C-728-15
Sentencia
C-728/15
REGIMEN LABORAL Y TRANSICION EN MATERIA DISCIPLINARIA-Cambio de naturaleza jurídica de Satena/SERVICIO
AEREO A TERRITORIOS NACIONALES "SATENA"-Cambio de empresa
industrial y comercial del Estado a sociedad de economía mixta
MODIFICACION DE LA NATURALEZA JURIDICA Y REGIMEN
LABORAL DE SATENA-Inhibición
por ineptitud sustancial de la demanda
CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Función de la Corte Constitucional
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Caducidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE MODIFICACION DE
LA NATURALEZA JURIDICA Y REGIMEN LABORAL DE SATENA-Presentación extemporánea
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Juicio de validez y vigencia
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD-Improcedencia del control constitucional de
normas derogadas salvo cuando en razón del fenómeno de la ultraactividad sigan
produciendo efectos jurídicos
CONTROL CONSTITUCIONAL-Hipótesis excepcionales sobre preceptos que no tienen
vocación para producir efectos jurídicos
CONTROL CONSTITUCIONAL-Regla de cierre para casos cuya solución jurídica
representa dificultad objetiva
CONTROL CONSTITUCIONAL-Vigencia y eficacia de las normas y reglas en ellas
contenidas
CORTE CONSTITUCIONAL-Abstención para evaluar validez de normas cuyos
efectos jurídicos han cesado por tener plazo de aplicación determinado que se
encuentra vencido
CONTROL CONSTITUCIONAL-Hipótesis excepcional cuando disposición ha dejado de
producir efectos jurídicos
MODIFICACION DE LA NATURALEZA JURIDICA Y REGIMEN
LABORAL DE SATENA-No es
viable el control constitucional por cuanto demanda fue propuesta cuando sus
efectos jurídicos habían cesado
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE TRANSICION EN
MATERIA DISCIPLINARIA-Presentación
extemporánea
MODIFICACION DE LA NATURALEZA JURIDICA Y REGIMEN
LABORAL DE SATENA Y DERECHO AL TRABAJO-Falta de especificidad
PERSONAS JURIDICAS-Cambio de naturaleza jurídica tiene como consecuencia
cambio en régimen normativo que comprende las relaciones laborales/CONSTITUCION
DE ENTIDAD COMO SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA-Aplicación del derecho privado/MODIFICACION
DE LA NATURALEZA JURIDICA Y REGIMEN LABORAL DE SATENA-No vulnera el
principio de unidad de materia
Referencia:
Expediente D-10812
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de 2010, “por
la cual se modifica la naturaleza jurídica de la empresa de Servicio Aéreo a
Territorios Nacionales (Satena) y se dictan otras disposiciones”
Actora:
Martha Elena Chávez Valbuena
Magistrado
Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO  PÉREZ
Bogotá
D. C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil quince (2015)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, profiere la presente sentencia con fundamento en los
siguientes
I.
ANTECEDENTES
1.     La demanda de inconstitucionalidad
1.1.
Normas demandadas
En ejercicio de la acción pública de constitucionalidad,
la ciudadana Martha Elena Chávez Valbuena demandó los artículos 6 y 7 de la Ley
1427 de 2010, cuyo texto se transcribe a continuación:
“LEY 1427 DE
2010
(diciembre 29)
Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
“por la cual se modifica la naturaleza jurídica de la
empresa de Servicio Aéreo a Territorios Nacionales (Satena) y se dictan otras
disposiciones”.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 6o. RÉGIMEN LABORAL. Una vez ocurra el cambio de naturaleza jurídica
de Satena S. A., la totalidad de los servidores públicos de Satena S. A.
tendrán el carácter de trabajadores particulares y, por ende, a los contratos
individuales de trabajo continuarán aplicándoles las disposiciones contenidas
en el Código Sustantivo del Trabajo, con las modificaciones y adiciones que se
presenten.
Los trabajadores y
pensionados de Satena S. A. continuarán rigiéndose por las normas que hoy les
son aplicables en materia de seguridad social.
PARÁGRAFO 1o. A Satena S. A., una vez constituida como
sociedad de economía mixta, no le será aplicable la disposición contenida en el
artículo 92 de
la Ley 617 de 2000 y las normas que le adicionen, modifiquen o sustituyan.
PARÁGRAFO 2o. El Gobierno Nacional podrá destinar personal en
comisión del servicio a Satena S. A.
ARTÍCULO 7o. TRANSICIÓN
EN MATERIA DISCIPLINARIA. La
Oficina de Control Disciplinario Interno de Satena S. A. continuará conociendo
de los procesos que se encontraren con apertura de investigación disciplinaria
hasta por el término de dos (2) años, contados a partir de que la empresa se
constituya como sociedad de economía mixta.
Las demás investigaciones
y quejas que a dicha fecha se encontraren por tramitar, pasarán a conocimiento
de la Procuraduría General de la Nación, al igual que aquellos procesos
disciplinarios que transcurridos los dos años no se hubieren culminado.”
1.2.
Cargos
Según
la demandante, las disposiciones anteriores vulneran los artículos 25, 53, 123
y 158 de la Carta Política, así como el artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, por
las razones que se indican a continuación:
1.2.1.
En primer lugar, se desconoció el
artículo 123 de la Carta Política. La razón de ello es que la norma impugnada
sometió a los trabajadores de Satena al régimen laboral del Código Sustantivo
del Trabajo y los exceptuó del régimen disciplinario establecido de manera
general para los servidores públicos, cuando el precepto constitucional aludido
impide que las personas vinculadas a instituciones públicas, como Satena, se
sometan al sistema normativo laboral y disciplinario de los particulares.
Y
aunque pretendió justificarse la medida aduciendo el cambio en la naturaleza
jurídica de Satena S.A., ya que con la expedición de la Ley 1427 de 2010 esta
entidad pasó de ser una empresa industrial y comercial del Estado a una
sociedad de economía mixta, y estas últimas se encuentran regidas por el
derecho privado, lo cierto es que como su capital es mayoritariamente público y
la participación privada es inocua por corresponder tan solo al 0.0004% del
capital, como cumple funciones públicas, incluido el transporte de funcionarios
públicos, y como las aeronaves de su propiedad tienen un status militar, no era
viable la referida transformación.
En
este orden de ideas, el legislador apeló a una figura artificiosa y ficticia
como es la transformación en la naturaleza jurídica de una entidad estatal sin
que realmente se hayan alterado sus funciones o su capital, para luego tomar esto
como pretexto para cambiar el régimen laboral y disciplinario que naturalmente
corresponde a los servidores público.
1.2.2.
En segundo lugar, y como
consecuencia de lo anterior, el legislador se excedió en el ejercicio de sus
competencias normativas y transgredió el procedimiento de aprobación
parlamentaria, como quiera que la reforma del artículo 123 de la Carta Política
debía canalizarse a través de un Acto Legislativo, y no mediante una ley
ordinaria, como efectivamente se hizo.
1.2.3.
En tercer lugar, también se
desconoció la exigencia del artículo 142 de la Ley Orgánica 5 de 1992, a la luz
de la cual, las leyes que fijan el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, debe ser de iniciativa gubernamental.
1.2.4.
En cuarto lugar, y en atención a
que los asuntos regulados en los preceptos demandados fueron incorporados tardíamente
al debate parlamentario, cuando las comisiones cuartas de Senado y Cámara
presentaron su ponencia para primer debate, se infringió el proceso de
aprobación legislativa.
1.2.5.
En quinto lugar, se vulneró el
principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Carta
Política, en la medida en que la modificación del régimen laboral y
disciplinario de los trabajadores de Satena desbordó el objeto de la ley, que
era únicamente la transformación de la entidad para facilitar su reactivación
económica.
1.2.6.
Adicionalmente, se desconocieron
los derechos laborales establecidos en la Carta Política, así como el principio
de progresividad y la prohibición de regresividad, en la medida en que con
fundamento en la normatividad demandada se han producido los siguientes efectos:
(i) a los trabajadores de Satena se les aplica “ilegal e
inconstitucionalmente el Código Sustantivo del Trabajo”; (ii) la entidad
alteró el sistema de liquidación de cesantías; (iii) a los trabajadores se les
liquidaron las cesantías que habían acumulado desde su ingreso al organismo,
pese a que ninguno de ellos hizo ningún requerimiento en este sentido; (iii) se
dio por terminada la vinculación original; (iv) se aumentó la jornada laboral
de 44 a 48 horas semanales; (v) se redujeron los pagos por concepto de trabajo
en horas extras, y por consiguiente, el monto del salario; (vi) se redujo el
horario de trabajo nocturno; (vii) se redujo el pago por trabajo en días
domingos y festivos. En materia disciplinaria también operó un cambio
injustificado, pues se “impuso (…) un procedimiento unilateral y nada
garantista para investigar disciplinariamente con fundamento en las escasas
disposiciones que al respecto contiene el Código Sustantivo del Trabajo”.
1.2.7.
Finalmente, la actora advierte que
las medidas adoptadas por Satena en contra de sus trabajadores se oponen al
sentido y al espíritu de la Ley 1427 de 2010, ya que, propiamente hablando,
todas las situaciones irregulares que se han venido presentando se originan, no
en el texto legal como tal, sino en una interpretación inadecuada del mismo: “·el
espíritu de la Ley 1427 de 2010, nunca fue, el de modificar el régimen
salarial, prestacional y disciplinario de sus trabajadores, sino procurar la
reactivación económica de Satena, pero jamás, con detrimento de los derechos de
sus trabajadores. La ley 1427 de 2010 ha sido mal interpretada y
equivocadamente aplicada por Satena y por el Estado colombiano”. Por este
motivo, los trabajadores vinculados a la entidad han optado por acudir a la jurisdicción
laboral ordinaria para el reconocimiento y el restablecimiento de sus derechos,
y en particular, para que se ordene la inaplicación de los artículos 6 y 7 de
la misma ley, por vía de la excepción de inconstitucionalidad.
1.3.
Solicitud
Con fundamento en las
acusaciones anteriores, la actora solicita la declaratoria de inexequibilidad
simple de las disposiciones demandadas.
2.
Admisión
Mediante auto del 23 de junio
de 2015, el magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó: (i) correr
traslado de la misma al Procurador General de la Nación, para la presentación
del correspondiente concepto; (ii) fijar en lista la ley acusada para las
respectivas intervenciones ciudadanas; (iii) comunicar de la iniciación del
proceso a la Presidencia de la República, al Congreso de la República, al
Ministerio de Justicia y del Derecho, a Satena S.A. y al Departamento
Administrativo de la Función Pública; (iv) invitar a participar dentro del
proceso a las facultades de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana,
Universidad del Rosario, Universidad Externado de Colombia, Universidad de los
Andes y Universidad de la Sabana, así como al Colegio de Abogados del Trabajo
de Colombia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, al
Instituto Colombiano de Derecho Público, al Instituto Colombiano de Derecho
Procesal y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
3.     Intervenciones
3.1.
Intervenciones que solicitan un
fallo inhibitorio (Departamento
Administrativo de la Función Pública[1],
Ministerio de Defensa Nacional[2],
y SATENA S.A.[3])
A juicio de los intervinientes señalados, la demanda tiene
dos tipos de deficiencias insalvables que impiden la estructuración del juicio
de constitucionalidad.
En primer lugar, la actora no habría individualizado el
déficit normativo ni habría precisado el sentido de la incompatibilidad
normativa, sino que se habría limitado a afirmar, sin fórmula de juicio, que
los artículos 6 y 7 de la Ley 1474 de 2011 vulneran una amplia gama de
preceptos constitucionales. Así por ejemplo, la accionante sostiene que la
determinación del régimen laboral de las personas vinculadas a Satena S.A.
debía estar contenido en un Acto Legislativo y no en una ley ordinaria, pero no
indica el fundamento de esta apreciación; asimismo, se afirma que la regulación
de estas materias resulta incongruente con el objeto de la Ley 1474 de 2011 de
adoptar medidas para la reactivación económica de la entidad, pero no se
señalan las razones de la inconsistencia entre las materias reguladas. Dado que
bajo esta misma lógica se estructuraron todos los cargos de la demanda, no
habría lugar a un pronunciamiento de fondo[4].
