C-027-18
Sentencia C-027/18
ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2017 “REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE
REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA”-Procedimiento
legislativo especial para la paz (fast track)
PROYECTOS DE LEY Y
ACTO LEGISLATIVO TRAMITADOS MEDIANTE EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL-Trámite
preferencial
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS LEGISLATIVOS EMITIDOS EN
VIRTUD DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PAZ-Requisitos
formales
CONSULTA PREVIA DE LOS PUEBLOS ETNICOS-Ordenamiento
constitucional e instrumentos internacionales/ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2017
“REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA”-No contiene regulación alguna que implique afectación directa a
las comunidades étnicas
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Finalidad
de permitir que un grupo al margen de la ley, a partir de la dejación de armas,
se convierta en un partido político con personería jurídica
ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2017 “REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE
REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA”-Requisitos
especiales de competencia/ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2017 “REGULA PARCIALMENTE
EL COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION
DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA”-Verificación
del cumplimiento de criterios de conexidad material, conexidad teleológica,
habilitación temporal y habilitación competencial
REINCORPORACION POLITICA DE GRUPOS ALZADOS EN ARMAS-Ejes definitorios
La Constitución Política establece
que son fines esenciales del Estado -valores constitucionales-, asegurar a sus
integrantes la vida, la convivencia pacífica, la paz, dentro de un marco
jurídico, democrático y participativo, que garantice un orden político,
económico y social justo. Así mismo, la Carta instituye principios fundamentales
partiendo de reconocer que Colombia es un Estado social de derecho,
democrático, participativo, pluralista, fundada en el respeto de la dignidad
humana, el trabajo, la solidaridad y la prevalencia del interés general. A partir de estos derroteros constitucionales y el
precedente constitucional -thema decidendum- sobre el juicio de sustitución, la
Corte ha ido identificando algunos ejes fundacionales de la Constitución al
momento de resolver asuntos propios del control abstracto, a saber: (i) el
sistema político democrático, participativo y pluralista (C-1040 de 2005), para
en la sentencia C-577 de 2014 derivar el marco democrático participativo y la
participación política; y (ii) el Estado social y democrático de derecho define
nuestro diseño constitucional (C-551 de 2003), para en la sentencia C-579 de
2013 desprender el compromiso del Estado social de derecho de respetar,
proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas.
PARTICIPACION POLITICA-Contenido/PARTICIPACION
POLITICA-Instrumentos internacionales
DERECHOS POLITICOS-Definición
Esta Corporación ha definido
los derechos políticos como instrumentos ciudadanos para incidir en la
estructura y el proceso político facilitando la consolidación de una democracia
participativa. De esta manera, el ciudadano tiene derecho no solo a conformar
el poder (democracia representativa), sino también a ejercerlo y controlarlo,
esto es, está llamado a hacer parte de la toma de decisiones en asuntos
públicos (democracia participativa), indispensable para la efectividad de la
democracia constitucional.
ESTADO
SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-Jurisprudencia constitucional
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA PLURALISTA-Etapas en las relaciones electores y elegidos/DERECHOS
DE LAS MINORIAS POLITICAS-Protección
En materia de democracia
participativa pluralista la Corte ha identificado dos etapas en las relaciones
electores y elegidos. La primera, referida al acto de elección a través del
ejercicio del sufragio, es decir, cuando los ciudadanos escogen y confieren
legitimidad democrática a sus representantes. La segunda, se concreta en el
derecho de la ciudadanía a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político, para lo cual el ordenamiento constitucional dispone de
diversos mecanismos para su efectividad.
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA Y SOBERANIA POPULAR-Ejes
definitorios de la Constitución
DERECHOS DE
LAS MINORIAS POLITICAS-Expresión y garantía del pluralismo
PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Fundamental para dimensionar e interpretar el alcance de los derechos
humanos, ya que “no hay derechos políticos sin democracia y no hay democracia
sin derechos políticos”
PARTICIPACION
POLITICA EN EL MARCO DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Elemento esencial para el
fortalecimiento de la democracia
En la sentencia C-579 de 2013
la Corte identificó la participación política en el marco de una justicia
transicional como un elemento esencial para el fortalecimiento de la
democracia, destacando que la reconciliación busca superar las fuertes
divisiones sociales no solo con el imperio de la ley, sino también con la
recuperación de la confianza social, bajo niveles básicos de solidaridad y
confianza que permita fortalecer una cultura política democrática hacia el
futuro.
PARTICIPACION
EN CONGRESO DE LA REPUBLICA POR AGRUPACION POLITICA DE EXINTEGRANTES DE LAS FARC-EP-Jurisprudencia
constitucional/PARTICIPACION POLITICA DE EXINTEGRANTES DE GRUPOS ALZADOS EN
ARMAS DESMOVILIZADOS-Sujeción a la Constitución y a los instrumentos
internacionales de derechos humanos y humanitarios
ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-Compromiso
de respetar, proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las
víctimas
PAZ-Elemento determinante y transversal
de la Constitución Política
PAZ-Tipos según la doctrina
La doctrina
ha distinguido tres tipos de paz: “1ª) la de potencia, que se funda en la
hegemonía o en el dominio; 2ª) la de impotencia, que se basa en el ´equilibrio
del terror´, y 3ª) la de satisfacción, cifrada en la confianza recíproca
y en la mutua cooperación”
DERECHO A LA PAZ-Consagración en
instrumentos internacionales/DERECHO INTERNACIONAL PUBLICO-Concibe la
negociación como un método no jurisdiccional de solución pacifica de las
controversias, por medio de la cual se confía el arreglo principalmente a las
partes en conflicto
PAZ-Derecho, deber y valor
PAZ-Elemento fundamental de la
Constitución Política
La paz es
un elemento fundamental de la Carta Política, lo cual encuentra justificación
en: (a) los motivos que impulsaron la adopción de la Constitución, (b) la
condición de presupuesto para el ejercicio de los derechos, (c) la consagración
como valor, derecho y deber constitucional, además de fin esencial del Estado. La paz, afirmó la Corte, constituye un reconocimiento de la
condición ética del ser humano conforme a la cual una sociedad solo puede
subsistir si sus miembros se obligan entre sí a respetar los derechos humanos.
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA Y PLURALISTA-Potestades
que confiere a los ciudadanos/DERECHO A PARTICIPAR EN LA CONFORMACION, EJERCICIO Y CONTROL DEL
PODER POLITICO-Manifestación de la cláusula de soberanía popular
PARTIDOS POLITICOS, MOVIMIENTOS Y AGRUPACIONES SIGNIFICATIVAS DE
CIUDADANOS-Modalidades de representación
democrática
Los partidos, movimientos y
agrupaciones significativas de ciudadanos son modalidades constitucionalmente
reconocidas de representación democrática, cuyo papel reviste un carácter
complejo, toda vez que “de un lado, tienen una función
instrumental, esto es, expresan los intereses y exigencias de inserción en la
agenda pública de determinados grupos sociales, faceta que los inserta
decididamente en el ámbito de la representación política. De otro lado, (…)
cumplen el papel de canalizar la voluntad pública, de forma que inciden
inclusive en el contenido concreto de la pluralidad de intenciones, usualmente
contradictorias y yuxtapuestas, de los ciudadanos”.
COMPETENCIA DE LAS AGRUPACIONES POLITICAS-Facultad legislativa para imponer límites
El Congreso
de la República está facultado para imponer límites a la competencia de las agrupaciones
políticas, a condición que “(i) se trate de restricciones genéricas, que no
incidan en la determinación concreta de su estructura y funciones; y (ii) estén
unívocamente dirigidas a mantener la vigencia del sistema político democrático
representativo”. Además, afirmó la Corte, el grado de regulación constitucional
de los partidos y movimientos políticos se encuentra ligado a las condiciones
históricas del régimen político, por lo que el margen de intervención resulta
“dinámico” debiendo situarse los derechos políticos en los mínimos
históricamente sostenibles en un momento dado.
PRINCIPIO DE IGUALDAD EN MATERIA DE PARTICIPACION POLITICA-Jurisprudencia constitucional
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Características/TEORIA DE LA SUSTITUCION-Jurisprudencia
constitucional/PODER DE REFORMA Y PODER
CONSTITUYENTE ORIGINARIO-Distinción/CONSTITUYENTE
DERIVADO-Incompetencia para reemplazar, sustituir o destruir la
Constitución, no pudiendo atribuirse funciones propias del poder originario/CONSTITUCION
POLITICA VIGENTE-Límites al poder de reforma constitucional/CLAUSULAS
PETREAS O INTANGIBLES EN LA CONSTITUCION DE 1991-Inexistencia
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elementos/JUICIO O TEST DE SUSTITUCION-Premisas
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION EN CONTEXTOS DE TRANSICION-Aplicación
REFORMAS CONSTITUCIONALES QUE DESARROLLAN MODELOS DE JUSTICIA
TRANSICIONAL PARA LA PAZ-No son in genere ni
constituyen per se una sustitución de la Constitución Política
Las enmiendas que desarrollan
modelos de justicia transicional en contextos de paz, a pesar de implementar
medidas extraordinarias no aplicables en periodos ordinarios de
institucionalidad y de introducir excepciones transitorias a la Constitución,
no comportan por sí mismas una sustitución de la Carta Política. Por lo tanto,
el control que efectúa el juez constitucional debe flexibilizarse porque se
trata de una justicia adaptada a un proceso transicional en materia de paz.
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE REINCORPORACION
POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION
DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Reconocimiento de
personería jurídica al partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC-EP a la actividad política legal/ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA
PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA
LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Registro
formal ante el Consejo Nacional Electoral de partido o movimiento político,
requisitos de conservación y pérdida y la igualdad de derechos respecto de los
demás partidos o movimientos políticos/PARTICIPACION POLITICA-Contenido
transversal en la Constitución y en normas que conforman el bloque de
constitucionalidad/MOVIMIENTO POLITICO QUE SURJA DEL TRANSITO DE LAS FARC-EP
A LA ACTIVIDAD POLITICA LEGAL-Exigencias especiales
EQUIDAD DE GENERO EN LEY ESTATUTARIA DE REFORMA POLITICA-Jurisprudencia constitucional
La Corte en
la sentencia C-490 de 2011, al revisar la constitucionalidad de la hoy Ley 1475
de 2011, estatutaria de la organización y funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos, señaló respecto al numeral 4 del artículo 1, que
estableció la equidad e igualdad de género, lo siguiente: “(E)l inciso 2º del artículo 107 C.P. confiere a ese principio
carácter rector para la organización y funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos. Además, la formulación hecha por el legislador
estatutario, en cuanto prevé que los hombres, las mujeres y “las demás opciones
sexuales” gozarán de igualdad de derechos y oportunidades para participar en
distintas actividades, debates y elecciones del partido o movimiento, se aviene
por completo a los postulados constitucionales de la igualdad material. (…)
Esto implica que los partidos y movimientos políticos deberán garantizar que
hombres, mujeres y minorías de identificación u orientación sexual, tengan
espacios suficientes y adecuados de participación en la organización,
posibilidad de acceder a sus instancias directivas y a los debates electorales,
al igual que de obtener representación política. Una cláusula de esta
naturaleza no se opone a la Constitución y, en especial, al margen de autonomía
de los partidos y movimientos políticos. Esto al menos por tres tipos de
razones, a saber: (i) las implicaciones que tiene el pluralismo político frente
al deber de las agrupaciones políticas de organizarse democráticamente; (ii) el
mandato de inclusión de los grupos tradicionalmente discriminados; y (iii) el
papel que cumplen los partidos y movimientos políticos en la eficacia de
derechos fundamentales”.
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE
REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Reglas
especiales de financiación de nuevo partido o movimiento político/REGLAS DE
ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Contenido/ORGANIZACION
Y FUNCIONAMIENTO DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Reglas de financiación
de campañas políticas
CAMPAÑAS
ELECTORALES DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Acceso a los medios de
comunicación social
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE
REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Nueva
agrupación política a la democracia constitucional debe satisfacer los
requerimientos de transparencia y rendición de cuentas predicables de todo
partido o movimiento político
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE
REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Requisitos
exigidos a los partidos y movimientos políticos para inscribir candidatos y listas
a cargos y corporaciones de elección popular/INSCRIPCION DE CANDIDATOS A
LISTAS DE CARGOS Y CORPORACIONES DE ELECCION POPULAR-Requisitos legales/ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE
REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Posibilidad
de participar en política como consecuencia de la terminación dialogada del
conflicto armado
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE
REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Habilitación
para reincorporación en la vida pública de quienes han cometido delitos en el
marco del conflicto armado
JUSTICIA TRANSICIONAL-Alcance/DEBER DE INVESTIGAR, JUZGAR Y SANCIONAR-Precisiones
en el contexto de transición
JUSTICIA-Alcance como principio
constitucional fundamental varía en la justicia transicional
El alcance de
la justicia como principio constitucional fundamental varía en la justicia
transicional, al implicar una evolución del entendimiento exclusivamente
retributivo del término. Así, el deber estatal de investigar, juzgar y
sancionar las conductas delictivas no desaparece en los procesos de justicia
transicional, pero puede llegar a ser más benigno para concatenar de manera
efectiva los valores en disputa. Asimismo, las medidas estatales deberán
brindar una mayor relevancia a los derechos de las víctimas a la verdad, a la
reparación y a la no repetición, pues a través de ellos se garantiza la
reconciliación y el fortalecimiento del Estado social y democrático de derecho.
MOVIMIENTO POLITICO QUE SURJA DEL TRANSITO DE LAS FARC-EP A LA
ACTIVIDAD POLITICA LEGAL-Condiciones sobre
posibilidad de inscribir candidatos y listas a cargos y corporaciones de
elección popular, en las mismas condiciones que se exigen a los demás partidos
y movimientos políticos
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE
REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Requisitos
que debe cumplir el partido de las FARC, al momento de inscribir candidatos a listas
de elección popular y cargos públicos
POSTULACION PARA CARGOS DE ELECCION POPULAR O CARGOS PUBLICOS DE QUIENES
COMETAN DELITOS POLITICOS, SIENDO INCLUSIVE BENEFICIADOS POR MECANISMOS DE
AMNISTIA E INDULTO-Excepción al régimen de
inhabilidades
La Carta
Política permite la posibilidad que quienes cometan delitos políticos puedan
postularse para cargos de elección popular o cargos públicos, siendo inclusive
beneficiados por mecanismos como la amnistía y el indulto. Se trata justamente
de una excepción al régimen de inhabilidades para ejercer cargos públicos, que
da vía libre a la participación política de quienes han incurrido en delitos
políticos y sobre el cual los desarrollos jurisprudenciales no han sido
amplios, sin que tampoco se observen “estándares
internacionales que limiten su aplicación, lo que implica que el Estado goza de
pleno margen de discrecionalidad en especial, cuando se trata de un contexto de
justicia transicional que busca poner fin a un conflicto armado de décadas.
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE
REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Partido de las FARC, al
momento de inscribir candidatos a listas de elección popular y cargos públicos,
debe cumplir los parámetros de incompatibilidades
Resulta necesario que el
partido que las FARC, al momento de inscribir candidatos a listas de elección
popular y cargos públicos, debe cumplir los parámetros de incompatibilidades,
exigencia que en criterio de esta Corporación no amerita ni permite ningún tipo
de flexibilización, ante la naturaleza misma de su definición, como quedó
demostrado en apartados precedentes. De ahí que el mismo numeral del Acto
Legislativo 03 de 2017 no lo distinga. No puede,
entonces, insístase, flexibilizarse en virtud de la transición las
incompatibilidades en tanto que su exigencia no es discordante con las
calidades específicas de quienes entregaron las armas en virtud del proceso de
paz. No ocurre lo mismo con las inhabilidades específicamente las que tienen
origen en la imposición de condenas por la comisión de delitos relacionados
directa o indirectamente con el conflicto armado. En efecto, es necesario
comprender que la totalidad de inhabilidades e incompatibilidades que se
determinan en la Constitución y la Ley, y que limitan la participación en
política, han de extenderse a los miembros del partido de las FARC; pero como
se indicó, se hace indispensable flexibilizar los requisitos y excepcionar los
relacionados con condenas por sentencia judiciales penales que se hayan
impuesto por delitos que estén relacionados de manera directa o indirecta con
el conflicto armado, que se hayan cometido con anterioridad a la firma del
acuerdo de paz y que en la JEP no impliquen la imposición de las sanciones
denominadas por el acuerdo de paz como ordinarias.
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES-Distinción
En lo que
atañe a las inhabilidades, las mismas se configuran por regla general de forma
previa al ejercicio del cargo, y en ese sentido no son subsanables, ni siquiera
por el transcurso del tiempo, excepto que provengan de una sanción que así lo
determine. En efecto, a diferencia de las incompatibilidades que se activan
mientras se ejerce el cargo, pues, una vez se deja de ejercer el mismo por
renuncia o perdida de la investidura desaparecen, las inhabilidades perduran
según el término determinado para esos efectos. De esta manera, las
inhabilidades se constituyen en circunstancias que imposibilitan obtener un
cargo, empleo u oficio, al paso que las incompatibilidades se enmarcan no en la
obtención, sino en el ejercicio del cargo o función pública.
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE
REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Designación
transitoria de delegado ante el Consejo Nacional Electoral
Para la
Corte no se altera ningún pilar constitucional como la participación política
en condiciones de igualdad, ni los derechos de las minorías (pluralismo). Si
bien con la reforma constitucional en principio se limita la igualdad de
condiciones electorales en materia de representación de los partidos o
movimientos políticos, al establecerse una prerrogativa a favor de un grupo
desmovilizado (delegado ante el CNE) que se ha constituido en una agrupación
política con personería jurídica, dicha restricción no tiene la connotación de
alterar significativamente un eje fundacional de la Constitución, menos
constituye un reemplazo, supresión o sustracción de la identidad de sus rasgos
característicos. Al contrario, se evidencia prioritaria la garantía de
representación (un delegado) para el nuevo partido o movimiento político que
surja de la desmovilización de la FARC-EP, dado que se pretende una composición
plural que otorgue mayores garantías que la sola integración del Congreso,
además de la relevancia que tienen las funciones de la autoridad electoral, lo
cual repercute políticamente en la organización de los partidos o movimientos
políticos con personería jurídica, para garantía de la transparencia electoral,
así como del aseguramiento del derecho de participación política.
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE
REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Partido
o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política
legal con personería jurídica, podrá presentar lista propia o en coalición para
la circunscripción ordinaria del Senado de la República, la cual competirá en
igualdad de condiciones de conformidad con las reglas ordinarias
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE
REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Reglas
especiales para circunscripción ordinaria de Senado para elecciones 2018-2022 y
2022-2026/ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE
REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Asignación de curules
ordinarias en Senado y Cámara, a candidatos de lista propia o en coalición
presentada por el partido o movimiento político que surja del tránsito de las
FARC-EP a la política legal, respecto de los demás partidos políticos y,
particularmente, los minoritarios
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE
REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Reglas
ordinarias que aplican al partido o movimiento político que surja de las
FARC-EP, para que pueda presentar lista propia o en coalición  para la
circunscripción ordinaria de Senado
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE
REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Reglas
especiales de asignación de curules adicionales en Senado, a candidatos
de lista propia o en coalición presentada por el partido o movimiento político
que surja del tránsito de las FARC-EP, dependiendo de si se obtiene un número
menor, igual o superior a cinco
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE
REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Reglas
especiales de integración de la Cámara de Representantes durante los periodos
2018-2022 y 2022-2026, hasta por cinco representantes adicionales a los que se
determinan en el artículo 176 de la Constitución Política
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE
REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Posibilidad
de inscribirse en listas únicas de candidatos propios o en coalición para las
circunscripciones territoriales para la Cámara de Representantes, compitiendo
en condiciones de igualdad por la totalidad de las curules bajo las reglas
ordinarias
ACTO LEGISLATIVO QUE REGULA PARCIALMENTE EL COMPONENTE DE
REINCORPORACION POLITICA DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Tratamiento
asimétrico otorgado al partido o movimiento político con personería jurídica
que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, no
sustituye el elemento fundacional de participación en política en condiciones
de igualdad, ni del pluralismo, ni de las victimas
Referencia: expediente
RPZ-006
Revisión de constitucionalidad del Acto Legislativo 03 de 23 de mayo
de 2017, “por medio del cual se regula parcialmente el componente de
reincorporación política del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y
la construcción de una paz estable y duradera”.
Magistrado
Ponente:
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de abril de
dos mil dieciocho (2018).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
previo cumplimiento de los requisitos y el trámite establecido en los decretos
leyes 2067 de 1991 y 121 de 2017, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Mediante
oficio de 23 de mayo de 2017, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República remitió a la presidencia de la Corte copia auténtica del Acto
Legislativo 03 de 23 de mayo de 2017, “por medio del cual se regula
parcialmente el componente de reincorporación política del Acuerdo Final para
la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”. El
expediente fue repartido mediante sorteo realizado en Sala Plena, el día 24 de
mayo de 2017 y dentro del término establecido en el artículo 1º del Decreto Ley
121 de 2017 (Auto 30 de mayo), se avocó el conocimiento del asunto, ordenando
comunicar la iniciación del trámite al Presidente de la República y al
Presidente del Congreso, para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran
en el presente proceso.
Asimismo, se
decretó la práctica de pruebas para que tanto los Secretarios Generales del
Senado y de la Cámara, como los secretarios de las comisiones primeras
constitucionales, (i) enviaran las gacetas del Congreso en las que constara los
antecedentes del Acto Legislativo 03 de 2017; (ii) identificaran las gacetas y
los folios que dan cuenta del cumplimiento de los requisitos formales; (iii)
certificaran la observancia de las exigencias constitucionales y del Reglamento
del Congreso; e (iv) informaran si se cumplió el proceso de consulta previa  de
las comunidades étnicas[1]. En atención a las
pruebas decretadas se dispuso la suspensión de términos (Decreto ley 121 de
2017 y sentencia C-174 de 2017).
De igual
manera, se ordenó que una vez recibidas y examinadas  las pruebas decretadas, se
fijara en lista el asunto por el término de 10 días, con el fin de permitir a
la ciudadanía intervenir en el trámite. De manera simultánea se dispuso correr
traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor. Por último, se invitó a algunas entidades públicas y privadas, universidades,
organismos internacionales, delegados que participaron en la mesa de
conversaciones de La Habana, expresidentes de la República, presidentes de los
partidos y movimientos políticos, así como a entidades estatales[2].
Mediante Auto 360 de 19 de julio de 2017, previa decisión de la Sala Plena, se dispuso
citar para el 23 de agosto de 2017 a audiencia pública a fin de contar con “mayores
elementos de juicio pertinentes y conducentes para la valoración de la
normativa objeto de revisión”. Para tal efecto se establecieron tres
núcleos temáticos[3] y se invitaron como
expositores a distintas autoridades públicas, académicas, representantes de
organizaciones y expertos.
Por último,
la Sala Plena mediante Auto del 21 de septiembre de 2017 por la operancia del
fenómeno de la prejudicialidad en el presente asunto, al depender
necesariamente de lo que se decida en otro proceso judicial  (RPZ-003, Acto Legislativo
01 de  2017), dispuso suspender los términos “hasta tanto la Corte
Constitucional decida sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de
2017 (RPZ-003) y decrete la reanudación del proceso RPZ-006”. Debe anotarse
que la Corte se pronunció recientemente sobre el expediente RPZ-003 a través de
la sentencia C-674 de 2017.
II. TEXTO
DEL ACTO LEGISLATIVO BAJO REVISIÓN
El Acto
Legislativo 03 de 2017, publicado en el Diario Oficial 50.242 de 23 de mayo de 2017, presenta
el siguiente contenido:
“ACTO LEGISLATIVO 03 DE 23 DE MAYO 2017
Por medio del cual se regula parcialmente el componente de
reincorporación política del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y
la construcción de una paz estable y duradera
EL CONGRESO DE COLOMBIA
En virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,
DECRETA:
Artículo 1°. La Constitución
Política tendrá los siguientes nuevos artículos transitorios:
Artículo Transitorio 1º. Una vez
finalizado el proceso de dejación de las armas por parte de las FARC-EP, en los
términos del "Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera”, suscrito el 24 de noviembre de
2016, se reconocerá de pleno derecho personería jurídica al partido o movimiento
político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal.
Para esos efectos, finalizado el proceso de dejación de las armas,
los delegados de las FARC-EP en la Comisión de Seguimiento, Impulso y
Verificación de la Implementación del Acuerdo Final, manifestarán y registrarán
formalmente ante el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces la
decisión de su transformación en partido o movimiento político, el acta de
constitución, sus estatutos, el código de ética, la plataforma ideológica y la
designación de sus directivos, así como su compromiso con la equidad de género
conforme a los criterios constitucionales de paridad, alternancia y
universalidad en el funcionamiento y organización interna. En virtud de este
acto formal, el partido o movimiento político, con la denominación que adopte,
será inscrito para todos los efectos y en igualdad de condiciones como un
partido o movimiento político con personería jurídica.
El partido o movimiento político reconocido deberá cumplir los requisitos
de conservación de la personería jurídica, y estará sujeto a las causales de
pérdida de la misma previstas para los demás partidos y movimientos políticos
de conformidad con la Constitución y la ley, salvo la acreditación de un
determinado número de afiliados, la presentación a certámenes electorales y la
obtención de un umbral de votación, durante el tiempo comprendido entre la
fecha de su inscripción en el registro único de partidos y movimientos
políticos y el 19 de julio de 2026. Después de esta fecha se le aplicarán las
reglas establecidas para todos los partidos o movimientos políticos.
El reconocimiento de la personería jurídica atribuirá al nuevo
partido o movimiento político los mismos derechos de los demás partidos o
movimientos políticos con personería jurídica. Su financiación se regirá
transitoriamente por las siguientes reglas especiales:
1. Recibir anualmente para su funcionamiento, entre la fecha de su
inscripción en el registro único de partidos y movimientos políticos ante el
Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces y el 19 de julio de 2026, una
suma equivalente al promedio de lo que reciben durante cada año los partidos o
movimientos políticos con personería jurídica para su funcionamiento. El uso de
estos recursos se hará acorde con las reglas que aplican a todos los partidos y
movimientos políticos.
2. Para contribuir a la financiación del Centro de pensamiento y
formación política del partido, así como para la difusión y divulgación de su
plataforma ideológica y programática, recibirá anualmente entre la fecha de su
inscripción en el registro único de partidos y movimientos políticos y el 19 de
julio de 2022, una suma equivalente al 7% anual de la apropiación presupuestal
para el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos.
3. Recibir financiación preponderantemente estatal para las campañas
de sus candidatos a la Presidencia de la República y al Senado de la República
en las elecciones de 2018 y 2022, de conformidad con las siguientes reglas: i)
En el caso de las campañas presidenciales se les reconocerá la financiación
estatal que corresponda a los candidatos que reúnan los requisitos de ley, de
conformidad con las disposiciones aplicables a dichas campañas; ii) En el caso
de las campañas al Senado, recibirán financiación estatal anticipada
equivalente al 10% del límite de gastos "fijados por la autoridad
electoral, sin perjuicio de la aplicación de las normas vigentes sobre
anticipos previstas para los demás partidos políticos reconocidos; iii) la financiación
estatal previa no estará sujeta a devolución, siempre y cuando los recursos
asignados hayan sido destinados a las finalidades establecidas en la ley.
4. Acceder a espacios en los medios de comunicación social en las
mismas condiciones de los demás partidos y movimientos políticos con personería
jurídica, de acuerdo con la aplicación de las normas vigentes.
5. Inscribir candidatos y listas a cargos y corporaciones de
elección popular en las mismas condiciones que se exigen a los demás partidos y
movimientos políticos. Sin perjuicio de lo anterior, los candidatos que
hubieren sido miembros de las FARC-EP, deberán, en el momento de la inscripción
de las candidaturas, expresar formalmente su voluntad de acogerse a los
mecanismos y medidas establecidas en el Sistema Integral de Verdad, Justicia,
Reparación y No Repetición (SIVJRNR) contemplados en el Acto Legislativo No. 01
de 2017. Se exceptuarán aquellas personas que hayan resuelto su situación
jurídica en virtud del Título 111 capítulo I de la Ley 1820 de 2017 (sic).
6. Designar, de manera transitoria y hasta el 20 de julio de 2026 un
delegado ante el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces, quien
tendrá voz pero no voto, y podrá participar en las deliberaciones de esa
corporación.
Las sumas a que se refieren los numerales 1 y 2 no afectarán el
monto a distribuir por parte del Fondo para los demás partidos y movimientos
políticos con personería jurídica. Los recursos que trata este artículo serán
adicionales a los apropiados y presupuestados por el Fondo.
Artículo Transitorio 2º. El
partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida
política legal con personería jurídica, podrá presentar lista propia o en
coalición para la circunscripción ordinaria del Senado de la República, la cual
competirá en igualdad de condiciones de conformidad con las reglas ordinarias.
Sin embargo, para las elecciones de los periodos 2018-2022 y
2022-2026, del Senado de la República se aplicarán las siguientes reglas
especiales:
1. Se realizará una primera operación para identificar y asignar el
número de curules que le correspondan al partido o movimiento político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal de conformidad con
la fórmula establecida en el artículo 263 de la Constitución Política. Si una
vez aplicada esta regla, la lista propia o en coalición que inscriba el partido
o el movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP no alcanzare a
obtener cinco (5) curules, el Consejo Nacional electoral o quien haga sus veces
le asignará las que hiciera falta para completar un mínimo de 5 miembros. En
todo caso, estas cinco (5) curules serán siempre adicionales al número de
miembros del Senado de la República señalado en el artículo 171 de la
Constitución Política.
2. Si de acuerdo a lo establecido en el numeral anterior, la lista
propia o en coalición que inscriba el partido o movimiento político que surja
de las FARC-EP a la vida política legal obtuviere cinco (5) o menos curules, se
repetirá el proceso de asignación de las cien (100) curules de la
circunscripción ordinaria del Senado de la República de conformidad con el
artículo 263 constitucional sin tener en cuenta la participación de la
mencionada lista.
3. Si una vez aplicado el procedimiento establecido en el numeral
primero del presente artículo, la lista propia o en coalición del partido o
movimiento político que surja de las FACR-EP (sic) a
la vida política, obtiene un número de curules superior a cinco (5) aquellas
que superen este número serán asignadas y descontadas de las cien (100) curules
de la circunscripción ordinaria del Senado. Posteriormente se repetirá el
procedimiento para asignar un número de curules igual a cien (100) menos las
curules asignadas a la lista del partido o movimiento política que surja de las
FARC-EP que excedan las cinco iniciales, de conformidad con el artículo 263
constitucional sin tener en cuenta la participación de la mencionada lista.
Artículo Transitorio 3º. La
Cámara de Representantes estará integrada durante los períodos 2018-2022 y
2022-2026, hasta por cinco (5) Representantes adicionales a los que se
determinan en el artículo 176 de la Constitución Política, elegidos de
conformidad con las siguientes reglas especiales:
1. El partido o movimiento político que surja del tránsito de las
FARC - EP a la vida política legal con personería jurídica, podrá inscribir
para las elecciones de 2018 y 2022 al igual que los otros partidos o
movimientos políticos con personería jurídica, listas únicas de candidatos
propios o en coalición para las circunscripciones territoriales en que se elige
la Cámara de Representantes.
2. Estas listas competirán en igualdad de condiciones de conformidad
con las reglas ordinarias por la totalidad de las curules que se eligen en
dichas circunscripciones.
3. Finalizada la asignación de las curules en cada circunscripción
territorial, el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces asignará al
partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC - EP a la vida
política legal las que le hicieren falta para completar un mínimo de 5 miembros
electos. Para este efecto, el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces
ordenará en orden descendente las 5 listas inscritas para la Cámara de
Representantes por dicho partido o movimiento político, en listas propias o en
coalición, que hubieren alcanzado las mayores votaciones y le asignará una
curul a las listas que no la hubieren obtenido de conformidad con las reglas
ordinarias de asignación de tales curules.
Artículo 2°. El presente acto
legislativo rige a partir de su promulgación”.
III. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. COMPETENCIA
La Corte
Constitucional es competente para decidir sobre el Acto Legislativo 03 de 2017,
toda vez que se trata de una normatividad expedida por el Congreso de la
República en ejercicio de las facultades excepcionales y transitorias
conferidas por el literal k)[4] del artículo 1º del Acto
Legislativo 01 de 2016.
B.  METODOLOGÍA
DE LA DECISIÓN
Con la
finalidad de adelantar el control de constitucionalidad del Acto Legislativo 03
de 2017, que regula parcialmente el componente de reincorporación política, la
Corte adoptará la siguiente metodología: en primer lugar, verificará el
cumplimiento de los requisitos procedimentales en la formación del acto
legislativo (requisitos especiales y generales). Luego la observancia de los
requisitos especiales de competencia (conexidad y habilitación). Lo anterior
estará precedido de las intervenciones (audiencia pública y trámite ordinario),
el concepto del Procurador General y una parte dogmática.
Seguidamente,
procederá a efectuar el juicio de sustitución que inicia con una parte
dogmática que comprende: i) un breve contexto; ii) los ejes fundacionales en
materia de reincorporación política; y iii)  el sistema electoral y la igualdad.
Por último, la Corte referirá al test de sustitución en el contexto de la
justicia transicional y procederá a realizar el juicio (premisa mayor, premisa
menor y síntesis) sobre cada una de las disposiciones del acto legislativo, que
para un examen abreviado se agruparán temáticamente previa exposición de las
intervenciones y del concepto del Procurador General, y cuando lo amerite precedida
de una parte dogmática.
C. REQUISITOS
PROCEDIMENTALES
a) Intervenciones
ordinarias
1. Presidencia
de la República. Advirtió el estricto
cumplimiento de las normas procedimentales aplicables a la formación del acto
legislativo, detallando la respectiva Gaceta del Congreso que da cuenta de ello.
Precisó que: i) el proyecto de acto tuvo iniciativa gubernamental; ii) las
ponencias correspondientes a los cuatro debates fueron publicadas; iii) se
verificó la conformación del quórum deliberatorio en cada comisión y plenaria
antes del inicio del debate; iv) medió el lapso de 8 días entre cada uno de los
debates; v) el anuncio de votación fue realizado de forma previa a cada uno de
los debates; vi) fue aprobado con la mayoría absoluta requerida; vii) el
informe de conciliación fue debidamente aprobado; viii) las proposiciones
presentadas fueron discutidas y las que se incorporaron al texto del acto
contaron con el aval del Gobierno nacional; y ix) la votación fue realizada en
bloque, incluyendo las modificaciones avaladas por el Gobierno.
Expuso que no
era necesario agotar el procedimiento de la consulta previa porque no están
sometidas a dicho trámite las medidas de carácter general que afectan de manera
uniforme a los ciudadanos y mucho menos cuando no se dirigen en forma
particular a dichos pueblos, ni tienen relación con aspectos que conformen la
identidad de la comunidad diferenciada. Por lo tanto,
aseguró que el acto legislativo no presenta “ningún vicio que desde el punto
de vista procedimental afecte garantías sustanciales en el marco muy especial
de este tipo de debates parlamentarios”.
2. Misión de Observación Electoral. Afirmó que el Acto
Legislativo 03 de 2017 cumplió con los presupuestos procedimentales exigidos
para su formación, ya que i) tuvo iniciativa gubernamental, ii) el título
corresponde a su contenido, y iii) se surtieron los debates respectivos en el parlamento.
3.
Ministerio del Interior. Adujo que no era
obligatoria efectuar la consulta previa con comunidades étnicas dado que las
medidas adoptadas en el acto legislativo son de carácter general al reflejarse
su impacto sobre la totalidad de la comunidad y no en uno en particular.
4. Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas. Indicó que el acto expedido cumplió los requisitos
procedimentales de temporalidad, asimismo contó con la iniciativa gubernamental,
y el título corresponde a su contenido.
5.
Universidad de Antioquia. Aseveró que no era necesario agotar el procedimiento de la consulta previa
porque la regulación establecida no incide sobre las comunidades étnicas.
6. Procuraduría General de la Nación. Solicitó declarar la
exequibilidad del acto legislativo luego de referirse al trámite surtido en
Senado y Cámara, así como al informe de conciliación, particularmente a los
requisitos del procedimiento legislativo especial, concluyendo que se cumplieron
las exigencias constitucionales y legales.
b) Particularidades
del examen sobre actos legislativos expedidos por el procedimiento legislativo
especial para la paz
Como se expuso,
de acuerdo con lo previsto en el literal k) del artículo 1º  del Acto
Legislativo 01 de 2016, los actos legislativos que se tramiten a través del
procedimiento legislativo especial para la paz, tendrán un control de
constitucionalidad automático, único y posterior por vicios en su formación.
Dicho procedimiento se caracteriza por ser excepcional (medidas de transición) y
transitorio (6 meses prorrogable por un lapso igual), en el propósito de
agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final, y ofrecer garantías
de cumplimiento y fin del conflicto[5].
Asimismo,
enlista las exigencias que en el proceso de formación debe cumplir el proyecto
de acto legislativo expedido por el procedimiento legislativo especial, así: i)
la iniciativa exclusiva del Gobierno nacional, teniendo por objeto facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final; ii) el tramite preferencial en la respectiva cámara o comisión (prelación
en el orden del día); iii) el título debe corresponder a su contenido y el
texto debe preceder la fórmula: “El Congreso de Colombia, en virtud del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA”; iii) el primer
debate se surte en sesión conjunta de comisiones permanentes respectivas, sin
que medie solicitud del Gobierno, mientras que el segundo se cumple en la
plenarias de cada cámara; iv) han de ser aprobados con las mayorías previstas
en la Constitución y la ley según su naturaleza; v) deben ser tramitados en una
sola vuelta de cuatro debates, cuyo tránsito entre una y otra cámara es de 8 días;
vi) precisan ser aprobados por mayoría absoluta; vii) son susceptibles de modificaciones
siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final y cuenten con el aval previo
del Gobierno[6]; viii) han de tramitarse
en sesiones extraordinarias; y ix) decidirse en comisión y plenaria sobre la
totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el Gobierno
nacional, en una sola votación[7].
Adicionalmente,
por remisión expresa del Acto Legislativo 01 de 2016, en lo no establecido en
el procedimiento legislativo especial se aplica lo previsto en el Reglamento
Interno del Congreso (Ley orgánica 5ª de 1992 y sus modificaciones), que
comprende esencialmente desde el nivel constitucional las publicaciones
oficiales, el anuncio previo a la votación, la conciliación, los principios de
consecutividad e identidad flexible, además de la consulta previa de las
comunidades étnicas. En ese orden, procede la Corte a
examinar el cumplimiento de los anteriores presupuestos en el proceso de
formación, discusión y aprobación del Acto Legislativo 03 de 2017.
c) Análisis
constitucional
El proyecto de
acto legislativo junto con la exposición de motivos fue radicado en la Cámara
de Representantes con el número 005, presentado por el Ministro del Interior
Juan Fernando Cristo Bustos el día 1 de febrero de 2017[8],
esto es, en principio cuando el Congreso se encontraba en receso. Ello obedeció
a que el Gobierno nacional expidió el Decreto 2052 de 16 de diciembre de 2016[9]
que convocó “al Congreso de la República a sesiones extraordinarias”
desde el 19 de diciembre hasta el 15 de marzo de 2017 (art. 1º), para ocuparse,
entre otros, del trámite de “los proyectos de (…) acto legislativo
presentados por el Gobierno nacional con el fin de implementar el Acuerdo Final
para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera” (art. 2º)[10].
Finalmente, se
atiende lo previsto en el literal i) del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de
2016, que autoriza que los proyectos de acto legislativo expedidos mediante el
procedimiento legislativo especial puedan tramitarse en sesiones
extraordinarias[11], como se recogió
recientemente en la sentencia C-630 de 2017, al estudiar la constitucionalidad
del Acto Legislativo 02 de 2017 que adicionó “un artículo transitorio a la Constitución con el propósito de dar
estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.”
d) Comisión
Primera de la Cámara
1. Iniciativa
radicada por el Gobierno nacional y publicación del proyecto Como se manifestó, el 1 de febrero de 2017
el Ministro del Interior radicó en el Congreso el proyecto de acto legislativo al
cual se le asignó el número 005 de 2017 en la Cámara de Representantes. El
texto del proyecto junto con la exposición de motivos fue publicado en la
Gaceta del Congreso 37 de 2017, siendo repartido a la comisión primera constitucional
permanente por tratarse de un proyecto de reforma a la Carta Fundamental[12] y designado como ponente único el Representante Élbert Díaz
Lozano.
2. Informe
de ponencia y publicación. El 9 de febrero de
2017 el Representante Élbert Díaz Lozano presentó informe de ponencia para el
primer debate el cual fue favorable al proyecto de acto legislativo y con el
aval del Gobierno nacional[13] se introdujo una modificación
consistente en la renumeración del artículo transitorio 3º  con el fin de
mantener la consecutividad con el resto del articulado, según reposa en la
Gaceta del Congreso 67 de 9 de febrero de 2017[14].
3. Anuncio
previo a la votación. Según consta en Acta 03 de
14 de febrero de 2017 el anuncio para discusión y aprobación del proyecto de acto
legislativo 005 de 2017 se cumplió el martes 14 de febrero de 2017 para
realizarse el miércoles 15 del mismo mes en la comisión primera de la Cámara[15]:
“Presidente: Siguiente punto del orden del día, señora Secretaria.
Secretaria: Dos, anuncio de proyectos de acuerdo al artículo 8º del Acto
Legislativo número 01 de 2003. Se anuncian por instrucciones suyas señor
Presidente para discusión y votación el día que usted así lo indique el Proyecto
de Acto Legislativo número 005 de 2017 Cámara, por medio del cual se regula
parcialmente el componente de reincorporación política del Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Autor: Ministro del Interior, doctor Juan Fernando Cristo Bustos. Ponente el
honorable Representante Élbert Díaz Lozano. Ponencia publicada en la Gaceta del
Congreso número 067 de 2017.
Ha sido leído señor Presidente por instrucción suya el proyecto. Presidente: Bueno,
honorables Representantes por favor un minutico nada más me permito
informarles que la Comisión será convocada y aprovecho para darle
como siempre la bienvenida aquí a uno de los representantes del Movimiento
Voces de Paz para decirles que comenzamos siempre a la hora y por supuesto mañana
a partir de las 9:00 de la mañana honorables Representantes está
convocada la Comisión para el análisis y el estudio y esperamos la
aprobación del Acto Legislativo que ha sido debidamente publicado y debidamente
anunciado por la Secretaría, mañana 9:00 de la mañana”. Destaca la Sala.
4. Discusión
y aprobación. En sesión extraordinaria celebrada
el 15 de febrero de 2017, según consta en Acta 04 de esa fecha[16], el proyecto de acto legislativo fue debatido y aprobado en primer debate
en la comisión primera de la Cámara. La sesión inició con el llamado a lista
verificando el quórum deliberatorio con 34 de los 35 representantes de dicha
comisión[17].
Participaron en el debate varios representantes
quienes se expresaron a favor y en contra del proyecto de acto legislativo. Se
presentaron 15 proposiciones y una aditiva que no fueron avaladas por el
Gobierno nacional[18],
aunque tres se incluyeron para su discusión en segundo debate, las  que
contaron con el aval gubernamental; tales estaban relacionadas con la
posibilidad de que el partido o movimiento que surja de las FARC-EP y los demás
partidos o movimientos tradicionales, pudieran inscribir para las elecciones de
2018 y 2022 candidatos propios o en coalición para Senado[19] y Cámara[20]. También se incluyó para
segundo debate una modificación tendiente a que el partido político que surja
de las FARC-EP pueda designar de manera transitoria un delegado ante el Consejo
Nacional Electoral hasta el 20 de julio de 2026[21].
Luego de la discusión se dio lectura a la
proposición afirmativa con la que terminaba el informe de ponencia, la cual fue
aprobada mediante votación nominal y pública, así[22]:
Bedoya Pulgarín
Julián
No Votó
Osorio Aguiar Carlos
Édward
Sí
Bravo Realpe Óscar
Fernando
Sí
Pedraza Ortega
Telésforo
Sí
Buenahora Febres
Jaime
Excusa
Penagos Giraldo Hernán
Sí
Cabal Molina María
Fernanda
No
Pereira Caballero Pedrito Tomás
Sí
Caicedo Sastoque José
Edilberto
Sí
Pinto Hernández Miguel
Ángel
Sí
Carrasquilla Torres Silvio
José
Sí
Prada Artunduaga Álvaro
Hernán
No
Correa Mojica Carlos
Arturo
Sí
Roa Sarmiento
Humphrey
Sí
De la Peña Márquez Fernando
Sí
Rodríguez Rodríguez Édward
David
No
Díaz Lozano
Élbert
Sí
Rojas González Clara
Leticia
Sí
García Gómez Juan
Carlos
No Votó
Rozo Rodríguez Jorge
Enrique
Sí
González García Harry
Giovanny
Sí
Sanabria Astudillo Heriberto
No Votó
Hoyos Mejía Samuel
Alejandro
No
Sánchez León Óscar Hernán
Sí
Jiménez López Carlos
Abraham
Sí
Santos Ramírez José
Neftalí
Sí
Lara Restrepo
Rodrigo
No Votó
Suárez Melo
Leopoldo
Sí
Lozano Correa Angélica
Lisbeth
No Votó
Valencia González
Santiago
No
Marulanda Muñoz Norbey
Sí
Vanegas Osorio
Albeiro
Sí
Molina Figueredo John Eduardo
Sí
Zambrano Eraso Bérner
León
No Votó
Navas Talero Carlos
Germán
Sí
Total votos: 28. Por el Sí: 23. Por el No:
5
Cerrada la discusión, se procedió a la
votación del título, del articulado y la pregunta de asentimiento a la reforma
constitucional, la cual fue aprobada. Dicha votación se
desarrolló de manera nominal y pública como se muestra a continuación[23]:
Bedoya Pulgarín
Julián
No Votó
Osorio Aguiar Carlos
Édward
Sí
Bravo Realpe Óscar
Fernando
Sí
Pedraza Ortega Telésforo
Sí
Buenahora Febres
Jaime
Excusa
Penagos Giraldo Hernán
Sí
Cabal Molina María
Fernanda
No
Pereira Caballero Pedrito
Tomás
Sí
Caicedo Sastoque José
Edilberto
Sí
Pinto Hernández Miguel
Ángel
Sí
Carrasquilla Torres Silvio
José
Sí
Prada Artunduaga Álvaro
Hernán
No
Correa Mojica Carlos Arturo
Sí
Roa Sarmiento
Humphrey
Sí
De la Peña Márquez Fernando
Sí
Rodríguez Rodríguez Édward
David
No
Díaz Lozano
Élbert
Sí
Rojas González Clara
Leticia
Sí
García Gómez Juan
Carlos
No Votó
Rozo Rodríguez Jorge
Enrique
Sí
González García Harry
Giovanny
Sí
Sanabria Astudillo Heriberto
Sí
Hoyos Mejía Samuel
Alejandro
No
Sánchez León Óscar
Hernán
Sí
Jiménez López Carlos
Abraham
Sí
Santos Ramírez José
Neftalí
Sí
Lara Restrepo
Rodrigo
Sí
Suárez Melo
Leopoldo
Sí
Lozano Correa Angélica
Lisbeth
No Votó
Valencia González
Santiago
No
Marulanda Muñoz Norbey
Sí
Vanegas Osorio
Albeiro
Sí
Molina Figueredo John
Eduardo
Sí
Zambrano Eraso Bérner
León
Sí
Navas Talero Carlos
Germán
Sí
Total votos: 31. Por el Sí: 26. Por el No: 5
e) Plenaria
de la Cámara
1. Informe
de ponencia y publicación. El 27 de febrero de
2017 el representante Élbert Díaz Lozano presentó informe de ponencia favorable
para segundo debate del proyecto de acto legislativo, publicada en la Gaceta del Congreso 101 de
27 de febrero 2017. En el pliego de modificaciones se reitera que 3
proposiciones fueron incluidas para discusión  en segundo debate, que cuentan
con el aval del Gobierno nacional[24].
2. Anuncio
previo a la votación. De acuerdo con el Acta 200
de la sesión extraordinaria de 28 de febrero de 2017[25],
el proyecto de acto legislativo fue anunciado para su discusión en la Plenaria de
la Cámara de Representantes el 1º de marzo del mismo año en los siguientes
términos:
“Señor Secretario anuncie el primer punto del orden del día. Subsecretaria
General Yolanda Duque Naranjo: Anuncio de proyectos para la Sesión
Extraordinaria del día 1° de marzo a las diez y treinta de la mañana, o para la
siguiente Sesión Plenaria donde se debatan proyectos de ley o actos
legislativos. Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. […] Primero. Proyectos para segundo debate. Sesiones
Extraordinarias Decreto 2052 de diciembre 16 de 2016 expedido por el Gobierno
nacional.
1. Proyecto de Acto Legislativo número 005 de 2017 Cámara,
por medio del cual se regula parcialmente el componente de reincorporación
política del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Construcción de una Paz Estable y Duradera. Autor:
Ministro del Interior, doctor Juan Fernando Cristo Bustos. Ponente: honorable
Representante Élbert Díaz Lozano. Han sido anunciados, señor Presidente, los
proyectos para segundo debate para la Sesión Plenaria Extraordinaria del día
1 de marzo de 2017”. Resalta
la Sala.
3. Discusión
y aprobación. Según el
Acta de sesión plenaria 201 del 1 de marzo de 2017[26]
se dio la discusión y aprobación del proyecto de acto legislativo. Al efecto se
verificó un quórum deliberatorio mediante los registros electrónico y manual
para un total de 144 representantes de los 166 miembros que conforman la Cámara.
Leída la
proposición con la cual termina la ponencia para segundo debate, esta fue
aprobada por la plenaria de forma nominal y pública, con 86 votos a favor y 13
en contra[27]. Ello se dio bajo la lectura
de 11 proposiciones sustentadas en el seno de la plenaria por representantes de
diversos partidos que no fueron avaladas por el Gobierno nacional, salvo una
sobre el título del acto legislativo que adiciona la palabra “parcialmente”[28].
Finalmente, se dio la lectura al título del proyecto, al articulado y a la
pregunta sobre la continuación del procedimiento,
que fueron aprobados de manera nominal y pública de la siguiente manera[29]:
(Sí)
Nicolás
A. Echeverry Alvarán
Partido
Cons
Carlos
Arturo Correa Mojica
Partido
de la
Ciro
Fernández Núñez
Partido
Cam
Iván
Darío Agudelo Zapata
Partido
Liber
Ángel
María Gaitán Pulido
Partido
Liber
Fabio
Raúl Amín Saleme
Partido
Liber
Edgar
Alfonso Gómez Román
Partido
Liber
Jair
Arango Torres
Partido
Cam
Harry
Giovanny González García
Partido
Liber
Lina
María Barrera Rueda
Partido
Cons
Carlos
Eduardo Guevara Villabón
Partido
MIR
Diela
Liliana Benavides Solarte
Partido
Cons
José
Élver Hernández Casas
Partido
Cons
Germán
Alcides Blanco Álvarez
Partido
Cons
Oscar de Jesús Hurtado Pérez
Partido
Liber
Carlos
Julio Bonilla Soto
Partido
Liber
Angélica
Lisbeth Lozano Correa
Partido
Verd
Oscar
Fernando Bravo Realpe
Partido
Cons
Norbey
Marulanda Muñoz
Partido
Liber
Jaime
Buenahora Febres
Partido
de la
Christian
José Moreno Villamizar
Partido
de la
Didier
Burgos Ramírez
Partido
de la
Sandra
Liliana Ortiz Nova|
Partido
Verd
Orlando
Alfonso Clavijo Clavijo
Partido
Cons
Oscar
Ospina Quintero
Partido
Verd
Alfredo
Rafael Deluque Zuleta
Partido
de la
Ana
Cristina Paz Cardona
Partido
Verd
Eduardo
Diezgranados Abadía
Partido
de la
Flora
Perdomo Andrade
Partido
Por un
Julio
Eugenio Gallardo Archbold
Partido
Movi
José
Luis Pérez Oyuela
Partido
Cam
Atilano
Alonso Giraldo Arboleda
Partido
Cam
Eloy
Chichi Quintero Romero
Partido
Cam
Jack
Housni Jaller
Partido
Liber
Antonio
Restrepo Salazar
Partido
Cam
Carlos
Abraham Jiménez López
Partido
Cam
Gloria
Betty Zorro Africano
Partido
Cam
Juan
Felipe Lemos Uribe
Partido
de la
Héctor
Javier Osorio Botello
Partido
de la
Raymundo
Elías Méndez Bechara
Partido
de la
Marco
Sergio Rodríguez Merchán
Partido
Liber
José
Ignacio Mesa Betancour
Partido
Cam
Oscar
Hernán Sánchez León
Partido
Liber
Alfredo
Guillermo Molina Triana
Partido
de la
José
Neftali Santos Ramírez
Partido
Liber
Diego
Patiño Amariles
Partido
Liber
Hernán
Sinisterra Valencia
Partido
Liber
Hernán
Penagos Giraldo
Partido
de la
Leopoldo
Suárez Melo
Partido
Liber
Pedrito
Tomás Pereira Caballero
Partido
Cons
Jorge
Eliécer Tamayo Marulanda
Partido
de la
Jhon
Eduardo Molina Figueredo
Partido
100
Alirio
Uribe Muñoz
Partido
Polo
Miguel
Ángel Pinto Hernández
Partido
Liber
Olga
Lucía Velásquez Nieto
Partido
Liber
Ángela
María Robledo Gómez
Partido
Verd
Argenis
Velásquez Ramírez
Partido
Liber
Ciro
Antonio Rodríguez Pinzón
Partido
Cons
Martha
Patricia Villalba Hodwalker
Partido
de la
John
Jairo Roldán Avendaño
Partido
Liber
Angelo
Antonio Villamil Benavides
Partido
Liber
Albeiro
Vanegas Osorio
Partido
de la
Arturo
Yepes Alzate
Partido
Cons
Nicolás
Daniel Guerrero Montaño
Partido
de la
Álvaro
Gustavo Rosado Aragón
Partido
Fune
Jaime
Armando Yépez Martínez
Partido
de la
(No)
María
Fernanda Cabal Molina
Partido
Cent
Armando
Antonio Zabarain D´arce
Partido
Cons
Marcos
Yohan Díaz Barrera
Partido
Cent
Jorge
Camilo Abril Tarache
Partido
Liber
Wilson
Córdoba Mena
Partido
Cent
Ana
Paola Agudelo García
Partido
MIR
Carlos
Alberto Cuero Valencia
Partido
Cent
Fabio
Alonso Arroyabe Botero
Partido
Liber
Pierre
Eugenio García Jacquier
Partido
Cent
Inti
Raúl Asprilla Reyes
Partido
Verd
Hugo
Hernán González Medina
Partido
Cent
Julián
Bedoya Pulgarín
Partido
Liber
Samuel
Alejandro Hoyos Mejía
Partido
Cent
Eduard
Luis Benjumea Moreno
Partido
Liber
Federico
E. Hoyos Salazar
Partido
Cent
Guillermina
Bravo Montaño
Partido
MIR
Jaime
Felipe Lozada Polanco
Partido
Cent
Germán
B. Carlosama López
Partido
Movi
Rubén
Darío Molano Piñeros
Partido
Cent
Silvio
José Carrasquilla Torres
Partido
Liber
Óscar
Darío Pérez Pineda
Partido
Cent
Wilmer
Ramiro Carrillo Mendoza
Partido
de la
Esperanza
María Pinzón de Jiménez
Partido
Cent
Jairo
Enrique Castilblanco Parra
Partido
de la
Ciro
Alejandro Ramírez Cortés
Partido
Cent
Elda
Lucy Contento Sanz
Partido
de la
Margarita
María Restrepo Arango
Partido
Cent
Hernán
Gustavo Estupiñán Calvache
Partido
Liber
Édward
David Rodríguez Rodríguez
Partido
Cent
Víctor
Javier Correa Vélez
Partido
Polo
Santiago
Valencia González
Partido
Cent
Marta
Cecilia Curi Osorio
Partido
de la
María
Regina Zuluaga Henao
Partido
Cent
Antenor
Durán Carrillo
Partido
Movi
Registro Manual para Votaciones
Nombre
Circunscripción
Partido
Voto
Si
No
Élver Díaz Lozano
Valle
Partido de la U
X
Karen Violette Cure Corcione
Bolívar
Cambio Radical
X
Mauricio Gómez Amín
Atlántico
Partido Liberal
X
Votos por el Sí: 86. Votos
por el No: 17
El texto
definitivo del proyecto de acto legislativo aprobado en segundo debate en la plenaria
de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso 131 de 8
de marzo de 2017[30].
f)  Comisión
Primera del Senado
1. Informe
de ponencia y publicación. El congresista Manuel Mesías
Enríquez Rosero fue designado como ponente del  proyecto identificado en el
Senado con el número 03 de 2017, quien presentó el 22 de marzo de 2017 informe
de ponencia para el primer debate en la comisión primera[31].
El ponente presentó propuesta afirmativa al texto del articulado y con el aval
del Gobierno nacional introdujo una proposición modificatoria al artículo
transitorio 2 del proyecto de acto, con el fin de permitir al partido o
movimiento político que surja de las FARC-EP, la posibilidad de presentar una
lista propia o en coalición para Senado (periodos 2018-2022 y 2022-2026), con
sujeción a unas reglas de transición[32].
2. Anuncio
previo a la votación. Según consta en el Acta 28
de 4 de abril de 2017[33], la votación del proyecto
de acto legislativo en Senado fue anunciada el martes 4 de abril de 2017 para
realizarse en la próxima sesión. El texto del anuncio fue el siguiente:
“[…] Atendiendo instrucciones de la Presidencia por Secretaría se
da lectura al proyecto de procedimiento legislativo especial para la paz que
por su disposición se someterán a discusión y votación en la próxima sesión:
1. Proyecto de Acto Legislativo número 03 de 2017 Senado, 05 de
2017 Cámara por medio del cual se regula parcialmente el componente de
reincorporación política del Acuerdo Final para la Terminación Duradera. […] Siendo la 11:00 a. m., la Presidencia levanta la sesión y
convoca para el día miércoles 5 de abril de 2017, a partir
de las 10:00 a. m., en el Salón Guillermo Valencia del Capitolio
Nacional”. Destaca la Sala.
3. Discusión
y aprobación. Conforme al Acta 29 de 5 de abril
de 2017[34], el proyecto de acto
legislativo fue discutido en primer debate en la comisión primera del Senado. La
sesión inició con un quórum deliberatorio de 18 senadores[35].
La discusión sobre el proyecto de acto empezó con el uso de la palabra por el
ponente quien hizo una exposición sobre el contenido y alcance.  Acto seguido,
participaron varios senadores quienes se manifestaron a favor y en contra del
proyecto, mientras que otros presentaron modificaciones sustitutivas al texto
del articulado. La sesión tuvo finalmente un quórum decisorio de 13 senadores,
quienes en su totalidad aprobaron la
proposición positiva con que termina el informe de ponencia, así:
SÍ
NO
Andrade Serrano Hernán
Francisco
X
Barreras Montealegre Roy
Leonardo
X
Benedetti Villaneda Armando
X
Enríquez Maya Eduardo
X
Enríquez Rosero Manuel
X
López Hernández Claudia
X
López Maya Alexánder
X
Morales Hoyos Viviane
X
Motoa Solarte Carlos
Fernando
X
Rodríguez Rengifo Roosvelt
X
Serpa Uribe Horacio
X
Varón Cotrino Germán
X
Vega Quiroz Doris Clemencia
X
Total
13
0
Total votos: 13.
Por el Sí: 13. Por el No: 0
Abierto el debate
respecto del título y el articulado, la presidencia concedió el uso de la
palabra al Ministro del Interior quien expuso las razones por las cuales el
Gobierno nacional no aceptaba dos modificaciones presentadas, mientras que
avalaba otras dos iniciativas relacionadas con (i) el compromiso con la equidad
de género conforme a los criterios constitucionales de paridad, alternancia y
universalidad en el funcionamiento y organización interna del partido (art.
trans. 1) y (ii) la destinación de recursos para el funcionamiento de los demás
partidos y movimientos políticos, de modo que no se vean afectados por la
financiación destinada al funcionamiento del nuevo partido que surja de las
FARC-EP a la vida civil (art. trans. 1. num. 6).
A continuación
se procedió a la votación del articulado, el título y la pregunta  de
aprobación. El resultado fue de 13 votos a favor y ninguno en contra, siendo
aprobado el articulado con las modificaciones propuestas y avaladas por el
Gobierno nacional así[36]:
SÍ
NO
Andrade Serrano Hernán
Francisco
X
Barreras Montealegre Roy
Leonardo
X
Benedetti Villaneda Armando
X
Enríquez Maya Eduardo
X
Enríquez Rosero Manuel
X
López Hernández Claudia
X
López Maya Alexánder
X
Morales Hoyos Viviane
X
Motoa Solarte Carlos Fernando
X
Rodríguez Rengifo Roosvelt
X
Serpa Uribe Horacio
X
Varón Cotrino Germán
X
Vega Quiroz Doris Clemencia
X
Total
13
0
Total votos: 13. Por el Sí: 13. Por el No: 0
g) Plenaria
del Senado
1. Informe
de ponencia y publicación. El senador Manuel Mesías
Enríquez Forero presentó informe de ponencia favorable para segundo debate en
la plenaria, con las
modificaciones introducidas y las proposiciones no avaladas por el Gobierno
nacional durante el primer debate en la comisión primera. El informe fue
publicado en la Gaceta del Congreso 236 de 18 de abril de 2017.
2. Anuncio
previo a la votación. Según consta en el Acta 68,
correspondiente a la sesión de 25 de abril de 2017[37],
se dio el aviso de votación del proyecto de acto legislativo en la Plenaria del
Senado, así:
“[…] La Presidencia indica a la Secretaría continuar con el
siguiente punto del Orden del Día.  II. Anuncio de proyectos. Por instrucciones
de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003,
por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la
próxima sesión. Sí Presidente, anuncio de proyectos de ley y de acto
legislativo para ser considerados y votados en la siguiente sesión plenaria
a la del día martes 25 de abril de 2017. Con el procedimiento
especial legislativo para la paz. […] Ponencias y consideración de proyectos en
segundo debate.
• Proyecto de Acto Legislativo número 03 de 2017 Senado, 005 de
2017 Cámara, por medio del cual se regula parcialmente el componente de
reincorporación política del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y
la Construcción de una Paz Estable y Duradera. […]”. Resalta la Sala.
3. Discusión
y aprobación. Conforme a las Actas 66, 67, 68 y 69
del 18[38], 25 y 26 de abril
de 2017, respectivamente[39], el proyecto de acto
legislativo fue discutido en la plenaria del Senado. La última sesión (26 de
abril) inició con un quórum deliberatorio de 93 senadores de un total de 102[40]. La discusión sobre el proyecto de acto
legislativo inició con el uso de la palabra del ponente del proyecto, enseguida
la plenaria procedió a resolver de manera adversa un impedimento presentado por
la senadora Nora García Burgos. Después, se dio lectura a la proposición
afirmativa con la que terminaba el informe de ponencia, la cual fue aprobada
mediante votación nominal y pública, registrándose 52 votos a favor y ninguno
en contra[41].
Superado lo
anterior se abrió el debate parlamentario con la lectura de las proposiciones
presentadas por dos senadores. En la primera se adicionó un inciso al numeral 5
del artículo 1º del proyecto de acto legislativo[42]
y en la segunda se modificó el inciso final del artículo transitorio del proyecto[43].
Acto seguido, la presidencia concedió el uso de la palabra al Ministro del
Interior, quien expuso las razones por las cuales el Gobierno nacional no avalaba
las dos proposiciones presentadas.
En el debate
intervinieron varios senadores a favor de las iniciativas y se planteó la
posibilidad de nombrar una subcomisión con el fin estudiar las proposiciones,
la cual fue desestimada por la plenaria. Finalmente, uno de los senadores
proponentes, con el aval del Gobierno nacional, presentó una fórmula
alternativa que fue votada en bloque con el resto del articulado de manera
nominal y pública[44], aprobado con 52 votos a
favor y ninguno en contra. A continuación se procedió a la votación en bloque del
articulado, el título y la pregunta sobre la aprobación. El resultado fue de 52
votos a favor y ninguno en contra, siendo aprobado el articulado con la
modificación propuesta y avalada por el Gobierno nacional, así:
Votos
por el Sí:
Acuña
Díaz Laureano Augusto
Gerléin Echeverría Roberto
Víctor
Andrade
Casamá Luis Évelis
Guerra Sotto Julio Miguel
Andrade
Serrano Hernán Francisco
Lizcano Arango Óscar
Mauricio
Ashton
Giraldo Álvaro Antonio
López Hernández Claudia
Nayibe
Avirama
Avirama Marco Aníbal
López Maya Alexánder
Barreras
Montealegre Roy Leonardo
Martínez Aristizábal Maritza
Casado de
López Arleth Patricia
Martínez Rosales Rosmery
Castilla
Salazar Jesús Alberto
Mora Jaramillo Manuel
Guillermo
Celis
Carrillo Bernabé
Motoa Solarte Carlos
Fernando
Cepeda
Castro Iván
Name Cardozo José David
Cepeda
Sarabia Efraín José
Navarro Wolff Antonio José
Correa
Jiménez Antonio José
Niño Avendaño Segundo Senén
Corzo
Román Juan Manuel
Osorio Salgado Nidia Marcela
Cristo
Bustos Andrés
Ospina Gómez Jorge Iván
Delgado
Martínez Javier Mauricio
Paredes Aguirre Myriam
Alicia
Delgado
Ruiz Édinson
Prieto Riveros Jorge Eliéser
Duque
García Luis Fernando
Restrepo Escobar Juan Carlos
Enríquez
Maya Carlos Eduardo
Robledo Castillo Jorge
Enrique
Enríquez
Rosero Manuel
Rodríguez Rengifo Roosvelt
Fernández
Alcocer Mario Alberto
Rodríguez Sarmiento Milton
Arlex
Galán
Pachón Carlos Fernando
Santos Marín Guillermo
Antonio
Galán
Pachón Juan Manuel
Serpa Uribe Horacio
García
Burgos Nora María
Varón Cotrino Germán
García
Realpe Guillermo
Vega Quiroz Doris Clemencia
García
Romero Teresita
Velasco Chaves Luis Fernando
García
Zuccardi Andrés Felipe
Villalba Mosquera Rodrigo
Total
votos: 52. Por el Sí: 52. Por el No: 0
El texto
definitivo del proyecto de acto legislativo aprobado en segundo debate en la plenaria
del Senado fue publicado en la Gaceta del Congreso 295 del 3 de mayo de 2017[45].
h) Comisión
de Conciliación. Debido a las discrepancias que
surgieron entre los textos aprobados por las plenarias de Cámara y Senado fue
necesario presentar un informe de la comisión accidental de conciliación (art.
161 superior). El procedimiento surtido fue el siguiente:
Plenaria Cámara
1. La
publicación del informe de conciliación al proyecto
de acto legislativo se dio el 2 de mayo de 2017, según consta en la Gaceta del
Congreso 286 de esa fecha, siendo suscrito por el senador Manuel Mesías
Enríquez Rosero y por el representante Élbert Díaz Lozano.
2. El anuncio previo a la votación tuvo lugar en la sesión
plenaria del 2 de mayo de 2017, según consta en el Acta 213 de la misma fecha[46].
Consultado ese documento se establece que se anuncia para la sesión del 3 del
mismo mes y año a las 2:00 p.m., en los siguientes términos:
“[…] Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano: Se
anuncian para la próxima Sesión los siguientes proyectos de ley. Dirección de
la Presidencia, María Eugenia Triana Vargas: La próxima Sesión será citada para
el día de mañana a las dos de la tarde. Sírvase anunciar los proyectos para la
próxima Sesión señor Secretario. Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión del día 3 de mayo de
2017, a las dos de la tarde, y son los siguientes. Subsecretaria General,
Yolanda Duque Naranjo: Orden del Día para la Sesión Plenaria del día 3 de mayo.
Se anuncian, perdón, los siguientes proyectos para la Sesión Plenaria del día
mayo 3 del 2017, a las dos de la tarde o para la siguiente sesión Plenaria
en la cual se debatan Proyectos de ley o Actos Legislativos.
