C-481-99
Sentencia C-481/99
Sentencia
C-481/99
UNIDAD NORMATIVA-Alcance excepcional/PROPOSICION
JURIDICA-Integración
La unidad
normativa es excepcional, y por ello sólo procede (i) cuando ella es necesaria
para evitar que un fallo sea inocuo, o (ii) cuando ella es absolutamente
indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha
sido demandado en debida forma por un ciudadano. Ahora bien, en el presente
caso, es indudable que realmente los cargos del actor se dirigen, no
exclusivamente contra la expresión "fines" sino contra la totalidad
del artículo 2º de la Ley 31 de 1992, y en especial contra su parágrafo. La
Corte considera que no puede estudiar sólo la expresión formalmente impugnada,
como quiera que la palabra fines carece de sentido propio si no se analiza la
totalidad del artículo. En efecto, no sólo el actor sino todos los
intervinientes coinciden en entrar al estudio de la totalidad del artículo 2º
de la Ley 32 de 1993, pues el fundamento de la demanda y el sentido de la norma
solamente puede comprenderse cuando se analiza todo su contenido normativo. Por
lo tanto, esta Corporación concluye que es necesario que el examen
constitucional recaiga sobre toda la disposición.
AUTONOMIA DEL
BANCO DE LA REPUBLICA Y PRESERVACION DE LA MONEDA SANA
La búsqueda de la
estabilidad en los precios se encuentra indisolublemente ligada a la
naturaleza, las funciones y la autonomía del Banco de la República, puesto que
la Carta no sólo señala que es básicamente por medio de esta institución que el
Estado busca preservar la capacidad adquisitiva de la moneda sino que
precisamente para lograr tal cometido es que la Constitución la dota de un
importante grado de autonomía. Esto significa que la autonomía del Banco de la
República, y de su órgano rector, la Junta Directiva, no es casual, sino que
constituye un elemento esencial de su configuración constitucional, por cuanto
fue considerada en la Asamblea Constituyente como un medio indispensable para
lograr una mayor estabilidad en los precios.
BANCO DE LA
REPUBLICA-Límites
El Banco de la
República es una entidad estatal que goza de autonomía para el ejercicio de sus
funciones. Sin embargo, ello "no significa ausencia de controles", ni
se trata de una "independencia absoluta", "ni puede ser
entendida como si el Constituyente lo hubiere exonerado de todo punto de
contacto con el Estado y concebido como una isla ubicada por fuera de los ámbitos
constitucionales de actuación de sus órganos y autoridades". Por
consiguiente, la autonomía presupuestal, técnica y administrativa de la Banca
Central no corresponde al ejercicio de una soberanía monetaria, pues la
autonomía se concreta en una garantía para efectos del cumplimiento efectivo de
las funciones que le fueron asignadas. Así las cosas, la autonomía
constitucionalmente atribuida a la Junta del Banco de la República como
autoridad monetaria, cambiaria y crediticia "no es absoluta sino relativa,
en el sentido de que debe ejercerse dentro de los términos de la Constitución y
de la ley". La Carta consagra entonces límites formales y materiales a la
actividad autónoma del Banco para controlar la inflación.
BANCO DE LA
REPUBLICA-Coordinación
entre decisiones monetarias, crediticias y cambiarias
La Asamblea
Constituyente, para mantener la estabilidad en los precios, estableció un Banco
de la República autónomo, pero siempre y cuando existiera también la obligación
de que hubiera una coordinación entre las decisiones monetarias, crediticias y
cambiarias, a cargo del Banco, con la política económica general, cuya
orientación corresponde a los órganos políticos. Este mandato de coordinación
es fundamental pues significa que el Banco de la República no puede desarrollar
una política monetaria, crediticia y cambiaria que sea indiferente respecto del
manejo de otras directrices y tareas a cargo de otras autoridades económicas, y
en especial del Gobierno. En efecto, el fundamento teórico para que se haya
incorporado la exigencia de coordinación es la alta interrelación de los
sistemas económicos, que explica que el manejo de una variable económica puede
afectar sensiblemente a otras, de manera negativa o positiva.
BANCO DE LA
REPUBLICA-Control de la
inflación
La finalidad del
Banco no es exclusivamente luchar contra la inflación. Esa es la función básica
del Banco, pero la Junta no puede ser indiferente a los otros objetivos
económicos pues sus decisiones deben coordinarse con la política económica
general y desarrollar el contenido social del Estado colombiano. Esa conclusión
no implica empero la inexequibilidad total de la expresión acusada, ni del
primer inciso del artículo 2º de la Ley 31 de 1992, ya que éste señala
únicamente que el Banco vela por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva
de la moneda, lo cual es obviamente constitucional. Por consiguiente, en la
medida en que el primer inciso del artículo 2 de la Ley 31 de 1992 admite una
interpretación literal inconstitucional, es necesario que esta Corporación
condicione su alcance. Esa disposición será entonces declarada exequible, pero
en el entendido de que la actividad del Banco para mantener la capacidad
adquisitiva de la moneda debe ejercerse en coordinación con la política
económica general, lo cual implica que la Junta no puede ser indiferente a los
otros objetivos de desarrollo económico y social previstos por la Carta.
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Inconstitucionalidad
de adoptar metas de inflación inferiores a las registradas
Establecer metas
de inflación es una estrategia razonable para preservar la estabilidad en los
precios. En efecto, la doctrina autorizada considera que las metas ayudan a
reactivar y coordinar las fuerzas antiinflacionarias dentro del sector público,
y por fuera de él, en torno a un valor numérico específico, fortaleciendo de
este modo el compromiso con la estabilidad de precios". Obligar a la Junta
a tratar de reducir a toda costa la inflación, y por ende imponerle como deber
señalar metas de inflación menores a las registradas anteriormente, resulta no
sólo irrazonable sino contrario a la coordinación que la Constitución prevé
entre la actividad del Banco y la política económica general. Y de esa manera,
se afectan además las finalidades de la intervención del Estado en la economía,
por cuanto se antepone el control de la inflación a cualquier otro objetivo de
política económica, como puede ser el logro del pleno empleo. La Corte
encuentra que la expresión "que deberán ser siempre menores a los últimos
resultados registrados" es inconstitucional y será retirada del
ordenamiento.
Referencia:
Expediente D-2258.
Norma acusada:
Artículo 2º (parcial) de Ley 31 de 1992.
Actor: René Vargas Pérez
Temas:
La finalidad
constitucional básica del Banco de la República es la protección de la moneda
sana, pero esa autoridad debe tomar en consideración en sus decisiones los
otros objetivos económicos de la intervención del Estado, como el pleno empleo,
pues sus funciones deben coordinarse con la política económica general.
El mandato legal que
ordena al Banco adoptar metas de inflación siempre menores a las registradas
afecta la autonomía de la Junta y desconoce la coordinación entre las funciones
de esa entidad y la política económica general.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
siete (7) de julio de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Eduardo
Cifuentes Muñoz, y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo
Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Martha Victoria
Sáchica de Moncaleano.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano René
Vargas Pérez presenta demanda de inconstitucionalidad contra la expresión
“fines” del artículo 2º de la Ley 31 de 1992, la cual fue radicada con el número
D-2147. La demanda es admitida, se fija en lista para las intervenciones
ciudadanas y se corre traslado al Procurador General para que rinda el concepto
de rigor. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en
el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de
esta sentencia.
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se
transcribe el artículo acusado y se subraya el aparte impugnado.
LEY 31 DE 1992
(Diciembre 29)
“Por la cual se dictan las normas a las que
deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones,
el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición
de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspección,
vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales
pasarán los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras
disposiciones”.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
(…)
“Artículo 2º. FINES.
El Banco de la
República a nombre del Estado velará por el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda conforme a las normas previstas en el artículo 373 de
la Constitución Política y en la presente ley.
Parágrafo. Para cumplir este objetivo la Junta
Directiva del Banco adoptará metas específicas de inflación que deberán ser
siempre menores a los últimos resultados registrados, utilizará los
instrumentos de las políticas a su cargo y hará las recomendaciones que
resulten conducentes a ese mismo propósito”.
III. LA DEMANDA.
El actor considera
que la expresión acusada viola los artículos 113, 150 ord 22. 371, 372 y 373 de
la Constitución. Según su parecer, el Legislador interpretó erróneamente el
sistema de banca central previsto por la Carta, al establecer que el cometido esencial
del Banco de la República es mantener la capacidad adquisitiva de la moneda,
cuando su finalidad es estimular el desarrollo económico y social.
El demandante
argumenta que la Constitución no quiso que la Banca Central “actuara como rueda
suelta y aislada del resto de la economía” por cuanto “la política monetaria
debe hacer unidad de propósitos con la política económica general, haciendo
propios los fines de esta última”. Por ende, la autonomía de la Junta Directiva
del Banco pretende que esa entidad no se encuentre obligada a “acatar las
decisiones del gobierno sobre las materias de la moneda”, por lo cual se trata
ante todo, según su parecer, de una “autonomía técnica”, pero no de una
independencia frente a “los fines de la economía”.  Por tal razón, el actor
considera que la norma acusada vulnera la Carta, pues dispone que el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda sea “el fin del Banco”,
por lo cual esa entidad debe fijar “metas de inflación cada vez menores a las
registradas”, con lo cual el “Congreso confundió la autonomía política en sus
decisiones con una autonomía inexistente en materia económica general.” Según
su parecer, la ley ha aislado entonces al Banco del resto de la economía, al
obligarlo a fijar “metas de inflación cada vez menores a las registradas”, esto
es, a una “sustracción paulatina de medios de pago a la economía”, que puede
afectar el desarrollo general del país. Esto significa, según el actor, que la
política económica debe dedicarse “al mantenimiento del poder adquisitivo de la
moneda”, sin tomar en “consideración de la situación económica del país, la
política económica general formulada  y los programas y planes del Estado”, lo
cual vulnera la Carta, pues “el Constituyente lo que trató fue de hacer del
Banco un ente autónomo como se ha expresado, y no otra República”.
El demandante
explica entonces que la autonomía de la Junta del Banco pretende evitar que “el
Gobierno para atender sus necesidades crecientes de gasto público, obtenga un
crédito excesivo, o sus planes y programas conlleven aumento exagerado de
circulante”, lo cual podría generar “inestabilidad monetaria y brotes
inflacionarios”. Es pues una autonomía administrativa, patrimonial y técnica,
para que la junta, “con independencia científica pueda realizar sus propios
cálculos con libertad de escogencia en la utilización de fórmulas econométricas
y bases de datos propios o extraños y en la propia formulación de la política
monetaria”. Por ende, concluye el actor, la Junta del Banco tiene “una autonomía
política respecto a otros poderes del Estado” pero no detenta una
“independencia funcional del resto de la economía”.
El demandante
transcribe entonces algunos apartes de los debates en la Asamblea Constituyente
sobre la Banca Central, los cuales muestran, según su parecer, que la intención
no era hacer absoluto el control de la inflación sino articular la política
monetaria con el estímulo al desarrollo, por lo cual considera que la norma
acusada desconoce ese mandato constitucional, al señalar que el fin del Banco
es mantener a toda costa la capacidad adquisitiva de la moneda.  De esa manera,
según su parecer, la expresión impugnada también viola el artículo 113 de la
Constitución, que consagra la separación de funciones entre los distintos
órganos del Estado, pues desvía al Banco de sus finalidades constitucionales y
hace que la colaboración institucional sea imposible, en detrimento del
desarrollo económico y social, que es deber del Estado impulsar.
IV- INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES
4.1. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La ciudadana Teresa
de Jesús Martín Méndez, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, interviene para oponerse a la demanda. Según su parecer, la autonomía
del Banco de la República “no es absoluta”, y en particular se “encuentra
limitada, de acuerdo con lo estipulado por el artículo 371 de la Constitución
Política, por la política económica general, toda vez que las materias en las
que tiene injerencia el mencionado órgano estatal, esto es, los cambios
internacionales, el crédito y la política monetaria, hacen parte de lo que en
el mencionado artículo se denomina política económica general.” Por ende,
argumenta la interviniente, la expresión cuestionada “no debe entenderse como
si el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, a que se refiere
tal artículo, fuera un fin en si mismo”, por cuanto se trata simplemente de “un
medio para que el mismo Estado, cumpla con sus finalidades sociales, por medio
de su política económica, la que comprende  no solamente las materias que son
competencia exclusiva o compartida del Banco, sino otras, igualmente
importantes, que corresponden a otras autoridades estatales”. Concluye entonces
la ciudadana:
“Entendido así el
fin del Banco de la República, no resulta muy claro por qué el mismo entraría
en contradicción con la política económica general, cuando precisamente  el
mantenimiento de la moneda  sana en una economía, si bien no es un fin en si
mismo, si es uno de los mecanismos básicos para que la política económica
general pueda justamente ser funcional en relación con las finalidades sociales
del estado.
Desde este punto
de vista, lejos de condicionar unilateralmente la política económica general,
lo que hace la política monetaria es servir como una herramienta para el logro
de las metas macroeconómicas generales en las que está empeñado el Estado
colombiano.”
Por último, la
interviniente precisa que el cargo del demandante parece dirigirse en realidad
contra el parágrafo del artículo 2 de la ley 31 de 1992, que establece que las
metas de inflación fijadas por el Banco deben ser inferiores a las del período
precedente, por lo cual solicita que, de conformidad con la jurisprudencia de
la Corte, el magistrado sustanciador abra “un plazo adicional dentro de este
proceso, para que tanto el demandante como los demás ciudadanos, entidades
privadas  y autoridades estatales conceptúen sobre la constitucionalidad del
mencionado Parágrafo el cual, tiene una relación indudable con la expresión demandada.”
4.2. Intervención
del Banco de la República
El ciudadano Néstor
Ricardo Chacón Álvarez, en representación del Banco de la República, interviene
en el proceso en defensa de la constitucionalidad de la norma acusada, para lo
cual comienza por analizar la evolución de la Banca Central en el derecho
comparado, y en especial en Alemania y en la Unión Europea. Según su parecer,
este examen muestra que las regulaciones en esta materia buscan proteger la
“autonomía del banco central frente al Gobierno”, con un “solo fin: la
estabilidad del poder adquisitivo de la moneda”. El ejemplo más claro es para
el actor Alemania, en donde el Banco Federal es autónomo frente al gobierno,
aunque ambas autoridades deben coordinar sus políticas, “mediante cooperación y
consultas mutuas”. Así, “el banco debe prestar asesoría en materias monetarias,
y brindar información al Gobierno  cuando así se lo solicite; a su vez, el
Gobierno debe invitar al Presidente del Banco  a reuniones sobre aspectos
monetarios, y miembros del Gobierno pueden asistir como invitados a las
sesiones del Consejo del Banco.”