Por otro lado, la acción de inconstitucionalidad sería
improcedente porque fue desnaturalizada por la demandante, al haber sido
utilizada, no para salvaguardar la integridad de la Carta Política, sino para
materializar intereses patrimoniales de los miembros de la Asociación de
Servidores Públicos del Ministerio de Defensa y de las instituciones que
conforman el sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional, “quienes por todos los medios han tratado de atacar a esta
sociedad de economía mixta [Satena S.A]; ha sido tal el objetivo perseguido por
parte de la mencionada asociación, que con ocasión del cambio de naturaleza
jurídica y pese a que se garantizaron los derechos de los trabajadores, existen
ante la justicia ordinaria un sinnúmero de demandas de trabajadores asesorados
por los abogados contratados por la agremiación sindical”. Así las cosas,
la accionante y otros servidores que hacen parte del referido sindicato han
ideado una compleja estrategia litigiosa en la que se activan múltiples
procesos laborales en la justicia ordinaria con fines netamente patrimoniales,
y en la que, como último eslabón, se apela a la Corte Constitucional para que
ésta impida la reactivación económica de Satena S.A. En definitiva, como la
actora pretende inundar los estrados judiciales y utilizar el mecanismo de la
acción de inconstitucionalidad para satisfacer sus intereses económicos y los
del gremio al que pertenece, este tribunal debe evitar su propia instrumentalización
y su lugar, permitir que los conflictos económicos se ventilen en las
instancias administrativas y judiciales competentes[5].
3.2.
Intervenciones que solicitan la
declaratoria de exequibilidad simple (Academia
Colombiana de Jurisprudencia[6],
Universidad Externado de Colombia[7],
Departamento Administrativo de la Función Pública[8], Ministerio de Defensa
Nacional[9]
y SATENA S.A.[10])
3.2.1.
Con respecto al cargo por la
infracción del principio de unidad de materia[11]
A
juicio de los intervinientes señalados, la acusación por la afectación del
principio de unidad de materia no está llamada a prosperar, porque el régimen
laboral y disciplinario de los trabajadores de las personas jurídicas
constituye uno de los ejes fundamentales de su funcionamiento, y por este
motivo, cuando se modifica la naturaleza jurídica y se adoptan medidas para su
reactivación económica, la alteración se extiende, natural y razonablemente, a
estos dos componentes; entenderlo de otro modo implicaría suponer que el cambio
en la naturaleza jurídica de las entidades estatales es un cambio de orden
nominal, cuando de lo que se trata es de que la variación nominal se traduzca
en cambios jurídicos concretos y específicos, incluso en materia laboral y
disciplinaria. Es así como en la propia sentencia C-121 de 2003[12], la Corte Constitucional
sostuvo que la determinación de la estructura de la administración pública
comprende la determinación del régimen normativo de los trabajadores.
En
este orden de ideas, existe un vínculo material directo y estrecho entre el
objeto general y dominante de la Ley 1427 de 2010, a saber, el cambio en la
naturaleza jurídica de Satena S.A., en aras de su reactivación económica, y el
contenido de las normas demandadas, que fijan el régimen laboral y
disciplinario al que se encuentran sometidos los trabajadores de la referida
entidad. Este vínculo, a su vez, descarta la vulneración del principio de
unidad de materia.
3.2.2.
Con respecto al cargo por la
infracción del artículo 123 de la Carta Política
Asimismo, los accionantes descartan el cargo por la
presunta vulneración del artículo 123 de la Carta Política.
En primer lugar, se sostiene la acusación de la actora
se habría amparado en una comprensión errada sobre el contenido y alcance de la
normatividad demandada, en la medida en que allí se dispone, no que los
trabajadores de Satena dejen de ser servidores públicos, como supuso
equivocadamente la actora, sino que estos servidores públicos se encuentran
sometidos al régimen laboral del derecho privado, tal como se aclaró en la
sentencia C-722 de 2007[13],
cuando la Corte se pronunció respecto de una norma que tiene un contenido
idéntico al ahora cuestionado, en el marco de un cambio en la naturaleza
jurídica de Ecopetrol[14].
En este falló la Corte precisó que “contra lo que parece entender el
demandante, en la disposición acusada no se está disponiendo que, al producirse
el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol, quienes laboran para la aludida
empresa perderán su condición de servidores públicos para pasar a convertirse
en trabajadores particulares. Si se toma el texto integral de la disposición,
se pone en evidencia cómo, de lo que se trata es de señala el régimen laboral
aplicable a los servidores de Ecopetrol S.A., y para tal efecto se empieza por
ratifica su condición de servidores públicos, para señalar luego que dichos
servidores públicos tendrán el carácter de trabajadores particulares para
efectos de la determinación del régimen jurídico aplicable a sus contratos
individuales de trabajo, disposición que se encuentra en consonancia con lo
dispuesto en el artículo 123 de la Constitución, según el cual los empleados y
los trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios, son servidores públicos”[15].
En segundo lugar, la medida cuestionada tiene un
respaldo constitucional y legal directo, al menos desde dos puntos de vista:
(i) de una parte, las disposiciones demandadas se encuentran amparadas por el
amplio margen de configuración con el que cuenta el Congreso de la República
para modificar la naturaleza jurídica de las entidades estatales, y en
particular, para disponer que algunas de ellas pasen de ser empresas industriales
y comerciales del Estado a sociedades de economía mixta, especialmente en
aquellas hipótesis en las que la persona jurídica ejerce actividades propias de
los particulares, como justamente ocurre con el transporte aéreo de pasajeros
en el territorio nacional; ahora bien, como esta modificación comporta
necesariamente la aplicación del derecho privado para todos los efectos, que
una norma legal disponga la aplicación del Código Sustantivo del Trabajo para
la regulación de las relaciones laborales, es apenas la consecuencia lógica del
cambio en la naturaleza jurídica de la entidad estatal; en definitiva, el
Congreso se encuentra constitucionalmente habilitado para someter a los
empleados de las sociedades de economía mixta al régimen de los trabajadores
particulares[16];
(ii) además, propiamente hablando, el cambio en el régimen laboral cuestionado
se produjo, no en razón de las disposiciones impugnadas, sino en razón del
cambio en la naturaleza jurídica de Satena S.A., pues en virtud de la exigencia
de unidad en el régimen jurídico, la referida entidad debe estar gobernada,
para todos los efectos, por las normas de las empresas de economía mixta, de la
especie de las anónimas por acciones, es decir, por las normas laborales
ordinarias: “Tampoco es violatorio de ningún derecho individual, particular
y concreto que las relaciones individuales laborales de los trabajadores de una
entidad descentralizada que mutó su naturaleza jurídica por disposición legal,
se rijan de ahí en adelante por las disposiciones del Código Sustantivo del
Trabajo con sus modificaciones y adiciones, pues ello es apenas la consecuencia
de la unidad del régimen jurídico de la empresa, máxime si se tiene en cuenta
que el artículo 123 de la Constitución Política prevé que los servidores
públicos y trabajadores del Estado y éstos últimos, conforme al derecho
administrativo laboral, no se vinculan por disposición legal o reglamentaria
como los primeros, sino por contrato de trabajo”[17].
En tercer lugar, los intervinientes señalados
argumentan que no existe un deber constitucional del legislador de otorgar a
los servidores públicos un régimen laboral materialmente distinto del que se
encuentran establecido para los particulares. Por el contrario, en distintas
oportunidades el derecho positivo ha dispuesto que las relaciones de los trabajadores
con las entidades estatales se rigen por el Código Sustantivo del Trabajo, tal
como ocurre con los empleados de Ecopetrol y del Banco de la República, y en
estas hipótesis se ha considerado incluso que esto representa una ventaja para
ellos, porque dentro de este régimen se prevé el acceso a prestaciones que no
se encuentran previstas para los demás servidores. Lo anterior, sin perjuicio
de que estos servidores conserven su calidad de trabajadores oficiales[18].
Finalmente, se argumenta que, a diferencia de lo que
sostiene la accionante, la baja participación privada en el capital de Satena
S.A. no impide el cambio en la naturaleza jurídica de la entidad, ya que, según
se determinó en la sentencia C-953 de 1999[19],
la calificación de una persona jurídica como una sociedad de economía mixta no
depende de la existencia de un porcentaje mínimo de participación privada en el
capital de la entidad[20].
Y aunque según el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, cuando el 90% o más del
capital de la sociedad de economía mixta sea del Estado la entidad se somete al
régimen de las empresas industriales del Estado, las leyes especiales y
posteriores prevalecen sobre las anteriores y generales, por lo que debe
atenderse a la previsión de la Ley 1427 de 2010 en cuanto a la aplicación del
derecho común[21].
3.2.3.
Con respecto al cargo por el
desconocimiento de los derechos de los trabajadores de Satena
Asimismo, los intervinientes argumentan que el cambio
en el régimen laboral y disciplinario de los trabajadores de SATENA S.A. no
vulnera los derechos y garantías previstas en los artículos 25 y 53 de la
Constitución.
En primer lugar, la modificación se enmarca dentro de
la libertad de configuración legislativa, pues no existe ningún imperativo
constitucional a la luz del cual los trabajadores de Satena deban regirse por
una normatividad distinta al Código Sustantivo del Trabajo. Es así como en la
propia jurisprudencia de la Corte Constitucional[22] se ha determinado que el
tipo de vínculo que une a los trabajadores de las sociedades de economía mixta
con la entidad es un asunto cuya definición corresponde al legislador, y que, por
regla general, en virtud del artículo 97 de la Ley 489 de 1998, estas entidades
se encuentran sometidas al derecho privado; en este entendido, aunque los
trabajadores vinculados a una sociedad de economía mixta son servidores
públicos, pueden regirse por la legislación laboral ordinaria[23].
En segundo lugar, también se descarta la apreciación
de la actora sobre la afectación del principio de progresividad y de la
prohibición de regresividad. Aunque a juicio de la demandante el cambio en el
régimen normativo disminuyó las garantías de los trabajadores en aspectos
cruciales como las cesantías, la jornada de trabajo, y los recargos por trabajo
en horario nocturno y en días domingos y festivos, estas acusaciones
contendrían una doble deficiencia[24].
Por una parte, como el principio de progresividad y la
prohibición de regresividad fueron establecidos en la Carta Política como un
principio orientador del sistema de seguridad social, la pertinencia de su
aplicación en el debate laboral es más que cuestionable[25].
Además, al argumento de la actora subyace el supuesto
de que la aplicación del Código Sustantivo del Trabajo implica un retroceso en
las condiciones laborales de los servidores públicos. Esta premisa de análisis,
sin embargo, carece de todo sustento, ya que desde una perspectiva material, el
Código Sustantivo del Trabajo constituyó un avance importante frente a la Ley
6ª de 1945. Y aunque en algunos aspectos puntuales el actual régimen podría
resultar desventajoso, una valoración global y en perspectiva descarta la
aproximación de la accionante, así: (i) en cuanto al régimen de cesantías, bajo
la normatividad actual éstas deben liquidarse anualmente, mientras que
anteriormente esto se hacía al momento de la terminación del contrato, de
manera retroactiva; aunque según la demandante el régimen anterior era más
favorable, ello no es del todo claro si se tiene en cuenta que en la
liquidación anual se deben reconocer unos rendimientos que, sumados al efectos
de los intereses a las cesantías, superan los beneficios de la liquidación
retroactiva; adicionalmente, el rendimiento que se reconocía bajo el régimen
anterior venía a representar únicamente la mitad del índice de inflación,
mientras que hoy en día el rendimiento que se reconoce representa “4, 5 y
hasta 6 veces el significado de ese detrimento monetario. Unos intereses del
12% anual en la actualidad significan 3 veces el valor de la variación del
IPC”; (ii) con respecto a la retribución por el trabajo en horario nocturno
o en días domingos y festivos, y con respecto a la jornada laboral, se trata de
variables con poca incidencia en la retribución total de los trabajadores de
Satena, porque se trata de situaciones excepcionales con base en las cuales no
puede hacerse un diagnóstico de la situación laboral en su conjunto; (iii)
finalmente, con respecto a la estabilidad laboral, las normas del Código
Sustantivo del Trabajo  ofrecen un mayor nivel protección a los trabajadores;
así, los términos de los contratos a término indefinido, los efectos del despido
y otras formas de terminación del vínculo contractual, en el régimen laboral
privado son mucho más garantistas que los contemplados en el Decreto 2127 de
1945. “Por esto, no es admisible la afirmación según la cual la aplicación
del Código Sustantivo del Trabajo a quienes venían bajo el amparo de las normas
laborales del sector oficial, representa una medida regresiva”[26].
