C-498-98
Sentencia C-498/98
Sentencia
C-498/98
INICIATIVA
LEGISLATIVA DE MINISTROS
Corresponde a los
ministros desarrollar la función de gobierno consistente en concurrir a la
formación de las leyes mediante la presentación ante el Congreso de proyectos
de ley en asuntos que correspondan a sus respectivas competencias. Se trata,
por lo tanto, de una responsabilidad típicamente ministerial que compromete la
política general del Gobierno. Cabe señalar, igualmente, que ni la Constitución
ni la ley exigen que el Presidente, como suprema autoridad administrativa y
jefe del gobierno, presente directamente al Congreso ni suscriba los proyectos
de ley de iniciativa gubernamental, pues como lo disponen en forma expresa los
artículos 200 y 208 de la Carta Política, el Gobierno, encabezado por el
Presidente de la República, en relación con el Congreso, concurre a la
formación de las leyes presentando proyectos "por intermedio de los
ministros", quienes son sus voceros.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA SUPRIMIR, FUSIONAR O MODIFICAR DEPENDENCIAS, ORGANOS Y
ENTIDADES RAMA EJECUTIVA
De conformidad
con los antecedentes legislativos de la Ley 344 de 1996, en la exposición de
motivos presentada por el Gobierno Nacional al referido proyecto de ley, se
solicitó al Congreso, en desarrollo del numeral 10 del artículo 150
constitucional, revestir al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias para suprimir o fusionar dependencias, órganos y entidades de
la rama ejecutiva del orden nacional. Razón por la cual, al no existir
quebrantamiento del ordenamiento superior, tampoco es viable el cargo.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-No se
requiere solicitarlas conjuntamente por Presidente y Ministros
No se requería
que las facultades fueran solicitadas conjuntamente por el Presidente de la
República y los ministros del despacho (entre ellos los de Hacienda y Minas y
Energía), como integrantes del Gobierno, pues a pesar de que el artículo 115 de
la Constitución señala que el Gobierno Nacional está formado por el Presidente
de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos
administrativos, y que el Presidente y el ministro o director de Departamento
correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno, el
artículo 200 de la misma Carta Política, establece que "Corresponde
al Gobierno, en relación con el Congreso: 1. Concurrir a la formación de las
leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros, ejerciendo el
derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la
Constitución...". Esta atribución del Gobierno de presentar proyectos de
ley a través de sus ministros, igualmente aparece reiterada por el inciso 2º
del artículo 208 del ordenamiento superior.
LEY ESTATUTARIA-Improcedencia
La Corporación,
en lo relativo a los asuntos que, al tenor del artículo 152 de la Carta, deben
ser objeto de ley estatutaria, se reafirma su jurisprudencia, según la cual el
aludido mandato constitucional contiene una enunciación taxativa y de alcance
restrictivo. No son admisibles las interpretaciones extensivas o analógicas,
como lo pretenden los demandantes, para que asuntos no enumerados por la
Constitución deban ser tramitados por el Congreso con arreglo a los
procedimientos extraordinarios que exige el artículo 153 ibídem.
Referencia:
Expediente D-1995
Acción de
inconstitucionalidad del texto completo de la Ley 344 de 1996, "Por la
cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se
conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras
disposiciones".
Demandantes: Ramiro
Basili Colmenares, Jose Gustavo Villamizar y Maria Teresa Hernández
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
D.C., septiembre quince (15) de mil novecientos noventa y ocho (1998)
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Ramiro Basili
Colmenares, José Gustavo Villamizar y María Teresa Hernández, promovieron
demanda ante la Corte Constitucional contra el texto completo de la Ley 344 de
1996.
I.  TEXTO DE LA
LEY ACUSADA
Se demanda la
integridad de la Ley 344 del 27 de diciembre de 1996, la cual fue publicada en
el Diario Oficial No. 42.951 del 31 de diciembre de 1996.
´´LEY 344 DE 1996
(diciembre 27)
Por la cual se
dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden
unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
Decreta:
ART. lo.  Por medio de esta Ley se adoptan medidas
tendientes a racionalizar y disminuir el gasto público, garantizar su
financiamiento y reasignar recursos hacia sectores deficitarios de la actividad
estatal, como condición fundamental para mantener el equilibrio financiero y
garantizar el cumplimiento de los principios de economía, eficacia y celeridad
en el uso de los recursos públicos, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 209 de la Constitución Política.
ART. 2o.  Redúzcanse los recursos de los Fondos de
Cofinanciación en un monto equivalente al 0.999 % de los ingresos corrientes de
la Nación para el año de 1997, con destino a la participación de los municipios
en estos ingresos, para alcanzar el 18 % ordenado por el artículo 24 de la Ley
60 de 1993. El presente artículo no será aplicable a los proyectos de
cofinanciación identificados en el decreto de presupuesto de 1997.
ART. 3o. El total de los recursos propios del
Fondo Nacional de Regalías, incluyendo los excedentes financieros y los
reaforos que se produzcan, una vez descontadas las asignaciones contempladas en
el artículo lo. parágrafo lo., artículo 5o., parágrafo, artículo 8o. numeral
octavo que se elevará al 1% y artículo 30 de la presente Ley, se destinará a la
promoción de la minería, a la preservación del medio ambiente y a la
financiación de proyectos regionales de inversión, incluyendo los regionales de
la red vial, secundaria y terciaria, aplicando los siguientes parámetros
porcentuales como mínimo:
20% para el
fomento de la minería
20 % para la
preservación del medio ambiente
59% para la
financiación de proyectos regionales de inversión, incluyendo los de la red
vial, secundaria y terciaria, definidos como prioritarios en los Planes de
Desarrollo de las respectivas entidades territoriales y de la Red Vial. De este
porcentaje, no menos del 80% deberá destinarse, durante cinco años a partir de
la vigencia de la presente Ley, para financiar los proyectos de carácter
regional de recuperación, construcción o terminación de obras de la red vial,
secundaria y terciaria.
ART. 4o.  Adicionar el siguiente parágrafo al
artículo 3o. de la Ley 141 de 1994:
Parágrafo.  Tratándose de la red vial secundaria se
consideran de impacto regional las carreteras secundarias que conectan la Red
Troncal y de la Red Terciaria las que conectan municipios de más de un
departamento.
ART. 5o. Las entidades territoriales dispondrán
directamente, o mediante contratación, de interventorías técnicas para vigilar
la ejecución de los proyectos que se adelanten con recursos propios del Fondo Nacional
de Regalías.
ART. 6o.  El inciso lo. del artículo 3o. de la Ley
141 de 1994 quedará así:
Para que un
proyecto regional de inversión sea elegible deberá ser presentado por las
entidades territoriales, o resguardos indígenas, de manera individual, conjunta
o asociadamente o a través de los Consejos Regionales de Planificación
Económica y Social, Corpes o las entidades que hagan sus veces, para el
concepto del ministerio correspondiente, que deberá ser emitido dentro del mes
siguiente, y su presentación a la Comisión Nacional de Regalías, según la
reglamentación que expida el Gobierno.
Estos proyectos
deberán estar definidos como prioritarios en el correspondiente Plan de
Desarrollo Territorial y venir acompañados de los Estudios de Factibilidad o Preinversión,
según el caso que incluya el Impacto Social, Económico y Ambiental.
ART. 7o.  El numeral 4o.  del artículo 9 o. de la
ley 141 de 1994 quedará así:
El Ministro de
Transporte podrá delegar su participación en el Viceministro.
ART. 8o.  Modificar el parágrafo primero del
artículo 75 de la Ley 181 de 1995, el cual quedará así:
Parágrafo lo.
Los recursos del
impuesto al valor agregado, IVA, a que se refiere el presente artículo, serán
distribuidos así:
1. 40% para el
Instituto Colombiano para la Juventud y el Deporte, Coldeportes.
2. 20% para los
entes deportivos Departamentales y Distritales.
3. 40% para los
entes deportivos municipales.
Parágrafo.  Los recursos del impuesto al valor
agregado, IVA, a que se refiere este artículo, incluirá programas de deporte
para personas con limitaciones físicas, síquicas y sensoriales.
ART. 9o. Los recursos provenientes del impuesto al
valor agregado, IVA; de que trata el artículo 75 de la Ley 181 de 1995, podrán
ser aplicados, con cargo a los mismos programas de inversión, para la
liquidación de las actuales Juntas Administradoras Seccionales y Municipales de
Deporte así como también a la indemnización de sus servidores públicos, en
desarrollo de los artículos 65, 68 y 86 de la citada ley.
ART. 10. Cuando las Instituciones de
Educación Superior que reciben aportes del Presupuesto General de la Nación
creen, desarrollen o reorganicen programas académicos que impliquen mayores
erogaciones con cargo al Tesoro Nacional, deberán obtener previamente el certificado
respectivo de viabilidad presupuestal expedido por la Dirección General del
Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
ART. 11.  Las entidades territoriales elaborarán y
ejecutarán anualmente un plan de racionalización de los recursos humanos del
servicio educativo estatal que atienden con recursos propios del situado
fiscal. En la elaboración de este plan participarán dos miembros elegidos por
la correspondiente Junta de Educación de que trata la Ley 115 de 1994.
Las entidades
territoriales no podrán convocar a concurso docente para proveer nuevos cargos
dentro de la respectiva planta de personal, ni suplir las vacancias que se
presenten, mientras subsistan contratos de prestación de servicios docentes celebrados
con anterioridad al 8 de febrero de 1994, de manera que se otorgue prioridad a
la incorporación de dichos docentes en los términos de las Leyes 60 de 1993 y
115 de 1994.
Parágrafo. Para los efectos de establecer la lista
de elegibles las expresiones "antes del" o "con
anterioridad" al 8 de febrero de 1994, se entenderá que también cobijan a
los educadores que laboraron por períodos continuos iguales o mayores a 8 meses
en los años de 1992 o 1993, aunque su relación contractual haya terminado en cualquier
fecha de alguno esos años.
Una vez agotada
la lista de elegibles por contrato, previo concurso, se restablecerá el mismo
en concordancia con lo estipulado en la Ley General de la Educación.
Parágrafo. El primero de los planes de
racionalización que se ordenan en este artículo se formulará para la vigencia
fiscal siguiente a la expedición de la presente Ley, y, por una sola vez, la
autoridad nominadora podrá efectuar, previo concepto y aprobación de la Junta
de Educación correspondiente, los traslados derivados de la reorganización
establecida en dicho plan.
ART. 12. El Aporte Nacional al Fondo de
Solidaridad Pensional, así como los rendimientos financieros que haya acumulado
al 31 de diciembre de 1996 podrán utilizarse para el programa de auxilios para
los ancianos indigentes de que tratan el artículo 257 y el inciso primero y
parágrafo del artículo 258 de la Ley 100 de 1993.
ART. 13.  Sin perjuicio de los derechos
convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la
publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Organos y
Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías:
a) El 31 de
diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva ,de cesantías por la
anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba
efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral.
b) Les
serán, aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías,
correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias
a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo.
El
Gobierno Nacional podrá establecer programas de incentivos con la finalidad de
propiciar que los servidores públicos que en el momento, de la publicación de
la presente Ley tengan régimen de cesantías con retroactividad, se acojan a lo
dispuesto en el presente artículo.
Parágrafo.  El régimen de cesantías contenido en el
presente artículo no se aplica al personal uniformado de las Fuerzas Militares y
de la Policía Nacional.
ART. 14. Las cesantías parciales o anticipas de
cesantías de los servidores públicos, sólo podrán reconocerse, liquidarse y
pagarse cuando exista apropiación presupuestal disponible para tal efecto, sin
perjuicio que en los presupuestos, públicos anuales se incluyan las
apropiaciones legales para estos efectos y para reducir el rezago, entre el
monto de solicitudes y los reconocimientos y pagos, cuando existan. En este
caso, el rezago deberá reducirse al menos, en un 10% anual, hasta eliminarse.
ART. 15. Incurrirán en las sanciones establecidas
en la Ley 200 de 1995 los servidores públicos que destinen sus cesantías
parciales para fines diferentes a los establecidos en las disposiciones legales
y quienes teniendo como función velar por la correcta aplicación de tales
recursos, no realicen el debido seguimiento.
