C-531-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-531/95
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento
El control
constitucional de las leyes no es rogado sino integral, por cuanto corresponde
a esta Corporación estudiar las normas impugnadas frente a la totalidad de los
preceptos de la Constitución, y no únicamente en relación con las disposiciones
constitucionales señaladas por el actor. Por ello, si la Corte encuentra que el
acto impugnado adolece de vicios de procedimiento, debe entrar a estudiarlos,
aun cuando el demandante no los haya considerado. En ese orden de ideas, y aun
cuando el actor no incluyó entre los cargos la eventual violación  de la regla
según  la cual todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia, debe la
Corte analizar este aspecto, por cuanto el Congreso parece haber desconocido
ese mandato constitucional durante el proceso de aprobación del artículo
acusado.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Vicio de
fondo
El Congreso
viola  la unidad de materia cuando un determinado artículo o contenido
normativo no tiene ninguna relación objetiva o razonable con la temática
general y la materia dominante de la ley de la cual hace parte. No se trata de
un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver con el contenido material
de la norma acusada. Así, una ley puede haber surtido un trámite intachable,
por haber sido aprobadas todas sus disposiciones conforme al procedimiento
establecido por la Constitución y el Reglamento del Congreso. La ley es pues
formalmente inatacable; sin embargo, algunos de sus artículos pueden ser
declarados inexequibles por violar la regla de unidad de materia, si su
contenido normativo no tiene una conexidad razonable con la temática general de
la ley.  Y sin embargo, se repite, la ley es formalmente inatacable, pues se
surtió de manera regular todo el proceso de aprobación, sanción y promulgación.
Esto significa entonces que el vicio de inconstitucionalidad de esos artículos,
por desconocer la regla de unidad de materia, no puede ser formal pues la forma
no ha sido cuestionada. El vicio deriva entonces de que el Congreso no tenía
competencia para verter esos contenidos normativos en esa forma particular,
esto es, en esa ley específica, y por ello son inconstitucionales, a pesar de
que el trámite formal de la ley fue ajustado a la Constitución.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Vicio de
fondo por competencia
La violación de
la regla de unidad de materia puede además estar asociada a otros vicios que
tampoco son de forma sino de competencia. Así, el Congreso puede incorporar en
un determinado proyecto materias cuya iniciativa es privativa del Ejecutivo.
PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-Finalidad/FUNCION
LEGISLATIVA-Racionalización/LEY-Coherencia interna/PRINCIPIO DE
SEGURIDAD JURIDICA
La exigencia
constitucional de la unidad de materia de todo proyecto de ley no sólo busca
racionalizar el proceso legislativo sino que también busca depurar el producto
del mismo. Así, esta regla pretende, de un lado, que los  debates
parlamentarios tengan un eje de discusión a fin de que exista mayor
transparencia en la aprobación de las leyes. Pero el sentido de este mandato no
se agota en el proceso legislativo sino que también tiene capital importancia
en el resultado, esto es, en las leyes mismas y en su cumplimiento. En efecto,
la coherencia interna de las leyes es un elemento esencial de seguridad
jurídica, que protege la libertad de las personas y facilita el cumplimento de
las normas. Es un mecanismo para la sistematización y depuración de la
legislación, por razones sustanciales de seguridad jurídica. La violación de
esta regla no es pues un vicio puramente formal pues recae sobre la materia y
busca proteger valores fundamentales del ordenamiento, como la seguridad
jurídica. Por ello, su desconocimiento "tiene carácter sustancial y, por
tanto, no es subsanable. Por la vía de la acción de inconstitucionalidad, la
vulneración del indicado principio puede ser un motivo para declarar la
inexequibilidad de la ley.
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Inexistencia
de conexidad
No
es posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o
sistémica del artículo acusado con la materia dominante de la ley. Es claro que
la Ley 6° de 1992 se refiere a un tema totalmente distinto del tratado por el
artículo 116. No existe la conexidad entre la norma impugnada y la Ley 6° de
1992 es que ésta última no regula el asunto tributario para captar recursos
para pagar la nivelación pensional, caso en el cual podría efectivamente
existir la unidad de materia.
