C-151-04
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia C-151/04
ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Sistema constitucional de asignación de
competencias para creación, fusión y supresión
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Habilitación legislativa al Ejecutivo para
regulación
Las funciones asignadas al Congreso de la República
por el artículo 150 numeral 7 de la Constitución podrán ser delegadas en el
Presidente de la República, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150
numeral 10 de la Carta Política. En diferentes ocasiones la Corte
Constitucional se ha pronunciado en relación con la procedencia de la
habilitación legislativa al ejecutivo para regular estos asuntos.
ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Función permanente del Ejecutivo de
suprimir o fusionar de conformidad con la ley
El artículo 189 numeral 15 superior asigna al
Presidente de la República, con carácter permanente, la función de suprimir o
fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con
la ley. En cumplimiento de esta atribución, el Presidente ya no sólo debe
respetar los límites fijados en la Constitución Política en esta materia, sino
también los señalados en la ley correspondiente.
ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Facultad del Congreso para creación y
supresión/ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Delegación en el
Presidente de la República para creación y supresión/ENTIDADES U ORGANISMOS
DEL ORDEN NACIONAL-Reserva de ley para la creación
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN ESTRUCTURA DE
LA ADMINISTRACION Y ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Concurrencia simultánea de facultades
permanentes y extraordinarias
En el Presidente de la República
pueden concurrir simultáneamente las facultades permanentes, asignadas por el
artículo 189 numeral 15 superior y las facultades extraordinarias, para
legislar sobre las atribuciones contenidas en el artículo 150 numeral 7 de la
Constitución Política. Ahora bien, el otorgamiento transitorio de facultades
extraordinarias al Presidente de la República no implica un desplazamiento ni
una subrogación temporal de sus facultades permanentes. La Corte Constitucional
ya se ha pronunciado en relación con la concurrencia simultánea en cabeza del
Presidente de la República de las facultades extraordinarias y las facultades
permanentes. El ejercicio de este tipo de atribuciones en el orden nacional
exige, para todos los eventos, la participación del Congreso de la República.
Esa corporación legislativa, en sus actuaciones, estará sujeta a los principios
consagrados en la Constitución Política, mientras que el Presidente, al ejercer
sus competencias, sea en uso de atribuciones permanentes (art. 189-15) o
transitorias (art. 150-10), deberá atender los principios constitucionales y
los principios y reglas que le fije el legislador para cada modalidad de
actuación.
ENTIDAD DESCENTRALIZADA DEL ORDEN NACIONAL-Creación por el Gobierno en ejercicio de
delegación legislativa
EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS
COLOMBIA TELECOMUNICACIONES-Creación
por legislador extraordinario
FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Excepción
al principio
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites
El constituyente de 1991 fijó una serie de
limitaciones temporales, materiales y de procedimiento para conceder facultades
extraordinarias al Presidente de la República. Según lo dispone el artículo 150
numeral 10 de la Constitución, las facultades extraordinarias deben otorgarse
por un término determinado, que no podrá ser superior a seis meses; deben ser
precisas, esto es que no sean indeterminadas, y siempre y cuando la necesidad
lo exija o la conveniencia pública lo aconseje; se exige también que tales facultades
sean solicitadas expresamente por el Gobierno y que su aprobación se produzca
por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. Consagra
igualmente unas restricciones materiales, que coinciden con aspectos sensibles
de la legislación nacional, cuya delegación en el Ejecutivo esta vedada por
tratarse de asuntos reservados expresamente al Congreso de la República. Ha
señalado la Corte que con la consagración de aquellos límites, se busca el
fortalecimiento del Congreso y del principio de separación de poderes; la
ampliación y afirmación del principio democrático y la expansión del principio
de reserva de ley.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Precisión
En cuanto a la exigencia de la precisión en el
contenido de las facultades extraordinarias, ésta lleva a que cada asunto o
tema que haga parte de la delegación en el Presidente de la República deba ser
plenamente identificable e individualizable, que permita una regulación
autónoma frente a las demás competencias delegadas. Sobre el particular, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que “Las materias o asuntos que debe
regular el Gobierno por medio de decretos con fuerza de ley deben ser precisas,
esto es, delimitadas, puntuales y específicas, y estar expresa y taxativamente
consignadas en la ley de habilitación legislativa”.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance
En este tema, la Corte Constitucional tiene
establecido que no es exigible el principio de unidad de materia cuando se
trata de una ley cuyo único tema de regulación sea el otorgamiento de
facultades extraordinarias al Presidente de la República, pero que es diferente
la situación cuando el artículo en el cual se conceden las facultades
extraordinarias hace parte de una ley que regula otros asuntos, en la cual sí
es exigible que haya unidad de materia entre el artículo que otorga las
facultades y el resto del contenido de la ley habilitante. De esta manera, la
exigibilidad del principio de unidad de materia rige cuando el Congreso de la
República regula otros asuntos en la ley que contiene las facultades
extraordinarias, pero no es aplicable cuando se trata de una ley que sólo
efectúa la delegación legislativa. En otras palabras, la unidad de materia se
exige entre el artículo que concede las facultades extraordinarias y los demás
desarrollos que consagre la ley habilitante, pero no opera ese principio al
interior del artículo que contiene la delegación legislativa.
LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance de la delegación
Cada uno de los aspectos puntuales que hagan parte de
la delegación legislativa en el Presidente de la República poseen identidad
propia y su ejercicio se regirá por la Constitución Política y la ley de
facultades. De tal suerte que la regulación de un tema o asunto sólo estará
condicionada por el desarrollo normativo de otro, en la medida en que así lo
contemple de manera expresa la misma ley de facultades extraordinarias. En caso
contrario, la regulación de cada asunto tendrá su propia fuerza de impulsión.
Así entonces, cuando la ley habilitante condicione el desarrollo de un tema a
las decisiones adoptadas en ejercicio de otros apartes o literales del artículo
por el cual se otorgan las facultades extraordinarias, el Presidente de la
República respetará la oportunidad señalada por el Congreso de la República so
pena de incurrir en extralimitación de las facultades otorgadas. Por el
contrario, si el Congreso no prevé expresamente ningún tipo de secuencia o
articulación material para el ejercicio de los diferentes literales que conforman
las facultades extraordinarias, el Gobierno podrá, por separado, hacer uso de
cada una de ellas.
LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Desarrollo de la delegación no supeditada
temporal ni materialmente al ejercicio de facultad extraordinaria contenida en
literal
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA CREACION DE
EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS
LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-No referencia a un solo asunto
Exigir que se otorguen por separado facultades
extraordinarias para cada asunto conduciría a extremos no previstos en la norma
superior ni concordantes con los principios que rigen el proceso legislativo en
Colombia. Además, éste no puede ser el significado que se otorgue al principio
de unidad de materia en las leyes de facultades extraordinarias, pues de
admitirse ello, se entorpecería a tal grado la delegación legislativa, que la
harían impracticable.
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Bien público inenajenable e
imprescriptible de la Nación
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Concepto
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Componente del territorio colombiano
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Gestión sujeta a especial regulación por
el Estado
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO EN MATERIA DE
TELECOMUNICACIONES-Intervención
del Estado
Al ser las telecomunicaciones un servicio público que
requiere para su prestación del uso del espectro electromagnético, el Estado
debe intervenir con el fin de facilitar el acceso equitativo y la utilización
racional de ese bien natural, garantizar la disponibilidad y la protección contra
toda interferencia perjudicial de las frecuencias designadas para fines de
socorro y seguridad, contribuir a la prevención y resolución de casos de
interferencia perjudicial para la prestación del servicio de telecomunicaciones
y facilitar el funcionamiento efectivo de todos los servicios de
telecomunicaciones.
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO EN MATERIA DE
TELECOMUNICACIONES-Garantía
por el Estado de igualdad de oportunidades
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO EN CREACION DE
EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS
Referencia: expediente D-4728
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 1º del Decreto-ley 1616 de 2003
Accionantes: Jesús Alfonso Angarita Ávila y
Juan Antonio Fonseca Montoya
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D. C., veinticuatro (24) de febrero
de dos mil cuatro (2004).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y dando cumplimiento a los requisitos de trámite establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad presentada por los ciudadanos Jesús Alfonso Angarita Ávila
y Juan Antonio Fonseca Montoya contra el artículo 1º del Decreto-ley 1616 de
2003.
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición objeto del proceso, de acuerdo con su publicación en el Diario
Oficial No. 45.217 del 13 de junio de 2003:
DECRETO NUMERO
1616 DE 2003
(junio 12)
por el cual se
crea la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios
“Colombia
Telecomunicaciones S. A. E.S.P.”
El Presidente de
la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias conferidas
en el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, y
CONSIDERANDO
(...)
DECRETA:
CAPITULO I
Creación de la
Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios Colombia Telecomunicaciones S. A.
E.S.P.
Artículo 1°. Creación, naturaleza jurídica
y régimen aplicable.
Créase la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios que se denominará
“Colombia Telecomunicaciones S. A. E.S.P.”, como una sociedad anónima
prestadora de servicios públicos domiciliarios, vinculada al Ministerio de
Comunicaciones, cuya constitución se protocolizará mediante el procedimiento
establecido en las normas legales aplicables.