Lo mismo acontece con el cambio en el régimen
disciplinario, porque la inaplicabilidad de la Ley 734 de 2002 a los servidores
de Satena no representa en ningún sentido una desventaja para estos, “y por
el contrario, se puede afirmar que el régimen disciplinario del sector laboral
privado resulta para el trabajador menos gravoso que el consignado en la citada
ley”[27].
En tercer lugar, la acusación de la actora pasa por
alto que los preceptos demandados establecen un régimen de transición que
asegura que el cambio de legislación provocado por el cambio en la naturaleza
jurídica de la entidad, no se traduzca en la afectación de los derechos de sus
trabajadores y pensionados, o en la imposición de condiciones desventajosas, en
comparación con las que existían anteriormente. Es así como según el mismo
artículo 6 de la ley 1427 de 2010, “los trabajadores y pensionados de Satena
S.A. continuarán rigiéndose por las normas que hoy les son aplicables en
materia de seguridad social”, y según el artículo 7 del mismo cuerpo
normativo, “la oficina de control disciplinario interno de Satena S.A.
continuará conociendo de los procesos que se encontraren con apertura de
investigación disciplinaria hasta por el término de dos años, contados a partir
de que la Empresa se constituya como sociedad de Economía mixta; las demás
investigaciones que se encontraren por tramitar , pasarán a conocimiento de la
Procuraduría General de la Nación, al igual que aquellos procesos
disciplinarios que transcurridos dos años no se hubieren culminado”.
De lo anterior se desprende que, en materia de
seguridad social en salud,  los trabajadores y pensionados conservan el régimen
anterior a la Ley 1427 de 2010, y que en materia disciplinaria se otorgó un plazo
razonable para la finalización de los procesos en curso, se mantuvo la
competencia de la oficina encargada de su tramitación, y se determinó que las
investigaciones y quejas por tramitarse en el futuro o las que no hubieren
culminado en el plazo razonable, estarían a cargo de la Procuraduría General de
la Nación[28].
Todo esto, dentro de la lógica de que al desaparecer los servidores públicos, y
al encontrarse sometidos al derecho privado, desaparece la necesidad de contar
con una oficina de control disciplinario interno, “pues sus trabajadores no
serán destinatarios del régimen disciplinario contemplado en la Ley 734 de
2002”[29].
Todas estas previsiones descartan la vulneración de los derechos de los
trabajadores de Satena.
3.2.4.
En relación con el cargo por la
materialización de la reforma normativa a través de una ley ordinaria.
Con
respecto al cargo por la presunta violación del trámite parlamentario, por
haberse regulado materias propias de una ley estatutaria o de un Acto
Legislativo en una ley ordinaria, se sostiene que la acusación no está llamada
a prosperar, por las siguientes razones:
En
primer lugar, en la medida en que la Ley 1427 de 2010 tiene por objeto definir
la naturaleza y el régimen jurídico de una agencia estatal, y esta materia
dominante de la ley no se refiere a la regulación integral y sistemática de un
derecho fundamental, y como a su vez los preceptos demandados tampoco fijan el
régimen jurídico de aspectos constitucionales del derecho al trabajo o de sus
mecanismos de protección, no había lugar a exigir el procedimiento estatutario[30].
En
segundo lugar, tampoco se requería incorporar los contenidos normativos demandados
en un Acto Legislativo, pues las disposiciones legales atacadas no establecen
una modificación a la Carta Política, sino únicamente el régimen legal en
materia laboral y disciplinaria de los trabajadores de una agencia estatal[31]. Por lo demás,
la Carta Política otorga al legislador un amplio margen de configuración para
determinar, a través de leyes ordinarias, la estructura de la administración
pública, y esta facultad comprende la potestad para crear entidades estatales o
para modificar su naturaleza. En este orden de ideas, el Congreso se encontraba
habilitado para modificar la naturaleza jurídica de Satena, pasando de ser una
empresa industrial y comercial del Estado a una sociedad de economía, en razón
de las actividades que debe desplegar como operador del servicio de transporte
de pasajeros por vía aérea.[32].
3.2.5.
En relación con el
desconocimiento del trámite parlamentario por haberse omitido la iniciativa
gubernamental.
Con
respecto al cargo por el desconocimiento del trámite parlamentario, por cuanto
la Ley 1427 de 2010 no habría sido de iniciativa del gobierno nacional,
debiéndolo ser por versar sobre la estructura del Estado, se advierte que no se
configura el vicio alegado, en la medida en que el proyecto de ley fue
presentado por el Ministro de Defensa Nacional de aquel entonces, el Doctor
Rodrigo Rivera Salazar, el día 6 de septiembre de 2010. Adicionalmente, el
gobierno avaló la ley al impartir la sanción con la firma del Presidente y de
sus ministros[33].
3.3.
Intervenciones en favor de la
declaratoria de inexequibilidad (Colegio
de Abogados del Trabajo)
3.3.1.
El referido interviniente sostiene
que las previsiones normativas demandadas deben ser declaradas inexequibles,
porque auncuando no infringen las previsiones constitucionales que el actor
estimó violadas, sí vulneran otros preceptos constitucionales no invocados en
la demanda, y en particular, los principios mínimos irrenunciables del derecho
laboral.
3.3.2.
En efecto, de ninguno de los
planteamientos de la accionante se infiere la vulneración del ordenamiento
superior, por las siguientes razones: (i) primero, el Congreso tenía
competencia para modificar la naturaleza jurídico de Satena, como quiera que,
según lo determina el artículo 150.7 de la Carta Política, este organismo tiene
la facultad constitucional para determinar la estructura de la administración
pública del orden nacional; (ii) segundo, la consecuencia directa e inmediata
de la constitución de Satena como sociedad de economía mixta es la aplicación
del régimen laboral privado contenido en el Código Sustantivo del Trabajo, en
razón de la previsión del artículo 98 de la Ley 489 de 1998, por lo que la
normatividad impugnada no podría ser atacada con fundamento en este argumento;
(iii) el Congreso tenía la potestad para modificar las reglas sobre el régimen
disciplinario; (iv) las normas demandadas no disponen el despido de los trabajadores
ni la terminación de los vínculos laborales, sino únicamente la modificación en
el régimen normativo aplicable a los trabajadores, y esta situación, en sí
misma considerada, no vulnera el derecho al trabajo; (iv) como Satena no es una
entidad de orden constitucional, la alteración de su status jurídico no vulnera
el artículo 123 de la Carta Política ni la medida debía ser materializada en un
Acto Legislativo.
3.3.3.
Pese a lo anterior, y aunque “no
se está en presencia de figuras como la liquidación empresarial, quiebra o las
demás causales de la terminación de los contratos de trabajo, inicialmente se
puede establecer que se está ante la denominada sustitución patronal que debió
generar una transición o un acuerdo en cuanto a las prestaciones de los
empleados que no genere una violación de las condiciones laborales que inicialmente
fueron establecidas en pro de estos”. Y como este régimen de transición no
fue previsto en la ley atacada, se configuraría una omisión normativa
inconstitucional; así por ejemplo, no se previó el régimen de transición en
temas como la liquidación de las cesantías, y esto implica una desmejora en las
condiciones laborales, y por ende, el desconocimiento del principio de
progresividad y la prohibición de regresividad.
3.3.4.
Con fundamento en las
consideraciones anteriores, el interviniente concluye que se debe retirar del
ordenamiento el artículo 6 de la Ley 1427 de 2010, “toda vez que las
disposiciones objeto de demanda colisionan no con las disposiciones normativas
constitucionales invocadas, pero sí con principios laborales mínimos
irrenunciables que se suscitan de toda relación laboral que se presumen
inconstitucionales pues se encuentran en un punto de no retorno”.
4.       Concepto del Ministerio Público
4.1.
Mediante concepto rendido el día
18 de agosto de 2015, la Procuraduría General de la Nación presenta dos
solicitudes a esta Corporación: (i) primero, que se declare inhibida para
pronunciarse sobre la exequibilidad de los artículos 6 y 7 de la Ley 1742 de
2010,“en relación con el cargo según el cual los artículos demandados, al
haber sido incluidos por las comisiones cuartas de Senado y Cámara como
artículos nuevos en el pliego de modificaciones realizadas al proyecto inicial,
desconocieron la Le 5 de 1992”; (ii)  y segundo, que declare la
exequibilidad del precepto impugnado, en relación con los demás cargos de la
demanda.
4.2.
Con respecto a la solicitud de
inhibición, la Vista Fiscal sostiene que los vicios de orden formal y
procedimental sólo pueden ser planteados en una demanda de
inconstitucionalidad, de acuerdo con el artículo 241.3 de la Carta Política,
dentro del año siguiente a la publicación oficial de correspondiente acto
normativo, y que en este caso particular el debate no fue propuesto
oportunamente, por cuanto el escrito de acusación fue radicado el día 20 de
mayo de 2015, casi cinco años después de haber sido publicada la Ley 1742 de
2010, el día 29 de diciembre del 2010. Así las cosas, en la medida en que la
Corte perdió la competencia para pronunciarse sobre el presunto déficit legal,
no habría lugar a un pronunciamiento de fondo en relación con el cargo
señalado.
4.3.
Con respecto a la solicitud de
declaratoria de exequibilidad, la Procuraduría argumenta lo siguiente:
4.3.1.
Frente a la acusación por la
infracción de los artículos 25 y 53  de la Carta Política, se sostiene que los
cargos no están llamados a prosperar, por cuanto el sometimiento de las
relaciones laborales al Código Sustantivo del Trabajo por sí mismo no vulnera
el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; prueba de ello es que los
particulares se rigen por esta normatividad, y esta circunstancia no ha sido
interpretada como una violación de los derechos laborales.
4.3.2.
Frente a la acusación por la
infracción de los artículos 123  y 125 de la Carta Política, se argumenta que
el cargo tampoco es viable, por las siguientes razones: (i) primero, los
referidos preceptos constitucionales se limitan a determinar tres categorías de
servidores públicos, a saber, los miembros de las corporaciones públicas, los
empleados públicos y los trabajadores oficiales, y a ordenar que los empleos en
los órganos y entidades del Estado sean de carrera, salvo los cargos de
elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley; la previsión legal atacada no
contraviene esta clasificación; (ii) la medida cuestionada por el demandante se
encuentra amparada por el artículo 150.19 de la Carta Política, pues en este se
otorgaron facultades al legislador para que mediante las denominadas
“leyes-marco”, el gobierno nacional dicte las normas generales y los criterios
para la regulación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales;
en este orden ideas, el Congreso contaba con un amplio margen de maniobra para
definir la naturaleza jurídica de la vinculación de las personas que integran
la administración pública, sin estar atado a la categorización tradicional de
los servidores públicos; de hecho, en la sentencia C-314 de 2004[34] la Corte
determinó que el legislador puede crear categorías de servidores públicos
distintas a los empleados públicos y a los trabajadores oficiales, en la medida
en que esto contribuya a satisfacer las necesidades del servicio público; (iii)
la regla que somete los vínculos laborales en Satena al Código Sustantivo del
Trabajo es consistente con la nueva naturaleza jurídica de la entidad, ya que
esta es ahora una sociedad de economía mixta que desarrolla actividades de
naturaleza comercial e industrial conforme a las reglas de derecho privado,
incluso en materia laboral.