SENTENCIA
DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos/UNIDAD
NORMATIVA/REAJUSTE DE PENSIONES-Nivelación oficiosa/PRINCIPIO DE EFECTIVIDAD
DE LOS DERECHOS
Es
a la Corte a quien corresponde fijar los efectos de sus sentencias, a fin de
garantizar la integridad y supremacía de la Constitución. En este caso, esta
Corporación considera que, en virtud de los principios de buena fe y protección
de los derechos adquiridos, la declaración de inexequibilidad de la parte
resolutiva de esta sentencia sólo tendrá efectos hacia el futuro y se hará
efectiva a partir de la notificación del presente fallo. Esto significa, en
particular, que la presente declaratoria de inexequibilidad no implica que las
entidades de previsión social o los organismos  encargados del pago de las
pensiones puedan dejar de aplicar aquellos incrementos pensionales que fueron
ordenados por la norma declarada inexequible. En efecto, de un lado, el derecho
de estos pensionados al reajuste es ya una situación jurídica consolidada, que
goza entonces de protección constitucional. Mal podría entonces invocarse una
decisión de esta Corte, que busca garantizar la integridad de la Constitución,
para desconocer un derecho que goza de protección constitucional. De otro lado,
en virtud del principio de efectividad de los derechos y eficacia y celeridad
de la función pública, la ineficiencia de las autoridades no puede ser una
razón válida para desconocer los derechos de los particulares. Nótese en efecto
que tanto el artículo 116 de la Ley 6º de 1992 como el Decreto 2108 de 1992
ordenaban una nivelación oficiosa  de aquellas pensiones reconocidas antes de
1989 que presentaran diferencias con los aumentos de salarios, por lo cual
sería discriminatorio impedir, con base en esta sentencia de inexequibilidad,
que se haga efectivo el incremento a aquellos pensionados que tengan derecho a
ello.
Ref.: Demanda No.
D-827
Norma acusada:
Artículo 116 (parcial) de la Ley 6º de 1992.
Actor: Darío
Angarita Medellín.
Temas:
- Unidad de
materia y caducidad de acciones por vicios de forma.
Magistrado
Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
veinte (20) de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente José
Gregorio Hernández Galindo y por los Magistrados  Jorge Arango Mejía, Antonio
Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz,  Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Darío
Angarita Medellín presenta demanda de inconstitucionalidad contra la palabra
"nacional" del artículo 116 de la Ley 6º de 1992 y contra la expresión
"del Orden Nacional" del artículo 1º del Decreto 2108 de 1992, la
cual fue radicada con el número D-827. El Magistrado Ponente, por medio de auto
del 24 de febrero de 1995, admite la demanda contra el artículo 116 (parcial)
de la Ley 6º de 1992 pero rechaza la demanda relativa al Decreto 2108 de 1992,
por cuanto este decreto no tiene fuerza de ley y es de naturaleza
reglamentaria, por lo cual su conocimiento no es de competencia de la Corte
Constitucional.   Cumplidos, como están, los trámites previstos en la
Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el
asunto por medio de esta sentencia.
1. Del texto
legal objeto de revisión.
El artículo 116 de
la Ley 6º de 1992 preceptúa lo siguiente. Se subraya la parte demandada:
"LEY 6ª DE 1992.
"Por la cual
se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir
títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector
público nacional y se dictan otras disposiciones".
(...)
ARTICULO 116.-
Ajuste a pensiones del sector público nacional. Para compensar las
diferencias de los aumentos de salarios y de las pensiones de jubilación del
sector público nacional, efectuados con anterioridad al año 1989, el
Gobierno Nacional dispondrá gradualmente el ajuste de dichas pensiones, siempre
que se hayan reconocido con anterioridad al 1º de enero de 1989.
Los reajustes
ordenados en este artículo, comenzarán a partir de la fecha dispuesta en el
decreto reglamentario correspondiente, y no producirán efecto retroactivo.
2. De los
argumentos de la demanda.
El actor considera
que el aparte de la norma demandada viola los artículos 13 y 239 a 245 de la
Constitución Política.
El demandante
comienza por señalar que los reajustes se fundamentan en elementales criterios
de justicia, pues buscan proteger el poder adquisitivo de las pensiones frente
a los fenómenos inflacionarios. En concreto, señala el impugnante, el reajuste
consignado en las normas acusada busca subsanar ciertas desigualdades
originadas en la aplicación de leyes precedentes, pues  "a los pensionados
que se les aplicó el régimen de reajustes previsto en la ley 4º de 1976 hasta
la expedición  de la ley 71 de 1988, se encontraban en situación de desigualdad
y desequilibrio con respecto al reajuste anual de su pensión". Estos
pensionados perdieron entonces su "poder adquisitivo y de compra frente a
los procesos inflacionarios y de devaluación del peso sufridos en los últimos
años".
