C-382-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-382/08
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
FUNCION DE CONTROL FISCAL-Definición/FUNCION DE CONTROL FISCAL-Competencia
La jurisprudencia constitucional se ha
referido a la función de control fiscal, definiéndola como el instrumento
idóneo para garantizar el cabal cumplimiento de los objetivos
constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado. A partir de tal
definición, ha señalado que el ejercicio de esa atribución implica un control
sobre la administración y manejo de los bienes y fondos públicos, en las
distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto,
inversión y disposición, con el propósito de determinar si las diferentes
operaciones, transacciones y acciones jurídicas, financieras y materiales en
las que se traduce la gestión fiscal se cumplieron de acuerdo con las normas
prescritas por las autoridades competentes, los principios de contabilidad
universalmente aceptados o señalados por el Contador General, los criterios de
eficiencia y eficacia aplicables a las entidades que administran recursos
públicos y, finalmente, los objetivos, planes, programas y proyectos que
constituyen, en un período determinado, las metas y propósitos inmediatos de la
administración. El control fiscal se ejerce, por mandato expreso de la
Constitución, en forma posterior y selectiva, conforme a los procedimientos,
sistemas y principios que defina el legislador, y debe incluir el ejercicio de
un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la
economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. Los artículos
267 y 272 de la Constitución Política le asignan a la Contraloría General de la
República y a las contralorías de las entidades territoriales -departamentales,
municipales y distritales-, el ejercicio del control fiscal en Colombia.
CONTROL FISCAL-Involucra la vigilancia y el proceso de
responsabilidad fiscal
El control fiscal, posterior y selectivo,
está llamado a desarrollarse en dos momentos. En un primer momento, las
contralorías llevan a cabo la labor de vigilancia propiamente dicha, a través
de la práctica de auditorias sobre los sujetos sometidos al control selectivo,
procediendo después a formular las correspondientes observaciones,
conclusiones, recomendaciones, e incluso, las glosas que se deriven del estudio
de los actos de gestión fiscal controlados. Si como resultado de esa labor de
vigilancia, en forma inmediata o posterior, surgen elementos de juicio de los
cuales se pueda inferir posibles acciones u omisiones eventualmente
constitutivas de un daño al patrimonio económico del Estado, procede el segundo
momento en el ejercicio del control fiscal: la iniciación, trámite y conclusión
del proceso de responsabilidad fiscal.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Definición/PROCESO DE RESPONSABILIDAD
FISCAL-Objeto
Es el conjunto de actuaciones
administrativas adelantadas por las contralorías con el fin de determinar y
establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares,
cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por
acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado.
El proceso de responsabilidad fiscal, se orienta a obtener una declaración
jurídica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor público
o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus
actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está
obligado a reparar el daño causado al erario público, por su conducta dolosa o
culposa. El proceso fiscal se constituye en una función complementaria del
control y vigilancia de la gestión fiscal que le corresponde ejercer a la
Contraloría General de la República y a las contralorías departamentales,
municipales y distritales, convirtiéndose en el mecanismo jurídico con que
cuentan tales entidades para establecer la responsabilidad de los servidores
públicos y de los particulares, en el manejo de fondos y bienes públicos,
cuando con su conducta -activa u omisiva- se advierte un posible daño al
patrimonio estatal.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Características
a) Se origina única y exclusivamente del ejercicio de
una gestión fiscal, esto es, de la conducta de los servidores públicos y de los particulares que
están jurídicamente habilitados para administrar y manejar dineros públicos; b)
no tiene una naturaleza jurisdiccional sino administrativa; c) La
responsabilidad fiscal que se declara en el proceso es esencialmente
patrimonial y no sancionatoria, toda vez que tiene una finalidad exclusivamente
reparatoria; d) La responsabilidad fiscal es independiente y autónoma de otros
tipos de responsabilidad; e) La responsabilidad fiscal es de carácter
subjetivo, pues para deducirla es necesario determinar si el imputado obró con
dolo o con culpa; f) Finalmente, los órganos de control fiscal están obligados
a obrar con observancia plena de las garantías sustanciales y procesales
propias del debido proceso, las cuales deben armonizarse con los principios que
gobiernan la función administrativa, es decir, con los principios de igualdad,
moralidad eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Se inicia formalmente con la expedición del
auto de apertura del proceso/PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-La
indagación preliminar no hace parte integral del proceso
El proceso mediante el cual se declara la
responsabilidad fiscal cuenta con una sola fase, lo que contribuye a evitar
dilaciones injustificadas en este tipo de actuaciones administrativas, y que el
mismo se inicia formalmente sólo a partir de la expedición del auto de apertura.
Por esta razón, la indagación preliminar, aun cuando puede coadyuvar a la
verificación de la conducta que afecta el patrimonio público y a la
identificación de su autor, en estricto sentido no hace parte integral del
proceso de responsabilidad fiscal.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Respeto del debido proceso
El proceso de responsabilidad fiscal se
encuentra sometido al derecho al debido proceso, con los matices que le son
propios al ejercicio de esa función, siendo aplicables las garantías
sustanciales y procesales, tales como los principios de legalidad, juez natural
y favorabilidad, la presunción de inocencia, el derecho de defensa que comporta
el derecho a ser oído y a intervenir en el proceso, directamente o a través de
apoderado, a presentar y controvertir pruebas, a solicitar la nulidad de la
actuación cuando se configure violación al debido proceso, a interponer
recursos, a la publicidad del proceso, a que éste se desarrolle sin dilaciones
injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Las garantías
propias del debido proceso, aplicables al proceso de responsabilidad fiscal,
deben también armonizarse con los principios de igualdad, moralidad eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales orientan todas las
actuaciones administrativas, en particular la gestión de control fiscal.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Reapertura de la indagación preliminar o
reapertura del proceso no viola el debido proceso
Dispone la norma que se procederá a la reapertura de
la indagación preliminar o del proceso, cuando después de proferido el auto de
archivo del expediente se cumplan las siguientes condiciones: que (i)
aparecieren o se aportaren nuevas pruebas que acrediten la existencia de un
daño patrimonial al Estado o la responsabilidad del gestor fiscal, o que (ii)
se demuestre que la decisión se basó en prueba falsa. Aclara la norma en su
segundo inciso, (iii) que no procederá la reapertura si después de proferido el
auto de archivo, ha operado la caducidad de la acción o la prescripción de la
responsabilidad fiscal.
PRINCIPIO DE COSA JUZGADA-Característica de las decisiones
judiciales y administrativas/PRINCIPIO DE COSA JUZGADA-No tiene carácter
absoluto
Una de las características de las decisiones
judiciales y administrativas es su firmeza, lo cual conlleva a que éstas
adquieran un carácter definitivo y a que lo decidido en ellas no pueda ser
nuevamente debatido. La importancia de la firmeza o alcance de la cosa juzgada
de las decisiones judiciales y administrativas, ha sido destacada por la Corte
señalando que Razones de interés general y seguridad jurídica, relacionadas con
el mantenimiento del orden público, la paz social y la garantía de los derechos
ciudadanos, imponen que los procesos se decidan de manera definitiva y que
necesariamente deban finalizar o concluir en un cierto momento procesal, lo que
en principio justifica el efecto de cosa juzgada. No obstante, a pesar de su
importancia, la cosa juzgada no puede entenderse como un principio absoluto
pues en determinadas ocasiones puede llegar a colisionar con la justicia
material del caso concreto, siendo necesario disminuir o desconocer sus efectos
para evitar que prevalezca una injusticia.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Excepción al principio de cosa juzgada
El ejemplo más expresivo y claro en torno a la
posibilidad de establecer excepciones al principio de cosa juzgada, es
precisamente el recurso extraordinario de Revisión, previsto por la ley en la
mayoría de las áreas del derecho, el cual ha sido diseñado para proceder contra
las sentencias ejecutoriadas, por las causales taxativas que en cado caso haya
definido el legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos
o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es injusta.
REAPERTURA DE INDAGACION PRELIMINAR O
REAPERTURA DE PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Medida excepcional y legítima/REAPERTURA DE
INDAGACION PRELIMINAR O REAPERTURA DE PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Eventos
en que procede
La decisión de autorizar la reapertura de la
indagación preliminar o del proceso de responsabilidad fiscal, suspendiendo los
efectos de firmeza del auto de archivo del expediente, es una medida
excepcional, en principio legítima, que se inscribe en el ámbito de la libertad
de configuración política del legislador, y que encuentra una clara
justificación en la necesidad de promover la defensa y reparación del
patrimonio público y, por esa vía, dar cumplimiento a la obligación constitucional
de establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los
particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de
ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al
patrimonio estatal. Dicha medida se encuentra limitada a dos eventos
específicos que se advierten legítimos: (i) que aparezcan o se aporten nuevas
pruebas que acrediten la existencia de un daño patrimonial al Estado o la
responsabilidad del gestor fiscal, o (ii) que se demuestre que la decisión se
basó en prueba falsa.
REAPERTURA DE INDAGACION PRELIMINAR O
REAPERTURA DE PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Limitada por los fenómenos de caducidad de la acción y
prescripción de la responsabilidad
Referencia: expediente D-6909
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 17
de la Ley 610 de 2000 (parcial) “Por la cual se
establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia
de las contralorías”.
Demandante: Hilian Edilson Ovalle Celis
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de
dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano
Hilian Edilson Ovalle Celis demandó la inconstitucionalidad parcial del
artículo 17 de la Ley 610 de 2000, “Por la cual se
establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia
de las contralorías”.
Mediante Auto del siete (7) de septiembre
de dos mil siete (2007), el Magistrado Sustanciador resolvió inadmitir la
demanda radicada bajo el número D-6909 por cuanto el demandante omitió señalar
las razones por las cuales la Corte Constitucional es competente para conocer
de la misma.
En escrito presentado a esta Corporación el
trece (13) de septiembre de dos mil siete (2007), el ciudadano procedió a
corregir la demanda de inconstitucionalidad.
Por tal razón, en Auto de veintisiete (27)
de septiembre del dos mil siete (2007) el Magistrado Ponente resolvió admitir
la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al
señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
competencia. En el Auto también se ordenó comunicar la demanda al Ministerio
del Interior y de Justicia, al Departamento Administrativo de la Función
Pública, a la Contraloría General de la República, al Presidente del Instituto
Colombiano de Derecho Procesal, al Presidente de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las
Universidades Rosario, Javeriana y Nacional, para que, si lo estimaban
conveniente, intervinieran defendiendo o impugnando la constitucionalidad de la
disposición acusada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe la norma
acusada, conforme a su publicación en el Diario
Oficial No. 44.133, de 18 de agosto de 2000, subrayando el aparte
demandado:
“LEY 610 DE 2000
(agosto 15)
Diario Oficial No. 44.133, de 18 de agosto
de 2000
Por la cual se establece el trámite de los
procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.
