T-031-18
Sentencia T-031/18
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION DEL DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL
MANIFIESTO-Reiteración de jurisprudencia
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, este
defecto encuentra respaldo en los derechos al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia, y se presenta cuando la autoridad judicial da
prevalencia a lo procedimental sobre lo sustancial, convirtiéndolo en un
obstáculo para hacer efectivos los derechos que se reclaman.
DECISION
INHIBITORIA-Constituyen una
denegación de justicia que desconoce la razón de ser de la administración de
justicia
Las decisiones
inhibitorias constituyen una denegación de justicia que desconoce la razón de
ser de la administración de justicia, dado que en un ejercicio de hermenéutica
jurídica, los jueces deben buscar distintas alternativas para evitar emitir una
providencia con dicho resolutivo. En otras palabras, una inhibición debe ser la
última opción por la cual debe decantarse la autoridad judicial, pues de lo
contrario, su actuación constituye un excesivo apego al procedimiento,
perdiendo de vista que la función judicial propugna por:“(i) impartir justicia, (ii) buscar que las sentencias se
basen en una verdad judicial que se acerque lo más posible a la verdad
real, y (iii) evitar pronunciamientos inhibitorios que dificulten la
eficacia de las actuaciones de la Administración de Justicia y de los derechos
materiales.”.
CARACTERIZACION
DEL DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de
jurisprudencia
Se está ante un defecto material o sustantivo cuando el juez
basa su decisión en una norma que no es aplicable al caso por impertinente, no
estar vigente, ser inexistente, haber sido declarada inexequible u otorgarle
efectos distintos a los señalados en la ley. Además, para que se configure este
yerro, dichas circunstancias deben tornar irrazonable la interpretación
judicial, no sistemática o incluso, contraria a la ley.
VIOLACION
DIRECTA DE LA CONSTITUCION COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
Hay violación directa de la norma superior cuando el fallador
emite una providencia judicial que desconoce, de forma específica, los
postulados de la Constitución, contrariando su supremacía y eficacia directa.
ACCION
CONTRACTUAL
La acción contractual puede instaurarse cuando las partes
pretendan controvertir: (i) la declaratoria de la existencia de un contrato
estatal, (ii) su nulidad, (iii) su revisión o (iv) su incumplimiento, junto
con las condenas y restituciones señaladas en la norma en comento. Asimismo, el
Ministerio Público o un tercero con interés directo pueden reclamar la nulidad
absoluta, la cual, incluso, puede ser declarada de oficio por el juez cuando
está probada.
ACCIONES PARA RECLAMAR EXISTENCIA DE CONTRATO REALIDAD-Jurisprudencia del Consejo de Estado
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Vía idónea para controvertir la
existencia de un contrato realidad
DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA JUSTICIA-Vulneración por parte de Tribunal al
proferir un fallo inhibitorio, desconociendo los preceptos constitucionales que
prohíjan por la justicia material
En
el sub examine evidencia
el Tribunal Administrativo al proferir un fallo inhibitorio vulneró los
derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, al
desconocer los preceptos constitucionales que prohíjan por la justicia
material, máxime si se tiene en cuenta que el juez es el director del proceso
y, por tanto, quien tiene en sus manos el poder de adoptar las medidas
tendientes para que los asuntos llevados a su consideración, sean resueltos
procurando hacer efectivos los derechos, aún sobre las formalidades.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia por incurrir en defecto procedimental por exceso ritual
manifiesto, al inhibirse Tribunal para conocer de fondo las pretensiones
formuladas por el actor a través de la acción contractual
Referencia: Expediente T-6406746
Acción
de tutela instaurada por Giovanny Vásquez Isaza contra la Sala Quinta de Decisión
Escritural del Tribunal Administrativo del Huila.
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Bogotá
D.C., doce (12) de febrero de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados José Fernando Reyes, quien la
preside, Alberto Rojas Ríos y Carlos Bernal Pulido, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política, y en los artículos
33 y concordantes del Decreto-Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión de los fallos dictados por las Secciones Segunda y Cuarta
del Consejo de Estado, en primera y segunda instancia, respectivamente, en la
acción de tutela instaurada por Giovanny Vásquez Isaza contra la
Sala Quinta de Decisión Escritural del Tribunal Administrativo del Huila.
I.
ANTECEDENTES
Giovanny Vásquez Isaza promovió acción
de tutela contra la Sala Quinta de Decisión Escritural del Tribunal
Administrativo del Huila, al considerar vulnerado el derecho fundamental al debido
proceso.
Para
sustentar la solicitud de amparo narra los siguientes Hechos[1]:
1.
Relata
que estuvo vinculado como escolta mediante sucesivos contratos de prestación de
servicios celebrados con el Departamento Administrativo de Seguridad - en
adelante DAS -, entre el 15 de junio de 2005 y el 31 de diciembre de 2008,
desarrollando labores de protección de manera personal y subordinada, continua
e ininterrumpida durante el lapso mencionado.
2.
Señala
que el cargo de escolta existía en la planta de personal del extinto DAS, según
lo dispuesto en el Decreto 644 de 2004, “por el cual se
modifica la planta de personal del Departamento Administrativo de Seguridad”.
3.  Afirma que
instauró la acción contractual a fin de que se declarara la existencia de una
relación laboral desde el 15 de junio de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2008
y, a título de indemnización le pagaran las prestaciones sociales que debió
percibir junto con la devolución de los aportes realizados al sistema de
seguridad social y los descuentos efectuados por retención en la fuente. Lo
anterior, debía cancelarse indexado y reconociendo los intereses corrientes. De
manera subsidiaria solicitó que se declarara la nulidad de los contratos de
prestación de servicios celebrados con el DAS, condenando a la entidad al pago
de las sumas mencionadas en el numeral anterior.
4.  Manifiesta que
el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Neiva en sentencia del 31
de julio de 2014, accedió a las pretensiones declarando la existencia de la
relación laboral durante el periodo reclamado y condenando al DAS (entidad
extinta y sucedida procesalmente por la Unidad Nacional de Protección - UNP -)
a reconocerle y pagarle al demandante las prestaciones sociales, tomando como
base de liquidación los honorarios pactados en el contrato, así como los
porcentajes correspondientes a salud y pensión que la entidad debió trasladar.
Finalmente, ordenó dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos
176 a 178 del Código Contencioso Administrativo - en adelante C.C.A.-[2]
5.  Sostiene que la
anterior decisión fue apelada por las partes y decidida el 27 de mayo de 2016
por la Sala Quinta de Decisión Escritural del Tribunal Administrativo del
Huila, que revocó la sentencia del a quo y, en su lugar, declaró
probadas las excepciones de indebida escogencia de la acción e indebida
acumulación de pretensiones, inhibiéndose para emitir un pronunciamiento de
fondo sobre el caso.
6.  Indica que el
fallo de segunda instancia se sustentó en que los argumentos de la demanda
corresponden a una acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no a una
controversia contractual. Además, encontró que las pretensiones se excluían
entre sí, generando las excepciones declaradas.
7.  Explica que la
sentencia censurada incurrió en el defecto sustantivo por interpretación
errónea toda vez que “la acción contractual es idónea y las pretensiones
solicitadas son coherentes con dicha acción” y, si bien son excluyentes, lo
cierto es que eso es irrelevante porque son autónomas e independientes, tal y
como lo prevé el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil.[3]
8.  Aduce que el
juez de segunda instancia incurrió en un exceso ritual manifiesto al no admitir
que por vía de la acción de controversias contractuales pudiese obtener la
declaratoria de una relación laboral, ya que la Sección Segunda del Consejo de
Estado en la sentencia del 19 de julio de 2003, Exp. 6813, señaló que ese es el
trámite adecuado.
9.  Expuso que el
fallo impugnado viola la Constitución al no dar aplicación al artículo 53 que
consagró el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades.
Trámite procesal
a partir de la acción de tutela
10.
Mediante
auto del 16 de diciembre de 2016 la Sección Segunda del Consejo de Estado,
admitió la acción de tutela y corrió traslado a la Sala Quinta
de Decisión Escritural
del Tribunal Administrativo del Huila y a la Unidad Nacional de Protección -
UNP -,
para que ejerciera su derecho de defensa y contradicción.
Respuesta
de los demandados
11.
La
Sala Quinta de Decisión Escritural del Tribunal Administrativo del Huila
guardó silencio.
12.
La
Unidad Nacional de Protección - UNP - a través del Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica solicitó ser desvinculada porque la acción está
dirigida contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Huila, trámite
dentro del cual la entidad se hizo parte pero no tiene ninguna responsabilidad.
Adicionalmente, adujo
que la tutela incoada no cumple con el requisito de inmediatez porque fue
interpuesta seis (6) meses después de la expedición del fallo censurado.
13.
La
Dirección Nacional de Inteligencia por intermedio del Jefe de la Oficina
Jurídica, informó que no intervinieron en dicho proceso.
Primera Instancia
14. La Subsección
B de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante Sentencia de 23 de
febrero de 2017, negó el amparo solicitado al no encontrar
configurados los defectos endilgados a la providencia censurada, porque no se
observó falta de congruencia en los argumentos de la decisión. Estableció que la
acción elegida por el demandante no permitía un pronunciamiento de fondo por
parte del Tribunal accionado, por lo que no habría lugar a reprochar un exceso
ritual manifiesto ni un desconocimiento de la Carta Política.
Impugnación
15.
El demandante impugnó la anterior decisión reiterando los argumentos expuestos
en el escrito de tutela y solicitando revisar las sentencias sobre la materia
que definen la acción a instaurar para reclamar las prestaciones sociales
derivas de un contrato realidad.
Segunda
Instancia
16. Mediante Sentencia de 24 de agosto
de 2017, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la decisión de primer
grado, al encontrar que el demandante formuló pretensiones propias de la acción
contractual (al proponer la nulidad de los contratos), así como de la nulidad y
restablecimiento del derecho (al efectuar reclamaciones de índole laboral), las
cuales no podían tramitarse en un mismo proceso regido por el Código
Contencioso Administrativo (lo cual si está permitido bajo la Ley 1437 de
2011). En consecuencia, los argumentos expuestos por el juez ordinario se
ajustan a la ley y a la jurisprudencia, razón por la que no se configuran los
defectos endilgados.
Pruebas aportadas con la demanda
17.  Copia del
escrito de la acción de controversias contractuales y la corrección de la
demanda presentadas por el apoderado del demandante y dirigida contra el
extinto DAS, encaminada a obtener la declaratoria de la existencia de una relación
laboral entre las partes, desde el 15 de junio de 2005 hasta el 31 de diciembre
de 2008, surgida de los sucesivos contratos de prestación de servicios que celebraron.
A título de indemnización solicitó el reconocimiento y pago de los salarios y
prestaciones sociales a que tenía derecho, junto con los porcentajes que
debieron cancelarse por concepto de seguridad social en salud y pensión.
Asimismo, dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176
a 178 del C.C.A.
De manera subsidiaria solicitó declarar
la ilegalidad de los contratos celebrados entre el actor y el DAS desde el 15
de junio de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2008 y, con fundamento en el artículo
53 superior, la existencia de una relación laboral. Como consecuencia de lo
anterior y a título de indemnización, condenar a la entidad a pagarle los
salarios y prestaciones sociales que debió percibir durante el tiempo de
vinculación junto con los porcentajes que debieron cancelarse por concepto de
seguridad social en salud y pensión. Asimismo, dar cumplimiento a la sentencia
en los términos de los artículos 176 a 178 del C.C.A[4].
18.  Copia de la Sentencia
de 31 de julio de 2014, mediante la cual el Juzgado Primero Administrativo de
Descongestión de Neiva decidió la demanda de controversias contractuales que
formuló el actor contra el extinto DAS, hallando no probadas las excepciones
propuestas, accediendo a las pretensiones en el sentido de declarar la
existencia de la relación laboral entre las partes, y condenar a la entidad a
reconocerle y pagarle al actor las prestaciones sociales a las que tenía
derecho[5].
19.       Copia
de la Sentencia de 27 de mayo de 2016, proferida por la Sala de Decisión
Escritural del Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual resolvió los
recursos de apelación presentados por las partes, revocando la decisión de
primera instancia y, en su lugar, declarando probadas las excepciones de
indebida escogencia de la acción e indebida acumulación de pretensiones, por lo
que se inhibió para pronunciarse de fondo sobre el asunto[6].
II. ACTUACIONES EN SEDE DE REVISIÓN
Solicitud
de pruebas
20. Mediante auto del 27 de
noviembre de 2017, se ofició al Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva,
para que en el término de dos (2) días, remitiera con destino a este proceso el
expediente Rad. 41001 33 31 006 2011 00123 01, contentivo de la acción de controversias
contractuales incoada por Giovanny Vásquez Isaza contra DAS -,
actualmente Unidad Nacional de Protección. La
anterior solicitud fue atendida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva
que remitió el referido expediente.
III.
CONSIDERACIONES
Competencia
21. Esta Sala es competente para
examinar los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto Ley
2591 de 1991.
Presentación
del caso, planteamiento del problema jurídico y metodología de la decisión
Presentación
del caso
22.
