T-345-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-345/09
PENSION DE
INVALIDEZ-Requisito de fidelidad/DERECHO A LA
PENSION DE INVALIDEZ Y PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Exigencias establecidas
en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 y en el artículo 39 con las
modificaciones hechas por el artículo 1 de la Ley 860 de 2003
PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES-Alcance
EXCEPCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD Y PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN CASO DE PENSION DE
INVALIDEZ
PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ EN LA ACCION DE TUTELA-Factores que
deben tenerse en cuenta para determinar la razonabilidad del lapso entre el
momento en que se vulneran los derechos fundamentales y la interposición de la
tutela
La Corte ha
establecido tres factores que se deben tener en cuenta para determinar la
razonabilidad del lapso entre el momento en que se vulneran los derechos
fundamentales y la interposición de la tutela, a saber: (i) si existe un motivo
válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad
injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados
con la decisión y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de
la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado. La
Corte Constitucional ha sostenido que en los únicos dos casos en que no es
exigible de manera estricta el principio de inmediatez en la interposición de
la tutela, es cuando (i) se demuestre que la vulneración es permanente en el
tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo
respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor
derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual. Y cuando (ii) la
especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos
fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga
de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción,
abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros.
Referencia: expediente
T-2210410
Acción de
tutela instaurada por Luis Alberto Vásquez Trujillo contra el Instituto de
Seguro Social
Magistrada
Ponente:
Dra. MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá D.C., dieciocho (18) de mayo de dos
mil nueve (2009).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados, María Victoria Calle Correa,
Luis Ernesto Vargas Silva y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Que pone fin al proceso de revisión del fallo
proferido por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Bogotá, el 4 de noviembre
de 2008.
I.
ANTECEDENTES
Luis Alberto Vásquez Trujillo interpuso
acción de tutela a través de apoderado en contra del Instituto de Seguros
Sociales – Seccional Risaralda -, para que se protegieran sus derechos a la
igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital.
El demandante considera que sus derechos
fueron vulnerados porque el ISS se negó a reconocerle la pensión de invalidez
aduciendo que no cumplía con el requisito de fidelidad al sistema, contemplado
en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 1 de la Ley
860 de 2003 que exige el 20% de aportes entre el momento en que cumplió 20 años
de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
El accionante tiene 64 años de edad,[1]
fue calificado el 30 de junio de 2005 con una pérdida de la capacidad laboral
del 50.96% por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Caldas con fecha de estructuración de la invalidez el 26 de octubre de 2004.[2]
Además, el actor afirma que padece de problemas cardiacos, para lo cual adjunta
varios certificados médicos que indican que el señor Vásquez padece de
cardiopatía hipertrófica moderada.
El actor solicitó al ISS el reconocimiento
de la pensión de invalidez, en virtud del dictamen anteriormente citado. Sin
embargo, mediante resolución 005588 de 2006,[3] el ISS le negó
la pensión solicitada, decisión que fue confirmada por las resoluciones 1308 de
2007 y 000500[4] del mismo año, que
resolvieron los recursos de reposición y apelación respectivamente.
En las citadas resoluciones el ISS señaló
que el actor no cumplía el requisito del 20% de fidelidad al sistema entre la
fecha en que cumplió 20 años de edad y la fecha en que se efectuó la primera
calificación, tal como lo señala el artículo 39 de la Ley 100 de 1993,
modificado por el artículo 1 de la Ley 860 de 2003, toda vez que el porcentaje
exigido sería de 415 semanas cotizadas, y el actor sólo acreditaba 145 semanas.
El 20 de octubre de 2008 el actor interpone
la presente tutela en donde pretende se ordene al ISS “dar aplicación al
artículo 39 de la ley 100 de 1993 en su texto original y proceda a expedir la
respectiva resolución reconociendo la pensión de invalidez (…)”. El
demandante argumenta que el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 en su versión
original resulta más beneficioso, pues sólo se exige al afiliado 26 semanas de
cotización al momento de producirse la invalidez, por lo que tendría derecho a
la pensión reclamada.