Primero: Informe de Conciliación, Procedimiento Especial para la
Paz. Primero. Proyecto de Acto Legislativo número 005 de 2017 Cámara, 03 de
2017 Senado. […]”.  Destaca
la Sala.
3. La discusión y aprobación en la
plenaria de la Cámara tuvo lugar en la sesión del 3 de mayo de 2017 contenida
en el Acta 214 de la misma fecha[47]. Al inicio de la sesión
se verificó quórum deliberatorio de 152 representantes[48].
El debate inició con la lectura del informe por el conciliador Élbert Díaz
Lozano, quien concluyó que se debía acoger en su totalidad el texto aprobado
por la plenaria del Senado. Luego se procedió a la votación del informe de
manera nominal y pública.
Resultados individuales
(Sí)
(Sí)
Carlos
Arturo Correa Mojica
Partido
de la
Jairo
Enrique Castiblanco Parra
Partido
de la
José
Carlos Mizger Pacheco
Partido
100
Elda
Lucy Contento Sanz
Partido
de la
Iván
Darío Agudelo Zapata
Partido
Liber
Nilton
Córdoba Manyoma
Partido
Liber
Fabio
Raúl Amín Saleme
Partido
Liber
Hernán
Gustavo Estupiñán Calvache
Partido
Liber
Jaime
Enrique Serrano Pérez
Partido
Liber
Víctor
Javier Correa Vélez
Partido
Polo
Jaír
Arango Torres
Partido
Cam
Antenor
Durán Carrillo
Partido
Movi
David
Alejandro Barguil Assís
Partido
Cons
Rafael
Elizalde Gómez
Partido
Opci
Lina
María Barrera Rueda
Partido
Cons
Ángel
María Gaitán Pulido
Partido
Liber
Euler
Aldemar Martínez Rodríguez
Partido
Opci
Luis
Horacio Gallón Arango
Partido
Cons
Carlos
Julio Bonilla Soto
Partido
Liber
Édgar
Alfonso Gómez Román
Partido
Liber
José
Edilberto Caicedo Sastoque
Partido
de la
Harry Giovanny
González García
Partido
Liber
John
Jairo Cárdenas Morán
Partido
de la
Luciano
Grisales Londoño
Partido
Liber
Eduardo
Alfonso Crissien Borrero
Partido
de la
José
Élver Hernández Casas
Partido
Cons
Carlos
Alberto Cuenca Chaux
Partido
Cam
Óscar de
Jesús Hurtado Pérez
Partido
Liber
Fernando
de la Peña Márquez
Partido
Opci
Jaime
Felipe Lozada Polanco
Partido
Cons
José
Bernardo Flórez Asprilla
Partido
de la
Andrés
Felipe Villamizar Ortiz
Partido
Liber
Atilano
Alonso Giraldo Arboleda
Partido
Cam
Angélica
Lisbeth Lozano Correa
Partido
Verd
Jack
Housni Jaller
Partido
Liber
Franklin
Lozano de la Ossa
Partido
Opci
Carlos
Abraham Jiménez López
Partido
Cam
Norbey
Marulanda Muñoz
Partido
Liber
Carlos
Germán Navas Talero
Partido
Polo
Nevardo
Eneiro Rincón Vergara
Partido
Liber
Carlos
Édward Osorio Aguilar
Partido
de la
Nery
Oros Ortiz
Partido
de la
Diego
Patiño Amariles
Partido
Liber
Sandra
Liliana Ortiz Nova
Partido
Verd
Telésforo
Pedraza Ortega
Partido
Cons
Óscar
Ospina Quintero
Partido
Verd
Hernán
Penagos Giraldo
Partido
de la
Rafael
Eduardo Paláu Salazar
Partido
de la
Pedrito
Tomás Pereira Caballero
Partido
Cons
Sara
Elena Piedrahíta Lyons
Partido
de la
Jhon
Eduardo Molina Figueredo
Partido
100
Eloy
Chichi Quintero Romero
Partido
Cam
Miguel
Ángel Pinto Hernández
Partido
Liber
Gloria
Betty Zorro Africano
Partido
Cam
Crisanto
Pizo Mazabuel
Partido
Liber
Marco
Sergio Rodríguez Merchán
Partido
Liber
León
Darío Ramírez Valencia
Partido
de la
Candelaria
Patricia Rojas Vergara
Partido
100
Ángela
María Robledo Gómez
Partido
Verd
Mauricio
Salazar Peláez
Partido
Cons
Ciro
Antonio Rodríguez Pinzón
Partido
Cons
Óscar
Hernán Sánchez León
Partido
Liber
John
Jairo Roldán Avendaño
Partido
Liber
José
Neftalí Santos Ramírez
Partido
Liber
Jorge
Enrique Rozo Rodríguez
Partido
Cam
Leopoldo
Suárez Melo
Partido
Liber
Albeiro
Vanegas Osorio
Partido
de la
Jorge
Eliécer Tamayo Marulanda
Partido
de la
Nicolás
Daniel Guerrero Montaño
Partido
de la
Eduardo
José Tous de la Ossa
Partido
de la
Bérner
León Zambrano Eraso
Partido
de la
María
Eugenia Triana Vargas
Partido
Opci
Jorge
Camilo Abril Tarache
Partido
Liber
Alirio
Uribe Muñoz
Partido
Polo
Ana
Paola Agudelo García
Partido
MIR
Olga
Lucía Velásquez Nieto
Partido
Liber
Inti
Raúl Asprilla Reyes
Partido
Verd
Argenis
Velásquez Ramírez
Partido
Liber
Julián
Bedoya Pulgarín
Partido
Liber
Martha
Patricia Villalba Hodwalker
Partido
de la
Éduard
Luis Benjumea Moreno
Partido
Liber
Ángelo Antonio
Villamil Benavides
Partido
Liber
Guillermina
Bravo Montaño
Partido
MIR
Arturo
Yepes Alzate
Partido
Cons
Wílmer
Ramiro Carrillo Mendoza
Partido
de la
No votado
Wilson
Córdoba Mena
Partido
Cent
Mario
Alberto Castaño Pérez
Partido
Liber
Registro
manual para votaciones
Nombre
Circunscripción
Partido
Votó
Sí
No
Élbert
Díaz Lozano
Valle
Partido
de la U
X
Samuel
Hoyos Mejía
Bogotá,
D. C.
Centro
Democrático
X
Total
Votos: 88. Por el Sí: 87.
Por el No: 01
Plenaria del
Senado
1. La
publicación del informe de conciliación se dio
en la Gaceta 287 de 2 de mayo de 2017, siendo suscrito por el senador
Manuel Mesías Enríquez Rosero y por el representante Élbert Díaz Lozano.
2. El
anuncio previo a la votación tuvo lugar en la
sesión plenaria del 9 de mayo de 2017, según consta en el Acta 72 de la misma
fecha[49]. El anuncio fue
realizado de la siguiente manera:
“[…] La Presidencia indica a la Secretaría continuar con el
siguiente punto en el Orden del Día. II. Anuncio de proyectos. Por instrucciones
de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003,
por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la
próxima sesión. Sí señor Presidente, anuncio de proyectos de ley y acto
legislativo para ser considerados y eventualmente votados en la próxima sesión
plenaria. Dentro del procedimiento especial legislativo para la paz con Informe
de Conciliación.
Proyecto de Acto legislativo número 03 de 2017 Senado, 005 de 2017
Cámara, por medio del cual se regula parcialmente el componente de
reincorporación política del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y
la Construcción de una Paz Estable y Duradera. […] Siendo las 6:30 p. m., la presidencia levanta la sesión y
convoca para el miércoles 10 de mayo de 2017, a las 03:00 p. m.” Resalta la Sala.
3. La
discusión y aprobación en la plenaria del Senado
tuvo lugar en la sesión del 10 de mayo de 2017, contenida en el Acta 73 de la
misma fecha[50]. Al inicio de la sesión
se verificó quórum deliberatorio de 93 senadores[51].
Por Secretaría se dio lectura al informe de mediación, luego se concedió el uso
de la palabra a varios senadores quienes se manifestaron a favor y en contra
del informe, para finalmente votar el informe de manera nominal y pública, el
cual fue aprobado con el voto de 52 senadores y 2 en contra.
Votos por el
Sí:
Acuña Díaz Laureano Augusto
Gerléin Echeverría Roberto
Víctor
Álvarez Montenegro Javier
Tato
Guerra Sotto Julio Miguel
Andrade Casamá Luis Évelis
Lizcano Arango Óscar
Mauricio
Andrade Serrano Hernán
Francisco
López Hernández Claudia
Nayibe
Avirama Avirama Marco Aníbal
López Maya Alexánder
Barreras Montealegre Roy
Leonardo
Martínez Aristizábal Maritza
Benedetti Villaneda Armando
Martínez Rosales Rosmery
Casado de López Arleth
Patricia
Mora Jaramillo Manuel
Guillermo
Castilla Salazar Jesús
Alberto
Motoa Solarte Carlos
Fernando
Cepeda Sarabia Efraín José
Name Cardozo José David
Chamorro Cruz William Jimmy
Navarro Wolff Antonio José
Char Chaljub Arturo
Niño Avendaño Segundo Senén
Correa Jiménez Antonio José
Osorio Salgado Nidia Marcela
Cristo Bustos Andrés
Ospina Gómez Jorge Iván
Delgado Ruiz Édinson
Paredes Aguirre Myriam
Alicia
Duque García Luis Fernando
Prieto Riveros Jorge Eliéser
Elías Vidal Bernardo Miguel
Restrepo Escobar Juan Carlos
Enríquez Maya Carlos Eduardo
Robledo Castillo Jorge
Enrique
Enríquez Rosero Manuel
Rodríguez Rengifo Roosvelt
Fernández Alcocer Mario
Alberto
Rodríguez Sarmiento Milton
Arlex
Galán Pachón Juan Manuel
Santos Marín Guillermo
Antonio
García Burgos Nora María
Serpa Uribe Horacio
García Realpe Guillermo
Varón Cotrino Germán
García Turbay Lidio Arturo
Vega Quiroz Doris Clemencia
García Zuccardi Andrés
Felipe
Velasco Chaves Luis Fernando
Gechem Turbay Jorge Eduardo
Villalba Mosquera Rodrigo
Votos por el
No:
Gaviria Correa Sofía
Alejandra
Gómez Jiménez Juan Diego
Total votos: 54.
Por el Sí: 52. Por el No: 02
i) La
consulta previa de los pueblos étnicos. Teniendo
en cuenta que el proceso de consulta previa a las comunidades ancestrales es
exigible con anterioridad a la expedición de los actos legislativos cuando se
evidencia afectación directa de las mismas, la Corte verificará si este
requisito debe cumplirse antes del procedimiento de formación surtido en el
Congreso de la República.
El ordenamiento
constitucional y los instrumentos internacionales[52]
que forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto[53],
reconocen el principio de diversidad étnica y cultural de la Nación y, por
ello, es deber de las autoridades protegerlas y garantizarlas. Dicha
prerrogativa se materializa al otorgarles a las comunidades étnicas espacios
particulares de participación según ha sido la línea
jurisprudencial de esta Corporación.
El citado procedimiento debe agotarse
previo a la presentación del proyecto de acto legislativo, ya que omitirlo
generaría un vicio de procedimiento en la formación de la
enmienda constitucional, el cual termina proyectándose sobre la materialidad
del acto dando lugar a la declaratoria de inexequibilidad[54].
En esta ocasión dicho presupuesto habrá
de examinarse bajo la óptica del procedimiento legislativo especial para la paz
(AL 01/16), que tiene como propósito agilizar y garantizar la implementación
del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una
paz estable y duradera, siendo medidas de orden excepcional y transitorio.
El Acto
Legislativo 03 de 2017 no contiene regulación alguna que implique una
afectación directa a las comunidades indígenas, negras, afrocolombianas,
raizales, palenqueras y rrom, porque no despliega un efecto específico y
diferenciable para estos grupos, sino que se trata de una medida extraordinaria
y temporal propia de un proceso de paz que tiene efectos generales y, por
tanto, compromete a toda la población colombiana.
De esto modo, la
normatividad expedida no incide directamente en estas comunidades, ni interviene
ni afecta exclusivamente su proyecto de vida o tradiciones. El objetivo de la
reforma constitucional es propiciar la incorporación de las FARC-EP al
ejercicio de la política sin las armas, circunstancia que si bien pudiera
comprender a los pueblos ancestrales, lo cierto es que abarca de manera
inseparable a toda la población colombiana.
En la sentencia
C-408 de 2017, que revisó la constitucionalidad de la Ley 1830 de 2017, se expuso:
“sin desconocer que las comunidades étnicas son uno de los grupos más
afectados por las consecuencias del conflicto armado, así como la necesidad
correlativa de contar con espacios de participación que tengan un enfoque
diferencial respecto de dichos pueblos, en el caso de la norma objeto de examen
no se regula aspecto alguno que incida directamente en los pueblos étnicos y,
en particular, en los elementos constitutivos de su identidad diferenciada”.
En ese orden de
ideas y en acuerdo  con lo expresado por los intervinientes, la Corte no
encuentra que fuera necesario el agotamiento de la consulta a las comunidades étnicas,
de manera previa a la expedición del Acto Legislativo 03 de 2017.
j) Principios
de identidad flexible y consecutividad. Debe señalarse que
los principios de identidad flexible[55]
y consecutividad[56] han de atender, según se
ha observado, las particularidades del procedimiento legislativo especial para
la paz (AL 01/16). La Corte encuentra que tales principios fueron acatados
en el trámite del proyecto de acto legislativo expedido.
En efecto, de los antecedentes
legislativos descritos puede apreciarse que las modificaciones y adiciones introducidas
autorizadas por el Gobierno nacional, conciernen a materias que guardan
estrecha relación con el alcance del proyecto de reforma presentado en su
versión inicial (identidad flexible), así como surtió debidamente los debates
reglamentarios (consecutividad), que se observaron igualmente en la fase de
conciliación ante las discrepancias entre lo aprobado en una y otra cámara que
llevó a la conformación de una comisión accidental de conciliación.
Según se ha explicado, el proyecto de acto legislativo
tiene por finalidad el permitir que un grupo al margen de la ley, como lo era
las FARC-EP, a partir de la dejación de armas, se convierta en un partido o
movimiento político con personería jurídica. Para ello, el proyecto de acto confiere
una serie de garantías que le permiten a ese grupo de excombatientes hacer
presencia en el escenario democrático y político del país.
Debe anotarse que entre la presentación del proyecto y
la aprobación en primer debate en la comisión primera de la Cámara no hubo
modificaciones sustanciales, solo ajustes a la numeración con el fin de
armonizarla con el resto del articulado[57].
Además, del informe de ponencia propuesto para segundo debate, se constata las
siguientes modificaciones al texto que finalmente observan los principios de identidad
flexible y consecutividad.
Esencialmente: (i) en el citado informe se omitió
incorporar en el título del proyecto de acto legislativo la palabra “parcialmente”,
cuestión que fue corregida durante la discusión parlamentaria; (ii) se adicionó
el numeral 6 del artículo transitorio 1 en el sentido de permitir al partido
que surja de las FARC-EP la designación de manera transitoria y hasta “el 20 de julio de 2026”, de un delegado
ante el Consejo Nacional Electoral y, por último, (iii) se modificó la
redacción del numeral 1 de los artículos transitorios 2 y 3 del proyecto de
acto legislativo, con el fin de permitir a todos los partidos y movimientos
políticos, incluido el surgido de las FARC-EP, inscribir para las elecciones de
2018 y 2022 en el Senado y en la Cámara, listas únicas de candidatos propios o
en coalición, así[58]:
Texto
presentado para segundo debate en la plenaria de la Cámara
Texto definitivo
aprobado por la plenaria de la Cámara
Por medio del cual se regula el componente
de reincorporación política del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
El Congreso de Colombia
En virtud del Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz,
DECRETA:
Artículo 1°. La Constitución
Política tendrá los siguientes nuevos artículos transitorios:
Artículo Transitorio 1°. […]
El reconocimiento de la personería jurídica
atribuirá al nuevo partido o movimiento político los mismos derechos de los
demás partidos o movimientos políticos con personería jurídica. Su
financiación se regirá transitoriamente por las siguientes reglas especiales:
[…]
6. Designar, de manera transitoria y
hasta el 20 de julio de 2026 un delegado ante el
Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces, quien tendrá́ voz
pero no voto, y podrá́ participar en las deliberaciones de esa
corporación.
Las sumas a que se refieren los numerales 1
y 2 no afectarán el monto para distribuir por parte del Fondo para los demás
partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
Artículo Transitorio 2°. El Senado de la
República estará integrado durante los períodos 2018-2022 y 2022-2026,
hasta por cinco (5) Senadores adicionales a los que señala el artículo 171
de la Constitución Política, elegidos en Circunscripción Nacional
Ordinaria de conformidad con las siguientes reglas especiales:
1. El partido o movimiento político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal con personería
jurídica, podrá inscribir para las elecciones de 2018 y 2022 al igual que los
otros partidos o movimientos políticos con personería jurídica, listas únicas
de candidatos propios o en coalición con otros partidos y/o movimientos políticos
con personería jurídica
para la circunscripción ordinaria del Senado de la República.
[…]
Artículo Transitorio 3°. La Cámara de Representantes
estará integrada durante los períodos 2018-2022 y 2022-2026, hasta por cinco
(5) Representantes adicionales a los que se determinan en el artículo 176
de la Constitución Política, elegidos de conformidad con las siguientes
reglas especiales:
1. El partido o movimiento político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal con personería
jurídica podrá inscribir para las elecciones de 2018 y 2022, al igual que los
otros partidos o movimientos políticos con personería jurídica, listas únicas
de candidatos propios o en coalición con otros partidos y/o movimientos
políticos con personería jurídica para las circunscripciones
territoriales en que se elige la Cámara de Representantes. […]
Por medio del cual se regula parcialmente
el componente de reincorporación política del acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
El Congreso de Colombia
En virtud del Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz,
DECRETA:
Artículo 1°. La Constitución
Política tendrá los siguientes nuevos artículos transitorios:
Artículo transitorio 1°. […]
El reconocimiento de la personería jurídica
atribuirá al nuevo partido o movimiento político los mismos derechos de los
demás partidos o movimientos políticos con personería jurídica. Su
financiación se regirá transitoriamente por las siguientes reglas especiales:
[…]
6. Designar, de manera transitoria y
hasta el 20 de julio de 2026, un delegado ante el
Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces, quien tendrá voz pero no
voto, y podrá participar en las deliberaciones de esa corporación.
Las sumas a que se refieren los numerales 1
y 2 no afectarán el monto a distribuir por parte del Fondo para los demás
partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
Artículo transitorio 2°. El Senado de la República estará
integrado durante los períodos 2018-2022 y 2022-2026, hasta por cinco (5)
Senadores adicionales a los que señala el artículo 171 de la
Constitución Política, elegidos en circunscripción nacional ordinaria de
conformidad con las siguientes reglas especiales:
1. El partido o movimiento político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal con personería jurídica,
podrá inscribir para las elecciones de 2018 y 2022 al igual que los otros
partidos o movimientos políticos con personería jurídica, listas únicas de
candidatos propios o en coalición con otros partidos y/o movimientos
políticos con personería jurídica para la circunscripción ordinaria del
Senado de la República
[…]
Artículo transitorio 3°. La Cámara de Representantes estará
integrada durante los períodos 2018-2022 y 2022-2026, hasta por cinco (5)
Representantes adicionales a los que se determinan en el artículo 176
de la Constitución Política, elegidos de conformidad con las siguientes
reglas especiales:
1. El partido o movimiento político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal con personería
jurídica, podrá inscribir para las elecciones de 2018 y 2022 al igual que los
otros partidos o movimientos políticos con personería jurídica, listas únicas
de candidatos propios o en coalición con otros partidos y/o movimientos
políticos con personería jurídica para las circunscripciones
territoriales en que se elige la Cámara de Representantes. […]
Ahora bien, en lo que respecta a la publicación del
informe de ponencia para primer debate y la aprobación de la iniciativa en la
Comisión Primera del Senado, la Corte comprueba las siguientes modificaciones
que se introdujeron al proyecto de acto legislativo:
(i) en el inciso segundo del artículo transitorio 1 se
introdujo una enmienda encaminada a garantizar la equidad de género conforme a
los criterios de paridad, alternancia y universalidad en el funcionamiento y
organización interna del partido que surja de las FARC-EP; (ii) en el numeral 6
del artículo transitorio 1º se contempló que los recursos destinados para el
funcionamiento, campañas y centro de pensamiento del partido o movimiento
político que surja de las FARC-EP, sean adicionales a los apropiados y
presupuestados por el Fondo Nacional de Financiación política para las demás
agrupaciones, y (iii) se adicionaron unas reglas especiales en el artículo
transitorio 2º que permiten asignar cinco (5) curules
adicionales sobre el número de miembros del Senado al movimiento o partido
político de las FARC-EP, bajo el siguiente procedimiento: a) si el partido que
surja de las FARC-EP no completa las 5 curules con la fórmula de asignación ordinaria,
el Consejo Nacional Electoral le asignará las que hiciere falta y b) si el
partido que surja de las FARC-EP obtiene un número de curules superior a 5,
aquellas que superen éste número serán asignadas y descontadas de las 100
curules ordinarias del Senado. Veamos[59]:
Informe de
ponencia para primer debate en la comisión primera del Senado
Texto aprobado
por la comisión primera del Senado
Por medio del cual se regula parcialmente el
componente de reincorporación política del acuerdo final para la terminación
del conflicto y la  construcción de una paz estable y duradera.
El Congreso de Colombia, en virtud del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,
DECRETA:
Artículo 1°. La Constitución Política tendrá los
siguientes nuevos artículos transitorios:
Artículo Transitorio
1°. Una vez finalizado el proceso de dejación de las armas por parte de
las Farc-EP, en los términos del “Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable
y Duradera”, suscrito el 24 de noviembre de 2016, se reconocerá de pleno
derecho personería jurídica al partido o movimiento político que surja del
tránsito de las Farc-EP a la actividad política legal.
Para esos efectos,
finalizado el proceso de dejación de las armas, los delegados de las Farc-EP
en la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación de la
Implementación del Acuerdo Final, manifestarán y registrarán formalmente
ante el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces la decisión de su
transformación en partido o movimiento político, el acta de constitución, sus
estatutos, el código de ética, la plataforma ideológica y la designación de
sus directivos. En virtud de este acto formal, el partido o movimiento
político, con la denominación que adopte, será inscrito para todos los efectos
y en igualdad de condiciones como un partido o movimiento político con
personería jurídica.
[…]
6. Designar, de manera transitoria y hasta
el 20 de julio de 2026 un delegado ante el Consejo Nacional Electoral o quien
haga sus veces, quien tendrá́ voz pero no voto, y
podrá́ participar en las deliberaciones de esa corporación.
Las sumas a que se refieren los numerales 1
y 2 no afectarán el monto a distribuir por parte del Fondo para los demás
partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
Artículo Transitorio 2°. El partido o movimiento político que surja
del tránsito de las Farc-EP a la vida política legal con personería jurídica,
podrá presentar lista propia o en coalición para la circunscripción nacional
del Senado de la República, la cual competirá en igualdad de condiciones
de conformidad con las reglas ordinarias.
Sin embargo, para las elecciones de los
periodos 2018-2022 y 2022-2026 del Senado de la República se
aplicarán las siguientes reglas especiales:
1. Se realizará una primera operación para
identificar y asignar el número de curules que le correspondan al partido o
movimiento político que surja del tránsito de las Farc-EP a la vida política
legal de conformidad con la fórmula establecida en el artículo 263 de la
Constitución Política. Si una vez aplicada esta regla, la lista propia o
en coalición que inscriba el partido o el movimiento político que surja del
tránsito de las Farc-EP no alcanzare a obtener cinco (5) curules, el Consejo
Nacional electoral o quien haga sus veces le asignará las que hiciera falta
para completar un mínimo de 5 miembros. En todo caso, estas cinco (5) curules
serán siempre adicionales al número de miembros del Senado de la
República señalado en el artículo 171 de la Constitución Política.
2. Si de acuerdo a lo establecido en el
numeral anterior, la lista propia o coalición que inscriba el partido o
movimiento político que surja de las Facr-EP a la vida política legal
obtuviere cinco (5) o menos curules, se repetirá el proceso de asignación de
las cien (100) curules de la circunscripción nacional del Senado de la
República de conformidad con el artículo 263 constitucional sin tener en
cuenta la participación de la mencionada lista.
3. Si una vez aplicado el procedimiento
establecido en el numeral primero del presente artículo, la lista propia o en
coalición del partido o movimiento político que surja de las Farc-EP a la
vida política, obtiene un número de curules superior a cinco (5), aquellas
que superen este número serán asignadas y descontadas de las cien (100)
curules de la circunscripción nacional del Senado. Posteriormente se repetirá
el procedimiento para asignar un número de curules igual a cien (100) menos
las curules asignadas a la lista del partido o movimiento político que surja
de las Farc-EP que excedan las cinco iniciales, de conformidad con el
artículo 263 constitucional sin tener en cuenta la participación de la
mencionada lista.
[…]
Por medio del cual se regula parcialmente el
componente de reincorporación política del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable
y Duradera.
El Congreso de Colombia, en virtud del
procedimiento legislativo especial para la paz,
DECRETA:
Artículo 1°. La Constitución política tendrá los siguientes
nuevos artículos transitorios:
Artículo Transitorio 1°. Una vez finalizado el proceso de
dejación de las armas por parte de las Farc-EP, en los términos del “Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera”, suscrito el 24 de noviembre
de 2016, se reconocerá de pleno derecho personería jurídica al partido o
movimiento político que surja del tránsito de las Farc-EP a la actividad
política legal.
Para esos efectos, finalizado el proceso de
dejación de las armas, los delegados de las Farc-EP en la
Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación de la
Implementación del Acuerdo Final, manifestarán y registrarán formalmente
ante el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces la decisión de su
transformación en partido o movimiento político, el acta de constitución, sus
estatutos, el Código de Ética, la plataforma ideológica y la designación de
sus directivos, así como su compromiso con la equidad de género conforme a
los criterios constitucionales de paridad, alternancia y universalidad en el
funcionamiento y organización interna. En virtud de este acto formal, el
partido o movimiento político, con la denominación que adopte, será inscrito
para todos los efectos y en igualdad de condiciones como un partido o
movimiento político con personería jurídica.
[…]
6. Designar, de manera transitoria y hasta
el 20 de julio de 2026 un delegado ante el Consejo Nacional Electoral, o
quien haga sus veces, quien tendrá voz pero no voto, y podrá́ participar
en las deliberaciones de esa corporación.
Las sumas a que se refieren los numerales 1
y 2 no afectarán el monto a distribuir por parte del Fondo para los demás
partidos y movimientos políticos con personería jurídica. Los recursos de
que trata este artículo serán adicionales a los apropiados y presupuestados
por el Fondo.
Artículo Transitorio 2°. El partido o movimiento
político que surja del tránsito de las Farc-EP, a la vida política legal con
personería jurídica, podrá presentar lista propia o en coalición para la
circunscripción nacional del Senado de la República, la cual competirá
en igualdad de condiciones de conformidad con las reglas ordinarias.
Sin embargo, para las
elecciones de los periodos 2018-2022 y 2022-2026 del Senado de la
República se aplicarán las siguientes reglas especiales:
1. Se realizará una primera
operación para identificar y asignar el número de curules que le correspondan
al partido o movimiento político que surja del tránsito de las Farc-EP, a la
vida política legal de conformidad con la fórmula establecida en el artículo
263 de la Constitución Política. Si una vez aplicada esta regla, la
lista propia o en coalición que inscriba el partido o el movimiento político
que surja del tránsito de las Farc-EP, no alcanzare a obtener cinco (5)
curules, el Consejo Nacional Electoral, o quien haga sus veces le asignará
las que hiciera falta para completar un mínimo de 5 miembros. En todo caso,
estas cinco (5) curules serán siempre adicionales al número de miembros del
Senado de la República señalado en el artículo 171 de la
Constitución Política.
2. Si de acuerdo a lo
establecido en el numeral anterior, la lista propia o coalición que inscriba
el partido o movimiento político que surja de las Farc-EP, a la vida política
legal obtuviere cinco (5) o menos curules, se repetirá el proceso de
asignación de las cien (100) curules de la circunscripción nacional del
Senado de la República de conformidad con el artículo 263
constitucional sin tener en cuenta la participación de la mencionada lista.
3. Si una vez aplicado el
procedimiento establecido en el numeral primero del presente artículo, la
lista propia o en coalición del partido o movimiento político que surja de
las Farc-EP, a la vida política, obtiene un número de curules superior a
cinco (5), aquellas que superen este número serán asignadas y descontadas de
las cien (100) curules de la Circunscripción Nacional del Senado.
Posteriormente se repetirá el procedimiento para asignar un número de curules
igual a cien (100) menos las curules asignadas a la lista del partido o movimiento
político que surja de las Farc-EP, que excedan las cinco iniciales, de
conformidad con el artículo 263 constitucional sin tener en cuenta la
participación de la mencionada lista.
[…]
En la plenaria del Senado se
introdujo una adición al numeral 5 del artículo transitorio 1º, en el sentido
de permitir a los candidatos que hubieren sido miembros de las FARC-EP en el
momento de la inscripción de sus candidaturas, expresar formalmente la voluntad
de acogerse a los mecanismos y medidas establecidas en el sistema integral de
verdad justicia, reparación y no repetición contemplados en el Acto Legislativo
01 del 2017, con excepción de aquellas personas que hayan resuelto su situación
jurídica en virtud del Título 3 Capítulo 1 de la Ley 1820 del 2016:
Informe de ponencia
para segundo debate en la plenaria del Senado
Texto aprobado
por la plenaria del Senado
Por medio del cual se regula parcialmente el
componente de reincorporación política del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable
y Duradera.
El Congreso de Colombia, en virtud del
procedimiento legislativo especial para la paz,
DECRETA:
Artículo 1°. La Constitución política tendrá los siguientes
nuevos artículos transitorios:
Artículo Transitorio 1°.
[…]
El reconocimiento de la personería jurídica
atribuirá al nuevo partido o movimiento político los mismos derechos de los
demás partidos o movimientos políticos con personería jurídica. Su
financiación se regirá transitoriamente por las siguientes reglas especiales:
5. Inscribir candidatos y listas a cargos y
corporaciones de elección popular en las mismas condiciones que se exigen a
los demás partidos y movimientos políticos.
Por medio del cual se regula
parcialmente el componente de reincorporación política del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable
y  Duradera
El Congreso de Colombia, en virtud del
Procedimiento Legislativo  Especial para la Paz,
DECRETA:
Artículo 1°. La Constitución
Política tendrá los siguientes nuevos artículos transitorios:
Artículo transitorio 1°.
[…]
El reconocimiento de la personería jurídica
atribuirá al nuevo partido o movimiento político los mismos derechos de los
demás partidos o movimientos políticos con personería jurídica. Su
financiación se regirá transitoriamente por las siguientes reglas especiales:
[…]
5. Inscribir candidatos y listas a cargos y
corporaciones de elección popular en las mismas condiciones que se exigen a
los demás partidos y movimientos políticos.
Sin perjuicio de lo anterior, los candidatos
que hubieren sido miembros de las FARC-EP, deberán, en el momento de la
inscripción de las candidaturas, expresar formalmente su voluntad de acogerse
a los mecanismos y medidas establecidas en el Sistema Integral de Verdad,
Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) contemplados en el Acto
Legislativo número 01 de 2017.
Se exceptuarán aquellas personas que hayan
resuelto su situación jurídica en virtud del Título III Capítulo I de la
Ley 1820 de 2017.
[…]
Finalmente, en la comisión de conciliación conformada
para resolver las discrepancias entre los textos aprobados por las plenarias de
Senado y Cámara se acogió el texto aprobado en segundo debate por la plenaria
del Senado, de modo que el texto definitivo corresponde al objeto de revisión
en esta oportunidad por la Corte.
Conforme a lo expuesto, la Sala Plena considera que
cada una de las modificaciones y adiciones realizadas en el curso del debate
parlamentario, que contaron con el aval del Gobierno nacional, se inscriben y hacen
parte del eje temático del proyecto de acto legislativo, que responde al
Acuerdo Final para la paz, sin que tales enmiendas introducidas hubieren
llegado a cambiar sustancialmente la materia regulada o a prescindir de alguno
de los debates. Debe resaltarse que los puntos aprobados estuvieron presentes
desde el inicio del debate y fueron discutidos y aprobados durante cada una de
las etapas del trámite legislativo.
Por estas razones, la Corte considera que el proyecto
de acto legislativo junto con las enmiendas incorporadas resultan compatibles
con la Constitución, habida cuenta que cumple los presupuestos establecidos en el
ordenamiento constitucional, en correspondencia con el Acto Legislativo 01 de
2016.
k) Conclusiones sobre los requisitos procedimentales
De acuerdo con lo expuesto,
encuentra la Corte que se cumplen las exigencias del procedimiento legislativo
establecidas en la Constitución, el Acto Legislativo 01 de 2016 y la Ley 5ª de
1992.
El Congreso se
encontraba habilitado para sesionar de forma extraordinaria sobre el proyecto
de acto, ya que además de la habilitación del AL 01/16, fue debidamente
convocado por el Gobierno nacional a través del Decreto 2052 de 16 de diciembre
de 2016 para ejercer atribuciones limitadas durante el lapso comprendido entre
el 19 de diciembre de 2016 y el 15 de marzo de 2017, encontrándose en periodo
de receso constitucional.
El proyecto de acto legislativo
fue presentado por el Ministro del Interior ante la comisión primera de la
Cámara de Representantes, es decir, atendió la iniciativa exclusiva del
Gobierno nacional.
Igualmente, el
proyecto de acto junto con la exposición de motivos fueron publicados
oportunamente y de manera previa al primer debate en Cámara y en Senado, como
ocurrió respecto de los informes de ponencia y las modificaciones y adiciones avaladas
por el Gobierno nacional en comisiones y plenarias, de manera previa a la
discusión y votación de la iniciativa.
El anuncio de votaciones del
proyecto de acto se hizo de manera previa a la discusión
y votación en cada comisión y plenaria, en fechas determinadas y
determinables. Debe precisarse que en el anuncio previo a la
votación en la comisión primera de la Cámara, el texto de la citación refirió a
“mañana a partir de las 9:00 a.m.” según consta en el Acta 03 de 14 de
febrero 2017, la que tuvo lugar el 15 de febrero de 2017 según el Acta 04
(consecutivo), por tanto, “mañana” aludía al día 15 del mismo mes y año
(determinable).
El proyecto de acto fue aprobado
por las mayorías absolutas, mediante votación en bloque, nominal y pública en
la comisión y plenaria de ambas cámaras. Así mismo, transcurrió
un lapso mínimo de 8 días entre el primer y segundo debate en cada
cámara, como también en el tránsito de una cámara legislativa a la otra. En
efecto, en la Cámara el primer debate en la comisión se llevó a cabo el 15 de
febrero de 2017, mientras que la discusión y votación en la plenaria tuvo lugar
el 1 de marzo del mismo año, es decir, luego de 14 días calendario. Para el
caso del Senado el primer debate se surtió en la comisión el 5 de abril de 2017
y el segundo debate en las plenarias del 18 y 26 de abril de 2017, esto es, 13
días calendario después. En cuanto al tránsito del proyecto de acto entre una y
otra cámara entre la aprobación del proyecto en la plenaria de la Cámara, es decir, el 1 de marzo de
2017 y la iniciación del debate en la comisión primera del Senado, esto
es, el 5 de abril siguiente, transcurrieron 35 días calendario.
El proyecto de acto legislativo
fue aprobado dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor del Acto
Legislativo 01 de 2016, dado que el periodo inicial de 6 meses inició su
vigencia después del 30 de noviembre de 2016[60] y, por lo tanto,
expiraba después del mes de mayo de 2017.
De acuerdo a lo examinado el
informe de conciliación fue aprobado en las sesiones plenarias de la Cámara y
del Senado del 03 y 10 de mayo de 2017, respetivamente, es decir, dentro del
término previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016.
De acuerdo a las respectivas
actas el proyecto de acto normativo tuvo un trámite preferente en ambas cámaras,
se cumplió en una vuelta con cuatro debates. También acogió la
fórmula: “El Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz, DECRETA” y se promulgó por el Presidente de la
República el 23 de mayo de 2017[61].
Por último, se observaron los
presupuestos de consulta previa, así como de identidad flexible y
consecutividad.
D. JUICIO DE CONEXIDAD
Ahora bien, la Corte en las
sentencias C-630[62] y C-674[63]
de 2017 sostuvo que el Acto Legislativo 01 de 2016 instituye unos parámetros especiales
de competencia, a saber: i) conexidad material, ii) conexidad teleológica, iii)
habilitación temporal y iv) habilitación competencial. Así mismo, el juicio por
realizar debe atender lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2017 consistente
en otorgar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final, mismo que la
Corte en la sentencia C-630 de 2017 declaró exequible en los términos de dicha
decisión.
De este modo, procede la Sala a
verificar el cumplimiento de los criterios mencionados respecto del Acto
Legislativo 03 de 2017, previa relación de las intervenciones y el concepto del
Procurador General.
a)
Intervenciones ordinarias
1. Presidencia de la República. Advirtió que el acto legislativo aparece como una norma instrumental
e indispensable para la implementación normativa del Acuerdo Final. Así,
aseguró que “la finalidad del acto legislativo controlado es asegurar una
correcta implementación normativa del Acuerdo Final, concretamente, en lo
atinente al punto 2 ´Participación política: Apertura Democrática para
Construir Paz´”. Agregó que el acuerdo de paz establece una serie de
mandatos relacionados con los mecanismos de implementación y verificación,
dentro de los cuales se encuentra el llevar a cabo una reforma constitucional
sobre participación política de las FARC-EP, contenido en el punto 6.1.9. Por
tanto, aseguró que la enmienda al obrar como vehículo para la implementación del
Acuerdo Final guarda conexidad con el mismo.
2. Misión de Observación
Electoral. Sostuvo que la
conexidad es el requisito determinante al momento de establecer si el Congreso
tiene la competencia para adoptar la medida normativa expedida a través del
procedimiento legislativo especial. Anotó que se acredita si se comprueba que
la enmienda constitucional desarrolló un punto específico del Acuerdo Final, que
debe guardar estrecha vinculación con la materia fruto de la negociación del
acuerdo de paz, lo que en esta oportunidad se presenta conforme al punto 3.2.1.
3. Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas. Afirmó que el acto legislativo guarda conexidad
objetiva con el Acuerdo Final al desarrollar el punto de participación política
y la ampliación democrática a través del abandono de la política armada.
4. Colectivo de Abogados José Alvear
Restrepo y Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes del Estado. Indicaron que el acto normativo cumple con los requisitos de
conexidad objetiva, estricta y suficiente al respetar plenamente la voluntad
del Gobierno nacional y de las FARC-EP y otorgar las bases sólidas para
implementar el Acuerdo Final.
5. Procuraduría General. Manifestó
que en este tipo de asuntos no resulta aplicable el requisito de estricta
necesidad que la Corte efectúa sobre decretos leyes aprobados con fundamento en
el Acto Legislativo 01 de 2016. Añadió que las reformas constitucionales son
expedidas por el órgano representativo, resultando garantizada la legitimidad
democrática. Agregó que el trámite vía fast track no ha sido
condicionado al cumplimiento del requisito de estricta necesidad en la
Constitución ni en la sentencia C-699 de 2016.
b) Análisis constitucional
A continuación, procede la Sala a verificar el cumplimiento
de los requisitos especiales de competencia previstos en el Acto Legislativo 01
de 2016.
1. Conexidad material[64].
La Corte evidencia que la enmienda constitucional
introducida por el Acto Legislativo 03 de 2017 y el Acuerdo Final para la paz
presentan un alto grado de conexidad sustancial.
A través de la siguiente tabla comparativa puede
extraerse la presencia de una conexidad clara, estrecha y directa entre el acto
legislativo en revisión y el Acuerdo Final para la paz, veamos:
Acto
legislativo 03 de 2017
Por
medio del cual se regula parcialmente el componente de reincorporación
política del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera
Acuerdo
Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable
y duradera
Artículo
1°. La Constitución Política tendrá los siguientes nuevos
artículos transitorios:
Artículo
Transitorio 1º. Una vez finalizado el proceso de dejación de las
armas por parte de las FARC-EP, en los términos del "Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera”, suscrito el 24 de noviembre de 2016, se reconocerá de pleno
derecho personería jurídica al partido o movimiento político que surja del
tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal.
Para esos
efectos, finalizado el proceso de dejación de las armas, los delegados de las
FARC-EP en la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación de la
Implementación del Acuerdo Final, manifestarán y registrarán formalmente ante
el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces la decisión de su
transformación en partido o movimiento político, el acta de constitución, sus
estatutos, el código de ética, la plataforma ideológica y la designación de
sus directivos, así como su compromiso con la equidad de género conforme a
los criterios constitucionales de paridad, alternancia y universalidad en el
funcionamiento y organización interna. En virtud de este acto formal, el
partido o movimiento político, con la denominación que adopte, será inscrito
para todos los efectos y en igualdad de condiciones como un partido o
movimiento político con personería jurídica.
El
partido o movimiento político reconocido deberá cumplir los requisitos de
conservación de la personería jurídica, y estará sujeto a las causales de
pérdida de la misma previstas para los demás partidos y movimientos políticos
de conformidad con la Constitución y la ley, salvo la acreditación de un
determinado número de afiliados, la presentación a certámenes electorales y
la obtención de un umbral de votación, durante el tiempo comprendido entre la
fecha de su inscripción en el registro único de partidos y movimientos
políticos y el 19 de julio de 2026. Después de esta fecha se le aplicarán las
reglas establecidas para todos los partidos o movimientos políticos.
El
reconocimiento de la personería jurídica atribuirá al nuevo partido o
movimiento político los mismos derechos de los demás partidos o movimientos
políticos con personería jurídica. Su financiación se regirá transitoriamente
por las siguientes reglas especiales:
1.
Recibir anualmente para su funcionamiento, entre la fecha de su inscripción
en el registro único de partidos y movimientos políticos ante el Consejo
Nacional Electoral o quien haga sus veces y el 19 de julio de 2026, una suma
equivalente al promedio de lo que reciben durante cada año los partidos o
movimientos políticos con personería jurídica para su funcionamiento. El uso
de estos recursos se hará acorde con las reglas que aplican a todos los
partidos y movimientos políticos.
2. Para
contribuir a la financiación del Centro de pensamiento y formación política
del partido, así como para la difusión y divulgación de su plataforma
ideológica y programática, recibirá anualmente entre la fecha de su
inscripción en el registro único de partidos y movimientos políticos y el 19
de julio de 2022, una suma equivalente al 7% anual de la apropiación
presupuestal para el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos.
3.
Recibir financiación preponderantemente estatal para las campañas de sus
candidatos a la Presidencia de la República y al Senado de la República en
las elecciones de 2018 y 2022, de conformidad con las siguientes reglas:
i) En el
caso de las campañas presidenciales se les reconocerá la financiación estatal
que corresponda a los candidatos que reúnan los requisitos de ley, de
conformidad con las disposiciones aplicables a dichas campañas; ii) En el
caso de las campañas al Senado, recibirán financiación estatal anticipada
equivalente al 10% del límite de gastos "fijados por la autoridad
electoral, sin perjuicio de la aplicación de las normas vigentes sobre
anticipos previstas para los demás partidos políticos reconocidos; iii) la
financiación estatal previa no estará sujeta a devolución, siempre y cuando
los recursos asignados hayan sido destinados a las finalidades establecidas
en la ley.
4.
Acceder a espacios en los medios de comunicación social en las mismas
condiciones de los demás partidos y movimientos políticos con personería jurídica,
de acuerdo con la aplicación de las normas vigentes.
5.
Inscribir candidatos y listas a cargos y corporaciones de elección popular en
las mismas condiciones que se exigen a los demás partidos y movimientos
políticos.
Sin
perjuicio de lo anterior, los candidatos que hubieren sido miembros de las
FARC-EP, deberán, en el momento de la inscripción de las candidaturas,
expresar formalmente su voluntad de acogerse a los mecanismos y medidas
establecidas en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No
Repetición (SIVJRNR) contemplados en el Acto Legislativo No. 01 de 2017.
Se
exceptuarán aquellas personas que hayan resuelto su situación jurídica en
virtud del Título 111 capítulo I de la Ley 1820 de 2017 (sic).
6.
Designar, de manera transitoria y hasta el 20 de julio de 2026 un delegado
ante el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces, quien tendrá voz
pero no voto, y podrá participar en las deliberaciones de esa corporación.
Las sumas
a que se refieren los numerales 1 y 2 no afectarán el monto a distribuir por
parte del Fondo para los demás partidos y movimientos políticos con
personería jurídica. Los recursos que trata este artículo serán adicionales a
los apropiados y presupuestados por el Fondo.
Artículo
Transitorio 2º. El partido o movimiento político que surja del
tránsito de las FARC-EP a la vida política legal con personería jurídica,
podrá presentar lista propia o en coalición para la circunscripción ordinaria
del Senado de la República, la cual competirá en igualdad de condiciones de
conformidad con las reglas ordinarias.
Sin
embargo, para las elecciones de los periodos 2018-2022 y 2022-2026, del
Senado de la República se aplicarán las siguientes reglas especiales:
1. Se
realizará una primera operación para identificar y asignar el número de
curules que le correspondan al partido o movimiento político que surja del
tránsito de las FARC-EP a la vida política legal de conformidad con la
fórmula establecida en el artículo 263 de la Constitución Política. Si una
vez aplicada esta regla, la lista propia o en coalición que inscriba el
partido o el movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP no
alcanzare a obtener cinco (5) curules, el Consejo Nacional electoral o quien
haga sus veces le asignará las que hiciera falta para completar un mínimo de
5 miembros. En todo caso, estas cinco (5) curules serán siempre adicionales
al número de miembros del Senado de la República señalado en el artículo 171
de la Constitución Política.
2. Si de
acuerdo a lo establecido en el numeral anterior, la lista propia o en
coalición que inscriba el partido o movimiento político que surja de las
FARC-EP a la vida política legal obtuviere cinco (5) o menos curules, se
repetirá el proceso de asignación de las cien (100) curules de la
circunscripción ordinaria del Senado de la República de conformidad con el
artículo 263 constitucional sin tener en cuenta la participación de la
mencionada lista.
3. Si una
vez aplicado el procedimiento establecido en el numeral primero del presente
artículo, la lista propia o en coalición del partido o movimiento político
que surja de las FACR-EP (sic) a la vida política, obtiene un número
de curules superior a cinco (5) aquellas que superen este número serán
asignadas y descontadas de las cien (100) curules de la circunscripción
ordinaria del Senado. Posteriormente se repetirá el procedimiento para
asignar un número de curules igual a cien (100) menos las curules asignadas a
la lista del partido o movimiento política que surja de las EARC-EP que
excedan las cinco iniciales, de conformidad con el artículo 263
constitucional sin tener en cuenta la participación de la mencionada lista.
Artículo
Transitorio 3º. La Cámara de Representantes estará integrada
durante los períodos 2018-2022 y 2022-2026, hasta por cinco (5)
Representantes adicionales a los que se determinan en el artículo 176 de la
Constitución Política, elegidos de conformidad con las siguientes reglas
especiales:
1. El
partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC - EP a la
vida política legal con personería jurídica, podrá inscribir para las
elecciones de 2018 y 2022 al igual que los otros partidos o movimientos
políticos con personería jurídica, listas únicas de candidatos propios o en
coalición para las circunscripciones territoriales en que se elige la Cámara
de Representantes.
2. Estas
listas competirán en igualdad de condiciones de conformidad con las reglas
ordinarias por la totalidad de las curules que se eligen en dichas
circunscripciones.
3.
Finalizada la asignación de las curules en cada circunscripción territorial,
el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces asignará al partido o
movimiento político que surja del tránsito de las FARC - EP a la vida
política legal las que le hicieren falta para completar un mínimo de 5
miembros electos. Para este efecto, el Consejo Nacional Electoral o quien
haga sus veces ordenará en orden descendente las 5 listas inscritas para la
Cámara de Representantes por dicho partido o movimiento político, en listas propias
o en coalición, que hubieren alcanzado las mayores votaciones y le asignará
una curul a las listas que no la hubieren obtenido de conformidad con las
reglas ordinarias de asignación de tales curules.
3.2.1. Reincorporación política (…)
3.2.1.1. Garantías para el nuevo partido o
movimiento político
. Personería jurídica.
A la firma del Acuerdo Final el Consejo Nacional Electoral dará trámite a la
solicitud de registro que le presente la agrupación política de ciudadanos en
ejercicio que tenga por objeto promover la creación del futuro partido o
movimiento político que surja de la transición de las FARC-EP a la vida
política legal.
Finalizado el proceso de dejación de las armas, los
plenipotenciarios de las FARC-EP en la Mesa de Conversaciones manifestarán y
registrarán formalmente ante el Consejo Nacional Electoral la decisión de su
transformación en partido o movimiento político, el acta de constitución, sus
estatutos, el código de ética, la plataforma ideológica y la designación de
sus directivos. En virtud de este acto formal, el partido o movimiento
político, con la denominación que adopte, será reconocido para todos los
efectos y en igualdad de condiciones como un partido o movimiento político
con personería jurídica, para lo cual el Gobierno Nacional tramitará
previamente las reformas normativas a que hubiere lugar.
El partido o movimiento político así reconocido deberá cumplir
los requisitos de conservación de la personería jurídica y estará sujeto a
las causales de pérdida de la misma previstas para los demás partidos y
movimientos políticos de conformidad con la Constitución y la ley, salvo la
acreditación de un determinado número de afiliados, la presentación a
certámenes electorales y la obtención de un umbral de votación, durante el
tiempo comprendido entre la fecha del registro y el 19 de julio de 2026”.
“Funcionamiento. Como una medida
para facilitar el tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, el
partido o movimiento político que constituyan recibirá anualmente, entre la
fecha del registro y el 19 de julio de 2026, una suma equivalente al promedio
que recibieron los partidos o movimientos políticos con personería jurídica
para su funcionamiento en las elecciones previas a la firma del Acuerdo
Final. El uso de estos recursos se hará acorde con las reglas que aplican a
todos los partidos y movimientos políticos.
Por otra parte, con el fin de contribuir a
la financiación del Centro de pensamiento y formación política (3.2.2.2), así
como a la difusión y divulgación de su plataforma ideológica y programática,
se le asignará una suma equivalente al 7% anual de la apropiación
presupuestal para el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos
entre la fecha del registro y el 19 de julio de 2022. Las anteriores sumas no
afectarán el monto a distribuir por parte del Fondo para los demás partidos y
movimientos políticos con personería jurídica. El Gobierno promoverá que la
cooperación internacional apoye, con las debidas garantías de transparencia,
el desarrollo de la infraestructura necesaria para la constitución y el
funcionamiento inicial del nuevo partido o movimiento político que surja del
tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal así como para la
formación de sus dirigentes. Los recursos de cooperación no podrán utilizarse
para campañas electorales.
Campañas electorales. Las campañas de los
candidatos a la Presidencia y al Senado de la República inscritos por el
partido o movimiento político que surja de la transición de las FARC-EP a la
actividad política legal para participar en las elecciones de 2018 y 2022,
tendrán financiación preponderantemente estatal de conformidad con las
siguientes reglas:
i) En el caso de las campañas
presidenciales se les reconocerá la financiación estatal que corresponda a
los candidatos que reúnan los requisitos de ley, de conformidad con las
disposiciones aplicables a dichas campañas; ii) En el caso de las campañas al
Senado, recibirán financiación estatal anticipada equivalente al 10% del
límite de gastos fijados por la autoridad electoral; iii) la financiación
estatal previa no estará sujeta a devolución, siempre y cuando los recursos
asignados hayan sido destinados a las finalidades establecidas en la ley.
Acceso a medios. El partido o movimiento
político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal
tendrá acceso a espacios en los medios de comunicación en las mismas
condiciones que los demás partidos y movimientos políticos con personería
jurídica, de acuerdo con la aplicación de las normas vigentes”.
2.3.1.1. Medidas para promover el acceso al sistema político (…)
Diseñar un sistema de adquisición progresiva de derechos para
partidos y movimientos políticos, según su desempeño electoral en los ámbitos
municipal, departamental y nacional. El nuevo régimen conservará los
requisitos en materia de votos en las elecciones de Senado y/o Cámara de
Representantes por las circunscripciones ordinarias actualmente existentes
para la adquisición de la totalidad de los derechos a financiación, acceso a
medios y a inscribir candidatos a cargos y corporaciones de elección popular.
5. Acuerdo sobre las víctimas del conflicto. SIVJRNR
5.1.2. Justicia: En materia de Justicia se acordó la creación de
la Jurisdicción Especial para la Paz.
36. La imposición de cualquier sanción en el SIVJRNR no
inhabilitará para la participación política ni limitará el ejercicio de
ningún derecho, activo o pasivo, de participación política, para lo cual las
partes acordarán las reformas constitucionales pertinentes.
3.2.1.2. Representación política (…)
b. Participación en el Consejo Nacional
Electoral. El partido o movimiento político que surja del tránsito de las
FARC-EP a la actividad política legal podrá designar de manera transitoria un
delegado(a) ante el Consejo Nacional Electoral, quien tendrá voz pero no
voto, y podrá participar en las deliberaciones de esa corporación”.
3.2.1.2. Representación política (…)
a. Congreso de la República. Tras la firma
del Acuerdo Final y luego de la dejación de las armas de las FARC-EP, y con
el fin de facilitar su transición a la política legal y asegurar un escenario
para la promoción de su plataforma ideológica, el Gobierno Nacional pondrá en
marcha las reformas constitucionales y legales necesarias para garantizar,
mediante una fórmula transitoria, la representación política en el Congreso
de la República al nuevo partido o movimiento político, durante dos períodos
constitucionales contados a partir del 20 de julio de 2018:
• Podrá inscribir listas únicas de
candidatos propios o en coalición con otros partidos y/o movimientos
políticos con personería jurídica para la circunscripción ordinaria del
Senado de la República y para cada una de las circunscripciones territoriales
ordinarias en que se elige la Cámara de Representantes.
• Estas listas competirán en igualdad de
condiciones de conformidad con las reglas ordinarias por la totalidad de las
curules que se eligen en cada circunscripción. En el Senado se garantizará un
mínimo de 5 curules, incluidas las obtenidas de conformidad con las reglas
ordinarias. En la Cámara de Representantes se garantizará un mínimo de 5
curules, incluidas las obtenidas de conformidad con las reglas ordinarias.
Para este efecto, en la Cámara de Representantes se asignará una curul a cada
una de las 5 listas que obtengan las mayores votaciones y que no hubieren
obtenido curul. (…)
Ahora bien, en el proceso de implementación
normativa por el Congreso es factible que se pueda presentar un desarrollo
regulatorio más específico respecto de lo expresado en el Acuerdo Final para la
paz, o que se llenen vacíos respecto de algunos aspectos no abordados
suficientemente en éste pero que se requieren con miras a la consecución de los
objetivos pactados por las partes, incluso pueden presentarse ajustes como lo
ha sostenido esta Corporación[65].
Observada la tabla comparativa es posible advertir
que los asuntos previstos en el Acto Legislativo 03 de 2017 presentan
identidad, concreción, mayor desarrollo y algunos ajustes que resultan
indispensables para armonizar y llevar a feliz término la implementación del
Acuerdo Final.
Así puede desprenderse por i) el reconocimiento de
pleno derecho de personería jurídica una vez finalizado el proceso de dejación
de armas (ajuste e identidad); ii) el registro formal ante el Consejo Nacional
Electoral (identidad); iii) los requisitos de conservación de la personería
jurídica (identidad); iv) reglas especiales de financiación en materia de
funcionamiento, centro de pensamiento y formación así como difusión y divulgación,
financiación preponderantemente estatal a la Presidencia y al Senado, y acceso
a medios de comunicación (identidad, precisión y mayor desarrollo); v)
inscripción cargos y corporaciones de elección popular (mayor desarrollo); vi)
delegado ante el Consejo Nacional Electoral (identidad); y vii) curules
asignadas para el Senado y la Cámara (mayor desarrollo).
En este contexto, la enmienda constitucional busca
agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final, al establecer la
vigencia inmediata del Acto Legislativo 03 de 2017 y desarrollar los contenidos
normativos del Acuerdo Final. Además, resulta concordante con la implementación
normativa prioritaria dispuesta en el punto 6.1.9. literal i. del pacto, al
establecer una “reforma constitucional y
legal sobre garantías y participación para el nuevo partido o movimiento
político que surja del tránsito de la FARC-EP a la vida política legal,
incluyendo la modificación de la segunda frase del artículo 67 transitorio de
la Constitución Política para garantizar la participación política”, que se cumple bajo un calendario (6.1.10.) e implementación
prioritaria (6.1.11.).
En consecuencia, contrastados los artículos
transitorios introducidos a la Constitución por el Acto Legislativo 03 de 2017
con los contenidos transcritos del Acuerdo Final, la Corte advierte una
correspondencia clara, estrecha y directa entre sus contenidos normativos, que además
evidencian que el mecanismo abreviado es utilizado para agilizar y garantizar
la implementación del acuerdo de paz, por lo que se cumple con el criterio de
conexidad material.
2. Conexidad teleológica[66].
Esta Corporación encuentra que el Acto Legislativo
03 de 2017, que regula
parcialmente el componente de reincorporación política para la terminación del conflicto
y la construcción de una paz estable y duradera, fue expedido con el
propósito de facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo
del Acuerdo Final para la paz.
En efecto, se está en armonía con el punto 2 del
Acuerdo Final sobre “Participación política: Apertura democrática para
construir paz”, toda vez que la expedición del Acto Legislativo 03 de 2017 permite
señalar que para la construcción y consolidación de la paz es necesaria la
ampliación democrática y, por tanto, que:
“surjan nuevas fuerzas en el escenario político para enriquecer el
debate y la deliberación alrededor de los grandes problemas nacionales y, de
esa manera, fortalecer el pluralismo y por tanto la representación de las
diferentes visiones e intereses de la sociedad, con las debidas garantías para
la participación y la inclusión política.”
“La firma e implementación
del Acuerdo Final contribuirá a la ampliación y profundización de la democracia
en cuanto implicará la dejación de las armas y la proscripción de la violencia
como método de acción política para todas y todos los colombianos a fin de
transitar a un escenario en el que impere la democracia, con garantías plenas
para quienes participen en política, y de esa manera abrirá nuevos espacios
para la participación.
Para consolidar la paz, es
necesario garantizar el pluralismo facilitando la constitución de nuevos
partidos y movimientos políticos que contribuyan al debate y al proceso
democrático, y tengan suficientes garantías para el ejercicio de la oposición y
ser verdaderas alternativas de poder. La democracia requiere, en un escenario
de fin del conflicto, un fortalecimiento de las garantías de participación
política”[67].
En la exposición de motivos al proyecto de Acto
Legislativo número 005 de 2017 Cámara[68], se expone que se hace
necesario “facilitar los medios y mecanismos idóneos y expeditos, que
permitan ampliar el espectro democrático a nuevas fuerzas políticas nacientes,
las cuales necesariamente deberán contar con las suficientes garantías para el
ejercicio adecuado de la oposición, y de constituirse como verdaderos partidos
políticos, así mismo, se hace necesario realizar un fortalecimiento de las
garantías de participación política”.
Ello está en correspondencia con el punto 3 del
Acuerdo Final sobre “fin del conflicto”, al estipular:
“El Gobierno nacional, en cumplimiento y en los términos de lo
acordado en el punto 2 “Participación política: Apertura democrática para
construir la paz”, reafirma su compromiso con la implementación de medidas que
conduzcan a una plena participación política y ciudadana de todos los sectores
políticos y sociales, incluyendo medidas para garantizar la movilización y
participación ciudadana en los asuntos de interés público, así como para
facilitar la constitución de nuevos partidos y movimientos políticos con las
debidas garantías de participación, en condiciones de seguridad. (…)
Adicionalmente, el Gobierno nacional
y las FARC-EP expresan su compromiso de contribuir al surgimiento de una nueva
cultura que proscriba la utilización de las armas en el ejercicio de la
política y de trabajar conjuntamente por lograr un consenso nacional en el que
todos los sectores políticos, económicos y sociales, nos comprometamos con un
ejercicio de la política en el que primen los valores de la democracia, el
libre juego de las ideas y el debate civilizado; en el que no haya espacio para
la intolerancia y la persecución por razones políticas. Dicho compromiso hace
parte de las garantías de no repetición de los hechos que contribuyeron al enfrentamiento
armado entre los colombianos por razones políticas.”
En la exposición de motivos reseñada se observó la
necesidad de “presentar ante el Congreso
los cambios constitucionales y legales que se requieren con el fin de
introducir en el ordenamiento jurídico colombiano, aquellos acuerdos y dotarlos
de la firmeza jurídica que brinda la Constitución y la ley”, precisando que atendiendo el Acuerdo Final para la paz, “el proyecto de acto legislativo recoge y lleva a consideración del
Honorable Congreso de la República, el contenido de los acuerdos para que
estos en virtud del procedimiento legislativo especial para la paz, se dé
trámite y se efectúe la reforma constitucional que se requiere”[69].
Lo anterior supone para la
Corte que la finalidad del Acto Legislativo 03 de 2017 está en facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo para
la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y
duradera, lo cual se cumple al regular parcialmente el componente de la reincorporación
política bajo los presupuestos pactados, siendo factible desprender la
existencia de una conexidad teleológica entre el acto en revisión y los
contenidos del Acuerdo Final.
3. Criterio temporal[70].
La Corte observa que el proyecto de acto legislativo 05 de 2017
Cámara, fue radicado por el Gobierno nacional ante el Congreso de la República
el 1° de febrero de 2017, cumpliendo su último trámite ante la Plenaria del
Senado, al aprobarse el informe de la comisión accidental de conciliación, el
10 de mayo de 2017, con la posterior promulgación y publicación en el Diario
Oficial 50.242 de 23 de mayo de 2017.
Teniendo en cuenta que el procedimiento legislativo especial para la paz
entró en vigencia desde el 1° de diciembre de 2016 hasta por un término inicial
de 6 meses, es decir, hasta el 01 de junio de 2017, el trámite vía fast
track del acto legislativo bajo examen se cumplió en su totalidad dentro
del límite temporal de vigencia de dicho procedimiento.
4. Criterio de habilitación
competencial[71]. Como se manifestó,
el proyecto de acto legislativo que se convertiría en el 03 de 2017, fue
radicado por el Gobierno nacional a través del Ministro del Interior, Juan
Fernando Cristo Bustos, ante el Congreso de la República el 1 de febrero de
2017. La iniciativa exclusivamente gubernamental habilitó la competencia del
Congreso de la República para dar curso al trámite y expedición del acto en
cuestión, bajo el procedimiento legislativo especial para la paz.
Concluye la Corte que el acto normativo sujeto a revisión satisface los
criterios de conexidad y competencia establecidos por la preceptiva y jurisprudencia
constitucional.
E.   BREVE CONTEXTO
En una sociedad conmovida por decenios de conflicto
armado la acción política toma fuerza y permite dar inicio a una
confrontación civilizada, al encuentro entre dos interpretaciones en un mismo
escenario, en el cual los argumentos y no las armas llevan al veredicto final
sobre el sentido de la justicia, de lo social y del papel de las instituciones.
De ahí que la democracia constituye un método para proteger las diferencias y
un mecanismo para dirimir los conflictos entre los individuos, pensada dentro
del pluralismo[72].
Un conflicto
armado interno como el padecido en Colombia por seis décadas - uno de los más
largos de la historia y el más antiguo de América-, no puede ser estudiado sin
atender las condiciones históricas de orden social, político, económico,
cultural e ideológico, por lo que el análisis constitucional no puede reducirse
a un ejercicio conceptual, ahistórico y no diferenciado.
La Comisión
Histórica del Conflicto y sus Víctimas[73], ha
producido insumos fundamentales para la comprensión de la complejidad del
conflicto en la búsqueda del esclarecimiento de la verdad, evidenciando una
pluralidad de visiones. La diversidad de opiniones se
presenta en el manejo de los tiempos  (largo o mediano) que los ensayistas
consideraron indispensables para hallar las claves explicativas del conflicto
armado[74]. Algunos afirman que ha
sido un conflicto con raíces políticas al involucrar proyectos de sociedad que
los actores percibieron antagónicos, aunque otros introdujeron un matiz por
acudirse a recursos como el tráfico de drogas ilícitas. Como principales condiciones
que contribuyen a la persistencia del conflicto propuestos por diversos
ensayistas pueden destacarse: i) inequidad, derechos de propiedad y cuestión
agraria; ii) sistema político clientelista/localista; iii) precariedad
institucional; iv) armas y urnas; v) círculo vicioso de la violencia; vi)
patrones de violencia contra los civiles; vii) narcotráfico y economía de
guerra; y viii) provisión privada de la coerción y seguridad y fenómeno
paramilitar[75].
El artículo
transitorio 12 de la Constitución de 1991 buscó que los grupos guerrilleros
vinculados a un proceso de paz y comprometidos con la dejación de armas
pudieran tener representación en el Congreso de la República, generando
garantías de participación política. Por ello se consagraron facultades al
Gobierno para la conformación de circunscripciones especiales de paz o que se
designara un número plural de congresistas en cada cámara. En efecto, tal
disposición transitoria estableció:
“Con el
fin de facilitar la reincorporación a la vida civil de los grupos guerrilleros
que se encuentren vinculados decididamente a un proceso de paz bajo la
dirección del Gobierno, éste podrá establecer, por una sola vez,
circunscripciones especiales de paz para las elecciones a corporaciones
públicas que tendrán lugar el 27 de octubre de 1991, o nombrar directamente por
una sola vez, un número plural de Congresistas en cada Cámara en representación
de los mencionados grupos en proceso de paz y desmovilizados. El número será
establecido por el Gobierno Nacional, según valoración que haga de las
circunstancias y del avance del proceso. Los nombres de los Senadores y
Representantes a que se refiere este artículo serán convenidos entre el
Gobierno y los grupos guerrilleros y su designación corresponderá al Presidente
de la República. Para los efectos previstos en este artículo, el Gobierno podrá
no tener en cuenta determinadas inhabilidades y requisitos necesarios para ser
congresista”.
Por su parte, el
artículo transitorio 30 de la Carta autorizó “al Gobierno Nacional para
conceder indultos o amnistías por delitos políticos y conexos, cometidos con
anterioridad a la promulgación del presente Acto Constituyente, a miembros de
grupos guerrilleros que se reincorporen a la vida civil en los términos de la
política de reconciliación. Para tal efecto el Gobierno Nacional expedirá las reglamentaciones
correspondientes. Este beneficio no podrá extenderse a delitos atroces ni a
homicidios cometidos fuera de combate o aprovechándose del estado de
indefensión de la víctima”. Con fundamento en ello, mediante el Decreto
1943 de 1991, el Gobierno nacional dictó medidas de indulto y amnistía
amparando el acuerdo de paz firmado entre el Gobierno y los Comandos Ernesto
Rojas, el 20 de marzo de 1992[76].
Lo manifestado
pone en evidencia que el proceso constituyente se adelantó en un contexto de
conflicto armado y de acuerdos de paz surtidos con distintos grupos alzados en
armas, el cual se constituyó en un escenario democrático, participativo y
pluralista que acogió en su seno a representantes de los grupos desmovilizados,
bajo el entendimiento que los excombatientes cambiaron armas por espacios de
deliberación pública, bajo la previa dejación de las armas. De ahí que este
Tribunal haya sostenido que “la
Constitución Política de 1991 fue el resultado de un proceso político surgido
de la voluntad del pueblo para poner fin a la violencia que se extendía desde
tiempo atrás en el territorio nacional, como consecuencia del conflicto armado
interno. Así, el Texto Superior se erigió en su momento como un auténtico
tratado de paz, en el cual quedó plasmada, desde múltiples perspectivas, la
voluntad del constituyente primario de pacificar al país y brindar todas las
herramientas necesarias para garantizar a los pobladores la vigencia de sus
derechos fundamentales”[77].
