T-140-10
Sentencia T-140/10
Sentencia T-140/10
(Febrero 24; Bogotá D.C.)
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO-Alcance/REVOCACION DIRECTA DE ACTO
ADMINISTRATIVO-Consentimiento expreso y escrito del titular
MESADA
PENSIONAL-Caso en que la entidad demanda suspende mesada pensional al
detectar el recibo simultáneo de pensión por parte del seguro social y la
empresa Puertos de Colombia
PRINCIPIO DE
CONFIANZA LEGITIMA Y DEBIDO PROCESO-En consonancia con el artículo 128 de la
Constitución Política
PRESUNCION
DE AFECTACION DEL MINIMO VITAL-Por suspensión del pago de mesada pensional
ACCION DE
TUTELA CONTRA PASIVO SOCIAL PUERTOS DE COLOMBIA-Entidad demandada vulnera
debido proceso al suspender acto administrativo sin consentimiento y el cual
goza de presunción de legalidad
DERECHO AL
MINIMO VITAL Y VIDA DIGNA DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Vulneración por
suspensión intempestiva de mesada pensional sin acreditar que la incorporación
a nómina de pensionados fue irregular
Referencia:
Expediente T-2.431.141
Accionante:
Jorge Amaris Díaz
Accionado: Consorcio
Fopep y/o Pasivo Social Puertos de Colombia
Fallo objeto de revisión: Sentencia de la Sala Laboral del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Cali que revocó la sentencia del Juzgado Sexto Laboral
del Circuito de Cali
Magistrados
de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio González Cuervo, Juan Carlos Henao
Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
I. ANTECEDENTES.
1. Demanda y pretensión
1.1.
Elementos de la Demanda
- Derechos fundamentales
invocados: El accionante, mediante apoderada judicial, interpuso acción de
tutela[1]
en contra del Consorcio Fopep y/o Pasivo Social Puertos de Colombia, por
considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social,
trabajo, igualdad, mínimo vital, en conexidad con la vida y la dignidad humana.
- Conducta que causa la vulneración: La suspensión transitoria, por parte de la entidad accionada de la
mesada pensional, por haberse detectado que estaba recibiendo simultáneamente
pensión por parte del Seguro Social y por la Empresa Puertos de Colombia.
- Pretensión: i) Ordenar a la
entidad demandada reanudar en forma inmediata el pago de la mesada pensional de
su poderdante la cual le fue legalmente reconocida; ii) Que reanude las mesadas
que están  retenidas por la entidad desde el mes de mayo de 2009, con los
correspondientes ajustes de ley hasta que se verifique el restablecimiento de
su derecho.
1.2. Fundamento de la pretensión.
La
apoderada del accionante fundamenta su pretensión con las siguientes
afirmaciones y medios de prueba:
Manifestó
en su escrito de tutela, que su representado de 81 años se encuentra jubilado
por el terminal marítimo de Buenaventura desde el 1º de octubre de 1980, según
certificación expedida por dicho terminal[2],
después de haber laborado en el terminal desde el 25 de enero de 1960 hasta el
16 de junio de 1980 por espacio de 20 años, 4 meses y 17 días con cuatro horas
de servicio.
Sostuvo
que el Instituto de Seguros Sociales le otorgó pensión de jubilación mediante
resolución No 2026 del 1 de abril de 1992[3],
por haber prestado sus servicios al ISS, en el cargo de médico general grado 36
desde el 5 de enero de 1970 al 30 de marzo de 1992 con cuatro horas de
servicio, según constancia expedida por el ISS[4].
Mediante
oficio del 22 de mayo de 2009[5],
suscrito por el Coordinador General del Grupo Interno de Trabajo Gestión Pasivo
Social Puertos de Colombia, le informaron que se solicitó al consorcio Fopep
dar orden de no pago a la mesada de mayo de 2009 por haberse detectado que
recibe simultáneamente pensión por el Seguro Social y por la Empresa Puertos de
Colombia, por lo que era necesario suspender transitoriamente el pago mientras
se adoptan las medidas legales a que haya lugar.
Señaló,
que las pensiones que recibe su mandante no provienen de cotizaciones
efectuadas al Sistema General de Pensiones, ya que este entró en vigencia en gran
parte para los funcionarios públicos el 30 de junio de 1995, es decir mucho
tiempo después de que el actor adquiriera su derecho a la pensión.
Manifestó
también que para que el ISS se pudiera hacer cargo de la pensión del actor, se
requería que la Empresa Puertos  de Colombia le hubiera trasladado el bono
pensional o cuota parte, cosa que no ocurrió y por tanto no era posible
suspenderle el pago de su mesada por parte del consorcio Fopep, constituyendo
ello una vía de hecho que va en detrimento de los derechos adquiridos y
principios constitucionales del accionante como el de progresividad, toda vez
que la conservación de los primeros impide una revocatoria directa de lo ya
reconocido, como lo es la pensión que viene disfrutando el actor desde hace 29
años. En cuanto hace al segundo, se puede evidenciar un claro ejemplo de
violación  ya que después de 29 años de merecido disfrute de su pensión, el
actor que ahora cuenta con 81 años, debe soportar las consecuencias de una
ineficiente gestión administrativa por parte de las accionadas, lo que le ha
ocasionado un perjuicio irremediable, pues se ha afectado su estabilidad
económica y emocional y se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta
en razón a su edad.