Ese modelo ha sido
implantado también en la Unión Europea e influyó decisivamente en la
Constitución de 1991, que elevó a “la categoría de órgano constitucional autónomo
al Banco de la República, cuyas funciones pasaron de banco de emisión y de
ejecutar las políticas de la Junta Monetaria, a ser el Banco Central del país,
con funciones de regulación en materia monetaria, cambiaria y crediticia,
además de las tradicionales de ejecutor de estas últimas”. Por ello, argumenta
el interviniente, la autonomía del Banco existe para que éste “cumpla con un
fin único: velar por la estabilidad de la moneda”. Esto explica la eliminación
de otros objetivos que anteriormente “tenía a su cargo  el Banco de la
República, como fueron los que se buscaban con los Fondos Financieros,
Agropecuario, industrial, de promoción   de Exportaciones, que incluso antes
de  la Asamblea Nacional Constituyente  ya habían sido trasladados a nuevas entidades.”
El ciudadano concluye entonces al respecto:
“Ese cambio de
políticas, que se incorporaron en los artículos 371, 372 y 373 de la
Constitución Política, corresponden, de igual forma, a un cambio  en la
concepción filosófica y política de un Banco Central, que en caso colombiano, y
de muchos otros países, pasa de ser un simple banco   de emisión  de la moneda,
y de ejecutor de las políticas establecidas por el Gobierno, a ser la
autoridad  nacional en materia monetaria, cambiaria y crediticia, como resultado
de la constatación de que las políticas de desarrollo económico y social con
inflación monetaria, eran contradictorias y no lograban los fines propuestos.
De ahí, que se pasó a un nuevo concepto, y para ello, se siguió el modelo
alemán, y las teorías económicas-monetarias que han comprobado fehacientemente,
que una moneda sana, o la estabilidad de la moneda de un país, constituye el
fundamento de todo el desarrollo de la  economía, e inversamente, sin una
moneda estable, no se pueden lograr los fines del desarrollo económico y social
al afectar justamente todos los aspectos de la economía. Ese nuevo concepto, es
el de contar con solo fin: la estabilidad de la moneda. Su estructura, sus
funciones, su autonomía, tienden, por tanto, a permitir el logro de ese fin. Es
así  como se explica la consagración constitucional del Banco de la República,
para dar seguridad jurídica al nuevo modelo, puesto que como órgano del Estado
a nivel constitucional, su régimen, sus funciones, sus competencias, y su fin
no podrán ser modificados  fácilmente, puesto que se requerirá de una reforma
constitucional.”
A partir de lo
anterior, el ciudadano transcribe amplios apartes de los debates constituyentes
en torno a la autonomía de la Banca Central y concluye que es claro que la
finalidad de estas reforma era “contar con una moneda sana, y la conveniencia
de asignar   al Banco Central ese fin primordial o único”. Es obvio, agrega el
interviniente, que el Banco de la República debe actuar “en coordinación con la
política económica general, ésta última a cargo del Gobierno”, por cuanto “no
se trata de una isla, o de un superpoder, sino que debe actuar en el ejercicio
de sus funciones para cumplir el fin asignado, en coordinación con la política
económica del Gobierno, y bajo el control político del Congreso.” Sin embargo,
precisa el ciudadano, “coordinación no es subordinación, tal como lo plantea el
actor, sino acercamiento entre dos políticas, para que sean compatibles y no
contradictorias.” El ciudadano concluye entonces que la expresión acusada se
ajusta a la Carta, mientras que la argumentación del actor según la cual el
Banco de la República no tiene un fin específico “desconoce que precisamente se
fijó por el Constituyente un fin al Estado colombiano, el de mantener la capacidad
adquisitiva de la moneda, y que para poder cumplirlo lo concretó en cabeza del
Banco de la República por ser el órgano del Estado más pertinente, y capacitado
para lograrlo.”
V- INTERVENCION CIUDADANA
El ciudadano Luis
García Echeverría, decano académico de la Facultad de Ciencias Económicas y
Administrativas de la Universidad Javeriana, interviene en el proceso y en
parte apoya los argumentos de la demanda. Según su parecer, la Carta establece
que el Estado debe velar por la capacidad adquisitiva de la moneda pero también
le atribuye “otras metas económicas, tales como el pleno empleo de los recursos
humanos”. Sin embargo, señala el interviniente, mientras que la Constitución
asigna al Banco de la República velar por la moneda, “no asigna a ninguna otra
institución, con la misma especificidad, velar por las otras metas de la
política económica, ni identifica un ente coordinador de las mismas, pues éste
entraría en conflicto con la autonomía institucional del Banco de la
República.”
El ciudadano señala
entonces que en general no es posible “la consecución permanente y simultánea
de todas las metas de la política económica”. Así, la búsqueda del pleno empleo
puede generar presiones inflacionarias mientras que el “control de la inflación
con los instrumentos monetarios trae frecuentemente como consecuencia una
desaceleración de la actividad económica, que se traduce en aumentos de las
tasas de desempleo.” Por ello, agrega el interviniente, la política económica,
incluso en países con banca central autónoma, trata en general de “preservar
las dos metas” y puede entonces “pasar   de la expansión monetaria  a la
contracción monetaria, o viceversa, cuando una de las metas se ve  seriamente
amenazada”. Este manejo es “extremadamente complejo, difícil de   garantizar
permanentemente, especialmente cuando en una economía mundial muy
interconectada, las acciones de política económica de otros países, pueden
influir exógenamente a desestabilizar este delicado equilibrio.”
Este marco
conceptual permite al ciudadano analizar específicamente el caso colombiano.
Según su parecer, a partir de 1991, “la conducción de la política monetaria se
ha dirigido al control de la inflación, en un proceso gradual y con algunas
interrupciones, pero bastante consistente, hasta lograr una reducción
importante de la misma”. Sin embargo, agrega el interviniente, “es muy probable
que parte del costo de este logro, ha sido la pérdida de dinamismo de la
economía y su concomitante reducción de capacidad para absorber la fuerza
laboral”, aunque es obvio “que muy posiblemente otros factores han incidido
negativamente en este fenómeno, tales como la creciente competencia
internacional como resultado de la apertura y recientemente los fenómenos
internacionales asociados con la crisis asiática que han exigido la defensa de
la banda cambiaria e implicado altas tasas de interés”.
Las anteriores
consideraciones llevan al interviniente a lo que considera que es la  “pregunta
de fondo” planteada por la demanda, que es si la Junta del Banco de la República
debe, “ante el deterioro de otra meta diferente a la estabilidad de la moneda,
tal como la del pleno empleo, cambiar de prioridad e iniciar una política más
expansionista, corriendo el riesgo de perder algo de lo logrado en
estabilización en los últimos años” Y su respuesta es la siguiente: el
parágrafo de la norma acusada ordena la Junta a adoptar “metas específicas de
inflación que deberán ser siempre menores a los últimos resultados
registrados”, con lo cual deja poco margen a esa institución “para instrumentar
políticas que, al otorgarle prioridad a la reducción del desempleo, sobre la
reducción de la inflación, por medio de políticas monetarias expansivas,
responsablemente garantice una inflación menor en periodos subsecuentes”. Por
ello, concluye el ciudadano, ese mandato “pone serios límites a la coordinación
de algunas políticas prevista en varias normas constitucionales.”
VI-
INTERVENCION EN TORNO A UNA EVENTUAL UNIDAD NORMATIVA
En el curso del
examen de la expresión acusada, el magistrado sustanciador constató que era
posible que la Corte, en desarrollo de la figura de la unidad normativa,
estuviera obligada a pronunciarse sobre la totalidad del artículo 2º de la Ley
31 de 1992, en la medida en que el cargo del actor y las intervenciones ciudadanas
aludían esencialmente al mandato previsto en el parágrafo, y según el cual, la
Junta del Banco tiene que adoptar “metas específicas de inflación que deberán
ser siempre menores a los últimos resultados registrados”. Por ello el
magistrado decidió, aplicando la doctrina fijada en las sentencias C-298 de
1998 y C-317 de 1998, invitar a las entidades públicas y privadas, y a la
ciudadanía en general, para que, si lo deseaban, intervinieran, como
impugnadores o defensores, de la citada disposición.
En tal contexto, el
ciudadano Mauricio Pérez Salazar, decano de la Facultad de Economía de la
Universidad Externado de Colombia, defiende la constitucionalidad de la norma
acusada. Según su parecer, el actor parte de la base de que hay “una
contradicción entre el objetivo público de reducir la inflación y otros, como
el logro de mayores niveles de desarrollo económico y social”. El interviniente
considera que ese cargo tiene no sólo “un carácter  más económico que jurídico”
sino que, además, “desde la perspectiva económica involucra una falacia” ya
que, “en el largo plazo, no hay correlación positiva entre tasas de inflación y
de crecimiento”. Según su parecer, hoy en día existe un amplio “consenso en
cuanto a la naturaleza regresiva de la inflación pues sus costos recaen de
manera desproporcionada sobre los más pobres”, lo cual justifica la decisión
del Constituyente de 1991 de “fijar como obligación del Estado el mantenimiento
de la capacidad adquisitiva de la moneda”.
El ciudadano
considera que el segundo cargo del actor se relaciona con el alcance de la
autonomía de la Junta del Banco de la República y su deber de proteger la
estabilidad de la moneda, que parecería impedir la articulación de las
decisiones monetarias de la Junta con la política económica del Gobierno. Sin
embargo, según el interviniente, esa acusación “pierde de vista la razón de ser
de la división de poderes, y en especial el reconocimiento de la necesidad de
la existencia  de distintos actores e instituciones dentro del Estado que
tengan funciones específicas y objetivos que no puedan  ser cumplidos por los
demás”. Para el ciudadano “tan absurdo sería asignar al Banco de la República
la formulación y ejecución de políticas sociales como pedirle al ICBF que
hiciera política monetaria”. Además, precisa el interviniente, debido a la
escasez de recursos, “es inevitable que se den conflictos actuales o eventuales
entre varios propósitos de utilidad general”, por lo cual es necesario “fijar
prioridades no sólo en abstracto sino mediante la atribución específica de
recursos, competencias y autonomías”, tal y como lo hace precisamente la norma
impugnada. El interviniente concluye entonces al respecto:
“La fórmula
elegida por el legislador es a la vez sabia y sencilla. Se trata de pedirle a
la Junta Directiva que haga explícitos los resultados que espera obtener
mediante la aplicación de los poderes y recursos que se le  han confiado. Es
una manera práctica de fijar parámetros para la evaluación de su gestión y un
elemento de juicio objetivo para la función de control político que debe
ejercer el legislador. La exigencia  que la meta de inflación sea más baja que
la registrada en el año anterior es lógica, porque la inflación colombiana es
inercial y su disminución requiere un cambio gradual pero sostenido en las
expectativas de todos los agentes económicos.
Son muchas las
autonomías que existen al interior del Estado colombiano, entre ellas las del
poder judicial. Su operación no es cómoda para quienes ven que por ellas se
reduce su propio poder o discrecionalidad. Siempre es debatible el uso que se
da al poder en tales circunstancias. Pero no debe confundirse la crítica,
permanente  y sana, de los responsables del poder autónomo en un momento dado
con el análisis  de la conveniencia del diseño institucional que les confiere
esa autonomía.
El Congreso
mediante la Ley 31 de 1992 desarrolló de manera coherente las normas de la
Constitución de 1991 sobre la Junta Directiva del Banco de la República. Otra
cosa es el juicio acerca de los aciertos y fallas del desempeño de quienes la
han integrado. Ese es un problema de personas y no de instituciones.”
Por su parte, el
ciudadano Manuel Avila Olarte, en representación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, también interviene para defender la constitucionalidad de la
norma acusada, aun cuando considera que la Corte debe fijar en parte su sentido
constitucionalmente admisible.
El interviniente,
con base en lo dicho en varias sentencias de esta Corte Constitucional,
considera que el control de la inflación “no debe interpretarse como una
finalidad en si misma, sino como uno de los elementos necesarios, pero no
suficientes, para que las políticas económico sociales del Estado puedan ser
cumplidas”. Esto significa, según su parecer, que “la responsabilidad estatal
de propender por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, a
través del Banco de la República, no puede ser entendida como aislada respecto
del entorno del sistema económico colombiano.”
En tal contexto, el
ciudadano argumenta que el mandato acusado, según el cual el Banco debe fijar
metas de inflación menores a las registradas, debe ser entendido como una
“prescripción legislativa de carácter instrumental”, por medio de la cual el
legislador busca “afrontar de manera directa el problema económico de una tasa
de inflación que, en el caso de la economía colombiana, es alta”. Y según su
parecer, esa estrategia encuentra sustento constitucional ya que, conforme a la
teoría económica y a innumerables estudios empíricos, “la inflación inhibe el
crecimiento económico e induce una distribución inequitativa del ingreso”. Por
ende, señala el interviniente:
“Una mayor
credibilidad en la política económica es indispensable para que el objetivo de
bajar la inflación pueda cumplirse al menor costo social. En este contexto debe
comprenderse la preocupación del legislador por ofrecer un instrumento que
ayude a orientar las expectativas de los agentes económicos, para hacer menos
traumática la transición de la economía colombiana hacia una inflación más
baja.
Este instrumento
en lugar de ser una fuente de perturbación económica, es una contribución a la
dirección ya señalada de hacer menos  doloroso el proceso.
El mecanismo
puede entenderse como el deseo del legislador de ofrecer una regla de actuación
para las autoridades económicas, bajo el entendido de que las políticas
monetarias demasiado discrecionales comportan un sesgo inflacionario como lo ha
señalado una buena parte de la literatura reciente. Sin embargo, el mecanismo
no elimina completamente la discrecionalidad de la Junta Directiva del Banco de
la República, órgano estatal que, dentro de este condicionamiento, impuesto por
la ley, puede fijar en coordinación con el Gobierno Nacional, la estrategia para
efectuar la transición hacia una inflación más baja al menor costo social.”
Para el ciudadano,
este mandato, según el cual la Junta debe establecer metas de inflación menores
a aquella que se ha registrado, es además razonable, en el contexto de un inflación
inercial elevada, por cuanto la ley preserva un margen de discrecionalidad al
Banco de la República a fin de que tome en cuenta “el desenvolvimiento real de
la economía”. En efecto, señala el ciudadano, la ley no ordena a la Junta que
las metas específicas de inflación sean inferiores a las proyectadas  con
anterioridad por el mismo banco, sino que sean menores a aquella que se
presentó en el año anterior, con lo cual la disposición legal pretende
armonizar las proyecciones inflacionarias con el desenvolvimiento efectivo de
la economía.
