T-815-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-815/06
ACCION DE TUTELA CONTRA EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Procedencia
ENTIDAD PRESTADORA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Carece de prerrogativas para imponer sanciones pecuniarias a los
usuarios
No cabe duda a la Sala Sexta del
ejercicio por parte de ELECTRICARIBE y de la Electrificadora del Meta de
facultades sancionatorias respecto de los usuarios del servicios público de
energía eléctrica que dentro de los procesos que aquí se revisan actuaron como
demandantes, facultades sancionatorias que, como fuera explicado por la Sala
Séptima de Decisión de la Corte Constitucional en las sentencias T-720 de 2005
y T-558 de 2006, carecían de un adecuado fundamento legal en el momento de su
ejercicio.
Referencia: expedientes T-1394209 y T-1391728 (acumulados)
Peticionarios:
Armando Rafael Cabrera Gamero (Expediente T-1394209) y Gladys García de Suárez
(Expediente T-1391728).
Procedencia:
Juzgado Penal Municipal de Ciénaga, Magdalena (Expediente T-1394209) y Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, Sala Tercera de Decisión
Civil, Laboral Familia (Expediente T-1391728).
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C.
veintiocho (28) de septiembre de dos mil seis (2006)
La Sala Sexta de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Humberto Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Marco Gerardo Monroy
Cabra, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la Sentencia
proferida por el Juzgado Penal Municipal de Ciénaga, Magdalena, el día veinte
(20) de junio de dos mil seis (2006) y de la Sentencia proferida por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, Sala Tercera de
Decisión Civil, Laboral, Familia, el día treinta y uno (31) de mayo de dos mil
seis (2006).
I. ANTECEDENTES
De
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33
del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Ocho de la Corte
Constitucional escogió, para efectos de su revisión, las acciones de tutela de
la referencia; y, por existir relación de conexidad material, decidió
acumularlas para que fueran decididas en una misma sentencia.
De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta
Sala de Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.
I. Expediente T-1394209
1. Solicitud
Actuando a través de apoderado judicial,
el señor Armando Rafael Cabrera Gamero solicita al juez de tutela que proteja
sus derechos fundamentales de defensa, debido proceso y presunción de
inocencia, presuntamente vulnerados por la empresa de servicios domiciliarios
Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P., en adelante ELECTRICARIBE.
Los hechos que
fundamentan la demanda son los siguientes:
1. El día once
(11) de noviembre de dos mil cinco (2005), ELECTRICARIBE llevó a cabo una
revisión de las instalaciones eléctricas en un inmueble de propiedad del
demandante, encontrando una presunta “reconexión por fuera del medidor, no
autorizada”. La diligencia fue atendida por la señora Leticia Cabrera,
residente en el inmueble, a quien le informaron que no tenía derecho de ser
asistida durante la diligencia por un electricista de su confianza.
2. El aquí
demandante recibió un oficio fechado el dos (2) de enero de dos mil seis
(2006), en el cual ELECTRICARIBE le informó el inicio formal de un proceso
administrativo, que tenía por finalidad determinar la existencia o no de
incumplimiento del contrato, por uso no autorizado del servicio de energía. Lo
anterior con el objeto de que presentara los descargos y pruebas que estimara
pertinentes.
3. El dieciséis
(16) de enero de dos mil seis (2006), el demandante formuló una petición ante
ELECTRICARIBE solicitando revocar y anular todas las acciones iniciadas en su
contra, al carecer de legitimidad.
4. Por medio de
oficio fechado el diecinueve (19) de enero siguiente, ELECTRICARIBE remitió al
demandante copia del auto de apertura a pruebas proferido dentro del proceso
administrativo, y le informó que a su derecho de petición se le había dado el
trámite de escrito de descargos. En dicho auto también se manifestó que aunque
es cierto que durante las diligencias de revisión de las instalaciones
eléctricas los usuarios tienen derecho a solicitar asesoría técnica, también lo
es que si al cabo de un cuarto de hora el asesor o testigo requerido no se hace
presente, la revisión puede llevarse a cabo sin que ello signifique una
violación al debido proceso.
5. El día
veintiocho (28) de enero de dos mil seis (2006), el demandante acudió a las
oficinas de ELECTRICARIBE, donde firmó un compromiso para saldar la deuda que
tenía pendiente por concepto de prestación del servicio de energía eléctrica;
en respaldo de dicho compromiso, la hija del demandante, señora Delmis Cabrera
Arregoces, firmó un pagaré. La funcionaria que los atendió explicó que dicho
compromiso de pago incluía la eventual responsabilidad resultante del proceso
administrativo en curso.
6.
Posteriormente el demandante recibió un oficio remitido por ELECTRICARIBE, en
donde se le citaba para notificarlo de la decisión adoptada en el proceso
administrativo seguido en su contra. No obstante, él no acudió a dicha cita,
pues estaba convencido de que cualquier responsabilidad que de dicho proceso
pudiera resultar a su cargo quedaba cubierta por el compromiso de
refinanciación que había suscrito.
7. El once (11)
de abril de dos mil seis (2006), funcionarios de ELECTRICARIBE se presentaron
en domicilio del demandando y suspendieron el servicio de energía por la
supuesta deuda. Ese mismo día, el demandante acudió a la empresa, donde le
informaron que existía una decisión empresarial en firme emitida el 7 de
febrero de dos mil seis (2006), en la que se le sancionaba con la suma de un
millón seiscientos noventa y seis mil seiscientos veinte pesos moneda corriente
($1.696.620.00 M/cte.).
8. El demandante
es una persona analfabeta, de sesenta y nueve años de edad, que reside en el
inmueble objeto de la revisión eléctrica junto con su esposa, dos hijas, un
yerno y dos nietos.  Su situación económica es precaria, derivando su sustento
familiar del trabajo informal.
Como argumentos
de derecho que sustentan su solicitud de tutela, la demanda expone los
siguientes:
Las empresas de
servicios públicos domiciliarios cumplen funciones administrativas y en tal
virtud deben sujetar sus actuaciones a la ley; cuando dichas empresas vulneran
derechos fundamentales de los usuarios, la acción de tutela resulta procedente,
pues así lo ha reconocido en su jurisprudencia esta Corporación judicial[1].
Esta misma Corporación ha señalado que a los usuarios de los servicios públicos
domiciliarios les asiste el derecho a ser tratados dignamente, a no ser
discriminados, a que sus recursos sean resueltos antes de que se les corte el
servicio y a que se preserve la confianza legítima y la buena fe. Así mismo, en
las actuaciones administrativas que adelanten en contra de los usuarios, es
menester que se respete el debido proceso administrativo.[2]
De manera
concreta, el demandante solicita que se ordene a ELECTRICARIBE declarar la
nulidad de toda la actuación administrativa adelantada en su contra, y
rehacerla respetando sus derechos fundamentales al debido proceso, presunción
de inocencia y derecho de defensa.
2.
Traslado y contestación de la demanda.
Admitida la demanda, el Juzgado Penal
Municipal de Ciénaga, Magdalena, ordenó notificar a la demandada, corriéndole
traslado a fin de que contestara.
En respuesta,
ELECTRICARIBE contestó la demanda explicando que durante la diligencia de
inspección llevada a cabo en el inmueble del demandando se encontró una
“recolección por fuera del medidor no autorizada”, de lo cual se dejó
constancia en el acta respectiva, copia de la cual fue dejada a disposición del
interesado. Posteriormente se inició la actuación administrativa, dentro de la
cual se formuló un pliego de cargos que fue debidamente notificado al
tutelante. En respuesta a lo anterior fue presentado por él un derecho de
petición; más adelante se profirió un auto de incorporación de pruebas y
finalmente se adoptó y notificó la decisión empresarial en la que se resuelve
declarar el incumplimiento del contrato de condiciones uniformes, por el uso no
autorizado y fraudulento del servicio de energía eléctrica; así mismo se ordenó
facturar la energía dejada de cobrar. La anterior decisión fue notificada por
edicto, y al vencerse los términos sin hacer uso de los recursos de ley, la
decisión quedó en firme. La esta situación generó la orden de suspensión del
servicio.
ELECTRICARIBE
también destaca que el demandante es reincidente, en cuanto hubo otras
irregularidades anteriores en el desarrollo del contrato; agrega que tenía
conocimiento del proceso que la entidad adelantaba en su contra y que tuvo a su
disposición los recursos por la vía gubernativa; en tal virtud, estima que la
acción de tutela no pude ser empleada para revivir los términos que por su
propia negligencia dejó vencer, por lo cual en este caso debe estimarse
improcedente, más si se tiene en cuenta que no existe en este caso la
inminencia de consumación de un perjuicio irremediable.
Adicionalmente,
la empresa demandada afirma que recientemente esta Corporación, mediante
Sentencia T-224 de 2006[3], ratificó las facultades
sancionatorias de las empresas de servicios públicos, distanciándose con ello
de lo afirmado a título de obiter dicta en la Sentencia T-720 de 2005[4],
y adoptando la misma postura que al respecto había asumido el h. Consejo de
Estado, que en la Sentencia de 8 de septiembre de 2005 reconoció tales
facultades sancionatorias[5]; así mismo, ELECTRICARIBE
sostiene que esta Corporación, en el fallo de tutela mencionado anteriormente,
explicó el carácter de acto administrativo que tienen ciertos actos suyos, como
los de facturación, suspensión y corte del servicio.
