C-254-09
Sentencia C-254 DE 2009
Sentencia
C-254/09
DECRETO LEGISLATIVO DECLARATORIO DE ESTADO DE
EMERGENCIA SOCIAL-Ausencia de
motivación/DECRETO LEGISLATIVO DECLARATORIO DE NUEVO ESTADO DE EMERGENCIA
SOCIAL-Falta de motivación no se subsana ni con la referencia a las
causas que motivaron su declaratoria previa, ni mediante decreto y práctica de
pruebas
La
motivación en el Decreto 4704 de 2008 es aparente, al no enunciar ni detallar
los hechos que originaron el advenimiento de esas “diversas manifestaciones
sociales” que habrían determinado la nueva declaración del estado de emergencia
social, en la que brilla por su ausencia la mención y
explicación de los hechos que a juicio del Gobierno Nacional dieron origen a la
segunda declaración, consecutiva, del estado de emergencia social, omitida como
si tácitamente bastare con lo explicado en sustento de una declaración
precedente, falencia que para la Corte es insubsanable y no puede ser
suplida en el curso del juicio de constitucionalidad mediante el decreto y
práctica de pruebas, ni con su referencia a esa declaratoria precedente en el
Decreto ahora en revisión, toda vez que en la nueva declaratoria de estado de
excepción, se imponía la enunciación siquiera concisa de los hechos y las
razones de las “diversas manifestaciones sociales” que habían sobrevenido
adicionalmente, con ocasión de la continuada o acrecentada captación ilegal de
recursos del público.
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Control constitucional de carácter integral
Esta
corporación reiteradamente ha señalado que el control jurisdiccional ejercido
por la Corte Constitucional sobre los decretos dictados por el Presidente de la
República al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica o
por grave calamidad pública, es de carácter integral en cuanto comprende el
examen sobre el cumplimiento de las exigencias formales y materiales
consagradas en el artículo 215 superior y en la Ley 137 de 1994, análisis que
se considera de la mayor importancia en la medida en que asegura la primacía de
la Constitución.
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Requisitos formales y materiales
El
decreto que declara el estado de emergencia debe satisfacer las siguientes
exigencias formales: (i) que tenga una parte considerativa donde se expongan
los motivos que determinan la declaración del estado de excepción; (ii) que
lleve la firma del Presidente y de todos sus Ministros; (iii) que fije el
límite temporal de la vigencia del estado de excepción; (iv) que indique el
lapso durante el cual se hará uso de las facultades extraordinarias; y (v) que
determine el ámbito territorial que comprende esa declaratoria. En cuanto a los
requisitos materiales comprende la realización de tres juicios distintos para establecer
si realmente existió una perturbación o amenaza de perturbación grave e
inminente del orden económico, social o ecológico o una calamidad pública, que
no pueda conjurarse mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las
autoridades, a saber: juicio fáctico, que consiste en verificar si los hechos invocados tuvieron ocurrencia,
al igual que si esos hechos son sobrevinientes, y si aparecieron de manera
súbita o inopinada, y que los hechos invocados sean distintos a los que dan
lugar a la declaratoria del estado de guerra exterior o conmoción interior; juicio
valorativo, determinado a establecer si en verdad los hechos invocados son de
tal gravedad e inminencia, que justifican declarar el estado de excepción, pues
no cualquier calamidad pública o perturbación del orden económico, social o
ecológico da lugar a la emergencia, sino sólo aquella situación que por su
intensidad e importancia logre trastornar ese orden y no pueda atenderse por
vías previamente estatuidas; y el juicio de suficiencia, que tiene asidero en
los principios de necesidad y proporcionalidad consagrados en la Ley Estatutaria
de los Estados de Excepción, y parte de la regla según la cual sólo se puede
acudir al estado de emergencia cuando las herramientas jurídicas a disposición
de las autoridades, no permiten conjurar la grave calamidad pública o la grave
perturbación del orden económico, social y ecológico.
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Exigencia de motivación adecuada y suficiente en
Decreto que la declara, es requisito de orden sustancial
Para
la realización de los juicios y evaluaciones por parte de la Corte
Constitucional, es indispensable que el
decreto que declara el estado de excepción contenga una motivación adecuada y
suficiente sobre las circunstancias extraordinarias que originaron la
declaración, así como de las razones que impelen al Gobierno Nacional a adoptar
tal determinación. Así lo exige expresamente el artículo 215 superior, al
preceptuar que la declaración del estado de emergencia “deberá ser motivada”.
Esa exigencia de motivación no es una mera formalidad, sino un requisito de
orden sustancial, que permite a esta corporación ejercer control integral sobre
los estados de excepción.
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-No obedece a discrecionalidad del Presidente de la
República
ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Características de sus elementos configurativos
Los
elementos configurativos del estado de emergencia económica, social y ecológica
o por grave calamidad pública, presentan las siguientes características: (i) El
elemento causal, que se refiere a los hechos que tienen entidad para suscitar
la declaratoria de ese estado de excepción, deben presentar el carácter de
sobrevinientes y extraordinarios, esto es que deben aparecer de manera extraordinaria
y apartarse del normal acontecer; deben perturbar o amenazar con perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país o
constituir grave calamidad pública, lo que permite su utilización en forma
preventiva o precautelativa; y deben ser diferentes a los que dan lugar al
estado de guerra exterior o a la conmoción interior, regulados en los artículos
212 y 213 de la Constitución; (ii) El elemento objetivo que hace alusión al
propósito o finalidad esencial del estado de emergencia, el cual debe estar
dirigido a conjurar la crisis económica, social o ecológica correspondiente y a
contener la extensión de sus efectos con el fin de retornar a la situación
normal anterior; (iii) El elemento instrumental que se relaciona con las
herramientas jurídicas de que dispone el Gobierno para enfrentar la crisis e
impedir la expansión de sus consecuencias, por un lado, mediante el decreto que
declara la emergencia económica, social y ecológica y, por otro, con los
decretos legislativos de desarrollo del estado de excepción, por cuya vía
diseña y pone en ejecución los remedios que considera efectivos para superar
tal coyuntura.
Referencia  expediente RE-145.
Revisión constitucional del Decreto 4704 del 15 de
diciembre de 2008, “Por el cual se declara el
Estado de Emergencia Social por un período de treinta (30) días”.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá,
D. C., dos (2) de abril de dos mil nueve (2009).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales y de los requisitos
y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El
Presidente de la República, mediante comunicación de diciembre 15 de 2008,
recibida el día siguiente, remitió a la Corte Constitucional copia auténtica
del Decreto 4704 del 15 de diciembre de 2008, “Por
el cual se declara el Estado de Emergencia Social por un período de treinta
(30) días”, que fue expedido en ejercicio
de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y
en desarrollo de lo previsto en la Ley 137 de 1994.
En
virtud del reparto efectuado por la Sala Plena en sesión realizada el 22 de
enero del presente año, el citado Decreto fue enviado al despacho del
Magistrado sustanciador, quien mediante auto de enero 30 del año que corre avocó
el conocimiento para que conforme a lo
establecido en los artículos 241-7 y 242-5 superiores,
esta corporación decida definitivamente sobre su constitucionalidad, previa
observancia del trámite señalado en el Decreto 2067 de 1991, que consagra el
régimen procedimental de la Corte Constitucional.
Con
base en lo dispuesto en el artículo 10° del Decreto 2067 de 1991, y teniendo en
cuenta la necesidad de acopiar pruebas
que podrían resultar relevantes para realizar debidamente el control
constitucional del Decreto 4704 de 2008, se ofició al Secretario General de la
Presidencia de la República, con el fin de que tramitara con las respectivas dependencias
gubernamentales, el envío de información sobre los motivos por los cuales se
declaró el estado de emergencia social.
Vencido el período probatorio se dio traslado del
expediente al Procurador General de la Nación, quien emitió el concepto de
rigor dentro del término legal correspondiente y así, una vez agotados los
trámites respectivos, procede la Corte a examinar la constitucionalidad del
decreto sometido a su revisión.
II.  TEXTO DEL DECRETO EN REVISIÓN
El texto del Decreto 4704 de diciembre 15 de 2008, tal
como aparece publicado en el Diario Oficial N° 47.205 de diciembre 16 del mismo
año, es el siguiente:
“DECRETO 4704 DE 2008
(diciembre 15 de 2008)
Por el cual se
declara el Estado de Emergencia Social por un periodo de treinta (30) días
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en uso de las facultades que le confiere el artículo
215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto en la Ley 137 de
1994, y
CONSIDERANDO:
Que
en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el
Presidente de la República, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los
previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben
o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar
el estado de emergencia;
Que
el mismo artículo 215 de la Carta Política advierte que el Estado de Emergencia
podrá ser declarado por periodos hasta de treinta (30) días en cada caso, que
sumados no podrán exceder de noventa (90) días en el año calendario;
Que
a través de Decreto 4333 del 17 de noviembre de 2008 se declaró el Estado de
Emergencia Social en todo el territorio nacional, por el término de treinta
(30) días;
Que
ante la situación social generada por la actividad de los captadores o
recaudadores de dineros del público en operaciones no autorizadas, y ante la
insuficiencia de las medidas ordinarias para poder conjurar las causas de dicha
crisis y prevenir la extensión de sus efectos, una vez declarada la Emergencia
Social, se adoptaron medidas de excepción tendientes a resolver la crisis
generada;
Que
con base en la legislación que fue expedida al amparo de la declaratoria de
Emergencia Social, se adelantaron diversas actuaciones orientadas a detener los
fenómenos que han venido amenazando la estabilidad del orden social. Sin
embargo, han sobrevenido diversas manifestaciones sociales que comprometen a la
población de aquellas regiones afectadas por las actividades desplegadas por captadores
o recaudadores de dineros del público sin autorización;
Que
ante la coyuntura descrita, se hace necesario adoptar medidas encaminadas a
contrarrestar los efectos de la crisis social generada e impedir la extensión
de los efectos.
DECRETA:
ARTÍCULO 1°. Con
el fin de conjurar la situación a que hace referencia la parte motiva del
presente decreto, declárase el Estado de Emergencia Social en todo el
territorio nacional, por el término de treinta (30) días contados a partir de
la fecha de esta declaratoria.
