T-686-17
Sentencia T-686/17
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
DERECHO AL JUEZ NATURAL-Alcance
JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO-Reparto de competencias legales para definir el objeto
La
identificación de las materias sobre las que recae la competencia de la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y que justifican, a la vez, su
existencia como jurisdicción constitucionalmente especializada, es un ejercicio
normativo de orden constitucional y legal, pues aun cuando el Constituyente de
1991 constitucionalizó la existencia de misma, algo ya presente en la
Constitución anterior, no otorgó, con rango constitucional, un objeto
determinado. El único asunto que se atribuyó en su conjunto a la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo es la suspensión de actos administrativos
(artículo 238 de la CP)
INSPECCION Y VIGILANCIA-Concepto
FUNCIONES DE INSPECCION Y VIGILANCIA-Alcance específico debe
ser precisado por el legislador
FUNCION ADMINISTRATIVA DE INSPECCION
Y VIGILANCIA EN MATERIA DE VIVIENDA-Marco normativo
FUNCION ADMINISTRATIVA DE INSPECCION
Y VIGILANCIA ATRIBUIDA A LOS MUNICIPIOS Y DISTRITOS-Toma de
posesión de los negocios, bienes y haberes, y la liquidación de entidades que se
encargan de la construcción y enajenación de viviendas
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LOS
PERJUICIOS CAUSADOS EN DESARROLLO DE LA FUNCION DE INSPECCION, VIGILANCIA Y
CONTROL
Los daños ocasionados por las entidades estatales
debido a los actos administrativos que profiere en ejercicio de las funciones
de inspección, vigilancia y control o resultantes de su acción u omisión
constitutivas de hechos, omisiones u operaciones administrativas, son
susceptibles de reclamarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, según el caso, mediante la nulidad y restablecimiento del
derecho, en razón de la invalidez de la decisión en cuestión, o a través de la
reparación directa, en razón de una falla del servicio.
PROCESO DE RENDICION PROVOCADA DE CUENTAS-Objeto
El proceso de rendición provocada de cuentas (i) es un
trámite abreviado, (ii) de naturaleza civil, (iii) compuesto por dos etapas
autónomas – la primera de carácter declarativo y la segunda de tipo
condenatoria – (iv) pero correlacionadas entre ellas, pues la condena solo se
explica en razón de haberse probado la existencia de una obligación legal o
contractual que radica en cabeza del condenado el deber de rendir las cuentas
de su gestión. En consecuencia, (v) sus pretensiones son de contenido patrimonial,
toda vez que su (vi) finalidad es inmediata en la medida que persigue la
exhibición de los soportes de la actividad desarrollada – ingresos y egresos –
y al mismo tiempo mediata, ya que establece la carga monetaria que debe
soportar cada una de las partes del proceso en favor de la otra. Esto significa
que fruto de la rendición de cuentas, puede surgir la obligación de pagar sumas
de dinero, al reconocerse la responsabilidad civil de quien administra los
negocios de otro por fuente contractual o legal. Así, dicho proceso puede
conducir a condenar a pagar una suma de dinero, como resultado de la gestión de
los negocios de otro, es decir, se trata de un mecanismo que puede conducir a
condenar la responsabilidad civil del obligado a rendir cuentas.
PROCESO DE RENDICION PROVOCADA DE CUENTAS-Jurisdicción competente para llevarlo a
cabo
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia por
defecto orgánico por falta de competencia del Juez y violación directa a la
Constitución en proceso de rendición provocada de cuentas
Referencia: Expediente T-5.766.763
Acción de tutela presentada por el Distrito Capital, a través de la
Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá, en contra de las decisiones
judiciales proferidas por los Juzgados Cincuenta y Tres Civil Municipal y
Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre
de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Alejandro Linares Cantillo,
Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la
siguiente sentencia.
Cabe destacar que, previamente la Sala Segunda de Revisión discutió el
proyecto de sentencia de referencia y no fue compartido por los magistrados
Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, lo que implicó un
cambio de ponente[1].
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES[2]
A.
LA DEMANDA DE TUTELA
El 24 de junio de 2016, la Secretaría
Distrital de Hábitat de Bogotá, por conducto de apoderado judicial[3][4],
presentó acción de tutela en contra de los Juzgados Cincuenta y Tres Civil
Municipal y Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá, al considerar que los
autos proferidos por dichas autoridades el 11 de diciembre de 2015 y el 19 de
abril de 2016, respectivamente, vulneraron su derecho fundamental al debido
proceso como consecuencia del rechazo de plano de la solicitud de nulidad
absoluta por falta de jurisdicción que formuló, con posterioridad a la
sentencia, dentro de un proceso de rendición provocada de cuentas promovido en
contra del Distrito Capital.
B.
HECHOS
RELEVANTES
1. En ejercicio de las facultades conferidas
por la Ley 66 de 1968 “Por la cual se regulan las actividades de
urbanización, construcción y crédito para la adquisición de vivienda y se
determina su inspección y vigilancia”, modificada por el Decreto Ley 2610
de 1979[5],
y la Ley 136 de 1994[6],
el alcalde mayor de Bogotá, mediante la Resolución nº 469 del 6 de julio de
1997[7],
ordenó la toma inmediata de posesión de los negocios, bienes y haberes de la
Asociación Nazarena de Vivienda (ASONAVI), persona jurídica de derecho privado
que tenía por objeto social procurar la adquisición de vivienda para sus
afiliados, a través del sistema de autoconstrucción.
2. La medida adoptada por el ente distrital
obedeció, según su motivación, al hallazgo de irregularidades administrativas
derivadas del incumplimiento de los objetivos de la asociación y del manejo
financiero de sus recursos, haciéndose efectiva la medida a través del embargo
y secuestro de bienes de propiedad de la sociedad intervenida; la ocupación
inmediata de sus libros, cuentas, papeles y demás documentos relacionados con
sus negocios; y la prevención a los deudores para que en lo sucesivo se
entendiesen con el agente especial designado para el efecto, como su único
representante legal.
3. Como consecuencia de lo anterior, el
28 de octubre de 2005, la señora Judith León Salamanca y otras cinco mil
doscientas nueve (5209) personas, miembros de la Asociación Nazarena de
Vivienda (ASONAVI), por intermedio de apoderado judicial, promovieron un
proceso abreviado de rendición provocada de cuentas en contra del Distrito
Capital-Alcaldía Mayor de Bogotá reclamando, por concepto de la administración
de los bienes de dicha asociación, la devolución de los
dineros que correspondían a cada uno de los demandantes de acuerdo a las sumas
entregadas o depositadas por ellos, así como de los intereses causados desde la
fecha de la intervención administrativa, hasta cuando se produjere el pago
efectivo, debidamente actualizados. Para tales efectos, en la
correspondiente demanda, alegaron que desde que el Distrito Capital tomó
posesión de esa entidad, no había entregado ningún reporte de su gestión, ni
continuó con las obras de construcción de inmuebles que se habían iniciado, a
pesar de seguir recibiendo aportes de sus afiliados.
4. El conocimiento inicial del asunto le fue asignado
al Juzgado Diecisiete Civil del Circuito de Bogotá el que, mediante
providencia del 1º de noviembre de 2005, rechazó in limine la demanda,
con fundamento en la falta de jurisdicción, tras considerar que la controversia
suscitada debía dirimirse ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, por hallarse involucrada una entidad pública del orden
territorial. Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la parte
actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio de apelación, el primero
de los cuales le fue denegado, correspondiéndole resolver la alzada a la Sala
Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, autoridad que,
mediante proveído del 19 de septiembre de 2006[8], decidió
revocar la decisión impugnada, al considerar que la Jurisdicción Ordinaria en
lo civil es la competente para conocer del proceso de rendición provocada de
cuentas, en razón a que el objeto del debate no giraba en torno de una
operación o de un acto administrativo, sino de la obligación legal de rendir
cuentas de la administración de bienes y haberes de una sociedad intervenida,
procedimiento reglado en el estatuto procesal civil. Precisó, además, que la
competencia para conocer del asunto correspondía a los jueces civiles
municipales, en razón de la cuantía del mismo.
5. A partir de lo anterior, el 14 de diciembre de
2006, los actores radicaron nueva demanda de rendición provocada de cuentas[9],
la que fue admitida por el Juzgado Cuarenta y Siete Civil Municipal de
Bogotá, mediante auto del 18 de diciembre de 2006. Dentro del
término de su contestación, el Distrito Capital formuló las excepciones
previas de (i) falta de competencia, (ii) ineptitud formal de
la demanda y (iii) no estar comprendidos en la demanda todos los
litisconsortes necesarios. Asimismo, propuso las excepciones de mérito
de (i) falta de legitimación en la causa por activa, (ii) falta
de legitimación en la causa por pasiva y (iii) ausencia de la obligación
de rendir cuentas, esta última sustentada en consideraciones de orden jurídico
relacionadas con el ámbito de competencia que corresponde al agente especial
designado por la autoridad administrativa competente para llevar a cabo la
mencionada intervención.
6. Por Auto del 7 de marzo de 2007, el
Juzgado Cuarenta y Siete Civil Municipal de Bogotá decidió negativamente las
excepciones previas y, en la misma providencia, requirió a la parte demandada
para que rindiera las cuentas solicitadas en el término de diez (10) días,
conforme con lo dispuesto en el inciso final del numeral 2º del artículo 418
del CPC[10].
Comoquiera que vencido el plazo señalado no cumplió con dicha orden, mediante
Auto del 30 de marzo siguiente[11],
le ordenó pagar la suma de sesenta y siete mil ochocientos ochenta y seis
millones cuatrocientos cuarenta y tres mil doscientos ochenta y tres pesos
($67.886.443.283.00), “según las cuentas rendidas” por los demandantes.
7. Contra la anterior providencia, el Distrito
Capital formuló incidente de nulidad por considerar que no se siguió el
procedimiento previsto en el artículo 418.3 del Código de Procedimiento Civil,
(en adelante CPC)[12]
en el evento en que la parte convocada se opone a rendir cuentas porque
manifiesta que no está obligada a ello, el cual exige que el punto se resuelva
en la sentencia y no por auto, como ocurrió en este caso. Sin embargo, tras
haberse decidido dicha solicitud en sentido desfavorable a su pretensión,
promovió acción de tutela en contra del Juzgado Cuarenta y Siete Civil
Municipal de Bogotá, cuyas decisiones de instancia concedieron el amparo de su
derecho fundamental al debido proceso, dejaron sin efectos la actuación
adelantada a partir del Auto del 7 de marzo de 2007, y ordenaron proceder de conformidad
con lo dispuesto en el numeral 3º y siguientes del artículo 418 del CPC. Es
necesario señalar que dicha acción de tutela fue objeto de pronunciamiento por
parte de esta corporación, a través de la sentencia T-1039 de 2008[13],
proferida por la Sala Tercera de Revisión, en la que se resolvió confirmar los
fallos dictados por los jueces de instancia[14].
8. Posteriormente, en el marco de la adopción
de medidas de descongestión en la administración de justicia, se efectuó la
redistribución y asignación del proceso al Juzgado Tercero Civil de
Descongestión de Bogotá, despacho que en sentencia proferida el 22 de
junio de 2010[15],
resolvió declarar probadas las excepciones de falta de legitimación en la
causa por pasiva y ausencia de la obligación de rendir cuentas
propuestas por la demandada y, en consecuencia, negar todas y cada una de las
pretensiones incoadas por la parte actora. Lo anterior, tras estimar que el
Distrito Capital no era el llamado a rendir cuentas de la administración de
ASONAVI, por cuanto dicha obligación recaía en el agente especial
designado para el efecto, quien habiendo sido nombrado por el Departamento
Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA)[16] y no por el
alcalde mayor de Bogotá, “al momento de la presentación de la demanda”,
tenía la representación legal de la persona jurídica intervenida y, por tanto,
a cargo suyo la administración de sus negocios, bienes y haberes.
9. En desacuerdo con tal decisión, la
parte actora interpuso recurso de apelación, correspondiéndole resolver la
alzada al Juzgado Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá. En sentencia
del 23 de febrero de 2011[17],
esa autoridad judicial decidió: (i) revocar el fallo de primera
instancia; (ii) declarar no probadas las excepciones propuestas por la
demandada y, en su lugar, (iii) que el Distrito Capital sí estaba en la
obligación de rendir las cuentas solicitadas por los demandantes, señalándole
un término de dos (2) meses para presentarlas con los respectivos documentos de
soporte, de conformidad con la regla prevista en el numeral 3º del artículo 418
del CPC[18].
Para adoptar esta decisión, consideró el juez de
conocimiento que, al margen de la delegación que, por virtud del Decreto 194 de
2004, hiciere el alcalde mayor de Bogotá al Departamento Técnico Administrativo
del Medio Ambiente (DAMA), de la facultad de designación de los agentes
especiales que se encargarían de la administración o liquidación de los
negocios, bienes y haberes de las personas naturales y jurídicas dedicadas a la
actividad de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, en los términos de
la Ley 66 de 1968, la obligación de rendir cuentas de la administración de los
bienes de ASONAVI continuaba en cabeza del Distrito Capital, toda vez que fue
ese ente territorial, a través del alcalde mayor como su representante legal,
quien intervino dicha asociación y, en todo caso, el agente especial era un
funcionario nombrado por el nivel central distrital.
10. El 13 de junio de 2011, la apoderada del Distrito
Capital presentó los estados financieros correspondientes a la administración
de los negocios, bienes y haberes de ASONAVI del periodo de 2010 y los informes
de la gestión adelantada por parte del agente designado para el efecto, frente
a los cuales mediante auto de 22 de junio de 2011 se ordenó correr traslado a
la parte demandante. Una vez recibido por esta, su apoderado en escrito de 26
de julio de 2011 formuló objeción a las cuentas rendidas, que se resolvió en
auto de fecha 6 de septiembre de 2013 por el Juzgado Cuarenta y Siete Civil
Municipal de Bogotá, en el sentido de considerar que esos documentos anexados
por el extremo demandado no se referían a la rendición de cuentas ordenada en
la sentencia del 23 de febrero de 2011 y que, en vista de ello, la Alcaldía
Mayor de Bogotá estaba obligada a pagar a cada uno de los accionantes los
montos solicitados en el escrito de demanda[19].
11. Contra la anterior decisión la parte demandada
interpuso recurso de apelación. Sin embargo, el 2 de mayo de 2014 el Juzgado
Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá en lugar de decidir el mencionado recurso
declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto del 22 de junio de
2011, pues estimó que el juez de instancia debió acomodar su actuación al numeral
5 del artículo 418 del CPC[20]
ante la no rendición de las cuentas por parte del distrito capital, en lugar de
tramitar unas cuentas no presentadas[21].
12. Comoquiera que el Distrito Capital no rindió las
cuentas solicitadas por los demandantes dentro del término señalado en la
sentencia del 23 de febrero de 2011, por medio de Auto del 29 de abril de 2015[22],
se le ordenó pagar el valor estimado en la demanda en el plazo perentorio de
treinta (30) días, de acuerdo con la regla prevista en el numeral 5º del
artículo 418 del CPC. Dicha providencia se profirió por el Juzgado Cincuenta
y Tres Civil Municipal de Bogotá, toda vez que, si bien es cierto venía
conociendo del proceso, en primera instancia, el Juzgado Cuarenta y Siete Civil
Municipal de Bogotá y, posteriormente, el Juzgado Tercero Civil de
Descongestión de la misma ciudad, por orden de la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura, a través del Acuerdo Nº. PSAA13-9984 del 5
de septiembre de 2013, aquel asumió la competencia para continuar con el
trámite de las presentes diligencias por tratarse de un proceso civil de menor
cuantía.
13. Contra la anterior providencia, la apoderada del
Distrito Capital presentó solicitud de aclaración, en el sentido de que se
precisara “a quiénes y cuánto [debía] pagar la entidad demandada”,
luego de manifestar que la parte actora no especificó en su escrito
introductorio las sumas adeudadas a los demandantes, tal y como lo dispone el
numeral 1º del artículo 418 del CPC[23].
En consecuencia, mediante Auto del 23 de noviembre de 2015[24],
el Juzgado Cincuenta y Tres Civil Municipal de Bogotá resolvió aclarar el
Auto del 29 de abril anterior, bajo el entendido de que “los pagos deben ser
efectuados a los demandantes en la cuantía estimada en la demanda y la cual
obra de manera individual para cada uno de ellos en los Cuadernos No. 1 y 2
folios 1 a 818 […]”, estimación equivalente a la suma de sesenta y siete
mil ochocientos ochenta y seis millones cuatrocientos cuarenta y tres mil
doscientos ochenta y tres pesos ($67.886.443.283.00).
14. Seguidamente, el 27 de noviembre de 2015,
el Distrito Capital, a través de la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá y
por intermedio de un nuevo apoderado judicial, formuló incidente de nulidad
de todo lo actuado dentro del proceso de rendición provocada de cuentas, a
partir del auto admisorio de la demanda, invocando como fundamento de su
solicitud: (i) la falta absoluta de jurisdicción para la tramitación de
dicho proceso ante la Jurisdicción Ordinaria en lo civil y (ii) la
inexistencia absoluta del presupuesto sustancial y procesal para reclamar
judicialmente la rendición de cuentas. Lo anterior, en razón de la naturaleza
de las partes, toda vez que, a su juicio, “pretender deducir responsabilidad
y condena a una entidad territorial del Estado en virtud de unos actos
administrativos cuya legalidad se presume, debe dirimirse por la jurisdicción
contencioso administrativa” y, en la medida en que el proceso se inició
cuando aún no había culminado la fase de intervención administrativa, no
existía interés para promover la respectiva demanda de rendición de cuentas.
15. Mediante Auto del 11 de diciembre de
2015[25],
el Juzgado Cincuenta y Tres Civil Municipal de Bogotá rechazó de plano
la solicitud de nulidad propuesta por el apoderado de la entidad pública
demandada. Como fundamento de su decisión, sostuvo (i) que la controversia
en torno a la falta de jurisdicción ya había sido resuelta por la Sala Civil
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en proveído del 19 de
septiembre de 2006, asignándole la competencia para conocer del asunto a la
Jurisdicción Ordinaria en lo Civil; (ii) que la solicitud de nulidad se
formuló con posterioridad a la sentencia, sin que se alegara un defecto
susceptible de encuadrarse en una causal de revisión (art. 142 CPC); y (iii)
que la inexistencia absoluta del presupuesto sustancial y procesal para
reclamar judicialmente la rendición de cuentas no constituye causal de nulidad,
según lo dispuesto taxativamente en el artículo 140 del CPC.
16. Impugnada la anterior providencia, la misma
fue confirmada íntegramente por el Juzgado Veintiséis Civil del Circuito de
Bogotá, por medio de Auto del 19 de abril de 2016[26], en el que
agregó que, siendo la falta de jurisdicción una excepción previa (art. 97.1
CPC), no existía justificación alguna para no haberse propuesto oportunamente
en la etapa procesal correspondiente. Por lo tanto, advirtió que, acoger una
solicitud de nulidad formulada de manera extemporánea, implicaría atentar
contra la cosa juzgada, la seguridad jurídica, la prohibición de revocar o
reformar las sentencias judiciales firmes e incurrir en fraude a resolución
judicial, ya que se desconocería el pronunciamiento que, sobre el particular,
efectuó el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 19 de
septiembre de 2006.
17. Finalmente, cabe agregar que, por medio de
la Resolución 017 del 28 de diciembre de 2015[27],
el agente liquidador, nombrado por la Secretaría Distrital de Hábitat de
Bogotá, ordenó el cierre definitivo de la liquidación forzosa administrativa de
los negocios, bienes y haberes de la ASONAVI, y declaró terminada su existencia
legal.
C.