F. EJES DEFINITORIOS DE LA
CONSTITUCIÓN SOBRE REINCORPORACIÓN POLÍTICA DE GRUPOS ALZADOS EN ARMAS
La Constitución Política
establece que son fines esenciales del Estado -valores constitucionales-,
asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia pacífica, la paz, dentro de un
marco jurídico, democrático y participativo, que garantice un orden político,
económico y social justo[78].
Así mismo, la Carta instituye principios fundamentales partiendo de reconocer que
Colombia es un Estado social de derecho, democrático, participativo,
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, el trabajo, la
solidaridad y la prevalencia del interés general.
A partir de estos derroteros
constitucionales y el precedente constitucional -thema decidendum- sobre
el juicio de sustitución, la Corte ha ido identificando algunos ejes
fundacionales de la Constitución al momento de resolver asuntos propios del
control abstracto, a saber: (i) el sistema político democrático, participativo
y pluralista (C-1040 de 2005)[79], para en la
sentencia C-577 de 2014[80] derivar
el marco democrático participativo y la participación política[81];
y (ii) el Estado social y democrático de derecho define nuestro diseño
constitucional (C-551 de 2003)[82], para en la
sentencia C-579 de 2013[83] desprender
el compromiso del Estado social de derecho de respetar, proteger y garantizar
los derechos de la sociedad y de las víctimas[84].
Para efectos del asunto que ocupa la atención de la
Sala, como es la reincorporación política de un grupo alzado en armas a la
lucha política no violenta, se abordarán los mencionados elementos definitorios
de la Constitución, que se concluirá haciendo referencia a la paz como factor
determinante y transversal de la Constitución.
a) La
participación política. La Constitución establece que la soberanía reside
exclusivamente en el pueblo del cual emana el poder público, quien la ejerce de
manera directa o por medio de sus representantes (art. 3 superior). También la
Carta prevé que Colombia es un Estado democrático (art. 1 superior), lo cual
halla correspondencia con el preámbulo al prescribir un marco jurídico,
democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social
justo.
Particularmente, el artículo 2 de
la Carta instituye como fin esencial del Estado el “facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación”, lo cual
guarda armonía con el artículo 40, ejusdem, al establecer el derecho que
tiene todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del
poder político, como elegir y ser elegido (num. 1); constituir partidos,
movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de
ellos y difundir sus ideas y programas (num. 3); acceder al desempeño de
funciones y cargos públicos (num. 7). Adicionalmente, el título IV sobre
participación democrática y partidos políticos, alude a las formas de
participación democrática (cap. 1), a los partidos y movimientos políticos
(cap. 2) y al estatuto de la oposición (cap. 3).
En el contexto
internacional, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
refiere a los derechos políticos en los siguientes términos: “Todos los
ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de
participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegido en elecciones
periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto
secreto que garantice la libre expresión de los electores; y c) de tener acceso
en condiciones de igualdad a las funciones públicas de su país”.
Otros
instrumentos internacionales consagran la participación política, como: la
Carta Democrática Interamericana (arts. 2, 3 y 6); la Declaración Americana de
los Derechos y Deberes del Hombre (art. XX); la Declaración Universal de
Derechos Humanos (art. 21); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (art. 25); la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación Racial (art. 5.c); la Convención Internacional
sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de
sus Familiares (art. 42); la Convención sobre la Eliminación de todas las
Formas de Discriminación contra la Mujer (art. 7); la Convención sobre los
Derechos Políticos de la Mujer (arts. I, II y III); la Declaración de las
Naciones Unidas sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación
Racial (art. 6); la Declaración sobre los Derechos de las Personas
Pertenecientes a Minorías Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas
(arts. 2 y 3); el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales (art. 6); la Proclamación de Teherán -
Conferencia Internacional de Derechos Humanos de Teherán, 1968 (párr. 5); la
Declaración y Programa de Acción de Viena - la Conferencia Mundial de Derechos
Humanos, 1993 (I.8, I.18, I.20, II.B.2.27); el Protocolo 1 al Convenio Europeo
para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales
(art. 3); y la Carta Africana de los Derechos Humanos y de los Pueblos “Carta
de Banjul” (art. 13) de la CIDH.
Esta Corporación ha definido los derechos
políticos como instrumentos ciudadanos para incidir en la estructura y el
proceso político facilitando la consolidación de una democracia participativa.
De esta manera, el ciudadano tiene derecho no solo a conformar el poder
(democracia representativa), sino también a ejercerlo y controlarlo, esto es,
está llamado a hacer parte de la toma de decisiones en asuntos públicos
(democracia participativa), indispensable para la efectividad de la democracia
constitucional[85].
Por su parte, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que los derechos
políticos “propician el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo
político y pueden incluir diversas actividades que las personas realizan
individualmente u organizadas a fin de intervenir en la designación de sus
gobernantes o directores de asuntos públicos”, además de incidir en la
formación de la política estatal a través de mecanismos de participación
directa mediante referendos, plebiscitos, consultas o por medio de
representantes libremente elegidos[86].
Acerca del
carácter fundamental[87] la Corte Interamericana
en el caso López Mendoza contra Venezuela sostuvo que el ejercicio efectivo de
los derechos políticos constituye un fin y medio para garantizar los demás
derechos humanos previstos en la Convención Americana, por lo que sus titulares
además del poder de disposición deben contar con “oportunidades” reales
para ejercerlos[88].
Finalmente, en el caso Yatama contra Nicaragua la Corte Interamericana sostuvo
que “La previsión y aplicación de requisitos para ejercitar los derechos
políticos no constituyen, per se, una restricción indebida a los derechos políticos.
Esos derechos no son absolutos y pueden estar sujetos a limitaciones. Su
reglamentación debe observar los principios de legalidad, necesidad y
proporcionalidad en una sociedad democrática[89]”.
De otra parte, la jurisprudencia
constitucional ha reconocido como aspectos estructurales e inescindibles del
modelo constitucional (Estado social de derecho) acogido
por el Constituyente de 1991, la soberanía popular y el sistema político
democrático, participativo y pluralista (C-1040 de 2005, C-303 de 2010[90],
C-490 de 2011[91], C-010 de 2013[92]
y C-579 de 2013). Tales determinaciones han permitido a la Corte determinar
como ejes definitorios de la Constitución el “marco democrático
participativo” y la “participación política” (sentencias C-577 de
2014 y C-408 de 2017)[93].
Ahora bien, en materia de democracia
participativa pluralista la Corte ha identificado dos etapas en las
relaciones electores y elegidos. La primera, referida al acto de elección
a través del ejercicio del sufragio, es decir, cuando los ciudadanos escogen y
confieren legitimidad democrática a sus representantes. La segunda, se concreta
en el derecho de la ciudadanía a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político, para lo cual el ordenamiento
constitucional dispone de diversos mecanismos para su efectividad. Bajo el
modelo actual, el Estado democrático lleva implícita la protección de los
derechos de las minorías políticas, elemento que encuentra sustento en
el reconocimiento del pluralismo y en la necesidad de otorgar condiciones de
igualdad, no solo como expresión de la no discriminación sino como la
accesibilidad efectiva de aquellos que no están en condiciones de participar en
los mismos términos que la mayoría[94].
Principios que guardan relación
con la soberanía popular, toda vez que “en el Estado constitucional toda modalidad de
poder político encuentra su sustento en la expresión de la voluntad popular que
lo inviste de legitimidad. A su vez, esa voluntad se ejerce mediante la democracia
participativa y pluralista, entendida desde un criterio normativo, esto es, en
tanto procedimiento para encauzar la decisión de la mayoría en un marco
respetuoso de la deliberación, los derechos de las minorías y el grado efectivo
de incidencia de ese debate democrático en la determinación de las diversas
esferas de la vida social y comunitaria”[95].
En relación con el espacio para
las minorías políticas como expresión y garantía del pluralismo, la
sentencia C-141 de 2010 sostuvo que “no se trata de
desconocer el principio mayoritario que todavía es eje central de la
democracia, sino de reconocer que, siendo imposible la unanimidad, la
configuración de una mayoría implica la existencia de las minorías que en un
debate electoral no logran hacer triunfar sus respectivas opciones. Esas
minorías, lejos de ser acalladas en aras del predominio mayoritario, tienen
derecho a ofrecer sus opiniones y programas como alternativas con posibilidad
real de concitar la adhesión ciudadana para transformarse en mayoría, lo que
exige la previsión de reglas que encaucen la dinámica del proceso político y,
claro está, el acatamiento de esas reglas, sobre todo por aquellos que encarnan
el ideal mayoritario”.
Bajo esa lógica,
el principio democrático es fundamental para dimensionar e interpretar
el alcance de los derechos humanos, ya que “no hay derechos políticos sin
democracia y no hay democracia sin derechos políticos”[96]. La
Corte ha reconocido la importancia de asegurar la eficacia de los derechos
políticos, v. gr., en asuntos de paz otorgando un componente de participación
a exmiembros de grupos alzados en armas que se encuentran en tránsito a la
legalidad, en el contexto de la justicia transicional que busca lograr un
balance entre poner fin a las hostilidades y prevenir el regreso a la violencia
y consolidar la paz a través de reformas estructurales y políticas incluyentes[97].
En la sentencia C-579
de 2013[98] la Corte identificó la participación
política en el marco de una justicia transicional como un elemento esencial
para el fortalecimiento de la democracia, destacando que la reconciliación
busca superar las fuertes divisiones sociales no solo con el imperio de la ley,
sino también con la recuperación de la confianza social, bajo niveles básicos
de solidaridad y confianza que permita fortalecer una cultura política democrática
hacia el futuro.[99]
Luego en la sentencia
C-577 de 2014[100] este Tribunal hizo
especial énfasis en la participación política de quienes dejan las armas para
incorporarse a la vida civil en el marco de una justicia transicional, destacando
“la participación política como contenido normativo definitorio de la
Constitución de 1991”, toda vez que “resulta
esencial en la definición del Estado colombiano, especialmente en lo relativo a
su carácter democrático. En efecto, si la democracia garantiza que las
decisiones más importantes dentro del Estado se tomen por parte del cuerpo de
ciudadanos, la participación profundiza y desarrolla el principio democrático a
través de la especificación de aquellos mecanismos o aquellas vías por las
cuales los ciudadanos podrán hacerse partícipes del proceso decisorio. La
participación, desde esta perspectiva, será el elemento definitorio de la
Constitución que permitirá la realización material/sustancial de la democracia
–también principio fundante del ordenamiento constitucional del Estado
colombiano, de acuerdo con el artículo 1º de la Constitución-”.
Recientemente,
en la sentencia C-408 de 2017 la Corte examinó la Ley 1830 de 2017[101],
que dispuso la participación de algunos voceros y voceras en cada una de
las cámaras del Congreso de la República por parte de la agrupación política
que conformen las FARC-EP en el tránsito a la vida política legal. En dicha
decisión se reiteró que la participación política es elemento
definitorio del ordenamiento constitucional, conformado por los mandatos
superiores y los instrumentos internacionales que hacen parte del bloque de
constitucionalidad. Además, se precisó lo siguiente:
“La Corte
evidencia que la previsión de mecanismos para la participación de los
ciudadanos en los procesos de justicia transicional no es solo válido, sino
recomendable en términos de legitimidad y soporte democrático a las decisiones,
entre ellas las de carácter normativo, que se adopten en el marco de la
implementación de acuerdos para la superación del conflicto armado. Esta
participación, como lo demuestran varias experiencias comparadas en procesos de
paz, suele prever la inclusión de excombatientes que han abandonado la
actividad armada y se han ajustado a las reglas propias de la democracia.
De acuerdo
con esta perspectiva, contar con instrumentos ampliados de deliberación dentro
del proceso de implementación normativa de lo acordado, que incluyan a
representantes de grupos políticos dirigidos a la reincorporación de los
excombatientes, redunda en la estabilidad de la transición y en la posibilidad
que las instancias de decisión política y jurídica cuentes con medios para
auscultar diversos puntos de vista y, por lo mismo, lleguen a previsiones
normativas antecedidas de la información plural y suficiente que innegablemente
ameritan”.
En suma, la Corte ha
identificado el marco democrático participativo y la participación política
como ejes definitorios de la Constitución y ha reconocido que en el contexto de
justicia transicional la Carta Política faculta a los exintegrantes de grupos
alzados en armas desmovilizados a intervenir en política sin más limitantes que
las que establezca el legislador con sujeción a la Constitución y los
instrumentos internacionales de derechos humanos y humanitarios.
b) El
compromiso del Estado social y democrático de derecho de respetar, proteger y
garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas. En la sentencia C-551 de 2003 la Corte
al ejemplificar lo que constituiría una sustitución de la Carta Política
identificó la cláusula de Estado social de derecho como un eje definitorio de
la Constitución,[102] posteriormente reiterada en las sentencias C-288 de 2012 y C-010 de 2013.
Esta Corporación
ha enfatizado que el modelo de Estado social de derecho no es un mero enunciado
retórico sino una declaración que irradia el ordenamiento jurídico y, en tal
virtud, obliga a una interpretación sistemática y teleológica de la
Constitución, con el propósito de promover y proteger de manera efectiva los
derechos de las personas, especialmente de aquellas menos favorecidas o en
circunstancias de marginalidad o debilidad manifiesta, v.g. las víctimas del
conflicto armado interno[103].
En este
contexto, un Estado asegura la efectividad de los derechos
humanos cuando: (i) los respeta absteniéndose de interferir en su
ejercicio o de adoptar medidas discriminatorias que lo condicionen; (ii) los protege
cuando evita intromisiones de terceros; y (iii) los garantiza a través
de autoridades públicas e instituciones organizadas para asegurar su ejercicio,
adoptando medidas razonables y procedimientos que permitan investigar,
juzgar y sancionar las graves violaciones a los DDHH e infracciones al DIH[104].
La obligación de respetar, proteger y garantizar los derechos de la
sociedad y, en particular, de las víctimas, se encuentra consagrado en diversos
instrumentos internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad[105],
como: (i) la Declaración Universal de los Derechos Humanos (preámbulo y art.
28); (ii) el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art.
2.1); y (iii) la Convención Americana sobre Derechos Humanos (arts. 1.1., 8.1.
y 25). De igual manera, en los convenios de Ginebra (1949) y sus protocolos
facultativos.
Ello permitió a la Corte en la
sentencia C-579 de 2013[106], reiterada en la C-577
de 2014[107], determinar como
elemento estructural de la Constitución “el compromiso del Estado social y
democrático de derecho de respetar, proteger y garantizar los derechos de la
sociedad y las víctimas” (preámbulo, arts. 1º, 2º y 50, título II, arts. 86-88, 241, 93-94 y 215, entre otros),  a
partir del cual se deriva la obligación de investigar, juzgar y en su caso
sancionar las graves violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al
Derecho Internacional Humanitario.
Entonces, existe el deber de realizar todos los esfuerzos posibles para cumplir dicha
obligación, cuya investigación atiende parámetros de seriedad, imparcialidad y
efectividad, tramitada en un plazo razonable con la participación de las
víctimas, cuya pena debe ser proporcional y efectiva. Pilar fundamental a partir del cual se derivan las
obligaciones de: a) prevenir su vulneración -no repetición-; b) crear
mecanismos idóneos y eficaces para la protección de los derechos en casos de
amenaza o vulneración  -tutela efectiva-; c) reparar las violaciones y
esclarecer los hechos -reparación y verdad-; d) investigar, juzgar y sancionar
las graves violaciones a los DDHH y al DIH –justicia-[108].
En suma, el
modelo de Estado social y democrático de derecho adoptado por el constituyente,
compromete a las autoridades públicas para que a través de sus instituciones
respeten, protejan y garanticen los derechos humanos, especialmente los de las
víctimas del conflicto armado interno, en lo que atañe a investigar, juzgar y
sancionar las graves violaciones a los DDHH y al DIH.
c) La paz
como elemento determinante y transversal de la Carta Fundamental. La doctrina[109] ha distinguido tres
tipos de paz: “1ª) la de potencia, que se funda en la hegemonía o en el
dominio; 2ª) la de impotencia, que se basa en el ´equilibrio del terror´, y 3ª)
la de satisfacción, cifrada en la confianza recíproca y en la mutua
cooperación[110]. Como es
evidente, tan sólo en este último significado la paz reviste un contenido
axiológico y es precisamente en esta acepción en la que se funda la doctrina
pacifista. Como acertadamente se ha indicado: ´por pacifismo se entiende toda
teoría (y el movimiento correspondiente) que considera una paz duradera (…),
como bien altamente deseable, tanto, que todo esfuerzo por conseguirla se considera
digno de ser llevado a cabo[111]´”.
Destaca la Sala.
En la pretensión de alcanzar la paz de satisfacción,
la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 en una muestra de pacifismo,
reconciliación y reincorporación acogió a excombatientes de grupos alzados en
armas como sus miembros, quienes junto con los demás asambleístas reconocieron
la paz al plasmarla dentro del texto de la Constitución como un valor, derecho
y deber (preámbulo, artículos 2, 22 y 95 superiores). No solo se encuentra consagrada en el texto superior sino en muchos
tratados internacionales sobre derechos humanos que conforman el bloque de
constitucionalidad (art. 93 superior).
En ese orden, la paz fue establecida en el preámbulo y articulado de
la Carta de las Naciones Unidas (1945), en la Carta de la Organización de
Estados Americanos (1948), en la Declaración Universal de Derechos Humanos
(1948), en el preámbulo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, en el preámbulo y articulado del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
sociales y culturales (1966), en el articulado del Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (1988), entre otros.
Como objetivo común de la humanidad, la Corte determinó que la Carta
de 1991 se cataloga como una “Constitución para la paz”,
al tener un triple carácter, a saber: i) valor de la sociedad, fundamento
del Estado y de los derechos humanos (preámbulo Constitución); ii) fin esencial
que irradia el ordenamiento jurídico y principio que dirige la acción del
Estado (art. 2 superior); y iii) un derecho y un deber de obligatorio
cumplimiento (arts. 22 y 95 superiores), que dirige la acción de los
particulares y las autoridades. De ahí que se hubiere sostenido que los
ciudadanos y las autoridades deben adelantar medidas eficaces no sólo para
prevenir sino también para eliminar los actos de quebrantamiento de la paz[112].
También esta Corporación recabó que la finalidad
del Estado constitucional es “la consecución de la paz y la convivencia a
través del orden jurídico y la protección de los derechos fundamentales de las
ciudadanas y ciudadanos (…) Así, es claro que la apuesta del derecho, y en
particular el derecho constitucional, es suplir el conflicto basado en la vía
violenta, por mecanismos pacíficos e institucionales de resolución de las
controversias”[113].
Deber social de propender al logro y mantenimiento de
la paz que radica en la Rama Ejecutiva como principal responsable de adelantar
los trámites indispensables para garantizar la seguridad de los habitantes del
territorio nacional. El numeral 4 del artículo 189 de la Constitución, atribuye
al Presidente de la República conservar en todo el territorio el orden público
y restablecerlo donde fuere turbado. Entonces puede adoptar diferentes tipos de
medidas que oscilan entre las soluciones pacíficas de conflictos y la
utilización de acciones como la fuerza, además de la declaratoria de conmoción
interior o de guerra exterior (arts. 212 y 213 superiores). Sin embargo, ha
dicho este Tribunal[114] que:
“Los instrumentos
pacíficos para la solución de conflictos se acomodan mejor a la filosofía
humanista y al amplio despliegue normativo en torno a la paz que la
Constitución propugna. De ahí pues que, las partes en controversia,
particularmente en aquellos conflictos cuya continuación pone en peligro el
mantenimiento de la convivencia pacífica y la seguridad nacional, deben
esforzarse por encontrar soluciones pacíficas que vean al individuo como fin
último del Estado. Al respecto, esta Corporación ya había dicho que el derecho
a la paz ´implica para cada miembro de la comunidad, entre otros derechos, el
de vivir en una sociedad que excluya la violencia como medio de solución de
conflictos, el de impedir o denunciar la ejecución de hechos violatorios de los
derechos humanos y el de estar protegido contra todo acto de arbitrariedad,
violencia o terrorismo´[115].
Y, en otro pronunciamiento la Corte señaló que ´el derecho y el deber a la paz
obligan al juez constitucional a expulsar las leyes que estimulen la violencia
y que alejen las posibilidades de convertir los conflictos armados en
conflictos políticos´[116]”.
El derecho internacional público
concibe la negociación como un método no jurisdiccional de solución pacífica de
las controversias, por medio de la cual se confía el arreglo principalmente a
las partes en conflicto[117]. Por lo tanto, la buena
fe y la confianza de los negociadores se constituyan en aspectos decisivos para
la consecución de la paz, al partir del consentimiento y compromiso mutuos[118]. Ello no es óbice, como lo sostuvo este Tribunal[119],
para que el cumplimiento de los fines de las medidas de transición hacia la paz
pase por la acción concurrente y coordinada de los diferentes
poderes públicos, así como por la sociedad civil.
Al igual la Corte ha referido
a “la paz” como un “objetivo de primer orden” dentro del modelo
de organización política acogido por la Constitución, reconociéndole un triple
carácter como derecho, deber y valor fundante de dicho modelo[120].
Como mandato de optimización esta
Corporación ha resaltado la necesidad de garantizar el goce efectivo de la paz.
El contexto de
la justicia transicional y la finalidad del Estado de alcanzar la paz han sido
considerados como pautas relevantes “para precisar los contornos de los
elementos que definen la identidad de la Constitución”[121].
Ha sostenido que la paz “no solo informa el ordenamiento interno, sino
que aparece como un eje transversal en múltiples instrumentos de derecho
internacional de los derechos humanos que, en Colombia hacen parte del bloque
de constitucionalidad y sitúan la paz como un anhelo mundial y como valor
fundante, junto con la justicia, la libertad y la dignidad humana”[122].
Recientemente en la sentencia C-630 de 2017[123]
la Corte hizo explícito que la paz es un elemento fundamental de la Carta
Política, lo cual encuentra justificación en: (a) los motivos que impulsaron la
adopción de la Constitución, (b) la condición de presupuesto para el ejercicio
de los derechos, (c) la consagración como valor, derecho y deber
constitucional, además de fin esencial del Estado. La
paz, afirmó la Corte, constituye un reconocimiento de la condición ética del
ser humano conforme a la cual una sociedad solo puede subsistir si sus miembros
se obligan entre sí a respetar los derechos humanos.
En este
sentido, la jurisprudencia constitucional ha determinado que “el conflicto
armado limita en grado sumo las posibilidades materiales de goce de los
derechos, en especial los de las víctimas del mismo, por lo que no puede
llegarse a un estándar aceptable de ejercicio democrático de dichos derechos y,
de una manera más general, de la vigencia misma del Estado constitucional, sin
que se supere la confrontación que afecta el mencionado núcleo mínimo del
derecho a la paz”[124].
Ello permite colegir, sin ambages, que la paz es un eje
determinante y transversal de la Constitución, así como objeto de ponderación
frente a los demás elementos definitorios de la Constitución.
G. EL SISTEMA
ELECTORAL Y LA IGUALDAD
La literatura jurídica sobre procesos electorales expone cómo
el método a través del cual los miembros de una sociedad deciden quienes
adoptan las decisiones a nombre de todos, constituye una fórmula para
solucionar conflictos entre opositores que aspiran a la conducción política del
Estado. De ahí que las elecciones constituyen un componente esencial de la
democracia –democracia electoral-, la cual debe estar basada en elecciones
libres, justas y competitivas que involucran otros atributos como el que sean
periódicas, transparentes e inclusivas como factores indispensables de una
democracia participativa pluralista[125].
El Constituyente de 1991 recogió la materia electoral en
distintas disposiciones, al establecer que la soberanía reside exclusivamente
en el pueblo del cual emana el poder público, pudiendo ejercerla de manera
directa o por medio de sus representantes (art. 3º); todo ciudadano tiene
derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político, pudiendo elegir y ser elegido, tomar parte en elecciones y otras
formas de participación democrática, constituir partidos, movimientos y
agrupaciones políticas, formar parte de ellos y difundir sus ideas y programas
(art. 40); formas de participación democrática (arts. 103-106), partidos y
movimientos políticos (arts. 107-111) y estatuto de la oposición (art. 112); conformación
de la organización electoral (art. 120); quienes no podrán ser inscritos como
candidatos a cargos de elección popular, ni designados como servidores públicos
(art. 122); sufragio y elecciones (arts. 258-263), autoridades electorales
(art. 264-266), entre otras.
La Corte ha
manifestado que la democracia constitucional contemporánea amplió las
modalidades de participación democrática al ir más allá de la elección
representativa, además de superar la concepción individualista al reconocer el
pluralismo político que incorpora diferentes tendencias ideológicas. Así el
actual modelo distingue dos etapas: “La primera, concentrada en el acto de
elección, en el cual a través del ejercicio del sufragio, los ciudadanos
escogen y, en consecuencia, confieren legitimidad democrática a sus
representantes, invistiéndolos con el poder político que reside en el Pueblo.
Sin embargo, aquí no se agota el espacio de participación del elector, puesto
que (…) todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio
y control del poder político”[126].
Los partidos, movimientos y
agrupaciones significativas de ciudadanos son modalidades constitucionalmente
reconocidas de representación democrática, cuyo papel reviste un carácter
complejo, toda vez que “de un lado, tienen una
función instrumental, esto es, expresan los intereses y exigencias de inserción
en la agenda pública de determinados grupos sociales, faceta que los inserta
decididamente en el ámbito de la representación política. De otro lado, (…)
cumplen el papel de canalizar la voluntad pública, de forma que inciden
inclusive en el contenido concreto de la pluralidad de intenciones, usualmente
contradictorias y yuxtapuestas, de los ciudadanos”[127].
Funciones que exigen
la fortaleza representativa de las organizaciones políticas, entendida como la
capacidad de traducir las demandas sociales y las preferencias de los electores
en “planes de acción política que tengan la virtualidad de convertirse en
componentes de la agenda pública, una vez la agrupación acceda a los cargos y
corporaciones representativas”. Exige, a juicio de la Corte, “distintas
cualidades de los partidos y movimientos políticos, referidos a (i) la
permanente identidad entre los intereses y preferencias del electorado y los
programas y lineamientos ideológicos de la agrupación correspondiente; y (ii)
la existencia de una infraestructura institucional y de procedimientos
democráticos que permita procesar tales demandas, a fin que integren los planes
de acción política del partido o movimiento”[128].
Ahora bien, el
Congreso de la República está facultado para imponer límites a la competencia
de las agrupaciones políticas, a condición que “(i) se trate de
restricciones genéricas, que no incidan en la determinación concreta de su
estructura y funciones; y (ii) estén unívocamente dirigidas a mantener la
vigencia del sistema político democrático representativo”. Además, afirmó
la Corte, el grado de regulación constitucional de los partidos y movimientos
políticos se encuentra ligado a las condiciones históricas del régimen
político, por lo que el margen de intervención resulta “dinámico”
debiendo situarse los derechos políticos en los mínimos históricamente
sostenibles en un momento dado[129].
Justamente los
cambios en las prácticas políticas que tuvieron lugar con posterioridad a la
expedición de la Carta Política, llevaron al Congreso de la República, en
ejercicio de la función constituyente, a reformar las reglas constitucionales en
diversas materias de organización y estructura de los partidos y movimientos
políticos, ejemplos de los cuales son los actos legislativos 03 de 1993[130],
01 de 2003[131], 01 de 2009[132]
y 02 de 2015[133].
De otra parte, este
Tribunal ha identificado la igualdad como un pilar estructural de la
Constitución. Las sentencias C-588 de 2009, C-490 de 2011, C-249 y C-296 de
2012, y C-220 de 2017 así lo han reconocido en asuntos que comprometen, entre
otros, la igualdad de oportunidades. En materia de participación política la
sentencia C-490 de 2011[134] expuso que el principio
de la igualdad es uno de los aspectos estructurales del Estado constitucional,
además de denotar que como rector de la organización y funcionamiento de los
partidos y movimientos políticos trae la obligación de promover la igualdad de
oportunidades.
Por último, la
Convención Americana sobre Derechos Humanos instituye que todos los ciudadanos
deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) participar en la
dirección de asuntos públicos, directamente o por medio de representantes
libremente elegidos, b) votar y ser elegidos en elecciones periódicas
auténticas, realizadas por sufragio universal e igual que garantice la libre
expresión de la voluntad de los electores y c) tener acceso, en condiciones de
igualdad, a las funciones públicas de su país (art. 23).
H. EL JUICIO DE SUSTITUCIÓN DE LA CONSTITUCIÓN
Verificado el
cumplimiento de los requisitos procedimentales y superado el juicio de
conexidad del Acto Legislativo 03 de 2017, procede la Corte a efectuar el
juicio de sustitución sobre cada una de las
disposiciones que componen la enmienda a la Constitución, atendiendo la parte
dogmática expuesta en acápites anteriores. Para ello,
como se anunció en el apartado sobre la metodología de esta decisión, la Sala seguirá el siguiente orden: en primer lugar, expondrá la
dogmática general sobre la teoría de la sustitución (juicio ordinario), para
luego aludir al aplicable en contextos de justicia transicional (juicio
especial). A continuación, se ingresará al examen del articulado que se
agrupará temáticamente según lo amerite.
a) El test de
sustitución
1. En virtud del artículo 241.1
de la Constitución, la Corte conoce de las demandas de inconstitucionalidad que
se formulen contra actos legislativos, únicamente por vicios en el proceso de
formación. Así, este Tribunal desde sus inicios ha decidido tales acciones
examinando que el procedimiento legislativo de reforma se ajuste a los
parámetros constitucionales y a la Ley Orgánica del Congreso de la República.
No obstante, a partir de la
sentencia C-551 de 2003[135] este Tribunal empezó a
construir la teoría de la sustitución, haciendo énfasis en que la
competencia es un presupuesto que hace parte del procedimiento que debe ser
estudiado en el marco de las demandas contra actos legislativos. Asimismo,
estableció que la facultad del legislador para introducir enmiendas a la Carta
no es ilimitada, por el contrario,  se encuentra sujeta a los rasgos que la
identifican por lo que le está vedado aprobar reformas que la trasgredan. En
consecuencia, si el Congreso modifica la Constitución reemplazando sus elementos
esenciales actúa por fuera de su competencia, generando un vicio que
invalida la enmienda constitucional. Así la Corte diferenció entre el poder constituyente en
sentido estricto -primario u originario- y  el  poder  de  reforma -derivado o
secundario-.
De acuerdo con la “teoría del
poder constituyente”, la Carta Política le ha entregado al constituyente
derivado el poder de modificación del texto superior “no para subvertirlo, sino para permitirle su adaptación a nuevas
circunstancias, asegurando, por esta vía, la permanencia del pacto creado por
el constituyente originario y, por lo tanto, el mantenimiento de su identidad
acordada en la etapa fundacional”[136]. Así entonces, el constituyente derivado carece de competencia para reemplazar,
sustituir o destruir la Constitución, no pudiendo atribuirse funciones propias
del poder originario.
En ese sentido, si bien la competencia otorgada para
reformar la Carta autoriza la inserción de enmiendas trascendentales estas no
pueden ser de tal “trascendencia y magnitud” que terminen por hacer de la
Constitución “algo totalmente diferente de lo plasmado en el documento
superior por el constituyente originario”[137], porque
ello significaría que el poder de reforma se excedió en el ejercicio de su
competencia generando un vicio de procedimiento.
Lo anterior no quiere decir que la Constitución
contenga cláusulas pétreas o inmodificables, pero sí se ha entendido “que
existen unos límites implícitos al poder de reforma, que son justamente los
ejes definitorios que confieren identidad a la Constitución de 1991”[138]. Así, las prerrogativas materiales de
reforma a la Carta no se extienden al punto de derogarla, subvertirla o
sustituirla en su integralidad.  En esta dirección, en la
sentencia C-630 de 2017 se precisó que “en ejercicio del poder de reforma,
el titular de dicha competencia puede introducir modificaciones a la Carta,
profundas, radicales e incluso sustantivas, sin que ello implique haber
incurrido en sustitución”[139].
Para la Corte no represente una sustitución de la Carta
Política aspectos como: i) las reformulaciones parciales sin alterar el
contenido esencial; ii) las excepciones específicas instituidas por el poder de
reforma para armonizar valores e intereses en conflicto; y iii) las limitaciones
o restricciones de aspectos definitorios de la Constitución que no son de tal
magnitud que supongan la supresión, derogación o sustitución de una
Constitución por otra[140]. En consecuencia, la revisión
que se efectúa a través del juicio de sustitución no consiste en un estudio
material como resultado de examinar la compatibilidad de la enmienda con la
Carta, sino que reside en determinar si el ejercicio del poder de reforma “se
excedió en sus competencias al suprimir o sustituir un eje esencial de la Carta
Política”[141].
Para determinar lo anterior, esta Corporación ha
diseñado una metodología de tipo inductivo denominada test de sustitución que
le permite de forma clara identificar los eventos en que el constituyente
derivado incurrió en un reemplazo de algún eje definitorio de la Constitución[142].
2.
Ahora bien, el juicio de sustitución comprende tres elementos: (i) una “premisa
mayor” en la que se identifica uno o varios  de “los aspectos
definitorios de la identidad de la Constitución que se supone han sido
sustituidos por el acto reformatorio”[143];
(ii) una “premisa menor” que expone quien ejerció el poder de enmienda y
las características básicas de la reforma, es decir, “su alcance jurídico, en relación con los elementos
definitorios identificadores de la Constitución”[144];
y (iii) una  “premisa de síntesis o conclusión” que consiste en cotejar
si la premisa menor “adquiere o no la connotación de
cambio o reemplazo transitorio o definitivo del pilar fundamental y definitorio
de la Constitución, descrito en la aludida premisa mayor”[145].
En esta oportunidad ha
de precisar la Sala que por las características del acto legislativo en
revisión, amerita que en la determinación de la premisa menor se acuda,
no solo al análisis de tipo conceptual del texto, sino también a la
interpretación histórica, para lo cual se hará uso de los antecedentes
legislativos con el propósito de identificar adecuadamente el alcance de la
norma, como se ha efectuado por la Corte en anteriores oportunidades[146].
3. En punto a los ejes definitorios debe señalarse
que estos no se limitan a una sola disposición o
artículo del texto superior, sino que se sirve de “múltiples referentes
normativos”[147]
que irradian y son transversales en la Constitución, para lo cual el juez puede
acudir a distintas herramientas interpretativas que evidencien “la
forma en que a las instituciones básicas que integran la Constitución subyace
el referido componente, la importancia que el propio constituyente le otorgó
durante el proceso de aprobación del texto constitucional, y la función
primordial que cumplen estos elementos dentro del ordenamiento superior en su
conjunto”[148].
b) El juicio de sustitución en
contextos de justicia transicional
Esta Corporación
ha determinado que la Constitución de 1991 se cataloga como un instrumento para
la paz[149], lo que no es óbice
para que el poder constituyente derivado pueda instituir reformas
constitucionales que busquen desarrollarla o hacerla efectiva en la consecución
de los fines sociales y esenciales del Estado constitucional de derecho.
En contextos de transición donde las medidas por adoptar
revisten una naturaleza excepcional y transitoria por lo que “solo resultan
legítimas y válidas, desde la perspectiva constitucional, ante la necesidad de
afrontar etapas históricas igualmente excepcionales en la vida de las naciones”[150],
se requiere de la colaboración armónica y concurrente de las distintas ramas
del poder público. Así corresponde al Congreso de la República adoptar las
leyes que desarrollen los acuerdos de paz en cuanto a la preservación del orden
público, superación del conflicto, reconciliación e implementación de una
justicia transicional, que contribuya a generar “mayores consensos, garantías de participación y
espacios de reflexión en la adopción de decisiones, que legitimen y fortalezcan
la consecución de una paz estable y duradera”[151].
Con este propósito resulta razonable que el
constituyente derivado implemente medidas de reforma a la Constitución, que si
bien pueden resultar extraordinarias en tiempos de normalidad institucional, no
por ello suponen en sí mismas un reemplazo de la Carta Política[152].
Ello encuentra justificación en la medida que la
justicia transicional[153] “no es una forma especial de justicia, sino una
justicia adaptada a sociedades que se transforman a sí mismas después de un
período de violación generalizada de los derechos humanos”[154], que “exige
cierta flexibilidad a la hora de
aplicar los principios que dominan el ejercicio de la función judicial sin
desconocer las obligaciones internacionales de los Estados en el compromiso
universal de respeto a la dignidad y a los derechos humanos, sino permitiendo
que se cumplan de manera especial”[155].
De ahí que la Corte haya afirmado que las reformas
constitucionales que desarrollan modelos de justicia transicional para la paz
no son in genere ni constituyen per se una sustitución de la
Carta Política[156]. En el mismo sentido, en la sentencia
C-699 de 2016 la Corte hizo referencia al procedimiento de reforma
constitucional indicando que este es más estricto que el utilizado para
modificar una ley, para destacar que en un escenario de superación del conflicto
y construcción de la paz el poder de reforma debe ser “susceptible de adaptación transicional”:
“Una Constitución debe tener procedimientos de enmienda, y puede
intentar institucionalizar su propia sustitución por otra opuesta o
integralmente diferente, pero no puede interpretarse como un pacto que propicie
su propia destrucción.[157]
La superior resistencia
al cambio de las normas constitucionales es una manera de reforzar precisamente
los compromisos fundamentales expresados en ellas. Es claro que ese principio
de resistencia relativa cede en flexibilidad, sin desaparecer, cuando esos
compromisos se encuentren en permanente riesgo de inefectividad, por ejemplo,
por estar erosionados a causa de una guerra. (…) En contextos de transición de
un conflicto armado hacia su terminación, la garantía de la “integridad” del
orden constitucional que esta Corte debe guardar (CP art 241), implica examinar
el principio de resistencia constitucional con una dosis de adaptabilidad que
asegure la conservación de sus compromisos”.
De
acuerdo con lo expuesto, las enmiendas que desarrollan modelos de justicia
transicional en contextos de paz, a pesar de implementar medidas
extraordinarias no aplicables en periodos ordinarios de institucionalidad y de
introducir excepciones transitorias a la Constitución, no comportan por sí
mismas una sustitución de la Carta Política. Por lo tanto, el control que
efectúa el juez constitucional debe flexibilizarse porque se trata de una
justicia adaptada a un proceso transicional en materia de paz[158].
En el contexto actual, a raíz del Acuerdo Final para la paz suscrito
por el Gobierno nacional con las FARC-EP, se han realizado diversas reformas
constitucionales que se enmarcan en el concepto de justicia transicional. El
control de constitucionalidad que realiza la Corte sobre los actos legislativos
expedidos bajo el procedimiento legislativo especial para la paz implementado
por el Acto Legislativo 01 de 2016, además de ser automático, único y posterior
a su entrada en vigencia, debe identificar los pilares
estructurales de la Carta que eventualmente se comprometen y efectuar el
correspondiente juicio de sustitución especial.
Todo, se insiste, bajo la óptica de “adaptación
transicional”, que asegure el cumplimiento de la normatividad superior,
permitiendo el tránsito del conflicto armado interno hacia la construcción de
una sociedad en paz.
I.  EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD
DEL ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2017
Corresponde a este Tribunal revisar la constitucionalidad del Acto
Legislativo 03 de 23 de mayo de 2017, que regula parcialmente el componente de
reincorporación política del Acuerdo Final para la paz, expedido en virtud del
procedimiento legislativo especial, el cual consta de dos artículos.
El primero, se compone a su vez de tres nuevos artículos
transitorios. El artículo transitorio 1 concierne al reconocimiento de
pleno derecho de personería jurídica al partido o movimiento político que surja
del tránsito de las FARC-EP a la actividad político legal, al registro formal,
a los requisitos de conservación y pérdida de la personería jurídica y a la
concesión de los mismos derechos de los demás partidos o movimientos políticos,
todo lo cual se halla sujeto a condiciones, salvedades y tiempos.
Así mismo, se establecen una reglas especiales y transitorias de
financiación en materia de funcionamiento, centro de pensamiento y formación
política, así como a la difusión y divulgación de plataforma ideológica y
programática, campaña a la Presidencia de la República y al Senado, acceso a
medios de comunicación social, inscripción y listas a cargos y corporaciones de
elección popular (bajo expresión formal de acogerse al SIVJRNR-- Sistema
Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición--), y designación de
un delegado ante el Consejo Nacional Electoral.
Por su parte, el artículo transitorio 2 permite al partido o
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad
político legal presentar lista propia o en coalición para la circunscripción
ordinaria del Senado, sin embargo, para las elecciones de 2018 y 2022 (dos
periodos siguientes) determina la aplicación de unas reglas especiales para
situaciones en que no alcanzare a obtener 5 curules (le garantiza un mínimo de
5 miembros adicionales) o fueren menos o superiores a dicho número.
El artículo transitorio 3 estatuye que para los dos periodos
mencionados (2018 y 2022) la Cámara tendrá 5 representantes adicionales,
elegidos bajo unas reglas especiales en materia de inscripción de listas únicas
o en coalición, competencia en igualdad de condiciones y asignación por el
Consejo Nacional Electoral de las curules faltantes para completar el mínimo de
5 miembros electos.
El segundo artículo del Acto Legislativo 03 de 2017 refiere a la
vigencia a partir de su promulgación.
De este modo, la Corte procederá al juicio de sustitución sobre la
preceptiva constitucional mencionada, que para hacerlo mayormente comprensible
lo dividirá por contenidos normativos temáticos de la siguiente manera:
del artículo 1 del acto legislativo, el artículo transitorio 1 se
abordará bajo dos puntos principales como son la personería jurídica y la
financiación.
El primero se estudiará lo atinente al reconocimiento de
pleno derecho, el registro formal ante el Consejo Nacional Electoral, los
requisitos de conservación y pérdida, y la igualdad de derechos respecto de los
demás partidos o movimientos políticos. El segundo punto bajo tres
grupos: uno, respecto al funcionamiento, centro de pensamiento y formación
política así como a la difusión y divulgación de plataforma ideológica y
programática, campaña a la Presidencia de la República y al Senado, acceso a
medios de comunicación social, sumas
que no afectan el monto por distribuir y son adicionales; otro, sobre inscripción y listas a cargos y corporaciones de
elección popular (bajo expresión formal de acogerse al SIVJRNR); y el último,
correspondiente a la designación de un delegado ante el Consejo Nacional
Electoral.
Seguidamente, se abordará de manera independiente el test de
sustitución sobre los artículos transitorios 2 (Senado de la República)
y 3 (Cámara de Representantes). Por último, el artículo 2 del acto
legislativo sobre la vigencia.
Teniendo en cuenta estas materias la Corte adoptará el siguiente
esquema metodológico: en primer lugar, transcribirá los apartes normativos a
examinar, acto seguido expondrá las intervenciones que se dieron en el marco de
la audiencia pública y las allegadas de forma ordinaria en el trámite del
asunto, en ocasiones desarrollará una breve parte dogmática, para así terminar
en la realización del juicio de sustitución bajo la premisa mayor, premisa
menor y síntesis en el marco de la justicia transicional.
a)      Reconocimiento de pleno derecho de personería jurídica,
registro formal ante el CNE, conservación y pérdida e igualdad de derechos
1. Norma revisada: artículo transitorio 1, incisos primero, segundo, tercero
y cuarto (primera parte).
“Acto Legislativo 03 de 23 de mayo de 2017
Por medio del cual se regula parcialmente el
componente de reincorporación política del Acuerdo Final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera
EL CONGRESO DE COLOMBIA
En virtud del Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz
DECRETA:
Artículo 1°. La Constitución Política tendrá
los siguientes nuevos artículos transitorios:
Artículo Transitorio 1. Una vez finalizado el proceso de dejación de
las armas por parte de las FARC-EP, en los términos del "Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”,
suscrito el 24 de noviembre de 2016, se reconocerá de pleno derecho
personería jurídica al partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC-EP a la actividad política legal.
Para esos efectos, finalizado el proceso de
dejación de las armas, los delegados de las FARC-EP en la Comisión de
Seguimiento, Impulso y Verificación de la Implementación del Acuerdo Final,
manifestarán y registrarán formalmente ante el Consejo Nacional Electoral
o quien haga sus veces la decisión de su transformación en partido o movimiento
político, el acta de constitución, sus estatutos, el código de ética, la
plataforma ideológica y la designación de sus directivos, así como su compromiso
con la equidad de género conforme a los criterios constitucionales de paridad,
alternancia y universalidad en el funcionamiento y organización interna. En
virtud de este acto formal, el partido o movimiento político, con la
denominación que adopte, será inscrito para todos los efectos y en igualdad de
condiciones como un partido o movimiento político con personería jurídica.
El partido o movimiento político reconocido
deberá cumplir los requisitos de conservación de la personería jurídica,
y estará sujeto a las causales de pérdida de la misma previstas para los
demás partidos y movimientos políticos de conformidad con la Constitución y la
ley, salvo la acreditación de un determinado número de afiliados, la
presentación a certámenes electorales y la obtención de un umbral de votación,
durante el tiempo comprendido entre la fecha de su inscripción en el registro
único de partidos y movimientos políticos y el 19 de julio de 2026. Después de
esta fecha se le aplicarán las reglas establecidas para todos los partidos o
movimientos políticos.
El reconocimiento de la personería jurídica
atribuirá al nuevo partido o movimiento político los mismos derechos de los
demás partidos o movimientos políticos con personería jurídica”. Destaca la Sala.
2. Audiencia pública. En el primer eje temático sobre la conformación del partido
o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad
política legal[159], se formularon los siguientes
interrogantes:
1) ¿Qué razones de índole constitucional, de
derecho internacional y de derecho comparado justifican el reconocimiento de
personería jurídica al partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC-EP a la actividad política legal, (i) Sin haber participado antes en
certamen electoral, (ii) contado con el número de afiliados exigido y (iii) sin
umbral de votación?
2) ¿Frente al diseño institucional electoral
vigente resulta razonable y proporcionado el reconocimiento de personería
jurídica al partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP
a la actividad política legal, en los términos dispuestos en el Acto
Legislativo 03 de 2017?
3) ¿Cuál es el mecanismo de verificación para
que el partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la
actividad político legal cumpla con el principio constitucional de pluralismo y
a su vez el ‘compromiso con la equidad de género, conforme a los criterios
constitucionales de paridad, alternancia y universalidad en el funcionamiento
de la organización interna’?
2.1. Ministerio del Interior. Expuso que el objetivo de la regulación está
en terminar el conflicto de más de 50 años, en la garantía de no repetición
para las víctimas y consolidando la paz como eje estructural de la
Constitución. Recalcó que el reconocimiento de personería jurídica se sujeta a
la condición esencial de dejación de las armas. A continuación, subrayó el
carácter excepcional y transitorio de las medidas que permite la consolidación
de un proyecto político dentro de la legalidad, otorgando al nuevo partido una
participación activa en la implementación del Acuerdo Final, lo cual amplía la
democracia y respeta el pluralismo. Señaló que de admitirse que se sustituye el
principio de igualdad se debe observar que lo pretendido es la paz donde las
supuestas ventajas que se establecen resultan proporcionales a las que se le
darían a cualquier otro partido o movimiento político que inicia con fundamento
en un proceso de paz.
2.2. Consejo Nacional Electoral. Encontró
que el otorgamiento inmediato de la personería jurídica no sustituye ningún
pilar definitorio de la Constitución, porque se fortalece el Estado social de
derecho y la democracia participativa y pluralista para cumplir el fin último
de la paz. Destacó que estas prerrogativas tienen carácter extraordinario y temporal
a efectos de permitir el tránsito de personas alzadas en armas a la vida civil,
sin que genere una alteración permanente o grave al orden estatal. Adujo que el
partido o movimiento político que surja de las FARC-EP debe cumplir con las
reglas de funcionamiento de la organización interna, además que al momento de
la constitución deben allegar ante el CNE el acta de constitución, estatutos,
código de ética, plataforma ideológica, designación de sus directivos y
compromiso con la equidad de género conforme a los criterios de paridad,
alternancia y universalidad.
2.3. Alto Comisionado de Paz. Reseñó que el 15 de agosto del presente año,
la Misión de la ONU en Colombia concluyó la entrega de los contenedores con las
armas de las FARC-EP que se encontraban ubicadas en distintos lugares del
territorio. Explicó que en otros procesos de paz como El Salvador o Mozambique
la desmovilización de los grupos insurgentes se tradujo en la transformación en
partidos políticos, como también acaeció en Guatemala o Indonesia en los cuales
se garantizó la participación política de quienes dejaron las armas. Señaló en
la constituyente de 1991 se garantizó el tránsito como partido político al
Partido Revolucionario de los Trabajadores otorgándole un cupo a la Asamblea
Nacional constituyente, el Quintín Lame tuvo un vocero para participar en la
constituyente y la Corriente de Renovación Socialista le fueron asignadas
curules para su participación en la Cámara (1994-1998). Puso de presente el
artículo transitorio 12 de la Constitución que estableció que los grupos
guerrilleros vinculados al proceso de paz pudieran tener representación en el
Congreso de la República, a través del establecimiento de las circunscripciones
de paz. Concluyó resaltando la transitoriedad de las medidas (van hasta el 2022
y otras hasta el 2026).
2.4. Corporación Sisma Mujer, Corporación Humanas y Red
Nacional de Mujeres. Aseveraron
que el acto legislativo tiene como finalidad el fortalecimiento y la ampliación
de la democracia de quienes como grupo armado dejaron las armas para
incorporarse a la vida política y legal. Encontraron relevante incluir tres
elementos acordes con lo establecido en la Resolución 1325 de 2000 del Consejo
de Seguridad de Naciones Unidas[160] sobre “Mujeres, paz y seguridad”:
(i) inclusión de un estándar de participación política para las mujeres; (ii)
el alcance del concepto de equidad de género; y (iii) la adopción e
implementación de medidas diferenciadas para garantizar la protección de las
mujeres excombatiente antes, durante y después, especialmente para prevenir la
violencia sexual y las amenazas. Sostuvieron que se debe promover la formación
política de las mujeres reincorporadas, prevenir la discriminación en la
participación política y eliminar los roles y estereotipos de género matizados
por la guerra.
2.5. Representante a la Cámara Telésforo Pedraza. Afirmó que el otorgamiento de la personería
jurídica por una sola vez sin el cumplimiento de los requisitos ordinarios y de
forma equivalente a dos períodos del Congreso, tiene como finalidad ofrecer
garantías de reincorporación a la vida política regular no armada de aquellos
que habiendo dejado las armas quieren expresar sus ideas de manera libre y
espontánea, perteneciendo a un partido o movimiento político que represente su
pensamiento y convicciones. Informó que según la exposición de motivos al acto
legislativo se evidencia que se busca fortalecer el pluralismo. No encuentra
que se presente sustitución alguna de la Constitución, dado que son unas
medidas proporcionales al fin último de la paz. El reconocimiento de la
personería jurídica al partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a
la actividad político legal se adecúa al marco electoral vigente.
2.6. Camilo Gómez Álzate, ex comisionado de paz. Indicó que el Estado colombiano ha reconocido
de tiempo atrás el carácter político de las FARC-EP, sin que signifique una
justificación a su forma de actuar. Anotó que la entrada al escenario político
va a suponer un cambio de fondo en el sistema electoral y una modificación de
las condiciones anteriores de la democracia. Aseveró que el fin último de un
proceso de paz con un grupo guerrillero es lograr cambiar las armas por la
política siempre que se cumpla con los derechos de las víctimas, en especial
los presupuestos de verdad, reparación y no repetición. Halló desequilibrada la
reforma al resultar ilógico que si las víctimas quisieran crear un partido
político tuvieran que cumplir los requisitos del ordenamiento jurídico,
mientras que el partido que surja de las FARC-EP no tiene que hacerlo. Concluyó
que no se puede permitir que se sustituya la Constitución, ni que se confunda
el concepto de oportunidades con el de privilegios como ocurre en el acto
legislativo en cuestión.
2.7. Oscar José Dueñas Ruiz, ex Presidente de la Unión
Patriótica. Rememoró que la
propuesta de la creación de la UP nació de los Acuerdos de la Uribe en 1984,
proclamación que se dio en noviembre del año siguiente. Informó que entre la
propuesta de fundación y la proclamación violentamente murieron más de 165
activistas, además de los obstáculos para el reconocimiento de la personería
jurídica por el Consejo Nacional Electoral, la cual vino a lograrse el 16 de
agosto de 1986. Indicó que en el año 2002 se declaró la pérdida de la
personería jurídica por parte del CNE[161], no obstante, hasta el 4 de julio del
2013 la Sección Quinta del Consejo de Estado reconoció el derecho que tenía
este partido a la personería jurídica. Hizo hincapié en que la UP sufrió guerra
sucia y que varias de las personas elegidas para el Senado, Cámara de
Representantes, Asambleas y Concejos fueron asesinadas, como también centenares
de activistas y dos de sus candidatos presidenciales: Jaime Pardo Leal y
Bernardo Jaramillo. También muchos de sus militantes fueron obligados al desplazamiento
interno y al exilio por pertenecer al partido político. Indicó que la
participación en política está garantizada por los artículos 25 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 23 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, coligiendo que al hacer parte del bloque de
constitucionalidad resulta razonable y proporcionado que se reconozca de pleno
derecho la personería jurídica del nuevo partido o movimiento político de las
FARC-EP.
3. Intervenciones ordinarias
3.1. Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.
Solicitó declarar la
exequibilidad del acto legislativo. Determinó que la reforma constitucional
introducida se enmarca dentro de un proceso de paz que se dio después de una
salida negociada[162] y que busca solucionar las fuertes
tensiones entre justicia y paz[163]. Hizo referencia a varios casos como
El Salvador, Irlanda del Norte, Sierra Leona, Tayikistan, Yibuti, Indonesia,
Liberia y Sudáfrica, en los cuales la participación en política fue fundamental
para el éxito del proceso de paz, mientras que en otros casos como el Congo e
incluso Colombia en el pasado, la ausencia de participación en política de los
grupos beligerantes en procesos de paz ha dado lugar al fracaso del mismo[164].
En el análisis de constitucionalidad del artículo
transitorio 1º del Acto Legislativo 03 de 2017 consideró que la premisa mayor
que podría sustituirse es el “marco democrático participativo bajo
condiciones de igualdad”, porque a primera vista podría pensarse que el
reconocimiento de personería jurídica sin el cumplimiento de los requisitos
legales para el partido o movimiento político que surja del tránsito de las
FARC-EP a la actividad política legal lo podría reemplazar. Sin embargo, estimó
que la organización política que surja de las FARC-EP no está en las mismas
condiciones de los demás partidos y movimientos políticos para exigirles
cumplir los requisitos para obtener la personería jurídica, por lo que
difícilmente podría nacer por sus propios medios, ya que nunca ha participado en
elecciones ni ha conseguido votos ni representación porque apenas inicia su
transformación.
Manifestó que para la transformación en organización
política se exige haber surtido completamente el proceso de dejación de armas.
Además, debe cumplir los requisitos de conservación de personería jurídica y
está sujeto a las causales de pérdida dispuestas para los demás partidos o
movimientos, salvo algunas excepciones que encuentra justificadas. Encontró
también como justificación el aspecto de la transitoriedad ya que las medidas
de discriminación positiva van algunas hasta el 2022 y otras hasta el 2026, lo
cual facilita la consolidación de un proyecto político dentro de la legalidad,
así como brinda una participación activa en la implementación.
3.2. Ministerio del Interior. Aseguró que el acto en cuestión regula el
proceso de reincorporación a la vida social, económica y política de un grupo
desmovilizado, elemento esencial para la consolidación de una paz estable y
duradera, que responde además al dictado constitucional de materializar el
principio democrático.
3.3. Comité Internacional de la Cruz Roja. Expuso que el derecho a la paz es un principio
que debe ser observado en el juicio de sustitución. Informó que la
reintegración política es una consecuencia directa del proceso de transición de
la guerra hacia la paz, refiriendo casos como El Salvador con el Frente
Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMNL), que ha logrado posicionarse
tras la firma del acuerdo de paz en 1992, ocupando la presidencia de la
República durante los dos últimos períodos. También reseñó el caso sudafricano
luego de la terminación del régimen del Apartheid, en donde el Congreso
Nacional Africano (CNA) escaló al poder con Nelson Mandela como Presidente. En
el caso colombiano, anotó, algunos miembros de ex grupos guerrilleros como el
M-19 han participado en escenarios políticos como la Asamblea Constituyente y
luego en alcaldías, gobernaciones, etc. Afirmó que la reforma constitucional
propuesta no sustituye la Constitución, dado que el estudio de la enmienda
constitucional debe realizarse bajo el contexto de la coyuntura excepcional y
transicional, al tratarse de la reintegración de un grupo armado a la sociedad
civil por las vías democráticas.
3.4. Defensoría del Pueblo. Encontró válidas y razonables las reglas y
medidas sobre reconocimiento de personería jurídica al partido o movimiento
político que emerja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal.
Determinó que la obtención de la personería jurídica de manera inmediata no
sustituye la Constitución respecto a los principios democrático y de igualdad
al tratarse de un escenario de justicia transicional, particularmente de una
agrupación desmovilizada que por primera vez ingresa al escenario democrático,
por lo que halló razonable la excepción de ciertos requisitos y condiciones que
se aplican a los demás partidos y movimientos políticos, máxime si se atiende
el carácter transitorio de las medidas adoptadas. De procederse de manera
contraria, explicó, llevaría otorgar un tratamiento desigual atendiendo las
especiales condiciones de este nuevo actor político en el marco de la contienda
democrática. En este orden de ideas, el reconocimiento de la personería
jurídica otorgado al partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC-EP a la actividad político legal, constituye un presupuesto necesario
para facilitar la reincorporación y asegurar la participación política.
3.5. Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo. Expresó que la adquisición de la personería
jurídica de forma inmediata sin el cumplimiento de los requisitos establecidos,
permite de manera excepcional una serie de prerrogativas que tienen como
finalidad proveer las herramientas de un régimen de transición hacia la paz y
el abandono definitivo de las armas. Adujo que la reforma constitucional
garantiza el pluralismo en dichos escenarios para evitar situaciones como el
exterminio del partido o movimiento político, cuyas prerrogativas no implican
que la agrupación que surja de las FARC-EP no deba cumplir con los demás
requerimientos propios de las agrupaciones políticas, lo cual fortalece la
democracia en el escenario de justicia transicional.
3.6. Misión de Observación Electoral (MOE). Sostuvo que al preverse normas de
reconocimiento de personería jurídica no se sustituye el pilar fundamental de
la democracia, dado el valor de la paz como principio esencial de la
Constitución.
3.7. Universidad de Antioquia. Observó que el otorgamiento ipso iure
de personería jurídica al partido o movimiento político que surja de las
FARC-EP a la actividad político legal es una medida transitoria de inclusión de
una nueva opción política electoral sin que ningún otra agrupación política
resulte excluida ni sus derechos desmejorados al resultar acordes con el
principio consustancial de la paz. Aseveró que la personería jurídica tiene
como objetivo que el incipiente grupo político no se vea avasallado por las
consolidadas mayorías políticas.
3.8. Procuraduría General de la Nación. Encontró ajustado a la Constitución los
apartes sujetos a revisión constitucional. Anotó que las reglas de
participación política pueden ser ponderables para responder a fines
constitucionalmente importantes. Hizo referencia a la sentencia del Consejo de
Estado de 2013[165] que anuló las resoluciones del CNE
que suprimían la personería jurídica a la UP, por no haber alcanzado el umbral
requerido en la correspondiente ley estatutaria. Explicó que tratándose de la
justicia transicional el test de sustitución debe ser leve (criterio de la autocontención)
en tanto lo que está de por medio es la materialización de un valor superior
como es la paz. Resaltó que por tratarse de un control automático existe un
inventario de ejes axiales y que se debe tener en cuenta como premisa mayor los
principios de democracia participativa, pluralismo político y participación
política.
Subrayó que las medidas adoptadas son excepcionales
teniendo efectos respecto de quienes se desmovilicen –ya sea de forma colectiva
o individual – en el marco de un proceso de paz, además del carácter
transitorio. En cuanto al reconocimiento de pleno derecho de la personería
jurídica lo encuentra acorde con la Constitución, ya que el objetivo de la
transición es conducir un proceso de paz que permita la reincorporación a la sociedad
civil de antiguos actores del conflicto armado interno. Coligió que la
disposición se reduce a establecer una regla de vigencia pasajera dirigida a
fortalecer los principios y valores que permiten la reconciliación y
convivencia pacífica de la sociedad en general, que termina por salvaguardar
los derechos a elegir y ser elegido, así como la garantía de conformar,
pertenecer y retirarse de agrupaciones políticas.
4. Los partidos y movimientos políticos: personería
jurídica, registro formal, conservación y pérdida e igualdad de derechos
4.1. El artículo 107 de la Constitución[166]
garantiza a todos los ciudadanos “el derecho a fundar, organizar y
desarrollar partidos o movimientos políticos”. Ello encuentra respaldo
constitucional en el numeral 3 del artículo 40 al establecer que todo ciudadano
al hacer efectivo el derecho a participar en la conformación, ejercicio y
control del poder político, puede “constituir partidos, movimientos y
agrupaciones políticas sin limitación alguna”, además de formar parte de
ellos libremente, y difundir sus ideas y programas[167].
Asimismo, el artículo 107 superior establece que los partidos y movimientos
políticos se “organizarán democráticamente y tendrán como principios
rectores la transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de género y el
deber de presentar y divulgar sus programas políticos”. Además estatuye que
deberán “responder por toda violación o contravención a las normas que rigen
su organización, funcionamiento”.
Por su parte, el artículo 108[168],
ejusdem, determina que el Consejo Nacional Electoral “reconocerá
personería jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos
significativos de ciudadanos”. También dice que podrá obtenerse con
votación no inferior al 3% de votos emitidos válidamente en el territorio
nacional en elecciones de Cámara o Senado. Además, establece que se perderá
la personería jurídica si no consiguen el 3% en las elecciones de las
mismas corporaciones públicas. Exceptúa el régimen excepcional contemplado en
la ley para las circunscripciones de minorías étnicas y políticas, respecto de
las cuales basta obtener representación en el Congreso.  Agrega como causal de pérdida
de la personería jurídica si los partidos y movimientos políticos no
celebran durante cada 2 años convenciones que posibiliten a sus miembros
influir en la toma de decisiones más relevantes.
Adicionalmente, el artículo 265 de la Constitución
determina que el Consejo Nacional Electoral “regulará, inspeccionará,
vigilará y controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos
políticos”, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a
ellos corresponden. También le asigna unas atribuciones especiales como: “6.
Velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos
y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por
los derechos de la oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los
procesos electorales en condiciones de plenas garantías. (…). 9. Reconocer y
revocar la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos".
Por último, el artículo 262 superior[169]
señala que en la conformación de las listas para participar en procesos de
elección popular por los partidos y movimientos políticos, se observarán “en
forma progresiva, entre otros, los principios de paridad, alternancia y
universalidad, según lo determine la ley”.
4.2. La Ley 130 de 1994, estatutaria de los partidos y
movimientos políticos[170], refiere que todos los colombianos
tienen derecho a constituir partidos y movimientos políticos (art. 1),
asimismo, los definió determinando que quienes cumplan el lleno de los requisitos
tendrán personería jurídica (art. 2), además de aludir a los
requisitos para el reconocimiento de personería jurídica por el Consejo
Nacional Electoral (art. 3). De igual modo, determina las causales de pérdida
de la personería jurídica (art. 4), la denominación del símbolo (art. 5),
los principios de organización y funcionamiento (art. 6), la obligatoriedad de
los estatutos (art. 7) y las sanciones (art. 8).
4.3. Por su parte, la Ley 1475 de 2011, estatutaria
de la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos[171],
en el artículo 1[172] estableció y definió los principios
de organización y funcionamiento, a saber: participación, igualdad, pluralismo,
equidad e igualdad de género, transparencia y moralidad. De otro lado, los
artículos 3º conciernen al registro único de partidos y movimientos políticos[173]
y 4º al contenido de los estatutos[174], mientras que los capítulos III y IV
contemplan el régimen sancionatorio[175] y la disolución y liquidación de los
partidos y movimientos políticos.
4.4. La Corte
ha referido al papel que cumplen los partidos y movimientos políticos en el
Estado constitucional bajo los principios de democracia participativa, soberanía
popular y pluralismo[176]. En la sentencia C-303 de 2010[177]
al traer a colación la doctrina existente sobre la materia[178]
se sostuvo que,
“Cumplen sus funciones mediante dos planos diferenciados, que
demuestran su carácter central para las democracias contemporáneas. De un lado,
tienen una función instrumental, esto es, expresan los intereses y
exigencias de inserción en la agenda pública de determinados grupos sociales,
faceta que los inserta decididamente en el ámbito de la representación
política. (…) De otro lado, los partidos y movimientos políticos cumplen el papel
de canalizar la voluntad pública, de forma que inciden inclusive en el
contenido concreto de la pluralidad de intenciones, usualmente contradictorias
y yuxtapuestas, de los ciudadanos. Esta función sustenta, a juicio de la Corte,
el vínculo necesario entre el fortalecimiento de los partidos y movimientos
políticos y la vigencia del principio democrático participativo, en especial su
faceta pluralista”. Resalta la Sala.
Igualmente dicha
decisión refirió a la sentencia C-089 de 1994[179] que
describió las funciones de los partidos y movimientos políticos así: “(1)
movilizar a los ciudadanos con miras a su integración en el proceso político y
a la reducción de la abstención electoral de modo que el sistema en su conjunto
pueda aspirar a conservar su legitimidad y respetar el primado del principio
mayoritario; (2) convertir las orientaciones, actitudes y demandas de la
población, expresas o latentes, en programas permanentes o coyunturales de
acción política que se presentan como alternativas para ser incorporadas
formalmente por las instancias públicas o que se destinan a alimentar la
oposición frente al poder establecido; (3) contribuir a la formación de una
cultura política y al ejercicio responsable del sufragio, mediante la
información al público relativa a los asuntos que revisten mayor trascendencia
social; (4) ofrecer a los electores las listas de personas entre las que pueden
elegir a las personas llamadas a integrar y renovar los órganos estatales; (5)
garantizar a los electores que en proporción a sus resultados electorales y
dependiendo de éstos, su capacidad organizativa podrá realizar los programas y
propuestas presentadas”.
5. El test de sustitución
A continuación, la Sala realizará
la revisión  constitucional de los incisos primero, segundo, tercero y cuarto
(parte primera) del artículo transitorio 1 correspondiente  al artículo 1° del
Acto Legislativo 03 de 2017, que regula parcialmente
el componente de reincorporación política del Acuerdo Final para la paz. En este acápite se abordará lo correspondiente al reconocimiento de
pleno derecho de personería jurídica al partido o movimiento político que surja
del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal (inciso primero), el
registro formal ante el Consejo Nacional Electoral del partido o movimiento
político (inciso segundo),  los requisitos de conservación y pérdida (inciso
tercero), y la igualdad de derechos respecto de los demás partidos o
movimientos políticos (parte primera inciso cuarto).
Según se ha explicado atrás, esta Corporación es competente
para estudiar si el poder de reforma constitucional se ejerció dentro de los
límites competenciales que regula la propia Carta al ser un poder derivado y,
por tanto, sujeto a las condiciones del constituyente originario. Para la Corte no constituye una sustitución de
la Constitución situaciones como las reformulaciones parciales por el poder de
reforma que no alteran el contenido esencial, las excepciones específicas
instituidas para armonizar valores e intereses en conflicto y las limitaciones
o restricciones de aspectos definitorios de la Constitución que no son de la magnitud
que supongan la sustitución de una Constitución por otra[180].
Como se anotó, para determinar si
efectivamente una reforma ha sustituido la Carta Política la Corte ha
establecido una metodología de análisis denominada juicio de sustitución,
construida bajo la forma de un silogismo (premisa mayor, premisa menor y
síntesis). De otro lado, debe recordarse
que el juicio de constitucionalidad reviste de las siguientes particularidades:
a) no es rogado sino automático y único de constitucionalidad, y b) se inscribe
dentro de los instrumentos jurídicos tendientes a facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera (Acto Legislativo
01 de 2016)[181].
Por tal motivo, el test de sustitución debe enmarcarse en
el proceso de transición hacia la paz, cuyos rasgos esenciales giran sobre unos
objetivos específicos como el restablecimiento de la confianza pública, la
reconciliación y el fortalecimiento de la democracia[182].