ARTÍCULO 2°. El
Gobierno Nacional ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo
215 de la Constitución Política y el artículo 1° del presente Decreto, por el
término de treinta (30) días contados a partir de la fecha de declaratoria.
ARTÍCULO 3°. El
presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese
y cúmplase.
Dado en Bogotá,
D. C., a 15 de diciembre de 2008.”  (Siguen
firmas)
III. INTERVENCIONES
1. Impugnación del ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava
Considera que el Decreto 4704 de 2008 es
inconstitucional, por haber fijado su periodo de vigencia en el año 2009; al
respecto señala que conforme al artículo 215 de la Constitución Política el
Presidente, con la firma de todos los ministros, puede declarar el estado de
emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, “que sumados no
podrán exceder de noventa días en el año calendario”.
En su parecer  la expresión “año calendario”,
para los efectos de la norma citada es el marco cronológico que se extiende
desde el 1° de enero hasta el 31 de diciembre, dentro del cual quedan
circunscritos los ciclos o períodos hasta de 30 días que sumados no pueden
exceder de 90, propios de cada estado de emergencia, lo cual significa que esos
90 días solo pueden regir dentro del año calendario en que se declara el Estado
de Emergencia y, por lo tanto, no pueden extenderse total ni parcialmente
dentro del año calendario inmediatamente siguiente.
Sostiene que el 31 de diciembre del año calendario en
que se declara el estado de emergencia, constituye el límite cronológico hasta
cuando pueden ejercerse las facultades legislativas extraordinarias propias de
ese estado de excepción, de manera que ninguno de los períodos en que se
dividan sus 90 días puede comprender, extenderse o tener vigencia dentro
de los días correspondientes al año calendario inmediatamente posterior ni al
inmediatamente anterior.
Expresa que en el presente caso el Decreto 4704,
declaró el estado de emergencia social por el término de 30 días “contados a
partir de la fecha de esta declaratoria” o sea del 15 de diciembre del año
calendario 2008, con lo cual la vigencia del período así determinado se
extendió hasta el día 13 de enero del año calendario 2009, sobrepasando en esta
forma el marco cronológico del 31 de diciembre de 2008.
Opina que en las condiciones expuestas, el período de
diciembre 15 de 2008 a enero 13 de 2009 señalado en el Decreto 4704 es
inconstitucional, por hacer parte de dos años calendario y tener vigencia
dentro del año calendario inmediatamente posterior a aquél dentro del cual fue
declarado el estado de emergencia que le dio origen.
Afirma que desconocer tal consecuencia jurídica
implica aceptar que en el año calendario 2009 y respecto del año calendario
2008, podría declararse nuevamente el estado de emergencia por los 30 días del
período restante para completar los 90 días permitidos y aceptar que a los 90
días propios del estado de emergencia eventualmente declarable por el año
calendario 2009, habría que sumarle o restarle los imputables al año calendario
2008, cuya efectividad se hizo en el año calendario 2009.
Manifiesta que la expresión “en cada caso” del
artículo 215 superior, hace alusión al hecho o cúmulo de hechos perturbadores o
que amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, ocurridos en el
momento de declararse un estado de emergencia por períodos hasta de 30 días que
sumados no podrán exceder de 90; así, en su criterio, un nuevo hecho o cúmulo
de nuevos hechos distintos a los anteriores, pero de igual naturaleza jurídica
y envergadura, ocurridos con posterioridad a la declaración de un estado de
emergencia puede dar lugar a otro u otros, y cada uno constituirá un “caso” respecto
del cual al Presidente le asistirán las facultades legislativas extraordinarias,
que podrá ejercer por períodos hasta de 30 días, que sumados no podrán exceder
de 90 días.
Explica que en este asunto, el Presidente
declaró el estado de emergencia social en todo el territorio nacional por un
primer período de 30 días contados a partir del 17 de noviembre de 2008,
inclusive, hasta el 16 de diciembre de 2008, y luego, por los mismos hechos, lo
volvió a declarar en todo el territorio nacional por un segundo período de 30
días, contados a partir del 15 de diciembre de 2008, inclusive, hasta el 13 de
enero de 2009.
Así las cosas, señala el interviniente, que para el 15
de diciembre de 2008, cuando entró a regir el estado de emergencia declarado
mediante el Decreto 4704, estaba vigente el que se había declarado mediante el
Decreto 4333 del 17 de noviembre del mismo año, por lo cual el 15 de diciembre
de 2008, automáticamente operaron los siguientes fenómenos jurídicos: (i)
coexistieron o se dieron en forma simultánea dos estados de emergencia social
declarados por actividades desplegadas por captadores o recaudadores del dinero
del público sin autorización, es decir, el mismo caso; (ii) al no
existir interrupción alguna entre ellos, el periodo del nuevo estado de
emergencia social se confundió con el del anterior convirtiéndose en su
prolongación o continuación y por lo tanto en su prórroga hasta el 13 de enero de
2009, con lo cual se configuró uno solo por 60 días continuos.
Asevera que la Constitución claramente
establece que en cada caso los periodos no pueden sobrepasar los 30 días, lo
que excluye la posibilidad de señalar o fijar dos periodos en forma simultánea
y menos si sumados exceden los 30 días, situación que de darse, conlleva su
total ineficacia.
Asegura que en las condiciones expuestas queda
plenamente demostrado que los 30 días de vigencia del periodo fijado mediante
el Decreto 4333, expedido el 17 de noviembre de 2008, y los 30 días del periodo
fijado mediante el Decreto 4704 del 15 de diciembre de 2008, corresponden al
mismo caso y que, por lo tanto, al no haber existido interrupción entre ellos,
se confundieron convirtiéndose el último período en prolongación o prórroga
automática del primero con lo cual, sumados, excedieron los 30 días para
conformar un solo periodo de 60 días continuos, resultando de bulto su
inconstitucionalidad.
Para el ciudadano impugnador, la inconstitucionalidad
del Decreto 4704 de 2008 también estriba en que el Presidente declaró el estado
de emergencia social sin que hubiese tenido ocurrencia ninguno de los hechos
previstos en el artículo 215 de la Constitución; al respecto explica que para el
15 de diciembre de 2008, ningún hecho acaeció que perturbara o amenazara
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que constituyera grave calamidad pública; pero el Presidente, con la
firma de sus ministros, declaró el estado de emergencia social en todo el
territorio nacional por un período de 30 días.
A su juicio, cada uno de las consideraciones del
Decreto 4704 son meras suposiciones, hechos abstractos, genéricos y subjetivos,
pues si bien es cierto que mediante el Decreto 4333 de 2008 se declaró el
estado de excepción, también lo es que respecto del mismo, el Presidente
ejerció las facultades legislativas extraordinarias que le asistían y no ha
tenido ocurrencia ningún hecho posterior o nuevo que justifique otra vez su
declaración.
En su  criterio, la única justificación aparente, es
la que se refiere a que han sobrevenido diversas manifestaciones sociales que
comprometen a la población de aquellas regiones afectadas por las actividades
desarrolladas por captadores o recaudadores del dinero del público sin
autorización, las cuales no se materializan en hechos reales e identificados
plenamente, por lo que no salen del campo propio de la simple conjetura y de la
hipótesis, resultando contrarias al sentido y querer del Constituyente, expresado
en el artículo 215 de la Constitución, generando la inexequibilidad alegada.
Por último, manifiesta que el estado de emergencia
social no es el medio para cumplir la función que el numeral 24 del
artículo 189 de la Constitución asigna al Presidente para ejercer, de acuerdo
con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen
actividades financieras, bursátiles, aseguradoras y cualquier otra relacionada
con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público.
2. Intervención del Ministro del Interior y de
Justicia
El doctor Fabio Valencia
Cossio, Ministro del Interior y de Justicia, intervino en el asunto de la
referencia, para solicitar se determine la exequibilidad del Decreto 4704 de
2008, por medio del cual se declaró el estado de emergencia social por un
período de treinta días.
Sostiene que en lo que corresponde al análisis formal, el Decreto materia de revisión
constitucional cumple con las exigencias previstas en la Carta, pues tiene
sustento jurídico en el artículo 215 superior y en la Ley 137 de 1994; se
encuentra debidamente motivado en situaciones fácticas derivadas de la
situación social generada por la actividad de los captadores o recaudadores de
dineros del público en operaciones no autorizadas y responde a la insuficiencia
de las medidas ordinarias para poder conjurar las causas de dicha crisis y
prevenir la extensión de sus efectos; además, el citado Decreto tiene la firma
del Presidente y sus ministros y fija un período de treinta días, cuyo lapso se
encuentra comprendido dentro de la norma superior y lo dispuesto por el
artículo 46 de la Ley 137 de 1994.
Luego de efectuar algunas consideraciones
y precisiones sobre la institución de la emergencia económica y social y los
presupuestos para su declaratoria, expresa que el Decreto 4704 de 15 de
diciembre de 2008, con término de treinta días, fue motivado adecuadamente
frente a la situación social generada por la actividad de los captadores o
recaudadores de dineros del público en operaciones no autorizadas, y ante la
insuficiencia de las medidas ordinarias para poder conjurar las causas de dicha
crisis y prevenir la extensión de sus efectos.
Explica que con fundamento en el Decreto
4333 de 2008, el Gobierno adelantó diversas actuaciones orientadas a detener
los fenómenos que han venido amenazando la estabilidad del orden social, pero
que posteriormente, como quiera que sobrevinieron diversas manifestaciones
sociales que comprometen a la población de aquellas regiones afectadas por las
actividades desplegadas por captadores o recaudadores de dineros del público
sin autorización, se hizo imprescindible expedir el Decreto 4704 de diciembre 15
de 2008, por medio del cual nuevamente se declaró el estado de emergencia
social por un período de treinta días, en razón de los motivos determinantes
aludidos, que aparte de ocasionar graves traumatismos constituían factores de
gran perturbación del orden social del país.
Señala que tanto en el Decreto 4333 de
noviembre 17 de 2008, como en el 4704 de diciembre 15 del mismo año, el hecho
generador de la emergencia social decretada por el Gobierno Nacional y
determinante de la misma, lo constituyó el incremento inusitado de distintas
modalidades de la llamada captación o recaudo masivo de dineros del público,
sin contar con autorización estatal y acudiendo a procedimientos cuestionables,
que la sola adopción de medidas ordinarias impedían contrarrestar, haciendo
nugatoria la intervención oportuna de las autoridades oficiales competentes
encargadas del control del sistema financiero.
