T-030-11
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia T-030/11
ACCION DE TUTELA-Improcedencia prima facie para ordenar el pago de reajuste
pensional
Puede
ocurrir que los peticionarios aleguen que la falta de pago del reajuste
pensional vulnera otro derecho diferente al mínimo vital, constituyendo
eventualmente un perjuicio irremediable, que también debe estar probado. En
todo caso, la mera posibilidad de que exista la vulneración no es argumento
suficiente para que prospere la tutela, existiendo otros mecanismos ordinarios
de protección y solución de esas controversias.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES/DERECHO AL REAJUSTE DE LA PENSION DE INVALIDEZ-Caso en que decisión del Tribunal
Administrativo tiene un fundamento discriminatorio
El reajuste previsto en el artículo 116 de la Ley 6ª
de 1992, tuvo vigencia desde el momento de su expedición, hasta el 20 de
noviembre de 1995, fecha en la que mediante fallo C-531 de esta Corte fue
declarado inexequible, pero surtió todos sus efectos para quienes adquirieron
el derecho durante la vigencia de la misma. Es decir, son destinatarios del
reajuste mencionado los pensionados del Estado (antes del 1° de enero de 1989,
retirados en forma definitiva). Al estudiar la constitucionalidad de la norma,
durante su vigencia a efectos de resolver la legalidad del Decreto 2108 de
1992, con el artículo 13 de la Constitución, el Consejo de Estado, decidió
declarar nula la expresión “orden nacional”, por considerarla contraria al
principio de igualdad. Por tanto, no es válido hacer distinción en la modalidad
pensional y menos aún si es de orden nacional, o del nivel territorial. Lo anterior significa que, en aras de respetar el
derecho a la igualdad, el legislador no estableció ni puede establecer
diferencias en el tratamiento y los requisitos para recibir el reajuste
pensional, en razón a la modalidad de la misma. El derecho a la igualdad exige, como condición sine qua
non para su aplicación real, que las autoridades otorguen idéntica protección,
trato y definición a quienes se hallen en similar situación de hecho, para
evitar la trasgresión del derecho fundamental y brindar seguridad jurídica, en
cuanto a que, para el caso, las decisiones judiciales no estén sometidas al
albur de que situaciones fácticas similares reciban decisiones opuestas, según
el despacho al cual haya correspondido el conocimiento. En síntesis, este es un principio inalienable,
consagrado en la Constitución como un derecho fundamental, según el cual todas
las personas nacen libres e iguales ante la ley, no pudiendo establecerse un
trato diferente en razón al sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica, y que tiene alcances más concretos en
otras normas constitucionales, como en el artículo 53, precisamente sobre la
igualdad de oportunidades para los trabajadores, pago oportuno y reajuste
periódico de las pensiones legales. La actora tiene derecho al
pago de su reajuste pensional, pues su esposo fue
pensionado antes de 1989, no es viable hacer diferencia entre el orden nacional
o territorial y menos aún si la pensión es de jubilación o invalidez,
argumentos que tienen un fundamento discriminatorio
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Orden al Tribunal
Administrativo de Cundinamarca de dictar nueva sentencia
Referencia: expediente T-2727618.
Acción de tutela instaurada por Silvia Elena Wilches
de Moreno, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Procedencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta.
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA.
Bogotá, D.
C., febrero primero (1°) de dos mil once (2011).
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra
Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
En
la revisión del fallo dictado en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, dentro de la acción de tutela
instaurada por Silvia Elena Wilches de Moreno, contra el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C.
El asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión
que hizo la mencionada corporación, en virtud de lo ordenado por el artículo 32
del Decreto 2591 de 1991. La Sala de
Selección N° 9, en auto de septiembre 7 de 2010, aceptó para efectos de su
revisión la insistencia presentada por el Procurador General de la Nación en el
asunto de la referencia.
I.
ANTECEDENTES.
La
demandante instauró acción de tutela en noviembre 12 de 2009, aduciendo
vulneración de los derechos al debido proceso, a la igualdad y al mínimo vital,
por los hechos que a continuación son resumidos.
A.
Hechos y relato efectuado por la parte demandante.
1. Afirma la actora de 76 años de edad, que mediante
Resolución N° 1307 de 1953 el Departamento de Cundinamarca le reconoció a su esposo
pensión de invalidez; “tras su muerte el 3 de febrero de 2002, previo cumplimiento
de los requisitos legales… fue autorizada sustitución de la pensión, de acuerdo
con la resolución N° 959  de agosto de 2002”.
2. El 15 de mayo de 2003, solicitó el reajuste de la
pensión contemplado en la Ley 6ª de 1992 y el Decreto Reglamentario N° 2108 de
1992, el cual fue negado por el Director de Pensiones Públicas de Cundinamarca mediante
Resolución N° 574 de marzo 18 de 2005, “alegando que este derecho era exclusivo
para las pensiones del sector público nacional”.
3. Contra la anterior decisión interpuso recurso de
reposición, pero le fue negado mediante Resolución N° 744 de mayo 2 de 2005.
Por tanto, presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, mediante la cual pidió “inaplicar la
expresión del orden nacional y declarar la nulidad de los actos administrativos
mencionados, resoluciones N° 574 del 18 de marzo y 744 del 2 de mayo de 2005” (f. 1 cd. inicial).
4. Argumenta que sus pretensiones “se hicieron con
base en la sentencia C-531 de noviembre 20 de 1995 de la Corte Constitucional
que declara la inexequibilidad del artículo 116 de la Ley 6ª de 1992 y
que como consecuencia el H. Consejo de Estado en providencia del 11 de
diciembre de 1997 declara la nulidad de la expresión del orden nacional
contenida en el artículo 1° del Decreto Reglamentario 2108 de 1992. Por tanto
esta garantía constitucional del derecho de nivelación pensional para pensiones
reconocidas antes del 1° de enero de 1989, se haría extensiva al orden
departamental, municipal y distrital”.
5. El asunto fue remitido a los nuevos juzgados,
correspondiéndole al Primero Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual
declaró la nulidad solicitada y ordenó al Departamento de Cundinamarca liquidar,
reconocer y pagar en debida forma el reajuste pensional reclamado.
6. Sin embargo, la decisión fue impugnada y el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, la revocó
bajo el argumento de que no posee el derecho al reajuste pensional, dado
que la “sustitución pensional no es por jubilación por vejez sino
jubilación por invalidez” (f. 2 cd. inicial).
7. La actora considera vulnerado su derecho al debido
proceso, en cuanto “el argumento de la Magistrada… del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca… no tuvo la posibilidad de ser controvertido por
la parte concernida, pero de igual forma nunca fue invocado por la parte demandada.