El régimen jurídico aplicable a los actos y
contratos y a las relaciones laborales de Colombia Telecomunicaciones S. A.
E.S.P. será el establecido en la Ley 142 de 1994 y la Ley 689 de 2001.
II. LA DEMANDA
Los actores consideran que el artículo 1º
del Decreto-ley 1616 de 2003 vulnera los artículos 1, 75, 150-10 y 210 de la
Constitución Política. Exponen los siguientes argumentos para fundamentar su
apreciación:
- El artículo impugnado desconoce el
principio de Estado social de derecho consagrado en el artículo 1º de la Carta
Política, al constituir una empresa anónima para
entregar “parte de los derechos de propiedad del espectro geoestacionario”
(sic) a potenciales socios distintos a la Nación o a los entes estatales,
cuando en el Estado social de derecho, por el contrario, se deben fortalecer
las instituciones públicas y la división tripartita
del poder público por parte de las autoridades que la representan. Así mismo, vulnera
el artículo 75 dela Carta porque “desnaturaliza el
concepto de bien público inmanejable (sic) al constituir una sociedad anónima
aportando un bien público para su explotación distinta a la nación, es decir
que genera un hecho insólito en la cual los socios societarios distintos a la
nación tengan derecho de propiedad sobre la universalidad de bienes entre los
cuales se encuentra el espectro electromagnético, constituyéndose en un despojo
de los bienes del estado a favor de los intereses particulares”. (folios 2 y
3)
- El Gobierno desconoció el mandato
contenido en el artículo 210 de la Constitución que
asigna al Congreso de la República la atribución para crear o autorizar la
creación de las entidades descentralizadas por servicios. De acuerdo con la
Carta, lo que corresponde al Presidente es crear cargos o modificar la estructura
de ministerios, departamentos administrativos y demás entidades y organismos
administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas que defina
la ley.
- La creación y autorización
de esta clase de empresas y el establecimiento de su régimen jurídico hace
parte de la órbita exclusiva y excluyente del legislador, que debe ser
ejercido de manera directa y expresa por el Congreso. Por ello, la norma
violó el principio de separación de poderes y de autonomía de las ramas del
poder público.
- El Gobierno se extralimitó
en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas. El literal f) del
artículo 16 de la Ley 790 debe entenderse en concordancia con el literal a) ibídem.
De esta manera, como la ley de facultades sólo autoriza la supresión de
departamentos administrativos, la creación a la que alude el literal f) permite
la creación de organismos para que cumplan las funciones de los departamentos
administrativos así suprimidos. La Ley 790 no delega facultades para crear una
empresa de servicios públicos.
III. INTERVENCIONES
1. El Ministerio de Comunicaciones, por
intermedio de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, solicita a la Corte que
declare la exequibilidad de la norma demandada, dado que no vulnera ninguno de
los principios constitucionales invocados por los actores.
Manifiesta que la disposición impugnada no
desconoce el contenido del artículo 75 de la Carta Política debido a que no
menciona nada en relación con el espectro electromagnético, ni sobre los
aportes de la nación a la nueva empresa estatal de telecomunicaciones; esto es,
no hay relación entre la argumentación de la demanda y el texto expresamente
demandado. No obstante, considera que si se revisara el contenido de los
artículos 13 y 15 del Decreto 1616 de 2003, se concluiría que no se está
haciendo entrega de un bien público, ya que solamente se dispone acerca de la
explotación del espectro electromagnético.
Expresa igualmente que el Decreto 1616 de
2003 corresponde a lo previsto en la Ley 790 de 2002, en especial a lo previsto
en el literal f) del artículo 16, que permite al Gobierno crear este tipo de
instituciones, dado que su formulación, aunque es amplia y general, no es
ilimitada. Agrega que literal f) en mención es consistente en su redacción con
el contenido del parágrafo 2º del mismo artículo 16.
No comparte el hecho de considerar que con
las facultades otorgadas por el literal f) únicamente pudieran crearse
departamentos administrativos, por cuanto eso volvería imposible suprimir toda
entidad que requiriera de ley para su creación, pues ante esa presunta falta de
autorización, no podrían reemplazarse las entidades suprimidas, así tal
creación fuera absolutamente indispensable.
Por último, manifiesta que el Presidente de
la República ejerció adecuadamente las facultades extraordinarias del artículo
16 de la Ley 790, por lo que es imposible que se presente la invasión de
esferas funcionales del legislativo.
2. El Ministerio del Interior y de
Justicia, por intermedio de su Directora de Ordenamiento Jurídico, solicita a
la Corte declarar la exequibilidad de la disposición impugnada. Comienza su
intervención recordando que la separación de poderes no es absoluta y que ésta
admite que en casos excepcionales se asignen al Ejecutivo funciones legislativas,
a través de facultades extraordinarias, o al Legislativo funciones judiciales o
administrativas.
En su criterio, el Ejecutivo, con
fundamento en las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso
mediante la Ley 790 de 2002, tenía competencia para expedir normas con fuerza
de ley, disponiendo la creación de entidades del orden nacional, como fue en
este caso la Empresa Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. Por ello,
encuentra incomprensible que en la misma demanda se alegue la incompetencia del
ejecutivo para proferir el acto acusado y al mismo tiempo se aluda a la
extralimitación en el ejercicio de las facultades conferidas.
En relación con el cargo por vulneración
del artículo 75 Superior, manifiesta que de acuerdo con la Constitución, al uso
del espectro electromagnético tienen acceso los particulares en igualdad de
condiciones, en los términos que fije la ley. Señala que la Constitución
prohíbe expresamente la enajenación de dicho bien público, pero permite su uso
en los términos que fije la ley.
Agrega que el Decreto del que hace parte la
disposición acusada tuvo en cuenta dentro de sus considerandos la prohibición
constitucional e hizo referencia expresa a la ley que regula el uso de dicho
bien, para disponer en su artículo 15.2 la asignación a la nueva empresa del
derecho al uso del espectro radioeléctrico y electromagnético que tenía Telecom
y las Teleasociadas en liquidación, lo cual de manera alguna implica la cesión
de dicho bien en manos de particulares. Agrega que el derecho al uso de bien no
puede asimilarse a la enajenación del mismo en manos de particulares.
En cuanto al cargo por violación del
artículo 150.10 de la Carta Política manifiesta que la demanda parte de un
supuesto equivocado, en el sentido de afirmar que las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el artículo 16 de
la Ley 790 de 2002 se limitan a los organismos y entidades referidos en la ley;
resalta que el mismo artículo establece expresamente que las facultades extraordinarias
conferidas en él para renovar la estructura de la Administración Pública
Nacional, serán ejercidas con el propósito de racionalizar la organización y
funcionamiento de la Administración Pública o con el objeto de garantizar la
sostenibilidad financiera de la Nación, en cuyo caso es claro que no se limita
a las entidades fusionadas o suprimidas mencionadas en las demás disposiciones
de la ley.
3. El Ministro de Hacienda y Crédito
Público solicita a la Corte declarar la constitucionalidad del artículo 1º del
Decreto 1616 de 2003.
En lo referente a la violación del artículo
1º de la Constitución Política encuentra que los demandantes no cumplieron con
el deber de señalar las razones por las cuales la norma constitucional es
presuntamente violada, por lo que es difícil determinar cuál es la razón de
inconstitucionalidad de la norma objeto de estudio. Por ello, deduce que existe
ineptitud de la demanda, lo que impide realizar cualquier juicio de
constitucionalidad.
Frente a la violación del artículo 75
afirma que el espectro electromagnético es un bien público de propiedad de la
Nación (art. 102), pero ello no implica que su utilización no pueda ser
autorizada a una empresa como la que se crea en el artículo en estudio, la cual
además de ser pública tiene como propósito la prestación de un servicio público
y se encuentra autorizada para utilizar un bien de uso público para la
prestación del servicio, toda vez que el espectro puede ser utilizado por
empresas de servicios públicos.
Estima que resulta equivocado inferir que
el Estado aportó el espectro electromagnético a la sociedad creada, toda vez
que es un bien de propiedad de la Nación, del cual no puede despojarse. Agrega
que al crearse la empresa Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. como una
sociedad anónima prestadora de servicios públicos, cuya composición del capital
es pública, en la utilización del espectro electromagnético se emplea la
modalidad directa, sin desconocer que corresponde al propio Estado mantener la
regulación, el control y la vigilancia en la prestación de tales servicios.
Además, resalta que la composición del capital de la empresa es público y que
se prevé como condición que cualquier nuevo socio debe ser de carácter oficial,
por lo que encuentra infundada la afirmación de los actores, quienes señalan
que el Estado se está despojando de bienes públicos a favor de particulares.
Expresa finalmente que el Presidente de la
República, en ejercicio de las facultades permanentes atribuidas por el
artículo 52 de la Ley 489 de 1998 puede suprimir entidades u organismos
administrativos nacionales; que el Presidente de la República ejerció en debida
forma las facultades extraordinarias atribuidas en la Ley 790 de 2002, artículo
16 literal f); y, que el artículo 1º del Decreto 1616 de 2003 se ajusta en su
integridad a los preceptos constitucionales y los lineamientos dados por la ley
habilitante.
4. El Departamento Administrativo de la
Función Pública, actuando por intermedio de apoderado judicial, solicita a la
Corte declarar la exequibilidad de la disposición demandada.