Esta es la situación
que busca corregir la norma parcialmente demandada. Sin embargo, el demandante
considera que la disposición viola el principio de igualdad del artículo 13 de
la Constitución, pues excluye, sin razón aparente, de estos procesos de
nivelación a los pensionados de los órdenes departamental y municipal. Según el
actor, este trato establecido por la ley no encuentra ninguna justificación
pues es necesario tener en cuenta que "a las Asambleas Departamentales, a
los Gobernadores, a los Concejos Municipales y a los alcaldes, les está
prohibido expedir normas sobre el régimen prestacional de los servidores
públicos de esas entidades territoriales, facultad ésta, reservada según
precepto constitucional, exclusivamente al Congreso." A partir de lo
anterior, concluye entonces el demandante:
"Las
expresiones de las normas acusadas, desconocen el carácter de Estado Social de
Derecho, en el cual no es viable favorecer injustificadamente a través de un
mandato general, a un núcleo singular de personas en detrimento de otro
conglomerado al cual le asiste igual derecho.
Las citadas
normas vulneran el derecho a la igualdad ya que al señalar el legislador
injustificadamente dentro de los pensionados a un solo grupo de ellos para
otorgarles un beneficio, está institucionalizando una discriminación, pues al
referirse exclusivamente a los pensionados por jubilación del orden nacional
está dejando por fuera del mismo a los pensionados por jubilación de los
órdenes Departamental y Municipal, con mayor razón cuando la autoridades de
estos entes territoriales carecen absolutamente de competencia para expedir
normas sobre el régimen salarial y prestacional de sus servidores y
ex-servidores.
El legislador no
podía consagrar la diferencia antes anotada, ya que se trata de sujetos iguales
que cumplieron con los mismos presupuestos para pensionarse, además del hecho
de que a los pensionados de los órdenes nacional, departamental y municipal se
les aplican las mismas disposiciones legales tales como la Ley 4ª de 1976 y la
Ley 71 de 1988, leyes éstas que ampararon a todos los pensionados de Colombia
sin discriminación alguna.
Las normas
parcialmente atacadas en este libelo, quieren proteger a los pensionados, como
ya lo señalo esa H. Corte, de la desvalorización de la moneda que conlleva la
perdida del poder adquisitivo del salario a raíz  de la inflación indefinida,
con el fin de garantizar el poder adquisitivo de las pensiones frente a la
injusticia que se presentó con el sistema de reajuste previsto en la Ley 4ª de
1976 frente a los ordenados (sic) por la Ley 71 de 1988 y la Ley 100 de 1993.
De esta manera se quiere incorporar al régimen de los pensionados una medida de
elemental justicia social, para compensar las diferencias existentes entre los
regímenes de reajustes pensionales, en busca de garantizar que el valor real de
las pensiones no se deteriore frente al costo del sustento diario.
Pero la situación
de desequilibrio y de injusticia que pretendían corregir las normas acusadas,
afectaba no solamente a los pensionados del orden nacional, sino también a los
pensionados de los ordenes departamental y municipal, y es por este hecho, por
haberse excluido de la norma a estos últimos, cuando se incurrió en violación del
derecho fundamental a la igualdad."
3. Intervención
ciudadana y de autoridades públicas
En el presente
proceso no hubo intervención ciudadana ni de autoridades públicas pues, según
consta en el informe secretarial del 23 de marzo de 1995, el término de
fijación en lista transcurrió y venció en silencio.
4. Del concepto
del Ministerio Público.
El 25 de abril de
1995, el Señor Procurador General de la Nación, Orlando Vázquez Velázquez, se
declara impedido para conceptuar sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, por haber participado, como congresista, en la tramitación y
expedición de la Ley 6º de 1992. El cuatro de mayo de 1995 la Sala Plena de la
Corte acepta dicho impedimento, por lo cual el concepto del Ministerio Público
fue rendido en este proceso por el Señor Luis Eduardo Montoya Medina,
Viceprocurador General de la Nación (E), quien solicita que las expresiones
"del  sector público nacional" del título del artículo 116 de la Ley
6º de 1992 y "de jubilación del sector público" del primer inciso de
ese artículo sean declaradas inexequibles.
El Viceprocurador
comienza por señalar que la determinación de las prestaciones sociales para los
servidores públicos de las entidades territoriales corresponde a la ley.  Según
su criterio:
"El artículo
150-19 en su último inciso establece que las funciones atinentes a prestaciones
sociales ´son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y estas
no podrán arrogárselas´. De tal manera que las Asambleas Departamentales, los
Concejos Municipales y Distritales y los Órganos Directivos de las Entidades
Descentralizadas del orden territorial por medio de sus respectivos actos no
pueden válidamente establecer prestaciones distintas a las consagradas por el
legislador, ni tampoco incrementar las prestaciones extralegales.
No obstante, el
reconocimiento y pago de las prestaciones, corresponde a cada una de las
Entidades Territoriales, dentro de la autonomía de que gozan y con cargo a los
respectivos presupuestos.