En cuanto a las
atribuciones sancionatorias, que siempre deben ejercerse respetando el debido
proceso, recuerda que la jurisprudencia vertida en la Sentencia T-224 de 2006[6]
indica que se trata de un privilegio indispensable para garantizar el
funcionamiento y la prestación de los servicios públicos domiciliarios de
manera continua y eficiente, y que su ejercicio puede ser controvertido ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. Finalmente, la demandada recordó
que, conforme a la sentencia de tutela en comento, las empresas pueden hacer
efectivo el cobro del consumo real del servicio eléctrico, e imponer sanciones
derivadas de las actuaciones fraudulentas.
Por último,
recordó ELECTRICARIBE  que el artículo 142 de la Ley 142 de 1994 confiere a las
empresas la facultad de definir e incluir en los contratos uniformes las
sanciones pecuniarias comentadas y que la Resolución CREG 108 de 1997 en su
artículo 54 consagró la posibilidad de aplicación de sanciones por las empresas
de energía.
3. Pruebas
obrantes en el expediente.
Obran dentro del
plenario las siguientes pruebas documentales:
a. Carta
dirigida al tutelante por ELECTRICARIBE, de fecha 2 de enero de 2006, mediante
la cual se le informa del inicio formal de un proceso administrativo con el fin
de determinar la existencia o no del incumplimiento del contrato por uso no
autorizado del servicio de energía. Lo anterior, a fin de que ejerza el derecho
de contradicción y defensa, presente descargos, y aduzca las pruebas que estime
pertinentes.
b. Copia del
acta de la revisión de instalación eléctrica llevada a cabo el día 11 de
noviembre de 2005 en el inmueble del aquí demandante, en la cual se anota la
siguiente irregularidad: “inmueble presenta reconexión por fuera del
medidrs, no autorizada”. Como observaciones generales se señala: “Se
encontró medidor sin acometida, cliente reconectó por fuera del medidor”.
c. Copia del escrito de enero 16 de 2006
por medio del cual, en ejercicio del derecho de petición, el aquí demandante
solicita a ELECTRICARIBE que revoque y anule todas las acciones iniciadas en su
contra, fundándose en que, a su parecer, las revisiones como la adelantada en
su casa deben contar con la presencia de un ingeniero eléctrico que convalide
la información recaudada por los contratistas.
d. Auto de apertura a pruebas proferido
el 19 de enero de 2006 dentro de la actuación administrativa iniciada en contra
del tutelante, en el que se hace un recuento de lo actuado, incluyendo la
visita de revisión, y se resuelve ratificar como plena la prueba incorporada al
expediente, es decir el acta de revisión de la instalación eléctrica.
Adicionalmente, en dicho auto se indica que se tendrá como prueba documental el
escrito de descargos presentado por el usuario, es decir su petición de anular
toda la actuación.
e. Comunicación de 8 de febrero de 2006,
mediante la cual ELECTRICARIBE cita al señor Armando Cabrera, aquí demandante,
a fin de notificarle personalmente la decisión de la empresa. En dicha
comunicación se señala que de no ser posible la notificación personal, se
procederá a la notificación por edicto.
f. Varias facturas de cobro del servicio
de energía prestado por ELECTRICARIBE, correspondientes a diversos meses de los
años 2005 y 2006, que presentan saldos por consumo del mes y saldos de facturas
por pagar. La factura correspondiente al mes de diciembre de 2005 presenta un
saldo por concepto de “facturas por pagar”, equivalente a cuatro millones
sesenta y siete mil quinientos noventa y cinco pesos moneda correinte.
($4´067.595.00 M/te)
g. Copia de un pagaré fechado el 28 de
enero de 2006 suscrito por Delmis Cecilia Cabrera Arregoces, hija del
demandante, en el cual ella se compromete a pagar a ELECTRICARIBE la suma de
tres millones cuatrocientos cincuenta y siete mil cuatrocientos cincuenta y
cinco pesos moneda corriente ($3´457.455,00 M/cte.) pero no se indica el concepto
de tal pago.
h. Carta de instrucciones anexa al
anterior pagaré, en donde la suma adeudada se distribuye en ciento veinte 8120)
cuotas de veintiocho mil ochocientos doce pesos ($28.812,00) que se facturarán
junto con el cobro mensual del servicio de energía.
i. Decisión empresaria del 8 de febrero
de 2006, en la cual ELECTRICARIBE resuelve: (i) declarar el incumplimiento del
contrato de condiciones uniformes por uso no autorizado o fraudulento del
servicio; (ii)  cobrar la energía dejada de facturar correspondiente, e imponer
una sanción pecuniaria por la suma total de un millón seiscientos noventa y
seis mil seiscientos veinte pesos moneda corriente ($1.696.620,00M/cte.); (iii)
informar que contra la anterior decisión procedían los recursos de reposición
ante la misma empresa y de apelación ante la  Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios; (iv) informar que una vez ejecutoriada, la anterior
decisión prestaría mérito ejecutivo.
j. Copia del documento sobre estado del
contrato del demandante a diversas fechas.
k. Copia de otra decisión de imposición
de sanción proferida por ELECTRICARIBE en mayo de 2004.
4. Actuación Judicial
4.1 Sentencia proferida por el
Juzgado Penal Municipal de Ciénaga, Magdalena, el 20 de junio de 2006.
Mediante Sentencia proferida el 20 de
junio de 2006, el Juzgado Penal Municipal de Ciénaga, Magdalena, decidió negar
por improcedente la acción de tutela. En sustento de dicha determinación estimó
que no se observaban en el trámite administrativo surtido por la empresa
demandada irregularidades que pudieran atentar contra los derechos
fundamentales del actor. Antes bien, se veía que el demandante no se había
interesado por los resultados del mismo, pues durante toda la actuación había
guardado silencio.  En cambio, ELECTRICARIBE había cumplido todos los pasos a
seguir descritos en el contrato de condiciones uniformes para investigar y
sancionar a los responsables de irregularidades.
Agrega que las facultades sancionatorias
de ELECTRICARIBE tenían fundamento en lo dispuesto en las cláusulas 43 numeral
5, 44 y 45 del contrato de condiciones uniformes, así como en otras normas
vigentes. Dichas cláusulas, dice el juez, establecen unas fórmulas para
determinar el valor del consumo de energía no registrado y para establecer el
valor de la sanción correspondiente.
Al examinar la decisión empresarial y las
facturas de cobro, el juez concluye que “la empresa Electricaribe S.A.  E.S.P.
no ha impuesto sanción pecuniaria al señor Armando Cabrera, sino ha hecho uso
de las prerrogativas otorgadas por la Ley 142 de 1994, la Resolución 108 de la
CREG y el contrato de condiciones uniformes, para liquidar las sumas dejadas de
facturar cuando los usuarios se han visto involucrados en la comisión de
fraudes en los sistemas de medición del consumo de energía eléctrica.”
Recaba entonces el fallo que aunque esta
Corporación en la Sentencia T-720 de 2005 consideró que la empresa
ELECTRICARIBE no estaba investida legalmente de facultades para imponer
sanciones pecuniarias, no era menos cierto que también había determinado que la
facturación adicional por cobros de energía consumida dejada de pagar no
constituía una sanción pecuniaria. Además, posteriormente, en la Sentencia
T-224 de 2006 había determinado que a las empresas de servicios públicos sí les
estaba reconocida una facultad sancionadora. Finalmente, en el mismo fallo se
había señalado que si la persona afectada con una decisión sancionatoria no
interponía en tiempo los recursos consagrados a su favor, la consecuencia era la
improcedencia de la acción de tutela.
II. EXPEDIENTE T-1391728
1. Solicitud
La señora Gladys García de Suárez
solicita al juez de tutela que proteja sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la defensa y a la igualdad, presuntamente desconocidos por la
Empresa de Energía del Meta E.M.S.A. E.S.P, que habría incurrido en vías de
hecho en la actuación administrativa que adelantó en su contra y que culminó
con la imposición de una sanción a su cargo.
Los hechos en los cuales fundamenta su
solicitud son los siguientes:
1. Es propietaria y usuaria de un
inmueble en el cual, en horas de la tarde del día veintitrés (23) de noviembre
de 2004, se hicieron presentes una personas que no se identificaron y que
informaron que efectuarían una revisión a las instalaciones de energía
eléctrica. No estando ella presente, la visita fue atendida por su esposo,
señor Miguel Ángel Suárez, a quien sin mayor explicación se le hizo firmar un
“acta de revisión”.
2. Posteriormente, el 23 de mayo de 2005
la Empresa ordenó la apertura de una investigación formal en su contra,
aduciendo como anomalía una “derivación de acometida”.  La resolución
respectiva le fue notificada y ella presentó un escrito de descargos, que
fueron desestimados.
3. El veintitrés (23) de junio de dos mil
cinco (2005) fue proferida la Resolución sanción número 528, notificada el día
veintisiete (27) del mismo mes y año. Contra ella, el día seis (06) de julio
siguiente interpuso oportunamente los recursos de reposición y apelación, los
cuales no fueron aceptados, profiriéndose entonces la Resolución de primero
(1°) de Septiembre de 2005, en la cual se le impone una multa de dos millones
doscientos cincuenta y un mil cinco pesos moneda corriente
($2´251.005.00M/cte), valor que le fue cargado a la factura siguiente,
correspondiente al mes de agosto de dos mil cinco (2005), y que aun hoy se
encuentra agregado a las facturas que le llegan mes a mes, causando intereses
de mora.
4. La Empresa no ha demostrado ni cuenta
con prueba fehaciente de la anomalía denunciada, la cual nunca fue probada en
el Acta de revisión del mes de noviembre de 2004.
