C-726-15
Sentencia
C-726/15
CONTRIBUCION
PARAFISCAL A COMBUSTIBLE DENOMINADA “DIFERENCIAL DE PARTICIPACION”-Desconocimiento
del principio de identidad flexible
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Manifestación del derecho
fundamental a la participación ciudadana/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter
público y popular/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho
político/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Observancia del
principio pro actione/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencia
de requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
de procedibilidad/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser
claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes
PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Aptitud del cargo
por desconocimiento está condicionado a estrictas reglas jurisprudenciales en
relación con los requisitos de suficiencia y pertinencia
ACCION
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ausencia de caducidad por violación al
principio de consecutividad e identidad flexible
DESCONOCIMIENTO
DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Vicios
de forma
VICIOS
DE FORMA-Caducidad
ESTATUTO
TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-Inexistencia de
cosa juzgada constitucional absoluta en relación con la sentencia C-585/15
CORTE
CONSTITUCIONAL-Fallos dictados en ejercicio del control
jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada
FALLOS
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN SEDE DE CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter
obligatorio y efectos erga omnes
COSA
JUZGADA-Dimensión
negativa y positiva
COSA
JUZGADA-Reglas
jurisprudenciales de verificación de la existencia
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Formal o material
COSA
JUZGADA EN MATERIA DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos
condicionados
COSA
JUZGADA ABSOLUTA O RELATIVA-Alcance
COSA
JUZGADA ABSOLUTA Y APARENTE-Alcance
ESTATUTO
TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-Cosa juzgada
relativa
PROYECTO
DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Trámite legislativo
PROYECTO
DE LEY-Requisitos
para convertirse en ley
PROYECTO
DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Excepciones a la regla de inicio de
trámite en Cámara de Representantes
PROYECTO
DE LEY-Normas
constitucionales relativas al procedimiento en cada Cámara tienen como
finalidad la formación de una voluntad democrática/DEMOCRACIA
CONSTITUCIONAL-Respeto por los principios del proceso legislativo y
garantía de publicidad, imparcialidad y derechos de las minorías
PROCESO
DE FORMACION LEGISLATIVA-Principios/CONTROL CONSTITUCIONAL POR
VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Justificación
PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD-Alcance
PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD-Reglas jurisprudenciales
PROYECTO
DE LEY-Aplicación
del principio de consecutividad no implica que deba hacerse de manera rígida y
literal
PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD-Facultad del Congreso para introducir
modificaciones, adiciones o supresiones a proyectos de ley está limitada por el
principio de identidad flexible o relativa
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE TRAMITE LEGISLATIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE
CONSECUTIVIDAD-Reglas jurisprudenciales
PRINCIPIO
DE IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE-Alcance
CONCEPTO
DE IDENTIDAD-Alcance/IDENTIDAD RELATIVA-Alcance/PRINCIPIO
DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Alcance/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Reglas
jurisprudenciales
PROYECTO
DE LEY-Subreglas
jurisprudenciales que determinan la existencia o no de relación temática
PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD RELATIVA-Relación de
complementariedad
DIFERENCIAL
DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES-Contribución
parafiscal
DIFERENCIAL
DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES-Naturaleza
jurídica tributaria
TRIBUTO-Elementos/DIFERENCIAL
DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES-Gravamen
impositivo
CONGRESO-Establecimiento
de contribuciones fiscales y excepcionalmente de contribuciones parafiscales
ESTATUTO
ORGANICO DE PRESUPUESTO-Contribuciones parafiscales
RENTAS
PARAFISCALES-Concepto
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Concepto
PROYECTO
DE LEY DE ESTATUTO TRIBUTARIO Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-No se
debatió el tema de la creación de contribución parafiscal “Diferencial de
Participación” en el trámite legislativo
CONTRIBUCION
PARAFISCAL DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS
DE LOS COMBUSTIBLES-Desconocimiento del principio de identidad
flexible
CONTRIBUCION
PARAFISCAL DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS
DE LOS COMBUSTIBLES-No se debatió en primer debate del proceso
legislativo ni en comisiones de Senado y Cámara
CONTRIBUCION
PARAFISCAL DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS
DE LOS COMBUSTIBLES-Modificaciones al impuesto a la gasolina
no justifican creación de tributo nuevo y completamente diferente
IMPUESTO
NACIONAL A LA GASOLINA-Creación/IMPUESTO NACIONAL A LA
GASOLINA-Tributo autónomo
CONTRIBUCION
PARAFISCAL DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS
DE LOS COMBUSTIBLES-Núcleo temático
CONTRIBUCION
PARAFISCAL DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS
DE LOS COMBUSTIBLES Y MECANISMOS DE LUCHA CONTRA LA EVASION-No
guardan relación temática con el tema del proyecto de ley
CONTRIBUCION
PARAFISCAL DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DEL FONDO DE ESTABILIZACION DE PRECIOS
DE LOS COMBUSTIBLES-Vulneración del principio de
consecutividad
Referencia: expediente
D-10742
Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de
2014, “Por medio de la cual se modifica el estatuto tributario, la Ley 1607
de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras
disposiciones.”
Demandante:
Luis Fernando Velasco
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Bogotá,
D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa, quien
la preside, los magistrados Myriam Ávila Roldan, Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván
Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la
Constitución Política, y cumplidos los requisitos de trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro
de la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de
2014, “Por medio de la cual se modifica el estatuto tributario, la Ley 1607
de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras
disposiciones.”
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los
artículos 40-6, 241 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Luis
Fernando Velasco presentó
ante esta Corporación demanda contra los artículos 69 y
70 de
la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se modifica el estatuto
tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la
evasión, y se dictan otras disposiciones.”, por cuanto los considera
contrarios a los artículos 157 y 158 de la Carta.
La
demanda fue admitida por el Despacho mediante auto del 19 de mayo de 2015,
providencia en la que además se ordenó: i) remitir por parte de los Secretarios
Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, así como
a los Secretarios de las comisiones Tercera y Cuarta Constitucionales
Permanentes de las mencionadas Corporaciones, los antecedentes legislativos del
proyecto de ley número 134/2014 de la Cámara de Representantes y 105/2014 de
Senado de la República; ii) comunicar al Presidente de la República, al Presidente
del Congreso la iniciación del proceso, así como a los Ministros de Justicia y
del Derecho, Hacienda y Crédito Público, Minas y Energía, a la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-; iii) invitar a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a las Facultades
de Derecho de las Universidades del Rosario y del Norte, para que, si lo
consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad de los
preceptos demandados; iv) fijar en lista las normas acusadas para garantizar la
intervención ciudadana; y v) correr traslado al señor Procurador General de la
Nación, para lo de su competencia.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y
previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir
de fondo la demanda en referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcriben los artículos
69 y 70 de
la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se modifica el estatuto
tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la
evasión, y se dictan otras disposiciones.”, objeto de la
demanda de inconstitucionalidad:
““LEY 1739 DE 2014
(diciembre 23)
Diario Oficial No. 49.374 de 23 de diciembre de 2014
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se modifica el Estatuto
Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la
evasión y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO
69. CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL A COMBUSTIBLE. Créase el “Diferencial de
Participación” como contribución parafiscal, del Fondo de Estabilización de
Precios de Combustibles para atenuar las fluctuaciones de los precios de los
combustibles, de conformidad con las Leyes 1151 de 2007
y 1450 de 2011.
El Ministerio de
Minas ejercerá las funciones de control, gestión, fiscalización, liquidación,
determinación, discusión y cobro del Diferencial de Participación.
ARTÍCULO
70. ELEMENTOS DE LA CONTRIBUCIÓN “DIFERENCIAL DE PARTICIPACIÓN”.
1. Hecho
generador: Es el hecho generado del impuesto nacional a la gasolina y ACPM
establecido en el artículo 43 de la
presente ley.
El diferencial se
causará cuando el precio de paridad internacional, para el día en que el
refinador y/o importador de combustible realice el hecho generador, sea
inferior al precio de referencia.
2. Base gravable:
Resulta de multiplicar la diferencia entre el precio de referencia y el precio
de paridad internacional, cuando esta sea positiva, por el volumen de
combustible reportado en el momento de venta, retiro o importación; se
aplicarán las siguientes definiciones:
a) Volumen de
combustible: Volumen de gasolina motor corriente nacional o importada y el ACPM
nacional o importado reportado por el refinador y/o importador de combustible;
b) Precio de
referencia: Ingreso al productor y es la remuneración a refinadores e
importadores por galón de combustible gasolina motor corriente y/o ACPM para el
mercado nacional. Este precio se fijará por el Ministerio de Minas, de acuerdo
con la metodología que defina el reglamento.
3. Tarifa: Ciento
por ciento (100%) de la base gravable.
4. Sujeto Pasivo:
Es el sujeto pasivo al que se refiere el artículo 43 de la presente ley.
5. Periodo y pago:
El Ministerio de Minas calculará y liquidará el diferencial, de acuerdo con el
reglamento, trimestralmente. El pago, lo harán los responsables de la
contribución, a favor del Tesoro Nacional, dentro de los 15 días calendario
siguientes a la notificación que realice el Ministerio de Minas sobre el
cálculo del diferencial.”
III. LA DEMANDA
El
demandante acusó de inconstitucionales los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de
2014, por la supuesta vulneración de los principios de consecutividad y de
identidad flexible, contenidos en los artículos 157 y 158 de la Carta.
El
actor sustentó los cargos formulados con fundamento en que:
“(…) las
disposiciones mencionadas no hicieron parte del texto radicado por el Gobierno,
ni se incluyeron en la ponencia para primer debate de las comisiones conjuntas;
además de ello ni los artículos ni lo relacionado con los mecanismos de
financiación del Fondo de Estabilización de precios de combustibles FEPC fueron
tan siquiera mencionados a lo largo del debate en las comisiones terceras y
cuartas de Senado y Cámara; más aún, éstas ni siquiera hicieron parte de las
ponencias presentadas a las plenarias de una y otra cámara, vulnerando
claramente los principios que rigen la aprobación de una ley con plena
observancia de las disposiciones constitucionales requeridas para tal efecto.”[1]
Expuso
el ciudadano que la consagración legislativa de las disposiciones atacadas
provino de: “(…) una proposición hecha a mano, firmada por el señor Ministro
de Hacienda y Crédito Público, cuya lectura duró aproximadamente un minuto, y
cuya votación se realizó en bloque junto con otras disposiciones(…)”[2]
De
otra parte, manifestó que:
“(…) cabría la
posibilidad de entender que el texto de los artículos cuya inexequibilidad se
demanda hubiese contenido asuntos de simple formalidad complementaria a los
principales temas contenidos en la Ley como fueron el impuesto a la riqueza, la
Sobretasa al Impuesto a la Renta para la Equidad (CREE) y el gravamen a los
movimientos financieros, que constituyeron las principales modificaciones al
Estatuto Tributario, pero lo cierto es que no hubo tal, dicha alternativa no
existió, dado que este es un tema que requiere total atención y una profunda
discusión (…)
Se vulneraron los
principios de consecutividad e identidad relativa comoquiera (sic) que los
mencionados artículos fueron aprobados sin ningún tipo de deliberación, dado
que no estuvieron contenidos en las ponencias presentadas y no existe sobre su
contenido registro alguno en las actas de las sesiones de las respectivas
comisiones de cuya fe dan las actas publicadas de los debates suscitados el 5,
11, 12, 25 y 26 de noviembre de 2014, (…)”[3]
Para
concluir, el actor consideró que las normas demandadas contienen un nuevo
tributo en la modalidad de parafiscal a los combustibles, sin que se hayan
respetado las reglas del debate democrático[4].
Por
las anteriores razones, solicita que la Corte Constitucional declare la
inexequibilidad de los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de
Minas y Energía
El Ministerio de Minas y Energía presentó
intervención, a través apoderada judicial especial, ante la Secretaría General
de esta Corporación, en la que solicitó la declaratoria de EXEQUIBILIDAD de
los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014.
Para esa entidad, las disposiciones acusadas
no desconocieron los principios de consecutividad y de identidad, puesto que se
deliberó en primer debate una modificación al impuesto nacional a la gasolina,
en la que se hizo referencia al hecho generador, sujetos activo y pasivo,
tarifas, causación, entre otras[5],
por lo que“(…) el tema de los impuestos a los combustibles, fueron tratados
plenamente en debates de Cámara de Representantes y Senado, que las mismas
tuvieron variaciones con el fin de dar claridad al tema, y nunca se alejaron
del tema tributario que desarrolla la norma en cuestión, razón por la que no
encuentra esta entidad motivo para que sean declarados inexequibles por falta
de consecutividad e identidad.”[6]
2. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN
Ese organismo público a través de apoderada judicial
presentó intervención ante la Secretaría General de la Corte, en la que
solicitó se declararan EXEQUIBLES las disposiciones demandadas.
Consideró la interviniente que las normas acusadas no
infringieron los principios de identidad y de consecutividad, ya que “(…) si
bien estas fueron introducidas en virtud de la proposición del senador Jhon
Jairo Cárdenas en segundo debate, esta es la facultad que ostenta el Congreso a
partir de la Constitución de 1991, que prevé en su (sic) artículos 160 de la
Constitución, 178 de la Ley 5º de 1992 y 186 ibídem (sic), que las cámaras
podrán introducir modificaciones al proyecto de Ley, precisamente en cumplimiento
del principio que se considera infringido, siempre que tales nuevas
disposiciones guarden identidad.”[7]
3. Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
A través de apoderada judicial, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó intervención en el presente
proceso y solicitó, en primer lugar que la Corte se inhiba para conocer de
fondo la demanda y, en caso de conocer de fondo el asunto, declarar la EXEQUIBILIDAD
de las normas acusadas. A continuación se presentan de manera sucinta sus
consideraciones:
i) Ineptitud sustantiva de la demanda
frente a los cargos formulados en la sentencia, por incumplimiento del
requisito de especificidad, indebida formulación de los cargos y por falta al
deber de argumentación del concepto de violación.
En relación con el incumplimiento del
requisito de especificidad en la formulación de los cargos, consideró la
interviniente que:
“(…)
el cargo por violación de los principios de consecutividad e identidad relativa
se basa en interpretaciones que no se ajustan al precedente desarrollado por la
H. Corte Constitucional sobre el contenido de estos principios, toda vez que el
demandante asume que el principio de consecutividad implica que la totalidad
del articulado del proyecto debe ser debatido y votado en todas y cada una de
las instancias legislativas, como si no fuera posible introducir variaciones en
el trámite legislativo, y afirma que la posibilidad de incluir nuevas
disposiciones en cualquiera de los debates esta especialmente restringida
cuando se trata de normas de naturaleza tributaria (…)”[8]
La indebida formulación del cargo por la
falta de referencia a la violación del artículo 160 Superior, fue sustentado
por la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con fundamento
en que el demandante:
“(…)
estima que la introducción de las normas demandadas vulnera el principio de
identidad relativa consagrado en el artículo 160 de la Carta Política, al
formular el reproche e identificar las disposiciones constitucionales
aparentemente violadas no indica a la Corte que deba examinar el trámite
legislativo a la luz del mandato contenido en el artículo 160 Constitucional,
ni de sus desarrollos jurisprudenciales.
(…)
Así
las cosas, resulta evidente que en este caso no se cumple con el requisito
contenido en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, según el cual las
demandas presentadas en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
deberán indicar las normas constitucionales que se consideran infringidas y las
razones por las cuales se estiman violadas (…)”[9]
Por último, el interviniente señaló que en
el presente caso se está frente a una ineptitud de la demanda, por
incumplimiento del deber de argumentar el concepto de la violación, bajo el
entendido que el demandante:
“(…)
para fundamentar la aparente violación del principio de identidad flexible, (…)
se limita a señalar que a su juicio las normas demandadas se refieren a un tema
que requería total atención y una profunda discusión. Sin embargo en manera
alguna explica por qué estima que las normas demandadas son contrarias a la
facultad consagrada en el artículo 160 de la Constitución, ni tampoco expresa
con suficiencia cómo el contenido de las normas demandadas resultaba totalmente
ajeno a la unidad temática del proyecto de ley que se discutía.”
ii) Además de lo anterior, la entidad
pública sustentó su solicitud de exequibilidad con base en que los artículos
acusados no desconocieron los principios de consecutividad y de identidad
flexible, al considerar que la Ley 1739 de 2014, tenía como propósito solventar
la menor renta petrolera esperada, producto de la disminución de los precios
del petróleo[10].