Por último, el examen de sustitución de la Constitución que emprenderá esta Corte,
no puede ser ajeno al desarrollo normativo a que está sujeto el Acto
Legislativo 03 de 2017, a través de leyes estatutarias, ordinarias y
reglamentarias en el marco del proceso de paz, que se requieran.
5.1. La premisa mayor
5.1.1. Como la revisión del Acto Legislativo 03 de 2017 no
es rogado sino automático de constitucionalidad, al entenderse dentro de las
herramientas tendientes a facilitar y asegurar la implementación y el
desarrollo normativo del Acuerdo Final para la paz (Acto Legislativo 01 de
2016), la Corte procederá a determinar el eje estructural de la Constitución o
del bloque de constitucionalidad estricto que pueda resultar sustituido,
partiendo para ello del contexto
en que se inserta el contenido normativo a examinar, así como las
consideraciones realizadas en la audiencia pública, por la ciudadanía y la
Procuraduría General.
5.1.2. Del Acto Legislativo 03 de 2017 es factible
desprender algunos derroteros en orden a identificar el eje definitorio que
comprometen los acápites por  examinar. Como puede desprenderse de su tenor
literal, el ámbito de la reforma
constitucional está dado en la regulación parcial del componente de
reincorporación política, que guarda armonía con su preceptiva expedida
compuesto por dos artículos.
El artículo transitorio 1 del artículo 1 reconoce de pleno
derecho personería jurídica al partido que surja del tránsito de las FARC-EP a
la actividad política legal (finalizada la dejación de armas). Para tales
efectos, observado el acto formal
de manifestación y registro de la decisión de transformación ante el CNE será
inscrito en igualdad de condiciones como un partido o movimiento con
personería jurídica. Además, establece el cumplimiento de requisitos de conservación de personería
jurídica y sujeción a las causales de pérdida, salvo la acreditación del número
de afiliados, presentación a certámenes electorales y obtención del umbral de
votación, entre la inscripción y el 19 de julio de 2026. Por último, instituye
por el reconocimiento de la personería los mismos derechos de los demás partidos políticos.
De este modo, para la Corte es posible deducir que se está
ante un acto legislativo (03 de 2017) que es producto del procedimiento
legislativo especial para la paz (Acto Legislativo 01 de 2016), el cual
establece la posibilidad de adoptar medidas excepcionales y transitorias en
desarrollo del Acuerdo Final para la paz (Acto Legislativo 02 de 2017). El
contenido normativo por examinar instituye el tránsito de las FARC-EP a la
actividad política legal, considerado un aspecto central en los procesos de
paz, que pretendan cambiar la lucha armada por la lucha no violenta.
Ciertamente de los acápites por abordar, se desprende la
concesión de prerrogativas al nuevo partido o movimiento político, que a la vez
se sujetan a condiciones y salvedades, y a la concesión de los mismos derechos
de las demás agrupaciones políticas. El asunto central sobre el cual giran
tales presupuestos concierne al reconocimiento de la personería jurídica, así
como a su conservación y pérdida, y a los derechos electorales predicables de
los demás grupos políticos.
5.1.3. Algunas intervenciones en la audiencia pública y en
el trámite ordinario del asunto, así como el concepto del Procurador General,
giraron en torno de examinar si los beneficios especiales y transitorios
otorgados al partido político que nazca del tránsito de las FARC-EP a la
actividad política legal en materia de reconocimiento y pérdida de personería
jurídica, y la concesión de iguales derechos de los demás grupos políticos, pudiera
llegar a sustituir elementos definitorios de la Constitución y del bloque
de constitucionalidad estricto como el marco democrático y participativo
o la participación política que en materia electoral debe darse en igualdad
de condiciones.
5.1.4. Ahora bien, en la parte considerativa de esta
decisión se expuso que no existen criterios únicos que permitan a la Corte -en
términos generales- determinar las hipótesis que constituyen una sustitución.
No obstante, la jurisprudencia constitucional ha identificado algunos ejemplos
de ejes definitorios de la Carta, del orden internacional de los derechos
humanos y del derecho internacional humanitario, que facilitan esta tarea. Por
lo tanto, la Corte ha venido paulatinamente identificando en el estudio del
control abstracto de constitucionalidad algunos elementos estructurales y
consustanciales de la Constitución o del bloque de constitucionalidad estricto,
de los cuales también ha podido derivar otros más específicos dada su
conexión, proyección y anclaje, lo que atiende en principio a la materia en que
se desenvuelve así como al contexto empírico e histórico.
5.1.5. De esta manera, la Corte halla que el eje
fundacional que se compromete en esta ocasión es el marco democrático
participativo o la participación política, como se ha reseñado en los acápites
anteriores.
Además, la Sala encuentra que el acto a revisar compromete
la igualdad electoral calificada por la jurisprudencia constitucional como un
principio rector de la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos
políticos[183]. Debe recordarse que el artículo 258
de la Carta, inserto en el título sobre “elecciones y organización
electoral”, hace alusión expresa al principio de igualdad al señalar que “la
organización electoral suministrará igualitariamente a los votantes
instrumentos en los cuales deben aparecer identificados con claridad y en
iguales condiciones los movimientos y partidos políticos con personería
jurídica y los candidatos. La ley podrá implantar mecanismos de votación que
otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los
ciudadanos”.
Respecto a los principios que en materia electoral rigen
los sistemas latinoamericanos, la doctrina[184] pone de manifiesto que su adopción
depende del contexto empírico e histórico de cada país, además de servir de
directrices al sistema electoral, constituir la base legal y colmar las lagunas
jurídicas. Principalmente permiten disponer de mayores herramientas para el  sistema
electoral y así asegurar autoridades legítimas, protección de los derechos
ciudadanos y respeto por las decisiones políticas, identificando para el efecto
los principios de imparcialidad, objetividad, igualdad, independencia,
publicidad, legalidad, certeza, etcétera.
Tratándose de la igualdad electoral se expone que adquiere
diferentes vertientes dependiendo del contexto que se trate, a saber: la
igualdad para acceder a cargos públicos, la igualdad del voto, la igualdad en
el acceso a la justicia electoral, la igualdad en el financiamiento electoral,
entre otros. Otros autores[185] aluden en términos similares al
principio de equidad o de igualdad de oportunidades en las contiendas
electorales, que ha tenido desarrollo en algunos textos constitucionales
democráticos como en España y en México, y vienen a dotar de contenido los
derechos de participación política. Así el principio de igualdad se concreta en
la existencia de una equidad y de un equilibrio entre los contendientes
electorales.
Por último, debe manifestarse que algunas de las
disposiciones constitucionales comprometidas en la revisión de
constitucionalidad del presente acto legislativo, han sido objeto de reformas
constitucionales anteriores a través principalmente de los actos legislativos
01 de 2003 y 01 de 2009, como ha podido advertirse, por lo que tarea del constituyente
originario no se ha mantenido intacta.
En conclusión, es posible extraer como premisa mayor transversal
del juicio de sustitución el elemento axial de la Constitución denominado participación
política en condiciones de igualdad, atendiendo el carácter universal y
expansivo.
5.2. La premisa menor
5.2.1. El Acto Legislativo 03 de 2017 reviste las
características de especialidad (transición hacia la paz), excepcionalidad
(implementación del Acuerdo Final) y transitoriedad (temporalidad de la enmienda
constitucional). La materia que nos ocupa está prevista en los incisos primero,
segundo, tercero y cuarto (primera parte) del artículo transitorio 1 del
artículo 1 del acto normativo en revisión.
5.2.2. A su vez, los antecedentes legislativos -interpretación
genética- exponen como motivación a la aprobación del Acto Legislativo 03 de
2017, el conflicto armado interno que ha padecido Colombia por más de medio
siglo que llevó al Gobierno nacional y a las FARC-EP a celebrar un Acuerdo
Final para la paz firmado el 24 de noviembre de 2016, el cual recoge de manera
expresa en los puntos 2 y 3 la “participación política” y el “fin del
conflicto”[186].
La finalidad principal del Acto Legislativo 03 de 2017
consistió en “ofrecer garantías de reincorporación a la vida política
regular, no armada, de aquellos que habiendo dejado las armas (…) quieren
expresar sus ideas de manera libre y espontánea, así como pertenecer a
agrupaciones o a un partido o movimiento político que represente su ideología y
convicciones”[187]. Para lograr este cometido se sostuvo
la necesidad de contar con “medios y mecanismo idóneos y expeditos, que
permitan ampliar el espectro democrático a nuevas fuerzas políticas nacientes”,
para lo cual se expuso deben disponer de las “suficientes garantías para el
ejercicio adecuado de la oposición, y de constituir como verdaderos partidos
políticos, asimismo (…) realizar un fortalecimiento de las garantías de
participación política”[188].
5.2.3. Sobre los contenidos normativos sujetos al examen de
constitucionalidad, la exposición de motivos al proyecto de acto legislativo
005 de 2017 -Cámara-  informa que se pactó en el Acuerdo Final que “por una
sola vez y con ocasión de la terminación del conflicto se permitirá el
reconocimiento de la personería jurídica de un partido o movimiento político,
que se integrara de los reincorporados de las FARC-EP a la legalidad
democrática, sin el cumplimiento ordinario de los requisitos durante el término
temporal equivalente a dos periodos del Congreso de la República, esto es,
hasta el 19 de julio del año 2026. Al final de este periodo de garantías
reforzadas de participación para los exgerrilleros, se aplicarán las reglas que
estén vigentes para la participación de todos los partidos, así mismo como los
requisitos exigidos para la conservación de personería (…)”[189].
Específicamente en el primer debate en la comisión primera
de la Cámara, el Representante Élbert Díaz Lozano sostuvo:
“Este proyecto de acto legislativo básicamente lo que hace
es (…) reconocer una personería jurídica a un grupo político o movimiento (…)
nuevo que surja precisamente del tránsito que hacen las FARC al proceso
democrático en nuestro país. Igualmente, hay que decir que el registro, (…)
únicamente será posible una vez las FARC entreguen las armas y será por
supuesto el día D más los ciento ochenta días, (…). Así mismo, este partido
político debe cumplir (…) absolutamente con todos los requisitos para
conservar la personería jurídica, salvo las siguientes circunstancias,
está planteado en el Acto Legislativo: primero, no necesitan acreditar un
número de afiliados determinado; segundo, no necesitan cumplir con el umbral de
la votación y, tercero, podrán presentarse o no a certámenes electorales de
aquí hasta el 19 de julio del año 2026.
Es muy importante decir eso, el partido por
supuesto que se crea de las FARC tendrá los mismos derechos que los demás
partidos políticos hoy en día establecidos en Colombia. A partir del 19 de
julio del 2026 este nuevo partido que se crea tendrá que cumplir todos los requisitos
y todos los deberes. (…) Decía que a partir del 19 de julio del 2026 este
partido político tendrá que cumplir con todos los requisitos por supuesto y
todos los deberes que cumplen por supuesto los demás Partidos Políticos
establecidos en Colombia”[190].
Más adelante en la plenaria de la Cámara, el ponente del
proyecto de acto Representante Díaz Lozano anotó: “óigase bien requisito
sine qua non para poder que (…) se le otorgue personería jurídica al nuevo
partido político (…) necesariamente tienen que dejar las armas para poderse
otorgar. (…) Este nuevo partido político deberá cumplir con todos los
requisitos que se le exijan hoy en día a cualquier partido político que existe
en Colombia, excepto esas 3 circunstancias”[191].
Posteriormente, en la comisión primera del Senado, el
ponente Manuel Enríquez Rosero adujo:
“Entonces, en el primero es la regulación
transitoria como lo decíamos de la conformación del partido o movimiento
político que surja como consecuencia de ese tránsito hacia la vida legal, una
vez repito pues haga la dejación de las armas. (…) En ese orden de ideas
corresponde al Congreso una regulación transitoria de la conformación de ese
partido o movimiento político, tiene el reconocimiento de la personería
jurídica como partido, como movimiento político, para lo cual entonces la
comisión de seguimiento, impulso y verificación de la implementación del
acuerdo final registrarán ante el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus
veces, la decisión de transformarse en partido o movimiento político.
¿Qué requisitos tendrá que cumplir? ¿Qué se
deberá anexar? Pues obviamente el acta de la constitución, los estatutos de ese
nuevo partido, ese partido político, deberá tener un Código de Ética, una
plataforma ideológica por supuesto y una designación de los directivos de ese
partido. Ese partido o movimiento político deber cumplir decíamos no solamente,
adquiere unos derechos, unos compromisos, sino también unas obligaciones, el
partido tiene que comprometerse a conservar la personería jurídica, igualmente
pues quedarán sujetos a todo lo que prescribe la constitución y la ley en la
reglamentación de estos partidos, sometimiento a las causales de pérdida de la
personería igual que los demás partidos.
Únicamente aquí hay una especie de licencia o de
exención es para la conformación del partido, pero una vez que se haya
conformado, pues necesariamente quedará igual que los demás partidos o
movimientos políticos, estará efectuado como es primer vez que hacen incursión
en la vida democrática pues no tendrán que acreditar como se exige a los
demás partidos y movimientos políticos un número de afiliados. Seguramente pues
más adelante ya tendrá que presentarlo, pero en estos dos primeros periodos
pues no tendrán que acreditar y menos para la conformación de ese partido.
Tampoco pues tienen que acreditar que participaron en los pasados debates o
certámenes electorales y tampoco (…) la obtención de un umbral. ¿Eso desde
cuándo? Desde esta fecha hasta el 19 de julio del 2026, por eso esto es un
proyecto de carácter transitorio (…)”[192].
Por último, en la plenaria del Senado, el ponente Enríquez
Rosero explicó respecto del acto legislativo lo siguiente:
“Deberán cumplir con todos los requisitos para
obtener la personería jurídica, pero también, tendrán, así como tendrán unos
derechos, tendrán unas obligaciones. Estarán sometidos a las causales de
pérdida de la personería jurídica igual que ocurre con los otros partidos o
movimientos políticos, tendrán unas excepciones, como es un movimiento, un
partido que surge por primera vez, pues, ellos no tendrán que acreditar, en
principio, el número de afiliados, si es un partido que surge a la vida
política en este momento, pues, mal se podría, podría exigírsele que tenga, que
acrediten un número de afiliados, tampoco pues, se les puede exigir que hayan
participados en debates o certámenes electorales en el pasado. Y tampoco,
estarán obligados a obtener un umbral para acceder para a las curules de que
trata este Acto Legislativo. Estas excepciones estarán vigentes hasta el 19 de
julio del 2026, es decir, para los dos próximos debates electorales, en
adelante, tendrán que competir en igualdad de condiciones con los demás
Partidos Políticos con reconocimiento legal establecido”[193].
5.2.4. Dada la exposición anterior que permite comprender
el alcance de la reforma constitucional introducida en orden a determinar la
premisa menor, la Sala puede concluir
que se está ante una enmienda del constituyente derivado expedida en virtud del
Acto Legislativo 01 de 2016 en el
marco de la justicia transicional.
La modificación constitucional que ahora se revisa reviste
carácter especial, excepcional y transitorio, al estar pensadas
para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo
Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera, constituyendo uno de los aspectos medulares del proceso de paz que se
implementa en Colombia.
La preceptiva plantea como premisa menor el
otorgamiento de personería jurídica al partido o movimiento político que surja
del tránsito de las FARC-EP a la actividad político legal. El objetivo consiste
en crear las condiciones indispensables para el tránsito de un grupo
desmovilizado hacia una nueva fuerza política sin recurso a la violencia, en la
demanda de un proceso de reconciliación, cuyo contenido normativo revela
garantías y salvedades, pero también condiciones y tiempos, además de la
sujeción a las mismas prerrogativas para la constitución, organización y
funcionamiento del partido o movimiento político.
La normativa expone el reconocimiento de pleno derecho de
personería jurídica al partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC-EP a la actividad política legal, sujeto a la condición previa de la dejación
de armas (inciso primero). La expresión “de pleno derecho” expone que
ciertos efectos jurídicos se producen por la sola ocurrencia de determinados
supuestos o hechos, sin que involucre la actividad humana o institucional[194].
Así mismo, determina el procedimiento para formalizar dicho
reconocimiento de pleno derecho, a través de la manifestación y registro formal
ante el Consejo Nacional Electoral para lo cual se establecen el cumplimiento
de unas exigencias especiales que culminan con la inscripción (inciso segundo).
También estatuyen el deber de cumplimiento de los requisitos de conservación de
la personería jurídica, estableciendo unas salvedades para los supuestos de
pérdida de la misma, que se sujeta a una temporalidad, después de la cual son
exigibles las mismas condiciones. Finalmente, aluden al otorgamiento de los
mismos derechos que a cualquier partido o movimiento político con personería
jurídica.
5.3. La síntesis
5.3.1. La participación política es un componente
normativo fundacional en la Constitución, reconocida en los convenios
internacionales de derechos humanos, y a la vez sujeta a diversas disposiciones
de la Carta Política que le impone límites o instituye otros ejes determinantes
(paz - justicia) con los cuales debe ponderarse con la finalidad de alcanzar
los objetivos constitucionales[195].
Tiene un “contenido transversal” en el ámbito de la
democracia, que armoniza con otros principios estructurales como el pluralismo
(sociedad diversa), que permiten construir espacios de razón pública[196].
Luego la participación política de miembros de grupos desmovilizados en el
escenario del postconflicto constituye una herramienta vital y de la esencia de
todo proceso de paz para la consolidación de la democracia y el régimen
constitucional[197].
La historia colombiana ha sido reflejo de ello al exponer
que la participación política fruto de acuerdos entre el Gobierno nacional y
los grupos alzados en armas se entienda como uno de sus leitmotiv de la
democracia constitucional, que tuvo una de las primeras concreciones en la
integración plural -incluyente y participativo- de la Asamblea Nacional
Constituyente (1991)[198].
La paz como principio informador de la Constitución
aparece como “eje transversal” en múltiples instrumentos internacionales
de derechos humanos, al situarse como anhelo universal y valor fundante, además
de uno de los objetivos centrales del derecho internacional humanitario[199].
Esta Corporación[200] ha
insistido en que sirve al propósito de “reconstrucción política pero también
a la reparación de los lazos sociales que se han visto rotos por el conflicto y
las consecuentes violaciones de derechos humanos. El reconstruir la sociedad
lleva consigo que se reconozca que aunque los actos violentos del pasado no
pueden ser olvidados y por lo tanto deben ser conocidos, sancionados y sus
víctimas reparadas, también es cierto que, en el marco de un conflicto interno,
las posiciones enfrentadas deben incorporarse a la sociedad que toma las
decisiones políticas, para (…) vincularla al proceso democrático de decisión y,
en consecuencia, disminuir las posibilidades de que (…) continúen o
posteriormente retomen la confrontación violenta como respuesta a la falta de
canales democráticos de expresión para sus ideas[201]”.
5.3.2. En esta oportunidad la Corte se ocupará de analizar si
la concesión de garantías de reincorporación a la vida política regular que
se desenvuelve en el marco de la justicia transicional, sustituye algún
pilar de la Carta Política o del bloque de constitucionalidad estricto.
Específicamente, estudiará si el principio estructural de participación
política en condiciones de igualdad se reemplaza con las previsiones
normativas de los incisos primero, segundo, tercero y cuarto (primer de 20/17,
al reconocer de pleno derecho la personería jurídica al partido o movimiento
político que surja de las FARC-EP una vez entregada las armas, determinar el
registro formal ante el CNE en orden a las exigencias que se establecen, exigir
los requisitos de conservación y
sujetarse a la pérdida de la personería bajo unas salvedades temporales, y
atribuir los mismos derechos por el reconocimiento de la personería respecto de
los demás partidos o movimientos políticos.
La participación política es sin duda un elemento central
del Acuerdo Final para la paz en la búsqueda del fortalecimiento de la
democracia participativa y la convivencia pacífica, al implicar una revaluación
estratégica de los medios, como es el camino hacia la política no violenta. La
Corte ha establecido que cuando se trata de valorar reformas constitucionales
que tengan como finalidad última el fortalecimiento y consecución de la paz, el
juicio de sustitución se debe adecuar a este propósito y, por ende, se debe
flexibilizar al ponderarse respecto de los demás ejes fundacionales.
Además, el juicio de constitucionalidad habrá de partir del
marco establecido por el Acto Legislativo 01 de 2016 en materia de justicia
transicional, “donde debe primar la prudencia
y la autocontención (self restraint) del Tribunal Constitucional. En efecto,
debido a que la doctrina de la sustitución (i) plantea dificultades
interpretativas especiales asociadas a la definición y aplicación de conceptos
tales como “eje definitorio, esencial, axial” o “reemplazo de la Constitución”
y (ii) limita el poder de revisión constitucional específicamente asignado al
Congreso de la República, órgano democráticamente electo (art. 374), este
Tribunal debe ser especialmente prudente”[202].
En esta oportunidad el constituyente derivado bajo el
principio democrático participativo ha expedido un acto legislativo en
ejercicio del margen de apreciación normativa que le permite adaptar las
regulaciones expedidas a las necesidades específicas que surjan en procesos
transicionales de paz[203],  como el que se presenta producto
del Acuerdo Final para la paz suscrito por el Gobierno nacional[204],
en los cuales juega un rol importante la reconciliación en orden a cimentar
garantías de no repetición, acogiendo mayor relevancia la participación
política en la búsqueda de alcanzar el fin del conflicto armado y con ello la
convivencia pacífica (preámbulo y arts. 1, 2, 3 superiores)[205].
5.3.3. El inciso primero del artículo transitorio 1 del
artículo 1 del acto legislativo determina el reconocimiento de pleno derecho
de la personería jurídica al partido o movimiento político que surja del
tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, lo cual significa que
los efectos jurídicos de tal reconocimiento se producen inmediatamente y, por
tanto, sin que acontezca ningún hecho u otro acto.
Según se ha establecido, la Constitución garantiza el
derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos
(arts. 2, 40 y 107), cuyo reconocimiento de personería jurídica compete al
Consejo Nacional Electoral, que podrá obtenerse bajo un porcentaje de votación,
exceptuando las minorías étnicas y políticas (arts. 108 y 265), además que debe
velar por el cumplimiento de las normas y por el desarrollo del proceso
electoral en condiciones de plenas garantías (art. 265).
De otro lado, a nivel jerárquico inferior se ha expedido la
Ley 130 de 1994, estatutaria de los partidos y movimientos políticos[206],
que establece el derecho a constituir partidos y movimientos políticos
(art. 1), los definió determinando que quienes cumplan el lleno de los
requisitos tendrán personería jurídica (art. 2[207]),
además de aludir a los requisitos para el reconocimiento de personería
jurídica por el Consejo Nacional Electoral (art. 3[208]).
Luego para la Corte si bien la reforma constitucional pareciera
sustituir la participación política en condiciones de igualdad para con los
demás partidos y movimientos políticos así como respecto a la ciudadanía en
general al establecer unas prerrogativas a favor de las FARC-EP en tránsito a
la actividad política legal, realmente no tiene el alcance de alterar ni
reemplazar eje definitorio alguno de la Constitución.
La medida constitucional adoptada constituye el paso
inicial para la vinculación al escenario político de una agrupación
desmovilizada, luego de la suscripción de un Acuerdo Final para la paz. El trato catalogado como
favorable responde al comienzo de la actividad de un nuevo partido o movimiento
político con personería jurídica en desarrollo del proceso de implementación de
la paz, que hace necesario equilibrar las posibilidades de competencia
democrática frente a las agrupaciones existentes, por lo que el tratamiento
diferenciado de carácter excepcional establecido permite garantizar condiciones
básicas de trato igualitario ante condiciones no semejantes de una organización
política naciente respecto de las demás agrupaciones.
Las garantías que surgen en el proceso de reincorporación
política no sustituyen el elemento fundacional de participación política
en condiciones de igualdad, al corresponder a un ajuste institucional y de
adecuación normativa de amplitud de escenarios en el ámbito de la justicia
transicional. Al contrario, es factible predicar de la enmienda constitucional
la búsqueda de la efectividad de principios axiales del ordenamiento
constitucional como la democracia, la participación, el pluralismo y la igualdad.
Como lo sostuvo la Procuraduría General, el carácter excepcional de la medida
implica que no reemplaza el régimen constitucional vigente y que las
reglas de participación en política tendrán efectos respecto de quienes se
desmovilicen de forma colectiva o individual en el marco del acuerdo de paz.
Entonces es indispensable que el nuevo partido o movimiento
político que surja cuente con las garantías indispensables como presupuesto
necesario para facilitar y asegurar su vinculación a la contienda electoral,
evitando además la repetición de lo acaecido con otras agrupaciones políticas
como la Unión Patriótica. La participación política no puede limitarse a una
simple inclusión formal de nuevos partidos al escenario político del país, sino
que exige la adopción de medidas transicionales que favorezcan la ampliación de
la democracia, la participación y el pluralismo, para el ejercicio efectivo y
pleno de la política en la etapa del post conflicto.
Sin embargo, el reconocimiento de pleno derecho de
personería jurídica no está huérfano de exigencias previas, toda vez que el
propio acto legislativo determina como conditio sine qua non haber
surtido completamente el proceso de dejación de las armas, esto es, que dejen
de existir como organización armada para que de esta manera termine el
conflicto bélico con el Estado. Esta condición antes que sustituir el orden
constitucional pretende es la convivencia pacífica respecto de una organización
armada que busca transformarse en partido o movimiento político. Igualmente, se
hacen exigibles otros requerimientos para la puesta en funcionamiento y
organización interna del nuevo partido o movimiento político, que constituyen
aspectos propios de la regulación.
5.3.4. El inciso segundo del artículo transitorio 1 del
artículo 1 del acto legislativo prevé que para efectos del inciso anterior
(reconocimiento de pleno derecho de personería jurídica), culminado el proceso
de dejación de armas, los delegados de las FARC-EP en la Comisión de
Seguimiento, Impulso y Verificación de la implementación del Acuerdo Final,
manifestarán y registrarán formalmente ante el Consejo Nacional Electoral la
decisión de su transformación en organización política, así como el acta de
constitución, los estatutos, el Código de ética, la plataforma ideológica y la
designación de sus directivos, y el compromiso con la equidad de género según
los criterios de paridad, alternancia y universalidad en el funcionamiento y
organización interna. En virtud de tal acto formal, bajo la denominación que adopte
la agrupación política, será inscrito como un partido o movimiento con
personería jurídica.
Se ha sostenido que constituye una atribución
del Consejo Nacional Electoral reconocer la personería jurídica de los partidos
y movimientos políticos (arts. 108 y 265 superiores). Por su parte, el artículo
3º de la Ley 1475 de 2011, estatutaria de la organización y funcionamiento de
los partidos y movimientos políticos[209], determina el registro único de
partidos y movimientos políticos en cabeza del CNE. Adicionalmente, determina que
corresponde a los representantes legales registrar las actas de fundación, los
estatutos y reformas, la plataforma ideológica o programática, la designación y
remoción de directivos, y el registro de afiliados.
De igual modo, incumbe al CNE autorizar el
registro previa verificación de las reglas y principios de organización y
funcionamiento consagrados en la constitución, la ley y los estatutos. Así
mismo, en el acto de reconocimiento de personería jurídica el CNE ordena la
inscripción en el Registro único a partir de lo cual la agrupación política tendrá
los mismos derechos y obligaciones de los partidos y movimientos políticos,
sujetándose en todo lo demás a las mismas reglas de organización y
funcionamiento. Además, el artículo 4, ejusdem, reza que los estatutos de los partidos y movimientos
políticos deben contener como mínimo un Código de Ética en el que se
desarrollen la moralidad, el debido proceso y los procedimientos para las
sanciones[210].
También se establece que las agrupaciones políticas se
organizarán democráticamente y tendrán como principios rectores la
transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de género, y el
deber de presentar y divulgar sus programas políticos, además de responder por
toda violación o contravención a las normas que rigen su organización y
funcionamiento (art. 107, superior). Por último, se señala que en la
conformación de las listas para participar en procesos de elección popular por
los partidos y movimientos políticos, se observarán en forma progresiva, entre
otros, “los principios de paridad, alternancia y universalidad, según lo
determine la ley” (art. 262 superior).
En orden a lo
expuesto, la Corte puede extraer que el acto normativo se limita a la manifestación
y registro formal ante el CNE de la decisión de transformación de las FARC-EP
en partido o movimiento político, sucede como acto posterior a la finalización
del proceso de dejación de armas y para efectos del reconocimiento de pleno
derecho de la personería jurídica. Así mismo, la documentación a acompañar así
como el compromiso y criterios a que se sujeta resultan similares a los
requeridos para cualquier partido o movimiento político por el ordenamiento
superior y la ley respectiva, lo cual una vez cumplido y bajo la denominación que
adopte permitirá la inscripción como organización política. Esta
regulación es similar al procedimiento estatuido al permitir adelantar
adecuadamente las funciones del Consejo Nacional Electoral, que garantiza la
seguridad jurídica y la publicidad sobre los actos de organización y
funcionamiento interno[211] del nuevo partido o movimiento
político.
Debe indicarse
que el prescindir del requisito legal del registro de afiliados, también
previsto para la conservación o pérdida de la personería jurídica, aunque
constituye una excepción a los requerimientos exigibles a todo partido o
movimiento político, no subvierte ni transforma el orden constitucional,
toda vez que el trato deferente
atiende a las particularidades del proceso de paz y con ello de la justicia
transicional, dado que se está ante  una nueva organización política producto
de un Acuerdo Final que amerita medidas excepcionales. La fijación del registro
e inscripción en las condiciones anotadas, aunque establezca algunas
excepciones respecto a los requisitos exigidos a las demás agrupaciones
políticas, no son de tal magnitud o trascendencia que
supongan la sustitución o reemplazo de un eje definitorio de la Constitución.
El compromiso con la equidad de género se encuentra
previsto en la Constitución, al establecer que los partidos y movimientos
políticos se organizarán democráticamente teniendo como principio rector la
equidad de género, entre otros, (art. 107), así mismo, sujeta la selección de
los candidatos de las organizaciones políticas con personería jurídica a los
mecanismos de democracia interna, de conformidad con la ley y los estatutos,
cuya conformación de las listas observarán en forma progresiva  los principios
de paridad, alternancia y universalidad según lo determine la ley (art. 262).
La Corte en la sentencia C-490 de 2011, al revisar la
constitucionalidad de la hoy Ley 1475 de 2011, estatutaria de la organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, señaló respecto al
numeral 4[212] del artículo 1, que estableció la
equidad e igualdad de género, lo siguiente:
“(E)l inciso 2º del artículo 107 C.P. confiere a ese principio
carácter rector para la organización y funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos. Además, la formulación hecha por el legislador estatutario,
en cuanto prevé que los hombres, las mujeres y “las demás opciones sexuales”
gozarán de igualdad de derechos y oportunidades para participar en distintas
actividades, debates y elecciones del partido o movimiento, se aviene por
completo a los postulados constitucionales de la igualdad material. (…) Esto
implica que los partidos y movimientos políticos deberán garantizar que
hombres, mujeres y minorías de identificación u orientación sexual, tengan
espacios suficientes y adecuados de participación en la organización,
posibilidad de acceder a sus instancias directivas y a los debates electorales,
al igual que de obtener representación política. Una cláusula de esta
naturaleza no se opone a la Constitución y, en especial, al margen de autonomía
de los partidos y movimientos políticos. Esto al menos por tres tipos de
razones, a saber: (i) las implicaciones que tiene el pluralismo político frente
al deber de las agrupaciones políticas de organizarse democráticamente; (ii) el
mandato de inclusión de los grupos tradicionalmente discriminados; y (iii) el
papel que cumplen los partidos y movimientos políticos en la eficacia de
derechos fundamentales”.
Debe hacerse especial mención a la Resolución 1325 de
2000 de las Naciones Unidas, que al tomar nota de la necesidad de
consolidar los datos sobre el efecto de los conflictos armados sobre las
mujeres y las niñas, alienta la participación de la mujer en los niveles
decisorios de solución de procesos de paz (2), expresa la voluntad de
incorporar una perspectiva de género en las operaciones de mantenimiento de la
paz (5) y a quienes participen en un proceso de paz adopten una perspectiva de
género, que incluya medidas que “garanticen la protección y respeto de los
derechos humanos de las mujeres y las niñas, particularmente en lo relativo a
la constitución, el sistema electoral (…)”.
5.3.5. Ahora bien, el inciso tercero del artículo
transitorio 1 del artículo 1 del acto legislativo prevé que el partido o
movimiento político que surja debe cumplir los requisitos de conservación de
personería jurídica, además de sujetarse a las causales de pérdida contempladas
para las demás organizaciones políticas, salvo la acreditación del número de
afiliados, la presentación a certámenes electorales y la obtención del umbral
de votación, durante la fecha de inscripción en el registro único y el 19 de
julio de 2026, después del cual se aplicarán las reglas para todos los grupos
políticos.
La Constitución refiere en términos generales a la
conservación y pérdida de personería jurídica (arts. 107, 108 y 265). Última
disposición que establece la pérdida de personería jurídica si no se cumple el
3% en las elecciones de las corporaciones públicas, excluyendo el régimen
excepcional para las circunscripciones de minorías étnicas y políticas en las
que bastará obtener representación en el Congreso.
De otro lado, la Ley 130 de 1994, estatutaria de los
partidos y movimientos políticos, determinó las causales de pérdida de la
personería jurídica (art. 4[213]). A su vez, la Ley 1475 de 2011, estatutaria
de la organización y funcionamiento, contempló  en los capítulos III el régimen
sancionatorio[214] y IV la disolución y liquidación de
los partidos y movimientos políticos[215].
Para la Corte la salvedad temporal establecida no sustituye
los principios estructurales que hacen parte de la arquitectura
constitucional al enmarcarse dentro del concepto de justicia transicional. El
excepcionar la acreditación de un determinado números de afiliados, la
presentación a certámenes electorales y la obtención de un umbral de votación,
atiende al tránsito reciente de las FARC-EP como grupo desmovilizado a la
actividad política legal (reincorporación política), por lo que al iniciar su
adaptabilidad al entorno democrático y político hace necesario favorecerlo con
la no aplicación de los requisitos mencionados.
Así se sostuvo en el debate que se cumplió ante la plenaria
del Senado, cuando el ponente Manuel Mesías Enríquez Rosero señaló que si bien
tienen que cumplir las causales de pérdida de la personería jurídica, como
acaece con los otros partidos o movimientos políticos, no tendrán que acreditar
en principio los tres presupuestos establecidos al corresponder a un movimiento
que surge por primera vez a la vida política[216].
De tal manera que la preceptiva se limita a nivelar las
cargas en la contienda electoral para facilitar la consolidación de un proyecto
político dentro de la legalidad inscrita en el Estado de derecho. La
excepcionalidad de la medida se ve corroborada con la transitoriedad
establecida (dos periodos: inscripción en el registro único - 19, jul./26),
fecha después de la cual se aplicarán con el mismo rigor las reglas
establecidas para todos los partidos y movimiento políticos.
Así encuentra la Corte que no se sustituye la
participación en política en condiciones de igualdad, dado que si bien se
instituyen algunas restricciones las mismas resultan excepcionales y
transitorias, así como propias de una regulación, atendiendo el Acuerdo Final
para la paz.
5.3.6.  El inciso cuarto del artículo transitorio 1 del
artículo 1 del acto legislativo expone que el reconocimiento de personería
jurídica atribuye al nuevo partido o movimiento político iguales derechos de
las demás organizaciones con personería jurídica.
Este apartado normativo no sustituye ningún elemento
definitorio de la Constitución; ya que la Carta Política establece la
igualdad de condiciones de los movimientos y partidos políticos con personería
jurídica (art. 258), a los cuales le son correlativos el cumplimiento de unos
deberes u obligaciones (arts. 108 y 265), que deben observarse en el marco de
la justicia transicional (Acto Legislativo 01 de 2016). De lo que se trata es que
el partido o movimiento político que surja del Acuerdo Final para la paz pueda
competir electoralmente con los demás partidos y movimientos políticos en
igualdad de condiciones, cuyo presupuesto necesario es la obtención de la
personería jurídica.
5.3.7. En conclusión la Sala estima que los contenidos
normativos examinados previstos en los incisos primero, segundo, tercero y
cuarto (primera parte) del artículo transitorio 1 del artículo 1 del Acto
Legislativo 03 de 2017,  no sustituyen eje definitorio alguno de la
Constitución ni del bloque de constitucionalidad estricto, porque se trata
de una enmienda constitucional especial, excepcional y transitoria que obedece
a un fin primordial del ordenamiento constitucional, del DIDH y del DIH.
Halla la Corte que la incursión política de un grupo armado
desmovilizado que se ha transformado en partido o movimiento político explaya
una de las condiciones esenciales para que la paz sea efectivamente estable y
duradera. Lejos de alterar los aspectos fundamentales de la Constitución
como la democracia, la participación, el pluralismo, la soberanía popular y la
igualdad, se instituye más bien como desarrollo de las garantías
constitucionales. Además, constituye una prenda de no repetición en la
pretensión de la consolidación de la paz como eje estructural del ordenamiento
constitucional.
Debe advertirse que al comprender este asunto el estudio de
elementos estructurales de la Constitución, las referencias que se hacen
a las regulaciones normativas a nivel estatutario u ordinario han de entenderse
enfocadas principalmente a ilustrar la comprensión de las materias que se
examinan dada su categoría jerárquica inferior dentro del sistema normativo
establecido. Además, el Tribunal al realizar el test de sustitución solo
podría llegar a proferir una decisión de inexequibilidad cuando se esté en
presencia de la sustitución o reemplazo de un eje definitorio de la Carta o del
bloque de constitucionalidad estricto.
Finalmente, debe observarse que la ciudadanía y los demás partidos y movimientos políticos mantienen
intactos sus derechos y atribuciones derivados del marco democrático y
participativo, y de la igualdad electoral al continuar disponiendo de la
intervención y participación en política conforme a los requisitos
constitucionales y legales.
b) Financiación del nuevo partido o movimiento político en
cuanto: al funcionamiento; centro de pensamiento y formación política, y
difusión y divulgación de plataforma ideológica y programática; campaña a la
Presidencia de la República y al Senado; acceso a los medios de comunicación
social; y sumas que no
afectarán monto a distribuir y son adicionales
1. Norma revisada: artículo transitorio 1, inciso cuarto (parte segunda), en
sus numerales 1, 2, 3, 4, e inciso final.
“(…) Su financiación se regirá
transitoriamente por las siguientes reglas especiales:
1. Recibir anualmente para su funcionamiento,
entre la fecha de su inscripción en el registro único de partidos y movimientos
políticos ante el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces y el 19 de
julio de 2026, una suma equivalente al promedio de lo que reciben durante cada
año los partidos o movimientos políticos con personería jurídica para su
funcionamiento. El uso de estos recursos se hará acorde con las reglas que
aplican a todos los partidos y movimientos políticos.
2. Para contribuir a la financiación del Centro
de pensamiento y formación política del partido, así como para la difusión y
divulgación de su plataforma ideológica y programática, recibirá anualmente
entre la fecha de su inscripción en el registro único de partidos y movimientos
políticos y el 19 de julio de 2022, una suma equivalente al 7% anual de la
apropiación presupuestal para el funcionamiento de los partidos y movimientos
políticos.
3. Recibir financiación preponderantemente
estatal para las campañas de sus candidatos a la Presidencia de la República
y al Senado de la República en las elecciones de 2018 y 2022, de
conformidad con las siguientes reglas: i) En el caso de las campañas
presidenciales se les reconocerá la financiación estatal que corresponda a los
candidatos que reúnan los requisitos de ley, de conformidad con las
disposiciones aplicables a dichas campañas; ii) En el caso de las campañas al
Senado, recibirán financiación estatal anticipada equivalente al 10% del límite
de gastos fijados por la autoridad electoral, sin perjuicio de la aplicación de
las normas vigentes sobre anticipos previstas para los demás partidos políticos
reconocidos; iii) la financiación estatal previa no estará sujeta a devolución,
siempre y cuando los recursos asignados hayan sido destinados a las finalidades
establecidas en la ley.
4. Acceder a espacios en los medios de
comunicación social en las mismas condiciones de los demás partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, de acuerdo con la aplicación de
las normas vigentes.
(…)
Las sumas a que se refieren los numerales 1 y
2 no afectarán el monto a distribuir por parte del Fondo para los demás
partidos y movimientos políticos con personería jurídica. Los recursos que
trata este artículo serán adicionales a los apropiados y presupuestados
por el Fondo”. Destaca la Sala.
2. Audiencia pública. En el segundo y tercer eje temático se plantearon la “Financiación
del Centro de pensamiento, del partido o movimiento político que surja del
tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal hasta el 2026 y de la
campaña política de sus candidatos para las elecciones del Presidente y del
Congreso de la República de las elecciones de 2018 y 2022[217]”
y “la inscripción de listas únicas de candidatos propios del partido o
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad
político legal, o en coalición y la asignación de curules en Senado y Cámara”, bajo
los siguientes interrogantes:
“¿Qué implicaciones tiene en el presupuesto
general de la Nación la financiación preponderadamente estatal del centro del
pensamiento del partido o movimiento político que surja del tránsito de las
FARC-EP a la actividad político legal y las campañas electorales para el
Presidente y Congreso de la República en las elecciones 2018 y 2022?
¿Qué impacto tiene en los partidos y movimientos
políticos minoritarios, la financiación preponderadamente estatal al
funcionamiento del partido o movimiento político que surja del tránsito de las
FARC-EP a la actividad político legal y a las campañas electorales 2018 y 2022?
¿Qué mecanismos de control se aplicarán a la
financiación del partido o movimiento político, el centro de pensamiento y las
campañas con recursos provenientes de fuentes distintas a la estatal?
¿A la financiación privada que reciba el
partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la
actividad política legal son aplicables los límites previstos en el artículo 23
de la Ley 1475 de 2011?
¿Al centro de pensamiento y al partido o
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad político
legal, le es aplicable el control de gastos de que trata el artículo 24 de la
Ley 1475 de 2011?
¿Al centro de pensamiento y al partido o
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad
política legal le están prohibidas las fuentes de financiación de que trata el
artículo 27 ibídem?
¿Qué garantías le son aplicables en los
medios de comunicación social para el partido o movimiento político que surja
del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal en cuanto a espacios
gratuitos en radio y televisión?
2.1. Viceministerio de Hacienda. Respecto del funcionamiento explicó
que habrán unos gastos adicionales fijos que corresponden a los beneficios que
recibirá el partido o movimiento político que resulte del tránsito de las
FARC-EP a la vida política como consecuencia directa de la emisión del acto
legislativo, y unos gastos adicionales contingentes correspondientes a las
erogaciones que ordinariamente puede recibir cualquier organización política si
cumple con las condiciones de ley (umbrales) y que se convertirían en gasto
extraordinario a favor del nuevo partido si no obtiene el respaldo democrático
suficiente para acceder a estos de forma ordinaria.
Indicó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo
17 de la Ley 1475 de 2011, el Estado concurre a la financiación del
funcionamiento permanente de los partidos políticos por conducto del Fondo
Nacional de Financiación Política (en adelante Fondo) incluido en el
Presupuesto General de la Nación (en adelante PGN), y que los recursos
asignados al Fondo se distribuyen entre todas las agrupaciones políticas con
personería jurídica según reglas que privilegian a los de mayor
representatividad en las elecciones a corporaciones públicas. En este orden de
ideas señaló que en el PGN 2017 se apropiaron $42.269 millones para 16 partidos
o movimientos políticos, de suerte que en promedio el nuevo partido político
recibirá $2.642 millones anuales, y que para el 2018 se han programado $44.002
millones, con lo cual, le correspondería una suma de $2.750 millones[218].
Relató que es necesario precisar que estos recursos son adicionales a los
asignados en el Presupuesto General de la Nación para el Fondo, de manera que
no se afectaría el monto de los recursos a proveer a los demás partidos, ni
constituyen base para el cálculo de esta asignación en la siguiente vigencia.
Con relación a la financiación del Centro de pensamiento
y formación política explicó que para el 2017 la suma corresponde a
$2.958,9 millones y para el 2018 a $3.080 millones. Indicó que dado que el acto
legislativo establece que esta es una cifra anual, la asignación efectiva en
las vigencias 2017 y 2022 debe proporcionarse por fracción de tiempo. En cuanto
a los gastos adicionales contingentes, para las campañas a la Presidencia
de la República años 2018 y 2022, expuso que según lo dispuesto en los
artículos 10 y 11 de la Ley 996 de 2005, la financiación de las campañas
presidenciales es  preponderadamente estatal, y se efectúa a través del
anticipo y la reposición de votos. De esta manera, tienen derecho a acceder a
la financiación estatal por reposición de votos los candidatos que obtengan por
lo menos el 4% de los votos depositados en la elección de presidente (art. 11),
y a la financiación anticipada los candidatos inscritos por partidos o
movimientos políticos que hubieren obtenido por lo menos el 4% de los votos de
Senado un porcentaje igual de los votos de la Cámara sumados nacionalmente, en
la elección inmediatamente anterior; o bien los candidatos inscritos por grupos
representativos de ciudadanos por un número de firmas equivalentes al 3% de los
votos depositados en las elecciones anteriores a la presidencia de la
República.
Señaló que para la elección tendrá derecho a la reposición
de votos el candidato que haya obtenido una votación igual o superior al 4% de
los votos válidos, y que aquel que no alcanzaré este umbral no tendrá derecho a
la reposición de votos, y estará obligado a devolver la totalidad de los
recursos recibidos por anticipo. Sostuvo que como el acto Legislativo establece
que al nuevo partido se le reconocerá la financiación estatal de las campañas
presidenciales en las elecciones 2018-2022 y 2022-2026, ello implica que el
nuevo partido tiene derecho al pago del anticipo como si cumpliera la regla del
umbral para acceder a este (4% de los votos válidos de la elección anterior de
Senado o Cámara), y no está obligado a devolverlo aun si no obtiene una
votación igual o superior al 4% de los votos válidos de la elección
presidencial.
Adujo que si el candidato del nuevo partido obtuviera una
votación igual o superior al 4% de los votos válidos de la elección
presidencial, la suma a la que tendría derecho, vía reposición de votos, no
sería una obligación nueva a cargo del PGN por efecto de lo dispuesto en el
acto legislativo, sino una obligación ordinaria causada según lo dispuesto en
los artículos 10 y 11 de la Ley 996 de 2005. En atención a lo anterior manifestó
que el cálculo se ha basado únicamente en el valor del anticipo a pagar en las
campañas presidenciales 2018 y 2022, y que al indexar al 2018 el valor del
anticipo pagado para primera vuelta de la campaña presidencial del año 2014, se
estima que la financiación estatal anticipada a la que tendría derecho el nuevo
partido en la elección de 2018 ascenderá a $9.114 millones, y que una vez
realizado el mismo ejercicio para calcular el anticipo a pagar en la campaña
presidencial del 2022, se tiene que el nuevo partido recibiría $10.258 millones
en esa vigencia.
Sobre la financiación de las campañas al Senado en
las elecciones de 2018 y 2022 afirmó que según lo dispuesto en los artículos 21
a 22 de la Ley 1475 de 2011, la financiación estatal de las campañas a
corporaciones públicas, incluido el Senado, se hace efectiva a través de dos
mecanismos: i) el anticipo y ii) la reposición de votos[219].
Relató que según el acto legislativo, el nuevo partido tendrá derecho a recibir
financiación estatal anticipada equivalente al 10% de los gastos fijados por la
autoridad electoral, y no será obligatorio devolver esa suma siempre que la
destine a las finalidades establecidas en la ley. Afirmó que para la campaña al
Senado 2018-2022 se calcula un valor de $9.582 millones, indexando el valor del
anticipo fijado por el CNE en 2014 para el Senado, y que aplicando el mismo cálculo,
el valor a reconocer al nuevo partido por financiación estatal anticipada de la
campaña al Senado 2022-2026, sería de $10.785 millones. Del mismo modo, subrayó
que si por la reposición de votos el nuevo partido de las FARC-EP tuviera
derecho a la suma que el acto legislativo le reconoce como anticipo directo,
este no sería un gasto adicional a cargo del PGN, sino una obligación ordinaria
de financiación estatal de campañas de conformidad con lo dispuesto en la Ley
1475 de 2011.
Concluyó que se presupuesta para gastos de financiación del
funcionamiento del partido político de las FARC-EP; el Centro de pensamiento y
formación política, los anticipos para la financiación de la campaña
presidencial y la financiación de la campaña al Senado equivalente al 10%, y el
costo anual para las 10 curules al Congreso; un total de $232.082 millones de
pesos, que correspondería a lo sumo al 0.0176% del PGN, lo cual implica un
impacto fiscal mínimo. Precisó que “los recursos asignados por el Acto
Legislativo 03 de 2017 el funcionamiento y financiación de las campañas
presidenciales del nuevo partido son adicionales a los presupuestados para los
mismos efectos para los partidos y movimientos políticos ordinarios”.
2.2. Transparencia por Colombia. Adujo que el financiamiento de la
actividad política encuentra un primer Estatuto Básico en la Ley 58 de 1985,
que se promulgó en el Gobierno de Belisario Betancur (1982-1986), en el que se
incluyó el financiamiento público de los partidos para el funcionamiento
interno, aprobó la personería jurídica para las disidencias políticas y
garantizó el acceso gratuito de todas las colectividades a los medios de
comunicación estatal con el fin de fortalecer y apoyar las diferentes formas de
expresión política.
Apuntó que los recursos de origen público buscan promover
la equidad en las condiciones de participación electoral y reducir la necesidad
de fondos privados para hacer viable la actividad política-electoral, además de
blindar la incidencia negativa de intereses privados sobre las organizaciones
políticas y los candidatos que resulten elegidos. Destacó que para el 2016 la
mayor proporción de los ingresos y gastos de funcionamiento fue de origen
estatal[220]. Subrayó que aunque en el numeral 2º
del artículo transitorio 1º del acto legislativo se dice que anualmente entre
la fecha de su inscripción y el 19 de julio de 2022, el partido o movimiento de
las FARC-EP recibirá una suma equivalente al 7% anual de la apropiación
presupuestal para el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos;
tal porcentaje no se descontará del presupuesto que hay para el funcionamiento
de los demás partidos.
Informó que respecto del presupuesto público para apoyar el
funcionamiento de la agrupación política que surja de las FARC-EP, así
como para aportar a sus campañas, se debe tener presente que estas
disposiciones deben acompañarse de una definición sobre los gastos reales de
las campañas políticas, esto es, que se ha de definir de manera clara los
aportes y un tope de gastos. En respuesta a la segunda pregunta relacionada con
el impacto que tendrá la reforma propuesta en la financiación de los partidos
minoritarios, indicó que se daría en la medida en que no se asegure igualdad de
condiciones para el acceso oportuno a los recursos públicos.
No obstante, estimó que se debe reconocer que la
financiación pública,  en sí misma, no asegura la equidad en el proceso
electoral ni elimina la búsqueda de otras fuentes que podrían incluso ser
lícitas. Manifestó que si los recursos públicos se utilizan de manera indebida
por grupos en el poder o no se garantiza equidad e igualdad de oportunidades
para el acceso a los mismos, éstos pierden su capacidad de mantener la
imparcialidad en el proceso electoral. Observó que el actual esquema de
distribución de los recursos públicos para los partidos y movimientos
contemplados en la Ley 1475 de 2011, en la práctica resulta funcional para el
mantenimiento de las élites políticas en el poder, puesto que la mayor
proporción se entrega en virtud al número de curules elegidas. Sobre la tercera
cuestión respondió que se deberán aplicar los mismos mecanismos que se utilizan
para todas las organizaciones políticas, es decir, cumplir los requisitos de
transparencia y rendición de cuentas sobre el origen, monto y destinación de
las fuentes privadas destinadas para financiar el Centro de pensamiento y
las campañas políticas.
En cuanto a las prohibiciones para el financiamiento de las
campañas al Senado consideró que se debe analizar si es adecuado permitir que estas
o los candidatos del partido o movimiento de las FARC-EP, se deben financiar
con recursos propios, ya que el acto legislativo establece que se entregará el
10% como anticipo de origen público para sus campañas, pero no da cuenta de las
fuentes para obtener el otro 90%. Hizo énfasis en que la principal fuente de
financiamiento para las campañas explica que para el 2011, 2014 y 2015,
han sido mayoritariamente privados y que el peso de estos recursos en
comparación con el total de los ingresos ha aumentado mientras que los
anticipos otorgados por el Estado han disminuido[221].
Encontró la necesidad de hacer el seguimiento del origen de
los recursos propios, porque muchas veces se reportan aportes en especie, que
no entran dentro de la cuenta única, y que en el caso de las campañas de
candidatos de las FARC-EP se tendría que verificar el origen lícito de
dichos recursos, porque existen preocupaciones en cuanto a la legalización de
recursos que provienen de sus antiguas actividades ilícitas.
En respuesta a la cuarta pregunta relacionada con los
límites de financiación privada, respondió que respecto de las reglas sobre los
ingresos y controles, se deben aplicar los requisitos contemplados en el
artículo 18 de la Ley 1475 de 2011, con el fin de promover la inclusión y la
participación política de las mujeres jóvenes y minorías étnicas, siendo
relevante tomar en cuenta que los partidos, movimientos y grupos significativos
de ciudadanos son sujetos obligados a cumplir con los requerimientos de
transparencia y acceso de la información pública dispuesta en la Ley 1712 de
2014[222].
Explicó que al partido o movimiento político que surja del tránsito de las
FARC-EP así como al Centro de pensamiento les está prohibido las fuentes
de financiación de que trata el artículo 27 de la Ley 1475 de 2011, esto es,
cualquier forma de financiación irregular, ilícita o indebida de los partidos
políticos.
Concluyó que se deben fortalecer los mecanismos de
investigación y sanción del CNE para que cumpla con la misión encomendada,
asegurando la independencia de los magistrados respecto de los congresistas y,
sobre todo, ante las organizaciones políticas, para evitar la politización del
órgano encargado del monitoreo electoral.
2.3.  Consejo Nacional Electoral (CNE). Hizo notar que a través de oficio del 25 de
abril de 2017 requirió al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para
efectuar los ajustes presupuestales que debe incluir un rubro de financiación
para los gastos de funcionamiento del futuro partido o movimiento
político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad político legal.
Resaltó que allí se peticionó la suma de $3.565.731.782, los cuales fueron
divididos de la siguiente forma: i) $1.866.875.279 al partido o movimiento
político que surja, por concepto del promedio de recursos asignados a los demás
partidos y ii) $1.698.856.503 en cuanto a la financiación del Centro de
pensamiento y formación política. Sugiere que en virtud del principio
constitucional de igualdad la financiación del Centro de pensamiento de las
FARC-EP se extienda a los demás partidos y movimientos políticos con personería
jurídica al no existir un criterio válido que justifique la diferenciación.
2.4. Instituto
de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga. Explicó que el acto bajo revisión constitucionaliza las
reglas sobre financiación del partido político, del Centro de pensamiento y
formación política y de las campañas a la Presidencia y el Senado de la
República, lo que podría llegar a sustituir principios axiales de la
Constitución como el de igualdad de trato aplicable a todos los partidos y
movimientos políticos, así como el principio de neutralidad en las condiciones
de acceso y competencia.
2.5. Iván
Cepeda Castro, Senador del Polo Democrático. Sobre la primera pregunta relacionada con las
implicaciones del aumento en el PGN derivado de la financiación del partido
político de las FARC, manifestó que el aumento debe sopesarse a la luz del
decrecimiento de gastos para la Nación provocado por los efectos positivos que
tiene el proceso de paz y la terminación del conflicto en una relación
costo-beneficio[223]. En respuesta a la segunda pregunta
sobre el impacto de la reforma en los grupos minoritarios señaló que el monto
establecido para el sostenimiento del Centro de pensamiento no podrá
utilizarse para la financiación de las campañas electorales, ni puede afectar
el monto de los demás partidos políticos, porque tiene como objetivo contribuir
al proceso de adecuación e inclusión de la nueva agrupación política a las
realidades de nuestra sociedad que amplía la democracia.
A las preguntas tercera y cuarta sobre mecanismos de
control y límites de financiación privada informó que el nuevo partido queda
obligado al cumplimiento de la Ley 1475 de 2011, que establece la obligación de
presentar informes públicos ante el CNE sobre ingresos y egresos anuales,
destinación y ejecución de los dineros públicos recibidos, justificar los
conceptos y tipos de gastos que debe contener la rendición de cuentas para las
garantías de transparencia y control, denotando que se le aplicaran todas las
medidas previstas para el control de los dineros. Respecto a la pregunta de los
recursos que se van a destinar al Centro de pensamiento estimó que le son
aplicables todas las medidas previstas para el control de los dineros que se
entreguen y que el nuevo partido estará obligado a respetar y acoger los
límites de gastos de las campañas electorales a los cargos y corporaciones de
elección popular fijados por el CNE o quien haga sus veces.
Finalmente a la pregunta sobre las prohibiciones de
financiación al Centro de pensamiento respondió que el nuevo partido o
movimiento político debe respetar todas las normas de la legalidad y someterse
al escrutinio de las autoridades establecidas, así como la prohibición de
recibir recursos de las fuentes mencionadas en el artículo 27 de la Ley 1475 de
2011.
2.6. Camilo Gómez Álzate, ex comisionado de paz. Aseveró que las reglas transitorias que se
establecen en el acto legislativo para la financiación del partido o movimiento
político, las campañas y el Centro de pensamiento genera que esta organización
goce de una mejor situación económica que aquellos partidos o movimiento que
han venido luchando para la conservación sin ningún apoyo o reconocimiento
adicional. Consideró necesario indagar sobre las razones políticas y jurídicas
que sustentan el hecho de financiar dicho Centro de pensamiento y formación
política, toda vez que la legislación actual no le otorga la posibilidad a
los partidos políticos vigentes de gozar de financiación estatal para este fin.
En este sentido, se pregunta por qué no darle la oportunidad, de forma
equitativa, de financiar centros de pensamiento no solo a las FARC-EP, sino a
los otros partidos políticos constituidos actualmente.
2.7. Rafael
Pardo Rueda, Alto Consejero para el post conflicto. Sobre el Centro de pensamiento expresó
que existen antecedentes en procesos de paz anteriores en Colombia como la
Corporación Compaz con el M-19; Corporación Progresar con el EPL; y la
Corporación Nuevo Arco Iris con la Corriente de Renovación Socialista. Estas
corporaciones tuvieron existencia por más de una década, recibieron presupuesto
público y tuvieron contratos con entidades públicas y privadas.
2.8. Rodrigo
Rivera, Alto Comisionado para la Paz. Manifestó que los espacios en los medios de comunicación
serán los mismos que para el resto de los partidos o movimientos políticos, por
lo que se establece un equilibrio con el resto de los partidos políticos que
usan el espectro electromagnético para la divulgación de plataformas políticas.
2.9. Misión de Observación Electoral (MOE). Afirmó que la participación en espacios
gratuitos en radio y televisión debe de estar precedida de la garantía de
igualdad en radio y televisión para proteger el equilibrio informativo entre
los partidos.
2.10. Corporación Sisma Mujer, Corporación Humanas y Red
Nacional de Mujeres. Sostuvieron
que el acceso a los medios de comunicación por el partido o movimiento
político debe incentivar “una cultura democrática de paz y reconciliación
(…) de valores no discriminatorios y de respecto al derecho de las mujeres a
una vida libre de violencia”, como se recoge en el Acuerdo Final
para la paz.
2.11. Elisabeth Ungar, Miembro de la Misión Electoral
Especial. Indicó que
la financiación de la política es esencial para quienes aspiran a ser elegidos
por voto popular, debiendo existir igualdad, equidad y transparencia en la
financiación de los partidos y de las campañas políticas. Comentó que en ningún
país se dispone de una financiación del 100% por el Estado. En Colombia existe
un sistema de financiación mixto, en donde la mayor parte de los recursos son
estatales, como se establece en el Acto Legislativo 3 de 2017 para el partido o
movimiento político que surja de las FARC-EP. Encontró justificada la financiación
del partido y de las campañas de las FARC-EP en el tránsito a
la actividad político legal, porque el sistema financiero difícilmente
concedería préstamos a este grupo. Así mismo, hizo énfasis en implementar un
sistema de control de los recursos privados y estatales, para sancionar
oportunamente a los responsables y evitar la introducción de dineros ilegales a
las campañas políticas.
2.12. Fabio
Enrique López, -IEPRI- Universidad Nacional de Colombia. Aseguró que las normas sobre financiación
deben ser las mismas de las demás organizaciones políticas. Agregó que los
límites a la financiación privada existen solamente en el papel, además que la
eficacia de los controles depende de las trasformaciones en el régimen
electoral que desconoce cuándo ocurrirán.
2.13. Jack Housni Jaller, Representante a la Cámara por el
Partido  Liberal. Respaldó
que las consecuencias de la financiación del partido y el Centro de
pensamiento y formación política serán mínimas y en todo caso dichos gastos
se compensaran dada la aminoración del presupuesto de guerra. Añadió que la
financiación prevista no irá en detrimento de los demás partidos y movimientos
políticos, siendo aplicables las normas de control y usos de los recursos.
2.14. Procuraduría General de la Nación. Conceptúo que ni el Acuerdo Final para la paz,
ni el Acto Legislativo 03 de 2017, han entregado a las FARC-EP en su tránsito
hacia la actividad político legal, beneficio o prerrogativa alguna en torno a
la participación en los medios de comunicación, ya que la Constitución
establece en el artículo 111 que todos los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica pueden en todo tiempo emplear los medios de comunicación
social del Estado. Explicó que la posibilidad de utilizar los medios de
comunicación también se encuentra regulada en el artículo 23 de la Ley 130 de
1994, estatutaria de los Partidos y Movimientos Políticos, que permite a tales
agrupaciones con personería jurídica la utilización de los medios de
comunicación para promover y difundir sus principios y programas en los asuntos
de interés nacional, y la realización de propaganda electoral para publicitar
cargos de elección popular contenido en el artículo 24.
Resaltó que los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica podrán acceder gratuitamente a los medios de comunicación
social del Estado, de distintas maneras como lo prevé el artículo 25 de la
mencionada ley. Así mismo, sostuvo que frente a los medios de comunicación de
concesión privada se ha previsto que al CNE corresponde señalar el máximo de
cuñas radiales, de avisos o de vallas publicitarias que podrá contratar cada
partido o candidato individual a las corporaciones públicas (art. 28, Ley
130/94). Coligió en cuanto a medios de comunicación que la participación del
partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP no
sustituye ningún principio consustancial de la Constitución, dado que las
garantías aplicables son las mismas de las demás organizaciones conforme a las
reglas ordinarias y en caso de que se declaren en oposición accederían al
régimen diferenciado para dichos movimientos políticos.
3. Intervenciones ordinarias
3.1. Presidencia de la República. Resaltó que la financiación estatal no
sustituye el marco democrático participativo en el ámbito de la igualdad, dado
que no se trata de un favorecimiento arbitrario hacia el partido o movimiento
político de las FARC-EP, sino de una manera de equiparar las condiciones con
los demás, para competir en condiciones de igualdad. Sostuvo que recibir el 7%
anual de la apropiación presupuestal para el funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos (Centro de pensamiento) no es desproporcionado en
términos de participación desde el aspecto económico, sino una garantía para el
nuevo partido o movimiento político en desarrollo del marco democrático
participativo. Tampoco halló que se eliminen los derechos derivados del
principio de igualdad y del principio democrático dado que el dinero para la
financiación no va en detrimento de los demás partidos políticos, además que el
Fondo se mantiene intacto para distribuir los porcentajes correspondientes.
3.2. Defensoría del Pueblo. Estimó razonable que se establecieran reglas
específicas en torno a la financiación de los partidos y movimientos políticos,
bien sea estatal o privada, y se adopten medidas transitorias de financiación
preponderadamente estatal en atención a la incursión de este partido o
movimiento político en el ejercicio de la actividad político legal. Advirtió
que las reglas relativas a los límites a la financiación privada previstas en
la Ley 1475 de 2011 son aplicables a dicha agrupación. Lo contrario, aseveró,
implicaría crear una excepción no contemplada en el acto legislativo, pues no
excluye la posibilidad de obtener financiación privada. Encontró necesario
atender las observaciones de la Misión Electoral Especial (MEE) que recomienda
mantener el modelo de financiamiento mixto, ampliando y redistribuyendo los
porcentajes directos e indirectos de la financiación pública, y reduciendo los
de origen privado. Concluyó que el surgimiento de nuevos grupos, así como las
minorías, requiere de una financiación mayor por el Estado, principalmente por
el régimen de transición determinado en el Acuerdo Final.
3.3. Vida. Comité Nacional de Víctimas de la Guerrilla. Sostuvo que el Gobierno contrariando la
voluntad popular expresada el 2 de octubre en el plebiscito, continuó
permitiendo la participación de los representantes de las FARC-EP
concediéndoles mayores beneficios en lo que respecta a la financiación del Centro
de pensamiento y formación política, al pasar de un 5%, en el
Acuerdo aprobado el 24 de agosto de 2016 a un 7% en el Acuerdo Final para la
paz del 24 de noviembre.
3.4. Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo. Anotó que la financiación prevista para el
nuevo partido político, el Centro de pensamiento y las campañas
electorales no sustituye ningún elemento definitorio de la Constitución,
porque se trata de igualar las condiciones de la nueva fuerza política que
surja de las FARC-EP, en el marco del constitucionalismo transicional y para la
ampliación y universalización de la democracia.
3.5. Universidad de Antioquia, Facultad de Derecho y
Ciencias Políticas. Consideró
que en el marco de la justicia transicional la financiación preponderadamente
estatal de la nueva organización política, del Centro de pensamiento y a
las campañas políticas no sustituye ningún eje fundacional de la
Constitución. Determinó que la destinación ad hoc de financiación aunque
constituye un privilegio a un partido político determinado, finalmente asigna
unos recursos que en promedio reciben los demás partidos políticos, no
correspondiendo a porcentajes desproporcionados, ni se desequilibrando la
distribución legal de tales partidas.
3.6. Procuraduría General de la Nación. Manifestó que la financiación prevista para el
nuevo partido político no sustituye los principios consustanciales de
democracia, la participación y el pluralismo político, al corresponder a
medidas excepcionales y transitorias en el marco de la justicia transicional,
que tienen por finalidad otorgar garantías a quienes se alzaron en armas para
canalizar por la vía democrática sus pretensiones políticas, una vez se hayan
reincorporado a la vida civil y política. Afirmó que si bien dichas medidas
favorecen especialmente al partido o movimiento político que surja del tránsito
de las FARC-EP a la actividad político legal, no tienen la magnitud suficiente
para alterar los elementos fundacionales de la Constitución, al pretender
fortalecer el funcionamiento de las organización políticas y consolidar una
democracia deliberativa en el marco de un Estado constitucional de derecho.
4. La financiación de los partidos y movimientos políticos:
funcionamiento, Centro de pensamiento y difusión de plataforma, campaña presidencial
y al Senado, y acceso a medios de comunicación
4.1. La financiación de los partidos y de las campañas
políticas es un asunto consustancial a la participación en política. Como la
finalidad de los partidos y movimientos políticos es que se conviertan en
intermediarios entre los ciudadanos y el ejercicio del poder político, se debe
tener presente que necesitan de recursos para el funcionamiento, el
fortalecimiento de su pensamiento o plataforma política, las campañas de sus
candidatos, el acceso a los medios de comunicaciones social, entre otros.
De este modo, se establecen diferentes formas de
financiación de las organizaciones políticas así como de las campañas
electorales, que se pueden dividir en financiación pública, privada y mixta.
Tratándose de la pública puede ser directa[224], indirecta[225],
previa[226] y posterior[227]
según se trate de recursos que se provean a través de anticipos,
modalidades de reposición de votos, ventajas tributarias o participación
en medios de comunicación.
En la Constitución de 1991 se elevó la financiación de los
partidos y movimientos políticos a rango constitucional en el artículo 109 en
donde se establecieron las pautas generales para la financiación estatal de las
campañas, como el sistema mixto de financiación en donde el Estado concurre al
sostenimiento de tales organizaciones políticas con personería jurídica, así
como de las campañas electorales y las consultas internas que se realicen[228].
La financiación de los partidos y campañas políticas de
carácter mixto tiene como objetivo que el aporte de recursos privados no incida
en las decisiones de quienes resulten elegidos, se conserve la autonomía de las
agrupaciones políticas para la toma de decisiones y facilite la consolidación,
mantenimiento y difusión del proyecto político.