Como argumentos de derecho que
fundamentan su solicitud de tutela, la demandante afirma que la prueba
principal con base en la cual se la sancionó fue obtenida por medios ajenos al
debido proceso; en efecto, en escasos minutos los visitantes elaboraron el
acta, sin participación de la persona que atendió la diligencia, y sin aceptar
la presencia de un técnico en electricidad, todo cual, sostiene, resulta violatorio
del derecho de defensa, pues el artículo 29 superior señala que el debido
proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
En último término, agrega, de lo que se trata es de que la suerte del
particular quede en manos del ente administrativo.  Pues en ningún momento del
trámite fue escuchada, dado que sus descargos no fueron tenidos en cuenta, ni
tampoco los recursos interpuestos para agotar la vía gubernativa, de manera que
de lo que se trató fue de una determinación unilateral de  la empresa.  De
manera especial, estima que no se probo su culpabilidad, ni que haya incurrido
en un fraude o anomalía.
Con fundamento en todo lo anterior, la
demandante solicita al juez de tutela que se suspendan los actos perturbadores
de sus derechos fundamentales.
2.
Traslado y contestación de la demanda.
Admitida la demanda, el Juzgado Segundo
Civil del Circuito de Villavicencio, Meta, corrió traslado a la entidad
demandada. Ésta respondió la demanda en los siguientes términos:
1. Afirmó que el 23 de noviembre de 2004,
la Electrificadora del Meta realizó una visita técnica la predio de la
demandante, en donde encontró “acometida intervenida en la percha la cual
llegaba a una caja de tacos.” Esta anomalía consiste en “intervenir la
acometida normal de un predio, sacando una derivación que no es registrada por
el contador para alimentar circuitos internos del predio, y a su vez éste
alimenta electrodomésticos. La anomalía evidenciada no tiene nada que ver con
el medidor...” Dicha diligencia fue atendida por el señor Miguel Ángel Suárez.
Agrega que el informe de visita es plena prueba suficiente para iniciar el
proceso administrativo, y que al usuario se le dan quince minutos para que se
asesore de una persona que asista a la reunión, lo cual no fue utilizado en el
presente caso, a pesar de haberse dado la oportunidad.
2. El veintitrés (23) de mayo de dos mil
cinco (2005) se ordenó abrir investigación por los anteriores hechos, mediante
resolución que le fue notificada a la demandante.  Contra dicha Resolución ella
presentó escrito de descargos. Dicho escrito fue contestado por la Subgerencia
de Control de Pérdidas y Recuperación de Energía, y debidamente notificada tal
respuesta a la actora.
3. Mediante Resolución 528 del veintitrés
(23) de junio de dos mil cinco (2005) se sancionó a la aquí demandante con la
suma de dos millones doscientos cincuenta y un mil cinco pesos moneda corriente
($2´251.005.00M/te), que fue notificada personalmente a la sancionada el día 27
del mismo mes y año.
4. Mediante escrito de seis (6) de julio
siguiente, la sancionada presentó recursos de reposición y en subsidio
apelación, que no prosperaron por no haberse presentado dentro de los cinco
días siguientes a la notificación de la resolución sancionatoria, en virtud de
la cual ésta última cobró firmeza. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto por
los artículos 51 del Código Contencioso Administrativo y 54 de la Ley 142 de
1994.
5. Por último la Electrificadora del Meta
aduce que la acción de tutela no procede cuando existen otros mecanismos de
defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable, lo cual no sucedía en el presente caso.
Con fundamento en los anteriores
argumentos, la Electrificadora demandada solicita al juez de tutela que
desestime las pretensiones de la demandante.
3. Pruebas obrantes en el
expediente:
a. Acta única de Revisión número 17510,
en la cual se informa que si bien el medidor está dentro del rango permitido
por la Empresa, se encontró una acometida intervenida en la percha, la cual
llegaba a una caja de tacos.
b. Resolución número 528 de mayo
veintitrés (23) de dos mil cinco (2005), por medio de la cual se ordena la
apertura formal de la investigación, por presunto incumplimiento del contrato
de prestación de servicios en condiciones uniformes.
c. Resolución número 528 de junio
veintitrés (23)  de dos mil cinco (2005), por medio de la cual se impone una
sanción pecuniaria por incumplimiento del contrato de prestación de servicios
en condiciones uniformes.
d. Escrito por medio del cual se
interpone el recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la
Resolución número 528 de junio de  dos mil cinco (2005).
e. Oficio 011745 mediante el cual el
subgerente de Gestión de Pérdida y Recuperación de Energía informa a la
demandante que por no haberse interpuesto oportunamente los recursos
anteriores, la Resolución 528 de veintitrés (23) de junio se declara en firme.
f. Varias facturas de cobro en las cuales
se incluye el valor de la sanción impuesta.
4. Actuación judicial.
4.1. Sentencia proferida por el
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Villavicencio, Meta, el día dieciséis
(16) de marzo de dos mil seis (2006).
Mediante Sentencia proferida el dieciséis
(16) de marzo de dos mil seis (2006), el Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Villavicencio, Meta, decidió conceder la tutela del derecho fundamental al
debido proceso de la demandante, y en consecuencia decretó la nulidad de todo
lo actuado dentro del proceso administrativo, inclusive a partir de la
Resolución 528 de veintitrés (23) de mayo de dos mil cinco (2005) por medio de
la cual se ordenó la apertura de la investigación; además, previno a la Empresa
demandada para que en el futuro no volviera a incurrir en los mismos hechos.
En sustento de la anterior decisión
sostuvo que esta Corporación había considerado que la acción de tutela no era
procedente  frente a las actuaciones de las empresas de servicios públicos
domiciliarios, pues estas se concretaban en actos de carácter particular
impugnables por medio de la acción de nulidad y restablecimiento. En tal
virtud, existían otros mecanismos de defensa judicial idóneos y eficaces que
desplazaban a la ación de tutela.
No obstante, recordando lo explicado por
la Sala Séptima de Decisión de esta Corporación en la Sentencia T-720 de 2005[7],
el a quo sostuvo que en esa oportunidad dicha Sala había dicho que la
actuaciones de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios que
imponía sanciones a los usuarios no tenía específicamente el carácter de actos
administrativos, pues las facultades sancionatorias de dichas empresas carecían
de un adecuado fundamento legal. En tal virtud, la acción de tutela se revelaba
como el mecanismo de defensa judicial adecuado para oponerse a dichas
actuaciones, que constituían verdaderas vías de hecho.
Despejado el asunto de la procedencia a
del acción de tutela, y con base en lo dicho en la Sentencia citada, el a
quo observó que en el caso sometido a su decisión la Empresa demandada
había ejercido una facultad sancionatoria con base en la Ley 142 de 1994,
preceptos de los cuales, según esta Corporación, no se desprendían tales
prerrogativas sancionatorias. De manera que, al carecer de las mismas,
resultaba claro que la decisión en ese sentido no constituía un acto
administrativo, sino una verdadera vía de hecho que afectaba derechos
fundamentales de la demandante, impugnable por medio de la acción de tutela. La
Empresa, concluyó el juez, había incurrido en una vía de hecho concretamente
por defecto sustantivo, por lo cual la acción de tutela estaba llamada a
prosperar.
4.2 Impugnación
La anterior Sentencia fue oportunamente
impugnada por la Electrificadora del Meta, con base en los siguientes
argumentos:
Sostuvo la Empresa que el punto central
del fallo de tutela era la presunta falta de legitimidad de la Electrificadora
para imponer sanciones pecuniarias por el incumplimiento del contrato de
servicios públicos con condiciones uniformes, “es decir la inaplicabilidad de
la Ley 142 de 1994”. No obstante, dichas facultades, a juicio de la Empresa,
tenían un claro fundamento legal, que explicó así:
Para empezar, el Decreto 1303 de 1989,
por el cual se establecía el régimen de suspensiones del servicios eléctrico y
las sanciones pecuniarias por el uso no autorizado o fraudulento del mismos,
consagraba en el artículo 20 los hechos que determinaban las sanciones
pecuniarias y su monto, entre los que se encontraban el fraude en las
conexiones o aparatos de medición;  dicho Decreto, además, señalaba las
causales de suspensión del servicio.
Posteriormente la Ley 142 de 1994, por la
cual se establecía el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se
dictaban otras disposiciones, había previsto de manera general las sanciones a
los usuarios por el uso no autorizado o fraudulento del servicio.
Concretamente, el inciso 3° del artículo 141 establecía que la entidad podía
proceder al corte en caso de acometidas fraudulentas. En similar sentido, el
artículo 145 permitía a la empresa verificar el estado de los medidores.
Sostuvo entonces la Empresa impugnante
que tanto el Decreto como la Ley citada eran normas complementarias y vigentes,
conteniendo el primero reglas especiales, relativas a conductas fraudulentas en
el uso del servicio eléctrico y las sanciones correspondientes. Que este
Decreto, además, mantenía su vigencia, como expresamente había sido reconocido
recientemente por el Consejo de Estado en decisión de 8 de septiembre de 2005.
Finalmente, la empresa recordó que la
Comisión de Regulación de Energía Eléctrica y Gas (CREG) en uso de sus
facultades legales había expedido la Resolución 108 de 1997, cuyo artículo 54
preveía que en el contrato de condiciones uniformes se debía establecer en
forma clara y concreta qué conductas del usuario se consideraban incumplimiento
de éste, y daban lugar a la imposición de sanciones pecuniarias por parte de la
empresa, la manera de establecer su cuantía y el procedimiento para demostrar
dichas conductas.
Añadió finalmente la impugnación, que con
arreglo en las disposiciones legales y regulatorias citadas las Empresas de
Servicios Públicos domiciliarios de energía habían establecido en los contratos
el procedimiento para la investigación, análisis y sanción de aquellas
conductas del usuario que constituyen fraudes y anomalías.
