C-158-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-158/02
EXPROPIACION SIN
INDEMNIZACION POR RAZONES DE EQUIDAD-Eventos
UNIDAD NORMATIVA-Integración
EXPROPIACION SIN
INDEMNIZACION POR RAZONES DE EQUIDAD-Supresión del ordenamiento jurídico
CONSTITUCION POLITICA-Reforma/INCONSTITUCIONALIDAD
SOBREVIVIENTE-Reforma a
norma constitucional/ACTO LEGISLATIVO-Afectación parcial de disposiciones
legales
EXPROPIACION POR VIA
ADMINISTRATIVA-Sujeción a
acción administrativa
EXPROPIACION POR VIA
ADMINISTRATIVA-Legalización
de títulos para vivienda de interés social
EXPROPIACION POR VIA
ADMINISTRATIVA POR RAZONES DE INTERES SOCIAL-Reforma urbana/EXPROPIACION
POR VIA ADMINISTRATIVA POR RAZONES DE INTERES SOCIAL-Viviendas ocupadas por quienes socioeconómicamente
se clasifican en estratos uno y dos
EXPROPIACION
ADMINISTRATIVA-Motivos para
adelantarla
EXPROPIACION
ADMINISTRATIVA-Sujeción al
control de legalidad
Referencia:
expediente D-3709
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 98 de la Ley 388 de 1997 “por la
cual se modifica la Ley 9a de 1989, y la Ley 3a de 1991 y se dictan otras
disposiciones”.
Demandante :  Billy
Andric Torres Cortés
Magistrado ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Bogotá, D.C., marzo
cinco (5) de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la
Constitución Política, el ciudadano Billy Andric Torres Cortés, demandó el
artículo 98 de la  Ley  388 de 1997 “por la cual se modifica la Ley 9a de
1989, y la Ley 3a de 1991 y se dictan otras disposiciones”
Por auto de 7 de
septiembre del año 2001, el magistrado sustanciador admitió la demanda
presentada, en consecuencia ordenó fijar en lista la norma acusada. Así mismo,
dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera
su concepto, y comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la
República y al señor Presidente del Congreso de la misma, con el objeto que si
lo estimaban oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas
demandadas.
II.      NORMAS
DEMANDADAS
El siguiente es el
texto de las normas demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial
No. 43.091 de julio 24 de 1997. Se subraya lo acusado.
Ley 388 de 1997
(julio 18)
“por la cual se modifica la Ley
9a de 1989, y la Ley 3a de 1991 y se dictan otras disposiciones
DECRETA:
“Artículo
98.- Expropiación por motivos de equidad.  Se adiciona el artículo 53 de la
Ley 9a de 1989 con el siguiente parágrafo:
Parágrafo:
Para los efectos de que trata este artículo se presumirá el aprovechamiento de
la necesidad de vivienda de los ocupantes, en los casos de inmuebles
clasificados en los estratos 1 y 2 de la metodología de estratificación
socioeconómica vigente. El alcalde municipal o distrital iniciará directamente
el proceso de expropiación por vía administrativa, aplicándose el procedimiento
previsto en los artículos 69 y siguientes de la presente ley, siendo entendido
que no habrá lugar a indemnización alguna”.
III.    DEMANDA
Para el ciudadano demandante la totalidad
del artículo 98 de la Ley 388 de 1997 que se refiere a la figura de la
expropiación por motivos de equidad o expropiación sin indemnización, figura
jurídica que fue suprimida del artículo 58 de la Constitución Política mediante
el Acto Legislativo No. 01 de 1999, resulta inexequible por presentarse la
figura de la inconstitucionalidad sobreviniente, como quiera que a partir de la
modificación del artículo superior citado, toda expropiación legalmente
declarada es procedente siempre y cuando se pague una indemnización.
IV.    INTERVENCIÓN
Intervención del Ministerio de Desarrollo
Económico
El apoderado de la entidad interviniente
solicita a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad del artículo 98 de
la Ley 388 de 1997, salvo en cuanto hace relación a la expresión “siendo
entendido que no habrá lugar a indemnización alguna”.
Considera el interviniente que el actor se
equivoca cuando expresa que la supresión de los dos últimos incisos del
artículo 58 superior, conlleva a que en Colombia desaparezca la figura de la
expropiación por motivos de equidad o expropiación sin indemnización. En su
concepto, lo que hizo el legislador fue modificar el artículo 58 de la
Constitución Política, sólo en el sentido de que reconoce el derecho a
indemnización previa cuando por motivos de utilidad pública o interés social
definidos por el legislador, haya lugar a expropiación mediante sentencia
judicial.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El Procurador General de la Nación mediante
concepto Nro. 2700 de 23 de octubre de 2001, solicita a la Corte Constitucional
la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas.