4.2. La Ley 130 de 1994, estatutaria de los Partidos y
Movimientos Políticos[229],  reguló la financiación estatal y
privada (Título IV), en los artículos 12 (financiación de los partidos)[230],
13 (financiación de las campañas)[231], 14 (aportes de particulares)[232],
15 (entrega de las contribuciones), 16 (donaciones de las personas jurídicas) y
17 (líneas especiales de crédito). El artículo 38 creó el Fondo nacional de
financiación de partidos y campañas electorales[233].
Por su parte, el Título V concierne a la publicidad y
rendición de cuentas (arts. 18 y 20), en tanto el Título VI comprende la
utilización de los medios de comunicación (art. 22), la divulgación política
(art. 23), la propaganda electoral (art. 24), el acceso a medios de
comunicación social del Estado (art. 25), las garantías en la información (art.
27), el acceso de la oposición a los medios de comunicación del Estado (art.
34) y la réplica por ésta (art. 35).
4.3. Luego fue modificado el artículo 109 originario de la
Constitución de 1991 por el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2003, a su
vez reformado por el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2009. De dicha
enmienda constitucional, para efectos del asunto que compromete a la Corte,
puede destacarse lo siguiente:
- El Estado concurre a la financiación política y electoral
de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de
conformidad con la ley. Las campañas electorales que adelanten los
candidatos avalados por dichas organizaciones serán financiadas parcialmente
con recursos del Estado.
- La ley determinará el porcentaje de votación necesario
para tener derecho a la financiación. El monto de los gastos que puedan
realizar en las campañas electorales se podrá limitar, así como la máxima
cuantía de las contribuciones privadas, de conformidad con la ley.
- Las campañas para elegir Presidente de la República
dispondrán de acceso a un máximo de espacios publicitarios y espacios
institucionales de radio y televisión costeados por el Estado para
aquellos candidatos que cumplan los requisitos de seriedad que determine la
ley.
- La violación de los topes máximos de financiación de las campañas
se sancionará con la pérdida de la investidura o del cargo. Asimismo, las
organizaciones políticas deberán rendir públicamente cuentas sobre el
volumen, origen y destino de sus ingresos. Además, se prohíbe recibir
financiación para campañas electorales de personas naturales o jurídicas
extranjeras. Ningún tipo de financiación privada podrá tener fines
antidemocráticos o atentatorios del orden público.
De igual manera, los artículos 152[234]
y 262[235] de la Constitución aluden a la
financiación preponderantemente estatal de las campañas
presidenciales o de la campaña, respectivamente.
Ahora bien, la posibilidad que tienen los partidos y movimientos políticos de
acceder a los medios de comunicación social hace parte del derecho a la financiación
indirecta, y encuentra fundamento en otros derechos como la libertad de
expresión y difusión de pensamiento y opiniones (art. 20 superior) y el acceso
equitativo al espectro electromagnético (art. 75 superior). También debe
observarse el numeral 3 del artículo 40 al preceptuar que para hacer efectivo
el derecho de todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y
control del poder político, puede constituir partidos, movimientos y
agrupaciones políticas sin limitación alguna, formar parte de ellos libremente
y “difundir sus ideas y programas”. El artículo 111 de la Constitución[236]
establece que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica “tienen
derecho a utilizar los medios de comunicación que hagan uso del espectro
electromagnético, en todo tiempo, conforme a la ley” y que regulará los
casos y la forma como los partidos, los movimientos políticos y los candidatos
debidamente inscritos, tendrán acceso a dichos medios.
Igualmente el artículo 112 de la Carta  regula los derechos
de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren
en oposición, en donde se especifica que tendrán derecho “al uso de los
medios de comunicación social del Estado o en aquellos que hagan uso del
espectro electromagnético de acuerdo con la representación obtenida en las
elecciones para Congreso inmediatamente anteriores; la réplica en los mismos
medios de comunicación”. El numeral 10 del artículo 265, ejusdem,
contempla dentro de las atribuciones especiales del CNE, “reglamentar la
participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de
comunicación social del Estado”.
4.4. Posteriormente, la Ley 1475 de 2011, estatutaria de la
organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos,
estableció en el Capítulo I del Título I los principios y reglas de organización
y funcionamiento[237]; en el Capítulo I del Título II la
financiación del funcionamiento de los partidos y movimientos políticos,
concernientes a las fuentes de financiación (art. 16), financiación estatal
(art. 17)[238], destinación de los recursos (art.
18)[239]
y rendición pública de cuentas (art. 19). En el Capítulo II la financiación de
las campañas electorales, relativas a las fuentes de financiación (art.
20)[240],
financiación estatal (art. 21)[241], anticipos (art. 22), límites a la
financiación privada (art. 23), límites al monto de gastos (art. 24),
administración de los recursos y presentación de informes (art. 25), pérdida
del cargo por violación de los límites al monto de gastos (art. 26). El
Capítulo III sobre disposiciones comunes alude a la financiación prohibida
(art. 27).
De otro lado, se dispone en el Capítulo I del Título I que en los estatutos del
partido o movimiento político se debe referir al empleo de los espacios
institucionales en televisión y en los medios de comunicación para la
divulgación política y la propaganda electoral (art. 4, num. 16). En el
Capítulo III del Título III sobre propaganda electoral y del acceso a los
medios de comunicación, comprende la propaganda electoral (art. 35), espacios
gratuitos en radio y televisión (art. 36), número máximo de cuñas, avisos y
vallas (art. 37).
4.5. Por su parte, la Ley 996 de 2005, estatutaria de la
elección de Presidente de la República, en el Capítulo III sobre acceso a la
financiación estatal previa establece las condiciones de ley (art.
10)[242].
El Capítulo V alusivo a la financiación de las campañas presidenciales
estatuye la financiación preponderantemente estatal (art. 11)[243],
el monto máximo de las contribuciones o donaciones por particulares (art. 14),
los libros de contabilidad y soporte (art. 17), el sistema de auditoría (art.
18), los responsables de la rendición de cuentas (art. 19),  la vigilancia de
las campañas y sanciones (art. 21).
El Capítulo V sobre acceso a medios de comunicación social,
establece el acceso equitativo a espacios en los medios que usa el espectro
electromagnético (art. 22), el acceso al Canal Institucional y la Radiodifusora
Nacional (art. 23), la propaganda electoral (art. 24), la garantía de
equilibrio informativo entre las campañas presidenciales (art. 25), las
prohibiciones para todos los candidatos a la Presidencia de la República (art.
26).
4.6. La Corte en la sentencia C-089 de 1994, que revisó la
hoy Ley 130 de 1994, estatutaria de los Partidos y Movimientos Políticos, al
examinar la financiación estatal y privada (Título IV) a la luz del artículo
109 originario de la Constitución de 1991[244], recabó que la ayuda financiera tiene
objeto “neutralizar la dependencia y
servidumbre que las organizaciones políticas pueden adquirir respecto de los
centros privados de poder que les prodigan su apoyo económico y pueden
prevalerse de él para derivar una malsana influencia sobre los asuntos
políticos o exigir reciprocidades que deterioran la moral social y socavan la
confianza en el correcto desempeño de su función representativa y mediadora,
que debería inspirarse únicamente en el interés general”. Particularmente destacó
dicha decisión que corresponde “a la ley
estatutaria articular la fórmula concreta para el cálculo y la asignación del
apoyo financiero estatal”, que en torno al
principio de igualdad “los criterios que la ley acoge permiten estructurar
un sistema de asignación financiera que es razonable y toma en consideración
las diferencias que se presentan en la dimensión política de los distintos
partidos y movimientos”.
Luego vino el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2003
que modificó el artículo 109 superior[245] hasta la reforma introducida por el
artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2009. Este último acto dio lugar a la
aprobación de la actual Ley 1475 de 2011, estatutaria de la organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, examinada en la
sentencia C-490 de 2011. Al estudiar en dicha decisión el Capítulo I,
específicamente el artículo 16 sobre fuentes de financiación, la Corte
derivó del inciso primero del artículo 109 de la Constitución cuatro efectos
normativos: “(i) que el Estado deberá
obligatoria y efectivamente concurrir a la financiación de los partidos y
movimientos políticos; (ii) que los recursos públicos concurrirán parcialmente
a la financiación política y electoral de los partidos y movimientos políticos,
estándose por ende ante un sistema mixto o combinado de financiación; (iii) que
el Estado financiará a aquellos partidos y movimientos políticos que cuenten
con personería jurídica; y (iv) que será el legislador el encargado de
determinar la forma y modo de tal financiación estatal”.
Nuevamente en
esta sentencia resaltó la importancia que reviste para la democracia
constitucional la función electoral y como parte de ella la financiación por el
Estado de las campañas electorales[246].
Lo anterior, le permitió a la Corte determinar el papel que cumple la
financiación estatal de los partidos y movimientos políticos, así como de las
campañas electorales, en cuanto “ofrece a las organizaciones políticas unas
garantías mínimas para su funcionamiento político y electoral, promoviendo los
principios (…) mencionados”. Destaca
la Sala.
4.7. De otra
parte, la Corte al analizar el artículo 3 de la Ley 1475 de 2011 (art. 3,
registro único de partidos y movimientos políticos), señaló que el actual
régimen constitucional tiene como uno de los rasgos esenciales “la necesidad de identificación y diferenciación ideológica”, como presupuesto indispensable para que la ciudadanía esté “en
la libertad de elegir entre distintos programas políticos y plataformas
ideológicas”, desde la perspectiva del “predominio de la adscripción
programática, opuesta a las prácticas personalistas, clientelistas o de
coacción”[247].
Resalta la Sala.
Sostuvo este
Tribunal en la sentencia C-089 de 1994 que el ejercicio de la actividad
política y de la acción proselitista hace indispensable que los partidos y
movimientos políticos se identifiquen ideológicamente, cuya exigencia
democrática y libertaria se justifica en beneficio del pluralismo. En cuanto a
la promoción política de la campaña presidencial, esta Corporación en la
sentencia C-1153 de 2005 tuvo la oportunidad de señalar que: “tiende a hacer conocer, de manera concreta, el proyecto o programa
gubernamental que se propone a los electores. Su objetivo sería entonces la
difusión de la plataforma ideológica que soporta la candidatura, y los
principales planes y programas que el postulante, consecuente con aquel
fundamento, pretendería llevar a cabo durante el cuatrienio presidencial
correspondiente, así como el señalamiento de los medios jurídicos y materiales
de la acción gubernamental en dicho lapso”.
4.8. En lo correspondiente a la importancia del acceso a
los medios de comunicación social como instrumento de difusión de las ideas, programas y mensajes en la dinámica de
las campañas políticas contemporáneas, la Corte en la sentencia C-490 de 2011
replicó que: “existe un vínculo entre la radiodifusión de propaganda política con
el derecho fundamental a la igualdad. (…) Las emisoras deben otorgar a los
partidos y movimientos políticos la posibilidad de difundir su propaganda
política en condiciones de igualdad, prohíbe las prácticas monopolísticas en el
uso del espectro electromagnético y garantiza el pluralismo informativo y la
competencia. Además, en el mundo actual, la igualdad en el acceso a los medios
de comunicación y a la difusión de las ideas políticas juega un papel esencial
en la definición y configuración del poder[248]”.
La Constitución
ha dispuesto el acceso al espectro electromagnético en condiciones de igualdad,
pudiendo intervenir el Estado para garantizar el pluralismo informativo y la
competencia (art. 75 superior). La Corte expuso en la sentencia C-1153 de 2005
que la reserva de espacios en los medios de comunicación social se encamina a
la satisfacción del interés general, además que la Constitución les atribuye
una función social (art. 20 C.P), por lo que “aquellos deberán ceder al
interés general cuando los espacios que manejan se requieran para satisfacerlo,
como ocurre cuando la opinión pública debe ser informada sobre los programas de
Gobierno que los candidatos tienen para presentarles. En este sentido, la norma
que asigna dichos espacios a la transmisión de los programas de las campañas
políticas tampoco vulnera el derecho de expresión de las concesionarias del
espectro electromagnético”.
4.9. En conclusión, sobre la financiación de los partidos
y movimientos políticos, y de las campañas electorales se ha establecido una
regulación constitucional que posibilita la financiación mixta, correspondiendo
a la ley establecer el porcentaje de votación necesario para tener derecho a
los recursos. Las agrupaciones políticas responden por toda violación o
contravención a las normas que rigen su organización, funcionamiento o
financiación.
Se determina que puede limitarse el monto de los gastos que
las agrupaciones políticas pueden realizar en las campañas electorales, así
como la máxima cuantía de las contribuciones privadas de conformidad con la
ley. Se instituyen sanciones por la violación de los topes máximos de
financiación de las campañas, correspondiente a la ley reglamentar los demás
efectos. Igualmente se prohíbe recibir financiación para campañas electorales
de personas naturales o jurídicas extranjeras, y se debe rendir públicamente
cuentas sobre el volumen, origen y destino de los ingresos.
Las campañas presidenciales dispondrán de acceso a un
máximo de espacios publicitarios y espacios institucionales de radio y
televisión costeadas por el Estado, para aquellos candidatos de agrupaciones
políticas que cumplan los requisitos de seriedad que determine la ley. También
se prevé que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
tienen derecho a utilizar los medios de comunicación que hagan uso del espectro
electromagnético, en cualquier tiempo y de conformidad con la ley. Por último,
se garantiza a quienes se declaren en oposición al Gobierno el uso de los
medios de comunicación social del Estado o en aquellos que hagan uso del
espectro electromagnético.
5. El test de sustitución
A continuación, se procederá a realizar el análisis constitucional
de los numerales 1, 2, 3, 4 y el inciso final del artículo transitorio 1 del
artículo 1 del Acto Legislativo 03 de 2017, el cual prevé que la financiación
del nuevo partido o movimiento político se regirá por reglas especiales y con
carácter transitorio respecto del funcionamiento; Centro de pensamiento
y formación política, y difusión y divulgación de plataforma ideológica y
programática; campañas a la Presidencia y al Senado de la República; acceso a
los medios de comunicación social; sumas a entregar que no afectan monto a
distribuir siendo los recursos adicionales.
5.1. La premisa mayor
5.1.1. El contexto en que se inserta el contenido normativo
por examinar del artículo transitorio 1 del artículo 1 del Acto Legislativo 03
de 2017, que regula la reincorporación política, parte de establecer unas
reglas especiales y transitorias en materia de financiación del nuevo partido o
movimiento político, que comprende el funcionamiento, el Centro de pensamiento
y formación política, así como la difusión y divulgación de plataforma
ideológica y programática; también las campañas a la Presidencia y al Senado de
la República; el acceso a espacios en medios de comunicación social; y la
categorización de los recursos como adicionales a los apropiados y presupuestados
por el Fondo.
5.1.2. Se ha explicado que el artículo 109 de la
Constitución señala que el Estado concurrirá a la financiación política y
electoral de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de
conformidad con la ley, asimismo, que las campañas electorales serán
financiadas parcialmente con recursos estatales. También se contempla que las campañas para la Presidencia de la
República dispondrán de acceso a un máximo de espacios publicitarios e
institucionales de radio y televisión costeados por el Estado que cumpla los
requisitos de seriedad. Además, el desarrollo de este artículo se entregó a la
ley estatutaria. En materia de elecciones e igualdad electoral el artículo 258
alude a la igualdad de condiciones de los movimientos y partidos políticos con
personería jurídica, además del libre ejercicio del derecho al sufragio de los
ciudadanos.
5.1.3. Del recuento normativo respecto del acto legislativo
en cuestión, se desprende la adopción de medidas especiales y transitorias que
favorecen al nuevo partido o movimiento político con personería jurídica así
como a las campañas electorales en materia de financiación, aunque los recursos
que involucre resulten adicionales a los dispuestos para las demás agrupaciones
políticas, máxime cuando no han participado de ninguna contienda política
(porcentaje de votación) para tener derecho a la financiación. Así puede
derivarse de las intervenciones y del concepto del Procurador General de la
Nación, al identificar como eje fundacional superior involucrado el acceso
igualitario a la financiación política por los partidos y movimientos
políticos, así como por las campañas electorales, que compromete la
distribución de los recursos, el porcentaje establecido, el tiempo otorgado,
entre otros, respecto de una agrupación política naciente.
5.1.4. En conclusión, es factible determinar como premisa
mayor del juicio de sustitución, respecto de los contenidos normativos por examinar,
la participación política en condiciones de igualdad, como se explicó
también respecto de las otras materias examinadas (literal a), constituyendo
así un eje transversal de la reforma constitucional adoptada, aunque bajo el
componente específico de la financiación.
5.2. La premisa menor
5.2.1. El asunto que nos ocupa está contenido en los numerales 1, 2, 3, 4 e inciso final del
artículo transitorio 1 del artículo 1 del Acto Legislativo 03 de 2017, que se
encausan dentro de las reglas especiales y transitorias sobre financiación del
nuevo partido o movimiento político.
5.2.2. Los antecedentes legislativos aluden al Acuerdo
Final para la paz[249] recogiendo lo acordado sobre “garantías
para el nuevo partido o movimiento político” (punto 3.2.1.1.) en cuanto a
la financiación que comprende el funcionamiento, las campañas
electorales y el acceso a medios[250]. Dada la relevancia de la exposición
de motivos así como del informe de ponencia en la medida que ilustra el alcance
y comprensión de la reforma constitucional introducida, se traerán a colación
los apartes que se estiman relevantes para comprender con mayor exactitud el
alcance de la reforma constitucional introducida.
Respecto del numeral 1 sobre funcionamiento, en
la sustentación del informe de ponencia para primer debate del proyecto de acto
legislativo 005 de 2017, comisión primera de la  Cámara, el ponente Élbert Díaz
Lozano señaló:
“Este acto legislativo también contiene por
supuesto algo muy importante, que es los recursos para financiar el nuevo
partido político y, óigase bien, desde el registro como partido político y
hasta el 19 de julio del año 2026, este nuevo partido político tendrá la
posibilidad de recibir algunos recursos, recursos que están definidos en el
proyecto de acto legislativo, que será el promedio de lo que se le ha entregado
o de lo que se le entrega, mejor, a los partidos políticos hoy existentes en
Colombia. Por eso he traído como ejemplo la Resolución 1110 del 2016
emanada del Consejo Nacional Electoral; en esa Resolución se estableció la
financiación a todos los Partidos Políticos en Colombia para el año 2016. Con
base en esa información nosotros podemos decir que en el año 2016 el Consejo
Nacional Electoral asignó a trece partidos políticos treinta y cinco mil ciento
treinta y nueve millones de pesos para trece partidos políticos; y si son trece
partidos políticos en Colombia a los cuales se les dio recursos para financiar
a esos Partidos, podemos decir entonces que con pesos del año 2016, ojo, no con
pesos del año 2017, con pesos del año 2016, uno podría decir que al nuevo partido
político de las FARC se le podrían estar entregando dos mil setecientos
millones de pesos. Haciendo el cálculo como está planteado en el Acto
Legislativo de las FARC, se le entregarían dos mil setecientos millones de
pesos aproximadamente”[251].
Sobre el numeral 2 correspondiente al Centro de
pensamiento y formación política, y la difusión y divulgación de la plataforma
ideológica y programática, sostuvo el representante ponente:
“Ahora bien, también este Acto Legislativo
dice que el nuevo Partido Político recibirá recursos adicionales para
contribuir a la formación del Centro de Pensamiento y de Formación Política del
Partido, a la difusión y a la divulgación de su plataforma ideológica, eso es
de un 7%, óigase bien, Representantes, pero ese 7% será hasta el año 2022, hasta
el 19 de julio del año 2022, o sea que la financiación para el tema de la
ideología política no son ocho años, sino que serán cuatro años y hasta el 19
de julio del 2022, haciendo un cálculo con la Resolución 1110 del año
2016 emanada por el Consejo Nacional Electoral, uno podría decir entonces que a
las FARC por ese concepto le tocarían aproximadamente dos mil cuatrocientos
cincuenta y nueve millones de pesos. Estamos diciendo que en total la
financiación hasta el 2022, hasta el 19 de julio del 2022, estamos hablando de
pesos del año 2016, estamos hablando de cinco mil ciento sesenta y tres
millones aproximadamente hasta el año 2022; a partir de ahí obviamente que
solamente recibirán la financiación para el Partido en los últimos cuatro años;
es importante también decir eso”[252].
En cuanto al numeral 3 atinente a la campaña
presidencial y del Senado, manifestó el representante ponente:
“Igualmente, este Acto Legislativo dice que
para la financiación de la campaña presidencial se aplicarán las normas vigentes
para este efecto y en Colombia ustedes lo saben, que la
norma o la ley que define cómo se financian las campañas
presidenciales es la Ley 996 del año 2005. Así mismo, el acto
legislativo habla de cómo se va a financiar el Senado de la República;
específicamente habla del Senado de la República ¿y por qué hay que
resaltar esto? Porque varía un poco como se está haciendo actualmente. ¿Y en
qué varía? En que en el Senado el Consejo Nacional Electoral deberá darle como
anticipo del 10% de los gastos fijados para esa elección de Congreso de la
República y específicamente del Senado de la República. Actualmente,
a los demás partidos no se les da anticipo, en este caso al Senado de la
República, los que participen en este partido político; obviamente, el proyecto
de acto legislativo lo que está diciendo es que se les va a dar un 10% y es
bueno traer a colación entonces la Resolución del año 2014 de cuánto se
fijó en gastos para el Senado de la República. En esa época el
Consejo Nacional Electoral sacó la Resolución 389 del 2014 y fijó los
gastos para el Senado en setenta y cuatro mil millones cincuenta y tres mil
ochocientos sesenta y ocho setecientos noventa y un pesos, y uno podría sacar
fácilmente cuánto es lo que le corresponde a este nuevo o, mejor, al Senado
para efectos de calcular el 10% que le corresponde como anticipo para la
campaña al Senado de la República”.
Por último, sobre el numeral 4 correspondiente al acceso
a los medios de comunicación social y la no afectación de los recursos
previstos para los demás partidos políticos señaló:
“Este acto legislativo también habla de que se
deben acceder a los medios de comunicación tal como lo hacen absolutamente
todos los partidos políticos que hay en el país. (…) y también importante
resaltar que, también lo dice el Acto Legislativo, es que los dineros recibidos
por el nuevo partido político no afectarán de ninguna manera a los partidos
políticos ya existentes; es decir, estos recursos que se entregaran será algo
adicional hasta el año 2026, hasta el 19 de julio del año 2026. De ahí en
adelante el partido político de las FARC obviamente tendrá que regirse por los
requisitos y por la normatividad que les exigen a todos los partidos
políticos”.
Más adelante, en la plenaria de la Cámara el Representante
ponente Élbert Díaz Lozano señaló:
“Es importante entonces decir
que en el tema de financiamiento hay dos componentes, el primero que
será para funcionamiento y que será por los 8 años que dura la transición de
este proceso y para financiar el Centro de Pensamiento, la formación política,
y la difusión y divulgación de su plataforma ideológica solamente será por los
primeros 4 años. Así mismo en este artículo primero transitorio se establece
que la campaña a la presidencia de la República se dará conforme a las normas
hoy existentes en Colombia, es decir, las que están plasmadas en la Ley 996 del
año 2005. Igualmente se dice aquí que para el financiamiento de las campañas al
Senado se le otorgará especialmente a este nuevo partido o movimiento político
un 10% en forma anticipada, sobre el límite de gastos fijados por la autoridad
electoral. Así mismo, en este artículo también se dice que podrán acceder a
espacios en medios de comunicación conforme a las normas vigentes, es decir,
este nuevo partido o movimiento político podrá acceder a los espacios de medios
de comunicación, pero de igual que lo hacen los demás partidos políticos en
Colombia. (…) Así mismo, importante decirlo los dineros, óigase bien honorables
representantes, los dineros recibidos por el nuevo partido o movimiento
político, no afectarán a los partidos políticos existentes en Colombia, es
decir, para el cálculo del funcionamiento de los partidos políticos actuales no
se tendrán en cuenta los gastos que se van a hacer para este nuevo partido o
movimiento político”[253].
En esta sesión también intervino el Ministro del Interior
Juan Fernando Cristo Bustos quien rememoró que antes del plebiscito se había
acordado una financiación que era más elevada:
“Ustedes recordarán que en el primer acuerdo, la
financiación del partido de las FARC era más alta, los colombianos votaron no
al plebiscito, uno de los temas que dialogamos con los sectores del NO, fue que
esa financiación era muy alta y la ajustamos en la Mesa de Negociaciones, la
ajustamos de una manera considerable y ahí ya está en los acuerdos, esa
financiación del partido que es transitoria por 8 años y la financiación del
Centro de Pensamiento es transitoria sólo por 4 años, mientras se consolida que
a todos el país le sirve, se consolida la agrupación política que surja de unas
FARC que dejen las armas”[254].
En la comisión primera del Senado el ponente Manuel
Enríquez Rosero expresó respecto a la proposición positiva con que termina el
informe:
“Entonces lo primero, (…) que
se impone en el cumplimiento de esos acuerdos es la conformación del partido
político y obviamente que hemos dicho que ese partido tenga todas las garantías
¿cuáles garantías? Pues obviamente tendrá que tener derecho a una financiación,
no se puede pretender incursionar en la vida democrática si no hay derecho a la
financiación como tienen todos los partidos políticos, derecho a participar en
las campañas electorales, deberán rodearse y el Estado ese es el compromiso, el
compromiso institucional de darle todas las garantías para que pueda adelantar
sus campañas electorales. Eso implica igualmente que tengan el acceso a medios,
no puede pretender hacerle que puedan ellos hacer presencia en el escenario
nacional si no tienen acceso a los medios de comunicación como lo tenemos por
fortuna todos los partidos políticos (…).
Entonces, obviamente para que
empiece a operar de alguna manera este nuevo partido tendrá una financiación
del Estado colombiano, que será una suma equivalente al promedio de lo que
reciben anualmente los partidos o movimientos políticos con personería jurídica
que actualmente tienen vigencia en el escenario político nacional. Igualmente,
el Estado queda obligado a entregarles un 7 por ciento anual de la apropiación
presupuestal que se le da para el funcionamiento de los demás partidos y
movimientos políticos, lo cual debe estar destinado para la financiación, que
esto es muy importante, del centro de pensamiento y formación política del
partido para que obviamente pues puedan adelantar la divulgación de su
plataforma política y programática. Entonces, ese será el 7 por ciento de lo
que hoy apropia el Estado para todos los partidos, ese es diríamos el contenido
de este proyecto.
Si van a participar en las
campañas para la Presidencia de la República y para el
Senado de la República, pues también tendrán derecho a la financiación por
parte del Estado colombiano, el candidato presidencial ¿cuál financiación? 1
candidato inscrito y reconocido como cualquier otro candidato de los demás
partidos o movimientos políticos que decidan aspirar a la
Presidencia de la República. Y en el caso del Senado de la
República, pues también recibirán una financiación estatal anticipada,
equivalente al 10 por ciento del límite de gastos que se haya fijado por la
correspondiente autoridad electoral. Entonces, en el caso de la
presidencia como cualquier otro candidato y en el caso del senado
recibirán un anticipo que será del 10 por ciento del total de gastos que haya
fijado la correspondiente autoridad electoral. Valdría la pena aquí rescatar
que la financiación estatal previa no estará sujeta a devolución, obviamente
pues siempre y cuando que esa financiación se haya utilizado en los gastos de
la campaña electoral. Decíamos igualmente que tendrán unas garantías, tendrán
un derecho a unas garantías como el acceso a los espacios o medios de
comunicación social, pues eso, así como ocurre con los otros partidos, pues
también este nuevo partido tendrá igualmente”[255].
Finalmente, en la plenaria del Senado el ponente Senador
Manual Enríquez Rosero afirmó:
“Estas excepciones estarán vigentes hasta el
19 de julio del 2026, es decir, para los dos próximos debates electorales, en
adelante, tendrán que competir en igualdad de condiciones con los demás
partidos políticos con reconocimiento legal establecido. Este nuevo Partido
tendrá derecho a una financiación transitoria que estaría sometido bajo las
siguientes reglas: recibirán una financiación para sus gastos de funcionamiento
hasta el 2026, repito, cuál será esa suma que se les va a entregar, una suma
equivalente al promedio de lo que reciben anualmente los partidos y movimientos
políticos que actualmente tienen personería jurídica y están en funcionamiento.
(…) Igualmente, (…) tendrán, decía este nuevo Partido una financiación que será
equivalente al 7% anual de la apropiación presupuestal, que está destinada para
el funcionamiento de los demás partidos y movimientos políticos, que será
destinada exclusivamente al centro de pensamiento y de formación política de
este nuevo partido; para que, pues, obviamente tengan la posibilidad de hacer
la divulgación de su plataforma ideológica y programática.
(…) Para la presidencia de la
República cuál será la financiación, la financiación que se les otorgará a
todos los candidatos que se inscriban formalmente y que aspiren a llegar
a la presidencia de la República en estos nuevos certámenes
electorales. Para el Senado de la República la financiación será una
financiación anticipada, que equivaldrá al 10% del límite fijado por la
autoridad electoral para los gastos de campaña para los candidatos al Senado,
esa será la financiación que tendrán quienes aspiren a llegar al Senado
de la República en representación de este nuevo Partido. Con las
características de que esta financiación no estará sujeta a devolución, obviamente
siempre y cuando esos recursos que se hayan asignados sean destinados o se
hayan gastado, pues, para los fines que haya establecido la ley, siempre que se
demuestre esto, entonces, no abra lugar a devolución.
Igualmente, dentro de esas garantías que
tendrá este nuevo Partido, pues, tendrán como lo decíamos anteriormente, el
acceso a los medios de comunicación de(sic) social. De qué manera, de qué
forma, en las mismas condiciones que se les otorga a los demás partidos y
movimientos políticos con personería jurídica reconocida, de tal manera que,
ellos tendrán esa participación, como lo decíamos para que puedan también
difundir su plataforma política, su plataforma ideológica. (…) Es importante
aclarar aquí, que en este proyecto de acto legislativo que la financiación que
tendrá este nuevo partido movimiento político no va a afectar de ninguna manera
los recursos que están previstos para los partidos y movimientos políticos que
hoy hacemos presencia en el escenario nacional, será una suma adicional, un
monto como lo hemos señalado que será adicional a lo que hoy, hoy vemos”[256].
5.2.3. Ahora bien, se ha establecido que los artículos 107
y 109 de la Constitución determinan que el Estado concurrirá a la financiación
política y electoral de los partidos y movimiento políticos con personería
jurídica de conformidad con la ley, y que las campañas electorales serán
financiadas parcialmente con recursos estatales, dejando a la ley el porcentaje
de votación necesario para tener derecho a la financiación. También instituyen
que los partidos y movimientos políticos responden por toda violación o
contravención a las normas que rigen la organización, funcionamiento o
financiación, además de las responsabilidades adicionales que se establecen.
Las agrupaciones políticas se organizarán democráticamente teniendo como
principios rectores la transparencia, la objetividad, la moralidad, la equidad
de género y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos.
Determinan que se puede limitar el monto de los gastos que las agrupaciones políticas o candidatos que
realicen campañas electorales, y la máxima cuantía de las contribuciones
privadas de acuerdo con la ley. Establece sanciones como la pérdida de la
investidura o del cargo por la violación de los topes máximos de financiación
de las campañas, dejando a la ley la reglamentación de los demás efectos.
Igualmente prohíbe recibir financiación para campañas electorales de personas
naturales o jurídicas extranjeras, y debe rendir públicamente cuentas sobre el
volumen, origen y destino de los ingresos.
Por último, señalan que las campañas presidenciales
dispondrán de acceso a un máximo de espacios publicitarios y espacios
institucionales de radio y televisión costeadas por el Estado, para aquellos
candidatos de agrupaciones políticas que cumplan los requisitos de seriedad que
determine la ley. El artículo 111 de la Constitución expone que los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica tienen derecho a utilizar los
medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, en todo
tiempo y conforme a la ley. Por último, el artículo 112 de la Carta garantiza a
quienes se declaren en oposición al Gobierno el derecho al empleo de los medios
de comunicación social del Estado o en aquellos que hagan uso del espectro
electromagnético.
5.2.4. De otro lado, según se ha explicado, se está ante
una reforma constitucional del constituyente derivado expedida en virtud del
Acto Legislativo 01 de 2016, que establece instrumento jurídicos para facilitar
y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para
la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
5.2.5. Por tanto, la Corte encuentra que la premisa
menor está dada en las reglas especiales y transitorias de financiación por
el Estado que se establecen para con el nuevo partido o movimiento político con
personería jurídica que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad
político legal, en materias que incumben al funcionamiento, al Centro de
pensamiento y difusión de plataforma, a la campaña presidencial y del Senado, y
al acceso a los medios de comunicación, bajo los presupuestos establecidos por
cada uno de los numerales.
5.3.  La síntesis
5.3.1. Como se ha podido determinar, la Corte debe examinar
en esta oportunidad si se ha sustituido o reemplazado la participación
política en condiciones de igualdad, al haberse adoptado, en virtud del
procedimiento legislativo especial para la paz, unas medidas especiales y
transitorias de financiación por el Estado, que establecen un tratamiento
favorable al nuevo partido o movimiento político con personería jurídica, en
asuntos concernientes al funcionamiento, al Centro de pensamiento y formación
política del partido, y la difusión y divulgación de la plataforma ideológica y
programática, a las campañas a la Presidencia y al Senado de la República, y al
acceso a los medios de comunicación social.
5.3.2. Debe precisarse que los requisitos establecidos en
las disposiciones constitucionales a nivel de los partidos y movimientos
políticos para el acceso a la financiación pública (Constitución de 1991), han
sido paulatinamente objeto de modificaciones a través de los actos legislativos
01 de 2003, 02 de 2004, 01 de 2009 y 02 de 2015, según se ha explicado. De
igual modo, las normas constitucionales que resultan comprometidas en esta
oportunidad al realizar el juicio de sustitución determinan su regulación a
través de leyes de carácter estatutario, ordinario y reglamentario (nivel
jerárquico inferior).
5.3.3. Juicio de constitucionalidad que parte de reconocer
a la paz como elemento determinante y transversal de la Carta de 1991, así como
la existencia de un Acuerdo Final para la paz (24 de noviembre de 2016)[257]
y el establecimiento de instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final (Acto Legislativo 01
de 2016).
5.3.4. La Corte debe empezar por manifestar que el
constituyente derivado, atendiendo el principio democrático, ha aprobado una
reforma constitucional que en cuanto a la materia específicamente estudiada responde
al margen de configuración normativa, el cual tiene como fundamento el Acuerdo
Final para la paz, que se soporta en el consentimiento y compromiso mutuos.
5.3.5. Vista la enmienda constitucional, a la luz de las
demás disposiciones superiores, la Corte puede apreciar que se limita a
establecer regulaciones que conservan la concurrencia financiera del Estado respecto
de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, así como la
financiación con recursos estatales de las campañas electorales, al igual que
se reconoce el derecho de acceder a los medios de comunicación social (arts.
107, 109, 111 y 112 superiores).
Las ventajas que se otorgan al nuevo partido o movimiento
político, como el empezar a disponer de las garantías propias que se reconocen
a las demás agrupaciones políticas, sin acreditar por ejemplo el porcentaje de
votación necesario para tener derecho a la financiación política y electoral
(art. 109 superior), busca establecer las condiciones básicas para el tránsito
de las FARC-EP a la actividad política legal -reincorporación política-, que le
permita incursionar a la vida democrática consolidando a la organización
política, además de facilitarle competir en condiciones reales con las demás
agrupaciones, en la consecución del ideario y programa del nuevo actor
político.
Entonces, si bien se establece un tratamiento diferenciado dadas
las prerrogativas otorgadas que pudiera restringir la participación política en
condiciones de igualdad, no tiene, sin embargo, el alcance de constituir un
cambio de tal magnitud y trascendencia que sustituya o reemplace dicho
elemento fundacional u otro. Por el contrario, materializan y hacen efectivo tal
factor determinante del Estado, así como el marco democrático y participativo,
al responder a un ajuste institucional y normativo propio de la celebración del
Acuerdo Final en el desarrollo del procedimiento legislativo especial para la
paz. Las medidas especiales prohijadas tienen carácter excepcional y
transitorio, como se desprende del tenor literal y de la interpretación
genética.
5.3.6. En cuanto al funcionamiento recibirá
anualmente financiación desde la inscripción en el registro único hasta el 19
de julio de 2026, una suma equivalente promedio a lo que reciben cada año las
agrupaciones políticas con personería jurídica, por lo que recogen similares
recursos a los entregados a las demás agrupaciones políticas. Finalmente, se
prevé que el uso de tales capitales debe atender las mismas reglas de todos los
partidos y movimientos políticos.
Por tanto, el numeral 1 determina un periodo de vigencia de
8 años (dos periodos), que ratifica la transitoriedad de la medida aprobada.
Asimismo, no hace más que determinar la aplicación de reglas similares a las
previstas para cualquier organización política, que si bien le beneficia al
poder disponer de manera inmediata de tales recursos, encuentra justificación
constitucional en el proceso de reincorporación política y, por tanto, no se
sustituye elemento fundacional alguno de la Constitución. También se hizo
referencia a la regulación estatutaria contemplada en los artículos 17 y 18 de
la Ley 1475 de 2011, que establecen las reglas de distribución con el cual
concurre el Estado a la financiación del funcionamiento por conducto del Fondo
Nacional de Financiación Política y la destinación de los recursos,
respectivamente.
5.3.7. Respecto al Centro de pensamiento y formación
política, y la difusión y divulgación de la plataforma ideológica y programática,
se establece como contribución el recibir anualmente entre la inscripción en el
registro único y el 19 de julio de 2022, una suma equivalente al 7% anual de la
apropiación presupuestal para el funcionamiento de los partidos y movimientos
políticos. A diferencia del numeral anterior se consagra un tiempo de vigencia
menor al corresponder a cuatro años y, por tanto, un solo periodo, el cual
responde a la naturaleza de la medida adoptada para el fortalecimiento del
nuevo partido o movimiento político, que no altera ningún eje definitorio de
la Constitución al inscribirse dentro de la temporalidad propia de la
justicia transicional.
El porcentaje establecido para el nuevo partido político de
lo que hoy apropia el Estado para todas las organizaciones políticas por
concepto de Centro de pensamiento y formación política, y difusión y
divulgación de plataforma ideológica y programática, resulta superior como se
puede extraer claramente de los antecedentes legislativos y del artículo 18 de
la Ley 1475 de 2011 que alude a la destinación de los recursos[258]
para el funcionamiento de los centros y fundaciones de estudio, investigación y
capacitación[259], cursos de formación y capacitación
política y electoral[260] y la divulgación de programas y
propuestas políticas[261]; y que las actividades de los centros
de pensamiento, cursos de formación y capacitación política y electoral,
inclusión de jóvenes, mujeres y minorías étnicas, las agrupaciones políticas
destinarán en sus presupuestos anuales una suma no inferior al 15% de los
aportes estatales que le correspondieren[262].
Los mayores recursos asignados cumplen una función de
nivelación de oportunidades políticas y de consolidación de la nueva agrupación
a partir de sus bases ideológicas y programáticas, así como de la formación y
la divulgación, en la estructuración inicial del nuevo partido o movimiento
político para la adecuada inserción en los procesos electorales. Cuestión
contraria acaece respecto de la mayoría de las demás organizaciones políticas
que dado el tiempo de existencia cuentan con estructuras afianzadas respecto al
centro de pensamiento y formación, y de divulgación de la plataforma
ideológica y programática.
De esta manera, aunque se constituya en un tratamiento que
favorece a un determinado grupo político y pudiera endilgarse que limita la
igualdad de condiciones (acceso a recursos) de participación en política, al
responder a la implementación del Acuerdo Final para paz habilita adoptar
medidas excepcionales por lo que no se sustituye ni reemplaza tal elemento
estructural de la Constitución.
5.3.8. Adicionalmente, el inciso final (parte primera) del
artículo transitorio 1 del artículo 1 precisa que las sumas referidas en los
numerales 1 (funcionamiento) y 2 (Centro de pensamiento y formación, y difusión
y divulgación de plataforma ideológica y programática), no afectan el monto a
distribuir por el Fondo Nacional de Financiación Política para los demás
partidos y movimiento políticos. Ello para la Corte refleja una garantía
adicional para con las demás agrupaciones políticas que, por tanto, concreta la
igualdad de condiciones de participación en política, dado que mantiene los
valores que vienen otorgándose por el Fondo, no reduciendo el presupuesto por
la entrada del nuevo partido o movimiento político.
5.3.9. Sobre las campañas a la Presidencia y al Senado
de la República se establece que recibirán financiación preponderantemente
estatal para las elecciones de 2018 y 2022, bajo unas reglas: i) para las
campañas presidenciales prevé el reconocimiento de financiación estatal a los
candidatos que cumplan los requisitos de ley; ii) para las campañas al Senado
prescribe que recibirán financiación anticipada equivalente al 10% del límite
de gastos establecidos por la autoridad electoral, sin perjuicio de la aplicación
de las normas vigentes sobre anticipos previstas para las demás agrupaciones
políticas reconocidas; y iii) la financiación estatal previa no se sujetará a
devolución siempre que los recursos asignados se hayan destinado a las
finalidades legales.
La financiación preponderantemente estatal para las
campañas a la Presidencia y al Senado de la República no altera ni cambia significativamente
ninguno de los principios estructurales o axiales que hacen parte de la
arquitectura de la Constitución de 1991, sino, por el contrario, acoge su
preceptiva en una línea progresiva (arts. 109, 152 y 262). La regulación
estatutaria sobre la materia (art. 11, Ley 996 de 2005), establece la
financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales.
Lo correspondiente a la vigencia de la medida que comprende
dos periodos (8 años), mantiene el contexto temporal en que se inserta el Acto
Legislativo 03 de 2017. Las reglas previstas para las campañas a la Presidencia
y al Senado de la República no sustituyen eje definitorio alguno de la
Constitución, como la participación política en condiciones de igualdad. En el
caso de las presidenciales reconoce la financiación estatal a quienes reúnan
los requisitos legales conforme a las disposiciones aplicables, por lo que la
medida adoptada se limita a determinar condiciones igualitarias de acceso a los
recursos para todos los candidatos.
Además, la Ley 996 de 2005, estatutaria de la elección del
Presidente de la República, refiere a la reglamentación especial de la campaña
presidencial (art. 5 y ss), a las condiciones de ley para acceder a la financiación
estatal previa (art. 10), a los derechos que genera el cumplimiento de los
requisitos legales de acceso a los beneficios de la financiación estatal y las
reglas por las cuales se regirá las campañas que no cumplan los requisitos de
ley para la financiación estatal previa (art. 11).
En tanto para el Senado el nuevo partido o movimiento
político gozará de la prerrogativa de la financiación estatal anticipada,
equivalente al 10% del límite de gastos determinados por la autoridad
electoral, sin perjuicio de la aplicación de las normas de anticipos previstas
para las demás agrupaciones políticas. Debe anotarse que la Ley 1475 de 2011 dispone
en los artículo 21 y 22 que la financiación estatal de las campañas a
corporaciones públicas, que comprende el Senado de la República, se cumple a
través de dos mecanismos: uno, el anticipo y, otro, la reposición de gastos por
votos.
Para la Corte la garantía adicional para la nueva
agrupación política (anticipo del 10% del límite de gastos), se limita a
instituir una regla de regulación que pretende equilibrar la contienda
electoral por el ingreso naciente y la necesidad de asegurar la participación
efectiva en política, todo en el marco de la implementación del Acuerdo Final
para la paz. En consecuencia, esta medida excepcional no sustituye ningún
elemento determinante de la Constitución, menos aún la consideración
adicional consistente en que la financiación estatal previa no se sujetará a
devolución siempre que los recursos asignados se hubieran destinado a las
finalidades legales.
5.3.10. El acceso a espacios en los medios de
comunicación social bajo las mismas condiciones de los demás partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, de conformidad con las normas
vigentes, se aviene al ordenamiento constitucional y, por tanto, no
sustituye ningún elemento estructural, al limitarse a otorgar al nuevo
partido o movimiento político la posibilidad de acceder a los medios de comunicación
para difundir sus ideas y opiniones políticas en condiciones de igualdad.
La Constitución en los artículos 109, 111 y 112 garantiza
el acceso a los medios de comunicación social de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica. La regulación estatutaria hoy se encuentra
contemplada en la Ley 130 de 1994 en los artículos 22 (utilización de los
medios de comunicación), 23 (divulgación política) y 25 (acceso a los medios de
comunicación social del Estado); Ley 996 de 2005 en los artículos 22 (acceso equitativo a espacios en los medios de
comunicación social que usan el espectro electromagnético), 23 (acceso al Canal
Institucional y la Radiodifusora Nacional) y 24 (propaganda electoral); y la
Ley 1475 de 2011 en el artículo 4, numeral 16 (utilización de espacios
institucionales en televisión y en medios de comunicación para la divulgación
política y la propaganda electoral).
5.3.11. Por último, el inciso final señala que los
recursos de que trata este artículo (transitorio 1 del artículo 1) serán
adicionales a los apropiados y presupuestados por el Fondo, disposición que
para la Corte no sustituye la Constitución -participación política en
condiciones de igualdad-, por el contrario, la financiación que tendrá el nuevo
partido o movimiento político no va a afectar de manera alguna los recursos que
están previstos para las demás agrupaciones políticas que hacen parte del
escenario nacional.
Finalmente, la Corte pone de presente que la incursión de
la nueva agrupación política a la democracia constitucional debe satisfacer los
requerimientos de transparencia y rendición de cuentas predicables de todo
partido o movimiento político, en cuanto al origen, monto y destinación de las
fuentes (públicas y privadas), como fue avizorado por la Corte al reseñar
varias disposiciones del ordenamiento constitucional y estatutario, y lo
advirtió la intervención de Transparencia por Colombia. Ello en correspondencia
con los deberes, las obligaciones y las prohibiciones predicables de cualquier
agrupación política, a los cuales se ha hecho referencia en acápites anteriores.
c)
Posibilidad de inscribir candidatos y listas a cargos y corporaciones de
elección popular en las mismas condiciones de los demás partidos y movimientos
políticos; bajo la obligación de expresar formalmente la voluntad de acogerse a
los mecanismos y medidas establecidas en el SIVJRNR excepto aquellas personas
que hayan resuelto su situación jurídica
1. Norma
revisada: numeral 5 del artículo transitorio 1º
del artículo 1º.
“5. Inscribir candidatos y listas a cargos y corporaciones de
elección popular en las mismas condiciones que se exigen a los demás partidos y
movimientos políticos.
Sin perjuicio de lo anterior, los candidatos que hubieren sido
miembros de las FARC-EP, deberán, en el momento de la inscripción de las
candidaturas, expresar formalmente su voluntad de acogerse a los mecanismos y
medidas establecidas en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y
No Repetición (SIVJRNR) contemplados en el Acto Legislativo No. 01 de 2017.
Se exceptuarán aquellas personas que hayan resuelto su situación
jurídica en virtud del Título III capítulo I de la Ley 1820 de 2017(sic)”[263].
2.
Audiencia pública. El numeral 5 del artículo
transitorio 1º del Acto Legislativo 03 de 2017 fue abordado en el tercer eje
temático sobre “la inscripción de listas únicas de candidatos propios del
partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC- EP a la
actividad política legal, o en coalición y la asignación de curules del Senado
y Cámara” y se desarrolló a partir de varias preguntas:
¿Qué consecuencias jurídicas se derivan de la imposición de una
condena en la jurisdicción especial para la paz y el ejercicio simultaneo de un
cargo de elección popular por parte quien haya sido combatiente de las FARC-
EP?
¿Qué alcance tiene ante la CP y el bloque de constitucionalidad el
hecho de que la imposición de una condena de la JEP, no inhabilite para la
participación en política?
¿Cuáles son las consecuencias jurídicas de que un exmiembro de las
FARC- EP que esté ejerciendo un cargo de elección popular desconozca los
mecanismos y medidas establecidas en el SIVJRNR del A.L 01/2017?
¿Qué mecanismos de verificación se han instituido para que un
exmiembro de las FARC- EP que esté ejerciendo un cargo de elección popular
cumpla con los compromisos adquiridos en SIVJRNR del A.L 01/2017?
2.1 Ministro
del Interior. Consideró que el examen de
constitucionalidad debe efectuarse bajo cuatro elementos: (i) el carácter
transitorio de las normas revisadas, al estar previstas para los debates
electorales de los años 2022 y 2026; (ii) tratarse de un mecanismo de
reincorporación colectiva y no reincorporación individual; (iii) pretender
garantizar la participación política, por lo que el examen debería darse al
margen de las garantías del derecho a la justicia a favor de las víctimas; y
(iv) el juicio de sustitución.
2.2 Camilo
Gómez Alzate, ex Alto Comisionado de Paz. Indicó
que el acto legislativo impone a los miembros de las FARC-EP como únicas obligaciones
para ser elegido como presidente o parlamentario la entrega de armas y la
manifestación individual de someterse a la JEP. En su
criterio el numeral 5 del artículo transitorio 1º creó una desigualdad
constitucional que afecta el derecho a la paz al permitir que los miembros de
la organización al margen de la ley que hayan cometido delitos de lesa
humanidad o crímenes de guerra, se inscriban como candidatos y eventualmente
sean elegidos con la simple manifestación de acogerse a la justicia especial para
la paz; al paso que desconocen las normas internacionales y las bases del
sistema democrático. Consideró que la norma facilita que un candidato sea
elegido sin cumplir con la verdad, la reparación y la no repetición, además de
desconocer el contenido del artículo 122 de la Constitución. Concluyó que el
artículo sí sustituye la Constitución en cuanto al
principio de participación política.
2.3
Procuraduría General de la Nación. Destacó
que es necesario hacer una distinción entre la posibilidad jurídica y fáctica
de los ex miembros de las FARC-EP de participar en política, pues el acto
legislativo que regula la JEP no establece ninguna inhabilidad para dicho
ejercicio, incluso tratándose de las sanciones ordinarias, las cuales estarían
suspendidas. No obstante, anotó que existen imposibilidades de carácter fáctico
para ejercer dichos cargos, al no poderse cumplir simultáneamente la sanción y
las funciones del cargo. Así las cosas, será la JEP la que se encargue de
establecer si las sanciones propias permitirán el desplazamiento para concurrir
a sesiones en cuerpos colegiados.
En cuanto al
Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición indicó que si
bien el Acto Legislativo 01 de 2017 no establece distinciones para graduar el
incumplimiento, los más graves generarían una inhabilidad sobreviniente para el
ejercicio de la política; así, le corresponde a la JEP efectuar la gradación
del incumplimiento; sin embargo, en observancia del principio de legalidad
solicitó que se exhorte al Congreso para que regule las consecuencias por los
incumplimientos de las medidas del sistema de justicia transicional, teniendo
en cuenta que necesariamente tendrían implicaciones frente a los beneficios
otorgados.
Explicó que en
el ordenamiento jurídico existen una serie de mecanismos para controlar la
legalidad de los actos electorales ante las inhabilidades preexistentes y
sobrevinientes, a través de las acciones de pérdida de investidura, de nulidad
electoral y las disciplinarias por violación del régimen de inhabilidades e
incompatibilidades. Afirmó que el artículo 6° del Acto Legislativo 01 de 2017
establece que la competencia del sistema es prevalente, luego la JEP es el
único órgano habilitado para controlar el cumplimiento de las sanciones y las
exigencias del SIVJRNR; por lo que los demás órganos estatales estarán
habilitados para ejercer sus competencias ordinarias frente a la inhabilidad
sobreviniente que se genera con fundamento en dicha situación.
2.4 Director
de gestión electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Advirtió la necesidad de herramientas normativas que le
permitan a la Registraduría definir quiénes hacían o hacen parte del grupo
político. En cuanto a la manifestación de sometimiento a la JEP indicó que la
misma no ofrece discusión, no así el concepto relativo a la excepción para
quienes han sido cobijados con la Ley 1820 de 2016, pues se preguntó cómo la
Registraduría obtendrá la información sobre quienes se han acogido o dicha
normativa.
2.5 Alto
Comisionado de Paz. Expuso que cada uno de los
10695 acreditados firmó el acta en la que se comprometen a: (i) terminar el
conflicto y no volver a utilizar las armas para atacar el régimen
constitucional y legal vigente, y (ii) contribuir con las medidas y mecanismos
del sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición. Adujo que
en caso de incompatibilidad entre el cumplimiento de una condena impuesta por
la JEP y el ejercicio simultáneo de un cargo de elección popular deberá primar
el cumplimiento de las sanciones impuestas por los jueces especiales de paz.
Precisó que no existen patrones internacionales que en procesos de transición
prohíban la participación de excombatientes en política, por el contrario,
dicha participación es un elemento fundamental que permite la reincorporación
de quienes se encontraban alzados en armas.
2.6 Misión de
Observación Electoral (MOE). Encontró que la
primera dificultad a resolver debe partir de la no afectación de la
administración de justicia. La segunda es que las consecuencias que surgen de
las condenas establecidas por la JEP dependen del tipo de sanción. La
ordinaria, prevista para aquellos casos en los cuales no se reconoce
responsabilidad y verdad, previéndose una pena privativa de la libertad entre
15 y 20 años, lo que significa que existe una imposibilidad fáctica para
participar en política; acaeciendo algo similar con las penas alternativas. Sin
embargo, en el caso de las penas propias previstas en la JEP es indiscutible la
posibilidad de participar en política. A su juicio, entonces, el
desconocimiento del sistema integral de verdad, justicia, reparación y no
repetición generaría la aplicación del régimen ordinario de participación en
política.
2.7 Fréderic
Massé. Consideró política y éticamente correcto que
quienes dejen las armas participen en política, siempre y cuando hubieren
cumplido las condenas impuestas; sin embargo, el artículo solo establece como
requisito la expresión formal de acogerse a los mecanismos de justicia
transicional, luego, podrían ser elegidos sin haber cumplido una pena, lo cual
genera un problema político y moral. Expuso su desacuerdo con la ocupación de
cargos públicos sin someterse a una votación popular, pues ello sería un
“regalo perverso”, al recibir unos beneficios a pesar de la comisión de
crímenes; mismos a los que no tienen acceso ciudadanos que no han cometido
ninguna clase de delitos.
2.8
Universidad Javeriana. Destacó la
importancia de regular de manera  específica los efectos de las decisiones que
puedan tomarse en el trámite del proceso que se lleve a cabo en la JEP, de cara
a la participación política; asimismo, recordó que tampoco podrán participar en
política quienes no accedan al tratamiento de esta jurisdicción.
2.9
Movimiento Voces por la Paz y la Reconciliación. Estimó que la participación en política no limita la aplicación de
las sanciones en la JEP, anotando que no hay contradicción entre participación
en política y el sistema de VJRNR, en tanto no podrán ser candidatos quienes no
han manifestado su compromiso de someterse a dicho sistema. De otro lado,
expuso que la participación en política debe permitirse para aquellos
condenados por delitos políticos, no para delitos comunes y en ese orden, no se
contraviene la inhabilidad prevista en el artículo 122 de la Constitución.
Asimismo, explicó que, existe normativa en el marco jurídico para la paz que
regula las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones contempladas en
el SVJRNR precisando que en tales casos se aplicarán las normativas ordinarias.
2.10 Senador
Alfredo Rangel Suárez, Partido Centro Democrático.  Manifestó que ese partido ha defendido la idea que quienes han
cometido delitos de lesa humanidad, se les prohíba la participación en
política, como fue determinado en el proceso surtido con los paramilitares.
Afirmó que la Fiscal de la Corte Penal Internacional remitió una escrito en la
cual expuso que una condena inadecuada de cara a la gravedad de los delitos y
el grado de participación en los mismos invalidaría el acuerdo de paz, aun
cuando sus fases hayan sido legítimas. En ese comunicado, la citada Fiscal
expresó que también debe prohibirse la participación en la vida pública.
Expresó que es aceptable la participación en política siempre que no se trate
de personas que participaron en este tipo de delitos o hayan tenido una
participación menor restringiéndose a los máximos responsables de los mismos.
También reclamó que no se haya tenido en cuenta la propuesta consistente en que
el acceso a la política se permitiera solo después del cumplimiento de esas
penas leves previstas en la JEP.
2.11
Federación Colombiana de Víctimas de las FARC. Hizo
referencia a las consecuencias jurídicas que deben derivarse de la imposición
de una condena por parte de la JEP, cual es la silla vacía. Destacó que deben
aplicarse las normas que rigen a los demás partidos, destacando lo que
considera una deslegitimación del acuerdo de paz, pues se crea una inequidad,
en tanto que las víctimas van a competir por 16 curules sin organización,
presupuesto ni garantías.
3.
Intervenciones ordinarias
3.1
Presidencia de la República. Indicó que la
habilitación para participar en política de las personas que hayan sido
sancionadas por la JEP es una forma de materializar el marco democrático
participativo que caracteriza al Estado colombiano, por lo cual es compatible
con el principio estructural de la democracia participativa. Señaló que una de
las causas profundas del conflicto armado colombiano fue la exclusión de
ciertos sectores sociales de la participación en política y del acceso a los
cargos públicos. Del mismo modo, adujo que la reintegración en política de los
excombatientes es una garantía de no repetición para las víctimas, ya que se
asegura que quienes tomaron parte en la guerra interna tramiten, en adelante,
sus reclamos y conflictos por las vías democráticas, legales y pacíficas.
Aseveró que en
este caso hay una materialización del eje transversal de la Constitución
denominado marco democrático participativo, así como una medida de inclusión
política que resulta indispensable para alcanzar el objetivo de la paz mediante
la supresión de las raíces del conflicto armado, basadas en la exclusión
política de ciertos sectores de la sociedad. Afirmó que la habilitación en
política en el plano individual no se regula por el Acto Legislativo 03 de
2017, sino por el artículo 20 del Acto Legislativo 01 de 2017 que crea la JEP.
Subrayó que mientras la JEP aborda la habilitación para la participación
individual en política, el acto legislativo regula la reincorporación en
política de las FARC-EP como colectivo.
3.2
Defensoría del Pueblo. Estimó que todas las
garantías que se establecen en el Acto Legislativo 03 de 2017, relacionadas con
el otorgamiento de la personería jurídica, la vocería con voz pero sin voto
ante la máxima autoridad electoral, la asignación de un mínimo de curules en el
Congreso, la financiación especial de campañas y un centro de pensamiento y
formación política, tienen como lógica permitir la participación política de
este actor que ha dejado las armas, bajo la premisa de mantener un compromiso
de respeto y sometimiento al SIVJRNR. Encontró que una interpretación en
contrario carecería de un efecto útil y eficaz de las medidas referidas,
destacando que a la Corte le corresponde recoger el precedente de la sentencia
C-577 de 2014, que dispuso la inexistencia de un derecho absoluto de las
víctimas, a partir del cual se pueda negar la participación en política de
quienes decidan voluntariamente dejar las armas en contra del Estado, dado que
tal hipótesis contraría el principio definitorio de la Constitución de
participación política inherente al sistema democrático.
Concluyó que
el derecho a la participación en política, activo o pasivo no se restringe con
la imposición de una sanción de la JEP, siempre y cuando se garantice el
cumplimiento de las obligaciones impuestas por el SIVJRNR encaminadas a la
satisfacción de los derechos de las víctimas. Por esta razón, solicitó que se
declare la constitucionalidad en el entendido que el
incumplimiento a los requerimientos del SIVJRNR por los candidatos que hubieren
sido miembros de las FARC-EP, dará lugar a la pérdida del derecho a
participación en política[264].
3.3
Registraduría Nacional del Estado Civil. Se
limitó a formular algunos cuestionamientos, a saber: ¿cómo se determina
que un candidato fue miembro de las FARC-EP?, ¿cuál es el mecanismo jurídico
para expresar que se acoge a los mecanismos y medidas establecidas en el
SIVJRNR? y, ¿cómo se determina cuáles son los candidatos que han resuelto su
situación jurídica en virtud de la Ley 1820 de 2016?
3.4 Misión
de Observación Electoral (MOE). Teniendo
como premisa mayor los derechos de las víctimas consideró que en este asunto no
se sustituyó la Constitución, dado que se deben evaluar las consecuencias
jurídicas de la imposición de una condena en la JEP y el ejercicio de un cargo
de elección popular de un excombatiente de las FARC-EP; por lo que se debe
procurar que ese ejercicio simultáneo permita el cumplimiento de la obligación
en cabeza del Estado de sancionar las graves violaciones a Derechos Humanos en
contextos de justicia transicional, ya que en todo caso las sanciones tienen
una naturaleza restaurativa y reparadora, procurando además la garantía de no
repetición. Respecto del incumplimiento de los mecanismos y medidas del
SIVJRNR, encontró que el mismo supone la pérdida de los tratamientos especiales
que le son otorgados a los ex miembros de las FARC-EP, por lo que, en ese
sentido, si un ex guerrillero que este ejerciendo un cargo de elección popular
incumple algunos de las condiciones del sistema, dejará de tener los beneficios
y se le aplicará el régimen ordinario por la comisión de un ilícito, es decir,
lo correspondiente al régimen de inhabilidades –art. 179 C. Pol.-, el régimen
de reemplazos y la silla vacía –art. 134  C. Pol.-.
Así mismo,
estimó que el acto legislativo en cuestión no sustituye el principio
democrático y el derecho de las víctimas a la reparación integral, ya que el
juicio de sustitución debe tener en cuenta el fin último de la paz en materia
de justicia transicional y ponderar que en este caso lo que se establece por el
constituyente derivado es la posibilidad de prever una serie de reglas que le
permiten flexibilizar el tránsito de grupos insurgentes a la vida civil y
democrática. Concluyó que dentro del marco de la justicia transicional es
válido realizar ajustes institucionales, tales como la apertura de escenarios
de participación política, para garantizar de este modo la estabilidad del
acuerdo de paz, además que en estos casos se debe valorar el momento de la
excepcionalidad el proceso[265], así como el
reconocimiento de la democracia participativa y pluralista como principios que
fortalecen la paz.
3.5 Unidad
para las Víctimas. Estimó que no se sustituye la
Constitución en cuanto al pilar fundamental del derecho de las víctimas, dado
que la participación en política está articulada con los mecanismos, medidas y
sanciones establecidas en el SIVJRNR. Señaló que el numeral 5 del artículo
transitorio 1º es constitucional dado que la inscripción de candidatos y listas
a cargos de elección popular, se encuentra articulada con el SIVJRNR, pudiendo
participar en política y ocupar cargos de elección popular las personas que
hayan aportado al sistema y el tratamiento especial dispuesto en la JEP. Adujo
que la participación en política resulta un incentivo para las personas que
pertenecieron a las FARC-EP favorables a los intereses de las víctimas,
condicionando su participación a que se cumplan las condiciones de verdad,
justicia, reparación y no repetición que se encuentran en el marco del Acto
Legislativo 01 de 2016. Señaló que en caso de que se incumplan los presupuestos
del SIVJRNR, lo que genera es una inhabilidad sobreviniente.
3.6
Fréderic Massé[266]. Encontró
ética y políticamente correcto que personas que hayan sido condenadas por
alzarse en armas puedan recuperar sus derechos políticos y ser candidatos a
cargos de elección popular, aunque consideró que este derecho a participar se
debió dar una vez cumplido los eventuales juicios y condenas. Manifestó que el
artículo transitorio 1.5 del acto legislativo, plantea un problema jurídico,
pero sobre todo político y moral. En su opinión, los electores deberían saber
¿qué crímenes ha cometido el candidato?, ¿cuál fue su condena? y ¿si pagó o no
la pena? Consideró correcto que se autorice la participación en política de ex
miembros de las FARC, pero esto se debió permitir solamente una vez hubieran
pasado por la justicia transicional. Argumentó que los problemas que se generan
son variados, por ejemplo ¿qué pasaría si un miembro de las FARC-EP elegido a
un cargo de elección popular resulte condenado por la JEP después de haber sido
elegido? Señaló que no se trata de impedir que dicho grupo alzado en armas
presenten candidatos a cargos de elección popular, sino de impedir
temporalmente que personas que no estén a salvo con la justicia transicional,
puedan presentarse a cargos de elección popular.
3.7
Francisco Toloza Fuentes, Movimiento Voces por la Paz y la Reconciliación[267]. Explicó que el tránsito de la
guerra al pos acuerdo sólo ha sido posible garantizando la participación
política de los ex miembros de grupos alzados en armas y su consecuente
reconocimiento como agrupaciones políticas. Respecto del posible
desconocimiento del SIVJRNR señaló que para acceder a dicho tratamiento es
necesario aportar verdad plena, reparar a las víctimas y garantizar la no
repetición. Explicó que el incumplimiento de cualquiera de las condiciones, así
como la aportación dolosa de información falsa, tendrán como consecuencia la
pérdida del tratamiento especial de justicia, entendido esto como la no
aplicación de las sanciones propias y alternativas, sino la imposición de las
ordinarias que deberán ser cumplidas en sitios ordinarios de reclusión.
Determinó que
será competencia de la JEP regular la gradualidad de las consecuencias del
incumplimiento de las condiciones obligatorias, teniendo en cuenta que solo los
que revistan gravedad darán lugar a perder el tratamiento especial de justicia,
en concordancia con el artículo transitorio 10 del Acto Legislativo 01 de 2017.
Añadió que si, en algún caso, la JEP impusiera a un excombatiente que se
encuentre ejerciendo algún cargo público, una sanción que le impidiese cumplir
con los requisitos administrativos propios del ejercicio, la sucesión en el
cargo responderá, en el caso del Congreso de la República, al siguiente en la
lista presentada para elecciones y, en el caso de cargos de otras instancias,
al que designe el nuevo partido. Coligió que es la JEP el organismo encargado
de velar por el cumplimiento de los compromisos y sanciones establecidas,
mecanismos que tienen un acompañamiento internacional para apoyar y respaldar
los esfuerzos conjuntos y así lograr con éxito la consolidación de la paz
estable y duradera.
3.8
Procuraduría General de la Nación. Conceptuó
que las medidas evaluadas no pugnan con los ejes fundacionales de la
participación política ni del pluralismo, por cuanto aquellas se articulan con
el sistema de justicia transicional previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016.
Al citar el contenido del artículo 20 de la JEP, encontró que no puede
derivarse una especie de inviolabilidad política de los excombatientes, ya que
su participación a través de aquél requiere el cumplimiento armónico de las
medidas previstas en el Acto Legislativo 01 de 2016. Señaló que el artículo 5º
de dicho acto establece que quien “incumpla cualquiera de las condiciones
del Sistema, perderá el tratamiento especial de la justicia” y, por ende,
el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones genera la reinstalación de
la referida inhabilidad.
Sin embargo,
resaltó que al revisar el acuerdo de paz y la normatividad aprobada hasta el
momento, no se evidencia una definición de lo que se puede entender por un
eventual incumplimiento respecto de los mecanismos y medidas del SIVJRNR, ni
tampoco la correspondiente gradación de la inobservancia frente a las
consecuencias que genera. Por lo que en ese sentido, será la JEP la que efectúe
tales gradaciones, teniendo en cuenta que no parece razonable que las infracciones
menores sean tratadas con la misma severidad que las más graves. Explicó que
para dar aplicación al principio de legalidad que rige en materia penal y dado
el vacío normativo se hace necesario que se expida la regulación pertinente,
para determinar los efectos de los incumplimientos de las medidas del sistema
de justicia transicional, teniendo en cuenta que estas tendrían implicaciones
ante los beneficios establecidos.
Concluyó que
en algunas ocasiones existe una imposibilidad de carácter fáctico para ejercer
los cargos públicos, en razón a que no resulta posible cumplir simultáneamente
la sanción impuesta y los deberes de la función pública. Por ejemplo, cuando se
aplican las sanciones alternativas y ordinarias que implican la restricción de
la libertad y el libre tránsito. En este caso, será la JEP la que determine
caso a caso si la sanción puede cumplirse en forma armónica con el ejercicio de
un cargo de elección popular.
4.