ARTICULO 17. REAPERTURA. Cuando después de proferido el auto de
archivo del expediente en la indagación preliminar o en el proceso de
responsabilidad fiscal, aparecieren o se aportaren nuevas pruebas que acrediten
la existencia de un daño patrimonial al Estado o la responsabilidad del gestor
fiscal, o se demostrare que la decisión se basó en prueba falsa, procederá
la reapertura de la indagación o del proceso.
Sin embargo, no procederá la reapertura si
después de proferido el auto de archivo, ha operado la caducidad de la acción o
la prescripción de la responsabilidad fiscal.”
III.
LA DEMANDA
3.1.
Normas
constitucionales que se consideran infringidas
El accionante
considera que el aparte acusado del artículo 17 de la Ley 610 de 2000, “por
la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de
competencias de las contralorías”, comporta una violación del artículo 29
de la Constitución Política.
3.2.   Fundamentos de la demanda
El demandante afirma que el aparte acusado
es inconstitucional, por cuanto, al habilitar al ente investigador para anular
las decisiones de archivo de expedientes y para reabrir investigaciones ya
cerradas, se somete al investigado a un estado de “indefinición procesal e
inseguridad jurídica sobre su situación fiscal individual y concreta”, lo
que implica que los procesos de responsabilidad fiscal se prolonguen de manera
indefinida hasta llegar al término de caducidad de la acción o de prescripción
de la responsabilidad.
Así, afirma, a pesar de que el legislador
estableció en los artículos 39 y 45 de la Ley 610 de 2000 los términos de cada
una de las etapas de este tipo de procesos, tal y como está redactada la norma
acusada es posible que se ordene la reapertura de investigaciones que habían
sido archivadas, aun cuando estos términos ya hubieren fenecido, esto es, a
pesar de haber transcurrido los seis (6) meses previstos en la normatividad
para adelantar la investigación preliminar o los cinco (5) meses para la etapa
de instrucción. En este escenario, el único límite sería, en realidad, el de
cinco (5) años previsto por el legislador como término de prescripción de la
responsabilidad fiscal o de caducidad de la acción.
Esto, a su juicio, comporta una vulneración
del artículo 29 constitucional, el cual establece que todas las personas tienen
derecho a que las actuaciones administrativas y judiciales se desarrollen en el
marco de un proceso sin dilaciones injustificadas.
En su criterio, la protección del
patrimonio público no puede ser un argumento válido para prolongar de manera
indefinida la determinación de la situación jurídica del investigado, por lo
que es necesario encontrar un punto medio que permita garantizar, de un lado,
la consecución del fin perseguido con el proceso de responsabilidad fiscal y,
por el otro, el respeto por los derechos fundamentales -particularmente por el
derecho al debido proceso- de la persona investigada.
Adicionalmente, indica que si la situación
que se presenta es que el auto de archivo del expediente tuvo como fundamento
una prueba falsa, uno de los supuestos establecidos en la primera parte del
artículo acusado, lo que resultaría procedente es acudir al proceso penal para que
sea en ese escenario en donde se hagan valer los derechos patrimoniales del
Estado.
Por las razones anotadas, el demandante
solicita a esta Corporación que declare la inconstitucionalidad del aparte
acusado o, en su defecto, que “se condicione la aplicación de[l] mism[o]”.
IV.    INTERVENCIONES
4.1.   Intervención del Ministerio del
Interior y de Justicia
La Directora de Ordenamiento Jurídico del
Ministerio del Interior y de Justicia, presentó escrito de intervención por
medio del cual solicita a esta Corporación que declare la exequibilidad del
aparte demandado.
Luego de realizar una extensa cita de la
sentencia T-297 de 2006[1], la interviniente afirma
que es errado considerar que la disposición acusada constituye una habilitación
para que la autoridad fiscal prolongue de manera indefinida los procesos de
responsabilidad, ya que en ella el legislador estableció un preciso limite
temporal para que se ejerza la facultad de reabrir investigaciones fiscales
archivadas, el cual responde a la ocurrencia de un supuesto objetivo, esto es, al
hecho de que “no haya operado la caducidad de la acción o la prescripción de
la responsabilidad fiscal”.
De la misma manera, sostiene que la Ley
circunscribió el ejercicio de dicha facultad a la ocurrencia de unas causales
señaladas de forma taxativa en la primera parte de la norma acusada, las cuales
no se relacionan con la necesidad de avalar la “eventual negligencia
administrativa del funcionario responsable” que lleve al incumplimiento
injustificado de los términos legales, sino que responden a la necesidad de
reabrir procesos fiscales cuando surjan nuevos elementos que acrediten la
existencia de un daño patrimonial al Estado o la responsabilidad del gestor
fiscal, o cuando se demostrare que la decisión se basó en pruebas falsas.
Por lo anterior, considera que la norma
acusada no comporta una vulneración de mandato constitucional alguno y, en tal
sentido, solicita que se declare la exequibilidad de la misma.
4.2.   Intervención de la Contraloría
General de la República
A través de apoderada especial, la
Contraloría General de la República intervino en el presente asunto para
solicitar que se declare la exequibilidad del aparte acusado.
Para empezar, el interviniente sostiene que
la Ley 610 de 2000 fue proferida conforme a los mandatos constitucionales y que,
a través de ella, el legislador estableció un sistema de control fiscal y un procedimiento
en el cual se garantiza que el investigado cuente con los medios necesarios
para ejercer su defensa.
A continuación, sostiene que la norma
acusada tiene un contenido similar al establecido en el artículo 17 de la Ley
42 de 1993, “sobre la organización del sistema de
control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”, en el cual el legislador estableció que “si con
posterioridad a la revisión de cuentas de los responsables del erario,
aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas con
ellas se levantará el fenecimiento y se iniciará el juicio fiscal”. Dicha
norma, afirma, fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la
sentencia C-046 de 1994[2], bajo la consideración de
que como quiera que la decisión de fenecimiento se sustenta en la regularidad
de las operaciones que se consignan en la cuenta respectiva, si se llegara a
encontrar que dichas operaciones fueron ilegales, mal podría el ordenamiento
jurídico ampararlas. Sin embargo, esta Corporación sostuvo que era necesario establecer
un término de caducidad de la acción fiscal en la medida en que este asunto no
había sido definido por el legislador; la Corte consideró que dicho término
debía ser el de dos (2) años contados a partir de la ocurrencia de los hechos, el
cual corresponde al establecido para el ejercicio de la acción de reparación
directa en contra el Estado[3].
Para el interviniente las consideraciones
atrás señaladas son aplicables al presente asunto, ya que el derecho al debido
proceso se garantiza mediante el establecimiento de un límite temporal para
ejercer la acción fiscal.
No obstante lo anterior, y en contra de la
conclusión atrás expuesta, a continuación el interviniente realiza algunas citas
de sentencias proferidas por el Consejo de Estado y por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, para luego concluir que “el artículo 17 de la
Ley 42 de 1993, dispone que el fenecimiento de las cuentas se puede levantar en
cualquier tiempo si se cumplen las condiciones previstas en el mismo, este
hecho trae como consecuencia que no puede darse el fenómeno de la caducidad
para iniciar el proceso de responsabilidad fiscal, porque si el levantamiento
del fenecimiento puede llevarse a cabo en todo momento, cuando con
posterioridad aparecieron pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares el
juicio fiscal que debe adelantarse por las observaciones que de él resulten,
también se puede iniciar en cualquier momento (…)”.
4.3.   Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública
Mediante
apoderado especial, el Departamento Administrativo de la Función Pública
solicitó la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada.
El
interviniente señala que el proceso de responsabilidad fiscal está encaminado a
resarcir los daños causados al patrimonio público, con ocasión de la conducta
dolosa o culposa de quienes se encuentran a cargo de la gestión fiscal,
mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compensa el perjuicio sufrido
por la entidad estatal respectiva. En este escenario, precisa que la
responsabilidad fiscal no tiene un carácter sancionador sino resarcitorio.
A su
juicio, como quiera que la norma acusada prevé tanto los presupuestos que
permiten reabrir la investigación fiscal como el término dentro del cual es posible
adoptar dicha decisión, con lo cual se pretende proteger el patrimonio público
y el interés general, es evidente que la misma no comporta una vulneración del
artículo 29 constitucional. Además, resalta el hecho de que durante el proceso
de responsabilidad fiscal el gestor cuenta con las herramientas necesarias para
ejercer su derecho a la defensa, lo que implica que puede controvertir las
pruebas que se alleguen en su contra y proponer las excepciones que crea
convenientes, todo lo cual lleva a concluir que la disposición objeto de
reproche debe ser declarada exequible.
4.4.   Intervención
de la Universidad del Rosario
Por
su parte, la Universidad del Rosario mediante escrito de intervención, solicitó
que se declarara la exequibilidad de la norma demandada.
En
primer lugar, el interviniente realiza algunas consideraciones generales
respecto del proceso de responsabilidad fiscal y del derecho al debido proceso,
para lo cual acude a algunos apartes de sentencias proferidas por esta
Corporación, luego de lo cual concluye que este trámite es en realidad una
actuación administrativa en la que las garantías propias del debido proceso se
aplican de manera atemperada, en razón de la naturaleza administrativa y
resarcitoria que lo caracteriza.
En
segundo término, afirma que la indagación preliminar no hace parte del proceso
de responsabilidad fiscal propiamente dicho, por lo que no puede afirmarse que las
decisiones que se profieran allí tengan fuerza de “cosa juzgada” o que
ellas creen una situación jurídica concreta a favor del investigado[4].
En este sentido, como quiera que es el legislador el llamado a regular y
reglamentar las actuaciones administrativas de acuerdo a los principios
constitucionales establecidos para el efecto, es perfectamente posible que la
ley determine que la Administración puede reabrir una investigación fiscal en
caso de que se presenten nuevas pruebas.
Además,
sostiene que la norma cuestionada sí consagra un término para que se adopte una
decisión en tal sentido, la cual debe producirse antes de que se “haya hecho
efectiva la caducidad de la acción o la prescripción de la responsabilidad
fiscal, es decir que está estableciendo un límite al término para reabrir la
indagación o el proceso, evitando etapas y actuaciones sin definir”.
De
otra parte, afirma que una vez se dicta el auto de apertura del proceso de
responsabilidad fiscal, el funcionario competente deberá recaudar las pruebas
necesarias para determinar si hay lugar a “proferir un auto de imputación de
responsabilidad, el cual dará inicio a la face (sic) de juzgamiento (…) o un
auto que decreta el archivo de la actuación (…)”. En esta etapa, sostiene,
si no se logra establecer la existencia de los elementos que configuran la
responsabilidad fiscal, “es menester proferir el auto que establece el
archivo de la actuación, (…) de suerte que no resulta desde el punto de vista
constitucional reabrir la etapa del recaudo de pruebas. En este evento, a
diferencia del anterior sí se ha consolidado una situación jurídica concreta en
cabeza del investigado, por tanto la revocatoria de dicho acto requerirá bien,
la autorización del investigado, o la actuación judicial correspondiente.”