El interviniente
considera entonces que el mandato legal acusado se adecua a la Carta debido al
actual contexto macroeconómico, que se caracteriza por una inflación alta. Sin
embargo, si ésta se reduce considerablemente, entonces “no necesariamente la
reducción adicional de la meta de inflación, va a garantizar el fin
constitucional del mantenimiento  de la capacidad adquisitiva de la moneda en
el marco de un crecimiento económico ordenado.” Por ende, ese mandato “se
justifica  cuando existe  una tasa de inflación galopante, pero no
necesariamente cuando existe una moderada”, ya que en ese contexto, “el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, puede lograrse a través
de variados mecanismos diferentes.” El ciudadano concluye entonces que la
reducción sistemática de las metas de inflación es constitucional, pero debido
a que Colombia vive “en el marco de una economía inflacionaria que es
galopante”, por lo cual solicita que el parágrafo sea declarado exequible, pero
de manera condicionada, a fin de armonizar “la voluntad legislativa de reducir
una tasa de inflación bastante alta, con el margen de maniobra que debe tener
el Banco de la República, para diseñar estrategias que tiendan al mencionado
objeto constitucional.”
VII- DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
En su concepto de
rigor, el Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuéllar, comienza por
señalar que si bien el demandante sólo acusa una expresión del artículo 2º de
la Ley 31 de 1992, en realidad “sus argumentos cuestionan la constitucionalidad
de la totalidad del contenido del artículo”. La Vista Fiscal invoca entonces la
primacía del derecho sustancial y la facultad que tiene la Corte de integrar la
proposición jurídica completa, y solicita a esta Corporación que se pronuncie
de fondo sobre la totalidad del artículo.
Posteriormente, el
Ministerio Público analiza el contenido material del artículo y considera que
éste se ajusta a la Carta. Según su parecer, la promoción y consecución del
progreso económico social son asuntos que conciernen a todas las instituciones
del Estado, por lo cual “las tareas correspondientes, no son atribuidas por la
Carta Política a una agencia estatal en particular, como tampoco a una rama u
órgano del poder público en especial”. Por tal razón, argumenta el Procurador,
“la preservación de una moneda estable está íntimamente vinculada al fin
esencial del Estado de promover la prosperidad general, en tanto ella fue
concebida por el Constituyente de 1991, como el punto de partida de una
economía concebida en la perspectiva del bienestar material de la
comunidad".
Con base en lo
anterior, el Ministerio Público concluye que el demandante se equivoca cuando
aduce que el artículo 2º de la ley 31 de 1992 confiere “a la Banca Central el
manejo global de la economía, sustituyendo en ello a la totalidad del Estado”.
Según su parecer, esa errónea interpretación surge de una lectura sesgada de la
norma acusada, en la medida en que deja de lado la expresión "a nombre del
Estado", que ordena precisamente “la articulación que debe existir entre
las actividades del Banco y la política económica general.” Por ende, señala la
Vista Fiscal, “la ley puede radicar en cabeza de uno de los órganos del poder
público, una determinada obligación constitucional, en razón de la específica
actividad del mismo, sin perder de vista que, como todas las funciones
asignadas en la Carta, deben cumplirse en colaboración con los otros órganos y
ramas del poder”. Así debe, según su criterio, ser interpretada la obligación
del Banco de velar por la capacidad adquisitiva de la moneda. Por ello,
concluye el Procurador, “el desarrollo económico y social, es tarea del Estado
colombiano en su conjunto y no de una agencia estatal en particular”, por lo
cual las funciones específicas de la Banca Central en relación con la
regulación de la moneda, “deben realizarse en coordinación con la política
económica general.”
VIII- CONCEPTOS DE EXPERTOS
En virtud de que la
disposición impugnada incorpora elementos jurídicos y económicos complejos, la
Sala Plena de esta Corporación, mediante auto de abril 28 del año en curso,
decidió oír la opinión de algunas personas que conocen de cerca el tema objeto
de análisis. Para ello, la Corte elevó un cuestionario técnico, el cual no
buscaba un concepto jurídico de la constitucionalidad de la norma acusada sino
que tenía como objeto una descripción técnica de lo que contiene la disposición
sub iudice. A continuación se describen los apartes más significativos
de los conceptos técnicos recibidos.
8.1. La Corte
preguntó si estos expertos consideraban que el Banco de la República debe tener
a su cargo, como única finalidad, el mantenimiento de la capacidad adquisitiva
de la moneda. Los economistas Hugo Palacios Mejía, Eduardo Sarmiento Palacio y
Antonio José Urdinola contestaron negativamente, como quiera que el crecimiento
de la economía, el empleo, la estabilidad cambiaria, la organización del
sistema de pagos y servir de “prestamista de última instancia” son también
finalidades que no debe abandonar este órgano. De todas maneras, aclaran que la
conservación de la moneda sana es el “principal servicio de un Banco Central”
Por su parte,
Roberto Junguito y Carlos Ossa Escobar consideran que el control de la
inflación es y debe ser el único objetivo del Banco. Así, el doctor Ossa
Escobar manifiesta que fue expresa e inequívoca voluntad del Constituyente de
1991 eliminar la multiplicidad de los objetivos que anteriormente cumplía del
banco, pues “en la generalidad de los casos no podían lograrse simultáneamente”
y se sacrificaba la capacidad adquisitiva de la moneda. Por su parte, el doctor
Junguito considera que el control de la estabilidad de precios, como único
objetivo del banco, es lo que explica la autonomía de ese órgano, pues los
gobiernos, “con el argumento loable de buscar recuperación rápida de la
actividad económica”, tienden a expandir “más allá de lo conveniente la
liquidez en la economía traduciéndose ello en un sesgo hacia las presiones
inflacionarias”. Así mismo, el doctor Junguito considera que distintos estudios
empíricos demuestran que los países con bancos centrales más independientes y
que se rigen por un “mandato exclusivo o principal de rebajar la inflación
tienden a mostrar índices más bajos de inflación”, si que esa independencia de
los bancos centrales afecte la tasa de crecimiento de las economías.
8.2. Así mismo, la
Corte preguntó si las políticas para el logro de la estabilidad de precios
podían sacrificar otros objetivos macroeconómicos, y en especial provocar una
desaceleración de la economía. El doctor José Antonio Urdinola señala que, en
unos casos, puede sacrificarse la balanza de comercio, el gasto público en
infraestructura o en servicios sociales, crecimiento de la economía y empleo.
El experto Eduardo Sarmiento afirma que de acuerdo con la teoría de la
neutralidad del dinero de la Escuela de Chicago, inspiración de la ley del
Banco de la República, la política monetaria que contribuye a reducir el nivel
de precios no necesariamente afecta variables como la producción y el empleo.
Sin embargo, a su juicio, esta teoría no es válida, pues la evidencia empírica
ha demostrado que, en general, “las políticas monetarias restrictivas reducen
la inflación y ocasionan caídas en la actividad productiva”, lo cual se
evidencia en los últimos años principalmente en las “grandes caídas en la
producción y el empleo y el agravamiento del déficit de la balanza de pagos”
Los expertos Hugo
Palacios, Roberto Junguito y Carlos Ossa coinciden en que la política monetaria
estricta dirigida al control de la inflación puede tener un “efecto adverso”,
esto es que puede conducir a una reducción en el crecimiento económico y en el
empleo en el corto plazo, pero que “en el mediano y largo plazo se recuperan
los costos mencionados”. En efecto, el doctor Junguito considera que este
fenómeno puede presentarse en algunas economías, pero que se ha demostrado que
los beneficios de controlar la inflación “medidos en términos del mayor
crecimiento económico futuro que se lograría con tasas de inflación inferiores
a los que se han registrado en el pasado compensan con creces los costos de
desaceleración de la economía que se pueden ocasionar en el corto plazo”. En el
mismo sentido, el economista Hugo Palacios afirmó que ciertas políticas
económicas que sacrifican la estabilidad de precios “consiguen, a veces,
temporalmente, éxitos notables en materia de crecimiento y empleo”, por lo
cual, agrega este experto, “si hubiera forma de preservar en ellas, nadie aconsejaría
pensar en la estabilidad de precios”. Sin embargo, según su parecer, la
experiencia universal demuestra que “esas políticas no son sostenibles, porque
conducen a déficits fiscales, o a crisis en la balanza de pagos, o a una y otra
cosa”
8.3. La Corte
también indagó si en la práctica económica, las políticas de estabilidad de
precios pueden ir en contravia de la política económica general.  Los
economistas Sarmiento y Urdinola consideran que las políticas anti
inflacionarias mal concebidas pueden entrar en contradicción con otros
objetivos económicos. En el mismo sentido, el doctor Hugo Palacios afirma que,
en razón a que “la política de estabilización de precios puede y debe
adelantarse en muchos frentes, es perfectamente posible que lo que algunas
autoridades realizan para impulsarla entre en conflicto con las acciones de
otras autoridades… aquella política resultará, en la práctica, opuesta a la
“política económica general”
A juicio de los
doctores Carlos Ossa y Roberto Junguito, sólo la adecuada coordinación de las
políticas económicas a cargo de la Junta y del Gobierno garantiza una
armonización de las variables económicas. De todas maneras, el doctor Junguito
afirma que la ley colombiana prevé un límite hasta donde va la coordinación,
pues aquella se busca “siempre y cuando las decisiones del Emisor no vayan en
contra del mandato de defender el poder adquisitivo de la moneda”, como quiera
que la ausencia de esa disposición implica la eliminación práctica de la
autonomía del banco pues impone la “regla de sometimiento a la política
económica general que establezca el Gobierno”.
8.4. Finalmente, la
Corte preguntó sobre la utilidad que tiene que el Banco Central indique metas
anuales de inflación. En general los expertos coincidieron en que este mecanismo
es útil pues establece un punto de referencia, a partir del cual se coordinan
las políticas macroeconómicas a cargo de la Junta y del Gobierno y que orienta
las expectativas de los distintos agentes económicos. Así, según el economista
Carlos Ossa, si no existe esa meta de inflación, los agentes carecen de
referencia “de lo que será la política monetaria en el futuro y la ausencia de
esa información produce incertidumbre que bien puede terminar reflejándose en
tasas de interés más altas.” Igualmente, juicio del doctor Hugo Palacios, el
señalamiento de esas metas busca “crear expectativas favorables en la lucha
contra la inflación”. En ese mismo sentido, según criterio del doctor Roberto
Junguito “el establecimiento de una meta anual explícita de inflación es un
mecanismo muy transparente de compromiso del Banco de la República con la
sociedad sobre la manera de cumplir su misión”. Por el contrario, el doctor
Sarmiento Palacio considera que la práctica colombiana ha demostrado que las
metas han reducido la inflación “mediante políticas aisladas y autónomas” del
Banco de la República, lo cual ha traído “reducciones marginales de la
inflación a cambio de caídas significativas del crecimiento económico y el
empleo”
IX- FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Competencia de la
Corte e integración de la proposición jurídica acusada.
1. Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992, ya que
se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma que hace
parte de una ley de la República.
2. Según varios
intervinientes y el Ministerio Público, si bien el demandante acusa formalmente
la expresión “Fines” del artículo 2º de la Ley 31 de 1992, en realidad sus
cargos se dirigen contra la totalidad de esa disposición, y en especial contra
el mandato contenido en el parágrafo, y según el cual, la Junta Directiva del
Banco de la República debe adoptar metas específicas de inflación que sean
siempre menores a los últimos resultados registrados. Por ello, estos
intervinientes solicitan a la Corte que, en virtud de la figura de la unidad
normativa (art. 6º del decreto 2067 de 1991) y dando aplicación al principio de
la prevalencia del derecho sustancial (CP art. 228), se pronuncie sobre la
totalidad del artículo, y no exclusivamente sobre la expresión señalada por el
actor. Entra pues esta Corporación a analizar si procede o no un
pronunciamiento de fondo sobre la totalidad del artículo 2º de la Ley 31 de
1992, a pesar de que el actor formalmente acusó únicamente el encabezado del
mismo, que dice “Fines”.
3. En anteriores
oportunidades, esta Corte ha precisado que la unidad normativa es excepcional, y
por ello sólo procede (i) cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea
inocuo, o (ii) cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de
fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un
ciudadano[1]. Ahora bien, en
el presente caso, es indudable que realmente los cargos del actor se dirigen,
no exclusivamente contra la expresión “fines” sino contra la totalidad del
artículo 2º de la Ley 31 de 1992, y en especial contra su parágrafo, los cuales
señalan literalmente:
Artículo 2º. FINES.
El Banco de la
República a nombre del Estado velará por el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda conforme a las normas previstas en el artículo 373 de
la Constitución Política y en la presente ley.
Parágrafo. Para cumplir este objetivo la Junta
Directiva del Banco adoptará metas específicas de inflación que deberán ser
siempre menores a los últimos resultados registrados, utilizará  los
instrumentos de las políticas a su cargo y hará las recomendaciones que
resulten conducentes a ese mismo propósito”.
Así, como lo
muestran los antecedentes de esta sentencia, el demandante considera que esa
disposición ha desconocido la finalidad constitucional del Banco de la
República y ha desfigurado el sentido de su autonomía, al atribuirle como única
finalidad -esto es, como “fin”- la protección de la capacidad adquisitiva de la
moneda, mientras que la Carta le atribuye cometidos más amplios, relacionados
con el desarrollo económico y social del país. Pues bien, la Corte considera
que no puede estudiar sólo la expresión formalmente impugnada, como quiera que
la palabra fines carece de sentido propio si no se analiza la totalidad del
artículo. En efecto, no sólo el actor sino todos los intervinientes coinciden
en entrar al estudio de la totalidad del artículo 2º de la Ley 32 de 1993, pues
el fundamento de la demanda y el sentido de la norma solamente puede comprenderse
cuando se analiza todo su contenido normativo. Por lo tanto, esta Corporación
concluye que es necesario que el examen constitucional recaiga sobre toda la
disposición.
4. Con todo, podría
argumentarse que lo anterior no es válido, y que en realidad el pronunciamiento
de la Corte debe ser inhibitorio, debido a que la demanda es inepta. Sin
embargo, esa objeción no es de recibo, ya que, debido a la naturaleza pública
de la demanda de inconstitucionalidad (CP art. 40 y 242), la Corte no puede
exigir en estos juicios constitucionales rigorismos procesales, que terminarían
por restringir esta acción exclusivamente a los abogados y a los expertos en
derecho.  Además, debe recordarse que, debido a la prevalencia del derecho
sustancial (CP art. 228), los jueces deben en principio evitar los fallos
inhibitorios. Por ende, la demanda es inepta cuando resulta realmente imposible
determinar un cargo inteligible contra un contenido normativo autónomo. Ahora
bien, en el presente caso, si tenemos en cuenta la informalidad de la acción de
inconstitucionalidad, la interpretación de la demanda permite comprender qué es
exactamente lo que el actor acusa, como lo demuestran las propias
intervenciones ciudadanas y el concepto de la Vista Fiscal, que no tuvieron
ninguna dificultad en comprender el alcance de las acusaciones de la demanda.
Por ende, y teniendo en cuenta la prevalencia del derecho sustancial (CP art.
228), la Corte se pronunciará sobre la totalidad del artículo 2º de la Ley 31
de 1992.
El asunto
material bajo revisión.