Requisitos exigidos a los partidos y movimientos políticos para inscribir
candidatos y listas a cargos y corporaciones de elección popular
4.1
Partidos y movimientos políticos. El artículo 40 de
la Constitución en su numeral 3 consagra el derecho de los ciudadanos a “constituir
partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar
parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas”. Más adelante
la propia Carta -art. 107- desarrolla esa posibilidad, incluyéndola como
garantía y derecho de todos los ciudadanos para fundar, organizar y desarrollar
partidos y movimientos políticos, bajo el marco de libertad de afiliación o
retiro. Tal derecho, en todo caso, se limita dada la imposibilidad de
pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con
personería jurídica, además de introducir a su organización un funcionamiento
democrático, fundado en los principios de  transparencia, objetividad,
moralidad, equidad de género, y deber de presentar y divulgar sus programas
políticos.
Ahora bien,
resulta oportuno recordar la diferencia entre partido y movimiento político. En
efecto, el artículo 2° de la Ley estatutaria 130 de 1994 señala que “los
partidos son instituciones permanentes que reflejan el pluralismo político,
promueven y encauzan la participación de los ciudadanos y contribuyen a la
formación y manifestación de la voluntad popular, con el objeto de acceder al
poder, a los cargos de elección popular y de influir en las decisiones
políticas y democráticas de la Nación. Los movimientos políticos son
asociaciones de ciudadanos constituidas libremente para influir en la formación
de la voluntad política o para participar en las elecciones.”
A través de la
sentencia C-089 de 1994[268] esta Corporación aludió
al alcance de la constitucionalización de los partidos y movimientos políticos,
así:
“La
definición de partido que consagra el artículo 2 recoge, en lo esencial, las
funciones sumariamente descritas, como quiera que la anterior relación de
funciones, equivale a postular que en aquél se refleja el pluralismo político
y, por su conducto, se promueve y encauza la participación de los ciudadanos y
la formación y manifestación de la voluntad popular, con el objeto de acceder
al poder, a los cargos de elección popular y de influir en las decisiones
políticas. Con la constitucionalización de los partidos se pretende, entonces,
establecer reglas de juego que permitan mejorar las condiciones de competencia
pluralista, fundamento del sistema democrático, y con ello develar y controlar
una actividad en la que se determina lo esencial del poder político y de la
función pública. (…) El movimiento de tipo político, por su grado de
organización y permanencia, está llamado a convertirse eventualmente en
partido. La organización social, en cambio, mantiene sus propósitos políticos
como objetivos que adquieren importancia coyuntural en la consecución de los
fines de tipo social que posee la institución. El movimiento social no tiene el
grado de organización del partido o de la organización social. Sus objetivos
también son circunstanciales, pero su evolución puede derivar en un movimiento
político”.
Tal distinción
se demarca, como lo afirmó el Consejo de Estado, en los fines de su existencia
y actividad en tanto que “en el caso de los partidos
políticos estos buscan acceder al poder, a los cargos de elección popular e
influir en las decisiones políticas y democráticas de la Nación, mientras que
los movimientos políticos buscan influir en la formación de la voluntad
política o participar en las elecciones”[269].
4.2
Requisitos legales para la inscripción de candidatos a listas de cargos y
corporaciones de elección popular. El artículo 28
de la Ley estatutaria 1475 de 2011 estableció los requisitos para que los
partidos y movimientos políticos inscriban candidatos a cargos y corporaciones
de elección popular, a saber: (i) debe tratarse de partidos y movimientos
políticos que tengan reconocida su personería jurídica; (ii) han de cumplirse
las calidades individuales en el candidato; (iii) debe observarse que no se
encuentren incursos en causales de inhabilidad o incompatibilidad; (iv) ha de
comprender candidatos elegidos mediante procedimientos democráticos según los
estatutos; (v) como quiera que la inscripción se realiza a través de listas, en
el caso específico de que se elijan 5 o más curules para corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta, sin que ello se
aplique a los resultados, deberán conformarse por mínimo un 30% de uno de los
géneros; y (vi) los partidos y movimientos políticos no podrán inscribir listas
para elección de congresistas por circunscripciones especiales de minorías
étnicas.
En relación con
el procedimiento de inscripción, el artículo 30 de la mencionada normativa
establece que:
“El periodo de inscripción de candidatos y listas a cargos y
corporaciones de elección popular durará un (1) mes y se iniciará cuatro (4)
meses antes de la fecha de la correspondiente votación. En los casos en que los
candidatos a la Presidencia de la República sean seleccionados mediante
consulta que coincida con las elecciones de Congreso, la inscripción de la
correspondiente fórmula podrá realizarse dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes a la declaratoria de resultados de la consulta. En los casos de
nueva elección o de elección complementaria para el resto del periodo de cargos
y corporaciones de elección popular, el periodo de inscripción durará quince
(15) días calendario contados a partir del día siguiente de la convocatoria a
nuevas elecciones. La inscripción de candidatos para la nueva elección se
realizará dentro de los diez (10) días calendario contados a partir del día
siguiente a la declaratoria de resultados por la correspondiente autoridad
escrutadora. Parágrafo. En los casos de nueva elección o de elección
complementaria, la respectiva votación se hará cuarenta (40) días calendario
después de la fecha de cierre de la inscripción de candidatos. Si la fecha de
esta votación no correspondiere a día domingo, la misma se realizará el domingo
inmediatamente siguiente”.
También se incorpora en la regulación -art. 31 Ley
1475 de 2011- la posibilidad de realizar modificaciones a las inscripciones de
candidatos a cargos y corporaciones de elección popular, solamente con ocasión
de (i) la falta de aceptación de la candidatura o (ii) la renuncia a la misma;
lo anterior dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de
cierre de las correspondientes inscripciones. Tratándose de revocatoria de la
inscripción por causas constitucionales o legales, inhabilidad sobreviniente o
evidenciada con posterioridad a la inscripción, expone tal disposición que
podrán modificarse las inscripciones hasta un (1) mes antes de la fecha de la
correspondiente votación. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 190
constitucional, en caso de muerte o incapacidad física permanente podrán inscribirse
nuevos candidatos hasta ocho (8) días antes de la votación.
Adicionalmente, en lo que respecta a la posibilidad de
aceptación o rechazo, la misma será competencia de la autoridad electoral
ante la cual se realiza la inscripción, a quien le compete verificar el
cumplimiento de los requisitos formales exigidos, y su aceptación. En
caso de disponerse el rechazo de la solicitud de inscripción, debe concretarse
mediante acto motivado y opera cuando: (i) se inscriban candidatos distintos a
los seleccionados mediante consultas populares o internas, o (ii) los
candidatos hayan participado en la consulta de un partido, movimiento político
o coalición distinta al que los inscribe. Acto contra el cual
proceden los recursos de ley.
4.3
Posibilidad de participar en política como consecuencia de la terminación
dialogada del conflicto armado. En el marco de la
actual justicia transicional la Corte viene sosteniendo la necesidad de valorar
positivamente la disposición reflexiva de aquellos que durante años desconocieron
el ordenamiento jurídico haciendo parte de un conflicto armado que implicó
grandes costos para la sociedad y el país, pese a lo cual, en un acto no de
rendición sino reflexivo, decidieron dejar las armas y formar parte de un
dialogo abierto. De allí que como se sostuviera en la sentencia C-577 de 2014,
el Estado tiene el deber de conseguir la paz, lo que “no encarna el objetivo
de avasallar al enemigo, sino de acabar con una forma de interacción violenta”.
Por esta razón,
no existirá una mejor forma de procurar la inclusión en la vida civil de aquel
que inicialmente desconoció la legitimidad del Estado, que ahora oírle y
hacerle partícipe, a través de la generación de escenarios democráticos que les
permita expresar sus ideas e inclusive hacer oposición, sin que las armas
continúen siendo el método. Ello en voces de la Corte “implica
necesariamente la ampliación de la base democrática con la inclusión de todos
aquellos que por causas del conflicto armado o del régimen que se intenta dejar
atrás se encontraban por fuera. Esta actitud pro democrática trae como
consecuencia la estabilidad del proceso de transición que se extiende hasta el
postconflicto y paralelamente, implica la ganancia del reconocimiento del
Estado que acoge a los desmovilizados o fuerzas armadas rebeldes que lo eran
porque desconocían la legitimidad de aquel”[270].
No es, entonces,
la posibilidad de participar en política un costo demasiado alto, si se tiene
claro que lo que se obtendrá es precisamente un cambio de paradigma arraigado
en dichos grupos, en tanto se evitará la continuidad del uso de la violencia
como forma de expresión o imposición del pensamiento, pasando entonces a
escenarios que en derecho les permitirá expresarse y obtener conformidad
social, o comprender si es del caso el pensamiento contrario, como reflejo de
la democracia, la participación y el pluralismo.
Se erradica
entonces -cuando menos en los que respecta a este grupo- el ilegitimo uso de
métodos violentos que no sólo traen dolor a las víctimas sino a la sociedad misma,
en tanto que, aquellos a los que la violencia no ha tocado directamente, han
tenido que convivir con la irradiación de más de cinco décadas de dolor, sangre
y frustración; por lo que, en procura de culminar esa forma de interacción
violenta, el Estado debe asumir el compromiso en pro de la paz y la
reconstrucción de hilos que permitan tejer un respiro de aliento; por lo que es
la democracia y el dialogo democrático, ese sí, el método adecuado e
indispensable para lograrlo.
El devenir
histórico del país ha obligado al reconocimiento de los disidentes como actores
políticos, consagrando inclusive el delito político en contraposición al delito
común, bajo el concepto de que el primero tiene un fin social y común, mientras
que el segundo tiene una connotación egoísta. Lo que implica “para el Estado que un grupo armado, a pesar de haber cometido en el
contexto del conflicto graves conductas criminales, mantiene una dignidad moral
que justifica que el gobierno pueda adelantar con ellos una negociación política[271].
Al mismo tiempo, implica para los actores tener una etiqueta y caer en una
categoría distinta a la de criminal ordinario, abriendo con ello las puertas a
un diálogo que reconoce su doble connotación armada y política”[272].
Por esta razón
la Carta Política permite la posibilidad que quienes cometan delitos políticos
puedan postularse para cargos de elección popular o cargos públicos, siendo
inclusive beneficiados por mecanismos como la amnistía y el indulto. Se trata
justamente de una excepción al régimen de inhabilidades para ejercer cargos
públicos, que da vía libre a la participación política de quienes han incurrido
en delitos políticos y sobre el cual los desarrollos jurisprudenciales no han
sido amplios, sin que tampoco se observen “estándares
internacionales que limiten su aplicación, lo que implica que el Estado goza de
pleno margen de discrecionalidad en especial, cuando se trata de un contexto de
justicia transicional que busca poner fin a un conflicto armado de décadas.”[273].
En lo que atañe
a la participación política de quienes cometen este tipo de delitos, la Corte
indicó que “en el ámbito de la participación
política no existen estándares en el ordenamiento jurídico nacional o
internacional, que limiten la aplicación del concepto de delito político para
permitir que un grupo al margen de la ley o sus miembros, una vez pagada la
pena y realizada la respectiva desmovilización, puedan participar en política.”[274]. Así pues, no podrá considerarse que existe una imposibilidad o
limitación de participación política para quienes activen comportamientos
calificados como delitos políticos o conexos a estos, aun cuando se trate de
aquellos considerados graves, como lo ha afirmado la Corte: “la
participación política como principio fundante y transversal al régimen
constitucional colombiano, resulta esencial en la conformación, ejercicio y
control del poder en un Estado democrático como el establecido a partir de la
Constitución de 1991. Los límites que a la misma se establezcan no podrán tener
fundamento en condenas impuestas por la comisión de delitos políticos o de
aquellos que se consideren conexos a delitos políticos.”[275].
Y es
que dicha participación viene precedida por el claro sometimiento de los antes
detractores al Estado, por lo que la respuesta no debe ser otra que la
posibilidad de abrir escenarios democráticos incluyentes, dejando en este punto
por sentado que, inclusive, si se pretendiera limitar la posibilidad de
participación en política, la misma debe estar amplia y estrictamente
justificada, atendiendo los contenidos del art. 23.2 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y la Observación General 25 del Comité de Derechos Humanos.
Tales disposiciones que en su mayoría se integran al bloque de
constitucionalidad, aun cuando entregan ciertos márgenes de apreciación a los
Estados, obligan a justificar posibles restricciones al derecho de elegir y ser
elegido.
Como
se enunció, en la sentencia C-577 de 2014 esta Corte tuvo oportunidad de
analizar la garantía del derecho a la participación política en el marco de la
justicia transicional, que para ese momento tenía como soporte el Acto
legislativo 01 de 2012, por medio del cual se adicionaron los artículos
transitorios 66 y 67 a la Constitución Política. En efecto, para ese momento el
artículo transitorio 67 determinaba que “una ley estatutaria regulará cuáles serán los delitos
considerados conexos al delito político para efectos de la posibilidad de
participar en política. No podrán ser considerados conexos al delito político
los delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa humanidad y
genocidio cometidos de manera sistemática, y en consecuencia no podrán
participar en política ni ser elegidos quienes hayan sido condenados y
seleccionados por estos delitos.”
En aquella
oportunidad, la Corte destacó que la posibilidad de participar en política
debía asumirse de cara al marco de un proceso de justicia transicional, en
tanto la norma superior transitoria descrita solo pretendía regular el tránsito
de grupos armados ilegales a la paz, por lo que de ninguna manera eliminaría de
manera permanente algún presupuesto esencial de la Carta Política.
Así, sobre el
contenido sustancial del precepto demandado para ese momento, en la decisión se
anotó que desarrollaba herramientas para la superación del conflicto armado a
través de la participación política de los actores que integraron el mismo,
destacando que el acto legislativo, que para ese momento se estudiaba,
establecía la prohibición al legislador de declarar como delitos políticos o
conexos al mismo los crímenes de lesa humanidad y los constitutivos de
genocidio, con el objetivo de privar de la posibilidad de participación
política a los actores que cometieron los mencionados comportamientos. Además,
se indicó que la participación política de las personas que fueron halladas
responsables por la comisión de delitos políticos, se encontraba sujeta al
cumplimiento de la sanción que en desarrollo del componente penal del marco
transicional el tribunal competente hubiere decretado.
Pese a
lo anterior, cinco años después, los contenidos del artículo transitorio 67
fueron derogados por el constituyente derivado a través del Acto legislativo 01
de 2017[276], introduciendo en el artículo
20 transitorio lo siguiente: “Participación
en política. La imposición de cualquier sanción
en la JEP no inhabilitará para la participación política ni limitará el
ejercicio de ningún derecho, activo o pasivo, de participación política. Parágrafo.
Respecto a aquellas personas que pertenezcan a organizaciones rebeldes que
hayan firmado un acuerdo de paz con el Gobierno, a efectos de reincorporación,
quedarán en efecto suspensivo las condenas derivadas de delitos competencia del
Tribunal para la Paz impuestas por la justicia ordinaria o disciplinaria, hasta
que estas condenas hayan sido tratadas por la Jurisdicción Especial para la Paz
para lo de su competencia”.
Esta
Corte por medio de la sentencia C-674 de 2017 revisó el Acto legislativo 01 de
2017 en cuestión y concluyó que esa posibilidad de participación en política no
sustituye ningún eje definitorio de la Constitución, particularmente el deber
del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los
derechos humanos y las infracciones al derecho internacional humanitario.
Atendiendo la incidencia del precedente constitucional sobre el presente
asunto, se transcribe los acápites que resultan de la mayor pertinencia:
“La Corte estima que aunque estas dos medidas se orientan a materializar
las exigencias inherentes a la terminación del conflicto armado y al principio
de participación política como eje esencial del ordenamiento superior, en
cualquier caso deben ser articuladas con el deber del Estado de investigar,
juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las
infracciones al Derecho Internacional Humanitario, dado que una habilitación
irrestricta e incondicionada para reincorporarse en la vida pública del país a
quienes han sido condenados por la justicia ordinaria o por la propia JEP,
podría reñir con la obligación del Estado de imponer sanciones efectivas a los
máximos responsables de los delitos de genocidio, de los crímenes de guerra y
de los delitos de lesa humanidad cometidos en el marco de conflicto armado.
(…)
De este modo, en principio, la reincorporación a la vida pública de
las personas que han participado en el conflicto armado es consecuente con la
naturaleza del proceso transicional en el que se inscribe la medida, y con el
marco democrático al que responde el ordenamiento constitucional.
Sin perjuicio de lo anterior, la Corte encuentra que las medidas de
reincorporación a la vida pública deben ser articuladas con el deber del Estado
de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos
y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario.
Lo anterior, por dos razones fundamentales: (i) primero, porque las
sanciones penales, tal como han sido concebidas en el ordenamiento jurídico,
envuelven ellas mismas una restricción para participar en la vida pública, en
el entendido de que los delitos, incluso aquellos que se estatuyen en función
de bienes jurídicos individuales como la vida o la integridad personal,
envuelven una agresión a la comunidad política; en este orden de ideas, una
habilitación abierta e irrestricta para participar en política y para ejercer
los derechos de participación política sin ninguna limitación, podría implicar
una anulación de este componente de las penas; (ii) y segundo, porque las
sanciones penales envuelven también una restricción al ejercicio de los
derechos y libertades individuales, restricción que, de ser real y efectiva,
eventualmente podría impedir cumplir con las labores propias de la
participación en política y del ejercicio de los cargos públicos.
(…)
En definitiva, la Sala encuentra que, por un lado, la habilitación
para la reincorporación en la vida pública constituye un elemento estructural
del proceso de construcción de una paz estable y duradera, y que además, es
consistente con los imperativos que se derivan del principio de participación
como eje esencial del ordenamiento superior, pero que, por otro lado, esta
medida podría vaciar de contenido y eliminar la eficacia de las penas impuestas
por los delitos cometidos en el marco del conflicto armado, y que por esta vía
se podría desconocer el deber del Estado de imponer sanciones efectivas a los
máximos responsables de los delitos más graves y representativos.
A juicio de esta Sala, la aparente dicotomía puede resolverse
favorablemente si se articulan adecuadamente los elementos del sistema integral
de verdad, justicia, reparación y no repetición.
Primero, debe tenerse en cuenta que dentro de la lógica del Acto
Legislativo 01 de 2017, el régimen sancionatorio hace prevalecer los
componentes restaurativos y reparativos de las penas, sobre el componente
retributivo. Desde esta perspectiva, los señalamientos acerca de la oposición
irresoluble entre la habilitación para la reincorporación en política y el
cumplimiento de las penas impuestas por la JEP y por la justicia ordinaria
podrían superarse, porque como estas ya tienen una naturaleza, un contenido y
un alcance distinto, podrían cumplirse satisfactoriamente en este nuevo
escenario.
Segundo, como todos los beneficios, tratamientos penales, derechos y
demás efectos jurídicos establecidos en el Acto Legislativo 01 de 2017 están
sujetos al régimen de condicionalidades, para la Corte es claro que las medidas
previstas en el artículo transitorio 20 y en el artículo 3 para la reincorporación
en la vida política, se encuentran supeditadas a este régimen, y en particular,
a la dejación de armas, a la contribución efectiva al éxito del proceso de
reincorporación a la vida civil, al aporte de verdad, a la implementación de
garantías de no repetición, a la contribución a la reparación de las víctimas,
y a la entrega de menores de edad, según calificación que debe hacer la propia
Jurisdicción Especial para la Paz a partir de criterios objetivos y
empíricamente verificables que demuestren que la reincorporación en la vida
política ha tenido como contrapartida una ganancia en términos de consecución
de la verdad, de la reparación a las víctimas y de la construcción de una paz
estable y duradera.
Esta sujeción de la reincorporación a la vida pública al sistema de
condicionalidades implica, entre otras cosas, lo siguiente: (i) que las
personas que no contribuyan a la consecución de los objetivos del sistema
integral de verdad, justicia, reparación y no repetición no pueden acceder a la
habilitación prevista en el artículo transitorio 20; (ii) que las personas que
habiendo accedido a la habilitación prevista en el artículo transitorio 20,
pueden perderla si incumplen las condiciones del sistema, según calificación
que haga la Jurisdicción Especial para la Paz; (iii) que las personas a las que
se les impongan las sanciones ordinarias previstas en el Acto Legislativo 01 de
2017, no podrán ser destinatarias de la habilitación prevista en el artículo
transitorio 20, puesto que, precisamente, este tipo de sanciones proceden
cuando las personas que cometieron delitos en el marco del conflicto, no
hicieron los aportes requeridos al sistema de verdad, justicia, reparación y no
repetición, para acceder a los beneficios y tratamientos penales especiales;
(iv) que aunque la habilitación para participar en política y para ejercer los
demás derechos de participación política en principio comprende a las personas
que han sido sancionadas por la justicia ordinaria, por vía de la suspensión de
la condena prevista en el parágrafo del artículo transitorio 20, dicha
suspensión de inhabilidades también se encuentra condicionada al cumplimiento
progresivo y de buena fe de las obligaciones previstas en el Acto Legislativo
01 de 2017, y en particular, las relativas a la dejación de armas, al
sometimiento al sistema integral de verdad, justicia, reparación y no
repetición, la atención de las obligaciones ante la Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, y ante la
Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas, y al compromiso de no
reincidencia; (v) que en el caso específico de los miembros de las FARC, para
efectos de la inscripción de sus candidatos, corresponderá al Alto Comisionado
para la Paz certificar acerca de la pertenencia de las FARC, y al Secretario
Ejecutivo de la JEP, sobre el compromiso de sometimiento al sistema integral de
verdad, justicia, reparación y no repetición; asimismo, las demás obligaciones
propias del sistema de condicionalidades se cumplirán de manera progresiva, según
el diseño y el momento de entrada en funcionamiento de los diferentes
componentes del modelo; (vi) que corresponde a la. JEP verificar el
cumplimiento del sistema de condicionalidades, así como levantar las medidas de
suspensión de las condenas, en caso de incumplimiento.
Y finalmente, como la investigación, juzgamiento y sanción de las
graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho
Internacional Humanitario constituye un deber ineludible del Estado al que no
puede sustraerse el sistema judicial, la Corte entiende que el artículo
transitorio 20 debe ser entendido en el sentido de que la Jurisdicción Especial
para la Paz preserva la facultad para determinar en cada caso, si la sanción
impuesta es o no compatible con la reincorporación en la vida pública y con el
ejercicio de los derechos de participación política. Para estos efectos, la
Jurisdicción Especial para la Paz deberá tener en cuenta distintos factores,
entre ellos, los siguientes: (i) la naturaleza de la sanción impuesta, los
componentes que la integran, y las finalidades de disuasión, retribución,
rehabilitación y restauración a las que atiende; (ii) la gravedad de la
infracción cometida; (iii) el grado de responsabilidad del autor del delito;
(iv) la intención genuina del autor del delito dé responder ante la justicia.
En síntesis, la JEP deberá establecer si el cumplimiento de la pena puede
ejercerse simultáneamente con el ejercicio; de los distintos derechos de
participación política, garantizando el deber del Estado de investigar, juzgar
y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al
Derecho Internacional Humanitario, así como el de asegurar los derechos de las
víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y no repetición.
Desde esta perspectiva, el artículo transitorio 20, así entendido e
interpretado, preserva la exigencia de la sentencia C-577 de 2014 de garantizar
la efectividad de las penas en los procesos de reincorporación a la vida
política. En este caso, teniendo en cuenta la especial naturaleza de las
sanciones que se imponen en el marco del Jurisdicción Especial para la Paz,
será dicha instancia la que determine en cado caso la viabilidad de la
reincorporación y el cumplimiento simultáneo de la pena, a la luz del principio
general de efectividad de las mismas.
5.5.1.7. De este modo, la Corte encuentra que el Acto Legislativo 01
de 2017 no sustituyó el deber del Estado de investigar^ juzgar y sancionar las
graves violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho
Internacional Humanitario, ya que aunque creó un régimen especial para juzgar
los delitos cometidos en el marco del conflicto armado que flexibiliza los
estándares previstos en la ley ordinaria, contemplando distintas modalidades de
renuncia a la persecución judicial de los delitos, la suspensión total o
parcial de ejecución de la condena, y la aplicación de penas especiales, se
preservó el sustrato básico del citado principio, al disponer la sanción
efectiva para todas las personas que haya cumplido un rol esencial en la
comisión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y los delitos
de genocidio en el contexto del conflicto armado”.
Conforme
a lo expuesto, la Corte concluyó que “la habilitación para la
reincorporación en la vida pública de quienes han cometido delitos en el marco
del conflicto armado prevista en el artículo transitorio 20, tampoco sustituye
ningún principio medular del ordenamiento constitucional, por las siguientes
razones: (i) primero, porque la habilitación allí prevista es consistente con
el principio de participación política que irradia toda la Constitución
Política, así como con la naturaleza de los escenarios transicionales, en los
que la reincorporación a la vida pública constituye una herramienta decisiva para
canalizar la disidencia y la inconformidad por los mecanismos democráticos;
(ii) segundo, porque la habilitación allí prevista se encuentra supeditada al
régimen de condicionalidades, esto es, a la contribución a la verdad, a la
justicia, a la reparación de las víctimas, y a la no repetición; (iii) tercero,
porque la Jurisdicción Especial para la Paz preserva la facultad para
determinar si las sanciones impuestas son compatibles con el ejercicio de los
derechos políticos, de suerte que en aquellos casos, por la naturaleza la
condena impuesta, no sea posible armonizar el cumplimiento efectivo de la pena,
y el ejercicio de los citados derechos, así lo determinará la JEP”.
5.
Juicio de sustitución
Al realizar la
lectura del numeral 5 y atendiendo el contenido de las intervenciones,
corresponde a la Corte resolver esencialmente si ¿permitir al partido o
movimiento político que surja de las FARC-EP, en el marco de la justicia
transicional, inscribir candidatos y listas de candidatos a cargos y
corporaciones de elección popular, bajo las condiciones de haber expresado formalmente su voluntad de acogerse a los mecanismos y medidas
establecidas en el SIVJRNR, excepto cuando se haya resuelto su situación
jurídica, sustituye algún eje definitorio de la Constitución?
5.1 Premisa
mayor
Para el
presente test dos serán los ejes definitorios respecto de los cuales se hará el
tamiz de la norma constitucional transitoria descrita: i) el primero, que se ha estudiado por esta Corporación
como eje común para todos aquellos análisis propios de la justicia
transicional, esto es, el compromiso
del Estado social de derecho de respetar, proteger y garantizar los derechos de
la sociedad y de las víctimas[277]; y ii) el segundo, ya desarrollado en acápites, denominado participación política en condiciones
de igualdad.
Si bien es
cierto en apartados iniciales de esta sentencia se hizo referencia a tales ejes
fundacionales, en esta oportunidad se centrará la atención en el primero de
ellos de cara a las prescripciones normativas del apartado que se analiza.
Habrá de recordarse que el modelo de Estado social de derecho adoptado en la
Constitución de 1991 se cimienta, entre otras, sobre la búsqueda permanente de
medidas que garanticen la vigencia de un orden político, económico y social justo,
así como en la efectividad de los principios, derechos y deberes contemplados
en ella[278]. En esa línea
argumentativa surge la justicia como uno de los valores que cimientan y
constituyen, la base valorativa del orden constitucional, para alcanzar los fines
sociales y esenciales del Estado.
En ese sentido,
la justicia adquiere un carácter objetivo que impone obligaciones concretas al
Estado de garantizar el goce efectivo de los derechos y deberes mencionados
bajo tres lineamientos básicos: i) el Estado colombiano debe abstenerse de
adoptar medidas que de alguna manera obstaculicen la disposición efectiva de
los mismos; ii) seguidamente surge un deber de protección que obliga al Estado
a adoptar medidas positivas para garantizar que no serán desconocidos por otros
miembros de la sociedad; y finalmente, iii) la existencia de una obligación de
garantía, que comporta el deber de adoptar medidas integrales que creen un
marco sobre el cual se permita y fomente el ejercicio de tales garantías.[279]
En ese contexto,
surge la obligación objetiva y permanente de investigar, juzgar y
sancionar todas las actuaciones que trasgredan los bienes jurídicos de los que
se dispone en el desarrollo de la vida en sociedad. Seguidamente, el valor de
la justicia adquiere un carácter subjetivo cuya titularidad compromete a
los asociados implicando la posibilidad de acceder a la administración de
justicia así como de ejercer las facultades que surgen para las víctimas con
ocasión de la activación de un delito. La sentencia C-004 de 2003 señaló al
respecto: “a esos derechos de las víctimas corresponden ciertas obligaciones
del Estado, pues si las víctimas tienen derecho no sólo a ser reparadas sino
además a saber qué ocurrió y a que se haga justicia, entonces el Estado tiene
el deber correlativo de investigar seriamente los hechos punibles. Esta
obligación estatal es tanto más intensa cuanto más daño social haya ocasionado
el hecho punible. Y por ello ese deber estatal adquiere particular fuerza en
los casos de violaciones de derechos humanos”.
No puede,
entonces, pensarse que la forma de activar los derechos de las víctimas radica
exclusivamente en procurar la reparación de los perjuicios que se concretan
como consecuencia del delito, porque en ese caso se trataría de un respeto
parcial de sus derechos, atentando de manera grave contra presupuestos
fundantes del Estado constitucional de derecho como la dignidad humana. Así,
esta Corporación en la sentencia C-228 de 2002 manifestó que: “se vulneraría
gravemente la dignidad de víctimas y perjudicados por hechos punibles, si la
única protección que se les brinda es la posibilidad de obtener una reparación
de tipo económico.”
Empero, los
deberes que obligan al Estado en el desarrollo de la función judicial y los
derechos de las personas que han visto transgredidos sus bienes jurídicos, no
deben entenderse de manera aislada. La existencia de graves situaciones
sociales que obstaculizan el normal desarrollo de la convivencia pacífica
constituye un componente estructural que puede modificar una visión
tradicional y ordinaria de la justicia. En esa línea surge la justicia
transicional como una herramienta de evolución social que permite
trascender a un contexto de paz.
El desarrollo de
proyectos de justicia transicional en el ámbito nacional está sujeto al
respeto de los parámetros superiores e internacionales sobre la materia. En ese
sentido, esta Corte ha explicado que en los procesos de justicia
transicional se deberán concatenar los valores que entren en disputa,
contemplando medidas que no sacrifiquen desproporcionadamente uno de ellos en
beneficio del otro.[280] La jurisprudencia
constitucional que ha abordado la normatividad en el país sobre presupuestos de
la justicia transicional, y ha evidenciado que el marco establecido en
la Carta Política de 1991 permite desarrollar este tipo de políticas
excepcionales y transitorias. En esa medida, esta Corte viene señalando que
principios constitucionales fundamentales como la justicia pueden ser objeto de
ponderación al no tener la calidad de absolutos.[281]
En esas
situaciones excepcionales la universalidad de valores objetivos y subjetivos
que comporta la justicia debe analizarse desde una perspectiva integral, que
contenga la multiplicidad de variables de la vida social, económica, política y
jurídica del país. Luego, esta Corporación ha afirmado que la visión integral
que los procesos de justicia transicional deben contener, implica el
desarrollo de medidas públicas que busquen la reconciliación de todos los
actores que intervinieron o resultaron afectados por la consecuencias del
conflicto armado, el reconocimiento de los derechos de las víctimas que aún en
situaciones de grave convulsión social  no se pueden desconocer de manera total
y la recomposición y fortalecimiento de la legitimidad social sobre las
instituciones públicas.[282]
El alcance de la
justicia como principio constitucional fundamental varía en la justicia
transicional, al implicar una evolución del entendimiento exclusivamente
retributivo del término. Así, el deber estatal de investigar, juzgar y
sancionar las conductas delictivas no desaparece en los procesos de justicia
transicional, pero puede llegar a ser más benigno para concatenar de manera
efectiva los valores en disputa.[283] Asimismo, las medidas
estatales deberán brindar una mayor relevancia a los derechos de las víctimas a
la verdad, a la reparación y a la no repetición, pues a través de ellos se
garantiza la reconciliación y el fortalecimiento del Estado social y
democrático de derecho.
Las obligaciones
que en materia de justicia tiene el Estado en el transcurso de procesos de justicia
transicional, deben estar orientadas por la búsqueda permanente de una
especie de catarsis al interior del conflicto social y, para ello,
deberá aplicar medidas que a través de la búsqueda de la verdad y la reparación
de las víctimas, recompongan las relaciones quebrantadas y así se pueda
garantizar la no repetición de los hechos sancionados.[284]
5.2 Premisa
menor
El Acto
Legislativo 03 de 2017, que a su vez contiene en el artículo 1º el artículo
transitorio 1º, reconoce al nuevo partido o movimiento político que surja de
las FARC-EP,  posibilidades de financiación, las cuales se rigen
transitoriamente por reglas especiales. Una de ellas es precisamente la
contenida en el numeral 5, que concede la posibilidad
al partido que surja, de inscribir candidatos y listas a cargos y corporaciones
de elección popular, en las mismas condiciones que se exigen a los demás
partidos y movimientos políticos, a partir de la obligación que quienes
pretendan hacerlo expresen formalmente la voluntad de acogerse a los mecanismos
y medidas del SIVJRNR antes de realizar la inscripción, exceptuando de la
anterior exigencia a quienes hayan resuelto su situación jurídica en virtud de
los contenidos de la Ley 1820 de 2017, esto es, que se hayan visto beneficiados
por amnistías de iure.
Ahora bien, respecto de los
antecedentes legislativos de la norma revisada y que soportan la interpretación
genética de la misma, se advierte que la principal finalidad del acto
legislativo en revisión consistió en ofrecer garantías de reincorporación a
la vida política regular -no armada-, para aquellos que habiendo dejado las
armas desean pertenecer a un partido, movimiento o agrupación política que
represente su base ideológica, permitiendo que sean expresadas de manera libre
y espontánea[285]. En la exposición de
motivos del  proyecto se informa que uno de los logros más significativos del
Acuerdo Final, tiene que ver con el tránsito de las conductas violentas al
ejercicio de la política como mecanismo de participación, lo que requiere en
todo caso de una plataforma que así lo permita a efectos de lograr un adecuado
ejercicio de la oposición y la constitución de verdaderos partidos políticos[286].
Posteriormente, en el primer debate en la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes[287], surgió la disertación
respecto de la necesidad de garantizar que los candidatos de las FARC-EP al
Congreso y a la Presidencia de la República, no hubieran cometido crímenes de
guerra, ni delitos de lesa humanidad, aspecto que en adelante fue tema central
en las discusiones. Fue así como se presentaron propuestas como la siguiente:[288]
“no podrán ser inscritos como candidatos a la Presidencia, al Senado o a la
Cámara de Representantes por el partido o movimiento político que surja de la
transición de las FARC- EP a la actividad política legal para participar en las
elecciones de 2018 y 2022, quienes haya sido condenados o sancionados por
crímenes de guerra o delitos de lesa humanidad”[289].
Pese a ello, adelantado este debate se concluyó que el régimen de inhabilidades
debía ser discutido en otro proyecto, decidiendo habilitar la reincorporación
de la organización para transformarse en un partido o movimiento político, una
vez dejada las armas[290].
En segundo debate[291] se reiteraron los argumentos
sobre la inadmisibilidad de candidatos de las FARC-EP que hubieren cometidos
delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, sin embargo, fue aprobado el
texto definitivo con modificaciones al proyecto de acto legislativo, pero sin
adiciones al texto original en cuanto al artículo 1 numeral 5[292].
A su turno, en  primer debate de la otra cámara el Senador Farruk
Urrutia Jalilie -ponente- afirmó que “los derechos de participación política deberían surgir una
vez se cumpla con la totalidad de la pena de reclusión y se hayan reparado a
las víctimas, además de lo anterior la participación política debe estar
condicionada al cumplimiento de los requisitos, de las Sentencia C-577 de 2013
(…)”[293]. Por su parte, el Senador Roosvelt Rodríguez Rengifo encontró que
se satisface la posibilidad de participar en política sin que ello se considere
como impunidad, toda vez que el numeral 3 del artículo 5 del acto legislativo
de la JEP supone el cumplimiento de las sanciones impuestas en esa
jurisdicción; aunado a que si llegare a cometer un nuevo delito, cuyo
conocimiento corresponde a la justicia ordinaria, dicha jurisdicción también podría revisar si ellos supone
un incumplimiento de las condiciones del sistema integral. Además se indicó que
el numeral 8, ídem, exige que para acceder al SIVJRNR “es necesario
aportar verdad plena, reparar a las víctimas y garantizar la no repetición
aportar verdad plena significa relatar cuando se disponga de los elementos para
ellos de manera exhaustiva y detallada”[294].
Cuestionó el Senador Carlos Fernando Galán “¿entonces para el Senador Roosvelt y para el
gobierno en el acto legislativo quedó claro que quien eventualmente incumpla su
sanción sin haber cometido un nuevo delito, me refiero a la sanción relativa de
los delitos cometidos en el marco del conflicto, quien incumpla la sanción o
quien no cumpla con temas de verdad o reparación queda claro que puede perder
la habilitación política que le estamos dando con el acto legislativo?”[295]
A su turno, el Senador
Galán Pachón presentó la siguiente proposición aditiva al numeral 5: “Sin
perjuicio de lo anterior, la inscripción de candidatos que hubieran sido
miembros del grupo armado al margen de la ley FARC EP estará sujeta al
cumplimiento de los deberes de aporte a la verdad plena, reparación a las
víctimas y garantía de no repetición en los términos del inciso 3º del artículo
5º del Acto Legislativo número 1 de 2017”[296].
Ello con la finalidad de que los excombatientes que hubieran cometido
graves delitos estén facultados para ser candidatos, siempre que hayan contado
la verdad, reparado a las víctimas y cumplido con el compromiso de no
repetición.
No obstante, el
Ministro del Interior negó el aval solicitado en los siguientes términos “en
el tema de la proposición de Carlos Fernando Galán, entiendo que tiene el mismo
propósito que tenía la proposición que se presentó en la discusión de la
reforma constitucional JEP y que planteamos nosotros y se está estudiando, debe
incorporarse algún régimen de sanciones para incumplimiento de las obligaciones
derivadas de la JEP no solamente desde el punto de vista de participación
política, sino en general que vendrán en la ley estatutaria de la JEP, así como
está planteada la proposición yo le pediría al Senador Galán que la dejáramos
para la ley estatutaria de la JEP, quedaría, este es el camino aprobada esta
proposición para que prácticamente, por el tiempo que queda de aquí a las
elecciones de marzo y el funcionamiento de la JEP, y el establecimiento de
sanciones para prácticamente excluir de la posibilidad de participar en las
elecciones más allá de las sanciones a quienes se han desarmado, se van a
desarmar en el mes de mayo, se van a convertir en partido político y ellos
tomarán la decisión como convención. Me imagino que la tomarán con sustento político
y electoral, pensando como cualquier dirigente político en la opinión pública
quienes participaran y quienes no siempre y cuando se acojan a la justicia
especial para la paz.”[297]
Sobre el particular
expuso el Senador Galán Pachón que la decisión del Gobierno nacional estaría
debilitando el proceso de paz frente a la garantía de los derechos de las
víctimas, al tiempo que hizo un llamado al Gobierno y a las FARC-EP, para que
entiendan que el proceso de paz requiere legitimidad, para lo cual se debe
contar con los elementos que garantizan los derechos en general de las víctimas
y en especial el derecho a la verdad. Al presentarse discrepancias entre las
cámaras se designó una comisión accidental con la finalidad de conciliar el
texto, que aprobó el texto que hoy se encuentra a disposición de la Sala[298].
Ahora bien, de cara al contenido
de la norma ha de entenderse que la posibilidad de inscribir candidatos y
listas de candidatos será para todos los cargos de elección popular, esto es, Presidente,
Vicepresidente, Gobernador y Alcalde, así como para corporaciones públicas, es
decir, Congreso de la República, Asambleas Departamentales, Concejos
Municipales, Juntas Administradoras Locales y Parlamento Andino; siendo
necesario que se cumplan las mismas condiciones de los demás
partidos, así como los cargos en que se ejercen funciones públicas. Así las
cosas, deberán:
En primer
lugar, cumplir las calidades específicas que exige cada uno de los cargos para
los cuales se pretende la respectiva inscripción o postulación. Se trata,
entonces, del análisis individual de quienes serán inscritos a efectos de que
acredite los parámetros de capacidad y probidad en el ejercicio de los cargos,
según las exigencias legales especiales. Nótese que en este punto la norma no
se está refiriendo, verbigracia, a las curules que se tendrán por dos periodos,
sino a la posibilidad de inscripción en otros cargos de elección popular y
cargos públicos.
De esta manera,
en cumplimiento del artículo 172 de la Constitución quien pretenda postularse
al Senado de la Republica deberá ser colombiano de nacimiento, ciudadano en
ejercicio y tener más de treinta (30) años de edad en la fecha de la elección;
idénticos requisitos deberán cumplirse por quienes deseen postularse al
Parlamento Andino. A su vez para ser elegido Representante a la Cámara, según
el artículo 177, deberá ser ciudadano en ejercicio y tener más de veinticinco
(25) años de edad a la fecha de la elección. Y para ser Diputado, según el
artículo 299 de la Constitución, deberá ser ciudadano en ejercicio y haber
residido en la respectiva circunscripción electoral durante el año
inmediatamente anterior a la fecha de la elección –el tema atinente a condenas
penales que trae la norma se analizará más adelante-.
Para ser
Concejal según el artículo 42 de la Ley 136 de 1994 deberá ser ciudadano en
ejercicio y haber nacido o ser residente en el respectivo municipio o de la
correspondiente área metropolitana durante los seis (6) meses anteriores a la
fecha de la inscripción o durante un periodo mínimo de tres (3) años
consecutivos en cualquier época. Para efectos de ser elegido concejal por los
municipios del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina, se requiere ser residente del Departamento conforme a las normas de
control de densidad poblacional y tener residencia en la respectiva
circunscripción por más de diez (10) años cumplidos con anterioridad a la fecha
de la elección. Para ser elegido Edil, según el artículo 123 de la Ley 136 de
1994 -junta administradora local-, requerirá ser ciudadano en ejercicio y haber
residido o desempeñado alguna actividad profesional o laboral en la respectiva
comuna o corregimiento, por lo menos durante los seis (6) meses anteriores a la
fecha de la elección.
En segundo
lugar, debe tenerse en cuenta que para las inscripciones de listas a candidatos
de los demás partidos y movimientos políticos, los aspirantes no pueden
encontrarse incursos en causales de inhabilidad o
incompatibilidad. En ese sentido, inicialmente se abordará el estudio en lo
concerniente a las incompatibilidades, para lo cual se estima necesario
recordar lo que este Tribunal ha expresado:
“El
señalamiento constitucional de incompatibilidades implica necesariamente la
consagración de límites y excepciones a la actividad de la persona, la cual no
estaría cobijada por ellos si no fuera por el cargo que desempeña. Desde ese
punto de vista comporta un trato diferente al aplicable para los demás pero
justificado en razón de los superiores intereses públicos. La incompatibilidad
significa imposibilidad jurídica de coexistencia de dos actividades. Dada la
situación concreta del actual ejercicio de un cargo -como es el de congresista
para el caso que nos ocupa- aquello que con la función correspondiente resulta
incompatible por mandato constitucional o legal asume la forma de prohibición,
de tal manera que, si en ella se incurre, el propio ordenamiento contempla la
imposición de sanciones que en su forma más estricta llevan a la separación del
empleo que se viene desempeñando.”[299]
Así, por ejemplo, tratándose
de aspirantes al Congreso deberá atenderse el cumplimiento de lo preceptuado en
los artículos 180, 261, 281 y 284 de la Constitución y,
en idéntico sentido, ha de cumplirse el requerimiento para los cargos que
fueron mencionados.
En efecto,
dichas incompatibilidades se definen como la imposibilidad jurídica de
coexistencia de dos actividades, respecto de las cuales se ha señalado: “las
incompatibilidades legales [tienen] como función primordial preservar la
probidad del servidor público en el desempeño de su cargo, al impedirle ejercer
simultáneamente actividades o empleos que eventualmente puedan llegar a
entorpecer el desarrollo y buena marcha de la gestión pública. Igualmente,
cumplen la misión de evitar que se utilice su cargo de elección popular para
favorecer intereses de terceros o propios en desmedro del interés general y de
los principios que rigen la función pública.”[300]
Se constituyen
así las incompatibilidades en claras limitaciones al servidor público durante periodo
en el que ostente tal calidad a efectos de prevenir la coexistencia de dos
actividades. Bajo este panorama, pueden surgir las denominadas
incompatibilidades sobrevinientes, que se concretan cuando ostentando el cargo
se ejecutan labores distintas a las propias del mismo, lo que activa una causal
de pérdida de investidura - sanción disciplinaria-. A diferencia de las
inhabilidades, que por regla general son previas al desempeño del cargo o de
la  función pública, las incompatibilidades pueden sobrevenir en el ejercicio
de la función, permitiendo de cara a ese dinámica inclusive que quien se
advierta incurso en una de las denominadas sobrevinientes, pueda renunciar al
cargo que desempeña antes de que se configure la causal de perdida de
investidura o sanción.
En lo que atañe
a las inhabilidades, las mismas se configuran por regla general de forma
previa al ejercicio del cargo, y en ese sentido no son subsanables, ni siquiera
por el transcurso del tiempo, excepto que provengan de una sanción que así lo determine.
En efecto, a diferencia de las incompatibilidades que se activan mientras se
ejerce el cargo, pues, una vez se deja de ejercer el mismo por renuncia o
perdida de la investidura desaparecen, las inhabilidades perduran según el
término determinado para esos efectos. De esta manera, las inhabilidades se
constituyen en circunstancias que imposibilitan obtener un cargo, empleo u
oficio, al paso que las incompatibilidades se enmarcan no en la obtención, sino
en el ejercicio del cargo o función pública.
Precisamente
esta Corporación las definió como: “restricciones fijadas por el
constituyente o el legislador para limitar el derecho de acceso al ejercicio de
cargos o funciones públicas. También han sido definidas por esta Corporación
como aquellos requisitos negativos para acceder a la función pública, los
cuales buscan rodear de condiciones de transparencia, imparcialidad, igualdad y
moralidad el acceso y la permanencia en el servicio público, de tal suerte que
las decisiones públicas sean objetivas y tengan como resultado el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado que asegure la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden justo.”[301]   En ese sentido, por
ejemplo, el artículo 179 de la Constitución determina las situaciones en que un
individuo no pude ser congresista.
En tercer lugar,
y en desarrollo de los requisitos que deberá cumplir las FARC como partido
político para inscribir candidatos y listas de candidatos a cargos de elección
popular y cargos públicos, ha de recordarse que como se dispone para los demás
partidos, deberá tratarse de aspirantes elegidos mediante procedimientos
democráticos según los estatutos del partido o movimiento.
En cuarto lugar,
como quiera la inscripción se realiza a través de listas, en el caso específico
de que se elijan cinco (5) o más curules para corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta, sin que ello se
aplique a los resultados, deberán conformarse por mínimo un 30% de uno de los
géneros.
Finalmente, los
partidos y movimientos políticos no podrán inscribir listas para elección de
congresistas por circunscripciones especiales de minorías étnicas.
De otro lado, el numeral 5 que se
analiza, en sus incisos 2º y 3° determina que: “Sin perjuicio de lo anterior
los candidatos que hubieren sido miembros de las FARC-EP, deberán, en el
momento de la inscripción de las candidaturas, expresar formalmente su voluntad
de acogerse a los mecanismos y medidas establecidas en el Sistema Integral de
Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) contemplados en el Acto
Legislativo No. 01 de 2017. Se exceptuarán aquellas personas que hayan resuelto
su situación jurídica en virtud del Título III capítulo I de la Ley 1820 de
2017 (sic)”.[302]
Este contenido
normativo, a diferencia de la parte inicial del numeral, no se identifica con
exigencias que se hagan a los demás partidos y movimientos políticos, y ello
deviene precisamente de la circunstancia especial de la que emana la
participación en política que ahora se permite, particularmente en torno a las
calidades de quienes en este caso la ejercerán. Ello por cuanto como se
determinó en la sentencia C-674 de 2017[303], si la
imposición de sanciones en la JEP no inhabilita el ejercicio de las actividades
y derechos políticos, y además deja suspendidas todas las inhabilidades por
condenas penales y disciplinarias impuestas, no resulta consecuente reclamar
exigencias distintas a los exmiembros del grupo combatiente que el expresar su
voluntad formal de acogerse al SIVJRNR, desde luego bajo el cumplimiento de los
requisitos del sistema de condicionalidades determinado en la sentencia
mencionada, esto es, que para poder participar en política los aspirantes
deberán suscribir un acta en la que, a más de comprometerse a acogerse al
mencionado sistema, deberán cumplir con las exigencias de: (i) dejación de
armas; (ii) contribución efectiva al éxito del proceso de reincorporación a la
vida civil; (iii) aportar a la verdad; (iv) implementación de garantías de no
repetición; (v) contribución a la reparación de las víctimas; (vi) entrega de
menores; según calificación que debe hacer la JEP a partir de criterios
objetivos y verificables que prueben que la reincorporación en la vida política
tiene como contrapartida una ganancia en términos de verdad, reparación y paz
estable y duradera.
Resulta oportuno
señalar que cualquier conducta que revista las características de delito, que
genere la imposición de una pena privativa de la libertad o una sanción
disciplinaria que ocasione inhabilidad y que tenga origen en hechos o conductas
que se hayan cometido con posterioridad a la firma del acuerdo de paz, implican
la respectiva inhabilidad lo que limita la posibilidad de acceder al cargo, que
pueden ser de las denominadas sobrevinientes cuando se concretan en ejercicio
del cargo, lo que impide la permanencia en el mismo, circunstancia que se
decidirá en este caso por las autoridades competentes.
5.3 Síntesis
Emerge de la
premisa menor formulada, la posibilidad de que ex miembros de las FARC-EP que
hagan parte del partido político por ellos creado, participen activamente en
política y, en consecuencia, puedan ser elegidos en cargos de elección popular
y cargos públicos, aun cuando estén condenados por el Tribunal transicional por
haber cometido delitos ejecutados en desarrollo del conflicto armado, que motivara
la suscripción del acuerdo final para la paz.
Al
respecto, de manera inicial se advierte necesario comprender que esa
posibilidad de participar en política no nació per se con la expedición
del Acto legislativo 03 de 2017 que ahora se revisa, sino que, como se expuso,
tiene origen en el contenido del artículo transitorio 20 del Acto Legislativo
01 de 2017 y como se resumió, fue objeto de control por esta Corte (sentencia
C-674 de 2017) encontrando que dicha posibilidad de participación en política,
se advierte ajustada a la Carta política.
En ese
sentido, lo cierto es que existe un pronunciamiento de esta Corporación que
abordó la problemática planteada por los intervinientes y que tiene que ver con
la posibilidad de participación política, aun cuando quienes pretendan hacerlo
hayan cometido delitos, inclusive sistemáticos y de lesa humanidad. No obstante,
además de reiterar lo resuelto en la sentencia mencionada, se estima necesario
incluir algunas precisiones de cara a los contenidos que se introducen por la
norma que ahora se revisa (Acto Legislativo 03 de 2017). No deben olvidarse las
particularidades o el contexto que ofrece la preceptiva aquí examinada, que si
bien muestran aspectos coincidentes en la problemática formulada, también
difiere en aspectos propios de la significación o relevancia.
Acorde con la
metodología que ha planteado la Corte respecto del juicio de sustitución, lo
oportuno es determinar si el contenido descrito en la premisa mayor, conformado
por los ejes fundacionales descritos, sustituye o subvierte los ejes axiales
determinados en la premisa mayor. Al decir de los
intervinientes podría pensarse que permitir la participación en política de
quienes en el pasado tuvieron calidad de victimarios, subvierte el compromiso
del Estado social y democrático de derecho de investigar, juzgar y sancionar
sus acciones, cuando estas hayan activado graves violaciones de derechos
humanos e infracciones al DIH.
Ha encontrado
esta Corte, contrario a ello, que aun tratándose de la flexibilización de
ciertos aspectos de cara a los contenidos de la justicia transicional, el
Estado se halla en el deber de cumplir lo preceptuado en el artículo 250 de la
Carta Política, no solo en favor de las
víctimas, sino de la sociedad misma, debiendo por medio del ente acusador -o el
que fuere determinado por la justicia transicional- ejercer la acción penal y realizar la investigación de los
hechos que revistan las características de un delito que lleguen a su
conocimiento por medio de denuncia, petición especial, querella o de oficio,
siempre y cuando medien suficientes motivos y circunstancias fácticas que
indiquen la posible existencia del mismo.
Ahora bien, esa misma flexibilización sí implica que,
de un lado, el alzado en armas se someta al Estado; pero de otro, que el Estado
mismo realice ciertas renuncias amparado en figuras como la amnistía o en todo
caso en la necesidad de implementar una justicia transicional, que permita la
aplicación de sanciones distintas a las ordinarias, pero que no dejarán sin
judicialización y castigo las conductas que revisten las características de
delito, ejecutadas por razón del conflicto armado; con ello se garantiza no
solo la justicia, sino también la verdad, la reparación y la no repetición, así
como los derechos de la sociedad y de las víctimas.
No se trata, entonces, de la renuncia al deber de
investigar y concretar una efectiva judicialización de las mencionadas
conductas que propenda por una búsqueda de la verdad y el logro de la justicia,
sino de la variación en el procedimiento ante la necesaria existencia de una
justicia transicional que, como se viene sosteniendo, dé paso a la erradicación
del uso de la violencia de ese sector armado y legitime las instituciones estatales
frente a ellos.
La jurisdicción que se creó por medio del Acto
Legislativo 01 de 2017, cuyos contenidos especiales pasaron el tamiz de
constitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en la sentencia C-674 de
2017, deja en claro que al existir una nueva forma de judicialización, que se
soporta, entre otras, en el derecho a la verdad en favor de las víctimas y la
sociedad, no se desconoce el deber del Estado de investigar, judicializar y
sancionar las graves violaciones de derechos humanos e infracciones al DIH.
Cumplido esto,
resulta oportuno recordar que, como fuere dicho en la sentencia C-577 de 2014,
no existe “un derecho absoluto de las
víctimas a la no participación de quienes sean considerados delincuentes
políticos en el marco de un proceso de justicia transicional, por medio del
cual se busque alcanzar el fin del conflicto armado y una paz positiva que sea
estable y duradera”, por lo que la imposibilidad de
concretar la mencionada actividad, no puede constituirse ni en una sanción y
menos aún, en una prohibición en favor de las víctimas.
De este modo, la
garantía de las víctimas se concreta en derechos tales como la verdad, la
justicia, la reparación y la no repetición, mismos que se garantizarán en
desarrollo de los procesos que se adelantarán por la JEP, sin que en esos
derechos o garantías se incluya la no participación en política de sus pasados
victimarios.
Ahora bien,
como se desarrolló en la premisa menor, en todo caso quienes pretenden
inscribirse como candidatos por el partido político que ahora surge, deben
hacerlo en las mismas condiciones de los demás partidos y movimientos
políticos, contenido que no se opone y menos suprime los ejes fundamentales que
se referenciaron, pues, como se expuso, no deroga la obligación del Estado en
favor de las víctimas, ni subvierte la posibilidad de participar en política
bajo condiciones de igualdad como una respuesta del principio democrático
participativo.
Es claro que
los futuros candidatos deberán cumplir los mismos requisitos generales de los
demás partidos y movimientos políticos para inscribir listas de candidatos, ya
que, como pudo observarse, en la premisa mayor las normas aplicables a este
presupuesto, se contienen exigencias respecto de las calidades individuales de
cara al adecuado ejercicio de los cargos, exigencia que garantiza la probidad y
capacidad para asumir el rol pretendido.
Atendiendo el
contexto descrito resulta necesario que el partido que las FARC, al momento de
inscribir candidatos a listas de elección popular y cargos públicos, debe cumplir
los parámetros de incompatibilidades, exigencia que en criterio de esta
Corporación no amerita ni permite ningún tipo de flexibilización, ante la
naturaleza misma de su definición, como quedó demostrado en apartados
precedentes. De ahí que el mismo numeral del Acto Legislativo 03 de 2017 no lo
distinga.
No puede,
entonces, insístase, flexibilizarse en virtud de la transición las
incompatibilidades en tanto que su exigencia no es discordante con las
calidades específicas de quienes entregaron las armas en virtud del proceso de
paz. No ocurre lo mismo con las inhabilidades específicamente las que tienen
origen en la imposición de condenas por la comisión de delitos relacionados
directa o indirectamente con el conflicto armado.
En efecto, es
necesario comprender que la totalidad de inhabilidades e incompatibilidades que
se determinan en la Constitución y la Ley, y que limitan la participación en
política, han de extenderse a los miembros del partido de las FARC; pero como
se indicó, se hace indispensable flexibilizar los requisitos y excepcionar los
relacionados con condenas por sentencia judiciales penales que se hayan
impuesto por delitos que estén relacionados de manera directa o indirecta con
el conflicto armado, que se hayan cometido con anterioridad a la firma del
acuerdo de paz y que en la JEP no impliquen la imposición de las sanciones
denominadas por el acuerdo de paz como ordinarias.
Lo anterior
tiene además soporte en lo dispuesto en el artículo transitorio 20 del Acto
legislativo 01 de 2017, en tanto que la imposición de cualquier sanción en la
JEP no inhabilitará para la participación política, ni limitará el ejercicio de
ningún derecho, activo o pasivo -elegir o ser elegido-, de participación
política. Como se indicó en la sentencia C-674 de
2017, la sujeción de la reincorporación a la vida pública al sistema de
condicionalidades implica, entre otros, i) que las
personas que no contribuyan a la consecución de los objetivos del sistema
integral de verdad, justicia, reparación y no repetición no accedan a la
habilitación del artículo transitorio 20; ii) que quienes habiendo accedido a
la habilitación pueden perderla si incumplen las condiciones del sistema, según
calificación de la JEP; iii) que las personas a las que se impongan las sanciones
ordinarias del Acto Legislativo 01 de 2017, no podrán ser destinatarias de la
habilitación del artículo transitorio 20; iv) que aunque la habilitación para
participar en política en principio comprende a quienes han sido sancionadas
por la justicia ordinaria, por vía de la suspensión de la condena prevista en
el parágrafo del artículo transitorio 20, dicha suspensión de inhabilidades se
encuentra condicionada al cumplimiento progresivo y de buena fe de las
obligaciones del Acto Legislativo 01 de 2017; v) que en el caso de los miembros
de las FARC, para efectos de la inscripción de sus candidatos, corresponderá al
Alto Comisionado para la Paz certificar acerca de la pertenencia de las FARC, y
al Secretario Ejecutivo de la JEP sobre el compromiso de sometimiento al
sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición; vi)
finalmente, las demás obligaciones propias del sistema de condicionalidades se
cumplirán de forma progresiva, según el diseño y el momento de entrada en
funcionamiento de los diferentes componentes del modelo; y vii) que corresponde
a la JEP verificar el cumplimiento del sistema de condicionalidades, así como
levantar las medidas de suspensión de las condenas, en caso de incumplimiento.
Surge en todo
caso un interrogante, planteado inclusive por varios intervinientes, en el
sentido de las consecuencias que deberán afrontar quienes incumplan los
compromisos contenidos en el acta a firmar. Al respecto, deberá indicarse que
inicialmente los incumplimientos relacionados, verbigracia, con la nueva
comisión de delitos generarían inhabilidades de las denominadas sobrevinientes,
aplicables a cualquier ciudadano que ejerza un cargo de elección popular o uno
público, no siendo dicha circunstancia un aspecto especial o exclusivo de
miembros del partido naciente. No obstante, respecto del incumplimiento de los
demás compromisos es importante destacar que ello generaría necesariamente el
retiro de la actividad, análisis que en todo caso debe pasar por la criba del
órgano competente, esto es, la JEP.
A manera
conclusiva puede sostenerse que no se suprime eje fundamental de la
Constitución por el hecho de que se permita a los integrantes del partido
político de las FARC la participación en política, sea que ello se concrete por
su paso por la JEP o porque sean beneficiarios de figuras como la amnistía. Si
bien se advierte la existencia de un trato diferenciado favorable al partido
político por no aplicar inhabilidades, ello no goza de la entidad suficiente
para sustituir la Constitución, al propiciarse en el marco de la justicia
transicional que reviste carácter extraordinario y temporal. Esa participación
debe sujetarse al cumplimiento propio de los mismos requisitos que deben
cumplir los demás partidos y movimientos políticos, exceptuando solamente la
inhabilidad que pueda surgir de condenas penales o de otra naturaleza respecto
de conductas que se hayan cometido antes de la firma del acuerdo final para la
paz. Excepción que tampoco rompe o desdibuja la participación en política en
condiciones de igualdad, si se tiene en cuenta que resulta necesaria la
flexibilización de las exigencias que hacen imposible la participación
democrática, en tanto la naturaleza misma de la terminación del conflicto
armado obliga al Estado a disponer de mecanismos que autoricen una contienda
democrática y no más una armada, que desangró al país por más de cinco décadas.
d)  Delegado ante el Consejo
Nacional Electoral
1.      Norma
revisada. El numeral 6, artículo transitorio 1º del
artículo 1, reza: “Designar, de manera transitoria y hasta el 20 de julio de
2026 un delegado ante el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces,
quien tendrá voz pero no voto, y podrá participar en las deliberaciones de esa
Corporación.”
2.      Audiencia
pública. En el primer eje
temático sobre conformación del partido o movimiento político que surja del
tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal[304],
se formuló el siguiente interrogante: “¿A la luz de las atribuciones
especiales del artículo 265 de la Constitución, cuál es la razón que justifica
la designación hasta el 20 de julio de 2026, de un delegado ante el Consejo
Nacional Electoral o quien haga sus veces y, además, quien tendrá voz pero no
voto? Las respuestas que se obtuvieron fueron las siguientes:
2.1.  Ministro del Interior. Afirmó que la designación transitoria de un delegado ante
el Consejo Nacional Electoral (en adelante CNE, Consejo o autoridad electoral)
se explica en función del origen de esta institución prevista en el artículo
264 superior, es decir, que sus miembros se eligen “previa postulación de
los partidos o movimientos políticos con personería jurídica o por coaliciones
entre ellos”. Con ello, estimó, se pretende la amplitud democrática
mediante garantías reforzadas a la participación política, inclusive limitada a
tener voz sin voto.
2.2. Telésforo Pedraza Ortega, Representante a la Cámara. Manifestó que la designación de un delegado ante el CNE obedece a lo
convenido por el Gobierno en el literal b del punto 3.2.1.2. del Acuerdo Final
para la paz sobre representación política, lo cual encontró que se justifica en
aras de brindar garantías electorales[305].
2.3. Alexander Vega Rocha, Magistrado del Consejo Nacional
Electoral. En términos
generales aseveró que el ordenamiento jurídico viene siendo modificado en
virtud de la implementación integral del Acuerdo Final, lo cual halló
justificable al permitir la reincorporación de los grupos alzados en armas a la
vida civil, particularmente pasar de la lucha armada a la política. No
obstante, estimó que las medidas adoptadas no pueden generar una fractura del
texto superior o una alteración permanente o grave del orden estatal. No
encontró válido permitir que un representante del partido o movimiento político
que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, participe
pues “si bien los certámenes electorales del 2018 y del 2022, son inciertos
en materia de representación de estos, también lo es que ellos desde el momento
de la adquisición de su personería jurídica, deben participar en la vida
política en igualdad de condiciones a los demás partidos o movimientos”. Por
tanto, solicitó la exequibilidad en el entendido que la designación del
delegado de las FARC-EP ante el Consejo solamente se justifica hasta la
finalización del período de los actuales miembros, ya que para los demás
eventos tendrían que participar en igualdad de condiciones.
3. Intervenciones
ordinarias
3.1. Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.
Señaló que la designación de
un delegado del partido o movimiento político de las FARC-EP ante el CNE se
ajusta a la Constitución y a los principios rectores establecidos. Dedujo que
si entre los objetivos de la autoridad electoral está el garantizar una
participación equitativa y soberana de los ciudadanos en el ámbito electoral,
entonces esta medida contribuye a lograr los fines de dicha institución.
Respecto al control administrativo de origen político que cumplirá el delegado,
anotó que “actúa como garante de que el nuevo partido o movimiento político
de las FARC-EP participe activamente en las actividades del Consejo Nacional
Electoral  y se interese por las mismas”. Precisó que se trata de una
participación activa pero altamente restringida porque el delegado tiene voz
pero no voto, por lo que no se alteran las funciones del Consejo ni ningún eje
definitorio de la Constitución, al facilitar el ejercicio del principio de
participación política.
3.2. Defensoría del Pueblo. Luego de referir al artículo 265 de la Constitución, a la
Ley 130 de 1994 (Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos), al
Decreto ley 2241 de 1986 (Código Electoral) y a la Ley 96 de 1985 (marco legal
de la campaña presidencial), advirtió que el CNE, que está integrado por
representantes de los partidos y movimientos políticos, cumple un papel
relevante respecto a la actividad electoral por lo cual es válido que cuente
con un delegado de esta nueva agrupación política, dado que al comenzar su
actividad política no se encontrará en igualdad de condiciones respecto de las
demás agrupaciones.
3.3. Universidad de Antioquia. Subrayó que el delegado ante el CNE al no
poder votar no tendrá el estatus jurídico de consultor que expresa opiniones,
no pudiendo alterar el equilibrio decisorio de las fuerzas partidistas
representadas en dicho órgano, por lo que “es compatible con el sistema de
representación proporcional en los órganos electorales”.
3.4. Procuraduría General de la Nación. Aseguró que esta medida no altera los
elementos definitorios de la Constitución, al estar orientada a garantizar la
representación del partido o movimiento político que surja del tránsito de las
FARC-EP a la actividad política legal en dicho organismo electoral, conformado
por representantes de los demás partidos políticos. El que un delegado de la
nueva agrupación política participe sin voto y de manera transitoria en las
deliberaciones del Consejo, encuentra que no altera la naturaleza de la
institución y garantiza la igualdad de condiciones en cuanto a la
representación de ese partido.
4.      El Consejo Nacional Electoral, composición y
atribuciones.
4.1. La función electoral. Al respecto ha
sostenido este Tribunal[306] que constituye la expresión de la
democracia, articula al pueblo como fuente soberana del poder, facilita la
participación de la ciudadanía y autoriza la confluencia de grupos y tendencias
diversas que conforman el cuerpo electoral, a través de determinados mecanismos
e instituciones[307]. Requiere, entonces, de “instrumentos
materiales y de una serie de instituciones”, para garantizar que la
voluntad popular se exprese de manera genuina y sus determinaciones sean
respetadas[308].
Así surge la necesidad de contar con una organización
electoral, que en Colombia está conformada por el Consejo Nacional
Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los demás organismos
legales, que tienen a su cargo las elecciones, su dirección y vigilancia, entre
otras funciones (art. 120 C. Pol.). Sin una organización electoral adecuada “´la
expresión de la voluntad política individual deja de tener eficacia y sentido´,
por lo cual ´corresponde al Estado poner en marcha los medios para que la
voluntad ciudadana sea adecuadamente recepcionada y contabilizada´”[309].
Ello explica por qué la función y la organización
electoral son consideradas la expresión orgánica e institucional de la
democracia, como también de la participación, la soberanía popular y el
pluralismo, encaminados a garantizar las condiciones de igualdad y los derechos
de las minorías[310].
4.2. Marco constitucional. El artículo 264[311]
superior establece que el CNE  se compone de nueve miembros elegidos por el
Congreso de la República en pleno, para un periodo institucional de cuatro
años, “mediante el sistema de cifra repartidora, previa postulación de los
partidos o movimientos políticos con personería jurídica o por coaliciones
entre ellos”[312]. También estipula que sus miembros
son servidores públicos de dedicación exclusiva, tendrán las mismas calidades,
inhabilidades, incompatibilidades y derechos de los magistrados de la Corte
Suprema de Justicia.
La reforma constitucional a esta disposición introducida
por el Acto Legislativo 01 de 2003 pretende “garantizar la apropiada representación
de las fuerzas políticas” en la autoridad electoral[313].
Ya esta Corporación había determinado la “índole política del Consejo
Nacional Electoral y el peso que tienen los partidos y movimientos políticos
tanto en la elección de sus miembros como en la definición de las funciones, de
modo que vendría a ser ´una especie de escenario de concertación de distintas
tendencias políticas en torno a temas que el legislador le ha deferido a su
regulación´[314]”[315].