De lo anterior se
puede llegar a concluir que la atribución conferida al Congreso para fijar el
régimen prestacional de los Servidores Públicos tiene la finalidad de darle un
mismo tratamiento a los empleados de todos los niveles de la administración
pública."
Luego, la Vista
Fiscal coincide con el actor en señalar que la norma acusada busca
"compensar las diferencias ocurridas entre los aumentos de salarios y el
valor de las pensiones de jubilación". Esto tiene, según el Ministerio
Público, perfecto sustento constitucional pues, "como lo ha expresado la
Corte Constitucional, el reajuste pensional, busca dar especial protección a
los pensionados que por devengar una pensión se encuentran, en razón de su
situación económica, en circunstancias de debilidad manifiesta frente a los
demás, a fin de que dicho ingreso mantenga su poder adquisitivo y de esta forma
puedan satisfacer sus necesidades básicas y llevar una vida digna". Sin
embargo, considera el Viceprocurador, la disposición limita sus beneficios a
los pensionados del sector público nacional, con lo cual vulnera el principio
de igualdad, pues excluye a otros pensionados "quienes estarán excluidos
de la especial protección a la tercera edad y como consecuencia de lo anterior
no podrán tener una ancianidad digna porque el monto de sus reajustes serán
inferiores a los incrementos del salario mínimo, impidiendo atender a sus
necesidades básicas".
Según la Vista
Fiscal esta exclusión no encuentra justificación, por la siguientes razones:
"Se trata de
los mismos supuestos de hecho (los Pensionados) y merecen igual tratamiento,
porque los pensionados excluidos no tienen ningún mecanismo compensatorio que
supla el reajuste pensional y su régimen prestacional, como según se precisa en
el acápite anterior, lo determina el Congreso de la República sin distinción
alguna.
Además, esta
medida no es razonable ni proporcional, en razón a que si bien los fines que se
persiguen son la protección de la tercera edad y el respeto a una vida digna,
el beneficio del reajuste debe extenderse a todos sin importar el orden al cual
pertenecen"
(...)
Queda en claro pues, que el artículo 116 de
la Ley  6ª de 1992 incurre en manifiesta infracción al principio de igualdad
cuando restringe la aplicación de los reajustes pensionales previstos en esa
norma al sector público del orden nacional, y dentro de éste a las pensiones de
jubilación, excluyendo injustificadamente a las demás pensiones de los sectores
público y privado, y además a las del orden territorial.
En consecuencia,
se le solicitará a ese Alto Tribunal que declare inexequible la expresión
demandada y la "del sector público nacional" que aparece en el título
del artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, así como la frase "de jubilación
del sector público", contenida en el primer inciso de la misma
disposición, a pesar de no ser acusadas, consideramos que deben salir del
ordenamiento legal por las razones expuestas y además esas expresiones guardan
relación con lo impugnado."
II. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo 116 (parcial) de la Ley 6º de 1992 ya que
se trata de la demanda de un ciudadano contra una norma legal.
Unidad de materia
y caducidad de acciones por vicios de forma.
2-  Comienza la
Corte por recordar que el control constitucional de las leyes no es rogado sino
integral, por cuanto corresponde a esta Corporación estudiar las normas
impugnadas frente a la totalidad de los preceptos de la Constitución (art. 22
Dto. 2067 de 1991), y no únicamente en relación con las disposiciones
constitucionales señaladas por el actor. Por ello, si la Corte encuentra que el
acto impugnado adolece de vicios de procedimiento, debe entrar a estudiarlos,
aun cuando el demandante no los haya considerado (art. 67 Reglamento de la
Corte Constitucional). En ese orden de ideas, y aun cuando el actor no incluyó
entre los cargos la eventual violación  de la regla según  la cual todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia (CP art. 158), debe la Corte
analizar este aspecto, por cuanto el Congreso parece haber desconocido ese
mandato constitucional durante el proceso de aprobación del artículo acusado.
Ahora bien, la
demanda fue presentada por el actor el 15 de noviembre de 1994 mientras que la
Ley 6º de 1992 fue promulgada el  30 de junio de 1992. Esto significa que ha
transcurrido más de un año entre la publicación de esa ley y la presentación de
la demanda, por lo cual debe la Corte comenzar por determinar si la violación
de la regla de unidad de materia es un vicio de forma, pues si así fuera,
habría caducado la acción por tal concepto (CP art. 242 ord 3º).
3- Según reiterada
jurisprudencia de esta Corporación, el Congreso viola  la unidad de materia
cuando un determinado artículo o contenido normativo no tiene ninguna relación
objetiva o razonable con la temática general y la materia dominante de la ley
de la cual hace parte[1].