El demandante estuvo vinculado como escolta del DAS mediante sucesivos
contratos de prestación de servicios, pese a que asegura que en realidad se
desempeñaba como un trabajador más de la entidad, dado que cumplía con el servicio de manera personal, bajo subordinación y
dependencia, y recibiendo a cambio una remuneración.  Por lo
anterior, reclamó el pago de las prestaciones sociales ante la jurisdicción
contenciosa administrativa a través de la acción de controversias contractuales,
pero al ver frustradas sus pretensiones por un fallo inhibitorio -en segunda
instancia-, acudió a la acción de tutela reclamando la protección de sus
derechos fundamentales, principalmente al debido proceso, arguyendo que el
Tribunal Administrativo del Huila incurrió en los siguientes defectos:
(i)  procedimental por
exceso ritual manifiesto: el Tribunal accionado concluyó que la acción a
instaurar era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de
controversias contractuales, empero, el actor estima que no hay jurisprudencia
unificada del Consejo de Estado sobre la materia. Además, indica que las
pretensiones de la demanda son propias de la acción contractual, por lo que no
le está dado al juez interpretarlas y concluir que no era apta. Añade que no
puede perderse de vista que “el procedimiento no es el fin en sí mismo
sino la herramienta para materializar un principio constitucional,
que para este caso corresponde a un derecho laboral de especial protección”[7].
(ii)   sustantivo: la sentencia
impugnada efectuó una interpretación errónea al declarar probadas las
excepciones ya mencionadas, toda vez que existen pronunciamientos del Consejo
de Estado que admiten la posibilidad de controvertir el contrato realidad a
través de la acción de controversias contractuales[8].
Asimismo, se equivocó el Tribunal Administrativo del Huila al afirmar que las
pretensiones son excluyentes entre sí porque ello es irrelevante, ya que el
artículo 82 del Código de Procedimiento Civil[9] exige que sean autónomas
e independientes.
(iii)      violación
directa de la Constitución: con la decisión impugnada, el Tribunal
Administrativo del Huila desconoció el artículo 53 superior que establece el
principio de “la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas
por los sujetos de las relaciones laborales”.
Por lo expuesto,
la parte actora solicita que se ordene al Tribunal Administrativo del Huila,
proferir una nueva decisión, “dando por superados los cuestionamientos
relacionados con la presente acción de tutela”.
Problema
jurídico
23. Le
corresponde a la Sala Octava de Revisión determinar (i) si es procedente la acción de tutela contra la providencia del
27 de mayo de 2016, proferida por la Sala Quinta de Decisión Escritural del
Tribunal Administrativo del Huila; y (ii) si dicha autoridad
judicial al emitir la sentencia censurada incurrió en los defectos : a) procedimental
por exceso de ritual manifiesto, b) violación directa de la Constitución y c) sustantivo,
vulnerando
de este modo el derecho fundamental al debido proceso de Giovanny Vásquez
Isaza.
Metodología
de la decisión
24.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala se pronunciará en torno a (i)
las causales
de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii)
la caracterización de los defectos procedimental por exceso ritual
manifiesto, sustantivo y violación directa de la Constitución; (iii) la
acción procedente para reclamar la existencia de un contrato realidad en la
jurisprudencia del Consejo de Estado; y, finalmente, (iv) el
caso concreto.
Procedencia
de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia
25. El artículo 86 Superior consagró la
acción de tutela como la herramienta de defensa judicial preferente, informal y
sumaria de los derechos fundamentales, cuando resulten amenazados o vulnerados
por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares,
recurso que procede cuando no existe otro dispositivo idóneo y eficaz de
protección, o para evitar que ocurra un perjuicio irremediable, caso en el cual
procede de manera transitoria.
La Corte ha admitido la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales[10],
siempre y cuando se cumplan rigurosos requisitos, al afirmar que:
“Esta
regla jurisprudencial fue fijada desde la sentencia C-543 de 1992[11],
en la que la Corte Constitucional aclaró que permitir el ejercicio de la acción
de tutela contra providencias judiciales, como regla general, violaba la
autonomía y la independencia judicial y, además, transgredía los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica. Ello es coherente con la comprensión que
tiene esta Corporación de las decisiones de las autoridades judiciales, que ‘(i) son el
escenario habitual de reconocimiento y realización de derechos fundamentales;
(ii) de ellas se predica el efecto de cosa juzgada el cual es garantía de la
seguridad jurídica que debe imperar en un Estado democrático y (iii) están
amparadas por el principio de respeto a la autonomía e independencia de los
jueces’[12].
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha enfatizado que ´el juez
constitucional no puede suplantar o desplazar al juez ordinario en el estudio
de un caso que, por su naturaleza jurídica, le compete. Éste sólo puede vigilar
si la providencia conlleva la vulneración de los derechos constitucionales del
tutelante, en especial, el derecho al debido proceso y el acceso a la
administración de justicia’[13]. De manera que,
´la acción de tutela contra sentencias es un juicio de validez de la decisión
judicial, basado en la supremacía de las normas constitucionales’[14].”
26. La jurisprudencia de esta
Corporación[15]
sistematizó los presupuestos que deben cumplirse a efecto de determinar la
procedencia excepcional del amparo contra providencias judiciales,
diferenciando entre: (i) los requisitos generales, que, “habilitan el
estudio constitucional y deben cumplirse en su totalidad”; y (ii) los
especiales: que son aquellos que, “implican la procedibilidad del amparo y
sólo se requiere la configuración de uno de ellos”.[16]
Requisitos generales de procedencia
27. De acuerdo con la jurisprudencia
decantada, los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela son[17]:
a. “Que la cuestión que se controvierte
revista relevancia constitucional”: que en el asunto
esté de por medio la afectación de derechos fundamentales y no se trate de
discusiones propias del proceso ordinario ni tampoco de una instancia adicional
que busque reabrir el debate procesal.[18]
b. “Que se hayan agotado todos los
medios  -ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial
disponibles, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
irremediable”[19]:
este
presupuesto está referido a la naturaleza residual del amparo, es decir, la
acción de tutela es viable cuando se han agotado los dispositivos judiciales
ordinarios y extraordinarios previstos en el ordenamiento jurídico para obtener
la protección reclamada. Excepto cuando se está ante la ocurrencia de un
perjuicio irremediable.[20]
c. “Que se cumpla el requisito de la
inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término
razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración”[21]:
esto
es, que debe acudirse ante el juez constitucional dentro de un plazo “razonable
y proporcionado” contado a partir del hecho o la omisión que dio lugar a la
afectación.[22]
d. Cuando se trate de una irregularidad
procesal tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia censurada: este
presupuesto está referido a que tratándose de irregularidades procesales, estas
sean de una incidencia de tal magnitud que afecten las garantías superiores.[23]
e. “Que la parte actora identifique de
manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso
judicial siempre que esto hubiere sido posible”[24]: le
corresponde al actor identificar de manera clara y razonable el hecho u omisión
que dio lugar a la vulneración reclamada y, de ser posible, haberla evidenciado
durante el proceso judicial.[25]
f. Que no se trate de sentencias de
tutela ni contra decisiones del Consejo de Estado que resuelven acciones de
nulidad por inconstitucionalidad.[26]:
este presupuesto está dirigido a evitar la prolongación de los procesos
judiciales a través del “sucesivo sometimiento a control de las actuaciones
de los jueces”, máxime cuando se trata de acciones que son susceptibles de
revisión o a través de las cuales se efectuó un control de constitucionalidad
por parte de un órgano de cierre.[27]
Requisitos especiales de procedibilidad
28. Como se explicó líneas atrás, además
de satisfacer los requisitos generales que habilitan el estudio de la solicitud
de amparo constitucional, es preciso que la providencia censurada presente al
menos uno de los defectos identificados por la jurisprudencia de la Corte en la
sentencia C-590 de 2005, sistematizados así:
“a.
Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió
la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b.
Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó
completamente al margen del procedimiento establecido.
c.
Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que
permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d.
Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en
normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera
contradicción entre los fundamentos y la decisión.
e.
Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un
engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión
que afecta derechos fundamentales.
f.
Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores
judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.
g.
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando
la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el
juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
h. Violación
directa de la Constitución”.
Caracterización de los defectos endilgados a la sentencia
censurada
Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto.
Reiteración de jurisprudencia
29. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación[28], este defecto encuentra respaldo en los
derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, y se presenta
cuando la autoridad judicial da prevalencia a lo procedimental sobre lo
sustancial, convirtiéndolo en un obstáculo para hacer efectivos los derechos
que se reclaman.[29]
Por ejemplo, la sentencia SU-335 de 2017, se refirió a este yerro como
una “barrera para la eficacia del derecho sustancial” que se configura por
“(i) aplicar disposiciones procesales que se oponen a la vigencia de
derechos constitucionales en un caso concreto; (ii) exigir el cumplimiento de
requisitos formales de forma irreflexiva y que en determinadas circunstancias
puedan constituir cargas imposibles de cumplir para las partes, siempre que esa
situación se encuentre comprobada; o (iii), incurrir en un rigorismo
procedimental en la apreciación de las pruebas”[30].
Asimismo, en la sentencia T-024 de 2017
se advirtió que el juez incurre en este defecto cuando al proferir una
providencia judicial, actúa con excesivo apego a las ritualidades, perdiendo de
vista que la finalidad del procedimiento es lograr la efectividad de los
derechos, por lo tanto, en sus actuaciones el fallador debe procurar por:“(i)
impartir justicia,[31]
(ii) buscar que las sentencias se basen en una verdad judicial que se acerque
lo más posible a la verdad real,[32]
y (iii) evitar pronunciamientos inhibitorios que dificulten la eficacia de las
actuaciones de la Administración de Justicia y de los derechos materiales[33]”.
30. Ahora bien, para que proceda el defecto procedimental por exceso
ritual manifiesto, es necesario: (i) que no exista otra manera de corregirlo;
(ii) que el apego excesivo al rigor procesal haya incidido directamente en la
decisión; (iii) que de ser posible, tal circunstancia se hubiere alegado dentro
del proceso; y (iv) que “como consecuencia de lo anterior se presente una vulneración [de]
derechos fundamentales”.[34]
31. Concretamente, en cuanto a la acción
de tutela contra providencias judiciales inhibitorias injustificadas, esta
Corporación desde sus inicios ha construido una línea jurisprudencial en el
sentido de que este tipo de fallos constituyen un exceso ritual manifiesto, por
lo que ha protegido los derechos fundamentales de los usuarios del sistema de
justicia ante las decisiones de los jueces, que sin haber agotado todas las
opciones que ofrece el ordenamiento jurídico para resolver el caso, profieren
un fallo que deja en suspenso la resolución del asunto puesto a su
consideración. Veamos:
Ø En la
sentencia T-1017 de 1999, esta Corporación al decidir unas acciones de tutela
dirigidas contra fallos inhibitorios por indebida acumulación de pretensiones,
proferidos por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de
Estado, manifestó que le corresponde al juez constitucional verificar “que
la decisión inhibitoria era verdaderamente necesaria. En otras palabras, es
forzoso demostrar que el juez, habiendo agotado la totalidad de las
posibilidades que el ordenamiento jurídico le ofrece para resolver y adoptadas
por él la totalidad de las medidas conducentes a la misma finalidad se
encontraba en una situación en la cual le resultaba absolutamente imposible
proferir una decisión de fondo. De no quedar demostrada la circunstancia
anterior, el juez se estaría apartando por completo del derecho vigente, pues
se distanciaría, nada menos, que de la obligación que le incumbe de administrar
justicia (C.P. arts. 116, 228, 229)”.
En esa oportunidad, esta Corporación
protegió los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia de los accionantes y dejó sin efecto las decisiones
judiciales proferidas por el Consejo de Estado, ordenándole emitir las
decisiones de mérito correspondientes, bajo los siguientes argumentos:
“El
derecho de acceso a la administración de justicia - el que comprende el derecho
a un fallo que resuelva el fondo de la controversia planteada -, establece un
límite claro al principio de autonomía funcional. El juez debe optar por
aquella interpretación del derecho vigente que permita el cumplimiento pleno de
la función judicial.
Si
bien el principio de autonomía funcional representa una garantía para la
verdadera imparcialidad de la justicia, la propia Constitución establece la
primacía de los derechos fundamentales - dentro de los cuales se encuentra el
derecho de acceso a la administración de justicia -, así como la obligación del
Estado – y, en consecuencia, del juez -, de someterse a las reglas del derecho
y de garantizar la verdadera eficacia de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución. En particular, la Carta asigna a los jueces de
la República la función principalísima de resolver las disputas relevantes para
el derecho. En consecuencia, el juez que ha dejado de resolver un conflicto
sometido a su conocimiento, sin una razón objetiva, absolutamente imperiosa e
indiscutible, ha vulnerado el derecho de acceso a la administración de justicia
de las partes. En este caso, no puede alegar en su defensa la aplicación del
principio de autonomía funcional, pues ello equivaldría a invertir las
prelaciones establecidas por la propia Carta.”
Ø  En la
sentencia T-134 de 2004, este Tribunal decidió una tutela contra providencia
judicial de segunda instancia proferida dentro de un proceso ordinario laboral,
en el que se discutía una pensión de sobrevivientes, donde “todos los
presuntos obligados al pago de la prestación resultaron exonerados, sin que se
hubiera resuelto de forma cierta y definitiva sobre el responsable del
reconocimiento y pago de la pensión, aun cuando su procedencia ya había sido
resuelta por el juez” de primer grado.
En ese caso la Corte encontró que si
bien la decisión censurada, desde el punto de vista formal, no constituía un
fallo inhibitorio[35],
lo cierto es que por sus efectos materiales se asimilaba a este al dejar sin
resolver el asunto, olvidando el deber que le asiste a las autoridades
judiciales de “decidir de fondo cada uno de los asuntos que se someten a su
estudio, siendo aceptable la resolución inhibitoria de los mismos únicamente
cuando el funcionario ha agotado todas las alternativas jurídicas posibles para
resolver el caso, siempre bajo el imperativo de la eficacia del derecho
sustancial”.
