C-198-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-198/94
CONTROL
POLITICO-Titularidad
El
control político es una atribución que constitucionalmente le ha sido asignada
al cuerpo legislativo como tal, y no es consecuencia de un determinado sistema
de gobierno, como erróneamente lo hace ver el actor, toda vez que resulta
igualmente aplicable dentro de un régimen parlamentario, que de uno
presidencial o, incluso del convencional o de asamblea.
MOCION
DE CENSURA
Originaria
del sistema de gobierno parlamentario, el Constituyente de 1991 introdujo la
moción de censura en el Estatuto Superior vigente, con el fin de consagrar un
mecanismo más efectivo que comprometa la responsabilidad política de los
ministros. La moción de censura procede exclusivamente contra los Ministros del
Despacho, y no contra ninguna otra autoridad política o administrativa.
CAMARA
DE REPRESENTANTES-Solicitud de Informes
La
Constitución Política amplió la órbita del Congreso de la República respecto de
la facultad para solicitar a determinados funcionarios públicos la presentación
de informes relacionados con el desempeño de su gestión. Por ello, el numeral
tercero del artículo 135 superior, establece como facultad de cada Cámara, la
de solicitar al Gobierno los informes que solicite, salvo que se trate de
instrucciones en materia diplomática o de negocios de carácter reservado. En
los mismos términos el numeral 5o. del artículo 200 constitucional, señala como
deber del Gobierno rendir los informes solicitados por las cámaras.
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Citaciones/COMISIONES PERMANENTES DE
CAMARAS-Citaciones
Las
plenarias de las Cámaras únicamente pueden requerir la presencia de los
ministros del despacho, quienes deben atender las citaciones y participar en
los debates directamente o por intermedio de sus viceministros, y las
comisiones permanentes pueden solicitar la presencia, además de los ministros,
de los funcionarios señalados en el inciso quinto del artículo 208
constitucional y de cualquier otro servidor público vinculado a la rama
ejecutiva del poder público. En todo caso, el objeto de las citaciones a los
altos funcionarios del Estado no debe extenderse a temas relativos a decisiones
que estos deban adoptar y que estén sujetas a procedimientos reglados, esto es,
que deban ceñirse a derecho, debido al carácter estrictamente jurídico y no
político que tienen estas actuaciones.
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Control presupuestal
Esta
atribución obedece a uno de los principales instrumentos de control político
por parte del Congreso, el cual, junto con la facultad constitucional otorgada
a la Cámara de Representantes de examinar y fenecer la cuenta general del
presupuesto y del tesoro que le presente el contralor general de la República,
le permite evaluar constantemente el comportamiento del ejecutivo en materia de
gasto público e inversión social.
ESTADOS
DE EXCEPCION/CONGRESO/CONTROL POLITICO
Además
del deber del Gobierno de remitir al Congreso de la República un informe
detallado en el cual se consignen las causas y las justificaciones de la
declaratoria de un determinado estado de excepción, el órgano legislativo goza
de plena atribución constitucional para reunirse y juzgar las acciones
emprendidas por el ejecutivo durante el curso del estado de guerra exterior, de
conmoción interior o de emergencia. En este punto debe la Corte recordar que el
numeral 3o. del artículo 241 superior, en concordancia con los artículos 114 y
138 (inciso cuarto), facultan al Congreso para ejercer siempre en todo momento
el control político sobre los actos de la administración.
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Función Judicial
El
Constituyente de 1991 mantuvo la facultad del Senado y de la Cámara de
Representantes de acusar y juzgar, respectivamente, a los más altos
funcionarios del Estado. En efecto, los artículos 174, 175  y 178 de la Carta
Política facultan al Congreso para ejercer la referida función judicial sobre
los actos del presidente de la República -o quien haga sus veces-, de los
magistrados de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, de la Corte
Suprema de Justicia y del Consejo Superior de la Judicatura y del fiscal
general de la nación. Como puede apreciarse, la única modificación que se
introdujo en esta materia en la Carta Política en comparación con la
Constitución de 1886, fue la de ampliar el radio de acción del Congreso habida
cuenta de las nuevas instituciones y de los nuevos servidores públicos que
entraron a formar parte del aparato estatal desde 1991.
CONTROL
POLITICO SOBRE EL GOBIERNO/AUTORIDAD JUDICIAL-Exclusión
del control/CONTROL POLITICO A
JUECES Y MAGISTRADOS-No pueden ser citados a
las cámaras o a sus comisiones
La
expresión "demás autoridades", hace referencia a los funcionarios
enumerados en las normas constitucionales citadas, todos ellos pertenecientes a
la rama ejecutiva del poder público. Por consiguiente quedan excluidos de la
posibilidad de ser citados a las Cámaras o a sus comisiones las autoridades
judiciales, por cuanto la Constitución es clara al señalar que el control
político que ejerce el Congreso es "sobre el gobierno y la administración".
Por otra parte, la misma Constitución establece el principio de separación
entre las ramas del poder público y prohibe al Congreso y a cada una de sus
Cámaras inmiscuirse en asuntos de competencia privativa de otras autoridades;
pero, sobre todo, es perentoria al determinar que las decisiones de la
Administración de Justicia son independientes. La expresión contenida en el
numeral 3o. del artículo 6o. acusado debe interpretarse como una manifestación
del control político dentro de un sistema de gobierno presidencial.