Afirma que lo anterior implicaba una grave
amenaza para los recursos depositados por el público, sin que se contara en ese
momento con las garantías requeridas frente a la desmesurada captación ilegal
realizada por más de 220 recaudadores de gigantescas cantidades de dinero, que
ejercían dicha actividad sin permiso legal de las autoridades financieras del
Estado, lo que refleja graves hechos sobrevinientes de perturbación del orden
económico y social e insuficiencia de los mecanismos ordinarios existentes para
solucionarlos, originándose una evidente calamidad pública.
Según el Ministro, el Gobierno Nacional
constató que las causas de la crisis no habían sido plenamente conjuradas y que,
por tanto, la extensión de sus efectos era inminente. Por ello, en su parecer
en el presente asunto están acreditadas las graves amenazas y manifestaciones
sociales que comprometían a las regiones más afectadas por las actividades de
captadores o recaudadores de dineros del público sin autorización, con el
incremento de desórdenes que según los documentos aportados ocasionaron la
destrucción de algunas sedes de entidades públicas, lo cual evidencia la
persistencia de los hechos sobrevinientes, no obstante los esfuerzos realizados.
Aduce que lo anterior viene a demostrar
que para el 15 de diciembre de 2008, los hechos generadores del estado de
emergencia social persistían, de manera que la perturbación grave e inminente
siguió extendiéndose, y ante ello el Gobierno se vio precisado a expedir el
Decreto 4704 de la misma fecha, a fin de que, en ejercicio de las facultades
consagradas en el artículo 215 de la Constitución, se pudieran dictar medidas
extraordinarias destinadas exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos.
Considera que ante los hechos
sobrevinientes era necesaria la declaratoria de la emergencia social, pues
constituyó hecho notorio que a raíz de lo ocurrido con las captadoras ilegales
de dinero, las personas que entregaron sus recursos incurrieron en enormes
pérdidas económicas, lo que produjo un sensible impacto social en numerosas
poblaciones del país, con un total aproximado de setecientas trece mil personas
damnificadas a causa de la captación ilegal.
Sostiene que frente a la grave situación
económica en que quedaron los numerosos perjudicados por la acción de los
captadores ilegales se expidió el Decreto materia de revisión para hacerle
frente a los hechos sobrevinientes, a fin de controlar las perturbaciones del
orden público que se venían extendiendo en el país y que requerían ser atendidas
con carácter urgente, dado que con la sola legislación ordinaria no era posible
conjurar la crisis.
En su criterio, es evidente también que
frente a la magnitud de los hechos sobrevinientes, derivados de la captación
ilegal de dinero, así como del elevado número de afectados por esta situación,
se requería una nueva declaración del estado de emergencia por otro período de
30 días, adicionales a los establecidos en el Decreto 4333 de 2008, lo que hizo
propicia la prórroga de los plazos iniciales para la recepción de las
correspondientes reclamaciones de quienes depositaron sus dineros en la forma
descrita, y permitió además la fijación del procedimiento para la recuperación
de los mismos en forma eficiente y oportuna.
Asegura que otros hechos sobrevinientes,
son las diferentes alteraciones del orden público en varias zonas del país,
como consta en el informe relacionado con la evolución y actual situación del
orden público generada por el problema social de los ahorradores en entidades
captadoras ilegales de recursos financieros, de diciembre 11 de 2008, rendido
por ese Ministerio, donde se describen diversas situaciones relacionadas con la
perturbación del orden público, en Orito, La Dorada, San Miguel,  Mocoa, Puerto
Asís, Villa Garzón y  Bogotá, al cual se remite.
En su parecer, lo anterior demuestra que
no obstante la primera declaración del estado de emergencia, realizada mediante
el Decreto 4333 de 2008, se presentaron nuevos hechos generadores de
perturbación del orden público que hacían por lo tanto indispensable la
prolongación del mismo por 30 días más, con fundamento en la facultad del
artículo 215 fundamental.
3. Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
El apoderado de este Ministerio intervino para
defender la constitucionalidad del Decreto 4704 de 2008; se refirió previamente
a la jurisprudencia sobre los estados de emergencia, haciendo hincapié en que
su validez está sujeta al cumplimiento de dos condiciones: estar acorde con la
regla de la subsidiariedad y dirigirse a conjurar problemas no estructurales,
esto es, sobrevinientes.
Expresa que la jurisprudencia de esta Corte también ha
insistido en el carácter excepcional de los estados de emergencia, señalando
que la función principal de los distintos organismos del Estado es precisamente
solucionar ese tipo de problemas a través de las instituciones y herramientas
constitucionales, legales, reglamentarias, económicas y sociales legítimamente
diseñadas para ello.
Indica que es un hecho conocido que en el mes de
octubre de 2008 se agudizó la crisis que originó la proliferación de las
llamadas “pirámides”, esto es, personas naturales y jurídicas que se
dedicaron a captar dineros del público de forma masiva e ilegal, razón por la
cual el Gobierno, consciente de que las instituciones vigentes eran
insuficientes para manejar dicha crisis, expidió el Decreto 4333 del 17 de
noviembre de 2008, declarando el estado de emergencia económica, al amparo del
artículo 215 constitucional.
Señala que bajo la vigencia de la emergencia
económica, se expidieron normas para intervenir a los captadores masivos
ilegales; se consagraron tipos penales relativos a la captación masiva de
dineros del público sin autorización legal, a fin de contrarrestar las
distintas conductas que atentan contra el peculio del público, y medidas
tendientes a aliviar el efecto negativo que sobre el patrimonio de las familias
tuvo, y tiene aún hoy, el cierre de las captadoras mencionadas.
Asevera que la crisis que se pretendió conjurar con el
Decreto 4333 de 2008 está lejos de ser estructural, ya que el fenómeno de las
denominadas “pirámides”, si bien no es nuevo, es poco común en el país;
además, su dimensión era menor, tanto en número de personas afectadas, como en
el monto de los recursos involucrados; agrega que, sin embargo, al momento de
la expedición del Decreto en revisión, venían proliferando de manera desbordada
en todo el país distintas modalidades de captación o recaudo masivo, realizadas
bajo sofisticados sistemas que dificultaron la intervención de las autoridades.
Así, en su criterio, el fenómeno de captación o
recaudo al cual se enfrentó el Gobierno es distinto a los eventos que se dieron
de forma esporádica en el pasado, ya que presentó unas dimensiones que no
tuvieron antecedentes; además, los acontecimientos fueron causados por la
aparición y extensión de conductas que no se habían registrado anteriormente.
Explica que masivamente las personas entregaron su
dinero a los captadores o recaudadores, con la promesa de recibir ganancias
exageradas, entre el 50% y el 300% del dinero entregado, ofrecimiento que es
muy superior a los rendimientos ofrecidos por el sector financiero formal, lo
cual constituyó un factor de atracción que llevó a que un importante número de
ciudadanos confiaran su capital, con los resultados adversos de público
conocimiento.
Aduce que como consecuencia de tales hechos, en
especial de la pérdida del dinero, buena parte de esa población se enfrentó a
la imposibilidad de atender sus necesidades presentes y futuras, originando una
situación generalizada de desespero y angustia con graves consecuencias
sociales, ya que se desataron actos de violencia como reacción al
incumplimiento de recaudadores y captadores ilegales e, incluso, en ocasiones,
como oposición a las medidas gubernamentales adoptadas para enfrentar el
fenómeno.
A continuación, el interviniente se refiere a la
imprevisibilidad de los hechos que dieron lugar a la expedición del Decreto 4704 de 2008 y a la subsidiariedad de las
medidas, para lo cual se remite a su parte motiva, donde está consignado que al
finalizar el término de treinta días previsto en el inciso 1° del artículo 215
de la Constitución, el Gobierno constató que las causas de la crisis no habían
sido plenamente conjuradas y que, por lo tanto, la extensión de sus efectos era
inminente.
Manifiesta que los hechos sobrevinientes a los que se
refiere la parte motiva referida son, por un lado, la ineficacia relativa de
las competencias asignadas a las Superintendencias Financiera y de Sociedades
bajo la vigencia del Decreto 4333 de 2008, dado el elevado número de reclamantes
y recursos a repartir y, por otro, las múltiples situaciones generadas por las
pérdidas sufridas por los depositantes, las cuales han creado una situación de
escasez de recursos, que ha llevado a que gran parte de las familias en esas
regiones carezcan, aún al día de hoy, de los medios necesarios para cubrir sus
necesidades a corto plazo.
Asegura que como consecuencia directa de la crisis se
generaron efectos sociales de proporciones excepcionales, de tal envergadura
que no solamente comprometieron patrimonialmente al público, sino la
estabilidad social y económica de la mayor parte de las regiones afectadas,
todo lo cual estuvo acompañado de amenazas y agitaciones del orden público,
ampliamente documentadas por los medios de comunicación, que no sólo pusieron
en peligro la población en general, sino que también dificultaron la actuación
de las autoridades pertinentes que pretendían resolver esa problemática.
Indica que la compleja aplicación del procedimiento
consagrado para la devolución de los dineros, aunada al inusitado número de solicitudes
y a la renuencia a los procedimientos establecidos para las reclamaciones,
evidenció que era necesario precisar y fortalecer las medidas diseñadas al
amparo del Decreto 4333 de 2008, en orden a implementar un mecanismo eficaz
para la devolución de los dineros, con pleno respeto de las garantías
procesales que se recomiendan en la teoría de la concursalidad.
Expresa que si bien con las disposiciones dictadas al
amparo de la primera emergencia se atacó directamente la conducta masiva de los
captadores no autorizados, y se diseñó un procedimiento expedito para afrontar
la siniestralidad social, éste no fue lo suficientemente eficaz para atender y
tramitar procesalmente los derechos de los afectados, pues a 15 de diciembre de
2008 se habían presentado alrededor de 500.000 reclamaciones, sólo en las
intervenciones de DRFE y DMG, que desbordaron la expectativa inicial; así
mismo, en la actualidad se han recibido 730.000 reclamaciones en las cuarenta y
tres entidades intervenidas, de las cuales 32.000 se encuentran en la primera
fase de emplazamiento, poniéndose de presente que al vencimiento de la primera
emergencia faltaba por atender cerca de una tercera parte de los reclamantes.
