T-509-17
Sentencia T-509/17
PRINCIPIO DE INTEGRALIDAD DEL DERECHO A LA SALUD-Alcance
El principio de integralidad tiene como propósito mejorar las
condiciones de existencia de los pacientes, prestando los servicios médicos en
el momento adecuado. Así
mismo, la integralidad en el servicio de salud implica que el paciente debe
recibir el tratamiento de calidad que requiere según las condiciones de la patología que lo aquejan
y las realidades científicas y médicas.
DERECHO A LA SALUD COMO
DERECHO FUNDAMENTAL-Reiteración
de jurisprudencia sobre protección por tutela
TRATAMIENTOS,
MEDICAMENTOS O IMPLEMENTOS NO INCLUIDOS EN EL POS-Condiciones para su autorización
CUOTAS MODERADORAS Y
COPAGOS-Naturaleza jurídica/EXONERACION
DE CUOTAS MODERADORAS Y COPAGOS-Reglas jurisprudenciales
DEBER OFICIOSO DEL JUEZ
CONSTITUCIONAL FRENTE AL RECAUDO PROBATORIO EN LA ACCION DE TUTELA-Alcance del artículo 22 de Decreto 2591 de 1991
Si bien es
cierto, el artículo 22 del Decreto 2591 de 1991 indica que el
juez “tan pronto llegue al convencimiento respecto de la situación
litigiosa, podrá proferir el fallo, sin necesidad de practicar las pruebas
solicitadas”, ello no significa que se pueda conceder o negar la
protección pedida sin que medie prueba, por lo menos sumaria, de los hechos
alegados o de aquellos que sean relevantes para fundar el fallo. La acción de tutela, en sí
misma, constituye un derecho fundamental, y en su garantía el juez debe
realizar un estudio juicioso de los hechos y de la reclamación presentada y, en
consecuencia, proferir un fallo ajustado a los preceptos constitucionales.
DERECHO A LA SALUD DE
PACIENTE CON CANCER-Orden
a EPS autorizar procedimiento médico-quirúrgico ordenado por médico tratante
DERECHO A LA SALUD DE
PACIENTE CON CANCER-Orden
a EPS brindarle al accionante el tratamiento integral, autorizar el suministro
de todos los medicamentos, tratamientos, procedimientos que prescriba su médico
tratante y exoneración de cuotas moderadoras
Referencia:
Expediente T-6.083.766
Demandante:
Agustín
Castro a través de agente oficiosa, Luz Marina Roso
Demandado:
NUEVA E.P.S
Magistrado
sustanciador:
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., ocho (8) de
agosto de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Antonio
José Lizarazo Ocampo, Iván Humberto
Escrucería Mayolo (e.) y Gloria Stella Ortiz Delgado, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión
del fallo de tutela proferido el 25 de noviembre de 2016, por el Juzgado 003 de
Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Ibagué (Tolima), por medio del
cual se resolvió “abstenerse de tutelar la acción invocada”.
Este expediente fue escogido para
revisión por la Sala de Selección Número Cuatro, por medio de Auto de 17 de abril de 2017 y repartido a la Sala Cuarta de Revisión.
I. ANTECEDENTES
1.1 Solicitud
El señor
Agustín Castro, de 74 años de edad, a través de agente oficiosa, presentó
acción de tutela, el 9 de noviembre de 2016. Solicitó que fueran protegidos sus
derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y a la salud, teniendo
en cuenta que la NUEVA E.P.S. S.A., a la que se encuentra afiliado, en calidad
de cotizante, no le ha programado fecha para la realización del procedimiento
denominado “polipectomía rectal”, que de acuerdo con la información
suministrada en la demanda le fue ordenado por su médico tratante el 11 de mayo
de 2016, sin el cual ve comprometida su vida.
1.2 Fundamentos fácticos
La agente oficiosa narra los
hechos de la siguiente manera:
1.2.1 Agustín
Castro, de 74 años, está afiliado al Sistema General de Seguridad Social en
Salud, en el régimen contributivo, por medio de la NUEVA E.P.S.
1.2.2 Fue diagnosticado
por su médico tratante con “CARDIOPATÍA HIPERTENSIVA, EPOC E HIPERTENSION
ARTERIAL (SIC), ENFERMEDAD PULMONAR OBSTRUCTIVA CRONICA (SIC) Y CANCER (SIC)
DE COLON”  (Negrillas fuera del texto).
1.2.3 Teniendo
en cuenta la situación de “alta complejidad” ya descrita, el 11 de mayo de
2016, el médico tratante ordenó que se le realizara “1. Polipectomía
Rectal-colonoscopia sin ningún (sic) tipo de pagos”.
1.2.4 En el
mismo sentido, “el anestesiólogo ordeno (sic) su realización [polipectomía
rectal] inmediatamente desde el 02 de agosto de los corrientes [2016], la cual
reitero (sic) el 21 de septiembre del mismo año”.
1.2.5 Desde que
se ordenó la práctica de la “polipectomía rectal” se han solicitado las
citas necesarias para su realización, pero la NUEVA E.P.S. no ha atendido las
mismas, aduciendo no tener agenda para programarlo.
1.2.6  El señor Agustín
Castro requiere atención inmediata, pues su calidad de vida empeora día tras
día.