Por último, la Empresa impugnante reiteró
cómo en su sentir la acción de tutela no era procedente en el caso concreto,
por existir otros mecanismos de defensa judicial efectivos al alcance de la
demandante.
4.3 Sentencia proferida por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, el treinta y uno (31)
de mayo de dos mil seis (2006).
El treinta y uno (31) de mayo de dos mil
seis (2006), el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio
decidió la anterior impugnación, revocando la sentencia proferida el dieciséis
(16) de marzo de dos mil seis (2006) por el Juzgado Segundo Civil del Circuito
de Villavicencio.
En fundamento de la anterior decisión
consideró que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 6° del Decreto 2591 de
1991, la acción de tutela no procedía cuando existieran otros recursos o medios
de defensa judiciales, salvo que se utilizara como mecanismo transitorio; lo
anterior, por cuanto esta acción era de carácter residual.
En el caso sometido a su análisis,
encontró el Tribunal que la demandante contaba con el mecanismo de la acción de
nulidad de que trataba el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo,
simultáneamente con el cual podía solicitar la suspensión del acto
administrativo atacado, si se cumplieran los requisitos del artículo 152 ibidem.
A su parecer, evidentemente contra los actos administrativos cuestionados en la
demanda (Resoluciones 528 de 23 de mayo y 528 de 23 de julio de 2005) no
procedía la acción de tutela como mecanismo definitivo de defensa judicial, y
tampoco transitoriamente para evitar un perjuicio irremediable, el cual no se
observaba en el presente caso pues el servicio público de energía no había sido
suspendido por la Electrificadora.
Adicionalmente, al parecer del ad quem
no se avizoraba ninguna violación del derecho al debido proceso de la
demandante, toda vez que se le había  comunicado la apertura de la
investigación, se le había dado la oportunidad de presentar descargos, se le
había notificado la Resolución sancionatoria, se le había indicado qué recursos
procedían en contra de ella, y se había determinado su firmeza ante la
interposición tardía de dichos recursos.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
Esta Sala de la
Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de la
referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 inciso 2° y
241 numeral 9° de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991. Además, se procede a la revisión en
virtud de la selección practicada por la Sala correspondiente y del reparto
verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación.
2. Lo que
se debate.
2.1 El
demandante dentro del expediente T-1394209, usuario del servicio público
domiciliario de energía eléctrica, interpuso acción de tutela contra
ELECTRICARIBE al considerar que esta empresa desconoció sus derechos
fundamentales de defensa, debido proceso y presunción de inocencia durante la
actuación administrativa que culminó con la imposición de una sanción en su
contra por la suma de un millón seiscientos noventa y seis mil seiscientos
veinte pesos ($1.696.620), y la posterior suspensión del servicio de energía
eléctrica. En tal virtud solicita se ordene a ELECTRICARIBE declarar la nulidad
de toda la actuación administrativa adelantada en su contra, y rehacerla respetando
sus derechos fundamentales al debido proceso, presunción de inocencia y derecho
de defensa.
La empresa
demandada se defiende aduciendo que respetó el debido proceso durante la
actuación administrativa que adelantó, y que dentro de ella dio oportunidad al
demandante de ejercer el derecho de defensa y de interponer los recursos que
procedían en sede administrativa, pero que estos no fueron utilizados por él.
Destaca que recientemente esta Corporación, mediante Sentencia T-224 de 2006[8]
ratificó las facultades sancionatorias de las empresas de servicios públicos,
distanciándose con ello de lo afirmado a título de obiter dicta en la
Sentencia T-720 de 2005[9], y que, de igual manera,
el h. Consejo de Estado, en Sentencia de 8 de septiembre de 2005 reconoció
tales facultades sancionatorias en cabeza suya. Finalmente, sobre este mismo
punto recuerda que el artículo 142 de la Ley 142 de 1994 confiere a las
empresas de servicios públicos la facultad de definir e incluir en los
contratos uniformes las sanciones pecuniarias por incumplimiento de tales
contratos, y que, así mismo, la Resolución CREG 108 de 1997 en su artículo 54
consagró la posibilidad de aplicación de sanciones por las empresas de energía.
El juez que en
única instancia conoció esta acción de tutela sostuvo que ELECTRICARIBE no
impuso sanción pecuniaria alguna al demandante, sino que se limitó a liquidarle
las sumas dejadas de facturar en virtud del fraude en que incurrió al manipular
el sistema de medición del consumo de energía eléctrica. De todas maneras,
sostuvo que la entidad demandada sí tenía facultades sancionatorias que se
derivaban de lo dispuesto en el contrato de condiciones uniformes, y que así
había sido establecido por esta Corporación en la Sentencia T-224 de 2006[10],
modificando la jurisprudencia sentada en la Sentencia T-720 de 2005[11]
. Por todo lo anterior, declaró la improcedencia de la acción.
2.2 Por su
parte, la demandante dentro del expediente T-1391728 también considera que sus
derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la igualdad fueron
conculcados por la Electrificadora del Meta, que le impuso una sanción
constitutiva de vía de hecho, pues la prueba principal con base en la
cual se la sancionó fue obtenida por medios ajenos al debido proceso, al no
habérsele dado una oportunidad real de intervenir dentro de la diligencia de
revisión de las instalaciones eléctricas, ni posteriormente durante la
actuación administrativa.
La Empresa
demandada se defendió demostrando cómo todas sus actuaciones respetaron el
debido proceso legalmente consagrado, y cómo los recursos interpuestos por la
demandante fueron incoados extemporáneamente.
El juez que
conoció en primera instancia fundó su decisión en lo resuelto por la Sala
Séptima de esta Corporación mediante Sentencia T- T-720 de 2005[12],
en la cual se sostuvo que, toda vez que las empresas prestadoras de servicios
públicos domiciliarios carecen actualmente de facultades sancionatorias
legalmente sustentadas, las decisiones que adoptan en tal sentido no
constituyen verdaderos actos administrativos, sino de vías de hecho contra las
cuales procede la acción de tutela en defensa del derecho fundamental al debido
proceso.
El anterior
fallo fue impugnado por la Electrificadora del Meta, quien refutó la decisión
del a quo sosteniendo que las facultades sancionatorias de las empresas
prestadoras de servicios públicos domiciliarios encuentran su soporte legal en
lo prescrito por la Ley 142 de 1994, en armonía con el Decreto 1303 de 1989 y
con la Resolución 108 de 1997, expedida por la Comisión de Regulación de
Energía Eléctrica y Gas (CREG).
Finalmente, el
juez de segunda instancia estimó que la tutela era improcedente, por existir
mecanismos alternos de defensa judicial al alcance de la demandante.
2.3 Así las cosas, corresponde a la Sala
determinar los siguientes asuntos: (i) si las acciones de tutela acumuladas
resultan procedentes, en virtud de haber tenido los demandantes mecanismos de
defensa judiciales y administrativos a su alcance, de los cuales no habrían
hecho uso oportunamente; (ii) si las empresas de servicios públicos demandadas
tenían o no facultades legales para imponer sanciones; (iii) si en el presente
caso, las empresas de servicios públicos demandadas impusieron sanciones los
demandantes, incurriendo con ello en vías de hecho.
3. La acción de tutela como mecanismo de defensa judicial procedente
frente a las decisiones sancionatorias de las entidades prestadoras de
servicios públicos domiciliarios. Reiteración de jurisprudencia.
3.1. La regla general. El
asunto de la procedencia de la acción de tutela cuando ella es interpuesta por
usuarios en contra de entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios
ha sido estudiado en casos anteriores por diversas salas de esta Corporación,
que al respecto han concluido que la regla general es la improcedencia, dada la
existencia de mecanismos alternos de defensa judicial que desplazan a la acción
de amparo.  En efecto, tras hacer un recuento de los precedentes judiciales
sentados por esta Corporación sobre este asunto, en la Sentencia T-270 de 2004[13]
se llegó a la siguiente conclusión:
“A partir del anterior rastreo jurisprudencial, puede inferirse que dada
la importancia y el impacto social que tienen los servicios públicos
domiciliarios en el diario vivir de todos los habitantes del territorio
nacional se ha hecho necesario la intervención excepcional del juez de tutela,
en aras de materializar los derechos contenidos en el ordenamiento superior
entendido éste no sólo como el articulado de la Carta Política sino, además,
con la integración de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos
que conforman el bloque de constitucionalidad.
“Por ello puede afirmarse que: i) por regla general la
acción no resulta procedente para entrar a dirimir controversias entre el
usuario y/o suscriptor y, las empresas de servicios públicos domiciliarios, por
cuanto para ese fin existen otros medios de defensa judicial, ii) que
excepcionalmente y solamente atendiendo las circunstancias de cada caso resulta
procedente la acción de tutela para proteger derechos fundamentales del
administrado como por ejemplo la honra, el derecho de petición, el derecho a la
igualdad, el derecho de defensa y el debido proceso cuando éstos han sido
amenazados o vulnerados por las empresas de servicios públicos domiciliarios.”
(Negrillas fuera del original)
Similarmente, en la Sentencia T-720 de
2005[14] la Corte concluyó que,
en principio, la ación de tutela incoada en contra de las empresas de servicios
públicos no era procedente, por existir otros medios de defensa judicial al
alcance de los usuarios, cuales eran, concretamente, las acciones ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ciertamente, sobre el particular
se dijo lo siguiente en aquella oportunidad:
“Ahora bien, en lo que hace relación a
la acción de tutela contra las actuaciones u omisiones de las empresas de
servicios públicos domiciliarios cabe señalar que según la jurisprudencia constitucional
existe otro medio de defensa judicial cuales son las acciones ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. En efecto, ha considerado
esta Corporación que las decisiones adoptadas por las empresas de servicios
públicos domiciliarios se concretan en actos administrativos de carácter
particular impugnables por medio de la acción de nulidad y restablecimiento,
por lo tanto esta Corporación ha entendido que existe un medio de defensa
judicial idóneo y eficaz que permite la protección de los derechos
fundamentales en juego, pues una vez demandado el acto el interesado puede
solicitar su suspensión provisional.