Por su parte, el artículo 265[316],
ejusdem, determina que el Consejo “regulará, inspeccionará, vigilará
y controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos
políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes
legales, directivos y candidatos”, debiendo garantizar el cumplimiento “de
los principios y deberes que a ellos corresponden”, además de gozar de
autonomía presupuestal y administrativa. Esta disposición recoge además las
atribuciones especiales asignadas[317].
Conforme a la reforma constitucional
introducida a este artículo por el Acto Legislativo 01 de 2009, se busca que “continúe
como un organismo con funciones administrativas de naturaleza electoral, pero
que goce de autonomía presupuestal y administrativa. En segundo lugar, (…) se
propone otorgarle al Consejo Nacional Electoral las funciones de regulación,
inspección, vigilancia y control, tanto sobre la persona jurídica de los
partidos, como sobre el ejercicio de su objeto o actividad, así como sobre los
directivos, candidatos (…), para garantizarle al ciudadano el cumplimiento de
los principios de transparencia y democratización”[318].
De otro lado, el artículo 258[319]
de la Constitución determina que la organización electoral suministrará
igualitariamente a los votantes instrumentos en los cuales “deben aparecer
identificados con claridad y en iguales condiciones los movimientos y partidos
políticos con personería jurídica y los candidatos”. A su vez, el artículo
263[320]
superior prescribe que para garantizar “la equitativa representación de los
partidos y movimientos políticos”, las curules de las corporaciones
públicas se distribuirán mediante el “sistema de cifra repartidora”.
Por último, debe traerse a colación el artículo 112[321]
superior, que establece el libre ejercicio de la función crítica por los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, además de posibilitar
que los partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica puedan
participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su
representación en ellos, añadiendo que una ley estatutaria reglamentará
íntegramente la materia.
De esta manera, los ajustes a la preceptiva constitucional
que regula el proceso democrático en lo relativo al Consejo Nacional Electoral,
pretenden conducir a una mayor participación de los partidos y movimientos
políticos, y en sí de los ciudadanos, principalmente fomentando una
representatividad proporcionada respecto a los partidos o movimientos políticos
con personería jurídica, además de fortalecer a la autoridad electoral en su
funcionamiento para el eficaz cumplimiento de la normatividad y los principios
que la iluminan en el ejercicio de sus atribuciones[322].
4.3. Marco legal estatutario y ordinario. La Ley
estatutaria 130 de 1994, Estatuto Básico de los partidos y movimientos
políticos, expedida bajo la vigencia del entonces artículo 112 de la
Constitución[323], examinó la participación de la
oposición  en los organismos electorales (artículo 36)[324]
y fue declarado exequible en la sentencia C-089 de 1994[325].
De otro lado, el artículo 39 de esa ley estatutaria, que adiciona funciones al
CNE[326],
fue declarado ajustado a la Constitución[327].
De igual modo, la Ley estatutaria 996 de 2005,
reglamentaria de la elección del Presidente de la República, establece las
atribuciones del Consejo Nacional Electoral en relación con las campañas y los
debates electorales, siendo examinada en la sentencia C-1153 de 2005[328].
También debe referirse la Ley estatutaria 1475 de 2011,
sobre reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos
políticos, la cual determina las atribuciones del CNE en materia de registro
único de partidos y movimientos políticos[329], impugnación de sanciones impuestas[330],
competencia para imponer sanciones a los partidos y movimientos políticos[331],
rendición pública de cuentas[332], anticipos[333],
límites a la financiación privada[334], entre otras, siendo objeto de
pronunciamiento en la sentencia C-490 de 2011.
Finalmente, debe tenerse en cuenta el Decreto ley 2241 de
1986, Código Electoral, especialmente el título II sobre la organización
electoral (capítulos I  y II) el cual establece las autoridades que lo integran
y las funciones principales del Consejo Nacional Electoral, legislación que ha sido
objeto de decisiones por esta Corporación[335].
4.4. En suma, este Tribunal puede colegir que el Consejo
Nacional Electoral es el órgano que lidera la organización electoral, cuyos
miembros son elegidos por el Congreso de la República en pleno para un periodo
determinado y mediante el sistema de cifra repartidora, previa postulación
realizada por los partidos o movimientos políticos con personería jurídica o
por coaliciones entre ellos. Además, tienen el carácter de servidores públicos
de dedicación exclusiva, siendo exigibles las calidades, inhabilidades,
incompatibilidad y derechos de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que se trata
de una instancia independiente e imparcial, cuya finalidad es garantizar la
transparencia, igualdad y probidad de las actividades electorales. En esa
medida, los derechos de participación política requieren para su eficacia de un
andamiaje institucional que permita expresar adecuadamente las opiniones de sus
representantes (partidos o movimientos políticos) respecto a la conformación,
ejercicio y control del poder político, todo en la consecución de la buena
marcha del sistema democrático constitucional[336].
5.
El test de sustitución
5.1.  La premisa mayor
5.1.1. El
ámbito en que se inserta el numeral 6 del artículo transitorio 1 está dado por
la regulación parcial del componente de reincorporación política. De este modo, para la Corte es factible
desprender del contenido normativo revisado que en principio resulta
comprometida la igualdad electoral, la cual tiene diferentes vertientes
dependiendo del contexto del cual se trate (condiciones, representación,
acceso, etc.). Algunas de las intervenciones de la audiencia pública y del
trámite ordinario de constitucionalidad respaldan la anterior afirmación al
haber referido en términos generales como eje fundamental implicado, a la participación
política en condiciones de igualdad en la modalidad de representación
proporcional ante la autoridad electoral[337].
5.1.2. Ahora bien, la Constitución establece que el CNE se
compone de 9 miembros elegido por el Congreso en pleno por un periodo de 4
años, a través del sistema de cifra repartidora[338],
previa postulación de los partidos o movimientos políticos con personería
jurídica o por coaliciones entre ellos. Tienen el carácter de servidores
públicos de dedicación exclusiva, bajo las calidades, inhabilidades,
incompatibilidades y derechos de los magistrados de la Corte Suprema de
Justicia. La misión institucional consiste en regular, inspeccionar, vigilar y
controlar la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos,
garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos
correspondan, gozando de autonomía presupuestal y administrativa.
5.1.3. A su vez, en la sentencia C-955 de 2001, que estudió
el numeral 5 (parcial)[339] del artículo 1° del Decreto ley 2241
de 1986, Código Electoral, la Corte al declarar su constitucionalidad se refirió
al principio de representación proporcional en la Constitución de 1991,
coligiendo que debe ser aplicado de manera extensiva y favorecer las propuestas
políticas contenidas en las listas de candidatos presentadas por los
movimientos políticos, las organizaciones sociales, los movimientos sociales y
los grupos significativos de ciudadanos, que intervengan en el debate electoral
y presenten sus respectivas listas de candidatos con sujeción a la ley, lo cual
se impone como resultado de una interpretación armónica de las disposiciones
constitucionales que se integran al artículo 263, como son los artículos 2º, 40.1,
108, 109 y 111, así como de la naturaleza expansiva de los derechos derivados del
modelo democrático participativo.
También debe anotarse que el artículo 263 de la
Constitución, conforme a la adición[340] y modificación establecida[341],
hoy refiere a la “equitativa representación” de los partidos y
movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos.
5.1.4. En conclusión, como se ha predicado de los
anteriores contenidos normativos examinados, es posible extraer como premisa
mayor del juicio de sustitución el elemento axial de la Constitución denominado
participación política en condiciones de igualdad, que para el numeral
bajo examen se concreta en si se respetó la representación proporcional o
equitativa representación de los partidos y movimientos políticos, ante el
Consejo Nacional Electoral[342].
5.2.  La premisa menor
5.2.1. Del
recuento normativo integral del Acto Legislativo 03 de 2017 que comprende el
numeral 6 bajo examen, puede colegirse que se está ante una reforma
constitucional del constituyente derivado (art. 374 superior), expedida en
virtud del Acto Legislativo 01 de 2016 (procedimiento legislativo especial para
la paz), en el marco de la justicia
transicional. De suerte que la disposición constitucional que ahora se revisa
hace parte de una serie de medidas de carácter excepcional y transitorio
pensadas para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del
Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una
paz estable y duradera.
5.2.2. A
continuación la Sala habrá de determinar el contenido normativo y alcance que
incorpora, que según se ha señalado es del siguiente tenor: “Designar, de
manera transitoria y hasta el 20 de julio de 2026 un delegado ante el Consejo
Nacional Electoral o quien haga sus veces, quien tendrá voz pero no voto, y
podrá participar en las deliberaciones de esa Corporación”.
Este precepto para la Corte involucra tres presupuestos: el
primero, la designación de un delegado ante el Consejo Nacional Electoral o
quien haga sus veces; el segundo, tendrá voz pero no voto, pudiendo participar
en las deliberaciones de esa Corporación; y, el tercero, un carácter
transitorio hasta el 20 de julio de 2026.
Observados los antecedentes legislativos del proyecto de
acto legislativo puede afirmarse que recoge lo pactado en el Acuerdo Final para
la Paz, ya que aludió al literal b. del punto 3.2.1.2.
-representación política- que señala: “El partido o movimiento político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal podrá designar
de manera transitoria un delegado(a) ante el Consejo Nacional Electoral, quien
tendrá voz pero no voto, y podrá participar en las deliberaciones de esa
Corporación”, siendo de esta manera replicado en el proyecto de acto
legislativo[343].
Más adelante se registra una proposición modificatoria del numeral 6
estableciendo como fecha límite el “20 de julio de 2026”, al considerar
que es “el tiempo necesario para la transición de la organización armada en
partido o movimiento político”, siendo ello avalado por el Gobierno
Nacional[344].
10.5.2.3. En conclusión, puede manifestarse que se está
ante una medida excepcional y transitoria en desarrollo del Acuerdo Final para
la paz, en la pretensión de crear las condiciones indispensables para el
tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal. La premisa menor plantea
la designación de un delegado ante el Consejo Nacional Electoral o quien haga
sus veces, que tendrá voz pero no voto, pudiendo participar en las
deliberaciones de la autoridad electoral, que se otorga con carácter
transitorio hasta el 20 de julio de 2026.
5.3.  La síntesis
5.3.1. En el asunto sub-examine, la Corte seguirá el
desarrollo dogmático principalmente de las sentencias C-579 de 2013[345],
C-577 de 2014[346] y C-408 de 2017[347],
entre otras[348]. Debe advertirse que el artículo 264
de la Constitución -composición del CNE- ha sido objeto de modificación en su
versión original a través del artículo 14 del Acto Legislativo 01 de 2003.
El numeral examinado persigue abrir un espacio de
participación en la vida política del país (representación), concretamente en
el órgano electoral (CNE o quien haga sus veces), a quienes hacen parte del
partido o movimiento político con personería jurídica, y que surja del tránsito
de las FARC-EP a la actividad política legal, obviamente sujeto a
condicionamientos precisos como la finalización del proceso de dejación de las
armas y la conformación legal de la agrupación política que las represente,
todo en el marco de una justicia transicional -excepcionalidad y
transitoriedad-, que respecto del asunto específico se circunscribe a: (i) un
solo delegado; (ii) una temporalidad (dos periodos, hasta 20 jul/26); y (iii)
limitada a la participación en el escenario deliberativo y, por tanto, sin voto[349].
Según el artículo 264 superior, la elección de los miembros
del Consejo Nacional Electoral se realiza por el Congreso de la República en
pleno, sujeta al sistema de cifra repartidora como consecuencia de la
postulación de los partidos o movimientos políticos con personería jurídica o
por coaliciones entre estos, quedando con ello derogada la disposición que establecía
que tales miembros debían reflejar la composición política del Congreso.
En sentencia[350] del Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Quinta, se sostuvo que el cambio
constitucional al artículo 264 superior obedeció “a la necesidad de que los
partidos políticos se encuentren representados dentro del CNE, garantizando un
equilibrio político al momento de decidir asuntos propios de su competencia,
con la posibilidad de que las minorías partidistas tengan participación y representación
en un organismo que aborda y decide temas relevantes para su organización y,
por ende, para la democracia misma del país”. Ya esta Corporación había
establecido que el acceso a la participación política por todos los sectores de
la sociedad “es condición fundamental para evitar nuevos conflictos,
derivados de situaciones de exclusión en la toma de decisiones”[351].
5.3.2. La Corte debe examinar si el constituyente derivado
al designar un delegado de las FARC-EP, con carácter transitorio y con voz pero
sin voto, para participar en las deliberaciones del Consejo Nacional Electoral,
en el marco de la justicia transicional, se excedió en sus competencias al
suprimir o sustituir un eje esencial o elemento estructural de la Carta
Política, particularmente el principio de participación política en condiciones
de igualdad.
El delegado ante la autoridad electoral atiende la
teleología en que se inserta la modificación parcial de la Constitución. Las
reglas especiales y salvedades que determina el acto legislativo de
reincorporación política en materias concernientes a la conservación de
personería jurídica, financiación, asignación de curules adicionales en Senado
y Cámara de Representantes, responden en su conjunto y de manera uniforme a
tiempos precisos como son dos periodos institucionales (2018-2022 y 2022-2026).
Entonces, la previsión que se analiza consistente en que la designación de un
delegado va hasta el 20 de julio de 2026, atiende de manera armónica y
sustancial a la transitoriedad del acto legislativo respecto de las curules
adicionales establecidas (Senado y Cámara de Representantes), vista en su
integralidad.
Debe advertirse que la participación de un delegado en el
CNE es una facultad restringida, como lo describe el precepto analizado, ya que
lo es solo para el ámbito de las deliberaciones, sin posibilidad de votar
dentro de las discusiones que se presenten, por lo cual la participación se
restringe a poder hacer uso de la palabra para exponer sus opiniones en la
pretensión de incidir en las determinaciones que adopte  la autoridad electoral
al carecer de la potestad de votar.
El mantener espacios abiertos de participación con
garantías democráticas ante la autoridad electoral, consistentes en la
posibilidad cierta de deliberación, como acto preparatorio, implica hacer uso
de las atribuciones de intervención propias del CNE con exclusión del derecho
al voto. Entonces, la participación deliberativa en una institución electoral
que debe atender las diversas formas de pensamiento permite mayores niveles de
democracia, máxime tratándose de procesos de justicia transicional para la paz.
5.3.3. El designado ante la autoridad electoral también es
titular de las garantías institucionales que se predican de sus miembros,
quienes son servidores públicos de dedicación exclusiva y tienen las mismas
calidades, inhabilidades, incompatibilidades y derechos de los magistrados de
la Corte Suprema de Justicia (art. 264 superior). Ello bajo el marco de las
atribuciones de regulación, inspección, vigilancia y control de la actividad
electoral de los partidos y movimientos políticos, y grupos significativos de
ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos,
garantizando el cumplimiento de los principios y deberes, bajo la autonomía
presupuestal y administrativa conferida (art. 265 superior)[352].
Para la Corte no se altera ningún pilar constitucional como
la participación política en condiciones de igualdad, ni los derechos de las
minorías (pluralismo). Si bien con la reforma constitucional en principio se
limita la igualdad de condiciones electorales en materia de representación
de los partidos o movimientos políticos, al establecerse una prerrogativa a
favor de un grupo desmovilizado (delegado ante el CNE) que se ha constituido en
una agrupación política con personería jurídica, dicha restricción no tiene la
connotación de alterar significativamente un eje fundacional de la
Constitución, menos constituye un reemplazo, supresión o sustracción de la
identidad de sus rasgos característicos.
Al contrario, se evidencia prioritaria la garantía de
representación (un delegado) para el nuevo partido o movimiento político que
surja de la desmovilización de la FARC-EP, dado que se pretende una composición
plural que otorgue mayores garantías que la sola integración del Congreso,
además de la relevancia que tienen las funciones de la autoridad electoral, lo
cual repercute políticamente en la organización de los partidos o movimientos
políticos con personería jurídica, para garantía de la transparencia electoral,
así como del aseguramiento del derecho de participación política.
Al desarrollarse esta prerrogativa dentro del marco de la
justicia transicional, se permite adoptar medidas excepcionales y transitorias,
que en esta oportunidad operan bajo el cumplimiento de ciertos presupuestos
establecidos por el mismo acto legislativo, como son (i) las limitaciones al
designarse un solo delegado, (ii) la participación en las deliberaciones pero
sin votar y (iii) la temporalidad de la medida al reducirse a dos periodos. El
número asignado no tiene incidencia significativa al obedecer a un promedio
representativo de un partido que inicia su adaptabilidad para favorecer el
tránsito de la confrontación armada a la contienda política.
5.3.4. Al realizarse la ponderación entre valores,
principios y derechos que están dados esencialmente por la igualdad de
condiciones para participar en política y la paz orientada a la terminación de
un conflicto armado de larga duración y de inmensas proporciones, la balanza
debe inclinarse por la última al no constituir medidas incondicionales ni de
carácter absoluto.
De este modo, se instituye una excepción parcial y temporal
(no sustitución ni reemplazo) a la forma de elección y composición del Consejo
Nacional Electoral prevista en el artículo 264 constitucional, que establece un
número de nueve miembros, elegidos por el Congreso en pleno, mediante el
sistema de cifra repartidora y previa postulación de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica o por coaliciones entre ellos.
Si bien podría endilgarse el resquebrajamiento del
principio de representación proporcional o de equitativa representación de los
partidos o movimientos políticos ante el Consejo Nacional Electoral, no
obstante, la restricción impuesta por la prerrogativa otorgada no llega al
punto de sustituir un eje definitorio de la Constitución, al encontrar
un claro respaldo constitucional en otros elementos fundacionales superiores,
como la democracia, la participación, el pluralismo y la misma igualdad, dentro
del marco de la justicia transicional.
En este sentido, el tratamiento asimétrico otorgado al
partido o movimiento político con personería jurídica que surja del tránsito de
las FARC-EP a la actividad política legal (participación de un delegado ante el
CNE), no sustituye los elementos definitorios de la igualdad ni del pluralismo
al corresponder a un ajuste institucional excepcional y transitorio propio del
procedimiento legislativo especial para la paz, de amplitud de escenarios de
participación política en la búsqueda de superar el conflicto armado interno y
garantizar la estabilidad y durabilidad de los acuerdos de paz.
El trato favorable otorgado en materia de reincorporación
política también responde al comienzo de la actividad de un nuevo partido o
movimiento político con personería jurídica, que hace necesario equilibrar las
posibilidades de competencia democrática frente a las agrupaciones existentes,
por lo que la discriminación positiva excepcional y pasajera establecida
permite garantizar condiciones de trato igualitario respecto de los demás
grupos políticos, en el tránsito hacia la convivencia pacífica y la
reconciliación de una sociedad diversa.
Como lo sostuvo la Procuraduría General de la Nación y la
mayoría de los intervinientes no se altera ningún elemento esencial de la
Constitución, porque la medida adoptada está orientada a garantizar la
representación del partido o movimiento político que surja del tránsito de las
FARC-EP a la actividad política legal ante dicho órgano electoral, el cual está
conformado por representantes de las demás agrupaciones políticas.
5.3.5. Tampoco se reemplaza el esquema actual plasmado en
la Constitución, al tratarse de un miembro adicional a la estructura
dispuesta por la disposición constitucional (artículo 264). Como se advirtió se
responde adecuadamente al contexto integral de la reforma constitucional
introducida, dado que la asignación de cinco curules adicionales para el
Senado (artículo transitorio 2) y la Cámara de Representantes (artículo transitorio
3), debe permitir contar también con una representación ante la autoridad
electoral. Por tanto, no encuentra asidero la solicitud de exequibilidad
condicionada presentada por el CNE.
El Congreso de la República por medio de actos legislativos
no solo puede modificar las previsiones constitucionales, sino que además las
mismas son susceptibles de adaptación transicional dentro de los límites
de competencia enunciados en la premisa mayor, con el fin de facilitar y
asegurar el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la paz. Debe afirmarse
que el ejercicio de las atribuciones constitucionales como miembro del Consejo
Nacional Electoral impone los deberes y obligaciones propias de todo servidor
público, que por tanto habrá de cumplir el miembro transitorio designado.
Por último, la previsión de un delegado ante el CNE por el
Acto Legislativo 03 de 2017, no es óbice para que puedan contar con otro
miembro adicional (con derecho de voto), siempre que se sujete a las reglas
ordinarias del artículo 264 superior, previstas para todos partidos o
movimientos políticos en igualdad de condiciones, cuya elección
corresponde al Congreso de la República en pleno.
5.3.6. En suma, para la Corte la reincorporación política
no sustituye ningún eje definitorio de la Constitución, como la participación
política en condiciones de igualdad, ni los derechos de las minorías, porque el
marco jurídico constitucional previsto propugna por la reconciliación de una
sociedad que pretende alcanzar la paz positiva, desde una construcción
colectiva y un nivel básico de solidaridad social.
e) Elecciones Senado
1. Norma revisada. El artículo transitorio 2 del artículo 1, señala:
“El partido o movimiento político que surja del tránsito de las
FARC-EP a la vida política legal con personería jurídica, podrá presentar lista
propia o en coalición para la circunscripción ordinaria del Senado de la
República, la cual competirá en igualdad de condiciones de conformidad con las
reglas ordinarias.
Sin embargo, para las elecciones de los periodos 2018-2022 y
2022-2026, del Senado de la República se aplicarán las siguientes reglas
especiales:
1. Se realizará una primera operación para identificar y asignar el
número de curules que le correspondan al partido o movimiento político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal de conformidad con
la fórmula establecida en el artículo 263 de la Constitución Política. Si una
vez aplicada esta regla, la lista propia o en coalición que inscriba el partido
o el movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP no alcanzare a
obtener cinco (5) curules, el Consejo Nacional electoral o quien haga sus veces
le asignará las que hiciera falta para completar un mínimo de 5 miembros. En
todo caso, estas cinco (5) curules serán siempre adicionales al número de
miembros del Senado de la República señalado en el artículo 171 de la
Constitución Política.
2. Si de acuerdo a lo establecido en el numeral anterior, la lista
propia o coalición que inscriba el partido o movimiento político que surja de
las FARC-EP a la vida política legal obtuviere cinco (5) o menos curules, se
repetirá el proceso de asignación de las cien (100) curules de la
circunscripción ordinaria del Senado de la República de conformidad con el
artículo 263 constitucional sin tener en cuenta la participación de la
mencionada lista.
3. Si una vez aplicado el procedimiento establecido en el numeral
primero del presente artículo, la lista propia o en coalición del partido o
movimiento político que surja de las FACR-EP (sic) a
la vida política, obtiene un número de curules superior a cinco (5) aquellas
que superen este número serán asignadas y descontadas de las cien (100) curules
de la circunscripción ordinaria del Senado. Posteriormente se repetirá el
procedimiento para asignar un número de curules igual a cien (100) menos las
curules asignadas a la lista del partido o movimiento política (sic) que surja
de las EARC-EP (sic) que excedan las cinco iniciales, de conformidad con el
artículo 263 constitucional sin tener en cuenta la participación de la
mencionada lista.”
2.
Audiencia Pública. En el marco de la audiencia
pública celebrada el 23 de agosto de 2017, entre las preguntas planteadas a los
invitados en el tercer eje temático, se encuentra: “¿Cuáles son las
implicaciones de que el Consejo Nacional Electoral asigne hasta 5 curules
ordinarias en el Senado y en la Cámara, a los candidatos de la lista propia o
en coalición presentada por el partido o movimiento político que surja del
tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, respecto de los demás
partidos políticos y, particularmente, los minoritarios?”.
2.1
Ministerio del Interior. El Ministro puntualizó
que frente a la asignación de curules en el Congreso también se tomaron
acciones para afectar en la menor medida posible a las demás organizaciones
políticas. Así, “con el fin de garantizar los derechos de quienes han estado
en la democracia, las cinco (5) curules fueron establecidas en el Acuerdo de
Paz para el nuevo partido político en el Senado serán siempre adicionales,
inclusive, si todas ellas son ganadas ante una eventual victoria electoral. Así
mismo, se estableció una segunda operación para la asignación de curules en el
Senado con el fin de que los votos que obtenga el partido de las FARC, no
afecten ni el umbral ni la cifra repartidora de los demás partidos en la
asignación de curules ordinarias”. Destacó que al partido o movimiento
político que surja de las FARC-EP, le será aplicable todas las demás normas
ordinarias en igualdad de condiciones que al resto de partidos y movimientos
políticos. Concluyó que las normas especiales son excepcionales y transitorias,
garantizando que la asignación de curules se otorgara sin detrimento de los
derechos de los partidos o movimientos que lleven compitiendo durante años
dentro de las reglas de la democracia.
2.2 Camilo
Gómez Alzate, ex comisionado de paz. Indicó que aunque
el Acto Legislativo 03 le otorga garantías a partido político que surja de las
FARC-EP como instrumento de transición a la actividad legal, sin embargo, genera
un desequilibrio frente a los demás actores al crear excepciones adicionales
que ponen en desventaja a los nuevos o antiguos actores que busquen entrar en
el escenario político en virtud del cambio presentado con la firma del Acuerdo Final.
En su concepto, “se rompe el derecho a la igualdad puesto que el partido
político de las FARC gozará de atribuciones especiales únicas para su
conformación exceptuándose del cumplimiento de requisitos legales y podrá hacer
coaliciones en listas a corporaciones, en tanto que los demás no”.
2.3. Alta
Consejería para el post conflicto. Manifestó que
el Acuerdo Final establece que las FARC-EP una vez se constituyan en partido
político puede inscribir listas al Senado y a la Cámara, disponiendo del ingreso
de cinco personas como mínimo en cada una de ellas. Precisó que si las FARC-EP
no obtienen el umbral necesario para obtener una, dos o cinco senadores, estos
se asignarán en adición a los 102 existentes. Agregó que solo en el caso de que
las FARC-EP no tengan suficiente votación, tendrán representación en adición al
número normal de representantes.
2.4.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El Viceministro
Técnico, aun cuando la intervención refirió al primer eje temático, hizo
alusión a la creación de las nuevas curules en el Congreso. Señaló que “el
Senado de la República tendrá 5 curules adicionales, bien sea para asignación
especial al nuevo partido si este no obtuviera la votación necesaria para
acceder a ellas de conformidad con las reglas ordinarias, o bien para
garantizar a los demás partidos la permanencia de las 100 curules ordinarias si
el nuevo partido logra 5 o más escaños en el Senado de conformidad con las
reglas ordinarias”. En punto a los costos de la creación de una nueva curul
detalló que estos corresponden a: (i) salarios y prestaciones, (ii)
financiación de una unidad de trabajo legislativo (equivalente a 50 smmlv),
(iii) adecuación de cada curul por una única vez de $45.599.023 y (iv) gastos
generales de congresistas y UTL, movilización y seguridad. Así, indicó que el
costo anual de una nueva curul corresponde a $1.517.000.000. En consecuencia,
precisó que “durante los periodos 2018-2022 y 2022-2026 el PGN asumirá
costos adicionales de funcionamiento del Senado de la República por $7.581 millones
anuales correspondientes a 5 curules adicionales”.
2.5.
Registraduría Nacional del Estado Civil. El
Director de Gestión Electoral expresó que el artículo transitorio 2 del acto legislativo
contiene una fórmula que se desprende de una lectura armónica. En su opinión la
redacción del artículo es compleja lo que obliga a hacer un esfuerzo
interpretativo que no es conveniente, pues “las formulas electorales deben
ser de fácil comprensión para su fácil aplicación”. Explicó que siempre
habrá 5 curules adicionales sin importar cuantas obtenga las FARC-EP. Así si
las FARC-EP a través de la aplicación ordinaria del artículo 263 de la Carta, “por
franca lid obtienen más de 6 curules, se restarán del total de 100 curules para
aplicar la cifra repartidora”. Agregó que dicha organización podrá
presentar lista propia o en coalición, precisando que en la Constitución (art.
262 inciso final) se prevé coaliciones para corporaciones públicas (quienes
pueden ir en coalición son los partidos que en sumatoria de votos obtengan al
menos el 15%).
2.6.
Procuraduría General de la Nación. La Procuradora
Auxiliar para Asuntos Constitucionales conceptuó que la entrega de curules al
partido o movimiento político que surja de las FARC-EP es respetuosa del marco
constitucional. Recordó que la entrega de curules automáticas a los grupos
armados que hagan tránsito a la vida política no es una figura extraña o
novedosa en el ordenamiento constitucional colombiano, aludiendo al artículo
transitorio 12 de la Carta. Mencionó que “la figura diseñada para la
presente ocasión es mucho menos extraordinaria en la conformación del Congreso
que la prevista en aquella oportunidad, por cuanto: (i) el número de curules
está determinado directamente por el Constituyente, en lugar de ser establecido
discrecionalmente por el Gobierno Nacional; y (ii) las personas que resulten
beneficiadas, al menos deberán someterse al escrutinio público de los electores
conforme a las reglas electorales vigentes, lo cual resulta más armónico con el
sistema democrático, que su asignación mediante convenio privado seguido de un
acto gubernamental”.
Precisó que la
forma de asignación de curules contenida en el Acto Legislativo 03 de 2017 no
es tan flexible, en términos democráticos, en comparación con lo señalado en el
artículo 12 transitorio, por lo que el constituyente derivado utilizó una
alternativa acogida por el constituyente primario, “pero morigerando sus
eventuales consecuencias frente a la participación política, lo cual despeja
toda posible duda frente a su eventual falta de competencia o violación de un
eje axial de la Constitución”. Destacó que las cinco curules que serán
asignadas en el Senado son adicionales a las que ordinariamente existen, por
tanto, su concesión, a pesar de que no responda estrictamente al criterio
representativo, en nada afecta la posibilidad ordinaria que tienen los demás
partidos políticos de concurrir al certamen electoral y obtener escaños. Para
el Ministerio Público el número de curules que se asignarán a las FARC-EP no
implica una desproporción en la representación, por cuanto los escaños
otorgados obedecen al promedio de parlamentarios de un partido minoritario, más
no mayoritario.
Finalmente,
consideró que las reglas de participación pueden ser ponderables, incluso en el
marco ordinario, para responder a fines constitucionalmente importantes. Así
adujo que “si es posible ponderar las reglas electorales en el contexto
ordinario, con fundamento en circunstancias especiales de un partido político,
con mucha más razón el Constituyente puede adaptar las condiciones para
favorecer el tránsito de la confrontación armada a la contienda política”.
2.7. Alto
Comisionado para la Paz. Respecto a la pregunta del
tercer eje temático de la audiencia señaló que para garantizar los derechos de
quienes han estado en la democracia, especialmente los partidos minoritarios,
la asignación de curules en el Senado al nuevo partido de las FARC-EP será
adicional a las ya existentes, así “ni el umbral, ni la cifra repartidora,
afectarán las demás listas que compitan por las curules ordinarias de esta Corporación”.
Expuso que “el nuevo partido que surja del tránsito de las FARC a la vida
política legal deberá inscribir listas propias o en coalición con algún otro
partido, como requisito para obtener sus curules. En efecto, tal y como lo
describe el acto legislativo, para la asignación de las curules hay dos
operaciones: la primera, incluye la suma de votos de todas las listas de
participantes para el Senado de la República, con el fin de establecer el
número de curules al que tendría derecho el nuevo partido. Esto implica que la
cifra repartidora y el umbral son incluso mayores para este partido. En caso de
que los votos le permitan obtener 5 o más curules en Senado, no se les
garantizarán curules adicionales. La garantía se activa si el número de votos
no le permite a la lista del mencionado partido obtener por lo menos 5 curules.
La segunda operación excluye los votos de la lista de este partido con el fin
de establecer la cifra repartidora para las demás listas”.
2.8.
Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga. El miembro de este instituto manifestó que la asignación de
curules al partido o movimiento político que surja de las FARC-EP implica un
trato privilegiado y desigual, “no sólo frente a los demás partidos o
movimientos políticos -que participan en la competencia electoral con sujeción
a las reglas ordinarias- sino frente al conjunto de los ciudadanos”. En su
opinión, este régimen privilegiado basado en la preasignación de curules
desconoce el principio fundamental de la igualdad de voto en la medida que “los
sufragios emitidos por el partido o movimiento político que surja de las FARC o
la coalición de la cual haga parte, podrían tener un valor mayor que los
emitidos por el resto de los ciudadanos a favor de cualquier otro partido o
movimiento político”.
2.9. Misión
de Observación Electoral. El Coordinador Jurídico
señaló que las reglas de asignación de curules ordinarias en el Senado y la
Cámara prevista en el Acto Legislativo 03 de 2017 tiene implicaciones que no
son contrarias a la vocación de paz de la Constitución. Precisó que en el marco
de justicia transicional es válido realizar ajustes institucionales, como
medidas excepcionales, tales como la apertura de escenarios de participación política
para garantizar la estabilidad y durabilidad de los acuerdos de paz. En su opinión,
“la entrega de curules tanto en el Senado como en la Cámara, al grupo
político que se constituya luego de la reincorporación a la vida civil de la
guerrilla de las FARC no reemplaza o afecta el principio democrático”. Respecto
al impacto sobre el acceso de las minorías políticas al Senado indicó que las
reglas especiales contenidas en el Acto Legislativo 03 de 2017, “protege(n)
a los partidos minoritarios, confirmando el método de composición del Senado,
porque asegura que las cinco curules del partido que surja de las FARC-EP sean
siempre adicionales. Los partidos políticos competirán, en principio, por las
100 curules ordinarias”.
2.10.
Frédéric Massé. Respecto al número de
curules reservada para las FARC-EP en el Senado y en Cámara estimó que la cifra
de 5 Senadores es más que simbólica. Adujo que “esta cifra no me parece
exagerada porque con apenas 5% del Senado y menos del 3% de la Cámara de
Representantes, las FARC no se convertirán en los dueños del Congreso, no
tendrán suficientes curules para imponer la agenda en el Congreso, aunque sí
podrán participar e influir de cierta manera en los debates y las decisiones
del Congreso”.
2.11.
Patricia Inés Muñoz Yi. Dijo que la
asignación de curules al partido o movimiento político que surja de las FARC-EP
no perjudica las fuerzas políticas minoritarias. En su concepto la norma
establece una forma de competencia que permite aplicar las reglas generales y
las reglas particulares transitorias por dos periodos al naciente partido.
2.12. Voces
de Paz. Francisco Toloza Fuentes integrante de la
agrupación de ciudadanos adujo que la norma objeto de revisión se ajusta a la
Constitución por cuanto el acto en mención contempla medidas de acción
afirmativa al pretender consolidar la terminación de la guerra a través de la
reincorporación política de los excombatientes, sin perjuicio de los derechos
adquiridos y ejercidos por los partidos políticos y la ciudadanía en general. Por
tanto, expuso que “en estricto sentido este acto legislativo no modifica,
restringe o condiciona las reglas establecidas para la participación política
de los partidos, sean estos minoritarios o no. Por el contrario, merece la pena
mencionar que el Punto 2 del Acuerdo de Paz, contempla una serie de elementos
que buscan consolidar la apertura del sistema político colombiano general,
estipulando, por ejemplo, la creación de un régimen excepcional para que los
partidos minoritarios puedan también acoplarse a la aparición del nuevo
partido”.
2.13. Oscar
José Dueñas Ruíz. El expresidente de la Unión
Patriótica sobre la asignación de las curules manifestó que una de las
consecuencias del reconocimiento de la personería jurídica al nuevo partido de
las FARC-EP es el acceso a los cuerpos colegiados, aludiendo a lo que aconteció
en la UP donde dicha organización hizo listas únicas o en colaciones. Hizo
mención a que en Colombia se ha admitido en varias oportunidades la asignación
de curules de manera diferente a la ordinaria. Trajo a colación lo siguiente: “El
plebiscito de 1957; en él se excluyeron a todos los movimientos o partidos que
no fueran el conservador y el liberal y, entre estos dos, se estableció la
paridad (no solamente la Rama Legislativa, sino en la Judicial y en la
Administración pública). A este respecto es muy interesante la sentencia de la
Corte Suprema de 28 de noviembre de 1957, con el argumento de que se trataba de
un estado de necesidad. Se respetó así lo acordado en Benidorm Sitges entre
Laureano Gómez y Alberto Lleras. Además, el parágrafo transitorio del antiguo
artículo 99 de la vieja Constitución ordenó que cuando, por razón del número de
electores, la representación fuere impar, se designaba otro parlamentario del
partido contrario”.
3. Intervenciones
ordinarias
3.1. Comité
Nacional de Víctimas de la Guerra. Esta
organización expresó que los motivos que justifiquen un tratamiento
diferenciado deben ser razonables, lo cual no se presenta para el caso de las
curules que se le otorga a las FARC-EP en el Congreso. Dijo que la Carta otorga
estas garantías políticas a las comunidades que han sido consideradas minorías
y a quienes se les deben proteger sus derechos. Adujo que esta situación “no
se presenta con los miembros de las FARC, a quienes no sólo no les han violado
sus derechos, como a las comunidades indígenas, sino que son los verdugos de
gran parte de la ciudadanía colombiana, especialmente del humilde campesino
colombiano y de las comunidades afrodescendientes e indígenas, a quienes inclusive
ha despojado de sus derechos. Grupo terrorista que no se encuentra en situación
de indefensión, y que no se logra encontrar motivo razonable por el cual se le
deba garantizar cinco (5) curules, como mínimo, tanto en Senado como en Cámara,
cantidad que el constituyente originario no dio a las comunidades indígenas y
negras, además que no se trata de participación en un único periodo
legislativo, sino de ocho años garantizados con participación. Resultando
violatorio del principio de igualdad, al sustituirlo por conceder beneficios
especiales sin razón justificada”.
3.2.
Registraduría Nacional del Estado Civil. El
Registrador Delegado en lo Electoral intervino para formular algunos
interrogantes respecto a las coaliciones y la asignación de curules al Senado. Sobre
las reglas aplicables a las coaliciones se preguntó “¿se deben aplicar
reglas generales? o ¿se va a reglamentar de manera específica esta posibilidad
para estos nuevos actores políticos?”. Esto por cuanto “con la
modificación del artículo 20 del acto Legislativo 02 de 2015 al artículo 263 de
la Constitución Política (ahora artículo 262) se consagra que la posibilidad de
presentar coaliciones para corporaciones públicas, sin embargo a la fecha no se
ha proferido la ley que reglamente la materia y la única disposición normativa
que regula aspectos de coaliciones es la contemplada para cargos uninominales
(Presidente de la República, Alcaldes y Gobernadores) contenida en el artículo
29 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011”.
En punto a la
asignación de curules en el Senado indicó que el artículo transitorio 2º del acto
legislativo estableció unas reglas especiales para las elecciones de los
periodos 2018-2022 y 2022-2026, sin embargo, estimó que la redacción del texto
constitucional no permite hacer una interpretación clara e inequívoca de la
fórmula electoral, por lo que expuso algunas inquietudes: “en el numeral
primero se debe realizar una operación para identificar y asignar el número de
curules. ¿En la operación para aplicar el voto preferente, la cifra repartidora
se fija sobre las curules ordinarias (100) o incluye las adicionales (105)? ¿Existe
una contradicción entre el numeral primero que establece una asignación cuando
se obtienen hasta cuatro curules y el numeral segundo de la norma constitucional
que establece otra asignación cuando se obtienen hasta cinco curules?”.
3.3
Presidencia de la República. La Secretaria
Jurídica consideró que el artículo transitorio 2º no sustituye los ejes
definitorios del “marco democrático participativo” y “soberanía
popular”. Al respecto, señaló:
“El artículo transitorio 2º regula principalmente la asignación de
curules al nuevo partido o movimiento político en tres escenarios diferentes. (…)
Abrir las puertas del Senado para que independientemente de los resultados en
las votaciones el nuevo partido o movimiento político tenga representación es
un reconocimiento a la desigualdad de oportunidades y condiciones en la que
este se encuentra en la actualidad. Por ello está justificado el trato
diferenciado. Se debe recordar que el artículo transitorio 12 de la
Constitución ya contempló una situación muy similar cuando facultó al Gobierno
a “nombrar directamente por una sola vez, un número plural de Congresistas en
cada Cámara en representación de los mencionados grupos en proceso de paz y
desmovilizados”. En el presente caso la situación es aún más clara porque las
cinco (5) curules mínimas para el nuevo partido o movimiento político son
adicionales a las 102 que ya tiene el Senado, en los tres escenarios
planteados.
La asignación de curules para el partido o movimiento político de
las FARC-EP no restringe los derechos políticos y civiles de los candidatos de
otros partidos y movimientos políticos. Todos los demás partidos o movimientos
políticos siguen teniendo participación porque no se elimina su posibilidad de
competir en igualdad de condiciones por el mismo número de curules en el
Senado. Con el fin de garantizar los derechos de quienes han estado en la
democracia, las curules para el nuevo partido político en el Senado de la
República serán siempre adicionales. De esta manera, ni el umbral ni la cifra
repartidora afectarán a las demás listas que compitan por las curules
ordinarias en esta corporación”.
Para la
Presidencia de la República la asignación de curules adicionales en el Senado
exclusivamente para el partido o movimiento político que surja de las FARC-EP,
materializa las garantías que tienen los ciudadanos de participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político. Adujo que “con esta
medida se le da la posibilidad real a excombatientes del grupo armado de ser
elegidos y de acceder a funciones y cargos públicos, inalcanzables hasta ahora
para ellos”.
Puso de
presente que el Acto Legislativo no afecta la votación ni la participación
ciudadana ni el principio de soberanía popular, por cuanto “los ciudadanos
pueden seguir votando y eligiendo igual que cuando las FARC-EP eran todavía un
grupo armado incluso con menor riesgo”. De esta manera, indicó que el
pueblo continúa tomando las decisiones que marcan el rumbo de la sociedad al
ser el único depositario de la soberanía y, por ende, el que está en
condiciones de dictar una nueva Constitución.
Por último,
consideró que la asignación de las curules al partido o movimiento que surja de
las FARC-EP no altera la composición del Senado ni su estructura, ya que “se
trata de curules adicionales a las establecidas por la Constitución que se
asignarán de manera transitoria”. Agregó que respecto a la estructura y
composición del Senado “no se genera impacto significativo al asignar cinco
curules adicionales frente a las 102 curules ya determinadas
constitucionalmente. En cambio, frente al marco democrático participativo, al
principio de soberanía popular y al principio de igualdad, se genera un gran
impacto positivo por los logros que representa tener excombatientes de las FARC
o a sus representantes sentados en el Senado, sin armas”.
3.4 Misión
de Observación Electoral. Para el Coordinador del
Observatorio de Justicia Electoral el acto legislativo no sustituye ningún eje definitorio
de la Constitución. A su juicio, la medida que otorga cinco curules tanto en
Senado como en la Cámara al partido que surja de las FARC-EP, lo cual se debe
entender como una expresión del principio democrático. Describió el procedimiento
así: “se hace un primer cálculo con fines meramente descriptivos. Si el
partido que surja de las FARC-EP no completa las cinco (5) curules a través del
proceso de asignación ordinario (art. 263 C.P.), el CNE o quien haga sus veces
le asignará las que hiciere falta. En cualquier caso, las cinco (5) curules
serán siempre adicionales al número de Senadores. Sólo en aquellos casos en que
el partido que surja de las FARC-EP obtenga un número de curules superior a
cinco (5), aquellas que superen este número serán asignadas y descontadas de
las 100 curules ordinarias del Senado. Esta fórmula protege a los partidos
minoritarios, confirmando el método de composición del Senado, porque asegura
que las cinco curules del partido que surja de las FARC-EP sean siempre
adicionales. Los partidos políticos competirán, en principio, por las 100
curules ordinarias”.
En cuanto al
respeto del principio democrático por la asignación de curules consideró que en
este aspecto tampoco se sustituye la Constitución, ya que la apertura de nuevos
escenarios de participación a través de la creación de un partido o movimiento
político para un grupo guerrillero que haga tránsito a la vida civil es
compatible con la vocación de paz de la Carta. Igualmente afirmó que dentro del
marco de justicia transicional es válido realizar ajustes institucionales como
la apertura de escenarios de participación política para garantizar la
estabilidad y durabilidad de los acuerdos de paz.
3.5
Universidad de Antioquia. El Decano de la
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas consideró que el trato diferenciado
que supone la cuota adicional de curules no rompe el principio de
proporcionalidad de la representación (art. 263 C. Pol.), por cuanto se otorga
al nuevo partido un cupo mínimo de curules adicionales a las cien de la
circunscripción general de Senado, así como que los partidos y movimientos
políticos existentes o los nuevos que fueren reconocidos siguen disputando igual
número de escaños en las condiciones actuales. En su opinión el número de senadores
adjudicados al nuevo partido no es desproporcionado respecto al total de
curules, por lo que no se desequilibra gravemente la conformación de mayorías y
minorías en las votaciones de dicha corporación legislativa. Señaló que la
presencia de cinco senadores adicionales a favor del nuevo grupo “no
perturba los mecanismos de deliberación plena, negociación y libre formación de
preferencias al momento de adoptarse las decisiones parlamentarias”.
Destacó que la
obtención de curules como parte del cupo mínimo a favor del nuevo partido exige
que se inscriban listas y se expresen votos ciudadanos. No se establece una
designación directa y unilateral de congresistas por el partido, sino la
adjudicación de escaños sustentada en una expresión inicial del sufragio, los
cuales juegan como opción dentro de la competencia general y el reparto de
representación. Por último, aseveró que el Acto Legislativo otorga una clara
ventaja a la organización política que surja de las FARC-EP, como lo es la
prerrogativa de acceder a representación parlamentaria a través de dos
circunscripciones.
3.6
Defensoría del Pueblo. La Defensora Delegada para
Asuntos Constitucionales y Legales consideró que las reglas y medidas
contempladas en el Acto Legislativo 03 de 2017 se ajustan a la Constitución,
puesto que tienen como finalidad la búsqueda de la paz, la reconciliación y el
fin del conflicto armado, además que permiten desarrollar el principio de
participación como elemento definitorio de la Carta. En materia de las curules
al Senado describió las formulas previstas en el artículo transitorio 2º para
luego señalar que el establecimiento de estas reglas especiales para la
asignación de curules ordinarias en el Senado a los candidatos de la lista
propia o en coalición presentada por el partido o movimiento político que surja
de las FARC-EP, “constituye una medida necesaria y legítima para facilitar
la reincorporación de esta agrupación y su consecuente garantía al ejercicio de
la participación política”. Finalmente, consideró que el Congreso de la
República, como órgano de representación popular, constituye el escenario
propio de la deliberación democrática, por lo cual es indispensable que el
mismo permita la inclusión de nuevos actores políticos.
3.7
Universidad Libre[353]. El Director del Observatorio de
Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho, junto con
docentes, egresados y estudiantes, se refirieron a la fórmula que establece el
numeral 3 del artículo 2 transitorio, es decir, cuando el partido o movimiento
obtiene más de las 5 curules, aquellas que superen este número serán asignadas
y descontadas de las 100 curules de la circunscripción ordinaria del Senado. Para
los intervinientes se hace necesario que este aparte se interprete en el
sentido de que “primero se reparten las 5 curules a que tienen derecho el
movimiento o partido de las FARC, y las que se obtengan de forma adicional
juegan bajo las reglas de la democracia junto con los demás partidos”.
3.8 Procuraduría
General de la Nación. Para el representante del
Ministerio Público la previsión de 5 miembros en el Senado para el
partido que pueden constituir las FARC-EP no sustituye ninguno de los ejes
identificados por la jurisprudencia y, en particular, constituye un desarrollo
de la participación política como una de las manifestaciones más importantes
del modelo constitucional de la Carta de 1991. Para la vista fiscal en lo
relacionado con el juicio de sustitución no se elimina ningún eje por las
siguientes razones:
“En primer lugar, el Ministerio Público entiende que en el modelo
original de la Constitución de 1991 preveía la entrega de curules automáticas a
los grupos armados que hagan tránsito a la vida política, lo que implica que la
Constitución, desde su diseño inicial, tuvo como propósito facilitar el tránsito
de los grupos armados a la vida civil con el fin de garantizar la paz como
valor, principio y derecho. (…) En segundo lugar las 5 curules que serán
asignadas, tanto en Senado como en Cámara de Representantes, son adicionales a
las que ordinariamente existen, por lo que su concesión no afecta la
posibilidad ordinaria que tienen los demás partidos políticos de concurrir al
certamen electoral y obtener escaños.
En tercer lugar, el número de curules elegido no implica una
desproporción en la representación, ya que los escaños asignados obedecen al
promedio de parlamentarios de un partido minoritario, y no al de un partido
mayoritario. Si bien en este caso la elección del número puede dar lugar a
discusiones, para el Ministerio Público esta es razonable y no supone una
presencia tal que pueda incidir decisivamente en las decisiones de un cuerpo
tan amplio como es el Congreso de la República, razón por la cual el
constituyente reguló razonablemente la participación para facilitar el tránsito
a la vida civil y cuidó no afectar el principio democrático y la igualdad. En
cuarto lugar, las reglas de participación política pueden ser ponderables,
incluso en el marco ordinario, para responder a la consecución de fines
constitucionalmente importantes (…)”.
Por último, el
Procurador concluyó que las reglas instrumentales previstas en el artículo no
sustituyen la Constitución, por tratarse de asuntos operativos para hacer
efectiva la participación política, así como no desconoce ninguno de los ejes
identificados por la Corte.
4. El test de sustitución
4.1 Premisa mayor
4.1.1 Esta Corporación ha considerado que la participación política es uno de los fundamentos necesarios de
todo proceso orientado a la búsqueda de la paz en condiciones de estabilidad y
durabilidad, lo cual posibilita el diseño de medidas excepcionales para la
inclusión en el debate democrático de grupos insurgentes desmovilizados o en
tránsito hacía la legalidad, abriendo espacios a sectores de la población que
históricamente y por distintas causas han sido marginados para optar por la
conformación, ejercicio y control del poder.[354]
4.1.2 Lo
anterior cobra mayor relevancia tratándose de procesos donde el Estado está
haciendo tránsito de la guerra a la paz, siendo necesaria la incorporación a la
civilidad y a la vida política del actor armado beligerante. Al respecto, esta
Corporación ha precisado que “la justicia transicional implica
necesariamente la ampliación de la base democrática con la inclusión de todos
aquellos que por causas del conflicto armado o del régimen que se intenta dejar
atrás se encontraban por fuera”[355].
Es un ideal en
toda democracia que una organización guerrillera entregue las armas y se
incorpore a la sociedad, para que en los escenarios de representación que le
son propios manifieste su ideario político como único medio legítimo para la
lucha por el poder. La Corte ha estimado
que la participación política es un elemento central para el fortalecimiento de
la democracia en el marco de la justicia transicional[356].
4.1.3 Aun
cuando las medidas adoptadas en el artículo 12 transitorio obedecieron a otra
coyuntura, en nada contradice la compatibilidad de la Constitución con
negociaciones de paz y la concesión de prerrogativas a grupos desmovilizados
propias de este tipo de procesos, tales como el acceso a cuerpos colegiados. El
marco histórico nacional y las exitosas experiencias internacionales, muestran
que en la evolución de un país se hace necesario ajustar las instituciones a
las nuevas realidades sociales y políticas, por lo que  la apertura a la
participación democrática de exguerrilleros y la adopción a su favor de ciertas
medidas temporales y extraordinarias que faciliten su incorporación al
escenario de lo público, es inexcusable en contextos de transición hacia la
paz.
A pesar de que
no se trate propiamente de excombatientes, esta Corporación no encontró
incompatible con la Constitución la participación en el Congreso de seis
ciudadanos que, de forma transitoria y excepcional, cuentan ya con algunas
prerrogativas de las que gozan los parlamentarios. Según se explicó, en la
sentencia C-408 de 2017[357],
dicha medida fue declarada exequible en el entendido de que la participación
política es un elemento para el fortalecimiento de la democracia en el marco de
la justicia transicional.
4.1.4. En
conclusión, el principio de participación política en condiciones
de igualdad constituye un eje esencial de la Constitución el cual por su
carácter expansivo permite crear espacios a sectores que de algún modo tenían
restringido el acceso a mecanismos de representación política. Este principio
si bien puede ser objeto de limitaciones o restricciones, no puede en ningún
caso ser sustituido. Tanto la expansión como la restricción de este pilar en
contextos de transición resultan admisible cuando el propósito tiene
fundamentos legítimos, tales como la búsqueda de la paz en condiciones de
estabilidad y durabilidad.
4.2. Premisa
menor
En este apartado la Corte se referirá al contenido del
artículo transitorio 2º del artículo 1º introducido en el Acto Legislativo 03
de 2017, para así determinar si el mismo encuentra relación con los elementos
definitorios de la premisa mayor y, en esa medida, verificar si las
modificaciones que trae a la Constitución, la sustituye total o parcialmente. Por
lo tanto, con el propósito de establecer si la disposición en estudio incurre
en un vicio de sustitución, la Corte analizará los dos incisos que integran el
artículo transitorio 2º, para finalizar con una conclusión sobre el alcance respecto
a la valoración completa del artículo.
4.2.1. De
acuerdo con la exposición de motivos[358]
el contenido normativo del artículo transitorio 2º que incorpora a la
Constitución el artículo 1º del Acto Legislativo 03 de 2017, busca responder a
lo pactado en el Acuerdo Final donde se convino que una vez finalizado el
proceso de dejación de armas por parte de las FARC-EP y constituido el partido
político sería el Congreso de la República, como máximo órgano de la
representación popular, el que sirviera de escenario para la promoción de su
plataforma ideológica y de un legal ejercicio de la oposición con todas las
garantías que se requieran, para que en cumplimento de lo acordado dejaran las
armas, utilizaran las curules y fuera la palabra y los argumentos los únicos
que primaran en la etapa de posconflicto. De tal manera, en el Acuerdo Final se
pactó que:
“Tras la firma del Acuerdo Final y luego de la
dejación de las armas de las FARC-EP, y con el fin de facilitar su transición a
la política legal y asegurar un escenario para la promoción de su plataforma
ideológica, el Gobierno nacional pondrá en marcha las reformas constitucionales
y legales necesarias para garantizar, mediante una fórmula transitoria, la
representación política en el Congreso de la República al nuevo
partido o movimiento político, durante dos períodos constitucionales contados a
partir del 20 de julio de 2018: Podrá inscribir listas únicas de candidatos
propios o en coalición con otros partidos y/o movimientos políticos con
personería jurídica para la circunscripción ordinaria del Senado de la
República y para cada una de las circunscripciones territoriales
ordinarias en que se elige la Cámara de Representantes. Estas listas
competirán en igualdad de condiciones de conformidad con las reglas ordinarias
por la totalidad de las curules que se eligen en cada circunscripción. En el
Senado se garantizará un mínimo de 5 curules, incluidas las obtenidas de
conformidad con las reglas ordinarias. En la Cámara de Representantes
se garantizará un mínimo de 5 curules, incluidas las obtenidas de conformidad
con las reglas ordinarias. Para este efecto, en la Cámara de
Representantes se asignará una curul a cada una de las 5 listas que obtengan
las mayores votaciones y que no hubieren obtenido curul”.[359]
4.2.2. Así, el constituyente derivado dispuso en el inciso primero
que en condiciones de igualdad  y de conformidad con las reglas
ordinarias “el partido o movimiento
político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal con
personería jurídica” competirá y  podrá presentar lista propia o en
coalición para la circunscripción ordinaria del Senado de la República. No obstante, en el inciso segundo, establece unas reglas
especiales que deberán aplicarse para las elecciones del Senado de los
períodos 2018-2022 y 2022-2026.
Las reglas
especiales previstas en el inciso segundo (núms. 1, 2 y 3), que se aplican
para la identificación y asignación de curules a los candidatos de lista propia o en coalición del nuevo partido o movimiento político
que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal, consisten en
que: (i) se asigna el número de curules según lo establecido en el artículo 263
superior. Si la lista obtiene menos de cinco (5) curules la autoridad
competente[360]
asignará la cantidad faltante para completar un mínimo de cinco (5) miembros.
Tales curules serán siempre adicionales al número de miembros del Senado,
conforme el artículo 171 de la Constitución. (ii) Se asignan las cien (100)
curules de la circunscripción ordinaria del Senado según el artículo 263 superior,
sin tener en cuenta la participación de la mencionada lista. (iii) Si la lista
propia o en coalición obtiene un número de curules superior a cinco (5),
aquellas que superen ese número serán descontadas y asignadas de las cien (100)
de la circunscripción ordinaria del Senado. Posteriormente, se repetirá el
procedimiento para asignar un número de curules igual a cien (100) menos las
curules asignadas a la lista del partido o movimiento político que excedan las
cinco (5) iniciales, de conformidad con el artículo 263 constitucional sin
tener en cuenta la participación de la mencionada lista.
Las
reglas ordinarias: lista propia o en coalición – contienda en igualdad de
condiciones
4.2.3 En
primer lugar, la Corte debe referirse al alcance del inciso primero del
artículo transitorio 2º, en punto de las reglas ordinarias que aplican al
partido o movimiento político que surja de las FARC-EP, para que pueda “presentar
lista propia o en coalición para la circunscripción ordinaria del Senado de la
República”. Cuando la norma alude a las reglas ordinarias para competir en
igualdad de condiciones refiere a los artículos 262 y 263 de la Constitución,
que aplican para la generalidad de partidos o movimientos políticos que decidan
participar en los procesos de elección popular.
Entre las
reglas de que trata el artículo 262 superior se encuentran: (i) la exigencia de
selección interna de candidatos a través de los mecanismos democráticos que
establezcan la ley y los propios estatutos; (ii) la observancia de los
principios de paridad, alternancia y universalidad en la conformación de las
listas; (iii) la posibilidad de optar por el mecanismo de voto preferente y sus
implicaciones en la forma de contabilizar los votos para aplicar las normas
sobre umbral y cifra repartidora; y (iv) la sujeción a lo dispuesto en la ley
respecto de la financiación de las campañas, los mecanismos de democracia
interna de los partidos, la inscripción de candidatos y listas propias o de coalición,
la administración de recursos y la protección de los derechos de los
aspirantes.
Estas reglas
son las que se han venido empleando en la contienda electoral al Senado[361]
y que en la mayor parte de aspectos han sido desarrolladas en la Ley
Estatutaria 1475 de 2011, “por la cual se adoptan reglas de
organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los
procesos electorales y se dictan otras disposiciones”[362].
En lo que respecta al alcance de las formas de
inscripción de candidatos en  lista propia o en coalición, puede señalarse de
manera general que la primera de ellas refiere a la conformada solamente por
los miembros del mismo partido o movimiento político lo que supone que los
resultados electorales solo tienen incidencia en los propios candidatos. A su
turno, las listas de coalición son aquellas que surgen de la unión o pacto
entre varios partidos o movimientos donde se presenta una lista de candidatos
que representan el conjunto de aliados.
El inciso
sexto del artículo 262 de la Constitución establece que “la ley regulará (…)
la inscripción de candidatos y listas propias o de coalición (…) a
corporaciones públicas”.  Sin embargo, con posterioridad al Acto
Legislativo 02 de 2015[363],
que justamente dio la actual redacción del artículo constitucional, el legislador no ha regulado la materia, existiendo actualmente un
vacío legal. En efecto, hasta el momento solamente se encuentra regulado el
sistema de inscripción por listas de coalición para
cargos uninominales, es decir, para Presidente de la República, alcaldes y
gobernadores, mediante el artículo 29 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011.
Lo anterior fue
también evidenciado en el propio debate en el Congreso de la República al
proyecto de acto legislativo que ocupa a la Sala, como lo advirtió el
Representante Ponente Élbert Díaz Lozano, en el primer debate en la Cámara:
“Además, dice el Acto Legislativo, ah, bueno, el
Senado estará integrado hasta -hay que tener en cuenta esa palabra, hasta- por
cinco Senadores adicionales, pero hay que tener en cuenta las siguientes
reglas, y dice: primero, podrán inscribirse candidatos propios, por listas
propias o por coalición; ojo, ese término de coalición no está en la norma actual,
es un término nuevo que le permite al nuevo partido político que se forme de
las FARC hacer coaliciones para el Senado o hacer coaliciones también
para la Cámara y es algo nuevo, porque no está en la normatividad
vigente. Ahora yo sé que el doctor Albeiro me va a preguntar más adelante
bueno, ¿y eso de la coalición cómo es? Importante pregunta, pero se la resuelvo
de una vez. Ese tema de la coalición se irá a definir en un proyecto de ley que
más adelante vamos a estudiar, así que ese tema de la coalición, ¿cómo sería
eso? Más adelante se presentará un Proyecto de Ley reglamentando este Acto
Legislativo para definir como sería el tema de la coalición en el nuevo partido
político”[364].
Pese a que en
el primer debate se haya anunciado que el sistema de inscripción por coalición
será objeto de desarrollo legal, algunos representantes formularon al ponente
preguntas sobre las cuales precisó:
“Igualmente, otra pregunta que se hace también de
un grupo de Representantes: ¿qué pasa en el caso hipotético que el nuevo
partido surgido del acuerdo decida presentar listas por coalición? ¿Las cinco
curules se le asignan a la coalición o se respetarán las cinco curules y se
asignarán las que contenga la coalición? Es decir, no se pueden dar cinco
curules a la coalición y cinco curules al nuevo partido político. Es decir, si
las Farc o, mejor, el nuevo partido o movimiento político que resulta de la
dejación de las armas de las Farc decide irse por coalición, pues será a esa
coalición que se le asignarán como mínimo las cinco curules”[365].
Aun cuando el
Representante ponente en sana lógica haya previsto cómo será la asignación de
curules por esta forma de inscripción, lo cierto es que la Constitución
establece que tal aspecto debe ser objeto de regulación legal, donde se deben
definir las reglas específicas que sobre la presentación de listas en coalición
para cargos plurinominales pueda presentar el partido o movimiento político que
surja de las FARC-EP, sin que la Corte pueda anticiparse a su contenido y
alcance particular. Esta situación responde a uno de los interrogantes
formulados por el Registrador Delegado en lo electoral en su intervención,
donde se preguntaba si en materia de coaliciones se debe esperar la
reglamentación específica.
Ahora bien,
pasando a las otras reglas generales contenidas en el artículo 263 de la
Constitución para garantizar la equitativa representación de los partidos y
movimientos políticos en la distribución de curules de las corporaciones
públicas, se encuentran: (i) la aplicación del sistema de cifra repartidora
entre las listas de candidatos que superen un mínimo de votos que no podrá ser
inferior al 3% de los votos válidos para Senado de la República[366];
(ii) la distribución de curules entre todas las listas inscritas cuando ninguna
haya superado el umbral, que se hará de acuerdo con la regla de asignación que
corresponda.
Las anteriores
reglas ordinarias son aplicables al partido o movimiento político que surja del
tránsito de las FARC-EP a la vida política legal, aun cuando para las
elecciones de los periodos 2018-2022 y 2022-2026 se le apliquen además las
reglas especiales de que trata el segundo inciso del artículo transitorio 2 del
artículo 1 del Acto Legislativo 03 de 2017, como se verá a continuación.
Las
reglas especiales: asignación de curules adicionales dependiendo de si se
obtiene un número menor, igual o superior a 5
4.2.4. Las
reglas especiales que serán aplicadas al partido o movimiento político que
surja de las FARC-EP durante las elecciones para los próximos dos periodos del
Senado, prevén dos operaciones para la asignación de curules, dependiendo de si
el partido o movimiento obtiene una votación equivalente a un número menor,
igual o superior a cinco curules.
Así, entonces,
se asigna el número de curules según lo establecido en el artículo 263
constitucional. Si la lista obtiene menos de 5 curules la autoridad competente
(CNE o quien haga sus veces) le asignará la cantidad que le faltara para
completar 5. Si la lista obtiene 5 curules se le asignarán esos escaños. En
ambos escenarios las 5 curules asignadas a la lista serán adicionales al total
de miembros del Senado, conforme al artículo 171 superior. De tal modo que a
los otros partidos o movimientos políticos se le asignarán las 100 curules de
la circunscripción ordinaria del Senado según el artículo 263 de la Carta sin
tener en cuenta la participación de la lista de las FARC-EP. Si la lista obtiene
más de 5 curules, aquellas que superen ese número serán descontadas y asignadas
de las 100 de la circunscripción ordinaria del Senado. En este caso se
repartirán de acuerdo al artículo 263 de la Constitución las curules restantes
de las 100 establecidas originariamente en la circunscripción ordinaria del
Senado.
Para algunos
de los intervinientes las reglas especiales de asignación de curules no son del
todo claras, particularmente la aplicable al evento en que el movimiento o
partido político que surja de las FARC-EP obtenga un número de curules superior
a las cinco.
Para una
interpretación adecuada del constituyente derivado, dada la aparente confusión
de las formulas indicadas en el segundo inciso del artículo bajo examen, la
Corte ve necesario acudir a los antecedentes legislativos. Es así como en la
Gaceta del Congreso 128 del 7 de marzo de 2017, se advierte que en la discusión
en primer debate del proyecto de acto legislativo en la Cámara, el
Representante Ponente Élbert Díaz Lozano expuso algunas hipótesis derivadas de
la norma:
“Voy a colocar un ejemplo: si el Partido Político
de las FARC, el nuevo que se forme, participa de las próximas elecciones del
Congreso de la República y ese partido político, óigase bien, ese
partido político saca dos curules en la circunscripción nacional, saca dos
curules, eso quiere decir que el Consejo Nacional Electoral le tendrá que dar
¿cuántas? Tres más, o sea que el Consejo Nacional le entregaría tres
adicionales, no cinco, tres porque ellos ya tienen dos en las reglas
ordinarias. Por ejemplo, ¿sí?. (…) Bien. Otro caso que se puede dar es que las
FARC en circunscripción nacional y jugando con las reglas ordinarias no tenga
un solo Senador; el Consejo Nacional Electoral le va a asignar entonces cinco
curules. Si por el contrario, otra posibilidad que se dé, que el nuevo partido político
de las FARC que se forme obtenga siete curules al Senado de la
República o más, el Consejo Nacional Electoral no le entregará ninguna
curul; eso debe quedar completamente claro, hasta cinco mínimo”[367].
En el mismo
debate mencionado el entonces Ministro del Interior Juan Fernando Cristo
explicó cómo se aplicarían las reglas de designación de curules en el Senado:
“En el caso del Senado, (…) tendrá cinco curules
adicionales; por ocho años el Senado pasará de tener las ciento dos curules que
tiene hoy a tener ciento siete curules; esas cinco curules adicionales son las
curules que se les van a asignar a las FARC. ¿Qué pasa entonces si las FARC
presentan su lista, no obtiene los umbrales exigidos en la
Constitución y en la ley? Simplemente los cinco primeros lugares de la
lista de las FARC al Senado irán al Senado; si las FARC, hay algunos que
critican este proyecto y que curiosamente a veces son muy críticos de las FARC,
señalan que no tienen ningún respaldo popular, pero al mismo tiempo expresan
que las FARC, qué pasa si las FARC sacan una votación que les dé para siete,
ocho o nueve curules? Cada quien hará su valoración política si eso será
posible o no. Pues si ello llegare a pasar, si ese es un escenario que no es
posible independientemente de lo que pensemos, se elegirán las cinco curules
adicionales y se hará una operación matemática sobre las cien curules que se
distribuyen con cifra repartidora y las dos o tres curules serán obviamente
obtenidas por el sistema de la cifra repartidora, siempre teniendo claro que
hay cinco curules adicionales en el Senado. Es decir que no se tocan las cien
curules si no se obtiene el umbral o si no se obtiene la votación para más de
cinco curules en el Senado”[368].
En el segundo
debate en la Cámara el Representante ponente realizó otros ejemplos para
facilitar la comprensión de las reglas de designación de curules:
“En el caso hipotético, óigase bien, en caso hipotético que el
nuevo partido político inscriba lista para el Senado de la República y debe
hacerlo entre otras cosas para la circunscripción nacional y no para la
especial, cuando el nuevo partido o movimiento político inscriba una lista para
el Senado, es posible que se dé que este nuevo partido político saque 2
Senadores en su participación en la campaña del año 2018 y saque 2 Senadores en
su lista, entonces el acto legislativo dice que el Consejo Nacional Electoral,
le dará o les asignará 3 más para completar como mínimo 5 curules en el Senado,
en su defecto se puede dar de que este nuevo partido o movimiento político
saque 7 Senadores es un ejemplo, saque 7 Senadores, si ello llegara a suceder
el Consejo Nacional Electoral no les entregará ni una sola curul, o todo lo
contrario también puede suceder que este nuevo partido o movimiento político no
saque ni un solo Senador, así las cosas el Consejo Nacional Electoral les
asignará las 5 curules adicionales, eso debe quedar muy bien claro”[369].