Explicó que el deber de evitar fallos
inhibitorios constituye una limitante al ejercicio de la autonomía funcional de
los jueces “pues si se parte de la premisa de que el ejercicio de esta
facultad debe interpretarse de forma armónica con los postulados
constitucionales y de manera esencial con el respeto de los derechos
fundamentales, las sentencias inhibitorias contradicen tales presupuestos en
una doble perspectiva: De un lado, impiden la materialización del acceso a la
administración de justicia y, del otro, aunque tienen el carácter formal de
decisiones judiciales, desdicen de la función constitucional del juez, al
desligar el ejercicio de la judicatura de la resolución cierta de las
controversias sociales”.
En consecuencia, halló que el fallo -inhibitorio
implícito- acusado vulneró el derecho de acceso a la administración de
justicia, erigiéndose el recurso de amparo como el dispositivo idóneo para
controvertirlo, puesto que “cuando el juez injustificadamente deja de
resolver materialmente la controversia que se ha presentado a su estudio,
interpreta las normas de rango legal en contravía con los mandatos superiores
y, por lo tanto, viola de forma directa la Constitución e impide el ejercicio
efectivo de los derechos fundamentales de las partes en el proceso, su
actuación encuadra en las causales de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales a las que se hizo referencia en apartado anterior de la
presente sentencia”.
Por lo anterior, la Corte concedió el
amparo de los derechos fundamentales de la parte actora y le ordenó al juez
ordinario de segunda instancia, adicionar la sentencia en el sentido de
determinar cuál institución debía hacerse cargo del reconocimiento y pago de la
pensión de sobrevivientes.
Ø  La sentencia
T-264 de 2009 decidió una tutela contra providencia judicial, emitida dentro de
una acción civil extracontractual iniciada a propósito de la muerte de una
persona en un accidente de tránsito, donde el juez ordinario de segunda
instancia declaró la falta de legitimación por activa respecto de los
reclamantes por no haber allegado los registros civiles que acreditaban el
parentesco con la víctima.
Si
bien es cierto que en esa oportunidad no se trató de un fallo inhibitorio,
también lo es que la Corte concluyó que la decisión de declarar probada la
excepción de falta de legitimación en la causa, “tiene el mismo
efecto, pues  impide la prevalencia del derecho sustancial y deniega el acceso
material a la administración de justicia de la peticionaria. Contrasta de forma
evidente la actitud de la autoridad judicial accionada con aquella prescrita
por el artículo 228 de la Constitución, que ordena al juez la adopción de todas
las medidas conducentes y necesarias para arribar a una decisión de fondo y
apegada a la justicia material”.
Aseguró
este Tribunal que la autoridad judicial accionada “actuó en contra de su
papel de director del proceso y del rol protagónico que le asigna el
ordenamiento en la garantía de los derechos materiales, al omitir la práctica
de una prueba imprescindible para fallar, a pesar de la presencia de elementos
que le permitían concluir que por esa vía llegaría a una decisión indiferente
al derecho material. Por esta vía, la autoridad accionada cerró definitivamente
las puertas de la jurisdicción a la peticionaria,  olvidó su papel de garante
de los derechos sustanciales, su obligación de dar prevalencia al derecho
sustancial, y su compromiso con la búsqueda de la verdad en el proceso como
presupuesto para la adopción de decisiones justas”.
Por
lo anterior, esta Corporación a fin de preservar la prevalencia del derecho
sustancial y de garantizar el acceso a la administración de justicia de la
demandante, dejó sin efecto el fallo proferido por la autoridad judicial
accionada y ordenó abrir un término probatorio adicional con el fin de que el
juez ejerciera sus deberes para arribar a la verdad y adoptar un fallo de
mérito basado en la determinación de la verdad real; y solo una vez se surtiera
lo anterior, debía proceder a dictar una nueva decisión.
Ø En la
providencia T-1045 de 2012 este Tribunal decidió el caso de una señora cuya
demanda ordinaria laboral fue resuelta con un fallo inhibitorio al considerar
que las pretensiones de reintegro y pago de la indemnización de que trata el
artículo 239 del Código Sustantivo del Trabajo, eran excluyentes. La Corte
encontró que dicha postura no se ajustaba a las normas que protegen a las
madres gestantes y señaló que las autoridades judiciales incurrieron en un
defecto procedimental al proferir un fallo inhibitorio. En concreto, sostuvo:
“(…) el fallo inhibitorio debe ser la última opción a la que acuda
el juez, porque priva al administrado de tener una respuesta efectiva, ya sea
positiva o negativa, de su controversia.
Partiendo
de estos dos argumentos, la Corporación demandada concluyó que al presentarse
una indebida acumulación de pretensiones la solución del caso era la decisión
inhibitoria. Determinación que vulnera claramente los derechos de la
accionante, puesto no solo optó por la interpretación menos favorable de las
normas relacionadas con la protección de la mujer embarazada, sino que se
aplicó el Artículo 25A de Código Procesal del Trabajo de manera estricta, sin
compadecerse de los principios de la Carta, como lo son el de la
instrumentalidad de la formas y el de la prevalencia del derecho sustancial
sobre el formal.
Finalmente,
la Corte encuentra que el Tribunal no desplegó la argumentación necesaria para
sustentar su tesis, pues se limitó a señalar que: ´aparece de bulto la relación
de súplicas excluyentes entre sí, pues, debieron determinarse en el carácter
jurídico de principales y subsidiarias (...)’, razonamiento que al parecer de
la Sala no justifica el imperativo de motivación que caracterizan las
providencias judiciales, aún más cuando se alejan de las posiciones reiteradas
por la jurisprudencia constitucional.
En
conclusión, la acción de tutela es procedente contra providencias judiciales
cuando: (i) se satisfagan los requisitos generales de procedibilidad y (ii) se
configure una causal especifica como lo son los defectos sustantivo por grave
error en la interpretación de la norma aplicada y procedimental por exceso
ritual manifiesto en la aplicación de las reglas adjetivas, en el evento en que
el juez acude al fallo inhibitorio a pesar que el sistema jurídico le ofrece
una alternativa interpretativa para proferir una decisión de mérito.”
Ø La sentencia T-577
de 2017 resolvió el caso de una señora a quien no se le concedió una prórroga o
suspensión de los términos para formular la demanda de casación penal, al
considerar que la entonces demandante no se encontraba bajo una circunstancia
grave y justificada, por no contar con un defensor público competente para que
la representara y sustentara el recurso extraordinario de casación (por falta
de personal en el sistema de defensoría pública de la Defensoría del Pueblo).
En
esa oportunidad, la Corte concluyó que la autoridad judicial accionada incurrió
en el defecto mencionado al exigirle cumplir los requisitos formales del Código
de Procedimiento Penal de forma irreflexiva, perdiendo de vista la
imposibilidad que tenía para presentar la demanda de casación. Por lo anterior,
se concedió el amparo de los derechos fundamentales y se ordenó al juez,
conceder la prórroga solicitada. Al respecto, la sentencia en cita
sostuvo que:
“En
relación a esta última circunstancia, los artículos 228 y 229 constitucionales
obligan a que las controversias sometidas al estudio de la jurisdicción
obtengan una decisión de fondo que otorgue certidumbre sobre la titularidad y
el ejercicio de los derechos objeto de litigio; por este motivo, las
providencias judiciales de carácter inhibitorio, que dejan en suspenso la
resolución del asunto correspondiente, en principio atentan contra el derecho
al acceso a la administración de justicia y, por ende, son solamente admisibles
cuando el juez carece de alguna otra alternativa a la luz del ordenamiento
jurídico aplicable, situación que, por supuesto, debe ser extraordinaria.”
Así
las cosas, existe una incompatibilidad entre la Constitución y los fallos
inhibitorios carentes de motivación objetiva y razonable, que no estén basados
en la necesidad extrema e indiscutible de adoptar una decisión en ese sentido.
Según esto, para que un fallo inhibitorio sea considerado una vía de hecho por
defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, sólo basta con comprobar
que el juez tenía dentro del ordenamiento jurídico una oportunidad clara y
objetiva de proferir una sentencia de fondo, pues la elección de no decidir de
mérito afecta directamente el derecho al acceso a la justicia[36].
5.2.2.4.
En este sentido, se ha considerado que ‘si bien la actuación judicial se
presume legítima, se torna en vía de hecho cuando el actuar del juez se
distancia abiertamente del ordenamiento normativo, principalmente de la
normatividad constitucional, ignorando los principios por los cuales se debe regir
la administración de justicia’”[37].
32.
De las sentencias en cita, se extrae que las decisiones inhibitorias
constituyen una denegación de justicia que desconoce la razón de ser de la
administración de justicia, dado que en un ejercicio de hermenéutica jurídica,
los jueces deben buscar distintas alternativas para evitar emitir una
providencia con dicho resolutivo. En otras palabras, una inhibición debe ser la
última opción por la cual debe decantarse la autoridad judicial, pues de lo
contrario, su actuación constituye un excesivo apego al procedimiento,
perdiendo de vista que la función judicial propugna por:“(i)
impartir justicia,[38]
(ii) buscar que las sentencias se basen en una verdad judicial que se acerque
lo más posible a la verdad real,[39]
y (iii) evitar pronunciamientos inhibitorios que dificulten la eficacia de las
actuaciones de la Administración de Justicia y de los derechos materiales.[40]”.
Defecto sustantivo. Reiteración de jurisprudencia
33. El
defecto material o sustantivo[41] encuentra su
fundamento constitucional en el artículo 29 y se presenta cuando, “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable
al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una
interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad
jurídica”[42]. La jurisprudencia
recogió los eventos en los cuales se presenta un defecto sustantivo, así:
“(i)
La decisión tiene como fundamento una norma que no es aplicable, porque: ‘a) no
es pertinente, b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, c) es
inexistente, d) ha sido declarada contraria a la Constitución, o e) no se
adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque, por ejemplo, se le
reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador’[43].
(ii)
A pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al
caso concreto: a) no se encuentra, prima facie, dentro del margen de
interpretación razonable, o b) es inaceptable por tratarse de una
interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente
perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes[44].
(ii)
La
decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo
el análisis de otras disposiciones aplicables al caso[45].”[46]
En ese orden de ideas, se está ante un defecto material o
sustantivo cuando el juez basa su decisión en una norma que no es aplicable al
caso por impertinente, no estar vigente, ser inexistente, haber sido declarada
inexequible u otorgarle efectos distintos a los señalados en la ley. Además,
para que se configure este yerro, dichas circunstancias deben tornar
irrazonable la interpretación judicial, no sistemática o incluso, contraria a
la ley.
Violación directa de la Constitución. Reiteración de
jurisprudencia
34. Esta causal guarda estrecha relación
con los defectos sustantivo, procedimental por exceso ritual manifiesto y por
desconocimiento del precedente, pero la jurisprudencia[47] lo ha
reconocido como una causal autónoma por la fuerza vinculante y valor normativo
de la Constitución[48].
Recientemente, la sentencia SU-336 de
2017 se refirió a esta causal advirtiendo que “encuentra cimiento en el
actual modelo de ordenamiento constitucional que reconoce valor normativo a los
preceptos superiores, de modo tal que contienen mandatos y previsiones de
aplicación directa por las distintas autoridades y, en determinados eventos,
por los particulares[49].
Es por esa razón que resulta factible que una decisión judicial pueda
cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida
e irrazonablemente tales postulados[50]”.
35. Conforme a la jurisprudencia, se
presenta esta causal cuando el juez expide una providencia que desconoce la Constitución
al no aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto, o al
dar aplicación preferente a las normas legales sobre la norma superior.[51]
Asimismo, la Corte[52]
ha sostenido que para que se configure este defecto basta con evidenciar “decisiones
ilegítimas que vulneren derechos fundamentales”.[53]
36. Este Tribunal ha sistematizado los
eventos en los cuales se presenta el defecto por violación directa de la Carta,
así: “i) en la solución del caso se deja de interpretar y aplicar una
disposición legal de conformidad con el precedente constitucional[54];
(ii) se trata de la violación evidente a un derecho fundamental de aplicación
inmediata; (iii) los jueces, con sus fallos, vulneran
derechos fundamentales porque no tienen en cuenta el principio de
interpretación conforme con la Constitución[55];
y (iv) el juez encuentra una norma incompatible con la Constitución, y no
aplica las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales
(excepción de inconstitucionalidad)[56]”.
37.
En suma, hay violación directa de la norma superior cuando el fallador emite
una providencia judicial que desconoce, de forma específica, los postulados de
la Constitución, contrariando su supremacía y eficacia directa.
La acción procedente para reclamar la
existencia de un contrato realidad en la jurisprudencia del Consejo de Estado
38. En el presente caso la cuestión
debatida es de índole procesal, toda vez que el actor acudió a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo a través de la acción de controversias
contractuales para reclamar la existencia de un contrato realidad y las
prestaciones sociales derivadas de dicha declaratoria, empero, el juez de
segunda instancia encontró que no había lugar a emitir decisión de fondo, en
razón a que el demandante escogió indebidamente el medio de control, toda vez
que para su petitum el idóneo es el de nulidad y restablecimiento del
derecho.
A efecto de abordar la temática bajo
estudio, en primer lugar la Sala hará una breve alusión a la acción
contractual, para después entrar a analizar la acción procedente para incoar
las pretensiones derivadas de un presunto contrato realidad con una entidad
pública.
La acción
contractual
39.