Ref.:
Expediente D-425
Demanda
de Inconstitucionalidad contra el artículo 6o. (parcial) de la Ley 5a. de 1992
"Por la cual se expide el reglamento del Congreso".
Actor:
Julián Marulanda Calero
Magistrado
Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA
Temas:
*Control
político del Congreso sobre el                    Gobierno
*Función
judicial del Congreso
Santafé
de Bogotá, D.C.,  veintiuno (21) de abril de mil novecientos noventa y cuatro
(1994)
I.
ANTECEDENTES
El
ciudadano Julián Marulanda Calero, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandó la inexequibilidad del literal  del artículo 6o. (parcial)
de la Ley 5a. de 1992.
Admitida
la demanda, se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales
correspondientes;  se fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la
Corporación para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se
dio traslado al Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su
competencia.
II.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El
tenor literal de la disposición demandada es el siguiente:
"LEY
05 DE 1992
"POR
LA CUAL SE EXPIDE EL REGLAMENTO DEL CONGRESO; EL SENADO Y LA CAMARA DE
REPRESENTANTES
"ARTICULO
6o. Clases de funciones del Congreso. El Congreso de la República
cumple:
"...............................................................................................................
"3-
Función de Control Político, para requerir y emplazar a los Ministros del
Despacho y demás autoridades, y conocer de las acusaciones que se formulen
contra altos funcionarios del Estado. La moción de censura y la moción de
observaciones pueden ser algunas de las conclusiones de la responsabilidad
política. (...)"
La
parte en subrayas corresponde a lo demandado por el actor.
III.
LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que se consideran infringidas
Estima
el actor que la disposición acusada es violatoria de los artículos 114, 135
numeral 9o., 174, 175 y 178 numeral 3o. de la Constitución Política.
2.
Fundamentos de la demanda
Considera
el demandante que debido a la forma en que se encuentra redactada la norma
acusada, se abre la posibilidad para que el Congreso requiera y emplace a
"cualquier funcionario" de la Administración. A su juicio, "la
doctrina ha establecido que la figura del control político es propia de los
regímenes de gobierno parlamentario, y con ella se busca frenar los abusos del
poder que pueda tener la rama ejecutiva".  Así, encuentra que si esta
figura se instituye en un régimen de gobierno presidencial, es el Gobierno
exclusivamente el que se encuentra a él sometido. Según el actor,  el artículo
114 de la Carta precisa que el ejercicio del control político se realiza frente
a la Administración; "El control político fue establecido como un
mecanismo para frenar el excesivo poder del ejecutivo. Así el Parlamento, como
ente representativo, bien sea de una clase, de un pueblo o de un gremio, puede
establecer por vías legales que un funcionario deje el ejercicio de sus tareas
estatales, cuando es causa de malestar social, bien sea por faltas morales o
legales, o cuando sus planes de administración traen descontento entre la
población al no dar los frutos esperados. Esto nos indica que su ejercicio es
expresión de la opinión pública".
Desde
el punto de vista del interesado, el legislador omitió señalar las funciones
sometidas al control político. Encuentra además que la norma es tan general que
da pie para que cualquier persona que esté investida de autoridad pueda ser
llamada a responder ante el Congreso "y posteriormente se le someta a su
destitución por obra del voto de censura".
Finalmente,
considera que la norma acusada pretermite el procedimiento especial establecido
en los artículos 174, 175 y 178 numeral 3o. de la Constitución Política para el
juzgamiento de los altos funcionarios del Estado.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En
la oportunidad legal, el señor Procurador General de la Nación se pronunció
sobre la demanda presentada por el actor y solicitó a esta Corporación que se
declare la exequibilidad de las normas acusada. El citado funcionario señaló
que el poder de control político del Congreso es ejercido a través de las
citaciones y debates a los Ministros y a otros altos funcionarios de la
administración, la discusión del presupuesto nacional y las comisiones
investigadoras. "El marco normativo regulador de este poder en la Carta de
1991, no se halla concentrado en una sola disposición. En efecto, muchas de las
modalidades de control aquí enunciadas se encuentran instituidas a lo largo del
texto superior que nos rige, ofreciendo un panorama más amplio que el que informaba
la Carta de 1886, acomodado a la particular concepción del sistema presidencial
imperante". Así, la Carta actual prevé mecanismos de control como la
moción de censura, la responsabilidad por causas constitucionales y legales y
la solicitud de informes y citaciones, estos dos últimos previstos en la Carta
anterior.
Luego
de hacer un análisis concreto de cada una de las figuras atrás comentadas, e
interpretando sistemáticamente la Carta para determinar los alcances de cada
una de ellas, concluye el señor Procurador afirmando que la expresión
"autoridades" contenida en la norma acusada debe entenderse como
referida a aquellas autoridades que la propia Constitución señala como
sometidas a dicho control, tal como lo sostuvo la Corte Suprema de Justicia,
en la sentencia No. 94 de 1o. de agosto de 1991 donde se dijo  que "esta
interpretación sistemática que encuentra la armonía del ordenamiento positivo,
debe preferirse a una meramente gramatical que la quebranta".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Competencia
Por
dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la
República, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su
constitucionalidad, según lo prescribe el numeral 4o. del artículo 241 de la
Constitución Política.
2.
La materia
2.1.
El control político por parte del órgano legislativo.