FUNDAMENTOS DE
DERECHO DE LA DEMANDA DE TUTELA
18. Con fundamento en la situación fáctica expuesta,
el apoderado del Distrito Capital, Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá,
les atribuye a los autos proferidos por los juzgados Cincuenta y Tres Civil
Municipal y Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá, el 11 de diciembre de 2015
y el 19 de abril de 2016, respectivamente, dentro del mencionado proceso de
rendición provocada de cuentas, que rechazaron la solicitud de nulidad de la
sentencia que condenó al Distrito Capital a pagar la suma de sesenta y siete
mil ochocientos ochenta y seis millones, cuatrocientos cuarenta y tres mil
doscientos ochenta y tres pesos ($67.886.443.283.00), la vulneración de su
derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la Constitución), al considerar que incurren en un defecto orgánico
y en violación directa de la Constitución.
A su juicio, el defecto orgánico se configuró en la
actuación de dichas autoridades judiciales, como consecuencia de haberse
tramitado ante la Jurisdicción Ordinaria en lo Civil un asunto cuyo conocimiento
le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En efecto,
explica que una interpretación sistemática del artículo 12 del CPC, así como de
los artículos 82 y 83 del Decreto 01 de 1984, normas vigentes al momento de
iniciación del proceso de rendición provocada de cuentas, en su entender,
permitía concluir que al tratarse de una controversia originada en la actividad
desarrollada por una entidad pública del orden territorial y ejecutada mediante
actos administrativos, la competencia para asumir su conocimiento, por
disposición del legislador, se encuentra asignada a la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo.
Bajo ese entendido y en consonancia con lo anterior,
asevera que las aludidas providencias violan de manera directa la Constitución,
habida cuenta que, por su intermedio, “se desconoce nada más y nada menos
que la organización institucional de la administración de justicia que desde la
propia Constitución establece la existencia de la jurisdicción ordinaria y de
la jurisdicción contencioso administrativa, la cual es especial desde el punto
de vista orgánico-funcional para conocer de los litigios y resolver los
procesos en que sea parte el Estado, cual ocurre en este caso en que la parte
demandada fue Bogotá D.C.”.
En ese orden de ideas, advierte que la vulneración de
la garantía constitucional del debido proceso, con ocasión del trámite de una
rendición provocada de cuentas ante la Jurisdicción Ordinaria en lo Civil, como
si se tratara de una controversia entre particulares y no de una demanda
dirigida en contra de una persona jurídica de derecho público, adquiere mayor
connotación, si se tiene en cuenta que la cuantía de las pretensiones,
actualizadas a valor real, supera un cuarto de billón de pesos, lo cual “es
equivalente al presupuesto de Bogotá D.C. para atender las necesidades de
vivienda de la población más pobre de la ciudad en los próximos cuatro años”.
Pretensiones de la demanda
19. Así las cosas, a través de la presente acción de
tutela, solicita que se deje sin efectos el Auto proferido por el Juzgado
Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá el 19 de abril de 2016, que confirmó el
proferido por el Juzgado Cincuenta y Tres Civil Municipal de la misma ciudad el
11 de diciembre de 2015, mediante el cual se rechazó de plano la solicitud de
nulidad de todo lo actuado dentro del proceso abreviado de rendición provocada
de cuentas, por falta absoluta de jurisdicción, bajo el argumento de haberse
propuesto el incidente con posterioridad a la sentencia y no alegarse dicha
irregularidad procesal como excepción previa[28].
D.
PRUEBAS
RELEVANTES APORTADAS AL PROCESO
20. Las pruebas relevantes aportadas al trámite de
tutela, todas de origen documental, son las siguientes:
·
Copia simple de la
Resolución Nº. 0469 del 16 de julio de 1997, expedida por el alcalde mayor de
Bogotá, Paul Bromberg Zilberstein, por medio de la cual se ordena la toma de
posesión de los negocios, bienes y haberes de ASONAVI (f. 85-89, cuaderno 1).
·
Copia simple de la
Resolución Nº. 020 del 16 de septiembre de 2008, expedida por el subsecretario
distrital de Inspección, Vigilancia y Control de Vivienda, mediante la cual se
ordena la liquidación forzosa administrativa de los negocios, bienes y haberes
de ASONAVI (f. 90-94, cuaderno 1).
·
Copia simple de la
sentencia de segunda instancia proferida por el Juzgado Veintiséis Civil del
Circuito de Bogotá, el 23 de febrero de 2011, dentro del proceso abreviado de
rendición provocada de cuentas promovido por Judith León Salamanca y otros, en
contra del Distrito Capital (f. 4-70, cuaderno 1).
·
Copia simple del Auto
proferido por el Juzgado Cincuenta y Tres Civil Municipal de Bogotá, el 29 de
abril de 2015, dentro del proceso abreviado de rendición provocada de cuentas
promovido por Judith León Salamanca y otros en contra del Distrito Capital,
ordenando pagar lo estimado en la demanda (f. 71, cuaderno 1).
·
Copia simple del Auto
de aclaración proferido por el Juzgado Cincuenta y Tres Civil Municipal de
Bogotá el 23 de noviembre de 2015, dentro del proceso abreviado de rendición
provocada de cuentas promovido por Judith León Salamanca y otros en contra del
Distrito Capital (f. 72, cuaderno 1 y f. 19 del cuaderno 2).
·
Copia simple del Auto
proferido por el Juzgado Cincuenta y Tres Civil Municipal de Bogotá, el 11 de
diciembre de 2015, mediante el cual se rechaza de plano la solicitud de nulidad
propuesta por el extremo pasivo dentro del proceso abreviado de rendición
provocada de cuentas promovido por Judith León Salamanca y otros en contra del
Distrito Capital (f. 73-75, cuaderno 1).
·
Copia simple de la
Resolución Nº. 017 del 28 de diciembre de 2015, expedida por el agente
liquidador, Víctor Eduardo Medina Johnson, mediante la cual se ordena el cierre
definitivo de la liquidación forzosa administrativa de los negocios, bienes y
haberes de ASONAVI y se declara terminada su existencia legal (f. 95-109,
cuaderno 1).
·
Copia simple del Auto
dictado por el Juzgado Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá, el 19 de abril
de 2016, por medio del cual se confirma en todas sus partes la providencia del
11 de diciembre de 2015, proferida por el Juzgado Cincuenta y Tres Civil
Municipal de la misma ciudad       (f. 76-78, cuaderno 1).
·
Copia simple de la
cuenta de cobro presentada por el apoderado de los demandantes al alcalde mayor
de Bogotá, por la suma de $273.557.757.595, actualizada a 31 de marzo de 2016,
de conformidad con la condena impuesta dentro del proceso de rendición
provocada de cuentas promovido por Judith León Salamanca y otros en contra del
Distrito Capital (f. 79-84, cuaderno 1).
E.
TRÁMITE
PROCESAL Y  RESPUESTA DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS
21. Por Auto del 6 de julio de 2016, la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia admitió la acción de tutela[29]
y, con el fin de conformar debidamente el contradictorio, ordenó ponerla en
conocimiento de las autoridades judiciales demandadas, de la Sala Civil del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, de la partes e
intervinientes en el proceso abreviado de rendición provocada de cuentas, así
como de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a fin de que se
pronunciaran respecto de los hechos y las pretensiones propuestas por la
accionante. Sin embargo, vencido el término dispuesto para el efecto,
únicamente atendieron el requerimiento judicial el Juzgado Cincuenta y Tres
Civil Municipal de Bogotá[30],
el apoderado de los demandantes en el proceso de rendición provocada de cuentas[31]
y el director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[32].
Juzgado Cincuenta y Tres Civil Municipal de
Bogotá
22. Dentro del término concedido para el efecto, el
titular del Juzgado Cincuenta y Tres Civil Municipal de Bogotá dio respuesta a
la acción de tutela, mediante escrito en el que sostuvo, luego de realizar un
breve recuento de las actuaciones adelantadas en el proceso de rendición
provocada de cuentas, que su proceder no ha vulnerado los derechos
fundamentales invocados por la parte actora, comoquiera que los hechos
expuestos corresponden a los mismos alegados en el incidente de nulidad, los
cuales fueron objeto de estudio y pronunciamiento por parte de ese despacho en
decisión proferida el 11 de diciembre de 2015, en la que se dispuso su rechazo
con fundamento en razones fácticas y jurídicas, basadas en las reglas de la
sana crítica y los criterios de interpretación e independencia que priman en
todas las actuaciones judiciales, providencia que, además, fue confirmada
íntegramente por el juez de segundo grado.
Demandantes en el proceso de rendición
provocada de cuentas
23. En respuesta al requerimiento judicial, Álvaro
Benito Escobar Henríquez, obrando en calidad de apoderado sustituto de los
demandantes en el proceso de rendición provocada de cuentas, inició
cuestionando la extemporaneidad de la solicitud de nulidad por falta de
jurisdicción formulada por la parte actora. En opinión del interviniente, la
presunta irregularidad en el trámite de dicho proceso fue discutida y decidida
por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en providencia del 19
de septiembre de 2006, es decir, hace aproximadamente diez años y, por tanto,
excede el ámbito temporal y material de protección de la acción de tutela.
Agregó, además, que resulta inaceptable que después de proferida sentencia de
primera y segunda instancia, la parte demandada pretenda plantear inoportunamente
como nulidad un hecho que bien pudo haber alegado como excepción previa en la
contestación de la demanda.
No obstante lo anterior, en lo que respecta al
fundamento del incidente, esto es, en relación con la jurisdicción y
competencia de la justicia ordinaria civil para conocer procesos de rendición
de cuentas contra entidades de derecho público, recordó que la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia proferida el 16 de
septiembre de 2008[33],
afirmó que “aun cuando la parte demandada o demandante en un proceso sea una
entidad pública, su naturaleza no es la que únicamente determina cuál de las
jurisdicciones es la competente para tramitar y decidir el proceso, puesto que
hay que determinar la clase de acción, como en este caso, ‘y vemos que [en] la
jurisdicción contencioso administrativa no existe señalado un trámite para
exigir la rendición de cuentas, y que este procedimiento sólo opera en materia
ordinaria, por tal razón las acciones encaminadas a obtener la rendición
provocada de cuentas, necesariamente debieron iniciarse ante los jueces civiles
a través del proceso abreviado, como en efecto se hizo […]”.
Sobre esa base, concluye que el amparo constitucional
solicitado tampoco está llamado a prosperar en el presente caso, puesto que,
además de que la norma especial contenida en el artículo 418 del CPC no
distingue entre la naturaleza jurídica de quienes están llamados a rendir
cuentas de su gestión, permitiendo la participación tanto de los particulares como
de las entidades de derecho público, dicho procedimiento únicamente se
encuentra estatuido en la Jurisdicción Ordinaria en lo Civil, de manera que si
se accede a lo pretendido en sede de tutela, ningún juez tendría jurisdicción y
competencia para adelantar este proceso.
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado
24. Frente a los hechos aducidos en la demanda de
tutela, el director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se
limitó a señalar que la situación expuesta no guarda relación alguna con las
competencias y funciones asignadas por la ley a dicha entidad, razón por la
cual no emite pronunciamiento alguno sobre el particular y, por consiguiente,
solicitó su desvinculación del presente trámite.
F.
DECISIONES
JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
Primera
instancia: sentencia proferida por la Sala de Casación Civil de la Civil de la Corte
Suprema de Justicia, del 13 de julio de 2016
25. La sentencia de primera instancia negó
por improcedente la acción de tutela[34], tras considerar que no cumple con el requisito de inmediatez.
A su juicio, la irregularidad aducida por el apoderado del ente distrital fue
materia de pronunciamiento por parte de la Sala Civil del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá, en Auto del 19 de septiembre de 2006, y solo
después de casi diez años de haberse resuelto la cuestión relativa a la falta
de jurisdicción dentro del proceso de rendición provocada de cuentas, acudió al
amparo constitucional. Adicionalmente, destacó el hecho de que, habiendo
presentado una acción de tutela anterior, tampoco en esa ocasión haya
manifestado dicha irregularidad procesal.
Impugnación
26. Inconforme con la anterior decisión y dentro del
término previsto, la parte actora impugnó la sentencia de primera instancia[35].
Señaló que el presupuesto de inmediatez sí se satisface en el presente
caso, comoquiera que la acción de tutela no tiene como propósito dejar sin
efectos la decisión proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 19
de septiembre de 2006, sino los Autos dictados el 11 de diciembre de 2015 y el
19 de abril de 2016 por las autoridades judiciales demandadas, de ahí que
habiéndose promovido el amparo constitucional el 24 de junio siguiente, el
mismo resulte oportuno.
En todo lo demás, se reafirmó en lo expuesto en su
demanda de tutela.
Segunda
instancia: sentencia proferida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, el 24 de agosto de 2016
27. La sentencia de segunda instancia[36] confirmó el fallo de primera
instancia. En su criterio, si aun en gracia de discusión se acogiera el
planteamiento expuesto por la parte actora, en el sentido de que la acción de
tutela satisface el presupuesto de inmediatez porque se dirige a cuestionar las
providencias dictadas el 11 de diciembre de 2015 y el 19 de abril de 2016, y
aquella se promovió el 24 de junio siguiente, lo cierto es que estas no
ameritan reproche alguno, por cuanto resultan razonables y ajustadas al marco
normativo aplicable para el efecto, ya que se fundaron en el hecho de que la
irregularidad procesal planteada por el extremo demandado fue resuelta por el
superior jerárquico, decisión que hizo tránsito a cosa juzgada.
G.
ACTUACIONES
ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN
Remitido el
expediente de tutela a la Corte Constitucional, la Sala de Selección Número Diez, mediante Auto del 28
de octubre de 2016, notificado el 16 de noviembre siguiente, dispuso su
revisión, al aceptar la insistencia presentada por el Defensor del Pueblo, el
26 de octubre de 2016[37].
1. Una vez efectuado el estudio preliminar del caso,
ante la necesidad de verificar los supuestos de hecho que sirvieron de
fundamento para promover la acción de tutela y mejor proveer, la Sala Segunda
de Revisión[38],
por Auto del 10 de marzo de 2017, ordenó oficiar al Juzgado Cincuenta y
Tres Civil Municipal de Bogotá para que remitiera, en calidad de préstamo o en
copia, el expediente completo del proceso abreviado de rendición provocada de
cuentas número 11001400305320140068200. En la misma providencia dispuso,
además, que una vez se recibiera dicha documentación, se le informara a las
partes y terceros con interés sobre su recepción, para efectos de que se
pronunciaran al respecto, en caso de considerarlo necesario, suspendiendo los
términos para fallar el proceso a partir de la fecha y hasta por cuarenta días
más contados desde el momento en que se allegara el respectivo expediente.
2. El 22 de marzo de 2017, la Secretaría General de la
corporación envió al despacho del entonces Magistrado sustanciador el
expediente correspondiente al proceso de rendición provocada de cuentas número
11001400305320140068200. Este consta de 1 archivo digital y 71 cuadernos,
organizados en 6 cajas[39].
3. Durante el trámite de revisión, las
partes y terceros con interés en el mismo, remitieron numerosos documentos
relacionados con la materia objeto de debate, a fin de que fueran evaluados por
esta Sala al momento de adoptar la presente decisión. Dado el extenso material
documental, la Sala procederá a relacionarlos en el siguiente cuadro para,
ulteriormente, abordar aspectos puntuales de su contenido, en la medida en que
sea necesario para la solución del caso concreto:
Fecha
Remitente
Asunto
Ubicación
1
14/12/2016
Álvaro B. Escobar Henríquez,
apoderado sustituto de los demandantes en el proceso de rendición provocada
de cuentas
Argumentos complementarios
acerca de la improcedencia de la acción de tutela y solicitud de que se
confirmen las sentencias proferidas por los respectivos jueces de instancia.
f. 37 a 52 cuaderno de
pruebas
2
08/03/2017
Enrique Peñaloza Londoño,
Alcalde Mayor de Bogotá
Consideraciones generales en
oposición a los planteamientos expuestos por el abogado de los demandantes en
el proceso de rendición de cuentas y solicitud de revocar las decisiones
proferidas por los jueces de instancia, a fin de que se garantice la
aplicación del principio del juez natural.
f. 54 a 60 cuaderno de
pruebas
3
13/03/2017
Álvaro B. Escobar Henríquez
Alegatos en los que se
ratifican los argumentos expuestos en el escrito presentado el 14 de
diciembre de 2016.
f. 66 a 67 cuaderno de
pruebas
4
24/03/2017
Juzgado Cincuenta y Tres
Civil Municipal de Bogotá
Información acerca del proceso ejecutivo
iniciado con posterioridad al de rendición de cuentas y remisión de las
providencias dictadas, el 23 de marzo de 2017, dentro de dicho trámite,
incluido el mandamiento de pago.
f. 95 a 145 cuaderno de
pruebas
5
27/03/2017
Sergio Ignacio Llinás Angulo,
apoderado principal de los demandantes en el proceso de rendición provocada
de cuentas
Escrito complementario a los
memoriales presentados en sede de revisión por el apoderado sustituto y
objeción al impacto fiscal alegado por la parte actora. Anexo de documentos
de soporte.
f. 165 cuaderno de pruebas
6
29/03/2017
Alfredo Beltrán Sierra,
apoderado de la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá
Pronunciamiento en relación
con el Auto del 10 de marzo de 2017 y solicitud de medida provisional.
Anexo de documentos de soporte.
f. 211 a 369 cuaderno de
pruebas
7
17/04/2017
Álvaro B. Escobar Henríquez
Aclaración y respuesta a los
planteamientos expuestos por el Alcalde Mayor de Bogotá en su escrito del 8
de marzo de 2017.
f. 390 a 410 cuaderno de
pruebas
8
27/04/2017
Gloria Astrid Mesa Vásquez,
abogada de la Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá
Pronunciamiento en relación
con el Auto del 10 de marzo de 2017 y reiteración de la solicitud de medida
provisional.
f. 577 a 580 cuaderno de
pruebas
9
27/04/2017
Álvaro B. Escobar Henríquez
Argumentos complementarios en
adición al escrito presentado el 17 de abril de 2017. Anexo de documentos de
soporte.
f. 585 a 676 cuaderno de
pruebas
10
02/05/2017
Álvaro B. Escobar Henríquez
Alegatos en sede de revisión.
Anexo de documentos de soporte.
f. 678 a 707 cuaderno de
pruebas
11
19/05/2017
Álvaro B. Escobar Henríquez
Anexo de los últimos
memoriales presentados ante el Juzgado 53 Civil Municipal de Bogotá, que
contienen los recursos interpuestos contra el mandamiento de pago librado
dentro del proceso ejecutivo.
f. 708 a 729 cuaderno de
pruebas
12
12/10/2017
Alfredo Beltrán Sierra
Reiteración de la solicitud
de medida provisional consistente en la suspensión del proceso ejecutivo.
f. 801 cuaderno de pruebas
13
18/10/2017
Álvaro B. Escobar Henríquez
Anexo de algunas providencias
dictadas por el Juzgado 53 Civil Municipal de Bogotá con posterioridad al
mandamiento ejecutivo.
f. 803 a 918 cuaderno de
pruebas
14
23/10/2017
Juan Pablo Cardona Acevedo,
director jurídico de la Caja de Vivienda Popular
Información acerca del
traslado de una comunicación por competencia a la Subsecretaría de
Inspección, Vigilancia y Control de Vivienda de la Secretaría Distrital de
Hábitat.
f. 920 a 921 cuaderno de
pruebas
4. Dentro de los documentos relacionados
en el cuadro anterior, cabe destacar el oficio remitido por el Juzgado
Cincuenta y Tres Civil Municipal de Bogotá el 24 de marzo de 2017[40],
mediante el cual informó acerca de la ejecución iniciada en ese despacho a
continuación del proceso de rendición provocada de cuentas, adjuntando copia
del mandamiento de pago proferido el 23 de marzo anterior, y de otras
providencias relacionadas con dicho trámite.