En ese orden de ideas, se lograría “(…) el balance en los ingresos y los
gastos presupuestados, a través de un conjunto de mecanismos de diferente
naturaleza que contribuyen al equilibrio presupuestal no solo desde el punto
de vista de la generación de ingresos, sino también a través de mecanismos que
permitan mejorar el recaudo de las rentas existentes y a partir de la
introducción de normas que eviten que se genere mayor deuda o déficit en las
finanzas públicas.”[11]
En ese sentido, “(…) con la
consagración legal de la Contribución Diferencial de Participación, la caída de
los precios internacionales del petróleo implica un ahorro a favor del Fondo
que permite pagar el déficit del mismo, le da el carácter de auto sostenible y
evita que la Nación continúe endeudándose para pagar los saldos a favor de los
refinadores e importadores.”[12]
En consecuencia, para la interviniente: “(…)
no contar con el mecanismo de ahorro del Fondo se traduce en una mayor deuda
para el Gobierno Nacional Central, lo que implica un mayor servicio a la deuda
y, en consecuencia, un mayor déficit. Con el objetivo de hacer frente a este
mayor gasto y en aras de cumplir con los lineamientos establecidos en la Regla
Fiscal, el Gobierno se vería forzado a crear nuevos mecanismos de renta que le
permitan solventar las necesidades que surgen a raíz del mecanismo de
estabilización de precios de los combustibles.”[13]
Para
concluir, esa institución pública manifestó que no existió elusión del debate
dentro del trámite legislativo en estudio, porque: i) la proposición se incluyó
válidamente en último debate en el Senado de la República: y, ii) no se
presentó una omisión “voluntaria y consciente” de debatir las normas
demandadas, puesto que ninguno de los parlamentarios ni el Ministro de
Gobierno, asistentes a la plenaria, solicitaron la discusión del artículo.
Por
estas razones reiteró a la Corte la declaratoria de exequibilidad de los
artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014.
Intervenciones
extemporáneas
4. Instituto Colombiano de Derecho Tributario
Esa institución presentó su intervención de manera
extemporánea ante la Secretaría General de esta Corporación, por tal razón no
será considerada en esta oportunidad.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
señor Procurador General de la Nación, en concepto del 5 de agosto de 2015,
solicitó a la Corte estarse a lo decidido dentro del proceso D-10617 acumulado
con el D-10622, o subsidiariamente declarar INEXEQUIBLES los artículos
69 y 70 de la Ley 1739 de 2014.[14]
Los
argumentos presentados por la Vista Fiscal, gravitaron en torno a: i) análisis
de la caducidad de la acción por vicios de trámite; y ii) reiteración de los
fundamentos expuestos en los conceptos presentados a los expedientes acumulados
D-10617 y D-10622, puesto que uno de los cargos analizados en los mencionados
procesos, es idéntico al tramitado en el proceso de la referencia.
En
ese sentido, en relación con la caducidad de la acción de inconstitucionalidad
por vicios de forma, consideró que la demanda se presentó dentro del término
constitucional requerido, al ser radicada ante la Corte el 23 de abril de 2015,
mientras que la Ley 1739 de 2014, fue promulgada el 23 de diciembre de 2014[15].
De
otra parte, en relación con el cargo por violación a los principios de
consecutividad e identidad flexible, reiteró que:
“(…) dichos temas
fueron presentados por primera vez en el transcurso de la sesión plenaria del
Senado de la República el 10 de diciembre de 2014, como se corrobora en el
texto definitivo aprobado en dicha sesión y publicado en la Gaceta del Congreso
861 de 2014. Mientas que, con posterioridad, durante el transcurso de la sesión
plenaria de la Cámara de Representantes del 15 de diciembre de 2014, se
presentaron por primera vez para esa Cámara, tal y como consta en el texto
definitivo aprobado en dicha sesión y publicado en la Gaceta del Congreso
número 873 de 2014.
(…) esta jefatura
observa que en el presente caso el principio de consecutividad no fue vulnerado
porque el proyecto que se luego (sic) convirtió en la Ley 1739 de 2014 surtió
los debates reglamentarios, el primero en sesión conjunta de comisiones
económicas de ambas cámaras legislativas y los dos posteriores en sendas
sesiones plenarias de Senado de la República y de Cámara de Representantes.
Sin embargo, en lo
atinente al principio de identidad legislativa (…) las normas demandadas
implicaron, simplemente, la creación de un nuevo tributo parafiscal en el
segundo debate que se surtió ante Cámara de Representantes y ante Senado de la
República, y dado que se trata de la creación de un nuevo impuesto, para esta
jefatura es claro que dicha creación necesariamente debió ser objeto de
presentación, discusión y aprobación desde el primer debate. Esto, se reitera,
toda vez que se trataba de un tema tributario totalmente independiente de los
demás temas que se venían tramitando en el proyecto de ley pertinente.
(…)
En ese sentido,
para el jefe del ministerio público no cabe ni remotamente pensar que era
viable crear en segundo debate de Cámara y de Senado el diferencial de
participación en los precios de la gasolina, como ingreso parafiscal, por el
solo hecho de que en primer debate se discutieron y aprobaron unas
modificaciones al impuesto nacional a la gasolina, incluso aunque allí se
hubiese definido como hecho generador de tal contribución parafiscal el
impuesto nacional a la gasolina.”[16]
Con
fundamento en lo expuesto, el señor Procurador, reiteró su solicitud de estar a
lo resuelto en los expedientes D-10617 y D-10622 acumulados, o subsidiariamente
declarar INEXEQUIBLES los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, por
violación al principio de identidad flexible.
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. En virtud de lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de esta demanda, pues se trata de una acusación de
inconstitucionalidad contra un precepto que forma parte de una ley de la
República.
Consideraciones
previas
Aptitud sustantiva de la demanda en
relación con los cargos de consecutividad e identidad flexible
2. El
actor considera que los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, son inconstitucionales
por la supuesta vulneración de los principios de consecutividad y de identidad
flexible, contenidos en los artículos 157 y 158 de la Carta.
El
actor sustentó los cargos formulados con fundamento en que (i) las
disposiciones mencionadas no hicieron parte del texto radicado por el Gobierno,
ni se incluyeron en la ponencia para primer debate de las comisiones conjuntas,
y (ii) ni los artículos, ni lo relacionado con los mecanismos de financiación
del Fondo de Estabilización de precios de combustibles FEPC, fueron mencionados
a lo largo del debate en las comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara,
incluso éstas ni siquiera hicieron parte de las ponencias presentadas a las
plenarias de una y otra cámara. En este sentido, el demandante afirmó que se
vulneraron los principios y las disposiciones constitucionales que rigen la
aprobación de una ley.
3. A su turno, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitó la declaratoria de
inhibición, en relación con el cargo formulado en la demanda, por el presunto
incumplimiento del requisito de especificidad, la indebida formulación del
cargo y por falta al deber de argumentación del concepto de violación.
Por esas razones, en primer lugar, la Sala
debe analizar si los cargos por violación de los principios de consecutividad y
de identidad flexible cumple los requisitos previstos por la jurisprudencia
para considerarlos aptos para generar el debate constitucional y, en
consecuencia, si la Sala puede efectuar el estudio de fondo.
4. Al respecto, recuerda la Sala que
la
jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido reiteradamente[17],
que la acción pública de inconstitucionalidad
constituye una manifestación del derecho fundamental a la participación
ciudadana, convirtiéndose en un instrumento jurídico valioso, que le permite a
los ciudadanos defender el poder normativo de la Constitución y manifestarse
democráticamente frente a la facultad de configuración del derecho que ostenta
el Legislador (artículos 150 y 114 CP)[18]. En efecto, la acción
pública de inconstitucionalidad permite que se dé un diálogo efectivo entre el
Congreso, - foro central de la democracia representativa -; los ciudadanos en
ejercicio -de la democracia participativa-, y el Tribunal Constitucional, -a
quien se encomienda la guarda e interpretación de la Constitución -[19],
con lo que se desarrollan los principios previstos en los artículos 1º, 2º y 3º
de la Carta, que definen a Colombia como un Estado Social de Derecho,
democrático y participativo[20].
Ahora bien, aunque la acción de
inconstitucionalidad es pública,
popular[21],
no requiere de abogado[22]
y tampoco exige un especial conocimiento para su presentación, lo cierto es que
el
derecho político a interponer acciones públicas como la de inconstitucionalidad
(art. 40-6 C.P), no releva a los ciudadanos de presentar argumentos serios para
desvirtuar la presunción de validez de la ley y de observar unas cargas
procesales mínimas en sus demandas, que justifiquen debidamente sus
pretensiones de inexequibilidad.
Estos requisitos, como se ha indicado, son
mínimos y buscan, de un lado, promover el delicado balance entre la observancia del principio
pro actione, -que
impide el establecimiento de exigencias desproporcionadas a los ciudadanos que
hagan nugatorio en la práctica el derecho de acceso a la justicia para interponer
la acción pública enunciada-, y de otro, asegurar el cumplimiento de los
requerimientos formales mínimos exigibles conforme a la ley, en aras de
lograr una racionalidad argumentativa que permita el diálogo descrito[23]
y la toma de decisiones de fondo por parte de esta Corporación[24].
Desde
esta perspectiva, si bien es cierto que en virtud de lo preceptuado por el
principio pro actione, las dudas de la demanda deben
interpretarse en favor del accionante[25]
y la Corte debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria[26],
también es cierto que esta Corporación no puede corregir ni aclarar los aspectos
confusos o ambiguos que surjan de las demandas ciudadanas[27],"so
pretexto de aplicar el principio pro actione, pues, se corre el riesgo
de transformar una acción eminentemente rogada, en un mecanismo oficioso"[28],
circunstancia que desborda el sentido del control de constitucionalidad por vía
de acción, que le compete.
Por ende la
exigencia de los requisitos mínimos a los que se hace referencia, mediante
el uso adecuado y responsable de los mecanismos de participación ciudadana,
busca[29]:
(i) evitar que la presunción de constitucionalidad que protege al ordenamiento
jurídico se desvirtué a priori, en detrimento de la labor del
Legislador, mediante acusaciones infundadas, débiles o insuficientes; (ii)
asegurar que
este Tribunal no produzca fallos inhibitorios de manera recurrente, ante la
imposibilidad de pronunciarse realmente sobre la constitucionalidad o no de las
normas acusadas, comprometiendo así la eficiencia y efectividad de su
gestión; y (iii) delimitar el ámbito de competencias del juez constitucional,
de manera tal que no adelante, de manera oficiosa, el control concreto y
efectivo de las normas acusadas. De hecho, conforme al artículo 241 de la
Constitución, por regla general, a la Corte Constitucional no le corresponde
revisar oficiosamente las leyes, sino examinar las que efectivamente demanden
los ciudadanos, lo que implica que esta Corporación pueda adentrarse en el
estudio de fondo de un asunto, sólo una vez se presente, en debida forma, la
acusación ciudadana[30].
5. Teniendo en cuenta estos presupuestos, el artículo 2°
del Decreto 2067 de 1991, fija las condiciones o requisitos mínimos de
procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad, exigiéndole a los
ciudadanos en la presentación de las mismas, que (i) señalen las disposiciones
legales contra las que dirigen la acusación; (ii) delimiten las preceptivas
constitucionales que considera violadas y (iii) expliquen las razones o motivos
por los cuales estiman que tales normas superiores han sido desconocidas.
En lo concerniente al requisito
relacionado con las “razones o motivos por los cuales estiman que tales
normas superiores han sido desconocidas”, ésta Corporación ha precisado de
manera consistente en su jurisprudencia, que dichas razones deben ser
conducentes para hacer posible el diálogo constitucional que se ha mencionado.
Ello supone el deber para los ciudadanos de “formular por lo menos un cargo
concreto, específico y directo de inconstitucionalidad contra la norma acusada,
que le permita al juez establecer si en realidad existe un verdadero problema
de índole constitucional y, por tanto, una oposición objetiva y verificable
entre el contenido literal de la ley y la Carta Política”.[31]
6. En ese orden de ideas, para  la jurisprudencia de esta Corporación[32]
el concepto de la violación requiere que los argumentos de
inconstitucionalidad contra las normas acusadas sean: i) claros, esto
es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el
contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ii) ciertos,
la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente;
iii) específicos, en la medida que se precise la manera cómo la
norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la Constitución, con
argumentos de oposición objetivos y verificables entre el contenido de la ley y
el texto de la Constitución Política. Son inadmisibles los argumentos vagos,
indeterminados, abstractos y globales; iv) pertinentes, el
reproche debe ser de naturaleza constitucional. No se aceptan reproches legales
y/o doctrinarios; y v) suficientes, debe exponer todos los
elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el
estudio y que despierten duda mínima sobre la constitucionalidad de la
disposición acusada.
7. Además de los requisitos expuestos anteriormente, la aptitud del cargo
formulado por el desconocimiento de los principios de consecutividad y de
identidad flexible, en relación con los requisitos de suficiencia y
pertinencia, está condicionado a estrictas reglas jurisprudenciales. En efecto, por ejemplo en sentencia
C-992 de 2001[33], la Corte en esta oportunidad
estableció que:
“Se tiene entonces que, no basta con establecer que un determinado
texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión,
puesto que ello puede responder a una modificación o adición producida en los
términos de las normas superiores citadas. Es necesario además, para que el
cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad
no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es
contraria a lo allí decidido.
De esta manera, para estructurar un cargo por violación del
principio de consecutividad, no basta con que el actor se limite, como ocurre
en este caso, a identificar las disposiciones que contengan adiciones o
novedades respecto de lo aprobado en el primer debate, puesto que ello es
permitido por la Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso.
Para que la Corte pueda entrar a realizar un examen de
constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda cumpla las
siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los contenidos
normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, así sea de manera
sucinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las
razones por las cuales se considere que los mismos corresponden a asuntos nuevos,
que no guarden relación de conexidad con lo discutido en el primer debate.
La pretensión así estructurada comporta un verdadero cargo de
constitucionalidad que la Corte habría de examinar a la luz de los principios
de identidad y de consecutividad.”
Esta Corporación, en sentencia
C-082 de 2014[34], reafirmó el pacífico precedente
constitucional sobre la aptitud de un cargo por violación al principio de
consecutividad, condicionada al cumplimiento de los siguientes requisitos de
suficiencia y pertinencia por parte del demandante: i) identificación del texto
nuevo o introducido posteriormente; y ii) expresar los motivos por los que el
actor considera que las disposiciones nuevas o adicionadas no guarda relación
de conexidad con el tema que fue objeto de debate inicialmente ni con los
objetivos del proyecto de ley.
Recientemente, la Corte en sentencia
C-585 de 2015[35], reiteró las reglas
jurisprudenciales sobre la suficiencia de los cargos formulados por violación a
los principios de consecutividad y de identidad flexible, así:
“(…) la jurisprudencia constitucional ha sostenido que para
estructurar un cargo de inconstitucionalidad sobre la base de un vicio por
violación de los principios de consecutividad e identidad, ‘no basta con establecer que un determinado texto aprobado en
plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión’.[36]
No es suficiente una acusación con solo esas características, pues en ciertos
casos lo que indican ‘es permitido por la
Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso’.[37]
Como se mencionó en la sentencia C-856 de 2005, para formular un cargo apto de
inconstitucionalidad por vulneración de estos parámetros, es necesario que
indicar ‘la forma como la introducción de modificaciones, adiciones y supresiones
al proyecto de ley durante el segundo debate desconocen los principios de
consecutividad e identidad relativa sobre el fundamento que i) no guardan relación de conexidad
temática con lo debatido y aprobado en el primer debate y ii) no se refieran a
los temas tratados y aprobados en el primer debate o no cumplieron los debates
reglamentarios’.[38]”(Lo
énfasis agregado)
8. Expuesto lo anterior,
procede la Corte a verificar si en el asunto sometido a su estudio, se cumplen
los requisitos de aptitud de la demanda relacionados con el concepto de
violación. Así las cosas, la demanda es clara puesto que la argumentación
presenta un hilo conductor lógico y coherente que permite su comprensión; el
cargo es cierto habida cuenta que la demanda recae sobre dos
proposiciones jurídicas reales y existentes, como son los artículos 69 y 70 de
la Ley 1739 de 2014; la demanda también es específica, bajo el entendido
que el ciudadano precisó la forma en que las normas demandadas desconocen los
artículo 157 y 158 de la Carta y estructuró cargos por violación de los
principios de consecutividad e identidad flexible.