Por lo anterior, estima que en la fecha mencionada los
hechos que generaron el estado de emergencia continuaban existiendo y sus
efectos sociales y económicos seguían extendiéndose, por lo cual era necesario
perfeccionar los instrumentos legales que permitieran seguir atacando el origen
de la captación irregular y sus efectos, requiriéndose que el Gobierno contara
con facultades excepcionales, que le fueron otorgadas con la expedición del Decreto
4704 de 2008.
Explica que los afectados, en su gran mayoría personas
de escasos recursos, soportan actualmente una delicada situación económica, ya
que para poder subsistir han tenido que acudir al crédito informal con tasas
excesivas, a la espera del retorno de los dineros depositados en las
captadoras.
Señala que 713.000 personas resultaron damnificadas y
que las sumas reclamadas en los procesos de intervención ascienden a más de 2.7
billones de pesos, que equivalen a un punto del producto interno bruto real
nacional; aduce también que la defraudación conlleva riesgos concretos, como
disminución del consumo de bienes y servicios básicos, reducción de inversiones
en capital humano (en particular salud y educación), aumento del trabajo
infantil, incremento de la morosidad comercial con alto impacto en el sector
empresarial de las zonas afectadas, entre otros efectos, por lo cual se imponía
adelantar una segunda fase de apoyo social en beneficio de los afectados, en el
marco del Decreto 4704 de 2008.
Finalmente, expresa que la declaratoria del estado de
emergencia busca atacar los problemas generados por la falta de recursos de los
afectados por las actividades de las captadoras y superar las condiciones de
anormalidad en las que se encuentra parte de la población del país, por lo cual
el Gobierno, en desarrollo de la nueva emergencia ha adoptado medidas
específicas con el fin de aliviar las cargas a la población más afectada por
las captadoras, movilizar la economía y devolver la mayor cantidad de recursos
posible a los afectados ante la clase de hechos que han sobrevenido y que aún
deben atacarse, para evitar que sus efectos sigan extendiéndose.
4. Presidencia de la República
El Secretario Jurídico del Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República, intervino para defender la
constitucionalidad del Decreto 4704 del 15 de diciembre de 2008, al encontrar
que se ajusta en un todo a los requerimientos formales establecidos por la
Constitución Política, ya que está motivado en sus considerandos y fue firmado
por el Presidente de la República y todos los ministros.
Además advierte que el citado Decreto declaró el
estado de emergencia social en todo el territorio nacional por el término de 30
días, contados a partir del 15 de diciembre de 2008, lo cual en su criterio se
encuentra dentro del rango permitido por el artículo 215 constitucional, para
que el Ejecutivo haga uso de las facultades propias de ese estado de excepción.
Explica que el anterior estado de emergencia social
fue declarado el 17 de noviembre de 2008 mediante el Decreto 4333 de ese año, y
el Decreto  4704, en revisión, lo declara nuevamente a partir del 15 de
diciembre de 2008, por lo cual, sumando los días del año 2008 en los que se
declaró el estado de emergencia social en todo el territorio nacional, se obtiene
un total de cuarenta y cinco (45) días, término inferior a los noventa (90) de
duración máxima que permite la norma constitucional para los períodos de
emergencia consolidados en cada año calendario.
Señala que como se decretó el estado de emergencia
social por 30 días a partir del 15 de diciembre de 2008, se tiene que en lo
corrido del presente año dicha declaración fue por un periodo de 13 días
calendario, lo cual a su juicio se encuentra dentro de los parámetros
temporales permitidos por el artículo 215 de la Constitución.
Seguidamente, este interviniente se refiere al estado
de emergencia, señalando que el artículo
215 de la Carta reproduce en lo esencial la figura del estado de emergencia del
artículo 122 de la Constitución de 1886 (introducido por la reforma
constitucional de 1968), otorgándole al Presidente la facultad de dictar
decretos con fuerza de ley destinados a contrarrestar perturbaciones
ocasionadas por grandes crisis que afectan el orden económico, ecológico y
social o que amenacen seriamente con perturbar los mismos.
En cuanto hace a los requisitos materiales, sostiene
que el Decreto cumple con el presupuesto objetivo de la declaratoria del estado
de emergencia económica y para demostrarlo se refiere a los antecedentes de tal
determinación, indicando que la captación o recaudo de dineros del público en
forma masiva no autorizada obedece a la ingenuidad de millones de colombianos
frente a una estrategia manipuladora e inescrupulosa de diferentes captadores
irregulares, basada en la generación de falsas expectativas financieras, dado
el ofrecimiento de altísimos rendimientos del dinero, cuyos niveles de riesgo
asumido estaban por fuera de toda razonabilidad económica, lo cual dio lugar a
la declaratoria del estado de emergencia social mediante el Decreto 4333 de
2008, cuyos fundamentos fueron explicados y probados en el proceso de revisión
constitucional correspondiente.
A continuación se refiere a los hechos sobrevinientes
que originaron la declaratoria del nuevo estado de emergencia social mediante
el Decreto 4704 de 2008, explicando que como consecuencia natural de lo
ocurrido con las captadoras masivas e irregulares de dinero del público, las
personas que entregaron sus recursos sufrieron significativas pérdidas
económicas, cuyo impacto social fue desbordante en más de quince ciudades y muchos
municipios del país.
Expresa que a raíz del abrumador fenómeno de la
captación masiva e irregular de dineros del público, numerosas familias cuyas
cabezas de hogar entregaron sus recursos a captadores no autorizados, perdieron
lo necesario para atender, incluso, sus necesidades básicas, correspondiendo un
gran porcentaje de los afectados a la población de escasos recursos económicos.
Por ello, de no haber intervenido a tiempo el Gobierno, mediante un nuevo
estado de emergencia social, no habría sido posible ofrecer una solución
efectiva a la precaria situación económica de quienes quedaron afectados por
dicha captación, lo que habría profundizado un gran desequilibro social.
Considera que esa grave situación requería de la
extensión en el tiempo de la intervención excepcional del Gobierno para aliviar
la crisis, pues este hecho sobreviniente tenía la virtualidad de convertirse en
catalizador de disturbios de orden público, como en efecto sucedió en varias
zonas del país; además, la concentración del fenómeno de captación masiva e
irregular de recursos del público en algunas regiones, estaba llamada a
producir nefastas consecuencias para la actividad económica, industrial y
comercial.
La afectación patrimonial, en las dimensiones
reseñadas, permite sostener a la luz de la jurisprudencia constitucional, según
el interviniente, que existe un hecho sobreviniente legitimador del estado de
excepción, porque mediante la legislación ordinaria era imposible solucionar la
escasez de recursos producida por el fenómeno de captación masiva e irregular,
toda vez que la dimensión del problema requería el apoyo inmediato del
Gobierno, para solventar de alguna manera la situación económica de esas
familias.
Así mismo, la intervención frente a ese hecho revestía
carácter urgente, pues estaban en peligro la subsistencia y estabilidad
personal y familiar de miles de colombianos, situación que si no era atendida
habría desencadenado indeseables hechos de perturbación del orden público,
cuyas dimensiones hubieran sido catastróficas, debido a la gran cantidad de
damnificados.
Seguidamente, el interviniente se refiere a las dificultades
de los procesos de intervención de las captadoras no autorizadas, señalando que
en virtud de la magnitud del fenómeno de la captación irregular, la aplicación
del procedimiento inicialmente diseñado por el Gobierno para la intervención de
las entidades y la posterior devolución de los dineros a la población, encontró
numerosas dificultades sobrevinientes que exigían oportuna intervención.
En su criterio, factores como el elevado número de
personas involucradas en el fenómeno, la renuencia de otras tantas para
colaborar con los procedimientos establecidos, los problemas de orden público
registrados en algunas poblaciones, la incautación de bienes distintos de
dinero a las entidades intervenidas y la necesidad de obtener mayores recursos
de dichas entidades para su posterior devolución, requirieron del Gobierno
disposiciones complementarias al Decreto 4334 de 2008 que permitieran conjurar
las crisis social, cuyos efectos trascendían y amenazaban con expandirse.
Expresa que para establecer la dimensión exacta de las
reclamaciones de los afectados con el fenómeno de la captación irregular de
recursos del público, basta con tener en cuenta la cantidad de establecimientos
presuntamente ilegales que las autoridades municipales procedieron a cerrar
preventivamente, en ejercicio de las facultades de intervención conferidas por
el Decreto 4335 de 2008 (más de 130 establecimientos en más de 30 municipios
del país, en el periodo comprendido entre el 18 de noviembre de 2008 y el 3 de
diciembre del mismo año), lo cual ofrece un primer parámetro para determinar la
cantidad de personas que “invirtieron” su dinero en dichos
establecimientos.
Estima también revelador el informe sobre la presencia
de captadoras irregulares de dinero a lo largo y ancho del territorio nacional,
pues en el mapa preparado por la Superintendencia de Sociedades se identificaron
520 oficinas de captación no autorizadas, distribuidas en más de 26
departamentos del país.
Además, el número de reclamaciones de las personas
afectadas con corte al 18 de febrero del año en curso asciende a 700.899, de
las cuales dicha Superintendencia ha digitado 685.785, cuyo monto asciende a
más de dos billones  de pesos; afirma que este inusitado número de personas
reclamantes, impuso en el mes de diciembre de 2008 la necesidad de disponer
legalmente la prórroga de los plazos iniciales para la recepción de las
reclamaciones, puesto que resultaron insuficientes.
Asevera que debido a la magnitud del fenómeno era
imprescindible precisar por parte del Gobierno el procedimiento para llevar a
cabo las reclamaciones de manera completa y eficiente, pues en virtud de la
premura de los términos para realizar las reclamaciones muchas personas se
quedarían sin presentarlas, lo cual hubiera sido caldo de cultivo del descontento
general y, en consecuencia, de posibles graves alteraciones del orden público.
En relación con la incautación de los dineros de las
captadoras no autorizadas, el interviniente explica que surgieron
inconvenientes para ponerlos a disposición de los interventores y acrecentar la
masa de la liquidación, lo que llevó al Gobierno y a las autoridades
competentes a buscar distintas fórmulas de solución, muchas de las cuales
necesariamente requerían cambios legislativos frente a los procedimientos
establecidos con anterioridad.