5. Como ya se
señaló, el actor considera que la norma demandada, al imponer a la Junta del
Banco de la República como tarea exclusiva la protección de la capacidad
adquisitiva de la moneda, desconoce las funciones constitucionales y el
significado de la autonomía que la Carta atribuyó a esa institución, ya que,
según su parecer, la Banca Central no puede ser indiferente a los objetivos de
desarrollo económico y social. Algunos de los intervinientes y de los expertos
consultados acogen parcialmente la postura del actor, pues consideran que la
norma demandada, al señalar que la Junta del Banco de la República debe adoptar
metas específicas de inflación que sean siempre menores a los últimos
resultados registrados, obstaculiza gravemente la articulación entre la
política monetaria y la política económica general. Según su parecer, en
determinadas coyunturas, la reducción obligatoria de la inflación puede afectar
gravemente la consecución de otros objetivos de la política económica, que
tienen también raigambre constitucional, como es el logro del pleno empleo.
Por el contrario,
otros intervinientes, la Vista Fiscal y algunos de los expertos consultados
consideran que artículo acusado se ajusta a la Carta. Según su argumentación,
la primera parte de la norma acusada se limita a reproducir la función
constitucional propia del Banco de la República de preservar la moneda sana, y
si bien las decisiones monetarias deben articularse con la política económica
general, sin embargo, la propia Carta confiere al Banco autonomía para el
manejo de la moneda, a fin de preservar su poder adquisitivo. Estos
intervinientes consideran que el otro contenido normativo, a saber el
parágrafo, también es constitucional ya que simplemente establece mecanismos
instrumentales para mantener la estabilidad en los precios. Según su parecer,
el mandato según el cual el Banco debe establecer objetivos de inflación que
sean menores a los últimos registrados es razonable para reducir las
expectativas inflacionarias y las correspondiente presiones al alza de los
precios, ya que en Colombia la inflación es no sólo alta sino también inercial.
Con todo, uno de los intervinientes considera que la Corte debe condicionar el
alcance de ese inciso, ya que si las actuales condiciones económicas varían
sustantivamente, la norma podría tornarse inconstitucional por cuanto, más allá
de un cierto límite, la obligación de reducir los precios a toda costa puede
afectar otros objetivos económicos de raigambre constitucional.
6- Como vemos, la
presente demanda plantea dos interrogantes, que remiten a sus vez a varios
temas con relevancia constitucional. Así, en primer término, debe esta
Corporación examinar si la finalidad única de la Junta del Banco de la
República es preservar la capacidad adquisitiva de la moneda o si, por el
contrario, esa entidad debe también tomar en consideración en sus decisiones
otros objetivos económicos. En segundo término, y directamente ligado a lo
anterior, debe la Corte determinar si la ley puede o no ordenar que el Banco de
la República señale todos los años metas de inflación que sean siempre menores
a las últimas registradas, o si tal mandato desconoce el diseño que la Carta
establece para la Banca Central. Para responder a esos interrogantes, la Corte
comenzará por estudiar la importancia constitucional que tiene la lucha contra
la inflación y su relación con la autonomía del Banco de la República. Este
examen permitirá elucidar el alcance del deber constitucional atribuido a la
Junta del Banco de la República de preservar el poder adquisitivo de la moneda
(CP art. 371) y su relación con otros objetivos de la política económica que
son centrales en un Estado social de derecho (CP art. 1º), como son la búsqueda
del pleno empleo y la distribución equitativa de las oportunidades y de los
beneficios del desarrollo (CP art. 334). Estos análisis mostrarán entonces la
importancia trascendental del mandato según el cual, las funciones del Banco de
la República deben ser ejercidas en coordinación con la política económica
general (CP art. 371), todo lo cual permitirá precisar el papel que tiene la
ley en la definición y regulación de las funciones de la Banca Central. Con
tales criterios, podrá entonces la Corte examinar en concreto la
constitucionalidad de la disposición acusada.
Preservación de
la moneda sana  y autonomía del Banco de la República.
7- En una economía
de mercado como la colombiana (CP art. 333), la preservación de la capacidad
adquisitiva de la moneda es una meta trascendental de la política económica
estatal, por cuanto la inflación no sólo afecta el crecimiento y el desarrollo
económicos sino que tiene también efectos sociales regresivos. Así, desde el
punto de vista estrictamente económico, en el largo plazo, la inflación genera
distorsiones y desequilibrios que obstaculizan la asignación eficiente de los
bienes y servicios, por cuanto altera los precios relativos entre las mercancía
y acrecienta los costos de transacción, con lo cual retarda el crecimiento y
produce desconfianza en los mercados. Y desde el punto de vista social,  la
inestabilidad en los precios tiene un impacto negativo en toda la sociedad,
pero en especial en los sectores más vulnerables de la población, por cuanto
reduce su ingreso real, por lo cual la inflación se ha convertido, tal y como
se afirma recurrentemente, en uno de los “impuestos” más regresivos[2].
Estos efectos
dañinos de la inflación llevaron a la Asamblea Constituyente a consagrar
expresamente que es un deber del Estado el mantenimiento de capacidad
adquisitiva de la moneda (C.P. art. 373). La preservación de la estabilidad de
los precios constituye entonces “de manera simultánea un derecho de los
ciudadanos y un deber del Estado”[3]. Nadie puede
entonces dudar de la importancia trascendental que tiene en el régimen
constitucional colombiano la lucha contra la inflación.
8- La búsqueda de la
estabilidad en los precios se encuentra indisolublemente ligada a la
naturaleza, las funciones y la autonomía del Banco de la República, puesto que
la Carta no sólo señala que es básicamente por medio de esta institución que el
Estado busca preservar la capacidad adquisitiva de la moneda sino que
precisamente para lograr tal cometido es que la Constitución la dota de un importante
grado de autonomía (C.P. art. 371). Esto significa que la autonomía del Banco
de la República, y de su órgano rector, la Junta Directiva, no es casual, sino
que constituye un elemento esencial de su configuración constitucional, por
cuanto fue considerada en la Asamblea Constituyente como un medio indispensable
para lograr una mayor estabilidad en los precios[4].
La idea básica que
subyace a este enfoque en favor de la independencia de la Banca Central es que
la política monetaria debe estar radicada en un órgano que no dependa
directamente del ejecutivo, a fin de que la autoridad monetaria esté libre de
las presiones políticas y electorales que podrían llevarla a realizar de forma
recurrente políticas monetarias muy laxas. Según estas perspectivas[5],
en el corto plazo, una política monetaria expansiva en épocas de recesión puede
ser benéfica para los gobiernos, ya que no sólo puede reactivar temporalmente
la economía sino que le permite postergar ciertos ajustes económicos, sobre
todo en materia fiscal, los cuales pueden ser necesarios para la estabilidad en
los precios. Sin embargo, esos ajustes suelen ser también políticamente poco
atractivos y los gobiernos acostumbran a ser reticentes a realizarlos, debido a
que en el corto plazo tienen costos sociales mientras que sus beneficios sólo
se manifiestan en el mediano y largo plazo. Los gobiernos tendrían entonces un
sesgo inflacionario, por lo cual, la solución institucional que se plantea para
preservar la capacidad adquisitiva de la moneda es sustraer al Ejecutivo toda
capacidad de crear moneda y radicar el manejo monetario en una institución
autónoma, que tenga una perspectiva de más largo plazo, y cuya responsabilidad
esencial sea lograr la estabilidad en los precios. Es el banco central, que
precisamente al no estar condicionado por las dinámicas electorales, pues sus
miembros no son electos, puede tomar aquellas decisiones que son necesarias
para evitar la depreciación de la moneda pero que pueden ser muy impopulares.
Según los defensores de estas soluciones institucionales, un banco central
independiente es entonces esencial para efectos de controlar la inflación, como
quiera que la experiencia habría demostrado que “los países que han optado por
sistemas de banca central autónoma, muestran resultados altamente
satisfactorios en cuanto a la estabilidad de sus monedas”[6],
sin que esa independencia tenga efectos negativos sobre el crecimiento. Por
ello, según la sugestiva expresión de algunos analistas, en la medida en que un
banco central independiente reduce la inflación -lo cual es deseable- sin
afectar el crecimiento -es decir, sin un costo aparente-, entonces tener un
banco central es como obtener un almuerzo gratis[7].
9- Este enfoque en
favor de una banca central independiente, que ejerza funciones de autoridad
monetaria, crediticia y cambiaria, y que tenga como finalidad única combatir la
inflación, si bien es dominante, no genera consenso entre los analistas económicos
y políticos. Así, según sus críticos[8], en primer
término, no son empíricamente evidentes los beneficios económicos de una banca
central independiente, pues no es claro que realmente ese diseño institucional
haya sido el elemento decisivo en la estabilidad de los precios que muestran
muchos países. Otros factores, como la presencia de un sistema financiero
amplio y sólido, así como la existencia de fuertes consensos sociales en contra
de la inflación, podrían tener más peso, de suerte que algunos académicos
consideran que la efectividad del Banco Federal Alemán en la lucha contra la
inflación no reside tanto en su independencia sino en el hecho de que la
sociedad alemana está dispuesta a aceptar muchos sacrificios para alcanzar la
estabilidad de los precios, por cuanto en la conciencia colectiva de esa nación
todavía pesan mucho las dramáticas consecuencias de la hiperinflación de los
años veinte.  Igualmente, según estos críticos, tampoco es claro que la
independencia de los bancos centrales no tenga efectos negativos sobre el
crecimiento, por cuanto algunos estudios han mostrado que, en épocas de
recesión, la caída del producto nacional suele ser mayor en aquellos países que
tienen bancos centrales más independientes. Finalmente, y tal vez más
importante, estos críticos consideran que una independencia excesiva de estos
bancos tiene costos muy importantes en términos democráticos puesto que sustrae
de la dinámica democrática decisiones que afectan profundamente la vida
cotidiana de las personas
10- Dentro del
contexto de estos debates teóricos es que la Asamblea Constituyente definió la
estructura constitucional de la Banca Central. Así, es claro que en el proceso
constituyente dominaron las perspectivas en favor de la independencia del Banco
de la República, lo cual explica no sólo que se le haya conferido autonomía sino
que, además, se le haya atribuido como cometido básico la preservación del
poder adquisitivo de la moneda (CP arts 371 a 373). El Banco de la República,
cuya Junta Directiva es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia (CP art.
372), no pertenece entonces a ninguna de las ramas clásicas del poder sino que
es una institución autónoma frente a ellas (C.P. art. 113). Es pues una Banca
Central autónoma que debe luchar contra la inflación (CP art. 373). Sin
embargo, es indudable que también en el debate constituyente se tuvieron en
cuenta algunas de las objeciones de quienes criticaban la propuesta de
establecer un banco central totalmente independiente, que tuviera como objetivo
exclusivo mantener la estabilidad de los precios. Así, en la Plenaria del 17 de
mayo de 1991, uno de los delegatarios que directamente participó en las
sub-comisiones encargadas de la discusión y redacción de estas disposiciones
constitucionales, señaló al respecto:
“El artículo que
nosotros traemos a consideración de la Plenaria fue objeto de un concienzudo
análisis, y lo que aquí se propone es el resultado de una discusión muy amplia
en la cual, como se mencionó también por parte de algunos Constituyentes, se
logra un equilibrio entre distintas posiciones sobre este tema tan importante
para el manejo de la política económica. Lo que nosotros pretendimos, señor
Presidente y señores Constituyentes, fue básicamente dotar al Banco de la
República de la autonomía necesaria para que pudiese ejercer en coordinación
con la política económica del Gobierno de una manera independiente la
regulación de la moneda, el crédito y los cambios internacionales. Nosotros nunca
tuvimos en mente proponerle a la Asamblea un esquema con una total autonomía
del Banco de la República, a la usanza de otros países como Chile, como
Alemania, como los Estados Unidos o como Suiza (…).  Yo creo que en el
articulado queda muy claro que la autonomía del Banco de la República no es
total, y que el Banco de la República no va a estar subordinado al gobierno,
como tampoco el gobierno va a estar subordinado al banco.[9]”
La Carta establece
entonces una regulación intermedia, fruto de la búsqueda de un consenso entre
estas distintas perspectivas[10], de suerte que
si bien se impuso la tendencia en favor de reconocer autonomía de la Banca
Central, y que ésta tenga como cometido básico preservar la capacidad
adquisitiva de la moneda, sin embargo se incorporaron aspectos muy importantes
de los críticos de este modelo, lo cual explica la peculiaredad del diseño
constitucional colombiano. Entra pues la Corte a explicar estas
especificidades.
Límites de la
autonomía del Banco de la República: la ley,  la coordinación con la política
económica general y el cumplimiento de los objetivos de la intervención
económica del Estado y de sus deberes sociales.
11-  De acuerdo con
el artículo 371 de la Constitución, el Banco de la República es una entidad
estatal que goza de autonomía para el ejercicio de sus funciones. Sin embargo,
ello “no significa ausencia de controles”[11], ni se trata de
una “independencia absoluta”[12], “ni puede ser
entendida como si el Constituyente lo hubiere exonerado de todo punto de contacto
con el Estado y concebido como una isla ubicada por fuera de los ámbitos
constitucionales de actuación de sus órganos y autoridades”[13].
Por consiguiente, la autonomía presupuestal, técnica y administrativa (C.P.
art. 372) de la Banca Central no corresponde al ejercicio de una soberanía
monetaria, pues la autonomía se concreta en una garantía para efectos del
cumplimiento efectivo de las funciones que le fueron asignadas. Así las cosas,
la autonomía constitucionalmente atribuida a la Junta del Banco de la República
como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia “no es absoluta sino relativa,
en el sentido de que debe ejercerse dentro de los términos de la Constitución y
de la ley”[14]. La Carta
consagra entonces límites formales y materiales a la actividad autónoma del
Banco para controlar la inflación, que la Corte entra a estudiar.
12- De un lado,
desde el punto de vista formal, y como se verá más en detalle posteriormente en
esta sentencia[15], el Banco debe
ejercer sus funciones dentro de los marcos señalados por el Legislador, pues
sus actividades no escapan al principio de legalidad. En particular, es un
límite formal de la autonomía del Banco de la República en el ejercicio de su
obligación de controlar la inflación, la subordinación al Plan de Desarrollo,
pues como está Corporación ya lo dijo, “los alcances de la independencia del
Banco de la República no llegan hasta el punto de que sus decisiones puedan
adoptarse al margen de las estrategias y orientaciones generales de la política
económica incorporadas fundamentalmente en el Plan Nacional de Desarrollo,
porque si bien el Banco no es un órgano del ejecutivo, es de todas maneras, un
organismo del Estado”[16]
13- De otro lado,
desde el punto de vista material, la autonomía del Banco de la República se
encuentra limitada por la obligación constitucional que tiene esta institución
de coordinar sus funciones con las otras autoridades, a fin de que el Estado
colombiano cumpla los fines previstos por la Carta. Así, es evidente que el
artículo 113 de la Constitución, según el cual los diferentes órganos del
Estado ejercen separadamente sus funciones “pero colaboran armónicamente para
la realización de sus fines”, se aplica a la Junta Directiva del Banco de la
República por cuanto esta entidad es un órgano del Estado, tal y como esta
Corte ya lo ha indicado[17].
