C-247-19
Sentencia C-247/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA DEL
REGIMEN POLITICO, ADMINISTRATIVO Y FISCAL DE LOS DISTRITOS ESPECIALES-Estarse a lo resuelto en sentencia C-063 de 2002
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Se configuró el fenómeno
de la cosa juzgada constitucional
COSA
JUZGADA-Efectos
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Configuración
COSA JUZGADA ABSOLUTA Y COSA JUZGADA RELATIVA-Distinción
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento del
requisito de especificidad en los cargos
Referencia: Expediente D-11911
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 (parcial) de la
Ley 768 de 2002 “Por la cual se adopta el Régimen Político, Administrativo y
Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y
Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa
Marta” y el artículo 7° (parcial) de la
Ley 1625 de 2013 “Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se
expide el Régimen para las Áreas Metropolitanas”.
Actor: Wilson Arley Quimbayo Ospina
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá
D.C., cinco (5) de junio de dos mil diecinueve (2019)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional (en adelante, la “Corte”), en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la Constitución
Política, el ciudadano Wilson Arley Quimbayo Ospina, solicita a la Corte que
declare la inexequibilidad del artículo 13 (parcial) de la Ley 768 de
2002 “Por la cual se adopta el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de
los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de
Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta” y del parágrafo del artículo 7° de la Ley 1625 de 2013 “Por
la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las
Áreas Metropolitanas”.
Mediante
auto del 1° de febrero de 2017, el Magistrado (e) Aquiles Arrieta dispuso
admitir la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos mencionados, al
constatar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto
2067 de 1991; correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que
emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la
Constitución; fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano
impugnara o defendiera la norma; y comunicar la iniciación del mismo al
Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la
Carta, así como al Presidente de la República, a los Ministros del Medio
Ambiente, del Interior, Justicia y del Derecho y al Departamento Nacional de
Planeación.
Así
mismo, se invitó a participar en el presente proceso a las Facultades de
Derecho de la Universidad de los Andes, la Universidad Nacional de Colombia, la
Universidad del Norte, la ESAP, al Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos -Alexander von Humboldt-, para que, de estimarlo pertinente,
participen en el debate jurídico de la presente acción pública de
inconstitucionalidad.
El
día 22 de mayo de 2017, la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger presentó
impedimento frente al proceso que cursaba en su despacho, por lo cual, en
sesión de la Sala Plena celebrada el 30 de mayo de 2017, se aceptó dicho
impedimento, y el proceso por sorteo pasó al despacho del Magistrado ponente.
Adicionalmente, se suspendieron los términos del presente proceso de
conformidad con lo ordenado en el auto de Sala Plena No. 305 del 21 de junio de
2017.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver la demanda de la referencia.
A.
NORMAS DEMANDADAS
A continuación, se transcriben las normas demandadas, subrayando y
resaltando en negrilla el texto que se solicita sea declarado inexequible:
“LEY 768 DE 2002
por la cual se adopta el Régimen
Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de
Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural
e Histórico de Santa Marta.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
T I T U L O IV
REGIMEN ESPECIAL PARA EL FOMENTO,
CONSERVACION Y APROVECHAMIENTO DE LOS BIENES Y RECURSOS PARA EL DESARROLLO
INDUSTRIAL, PORTUARIO, TURISTICO Y CULTURAL DE LOS DISTRITOS DE BARRANQUILLA,
CARTAGENA DE INDIAS Y SANTA MARTA
(…)
CAPITULO II
Del manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales y el medio ambiente
Artículo 13. Competencia ambiental. Los
Distritos de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla ejercerán, dentro del
perímetro urbano de la cabecera distrital, las mismas funciones atribuidas a
las Corporaciones Autónomas Regionales en lo que fuere aplicable al medio
ambiente urbano, en los mismos términos del artículo 66 de la Ley 99 de 1993.
Para tal fin, los respectivos Concejos
Distritales, a iniciativa del Alcalde, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 313 de la Constitución Política crearán un
Establecimiento Público, que desempeñará las funciones de autoridad ambiental
en el área de su jurisdicción, el cual contará con un Consejo Directivo
conformado por:
El Gobernador del respectivo
departamento.
El Alcalde del respectivo distrito.
Dos representantes del sector privado,
elegidos por los gremios.
Un representante de las entidades sin
ánimo de lucro que tengan jurisdicción en el distrito y cuyo objeto principal
sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables,
elegido de la misma forma que los delegados de las corporaciones autónomas
regionales.
El Ministro del Medio Ambiente o su
delegado.
El Director del Instituto de
Investigaciones Marinas y Costeras “José Benito Vives de Andreís”-Invemar.
El Director de la Dirección General
Marítima o su delegado.
El Director de la Corporación Autónoma
Regional con jurisdicción en el departamento al cual pertenece el respectivo
distrito.
El establecimiento público contará con un
Director General nombrado por el alcalde distrital.
El concejo distrital determinará el
régimen de patrimonio y rentas de las autoridades a que hace referencia el
presente artículo, garantizando la suficiencia presupuestal para el correcto
cumplimiento de sus funciones, sin perjuicio de otros recursos que determine la
ley”.
“LEY 1625 DE 2013
por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de
1994 y se expide el Régimen para las
Áreas Metropolitanas.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
TÍTULO I
CAPÍTULO I
Objeto, naturaleza, competencias y
funciones
(…)
Artículo 7°. Funciones de las Áreas
Metropolitanas. De conformidad con lo establecido en el artículo 319 de la Constitución Política, son
funciones de las Áreas Metropolitanas, además de las conferidas por otras
disposiciones legales, las siguientes:
(…)
j) Ejercer las funciones y competencias
de autoridad ambiental en el perímetro urbano de conformidad a lo dispuesto en
la Ley 99 de 1993;
(…)
Parágrafo. Los Distritos establecidos en
el artículo 328, Constitución Política, que a la entrada en vigencia de la
presente ley, ejerzan como autoridad ambiental, conservarán dicha competencia”.
B.
LA DEMANDA
Mediante escrito radicado en la Secretaría de esta Corporación, el
ciudadano Wilson Arley Quimbayo Ospina solicitó declarar la inexequibilidad de
los incisos segundo, tercero y cuarto del artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y
del parágrafo del artículo 7 de la Ley 1625 de 2013 por cuanto, en su opinión,
dichas normas vulneran la Constitución. El sentido de la impugnación del
demandante puede sintetizarse del modo siguiente.
Según la primera acusación, el Estado colombiano está organizado
como república unitaria, principio que está atenuado por la descentralización y
la autonomía de las entidades territoriales la cual se concreta a través de la
gestión de sus propios intereses. Según la sentencia C-149 de 2010 “(l)a
decisión del constituyente de empoderar a los organismos territoriales para el
ejercicio de la autonomía administrativa parte del hecho de que las instancias
territoriales están más cerca de las necesidades ciudadanas, conocen sus
fortalezas y debilidades, su idiosincrasia, lo cual les permite hacer un juicio
con mayor asertividad”.