4.3.3.
Con respecto al cargo por la
supuesta vulneración de los derechos de los trabajadores por los cambios en el
régimen disciplinario de los trabajadores de Satena S.A., la Vista Fiscal afirma
que esta circunstancia no afecta los derechos laborales de estas personas, y
que por el contrario, el artículo 124 de la Carta Política otorga amplias
potestades normativas al Congreso para regular la responsabilidad de los
servidores públicos y los mecanismos para hacerla efectiva, tal como se expresó
en la sentencia C-338 de 2011[35],
en relación con las sociedades de economía mixta; en este sentido, en el
referido fallo se precisó que en atención a que en estas entidades se
despliegan actividades de índole industrial y comercial, y a que por este
motivo sus actividades se rigen por el derecho privado, se justifica la
inaplicación parcial o total del régimen disciplinario ordinario.
4.3.4.
Con respecto al cargo por el
supuesto desconocimiento del principio de unidad de materia, se sostiene que
aunque el objeto de la ley es la modificación de la naturaleza jurídica de
Satena, la mutación en el régimen laboral y disciplinario de sus trabajadores
es una consecuencia necesaria e inexorable de la transformación societaria, por
lo que en todo caso se preserva la coherencia temática al interior de la Ley
1742 de 2010.
4.3.5.
Finalmente, la Procuraduría aclara
que tampoco se vulnera la exigencia sobre la iniciativa gubernamental
contemplada en el artículo 142 de la Le 5ª de 1992, ya que esta opera
únicamente cuando el objeto medular de la ley es la determinación del régimen
laboral de los servidores públicos, y en este caso la Ley 1742 de 2010 tiene un
objeto distinto, como es la transformación de la naturaleza jurídica de Satena,
aunque por obvias razones esto tiene repercusiones laborales y disciplinarias.
Por tal motivo, no era aplicable la exigencia prevista en el artículo 142 de la
Ley 5ª de 1992.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
En virtud del artículo 241.4
de la Carta Política, esta Corporación es competente para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de los textos demandados, como como quiera se trata de
enunciados contenidos en una ley de la República.
2.
Asuntos a resolver
De acuerdo con los
antecedentes expuestos, la Corte debe resolver los siguientes asuntos.
En primer lugar, como a
juicio de la Vista Fiscal, del Departamento Administrativo para la Función
Pública, del Ministerio de Defensa Nacional y de Satena S.A., el escrito de
acusación no reúne las condiciones básicas para la estructuración del juicio de
constitucionalidad, se evaluará la aptitud de la demanda a la luz de los
reparos expuestos por los intervinientes, y se determinará el alcance del
pronunciamiento judicial.
Y en segundo lugar, en caso de
concluir que hay lugar a un fallo de fondo, se procederá a evaluar la
constitucionalidad de las expresiones censuradas, teniendo en cuenta los
señalamientos del escrito de acusación, así como los argumentos que frente a
tales cuestionamientos presentaron la Vista Fiscal y los intervinientes en el
proceso judicial.
3.
Aptitud de la demanda y
viabilidad del pronunciamiento judicial
3.1.
Cuestionamientos de los
intervinientes a la aptitud de la demanda
3.1.1. En el auto admisorio de la demanda, el magistrado
sustanciador efectuó una valoración provisional del escrito de acusación,
concluyendo que, en principio, la Corte era competente para evaluar los
requerimientos allí contenidos, y que los cargos formulados en contra de las
disposiciones impugnadas admitían un pronunciamiento de fondo. Posteriormente,
sin embargo, algunos de los intervinientes consideraron que había lugar a un
fallo inhibitorio, por ineptitud sustantiva de la demanda. En este contexto, la
Corte deberá determinar la procedencia del examen propuesto por los
peticionarios, teniendo en cuenta las objeciones expresadas a lo largo del proceso.
3.1.2. Aunque en la demanda se mezclan indistintamente los
señalamientos por vicios de orden formal y procedimental, los de orden material
y los de orden competencial, los cargos del escrito de acusación se pueden
clasificar en cuatro categorías:
(i)
De una parte, se encuentra el
señalamiento por la actuación irregular de las autoridades por la adopción de
medidas frente a los trabajadores de Satena S.A., que supondrían una
tergiversación de la Ley 1427 de 2010.
(ii)
De otro lado, se encuentran dos
cargos de orden competencial: (i) primero, como los artículos 6 y 7 de la Ley
1427 de 2010 comportarían la transgresión de diversos preceptos
constitucionales, entre ellos del artículo 123 de la Carta Política, su
expedición requería una reforma constitucional y no simplemente una reforma
legal, y por consiguiente, el Congreso debía actuar, no en su calidad de
legislador ordinario, a través de una ley ordinaria, sino en su calidad de
constituyente secundario, a través de una acto legislativo; de este modo, al
haberse expedido los preceptos mediante una ley y no a través de un Acto
Legislativo, no solo se habría desconocido el procedimiento de aprobación
parlamentaria, sino que el Congreso se habría desbordado en el ejercicio de sus
competencias; (ii) y segundo, como los artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de 2010
serían extraños a la materia dominante regulada en dicha ley, el Congreso
carecería de la competencia para regular estos asuntos en el marco de dicho
cuerpo normativo, violando, por esta vía, el principio de unidad de materia
consagrado en el artículo 158 superior.
(iii)
Asimismo, se plantean
cuestionamientos de orden material, por la presunta incompatibilidad entre los
preceptos legales demandados, y los artículos 25, 53 y 123 de la Carta
Política.
(iv)
Finalmente, en la demanda se
formulan tres acusaciones de orden formal y procedimental: (i) por un lado, se
habría infringido el artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, en la medida en que
estas materias debían ser de iniciativa gubernamental, y no lo fueron; (ii) por
otro lado, también se habría desconocido al Ley 5ª de 1992, en cuanto el
contenido de los artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de 2010 fue introducido
tardíamente al proceso de aprobación parlamentaria; (iii) y finalmente, la
circunstancia de que se haya tramitado la reforma normativa a través de una ley
ordinaria y no a través de un acto legislativo, configuraría no solo un vicio
competencial, sino también uno de orden formal y procedimental.
3.1.3. Frente a estos señalamientos, la Vista Fiscal y los
intervinientes hacen tres tipos de reparos: (i) en primer lugar, Satena estima que
la acción constitucional fue desnaturalizada, en tanto fue utilizada por los
miembros de una organización sindical como parte de una estrategia litigiosa
orientada a satisfacer intereses económicos particulares, y no a garantizar la
supremacía constitucional; (ii) en segundo lugar, la Vista Fiscal sostiene que
los cargos estructurados en función de las presuntas irregularidades en el
trámite legislativo fueron planteados de manera extemporánea, es decir, luego
de haber transcurrido un año desde la publicación de la Ley 1427 de 2010, por
lo cual, en virtud de la restricción temporal para el control procedimental de
las leyes prevista en el artículo 242.3  de la Constitución, ya no habría lugar
al pronunciamiento judicial; (iii) finalmente, los intervinientes advierten que
las acusaciones de la demanda responden a una apreciación subjetiva de la
actora sobre la inconstitucionalidad de los preceptos demandados, más no a una
confrontación entre los textos legales y el ordenamiento superior, a partir de
la cual se puedan individualizar las deficiencias de orden constitucional de
los textos impugnados; es decir, los términos en que fueron propuestos los
cargos no permitirían la estructuración del juicio de validez.
La
Corte procede entonces a evaluar estos señalamientos.
3.2.
Los cuestionamientos al
móvil de la acción constitucional
3.2.1. La primera crítica, planteada por Satena S.A., apunta
a cuestionar los móviles de la acción, y en particular, a mostrar que la
activación de la justicia constitucional no tuvo por objeto asegurar la
supremacía del ordenamiento superior, sino únicamente satisfacer los intereses
patrimoniales de los miembros de una organización sindical vinculados a Satena.
Así las cosas, y en atención a que la Corte estaría siendo instrumentalizada,
esta Corporación debería abstenerse de involucrarse en una controversia de
orden económico que naturalmente no está llamada a resolver.
3.2.2. Pese a que los fundamentos fácticos de la apreciación
de Satena S.A. podrían ser ciertos, la Sala Plena se aparta parcialmente de las
consecuencias que de tales hechos se pretende derivar.
En
efecto, en el escenario del control abstracto de constitucionalidad, la función
de la Corte consiste únicamente en valorar los cuestionamientos que se formulan
en contra de las normas que integran el ordenamiento jurídico por su presunta
incompatibilidad con la Carta Política, y en retirar del sistema jurídico
aquellas disposiciones que, de acuerdo con los señalamientos de la ciudadanía,
efectivamente se opongan a la Constitución. Este examen, por tanto, recae
únicamente sobre el contenido los cargos de la demanda, y no sobre la causa
eficiente o sobre los móviles de tales acusaciones, que por lo demás, no
siempre pueden ser identificados. De este modo, siempre que se evidencie una potencial
oposición entre un precepto legal y el ordenamiento superior, esta Corporación está
llamada a valorar las correspondientes acusaciones, independientemente de los
móviles subyacentes a la acusación de los accionantes.
De hecho, en muchas ocasiones
se activa la justicia constitucional para controvertir normas que tienen un
contenido económico y que no tienen un alcance general, y cuya declaratoria de
inexequibilidad o de constitucionalidad condicionada tiene un impacto patrimonial
significativo frente a un conjunto de personas determinadas. Piénsese, por
ejemplo, en que de ordinario se demandan normas tributarias que normalmente
benefician o afectan a un número determinado de contribuyentes, y que, en este
contexto, el fallo judicial tiene importantes repercusiones de orden económico
frente a tales sujetos. En escenarios como este, resultaría ingenuo pensar que
el propósito que moviliza la activación del aparato judicial es el ánimo de
garantizar la supremacía constitucional y no el de satisfacer algunas
expectativas económicas concretas y determinadas, o que es en razón de estos móviles
altruistas que la Corte accede a emitir un fallo. En estos casos, el juicio de
constitucionalidad no se estructura en función de las calidades de los
demandantes e intervinientes, ni en función de los hipotéticos móviles de las
acusaciones, sino exclusivamente en función del contenido de los cargos. Y así,
si se evidencia la incompatibilidad normativa, la Corte se encuentra obligada a
retirar del ordenamiento jurídico las disposiciones legales inconstitucionales,
y en caso contrario, debe abstenerse de hacerlo, cualquiera sean los intereses
de los actores involucrados en el litigio judicial.
3.2.3. Sin perjuicio de lo anterior, lo que sí puede ocurrir
es que cuando la controversia que se plantea en la justicia constitucional
tiene como trasfondo únicamente intereses individuales que no pueden ser
traducidos en términos constitucionales, los cargos no serán susceptibles de
ser valorados en dicho escenario, justamente porque el debate no estaba orientado
a poner en evidencia la incompatibilidad entre el ordenamiento legal y el
ordenamiento superior. Sin embargo, aún en estas hipótesis, el fundamento de la
abstención la no es la naturaleza de los intereses subyacentes a la demanda,
sino las falencias de los cargos propuestos por el accionante.
3.2.4. De acuerdo con estas consideraciones, la Corte
concluye que el análisis sobre la viabilidad del pronunciamiento judicial debe
prescindir de los móviles que inspiraron la presentación de la demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de 2010, y
que por tanto, la circunstancia de que dicha acción haya sido propuesta para
satisfacer las expectativas económicas de algunos miembros de una organización
sindical vinculados a Satena, es un dato de contexto que puede ser ilustrativo,
pero siempre insuficiente para justificar por sí solo un fallo inhibitorio.