ART. 16.  De los ingresos
correspondientes a los aportes sobre las nóminas de que trata el numeral cuarto
del artículo 30 de la Ley 119 de 1994, el Servicio Nacional de Aprendizaje,
SENA, destinará un 20% de dichos ingresos para el desarrollo de programas de
competitividad y desarrollo tecnológico productivo.
El SENA,
ejecutará directamente estos programas a través de sus centros de formación
profesional o podrá realizar convenios en aquellos casos en que se requiera la
participación de otras entidades o centros de desarrollo tecnológico.
Parágrafo. El Director del Sena hará parte del
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología y el Director de Colciencias formará
parte del Consejo Directivo del SENA.
ART. 17. Por efecto de lo dispuesto en el artículo
128 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 15 de la Ley
50 de 1990, se entiende que los acuerdos entre empleadores y trabajadores sobre
los pagos que no constituyen salario y los pagos por auxilio de transporte no
hacen parte de la base para liquidar los aportes con destino al Servicio
Nacional de Aprendizaje, SENA, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
ICBF, Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, Régimen del Subsidio
Familiar y contribuciones a la seguridad social establecidas por la Ley 100 de
1993.
Las Entidades
públicas que vienen atendiendo en forma directa y por convención colectiva el
pago del subsidio familiar, podrán seguirlo haciendo de esa forma, sin que sea
obligatorio hacerlo a través de una Caja de Compensación Familiar.
En los términos
del presente artículo se entiende cumplida por las Entidades Públicas aquí
mencionadas la obligación prevista en el artículo 15 de la Ley 21 de 1982.
ART. 18. Los servidores públicos que sean
encargados, por ausencia temporal del titular, para asumir empleos diferentes
de aquellos para los cuales han sido nombrados, no tendrán derecho al pago de
la remuneración señalada para el empleo que se desempeña temporalmente,
mientras su titular la esté devengando.
Ninguna entidad
territorial u organismo del Estado podrá encargar provisionalmente a servidor
público alguno para ocupar cargos de mayor jerarquía sin la disponibilidad
presupuestal correspondiente. El funcionario qué contravenga lo dispuesto en
este inciso incurrirá en falta disciplinaria y será responsable civilmente por
los efectos del mismo.
ART. 19. Sin perjuicio de lo estipulado en las
Leyes 91 de 1989, 60 de 1993 y 115 de 1994, el servidor público que adquiera el
derecho a disfrutar de su pensión de vejez o jubilación podrá optar por dicho
beneficio o continuar vinculado al servicio. hasta que cumpla la edad de retiro
forzoso. Los docentes universitarios podrán hacerlo hasta por diez años más. La
asignación pensional se empezará a pagar solamente después de haberse producido
la terminación de sus servicios en dichas instituciones.
ART. 20.  Las Direcciones Secciónales, Distritales
y Locales de Salud tendrán plazo hasta el lo. de junio de 1997 para presentar
al Ministerio de Salud el plan de ampliación de coberturas, mejoramiento de la
calidad, de gestión y de descentralización de que tratan los artículos 13 y 14
de la Ley 60 de 1993, así como la transformación de su financiamiento del
sistema de subsidios a la oferta por subsidios a la demanda, indicando loa
criterios, los mecanismos operativos y el esquema de seguimiento y control del
proceso de conversión.
En todo caso,
dentro del plan de conversión, deberá establecerse que de los recursos del
situado fiscal, descontando los recursos destinados a la financiación del Plan
de Atención Básica, PAB, y al pago de los aportes patronales para cesantías y
pensiones establecidos en la Ley 60 de 1993, deberán dedicarse a subsidios a la
demanda como mínimo un porcentaje equivalente al 15% durante la vigencia de
1997; al 25 % en 1998; al 35 % en 1999 y al 60% a partir de la vigencia del año
2000.
Las rentas
cedidas y las destinaciones específicas para la salud harán parte del Plan de
Conversión a partir de 1998, en los siguientes porcentajes: en 1998, 15%, en
1999, 25% y a partir del año 2000, 60%.
Los recursos
provenientes de subsidios a la oferta que reciban las instituciones públicas
prestadoras de servicios de salud y las empresas sociales del Estado del orden
nacional o territorial, se destinarán exclusivamente a financiar la prestación
de servicios a la población vinculada al sistema o a servicios no cubiertos por
el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado. El incumplimiento de lo dispuesto en
el presente inciso generará la suspensión del giro de los recursos para
subsidios a la oferta, sin perjuicio de las demás acciones que se adelanten por
incumplimiento de sus responsabilidades.
Los subsidios
previstos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, a que se refiere
la Ley 100 de 1993, se concederán hasta por el monto de las disponibilidades
presupuestales existentes, de acuerdo con la sustitución de recursos
establecida en el presente artículo y las demás rentas destinadas en la ley
para estos fines.
Parágrafo lo. Las entidades territoriales que no
presenten dentro del plazo establecido en este artículo el plan de conversión
de subsidios o no cumplan con los compromisos allí estipulados no recibirán
aportes del Fondo de Solidaridad y Garantía en Salud, Fosyga; no podrán ser
objeto de cofinanciación con el Fondo de Inversión Social, FIS; no podrán
recibir recursos de los programas nacionales de funcionamiento o inversión
realizados por el Ministerio de Salud, ni sus créditos podrán ser garantizados
por la Nación. Cuando un funcionario contravenga esta disposición será
responsable disciplinariamente y fiscalmente, de conformidad con las normas correspondientes.
Parágrafo 2o. El Ministerio de Salud se abstendrá de
emitir concepto técnico favorable para girar el situado fiscal cuando las
Direcciones Secciónales de Salud descentralizadas no se ajusten a la
transformación mínima consagrada en el presente artículo y procederá a dar
traslado de ello a la autoridad competente. De igual forma, se abstendrá de
aprobar los presupuestos de las instituciones prestadoras de servicios de salud
de las entidades no descentralizadas.
ART. 21.  De conformidad con lo establecido en el
artículo 5o. y el inciso segundo del artículo 123 del Decreto 111 de 1996 (art.
69 de la Ley 179 de 1994), la programación presupuestal de las instituciones
prestadoras de servicios de salud y de las empresas sociales del Estado del
orden nacional o territorial se realizará proyectando los recursos que se
espera recaudar por concepto del valor de los servicios producidos, a las
tarifas que determine el Gobierno Nacional.
La estimación que
se haga del número y costo de los servicios prestados deberá corresponder al
promedio del recaudo real por este concepto en los dos últimos años incluyendo
las proyecciones del presupuesto que se está ejecutando. Para el Presupuesto de
1997 se tomará como base la venta de servicios, en forma proporcional, si no
fue realizada en el año completo.
Si después del
mes de junio de cada año, el recaudo de las rentas globalmente consideradas
permite establecer que éste excederá al aforo inicial del presupuesto, ese
mayor valor podrá servir para la apertura de créditos adicionales.
Estos recursos
sólo podrán destinarse a cubrir las necesidades de operación que generaron los
mayores servicios prestados y para la financiación de incentivos no salariales
establecidos en la ley.
Parágrafo lo. Una vez realizado el incremento salarial
autorizado por el Gobierno Nacional para la vigencia fiscal de 1997, los gastos
de funcionamiento y en especial, los costos de las plantas de personal de las
instituciones públicas prestadoras de servicios de salud y de las empresas
sociales del Estado, sólo podrán ser incrementados teniendo en cuenta el
aumento de la venta de los servicios, de conformidad con lo consagrado en el
presente artículo.
Parágrafo 2o. Cuando en las instituciones públicas
prestadoras de servicios de salud y en las empresas sociales del Estado se
creen gastos en exceso de las apropiaciones vigentes o con fundamento en
ingresos calculados sin atender lo establecido en el presente artículo y, por
tal motivo, el presupuesto de la entidad resulte deficitario, el representante
legal y el jefe de presupuesto, así como los funcionarios que aprueben estos
gastos, serán responsables disciplinaria y fiscalmente hasta por una cantidad
igual al monto del déficit generado.
ART. 22. Las entidades territoriales deberán
adoptar los mecanismos necesarios para garantizar la libre competencia en la
afiliación al Sistema de Seguridad Social en Salud y en la prestación de los
servicios de salud subsidiarios. La Superintendencia Nacional de Salud adoptará
las medidas para el cumplimiento de lo establecido en el presente artículo.
Parágrafo.  Las ARS (Administradoras de Régimen
Subsidiado), contratarán por lo menos el 40% de sus recursos con IPS oficiales.
ART. 23.  Para garantizar el debido cumplimiento de los
principios de solidaridad y equidad del Sistema General de Seguridad Social en
Salud, el Gobierno Nacional reglamentará los mecanismos necesarios para
controlar y sancionar la evasión al Sistema General de Seguridad Social en
Salud.
ART. 24. Créase el Fondo de Compensación Ambiental
como una cuenta de la Nación. sin personería jurídica, adscrito al Ministerio
del Medio Ambiente.
Serán ingresos
del Fondo el veinte por ciento 20% de los recursos percibidos por las
Corporaciones Autónomas Regionales, con excepción de las de Desarrollo
Sostenible, por concepto de transferencias del sector eléctrico v el diez por
ciento 10% de las restantes rentas propias, con excepción del porcentaje
ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble percibidos por ellas y de
aquellas que tengan como origen relaciones contractuales interadministrativas.
Los recursos de
este Fondo se destinarán a la financiación del presupuesto de funcionamiento,
inversión y servicio de la deuda de las Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible y serán distribuidos anualmente por el Gobierno Nacional
en el decreto de liquidación del presupuesto General de la Nación.
Los recursos que
recaude el Fondo serán transferidos por el Ministerio del Medio Ambiente de
acuerdo con la distribución que haga un comité presidido por el Ministro o
Viceministro del Medio Ambiente y conformado por:
- 2 representantes
del Ministerio de Medio Ambiente, incluido el Ministro o su delegado.
- 1
representante de la Unidad de Política Ambiental del Departamento Nacional de
Planeación.
- 1 representante
de las Corporaciones Autónomas Regionales.
- 1 representante
de las Corporaciones de Desarrollo Sostenible.
El Comité se
reunirá por convocatoria del Ministro del Medio Ambiente.
ART. 25. Las Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible, financiarán sus gastos de financiamiento, inversión y
servicio de la deuda con los recursos propios que les asigna la Ley 99 de 1993.
El Gobierno
Nacional hará los aportes del presupuesto nacional a las Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible cuando sus rentas propias por
los aportes que reciban del Fondo de Compensación sean insuficientes.
ART. 26. El Fondo Nacional de Regalías podrá
financiar los gastos operativos de los proyectos de inversión de protección del
medio ambiente ejecutados por las Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible.
ART. 27. Las plantas de personal del Ministerio del
Medio Ambiente y del IDEAM se racionalizarán con base en un estudio que se
efectuará sobre la estructura y la planta mínima necesaria para el cumplimiento
de sus funciones.
ART. 28. Las autoridades ambientales podrán cobrar
el servicio de evaluación y seguimiento de la licencia ambiental y demás
permisos, concesiones y autorizaciones establecidas en la Ley y normas
reglamentarias. Los costos por concepto del cobro del servicio de la evaluación
de los estudios de impacto ambiental, de los diagnósticos ambientales de
alternativas, del seguimiento de los proyectos y demás relacionados con la
licencia ambiental, cobrados por el Ministerio del Medio Ambiente, entrarán a
una subcuenta especial del FONAM. Los recursos por este concepto se utilizarán
para sufragar los costos de evaluación y seguimiento.
De conformidad
con el artículo 338 de la Constitución Nacional, para la fijación de las
tarifas que se autorizan en este artículo, el Ministerio del Medio Ambiente y
las autoridades ambientales aplicarán el sistema que se describe a
continuación. La tarifa incluirá:
a)
el valor de los honorarios de los profesionales requeridos para la realización
de la tarea propuesta;
b) el valor de
los gastos de viaje de los profesionales que se ocasionen para el estudio de la
expedición, el seguimiento o el monitoreo de la licencia ambiental y,
c)
el valor de los análisis de laboratorio u otros estudios y diseños técnicos que
sean requeridos.