El apoderado del actor manifiesta en la
tutela: “El accionante no interpuso la acción de tutela con anterioridad en
razón a que su enfermedad no le permitía coordinar sus actuaciones, además por
su intensidad de cuidados en salud no le era posible enterarse que habían
medios judiciales para que ampararan sus derecho; tenga en cuenta Señor Juez
que el accionante no tiene preparación secundaria”.
A la tutela se adjunta una declaración
extrajuicio rendida por el actor en donde manifiesta: “Mi situación
económica en la actualidad es precaria, y mi sustento diario lo adquiero de la
caridad de mis amigos y vecinos, además estoy sufriendo graves quebrantos de
salud los cuales me impiden trabajar”. Así mismo, obra en el expediente una
constancia de la Personería Municipal de Armenia que señala: “Realice visita
de inspección al lugar de residencia del peticionario ubicado en el barrio El
Silencio Manzana E casa No 18 de Armenia Quindío. En la visita realizada pude constatar
que el citado se encuentra en una precaria situación económica, pues no puede
trabajar por que se le practicó una cirugía de corazón y se le realizó un
implante de balón para una ANGIOPLASTIA. Es de anotar que su sustento
alimenticio lo recibe a través de la caridad de amigos y vecinos”.
Finalmente, el demandante adjunta un
certificado expedido por la Junta Administradora Local Comuna Cinco “El Bosque”
en donde se dice que el actor “es una persona discapacitada por una
invalidez certificada por la Junta de Calificación Regional de Invalidez, de
igual manera reside en una vivienda de estrato 1 y no cuenta con un ingreso
económico alguno, son los vecinos y familiares los encargados de colaborarle
para su sostenimiento tanto económico como moral”.
Contestación a la demanda de tutela.
Mediante Auto de octubre 20 de 2008, el
Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Pereira, admitió la acción de tutela y
ordenó oficiar al Seguro Social, para que rindiera informe sobre los hechos
narrados por la accionante. Sin embargo la entidad demandada no hizo ningún
pronunciamiento al respecto.
Sentencia de primera instancia
El Juzgado Cuarto Penal del Circuito de
Pereira denegó el amparo mediante sentencia proferida el 4 de
noviembre de 2008. El a-quo argumentó que la tutela no es el mecanismo idóneo
para reconocer una pensión de invalidez, pues para esto debe acudir a la
jurisdicción ordinaria laboral. Agregó que no se demostró la vulneración del
mínimo vital del actor y la acción carecía del principio de inmediatez.
La anterior sentencia no fue impugnada
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión
judicial reseñada, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.     Problema jurídico
Corresponde a la Sala Segunda de Revisión
resolver la siguiente pregunta: ¿Vulneró la entidad accionada los derechos
fundamentales a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital del
accionante, al negarle el reconocimiento de la pensión de invalidez por no
acreditar el requisito contemplado en el artículo 1 de la Ley 860 de 2003, que
exige una fidelidad al sistema del 20% del tiempo transcurrido entre el momento
en que la persona cumplió 20 años de edad y la fecha de la primera calificación
del estado de invalidez?
Antes de resolver el anterior problema, la Corte examinará si en
este caso se cumplen las condiciones constitucionales para la procedencia
excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de la pensión de invalidez.
3.     Las condiciones constitucionales para la procedencia excepcional de
la acción de tutela para el reconocimiento y cobro de acreencias laborales y
pensionales.
La Corte ha señalado de manera reiterada
que, por regla general, la tutela no procede para ordenar el reconocimiento de
pensiones. Generalmente, para estos propósitos existen medios ordinarios idóneos
para resolver dichas pretensiones, no se evidencia la vulneración de un derecho
fundamental,[5] o la acción no se ha
interpuesto para evitar un perjuicio irremediable.[6]
Para esta Corporación, dado el carácter excepcional de este mecanismo
constitucional de protección de los derechos,[7] la acción de
tutela no puede desplazar ni sustituir los mecanismos ordinarios establecidos
en nuestro ordenamiento jurídico.[8]
Para determinar si la acción de tutela es
procedente, la Corte Constitucional ha señalado dos aspectos distintos. En
primer lugar, si la tutela se presenta como mecanismo principal, es preciso
examinar que no exista otro medio judicial. Si no existe otro medio, o aún si
existe pero éste no resulta idóneo en el caso concreto, la tutela procede como
mecanismo principal de amparo de los derechos fundamentales.
