de la norma transcrita- la posibilidad
de ejercer la acción en forma conjunta con las que proceden ante la
jurisdicción Contencioso Administrativa, no puede interpretarse en el sentido
de hacer que en tal caso su trámite deba surtirse forzosamente ante los
tribunales administrativos, entendimiento que limitaría ostensiblemente las
posibilidades de protección judicial. Lo que la norma legal permite, aunque no
haya utilizado con propiedad el término "conjuntamente", es el
ejercicio simultáneo de la acción ante el juez de tutela, como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable y de las pertinentes ante la
jurisdicción especializada.
De las precedentes
consideraciones se infiere que, ante acciones instauradas respecto de actos
administrativos, el juez de tutela no puede asumir la facultad que le confiere
la norma mencionada como una autorización de la ley para sustituir al
Contencioso Administrativo en la definición sobre la validez de aquellos, ni
suponer que podría suspenderlos provisionalmente pues ello representaría invadir
el ámbito constitucional de dicha jurisdicción. De allí los precisos términos
usados por el legislador para definir el objeto al que ha de circunscribirse la
orden judicial para el evento en que prospere la solicitud de tutela
transitoria". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión.
Sentencia T-203 del 26 de mayo de 1993. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández
Galindo).
Si ello es así, inclusive cuando están de
por medio derechos fundamentales, ningún sentido tendría, a la luz de la
Constitución, que dentro de un proceso penal, por conductas individuales de
servidores públicos, resultaran suspendidos o anulados, por decisión de la
Fiscalía, los efectos de los actos administrativos que aquéllos hayan dictado.
Además, esta Sala de la Corte estima que
las decisiones adoptadas en el proceso por los fiscales, en lo concerniente a
actos administrativos, implican franco desconocimiento de lo previsto en los
artículos 64 y 66 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984),
que disponen, en relación con la fuerza ejecutoria de aquéllos:
"Artículo
64. Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al
concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para
que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su
cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución
contra la voluntad de los interesados".
"Artículo
66. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán
obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción
en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los
siguientes casos:
1. Por suspensión
provisional.
2. Cuando
desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
3. Cuando al cabo de
cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos
que le correspondan para ejecutarlos.
4. Cuando se cumpla
la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.
5. Cuando pierdan su
vigencia.
Obsérvese que la orden de los fiscales
consistió en no ejecutar un acto administrativo, sin que se diera
ninguno de los presupuestos de la norma.
Si violó, en consecuencia, la cosa juzgada
constitucional, ya que la Corte, mediante Sentencia C-069 del 23 de febrero de
1994 (M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara) expresó:
"...el acto
administrativo tiene carácter ejecutorio, produce sus efectos jurídicos una vez
cumplidos los requisitos de publicación o notificación, lo cual faculta a la
Administración a cumplirlo o a hacerlo cumplir.
La fuerza ejecutoria
de los actos administrativos, es decir, su ejecutividad, depende entonces de
dos aspectos fundamentales: la presunción de legalidad del acto administrativo,
siempre que no haya sido desvirtuada, y su firmeza, que se obtiene según el
artículo 62 del Decreto 01 de 1984, cuando contra los actos administrativos no
proceda ningún recurso, o los recursos interpuestos se hayan decidido, o no se
interpongan recursos o se renuncie expresamente a ellos, o cuando haya lugar a
la perención, o se acepten los desistimientos.
(...)
Los actos
administrativos, por regla general, son obligatorios mientras no hayan sido
suspendidos o declarados nulos por la jurisdicción contencioso administrativa.
Por ello la norma demandada comienza por señalar que "Salvo norma expresa
en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan
sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso
administrativo". La pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos,
ocurre de manera excepcional, de conformidad con las causales establecidas por
la ley, y en particular por el artículo 66 del Decreto 01 de 1984, parcialmente
acusado.
De esta manera, el
citado precepto consagra por una parte la obligatoriedad de los actos
administrativos como regla general "salvo norma expresa en
contrario", y como excepciones la pérdida de fuerza ejecutoria, por
suspensión provisional, por desaparición de sus fundamentos de hecho de
derecho, eventos denominados por la jurisprudencia y la doctrina, el
decaimiento del acto administrativo; por el transcurso del tiempo, es decir
cuando al cabo de cinco años de estar en firme, la Administración no ha
realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos; por cumplimiento de
la condición resolutoria a que esté sometido; y cuando pierdan su vigencia
(vencimiento del plazo)".
4. Violación del debido proceso a
persona que no fue parte dentro del mismo.
Aunque puede afirmarse que por regla
general se viola el debido proceso a la persona que precisamente hizo parte del
mismo, lo cierto es que ocasionalmente puede suceder que quien no participó en
el juicio, pueda ver afectados o vulnerados sus derechos, justamente a raíz de
las decisiones que se adoptan en el curso del proceso.