No obstante, de la totalidad
de las acusaciones propuestas por la accionante, una de ellos es extraña a la naturaleza
de acción de inconstitucionalidad. En efecto, la demandante formula como cargo
autónomo e independiente que “el espíritu de la Ley 1427 de 2010 nunca fue
el de modificar el régimen salarial, prestacional y disciplinario de sus
trabajadores, sino procurar la reactivación económica de Satena, pero jamás,
con detrimento de los derechos de sus trabajadores. La Ley 1427 de 2010 ha sido
mal interpretada y equivocadamente aplicada por Satena y por el Estado
colombiano. Pudo hacer cambiado su denominación, su forma de distribución
accionaria y hasta su régimen de contratación, todo con un interés
eminentemente económico de y reactivación comercial, pero no para cambiar
abruptamente la condición de sus trabajadores con el consecuente
desconocimiento de las mínimas garantías salariales, prestacionales y de
estabilidad que la Constitución establece en su favor (…) con una equivocada
interpretación de la Ley 1427 de 2010, los trabajadores de Satena S.A. han sido
maltratados laboralmente (…)”. A juicio de la actora, entonces, la
vulneración de los derechos de los trabajadores de Satena es atribuible, no a
los artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de 2010 como tal, sino a su inadecuada
interpretación y aplicación por parte de los directivos de la entidad.
Como puede advertirse, la acusación
anterior no solo es incompatible con los demás cargos de la demanda, sino que
además es ajena al control abstracto de constitucionalidad porque en este caso los
cuestionamientos se radican, no en la normatividad legal como tal, sino en una
presunta interpretación y aplicación inadecuada de la ley, por parte de los
directivos de Satena S.A. Esta presunta irregularidad no puede ser evaluada en
el marco de la acción de inconstitucionalidad, sino que debe ser ventilada en
las instancias administrativas y judiciales correspondientes.
3.2.5. En conclusión, aunque la circunstancia de que la
accionante persiga la satisfacción de intereses económicos personales a través
de la acción de inconstitucionalidad no justifica por sí sola un fallo
inhibitorio, la acusación por la presunta actuación irregular de los directivos
de Satena no puede ser valoradas en el marco de la presente acción.
3.3.
Los cuestionamientos a la oportunidad
de la acción de constitucionalidad
3.3.1. La segunda censura apunta a demostrar que la acción de
inconstitucionalidad no fue propuesta oportunamente frente a los cargos por el
desconocimiento del trámite legislativo. A juicio de la Procuraduría General de
la Nación, la Corte debe inhibirse de pronunciarse respecto de la acusación por
la inclusión de los preceptos demandados por las comisiones cuartas de Senado y
Cámara como artículos nuevos en el pliego de modificaciones al proyecto inicial,
ya que este señalamiento, de orden formal  y procedimental, ha debido ser
planteado dentro del año siguiente a la publicación de la Ley 1427 de 2010, es
decir, antes del 29 de diciembre de 2011, y la demanda fue presentada en el mes
de mayo del año 2015, es decir, casi cuatro años después de haber expirado el
plazo para ello.
3.3.2. La Corte encuentra que el planteamiento de la Vista
Fiscal tiene asidero, ya que según el artículo 242.3 de la Constitución, “las
acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la
publicación del respectivo acto”.
En este orden de ideas, la
Corte se abstendrá de pronunciarse frente a los cargos por: (i) el presunto
desconocimiento de la exigencia de la iniciativa gubernamental; (ii) la
presunta incorporación tardía de las medidas legislativas al proceso de
aprobación parlamentaria; (iii) la presunta omisión del trámite para la
expedición de actos legislativos, desde la perspectiva de los vicios formales y
procedimentales.
3.3.3. Adicionalmente, y aunque la Vista Fiscal no lo señaló
expresamente, la demanda de inconstitucionalidad fue presentada extemporáneamente
frente al artículo 7 de la Ley 1427 de 2010.
3.3.3.1.
En efecto, esta Corporación ha
establecido que la acción de inconstitucionalidad solo es viable en aquellos
contextos en los que se ataca la validez de una disposición que produce efectos
jurídicos, porque solo en estos eventos se pone en entredicho la supremacía y
la integridad de la Carta Política[36].
Por este motivo, cuando el precepto legal demandado carece de esta
potencialidad, bien sea porque ha sido derogado o porque ya no rige porque no
tenía vocación de permanencia,  la Corte se ha abstenido de pronunciarse sobre
su constitucionalidad. En este entendido, aunque el escrutinio judicial supone
un juicio de validez en el que se confronta un precepto infraconstitucional con
el ordenamiento superior, a efectos de excluir del sistema aquellas
prescripciones que sean incompatibles con este último, la determinación de la
vigencia y eficacia de tales normas constituye una fase preliminar del control
abstracto, que sirve para determinar la procedencia del mismo[37].
Con
fundamento en esta directriz, entonces, la Corte ha fijado el alcance de este
dispositivo, estableciendo, por ejemplo, que los preceptos legales que han
perdido su vigencia en razón de una derogación tácita, expresa u orgánica, en
principio no son susceptibles de control, salvo que en razón del principio de
favorabilidad, de reglas especiales de transición o de circunstancias análogas,
tengan efectos ultra activos[38];
de igual modo, con fundamento en esta pauta, este tribunal ha concluido que se
encuentra facultado para examinar la validez de disposiciones que aún no han
entrado a regir, en razón a que aunque actualmente no despliegan sus efectos
jurídicos, sí tienen vocación para hacerlo[39].
3.3.3.2.
Tan solo en hipótesis
excepcionales el control constitucional ha versado sobre preceptos que no
tienen vocación para producir efectos jurídicos, cuando la abstención del juez
constitucional se podría traducir en una erosión de la supremacía de la Carta
Política. Dentro de estas hipótesis exceptivas se encuentran las siguientes:
(i)
Cuando las disposiciones legales
tienen un ámbito temporal de aplicación particularmente estrecho y limitado, y
esta circunstancia impide activar y efectuar el control constitucional durante
este corto período. En todos estos eventos el pronunciamiento judicial evita
que las normas que rigen por lapsos cortos de tiempo resulten inmunes al
control constitucional, y hace frente a una potencial estrategia ilegítima de
los órganos de producción normativa de limitar la vigencia de las normas, a
efectos de eludir el escrutinio judicial. Es así como en la sentencia C-803 de
2003[40],
la Corte se pronunció sobre la validez de una norma cuyo plazo de vigencia era
de tan solo 14 días[41].
(ii)
Cuando el control constitucional del
acto normativo cuya vigencia ha expirado, constituye un imperativo a la luz del
texto constitucional. Así ocurre, por ejemplo, con los decretos que declaran un
estado de excepción o con aquellos que se dictan con fundamento en esta
declaratoria. En estos casos, la excepción a la regla general se justifica en
razón de la existencia de una disposición constitucional expresa de la Carta
Política que hace imperativo el control, independientemente de la vigencia y
eficacia del precepto[42].
(iii)
Cuando existe una manifiesta y
grave vulneración del ordenamiento superior por parte de una disposición cuyos
efectos jurídicos han cesado, y cuando tal circunstancia justifica un fallo de
inexequibilidad con efectos retroactivos. En estos eventos, pese a que ha concluido
la aplicación de la disposición jurídica, el juez constitucional podría
adelantar el juicio de validez sobre la base de que el fallo judicial sí
tendría un impacto en el ordenamiento jurídico, al retrotraer los efectos de la
declaratoria de inconstitucionalidad.
(iv)
Finalmente, en algunas
oportunidades excepcionales la Corte ha entendido que el punto de referencia
para valorar la viabilidad del control constitucional no es el momento en el
que se produce la decisión judicial, sino el momento en que se activa este
mecanismo, como ocurre con las cláusulas que rigen por un periodo de tiempo
determinado, el escrito de acusación se presenta durante este intervalo, pero
durante el trámite judicial expira este plazo y cesan los efectos jurídicos del
acto normativo[43].
3.3.3.3.
Por último, este tribunal ha fijado
una regla de cierre para casos cuya solución jurídica representa una dificultad
objetiva para el juez constitucional. Puede ocurrir, por ejemplo, que existan
dudas razonables y fundadas sobre la derogación tácita de un precepto legal que
ha sido demandado, o sobre la posibilidad de que éstos tenga efectos ultra
activos después de su derogación, o incluso, que la determinación sobre la
insuficiencia del plazo de vigencia de la norma o sobre la gravedad de la
infracción al ordenamiento superior, involucre juicios discrecionales, y que, en
este entendido, no atienden a un criterio objetivo de valoración. En todos
estos eventos, este tribunal ha optado por una regla prudencial que favorezca
el carácter público de la acción de inconstitucionalidad, la supremacía de la
Carta Política y el derecho de acceso a la justicia constitucional, en virtud
de la cual, los casos dudosos se resuelven en favor de la competencia de este
tribunal[44].
3.3.3.4.
A partir de estas tres
directrices, la Corte ha determinado la viabilidad del control constitucional
en cada una de las hipótesis que afectan la vigencia y la eficacia de los actos
normativos y de las reglas en ellas contenidas, tal como se indica a
continuación:
(i)
Con respecto a la vigencia,
se ha entendido lo siguiente: (i) primero, que el escrutinio judicial no es
viable frene los actos normativos que no han satisfecho los requisitos para su
entrada en vigencia, salvo en aquellas hipótesis en que el propio ordenamiento
prevé un control previo y automático, como ocurre con las leyes estatutarias[45]; (ii) segundo,
que tampoco es factible el escrutinio judicial respecto de normas que han
perdido su vigencia en razón de una derogación táctica, expresa u orgánica[46], salvo que en razón
de principios como el de favorabilidad, la norma así derogada produzca efectos
jurídicos[47].
(ii)
Con respecto al fenómeno de la invalidez,
la Corte ha concluído que en términos generales, la declaratoria de
inconstitucionalidad de una disposición hace cesar inmediatamente los efectos
de las normas que son consecuencia de aquella otra, como cuando se declara la
inexequibilidad de un decreto que declara un estado de estado de excepción, y
se entiende que esta circunstancia hace cesar inmediatamente los efectos de
todos los decretos expedidos en desarrollo de tal declaratoria. No obstante, en
el caso específico de los estados de excepción, la Corte ha mantenido su
competencia para efectuar el control sobre tales actos, no solo porque respecto
de ellos  existe un control automático a la luz de la Carta Política, sino
porque, además, en estos casos es posible otorgar efectos retroactivos a la
declaratoria de inexequibilidad para impedir que se convaliden “los efectos
de una norma con graves vicios formales desde su nacimiento”[48].
(iii)
Un tercer grupo de casos se
presenta cuando la demanda de inconstitucionalidad se propone por fuera del
ámbito temporal de aplicación establecido en la misma normativa, es decir,
antes de que entre a regir, o cuando ha expirado este lapso temporal, como
ocurre con las cláusulas legales que difieren en el tiempo su entrada en vigor,
o que extienden sus efectos por un periodo determinado y limitado, transcurrido
el cual, cesan sus efectos jurídicos, tal como ocurre con las cláusulas de
aplicación provisional o con las cláusulas de transición de las leyes.
La tesis que ha imperado en esta materia es que el escrutinio
judicial sólo procede cuando la respectiva disposición o acto normativo
impugnado produce o puede producir efectos jurídicos, de modo que una vez
expirado el plazo en el cual debía regir, o una vez satisfecho su objeto porque
se han realizado los mandatos en ella contenidos, no procede el juicio de
validez. En otras ocasiones se ha extendido el control frente a preceptos
legales que no han entrado a regir porque la ley difirió en el tiempo su
aplicabilidad, pero que tienen la potencialidad de producir efectos en el
futuro y existe una expectativa razonable de que así ocurra en el futuro
próximo. Así se determinó en la sentencia C-818 de 2011[49], cuando se avocó el
conocimiento de las normas de la Ley 1437 de 2011 que regulaban el derecho de
petición, por ser inminente su entrada en vigencia en el futuro próximo[50].