En segundo lugar, cuando la tutela se
interpone como mecanismo transitorio, habida cuenta de la existencia de un
medio judicial ordinario idóneo, es preciso demostrar que ésta es necesaria
para evitar un perjuicio irremediable. Dicho perjuicio se caracteriza, según la
jurisprudencia, por lo siguiente: (i) por ser inminente, es decir, que
se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser
grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico
de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se
requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv)
porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea
adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.[9]
Adicionalmente, en relación con la existencia del otro medio de defensa judicial,
la jurisprudencia de la Corte ha señalado que no existe la obligación de
iniciar el proceso ordinario antes de acudir a la acción de tutela. Basta que
dicha posibilidad esté abierta al interponer la demanda de tutela, pues si el
accionante ha dejado vencer la oportunidad para iniciar el trámite del proceso
ordinario, la tutela no procede como mecanismo transitorio.[10]
Cuando lo que se alega como perjuicio irremediable
es la afectación del mínimo vital, la Corte ha establecido, en esencia, dos
presunciones de afectación al mínimo vital.[11] De un lado,
cuando se dé un incumplimiento prolongado o indefinido de las prestaciones,
estimándose el término de más de dos meses como suficiente para tal efecto;[12]
y, de otro, un incumplimiento aún inferior a dos meses, si la prestación es
menor a dos salarios mínimos.[13] Si no se dan las
condiciones reunidas en estas hipótesis, aunque no se presuma su afectación,
todavía puede considerarse vulnerado el derecho al mínimo vital cuando el actor
pruebe así sea sumariamente, que su subsistencia digna se ve conculcada por el
incumplimiento. No obstante, en general quien
alega una vulneración de este derecho como consecuencia de la falta de pago de
alguna acreencia laboral o pensional, debe acompañar su afirmación de alguna
prueba, al menos sumaria, pues la informalidad de la acción de tutela no
exonera al actor de probar, aunque sea de manera sumaria, los hechos en los que
basa sus pretensiones.[14]
En ese
evento, la Corte analiza las circunstancias concretas
en cada caso,[15] teniendo en cuenta, por
ejemplo, la calidad de la persona que alega la vulneración del mínimo vital, el
tiempo durante el cual se ha afectado supuestamente ese derecho, el tipo de
pago reclamado y el tiempo que deberá esperar para que sea resuelta la acción
ordinaria a través de la cual puede reclamar el pago de sus acreencias
laborales o pensionales.[16]
4.     Negativa al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez con
base en la aplicación de disposiciones contrarias al principio de progresividad
de los derechos sociales. Reiteración de jurisprudencia
La Corte Constitucional ha desarrollado a
través de su jurisprudencia el principio de progresividad de los derechos
sociales. Esta Corporación ha señalado que “los
derechos sociales deben ser desarrollados por el legislador, el cual goza de un
amplio margen de libertad para definir su alcance y condiciones de acceso. Sin
embargo, esta libertad de configuración dista de ser plena, ya que encuentran
límites precisos en tanto (i) no puede desconocer derechos adquiridos y (ii)
las medidas que adopte deben estar plenamente justificadas conforme al
principio de progresividad.
“Lo anterior implica que cuando el
legislador decide adoptar una medida que implica un retroceso en relación a la
protección alcanzada por la legislación anterior, debe presumirse la
inconstitucionalidad de la medida regresiva, por cuanto el principio de
progresividad ordena que prima facie estén prohibidas este tipo de medidas.
Pero, como lo ha reiterado la Corte en su jurisprudencia, la constatación de la
regresividad de la medida no conduce automáticamente a su inconstitucionalidad.