El
apoderado del accionante fundamentó su pretensión en los artículos 1, 13, 48,
49 y 53 de la Constitución Política, así como en jurisprudencia de la Corte
Constitucional.
2.
Respuesta de la entidad
accionada.
Asumido
el conocimiento de la presente acción por parte del Juzgado Sexto Laboral del
Circuito de Cali, mediante providencia del 22 de julio de 2009[6],  admitió la demanda y
ordenó oficiarle a la accionada para que dentro de las 24 horas siguientes se
pronunciara sobre la veracidad de los hechos narrados por el demandante.
Vencido el término del traslado la entidad accionada guardó silencio sobre el
asunto y posteriormente contestó pero en forma extemporánea.
3. Decisión de tutela objeto de revisión: Sentencia de la Sala Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali que revocó la sentencia del
Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cali.
3.1.
Fallo de Primera Instancia.
En
sentencia del 30 de julio de 2009, el juzgado concedió el amparo impetrado,
considerando que  si bien el artículo 128 de la Carta Política señala que está
prohibido recibir más de una asignación que provenga del tesoro público o de
instituciones en las que tenga mayor parte del Estado, no puede desconocerse
que el accionante ostenta un derecho pensional que no puede ser afectado por la
decisión unilateral de la entidad que tiene a su cargo el pago del mismo,
porque ello implica la vulneración de los derechos de defensa y debido proceso
que deben prevalecer tanto en las actuaciones judiciales como administrativas.
Señaló finalmente, que además debe tenerse en cuenta que el actor es una
persona de 81 años y que como lo ha dicho la Corte Constitucional se trata de
una persona de la tercera edad que no le permite esperar los trámites de un
proceso ordinario y más si se ve afectado su mínimo vital y el de su familia.
3.2.
Impugnación.
El
fallo en mención fue impugnado por el Consorcio FOPEP. Adujo que es una cuenta
de la Nación adscrita al Ministerio de la Protección Social, que no es una
persona jurídica y por lo tanto no puede comparecer como sujeto parte en un
proceso judicial o administrativo y que su representación legal y judicial
reside exclusivamente en el Ministerio de la Protección Social.
Manifestó
igualmente el Fopep, que es el administrador fiduciario del fondo de pensiones
públicas a nivel nacional y que cancela las mesadas a los pensionados que las
diferentes cajas o fondos del nivel nacional han reconocido, liquidado e
incluido en la nómina de pensiones del nivel nacional. Que el Grupo Interno de
Trabajo Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia y el Consorcio Fopep son
entidades independientes, con competencias independientes y domicilios
distintos. Aclara que al Grupo Interno le corresponde expedir los actos
administrativos, resolver solicitudes de reconocimiento de pensiones y reportar
las inclusiones en nómina y suspensión o modificación de pensiones por ellos
reconocidas.
Señaló
que una vez revisada la base de datos de la nómina que administra el Fopep, se
pudo establecer que el actor fue incluido en nómina, en diciembre de 1998 como
pensionado de Foncolpuertos, con pago suspendido a partir de mayo de 2009,
según orden impartida por el Coordinador General del Grupo Interno de Trabajo
de suspender transitoriamente el pago de la mesada mientras se adoptan las
medidas legales a que haya lugar.
Advirtió
que el Fopep no puede reanudar en forma inmediata el pago de la mesada
pensional toda vez que el Grupo Interno debe reportar la reincorporación en
nómina del actor  y así el Fopep presentar cuenta de cobro al Ministerio de
Protección Social para que gire los recursos una vez haya adelantado los
trámites presupuestales, lo que quiere decir que su competencia se limita a
efectuar el pago a los pensionados una vez girados los recursos. En
consecuencia, aduce que es competencia exclusiva del Grupo Interno de Trabajo Gestión
Pasivo Social Puertos de Colombia absolver la solicitud del accionante porque
el Fopep no le ha vulnerado derecho fundamental alguno.
Finalmente
solicita su desvinculación del proceso o que se declare improcedente la tutela
en su contra, por no existir vulneración de derechos fundamentales del
accionante.
3.3.
Fallo de Segunda Instancia.
3.3.1.
Antes de entrar a decidir, el Tribunal  Superior del Distrito Judicial de Cali
ofició al Ministerio de Protección Social - Grupo Interno de Trabajo Gestión
Pasivo Social Puertos de Colombia- para que explicara la razón por la cual
suspendieron transitoriamente el pago de la mesada pensional al actor.
La
Coordinadora  del  área de Prestaciones Económicas del Grupo Interno de
Trabajo, respondió la solicitud del Tribunal informando que el área de
Pensiones del Grupo, mediante memorando[7]
recibido en esa Coordinación argumentó lo siguiente:
-Que
conforme al artículo 128 de la Carta Política “nadie podrá desempeñar
simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que
provenga del tesoro público…”
-Que
con fundamento en lo descrito anteriormente, se dispuso suspender
transitoriamente el pago de la mesada pensional del accionante, a partir de
mayo de 2009, toda vez que con información cruzada con el Seguro Social se pudo
establecer que efectivamente el actor, así como otros casos detectados, se
encontraban devengando dos pensiones una por parte de Puertos de Colombia y
otra por el Seguro Social, a cargo del erario y con cargo al presupuesto
general de la Nación.