Asevera que inicialmente se intentó salvar tales
dificultades mediante la simple coordinación de las distintas autoridades que
tienen relación con la intervención de las captadoras no autorizadas, lo que resultó
insuficiente y fue necesario modificar algunos aspectos sustanciales del
proceso de intervención sobre la incautación de dinero y bienes de los
intervenidos, ya que mediante la legislación ordinaria y las regulaciones
anteriores era imposible satisfacer los requerimientos de una liquidación
universal y eficiente.
Comenta que a causa del desespero de las personas afectadas
por el fenómeno de la captación no autorizada de dineros del público, se
produjeron varios hechos que alteraron sustancialmente el orden público en
varias zonas del país, situación que está consignada en el informe rendido por
el Ministerio del Interior y de Justicia a la Presidencia de la República,
donde se describen diversas manifestaciones en los departamentos del sur del
país. Agrega que se registraron alrededor de un centenar de hechos
perturbadores del orden público en todo el territorio nacional, desde la
declaratoria de la primera emergencia social el 17 de noviembre de 2008, hasta el
19 de febrero del año en curso, según el informe presentado por la Policía
Nacional.
Indica que la zona más afectada en materia de orden
público ha sido la región suroccidental del país, donde el desbordamiento de
los hechos perturbadores ha influido negativamente en materia de seguridad,
desarrollo de actividades comerciales, bancarias y petrolíferas, arrojando
importantes pérdidas económicas, especialmente en el departamento del Putumayo,
situación  que según algunos medios de comunicación ha sido aprovechada por
grupos terroristas como las Farc, para lograr una confrontación entre los
ciudadanos y el Gobierno Nacional.
Concluye que a pesar de la declaratoria del primer
estado de emergencia económica el 17 de noviembre de 2008, las protestas,
manifestaciones y hechos generadores de perturbación del orden público se
mantuvieron vigentes y ciertamente amenazantes, lo cual evidenció la necesidad
de ajustar los mecanismos institucionales para agilizar el proceso de
devolución de los dineros a los reclamantes.
5. Superintendencia Financiera de Colombia
El Superintendente Financiero defiende la
constitucionalidad del Decreto 4704 de 2008, para lo cual se refiere
previamente a la actividad de captación de dineros del público como negocio
especializado que requiere de autorización estatal, en cumplimiento del
artículo 335 del estatuto superior.
Indica que el bien jurídico que busca tutelar ese
ordenamiento es el interés público económico y la confianza en el sector
financiero colombiano, presupuestos que en su parecer prevalecen sobre los
intereses particulares; agrega que para lograr tales cometidos, el Presidente
de la República ejerce a través de la Superintendencia Financiera inspección,
control y vigilancia sobre las personas que realicen actividades financieras,
bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo y
aprovechamiento de los dineros captados del público, lo cual constituye el
objeto principal y marco de las funciones de dicha autoridad de supervisión, de
conformidad con lo consagrado en los artículos 8° y 9° del Decreto 4327 de
2005.
Sostiene que las instituciones vigiladas por esa
Superintendencia están obligadas a someterse a un exigente proceso de
autorización previa, así como al cumplimiento permanente de exigibilidades de
revelación contable y financiera, requerimientos de orden patrimonial,
liquidez, encajes, entre muchos otros, en aras de proteger los ahorros del
público, de la comunidad y asegurar la estabilidad; además la entidad que se
constituye, en particular un establecimiento de crédito, debe acreditar que se
ha inscrito en el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras para que sus
ahorradores o depositantes, desde el mismo momento en que empieza a funcionar,
cuenten con la protección del seguro de depósito que ha instituido la ley.
Manifiesta que aunque el artículo 333 de la
Constitución dispone que no se pueden exigir autorizaciones y requisitos para
el ejercicio de la actividad económica sino por virtud de la ley, esta regla
general tiene excepción en la actividad financiera por el carácter de interés
público que ostenta, de acuerdo con el artículo 335 ibídem y de ahí que esté
sujeta a una regulación especial, dentro de la cual se ha dispuesto, entre
otros requisitos, la autorización estatal previa.
Afirma que no obstante la elementalidad del principio
atrás indicado, muchas personas entregaron su dinero a recaudadores y
captadores no autorizados, que carecían de la intención real de devolverlo o lo
hurtaron luego de recibirlo, generando con ello graves consecuencias sociales y
de orden público, particularmente en los departamentos y municipios donde
proliferaron esas actividades, afectando un amplio sector de la población.
Aduce que como el fenómeno se extendió a varias zonas
del territorio nacional, fue necesario adoptar medidas extraordinarias, ágiles
y preventivas como las previstas en el Decreto 4704 de 2008, que propenden en
esencia por extender en el tiempo la intervención excepcional del Gobierno
Nacional para aliviar la crisis generada por la captación no autorizada de
dineros del público, que podía convertirse en catalizador de graves disturbios,
como en efecto sucedió después de la declaratoria de emergencia social mediante
el Decreto 4333 de 2008.
Señala que el Decreto 4704 de 2008, mediante el cual
se declaró nuevamente el estado de emergencia social, cumple con todas y cada
una de las exigencias contenidas en la Constitución, razón por la cual solicita
declarar su exequibilidad, pues al igual que el Decreto 4333 del mismo año, el
hecho generador estuvo constituido por el incremento inusitado de distintas
modalidades de captación no autorizada de dineros del público.
Sostiene que la necesidad de una nueva declaratoria de
emergencia social se sustenta, en esencia, en la multiplicidad de eventos desafortunados
originados en el fenómeno de la captación no autorizada, que dificultaron la
actuación de distintas autoridades y pusieron en peligro a la población, así
como en la compleja aplicación del procedimiento para la devolución de dineros
a dichas víctimas, dada la cantidad de afectados y la usual reticencia a acudir
a la vía formal para la reclamación, eventos que evidenciaban la necesidad de
mejorar la atención integral de la crisis diseñada al amparo de la emergencia
social declarada en el Decreto 4333 de 2008, en orden a establecer trámites
ágiles, claros y precisos para la devolución de los dineros y recursos
incautados.
Considera que resultaba entonces indispensable que el
Gobierno Nacional pudiera seguir contando con facultades excepcionales que le
permitieran atacar las causas de la crisis social y contrarrestar sus efectos,
tal como quedó expuesto en el informe de la Viceministra de Hacienda y Crédito
Público, rendido al Congreso de la República, según el cual al finalizar el
término de treinta días del estado de emergencia declarado mediante Decreto
4333 de 2008, se constató que las causas de la crisis no habían sido plenamente
conjuradas y, por ende, sus efectos continuaban extendiéndose, ya que
sobrevinieron diversas manifestaciones sociales que comprometían a la población
de aquellas regiones afectadas por las actividades desplegadas por captadores o
recaudadores de dineros del público sin autorización, tal como, según afirma, expresan
los considerandos del Decreto 4704 de 2008.
Por último asegura que a pesar de la declaratoria del
primer estado de emergencia el 17 de noviembre de 2008, las protestas,
manifestaciones y hechos generadores de perturbación del orden público se
mantuvieron vigentes y amenazantes, lo cual justificaba la necesidad imperiosa
de ajustar los mecanismos institucionales para agilizar aun más el proceso de
devolución de los dineros a los reclamantes.
6. Superintendencia de Sociedades
El Superintendente de Sociedades, intervino para
defender la constitucionalidad del Decreto 4704 del 15 de diciembre de 2008,
señalando que la Constitución de 1991 delimitó los estados de excepción como
herramientas de carácter extraordinario que comportan, en algunos casos,
restricción de derechos constitucionales y, en otros, suspensión de la
legislación vigente, siempre que la medida sea proporcional y esté encaminada a
afrontar una crisis sobreviniente.
Explica que el 15
de diciembre de 2008, el Presidente declaró otra vez el estado de emergencia en
todo el territorio nacional mediante el Decreto 4704 de 2008, por el término de
30 días, contados a partir de la mencionada fecha, en razón de las diversas manifestaciones
sociales y amenazas de las personas afectadas por la captación, que
dificultaron el normal desarrollo del proceso de toma de posesión y la
actuación de distintas autoridades, agravadas por la cantidad de reclamaciones
de los afectados y la reticencia de varios de ellos a acudir a la vía formal
para la reclamación, eventos que hicieron necesario revisar el procedimiento
inicialmente diseñado en el Decreto 4334, para fortalecerlo y afinarlo de
acuerdo con los requerimientos de los agentes interventores, de la propia
Superintendencia de Sociedades y de otras autoridades.
Indica que las medidas iniciales adoptadas por el
Gobierno Nacional fueron necesarias pero no suficientes, y agrega que algunas
de las circunstancias evidentes en ese momento fueron atacadas en la primera
emergencia social, declarada mediante el Decreto 4333 de 2008, pero otras no
tan evidentes solo se manifestaron a medida que fueron aplicados los mecanismos
de intervención por parte de las Superintendencias de Sociedades y Financiera.
Señala que las pruebas halladas tras los sellamientos
hechos por las autoridades locales, son demostrativas de la persistencia del
fenómeno después de decretada la primera emergencia y expresa que el volumen de
las reclamaciones de los defraudados, ante los interventores para el caso de
DMG y DRFE sobrepasaron las expectativas iniciales, de modo que era imperativo
que el Gobierno contara con facultades que le permitieran continuar atacando
las causas de la crisis social, así como contrarrestar sus efectos.
Sostiene que el Decreto 4704 de 2008 cumple con los
requisitos materiales para la segunda declaratoria del estado de emergencia
social, pues en cuanto hace al test
de subsidiariedad, está demostrado que las medidas adoptadas por la primera
emergencia resultaron insuficientes frente a la evolución de las intervenciones
decretadas al amparo de los Decretos 4333 y 4334 de ese año.
Manifiesta que con fundamento en la segunda
declaratoria de emergencia se expidió el Decreto 4705 de 2008, cuyo objetivo es
complementar y adicionar los instrumentos consagrados en el Decreto 4334 de
2008, cuyas disposiciones resultaron insuficientes para superar vacíos de
procedimiento, en aspectos tales como coordinación entre las Superintendencias
Financiera y de Sociedades, autoridades locales y Fiscalía; participación de
los afectados en el procedimiento de toma de posesión, y protección y
conservación de los bienes del intervenido, entre otros asuntos.