1.3 Pretensiones
El accionante solicita que
se ordene la protección de sus derechos fundamentales a la salud y a la vida en
condiciones dignas.  En consecuencia, pide que se ordene a la NUEVA
E.P.S. que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, primero, adelante los
trámites administrativos y los demás que sean necesarios para autorizar la
cirugía “polipectomia rectal”. Segundo, realice un tratamiento integral,
de tal forma que se garantice “el acceso a exámenes, procedimientos,
suministro de medicamentos, citas con especialistas, terapias, hospitalización,
enfermería, cuidadores, pañales, exoneración de cuotas moderadoras,
cuotas de recuperación, gastos de hospitalización posteriores a la cirugía y
todas las demás que sean necesarias para la atención de su salud y vida como
paciente oncológica (sic)” (negrillas fuera de texto original).
1.4 Pruebas que obran en el
expediente
En la demanda de tutela se anuncian
copias de las cédulas de ciudadanía de Luz Marina Roso y Agustín Castro,
órdenes médicas, valoración pre-anestésica e historia clínica, pero las mismas
no se anexan.
1.5. Trámite procesal y
contestación a la demanda de tutela
La
acción de tutela correspondió por reparto al Juzgado 003 de
Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Ibagué (Tolima).  Este Despacho,
en el auto admisorio de la demanda, proferido el 11 de noviembre de 2016, reconoció
a Luz Marina Roso como agente oficiosa de Agustín Castro y vinculó al Gerente o
Director Nacional de la NUEVA E.P.S. de Bogotá, al representante legal Regional
Centro-Oriente de la NUEVA E.P.S. y a la Superintendencia Nacional de Salud.
1.5.1. La NUEVA E.P.S. y la Superintendencia Nacional de Salud no
se pronunciaron respecto de la demanda.
II.  DECISIONES JUDICIALES
DE INSTANCIA
1. Única instancia
El Juzgado 003
de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Ibagué-Tolima, mediante
sentencia del 25 de noviembre de 2016 dictó el fallo, dentro del cual se
explica que “(...) en este caso concreto la pretensión principal motivo de
amparo versa justamente sobre el reconocimiento de un conjunto de prestaciones
relacionadas con una determinada condición de salud de una persona de la
tercera edad, con base a criterios propios del accionante, sin que obren
órdenes médica (sic) del procedimiento polipectomia rectal, como
tampoco se acompañan indicaciones precisas que hagan determinable la orden
tutelar a impartir (...).” En consecuencia, decidió “Abstenerse de
tutelar la acción invocada por el señor Agustín Castro a través de agente
oficiosa (...)”.
Esta decisión no
fue objeto de impugnación.
III. TRÁMITE EN SEDE DE REVISIÓN DE TUTELA
A través de auto
del 24 de mayo de 2017, el Magistrado Sustanciador, en vista de la necesidad de
aclarar algunos hechos de la demanda y lograr un mejor proveer, solicitó a las
partes algunas pruebas. Así, el 29 de junio de 2017, la Secretaría General de
esta Corporación allegó al Despacho la información que a continuación se
relaciona, aportada por la señora Luz Marina Roso, agente oficiosa del señor
Agustín Castro:
Copia de la
historia clínica del señor Agustín Castro, expedida por la Nueva EPS, en la que constan los siguientes documentos:
- Procedimientos de “colonoscopia total”, efectuados al señor
Agustín Castro el 26 de febrero, 18 de julio y 2 de diciembre de 2016 (fl. 17,
23 y 37, cd. 2).
- Copias
de los resultados de exámenes “anatomopatológicos” del paciente Agustín Castro, de fechas 2 de marzo, 21 de julio y 5
de diciembre de 2016 (fl. 18, 22 y 36, cd. 2).
-Copia
de “ecocardiograma transtorácico”, realizado
a Agustín Castro el 12 de octubre de 2016.(fl.19, cd. 2)
-Copia
de una “atención de consulta médica general y especializada”, del 13 de
septiembre de 2016 (fl.20, 24 y 26, cd. 2)
-Copia
de consulta médica en el Centro de Endoscopia Diagnóstica y Terapéutica
CENDITER SAS, realizada al señor Agustín Castro, del 12 de octubre de 2016 (fl.
21, cd. 2).
-Copia
de anotación del 11 de mayo de 2016, en cuyo aparte de resumen y comentarios,
se observa una anotación (fl. 31, cd. 2) que indica “(…) REQUIERE
POLIPECTOMÍA POLIPO PEDICULADO DE COLON TRANSVERSO POLIPO PEDICULADO DE COLON
SIGMOIDE REQUERE POLIPECTOMÍA DR HERRAN (…) POR LO TANTO SE SOLICITA
LABORATORIOS VALORACIÓN PREANESTESICA (SEDACION) (SIC) AUTORIZACIÓN PARA
PRACTICAR POLEPECTOMÍA DE POLIPOS EN NUMERO (SIC) DE 4”. Se remite al paciente
a valoración prequirúrgica (fls. 30-32, cd. 2).
- Valoración
preanestésica realizada al señor Agustín Castro, el 2 de agosto de 2016,
suscrita por los médicos anestesiólogos María Fernanda Troncoso (24.338.995) y
Salomón Páez (R.M. 188/65). En el formulario de la valoración, diligenciado a
mano, se puede leer con claridad “se autoriza cirugía”. (fl. 28 y 29,
cd. 2).
-Copia
de interpretación de estudios de imagenología, “estudio tac de tórax”,
del paciente Agustín Castro, del 20 de agosto de 2016 (fl. 33, cd, 2).
-Copia
de resultados de laboratorio clínico realizado al señor Agustín Castro, de
fecha 26 de julio de 2016 (fls. 34 y 35, cd. 2).