La acción de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del Código
Contencioso Administrativo, dispone que las partes pueden proponer la
declaratoria de la existencia de un contrato estatal o su nulidad, así:
“ARTÍCULO 87. Modificado por el art. 17, Decreto Nacional 2304 de 1989 , Modificado por el art. 32, Ley
446 de 1998 De las controversias
contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que
se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones,
condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se
declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los
perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas (…)
El
Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrá
pedir que se declare su nulidad absoluta. El juez administrativo queda
facultado para declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el
proceso. En todo caso, dicha declaración sólo podrá hacerse siempre que en él
intervengan las partes contratantes o sus causahabientes (…).”
Del
artículo en cita se tiene que la acción contractual puede instaurarse cuando
las partes pretendan controvertir: (i) la declaratoria de la existencia de un
contrato estatal, (ii) su nulidad, (iii) su revisión o (iv) su incumplimiento, junto con las condenas y restituciones
señaladas en la norma en comento. Asimismo, el Ministerio Público o un tercero
con interés directo pueden reclamar la nulidad absoluta, la cual, incluso,
puede ser declarada de oficio por el juez cuando está probada.
40. Igualmente, sobre las controversias contractuales y
su objeto, la doctrina ha señalado:
“[L]a
controversia contractual, o sea el conflicto de intereses surgido entre las
partes contratantes en torno al alcance de los derechos y obligaciones emanados
del contrato, puede tener origen en el contrato mismo; en los hechos de
ejecución o en los actos que dicte la administración, bien en forma unilateral
o de común acuerdo con el contratista, y que en alguna forma afecten la
relación negocial. Por eso mismo, tan conflicto contractual es el que se pone
de presente cuando se demanda la nulidad absoluta o relativa del contrato, su
simulación o su revisión, como el que se deriva del incumplimiento de unas de
las partes o de ambas a sus obligaciones de ejecución o cumplimiento; o como el
que nace cuando el acto administrativo contractual le pone fin anticipadamente
al contrato, lo modifica en sus términos, señala un determinado sentido a sus
cláusula, o lo liquida (…)”[57]
A su turno, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha
expresado que:
“Al respecto, cabe recordar que, tal y como ocurría
en vigencia del Decreto 01 de 1984 - artículo 87[58]
-, para que una pretensión pueda ser resuelta a través del medio de
control de controversias contractuales, es necesario que la misma tenga por origen
un contrato estatal, pues en virtud de este medio es procedente solicitar,
entre otras pretensiones, la del incumplimiento del contrato y el consecuente
restablecimiento y/o indemnización de perjuicios.”[59]
En virtud de lo anterior la Sala concluye que puede
acudirse a la acción de controversias contractuales cuando el demandante
invoque una pretensión que tenga origen en un contrato estatal -su declaratoria
de existencia, nulidad, revisión o incumplimiento-, para que exista el elemento
objetivo que viabilizaba el estudio del medio de control, correspondiéndole al
juez al momento de decidir si hay lugar a conceder las indemnizaciones o
restituciones que subjetivamente reclame el demandante.[60]
41. De otra parte, cuando se instaura una acción de
controversias contractuales y, adicionalmente, se formulan otras pretensiones,
le corresponde al juez ordinario evaluar si se encuentran debidamente
acumuladas. Para ello debe acudir al artículo 82 del Código de
Procedimiento Civil[61],
aplicable por remisión expresa del artículo 267 del C.C.A.[62],
prevé:
“ARTÍCULO
82. Acumulación
de pretensiones. El demandante podrá acumular en una misma demanda varias
pretensiones contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran
los siguientes requisitos:
1.
Que
el juez sea competente para conocer de todas; sin embargo, podrán acumularse
pretensiones de menor cuantía a otras de mayor cuantía.
2.
Que
las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como
principales y subsidiarias.
3.
Que
todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento.
En
la demanda sobre prestaciones periódicas, podrá pedirse que se condene al
demandado a las que se llegaren a causar entre la presentación de aquélla y la
sentencia de cada una de las instancias.
También
podrán formularse en una demanda pretensiones de varios demandantes o contra
varios demandados, siempre que aquéllas provengan de la misma causa, o versen
sobre el mismo objeto, o se hallen entre sí en relación de dependencia, o deban
servirse específicamente de unas mismas pruebas, aunque sea diferente el
interés de unos y otros.
En
las demandas ejecutivas podrán acumularse las pretensiones de varias personas
que persigan, total o parcialmente, unos mismos bienes del demandado, con la
limitación del numeral 1º del artículo 157.
Cuando
se presente una indebida acumulación que no cumpla con los requisitos previstos
en los dos incisos anteriores, pero sí con los tres numerales del inciso
primero, se considerará subsanado el defecto cuando no se proponga
oportunamente la respectiva excepción previa.”
De acuerdo con la norma en cita, pueden acumularse
pretensiones que aunque se excluyan entre sí, se formulen como “principal”
y “subsidiaria”, y que puedan tramitarse bajo la misma cuerda procesal,
siempre que la competencia radique en el mismo juez.
42. En suma, cuando se invocan pretensiones derivadas de
un contrato estatal debe incoarse la acción de controversias contractuales,
cuyo petitum puede acumularse con otras, siempre que no se excluyan
entre sí, se formulen como principal y subsidiaria, se rijan por el mismo
trámite y le correspondan por competencia a la misma autoridad judicial.
La escogencia de la acción
para reclamar las prestaciones sociales derivadas de un contrato realidad
43. La posibilidad
de reclamar ante los jueces la declaratoria del contrato realidad, oculto bajo
la figura de un contrato de prestación de servicios, está determinada por un
criterio orgánico, es decir, si está de por medio una entidad pública el asunto
le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en caso
contrario, el caso pertenece a la jurisdicción laboral ordinaria[63].
44. Ahora bien, acerca de la escogencia
de la acción, es preciso advertir que la Sala Plena del Consejo de Estado en
sentencia de 18 de noviembre de 2003, sostuvo que era viable reclamar los
salarios y prestaciones sociales derivadas de un contrato realidad, a través de
la acción de controversias contractuales o de nulidad y restablecimiento del
derecho, a elección del demandante, concretamente, dijo:
“Si bien es
cierto el reconocimiento de derechos laborales simulados a través de contratos
de prestación de servicios es factible a través de la acción contractual que se
contempla en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo
formulando el petitum de nulidad del contrato de prestación de servicios o en
ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a elección
del demandante, para la segunda opción, es necesario agotar previamente la vía
gubernativa al tenor del artículo 135 del mismo Código, con la finalidad de
obtener un pronunciamiento expreso o presunto, presupuesto para acudir a la
jurisdicción”.
[64]
Asimismo, se establecía que si el camino
era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, era necesario agotar
la vía gubernativa, es decir, que existiera un pronunciamiento de la
administración para ser demandado, en virtud del principio de la decisión
previa, para así solicitar la nulidad y obtener a título de restablecimiento
del derecho, la indemnización correspondiente[65].
45. No obstante, dicha postura fue modificada
en el sentido de afirmar que la acción idónea es la de nulidad y
restablecimiento del derecho.[66]
En
este sentido, tanto la Sección Segunda como la Tercera del Consejo de Estado
afirmaron que las controversias surgidas a propósito de un contrato realidad, debían
ser discutidas a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Al respecto las sentencias del 17 de agosto de 2011, expediente 1079-09, y de
10 de octubre de 2013, exp. 0486-13, sostuvieron:
“Mediante
el ejercicio de la acción contractual prevista en el artículo 87 del Código
Contencioso Administrativo, puede solicitarse la declaración de la existencia o
nulidad de los contratos, las declaraciones, condenas o restituciones
consecuenciales, su revisión, la declaración de su incumplimiento, entre otros,
mas no el restablecimiento del derecho.
Para
el reconocimiento y pago de prestaciones sociales que en sentir del actor, la
entidad demandada le adeuda por la relación laboral que alega haber mantenido,
el Legislador plasmó en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo,
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, exigiendo para su
ejercicio, el agotamiento previo de la vía gubernativa”.
Luego,
la Sección Tercera en sentencia del 26 de junio de 2014, Exp. 28236, al
resolver una demanda de reparación directa que buscaba obtener una
indemnización derivada de un contrato realidad, reiteró que la acción idónea
era de la nulidad y restablecimiento del derecho. [67]
46. Desde tiempo
atrás, a través de decisiones de la Sección Segunda del Consejo de Estado[68],
hasta la actualidad, los asuntos de carácter laboral con una entidad pública, que
no provienen de un contrato de trabajo, deben ser debatidos mediante el
ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.[69]
47. No obstante
lo anterior, es preciso traer a colación que la Subsección A de la Sección
Segunda del Consejo de Estado -órgano de cierre y autoridad judicial
especializada en la materia- en sede de tutela contra providencia judicial, al
conocer de asuntos similares al que ahora ocupa a la Corte Constitucional, ha
concedido el amparo de los derechos fundamentales y ordenado decidir de fondo
la acción de controversias contractuales, veamos:
48. En sentencia
de 25 de febrero de 2016, Exp. 1001-03-15-000-2016-00140-00 la Subsección A de la
Sección Segunda del Consejo de Estado decidió en única instancia la acción de
tutela contra providencia judicial promovida por un exescolta del extinto DAS
contra el Tribunal Administrativo del Huila, que se declaró inhibido para
conocer de fondo la acción e controversias contractuales promovida a fin de
obtener el pago de las prestaciones sociales derivadas del alegado contrato
realidad.
En esa oportunidad el órgano de cierre
de la jurisdicción contencioso administrativo encontró que la decisión
impugnada desconoció el derecho de acceso a la administración de justicia del
demandante, por lo que dejó sin efecto la sentencia acusada y le ordenó al
Tribunal Administrativo del Huila proferir una nueva decisión. Lo anterior se
sustentó en lo siguiente:
“Pues
bien, a través de la acción contractual se puede solicitar la declaración
de la existencia o nulidad de un contrato estatal. Así como, requerir
declaraciones, condenas o restituciones, entre otros, de conformidad con el
artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, aplicable al caso bajo
estudio.
(…)
Pues
bien, aun cuando la autoridad judicial accionada consideró que lo apropiado era
utilizar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, debió tener en
cuenta que
los jueces solo pueden declararse inhibidos para fallar en el evento en que sea
imposible superar la causa que le dio origen a la inhibición y que
adicionalmente no fue detectada en el trámite del proceso.
Sin
embargo, en el caso bajo estudió la acción a pesar de que en principio fue
inadmitida, luego de explicados los motivos para la elección de la acción
contractual, se admitió y continuó su trámite.
Igualmente,
obsérvese que desde el momento en que se presentó la demanda (11 de marzo de
2011) hasta la fecha en que se expidió la sentencia de segunda instancia (14 de
octubre de 2015) transcurrieron más de 4 años.
En
ese orden de ideas, el Tribunal al declararse inhibido para conocer de fondo la
acción luego de que la misma fue admitida, vulneró su derecho fundamental de
acceder a la administración de justicia e incurrió en un defecto procedimental
por exceso ritual manifiesto al abstenerse de emitir una decisión de fondo,
cuando podía hacerlo al estudiar el asunto bajo la acción contractual.
Por
último, no es posible que después de transcurridos varios años se le traslade
al usuario de la justicia la carga de soportar la posición que el mismo juzgado
asumió con la admisión de la demanda.”
49. El Consejo
de Estado en la sentencia de 10 de marzo de 2016, Exp. 11001-03-15-000-2016-00149-00,
decidió en única instancia un caso igual al anterior, efectuando las siguientes
consideraciones:
“Por
tanto, la Sala vislumbra que el comportamiento positivo de la administración de
justicia, encaminado a dar trámite al proceso y dar por subsanadas las
incongruencias de las que adolecía la demanda, generó una expectativa legítima
en el señor MORENO QUINTERO, de que la administración justicia le daría el
trámite correspondiente a su demanda, para llegar a proferir una decisión de
fondo.
En
otros términos, los signos externos desplegados por la administración de
justicia fueron lo suficientemente concluyentes para orientar al accionante
hacia la conducta futura esperada, a decir, dar término de fondo a la demanda
incoada.
Es
de precisar que, como en el presente caso, cualquier persona media, puesta en
las mismas circunstancias del señor MORENO QUINTERO, razonablemente habría
esperado, de forma legítima, la conducta futura de la administración de
justicia encauzada a dar trámite al proceso y emitir decisión de fondo.
Ahora
bien, la Sala resalta que, el segundo comportamiento ejercitado por la
jurisdicción administrativa, al declararse inhibida para proferir decisión de
fondo en el caso concreto, con el argumento de una indebida escogencia de la
acción, cuando tal tópico ya había sido superado por la misma jurisdicción,
quebrantó la expectativa legítima del señor MORENO QUINTERO de obtener
decisión de fondo sobre su pleito, siendo este, el fin perseguido por la
jurisdicción administrativa y la administración de justicia en general y es de
esperarse que cumpla con su objetivo.
(…)
En
atención a lo anterior, la Sala precisa que, la vulneración al principio del
respeto de los actos propios, de la que fue víctima el señor MORENO QUINTERO,
conllevó una negación del ordenamiento jurídico establecido, una
desestabilización cierta, irrazonable y evidente en la relación entre
administración y administrados   y un desconocimiento de las expectativas
legítimamente generadas en estos, a partir de conductas positivas exteriorizadas
por aquella.
Sin
embargo, esta Sala de Subsección examina que, en atención a los postulados
propios de la hermenéutica constitucional, los principios, a diferencia de las
reglas, no son de aplicación inmediata por parte del juez constitucional. Por
tanto, aquellos deben ser concretados en reglas, para poder ser aplicados
directamente a un caso en concreto.