Por
lo anterior, el interviniente sostiene que la norma acusada es constitucional,
en el entendido de que el legislador puede establecer las causales por las
cuales procede la revocatoria de una decisión administrativa y la reiniciación
del trámite, siempre que se garanticen las garantías propias del debido
proceso, consagradas en el artículo 29 constitucional.
4.5.
Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Academia Colombiana de Jurisprudencia,
intervino en la presente actuación y solicitó la declaratoria de inhibición
debido a la incorrecta formulación del cargo o, en su defecto, la declaratoria
de constitucionalidad del artículo demandado.
En cuanto a la indebida formulación del
cargo por parte del actor, sostiene que ella se debe a que la declaratoria de
inexequibilidad del aparte normativo acusado no produciría ningún efecto
jurídico, ya que se mantendría el resto del contenido normativo del artículo 17
de la Ley 610 de 2000, el cual consagra la posibilidad de ordenar la reapertura
de la indagación o del proceso fiscal. En este sentido, afirma que si lo que el
demandante perseguía era la exclusión de dicha posibilidad, debió demandar o
bien todo el texto del artículo o la parte de la norma que establece las causas
y las consecuencias que dan origen a su ejercicio.
Así, sostiene que en este caso existe una indebida
formulación del cargo, debido a la ausencia de determinación del objeto de la
demanda, razón por la cual la Corte debe proferir un fallo inhibitorio.
Aun así, de considerarse que es posible proferir
un fallo de fondo, advierte que sería necesario que esta Corporación haga uso
de la figura excepcional de la integración de la unidad normativa, aunque, en
su sentir, ello “conllevaría a que la Corte actuara de manera oficiosa, al
completar una carga que, por lo demás, ha debido cumplir el actor al momento de
la formulación de su demanda”.
A continuación, sostiene que si la Corte
Constitucional decide hacer un pronunciamiento de fondo, la conclusión a la que
debería llegarse es a la declaración de constitucionalidad de la norma acusada.
Para fundamentar su argumento, el
interviniente empieza por distinguir dos situaciones que plantea el artículo
acusado: (i) la relacionada con los momentos procesales en los que puede
ordenarse la reapertura del proceso, estos son, culminada la etapa de
indagación preliminar y a la terminación de la instrucción o apertura del
proceso de responsabilidad fiscal y (ii) la referente a las causales por las
cuales procede dicha decisión.
En cuanto a la primera de estas circunstancias,
las consideraciones presentadas por el interviniente resultan coincidentes de
manera casi idéntica con las que sobre el particular efectuó la Universidad del
Rosario.
En relación con la segunda, esto es, en
cuanto a las causales por las cuales procede la orden de reapertura, sostiene
que la justificación para que el legislador estableciera la posibilidad de
reabrir el proceso cuando aparecieran nuevas pruebas que determinen la
existencia de un daño patrimonial al Estado, se encuentra en el objeto
principal del proceso de responsabilidad fiscal de garantizar el adecuado
manejo de los recursos públicos y proteger el interés general. De otro lado, a
su juicio, cuando la decisión de archivo se basa en una prueba falsa, se está
desarrollando con mayor rigor el objeto de este tipo de asuntos, teniendo en
cuenta que ello significa, además, que han desaparecido los fundamentos de
hecho y de derecho de la decisión y, en consecuencia, que el acto
administrativo ha perdido su fuerza ejecutoria.
Finalmente,
en su criterio, en cualquiera de los dos casos atrás señalados es errado
sostener, como lo hace el demandante, que se esté consagrando la posibilidad de
dilatar de manera injustificada los procesos, ya que el artículo acusado
establece expresamente que esta posibilidad sólo puede ejercerse antes de que
se produzca la prescripción de la responsabilidad o la caducidad de la acción
fiscal.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En su concepto, el representante del
Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida
para emitir un pronunciamiento de fondo sobre el aparte acusado por ineptitud
sustantiva de la demanda o, en caso de que esta Corporación decida realizar una
integración de la unidad normativa con el resto del contenido del artículo 17
de la Ley 610 de 2000, solicita que se declare la exequibilidad de la norma
acusada.
Respecto de la primera de dichas
peticiones, el Procurador afirma que el demandante no cumplió con el requisito
de establecer el objeto sobre el cual versa la acusación, esto es, el precepto
o preceptos jurídicos que a juicio del actor resultan contrarios al
ordenamiento constitucional, ya que si se llegara a declarar inexequible el aparte
del artículo 17 que el accionante acusa, esta decisión “tendría como resultado
una norma inoperante, que carecería de sentido”, lo que llevaría
necesariamente a un fallo inhibitorio.
No obstante, estima necesario que esta
Corporación realice una integración de la unidad normativa que permita
armonizar el aparte acusado con todo el contenido del artículo 17 de la Ley 610
de 2000, lo que permitiría efectuar el análisis de fondo de los cargos
propuestos por el demandante. En este nuevo escenario, el Procurador considera
que la norma debe ser declarada exequible, lo que sustenta en los siguientes
argumentos:
- Para empezar, el representante del
Ministerio Público efectúa algunas precisiones respecto del proceso establecido
en la Ley 610 de 2000. Así, luego de realizar una extensa cita de la sentencia
C-447 de 2001, señala que la indagación preliminar no es una etapa del proceso
de responsabilidad fiscal, sino que es el momento en el que las Contralorías
efectúan las investigaciones necesarias respecto de los actos sujetos a
control.
Indica que si con ocasión de esa labor de
vigilancia surge información que permita concluir que existió un daño fiscal,
la autoridad debe dar inicio al “segundo momento”, esto es, al proceso
de responsabilidad fiscal como tal, el cual tiene como finalidad principal
resarcir el perjuicio causado. El acto que declare la responsabilidad será un
acto administrativo que, como tal, puede ser llevado a control en la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
- A su juicio, la posibilidad de ordenar la
reapertura de la indagación preliminar o del proceso de responsabilidad fiscal,
tal y como está prevista en el artículo acusado, responde a unos supuestos que
se muestran razonables, ya que sólo opera (i) cuando quiera que aparezcan
nuevas pruebas que acrediten la existencia del daño patrimonial al Estado o la
responsabilidad del gestor fiscal, es decir, cuando se advierte la existencia
de un hecho desconocido o (ii) cuando se demuestra que la decisión de archivo
tuvo fundamento en pruebas falsas, decisión que por ese hecho resultaría
materialmente injusta.
En estas situaciones, afirma, no podría
alegarse entonces que la firmeza y ejecutoria del acto administrativo de
archivo impiden la reapertura del proceso, ya que ello impediría hacer realidad
el principio de prevalencia del interés general y la realización de la justicia
material.
- Pero, adicionalmente, el Procurador
estima que la reapertura del proceso no puede interpretarse como una
habilitación para que existan actuaciones que se dilaten de manera
injustificada en el tiempo, ya que, en realidad, el artículo acusado establece
un límite temporal para su ejercicio, este es, el de la prescripción de la
responsabilidad o el de la caducidad de la acción fiscal. De esta manera, la
acusación del actor en este sentido es errada.
- Finalmente, para el representante del
Ministerio Público tampoco es cierto, como indica el demandante, que cuando se
encuentre que la decisión de archivo proferida se basó en pruebas falsas, esto
deba ser llevado al proceso penal por ser ese el escenario adecuado para el
efecto; ello, por cuanto en el marco de un juicio penal no sería posible
obtener una declaración de responsabilidad fiscal.
Estas razones, concluye, son las que
sustentan la solicitud de declaratoria de exequibilidad del precepto demandado.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Por dirigirse la demanda contra una norma
que hace parte de una ley de la República (art. 17 de la Ley 610 de 2000) esta
Corporación es competente para decidir sobre su constitucionalidad, tal y como
lo prescribe el artículo 241-4 de la Constitución Política.
2. Cuestión previa
Algunos de los intervinientes y el
Ministerio Publico, a la manera de petición principal, le solicitan a la Corte
que se declare inhibida para emitir pronunciamiento de fondo, en razón a que el
actor no identificó con precisión el objeto sobre el cual versa la acusación,
que es uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de
inconstitucionalidad. Al respecto, sostienen que la demanda se dirigió contra
un aparte del artículo 17 de la Ley 610 de 2000, la expresión “procederá la
reapertura de la indagación o del proceso”, que de ser declarada
inexequible, dejaría sin sentido el resto de la norma, haciéndola inoperante.
De esta manera, consideran que no se estructuró una proposición jurídica
completa que permita proferir un fallo de fondo con relevancia constitucional.
Sin mayores consideraciones, la Corte debe
apartarse de la solicitud de proferir decisión inhibitoria en la presente
causa, toda vez que, aun cuando formalmente el actor sólo destacó como
demandada la expresión “procederá la reapertura de la indagación o del
proceso”, de los cargos formulados se puede inferir, sin discusión alguna,
que, en realidad, la acusación se dirige contra todo el contenido del artículo
17 de la Ley 610 de 2000, del cual hace parte dicha expresión.
En efecto, el artículo 17 de la Ley 610
regula el tema de la reapertura de la indagación preliminar o del
proceso de responsabilidad fiscal, a través de dos incisos. En el primero, del
cual forma parte la expresión destacada, se dispone que, cuando después de
proferido el auto de archivo del expediente en la indagación preliminar o en el
proceso de responsabilidad fiscal, aparecen o se aportan nuevas pruebas que
acrediten la existencia de un daño patrimonial al Estado o la responsabilidad
del gestor fiscal, o se demostrare que la decisión se basó en prueba falsa,
procederá la reapertura de la indagación o del proceso. Por su parte, en el
inciso segundo se aclara que no procederá la reapertura si después de proferido
el auto de archivo, ha operado la caducidad de la acción o la prescripción de
la responsabilidad fiscal.
En la demanda, el actor presenta una
crítica general a la posibilidad prevista en la norma, de habilitar a la
autoridad fiscal para anular las decisiones de archivo y para reabrir
investigaciones ya cerradas, lo cual, a su juicio, viola el debido proceso,
generando inseguridad jurídica e indefinición procesal sobre situaciones
individuales, pues los procesos de responsabilidad fiscal pueden extenderse
casi indefinidamente, hasta completar los términos de caducidad de la acción y
de prescripción de la responsabilidad (cinco años). Sobre el particular, se
señala expresamente en algunos apartes de la demanda:
“Tal y como está descrita la norma
demandada, significa que, en estos casos, la etapa procesal puede
prolongarse indefinidamente, hasta llegar al término de prescripción. Esta
situación viola el artículo 29 de la Constitución que consagra que en todas las
actuaciones judiciales y administrativas se debe garantizar el debido proceso
sin dilaciones injustificadas. Es decir, que no pueden existir procesos
interminables, como lo pretende la disposición acusada.
Pese a que la Ley 610 de 2000 en sus
artículos 39 y 45 establece el término de duración de dichas acciones, el artículo
17 ibídem, consagra la posibilidad de anular una decisión de archivo en
la etapa preliminar o instructiva convirtiendo dicha providencia en provisional
quedando el investigado abocado a una indefinición procesal e inseguridad
jurídica sobre su situación fiscal individual y concreta.”