Dentro
de los regímenes democráticos se ha reconocido la necesidad de establecer un
control entre los diversos detentadores del poder en un Estado. En efecto, ese
control -que se realiza en nombre de la opinión pública- tiene como presupuesto
fundamental: el de buscar un equilibrio de poderes, el cual difícilmente se
logra debido a las características que rodean los distintos sistemas de
gobierno. Sobre los fundamentos constitucionales de ese "control
interórganos", el profesor Karl Loewestein manifiesta:
"Controles
interórganos operan en las respectivas relaciones que se establecen entre los
diversos e independientes detentadores del poder. Como ya fue indicado
anteriormente, la diferencia del proceso político en el Estado constitucional
y en la autocracia radica en que las diferentes actividades estatales están
distribuidas entre varios e independientes detentadores del poder, que están
obligados constitucionalmente a cooperar en la formación de la voluntad
estatal. Esta dinámica del interjuego e interacción de los diversos
detentadores del poder en el proceso político constituye los controles
interórganos. Son fundamentalmente de dos clases. Primero: los detentadores del
poder estarán de tal manera acoplados constitucionalmente que sólo
conjuntamente podrán llevar a cabo determinadas tareas (...). En este caso, los
detentadores del poder tendrán que compartir constitucionalmente el ejercicio
de la función, con lo cual se controlarán mutuamente. Segundo: el detentador
individual del poder está autorizado por la constitución a intervenir
discrecionalmente en la actividad de otro detentador del poder, y de esta
manera frustrar su actuación (...). En el primer caso, la cooperación de los
detentadores del poder es indispensable si el acto estatal tiene que
realizarse; en el segundo caso, la intervención del detentador del poder es
optativa, pero el efecto es el mismo: el otro detentador del poder queda
sometido a un control. Ambas clases funcionan como controles
interórganos".[1]
El
control político sobre la rama ejecutiva del poder público se logra por
diversos medios: a través de citaciones y debates, nombrando comisiones
investigadoras, requiriendo informes al gobierno, empleando la moción de
censura, aprobando el presupuesto nacional, etc. Su aplicación depende del
régimen político y del sistema de gobierno de cada Estado, pues es diferente el
control que se ejerce en un sistema de gobierno presidencial, al que se ejerce
en uno parlamentario. En este sistema el control político puede llegar hasta la
destitución, de hecho, de un ministro, o aún de todo el gabinete ministerial,
ya que una de sus notas características es de que en él opera la llamada moción
de censura. Presentada ésta contra un ministro, de ser aprobada por la Cámara
de origen popular; el funcionario debe forzosamente presentar la dimisión de su
cargo, la cual debe ser aceptada por el jefe del Estado; cuando se dirige
contra el jefe de gobierno, de ser aprobada, es todo el gobierno -es decir el
gabinete ministerial en pleno, con el primer ministro a la cabeza- el que cesa
en sus funciones. En otras palabras, en el sistema parlamentario el control
político sobre el gobierno va, por así decirlo, hasta sus últimas
consecuencias. En cambio, en el sistema presidencial puro, no existe la figura
de la moción de censura ni, por ende, el órgano legislativo puede obligar a renunciar
a los ministros; estos son de libre nombramiento y remoción del presidente de
la República. Sin embargo, también en este sistema es efectivo el control
político aunque sus consencuencias no sean las mismas que se presentan en el
sistema parlamentario. Dicho control, en el sistema presidencial, se realiza
por diversos medios, principalmente a través de las citaciones y debates a los
ministros, de la evaluación de los informes que éstos deben presentar a las
Cámaras al comienzo de cada legislatura, del nombramiento de comisiones
investigadoras sobre las labores que ellos adelanten, y, en general, a través
de la función fiscalizadora que, de modo permanente, corresponde cumplir al
Congreso sobre el gobierno.
En
relación con las anteriores consideraciones, Paolo Biscaretti di Ruffia explica
que el control político sobre el gobierno lo realizan las cámaras con base en
dos frentes: la actividad político-administrativa y la actividad financiera.
Respecto de la primera, señala que el control se logra por medio de preguntas,
que consisten en solicitar aclaraciones formuladas por escrito al Gobierno para
saber si un determinado hecho es cierto o si una información es exacta, donde
se puede solicitar una respuesta escrita u oral; interpelaciones, que se
refieren específicamente a los motivos o fines de la conducta del Gobierno
respecto de algún aspecto de su política -se trata de un verdadero debate-; mociones,
que se presentan para "obtener una discusión y la consiguiente votación de
un preciso 'orden del día' sobre un objeto determinado, destinado a
comprometer, respecto del mismo, la actividad posterior del Gobierno", y
en las cuales se pueden proferir resoluciones en las que contengan juicios
respecto de lo actuado por el gobierno; encuestas parlamentarias, que
son investigaciones con el fin de comprobar directamente sucesos o situaciones
particulares relacionados con la actividad del Gobierno o de alguno de sus
funcionarios; y la figura del ombudsman, encargado por tener como tarea
permanente el control e indagación sobre la administración pública a
requerimiento de los ciudadanos. En cuanto al control parlamentario de la
actividad financiera desarrollada por el Gobierno, Biscaretti señala que éste
se logra, principalmente, a través del examen y aprobación anual del
presupuesto del Estado (fiscalización de gastos e inversión) y la verificación
constante respecto de la misma, con la colaboración de los llamados Tribunales
de Cuentas[2].