“Entonces, de conformidad a la jurisprudencia constitucional la
solicitud de suspensión provisional de los actos proferidos por las empresas de
servicios públicos domiciliarios, en el curso de una acción de nulidad y
restablecimiento reúne las condiciones de idoneidad y eficacia exigidas por la
jurisprudencia constitucional para desplazar a la acción de tutela como
mecanismo protector de los derechos fundamentales de los usuarios[15].”
(Negrillas fuera del original)
De esta manera,
es claro que la jurisprudencia ha dejado sentada como regla general aquella que
determina la improcedencia de la acción de tutela como mecanismo de defensa
procedente para definir las controversias entre los usuarios y las empresas
prestadoras de servicios públicos domiciliarios.
3.2 El
caso especial en el cual la acción de tutela se ejerce con motivo de la
imposición de sanciones administrativas a los usuarios de las empresas de
servicios públicos domiciliarios. No obstante
la claridad de la regla general antes explicada, la jurisprudencia vertida por
la Sala Séptima de Decisión de esta Corporación indica que, tratándose de la
imposición de sanciones por parte de las empresas prestadoras de servicios
públicos domiciliarios, la acción de tutela resulta ser el mecanismo idóneo de
defensa judicial al alcance de los usuarios afectados. Lo anterior, por cuanto
en este caso la determinación de la procedencia de la acción de tutela se
encuentra en relación de conexidad inescindible con el asunto sustancial de las
facultades sancionatorias de las empresas prestadoras de servicios públicos
domiciliarios, tema sobre el cual esta Sala ha determinado que, a fecha, dichas
facultades carecen de adecuado fundamento legal. Ciertamente, al respecto esa
Sala de decisión ha explicado lo siguiente:
“No obstante, es preciso introducir
claridad conceptual sobre este extremo porque si bien es claro que de
conformidad con la Ley 142 de 1994 algunas de las decisiones adoptadas por las
empresas de servicios públicos domiciliarios tienen el carácter de actos
administrativos, especialmente aquellas previstas en el artículo 154 del citado
cuerpo normativo, las actuaciones por medio de las cuales se imponen sanciones
a los usuarios no tienen específicamente tal carácter pues no están
contempladas de manera expresa en la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios ni
en la Ley 143 de 1994.
“Si se examina la jurisprudencia
constitucional en la materia es posible señalar que en la primera oportunidad
que la Corte Constitucional debió resolver la procedencia de la acción de
tutela frente a actuaciones sancionatorias adelantadas por las empresas
públicos domiciliarios afirmó que tales actuaciones correspondían a actos
administrativos[16], empero cabe destacar
que en la fecha en que se produjo la mencionada decisión –el año de 1994-
estaba vigente el Decreto 1303 de 1989, normas que establecía el régimen de
suspensiones del servicio eléctrico y las sanciones pecuniarias por el uso no
autorizado o fraudulento del mismo, cuyo artículo 22 preveía expresamente que
las decisiones proferidas por las entidades prestadoras de dicho servicio eran
actos administrativos. Empero, tal decreto carece actualmente de fuerza
ejecutoria[17] porque las expidió el
Presidente de la República en ejercicio de las facultades legales que le
conferían las leyes 1134 de 1928, 109 de 1936 y 126 de 1938, las cuales fueron
derogadas expresamente por el artículo 97 de la Ley 143 de 1994[18].
“Desde este punto de vista, no resulta por
lo tanto acertado citar el precedente sentado en la sentencia T-457 de 1994
para justificar la improcedencia de la acción de tutela frente a las decisiones
sancionatorias adoptadas por las empresas de servicios públicos domiciliarios,
porque los supuestos normativos que dieron lugar a dicha decisión han variado
sustancialmente a raíz de la expedición de las leyes 142 y 143 de 1994.
“Ahora bien, podría argumentarse que si
bien no hay disposición legal que les confiera el carácter de actos
administrativos a estas decisiones sancionatorias existe una disposición de
carácter reglamentario (la Resolución 108 de 1997 de la CREG) que
indirectamente se los otorga y que, además, de una interpretación sistemática
de la Ley 142 de 1994 se desprende que las empresas de servicios públicos
domiciliarios cuentan con potestad sancionatoria sobre los usuarios y las
decisiones proferidas en ejercicio de tal potestad son materialmente actos
administrativos, sujetos al agotamiento de la vía gubernativa e impugnables
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. No obstante, una
argumentación en tal sentido exige detenerse sobre los fundamentos sustanciales
de la potestad sancionatoria de las empresas prestadoras, aspecto que será
tratado en un acápite posterior de la presente decisión.
“Por lo tanto la procedencia de la acción de tutela en éstos
casos está estrechamente ligada con un aspecto sustancial cual es si las
empresas prestados de servicios públicos domiciliarios pueden imponer sanciones
pecuniarias a los usuarios por incumplimiento de las condiciones pactadas en el
contrato de condiciones uniformes...”[19]
3.3  La
potestad sancionatoria de las empresas de servicios públicos domiciliarios.
Reiteración de jurisprudencia.
3.3.1 Sentencia T-720 de 2005[20]. En dos oportunidades distintas esta Sala de Selección ha estudiado
el asunto de las posibles facultades sancionatorias de las empresas de
servicios públicos domiciliarios. En una primera oportunidad, en la citada
Sentencia  T-720 de 2005[21], la Sala explicó cómo
las actividades catalogadas como servicios públicos implican el ejercicio de
una función pública, pues de conformidad con el artículo 365 de la Carta los
servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Lo anterior
justifica, explicó también el fallo, que tal ejercicio de postestades públicas
en ciertos supuestos conlleve la prerrogativa de adoptar decisiones
unilaterales que pueden ser impuestas a los usuarios mediante actos
administrativos. Ahora bien, dado que conforme a lo prescrito por el artículo
210 de la Constitución Política los particulares “pueden cumplir funciones
administrativas en las condiciones que señale la ley”, la Sentencia en
comento recordó que la posibilidad de expedir actos administrativos no podía
darse por supuesta de manera abstracta, sino que debía estar prevista
expresamente por la ley.
Entrando a estudiar si las empresas de
servicios públicos domiciliarios tenían facultades legales para proferir actos
administrativos de carácter sancionatorio, en esta Sentencia la Sala Séptima
sostuvo que tal potestad carecía de fundamento expreso en la Ley 142 de 1994.  Para
llegar a la anterior conclusión, hizo el siguiente estudio, a partir de diversos
artículos de tal Ley:
“En efecto, si bien el artículo 140 de la citada ley establece que
es causal de suspensión del contrato de prestación de servicios públicos
domiciliarios el fraude a las acometidas, medidores o líneas, y el
artículo 142 contempla que para restablecer el servicio suspendido el usuario
debe satisfacer las demás sanciones previstas, de los anteriores
preceptos no se desprende la prerrogativa sancionatoria de las mencionadas
empresas, como tampoco del artículo 145 del mencionado cuerpo normativo el cual
se limita a autorizar tanto a la empresa como al suscriptor o usuario a
verificar el estado de los instrumentos que se utilicen para medir el consumo;
y a adoptar precauciones eficaces para que no se alteren.
“Se podría argumentar que de una interpretación sistemática de los
anteriores preceptos se deriva tal potestad sancionatoria, pues si el artículo
140 autoriza a las empresas a suspender el servicios en caso de fraude de los
usuarios y el artículo 142 supedita el restablecimiento del servicio suspendido
al pago de las sanciones previstas todo de acuerdo a las condiciones
uniformes del contrato, implícitamente las empresas prestadoras cuentan con
la prerrogativa de imponer multas a los usuarios, siempre y cuando tales
sanciones estén previstas en el contrato de condiciones uniformes. No obstante,
esta Sala considera que una prerrogativa de esta naturaleza, máxime cuando es
ejercida por particulares, debe ser expresa al igual que las restantes
establecidas por la Ley 142 de 1994 y no puede derivarse implícitamente
de las restantes prerrogativas legales.”[22]
La Sala Séptima en aquella oportunidad
también se refirió a otras normas de carácter reglamentario, que podrían dar un
posible sustento jurídico a las facultades sancionatorias de las empresas
prestadoras de servicios públicos domiciliarios, descartando esta posibilidad
por las siguientes razones:
“Ahora bien, diversas entidades administrativas han expedido
disposiciones de carácter reglamentario que facultan a las empresas prestadoras
de servicios públicos domiciliarios a imponer sanciones pecuniarias a los
usuarios. Se trata específicamente de la Resolución 108 de 1997 expedida por la
Comisión reguladora de Energía y Gas, la cual en su artículo 54 consigna que el
contrato de prestaciones uniformes deberá contemplar las conductas del usuario
que dan lugar a la imposición de sanciones pecuniarias[23].
No obstante se trata de una norma de carácter reglamentario que en ningún caso
puede subsanar el evidente vacío legal que existe en la materia. En todo caso
cabe recordar que de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación este
tipo de organismo sólo cuentan con una potestad reglamentaria residual y en
ningún caso pueden regular materia que tiene reserva de ley[24].”