De la lectura de los cargos queda claro que
la intención del actor fue extender la acusación a todo el contenido del
artículo 17 de la Ley 610 de 2000 y no sólo a la expresión que aparece
destacada en la demanda, como lo sostienen equivocadamente algunos de los
intervinientes y el Ministerio Público. Este hecho se corrobora no solo a
partir de la argumentación utilizada para estructurar la acusación, es decir,
del sentido de los cargos, sino también, a partir de los términos que se
emplean en el concepto de violación, ya que el actor se refiere siempre a “la
norma demandada…”, “la disposición acusada…” y
“el artículo 17 ibídem…” y en ningún caso a la “la
expresión” o “aparte acusado”.
Es cierto que uno de los requisitos que
deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad para que puedan ser
admitidas y falladas es “el señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales”, presupuesto que se traduce en la necesidad de
identificar plenamente las normas que se acusan, ya sea mediante su
trascripción literal por cualquier medio o acompañando a la demanda un ejemplar
de la publicación oficial de las mismas. Sin embargo, dicho requisito no ha sido
desconocido en esta causa, pues el actor incluyó en la demanda la trascripción
literal de todo el contenido del artículo 17 de la Ley 610 de 2000, y, además,
de los cargos esgrimidos en su contra se concluye que lo acusado es todo el
texto de la citada disposición.
Así las cosas, en virtud del principio pro
actione, la Corte considera que hay lugar a emitir pronunciamiento de fondo
en relación con la demanda que en esta oportunidad se dirige contra el artículo
17 de la Ley 610 de 2000, bajo el entendido que, en realidad, la acusación se
predica de todo su contenido material.
3. Problema jurídico
Como ya se ha manifestado, el demandante le
solicita a la Corte que declare inexequible el artículo 17 de la Ley 610 de
2000, por considerar que el mismo, al prever la reapertura de la indagación
preliminar y del proceso de responsabilidad fiscal, luego de haberse ordenado
su archivo, viola el derecho al debido proceso pues la medida conlleva a una
prolongación indefinida de la actuación en el caso concreto, quedando el
investigado abocado a una indeterminación sobre su situación fiscal, por lo
menos hasta que se produzcan la caducidad de la acción o la prescripción de la
responsabilidad.
Según el actor, en virtud de la medida
legislativa aludida, la decisión de archivo adoptada en la respectiva actuación
fiscal puede ser anulada y ordenada su reapertura, a pesar del vencimiento de
los términos previstos para la indagación preliminar (seis meses) o para la
investigación fiscal (hasta cinco meses), extendiéndose tales actuaciones hasta
por cinco años, que es el término establecido para que opera la caducidad o la
prescripción, generando inseguridad jurídica e indefinición procesal.
Con respecto a la acusación, quienes
intervienen en el proceso y el propio Ministerio Público, en términos
generales, coinciden en señalar que la reapertura de la indagación preliminar o
del proceso fiscal, en las condiciones previstas por la norma acusada, no viola
las garantías del debido proceso, pues la medida propende por el
establecimiento del orden justo y, en todo caso, está limitada por las figuras
de la prescripción de la responsabilidad fiscal y la caducidad de la acción.
De acuerdo con lo expuesto, en esta
oportunidad debe la Corte definir si la medida legislativa de reabrir la
indagación preliminar o el proceso de responsabilidad fiscal, después de
proferido el auto de archivo, y en los términos de la norma acusada, viola el
derecho fundamental al debido proceso de quienes se encuentran sujetos al
control fiscal.
4. El proceso de responsabilidad fiscal.
Fundamento jurídico y características
Como es sabido, los artículos 267 y 272 de la
Constitución Política le asignan a la Contraloría General de la República y a
las contralorías de las entidades territoriales -departamentales, municipales y
distritales-, el ejercicio del control fiscal en Colombia, es decir, la función
pública de vigilar la gestión fiscal de los servidores del Estado y de las
personas de derecho privado que manejen o administren fondos o bienes de la
Nación.
La jurisprudencia constitucional se ha
referido a la función de control fiscal, definiéndola como el instrumento
idóneo para garantizar "el cabal cumplimiento de los objetivos
constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado."[5]
A partir de tal definición, ha señalado que el ejercicio de esa atribución
implica un control sobre “la administración y manejo de los bienes y fondos
públicos, en las distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación,
enajenación, gasto, inversión y disposición”[6], con el propósito
de determinar "si las diferentes operaciones, transacciones y acciones
jurídicas, financieras y materiales en las que se traduce la gestión fiscal se
cumplieron de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades
competentes, los principios de contabilidad universalmente aceptados o
señalados por el Contador General, los criterios de eficiencia y eficacia
aplicables a las entidades que administran recursos públicos y, finalmente, los
objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen, en un período
determinado, las metas y propósitos inmediatos de la administración."[7]
Por mandato expreso de la propia
Constitución (art. 267), el control fiscal se ejerce en forma posterior y
selectiva, conforme a los procedimientos, sistemas y principios que defina el
legislador, y debe incluir el ejercicio de un control financiero, de gestión y
de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la
valoración de los costos ambientales.
Según lo ha destacado este Tribunal, el
control fiscal, posterior y selectivo, está llamado a desarrollarse en dos
momentos que se encuentra íntimamente relacionados, sin que el segundo deba
tener ocurrencia en todos los casos. En un primer momento, las contralorías
llevan a cabo la labor de vigilancia propiamente dicha, la cual tiene lugar
dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, de conformidad con la ley, a
través de la práctica de auditorias sobre los sujetos sometidos al control
selectivo, procediendo después a formular las correspondientes observaciones,
conclusiones, recomendaciones, e incluso, las glosas que se deriven del estudio
de los actos de gestión fiscal controlados. Si como resultado de esa labor de
vigilancia, en forma inmediata o posterior, surgen elementos de juicio de los
cuales se pueda inferir posibles acciones u omisiones eventualmente
constitutivas de un daño al patrimonio económico del Estado, procede el segundo
momento en el ejercicio del control fiscal: la iniciación, trámite y conclusión
del proceso de responsabilidad fiscal, el cual se orienta, tal y como lo ha
dicho la Corte, a “obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con
certeza que un determinado servidor público o particular debe cargar con las
consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión
fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario
público, por su conducta dolosa o culposa”[8].
Sobre el proceso de responsabilidad fiscal,
cabe destacar que el mismo encuentra pleno respaldo en los artículos 268-5 y
272-6 de la Carta, los cuales le reconocen al Contralor General de la República
y a los contralores territoriales, competencia para (i) establecer la
responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, (ii) imponer las sanciones
pecuniarias que sean del caso, (iii) recaudar el monto de tales sanciones y
(iv) ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances de dicha
responsabilidad. Conforme con tales disposiciones, los órganos de control
fiscal están habilitados constitucionalmente para exigir a los servidores
públicos y a los particulares que manejan y administran recursos públicos, a
través del respectivo proceso implementado por la ley, responsabilidad fiscal
cuando con su proceder, doloso o culposo, afectan o lesionan el patrimonio
público.
De este modo, el proceso fiscal se
constituye en una función complementaria del control y vigilancia de la gestión
fiscal que le corresponde ejercer a la Contraloría General de la República y a
las contralorías departamentales, municipales y distritales, convirtiéndose en
el mecanismo jurídico con que cuentan tales entidades para establecer la
responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, en el manejo
de fondos y bienes públicos, cuando con su conducta -activa u omisiva- se
advierte un posible daño al patrimonio estatal.
Dicho proceso, y la responsabilidad que en
él se declara, en razón a su naturaleza jurídica y a los objetivos y propósitos
que persigue, presentan características muy particulares, acordes con los
mandatos de la Constitución Política y la ley. A ellas se ha referido la Corte
en abundante y reiterada jurisprudencia[9], destacando como
principales, las siguientes:
a) El proceso de responsabilidad fiscal se
origina única y exclusivamente del ejercicio de una gestión fiscal, esto es, de la conducta de los servidores públicos
y de los particulares que están jurídicamente habilitados para administrar y
manejar dineros públicos. En esos términos, la materia del proceso es
determinar y establecer la responsabilidad de tales sujetos, cuando en el
ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u
omisión y en forma dolosa o culposa, un daño al patrimonio del Estado. Por este
aspecto, cabe destacar que la Corte declaró la exequibilidad de la expresión "con
ocasión de ésta", contenida en el artículo 1° de la Ley 610 de 2000,
norma que regula actualmente la materia, bajo el entendido de que los actos que
materialicen la responsabilidad fiscal deben mantener una relación de conexidad
próxima y necesaria con el desarrollo de la gestión fiscal[10].
b) El proceso de responsabilidad fiscal no tiene una
naturaleza jurisdiccional sino administrativa[11].
Esto significa que el investigado en el
proceso fiscal, en estricto sentido, no es objeto de juzgamiento, pues no se
encuentra sometido al ejercicio de la función jurisdiccional del Estado. En
realidad, la acción fiscal se desarrolla en el ámbito de la función
administrativa, y es a ella a la que se encuentra sometido el investigado,
circunstancia que le permite, una vez concluido el proceso fiscal, acudir a la
justicia contencioso administrativa para cuestionar la legalidad del
procedimiento y la decisión en él proferida, la cual constituye un acto
administrativo. [12] Sobre esto último, ha
resaltado la Corte que la posibilidad de controvertir el proceso de responsabilidad
fiscal por la vía contenciosa “implica que los servidores públicos o los
particulares que cumplen gestión fiscal cuentan con dos escenarios posibles
para plantear sus pretensiones y que ante cada uno de ellos son titulares de
unos derechos que, aunque con las matizaciones de cada caso, no pueden ser
desconocidos”[13].
c) La responsabilidad fiscal que se declara en el proceso es
esencialmente patrimonial y no sancionatoria,
toda vez que tiene una finalidad exclusivamente reparatoria, en cuanto persigue
la indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado al Estado. Según lo
ha explicado esta Corporación, el perjuicio material ocasionado al patrimonio
estatal, como consecuencia de un mal manejo de los recursos públicos, se repara
mediante indemnización, que puede comprender tanto el daño emergente, como el
lucro cesante, de modo que el afectado, el Estado, quede indemne, esto es, como
si el perjuicio nunca hubiera ocurrido.
Cabe precisar sin embargo que “el
resarcimiento del perjuicio, debe guardar correspondencia directa con la
magnitud del daño causado más no puede superar ese límite."[14].
Y no podría ser de otra manera, ya que en caso de ordenar
una indemnización superior al monto total del daño, generaría un
enriquecimiento sin causa. La indemnización por los daños materiales sufridos
debe ser integral, de tal forma que incluya el valor del bien perdido o
lesionado (daño emergente), y el monto de lo que se ha dejado de percibir en
virtud de tal lesión (lucro cesante), a lo cual se suma la indexación
correspondiente, que para el caso de la responsabilidad fiscal, se halla
prevista en el inciso segundo del artículo 53 de la ley 610 de 2000[15].