-A
través de llamada telefónica efectuada el 15 de julio de 2017 (9:24 a.m.), ,
atendida por la señora Luz Marina Roso, quien dijo ser la esposa del señor
Agustín Castro, se pudo establecer que él no trabaja en la actualidad, debido
al deterioro de su estado de salud, arrienda el lugar en donde vive junto con
la señora Roso, quien tampoco trabaja, pues padece “atrofia degenerativa”,
están clasificados socioeconómicamente en el estrato 2 y pese a que el señor
Castro percibe una pensión equivalente a un salario mínimo mensual legal
vigente, sus gastos de arriendo, servicios, alimentación, transporte, entre
otros, no le permiten sufragar los gastos que demanda la atención de las
enfermedades que padece.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1.
Competencia
La
Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para proferir
sentencia de revisión en este caso, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241, numeral
9, de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema
jurídico
En el presente
asunto le corresponde a la Sala establecer si la NUEVA E.P.S. vulneró los
derechos fundamentales del señor Agustín Castro a la vida en
condiciones dignas y a la salud, al no haberle programado la realización del
procedimiento denominado “polipectomía rectal”, que le fue ordenado por
su médico tratante el 11 de mayo de 2016.
Previamente,
la Sala se pronunciará sobre (i) el cumplimiento de los requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela, tales como la legitimación por activa y
pasiva, la subsidiariedad e inmediatez. Posteriormente, para resolver el
interrogante jurídico planteado, la Sala reiterará la jurisprudencia respecto
del (i) derecho fundamental a la salud y el principio de integralidad.
Reiteración de jurisprudencia; (ii) naturaleza jurídica de los copagos, las
cuotas moderadoras y exoneración; (iii) alcance del artículo 22 del Decreto
2591 de 1991. Deber oficioso del juez constitucional frente al recaudo
probatorio en la acción de tutela; y, finalmente, (iv) llevará a cabo el
análisis del caso en concreto.
3. Procedibilidad
de la acción de tutela
3.1 Legitimación
activa
Según lo
establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela
es un mecanismo de defensa judicial preferente y sumario, al que puede acudir
cualquier persona, cuando sus derechos fundamentales resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión en que incurra cualquier autoridad pública o
un particular, en los casos específicamente previstos por el legislador, y no
exista otro mecanismo de defensa judicial que permita su protección efectiva.
En consonancia
con dicho mandato superior, el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la
acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, establece lo siguiente:
“La
acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier
persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se
presumirán auténticos. (Subraya fuera de texto original)
También
se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en
condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,
deberá manifestarse en la solicitud.
También
podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”
Subrayado fuera del texto.
Con el requisito
en comento, se procura garantizar que el amparo se garantice al titular del
derecho fundamental. En este sentido, por medio de la Sentencia T-176 de 2011
se precisó que se estima configurada la legitimación por activa, entre otros,
cuando la acción es instaurada como agente oficioso: esto es permitido cuando
el afectado no tiene la posibilidad de defender sus derechos por su propia
cuenta. De ello se debe dejar constancia en el expediente o si del escrito de tutela se desprende la imposibilidad
del titular del derecho de acudir en su propio nombre para su defensa, el juez
puede hacer la interpretación que se acude como agente oficioso[1].
Situación que sucede, por ejemplo, con un enfermo grave, un indigente, o
una persona con incapacidad física o mental[2].
Así
entonces, esta figura procesal se fundamenta en principios constitucionales
como la prevalencia del derecho sustancial, la eficacia de los derechos
fundamentales y la solidaridad. La agencia oficiosa se aplica siempre que se
cumplan los siguientes requisitos: “(i) la manifestación del agente oficioso
en el sentido de actuar como tal; (ii) la circunstancia real, que se desprenda
del escrito de tutela, ya por figurar expresamente o porque del contenido se
pueda inferir, consistente en que el titular del derecho fundamental no está en
condiciones físicas o mentales para promover su propia defensa”.[3]
En
particular, esta Corporación en la sentencia T-861 de 2009 precisó que las
reglas jurisprudenciales de la agencia oficiosa, en los casos en que un
agenciado sea una persona de la tercera edad, deben analizarse con mayor
atención y consideración, comoquiera que se está en presencia de sujetos de
especial protección constitucional, inmersos en una situación de debilidad
manifiesta.
Conforme a las
reglas jurisprudenciales establecidas, la Sala concluye que Luz Marina Roso sí
está legitimada por activa para actuar en nombre de Agustín Castro en el
proceso de la referencia. Teniendo en cuenta que ella manifestó expresamente,
en el escrito de tutela, que actúa en dicha calidad, en razón del grave estado
de salud del señor Castro, quien padece de distintas patologías crónicas de
base, entre ellas: cardiopatía hipertensiva, enfermedad pulmonar obstructiva
crónica-EPOC y un probable cáncer de colon, afecciones
que se relacionan en la historia clínica, que obra en el expediente y le
impiden acudir por sí mismo a reclamar la garantía de sus derechos
fundamentales.
3.2 Legitimación
pasiva
En virtud de lo
dispuesto en los artículos 5° y 12 del Decreto 2591 de 1991, la NUEVA E.P.S se
encuentra legitimada como parte pasiva en la presente acción de tutela, dada su
calidad de sociedad
anónima, encargada de la prestación del servicio de salud y en la medida
en que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales en
discusión.