Con la expedición del artículo 13, inciso segundo y siguientes de la
Ley 768 de 2002, el legislador quebranta la Constitución al invadir, sin
justificación, la autonomía de los distritos en su carácter de entidades
territoriales (artículos 1°, 286 y 287 de la Constitución), ordenando la
creación de un establecimiento público del orden distrital, lo cual es
competencia exclusiva de los concejos distritales, previa presentación del
proyecto por el alcalde (artículo 313.6 de la Carta). El mismo legislador, al
expedir la Ley 99 de 1993 (artículo 66), dejó al arbitrio de los grandes
centros urbanos la manera de organizarse administrativamente para asumir la
autoridad ambiental de manera que cada ciudad, de acuerdo con sus
circunstancias, determine el mecanismo a seguir. Tal es el caso de las ciudades
de Bogotá y Cali que, luego de varios esquemas, optaron por la creación de la
Secretaría de Distrital de Ambiente y el Departamento Administrativo de Gestión
del Medio Ambiente, respectivamente.
En relación con los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad (distribución de competencias), señalados en el artículo 288 de
la Constitución y en las Leyes 489 de 1998, 1454 de 2011 (Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial) y 1551 de 2011, las autoridades públicas de todos los
niveles deben coordinar y colaborar entre sí para garantizar el goce efectivo
de los derechos individuales, colectivos y del medio ambiente y, en general,
para lograr los fines y cometidos estatales. En tal sentido, la determinación
de la estructura de un ente público por parte de una norma de carácter
nacional, infringe dichos principios, “pues soslaya las atribuciones
conferidas a los entes territoriales en la prestación de los servicios públicos
y el goce de los derechos colectivos de la sociedad”.
De acuerdo con el segundo cargo, es un derecho de los entes
territoriales -de conformidad con el artículo 319 de la Constitución- decidir
autónomamente la integración a un área metropolitana y, si así lo consideran,
determinar aquellas competencias que les asignan. El literal j) del artículo 7°
de la Ley 1625 de 2013 determinó que uno de los elementos centrales para el
desarrollo armónico del territorio metropolitano es el ejercicio de las
funciones y competencias de autoridad ambiental en su perímetro urbano, de
conformidad con la Ley 99 de 1993. El parágrafo del articulo demandado vulnera
el derecho que tienen los organismos directivos distritales para decidir en el
marco de su autonomía y, además, creó un trato diferencial, irracional e
injustificado entre las entidades territoriales que conforman las áreas
metropolitanas y que cumplen el requisito poblacional de la Ley 99 de 1993
debido a que, por un lado, (i) están los municipios que pueden decidir sobre la
facultad de dotar a un área metropolitana de la competencia de ejercer como
autoridad ambiental y, por el otro, (ii) los distritos (resaltando a la ciudad
de Barranquilla) que lo tienen legalmente prohibido, negándoles la posibilidad
de decidir sobre sus intereses.
Finalmente, señaló el demandante que “las normas legales
demandadas al ordenar la creación de establecimientos públicos y al negar la
posibilidad a los Distritos de valorar la conveniencia o no de darle
atribuciones de autoridad ambiental a sus áreas metropolitanas impiden el cabal
ejercicio de la autonomía territorial y por contera la gestión de los intereses
del ente territorial”.
C.
Intervenciones
1.
Intervenciones oficiales
a.
Ministerio
del Interior
Interviene ante la Corte Constitucional,
con el fin de solicitar que se declare la ineptitud sustantiva de la
demanda o, en su defecto, que se declare la exequibilidad de las
disposiciones demandadas, con apoyo en el concepto presentado por la Dirección
de Gobierno y Gestión Territorial del Ministerio del Interior.
La enunciación de derechos aparece difusa
en la demanda y su relación con las normas demandadas carece de claridad,
especificidad, certeza, pertinencia y suficiencia. La acción pública exige
hacer evidente una contradicción entre las normas demandadas y la Constitución,
lo que impone “una irrefutable claridad a la hora de señalar los valores
constitucionales que se estarían menoscabando”. La demanda se refiere de
manera indistinta a los principios de autonomía territorial e igualdad, sin
explicar de manera concreta cuál es el trato diferente que han recibido los
entes territoriales mencionados en la norma acusada. Particularmente, no puede
deducirse por qué la ciudad de Barranquilla tiene unas condiciones diferentes a
las demás regiones de país que son distrito y/o hacen parte de áreas
metropolitanas, más aún cuando la misma Ley 1625 de 2013 es coherente con la
Ley 99 de 1993, cuyo espíritu fue asignarles a los entes territoriales claras competencias
en materia ambiental. Era entonces necesario que el actor “precisara por qué
la doble condición de distrito y área metropolitana generaba una contradicción
normativa y, en consecuencia, un trato diferente con los demás entes
territoriales del país”.
Adicionalmente, el concepto de la
Dirección de Gobierno y Gestión Territorial indica que “(…) los cargos en
los que se basa la demanda de inconstitucionalidad, se refieren a una
interpretación inadecuada del parágrafo del artículo 7 de la Ley 1625 de 2013 y
del artículo 13 de la Ley 768 de 2002, en cuanto atribuye a estos preceptos, un
alcance que no es imputable a su contenido real, haciendo que las acusaciones
no sean concretas para demostrar la oposición entre el precepto legal y la
Carta Política”.
Finalmente, el principio de autonomía
territorial y la forma descentralizada del Estado admiten matices, por ende,
tanto el poder administrativo central, como la autonomía territorial, “no
obedecen a criterios rígidos y absolutos”. En tal sentido, se imponía al
actor el deber de indicar en qué sentido esos principios resultan afectados.
2.
Intervenciones institucionales
a.
Asociación de Áreas Metropolitanas de Colombia- ASOAREAS
Interviene ante la Corte Constitucional, y
solicita que se declare la inexequibilidad de
las normas demandadas.
El artículo 66 de la Ley 99 de 1993
estableció que, además de los municipios y distritos, las áreas metropolitanas
–cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes-
ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las
Corporaciones Autónomas Regionales en lo que fuere aplicable al medio ambiente
urbano. No obstante, al ser expedida la Ley 768 de 2002 se dio origen a una
contradicción normativa. Por su parte, el literal j), artículo 7° de la Ley
1625 de 2013 prescribe que las áreas metropolitanas ejercen sus funciones y
competencias de autoridad ambiental en su perímetro urbano, de conformidad con
lo dispuesto en la Ley 99 de 1993. Sin embargo, en el parágrafo del artículo 7°
mencionado se excluyó a los distritos que hacen parte de las áreas
metropolitanas.
Concretamente resulta excluyente que todas
las áreas metropolitanas del territorio colombiano puedan ejercer funciones de
autoridad ambiental y solo en el caso del Área Metropolitana del Distrito de
Barranquilla, no sea posible ejercer tal competencia al hacer parte de los
distritos de que trata el artículo 328 de la Constitución. Las normas
demandadas son violatorias del derecho a la igualdad del Área Metropolitana de
Barranquilla pues crearon un trato diferencial que no está ajustado a la
racionalidad y carece de justificación, respecto de los entes territoriales que
conforman áreas metropolitanas a nivel nacional y que cumplen el requisito
poblacional contemplado en la Ley 99 de 1993. Adicionalmente, no existe
congruencia normativa entre el literal j) del artículo 7º de la Ley 1625 y el
parágrafo allí contenido, sobre todo cuando la Ley 99 de 1993 estableció la
posibilidad de que las áreas metropolitanas asumieran competencias ambientales
urbanas. Dicha antinomia conlleva la inconstitucionalidad del parágrafo
mencionado.