Tal indemnización no puede incluir otros factores que desborden el carácter
indemnizatorio de la sanción.
d) La responsabilidad fiscal es independiente y
autónoma de otros tipos de responsabilidad. En ese sentido, la responsabilidad
fiscal es distinta de la responsabilidad disciplinaria o de la responsabilidad
penal que puedan generarse por unos mismos hechos, resultando
constitucionalmente admisible el fenómeno de la acumulación de
responsabilidades, fiscal, disciplinaria y penal, con la aclaración, hecha ya
por la Corte, de que si se persigue la indemnización de perjuicios a favor del
Estado dentro del proceso penal, no es procedente al mismo tiempo obtener un
nuevo reconocimiento de tales perjuicios a través de un proceso fiscal[16].
Sobre el punto, ha precisado esta Corporación que los bienes
jurídicos protegidos en cada tipo de responsabilidad -fiscal, penal y
disciplinaria- son diferentes y que los objetivos perseguidos en cada caso son
igualmente diversos. Así, por ejemplo, contrario a lo que sucede en materia
penal en donde la reparación de los perjuicios ocasionados al patrimonio
estatal no genera cesación de procedimiento o absolución por la conducta
punible atribuida al servidor, en cuanto lo que se censura es la vulneración
del bien jurídico protegido por el derecho penal, -como por ejemplo en materia
de peculado, la administración pública-, en el ámbito fiscal la acción
respectiva podrá cesar si se demuestra que el daño investigado ha sido
resarcido totalmente (artículo 16 de la Ley 610 de 2000).
En relación con esto último, la Corte, en la Sentencia
C-661 de 2000, al referirse a la diferente naturaleza que tiene el daño en la
responsabilidad disciplinaria y en la fiscal, precisó que mientras en el ámbito
disciplinario el daño es extrapatrimonial y no susceptible de valoración económica,
en el escenario de la responsabilidad fiscal el daño es estrictamente
patrimonial. En consecuencia, complementó la Corte, “...el proceso
disciplinario tiene un carácter sancionatorio, pues busca garantizar la
correcta marcha y el buen nombre de la cosa pública, por lo que juzga el comportamiento
de los servidores públicos ‘frente a normas administrativas de carácter ético
destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración
pública’[17]”, al paso que
“... el proceso fiscal tiene una finalidad resarcitoria, toda vez que ‘el
órgano fiscal vigila la administración y el manejo de los fondos o bienes
públicos, para lo cual puede iniciar procesos fiscales en donde busca el resarcimiento
por el detrimento patrimonial que una conducta o una omisión del servidor
público o de un particular haya ocasionado al Estado[18]”.
Se concluyó en dicho fallo que, frente a las referidas
diferencias, “el Legislador no puede atribuir a la Contraloría facultades que
invadan la función disciplinaria asignada a otro órgano autónomo, en tanto que
los órganos de control deben ejercer sus funciones separada y autónomamente
(C.P., art. 113), conforme con la naturaleza jurídica de los poderes
disciplinario y fiscal del Estado (C.P., art. 268, 277 y 278).” Destacó el
Tribunal que el artículo 268 de la Carta prevé la separación de las funciones
disciplinarias y fiscales, y que con fundamento en tal disposición, le compete
al contralor definir la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal
(C.P. art. 268-5), y promover ante las autoridades competentes las
investigaciones penales o disciplinarias a que haya lugar contra quienes han
causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado (C.P art. 268-8).
e) La responsabilidad fiscal es de carácter subjetivo,
pues para deducirla es necesario determinar si el imputado obró con dolo o con
culpa. Al respecto, ha dicho la Corte que en materia de responsabilidad fiscal
está proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y, por tanto, la misma
debe individualizarse y valorarse a partir de la conducta del agente.
Ha resaltado la jurisprudencia que, aun cuando la
Constitución no fija de manera expresa un criterio normativo de imputación de
la responsabilidad fiscal, entendiendo por tal aquella razón de justicia que
permite atribuir el daño antijurídico a su autor, la determinación de dicho
criterio le corresponde al legislador, con base en el artículo 124 de la Carta
que prevé que “La ley determinará la responsabilidad de los servidores
públicos y la manera de hacerla efectiva”. Con base en ello, ha precisado
la propia jurisprudencia constitucional, que la responsabilidad fiscal es tan
sólo una “especie de la responsabilidad que en general se puede exigir a los
servidores públicos o a quienes desempeñen funciones públicas, por los actos
que lesionan el servicio o el patrimonio público” [19],
y que, por lo tanto, en ese escenario -el de la responsabilidad fiscal-, el
criterio normativo de imputación no puede ser mayor al establecido por la
Constitución Política en el inciso 2° de su artículo 90 para el caso de la
responsabilidad patrimonial de los agentes frente al Estado (dolo o culpa
grave).
f) Finalmente, para establecer la responsabilidad que
les asiste a los servidores públicos y a los particulares, por el indebido
manejo o administración de los dineros o bienes públicos a su cargo, los
órganos de control fiscal están obligados a obrar con observancia plena de las
garantías sustanciales y procesales propias del debido proceso, las cuales
deben armonizarse con los principios que gobiernan la función administrativa,
es decir, con los principios de igualdad, moralidad eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P. art. 209). En ese escenario, la
Corte ha dejado claro que el artículo 29 de la Carta Política, en el que se
consagra el derecho fundamental al debido proceso para todo tipo de actuaciones
judiciales y administrativas, es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal
con los matices que le son propios a dicha función administrativa,
concretamente, en lo que toca con las siguientes garantías sustanciales y
procesales: “legalidad, juez natural o legal (autoridad administrativa
competente), favorabilidad, presunción de inocencia, derecho de defensa,
(derecho a ser oído y a intervenir en el proceso, directamente o a través de
abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de las
actuaciones con violación del debido proceso, y a interponer recursos contra la
decisión condenatoria), debido proceso público sin dilaciones injustificadas, y
a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”[20].
A manera de síntesis, siguiendo lo expresado por esta
Corporación, puede afirmarse que la responsabilidad fiscal, y el proceso que la
define, tiene como fundamento la protección del patrimonio económico del Estado,
siendo competencia del legislador establecer las reglas que le son aplicables;
(i) su finalidad es eminentemente reparatoria y no sancionatoria, en cuanto lo
que persigue es garantizar los recursos públicos frente al daño derivado de la
mala gestión fiscal; (ii) por esa misma razón es autónoma e independiente y
opera sin perjuicio de que subsistan por unos mismos hechos cualquier otro tipo
de responsabilidad -penal y disciplinaria-; (iii) está definida por un criterio
normativo de imputación de carácter subjetivo que se estructura con base en el
dolo y la culpa grave del agente, y se origina en el daño antijurídico sufrido
por el Estado y el nexo causal entre dicho daño y la conducta activa u omisiva
del sujeto respecto del manejo inadecuado de recursos públicos; y (iv) su
determinación o establecimiento debe someterse a las garantías sustanciales y
procesales del debido proceso y a los principios que orientan la función
administrativa.
5. Regulación legal del debido proceso de
responsabilidad fiscal
Acorde con lo anotado en el apartado
anterior, el proceso de responsabilidad fiscal es una actividad complementaria de
la función de control y vigilancia de la gestión fiscal que le corresponde
ejercer a la Contraloría General de la República y a las contralorías territoriales
del orden departamental, municipal y distrital, y se constituye en el mecanismo
jurídico con que cuentan tales entidades para establecer la responsabilidad de
los servidores públicos y de los particulares, en el manejo de fondos y bienes
públicos.
El mismo encuentra respaldo en los
artículos 268-5 y 272-6 de la Constitución Política, que le reconocen al
Contralor General de la República y a los contralores territoriales,
competencia para establecer la responsabilidad que se derive de la gestión
fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar el monto
de tales sanciones y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidas
de la misma.
La regulación del proceso de
responsabilidad fiscal es competencia exclusiva y excluyente del legislador, con
base en el artículo 124 de la Carta que prevé que “La ley determinará la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”,
y con base en artículo 267 del mismo ordenamiento superior, que de manera
especial delega en la ley la facultad para establecer “los procedimientos,
sistemas y principios” que permitan el ejercicio del control fiscal.
Cabe destacar, como ya se hizo, que el
proceso de responsabilidad fiscal
se encuentra sometido al
derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la nueva Carta
Política. Por tal razón, con los matices que le son propios al ejercicio de esa
función, al mismo le son aplicables las garantías sustanciales y procesales
previstas en la citada disposición, tales como los principios de legalidad,
juez natural (autoridad administrativa competente) y favorabilidad, la
presunción de inocencia, el derecho de defensa que comporta el derecho a ser
oído y a intervenir en el proceso, directamente o a través de apoderado, a
presentar y controvertir pruebas, a solicitar la nulidad de la actuación cuando
se configure violación al debido proceso, a interponer recursos, a la
publicidad del proceso, a que éste se desarrolle sin dilaciones injustificadas,
y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Las garantías propias del debido proceso,
aplicables al proceso de responsabilidad fiscal, deben también armonizarse con
los principios de igualdad, moralidad eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, los cuales orientan todas las actuaciones
administrativas, en particular la gestión de control fiscal. (C.P. art. 209).
En ese contexto, el proceso de responsabilidad fiscal
fue regulado inicialmente en la Ley 42 de 1993, “Sobre la Organización del
sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”. No
obstante, en la medida que dicho ordenamiento presentó ostensibles
inconsistencias, deficiencias y vacíos frente a las garantías del debido
proceso, advertidas por la Corte en distintos pronunciamientos sobre la
materia, el legislador procedió a expedir la Ley 610 de 2000, “por la cual
se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de
competencia de las contralorías”. A través de dicha ley, se buscó entonces
establecer un régimen integral para el trámite del proceso fiscal, incorporando
una serie de garantías a favor de los implicados, en correspondencia con el
tratamiento jurisprudencial sobre la materia y el respeto por el debido
proceso.
Así, en la actualidad, es la Ley 610 de
2000 la que regula el proceso de responsabilidad fiscal, definiéndolo como “el
conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las contralorías con el
fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y
de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión
de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al
patrimonio del Estado”. (art. 1º).
En sus primeras disposiciones, la citada
ley hace referencia los principios orientadores del proceso fiscal, disponiendo
someterlo a los artículos 29 y 209 de la Constitución Política y al Código
Contencioso Administrativo (art. 2º), define qué se entiende por gestión fiscal
(art.3º), precisa que el objeto de ese proceso es el resarcimiento de los daños
ocasionados al patrimonio público (art. 4º), señala los elementos de la
responsabilidad fiscal (art. 5º) y aclara lo que se entiende por daño
patrimonial al Estado y por pérdida, daño o deterioro de bienes (art. 6º).