3.3
Subsidiariedad e inmediatez
Por medio de la
acción de tutela se busca brindar una protección efectiva, actual y expedita de
las garantías fundamentales.  En consecuencia, para su procedencia, debe
verificarse que en el ordenamiento jurídico colombiano no existan otros
mecanismos judiciales idóneos para la protección que se pretende, a menos de
que se corra el riesgo de configurarse un perjuicio irremediable, evento en el
cual, procederá de manera transitoria.
Cuando en el
proceso se encuentre vinculada una persona de especial protección
constitucional, entre ellas, quienes son personas de la tercera edad y padecen
enfermedades catastróficas, degenerativas y de alto costo, y se pretenda la
protección del derecho fundamental a la salud, estos requisitos deben
analizarse con menor rigurosidad. “En efecto, el hecho de que el
tutelante ostente la condición de sujeto de especial protección por parte del
Estado, impone al juez constitucional tener en cuenta que entre mayor
vulnerabilidad del accionante, mayor debe ser la intensidad de la protección
para realizar de esa manera el principio de igualdad real, contemplado en el
artículo 13 superior”[4].
En pacientes
diagnosticados con cáncer, la posibilidad de que ocurra un perjuicio
irremediable sobre su salud es inminente, en consecuencia, el juez de tutela
debe analizar si los otros medios ordinarios de defensa judicial, entre ellos,
los regulados para acudir a la Superintendencia Nacional de Salud[5],
resultan eficientes, de lo contrario la acción de tutela será el mecanismo
idóneo de protección. En este sentido, la Corte Constitucional, señaló que:
“[R]esulta desproporcionado señalar que dicho
mecanismo es preferente sobre el recurso constitucional, pues cuando se
evidencien circunstancias de las cuales se desprenda que se encuentran en
riesgo la vida, la salud o la integridad de la personas, las dos vías
judiciales tienen vocación de prosperar, porque de lo contrario se estaría
desconociendo la teleología de ambos instrumentos, los cuales buscan otorgarle
a los ciudadanos una protección inmediata cuando sus derechos fundamentales están
siendo desconocidos”.[6]
De otra parte, el juez
constitucional debe analizar, si el mecanismo judicial establecido por el
legislador en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 es eficaz e idóneo para la
efectiva protección de los derechos fundamentales alegados, o si, por el
contrario, su utilización puede derivar en la configuración de un perjuicio
irremediable que haga ineludible la presentación de una acción de tutela por la
urgencia de la protección.
A través del análisis
de varios casos particulares, la Corte Constitucional ha advertido que, pese a
que la Superintendencia Nacional de Salud tiene una competencia preferente para
conocer de la protección de garantías en relación con el acceso al derecho
fundamental a la salud, este recurso judicial carece de reglamentación
suficiente, que garantice su idoneidad y eficacia en la protección de este
derecho, particularmente cuando está comprometido gravemente el acceso a los
servicios de salud en términos de continuidad, eficiencia y oportunidad.[7]
Adicionalmente,
para activar este mecanismo deberá existir un tiempo razonable entre los
supuestos fácticos que la motivan y su presentación, de tal forma que se
evidencie la necesidad de una protección urgente por parte del juez
constitucional.
Así las
cosas, para la Sala las reglas a las que se hizo referencia se aplican en el
caso que ocupa su atención, teniendo en cuenta, de una parte, que el señor
Agustín Castro, de 74 años, quien carece de recursos económicos y sufre
enfermedades crónicas y degenerativas, tales como cardiopatía hipertensiva y
EPOC, además requiere con urgencia que se le realice un
procedimiento médico-quirúrgico (“polipectomía rectal”) necesario para
confirmar el diagnóstico respecto de otra de igual o mayor gravedad, como el cáncer
de colon, cuya práctica se ha omitido, según el accionante, por la
congestión en la entidad prestadora de salud frente a este tipo de
procedimientos. De otra, que el tiempo trascurrido desde que fue ordenada la
intervención por su médico tratante (11 de mayo de 2016) sin que se haya
llevado a cabo, pone en riesgo su salud y su vida.
Por otro
lado, la acción de tutela fue interpuesta el 10 de noviembre de 2016, es decir,
3 meses y 8 días después de la valoración preanestésica, realizada al
accionante, tiempo razonable, si se tiene en cuenta que, según la demanda de
tutela, se hicieron diferentes solicitudes para que se programara la
intervención requerida, sin éxito.
Bajo
estos considerandos, la Sala estima cumplidos los requisitos de procedencia de
la acción de tutela, como son la legitimación por activa y pasiva, la
subsidiariedad y la inmediatez, motivo por el cual se procede a emitir un
pronunciamiento de fondo respecto de la solicitud de amparo.
4. Derecho
fundamental a la salud y el principio de integralidad. Reiteración de
jurisprudencia
La
jurisprudencia de esta Corporación, sistematizada en la sentencia T-760 de 2008
y C-313 de 2014, ha considerado que el derecho a la salud es de carácter fundamental,
por lo que puede ser protegido a través de acción de tutela. Por ende, la Corte
dejó de amparar la salud con la condición de que vulnerara otro derecho de tal
jerarquía como la vida, en lo que se denominó el criterio de conexidad. Así las
cosas, concluyó con fundamento en normas de derecho internacional que la sola
vulneración del derecho a la salud le concede la facultad a las personas para
que soliciten al juez constitucional su intervención y defensa a esta garantía
esencial. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha indicado que el
núcleo esencial del derecho a la salud no solo obliga a resguardar la simple
existencia física del ser humano, sino que se extiende a los ámbitos psíquicos
y afectivos de la persona.