Como
se mencionó anteriormente, en el sistema de gobierno presidencial, no se
contemplan las instituciones del voto de censura y del voto de confianza.
Tampoco dispone el jefe del Estado del poder de disolución del Congreso,
facultad que sí esta contemplada dentro del sistema parlamentario, siendo ésta
otra de sus características. La responsabilidad política del ejecutivo ante el
legislativo se hace valer, como se ha dicho, por medio de citaciones y debates
a los ministros, o a través de las investigaciones efectuadas por las
correspondientes comisiones parlamentarias, sin que el Congreso pueda decretar
la destitución de algún miembro del gobierno, salvo en el caso de que sea
admitida una acusación de carácter penal de conformidad con los eventos que
contemplen la Constitución y la ley. Con todo, la intensidad de los debates o
la gravedad de las acusaciones que se hagan, respecto del desempeño de la labor
de un determinado funcionario, pueden desembocar en su renuncia. No sobra
agregar que en el sistema de gobierno en mención, el Congreso no puede remover
de su cargo al presidente, toda vez que éste ha sido elegido por un período
fijo mediante el voto popular.
El
sistema de gobierno colombiano tal como quedó en la Constitución de 1991, puede
calificarse de sui generis, pues como bien es sabido, se introdujo en él
la figura de la moción de censura (Art. 135 Nums. 8o y 9o), que es, como se ha
dicho, una de las notas que distingue al sistema parlamentario. Sobre estas
diferencias explica Lowestein:
"El
factor decisivo para diferenciar el gobierno presidencial tanto del gobierno de
asamblea como del gobierno parlamentario radica en la recíproca independencia
del presidente y del Congreso. En el lenguaje del parlamentarismo esto quiere
decir que no existe una responsabilidad política que se pudiera hacer efectiva
a través del voto de censura o por negarse el Parlamento a apoyar un proyecto
legislativo considerado de gran importancia. Indiferentemente de la opinión que
le merezca el presidente -y en ciertos casos puede ser muy poco favorable-, el
Congreso no podrá destituirle de su cargo. Esto solamente podrá ocurrir  a
través del electorado que, tras el transcurso de los cuatro años de duración de
su cargo, podrá negarse a elegirle de nuevo, caso de que vuelva a
presentarse".[3]
Las
anteriores consideraciones demuestran que el control político que se ejerce
dentro de un sistema de gobierno parlamentario, mediante el voto de censura, el
voto de confianza y la facultad de disolver el parlamento, resulta más eficaz.
Asimismo, el control político en el sistema de gobierno presidencial encuentra
alguna resistencia dentro de la teoría constitucional por no lograrse un
verdadero equilibrio de poderes. Con todo, debe anotarse que la facultad del
órgano legislativo de vigilar políticamente algunas actuaciones del gobierno,
encuentra fundamento en los poderes que los sistemas democráticos liberales le
han conferido al parlamento o al Congreso para que ejerza un real contrapeso al
órgano ejecutivo del poder público. En otras palabras, el control político es
una atribución que constitucionalmente le ha sido asignada al cuerpo
legislativo como tal, y no es consecuencia de un determinado sistema de gobierno,
como erróneamente lo hace ver el actor, toda vez que resulta igualmente
aplicable dentro de un régimen parlamentario, que de uno presidencial o,
incluso del convencional o de asamblea.
2.2.
La función judicial del órgano legislativo
Junto
con la responsabilidad de ejercer el control político sobre el gobierno y la
administración, algunos regímenes constitucionales le han asignado al
parlamento el ejercicio de determinadas funciones judiciales, especialmente la
de investigar y juzgar la conducta de altos funcionarios del Estado,
incluyendo, naturalmente, al presidente, a los ministros y a los magistrados de
las más altas corporaciones de la rama judicial. El fundamento de este deber,
se explica por razones de imparcialidad en el juzgamiento de ciertos agentes
estatales, y por la conveniencia de que el parlamento, al representar la
voluntad popular, pueda decidir definitivamente acerca de los delitos de
contenido político cometidos por los señalados funcionarios. Sobre el
particular, Biscaretti comenta:
"Está,
en efecto, aún muy difundida la convicción de que para el juicio de algunos
delitos- de contenido típicamente político- cometidos por el jefe del Estado
(si es presidente) y por los ministros no son oportunos los procedimientos
ordinarios ni son idóneos los órganos judiciales normales. Pero mientras en el
siglo pasado el ejemplo de Inglaterra (en la cual se configuró lentamente, al
propósito, mediante evolución secular, el procedimiento del impeachment,
que consiste en la acusación de la Cámara de los Comunes y en el juicio por
parte de la Cámara de los Lores) encontró imitación casi universal, después de
la Primera Guerra Mundial comenzó a estimarse que, si era justificada la
intervención de las Cámaras para decidir sobre la oportunidad o no de que se
procediese a un juicio, parecía que respondía más a criterios de una justicia
imparcial confiar, luego, este último a aquellos órganos expresos de jurisdicción
constitucional que se habían ido configurando, añadiendo a los magistrados
de carrera otros elementos más sensibles a las mudables exigencias
políticas".[4]
2.3.
El control político y la función judicial del Congreso en Colombia
El
deber del Congreso de vigilar la actividad de la administración, así como la
función de juzgar a los más altos funcionarios del Estado, data de los inicios
del proceso constitucional colombiano. En efecto, Constituciones como la del
Estado de Tunja de 1811 (Art. 35) y las del Estado de Antioquia de 1812 (Art. 35)
y de 1815 (Título III, Art. 19), ya consagraban el deber de la rama ejecutiva
de presentar ante el Congreso un estado de cuentas de los gastos e inversiones
realizadas en el año anterior; en otras palabras, se establecía un control
político del órgano legislativo, el cual se manifestaba mediante la revisión y
aprobación del presupuesto nacional. Por su parte, la facultad del parlamento
de juzgar a los más altos funcionarios del Estado, era reconocida por
Constituciones como la de Cundinamarca de 1811 (Arts. 46-49), la de Antioquia
de 1812 (Título III, Sección 3a, Art. 10), la de la República de Colombia de
1830 (Art. 51) y la de la Nueva Granada de 1853 (Art. 21), entre otras.
La
Carta Política de 1886 estableció, en su artículo 103 (numerales 4o. y 6o.), la
facultad del Congreso de solicitar al Gobierno informes escritos o verbales
para conocer los actos de la administración y de citar a los ministros para que
concurrieran a las cámaras para rendir los informes verbales que éstas le
solicitaran. Adicionalmente, el numeral tercero del artículo 102 del mismo
Estatuto, facultó a la Cámara de Representantes para examinar y fenecer
definitivamente la cuenta general del presupuesto y del tesoro que presente el
contralor. Como puede observarse, en la citada Constitución se incluyeron
algunas de las manifestaciones más importantes del control político que el
Congreso debe ejercer sobre el ejecutivo, la cuales obedecen a los instrumentos
que el sistema de gobierno presidencial le otorga a la rama legislativa para vigilar,
examinar y evaluar las actividades de la administración. No sobra agregar que,
al igual que los preceptos constitucionales anteriores, la Carta de 1886
también otorgó plenas facultades a la Cámara de Representantes y al Senado de
la República, para investigar y juzgar a determinados funcionarios del Estado
-presidente, ministros, procurador, magistrados- por delitos cometidos en
ejercicio de sus funciones o indignidad por mala conducta (Arts. 96, 97 y 102).
Por lo demás, el control político del Congreso fue reforzándose en las
sucesivas reformas constitucionales, particularmente en la de 1968, que
racionalizó, por así decirlo, el procedimiento para la citación y comparecencia
de los ministros a las Cámaras y a sus comisiones permanentes.
Como
es sabido, uno de los principales objetivos de la convocatoria ciudadana de la
Asamblea Constituyente de 1991, fue la de modificar al órgano legislativo del
poder público, con el fin de que el Estado colombiano contara con un Congreso
responsable, eficiente y capaz de fiscalizar los actos del gobierno. En efecto,
dentro del seno de dicha Corporación, se plantearon diferentes propuestas
relacionadas con el control político por parte del Congreso, todas ellas
caracterizadas por la necesidad de modificar sustancialmente el régimen
constitucional anterior sobre la materia. Al respecto se señaló:
"Las
Constituciones Colombianas, sin excepción, otorgaron al Legislativo la
responsabilidad del control político, hoy sin embargo, el balance del ejercicio
de la potestad fiscalizadora, revela tal impotencia histórica del parlamento,
que puede afirmarse que el control es a la inversa, es decir que en Colombia,
es el Ejecutivo el que ejerce el control político del Parlamento (...).
"Al
contrario de lo que ocurre en las democracias occidentales, en Colombia la
tendencia no es fortalecer la función natural del Legislativo en relación con
el Ejecutivo sino que ha llegado al extremo de prohibirla estableciendo en la
Constitución Nacional que el Congreso esté impedido para dar votos de censura
respecto de los actos oficiales. Esta ha sido una de las causas más notables de
los abusos del poder por parte del Presidente de la República y otros altos
funcionarios del Estado, puesto que no existen en la práctica mecanismos para
ejercer efectivamente la vigilancia , la calificación y la sanción política a
determinadas conductas del Gobierno".[5]
Por
otra parte, a propósito de la moción de censura, se indicó:
"El
Congreso, órgano de representación y cuerpo deliberante, una vez que vota las
leyes, en las cuales define los límites jurídicos al interior de los cuales el
Gobierno puede actuar, queda con el papel de espectador. Igual le ocurre a la
comunidad frente a decisiones que, en una u otra forma, la afectan.
Actualmente, los controles políticos, para llamar a cuentas a los ministros, a
fin de que respondan por los actos que ocurren en sus despachos, son totalmente
inanes.
"Así
como en su oportunidad se comprendió que el Gobierno necesitaba medios para
darle un mayor dinamismo al desarrollo económico, condición indispensable del
cambio social, se hace urgente introducir los correctivos para que esa actividad
del Estado se ejerza en forma responsable y eficiente. Puesta la mira en el
bien común".[6]
2.4
El control político y la función judicial del Congreso en la Constitución
Política de 1991
Como
se estableció anteriormente, el Constituyente de 1991 introdujo diversas
modificaciones al régimen de control político que el órgano legislativo puede
ejercer sobre los actos de la administración. Sobre el particular, cabe
advertir  que la Carta Política que rige ahora a los colombianos mantuvo el
esquema de vigilancia descrito con anterioridad, principalmente a partir de la
atribución que el artículo 114 de la Constitución le otorga al Congreso para "ejercer
el control político sobre el gobierno y la administración". Con todo,
debe agregarse que también se introdujeron algunas figuras jurídicas que
modificaron sustancialmente las relaciones Congreso-Gobierno dentro del esquema
constitucional colombiano. En consecuencia, corresponde repasar brevemente las
características de los más importantes tipos de control, dentro del esquema
referido.