Considera que la facultad otorgada al
Presidente de la República para crear entidades de orden nacional,
estableciendo sus objetivos, el régimen jurídico y la estructura orgánica, se
ajusta a lo establecido en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución y
en consecuencia no se presenta una extralimitación de funciones al crear, dar
naturaleza jurídica y el régimen aplicable a la empresa de servicios públicos
domiciliarios Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P.
Agrega que la propiedad del espectro
electromagnético no se encuentra involucrada en negociación alguna, pues como
bien lo afirman los accionantes, al tenor de lo establecido en el artículo 75
de la Constitución Política, éste es un bien público inenajenable e
imprescriptible, sujeto a la gestión y control del Estado.
Por último, señala que el Presidente de la
República puede ser delegatario de la atribución para crear entidades
descentralizadas del orden nacional y que el primer mandatario dispone de la
facultad permanente para suprimir entidades descentralizadas nacionales.
5. El Secretario Jurídico de la Presidencia
de la República solicita la declaratoria de exequibilidad de la disposición
objeto de la presente demanda. Expresa que la creación de entidades públicas
del orden nacional puede realizarse por el Presidente de la República mediante
el ejercicio de facultades extraordinarias; en consecuencia, la creación de
Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. por el artículo 1º del Decreto 1616 no constituye
una extralimitación de funciones por parte del Ejecutivo.
Agrega que de la lectura del artículo 16
literal f) en referencia y de su parágrafo segundo se desprende la facultad del
Gobierno Nacional para crear entidades u organismos que cumplan las funciones
de las entidades u organismos que se supriman.
De otra parte, manifiesta que el espectro
electromagnético, al ser un bien público, se encuentra sujeto al control del
Estado, a fin de garantizar el uso adecuado y las condiciones óptimas de
transmisión. En tal sentido, la intervención estatal en el ámbito de las
comunicaciones corresponde al ejercicio de la potestad pública para regularlo dentro
de su territorio y garantizar la igualdad de oportunidades en su acceso.
Además, el artículo 75 de la Constitución se sujeta a desarrollo legal, razón
por la cual el artículo demandado no desconoce el señalamiento constitucional
sobre el Estado social de derecho.
6. La Empresa Colombia Telecomunicaciones
S.A. E.S.P., por intermedio de apoderado judicial, solicita a la Corte que
declare exequible el artículo 1º del Decreto 1616 de 2003. Señala que la norma
demandada corresponde a un Decreto ley, expedido en ejercicio de facultades
extraordinarias, de conformidad con el artículo 150-10 de la Carta, aspecto que
no tuvieron claramente establecido los demandantes y los condujo erróneamente a
sostener una extralimitación de las facultades presidenciales o una invasión de
la órbita del Legislador.
En su criterio, la norma acusada no vulnera
el artículo 1º de la Constitución ni constituye una extralimitación de
funciones del Presidente, como tampoco una invasión a la órbita del Legislador,
porque este último puede válidamente delegar en el primero la facultad
legislativa para crear una entidad del orden nacional, como en efecto se hizo.
De otra parte, manifiesta que en la
actualidad, en materia de servicio público de telecomunicaciones, los
particulares pueden prestarlo bajo las distintas modalidades de gestión, sin
que esto comporte un despojo para el Estado de un bien de uso público
inenajenable e imprescriptible. Todo lo contrario, es el Estado el que controla
y determina la gestión del bien.
Llama la atención sobre el hecho que la
constitución de la nueva sociedad Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., no
comporta la prestación del servicio por particulares, sino propiamente por una
sociedad pública, del orden nacional, regida por las Leyes 142 y 689, que
regulan la prestación de estos servicios públicos. Por ende, no se vulnera el
artículo 75 de la Constitución ni se afecta el dominio público del espectro
electromagnético.
Manifiesta igualmente que la facultad de
suprimir entidades del orden nacional está prevista en el artículo 189 numeral
15 de la Constitución, como una facultad constitucional permanente del
Presidente de la República, que ejercerá en los términos previstos en la ley,
para el caso, los consignados en el artículo 52 de la Ley 489 y demás normas
concordantes.
Las facultades extraordinarias para
suprimir departamentos administrativos dadas por el literal a) del artículo 16
de la Ley 790 de 2003, se explican por cuanto el artículo 206 de la
Constitución establece que el número de los departamentos administrativos debe
ser fijado por la ley; posiblemente esta circunstancia llevó a la
interpretación según la cual la supresión debe realizarse por la ley y no por
las facultades permanentes del Presidente, consignadas en el artículo 189-15 de
la Constitución.
Así mismo, considera equivocada la
interpretación de los demandantes al restringir la creación de entidades,
autorizada por el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 al único evento de
la supresión de Departamentos Administrativos previsto en el literal a) del
mismo artículo, por cuanto la Constitución atribuye de manera permanente la
facultad ordinaria al Presidente de la República para suprimir entidades y
organismos administrativos de conformidad con la ley. De otra manera, no se
entendería la facultad extraordinaria otorgada por el citado literal f) para
crear entidades y organismos para desarrollar los objetivos que cumplían
entidades u organismos –no sólo departamentos administrativos- que se supriman,
escindan, fusionen o transformen –no sólo supresiones-.
7. Los ciudadanos Fabio Morón Díaz y
Antonio Barrera Carbonell actúan como coadyuvantes y solicitan que se declare
la inexequibilidad de la norma acusada por vulnerar los artículos 1, 2, 3, 4,
121, 150 nls 7 y 10, y 189, nls 15 y 16 de la Constitución Política.
Luego de hacer una presentación general de
la Ley 790 de 2002, consideran que la creación de nuevas entidades u organismos
sólo está autorizada en relación con la necesidad de que existan nuevos entes
que sustituyan o reemplacen a los que fueron objeto de fusión y supresión, en
los términos de los artículos 2, 3, 4, 5 y 16 literal a) de la ley mencionada.
En su criterio, las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la
República en manera alguna comprenden la creación de entidades para reemplazar
las que se supriman con fundamento en las atribuciones contenidas en el
artículo 52 de la Ley 489 de 1998.
Estiman que el Gobierno Nacional no estaba
autorizado para utilizar simultáneamente, confundir y mezclar dos tipos de
facultades que pertenecen a ordenamientos jurídicos diferentes y que se
excluyen entre sí, esto es, las contenidas en el artículo 52 de la Ley 489 de
1998, por las cuales ordenó la supresión de Telecom, y las que consagra el
artículo 16 de la Ley 790 de 2002, con base en las cuales procede a la creación
de una nueva empresa, Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P.
A partir de los vínculos que encuentran
entre los artículos 52 y 120 de la Ley 489 de 1998, relacionados con facultades
de carácter permanente para suprimir entidades y organismos administrativos
nacionales, el primero, y con el otorgamiento de facultades extraordinarias
para suprimir, fusionar, reestructurar o trasformar entidades y organismos de
la rama ejecutiva, el segundo, concluyen que, con la declaratoria de
inexequibilidad del precitado artículo 120, el Gobierno Nacional perdió toda
competencia para suprimir entidades públicas con fundamento en dichas
facultades extraordinarias y que, por lo tanto, “para crear las entidades
que se suprimieran por el Presidente, con la aplicación de dicha disposición
(art. 52, L. 489), era necesario el otorgamiento de nuevas facultades
extraordinarias, precisas, en los términos del numeral 10 del artículo 150 de
la C.P., que no son las contenidas en el literal f) del artículo 16 de la ley
790 de 2002” (folio 25).
Agregan que para utilizar las facultades
extraordinarias del literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, el
Gobierno no podía autohabilitarse con la utilización previa de las facultades
permanentes contenidas en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, que en modo
alguno permite sustituir las entidades suprimidas por otras.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador General de la Nación solicita
a la Corte Constitucional declararse inhibida para pronunciarse de fondo
respecto de los cargos formulados contra el artículo 1º del Decreto 1616 de
2003 por trasgresión de los artículos 1º, 75 y 150 de la Carta Política y
declarar exequible dicha disposición en lo acusado por vulneración del artículo
150 Superior, por cuanto se ajusta a las facultades extraordinarias concedidas
al Presidente de la República en el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de
2002.
Para el Director del Ministerio Público la
norma acusada no contiene la hipótesis que los demandantes presentan para
alegar la vulneración de los artículos 1 y 75 de la Carta Política y, en
consecuencia, las razones que respaldan el cargo de inconstitucionalidad no son
ciertas porque no recaen  sobre una proposición jurídica real sino sobre una
deducida por los actores.
Estima también que existe inepta demanda
respecto del cargo por vulneración del artículo 150 Superior, pues los
demandantes aluden al contenido de la ley habilitante y no sobre el ejercicio
de las facultades allí contenidas, que es de lo que se ocupa la norma acusada.
De otra parte, considera que el artículo 1º
del Decreto 1616 de 2003 se ajusta a la habilitación concedida al Presidente de
la República por el artículo 16 literal f) de la Ley 790 de 2002, en cuanto
crea la Empresa Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. para asegurar la
continuidad de los servicios de telecomunicaciones que prestaban las Empresa
Nacional de Telecomunicaciones –Telecom-, en liquidación, y las Teleasociadas,
en liquidación.