Se consideraría entonces, que la decisión final debió responder a los elementos
probatorios existentes y alegatos. Tampoco se profundizó en contra de las
valoraciones hechas por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de
Bogotá con relación a la pretensión de la demandante”.
8. Agrega que su familia ha “sobrevivido con un
salario mínimo que siempre es insuficiente” y ahora la aquejan problemas de
salud, pues padece de artrosis y osteoporosis, razón por la que requiere
continuos gastos médicos, que son difíciles de asumir (f. 3 ib).
B.
Pretensión.
La
demandante solicita que se ordene a “la parte demandada, Gobernación de
Cundinamarca” reconocer a su favor el reajuste pensional, de acuerdo con lo
provisto en la Ley 6ª de 1992 y el Decreto Reglamentario 2108 de 1992, conforme
fue dispuesto por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá.
C. Actuación procesal.
Mediante auto de noviembre 18 de 2009, el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, admitió
la acción de tutela y ofició a los Magistrados del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, a efectos de que, “si lo
consideran, se pronuncien sobre la misma dentro del término de dos (2) días,
contados a partir de la notificación del presente auto”.
D. Respuesta del Tribunal demandado.
La
Magistrada sustanciadora del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al contestar
la tutela solicitó al Consejo de Estado que “asuma el estudio de la
sentencia proferida por esta Corporación el día 4 de junio de 2009…, y revise
en forma exhaustiva que esta sentencia comprometió un análisis fáctico y
jurídico serio del caso particular al que se refiere la controversia, sobre las
causales de nulidad alegadas en su oportunidad”.
Así
mismo, invocó como medio de prueba la referida providencia, remitiendo
copia de la misma (fs. 66 a 86).
E. Sentencia de primera instancia.
Mediante
providencia de enero 28 de 2010, la Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, negó el amparo invocado
al considerar que la acción de tutela no puede constituirse en mecanismo para someter
a debate aspectos que le compete definir al juez común y no al juez
constitucional.
Agregó:
“En el caso concreto, el problema jurídico que presenta la demandante por
vía de tutela, como puede observarse fue resuelto por el juez natural del
proceso aplicando criterios de interpretación normativa válidos y razonables,
acogiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, pues explica de forma
consecuente por qué consideró que no era procedente aplicar el mencionado
reajuste a una pensión que no la contempla y que no se compadece con los fines
buscados por éste, lo cual lo llevó a concluir que no le asistía el derecho que
reclamaba la parte actora” (f. 105 ib.).
F.
Impugnación.
En
febrero 15 de 2010, la demandante impugnó el fallo de primera instancia, al estimar que la interpretación que de su caso dio el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca “desconoce en forma arbitraria el derecho a
la igualdad consagrado en la Constitución Nacional”.
Agregó
que el citado Tribunal “realizó una interpretación inconstitucional, pues
vulnera en forma protuberante las disposiciones de la Carta, en cuanto a los
derechos fundamentales, en el caso que nos ocupa, el desconocimiento del
derecho a la igualdad” (fs. 112 a 116 ib.).
G. Sentencia de segunda instancia.
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, mediante fallo de abril 15 de 2010, confirmó la
sentencia impugnada.
Consideró que “una divergencia en la interpretación
o aplicación de las leyes, como la planteada en la acción de tutela, al decir
de la Corte Constitucional no constituye el desconocimiento de derechos
fundamentales, toda vez que la interpretación de las normas aplicadas para
definir la litis se efectuó con fundamento en criterios razonables que no
contradicen el ordenamiento constitucional y legal” (f. 141 ib.).
Agregó que ese desacuerdo en la interpretación
normativa no puede ser desatado mediante acción de tutela, pues de ser así se
vulneraría la autonomía funcional del juez natural.
H. Insistencia.
En
oficio de agosto 25 de 2010, el Procurador General de la Nación, facultado al
efecto, presentó ante la Sala de Selección correspondiente insistencia para que
se revisara la decisión proferida en la acción de tutela de la referencia,
realzando que la señora Wilches agotó el procedimiento ordinario ante la
jurisdicción contencioso administrativa y en la actualidad tiene 76 años, por
lo cual consideró importante que esta Corte aclare la posición jurisprudencial
sobre este tema, dada la ambigüedad que considera que existe en el mismo.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
Esta corporación es competente para examinar, en Sala
de Revisión, el fallo proferido dentro de la acción de tutela en referencia,
con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo que se debate.
Corresponde a esta Sala de Revisión
determinar si los derechos invocados por la señora Silvia Elena Wilches de
Moreno, fueron vulnerados por la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, al revocar una sentencia que reconocía su derecho al reajuste
pensional, argumentando la modalidad de la pensión, en cuanto se trata de una
pensión de invalidez y no de vejez.
Para resolver la situación planteada, la Sala se referirá primero
al supuesto excepcionalísimo bajo el cual procede el amparo constitucional
contra decisiones judiciales que pongan fin a un proceso. Acto seguido
examinará si en el presente asunto concurre tan rigurosa excepción; de ser así,
abordará el estudio de las glosas planteadas por la demandante y, a partir de
ello, resolverá lo que en derecho corresponda.
Tercera.
Por regla general, la acción de
tutela no procede contra decisiones judiciales que pongan fin a un proceso.
Como es bien
sabido, mediante sentencia C-543 de octubre 1° de 1992, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 40 del
Decreto 2591 de 1991 (también, desde otro enfoque, fueron entonces excluidos
del ordenamiento jurídico los artículos 11 y 12 ibídem), norma que
establecía reglas relacionadas con el trámite de acciones de tutela contra
determinaciones judiciales que pongan fin a un proceso, cuya inconstitucionalidad
derivó de afirmarse la improcedencia del amparo contra tal clase de
providencias, salvo si se trata de una ostensible y grave “actuación de
hecho”, perpetrada por el propio funcionario judicial.
Entre otras
razones, se estimó inviable el especial amparo constitucional ante
diligenciamientos reglados dentro de los cuales están previstos, al interior
del respectivo proceso, mecanismos de protección de garantías fundamentales.
Al respecto,
al estudiar el asunto frente al tema del “principio democrático de la
autonomía funcional del juez”, reconocido expresamente en la Constitución
Política, esta corporación determinó que el juez de tutela no puede extender su
actuación para resolver la cuestión litigiosa, obstaculizar el ejercicio de
diligencias ordenadas por el juez ordinario, ni modificar sus providencias, o
cambiar las formas propias de cada juicio, lo cual sí violaría gravemente los
principios constitucionales del debido proceso[1].
En el
referido pronunciamiento se expuso (en el texto original sólo está en negrilla “de
hecho”, del primer párrafo que se cita):
“Ahora bien,
de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe
duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función
de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los
particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de
la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen
derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra
sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la
tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la
adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con
diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales
la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al
funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos
fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio
irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela
pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es
puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez
ordinario competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto
2591 de 1991). En hipótesis como éstas no puede hablarse de atentado alguno
contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad
los fines que persigue la justicia.