5. Como también se hizo referencia en el
mismo cuadro, el 29 de marzo de 2017, el abogado Alfredo Beltrán Sierra,
apoderado de la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá, elevó solicitud de
medida provisional, consistente en la suspensión del proceso ejecutivo que
actualmente se adelanta en el Juzgado Cincuenta y Tres Civil Municipal de
Bogotá, a continuación del proceso de rendición provocada de cuentas, invocando
la urgente necesidad de proteger los recursos públicos del Distrito Capital,
los cuales, en su sentir, “se encuentran en grave peligro de no ser
recuperados jamás si se avanza en el proceso de ejecución”.
6. Con el fin de que fuera evaluado
cuidadosamente el material documental allegado como prueba al proceso por las
partes y terceros con interés antes de proferir una decisión de fondo, la Sala
Segunda de Revisión, por Auto del 24 de mayo de 2017, resolvió mantener
la suspensión de términos decretada mediante Auto del 10 de marzo de 2017,
hasta por noventa (90) días más, contados a partir de la notificación de dicha
providencia.
7. El 27 de junio de 2017, el
Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez, entonces sustanciador del asunto,
presentó escrito dirigido a los demás magistrados que integran la Sala Segunda
de Revisión, en el que puso en conocimiento la posible existencia de un
impedimento[41]
para participar en la presente decisión, con fundamento en la causal consignada
en el numeral 5ª del artículo 56 de la Ley 906 de 2004. Dicho trámite suspendió
automáticamente los términos para fallar el proceso, hasta tanto el mismo fuera
resuelto.
8. Sin embargo, mediante Auto del 26
de julio de 2017[42],
los magistrados Alejandro Linares Cantillo y Antonio José Lizarazo Ocampo
resolvieron no aceptar el impedimento presentado por el magistrado ponente, en
consideración a que en la situación expuesta no se configuraba la causal
alegada.
9. Como consecuencia de lo anterior, el
28 de julio de 2017, la Secretaría General de la corporación informó que, no
habiéndose aceptado el impedimento propuesto, los términos que habían sido
suspendidos con ocasión de dicho trámite se reanudaron a partir del 26 de julio
de 2017.
10. Una vez retomado el estudio de la
documentación aportada por las partes y terceros con interés en el trámite de
revisión, la Sala advirtió lo siguiente:
-
Que, actualmente,
cursa en el Juzgado Cincuenta y Tres Civil Municipal de Bogotá, proceso ejecutivo
iniciado con posterioridad al de rendición provocada de cuentas (art. 306 CGP),
en el cual se libró mandamiento ejecutivo en contra del Distrito Capital,
mediante Auto del 23 de marzo de 2017[43].
En dicha providencia (i) se ordenó el pago del valor correspondiente a
la estimación de perjuicios en favor de mil trescientas treinta y nueve (1339)
personas; (ii) se negó el mandamiento de pago respecto de otras
cuatrocientas noventa y un (491) personas; y (iii) se dictó una medida
cautelar consistente en el embargo de dineros que se encontraran depositados o
que en el futuro se depositaran en cuentas bancarias del Distrito Capital,
limitado a la suma de cuatro mil novecientos millones de pesos
($4.900.000.000.00)[44].
-
Que, a su vez,
mediante proveído de la misma fecha[45],
se inadmitió la acción ejecutiva respecto de dos mil trescientos diez
(2310) reclamantes, debido a que no se allegaron al proceso los poderes de
representación para promover la demanda de rendición provocada de cuentas,
frente a lo cual se concedió un término de cinco (5) días para que se subsanara
dicho defecto.
-
Que, contra las
providencias dictadas el 23 de marzo de 2017, el apoderado de los demandantes
en el proceso de rendición provocada de cuentas presentó, el 28 de marzo de
2017, solicitud de aclaración y adición[46],
y el 11 de mayo siguiente, interpuso los recursos de reposición y, en subsidio,
de apelación[47].
11. Con el fin de conocer el estado
actual del proceso ejecutivo iniciado con posterioridad al de rendición
provocada de cuentas y el trámite impartido a las solicitudes y recursos
interpuestos contra el mandamiento de pago librado en contra de la parte actora,
la Sala Segunda de Revisión, a través de Auto del 25 de septiembre de 2017,
dispuso: (i) oficiar al Juzgado Cincuenta y Tres Civil Municipal de
Bogotá para que, en el término de tres días hábiles contados a partir de la
notificación de dicho proveído, informara al despacho del magistrado ponente el
estado actual del proceso ejecutivo iniciado con posterioridad al de rendición
provocada de cuentas número 11001-40-03-053-2014-00682-00, relacionando todas
las actuaciones subsiguientes al mandamiento ejecutivo librado el 23 de marzo
de 2017; y (ii) ampliar la suspensión de términos decretada mediante
Auto del 24 de mayo de 2017, hasta que se cumpliera el término máximo previsto
en el artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015.
12. El 12 de octubre de 2017, la Secretaría General de la
corporación remitió al despacho del magistrado ponente, certificación expedida
por la secretaria del Juzgado Cincuenta y Tres Civil Municipal de Bogotá el 9
de octubre anterior, en respuesta al Auto del 25 de septiembre de 2017[48].
Según la información contenida en dicho escrito, mediante proveídos del 5 de
mayo, 20 de junio, 16 de agosto y 6 de octubre de 2017, se resolvieron las
solicitudes y recursos interpuestos por las partes en contra de los Autos del
23 de marzo de 2017, decisiones que no modificaron lo inicialmente resuelto por
el juez de conocimiento, quedando en firme las siguientes medidas procesales: (i)
el mandamiento de pago librado en favor de mil trescientos treinta y nueve
(1339) demandantes; (ii) la medida cautelar de embargo de dineros del
Distrito Capital por la suma de $4.900.000.000.00; y (iii) la orden de
negar la ejecución respecto de otros dos mil ochocientos un (2801) reclamantes.
13. Comoquiera que en la certificación
allegada no se adjuntaron las providencias allí relacionadas y que durante el
trámite de revisión el abogado Álvaro Escobar Henríquez, con el ánimo de suplir
esa carencia, aportó solo algunas de estas piezas procesales, por Auto del
24 de octubre de 2017, la Sala Segunda de Revisión ordenó oficiar
nuevamente al Juzgado Cincuenta y Tres Civil Municipal de Bogotá para que,
dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, se sirviera remitir
copia de los Autos proferidos el 6 de octubre de 2017, con ocasión del proceso
número 11001-40-03-053-2014-00682-00 que cursa en ese despacho.
14. En la misma providencia, decretó,
además, como medida provisional para garantizar la efectividad de la presente
decisión, la suspensión inmediata del proceso ejecutivo número
11001-40-03-053-2014-00682-00, iniciado con posterioridad al de rendición
provocada de cuentas, hasta tanto se recaudara y evaluara el material
probatorio requerido y se dictara esta sentencia. Ello, con el fin de evitar
que se configurara de un perjuicio irremediable, ante el riesgo inminente de
que culminara dicha ejecución antes de que esta corporación se pronunciara
definitivamente sobre la acción de tutela que se revisa y se hiciera efectivo
el desembolso de recursos que integran el patrimonio público del Distrito
Capital, los cuales difícilmente podrían llegar a recuperarse frente a un
eventual fallo favorable a los intereses de la parte accionante.
15. Finalmente, el 3 de noviembre de
2017, la Secretaría General de la corporación informó que vencido el término
señalado en el Auto del 24 de octubre anterior, no se recibió respuesta alguna
por parte del Juzgado
Cincuenta y Tres Civil Municipal de Bogotá.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
1.
Esta
Corte es competente para conocer de la revisión de esta acción de tutela, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. De
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política
y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Seis de la Corte
Constitucional, mediante Auto del 14 de junio de 2016, resolvió escoger el
expediente de tutela T-5.475.189 y repartirlo a la Sala Segunda de Revisión.
B. CUESTIÓN
PREVIA: LA PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA LOS AUTOS PROFERIDOS EL 11 DE DICIEMBRE DE 2015 Y EL 19 DE
ABRIL DE 2016, POR LOS JUZGADOS CINCUENTA Y TRES CIVIL MUNICIPAL Y VEINTISÉIS
CIVIL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, RESPECTIVAMENTE. Reiteración de la sentencia SU-585 de 2017
2.
El
asunto que ocupa la atención de la Sala consiste en un amparo constitucional
interpuesto contra una providencia judicial. Al respecto, esta Corte ha
reconocido que la vigencia de los derechos fundamentales es una exigencia
superior, predicable también de los jueces de la República, razón por la cual
aceptó la procedencia excepcional de la acción de tutela contra las
providencias judiciales[49].
No obstante, la jurisprudencia constitucional ha precisado que la solicitud de
amparo interpuesta contra decisiones judiciales no puede convertirse en un
mecanismo ordinario de instancia judicial adicional que afecte la independencia
y autonomía judicial en el ejercicio de sus competencias, ni que vulnere la
seguridad jurídica, a través del desconocimiento sistemático de la cosa
juzgada, razones todas que justifican el reforzamiento de los requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela, cuando esta se enfrenta a una decisión
proferida por una autoridad judicial.  Lo anterior significa que la procedencia de
la acción de tutela contra providencias judiciales, autos y sentencias, no
puede agotarse con el estudio de los requisitos ordinarios de cualquier acción
de tutela, sino que requiere un análisis mucho más exigente.
3.
Puesto
lo anterior de presente, la sentencia C-590 de 2005 estableció unas “causales
genéricas de procedibilidad” de la acción de tutela contra providencias
judiciales, las cuales deben ser acreditadas en todos los casos para que el
asunto pueda ser examinado por el juez constitucional. Se trata de los requisitos
de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. De
esta forma, la sentencia referida estableció seis (6) elementos que habilitan
el examen de fondo en casos muy excepcionales de vulneración o amenaza de los
derechos fundamentales y al mismo tiempo, delimitó ocho (8) situaciones o causas
especiales de procedibilidad, como formas de violación de un derecho
fundamental por la expedición de una providencia judicial. Estas últimas son causales
o hipótesis en las que la acción de tutela previamente declarada procedente,
conduce a dejar sin efectos la providencia judicial controvertida. Esto
quiere decir que para que la acción de tutela con este tipo de pretensiones
prospere deberá ser procedente y probar al menos uno de los defectos
denominadas por la jurisprudencia como “causales específicas de
procedibilidad”[50].
En síntesis, las causales de
procedencia de la acción de tutela interpuestas contra providencias judiciales[51],
que permiten al juez constitucional entrar a analizar de fondo el asunto se
pueden sintetizar en que:
i) Se cumpla con el carácter
subsidiario de la acción de tutela, a través del agotamiento de todos los
medios de defensa judicial. “En todo caso, este criterio puede
flexibilizarse ante la posible configuración de un perjuicio irremediable”[52];
ii) La tutela se interponga en un término
razonable, de acuerdo con el principio de inmediatez. Si bien es cierto
que la acción de tutela no está sometida a un término de caducidad, sí debe ser
interpuesta en un plazo razonable y proporcionado a partir del hecho generador
de la vulneración, en el caso de las providencias judiciales, desde que la
misma quedó en firme. En razón de ello, esta corporación ha considerado que “un
plazo de seis (6) meses podría resultar suficiente para declarar la tutela
improcedente y en otros eventos, un término de dos (2) años se podría
considerar razonable para ejercer la acción de tutela”[53].
iii) Exista legitimación en la causa,
tanto por activa, como por pasiva.
iv) La providencia judicial controvertida
no sea una sentencia de acción de tutela[54] ni, en
principio, la que resuelva el control abstracto de constitucionalidad
por parte de la Corte Constitucional[55],
ni la acción de nulidad por inconstitucionalidad, por parte del Consejo de
Estado[56];
v) El accionante cumpla con unas cargas
argumentativas y explicativas mínimas, al precisar los hechos que generan
la vulneración e identificar los derechos fundamentales afectados. No se trata
de convertir la acción de tutela, de por sí informal, en un mecanismo
ritualista, sino de exigir unas cargas procesales razonables para conciliar la
protección eficaz de los derechos fundamentales, con los principios y valores
en juego, al controvertir una providencia judicial[57]. Gracias a
estas cargas argumentativas, se evita que el juez de tutela realice un control
oficioso de la validez de la providencia judicial, el que sería contrario a la
seguridad jurídica, a la independencia y a la autonomía judicial. En esto,
resulta fundamental que el juez interprete adecuadamente la demanda, con el fin
de evitar que imprecisiones intrascendentes sean utilizadas como argumento para
declarar la improcedencia del amparo, lo que contrariaría la esencia misma y
rol constitucional de la acción de tutela. Cuando se trate de un defecto
procedimental, el actor deberá además argumentar por qué, a su juicio, el vicio
es sustancial, es decir, con incidencia en la resolución del asunto y/o
afectación de los derechos fundamentales invocados.  En este aspecto, resulta
de vital importancia identificar el vicio en el que incurre la providencia, es
decir la causal, o la llamada “causal especial de procedibilidad”, la
que de verificarse determinaría la prosperidad de la tutela contra la providencia
judicial.
vi) Finalmente, se concluya que el asunto
reviste de relevancia constitucional. Esto se explica en razón del
carácter subsidiario de la acción de tutela, logrando así establecer
objetivamente qué asuntos competen al juez constitucional, y cuáles son del
conocimiento de los jueces ordinarios, ya que el primero solamente conocerá asuntos
de dimensión constitucional; de lo contrario podría estar arrebatando
competencias que no le corresponden. A esta decisión solo podrá llegarse
después de haber evaluado juiciosamente los cinco requisitos anteriores, ya que
es a raíz del correcto entendimiento del problema jurídico, que las respectivas
acciones de tutela consagran que se puede identificar la importancia predicada
a la luz de la interpretación y vigencia de la Constitución Política.
Verificación de los requisitos en la
tutela interpuesta por la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá contra
las providencias proferidas el 11 de diciembre de 2015 y el 19 de abril de 2016
por los Juzgados Cincuenta y Tres Civil Municipal y Veintiséis Civil del
Circuito de Bogotá, respectivamente
4.
En
primer lugar, se constata que la acción presentada cumple con el requisito de subsidiariedad.
En el caso de la tutela contra providencias judiciales, este requisito exige
que se hayan agotado todas las instancias, activado los mecanismos y ejercido
los recursos que se encuentran a disposición de las partes y que permitan
plantear y resolver de manera suficiente las cuestiones que ahora son puestas
en conocimiento del juez de tutela. Lo anterior implica que el carácter
residual de la acción de tutela contra providencias judiciales exige verificar
si el problema jurídico planteado en la controversia formulada puede ser
resuelto por un mecanismo procesal que de ordinario se encuentra previsto para
tal efecto (idoneidad del medio) y si, además, las circunstancias del
caso implican que la decisión que se hubiere adoptado al resolver dicho
mecanismo, tiene la aptitud de proteger adecuadamente los derechos fundamentales
en cuestión (eficacia del medio).
El amparo que en esta oportunidad revisa la Sala va
dirigido contra dos autos. El primero proferido el 11 de diciembre de 2015 por
el Juzgado Cincuenta y Tres Civil Municipal de Bogotá que, rechazó de plano la
solicitud de nulidad de la sentencia en la que resultó condenado el distrito
capital en el proceso de rendición provocada de cuentas. Dicho auto descartó
que existiera nulidad en el proceso y en el fallo por falta de competencia de
la Jurisdicción Ordinaria para tramitar el presente asunto y que la competente
fuera la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, tal como lo alegaba el
peticionario. Consideró que el asunto ya había sido resuelto desde el 19 de
septiembre de 2006, cuando el Tribunal Superior de Bogotá resolvió la apelación
contra el rechazo de la primera demanda  el 19 de abril de 2016 y que, en todo
caso, dicho vicio debió alegarse antes de la sentencia. Esta providencia fue
debidamente apelada y el Juzgado Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá, confirmó
integralmente el rechazo de la solicitud de nulidad. Es de advertir que contra
dichas providencias no existe recurso adicional alguno y se trata de decisiones
definitivas.
Por otra parte, las situaciones puestas de presente en
la solicitud de nulidad y que fueron resueltas en las providencias aquí
controvertidas ya habían sido discutidas por la accionante en oportunidades procesales
anteriores, lo que demuestra que sí se utilizaron los diferentes mecanismos a
disposición para plantear la situación: (i) la Alcaldía Mayor de Bogotá –
Secretaría Distrital del Hábitat -, alegó a título de excepción previa la falta
de competencia de la Jurisdicción Ordinaria para conocer del proceso[58].
A pesar de que dicha alegación no corresponde exactamente a la expresión que en
su momento se consideraba técnica para esto, es decir, “Falta de
jurisdicción”, es evidente que independientemente del nombre dado a la
excepción, su fundamento y su explicación apuntaban a que el asunto no debía
tramitarse ante dicha jurisdicción. En la solicitud de nulidad, la Alcaldía
explica cómo técnicamente la diferencia entre falta de jurisdicción y falta de
competencia es compleja, pero su excepción previa apuntaba a controvertir la
capacidad jurídica del juez para tramitar y decidir el asunto[59].
En ese sentido, debían los jueces de instancia de la presente acción de tutela
interpretar los argumentos del ahora accionante en la excepción propuesta, más
allá de la denominación que le hubiese sido atribuida, a efectos de advertir
que en dicho mecanismo de defensa controvirtió que el juez detentara
competencia porque el asunto correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
De otro lado, si incluso en gracia de discusión se
aceptara el argumento de que la excepción previa no controvertía la denominada
falta de jurisdicción, porque no se denominó así, sino la falta de competencia
del juez municipal que tramitaba la demanda de rendición de cuentas, habría que
concluir que no le resultaba exigible insistir en la falta de jurisdicción, ya
que el asunto ya había sido objeto de decisión por parte del Tribunal Superior
de Bogotá el que, mediante Auto del 19 de septiembre de 2006 había revocado el
rechazo de la demanda por falta de jurisdicción, al considerar que el asunto no
le correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior
implica que exigir alegar de nuevo la falta de jurisdicción, a pesar de que el
juez superior funcional ya había zanjado la discusión y no existía posibilidad
de que el inferior desconociera el auto que ordenó tramitar el asunto, sería
irrazonable, ya que dicho mecanismo de defensa se hubiera tornado, como lo fue
en efecto, ineficaz.
A la vez, la Alcaldía (ii) planteó a título de
excepción de mérito la ausencia de obligación de rendir cuentas[60],
asunto sustancial con la consecuencia procesal de que no era dicho juez el
competente para ventilar y resolver el asunto. (iii) También la Alcaldía
solicitó la nulidad del auto admisorio de la demanda, al alegar la falta de “competencia
objetiva” para tramitar el asunto. (iv) Igualmente la ahora accionante solicitó
la nulidad del auto del 7 de marzo de 2007[61],
en el que, al negarse a rendir las cuentas solicitadas por el juez, resultó
condenada mediante auto, a pesar de que, de acuerdo con el numeral 3 del artículo
418 del CPC[62],
cuando el demandado controvierte estar obligado a rendir cuentas, el asunto
debe ser decidido en la sentencia[63].
Al resultar condenado a rendir cuentas en la sentencia de segunda instancia del
23 de febrero de 2011, la Alcaldía se opuso dicha decisión, razón por la cual,
ante su incumplimiento, mediante Auto del 29 de abril de 2015 fue condenada a
pagar las cuentas de la demanda y (v) finalmente, acudió a solicitar la nulidad
de la sentencia y apeló la decisión que le rechazó de plano dicha solicitud.