Conforme a lo anterior, las normas
demandadas contrarían los principios de autonomía y descentralización
consagrados en la Constitución. En efecto, estas normas violan la autonomía de
los distritos y de sus autoridades administrativas y de gobierno para la
gestión de sus intereses, gobernarse por sus autoridades propias y ejercer las
competencias que les corresponden, restringiendo las atribuciones establecidas
en el artículo 313 de la Constitución, otorgadas a los concejos y alcaldes
distritales. Además, las disposiciones en estudio, limitan la forma de
organización administrativa de los distritos al impedir que el área
metropolitana ejerza funciones de autoridad ambiental, afectando el núcleo
esencial de la autonomía de los entes territoriales.
Respecto de la descentralización, proceso
en el cual se trasladan las competencias de carácter administrativo a las
autoridades regionales o locales, las disposiciones demandadas impiden que los
distritos puedan ejercer competencias o funciones administrativas atribuidas
por los artículos 313 y 315 a sus autoridades de administración y gobierno.
Particularmente, en el caso del Distrito Especial, Industrial y portuario de
Barranquilla –al hacer parte del Área Metropolitana de Barranquilla- “carece
de la posibilidad de organizarse administrativamente para asumir la autoridad
ambiental, ya que el artículo 13 de la Ley 768 de 2002, ordena la creación de
un establecimiento público del orden distrital para que desempeñe las funciones
de autoridad ambiental impidiéndole de esta manera al Área Metropolitana de
Barranquilla ejercer las funciones de autoridad ambiental en los términos del
artículo 66 de la Ley 99 de 1993 y el literal j) del artículo 7° de la Ley 1625
de 2013”.
b.
Escuela Superior de Administración
Pública- ESAP
Interviene ante la Corte Constitucional,
con el fin de solicitar que se declare la exequibilidad de los apartes demandados. Lo anterior, en la medida que, no se evidencia una limitación al cabal ejercicio de la autonomía
territorial, dado que el establecimiento público contará con autoridades
administrativas territoriales, permitiendo su intervención en las decisiones y
administración de recursos destinados a la conservación ambiental. Asimismo, se
resalta que “(…) descentralizar no es independizar sino mermar el poder
central de la administración (…)”. Es preciso resaltar que, en ocasiones,
las reclamaciones respecto de independencia administrativa y financiera en las
regiones obedece a intereses económicos relacionados con el manejo de recursos
destinados a proyectos de cada municipio o departamento. La tendencia en
gestión ambiental es hacia el manejo integral de los recursos naturales, es
decir, en términos de problemas y ecosistemas globales; en consecuencia, no es
responsable que el Gobierno central se desligue totalmente de su
responsabilidad respecto de la ejecución de políticas ambientales, trasladando
esta responsabilidad exclusivamente a los entes territoriales bajo la
justificación de autonomía territorial y el conocimiento de los intereses de la
región.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El representante del Ministerio Público solicita a la Corte
Constitucional declarar condicionalmente exequibles los
enunciados acusados del artículo 13 de la Ley 768 de 2002, bajo el
entendido de que la conformación del consejo directivo a la que se refiere no
es taxativa, y no impide a los concejos distritales disponer la participación
de integrantes adicionales en su estructura. A su vez, solicita que se declare exequible el parágrafo único del artículo 7° de la Ley 1625 de
2013.
En relación con el artículo 13 de la Ley 768 de 2002, se evidencia
una autorización que no invade la autonomía de los distritos especiales. Esta
norma, por el contrario, hace posible que los distritos se gobiernen por
autoridades propias ya que la creación del establecimiento público se apoya en
el artículo 313 de la Constitución. Precisamente el artículo 287 Superior exige
que la autonomía de las entidades territoriales se ejerza “(…) dentro de los
límites de la Constitución y la ley”, de manera que el legislador tiene la
potestad de regular lo necesario para que tal autonomía se materialice. Se
trata entonces de una norma que no limita el ejercicio de las competencias de
los distritos, sino que, reconociéndolas, promueve su ejercicio. No debe
dejarse de lado que los distritos están sujetos a un régimen especial
-diferente del régimen ordinario de las otras entidades territoriales- por lo
que el legislador, aplicando los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, les asignó unas facultades igualmente especiales.
El artículo 13 bajo estudio, no vulnera los mandatos
constitucionales invocados por el demandante. No obstante, respecto de la
composición del consejo directivo, se advierte una interpretación
constitucionalmente reprochable en virtud de la cual el legislador, al fijar
dicha composición taxativamente, habría limitado las competencias de los
concejos distritales, máxime al considerar que el artículo 13 no prevé una
fórmula que autorice la participación de otros integrantes –adicionales- en la
estructura administrativa. En tal sentido, surge la necesidad de condicionar la
interpretación de esta norma.
Respecto de la acusación por violación de la igualdad en contra
del parágrafo único del artículo 7º de la Ley 1625 de 2013 el actor yerra en
equiparar dos figuras radicalmente distintas. Las áreas metropolitanas no son
entidades territoriales de conformidad con el artículo 2 de la misma ley,
mientras que los distritos especiales - al tenor de lo dispuesto en el artículo
286 Superior-, sí lo son. En este sentido, únicamente las entidades
territoriales gozan de las facultades de gobernarse por autoridades propias y
ejercer las competencias que les correspondan. En tal sentido, no debería
resolverse petición alguna relacionada con el alegado trato desigual,
irracional e injustificado entre las áreas metropolitanas y los distritos
especiales.
De otra parte, el legislador reconoce un nivel de especialización
mayor a los distritos como autoridades ambientales dentro de su jurisdicción,
en comparación con las áreas metropolitanas, lo cual se encuentra razonable. Se
trata, en últimas, del normal desarrollo de un régimen tan especial como el de
los distritos, que exige distribuir las competencias territoriales, de
conformidad con los principios normativos de la Ley 99 de 1993.  Por lo demás,
el artículo 287 de la Constitución consagró la autonomía de las entidades
territoriales y no de las demás formas de organización administrativas (áreas
metropolitanas), por lo que no es cierto que la disposición demandada limite su
derecho a la autonomía. En consecuencia, el alcance del parágrafo único se
ajusta a la Constitución.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
1.
La Corte Constitucional es competente para
pronunciarse sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas con
fundamento en lo dispuesto en el artículo 241.4.
B.
CUESTIÓN PREVIA: EXISTENCIA DE COSA
JUZGADA RESPECTO DEL CARGO FORMULADO EN CONTRA DEL ARTÍCULO 13 DE LA LEY 768 DE
2002
2.
En la sentencia C-063 de 2002, la Corte Constitucional
se pronunció sobre las objeciones que el Gobierno Nacional formuló contra
varios artículos contenidos en el proyecto
de ley No. 22/99 Senado y No. 06/00 Cámara, “Por el cual se adopta el
régimen político, administrativo y fiscal de los distritos Portuario e
Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y
Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta”. Una de tales objeciones
impugnó el artículo 13 de dicho proyecto que, luego de su sanción, se
convertiría en la disposición de la Ley 768 de 2002 ahora demandada.