14- Este deber de
colaboración, dentro del obvio respeto de la autonomía propia de la Banca
Central, es aún más claro, si se tiene en cuenta que específicamente las normas
que diseñan la estructura y cometidos de esa entidad establecen inequívocamente
que todas sus funciones “se ejercerán en coordinación con la política económica
general” (CP art. 371). Esto quiere decir que si bien el encargo constitucional
del Banco de la República de salvaguardar la estabilidad monetaria no está
supeditado a criterios y órdenes gubernamentales, las estrategias y decisiones
de la autoridad monetaria deben buscar ser consistentes con las políticas
fiscal, salarial y de empleo, a cargo del gobierno, a efectos de mantener el
equilibrio y dinamismo de la economía.
15- La Corte destaca
que la incorporación de ese mandato de coordinación no fue un aspecto
inadvertido o marginal del diseño de la Banca Central sino que representa uno
de los elementos más importantes del debate constituyente sobre la materia,
como lo demuestra el análisis de los antecedentes de estas disposiciones. Así,
el texto inicialmente propuesto por una subcomisión, que rindió ponencia sobre
la Banca Central ante la Comisión Quinta, no preveía que las funciones del
Banco de la República debían ejercerse en coordinación con la política
económica general, cuya responsabilidad básica compete al Gobierno[18].
Ese vacío fue entonces severamente criticado por varios constituyentes, que
consideraron que de esa manera se fracturaba la política macroeconómica, y el
Banco de la República podía convertirse en una rueda suelta, lo cual era
particularmente grave, si se tenía en cuenta que esa entidad no iba a ser sólo
autoridad monetaria y crediticia, que es lo usual en otros ordenamientos
jurídicos, sino también autoridad cambiaria, por lo cual el impacto económico
de sus decisiones iba a ser muy considerable[19]. Por ende, y
debido a tales objeciones, la Comisión Quinta decidió incorporar expresamente
el texto según el cual, todas las funciones del Banco “se ejercerán en
coordinación con el resto de la política económica”[20].
Los debates
posteriores en las plenarias confirman la importancia que la Asamblea
Constituyente confirió a ese mandato de coordinación. Así, en la ponencia para
primer debate en la plenaria, los Constituyentes precisaron que “la tarea
fundamental del Banco será la de asegurar la estabilidad del dinero”, pero que
“en todo caso, deberá existir un alto grado de coordinación entre los distintos
órganos ejecutores de la política económica”[21], para lo cual
precisamente se decidió que la Junta Directiva estuviera presidida por el
Ministro de Hacienda, a fin de lograr “una estrecha coordinación entre el
manejo de la política monetaria y el manejo de la política fiscal”[22].
Estos criterios fueron reiterados en la ponencia para el segundo debate en la
Plenaria, la cual precisa que “la Carta consagra la autonomía del Banco pero no
su independencia”, lo cual se manifiesta “en la circunstancia de que todas esas
funciones deberán ejercerse en coordinación con la política económica general
del Gobierno y en la manera cómo es integrada su Junta Directiva de siete
miembros, presidida por el Ministro de Hacienda”[23].
Además, durante
estos debates en la Plenaria, varios constituyentes insistieron nuevamente en
la trascendencia de este mandato de coordinación, por lo cual incluso abogaron
por una reforma parcial de la norma inicialmente aprobada en la Comisión
Quinta. Según su parecer, el texto que indicaba que todas las funciones del
Banco se “ejercerán en coordinación con el resto de la política económica”
generaba equívocos,  por cuanto daba a entender que la política económica
estaba dividida: de un lado, la política monetaria, crediticia y cambiaria, que
era autónomamente decidida por el Banco, y de otro lado, “el resto” de la
política económica, cuya definición competía a los órganos democráticamente
electos, y en especial al Gobierno. Por ende, estos Constituyentes propusieron
que la expresión “el resto de” debía ser suprimida a fin de mostrar que la
política económica estatal debía ser unitaria y coherente, a pesar de la
autonomía y funciones del Banco para preservar la estabilidad de los precios[24].
La Plenaria aceptó ese cambio, y aprobó el texto vigente, según el cual todas
las funciones del Banco “se ejercerán en coordinación con la política económica
general”.
16- El explícito
texto del artículo 371 de la Carta, así como el examen de los debates constituyentes
de esta disposición permiten entonces concluir que ese mandato  de coordinación
representa uno de los elementos esenciales del diseño constitucional del Banco
de la República, a tal punto que tiene la misma importancia que la consagración
de la autonomía de esa entidad. Es más, el anterior estudio demuestra que la
Asamblea Constituyente, para mantener la estabilidad en los precios, estableció
un Banco de la República autónomo, pero siempre y cuando existiera también la
obligación de que hubiera una coordinación entre las decisiones monetarias,
crediticias y cambiarias, a cargo del Banco, con la política económica general,
cuya orientación corresponde a los órganos políticos.
17- Este mandato de
coordinación es fundamental pues significa que el Banco de la República no
puede desarrollar una política monetaria, crediticia y cambiaria que sea
indiferente respecto del manejo de otras directrices y tareas a cargo de otras
autoridades económicas, y en especial del Gobierno. En efecto, el fundamento teórico
para que se haya incorporado la exigencia de coordinación es la alta
interrelación de los sistemas económicos, que explica que el manejo de una
variable económica puede afectar sensiblemente a otras, de manera negativa o
positiva. Así, las decisiones monetarias, que corresponden al Banco, pueden
tener efectos muy importantes sobre el empleo y el crecimiento económico, en
especial en el corto plazo, mientras que, la política fiscal, que corresponde
esencialmente al Gobierno,  puede a su vez tener una gran influencia sobre la
estabilidad en los precios. A su vez, la tasa de cambio, que se encuentra
fuertemente influida por las decisiones del Banco, como autoridad cambiaria que
es, constituye una variable estratégica, no sólo en relación con los fenómenos
monetarios y la inflación, sino que tiene también un influjo decisivo sobre las
estrategias de desarrollo, y en especial sobre la evolución de la balanza
comercial y de la dinámica de endeudamiento externo. Así, una sobrevaluación de
la moneda disminuye la competividad de las exportaciones, estimula las
importaciones y favorece a quienes se encuentran endeudados en divisas,
mientras que las devaluaciones tienen el efecto contrario: favorecen las
exportaciones,  desestimulan las importaciones y hacen más gravosa las deudas
en divisas. Finalmente, el nivel de la tasa de interés, que se ve fuertemente
condicionado por las decisiones de la Junta del Banco de la República, tiene
también efectos muy importantes sobre las dinámicas de inversión, por lo cual
su impacto sobre el crecimiento y el empleo es también considerable.
Ahora bien, conforme
a la Constitución, la política económica general del Estado no puede ser
indiferente frente a los problemas de desempleo o de pobreza pues la
intervención del Estado en la economía no busca exclusivamente la estabilidad
en los precios sino que persigue finalidades mucho más amplias. Así, el
artículo 334 de la Carta es explícito en indicar que la dirección de la
economía, que corresponde al Estado, pretende “racionalizar la economía con el
fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y
la preservación de un ambiente sano”. Y, en particular, esa norma
constitucional precisa que el Estado debe, en especial, intervenir “para dar
pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en
particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y
servicios básicos” Este mandato se ve complementado por el artículo 54 que
precisa que el Estado debe propiciar “la ubicación laboral de las personas en
edad de trabajar”.  Todo esto significa que la Constitución no es neutra frente
al problema del empleo y el desarrollo pues ordena que el Estado debe activamente
promoverlos, tal y como esta Corte ya lo ha señalado[25].
Nótese además que ese mandato se predica no sólo del Gobierno y del Legislativo
sino del Estado, esto es, tal y como esta Corte ya lo ha indicado, de todas las
autoridades públicas[26].
Por ende, en la
medida en que (i) las decisiones de la Junta del Banco tienen impactos
indudables sobre el empleo y el crecimiento, y (ii) esta institución es una
autoridad estatal cuyas funciones (iii) además deben ejercerse “en coordinación
con la política económica general”, resulta indudable que la Junta del Banco de
la República, si bien tiene como finalidad básica preservar el poder
adquisitivo de la moneda (CP art 373), no puede sin embargo ser indiferente a
los resultados de sus decisiones sobre el empleo y el crecimiento, que
explícitamente debe tomar en consideración.  Esto significa que la autonomía
del Banco de la República para tomar decisiones dirigidas a velar por la
estabilidad de precios también se encuentra limitada por el deber de dar
cumplimiento a las finalidades constitucionales de la intervención del Estado
en la economía (C.P. arts 54 y 334). Una interpretación sistemática de la Carta
impone entonces la armonización de los artículos 334 y 373 superiores, como
quiera que la salvaguarda de la capacidad adquisitiva de la moneda no es un fin
en si mismo sino que es un instrumento para hacer efectivos los fines del
Estado. Por ende, para la Corte es claro que nuestra Constitución no es neutra
frente a variables económicas que pueden resultar comprometidas negativamente
con determinadas políticas monetarias, tales como el empleo y el crecimiento,
pues de acuerdo con el artículo 334 de la Constitución, estos son fines de la
intervención estatal en la economía que comprometen a todos los integrantes del
Estado en todo momento histórico.
18- Como es obvio,
el mandato de coordinación con la política económica general que recae sobre el
Banco del República tiene una contrapartida, y es la siguiente: las otras
autoridades económicas, y en especial el gobierno, en ejercicio de sus
funciones, tampoco pueden ser indiferentes frente a la defensa del poder
adquisitivo de la moneda. En efecto, la Carta radica primariamente la función
de conservar la estabilidad en los precios en el Banco de la República, pero no
se trata de una responsabilidad exclusiva de esa entidad sino que corresponde a
todo el Estado (CP art. 373). En otras palabras, el deber de mantener la
capacidad adquisitiva de la moneda no sólo se predica de la autoridad
monetaria, crediticia y cambiaria, esto es de la Junta del Banco de la
República, sino también de quienes tienen responsabilidades en la formulación y
ejecución de la política económica general del país.
Por lo tanto, la
coordinación de las funciones a cargo del Ejecutivo y del Banco, no debe
entenderse como la imposición de una colaboración con determinada política
económica de un gobierno, sino como la búsqueda de coherencia y cooperación
entre las autoridades económicas en el desarrollo de la política económica del
Estado, tal y como lo indicaron con precisión los Constituyentes. Así, el
informe ponencia respectivo explica que esta coordinación entre la política
fiscal y la monetaria no significa que la primera esté subordinada a la
segunda, ni viceversa “sino que ambas deben orientarse en forma armónica a
regular la actividad económica del país con una misma finalidad. El Banco debe
tomar en cuenta la política fiscal y el Gobierno debe tener en cuenta la
política monetaria.[27]”
19- Finalmente, la
adopción de la formula política del Estado social de derecho (CP art. 1º)
limita también la autonomía del Banco de la República en su lucha contra la
inflación, ya que indica que esa autoridad no puede ser tampoco indiferente con
la realización de los fines sociales del Estado. Por ende, el Banco de la
República no puede ignorar el impacto social de sus decisiones ya que la
Constitución de 1991 señaló las premisas axiológicas para la reorientación del
Estado Colombiano en todos los órdenes; por ello trazó los lineamientos del
orden económico y social que estimó deseable y, en algunos casos, llegó a
señalar directrices imperativas para la política económica. No es entonces,
gratuito que, también en el ámbito de lo económico, la Constitución haya
indicado derroteros de obligatoria observancia para que la acción estatal
inequívocamente se encause hacia el desarrollo, gracias al compromiso del
Constituyente con la construcción de un orden económico y social cada día menos
desigual y más justo. Esto significa que la Constitución de 1991 no es "un
texto neutro que permita la aplicación de cualquier modelo económico, pues las
instancias de decisión política deben de una parte respe­tar los límites
impuestos por el conjunto de derechos, y de otra operar conforme a los valores
y principios rectores que la Carta consagra, así como procurar la plena
realización de los derechos fundamentales"[28]
En otros términos, es imperativo que el Estado, a través de sus órganos,
propenda porque las autoridades cumplan funciones esencialmente inherentes a la
idea de justicia y de equidad social. Por ello, desde sus primeras decisiones,
esta Corte había señalado al respecto:
"La
Constitución de 1991, norma de normas en nuestro sistema jurídico, instituye el
Estado social de derecho y hace suyo el valor de la solidaridad. Esta nueva
forma de Estado, elevada a principio de comportamiento del poder público
colombiano tiene como característica esencial en el plano económico la de
legitimarlo para intervenir en las relaciones privadas de producción, a través
de una política fundada en el principio de solidaridad y en el papel
redistributivo del Estado.
Dentro de este
contexto y acompañada del principio de solidaridad, la libertad económica se entiende,
no como el "dejar hacer dejar pasar", propio del Estado liberal
clásico, sino como la promoción de las condiciones sociales y económicas
básicas para el desarrollo autónomo de la persona.
El Estado social
de derecho no hace caso omiso de la falta de libertad que causa la miseria.
Pero el nuevo concepto de libertad, no es simplemente formal; reivindica la
posibilidad real de desarrollar actividades económicas libremente escogidas y
autoriza al Estado para intervenir y crear las condiciones necesarias.
Es bajo esta
nueva concepción que se legitiman importantes instrumentos de intervención,
tanto para la búsqueda de eficacia como de equidad. El papel del mercado como
instrumento de asignación de recursos se concilia con el papel económico,
político y social del Estado redistribuidor de recursos. Si damos, como lo
quiere la Carta, valor jurídico a los principios constitucionales, no puede ser
otra la interpretación del Estado colombiano actual. En este sentido, la tarea
de los poderes  públicos es la de generar una sociedad más justa y solidaria[29]".
Por consiguiente,
para esta Corte también es claro que la efectividad del Estado Social de
Derecho, y la búsqueda de la justicia social, que se consigue mediante el
progreso y el desarrollo, entendido como el mejoramiento de la calidad de vida
y la democratización de las oportunidades de disfrute de los beneficios del
progreso y de la prosperidad general, son imperativos para todas las
autoridades, y no vinculan solamente al gobierno o al Legislador, sino a todos
los destinatarios de la norma superior. En este orden de ideas, el desarrollo
de las políticas monetaria, cambiaria y crediticia, constitucionalmente
asignadas a la Junta del Banco de la República, también se vinculan por los
principios constitucionales y por la efectividad del Estado Social de Derecho,
lo cual incluye la aplicación progresiva de los derechos sociales, como deber
del Estado.
El control de la
inflación como finalidad básica del Banco de la República, los otros objetivos
de la política económica y la norma acusada.