Las autoridades
ambientales aplicarán el siguiente método de cálculo: para el literal a), se
estimará el número de profesionales/mes o contratistas/mes y se le aplicarán
los topes máximos de sueldos y contratos del Ministerio del Transporte y para
el caso de contratistas internacionales, las escalas tarifarías para contratos de
consultaría del Banco Mundial o del PNUD, según lo defina el Ministerio del
Medio Ambiente; para el literal b), sobre un estimativa de visitas a la zona
del proyecto se calculará el monto de los gastos de viaje necesarios, valorados
de acuerdo con las tarifas del transporte público y la escala de viáticos del
Ministerio del Medio Ambiente ; para el literal c), el costo de los
análisis de laboratorio u otros trabajos técnicos será incorporado en cada
caso, de acuerdo con cotizaciones específicas.  A la sumatoria de estos tres
costos (a, b y c) se le aplicará un porcentaje que anualmente fijará el
Ministerio por gastos de administración.
La suma de todos
los componentes de que trata el inciso anterior será el valor de la tarifa a
cobrar, la cual no podrá ser superior al 0.05 % del valor del proyecto.
Cuando las
autoridades ambientales contraten la evaluación de los estudios de impacto
ambiental y del diagnóstico ambiental de alternativas, así como el seguimiento
de los proyectos, el pago de los honorarios de dichos servicios podrá ser
cobrado por la autoridad ambiental al beneficiario del proyecto, de conformidad
con las tarifas que para tales efectos determine el Ministerio del Medio
Ambiente.  En ningún caso. dichos honorarios podrán pagarse directamente a un
servidor público.
Los ingresos por
concepto de los permisos establecidos en la Convención Internacional sobre
Comercio de Especies Amenazadas de Fauna Y Flora Silvestres - CITES - y los
ingresos percibidos por concepto de Ecoturismo ingresarán al Fondo Nacional
Ambiental, FONAM.
ART. 29. El Ministro de Hacienda podrá reconocer
como deuda pública las sentencias y -conciliaciones judiciales. Cuando las
reconozca, las podrá sustituir y atender, si cuenta con la aceptación del
beneficiario, mediante la emisión de bonos en las condiciones de mercado que el
gobierno establezca y en los términos del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Cuando, como
consecuencia de una decisión judicial, la Nación o uno de los órganos que sean
una sección del presupuesto general de la Nación resulten obligados a cancelar
una suma de dinero, antes de proceder a su pago, solicitará a la autoridad
tributario nacional hacer una inspección al beneficiario de la decisión
judicial, y en caso de resultar obligación por pagar en favor del Tesoro
Público Nacional, se compensarán las obligaciones debidas con las contenidas en
los fallos, sin operación presupuestal alguna.
ART. 30.  Revestir al Presidente de la República de
facultades extraordinarias por el término de 6 meses, contados a partir de la
fecha de publicación de la presente ley, para suprimir o fusionar, consultando
la opinión de la Comisión de Racionalización del Gasto Público, dependencias,
órganos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional que desarrollen las
mismas funciones o que traten las mismas materias o que cumplan
ineficientemente sus funciones, con el propósito de racionalizar y reducir el
gasto público. Igualmente, tendrá facultades para separar la Unidad
Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.
Parágrafo lo.
El ejercicio de las
facultades que se confieren en el presente artículo no incluye los órganos,
dependencias o entidades a los cuales la Constitución les reconoce un régimen
de autonomía.
Parágrafo 2o. Para el ejercicio de estas facultades el
Gobierno solicitará a las Mesas Directivas de las respectivas Comisiones de
Senado y Cámara, la designación de tres Senadores y tres Representantes que lo
asesoren en el tema propio de acuerdo con las funciones de cada una de ellas.
ART. 31.  El Gobierno Nacional reducirá el
presupuesto de los próximos años así:
Para el año de
1997, la reducción será equivalente al 60% del monto de las reservas
presupuestases y de las cuentas por pagar constituidas sobre el presupuesto de
1996 que excedan el 2% de las apropiaciones de funcionamiento y el 15% de las
de inversión del presupuesto de dicho año.
Para el año de
1998, la reducción será equivalente al 80% del monto de las reservas
presupuestases y de las cuentas por pagar constituidas sobre el presupuesto de
1997 que excedan los porcentajes indicados del presupuesto de dicho año.
Para el año de
1999 y siguientes, la reducción será equivalente al 100% del monto de las
reservas presupuestases y de las cuentas por pagar constituidas sobre el
presupuesto del año inmediatamente anterior, que excedan los porcentajes
indicados.
El presente
artículo no será aplicable a los proyectos de cofinanciación identificados en
el Decreto de liquidación del presupuesto ni a las transferencias territoriales
de que trata la Ley 60 de 1993.
El presente
artículo tampoco será aplicable a las partidas que contribuirán a la atención y
alivio de la deuda cafetera, en cumplimiento del inciso tercero, numeral
segundo del artículo 14 y del artículo 273 de la Ley 223 de 1995 y los recursos
destinados para el PLANTE.
Parágrafo.  El Gobierno Nacional hará los recortes
del gasto público para los cuales esté facultado, según las metas
macroeconómicas que acuerde con la Junta Directiva del Banco de la República,
teniendo en cuenta sus efectos sobre la actividad productiva, la inversión
social, el empleo y el equilibrio cambiarío.
ART. 32.  Los recursos asignados al Programa de
Desarrollo Alternativo PLANTE, serán ejecutados de acuerdo con la
reglamentación que expida el Gobierno Nacional. La viabilidad y aprobación de
los proyectos de inversión será responsabilidad exclusiva de la Dirección del
Programa PLANTE.
ART. 33. Los rendimientos y excedentes financieros
generados por el subsidio de vivienda de interés social rural y urbana que
ejecutan la Caja Agraria y el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social
y Reforma Urbana, INURBE, serán aplicados a proyectos similares declarados
elegibles por la respectiva institución, de acuerdo con el orden de radicación.
Igual
procedimiento se aplicará a los subsidios vencidos y no cobrados por los
postulantes o beneficiarios.
ART. 34. El numeral segundo del literal c) del artículo
221 de la Ley 100 de 1993 quedará así:
- A partir de
1997 podrá llegar a ser igual a medio punto de la cotización del régimen
contributivo.
- A partir de
1998 no podrá ser inferior a un cuarto de punto de la cotización del régimen
contributivo.
ART. 35.  El Fondo Nacional de
Calamidades, creado por el artículo lo. del Decreto 1547 de 1984 y modificado
por el artículo 70 del Decreto 919 de 1989, funcionará como una cuenta especial
de la Sociedad Fiduciaria La Previsora S.A. Empresa Industrial y Comercial del
Estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Los aportes
presupuestales y las donaciones que reciba se mantendrán en dicha cuenta como
una reserva especial hasta tanto cumplan los fines establecidos por la ley.
Dicho Fondo, con el visto bueno de la Junta Consultora del Fondo Nacional de
Calamidades, podrá atender gastos operativos de la Dirección Nacional para la
Atención y Prevención de Desastres.
ART. 36.  Los recursos que provienen del Impuesto de
Registro y Anotación y cuya destinación es específica para el sector salud, en
cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 223 de 1995, lo mismo que los giros
provenientes de fondos de cofinanciación nacional hacía las entidades
territoriales, serán manejados en cuentas especiales y en ningún caso podrán
formar parte de los fondos comunes.
ART. 37.  El 15% de los recursos de los ingresos
corrientes de la Nación, que fueron girados por la Nación a las entidades
territoriales municipales durante la vigencia de 1996 y los cuales no fueron
ejecutados mediante contratos para la administración del Régimen Subsidiado, de
acuerdo al artículo 214 de la Ley 100 de 1993, deberán ser girados a los
diferentes hospitales de la entidad territorial, previa facturación de
servicios de aquellas personas vinculadas al Sistema y que carecen de Seguridad
Social en Salud.
ART. 38.
Contabilización de las garantías de la Nación.  Las garantías otorgadas por la Nación a las
obligaciones de pago de otras entidades estatales se contabilizarán en un cupo
separado cuyo monto se establece inicialmente en la suma de cuatro mil
quinientos millones de dólares (US$ 4.500.000.000), tanto para operaciones
internas como externas.
Para la
utilización del cupo de garantías se requerirá la autorización del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, previo concepto del CONPES y el de la Comisión
de Crédito Público.
Este cupo se
afectará inicialmente con las garantías otorgadas por la Nación con cargo al
cupo de endeudamiento de la Ley 185 de 1995. Los montos liberados en razón de
la aplicación de esta ley incrementarán en igual cuantía el cupo de crédito.
ART. 39. Los gastos por concepto de IVA y gastos de
nacionalización en que incurran los proyectos hidroeléctricos en ejecución en
los que la Nación tenga participación de más de 90% serán financiados con
aportes del Presupuesto Nacional o a través de capitalizaciones de la Nación.
ART. 40. El 10% del producto neto de la
enajenación de la participación, no accionaría ni de bonos convertibles en
acciones, de las entidades descentralizadas del orden nacional, con excepción
de aquélla en las entidades financieras, se invertirá, por parte del gobierno,
en la ejecución de proyectos de desarrollo regional en la misma entidad
territorial en la cual esté ubicada la actividad principal de la empresa cuyas
participaciones se enajenen.
ART. 41.  De conformidad con lo establecido en el
inciso final del artículo 130 de la Ley 100 de 1993 y el artículo lo. del
Decreto 1755 de 1994, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República, creado por la Ley 33 de 1985. mantendrá su naturaleza jurídica de
establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, con autonomía administrativa, patrimonio propio y personaría
jurídica. Continuará siendo responsable del reconocimiento y pago de las
pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sobrevivientes, de los
congresistas, empleados del Congreso y del Fondo, de la prestación de los
servicios de salud y de cobertura familiar, así como del reconocimiento y pago
de las cesantías parciales y definitivas de tales servidores públicos, en la
forma como lo venía haciendo a la fecha de expedición de la Ley 100 de 1993 y
en los términos establecidos en el régimen especial que consagran para tales
efectos los Decretos 2837 de 1986, 1359 de 1993, 1293 y 1755 de 1994 y el
Decreto 1532 de 1996 y la presente Ley.
Parágrafo lo. Con el fin de mantener el equilibrio
económico y financiero de la entidad y de asegurar el cumplimiento de sus
obligaciones de seguridad social en salud, pensiones y cesantías, el Gobierno
Nacional incorporará anualmente en el proyecto de ley de presupuesto de rentas
y gastos de la Nación, los recursos necesarios para el normal desarrollo de sus
objetivos.  Este no quedará obligado a trasladar recursos del sector salud, con
carácter de compensación al Fondo de Solidaridad y Garantía.
Parágrafo 2o. El Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, ejercerá sobre el Fondo, el control y vigilancia que le confieren el
artículo 7o. del Decreto 1050 de 1968, como entidad adscrita a ese Ministerio.
De otro lado, el control de la gestión fiscal, corresponde exclusivamente a la
Contraloría General de la República de conformidad con las normas legales vigentes
para los establecimientos públicos y no a la establecida en el artículo 52 de
la Ley 100 de 1993.
ART. 42. Suprímese la Corporación para el
Desarrollo Sostenible de la Sierra Nevada de Santa Marta cuyas competencias
serán asumidas por las Corporaciones Autónomas Regionales del Cesar, La Guajira
y del Magdalena de acuerdo con las jurisdicciones sobre la Sierra Nevada de
Santa Marta que corresponda a los municipios que hacen parte de las respectivas
corporaciones.
Como mecanismo de
coordinación institucional del Plan de Desarrollo Sostenible de la Sierra
Nevada de Santa Mana créanse el Consejo Ambiental Regional de la Sierra Nevada
de Santa Marta y el Fondo Ambiental para el Desarrollo Sostenible para la
Sierra Nevada de Santa Marta, cuya conformación y funciones serán definidas por
el Gobierno Nacional en un plazo de seis meses siguientes a la vigencia de la
presente ley.