Lo anterior pone de presente que la Alcaldía Mayor de
Bogotá – Secretaría Distrital del Hábitat cuestionó durante el desarrollo del
proceso que la Jurisdicción Ordinaria en lo Civil fuera la competente para
resolver las pretensiones de los demandantes porque consideraba no estar
obligado a rendir cuentas y, en todo caso, porque el asunto correspondería a la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
5.
La
tutela cumple el principio de inmediatez, teniendo en cuenta que el apoderado
de la Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría Distrital del Hábitat - interpuso acción
de tutela el 24 de junio de 2016 en contra de las decisiones proferidas el
11 de diciembre de 2015 y el 19 de abril de 2016 por los Juzgados Cincuenta y
Tres Civil Municipal y Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá, respectivamente, es decir, dos
meses y cinco días después de que se negó de manera definitiva la solicitud de
nulidad, por considerar que el asunto le correspondía a la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo y que no se encontraba obligado a rendir cuentas.
Sin perjuicio de lo anterior, y en
gracia de discusión, la Sala considera que la vulneración alegada en la acción
de la referencia no solo se generó con ocasión del auto proferido el 19 de septiembre
de 2006, mediante el cual el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá
– Sala Civil revocó el auto del 1 de noviembre de 2005 proferido por el Juzgado
Diecisiete Civil del Circuito de Bogotá y, en su lugar, reconoció que el
conocimiento del proceso de rendición provocada de cuentas en contra de la
Secretaría Distrital del Hábitat correspondía a la Jurisdicción Ordinaria en lo
Civil, pues (i) dicha vulneración se habría mantenido constante, en la medida
en que se predica de todo el proceso de rendición provocada de cuentas y solo
habría culminado con la sentencia, su aclaración y las negativas de nulidad[64].
Razón por la cual, el demandante, en su rol de accionado en el proceso
ordinario, cuestionó durante todas las etapas procesales la competencia del
juez civil para decidir el trámite judicial instaurado en su contra; (ii) en
ese sentido, la Alcaldía de Bogotá objetó de manera permanente la competencia
de los jueces civiles y solo decidió acudir a la acción de tutela cuando, a la
luz del principio de subsidiariedad, agotó todos los instrumentos a su
disposición para evitar la materialización definitiva de la vulneración de sus
derechos fundamentales, la cual se concretó cuando quedó en firme la decisión
judicial, el proceso de rendición provocada de cuentas, pues se volvió
incontrovertible por los medios ordinarios. Lo anterior sucedió el 19 de abril
de 2016, a través del auto que rechazó de plano la solicitud de nulidad
interpuesta en contra del referido proceso - proferido por el Juzgado
Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá, que confirmó la decisión contenida en
el auto de 11 de diciembre de 2015 proferido por el Juzgado Cincuenta y Tres
Civil Municipal de Bogotá –.
Adicionalmente, es preciso destacar que la
condena impuesta en el presente asunto tiene la potencialidad de afectar
sensiblemente el patrimonio público y, al respecto, la Corte Constitucional ha
señalado que “cuando
una entidad del Estado advierta en una acción de tutela la posible afectación a
bienes públicos, la autoridad judicial, al momento de analizar la superación de
la inmediatez, debe presuponer que la imposición de términos o límites
temporales para el ejercicio del mecanismo de amparo es abiertamente
inadmisible, en razón de la naturaleza jurídica del patrimonio estatal y el
incontrovertible quebrantamiento del interés colectivo”[65]. Así las
cosas, esta Sala de Revisión encuentra satisfecho el requisito de inmediatez en
la presente acción de tutela.
6.
La
acción de tutela cumple con la exigencia de legitimación en la causa. En
cuanto a la legitimación por activa, la Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría
Distrital del Hábitat, a través de apoderado judicial, interpuso el presente
amparo como titular de los derechos fundamentales alegados, de conformidad con
los artículos 86 de la Constitución y 1 del Decreto 2591 de 1991. Igualmente,
la legitimación en la causa por pasiva se encuentra satisfecha acorde con los
artículos 86 de la Constitución y 5 del Decreto 2591 de 1991, ya que las providencias
que se cuestionan – autos proferidos el 11 de diciembre de 2015 y el 19 de
abril de 2016 – fueron decididos por los Juzgados Cincuenta y Tres Civil
Municipal y Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá, respectivamente,
autoridades públicas que pertenecen a la Rama Judicial del Poder Público.
7.
La
acción de tutela bajo revisión no se dirige contra una sentencia proferida
en un proceso de tutela o de control de constitucionalidad, sino
controvierte la validez constitucional de providencias proferidas en un juicio
de rendición provocada de cuentas.
8.
El
accionante cumplió con las cargas argumentativas y explicativas mínimas,
que permiten entender y delimitar la tutela contra las providencias judiciales,
ya que
precisó con claridad los hechos que, a su juicio, desconocen los derechos
fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. También,
expuso con suficiente claridad, que los hechos descritos ponen de presente la
existencia de un defecto orgánico y de una violación directa de la
Constitución, consistente en la falta de competencia del juez civil para
decidir un proceso instaurado en contra de una autoridad administrativa con
ocasión de las funciones administrativas de inspección y vigilancia de la
política de vivienda del distrito capital.
9.
Finalmente,
constata la Sala de Revisión que el asunto reviste de relevancia
constitucional, pues (i) señala una posible vulneración de los derechos
fundamentales al debido proceso (artículo 29 CP) y al acceso a la
administración de justicia (artículo 229 CP), (ii) implica realizar un análisis
constitucional sobre la posibilidad que tienen los particulares de demandar a
una entidad pública, ante la Jurisdicción Ordinaria, el proceso de rendición
provocada de cuentas, en razón del manejo de recursos provenientes del público o
ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (artículos 234 y 236 de
la CP), (iii) concierne la determinación del alcance del principio
constitucional de responsabilidad del Estado (artículo 90 de la CP), así como
del fundamento constitucional de la función administrativa de inspección,
vigilancia y control (artículos 150 n. 8 y 189 n. 24 de la CP) y (iv) en el
asunto se discute sobre una potencial amenaza de detrimento del patrimonio
público.
10.
En
ese orden de ideas, la demanda de tutela presentada por la Alcaldía Mayor de
Bogotá – Secretaría Distrital del Hábitat contra los autos proferidos el 11
de diciembre de 2015  y el 19 de abril de 2016 por el Juzgado Cincuenta y Tres
Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá,
respectivamente, reúne los requisitos de procedibilidad que permiten
el examen de fondo del asunto, a partir de las consideraciones de los posibles
vicios en los que incurrieron las providencias judiciales y que podrían haber
afectado sus derechos fundamentales.
C.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
11.
En
atención a los fundamentos fácticos expuestos, le corresponde a la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional resolver el siguiente problema jurídico:
¿Incurrieron en el defecto orgánico y en
violación directa de la Constitución los autos proferidos el 11 de diciembre de 2015  y el 19 de abril de 2016 por el Juzgado Cincuenta
y Tres Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado Veintiséis Civil del Circuito de
Bogotá, respectivamente, toda vez que negaron decretar la nulidad del proceso
civil de rendición provocada de cuentas instaurado en contra la Alcaldía Mayor
de Bogotá – Secretaría Distrital del Hábitat; pese a que el distrito capital
asumió la administración y designó al liquidador encargado de la posterior
liquidación de ASONAVI, persona jurídica de derecho privado, en desarrollo de
la función administrativa de inspección y vigilancia que ejerce sobre la
política de vivienda distrital?
12.
Para
responder a este problema jurídico, la Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional examinará, en primer lugar, (i) el objeto de la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo. A continuación, (ii) determinará el
fundamento y alcance de la función administrativa de inspección y vigilancia,
su desarrollo en materia de vivienda y las medidas en las que se concreta, (iii)
analizará el proceso de rendición provocada de cuentas, (iv) estudiará
el alcance de la responsabilidad del Estado y finalmente, (v)
establecerá si las providencias controvertidas incurrieron en los defectos
endilgados.
D. EL OBJETO DE LA JURISDICCIÓN DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO A PARTIR DEL ESTUDIO DEL DEFECTO ORGÁNICO EN LAS
ACCIONES DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
13.
El
objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es un asunto de
importancia constitucional, pues a partir de esta definición se materializa la
competencia del juez administrativo como autoridad judicial encargada de
conocer de ciertos asuntos de acuerdo con su naturaleza[66]. Al mismo
tiempo, la definición de los asuntos que competen a esta jurisdicción
desarrolla el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y a
la tutela judicial efectiva (artículo 229 de la CP), ya que a través de esta determinación
se pone a disposición de las personas, la estructura y competencia necesarias
para que, en su contenido prestacional, estos derechos puedan ser ejercidos de
manera eficaz.
14.
Lo
anterior conduce a afirmar que en el derecho colombiano la determinación del
juez natural es un asunto que no puede quedar al arbitrio de los propios
jueces, ya que en el Estado de Derecho, solo la Constitución y la ley se
encuentran habilitadas para realizar los repartos competenciales. En este
sentido, esta Corte precisó en la sentencia C-537 de 2016 que:
“La determinación previa y abstracta del juez
competente para instruir y decidir un asunto es una competencia normativa
atribuida a la Constitución y a la ley[67] colombianas[68],
para cuyo ejercicio el legislador goza de un margen de configuración normativa
amplio[69],
aunque limitado: a más de los casos en los que directamente es la Constitución
la que establece el juez natural de determinado asunto[70],
así como de la previsión de jurisdicciones especiales, como la indígena[71],
de las que el respeto de sus competencias es un imperativo constitucional, la
determinación legal de la competencia debe ser una decisión razonable y proporcionada[72],
que implica, por ejemplo, la necesidad de razón suficiente, de especialidad,
para que un asunto sea distraído de la jurisdicción ordinaria[73].
También existen otros límites como la prohibición de que la determinación del
juez competente quede al arbitrio del juez o de las partes[74],
que los particulares sean juzgados por militares[75]
(inciso final del artículo 213 de la Constitución) o por autoridades
administrativas en materia penal, las que ni siquiera pueden instruir el
sumario (inciso 3 del artículo 116, de la Constitución), pero sí pueden actuar
como ente acusador[76]
y ser jueces competentes de otros asuntos[77] y la exclusión de
que violaciones de los derechos humanos sean juzgadas por la justicia penal
militar[78],
la que no obstante es, según las circunstancias, juez natural de ciertos
comportamientos[79].
El respeto de los fueros constitucionales también hace parte del derecho al
juez natural[80].
Así, dentro del campo de configuración normativo determinado por estos límites,
el legislador puede determinar que el “juez natural” de determinado asunto
puede ser una autoridad administrativa o una autoridad judicial, tal como lo ha
reconocido tanto esta Corte[81],
como la CIDH[82]”[83].
El reparto de competencias legales para
definir el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
15. La identificación de las materias
sobre las que recae la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo y que justifican, a la vez, su existencia como jurisdicción
constitucionalmente especializada, es un ejercicio normativo de orden constitucional
y legal, pues aun cuando el Constituyente de 1991 constitucionalizó la
existencia de misma, algo ya presente en la Constitución anterior[84], no
otorgó, con rango constitucional, un objeto determinado. El único asunto que se
atribuyó en su conjunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es
la suspensión de actos administrativos (artículo 238 de la CP[85]).
Excepto los pocos asuntos en los que el
Constituyente atribuyó competencia al Consejo de Estado, máximo tribunal de lo
Contencioso Administrativo[86],
la determinación del objeto de esta jurisdicción fue un asunto confiado al
legislador.
16. En desarrollo de esta competencia, el Congreso de
la República ha variado los contornos del objeto de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo a través de diferentes códigos (Ley 130 de 1913,
Ley 167 de 1941, Decreto Ley 01 de 1984 y Ley 1437 de 2011) y reformas (Ley 80
de 1934, Decreto Ley 528 de 1964, Ley 362 de 1997, Ley 446 de 1998, Ley 712 de
2001, Ley 1107 de 2006, entre otras) en las que determinados asuntos han sido
transferidos, según la voluntad discrecional del legislador, de la Jurisdicción
Ordinaria, a la de lo Contencioso Administrativo y viceversa. Un ejemplo
paradigmático de esta variación legislativa se encuentra en los litigios y
controversias relativos a la seguridad social[87].
Justamente en esta materia, la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de
analizar si dichas alteraciones de juez competente resultan constitucionales.
Así, la sentencia C-111 de 2000 declaró exequible que
la Ley 362 de 1997 hubiera atribuido a la Jurisdicción Ordinaria Laboral la
competencia para conocer “de las diferencias que surjan entre las entidades
públicas y privadas, del régimen de Seguridad Social Integral y sus
afiliados”. Consideró esta corporación que no le asistía razón al
demandante al estimar que dicha reforma vulneraba el derecho al juez natural el
que, en su concepto, en lo relativo a las entidades públicas, era la de lo
Contencioso Administrativo. Precisó la Corte que el juez natural, en esta
materia, era el que determinara el legislador en desarrollo de la
facultad prevista en el artículo 150 n. 23 de la CP[88],
siempre que dicha determinación fuera razonable y no vulnerara derechos
fundamentales. De manera concordante con lo anterior, la sentencia C-1027 de
2002 descartó el argumento expuesto por el accionante, según el cual la reforma
introducida en la materia por la Ley 712 de 2001 vulneraba el principio de
igualdad respecto de las personas vinculadas a los regímenes de excepción, al
obligarlas a ventilar sus litigios ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
porque, en su criterio, esto imponía a los justiciables la carga de soportar un
proceso más demorado, que si el asunto se desarrollara ante la Jurisdicción
Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social. Reiteró la Corte el amplio margen
de apreciación del que goza el legislador en la materia[89].
17. En suma, es a partir entonces del estudio
del reparto de competencias que el legislador ha realizado en cada determinado
momento, que la Corte Constitucional en ejercicio de sus funciones juzga la
validez constitucional de las providencias judiciales que resultan
controvertidas mediante una acción de tutela, por posiblemente incurrir en un
defecto orgánico[90].
E. LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DE
INSPECCIÓN Y VIGILANCIA
18.
La inspección, vigilancia y control es una función pública de naturaleza
administrativa que la Constitución encarga, en determinadas materias, al
Estado, respecto de ciertas actividades[91]
y en otras, la norma superior reconoce que le corresponde al legislador definir
quiénes son las autoridades competentes para ejercerla[92]. También la
Constitución directamente atribuye una función específica de inspección,
vigilancia y control al Consejo Nacional Electoral[93]; mientras
que respecto de otras varias actividades, confía esta responsabilidad al
Presidente de la República[94],
lo que no significa que la función sea indelegable[95]. Finalmente, la norma
suprema establece dentro de las competencias del Congreso de la República, la
responsabilidad de expedir las disposiciones en las que deba sujetarse el
Gobierno para ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control que le
correspondan[96].
19. No obstante lo anterior, la Constitución y la ley no
definen de manera general el contenido y el alcance de la función de
inspección, control y vigilancia. En consecuencia, ha sido la Corte Constitucional
la encargada de señalar que “la inspección y la vigilancia se consideran mecanismos leves
o intermedios de control para detectar irregularidades en la prestación de un
servicio o el desarrollo de una actividad, mientras que el control supone el
poder de adoptar correctivos, es decir, de incidir directamente en las
decisiones del ente sujeto a control”[97].
De ahí que, se entienda que esa función administrativa busca garantizar que
ciertas actividades que involucren intereses generales, tales como la
educación, la prestación de los servicios públicos o las directamente
relacionadas con el orden público económico, las actividades financiera,
bursátil y aseguradora, se desarrollen de acuerdo con los límites
constitucionales y legales propios y dentro del marco necesario para garantizar
el interés general involucrado.
En cierto
casos, la inspección vigilancia y control corresponde a una de las formas como se manifiesta la
potestad de intervención del Estado en la economía, pues permite asegurar que quienes lleven a cabo
determinadas actividades económicas lo hagan de manera ajustada a la ley[98]. Se trata entonces de policías
administrativas especializadas en diferentes sectores en cuya actividad se
involucra el interés general.
20. Una de estas
actividades sensibles es la relacionada con el manejo, aprovechamiento o
inversión de recursos captados del público, cuya inspección vigilancia y
control atribuye el numeral 24 del artículo 189 de la CP, al Presidente de la
República. Al igual que las otras otorgadas al Presidente, la función a la que
alude el referido artículo se ha entendido compartida con el Congreso de la
República, puesto que no se trata de una actividad de libre entrada o libre
iniciativa privada, sino que solo puede ejercerse previa autorización Estatal y
conforme a la ley[99].
Sin embargo, dado que el Presidente materialmente no puede ejercer de manera
personal todas las facultades que comprende la función administrativa prevista
en el texto constitucional, el artículo 209 superior permite su desarrollo a
través de los instrumentos de delegación o
desconcentración[100],
mediante la creación de
instituciones especializadas, como ocurre con las superintendencias[101],
aunque también otros órganos pueden ejercer las funciones presidenciales, como
ocurre en el caso del Ministerio de Educación, en lo concerniente a la
inspección y vigilancia en la materia.
21.
Así, las superintendencias y los otros órganos en ejercicio de la función
administrativa de inspección, control y vigilancia, en los términos previstos
en la ley, son organismos de policía administrativa encargados de preservar el orden
público sectorial a su cargo[102].
Por tanto “los actos que dictan estas
autoridades, en desarrollo de este poder, específicamente, el de la policía
administrativa, son típicos actos administrativos sujetos a los controles
previstos por el legislador para éstos, tales como la vía gubernativa, las
acciones ante la jurisdicción contencioso administrativa,  y la
posibilidad de la revocatoria directa por quien profirió el acto
correspondiente”[103].
La función
administrativa de inspección y vigilancia en materia de vivienda
22.
La Ley 66 de 1968, previó en su artículo 1 que el Gobierno Nacional, a través
de la Superintendencia Bancaria, ejercía la inspección y vigilancia sobre
las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a
vivienda y sobre el otorgamiento de créditos para la adquisición de lotes o
viviendas, o para la construcción de las mismas. De esta manera, se
reconocía que en la vivienda y en materia crediticia, especialmente la
relacionada con el acceso a la vivienda, existe un interés público, razón por
la que no se trata de una actividad públicamente indiferente, sino que requiere
de la función de policía administrativa. Entre sus atribuciones, la
Superintendencia Bancaria podía tomar posesión de los negocios, bienes y
haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocuparan de tales
actividades, disponer su liquidación, por determinadas causas, con la
aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, o imponer multas a
quienes incumplieran las órdenes que hubiera expedido en uso de sus facultades
de inspección y vigilancia, según lo establecido en los artículos 12, 26 y 28
de la referida ley.
23.
Posteriormente, el Decreto 1941 de 1986 “por el cual se asignan unas
funciones al Ministerio de Desarrollo Económico” dispuso en su artículo 1
literal (a), derogado por el Decreto 497 de 1987, asignar al Ministerio de
Desarrollo Económico las funciones de vigilancia y control que le fueron
otorgadas a la Superintendencia Bancaria sobre las “personas naturales y
jurídicas dedicadas a la actividad de enajenación de inmuebles destinados a
vivienda, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 66 de 1968 y el Decreto
2610 de 1979”, con excepción de las Sociedades Fiduciarias que adelantaran
proyectos de enajenación de inmuebles en desarrollo de negocios de fideicomiso,
cuya vigilancia integral la conservaría la aludida superintendencia.
24.
Mediante el artículo 2 del Decreto Ley 78 de 1987 “por el cual se asignan
unas funciones a entidades territoriales beneficiarias de la cesión del
impuesto al valor agregado (I.V.A)” se atribuyó al Distrito Especial de
Bogotá, entre otros municipios, las funciones de intervención que ejercía el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través de la Superintendencia
Bancaria, relacionadas con el otorgamiento de permisos para desarrollar las
actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, el otorgamiento
de permisos para el desarrollo de los planes y programas de vivienda realizados
por el sistema de autoconstrucción y de las actividades de enajenación de las
soluciones de vivienda resultantes de los mismos, en los términos de la Ley 66
de 1968, el Decreto Ley 2610 de 1979 y sus disposiciones reglamentarias; así
como informar a la autoridad correspondiente de la inspección y vigilancia e
imponer multas.