Pero, en
cambio, no está dentro de las atribuciones del juez de tutela la de inmiscuirse
en el trámite de un proceso judicial en curso, adoptando decisiones paralelas a
las que cumple, en ejercicio de su función, quien lo conduce, ya que tal
posibilidad está excluida de plano en los conceptos de autonomía e
independencia funcionales (artículos 228 y 230 de la Carta), a los cuales ya se
ha hecho referencia.
De ningún
modo es admisible, entonces, que quien resuelve sobre la tutela extienda su
poder de decisión hasta el extremo de resolver sobre la cuestión litigiosa que
se debate en un proceso, o en relación con el derecho que allí se controvierte.
No puede,
por tanto, proferir resoluciones o mandatos que interfieran u obstaculicen
diligencias judiciales ya ordenadas por el juez de conocimiento, ni
modificar providencias por él dictadas, no solamente por cuanto ello
representaría una invasión en la órbita autónoma del juzgador y en la
independencia y desconcentración que caracterizan a la administración de
justicia (artículo 228 C.N.), sino porque, al cambiar inopinadamente las reglas
predeterminadas por la ley en cuanto a las formas propias de cada juicio
(artículo 29 C.N.), quebrantaría abierta y gravemente los principios
constitucionales del debido proceso. Lo anterior sin tener en cuenta la ostensible
falta de competencia que podría acarrear la nulidad de los actos y
diligencias producidos como consecuencia de la decisión con los consiguientes
perjuicios para las partes, la indebida prolongación de los procesos y la
congestión que, de extenderse, ocasionaría esta práctica en los despachos
judiciales.
De las razones
anteriores concluye la Corte que no procede la acción de tutela contra
ninguna providencia judicial, con la única salvedad del perjuicio irremediable,
desde luego aplicada en este evento como mecanismo transitorio supeditado a la
decisión definitiva que adopte el juez competente.”
Las razones
tenidas en cuenta para apoyar esta posición jurisprudencial se encuentran
consolidadas, con la fortaleza inamovible erigida por lo dispuesto en el inciso
1º del artículo 243 superior, a partir de
la declaratoria de inexequibilidad de los removidos artículos del Decreto 2591
de 1991, como quiera que la parte resolutiva de dicha sentencia está protegida
por la garantía de la cosa juzgada constitucional y, por ende, es de
obligatoria observancia.
En sustento de esa decisión, entre otras consideraciones
convergentemente definitorias, además se plasmó lo siguiente:
“La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni
menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede
afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su
naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección,
precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera
ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de
sus derechos esenciales.
Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un
medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha
adelantado un proceso, no puede pretenderse adicional al trámite ya surtido una
acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho
mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial
de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento
definitorio del derecho. Bien puede afirmarse que, tratándose de instrumentos
dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia
es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes.”
En relación con el mismo asunto, y particularmente sobre el
cumplimiento por parte del proceso de una “función garantizadora del
derecho”, agregó:
“Así, pues, no corresponde
a las reglas de hermenéutica ni se compadece con los principios de la lógica
asumir que el Constituyente de 1991 consagró la acción de tutela como medio  de
defensa contra los resultados de los procesos que él mismo hizo indispensables
en el artículo 29 de la Constitución para asegurar los derechos de todas las
personas. Debe entenderse, por el contrario, como lo ha entendido desde su
instauración el constitucionalismo, que los procesos han sido instituidos en
guarda de la justicia y la equidad, con el propósito de asegurar a los
gobernados que el Estado únicamente resolverá las controversias que entre ellos
se susciten dentro de límites clara y anticipadamente establecidos por la ley,
con el objeto de evitar los atropellos y las resoluciones arbitrarias, desde
luego dentro de la razonable concepción, hoy acogida en el artículo 228 de la
Carta, sobre prevalencia del derecho sustancial, cuyo sentido no consiste en
eliminar los procesos sino en impedir que el exagerado culto a las ritualidades
desconozca el contenido esencial y la teleología de las instituciones
jurídicas.
Así
concebido, el proceso cumple una función garantizadora del Derecho y no al
contrario, razón por la cual no puede afirmarse que su efectiva aplicación ni
la firmeza de las decisiones que con base en él se adoptan tengan menor
importancia para la protección de los derechos constitucionales fundamentales
que el instituto previsto en el artículo 86 de la Constitución.”
De la misma
providencia C-543 de 1992, refréndase que “si la tutela es un mecanismo
subsidiario o supletorio, según queda demostrado, es clara su improcedencia
cuando ya se han producido no sólo un proceso, en el cual se encuentran
comprendidos todos los recursos y medios judiciales que autoriza la ley, sino
también una providencia definitiva que puso fin al mismo”.
Igualmente,
con fundamento en que el constituyente estableció jurisdicciones autónomas y
separadas cuyo funcionamiento ha de ser desconcentrado, esa sentencia
puntualizó que “no encaja dentro de la preceptiva fundamental un sistema
que haga posible al juez, bajo el pretexto de actuar en ejercicio de la
jurisdicción Constitucional, penetrar en el ámbito que la propia Carta ha
reservado a jurisdicciones como la ordinaria o la contencioso administrativa a
fin de resolver puntos de derecho que están o estuvieron al cuidado de estas”.
Sin embargo,
a partir de algunas manifestaciones que la propia Corte incluyó dentro de esa
providencia, entre ellas que los jueces de la República tienen el carácter de
autoridades públicas y pueden incurrir en “actuaciones” de hecho, fue
dándose origen a la doctrina de la vía de hecho, a partir de la cual, de forma
muy excepcional, se permite el uso de la acción de tutela para cuestionar
aquellas “decisiones” que por contrariar de manera grave, flagrante y
grosera el ordenamiento constitucional, no puedan en realidad reputarse como
verdaderos pronunciamientos judiciales.
Así, siendo
claro e indiscutible que también los administradores de justicia deben respeto
a la Constitución y a las leyes, más aún en el ejercicio de sus competencias,
ello implica que las decisiones judiciales han de ser adoptadas con estricto
apego al ordenamiento jurídico, en el cual la primacía de los derechos fundamentales
ocupa un lugar significativo. En ese sentido, el proceso ordinario constituye
el espacio idóneo para lograr la eventual corrección de las actuaciones que
constituyan afectaciones a esas garantías que resulten comprometidas.
En la
jurisprudencia de esta corporación se ha venido desarrollando así, desde 1993
hasta sus más recientes pronunciamientos, la noción de la vía de hecho[2], al igual
que, especialmente en los últimos años, la concepción de algunos requisitos
generales de procedencia y, sobre todo, causales especiales de
procedibilidad.