Del proceso fiscal propiamente dicho, se
ocupa la Ley 42 de 1993 a partir del artículo 8º. Los rasgos más
representativos de dicho proceso han sido también referenciados por esta
Corporación en distintos pronunciamientos sobre la materia[21],
siendo del caso destacar, para lo que interesa a esta causa, los siguientes:
a)
El proceso puede
iniciarse de oficio por las propias contralorías, a solicitud de las entidades
vigiladas, o por denuncias o quejas presentadas por cualquier persona u
organización ciudadana, especialmente por las veedurías ciudadanas. (Artículo
8°).
b)
El proceso se inicia
formalmente con el auto de apertura del proceso, el cual debe ser notificado a
los presuntos responsables. (artículos 39 y 40).
c)
La acción fiscal
caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho
generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura
del proceso de responsabilidad fiscal. De igual manera, la responsabilidad
fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados a partir del auto de apertura
del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho término no se ha
dictado providencia en firme que lo declare (art. 9º).
d)
Antes de abrirse
formalmente el proceso, si no existiese certeza sobre la ocurrencia del hecho,
la causación del daño patrimonial con ocasión de su acaecimiento, la entidad
afectada y los presuntos responsables, podrá ordenarse indagación preliminar
por el término de seis (6) meses, al cabo de los cuales procederá el archivo de
las diligencia o la apertura del proceso de responsabilidad fiscal. (Artículo
39).
e)
Cuando se encuentre
establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado, e indicios serios
sobre los posibles autores del mismo, se ordenará entonces la apertura del
proceso de responsabilidad fiscal. (Articulo 40). Una vez abierto el proceso,
en cualquier momento podrán decretarse medidas cautelares sobre los bienes de
las personas presuntamente responsables. (Artículo 12).
f)
En el auto de apertura
del proceso, entre otros asuntos, se deberá identificar a la entidad afectada y
a los presuntos responsables, y determinarse el daño patrimonial y la
estimación de su cuantía. Dicho auto, además, debe contener el decreto de las
pruebas que se estimen conducentes y pertinentes, el decreto de las medidas
cautelares que deberán practicarse antes de la notificación, y la orden de
practicar después de ellas, la respectiva notificación. (Artículo 41).
g)
Como garantía de la
defensa del implicado, el artículo 42 prescribe que quien tenga conocimiento de
la existencia de indagación preliminar o proceso de responsabilidad fiscal en
su contra, antes de que se le formule auto de imputación de responsabilidad
fiscal, tiene el derecho de solicitar que se le reciba exposición libre y
espontánea. De todas maneras, no puede proferirse el referido auto de
imputación, si el presunto responsable no ha sido previamente escuchado.
h)
Si el imputado no puede
ser localizado o si citado no comparece, se le debe nombrar un apoderado de
oficio con quien se continuará el trámite. (Artículo 43).
i)
El término para
adelantar estas diligencias es de tres (3) meses, prorrogables por dos (2)
meses más, vencido el cual se archivará el proceso o se dictará auto de
imputación de responsabilidad fiscal. Notificado a los presuntos responsables
el auto de imputación, se les correrá traslado por el término de diez (10) días
a fin de que presenten los argumentos de su defensa, y soliciten y aporten las
pruebas que pretendan hacer valer. (Artículos 45 a 50).
j)
El investigado o quien
haya rendido exposición libre y espontánea podrá solicitar la práctica de
aquellas pruebas que considere conducentes y controvertir las recaudadas y. Si
su solicitud de pruebas le es denegada podrá interponer los recursos de
reposición y apelación contra tal decisión. (artículos 24 y 32).
k)
Vencido el término del
traslado anterior, se debe dictar el auto que decrete las pruebas solicitadas,
o las que de oficio se encuentren conducentes y pertinentes. El término probatorio
no podrá ser superior a treinta (30) días y contra el auto que rechace pruebas
proceden los recursos de reposición y apelación. (Artículo 51).
l)
Vencido el término del
traslado, y practicadas las pruebas pertinentes, el funcionario competente proferirá
decisión de fondo, denominada fallo, en la cual se declarará la existencia o
inexistencia de la responsabilidad fiscal, según el caso, dentro del término de
treinta (30) días. (arts. 52, 53 y 54).
m)
La providencia que
decide el proceso de responsabilidad fiscal se notificará en la forma y
términos que establece el Código Contencioso Administrativo y contra ella
proceden los recursos allí señalados. (art. 55).
n)
Apelada la decisión, el
funcionario de segunda instancia deberá decidir dentro de los veinte (20) días
hábiles siguientes, pudiendo decretar pruebas de oficio por un término de diez
(10) días. (art.57).
o)
En firme la providencia
que declare la responsabilidad fiscal, ésta será demandable ante la jurisdicción
contencioso administrativa. (art. 59).
Respecto de la normatividad que regula el proceso de
responsabilidad fiscal, la Corte ha destacado distintos aspectos. Ha señalado
al respecto que, por su intermedio, a diferencia de lo ocurrido con la Ley 42
de 1993, el legislador incorporó una serie de medidas que buscan asegurar que
las autoridades administrativas ejerzan sus competencias respetando las
garantías del implicado a un debido proceso, permitiendo a éste el derecho a
ser oído, a defenderse y a intervenir activamente en el proceso, e incluso en
la indagación preliminar, ya sea directamente o a través de apoderado.
También ha resaltado la jurisprudencia, que el proceso
mediante el cual se declara la responsabilidad fiscal cuenta con una sola fase,
lo que contribuye a evitar dilaciones injustificadas en este tipo de
actuaciones administrativas, y que el mismo se inicia formalmente sólo a partir
de la expedición del auto de apertura. Por esta razón, la indagación
preliminar, aun cuando puede coadyuvar a la verificación de la conducta que
afecta el patrimonio público y a la identificación de su autor, en estricto
sentido no hace parte integral del proceso de responsabilidad fiscal. De ahí
que en aquellos casos donde a través de la indagación preliminar no se puedan
verificar los presupuestos señalados en el artículo 39 de la Ley 610, la
consecuencia inmediata es el archivo de la actuación, negándose el paso al
proceso de responsabilidad fiscal. Sobre este particular, dijo la Corte en la
Sentencia C-840 de 2001, lo siguiente:
“Siendo del caso enfatizar desde ahora que,
con arreglo a la nueva preceptiva legal el proceso de responsabilidad fiscal se
inicia formalmente a partir de la expedición del auto de apertura (art. 40 ib.)
Por contraste, la indagación preliminar, si bien puede contribuir a la
precisión y determinación de los elementos necesarios a la apertura del proceso
de responsabilidad fiscal, formalmente no hace parte del mismo. Tanto es así
que en los casos en que a través de la indagación preliminar no se logren
verificar los aspectos señalados por el artículo 39 de la ley 610 dentro del
término de 6 meses, se deberá concluir con un auto de archivo. Vale decir, en
tales hipótesis no existirá proceso de responsabilidad fiscal, ya que su
presencia se anuncia sólo a partir del auto de apertura. En consonancia con
esto el artículo 9 de la misma ley sitúa la fecha de este auto como el extremo
que marca la consolidación quinquenal de la caducidad de la acción fiscal. Así,
pues, hoy nos hallamos ante una regulación que presenta un estructura temática
y procedimental mucho más garantista del debido proceso, sin que ello obste
para que los ciudadanos puedan instaurar las correspondientes demandas en acción
de inconstitucionalidad”.
Por lo demás, la Corte ha destacado que la apertura
del proceso de responsabilidad fiscal se surte a través de un auto de trámite
que se profiere cuando se haya acreditado el daño patrimonial al Estado y se
cuente con pruebas serias sobre los autores del mismo. Se trata de una
providencia que da lugar al inicio del proceso de responsabilidad fiscal, la
cual debe sustentarse fáctica y jurídicamente, y en ella se decretan pruebas y
medidas cautelares, si hay lugar a las mismas, y que tiene que notificarse a
los presuntos responsables, en caso de que hayan sido identificados, para que
ejerzan los derechos de defensa y contradicción. Dictado el auto de apertura,
corre entonces el término probatorio o su prórroga, vencido el cual el
investigador fiscal decide si archiva el proceso o si profiere auto de
imputación de responsabilidad fiscal.
Hay lugar a proferir el auto de imputación de
responsabilidad fiscal si está demostrado el daño al patrimonio del Estado y si
existe prueba que comprometa la responsabilidad de los implicados. Con
posterioridad corre el término para presentar los argumentos de defensa, solicitar
y aportar pruebas. Agotada la etapa, el funcionario profiere fallo con o sin
responsabilidad fiscal, el cual es a su vez es impugnable ante la jurisdicción
contenciosa administrativa.
6. Análisis de
constitucionalidad de la norma acusada. La medida que dispone la reapertura del
proceso de responsabilidad fiscal no viola el debido proceso.
La norma acusada, el artículo 17 de la Ley 610 de
2000, se inscribe en el contexto del debido proceso de responsabilidad fiscal
al que se hizo expresa referencia en el apartado anterior. Por su intermedio se
regula el tema de la reapertura de la indagación preliminar o del proceso de
responsabilidad fiscal. A este respecto, dispone la norma en el primer inciso, que
se procederá a la reapertura de la indagación preliminar o del proceso, cuando
después de proferido el auto de archivo del expediente se cumplan las
siguientes condiciones: que (i) “aparecieren o se aportaren nuevas pruebas
que acrediten la existencia de un daño patrimonial al Estado o la responsabilidad
del gestor fiscal”, o que (ii) “se demuestre que la decisión se basó en
prueba falsa”. Aclara la norma en su segundo inciso, (iii) que “no
procederá la reapertura si después de proferido el auto de archivo, ha operado
la caducidad de la acción o la prescripción de la responsabilidad fiscal”.
Para entender el alcance de la medida, basta con recordar
que el proceso mediante el cual se declara la responsabilidad fiscal, se inicia
formalmente a partir de la expedición del auto de apertura y que la indagación
preliminar, en estricto sentido, no hace parte integral del mismo. Esta última,
la indagación preliminar, es entonces una etapa previa a la apertura formal del
proceso, la cual se decreta, hasta por un término de seis (6) meses, cuando no
existiese certeza sobre la ocurrencia del hecho, la causación del daño
patrimonial, la entidad afectada y los presuntos responsables, y que concluye
con el archivo de las diligencias o con la apertura del proceso de responsabilidad
fiscal. Si se acredita la existencia de un daño patrimonial al Estado, y
existen indicios serios sobre los posibles autores del mismo, se procede a
ordenar la apertura del proceso de responsabilidad fiscal, dando paso a la
etapa de instrucción o investigación, la cual se debe desarrollar en un término
de tres (3) meses, prorrogables por dos (2) meses más, vencido el cual se
archivará el proceso o se dictará auto de imputación de responsabilidad fiscal.
En ese escenario tiene lugar la aplicación de la
medida acusada, que como ya se anotó, dispone la reapertura de la indagación
preliminar o de la investigación en el proceso fiscal, precisamente, cuando una
y otra etapa concluye con auto de archivo de las respectivas diligencias.