Si bien este tipo de medidas pueden ser constitucionalmente problemáticas por
desconocer el principio de progresividad, esto sólo opera como una presunción,
prima facie, de su inconstitucionalidad. En consecuencia, para desvirtuar esta
presunción es necesario que la medida sea justificada y además adecuada y
proporcionada para alcanzar un propósito constitucional de particular
importancia. A continuación se presenta una síntesis de la evolución de esta
doctrina constitucional”.[17]
En reiteradas oportunidades,[18]
la Corte ha precisado que el requisito para acceder a la pensión de invalidez
contemplado en el artículo 1 de la Ley 860 de 2003[19],
según el cual la fidelidad de cotización para con el sistema debe ser de al
menos el 20% entre el momento en que la persona cumplió 20 años de edad y la
fecha de la primera calificación del estado de invalidez, es una medida
regresiva en materia de derechos sociales, toda vez que con esta norma se
imponen requisitos más exigentes para el reconocimiento de la pensión de
invalidez, ya que originariamente el artículo 39 de la Ley 100 de 1993[20]
no contemplaba esta obligación, pues tan sólo se requería la calificación de invalido según las normas pertinentes y un tiempo
de cotización de 26 semanas anteriores al tiempo de producirse el estado de
invalidez.
En sentencia T-221 de 2006, la Corte
realizó un análisis de la regresividad de la norma en cuestión y se concluyó
que con la nueva norma (i) se impusieron requisitos más gravosos para acceder a
la pensión de invalidez, (ii) se afectó a personas discapacitadas que merecen
especial protección por parte del estado y (iii) la norma carece de
justificación legislativa, pues la finalidad de la Ley 860 de 2003 consistía en
generar una cultura de afiliación al sistema y la reducción de los fraudes al
mismo, objetivo que no por ser loable deja de ser desproporcionado.
Por lo tanto, mientras no haya un
pronunciamiento del pleno de esta Corte sobre la exequibilidad del artículo 1
de la Ley 860 de 2003, en sede de tutela el juez podrá inaplicar dicho artículo
y ordenar que se aplique la norma anterior más favorable de la Ley 100 de 1993
(artículo 39), cuando se constaten circunstancias de especial vulnerabilidad.
Requisito de inmediatez en la acción de
tutela
Debido a que la
sentencia de tutela de única instancia negó el amparo argumentando que la
presente acción carecía del principio de inmediatez, es preciso que la Sala de
Revisión entre a examinar este requisito de procedibilidad en la presente
tutela.
Al respecto es
necesario anotar que la jurisprudencia de esta Corporación ha sido consistente
en señalar que, en todos los casos, la acción de tutela debe ejercerse dentro
de un término oportuno, justo y razonable, circunstancia que deberá ser
calificada por el juez constitucional de acuerdo con los elementos que
configuran cada caso. En la sentencia SU-961 de 1999 la Corte se ocupó en forma
extensa de este punto. Allí se manifestó:
“5. Alcances del Artículo 86 de la Constitución en cuanto al término
para interponer la tutela
“De acuerdo con
el artículo 86 de la Constitución (...) la acción de tutela se puede interponer
en cualquier tiempo, y sería inconstitucional pretender darle un término de caducidad.
“La posibilidad
de interponer la acción de tutela en cualquier tiempo significa que no tiene
término de caducidad.  La consecuencia de ello es que el juez no puede
rechazarla con fundamento en el paso del tiempo y tiene la obligación de entrar
a estudiar el asunto de fondo.  Sin embargo, el problema jurídico que se
plantea en este punto es: ¿quiere decir esto que la protección deba concederse
sin consideración al tiempo transcurrido desde el momento en que ha tenido
lugar la violación del derecho fundamental?
“Las
consecuencias de la premisa inicial, según la cual la tutela puede interponerse
en cualquier tiempo, se limitan al aspecto procedimental de la acción, en
particular a su admisibilidad, sin afectar en lo absoluto el sentido que se le
deba dar a la sentencia.  Todo fallo está determinado por los hechos, y dentro
de estos puede ser fundamental el momento en el cual se interponga la acción,
como puede que sea irrelevante.
“(...)
“Teniendo en
cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia
de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba
interponerse dentro de un plazo razonable.  La razonabilidad de este plazo está
determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada
caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de
establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado,
de tal modo que no se vulneren derechos de terceros.
“Si bien el
término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse
de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar
cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se
convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos
fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción.