(…)
Por
tanto, para el caso concreto, la Sala de Subsección considera que el Tribunal
Administrativo de Huila debe dar trámite a la acción contractual analizada, a
fin de proferir decisión de fondo, con base en los principios y derechos
constitucionales del señor MORENO QUINTERO que se vieron vulnerados con su
decisión inhibitoria.”
Con base en lo
expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda concedió el amparo del derecho
fundamental al debido proceso, dejando sin efectos la sentencia impugnada y
ordenándole a la autoridad judicial proferir una nueva que resolviera de fondo
la cuestión puesta a su consideración.
50. La
Subsección A en sentencia del 1º de agosto de 2016, exp. 11001-03-15-000-2016-00141-01,
decidió en segunda instancia una acción de tutela similar a las relacionadas en
los puntos 48 y 49, argumentando:
“En consecuencia, visto en su integridad
el expediente de controversias contractuales de la providencia que se censura,
la Sala corrobora los motivos de inconformidad aducidos por la parte
accionante, como quiera que el Juez que admitió la demanda no empleó las
medidas necesarias para corregir el presunto yerro en el que incurrió el
accionante de indebida escogencia de la acción. Se itera, pese a que por
excelencia se interpone la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
para solicitar el reconocimiento de una relación laboral, el a-quo no efectuó
precisión alguna para enderezar la situación de acuerdo con el artículo 143 del
Código Contencioso Administrativo (…)
Ahora, teniendo en cuenta que la
escogencia de la acción era indebida, esta debió ser advertida por el Juez al
momento de admitir la demanda y no esperar tres (3) años para proferir
sentencia inhibitoria, máxime si se consideraba que tal circunstancia era
indispensable para emitir un pronunciamiento de fondo, por el contrario, lo que
hizo fue crear falsas expectativas al declarar que la misma cumplía “con todos
los requisitos legales”.
Con
ese proceder, el actor estaba confiado legítimamente en que la Administración
de Justicia iba a dirimir el asunto planteado por él, conforme al derecho
sustancial, pues la demanda ya había cumplido supuestamente  todos los requisitos
legales al momento de su admisión. Si bien es cierto quien admitió la demanda
difiere en criterios con el Tribunal demandado, lo cierto es que se trata de
una sola jurisdicción con el mismo objetivo de brindar una correcta
administración de justicia.
(…)
Ante
este panorama, la Sala considera que en la providencia demandada se configura
un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, como quiera que de la
lectura del expediente de controversias contractuales no se hallaron razones
objetivas por las cuales el Tribunal no pueda efectuar un fallo de fondo, ante
la claridad de las pretensiones elevadas y la procedencia de dicha pretensión
por dicha acción; y pese a que en la actualidad la jurisprudencia ha precisado
que el medio de control idóneo es la nulidad y restablecimiento del derecho
para este tipo de situaciones, su omisión no obstó para que el Juez que admitió
la demanda considerara que esta  cumplía con todos los requisitos legales,
razón por la cual, manifestarle una posición absolutamente contraria a la accionante
al momento de proferir sentencia constituye una violación a su derecho al
acceso a la administración de justicia.”
Con base en lo
expuesto, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, concedió el
amparo del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, dejó
sin efectos el fallo censurado y le ordenó al Tribunal Administrativo del Huila
proferir una nueva decisión que resolviera de fondo la controversia planteada
por el actor.
51. Las
decisiones proferidas por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de
Estado referenciadas en los puntos 48, 49 y 50 de esta providencia no
constituyen el criterio unificado por la Sala Plena de esa Corporación[70],
empero, al tratarse de pronunciamientos del órgano de cierre y especializado en
la materia, son relevantes para el presente estudio en la medida que evidencian
que no existe una postura única y unificada sobre la materia y, por tanto, es
viable resolver de fondo las reclamaciones relacionadas con prestaciones
sociales, aun cuando fueron formuladas a través de la acción de controversias
contractuales.
Caso
concreto
Cumplimiento de
las causales generales de procedencia
52.
El presente asunto guarda relevancia constitucional por cuanto se invoca
la protección del derecho fundamental al debido proceso del demandante, quien
estuvo vinculado al extinto DAS bajo la modalidad de un contrato de prestación
de servicios y al reclamar las prestaciones sociales por haber existido una
verdadera relación laboral (contrato realidad), el juez de segunda instancia
del proceso contencioso administrativo, se abstuvo de pronunciarse sobre el
fondo del asunto, emitiendo un fallo inhibitorio.
Asimismo, cumple el presupuesto de la inmediatez
porque la sentencia impugnada fue proferida el 27 de mayo de 2016, y la acción
de tutela fue instaurada el 12 de diciembre de 2016, es decir, cuando habían
transcurrido seis (6) meses desde la decisión desfavorable, lapso que resulta
proporcionado y razonable.
Además, la parte actora agotó todos los medios de
defensa judiciales que tenía a su alcance. En efecto en el asunto sub
examine al estar en presencia de un proceso judicial de segunda
instancia, y al no existir recursos ordinarios ni extraordinarios contra la
decisión que pone fin al proceso, el asunto sub examine satisfizo el
requisito de la subsidiariedad.
Finalmente,
se observa que el accionante identificó los hechos y la vulneración de
manera clara y no dirige la solicitud de amparo contra sentencias de tutela
ni de nulidad por inconstitucionalidad proferidas por el Consejo de Estado, pues
la presente demanda se instauró contra una decisión adoptada en el marco de una
acción de controversias contractuales y, en esa medida, este presupuesto se cumple.
Análisis de las
causales específicas de procedibilidad
53. A efecto de
resolver este punto, la Sala desarrollará los defectos endilgados a la
providencia censurada, en el evento de que alguno de ellos prospere, por
sustracción de materia se abstendrá de estudiar los restantes:
a.       Defecto
procedimental por exceso ritual manifiesto
54.
De las pruebas aportadas al expediente se observa que el 1º de abril de 2011, Giovanny
Vásquez Isaza, actuando a través de apoderado, radicó la demanda de
controversias contractuales, empero, fue inadmitida por el Juzgado Sexto
Administrativo de Neiva y corregida por la parte actora en cuanto a las
pretensiones y fundamentos de hechos y de derecho. Concretamente, solicitó:
“Primera. Que en aplicación del principio constitucional de la primacía
de la realidad sobre las formas se declare la existencia de una verdadera
relación laboral entre LA NACIÓN – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD –
DAS- y el demandante señor Giovanny Vásquez Isaza, desde el 15 de junio de 2005
hasta el 31 de diciembre de 2008, con fundamento en los constantes y
permanentes contratos de prestación de servicios suscritos entre estos.
Segunda. Que con base en la anterior declaración y a
título de indemnización, se condene a LA NACIÓN – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO
DE SEGURIDAD – DAS- efectuar el reconocimiento y pago, a favor del señor
Giovanny Vásquez Isaza, de las sumas correspondientes a la totalidad de las
prestaciones sociales a que tiene derecho […]”
Como pretensiones subsidiarias formuló las siguientes:
“Primera. Que se declare la NULIDAD de todos y cada uno
de los contratos administrativos celebrados entre LA NACIÓN- DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD - DAS- y el demandante señor Giovanny Vásquez Isaza
desde el 15 de junio de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2008.
Segunda. Con fundamento en lo anterior y en aplicación
del principio de la primacía de la realidad sobre las formas se declare la
existencia de un verdadero contrato laboral entre LA NACIÓN - DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD - DAS - y el demandante señor Giovanny Vásquez
Isaza desde el 15 de junio de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2008, con
fundamento en los constantes y permanentes contratos de prestación de servicios
suscritos entre estos.”
55.
La demanda y sus correcciones fueron admitidas por la autoridad judicial que le
impartió el trámite hasta proferir el correspondiente fallo, por medio del cual
accedió a las pretensiones declarando la existencia de una relación laboral
entre el actor y el extinto DAS y, como consecuencia, condenó a la
administración a reconocerle y pagarle las prestaciones sociales que debió
percibir como escolta, junto con el pago de los porcentajes a salud y pensión
durante el período de la vinculación, dando cumplimiento a la sentencia en los
términos de los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo.
56.
Contra la anterior decisión, las partes interpusieron recurso de apelación, el
cual fue desatado por la Sala Escritural del Tribunal Administrativo del Huila
que revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró probadas
de oficio las excepciones de indebida acumulación de pretensiones e indebida
escogencia de la acción, inhibiéndose de estudiar el fondo del asunto. Al
respecto afirmó:
“(…)
si bien el demandante puede elegir entre la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho o la acción contractual para hacer valer su
derecho a percibir una remuneración ajustada a la realidad, esto es, al vínculo
laboral, ello no lo exime de exigir tales pretensiones conforme a la acción de que
corresponde, pues en estricto juicio se incurre en una evidente falta de
técnica para demandar que impone la imposibilidad de decidir de fondo el
asunto.
En
el caso objeto de estudio, la parte elige demandar en ejercicio de la acción
contractual pero su argumentación se refiere a una acción de nulidad y
restablecimiento del derecho y es claro que en ese supuesto, debió hacer a la
entidad la respectiva reclamación previa que motivara la expedición de un acto
administrativo.
[L]a
parte actora incurre además en una incorrecta formulación de pretensiones que
imponen un pronunciamiento adverso, pues como bien lo excepcionó la entidad
demandada, resultaba indebido acumular de manera principal una acción
contractual que busca la declaratoria de existencia de un contrato de trabajo y
subsidiariamente la nulidad de los mismos contratos celebrados, dado que en ese
supuesto las pretensiones se excluyen entre sí, situación que genera ineptitud
de la demanda por vulnerar lo previsto en el Art. 97-7 del C. de P.C.”
57.
De lo expuesto, la Sala Octava de Revisión observa que el actor presentó una
demanda de controversias contractuales solicitando la declaratoria de una
relación laboral surgida a propósito de la celebración de sucesivos contratos
de prestación de servicios y, de manera subsidiaria, pedía la declaratoria de
nulidad de los mencionados contratos.
De la lectura de la demanda formulada por el actor, se
observa que una de las pretensiones (subsidiaria) consistía en que se declare
la nulidad de los contratos de prestación de servicios que celebró con el
extinto DAS (elemento objetivo) y, que a título de indemnización, le pagaran las
prestaciones sociales que debió percibir junto con los aportes que efectuó con
destino al Sistema de Seguridad Social (elemento subjetivo).
58. Como se expuso líneas atrás, la acción de
controversias contractuales es el medio de control a través del cual pueden
invocarse pretensiones que tengan origen en un contrato estatal, por ejemplo,
en este caso solicitó la nulidad del contrato, es decir, se cumplía el elemento
objetivo que exige la ley, la jurisprudencia y la doctrina para que sea viable
la discusión planteada a través del medio de control elegido. En otras
palabras, la acción de controversias contractuales permitía solicitar la
nulidad del contrato estatal -como en efecto se formuló-.
En esa medida, le correspondía al Tribunal accionado
pronunciarse sobre el fondo de la pretensión de nulidad de los contratos de
prestación de servicios, porque desde el punto de vista objetivo, su petitum
-subsidiario- se ajustaba a la finalidad del medio de control de controversias
contractuales, dispositivo que según se vio en la reseña jurisprudencial,
también se ha aceptado como mecanismo para reclamar las prestaciones derivadas
de un contrato realidad.[71]
59. Así las cosas, la decisión del Tribunal accionado de
declararse inhibido por indebida escogencia de la acción, bajo el argumento de
que la jurisprudencia se inclina por la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho como la vía para controvertir la existencia de un contrato
realidad, no se compadece con lo expuesto en la reseña jurisprudencial expuesta
líneas atrás[72], que ha aceptado ventilar
este tipo de litigios a través de la acción contractual. Además tampoco
responde a la elección hecha por el actor, que objetivamente seleccionó la
demanda de controversias contractuales para impugnar su legalidad.
60. Lo anterior no significa que las pretensiones
formuladas en la demanda del señor Giovanny Vásquez Isaza, encaminadas a que se
declarara la existencia del contrato realidad con el extinto DAS junto con el
consecuente pago de las prestaciones sociales que debió devengar durante el
término de la vinculación, no podían ventilarse a través de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, en el evento que hubiere agotado la vía
gubernativa. Empero, no lo hizo y se decantó por otra acción, la cual, en
principio, es compatible con la pretensión de nulidad del contrato formulada.
61. De otra parte, se observa que el Tribunal accionado
consideró la que las pretensiones principal y subsidiaria estaban indebidamente
acumuladas, empero, según se anotó en la parte dogmática de este proveído, es
viable acumularlas siempre y cuando se hubieren formulado como “principal”
y “subsidiaria”, pudieran tramitarse bajo la misma cuerda procesal y la
competencia radicara en el mismo juez.[73]
62. Las instituciones procesales
estudiadas acápites atrás evidencian que el ejercicio de la acción se concreta
en la fijación de las pretensiones que se ponen a consideración del juez, las
cuales delimitan el ámbito de competencia y el consecuente pronunciamiento, al
cual está sujeta la autoridad judicial por mandato constitucional y legal.[74]
63. En consecuencia, la pretensión subsidiaria de
nulidad del contrato no podía adecuarse al trámite de la nulidad y
restablecimiento del derecho en razón a que no mediaba un acto administrativo,
razón por la cual, bien hizo el demandante al escoger la acción de
controversias contractuales para formular la petición de nulidad de los
contratos de prestación de servicios celebrados con el extinto DAS, pues de lo
contrario, se hubieren acumulado de forma indebida.[75]
Asimismo, es preciso advertir que si
bien es cierto las pretensiones se excluyen entre sí puesto que una de ellas
buscaba declarar la existencia de una relación laboral y la otra la nulidad de
los contratos; también lo es que fueron formuladas como “principal” la
de la declaratoria de existencia del contrato realidad y como “subsidiaria”
la de la nulidad de los contratos, lo que quiere decir que fueron acumuladas en
los términos del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, reseñada en el
título denominado “la acción contractual”, puntos 39 a 44 de este
proveído.