Después de hacer una breve reseña sobre el
derecho de propiedad y la función social que le imprimió la Constitución
Política, así como de la figura jurídica de la expropiación, considera el
Ministerio Público que el artículo 53 de la Ley 9a de 1989, adicionado por el artículo
98 de la Ley 388 de 1997, se tornó inconstitucional desde el momento en que
entró a regir el Acto Legislativo No. 1 de 1999, que reformó el artículo 58 de
la Carta, situación que condujo a que se configurara el fenómeno de la
inconstitucionalidad sobreviniente.
Aduce el Procurador General de la Nación
que la Constitución Política se encuentra sujeta a reformas de conformidad con
los procedimientos por ella estatuidos, entre los cuales se encuentra el acto
legislativo proferido por el Congreso de la República, que se inviste en
constituyente derivado con el fin de adoptar las reformas y derogatorias que se
convierten en nuevas normas constitucionales una vez se han cumplido las
ritualidades respectivas.
Así las cosas, la reforma del artículo 58
de la Carta mediante el Acto Legislativo No. 1 de 1999, dio lugar a la
derogación de la norma constitucional que consagraba la expropiación sin
indemnización por razones de equidad y, por lo tanto originó un nuevo orden
constitucional bajo el cual la futura actividad legislativa debe orientarse y,
la legislación expedida debe adaptarse. Por lo tanto, aduce el Ministerio
Público que en el caso bajo examen se produjo una contradicción entre el nuevo
precepto constitucional y las disposiciones que se fundamentaban en el precepto
derogado, razón por la cual resulta claro que no pueden seguir produciendo
efectos jurídicos.
Considera que la derogación de los últimos
incisos del artículo 58 de la Constitución ocasionó que toda limitación a la
propiedad por parte de los organismos estatales con el fin de privilegiar el
interés general, debe regirse por los principios que regulan la expropiación
con indemnización. Aduce que si bien es cierto el demandante se refiere
solamente al artículo 98 de la Ley 388 de 1997, solicita que por unidad
normativa se declare inexequible la expresión “sin indemnización”
contenida en el artículo 53 de la Ley 9a de 1989.
En conclusión solicita a esta Corporación
la declaratoria de exequibilidad del artículo 98 de la Ley 388 de 1997, salvo
la expresión “siendo entendido que no habrá lugar a indemnización alguna!” que
es inexequible; y, la declaratoria de exequibilidad del artículo 53 de la Ley
9a de 1989, salvo la expresión “sin indemnización” que resulta inexequible.
VI.  CONSIDERACIONES
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la
demanda que se estudia.
2.  El asunto sometido a examen
2.1.  El demandante formula un cargo concreto
en contra del artículo 98 de la Ley 388 de 1997, que se refiere a la
inexequibilidad de la norma acusada por presentarse respecto de ella el
fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente, como quiera que ella se
refiere a eventos en que por razones de equidad se abría paso la expropiación
sin indemnización que consagraba el inciso 5° del artículo 58 de la
Constitución Política, el cual fue retirado de la Carta por el Acto Legislativo
01 de 1999. Esta Corte circunscribirá su análisis al cargo propuesto en la
demanda.
2.2.  El artículo 98 de la Ley 388 de 1997,
adicionó el artículo 53 de la Ley 9ª de 1989,  con el siguiente parágrafo :
“Para
los efectos de que trata este artículo se presumirá el aprovechamiento de la
necesidad de vivienda de los ocupantes, en los casos de inmuebles clasificados
en los estratos 1 y 2 de la metodología de estratificación socioeconómica
vigente. El alcalde municipal o distrital iniciará directamente el proceso de
expropiación por vía administrativa, aplicándose el procedimiento previsto en
los artículos 69 y siguientes de la presente ley, siendo, entendido que no
habrá lugar a indemnización alguna”.
Por su parte, el artículo 53 de la Ley 9ª
de 1989, adicionado con el parágrafo transcrito, prevé la posibilidad de la expropiación
sin indemnización por razones de equidad, cuando se presenten los eventos que
prescribe la norma. En efecto, señala dicha disposición :
“Para
los efectos previstos en el último inciso del artículo 30 de la Constitución
Política declárase que existen motivos de equidad para decretar la expropiación
sin indemnización cuando el propietario de un inmueble ubicado en sitio apto o
no apto para urbanizar, en contravención a las normas sobre usos del suelo, o
fuera del perímetro sanitario y urbano del municipio, del Distrito Especial de
Bogotá, de un área metropolitana, de la Intendencia de San Andrés y
Providencia, o sin contar con los permisos y licencias requeridos por las
leyes, y acuerdos, aprovechándose de la necesidad de vivienda de los ocupantes,
venda, prometa en venta, promueva o tolere la ocupación de dicho inmueble para
vivienda de interés social...”.