A)
La moción de censura
Originaria,
como se ha dicho, del sistema de gobierno parlamentario, el Constituyente de
1991 la introdujo en el Estatuto Superior vigente, con el fin de consagrar un
mecanismo más efectivo que comprometa la responsabilidad política de los
ministros. En efecto, la moción de censura opera bajo dos supuestos fácticos
distintos: en primer lugar,  la plenaria de alguna de las dos Cámaras puede
solicitarla en los casos en que un ministro no concurra a una citación y no
hubiese presentado una excusa justificada (Art.135-8 C.P.). Cabe anotar que lo
anterior no resulta procedente en los casos en que un viceministro asiste ante
la plenaria de la Cámara, en representación de un ministro (Art. 208 C.P.). En
segundo lugar, puede ser propuesta por la décima parte de los miembros que
conforman la respectiva Cámara, cuando se considere que un ministro no ha
cumplido cabalmente con las responsabilidades a él encomendadas. En este
evento, el artículo 135-9 de la Carta Política señala que para que prospere la
moción de censura, se requiere que la votación se lleve a cabo "entre el
tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, en Congreso
pleno, con la audiencia de los ministros respectivos". Igualmente, la
disposición citada prevé que la aprobación de la moción de censura requerirá la
mayoría absoluta de los integrantes de cada cámara, caso en el cual, el ministro
quedará separado de su cargo. Finalmente la norma referida establece que si la
moción de censura fuere rechazada "no podrá presentarse otra sobre la
misma materia a menos que la motiven hechos nuevos".
Queda
claro pues que la moción de censura procede exclusivamente contra los Ministros
del Despacho, y no contra ninguna otra autoridad política o administrativa.
B)
Solicitud de informes
La
Constitución Política amplió la órbita del Congreso de la República respecto de
la facultad para solicitar a determinados funcionarios públicos la presentación
de informes relacionados con el desempeño de su gestión. Por ello, el numeral
tercero del artículo 135 superior, establece como facultad de cada Cámara, la de
solicitar al Gobierno los informes que solicite, salvo que se trate de
instrucciones en materia diplomática o de negocios de carácter reservado. En
los mismos términos el numeral 5o. del artículo 200 constitucional, señala como
deber del Gobierno rendir los informes solicitados por las cámaras.
Debe
agregarse que la facultad del órgano legislativo de solicitar informes al
Gobierno, se ejerce ya sea por factores temporales, ora por situaciones
específicas. Respecto del primer evento, cabe mencionar, por ejemplo, el deber
del Presidente de presentar un informe al Congreso, al iniciarse cada
legislatura, sobre los actos de la administración, sobre los programas de
desarrollo económico y social, y sobre los proyectos de ley que se proponga
adelantar en esa legislatura (Art.189-12 C.P.); la obligación de los ministros
y directores de departamentos administrativos de presentar, dentro de los
primeros quince días de cada legislatura, un informe sobre el estado de los
negocios adscritos a su entidad y sobre las reformas que consideren
pertinentes; el mismo cometido se predica del Contralor General de la República
(Art. 268 nums. 7o. y 11), del Procurador General de la Nación (Art.277 num
9o.) y del Defensor del Pueblo (Art. 282 num. 7o). En cuanto a la segunda circunstancia,
puede traerse como ejemplo la facultad de las cámaras de solicitar informes
(Art. 135 num. 30.), y el deber del Gobierno de presentar al Congreso un
informe motivado de las causas por las cuales se decretó el estado de guerra,
la conmoción interior o el estado de emergencia, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 212, 213, 214 y 215 de la Constitución Política.
C)
Citaciones
Las
citaciones surgieron como mecanismo de control político, a raíz de la
posibilidad que los diversos ordenamientos constitucionales confirieron al
Congreso para solicitar en forma verbal -además de escrita- los informes que
debían rendir determinados funcionarios de la rama ejecutiva del poder público.
Posteriormente, y en particular dentro del sistema de gobierno presidencial, se
estableció la posibilidad de solicitar la presencia de esos funcionarios no
para que rindieran un informe general, sino para evaluar aspectos específicos
de su gestión. Como se señaló anteriormente, la intensidad de los debates y la
gravedad de las acusaciones se constituyeron en un importante mecanismo de
control dentro de este sistema de gobierno.
Al
igual que en el caso de los informes, la atribución del Congreso relacionada
con las citaciones se amplió considerablemente en la Carta de 1991. Veamos:
En
primer lugar, es facultad de cada Cámara citar y requerir a los ministros para
que concurran a las sesiones. Dicha citación, de acuerdo con el numeral 8o. del
artículo 135 superior, deberá hacerse con una anticipación no menor de cinco días
y requiere formularse por escrito. Adicionalmente, de acuerdo con la norma
citada, el debate que se le haga al ministro sobre un asunto de su cartera,
deberá encabezar el orden del día y no podrá versar sobre asuntos no
contemplados en el cuestionario que se haya remitido. No sobra agregar que la
inasistencia injustificada del ministro, podrá acarrear la votación de la
moción de censura, según se explicó anteriormente.
Por
su parte, y en concordancia con lo señalado, los incisos tercero y quinto del artículo
208 constitucional prevén:
"Los
ministros, en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a
las cámaras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan
y toman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros (...).