-Que
lo anterior se le comunicó al actor[8]
para que allegara las explicaciones pertinentes y la documentación necesaria
para definir su situación pensional.
-Que
una vez revisada la correspondencia se encontró que el actor respondió las
explicaciones solicitadas con escrito radicado con el No 013019 de 9 de junio
de 2009, aportó las certificaciones laborales, horas de trabajo y hace constar
que actualmente devenga por parte del Seguro Social una mesada de $2.331.725,
solicitando nuevamente que se le restablezca su derecho a percibir
ininterrumpidamente su pensión de vejez compartida entre ambas entidades.
-Que
mientras se adelantan las gestiones necesarias para determinar cuál de las dos
pensiones sería la legal, el actor cobra pensión por el Seguro Social por valor
de $1.208.145.000., con lo que queda desvirtuada la presunta vulneración al
mínimo vital que alega el demandante.
-Que
del hecho de que el demandante se encuentre recibiendo dos pensiones por parte
del tesoro público, se podría estar incurriendo presuntamente en un doble pago
y la administración estaría incursa en: pago de lo no debido, responsabilidad
fiscal[9],
falta disciplinaria[10]
y conducta punible.
-Que
sobre la procedencia excepcional de la tutela por afectación del mínimo vital
por omisión en el pago de mesadas pensionales, la Corte Constitucional, en
reiterada jurisprudencia, ha concluido que es requisito acreditar la
persistencia en el tiempo de la privación de la prestación. Al respecto se
puede consultar la sentencia T-567 de 2005[11].
Además reitera que al actor se le continúan prestando los servicios médicos,
por lo que tampoco se ha vulnerado su derecho a la seguridad social.
3.3.2.
El Tribunal  Superior del Distrito Judicial de Cali en sentencia del 7 de
septiembre de 2009, revocó la sentencia impugnada considerando, que tal como lo
ha dicho la Corte Constitucional la tutela solo procede cuando el afectado no
disponga de otro mecanismo de defensa judicial y que solo procedería como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. De lo anterior concluyó que
le correspondía al actor agotar los mecanismos ordinarios que tenía a su
disposición para defender sus derechos, además de que no se vulneró su mínimo
vital ya que sigue recibiendo la pensión reconocida por el ISS y no demostró
dicha afectación ante el no pago de sus mesadas pensionales. Por tanto, el
actor debió acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa y no a la
tutela para reclamar sus derechos por lo que se niega la presente acción.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La
Sala es competente para la revisión del presente caso, con fundamento en los
artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 a 36 del Decreto 2591 de
1991, y en cumplimiento del Auto del 22 de octubre 2009 de la Sala de Selección
de Tutela Número Diez de la Corte Constitucional.
2. Cuestión de constitucionalidad.
2.1. La Sala de Revisión determinará, si
la acción de tutela es procedente para ordenar al Consorcio Fopep reanudar en
forma inmediata el pago de las mesadas pensionales del actor que se encuentran
retenidas por dicha entidad desde mayo de 2009 con los correspondientes ajustes
de ley.
2.2.
Con el fin de abordar el problema jurídico la Sala se referirá a: i) la
revocatoria directa de acto administrativo en la jurisprudencia constitucional;
ii) el debido proceso y el principio de confianza legítima; iii) la presunción
de afectación del mínimo vital por la suspensión del pago de la mesada
pensional, para finalmente establecer si existe vulneración o no en el caso
concreto.
3. Revocatoria directa de acto
administrativo en la jurisprudencia constitucional.
Es preciso traer a colación lo
fijado por la Corte en la sentencia T-600 de 2007[12] relativo a que:
“cuando se produce la suspensión unilateral del acto
administrativo, sin que exista un pronunciamiento expreso de la administración,
lo que se presenta en realidad es una revocatoria directa del mismo, puesto que
tal decisión –o actuación- hace imposible el ejercicio del derecho. Así, en
sentencia T-648 de 2000[13],
la Corte afirmó: “es importante
señalar que la suspensión de hecho y unilateral del pago de la pensión de
jubilación por parte del empleador, debe entenderse como una revocación directa
del acto administrativo que concedió la prestación, toda vez que no es posible
hacer efectivo el derecho por él reconocido”.
El Código Contencioso
administrativo establece en sus artículos 69 a 74 el procedimiento aplicable
para la revocación de los actos administrativos.
La jurisprudencia de esta Corte
ha reiterado en innumerables sentencias[14]
que  en cuanto hace a los actos administrativos de contenido particular y
concreto que producen efectos individuales, no pueden ser revocados por la
administración sin el consentimiento expreso del titular, esto con el fin de
preservar la seguridad jurídica de los individuos, ya que la administración no
puede disponer de los derechos adquiridos de los ciudadanos sin que exista una
decisión judicial o una autorización expresa y escrita de la persona de la cual
se solicita ésta. La decisión unilateral de la administración toma por sorpresa
al afectado lo que vulnera su derecho a la confianza legítima y el principio de
buena fe, afectándose también el debido proceso y el principio de legalidad.
También se debe recordar que le
corresponde al ente administrativo y no al particular, poner en movimiento el
aparato jurisdiccional demandando su propio acto. Así al particular se le
garantiza que sus derechos no se modificarán, mientras la jurisdicción no
resuelva a favor o en contra de sus intereses.