ART. 43.  Adicionar el parágrafo del artículo 5o. de
la Ley 141 de 1994, así:
17. El cero punto cinco por ciento (0.5%) a los municipios
de Chimichagua, Chiriguaná, Curumaní y Tamalameque (Cesar), por partes iguales
para la conservación, preservación y descontaminación de la Ciénaga de
Zapatoza.
En consecuencia,
el porcentaje a que se refiere dicho parágrafo será de 13.125
ART. 44.  La presente Ley rige a partir de la fecha
de su publicación y modifica en lo pertinente la Ley 60 de 1993, la Ley 181 de
1995 y la Ley 99 de 1993; deroga el literal b) y el parágrafo del artículo 27 y
el parágrafo 2o. del artículo 221 y el aporte del Presupuesto General de la
Nación a que hace referencia el inciso 2o. del artículo 258 de la Ley 100 de
1993".
II.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Los accionantes
demandan la totalidad de la Ley 344 de 1996 por quebrantar los artículos 115
inciso 3o., 150 numeral 10, 154 incisos 1o. y 2o., 158, 189 numerales 14 y 15,
200 numeral 1 y 208 incisos 1o. y 2o. de la Constitución Política.
A su juicio, la ley
impugnada viola los artículos 115 y 154 de la Carta Política por carecer los Ministros
del Despacho de iniciativa legislativa, pues aparece evidente que frente al
Proyecto de Ley 089/96 -Senado- y 185/96 -Cámara-, no existió acto de gobierno
alguno, ni iniciativa gubernamental, en razón de que en su gestación,
motivación y decisión intervinieron los Ministros de Hacienda, Minas,
Educación, Trabajo, Salud y Medio Ambiente, sin que aparezca demostrada la
anuencia del Presidente de la República en su calidad de Jefe Supremo de
Gobierno, razón por la cual, estiman que el correspondiente proyecto de ley fue
sólo una iniciativa ministerial que usurpó funciones publicas propias del
Gobierno.
Aducen además los
demandantes, que las normas acusadas violan el artículo 150-10 de la
Constitución por inexistencia de solicitud expresa de facultades por parte del
Gobierno en la obtención de facultades extraordinarias al Presidente de la
República para cambiar la naturaleza jurídica, suprimir, fusionar o
reestructurar órganos y entidades del orden nacional, con el fin de
racionalizar y reducir el gasto público (artículo 30 de los proyectos de ley
089 y 185 de 1996). Requisito este, que en su criterio no puede ser subsanado
con la exposición de motivos suscrita por los referidos ministros. Aclaran los
demandantes, sin embargo, que si bien es cierto que en la exposición de motivos
anexos al proyecto de iniciativa ministerial se alude al "Gobierno",
realmente no existe solicitud expresa en este sentido como lo exige el texto
constitucional invocado y el artículo 145 de la Ley 5a. de 1992.
En este orden de
ideas, indican que la exposición de motivos es requisito general que debe ir
inserto en todo proyecto de ley, en tanto que la existencia de la solicitud
expresa por parte del Gobierno pidiendo facultades extraordinarias es condición
especial para este tipo de leyes, que además exige mayoría absoluta para su
aprobación. Afirman igualmente, que en las sesiones ordinarias del Congreso se
aprobó el artículo 30 del proyecto sobre facultades extraordinarias, sin la
solicitud expresa del Gobierno, que era requisito para surtirse el tramite
respectivo de acuerdo a la nueva Carta.
De otro lado,
sostienen los actores que la ley acusada viola el artículo 158 superior, por
desconocer el principio de unidad de materia, por cuanto el otorgamiento de
facultades para modificar la estructura del Estado debió efectuarse mediante
una ley estatutaria que definiera los parámetros generales de la reforma y no
en una ley ordinaria destinada a racionalizar el gasto público.
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 158 de la Carta Política, un proyecto de ley sólo
debe contener materias afines, homogéneas, pues lo contrario conduciría a
deformar las directrices técnicas legislativas que requiere todo proyecto, para
luego indicar que en el proyecto de ley en referencia aparece de bulto la
autorización casi ilimitada de facultades al Presidente de la República para
suprimir o fusionar dependencias, órganos y entidades de la rama ejecutiva del
poder público (Ministerios, Superintendencias y Establecimientos Públicos).
Facultades estas
reservadas al Congreso a través de Ley Estatutaria -artículo 150-7 CP.- y a las
cuales estaría sometido el Presidente de la República según el artículo 189
numerales 15 y 16 de la Constitución Política.
Por ello, resulta
inexplicable que una ley ordinaria sobre gasto publico pretenda incluir una
autorización para que el Ejecutivo reforme íntegramente la rama ejecutiva del
poder público, razón por la que señalan que el proyecto de Ley que dio origen a
la Ley 344 de 1996 no solo rompió el principio de la unidad de materia, sino
que adicionalmente omitió la expedición de una ley especial de facultades como
lo prevé el artículo 150 numeral 10 de la CP.
De igual manera, los
demandantes sostienen que el artículo 30 de la Ley 344 de 1996 vulnera los
numerales 15 y16 del artículo 189 de la Carta Política, por cuanto el Congreso
no podía delegar en el Gobierno atribuciones relacionadas con la supresión,
reforma o modificación de órganos y dependencias de la Rama Ejecutiva, por
cuanto se trata de facultades constitucionales propias del Presidente de la
República.
Como sustento de lo
anterior, recalcan la exigencia constitucional de una ley estatutaria que
regule las actividades de "suprimir", "fusionar" o
"modificar" entidades u órganos pertenecientes a la administración
nacional, actividad reglada a la cual queda sometido el Presidente de la
República quien no podrá a su arbitrio reformar los órganos y entidades de la
Rama Ejecutiva del Poder Público.
Advierten que aunque
el artículo 152 superior, no incluyó a la administración nacional para ser
organizada por ley estatutaria, como si sucede con la administración de
justicia, no implica que el Congreso no pueda dictarla de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 150-7 de la Carta.
Precisan que es al
Congreso a quien corresponde la creación de los Ministerios, Departamentos
Administrativos, Superintendencias y demás entidades del orden nacional por
iniciativa del Gobierno Nacional -artículo 154-1 CP.-. Así mismo, señalan que a
este le compete por medio de un Estatuto, determinar la organización y
objetivos de los citados organismos  y fijar los principios y reglas generales
a que debe acogerse el Presidente de la República como suprema autoridad
administrativa, en el evento de que decida suprimir, fusionar o modificar las
entidades pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público, de conformidad
con lo dispuesto en los numerales 15 y16 del artículo 189 de la Constitución.
En consecuencia,
concluyen que el Congreso violó la Ley Fundamental, al delegarle unas
facultades que son propias del Presidente de la República como suprema
autoridad administrativa, las cuales ejecuta o cumple mediante una ley donde se
señalen los parámetros a que queda sometida la voluntad del Ejecutivo al
suprimir, fusionar o modificar las entidades u organismos de la Rama Ejecutiva,
conforme lo define el artículo 1o. del Decreto 1050 de 1968.
III.
INTERVENCIONES
Dentro del término
de fijación en lista, se presentaron las siguientes intervenciones:
El Ministerio del
Medio Ambiente, a través de apoderado, presentó escrito justificando la
exequibilidad de los preceptos demandados, con fundamento en la competencia de
que gozan los ministros para presentar proyectos de ley, de conformidad con los
artículos 200 y 208 de la Constitución. Igualmente, según el artículo 140 de la
Ley 5a. de 1992 -Reglamento del Congreso-, la iniciativa legislativa estará,
entre otras, en cabeza del Gobierno a través de sus ministros, norma esta que
fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia No.
C-025 de 1993.
De otra parte,
indica que si se analiza el contenido del artículo 189 de la Carta Política
sobre funciones del Presidente de la República, se encuentra que no figura
taxativamente la de presentar proyectos de ley, de lo que se colige que son los
ministros del despacho quienes tienen la facultad de presentar proyectos de ley
como agentes que son del Presidente de la República, por lo que considera que
el cargo no debe prosperar.
En cuanto a la
presunta violación del artículo 150-10 de la Carta, argumenta que la norma
acusada se refiere es a la facultad del Congreso de revestir hasta por seis
meses al Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir
normas con fuerza de ley, sin que se haga alusión alguna a exigencia especial
diferente a la solicitud expresa del Gobierno y que conste en los antecedentes
del proyecto, como efectivamente se hizo a través de sus ministros del
despacho.
Respecto al cargo
según el cual el artículo 30 de la Ley 344 de 1996  vulnera los numerales 15 y
16 del artículo 189 superior, precisa que esta disposición fue declarada
exequible, sin condicionamientos mediante sentencia de la Corte Constitucional
No. C-428 de 1997, por lo que en consecuencia hace tránsito a cosa juzgada.
En relación con la
violación al principio de unidad material, señala que esta no se da, pues todas
las normas de la ley acusada tienen como fin la misma materia en cuanto están
encaminadas a lograr racionalizar y reducir el gasto público, incluidas las que
conceden las facultades extraordinarias.
Por su parte, el Ministerio
de Justicia y del Derecho por medio de apoderada especial, presentó escrito
justificando la constitucionalidad de la ley acusada, destacando en forma
preliminar que sólo uno de los cargos se dirigen contra la totalidad de la ley,
los demás en su concepto están dirigidos a demostrar la inconstitucionalidad
del artículo 30 de la Ley 344 de 1996.
Con respecto al
cargo contra toda la ley, señala que el tema de la iniciativa legislativa se
puede abordar desde dos puntos de vista: el meramente formal de presentación
del proyecto, con respecto al cual la Corte Constitucional está inhibida de
fallar en razón que las demandas sobre vicios de forma de leyes caducan al año
de expedirse el acto, que para el caso fue el 27 de diciembre de 1996; en
cuanto al contenido material, aduce que la Corte deberá declarar la
constitucionalidad de la Ley 344 de 1996, pues de conformidad con el artículo
208 en concordancia con el artículo 154 de la Constitución Política, los
ministros son voceros del Gobierno ante el Congreso, quedando facultados para
presentar proyectos de ley y asistir a debates, pues ellos lo representan, de
donde concluye que deben desecharse los cargos por violación a los artículos
115,154 y 208 superiores.
Sobre los demás
cargos esgrimidos aduciendo la inexequibilidad de la totalidad de la ley
acusada, aclara que su temática y proposición jurídica atenta sólo contra la
constitucionalidad del artículo 30 de la Ley 344 de 1996 y para el cual opera
el fenómeno de la cosa juzgada, toda vez que este ya fue declarado exequible
mediante sentencia C-428 de 1997.
No obstante lo
anterior y descartada la inconstitucionalidad en mención, la interviniente manifiesta
con respecto a la violación del artículo 150-10 de la Constitución Política que
es pertinente recordar lo expresado por la Corte Constitucional en el sentido
de que si en un proyecto de ley y en la exposición de motivos, el Gobierno
solicita facultades extraordinarias, se entiende cumplido el requisito de
solicitud expresa y no se requiere de un documento aparte que contenga tal
petición.
En lo referente a la
vulneración del artículo 158 superior, afirma que, además de los argumentos
expuestos en la sentencia C-428/97, es necesario señalar que la finalidad de
las facultades extraordinarias la constituye la modificación de la
administración con miras a racionalizar el gasto público, por lo cual considera
que existe unidad material en la misma. Igualmente indica que el artículo 150-7
constitucional no debe desarrollarse por ley estatutaria, pues estas materias
según lo define el artículo 152 superior, son taxativas y aclara que en este
sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional en diversas providencias.
Con respecto al
último cargo sobre violación de los numerales 15 y 16 del artículo 189
superior, considera que no tiene asidero constitucional, ya que estas funciones
presidenciales no pueden confundirse con las facultades del Congreso de la República
que puede delegar extraordinariamente en el Ejecutivo -artículo 150-7 CP.-.
Por su parte, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público a través de apoderado, presentó escrito
defendiendo la constitucionalidad de la ley demandada, al considerar que no
viola ninguno de los preceptos constitucionales.