Considera que no le asiste razón a los
demandantes cuando afirman que el Presidente de la República se extralimitó en
sus funciones, debido a que las entidades del orden nacional descentralizadas
por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, y es
precisamente esa autorización la que está contenida en la Ley 790 de 2002,
artículo 16 literal f). Lo mismo puede predicarse respecto del régimen jurídico
de las entidades descentralizadas, pues si el Presidente de la República ha
sido habilitado por el legislador para crear una entidad de este tipo,
igualmente tiene la facultad de establecer su régimen jurídico, dado que
resultaría absurdo y contrario a los principios que inspiran la administración
pública que la habilitación legislativa se limitara a la creación del organismo
y su regulación se defiriera al Congreso de la República.
Agrega que, contrariamente a lo argumentado
por los actores, el literal f) del artículo 16 del Decreto 1616 de 2003 no
tiene concordancia con el literal a) del mismo artículo, ya que cada una de las
facultades en él contenidas operan de manera independiente. Por ende, la
atribución prevista en el literal f) tiene que analizarse a la luz de los
objetivos perseguidos por la Ley 790 de 2002, que no son otros que renovar la
administración pública, y en virtud de ellos puede el Presidente de la
República, en ejercicio de la habilitación legislativa, crear las entidades u
organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las
entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen, liquiden o
transformen.
De este modo, concluye que la habilitación
legislativa para crear organismos no se circunscribe al evento previsto en el
literal a) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, como equivocadamente lo
sostienen los actores, puesto que el legislador explícitamente consagró la
posibilidad de crear organismos en caso de supresión, escisión, transformación
y fusión de los existentes, teniendo en cuenta que la facultad para crear
organismos del orden nacional es del resorte del legislador ordinario y que el
Presidente de la República sólo puede tener esa facultad si es autorizado para
ello a través del instituto de las facultades extraordinarias.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Lo que se debate
El Congreso de la República aprobó la Ley 790 de 2002,
por la cual se expiden disposiciones para adelantar el Programa de Renovación
de la Administración Pública y se otorgan facultades extraordinarias al
Presidente de la República.
En ejercicio de las facultades conferidas por el
literal f) del artículo 16 de la ley en referencia, el Gobierno Nacional
profirió el Decreto ley 1616 de 2003, por el cual crea la Empresa de
Servicios Públicos Domiciliarios Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P.
como una empresa anónima, prestadora de servicios públicos domiciliarios y
vinculada al Ministerio de Comunicaciones, cuya constitución se protocolizará
mediante el procedimiento establecido en las normas legales aplicables.
Los ciudadanos que instauraron la presente acción
pública de inconstitucionalidad exponen una serie de argumentos con base en los
cuales concluyen que el artículo 1º del Decreto ley 1616 de 2002, en el que se
ordena la creación de la empresa, vulnera los artículos 1º, 75, 150 y 210 de la
Constitución Política.
Del escrito de su demanda se extractan tres cargos de
inconstitucionalidad, a saber: i) la violación de los artículos 150 y
210 superiores, debido a que la creación de entidades descentralizadas del
nivel nacional es una atribución exclusiva y excluyente del Congreso de la
República; ii) el desbordamiento por el Ejecutivo de las facultades
otorgadas por el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, dado que el
ejercicio de tales facultades debería respetar los límites materiales fijados
por el literal a) del mismo artículo 16; y iii) la vulneración de los
artículos 1º y 75 de la Carta Política por cuanto el Gobierno transfiere a
particulares derechos de propiedad sobre el espectro electromagnético.
La Corte avocará el análisis de constitucionalidad de
la disposición demandada a partir de los cargos formulados.
2. Determinación de la estructura de la administración
nacional. Competencias constitucionales para la creación y supresión de
entidades y organismos del orden nacional
2.1. Consideran los demandantes que la disposición
impugnada es violatoria de los artículos 150 y 210 de la Carta Política porque
crea una entidad descentralizada del orden nacional, cuando, según las
precitadas disposiciones, ésta es una atribución exclusiva y excluyente del
Congreso de la República. En su sentir, lo que corresponde al Presidente de la
República en estas materias es crear cargos o modificar la estructura
administrativa de los ministerios, departamentos administrativos y demás
entidades y organismos nacionales, con sujeción a los principios y reglas
generales que defina la ley.
Las entidades públicas intervinientes y el Procurador
General de la Nación solicitan la declaratoria de exequibilidad de la norma
demandada. Los ciudadanos que actuaron, expresan sus criterios para coadyuvar
la demanda de inconstitucionalidad.
Según lo expuesto, la Corte deberá determinar si la
creación de entidades descentralizadas del orden nacional es una atribución
exclusiva y excluyente del Congreso de la República o si la Constitución admite
que pueda ser una competencia legislativa delegable en el Presidente de la
República a través del otorgamiento de facultades extraordinarias.
Con el fin de dar respuesta a este asunto, se hará
previamente referencia al sistema constitucional de asignación de competencias
para la creación, fusión y supresión de entidades y organismos en el orden
nacional de la administración pública.
2.2. El artículo 150 numeral 7 de la Constitución
Política señala que corresponde al Congreso de la República determinar la
estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y
estructura orgánica.
Estas son atribuciones de carácter permanente del
legislador, que ejerce dentro de los límites que establece la Carta Política,
como son por ejemplo los concernientes a los principios relacionados con el
cumplimiento de la función administrativa y los referentes las entidades y
organismos de la administración central o descentralizada (arts. 206, 208, 209
y 210).
Las funciones asignadas al Congreso de la República
por el artículo 150 numeral 7 de la Constitución podrán ser delegadas en el
Presidente de la República, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150
numeral 10 de la Carta Política. En diferentes ocasiones la Corte
Constitucional se ha pronunciado en relación con la procedencia de la
habilitación legislativa al ejecutivo para regular estos asuntos[1].
Así mismo, el artículo 189 numeral 15 superior asigna
al Presidente de la República, con carácter permanente, la función de suprimir
o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con
la ley. En cumplimiento de esta atribución, el Presidente ya no sólo debe
respetar los límites fijados en la Constitución Política en esta materia, sino
también los señalados en la ley correspondiente.
El legislador dispone de un amplio margen de
configuración para regular los asuntos a que se refiere el precitado numeral
15, con lo cual podrá establecer limitaciones a los contenidos y fijar las
condiciones para su desarrollo, que pueden ser más o menos flexibles, sin que
se exija que todos ellos queden incorporados en una sola ley. Es el caso de los
límites para efectos de la supresión  de entidades y organismos públicos
del orden nacional que están consagrados en el artículo 52 de la Ley 489,
disposición declarada exequible en la sentencia C-702 de 1999, y los límites
para la fusión de entidades y organismos públicos nacionales, los cuales
están contenidos en el artículo 2º de la Ley 790 de 2002.
De conformidad con lo expuesto, el Congreso de la
República está facultado para crear y suprimir entidades y organismos públicos
del nivel nacional, de manera directa y a través de una ley ordinaria (art.
150-7). Igualmente, está autorizado por la Constitución Política para delegar
en el Presidente de la República competencia para tomar aquel tipo de
decisiones, evento en el cual deberán atenderse las condiciones fijadas en el
artículo 150 numeral 10 superior[2].
Es de resaltar que la Constitución consagra una cláusula de reserva de ley para
la creación de entidades y organismos del orden nacional.
Por su parte, en el Presidente de la República pueden
concurrir simultáneamente las facultades permanentes, asignadas por el artículo
189 numeral 15 superior y las facultades extraordinarias, para legislar sobre
las atribuciones contenidas en el artículo 150 numeral 7 de la Constitución
Política. Ahora bien, el otorgamiento transitorio de facultades extraordinarias
al Presidente de la República no implica un desplazamiento ni una subrogación
temporal de sus facultades permanentes. La Corte Constitucional ya se ha
pronunciado en relación con la concurrencia simultánea en cabeza del Presidente
de la República de las facultades extraordinarias y las facultades permanentes[3]. La constitucionalidad
de los decretos que profiera en uso de facultades extraordinarias corresponde a
la Corte Constitucional, mientras que la de los expedidos en ejercicio de sus
facultades permanentes compete al Consejo de Estado (C.P., arts. 241-5 y 237-2,
respectivamente).
Así mismo, se observa que el ejercicio de este tipo de
atribuciones en el orden nacional exige, para todos los eventos, la
participación del Congreso de la República. Esa corporación legislativa, en sus
actuaciones, estará sujeta a los principios consagrados en la Constitución
Política, mientras que el Presidente, al ejercer sus competencias, sea en uso
de atribuciones permanentes (art. 189-15) o transitorias (art. 150-10), deberá
atender los principios constitucionales y los principios y reglas que le fije
el legislador para cada modalidad de actuación.
2.3. Con base en estas consideraciones, es
improcedente el cargo formulado contra el artículo 1º del Decreto ley 1616 de
2003, según el cual la creación de entidades descentralizadas del orden
nacional es una atribución exclusiva y excluyente del Congreso de la República.
Si bien ésta es una actividad que compete al Congreso de la República, ella
también puede ser cumplida por el Gobierno Nacional en ejercicio de delegación
legislativa.
La disposición acusada, por la cual se crea la Empresa
de Servicios Públicos Domiciliarios Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P.,
fue proferida en ejercicio de las facultades extraordinarias dadas en el literal
f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2003. Así lo señala, de manera clara y
expresa, el encabezado del Decreto ley 1616 de 2003.
Además, la empresa creada por el legislador
extraordinario es una entidad descentralizada del orden nacional, vinculada al Ministerio
de Comunicaciones, como sociedad anónima prestadora de servicios públicos
domiciliarios. Su naturaleza jurídica como entidad descentralizada se constata
no solo por su vinculación institucional sino también por la composición del
capital social de cada uno de sus socios, que es totalmente público.
Asunto diferente es si el Ejecutivo desbordó los
límites fijados en la ley de facultades extraordinarias, lo cual podría
implicar la declaratoria de inexequibilidad de los decretos ley que se emitan en
uso de la correspondiente delegación legislativa. Aunque este cargo es
incompatible con el anterior, constituye el segundo reparo de
inconstitucionalidad, que será estudiado a continuación.
3. Desbordamiento de las facultades extraordinarias
otorgadas por el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002
3.1. En la formulación de este cargo los actores
integran el contenido de los literales a) y f) del artículo 16 de la Ley
790/02. Por ello, antes de retomar los argumentos de la demanda, se transcriben
esas disposiciones:
Artículo 16. Facultades extraordinarias.
De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política,
revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias,
por el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de publicación
de la presente ley, para:
a) Suprimir y fusionar
Departamentos Administrativos, determinar su denominación, número y orden de
precedencia.
El acto mediante el cual se
disponga la fusión, determinará los objetivos, la estructura orgánica y el
orden de precedencia del Departamento Administrativo resultante de la fusión.
El acto mediante el cual se
disponga la supresión, determinará el orden de precedencia de los restantes
Departamentos Administrativos;
(...)
f) Crear las entidades u
organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las
entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen,
cuando a ello haya lugar;
Según la interpretación dada a estas normas por los
accionantes, el literal f) en referencia delega en el Presidente de la
República únicamente la atribución para crear entidades u organismos que se
encarguen del cumplimiento de las funciones atendidas por los departamentos administrativos
que sean suprimidos en uso de las facultades dadas por el literal a) del mismo
artículo 16. Esta apreciación les permite concluir que, como el objeto social
de la empresa creada por el artículo 1º del Decreto ley 1616 de 2003 no
corresponde a actividades propias de los departamentos administrativos, el
Gobierno Nacional se extralimitó en el ejercicio de las facultades
extraordinarias otorgadas en aquel literal. Agregan que el literal f) tampoco
admite la creación de empresas de servicios públicos domiciliarios, que fue el
tipo de entidad creado por la disposición impugnada.
De conformidad con lo señalado, son dos los
interrogantes que la Corte debe resolver para pronunciarse sobre este reparo de
constitucionalidad. En primer lugar, si el ejercicio de la delegación
legislativa otorgada en el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002
está condicionado al uso previo de las facultades conferidas en el literal a)
del mismo artículo y, en segundo lugar, si la creación de empresas de servicios
públicos domiciliarios hace parte de las facultades dadas al Gobierno por el
literal f) en referencia.
Con tal propósito y dada la naturaleza del cargo
formulado, se señalarán los principios constitucionales que rigen la delegación
legislativa en el Presidente de la República y los alcances del principio de
unidad de materia en las leyes de facultades extraordinarias, para luego
verificar la procedencia del cargo de inconstitucionalidad.
3.2. El otorgamiento de facultades extraordinarias al
Presidente de la República constituye una excepción al principio según el cual
en el Estado de derecho el ejercicio de la función legislativa corresponde al
Congreso de la República.
Por tal carácter, el constituyente de 1991 fijó una
serie de limitaciones temporales, materiales y de procedimiento para conceder
facultades extraordinarias al Presidente de la República. Según lo dispone el
artículo 150 numeral 10 de la Constitución, las facultades extraordinarias
deben otorgarse por un término determinado, que no podrá ser superior a seis
meses; deben ser precisas, esto es que no sean indeterminadas, y siempre y
cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje; se exige
también que tales facultades sean solicitadas expresamente por el Gobierno y
que su aprobación se produzca por la mayoría absoluta de los miembros de una y
otra Cámara. Consagra igualmente unas restricciones materiales, que coinciden
con aspectos sensibles de la legislación nacional, cuya delegación en el
Ejecutivo esta vedada por tratarse de asuntos reservados expresamente al
Congreso de la República.
Ha señalado la Corte que con la consagración de
aquellos límites, se busca el fortalecimiento del Congreso y del principio de
separación de poderes; la ampliación y afirmación del principio democrático y
la expansión del principio de reserva de ley[4].
En cuanto a la exigencia de la precisión en el
contenido de las facultades extraordinarias, ésta lleva a que cada asunto o
tema que haga parte de la delegación en el Presidente de la República deba ser
plenamente identificable e individualizable, que permita una regulación
autónoma frente a las demás competencias delegadas. Sobre el particular, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que “Las materias o asuntos que debe
regular el Gobierno por medio de decretos con fuerza de ley deben ser precisas,
esto es, delimitadas, puntuales y específicas, y estar expresa y taxativamente
consignadas en la ley de habilitación legislativa”[5].
Esta condición está íntimamente relacionada con el
principio de unidad de materia[6]
en las leyes de facultades extraordinarias. En este tema, la Corte
Constitucional tiene establecido que no es exigible el principio de unidad de
materia cuando se trata de una ley cuyo único tema de regulación sea el
otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República, pero
que es diferente la situación cuando el artículo en el cual se conceden las facultades
extraordinarias hace parte de una ley que regula otros asuntos, en la cual sí
es exigible que haya unidad de materia entre el artículo que otorga las
facultades y el resto del contenido de la ley habilitante.
En la sentencia C-052-97[7], la Corte aludió al
principio de unidad de materia frente a disposiciones que confieren facultades
extraordinarias al Presidente de la República. Al respecto expresó lo
siguiente:
En primer término es pertinente aclarar que
este caso difiere del resuelto por la Corte en la sentencia C-523/95, pues si
bien es cierto que allí se demandó por violación del principio de unidad de
materia una ley cuyo único tema de regulación era la concesión de facultades
extraordinarias al Presidente de la República; en el que se somete hoy a su
juicio se acusan por el mismo motivo unos apartes de un artículo cuyo contenido
es también el otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno, pero que
está incluido dentro de una ley que regula otros asuntos, los que como ya se
anotó, pertenecen al ámbito tributario. En consecuencia, no son aplicables en
su totalidad los argumentos que expuso la Corte en el fallo precitado por la
siguiente razón:
Si el principio de unidad de materia, como
tantas veces se ha dicho, tiene como fin armonizar los distintos artículos que
integran una ley, de manera que guarden la debida "conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática" con el tema general que es objeto de
regulación, cuando se impugna una ley que se limita a conferir facultades
extraordinarias al Presidente de la República para dictar, durante un período
definido, decretos con fuerza de ley sobre los asuntos que allí se señalan en
forma expresa y precisa, el principio de unidad de materia no tendría
aplicación puesto que no existe ninguna otra norma en el mismo ordenamiento que
consagre otros asuntos para poder confrontarlos con los de las facultades y así
determinar si ellos guardan la concordancia o consonancia exigida en el
artículo 158 de la Carta.
De ahí que la Corte haya afirmado en la
sentencia aludida, que "las leyes de facultades previstas en el numeral
10o. del artículo 150 Superior, (......) no se rigen por el artículo 158 de la
Carta Política, pues no desarrollan materias legislativas. Su campo de acción,
se circunscribe a lo previsto en aquella norma la cual evidentemente, establece
los parámetros dentro de los cuales debe moverse el Ejecutivo para legislar en
forma extraordinaria: le señala un término máximo para ejercer las facultades,
los controles legislativos sobre los decretos expedidos con base en ellas se
mantienen, y restringe su campo de acción en relación con las materias a
legislar. Sin embargo, en ningún momento hace referencia a la unidad de materia
que debe guardar la misma, y ello obedece a un criterio racional y lógico, cual
es el que dichas leyes no desarrollan temas en particular; simplemente se
limitan a enunciarlos, de manera que sea el Ejecutivo quien adelante el trabajo
legislativo, evento en el cual por analogía jurídica, se aplica el principio de
unidad de materia sobre los temas precisos que éste desarrolle, pero no sobre
la misma ley de facultades."
No sucede lo mismo en los casos en que la
disposición o disposiciones mediante las cuales se otorgan las facultades
extraordinarias forman parte de una ley en la que se regulan otros asuntos,
porque aquí dicho principio si tendría plena operancia y, por tanto, habría que
determinar si esas normas guardan armonía o conexidad con la materia general
regulada en la ley a la que pertenecen. Claro está que el análisis que ha de
realizarse no puede hacerse con la misma rigurosidad o rigidez que cuando se
confrontan disposiciones en las que se desarrollan temas específicos, debido
precisamente a que las normas mediante las cuales se confieren facultades
extraordinarias se limitan a enunciar las materias que el Presidente de la
República debe desarrollar. Esta es la situación que se plantea en la presente
demanda y que la Corte procede a resolver.
De esta manera, la exigibilidad del principio de
unidad de materia rige cuando el Congreso de la República regula otros asuntos
en la ley que contiene las facultades extraordinarias, pero no es aplicable
cuando se trata de una ley que sólo efectúa la delegación legislativa. En otras
palabras, la unidad de materia se exige entre el artículo que concede las
facultades extraordinarias y los demás desarrollos que consagre la ley
habilitante, pero no opera ese principio al interior del artículo que contiene
la delegación legislativa.
De lo anterior se infiere que cada uno de los aspectos
puntuales que hagan parte de la delegación legislativa en el Presidente de la
República poseen identidad propia y su ejercicio se regirá por la Constitución
Política y la ley de facultades. De tal suerte que la regulación de un tema o
asunto sólo estará condicionada por el desarrollo normativo de otro, en la
medida en que así lo contemple de manera expresa la misma ley de facultades
extraordinarias. En caso contrario, la regulación de cada asunto tendrá su
propia fuerza de impulsión.
Así entonces, cuando la ley habilitante condicione el
desarrollo de un tema a las decisiones adoptadas en ejercicio de otros apartes
o literales del artículo por el cual se otorgan las facultades extraordinarias,
el Presidente de la República respetará la oportunidad señalada por el Congreso
de la República so pena de incurrir en extralimitación de las facultades
otorgadas. Por el contrario, si el Congreso no prevé expresamente ningún tipo de
secuencia o articulación material para el ejercicio de los diferentes literales
que conforman las facultades extraordinarias, el Gobierno podrá, por separado,
hacer uso de cada una de ellas.
3.3. De acuerdo con lo señalado, para responder el
cargo específico de inconstitucionalidad propuesto por los demandantes, pueden
señalarse al menos cuatro argumentos para afirmar que el desarrollo de la
delegación conferida por el literal f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 no
estaba supeditado temporal ni materialmente al ejercicio de la facultad
extraordinaria contenida en el literal a) del mismo artículo.
i) De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, en la ley habilitante, además de indicar la materia y la
finalidad de la delegación, se deben enunciar los criterios restrictivos que
orientarán las decisiones del Ejecutivo respecto de las opciones de política
pública, dentro del ámbito material general de la habilitación[8]. Y, en parte alguna la
Ley 790/02 condiciona la creación de entidades y organismos de que trata el
literal f) del artículo 16, al previo desarrollo o a la integración material
con las atribuciones dadas por el literal a) del mismo artículo 16.
ii) El literal a) del artículo 16 de la Ley
790 de 2002 únicamente se refiere a la supresión y fusión de departamentos
administrativos, como órganos de la administración central, mientras que el
literal f) incluye no solo organismos sino también entidades, y no sólo los que
se supriman o fusionen, sino también los que se escindan o transformen. Luego,
son materialmente distintos los contenidos de los literales a) y f) del
artículo 16 de la Ley 790/02. A esta misma conclusión se llegó en la sentencia
C-121 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, en la que se precisó que las
entidades y organismos que son objeto de las facultades extraordinarias
contenidas en el literal f) en referencia, “no son otras que las entidades u
organismos de la Administración pública nacional a las que se refiere el
artículo 38 de la Ley 489 de 1998”[9].
iii) El parágrafo 1º del artículo 16 de la
Ley 790/02 permea el conjunto de asuntos delegados, incluido el literal f).
Según este parágrafo, “Las facultades extraordinarias conferidas al Presidente
de la República en el presente artículo para renovar la estructura de la
Administración Pública Nacional, serán ejercidas con el propósito de racionalizar
la organización y funcionamiento de la Administración Pública o con el
objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación” (subrayado
fuera de texto). Como se observa, la renovación de la administración pública
nacional y la racionalización de la organización y funcionamiento de la
administración pública o la garantía de la sostenibilidad financiera de la
Nación se logra si se involucra a todas las entidades y organismos del orden
nacional y no restringiendo el uso de la habilitación legislativa solamente a
los departamentos administrativos.
iv) El literal a) del artículo 16 de la Ley
790/02 fue incorporado con el fin de atender una necesidad diferente a la de
señalar límites para el uso de las facultades consagradas en el literal f) de
ese mismo artículo. Su aprobación obedeció al respeto por el Legislador de los
parámetros fijados por el artículo 206 de la Constitución Política. Según este
precepto superior, corresponde a la ley el señalamiento del número,
denominación y orden de precedencia de los departamentos administrativos. Por
ello, el Congreso de la República estimó que, al no estar incluida la supresión
y fusión de departamentos administrativos y la determinación de su número,
denominación y orden de precedencia en las atribuciones del artículo 189
numeral 15 de la Constitución y del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, se
requería otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República en
esta materia específica. Este fue el criterio tenido en cuenta al incorporar el
literal a) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002[10].
Así pues, al no existir ningún vínculo material ni de
oportunidad para el desarrollo de las atribuciones dadas por los literales a) y
f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, la creación de entidades u organismos
a que se refiere el literal f) no estaba legalmente condicionada al desarrollo
de los objetivos que cumplieran los departamentos administrativos suprimidos o
fusionados en desarrollo del mencionado literal a).
Por ende, desde la argumentación propuesta por los
demandantes, el Gobierno Nacional no se extralimitó en las facultades
extraordinarias contenidas en el literal f) del artículo 16 de la Ley 790/02 al
disponer, en la norma impugnada, la creación de Colombia Telecomunicaciones
S.A. E.S.P., ni al otorgarle el carácter de Empresa de Servicios Públicos
Domiciliarios puesto que contaba con las facultades para tomar este tipo de
determinaciones.
La Corte percibe que lo que reclaman los accionantes
es que una ley de facultades extraordinarias únicamente puede referirse a un
sólo asunto. Es decir, una ley para cada tema puntual o específico. Sin
embargo, exigir que se otorguen por separado facultades extraordinarias para
cada asunto conduciría a extremos no previstos en la norma superior ni
concordantes con los principios que rigen el proceso legislativo en Colombia.
Además, éste no puede ser el significado que se otorgue al principio de unidad
de materia en las leyes de facultades extraordinarias, pues de admitirse ello,
se entorpecería a tal grado la delegación legislativa, que la harían
impracticable.
4. El espectro electromagnético es un bien público
inenajenable e imprescriptible de la Nación
4.1. Estiman los demandantes que el artículo 1º del
Decreto ley 1616 de 2003 vulnera los artículos 1º y 75 de la Constitución
Política porque crea una empresa anónima para entregar parte de los derechos de
propiedad del espectro electromagnético a potenciales socios diferentes a la
Nación o a entes estatales, con lo cual se desnaturaliza el concepto de bien
público inenajenable; y porque aporta un bien público a una sociedad anónima y
permite que socios distintos a la Nación tengan derecho de propiedad sobre el
espectro, con lo cual se incurre en despojo de bienes del Estado a favor de
particulares.
Las entidades públicas intervinientes y el Procurador
General de la Nación solicitan la declaratoria de exequibilidad de la norma
demandada. Los ciudadanos que actuaron en este proceso, no se pronuncian en
relación con este cargo de inconstitucionalidad.
En estas circunstancias, corresponde a la Corte
determinar si la disposición impugnada, al ordenar la creación de la Empresa de
Servicios Públicos Domiciliarios denominada Colombia Telecomunicaciones S.A.
E.S.P. vulnera los principios constitucionales referentes al espectro
electromagnético, en especial los contemplados en los artículos 75, 101 y 102
de la Constitución Política.
4.2. En reiteración de lo expuesto por esta
Corporación, se tiene que, desde un punto de vista técnico, el espectro
electromagnético es una franja de espacio alrededor de la tierra a través de la
cual se desplazan las ondas radioeléctricas que portan diversos mensajes
sonoros o visuales. Su importancia reside en ser un bien con aptitud para
transportar información e imágenes a corta y larga distancia. También ha sido
entendido como “(…) el conjunto de las frecuencias de radiación
electromagnética. Comprende desde la bajísima frecuencia aproximadamente 10 a
100 Hertzios, que corresponde a los campos generados por las actividades de
generación y transmisión de electricidad, hasta frecuencias mayores a los 10
Hertzios que corresponden a la radiación de los rayos cósmicos. Con todo, la
Unión Internacional de Radiocomunicaciones (U.I.T.) define las frecuencias del
espectro electromagnético usadas para los servicios de difusión, servicios
móviles, de policía, bomberos, radioastronomía, meteorología y fijos como un
concepto dinámico: “pues a medida que avanza la tecnología se aumentan (o
disminuyen) rangos de frecuencia utilizados en comunicaciones”, por
tanto este concepto “corresponde al estado de avance tecnológico”.
(dictamen rendido por un experto dentro del proceso que dio lugar a la
sentencia C-310 de 1996 de la Corte Constitucional)”[11].
El espectro electromagnético es uno de los componentes
del territorio colombiano (C.P., art. 101), que pertenece a la Nación (C.P.,
art. 102), tiene el carácter de bien público inenajenable e imprescriptible y
está sujeto a la gestión y control del Estado (C.P. art. 75). La Constitución
garantiza además la igualdad de oportunidades en el acceso a dicho bien, en los
términos que fije la ley (ibídem).
Según lo ha señalado esta Corporación, para dicho
acceso no se aplican, de manera absoluta, las reglas que orientan el régimen de
la libre iniciativa, en la medida en que, por tratarse de un bien público, la
gestión del espectro está sujeta a una especial regulación por el Estado[12].
Así mismo, el espectro electromagnético, como bien
público inenajenable e imprescriptible, no se integra a la gestión patrimonial
ni a la autonomía negocial de los particulares. Tampoco los particulares pueden
adquirir su dominio mediante prescripción, pues así lo determinó el
constituyente[13].
El espectro electromagnético está sujeto a la gestión
y control del Estado. Este tipo de intervención estatal “responde al ejercicio
de la potestad del Estado para regular lo que está dentro de su territorio,
garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso al uso del espectro
electromagnético y evitar las prácticas monopolísticas”[14].
De otra parte, el espectro electromagnético constituye
elemento esencial para la prestación del servicio público de
telecomunicaciones, lo cual exige un trabajo de coordinación estatal de la
actividad de las personas y entidades que participan en esta actividad
económica, con el fin de dar cumplimiento a los fines y principios superiores
sobre el papel del Estado en los servicios públicos “y en procura de la
utilización racional, equitativa, eficaz y económica del espectro
electromagnético”[15].
En este campo, la Constitución Política dispone que
los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que es
deber de éste asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional. Los servicios públicos podrán ser prestados por el Estado,
directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares. En
todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de
dichos servicios (art. 365).
De lo señalado se deduce que al ser las
telecomunicaciones un servicio público que requiere para su prestación del uso
del espectro electromagnético, el Estado debe intervenir con el fin de facilitar
el acceso equitativo y la utilización racional de ese bien natural, garantizar
la disponibilidad y la protección contra toda interferencia perjudicial de las
frecuencias designadas para fines de socorro y seguridad, contribuir a la
prevención y resolución de casos de interferencia perjudicial para la
prestación del servicio de telecomunicaciones y facilitar el funcionamiento
efectivo de todos los servicios de telecomunicaciones.
El Estado debe garantizar entonces la igualdad de
oportunidades en el acceso al uso del espectro electromagnético, tal como lo
reconocen los artículos 13 y 75 de la Constitución Política. “En razón de ese
mandato, cuando la ley contemple que para la prestación de un servicio público
de telecomunicaciones concurran particulares, debe el Estado permitir el acceso
a todos los posibles interesados que reúnan las condiciones de idoneidad
técnica, económica y financiera que permitan asegurar la óptima ejecución del
objeto de la concesión que se pretende adjudicar”[16].
4.3. De acuerdo con lo expuesto y según lo garantiza
la Carta Política, los operadores públicos y privados de los servicios de
telecomunicaciones tienen derecho de acceso al uso del espectro
electromagnético, en igualdad de oportunidades.
El Decreto ley 1616 de 2003 en ninguno de sus
artículos, y menos aún la norma demandada, contiene una disposición que permita
deducir que el Gobierno Nacional transfiere a empresa alguna dominio sobre el
espectro electromagnético.
El artículo 15.2, que contiene la única referencia
normativa expresa a dicho bien natural y público, es claro en señalar que se
trata de un “derecho al uso del espectro electromagnético”[17], pero nunca un
“derecho de propiedad”, como lo entienden los actores. Así mismo, en los
considerandos del Decreto ley se deja en claro cuál es el papel del Estado y de
la Nación frente a la gestión, control, planeación y asignación del uso del
espectro electromagnético; allí se señala que el propósito de la regulación es
el “de prestar los servicios públicos de telecomunicaciones así como garantizar
la interconexión de las redes de telecomunicaciones”.
Además, contrario a lo afirmado en la demanda, la
empresa Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. no es una persona jurídica
privada, sino una entidad descentralizada del orden nacional, vinculada al
Ministerio de Comunicaciones, cuyo capital social es totalmente público. Los
socios de la nueva empresa son Ecopetrol S.A., la Empresa Colombiana de Gas –Ecogas,
la Sociedad Canal Regional de Televisión Ltda. –Teveandina y la Compañía de
Información – Audiovisuales.
En consecuencia, resulta improcedente este cargo de
inconstitucionalidad formulado por los demandantes contra el artículo 1º del
Decreto ley 1616 de 2003.
5. De conformidad con las precedentes
consideraciones se declarará, por los cargos analizados, la exequibilidad del
inciso primero del artículo demandado. Adicionalmente, la Corte se inhibirá
para pronunciarse de fondo en relación con el inciso segundo del artículo
acusado, por cuanto los reparos formulados contra la norma impugnada se
refieren únicamente a la creación de la empresa Colombia
Telecomunicaciones S.A. E.S.P., pero no aluden a las razones por las cuales se
estima inconstitucional la remisión a las Leyes 142 de 1994 y 689 de 2001 en
relación con el régimen jurídico aplicable a los actos y contratos y a las
relaciones laborales de esa empresa.
VI. DECISION
Con fundamento en las precedentes
motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar exequible, por los cargos analizados, el
inciso primero del artículo 1º del Decreto ley 1616 de 2003.
Segundo.- Inhibirse para proferir pronunciamiento de fondo en
relación con el inciso segundo del artículo 1º del Decreto ley 1616 de 2003.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que la señora Presienta doctora CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ, no firma la presente sentencia por encontrarse en
comisión en el exterior debidamente autorizada por la Sala Plena de esta
Corporación.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-151
DE 24 DE FEBERO DE 2004 (Expediente D-4728).
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA CREACION DE
ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL-Referencia
sólo a aquellas que son necesarias crear como consecuencia de supresión,
escisión o transformación de otras en ejercicio de las mismas facultades
(Salvamento de voto)
EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS
COLOMBIA TELECOMUNICACIONES-Creación
corresponde a la ley (Salvamento de voto)
Con el debido respeto de las decisiones de la Corte
Constitucional, salvo mi voto en relación con lo resuelto en la Sentencia C-151
de 24 de febrero de 2004, mediante la cual se declaró la exequibilidad del
artículo 1º del Decreto 1616 de 2003.
Me veo precisado a salvar el voto en esta oportunidad,
por cuanto en la sentencia inmediatamente precedente, es que la C-150 de esta
misma fecha, salvé el voto por considerar que el Decreto 1616 de 2003 es inexequible
en su totalidad,  Siendo ello así,  necesariamente la parte ha de correr la
misma suerte del todo y, por consiguiente, también es inexequible el artículo
1º del Decreto mencionado, demandado de manera particular en este proceso en el
cual se resolvió otra demanda en la Sentencia C-151 de 24 de febrero de 2004.
Para mayor claridad, y por la coherencia necesaria en
las decisiones judiciales, las razones del salvamento de voto anterior que son
las mismas para el que ahora se formula, se reproducen a continuación.  Ellas
fueron:
“1. El Decreto 1616 de 2003 fue expedido
por el Presidente de la República, según se dice en su encabezamiento, “en uso
de las facultades extraordinarias conferidas en el literal f) del artículo 16
de la Ley 790 de 2002”.
“2. Tal como
aparece en el artículo 16 de la Ley 790 de 2002, al Presidente de la República
se le confirieron facultades extraordinarias, entre otras cosas para la
creación de entidades u organismos que fueren pertinentes, pero, como es obvio,
si en las mismas facultades extraordinarias se autorizó al Presidente de la
República para la supresión, escisión, fusión o transformación de entidades
administrativas, es apenas natural que tales facultades extraordinarias para la
creación de entidades del orden nacional, sólo puede referirse a aquellas que
resulte necesario crear como consecuencia de haber suprimido, escindido o
transformado otras en ejercicio de las mismas facultades extraordinarias.
“3. De lo contrario, podría llegarse a
interpretar las facultades extraordinarias con tal largueza y amplitud que,
para fortalecer al ejecutivo nacional, podría el Presidente de la República
crear ahora nuevas entidades para reemplazar las que se extinguieron aún antes
de que se les concediera las facultades de que trata el artículo 16 de la Ley
790 de 2002. Así, podría entonces decretar la creación de nuevas entidades para
sustituir a Sendas, al Sic, al Infopal, al Banco Agrícola Hipotecario, al Intra
y a cualquier otra entidad que se le ocurriese.  Es decir, con tal interpretación
las facultades extraordinarias resultarían ilimitadas, de una extensión no
imaginada ni siquiera por quien las solicitó, jamás querida por el Congreso de
la República y nunca conformes con la Constitución Política.
“4. Por tal razón, resulta evidente que
si la Empresa Nacional de Telecomunicaciones –Telecom- no fue suprimida en
ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo de la Ley
790 de 2002, sino con la invocación para el efecto de las atribuciones que el
Presidente de la República tendría conforme a lo dispuesto por el artículo 189,
numeral 14 de la Carta Política –lo que a mi juicio resulta bastante
discutible-, es claro que la creación de la Empresa de Servicios Públicos
Domiciliarios Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., es contraria a la
Constitución, por cuanto el ente que pudiera reemplazar a la empresa suprimida
debería haber sido creado por decisión del Congreso de la República por medio
de una ley, como quiera que a él le corresponde esa función de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 150, numeral 7º de la Constitución Política.
“En virtud de lo dicho, a mi juicio debería
haberse declarado la inexequibilidad del Decreto 1616 de 2003.  No se hizo así
por la Corte.  Por ello salvo mi voto”.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia C-151/04
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Precisión
Las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente
de la República deben ser siempre precisas y en este caso concreto no lo
fueron, al contrario, resultan indeterminadas y por esa misma razón contrarían
la Constitución.