25.
Con la expedición del Decreto 497 de 1987 “por el cual se distribuyen unos
negocios” se reorganizó la función de inspección y vigilancia de las
actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda y
se atribuyó al entonces Ministerio de Desarrollo Económico, pero a través de la
Superintendencia de Sociedades. Sin embargo, mediante el Decreto 405 de 1994 “por
el cual se reglamenta el Decreto
Ley 78 de enero 15 de 1987 y se deroga
el Decreto
1555 de agosto 3 de 1988” los municipios
y distritos del país recobraron la función de inspección y vigilancia en la
materia.
26.
Así, el Decreto 1421 de 1993 “por el cual se dicta el régimen especial para
el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá” en el numeral 12 del artículo 12
dispuso como atribución del Concejo Distrital “… expedir las
reglamentaciones que le autorice la ley para la vigilancia y control de las
actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinadas a vivienda”.
En atención a lo anterior, en
el año de 1996 el Consejo de Estado, al dirimir un conflicto de competencias
administrativas surgido entre la Superintendencia de Sociedades y el Concejo
Distrital de Bogotá, sostuvo que “las funciones de inspección y
vigilancia de las actividades relacionadas con la enajenación de
inmuebles destinados a vivienda de que tratan la Ley 66 de 1968 y el
Decreto extraordinario 2610 de 1979, y entre éstas la de tomar posesión de
los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se
ocupen de tales actividades o disponer su liquidación, son hoy de
competencia de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., a quien
corresponde ejecutar las reglamentaciones que sobre dicho aspecto expedida el
Concejo Distrital de Santafé de Bogotá” (negrillas no originales)[104].
27.
A partir de la expedición de la Ley 388 de 1997 (18 de julio) “por la cual se modifica la Ley 9 de
1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones” la intervención a las personas
naturales o jurídicas dedicadas a la construcción y enajenación de inmuebles
destinados a vivienda fue reformada, y se previeron dos tipos de liquidación
según la causal del artículo 12 de la Ley 66 de 1968 en la que se incurra –
causales para la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes – (artículo
25 de la Ley 388 de 1997). Por tanto, (i) las personas que se encuentren en las
situaciones previstas en los numerales 1 y 6 del citado artículo 12, podrán
acceder al trámite de un concordato o de una liquidación obligatoria en los
términos previstos en la Ley 222 de 1995; mientras que (ii) las personas
incursas en las situaciones de cualquier otro numeral del artículo 12 estarán
sujetas a la toma de posesión de sus negocios, bienes y haberes, en los términos
de la Ley 66 de 1968. Sin embargo, en caso de que las personas incurran en
causales que permiten el concordato y otra causal prevista en el mismo artículo
12, procede el trámite de toma de posesión contenido en la Ley 66 de 1968[105].
La toma de
posesión de los negocios, bienes y haberes, y la liquidación de entidades que
se encargan de la construcción y enajenación de viviendas, como desarrollo de
la función administrativa de inspección y vigilancia atribuida a los municipios
y distritos
28. Según lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 66 de 1968[106], las
personas naturales y jurídicas que se ocupen de la construcción y enajenación
de inmuebles destinados a vivienda y que se encuentren incursas en cualquiera
de las hipótesis previstas en esa disposición legal, estarán sujetas al régimen
especial, consistente en la toma inmediata de posesión de sus negocios, bienes
y haberes, y en una posible posterior liquidación.
29. En virtud de la declaración administrativa de toma de
posesión de los negocios, bienes y haberes o de la liquidación, la persona
queda separada de la administración de sus bienes por el término que dure el
proceso correspondiente (art. 14 Ley 66 de 1698). En consecuencia, los
municipios a los que les fue reconocida la función de inspección y control
podrán ordenar (i) el embargo y secuestro de los bienes de la persona natural o
jurídica, (ii) la inmediata guarda de bienes y postura de sellos para que no
sean destruidos en la práctica del secuestro, (iii) la ocupación inmediata de
sus libros de cuentas, papeles y demás documentos relacionados con sus negocios
y los allanamientos que sean necesarios, así como (iv) la prevención a los
deudores y a todos los que tengan negocios con la persona intervenida de que su
único representante será el agente especial designado por el municipio, pues él
es el encargado de administrar los bienes de la persona intervenida (arts. 14 y
16 Ley 66 de 1968).
30. De otro lado, decidida la liquidación, el agente especial
dentro de los cinco días siguientes deberá emplazar mediante edicto a todos los
que se crean con derecho a intervenir en ella (art. 17 Ley 66 de 1968), a
efectos de que los interesados durante el término del emplazamiento (30 días) y
por treinta días más puedan presentar los reclamos que tengan contra la persona
natural o jurídica sometida a liquidación (art. 18 Ley 66 de 1968). De esta
manera, su situación será tenida en cuenta en la liquidación en curso. Vencido
el término anterior, el trámite será adelantado de acuerdo al procedimiento
previsto en la Ley 45 de 1923 “sobre establecimientos bancarios” (art.
19 Ley 66 de 1968).
31. El Decreto 2277 de 1989 “Por el cual se
asignan funciones a la Superintendencia Bancaria y a la Comisión Nacional de
Valores en los procesos de toma de posesión de los bienes, haberes y negocios
de una institución vigilada” derogó los artículos 52,
55, 57, 63 y 67 de la Ley 45 de 1923 los cuales contenían el trámite de
liquidación. Sin embargo, el Decreto 663 de 1993 “Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero” dispuso en su artículo 116 y siguientes, modificado por
el artículo 22 de la Ley 510 de 1999 “Por la cual se dictan disposiciones en relación con el
sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores, las Superintendencias
Bancaria y de Valores y se conceden unas facultades”, la medida de toma de posesión
para liquidar.
32. El artículo 117 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, modificado por el artículo 23 de la Ley 510 de 1999, señala que la
liquidación como consecuencia de la toma de posesión implica (i) la disolución
de la entidad, (ii) la exigibilidad de todas las obligaciones a plazo, (iii) la
formación de la masa de bienes, (iv) la terminación de los contratos de seguros
vigentes y (v) la protección legal de los derechos laborales de los
trabajadores.
La misma disposición prevé que durante
la vigencia del proceso de liquidación se conservará la toma de posesión de
la entidad hasta que se declare terminada su existencia legal, la cual no podrá
prolongarse por más de cuatro (4) años desde su inicio, salvo que el Gobierno
la prorrogue por resolución ejecutiva.
33. De otro lado, el artículo 295 del referido estatuto
señala en su numeral primero que el liquidador designado ejerce funciones
públicas administrativas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad de las
reglas del derecho privado a los actos de gestión que deba ejecutar durante el
proceso de liquidación. De ahí que, el numeral segundo de la norma citada,
establezca que la naturaleza de los actos del liquidador relativos a la
aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general las que
por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo mientras que “las
controversias o litigios que se originen en hechos o actos de gestión del
liquidador o en los contratos que celebre, serán resueltas por la
jurisdicción ordinaria mediante el procedimiento que en cada caso corresponda,
según la naturaleza del litigio” (negrillas no originales) según
el numeral tercero.
F. LA
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LOS PERJUICIOS CAUSADOS EN DESARROLLO DE LA
FUNCIÓN DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL
34. El inciso 1 del artículo 90 de la
Constitución[107]
funda, de manera general, la responsabilidad patrimonial del Estado con ocasión
de la acción u omisión de una autoridad pública. Al respecto, la jurisprudencia
constitucional en diversas sentencias, al hablar de las exigencias para la
configuración de tal responsabilidad señala tres requisitos derivados del
artículo constitucional en mención “i) un daño antijurídico que le sea
imputable, ii) causado por la acción o la omisión de las autoridades públicas,
y iii) la existencia de una relación de causalidad entre el daño antijurídico y
la acción u omisión del ente público”[108].
35. Así, la
responsabilidad patrimonial del Estado derivada del ejercicio de la función administrativa
de inspección, control y vigilancia puede quedar comprometida en los supuestos
en los que se cause a terceros un daño antijurídico imputable a la
administración, si se demuestra que (i) la entidad estatal actúa por fuera del
régimen legal, ya sea porque interviene de manera tardía, negligente o defectuosa,
o porque se abstiene de intervenir respecto de una persona que se encuentra bajo
su vigilancia; (ii) con ocasión de esa falla se materializan daños antijurídicos
y (iii) existe un nexo causal entre la conducta desplegada por la entidad
estatal o sus omisiones y el daño que se alega.
36. Conforme con lo anterior, es preciso
destacar que, aunque la Ley 167 de 1941 había formalmente atribuido a la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la función de declarar la responsabilidad
del Estado, fue solo desde la vigencia del Decreto Ley 528 de 1964[109] que esta
transferencia de competencias se hizo efectiva y se confirmó por los sucesivos
códigos de lo contencioso administrativo y las leyes específicas que los
reformaron; competencia actualmente vigente. En estos casos, la cuestión
litigiosa surge cuando la Administración o quien actúa en su nombre o bajo su
mando, en cumplimiento de los deberes asignados y con ocasión de los actos
administrativos que profiere, los hechos administrativos que realiza, las omisiones
administrativas, los contratos que celebre y las operaciones administrativas
que cumpla para ejecutar sus decisiones, resultan ser la causa de daños
antijurídicos que, por lo tanto, comprometen la responsabilidad contractual o
extracontractual del Estado[110].
Las acciones de
Nulidad y Restablecimiento del Derecho y Reparación directa como medios de
control pertinentes para establecer la responsabilidad del Estado con ocasión
del ejercicio de la función administrativa de inspección, vigilancia y control.
Jurisprudencia del Consejo de Estado
37. El Consejo
de Estado ha sostenido de manera pacífica que las entidades del Estado que
tienen a su cargo el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y
control pueden ser declaradas responsables a título de falla del servicio, por
acción o por omisión, cuando causen un daño antijurídico con ocasión del
ejercicio de dichas potestades. Por ejemplo, en la sentencia de 29 de abril de
2015 – exp. 32878 – la Sección Tercera del Consejo de Estado encontró
responsable a la Superintendencia Bancaria por los daños causados a una
sociedad dedicada a la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda
y a su representante legal, pues en razón de las actuaciones desplegadas en el
proceso de toma de posesión de los bienes y haberes de la misma (Ley 66 de
1968), la Superintendencia vendió un terreno de propiedad de la sociedad
intervenida por un precio inferior a su valor comercial. Al
respecto se expuso:
“la toma de posesión de bienes consagrada por la Ley 66 de
1968 debe realizarse con el objeto de conservar el patrimonio de la persona
intervenida y de salvaguardar los derechos de los terceros que pudieran
resultar afectados –como ocurría con la Ley 45 de 1923- y, adicionalmente,
solventar los inconvenientes que dieron lugar a la medida de intervención, de
manera que la pertinencia y corrección de todas las medidas adoptadas por quien
ejercía la administración de la persona intervenida puede juzgarse a partir de
su idoneidad para alcanzar dichos objetivos” (negrillas no originales).
Igualmente,
mediante sentencia del 11 de noviembre de 2009 – exp. 17380 – la Sección
Tercera del Consejo de Estado estudió si el municipio de Popayán era
responsable por omitir su función de inspección y vigilancia respecto de la
licencia de construcción que otorgó a la Sociedad
Hugo Erney Cuervo Fernández y Cía Ltda[111].
38. En cuanto a la presentación
de demandas de reparación directa formuladas para obtener la indemnización de
daños causados por fallas en la inspección, vigilancia y control de entidades
intervenidas, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado de manera
reciente que “estando en curso un proceso liquidatorio, los
asociados de la entidad cooperativa pueden padecer el daño consistente en no
poder disponer de sus aportes sociales o de una parte de ellos, este menoscabo,
a diferencia del sufrido por [los acreedores externos de la entidad
vigilada], no es necesariamente antijurídico. Lo anterior por cuanto… los
asociados, a través de sus aportes, se vinculan directamente con la existencia
y perennidad del ente cooperativo; de donde que, para los primeros, el no poder
disponer de su dinero hasta las resultas del proceso liquidatorio es una carga
que, en principio, no están en la obligación de soportar, mientras que, para
los segundos, constituye uno de los múltiples efectos que entraña el hecho de
hacer parte de un proyecto asociativo de naturaleza cooperativa que debe ser
liquidado y en el que, como es apenas lógico, son los llamados a permanecer
vinculados hasta el final, razón por la cual es perfectamente compatible con
el ordenamiento jurídico el que deban esperar hasta la culminación del proceso
liquidatorio para, si es del caso, recuperar y disponer de sus aportes o de una
parte de ellos, sin perjuicio de que, en ese momento, puedan ejercer las
acciones pertinentes para obtener la reparación del o los daños entonces
ciertos y consolidados”[112]
(negrillas no originales).
39. No obstante, cuando la causa
adecuada del perjuicio no sean en sí mismas las operaciones administrativas
necesarias para ejecutar las órdenes administrativas de toma de posesión, sino
el acto administrativo que dispone de esa medida, la responsabilidad del Estado
puede declararse luego de vencer la presunción de legalidad de dicho acto
administrativo para abrir la puerta a la condena en responsabilidad, mediante
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
40. Conforme con lo expuesto en precedencia, la Sala
puede concluir que los daños ocasionados por las entidades estatales debido a los
actos administrativos que profiere en ejercicio de las funciones de inspección,
vigilancia y control o resultantes de su acción u omisión constitutivas de
hechos, omisiones u operaciones administrativas, son susceptibles de reclamarse
ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según el caso, mediante la
nulidad y restablecimiento del derecho, en razón de la invalidez de la decisión
en cuestión, o a través de la reparación directa, en razón de una falla del
servicio.
G. EL PROCESO DE RENDICIÓN PROVOCADA DE
CUENTAS Y LA JURISDICCIÓN COMPETENTE PARA LLEVARLO A CABO
41.
Mediante sentencia C-981 de 2002[113]
la Sala Plena de la Corte Constitucional analizó el proceso de rendición de
cuentas previsto en el artículo 418 del Código de Procedimiento Civil y
concluyó que es un proceso civil especial de
conocimiento “denominado así porque en este tipo de procesos previamente se
impone al juez el conocimiento de los hechos y de las pruebas, para después
adoptar la declaración correspondiente”[114] cuyo trámite se surte bajo el
procedimiento abreviado “y persigue dos fines claramente determinados: a)
Inmediato: constituido por las cuentas, esto es los ingresos y egresos, con sus
respectivos soportes, de la actividad desarrollada por quien se ha encargado de
administrar bienes o negocios de otra persona, sea que su origen esté en un
acto de voluntad de las partes, como acontece con el contrato, o de una
situación contemplada en la ley, como en el secuestre o el albaceazgo. b)
Mediato: consiste en establecer quién debe a quién y cuánto, o sea, cuál es el
saldo que queda a favor de una parte y a cargo de otra, llámese demandante o
demandado”[115].
Este proceso contempla dos modalidades, una tendiente a obtener la rendición de
cuentas de quien está obligado a rendirlas y no lo ha hecho, llamada también
rendición provocada y la otra, para que las cuentas de aquel que debe rendirlas
sean recibidas, o rendición espontánea por el obligado a rendirlas.
Así, respecto del proceso de
rendición provocada de cuentas la mencionada sentencia resaltó que el “objeto
de este proceso, es que todo aquel que conforme a la ley, esté obligado a
rendir cuentas de su administración lo haga, si voluntariamente no ha
procedido a hacerlo” (negrillas no originales).
42.
En el mismo sentido la Corte se pronunció en la sentencia T- 743 de 2008, en la
que además aclaró que los procesos de rendición provocada de cuentas suponen,
por parte de quien es llamado a rendir las mismas, la obligación de hacerlo.
Tal exigencia se deriva con ocasión de la gestión de actividades o negocios por
otro “los sujetos obligados a rendir
cuentas lo están porque previamente ha habido un acto jurídico (contrato,
mandamiento judicial, disposición legal) que los obliga a gestionar
negocios o actividades por otra persona. De hecho, un comunero, si es
designado administrador de la comunidad, en la forma como lo disponen los
artículos 484 y 486 del Código de Procedimiento Civil, seguramente estará
obligado a rendir cuentas de su gestión, espontáneamente o a petición de los
comuneros”[116].
43.
Por su parte, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia ha
precisado que el proceso de rendición provocada de cuentas se compone de dos
fases autónomas e independientes “la primera de
naturaleza declarativa, concebida para declarar la obligación de rendirlas,
porque como ya se anotó, esta surge o la impone la propia ley o el contrato, y la segunda fase, en la que se establece el quantum de la
obligación declarada en la primera fase, es
de condena y presupone la certeza de la obligación legal o contractual de
rendir cuentas. Así las cosas, es presupuesto lógico y necesario de la
segunda fase, definir con antelación si el demandado se encuentra obligado
legal o contractualmente a rendir cuentas”
(negrillas no originales)[117].
44. Ahora bien, respecto del
proceso de rendición provocada de cuentas instaurado en contra de las entidades
del Estado, la jurisprudencia de las altas cortes ha sido consistente en
precisar que su conocimiento corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en tanto
no se persiga controvertir un acto emitido en ejercicio de la función
administrativa. A continuación, esta Sala
de Revisión se referirá a tales casos que constituyen precedentes relevantes.
- La sentencia C-248 de 1994 al estudiar la
constitucionalidad de algunos apartes del Decreto 665 de 1993 “Por medio del cual se dictan normas para regular
aspectos relativos a la liquidación forzosa administrativa de entidades
vigiladas por la Superintendencia Bancaria” aclaró que  la rendición de cuentas prevista para el
liquidador en el artículo 297 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero no
contempla la posibilidad de impugnar su actuación por la vía contencioso
administrativa, sino que se refiere a la responsabilidad personal del
liquidador.
“En cuanto hace a lo dispuesto por la parte acusada del
numeral 1o. del artículo 297 del Decreto 663 de 1993 que recoge y compila los
dispuesto por el numeral 1o. del artículo  8o. del Decreto 655 de 1993,
esta Corporación considera que los términos establecidos en dicha
disposición no se refieren a la posibilidad de impugnar u objetar con fines de
restablecimiento del derecho, ni con los de la mera nulidad del acto de
liquidación, o cualquiera otro definitivo como los de aceptación,  rechazo,
prelación o calificación de créditos, y en general, los que constituyen actos
administrativos; solamente se establecen los términos para
ejercer acciones de responsabilidad por la actuación personal del liquidador
porque se estima que, aprobada la rendición de cuentas por la junta y no
impugnada por los acreedores, estando a disposición de los mismos por
aquellos términos, estos actos adquieren firmeza y definitividad, son de la
junta y de la liquidación en general y no del liquidador, quien sólo elabora la
rendición de cuentas y la somete en estos términos a la aprobación de aquella
junta; además, los términos para impugnar los actos administrativos ante
la jurisdicción contencioso administrativa se mantienen de conformidad con lo
establecido por las leyes, para efectos de regular las competencias de aquella
jurisdicción, en concordancia con lo establecido en el numeral 2o.
del  295, no demandado” (negrilla fuera del texto).