De igual manera, los cargos presentados
por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible,
acreditan los especiales requisitos de suficiencia y pertinencia, en el
sentido de que el ciudadano manifestó que los artículos 69 y 70 de la Ley 1739
de 2014; i) no hicieron parte del texto radicado por el gobierno; ii) no fueron
incluidos en la ponencia para primer debate de las comisiones conjuntas; iii)
ni los artículos ni lo relacionado con los mecanismos de financiación del Fondo
de Estabilización de precios de combustibles FEPC fueron objeto de debate en
las comisiones tercera y cuarta de Senado y Cámara; y iv) se trata de un nuevo
tributo a los combustibles, en la modalidad de parafiscal y el mismo no fue
debatido desde el inicio del trámite legislativo, sino que fue incluido al
final del mismo. Además, manifestó que no guarda relación alguna con el
proyecto de ley tramitado ante el Congreso.
Lo anterior le permite a la Corte
comprobar que el actor edificó un concepto de violación de la Carta con base en
un reproche de naturaleza constitucional serio, objetivo y verificable, con la
suficiente entidad para producir una duda mínima y razonable sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas.
Además, por tratarse de cargos por
violación a los principios de consecutividad y de identidad flexible, encuentra
esta Corporación, que en la demanda se identificaron las normas que fueron
adicionadas al proyecto inicial y se argumentó en torno a la falta de conexidad
de las mismas con el tema que fue objeto de debate inicialmente y con los
objetivos del proyecto de ley, pues para el actor, las disposiciones
introducidas en el último debate, constituyen un nuevo tributo sobre un tema
que no guarda relación con el contenido y los objetivos del proyecto de ley
presentado y debatido previamente.
En
conclusión, encuentra la Sala que no le asiste razón al interviniente, puesto que
los cargos formulados por el actor en la demanda de la referencia son aptos para
generar un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación.
Ausencia
de caducidad de la acción de inconstitucionalidad por los cargos de violación
al principio de consecutividad y de identidad flexible
9.
Los cargos de violación sobre los cuales se sustenta la demanda de la
referencia, se fundamentan en el presunto desconocimiento de los principios de
consecutividad y de identidad flexible, los cuales han sido considerados por
esta Corporación como vicios de forma. En efecto, recientemente en sentencia
C-260 de 2015[39],
este Tribunal manifestó que:
“Sin duda, esta corporación ha considerado la consecutividad como un
vicio de forma. Por ejemplo a tal conclusión se llega en la sentencia C-042
de 2006[40],
en la que manifestó que:
‘el principio de consecutividad, en virtud del cual las leyes deben
cumplir con el trámite previsto en el artículo 157 de la Carta antes de ser
promulgadas, hace parte del proceso democrático y deliberativo necesario para
la actualización del sistema jurídico. La inobservancia de este principio ha
sido considerada como un vicio de trámite que puede acarrear la inexequibilidad
de una determinada norma.
4.2. Sin embargo, el constituyente, al establecer la órbita de
competencia de la Corte Constitucional, expresó que las demandas fundadas en la
eventual violación al principio de consecutividad sólo pueden ser
presentadas en el término de un año, contado desde la publicación del
respectivo acto’.”
En
relación con la caducidad de los vicios de forma, en sentencia C-801
de 2008[41]
la Corte estableció:
“La norma constitucional es muy clara en indicar que las
acciones por vicio de forma ‘caducan en el término de un año, contado desde la
publicación del respectivo acto.’ (…) El fundamento
de la anterior afirmación radica precisamente en que el texto constitucional
fija un término perentorio para instaurar la acción de inconstitucionalidad por
vicios de forma, de tal manera que una vez transcurrido ese plazo ya no es
posible demandar la inconstitucionalidad de una norma por este motivo –
independientemente del trámite surtido por la misma en el Congreso y de la
gravedad de los vicios que la aquejen.
Es decir, el Constituyente estimó que era necesario que se
definieran dentro de un término dado todos los interrogantes que pudieran
surgir acerca del procedimiento que se surtió para la aprobación de una norma y
por eso él mismo fijó un plazo cierto e improrrogable para poder impugnar su
constitucionalidad por esta razón. De esta manera, el Constituyente determinó
que los debates constitucionales acerca de la manera en que se aprobaron las
normas debían clausurarse en un término muy preciso.”[42]
10. Los cargos formulados por el actor acusaron de
inconstitucionalidad los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, por
violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, los que han
sido considerados por la jurisprudencia constitucional como vicios de forma,
por lo cual debe verificar esta Corte si ha operado el fenómeno de la
caducidad.
En efecto, la Ley fue publicada en el Diario Oficial No.
49.374 de 23 de diciembre de 2014, y la demanda fue presentada el 23 de abril
de 2015, lo que permite concluir que se realizó dentro del año siguiente a la
publicación de la disposición acusada, por tal razón no ha operado la caducidad
en el presente caso.
Inexistencia
de cosa juzgada constitucional absoluta en relación con la sentencia C-585 de
2015[43]
11. El concepto rendido por el Ministerio Público
solicitó a la Corte que en el presente caso se estuviera a lo resuelto en los
expedientes D-10617 acumulado al D-10622, que contenían demandas en contra de
los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, las cuales fueron resueltas por
la sentencia C-585 de 2015[44].
En esa oportunidad, la Corte únicamente se pronunció sobre el expediente
D-10622 y por el cargo por violación al principio de legalidad tributaria
conforme a los artículos 150-2 y 338 de la Constitución. En la mencionada
providencia, esta Corporación resolvió declarar EXEQUIBLES las normas
que actualmente son objeto de estudio en el expediente de la referencia, por el
único cargo analizado en ese momento.
12. Para VESCOVÍ la cosa juzgada es “(…) esa
cualidad de la sentencia que la hace firme e inmodificable (…)”[45]. Por su
parte, OVALLE FAVELA considera que cuando una sentencia adquiere la
autoridad de cosa juzgada la misma “(…) impide que aquella pueda ser
modificada. Para Enrico Tulio Liebman, la autoridad de cosa juzgada consiste en
la “inmutabilidad del mandato que nace de una sentencia”. Esta es una cualidad
que solo puede adquirir la sentencia”[46].
Conforme al artículo 243 de la Carta, las sentencias
proferidas por la Corte, en ejercicio del control de constitucionalidad, hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional, por lo que: “Ninguna autoridad podrá
reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por
razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que
sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución”.
De igual manera, los artículos 46 y 48 de la Ley 270
de 1996, al igual que el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, complementan el
enunciado Superior al definir que las decisiones que dicte la Corte en
ejercicio del control de constitucionalidad son definitivas, de obligatorio
cumplimiento y tienen efectos erga omnes[47].
13. Recientemente, esta Corporación en sentencia C-228
de 2015[48],
reiteró las funciones de la cosa juzgada tanto en una dimensión negativa como
positiva. A tal efecto: “(…) la cosa juzgada tiene una función negativa, que
consiste en prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar
sobre lo ya resuelto, y una función positiva, que es proveer seguridad a las
relaciones jurídicas[49].”[50]
En
esa misma providencia se reiteraron las reglas jurisprudenciales de verificación
de la existencia de cosa juzgada una vez: “(…) (i) que se proponga estudiar
el mismo contenido normativo de una proposición jurídica ya estudiada en una
sentencia anterior; (ii) que se presenten las mismas razones o cuestionamientos
(esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada),
analizados en ese fallo antecedente; y (iii) que no haya variado el patrón
normativo de control[51].”[52]
14. En
relación con la cosa juzgada constitucional, la jurisprudencia de este Tribunal
ha considerado que la misma puede ser formal o material. Se tratará de una cosa
juzgada constitucional formal cuando[53]:
“(…) cuando existe una decisión previa del juez
constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a
su estudio...”[54], o,
cuando se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir,
formalmente igual[55].
Este evento hace que “... no se pueda volver a revisar la decisión adoptada
mediante fallo ejecutoriado...”[56]”
De otra parte,
habrá cosa juzgada constitucional material cuando: “(…) existen
dos disposiciones distintas que, sin embargo, tienen el mismo contenido
normativo. En estos casos, es claro que si ya se dio un juicio de
constitucionalidad previo en torno a una de esas disposiciones, este juicio
involucra la evaluación del contenido normativo como tal, más allá de los
aspectos gramaticales o formales que pueden diferenciar las disposiciones
demandadas[57].
Por tanto opera el fenómeno de la cosa juzgada.”[58]
15. Ahora bien, los efectos de la cosa juzgada
en materia de control de constitucionalidad están condicionados a la manera en
que la Corte resuelve las demandas que son sometidas a su jurisdicción. En
efecto, la declaratoria de inexequibilidad de una norma, implica que no
existe objeto para un nuevo pronunciamiento de esta Corporación, por tal razón
la demanda que se presente con posterioridad deberá rechazarse o proferirse un
fallo estándose a lo resuelto en la decisión anterior[59].
Si este
Tribunal ha resuelto la exequibilidad de una norma que con
posterioridad es nuevamente demandada, debe analizarse cuál fue el alcance de
la decisión previa, con la finalidad de “(…) definir si hay lugar a un
pronunciamiento de fondo o si por el contrario la problemática ya ha sido
resuelta, caso en el cual, la demanda deberá rechazarse de plano o, en su
defecto la Corte emitirá un fallo en el cual decida estarse a lo resuelto en el
fallo anterior.”[60]
En este último caso, esta
Corporación ha considerado que:
“(…) la cosa juzgada puede ser absoluta o relativa[61], en la
medida en que la Corte defina en la sentencia anterior, los efectos que se
derivan de la declaración de exequibilidad. Así, en la práctica podría dejarse
abierta la posibilidad de que se presenten nuevas demandas en relación con un
precepto evaluado con anterioridad. Esta Corporación indicó que ‘mientras la
Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia
son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera
hacen tránsito a cosa juzgada absoluta’[62].
Según lo anterior, existe cosa juzgada absoluta
cuando el juez constitucional, en la parte resolutiva de una sentencia de
exequibilidad, omite precisar los efectos de esa decisión, pues se presume que
el precepto analizado es válido frente a la totalidad de las normas
constitucionales. Por tanto, la Corte no podría volver a fallar sobre esa
materia. Por el contrario, existe cosa juzgada relativa cuando la Corte
delimita en la parte resolutiva el efecto de dicha decisión[63].”[64]
No obstante lo anterior, en sentencia C-818 de 2012[65],
este Tribunal consideró que la cosa juzgada absoluta puede ser aparente cuando:
“(…) en la parte motiva
de una sentencia la Corte no se pronuncia en lo absoluto sobre el contenido
normativo de un texto, pero por error resuelve de fondo en relación con tal
contenido normativo.[66]
Sin embargo, la existencia de una cosa juzgada aparente no depende de que
determinados cargos hayan sido estudiados en la parte motiva de la sentencia,
sino de que el texto sobre el cual recae el pronunciamiento haya sido analizado.[67]
Por lo tanto, no hay cosa juzgada aparente sólo porque en la parte motiva no se
haga una referencia explícita a un cargo hipotético planteado a posteriori en
relación con algún elemento contenido en una de tales disposiciones, salvo que
la inconstitucionalidad suscitada por el nuevo cargo sea evidente.”
Así las cosas, no se está frente a una cosa juzgada absoluta sino
relativa implícita, por lo que la Corte puede decidir otras demandas contra la
misma norma, siempre y cuando no se refieran a los cargos ya analizados[68].
16.
Ahora bien, en el caso que es objeto de estudio por parte de la Corte en esta
oportunidad, es claro que frente a la sentencia C-585 de 2015, que
resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra las mismas normas acusadas
en el asunto de la referencia, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional relativa, puesto que en su momento esta Corporación resolvió
declarar exequibles las disposiciones censuradas por el único cargo de
violación del principio de legalidad tributaria, mientras que la censura que
conoce actualmente este Tribunal gravita en torno a los cargos por violación a
los principios de consecutividad y de identidad flexible, por lo que la Sala
está habilitada para proferir un pronunciamiento de fondo en la presente causa.
Asunto bajo revisión y problema jurídico.
17. La demanda que conoce la Corte en esta oportunidad
cuestiona la constitucionalidad de los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de
2014, bajo los cargos por violación de los principios de consecutividad y de
identidad flexible contenidos en los artículos 157 y 158 Superior.
El actor fundamentó el concepto de
violación que sustenta su pretensión, con base en que las normas censuradas: i) no
hicieron parte del texto radicado por el gobierno; ii) no fueron incluidos en
la ponencia para primer debate de las comisiones conjuntas; iii) ni los
artículos ni lo relacionado con los mecanismos de financiación del Fondo de
Estabilización de precios de combustibles FEPC fueron objeto de debate en las
comisiones tercera y cuarta de Senado y Cámara; y iv) se trata de un nuevo
tributo a los combustibles en la modalidad de parafiscal, el mismo no fue
debatido desde el inicio del trámite legislativo, sino que fue incluido al
final del mismo y no guardan relación temática alguna con el proyecto de ley
presentado por el Ministerio de Hacienda. Por estas razones, solicita a la
Corte la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones acusadas.
Algunos de los intervinientes[69] manifestaron
que las normas demandadas deben declararse exequibles, con sustento en
que: i) el tema de impuestos a los combustibles fuero tratado plenamente en los
debates de Cámara de Representantes y Senado[70];
ii) las disposiciones objeto de reproche constitucional fueron introducidas con
posterioridad al primer debate con fundamento en la facultad que ostenta el Congreso
conforme al artículo 160 de la Carta, y el artículo 178 de la Ley 5ª de 1992[71]; iii)
el artículo guarda identidad temática con el resto de la ley, porque se trata
de una herramienta que atiende a las mismas necesidades que inspiraron la
iniciativa y en general al propósito de responder al contexto macroeconómico,
en especial en materia de variación de los precios del petróleo. De tal suerte
que la proposición fue incluida válidamente en el proyecto en el último debate
y no existió una omisión “voluntaria y consciente” de debatir las disposiciones
cuestionadas[72].
De otra parte, para la Procuraduría
General de la Nación, las disposiciones acusadas deben ser declaradas inexequibles
con base en que: i) se habrían incumplido los principios de consecutividad
y de identidad relativa, puesto que la creación de un nuevo tributo no es un
asunto complementario o accesorio y debe guardar conexidad con el contenido del
proyecto de ley. En ese sentido, la contribución parafiscal a los combustibles
es un tributo diferente a los impuestos regulados por la Ley 1739 de 2014, como
son el impuesto a la riqueza, el impuesto sobre la renta para la equidad entre
otros[73];
ii) las normas demandadas crearon un nuevo tributo parafiscal en el segundo
debate que se surtió ante la Cámara de Representantes y el Senado, lo que
desconoció la obligación de presentación, discusión y aprobación desde el
primer debate, pues se trataba de un tema independiente del contenido del
proyecto de ley[74].
18. La Corte considera que conforme a la demanda, las
intervenciones y el concepto del Ministerio Público, el problema jurídico que
corresponde resolver a la Sala se circunscribe a determinar si ¿La inclusión de
normas a un proyecto de ley durante el trámite legislativo desconoce el
principio de consecutividad y de identidad flexible, contenidos en los artículo
157 y 158 Superior, cuando esta adición se realizó con posterioridad al primer
debate?
19. Para dar solución a la cuestión planteada, la Sala,
por tratarse la acusación de un vicio de procedimiento en la formación de la
ley que contiene las normas acusadas i) analizará el procedimiento legislativo
de los proyectos de ley sobre aspectos tributarios; ii) abordará el estudio del
concepto, naturaleza y reglas jurisprudenciales de los principios de
consecutividad y de identidad flexible y además, su vocación de
complementariedad; y, iii) finalmente resolverá el caso concreto. En esta
última etapa se hará especial énfasis en la identificación del tema y objetivos
del proyecto de ley y de los artículos demandados del cual hacen parte, así
como la verificación del momento, dentro del trámite legislativo, en que las
disposiciones acusadas fueron introducidas al proyecto de ley y su univocidad
con el tema del mismo, para concluir con el examen de constitucionalidad de los
artículos impugnados.