Con todo, es
preciso tener en cuenta que la acción de tutela se encuentra reservada para
aquellos eventos en los cuales se presente una verdadera conculcación de un
derecho fundamental, lo cual suele traducirse en actuaciones arbitrarias,
ostensiblemente opuestas al ordenamiento jurídico, al punto de requerirse la
intervención del juez de tutela como única vía para su restablecimiento, pues
de otra forma el instrumento de amparo consignado en el artículo 86 superior
habría de convertirse en un mecanismo de enmienda de las decisiones judiciales,
interpretación que resulta por completo ajena a la especial naturaleza con la
cual ha sido concebida la acción de tutela.
En esta misma
línea, la Corte ha realzado que la circunstancia de que el juez de tutela pueda,
por rigurosa excepción, revisar una decisión judicial tildada de arbitraria, no
lo convierte en juez de instancia, ni puede llevarle a sustituir a quien lo es.
En efecto, el amparo constitucional constituye una confrontación de la
actuación judicial con el texto superior, para la estricta verificación del
cumplimiento y garantía de los derechos fundamentales, que no puede conducir a
que se imponga una interpretación de la ley o una particular forma de
apreciación probatoria, que se considere más acertada a la razonadamente
expuesta en el proceso y en la sentencia respectiva[3].
A su vez, es
importante considerar que si bien la jurisprudencia constitucional ha admitido
paulatinamente la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, pese a la claridad y al efecto de cosa juzgada (art. 243 Const.)
que es inmanente a las decisiones contenidas en la sentencia C-543 de 1992 a la que antes se hizo referencia, no sería menos pertinente tomar en cuenta también los
parámetros de racionalidad dentro de los cuales el legislador extraordinario de
1991 quiso enmarcar la procedencia de esta acción.
En este
sentido, es oportuno añorar el contenido del inciso final del parágrafo 1° del
artículo 40 del Decreto 2591 de 1991 que por esa decisión fue declarado
inexequible: “La tutela no procederá por errónea interpretación judicial de
la ley ni para controvertir pruebas.”
De otra
parte, la sentencia C-590 de junio 8 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño, circunscrita al estudio y declaración de inexequibilidad de un segmento normativo del
artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que conducía a la proscripción de la acción
de tutela contra sentencias de casación penal, contiene también importantes
reflexiones, muy pertinentes al propósito de fijar el ámbito estrictamente
excepcional dentro del cual es constitucionalmente admisible la tutela contra
decisiones judiciales.
Sobre el
tema, expuso en esa ocasión esta corporación que “no puede el juez de
tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar
al juez natural en su función esencial como juez de instancia” (no está
en negrilla en el texto original)
En esa misma
providencia se indicó previamente lo siguiente (tampoco está en negrilla en el
texto original):
“21. A pesar de que la Carta Política indica expresamente que la acción de tutela procede ‘por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública’ susceptible de vulnerar o
amenazar derechos fundamentales, en algunos ámbitos se ha cuestionado su
procedencia contra sentencias, no obstante tratarse de actos emanados de jueces
y tribunales en tanto autoridades públicas y la consecuente posibilidad, aunque
sumamente excepcional, de que a través de tales actos se vulneren o
amenacen derechos fundamentales.
Sin
embargo, el panorama es claro ya que como regla general la acción de tutela
no procede contra decisiones judiciales y esto por varios motivos. Entre
ellos, en primer lugar, el hecho que las sentencias judiciales constituyen
ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos
fundamentales proferidos por funcionarios profesionalmente formados para
aplicar la Constitución y la ley; en segundo lugar, el valor de cosa
juzgada de las sentencias a través de las cuales se resuelven las controversias
planteadas ante ellos y la garantía del principio de seguridad jurídica y,
en tercer lugar, la autonomía e independencia que caracteriza a la
jurisdicción en la estructura del poder público inherente a un régimen
democrático.
En cuanto
a lo primero, no puede desconocerse que la administración de justicia, en
general, es una instancia estatal de aplicación del derecho, que en
cumplimiento de su rol debe atenerse a la Constitución y a la ley y que todo su
obrar debe dirigirse, entre otras cosas, a garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, incluidos,
obviamente, los derechos fundamentales. Si esto es así, lo obvio es que
las sentencias judiciales se asuman como supuestos específicos de aplicación
del derecho y que se reconozca su legitimidad en tanto ámbitos de realización
de fines estatales y, en particular, de la garantía de los derechos
constitucionales.
En cuanto
a lo segundo, no debe perderse de vista que el derecho, desde la modernidad
política, es la alternativa de legitimación del poder público y que tal
carácter se mantiene a condición de que resulte un instrumento idóneo para
decidir, de manera definitiva, las controversias que lleguen a
suscitarse pues sólo de esa forma es posible definir el alcance de los derechos
y crear las condiciones necesarias para su adecuado disfrute. De allí el
valor de cosa juzgada de que se rodean las sentencias judiciales y la
inmutabilidad e intangibilidad inherentes a tales pronunciamientos, pues de no
ser así, esto es, de generarse una situación de permanente incertidumbre en
cuanto a la forma como se han de decidir las controversias, nadie sabría el
alcance de sus derechos y de sus obligaciones correlativas y todos los
conflictos serían susceptibles de dilatarse indefinidamente. Es decir, el
cuestionamiento de la validez de cualquier sentencia judicial resquebrajaría el
principio de seguridad jurídica y desnudaría la insuficiencia del derecho como
instrumento de civilidad.
Y en
cuanto a lo tercero, no debe olvidarse que una cara conquista de las
democracias contemporáneas viene dada por la autonomía e independencia de sus
jueces. Estas aseguran que la capacidad racionalizadora del derecho se
despliegue a partir de las normas de derecho positivo y no de injerencias de
otros jueces y tribunales o de otros ámbitos del poder público. De allí que
la sujeción del juez a la ley constituya una garantía para los asociados, pues
estos saben, gracias a ello, que sus derechos y deberes serán definidos a
partir de la sola consideración de la ley y no por razones políticas o de
conveniencia.
22. Con
todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias
es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y
realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales,
con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e
independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder
público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la
acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan
derechos fundamentales.”
Empero, luego
de esos categóricos raciocinios, en la citada providencia fueron compilados los
denominados “requisitos generales de procedencia” y las “causales
generales de procedibilidad”, siendo catalogados los primeros de la
siguiente manera:
“a. Que la
cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya
se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que
no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de
involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se
hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa
judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la
consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5]. De allí que sea un
deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el
sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto
es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección
alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas
autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas
las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en
el cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se
cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere
interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando
se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un
efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los
derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio.
e. Que la
parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8]. Esta exigencia es
comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas
exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el
constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no
se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales
no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias
proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta
Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para
revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.”