3.
Según el cuestionamiento gubernamental de
ese entonces –reseñado en la sentencia C-063 de 2002- el artículo “obliga a los
concejos distritales a crear un establecimiento público para desempeñar las
funciones de autoridad ambiental en el área de su jurisdicción” y,
adicionalmente, “le determina los órganos de dirección y administración”.
Con fundamento en ello señaló que “el Congreso está
vulnerando la autonomía de los distritos especiales para determinar su
estructura y las funciones de sus dependencias, impidiéndoles ejercer las
competencias que la misma Constitución Política les ha atribuido”. Advirtió también
que se vulneraba el artículo 136 de la Carta “el cual establece la prohibición al Congreso de la República de
inmiscuirse, por medio de resoluciones o leyes, en asuntos de competencia
privativa de otras autoridades”.
4.
Al decidir la referida objeción, que también se dirigió
en contra del artículo 40 del proyecto de ley, la Corte la declaró infundada.
Primero (i) delimitó el problema jurídico indicando que correspondía definir si
se violaba el principio de autonomía de los distritos especiales
debido a la decisión del legislador de disponer la creación de un
establecimiento público para cumplir funciones ambientales en ese nivel. Luego
de ello indicó (ii) que la Constitución preveía dos
formas para establecer el régimen jurídico de las entidades territoriales,
diferenciando entre las sujetas a un régimen especial propio (Distrito Capital,
distritos especiales, Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina) y las sometidas al régimen general u ordinario. Seguidamente
advirtió (iii) que en relación con el estatuto especial de los distritos
especiales era indispensable “distinguir entre las funciones de los
distritos como entidades territoriales y las funciones de sus autoridades,
medidas que en su expedición deberán acatar los postulados constitucionales que
rigen la organización política del Estado, en particular el carácter de “Estado
social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada,
con autonomía de sus entidades territoriales” (C.P., art. 1º)”.
5.
Al
ocuparse específicamente de la constitucionalidad del artículo 13 del proyecto
indicó (iv) que “el legislador asigna a los distritos especiales las
funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales en lo que fuere
aplicable al medio ambiente urbano, en los mismos términos del artículo 66 de
la Ley 99 de 1993” y, para el efecto, “dispuso la creación de un
establecimiento público en cada distrito especial por parte del concejo
distrital y por iniciativa del alcalde”. Según la Corte (v) “(a)l tomar esta decisión, el legislador no vulnera el
principio de autonomía invocado en las objeciones, pues actúa en atención a
la potestad consagrada en la Constitución Política para regular la distribución
de competencias entre lo nacional y lo territorial, máxime cuando en esta
materia no existe reserva de ley orgánica”[1].
Igualmente señaló (vi) que esa disposición concordaba “con el contenido y
finalidad del proyecto de ley por el cual se adopta el régimen político,
administrativo y fiscal de los distritos especiales, en el cual se señala que
corresponde a los concejos distritales ejercer “las atribuciones que la
Constitución Política y las leyes atribuyen a los concejos municipales” (Art.
6º) y, en este aspecto, el artículo 313 de la Carta Política establece que corresponde
a los concejos municipales “... crear, a iniciativa del alcalde,
establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la
constitución de sociedades de economía mixta” (…)”. Luego destacó (vii) que “la decisión adoptada en el artículo 13 corresponde al
ejercicio de la potestad otorgada al legislador por el artículo 328 de la
Constitución Política y de los actos legislativos de creación de los distritos
especiales”.
6.
Al concluir, en dicha oportunidad la Corte sostuvo que (viii) la decisión
del Congreso de la República contenida en el artículo 13 del proyecto para que
los distritos especiales creen un establecimiento público hace parte del
ejercicio de la libertad de configuración legislativa y no constituye
vulneración al núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales;
(ix) el legislador bien puede fijarles a las entidades territoriales la
creación de ciertas entidades descentralizadas a fin de atender la prestación
de los servicios y el cumplimiento de las funciones que tengan a su cargo; y
(x) el Congreso tiene la competencia “para establecer el régimen de las
entidades descentralizadas en el orden nacional y en el nivel territorial, lo
cual se complementa con el precepto constitucional consagrado en el artículo 313
de la Carta Política y según el cual la creación de los establecimientos
públicos compete al concejo, a iniciativa del alcalde, norma expresamente
garantizada en el artículo objetado”.
7.
Tal y
como quedó expuesto en la sección I.B de esta sentencia,
el demandante indica que el artículo 13, inciso segundo
y siguientes de la Ley 768 de 2002, quebranta la Constitución al invadir la
autonomía de los distritos en su carácter de entidad territorial (artículos 1°,
286 y 287 de la Constitución), ordenando la creación de un establecimiento
público del orden distrital, lo cual es competencia exclusiva de los
concejos distritales, previa presentación del proyecto por el alcalde (artículo
313.6). A su juicio, el propio legislador -al expedir la Ley 99 de 1993
(artículo 66)- dejó al arbitrio de los grandes centros urbanos la manera de
organizarse administrativamente para asumir la autoridad ambiental. Advierte que con
fundamento en los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad (distribución de competencias), señalados en el
artículo 288 de la Constitución y en las Leyes 489 de 1998, 1454 de 2011 (Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial) y 1551 de 2011, las autoridades públicas
de todos los niveles deben coordinar y colaborar para garantizar el goce
efectivo de los derechos individuales y del medio ambiente y, en general, para
lograr los fines estatales. En tal sentido, la definición de la estructura de
un ente público por parte de una norma de carácter nacional, infringe dichos
principios, “pues soslaya las atribuciones conferidas a los entes
territoriales en la prestación de los servicios públicos y el goce de los
derechos colectivos de la sociedad”.
8.
La
Corte encuentra que existe cosa juzgada material dado que la materia sometida a
consideración de este Tribunal fue objeto de una decisión previa. Como ha
explicado la jurisprudencia en diferentes oportunidades “[l]a delimitación de aquello que constituye la materia juzgada exige analizar siempre dos elementos: el objeto de
control y el cargo de inconstitucionalidad”[2]. Ello implica que “existirá
cosa juzgada si un pronunciamiento previo de la Corte en sede de control
abstracto recayó sobre la misma norma (identidad en el objeto) y si el reproche
constitucional planteado es equivalente al examinado en oportunidad anterior
(identidad en el cargo)”[3]. Asimismo, ha reconocido la
Corte en reiterada jurisprudencia que la cosa
juzgada constitucional puede clasificarse en absoluta o relativa. En el primer caso, por regla
general, no será posible emprender un nuevo examen constitucional; mientras que
en el segundo, será posible examinar de fondo la norma acusada desde la
perspectiva de nuevas acusaciones. En esta línea, cuando la
norma es declarada inconstitucional, la cosa juzgada que recae sobre ese mismo
texto normativo será siempre absoluta, por cuanto el retiro del ordenamiento
jurídico se hace con independencia del cargo o los cargos que prosperaron.
9.
En general, en materia de control
constitucional, los efectos de la cosa juzgada dependerán de la decisión
adoptada en el pronunciamiento previo, así: (i) cuando la decisión ha consistido en declarar
la inconstitucionalidad de una norma, se activa la prohibición
comprendida por el artículo 243 Superior conforme a la cual ninguna autoridad
puede reproducir su contenido material, lo cual implica que no existe objeto
para un nuevo pronunciamiento de esta Corte. Por tal razón, la demanda que se
presente con posterioridad deberá rechazarse o, proferirse un fallo inhibitorio
y estarse a lo resuelto en la decisión anterior; (ii) en los casos en
los que la Corte ha declarado exequible cierta disposición
respecto de determinada norma constitucional, la jurisprudencia ha
reiterado que no puede suscitarse un nuevo juicio por las mismas razones, a
menos que ya no se encuentren vigentes o hubieren sido modificadas las
disposiciones constitutivas del parámetro de constitucionalidad, o cambie el
significado material de la Constitución, o varie el contexto normativo en el
que se inscribe la disposición acusada; siempre que se trate de la misma
problemática la demanda deberá rechazarse de plano o, en su defecto, la Corte
emitirá un fallo en el cual decida estarse a lo resuelto en el
fallo anterior; (iii) cuando se trata de sentencias de
constitucionalidad condicionada la cosa juzgada puede tener como efecto,
que la interpretación excluida del ordenamiento jurídico no pueda ser objeto de
reproducción o aplicación en otro acto jurídico; y (iv) en los supuestos
en los que la Corte ha adoptado una sentencia aditiva, la cosa juzgada
implica que no se encuentra permitido reproducir una disposición que omita el
elemento que la Corte ha juzgado necesario adicionar[4]. Dicho esto, la Sala procederá a analizar el caso concreto.
10.
El
texto normativo ahora acusado, así como el núcleo del cargo admitido por la
Corte son equivalentes, respectivamente, al artículo 13 contenido en el
proyecto de ley No. 22/99 Senado y No.
06/00 Cámara y a la objeción gubernamental analizada en la sentencia C-063 de
2002. Conforme a lo anterior, se cumple la doble identidad de objeto de control
y de cargo, presupuesta en la idea de cosa juzgada constitucional.
11.
En
contra de la anterior conclusión podría sugerirse que en la demanda que ahora
valora la Corte existen referencias a otras disposiciones (diferentes a los
artículos 1°, 286 y 287) constitucionales como el artículo 288, lo que
supondría la existencia de otro cargo. Sin embargo, este argumento se debilita
luego del examen detallado del escrito del ciudadano demandante. En efecto,
allí no puede identificarse un cuestionamiento autónomo -con entidad propia-
que se diferencie del relativo a la violación de la autonomía de las entidades
territoriales analizado en la sentencia C-063 de 2002. La invocación de tal
disposición -art. 288- y de los principios que en ella se reconocen no tiene la
virtud, por si sola, de edificar un nuevo cargo que justifique la competencia
de este Tribunal para juzgar nuevamente la constitucionalidad de esa disposición[5].
12.
Por lo demás, es importante señalar que
la Procuraduría General de la Nación señala que la composición del consejo
directivo limita las competencias de los concejos distritales y solicita en
consecuencia, declarar la exequibilidad condicionada de la norma demandada. Al
respecto, la Sala considera que (i) el demandante formula su reproche
constitucional exclusivamente respecto de la vulneración de la autonomía
territorial al crear un establecimiento público del orden distrital, sin
reprochar la composición del consejo directivo de dicho establecimiento[6].
No obstante, (ii) en la sentencia C-063 de 2002, el Gobierno nacional objetó el
artículo 13, no sólo respecto de la creación del establecimiento, sino también
de las funciones y la creación del consejo directivo. Si bien, (iii) la
decisión de la Corte en dicha oportunidad no se refirió específicamente a los
miembros o composición del consejo directivo, dicho concepto en opinión de la
Sala queda cobijado por la decisión de cosa juzgada, por cuanto, la Corte
señaló de forma amplia en su análisis del artículo 13 que el legislador actúa
en atención a la potestad consagrada en la Constitución, misma que no vulnera
el núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales.
13.
De
admitirse una conclusión diversa, el carácter inmutable, definitivo y
vinculante de las decisiones de este Tribunal -que se anuda al concepto mismo
de cosa juzgada- terminaría por desconocerse. En casos como el analizado por la
Corte, bastaría la referencia genérica a un artículo constitucional relacionado
con la autonomía territorial acompañada de la reproducción de las razones
analizadas en una decisión previa, para considerar la existencia de un nuevo
cargo. Ello no puede admitirse cuando el juicio de constitucionalidad previo se
ha ocupado, en detalle, del cuestionamiento relativo a la violación del
contenido de dicho principio.
14.
En
adición a lo anterior, la Corte encuentra que el demandante no planteó la
posibilidad de que la Corte reabra el debate debido a la configuración de alguno
de los eventos que permiten exceptuar la cosa juzgada constitucional cuando la
decisión previa ha sido de exequibilidad. En efecto, en este caso no se alegó
ni se demostró (i) el cambio formal del parámetro de control; (ii) el cambio en
el significado material de la Constitución; o (iii) la variación del contexto
normativo en el que se inscribe la disposición acusada.
15.
Constatada
la configuración de los presupuestos para declarar la cosa juzgada, es
necesario definir la decisión que debe adoptarse. Una primera opción
consistiría en que la sentencia se limite, en la parte resolutiva, “a
estarse a lo resuelto en la sentencia C-063 de 2002” que declaró infundada
la objeción del Gobierno respecto del mismo texto normativo, tal y como se
procede en los eventos de cosa juzgada formal cuando la decisión previa ha sido
de exequibilidad. En contra de esa opción, podría argumentarse que en casos
como el de ahora, una decisión que se limite a estarse a lo resuelto no es
adecuada puesto que, a pesar de que los textos normativos bajo examen son
idénticos, (i) el juicio de la Corte en la sentencia C-063 de 2002 recayó sobre
un proyecto de ley objetado y, lo que ahora se acusa, es el mismo texto, pero
en su condición de norma jurídica. Adicionalmente, en esa sentencia (ii) no se
declaró formalmente la exequibilidad y/o constitucionalidad del artículo. De
acuerdo con esa crítica, una respuesta alternativa consistiría en estarse a
lo resuelto y, consecuencialmente, declarar exequible la disposición
demandada.
16.
Con
fundamento en lo anterior, para la Sala la decisión adecuada, en este caso
particular, es la que corresponde a la segunda opción. En efecto, a pesar de
que no existe duda que el texto normativo examinado por la Corte en la
sentencia C-063 de 2002 se encontraba contenido en el proyecto de ley que luego
fue sancionado por el Presidente de la República -de modo que el artículo ahora
examinado es el resultado del mismo proceso legislativo-, lo cierto es que la
Corte no declaró, en la parte resolutiva de esa sentencia, la exequibilidad de
la disposición demandada limitándose a “Declarar infundada la objeción
contra los artículos 13 y 40 del proyecto de ley de la referencia”.
17.