El trámite legislativo de los proyectos de
ley sobre materias tributarias
20. Los proyectos de ley de contenido tributario no
tienen en la Carta un procedimiento legislativo especial para convertirse en
ley de la República, como sí lo tienen las leyes estatutarias, orgánicas entre
otras. De tal suerte que el trámite que debe observarse en el Congreso es aquel
dispuesto para las leyes ordinarias establecido en el artículo 157 de la
Constitución, que consagra:
“Ningún
proyecto será ley sin los requisitos siguientes:
1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de
darle curso en la comisión respectiva.
2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente
comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los
casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las
comisiones permanentes de ambas Cámaras.
3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate.
4. Haber obtenido la sanción del Gobierno.”
Así,
para la Corte “(…) el artículo 157 de la Constitución Política establece
cuáles son los requisitos para que un proyecto se convierta en ley: ( i ) haber
sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la
comisión respectiva; ( ii ) haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente
comisión permanente de cada cámara, salvo las excepciones reglamentarias[75]; ( iii )
haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate; y ( iv ) haber obtenido
la sanción del Gobierno Nacional.”[76]
21. No obstante lo anterior, aquella regla general
encuentra una excepción en el artículo 154 Superior, en el sentido de que “Los
proyectos de ley relativos a los tributos iniciaran su trámite en la Cámara de
Representantes (…)”. Conforme a lo anterior, para esta Corporación:
“De
acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional la aplicación de la
regla contenida en el artículo 154 de la Constitución, de conformidad con la
cual los proyectos de ley relativos a tributos deben iniciar su trámite en la
Cámara de Representantes, es rigurosa y aún cuando esa aplicación puede
tornarse flexible, las excepciones a su estricta observancia ‘operan únicamente
cuando existan circunstancias concretas a partir de las cuales se pueda
fundamentar constitucionalmente la flexibilización del procedimiento
legislativo’[77].”[78]
22.
Ahora bien, el establecimiento de normas constitucionales relativas al
procedimiento que deben surtir los proyectos de ley en cada una de las Cámaras
que componen el Congreso en su camino a convertirse en ley de la República,
tienen como finalidad la formación de una voluntad democrática que respete los
principios superiores que informan el proceso legislativo y que garantice la
publicidad, la imparcialidad y los derechos de las minorías, por tal razón no
son disposiciones inocuas o vacías de contenido.
En ese sentido, esta Corporación en sentencia C-816
de 2004[79],
manifestó:
“En las
democracias constitucionales en general, y específicamente en el
constitucionalismo colombiano, la deliberación pública y el respeto a los
procedimientos en las cámaras no son rituales vacíos de contenido; el respeto a
esas formas tienen un sentido profundo ya que ellas permiten una formación de
la voluntad democrática, que sea pública y lo más imparcial  posible, y que
además respete los derechos de las minorías. Las sesiones del Congreso no son
entonces un espacio en donde simplemente se formalizan o refrendan decisiones y
negociaciones que fueron hechas por fuera de las cámaras y a espaldas de la
opinión pública. Sin excluir que puedan existir negociaciones entre las fuerzas
políticas por fuera de las sesiones parlamentarias, por cuanto esas reuniones
son en el mundo contemporáneo inevitables, sin embargo es claro que las
democracias constitucionales, y específicamente la Carta de 1991, optan por un
modelo deliberativo y público de formación de las leyes y de los actos
legislativos. Por ello la reunión de las cámaras no tiene por objetivo
únicamente formalizar la votación de una decisión, que fue adoptada por las
fuerzas políticas por fuera de los recintos parlamentarios; las sesiones del Congreso
tienen que ser espacios en donde verdaderamente sean discutidas y debatidas, en
forma abierta y ante la opinión ciudadana, las distintas posiciones y
perspectivas frente a los asuntos de interés nacional. El Congreso es un
espacio de razón pública. O al menos la Constitución postula que así debe ser.
Y por ello las fuerzas políticas que buscan una decisión legislativa, y con
mayor razón una decisión que se plasme en una reforma constitucional, deben
acudir a ese espacio de razón pública a presentar sus razones. Deben igualmente
convocar a los grupos rivales, incluso si son minoritarios, a presentar sus
perspectivas. Y, en ese contexto, la deliberación pública es un incentivo para
que los distintos grupos trasciendan la defensa estrecha de sus intereses y sus
concepciones específicas pues deben desarrollar justificaciones públicas de sus
posturas. Esto debería permitir, por las razones anteriormente explicadas,
decisiones legislativas y de reforma constitucional más justas e imparciales.
Por ello, la Corte ha resaltado que en “un régimen democrático el debate
parlamentario tiene relevancia constitucional en cuanto éste le da legitimidad
a la organización estatal. A través del debate se hace efectivo el principio
democrático en el proceso de formación de las leyes, ya que hace posible la
intervención de las mayorías y de las minorías políticas, y resulta ser un
escenario preciso para la discusión, la controversia y la confrontación de las
diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la
República”[80].”
23. Esta
Corte ha identificado los principios que informan el proceso de formación
legislativa, entre los que se encuentra el de publicidad[81],
consecutividad[82],
identidad flexible[83]
y de unidad de materia[84].
En ese orden de ideas, el ejercicio del control constitucional por vicios de
procedimiento en el trámite legislativo adelantado por esta Corporación se
justifica porque:
“(…) el control de
los vicios de procedimiento en la formación de las leyes o en la aprobación de
las reformas constitucionales es sin lugar a dudas una de las funciones más
trascendentales de la justicia constitucional, en las democracias
contemporáneas. La razón de esa importancia es clara: la soberanía popular hoy
se expresa, en gran medida, a través de deliberaciones y decisiones sometidas a
reglas procedimentales, que buscan asegurar la formación de una voluntad
democrática de las asambleas representativas, que exprese obviamente la
decisión mayoritaria, pero de tal manera que esas decisiones colectivas, que
vinculan a toda la sociedad, sea un producto de una discusión pública, que haya
permitido además la participación de las minorías. (…)
La importancia del
respeto de los procedimientos de decisión de las cámaras explica que en la
actualidad la gran mayoría de los ordenamientos jurídicos hayan atribuido a los
tribunales constitucionales, como una de sus competencias esenciales, el
control de la regularidad de esos procedimientos.”[85]
24.
En conclusión, el trámite ante el
Congreso de los proyectos de ley en materia tributaria no tiene un
procedimiento especial consagrado en la Constitución, razón por la cual le es
aplicable el artículo 157 Superior y el proceso consagrado en la Ley 5ª de
1992. Sin embargo, el artículo 154 de la Carta, establece una regla especial
del trámite y es que el mismo debe iniciar en la Cámara de Representantes.
Además, la observancia de las formas propias del
proceso legislativo junto con el cumplimiento de los principios de publicidad,
consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, aseguran la formación
de una voluntad política y democrática válida en términos de transparencia,
imparcialidad y respeto por las garantías y derechos de las minorías.
A continuación, la Corte avanza con el estudio de los
principios de consecutividad y de identidad flexible sobre los que descansan
los cargos formulados en la demanda de la referencia.
Principio de consecutividad
25. Uno
de los principios que guían la labor legislativa es el de consecutividad,
entendido como la obligación de que los proyectos de ley surtan cuatro debates
de manera continua en las comisiones y en las plenarias. Al respecto, en sentencia
C-1113 de 2003[86],
la Corte manifestó que:
“En
virtud del principio de consecutividad, tanto las comisiones como las plenarias
de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los
temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese
deber constitucional ni trasladar su competencia a otra célula legislativa para
que un asunto sea considerado en un debate posterior. Así, la totalidad del
articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido y aprobado o
improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según
sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se
planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser
objeto de discusión y votación, salvo que el autor de la propuesta decida
retirarla antes de ser sometida a votación o a modificaciones (artículo 111 de
la Ley 5ª de 1992).
Estas
exigencias en el debate parlamentario revisten gran importancia para un régimen
democrático pues le dan legitimidad a la organización estatal, hacen efectivo
el principio democrático en el proceso de formación de las leyes y configuran
un escenario idóneo para la discusión, la controversia y la confrontación de
las diferentes corrientes de pensamiento representadas en el Congreso. Conforme
a lo anterior, en principio, de acuerdo con la Carta (art. 157), si no ha
habido primer debate en la comisión constitucional permanente de una de las
cámaras, el proyecto no puede convertirse en ley de la República.”
En sentencia C-208 de 2005[87], esta
Corporación reiteró:
“(…) en virtud del
principio de consecutividad, tanto las comisiones como las plenarias están en
la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su
consideración y no pueden renunciar a este deber constitucional ni diferir su
competencia a otra célula legislativa con el fin de que en un posterior debate
sea considerado un asunto[88].
Al respecto, ha considerado la Corte, que “…En efecto, la totalidad del
articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y
aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la
plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas
que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben
igualmente ser objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor de la
propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de
modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de
1992. Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma
respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite
legislativo que vulnere el principio de consecutividad.”[89].
Al respecto,
también ha precisado la Corte, que resulta contrario al principio de
consecutividad en la aprobación de las leyes que un texto propuesto en el seno
de las comisiones no sea sujeto al trámite correspondiente, sino que,
simplemente, se delegue su estudio a las plenarias de cada cámara, puesto que
tal situación, en la que la comisión correspondiente renuncia a su competencia
constitucional a favor de las plenarias, impide que se efectúe debidamente el
primer debate del proyecto de ley, desconociéndose con ello lo dispuesto en el
inciso 2º del artículo 157 C.P.”
En
ese mismo sentido, este Tribunal estableció las siguientes reglas
jurisprudenciales en relación con el principio de consecutividad, las cuales
fueron recientemente reiteradas en sentencia C-850 de 2013[90], así:
“(…) (i) Tanto las
comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante
ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo, pues el acatamiento
de dicha obligación garantiza el cumplimiento de la regla de los cuatro debates
consagrada en el artículo 157 C.P.; (ii) Por lo tanto, ninguna célula
legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias y delegar el estudio
y aprobación de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso
para que allí se surta el debate sobre ese determinado asunto; (iii) La
totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que
las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse,
aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son
sometidas a consideración.  Ello con el fin de cumplir a cabalidad el principio
de consecutividad en la formación de las leyes[91].”
En
sentencia C-539 de 2008[92],
la Corte enfatizó que:
“(…)
el
principio de consecutividad pretende garantizar la concentración de la
actividad legislativa, con el propósito de conjurar las
negativas consecuencias que acarrea la ausencia de límites temporales en el
desarrollo de la función de producción normativa. En tal sentido, se observa
que dicha carencia promueve una inadecuada dilación dentro del trámite
legislativo la cual a su vez tiene un impacto negativo en la materialización de
ciertos fines constitucionales que deben ser atendidos en el procedimiento de
aprobación de la ley. En efecto, la injustificada prórroga del proceso
legislativo dificulta especialmente la realización del control ciudadano pues
impone una carga desproporcionada a los interesados en su ejercicio, consistente
en llevar a cabo el seguimiento de dicho trámite dentro de un término
ilimitado, lo cual genera un excesivo desgaste que, en la práctica, hace
nugatoria la posibilidad de realizar tal control.
Así
mismo, tal práctica podría conducir a la promulgación de regulaciones obsoletas
que devienen inútiles o caducas al culminar el trámite de aprobación, toda vez
que el escenario social en el cual se ha de aplicar la ley es esencialmente
dinámico y exige del Congreso un cuidadoso examen de las relaciones sociales y
la consecuente correspondencia con los contenidos normativos propuestos, lo
cual se entorpece ante la ausencia de los anotados límites temporales. Por
lo tanto, el principio de consecutividad constituye un razonable parámetro de
eficiencia legislativa que procura la concentración del esfuerzo normativo en
determinados proyectos, los cuales, por las razones anotadas, deben ser
aprobados siguiendo una secuencia lineal y atendiendo un preciso límite
temporal.” (Negrillas fuera de texto)
Por
su parte, el artículo 147 de la Ley 5ª de 1992, prescribe:
“Requisitos
constitucionales. Ningún proyecto será ley sin el lleno de los requisitos o
condiciones siguientes:
1.
Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la
comisión respectiva.
2.
Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente
de cada Cámara, o en sesión conjunta de las respectivas comisiones de ambas
Cámaras, según lo dispuesto en el presente Reglamento.
3.
Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate.
4.
Haber obtenido la sanción del Gobierno La Constitución Política y este
Reglamento contienen procedimientos especiales y trámites indicados para la
expedición y vigencia de una ley.”
26. No
obstante lo anterior, la aplicación de este principio no implica que deba
hacerse de manera rígida y literal, puesto que la propia Carta, conforme al
artículo 160, autoriza al Congreso para realizar modificaciones, adiciones y
supresiones que consideren necesarias a los proyectos de ley. Frente a esta
excepción, la Corte ha expresado:
“En efecto, la
Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley
durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces
que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La
exigencia que el ordenamiento impone es que la materia o el asunto al que se
refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el
primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir
modificaciones y adiciones no es ilimitada, pues debe observar el principio de
identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo
debatido y aprobado en comisiones[93].”[94]
Esta facultad de las comisiones y plenarias de
introducir modificaciones, adiciones o supresiones, permite matizar la
aplicación estricta del principio de consecutividad. Tal potestad no es
absoluta, pues se encuentra limitada por el principio de identidad flexible o
relativa, tal y como se estudiará a continuación.
27.
En conclusión, el principio de consecutividad, conforme al artículo 157 de la
Constitución, guía la función legislativa, en el sentido de imponer a las comisiones
y plenarias, la obligación de debatir todos los temas que son puestos a su
consideración, sin que se tolere su elusión o delegación a otra instancia
Parlamentaria para que allí se surta el debate correspondiente. No obstante lo
anterior, la Carta autoriza al Congreso para introducir modificaciones,
adiciones o supresiones a los proyectos de ley a partir del segundo debate, sin
embargo, tal facultad está limitada por el principio de identidad flexible o
relativa.
En
ese orden de ideas, las reglas jurisprudenciales para el ejercicio del control
constitucional del trámite legislativo por desconocimiento del principio de
consecutividad son:
i) Las Comisiones y las Plenarias deben estudiar y
debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite
legislativo, pues el acatamiento de dicha obligación garantiza el cumplimiento
de la regla de los cuatro debates consagrada en el artículo 157 C.P.;
ii) Ninguna célula legislativa puede omitir el ejercicio
de sus competencias y delegar el estudio y aprobación de un texto propuesto en
su seno a otra instancia del Congreso para que allí se surta el debate sobre
ese determinado asunto; y,
iii) La totalidad del articulado propuesto para primer o
segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen,
deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia
legislativa en la que son sometidas a consideración.
Principio de identidad relativa o flexible
28.
El principio de identidad flexible se encuentra íntimamente ligado al de
consecutividad, pero tiene rasgos propios que lo hacen ontológicamente
diferente, no obstante su relación de complementariedad en la labor de control
constitucional de la función legislativa.
La
caracterización de este principio se dio desde antes de la vigencia de la Carta
de 1991. En ese momento, la Corte Suprema de Justicia “(…) autoridad
judicial encargada del control de constitucionalidad de la ley según encargo
del texto constitucional de 1886, se había pronunciado con el objetivo de
precisar que dentro del procedimiento legislativo no resultaban admisibles
ningún tipo de modificaciones que alteraran el sentido original de las
iniciativas legislativas radicadas en el Congreso de la República; razón por la
cual la máxima de identidad de contenido no era relativa como ocurre hoy en
día, sino absoluta puesto que partía de la ilegitimidad de cualquier decisión
adoptada por el Legislador encaminada a modificar tales iniciativas.”[95]
Tal
comprensión fue modificada en la Constitución de 1991, que permitió flexibilizar
el procedimiento legislativo, en especial en la facultad del Congreso para
adicionar, modificar y suprimir los proyectos de ley a partir del segundo
debate (artículo 160), lo que ha dado lugar al concepto de identidad flexible o
relativa[96]
en la labor parlamentaria. En efecto, en sentencia C-539 de 2008[97], la Corte
consideró que:
“Se
ha entendido que al flexibilizar el procedimiento de formación de las leyes, se
privilegia el principio democrático, pues de esta manera es posible la
expresión de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en
las plenarias de las cámaras “de manera que la opción finalmente adoptada sea
fruto de una pausada reflexión y de una confrontación abierta de posiciones,
que resultaría truncada si a las plenarias únicamente se les permitiera aprobar
o rechazar el texto que viene de las comisiones, sin posibilidad de
modificarlo, adicionarlo o recortarlo”[98].