“En
jurisprudencia reiterada, la Corte ha determinado que la acción de tutela se
caracteriza por su ‘inmediatez’:
‘La Corte ha
señalado que dos de las características esenciales de esta figura en el
ordenamiento jurídico colombiano son la subsidiariedad y la inmediatez:
… la segunda, puesto que la acción de tutela ha sido instituida como remedio de
aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad
concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza.[21]
Luego no es propio de la acción de tutela el sentido de medio o procedimiento
llamado a reemplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de
ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de
competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya
que el propósito específico de su consagración, expresamente definido en el
artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección
efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de sus derechos
constitucionales fundamentales.
‘(...) la
acción de tutela ha sido instituida como remedio de aplicación urgente que
se hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del
derecho objeto de violación o amenaza.’[22] (C-543/92,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo)
“Si el elemento
de la inmediatez es consustancial a la protección que la acción brinda a los
derechos de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de conformidad con
tal naturaleza.  Esta condiciona su ejercicio a través de un deber correlativo:
la interposición oportuna y justa de la acción.
“(...)
“Si la inactividad del accionante
para ejercer las acciones ordinarias, cuando éstas proveen una protección
eficaz, impide que se conceda la acción de tutela, del mismo modo, es necesario
aceptar que la inactividad para interponer esta última acción durante un
término prudencial, debe llevar a que no se conceda.  En el caso en que sea la
tutela y no otro medio de defensa el que se ha dejado de interponer a tiempo,
también es aplicable el principio establecido en la Sentencia arriba mencionada
(C-543/92), según el cual la falta de ejercicio oportuno de los medios que la
ley ofrece para el reconocimiento de sus derechos no puede alegarse para
beneficio propio, máxime en los casos en que existen derechos de terceros
involucrados en la decisión.”
De esta forma,
se ha indicado que dentro de los requisitos de procedibilidad de la acción de
tutela se encuentra el de la inmediatez. A manera de ejemplo, en la sentencia
T-900 de 2004 se expresó:
“... la jurisprudencia
constitucional tiene establecido que el presupuesto de la inmediatez constituye
un requisito de procedibilidad de la tutela,[23] de tal suerte
que la acción debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable, oportuno y
justo. Con tal exigencia se pretende evitar que este mecanismo de defensa
judicial se emplee como herramienta que premia la desidia, negligencia o
indiferencia de los actores, o se convierta en un factor de inseguridad
jurídica.
“Esta condición
está contemplada en el artículo 86 de la Carta Política como una de las
características de la tutela, cuyo objeto es precisamente la protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de toda persona,
cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la
omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que
establezca la ley. Así, pues, es inherente a la acción de tutela la protección
actual, inmediata y efectiva de aquellos derechos.”
Así las cosas, la
Corte ha establecido tres factores que se deben tener en cuenta para determinar
la razonabilidad del lapso entre el momento en que se vulneran los derechos
fundamentales y la interposición de la tutela, a saber: (i) si existe un motivo
válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad
injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados
con la decisión y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de
la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado.[24]
La Corte Constitucional ha sostenido que en
los únicos dos casos en que no es exigible de manera estricta el principio de
inmediatez en la interposición de la tutela, es cuando (i) se demuestre que la
vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la
originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la
tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus
derechos, continúa y es actual. Y cuando (ii) la especial situación de aquella
persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en
desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por
ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad
física, entre otros.[25]
5.     Caso concreto
En el presente caso tenemos que el actor
fue declarado inválido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Caldas con una pérdida de la capacidad laboral equivalente a un 50.96%, razón
por la cual solicitó el reconocimiento de la pensión de invalidez. Sin embargo,
el ISS negó sus pretensiones argumentando que el actor no cumplía con el
requisito del 20% de fidelidad al sistema. El juez de tutela negó el amparo
porque esta acción no es el medio idóneo para demandar el reconocimiento y pago
de una prestación económica. Además, indicó que la tutela carecía del requisito
de procedibilidad referente a la inmediatez.