-
Mediante sentencia proferida el 16 de septiembre de 2008, por
la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia fue analizada la
acción de tutela interpuesta por la Dirección Nacional de estupefacientes
contra la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial,
dado que decidió el proceso de rendición provocada de cuentas instaurado en su
contra sin tener, según lo afirmó la demandante, jurisdicción ni competencia
para ello debido a su naturaleza de entidad pública. Sobre el particular, el
alto tribunal de la Jurisdicción Ordinaria manifestó que “aun
cuando la parte demandada o demandante en un proceso sea una entidad pública,
su naturaleza no es la que únicamente determina cuál de las jurisdicciones es
la competente para tramitar y decidir el proceso, puesto que hay que determinar
la clase de acción, como en este caso, y vemos que la
jurisdicción contencioso administrativa, no existe señalado un trámite para
exigir la rendición de cuentas, y que este procedimiento sólo opera en
materia ordinaria, por tal razón las acciones encaminadas a obtener la
rendición provocada de cuentas, necesariamente debieron iniciarse ante los
jueces civiles a través del proceso abreviado, como en efecto se hizo, y
habiéndose dictado la sentencia por el Juzgado Octavo Civil del Circuito de
Barranquilla, la ejecución de la misma es competencia de dicho juzgado”[118] (negrilla fuera del
texto).
-
En
el mismo sentido, en la sentencia proferida dentro del proceso con radicado No.
11001-22-03-000-2008-00152-00 la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia
decidió una acción de tutela instaurada por la Alcaldía Mayor de Bogotá, dentro
del proceso de la referencia, en contra del auto proferido el 7 de marzo de
2007 por el Juzgado Cuarenta y Siete Civil Municipal de Bogotá, pues consideró
que el proceso de rendición provocada de cuentas debió decidirse por sentencia
y no por auto, acorde con lo previsto en el artículo 418 del Código de
Procedimiento Civil[119].
En esa ocasión la Sala de Casación Civil confirmó la sentencia de primera
instancia que consideró que el asunto al ser de naturaleza civil debía
tramitarse de conformidad con lo previsto en el numeral 3 del artículo 418 del
Código de Procedimiento Civil, tal y como lo había solicitado la parte
accionante.
-
La anterior decisión fue confirmada por esta corporación a través
de la sentencia T-1039 de 2008. Al respecto, la Corte Constitucional reiteró la
jurisprudencia constitucional sobre el proceso de rendición de cuentas y señaló
que tales pautas aplicadas al caso bajo su estudio implican la realización del
referido trámite acorde con lo previsto en el Código de Procedimiento Civil: “si
la Alcaldía Mayor de Bogotá adujo de manera expresa en la contestación de la
demanda que no se encontraba obligada a rendir las cuentas a cuya rendición se
le convocó en ese proceso, esa excepción de fondo debería haber sido analizada
en una sentencia  por el juzgado de conocimiento, conforme lo indica el
numeral 3 del artículo 418 del Código de Procedimiento Civil, como quiera que
en virtud de dicha excepción surgió una contención que el juzgador tenía que resolver mediante un fallo
ante la incertidumbre del derecho”.
45. Acorde con la jurisprudencia
transcrita, el proceso de rendición provocada de cuentas (i) es un trámite
abreviado, (ii) de naturaleza civil, (iii) compuesto por dos etapas autónomas –
la primera de carácter declarativo y la segunda de tipo condenatoria – (iv) pero
correlacionadas entre ellas, pues la condena solo se explica en razón de haberse
probado la existencia de una obligación legal o contractual que radica en
cabeza del condenado el deber de rendir las cuentas de su gestión. En
consecuencia, (v) sus pretensiones son de contenido patrimonial, toda vez que
su (vi) finalidad es inmediata en la medida que persigue la exhibición de los
soportes de la actividad desarrollada – ingresos y egresos – y al mismo tiempo
mediata, ya que establece la carga monetaria que debe soportar cada una de las
partes del proceso en favor de la otra.
Esto significa que fruto de la rendición
de cuentas, puede surgir la obligación de pagar sumas de dinero, al reconocerse
la responsabilidad civil de quien administra los negocios de otro por fuente
contractual o legal. Así, dicho proceso puede conducir a condenar a pagar una
suma de dinero, como resultado de la gestión de los negocios de otro, es decir,
se trata de un mecanismo que puede conducir a condenar la responsabilidad civil
del obligado a rendir cuentas.
46. Adicionalmente, es importante
resaltar que el artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero prevé
que el liquidador designado en un proceso de liquidación forzosa con ocasión de
la intervención del Estado, emite dos tipos de actos. Administrativos,
susceptibles de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,
en cuanto se traten de “impugnaciones y objeciones que se
originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo,
prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza
constituyan actos administrativos” (numeral 2) o de gestión, los
cuales deberán controvertirse ante la Jurisdicción Ordinaria según el
procedimiento que corresponda, atinentes a “los hechos o actos de gestión
del liquidador o los contratos que celebre” (numeral 3).
Al respecto, el
Consejo de Estado mediante sentencia proferida el 14 de diciembre de 2009
dentro del proceso con radicado No. 2003-00708-01 decidió la apelación
presentada en una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que
se pretendía declarar la nulidad de un oficio expedido por el liquidador de la
Electrificadora de la Guajira S.A., sociedad sometida a la liquidación
administrativa forzosa prevista en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
En esa ocasión, se señaló que no todos
los actos del agente liquidador tienen carácter de acto administrativo y por
ende, no todos son susceptibles de control por esa jurisdicción, pues también
emite actos de gestión los cuales se rigen por el derecho privado y hacen
referencia al cumplimiento oficios de sus facultades y deberes como la
presentación de cuentas:
“en lo atinente a la regulación del
trámite de un proceso de liquidación forzosa o administrativa, surge
la distinción de tres (3) clases de actos que puede producir el Liquidador,
cuales son, los actos administrativos, los de trámite y los de gestión.
Dicho de otra forma, no todos los actos del agente liquidador tienen carácter
de acto administrativo y por ende no todos son susceptibles de control por esta
jurisdicción. Así se infiere de los numerales 1, 2 y 3 del artículo 295, del
Estatuto Financiero, Decreto 663 de 1993, con los cuales resulta concordante,
entre otros, el numeral 9º del artículo 301 del mismo Estatuto (…) Como
elemento de juicio adicional, se ha de tener en cuenta que el proceso
concursal y de liquidación es un proceso de carácter judicial, y ese carácter
lo conserva incluso cuando está cargo de la Superintendencia respectiva, …
así lo ha reiterado esta Sala en diversos pronunciamientos. Ello explica que
el Liquidador tenga la condición de auxiliar de la justicia, y no de
funcionario administrativo, según el numeral 6 del ya citado artículo 295
del Decreto 663, que a la letra dice: “6. Vinculación. El
liquidador y el contralor continuarán siendo auxilares de la justicia y,
por tanto, para ningún efecto podrán reputarse trabajadores o empleados de
la entidad en liquidación o del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.
Constituyen actos administrativos, los
que resultan de una actuación administrativa que adelante el Liquidador, la cual, siguiendo el artículo 4º del
C.C.A. puede darse por el ejercicio del derecho de petición en interés
general, por ejercicio del derecho de petición en interés particular, en
cumplimiento de un deber legal o de oficio, cuyo conocimiento por la
autoridad competente comporte ejercicio de la función administrativa, según
lo establece el artículo 1º del dicho Código. De esas cuatro formas de
actuación administrativa, se puede decir que la más viable en el caso de la
actividad del Liquidador en la liquidación forzosa o administrativa es la que
se inicia por ejercicio del derecho de petición de interés particular,
puesto que ese es el carácter de los intereses y derechos que usualmente
involucra dicho proceso, mientras que los asuntos objeto de las otras
actuaciones no encuadran en las funciones administrativas de éste, según puede
apreciar más adelante. Al fin y al cabo, según el artículo 293, numeral 1, del
estatuto Financiero. ‘El proceso de liquidación forzosa administrativa de
una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria es un proceso concursal y
universal, tiene por finalidad esencial la pronta realización de los activos y
el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad
hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los
acreedores sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios
de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos.’ De allí que el
previamente transcrito numeral 2 del mismo artículo centre los actos
administrativos en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación,
rechazo, prelación o calificación de créditos, pues todas ellas se producen
para responder a peticiones en interés particular, usualmente de los
acreedores, por lo que es dable concluir que son actos administrativos del
Liquidador todas las decisiones relativas a peticiones en interés particular
que le corresponde resolver en relación con la liquidación a su cargo.
2.3.2. Actos preparatorios y de trámite, por su parte, son los que se profieren
para sustentar o fundamentar las decisiones y darle impulso a las mismas, tales
como el que ordena la publicación del emplazamiento de los acreedores, la
citación o requerimientos de personas,  cuando sea del caso, entre otros.2.3.3.
Actos de gestión del Liquidador vienen a ser tanto los unilaterales como los
plurilaterales que se rigen por el derecho privado y que usualmente no están
relacionados con peticiones de interés particular, sino con el cumplimiento
oficioso de sus facultades  y deberes para la debida realización o finalización
del respectivo proceso, señaladas principalmente en el citado artículo 295,
numeral 9,  del Estatuto citado, pudiéndose extractar de ellos, a guisa de
ilustración, los relativos a la guarda y administración de los bienes en
poder de la intervenida, los de formación y guarda de la masa de la
liquidación, lo que implica la elaboración y contabilización del inventario de
éstos, según el artículo 180 de la Ley 222 de 1995; la contabilización
de activos y pasivos de la empresa liquidada; recuperación, celebración de contratos para enajenación o
arrendamiento, entrega de los mismos, efectuar pagos, adicionar o modificar el
inventario por inclusión o exclusión de bienes de la masa, presentación de
cuentas” (negrilla fuera del
texto).
En idéntico sentido, en la
sentencia proferida el 27 de noviembre de 2013 dentro del proceso con radicado
No. 66001-23-31-000-2002-00391-01, la
Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió una acción de controversias
contractuales interpuesta en contra de la resolución que liquidó
unilateralmente el contrato suscrito entre la EPS Risaralda S.A., en Liquidación y la Unión
Temporal Auditoria Médica, y concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo no tenía competencia para pronunciarse sobre dicho asunto toda
vez que la actuación controvertida era un acto de gestión:
“Se
desprende con claridad que el funcionario Liquidador, en desarrollo de su
ejercicio, está facultado legalmente para proferir actos administrativos, cuya
expedición en todo caso estará condicionada a que la materia que allí se recoja
verse sobre aspectos íntimamente ligados a la aceptación, rechazo, prelación o
calificación de créditos o a decisiones proferidas en ejercicio de la función
administrativa de la cual está dotado transitoriamente y así mismo podrá
realizar actos de gestión. También se colige de dicha normativa que todos
los actos del Liquidador encaminados a realizar los activos de la entidad y los
actos de gestión cuya finalidad radique en culminar el proceso liquidatorio,
estarán gobernados por las normas del derecho privado. Cabe agregar al
respecto, como se evidencia de la misma norma legal en mención, que, dentro del
marco y contexto del procedimiento de liquidación, los actos de gestión no los
constituyen únicamente aquellas actuaciones unilaterales del funcionario,
desplegadas con ocasión de la liquidación de la entidad, pues tal concepto sin
duda abarca igualmente los contratos que se celebren con el preciso propósito
antes señalado” (negrilla fuera del texto).
47. Conforme con lo expuesto en precedencia, esta Sala
de Revisión puede colegir que el liquidador designado en un trámite de
intervención administrativa es un particular investido con facultades públicas
de manera transitoria, durante la ejecución de la liquidación, por lo que emite
actos administrativos relacionados con la
aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general todas las decisiones relativas a peticiones en interés
particular que le corresponde resolver en relación con la liquidación a su
cargo; y actos de gestión los cuales se encuentran encaminados a culminar el
proceso liquidatorio, pues son proferidos en cumplimiento oficioso de sus
facultades  y deberes previstos para ese fin[120].
No obstante, lo anterior es diferente de la
responsabilidad que pueda atribuírsele al Estado por la gestión administrativa,
pues en ese caso existen mecanismos propios como, las acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho y de reparación directa, los cuales son medios de
control idóneos para que el Estado responda por los eventuales daños
antijurídicos que provoque la actuación administrativa de inspección,
vigilancia y control, como es el caso de la orden de toma de posesión, o las
operaciones administrativas realizadas para ejecutarlos. Tal como quedó
explicado en el acápite anterior, es a la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo a la que legalmente le compete la declaratoria de la
responsabilidad del Estado por los daños antijurídicos derivados de las
funciones de inspección, vigilancia y control.
H. LAS PROVIDENCIAS CONTROVERTIDAS INCURRIERON
EN UN DEFECTO ORGÁNICO Y EN VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN
48. La sentencia
C-590 de 2005, al identificar los defectos en los que podría incurrir una
providencia judicial como violaciones al debido proceso amparables mediante la
acción de tutela, precisó el defecto orgánico en los siguientes
términos: “se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la
providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello”[121].
Por su parte, la sentencia de unificación 770 de 2014 señaló los elementos que
constituyen esta causal de invalidación de providencias judiciales al
determinar que la falta absoluta de competencia puede resultar del criterio
funcional, es decir, de la atribución dada por el ordenamiento jurídico
para tomar decisiones en determinada materia o respecto de un sujeto en
específico; en otros términos, “(…) cuando la autoridad judicial extralimita
en forma manifiesta el ámbito de sus competencias constitucionales y legales”[122].
Igualmente, el defecto orgánico de la providencia judicial puede ser
consecuencia del desconocimiento del criterio temporal que delimita su
competencia. Es decir, cuando no obstante disponer de competencia funcional en
el caso concreto, ha expirado la oportunidad para realizar dicho juicio y “(…) la
autoridad judicial las ejerce por fuera del término previsto para ello”[123].
También determinó los requisitos para
que, de verificarse el defecto orgánico, la acción de tutela prospere en el
caso de demostrarse el vicio: “(i) cuando el peticionario se encuentra
supeditado a una situación en la que existe una actuación consolidada y no
tiene otro mecanismo de defensa, como es el caso de una decisión que está en
firme y que fue dada por un funcionario que carecía de manera absoluta de
competencia; y (ii) cuando, en el transcurso del proceso, el actor puso de
presente las circunstancias de incompetencia absoluta y dicha situación fue
desechada por los jueces de instancia, incluso en el trámite de recursos
ordinarios y extraordinarios, validándose así una actuación erigida sobre una
competencia inexistente”[124].
En suma, el defecto orgánico se presenta cuando el
funcionario judicial que profirió la providencia cuestionada, carece,
absolutamente, de competencia para ello, por los distintos factores de
atribución de la misma. Por ejemplo, mediante sentencia T-313 de 2010, la Corte
Constitucional revisó las decisiones condenatorias contra INVIAS dentro de unos
procesos civiles de acción reivindicatoria – ordinario agrario-, y concluyó que,
como el fin del procedimiento ordinario fue ordenar una indemnización
patrimonial a cargo del Estado, debido a los perjuicios ocasionados por la
ocupación de bienes privados para el desarrollo de trabajos públicos, se
usurparon las competencias legalmente atribuidas a la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, entre otras razones, porque INVIAS es una entidad
púbica y en ese sentido “ya el artículo 82 del mismo C.C.A. al
establecer el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo
determinó expresamente  la naturaleza y la materia de la misma al
expresar: ‘la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida
para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de
las entidades públicas” (destacado en el texto citado)[125].
49. De otra parte, la violación
directa de la Constitución involucra la superación del concepto de
vía de hecho e implica la admisión de específicos supuestos en los que, si bien
no se está ante una burda trasgresión de la Constitución, sí se trata de
decisiones ilegítimas que afectan la supremacía constitucional. En el caso de
las actuaciones judiciales, la violación directa de la Constitución puede
materializarse, entre otras formas, respecto del artículo 121
Superior, el cual dispone que “Ninguna autoridad del Estado podrá́
ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”.
Dicho postulado general es precisado por el artículo 29 superior al establecer
como garantía del derecho al debido proceso, el derecho al juez competente. A
este respecto, esta Corte precisó que “Esta garantía, vinculada con el
derecho de acceso a la justicia, es la que se conoce como de juez natural y
exige: (i) la preexistencia del juez, (ii) la determinación legal y previa de
su competencia en abstracto, incluso si es una competencia especial o por
fuero, y (iii) la garantía de que no será excluido del conocimiento del asunto,
una vez ha asumido regularmente competencia, aunque una modificación legal de
competencia pueda significar un cambio de radicación del proceso en curso, sin
que se entienda que se desconoce el derecho al juez natural, al tratarse de una
“garantía no absoluta y ponderable”[126].
50.
Conforme con los elementos probatorios visibles en el expediente, la Sala
Segunda de Revisión advierte que la Alcaldía Mayor de Bogotá, en desarrollo de
la función administrativa de inspección y vigilancia que ejerce sobre las
actividades de construcción y enajenación de inmuebles para vivienda en el
Distrito Capital, atribuida por el Decreto 405 de 1994, ordenó la toma de
posesión de los negocios, bienes y haberes de ASONAVI a través de la Resolución
0469 del 16 de julio de 1997, toda vez que la mencionada asociación no solicitó
el permiso de enajenación de bienes inmuebles destinados a vivienda, no llevaba
la contabilidad en la forma prescrita en el Código de Comercio y se encontraba
adelantando proyectos de vivienda sin licencia de construcción, ni permiso de
ningún tipo; incurriendo con ello en las causales 3, 4 y 5 del artículo 12 de
la Ley 66 de 1968[127],
norma vigente para la época de los hechos.
Inconformes con la intervención
administrativa, y sin haberse iniciado el trámite de liquidación, los asociados
de ASONAVI el 14 de
diciembre de 2006, radicaron demanda de rendición provocada de cuentas ante la
Jurisdicción Ordinaria, la cual fue admitida por el Juzgado Cuarenta y Siete
Civil Municipal de Bogotá, mediante auto del 18 de diciembre de ese año y
tramitada sin tomar en cuenta que, pese a que la hoy accionante actuaba como
administrador de los negocios, bienes y haberes de ASONAVI, no lo hacía en los
términos previstos en la regulación ordinaria, sino por disposición de una ley
especial – Ley 66 de 1968 – dentro de la cual no se consagra la autorización
legal que requiere el proceso de rendición provocada de cuentas para tramitarse,
es decir, sin contemplar una disposición en esa ley que obligue, en razón de la
medida de toma de posesión, a rendir cuentas. Igualmente tampoco se probó la
existencia de un contrato del que pudiera desprenderse la referida obligación.
Lo anterior se explica en razón a que (i) se trata de una fase de conservación
del patrimonio de la persona intervenida y en vista de ello (ii) el agente
administrador no puede tomar decisiones de disposición del activo, razón por la
cual el artículo 14 de la Ley 66 de 1968 solo permite ordenar el embargo y
secuestro de los bienes, la ocupación inmediata de los libros y la prevención a
los deudores sobre el trámite de intervención. Ello significa que en esta etapa
del proceso administrativo no se ejecutan operaciones hasta que se decida
continuar con la liquidación, caso en el cual sí existe el deber de rendir
cuentas[128].
51.
Sin perjuicio de lo anterior, el proceso de rendición provocada de cuentas se
extendió hasta la conclusión de la medida administrativa de liquidación, que inició
con la Resolución No. 020 de 2008 y finalizó con la resolución No. 017 del 28
de diciembre de 2015, ambas resoluciones fundadas en el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero. No obstante, dentro del trámite ordinario no se analizó la
gestión realizada por el liquidador en esa etapa, comoquiera que a ella no se
hizo referencia en la demanda.
52. Esta Sala de Revisión considera que sólo
en la etapa de liquidación, situación en la que no se encontraba ASONAVI al
momento de la demanda de rendición de cuentas, existe el deber legal de rendir
cuentas por parte del liquidador, toda vez que el artículo 297 del Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero establece la obligación legal de rendir cuentas
dentro de esa fase, dado que allí el liquidador realiza verdaderos actos de disposición
del activo de la persona intervenida. Sin embargo, la misma norma prevé dos
momentos para realizar tal rendición: “las cuentas se presentarán a los
acreedores reconocidos en el proceso liquidatorio cuando el liquidador se
separe del cargo y al cierre de cada año calendario, y en cada caso
comprenderá únicamente la gestión realizada entre la última rendición de
cuentas y la que presenta”.