El demandante cuestiona la legitimidad de la medida,
sobre la base de que promueve la inseguridad jurídica y la indefinición
procesal respecto de situaciones individuales sujetas a control fiscal, pues las
indagaciones preliminares e investigaciones pueden extenderse casi
indefinidamente, más allá de los términos perentorios previstos en la ley para
cada una de las diligencias. En este sentido, aduce que la norma desconoce el
carácter definitivo de las decisiones fiscales, concretamente, de aquellas que
ordenan el archivo del expediente.
En punto a la presente controversia, recuerda la
Corte, como cuestión inicial, que la Constitución Política delegó en el
legislador la atribución para regular los procedimientos, reglas y sistemas
aplicables al ejercicio de la función de control fiscal en Colombia (C.P. art.
267). Por lo tanto, la definición del trámite que debe seguirse para establecer
la responsabilidad fiscal, incluyendo las medidas relacionadas con la firmeza
de las decisiones, le corresponde directamente a la ley, dentro de un marco
amplio de libertad de configuración normativa.
En el tema específico de la firmeza de las
actuaciones y decisiones que se adoptan en el ejercicio de la función de
control fiscal, en pronunciamiento anterior[22], esta
Corporación ya había advertido que la Carta Política no contempla patrones ni
criterios específicos a partir de los cuales se pueda deducir en qué momento tales
actuaciones y decisiones deben adquirir firmeza y, por tanto, constituirse en una
fuente de derechos u obligaciones para quienes se han visto favorecidos o afectados
con ellas. Aclaró al respecto, que se trata de una materia que ha sido delegada
por completo al legislador, el cual, amparado en un principio de razón
suficiente, puede entonces entrar a definir todo lo relacionado con las medidas
alusivas al control fiscal y con la firmeza o el carácter definitorio de sus
decisiones.
Esta posición fue fijada por la Corte en la Sentencia
C-046 de 1994, al resolver una demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 17 de la Ley 42 de 1993, ya derogada, que, precisamente, contemplaba
la posibilidad de levantar el fenecimiento de las cuentas dentro del ejercicio
del control fiscal, cuando con posterioridad a su revisión aparecieran pruebas
de operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas con ellas. Al respecto,
se dijo en el mencionado fallo:
“El actor alega que como situación individual
y concreta, los funcionarios del erario inicialmente favorecidos con la
declaratoria de un fenecimiento a sus cuentas sin observaciones, tienen un
verdadero derecho a la firmeza de este tipo de pronunciamientos. De la
Constitución no puede deducirse criterio alguno que indique a partir de qué
momento las actuaciones administrativas o las puramente técnicas de
fiscalización de la gestión fiscal, deben adquirir firmeza y ser fuente de
derechos u obligaciones para ciertos sujetos favorecidos o afectados por ellas.
Se trata, sin duda, de una materia enteramente deferida a la ley que, con apoyo
en las más variadas razones, puede definir lo que puede denominarse cosa
decidida en materia administrativa o en materia de control fiscal”.[23]
De esta manera, aun cuando por regla general las
decisiones que ponen fin a las diferentes etapas que comprenden el ejercicio de
la función de control fiscal están llamas a adquirir firmeza una vez ejecutoriadas,
dicha regla no tiene un carácter absoluto, pudiendo el legislador establecer
excepciones cuando existen motivos constitucionalmente válidos que así lo
demanden.
En efecto, según lo ha expresado esta Corporación, una
de las características de las decisiones judiciales y administrativas es su firmeza,
lo cual conlleva a que éstas adquieran un carácter definitivo y a que lo
decidido en ellas no pueda ser nuevamente debatido. La importancia de la
firmeza o alcance de la cosa juzgada de las decisiones judiciales y
administrativas, ha sido destacada por la Corte señalando que “Razones de
interés general y seguridad jurídica, relacionadas con el mantenimiento del
orden público, la paz social y la garantía de los derechos ciudadanos, imponen
que los procesos se decidan de manera definitiva y que necesariamente deban
finalizar o concluir en un cierto momento procesal, lo que en principio
justifica el efecto de cosa juzgada”[24].
No obstante, la propia jurisprudencia constitucional también
ha admitido que, a pesar de su importancia, la cosa juzgada no puede entenderse
como un principio absoluto pues en determinadas ocasiones “puede llegar a
colisionar con la justicia material del caso concreto”[25],
siendo necesario disminuir o desconocer sus efectos para evitar que prevalezca
una injusticia. Sobre el particular, ha puntualizado la Corte:
“Con todo, el principio de la cosa juzgada
no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia
material del caso concreto.”[26]
En reciente pronunciamiento, al referirse a los
efectos de las sentencias que ponen fin a la acción popular, la Corte reiteró
el criterio del carácter no absoluto del principio de cosa juzgada, dejando
abierta la posibilidad de promover una nueva acción popular sobre una causa
decidida previamente, en los casos en que se trate de una sentencia
desestimatoria, y siempre que con posterioridad a la misma surjan nuevos
elementos de prueba, con entidad suficiente para modificar la decisión
anterior. Al respecto hizo la siguiente precisión:
“Aun cuando la jurisprudencia
constitucional ha reconocido la importancia de la institución de la cosa
juzgada, cuya función se centra -como se dijo- en garantizar la efectiva
aplicación de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima,
obligando a los jueces a ser consistentes con las decisiones que adoptan e
impidiendo que un mismo asunto sea sometido nuevamente a juicio, debe aclarar la
Corte que, tratándose de las acciones populares, la importancia de los derechos
e intereses en juego, justifican, desde una perspectiva constitucional, que se
pueda plantear un nuevo proceso sobre una causa decidida previamente, lo cual
tiene lugar únicamente cuando se trate de una sentencia desestimatoria, y
siempre que con posterioridad a la misma surjan nuevos elementos de prueba, con
entidad suficiente para modificar la decisión anterior.”[27]
El ejemplo más expresivo y claro en torno a la
posibilidad de establecer excepciones al principio de cosa juzgada, es
precisamente el recurso extraordinario de Revisión, previsto por la ley en la
mayoría de las áreas del derecho, el cual ha sido diseñado para proceder contra
las sentencias ejecutoriadas, por las causales taxativas que en cado caso haya
definido el legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos
o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es injusta.
En la Sentencia C-871 de 2003, la Corte puntualizó sobre la acción de revisión:
“Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto
pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto. Para
enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite
en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos
casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan
que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone
al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que
prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada
de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido. Su fin último es,
entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines
esenciales del Estado”.
Así las cosas, una aproximación a la definición del
caso concreto permite advertir que la decisión de autorizar la reapertura de la
indagación preliminar o del proceso de responsabilidad fiscal, suspendiendo los
efectos de firmeza del auto de archivo del expediente, es una medida
excepcional, en principio legítima, que se inscribe en el ámbito de la libertad
de configuración política del legislador, y que encuentra una clara
justificación en la necesidad de promover la defensa y reparación del
patrimonio público y, por esa vía, dar cumplimiento a la obligación
constitucional de establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de
los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de
ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al
patrimonio estatal.
Si el proceso de responsabilidad fiscal tiene como
propósito específico la protección de los recursos del Estado, no cabe duda que
la medida legislativa acusada redunda en beneficio de dicho propósito, pues por
su intermedio se busca evitar que a través de ciertas decisiones procesales que
no resuelven sobre el fondo del asunto, se respalden operaciones o manejos ilícitos
de dineros públicos y se promueva la impunidad fiscal frente a tales conductas.
Ahora bien, en orden a establecer la razonabilidad y
proporcionalidad de la medida, debe señalarse que la posibilidad de reabrir la
indagación preliminar o el proceso fiscal, frente a las decisiones de archivo,
no procede en todos los casos. Dicha medida se encuentra limitada a dos eventos
específicos que se advierten legítimos: (i) que aparezcan o se aporten nuevas
pruebas que acrediten la existencia de un daño patrimonial al Estado o la responsabilidad
del gestor fiscal, o (ii) que se demuestre que la decisión se basó en prueba
falsa.
Frente al primero de tales límites, es claro que la
reapertura tiene lugar sólo cuando surjan elementos de juicio que no fueron
allegados a la indagación preliminar o al proceso, que por lo mismo no fueron
conocidos ni debatidos en tales instancias, y de los cuales se pueda acreditar
la existencia de un daño patrimonial al Estado o la responsabilidad del gestor
fiscal, que imponga necesariamente un cambio en la decisión de archivo. Ya había
dicho la Corte que al examinar una cuenta sometida al control fiscal, “su
calificación depende de los elementos de juicio que el órgano de control tenga
a su disposición, pudiendo cambiar si nuevas pruebas revelan realidades
inicialmente no percibidas, en cuyo caso de la primera calificación no podría
derivarse un juicio de tolerancia acerca de la actuación ilegal.”[28]
Respecto del segundo de los límites, debe decirse que
la reapertura opera cuando la decisión de archivo, en uno u otro escenario
-indagación o investigación- es el resultado de un juicio de valor sustentado
en pruebas que son contrarias a la realidad y a la verdad. Es evidente que la
decisión que se sustenta en una prueba falsa no puede ser convalidada por el
derecho, de manera que si en un primer momento tal hecho tiene ocurrencia, debe
preverse la posibilidad de corregirlo. La jurisprudencia constitucional ha
resaltado que el ordenamiento jurídico no ampara situaciones originadas en el
engaño, la mala fe y el quebrantamiento de la ley, pues tal hecho se opone al
valor fundamental de la justicia e impide el cumplimiento de uno de los fines
esenciales del Estado, como es el de propugnar por la vigencia de un orden
justo (C.P. art. 2°)[29].
En ese escenario, la razonabilidad de la medida
legislativa demandada es evidente, pues reconocerle el carácter de intangible
al auto de archivo de la indagación preliminar o del proceso fiscal, en los
casos de nuevas pruebas o pruebas falsas, conllevaría un desconocimiento del
orden justo y del principio de prevalencia del interés general, en la medida
que se estaría ignorando la finalidad específica que persigue la función de
control fiscal, cual es la reparación del patrimonio público derivado del mal
uso y disposición ilegal del mismo. De igual manera, conduciría a legitimar
operaciones fraudulentas o irregulares, frente al manejo de dineros públicos,
que por razones no imputables a los órganos de control fiscal no pudieron ser
conocidas, advertidas o detectadas en el curso y término de las respectivas
instancias, atentando contra el imperio de la justicia, la verdad material y el
orden justo, como fines esenciales del Estado. Sobre esto último, puede ocurrir,
por ejemplo, que quien es objeto de control fiscal apele a maniobras engañosas
para inducir en error al fiscalizador, como también darse el caso que en
desarrollo de la función de vigilancia quien la llevó a cabo no pudo inferir,
por falta de pruebas, las graves irregularidades en el manejo de las cuentas. Tales
situaciones no pueden ser reversadas sino mediante la relativización de la
decisión de archivo, para así impedir un posible detrimento patrimonial del
Estado y evitar la impunidad en la reparación económica del daño por cuenta de
los responsables. Como lo ha resaltado esta Corporación, la propia Constitución
prohíbe el enriquecimiento a costa del erario público, concretamente en el
artículo 34, al ordenar extinguir, mediante sentencia judicial, “el dominio
sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del
tesoro público o con grave deterioro de la moral social”; siendo éste un
mandato que, en lo que corresponde a la norma acusada, redunda en el objetivo
de persistir en la justicia material dentro del ejercicio de la función de
control fiscal.