Podría pensarse que
se trata de un vicio formal pues parece referirse al puro procedimiento
legislativo, esto es al trámite de aprobación y perfeccionamiento de las leyes,
pues la violación de la Constitución no ocurriría porque el contenido
particular de un determinado artículo hubiese desconocido mandatos materiales
de la Carta, o hubiese sido expedido por una autoridad a quien no correspondía
hacerlo, sino únicamente porque habría sido incluido en un proyecto de ley con
una temática totalmente diversa a la suya. Por consiguiente, ese contenido
normativo podría ser exequible si hubiera estado en otro proyecto de ley
aprobado por el Congreso, lo cual parecería confirmar que el vicio es formal.
Sin embargo, un
análisis más detenido muestra que no se trata de un vicio puramente formal,
puesto que tiene que ver con el contenido material de la norma acusada. Así,
una ley puede haber surtido un trámite intachable, por haber sido aprobadas
todas sus disposiciones conforme al procedimiento establecido por la
Constitución y el Reglamento del Congreso. La ley es pues formalmente
inatacable; sin embargo, algunos de sus artículos pueden ser declarados
inexequibles por violar la regla de unidad de materia, si su contenido
normativo no tiene una conexidad razonable con la temática general de la ley.
Y sin embargo, se repite, la ley es formalmente inatacable, pues se surtió de
manera regular todo el proceso de aprobación, sanción y promulgación. Esto
significa entonces que el vicio de inconstitucionalidad de esos artículos, por
desconocer la regla de unidad de materia, no puede ser formal pues la forma no
ha sido cuestionada. El vicio deriva entonces de que el Congreso no tenía
competencia para verter esos contenidos normativos en esa forma particular,
esto es, en esa ley específica, y por ello son inconstitucionales, a pesar de
que el trámite formal de la ley fue ajustado a la Constitución.
4- La violación de
la regla de unidad de materia puede además estar asociada a otros vicios que
tampoco son de forma sino de competencia. Así, el Congreso puede incorporar en
un determinado proyecto materias cuya iniciativa es privativa del Ejecutivo.
Por ende, si la Corte admite que en esos casos la acción puede caducar, por
considerar equivocadamente que se trata de un vicio de forma, la Corte estaría
permitiendo que se mantuviera en el ordenamiento una norma que el Congreso no
tenía competencia para expedir, por cuanto sólo podía dictarla si el proyecto
había sido presentado por el Gobierno Nacional. Ahora bien, en anteriores
decisiones, esta Corporación ha señalado que los vicios de competencia no son
vicios de forma, por cuanto la competencia es el "presupuesto esencial que
da, al funcionario o a la Corporación, legitimidad para acceder a la forma[2]". Dijo entonces la
Corte:
"El artículo
242-3 de la Carta Política que establece un término de caducidad para las
acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma, no comprende, en modo
alguno, aquellas que se dirigen a atacar el acto por desbordamiento en el
ejercicio de la competencia. Y no podría hacerlo, porque si la indebida
elección de forma para la producción del acto, cumplido por quien tiene competencia,
se reputa un vicio menor, saneable por el transcurso del tiempo, la falta de
capacidad para producirlo no puede ser saneada por esa vía, pues no puede
producir efectos jurídicos un acto que sólo lo es en apariencia por carecer,
ab- initio, del presupuesto esencial para surgir el mundo del derecho: la
competencia, precedente obligado del uso de la forma[3]."
5- Finalmente, la
exigencia constitucional de la unidad de materia de todo proyecto de ley no
sólo busca racionalizar el proceso legislativo sino que también busca depurar
el producto del mismo. Así, esta regla pretende, de un lado, que los  debates
parlamentarios tengan un eje de discusión a fin de que exista mayor
transparencia en la aprobación de las leyes. Pero el sentido de este mandato no
se agota en el proceso legislativo sino que también tiene capital importancia
en el resultado, esto es, en las leyes mismas y en su cumplimiento. En efecto,
la coherencia interna de las leyes es un elemento esencial de seguridad
jurídica, que protege la libertad de las personas y facilita el cumplimento de
las normas. Esta Corporación ya había señalado esa doble finalidad del mandato
del artículo 158 de la Carta, cuando señaló:
"La
exigencia constitucional se inspira en el propósito de racionalizar y
tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusión como de
elaboración de su producto final. El principio de unidad de materia que
se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la
iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el
cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia
interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios
potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos. El estado social
de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas
dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza. La
seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del
anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración
desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de
la República"[4].