"Las
cámaras pueden requerir la asistencia de los ministros. Las comisiones
permanentes, además, la de los viceministros, los directores de
departamentos administrativos, el Gerente del Banco de la República, los
presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden
nacional y la de otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder
público". (Negrillas fuera de texto original)
Finalmente,
el artículo 137 del mismo ordenamiento, establece:
"Cualquier
comisión permanente podrá emplazar a toda persona natural o jurídica, para que
en sesión especial rinda declaraciones orales o escritas, que podrán
exigirse bajo juramento sobre hechos relacionados directamente con las
indagaciones que la comisión adelante (...)". (Negrillas fuera de
texto original)
De
la lectura de las disposiciones citadas se puede concluir que las plenarias de
las Cámaras únicamente pueden requerir la presencia de los ministros del
despacho, quienes deben atender las citaciones y participar en los debates
directamente o por intermedio de sus viceministros (arts. 135-8 y 208 C.P.), y
que las comisiones permanentes pueden solicitar la presencia, además de los
ministros, de los funcionarios señalados en el inciso quinto del artículo 208
constitucional y de cualquier otro servidor público vinculado a la rama
ejecutiva del poder público, en los términos previstos en la referida norma y
en el artículo 115 superior. En todo caso, el objeto de las citaciones a los
altos funcionarios del Estado no debe extenderse a temas relativos a decisiones
que estos deban adoptar y que estén sujetas a procedimientos reglados, esto es,
que deban ceñirse a derecho, debido al carácter estrictamente jurídico y no
político que tienen estas actuaciones.
D)
El control presupuestal
De
acuerdo con el artículo 346 de la Carta Política, el Gobierno formulará
anualmente el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones, el cual deberá
ser estudiado y aprobado por el Congreso dentro de las condiciones que establece
el estatuto superior.
Por
tratarse de un asunto que escapa los propósitos de esta providencia, baste con
señalar que esta atribución obedece a uno de los principales instrumentos de
control político por parte del Congreso, el cual, junto con la facultad
constitucional otorgada a la Cámara de Representantes de examinar y fenecer la
cuenta general del presupuesto y del tesoro que le presente el contralor
general de la República (Art. 178-2), le permite evaluar constantemente el
comportamiento del ejecutivo en materia de gasto público e inversión social.
E)
Estados de excepción
Además
del deber del Gobierno de remitir al Congreso de la República un informe
detallado en el cual se consignen las causas y las justificaciones de la
declaratoria de un determinado estado de excepción, el órgano legislativo goza
de plena atribución constitucional para reunirse y juzgar las acciones
emprendidas por el ejecutivo durante el curso del estado de guerra exterior, de
conmoción interior o de emergencia. En este punto debe la Corte recordar que el
numeral 3o. del artículo 241 superior, en concordancia con los artículos 114 y
138 (inciso cuarto), facultan al Congreso para ejercer siempre en todo momento
el control político sobre los actos de la administración. Sobre la conveniencia
de esta facultad que la Carta Política le atribuye al órgano legislativo aun
durante los estados de excepción, esta Corporación ha manifestado:
"El
acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción,
cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el
Presidente. Pero, adicionalmente, se pretende que con ocasión del mismo, se
adelante en el seno del Congreso, sede natural del diálogo y de la deliberación
nacional, un debate sobre la específica problemática que originó el
correspondiente estado de excepción, con el objeto de ventilar públicamente
responsabilidades, examinar sus causas últimas, estudiar las diferentes
alternativas de acción y promover hacia el futuro los cambios y medidas que se
juzguen más convenientes.
"Los
valores esenciales de la democracia y de la participación exigen que con
ocasión de cada estado de excepción, particularmente los de conmoción interior
y emergencia, el control político del congreso se ejerza con plenitud y de
lugar al más amplio y profundo debate público en torno de los hechos que los
suscitaron y de sus soluciones. Ningún sistema político puede persistir si la
comunidad y las instituciones que la representan no tienen la posibilidad de
recuperar su historia e introducir los cambios y transformaciones que las
variadas circunstancias exijan, máxime si éstas han sobrevenido como hechos
perturbadores de la normalidad".[7]
F)
La función judicial del Congreso
Continuando
con una tradición constitucional a la que ya se ha hecho referencia, el
Constituyente de 1991 mantuvo la facultad del Senado y de la Cámara de
Representantes de acusar y juzgar, respectivamente, a los más altos
funcionarios del Estado. En efecto, los artículos 174, 175  y 178 de la Carta
Política facultan al Congreso para ejercer la referida función judicial sobre
los actos del presidente de la República -o quien haga sus veces-, de los
magistrados de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, de la Corte
Suprema de Justicia y del Consejo Superior de la Judicatura y del fiscal
general de la nación. Como puede apreciarse, la única modificación que se
introdujo en esta materia en la Carta Política en comparación con la
Constitución de 1886, fue la de ampliar el radio de acción del Congreso habida
cuenta de las nuevas instituciones y de los nuevos servidores públicos que
entraron a formar parte del aparato estatal desde 1991.
2.5.