Aplicando esta misma regla,
la Corte se ha abstenido de evaluar la validez de normas cuyos efectos
jurídicos han cesado en razón de tener un plazo de aplicación determinado que
se encuentra vencido. Así, en la sentencia C-709 de 2005[51], se resolvió la demanda de
inconstitucionalidad en contra del artículo 38 de la Ley 715 de 2001, que
establecía la vinculación a título de provisionalidad de algunos tipos de
docentes; la Corte estimó, que no era procedente el juicio de
constitucionalidad porque la disposición no tenía la potencialidad de producir
efectos jurídicos, porque, por un lado, se encontraba incorporada en una norma
de carácter transitorio, por lo cual no tenía vocación de aplicación
indefinida, y por otro, porque el efecto jurídico allí previsto debía
producirse en el año 2002. Con una lógica semejante, en los autos 169 de 2005[52] y 266 de 2005[53], este tribunal
confirmó la decisión de rechazar otras demandas de inconstitucionalidad
presentadas en contra del mismo precepto, sobre la misma base  argumentativa.
Excepcionalmente, sin
embargo, se ha efectuado el control cuando la disposición ha dejado de producir
efectos jurídicos, en las siguientes hipótesis: (i) cuando el plazo de vigencia
de la disposición es manifiestamente corto e insuficiente para interponer la
demanda y ser resuelta por el tribunal constitucional[54]; (ii)  cuando la
inconstitucionalidad es grave y manifiesta y se requiere un fallo de
inexequibilidad con efectos retroactivos[55];
(iii) cuando versa sobre normas que tienen un control constitucional
obligatorio y automático, como los decretos dictados con fundamento en un
estado de excepción, cuando éste ya ha expirado y la normatividad
correspondiente ya no se encuentra en vigor, o cuando el estado de excepción ha
sido levantado previamente[56].
3.3.4. Teniendo en cuenta las directrices anteriores, la
Corte concluye que no es viable el control frente al artículo 7 de la Ley 1427
de la Ley 1427 de 2010, porque la demanda fue propuesta cuando sus efectos
jurídicos habían cesado.
Lo primero que debe tenerse en cuenta es que la
disposición en cuestión no establece una modificación en el régimen normativo
en materia disciplinaria para los trabajadores de Satena S.A. y que, por el
contrario, únicamente fija algunas pautas de tipo operativo en aspectos de
orden institucional que más adelante se identificarán. El cambio en el régimen
disciplinario se encuentra determinado implícitamente en el artículo 6 de la
Ley 1427 de 2010, cuando se establece que “una vez ocurra el cambio de
naturaleza jurídica de Satena S.A., la totalidad de los servidores públicos de
Satena S.A. tendrán el carácter de trabajadores particulares y, por ende, a los
contratos individuales de trabajo continuarán aplicándoseles las disposiciones
contenidas en el Código Sustantivo de Trabajo, con las modificaciones y
adiciones que se presenten”. En la medida en que la regulación laboral
comprende también los asuntos disciplinarios, deberá entenderse que en virtud
del artículo 6 de la Ley 1427 de 2010, tales aspectos se rigen también por la
legislación privada.
En este orden de ideas, el artículo 7 de la Ley 1427
de 2010 constituye una típica cláusula de transición en materia disciplinaria,
tal como se establece en el propio título de artículo con el rótulo “Transición
en materia disciplinaria”. En este precepto se fijan reglas de tipo
operativo sobre el funcionamiento temporal de la Oficina de Control
Disciplinario Interno de Satena S.A., y sobre las competencias residuales, y
también transitorias, de la Procuraduría General de la Nación. En este sentido,
el precepto atacado determina lo siguiente: (i) por un lado, que la primera de
estas dependencias debería funcionar por dos años más contados a partir de la
constitución de Satena como sociedad de economía mixta, para sustanciar los
procesos que se encontraran con apertura de investigación disciplinaria al
momento de entrar en vigencia la ley; (ii) y por otro lado, que la Procuraduría
General de la Nación tiene competencias residuales y transitorias en materia
disciplinaria en dos tipos de procesos disciplinarios: frente a los trámites
iniciados en Satena S.A antes de la constitución de la entidad como sociedad de
economía mixta, pero que se encontraban en fases anteriores a la apertura de
investigación formal cuando entró vigencia la Ley 1427 de 2010, y frente a las
causas que debía tramitar la Oficina de Control Disciplinario Interno, pero que
alcanzaron a ser resueltas definitivamente en el plazo de los dos años
establecidos en la ley.
De este modo, habiéndose constituido Satena S.A. como
sociedad de economía mixta el día 9 de mayo de 2011, el efecto establecido en
la norma impugnada sobre el período de funcionamiento de la Oficina de Control
Disciplinario Interno de Satena S.A. ya cesó, y la accionante no ofreció ningún
elemento de juicio del cual se pueda inferir que los efectos en relación con
las competencias residuales y temporales de la Procuraduría General de la
Nación, se extienden al día de hoy. Y no podría la Corte activar el control
constitucional sobre la base de una eventualidad remota, como es la existencia
actual de trámites disciplinarios abiertos en cabeza de la Procuraduría General
de la Nación, después de haber transcurrido casi 5 años a partir en la entrada
en vigencia de la Ley 1427 de 2010. La accionante tampoco ofreció ningún
elemento de juicio que le permitiera hacer una inferencia de esta índole.
En este orden de ideas, y atención a que los efectos
de la disposición impugnada han cesado, y a que por este motivo el referido
precepto no tiene la potencialidad de menoscabar la integridad o supremacía de
la Carta Política, no es viable el pronunciamiento judicial en este momento,
porque la demanda correspondiente fue interpuesta de manera extemporánea.
Cabe aclarar, además, que tampoco se configura ninguna
de las hipótesis exceptivas que justificarían el control constitucional frente
a normas que no producen efectos jurídicos, pues no se trata de un precepto que
de acuerdo con la Constitución tenga un control automático obligatorio, no se
evidencia una vulneración grave del ordenamiento superior que haga necesario un
fallo de inexequibilidad con efectos retroactivos, y el plazo que tuvo la
actora para proponer la acción en contra de este precepto fue lo
suficientemente amplio como para activar el control constitucional.
3.3.5. De acuerdo con el análisis precedente, la Corte se
abstendrá de pronunciarse sobre: (i) el artículo 7 de la Ley 1427 de 2010; (ii)
el artículo 6 de la Ley 1427 de 2010, en relación con los cargos por el presunto
desconocimiento de la exigencia de la iniciativa gubernamental, la presunta
incorporación tardía de las medidas legislativas al proceso de aprobación
parlamentaria, y la presunta omisión del trámite para la expedición del acto
legislativo.
3.4.
Los cuestionamientos a la
aptitud de los cargos de la demanda
3.4.1. Finalmente, Satena S.A., el Departamento
Administrativo de la Función Pública y el Ministerio de Defensa Nacional,
sostienen que la demanda de inconstitucionalidad es inepta porque las acusaciones
no identifican ni precisan los componentes normativos inconstitucionales, y tampoco
dan cuenta de las razones de la incompatibilidad normativa. En este entendido,
la Corte deberá determinar si los términos en que fueron formuladas las
acusaciones permiten la estructuración del juicio de constitucionalidad.
3.4.2. Tal como se expresó en el acápite anterior, las
múltiples acusaciones de la demanda pueden ser clasificadas en cuatro grandes
categorías: (i) primero, el cargo por la actuación irregular de las
directivas de Satena S.A. por la interpretación y aplicación inadecuada de
la ley, y que, según el análisis precedente, no puede ser evaluado por esta
Corporación, en tanto los señalamientos recaen, no sobre las disposiciones
legales, sino sobre las decisiones y actuaciones de las directivas de Satena
S.A.; (ii) segundo, los cargos por las presuntas deficiencias en el trámite
legislativo, que, de acuerdo con el análisis precedente, tampoco serán
valoradas porque fueron planteadas extemporáneamente; (iii) tercero, los cargos
de naturaleza competencial, por la supuesta infracción del principio de
unidad de materia y por la materialización de la reforma a través de una ley
ordinaria y no mediante un Acto Legislativo; (iv) finalmente, se encuentran los
cargos de naturaleza material, por la supuesta oposición entre las
disposiciones legales y los artículos 25, 53 y 123 de la Carta Política.
3.4.3. Con respecto a las acusaciones de naturaleza material,
este tribunal estima que los cuestionamientos de los intervinientes a la
aptitud de la demanda son procedentes, por las siguientes razones:
3.4.3.1.
De una parte, aunque la actora
demandó los artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de 2010, la Corte encuentra que, en
relación con este último precepto, la demanda no solo fue presentada
extemporáneamente, sino que además, tampoco fue objeto de ningún reproche
específico.
En
efecto, la demandante sostuvo que la normatividad impugnada infringe los
artículos 25, 53 y 123 de la Carta Política, pero ninguno de estos preceptos
constitucionales guarda relación con las materias reguladas en el artículo 7 de
la referida ley. El artículo 25 superior establece que “el derecho al
trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades,
de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo
en condiciones dignas y justas”; por su parte, el artículo 53 de la Carta
Política fija los estándares mínimos a los cuales deben sujetarse las
relaciones laborales; y el artículo 123 superior determina que son servidores
públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y
trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y
por servicios, fija los deberes de los servidores, y habilita al legislador
para determinar el régimen de los particulares que cumplen funciones públicas
de manera temporal. Como puede advertirse, las materiales reguladas en estas
disposiciones no guardan, al menos prima facie, ningún vínculo material
con el contenido del artículo 7 de la Ley 1427 de 2010, que establece las
competencias de la oficina de control disciplinario interno de Satena S.A. y de
la Procuraduría en materia disciplinaria durante el período de transición
normativa, y la actora tampoco señala el sentido de la incompatibilidad
normativa entre estas reglas y el contenido de la preceptiva constitucional.
Aunque
en la demanda se sostiene que el referido precepto “impuso un procedimiento
unilateral y nada garantista para investigar disciplinaria con fundamento en
las escasas disposiciones que al respecto contiene el Código Sustantivo del
Trabajo”, esta aseveración no podría servir de base para la estructuración
del juicio de constitucionalidad, por cuanto la actora no indicó en qué
consistió la modificación procedimental determinada en el precepto acusado, en
qué sentido ahora el régimen procedimental es “nada garantista”, y las razones
por las que este nuevo esquema nada garantista infringe los artículos 25, 53 y
123 de la Constitución Política.
Así
las cosas, aunque el artículo 7 de la Ley 1427 de 2012 fue impugnado, la
demanda en contra del mismo no fue presentada oportunamente, y además, no se
formuló ninguna acusación específica, que pueda ser objeto del pronunciamiento
judicial.
3.4.3.2.
Con respecto al artículo 6 de la
Ley 1427 de 2010, se encuentran las siguientes deficiencias que impiden la
estructuración del juicio de constitucionalidad:
(i)
Primero, en la demanda no se
formulan cargos específicos en relación con el inciso 2, ni en relación con los
parágrafos 1 y 2, sino únicamente en relación con el inciso 1. Es así como el
inciso 2 determina que “los trabajadores y pensionados de Satena S.A.
continuarán rigiéndose por las normas que hoy les son aplicables en materia de
seguridad social”; en la demanda no se cuestiona esta medida. Por su parte,
el parágrafo 1 establece que “A Satena S.A., una vez constituida como
sociedad de economía mixta, no le será aplicable la disposición contenida en el
artículo 92 de la Ley 617 de 2000 y las normas que le adicionen, modifiquen o
sustituyan”, es decir, establece la inaplicabilidad de la norma que limita
el crecimiento de los gastos de personal de las entidades públicas nacionales[57]; esta norma
tampoco es objeto de cuestionamiento en el escrito de acusación; y en el
parágrafo 2 se determina que “el gobierno nacional podrá destinar personal
en comisión de servicio a Satena S.A.”; al igual que en los casos
anteriores, la accionante tampoco formula ningún reproche en contra de esta
medida. De este modo, ninguna de estas reglas contenidas en el artículo 6 de la
Ley 1427 de 2010l puede ser objeto de control constitucional.