20- El examen
precedente permite concluir que la Constitución no escogió ninguno de los dos
modelos extremos de Banca Central, a saber, aquel en que el Banco es una institución
totalmente subordinada al Gobierno y que persigue simultáneamente múltiples
finalidades (estabilidad monetaria, fomento de determinadas industrias, etc),
tal y como lo fue el Banco de la República en los años sesenta, ni aquel en
donde, por el contrario, la Banca Central es totalmente independiente en sus
decisiones y tiene exclusivamente la finalidad de controlar la inflación, sin
que deba tomar en consideración otros objetivos. La Carta de 1991 optó por una
regulación intermedia, pues si bien la finalidad esencial del Banco es proteger
la capacidad adquisitiva de la moneda, por lo cual esa institución no
desarrolla específicamente actividades fomento, lo cierto es que la Junta no
puede ser indiferente a los otros objetivos de la política económica. La
peculiaredad del diseño constitucional colombiano puede entonces ser resumida
así: si bien la Junta del Banco de la República es autónoma y tiene como
finalidad básica preservar la moneda sana (CP arts 371 y 373), sin embargo esta
autonomía tiene limites formales -su sujeción a la ley (CP art 150 ords 13, 19
y 22 y art. 372)- y materiales: sus funciones deben ejercerse en coordinación
con la política económica general (CP arts 113 y 371) y sus actuaciones, como
las de los demás órganos del Estado, deben propender a la realización de los
valores del Estado social de derecho (CP arts 1º y 2º) y a la materialización
de los fines propios de la intervención del Estado en la economía (CP art.
334). Esto significa que si bien la finalidad primaria de la actividad del
Banco es la estabilidad de los precios, sin embargo esa institución no puede
ser indiferente a otros objetivos de política económica de raigambre
constitucional, como pueden ser la búsqueda del pleno empleo o la distribución
equitativa de los beneficios del desarrollo (CP art. 334).
21- Con los
anteriores criterios, entra la Corte a examinar el primer interrogante que
surge del artículo 2º de la Ley 31 de 1992. Así, el primer inciso de la norma
acusada se limita a reproducir la idea de que el Estado ampara la estabilidad
monetaria, por intermedio del Banco de la República, cuya junta directiva goza
entonces de autonomía para tal efecto. Sin embargo, podría argumentarse que,
como lo sugiere el actor, ese inciso debe ser retirado del ordenamiento jurídico,
por cuanto impone al Banco un único objetivo, a saber, preservar a toda costa
la estabilidad monetaria, mientras que la Carta le señala unas finalidades mas
amplias, puesto que la Junta no puede ser indiferente a la protección del pleno
empleo, ni al desarrollo económico en general.
22- La Corte
comparte parcialmente el argumento del demandante, pero no la conclusión que
éste deriva sobre la inconstitucionalidad total de ese primer inciso, y en
especial de la expresión "fines".  Así, es cierto que la Constitución
señala que el Banco tiene como finalidad esencial preservar la capacidad
adquisitiva de la moneda (CP art. 371). Sin embargo, el demandante acierta en
indicar que esto no significa que la Carta haya asumido un modelo de Banca
Central con finalidad única, esto es, un modelo en el cual la autoridad
monetaria debe preocuparse exclusivamente por la estabilidad monetaria, sin
tomar en consideración otros objetivos económicos. En efecto, si el Banco de la
República tuviera exclusivamente la función de controlar la inflación, entonces
carecería de todo sentido normativo la expresión según la cual la Junta debe
ejercer sus funciones en coordinación con la política económica general, puesto
que la autoridad monetaria debería preocuparse únicamente de la protección del
poder adquisitivo de la moneda. Pero eso no es así, porque la Carta
expresamente ordena a la Junta que coordine el desarrollo de sus funciones con
la política económica general, e implícitamente establece que el Banco, como
cualquier autoridad estatal, desarrolle los principios y valores del Estado
Social de Derecho y haga efectivos los fines de intervención del Estado en la
economía.
El actor tiene
entonces razón en indicar que la finalidad del Banco no es exclusivamente
luchar contra la inflación. Esa es la función básica del Banco, pero la Junta
no puede ser indiferente a los otros objetivos económicos pues sus decisiones
deben coordinarse con la política económica general y desarrollar el contenido
social del Estado colombiano. Esa conclusión no implica empero la
inexequibilidad total de la expresión acusada, ni del primer inciso del
artículo 2º de la Ley 31 de 1992, ya que éste señala únicamente que el Banco vela
por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, lo cual es
obviamente constitucional.
23- Con todo, es
cierto que una interpretación puramente exegética de ese inciso puede sugerir
que la única finalidad que debe tomar en cuenta la Junta del Banco en sus
decisiones es preservar la estabilidad en los precios. En efecto, esa
disposición  dice que el “Banco de la República a nombre del Estado velará por
el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda conforme a las
normas previstas en el artículo 373 de la Constitución Política y en la
presente ley (subrayas no originales)”.  El tenor literal del texto
legal acusado  sugiere entonces que la única disposición constitucional
relevante para establecer la finalidad de la Banca Central es el artículo 373,
que establece el deber estatal de preservar el poder adquisitivo de la moneda.
Por ende, podría concluirse que la estabilidad en los precios es el único
factor que debe tomar en consideración la Junta del Banco al tomar sus
decisiones, lo cual, como se ha visto largamente en esta sentencia, no se
adecua a la Carta, pues el artículo 373 superior no puede ser interpretado
aisladamente sino a la luz del contenido social del Estado colombiano (CP art
1º) y teniendo en cuenta las finalidades de la intervención estatal en la
economía (CP art. 334), por cuanto la Constitución es explícita en señalar que
todas las funciones del Banco deben ejercerse en coordinación con la política
económica general (CP art. 371). Por consiguiente, en la medida en que el
primer inciso del artículo 2 de la Ley 31 de 1992 admite una interpretación
literal inconstitucional, es necesario que esta Corporación  condicione su
alcance. Esa disposición será entonces declarada exequible, pero en el
entendido de que la actividad del Banco para mantener la capacidad adquisitiva
de la moneda debe ejercerse en coordinación con la política económica general,
lo cual implica que la Junta no puede ser indiferente a los otros objetivos de
desarrollo económico y social previstos por la Carta.
La
inconstitucionalidad del mandato que ordena adoptar metas de inflación
inferiores a las registradas.
24- El segundo
problema jurídico que la Corte debe resolver es si el Legislador puede ordenar
que la Junta adopte metas de inflación que sean siempre inferiores a las
registradas en el período precedente, tal y como lo establece el parágrafo del
artículo 2º de la Ley 32 de 1992. Para resolver ese interrogante, en primer
lugar, la Corte reitera que la autonomía de la Junta del Banco se predica sobre
todo frente al ejecutivo, y no frente a la ley, como quiera que la actividad
del Banco de la República está sometida al principio de legalidad. Así, en los
debates en la Asamblea Constituyente se señaló con claridad al respecto:
“El banco central
dependerá de la voluntad del legislador, el cual recobrará así su plena
capacidad para regular el sistema monetario del país, la que le fue suprimida
desde 1968 cuando se trasladó la competencia de regulación sobre las funciones
y estructura del Banco de Emisión, al Gobierno, según lo previsto en el ordinal
14 del artículo 120 de la Carta. El Banco Central no quedará entonces sujeto a
la intervención del Presidente de la República sino a la regulación que de sus
funciones y estructura haga el legislador”[30].
En idéntico sentido,
en varias oportunidades esta Corte[31] ha precisado
que “la Constitución le asigna al órgano legislativo la atribución de expedir
las directrices en materia de política económica, relacionadas con el manejo
monetario, el régimen de cambios internacionales y el crédito”[32].
25- Conforme a lo
anterior, en principio es constitucionalmente legítimo que el Legislador pueda
establecer reglas relativas a las funciones ejercidas por la Junta. Sin
embargo, esto no significa que cualquier determinación legal sea valida, por
cuanto la Constitución establece una estructura básica de la Banca Central, la
cual debe ser respetada por el Legislador. Esta estructura esencial, definida directamente
por el Constituyente, goza entonces de una garantía institucional frente a la
ley.
Ahora bien, sin que
la Corte deba en esta precisa oportunidad analizar la totalidad de los
elementos que gozan de garantía institucional, sin lugar a dudas existen tres
que hacen parte de ella, tal y como se desprende del examen adelantado en los
fundamentos jurídicos 10 a 20 de esta sentencia. De un lado, la autonomía de la
Junta Directiva del Banco, ya que sin ella, la existencia misma del Banco, como
institución constitucional, perdería gran parte de su sentido. De otro lado, la
Carta precisa que a pesar de la autonomía de la Junta, debe existir una
coordinación de sus decisiones con la política económica general, cuya
responsabilidad básica corresponde al Gobierno. Finalmente, el Banco, como
autoridad estatal que es, no puede desconocer en sus decisiones las finalidades
de la intervención del Estado en la economía ni los objetivos sociales que la
Carta propugna.  Por consiguiente, si bien el Legislador tiene plena
competencia para regular las funciones de la Junta del Banco de la República,
que no escapa al principio de legalidad, sin embargo la ley no puede establecer
regulaciones que (i) invadan el contenido esencial de la autonomía de la Junta,
o que obliguen a la Junta a adoptar decisiones que (ii) imposibiliten el
mandato de coordinación entre esa entidad y las otras autoridades económicas, o
(iii) que desconozcan el contenido social del Estado colombiano y las
finalidades de su intervención en la economía. Con tales criterios, entra la
Corte a examinar la constitucionalidad del mandato, según el cual, la Junta
debe adoptar metas de inflación que deben ser siempre inferiores a las
registradas en el periodo precedente.
26. La Corte ha
señalado que corresponde al Congreso establecer las pautas, los criterios y los
objetivos generales a los que debe someterse la Junta como autoridad monetaria,
crediticia y cambiaria. Por consiguiente, el Legislador no invade la órbita
propia de la Junta Directiva del Banco de la República cuando determina las
reglas generales que encausan la actuación de ese órgano, pero le está vedado
señalar directrices concretas, por cuanto, de hacerlo, estaría desplazando la
decisión autónoma de la Junta. El Congreso se convertiría entonces en la
autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, mientras que la Carta atribuye
esas competencias a la Junta del Banco. Por ello, esta Corte había expresado al
respecto:
“De ello resulta
que, si bien está a cargo del Congreso una función normativa general de las
aludidas materias, son inconstitucionales las disposiciones de la ley que,
desconociendo el sistema expuesto, invaden la órbita de autonomía del Banco de
la República y asumen en concreto las atribuciones reguladoras de
la moneda o el crédito, pues, como ya lo dijo esta Corte en Sentencia C-021 del
27 de enero de 1994 (M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell), la formulación de
las regulaciones que menciona el artículo 371 de la Constitución en lo que
atañe con el manejo monetario y crediticio son de competencia exclusiva de la
Junta Directiva del Banco, porque la Carta no autorizó compartir tales
facultades ni con el Presidente de la República, ni con otra autoridad u
organismo del Estado. Por supuesto, tampoco con el Congreso, cuyo campo de
legislación en la materia está circunscrito al establecimiento de ordenamientos
generales que delimitan la actividad del Banco de la República y de su Junta
Directiva.”[33]
Ahora bien, en el
presente caso, todos los expertos consultados por la Corte coinciden en afirmar
que establecer metas de inflación es una estrategia razonable para preservar la
estabilidad en los precios. En efecto, la doctrina autorizada considera que
“las metas ayudan a reactivar y coordinar las fuerzas antiinflacionarias dentro
del sector público, y por fuera de él, en torno a un valor numérico específico,
fortaleciendo de este modo el compromiso con la estabilidad de precios. Este
punto de vista es congruente con la evidencia empírica que muestra que, con lo
demás constante, las tasas de inflación de los países que tenían metas
monetarias fueron más bajas”[34]. En esta
medida, es claro que el Congreso puede señalarle a la Junta la obligación de
fijar metas de inflación, pues con ello no sólo establece una pauta general que
debe guiar la actuación del banco, sino que el Legislador ejerce una función
propia, que es concretar la responsabilidad de todas las autoridades económicas
frente a la salvaguarda de la capacidad adquisitiva de la moneda.
27. ¿Significa lo
anterior que el Legislador puede exigirle al Banco que adopte metas de
inflación que sean “siempre menores a los últimos resultados registrados”? A
primera vista podría considerarse que la expresión  objeto de estudio es un
mandato razonable en el contexto de una economía con inflación alta e inercial,
por cuanto, como lo señalan los defensores de esa disposición, se trata de un
mecanismo instrumental para disminuir progresivamente las expectativas inflacionarias
de los agentes económicos, y de esa manera lograr una estabilidad cada vez
mayor en los precios. Por consiguiente, conforme a esas concepciones, se trata
de un modelo general de política monetaria, que bien podía ser adoptado por el
Legislador, para orientar las decisiones concretas que corresponden, éstas sí,
a la Junta del Banco.
28- A pesar de su
aparente fuerza, la Corte considera que el anterior argumento no es de recibo,
por cuanto ese mandato afecta la autonomía de la Junta y, sobre todo, desconoce
la coordinación entre las funciones de esa entidad y política económica
general, cuya responsabilidad básica corresponde al Gobierno. Así, en primer
término, si se analiza con detenimiento la norma, es claro que el Legislador
reduce considerablemente la autonomía de la Junta por cuanto le establece una
orientación específica de la política monetaria, puesto que le ordena que debe
cada año intentar reducir la inflación a la registrada en el período
precedente. Ahora bien, conforme a la doctrina desarrollada por esta Corte, la
autonomía técnica del Banco consiste en su “capacidad para analizar libremente
los fenómenos monetarios y para diseñar sin injerencia de otras autoridades los
instrumentos que demande el ejercicio de sus atribuciones en aquellas materias
que tienen por objeto cautelar la estabilidad de la moneda y asegurar la
solidez y la confianza en el sistema monetario del país”
[35].
Supongamos entonces que en una determinada coyuntura, la propia Junta llega a
la convicción que, debido a que el país enfrenta una recesión muy intensa, con
un alto desempleo, mientras que la inflación se ha reducido considerablemente,
entonces resulta razonable adoptar una política monetaria más expansiva para
reactivar coyunturalmente la economía, por lo cual considera apropiado adoptar
una meta de inflación superior a la registrada en el período precedente. Una
decisión de esa naturaleza es obviamente constitucional, por cuanto, como se
explicó largamente en esta sentencia, el Banco de la República tiene como
finalidad  básica preservar la estabilidad en los precios, pero no puede ser
indiferente a los otros objetivos de la política  económica general. Sin
embargo, el mandato legal acusado impediría a la Junta tomar esa determinación
pues la obligaría a tomar una decisión diferente, contra el propio criterio de
los miembros de la Junta, y en un asunto concreto y propio de sus funciones.