Adicionalmente
se indicó que “para que proceda una
acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la
existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben
quedar plenamente demostradas”, siendo agrupadas de la siguiente forma:
“a.
Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió
la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto
procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al
margen del procedimiento establecido.
c. Defecto
fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la
aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto
material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas
inexistentes o inconstitucionales[10]
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
f. Error
inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño
por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que
afecta derechos fundamentales.
g.
Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores
judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.
h.
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la
Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11].
i.
Violación directa de la Constitución.”
Recapitulando
esos desarrollos jurisprudenciales, merece también especial atención el
criterio de esta Corte en cuanto a la labor específica del juez de tutela, en
punto a que no puede desconocer “los conceptos y principios de autonomía,
independencia de los jueces, acceso a la administración de justicia, seguridad
jurídica y vigencia del Estado social de derecho”[12].
Es entonces
desde las rigurosas perspectivas expuestas en precedencia, donde además
converge el deber impostergable de ofrecer amparo efectivo a los derechos
fundamentales y el compromiso de acatar los principios que han sido enunciados,
que el juez constitucional debe avocar el análisis cuando quiera que se plantee
por parte de quienes acudieron a un proceso judicial ordinario, la supuesta
vulneración de sus garantías fundamentales como resultado de providencias
entonces proferidas.
Cuarta. Improcedencia
prima facie de la acción de tutela para ordenar el pago de reajustes
pensionales.
4.1. La
jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que, en principio, la
tutela no procede para el cobro de acreencias laborales, en virtud del carácter
subsidiario de esta acción. La excepción a tal regla general se presenta cuando
existe un perjuicio irremediable o se afecta el mínimo vital del demandante.
Igualmente, esta
corporación ha tenido en cuenta la condición de sujetos de especial protección
que, en la mayoría de los casos, por su carácter de personas de avanzada edad,
presentan los pensionados. Si bien la Corte ha considerado que se presume la
vulneración del derecho al mínimo vital, en el caso de falta de pago prolongado
de las mesadas pensionales, la exigencia probatoria es mayor cuando se trata de
reconocimiento y pago de reajustes pensionales. Por tanto, en esta última
situación, de no existir un indicio de tal vulneración –a veces ni siquiera el
dicho del peticionario-, se debe tener como no probada la afectación a las
condiciones básicas para llevar una existencia digna. Al respecto, se ha
manifestado[13]:
“De
conformidad con la jurisprudencia constitucional,[14] la
acción de tutela es procedente como mecanismo transitorio también en materia de
reajuste pensional, siempre y cuando la ponderación de todos los factores
relevantes para apreciar la existencia de un perjuicio irremediable lleve al
juez a la convicción que de no brindarse la protección urgente e inmediata de
los derechos del peticionario éstos se verían vulnerados o continuarían siendo
gravemente amenazados.
En efecto,
sólo la necesidad de brindar protección urgente e inmediata a la persona en la
situación antes descrita justifica la procedencia de la acción de tutela
mientras se acude a la justicia ordinaria en búsqueda de una solución
definitiva. Es la ponderación de todos los factores relevantes presentes en el
caso concreto –no la aplicación de una regla rígida que impediría responder a
las especificidades de cada caso donde los derechos fundamentales estén siendo
vulnerados o gravemente amenazados– la que hace procedente la acción de tutela.
Tales factores en la ponderación son los siguientes, según la jurisprudencia de
esta Corte: 1) edad para ser considerado sujeto de especial protección; 2)
situación física, principalmente de salud; 3) grado de afectación de los
derechos fundamentales, en especial el mínimo vital; 4) carga de la
argumentación o de la prueba de dicha afectación; 5) actividad procesal mínima
desplegada por el interesado.”
Dentro de este
contexto, puede ocurrir que los peticionarios aleguen que la falta de pago del
reajuste pensional vulnera otro derecho diferente al mínimo vital,
constituyendo eventualmente un perjuicio irremediable, que también debe estar
probado. En todo caso, la mera posibilidad de que exista la vulneración no es
argumento suficiente para que prospere la tutela, existiendo otros mecanismos
ordinarios de protección y solución de esas controversias.
4.2. Específicamente sobre un reajuste pensional atinente
a la Gobernación de Cundinamarca, que por ello es útil citar en extenso, la
Corte en sentencia T-1082 de diciembre 13 de 2006, M. P. Rodrigo Escobar Gil, precisó, empezando con la transcripción del artículo 116 de la Ley
6ª de 1992:
“‘Ajuste a pensiones del sector público nacional. Para compensar las diferencias de los aumentos de
salarios y de las pensiones de jubilación del sector público nacional,
efectuados con anterioridad al año 1989, el Gobierno Nacional dispondrá
gradualmente el ajuste de dichas pensiones, siempre que se hayan reconocido con
anterioridad al 1º de enero de 1989.
Los reajustes ordenados en este artículo, comenzarán a
partir de la fecha dispuesta en el decreto reglamentario correspondiente, y no
producirán efecto retroactivo.
Por su parte, el artículo 1º del Decreto 2108 del 29
de diciembre de 1992, reglamentario de la Ley 6ª de 1992, dispone lo siguiente:
Artículo 1º. Las pensiones de jubilación del Sector Público del Orden Nacional
reconocidas con anterioridad al 1º de enero de 1989 que presenten diferencias
con los aumentos de salarios serán reajustadas a partir del 1º de enero de
1993, 1994 y 1995.
…   …   …’
Del tenor literal de estas normas de rango legal y
reglamentario se tiene que el reajuste en ellas contemplado, tiene como
propósito compensar las diferencias de los aumentos de salarios y de las
pensiones de jubilación del sector público, de tal suerte que la aplicación de
dicho reajuste se sujeta a la verificación de la condición de que efectivamente
se haya concretado una diferencia entre la pensión devengada por una persona y
los reajustes salariales.
A esta conclusión arribó el Consejo de Estado al
interpretar en diferentes fallos el alcance y aplicación de la norma objeto de
análisis. En efecto, ese Alto Tribunal señaló que la ley 6ª de 1992 y su
decreto reglamentario parten del supuesto de que existe un desajuste en el
incremento en las mesadas pensionales de quienes obtuvieron su pensión con
anterioridad a 1989, por lo que para aplicar en concreto la norma, no basta con
que la persona haya obtenido el reconocimiento pensional con anterioridad a
dicha época, sino que es pertinente que se consolide el requisito del
desajuste, hecho que se instituye como una presunción de hecho susceptible de
prueba en contrario.
…   …   …
Por tanto, el Consejo de Estado ha reiterado su
jurisprudencia en el sentido de que no es suficiente, en estos asuntos de
reajuste pensional que trata la ley 6ª de 1992 y su Decreto Reglamentario 2108
del mismo año, con verificar si la pensión de jubilación se reconoció con
anterioridad al 1º de enero de 1989, sino que es necesario además confirmar que
efectivamente tenga lugar el desajuste que pretende remediar la norma y, en
concreto, que el pensionado se haya retirado del servicio en forma definitiva
antes de dicha fecha.