Asegura que las anteriores circunstancias plantearon
la necesidad de un ajuste en las normas de procedimiento y por ende un segundo
marco de emergencia que lo hiciera viable, ante la ineficacia de las medidas
adoptadas en el Decreto 4334, además teniendo en cuenta la evolución del
fenómeno de captación y los hallazgos en los procedimientos de toma de posesión
puestos en evidencia por los  interventores, por el juez del procedimiento y por
la Superintendencia de Sociedades.
En su parecer, la declaratoria también satisface el
requisito de la imprevisibilidad, toda vez que el Gobierno Nacional encontró
que venían proliferando de manera desbordada en todo el país distintas
modalidades de captación o recaudo masivo no autorizado, con los reportes de
los agentes interventores que permitieron establecer el tamaño del fenómeno en
la totalidad del territorio nacional, que se extendió a regiones del país como
Nariño, Cauca y Putumayo, con perturbaciones del orden público, lo que hizo pensar
en la necesidad de aumentar plazos en garantía del acceso de la mayor cantidad
de personas al proceso de toma de posesión. Asevera que el Gobierno también encontró
que con los dineros recaudados se habían adquirido bienes y unidades de
explotación económica y empresas, por lo cual hubo necesidad de adoptar un
procedimiento expedito para afectar todos esos bienes.
Con base en las anteriores explicaciones, concluye que
las medidas adoptadas en vigencia del Decreto 4333, no fueron suficientes para contrarrestar
la crisis que se mantuvo a partir de la intervención de las llamadas “pirámides”
y en general del muy extendido fenómeno de captación, por su magnitud, por las
dificultades presentadas en el procedimiento de toma de posesión y por el
riesgo de conservación de los recursos captados del público, de manera que la
segunda declaratoria de emergencia ordenada mediante el Decreto 4704 de 2008,
cumple en su criterio con lo preceptuado en el artículo 215 de la Constitución
.
IV. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Para
el Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional debe declarar
exequible el Decreto 4704 de 2008, pues cumple con las exigencias formales que
señala la Constitución Política para los de su clase, ya que está sustentado en
el artículo 215 superior, la Ley 137 de 1994 y en razones de tipo fáctico; fue
firmado por el Presidente y todos sus Ministros en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, y estableció su vigencia por un periodo
de treinta (30) días, contados a partir de la fecha de su expedición, en
concordancia con los artículos 215 superior y 46 de la Ley 137 de 1994.
En lo que respecta al cumplimiento de los requisitos
sustantivos por parte del Decreto Legislativo 4704 de 2008, el Jefe del
Ministerio Público previamente hace algunas consideraciones en torno a los
atributos generales y específicos del estado de emergencia económica, social y
ecológica, el alcance de la discrecionalidad del Presidente de la República
para decretar estados de excepción y el control jurídico que compete a la Corte
Constitucional.
Por
lo que respecta a los atributos del estado de emergencia económica, social y
ecológica, expresa que según el artículo 215 superior los elementos
constitutivos o esenciales corresponden, en su orden, a unos hechos causales, a
unos objetivos específicos que propone la declaración de la medida, y a unos
medios o instrumentos mediante los cuales el Ejecutivo produce las decisiones
que requiere la solución de las situaciones derivadas de la emergencia.
En
cuanto hace a la causalidad, estima que los acontecimientos no sólo deben ser
intensos y traumáticos, sino que además deben ser imprevistos y, por ello,
diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es,
sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir
de la actividad de la sociedad en sus diferentes manifestaciones y a las que
debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias
normales.
Sobre
el objeto de la emergencia, opina que debe enfocarse a conjurar de manera
inmediata la crisis económica, social o ecológica correspondiente, y a detener
o minimizar la extensión de sus efectos con miras a regresar a la situación de
normalidad anterior a ella, por lo cual la motivación y la dinámica de las
medidas que adopte el Ejecutivo, tienen que estar dirigidas exclusivamente a
esos fines que motivan su declaración.
Para
el Procurador los instrumentos jurídicos de que dispone el Gobierno para
adoptar las medidas que, a su juicio, resulten conducentes y eficaces para
enfrentar la situación coyuntural respectiva, son el decreto legislativo
mediante el cual se reconoce y los decretos legislativos mediante los cuales se
adoptan disposiciones encaminadas a conjurar la crisis y contener el alcance de
sus consecuencias.
En
relación con la discrecionalidad para declarar el estado de emergencia social,
económica y ecológica, señala que el Presidente de la República tiene un
innegable margen de apreciación en lo que se refiere al ejercicio de los
poderes excepcionales derivados de los mencionados estados de anormalidad,
facultad que en su parecer se ve reforzada por el obligado y permanente
contacto del Gobierno con las exigencias y necesidades de la comunidad en el
modelo democrático participativo, colocándolo en una posición privilegiada para
detectar el advenimiento de la anormalidad y elegir los medios idóneos para su
reversión.
Asegura
que la Constitución no prevé medidas concretas que frente a una singular
situación de anormalidad declarada pueda adoptar el Gobierno, tarea imposible
de ser definida en abstracto por lo variado, imprevisto y contingente de los
hechos que pueden en la realidad trastocar gravemente la normalidad.
De
otra parte, expresa que el control jurídico sobre los decretos legislativos que
declaran la emergencia social, económica y ecológica que compete a la Corte
Constitucional, constituye el principal límite a la facultad del Presidente de la
República para expedirlos, por cuanto él no puede definir ninguna circunstancia
como sobreviniente y gravemente perturbadora; por ello, el Gobierno tiene la
carga perentoria de motivar adecuadamente el decreto legislativo
correspondiente y acreditar la ocurrencia de los hechos que justifican su expedición.
Con
base en las anteriores consideraciones, el Jefe del Ministerio Público analiza
el Decreto 4704 de 2008 y encuentra que
la segunda declaratoria de emergencia tiene fundamento en la apremiante
necesidad de garantizar la devolución efectiva de los dineros entregados por
las víctimas de quienes perpetraron esa actividad ilícita y promover la
recuperación económica de las regiones del país más afectadas con el fenómeno
de las denominadas “pirámides” financieras.
Estima
que para tal efecto, resultaba imperioso  (i) remover en forma expedita, por
medio de medidas extraordinarias, las barreras normativas y fácticas que han
impedido o amenazan impedir la debida mitigación estatal del daño social
causado por estos esquemas de recaudo ilícito de dinero; (ii) superar la
ineficacia de las competencias y facultades asignadas a las Superintendencias
Financiera y de Sociedades en el Decreto 4333 de 2008; (iii)  solucionar las
dificultades en el procedimiento de toma de posesión para devolver, a cargo de la
Superintendencia de Sociedades; (iv) resolver la precaria situación económica
en que han quedado los afectados y sus respectivas familias y la inestabilidad
sufrida por las zonas en que el fenómeno de recaudo no autorizado de dineros
del público tuvo mayor impacto, (v) atender el inusitado número de
reclamaciones y dineros por devolver  y (vi) combatir las alteraciones del
orden público originadas en la dura crisis social, según ha reportado la Policía
Nacional, con motivo de la grave crisis social.
Concluye
que en ese orden de ideas, resulta evidente que los efectos de las
circunstancias que derivaron en la declaratoria de emergencia social, a través
del Decreto 4333 de 2008, desbordaron la diligente previsión exigible al
Gobierno Nacional y por ende justifican una segunda declaratoria con el fin de
paliarlos y revertirlos, lo que demuestra
que al evaluar la amenaza que las mismas entrañaban, el Presidente de la
República hizo uso adecuado del discreto margen de apreciación que en esta
materia debe reconocérsele.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
De
conformidad con lo dispuesto por los artículos 214-6° y 241-7° de la
Constitución Política, corresponde a la Corte Constitucional ejercer control  oficioso
de exequibilidad sobre el Decreto 4704 de 2008, expedido por el Presidente de la
República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 superior.
Conviene
advertir que, según lo ha explicado la jurisprudencia[1],
el hecho de que el término de 30 días de la declaratoria del estado de
emergencia social contenido en dicho decreto se haya cumplido, no significa que
esta Corte pierda competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad,
máxime cuando con base en ese estado de excepción se han expedido decretos de
desarrollo, cuyas medidas continúan vigentes en el ordenamiento jurídico.
2.
Requisitos del estado de emergencia económica, social y ecológica. La exigencia
de adecuada motivación en su declaración.
A propósito de la revisión constitucional del Decreto 4333 de 2008, por
el cual se declaró el estado de emergencia social, esta corporación en la
sentencia C-135 de 2009 (febrero 25), M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, realizó
una extensa y detallada exposición sobre el régimen de los estados de excepción
en la Constitución Política y, particularmente, en relación con los rasgos
distintivos del estado de emergencia económica, social y ecológica o por grave
calamidad pública, abordando el alcance del control constitucional sobre los
decretos declaratorios del mismo.
Los
aspectos más sobresalientes de esa providencia se refieren (i) a la naturaleza
del estado de emergencia económica, social y ecológica o por grave calamidad
pública, partiendo de los precedentes existentes en la materia (sentencias
C-004 y C-447/92, C-179 y C-366/94, C-122/97, C-122 y C-216/99); (ii) los
presupuestos para su declaratoria; (iii) la competencia, ámbito temporal y
territorial de ese estado de excepción; (iv) las facultades excepcionales del
Presidente de la República; (v) los requisitos formales y materiales para la declaratoria;
(vi) la prohibición de suspensión de los derechos humanos; (vii) la observancia
de los principios de intangibilidad de derechos, el respeto a los derechos
sociales de los trabajadores, la necesidad, la proporcionalidad, la temporalidad,
la legalidad y la proclamación pública, y (viii) el sistema mixto de control
sobre dichos actos.
Para
la Corte no resulta necesario repetir los mismos puntos, pues su significado y
alcance han quedado sustentados con suficiencia en dicho pronunciamiento; sin
embargo para los efectos del presente fallo, se considera útil recordar los
elementos configurativos del estado de emergencia económica, social y ecológica
o por grave calamidad pública, los cuales presentan las siguientes
características:
(i)
El elemento causal, que se refiere a los hechos que tienen entidad para
suscitar la declaratoria de ese estado de excepción, los cuales deben presentar
el carácter de sobrevinientes y extraordinarios; deben perturbar o
amenazar con perturbar en forma grave e inminente el orden
económico, social y ecológico del país o constituir grave calamidad pública; y
deben ser diferentes a los que dan lugar al estado de guerra exterior o a la
conmoción interior, regulados en los artículos 212 y 213 de la Constitución.