Incluso,
el texto constitucional ha establecido incluso el procedimiento a través del
cual han de ser solucionadas las eventuales discrepancias que surjan entre las
cámaras a propósito de un mismo proyecto, el cual consiste en la integración de
comisiones de conciliación integradas por miembros de ambas cámaras “quienes
reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser
posible, definirán por mayoría” (Art. 161 C. P.).”
Esta Corporación en sentencia C-1113 de 2003[99], frente al
concepto de identidad dijo:
“El
concepto de identidad[100]
implica que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto
de un mismo artículo exista la debida unidad temática[101].
Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en
la comisión constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a
que se refiera la adición o modificación[102]. Lo
anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto
es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin
afectar la esencia misma del proceso legislativo.”
En sentencia C-539 de 2008[103], este
Tribunal manifestó:
“En
cuanto al contenido específico del mandato de identidad relativa, la Corte ha
sostenido:
“[E]n
el ámbito del proceso legislativo y en punto al principio de identidad, lo que
la Carta exige es que las Cámaras debatan y aprueben regulaciones concernientes
a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el
contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los
proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal
contenido es susceptible. De ser así, ligando los temas de las leyes a ese
nivel de especificidad, resultaría imposible introducir regulaciones puntuales
relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige
la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella
consagrado se agoten en relación con la materia sometida a regulación
pero no que se agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de
abordar en la materia[104]”
(negrillas añadidas).
(…)
En
consecuencia, como fue indicado en las sentencias C-1056 de 2003 y C-312 de
2004, el principio de identidad relativa limita el margen de modificación de
los proyectos de ley con el propósito de asegurar que tales reformas no
concluyan en una “enmienda total” que impida el reconocimiento de la iniciativa
en el trámite precedente. Así pues, este mandato proscribe aquellas
transformaciones que constituyan un “texto alternativo” a la propuesta que
pretenden modificar, razón por la cual, debido a las dimensiones de la enmienda
planteada, según ha sido dispuesto por el artículo 179 de la Ley 5ª de 1992,
deben ser trasladadas a la respectiva comisión constitucional permanente para
que agote el trámite ordinario de aprobación desde el primer debate[105].”
Posteriormente en sentencia C-942 de
2008[106],
la Corte señaló:
“(…) el
principio de identidad flexible exige que el proyecto de ley se conserve
siempre el mismo a lo largo del trámite legislativo, en cuanto a su materia o
núcleo temático, razón por la cual las modificaciones o adiciones introducidas
como artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del
proyecto en curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se refieran a temas
tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que éstos temas guarden
estrecha relación con el contenido del proyecto.[107]”
En la sentencia C-141 de 2010[108] el núcleo
del principio de identidad flexible fue conceptualizado así:
“(…)
la idea que a lo largo de los cuatro debates se mantenga sustancialmente el
mismo proyecto, es decir, que las modificaciones que en ejercicio de los
principios de pluralismo y decisión mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no
sean de tal envergadura que terminen por convertirlo en otro completamente
distinto.
(…)
El principio de identidad es el nombre que se ha
asignado a la exigencia contenida en el artículo 157 de la Constitución, de
acuerdo con el cual ningún proyecto podrá convertirse en ley sin haber superado
dos debates en comisiones permanentes de una y otra cámara, y otros dos en las
respectivas plenarias. De esta forma se espera que el proyecto que inicia su
trámite en primer debate sea, en lo esencial, el mismo que es aprobado en
cuarto debate. Esto no significa que no se puedan hacer modificaciones al texto
del proyecto, posibilidad que consagra expresamente el artículo 160 de la Constitución,
sin embargo, éstas no podrán incluir temas nuevos[109],
es decir, deberán guardar identidad con lo debatido y aprobado en las
comisiones[110].
Desde este punto de vista deberá existir una relación de conexidad material
entre el proyecto y las modificaciones que se propongan al mismo[111].”
Esta Corporación en sentencia C-469 de
2011[112],
reiteró que:
“Este
principio se deriva del análisis sistemático del segundo inciso del artículo
160 Superior con los numerales 2° y 3° del artículo 157. Así, surge del mandato
constitucional según el cual durante el segundo debate cada cámara podrá
introducir las enmiendas que considere pertinentes (art. 160[113]),
siempre y cuando ellas no cambien la esencia del proyecto de ley hasta ese
momento aprobado, pues, en ese caso, deberán surtir todos los debates
requeridos de acuerdo al artículo 157[114].”
Recientemente, la Corte en sentencia
C-882 de 2014[115],
adujo:
“(…) el
principio de identidad flexible reclama que el proyecto de ley que cursa en el
Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parlamentarios; esta unicidad
del proyecto, sin embargo, no implica rigidez en los contenidos, sino que es
compatible con la posibilidad de que las cámaras introduzcan modificaciones,
adiciones o supresiones a su articulado, y que las eventuales discrepancias
sean superadas mediante el trámite de la conciliación.[116]”
29. En conclusión, el principio de identidad flexible es
el límite constitucional a la facultad que tienen las comisiones y plenarias
del Congreso para introducir adiciones, modificaciones o supresiones a los
proyectos de ley que estudian y debaten. En ese sentido, tienen la obligación
de mantener la univocidad temática del proyecto, es decir, no pueden haber
cambios que lo modifiquen sustancialmente. En otras palabras, la labor de la
Corte en ejercicio del control de constitucionalidad y en especial frente al
respeto por el principio de identidad flexible, está encaminada a determinar si
existió o no unidad temática entre las modificaciones, adiciones o supresiones
introducidas por la respectiva Comisión o Plenaria y la esencia del proyecto
aprobado en el primer debate.
Así las cosas, surgen dos
reglas jurisprudenciales para el análisis de esta especial materia:
i) Los cambios introducidos deben referirse a temas tratados y aprobados en el primer
debate; y,
ii) Que dichos asuntos guarden estrecha
relación temática con el contenido del proyecto.
Frente a este último punto,
la Corte ha establecido unas subreglas jurisprudenciales que determinan la
existencia o no de relación temática entre los artículos nuevos y el proyecto
de ley. En efecto, en sentencia C-537 de 2012[117], este
Tribunal reiteró:
“(…) la Corte ha
identificado las reglas que permiten verificar la concurrencia de unidad
temática entre lo debatido y las modificaciones introducidas.  Sobre el
particular, se ha previsto que “… el límite para inclusión de modificaciones
por parte de las plenarias es su unidad temática con los asuntos previamente
debatidos.  Por ende, lo que recibe reproche constitucional es la introducción
de temas autónomos, nuevos y separables,[118] que no
guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del
trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué
caso se está ante la inclusión de un tema nuevo.  Al respecto, la
jurisprudencia prevé que “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un
asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos
previamente[119];
(ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la
materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida
dentro de lo previamente debatido;[120]
(iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su
conjunto, no de un artículo específico;[121] (iv) no
constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación
que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras
en torno a un tema.[122]”[123]”
Como se advirtió, existe una relación de
complementariedad entre los principios de consecutividad y de identidad
relativa, puesto que esta última es un límite constitucional a aquella facultad
del Congreso de introducir cambios a los proyectos de ley, flexibilizándose el
trámite legislativo que se orienta a partir de los postulados del principio de
consecutividad.
Conforme a las consideraciones precedentes, la
Corporación hará el estudio constitucional del caso concreto, que como se
advirtió previamente gravitará en torno a: i) los temas esenciales del proyecto
que dio origen a la Ley 1739 de 2014 y la esencia de los artículos 69 y 70
adicionados al proyecto original; ii) el trámite legislativo del proyecto de
ley y la etapa del proceso en el que fueron introducidos los artículos 69 y 70
demandados; y iii) la verificación de las presuntas vulneraciones a los
principios de consecutividad y de identidad flexible.
Análisis de los cargos formulados
Contenido y temas de proyecto de ley número 134 de
2014 Cámara y 105 de 2014 Senado
30.
El proyecto de ley número 134 de 2014 y 105 de 2014 Senado, que posteriormente
se convirtió en la Ley 1739 de 2014, fue presentado por el Ministro de Hacienda[124] bajo el
título “Por medio del cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607
de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras
disposiciones”.
Contenido
31. El
texto puesto a consideración del Congreso inicialmente contenía 28 artículos
conforme a su publicación realizada en la Gaceta del Congreso número 575 del
3 de octubre de 2014. A continuación se presenta una relación sucinta del
articulado:
Artículo
Contenido
1
Adicionaba el artículo 292-2 del
Estatuto Tributario (impuesto a la Riqueza)
2, 3,4, 5, 6, 7, 8 y 9
Adicionaban los artículo 293-2, 294-2,
295-2, 297-2, 298-6, 298-7, 298-8 del Estatuto Tributario. Establecía los
elementos del Impuesto a la Riqueza,
10
Creaba la Sobretasa al Impuesto sobre
la Renta para la Equidad (CREE).
11, 12, 13
Fijación de los elementos de la Sobre
Tasa al Impuesto sobre la Renta para la Equidad.
14, 15
Modificaba los artículos 23 y 24 de la
Ley 1607 de 2012, Impuesto sobre la Renta para la Equidad.
16
Creaba el impuesto complementario de
normalización tributaria.
17, 18, 19, 20, 21
Fijaba los elementos del impuesto
complementario de normalización tributaria.
22, 23
Adicionaba el numeral 5º del artículo
574 y el artículo 607 del Estatuto Tributario (Declaración anual de activos
en el exterior).
24
Adicionaba el capítulo 12 del título XV
del Código Penal (delito por omisión de activos o inclusión de pasivos
inexistentes)
25
Creaba de la Comisión de Estudios del
Régimen Tributario Especial
26
Modificaba el artículo 872 del Estatuto
Tributario (Tarifa del gravamen a los movimientos financieros)
27
Establecía la financiación del monto de
los gastos de la vigencia 2015.
28
Vigencia y derogatorias.
Temas del proyecto de ley
Exposición de motivos
32. El
Ministro de Hacienda de presentó la exposición de motivos del proyecto de ley
mencionado anteriormente, en el que hizo énfasis en los siguientes temas[125]:
i) Contexto
fiscal: expuso ese funcionario que en cumplimiento del criterio de
sostenibilidad fiscal, el Gobierno ha hecho un esfuerzo para mantener el
déficit estructural del gasto público fijados por la regla fiscal. En relación
con el Presupuesto General de la Nación (PGN) para el año 2015, manifestó que
el mismo aumentó en un 6.5% en relación con el que actualmente se encontraba en
ejecución.
Ahora bien, tras analizar la composición del ingreso
del PGN 2014 con las proyecciones para el 2015, encontraron la reducción o
eliminación de los recaudos por impuesto al patrimonio y el gravamen a los
movimientos financieros (GMF). Tales efectos, aunado a la reducción de la renta
petrolera, consolidan la necesidad de conseguir ingresos totales por $12.5
billones de pesos para el año 2015.
Ante tal panorama consideró que era necesaria la
modificación de las rentas existentes y crear otra nueva para balancear el
presupuesto de la vigencia fiscal 2015 y alcanzar la meta de déficit
estructural contenida en la ley de regla fiscal. En ese orden, con la
modificación del GMF y el CREE, y con los nuevos impuestos (Impuesto a la
Riqueza y complementario), podrán financiarse los gastos contemplados.
ii) Efecto
recaudatorio y explicación del articulado: en este capítulo, el
Ministro presentó las proyecciones de recaudo con fundamento en las
modificaciones de las rentas existentes y la creación de nuevos tributos. A
continuación se presentan las cifras de recaudo estimadas en la exposición de
motivos:
Efecto recaudatorio del proyecto
de ley
Cifras en billones de pesos de
2015
Propuesta
Recaudo estimado
2015
2016
2017
2018
Impuesto a la riqueza personas jurídicas
6.0
6.0
6.0
6.0
Impuesto a la riqueza personas naturales
0.2
0.2
0.2
0.2
Sobre tasa del CREE 3%
2.5
2.7
2.9
3.1
Eliminación devolución dos puntos del
IVA
0.4
0.4
0.5
0.5
GMF al 4 por mil
3.4
3.6
3.9
4.2
Total
12.5
13.0
13.5
14.1
Después de presentar una explicación pormenorizada de
cada una de las modificaciones y los nuevos impuestos, se abordó el tema del
tipo penal para la lucha contra la evasión y la creación de la Comisión de Expertos
Ad Honorem para el análisis del régimen tributario especial del impuesto sobre
la renta y complementario, y finalizó con las normas sobre vigencia y
derogatorias.
Intervenciones
en los debates
Ministro
de Hacienda y Crédito Público
33. El
5 de noviembre de 2014, el Ministro de Hacienda y Crédito Público manifestó[126] ante las
Comisiones Económicas Conjuntas Terceras y Cuartas de la Cámara de
Representantes y el Senado, lo siguiente[127]:
“El país desde
hace muchos años, se acostumbró a unos ingresos provenientes del impuesto del
4x1.000 y del impuesto de patrimonio; esos ingresos han dado pie para asumir
una serie de gastos que son permanentes o recurrentes y esos ingresos por
virtud de las normas actuales, desaparecen el 31 de diciembre de este año.
(…)
El país tiene unos
gastos permanentes y unos impuestos que expiran y esto no es un problema de
este Gobierno. Estos impuestos que se fueron prorrogando cada cuatro años, financiaron
principalmente el aumento del pie de fuerza y eso comenzó en el año 2003.
(…) Aquí no hay un
hueco, aquí lo que hay es la necesidad de darle continuidad a unos gastos: que
vienen de mucho tiempo atrás, que son permanentes y recurrentes, y al mismo
tiempo darle continuidad a los ingresos que los han sostenido. Ingresos, que
también han tomado una connotación de ser necesarios e indispensables; no es
que de repente haya aparecido un gasto adicional que no estaba presupuestado, o
que se haya producido una caída, una descolgada en los recaudos de la DIAN,
¡no!, es darle sostenibilidad tanto a unos ingresos, como a unos gastos.”
34. Conforme
a lo expuesto, concluye la Corte que el proyecto de ley tenía como eje temático
fundamental el financiamiento de los faltantes en materia de ingreso para
cubrir el gasto público contenido en el PGN para el año 2015, que según el
Ministro de Hacienda y Crédito Público ascendía a 12.5 billones de pesos. En
ese sentido, el contenido del proyecto giraba en torno a la modificación de las
rentas existentes y la creación de nuevos gravámenes con la finalidad de
recaudar la suma descompensada en el PGN para el año 2015, así como la creación
de mecanismos de tipo penal de lucha contra la evasión de impuestos.
Contenido
y temas de los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014
35. El
artículo 69 de la Ley 1739 de 2014, contienen la creación de una contribución
parafiscal denominada “Diferencial de Participación”, del Fondo de
Estabilización de Precios de Combustibles (FEPC), con la finalidad de atenuar
las fluctuaciones de los precios de los combustibles, conforme a lo establecido
en las Leyes 1151 de 2007 y 1450 de 2011. Por su parte en el artículo 70 de la
mencionada norma, estableció los elementos de la contribución parafiscal
referida.
De
esta suerte, los artículos demandados tienen como tema principal la creación de
una contribución parafiscal y de sus elementos, cuya destinación es el Fondo de
Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC), con el fin de atenuar las
fluctuaciones de los precios de los combustibles.
Así
las cosas, es claro para la Corte que fue el Legislador quien definió el “Diferencial
de participación” como una contribución parafiscal, razón por la cual al
momento de analizar su naturaleza jurídica, se tendrá en cuenta esta especial
categoría tributaria de acuerdo con el concepto contenido en las normas
demandadas.