A pesar de que el actor solamente demandó
el artículo 98 de la Ley 388 de 1997, la Corte, como lo solicita el Ministerio
Público, integrará la unidad normativa con el artículo 53 de la Ley 9a de 1989,
por cuanto en ambas disposiciones se hace relación a la expropiación por
motivos de equidad sin indemnización.
2.3.  Ahora bien, la expropiación sin
indemnización que consagra la Ley 9a de 1989, tuvo su fundamento constitucional
en el artículo 30 de la Constitución Política de 1886, modalidad que fue
introducida en dicho ordenamiento constitucional en la reforma del año 1936, y
mediante la cual se  establecía que: “(...) [l]a propiedad es una función
social que implica obligaciones.
Por
motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador,
podrá haber expropiación, mediante sentencia judicial e indemnización previa.
Con todo, el legislador, por razones de
equidad, podrá determinar los casos en que no haya lugar a indemnización,
mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra
cámara (art. 10 del acto legislativo número 1 de 1936)”.
El constituyente de 1991 conservó esta
disposición constitucional (art. 58 C.P.)  introduciendo la función ecológica
de la propiedad y la obligación del Estado a la protección y promoción de las
formas asociativas y solidarias de propiedad, pero manteniendo la procedencia
de la expropiación por razones de equidad definidos por el legislador, sin que
hubiera lugar al pago de indemnización, mediante el voto favorable de la
mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
No obstante, el Congreso de la República en
ejercicio de las facultades que le confiere  la Constitución Política, reformó
el artículo 58 superior mediante el Acto Legislativo No. 01 de 1999, mediante
el cual suprimió la totalidad del inciso 5° de la norma constitucional citada
y, en la cual, se consagraba la expropiación por razones de equidad sin que
hubiera lugar al pago de indemnización, lo que trajo como consecuencia que
cualquier restricción al derecho de propiedad por parte del Estado en razón a
la prevalencia del interés general sobre el particular, se encuentra sometida
al pago de la indemnización correspondiente. Como se dijo, el legislador,
suprimió la totalidad del inciso 5° del artículo 58 de la Constitución, que
adicionalmente consagraba que las razones de equidad así como los motivos de
utilidad pública o de interés social que para el efecto invocará el legislador
no podían ser controvertidos judicialmente.
Disponía el inciso en cuestión lo siguiente
: “Con todo, el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los
casos en que no haya lugar al pago de indemnización, mediante el voto favorable
de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. Las razones de
equidad, así como los motivos de utilidad pública o interés social, invocados
por el legislador, no serán controvertibles judicialmente”.
2.4.  A primera vista podría pensarse en
que tanto el artículo 53 de la Ley 9 de 1989, como el artículo 98 de la Ley 388
de 1997 que la adiciona con el parágrafo objeto de la acusación de
inconstitucionalidad en este proceso, resultarían afectados de una “inconstitucionalidad
sobreviniente” por la reforma de que fue objeto el artículo 58 de la Carta,
por el Acto Legislativo No. 01 de 1999, mediante la cual se suprimió el
ordenamiento jurídico la expropiación sin indemnización por razones de equidad.
Con todo, un análisis completo y más
detenido de las disposiciones legales mencionadas frente a la Constitución
Política, aún después de la reforma que le fue introducida por el Acto
Legislativo No. 01 de 1999 al artículo 58 de la Carta, conduce a que tales
disposiciones sólo parcialmente se afectan por la inconstitucionalidad
sobreviniente.
En efecto, con respecto al artículo 53 de
la Ley 9 de 1989, no queda duda alguna de que las expresiones “[p]ara los
efectos previstos en el último inciso del artículo 30 de la Constitución Política”,
“de equidad” y “sin indemnización” resultan hoy contrarias a la
Constitución, como quiera que el último inciso del artículo 30 de la Carta de
1886, con la reforma que le fue introducida por el Acto Legislativo No. 01 de
1936, autorizaba la expropiación sin indemnización por razones de equidad que,
de la misma manera consagró también el artículo 58 de la Carta Política de
1991, por lo que, en consecuencia, mientras este último estuvo vigente, las
expresiones legales anotadas tenían entonces fundamento constitucional.  Pero,
retirada del ordenamiento jurídico esa institución por decisión del Congreso
como constituyente derivado, desaparece el soporte jurídico para que ellas
subsistan, por haberse afectado de inconstitucionalidad por esa causa, e igual
sucede y por idéntica razón con la expresión “siendo, entendido que no habrá
lugar a indemnización alguna” contenida en la parte final del parágrafo con
el cual se adicionó el artículo 53 de la Ley 9 de 1989, por el artículo 98 de
la Ley 388 de 1997.