Como
se vio, la acción escogida por el demandante era una de las adecuadas y la
acumulación de pretensiones, a pesar de ser excluyente, estaba formulada de
manera correcta, por lo que el juez ordinario debía haberla decidido de fondo.
Sin embargo, al declararla inepta por indebida escogencia de la acción e
indebida acumulación de pretensiones, la autoridad censurada actuó infringiendo
los postulados constitucionales en los que se funda el sistema de justicia[76],
en virtud de los cuales, es deber de los jueces propugnar por impartir justicia
material y, evitar a toda costa, fallos inhibitorios, que por tratarse de
situaciones particulares y concretas, dejan al usuario del sistema judicial sin
resolver su caso, constituyéndose en una denegación de justicia.
64. En todo caso, si el juez de lo contencioso
administrativo hubiere considerado que no era procedente la pretensión
principal, había
lugar a tramitar la acción contractual conforme a la pretensión subsidiaria que
invocó la parte actora, esto es, la declaratoria de ilegalidad de los contratos
de prestación de servicios y, con base en ello, determinar si tenía o no
derecho a las pretensiones de orden subjetivo encaminadas a obtener el pago de
las prestaciones sociales.
65. Lo expuesto
permite inferir que en cumplimiento del deber que le asiste a los jueces, como
directores del proceso, era emplear las medidas tendientes reorientar la
demanda formulada, ya sea por la indebida escogencia de la acción o la indebida
acumulación de pretensiones, conforme a lo previsto en el artículo 143 del
C.C.A.[77]
Para
la Sala resulta contrario a la garantía de acceso a la administración de
justicia y al debido proceso que los jueces justificados en disposiciones
procesales, se abstengan de pronunciarse sobre aspectos sustanciales que en
últimas constituye la finalidad misma del sistema judicial.
En el sub examine evidencia la
Sala que el Tribunal Administrativo del Huila al proferir un fallo inhibitorio
vulneró los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido
proceso, al desconocer los preceptos constitucionales que prohíjan por la
justicia material, máxime si se tiene en cuenta que el juez es el director del
proceso y, por tanto, quien tiene en sus manos el poder de adoptar las medidas
tendientes para que los asuntos llevados a su consideración, sean resueltos
procurando hacer efectivos los derechos, aún sobre las formalidades.
66. También es menester precisar que
conforme a lo expuesto acápites atrás en relación con el defecto procedimental
por exceso ritual manifiesto y las decisiones inhibitorias, le correspondía al
Tribunal Administrativo del Huila demostrar que su decisión era
verdaderamente necesaria, es decir, debía evidenciar que había agotado todas
las posibilidades que el ordenamiento jurídico le ofrece para resolver el
asunto y que aun así, no era viable adoptar una decisión de fondo.
Empero, en el presente caso se
echa de menos tal justificación, lo que quiere decir que la decisión adoptada
-objeto de la presente tutela-, si bien fue proferida en ejercicio de la autonomía
judicial, no se ajustó a los demás postulados constitucionales que propugnan
por una administración de justicia eficaz, que intervenga efectivamente los
conflictos puestos a su consideración.
67. Los jueces ordinarios no
pueden perder de vista que el derecho de acceso a la administración de justicia
comprende también la garantía de que la controversia llevada al juez sea
resuelta de fondo, por lo que es inaceptable la decisión inhibitoria, ya que
dejó al señor Vásquez Isaza en un escenario de incertidumbre y, principalmente,
de injusticia, al no tener ya ninguna posibilidad de que se resuelva de fondo
su caso, por lo que no sabrá si tenía o no derecho a las prestaciones sociales
derivadas del contrato realidad que alega.
La decisión inhibitoria no genera
efectos de cosa juzgada, lo que en principio, haría suponer que la controversia
puede plantearse nuevamente ante un juez para ser resuelta. Sin embargo, en el
caso bajo estudio, la posibilidad de plantear nuevamente este caso no es
viable, ya que los hechos que sustenta la reclamación del actor datan de hace
diez años, por lo que elevar la reclamación para agotar el procedimiento
administrativo y obtener un pronunciamiento por parte de las entidades que
asumieron los asuntos del extinto DAS, sería inocuo porque conforme a la
jurisprudencia del Consejo de Estado, dichas pretensiones estarían prescritas.
Lo anterior quiere decir que
efectivamente el demandante ya no tiene más recursos o acciones que le permitan
obtener un pronunciamiento judicial en su caso, circunstancia que a juicio de
la Sala no es admisible al no cumplir los fines de la administración de
justicia, en virtud de los cuales es deber de los jueces “decidir
de fondo cada uno de los asuntos que se someten a su estudio, siendo aceptable
la resolución inhibitoria de los mismos únicamente cuando el funcionario ha
agotado todas las alternativas jurídicas posibles para resolver el caso,
siempre bajo el imperativo de la eficacia del derecho sustancial”.[78]
68. Con base en lo analizado por esta Corporación,
se procede a aplicar el test desarrollado por la jurisprudencia constitucional
para determinar si se está en presencia de una actuación con excesivo rigor
manifiesto, para lo cual es necesario verificar: (a) que no exista otra manera
de corregirlo; (b) el apego excesivo al rigor procesal haya incidido directamente
en la decisión; (c) que de ser posible, tal circunstancia se hubiere alegado
dentro del proceso; y (d) que “como consecuencia de lo anterior se presente una vulneración
[de] derechos fundamentales”[79].
69. Descendiendo
al asunto sub examine:
(a) no
existe otra manera de corregir la decisión judicial impugnada, ya que no
existen otros recursos ordinarios o extraordinarios;
(b) el
apego al procedimiento del Tribunal Administrativo del Huila guarda incidencia
directa con el sentido del fallo censurado, ya que revocó la sentencia del a
quo que había accedido a las pretensiones, declarando, en su lugar, una
inhibición por indebida escogencia de la acción e indebida acumulación de
pretensiones;
(c)
dicha circunstancia no pudo ser alegada en el proceso por el demandante ya que
fue declarada en el fallo de segunda instancia;
(d) la
decisión inhibitoria vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de
acceso a la administración de justicia del señor Giovanny Vásquez Isaza, en
razón a que dicha fórmula debe ser la última opción de decisión de un juez,
empero, el Tribunal Administrativo del Huila no descartó otras alternativas de
solución al caso, pudiendo decantarse por cualquiera de las alternativas
evidenciadas por la Sala en los puntos anteriores.
70. Al
haber encontrado configurado el defecto procedimental por exceso ritual
manifiesto, la Sala se abstendrá de estudiar los yerros sustantivos y por
violación directa de la Constitución, invocados en la demanda, por sustracción
de materia.
b.
Conclusiones
71. En
el presente caso, la tutela cumple con los requisitos generales y específicos
de procedibilidad exigidos por la jurisprudencia constitucional. En el caso
concreto, se encontró que el Tribunal Administrativo del Huila incurrió en el defecto
procedimental por exceso ritual manifiesto, al inhibirse para
conocer de fondo las pretensiones formuladas por el actor a través de la acción
contractual.
En
consecuencia, la providencia censurada vulneró los derechos fundamentales al
debido proceso y de acceso a la administración de justicia de Giovanny Vásquez
Isaza, por lo que el Tribunal Administrativo del Huila tendrá que proferir una
nueva decisión, siguiendo los parámetros expuestos en esta decisión.
c.
Las
órdenes por impartir
72. Por lo expuesto esta Corporación
revocará
la sentencia de 24 de agosto de 2017 proferida por la Sección Cuarta del
Consejo de Estado, que confirmó el fallo de 23 de febrero del mismo año de la
Subsección B de la Sección Segunda de esa Corporación y, se dejará sin efecto
la sentencia de 27 de mayo de 2016, proferida en segunda instancia por la Sala Quinta
de Decisión Escritural del Tribunal Administrativo del Huila. En consecuencia,
se le ordenará a esa autoridad judicial, para que en el término de un (1) mes
contado a partir de la notificación de esta providencia, emita un nuevo
pronunciamiento de fondo, conforme a lo expuesto en esta providencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR
la sentencia de 24 de agosto de 2017 proferida por la Sección Cuarta del
Consejo de Estado, que confirmó el fallo de 23 de febrero del mismo año de la
Subsección B de la Sección Segunda de esa Corporación, mediante la cual se negó
la acción de tutela formulada por Giovanny Vásquez Isaza contra la Sala
Quinta de Decisión Escritural del Tribunal Administrativo del Huila. En su lugar, CONCEDER
la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la
administración de justicia de Giovanny Vásquez Isaza.
Segundo.- DEJAR
SIN EFECTO
la sentencia de 27 de mayo de 2016, proferida en segunda instancia por la Sala Quinta
de Decisión Escritural del Tribunal Administrativo del Huila en el marco del
proceso de controversias contractuales promovido por Giovanny Vásquez
Isaza contra el Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-, dentro del
expediente No.
41001 33 31 006 2011 00123 01. En consecuencia, ORDENAR a la Sala Quinta de
Decisión Escritural del Tribunal Administrativo del Huila, que en el
término de un (1) mes, contado a partir de la notificación de este fallo, profiera
una nueva sentencia mediante la cual se pronuncie de fondo en relación con el
referido proceso ordinario, conforme a lo expuesto en esta providencia.
Tercero.-
LÍBRESE por
Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA T-031/18
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-No
siempre un fallo inhibitorio configura un defecto procedimental por exceso
ritual manifiesto (Salvamento de voto)
Más allá de la regla general acerca del deber de evitar la
expedición de decisiones inhibitorias, so pena de incurrir en exceso ritual manifiesto
y violar el derecho de acceso a la administración de justicia, la configuración
de este yerro debe examinarse siempre en cada caso concreto, bajo las cargas
que debe cumplir un demandante diligente y el examen sobre las opciones con las
que contaba el operador judicial al momento de fallar. De allí que no siempre
un fallo inhibitorio configure esta causal específica de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Se debieron confirmar las sentencias que
negaron la presente acción de tutela por no configurarse defecto alguno, ni la
violación de derechos fundamentales (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente T-6.406.746
Magistrado
Ponente:
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
En
atención a la decisión adoptada por la Sala Octava de Revisión, el 12 de
febrero de 2018, referida al Expediente T-6.406.746, me permito presentar
salvamento de voto. Las consideraciones que me llevan a ello son las
siguientes:
1. Encuentro que
el estudio del defecto procedimental, por la expedición de un fallo
inhibitorio, no es acertado desde el punto de vista de la aplicabilidad de los
precedentes que se invocan -que guardan diferencias sustanciales con el caso
concreto- ni en la manera en que se aborda en la sentencia a la hora de
resolver el sub lite.
Más
allá de la regla general acerca del deber de evitar la expedición de decisiones
inhibitorias, so pena de incurrir en exceso ritual manifiesto y violar el
derecho de acceso a la administración de justicia, la configuración de este
yerro debe examinarse siempre en cada caso concreto, bajo las cargas que debe
cumplir un demandante diligente y el examen sobre las opciones con las que
contaba el operador judicial al momento de fallar. De allí que no siempre un
fallo inhibitorio configure esta causal específica de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales[80].
2. En mi criterio,
esta Corte no es competente para determinar, como lo hace la Sala Mayoritaria,
que el tutelante estaba facultado para acudir, por medio de la acción
contractual, a la jurisdicción contencioso-administrativa, y obtener un
pronunciamiento de fondo acerca del contrato realidad, en contra del criterio
que sobre el particular ha fijado el órgano de cierre respectivo, en el sentido
de que, en aquellos litigios laborales, la acción procedente no es otra que la
de nulidad y restablecimiento del derecho; mucho menos, bajo el argumento de
que una de las pretensiones del demandante invocaba, “subsidiariamente”, la
nulidad del contrato de prestación de servicios.
3. Por otra parte,
no encuentro irracional la postura de la autoridad judicial accionada, cuando,
en el marco de su autonomía e independencia, consideró que en el caso en
comento no podía emitirse una sentencia de fondo, por indebida escogencia de la
acción, por mucho que, tanto aquella de carácter contractual, como la de
nulidad y restablecimiento del derecho, puedan tramitarse bajo el procedimiento
ordinario y, en principio, ante el mismo juez competente.
Si
se examina con rigor, estamos ante caminos procesales con diferencias
importantes que la Sala no analiza, verbigracia, en lo que se refiere al
término de caducidad y el requisito de agotamiento de la vía gubernativa.
Escoger la acción equivocada, no parecía, por consiguiente, un error de poca
entidad.
De
cualquier manera, es en el juez contencioso-administrativo en quien radica la
competencia para determinar si este yerro era subsanable -por ejemplo, al
haberse admitido la demanda- y emitir un fallo de fondo o, como lo sugiere la
sentencia, adecuar o “reorientar” la acción; o si, por el contrario, no
era subsanable desde el punto de vista alguno y el proceso debía finalizar con
una decisión inhibitoria.
4. Continuando con
el análisis, si el juez de segunda instancia determinó que la acción había sido
indebidamente escogida, y que se trataba de un desatino que no era posible
convalidar, lo primero que corresponde hacer es examinar, como lo indica la
jurisprudencia de esta Corporación, si contaba con una alternativa distinta al
fallo inhibitorio para remediar la irregularidad.