Esto muestra entonces
que esta regla de unidad de materia se proyecta más allá del proceso
legislativo, pues es un mecanismo para la sistematización y depuración de la
legislación, por razones sustanciales de seguridad jurídica. La violación de
esta regla no es pues un vicio puramente formal pues recae sobre la materia y
busca proteger valores fundamentales del ordenamiento, como la seguridad
jurídica. Por ello, como lo indicó esta Corporación,  su desconocimiento
"tiene carácter sustancial y, por tanto, no es subsanable. Por la vía de
la acción de inconstitucionalidad, la vulneración del indicado principio puede
ser un motivo para declarar la inexequibilidad de la ley"[5].
6- El tipo de examen
que realiza la Corte para determinar si hay o no violación de la unidad de
materia comprueba que no estamos en presencia de un vicio formal. En efecto, la
Corte no analiza el procedimiento formal de aprobación de la norma para determinar
si existe ese vicio sino que estudia el contenido normativo del artículo
impugnado, y lo compara con el tema general de la ley aprobada. Esta
Corporación no tiene entonces que solicitar pruebas y examinar el expediente de
la ley sino que efectúa un examen material de la norma acusada y del cuerpo
legal del que hace parte. En tales condiciones, si encuentra que no existe una
conexidad razonable entre ellas, procede a declarar la inexequibilidad. Es pues
un típico juicio material y no un estudio del procedimiento formal de
aprobación de la norma legal.
7- Todo lo anterior
muestra entonces que la violación de la regla de unidad de materia no es un
vicio de forma, y por ende la acción contra una norma legal por violar el
artículo 158 de la Carta no caduca. Entra entonces esta Corporación a analizar
si el Congreso violó ese mandato constitucional al expedir el artículo  116 de
la Ley 6º de 1992.
La violación de
la unidad de materia por el artículo 116.
8-  La ley 6° de
1992 es una ley tributaria. Así, la casi totalidad de los primeros 105
artículos son modificaciones o adiciones, ya sea sustantivas o procedimentales,
al Estatuto Tributario. Por ejemplo, desde el punto de vista del contenido de
los tributos, la ley establece regulaciones sobre el impuesto de renta y
complementarios (arts 1º a 10), sobre contribuciones especiales e inversión
forzosa (arts 11 a 18), impuesto a las ventas (arts 19 a 31), impuesto al
timbre (arts 32 a 44) y otros impuestos y contribuciones (arts 45 a 47).
Igualmente la ley consagra sanciones contra la evasión y procedimientos de
investigación en este campo, así como normas de control fiscal y procedimientos
de cobro (arts 48 a 105).
Por su parte, los
artículos 106 a 109 establecen una reestructuración de la administración
aduanera que, como esta Corporación ya lo había señalado en anteriores
sentencias, guarda unidad con el tema de la ley,  ya que la "materia
tributaria" comprende no sólo la fijación de los impuestos, sino también
todos aquellos aspectos instrumentales, institucionales y funcionales que se
dirigen a garantizar la eficacia de los tributos[6].
Finalmente los
artículos 110 a 139 regulan temas varios de carácter tributario, como cobro de
aportes parafiscales, facultad del Gobierno para fijar ciertas tasas, el
establecimiento de ciertas deducciones al impuesto de renta, la fijación de
ciertas tarifas impositivas, etc.
9- Es pues indudable
que el tema de la Ley 6 de 1992 es tributario. En cambio, el artículo 116
regula un asunto prestacional pues ordena un ajuste a las pensiones de
jubilación del sector público nacional, siempre que su reconocimiento se haya
realizado con anterioridad al 1º de enero de 1989, con el fin de corregir
desequilibrios y desigualdades que habían sido provocados por la existencia, en
el pasado, de diferentes sistemas de reajuste pensional. El interrogante que se
plantea es entonces si existe una relación razonable entres estas dos
temáticas. Y para esta Corporación es claro que  no es posible establecer una relación
de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica del artículo acusado con
la materia dominante de la ley . En efecto, por más de que el término
"materia" debe tomarse, como esta Corte lo ha señalado, "en una
acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario
referente", es claro que la Ley 6° de 1992 se refiere a un tema totalmente
distinto del tratado por el artículo 116. En efecto, la ley regula aspectos
relacionados con la manera cómo el Estado obtiene recursos para desarrollar sus
distintos cometidos, mientras que el artículo acusado está modificando el
régimen salarial y pensional de ciertos servidores públicos, pues consagra un
mandato de nivelación pensional en el sector público nacional. La ley está
entonces relacionada con la Hacienda Pública, mientras que el artículo está
referido al derecho sustantivo del trabajo, lo cual muestra la falta de
conexidad entre sus temáticas..
10- A pesar de lo
señalado en el numeral anterior, podría aducirse que existe una cierta relación
causal entre las materias, por cuanto la nivelación pensional, ordenada por la
norma impugnada, tiene que ser cubierta con recursos del Estado, que es el tema
general de la ley.