La justiciabilidad
de este derecho surge cuando se verifica alguno de los siguientes puntos: “(i)
falta de reconocimiento de prestaciones incluidas en los planes obligatorios,
siempre que su negativa no se haya fundamentado en un criterio estrictamente
médico y, (ii) falta de reconocimiento de prestaciones excluidas de los planes
obligatorios, en situaciones en que pese a la necesidad de garantizarlas de
manera urgente, las personas no acceden a ellas a causa de la incapacidad
económica para asumirlas. En estos eventos, el contenido del derecho a la salud
no puede ser identificado con las prestaciones de los planes obligatorios”[8].
Ahora
bien, en relación con los servicios de salud incluidos y excluidos de los
planes obligatorios, este Tribunal ha aplicado un criterio simple, que permite
establecer la procedencia de la acción de amparo respecto del derecho a la
salud.  El cual se sintetiza en que las personas tienen derecho a que se les
preste de forma integral los servicios que requieran, conforme a la regulación
establecida y con indiferencia de la pertenencia de los servicios al POS. Lo
anterior, no es otra cosa que la vinculación directa del derecho a la salud con
el principio de integralidad, que expresa que las personas deben recibir en el
momento adecuado todas las prestaciones que pueden llevar efectivamente a la
recuperación de su estado de salud, con independencia que estén incluidos o no
en el Plan Obligatorio de Salud. “Este principio ha sido desarrollado en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional con base en diferentes normas legales
y se refiere a la atención y el tratamiento completo a que tienen derecho los
usuarios del sistema de seguridad social en salud, según lo prescrito por el
médico tratante”. [9]
Con
relación a los servicios no incluidos dentro del citado esquema, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha depurado los criterios de acceso a
los mismos y ha dicho: “En adelante, para simplificar, se dirá que una
entidad de salud viola el derecho si se niega a autorizar un servicio que no
esté incluido en el plan obligatorio de salud, cuando el servicio se requiera
(i) la falta del servicio médico vulnera o amenaza los derechos a la vida y a
la integridad personal de quien lo requiere; (ii) el servicio no puede ser
sustituido por otro que se encuentre incluido en el plan obligatorio; (iii) con
necesidad el interesado no puede directamente costearlo, ni las sumas que la
entidad encargada de garantizar la prestación del servicio se encuentra
autorizada legalmente a cobrar, y no puede acceder al servicio por otro plan
distinto que lo beneficie; y (iv) el servicio médico ha sido ordenado por un
médico adscrito a la entidad encargada de garantizar la prestación del servicio
a quien está solicitándolo.” [10]
En esta
misma lógica, el principio de integralidad tiene como propósito mejorar las
condiciones de existencia de los pacientes, prestando los servicios médicos en
el momento adecuado. En otras palabras, la integralidad responde “a la
necesidad de garantizar el derecho a la salud de tal manera que los afiliados
al sistema puedan acceder a las prestaciones que requieran de manera efectiva,
es decir, que debido a la condición de salud se le otorgue una protección
integral en relación con todo aquello que sea necesario para mejorar la calidad
de vida de manera efectiva”.[11]
Así mismo, la integralidad en el servicio de salud implica que el paciente
debe recibir el tratamiento de calidad que requiere según las
condiciones de la patología que lo aquejan y las realidades científicas y
médicas.
Es por
esto que la Corte “ha determinado que el juez de tutela, en virtud del
principio de integralidad, deberá ordenar el suministro de los servicios
médicos que sean necesarios para conservar o restablecer la salud del paciente,
ello con la finalidad de que las personas afectadas por la falta del servicio,
obtengan continuidad en la prestación del mismo. La Corte ha indicado que con
ello se evita la interposición de acciones de tutela por cada servicio que le
sea prescrito a un afiliado por una misma patología”.[12] Para
finalizar, este principio obliga a las empresas promotoras de salud a no
entorpecer las órdenes médicas con procesos y trámites administrativos que
impidan a los usuarios acceder a las prestaciones médicas necesarias y
requeridas para garantizar el derecho a la salud.
5. Naturaleza
jurídica de los copagos, las cuotas moderadoras y causales de exoneración
El
artículo 187 de la ley 100 de 1993 estableció que los usuarios “estarán
sujetos a pagos compartidos, cuotas moderadoras y deducibles” para acceder
a los beneficios contenidos en los planes de salud. Los valores a cancelar
tienen la finalidad, por una parte, “racionalizar el uso de servicios del
sistema” y, por otra, “complementar la financiación del plan obligatorio
de salud”. Además, la norma en comento determina que “en ningún caso los
pagos moderadores podrán convertirse en barreras de acceso para los más
pobres”. Por lo tanto, con el propósito de “evitar la generación de restricciones
al acceso por parte de la población más pobre, tales pagos para los diferentes
servicios serán definidos de acuerdo con la estratificación socioeconómica”.