De otra parte, es pertinente hacer alusión a la
vigencia de la norma estudiada, habida cuenta que, mediante sentencia C-531 de
1995, la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 116 de la Ley 6ª
de 1992 por encontrarla violatoria del principio de unidad de materia, al tiempo
que el Consejo de Estado en sentencia del 11 de junio de 1998, declaró la
nulidad del artículo pertinente del Decreto Reglamentario correspondiente, por
virtud del decaimiento del acto administrativo.
Si bien es cierto que tales normas fueron retiradas
del ordenamiento jurídico, la Corte Constitucional dejó en claro que la declaratoria
de inexequibilidad sólo producía efectos hacia el futuro, con lo cual los
reajustes ordenados en dicha norma debían reconocerse a las personas que, bajo
su vigencia, adquirieron el derecho a la reliquidación de su pensión. Al
respecto, señaló la Corte:
‘La Corte ha señalado que es a ella a quien
corresponde fijar los efectos de sus sentencias, a fin de garantizar la
integridad y supremacía de la Constitución. En este caso, esta Corporación
considera que, en virtud de los principios de buena fe (CP art. 83) y
protección de los derechos adquiridos (CP art. 58), la declaración de
inexequibilidad de la parte resolutiva de esta sentencia sólo tendrá efectos
hacia el futuro y se hará efectiva a partir de la notificación del presente
fallo. Esto significa, en particular, que la presente declaratoria de
inexequibilidad no implica que las entidades de previsión social o los
organismos  encargados del pago de las pensiones puedan dejar de aplicar
aquellos incrementos pensionales que fueron ordenados por la norma declarada
inexequible y por el Decreto 2108 de 1992, pero que no habían sido
efectivamente realizados al momento de notificarse esta sentencia, por la
ineficiencia de esas mismas entidades, o de las instancias judiciales en caso
de controversia.
En efecto, de un lado, el derecho de estos pensionados
al reajuste es ya una situación jurídica consolidada, que goza entonces de
protección constitucional (CP art. 58). Mal podría entonces invocarse una
decisión de esta Corte, que busca garantizar la integridad de la Constitución,
para desconocer un derecho que goza de protección constitucional. De otro lado,
en virtud del principio de efectividad de los derechos (CP art. 2º) y eficacia
y celeridad de la función pública (CP art. 209), la ineficiencia de las
autoridades no puede ser una razón válida para desconocer los derechos de los
particulares. Nótese en efecto que tanto el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992
como el Decreto 2108 de 1992 ordenaban una nivelación oficiosa de aquellas
pensiones reconocidas antes de 1989 que presentaran diferencias con los
aumentos de salarios, por lo cual sería discriminatorio impedir, con base en
esta sentencia de inexequibilidad, que se haga efectivo el incremento a
aquellos pensionados que tengan derecho a ello’[15].
Por su parte, el Consejo de Estado señaló lo
siguiente:
‘…   …   …
Ahora bien, como la sentencia de la Corte
Constitucional sobre el citado artículo 116, fijó los efectos del fallo de
inexequibilidad hacia el futuro, pero respetando las situaciones jurídicas
consolidadas, al señalar que no se puede dejar de aplicar a los pensionados o a
las personas que adquirieron dicho status de pensionado antes de 1989, la nivelación
oficiosa de sus pensiones y como el Decreto 2108 de 1992 es reglamentario del
artículo 116 examinado por la Corte, forzoso es concluir que la sentencia de
nulidad proferida por esta Corporación sobre el artículo 1º del citado Decreto
2108, tenga el mismo alcance del señalado por la Corte Constitucional.
Es necesario precisar entonces, según los efectos de
los citados fallos, que el  artículo 116 de la ley 6 de 1992 rigió desde su
expedición hasta el 20 de noviembre de 1995 fecha en que fue retirado del
ordenamiento jurídico, pero sigue teniendo efectos para quienes adquirieron,
bajo su vigencia, el derecho a la reliquidación de su pensión. El Decreto
Reglamentario 2108 de 1992, corre igual suerte, es decir, rigió desde su
expedición hasta la fecha de inexequibilidad del precepto que le dio origen y
extiende sus efectos aún después para quienes bajo su amparo adquirieron el derecho
al incremento pensional (sentencia de junio 3 de 1999 expediente 1351,
Magistrado ponente doctor Humberto Cárdenas Gómez)’[16].
Finalmente, es preciso referir que el reajuste
contemplado en el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, por virtud de la excepción
de inconstitucionalidad que aplicare reiteradamente el Consejo de Estado, tiene
lugar no sólo respecto de las pensiones del orden nacional, sino de todas las
pensiones otorgadas por el Estado, bien en el orden nacional, bien en el
territorial.
Al respecto, ha reiterado el Consejo de Estado:
‘En relación con la aplicación del decreto bajo
análisis, a los empleados del nivel territorial, igualmente esta corporación en
reiterada jurisprudencia proferida desde 1995 se ha referido a ello (sentencia
del 11 de diciembre de 1997, expediente 15723, consejera ponente DOLLY PEDRAZA
DE ARENAS), para precisar que el decreto 2108 de 1992 gobierna a todos los
pensionados del Estado sin distingo alguno, por inaplicación de la expresión
“del orden nacional” contenida en el artículo 1º del Decreto en mención, y de
la expresión “nacional” del artículo 116 de la ley 6 de 1992 en cuanto
contienen una discriminación que viola el derecho a la igualdad.
El anterior planteamiento lo reitera la Sala.  Ello
significa que el citado artículo 1º del Decreto 2108, durante su vigencia y
según los efectos señalados en párrafos antecedentes, gobernó la situación
tanto de los pensionados del orden nacional como de los pensionados del orden
territorial’[17].”
En conclusión, el reajuste previsto en el artículo 116
de la Ley 6ª de 1992, tuvo vigencia desde el momento de su expedición, hasta el
20 de noviembre de 1995, fecha en la que mediante fallo C-531[18]
de esta Corte fue declarado inexequible, pero surtió todos sus efectos para
quienes adquirieron el derecho durante la vigencia de la misma. Es decir, son
destinatarios del reajuste mencionado los pensionados del Estado (antes del 1°
de enero de 1989, retirados en forma definitiva)-
Así mismo, como se observa en los apartes transcritos,
al estudiar la constitucionalidad de la norma, durante su vigencia a efectos de
resolver la legalidad del Decreto 2108 de 1992, con el artículo 13 de la
Constitución, el Consejo de Estado[19], decidió declarar nula
la expresión “orden nacional”, por considerarla contraria al principio
de igualdad.