(ii)
Ahora bien, en relación el inciso
1 del mismo artículo, la accionante sí formula una acusación concreta en su
contra. Básicamente, la demanda contiene dos tipos de acusaciones:
En primer lugar, se afirma
que en general, cuando una empresa industrial y comercial del Estado se
transforma en una sociedad de economía mixta, opera un cambio en el régimen
legal al que se encuentra sometida, porque para todos los efectos legales se
rige por el derecho privado, incluso en materia laboral. De hecho, el artículo
97 de la Ley 489 de 1998 establece que las “sociedades de economía mixta son
organismos autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades
comerciales con aportes estatales y de capital privado, que desarrollan
actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas de
Derecho Privado, salvo las excepciones que consagra la ley”. En el caso de
Satena, sin embargo, la alteración en régimen normativo sería ilegítima,
ficticia y artificiosa, por la confluencia de las siguientes circunstancias:
(i) el capital es predominantemente público, ya que la participación privada
corresponde únicamente al 0.00004% del capital; (ii) la entidad cumple
funciones públicas, como es el transporte aéreo de funcionarios públicos; (iii)
las aeronaves con las que opera tienen status militar, y por ende son públicas.
En este orden de ideas, como en realidad la entidad es esencialmente pública en
razón de la composición de su capital, de sus funciones y de la titularidad de
los bienes con los que opera, el cambio en el régimen normativo de los
trabajadores de Satena S.A. es contrario al artículo 123 de la Carta Política,
que los califica como servidores públicos, y que por esta vía prohíbe
tácitamente que se sujeten a las normas del derecho privado.
Por otro lado, la nueva
normatividad a la que se encuentran sometidos los trabajadores de Satena S.A.
sería más desfavorable que la anterior en aspectos cruciales como el pago de
las cesantías, la jornada de trabajo o los recargos por trabajo en horario
nocturno o en horario extraordinario, y como consecuencia de ello, la
disposición vulneraría los artículos 25 y 53 de la Carta Política.
A juicio de la Sala Plena,
ninguno de estos cargos es susceptible de ser valorado por el juez
constitucional.
(i)
La acusación por la calificación
artificiosa de los trabajadores de Satena S.A. como trabajadores particulares, sometidos
entonces al Código Sustantivo del Trabajo, constituye en realidad un cargo en
contra de la norma que ordena la transformación de la entidad en una sociedad
de economía mixta. Tal como se indicó en los párrafos procedentes, lo que a
juicio de la actora hace reprochable el artículo 6 de la Ley 1427 de 2010 no es
la calificación como tal de los trabajadores de Satena S.A., pues en general
esta es la consecuencia natural de la constitución de una persona jurídica como
sociedad de economía mixta, sino la circunstancia de que en este caso la
transformación se efectuó sin cumplirse los presupuestos para ello, y
utilizando como “cortina de humo” una exigua participación privada en el
capital de la entidad para beneficiarse de la aplicación de un régimen
normativo que naturalmente no le corresponde. En este orden de ideas, y en la
medida en que el cargo por la infracción del artículo 123 de la Carta Política
es consecuencial a la acusación en contra de la norma que dispone el cambio en
la naturaleza jurídica de Satena S.A., pero que no fue demandada en este
proceso, no hay lugar a un pronunciamiento de fondo.
(ii)
Además, la acusación de la actora
parte de una comprensión del artículo 1427 de 2010 que no se deriva de su
literalidad, y que tampoco fue justificada en la demanda. En efecto, la
accionante sostiene que el artículo 6 de la Ley 1427 de 2010 le quitó a los
trabajadores de Satena su status de servidores públicos, al someternos al
régimen del derecho privado. No obstante, como quiera que no existe ninguna
prohibición de orden constitucional para que algunas categorías de servidores
públicos se sometan al régimen laboral privado, como de hecho ocurre con los
trabajadores oficiales, la premisa de la actora sobre el sentido y alcance del
precepto legal impugnado, no se encuentra debidamente justificada.
(iii)
Asimismo, los cargos de la actora
en contra del artículo 6 de la Ley 1427 de 2010 por la presunta afectación de
los artículos 25 y 53 de la Carta Política, tampoco son susceptibles de ser
valorados en esta instancia.
De
una parte, la actora argumenta que la aplicación del Código Sustantivo del
Trabajo resulta más desventajosa para los trabajadores de Satena S.A., pero no señala
el componente regulativo de los artículos 25 y 53 de la Constitución que
resulta vulnerado en razón de esta circunstancia. El artículo 25 de la Carta
Política establece de manera general el derecho al trabajo, y no se encuentra
cómo este derecho fundamental pueda resultar vulnerado por la aplicación de
esta normatividad; entre otras cosas, porque de ser así todos los trabajadores
sometidos a este régimen deberían entender vulnerado este derecho. Lo mismo
acontece con las previsiones del artículo 53 superior, que dispone, entre
muchas otras cosas, la igualdad de oportunidades, la remuneración mínima vital
y móvil, la proporcionalidad entre la remuneración y la cantidad de trabajo, la
estabilidad en el empleo, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos
establecidos en la normatividad laboral, el principio de favorabilidad, la
garantía de la seguridad social, el derecho a la capacitación, la protección a
la maternidad, el derecho al reajuste periódico de las pensiones, entre otros;
la actora no señala cuál de estos componentes fue vulnerado ni las razones de
este desconocimiento.
Asimismo, la actora argumenta
que como consecuencia de la aplicación de la nueva normatividad, los
trabajadores tienen condiciones laborales más desventajosas en componentes cruciales
como las cesantías, el reconocimiento del trabajo en horario extraordinario, o
la estabilidad laboral. Sin embargo, esta afirmación genérica no se encuentra
respaldada, y en la demanda no se efectúa un ejercicio comparativo entre los
dos regímenes normativos aplicables a partir del cual se pueda obtener la
conclusión de la demandante.
Finalmente, en la medida en
que el precepto demandado dispone de manera general el cambio en el régimen
normativo en materia laboral, pero no establece ninguna directriz específica en
relación con el manejo que se debe dar a las situaciones particulares de los
trabajadores respecto de los cuales opera la transición normativa, la acusación
de la actora partió un entendimiento manifiestamente inadecuado de la preceptiva
legal, porque este no fija las reglas para manejar las situación laboral de los
trabajadores antiguos sometidos a la transición.
Así
las cosas, la Corte concluye que no es viable el pronunciamiento en relación
con los cargos de naturaleza material, vinculados a la presunta infracción de
los artículos 25, 53 y 123 de la Carta Política.
3.4.4. Ahora bien, con respecto a los cargos de orden
competencial, la demanda contiene dos señalamientos, ninguno de los cuales
puede ser analizado en este escenario, por las razones que se indican a
continuación.
3.4.4.1.
En primer lugar, se encuentra la
acusación por la presunta falta de competencia del Congreso para
ventilar la reforma a través de una ley ordinaria, y no a través de un Acto
Legislativo, es decir, actuando como legislador ordinario y no como constituyente
secundario. A juicio de la Sala Plena, tampoco es viable el juicio de
constitucionalidad, por las siguientes razones: (i) primero, la actora sostiene
que el contenido de los artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de 2010 debía ser
materializado en un Acto Legislativo y  no en una ley ordinaria; sin embargo,
en la demanda no se señala ningún precepto de la Carta Política que establezca
una exigencia semejante, y ni siquiera dentro de una revisión oficiosa, se
encuentra un requerimiento constitucional de ese tipo; (ii) segundo, aunque a
juicio de la demandante la necesidad de que las normas fuesen expedidas a través
de un Acto Legislativo se deriva de la presunta infracción del artículo 123
superior, que habría sido reformado por las disposiciones demandadas, esta
argumentación es insuficiente, por cuanto, primero, no se explicó en qué
sentido las normas que determinan el régimen laboral y disciplinario aplicable
a los funcionarios de Satena implican una reforma al artículo 123 superior;
pero incluso suponiendo que ello es así, lo anterior significaría, no que las
normas acusadas debían ser expedidas a través de un acto legislativo, sino que
son materialmente inconstitucionales por su oposición al artículo 123 superior.
Por este motivo, no hay lugar a un pronunciamiento de fondo en relación con
este cargo.
3.4.4.2.
Con respecto al cuestionamiento
por la presunta infracción del principio de unidad de materia, tampoco es
viable el juicio de constitucionalidad.
Tal
como lo explicaron la Vista Fiscal y los intervinientes, el cambio en la
naturaleza jurídica de las personas jurídicas tiene como consecuencia directa e
inmediata el cambio en el régimen normativo, que comprende el régimen en las
relaciones laborales. De hecho, la constitución de una entidad como sociedad de
economía mixta, lleva aparejada, según lo determina la propia Ley 489 de 1998,
la aplicación del derecho privado, y en principio, para todos los efectos
legales. Si la transformación de una entidad estatal se encuentra
inescindiblemente vinculada a la definición de su régimen jurídico, y en
particular, del régimen de sus relaciones laborales, correspondía al actor
señalar las razones por las que en este caso se habría vulnerado el principio
de unidad de materia, y esta explicación no fue proporcionada.
Por
tanto, tampoco es factible el juicio de constitucionalidad en relación con este
cargo.
III.      RECAPITULACION
1.
La actora presentó demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de 2010,
que fijan algunas pautas en materia laboral y disciplinaria para los
trabajadores vinculados a Satena S.A., en el contexto de la transformación de
esta entidad en una sociedad de economía mixta.
2.
Según la accionante, las referidas
normas son contrarias a los artículos 25, 53, 123 y 158 de la Carta Política,
por las siguientes razones: (i) primero, porque las autoridades de Satena S.A.
se han amparado en esta normatividad para imponer condiciones laborales
desventajosas a los trabajadores de la referida entidad; (ii) segundo, porque
el Congreso se excedió en el ejercicio de sus facultades normativas, al reformar
el artículo 123 de la Carta Política mediante una ley ordinaria y no mediante
un Acto Legislativo, y al introducir cambios en el régimen laboral y
disciplinario de los trabajadores de Satena en una ley cuyo objeto fundamental era
el cambio en el tipo societario, en contravía del principio de unidad de
materia; (iii) tercero, porque se desconoció el proceso de aprobación
legislativa, porque las materias reguladas no fueron de iniciativa
gubernamental, debiéndolo ser, y porque las medidas fueron introducidas
tardíamente en el trámite parlamentario; (iv) finalmente, porque las normas
desconocerían los principios constitucionales del derecho laboral, el principio
de progresividad y la prohibición de regresividad, y la calificación de los
trabajadores de entidades estatales como servidores públicos, exigencias
contenidas en los artículos 25, 53 y 123 de la Constitución, al disponer que
los trabajadores de la entidad se rigen por el Código Sustantivo del Trabajo.
3.
La Corte concluyó que no era
viable un pronunciamiento de fondo, por las siguientes razones:
3.1.
En primer lugar, porque la primera
de las acusaciones es ajena a la naturaleza del control abstracto de
constitucionalidad, en la medida en que apunta, no a controvertir las
disposiciones legales demandadas, sino las actuaciones de las autoridades de
Satena S.A. en casos particulares.
3.2.
En segundo lugar, porque los
cargos en contra del artículo 7 de la Ley 1427 de 2010, y los cargos por la
transgresión del proceso parlamentario, fueron propuestos extemporáneamente.
En el primer caso, la extemporaneidad se explica
porque los efectos del mencionado artículo 7 de la ley 1427 de 2010 ya cesaron,
de modo que como actualmente la norma no produce efectos jurídicos, ésta no
tiene la potencialidad de afectar la integridad y supremacía del ordenamiento
superior. Es así como el referido precepto a fija algunas reglas de transición
en materia disciplinaria para Satena S.A., estableciendo las competencias
temporales tanto de la Oficina de Control Interno de la entidad, como de la
Procuraduría General de la Nación; y como todas estas competencias ya cesaron,
el control frente a reglas que no producen efecto alguno, carece de todo sentido.