Sobre el
particular, en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad del artículo
referido, esta Corporación recalcó la prohibición de que los pagos compartidos
y las cuotas moderadoras puedan convertirse en un obstáculo para el acceso a
los servicios de salud. En este sentido, la Corte señaló que “cuando
una persona no tiene los recursos económicos para cancelar el monto de dichas
cuotas, la exigencia de las mismas limita su acceso a los servicios de salud y,
en el caso en que éstos se requieran con urgencia, se pueden ver afectados
algunos derechos fundamentales, los cuales deben ser protegidos teniendo en
cuenta su primacía frente a cualquier otro tipo de derecho”.[13] Aun
así, “es claro que si bien el sistema se fundamenta en el principio de
solidaridad y con base en este se cobran los copagos y cuotas moderadoras,
también es cierto que se aplica el principio de equidad y si el cobro de los
mismos afecta la salud, el mínimo vital y la vida digna de los usuarios, se
deben dejar de aplicar las normas que permiten dichos recaudos, con el fin de
salvaguardar derechos superiores”. [14]
En suma,
la jurisprudencia constitucional concluyó que las cuotas moderadoras y los
pagos compartidos son necesarios para el sostenimiento del sistema,[15] pero “no
pueden convertirse en una barrera para que las personas que no cuentan con los
recursos económicos para cubrirlas puedan recibir un tratamiento médico, de tal
manera que de existir una controversia alrededor de este asunto, ésta debe
dirimirse a favor de la protección de los derechos fundamentales.”[16]
Adicionalmente,
el Consejo Nacional de Salud expidió el Acuerdo 260 de 2004, el cual tiene por
objeto fijar el régimen de pagos compartidos y cuotas moderadoras al interior
del Sistema General de Seguridad Social en Salud, regulación que a su vez fija
la diferencia conceptual entre los elementos estudiados. Así, los copagos son
los aportes que tienen como propósito de financiar el sistema de salud y deben
ser cancelados únicamente por los beneficiarios para cubrir una parte del
servicio prestado (art. 1 y 3 Acuerdo 260 de 2004). En cambio, las cuotas
moderadoras tienen por objeto “regular la utilización del servicio de salud
y estimular su buen uso, promoviendo en los afiliados la inscripción en los
programas de atención integral desarrollados por las EPS”[17], valores
que deben ser cancelados tanto por los afiliados cotizantes como por los
beneficiarios.
Cabe
acotar que, con relación a las normas reseñadas, la jurisprudencia de la Corte
ha construido un precedente conforme al cual se establecen las hipótesis en que
debe eximirse al afiliado de realizar los pagos compartidos y cuotas moderadores.
Estos casos son: “(i) cuando la persona que necesita con urgencia un
servicio médico carece de la capacidad económica para asumir el valor de los
pagos moderadores, la entidad encargada de garantizar la prestación del
servicio de salud deberá asegurar el acceso del paciente a éste, asumiendo el
100% del valor[18]
y (ii) cuando una persona requiere un servicio médico y tiene la capacidad
económica para asumirlo, pero tiene problemas para hacer la erogación
correspondiente antes de que éste sea suministrado, la entidad encargada de la
prestación deberá brindar oportunidades y formas de pago al afectado, para lo
cual podrá exigir garantías adecuadas, sin que la falta de pago pueda
convertirse en un obstáculo para acceder a la prestación del servicio.[19] No
obstante, “se encuentran por fuera de esta hipótesis las personas que tienen
la capacidad económica para asumir el valor de la cuota moderadora y la
capacidad para realizar efectivamente el pago antes de recibir el servicio
requerido, puesto que en estos eventos dicha cuota no constituye un obstáculo
para acceder al servicio médico, lo que hace improcedente el amparo por vía de
tutela.[20]
Sumado a
estas reglas jurisprudenciales, la Corporación precisó que, “será el juez
constitucional el encargado de verificar, en cada caso, si el pago de las
cuotas de recuperación exigidas por la ley, obstaculiza el acceso al servicio
de salud y si, como consecuencia de ello, se genera una vulneración de los
derechos fundamentales”. [21]
6. Alcance
del artículo 22 del Decreto 2591 de 1991. Deber oficioso del juez
constitucional frente al recaudo probatorio en la acción de tutela
Cabe destacar, en ocasión a la sentencia objeto de
revisión, que el trámite propio de la acción de
tutela es breve, sumario e informal, pero ello no autoriza al fallador para
adoptar su decisión sin recaudar el material probatorio que sirva de sustento a
su criterio sobre los hechos deducidos y a la valoración que de ellos se haga.
Si bien es cierto, el artículo 22 del Decreto 2591 de 1991 indica que el juez “tan pronto llegue al
convencimiento respecto de la situación litigiosa, podrá proferir el fallo, sin
necesidad de practicar las pruebas solicitadas”, ello no significa que se
pueda conceder o negar la protección pedida sin que medie prueba, por lo menos
sumaria, de los hechos alegados o de aquellos que sean relevantes para fundar
el fallo[22].
La acción de tutela, en sí misma, constituye un derecho
fundamental, y en su garantía el juez debe realizar un estudio juicioso de los
hechos y de la reclamación presentada y, en consecuencia, proferir un fallo
ajustado a los preceptos constitucionales.
7. Caso concreto
El asunto
que ocupa la atención de la Sala es si la NUEVA E.P.S. vulneró los derechos
fundamentales de Agustín Castro a la vida en condiciones dignas y a la
salud, teniendo en cuenta que no le ha programado fecha para la realización del
procedimiento quirúrgico denominado “polipectomía rectal”, que le fue
ordenado por su médico tratante el 5 de mayo de 2016 y sin el cual se ve
comprometida su vida.
Para la Sala, se
debe tener en cuenta que el señor Agustín Castro es una persona de la tercera
edad, padece diferentes enfermedades tales como la cardiopatía hipertensiva y
el EPOC, las cuales son crónicas y degenerativas. Además, presenta una serie de
pólipos en su colon, que podrían contener células cancerígenas, por lo cual la
intervención quirúrgica “polipectomía rectal” se hace urgente para
preservar su estado de salud y su vida.