Sin embargo ese
argumento no es de recibo, puesto que comporta consecuencias absurdas. Así, con
esa misma tesis, se podría sostener que una ley tributaria o de endeudamiento
público podría regular cualquier tema jurídico, siempre y cuando éste implicara
un gasto estatal. Por ejemplo, una ley tributaria podría modificar el tipo
penal de homicidio, por cuanto la persecución de este delito implica
erogaciones que son financiadas con recursos fiscales.  Por ello, el punto
central que muestra que no existe la conexidad entre la norma impugnada y la
Ley 6° de 1992 es que ésta última no regula el asunto tributario para captar
recursos para pagar la nivelación pensional, caso en el cual podría
efectivamente existir la unidad de materia. En efecto, el objetivo de la ley es
establecer, de manera genérica, regulaciones tributarias, como lo muestra el
análisis de su contenido y el título mismo del proyecto originariamente
presentado por el Gobierno, a saber el proyecto de ley No 20 de la Cámara de
1992, "por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan
otras disposiciones"[7].
Para el propio Congreso era entonces claro que esa conexidad no existía, como
lo muestra el hecho de que el título mismo del Proyecto de Ley fue cambiado, ya
que la denominación final de la ley aprobada es la siguiente:
"LEY 6ª DE 1992.
"Por la cual
se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir
títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del
sector público nacional y se dictan otras disposiciones" (subrayas no
originales).
En esas condiciones,
si existiera una cierta conexidad entre el artículo 116 y el tema general de la
ley, el Congreso no se hubiera sentido en la necesidad de agregar en el título
que la ley también disponía un ajuste pensional.
11-  Podría sin
embargo aducirse que precisamente el Congreso saneó el vicio de la falta de
unidad de materia al modificar el título de la Ley. Pero ese argumento confunde
dos problemas diferentes: de un lado, el mandato del artículo 169 de la Carta,
según el cual el título de las leyes debe corresponder precisamente a su
contenido y, de otro lado, la violación de la regla de la unidad de materia.
Así, el Congreso, al adicionar el título del proyecto corrigió una eventual
violación al artículo 169 superior, pero ello no subsana el desconocimiento de
la exigencia de la unidad temática. En efecto, el hecho de que el título de una
ley incluya un nuevo asunto, sin conexidad con el tema originario del proyecto,
no evita la violación de la regla de la unidad de materia, puesto que el
artículo 158 de la Constitución  prohíbe que una ley trate cuestiones que no
guarden entre ellas una conexidad razonable. La norma constitucional es clara
al señalar que todo proyecto "debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con
ella". Precisamente por tal razón la Corte declaró inexequible el artículo
146 del Reglamento del Congreso, que admitía que un proyecto versara sobre varias
materias. Dijo entonces la Corte:
"El artículo
146, en su integridad, parte de una premisa contraria a la de la norma
constitucional. Un proyecto de ley no puede versar sobre varias
materias. La Constitución expresamente proscribe semejante hipótesis. Ella
ordena que "todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia (negrillas
originales)" [8]
Unidad normativa
y efectos de la sentencia.
12- Es pues claro
que el artículo 116 desconoce la unidad de materia de la Ley 6° de 1992. Ahora
bien, el actor no demandó en su integridad ese artículo sino únicamente la
expresión "nacional" del título y del inciso primero. Sin embargo, no
puede la Corte declarar únicamente inexequibles esas palabras, por cuanto se estaría
manteniendo en el ordenamiento el resto de ese artículo, que no sólo forma
indudable unidad normativa con las expresiones acusadas sino que también
desconoció la regla de la unidad de materia. Por ello la Corte, aplicando el
artículo 6º Decreto 2067 de 1991, procederá a declarar inexequible, en su
integridad, el artículo 116 de la Ley 6° de 1992.