Es
importante advertir que esta solución no desconoce la forma de decisión acogida
recientemente en la sentencia C-064 de 2018, en la que este Tribunal decidió estarse
a lo resuelto en la sentencia C-337 de 1997 que había decidido las
objeciones gubernamentales formuladas en contra de un proyecto de ley y que
había dispuesto “Declarar exequible el artículo 2° del proyecto de ley “por el cual se
establecen estímulos para los sufragantes”, por ser infundadas las objeciones
presidenciales, respecto de los cargos examinados”. Es evidente la diferencia entre el tipo de decisión
previa frente a la que se encontraba la sentencia C-064 de 2018 y aquella que
ahora analiza la Corte, debido a que respecto del contenido del artículo 13 de
la Ley 768 de 2002 no ha existido formalmente -se resalta- una
declaración de exequibilidad a pesar de que su contenido material ya fue
juzgado.
18.
Conforme
a lo expuesto, a efectos de garantizar
adecuadamente la seguridad jurídica que fundamenta la cosa juzgada
constitucional, la Corte se estará a lo resuelto en la sentencia C-063 de 2002 que
declaró infundada la objeción en contra del artículo 13 del proyecto de ley No. 22/99 Senado y No. 06/00 Cámara y, en
consecuencia, declarará la exequibilidad del artículo 13 de la Ley 768 de 2002,
por el cargo analizado en esa oportunidad.
C.
CUESTIÓN PREVIA: EL CARGO POR LA INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 319 DE LA
CONSTITUCIÓN NO CUMPLE LA EXIGENCIAS DE ESPECIFICIDAD
19.
El accionante señala que el parágrafo demandado desconoce lo dispuesto en
el artículo 319 de la Constitución. A su juicio, a pesar (i) de existir un derecho de los entes territoriales para decidir autónomamente su
integración a un área metropolitana y determinar sus competencias; y (ii) de
que uno de los elementos centrales para el desarrollo del territorio
metropolitano consiste en el ejercicio de las competencias de autoridad ambiental
en su perímetro urbano de conformidad con la Ley 99 de 1993 -artículo 7° de la
Ley 1625-, el legislador excluyó de esa posibilidad a los distritos que hacen
parte de áreas metropolitanas.
20.
La premisa de la demanda consiste en sostener
que el parágrafo acusado impide a los distritos, que a la entrada en vigencia
de la Ley 1625 de 2013 tenían la condición de autoridades ambientales, asignar
tal competencia a las áreas metropolitanas de las que hagan parte. La Sala
Plena considera que una interpretación literal, sistemática y teleológica del
parágrafo acusado conduce a una conclusión diferente y, en esa medida, el cargo
carece de certeza y especificidad.
21.
En lo que interesa para el análisis de la Corte,
el artículo 7º de la Ley 1625 de 2013 titulado “Funciones
de las Áreas Metropolitanas”, tiene dos
contenidos básicos que se enuncian a continuación:
22.
El literal j) del artículo 7º de la Ley 1625 de
2013 indica que una función de dichas entidades administrativas consiste
en ejercer las funciones y competencias de autoridad ambiental en el
perímetro urbano de conformidad con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993.
Esta última Ley, a su vez, (i) establece en su artículo 55
que los municipios, distritos y áreas metropolitanas cuya población
urbana sea superior a 1.000.000 habitantes serán competentes, dentro de su
perímetro urbano, para el otorgamiento de licencias ambientales, permisos,
concesiones y autorizaciones cuya expedición no esté atribuida
al Ministerio del Medio Ambiente. Por su parte, (ii) el artículo 214 de la Ley
1450 de 2011 prescribe que los Grandes Centros Urbanos previstos en el artículo
66 de la Ley 99 de 1993[7] y los establecimientos públicos que desempeñan funciones
ambientales en los Distritos de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena,
ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las
Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible en lo que
respecta a la protección y conservación del medio ambiente, con excepción de la
elaboración de los planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas. En
relación con la gestión integral del recurso hídrico, los grandes centros
urbanos y los establecimientos públicos ambientales a que hace referencia el
presente artículo, ejercerán sus competencias sobre los cuerpos de agua que
sean afluentes de los ríos principales de las subzonas hidrográficas que
atraviesan el perímetro urbano y/o desemboquen en el medio marino, así como en
los humedales y acuíferos ubicados en su jurisdicción.
23.
El parágrafo único de la misma disposición establece que los distritos reconocidos en el artículo 328 de la Constitución,
que a la entrada en vigencia de la ley ejerzan como autoridad ambiental,
conservarán esa competencia. Establece entonces una excepción a la regla
general que se desprende del literal j) del artículo 7 de la Ley 1625 de 2013
al prescribir que los distritos integrados a un área metropolitana y que
tuvieran la condición de autoridad ambiental en el perímetro urbano, la
conservarán. A diferencia de lo señalado por el
demandante, considera la Sala que el enunciado impugnado debe interpretarse, no
como una norma que impida a las áreas metropolitanas actuar como autoridades
ambientales, sino como una regla especial que habilita a los distritos -que al
momento de expedición de la Ley 1625 de 2013 lo vinieran haciendo- a mantener
esa condición.
24.
La interpretación sistemática del parágrafo que
se acusa a la luz de las otras disposiciones de la Ley 1625 de 2013, conduce a
concluir que dicho parágrafo no impide que la autoridad ambiental sea ejercida
por las áreas metropolitanas. En efecto, la comprensión de esa disposición en
los términos señalados, se articula plenamente con las disposiciones de la
referida ley en las que se reconoce que el tratamiento unitario de los asuntos
ambientales constituye un elemento central para las áreas metropolitanas. De
acuerdo con esa ley (i) las áreas metropolitanas son entidades
administrativas de derecho público, formadas por un conjunto de dos o más
municipios vinculados entre sí por dinámicas e interrelaciones asociadas, entre
otras cosas, a materias ambientales para la programación y
coordinación de su desarrollo sustentable, desarrollo humano, ordenamiento
territorial y racional prestación de servicios públicos requieren una
administración coordinada (art. 2); (ii) con el fin de asegurar
la planificación ambiental del territorio metropolitano, las
áreas metropolitanas que ejerzan la competencia de autoridad ambiental, podrán
establecer comisiones conjuntas para la regulación y administración de los
ecosistemas o cuencas compartidas con otras autoridades ambientales (art.9,
parágrafo); (iii) son hechos metropolitanos, entre otros,
aquellos fenómenos ambientales y físicos, que afectan o impactan
simultáneamente a dos o más de los municipios que conforman el Área
Metropolitana (art. 10); (iv) el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano
deberá contener las directrices físico-territoriales, sociales, económicas y ambientales,
relacionadas con los hechos metropolitanos así como los mecanismos que
garanticen el reparto equitativo de cargas y beneficios, generados por el
ordenamiento territorial y ambiental (art. 13); (v) entre los
integrantes de la junta metropolitana se encuentra un representante de las
entidades sin ánimo de lucro que tengan su domicilio en el área de su
jurisdicción y cuyo objeto principal sea la protección del medio ambiente
y los recursos naturales renovables; (vi) le corresponde a las juntas
metropolitanas adoptar en el centro urbano de los municipios de su
jurisdicción, un plan metropolitano para la protección de los recursos
naturales y defensa del ambiente, de conformidad con las disposiciones
legales y reglamentarias sobre la materia (art. 20); y (vii) hacen parte de las
rentas de las áreas metropolitanas las contribuciones, tasas, derechos, tarifas
y multas por concepto del uso y aprovechamiento de los recursos naturales
renovables (art. 28).