Por lo tanto, para la Corte es claro que la disposición acusada disminuye
considerable y notoriamente la facultad de la Junta de valoración de las
variables económicas determinantes para diseñar la política monetaria en cada
momento determinado, con lo cual afecta su autonomía como autoridad monetaria,
cambiaria y crediticia.
29. Las anteriores
consideraciones ya ponen en cuestión la legitimidad de la disposición acusada.
Sin embargo, existen otras razones todavía más poderosas que sustentan la
inconstitucionalidad de la disposición objeto de análisis, como quiera que el mandato,
en los términos en que se encuentra establecido, desconoce la necesidad de
coordinación entre las funciones de la Junta y la política económica general,
por cuanto, en determinadas coyunturas, puede ser contraproducente para la
política económica general intentar a toda costa reducir la inflación del
período anterior. Así, por no citar sino un ejemplo, puede ocurrir que en un
determinado momento, la inflación no sea excesiva y que por el contrario el
país atraviese una recesión intensa. En tal contexto, en la medida en que el
Estado como un todo tiene el deber de también buscar el pleno empleo de los
recursos humanos (CP art. 334), entonces puede resultar perfectamente razonable
recurrir a una política de gasto publico activa, incluso con algún déficit
presupuestal y una política monetaria más laxa. Esta estrategia puede tener
algunos impactos inflacionarios, pero en esas coyunturas puede ser considerada
necesaria por los agentes económicos, incluyendo a los propios miembros de la
Junta Directiva del Banco de la República. En tales situaciones, obligar a la
Junta a tratar de reducir a toda costa la inflación, y por ende imponerle como
deber señalar metas de inflación menores a las registradas anteriormente,
resulta no sólo irrazonable sino contrario a la coordinación que la
Constitución prevé entre la actividad del Banco y la política económica general
(CP art. 371). Y de esa manera, se afectan además las finalidades de la
intervención del Estado en la economía (CP art. 334), por cuanto se antepone el
control de la inflación a cualquier otro objetivo de política económica, como
puede ser el logro del pleno empleo.
30. Por último,
entra la Corte a analizar la solicitud de uno de los intervinientes sobre la
posibilidad de decretar una constitucionalidad condicionada de la expresión
"que deberán ser siempre menores a los últimos resultados
registrados". Según su parecer, esta Corporación debía mantener en el
ordenamiento esa norma, pero precisar que el mandato acusado es constitucional,
salvo si existe un cambio profundo de la situación económica que haga
irrazonable intentar reducir a toda costa la inflación. La Corte considera que
esa solicitud no es de recibo, por cuanto no es posible conservar en el
ordenamiento esa expresión, de tal manera que ésta mantenga un sentido
normativo conforme a la Constitución. Así, una primera posibilidad sería
señalar que corresponde a la propia Junta del Banco determinar cuando se ha
pasado el umbral que hace irrazonable la aplicación del mandato acusado. Sin
embargo, en tal caso, la constitucionalidad condicionada de la expresión sería
totalmente inocua, ya que equivale a una inexequibilidad de la misma. En
efecto, con tal condicionamiento, la norma simplemente ordenaría a la Junta
establecer metas de inflación inferiores a las registradas, salvo si la propia
Junta considera que éstas no deben ser inferiores, con lo cual la expresión
"que deberán ser siempre menores a los últimos resultados
registrados" pierde todo efecto normativo. La segunda posibilidad sería entonces
que la propia Corte procediera a determinar cuando la aplicación de la norma se
torna inconstitucional, lo cual es imposible, pues no se desprende de la Carta
ningún criterio objetivo que permita condicionar la constitucionalidad de la
disposición Así, ¿durante cuantos años se aplica este mandato? No es posible
definirlo. ¿A partir de qué monto de inflación o de desempleo puede el Banco
proyectar una inflación mayor a la registrada en el período precedente? Nada en
la Constitución permite a la Corte determinar esos límites. Estos puntos no
pueden entonces ser definidos por la Corte, sin que el juez constitucional
invada las competencias propias de la Junta o del Legislador. La única decisión
posible es entonces la inexequibilidad de la expresión. Por lo tanto, así se
declarará.
31- En tales
circunstancias, la Corte encuentra que la expresión "que deberán ser
siempre menores a los últimos resultados registrados" es inconstitucional
y será retirada del ordenamiento. Esto significa que el parágrafo del artículo
2º de la Ley 31 de 1992 quedará del siguiente tenor
“Parágrafo. Para cumplir este objetivo la Junta
Directiva del Banco adoptará metas específicas de inflación, utilizará los
instrumentos de las políticas a su cargo y hará las recomendaciones que
resulten conducentes a ese mismo propósito”.
Así redactada, la
disposición se ajusta a la Carta, por cuanto, como ya se señaló en el
fundamento jurídico No 26 de esta sentencia, en nada vulnera la coordinación ni
el contenido esencial de las funciones del Banco de la República, que la ley
ordene a la Junta que señale unas metas específicas de inflación para los
distintos períodos. En efecto, de esa manera no sólo se busca hacer explícita
una variable que juega un papel esencial en las expectativas de los agentes económicos
sino que además se establecen criterios para que el Congreso, y la propia
ciudadanía, puedan ejercer el correspondiente control político sobre la
actividad de la Junta.
X. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar
EXEQUIBLE el primer inciso del artículo 2º de la Ley 31 de 1992, en el
entendido de que la actividad del Banco para mantener la capacidad adquisitiva
de la moneda debe ejercerse en coordinación con la política económica general,
lo cual implica que la Junta no puede desconocer los objetivos de desarrollo
económico y social previstos por la Carta.
Segundo.- Declarar
EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 2º de la Ley 31 de 1992, salvo la
expresión “que deberán ser siempre menores a los últimos resultados
registrados”, que se declara INEXEQUIBLE.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL            ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ                     JOSÉ
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ
CABALLERO               VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
FABIO MORÓN
DÍAZ MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Magistrado                                        Magistrada
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-481/99
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Competencias/JUNTA
DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Metas decrecientes de reducción de la
inflación (Salvamento de voto)
La
inexequibilidad de la expresión "que deberán ser siempre menores a los
resultados registrados", contenida en el parágrafo del artículo 2º de la
Ley 31 de 1992, no surge de la confrontación de esta proposición normativa con
la Constitución. En mi concepto, la Carta no exige que el Legislador determine
que la Junta Directiva deba adoptar metas específicas de inflación siempre
menores a los últimos resultados registrados; pero tampoco se opone a que lo
haga. La Constitución, como lo he sostenido en varias oportunidades, siempre
que se respeten sus principios, valores y reglas, deja a los poderes
constituidos - sobre todo al Legislador -, una esfera amplia para establecer y
ensayar distintas políticas. Las competencias de la Junta Directiva del Banco
de la República se ejercen en los términos que fije la Ley. De otro lado, si la
lucha contra la inflación corresponde a una política de Estado, no puede
afirmarse sin incurrir en una exageración, que el Congreso invade la autonomía
de la Junta Directiva cuando establece que las metas de reducción de la
inflación deberán ser decrecientes, lo que se entiende vigente mientras
persista este flagelo. Ahora, si esta pretensión del Legislador llegare a
tornarse fallida o se demostrare inconveniente, el camino para eliminarla no
podría ser otro que el de la decisión política del órgano democrático. Mientras
ello no ocurra, la disposición puede desplegar los efectos útiles que los
expertos le atribuyen, particularmente para aplacar la naturaleza inercial de
la inflación colombiana.
Referencia:
Expediente D-2258
Norma acusada:
Artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992.
Actor: Rene Vargas
Perez
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Aunque la sentencia
de la Corte, en contraste con la ponencia inicialmente presentada, incorpora
valiosos elementos de análisis y matizaciones, lo que juzgo positivo, mantengo
en todo caso mi respetuosa discrepancia con la posición mayoritaria, la que expongo
de la manera más breve posible:
1. La exequibilidad
del artículo 2º de la Ley 31 de 1992 ha debido formularse sin condicionamiento
alguno. La mayoría de manera explícita ha querido excluir una interpretación de
la norma legal que a su juicio resultaba inconstitucional y que podía provenir
de una lectura “puramente exegética” que condujera a sostener que “la única
finalidad que debe tomar en cuenta la Junta Directiva del Banco es preservar la
estabilidad en los precios”, cuando es claro que las funciones básicas del
Emisor deben ejercerse en coordinación con la política económica general (C.P.
art. 371) y con arreglo a los principios, valores y fines del Estado social de
Derecho, en especial los señalados en el artículo 334 de la Carta. De ahí que
la exequibilidad de la disposición acusada se pronuncie bajo el “entendido de
que la actividad del Banco para mantener la capacidad adquisitiva de la moneda
debe ejercerse en coordinación con la política económica general, lo cual
implica que la Junta no puede desconocer los objetivos de desarrollo económico
y social previstos por la Carta”.
2. La mayoría, en mi
concepto, confunde las normas constitucionales y legales que tienen carácter
organizatorio con las que fijan directrices o consagran mandatos generales o
específicos. El artículo 373 de la Constitución Política, cuyo contenido
simplemente repite la norma legal demandada, plasma la competencia básica del
Banco de la República: “mantener la capacidad adquisitiva de la moneda”. El
conjunto de “funciones” e “instrumentos” confiados por la Constitución y la ley
a la Junta Directiva del Banco de la República (C.P. arts 371 y 372),
constituyen los medios que le permiten a ésta en cada momento histórico cumplir
su misión constitucional.
Como todo órgano del
Estado, el Banco de la República, no puede ejercitar su competencia, esto es,
desarrollar su radio de acción, violando la Constitución. Por consiguiente, el
condicionamiento que se introduce como seguro contra una eventual
“interpretación exegética” no deja de ser trivial. La competencia básica del
Congreso de “hacer las leyes”, sin necesidad de hacer hincapié en ello, se
sujeta a que dicho órgano respete la Constitución Política en su integridad. Lo
mismo puede anotarse frente a todos y cada uno de los órganos del Estado en
relación con sus respectivas órbitas de competencia. La propia Constitución
ordena a la Junta Directiva del Banco de la República ejercitar sus
atribuciones “en coordinación con la política económica general”. Nadie osaría
plantear que la autonomía funcional del Banco de la República significa que
éste se encuentre por fuera de la Constitución. En este punto no entiendo por
qué la mayoría, tan profundamente preocupada por el uso y el abuso del método
exegético, no condicionó también la exequibilidad de la norma legal a que no se
violaran por su parte los derechos fundamentales. Pareciera haber subestimado
la Corte los peligros de esta perniciosa forma del pensamiento jurídico, puesto
que la parte resolutiva se ha limitado a prevenir las infracciones que pueden
sobrevenir cuando la Junta desconoce los objetivos de desarrollo económico y
social previstos en la Carta, sin mencionar otras transgresiones igualmente
posibles y previsibles. Empero, el sentido de la sentencia, como se verá, lejos
de limitarse a un ejercicio de inocente trivialidad, innova la propia
Constitución Política.
3. Junto a las
normas constitucionales organizatorias, en la Constitución pueden encontrarse
normas que articulan mandatos dirigidos a los órganos del poder público, cuyo
contenido puede ser más o menos general. En este orden de ideas, el objetivo
del pleno empleo o del crecimiento económico y el bienestar general, no
configuran por sí mismos competencias específicas sino que denotan mandatos u
orientaciones cuya materialización admite diversas formas que no se precisan
inmediatamente en el plano constitucional. Por consiguiente, condicionar la
exequibilidad de una competencia adscrita a un órgano del Estado - máxime
cuando la norma legal reitera la misión constitucional asignada -, a que no se
desconozcan las “normas-mandato” contenidas en la Carta, no representa en
últimas ningún condicionamiento, ya que si éstas últimas llegaren a preterirse
ello no afectaría la validez de la ley que define la competencia del ente - Junta
Directiva del Banco de la República -, sino la del acto singular y concreto
ulterior que en ejercicio de su competencia haya sido expedido por aquél.
Ahora, en caso de perpetrarse una violación, ella se originaría por quebrantar
la “norma-mandato” de origen constitucional (siempre que pudiere verificarse
una violación, de difícil consumación dado el carácter absolutamente abierto de
su texto normativo), no así la ley que delimita la competencia básica del
organismo que, pese a todas las vicisitudes futuras relacionadas con el
correcto o incorrecto desempeño constitucional de sus funciones, se mantiene.
También por esta razón, el condicionamiento que se formula carece de sentido y
de lógica jurídica.
4. El
condicionamiento, por el contrario, podría generar más problemas conceptuales
de los que en vano trata de resolver. Dependiendo del ciclo económico y de la
coyuntura las políticas monetarias del Emisor pueden, por ejemplo, ser
expansivas o contraccionistas. En uno o en otro caso, las consecuencias sobre
el empleo o el crecimiento económico, podrían ser adversas ya sea en el corto,
mediano o largo plazo. El carácter general de las normas-mandato que enuncian
las directrices del pleno empleo, del crecimiento económico y de la consecución
del bienestar general, a las que la Corte se remite como límites a la
competencia de la Junta Directiva del Banco de la República, sin duda
restringirá con esa misma amplitud la “autonomía técnica” de esta autoridad
económica, como quiera que toda medida suya podrá válidamente ser cuestionada
si llegare a afectar dichos objetivos. Una medida restrictiva, técnicamente
necesaria, podrá sin embargo reducir el empleo, y será entonces susceptible de
ser declarada nula por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Una medida
expansiva, en el mediano o largo plazo, podrá incidir negativamente en el
crecimiento económico o en el empleo futuro, y por ello también podrá correr la
misma suerte de la anterior. La imposibilidad de alcanzar simultáneamente todos
los objetivos económicos, propiciará una conflictividad constante en torno de
cada política adoptada por la Junta Directiva, cuya impugnación o defensa
emularán desde distintos horizontes temporales y supuestos teóricos.
5. La falta de
atención sobre el tipo de normas en juego y su combinación inadecuada en la
fórmula del condicionamiento - donde el ejercicio futuro de la competencia
pretende condicionar el otorgamiento originario de la misma -, inaugura un
contencioso que buscará menoscabar el margen necesario de autonomía del Emisor,
cuyas determinaciones serán confrontadas con las normas más generales y vacías
de contenido de la Constitución, como son las normas-mandato a que se refiere
la sentencia. Se ha querido ignorar que estas últimas normas, como se sabe de
sobra, demandan de sus destinatarios la debida y oportuna actualización
material, por lo demás contingente y en modo alguno prefigurada por la Carta.
6. La justificación
de la declaración de exequibilidad condicionada, se funda en el temor a una
interpretación exegética de la norma legal examinada. No obstante, la
interpretación que la Corte realiza no solamente es en extremo exegética;
además, se revela parcial. La Corporación no reparó en otras disposiciones de
la ley que se ocupan de desarrollar el mandato constitucional de “coordinación
con la política económica general”, elemento cuya ausencia se imputa
equivocadamente al artículo demandado, cuando en realidad se regulaba en la
misma ley, en su artículo 4º, que no fue analizado. La interpretación aislada y
literal impidió a la Corte percatarse de que lo que ella echaba de menos,
pertenecía al contenido de la ley. En efecto, la norma mencionada, ordena lo
siguiente: “La Junta Directiva del Banco de la República es la autoridad
monetaria, cambiaria y crediticia y, como tal, cumplirá las funciones previstas
en la Constitución y en esta Ley, mediante disposiciones de carácter general.