Las consideraciones anteriores llevaron
entonces a la Sala Séptima a concluir que las potestades sancionatorias de las
empresas prestadoras de servicios públicos carecían de fundamento legal, por lo
cual las actuaciones mediante las cuales tales empresas imponían sanciones a
los usuarios constituían manifiestamente vías de hecho administrativas, lo cual
hacía procedente la acción de tutela que se motivaba en tal actuación. Véase lo
que al respecto consideró entonces la Sala:
“Del anterior
análisis se desprende, por lo tanto, que las empresas prestadoras de servicios
públicos domiciliarios carecen de la prerrogativa pública de imponer sanciones
pecuniarias a los usuarios. Esa misma razón permite colegir que las decisiones
por medio de las adoptan decisiones de esta naturaleza no constituyen actos
administrativos, sino meras vías de hecho, las cuales son impugnables por medio
de la acción de tutela, máxime cuando estén en juego los derechos fundamentales
de los usuarios.”
3.3.2 La
Sentencia T-224 de 2006[25]. Con posterioridad a la anterior decisión de la Sala Séptima, la Sala
Novena de Decisión de la Corte Constitucional profirió la Sentencia T-224 de
2006[26] en la cual sostuvo que
los usuarios o suscriptores de los servicios públicos domiciliarios estaban
sometidos en sus relaciones con la empresa prestadora del servicio a la
normatividad que sobre ese tema habían expedido diferentes entidades estatales competentes
para ello, así como a lo estipulado en el contrato de condiciones uniformes de
servicios públicos. Agregó que esta relación jurídica de naturaleza especial
que surgía entre el usuario o suscriptor y la empresa le permitía a ésta
vincular jurídicamente a aquellos mediante decisiones unilaterales, entre las
que se encontraban los actos de facturación, conexión, suspensión, corte y
reconexión del servicio, así como los de imposición de sanciones por causa y
con ocasión de la prestación del servicio. Sobre el sustento normativo de
dichas facultades sancionatorias, el fallo en comento expuso lo siguiente:
“3.3.
Desde el Decreto 1303 de 1989[27] hasta la ley 142 de 1994
en su artículo 142, a las empresas de servicios públicos domiciliarios se les
ha reconocido una facultad sancionadora. Así, en materia de recuperación de
energía frente a las anomalías o irregularidades que se presenten en los
equipos medidores, las empresas pueden hacer efectivo el cobro del consumo real
del servicio eléctrico como imponer sanciones pecuniarias derivadas de dicha
situación fraudulenta, siempre con respeto del debido proceso.
“Ciertamente, el
artículo 142 de la Ley 142 de 1994, confiere a las empresas que prestan
servicios públicos la potestad de definir e incluir en las condiciones
uniformes de los contratos, las sanciones pecuniarias, es decir, las multas,
que son aplicables en razón del incumplimiento del contrato imputable al
usuario. Dice la norma:
“Para restablecer el servicio, si la
suspensión o el corte fueron imputables al suscriptor o usuario, éste debe
eliminar su causa, pagar todos los gastos de reinstalación o reconexión en los
que la empresa incurra, y satisfacer las demás sanciones previstas, todo
de acuerdo a las condiciones uniformes del contrato”  (subraya por fuera del texto).
“Igualmente, la
Comisión de Regulación de Energía y Gas CREG, en el artículo 54[28]
de la Resolución Nº 108 de 1997, consagró la aplicación de sanciones por parte
de las empresas prestadoras del servicio de electricidad, similares a las
contenidas en los artículos 20 y 22 del Decreto 1303 de 1989 y 142 y 152 de la
Ley 142 de 1994 mencionados.
“La anterior normatividad conduce a asegurar que las empresas de
servicios públicos sí están facultadas para imponer sanciones pecuniarias a los
usuarios, en relación con hechos constitutivos de incumplimiento contractual,
por parte de estos y por hechos que afecten gravemente la prestación del
servicio y la ejecución del contrato. No sobra recalcar que esta facultad
sancionadora está limitada por la garantía del debido proceso contenida en el
artículo 29 de la Constitución Política[29].”
3.3.3 La Sentencia T-558 de 2006[30].
No obstante lo anterior, recientemente la Sala
Séptima reiteró su jurisprudencia conforme a la cual las empresas prestadoras
de servicios públicos domiciliarios carecen de facultades legales para imponer
sanciones a los usuarios, por lo cual los actos por medio de los cuales adoptan
decisiones de esta naturaleza no constituyen actos administrativos, sino meras
vías de hecho, impugnables por medio de la acción de tutela. En esta ocasión,
al apartarse de la decisión adoptada por la Sala Novena en la Sentencia T-224
de 2006[31], la Sala Séptima sostuvo
que las consideraciones vertidas en este último fallo relativas a las
facultades sancionatorias de las empresas prestadoras de servicios públicos
domiciliarios no constituían la ratio decidendi de la Sentencia, por lo
cual no resultaban vinculantes para la adopción de la decisión judicial en ese
nuevo caso; véase:
“Ahora bien, en
una decisión de fecha posterior, la sentencia T-224 de 2006 la Sala Novena de
Revisión examinó lo relacionado con la potestad sancionatoria de las empresas
de servicios públicos domiciliarios y concluyó que el artículo 142 de la Ley
142 de 1994 era el fundamento de tal potestad en una postura interpretativa
contraria a la sostenida en la sentencia T-720 de 2005.
“No obstante, considera esta Sala de revisión que la anterior
decisión no constituye un precedente vinculante en la medida que en la
sentencia T-224 de 2006 se delimita el problema jurídico objeto de estudio de
la siguiente manera: “En ese orden, corresponde entonces a la Sala de
Revisión establecer, si en el asunto sub judice “Electricaribe S.A. E.S.P.” al
efectuar los actos de integración dentro de la actuación administrativa
sancionatoria adelantada, lo hizo en debida forma o si por el contrario se
presentaron falencias que privaran del derecho de defensa al usuario Jorge Luís
Martínez”. Por tal razón el examen sobre el fundamento de la potestad
sancionatoria consignado en esta última sentencia no constituye la ratio
decidendi de la decisión adoptada, puesto que como ha reconocido la
jurisprudencia de esta Corporación el alcance del problema jurídico examinado
es un elemento que permite identificar la ratio decidendi de una
decisión previa[32], al igual que el precedente
aplicable en la materia.
“Entonces, al
haberse planteado en la sentencia T-224 de 2006 como problema jurídico a
resolver el derecho de defensa de los usuarios frente al procedimiento
sancionador adelantado por una empresa de servicios públicos domiciliarios,
dicho planteamiento delimita el alcance de la decisión y del precedente sentado
en ese caso concreto.”
Adicionalmente, en esta nueva decisión la
Sala Séptima  refutó de la siguiente manera los argumentos vertidos  por la
Sala Novena en la citada Sentencia T-224 de 2006[33],
relativos a la existencia de facultades sancionatorias en cabeza de las
empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios:
“4. La reserva legal en materia de atribución de potestad
sancionadora a las empresas de servicios públicos domiciliarios.
“Tal como se sostuvo en la sentencia T-720 de 2005 la atribución de
la potestad sancionatoria a las empresas de servicios públicos domiciliarios
tiene reserva legal. En efecto, además del artículo 210 constitucional esta
exigencia también se deriva del artículo 369 de la Carta Política, precepto que
prevé que corresponde a la ley determinar “los deberes y derechos de los
usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la
gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio”. La
potestad sancionatoria de las empresas prestadoras guarda directa relación con
los derechos y los deberes de los usuarios y este es un argumento adicional
para sostener la reserva legal en la materia.
“...
“De manera tal que la reserva legal de la atribución de la potestad
sancionatoria de las empresas de servicios públicos domiciliarios emanada de
diversos preceptos constitucionales como son los artículos 210, 369, pero
también se deriva de la naturaleza de los servicios públicos domiciliarios y
los principios, valores y derechos fundamentales que están comprometidos en su
prestación.
“Ahora bien, en los escritos presentados en el curso del trámite de
la presente acción de tutela ELECTRICARIBE S.A. ESP fundamenta su potestad
sancionatoria sobre los usuarios en una norma de carácter reglamentario, el
Decreto 1303 de 1989, reglamento que no sólo es infralegal sino que
adicionalmente es preconstitucional porque fue expedido con anterioridad a la
Constitución Política de 1991, cuando no estaba contemplada la posibilidad de
la libre entrada de los particulares en la prestación de los servicios públicos
domiciliarios.
“Para fundamentar su postura la entidad accionada cita una decisión
proferida por el Consejo de Estado, específicamente el fallo de la Sección
Primera de ocho (8) de septiembre de 2005[34]. Sin embargo,
al margen de la discusión sobre la vigencia de la norma reglamentaria una vez
derogadas las leyes que sirvieron de fundamento a su expedición, tal como se
sostuvo en la sentencia T-720 de 2005, y se reitera en esta decisión la
naturaleza misma de la potestad sancionatoria sobre los usuarios exige su
regulación legal, por lo tanto no puede tener fundamento en normas de carácter
reglamentario.
“En conclusión, según ELECTRICARIBE S.A. ESP el Decreto 1303 de 1989
la faculta a expedir actos administrativos, tales como la Decisión Empresarial
No.1511705, mediante los cuales puede imponer sanciones pecuniarias a los
usuarios de servicios públicos domiciliarios. Tales actos administrativos
pueden ser demandados ante la jurisdicción contencioso administrativa, razón
por la cual la acción de tutela es improcedente por existir otro mecanismo de
defensa judicial. No obstante, de conformidad con los argumentos expuestos por
esta Sala de revisión en la sentencia T-720 de 2005 y en la presente decisión,
la potestad de sancionar a los usuarios tiene el carácter de una función
administrativa que requiere expresa autorización legal no sólo por razones
formales sino también por motivos sustanciales relacionados con la naturaleza
de los servicios públicos domiciliarios y en el ordenamiento jurídico
actualmente vigente no existen disposiciones legales de las cuales pueda
derivarse tal potestad sancionatoria, por lo tanto no puede inferirse de una
disposición de carácter reglamentario y preconstitucional, como lo es el
Decreto 1303 de 1989.