Y en el segundo caso, la extemporaneidad se explica
porque según el artículo 242.3 de la Constitución, “las acciones por vicios
de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del
respectivo acto”, y en este caso, como la Ley 1427 de 2010 fue promulgada
el día 29 de diciembre de 2010, los señalamientos al proceso de aprobación
parlamentaria sólo podían ser planteados hasta el 20 de diciembre de 2011.
3.3.
Finalmente, las deficiencias en el
contenido de los cargos impiden la estructuración del juicio de
constitucionalidad, así: (i) por un lado, el actor no formuló ninguna acusación
específica en contra del artículo 7 de la Ley 1427 de 2010, ni en contra del
inciso 2 o de los parágrafos 1 y 2 del artículo 6 de la misma ley; por ello, en
relación con tales preceptos, no es viable el pronunciamiento judicial; (ii) los
señalamientos de la actora por el cambio en el régimen normativo de los
trabajadores de Satena S.A. tampoco pueden ser valorados, porque en realidad estos
se orientan a controvertir otra norma no demandada que ordena la transformación
de la entidad en una sociedad de economía mixta, y a consecuencia de la cual se
produjo la variación en la normatividad aplicable a los trabajadores vinculados
al organismo, y porque además, no se dio cuenta de la incompatibilidad entre el
contenido del precepto legal, y los artículos 35, 53 y 123 de la Carta
Política; (iii) los cargos por la presunta incompetencia del Congreso para
expedir la normatividad demandada, por no haber canalizado la reforma a través
de un Acto Legislativo y por introducir reformas laborales en una ley cuyo
objeto era una transformación societaria, tampoco pueden ser sometidos a
escrutinio judicial; por un lado, como el cambio en la naturaleza jurídica de
una entidad estatal envuelve cambios en el régimen al que se encuentran
sometidos los trabajadores vinculados al organismo, se requería explicar por
qué en este caso la medida legislativa era extraña al objeto dominante de la
Ley 1427 de 2010; por otro lado, como los preceptos demandados regulan materias
no contenidas en el artículo 123 superior, en el escrito de acusación se debían
indicar las razones por las que las previsiones legales implican una reforma al
ordenamiento superior, y por qué, en esa medida, el Congreso debía tramitarla
en su calidad de constituyente secundario.
3.4.
En conclusión ninguna de las
acusaciones en contra de los artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de 2010 satisface
las condiciones para la estructuración del juicio de constitucionalidad.
IV.      DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia y en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de
fondo, por ineptitud sustancial de la demanda, sobre la constitucionalidad de
los artículos 6 y 7 de la Ley 1427 de 2010.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Presidente (E)
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
Magistrada (E)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Ausente con excusa
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente con excusa
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICHA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Como pretensión principal.
[2]
Como pretensión principal.
[3]
Como pretensión principal.
[4]
Argumento del Departamento Administrativo de la Función
Pública, del Ministerio de Defensa Nacional y de Satena S.A.
[5]
Planteamiento de Satena S.A.
[6]
Como pretensión única.
[7]
Como pretensión única.
[8]
Como pretensión subsidiaria.
[9]
Como pretensión subsidiaria.
[10]
Como pretensión subsidiaria.
[11]
Planteamientos de la Universidad Externado de Colombia, del
Departamento Administrativo de la Función Pública, del Instituto Colombiano de
Derecho Procesal y de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
[12]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[13]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[14]
Planteamiento de la Universidad Externado de Colombia.
[15]
Sentencia C-722 de 2007,
[16]
Argumento de Satena S.A.
[17]
Argumento del Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
[18]
Tesis de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
[19]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[20]
Argumento de la Universidad Externado de Colombia.
[21]
Planteamiento de la Universidad Externado de Colombia.
[22]
En este sentido, se transcribe ampliamente la sentencia C-736
de 2007.
[23]
Argumento del Departamento Administrativo de la Función
Pública y por el Ministerio de Defensa Nacional.
[24]
Planteamiento de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
[25]
Argumento de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
[26]
Planteamiento de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
[27]
Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
[28]
Argumento del Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
[29]
Argumento de Satena S.A.
[30]
Argumento del Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
[31]
Planteamiento del Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
[32]
Argumento esbozado por el Departamento Administrativo para la
Función Pública y por el Ministerio de Defensa Nacional.
[33]
Planteamiento de la Universidad Externado de Colombia.
[34]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[35]
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
[36]
Sobre la viabilidad del control constitucional frente a
preceptos legales no susceptibles actualmente de producir efectos jurídicos cfr.
la sentencia C-797 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[37]
Al respecto cfr. la sentencia C-797 de 2014, M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez. También cfr. la sentencia C-898 de 2001 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa), en la que la Corte se inhibió de pronunciarse
sobre la exequibilidad de los artículos 186.12, 196, 208 y 214 del Decreto 1355
de 1970 (Código Nacional de Policía), en razón a que los planteamientos del
actor se orientaron a demostrar, no que las referidas disposiciones eran
contrarias a la preceptiva constitucional, sino a demostrar que ésta había sido
objeto de una derogación tácita, cuestión esta que no constituye el objeto de
este tipo de procesos.
[38]
Sobre la improcedencia del control constitucional respecto de
normas derogadas, salvo cuando en razón del fenómeno de la ultraactividad sigan
produciendo efectos jurídicos, cfr. las siguientes sentencias: C-1155 de
2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), que debía resolver sobre algunas normas del
Decreto 1652 de 1991, “por el cual se adoptan medidas administrativas para
el funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura”, y que fue
derogado expresamente por la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia
(Ley 270 de 1996; C-714 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), que se debía
pronunciar sobre el artículo 65 del Decreto 2699 de 1991, el Estatuto Orgánico
de la Fiscalía General de la Nación, y que fue derogado por el Decreto 261 de
2000; en esta oportunidad la Corte se pronunció sobre la exequibilidad del
precepto, en atención a que la referida disposición proyectaba sus efectos aún
después de su derogación. En un sentido semejante se encuentran las sentencias
C-423 de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo); C-819 de 2011 (M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo); C-823 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño); C-104 de
2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto); C-338 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur
Galvis); C-300 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis);  C-329 de 2001 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil); C-505 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); C-467 de 1993
(M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[39]
Este es justamente el caso de las disposiciones que aún no
han entrado a regir porque la ley en la que se encuentran incorporadas difiere
en el tiempo su aplicabilidad. Así se ha sostenido, por ejemplo, en las
sentencias C-818 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y C-634 de 2011
(M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), en las que esta Corporación se pronunció
sobre la exequibilidad de algunas disposiciones del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que a la fecha de las
decisiones judiciales, no había entrado a regir.
[40]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[41]
También cfr. las sentencias C-333 de 2010 (M.P. Nilson
Pinilla Pinilla), C-1114 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y C-992 de 2001
(M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[42]
Al respecto cfr. las siguientes sentencias: C-070 de
2009 (M.P. Clara Elena Reales y Humberto Antonio Sierra Porto), que se
pronunció sobre la exequibilidad del Decreto 3929 de 2008, declaratorio del
estado de conmoción interior, después de que ya había sido levantado por el
Presidente de la República; C-071 de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo), que
determinó la exequibilidad del Decreto 3929 de 2008, cuando ya habían cesado
todos sus efectos como consecuencia del levantamiento del estado de excepción.
También se pueden confrontar las siguientes sentencias: C-216 de 2011 (M.P.
Juan Carlos Henao Pérez); C-135 de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto);
C-619 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández); C-327 de 2003 (M.P. Alfredo
Beltrán Sierra); C-488 de 1995 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[43]
Al respecto cfr. la sentencia C-992 de 2001, M.P.
Rodrigo Escobar Gil. En esta oportunidad se demandaron múltiples artículos de
la Ley 633 de 2000, “por la cual se expiden normas en materia tributaria, se
dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la
vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas
de la Rama Judicial”. Las vigencia de estas normas tributarias se extendía
únicamente hasta el día 31 de julio de 2001; pese a que durante el trámite del
proceso de constitucionalidad los efectos de las referidas disposiciones
cesaron, este tribunal tomó en consideración el hecho de que el mecanismo fue
activado cuando aún se encontraba vigente, y en consonancia con ello, se pronunció
sobre su exequibilidad. En este sentido, se afirmó lo siguiente: “De acuerdo
a la tesis que se prohíja en este fallo, el órgano de control conserva plena
competencia para pronunciarse sobre normas cuya derogatoria se produce después
de iniciado el proceso y antes de que se dicte el fallo, sin que pueda ser
despojada de ella por ulterior derogatoria del legislador ordinario o
extraordinario (…) en el presente caso, las disposiciones acusadas estaban
rigiendo para el momento de la admisión de la demanda, razón por la cual la
Corte conserva su competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad,
aún cuando en el curso del proceso las mismas hayan dejado de regir (…) para
garantizar el acceso a la justicia constitucional, cabe hacer un pronunciamiento
de fondo (…) cuando no obstante que la norma acusada ha perdido su vigencia,
las disposiciones que ella contiene, dada su vigencia limitada en el tiempo,
escaparían a la posibilidad del control constitucional (…)”.
[44]
Al respecto cfr. la sentencia C-419 de 2002 (Marco
Gerardo Monroy Cabra). En este caso la Corte avocó el conocimiento de una
demanda contra el artículo 1 (parcial) del Decreto 84 de 1980, sobre cuya
vigencia existían dudas en razón de no ser clara la derogación tácita del mismo
por parte del Decreto 754 de 1982 o de la Ley 30 de 1992. En razón de esta
incertidumbre fundada, se adoptó la referida regla prudencial al afirmar que “cuando
la vigencia de una disposición es dudosa, pues existe incertidumbre acerca de
su derogatoria tácita, la Corte no puede inhibirse por esta razón pues la
disposición podría estar produciendo efectos”. Aunque finalmente esta
Corporación expidió un fallo inhibitorio, esta decisión se debió, no a la
presunta derogación normativa, sino a la ineptitud sustantiva de la demanda.
[45]
Es así como en los autos 023 de 2012[45] y 074 de 2013[45]
la Corte confirmó una decisión de rechazo de una demanda de
inconstitucionalidad en contra de un Acto Legislativo que pretendía introducir
reformas sustancias al sistema de administración de justicia, por cuanto nunca
alcanzó a entrar en vigor por no haber sido promulgado, y por haber sido
archivado tras unas objeciones presidenciales.
[46]
Al respecto cfr. las sentencias C-329 de 2001 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil), C-300 de 2002 (Alvaro Tafur Galvis), C-419 de 2002 (M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-724 de 2007 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[47]
Al respecto cfr. las sentencias C-819 de 2011 (M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza), C-774 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-1144 de
2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
[48]
Al respecto cfr. la sentencia C-619 de 2003, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[49]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[50]
Dentro de la misma lógica, en la sentencia C-634 de 2011
(M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) se evaluó la exequibilidad del artículo
10 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo), pese que a la correspondiente disposición sólo
entraría a regir en junio de 2012, y la demanda de inconstitucionalidad y la
decisión de esta Corporación se produjo con anterioridad a esta fecha. Teniendo
en cuenta que la disposición actualmente no había entrado a regir, pero que
tenía vocación de producir efectos jurídicos en el futuro, la Corte encontró
viable el control constitucional, y declaró la constitucionalidad condicionada
del precepto impugnado.
[51]
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[52]
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[53]
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[54]
Sentencias  C-333 de 2010 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla),
C-1114 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), y C-803 de 2003 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil).
[55]
Sentencia C-149 de 2003, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[56]
Sentencia C-070 de 2009, M.P. Clara Elena Reales y Humberto
Antonio Sierra Porto.
[57]  El artículo 92 de la Ley 617 de 2000
determina lo siguiente: “Artículo
92. Control a gastos de personal. Durante los próximos cinco (5) años, contados
a partir de la vigencia de la presente ley, el crecimiento anual de los gastos
de personal de las Entidades Públicas Nacionales no podrá superar en promedio
el noventa por ciento (90%) de la meta de inflación esperada para cada año,
según las proyecciones del Banco de la República. A partir del sexto año, estos
gastos no podrán crecer en términos reales.”.