No
encuentro que esa alternativa existiera, más allá de que hubiera sido deseable
que la autoridad judicial diera una buena explicación al respecto. Fallar de
fondo, a pesar de que, desde el inicio, la acción promovida había sido la
indebida, implicaba ir en contra de la tesis por la que el mismo Tribunal,
autónoma y racionalmente, había optado, de conformidad con el precedente que
regula la materia.
5. Establecido que
esa alternativa, de hecho, no existía, el siguiente paso consiste en
determinar, por medio de un examen de proporcionalidad, si la decisión
inhibitoria resultó excesivamente gravosa y puede, por ello, configurar un
defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. En ese evento, por demás excepcional,
podría ordenarse al juez que se pronuncie de fondo, a pesar de que, según el
precedente del órgano de cierre, se haya acudido a una acción procesal
indebida. Para ello, sin embargo, es clave determinar si el demandante cumplió
con unas mínimas cargas de diligencia.
6. Dicha
respuesta, al final, solo puede obtenerse al despejar el siguiente
interrogante, en el que de verdad radica el quid del asunto. La pregunta
consiste en si, al momento de ser presentada la demanda (acción contractual),
existía un precedente pacífico y consolidado del Consejo de Estado, acerca de
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como aquella procedente
para hacer efectivas pretensiones sobre contratos realidad. Ciertamente, según
la jurisprudencia constitucional, emitir una decisión inhibitoria con base en
un criterio jurisprudencial que, si bien es actual, no existía al momento de
presentarse la demanda ordinaria correspondiente, podría configurar el defecto
alegado en esta acción de tutela[81].
Si,
para el momento de presentación de la demanda (1° de abril de 2011), la
jurisprudencia invocada por el Tribunal Administrativo del Huila aún no
existía, o había una controversia jurisprudencial a la luz de la cual no era
claro qué acción contencioso-administrativa procedía para este tipo de
reclamaciones, el fallo inhibitorio que ahora se profiere sería en extremo
gravoso para un litigante que, en su momento, acudió a uno de los criterios
jurisprudenciales válidos en esa época. Así las cosas, aplicando el criterio
más favorable, tendría el Tribunal que resolver el litigio de fondo, incluso en
contra del precedente actual, en aras de la prevalencia del derecho sustancial.
Si,
por el contrario, pese a vaivenes jurisprudenciales del pasado, se tiene que
para el momento de presentación de la demanda, ya existía un precedente
pacífico y consolidado, acerca de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho como aquella procedente en estos casos, la conclusión no podría ser
distinta a que el demandante no cumplió con sus cargas mínimas de diligencia.
7. De la reseña de
decisiones que la misma Sala ofrece puede colegirse que esta última es la
respuesta correcta a dicha pregunta crucial: ya desde el año 2007, e incluso
desde antes, era la postura a favor de la procedibilidad de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho la que se perfilaba, y todo indica que,
desde el año 2010, el asunto ya estaba del todo zanjado en la jurisprudencia,
en ese mismo sentido.
Si
ello es así, ninguna “sorpresa” tuvo que haber causado, en el actor, la
expedición de un fallo inhibitorio, un riesgo por demás previsible. No solo
porque era su obligación, como demandante, conocer el precedente que gobernaba
la materia, sino porque, inclusive, la entidad demandada, desde el inicio,
planteó este asunto por medio de una excepción previa. La conclusión de todo
este análisis es, por lo tanto, que la expedición de un fallo inhibitorio,
además de la única alternativa disponible, en modo alguno fue desproporcionada.
8. Ahora bien, mis
colegas de Sala hacen un esfuerzo respetable por mostrar que la Subsección A de
la Sección Segunda del Consejo de Estado, en algunas sentencias de tutela del
año 2016, ha tutelado los derechos fundamentales invocados en casos similares a
este. No veo, con todo, cómo ello puede alterar el anterior razonamiento.
En primer lugar,
para la fecha de expedición de la sentencia cuestionada (27 de mayo de 2016),
el Tribunal Administrativo del Huila no tenía, necesariamente, por qué conocer
estas decisiones.
En segundo
lugar, aquellas configuran tan solo un puñado de casos aislados de tutela, de
una Subsección de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en contraste con el
precedente consolidado y reiterado de las demás Secciones de esa misma
Corporación, construido en el marco de procesos contencioso-administrativos,
acerca de la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
en materia de contrato realidad. Este precedente fue bien explicado por la Sala
de Revisión, y aplicado, de forma más que razonable, por la autoridad judicial
accionada al decidir el caso.
Finalmente, esa
pequeña discrepancia jurisprudencial no desvirtúa el hecho de que, para el
momento de la presentación de la demanda (1° de abril de 2011), existía, desde
hacía un buen tiempo ya, una línea jurisprudencial definida y sólida que el
litigante estaba en la obligación de conocer al momento de escoger la acción
respectiva.
9. Por las razones
anotadas, considero que no se configuraba defecto alguno, ni la violación de
derechos fundamentales, por lo que la decisión de la Sala debió consistir en
confirmar las sentencias que negaron la presente acción de tutela.
Respetuosamente,
CARLOS BERNAL PULIDO
MAGISTRADO
[1] Los hechos relatados fueron complementados con la información que
reposa en el expediente.
[2] Normativa vigente para la época en que se tramitó el proceso
referido.
[3] Ib.
[4] Fls.
56-78.
[5] En
dicha decisión se tomó como base para la liquidación, el valor de los
honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios y teniendo en
cuenta los periodos de la relación laboral. Asimismo, se dispuso que le pagaran
al actor los porcentajes de cotización correspondientes a salud y pensión y se
ordenó dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 a
178 del C.C.A. (fls. 20-41).
[6] Fls.
42-50.
[7] Fl. 11 de la demanda de tutela. Negrillas fuera del texto.
[8]
Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 19 de
julio de 2003, Exp. 6813.
[9] Normativa vigente para la época en que se tramitó el referido
proceso.
[10] Sentencia T-145 de 2017.
[11] En
la sentencia C-543 de 1992, la Corte declaró inexequibles los artículos 11, 12
y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991.
[12]
Sentencias T-031 de 2016, T-497 de 2013, T-320 de 2012, T-891 y T-363 de 2011.
[13]
Sentencia SU-132 de 2013.
[14]
Sentencia T-310 de 2009.
[15]
Sentencia C-590 de 2005.
[16] Sentencia SU-573 de 2017.
[17] Sentencias SU-573, SU-414, SU-396 y SU-354 de 2017;
T-574, T-429 y T-324 de 2016; SU-695, SU-567, T-534 y T-718 de 2015, T-474 de
2014 y T-429 de 2011, entre muchas otras, reiterando la C-590 de 2005.
[18] SU-573, SU-414, SU-396 y SU-354 de 2017 y C-590 de
2005.
[19] Ib.
[20] Ib.
[21] Ib.
[22] Ib.
[23] Ib.
[24] Ib.
[25] Ib.
[26]
Sentencias SU-573 y SU-391 de 2016. Al respecto, sostuvo: “(C)onsidera la
Corte que es improcedente la acción de tutela contra decisiones de la Corte
Constitucional y, se agrega en esta oportunidad, contra decisiones del Consejo
de Estado que resuelven acciones de nulidad por inconstitucionalidad. Esta
sería entonces una causal adicional de improcedencia que complementaría los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones
judiciales establecidos por la jurisprudencia a partir de la sentencia C-590 de
2005, de acuerdo con la cual no procede la acción de tutela contra las
sentencias de la Corte Constitucional ni contra las del Consejo de Estado por
nulidad por inconstitucionalidad”.
[27] Sentencias SU-573, SU-414, SU-396 y SU-354 de 2017;
T-574, T-429 y T-324 de 2016; SU-695, SU-567, T-534 y T-718 de 2015, T-474 de
2014 y T-429 de 2011, entre muchas otras, reiterando el fallo C-590 de 2005.
[27]SU-573, SU-414, SU-396 y SU-354 de 2017 y
C-590 de 2005.
[28] Al
respecto, pueden consultarse las sentencias T-587,
SU-573, T-577, T-404, T-398, SU-355, T-237, T-184, T-034 y T-024 de 2017;
SU-454, T-429, T-247 y SU-215 de 2016; T-739, T-667, SU-636, T-605, T-518A,
T-464 y T-339 de 2015; T-964, T-926, T-916, SU-774, T-793, T-747, T-473, T-599
y T-104 de 2014; T-704, T-363 de 2013; T-1045, T-817, T-649 yT-352 de 2012;
T-429 y T-327 de 2011; T-386 de 2010, T-090 de 1995, entre otras.
[29] Sentencias
T-577, SU-335 y T-024 de 2017, T-1045 de 2012, T-637, T-386 y T-268 de 2010,
T-264 de 2009, T-134 de 2004, T-1017 de 1999.
[30] Sentencia SU-636 de 2015.
[31] Ver
por ejemplo, la sentencia T-264 de 2009. En esa oportunidad, esta Corporación precisó que puede “producirse un defecto
procedimental en una sentencia cuando el funcionario judicial, por un apego
excesivo a las formas” se aparta de sus obligaciones de impartir
justicia sin tener en cuenta que los procedimientos judiciales son medios para
alcanzar la efectividad del derecho y no fines en sí mismos. La Corte consideró
que la autoridad judicial accionada había incurrido en un defecto procedimental
por exceso ritual
manifiesto, actuando en, “contra de su papel de director del proceso y del rol protagónico que
le asigna el ordenamiento en la garantía de los derechos materiales, al omitir
la práctica de una prueba imprescindible para fallar, a pesar de la presencia
de elementos que le permitían concluir que por esa vía llegaría a una decisión
indiferente al derecho material. Por esta vía, la autoridad accionada cerró
definitivamente las puertas de la jurisdicción a la peticionaria, olvidó su
papel de garante de los derechos sustanciales, su obligación de dar prevalencia
al derecho sustancial, y su compromiso con la búsqueda de la verdad en el
proceso como presupuesto para la adopción de decisiones justas”.
[32] Ver
por ejemplo, la sentencia T-268 de 2010, en la
que la Corte al referirse al defecto procedimental por exceso ritual
manifiesto, concluyó que el mismo se presenta “cuando el funcionario
judicial, por un apego extremo y aplicación mecánica de las formas, renuncia
conscientemente a la verdad jurídica objetiva patente en los hechos,
derivándose de su actuar una inaplicación de la justicia material y del
principio de prevalencia del derecho sustancial”. Lo anterior, fue
reiterado por las Sentencias T-386 y T-637 de 2010.
[33]  La
Corte ha señalado que el derecho al acceso de la administración de justicia,
supone la garantía de obtener respuestas definitivas a las controversias
planteadas, así que los jueces se encuentran obligados adoptar todas las
medidas pertinentes para evitar los pronunciamientos inhibitorios, bien sea de
forma manifiesta, o de forma implícita, cuando una decisión es solo en
apariencia de mérito. Ver por ejemplo, las sentencias T-1017 de 1999 y T-134 de
2004.
[34] Sentencia SU-335 de 2017.
[35] La
providencia en cita explicó: “ Lo anterior permite concluir, entonces, que
se está ante dos formas de sentencia inhibitoria injustificada y, por ello,
contraria a la Constitución.  La primera, el fallo inhibitorio manifiesto, en
que el juez expresamente decide no resolver de fondo lo pedido sin haber
agotado todas las posibilidades conferidas por el ordenamiento jurídico
aplicable, y, la segunda, el fallo inhibitorio implícito, caso en el cual el
juez profiere una decisión que en apariencia es de fondo, pero que realmente no
soluciona el conflicto jurídico planteado y deja en suspenso la titularidad, el
ejercicio o la efectividad de los derechos y prerrogativas que fundaban las
pretensiones elevadas ante la jurisdicción”.
[36] En
relación a la prohibición general de fallos inhibitorios, ver, entre otras, las
sentencias T-386 de 2010, T-264 de 2009, T-134 y T-213 de 2004; y T-1017 de
1999.
[37] Asimismo, en la sentencia
T-1306 de 2001, la Corte estableció que: “el juez que haga prevalecer el
derecho procesal sobre el sustancial, especialmente cuando este último llega a
tener la connotación de fundamental, ignora claramente el artículo 228 de la
Carta Política que traza como parámetro de la administración de justicia la
prevalencia del derecho sustancial sobre las formas. (…) si el derecho procesal
se torna en obstáculo para la efectiva realización de un derecho sustancial
reconocido expresamente por el juez, mal haría éste en darle prevalencia a las
formas haciendo nugatorio un derecho del cual es titular quien acude a la
administración de justicia y desnaturalizando a su vez las normas procesales
cuya clara finalidad es ser medio para la  efectiva realización del derecho
material (art. 228).”
[38] Ver
por ejemplo, la sentencia T-264 de 2009. En esa oportunidad, esta Corporación precisó que puede “producirse un defecto
procedimental en una sentencia cuando el funcionario judicial, por un apego
excesivo a las formas” se aparta de sus obligaciones de impartir
justicia sin tener en cuenta que los procedimientos judiciales son medios para
alcanzar la efectividad del derecho y no fines en sí mismos. La Corte consideró
que la autoridad judicial accionada había incurrido en un defecto procedimental
por exceso ritual
manifiesto, actuando en, “contra de su papel de director del proceso y del rol protagónico
que le asigna el ordenamiento en la garantía de los derechos materiales, al
omitir la práctica de una prueba imprescindible para fallar, a pesar de la
presencia de elementos que le permitían concluir que por esa vía llegaría a una
decisión indiferente al derecho material. Por esta vía, la autoridad accionada
cerró definitivamente las puertas de la jurisdicción a la peticionaria, olvidó
su papel de garante de los derechos sustanciales, su obligación de dar
prevalencia al derecho sustancial, y su compromiso con la búsqueda de la verdad
en el proceso como presupuesto para la adopción de decisiones justas”.