En consecuencia, en el evento de que el
liquidador, no rinda espontáneamente las cuentas ordenadas en el artículo 297
del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero “de los
actos de gestión de los negocios, bienes y haberes de la entidad intervenida, y
del pago de las acreencias y la restitución de bienes y sumas excluidas de la
masa de la liquidación”, al tratarse de actos de gestión dado
que son proferidos en cumplimiento oficioso de sus facultades y deberes
previstos para finalizar el proceso de liquidación, los acreedores o los socios
de la entidad intervenida podrán acudir a la Jurisdicción Ordinaria por medio
del proceso de rendición provocada de cuentas, a fin de que el liquidador
responda de manera personal, por la actuación desplegada durante el trámite
liquidatorio.
Adicionalmente, en ejercicio de la
función administrativa de inspección, vigilancia y control, el ordenamiento
jurídico prevé mecanismos judiciales para que el Estado responda por los
perjuicios derivados de su actividad, mediante las prenotadas acciones de
nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos
expedidos, o de reparación directa, teniendo en cuenta que tanto la ejecución
de la toma de posesión, como de la liquidación administrativamente ordenada,
constituyen operaciones administrativas que pueden eventualmente comprometer la
responsabilidad del Estado si se demuestran los elementos de dicha
responsabilidad, en particular, el carácter antijurídico de los daños causados.
53.
Conforme con lo expuesto, la Sala puede concluir que los asociados de ASONAVI no
solo presentaron una demanda prematura, al tratarse de la medida de toma de
posesión y no encontrase aún el trámite liquidatorio, sino que la Jurisdicción
Ordinaria carecía de competencia para tramitar y decidir dicho proceso dado que
se interpuso en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá y no contra el liquidador,
persona sobre la cual recae la obligación legal de rendir cuentas de
conformidad con lo previsto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. De
esta manera se usurpó la competencia propia de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo para juzgar la actividad administrativa de inspección,
vigilancia y control desplegada en la fase de toma de posesión
de los negocios, bienes y haberes de ASONAVI, pues en los
términos del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero es
imperativo entonces concluir que lo acusado en el proceso de rendición de
cuentas fue una decisión de tipo administrativo; un acto administrativo,
susceptible de controvertir ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo y no ante la Jurisdicción Ordinaria y eventualmente unas
operaciones administrativas llevadas a cabo para ejecutar dicha decisión
administrativa, asunto también del resorte de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo. Así, en razón de la condena ordenada por la Jurisdicción
Ordinaria a la Alcaldía de Bogotá, por parte de la jurisdicción incompetente,
se pretermitió el estudio de la validez o no de los actos administrativos y de
la regularidad de las operaciones administrativas llevadas a cabo, juicios que
necesariamente hubiera llevado a cabo la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
Así las cosas, al decidir el proceso de
rendición provocada de cuentas por la toma administrativa de posesión, los
jueces ordinarios incurrieron en un defecto orgánico; carecían de
absoluta competencia para decidir sobre la toma de posesión de los negocios,
bienes y haberes de ASONAVI, pues el objeto del proceso instaurado ante esa
jurisdicción pretendía que les fuera reconocido a los asociados el valor de los
daños generados con dicha gestión, es decir, que se declarara la
responsabilidad patrimonial de una entidad pública, como efectivamente resultó
del proceso en cuestión. En consecuencia, los jueces ordinarios ejercieron las
competencias que legalmente le fueron atribuidas a la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo por las normas de orden público y de obligatorio
cumplimiento. En rigor, es a la Jurisdicción de los Contencioso Administrativo a
quien correspondería reparar los posibles daños antijurídicos causados por la
acción u omisión en el ejercicio de la función administrativa de inspección y
vigilancia desplegado por la Alcaldía Mayor de Bogotá – secretaría Distrital
del Hábitat sobre ASONAVI, a través de los mecanismos de nulidad y
restablecimiento del derecho o de reparación directa, por falla del servicio,
según se determine cuál es la causa adecuada del perjuicio.
En ese sentido, los jueces civiles que
decidieron el proceso de rendición provocada de cuentas incurrieron también en
una violación directa de la Constitución, (i) toda vez que no eran el juez
natural llamado a resolver sobre la actuación desarrollada con ocasión de
la función de inspección y vigilancia atribuida a la Alcaldía Mayor de Bogotá –
Secretaría Distrital, lo que generó una vulneración a la garantía del debido
proceso consagrada en el artículo 29 de la Constitución, dado que le impidieron
a la entidad demandada, aquí demandante, acudir al trámite procesal pertinente
y defender su gestión ante su juez natural y (ii) también evitaron que la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo realizara el examen del carácter
antijurídico de los eventuales daños causados a ASONAVI o a sus terceros, con
lo que se vulneró el artículo 90 de la Constitución el que exige que, para
poder condenar la responsabilidad del Estado, es necesario que el daño sea
antijurídico[129],
es decir, que en las circunstancias concretas de cada caso, se concluya que los
perjudicados con la medida administrativa no se encuentren jurídicamente en el
deber de soportar los daños causados por la actividad administrativa.
54. En suma,
para la Sala Segunda de Revisión el proceso de rendición provocada de cuentas
No. 2006-1578 incurrió en el defecto orgánico y en una violación directa de la
Constitución y en razón a ello, vulneró el derecho fundamental al debido
proceso de la Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría Distrital del Hábitat. Por consiguiente, se dejará sin efectos todo el
trámite judicial desde el auto admisorio de la demanda incluso.
Síntesis de la decisión
55. La Sala Segunda de Revisión, en el caso
de la tutela instaurada por el Distrito de Bogotá – Secretaría Distrital del
Hábitat - dejará sin efectos todo el trámite judicial adelantado en el proceso
de rendición provocada de cuentas No. 2006 – 1758, inclusive el auto admisorio,
al evidenciar que en dicho proceso se configuró un defecto orgánico y se
incurrió en violación directa de la Constitución, ya que los jueces civiles
ordinarios a través del señalado proceso de rendición de cuentas tramitaron y ordenaron
la rendición provocada de cuentas por la toma de posesión ordenada por la
autoridad administrativa, y la condenaron a pagar unas sumas de dinero.
Evidenció la Sala que la pretensión del proceso instaurado ante su Jurisdicción
Ordinaria no era otra que la condena a reparar los posibles daños generados con
la función administrativa de inspección y vigilancia desplegada por la Alcaldía
Mayor de Bogotá – Secretaría Distrital del Hábitat -, debido a la toma de
posesión de los negocios, bienes y haberes de ASONAVI, decisión que al tratarse
de un acto administrativo y su ejecución, de una operación administrativa, son
asuntos que son del resorte de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo. De esta manera, se vulneraron tanto el artículo 29 de la
Constitución, en lo relativo a la garantía de juez natural, como el artículo 90
superior, que exige que se determine el carácter antijurídico del daño, para
poder declarar la responsabilidad del Estado, asunto que, en este caso, le
compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y no a la
Jurisdicción Ordinaria.
III.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el presente proceso,
ampliada mediante Auto de fecha 25 de septiembre de 2017.
SEGUNDO.- REVOCAR las
sentencias de tutela proferidas el 13 de julio de 2016 y el 24 de agosto de
2016 por la Corte Suprema de Justicia en sus Salas de Casación Civil y Laboral,
respectivamente, y, en su lugar, CONCEDER el amparo del
derecho fundamental al debido proceso, vulnerado por la materialización de un
defecto orgánico y de una violación directa de la Constitución.
TERCERO.- DEJAR
SIN EFECTOS todo lo actuado dentro del proceso de
rendición provocada de cuentas No. 2006-1578, incluso el auto admisorio,
promovido por los asociados de ASONAVI contra la Alcaldía Mayor de Bogotá –
Secretaría Distrital del Hábitat, de acuerdo con la parte motiva de la presente
providencia.
CUARTO.-
ORDENAR al Juzgado Tercero Civil de Descongestión de
Bogotá que dentro del término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas
contado a partir de la notificación de la presente sentencia, proceda a devolver
la demanda de rendición provocada de cuentas, junto con todos sus anexos, a los
asociados de ASONAVI, con el fin de que ellos decidan la acción judicial que
consideren pertinente tramitar, conforme con lo expuesto en la parte motiva de
esta providencia.
QUINTO.- LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados y ORDÉNESE al
juez de primera instancia, de la acción de tutela, efectuar las respectivas
notificaciones.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Con salvamento
de voto
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Auto de fecha 27/02/2018 suscrito por el
Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez en que ordena la remisión del
expediente al despacho del magistrado Alejandro Linares Cantillo – folio 957
cuaderno de actuación de Corte Constitucional.
[2] Los antecedentes de
la presente sentencia fueron elaborados por el despacho del Magistrado Luis
Guillermo Guerrero, ponente original de la sentencia.
[3] Folios 248 y
siguientes del cuaderno de pruebas 1.
[4] Folio 256 del
cuaderno de primera instancia.
[5] “Por el cual se
reforma la Ley 66 de 1968”.
[6] “Por la cual se
dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de
los municipios”.
[7] Folios 85 a 89 del
cuaderno principal.
[8] Folios 30 a 34 del
cuaderno de pruebas II.
[9] Folio 13 del cuaderno
de pruebas I.
[10] “2. Si dentro del
término del traslado de la demanda, el demandado no se opone a rendir las
cuentas, ni objeta la estimación hecha bajo juramento por el demandante, ni
propone excepciones previas, se dictará auto de acuerdo con dicha estimación, el
cual presta mérito ejecutivo. Si se objeta la estimación, se dictará auto que
ordene rendirlas, para lo cual se señalará al demandado un término prudencial.
En ambos casos el auto será inapelable.”.
[11] Folio 35 del cuaderno
de pruebas.
[12] “3. Si el demandado
alega que no está obligado a rendir las cuentas el punto se resolverá en la
sentencia, y si en ésta se ordena la rendición, se señalará un término
prudencial para que las presente con los respectivos documentos. Dicho término
correrá desde la ejecutoria de la sentencia, o desde la notificación del auto
de obedecimiento a lo resuelto por el superior, según fuere el caso.”.
[13] MP. Jaime Córdoba
Triviño.
[14] En esa oportunidad,
la Corte sostuvo que “en la tramitación del proceso de rendición de cuentas
de que trata esta tutela, el Juzgado Cuarenta y Siete Civil Municipal de Bogotá
no se sujetó a lo dispuesto por el artículo 418 del Código de Procedimiento
Civil, sino que mezcló las reglas allí establecidas para imprimirle a la
actuación judicial un sendero procesal de su propia invención, lo que produjo
claramente una violación de la garantía constitucional al debido proceso, que
justifica la protección constitucional de este derecho fundamental, ante la
inexistencia de otro medio judicial de defensa. Como quedó evidenciado, si la
Alcaldía Mayor de Bogotá adujo de manera expresa en la contestación de la
demanda que no se encontraba obligada a rendir las cuentas a cuya rendición se
le convocó en ese proceso, esa excepción de fondo debería haber sido analizada
en una sentencia por el juzgado de conocimiento, conforme lo indica el numeral
3 del artículo 418 del Código de Procedimiento Civil, como quiera que en virtud
de dicha excepción surgió una contención que el juzgador tenía que resolver
mediante un fallo ante la incertidumbre del derecho. Lo anterior se explica
porque la regla tercera del artículo 418 del Código de Procedimiento Civil,
teniendo en cuenta esa circunstancia le exige al fallador resolver mediante
sentencia, mandato que de manera ostensible se ignoró por completo por el
Juzgado Cuarenta y Siete Civil Municipal de Bogotá. […]”.
[15] Folios 61 a 72 del
cuaderno de pruebas II.
[16] Antigua autoridad
ambiental dentro del perímetro urbano del Distrito Capital, creada como entidad
rectora de la política ambiental distrital y coordinadora de su ejecución.
[17] Folios 73 a 106 del
cuaderno de pruebas II.
[18] “3. Si el
demandado alega que no está obligado a rendir las cuentas el punto se resolverá
en la sentencia, y si en ésta se ordena la rendición, se señalará un término
prudencial para que las presente con los respectivos documentos. Dicho término
correrá desde la ejecutoria de la sentencia, o desde la notificación del auto
de obedecimiento a lo resuelto por el superior, según fuere el caso.”.
[19]
Folios 107 a 231 cuaderno pruebas I.
[20] “5. Si el
demandado no presenta las cuentas en el término señalado, el juez, por medio de
auto que no tendrá recurso alguno, ordenará pagar lo estimado en la demanda.
Este auto presta mérito ejecutivo.”.
[21]
Folios 234 – 236 cuaderno de pruebas I.
[22] Folio 71 del cuaderno
principal.
[23] “1. El demandante
deberá indicar en la demanda, bajo juramento que se considerará prestado por la
presentación de aquélla, lo que se le adeude o considere deber.”.
[24] Folio 72 del cuaderno
principal.
[25] Folios 248 a 249 del
cuaderno de pruebas II.
[26] Folios 250 a 251 del
cuaderno de pruebas II.
[27] Folios 95 a 109 del
cuaderno principal.
[28] Folio 136 cuaderno principal.
[29] Folio 169 del
cuaderno de primera instancia.
[30] Folio 237 del
cuaderno de primera instancia.
[31] Folio 175 del
cuaderno de primera instancia.
[32] Folio 233 del
cuaderno de primera instancia.
[33] Rad. 2008 01501 -00.
[34] Folio 274 del
cuaderno de primera instancia.
[35] Folio 302 del
cuaderno de primera instancia.
[36] Folio 13 del cuaderno
de segunda instancia.
[37] Folio 8 del cuaderno
de revisión en la Corte Constitucional.
[38] Luis Guillermo
Guerrero Pérez. Folio 61 del cuaderno de revisión en la Corte Constitucional.
[39] Ver, oficio remisorio
visible a folios 71 a 73 del cuaderno de pruebas.
[40] Folio 95 del cuaderno
de revisión en la Corte Constitucional.
[41] Folio 766 del
cuaderno de revisión en la Corte Constitucional.
[42] Folio 764 del
cuaderno de revisión en la Corte Constitucional.
[43] Folios 96 a 121 del
cuaderno de pruebas.
[44] Según la estimación
hecha por el apoderado de los demandantes en el proceso de rendición provocada
de cuentas, la suma adeudada asciende al valor de $67.886.443.283.
[45] Folios 122 a 145 del
cuaderno de pruebas.
[46] Folios 271 a 274 del
cuaderno de pruebas.
[47] Folios 292 a 313 del
cuaderno de pruebas.
[48] Folio 795 del
cuaderno de pruebas.
[49] Frente a las
actuaciones de hecho del funcionario judicial: Corte Constitucional, sentencia
T-079/93. “La exigencia constitucional de la protección efectiva de los
derechos fundamentales no tendría lugar en estos casos extremos si no fuese por
la acción de tutela, utilizada aquí bajo el presupuesto de que se trata de
actuaciones de hecho, caracterizadas por el capricho del funcionario judicial,
por su falta de fundamento objetivo y por vulnerar los derechos fundamentales”:
Corte Constitucional, sentencia T-055/94.
[50] La expresión causales
de prosperidad de la acción de tutela contra providencia judicial,
en lugar de la de “causales específicas de procedibilidad” ha sido
utilizada, entre otras, en las sentencias: T-969/09, Sala Segunda de Revisión;
T-084/10, Sala Primera de Revisión; T-096/10, Sala Tercera; T-142/11, Sala
Tercera; T-266/12, Sala Quinta; T-220/12, Sala Segunda; T-320/12, Sala Tercera;
T-1047/12, Sala Tercera; T-205/13, Sala Quinta; T-065A/14, Sala Tercera;
T-265/14 Sala Tercera; T-186/15, Sala Tercera; T-242/17, Sala Segunda;
T-415/17, Sala Tercera.
[51] Según la sentencia
C-590/05 los requisitos generales o de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales son los siguientes: “a. Que la
cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar
cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena
de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones (…),
b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de
defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de
evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De
allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus
derechos (…), c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez,
es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y
proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…), d.
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la
misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y
que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…), e. Que la
parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que
generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal
vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…)”:
Corte Constitucional, sentencia
C-590 /05.
[52] Corte Constitucional,
sentencia SU/573/17.
[53] Ver entre otras las
sentencias T-328/10, T-526/05 y T-692/06.
[54] Ver entre otras las
sentencias sentencia SU-1219/01, T-133/15, T-373/14, y T-272/14. “Con
mayor razón si se tiene en cuenta que todas las sentencias de tutela son objeto
de estudio para su eventual selección y revisión en esta Corporación, trámite
después del cual se tornan definitivas”: Corte Constitucional, sentencia
SU-573/17.
[55] “Ocurre que el
artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, es enfático: no procede la tutela “cuando
se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”, y, estas características
son propias de la sentencia que define una acción de inconstitucionalidad,
luego también por esta razón es improcedente la tutela en la presente acción”:
Corte Constitucional, sentencia T-282/96.
[56]: “(…) considera
la Corte que es improcedente la acción de tutela contra decisiones de la Corte
Constitucional y, se agrega en esta oportunidad, contra decisiones del Consejo
de Estado que resuelven acciones de nulidad por inconstitucionalidad. Esta
sería entonces una causal adicional de improcedencia que complementaría los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones
judiciales establecidos por la jurisprudencia a partir de la sentencia C-590 de
2005, de acuerdo con la cual no procede la acción de tutela contra las sentencias
de la Corte Constitucional ni contra las del Consejo de Estado por nulidad por
inconstitucionalidad”: Corte Constitucional, sentencia SU-391/16, reiterada
por SU-573/17.
[57] “Esto no controvierte
la informalidad que caracteriza a la acción de tutela, pues, como ya se dijo,
en tratándose de la procedencia del amparo constitucional contra providencias
judiciales, el ordenamiento constitucional también resguarda la seguridad
jurídica y la autonomía de los jueces”: Corte Constitucional,
sentencia T-265/14.
[58] Folio 62 cuaderno de
pruebas I.
[59] “Ahora bien,
debemos empezar por hacer una clara definición de los conceptos competencia y
jurisdicción, a fin de comprender de manera inequívoca la causal en la cual se
ve incurso el proceso:
Respecto a la jurisdicción se
considera como el poder genérico de administrar justicia, dentro de los poderes
y atribuciones de la soberanía del Estado; por su parte la competencia es
precisamente el modo o manera como se ejerce esa jurisdicción por
circunstancias concretas de materia, cuantía, grado, turno, territorio
imponiéndose por tanto una competencia, por necesidades de orden práctico.
Se considera entonces por
competencia la facultad del juez para conocer en un asunto dado”: folios 1 – 7 del
cuaderno I de incidente de nulidad.
[60] Folio 62 cuaderno de
pruebas I.
[61] Al respecto se puede
consultar la sentencia T-1039 de 2008.
[62] “Si el
demandado alega que no está obligado a rendir las cuentas, el punto se
resolverá en la sentencia...”
[63] Dicha tutela fue
revisada por esta Corte
mediante la sentencia T-1039/08.
[64] Esta Corte se
pronunció respecto del requisito de inmediatez en un caso similar en los
siguientes términos: “Sin
embargo, en virtud del agravio implícito en la condena contra una entidad del
Estado e involucrando recursos del tesoro público, que ha sido proferida por un
despacho judicial carente de jurisdicción, “carecería de sentido exigir
que la acción de tutela dirigida a proteger los derechos fundamentales
eventualmente violados por dichas providencias, tuviera que ser presentada de
manera inmediata. Dicha exigencia desconocería que, de acuerdo a lo que alega
el accionante, estos derechos se pueden ver afectados de manera indefinida”
(T-294 de marzo 25 de 2004), siendo el amparo constitucional el único medio
eficaz a disposición, por carencia de otra vía judicial”: Corte Constitucional,
sentencia T-390/12.