Naturaleza
jurídica de la contribución parafiscal denominada “Diferencial de
Participación”
36. El
artículo 69 (demandado) de la Ley 1739 de 2014, creó el “Diferencial de
participación” como una contribución parafiscal, es decir, fue el
Legislador quien definió su naturaleza jurídica tributaria. En efecto, en
reciente pronunciamiento, tras realizar el estudio de constitucionalidad del
artículo 101 de la Ley 1450 de 2011, que contenía las formas de financiamiento
del Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles (FEPC), entre las cuales
se encontraba un “diferencial de participación”, la Corte identificó
este último como una contribución parafiscal. Así se pronunció esta Corporación
en la sentencia C-621 de 2013[128]:
“(…)
los recursos provenientes del diferencial de participación son la
principal fuente de un Fondo de estabilización de precios que, por esencia,
tiene como objetivo controlar los efectos de las fluctuaciones del mercado en
el precio de un producto o ramo de productos específico. Estas características,
se reitera, han sido enumeradas de forma constante y pacífica por la jurisprudencia
de esta Corporación como elementos distintivos de lo que se ha considerado
impuesto en el ordenamiento jurídico colombiano[129],
de manera que resulta imposible encuadrar algún recaudo que no cumpla con estas
condiciones en dicha categoría tributaria.
Por otra parte, no sería una tasa porque el mayor valor en el
precio interno de los combustibles  no constituye una contraprestación a un
servicio prestado al particular o a un bien obtenido por éste; el diferencial
de participación busca beneficiar a importadores de combustible y refinadores
en una eventual situación de inestabilidad del precio internacional, algo
totalmente distinto de lo planteado como primero o segundo elemento esencial de
las tasas. En el mismo sentido, dichos recursos no se cobran en un escenario en
que los obligados puedan decidir si adquieren o no un servicio que presta el
Estado; el pago del diferencial de participación no es fruto de una situación
en la que los obligados al pago se hayan colocado por su propia voluntad.
Finalmente, por medio del diferencial de participación no se están compensando
de forma alguna los costos en que incurrió el Estado al prestar un servicio
público, ni el valor de un bien que el particular ha adquirido; a través del
cobro de dicho diferencial de participación se desarrolla una política de
recaudo encaminada a desarrollar acciones en beneficio de los sujetos pasivos
de la misma. De manera que si el diferencial de participación no encuadra en
estas características, no corresponderá a lo que jurisprudencialmente se ha
definido como tasa en el ordenamiento jurídico colombiano[130].
Por esta razón, la única posibilidad abierta de que el diferencial
de participación sea un tributo, es que el mismo pueda ser clasificado como una
contribución parafiscal.”
37. Por su parte, un sector de la doctrina considera que:
“La Contribución parafiscal creada por las normas mencionadas [artículo 69 y
79 de la Ley 1739 de 2014] es, nada menos, que un nuevo tributo (recuérdese que
las contribuciones parafiscales están catalogadas en la constitución colombiana
como tributos.)”[131].
En ese mismo sentido, el artículo 70 demandado,
contiene los elementos del tributo como son el hecho generador, la base
gravable, la tarifa, sujeto pasivo y el periodo y pago, lo que reafirma la
naturaleza de gravamen impositivo del “diferencial de participación” en
la modalidad de contribución parafiscal.
Es de resaltar que dicho tributo, conforme al artículo
69 de la Ley 1739 de 2014, tiene como finalidad el financiamiento del Fondo de
Estabilización de Precios de los Combustibles, puesto que si bien hace parte
del Presupuesto de Rentas, los recursos percibidos no hacen parte del
Presupuesto General de la Nación, conforme a los artículos 11 y 29 del Decreto
111 de 1996.
Así las cosas, El artículo 150
numeral 12 de la Constitución, consagra que es función del Congreso a través de
la expedición de leyes “Establecer contribuciones fiscales y,
excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las
condiciones que establezca la ley.”
De igual forma, el artículo 338 Superior,
consagra “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales y parafiscales.”
De otra parte, el artículo 29 del Estatuto
Orgánico de Presupuesto, dispone:
“Son
contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter
obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social y
económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración
y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la
ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo
que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del
ejercicio contable.
Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que
formen parte del presupuesto general de la Nación se incorporarán al
presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo
separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos
encargados de su administración (L. 179/94, art. 12; L. 225/95, art. 2º).”(subrayas
fuera de texto)
Esta Corporación en sentencia C-655 de
2003[132],
expresó:
“6.2. Las rentas
parafiscales, lo ha dicho la Corte, constituyen un instrumento para la
generación de ingresos públicos, representadas en aquella forma de gravamen que
se establece con carácter impositivo por la ley para afectar a un determinado y
único grupo social o económico, y que debe utilizarse en beneficio del propio
grupo gravado. De acuerdo con la concepción jurídica de este tipo de tributo,
la Corte[133]
ha establecido que son características de los recursos parafiscales su obligatoriedad,
en cuanto se exigen como los demás tributos en ejercicio del poder coercitivo
del Estado; su determinación o singularidad, en cuanto  sólo grava a un
grupo, sector o gremio económico o social; su destinación específica, en
cuanto redunda en beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que los
tributa; su condición de contribución, teniendo en cuenta que no
comportan una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, su naturaleza
pública, en la medida en que pertenecen al Estado a un cuando no comportan
ingresos de la Nación y por ello no ingresan al presupuesto nacional; su regulación
excepcional, en cuanto a sí lo consagra el numeral 12 del artículo 150 de
la Carta; y su sometimiento al control fiscal, ya que por tratarse de
recursos públicos, la Contraloría General de la República, directamente o a
través de las contralorías territoriales, debe verificar que los mismos se inviertan
de acuerdo con lo dispuesto en las normas que los crean.
“6.3. En atención
a las características citadas, no duda la Corte en calificar los recursos de la
seguridad social como rentas parafiscales, pues en verdad éstos comportan
contribuciones obligatorias de naturaleza pública, fruto de la soberanía fiscal
del Estado, que no ingresan al presupuesto nacional, que tienen como sujeto
pasivo un sector específico de la población, y que deben ser utilizadas para
financiar globalmente los servicios que se prestan y para ampliar su
cobertura.”
Posteriormente en Sentencia C-349 de
2004[134],
esta Corporación precisó el concepto de contribución parafiscal “(…) según
el cual son recursos parafiscales aquellos gravámenes que se imponen a un grupo
definido de personas para financiar un servicio público determinado, sin  generar una obligación correlativa  directa y
equivalente a favor del contribuyente y a cargo del Estado, y que, por tener
esta destinación específica, no entran al engrosar el presupuesto nacional.”
Recientemente, la Corte en Sentencia
C-621 de 2013[135],
reiteró:
“(…) por
contribución parafiscal se ha entendido un recaudo que, con carácter de
obligatorio, es creado en virtud del poder coercitivo del Estado, en el que
resalta la especificidad o singularidad de los sujetos afectados directamente
-en cuanto sólo gravan a un grupo, sector o gremio económico o social-; por
esta razón, su destinación debe ser específica, en tanto que lo pretendido
es garantizar el beneficio exclusivo del grupo, sector o gremio que los
tributa. Al ser una contribución –y no una tasa- no implica una contraprestación equivalente al monto de lo que se paga. Su naturaleza
es pública, ya que son recursos que pertenecen al Estado, aun cuando
no se cuenten como ingresos de la Nación y no entren a formar parte del
presupuesto nacional. Su regulación es excepcional, al tenor de lo
dispuesto en el numeral 12 del artículo 150 constitucional, y son recaudos
sometidos al control que ejerce la Contraloría General de la
República.”
38. En conclusión, las contribuciones
parafiscales son una especie de tributo que gravan un determinado y único
grupo, con la finalidad de beneficiar a ese sector. Es creado por el Estado con
base en su poder coercitivo. Los ingresos percibidos son públicos, pues
pertenecen al Estado aun cuando hacen parte del presupuesto de rentas conforme
a los artículos 11 y 29 del Decreto 111 de 1996, tienen destinación específica
y no forman parte del Presupuesto General de la Nación.
Recapitulación
39. Hasta este momento se ha hecho un análisis de los
contenidos y los temas del proyecto de ley número 105 de 2014 (Senado) y 134 de
2014 (Cámara), así como de los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014. Las
conclusiones a las que llega la Corte se sintetizan a continuación:
Proyecto de Ley 105 de 2014
(Senado y 134 de 2014 (Cámara)
Título:
Por medio del cual se modifica el
Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra
la evasión y se dictan otras disposiciones.
Temas:
Contexto Fiscal: Aumento del PGN para el
año 2015 en 6.5%
Reducción o eliminación de los recaudos
por impuesto al patrimonio y el gravamen a los movimientos financieros.
Reducción de la renta petrolera.
Creación de: i) un tipo penal para
luchar contra la evasión; y, ii) Comisión de expertos para el análisis del régimen
tributario especial del impuesto sobre la renta y complementario.
Necesidad de generar ingresos
adicionales al PGN por 12.5 billones de pesos para el año 2015.
Proyecciones de recaudo por 12.5
billones de pesos con base en: i) impuesto a la riqueza para personas
naturales y jurídicas; ii) Sobre tasa del CREE en 3%; iii) eliminación de la
devolución de dos puntos del IVA; y iv) GMF al 4 por mil.
Necesidad de que el país cubra unos
gastos permanentes y recurrentes a través de ingresos que permitan su
sostenibilidad.
Normas demandadas: Artículos 69 y
70 de la Ley 1739 de 2014
Título:
Contribución parafiscal a combustibles.
Temas:
Creación del “Diferencial de
Participación”.
Destinación específica: El
financiamiento del Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles, que
busca atenuar las fluctuaciones de los precios de los combustibles.
Los ingresos que se generen no ingresan
al PGN.
Se trata de un tributo en la modalidad
de contribución parafiscal.
Establecimiento de los elementos de la
contribución “Diferencial de Participación”.
Trámite
Legislativo del proyecto de ley número 134 de 2014 (Cámara) y número 105 de
2014 (Senado)
40. El
proyecto de ley número 134 de 2014 (Cámara) y número 105 de 2014 (Senado) fue
presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el día 3 de octubre
de 2014 y su texto se publicó en la Gaceta del Congreso número 575 de 2014.
En
el Congreso se realizó debate conjunto de las comisiones permanentes de Cámara
y Senado (comisiones económicas conjuntas Terceras y Cuartas de la Cámara y de
Senado), las cuales iniciaron deliberaciones el día 5 de noviembre de 2014 y se
extendieron hasta el día 26 de ese mismo mes y año, tal y como constan en las Gacetas
números 66, 67 y 79, todas del año 2015.
La
publicación del texto del proyecto, que sufrió modificaciones en relación con
el inicialmente presentado por el Gobierno, se realizó en la Gaceta número
744 del 2014.
La aprobación del texto en primer y tercer debate
(sesiones conjuntas) se presentó el día 26 de noviembre de 2014, conforme lo
consignado en el acta número 5 de esa misma fecha, según la Gaceta número 79
del año 2015.
41. Surtido el trámite anterior, el proyecto de ley pasó
a la plenaria del Senado para surtir el debate correspondiente. En la Gaceta
número 823 del 2014, se publicó el informe de ponencia para segundo debate,
en la que se manifestó que durante el primer debate muchos parlamentarios
formularon proposiciones al proyecto de ley, en especial, una formulada por el
Representante Jhon Jairo Cárdenas que solicitó crear “(…) el tributo denominado
contribución parafiscal a los combustibles, el cual recaudará recursos para el
FEPC. La proposición obra como constancia.”.
Sin embargo, no todas las modificaciones propuestas
fueron incluidas en el mismo, puesto que se consideró que algunas de ellas iban
en contra de la ley y la Constitución. Esto fue lo que expresó el informe de
ponencia:
“Las observaciones que tuvimos ocasión de efectuar en el curso del
primer debate a este proyecto de ley, así como las constancias radicadas por
nuestros colegas, se constituyen en valiosos insumos como punto de partida para
la elaboración de la ponencia para este debate. Sin embargo, es importante
mencionar que no todas fueron tenidas en cuenta para elaborar el pliego de
modificaciones, en general, por ser contrarias a los objetivos y pilares de
esta reforma tributaria, o a las normas constitucionales vigentes.”
La aprobación del proyecto de ley en la Plenaria del
Senado se realizó el 10 de diciembre de 2014, según el acta de plenaria número
35 de esa misma fecha, contenida en la Gaceta número 372 del 2015. Es
hasta este momento que fue incluido en el proyecto de ley el texto de los
artículos demandados, relacionados con la creación de la contribución
parafiscal denominada “Diferencial de participación” para ser debatidos por el
cuerpo legislativo. En efecto, durante el desarrollo de sesión se observa que
se le concede el uso de la palabra a la Senadora Arleth Patricia Casado de
López para que anunciara los artículos nuevos del proyecto. Así se efectuó la
inclusión y votación de las normas censuradas en la plenaria de Senado:
“La Presidencia manifiesta:
Ok, siguiente señora ponente,
están leyendo los artículos, los nuevos artículos que tienen aval.
Recobra
el uso de la palabra la honorable Senadora Arleth Patricia Casado de López:
Artículo
nuevo en la contribución parafiscal a combustible, crece el diferencial de
participación como contribución parafiscal del fondo de estabilización de
precios de combustibles para atender las fluctuaciones de los precios de los
combustibles de conformidad con las Leyes 1151 del 2007 y 1450 del 11, el
Ministerio de Minas, ejercerá la funciones de control gestión, fiscalización,
liquidación, determinación de solución y cobr o [sic] financiar [sic] de
participación.
El otro artículo los elementos
de la contribución diferencial de participación, primero el hecho generador, es
el hecho generador del impuesto nacional a la gasolina y ACPM, establecido en
el artículo 43 de la presente ley, el diferencial se causará cuando el precio
de paridad internacional para el día que el refinador y/o el importador del
combustible, realice el hecho generador sea inferior al precio de referencia.
Segundo, base gravable,
resulta de multiplicar la diferencia entre el precio de referencia y el precio
de paridad internacional, cuando esta sea positiva por el volumen de
combustibles reportado por el refinador y/o importador de combustible en el
momento de la venta, o retiro, o importación, se aplicará las diferentes
definiciones estos dos artículos tienen el aval del Gobierno, los tres
artículos.
La Presidencia manifiesta:
Listo, entonces, vamos a
someter los artículos que tienen el aval del Gobierno en bloque, señor
Secretario, vamos a someter los nuevos artículos que tienen aval del Gobierno.
El Secretario informa:
Son tres proposiciones, los
autores, sí, señor Presidente, las tres tienen aval.
Recobra
el uso de la palabra la honorable Senadora Arleth Patricia Casado de López:
Para estas tres proposiciones,
señor Secretario, que tienen el aval. Someterlas a votación, con el voto
positivo por estas tres proposiciones.
La Presidencia somete a
consideración de la Plenaria los tres artículos nuevos con el aval
del Gobierno y leídos por la honorable Senadora ponente Arleth Patricia Casado
de López al Proyecto de ley número 105 de 2014 Senado, 134 de 2014 Cámara y,
cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la Plenaria el articulado
propuesto?, abre la votación e indica a la Secretaría abrir el
registro electrónico para proceder en forma nominal.
La Presidencia cierra la
votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e
informar el resultado de la votación.
Por
Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por el Sí:   68
Por el No:  02
TOTAL:    70
votos
(…)
En consecuencia, han sido aprobados los tres artículos nuevos con
el aval del Gobierno y leídos por la honorable Senadora ponente Arleth Patricia
Casado de López al Proyecto de ley número 105 de 2014 Senado, 134 de 2014
Cámara.”
El texto definitivo que fue
aprobado por la plenaria del Senado se encuentra publicado en la Gaceta
número 861 de 2014.
42. Cumplido el anterior trámite, el proyecto
pasó a debate a la Plenaria de la Cámara de Representantes. El informe de
ponencia quedó consignado en la Gaceta número 829 de 2014, en la que
nuevamente se manifestó la proposición presentada por el Representante Jhon
Jairo Cárdenas, la cual quedó en forma de constancia y no fue incluida en el
texto por los ponentes.
La aprobación del proyecto se
dio el 15 de diciembre de 2014, según el acta 44 de la misma fecha, contenida
en la Gaceta número 323 del 2015. En desarrollo de la sesión, se propuso
votar en bloque el texto aprobado por el Senado y que se encuentra publicado en
la Gaceta número 861 de 2014. Así se efectuó la votación:
“Bueno, Secretario, aprobada la suficiente ilustración, y ante la
necesidad de abrir el registro para votar la proposición que pretende acoger el
texto del Senado, antes de ordenar abrir el registro la Secretaría debe
dejar constancia en acta qué se va votar, cómo se va votar y en términos
generales presentar el documento que aparece publicado en la Gaceta del
Congreso número 861 del viernes 12 diciembre, que fue el texto
aprobado en la plenaria del Senado de la República. Señor Secretario
hacemos las anotaciones para que quede en el acta, por favor.