[39] Ver
por ejemplo, la sentencia T-268 de 2010, en la
que la Corte al referirse al defecto procedimental por exceso ritual
manifiesto, concluyó que el mismo se presenta,
“cuando el
funcionario judicial, por un apego extremo y aplicación mecánica de las formas,
renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva patente en los hechos,
derivándose de su actuar una inaplicación de la justicia material y del
principio de prevalencia del derecho sustancial”. Lo anterior, fue
reiterado por las Sentencias T-386 y T-637 de 2010.
[40]  La
Corte ha señalado que el derecho al acceso de la administración de justicia,
supone la garantía de obtener respuestas definitivas a las controversias
planteadas, así que los jueces se encuentran obligados adoptar todas las
medidas pertinentes para evitar los pronunciamientos inhibitorios, bien sea de
forma manifiesta, o de forma implícita, cuando una decisión es solo en
apariencia de mérito. Ver por ejemplo, las sentencias T-134 de 2004 y T-1017 de
1999.
[41] Sentencias T-567, T-490, T-474, T-453, T-436, T-407, SU-396,
T-321, T-349, T-273, SU-210 y T-123 de 2017; SU-637, T-591, SU-499, SU-490,
T-445, SU-427, T-244, SU-448 y T-315 de 2016; T-454, T-281, T-271, SU-241,
SU-230, T-192, T-176 de 2015; SU-769 de 2014, entre otras.
[42]
Sentencias T-792 y T-033 de 2010, T-743 de 2008, T-686 de 2007, T-657 de 2006,
T-295 y T-043 de 2005, SU-159 de 2002, entre otras.
[43] Cfr.
Sentencia SU-448 de 2011.
[44]
Sentencias T-051 de 2009, T-1101 y T-1222 de 2005, T-462 de 2003 y T-001 de
1999.
[45]
Sentencia T-807 de 2004.
[46] Sentencia
T-321 de 2017.
[47]
Sentencias T-145 de 2017, SU-448 de 2016, T-968 de 2014, T-352 y T-071 de 2012,
T-809 de 2010, T-555 de 2009, C-590 de 2005 y T-949 de 2003.
[48]
Sentencias SU-336, SU-168, T-145 y T-090 de 2017; T-564, T-522, SU-490, T-460,
T-416 de 2016; T-667, T-611, SU-566, SU-501,T-369, T-209, T-170, T-119, T-081
de 2015; SU-949, T-967, T-910, T-831, T-783 y T-102 de 2014; SU-918, SU-198,
SU-132, T-145, T-074 y T-062 de 2013; T-704, SU-195, T-140, T-136 y T-002 de
2012 y T-927 de 2010. Al respecto, la sentencia SU-918 de 2013, afirmó que el
defecto por violación directa de la Constitución, “(…) es una causal de tutela contra providencia judicial que se origina
en la obligación que les asiste a todas las autoridades judiciales de velar por
el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política,
según el cual ‘la Constitución es
norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la
ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales’”.
[49] Sentencia SU-198 de 2013.
[50]
Sentencias SU-198 de 2013, T-310 y T-555 de 2009.
[51]Sentencias
SU-336 y SU-168 de 2017, T-960 de 2014, T-704 y T-352 de 2012, T-888 de 2010, T-310 y T-555 de 2009.
[52]
Sentencias SU-448 de 2016 y T-209 de 2015.
[53]
Sentencia T-209 de 2015. Ver también Sentencia C-590 de 2005.
[54] Caso
en el cual también se incurriría en la causal por desconocimiento del
precedente. Al respecto ver, entre otras, las sentencias T-292 de 2006, SU-047 de 1999 y C-104 de 1993.
[55]
Sentencia T-704 de 2012. También ver, las
sentencias T-809 de 2010, T-590 de 2009, y T-199 de 2005.
[56] Ver
entre otras, las sentencias T-685 de 2005 y T-522 de 2001.
[57] Betancur
Jaramillo, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Bogotá, Señal, 2002, p.
519.
[58] “Cualquiera de las
partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su
nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones
consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y
que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras
declaraciones y condenas. (…).”
[59]Consejo de
Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de julio de 2013, Exp. 46112.
[60] Al
respecto, la sentencia del 20 de septiembre de 2007, Exp. 16370, afirmó, “es claro que la
acción de controversias contractuales puede comprender diferentes pretensiones
-sin incurrir en una indebida acumulación- a condición de que tengan por origen
un contrato, esto es, aquel negocio jurídico o acto jurídico bilateral o
plurilateral celebrado en ejercicio de la autonomía de la voluntad, por el cual
una parte conformada por una o varias personas se obliga para con otra
integrada también por una o varias a dar, hacer o no hacer alguna cosa, o para
constituir, regular o extinguir entre ellas una relación o situación jurídica”.
[61] Norma
vigente para la época en que se tramitó la demanda.
[62] “ARTÍCULO 267.En
los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de
Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos
y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso
administrativo”. Norma aplicable para
la época en que se tramitó la demanda.
[63]
Código de lo Contencioso Administrativo, artículo 82. “Modificado por el art. 12, Decreto Nacional 2304 de
1989 , Modificado por el art. 30, Ley 446 de 1998, Modificado por el art. 1, Ley 1107 de 2006. La
jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las
controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las
entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias
de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los
tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la
constitución y la ley.//Esta jurisdicción podrá
juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de
gobierno. // La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las
decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley.
//Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las salas jurisdiccionales
disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos
seccionales de la judicatura, no tendrán control jurisdiccional.” Al respecto, el Consejo de Estado, Sección Segunda, en las
sentencias de 13
de julio de 2000, Exp. 1377-00 y 15 de marzo de 2007, Exp. 1487-06, señalaron:
“En ambos casos la jurisdicción competente para conocer de la reclamación de
las prestaciones se determina con base en las funciones que dice haber ejercido
el empleado (criterio funcional) y la entidad a la cual se encontraba vinculado
(criterio orgánico), para establecer si se trata de un trabajador oficial, que
puede ejercitar  la acción laboral ante la jurisdicción ordinaria del trabajo,
o de un empleado público, caso en el cual la jurisdicción de lo contencioso
administrativo es la que debe definir  el  asunto”.
[64] Ver la sentencias del Consejo de Estado, de la Sección Segunda del
19 de julio de 2003, exp. 6813 y de la Sala Plena del 18 de noviembre del mismo
año, exp. IJ-039.
[65]
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de agosto de
2007, expediente 0065-06.
[66] Al
respecto, la sentencia del 23 de junio de 2010, expediente 18319, al decidir
una demanda de reparación directa que pretendía el pago de las prestaciones
sociales derivadas de un contrato realidad, afirmó, “Ahora bien,
interpretando el contenido de la demanda, puede colegirse, en estricto sentido,
que lo pretendido realmente por el actor es que se le reconozcan los salarios
dejados de percibir y las prestaciones sociales a las que tendría derecho, tal
como se le reconoce a quienes desarrollan actividades semejantes, en
consideración a que las labores de celaduría que desempeñó en el Departamento
de Casanare, a través de órdenes de prestación de servicios, revisten todos los
elementos propios de una relación legal y reglamentaria; sin embargo, a juicio
de la Sala, la acción formulada por el demandante, con miras a obtener la
satisfacción de los derechos alegados y que estarían siendo desconocidos por la
Administración, no es la indicada, pues él debió acudir a la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo mediante el ejercicio de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, por ser ésta la que procede en situaciones como
la anotada, de tal suerte que la Sala confirmará la decisión de primera
instancia en cuanto encontró acreditada la excepción de indebida escogencia de
la acción (…)”.
[67] Sobre el
particular, sostuvo que: “Se reitera que la
acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del C.C.A., no es
procedente para obtener la indemnización de los perjuicios presuntamente
causados como consecuencia de la ilegalidad de un acto administrativo de
contenido particular, pues por regla general la obligación indemnizatoria en
estos eventos emerge cuando el juez natural del acto declara su nulidad como
resultado de la pretensión que en tal sentido formule el demandante,
precisamente a través del ejercicio válido y oportuno de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, por ser ésta la procedente. // Debe
recordarse que no puede el demandante elegir a su arbitrio, cualesquiera de las
acciones que el Código Contencioso Administrativo ha consagrado para controlar
los actos, los hechos, omisiones, las operaciones, dado que la procedencia de
una u otra acción y su elección, tiene relación directa con el debido proceso
del posible demandado.”
[68] Ver la sentencia del 15 de marzo de 2007, Exp.
1487-06, que afirmó: “Aunque la demandante señaló como acción impetrada la
del artículo 86 del C.C.A., reparación directa, la acción pertinente es la de
nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del
C.C.A., porque lo que ha debido hacer es, previo agotamiento de la vía
gubernativa, demandar la anulación del acto administrativo de carácter
particular, expreso o ficto, que le negó el pago de las prestaciones sociales
reclamadas, por transgredir el ordenamiento jurídico, a efectos de que se le
restablezca el derecho lesionado y/o se le repare el daño ocasionado. // El
proceso contencioso administrativo laboral es de carácter declarativo y su
pronunciamiento principal se contrae a determinar la anulación del acto
demandado y, como consecuencia, a ordenar el restablecimiento del derecho o la
reparación del daño.”
[69]
Según el artículo 132 del C.C.A., modificado por el artículo 40 de la Ley 446
de 1998, los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los
siguientes asuntos:// (…) “2. De los de nulidad y restablecimiento del
derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los
cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la
cuantía exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales”. Por su
parte, el artículo 134B, adicionado por el artículo 42 de la Ley 446 de 1998,
establece que los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los
siguientes asuntos: “1. De los procesos de
nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de
un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de
cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos
legales mensuales”. Al respecto, pueden
consultarse las sentencias de la Sección Segunda del Consejo de
Estado del 2 de marzo de 2017, Exp. 4066-14; 6 de octubre de 2016, Exp.
3308-13; 25 de agosto de 2016, Exp. 0088-15; 21 de julio de 2016, Exp. 2830-13;
16 de junio de 2016, Exp. 1317-15; 4 de febrero de 2016; Exp. 0316-14; 9 de
abril de 2014, Exp. 0131-13; 13 de diciembre de 2012, Exp. 1662-12; 24 de
octubre de 2012, Exp. 1201-12; 15 de junio de 2011, Exp. 1129-10; 4 de
noviembre de 2010, Exp. 0761-10; 7 de octubre de 2010, Exp. 1343-09; 19 de agosto de
2010, Exp. 0259-10; 13 de mayo de 2010, Exp. 0924-09; 19 de febrero de 2009,
Exp. 3074-05; 6
de septiembre de 2008,
Exp. 2152-06; 17 de abril de 2008, Exp 2776-05; 16 de noviembre de 2006, Exp.
9776; 24 de noviembre de 2005, Expediente: 4058-04; 4 de noviembre de 2004,
Exp. 3661-03; 21 de agosto de 2003, Exp. 0370-03; 3 de julio de
2003, Exp. 4798-02;
21
de febrero de 2002, Exp.3530-01; 28 de junio de 2001,
Exp. 2324-00, entre muchas otras.
[70] De
hecho existe la postura contraria acogida por la Subsección B de la Sección
Segunda y la Sección Cuarta del Consejo de Estado, cuyos argumentos son
similares a los de la decisión de tutela que se revisa.
[71] Cfr. Título “La escogencia de la acción para reclamar las prestaciones sociales
derivadas de un contrato realidad” de esta
providencia”, puntos
43 a 51.
[72] Ib.
[73] Cfr. El título
denominado “La acción contractual” de este proveído, puntos 39 a 44.
[74] Constitución,
arts. 228 y 230; y Código Contencioso Administrativo, artículo 3 (vigente para
la época de los hechos).
[75] El Consejo de
Estado admitía que las prestaciones sociales producto de un contrato realidad,
pudieran reclamarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho o de la de controversias contractuales, a elección del interesado. En
este sentido, ver las sentencias de la Sección Segunda del 19 de julio de 2003,
exp. 6813 y de la Sala Plena del 18 de noviembre del mismo año, exp. IJ-039. Al
respecto, la sentencia de 19 de agosto de 2007, afirmó,“Si bien es
cierto el reconocimiento de derechos laborales simulados a través de contratos
de prestación de servicios es factible a través de la acción contractual que se
contempla en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo
formulando el petitum de nulidad del contrato de prestación de servicios o en
ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a elección
del demandante, para la segunda opción, es necesario agotar previamente la vía
gubernativa al tenor del artículo 135 del mismo Código, con la finalidad de
obtener un pronunciamiento expreso o presunto, presupuesto para acudir a la
jurisdicción”.
[76] Constitución,
preámbulo, artículos 2°, 29, 116 y 228.
[77] “Art.
143. Inadmisión de la demanda. Se inadmitirá la demanda que carezca de los
requisitos y formalidades previstos en los artículos anteriores y su
presentación no interrumpe los términos para la caducidad de la acción (…)”.
[78] Cfr.
sentencia T-134 de 2004.
[79] Sentencia SU-335 de 2017.
[80]
Al respecto, por ejemplo: Corte Constitucional, sentencia T-713/2013. .
[81]
Corte Constitucional, sentencia T-416/2016.