En ese sentido,
en la historia clínica remitida por la agente oficiosa, Luz Marina Roso, se observa
que, el 11 de mayo de 2016, el doctor Armando Ramírez Arciniegas
(Registro 6409-77) estableció en el aparte de resumen y comentarios, de
las denominadas notas de evolución, que el paciente “(…) REQUIERE
POLIPECTOMÍA POLIPO PEDICULADO DE COLON TRANSVERSO POLIPO PEDICULADO DE COLON
SIGMOIDE REQUERE POLIPECTOMÍA DR HERRAN (…) POR LO TANTO SE SOLICITA
LABORATORIOS VALORACIÓN PREANESTESICA (SEDACION) AUTORIZACIÓN PARA PRACTICAR
POLEPECTOMÍA DE POLIPOS EN NUMERO DE 4” y remitió al señor Castro a
valoración prequirúrgica, la cual le fue realizada el 2 de agosto de 2016,
suscrita por los médicos anestesiólogos María Fernanda Troncoso (24.338.995) y
Salomón Páez (R.M. 188/65), documento diligenciado a mano en donde se puede
leer con claridad “INTERVENCION polipectomía rectal” y “se autoriza
cirugía”.
Así las cosas,
en garantía del derecho del señor Agustín Castro, a que se le presten de forma
integral los servicios de salud requeridos, conforme a la regulación
establecida y con indiferencia de la pertenencia de tales servicios al POS, de
forma que conduzcan a la recuperación de su estado de salud, se procederá a ordenar
que se autorice la práctica del procedimiento “polipectomía rectal”, si hasta
el momento de proferir la presente providencia no se hubiere realizado.  De
igual manera, se dispondrá que se agoten, al efecto, todos los procedimientos médicos
previos necesarios, tales como exámenes especializados, valoraciones, etc., propios
de la patología de colon que lo aqueja; así como los trámites administrativos
necesarios para que el procedimiento se lleve a cabo en un término no mayor a
15 días hábiles, siguientes a la notificación del presente fallo.
De otra
parte, respecto de la exoneración de los cobros de las cuotas moderadoras y los
copagos, conforme a la parte motiva de esta sentencia,  se produce cuando una
persona que necesita con urgencia un servicio médico carece de la capacidad
económica para asumir su valor. En estos eventos la entidad encargada de
garantizar la prestación del servicio de salud deberá asegurar el acceso del
paciente, asumiendo el 100% del valor, toda vez que estos no pueden convertirse en una barrera para el acceso a
los servicios de salud.
Lo
anterior, por cuanto, en el caso bajo examen, se tiene que el accionante es un
sujeto de especial protección constitucional por tener una avanzada edad y
padecer diferentes afecciones de salud que revisten gravedad, las cuales le
impiden trabajar. Aunado a lo anterior, pertenece al nivel 2 de estratificación
socioeconómica, la pensión que recibe, corresponde a un salario mínimo legal
mensual vigente y no le permite solventar sino los gastos básicos de arriendo,
alimentación, servicios y los que demanda su salud y la de su esposa con “atrofia
degenerativa”, a quien tampoco le es posible trabajar.
La Sala
encuentra entonces, que es desproporcionado exigirle al tutelante los pagos
reseñados, pues tal como se evidencia en su historia clínica debe acudir
periódicamente a realizarse diferentes exámenes para controlar sus patologías
de base (cardiopatía hipertensiva y EPOC), además de los que requiere su
actual enfermedad de colon, de modo que tiene la obligación de cancelar los
pagos compartidos y las cuotas moderadoras, con lo cual se genera un gasto
adicional que le obstaculiza el acceso al servicio de salud. Por lo tanto, la
Sala procederá a ordenar que se lo exonere de los desembolsos de los pagos
compartidos y cuotas moderadoras, en atención a su falta de capacidad económica
y a la urgencia del procedimiento requerido.
Antes de
terminar el análisis, la Sala quiere llamar la atención respecto de la decisión
proferida por el Juez de primera instancia, pues falló la solicitud de amparo
de los derechos a la vida digna y a la salud, de un paciente de la tercera edad
y con enfermedades crónicas y degenerativas, por lo mismo sujeto de especial
protección constitucional, sin haber decretado pruebas de ninguna índole, atribuyendo
la demanda de amparo al “capricho” del accionante. Esta omisión de sus
deberes, en últimas prolongó la grave situación de salud padecida por el
accionante, que pone en riesgo su vida, desconociendo así la primacía del
derecho sustancial sobre el de tipo formal.
En
conclusión, la Sala (i) revocará la decisión adoptada por el Juez 003 de
Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Ibagué, el 25 de noviembre de
2016, por medio de la cual resolvió “abstenerse” de conceder la tutela
invocada, conforme a lo dispuesto en la parte motiva de la presente providencia
y, en su lugar, tutelará los derechos a la salud y a la vida digna del señor
Agustín Castro. En consecuencia, (ii) ordenará, que en un término no superior a
cuarenta y ocho horas (48) siguientes a la notificación de la presente
providencia, se autorice el procedimiento “polipectomía rectal”,
conforme lo señalado por el médico tratante y adelante los procedimientos
médicos y trámites administrativos necesarios para que el mismo se realice en
un término no mayor a quince (15) días hábiles, siguientes también a la
notificación de esta providencia.