En primer lugar, es preciso analizar si la
acción de tutela cumple con el requisito de inmediatez, dado que esta fue una
de las razones que llevó al juez de instancia a negar el amparo. En este caso el
recurso de apelación interpuesto contra la resolución que negó la pensión de
invalidez fue resuelto por el ISS el 29 de marzo de 2007, y la presente tutela
fue interpuesta el 3 de octubre de 2008, es decir, 18 meses después de
proferida la resolución que ahora se ataca. Esta situación nos llevaría a
concluir que la presente acción carece del principio de inmediatez, tal como lo
manifestó el juez de tutela. No obstante, en el expediente existen elementos
que le permiten concluir a esta Sala que la demora en la interposición de la
tutela obedeció a motivos válidos que le impidieron al actor ejercer dicha
acción, aspecto que no fue advertido por el a-quo, toda vez que se trata de una
persona de escasos recursos económicos, con graves problemas de salud y que fue
declarada inválida, situación que la Corte ha considerado como factor válido
para no exigir de manera estricta el requisito de procedibilidad atinente a la
inmediatez.[26] Resuelto entonces el
problema del requisito de inmediatez en la presente tutela, pasa la Sala a
analizar el fondo del asunto.
Dado que el asunto bajo revisión se refiere
al acto que negó el reconocimiento de la pensión de invalidez, la resolución de
esta controversia le corresponde a la jurisdicción laboral, ya sea mediante el
proceso laboral ordinario o mediante la acción contencioso administrativa de
nulidad y restablecimiento del derecho, según corresponda. Por lo cual, en
principio, no procede la acción de tutela como mecanismo principal.
Sin embargo, en cuanto a la existencia de
un perjuicio irremediable, encuentra la Sala Segunda de Revisión varios
elementos que permiten inferir dicho perjuicio: (i) la invalidez decretada por la
Junta Calificadora de Invalidez; (ii) la edad del accionante, quien en la
actualidad tiene 64 años de edad y (iii) la afirmación efectuada por el
demandante, soportada en varios testimonios,[27] y no
desvirtuada por el ISS, de encontrarse sin trabajo y depender para su
supervivencia de la caridad de vecinos y familiares.
Ahora bien, además de que se encuentra
comprometido el mínimo vital del actor, es preciso señalar que el artículo 1 de
la Ley 860 de 2003 bajo el cual le fue negada la pensión de invalidez al
accionante, constituye una medida regresiva en materia de derechos sociales,
tal como quedó expuesto anteriormente.
En sentencia
T-221 de 2006, esta Corporación analizó un problema jurídico similar al
presente[28] en donde la entidad
accionada no reconoció la pensión de invalidez reclamada por la actora por no
cumplir el requisito de fidelidad de cotización para con el sistema del 20% del
tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años de edad y la fecha
de la primera calificación del estado de invalidez. En esta oportunidad la
Corte aplicó la excepción de inconstitucionalidad y concedió el amparo. Sostuvo
que: “(…) Si bien es cierto que la Corte Constitucional ha sostenido que “es
claro que no toda regulación más estricta de la forma de satisfacer un derecho
social implica per se un retroceso en este campo. Por ejemplo, un incremento en
la cotización en seguridad social no es en sí mismo un retroceso pues no
disminuye las protecciones ya alcanzadas por la población”,[29]
en el caso concreto se tiene que la regulación más estricta sí es directamente
vulneradora del principio de progresividad toda vez que al tornar más pedregoso
el camino para acceder a la pensión de invalidez deja a los grupos
discapacitados en estado de abandono (…). Así las cosas, encontramos que la
norma, para el caso concreto, debe ser inaplicada por inconstitucional al
vulnerar los artículos 13, 46 y 48 de la Carta Política relativos, en su orden,
a la especial protección que merecen las personas en circunstancia de debilidad
manifiesta, a la protección y asistencia que merecen las personas
pertenecientes a la tercera edad, y al derecho a la seguridad social”.
Mas recientemente, en sentencia T-043 de
2007, la Corte encontró demostrada la regresividad del artículo 1 de la Ley 860
de 2003 para el caso de varios afiliados al sistema general de pensiones que
contaban con más de 26 semanas y menos de 50 semanas cotizadas al momento de la
estructuración de la invalidez, por lo que la aplicación de los requisitos
establecidos en la Ley 860 de 2003 resultaban incompatibles con los principios
de favorabilidad laboral y progresividad de los derechos sociales. Dijo
entonces la Corte: “La Sala concluye que en el asunto bajo examen la
aplicación de las reglas para el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez fijadas por el artículo 1º de la Ley 860/03 contradicen los
postulados constitucionales relativos al derecho al mínimo vital de los
discapacitados y al principio de progresividad de los derechos sociales. En ese
sentido, conforme al precedente fijado por esta Corporación en asuntos
similares, deberá darse aplicación a la excepción de inconstitucionalidad
respecto de la norma citada y en consecuencia, ordenar a la entidad demandada
que rehaga la actuación relacionada con el reconocimiento y pago de la pensión
de invalidez, basándose para ello en los requisitos previstos en la versión
“original” del artículo 39 de la Ley 100/93”.
En este caso, el
peticionario también se encuentra en circunstancias de especial vulnerabilidad,
pues no solo está inválido, sino que vive en precarias condiciones económicas y
se encuentra sin trabajo. Adicionalmente, al aplicar el
artículo 39 de la Ley 100 de 1993 en su versión original al momento de la
estructuración de la invalidez, el accionante hubiera tenido derecho al
reconocimiento de la pensión y, por lo tanto, respecto de él se presenta una
regresión en el ámbito de protección de sus derechos.
En consecuencia, en el presente caso se
inaplicará el artículo 1º de la Ley 860 de 2003. Por lo tanto, esta Sala
revocará el fallo de instancia, y en su lugar, concederá la tutela, protegiendo
los derechos a la seguridad social y al mínimo vital, y por tanto, ordenará al
Instituto de Seguros Sociales, Seccional Risaralda, que en el término de
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente
providencia, expida una nueva resolución para resolver la petición de
reconocimiento de la pensión de invalidez del accionante aplicando el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 en
su versión original
III.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia del cuatro (4) de noviembre de dos mil ocho
(2008), proferida por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito, y en su lugar CONCEDER
la tutela a los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital del señor Luis Alberto Vásquez Trujillo.
Segundo.- ORDENAR al Instituto de Seguros Sociales, Seccional
Risaralda, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
comunicación de la presente sentencia, expida una nueva resolución para
resolver la petición de reconocimiento de la pensión de invalidez de Luis Alberto
Vásquez Trujillo aplicando para el efecto
el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 en su versión original.
Tercero.- ORDENAR al Instituto de Seguros Sociales, Seccional Risaralda, que dentro
de los quince (15) días siguientes a la expedición de la resolución ordenada en
el numeral anterior, remita a una copia de la misma a esta Corporación.
Cuarto.- LIBRESE por Secretaría la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
fines allí establecidos.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] El actor nació el 22 de diciembre de 1944.
[2] A folio 32 del expediente obra el dictamen de la Junta de
Calificación de Invalidez de Caldas en donde se indica que la incapacidad
permanente parcial es de origen común y se enuncian las siguientes enfermedades
que configuran la incapacidad: (i) Alteración menor del humor; (ii) HTA clase
III; (iii) Lumbalgia postraumática; (iv) Restricción movimientos de columna DL.
[3] Folio 25 del expediente.
[4] Folios 33 a 35 del expediente.
[5] En la sentencia T-043 de 2007, la Corte
reiteró que “de manera general, la acción de tutela resulta improcedente para
el reconocimiento de pensiones. No obstante lo anterior, el amparo
constitucional será viable excepcionalmente, cuando en el caso sujeto a examen
concurran las siguientes tres condiciones: (i) que la negativa al
reconocimiento de la pensión de invalidez, jubilación o vejez se origine en
actos que en razón a su contradicción con preceptos superiores puedan, prima
facie, desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre las actuaciones de
la administración pública; (ii) que esa negativa de reconocimiento de la prestación
vulnere o amenace un derecho fundamental; y (iii) que la acción de tutela
resulte necesaria para evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental
irremediable”.
[6] Ver entre otras, las sentencias T-100 de 1994, T-1338 de 2001, SU-995 de 1999, T-859
de 2004, T-043 de 2007.
[7] Artículo 86. Constitución Política. “(…) Esta acción solo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que
aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable (…)”.
[8] Sentencia T-106 de 1993.