“Como corolario de lo anterior las decisiones de las empresas de
servicios públicos domiciliarios que imponen sanciones pecuniarias a los
usuarios pueden constituirse en actuaciones susceptibles de ser impugnadas por
medio de la acción de tutela en la medida que infrinjan el ordenamiento
constitucional y adicionalmente vulneren los derechos fundamentales de los
usuarios y comprometan principios y valores fundantes del Estado Social de
Derecho colombiano.” (Negrillas y subrayas
fuera del original)
4. Los casos concretos.
4.1 En el caso que dio lugar a la acción
de tutela correspondiente al expediente T-1394209, el juez que en única
instancia conoció el proceso estimó que ELECTRICARIBE no había impuesto sanción
pecuniaria alguna al demandante, sino que tan sólo había hecho uso de las
prerrogativas que le otorgaban la Ley 142 de 1994, la Resolución 108 de la CREG
y el contrato de condiciones uniformes, y que en uso de ellas había liquidado
las sumas dejadas de facturar en razón del fraude que se le imputaba al
demandante.
Así las cosas, lo primero que debe
establecerse en relación con este caso es si ELECTRICARIBE impuso o no una
sanción al usuario del servicio público domiciliario, pues de conformidad con
la jurisprudencia de la Sala Séptima de Decisión, que en esta oportunidad se
reiterará, este asunto es determinante para decidir si la presente acción de
tutela resulta procedente y si está llamada a prosperar.
Al respecto, observa ahora la Sala Sexta
que el estudio del material probatorio obrante en el expediente no deja duda
acerca del  ejercicio de funciones sancionatorias por parte de ELECTRICARIBE.
En efecto,  dentro de dicho acervo reposa la copia de la Decisión empresarial
N° 1081707-65923, mediante la cual dicha empresa resuelve lo siguiente:
“ Declarar el
incumplimiento del contrato de condiciones uniformes por el uso no autorizado o
fraudulento del servicio de energía eléctrica suministrada a la instalación del
NIC 1081707, a nombre de ARMANDO CABRERA, cuyo suscriptor es  ARMANDO CABRERA.
“Cobrar la
Energía Dejada de Facturar correspondiente e Imponer una sanción pecuniaria por
la suma total de($1.696.624,00  (UN MILLÓN SEISCIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL
SEISCIENTOS VEINTICUATRO PESOS), de conformidad con la cláusula Cuadragésima
Quinta del contrato de condiciones uniformes y demás normas citadas y en
atención a lo expuesto anteriormente.”(Negrillas fuera del original)
De similar manera, dentro del expediente
reseñado con el Número T-1391728 obra copia de la Resolución 528 del 23 de
junio de 2005 proferida dentro de la actuación administrativa seguida en contra
de la señora Gladys García de Suárez, mediante la cual la Electrificadora del
Meta resolvió lo siguiente:
“Imponer
una sanción pecuniaria por la suma de Dos
Millones Doscientos Cincuenta y Un Mil Cinco pesos M/CTE. ($2´251.005.00)
correspondeinte a los siguientes factores:
“1.125.503
Valor de la energía
“1.125.502
Valor del multa
“-------
Valor de los sellos
“2.252.005
Total sanción
“Dicha sanción
se impone al (la) señor (a) GLADYS GARCÍA DE SUÁREZ, quien es suscriptor o
usuario del servicio de energía eléctrica y/o propietario actual del inmueble
ubicado en la CL 54 45 31 PORFIA municipio Villavicencio (Meta) identificado
con la matrícula número 131269330 por incumplimiento de los deberes adquiridos
a través del Contrato de servicios Públicos con condiciones uniformes...”.
Así las cosas, no cabe duda a la Sala
Sexta del ejercicio por parte de ELECTRICARIBE y de la Electrificadora del Meta
de facultades sancionatorias respecto de los usuarios del servicios público de
energía eléctrica que dentro de los procesos que aquí se revisan actuaron como
demandantes, facultades sancionatorias que, como fuera explicado por la Sala
Séptima de Decisión de la Corte Constitucional en las sentencias T-720 de 2005
y T-558 de 2006[35], carecían de un adecuado
fundamento legal en el momento de su ejercicio.
En tal virtud, reiterando la
jurisprudencia vertida en los citados pronunciamientos de la Sala Séptima, la
Sala Octava entiende que las decisiones sancionatorias mencionadas no
constituyen propiamente actos administrativos contra los cuales existan
mecanismos de defensa judicial que permitan defender los derechos fundamentales
cuya tutela se depreca, sino verdaderas vías de hecho administrativas contra
las cuales la presente acción resulta procedente.
Así pues, establecida tanto la
procedencia de la presente acción como la configuración de sendas vías de hecho
en las decisiones sancionatorias adoptadas por ELECTRICARIBE dentro del
expediente T-1394209 y por la Electrificadora del Meta dentro del expediente
T-1391728, la Sala Sexta concederá la tutela para la protección del derecho al
debido proceso administrativo de los demandantes, y ordenará declarar la
nulidad de todo lo actuado por dichas empresas dentro de las investigaciones
administrativas adelantadas en contra de los señores Armando Rafael Cabrera
Gamero y Gladys García de Suárez, respectivamente.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO:
REVOCAR  la Sentencia proferida el veinte (20) de
junio de dos mil seis (2006) por el Juzgado Penal Municipal de Ciénaga,
Magdalena, que decidió negar por improcedente la acción de tutela interpuesta
por el señor Rafael Cabrera Gamero.
SEGUNDO:
REVOCAR  la Sentencia proferida el treinta y uno
(31) de mayo de dos mil seis (2006) por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Villavicencio, que decidió revocar la Sentencia proferida el
dieciséis (16) de marzo de dos mil seis (2006) por el Juzgado Segundo Civil del
Circuito de Villavicencio, y en su lugar resolvió no tutelar los derechos de la
señora Gladys García de Suárez.
TERCERO:
CONCEDER la tutela para la protección de los
derechos fundamentales al debido proceso de los señores Rafael Cabrera Gamero y
Gladys García de Suárez. En consecuencia, declarar la nulidad de todo lo
actuado por la Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P dentro de la investigación
adelantada en contra del señor Rafael Cabrera Gamero; así mismo, declarar la
nulidad de todo lo actuado por la Electrificadora del Meta S.A. E.S.P dentro de
la investigación adelantada en contra de la señora Gladys García de Suárez.
CUARTO: Dar cumplimiento a lo previsto
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado Ponente
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cita la Sentencia T-270
de 2004.
[2]
En respaldo de estos argumentos, la demanda cita abundante
jurisprudencia vertida por esta Corporación, especialmente la sentencia T-391
de 1997.
[3] M.P Clara Inés Vargas.
[4] M.P Humberto Sierra
Porto.
[5] Expediente 00323
[6] M.P Clara Inés Vargas.
[7] M.P Humberto Sierra
Porto.
[8] M.P Clara Inés Vargas.
[9] M.P Humberto Sierra
Porto.
[10] M.P. Clara Inés Vargas.
[11] M.P Humberto Sierra
Porto.
[12] M.P Humberto Sierra
Porto.
[13] M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[14] M.P Humberto Sierra
Porto.
[15]
Al respecto puede consultarse la sentencia T-1204 de 2001.
[16]
Se trata de la sentencia T-437 de 1994, decisión en la cual la Corte otorgó el
amparo transitorio para proteger el derecho al buen nombre y a la honra de la
actora quien había interpuesto acción de tutela contra la sanción pecuniaria
impuesta por una empresa prestadora del servicio de energía eléctrica.
[17]
De conformidad con el artículo 66 del Código Contencioso
Administrativo una de las causales de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos
administrativos es la desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho.
[18]
Salvo los artículos 17 y 18 de la Ley 126 de 1938 preceptos
que en todo caso no tienen ninguna relación con la materia reglamentada en el
Decreto 1303 de 1989.
[19] Sentencia C-720 de 2005.
M.P Humberto Sierra Porto.
[20] M.P Humberto Sierra
Porto
[21] M.P Humberto Sierra
Porto
[22] Sentencia C-720 de 2005.
M.P Humberto Sierra Porto.
[23] La disposición en
comento prevé:
Artículo 54º. Sanciones
pecuniarias. En el contrato de condiciones uniformes se deberá establecer
en forma clara y concreta, qué conductas del usuario se consideran
incumplimiento de éste y dan lugar a la imposición de sanciones pecuniarias por
parte de la empresa, la manera de establecer su cuantía y el procedimiento para
demostrar dichas conductas y para imponer la sanción a que haya lugar. En todo
caso, la actuación deberá adelantarse con la garantía plena del derecho que
tiene el usuario a la defensa, y con sujeción a lo que los Códigos Civil y de
Comercio y la Ley 142 de 1994, en su artículo 133, prevén en relación con la
carga de la prueba.
Parágrafo 1º. Cuando no haya
otra forma de establecer el consumo realizado, se tomará el mayor valor de la
carga o capacidad instalada o, en su defecto, el nivel de carga promedio del
estrato socioeconómico correspondiente al respectivo usuario, y se multiplicará
por el factor de utilización y por el tiempo de permanencia de la anomalía,
tomado en horas. De no ser posible establecer con certeza la duración de la
misma, se tomará como rango 720 horas, multiplicado por seis meses como máximo.