Ahora bien, existe la posibilidad
de revocar el acto sin el consentimiento del particular, en los casos en que el
acto fue producido por medios ilegales (artículo 73 del CCA) existiendo
absoluta certeza sobre la ocurrencia de un hecho delictivo en la formación del
acto[15]
y no una simple sospecha por parte de la autoridad. Tampoco pueden revocarse
actos cuya supuesta ilegalidad derive de problemas de interpretación de la
normatividad laboral[16].
En la sentencia C-835 de 2003[17] se señaló
que conforme al artículo 28 del CCA toda actuación administrativa iniciada de
oficio y que  afecte a un particular deberá estar precedida de un
procedimiento que garantice su debido proceso y derecho de defensa, advirtiendo
que la revocatoria directa sin el consentimiento del titular únicamente cabe
frente a actuaciones evidentemente fraudulentas. En dicha sentencia estableció
la Corte:
“…
en desarrollo del debido proceso la revocatoria establecida en el artículo 19
de la ley 797 de 2003 tiene que cumplir satisfactoriamente con la ritualidad
prevista en el Código Contencioso Administrativo o en los estatutos especiales
que al respecto rijan.  Vale decir, con referencia al artículo 19 acusado
el acto administrativo por el cual se declara la revocatoria directa de una
prestación económica, deberá ser la consecuencia lógica y jurídica de un
procedimiento surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del
Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de las normas
de carácter especial que deban privilegiarse al tenor del artículo 1 del mismo
estatuto contencioso.  Pero en todo caso, salvaguardando el debido proceso.
Igualmente, mientras se adelanta el correspondiente procedimiento
administrativo se le debe continuar pagando al titular –o a los causahabientes-
de la pensión o prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto
es, sin solución de continuidad.  Y como respecto del titular obra la
presunción de inocencia, le corresponde a la Administración allegar los medios
de convicción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona.
Es decir, la carga de la prueba corre a cargo de la Administración.”
Ciertamente,
si bien en materia de pensiones se presentan fraudes, le corresponde a las
autoridades prevenirlos y evitar que continúe el detrimento para el patrimonio
público, más aún si se trata de una entidad donde el índice de actuaciones
fraudulentas es bastante alta.  Pero lo que no resulta admisible es que la
entidad asuma de plano que ello es así y decida trasladar al administrado la
carga de establecer que tal asunción es falsa. Es decir y como lo ha dicho la
Corte, mientras se adelanta el correspondiente procedimiento administrativo se
le debe continuar pagando al titular su mesada pensional, además, porque
respecto de éste obra la presunción de inocencia.
La
sentencia T-214 de 2004[18],
realizó un recuento jurisprudencial respecto de la revocatoria del acto
propio por parte de la administración, indicando
que en desarrollo del principio de la buena fe (art. 83 C.P.) en cuanto a la
teoría del acto propio, la entidad que reconoció un derecho prestacional que
produce efectos jurídicos, no puede desconocerlo de manera unilateral. En tal
sentido, si una autoridad pública ha declarado la titularidad de un derecho en
cabeza de un particular, no puede revocarlo sin que previamente haya iniciado la
respectiva acción de lesividad.
Por otra parte, la sentencia
T-344 de 2004[19]
puntualizó, que le corresponde a
la Administración acreditar que la incorporación del actor en la nómina de
pensionados fue irregular o que tal irregularidad se presentó en el
reconocimiento de la pensión, eventos en los cuales la decisión estaría
subordinada a los requerimientos del debido proceso. Pero si en cambio la
Administración no puede acreditar que el pago se fundamentó en una conducta fraudulenta,
y sin embargo considera que dicho pago es irregular, debe acudir a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo para que a través de la acción de
lesividad, se obtenga la anulación del acto y el restablecimiento del
derecho.
3.1. El caso concreto.
El Coordinador General del Grupo
Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia informó al
demandante mediante oficio del 22 de mayo de 2009, la decisión de suspender
transitoriamente el pago de su mesada pensional a través de la cual le solicitó
que allegara las explicaciones pertinentes y la documentación necesaria para
resolver su situación pensional.
Sin embargo, es necesario tener
en cuenta que la entidad lo primero que hizo fue ordenar la suspensión del pago
de la mesada pensional y posteriormente solicitó al actor las explicaciones
sobre sus situación pensional. Es decir, la Administración descargó sobre el
actor la tarea de establecer aquello que la propia Administración tendría que
haber acreditado como presupuesto para su determinación de suspender el pago de la pensión.
También
se debe resaltar que el demandante es una persona de 81 años, lo que lo coloca
en una situación de debilidad manifiesta, quien venía recibiendo su pensión por
parte de la Empresa Puertos de Colombia por espacio de 29 años, es decir
durante todo ese tiempo venía disfrutando de su derecho pensional para que
ahora, intempestivamente se vean disminuidos sus ingresos, soportando él las
consecuencias de la ineficiencia administrativa por parte de las entidades
demandadas, que en lugar de acudir a la actuación administrativa o judicial
necesaria, decida, de manera unilateral, suspender el pago de una pensión de
jubilación y trasladar al afectado la carga de establecer que sí le corresponde
el derecho que la Administración ya le había reconocido pero que ahora
controvierte, rompiéndose con ello el principio de la confianza legítima al
revocarse el acto administrativo que se encontraba en firme, el cual goza de
presunción de legalidad, ya que respecto del titular del derecho obra la
presunción de inocencia.
Ahora bien, conforme a lo
anteriormente expuesto se observa que la suspensión unilateral e intempestiva
del pago de la mesada pensional del accionante, equivale a una revocatoria
directa que afectó su derecho pensional pues se obtuvo sin su autorización
expresa y escrita. Tampoco medió orden judicial, tratándose de una situación
jurídica subjetiva reafirmada a través de un acto administrativo en firme que
goza de presunción de legalidad. Por todo lo anterior considera la Sala que se
ha vulnerado el principio de seguridad jurídica, confianza legítima, respeto a
los derechos adquiridos, debido proceso y buena fe.
4. El
artículo 128 de la Constitución en consonancia con el debido proceso y el
principio de confianza legítima.
El artículo
128 Superior prescribe:
“Nadie podrá desempeñar simultáneamente
más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del
tesoro público, o de     empresas o de instituciones en las que tenga parte
mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndese por tesoro público el de la
Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas.”
A su vez el artículo 19 de la ley
4 de 1992 consagra algunas excepciones. Reza así el artículo:
“Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un
empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro
Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el
Estado. Exceptuánse las siguientes asignaciones:
a) Las que reciban los profesores universitarios que
se desempeñen como asesores de la Rama Legislativa;
b) Las percibidas por el personal con asignación de
retiro o pensión militar o policial de la Fuerza Pública;
c) Las percibidas por concepto de sustitución
pensional;
d) Los honorarios percibidos por concepto de
hora-cátedra;
e) Los honorarios percibidos por concepto de servicios
profesionales de salud;
f) Los honorarios percibidos por los miembros de las
Juntas Directivas, en razón de su asistencia a las mismas, siempre que no se
trate de más de dos juntas;
g) Las que a la fecha de entrar en vigencia la
presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados.
PARÁGRAFO. No se podrán recibir honorarios que sumados
correspondan a más de ocho (8) horas diarias de trabajo a varias entidades.”
A su vez, el artículo 83 de la
Constitución Política establece:
“las
actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a
los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que
aquellos adelanten ante éstas”.
Acorde con lo anterior, si bien
es cierto el artículo 128 constitucional prohíbe recibir más de una asignación
que provenga del erario público o de instituciones donde tenga mayor
participación el Estado, también es cierto que cuando la Administración ha
reconocido un derecho pensional en favor de un particular, este no puede
afectarse por la decisión unilateral de la entidad de suspenderlo, sin antes
haber respetado las reglas del debido proceso que deben prevalecer tanto en las
actuaciones  judiciales como administrativas.
Adicionalmente, según el artículo
83 referido y como lo ha dicho reiteradamente esta Corporación[20],  las relaciones entre
sujetos jurídicos debe estar regida por el principio de buena fe, lo que
implica, de una parte, el deber de proceder con lealtad en las relaciones
jurídicas y, de otra, el derecho a esperar que los demás procedan de la misma
forma. De este principio se derivan otros como el respeto del acto propio y el
de la confianza legítima.
En cuanto al respeto al acto
propio ha indicado la Corte[21]
que la administración debe actuar de manera consecuente con sus conductas
precedentes en sus relaciones jurídicas con los particulares, de manera que los
administrados no se vean sorprendidos con conductas que, por ser contrarias,
defrauden sus expectativas legítimamente fundadas.
Respecto del principio de confianza legítima ha dicho este
Tribunal que éste consiste esencialmente en que el Estado y las autoridades que
lo representan, no pueden modificar de manera inconsulta, las reglas de juego
que gobiernan sus relaciones con los particulares[22].
En conclusión la Administración
no puede suspender la efectividad de una prestación, sin iniciar una actuación
administrativa que contemple en todas sus etapas el derecho al debido proceso.
4.1. El
caso concreto.
El Coordinador General del
Grupo Interno de Trabajo, le informó al accionante que solicitó al consorcio
Fopep dar orden de no pago a la mesada de mayo de 2009 por haberse detectado
que recibía simultáneamente pensión por el Seguro Social y por la Empresa
Puertos de Colombia. Se reafirma que en el memorando, primero se le informó que
se le había suspendido su mesada pensional y en último punto se le solicitó dar
las explicaciones del caso, es decir primero se suspendió el acto
administrativo sin su consentimiento acarreando con ello una vulneración del
debido proceso y haciendo procedente la acción de tutela ya que no puede
esperarse que una actuación arbitraria de la administración imponga cargas
procesales a las personas que amparados en el principio de buena fe y de
seguridad jurídica, esperan que la administración mantenga la seriedad de sus
actuaciones. Aunado a lo anterior y tal como lo afirma la misma entidad[23], el
accionante envió escrito al Ministerio de Protección Social dando las
explicaciones del caso sin que hasta la fecha haya obtenido respuesta alguna y
su mesada aun se encuentra suspendida.
De acuerdo a
lo anterior, si bien es cierto el mandato del artículo 128 establece la
prohibición de recibir una doble asignación por parte del Estado, no se puede
desconocer que el actor ostenta un derecho pensional que le fue reconocido, a
través de un acto administrativo en firme,  de carácter particular y concreto
que goza de presunción de legalidad. Ese derecho no puede verse afectado por la
decisión unilateral de las entidades demandadas de suspender sin su
autorización expresa o sin que haya mediado orden judicial, el pago de la
referida mesada porque se rompería con ello el principio de confianza legítima
y de seguridad jurídica.
De otra
parte, es preciso aclarar que tal como lo señalan los artículos 19 y 20 de  la
ley 797 de 2003, la ilegalidad del derecho subjetivo, es decir, el
reconocimiento de la pensión de jubilación al actor por parte de Foncolpuertos
no puede presumirse, no puede fundamentarse en una mera sospecha de fraude. Si
no existe una evidencia real de ilegalidad, le corresponde a la administración
la carga de probar la irregularidad que alega, y no es posible decretar una
suspensión de pagos hasta tanto y dentro de un debido proceso, se haya
acreditado que efectivamente existió dolo por parte del actor.
5. La
presunción de afectación del mínimo vital por la suspensión del pago de la
mesada pensional.
La Corte ha establecido que con fundamento
en el artículo 53 de la Carta Política, los pensionados son acreedores de
una especial protección y tienen el derecho a recibir puntualmente el pago de
sus mesadas[24],
por tanto la suspensión intempestiva de la mesada pensional vulnera el debido
proceso toda vez que la administración debe primero agotar un procedimiento que
respete las garantías propias del debido proceso y del derecho de defensa[25]
Es preciso señalar que esta Corporación en
varias de sus sentencias[26] ha
establecido que si bien la tutela no es el medio para obtener el pago de
prestaciones económicas debido a que para ello existen otros medios de defensa
judicial, sin embargo procede excepcionalmente de acuerdo a la situación
específica de cada caso y especialmente en materia pensional en
atención a que las personas a quienes beneficia usualmente pertenecen a la
tercera edad y dependen de este ingreso para cubrir los gastos propios y los de
su familia, adicional a que es un derecho que se adquiere después de muchos
años de trabajo. En tal razón la disminución del valor de la pensión afecta de
manera ostensible la dignidad humana del pensionado y su familia.
Es
preciso recordar lo que ha determinado esta Corporación en asuntos similares
“Si bien le asiste razón al juez de instancia cuando
sostiene que la vía procedente para definir la controversia que surge a partir
de la negativa de la pensión, es el proceso ordinario laboral y no la acción de
tutela, también es cierto que el debate adquiere relevancia constitucional,
cuando el medio judicial se torna ineficaz porque se amenaza el mínimo vital
del accionante.
Ha señalado que el titular de un derecho fundamental
en condiciones de debilidad manifiesta no está obligado a soportar la carga que
implica la definición judicial de la controversia, pues ‘la inminencia y
gravedad del perjuicio y la urgencia e impostergabilidad de las medidas para
impedir su consumación, hacen que
se deba concederse la tutela del derecho a la seguridad social…
Así pues, someter a un litigio laboral al solicitante,
le ocasiona un grave perjuicio y un desconocimiento de su derecho al mínimo
vital, pues las condiciones de debilidad manifiesta, que incluso excede la
urgencia que se presenta en caso de pensionados, demuestra una urgencia
inminente que requiere el amparo inmediato y definitivo de los derechos del
solicitante de la tutela.” [27]
La jurisprudencia ha reiterado también[28] que el concepto de mínimo vital no se
limita a lo definido como salario mínimo, ni a una valoración numérica de las
necesidades mínimas por satisfacer, sino que depende de una valoración cualitativa que permita la satisfacción
congrua de las necesidades, es decir  que no se refiere solamente a
la alimentación y vestuario, sino también a salud, educación, vivienda,
seguridad social y medio ambiente,
atendiendo las condiciones especiales en cada caso concreto. La vulneración del
derecho al mínimo vital puede determinarse atendiendo las consecuencias que
para la persona tiene la privación de sus ingresos laborales en la situación
particular en que se encuentra y que afecta su vida en condiciones dignas y
justas.
5.1. El caso concreto.
En el presente caso, el actor venía
devengando una pensión desde hace 29 años, que le había sido reconocida por el
terminal marítimo de Buenaventura en razón a que laboró desde el 25 de enero de
1960 al 16 de junio de 1980 en las que prestaba cuatro horas de servicio.
Adicional a ello, el Seguro Social en 1992 le otorgó pensión de jubilación por
haber laborado entre el 5 de enero de 1970 al 30 de marzo de 1992 en razón a 4
horas de servicio. Lo anterior demuestra que efectivamente el actor prestó sus
servicios a dos entidades diferentes por medios tiempos en cada una de ellas y
así cuando llegare el momento de tener derecho a su pensión de vejez poder
cumplir con el tiempo de servicio requerido por la ley.
Adicionalmente a ello y como lo manifestó
en su escrito de tutela, las
pensiones que recibe no provienen de cotizaciones efectuadas al Sistema General
de Pensiones, ya que este entró en vigencia en gran parte para los funcionarios
públicos el 30 de junio de 1995, es decir mucho tiempo después de que el actor
adquiriera su derecho a la pensión. Por lo tanto, si después de 29 años de
haberle reconocido la pensión, la entidad tenía dudas de alguna irregularidad,
debió iniciar las acciones administrativas o judiciales correspondientes, antes
de entrar a suspender intempestivamente el pago de la misma a un anciano de 81
años vulnerando con ello su derecho a una vida digna.
Es preciso advertir que la pensión que
actualmente está devengando el actor por parte del Seguro Social equivale a la
suma de $2.331.725[29]. Sin
embargo, y como en el expediente no figura la suma actualizada de lo que el
actor recibía por parte de Puertos de Colombia en razón de mesada pensional a
mayo de 2009, fecha en que le fue suspendida la mesada pensional por parte del
Grupo Interno de Trabajo Gestión Pasivo Social Puertos de
Colombia,
este Despacho solicitó telefónicamente a la Entidad se sirviera informar el
valor que venía recibiendo el peticionario por concepto de mesada pensional. La
Entidad, por medio de la Coordinadora de Prestaciones Económicas Doctora Isabel
Cristina Estrada González remitió respuesta a la solicitud, informando que el
accionante recibía en el año 2009 una pensión equivalente a $1.429.008.50.[30].
De conformidad con lo anterior, si bien el
actor continúa devengando una pensión del Seguro Social por valor de $2.331.725, también es cierto que los ingresos que
venía recibiendo por espacio de 29 años por parte de Puertos de Colombia,
fueron disminuidos intempestivamente lo que ha afectado su vida en condiciones
dignas y justas pues no es posible seguir manteniendo una calidad de vida
acorde con la que ostentaba antes de que le fuera suspendida su mesada
pensional. Si de manera ininterrumpida durante un periodo superior a 29 años,
la Administración ha venido pagando una pensión, no puede, sin haberle
respetado previamente su derecho de defensa decidir de plano suspender el pago
de la misma.
Adicionalmente a ello, no existe
duda que por la avanzada edad del peticionario (81 años), se encuentra en
condición de debilidad manifiesta, situación que no le permite esperar los
resultados de un extenso proceso ordinario.
6. Razón de la decisión.
La Sala encuentra procedente la
tutela en el caso concreto, toda vez que se demostró la vulneración de los
derechos al debido proceso, seguridad social y mínimo vital, con la actuación
de las entidades demandadas de suspender intempestivamente la mesada pensional
del actor. Resulta claro para la Sala que tal determinación debía haber respetado
el debido proceso, por tanto la actuación unilateral de la Administración
resultó violatoria de los derechos del accionante. Es decir, si a juicio de la
Administración, estaba en entredicho el derecho del actor a recibir la pensión,
debió haberlo vinculado a una actuación administrativa en la que, previamente a
cualquier decisión, se le garantizase su derecho de defensa, antes de proceder
a suspenderle el derecho. Para tal efecto la Administración debía acreditar que
la incorporación del actor en la nómina de pensionados fue irregular o que tal
irregularidad se presentó en el reconocimiento de la pensión, eventos en los
que la decisión estaría sujeta a los requerimientos del debido proceso.
Para la Corte, es muy  importante
la guarda de las finanzas del Estado. Sin embargo, ello debe estar en
consonancia con el respeto al debido proceso y la presunción de buena fe de los
administrados. Por tanto, la revocatoria de este tipo de actos sólo procede
cuando ha sido probada su ilegalidad en el curso de un proceso.
Es necesario recordar la posición adoptada por esta Corporación[31], que señala
que por regla general el pago de mesadas pensionales atrasadas no es exigible
por vía de tutela pues para ello existe el proceso ejecutivo laboral. Sin
embargo, cuando el derecho fundamental al mínimo vital se encuentra vulnerado o
amenazado como consecuencia de la omisión de dicho pago y ante la inminencia de
un perjuicio irremediable, la tutela procede para proteger dicho derecho.
En las sentencias T-528 de 1995[32]
y T-147 de 1995[33] esta Corte ordenó el
pago de las mesadas atrasadas. Las razones que llevaron a conceder el amparo
era precisamente la avanzada edad de los peticionarios pues en ambos casos se
trataba de personas de más de 80 años de edad. Por tanto, el juez
constitucional debe tener en cuenta que son personas colocadas en
circunstancias de debilidad manifiesta y que por razón de su edad están
imposibilitados para obtener otros ingresos y para esperar los resultados de un
proceso ordinario, además de que se encuentran ante la inminencia de un
perjuicio irremediable causado por el no pago de las mesadas pensionales, lo
cual afecta la normal atención de las necesidades básicas representadas en los
derechos y obligaciones adquiridos por el pensionado.
En
el presente caso es preciso tener en cuenta que el actor es una persona de 81
años que se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta, al que se le
ha afectado su estabilidad emocional y económica y no puede esperar las
resultas de un proceso ordinario que puede demorar mucho tiempo en resolverse.
Igualmente, que venía disfrutando de su mesada pensional por espacio de 29 años
para que en forma intempestiva le fuera suspendida y le quedaran reducidos sus
ingresos a menos de la mitad, razón por la cual se compromete su mínimo vital y
la vida digna de él y de su familia.
Por lo anterior, la Sala revocará el fallo proferido por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cali y, en su lugar, otorgará el amparo de
los derechos fundamentales del actor.  En consecuencia, ordenará a
los entes accionados que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas
a partir de la notificación de la presente sentencia, procedan a cancelar al
accionante si ya no lo hubieren hecho, las mesadas pensionales adeudadas y las
que a futuro se generen hasta que se verifique el restablecimiento de su
derecho. Si persisten dudas sobre la legalidad de la pensión, en el término de
5 días la accionada podrá iniciar el trámite a que haya lugar para hacer valer
sus reparos, respetando el derecho de defensa del accionante.
III. DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR
el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali y en
su lugar, CONCEDER la acción de tutela interpuesta por el señor Jorge
Amaris Díaz.
SEGUNDO.- ORDENAR al
Consorcio FOPEP y al Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social
de la Empresa Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social que en
el término de las 48 horas siguientes a la notificación de este fallo, reanude
el pago inmediato de las mesadas atrasadas del señor Jorge Amaris Díaz  y de
las que se causen hacia el futuro, hasta que se verifique el restablecimiento
de su derecho. Si persisten dudas sobre la legalidad de la pensión, en el
término de 5 días la accionada podrá iniciar el trámite a que haya lugar para
hacer valer sus reparos, respetando el derecho de defensa del accionante.
TERCERO. Por Secretaría
General, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional. Cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO.
Magistrado
Con aclaración de
voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO
DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
T-140/10
Referencia:
expediente T-2.431.141
Demandante:
Jorge
Aramis Díaz
Demandado:
Consorcio
Fopep y/o  Pasivo Social Puertos de Colombia
Magistrado
Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corporación, en esta oportunidad,
me permito aclarar mi voto en relación con la acción de tutela de la
referencia, mediante la cual se concedió el amparo de los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del demandante.
Sea lo
primero señalar que estoy de acuerdo con la decisión proferida en la Sentencia
T-140 de 2010; sin embargo, estimo necesario precisar que una cosa es suspender
“transitoriamente” el pago de una pensión, si a ello hay lugar, y otra muy
distinta es asimilar dicha situación a una revocatoria directa y dirigir el
tema hacia una acción de lesividad. Considero que la suspensión transitoria del
pago de una de las mesadas pensionales que venía recibiendo el actor,
constituye un nuevo acto administrativo que surgió al constatarse un hecho
sobreviniente, cual es el reconocimiento y pago de dos pensiones de manera
simultánea cuando debió recibir una sola, eventualmente compartida,
procedimiento autorizado en una ley especial, con requisitos propios que
difieren de los exigidos para que proceda la revocatoria directa frente a actos
de contenido particular.
Bajo ese
contexto, respetuosamente considero que la solución que se da en la ponencia
resulta ambigua, toda vez que ordena que se siga el procedimiento legalmente
establecido -que fue el que precisamente creyó haber seguido la entidad
demandada-, pero sin que se indique con claridad en qué consiste tal
procedimiento.
En mi
criterio, lo correcto es proteger el derecho fundamental al debido proceso del
actor, conforme con el artículo 29 de la Constitución Política, y disponer que
se reanude el pago de su mesada pensional, hasta tanto con su audiencia y la
plenitud de garantías, se resuelva definitivamente su situación pensional.
En estos términos dejo brevemente
expresada mi particular posición sobre el asunto.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1]
La tutela se presentó el 16 de julio de 2009 Ver folio 18 del
cuaderno de pruebas #1.
[2]
Folio 4  del cuaderno de pruebas #1 del expediente.
[3]
Folios 5 a 7 del cuaderno de pruebas #1 del expediente.
[4]
Folio 9 del cuaderno de pruebas #1 del expediente.
[5]
Folio 8 del cuaderno de pruebas #1 del expediente.
[6]
Folio 21 del cuaderno de pruebas #1 del expediente.
[7]
Memorando No AP-321 del 27 de agosto de 2009.
[8]Mediante
oficio GPSPC-CG-416 de mayo 22 de 2009. Ver folio 8 del cuaderno No 1 de
pruebas.
[9]
Ley 38 de 1989 y Decreto 111 de 1996.
[10]
Ley 734 de 2002 arts. 34, numerales 15,21 y 35.
[11]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[12]
M.P. Jaime Córdoba Triviño
[13] En esta oportunidad, la
Corte estudió el caso de un pensionado que sufrió la suspensión en el pago de
las mesadas pensionales, porque la entidad que le reconoció la prestación
consideró que podía presionarlo de esta manera para allegar una documentación
relacionada con su derecho pensional. T-648 de 2000 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo).
[14]
Ver entre otras las sentencias T-246 de 1996 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo, T-947 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero,
T-215 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[15] Al respecto, ver
sentencia T-336 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[16]
Ver T-600 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Treviño.
[17]
M.P. Jaime Araújo Rentaría.
[18]
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[19]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[20] Cfr. Sentencias C-544 de
1994 y C-496 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía, T-048 de 2009, M.P Rodrigo
Escobar Gil.
[21] Cfr. entre otras  T-618
de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-723 de 2008.
[22] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia T-689 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[23] Folio 12 del cuaderno No
2 del expediente.
[24] Ver sentencia T-678 del
2005.M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[25] Sentencias
T-250 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-214 de 2004. M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[26] Ver
entre otras las sentencias T-140 y T-886 de 2000 M.P.
Alejandro Martínez Caballero T-511 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
T-007 de 2006 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[27]  Sentencia
T-143/98, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[28]  Ver sentencias  T-1367 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, T-237 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil,  T-084 de 2007
M.P. Jaime Araújo Rentería.
[29] Ver folio 9 del cuaderno
No 1 del expediente.
[30] Ver
folios 10 a 12 del cuaderno 3 del expediente.
[31]
Ver entre otras la sentencias T-1005 de 2001 M.P Manuel José Cepeda Espinosa,
T-1281 de 2005 M.P.Alfredo Beltrán Sierra,  T-769 de 2004 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra, T-194 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[32]
M.P. Fabio Morón Díaz
[33]
M.P.Hernando Herrera Vergara