Secretario General, Jorge
Humberto Mantilla Serrano:
Sí señor Presidente, en la
ponencia que ya fue aprobada, donde se aprobó darle segundo debate, este
proyecto consta de 72 artículos de los cuales 43 no tienen proposiciones y 28
con proposiciones presentadas por los honorables Representantes, ninguna con
aval del Gobierno; de los nuevos artículos se presentaron 16 y un sustitutivo
de la vigencia, de los cuales todo fueron publicados en la página web
de la Cámara de Representantes; como bien lo dijo su señoría, el
proyecto aprobado en la plenaria del Senado fue publicado junto con sus
proposiciones en la Gaceta del Congreso número 861
del viernes 12 diciembre 2014, estamos en este momento en la aprobación del
articulado y hay una proposición, señor Presidente y señores honorables
Representantes de la plenaria, que busca acoger el texto aprobado en la sesión
plenaria del Senado de la República del 10 diciembre 2014 del
Proyecto de ley número 134 de 2014 Cámara, 105 del 2014 Senado, dicho texto
como ya lo dije fue publicado en la Gaceta del Congreso número
861 del 12 diciembre 2014 para consideración de la plenaria. Entonces, señor Presidente
para que someta a aprobación de la misma la proposición en discusión.
Dirección de la
Presidencia, Fabio Raúl Amín Saleme:
Gracias señor Secretario.
Agotada la discusión y declarada la suficiente ilustración por parte de la
plenaria, haciendo las anotaciones en acta que acaba de surtir la
Secretaría de la Corporación, se ordena abrir el registro, votando SÍ
se aprobaría la proposición que pretende acoger el texto aprobado en Senado,
votando NO se negaría e inmediatamente señor Ministro continuaríamos, si así lo
cree conveniente, presentando los demás puntos del proyecto de ley.
Señor Secretario se ordena
abrir registro.
Secretario General, Jorge
Humberto Mantilla Serrano:
Señores de cabina habilitar el sistema biométrico para abrir
registro con el sentido de votar la proposición donde se acoge el texto
aprobado en Senado del 12 diciembre de 2014, se abre el registro.
(…)
Dirección de la Presidencia, Fabio Raúl Amín Saleme:
Gracias señor Secretario.
Aprobado el texto, que es el bloque de artículos como viene publicada
en la Gaceta del Congreso número 861 del viernes 12
diciembre 2014, solo nos restaría continuar.
Señor Secretario vamos
nuevamente a dejar constancia en el acta, se aprobó el bloque de artículos como
fue aprobado en el Senado de la República con las proposiciones
avaladas todas ellas y el bloque de artículos publicados en la Gaceta del
Congreso número 861 del 12 diciembre 2014, bien señores Coordinadores
Ponentes frente a la presentación de lo que fue aprobado.”
El texto definitivo aprobado
por la plenaria de la Cámara fue publicado en la Gaceta número 873 de 2014.
43. En conclusión, el proyecto de ley presentado por el
Ministro de Hacienda y Crédito Público ante la Cámara de Representantes, inició
su trámite legislativo en las Comisiones Conjuntas Económicas de Cámara y
Senado. Durante dichas deliberaciones no se debatió el tema referente a la
creación de la contribución parafiscal “Diferencial de Participación”,
ni de sus elementos. En comisiones, si bien existió una proposición realizada
por el Representante Jhon Jairo Cárdenas, la misma se hizo en forma de constancia
y no fue objeto de deliberación alguna, puesto que no fue tenida en cuenta por
los ponentes en los textos presentados a consideración de las Corporaciones.
En ese orden de ideas, la Corte verificó que la
introducción de las normas demandadas (artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de
2014), se realizó en la Plenaria del Senado, después de haberse surtido el primer
debate en las Comisiones Económicas Permanentes de Cámara y Senado.
Posteriormente, el proyecto de ley fue aprobado por la Plenaria de la Cámara en
bloque con base en el articulado que ya había sido objeto de debate y votación
por parte de la Plenaria del Senado.
Los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014,
desconocieron el principio de identidad flexible
44. Con fundamento en lo expuesto, para la Sala durante
el trámite legislativo del proyecto de ley 134/2014 (Cámara) y 105/2014
(Senado), se desconoció el principio de identidad flexible, puesto que las
normas demandadas fueron introducidas durante la plenaria del Senado de la
República y no guardan univocidad temática con la esencia material del proyecto
que posteriormente se convirtió en la Ley 1739 de 2014.
En efecto, quedó demostrado con anterioridad, que la
esencia del proyecto de ley número 134 de 2014 Cámara y 105 Senado, era la de
expedir una ley de financiamiento del Presupuesto General de la Nación para el
año 2015, al haberse verificado por parte del Gobierno Nacional que el mismo se
encontraba en desbalance de $12.5 billones de pesos.
En ese contexto, la normativa que se puso a
consideración del proyecto, buscaba modificar rentas existentes y crear nuevos
tributos que pudieran generar los ingresos suficientes para el sostenimiento de
gastos públicos que tenían la naturaleza de recurrentes y concurrentes. Según
el Ministerio de Hacienda el efecto recaudatorio del proyecto de ley presentado
era el siguiente:
Efecto recaudatorio del proyecto
de ley
Cifras en billones de pesos de
2015
Propuesta
Recaudo estimado
2015
2016
2017
2018
Impuesto a la riqueza personas jurídicas
6.0
6.0
6.0
6.0
Impuesto a la riqueza personas naturales
0.2
0.2
0.2
0.2
Sobre tasa del CREE 3%
2.5
2.7
2.9
3.1
Eliminación devolución dos puntos del
IVA
0.4
0.4
0.5
0.5
GMF al 4 por mil
3.4
3.6
3.9
4.2
Total
12.5
13.0
13.5
14.1
De
esta suerte, si bien el tema central del proyecto de ley giraba en torno a
tributos y los mecanismos para evitar su evasión, el mismo no era genérico,
ambiguo o etéreo, pues se concretaba a partir de su única finalidad, la
generación de rentas suficientes para balancear el PGN del año 2015, es decir,
se trataba de una ley de financiación adicional, que tenía como objetivo la modificación
y creación de tributos que permitieran obtener ingresos constantes para cubrir
los faltantes presupuestarios en materia de gasto público. Por lo tanto, los
tributos que en virtud de la ley iban a ser modificados o creados, no tenían
una destinación específica, sino que su recaudo iría a completar los ingresos
del Presupuesto General para el año 2015.
Así
las cosas, el tema del proyecto de ley comprendía:
a. Tema central: Norma de carácter tributario y de mecanismos para luchar contra la
evasión.
b. Delimitación del tema central: No se trataba de un tema amplio y ambiguo, puesto
que estaba materialmente definido y limitado a la generación de recursos de
financiación del Presupuesto General de la Nación para el año 2015, que
presentaba un déficit de 12.5 billones de pesos.
c.
Impuestos creados y modificados por el proyecto: Los tributos que por virtud de la norma serían
modificados o creados generarían ingresos suficientes para cubrir el desbalance
de 12.5 billones de pesos en el presupuesto.
d.
La destinación de los ingresos generados por el Proyecto de ley sería el
Presupuesto General de la Nación para el año 2015.
45. De
otra parte, las normas demandadas fueron incluidas en la Plenaria del Senado de
la República, esto es, después del primer debate (comisiones conjuntas de
Cámara y Senado), sin que en desarrollo del mismo fueran objeto de deliberación
o aprobación, es decir, fue una adición nueva al proyecto de ley presentado por
el Gobierno Nacional y al debatido en primer debate.
Tenían
como tema principal la creación de un nuevo tributo en la forma de contribución
parafiscal denominada “diferencial de participación”. Esta nueva renta tenía
como finalidad financiar de manera especial el Fondo de Estabilización de
Precios de los Combustibles (FEPC), para atenuar las fluctuaciones en los
precios de los mismos.
El
artículo 70, estableció los elementos del tributo como son: el hecho generador,
la base gravable, la tarifa, el sujeto pasivo y los periodos de pago.
46. No son de recibo los argumentos de algunos
intervinientes[136]
en el sentido de que la exequibilidad de las normas se sustenta en el hecho
que: i) el Representante a la Cámara Jhon Jairo Cárdenas formuló una
proposición que contenía la creación de la contribución parafiscal; ii) la
exposición de motivos del proyecto de ley contemplaba la caída de las rentas
derivadas del petróleo; y iii) Durante el surtido en primer debate, se debatió
la modificación al impuesto nacional a la gasolina.
Como
se expuso con anterioridad, la proposición formulada por el Representante
Cárdenas, fue consignada en el informe de ponencia para segundo debate en la
Plenaria de Senado. En la misma se manifestó que la misma fue presentada en
forma de constancia, pues no fue incluida en el texto del proyecto sometido a
deliberación, y no hay prueba que acredite de que haya sido debatida, aprobada
o negada en el primer debate surtido de manera conjunta por las comisiones de
asuntos económicos de Senado y Cámara. Esta situación lleva a la Corte a
concluir que el tema de la creación de la contribución parafiscal contenida en
los artículos demandados no fue debatido en el primer debate del proceso
legislativo ni en las comisiones del Senado ni de la Cámara.
Ahora
bien, en relación con la exposición de motivos del proyecto de ley que daba
cuenta de la disminución en las rentas derivadas del petróleo debido a la baja
de los precios internacionales, encuentra la Sala que tal argumento justificaba
la disminución de ingresos presupuestarios presentada por el Gobierno Nacional,
lo que generaba un desbalance de $12.5 billones de pesos, debido al gasto
público proyectado para el año 2015. Este fue uno de los varios motivos que
sustentaron la propuesta legislativa presentada por el Ministerio de Hacienda,
sin embargo, en ningún momento se presentó la necesidad de crear esta
contribución parafiscal, puesto que no hay razones en la exposición que
muestren el nivel de afectación del especial grupo gravado con este tributo o
la disminución de los recursos percibidos por el Fondo de Estabilización de
Precios de Combustibles, que pusieran en grave riesgo la estabilización de
precios de ese mercado. Estas argumentaciones están ausentes por lo que no era
suficiente simplemente haber mencionado una disminución de ingresos nacionales
producto de la volatilidad de los precios del petróleo, cuando el objetivo
principal de la contribución parafiscal es beneficiar al grupo obligado y no
financiar los gastos del Estado.
Por
último, las modificaciones al impuesto nacional a la gasolina de ninguna manera
justifican la creación de un tributo nuevo y completamente diferente como es la
contribución parafiscal denominada “Diferencial de participación”,
creada en virtud de los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014.
El
impuesto nacional a la gasolina fue creado por el artículo 167 de la Ley 1607
de 2012, y sustituyó el impuesto global a la gasolina y ACPM contemplado en los
artículos 58 y 59 de la Ley 223 de 1995. Se trata de un tributo autónomo que
grava “(…) la venta, retiro, importación para el consumo propio, importación
para la venta de gasolina y ACPM y la importación temporal para
perfeccionamiento activo, y se causa en una sola etapa respecto del hecho
generador que ocurra primero. El impuesto se causa en las ventas efectuadas por
los productores, en la fecha de emisión de la factura; en los retiros para
consumo de los productores, en la fecha del retiro; en las importaciones, en la
fecha en que se nacionalice la gasolina o el ACPM, o en la fecha de la
presentación de la declaración de importación temporal para perfeccionamiento
activo.”[137]
Los
artículos 168 a 176 de la Ley 1607 de 2012, regulan los elementos que componen
el tributo en mención, lo que le define como un gravamen independiente de
cualquier otro.
En
la Gaceta número 744 del 25 de noviembre de 2014, que contiene el
informe de ponencia para primer debate al proyecto de ley 134/2014 (Cámara) y
105/2014 (Senado), se explicaron las modificaciones al impuesto nacional a la
gasolina en los siguientes términos:
“Se propone aclarar el hecho generador del Impuesto Nacional
a la Gasolina y al ACPM, para hacer énfasis respecto del momento de la
causación del impuesto, y de la definición de los sujetos pasivos en el caso de
la importación temporal para perfeccionamiento activo. En primer lugar, dará
claridad respecto del momento de causación del tributo, el cual será la fecha
de la presentación de la declaración de importación temporal para
perfeccionamiento activo. En segundo lugar, define como sujeto pasivo del
impuesto a los contribuyentes autorizados para efectuar importaciones
temporales para perfeccionamiento activo, en el caso de la gasolina y el ACPM.
Así, no solo la importación con nacionalización causa el impuesto nacional a la
gasolina y al ACPM, sino también aquella que se presenta de manera temporal sin
nacionalizar, utilizando un esquema de Plan Vallejo.”
Nótese
que en ningún momento se presentó un debate sobre la contribución parafiscal
creada con las normas objeto de censura, razón por la cual se despacharan
desfavorablemente los argumentos presentados por los intervinientes.
Expuesto
lo anterior se concluye que el núcleo temático de las normas objeto de control
de constitucionalidad es:
a. La creación de un nuevo tributo en la modalidad de contribución parafiscal denominada
“diferencial de participación”.
b. La finalidad del tributo es la financiación del Fondo de Estabilización de
Precios de Combustibles (FEPC), para atenuar las fluctuaciones de precios de
los combustibles.
c. Los ingresos generados con el gravamen creado son públicos pero no tienen como destino el
Presupuesto General de la Nación para el año 2015.
47. Las reglas jurisprudenciales que orientan y guían el
principio de identidad flexible son: i)
Los cambios introducidos deben referirse a temas tratados y aprobados en el primer debate; y,
ii) que dichos asuntos guarden estrecha relación con el contenido del proyecto.
En el presente
caso estas condiciones no se cumplen, puesto que las normas censuradas en sede
de control de constitucionalidad fueron introducidas en la Plenaria del Senado,
esto es, después de haberse surtido el primer debate en las comisiones
conjuntas constitucionales permanentes de asuntos económicos de Cámara y de
Senado. Durante el trámite del primer debate, según el informe de ponencia para
segundo debate en la plenaria del Senado, fue presentada una proposición que
contenía la creación de la contribución parafiscal reseñada, pero no existe prueba
alguna que acredite que este tema haya sido debatido y aprobado o negado en el
primer debate. Ninguno de los intervinientes que solicitaron la exequibilidad
de la norma, lograron demostrar que en el trámite legislativo surtido en el
primer debate, se deliberó sobre este especial tema.
Ahora bien, las
disposiciones acusadas no guardan relación temática con el tema esencial y
limitado del proyecto de ley presentado por el Ministro de Hacienda. En efecto,
el texto normativo puesto a consideración del Congreso por parte del Gobierno
Nacional tenía como tema central la modificación y creación de tributos y
mecanismos de lucha contra la evasión, limitados a la generación de ingresos
con destino al Presupuesto General de la Nación para el año 2015, por 12.5
billones de pesos. Por su parte, las normas demandadas crearon un nuevo tributo
en la modalidad de contribución parafiscal, con la finalidad de financiar el
Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles (FEPC), sin que tales ingresos
se destinaran al balance del PGN para el año 2015. Lo anterior se sintetiza
así:
Inexistencia de identidad temática entre el proyecto de ley y las
normas demandadas
Proyecto de Ley 134 de 2014 Cámara y 105 Senado
Normas demandadas
a. Tema central: Carácter tributario y mecanismos para
luchar contra la evasión.
b. Delimitación del tema central: No se trataba de un tema amplio y
ambiguo, puesto que estaba materialmente definido y limitado a la generación
de recursos de financiación del Presupuesto General de la Nación para el año
2015, que presentaba un déficit de 12.5 billones de pesos.
c. Impuestos creados y modificados por el
proyecto: Los
tributos que por virtud de la norma serían modificados o creados generarían
ingresos suficientes para cubrir el desbalance de 12.5 billones de pesos en
el presupuesto.
d.La destinación de los ingresos
generados por el Proyecto de ley sería el Presupuesto General de la Nación
para el año 2015.
a. Tema central: Creación de un nuevo tributo en la
modalidad de contribución parafiscal denominada “diferencial de
participación”.
b. La finalidad del tributo es la financiación del Fondo de
Estabilización de Precios de Combustibles (FEPC), para atenuar las
fluctuaciones de precios.
c. Los ingresos generados con el gravamen
creado son
públicos pero no tienen como destino el Presupuesto General de la Nación para
el año 2015.