La Corte afirmó que la posibilidad de acudir a la acción de tutela “(...)sólo
tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que aquél ofrece para la
realización de los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger
instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por
virtud de una conducta positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares
en los casos señalados por la ley, a través de una valoración que siempre se
hace en concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la
situación de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión.” Ver
también, la sentencia T-480 de 1993.
[9] Esta doctrina ha sido reiterada en las
sentencias de la Corte Constitucional, T-225 de 1993, SU-544 de 2001, T-1316 de
2001, T-983-01, entre otras.
[10] Ver, entre otras, las sentencias T-871 de
1999, T-812 de 2000.
[11] Ver, Sentencias T-259 de 1999, T-818 de 2000, T-370 de 2001, T-725
de 2001, T-148 de 2002, T-326 de 2004, T-133 de 2005, T-809 de 2006, T-404 de
2007.
[12] Sentencias T-362 de 2004, T-148 de 2002, T-133 de 2005, T-896 de
2006.
[13] Sentencia T-795 de 2001.
[14] Sentencia SU-995 de 1999, T-1088 de 2000.
[15] Ver por ejemplo la sentencia T-043 de 2007.
[16] Sobre las características que debe tener el perjuicio irremediable,
ver entre muchas otras, las sentencias T-1316 de 2001, T-225 de 1993.
[17] Sentencia T-043 de 2007.
[18] Sentencias T-221 de 2006, T-043 de 2007, T-018 de 2008, T- 287 de
2008 de 2008, entre otras.
[19] Ley 860 de 2003. Artículo 1. El artículo
39 de la Ley 100 quedará así: Artículo 39. Requisitos para obtener la pensión
de invalidez. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema
que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y
acredite las siguientes condiciones:
1. Invalidez
causada por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los
últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y
su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por
ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte
(20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de
invalidez.
2. Invalidez
causada por accidente: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los
últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma,
y su fidelidad (de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por
ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte
(20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de
invalidez.
Parágrafo 1º. Los
menores de veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado
veintiséis (26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho
causante de su invalidez o su declaratoria.
Parágrafo 2º.
Cuando el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas
requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya
cotizado 25 semanas en los últimos tres (3) años.
[20] Ley 100 de 1993. Artículo 39. Tendrán derecho a la
pensión de invalidez, los afiliados que conforme a lo dispuesto en el artículo
anterior sean declarados inválidos y cumplan alguno de los siguientes
requisitos:
a. Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y
hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse
el estado de invalidez.
b. Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere
efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año
inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez.
PARÁGRAFO. Para efectos del cómputo de las semanas a
que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto en los
parágrafos del artículo 33 de la presente Ley".
[21] Sentencia T-001 de 1992.
[22]  Idem.
[23] Sentencia T-575 de 2002.
[24] Sentencia SU-961 de 1999.
[25] Ver, entre otras, sentencias T-158 de 2006 y T-792 de 2007.
[26] Idem.
[27] Folio 38, informe del Personero Municipal de Armenia. Folio 42,
certificado de la Junta Administradora Local Comuna Cinco “El Bosque”.
[28] En este caso la accionante se encontraba vinculada laboralmente con
la Sociedad Agrícola del Toribio S.A y en vigencia del contrato laboral sufrió
un cáncer pulmonar lo que condujo al empleador a no otorgarle una prórroga del
contrato de trabajo. La actora fue calificada por la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Magdalena con una pérdida de la capacidad laboral
equivalente al 58,6%, razón por la cual elevó petición a Colfondos S.A para que
le fuera concedida la pensión de Invalidez. Sin embargo, esta entidad negó el
reconocimiento de dicha prestación por no acreditar el requisito contemplado en
el artículo 1 de la Ley 860 de 2003 relativo a la fidelidad de cotización para
con el sistema. La Corte ordenó a Colfondos S.A que “en el término de
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, dé
aplicación al artículo 39 de la Ley 100 de 1993 en su versión original, y
proceda a tramitar el reconocimiento de la pensión de invalidez por riesgo
común a favor de la señora Isolina Trillos de Pallares desde la fecha en que la
accionante solicitó su reconocimiento”.
[29] Sentencia C-038 de 2004.