Por tanto, no es válido hacer distinción en la
modalidad pensional y menos aún si es de orden nacional, o del nivel
territorial.
Quinto: Análisis del caso concreto.
5.1. En el presente caso, la demandante Silvia Elena Wilches
de Moreno considera que la entidad accionada, Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, al negar el reconocimiento del
reajuste con el argumento de que se trata de una sustitución pensional por
invalidez y no por vejez, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso,
a la igualdad y al mínimo vital.
Corresponde entonces verificar los requisitos para
proteger los derechos reclamados, de conformidad con los derroteros constitucionales,
legales y jurisprudenciales antes referidos.
5.2. Consta en el expediente, que el cónyuge de la
demandante adquirió su derecho pensional antes del 1° de enero de 1989, por
cuanto fue pensionado mediante Resolución N° 1307 de 1953, en razón a su estado
de invalidez, que le impidió volver a trabajar.
Posteriormente, con ocasión de la muerte del esposo,
la actora recibió la sustitución pensional en el año 2002. Por estas
circunstancias, resulta claro que, al igual que su esposo, la actora, como beneficiaría,
resulta acreedora del reajuste pensional contemplado en la preceptiva antes
referida.
5.3. Sin embargo es pertinente recordar que en primer
lugar, cuando la señora Wilches solicitó el pago de su reajuste pensional
contemplado en la Ley 6ª de 1992 y el Decreto Reglamentario 2108 de 1992, la
Gobernación de Cundinamarca, negó el reconocimiento, señalando que “son
válidos los reajustes pensionales realizados por las entidades y organismos del
orden nacional”, decisión que fue confirmada en reposición, razón por la
cual acudió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá, quien
analizando la mencionada sentencia C-531 de 1995 y las decisiones del Consejo
de Estado referidas en la consideración cuarta ordenó el pago del reajuste
reclamado.
Es decir, el obstáculo que pudo existir en principio
para el reconocimiento, fue superado con la inaplicación de la expresión “del
orden nacional”, según quedó reseñado en la consideración anterior.
No obstante, el Tribunal demandado en segunda
instancia, negó a la actora el pago del reajuste pensional, pero esta vez,
aduciendo que: “éste sólo operó para las pensiones de jubilación y no para
la pensión de invalidez” (f. 55 cd. inicial), consideración abiertamente
discriminatoria, pues no tiene fundamento alguno y desconoce las normas que en
su momento regularon el reajuste pensional, adicionando una circunstancia
nueva.
5.4. El artículo 14 de la Ley 100 de 1993 consagra,
como regla general, el reajuste anual automático, a realizar cada primero de
enero, de las pensiones de invalidez, vejez o jubilación, y de sustitución o
sobrevivientes, en los dos sistemas establecidos en la regulación general de
pensiones (régimen solidario de prima media con prestación definida y régimen
de ahorro individual con solidaridad).
También, el artículo 14 de la Ley 776 de 2002 dispone que
las pensiones de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, “se
reajustarán anualmente, de oficio el primero (1°) de enero de cada año, en el
porcentaje de variación del índice de precios al consumidor total nacional,
certificado por el Dane para el año inmediatamente anterior. No obstante, las pensiones
cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán
reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente
dicho salario por el Gobierno Nacional, cuando dicho reajuste resulte superior
al de la variación del IPC, previsto en el inciso anterior”.
Lo anterior significa que, en aras de respetar el
derecho a la igualdad, el legislador no estableció ni puede establecer diferencias
en el tratamiento y los requisitos para recibir el reajuste pensional, en razón
a la modalidad de la misma.
Por consiguiente, la Subsección del Tribunal
Administrativo demandado, al considerar que la accionante no tenía derecho al
pago del reajuste, por tratarse de una sustitución pensional por invalidez y no
por vejez, vulneró el derecho fundamental a la igualdad, máxime si se tiene en
cuenta que los artículos 13 y 47 de la carta, realzan ese derecho a la igualdad
ante la especial protección a las personas que por su disminución física, económica
o mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta.
5.5. En cuanto a la idoneidad de los mecanismos
ordinarios de defensa judicial, la demandante agotó el proceso ante la
jurisdicción contencioso administrativa, con resultados adversos en segunda
instancia, cuya sentencia generó una discriminación constitucionalmente
inaceptable, constitutiva de vía de hecho.
Puede además constatarse, como lo afirma el Procurador
General en su insistencia, que la demandante tiene 76 años de edad y padece
artrosis y osteoporosis, siendo su único medio de subsistencia la pensión cuyo
reajuste le ha sido inconstitucionalmente negado, resultando así ostensible el
quebrantamiento del mínimo vital.
De esta manera, adicionalmente a concluirse que la
acción de tutela sí es, para el caso, mecanismo idóneo para la protección de los
derechos fundamentales referidos, es palmario que la Subsección accionada dio a
la demandante un trato diferente e injustificado, gravemente conculcador del derecho
a la igualdad reconocido a todas las personas en la carta política colombiana,
incluyendo la premisa de que se debe dar igual trato frente a situaciones iguales
y un trato equilibrante a situaciones diferentes, tratándose de circunstancia
de debilidad manifiesta.
5.6. Desde un enfoque complementario a lo hasta ahora
expuesto, ha de recordarse que esta Corte, siguiendo los mandatos
constitucionales, incluidos los internacionalmente aportados por el llamado
bloque de constitucionalidad, ha desarrollado la fundamentalidad del derecho a
la igualdad, como principio cardinal del Estado social de derecho y elemento
insustituible en el orden jurídico, en cuanto todas las personas pueden exigir
un trato equilibrado[20],
sin importar la existencia de diversidades específicas por razones culturales,
políticas, filosóficas o de sexo, raza, nacionalidad, lengua, religión, etc., y
correspondiéndole al Estado, correlativamente, promover las condiciones para
que la igualdad sea real y efectiva[21].
En tal
sentido, esta Corte en sentencia C-836 de agosto 9 de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil, refiriéndose precisamente a la igualdad de tratamiento en el ámbito
judicial, señaló (no está en negrilla en el texto original):
“La igualdad,
además de ser un principio vinculante para toda actividad estatal, está
consagrada en el artículo 13 de la Carta como derecho fundamental de las
personas. Este derecho comprende dos garantías fundamentales: la igualdad ante
la ley y la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades. Sin
embargo, estas dos garantías operan conjuntamente en lo que respecta a la
actividad judicial, pues los jueces interpretan la ley y como consecuencia
materialmente inseparable de esta interpretación, atribuyen determinadas
consecuencias jurídicas a las personas involucradas en el litigio. Por lo
tanto, en lo que respecta a la actividad judicial, la igualdad de trato que las
autoridades deben otorgar a las personas supone además una igualdad en la
interpretación y aplicación de la ley.”