13- La Corte ha
señalado que es a ella a quien corresponde fijar los efectos de sus sentencias,
a fin de garantizar la integridad y supremacía de la Constitución. En este
caso, esta Corporación considera que, en virtud de los principios de buena fe
(CP art. 83) y protección de los derechos adquiridos (CP art. 58), la
declaración de inexequibilidad de la parte resolutiva de esta sentencia sólo
tendrá efectos hacia el futuro y se hará efectiva a partir de la notificación
del presente fallo. Esto significa, en particular, que la presente declaratoria
de inexequibilidad no implica que las entidades de previsión social o los
organismos  encargados del pago de las pensiones puedan dejar de aplicar
aquellos incrementos pensionales que fueron ordenados por la norma declarada
inexequible y por el Decreto 2108 de 1992, pero que no habían sido
efectivamente realizados al momento de notificarse esta sentencia, por la ineficiencia
de esas mismas entidades, o de las instancias judiciales en caso de
controversia. En efecto, de un lado, el derecho de estos pensionados al
reajuste es ya una situación jurídica consolidada, que goza entonces de
protección constitucional (CP art. 58). Mal podría entonces invocarse una
decisión de esta Corte, que busca garantizar la integridad de la Constitución,
para desconocer un derecho que goza de protección constitucional. De otro lado,
en virtud del principio de efectividad de los derechos (CP art. 2º) y eficacia
y celeridad de la función pública (CP art. 209), la ineficiencia de las
autoridades no puede ser una razón válida para desconocer los derechos de los
particulares. Nótese en efecto que tanto el artículo 116 de la Ley 6º de 1992
como el Decreto 2108 de 1992 ordenaban una nivelación oficiosa  de aquellas
pensiones reconocidas antes de 1989 que presentaran diferencias con los
aumentos de salarios, por lo cual sería discriminatorio impedir, con base en
esta sentencia de inexequibilidad, que se haga efectivo el incremento a
aquellos pensionados que tengan derecho a ello.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA                          ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                        CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA      ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-531/95
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA/LEY-Vicio
formal saneable (Salvamento de voto)
Pienso que al
artículo 158 de la Constitución no debe darse una interpretación tan estricta,
en cuanto a la unidad de materia. para mí, es claro que en un proyecto por el
cual se expiden normas en materia tributaria, bien pueden incluirse normas que
decreten gastos. De otra parte, pienso que éste de la falta de unidad de
materia, es vicio formal, que se sanea por el paso de un año, después de la
sanción de la ley, tiempo que ya había transcurrido.
Norma acusada:
Artículo 116
(parcial) de la ley 6a. de 1992
Magistrado Ponente:
Dr. Alejandro
Martínez Caballero
Santafé de Bogotá,
D.C. noviembre veinte (20) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Ha disentido, en
parte, de los motivos de la decisión contenida en la sentencia de la
referencia, por la siguiente razón:
Pienso que al
artículo 158 de la Constitución no debe darse una interpretación tan estricta,
en cuanto a la unidad de materia. para mí, es claro que en un proyecto por el
cual se expiden normas en materia tributaria, bien pueden incluirse normas que
decreten gastos. Cómo decir que los nuevos tributos no tienen relación con los
nuevos gastos?  Cómo sostener que el aumento del gasto público no se relaciona
con la materia tributaria. Y no se diga, con criterio simplista, que no hay
rentas de destinación específica, según el artículo 359 de la Constitución.
Como existe la unidad de caja, todo nuevo gasto, o todo aumento del existente,
implica una carga fiscal, que forzosamente debe atenderse con el producto de
los tributos o con el de su aumento.
Pienso que
interpretaciones tan rigurosas como la presente, harán cada día más complicada
la tarea legislativa. Además, en el presente caso el ajuste de pensiones se
decretó con la anuencia del Gobierno, debidamente manifestada en el trámite de
la ley.
De otra parte,
pienso que éste de la falta de unidad de materia, es vicio formal, que se sanea
por el paso de un año, después de la sanción de la ley, tiempo que ya había
transcurrido. Sostener lo contrario implicaría dejar sin contenido el numeral 3
del artículo 242 de la Constitución.
Es todo.
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-531/95
El suscrito
Magistrado formuló aclaración de la sentencia de la referencia, a objeto de
poder advertir de que el ajuste de pensiones consignado en el artículo
demandado de la ley sub-examine se tramitó con la anuencia del Gobierno,
quedando amparados los derechos con respecto a las pensiones del sector público
nacional de que allí se trata, reconocidos con anterioridad al primero (1) de
enero de 1989 y dentro de la situación consolidada y definida en la última
parte de la sentencia de inexequibilidad, para lo cual era procedente la
determinación sobre gastos derivados de los respectivos reajustes, con la
destinación específica pertinente que forzosamente debe atenderse con el
producto de los mismos tributos.
Atentamente,
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
[1] Ver, entre otras, sentencias C-025/93. Fundamento jurídico No 43
y C-407/94 Fundamento jurídico No 2.
[2]Sentencia C-546/93. MP Carlos Gaviria Díaz.
[3]Ibidem..
[4]Sentencia C-025/93. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento
jurídico No 41.
[5]Ibidem, Fundamento jurídico No 42.
[6]Ver sentencias C-544/93 y C-104/94.
[7]Ver Anales del Congreso, 13 de marzo de 1992, Año
XXXV, No 37, p 1.
[8]Sentencia C-025/93 Fundamento jurídico No 25