[65] Ver T-231 de 2017.
[66] “Una de las
primeras garantías que integran el derecho fundamental al debido proceso es la
de que el asunto sea juzgado por un juez competente, garantía establecida por
la Revolución francesa  y hoy en día prevista tanto por el artículo 29 de la
Constitución Política, como por instrumentos internacionales que integran el
Bloque de Constitucionalidad en sentido estricto (artículo 8 de la Convención
Americana de Derechos Humanos y artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos). Esta garantía, vinculada con el derecho de acceso a la
justicia , es la que se conoce como de juez natural y exige: (i) la
preexistencia del juez, (ii) la determinación legal y previa de su competencia
en abstracto, incluso si es una competencia especial o por fuero, y (iii) la
garantía de que no será excluido del conocimiento del asunto, una vez ha
asumido regularmente competencia , aunque una modificación legal de competencia
pueda significar un cambio de radicación del proceso en curso, sin que se
entienda que se desconoce el derecho al juez natural, al tratarse de una
“garantía no absoluta y ponderable””: Corte Constitucional, sentencia
C-537/16.
“[67]
“(…) no teniendo rango constitucional, la radicación de competencias, es del
resorte ordinario del legislador regularla”: Corte Constitucional, sentencia
C-208/93. “(…) siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de
asignarla de manera explícita entre los distintos entes u órganos del Estado.”:
Corte Constitucional, sentencia C-111/00. También puede consultarse: Corte
Constitucional, sentencia C-429-01 y C-154/04”.
“[68]
La
CIDH ha reconocido la competencia de la ley de cada país para determinar el
juez competente: “(…) en
un Estado de Derecho sólo el Poder Legislativo puede regular, a través de
leyes, la competencia de los juzgadores”: CIDH, caso Barreto Leiva vs. Venezuela,
sentencia de 17 de noviembre de 2009, Fondo, Reparaciones y Costas, Serie C, n.
206, párr. 76”.
“[69]
“(…) mientras el legislador, no ignore, obstruya o contraríe las
garantías básicas previstas por la Constitución, goza de discreción para
establecer las formas propias de cada juicio” (negrillas no originales):
Corte Constitucional, sentencia C-227/09”.
“[70]
Por ejemplo, el numeral 6 del artículo 250 de la Constitución, atribuye a los
jueces la adopción de las medidas para la reparación de las víctimas, a solicitud
de la Fiscalía. Por esta razón fue declarada inexequible el inciso 2 del art.
24 de la Ley 1592 de 2012 al disponer que el juez remitirá el asunto a
autoridades administrativas: Corte Constitucional, sentencia C-180/14. La
reciente sentencia C-232/16 identificó las materias en las que
constitucionalmente existe reserva judicial y, por lo tanto, otorgar
competencia para ello, a autoridades administrativas, significaría desconocer
el derecho al juez natural. Por ejemplo, la intervención, al menos posterior
del juez, en la expropiación, es una exigencia constitucional (inciso 4 del
art. 58 de la Constitución Política). Cfr. Corte Constitucional, sentencia
C-229/03”.
“[71]
Según los criterios de competencia para esta jurisdicción especial, distraer al
indígena de la competencia de la jurisdicción especial indígena, constituye una
violación al derecho al juez natural: Corte Constitucional, sentencia
T-266/99”.
“[72]
“(…) juez natural competente con arreglo a la naturaleza de la relación
jurídica y los actos jurídicos que se controvierten”: Corte Constitucional,
sentencia C-1072/02 que declaró exequible el artículo 2, numeral 4 de la Ley
712 de 2001, que atribuía en bloque la competencia de litigios de seguridad
social a la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social y, por lo
tanto, retiraba funciones de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.
“[73]
Corte Constitucional C-415/02”.
“[74]
“(…) la regulación que estructura un procedimiento sin declarar cuál es la
estructura jurisdiccional competente, o que deja al arbitrio de las partes su
determinación, sería abiertamente inconstitucional”: Corte Constitucional,
sentencia C-415/02. En el caso decidido por esta sentencia de 2002, se declaró
la constitucionalidad condicionada del inciso 3 del artículo 148 de la Ley 446
de 1998 que disponía de manera antitécnica que: “Los actos que dicten las
superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no tendrán
acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales. Sin embargo, la
decisión por la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo
definitivo, serán apelables ante las mismas”. La norma fue derogada por
el Código General del Proceso”.
“[75]
“El traslado
de competencias de la justicia común a la justicia militar y el consiguiente procesamiento
de civiles por el delito de traición a la patria en este fuero, supone excluir
al juez natural para el conocimiento de estas causas”: CIDH, Caso Castillo
Petruzzi y otros Vs. Perú, sentencia de 30 de mayo de 1999, Fondo, Reparaciones
y Costas, Serie C, n. 52, párr. 128”.
“[76]
“Atendiendo la naturaleza del bien jurídico y la menor lesividad de la conducta
punible, el legislador podrá asignarle el ejercicio de la acción penal a la
víctima o a otras autoridades distintas a la Fiscalía General de la Nación. En
todo caso, la Fiscalía General de la Nación podrá actuar en forma preferente”:
parágrafo 2º del artículo 250 de la Constitución Política, adicionado por el
art. 2 del Acto Legislativo 006 de 2011.
[77] Por no cumplir con el
carácter excepcional y preciso de las funciones jurisdiccionales de la
administración, la sentencia C-156/13 declaró inexequibles las funciones
jurisdiccionales atribuidas al Ministerio de Justicia y del Derecho”.
“[78]
CIDH, Caso Radilla Pacheco vs. México, sentencia de 23 de noviembre de
2009, Excepciones prelimitares, fondo, reparaciones y costas, Serie C, n. 209,
párr. 273; CIDH Caso Fernández Ortega y otros. vs. México,
sentencia de 30 de agosto de 2010, Excepciones prelimitares, fondo,
reparaciones y costas, Serie C n. 215, párr 176; CIDH, caso Cabrera
García y Montiel Flores vs. México, sentencia de 26 de noviembre de
2010, Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, Serie C, n.
220, párr. 198”.
“[79]
La justicia penal militar “(…) constituye una excepción al principio del juez
natural ordinario, a partir de las diferencias existentes entre los deberes y
las responsabilidades que tienen los ciudadanos y las que constitucionalmente
deben asumir los integrantes de la Fuerza Pública”: Corte Constitucional,
sentencia C-338/16. Este considerando se inspira de la sentencia C-084/16”.
“[80]
Por ejemplo, respecto del juzgamiento del Presidente de la República: artículos
178 y 199 de la Constitución Política”.
“[81]
Por ejemplo, respecto de las funciones disciplinarias del Procurador General de
la Nación, autoridad administrativa, como juez natural en materia
disciplinaria: Corte Constitucional, sentencia C-429/01”.
“[82]
CIDH, Caso Yatama Vs. Nicaragua, sentencia de 23 de junio de 2005, Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, Serie C, n. 127, párr. 149”.
[83] Corte Constitucional,
sentencia C-537/16.
[84] El artículo 164 de la
Constitución de 1886 disponía, en su versión original, que el legislador podría
establecer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pero el artículo
42 del Acto Legislativo 03 de 1910 dispuso, de manera perentoria que: “La
ley establecerá la jurisdicción contencioso-administrativa”.
[85] “La jurisdicción
de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los
motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos
administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”:
artículo 238 de la CP.
[86] Mediante la sentencia
C-400/13, la Corte Constitucional declaró que resulta constitucional que el
legislador, en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, CPACA, hubiera atribuido
al Consejo de Estado la competencia para conocer de la acción de nulidad por
inconstitucional, en desarrollo del mandato del artículo 237, n. 2 de la CP1,
pero condicionó su validez a que se interprete que dicha competencia no se
predica respecto de actos con contenido “material” de ley. También, en
la misma sentencia, declaró inexequible el aparte normativo que otorgaba a las
sentencias proferidas por el Consejo de Estado en la materia, efecto de cosa
juzgada “constitucional”, al considerar que se trata de un efecto
exclusivo de las sentencias de la Corte Constitucional.
[87] Un recuento detallado
de las diferentes normas que han configurado el objeto de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo en lo relativo a los litigios y controversias en
materia de seguridad social se encuentra en la sentencia T-064/16.
[88] “Efectivamente, la
asignación legal de una competencia a una autoridad judicial supone la
determinación acerca del ejercicio de una función pública, en desarrollo del
mandato establecido en el artículo 150-23, en virtud del cual corresponde al
Congreso de la República “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las
funciones públicas”, siendo en este caso la administración de justicia la
función pública regulada, la cual de conformidad con lo señalado en el artículo
228 de la Ley Fundamental, constituye materia de ley para su organización y
realización, de manera pronta y eficiente”: Corte Constitucional, sentencia
C-111/00.
[89] “Además, como el
constituyente de 1991 no hizo mención específica del objeto de la jurisdicción
de la contencioso administrativo, el legislador en ejercicio de su libertad de
configuración bien podía trasladar el conocimiento de algunas controversias
atribuidas a dicha jurisdicción a otras, dada la finalidad perseguida de
especializar a una sola, a la ordinaria, para  la solución de los litigios
sobre la seguridad social integral”: Corte Constitucional, sentencia
C-1027/02.
[90] Por ejemplo, la
sentencia T-064/16 concluyó que la providencia controvertida de la Jurisdicción
Ordinaria Laboral incurrió en un defecto orgánico, al haber tramitado y
resuelto una demanda de reliquidación de la pensión de una empleada pública,
reconocida por una entidad pública, por desconocer la competencia atribuida en
ese entonces, por la Ley 1107 de 206, a la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo. Por su parte, las sentencias   declararon el defecto orgánico
en el que incurrieron sentencias que tramitaron ante la Jurisdicción Ordinaria,
demandas de reparación de perjuicios por ocupaciones de bienes inmuebles:
sentencias T-696/10 y T-390/12. También la sentencia SU-585/17 declaró que la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo incurrió en un defecto orgánico
al tramitar y decidir una acción popular por violación de la moralidad
administrativa contra un partido político, a pesar de que el artículo 15 de la
Ley 472 de 1998 sólo le reconoce competencia a esa jurisdicción para conocer de
las acciones populares originadas en acciones u omisiones de entidades públicas
o de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, lo que no era
el caso.
[91] El inciso 4 del
artículo 52 de la CP encarga al Estado de la inspección, vigilancia y control
de las  organizaciones deportivas y recreativas. El inciso 5, del artículo 67,
otorga esta misma responsabilidad al Estado respecto de la educación y le
precisa las finalidades concretas de esta actividad.
[92] El artículo 26 de la
CP dispone que las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el
ejercicio de las profesiones.
[93] El artículo 265 de la
CP establece la responsabilidad del Consejo Nacional Electoral de inspeccionar,
vigilar y controlar toda la actividad electoral de los partidos y movimientos
políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes
legales, directivos y candidatos.
[94] El artículo 189 de la
CP atribuye al Presidente las funciones de inspección, vigilancia y control
respecto de la enseñanza (#21); de la prestación de los servicios públicos
(#22); sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil,
aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o
inversión de recursos captados del público y sobre las entidades cooperativas y
las sociedades mercantiles (24); sobre instituciones de utilidad común para que
sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas y para que en todo lo
esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores (#26). Igualmente, el
Presidente ejercerá esta función respecto del Banco de la República (inciso 3
del artículo 372 de la CP).
[95] La posibilidad de
delegar las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control “(…)
parte de advertir la imposibilidad material que tiene el Presidente para
ejercer de manera personal todas y cada una de las facultades previstas en el
artículo 189 de la Carta.  Ante esta conclusión y en vista de los principios
que gobiernan la función administrativa previstos en el artículo 209 C.P., los
instrumentos de descentralización, delegación y desconcentración se muestran
como herramientas necesarias para ejecutar las funciones mencionadas y, con
ello, materializar el cumplimiento de los fines estatales previstos en el
artículo 2 de la Constitución”: Corte Constitucional, sentencia C-205/05.
[96] 150.8 Expedir las
normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las
funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución.
[97] Corte Constitucional,
sentencia C-570/12.
[98] Corte Constitucional,
sentencia C-851/13.
[99] “tal conclusión tiene sustento
en los artículos 150-8 y 150-19 d), que confieren respectivamente al Congreso
las facultades de expedir las normas a las cuales debe sujetarse el gobierno
para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la
Constitución y la de dictar las normas generales – leyes marco – referentes a
la regulación de las mismas actividades.  Además, en similares términos, el
artículo 335 estipula que tales labores son de interés público”: Corte
Constitucional, sentencia C-205/05.
[100] Corte Constitucional,
sentencia C-805/06.
[101] Corte Constitucional, sentencia C-172/14.
[102] Corte Constitucional, sentencia
C-860/06.
[103] Corte Constitucional, sentencia T-873/99.
[104]
Consejo de Estado, Fallo de acción de definición de controversias
administrativas 289 de 1996. Decisión reiterada en la sentencia proferida el 27
de julio de 2017 por la Sección Primera del Consejo de Estado,  radicado No. 25000-23-41-000-2016-00904-01.
[105] Cabe destacar que
recientemente la Superintendencia de Sociedades, mediante Oficio 220-125545 del
12 de agosto de 2014, informó que ese es el régimen aplicable ante un proceso
de intervención de una persona natural o jurídica dedicada la construcción o
enajenación de vivienda en el Distrito Capital. Al respecto se puede
consultar:www.supersociedades.gov.co/nuestra_entidad/normatividad/normatividad_conceptos_juridicos/OFICIO%20220-125545.pdf.
[106] El Superintendente Bancario puede tomar la inmediata
posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o
naturales que se ocupen de las actividades de qué trata esta Ley, o disponer su
liquidación (…).
[107] Artículo 90. El
Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean
imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el
Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido
consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo,
aquél deberá repetir contra éste.
[108] Ver sentencias
C-892/01, C-338/06, C-957/14, entre otras.
[109] El Decreto 528 de 1964 “por el
cual se dictan normas sobre organización judicial y competencia, se desarrolla
el artículo 217 de la Constitución y se adoptan otras disposiciones”
establece que es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo definir los negocios originados en las decisiones que tome la
administración, en las operaciones que ejecute y en los hechos que ocurran con
motivo de sus actividades (art. 20), así como pronunciarse sobre las
controversias atinentes a la responsabilidad de la administración
nacional o de los establecimientos públicos descentralizados del orden
nacional, por sus actuaciones, omisiones, hechos, y operaciones (art. 30
-literal b) y en idéntica forma, de las controversias sobre responsabilidad de
la administración departamental, municipal, intendencial, comisarial o de los
establecimientos públicos descentralizados que no sean del orden nacional (art.
32 – literal d).
[110] C-429 de 2002.
[111] En el mismo sentido
se pueden consultar los expedientes No. 25000-23-27-000-2001-00029-01 y la
sentencia proferida el 3 de octubre de 2012, dentro del expediente No. 22984,
entre otras.
[112] Sentencia del 31 de
mayo de 2016, exp. No. 36540, dentro del proceso de reparación directa
presentado por las cooperativas asociadas al Banco Cooperativo de Colombia –
Bancoop debido a la “iliquidez, pérdida de patrimonio, quiebra, disolución y
liquidación” imputables a la negligencia de la Superintendencia Bancaria quien,
a juicio de los accionantes, omitió ejercer en forma adecuada y oportuna las
función de inspección, control y vigilancia sobre la mencionada entidad
bancaria.
[113] Sentencia en la que
se declaró
exequible el numeral 5 del artículo 418 del Código de Procedimiento
Civil, referido al proceso de rendición de cuentas.
[114] Corte Constitucional,
sentencia C-981/02.
[115] Ibídem.
[116] Corte Constitucional,
sentencia T-743/08.
[117] Sentencias proferidas
el 26
feb. 2001, exp. No. C-5591, el 10 oct. 2012, rad. 2011-01988-00 y el 8 de noviembre de
2017, exp. No. AC7382-2017, entre otras.
[118] En el mismo sentido se pueden
consultar la sentencia proferida el 1 de noviembre de 2013 por la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, dentro del expediente No.
11001-0203-000-2011-01988-00 en la que se decidió el recurso extraordinario de
revisión interpuesto en contra del proceso de rendición provocada de cuentas
instaurado en contra de Ecopetrol S.A.
[119] Ver antecedentes No. 5, 6 y 7.
[120] Cabe destacar, que la
doctrina ha señalado que el Estado puede actuar a través de actos soberanos
“iure imperii” o actuar como un particular “iure gestionis”, frente a estos
últimos surgirían obligaciones propias de los particulares. Así, para
clasificar las mencionadas actuaciones se ha acudido a las teorías de la
finalidad del acto y de la naturaleza del acto; la primera atañe a la finalidad
pública del acto para  identificarlo como iure imperii y sino la tiene, será
iure gestionis. Mientras que la segunda refiere a la esencia de lo que se busca
con la transacción, de manera que si el Estado se sitúa en el papel de un
particular, aunque persiga fines estatales, la naturaleza del acto será iure
gestionis, pero si el acto solo puede ser realizado por el Estado será iure
imperii. Al respecto se debe consultar: Mccausland Echeverry, R. y Corredor
Vásquez, M. (2014). Inmunidad Soberana de los Estados, Un Modelo a la Medida de
Colombia. Universidad Javeriana. PP. 25 y 26.
[121] Corte Constitucional,
sentencia C-590/05.
[122] Corte
Constitucional, sentencia SU-770/14.
[123] Corte
Constitucional, sentencia SU-770/14.
[124] Corte
Constitucional, sentencia SU-770/14.
[125] En el mismo sentido se puede
consultar las sentencias T-696 de 2010 y T-390 de 2012.
[126] Corte Constitucional,
sentencia C-537/16, que examinó la constitucionalidad del régimen de
saneamiento de nulidades por incompetencia en el Código General del Proceso.
[127] 3. Cuando persistan en
descuidar o rehusar el cumplimiento de las órdenes debidamente expedidas por el
Superintendente Bancario.//4. Cuando persistan en violar alguna norma de sus
estatutos o de la ley, en especial la relativa a la obligación de llevar la
contabilidad de sus negocios.// 5. Cuando persistan en manejar sus negocios de
manera no autorizada o insegura.
[128] En cuanto al deber y
a la oportunidad de rendir cuentas por parte del liquidador designado
para liquidar una entidad intervenida por la Superintendencia Bancaria, luego
de la toma administrativa de posesión, el artículo 297 del Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero establece que debe rendir cuentas de los actos de
gestión de los negocios, bienes y haberes de la entidad intervenida, del pago
de las acreencias y de la restitución de bienes, así como de las sumas
excluidas de la masa de liquidación. Tales cuentas deberán presentarse a los
acreedores reconocidos en el proceso liquidatorio una vez el liquidador se
separe de su cargo, o a los accionistas una vez cancelado el pasivo externo, a
fin de que éstos puedan ejercer las acciones que consideren pertinentes contra
el liquidador.
[129] A la luz del artículo
90 de la Constitución, “Con fundamento en este postulado de principio, el
instituto resarcitorio se configura siempre y cuando: (i) ocurra un daño
antijurídico o lesión, (ii) éste sea imputable a la acción u omisión de un ente
público y (ii) exista una relación de causalidad entre el daño y la acción u
omisión del ente público; (…) en el ámbito del daño antijurídico
-entendido como aquél daño patrimonial o extrapatrimonial que se causa en forma
lícita o ilícita al ciudadano, sin que éste se encuentre en la obligación
jurídica de soportarlo”: Corte Constitucional, sentencia C-619/02.