A su juicio, no
existe violación al artículo 154 superior, toda vez que la competencia
ministerial para presentar proyectos de ley encuentra respaldo en los artículos
200 y 208 de la Carta Política y en este sentido, precisa que en los
ministerios existe mayor especialización respecto al material legislativo que
en la Presidencia de la República. Igualmente, señala que la participación del
gobierno (presidente - ministro) se consolida cuando se procede a la sanción de
la respectiva ley, e indica que cuando la Carta Fundamental exige la
participación directa del Presidente, lo manifiesta de diferentes maneras,
entre otras, a través de mensajes de urgencia, insistencia, sanción
presidencial, y de otra parte, aclara que la expresión "Gobierno"
alude a la potestad de los ministros de comprometer a esté en relación con la
función pública, la que no se entiende cumplida solamente con la entrega física
del proyecto de ley. Adicionalmente, indica que la diferencia que resaltan los
demandantes en cuanto a los términos utilizados en la Constitución Política
anterior y en la vigente acerca de quién debe presentar el proyecto, no parece
tener sentido práctico, para concluir que la iniciativa legislativa corresponde
al Gobierno a través de los ministros del despacho, según la propia
Constitución y la Ley 5a. de 1992, artículo 140.
De otro lado,
sostiene el citado funcionario, que con respecto a los cargos formulados contra
el artículo 30 de la Ley 344 de 1996 por violación del artículo 150-10
superior, la Corte Constitucional ya se pronunció declarando su exequibilidad
mediante sentencia C-428 de 1997, por lo cual estima que acerca de ello se
configura la cosa juzgada constitucional.
Adicionalmente,
señala que no existe ninguna razón de índole constitucional que impida que la
solicitud expresa de facultades extraordinarias se realice en la exposición de
motivos que se acompaña al proyecto de ley presentado por el Gobierno. Afirma
de otro lado, que las leyes que se refieren a la estructura de la
administración nacional no tienen la naturaleza de estatutarias, de conformidad
con el artículo 152 de la Carta, y aduce finalmente, que la reforma
administrativa de 1968 no tiene la fuerza jurídica especial que impida ser reformada
por una ley ordinaria como la 344 de 1996.
El Ministerio de
Salud a través de apoderado, presentó escrito señalando la existencia del
fenómeno de la caducidad respecto a cualquier vicio de forma por vencimiento
del término fijado en la Carta para su discusión, y solicitando igualmente, se
declare la constitucionalidad de la ley demandada.
Acerca de la
carencia de iniciativa legislativa de los ministros del despacho, argumenta que
se trata de un vicio de forma con respecto al cual opera la caducidad, y añade
con respecto a los cargos presentados por los demandantes, en relación con la
interpretación que hacen del artículo 208 superior, que la Corte Constitucional
ya se pronunció, mediante sentencia C-084 de 1995, de donde se puede concluir
que el proyecto de ley propuesto por el Gobierno a través del ministro del ramo
correspondiente no viola la Constitución, por cuanto este es vocero y órgano de
comunicación del Gobierno con el Congreso.
En relación con la
inexistencia de solicitud expresa de facultades por parte del Gobierno,
artículo 150-10, reitera nuevamente lo señalado con respecto a la caducidad
existente sobre los vicios de forma, y agrega que no comparte las exigencias
que se indican en la demanda, según las cuales la solicitud de facultades extraordinarias
debe hacerse en forma separada a la exposición de motivos y por el mismo
Presidente, pues el artículo acusado solo alude a que tales facultades deben
solicitarse por el Gobierno, lo que se entiende cumplido a través de la
actuación de sus ministros.
Así mismo, sobre la
vulneración del principio de unidad materia, artículo 158 CP., por incluir
dentro de las disposiciones jurídicas sobre racionalización del gasto público
facultades extraordinarias para suprimir o fusionar entidades de la rama
ejecutiva, manifiesta no encontrar contradicción en razón a que la supresión o
fusión de entidades puede contribuir a la supresión o reducción del gasto
público, o sea, que las facultades extraordinarias tienen relación de conexidad
sustancial, teleológica y lógica con el objeto principal regulado en la ley.
Respecto de la
acusación referente a la transgresión del artículo 189 numerales 15 y 16 C.P.,
al conferir el Congreso al Ejecutivo facultades propias del Presidente de la
República sin existir ley estatutaria previa que lo autorice, manifiesta que no
se pueden confundir las funciones propias del Presidente indicadas en el
artículo 189, con las definidas para el Congreso en el artículo 150, pues se
trata de dos funciones complementarias sobre la misma materia, lo que permite
que el Legislador pueda crear, suprimir y modificar entidades del orden
nacional, en tanto que el Gobierno puede hacer lo mismo de conformidad con la
ley. En este orden de ideas, señala que otorgar facultades extraordinarias al Gobierno
para estos efectos no puede entenderse como usurpación de funciones propias de
éste último, en razón que el Congreso puede otorgarlas por mandato
constitucional.
Por último
controvierte lo afirmado en la demanda en cuanto se refiere a la exigencia de
ley estatutaria, en razón a que los artículos 152 y 153 de la C.P. no
comprenden la materia de supresión o fusión de entidades administrativas del
orden nacional.
Igualmente, el Ministerio
de Minas y Energía a través de apoderada especial, presentó dentro del
término legal, escrito justificando la constitucionalidad de la ley demandada.
En primer lugar, señala que de conformidad con los artículos 115, 140, 154 y
208 de la Constitución y la Ley 5a. de 1992, el Gobierno Nacional tiene
iniciativa legislativa, es decir que puede presentar ante el Congreso proyectos
de ley a través de los ministros del despacho, y en ningún momento establece
que deban ser avalados por la firma del Presidente de la República para que
sean debidamente tramitados por el Congreso, razón por la cual no existe
entonces usurpación de funciones por parte de los ministros que presentaron el
proyecto que culminó con la aprobación de la Ley 344 de 1996.
En cuanto a la
presunta inconstitucionalidad por la solicitud de facultades extraordinarias,
trae a colación la transcripción del proyecto de ley y su exposición de motivos
publicada en la Gaceta del Congreso No. 381, donde aparece la constancia de
solicitud de facultades por el término de seis meses hecha por el Gobierno. Y
agrega que la Constitución no exige en ninguno de sus artículos que la
solicitud de dichas facultades deba tener un formalismo especial, o tan solo se
expresa que deben ser solicitadas por el Gobierno, razón por la cual la ley no
es inconstitucional.
Respecto a la
presunta violación de los numerales 14 y 15 del artículo 189 de la
Constitución, afirma que el Presidente tiene la facultad de modificar la
estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades
u organismos nacionales, así como suprimir o fusionar entidades u organismos
administrativos nacionales, con arreglo a la ley. Facultad esta que le es
otorgada mediante una ley general, la cual tiene un aspecto relevante,
consistente en revestir al Presidente de facultades extraordinarias para
expedir normas con fuerza de ley y cumplir con dicha facultad. Y agrega, que
dicha solicitud no cambia en ningún momento su carácter de ley general, y que
las mismas hacen alusión al cambio de naturaleza jurídica, a suprimir, fusionar
o reestructurar órganos y entidades del orden nacional para cumplir con la
reducción del gasto público. Para sustentar lo anterior, cita la sentencia No.
C-014 de 1993 de la Corte Constitucional, donde se expresó que "el núcleo
esencial de la función propia del Congreso en materia de facultades permanece
idéntico, vale decir, la posibilidad de convertir al Presidente de la República
en legislador extraordinario en aquellas materias que, como la determinación de
la estructura de la administración nacional y la creación, supresión o fusión
de organismos administrativos son de competencia ordinaria del Congreso".
De tal suerte, que a
su juicio, no se está extralimitando el Congreso al otorgar por medio de una
ley general, facultades extraordinarias al Presidente sobre temas que no
prohibe la misma Constitución.
En cuanto a la
unidad de materia, sostiene que todas las normas de la ley tienen como objetivo
reducir el gasto público, el cual no sólo se puede lograr midiendo inversiones
o invirtiendo en otras áreas, sino que requiere que la administración entre en
una transformación o reestructuración para adecuarse a las necesidades
actuales. De tal forma que no se observa que la norma contenida en el artículo
30 de la Ley 344 de 1996 carezca de falta de unidad de materia, pues por el
contrario es una ley que prevé los campos necesarios para su aplicación y
ejecución y propender al logro del resultado deseado de reducir el gasto
público.
Finalmente, dentro del
mismo término legal, los miembros de la Federación de Pensionados Portuarios
presentaron escrito solicitando a esta Corporación declarar la
inexequibilidad de la ley acusada, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
En relación con la
iniciativa legislativa en cabeza de los ministros del despacho, señalan que ni
estos ni los jefes de departamentos administrativos tienen dicha facultad
constitucional, sino que ella radica exclusivamente en cabeza del Gobierno
Nacional, como así lo establece el artículo 154 constitucional. Agregan que
"la única facultad que poseen los ministros es la de presentar ante las
Cámaras los proyectos de ley que tengan origen en el Gobierno Nacional, es
decir que sólo pueden radicar los proyectos ante las Cámaras". Así, estiman
que la iniciativa del Gobierno para que sea tenida en cuenta debe contener la
voluntad materializada y expresa del Presidente como agente creador del acto y
refrendado con la firma del ministro respectivo. No admite duda, que en su
criterio el proyecto de ley 089/96 nació por la iniciativa ministerial, ya que
materialmente el acto aparece así concebido, sin la expresa y manifiesta
voluntad del Presidente al no suscribir ni firmar la referida iniciativa,
significando que esta omisión afecta la validez y legalidad de la ley.
En cuanto a las
facultades extraordinarias, señalan que en el expediente que se formó para
tramitar el proyecto de ley No. 089/96 y 185/96, no aparece la solicitud
expresa a la que deberá someterse el Gobierno Nacional cuando pretenda hacer
uso de las facultades a que se refiere el numeral 10 del artículo 150
constitucional. Por ende, al no existir la petición expresa del Gobierno donde
se formule el otorgamiento de facultades para reformar la administración
pública nacional, debe declararse la invalidez de la ley.
Respecto a la
violación del principio de unidad de materia, afirman los coadyuvantes que la
mayoría de las normas de la ley acusada tratan sobre la reducción del gasto
público y por excepción de materia, en una de sus normas se están confiriendo
facultades extraordinarias al Presidente de la República para reformar la
administración pública nacional.
De otro lado, en
cuanto a las facultades a que alude el artículo 30 de la Ley 344 de 1996, tales
como suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales,
consideran que estas corresponden al Presidente de la República como suprema
autoridad administrativa por mandato constitucional, función que deberá
desarrollar con sometimiento a los preceptos legales que dicte el Congreso. Por
ende, es obvio en criterio de los coadyuvantes, que el Congreso deberá expedir
el estatuto que determine la estructura de la administración nacional, fijando
las reglas y principios para suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, etc., señalando los objetivos y las razones que deben asistir
al Presidente para proceder a la supresión o fusión de dichos entes. Luego, no
cabe la menor duda que el Congreso delegó facultades propias del Presidente en
virtud del mandato constitucional.
IV.    CONCEPTO
DEL MINISTERIO PUBLICO
Mediante oficio
fechado 26 de mayo de 1998, el señor Procurador General de la Nación rindió
concepto dentro del término legal, solicitando a esta Corporación declarar la
constitucionalidad de la Ley 344 de 1996, con fundamento en las siguientes
consideraciones.
Advierte el Jefe del
Ministerio Público, que respecto a la presunta vulneración de los artículos 115
y 154 de la Constitución, el cargo no está llamado a prosperar, pues el
constituyente al regular lo relacionado con la iniciativa legislativa del
Gobierno Nacional, no exige que los proyectos de ley que al Ejecutivo le
compete presentar en las materias relacionadas en el artículo 154, deban ir
suscritos conjuntamente por el Presidente y los ministros del despacho.
Conclusión esta a la que también se llega al examinar los artículos 139 a 147
de la Ley 5a. de 1992. Además, los artículos 200 y 208 de la Constitución
expresamente le otorgan iniciativa legislativa a los ministros.
Agrega el citado
funcionario, que al revisar los antecedentes de la ley 344 de 1996, se pudo
establecer que los ministros que presentaron el respectivo proyecto de ley
haciendo uso de la iniciativa legislativa, actuaron en consonancia con las
directrices fijadas por el Presidente de la República, en particular las
relacionadas con la austeridad en el gasto público. Además, señala que de
conformidad con el numeral 3 del artículo 242 de la Carta Política, la acción
de inconstitucionalidad habría caducado en el presente caso, puesto que la
demanda versa sobre la existencia de un supuesto vicio de procedimiento en la
tramitación de la Ley 344 de 1996, y ha transcurrido más de un año desde su
publicación oficial.
En relación con la
supuesta violación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, expresa
el Jefe del Ministerio Público que la acusación debe ser desestimada, toda vez
que al presentar el proyecto de ley sobre racionalización del gasto público, el
Gobierno por intermedio de sus ministros, que son sus voceros del mismo ante el
Congreso de conformidad con el artículo 208 de la Carta, solicitó autorización
para investir al Presidente de la República de precisas facultades para
suprimir o fusionar dependencias, órganos y entidades del orden nacional.
Además, afirma que si hubiera existido el vicio alegado por los demandantes,
éste tan sólo habría afectado el artículo 30 que contiene la habilitación
extraordinaria al Presidente de la República, y no el conjunto normativo de la
ley 344 de 1996.
Sin embargo, señala
que el artículo 30 de la ley fue declarado exequible por la Corte
Constitucional mediante la sentencia No. C-428 de 1997.
De otro lado,
sostiene el señor Procurador que en cuanto a la presunta transgresión del
principio constitucional de la unidad temática legislativa, es reiterada
jurisprudencia constitucional que para que exista violación a dicho principio,
es indispensable que entre los segmentos acusados y el contenido general de la
ley no pueda establecerse un vínculo de naturaleza lógica, teleológica,
temática o sistemática. En el presente caso, observa el concepto fiscal, se
cuestiona la tipología legal escogida por el Congreso para revestir al
Presidente de facultades legislativas, lo cual por sí mismo es razón suficiente
para desestimar el cargo, pues además, la atribución de facultades
extraordinarias para legislar, establecida en el numeral 10 del artículo 150,
no condiciona la autorización del Congreso a la expedición de una ley
estatutaria. Así mismo, señala que en el artículo 152 no se mencionan las
facultades extraordinarias dentro de los temas que son objeto de regulación a
través de dichas leyes.
Por su parte, en
cuanto a la violación de los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución, ésta a juicio del Procurador no existe, pues como lo ha dejado
expuesto, el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente no
demanda la expedición de una ley estatutaria que constituye un tipo especial de
legislación concebida para regular, con vocación de permanencia y singular
jerarquía normativa, las materias taxativamente señaladas en el artículo 152
constitucional. Pero tampoco el numeral 15 ibídem que se refiere a las
facultades del Presidente para suprimir o fusionar entidades u organismos
administrativos nacionales condiciona el ejercicio gubernamental de estas
atribuciones a la previa existencia de una ley estatutaria. A juicio del Jefe
del Ministerio Público, el numeral 15 mencionado armoniza perfectamente con el
mandato del artículo 150 numeral 10 de la Carta, de manera que cuando en ella
se hace alusión a la ley como condición para el ejercicio de las atribuciones
de supresión y fusión de entidades del orden nacional, se está refiriendo a una
ley ordinaria habilitante, expedida con carácter pro tempore por el
Congreso.
De igual manera,
sostiene que no es aceptable el cargo por supuesta vulneración del numeral 16
del artículo 189 superior, por cuanto este precepto regula lo relacionado con
la modificación de la estructura de los ministerios, departamentos
administrativos y demás organismos nacionales, hipótesis diferente a la
regulada en el numeral 15 ibídem, que constituye el fundamento jurídico de las
atribuciones de supresión y fusión de entidades a que se refiere el artículo 30
de la ley 344 de 1996.
V.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente en relación con la
demanda que en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se
formuló contra la Ley 344 de 1996.
Determinada la
competencia de la Corporación para resolver acerca de las demanda instaurada
contra la Ley 344 de 1996, se proceden a resolver los diferentes cargos
formulados por los demandantes contra la misma.
Examen de los
cargos
Primer cargo.
Violación de los artículos 115 y 154 de la Constitución
- la iniciativa legislativa en cabeza de los Ministros
Como ya se señaló, a
juicio de los demandantes, la ley impugnada viola los artículos 115 y 154 de la
Carta Política por carecer los ministros del despacho de iniciativa
legislativa, pues aparece evidente que frente al proyecto de ley 089/96
-Senado- y 185/96 -Cámara-, no existió acto de gobierno alguno, ni iniciativa
gubernamental, en razón a que en su gestación, motivación y decisión
intervinieron los Ministros de Hacienda, Minas, Educación, Trabajo, Salud y
Medio Ambiente, sin que aparezca demostrada la anuencia del Presidente de la
República en su calidad de Jefe Supremo de Gobierno, razón por la cual estiman
que el correspondiente proyecto de ley tuvo sólo una iniciativa ministerial que
usurpó funciones publicas propias del Gobierno.
De conformidad con
el artículo 154 de la Constitución, las leyes pueden tener origen en cualquiera
de las cámaras a iniciativa de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional,
de las entidades señaladas en el artículo 156, o por iniciativa popular.
En el caso de la
iniciativa legislativa en cabeza del Ejecutivo, ha señalado esta Corporación
(sentencia No. C-577 de 1995),que "el Gobierno Nacional está formado por
el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de
departamentos administrativos. El Presidente y el ministro o director de
departamento correspondientes, en cada negocio particular constituyen el
Gobierno. Sólo cuando los ministros actúan en relación con el Congreso, se
entiende que son voceros del Gobierno Nacional. En las otras actuaciones, los
ministros obran como jefes de la administración en su respectiva dependencia".
Así mismo, en la
sentencia No. C-582 de 1997, esta Corte manifestó sobre el particular, que
"Corresponde a los ministros exclusivamente desarrollar la función de
gobierno consistente en concurrir a la formación de las leyes mediante la
presentación de proyectos de ley, obviamente en asuntos que correspondan a sus
respectivas competencias. Tal atribución no es delegable en los viceministros
ni en otros funcionarios, ni puede ser desempeñada por los directores de
departamentos administrativos en cuanto se trata de una responsabilidad
típicamente ministerial que compromete la política general del Gobierno en la
materia respectiva".
Además, según el
artículo 200 de la Carta Política, "corresponde al Gobierno, en relación
con el Congreso: 1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando
proyectos por intermedio de los ministros...".
Y agrega por su
parte el artículo 208 del mismo estatuto, que "los ministros, en relación
con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las cámaras proyectos de
ley...".
En consecuencia, de
conformidad con las normas constitucionales transcritas, y siguiendo la
jurisprudencia de la Corporación, corresponde a los ministros desarrollar la
función de gobierno consistente en concurrir a la formación de las leyes
mediante la presentación ante el Congreso de proyectos de ley en asuntos que
correspondan a sus respectivas competencias. Se trata, por lo tanto, de una
responsabilidad típicamente ministerial que compromete la política general del
Gobierno.
Cabe señalar,
igualmente, que ni la Constitución ni la ley exigen que el Presidente, como
suprema autoridad administrativa y jefe del gobierno, presente directamente al
Congreso ni suscriba los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, pues
como lo disponen en forma expresa los artículos 200 y 208 de la Carta Política,
el Gobierno, encabezado por el Presidente de la República, en relación con el
Congreso, concurre a la formación de las leyes presentando proyectos "por
intermedio de los ministros", quienes son sus voceros.
Además, dentro de
las atribuciones conferidas por el artículo 189 de la Constitución al
Presidente, no se encuentra la de presentar proyectos de ley al Congreso, pues
ello lo hace como Jefe de Gobierno, a través de sus voceros y agentes, que son los
ministros.
Por lo anterior,
teniendo en cuenta que el proyecto que culminó convirtiéndose en la Ley 344 de
1996 fue presentado ante las cámaras por los Ministros de Hacienda y Minas,
entre otros, como aparece acreditado en la respectiva Gaceta del Congreso, en
cumplimiento de los dispuesto en las normas superiores, el cargo no es
procedente. Adicionalmente, tratándose de un presunto vicio de forma, la Corte
carecería de competencia para pronunciarse por caducidad de la acción, ya que
ha transcurrido más de un año desde la publicación oficial de la ley.
Segundo Cargo.          Violación del numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución - Solicitud expresa del Presidente de facultades extraordinarias
para suprimir, fusionar o modificar órganos y dependencias de la rama ejecutiva
del poder público
Según los
demandantes, la ley acusada es inconstitucional, por cuanto al no haber
existido solicitud expresa del Presidente de la República al Congreso para que
se le concedieran facultades extraordinarias para cambiar la naturaleza
jurídica, suprimir, fusionar, etc., órganos y entidades del orden nacional con
el fin de racionalizar y reducir el gasto público, se quebrantó el artículo 150-10
de la Constitución. Requisito este, que en su criterio no puede ser subsanado
con la exposición de motivos suscrita por los referidos ministros. Aclaran los
demandantes, sin embargo, que si bien es cierto que en la exposición de motivos
anexos al proyecto de iniciativa ministerial se alude al "Gobierno",
realmente no existe solicitud expresa en este sentido como lo exige el texto
constitucional invocado y el artículo 145 de la Ley 5a. de 1992.
A juicio de la
Corporación, el cargo es improcedente por las siguientes razones:
En primer lugar, no
obstante que la demanda se dirige contra toda la ley, el presunto vicio de
inconstitucionalidad tan sólo afectaría al artículo 30, ya que este precepto es
el que se ocupa de las facultades extraordinarias.
Al respecto,
conviene precisar que ya esta Corporación mediante sentencia No. C-428 de 1997
se pronunció en relación con la constitucionalidad de las mencionadas
facultades extraordinarias, declarando la exequibilidad del artículo 30 de la
Ley 344 de 1996. Sobre el particular, se indicó:
"Para la
Corte, con la normatividad demandada no se está invadiendo la órbita del
legislador, ya que el artículo 150-10 de la Carta autoriza al Congreso para
revestir al Presidente de la República de facultades extraordinarias. Los
límites materiales señalados al ejercicio de tal atribución son taxativos, y
dentro de éstos no se encuentra ninguno relativo a la facultad de reestructurar
órganos y dependencias de la administración con miras a racionalizar el gasto
público.
Ha cumplido el
Congreso con establecer el término dentro del cual puede el Presidente de la
República hacer uso de las facultades por él solicitadas y ha señalado de
manera concreta y directa las materias objeto de legislación extraordinaria.
Que éstas afecten o puedan afectar a gran número de entidades y organismos de
la Rama Ejecutiva es algo que no implica falta de precisión en cuanto al asunto
confiado al Gobierno, claramente definido en la ley".
Teniendo en cuenta
que en dicha oportunidad, la Corte Constitucional realizó el examen de
constitucionalidad del artículo sub examine dentro de los parámetros de
amplitud en lo concerniente a la procedencia de las potestades extraordinarias,
no se produjo el fenómeno de la cosa juzgada constitucional frente a la sentencia
transcrita, que solamente examinó lo concerniente a si tales facultades se
refieren a una ley marco y por lo tanto, no podían ser conferidas al
Presidente, habiendo sido declarado exequible.
Por consiguiente, es
del caso entrar a definir los cargos de la demanda en relación con la ley
acusada y el artículo citado. Cabe advertir que de conformidad con los
antecedentes legislativos de la Ley 344 de 1996, en la exposición de motivos
presentada por el Gobierno Nacional al referido proyecto de ley (Gaceta No.
381), se solicitó al Congreso, en desarrollo del numeral 10 del artículo 150
constitucional, revestir al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias para suprimir o fusionar dependencias, órganos y entidades de
la rama ejecutiva del orden nacional. Razón por la cual, al no existir
quebrantamiento del ordenamiento superior, tampoco es viable el cargo.
Además de lo
anterior, no existe fundamento alguno en la Carta Política que exija petición
expresa del Presidente para el otorgamiento de facultades extraordinarias; el
numeral 10 del artículo 150 hace alusión es a la solicitud que debe hacer el
Gobierno, mas no el Presidente, por lo que, como se dejó expuesto al examinar
el primer cargo, dicho requisito queda satisfecho con la petición hecha por los
ministros del despacho en la exposición de motivos al proyecto de ley, como
ocurrió en el presente asunto.
En efecto, como lo
ha señalado la jurisprudencia constitucional, si en la exposición de motivos de
un proyecto de ley el Gobierno, a través de sus voceros que son los ministros,
solicita facultades extraordinarias, se entiende satisfecho el requisito a que
alude el numeral 10 del artículo 150 superior, según el cual "tales
facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno", y no se
requiere, como se ha dejado expuesto, un documento aparte que contenga tal
petición.
Al respecto, ha
expresado esta Corte lo siguiente[1]:
"La
Constitución faculta al Congreso para revestir de precisas facultades
extraordinarias al Presidente, para expedir normas con fuerza de ley cuando la
necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Es obvio que el
Gobierno al solicitar las facultades debe, en el respectivo proyecto de ley,
justificar suficientemente las razones que determinan su petición y que al
Congreso dentro de la libertad política y la facultad discrecional de que es
titular como conformador de la norma jurídica le corresponde sopesar y valorar
dicha necesidad y conveniencia, más aún, cuando delega transitoriamente
atribuciones que le son propias. Por lo tanto, debe presumirse que si otorgó
las facultades es porque halló méritos suficientes para ello, a menos que se
demuestre de manera manifiesta y ostensible que aquél obró caprichosamente, a
su arbitrio y sin fundamento real alguno (...)
Contrariamente a
lo afirmado por el actor, que la solicitud de facultades se hiciera
separadamente del proyecto de ley presentado por el Gobierno y que se convirtió
en la ley 190 de 1995, en primer lugar, porque no existe en la Constitución una
exigencia de esta naturaleza, ni ella puede deducirse implícitamente de su
normatividad; en segundo lugar, porque tanto la regulación normativa de la
materia principal a que alude la ley 190 de 1995, como la atingente a la
solicitud de facultades extraordinarias, necesariamente requieren de una
iniciativa que se plasma en un proyecto de ley, y sería contrario a los
principios de economía, celeridad y eficacia (art. 209 C.P.) que igualmente
pueden predicarse de la función legislativa, como se deduce del conjunto
preceptivo constitucional que la regula y propugna la realización de dichos
principios, el que de una parte se presente un proyecto de ley sobre una
materia determinada, y de otra, se presente un proyecto  de  la misma índole
contentivo únicamente de una petición de facultades extraordinarias cuando
ineludiblemente, en razón de la unidad o comunidad de los asuntos a que aluden,
ambos guardan una estrecha relación material".
En consecuencia, no
se requería que las facultades fueran solicitadas conjuntamente por el
Presidente de la República y los ministros del despacho (entre ellos los de
Hacienda y Minas y Energía), como integrantes del Gobierno, pues a pesar de que
el artículo 115 de la Constitución señala que el Gobierno Nacional está formado
por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores
de departamentos administrativos, y que el Presidente y el ministro o director
de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el
Gobierno, el artículo 200 de la misma Carta Política, establece que "Corresponde
al Gobierno, en relación con el Congreso: 1. Concurrir a la formación de las
leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros, ejerciendo el
derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la
Constitución...". Esta atribución del Gobierno de presentar proyectos de
ley a través de sus ministros, igualmente aparece reiterada por el inciso 2º
del artículo 208 del ordenamiento superior.
Por lo anterior, el
cargo no prospera.
Tercer Cargo.     Violación
del principio de unidad de materia legislativa.
En criterio de los
actores, mientras que el artículo 30 de la ley 344 de 1996 se ocupa de las
facultades extraordinarias para suprimir o fusionar entidades y órganos de la
administración nacional, los demás preceptos de la ley se refieren a la
racionalización del gasto público, razón por la cual consideran que la ley es
inconstitucional pues se viola el principio de la unidad de materia.
En primer lugar, y
como se indicó con anterioridad, en relación con el artículo 30 de la ley 344
de 1996, existe ya un pronunciamiento de exequibilidad de la Corte
Constitucional, en cuanto al correcto y adecuado ejercicio de las facultades
extraordinarias por parte del Gobierno Nacional. Igualmente, cabría agregar que
como lo señalan los intervinientes, el cargo está mal formulado, pues la
demanda no debió dirigirse contra toda la ley, sino única y exclusivamente
contra el artículo ibídem.
No obstante lo
anterior, cabe precisar en relación con el principio de unidad de materia, que
como lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia de esta Corte, para que
exista vulneración a este principio es necesario que entre los segmentos
acusados y el contenido general de la ley no pueda establecerse un vínculo de
naturaleza lógica, teleológica, temática o sistemática.
Ahora bien, la
materia de una ley debe entenderse "en una acepción amplia, comprensiva de
varios asuntos que tienen en ella su necesario referente"[2]. Cuando ello no se da,
es decir que no existe conexidad entre varias normas de una misma ley,
"habrá lugar a retirar del ordenamiento jurídico aquellos apartes,
segmentos o proposiciones respecto de los cuales razonable y objetivamente no
sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática
o sistemática con la materia dominante de la misma"[3].
En ese orden de
ideas, estima la Corte que en el asunto materia de revisión constitucional,
existe una clara conexidad temática entre la Ley 344 de 1996 y el artículo 30
de la misma, pues la finalidad que persiguen es la misma, es decir,
racionalizar y reducir el gasto público. Igualmente, el objetivo de las
facultades extraordinarias, como lo reconocieron el Gobierno en la exposición
de motivos y el Congreso durante los debates que en su interior se produjeron
para la aprobación del proyecto de ley, es dotar al Ejecutivo de instrumentos
idóneos para suprimir, fusionar y reformar órganos y dependencias de la
administración, en aras de lograr el mencionado objetivo.
A su vez, como lo
señaló la Corporación en la sentencia No. C-428 de 1997 al examinar la
constitucionalidad del artículo 30 ibídem, la finalidad de las facultades es la
modificación de la administración para racionalizar el gasto público, razón por
la cual se debe concluir que no existe violación a la regla de la unidad de
materia (artículo 158 de la CP.), pues entre el artículo 30 y la ley 344 de
1996 existe una conexidad temática e instrumental. En tal virtud, el cargo no
prospera.
Cuarto Cargo.
Violación de los numerales 15 y 16 del artículo 189 de
la Constitución.
Señalan los actores
que la ley acusada viola los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución, por cuanto el Congreso no podía delegar en el Gobierno mediante
facultades extraordinarias, atribuciones relacionadas con la supresión, reforma
o modificación de órganos y dependencias de la rama ejecutiva, pues para
hacerlo debía el legislador expedir una ley estatutaria señalando los objetivos
y la organización de estos entes, y fijar los principios y reglas generales a
que debe acogerse el Presidente en el evento en que decida suprimir o fusionar
entidades de la administración nacional.
Estima la Corte que
este cargo no está llamado a prosperar, por las razones que se exponen a
continuación.
De un lado, dentro
de las materias que según la Constitución deben ser reguladas a través de ley
estatutaria (artículo 152), no se encuentra la de otorgar facultades
extraordinarias al Presidente, ni menos aún, la de desarrollar a través de ese
tipo de leyes, lo dispuesto en los numerales 15 y 16 del artículo 189 del
ordenamiento superior.
La Corporación, en
lo relativo a los asuntos que, al tenor del artículo 152 de la Carta, deben ser
objeto de ley estatutaria, se reafirma su jurisprudencia, según la cual el
aludido mandato constitucional contiene una enunciación taxativa y de alcance
restrictivo. No son admisibles las interpretaciones extensivas o analógicas, como
lo pretenden los demandantes, para que asuntos no enumerados por la
Constitución deban ser tramitados por el Congreso con arreglo a los
procedimientos extraordinarios que exige el artículo 153 ibídem.
En tal virtud, se
trata, en el evento de facultades extraordinarias y del desarrollo de los
numerales 15 y 16 del artículo 189 constitucional, de materias que por no estar
comprendidas taxativamente en el artículo 152 superior, no son objeto de
regulación a través de ley estatutaria.
De otro lado, según lo
dispuesto en el artículo 189 de la Carta Política, las atribuciones del
Presidente de la República para suprimir o fusionar entidades u organismos de
la administración nacional, así como de modificar la estructura de los
ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos
administrativos nacionales, deben desarrollarse de conformidad con la ley.
Ahora bien, al tenor
de lo dispuesto en el numeral 7o. del artículo 150 de la Constitución,
corresponde al Congreso, a través de una ley ordinaria, "determinar la
estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional...".
En efecto, como lo
expresó el señor Procurador, los numerales 15 y 16 armonizan con el mandato del
numeral 10 del artículo 150 superior, de manera que cuando en ella se hace
alusión a la ley como condición para el ejercicio de las atribuciones de
supresión y fusión de entidades del orden nacional, se está refiriendo a una
ley ordinaria habilitante expedida con carácter pro tempore por el
Congreso.
Igualmente y como lo
indicó esta Corte en la sentencia No. C-014 de 1993, "es claro que el
núcleo esencial de la función propia del Congreso en materia de facultades
permanece idéntico, vale decir, la posibilidad de convertir al Presidente de la
República en legislador extraordinario en aquellas materias que, como la
determinación de la estructura de la administración nacional y la creación, supresión
o fusión de organismos administrativos son de competencia ordinaria del
Congreso".
Así mismo, se indicó
en la sentencia No. C-013 de 1993 que:
"El Congreso
utilizó la vía adecuada para expedir la Ley 01 de 1991, no siendo lo regulado
en ella materia de una ley estatutaria, y bien podía  otorgar facultades
extraordinarias al Ejecutivo con miras a la regulación precisa de las
cuestiones laborales surgidas con la liquidación de la Empresa, al igual que
para la creación del Fondo de Pasivo Social y la regulación del régimen de
transición para el pago de los pasivos laborales, no siendo estas materias
excluídas de la concesión de facultades extraordinarias al Presidente en los
términos del artículo 150-10".
En estas
circunstancias, el Congreso al expedir la Ley 344 de 1996, y otorgar por medio
del artículo 30 de la misma ley facultades extraordinarias al Presidente de la
República para suprimir, reformar o fusionar entidades u órganos de la
administración nacional, no sólo no usurpó funciones propias (las del artículo
150 numeral 7 de la CP.), en razón a que ostentan estas facultades por mandato
constitucional, sino que adicionalmente la Constitución no le prohibe al
legislador revestir de precisas facultades extraordinarias al Presidente para
desarrollar los ordenamientos constitucionales.
En efecto, según el
mismo inciso final del numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política, las
facultades extraordinarias pueden concederse al Presidente para expedir normas
con fuerza de ley, salvo cuando se trate de "expedir códigos, leyes
estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente
artículo, ni para decretar impuestos".
Por lo anterior, el
cargo no prospera.
Cosa juzgada
constitucional
En relación con el
artículo 16 de la Ley 344 de 1996, deberá estarse a lo resuelto en la sentencia
No. C-298 de 1998, MP. Dr. Alejandro Martínez Caballero, que declaró la
exequibilidad de los dos primeros incisos de dicho precepto.
VI.    DECISION
En razón a lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional obrando en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
la Ley 344 de 1996, salvo el artículo 16 sobre el cual deberá estarse a lo
resuelto en la sentencia No. C-428 de 1997.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta
de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-498/98
INICIATIVA
GUBERNATIVA-Carencia es
vicio de forma/CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vicios
de forma (Salvamento de voto)
Mi visión sobre
el problema sigue siendo la que me he permitido exponer en varios salvamentos
de voto: la carencia de cualquiera de los requisitos señalados en la
Constitución para el trámite de las leyes -entre los cuales está, para algunas
de ellas, la iniciativa privativa del Ejecutivo- no es otra cosa que un vicio
de forma, pues alude al procedimiento que se debe seguir para la aprobación
válida del acto. A mi juicio, tal carencia no puede considerarse vicio de fondo
de la respectiva ley, toda vez que no afecta la materia misma de ella, aunque
sea la materia la que, en los términos constitucionales, define los casos en
que la iniciativa ha de provenir del Gobierno. Si era, pues, un vicio de forma
el que, con razón o sin ella, alegaban los accionantes, operó el fenómeno de la
caducidad y la que había perdido competencia para pronunciarse, por expreso
mandato del artículo 242-3 de la Constitución Política, era la Corte
Constitucional.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA SUPRIMIR, FUSIONAR O MODIFICAR DEPENDENCIAS, ORGANISMOS Y
ENTIDADES DE RAMA EJECUTIVA (Salvamento
de voto)
De lo dicho
parece concluirse que la Corte Constitucional otorga a las funciones previstas
en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución naturaleza
legislativa. De otro modo no se explicaría que para su ejercicio exija una ley
de facultades extraordinarias, precisas y temporales, de aquellas que prevé el
artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política. Tal idea es equivocada,
pues los indicados numerales hacen parte de la norma constitucional que
consagra las atribuciones del Presidente de la República como Jefe del Estado,
Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa. Son específicamente
funciones de esta última índole y en modo alguno legislativas. Y si la
Constitución expresa que se ejercerán por el Presidente "de conformidad
con la ley" o "con sujeción a los principios y reglas generales que
defina la ley", ello apenas ratifica su carácter administrativo,
supeditado a la ley. Pero no a una ley de facultades extraordinarias, ya que el
Congreso a través de este tipo de leyes confía al Ejecutivo atribuciones
legislativas de las cuales normalmente carece; nunca son indispensables para
que el Presidente ejerza funciones administrativas que le son propias, como las
de los mencionados numerales. A pesar de la repetición terminológica en que
incurrió el Constituyente en las normas citadas (artículos 150, numeral 7, y
189, numerales 15 y 16), no es fácil admitir que una misma función haya sido
confiada simultáneamente a dos ramas del poder público, ni tampoco que para el
ejercicio de atribuciones administrativas se utilice la vía de las facultades
extraordinarias, por cuanto ello desfiguraría el sistema normativo plasmado en
la Constitución.
Referencia:
Expediente D-1995
Varias son las
razones de mi salvamento de voto, que, como siempre, me permito expresar con el
debido respeto:
1. Los demandantes,
al presentar cargos de inconstitucionalidad contra algunos de los artículos
acusados por considerar que hubo vicios referentes a la iniciativa, que dijeron
no debía ser de los ministros del Despacho sino del Presidente de la República,
aludieron sin duda a un problema de forma.
Independientemente
de si los impugnantes tenían o no razón -coincido con la mayoría en que
carecían de ella-, es claro que no podía la Corte proferir fallo de mérito, al
menos en cuanto a dichos cargos, puesto que el numeral 3 del artículo 242 de la
Constitución es suficientemente explícito cuando establece que "las
acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la
publicación del respectivo acto".
En este caso, la Ley
344 de 1996 fue promulgada el 31 de diciembre de 1996 (Diario Oficial número
42951) y, por tanto, cuando fue presentada la demanda -26 de febrero de 1998-,
ya había vencido el término de caducidad.
La propia sentencia
lo reconoce en los siguientes términos, al desestimar el cargo referente a la
falta de iniciativa presidencial:
"Por lo
anterior, teniendo en cuenta que el proyecto que culminó convirtiéndose en la
Ley 344 de 1996 fue presentado ante las cámaras por los Ministros de Hacienda y
Minas, en cumplimiento de lo dispuesto en las normas superiores, el cargo no es
procedente. Adicionalmente, tratándose de un presunto vicio de forma, la
Corte carecería de competencia para pronunciarse por caducidad de la acción, ya
que ha transcurrido más de un año desde la publicación oficial de la ley".
(Subrayo).
A pesar de haberlo
expuesto en tales términos la versión final de la Sentencia, resulta cierto e
indiscutible que -como lo acredita la motivación destinada a desvirtuar el
cargo y la parte resolutiva- la Corte Constitucional entró a pronunciarse sobre
el vicio de forma sin argumentar, al menos en el texto del fallo, la razón por
la cual profería decisión de mérito.
Se dijo en la Sala
Plena algo que no encuentro en las motivaciones de la Sentencia y de lo cual
discrepo: que el vicio endilgado por los actores a la Ley era de fondo -no de
forma-, toda vez que si la Constitución exige la iniciativa exclusiva del
Gobierno -o su solicitud expresa cuando se trata de la concesión de facultades
extraordinarias-, la falta de esa iniciativa o solicitud, en el caso de
configurarse, implica la falta de competencia del Congreso para expedir la Ley.
Fue justamente esa
la base aceptada por la mayoría para admitir que no había operado la caducidad,
fenómeno jurídico que a mi modo de ver era ostensible. A diferencia de la
opinión de la Sala, mi visión sobre el problema sigue siendo la que me he
permitido exponer en varios salvamentos de voto: la carencia de cualquiera de
los requisitos señalados en la Constitución para el trámite de las leyes -entre
los cuales está, para algunas de ellas (artículos 150-10 y 154 C.P.), la
iniciativa privativa del Ejecutivo- no es otra cosa que un vicio de forma, pues
alude al procedimiento que se debe seguir para la aprobación válida del acto.
A mi juicio, tal
carencia no puede considerarse vicio de fondo de la respectiva ley, toda vez
que no afecta la materia misma de ella, aunque sea la materia la que, en los
términos constitucionales, define los casos en que la iniciativa ha de provenir
del Gobierno.
Tampoco creo que la
falta, si se presenta, repercuta en la competencia del Congreso. Este la tiene
en asuntos como los que han ocupado la atención de la Sala, por disposición del
artículo 150 de la Constitución, a cuyo tenor "corresponde al Congreso
hacer las leyes" y por medio de ellas ejerce, entre varias más, las
atribuciones que la norma acusada enuncia. En otras palabras, es el Congreso el
autorizado por la Carta para expedir disposiciones como la que confiere al Presidente
de la República facultades legislativas extraordinarias, que es lo mismo que
afirmar su competencia, sin que la pierda por el hecho de que el proyecto haya
sido presentado por un congresista cuando según la Constitución ha debido tener
origen en la iniciativa del Gobierno. En tal evento se incumple una formalidad,
que es muy importante -a tal punto que ese incumplimiento acarrea la
inconstitucionalidad de la ley aprobada-, pero que no por serlo incide en la
competencia del órgano llamado a expedir la ley.
Si era, pues, un
vicio de forma el que, con razón o sin ella, alegaban los accionantes, operó el
fenómeno de la caducidad y la que había perdido competencia para pronunciarse,
por expreso mandato del artículo 242-3 de la Constitución Política, era la Corte
Constitucional.
2. La Sentencia
alude de manera inexacta al contenido del Fallo C-428 de 1997, del cual tuve el
honor de ser ponente junto con los magistrados Alejandro Martínez Caballero y
Vladimiro Naranjo Mesa, relativo a la constitucionalidad del artículo 30 de la
Ley 344 de 1996, que concedió facultades extraordinarias al Presidente de la
República.
En efecto, el texto
final de la Sentencia ahora proferida manifiesta que allí la Corte
"solamente examinó lo concerniente a si tales facultades se refieren a una
ley marco y por lo tanto, no podían ser conferidas al Presidente, habiendo sido
declarado exequible".
Nada tenía que ver
ese Fallo con las leyes marco. El cargo formulado se relacionaba de manera muy
específica con una posible falta de precisión de las facultades extraordinarias
otorgadas al Gobierno. La Corte, como puede verse en tal Sentencia, desvirtuó
la afirmación de la demanda señalando que el hecho de que las materias objeto
de legislación extraordinaria afectasen o pudiesen afectar a gran número de
entidades y organismos de la Rama Ejecutiva no implica la falta de precisión en
cuanto al asunto confiado al Presidente de la República -la supresión o fusión
de dependencias, órganos y entidades que venían desarrollando las mismas
funciones, tratando las mismas materias, o cumpliendo ineficientemente sus
funciones-, toda vez que la habilitación legislativa estaba determinada con
claridad en el artículo atacado.
3. No puedo
compartir el concepto jurídico subyacente en los siguientes párrafos de la
Sentencia:
"De otro lado,
según lo dispuesto en el artículo 189 de la Carta Política, las atribuciones
del Presidente de la República para suprimir o fusionar entidades u organismos
de la administración nacional, así como de modificar la estructura de los
ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos
administrativos nacionales, deben desarrollarse de conformidad con la ley.
Ahora bien, al tenor
de lo dispuesto en el numeral 7o. del artículo 150 de la Constitución,
corresponde al Congreso, a través de una ley ordinaria, "determinar la
estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional...".
En efecto, como lo
expresó el señor Procurador, los numerales 15 y 16 armonizan con el mandato del
numeral 10 del artículo 150 superior, de manera que cuando en ella se hace
alusión a la ley como condición para el ejercicio de las atribuciones de supresión
y fusión de entidades del orden nacional, se está refiriendo a una ley
ordinaria habilitante expedida con carácter pro tempore por el Congreso".
(He subrayado).
De lo allí dicho
parece concluirse que la Corte Constitucional otorga a las funciones previstas
en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución naturaleza
legislativa. De otro modo no se explicaría que para su ejercicio exija una ley
de facultades extraordinarias, precisas y temporales, de aquellas que prevé el
artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política.
Tal idea es
equivocada, pues los indicados numerales hacen parte de la norma constitucional
que consagra las atribuciones del Presidente de la República como Jefe del
Estado, Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa (art. 189 C.P.).
Son específicamente funciones de esta última índole y en modo alguno
legislativas. Y si la Constitución expresa que se ejercerán por el Presidente "de
conformidad con la ley" o "con sujeción a los principios y reglas
generales que defina la ley", ello apenas ratifica su carácter
administrativo, supeditado a la ley. Pero no a una ley de facultades
extraordinarias, ya que el Congreso a través de este tipo de leyes confía al
Ejecutivo atribuciones legislativas de las cuales normalmente carece; nunca son
indispensables para que el Presidente ejerza funciones administrativas que le
son propias, como las de los mencionados numerales.
Por ello, el
suscrito magistrado considera que -como lo entendió la Corte en la Sentencia
C-428 del 4 de septiembre de 1997 y como seguramente lo estimó el Congreso- las
facultades extraordinarias conferidas al Presidente mediante el artículo 30 de
la Ley 344 de 1996 tenían por objeto el ejercicio de la función legislativa
contemplada en el artículo 150, numeral 7, de la Constitución Política
-"determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir
o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,
establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus
objetivos y estructura orgánica"-, esto es, para dictar, bajo la forma de
decretos, las "leyes" -en sentido material- requeridas para la
supresión o fusión concreta de entidades u organismos administrativos
nacionales (art. 189, numeral 15), o para modificar la estructura de los
ministerios, departamentos administrativos y demás entidades y organismos
administrativos nacionales (art. 189, numeral 16).
Quiero significar
con ello que, a pesar de la repetición terminológica en que incurrió el
Constituyente en las normas citadas (artículos 150, numeral 7, y 189, numerales
15 y 16), no es fácil admitir que una misma función haya sido confiada
simultáneamente a dos ramas del poder público, ni tampoco que para el ejercicio
de atribuciones administrativas se utilice la vía de las facultades
extraordinarias, por cuanto ello desfiguraría el sistema normativo plasmado en
la Constitución.
Ocurre, en cambio,
que el Congreso, siempre en ejercicio de una atribución legislativa, puede
dictar las normas generales para la supresión o fusión de tales entidades, sus
objetivos y estructura orgánica, o para modificar la estructura de los
organismos y entidades indicados, dejando al Gobierno -por la vía
administrativa- los aspectos concretos orientados a esa supresión, fusión o
modificación. O puede dictar una ley de facultades extraordinarias, como lo
hizo en este caso, para expedir dichas normas generales, y para indicar sus
objetivos y la estructura de los organismos objeto de ellas. Los decretos leyes
serán, entonces, las reglas legales reclamadas para el desempeño de la función
administrativa, a las que el Presidente, en virtud de la actividad que le es
propia, debe estar sujeto, según los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Carta.
La tesis que expongo
no es otra que la acogida por la Corte en Sentencia C-448 del 9 de julio de
1992, que es, en mi criterio, la que debe preservarse en aras de una adecuada
interpretación de la Carta Política.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
[1] Cf.
sentencia No. C-119 de 1996.
[2] Cf.
sentencia No. C-025 de 1993.
[3] Cf.
sentencia ibídem.