Según
la jurisprudencia de esta corporación[2], el carácter
sobreviniente y extraordinario de tales hechos no significa que necesariamente han
de ser novedosos o imprevisibles, sino que deben aparecer de manera extraordinaria
y apartarse del normal acontecer; de ahí que la agravación rápida e inusitada
de un fenómeno existente puede tener entidad suficiente para ocasionar la
declaración del estado de emergencia.
Sin
embargo, la mera invocación de un problema estructural, no autoriza la
declaración del estado de excepción, y por ello se prohíbe su utilización para
resolver asuntos crónicos, “sin que ello quiera decir en modo alguno que
éstos deban quedar huérfanos de consideración por parte de las autoridades”.[3]
Otro
aspecto importante consiste en que la norma fundamental permite la adopción del
régimen exceptivo no sólo para los casos de perturbación del orden económico,
social y ecológico del país, o por grave calamidad pública, sino también ante
la inminencia o amenaza de los mismos, es decir, que es posible hacer uso de
dicho mecanismo en forma preventiva o precautelativa. [4]
Con
todo, los acontecimientos deben ser de tal importancia, alcance
e intensidad que ciertamente trastornen o pongan seriamente en riesgo el orden
económico, social o ecológico del país o constituyan grave calamidad pública.
(ii)
El elemento objetivo hace alusión al propósito o finalidad esencial del
estado de emergencia, el cual debe estar dirigido a conjurar la crisis
económica, social o ecológica correspondiente y a contener la extensión de sus
efectos con el fin de retornar a la situación normal anterior.
La
finalidad del decreto declarativo del estado de emergencia consiste en hacer
pública la existencia de circunstancias sobrevinientes y extraordinarias que
alteran el orden económico, social o ecológico del país; en cambio, a través de
los decretos legislativos de desarrollo, se adoptan medidas que deben estar directa
y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a
impedir la extensión de sus efectos.
Unos
y otros decretos deben satisfacer las exigencias formales y materiales
señaladas en el artículo 215 superior y en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de
los Estados de Excepción; los de desarrollo deben respetar los principios de
finalidad, necesidad, proporcionalidad y motivación de incompatibilidad.
(iii)
El elemento instrumental dice relación con las herramientas jurídicas de
que dispone el Gobierno para enfrentar la crisis e impedir la expansión de sus
consecuencias, por un lado, mediante el decreto que declara la emergencia
económica, social y ecológica y, por otro, con los decretos legislativos de
desarrollo del estado de excepción, por cuya vía diseña y pone en ejecución los
remedios que considera efectivos para superar tal coyuntura.
En
virtud de esa preceptiva, el Presidente queda investido de poderes específicos
y excepcionales, diferentes y superiores a los que ordinariamente utiliza en el
manejo normal de sus asuntos, para poder afrontar con éxito y de manera
inmediata la crisis que emana de las situaciones alteradoras del orden
económico, social o ecológico, o que constituyan grave calamidad pública.[5]
En
armonía con lo anterior, el artículo 2° de la Ley 137 de 1994 (LEEE), preceptúa
que esas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias
extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los
poderes ordinarios del Estado.
Es
decir, que al hacer uso de tales atribuciones, el Presidente de la República no
goza de absoluta discrecionalidad para evaluar los hechos y situaciones que
pueden dar lugar a la declaratoria del estado de emergencia y para implementar
las medidas conducentes, sino que cuenta con un margen de apreciación en ese
campo, dado que la Constitución no contiene un catálogo detallado de soluciones
concretas para enfrentar determinada situación de anormalidad.[6]
De
otra parte, esta corporación reiteradamente ha señalado que el control
jurisdiccional ejercido por la Corte Constitucional sobre los decretos dictados
por el Presidente de la República al amparo del estado de emergencia económica,
social y ecológica o por grave calamidad pública, es de carácter integral en
cuanto comprende el examen sobre el cumplimiento de las exigencias formales y
materiales consagradas en el artículo 215 superior y en la Ley 137 de 1994,
análisis que se considera de la mayor importancia en la medida en que asegura
la primacía de la Constitución.
En
cuanto al decreto que declara ese estado de excepción, la Corte debe verificar
que satisfaga las siguientes exigencias formales: (i) que tenga una
parte considerativa donde se expongan los motivos que determinan la declaración
del estado de excepción; (ii) que  lleve la firma del Presidente y de todos sus
Ministros; (iii) que fije el límite temporal de la vigencia del estado de
excepción; (iv) que indique el lapso durante el cual se hará uso de las
facultades extraordinarias; (v) que determine el ámbito territorial que
comprende esa declaratoria.
Por
lo que atañe a los requisitos materiales, la evaluación consiste en
establecer si realmente existió una perturbación o amenaza de perturbación
grave e inminente del orden económico, social o ecológico o una calamidad
pública, que no pueda conjurarse mediante el uso de las atribuciones ordinarias
de las autoridades, lo que para la jurisprudencia comprende la realización de
tres juicios distintos: el fáctico, el valorativo y el de suficiencia.
El
juicio sobre el presupuesto fáctico es de naturaleza objetiva y consiste
en verificar si los hechos invocados tuvieron ocurrencia; en caso afirmativo, el
juicio objetivo de existencia se resolverá de manera positiva y, en
consecuencia, la declaratoria del estado de emergencia es legítima; en caso
contrario, esa comprobación será negativa y la declaratoria será de inconstitucionalidad
por ausencia de este primer presupuesto.
También
debe determinar esta Corte si esos hechos son sobrevinientes, es decir, si
tienen carácter anormal y excepcional. La jurisprudencia ha señalado que el
hecho sobreviniente no puede ser de cualquier naturaleza, sino extraordinario,
como lo establece el artículo 2° de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción
al referirse a “circunstancias extraordinarias”, que no puedan ser
atendidas mediante los poderes comunes del Estado.
Ese
juicio también es objetivo y se dirige  a verificar si los hechos aparecieron
de manera súbita o inopinada, apartándose del ordinario acontecer o si, por el
contrario, son crónicos o estructurales, evento en el cual deslegitiman la
apelación al estado de excepción, según se expuso anteriormente.
Otro
aspecto que debe ser comprobado por la Corte radica en que los hechos invocados
sean distintos a los que dan lugar a la declaratoria del estado de guerra
exterior o conmoción interior. Sobre el asunto, la jurisprudencia ha
manifestado que no es sencillo distinguir entre los hechos causantes de los
estados de emergencia y conmoción interior, ya que en este último evento el
concepto de “orden público” incluye elementos de índole económica o
social.
En
lo atinente al juicio valorativo, la labor de la Corte consiste en
establecer si en verdad los hechos invocados son de tal gravedad e inminencia,
que justifican declarar el estado de excepción. Al respecto se ha precisado que
cualquier calamidad pública o perturbación del orden económico, social o
ecológico no da lugar a la emergencia, sino sólo aquella situación que por su
intensidad e importancia logre trastornar ese orden y no pueda atenderse por
vías previamente estatuidas. La atribución de ese calificativo por parte del
Presidente no es discrecional, pues debe corresponder, igualmente, a una
percepción objetiva.
Así
mismo, debe corroborar si la perturbación o amenaza de perturbación es
inminente, es decir, que no se refiera a un peligro eventual o remoto para los
bienes protegidos por el artículo 215 superior, sino que ha de ser un riesgo
real y efectivo, que puede materializarse en cualquier momento. Este juicio también
es objetivo, pues busca determinar si la percepción y apreciación presidencial
de los hechos invocados fue arbitraria o fruto de error manifiesto, lo que
supone en este caso que el juez constitucional realice una ponderación o balance.
El
juicio de suficiencia tiene asidero en los principios de necesidad y
proporcionalidad consagrados en la LEEE, y parte de la regla según la cual sólo
se puede acudir al estado de emergencia cuando las herramientas jurídicas a
disposición de las autoridades, no permiten conjurar la grave calamidad pública o la grave perturbación del
orden económico, social y ecológico.
Así,
corresponde al Presidente apreciar la aptitud de las atribuciones ordinarias
para superar la crisis, facultad que no es absoluta ni arbitraria pues debe
respetar el marco normativo de los estados de excepción, conformado por la Constitución,
los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia y la
Ley Estatutaria de Estados de Excepción.
La
jurisprudencia ha precisado que el análisis sobre la suficiencia de los poderes
ordinarios es global y no implica un examen de cada una de las medidas que se
anuncien en el decreto declaratorio; consiste en determinar seriamente si desde
el ámbito de validez de ese decreto, es posible inferir que la crisis no se
supera con el solo ejercicio de las atribuciones ordinarias de policía.
Se
precisa señalar que para la realización de los anteriores juicios y
evaluaciones por parte de la Corte Constitucional, es indispensable que el decreto que declara el estado de excepción contenga
una motivación adecuada y suficiente sobre las circunstancias extraordinarias
que originaron la declaración, así como de las razones que impelen al Gobierno
Nacional a adoptar tal determinación. Así lo exige expresamente el artículo 215
superior, al preceptuar que la declaración del estado de emergencia “deberá
ser motivada”.
Desde
sus primeros pronunciamientos esta corporación ha destacado la importancia de
la mencionada exigencia constitucional, como presupuesto indispensable para la
realización del control integral en cabeza de la Corte Constitucional:
“…, tratándose del decreto que produce la declaración,
la libertad del Presidente se reduce a tomar la decisión de efectuar dicha
declaración determinando el momento para hacerlo y señalando los hechos que
la justifican, pero en lo que concierne a la efectiva configuración del
presupuesto objetivo de la misma, no dispone de discrecionalidad alguna y no
hay alternativas distintas a su existencia o inexistencia.