De tal manera, está claro que el derecho a la igualdad
exige, como condición sine qua non para su aplicación real, que las
autoridades otorguen idéntica protección, trato y definición a quienes se hallen
en similar situación de hecho, para evitar la trasgresión del derecho
fundamental y brindar seguridad jurídica, en cuanto a que, para el caso, las
decisiones judiciales no estén sometidas al albur de que situaciones fácticas
similares reciban decisiones opuestas, según el despacho al cual haya
correspondido el conocimiento.
En síntesis, este es un principio inalienable, consagrado
en la Constitución como un derecho fundamental, según el cual todas las
personas nacen libres e iguales ante la ley, no pudiendo establecerse un trato
diferente en razón al sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión,
opinión política o filosófica, y que tiene alcances más concretos en otras
normas constitucionales, como en el artículo 53, precisamente sobre la igualdad
de oportunidades para los trabajadores, pago oportuno y reajuste periódico de
las pensiones legales.
5.7. Por ende, la actora tiene derecho al pago de su reajuste pensional, pues su esposo fue pensionado antes de 1989, no es viable
hacer diferencia entre el orden nacional o territorial y menos aún si la
pensión es de jubilación o invalidez, argumentos que tienen un fundamento
discriminatorio.
Aunado a lo anterior, de conformidad con
lo expuesto por esta corporación, el reajuste es procedente por cuanto se
constituye como su único medio de subsistencia que le permite llevar una vida
digna.
Así, debe ser revocado el fallo dictado en abril 15 de 2010 por el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, que en su
momento confirmó el de enero 28 del mismo año, proferido por la Sección
Segunda, Subsección B de la misma corporación.
En consecuencia, serán
tutelados los derechos a la igualdad y al mínimo vital de la señora Silvia
Elena Wilches de Moreno, para lo cual se dispondrá anular, por ser
manifiestamente contraria a la Constitución Política, la sentencia proferida en
junio 4 de 2009 por la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, a la cual se ordenará reclamar el expediente
respectivo y dictar nueva sentencia, en el término máximo de cinco (5) días
hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia, ordenando el
reajuste que corresponda, en acatamiento del derecho fundamental de igualdad y
de acuerdo con las precisiones jurídicas que han sido efectuadas.
Finalmente, se concreta que el reajuste se aplicará
hacia el futuro, al igual que retroactivamente sólo en cuanto a las mesadas
pensionales en relación con las cuales no hubiese operado el fenómeno de la
prescripción.
III.
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato  de la Constitución,
RESUELVE
Primero: REVOCAR el fallo proferido en abril 15 de
2010, por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta, que en su momento confirmó el dictado en enero 28 del mismo año, por la
Sección Segunda Subsección B, de la misma corporación. En su lugar, se dispone TUTELAR
los derechos a la igualdad y al mínimo vital de
la señora Silvia Elena Wilches de Moreno.
Segundo: ANULAR, por ser manifiestamente contraria a la Constitución
Política, la sentencia proferida en junio 4 de 2009 por la Sección Segunda,
Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a la cual se ordena
dictar nueva sentencia, en el término máximo de cinco (5) días hábiles contados
a partir de la notificación de esta providencia, disponiendo el reajuste que
corresponda, en acatamiento del derecho fundamental de igualdad, según quedó
precisado y aplicando el reajuste hacia el futuro, al igual que
retroactivamente sólo en cuanto a las mesadas pensionales en relación con las
cuales no hubiese operado el fenómeno de la prescripción.
Tercero: Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese e insértese en la gaceta de la
Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. T-133 de febrero 24 de 2010, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[2] La Corte Constitucional ha abordado
el tema de la tutela contra providencias judiciales en un gran número de
pronunciamientos, pudiendo destacarse, entre muchas otras, las sentencias
T-079 y T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-492 y T-518 de 1995, T-008 de 1998,
T-260 de 1999, T-1072 de 2000, T-1009 y SU-1184 de 2001, SU-132 y SU-159 de 2002;
T-481, C-590 y SU-881 de 2005; T-088, T-196, T-332, T-539, T-590, T-591, T-643,
T-780 y T-840 de 2006; T-001, T-147, T-247, T-364, T-502A, T-680, T-794, T-987
y T-1066 de 2007; T-012, T-240, T-350, T-402, T-417, T-436, T-831, T-871,
T-891, T-925, T-945, T-1029 y T-1263 de 2008; T-093, T-095, T-199 y T-249 de
2009.
[3] Cfr., sobre este tema, entre muchas otras, las
sentencias T-008 de enero 22 de 1998, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-357 de
abril 8 de 2005, M. P. Jaime Araújo Rentería y T-952 de noviembre 16 de 2006, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[4] “Sentencia T-173/93.”
[5] “Sentencia T-504/00.”
[6] “Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05.”
[7] “Sentencias T-008/98 y SU-159/2000.”
[8] “Sentencia T-658-98.”
[9] “Sentencias T-088-99 y SU-1219-01.”
[10] "Sentencia T-522/01."
[11] “Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y
T-1031/01.”
[12] Cfr. T-518 de noviembre 15 de 1995,  M. P. Vladimiro
Naranjo Mesa, citada a su vez en la T-1036 de noviembre 28 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[13] Cfr. SU-975 de octubre 23 de 2003, M. P. Manuel José Cepeda. En esta ocasión se negó el reajuste pensional de uno de los
accionantes por no estar probada la vulneración al mínimo vital.
[14]
"T-463 de 2003, T-1316 de 2001,
T-482 de 2001, T-977 de 2001, T-690 de 2001, T-256 de 2001, T-189 de 2001,
T-163 de 2001, T-1116 de 2000, T-886 de 2000, T-612 de 2000, T­618 de 1999,
T-325 de 1999, T-214 de 1999, T-718 de 1998, T-116 de 1998, T-009 de 1998,
T-637 de 1997, T-456 de 1994 y T-426 de 1992.”
[15] “Corte Constitucional, sentencia C-531 de 1995, M. P. Alejandro Martínez Caballero.”
[16]“Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección
A. Sentencia del 17 de agosto de 2006. Radicación No.
25000-23-25-000-2002-05071-01(4168/05). Consejera Ponente: Dra. Ana Margarita
Olaya Forero.”
[17] Ibídem.
[18] M. P. Alejandro Martínez
Caballero.
[19] Providencia de diciembre
11 de 1997. Expediente 15723, M. P. Dolly Pedraza de Arenas.
[20]
Cfr. T-360 de mayo 9 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynett; T-216A de febrero 29 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil; T-948 de octubre 2 de 2008, M. P. Clara Inés Vargas Hernández; T-529 de agosto 6 de 2009, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-679 de septiembre 2 de 2010, M. P. Nilson Pïnilla Pinilla, entre
otras.
[21]
Art. 13 Const.