Igualmente,
(iv) ordenará
a
la NUEVA E.P.S., a
través de su representante legal o quien haga sus veces, o a través de la
entidad que haya asumido sus obligaciones, que en adelante,
brinde al accionante el tratamiento integral que requiere para el manejo
adecuado de su patología de colon, para lo cual deberá autorizar, sin
dilaciones, el suministro de todos los medicamentos, tratamientos,
procedimientos y, en general, cualquier servicio, POS o NO POS, que prescriba
su médico tratante. Exonerándolo del pago de los copagos y/o cuotas moderadoras
requeridas para acceder a los servicios de salud.; (v) prevendrá a la NUEVA
E.P.S.,
para que no vuelva a incurrir en actuaciones dilatorias injustificadas en los
trámites de autorización o prestación de procedimientos, toda vez que ello
atenta contra las garantías constitucionales de los usuarios y desconoce su
obligación de garantizar la prestación real, efectiva y oportuna de los
servicios de salud; (vi) se compulsarán copias a la Superintendencia Nacional
de Salud, para que en ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia,
evalúe la posible ocurrencia de una irregularidad en la prestación del servicio
de salud en este caso. Finalmente, (vii) se compulsarán copias
con destino al Consejo Seccional de la Judicatura del Tolima, para que se
investigue la conducta del Juez 003 de Ejecución de Penas y Medidas de
Seguridad de Ibagué, por lo expuesto en la parte motiva.
III.
DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR la
decisión adoptada por el Juez 003 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad
de Ibagué, el 25 de noviembre de 2016, por medio de la cual resolvió “abstenerse”
de conceder la tutela invocada. En su lugar, TUTELAR los derechos a la
vida digna y a la salud del señor AGUSTÍN CASTRO.
Segundo.-
ORDENAR, a través de la Secretaría General de esta
Corporación, a la NUEVA E.P.S., a través de su representante legal o
quien haga sus veces, o a través de la entidad que haya asumido sus
obligaciones, en un término no superior a cuarenta y ocho horas (48),
siguientes a la notificación de la presente providencia, se autorice el
procedimiento “polipectomía rectal”, conforme lo señalado por el médico
tratante y adelante los procedimientos médicos y trámites administrativos
necesarios para que el mismo se realice en un término no mayor a quince (15)
días hábiles, siguientes también a la notificación de esta providencia.
Tercero.-
ORDENAR,
a través de la Secretaría General de esta Corporación, a la NUEVA E.P.S., a través
de su representante legal o quien haga sus veces, o a través de la entidad que
haya asumido sus obligaciones, que en
adelante, brinde al accionante el tratamiento integral que requiere para el
manejo adecuado de su patología de colon, para lo cual deberá autorizar, sin
dilaciones, el suministro de todos los medicamentos, tratamientos,
procedimientos y, en general, cualquier servicio, POS o NO POS, que prescriba
su médico tratante. Exonerándolo del pago de los copagos y/o cuotas moderadoras
requeridas para acceder a los servicios de salud.
Cuarto.-
PREVENIR, a
través de la Secretaría General de esta Corporación, a la NUEVA E.P.S.,
para que no vuelva a incurrir en actuaciones dilatorias injustificadas en los
trámites de autorización o prestación de procedimientos, toda vez que ello
atenta contra las garantías constitucionales de los usuarios y desconoce su
obligación de garantizar la prestación real, efectiva y oportuna de los
servicios de salud.
Quinto.- COMPULSAR,
a través de la Secretaría General de esta Corporación, copias con destino a
la Superintendencia Nacional de Salud, para que en ejercicio de sus funciones
de inspección y vigilancia, evalúe la posible ocurrencia de una irregularidad
en la prestación del servicio de salud en este caso.
Sexto.- COMPULSAR,
a
través de la Secretaría General de esta Corporación, copias con destino al
Consejo Seccional de la Judicatura del Tolima, para que se investigue la
conducta del Juez 003 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Ibagué,
por lo expuesto en la parte motiva.
Séptimo.-
LÍBRESE la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese,
cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (e.)
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e.)
[1] T-020 de 2016.
[2] T-020 de 2016.
[3] T-388 de 2012.
[4] T-920 de 2013.
[5] Ley 1122 de 2007 y la
Ley 1438 de 2011.
[6] T-316A de 2013.
[7] Ver al efecto las
sentencias T-206 de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y T-234 de 2013, M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[8] Sentencias
T-999 de 2008 M.P Humberto Antonio Sierra Porto.; T-931 de 2010 M.P Luis
Ernesto Vargas Silva; T-022 de 2011 y T-091 de 2011 M.P Luis Ernesto Vargas
Silva.
[9] Sentencia T-760 de 2008,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[10] Ibídem.
[11] Sentencia
T-178 de 2011. MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[12] Sentencia
T-970 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[13] Sentencia T-563 de 2010, M.P.Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[14] Sentencia
T-725 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[15] Sentencia T-815 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[16] Sentencia
T-036 de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[17] Consejo
Nacional de Salud,  Acuerdo 260 de 2004, articulo 1 y 3.
[18] Sentencias T-743 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-563
de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y T-725 de 2010, M.P. Juan Carlos
Henao Pérez.
[19] Sentencias T-330 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-563 de
2010, M.P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y T-725 de 2010, MP: Juan Carlos
Henao Pérez.
[20] Sentencias
T-725 de 2010, MP: Juan Carlos Henao Pérez y T 648-2011. M.P: Luis Ernesto
Vargas Silva.
[21] T-563
de 2010 y T 648-2011.
[22] 060 de 1996.