25.
Como resultado de lo anterior, el examen
sistemático de la regulación de las áreas metropolitanas indica que su
conformación tiene, entre sus puntos de partida, el vínculo ambiental de las
entidades territoriales que las integran. Tal circunstancia supone que resulta
natural, por razones de unidad de gestión y eficiencia, que el área
metropolitana sea una de las llamadas a ejercer las competencias en ese tipo de
materias. Por ello, suponer que la disposición demandada implica la prohibición
de que las competencias ambientales sean ejercidas por las áreas
metropolitanas, resulta incompatible con el conjunto de competencias, funciones
y recursos que el legislador orgánico le atribuyó a ese tipo de entidades
administrativas de derecho público.
26.
Una interpretación teleológica, que tome nota del objetivo que
tiene la Ley 1625 de 2013 de promover las áreas metropolitanas como uno de los
instrumentos constitucionales para (i) dotar a las áreas metropolitanas de un
régimen político, administrativo y fiscal; y (ii) que dentro de la autonomía
reconocida por la Constitución Política y la ley, sirva de instrumento de
gestión para cumplir con sus funciones[8],
indica que la disposición demandada no constituye una prohibición de que las
áreas metropolitanas tengan la competencia ambiental. De esta forma, el
reproche del demandante implica un desconocimiento (i) del hecho que las
entidades territoriales (art. 286 Superior) -incluyendo distritos especiales-,
no son comparables con las áreas metropolitanas (art. 319 Superior); (ii)
únicamente le es dado a las entidades territoriales, reclamar su autonomía de
acuerdo con el núcleo esencial que ha sido definido en el artículo 287 de la
Carta; (iii) por lo anterior, no se puede predicar un trato desigual,
irracional e injustificado entre las áreas metropolitanas y los distritos
especiales.
27.
Aunado a este entendimiento, el demandante en su
interpretación de la norma, excluye el hecho que el legislador reconoce un
nivel de especialización mayor a los distritos especiales como autoridades
ambientales dentro de su jurisdicción. Lo anterior, se evidencia en que (i) el artículo 214 de la Ley 1450 de 2011, según el cual los
establecimientos públicos que desempeñan funciones ambientales en los Distritos
de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena, ejercerán dentro del perímetro
urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales
y de Desarrollo Sostenible en lo que respecta a la protección y conservación
del medio ambiente; y (ii) las funciones de las entidades territoriales se
rigen por los principios normativos generales señalados en el artículo 63 de la
Ley 99 de 1993, incluyendo pero sin limitarse al deber de dichas entidades de
ejercer sus funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio
ambiente, de manera coordinada y armónica, con sujeción a las normas de
carácter superior. En este sentido, la demanda formulada contra el parágrafo
del artículo 7 no realiza una interpretación adecuada del sistema nacional
ambiental, ni del bien superior que persigue el mismo al garantizar un manejo
unificado, racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del
medio ambiente físico y biótico del patrimonio natural de la Nación.
28.
Ahora bien, aceptando solo en gracia de
discusión que el planteamiento del demandante sobre el significado del
parágrafo acusado pudiera considerarse correcto -lo que ha sido descartado-, la
Sala constata que la acusación tampoco aporta argumentos precisos que
evidencien la infracción del artículo 319 del Texto Superior.
29.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo
319 de la Constitución pueden adscribirse tres contenidos básicos. El primero
(i) fija el alcance de las áreas metropolitanas definiéndolas y estableciendo
sus objetivos[9].
El segundo (ii) prescribe que la Ley de Ordenamiento Territorial (a)
adoptará para las áreas metropolitanas un régimen
administrativo y fiscal de carácter especial; (b) garantizará que en sus
órganos de administración tengan adecuada participación las respectivas
autoridades municipales; y (c) señalará la forma de convocar y realizar las
consultas populares que decidan la vinculación de los municipios[10]. El
tercero (iii) define que los respectivos alcaldes y concejos municipales, de
acuerdo con la ley, definirán las atribuciones, financiación y autoridades de
las áreas metropolitanas[11].
30.
Teniendo en cuenta los contenidos (ii) y (iii),
no basta que el demandante, afirme que la competencia para decidir un asunto
-en este caso el ambiental- corresponda exclusivamente a las entidades
territoriales que conforman el área metropolitana. En efecto, también debe
aportar razones encaminadas a demostrar, primero, que la norma acusada no está
comprendida por la atribución del legislador orgánico para definir el régimen
administrativo de las áreas metropolitanas y, segundo, que no está cubierta por
la referencia que a la “ley” hace la tercera parte del artículo 319 de
la Constitución. Adicionalmente, el artículo 151 superior establece que el
Congreso puede expedir leyes relativas a la asignación de competencias
normativas a las entidades territoriales. En este sentido, el demandante no
cumplió la carga de demostrar que el legislador no podía regular los distritos
especiales de la manera que lo hizo en el citado parágrafo.
31.
Esa disposición constitucional establece
entonces un grupo de competencias del legislador y de las autoridades
territoriales cuyo ejercicio tiene lugar en el proceso de regulación,
conformación y desarrollo de las áreas metropolitanas. Su alcance debe
definirse teniendo en cuenta no solo las materias asignadas expresamente al
legislador, sino también la forma en que se relacionan los principios unitario
y autonómico. Dicho de otro modo, las facultades del legislador orgánico en lo
relativo al régimen general de las áreas metropolitanas, por un lado, y las
atribuciones de las autoridades territoriales en la configuración específica de
aquellas que se conformen, por el otro, operan como límites recíprocos. Por
ello, si se alega que el legislador excedió su competencia al tomar una
decisión, no puede limitarse la acusación a indicar que la misma correspondía a
las autoridades territoriales. Debía al mismo tiempo, impugnar con razones
precisas el hecho de que el legislador regulara la materia.
32.
El ciudadano también señala que el parágrafo
establece un trato diferente entre las entidades territoriales que conforman
las áreas metropolitanas. Según su opinión, los municipios pueden tomar la
decisión de atribuir al área metropolitana la facultad de ejercer funciones de
autoridad ambiental, al tiempo que ello no es posible respecto de los distritos
que venían ejerciendo como autoridad ambiental al momento de entrar en vigencia
la Ley 1625 de 2013. Si en gracia de discusión se aceptara nuevamente que la
premisa en la que se funda el ataque fuera cierta, el cargo por la infracción
del mandato de trato igual tampoco cumple las condiciones para propiciar un
pronunciamiento de fondo.
33.