La norma acusada
El
numeral 3o. del artículo 6o. de la ley 5a. de 1992, establece que la función
política del Congreso consiste en "requerir y emplazar a los Ministros del
Despacho y demás autoridades y conocer de las acusaciones que se formulen
contra altos funcionarios del Estado". Para la Corte, la norma en cuestión
no resulta contraria a los postulados de la Carta Política, toda vez que en
ella se contemplan algunos instrumentos propios del control político por parte
del órgano legislativo dentro de un sistema de gobierno presidencial. Sin
embargo, esta Corporación considera pertinente realizar algunas precisiones
respecto de los conceptos allí contenidos.
La
facultad que la ley le otorga al órgano legislativo de requerir y emplazar a
las "demás autoridades", debe entenderse de acuerdo con los
postulados expuestos en el acápite anterior, esto es, que las cámaras solamente
pueden solicitar la presencia de los ministros, quienes pueden asistir
personalmente o por conducto de sus viceministros, mientras que las comisiones
permanentes pueden demandar la participación de los ministros y de los demás
servidores públicos de que tratan los artículos 208 y 115 de la Carta Política.
En este contexto, la Corte entiende que la expresión "demás
autoridades", hace referencia a los funcionarios enumerados en las normas
constitucionales citadas, todos ellos pertenecientes a la rama ejecutiva del
poder público. Por consiguiente quedan excluidos de la posibilidad de ser
citados a las Cámaras o a sus comisiones las autoridades judiciales, por cuanto
la Constitución es clara al señalar que el control político que ejerce el
Congreso es "sobre el gobierno y la administración" (Art.144). Por
otra parte, la misma Constitución establece el principio de separación entre
las ramas del poder público y prohibe al Congreso y a cada una de sus Cámaras
inmiscuirse en asuntos de competencia privativa de otras autoridades (Art.
136-1); pero, sobre todo, es perentoria al determinar que las decisiones de la
Administración de Justicia son independientes (Arts. 228 y 230). Caso distinto
es el de la acusación a los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte
Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la
Judicatura y al Fiscal General de la Nación por parte de la Cámara de
Representantes (Art. 178-3) y el juzgamiento de estos altos funcionarios por
parte del Senado de la República (Arts. 174 y 175). En estos casos no se trata
propiamente hablando del ejercicio de control político sino de una función
judicial que la Constitución le confiere al órgano legislativo (Art. 116).
Por
otra parte, la prerrogativa que la norma sub-examine le concede al
Congreso para que en ejercicio de su poder de control político conozca de
"las acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del
Estado", no puede entenderse en la forma en que equivocadamente lo
manifiesta el actor, es decir, como parte de la función judicial que desempeña
el órgano legislativo. Al respecto, cabe señalar que el artículo 6o. de la ley
acusada, con muy buen criterio, distingue diversas clases de funciones del
Congreso, a saber: función constituyente, función legislativa, función
de control político, función judicial, función electoral, función
administrativa, función de control público y función de protocolo.
La función judicial está contenida en el numeral 4o. del artículo 6o., así:
"Clases
de funciones del Congreso. El Congreso de la República cumple:
"..............................................................................................................
"4o.
Función judicial, para juzgar excepcionalmente a los altos
funcionarios del Estado por responsabilidad política (...)".
Para
esta Corporación la expresión contenida en el numeral 3o. del artículo 6o.
acusado debe interpretarse como una manifestación del control político dentro
de un sistema de gobierno presidencial. Visto está que la gravedad de las
acusaciones que se formulen contra un ministro, por ejemplo, y la intensidad de
los debates que adelante el Congreso puede ocasionar la renuncia de ese
funcionario. Pues bien, ese es el sentido de la norma sub-examine: el
órgano legislativo conoce de las acusaciones que se formulen contra las
actuaciones de altas autoridades del Estado en ejercicio de sus cargos;
acusaciones que no pueden versar sobre asuntos de orden penal, toda vez que
esto se enmarca dentro de la función judicial ya referida. Ahora bien, el
órgano legislativo podrá conocer de las acusaciones que se formulen contra
cualquier funcionario del Estado, pero, se repite, solamente las comisiones
permanentes, salvo el caso de los ministros, podrán emplazarlos y requerirlos respecto
de indagaciones -como puede ser una queja, una inconformidad o un desacuerdo
por el desempeño de una labor- que ellas adelanten.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el
concepto del señor Procurador General de/la Nación y cumplidos los trámites
previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E
S U E L V E :
Declarar
EXEQUIBLE la expresión "y demás autoridades, y conocer de las
acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado", contenida
en el numeral 3o. del artículo 6o. de la ley 5a. de 1992.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la República,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Ponente
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]LOEWESTEIN Karl. TEORIA DE LA
CONSTITUCION. Editorial Ariel S.A. Barcelona, 1986; págs. 252 y 253.
[2]Cfr. BISCARETTI DI RUFFIA Paolo. Derecho
Constitucional. Editorial Tecnos. Madrid, 1987; págs.  398-404.
[3]LOEWESTEIN Karl. Obra citada; pág.
133.
[4]BISCARETTI DI RUFFIA Paolo. ob cit.;
págs. 417 y 418.
[5]ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE GACETA
CONSTITUCIONAL No. 54; 17 de abril de 1991; pág. 4.
[6]ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE GACETA
CONSTITUCIONAL No. 65; 2 de mayo de 1991; pág. 3.
[7]CORTE CONSTITUCIONAL. Sala Plena.
Sentencia No. C-004/92 del 7 de mayo de 1992. Magistrado Ponente: Eduardo
Cifuentes Muñoz