48. Así las cosas, las normas demandadas
desconocieron el principio de identidad flexible y en consecuencia, al tratarse
de un nuevo tributo que no guardaba relación con el tema esencial del proyecto
de ley, ni fue debatido en primer debate, vulneró además el principio de
consecutividad, pues debió cumplir con la regla de los 4 debates.
Esta Corte en sentencia C-537 de 2012[138],
reiteró la relación de complementariedad de los principios de identidad
flexible y consecutividad puesto que la carencia de identidad temática en las
reformas o modificaciones a los proyectos de ley: “incumplirían el mandato consistente en que el
proyecto de ley cumpla con los cuatro debates que ordena el artículo 157 C.P.”
Conforme a lo expuesto, la Corte declarará
inexequibles los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, por medio de los
cuales se creó la contribución parafiscal “Diferencial de Participación”
y se establecieron los elementos del mencionado tributo.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLES
los
artículos 69 y 70 de
la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se modifica el estatuto
tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la
evasión, y se dictan otras disposiciones.”
Cópiese, notifíquese, comuníquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
MYRIAM ÁVILA ROLDAN
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Ausente con excusa
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente con excusa
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio
9 cuaderno principal.
[2] Ibídem.
[3] Folio
10 del cuaderno principal.
[4] Folios
10 y 11 cuaderno principal.
[5] Folio
203 cuaderno principal.
[6] Folio
204 cuaderno principal.
[7] Folio
214 cuaderno principal.
[8] Folio
233V cuaderno principal.
[9] Folios
233V-234 cuaderno principal.
[10] Folio
235 cuaderno principal.
[11] Folio
236V cuaderno principal.
[12] Ibídem.
[13] Folio
237 cuaderno principal.
[14] Folio
263 cuaderno principal.
[15] Folio
258 cuaderno principal.
[16] Folios
259 al 262 cuaderno principal.
[17] Ver
entre otras las sentencias C-1095 de 2001, C-1143 de 2001, C-041 de 2002, A.
178 de 2003, A. 114 de 2004,  C-405 de 2009, C-761 de 2009 y C-914 de 2010.
[18] Corte
Constitucional. Sentencia C-330 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[19] Ibidem.
[20] Corte
Constitucional. Sentencia C-128 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[21] Corte
Constitucional. Sentencia C-358 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo.
[22] Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia C -978 de 2010. M. P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[23] Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[24] Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia C-405 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[25] Cfr.
Sentencia C-533 de 2012. M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-100 de 2011 M.P. María
Victoria Calle Correa y C-978 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[26] Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia C -978 de 2010. M. P. Luis Ernesto Vargas
Silva. Ver también la sentencia C-533 de 2012. M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[27] Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia C-358 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo.
[28]
Corte Constitucional.
Sentencia C-304 de 2013, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[29] Corte
Constitucional. Sentencia C-856 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas
[30] Corte
Constitucional. Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero  y
C-641 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[31]Sentencia C-561 de 2002. M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[32] Ver,
entre otros, auto 288 de 2001 y sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de 2004,
todas las providencias con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa,
y C-980 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[33] M.P.
Rodrigo Escobar Gil. Reiterada en sentencias C-1124 de 2004, C-242 de 2005, C-856 de
2005, C-292 de 2007, C-942 de 2008, C-598 de 2011 y C-894 de 2012.
[34] M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez
[35] M.P.
María Victoria Calle Correa
[36] Sentencia C-369 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub. Unánime). En ese caso la Corte debía decidir un cargo por infracción
de los principios de identidad y consecutividad contra una ley. Si bien estimó
que la acción era apta en ese cargo, y lo falló de fondo, lo hizo sobre la base
de que el actor afirmó y aportó “pruebas
dirigidas a demostrar” que el contenido normativo que fue introducido en el
segundo debate de las plenarias del Senado y Cámara del trámite legislativo.
Además, “señal[ó] las razones por las cuales considera que lo allí establecido
no guarda relación de conexidad con lo discutido hasta ese momento ni con la esencia
del proyecto”.
[37] Sentencia C-992 de
2001 (MP Rodrigo Escobar Gil. SV Marco Gerardo Monroy Cabra). Dijo al respecto:
“la Constitución, en su artículo 160,
expresamente permite que durante el segundo debate, cada Cámara introduzca al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”. En esa ocasión la
Corte se inhibió de estudiar el fondo de unas acusaciones fundadas en la
supuesta vulneración de los principios de consecutividad e identidad, por
cuanto –según la Corporación- “el actor se
limita a enunciar los artículos aprobados en segundo debate y que en su
concepto presentan novedad sobre lo aprobado en el primer debate y a afirmar,
genéricamente, que “... los artículos y normas introducidos al Proyecto de ley
después del primer debate, debieron regresar, por su importancia con el
contexto general del Proyecto de ley, a las Comisiones permanentes para que
surtieran el indispensable primer debate””.
[38] Sentencia C-856 de 2005 (MP Clara Inés Vargas
Hernández. Unánime). En esa oportunidad, la Corte se inhibió de emitir un fallo
de fondo a propósito de una demanda, entre cuyos cuestionamientos se encontraba
uno por vulneración de los principios de identidad y consecutividad. Dijo
entonces la Corte que esa acusación no era apta, por cuanto el ciudadano se
limitó a afirmar que “después del segundo debate
en la plenaria de la Cámara de Representantes se establecieron modificaciones
al régimen de transición que desconocen el artículo 157 de la Constitución, ya
que se introdujeron y quitaron artículos sin realizarse una discusión completa
y aprobación del articulado en los cuatro debates reglamentarios”. Dijo
entonces: “[p]ara la Corte, esta afirmación no satisface los presupuestos de
especificidad y pertinencia propios de las razones de inconstitucionalidad por
cuanto al estar permitido por la Constitución en el artículo 160, que “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”,
no se tiene la existencia de un verdadero cargo de inconstitucionalidad por no
presentarse una oposición objetiva y verificable entre lo indicado por el actor
respecto del contenido de la ley y el texto de la Constitución (especificidad).”
[39] M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado
[40] M.P.
Rodrigo Escobar Gil
[41] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[42] Sentencia
C-801 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[43] M.P.
María Victoria Calle Correa
[44] Ibídem.
[45] Vescovi,
E. Teoría General del Proceso. Editorial Temis. Bogotá 1984. Pág. 119
[46] Ovalle
Favela, J. Teoría General del Proceso. Harla. México 1991. Pág. 115
[47] Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[48] M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[49] Crf., entre otras, las sentencias C-004 de
2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett y
C-090 de 2015, M. P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[50] Sentencia
C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[51] Crf., entre otras, sentencias C-494 de
2014, M. P. Alberto Rojas Ríos y C-228 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[52] Sentencia
C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[53] Sentencia
C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[54] Sentencia C - 489 de 2000.
[55] Sentencia C - 565 de 2000.
[56] Sentencia C - 543 de 1992.
[57] Sentencias C-532 de 2013, M. P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez; C-287 de 2014, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; y
C-427 de 1996, M. P. Alejandro Martínez Caballero, entre muchas otras.
[58] Sentencia
C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[59] Ibidem.
[60] Ibídem.
[61]  La
Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la naturaleza, alcances, clases y
efectos de la cosa juzgada constitucional en gran cantidad de providencias,
dentro de las cuales pueden destacarse, durante este siglo, los fallos C-774 de
2001 (M. P. Rodrigo Escobar Gil), C-415 de 2002 (M. P. Eduardo Montealegre
Lynnet), C-914 de 2004 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández), C-382 de 2005 y
C-337 de 2007 (en ambas M. P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[62] C-037 de 1996 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa) en lo
referente al análisis del artículo 46 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la
Administración de Justicia).
[63] Ver al respecto la
sentencia C-931 de 2008 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla): “Sobre las circunstancias bajo las cuales la cosa juzgada
constitucional es absoluta o relativa, ello depende directamente de lo que se
determine en la sentencia de la cual tales efectos se derivan. Así, la ausencia
de pronunciamiento del juez constitucional en la parte resolutiva de una
sentencia de exequibilidad acerca de los efectos de esa decisión, llevaría a
presumir que el precepto analizado es válido frente a la totalidad de las
normas constitucionales, por lo que se genera entonces un efecto de cosa
juzgada absoluta, que impide a la Corte volver a fallar sobre esa materia. Si,
por el contrario, la Corte delimita en la parte resolutiva el efecto de dicha
decisión, habrá entonces cosa juzgada relativa, la que en este caso se
considera además explícita, en razón de la referencia expresa que el juez
constitucional hizo sobre los efectos de su fallo.”
[64] Sentencia
C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[65] M.P.
Luís Guillermo Guerrero Pérez
[66] En la misma Sentencia C-925/00 estableció: “En cambio,
cuando esta Corporación ha desarrollado el concepto de la cosa juzgada
aparente, ha querido referirse a situaciones en las cuales en realidad la norma
de que se trata no fue objeto de examen de constitucionalidad alguno,
aunque parezca que lo haya sido, como cuando en la parte resolutiva de la
sentencia se declara exequible un artículo sobre cuyo contenido nada se expresó
en los considerandos y, por lo tanto, no se produjo en realidad cotejo, ni
absoluto o exhaustivo, ni relativo, ni parcial. (resaltado fuera de texto).
[67] Así lo muestran los pronunciamientos a través de los
cuales la Corte ha acogido esta figura.  En efecto, en la Sentencia C-397/95
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo), analizó el caso en que una disposición
no había sido demandada, la Corte en Sentencia C-262/94 no se había pronunciado
sobre ella en la parte motiva, y aun así, por error, aparecía declarada
exequible en la parte resolutiva.  En dicha oportunidad  “... resulta evidente,
consultado el texto de dicho fallo, que los incisos primero y tercero no habían
sido entonces demandados ni entró la Corte a ocuparse de su constitucionalidad
[68] Sentencia
C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[69] Ministerio
de Minas y Energía, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN,
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
[70] Ministerio
de Minas y Energía.
[71] Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
[72] Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
[73] Instituto
Colombiano de Derecho Procesal.
[74] Procuraduría
General de la Nación.
[75] Las excepciones a la regla general de los cuatro
debates son las sesiones conjuntas y la simultaneidad del debate.
[76] Sentencia
C-724 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[77] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-229 de 2003. M.
P. Rodrigo Escobar Gil.
[78] Sentencia
C-930 de 2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[79] M.M P.P. Jaime
Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes.
[80] Sentencia C-801 de
2003, MP Jaime Córdoba Triviño, Fundamento 4.2, criterio reiterado en las
sentencias C-1056 de 2003, C-1147 de 2003 y C-370 de 2004.
[81] Sentencias C-370 de 2004 M.P. Álvaro Tafur Galvis,
C-724 de 2004 M.P. Clara Ines Vargas Hernández, C-1039 de 2004 M.P. Álvaro
Tafur Galvis, C-397 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-076 de 2012 M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto, C-168 de 2012 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, C-134 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa, entre otras.
[82] Sentencia
C-113 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis, entre otras.
[83] Sentencia
C-724 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández entre otras.
[84] Sentencia
C-1147 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
[85] Sentencia
C-816 de 2004 M.M
P.P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes.
[86] M.P.
Álvaro Tafur Galvis
[87] M.P.
Clara Inés Vargas Hernández
[88] Sentencia C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de
2003, C-1147 de 2003, C-313 de 2004, C-370 de 2004.
[89] Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de
2003, C-1056 de 2003, C-1147 de 2003 y C-1152 de 2003, 1092 de 2003, C-312 de
2004, C-313 de 2004, C-370 de 2004, C-372 de 2004.
[90] M.P.
Mauricio González Cuervo.
[91] Sentencia C-839 de 2003.
[92] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[93] Cfr. Sentencias C-008 de 1995 y C-809 de 2001.
[94] Sentencia
C-1113 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[95] Sentencia
C-539 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[96] Ibídem.
[97] Humberto
Antonio Sierra Porto.
[98] Sentencia C-305 de 2004.
[99] M.P. Álvaro
Tafur Galvis
[100] Cfr. Sentencia C-702 de 1999.
[101] Cfr. Sentencia C-1190 de 2001. También se puede
consultar la Sentencia C-950 de 2001.
[102] Cfr. Sentencia C-702 de 1999.
[103] M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto
[104] Sentencias C-1488 de 2000, C-922 de 2001, C-950 de
2001, C- 801 de 2003, C-839 de 2003.
[105] Sentencia C-1056 de 2003, C-312 de 2004.
[106]
[107] Ver
sentencias C-1147 de 2003, C-305 de 2004 y C-376 de 2008.
[108] M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto
[109] Sentencias C-487 de 2002, C-614 de 2002, C-669 de 2004
y C-809 de 2007.
[110] Sentencias C-226 de 2004, C-724 de 2004, C-706 de 2005
y C-754 de 2004.
[111] Sentencia C-178 de 2007.
[112] M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[113] El segundo inciso del artículo 160 Superior establece:
“Durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”.
[114] Los numerales 2 y 3 del artículo 157 de la Carta
señalan:
“Ningún proyecto será ley sin los requisitos
siguientes:
(…)
2º) Haber sido aprobado en primer debate en la
correspondiente comisión permanente de cada cámara (…).
3º) Haber sido aprobado en cada cámara en segundo
debate
(…)”
[115] M.P.
María Victoria Calle Correa
[116] En la sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra) la Corte explicó que el principio de identidad “(…) adquiere en
la Constitución de 1991 una connotación distinta a la que tenía en el régimen
constitucional anterior, (…) si en la Carta de 1886 se exigía que el texto
aprobado en cada uno de los debates fuera exactamente el mismo, por lo cual
cualquier modificación aún menor implicaba repetir todo el trámite, hoy en día
se ha abandonado el principio de identidad rígido, para permitir que las
comisiones y las plenarias de las cámaras puedan introducir modificaciones al
proyecto (C.P. Art. 1609, y que las discrepancias entre lo aprobado en una y
otra Cámara no obliguen a repetir todo el trámite, sino que las comisiones
accidentales preparen un texto unificado que supere las diferencias, texto que
es entonces sometido a la aprobación de las plenarias”.
[117] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[118] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-453/06.
[119] Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003, en este
caso se examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003
(jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas
fórmulas en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado,
no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer
debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la
Cámara fue incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En
la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo
sobre jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La
comisión de conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y
fórmula que es aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo
es aprobado inicialmente en la Plenaria de la Cámara,  el asunto sobre la
regulación de la jornada laboral sí fue aprobado en los 4 debates.
[120] Corte Constitucional, sentencia C-1092 de 2003.
[121] Corte Constitucional, sentencia C-920 de 2001. La
Corte declara la inexequi­bilidad de una disposición. Intro­ducida en el último
debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia debatida
hasta ese momento.
[122] Ver Corte Constitucional, sentencia C-198 de 2002.
[123] Corte Constitucional, sentencia C-490/11.
[124] Dr.
Mauricio Cárdenas Santamaría.
[125] Folios
150-157 cuaderno de pruebas OPC-066/15
[126] Gaceta
del Congreso. Senado y Cámara. número 66 del 25 de febrero de 2015. Acta número
01 de noviembre 5 de 2014.
[127] Folios
160-161V cuaderno de pruebas OPC-066/15
[128] M.P.
Alberto Rojas Ríos.
[129] Con el objetivo de no dejar duda respecto de las
referencias jurisprudenciales, se reitera que dicho planteamiento puede encontrarse
en sentencias C-040 de 1993, C-776 de 2003, C-927 de 2006 y C-713 de 2008,
entre otras.
[130] Características que la jurisprudencia citada ha
encontrado como elementos axiales a las tasas como manifestaciones del
poder tributario del Estado. Al respecto, se reitera, sentencias C-040 de 1993, C-1179 de 2001 y C-402 de
2010, entre otras.
[131] Restrepo
J.C. “Habilidosidades”. Disponible en
http://www.ambitojuridico.com/BancoConocimiento/N/noti-151102-05habilidosidades/noti-151102-05habilidosidades.asp?print=1,
consultado el 20 de octubre de 2015.
[132] Rodrigo
Escobar Gil
[133] Cfr. las Sentencias C-490 de 1993, C-308 de 1994,
C-253 de 1995, C-273 de 1996 y C-152 de 1997, entre otras.
[134] M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[135] M.P.
Alberto Rojas Rios.
[136] Ministerio
de Minas y Energia; y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
[137] Artículo
167 de la ley 1607 de 2012.
[138] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.