… … …
La Corte tiene en cuenta que un juicio de existencia
sobre el presupuesto objetivo de una eventual declaratoria, en cuanto está
ligado a conceptos complejos que envuelven criterios de valoración no
estrictamente técnicos -como gravedad, inminencia, amenaza, etc, debe
necesariamente comportar un margen de discreta apreciación por parte del
Presidente que, de todas maneras, no es en modo alguno discrecional, no puede
ignorar la existencia real de los hechos que dan base a sus calificaciones, ni
sustraerse a un escrutinio lógico y racional del nexo de probabilidad que pueda
enlazarse a sus manifestaciones y previsiones, así como de la misma congruencia
de su argumentación a la luz de las circunstancias cuya existencia se proclama.
Se deduce de lo anterior, la necesidad perentoria de motivar
adecuadamente los decretos que declaren la emergencia y acreditar, por parte
del Presidente, la efectiva ocurrencia de las causales que se alegan para la
misma. La Corte, por su parte,
sin considerarse para el efecto estrictamente vinculada a la preceptiva legal
que gobierna la recaudación de las pruebas judiciales, apelará a todos los
medios a su alcance para ilustrar su juicio sobre la efectiva ocurrencia de las
causales y motivos aducidos por el Gobierno para declarar cualquier estado de
excepción.”[7] (No está en
negrilla en el  texto original).
También
cabe tener presente que según lo dispuesto en el artículo 8° de la LEEE, los decretos de estados de excepción “deberán
señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones
de los derechos constitucionales de tal manera que permitan demostrar la
relación de conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por los
cuales se hacen necesarias”; en el mismo sentido, el artículo 11 ibídem
señala que los decretos legislativos “deberán expresar claramente las
razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para
alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción
correspondiente”; y el artículo12 ibídem preceptúa que los decretos
legislativos que suspendan leyes, “deberán expresar las razones por
las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción”
(No está en  negrilla en el texto original).
La
exigencia de motivación no es entonces una
mera formalidad, sino un requisito de orden sustancial; esa expresión de las razones
para declarar el estado de excepción, permite a esta corporación ejercer
control integral sobre los estados de excepción. Se trata de un significativo avance
en la consagración constitucional del Estado de Derecho, como quiera que
establece un límite al ejercicio del poder público y a la discrecionalidad del
Ejecutivo bajo los estados de excepción, en pro del reforzamiento de las
garantías a los derechos fundamentales, ya que permite conocer la materialidad
de los hechos que mueven al Gobierno Nacional para proceder a su declaración,
lo cual posibilita desarrollar el control automático integral y forzoso de
constitucionalidad, mediante la realización de los juicios de conexidad,
finalidad, necesidad y proporcionalidad. En relación con este tópico, la
jurisprudencia constitucional ha expresado:
“La Constitución y la ley estatutaria
sobre los estados de excepción, exigen una motivación estricta acerca de la
incompatibilidad de las normas que forzosamente han de suspenderse, la cual
bien puede ser escueta y concisa, pero no inexistente o implícita. Obsérvese
que este requisito o carga de motivación es adicional a la que se contempla en
el artículo 11 de la citada ley. Lo anterior corrobora que la acentuación del
deber de motivación, tratándose de los decretos legislativos, se explica por el
mayor grado de restricción que éstos proyectan sobre los derechos fundamentales.
La eficaz protección de los derechos fundamentales sustenta este requisito, a
la par que la necesidad de permitir un adecuado control jurisdiccional
enderezado a erradicar la arbitrariedad, sin el cual difícilmente la actuación
del Gobierno podría aspirar a gozar de legitimidad. De otro lado, la falta de
motivación específica -máxime sobre este punto expresamente requerido por la
ley estatutaria-, acusa por sí misma la desproporcionalidad de la medida como
quiera que el Gobierno ha dejado de hacer el juicio sobre las alternativas
entre las cuales debía decidir, efectuando la debida ponderación, lo que ya es
un claro indicio de exceso. No debe olvidarse que la proporcionalidad de las
medidas, corresponde a una exigencia constitucional insoslayable (C.P. art.
214-2).”[8]
Con
base en las anteriores consideraciones, se procede a examinar el Decreto 4704
de 2008, “Por
el cual se declara el Estado de Emergencia Social por un período de treinta
(30) días”.
4.
Inconstitucionalidad del Decreto 4704 de 2008 por ausencia de motivación.
Por
medio del Decreto 4704 de 2008, el Gobierno Nacional declaró el estado de
emergencia social por un periodo de 30 días contados a partir de su
declaratoria. En lo que respecta al aspecto formal, advierte esta Corte que (i)
contiene una parte considerativa, con seis párrafos no numerados; (ii) lleva la
firma del Presidente de la República y de todos los Ministros; (iii) señala el
ámbito espacial de la declaratoria, toda vez que indica que dicho estado de
excepción cobija todo el territorio nacional; (iv) establece en su artículo 1°
el periodo para el cual se declaró, y (v) en su artículo 2° señala el término
durante el cual el Presidente de la República hará uso de las facultades
excepcionales: 30 días contados a partir de su declaratoria.
Pasando
a la declaratoria que antecedió a la que ahora se estudia, se aprecia en los
considerandos del Decreto 4333 de noviembre 17 de 2008 que entonces se declaró
el estado de emergencia social en todo el territorio nacional, por el término
de treinta (30) días, ante la situación social generada por la actividad de los
captadores o recaudadores de dineros del público en operaciones no autorizadas,
y ante la insuficiencia de las medidas ordinarias para poder conjurar las
causas de dicha crisis y prevenir la extensión de sus efectos.
En
el Decreto 4704 de 2008, ahora objeto de revisión, también se expresa que en
virtud de la declaratoria, se adoptaron medidas de excepción y se adelantaron
diversas actuaciones “orientadas a detener los fenómenos que han venido
amenazando la estabilidad del orden social” y que, sin embargo, “han
sobrevenido diversas manifestaciones sociales que comprometen a la
población de aquellas regiones afectadas por las actividades desplegadas por
captadores o recaudadores de dineros del público sin autorización”, razón
por la cual, “ante la coyuntura descrita, se hace necesario adoptar medidas
encaminadas a contrarrestar los efectos de la crisis social generada e impedir
la extensión de los efectos”.
Como
puede apreciarse, en el Decreto 4704 de 2008 la motivación es aparente, al no enunciar
ni detallar los hechos que originaron el advenimiento de esas “diversas
manifestaciones sociales” que habrían determinado la nueva declaración del
estado de emergencia social; se trata de una expresión insuficiente e imprecisa,
que coloca a esta Corte en imposibilidad de efectuar el correspondiente control
de  constitucionalidad sobre esa preceptiva y la que se ha expedido bajo su
amparo.
Repásese que la Constitución y la Ley 137 de 1994 exigen, para
efectos de poder efectuar el control integral, una motivación acerca de la
declaración del estado de excepción, “la cual bien puede ser escueta y
concisa, pero no inexistente o implícita”[9], como
ahora sucede en el Decreto 4704 de 2008, donde brilla por su ausencia la
mención y explicación de los hechos que a juicio del Gobierno Nacional dieron
origen a la segunda declaración, consecutiva, del estado de emergencia social,
omitida como si tácitamente bastare con lo explicado en sustento de una declaración
precedente.
Al no figurar en el Decreto
en revisión una verdadera motivación para su expedición, resultan vulnerados,
de contera, los principios constitucionales de finalidad, necesidad y
proporcionalidad, ya que al ignorarse cuáles son esas  circunstancias que
presuntamente alteran el orden económico y social, esta corporación tampoco
puede establecer cuál es el impacto de la declaración y de las medidas
adoptadas, sobre los derechos fundamentales de los coasociados.
Para
esta Corte la falencia que evidencia el Decreto Legislativo 4704 de 2008 es
insubsanable y no puede ser suplida en el curso del juicio de
constitucionalidad mediante el decreto y práctica de pruebas, pues las diversas
argumentaciones presentadas por las autoridades públicas en estos casos, no
tienen por finalidad reparar los graves vacíos en la motivación de ese acto
jurídico, sino ilustrar al Juez Constitucional sobre el alcance, razón y
significado de la medida excepcional.
En
efecto, las intervenciones realizadas en su oportunidad por los Ministros del
Interior y de Justicia y de Hacienda y Crédito Público como por la Presidencia
de la República, consignan hechos y razones de diversa índole en relación con
la agudización de la problemática social y económica que generó la captación o
recaudo masivo e ilegal de dineros del público, situación de crisis que a su
juicio no había sido plenamente conjurada, apreciaciones de dichas autoridades
que, sin embargo, se produjeron fuera de tiempo y no alcanzan la oportunidad,
ni el mérito, ni la eficacia para superar la ausencia de motivación que
experimenta el analizado  Decreto, en tanto debieron quedar plasmadas en éste,
conforme lo indican la Carta, la LEEE y reiterada jurisprudencia de esta
corporación.
Advierte
finalmente esta Corte que la motivación consignada en el Decreto 4333 de
noviembre 17 de 2008, por el cual se había declarado previamente el estado de
emergencia en todo el territorio nacional, ni su referencia a esa declaratoria
precedente en el Decreto ahora en revisión, satisfacen en manera alguna el
requisito que aquí se extraña, toda vez que en la nueva declaratoria de estado
de excepción, por virtud de la normatividad y doctrina indicada, se imponía la
enunciación siquiera concisa de los hechos y las razones de las “diversas
manifestaciones sociales” que habían sobrevenido adicionalmente, con
ocasión de la continuada o acrecentada captación ilegal de recursos del
público.
Por
lo anterior, y sin que sea necesario acometer otras consideraciones, la Corte
Constitucional declarará inexequible el Decreto 4704 de 2008.
VI.  DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE
el Decreto 4704 de diciembre 15 de 2008 “Por el cual se declara el Estado de
Emergencia Social por un periodo de treinta (30) días”.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente. Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
CLARA ELENA REALES GUTIÉRREZ                 MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ            GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado                                                            Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO             CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrado
Magistrada
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO           LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
IVÁN ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General
[1] C-135 de 2009.
[2] C- 135 de 2009 (febrero
25), M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[3] C-122 de
1997 (marzo 12),  Ms. Ps. Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4] C-179 de 1994 (abril13),
M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[5] C-122 de 1999 (marzo 1°),
M. P. Fabio Morón Díaz.
[6] C-004 de
1992 (mayo 7), M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7] C-004 de 1992 (mayo 7),
M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[8] C-135 de 1996
(abril 9), M. P. Jorge Arango Mejía.
[9] C-135 de 1996.