Tales funciones se ejercerán en coordinación con la política económica general
prevista en el programa macroeconómico aprobado por el Consejo Nacional de
Política Económica y Social CONPES, siempre que ésta no comprometa la
responsabilidad constitucional del Estado, por intermedio del Banco de la
República, de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la
moneda”. A lo anterior debe agregarse que la Constitución y la ley, favorecen
la coordinación de políticas económicas también mediante la integración plural
de cuerpos e instancias decisorias abiertas a la participación de las
diferentes autoridades económicas. De hecho, La Junta Directiva del Banco de la
República es presidida por el Ministro de Hacienda.
7. La Constitución
en esta materia introdujo un diseño orgánico que consideró idóneo y necesario
para el manejo monetario, crediticio y cambiario. Para este efecto, creó un
órgano autónomo y a éste encomendó la utilización de ciertos instrumentos. El
control y las limitaciones impuestas a esta autoridad económica, definidas en
la Constitución y en las normas legales, hasta el presente habían asegurado la
bondad del esquema seleccionado, el cual a la vez que mantenía la
especialización del Banco, aseguraba que su Junta Directiva pudiera ejercer su
cometido básico sin subordinarse a la voluntad política del gobierno o del
legislativo, todo esto sin perjuicio de una adecuada coordinación de las
distintas variables económicas. Pero la decisión de la Corte, sin mediar un
acto reformatorio de la Constitución, so pretexto de que sólo así se puede
alcanzar la “coordinación con la política económica general”, ha eliminado el perfil
estructural de la Junta Directiva, agregándole funciones adicionales y
saturándola de responsabilidades. Lo anterior significa un sacrificio neto de
especialización y, de otro lado, genera un riesgo de pérdida de eficacia de sus
instrumentos, que por pretender que sean polivalentes se podrán ver en la
práctica cercenados en sus resultados. La consecuencia más grave de este paso
dado por la Corte, en mi concepto, es la subordinación de la política monetaria
a las decisiones de los órganos políticos que en últimas orientan y fijan las
demás variables económicas a cuyos designios debe en lo sucesivo sujetarse la
Junta Directiva. En verdad se entra en un escenario distinto del previsto por
la Constitución, cuando se postula que dadas unas políticas emanadas de otros
órganos del Estado (Gobierno y Congreso), las que señale la Junta deben
someterse a ellas. Una cosa es la "coordinación" como meta deseable y
otra la "coordinación" como axioma o presupuesto inicial. Bajo la
primera, la Junta Directiva conserva una esfera de control o autonomía; bajo la
segunda, deviene órgano funcionalmente subalterno.
8. Por último, la
inexequibilidad de la expresión “ que deberán ser siempre menores a los
resultados registrados”, contenida en el parágrafo del artículo 2º de la Ley 31
de 1992, no surge de la confrontación de esta proposición normativa con la
Constitución. En mi concepto, la Carta no exige que el Legislador determine que
la Junta Directiva deba adoptar metas específicas de inflación siempre menores
a los últimos resultados registrados; pero tampoco se opone a que lo haga. La
Constitución, como lo he sostenido en varias oportunidades, siempre que se
respeten sus principios, valores y reglas, deja a los poderes constituidos -
sobre todo al Legislador -, una esfera amplia para establecer y ensayar
distintas políticas.
La Corte pretende
extender la Constitución hasta el punto de obligarla a rellenar ese marco
abierto, librado al proceso político, con supuestos mandatos constitucionales
inexistentes. Lamentablemente la Corte cree que si la política legal carece de
lógica o es equivocada o resulta inconveniente, esto la hace inconstitucional.
En mi concepto la Corte está asumiendo - de buena fe - demasiado trabajo y, por
esta vía, incrementa su responsabilidad hasta convertirse en Tribunal de la
Verdad y de la Conveniencia, con lo cual “sobrecarga” la Constitución y su
papel como instrumento básico de convivencia, que en modo alguno almacena las
soluciones normativas para todos los problemas y asuntos públicos del presente
y del futuro.
Las competencias de
la Junta Directiva del Banco de la República se ejercen en los términos que
fije la Ley (C.P. arts 150-13, 22 y 372). De otro lado, si la lucha contra la
inflación corresponde a una política de Estado, no puede afirmarse sin incurrir
en una exageración, que el Congreso invade la autonomía de la Junta Directiva
cuando establece que las metas de reducción de la inflación deberán ser
decrecientes, lo que se entiende vigente mientras persista este flagelo. Ahora,
si esta pretensión del Legislador llegare a tornarse fallida o se demostrare
inconveniente, el camino para eliminarla no podría ser otro que el de la
decisión política del órgano democrático. Mientras ello no ocurra, la
disposición puede desplegar los efectos útiles que los expertos le atribuyen,
particularmente para aplacar la naturaleza inercial de la inflación colombiana.
Pero la Corte
Constitucional se ha anticipado a desterrar esta expresión del afán legislativo
por erradicar el impuesto más injusto que recae sobre los sectores desvalidos
de la población, argumentando para ello que la sujeción a este propósito
socavaría la coordinación con la política económica general. Tal vez sin
advertirlo la Corte le ha sustraído capacidad de negociación a las autoridades
económicas que en la delicada tarea de ponderación conjunta de las políticas
económicas bregan por la reducción de la inflación como objetivo constitucional
normativamente vinculante. Me parece más grave, sin embargo, que se contraiga
el ámbito de la política, bajo la falsa creencia de que la Constitución así lo
demanda. La ilegítima sustitución de la democracia por los jueces, por lo menos
en este caso, representa un sacrificio institucional inmenso que no lo compensa
la petrificación constitucional de la teoría o punto de vista que ellos crean
en un momento - que se convierte en eternidad en razón de la cosa juzgada
constitucional - más conveniente para los intereses del país. Ahora, bajo el
manto de la Constitución y en un foro  inadecuado, se corre el riesgo de que
ciertas tesis académicas descartadas o determinados intereses que buscan
escamotear el proceso democrático, se conviertan con una  facilidad asombrosa
en opciones de linaje constitucional, sin serlo. Endosar la jurisdicción
constitucional y el lenguaje constitucional a estas pretensiones que persiguen
imponerse socialmente de este modo, no deja de ser una aventura que la Corte
Constitucional debería detener cuanto antes. La política judicial no puede
remplazar a la política democrática. La Corte debe ser consciente de que por su
conducto muchas veces se quiere esquivar el proceso democrático. Bastará una
sentencia de la Corte para producir una mutación constitucional. En atención a
los efectos de la cosa juzgada constitucional, sólo en situaciones
excepcionales y extremas, la Corte debería dictar sentencias interpretativas o
condicionadas. La declaración de exequibilidad condicionada, avalada por ocho
magistrados, en este caso, hizo innecesario concluir el procedimiento de
reforma constitucional en curso que se  proponía incorporar a la Constitución
un texto semejante. No creo que sea correcta ni lleve a buen puerto la
interpretación constitucional que sepulta la política.
No deja de ser
paradójico que la Corte, de una parte, trunque el papel de la ley cuando ésta
se propone adoptar una opción que pertenece a su ámbito legítimo de competencia
y que profundiza el propósito buscado por el Constituyente y, al mismo tiempo,
mediante su propia interpretación, patrocine el control político del quehacer
de la Junta Directiva del Banco de la República, pese a que la Constitución ha
perseguido que en esta materia su actuación se desligue de las autoridades
políticas de turno. Allí donde la Constitución reduce el influjo de la
política, la Corte lo promueve y, en cambio, allí donde éste es necesario y
legítimo (reforma constitucional y determinación de la funciones de la Junta),
procede ella a obturar el proceso democrático.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
[1] Ver, entre otras, la sentencia
C-320 de 1997, MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 5.
[2] Puede verse los comentarios que
se realizaron en la Asamblea Nacional Constituyente. Transcripción
textual de las discusiones en la Asamblea del artículo 373 de la Constitución.
Presidencia de la República. Consejería para el Desarrollo de la Constitución
[3] Sentencia C-383 de 1999. M.P.
Alfredo Beltrán Sierra
[4] Ver las ponencias sobre Banca
Central en las Gacetas Constitucionales No 53, 73 y 113.
[5] Para una defensa autorizada de
esta perspectiva, ver Cukierman Alex, “La Economía de la Banca Central” en
Ernesto Aguirre, Roberto Junguito y Geoffrey Miller. (Editores) La Banca
Central en América Latina. Aspectos Económicos y Jurídicos. Bogotá:
Banco de la República y Tercer Mundo,  1997, pp 101 y ss.
[6] Gaceta Constitucional
No 73 páginas 10 y 11. Ponencia para segundo debate. Presentada por Carlos Ossa
Escobar, Rodrigo Lloreda Caicedo, Carlos Lemos Simons y otros.
[7] La expresión es de los economistas
Grilli, Masciandaro y Tabellini en “Political and Monetary Institutions and
Publica Financial Policies in the Industrial Countries”, citados por Alex
Cukierman. Op-cit, p 114.
[8] Para una perspectiva crítica
reciente, ver Sheri Berman y Kathleen R McNámara. “Bank on Democracy. Why
Central Banks Need Public Oversigth en Foreign Affairs, Marzo y
abril 1999, pp 2 y ss.
[9] Intervención del Constituyente
Carlos Osa, uno de los redactores del Informe Ponencia sobre el tema, en la
Sesión Plenaria del 17 de mayo. Ver Presidencia de la República. Consejería
para el Desarrollo de la Constitución . Transcripción textual de las
discusiones en la Asamblea Constituyente del artículo 371. En el mismo
sentido, ver las intervenciones de los delegatarios Guillermo Perry y Rodrigo
Lloreda, que insistieron en que la regulación adoptada había sido el resultado
de una laboriosa búsqueda de un consenso entre perspectivas parcialmente
diferentes sobre el tema.
[10] Para un seguimiento del debate
constituyente sobre el tema, ver Gacetas Constitucionales No 53, 73 y 113, en
donde figuran los informes ponencias sobre el tema. Ver igualmente Gaceta No
100 en donde aparecen las actas de la Comisión Quinta, que trabajó los asuntos
económicos, y que en las sesiones del 2 y 3 de mayo abordó el debate sobre la
Banca Central. Igualmente ver la Transcripción textual de las discusiones
en la Asamblea de los artículos 371, 372 y 373 de la Constitución.
Presidencia de la República. Consejería para el Desarrollo de la Constitución.
Finalmente, sobre algunos puntos, desafortunadamente no existen documentos, por
cuanto algunas decisiones fueron tomadas en comisiones accidentales, de las que
no quedaron actas ni grabaciones. Pero existen algunas memorias de las mismas
efectuadas por los partícipes de esas comisiones y de estos debates. Ver su
reseña en Roberto Steiner. La autonomía del Banco de la República.
Economía política de la reforma. Bogotá: Tercer Mundo, Fedesarrollo,
1995. Todos estos documentos y testimonios coinciden en señalar que la
regulación adoptada, si bien se fundamenta en la defensa de la independencia
del Banco de la República, que tiene como objetivo básico el control de la
inflación, sin embargo es resultado de un consenso y de una transacción, que
supuso incorporar las objeciones de algunos de los críticos del modelo de Banca
Central totalmente independiente y con una finalidad única.
[11] Sentencia C-529 de 1993 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[12] Sentencia C-489 de 1994 M.P.
José Gregorio Hernández Galindo
[13] Sentencia C-050 de 1994 M.P.
Hernando Herrera Vergara
[14]Sentencia C-341 de1996. M.P.
Antonio Barrera Carbonell
[15] Ver
infra, Fundamentos Jurídicos   24 y ss.
[16]Sentencia C-021 de 1994 M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[17] Ver, entre otras, la sentencia
C-021 de 1994.
[18] Para el texto inicialmente
propuesta ante la Comisión Quinta, ver el Informe Ponencia en la Gaceta
Constitucional No 53, pag 10. Ver igualmente las actas del debate del 2
de mayo en Gacveta Constitucional No 100,
[19] Ver, por ejemplo, la
intervención del Constituyente Guillermo Perry en la sesión del 2 de mayo,
Presidencia de la República. Consejería para el Desarrollo de la Constitución .
Transcripción textual de las discusiones en la Asamblea Constituyente del
artículo 371
[20] Ver el texto aprobado en la
Comisión Quinta en el acta de la sesión del 3 de mayo en Gaceta
Constitucional No 100, p 11.
[21] Ponencia para primer debate en
plenaria. Gaceta Constitucional 73 página 8
[22] Ibídem, pag 10.
[23] Ponencia para segundo debate en
plenaria. Gaceta Constitucional 113 página 31.
[24] Ver al respecto las
intervenciones en la sesión plenaria del 17 de mayo de 1991 de los
Constituyentes Guillermo Perry, Carlos Ossa, Iván Marulanda y Rodrigo Lloreda,
entre otros. Así, según el delegatario Ossa, “si se suprime la palabra ´ el
resto de´ la política económica y se dice ejercer estas funciones en
coordinación con la política económica del gobierno o con la política económica
general, podemos lograr un consenso en esta Asamblea, y me parece que queda muy
claro que la autonomía del Banco de la República no es total”. Ver al respecto
Presidencia de la República. Consejería para el Desarrollo de la Constitución .
Transcripción textual de las discusiones en la Asamblea Constituyente del
artículo 371
[25] Ver al respecto, entre otras,
las sentencia SU-360 de 1999. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento
Jurídico No 7.
[26] Ver sentencia C-221 de 1997.
Fundamento Jurídico No 9.
[27] Ponencia para primer debate en
plenaria. Gaceta Constitucional 73 página 10.
[28] Sentencia
C-040 de 1993. MP Ciro Angarita Barón.
[29] Sentencia C-040 de 1993. MP Ciro
Angarita Barón.
[30] ibid
[31] Pueden consultarse las
Sentencias C-383 de 1993 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-122 de 1997 M.P.
Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, C-432 de 1998 M.P. Jose
Gregorio Hernández Galindo, C-455 de 1993 M.P. Fabio Morón Díaz.
[32] Sentencia C-021 de 1994 M.P.
Antonio Barrera Carbonell
[33]Sentencia C-489 de 1994. José
Gregorio Hernández Galindo.
[34] Cukierman Alex, La Economía de
la Banca Central. Traducido del inglés por Teresa Niño Torres, en “La Banca
Central en América Latina. Aspectos Económicos y Jurídicos”. Coordinadores.
Ernesto Aguirre, Roberto Junguito y Geoffrey Miller. Editores Banco de la
República. 1997. Página 126
[35] Sentencia C-529 de 1993. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz