C-373-97
Sentencia C-373/97
Sentencia
C-373/97
PRINCIPIO DE
UNIDAD NACIONAL-Descentralización
y autonomía
Es evidente que
los principios de descentralización y autonomía sólo pueden ser entendidos en
su prístino sentido al ser relacionados con el de unidad, ya que a falta de la
delimitación que éste les proporciona, la afirmación de los intereses locales,
seccionales y regionales conduciría a la configuración de un modelo organizativo
distinto al propugnado por las normas constitucionales vigentes.
Descentralización y autonomía se desenvuelven en perfecta compatibilidad con la
unidad nacional, de modo que no resulta jurídicamente atendible que, en razón
de una interpretación separada de las normas que consagran estos principios,
cada uno de ellos sea tomado en términos absolutos, porque al proceder de esa
manera se priva de todo contenido al principio que no es tenido en cuenta y,
además, se propicia una errada comprensión del que es considerado, por cuanto
su adecuado y cabal sentido no proviene de su entendimiento aislado, sino de su
ineludible compenetración sistemática con los restantes.
CREACION DE
CONTRALORIAS/CONTRALORIA DISTRITAL Y MUNICIPAL-Supresión/CONTRALORIA DEPARTAMENTAL-Inexistencia
de contraloría municipal/AUTONOMIA DE CONTRALORIAS-Límites
Cuando el
legislador confía a las contralorías departamentales la vigilancia de la
gestión fiscal en los municipios en los que no haya Contraloría, y dispone la
supresión de las contralorías distritales o municipales bajo el supuesto de la
desaparición de los requisitos exigidos para su creación, no quebranta la
Constitución Política porque no es obligatorio que en todos los municipios y
distritos deban funcionar contralorías y además, debido a que la autonomía
predicable de los organismos que adelantan la vigilancia de gestión fiscal
"se encuentra limitada y debe ser ejercida dentro de la concepción
unitaria de nuestro Estado".
NORMA
CONSTITUCIONAL-Conciliación
de contenidos en caso de incongruencia
PRINCIPIOS DE
DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA Y AUTONOMIA TERRITORIAL
CATEGORIAS DE
MUNICIPIOS-Creación de
contralorías
Los criterios que
sirven de sustento a la diferencia entre municipios, en lo atinente a la
creación de contralorías no son caprichosos o arbitrarios, puesto que cuentan
con respaldo constitucional, en la medida en que la propia Carta Política
prohíja una desigualdad que surge de la verificación de los factores
contemplados en el artículo 320 superior. Aún cuando la estructura básica de
los municipios, las principales competencias de sus autoridades y los derechos
que se les confieren obedezcan a idénticos postulados, en la práctica, el
establecimiento de las diversas categorías en las que por decisión constitucional,
han de ubicarse, es susceptible de generar regulaciones divergentes, siendo
ello evidente en cuanto toca con las contralorías, respecto de las cuales el
Constituyente estimó que era procedente eliminarlas "en los municipios que
no tengan un volumen de operaciones lo suficientemente importantes que amerite
la existencia de ellas". Conviene destacar que la falta de la contraloría
en los municipios que no reúnan los requisitos para tenerlas no se traduce en
ausencia de control fiscal, ya que en aplicación del principio de
subsidiariedad la Contraloría departamental realiza la vigilancia de la gestión
fiscal. No en todos los municipios debe existir contraloría, sino tan sólo en
aquellos que acrediten los requisitos indispensables para contar con un organismo
de control fiscal propio, lo que se desprende de los contenidos de los
artículos 272 y 320 constitucionales.
Referencia:
Expediente D-1544
Acción pública de
inconstitucionalidad en contra del artículo 156 (parcial) de la Ley 136 de
1994, "Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios”.
Actor: Domingo
Rafael Garcia Perez
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., agosto trece (13) de mil novecientos noventa y siete (1997)
I.  ANTECEDENTES
El  ciudadano
DOMINGO RAFAEL GARCIA PEREZ, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, establecida en la Constitución Política de 1991, solicitó
a la Corte la declaración de inexequibilidad de los incisos segundo y tercero
del artículo 156 de la ley 136 de 1994.
Admitida la demanda,
se fijó en lista el negocio y, simultáneamente, se corrió traslado al despacho
del señor Procurador General de la Nación, para efectos de obtener el concepto
de su competencia. Así mismo, se comunicó la iniciación del proceso al señor
Presidente de la República y a los señores ministros del Interior y de Hacienda
y Crédito Público.
Cumplidos como están
los trámites propios de esta clase de actuaciones, la Corte Constitucional
procede a adoptar su decisión.
II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El texto del
artículo 156 de la ley 136 de 1994, en el que se subrayan las partes acusadas,
es del siguiente tenor:
“Ley 136 de 1994
‘Por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios’.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
"Artículo
156. CREACION DE
CONTRALORIAS. Los municipios clasificados en categoría especial, primera,
segunda y tercera, podrán crear y organizar sus propias contralorías, con
arreglo a los parámetros señalados por  la ley.
Las
contralorías Distritales y Municipales sólo podrán suprimirse, cuando
desaparezcan los requisitos exigidos para su creación, previa demostración de
la incapacidad económica refrendada por la oficina de planeación departamental
y/o municipal según el caso.
Parágrafo
transitorio.
Dentro de los seis (6)  meses siguientes a la vigencia de la presente Ley, las
contralorías municipales  y distritales, que aún no lo hayan hecho, deberán
adecuar su estructura organizacional a las nuevas orientaciones que sobre
control fiscal establecen la Constitución y la Ley.
En los
municipios en los cuales no haya contraloría, la vigilancia de la gestión
fiscal corresponderá a la respectiva contraloría departamental”.
III. LA DEMANDA
El demandante estima
que la preceptiva acusada quebranta el artículo 1º de la Constitución Política,
que consagra los principios de autonomía de las entidades territoriales y de
descentralización administrativa.
Sostiene el actor
que los incisos segundo y tercero del artículo 156 de la ley 136 de 1994
desconocen el principio de descentralización administrativa, porque cuando se
suprime una contraloría municipal el control fiscal se centraliza en la entidad
departamental, tornándose laxo e ineficaz y “convirtiéndose entonces en un
comodín aprovechable por los políticos de alto vuelo, dado que se les presenta
la oportunidad para satisfacer sus cuotas burocráticas”, enviándolas a los
municipios en donde hayan sido suprimidas las contralorías.
A juicio del
ciudadano demandante las disposiciones cuya constitucionalidad cuestiona
quebrantan, además, el principio de autonomía, debido a que en la nominación
del funcionario que ejercerá las funciones propias del control fiscal, “no
tiene ninguna participación o injerencia autoridad municipal alguna”, fuera de
lo cual la vigilancia de la gestión fiscal, de ordinario, se confía a los
auditores fiscales delegados, quienes, ”generalmente, son personas inexpertas
en estas materias, pues casi siempre es un palaciego o cuota burocrática” y un
desconocido para las autoridades y gentes del municipio.
Plantea el actor un
conflicto entre los artículos 1º y 272 de la Constitución Política, ya que la
última norma citada indica que la vigilancia de la gestión fiscal de los
municipios incumbe a las contralorías departamentales, conflicto que, en su
criterio, tiene solución, debido a que el artículo 1º de la Carta “hace
inaplicable” el artículo 272 en la parte comentada.
Estima el demandante
que “las normas constitucionales que van del artículo 1º al 10º constituyen la
espina dorsal y el fundamento filosófico constitucional de la Constitución
Política del 91. De manera que, toda norma, constitucional o legal, que riña
con ellas está llamada al fracaso y, si es inaplicable la parte del artículo
272 transcrito, lo serán también los incisos segundo y tercero del artículo 156
de la ley 136 de 1994…”.
Con posterioridad,
el demandante presentó, mediante nuevo escrito, “ciertas razones de
conveniencia”, que, a su juicio, muestran nítidamente que es contraproducente
suprimir las contralorías en los municipios pequeños;  entre esas razones se
cuentan la corrupción, el desgreño administrativo, la malversación del erario y
la incapacidad logística y técnica de las contralorías departamentales para
adelantar el control en los municipios; factores que, según el actor, podrían
combatirse con eficacia procurando la existencia del órgano de control fiscal
en todos los municipios, sin que sea válido alegar razones de austeridad para
justificar su ausencia.
La demanda fue
coadyuvada por el ciudadano Leopoldo Fidel Mena Fernández, quien comparte los
argumentos esbozados por el demandante.
IV. INTERVENCIONES OFICIALES
A. Del Ministro del Interior
El doctor Horacio
Serpa Uribe, en su calidad de Ministro del Interior, intervino para defender la
constitucionalidad de los apartes acusados del artículo 156 de le ley 136 de
1994.
En primer término,
afirma el señor ministro que no existe conflicto de normas constitucionales,
pues la Carta debe interpretarse de forma sistemática, y el artículo 272 y las
demás disposiciones sobre ordenamiento territorial concretan los principios de autonomía
y descentralización administrativa.
Considera el
interviniente que la autonomía no es absoluta, ya que está subordinada a los
postulados constitucionales y  a sus correspondientes desarrollos legales, así
como a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, según se
desprende de los artículos 287 y 288 superiores.
También se refiere
el señor ministro al artículo 320 de la Constitución Política que autoriza a la
ley para establecer categorías de municipios y, en cuanto al ejercicio del
control fiscal, apunta que las diferencias tienen justificaciones objetivas y
razonables, “que son precisamente aquellas a las que alude el artículo 320 de
la Carta -población, recursos fiscales, importancia económica y situación
geográfica-“, con base en las cuales es viable “sustentar la decisión de
autorizar, como lo hace la ley 136 de 1994, la creación de contralorías en los
municipios clasificados en categoría especial, primera, segunda y tercera”.
En conclusión,
señala el interviniente que “si la Carta reconoce las diferencias entre los
diferentes municipios existentes en el país y por tal razón faculta al
legislador a autorizar la creación de contralorías distritales y municipales
como una excepción a la regla que ella misma sienta acerca del ejercicio del
control fiscal en los municipios, con mayor razón le está permitido al
legislador prever el evento de la necesidad de suprimir tales órganos, cuando
no se reúnan las condiciones que él mismo ha establecido por autorizar su
creación, las que a su vez están expresamente consagradas en la Constitución”.
B. Del Ministro de Hacienda y Crédito Público
El ciudadano Manuel
Avila Olarte, actuando como apoderado del señor Ministro de Hacienda y Crédito
Público y en su propio nombre, interviene para defender la constitucionalidad
de las disposiciones demandadas.
Considera el
interviniente que los principios de descentralización y autonomía no se oponen
a que la vigilancia de la gestión fiscal en algunos municipios sea ejercida por
las contralorías departamentales, ya que se impone una interpretación armónica
de la Carta y que sea acorde con el espíritu del constituyente que encomendó a
las contralorías departamentales la vigilancia de la gestión fiscal en los
municipios y, sólo por excepción previó la existencia de contralorías
municipales y distritales, “en las hipótesis definidas por el legislador”
Añade el apoderado
del señor ministro de Hacienda y Crédito Público que en relación con las
razones de conveniencia que aduce el actor y en particular, las supuestas
prácticas clientelistas, es necesario tener en cuenta que las contralorías
departamentales están sujetas a los principios constitucionales y legales que
orientan la función pública, “por lo que toda práctica que se oponga a los
mismos debe ser castigada” y apunta que en todo caso, de las mencionadas
razones no se deriva la inconstitucionalidad de la preceptiva demandada, por
cuanto se trata de “supuestos fácticos que en unos casos pueden tener ocurrencia
y en otros no, lo que obligaría a que el control abstracto de
constitucionalidad tuviera que realizarse de manera independiente para cada uno
de los casos que hipotéticamente se puedan presentar”.
V. EL CONCEPTO FISCAL
El Procurador
General de la Nación (e) rindió en término el concepto de su competencia y en
él solicita a la Corte Constitucional “declarar la exequibilidad de los apartes
demandados, correspondientes al artículo 156 de la ley 136 de 1994”.
Argumenta el señor
Procurador  que, en contra de lo que cree el actor, el texto demandado
contribuye a desarrollar el principio de autonomía consagrado en el artículo 1º
de la Constitución Política, principio que se encuentra limitado por la propia
Carta que somete “el ejercicio de las potestades públicas al cumplimiento de
las condiciones requeridas para mantener la forma unitaria del Estado”.
Según el Jefe del
Ministerio Público, el artículo 1º superior está directamente vinculado con el
título XI que trata de la organización territorial, y el artículo 288 que de él
hace parte preceptúa que  las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales se ejercerán de conformidad con los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.
Para el señor
Procurador los apartes normativos cuestionados desarrollan el principio de
subsidiariedad, “en cuanto partiendo de las distintas categorías de municipios,
regulan la creación y organización de las contralorías a nivel local” y
autorizan la creación de entidades de control fiscal en los municipios que
cumplan con determinadas condiciones, “al paso que la supresión de las mismas
queda condicionada a la desaparición de las condiciones previstas en la ley”.
Así mismo, recuerda
el señor Procurador que el artículo 320 de la Carta prevé el establecimiento
por el legislador de diversas categorías de municipios, teniendo en cuenta su
población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica y
concluye su concepto indicando que los incisos demandados constituyen
desarrollo y aplicación de normas superiores y, en concreto, de lo dispuesto
por el artículo 272 de la Carta Fundamental, de acuerdo con cuyas voces el
control fiscal de los municipios incumbe a las contralorías departamentales,
salvo que la ley determine otra cosa.
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
Primera. La
Competencia.
Es competente la
Corte Constitucional para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política, ya que los incisos
acusados hacen parte de una ley de la República.
Segunda. La
materia
Establece el
artículo 156 de la ley 136 de 1994, en los apartes que son objeto de tacha, que
las contralorías municipales y distritales sólo podrán suprimirse cuando
desaparezcan los requisitos exigidos para su creación y que en los municipios
que carezcan de contraloría la vigilancia de la gestión fiscal corresponde a la
respectiva contraloría departamental.
Entiende el actor
que los contenidos normativos a los que se acaba de hacer referencia
contradicen los principios de descentralización administrativa y de autonomía
de las entidades territoriales, plasmados en el artículo 1º de la Carta
Política, que, a juicio del demandante, también resulta desconocido por el
artículo 272 superior al disponer que la vigilancia de la gestión fiscal de los
municipios incumbe a las contralorías departamentales, "salvo lo que la
ley determine respecto de contralorías municipales".
Para superar el
conflicto normativo que él mismo plantea, propone el actor otorgarle primacía
al artículo 1º de la Constitución Política e inaplicar el artículo 272, en el
aparte al que se ha hecho referencia, por ser contrario al "fundamento
filosófico constitucional" que el Constituyente incorporó en la categoría
de los principios fundamentales de la Carta Política.
Obligada
consecuencia de la inaplicación del referido segmento del artículo 272 superior
es, según lo sostenido en la demanda, la inconstitucionalidad de la preceptiva
acusada.
1. Los principios
de descentralización y autonomía
Resumida la cuestión
en los anteriores términos, cabe apuntar que la descentralización
administrativa y la autonomía de las entidades territoriales son principios
estructurales que contribuyen a definir la modalidad de Estado adoptada por el
Constituyente y que, por ende, comportan específicas formas de organización
para el ejercicio del poder público.
Según reiterada
jurisprudencia de esta Corporación, la descentralización tiene un sentido
genérico que designa el proceso por cuya virtud se trasladan asuntos de variada
índole -fiscal, económica o industrial-, de la capital del Estado a las
entidades seccionales o locales, y una acepción técnica de conformidad con la
cual, en procura de una mayor eficiencia en el manejo de los asuntos públicos,
se trasladan competencias de carácter administrativo a las autoridades
seccionales que gozan de un determinado margen de acción para la toma de
decisiones.[1]
Bajo el imperio de
la Constitución de 1886 el país asistió a una ampliación de la
descentralización que progresivamente se proyectó en los ámbitos político y
administrativo, dentro de un proceso del que surgieron diferentes poderes y
competencias en favor de las entidades territoriales y, a la par, nuevas y más
exigentes responsabilidades.
El Constituyente de
1991 no abandonó el propósito de avanzar en el camino de la descentralización,
pero introdujo la noción de autonomía que, siendo novedosa en la historia del
constitucionalismo colombiano, complementa los mecanismos propios de la
descentralización aunque no se confunde con ella, puesto que la autonomía
comporta la capacidad de los entes territoriales para manejar sus propios
asuntos, afirmando su independencia respecto del centro, merced a un conjunto
de derechos que, entre otros aspectos, les permiten darse normas propias,
escoger sus autoridades, gestionar sus intereses y manejar sus recursos;
procesos a los que, en correspondencia con las ideas de soberanía popular y de
democracia representativa, debe estar vinculada la comunidad, pues el propósito
de la autonomía es buscar "cada vez mayor y mejor autodeterminación de los
habitantes del territorio para la definición y control de los propios intereses
y el logro del bienestar general...".[2]
2. El principio
de unidad y los principios de descentralización y autonomía
Más arriba se apuntó
que la descentralización y la autonomía son principios de organización que
ayudan a perfilar el tipo de Estado que la Constitución de 1991 introdujo, sin
embargo, es preciso acotar que no lo definen en su complejidad, ya que una
visión total del diseño constitucional de la estructura estatal debe tomar en
consideración el elemento que les sirve de marco y que es el principio de
unidad, también contemplado en el artículo 1º de la Constitución Política.
La Corte
Constitucional ha reconocido que la unidad es anterior a la descentralización y
a la autonomía y, más aún, que cuando se hace referencia a la
descentralización, tal noción lleva implícita la idea de un centro que es el
origen y sede del poder. Así mismo, al aludir a la autonomía, la Corporación ha
enfatizado que se trata de un concepto nuevo, vinculado con el de unidad
"en cuanto coexiste con él y en cierta medida lo presupone".[3]
Es evidente que los
principios de descentralización y autonomía sólo pueden ser entendidos en su
prístino sentido al ser relacionados con el de unidad, ya que a falta de la
delimitación que éste les proporciona, la afirmación de los intereses locales,
seccionales y regionales conduciría a la configuración de un modelo
organizativo distinto al propugnado por las normas constitucionales vigentes.
Empero, es de interés
destacar que el principio de unidad resulta, a su turno, influido por la
consagración de la descentralización y de la autonomía y que a la luz de la
Constitución de 1991 no es posible concebirlo como un sinónimo de centralismo,
pues de lo que se trata es de "fortalecer la unidad desde la diversidad,
mediante el reconocimiento de la variedad biológica, política, jurídica,
territorial, religiosa. Es la concepción de la unidad como el todo que
necesariamente se integra por las partes y no la unidad como bloque
monolítico".[4]
Surge de lo expuesto
que los principios de descentralización y de autonomía no anulan el principio
de unidad, sino que existe entre ellos una mutua implicación, que hace
indispensable lograr una pauta de armonización de los distintos intereses en
juego ya que, según lo planteado por la Corte, no se trata "simplemente de
delimitarlos o separarlos".[5]
En otras palabras,
descentralización y autonomía se desenvuelven en perfecta compatibilidad con la
unidad nacional, de modo que no resulta jurídicamente atendible que, en razón
de una interpretación separada de las normas que consagran estos principios,
cada uno de ellos sea tomado en términos absolutos, porque al proceder de esa
manera se priva de todo contenido al principio que no es tenido en cuenta y,
además, se propicia una errada comprensión del que es considerado, por cuanto
su adecuado y cabal sentido no proviene de su entendimiento aislado, sino de su
ineludible compenetración sistemática con los restantes.
En armonía con lo
hasta aquí considerado, la Corte ha dicho que "tanto la unidad de la
República, como la autonomía de las entidades que la integran constituyen
principios fundamentales del ordenamiento constitucional, que necesariamente
han de ser observados al decidir cualquier materia que involucre al mismo tiempo
intereses Nacionales e intereses Regionales, Departamentales o
Municipales".[6]
3. Los principios
de descentralización, autonomía y unidad y la vigilancia de la gestión fiscal
en los municipios
El actor, en la
demanda que ahora ocupa la atención de la Corte, presenta una argumentación
exclusivamente fincada en los principios de descentralización administrativa y
de autonomía de las entidades territoriales, con notorio olvido del principio
de unidad nacional que, al igual que los primeramente mencionados, se encuentra
contemplado en el artículo 1º superior y hace parte de lo que el ciudadano
demandante denomina "el fundamento filosófico - constitucional" de la
Carta Política de 1991.
Es importante
destacar que la interpretación sesgada que propone el actor en su libelo le
imprime a la descentralización y a la autonomía un alcance hipertrófico que
desvirtúa el modelo de organización estatal que la Carta establece, en la
medida en que socava los fundamentos propios del Estado unitario, que, según lo
anotado, tampoco pueden extenderse en detrimento de los intereses seccionales,
regionales o locales.
No desconoce la
Corte la importancia de la función pública de vigilancia de la gestión fiscal
que se cumple por organismos autónomos "en los distintos niveles
administrativos, esto es, en la administración nacional centralizada y en la
descentralizada territorialmente y por servicios", en forma tal que
"cubre todos los sectores y actividades en los cuales se manejan bienes o
recursos oficiales"[7]
y tampoco ignora esta Corporación que a partir de la Constitución de 1991 el
municipio es la piedra angular del ordenamiento territorial del Estado, entre
otras razones, por la cercanía que las autoridades locales tienen con la
comunidad y con sus problemas y necesidades.
Sin embargo, la
trascendencia de las actividades ligadas al ejercicio del control fiscal y la
posición axial del municipio no avalan una conclusión apriorística, conforme a
la cual, con independencia de las condiciones en que se hallen los municipios,
los principios de descentralización y autonomía hagan exigible e impostergable
que en cada uno de ellos deba reproducirse la estructura orgánica diseñada para
el cumplimiento de la vigilancia de la gestión fiscal en los niveles
superiores, a tal punto que necesariamente la Contraloría General de la República
o las contralorías departamentales tengan su equivalente en todos los
municipios.
Ya la Corte
Constitucional ha puesto de presente que la articulación de los intereses
nacionales y de los intereses de las entidades territoriales puede "dar
lugar a la coexistencia de competencias paralelas, que serán ejercidas
independientemente en sus propios campos, o a un sistema de competencias
compartidas, que se ejercerán de manera armónica"[8], y también ha hecho
énfasis la Corporación en que las normas constitucionales que se refieren a la
descentralización y a la autonomía "marcan una pauta, un grado, una
tendencia, que debe ser respetada al momento de interpretar las relaciones
entre el Estado central y sus entidades y que no excluye la posibilidad de que
existan, en tales relaciones, algunos ámbitos normativos de mayor dependencia y
otros de mayor autonomía".[9]
Así las cosas, en
principio y exclusivamente desde la perspectiva del artículo 1º de la Carta, es
pertinente concluir que cuando el legislador confía a las contralorías
departamentales la vigilancia de la gestión fiscal en los municipios en los que
no haya Contraloría, y dispone la supresión de las contralorías distritales o
municipales bajo el supuesto de la desaparición de los requisitos exigidos para
su creación, no quebranta la Constitución Política porque no es obligatorio que
en todos los municipios y distritos deban funcionar contralorías y además,
debido a que la autonomía predicable de los organismos que adelantan la
vigilancia de gestión fiscal "se encuentra limitada y debe ser ejercida
dentro de la concepción unitaria de nuestro Estado".[10]
4. Los límites de los principios de descentralización y
autonomía. Los artículos 1º y 272 de la Constitución Política
Ahora bien, es claro
que la armonía y el equilibrio que debe existir entre los principios de
descentralización y autonomía y el principio de unidad se construye mediante
limitaciones;[11]
en efecto, si en aras de preservar las prerrogativas locales, regionales o
seccionales el nivel central no ejerce la totalidad de las competencias
inherentes al poder público, ello se debe a que está limitado por el espacio
reservado a las entidades territoriales, cuya autodeterminación en los asuntos
que les corresponden se despliega hasta los límites que, en beneficio del
principio unitario, vienen fijados  por la materia misma, por la Constitución o
por la ley.
Tratándose de la
autonomía, el artículo 287 de la Carta Política indica que de ella gozan las
entidades territoriales "dentro de los límites de la Constitución y la
ley", y precisamente la Constitución  en materia de control fiscal
establece, en su artículo 272, que la vigilancia de la gestión fiscal de los
municipios "incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la
ley determine respecto de contraloría municipales".
El demandante
plantea un conflicto entre los artículos 1º y 272 de la Constitución Política,
aduciendo que los principios de descentralización y autonomía, por hacer parte
del fundamento filosófico del nuevo orden superior, prevalecen sobre cualquiera
otra norma constitucional o legal.
Al respecto,
conviene recordar que, con suficiente nitidez, ha quedado establecido que el
demandante hace una lectura apenas parcial del artículo 1º de la Carta, pues
priva de todo alcance al principio unitario, exacerbando el ámbito de la
descentralización y de la autonomía que, llamadas a coexistir con aquel, según
lo expuesto, necesariamente tienen límites y uno de ellos es el contemplado en
el artículo 272 de la Constitución que prevé la existencia de contralorías en
algunos municipios y hace depender su creación de las condiciones y requisitos
que fije la ley.