2.5.  Lo restante del texto del artículo 53
de la Ley 9 de 1989, con el parágrafo que le fue adicionado por el artículo 98
de la Ley 388 de 1997, aún después de la reforma introducida al artículo 58 de
la Carta Política por el Acto Legislativo No. 01 de 1999, resulta acorde con la
Constitución.
En efecto, el artículo 58 de la Carta, al
igual que lo hacía el artículo 30 de la Constitución anterior con la reforma de
que fue objeto mediante el Acto Legislativo No. 01 de 1936, autoriza la
expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa por motivos de
utilidad pública o de interés social; y agrega que, cuando el legislador así lo
determine tal expropiación puede realizarse por vía administrativa sujeta a la
acción contencioso administrativa, incluso respecto del precio.
A la luz de esta disposición
constitucional, resulta absolutamente claro que el artículo 53 de la Ley 9 de
1989 forma parte de un conjunto normativo que tiene por finalidad la “legalización
de títulos para la vivienda de interés social”, razón esta que aplicando el
principio de conservación del derecho y una interpretación teleológica de las
normas legales, saca avante la constitucionalidad del texto del primer inciso
del artículo 53 íbidem, y su parágrafo, suprimiendo las expresiones a que se
hizo referencia en el numeral precedente, como quiera que, sin ellas el texto
de esa norma quedaría así “Declárase que existen motivos para decretar la
expropiación cuando el propietario de un inmueble ubicado en sitio apto o no
apto para urbanizar, en contravención a las normas sobre uso del suelo o fuera
del perímetro sanitario y urbano de un municipio, del Distrito Especial de
Bogotá [hoy Distrito Capital], de un área metropolitana, de la Intendencia de
San Andrés y Providencia [hoy departamento], o sin contar con los permisos y
licencias requeridos por las leyes y acuerdos, aprovechándose de la necesidad
de vivienda de los ocupantes, venda, prometa en venta, promueva o tolere la
ocupación de dicho inmueble para vivienda de interés social.
En los eventos previstos en el inciso
anterior, competerá únicamente a las entidades territoriales enumeradas en el
inciso anterior donde se encuentre el inmueble ordenar la expropiación
correspondiente. Los ocupantes tendrán derecho a que dicha entidad les otorgue
la propiedad sobre los lotes así ocupados, sin que haya lugar a pagos
adicionales, y podrán en todo caso exigir del vendedor la restitución de las
sumas que hubieren pagado, junto con intereses moratorios . Competerá a la
entidad territorial adelantar las acciones necesarias a nombre de los ocupantes
e invertir las sumas recuperadas en la provisión de obras y servicios en el
inmueble expropiado.
La expropiación de que trata el presente
artículo no se extenderá a las construcciones y mejoras de los ocupantes de
viviendas de interés social”.
Y el parágrafo adicionado al
artículo 53 de la Ley 9 de 1989, mediante el artículo 98 de la Ley 388 de 1997,
no deja duda de que se refiere a los ocupantes de inmuebles de “los estratos
1 y 2 de la metodología de estratificación socioeconómica vigente”, para lo
cual dispuso que “el Alcalde Municipal o Distrital iniciará directamente el
proceso de expropiación por vía administrativa, aplicándose el procedimiento
previsto en el artículo 69 y siguientes de la presente ley”
Queda entonces fuera de duda que se trata
de expropiación administrativa por razones de interés social como un
instrumento ideado por el legislador para adelantar la reforma urbana, y en
relación con las viviendas ocupadas por quienes socioeconómica se clasifican en
los estratos 1 y 2 de la población. Siendo ello así, se encuentra entonces por
la Corte que se cumple con la autorización del legislador respecto de los
motivos para adelantar una expropiación administrativa, que, además, queda sujeta
al control de legalidad de la jurisdicción contenciosa administrativa, lo que,
en consecuencia, en nada contradice el texto actual del artículo 58 de la
Carta, norma en cuya interpretación necesariamente ha de tenerse en cuenta que
el Estado Colombiano se definió por la Constitución como “Social de Derecho”,
lo que le dá a las normas constitucionales una connotación específica que ha de
servir de derrotero no sólo para su interpretación sino para el actuar de todas
las autoridades públicas.
VII.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLES las
expresiones: “Para los efectos previstos en el último inciso del artículo 30
de la Constitución Política”, “de equidad” y “sin indemnización”
contenidas en el inciso primero del artículo 53 de la Ley 9ª de 1989, y la
expresión “siendo, entendido que no habrá lugar a indemnización alguna”
del parágrafo del artículo 98 de la Ley 388 de 1997; y, EXEQUIBLE el
resto del contenido normativo del citado artículo 53 de la Ley 9ª de 1989 y su
parágrafo, con el cual fue adicionado por el artículo 98 de la Ley 388 de 1997.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General