El demandante (i) establece cuáles son los
grupos objeto de comparación -los municipios y los distritos que a la entrada
en vigencia de la Ley 1625 de 2013 estuvieren ejerciendo competencias
ambientales- y (ii) identifica como criterio de comparación el hecho de que
unos y otros son entidades territoriales. Sin embargo, no aporta razones que
muestren por qué el presunto trato diferente -en caso de que en verdad
existiera- carece de justificación constitucional. Así las cosas, teniendo en
cuenta que la regulación fue adoptada por el Congreso invocando en una competencia
constitucional específica atribuida al legislador orgánico por el artículo 319,
no basta con indicar que debe otorgarse el mismo trato a todas las entidades
territoriales sin cuestionar, al menos sumariamente, los argumentos
constitucionales que podrían apoyar la adopción de una regla diferente para los
distritos, o cómo podrían ser comparables las entidades territoriales -dentro
de las cuales se encuentran incluidos los distritos especiales- y las áreas
metropolitanas entendidas como entidades administrativas de derecho público con
autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridad y régimen administrativo
y fiscal especial. De igual forma, constata la Sala que el demandante pretende
comparar regímenes jurídicos que son diferentes y, por tanto, prima facie es
razonable que reciban un tratamiento desigual. Lo anterior, por cuanto, los
distritos especiales, como entidades territoriales, fueron expresamente
diferenciados por la Constitución en comparación con los municipios (artículo
328 superior). Por lo tanto, el demandante omitió la carga de desvirtuar la
diferencia que se justifica con la existencia de un régimen especial.
D.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
34.
El demandante indica que el artículo 13, inciso
segundo y siguientes de la Ley 768 de 2002, quebranta la Constitución al
invadir la autonomía de los distritos en su carácter de entidad territorial
(artículos 1°, 286 y 287 de la Constitución), ordenando la creación de un establecimiento
público del orden distrital, lo cual es competencia exclusiva de los
concejos distritales, previa presentación del proyecto por el alcalde. La Corte constata
la existencia de cosa juzgada respecto de la acusación en contra del artículo
13 de la Ley 768 de 2002. Lo anterior, debido a que la materia sometida a
consideración de este Tribunal había sido objeto de una decisión previa en sede
de control abstracto. El texto normativo acusado, así como el núcleo del cargo
admitido por la Corte son equivalentes -a saber-: en el artículo 13 demandado y
el artículo 13 contenido en el proyecto de ley No. 22/99 Senado y No. 06/00 Cámara cuya objeción gubernamental
formulada en su contra fue analizada en la sentencia C-063 de 2002. Conforme a
lo anterior, la Corte encuentra que se cumple la doble identidad de objeto de
control y de cargo, presupuesta en la idea de cosa juzgada constitucional, y no
observa la Corte que se hubiese configurado alguno de los eventos que le
permitan exceptuar la cosa juzgada constitucional.
35.
Sobre la decisión a adoptar con respecto a este cargo, señala la Corte que
no es técnico estarse a lo resuelto, puesto que, a pesar de que los textos
normativos son idénticos, al igual que el cargo formulado, en la sentencia
C-063 de 2002 no se declaró formalmente la exequibilidad del artículo, a pesar
de que su contenido material ya fue juzgado. Por lo cual, la Corte se estará a
lo resuelto en la sentencia C-063 de 2002 que declaró infundada la objeción en
contra del artículo 13 del proyecto de ley No.
22/99 Senado y No. 06/00 Cámara y, en consecuencia, declarará la exequibilidad
del artículo 13 de la Ley 768 de 2002, por el cargo analizado en esa
oportunidad.
36.
Finalmente, dado que el demandante no cumplió la carga mínima de
argumentación que exige el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la Corte se declarará inhibida de adoptar un
pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda, respecto del
cargo formulado contra el parágrafo del artículo 7 de la Ley 1625 de 2013, por
violación del artículo 319 de la Constitución.
III.
DECISION
La Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos,
declarada mediante el Auto 305 del veintiuno (21) de junio de dos mil
diecisiete (2017).
Segundo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia
C-063 de 2002 que declaró infundada la objeción en contra del artículo 13 del
proyecto de ley No. 22/99 Senado y No.
06/00 Cámara y, en consecuencia, declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo
13 de la Ley 768 de 2002 por el cargo analizado en esta oportunidad.
Tercero.- DECLARARSE INHIBIDA para
pronunciarse por ineptitud sustancial de la demanda, sobre la
constitucionalidad del parágrafo del artículo 7 de la
Ley 1625 de 2013.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Ausente en comisión
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento aceptado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Las negrillas no hacen parte del texto original.
[2] En
ese sentido se encuentra la sentencia C-007 de 2016. En semejante dirección,
entre otras, las sentencias C-287 de 2017, C-273 de 2016, C-225 de 2016 así
como el auto 555 de 2018.
[3] Ver sentencia C-007 de 2016.
[4] Ver
sentencia C-474 de 2016.
[5] Ahora bien, de admitirse que lo que el demandante
estuviera planteando fuera un cargo diferente, es evidente que no cumple las
condiciones básicas para ser admitido. En particular, el ciudadano no presenta
razones concretas de la violación de dicha disposición y, en esa medida, no se
satisface el requisito de especificidad.
[6] Es importante señalar que, en el escrito de demanda,
no se plantea este cargo, y no podría inferirse el mismo, ni siquiera en virtud
del principio pro actione, por lo que no le estaría dado a la Corte
construir este argumento en el marco del control rogado que ejerce a través de
la acción pública de inconstitucionalidad.
[7] Dicho artículo fue modificado por el Decreto 141 de
2011, y fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, en sentencia
C-276 de 2011, por cuanto, dicho Decreto Legislativo devino en inconstitucional
tras la declaratoria del Decreto 020 de 2011, por medio del cual se declaró el
estado de emergencia económica, social y ecológica.
[8] El artículo 1º de la Ley 1625 de 2013 prescribe lo
siguiente: “La presente ley tiene por objeto dictar normas orgánicas para
dotar a las Áreas Metropolitanas de un régimen político, administrativo y
fiscal, que dentro de la autonomía reconocida por la Constitución Política y la
ley, sirva de instrumento de gestión para cumplir con sus funciones”.
[9] El primer inciso establece lo siguiente: “Cuando
dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den
al conjunto características de un área metropolitana, podrán organizarse como
entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo
armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la
prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el
caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés
metropolitano”.
[10] El segundo inciso prescribe: “La ley de
ordenamiento territorial adoptará para las áreas metropolitanas un régimen
administrativo y fiscal de carácter especial; garantizará que en sus órganos de
administración tengan adecuada participación las respectivas autoridades
municipales; y señalará la forma de convocar y realizar las consultas populares
que decidan la vinculación de los municipios”. La jurisprudencia ha indicado las
materias que se encuentran comprendidas por la reserva de ley orgánica. La
sentencia C-179 de 2014 indicó: “En este
sentido, ha sostenido que los aspectos que son reserva de la ley orgánica en
las áreas metropolitanas son: (i) el régimen administrativo especial, (ii) el
régimen fiscal especial, (iii) la garantía de participación de las autoridades
municipales en los órganos de administración y (iv) la forma de convocar y
realizar las consultas populares en las que se decide la vinculación de los
municipios”.
[11] En
el inciso tercero señala: “Cumplida la
consulta popular, los respectivos alcaldes y los concejos municipales
protocolizarán la conformación del área y definirán sus atribuciones,
financiación y autoridades, de acuerdo con la ley”.