En consecuencia, es claro que las causales que dan
lugar a la reapertura de la indagación preliminar y del proceso fiscal,
responden a límites que el propio ordenamiento jurídico convalida para el
principio de cosa juzgada. En este sentido la medida legislativa acusada no
solo es razonable sino proporcional, pues no reconocerle firmeza a la decisión
de archivo del expediente fiscal, cuando surgen nuevos elementos de juicio que
no fueron conocidos ni debatidos en la respectiva instancia, o cuando la
decisión se toma con base en pruebas falsas, si bien constituye una restricción
al principio de cosa juzgada, busca hacer prevalecer valores y fines estatales
de mayor jerarquía y entidad como la justicia y el propio orden justo.
Dicho límite o restricción se ampara también en
algunos de los principios constitucionales llamados a desarrollar la función
administrativa, los de moralidad y eficacia (C.P. art. 209), y no comporta tampoco
una violación del debido proceso, toda vez que la actuación procesal que se
suscita como consecuencia de la aplicación de la medida, por expresa
disposición legal, está llamada a desarrollarse con plena observancia de los
derechos de defensa, contradicción e impugnación, y, en general, con fundamento
en las demás garantías del derecho al debido proceso aplicables a la función de
control fiscal. A este respecto, el artículo 2° de la Ley 610 de 2000 es claro
en disponer que “[e]n el ejercicio de la acción de responsabilidad fiscal se
garantizará el debido proceso y su trámite se adelantará con sujeción a los
principios establecidos en los artículos 29 y 209 de la Constitución Política y
a los contenidos en el Código Contencioso Administrativo.”
Cabe destacar, además, que la reapertura de
la indagación preliminar o del proceso fiscal, en las condiciones previstas en
la norma, no tiene un carácter indefinido y, por tanto, no genera dilaciones
injustificadas o inseguridad jurídica. Conforme lo prevé la propia disposición
acusada en su inciso segundo, la posibilidad de reapertura está limitada por
los fenómenos de la caducidad de la acción y de la prescripción de la
responsabilidad, es decir, que no hay lugar a la reapertura, en ningún casó, cuando
ha operado alguno de tales fenómenos jurídicos. En esa orientación, el inciso
segundo del artículo 17 de la Ley 610 de 2000, señala que: “Sin embargo, no
procederá la reapertura si después de proferido el auto de archivo, ha operado
la caducidad de la acción o la prescripción de la responsabilidad fiscal.”
Sobre esto último, es menester resaltar que
el artículo noveno (9°) de la citada Ley 610 de 2000, dispone que la acción
fiscal caducará, si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho
generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura
del proceso de responsabilidad. El mismo precepto se complementa señalando que
la responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados a partir del
auto de apertura del proceso, si dentro de dicho término no se ha dictado
providencia en firme que lo declare. En consecuencia, si la reapertura no
procede cuando ha operado la caducidad de la acción o la prescripción de la
responsabilidad fiscal, no cabe argüir que la medida acusada genera dilaciones
injustas, toda vez que la posibilidad de reapertura sólo tiene lugar cuando
temporalmente es procedente adelantar la indagación preliminar o el proceso
fiscal, esto es, dentro del término de caducidad o prescripción que es de cinco
(5) años.
De acuerdo con lo expuesto, concluye la
Corte que la reapertura de la indagación preliminar o del proceso de
responsabilidad fiscal, en las condiciones previstas en la norma acusada, no
viola las garantías del debido proceso, particularmente, la que propugnan por
un proceso sin dilaciones injustificadas. Según quedó explicado, dicha medida (i)
es dictada por el legislador dentro del marco amplio de sus competencias
constitucionales, (ii) por su intermedio se persigue un fin legítimo -la
justicia material y la defensa del orden justo y del patrimonio público-, (iii)
la misma es razonable y no arbitraria, toda vez que opera conforme a causales
específicas constitucionalmente admisibles y dentro de unos términos
previamente establecidos en la ley: el consagrado para la caducidad y la
prescripción, y, finalmente, (iv) es también una medida proporcional, pues si
bien consagra una excepción al principio de cosa juzgada, redunda en beneficio
de valores y fines constitucionales de mayor jerarquía como la justicia y el
orden justo.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la
Nación y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el artículo 17 de
la Ley 610 de 2000, únicamente por los cargos analizados en esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO
DE VOTO A LA SENTENCIA C-382 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
REAPERTURA DE INDAGACION PRELIMINAR O
REAPERTURA DE PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Constituye una vulneración al debido proceso
(Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-6909
Demanda de inconstitucionalidad
contra la Ley 610 de 2000 artículo 17 (parcial), “Por la cual se
establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia
de las contralorías”
Magistrado Ponente:
RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito manifestar mi discrepancia
frente a la decisión adoptada en esta providencia, mediante la cual se declara
la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 610 de 2000, en razón a que
considero que la reapertura de una investigación fiscal archivada, somete al
investigado a una indefinición procesal e inseguridad jurídica sobre su
situación fiscal individual, lo que vulnera el artículo 29 de la Constitución
Política, el cual consagra el derecho de toda persona a que se adelante un
proceso sin dilaciones injustificadas. A mi juicio, la protección del
patrimonio público no justifica prolongar de manera indefinida la definición de
la situación jurídica del investigado.
En este sentido, para el suscrito
magistrado le asiste la razón al demandante, por cuanto permitir reabrir
investigaciones fiscales ya archivadas somete al investigado a un estado de
indefinición procesal e inseguridad sobre su situación individual. De acuerdo
con las garantías constitucionales -art. 29 C.N.- y los tratados que conforman
el bloque de constitucionalidad, los servidores públicos tienen derecho a una
pronta definición acerca de su responsabilidad y a que en algún momento
concluya la investigación de manera definitiva sin verse sometidos al chantaje
de los organismos de investigación, puesto que nunca las explicaciones serán
suficientes y no habría lugar a la prescripción.
De esta forma, reitero que la posibilidad
que plantea el artículo 17 de la Ley 610 de 2000, resulta inconstitucional por
violentar diversas garantías que conforman el derecho al debido proceso. Cosa
distinta es a mi juicio, cuando se trata del recurso extraordinario de
Revisión.
Finalmente, considero conveniente dejar
claro que de ninguna manera la protección del debido proceso y de la seguridad
jurídica equivale a cohonestar la impunidad, en la medida que la indagación
precisamente es para determinar si hay lugar o no a un juicio de
responsabilidad fiscal. Lo anterior vale igualmente en materia de
responsabilidad penal.
Por lo expuesto, a mi juicio la norma
acusada es inconstitucional.
Con fundamento en lo anterior, salvo mi
voto a la presente sentencia.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño.
[2]
Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[3]
El demandante hace referencia además a las
sentencias T-1167 de 2000, Magistrado Ponente: Fabio Morón Díaz y T-1362 de
2000, Magistrado Ponente: Álvaro Tafur Galvis.
[4]
Para fundamentar sus argumentos, el interviniente
realiza una cita de la sentencia C-046 de 1994, Magistrado
Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5] Sentencia C- 132 de 1993..
En este mismo sentido, se pueden consultar las sentencias C-534 de 1993, C-167
de 1995 y C-374 de 1995.
[6] Sentencia C-499 de 1998,
citando a su vez las Sentencias C-529 de 1993, C-586 de 1995 y C-570 de 1997.
[7] Sentencia C-529 de 1993.
[8]
Sentencia SU-620 de 1996.
[9]
Al respecto se pueden consultar las Sentencias SU-620 de 1996,
C-557 de 2001, C-840 de 2001, C-131 de 2002, C-832 de 2002 y C-340 de 2007,
entre otras.
[10]
Sentencia C-840/01 M.P. Jaime Araujo Rentería
[11] Ciertamente, la Corte ha
entendido que los órganos de control llevan a cabo una administración pasiva
que consiste en la verificación de la legalidad, eficacia y eficiencia de la
gestión de la administración activa, esto es, aquella que es esencial y propia
de la rama ejecutiva, aunque no exclusiva de ella, pues los otros órganos del
Estado también deben adelantar actividades de ejecución para que la entidad
pueda cumplir sus fines. En este sentido, "la atribución de carácter administrativo
a una tarea de control de la Contraloría no convierte a esa entidad en un
órgano de administración activa, puesto que tal definición tiene como único
efecto permitir la impugnación de esa actuación ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. (…) Es pues una labor en donde los servidores
públicos deciden y ejecutan, por lo cual la doctrina suele señalar que al lado
de esa administración activa existe una administración pasiva o de control, cuya
tarea no es ejecutar acciones administrativas sino verificar la legalidad y, en
ciertos casos, la eficacia y eficiencia de gestión de la administración
activa." Sentencia C-189 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ver
también Op Cit. SU 620 de 1996, C-540 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara
[12]
Sobre el particular ver el análisis efectuado e la Sentencia C-557 de 2001. Consultar
también la Sentencia T-1159 de 2001. Cabe precisar que, mediante Sentencia
C-557 de 2001, esta Corporación declaró la exequibilidad de la expresión “solamente”
contenida en el artículo 59 de la Ley 610 de 2000 y relacionada con la
impugnación, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, del acto
con el cual termina el proceso de responsabilidad fiscal. En ese
pronunciamiento se precisó, no obstante, que los actos de trámite si son
impugnables ante esa jurisdicción siempre que se demande el acto que le puso
fin al proceso.
[13]
Sentencia C-131 de 2002.
[14]
Sentencia C-197 de 1993.
[15]
Ver Sentencia C-840 de 2001.
[16]
Ver Sentencia C-046 de 1994.
[17]  Sentencia C-244 de 1996.
[18]
En relación con el fundamento resarcitorio de la responsabilidad fiscal, pueden
consultarse las sentencias C-046 de 1994, SU-620 de 1996 y T-973 de 1999.
[19]
Sentencia C-619 de 2002.
[20]
Sentencia SU-620 de 1996.
[21] Sobre el tema se pueden
consultar las Sentencias C-477 de 2001, C-557 de 2001 y C-840
de 2001, entre otras.
[22]
Sentencia C-046 de 1994.
[23]
Sentencia ibídem.
[24]
Sentencia 622 de 2007.
[25]
Sentencia C-871 de 2003.
[26]
Sentencia Ibídem.
[27]
Sentencia C-622 de 2007.
[28]
Sentencia ibídem.
[29]
Sobre el punto se pueden consultar, entre otras, las Sentencia
C-046 de 1994, C-871 de 2003 y C-799 de 2005.