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-No se tiene la misma competencia para
modificación por el Congreso y el Gobierno
No es cierto que el Congreso y el Gobierno tengan la
misma competencia para modificar la estructura de la administración pública. La
competencia es del Congreso y la competencia del Gobierno está subordinada a lo
que haya hecho previamente el Congreso.
ESTRUCTURA DEL ESTADO Y FUNCION PUBLICA-Distinción entre órgano y titular del
órgano
Nuestra Constitución en el título 5 distingue los
conceptos de estructura del Estado (Capítulo Primero) de la Función Pública
(Capítulo Segundo); esto demuestra, que el constituyente distinguió claramente
entre el concepto de órgano y el de titular del órgano, que son conceptos
diversos, de tal manera que la facultad para regular el órgano no implica la de
regular la del titular del mismo y mucho menos la de determinar el régimen
jurídico aplicable a los servidores.
Referencia: expediente D-4728
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de la Corporación, me permito explicar las
razones por las cuales salvo el voto.
1. Son igualmente válidas las razones
que expuse al salvar el voto en la sentencia C-150 de 2004, junto con el
Magistrado Alfredo Beltrán Sierra y a ellas me remito.
Argumentos adicionales.
2. Las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente
de la República deben ser siempre precisas y en este caso concreto no lo
fueron, al contrario, resultan indeterminadas y por esa misma razón contrarían
la Constitución.
3. No es cierto que el Congreso y el Gobierno tengan
la misma competencia para modificar la estructura de la administración
pública.  La competencia es del Congreso y la competencia del Gobierno está
subordinada a lo que haya hecho previamente el Congreso.
4. Nuestra Constitución en el título 5 distingue los
conceptos de estructura del Estado (Capítulo Primero) de la Función Pública
(Capítulo Segundo); esto demuestra, que el constituyente distinguió claramente
entre el concepto de órgano y el de titular del órgano, que son conceptos diversos,
de tal manera que la facultad para regular el órgano no implica la de regular
la del titular del mismo y mucho menos la de determinar el régimen jurídico
aplicable a los servidores.  Por ejemplo: La regulación del órgano Presidencia
de la República no implica regular el salario del Presidente de la República;
como las competencias del Congreso tampoco implican que se pueda regular el
salario de los Congresistas.  El artículo 122 de la Constitución Política
demuestra que puede haber empleo público sin que exista el órgano
correspondiente, ya que exige ambas condiciones y esto demuestra que las dos
son distintas y no pueden confundirse: el cargo con el titular del cargo.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-428-97, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo; C-254-98, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-498-98, M.P. Hernando
Herrera Vergara.
[2]
El otorgamiento de facultades
extraordinarias al Presidente de la República constituye una excepción al
principio según el cual en el Estado de derecho el ejercicio de la función
legislativa corresponde al Congreso de la República. Por tal carácter, el
constituyente de 1991 fijó una serie de limitaciones temporales, materiales y
de procedimiento para conceder facultades extraordinarias al Presidente de la
República. Según lo dispone el artículo 150 numeral 10 de la Constitución, las
facultades extraordinarias deben otorgarse por un término determinado, que no
podrá ser superior a seis meses; deben ser precisas, esto es que no sean
indeterminadas, y siempre y cuando la necesidad lo exija o la conveniencia
pública lo aconseje; se exige también que tales facultades sean solicitadas
expresamente por el Gobierno y que su aprobación requerirá la mayoría absoluta
de los miembros de una y otra Cámara. Consagra igualmente unas restricciones
materiales, que coinciden con aspectos sensibles de la legislación nacional,
cuya delegación en el Ejecutivo esta vedada por tratarse de asuntos reservados
expresamente al Congreso de la República.
[3]
Sobre el particular, en la
sentencia C-401 de 2001, M.P. Alvaro Tafur Gálvis, expresó: “Es cierto que
cuando el Congreso habilita al Presidente para dictar normas con rango de ley,
se concentran en el ejecutivo dos funciones que tradicional y normalmente
compete a dos ramas diferentes del poder público. El ideal en una democracia es
que esto no suceda.  Sin embargo, el constituyente admitió de manera expresa
que ello ocurra, al mantener, con modificaciones importantes que no es del caso
analizar en esta oportunidad, la institución de las facultades extraordinarias
(art. 150 numeral 10 de la C.P.). Así, siempre que el Congreso habilite al
Presidente para legislar, no sólo en el caso de la liquidación y disolución de
entidades públicas del orden nacional, sino en los demás eventos en los que
expide normas de carácter general, se presenta esta acumulación de funciones en
cabeza del ejecutivo.  Cabe anotar que una vez expedido el régimen de
liquidación o de disolución comprendido en el num. 15 del art. 189, el Gobierno
no necesita solicitar facultades extraordinarias o autorización específica para
proceder a aplicarlo; pero los decretos que dicte para aplicar dicho régimen
legal deben respetar las normas de rango superior que el ejecutivo solo puede
ejecutar”.
[4]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-097-03, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[5]
Corte Constitucional. Sentencia C-140-98, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[6]
La Corte Constitucional señaló lo siguiente sobre la unidad de materia, “En
relación con dicho principio, es importante señalar que la razón de su
exigencia constitucional tiene como único propósito evitar las incongruencias
legislativas que aparecen en forma súbita, a veces inadvertida e incluso
anónima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relación directa con la
materia específica de dichos proyectos. Estas incongruencias pueden ser,
entonces, el resultado de conductas deliberadas que desconocen el riguroso
trámite señalado en la Constitución para convertir en ley las iniciativas
legislativas. Igualmente, ha reiterado la Corte que la unidad de materia no es
un principio de carácter absoluto, por tanto, su interpretación "no puede
rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático,
significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado colombiano.
Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de
los cuales razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de
conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante
de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el
proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley. Anotase que
el término 'materia', para estos efectos, se toma en una acepción amplia,
comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente”.
En, Sentencia C-052-97, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[7]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[8]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-121-04, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.  En esta sentencia la Corte declaró la exequibilidad del literal f) del
artículo 16 de la Ley 790 de 2002, que había sido demandado por desatender el
requisito de precisión que exige el artículo 150 numeral 10 de la Constitución
Política.
[9]
El artículo 38 de la Ley 489 de 1998 se refiere a la integración de la rama
ejecutiva del poder público en el orden nacional, la que está compuesta por los
siguientes organismos y entidades: 1. Del sector central. Presidencia de la
República; Vicepresidencia de la República; consejos superiores de la
administración; ministerios y departamentos administrativos; superintendencias
y unidades administrativas especiales sin personería jurídica. 2. Del sector
descentralizado por servicios. Establecimientos públicos; empresas industriales
y comerciales del Estado; superintendencias y unidades administrativas
especiales con personería jurídica; empresas sociales del Estado y empresas
oficiales de servicios públicos domiciliarios; institutos científicos y
tecnológicos; sociedades públicas y sociedades de economía mixta; y las demás
entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice
o autorice la ley para que formen parte de la rema ejecutiva del poder público.
[10]
En la exposición de motivos del respectivo proyecto de ley, el Gobierno
manifestó en relación con el contenido del literal a) del artículo 10 del
proyecto inicial, que corresponde al literal a) del artículo 16 del texto
definitivo de la Ley 790/02: “Atendiendo la jurisprudencia sobre la materia,
el Gobierno entiende que esta facultad no se encuentra dentro de la facultad
general a la que se refiere el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución
Política. Una interpretación armónica de las distintas normas constitucionales
conduce a deducir que, de acuerdo con la facultad del Congreso, contenida en el
artículo 206 de la Constitución, la facultad de determinar el número y orden de
precedencia de los ... Departamentos Administrativos, es propia del cuerpo
legislativo. En consecuencia, la supresión o fusión de ... Departamentos
Administrativos, sólo es posible mediante normas con fuerza de ley”. En:
Gaceta del Congreso No. 430 del 16 de octubre de 2002, página 6.
[11]
Corte Constitucional. Sentencia C-369-02, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[12]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-815-01, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[13]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-081-93, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[14]
Corte Constitucional. Sentencia C-081-93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta
sentencia también se señaló que la gestión estatal en el uso del espectro
electromagnético tiene como finalidad, mantener las condiciones óptimas que
hagan posible la transmisión de información, el pluralismo informativo y la
competencia.
[15]
Corte Constitucional. Sentencia C-838-02, M.P. Alvaro Tafur Gálvis.
[16]
Corte Constitucional. Sentencia C-815-01, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En relación
con la igualdad de acceso que asiste a los particulares para acceder al
espectro electromagnético puede consultarse igualmente las sentencias C-838-02,
M.P. Alvaro Tafur Gálvis y C-038-03, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[17]
Este es el texto del artículo 15 del Decreto ley 1616 de 2003: “artículo 15.
Asignaciones. Se asignará a Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. por las
autoridades competentes, de modo que se garantice la continuidad en la
prestación de los servicios de telecomunicaciones: (...) 15.2. El derecho al
uso del espectro radioeléctrico y electromagnético que tenían la empresa
Nacional de Telecomunicaciones –Telecom en liquidación y las Teleasociadas en
liquidación en la fecha de expedición del respectivo decreto que ordenó su
liquidación”.