El factor de utilización para cada caso y el nivel de carga promedio del
estrato socioeconómico, serán establecidos por la empresa.
Parágrafo 2º. Además de
cobrar el consumo realizado en esa forma, la empresa podrá aplicar una sanción
pecuniaria máxima equivalente al consumo no autorizado, valorado a las tarifas
vigentes al momento en que éste haya sido encontrado
[24] En la
sentencia C-1162 de 2000 sostuvo esta Corporación:
En materia de servicios públicos
domiciliarios, debe resaltarse que la regulación -como función presidencial
delegable en las referidas comisiones- no es lo que ha considerado alguna parte
de la doctrina, es decir, un instrumento normativo para "completar la
ley", o para llenar los espacios que ella pueda haber dejado, y menos para
sustituir al legislador si éste nada ha dispuesto, pues ello significaría la
inaceptable y perniciosa posibilidad de entregar al Presidente de la República
-y, más grave todavía, a sus delegatarios- atribuciones de legislador extraordinario,
distintas a las señaladas por la Carta, en manifiesta contravención de los
postulados del Estado de Derecho, entre los cuales se encuentran el principio
de separación de funciones de los órganos del Estado, el carácter singular del
Presidente como único funcionario que puede ser revestido de facultades
extraordinarias temporales y precisas y las estrictas condiciones exigidas por
la Constitución para que a él sean  transferidas transitoria y
delimitadamente las funciones legislativas. En efecto, "completar"
según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, significa
" añadir a una magnitud o cantidad las partes que le faltan", y ello
implica que "regular" ha sido erróneamente asimilado a
"legislar", en tanto ha sido entendida como la función de llenar los
vacíos legales. Y como se vio, el artículo 370 de la Constitución condiciona la
potestad reguladora del Presidente a que ella se haga "con sujeción a la
ley", no "para completar la ley".
[25] M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[26] M.P. Clara Inés Vargas
Hernández
[27]
Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de julio 8 de 2001. M.P. Olga Inés
Navarrete Barrero: “… el Decreto 1303 de 1989 es una norma especial que,
como tal es de preferente aplicación frente a las disposiciones de la ley 142
de 1994, que si bien estableció el régimen de los servicios públicos
domiciliarios, no se refirió a todos los aspectos relativos a esta prestación
quedando vigentes, por lo tanto, las disposiciones de carácter especial y
aquellas que no fueran contradictorias con sus mandatos. De conformidad con lo
anterior, las normas de la ley 142 de 1994 son complementarias de las
contenidas en el Decreto 1303 de 1989 que, en cuanto no sean contrarias,
mantienen su vigencia y deben interpretarse sistemáticamente como un todo, por
cuanto no existe contradicción entre las prescripciones de la ley 142 de 1994 y
las disposiciones del Decreto 1303 de 1989 explicadas para el caso concreto,
las cuales contemplan situaciones que fueron cobijadas por la primera y
mantienen, por tanto, su vigencia y eficacia”.
[28]
Resolución Nº 108 de 1997 “Por la cual se señalan criterios sobre la
protección de los derechos de los usuarios de los servicios públicos
domiciliarios de energía eléctrica, y se dictan otras disposiciones”.
Art.  54: “En el
contrato de condiciones uniformes se deberá establecer en forma clara y
concreta, qué conductas del usuario se consideran incumplimiento de éste y dan
lugar a la imposición de sanciones pecuniarias por parte de la empresa, la
manera de establecer su cuantía y el procedimiento para demostrar dichas
conductas y para imponer la sanción a que haya lugar”.
[29] Sentencia T-270 de 2004: “Debe recordarse que el
ejercicio de la autoridad que ostentan las empresas de servicios públicos se
ajusta a la Carta Política dependiendo de la proporcionalidad y racionalidad de
las medidas y decisiones que adopten éstas frente a los usuarios y usuarias y,
sobre todo, del estricto cumplimiento de las reglas del debido proceso (Art.
29  C.P.)”.
[30] M.P. Humberto Sierra
Porto.
[31] M.P Clara Inés Vargas
[32]
Sentencia T-292 de 2006. En materia de servicios
públicos domiciliarios, debe resaltarse que la regulación -como función
presidencial delegable en las referidas comisiones- no es lo que ha considerado
alguna parte de la doctrina, es decir, un instrumento normativo para
"completar la ley", o para llenar los espacios que ella pueda haber
dejado, y menos para sustituir al legislador si éste nada ha dispuesto, pues
ello significaría la inaceptable y perniciosa posibilidad de entregar al
Presidente de la República -y, más grave todavía, a sus delegatarios-
atribuciones de legislador extraordinario, distintas a las señaladas por la
Carta, en manifiesta contravención de los postulados del Estado de Derecho,
entre los cuales se encuentran el principio de separación de funciones de los
órganos del Estado, el carácter singular del Presidente como único funcionario
que puede ser revestido de facultades extraordinarias temporales y precisas y
las estrictas condiciones exigidas por la Constitución para que a él sean
transferidas transitoria y delimitadamente las funciones legislativas. En
efecto, "completar" según el Diccionario de la Real Academia de la
Lengua Española, significa " añadir a una magnitud o cantidad las partes
que le faltan", y ello implica que "regular" ha sido
erróneamente asimilado a "legislar", en tanto ha sido entendida como
la función de llenar los vacíos legales. Y como se vio, el artículo 370 de la
Constitución condiciona la potestad reguladora del Presidente a que ella se
haga "con sujeción a la ley", no "para completar
[33] M.P. Clara Inés Vargas
Hernández
[34]
En las sentencia de la Sección Primera de ocho (8) de
septiembre de 2005 sostuvo esta Corporación:
“De otra
parte la Sala en sentencia de 18 de julio de 2001 (Expediente 5344, Consejera
Ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero), precisó y ahora lo reitera que el
decreto 1303 de 1989 es una norma especial que, como tal, es de preferente
aplicación frente a la Ley 142 de 1994 que, si bien estableció el régimen de
servicios públicos domiciliarios y en forma general reguló lo relativo a los
contratos de servicios públicos, no se refirió íntegramente a todos los
aspectos relativos a esta prestación quedando vigentes, por lo tanto, las
disposiciones de carácter especial y aquellas que no fueren contradictorias con
sus mandatos.
Al efecto,
dijo la Sala:
“Así lo señaló en forma expresa el artículo 186 de esta ley cuando
indicó:
ARTÍCULO 186. CONCORDANCIAS Y DEROGACIONES. Para efectos del artículo 84 de la Constitución
Política, esta ley reglamenta de manera general las actividades relacionadas
con los servicios públicos definidos en esta ley; deroga todas las leyes que le
sean contrarias; y prevalecerá y servirá para complementar e interpretar las
leyes especiales que se dicten para algunos de los servicios públicos a los que
ella se refiere. En caso de conflicto con otras leyes sobre tales servicios, se
preferirá ésta, y para efectos de excepciones o derogaciones, no se entenderá
que ella resulta contrariada por normas posteriores sobre la materia, sino
cuando éstas identifiquen de modo preciso la norma de esta ley objeto de excepción,
modificación o derogatoria.
Deróganse, en
particular, el artículo 61, literal "f", de la Ley 81 de 1988; el
artículo157 y el literal "c" del artículo 233 del Decreto 1333 de
1986; el inciso segundo del artículo 14 y los artículos 58 y 59 del Decreto
2152 de 1992; el artículo 11 del Decreto 2119 de 1992; y el artículo 1 en los
numerales 17, 18, 19, 20 y 21, y los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 2122 de
1992.
De conformidad con lo anterior, las normas de la Ley 142 de 1994 son
complementarias de las contenidas en el decreto 1303 de 1989 que, en cuanto no
sean contrarias, mantienen su vigencia y deben interpretarse sistemáticamente
como un todo, por cuanto no existe contradicción entre las prescripciones de la
Ley 142 de 1994 y las disposiciones del Decreto 1303 de 1989 aplicadas al caso
concreto, las cuales contemplan situaciones que no fueron cobijadas por la
primera y mantiene, por lo tanto, su vigencia y eficacia…”
De tal manera que no es acertado el argumento de la entidad
demandada en cuanto consideró que como en virtud de la expedición de las leyes
142 y 143 de 1994 se derogaron las leyes que le sirvieron de sustento al
Decreto acusado éste perdió su fuerza ejecutoria”.
Respecto del anterior pronunciamiento cabe señalar que
el Decreto 1303 de 1989 fue expedido por el el Presidente de la República “en ejercicio de sus facultades legales y
en especial de las que le confieren las Leyes 113 de 1928, 109 de 1936 y 126 de
1938”,de tal manera que se
trata de una norma de carácter reglamentario que no tiene entidad normativa
autónoma, por lo tanto, una vez derogadas las disposiciones que sirvieron de
fundamento a su expedición es claro que pierde fuerza ejecutoria. Resulta por
lo tanto pertinente señalar que de manera expresa la Ley 143 de 1994 (y no el
artículo 186 de la Ley 142 de 1994) deroga las leyes que sirvieron de
fundamento al decreto en cuestión. En efecto el artículo 97 de la Ley 143 de
1994 consigna textualmente: “La presente
ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que
le sean contrarias, en especial, las leyes 113 de 1928, 109 de 1936, 126 de
1938, con exclusión de los artículos 17 y 18 y el artículo 12 de la Ley 19 de
1990".
[35] M.P. Humberto Sierra
Porto.