El artículo 272,
entonces, lejos de contradecir los principios que sobre la organización
territorial contempla el artículo 1º de la Carta, introduce entre ellos una
pauta de coexistencia y contribuye a armonizar los intereses que en un campo de
tan señalada importancia como el control fiscal, se encuentran latentes en los
distintos niveles de la administración territorial y, particularmente, en los
municipios.
Por lo anotado, la
Corte descarta la contradicción que advierte el demandante entre las dos normas
de rango constitucional  y estima que, conforme a las explicaciones que
anteceden, sus contenidos se revelan coherentes y armónicos, no pudiendo
siquiera afirmarse la presencia de una incongruencia en que hubiere podido
incurrir el Constituyente.
Más aún, si en
gracia de discusión se admitiera la existencia de una incongruencia, la
solución no comporta, como lo sugiere el actor, el sacrificio de una de las
normas constitucionales en conflicto, sino que en tales casos, la tarea de la
Corte, en tanto intérprete autorizado de la Carta y guardiana de su integridad,
no sería otra distinta a la de procurar conciliar los contenidos y hacerlos
congruentes, en aplicación del principio de armonización que, con base en una
interpretación sistemática, busca preservar la unidad de la Constitución,
asumida como un todo dotado de coherencia.[12]
La argumentación del
actor se orienta en dirección contraria, pues  conduce a una aplicación parcial
de la Constitución, en aras de la cual pretende que se prive de efectos al
artículo 272 en la parte concerniente a la vigilancia de la gestión fiscal en
los municipios, por un entendimiento absoluto de los principios de
descentralización y autonomía, plasmados en el artículo 1º superior.
Ese entendimiento
absoluto de los aludidos principios, con prescindencia de cualesquiera otras
normas constitucionales y legales que los desarrollen, resulta a todas luces
grave e inconveniente, pues, a más de fraccionar la Constitución, propicia la
incertidumbre, ya que habiéndole otorgado el Constituyente a los conceptos de
descentralización y autonomía “sentidos multívocos”,[13] quedaría librado al
capricho del intérprete desentrañar en cada caso en qué sentido los entiende y
cual norma se acomoda a ellos o cual los contradice, de acuerdo con su
particular comprensión.
La dificultad para
precisar cuál es el contenido de los conceptos de descentralización y autonomía
en determinada materia, exige que se los concrete y en esa tarea de concreción
cumplen un papel de singular importancia las normas constitucionales y legales
que se ocupan de ellos trazando las específicas coordenadas dentro de las que
deben ser entendidos e identificando los sectores o actividades en los que
tales nociones tienen cabida, así como el contexto normativo en el que se las
emplea.
Fuera de las normas
de la parte orgánica de la Constitución es la ley la llamada a concretar los
principios de descentralización y autonomía en relación con cada tipo de entes,
tarea en la cual se le impone al legislador el respeto del núcleo esencial de
estas garantías institucionales.
5. Las
contralorías municipales y los requisitos para su creación y mantenimiento
Precisamente,
tratándose de la vigilancia de la gestión fiscal en los municipios, el artículo
272 de la Carta establece como regla general que esa tarea se encomienda a las
contralorías departamentales, al paso que defiere al legislador lo relativo a
las contralorías en los municipios que, por excepción, pueden contar con ellas,
en las condiciones y con el cumplimiento de los requisitos fijados en la ley,
evento en el cual al respectivo concejo se confía su organización.
La ley 136 de 1994,
en su artículo 156 señala que los municipios de categoría especial y los de
primera, segunda y tercera categoría pueden crear sus propias contralorías. A
su vez, el establecimiento de distintas categorías de municipios tiene soporte
constitucional, pues el artículo 320 de la Constitución Política faculta al
legislador para efectuar dicha clasificación atendiendo a factores tales como
la densidad poblacional, los recursos fiscales, la importancia económica y la
situación geográfica.
Quiere decir lo
anterior que los criterios que sirven de sustento a la diferencia entre
municipios, en lo atinente a la creación de contralorías no son caprichosos o
arbitrarios, puesto que cuentan con respaldo constitucional, en la medida en
que la propia Carta Política prohíja una desigualdad que surge de la
verificación de los factores contemplados en el artículo 320 superior.
Así pues, aún cuando
la estructura básica de los municipios, las principales competencias de sus
autoridades y los derechos que se les confieren obedezcan a idénticos
postulados, en la práctica, el establecimiento de las diversas categorías en las
que por decisión constitucional, han de ubicarse, es susceptible de generar
regulaciones divergentes, siendo ello evidente en cuanto toca con las
contralorías, respecto de las cuales el Constituyente estimó que era procedente
eliminarlas "en los municipios que no tengan un volumen de operaciones lo
suficientemente importantes que amerite la existencia de ellas".[14]
Conviene destacar
que la falta de la contraloría en los municipios que no reúnan los requisitos
para tenerlas no se traduce en ausencia de control fiscal, ya que en aplicación
del principio de subsidiariedad (art. 288 C.P.) la Contraloría departamental
realiza la vigilancia de la gestión fiscal.
En conclusión,
considera la Corte que los segmentos acusados del artículo 156 de la ley 136 de
1994, no sólo no contradicen la Constitución sino que encuentran sustento en
las normas del Estatuto Fundamental, puesto que el inciso tercero acusado en
realidad lo que hace es repetir el contenido del inciso segundo del artículo
272 superior y, además, la posibilidad, establecida por la preceptiva
demandada, de que las contralorías distritales y municipales puedan suprimirse
cuando desaparezcan los requisitos exigidos para su creación, previa demostración
de la incapacidad económica refrendada por la oficina de planeación
departamental y/o municipal, parte del supuesto de que no en todos los
municipios debe existir contraloría, sino tan sólo en aquellos que acrediten
los requisitos indispensables para contar con un organismo de control fiscal
propio, lo que, como se vio, se desprende de los contenidos de los artículos
272 y 320 constitucionales.
La actuación del
legislador, entonces, tiene, en los supuestos examinados, claro origen en la
Constitución y, en consecuencia, se impone declarar la exequibilidad de los
incisos segundo y tercero del artículo 156 de la ley 134 de 1994, sin que a
ello se opongan las "razones de conveniencia" planteadas por el
demandante, dado que la exequibilidad o la inexequibilidad de una norma legal
dependen de su confrontación con el texto de la Carta Política y no de que lo
regulado en la norma acusada resulte conveniente o inconveniente, según algunas
inferencias que el demandante extrae del texto impugnado y que, por lo mismo,
son extrañas a él.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES
los incisos 2º y 3º del artículo 156 de la ley 136 de 1994.
"Las
contralorías Distritales y Municipales sólo podrán suprimirse, cuando
desaparezcan los requisitos exigidos para su creación, previa demostración de
la incapacidad económica refrendada por la oficina de planeación departamental
y/o municipal según el caso.
"...
"En los
municipios en los cuales no haya contraloría, la vigilancia de la gestión
fiscal corresponderá a la respectiva contraloría departamental".
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-216 de 1994. M. P. Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[2] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-004 de 1993. M.P. Dr. Ciro Angarita
Barón
[3] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-478 de 1992. M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[4] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-478 de 1992. M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[5] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-004 de 1993. M.P. Dr. Ciro
Angarita Barón.
[6] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-478 de 1992. M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[7] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-374 de 1995. M.P. Dr. Antonio
Barrera Carbonell.
[8] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-478 de 1992. M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[9] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-517 de 1992. M.P. Dr. Ciro
Angarita Barón.
[10] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-272 de 1996. M.P. Dr. Antonio
Barrera Carbonell.
[11] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-535 de 1996. M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero.
[12] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-444 de 1995. M.P. Dr. Carlos
Gaviria Díaz.
[13] Cf.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-517 de 1992. M.P. Dr. Ciro
Angarita Barón.
[14] Cf.
Asamblea nacional Constituyente. Gaceta Constitucional No. 53 del 18 de abril
de 1991.Informe - Ponencia sobre Control Fiscal presentada por los delegatarios
Alvaro Cala Hederich, Helena Herrán de Montoya, Mariano Ospina Hernández,
Germán Rojas, Jesús Pérez González Rubio y Carlos Rodado Noriega. Página 22.