En el presente caso, si bien los
demandantes no son parte dentro del proceso penal, sí se ven afectados por la
decisión que dentro de éste adoptó la Fiscalía General de la Nación consistente
en suspender los actos administrativos que ordenaron el cierre de la cantera, pues
existe por su parte un interés particular -sin contar el  interés general que
está implícito en ello, por tratarse de una medida que pretende proteger el
medio ambiente- en que las decisión adoptada por la Administración se ejecute,
habida cuenta de que los demandantes .
Por las razones precedentes, esta Sala
concederá la tutela al derecho al debido proceso de los demandantes, declarando
la Fiscalía incurrió en una la vía de hecho, consistente en arrogarse el
ejercicio de una función que ni constitucional ni legalmente le ha sido
atribuida. No sólo hay evidente falta de competencia sino que se presenta una
clara falta de jurisdicción, con lo cual la actuación cumplida por tal
organismo se revela ostensiblemente como ilegítima.
No puede olvidarse que la jurisdicción y la
competencia de quien adelante una actuación judicial o administrativa son
requisitos esenciales para que pueda configurarse el debido proceso.
Por tanto, deberán dejarse sin efecto las
decisiones de la Fiscalía, sólo en cuanto atañe a la suspensión del acto
administrativo.
Por último es necesario contestar que, no
encontrando el juez constitucional ningún indicio en las pruebas que obran en
el expediente para deducir que se haya cometido delito alguno, la Sala no
accederá a revocar la decisión que el Consejo de Estado adoptó en tal sentido.
La presente decisión  de la Corte
Constitucional recae exclusivamente sobre la vía de hecho en que
incurrieron funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, y por tanto solamente
se concede la tutela en lo relativo a la indebida suspensión de actos
administrativos que, entonces, deben recobrar su vigor.
No se ocupa esta Corporación del proceso
penal que se adelanta, pues el amparo solicitado no alude al mismo, ni interesa
en cuanto tal a los accionantes; y su continuación, así como las decisiones que
al respecto hayan de ser adoptadas, corresponden a la Fiscalía, en ejercicio de
sus funciones constitucionales. Estas, desde luego, no comprenden las propias y
exclusivas de la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR parcialmente el
fallo del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección
Primera-, proferido el 17 de septiembre de 1998,  por medio del cual denegó la
tutela.
En su lugar, SE CONCEDE la
protección del derecho al debido proceso de los demandantes. En consecuencia,
se deja sin efectos el numeral tercero de la Resolución  4-010 del 25 de junio
de 1998, proferida por la Unidad de Fiscalía Delegada ante el Tribunal Superior
de Santiago de Cali, que dispuso la no ejecución, por parte del Alcalde de
Yumbo, del acto administrativo expedido por la Corporación Autónoma Regional
del Valle del Cauca, mediante el cual se prohibió a la "COMPAÑÍA MINERA
DAPA S.A."  ejercer "su actividad de explotación  del yacimiento de
materiales de construcción de la Cantera Dapa, en el actual frente de
explotación y las áreas de la nueva proyección de la explotación minera
identificadas como zonas A, B y C, presentada en el Plan de Manejo,
Recuperación o Restauración Ambiental presentado a evaluación de la
C.V.C." (artículo segundo de la Resolución 0727 del 11 de junio de 1996
expedida por la Dirección General de la C.V.C.).
Segundo.- CONFIRMAR la providencia
del Consejo de Estado en cuanto denegó la solicitud del apoderado de la
"COMPAÑÍA MINERA DAPA S.A." de compulsar copias  del  expediente
con  destino a la Fiscalía General de la Nación -Seccional Cali-.
No obstante, al Fiscal General de la Nación
se remitirá copia del expediente y de esta Sentencia para que verifique la
actuación de sus subalternos.
Tercero.- REMÍTASE copia de la
presente providencia al Fiscal General de la Nación.
Cuarto.- DESE cumplimiento a lo
prescrito en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente de la Sala
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada
PBLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General
[1] SC-479/92 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo y Alejandro Martínez Caballero).
[2] SC-244/96 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[3] ST-520/92 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo); SC-543/92 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); ST-368/93 (MP.
Vladimiro Naranjo Mesa); ST-575/93 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); SC-214/94
(MP. Antonio Barrera Carbonell); SC-319/94 (MP. Hernando Herrera Vergara);
ST-652/96 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[4] ST-652/96 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[5] SC-096/93 (MP. Simón Rodríguez
Rodríguez).
[6] ST-413/92 (MP. Ciro Angarita Barón);
SC-096/93 (MP. Simón Rodríguez Rodríguez); SC-319/94 (MP. Hernando Herrera
Vergara); SC-259/95 (MP. Hernando Herrera Vergara); SC-244/96 (MP. Carlos
Gaviria Díaz).
[7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de octubre 23 de 1974.
[8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de octubre 23 de 1974.
[9] Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Civil, sentencia de enero 18 de 1983 (MP. José María Esguerra Samper).