En cuanto a la
discusión en el Senado el ponente en dicha cámara legislativa, Manuel Mesías
Enríquez Rosero, en el primer debate, señaló:
“Entonces, ¿cómo será el tema de la asignación de
las curules? Entonces, el partido o movimiento político de las FARC podrá
presentar lista propia o en coalición con otros partidos o movimientos al
Senado de la República que en principio competirá en las mismas
condiciones y sometida a las mismas reglas electorales que lo haremos los
candidatos de los otros partidos y movimientos políticos. Pero para el periodo
del 2018 al 2022 y del 2022 al 2026, es decir, para los dos siguientes
periodos, este nuevo partido tendrá derecho a 5 curules, a 5 Senadores
de la República. ¿Cómo se determina la elección de estos 5 nuevos
Senadores de la República? Por el sistema que establece nuestra
Constitución Política, el artículo 263 de la Constitución Política, si el
nuevo partido obtiene menos de 5 curules, entonces el compromiso es que el
Estado entregará las curules que le hagan falta para cumplir las 5 que serán
adicionales a las 100 curules que están establecidas para los demás partidos y
movimientos políticos.
En el segundo caso, si en las elecciones que
repito que competirán en igualdad de condiciones las votaciones les da para más
de 5 curules, entonces esas curules adicionales a las 5 se descontarán de las
100 curules para los demás partidos o movimientos políticos. Un ejemplo
sencillo, la votación que saca el nuevo partido es de un millón de votos por
decir, les alcanza para 7 curules, entonces, los demás partidos y movimientos
políticos se repartirán las 98 curules y estas 2 que también entrarán como
circunscripción nacional, más las 5 que es el compromiso que serán adicionales,
es decir, que tendremos un Senado de la República con 105 curules
especiales de la circunscripción especial de nuestras comunidades indígenas.
Eso repito, en cuanto al tema del Senado de la República. ¿Qué va a pasar
con el tema para no afectar el cociente, para no afectar la cifra repartidora
especialmente de los partidos y movimientos políticos pequeños que hoy hacen
presencia en el escenario nacional? Entonces, inicialmente se toma el total de
la votación y ahí se sabe a cuántas curules tendrá derecho este nuevo partido,
pero para la asignación de las 100 curules no se tendrá en cuenta la votación
que saque este nuevo partido. Entonces por poner un ejemplo sencillo, Senador
Andrade, entonces, el nuevo partido saca un millón de votos, entonces para
saber a cuántas curules tiene derecho, entonces se contabilizarán ese millón de
votos, pero para la repartición de las 100 curules para los demás partidos y
movimientos no se tendrá en cuenta ese millón de votos. ¿Esto a qué lleva? Pues
a que el umbral, la cifra repartidora de los demás partidos y movimientos
políticos no se verá afectada, entonces ese es”.[370]
En la ponencia
para segundo debate en el Senado, el mismo Senador Ponente indicó:
“Yo
quisiera rogar la atención de los honorables Senadores para explicar muy
brevemente lo siguiente: al sumar la totalidad de los votos se incluyen los
votos del nuevo Partido que surja de las Farc y que mediante este Acto
Legislativo se le da la posibilidad para que se convierta en partido político.
Allí, sabremos cuántos Senadores elegiría ese nuevo, ese nuevo Partido, si
sumada la votación y aplicando la cifra repartidora, como se aplica a los demás
partidos y movimientos políticos, constatamos que no lograron las 5 curules,
para poner más claro un ejemplo: logran elegir 3 Senadores, en las mismas
condiciones que se eligen los Senadores de los demás partidos y movimientos
políticos. Entonces, a esos 3, se le aumenta 2 adicionales, porque el
compromiso son 5, pero si ese nuevo partido, después de contabilizar la
totalidad de la votación para todos los partidos y movimientos políticos, surge
por ejemplo que lograron elegir 6 o 7 Senadores, entonces, como los 5 son
adicionales, esos 2 más, porque si eligen 7, esos 2 más, se descontarán de los
100 que le corresponden por circunscripción nacional a los demás partidos y
movimientos políticos. Entonces, para asignar las curules a los demás partidos
y movimientos políticos se descuentan los votos que obtuvo este nuevo partido y
se signan (sic) en los partidos y movimientos políticos con reconocimiento de
personería jurídica las 98 curules, porque las 2 que logra elegir ese nuevo,
por encima de los 5, entonces se descuentan de los 100”[371].
Caso en
el que el partido o movimiento que surja de las FARC-EP obtenga una votación
equivalente a un número igual o menor a 5 curules
4.2.5 De
acuerdo con lo anterior, en cuanto a la primera operación prevista en el
numeral 1 del segundo inciso del artículo transitorio 2, para la identificación
y asignación de curules al partido o movimiento que surja de las FARC-EP, se
tiene que es la establecida en el artículo 263 superior, es decir, la del
sistema de cifra repartidora entre las listas de candidatos que superen un
mínimo de votos que no podrá ser inferior al 3% de los votos válidos para el Senado
de la República.
Como fue
explicado en la parte dogmática de esta providencia, a partir de la reforma
política del año 2003 se introdujo en el ordenamiento constitucional colombiano
el sistema de cifra repartidora o modelo D’Hondt, que responde a un método
matemático para convertir los votos en escaños. El segundo inciso del artículo
263 de la Carta acoge dicho método en los siguientes términos: “la cifra repartidora resulta de dividir
sucesivamente por uno, dos, tres o más, el número de votos por cada lista
ordenando los resultados en forma decreciente hasta que se obtenga un número
total de resultados igual al número de curules a proveer. El resultado menor se
llamará cifra repartidora. Cada lista obtendrá tantas curules como veces esté
contenida la cifra repartidora en el total de sus votos”.
Por tanto,
para establecer inicialmente el número de curules que el partido o movimiento
político de las FARC-EP obtengan para las elecciones de los periodos 2018-2022
y 2022-2026, se debe primero aplicar la fórmula descrita en la que se tenga
presente que el número de escaños a proveer es el de 100 entre el total de listas
de candidatos, que no incluyen las dos curules adicionales destinadas para la
circunscripción nacional especial por comunidades indígenas, de acuerdo con el
artículo 171[372]
de la Constitución. Se entiende también que a partir de las 100 curules
ordinarias se fija la cifra repartidora que sirve para la operación del voto
preferente.
Luego de
aplicado el método matemático de la cifra repartidora, el acto legislativo
previó algunas reglas para las hipótesis posibles:
(i) Si la
lista inscrita (propia o en coalición) por el partido o movimiento que surja de
las FARC-EP no logra alcanzar 5 escaños, el Consejo Nacional Electoral o quien
haga sus veces le asignará las faltantes para completar un mínimo de 5 curules.
A manera de ejemplo, si del total de votos que obtenga la lista de las FARC-EP
no se obtiene un número que alcance el de la cifra repartidora, incluso si la
lista no supera el umbral, es decir, que no se alcance a obtener curul alguna,
el CNE le asignará de todos modos 5 escaños. Ahora bien, si el número de votos
es suficiente para alcanzar 3 veces la cifra repartidora, esto es, 3 curules,
el CNE le asignará 2 curules más para alcanzar el mínimo de 5 que prevé la
norma. En caso que la votación alcance para 5 curules, la autoridad electoral
no le asignará escaños extra porque el mínimo de 5 ha sido logrado, es decir,
la garantía se activa si el número de votos obtenidos por el partido o
movimiento político que surja de las FARC-EP no le permite a la lista tener por
lo menos 5 curules.
Debe
precisarse que estos 5 escaños en el Senado serán adicionales a los 102
previstos en el artículo 171 constitucional, en otros términos, cuando el
mencionado partido o movimiento obtenga un resultado que refleje un número
inferior o igual a 5 curules, tal cámara legislativa estaría conformada como
máximo por 108 Senadores[373].
(ii) Luego de
establecido el número de curules a asignar al partido o movimiento de las
FARC-EP, siempre que la votación obtenida por esta no sea suficiente para
superar los 5 escaños, debe determinarse el número de curules que serán
asignadas a las demás listas de los partidos o movimientos políticos. Para ello
se prevé que se repetirá el método matemático de la cifra repartidora pero esta
vez excluyendo la participación de la lista de las FARC-EP, es decir, sobre las
100 curules ordinarias, lo que supone descontar los votos obtenidos por tal
partido o movimiento. En otras palabras, la asignación de escaños para los
otros partidos o movimientos políticos se hará de la manera tradicional (como
antes de que las FARC-EP hicieran tránsito a la vida política legal).
Caso en
el que el partido o movimiento que surja de las FARC-EP obtenga una votación
equivalente a un número mayor a 5 curules
4.2.6. Si la
lista inscrita por el partido o movimiento que surja de las FARC-EP logra
alcanzar más de las 5 curules que la norma le garantiza, el número que las
exceda también le serán asignadas, pero no como escaños adicionales, pues estos
son hasta 5, sino que se descontarán de las 100 de la circunscripción ordinaria.
Por ejemplo, si el partido o movimiento de las FARC-EP, luego de aplicarse el
sistema de cifra repartidora logra alcanzar 8 curules, las 3 adicionales a las
5 que se le garantizan se descontarán de los 100 escaños de la circunscripción
ordinaria nacional.
La adopción de
esta fórmula no fue pacífica en los debates en el Congreso de la República. En
el segundo debate en el Senado algunos congresistas presentaron proposiciones
tendientes a que el número de curules que alcanzara el partido o movimiento que
surja de las FARC-EP y que excediera las 5 mínimas que se le garantiza, fueran
también adicionales a las 100 ordinarias, no obstante, tal proposición no fue
avalada por el Gobierno nacional. En dicho debate el Ministro del Interior
expuso:
“Plantea entonces esta proposición del Senador Name que preveamos
que si las FARC supera el umbral y supera los votos necesarios para elegir 5
Senadores y obtuviera con esa votación 6 o 7 Senadores, entonces en ese caso no
se elegirían los 100 Senadores, sino que aumentaría aún más el Senado
de la República para no afectar las 100 curules que se distribuyen
hoy. Yo quiero hacer tres reflexiones al respecto de este tema, la primera y la
más importante desde el punto de vista constitucional e institucional, todos
sabemos que en democracia lo más importante es tener unas reglas de juegos
claras y previamente establecidas, son unas reglas ciertas para un resultado
incierto y aquí no podemos dejar mi querido Senador Gerléin unas reglas
inciertas, no podemos dejar en la Constitución Nacional abierta la
integración del Senado de la República dejando a ver, dependiendo de
las votaciones de un grupo, si el Senado es de 108, 109, 110, 111 no nos parece
que sea conveniente, sería totalmente antitécnico por decir lo mínimo desde el
punto de vista constitucional y francamente no lo considera el Gobierno
conveniente.
Segundo, el Senado ya está creciendo a 108 miembros tampoco
consideramos conveniente crecer aún más el Senado. Tercero, son reglas ciertas
para resultados inciertos; nadie puede aquí vaticinar y no me atrevo desde este
escenario el resultado del ejercicio electoral de las FARC, algunos dicen que
nadie los va a apoyar, otros consideran que las FARC van a tener un gran
resultado. (…). Por eso, en este caso el Gobierno la verdad no puede avalar
esta propuesta y les pide comprensión a los autores de la misma, porque de
verdad creemos que lo que corresponde en estos momentos es dejar claramente
establecida cuál es la integración de una corporación pública, la más alta del
poder legislativo en Colombia que se llama el Senado de la República y que
esté claramente establecido como es su forma de elección es lo que por seriedad
nos corresponde hacer”[374].
Una vez
descontadas las curules que excedan las 5 mínimas obtenidas por el partido o
movimiento que surja de las FARC-EP a las 100 de la circunscripción ordinaria,
se realizará el método matemático de la cifra repartidora para establecer los
escaños que corresponda a las listas de los otros partidos o movimientos
políticos, pero ya no sobre los 100 escaños sino por los que queden luego de
descontados los que fueron asignados a las FARC-EP por encima de las 5 curules
mínimas. Siguiendo el ejemplo anterior al haber obtenido las FARC-EP 8 curules,
3 serán descontadas de las 100 ordinarias, por lo que el cálculo de la cifra
repartidora se hará respecto de 97 curules (en este ejemplo el Senado quedaría
conformado igualmente por 108 integrantes incluyendo los 2 Senadores de la
circunscripción especial indígena). Para esto, al igual que en la fórmula
prevista en el numeral segundo del artículo transitorio bajo examen, no se
tendrá en cuenta la participación de la lista del partido o movimiento que
surja de las FARC-EP, lo que supone la exclusión de los votos obtenidos por la
misma.
4.2.7 En conclusión,
la premisa menor que establece la reforma constitucional incorporada en el
artículo transitorio 2º consiste en permitir al partido o movimiento político
que surja de las FARC-EP competir para las elecciones del Senado en lista
propia o en coalición para la circunscripción ordinaria en igualdad de
condiciones y bajo las reglas ordinarias. Específicamente para las
elecciones de los periodos 2018-2022 y 2022-2026 se prevén reglas especiales,
tales como el otorgamiento de 5 curules adicionales a las 100 ordinarias, que
serán asignadas al partido o movimiento que surja de las FARC-EP,
independientemente de si tuvieren o no la votación requerida para alcanzarlas
de acuerdo al sistema de cifra repartidora. Igualmente, se establece que si de
la votación el partido o movimiento de las FARC-EP obtiene más de 5 curules,
estas (las adicionales) se le asignarán y se descontarán de las 100 ordinarias
y a partir del número que de allí resulte se realizará la operación de la cifra
repartidora para establecer la asignación de curules para las listas de los
otros partidos o movimientos políticos, sustrayendo para tal cálculo la lista
de las FARC-EP, incluidos los votos obtenidos.
4.3. La síntesis
Pasa la Corte a
desarrollar la  síntesis abordando cada uno de los ejes temáticos identificados
en la premisa menor y de cara al pilar establecido en la premisa mayor. En
principio la Corte debe resolver,
en el marco del juicio de sustitución, los siguientes interrogantes: (i)
¿reemplaza un eje estructural de la Constitución el permitir que el partido o
movimiento político que surja de las FARC-EP a la vida política legal se
presente a la contienda electoral (en lista propia o en coalición) al Senado de
la República en igualdad de condiciones y bajo las reglas ordinarias? Asimismo,
(ii) ¿el constituyente derivado sustituye un eje esencial de la Carta Política
al establecer unas reglas especiales para las elecciones de los periodos
2018-2022 y 2022-2026, en las que se asignan 5 curules como mínimo para el
Senado al partido o movimiento político que surja de las FARC-EP con
independencia del resultado electoral y se fija un procedimiento para la
asignación de curules a los demás partidos o movimientos políticos? Para dar
respuesta a los anteriores interrogantes procede la Corte a desarrollar el
juicio de sustitución.
Sobre las
reglas ordinarias: lista propia o en coalición – contienda en igualdad de
condiciones
4.3.1 Para la Sala el principio
de participación política en condiciones de igualdad, como eje de la
Constitución, de manera alguna se sustituye por el contenido normativo del
primer inciso del artículo transitorio 2 que incorpora a la Carta el artículo 1º
del Acto Legislativo 03 de 2017; por el contrario, lo desarrolla y robustece. En
efecto, el primer inciso de la norma cuando permite la
presentación para la circunscripción del Senado de una lista propia o en
coalición del partido o movimiento político que surja del tránsito de las
FARC-EP a la vida política legal, supone la ampliación de la base democrática
en el país y de una apertura al pluralismo político, donde se incluye un nuevo
actor en el escenario democrático nacional, contribuyendo al fortalecimiento
del principio.
Igualmente, al
preverse que el partido o movimiento político que surja de las FARC-EP
competirá en igualdad de condiciones de conformidad con las reglas ordinarias,
constituye un desarrollo del principio de participación política como una de
las manifestaciones de la Carta de 1991, fundado en el respeto, la democracia,
la participación, la pluralidad y la igualdad como aspectos estructurales del
Estado constitucional, que parte del imperativo de igualdad de oportunidades.
Esto por cuanto el principio democrático exige que en la contienda electoral
participen en condiciones de igualdad quienes han renunciado definitivamente a
la violencia.
De este modo, quienes quieran expresar sus ideas de manera
libre y espontánea, así como pertenecer al partido o movimiento político que
represente su ideología y convicciones -incluyendo ahora al que surja de las FARC-EP-, competirán en igualdad de condiciones de conformidad con las
reglas ordinarias por las curules que sean asignadas.
Ahora, en cuanto
a la posibilidad de que el partido o movimiento político que surja de las
FARC-EP pueda presentarse al Senado de la República en lista propia o
en coalición, la Corte no advierte reemplazo alguno de la Carta, pues
justamente esta es la regla que prevé el artículo 262 constitucional,
facultando al legislador la regulación de dicho aspecto en los siguientes
términos: “la ley regulará la financiación preponderantemente estatal de las
campañas, los mecanismos de democracia interna de los partidos, la inscripción
de candidatos y listas propias o de coalición a cargos uninominales o a
corporaciones públicas (…)”. Situación distinta es que la modalidad de
inscripción de listas en coalición para cargos a corporaciones públicas, como
el Senado, no haya sido aún regulada existiendo un vacío legal. No obstante,
este aspecto no corresponde a un asunto que deba ser objeto de pronunciamiento
por esta Corporación en el control automático que ahora la ocupa.
En suma, para la
Corte el primer inciso del artículo examinado no reemplaza el principio de
participación en condiciones de igualdad como elemento axial de la Constitución
de 1991, sino que lo afianza y extiende a un nuevo actor en el escenario
político nacional. Esto sin perder de vista que en el contexto de la justicia
transicional en que se encuentra el país la adopción de medidas que viabilicen
el tránsito de las FARC-EP a partido o movimiento político, con posibilidades
de participar de la contienda electoral a la mencionada cámara legislativa,
pretende afianzar la democracia y garantizar la desmovilización efectiva y
estable, como mecanismo para asegurar la consecución de la paz.
Sobre las reglas especiales: asignación de curules adicionales
dependiendo de si se obtiene un número menor, igual o superior a 5
4.3.2. Pasa la
Sala a examinar lo dispuesto en el inciso segundo del artículo transitorio 2º,
que establece unas reglas especiales
y limitadas en el tiempo aplicables para las elecciones de los periodos
2018-2022 y 2022-2026 del Senado, sobre la identificación y asignación de
curules al nuevo partido o movimiento político de conformidad con lo
establecido en el artículo 263 superior y el procedimiento para asignar las
curules a los otros partidos o movimientos políticos.
Caso en
el que el partido o movimiento que surja de las FARC-EP obtenga una votación
equivalente a un número igual o menor a 5 curules
4.3.3. En cuanto
a los numerales 1 y 2 del inciso segundo del artículo examinado, la Corte
tampoco encuentra que el principio de participación se encuentre sustituido. Si
bien la asignación de curules adicionales al partido o movimiento político que
surja de las FARC-EP cuando esta no obtenga una votación suficiente para
obtener 5 escaños en el Senado, no se armoniza rigurosamente al criterio
representativo del principio de soberanía popular[375], lo cierto
es que no repercute de manera alguna en los derechos
políticos de los ciudadanos, en los términos del artículo 40 de la
Constitución. Ciertamente, no se sustituyen la participación ciudadana ni los
efectos de su expresión en los votos, al no variarse ni restringirse la
posibilidad de elegir a sus representantes en el Congreso de la República mediante
la decisión en las urnas y continuar pronunciándose sobre las determinaciones
que los afecten.
Del mismo
modo, la asignación de las 5 curules al partido o movimiento político que surja
de las FARC-EP cuando esta no alcance la votación suficiente, no limita los
derechos políticos y civiles de los otros partidos y movimientos, ya que estos
continúan ejerciendo su derecho de participación al no suprimirse de manera
alguna la posibilidad de optar en condiciones de igualdad por las 100 curules
ordinarias del Senado (art. 171 superior). Al ser las 5 curules a asignar al
partido o movimiento que surja de las FARC-EP, adicionales a las 100,
permanece incólume el principio de proporcionalidad de la representación (art.
263 superior), al no variarse la aplicación de las reglas del umbral y la cifra
repartidora, excluyéndose para dichos cálculos la lista del partido o
movimiento que surja de las FARC-EP.
La Corte no
pierde de vista que la medida es adoptada en un contexto de transición y tiene
una limitación en el tiempo. Por tanto, aun cuando es
evidente el trato diferenciado que la norma da al partido o movimiento político
que surja de las FARC-EP, al concederle 5 curules adicionales en el Senado, con
independencia de los resultados que este obtenga en las urnas, esto obedece a
un reconocimiento que se otorga producto de la desmovilización fundamentada en
un acuerdo de paz, así como a la desigualdad de condiciones en la que se
encuentra dicha organización de cara al panorama político actual.
En efecto, el
solo permitir de manera formal la participación política de las FARC-EP, sin
que se prevean medidas de robustecimiento a favor (pactadas en el Acuerdo Final),
haría inocua la posibilidad de alcanzar una paz estable y duradera, pues
evidentemente, en los primeros años del curso de su transición a la civilidad y
a la vida política, sin una estructura consolidada, las posibilidades de
alcanzar representación en el Senado serían ínfimas. Por
tanto, lo que la norma permite es abrir a dicha
organización la posibilidad real de participar en política, acrecentando el
Congreso al agregar más senadores en ejercicio de sus funciones[376].
Así, en
la disposición se establece la asignación de curules y se abren espacios de
participación democrática a quienes integren el partido o movimiento que se
conforme en el tránsito de las FARC-EP a la vida política, y se otorgan escaños
que serán siempre adicionales al número de miembros que componen el Senado de
la República, garantizándose el derecho de participación política.
La Sala hace
nuevamente alusión al artículo transitorio 12 de la Carta, en donde ante un
hecho excepcional y vinculado a una realidad histórica concreta se contempló
una situación similar a la ahora estudiada, que permitió flexibilizar el tránsito
a la vida civil y democrática de grupos insurgentes abiertos a procesos de paz.
En la medida que el constituyente primario ya había previsto la figura de
asignación de curules en el artículo transitorio 12, resulta lógico que ahora
el constituyente derivado acoja la misma figura pero con matices más
garantistas en términos democráticos.
En esta
oportunidad la figura diseñada no es tan excepcional en la conformación del
Senado que la prevista en ese entonces, en la medida que el número de curules
mínimas para el nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC-EP a la actividad política legal lo determina directamente el
constituyente derivado y no el Gobierno nacional. En el mismo sentido, se
recalca que las 5 curules son adicionales a las 102 que tiene el Senado, así
como que las personas que integren el partido o movimiento de las FARC-EP y que
aspiren a ocupar las curules, deben someterse de todos modos al escrutinio
público de los electores bajo las mismas reglas.
Es de destacar
que la composición o estructura del Senado no se ve impactada
significativamente, pues las 5 curules son adicionales y transitorias a las
establecidas en el artículo 171 de la Constitución, sin que pueda asegurarse
que el incremento es desproporcionado o que desestructure el funcionamiento de
dicha cámara legislativa e, incluso, que suponga una incidencia determinante en
las decisiones del Congreso de la República.
Comparte la
Corte lo aseverado por algunos intervinientes que consideran que el número de curules
elegido no supone una desproporción en la representación que llevara a la sustitución
de algún eje definitorio de la Constitución, por cuanto los escaños
asignados al partido o movimiento político que surja de las FARC-EP, responden
al promedio de parlamentarios de un partido minoritario. En la actualidad los
partidos con presencia mayoritaria en el Senado tienen un número ampliamente
superior a 5 curules, así: el partido de la U tiene 21, el Centro Democrático
tiene 19, el Partido Conservador posee 19, el Partido Liberal cuenta con 17,
Cambio Radical tiene 9. Por su parte, tanto el Polo Democrático Alternativo, el
Partido Verde y  Opción Ciudadana cuentan con 5 curules.
Para la Corte la
búsqueda de la paz supone la implementación de ciertos mecanismos de carácter
especial y extraordinario, en orden a afianzar el Estado social de derecho, así
como el régimen democrático, lo cual no implica alteración permanente o
grave del orden estatal. Por el contrario, la democracia representativa se
verá enriquecida, ya que con la aparición de un nuevo actor en el escenario
político se generará la incursión de la diversidad y constituyendo un ejemplo
de reconciliación, donde se preferirá el dialogo y el debate en lugar de la violencia.
Finalmente, la Sala debe recordar que estas medidas especiales de apertura
democrática al partido o movimiento político que surja de las FARC-EP tienen
vocación temporal, extendiéndose únicamente hasta por dos periodos legislativos, durante los
cuales se asegura acceso a la participación política a dicho partido o
movimiento, y una vez finalizado dicho lapso las medidas afirmativas pierden
rigor debiendo someterse a las reglas generales.
Esto se confirma
con lo precisado en la ponencia para segundo debate en el Senado de la República,
donde el Senador Manuel Mesías Enríquez Rosero señaló: “(…) este es un régimen transitorio que
va hasta el 19 de julio de 2026, porque a partir del 20 de julio de 2026 ese
nuevo Partido quedará sometido a las mismas reglas, competirá en las mismas
condiciones de lo que lo hacen actualmente los otros partidos. Son por dos
períodos por el siguiente y el 2022”[377]. Así, en el año
2026 cuando termina este régimen de transición, el Senado seguirá conformado
por 103 miembros, 100 elegidos por esta metodología, por estas reglas de juego,
los dos de la circunscripción indígena, y el Senador de la oposición.
En suma, las
reglas contenidas en los numerales 1 y 2 del segundo inciso del artículo
transitorio 2º, aun cuando contengan medidas favorables al partido o movimiento
que surja de las FARC-EP, responden a un contexto de transición hacia la paz y no
sustituyen el marco democrático participativo, como elemento fundacional de
la Carta. Es decir, no se abandonan los elementos normativos a partir de los
cuales se establecen quiénes y en qué condiciones cuentan con la posibilidad de
hacer parte de la actividad política, así como de acceder a la conformación del
Senado de la República.
Caso en
el que el partido o movimiento que surja de las FARC-EP obtenga una votación equivalente
a un número mayor a 5 curules
4.3.4. Respecto
al numeral 3 del inciso segundo del artículo en estudio, la Corte encuentra que
el supuesto regulado consistente en que el número de curules superior a las 5
que se otorgan al partido o movimiento político que surja de las FARC-EP sean asignadas
y descontadas de las 100 curules de la circunscripción ordinaria del Senado,
si bien restringe el principio de participación en condiciones de igualdad
respecto a los demás partidos o movimientos políticos que aspiran al Senado de
la República, no llega hasta sustituir dicho elemento fundacional de la
Constitución.
Se restringe el
principio de participación en condiciones de igualdad, al limitar los derechos
políticos y civiles de los demás partidos o movimientos, en la medida que al
descontar de las 100 curules ordinarias del Senado aquellas que en adición a
las 5 que se asignan al partido o movimiento que surja de las FARC-EP, los
demás que se presentan a la contienda electoral no podrán aspirar a la totalidad
de las curules establecidas en el artículo 171 superior, sino solo a las que
resulten de sustraer los escaños obtenidos en adición de los 5 otorgados al
partido o movimiento de las FARC-EP. En estas condiciones la aplicación de la
fórmula matemática para obtener la cifra repartidora que definirá los escaños a
asignar a los demás partidos o movimientos políticos que deben someterse a la
regulación ordinaria, no parte de un número de curules a proveer igual a 100
sino de menos, lo cual en principio reduce las opciones de llegar a esta cámara
legislativa.
En el supuesto
analizado en el punto anterior, el número de 100 curules ordinarias del Senado
no se observan comprometidas, sin embargo, en la presente hipótesis este número
se ve reducido por el descuento de que es objeto por las curules que el partido
o movimiento de las FARC-EP obtengan en adición a las 5 que se le conceden.
Así, aun cuando los demás partidos o movimientos puedan competir entre sí en
condiciones de igualdad y bajo las reglas ordinarias del umbral y la cifra
repartidora, “sin tener en cuenta la participación de la mencionada lista”,
en todo caso el número de curules a las cuales puedan aspirar se reduce
dependiendo de las que se descuenten y se asignen al partido o movimiento de
las FARC-EP, restringiendo el principio de
proporcionalidad de la representación (art. 263 superior) como derivación del pilar de participación política en igualdad
de condiciones.
Lo anterior
también supone una limitación a los derechos políticos de los ciudadanos en los
términos del artículo 40 superior, que si bien no sustituye su garantía de
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, al poder
seguir aspirando a conformar el Senado de la República o elegir a sus
representantes en dicha cámara legislativa, si restringe los efectos de su
expresión en los votos al reducirse el número de curules a las cuales se puede
optar. Pese a lo anterior, la restricción identificada por la Corte al
principio de participación en condiciones de igualdad, no implica un
reemplazo o sustitución del eje definitorio de la Constitución -participación
en política en condiciones de igualdad-, que suponga definitivamente la parcial
o total transformación de la organización política de Colombia, en clave a las
reglas de conformación del Senado de la República.
Una vez más la
regla examinada debe leerse de cara al contexto de transición y temporalidad en
el cual se enmarca, tendiente a la consecución de la paz en condiciones de
estabilidad y durabilidad. La búsqueda de la paz conlleva la adaptación de
medidas excepcionales para favorecer el tránsito de la confrontación armada al
debate en escenarios democráticos, que no suponen siempre la sustitución
permanente o grave del orden estatal. Por último, la
Corte insiste en que esta regla especial es transitoria, perdiendo vigencia el
20 de julio de 2026 y cobrando rigor las reglas ordinarias de conformación del
Senado de la República, a las cuales debe someterse el partido o movimiento
político que surja de las FARC-EP.
4.3.5 En
conclusión, el acto legislativo objeto de
revisión cuya finalidad principal es la de ofrecer
garantías de reincorporación a la vida política del partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP
a la vida política legal, precedida de un proceso de
desarme, desmovilización y reinserción, contribuye eficazmente a la
estabilización y consolidación de la paz y otorga la
posibilidad real a excombatientes del grupo armado a ser elegidos y representar
una parte del pueblo colombiano en el Congreso de la República.
El análisis del
contenido de la norma objeto de estudio, lleva a este Tribunal a señalar que no
se sustituye la Constitución, dado que: i) la disposición tiene por
finalidad facilitar el tránsito de la confrontación armada a la actividad
política, con el fin de permitirles su inserción en la sociedad civil y
abrirles un espacio institucional para plantear sus propuestas políticas; ii)
resulta acorde con el principio de soberanía popular, ello en armonía a que se tome la participación en política de
excombatientes como una precondición para lograr la efectiva transición hacia
la paz; y iii) las reglas tendientes a facilitar
al acceso en el Senado de la República tienen una justificación desde los
valores constitucionales de participación democrática y pluralismo que permean
a la Carta Política de 1991.
Si bien la
regla contenida en el numeral 3 del inciso segundo restringe el principio de
participación política en condiciones de igualdad frente a los otros partidos o
movimientos, así como limita los derechos políticos de los ciudadanos ante la
reducción del número de 100 curules a proveer, esta medida no llega al punto
de sustituir tal elemento definitorio de la Constitución, sino que responde
a la implementación de mecanismos extraordinarios y temporales para la búsqueda
de la paz, sin implicar una alteración grave y permanente del orden estatal.
f)
Elecciones Cámara
1. Norma
revisada. El artículo transitorio 3 del artículo
1, reza:
“La Cámara de Representantes estará integrada durante los períodos
2018-2022 y 2022-2026, hasta por cinco (5) Representantes adicionales a los que
se determinan en el artículo 176 de la Constitución Política, elegidos de
conformidad con las siguientes reglas especiales:
1. El partido o movimiento político que surja del tránsito de las
FARC - EP a la vida política legal con personería jurídica, podrá inscribir
para las elecciones de 2018 y 2022 al igual que los otros partidos o
movimientos políticos con personería jurídica, listas únicas de candidatos
propios o en coalición para las circunscripciones territoriales en que se elige
la Cámara de Representantes.
2. Estas listas competirán en igualdad de condiciones de conformidad
con las reglas ordinarias por la totalidad de las curules que se eligen en
dichas circunscripciones.
3. Finalizada la asignación de las curules en cada circunscripción
territorial, el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces asignará al
partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC - EP a la vida
política legal las que le hicieren falta para completar un mínimo de 5 miembros
electos. Para este efecto, el Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces
ordenará en orden descendente las 5 listas inscritas para la Cámara de
Representantes por dicho partido o movimiento político, en listas propias o en
coalición, que hubieren alcanzado las mayores votaciones y le asignará una
curul a las listas que no la hubieren obtenido de conformidad con las reglas
ordinarias de asignación de tales curules”.
Para el
estudio de esta disposición se continuará con la misma metodología efectuada en
el análisis de los artículos anteriores, posteriormente se abordará el examen
constitucional que incluye el juicio de sustitución. Las siguientes
intervenciones refieren puntualmente a la forma en que el partido o movimiento
político que surja de las FARC-EP a la vida política legal podrá presentarse a
las circunscripciones territoriales en que se elige la Cámara de Representantes
y las reglas especiales para ello. Ahora bien, teniendo en cuenta que las
distintas entidades y organizaciones hicieron alusión indistintamente a los
artículos 2º y 3º, solamente se hará referencia a los aspectos puntuales que
atañen al análisis de esta norma, toda vez que las generalidades fueron consignadas
en el acápite anterior de esta providencia.
2. Audiencia
pública. En el
tercer eje temático sobre la inscripción de listas
únicas de candidatos propios del partido o movimiento político que surja del
tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal o en coalición y la
asignación de curules en Senado y Cámara[378], se formuló el siguiente interrogante: ¿Cuáles son las implicaciones de que el Consejo Nacional Electoral
asigne hasta 5 curules ordinarias en el Senado y en la Cámara, a los candidatos
de la lista propia o en coalición presentada por el partido o movimiento
político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal,
respecto de los demás partidos políticos y, particularmente, los minoritarios? Las respuestas que se obtuvieron fueron las siguientes:
2.1. Misión de Observación Electoral MOE.
Expuso que no se evidencian graves implicaciones
para los partidos minoritarios en razón a que el movimiento que surja de la
reincorporación de las FARC-EP a la vida civil participará en igualdad de
condiciones en la disputa electoral, “lo cual no contradice el espíritu de
la Constitución (que es fortalecer la participación de las entidades
territoriales en el Congreso) sino que lo confirman”. Añadió que las
curules que hagan falta para completar las cinco asignadas serán adicionales a
las ordinarias de la Cámara por lo que concluyó que “no se modifica ni el
número de curules a asignar ni el método actual de composición del Congreso:
los partidos minoritarios competirán bajo las mismas reglas”.
2.2. Instituto de Ciencia Política Hernán
Echavarría Olózaga. Esta intervención fue recogida
en el análisis del artículo anterior en la que expuso
que el tratamiento privilegiado que se otorga al
partido o movimiento político que surja de las FARC-EP está otorgando un
privilegio que implica un trato desigual no solo ante los demás partidos
políticos que participan en la competencia electoral con sujeción a las reglas
ordinarias sino frente al conjunto de los ciudadanos.
2.3. Procuraduría General de la Nación. Destacó que el otorgamiento de curules es respetuoso del
marco constitucional, toda vez que: (i) la “entrega de curules automáticas a
los grupos armados que hagan tránsito a la vida política, no es una figura
extraña o novedosa en el ordenamiento constitucional” (aludiendo al
artículo transitorio 12 de la Carta); (ii) las curules asignadas en nada afecta
la posibilidad ordinaria de los demás partidos políticos de concurrir al
certamen electoral y obtener escaños; (iii) esta concesión no implica una
desproporción en la representación, ya que los escaños asignados obedecen al
promedio de parlamentarios de un partido minoritario; y (iv) las reglas de
participación política pueden ser ponderables para responder a fines
constitucionalmente importantes.
2.4. Alto Comisionado para la Paz. Señaló que el número de escaños únicamente crecerá en el caso de
que el nuevo partido no obtenga curules por la vía ordinaria, esto es, que
“si por la vía ordinaria las lista presentadas logran que se asigne por ejemplo
3 curules, las 2 adicionales para completar las cinco serán agregadas a las
actualmente existentes en dicha corporación”.
2.5. Ministerio de Hacienda y Crédito
Público. Planteó que a diferencia de lo dispuesto
para el Senado de la República, “el número
total de curules de la Cámara de Representantes aumentará solamente en tantas
curules sean necesarias para garantizar 5 curules al nuevo partido, si este no
logra acceder a ellas según las reglas generales”. Añadió
que los costos de la creación de una nueva curul en el Congreso son de $1.517
millones anuales, por lo que en caso de que el nuevo partido no obtenga la
votación necesaria para asegurar las 5 referidas en desarrollo de las reglas
ordinarias, el gasto adicional con cargo al PGN sería de máximo $7.581 millones
anuales.
2.6. Voces de Paz. Esta intervención fue recogida en el análisis del artículo anterior donde se expuso que la norma contempla
medidas de acción afirmativa, en tanto que pretende consolidar la terminación
de la guerra a través de la reincorporación política de los excombatientes, sin
perjuicio de los derechos adquiridos y ejercidos por los partidos políticos
minoritarios y la ciudadanía en general.
2.7. Ministerio del Interior. Manifestó que se adoptaron acciones para afectar en la menor medida
posible a las demás organizaciones políticas, por lo que al partido o
movimiento político que surja de las FARC-EP le serán aplicables todas las
demás normas ordinarias que al resto de partidos y movimientos políticos.
2.8. Oscar José Dueñas Ruíz. El expresidente de la Unión Patriótica expuso que una de las
consecuencias del reconocimiento de la personería jurídica al nuevo partido de
las FARC es el acceso a los cuerpos colegiados, para ello refirió a “lo que
aconteció en la UP, porque dicha organización hizo listas únicas o en
colaciones”. Agregó que en Colombia se ha admitido en varias oportunidades
la asignación de curules de manera diferente a la ordinaria.
2.9. Frédéric Massé. Consideró que la cifra de cinco Representantes es más que simbólica.
Adujo que no es exagerada porque son apenas 5% del Senado y menos del 3%
de la Cámara de Representantes situación que además les permitirá participar e
influir de cierta manera en los debates y las decisiones del Congreso.
3.
Intervenciones ordinarias
3.1. Presidencia de la República. Encontró que no se configura sustitución alguna de la Constitución
por cuanto no se reemplazan los ejes definitorios “marco democrático
participativo” y “soberanía popular”, por el contrario, considera
que se materializa la concreción de los mismos. Adujo que la medida significa
el acceso directo del nuevo partido o movimiento político a los espacios de
debate y decisión en la arena política, lo que garantiza la ampliación del
libre mercado de las ideas elemental para un Estado que se reconoce en el
pluralismo y en la democracia participativa.
3.2. Registraduría Nacional del Estado
Civil. Para esta entidad entre el artículo
transitorio segundo y el artículo transitorio tercero no existe criterio
uniforme frente a la participación de las listas del partido que surja de las
FARC-EP al tránsito a la vida política, “puesto que en el Senado de la
República se dispone que dicha partición no será tenida en cuenta para la
aplicación del umbral y la cifra repartidora (art. 263 superior) y en relación
con la Cámara de Representantes no existe consideración alguna respecto al
tema, por lo que no se puede inferir la exclusión de la votación por esta
organización política, por lo que se afectaría la aplicación de la fórmula electoral
en la Cámara por contraposición al Senado, sin que haya un criterio
diferenciador que lo justifique”.
3.3. Defensoría del Pueblo. Indicó que el establecimiento de reglas especiales ante la
asignación de curules ordinarias constituye una medida necesaria y legítima
para facilitar la reincorporación a la vida civil de esta agrupación y su
consecuente garantía a la participación en política. Resaltó que la aplicación
de estas reglas especiales es transitoria y, además, no resulta
desproporcionada teniendo en cuenta el número de curules previstas en la
Constitución. Además afirmó que el Congreso de la República, como órgano de
representación popular, constituye el escenario propicio para la deliberación
democrática, siendo indispensable que se permita la inclusión de nuevos actores
políticos.
3.4. Procuraduría General de la Nación. El Ministerio Público no halló razones para aseverar que alguna de
las reglas instrumentales prevista en el artículo transitorio 3 sustituya la
Constitución, pues se trata de disposiciones operativas para hacer efectiva la
participación política. Además estimó que este tipo de disposiciones
constituyen un desarrollo de la participación política como una de las
manifestaciones más importantes de nuestro modelo constitucional.
4. El test de sustitución
4.1.
Premisa mayor
Dado que para el juicio de
sustitución de este artículo la premisa mayor resulta ser la misma a la
planteada en el análisis realizado anteriormente al artículo 2 transitorio y en
sí de las demás disposiciones como eje transversal del Acto Legislativo 03 de
2017, la Sala remite al punto de esta decisión donde se expuso el eje de la participación
política en condiciones de igualdad en el marco de la justicia
transicional.
4.2. Premisa menor
Del contexto de
la norma sometida a análisis se desprenden tres componentes que la integran, a
saber: (i) la creación de hasta cinco Representantes adicionales a los
establecidos en el artículo 176 constitucional para los periodos 2018-2022 y
2022-2026 (inciso 1); (ii) la posibilidad de inscribir listas únicas de
candidatos propios o en coalición para las circunscripciones territoriales para
la Cámara de Representantes (núm. 1), compitiendo en condiciones de igualdad
por la totalidad de las curules bajo las reglas ordinarias (núm. 2); y (iii) la
asignación especial de curules necesarias al nuevo partido o movimiento
político para completar como mínimo cinco Representantes (núm. 3).
La creación de hasta cinco Representantes adicionales a los
establecidos en el artículo 176 superior para los periodos 2018-2022 y
2022-2026 (inciso 1)
4.2.1. Es
importante hacer alusión a lo consagrado en el artículo 176 superior, el cual
refiere que la Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones
territoriales y circunscripciones especiales. Así, cada departamento y el
Distrito capital de Bogotá conformará una circunscripción territorial, con dos
representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada 365.000
habitantes o fracción mayor de 182.500 que tengan en exceso sobre los primeros
365.000. La circunscripción territorial conformada por el departamento de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina, elegirá adicionalmente un (1)
Representante por la comunidad raizal de dicho departamento, de acuerdo con la
ley. Finalmente aclara que para la elección de Representantes a la Cámara cada
departamento y el Distrito Capital de Bogotá conformarán una circunscripción
territorial.
Por su parte, en
materia de inscripción para las respectivas contiendas electorales en lo que a
la Cámara de Representantes se refiere, el Decreto 547 de 1989 (art. 90) establece
que las listas de candidatos para el Senado de la República, Cámara de
Representantes, Asambleas Departamentales y Consejos Intendenciales se
inscribirán ante los correspondientes Delegados del Registrador Nacional del
Estado Civil. Además el Reglamento del Consejo Nacional Electoral[379]
(art. 7) establece que “los Delegados del Registrador Nacional del Estado
Civil, los Registradores Distritales, Especiales, Municipales o Auxiliares ante
quienes se realice la inscripción, verificarán el cumplimiento de los
requisitos exigidos en el artículo tercero de este Reglamento, y en el caso de
encontrar que no se cumplen, se rechazará in limine”.
Entonces, como
se dijo en el análisis del artículo 2º transitorio y en orden a la exposición
de motivos[380],
el contenido del Acto Legislativo 03 de 2017 busca responder a lo pactado en el
Acuerdo Final donde se convino que una vez finalizado el proceso de dejación de
armas por las FARC-EP y constituido el partido político, sería el Congreso como
máximo órgano de representación popular el que serviría de escenario para la
promoción de la plataforma ideológica. Es así como se planteó que podrían
inscribir listas únicas de candidatos propios o en coalición con otros partidos
y/o movimientos políticos con personería jurídica para la circunscripción
ordinaria del Senado de la República y para cada una de las circunscripciones
territoriales ordinarias en que se elige la Cámara de Representantes, las que
entrarían a competir en igualdad de condiciones de conformidad con las reglas
ordinarias respecto de la totalidad de las curules que se eligen en cada
circunscripción. Específicamente en la Cámara de Representantes se garantiza un
mínimo de 5 curules, incluidas las obtenidas de conformidad con las reglas
ordinarias. Para este efecto, se asignará una curul a cada una de las 5 listas
que obtengan las mayores votaciones y que no hubieren obtenido curul[381].
En este punto es importante
destacar lo señalado por el Representante ponente Élbert
Díaz Lozano, consignado en el Acta de Plenaria 201 del 01 de marzo de 2017[382],
donde se consignó:
“Así mismo y para finalizar, señor Presidente y honorables
representantes, la representación en la Cámara de Representantes estará conformada
hasta por 5 miembros adicionales, óigase bien, como dice ahí hasta por 5
miembros adicionales, pero conforme a las siguientes reglas; deberán inscribir
listas propias o en coalición, pero ojo, es importante decir que para las
elecciones de Cámara de Representantes como es circunscripción territorial,
pues por supuesto también en Cámara de Representantes se presenta la
circunscripción especial y también se presenta la circunscripción internacional
de acuerdo al artículo 176 de nuestra Constitución Política, hay en la Cámara,
hay 3 circunscripciones, pero ellos, este nuevo partido o movimiento político
solo podrá participar en la circunscripción territorial, no lo podrá hacer en
la especial, ni tampoco en la internacional”.
En la misma
línea, el Ministro del Interior Juan Fernando Cristo
Bustos[383]
explicó al Congreso:
“En el caso de la Cámara de Representantes, las FARC tomarán la
decisión. El Partido que surja de allí de presentar sus listas a la Cámara en
los departamentos que ellos consideren que pueden tener apoyo político o base
social, etc., compiten en igualdad de condiciones con las listas de todos los
Partidos en las Cámaras, pero se les asegura un piso mínimo de cinco curules y
allí podemos imaginarnos mil escenarios: que no obtuvieron ninguna curul en la
Cámara en ninguna circunscripción del país, no tuvieron los votos en una
competencia en igualdad de condiciones con los Partidos, entonces lo que se
hace son, ¿esas cinco curules adicionales de dónde salen? De las cinco
circunscripciones regionales en donde hayan obtenido la mayor votación
proporcionalmente al censo electoral. Eso es así de sencillo; esto nos va a
permitir que participen las FARC en las elecciones, que hagamos el
reconocimiento del Partido Político de las FARC una vez se dejen las armas, que
se garanticen unas condiciones mínimas para esa participación y que podamos
abrir la Democracia colombiana como es el propósito del Acuerdo de Paz”.
Por último, en
el debate en el Senado de la República el ponente del
proyecto de acto legislativo Manuel Enríquez Rosero[384], refirió:
“Para obtener las curules en igualdad de condiciones, entonces
estas estarán dentro de las 166 curules que tiene la Cámara de
Representantes, pero, si no obtiene las 5 curules porque es hasta 5 curules,
pero si no obtienen esas 5 curules entonces por decir algo, sacan 3, tienen
derecho a las 3 curules, entonces dentro de las listas inscritas, el Consejo
Nacional Electoral o la autoridad que corresponda asignará las 2 curules
restantes”.
Entonces, la reforma efectivamente
contempla una adición de curules a la Cámara de Representantes
durante los períodos 2018-2022 y 2022-2026, hasta por cinco (5) Representantes
adicionales a los que se determinan en el artículo 176 de la Constitución
Política, siempre que de las listas inscritas por el partido político que surja
del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal no se alcance como mínimo
esa base.
La posibilidad de inscribir listas únicas de candidatos propios o en
coalición para las circunscripciones territoriales para la Cámara de
Representantes (núm. 1), compitiendo en condiciones de igualdad por la
totalidad de las curules bajo las reglas ordinarias (núm. 2).
4.2.2. Como
se explicó en el análisis del artículo anterior las reglas ordinarias para
competir en igualdad de condiciones se entiende que refieren a los artículos
262[385]
y 263[386]
de la Constitución, que aplican para la generalidad de partidos o movimientos
políticos que decidan participar en los procesos de elección popular, en
conjunción con la regulación estatutaria y ordinaria pertinente sobre la
materia.
Para
establecer el alcance del artículo bajo examen resulta útil traer a colación
las precisiones realizadas en el debate adelantado en
el Congreso de la República, con la intervención de Nicolás
Farfán Namén, Director de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional del
Estado Civil, consignada en el acta 04 de 2017[387],
el que destacó:
“Respecto a los numerales uno de los artículos transitorios número
2, tanto de Senado y Cámara nosotros tenemos una observación frente al tema de
las coaliciones, en un escenario hipotético si un grupo armado ilegal en una
transición quiere reincorporase a la vida civil, pues se plantean reglas
especiales para esa reincorporación como lo son las curules adicionales, pero teóricamente
no se entiende como partidos o movimientos políticos que no están en esa
transición puedan acceder a los beneficios que traen las curules adicionales y
esto se desarrollaría a través de las coaliciones, pensar, repito, desde el
punto de vista académico sin mirar nada relacionado con el espectro ideológico
político de la composición del sistema de partidos en Colombia pues estaría
otorgando las reglas propuestas, representación a través de la coalición a un
grupo político que no hace parte del Acuerdo de Paz.
En tercer lugar, hay que tener en cuenta que también en virtud del
Acto Legislativo 02 de 2015, las coaliciones de partidos y movimientos
políticos para corporaciones públicas ya tienen aparición en el ordenamiento
jurídico colombiano y están contemplados en el inciso final del artículo 162
de la Constitución Política modificado por el artículo 20 del Acto
Legislativo 02 de 2015, la que establece que si en una circunscripción
electoral los partidos que se quieren coaligar, han tenido una votación igual o
superior al 15% de los votos válidos en la elección inmediatamente anterior,
podrán presentar listas en coalición. El mismo inciso establece que la ley
reglamentará la forma en que se inscriben esas coaliciones, esa ley no existe,
existe en la actualidad el Proyecto de ley número 30 de 2006, presentado
por la Senadora Claudia López en Senado. Entonces si aquí se va a
permitir el tema de la coalición sería bueno que en el Proyecto que reglamente
el inciso final del artículo 162 de la Constitución Política también
se reglamentara cómo sería la presentación de listas de coalición del grupo
político que da origen a las FARC y los otros movimientos y partidos
políticos.”
En este
escenario es viable colegir que si bien la figura de la coalición política se
encuentra desarrollada legalmente y es permitido su uso a nivel de los
distintos partidos políticos dicho escenario merece una especial atención por
el legislador dadas las particularidades que envuelve la asignación de base de
curules al grupo político que se formará dentro del tránsito de las FARC-EP a
la vida política.
Ahora, de cara
a la contienda electoral en condiciones de igualdad se destaca la intervención
del Representante Élbert Díaz Lozano, consignada en el acta 04 de 2017 (Gaceta
del Congreso 128), quien como ponente expuso:
“Otra regla que hay que tener en cuenta, la lista compite en
igualdad de condiciones con reglas ordinarias. La lista compite, óigase bien,
la lista compite en igualdad de condiciones con reglas ordinarias; es decir, el
partido político que se forme de las FARC tendrá que participar con las mismas
reglas que hoy por hoy participan los demás partidos políticos. Y la última
regla es el Consejo Nacional Electoral asignará al nuevo Partido las que le
hicieran falta, las curules que le hicieran falta para completar el mínimo de
cinco miembros. Para entender entonces este artículo o la conformación del
nuevo Senado hay que tener en cuenta estas tres reglas básicas: lo primero es
que podrán inscribir listas o en coalición; lo segundo, que también podrán
participar con las mismas condiciones o reglas ordinarias que hoy tienen los
actuales partidos políticos y que el Consejo Nacional Electoral al nuevo
partido que se forme completará las curules como cinco mínimo.
Muy bien. Pasemos al tema de la Cámara de
Representantes. Representación en la Cámara de Representantes.
En la Cámara de Representantes todos sabemos que el artículo 176
de la Constitución Nacional dice que se elegirán por circunscripción
territorial, circunscripción especial y por circunscripción internacional.
En la Cámara de Representantes ellos, el nuevo Grupo o Partido
Político, podrán participar en la circunscripción territorial. Importante decir
eso; igualmente, aquí en la Cámara de Representantes también hay unas
reglas especiales, ¿cuáles son? Inscripción también por listas o por coalición.
Competirán también en igualdad de condiciones conforme a las normas ordinarias
en la circunscripción territorial; el Consejo Nacional Electoral completaría
hasta un mínimo de cinco miembros también para la Cámara de
Representantes, en orden ascendente se colocarán las listas por parte del
Consejo Nacional Electoral con mayor votación si fuere el caso que se necesiten
completar las cinco curules en la Cámara de Representantes”.
De lo expuesto
se extrae que los miembros del partido político o movimiento político que
resulte de las FARC-EP si bien cuentan con unas garantías reforzadas que
facilitan y se constituyen en la materialización de la transición de actores
armados a actores políticos legales, sin embargo, harán parte de una contienda
política en un plano de igualdad con los demás partidos y movimientos
políticos, en procura que su designación y acceso a las curules respectivas se
dé en el ejercicio de un proceso democrático.
La
asignación especial de curules necesarias al nuevo partido o movimiento
político para completar como mínimo cinco Representantes (núm. 3).
4.2.3. El artículo 263 de la Constitución para efectos de garantizar la
equitativa representación de los partidos y movimientos políticos en la
distribución de curules de las corporaciones públicas, expone la aplicación del
sistema de cifra repartidora del cincuenta por ciento
(50%) del cuociente electoral; y la distribución de
curules entre todas las listas inscritas cuando ninguna haya superado el umbral
que se hará de acuerdo con la regla de asignación que corresponda.
Señala tal
disposición que la cifra repartidora resulta de dividir
sucesivamente por uno, dos, tres o más, el número de votos por cada lista ordenando
los resultados en forma decreciente hasta que se obtenga un número total de
resultados igual al número de curules a proveer. El resultado menor se llamará
cifra repartidora. Cada lista obtendrá tantas curules como veces esté contenida
la cifra repartidora en el total de sus votos.
A efectos de
entender las reglas que serán aplicadas al partido que surja del tránsito de
las FARC-EP a la vida política es necesario acudir a los antecedentes
legislativos. Así, el Representante Élbert Díaz
Lozano en su intervención consignada en el Acta 04 de 15 de febrero de 2017[388]
señaló:
“Voy a colocar un ejemplo: tenemos cinco departamentos Nariño,
Arauca, Cauca, Antioquia y Cesar, es un ejemplo; de estos cinco departamentos,
resulta que Nariño y Arauca sacaron cada uno un Representante a la Cámara.
En su orden, el que más sacó votos fue Cauca, fue Antioquia y fue Cesar,
es un ejemplo. El Consejo Nacional Electoral entonces entregaría esas tres
curules a esos tres departamentos que han sacado mayor número de votos en la
elección de Cámara de Representantes en circunscripción territorial. Quiero que
quede claro ese tema. Esa es otra cosa especial. Es bueno aclarar, reitero, que
en la Cámara solo ellos podrán participar de la circunscripción
territorial, territorial, y para esos efectos entonces podemos decir que
eventualmente se puede dar otro caso, que las FARC, el nuevo Partido Político
de las FARC, no saque ningún Representante en ningún departamento. Quiere decir
entonces que al Consejo Nacional Electoral le tocará que listar los
departamentos incluido Bogotá de mayor a menor votación y en esos departamentos
le entregará una curul a cada uno de ellos, a los cinco primeros, correcto, en
el evento en que, reitero, las FARC no saque ni un solo Representante en ningún
departamento incluido Bogotá como Distrito Capital. O, por el contrario, se
puede dar el caso de que las FARC puedan sacar un representante en cada uno de
esos departamentos y hasta más, que pueda sacar en ocho departamentos, y
tendrán ocho curules o nueve. Entonces en ese caso pues el Consejo Nacional
Electoral no entregará ninguna curul adicional.”
Por su parte, el
Senador Manuel Mesías Enríquez Rosero[389], expuso:
“En el caso de la Cámara de Representantes la situación es
diferente, este nuevo Partido, ya sea con listas propias o en coalición podrán
presentar listas en las circunscripciones que ellos crean convenientes. Si
logran elegir en las mismas condiciones que se eligen los Representantes a la
Cámara de los demás partidos y movimientos políticos con reconocimiento y
personería jurídica actualmente vigentes, entonces si eligen en las mismas
condiciones, entonces esos Representantes a la Cámara harán parte de los 166
Representantes que actualmente tiene la Cámara de Representantes; si no logran
elegir los 5 Representantes, entonces por decirlo de alguna manera, el Estado
les entrega esas curules que esos sí serán adicionales a los 166.
Para explicarlo más claramente, el nuevo partido inscribe 7 listas
en 7 circunscripciones, 7 listas para la Cámara de Representantes, de esas 7
listas, compitiendo en igualdad de condiciones con los demás partidos y
movimientos políticos, elige 3, como el compromiso, el Acuerdo son 5, entonces
esos 3 que se eligen en las mismas condiciones hacen parte de los 166 Representantes
y los dos que no lograron elegir, esos se los entrega el Estado y serán
adicionales a los 166 que hoy tiene la Cámara de Representantes. Si ocurre que
se eligen los 5 Representantes, pues serán finamente los 166 representantes;
supongamos en el caso que no logran elegir ni un solo representante en las
mismas condiciones que lo hacen los demás partidos y movimientos políticos,
entonces serán 166 de los que están actualmente establecidos más los 5 que le
entrega el Estado que serán adicional”.
Entonces, en
atención al ejercicio electoral en un plano de igualdad se aplican las reglas
ordinarias para la asignación de curules al partido o
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política
legal y en caso que no se alcance al número mínimo señalado se acrecen las
curules en la Cámara de Representantes hasta alcanzar la base asignada, esto
es, 5 representantes, de acuerdo a aquellas circunscripciones territoriales que
hubieren alcanzado mayor votación.
4.2.4.
En conclusión, la reforma contempla una
adición de curules a la Cámara de Representantes durante los
períodos 2018-2022 y 2022-2026 hasta de cinco (5) Representantes a los que se
determinan en el artículo 176 de la Constitución, siempre que de las listas
inscritas por el partido o movimiento político que surja del tránsito de las
FARC-EP a la vida política legal no alcance esa base. El partido político que
nazca del tránsito de las FARC-EP a la vida política puede inscribirse en las
circunscripciones territoriales para la Cámara de Representantes de manera
individual o en coalición, lo que permite a los demás partidos y movimientos
políticos mantener el número de curules originariamente establecido en la
Constitución.
Ahora bien, la
modificación legislativa plantea que los miembros del partido o movimiento
político que llegare a crearse del tránsito de las FARC-EP a la vida política
legal, si bien cuenta con unas garantías reforzadas que facilitan la
materialización de la transición, tendrán que enfrentarse en un plano de igualdad
con los demás partidos y movimientos políticos en procura que su acceso a las
curules respectivas se dé en el ejercicio del proceso democrático y
participativo. En cuanto a la asignación de curules se indica que se aplican
las reglas ordinarias y en caso de no alcanzarse el
número mínimo señalado se aumentan el número de  curules en la Cámara hasta
alcanzar la base asignada, esto es, cinco Representantes, seleccionando
aquellas circunscripciones territoriales que hubieren alcanzado mayor votación.
4.3. La síntesis
4.3.1. En
este acápite procede la Corte a verificar si la reforma introducida implica una
sustitución de la Carta Política por una completamente diferente, esto es, que reemplace
la concepción originalmente adoptada por el Constituyente. Para la Corte el
principio de participación política como eje fundacional de la Constitución no
resulta sustituido ni reemplazado por el contenido normativo del artículo
transitorio 3 que incorpora a la Carta el artículo 1 del Acto Legislativo 03 de
2017.
En efecto, la reforma introducida
contempla que la Cámara de Representantes estará integrada
durante los períodos 2018-2022 y 2022-2026 hasta por cinco (5) Representantes
adicionales a los que se determinan en el artículo 176 de la Constitución[390],
elegidos atendiendo unas reglas especiales, a saber: (i) la inscripción de
listas únicas de candidatos propios o en coalición; (ii) una contienda
electoral en igualdad de condiciones de conformidad con las reglas ordinarias
por la totalidad de las curules que se eligen en dichas circunscripciones; y
(iii) la asignación de las curules que hicieren falta para completar el mínimo
de 5 miembros electos.
Puede extraerse que la reforma
introducida plantea una apertura al pluralismo político, donde
se incluye un nuevo actor en el escenario democrático que contribuye al
fortalecimiento de los principios fundamentales como el de participación. La
Corte destaca que la justicia transicional busca adaptar las sociedades a los
cambios que implica un proceso de paz para dar cabida a la reintegración de
aquellas personas que durante años estuvieron ejerciendo actividades bélicas en
contra del orden institucional. Entonces, ante la necesidad de alcanzar la paz
se admite la celebración de acuerdos políticos de
reconciliación con amplios grupos sociales, que “exige cierta flexibilidad a la hora de aplicar los principios que dominan
el ejercicio de la función judicial sin desconocer las obligaciones
internacionales de los Estados en el compromiso universal de respeto a la
dignidad y a los derechos humanos, sino permitiendo que se cumplan de manera
especial”[391]. Destaca la Sala.
En tal medida,
no se puede desconocer que este tipo de medidas buscan afianzar la democracia y
garantizar la desmovilización efectiva y estable como mecanismo para asegurar
la consecución de la paz. Dicho esto la Sala procede a analizar cada una de las
reformas introducidas a efectos de determinar si se sustituye algún eje
definitorio de la Constitución.
La adición
de cinco curules durante los períodos 2018-2022 y 2022-2026.
4.3.2. Este punto persigue abrir un espacio de participación en la vida
política del país, específicamente en la Cámara de Representantes, a quienes
hacen parte del partido o movimiento político con personería jurídica que surja
del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, que además se
circunscribe a cinco representantes y a una temporalidad de dos periodos.
Ello parte de
la base que, como se ha expuesto, el acceso a la participación política de los
grupos que a través del acuerdo de paz buscan la reinserción social, se
convierte en una condición fundamental para evitar nuevos conflictos que se
pueden originar con ocasión de eventuales situaciones de exclusión en la toma
de decisiones[392].
En consecuencia, para la Corte es válido constitucionalmente incluir en los
procesos de participación política a los excombatientes que abandonaron la
actividad armada y se sujetaron a las reglas de la democracia. En este
contexto, no se sustituye ningún pilar constitucional como la participación
política en condiciones de igualdad, tampoco el pluralismo, ni el derecho de
respetar, proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas.
Si bien con la
reforma constitucional introducida termina limitando la igualdad electoral para
la participación en política respecto de los demás partidos y movimientos
políticos, esta restricción no tiene el alcance de sustituir algún eje
estructural de la Constitución, ni implica un reemplazo, supresión o
sustracción de la identidad de los rasgos característicos, máxime si se tiene
en cuenta que el incremento en curules no desestructura el funcionamiento de
dicha cámara legislativa ni supone una incidencia determinante en las
decisiones del Congreso de la República.
Además, las cinco (5) curules adicionales que se les otorga al partido
político de las FARC-EP tienen una vocación temporal, esto es, durante los
períodos 2018-2022 y 2022-2026, lapso que se encuentra fundado en experiencias
pasadas de procesos de reincorporación de grupos subversivos a la vida civil,
con el fin de que el partido o movimiento político se consolide y no genere una
atomización de sus miembros en otras corrientes o reincida en la lucha armada[393].
Pero además el término encuentra una justificación desde los principios de
participación democrática y pluralismo que permean a la Carta Política de 1991
como un tratado de paz.
Cabe advertir
que en la ponderación entre valores, principios y derechos en conflicto que
están dados esencialmente por la igualdad de condiciones para participar en
política y la paz orientada a la terminación de un conflicto armado de larga
duración, una excepción parcial y temporal a la forma de elección y composición
de la Cámara de Representantes prevista en el artículo 176 superior, no rompe
el principio de representación proporcional o de equitativa representación, no
sustituyendo entonces ningún eje definitorio de la Constitución.
La
posibilidad de inscribirse en circunscripciones territoriales para la Cámara de
Representantes en coalición
4.3.3. En el
marco de la justicia transicional es posible adoptar medidas excepcionales y
transitorias que en esta oportunidad operan bajo el cumplimiento de ciertos
presupuestos establecidos por el mismo acto legislativo, como lo es permitir la
inscripción del partido político que nazca del tránsito
de las FARC-EP a la vida política de manera individual o en coalición.
Al respecto es
importante recordar que el inciso sexto del artículo 262 de la Constitución
establece que “la ley regulará (…) la inscripción de candidatos y listas
propias o de coalición (…) a corporaciones públicas”. Sin embargo, con
posterioridad al Acto Legislativo 02 de 2015[394]
que justamente dio la actual redacción del artículo constitucional, el legislador no ha regulado la materia. En efecto, hasta el momento
solamente se encuentra establecido el sistema de inscripción por listas de
coalición para cargos uninominales, es decir, para
Presidente de la República, alcaldes y gobernadores, mediante el artículo 29[395]
de la Ley Estatutaria 1475 de 2011.
Entonces, aun
cuando es válido concluir que la figura de la coalición política se encuentra
desarrollada para los cargos uninominales y está permitido su uso a nivel de
los distintos partidos políticos, esta situación faculta a los demás partidos y
movimientos políticos hacer uso de las coaliciones para la Cámara de
Representantes. Sin embargo, la Constitución
establece que dicho aspecto debe ser objeto de regulación legal, debiendo
entonces definirse las reglas específicas que sobre la presentación de listas
en coalición para cargos plurinominales pueda presentar el partido o movimiento
político que surja de las FARC-EP, sin que la Corte pueda anticiparse al
contenido y alcance.
Participación
política en un plano de igualdad.
4.3.4. Esta
condición no ofrece mayor reparo dado que establece que el partido o movimiento
político de las FARC-EP entrará en una contienda electoral bajo las mismas
reglas y condiciones de los demás actores políticos, con lo cual se estaría
preservando el principio democrático dentro del plano de igualdad.
Como se expuso
para la modificación introducida en el artículo 2 transitorio, al preverse que
el partido o movimiento político que surja de las FARC-EP competirá en igualdad
de condiciones de conformidad con las reglas ordinarias, es un desarrollo de la
participación política fundado en el respeto de la democracia, la
participación, la pluralidad y la igualdad como aspectos estructural del Estado
constitucional. Ello por cuanto el principio democrático exige que en la
contienda electoral participen en condiciones de igualdad quienes han
renunciado definitivamente a la violencia.
Entonces, al
entender el principio de igualdad como vertiente transversal del pilar
de participación política, las reformas constitucionales no deben incorporar
tratamientos inequitativos para quienes utilicen los mecanismos de
participación y aspiren a la conformación, ejercicio y control del poder
político. Así determinar que la participación en el ejercicio electoral se hará
en condiciones de igualdad respeta y fortalece la democracia y evita la
elección arbitraria de quienes van a ocupar las respectivas curules, dando
prelación a la decisión que adopte el pueblo en su ejercicio soberano.
Asignación de curules de
manera ordinaria y en caso de que no se
alcance el número mínimo señalado de 5 Representantes, seleccionando aquellas
circunscripciones territoriales que hubieren alcanzado mayor votación.
4.3.5. La Corte
entiende que la búsqueda de la paz supone la implementación de ciertos
mecanismos de carácter especial, extraordinario y transitorio, en orden a
afianzar el Estado social de derecho así como el régimen democrático lo que no
implica alteración del orden estatal. Por el contrario la democracia
representativa se verá enriquecida, ya que la aparición de un nuevo actor en el
escenario político genera la expansión dl principio democrático.
Respecto a la identificación y
asignación de curules al nuevo partido o movimiento político de conformidad con
lo establecido en el artículo 3 transitorio, la Corte seguirá los lineamientos
del artículo 263 constitucional, el cual resulta aplicable a todos los actores
en la contienda electoral. En el caso de presentarse el supuesto previsto por
la norma examinada será necesario crear tantas curules como aquellas que hagan
falta para alcanzar el mínimo de las cinco contempladas en la disposición
constitucional, las cuales  deberán atender los presupuestos de asignación
consagrados en el artículo 263 superior. En tal medida, no se abandonan los
elementos normativos a partir de los cuales se establecieron quiénes y en qué
condiciones cuentan con la posibilidad de hacer parte de la Cámara de
Representantes.
La Corte
encuentra que en la disposición examinada si bien se transforma la
conformación del referido cuerpo colegiado y se establece una regla adicional
de asignación de curules, finalmente pretende abrir espacios de participación
en la vida política del país a quienes hagan parte del partido o movimiento
político que se conforme en el tránsito de las FARC-EP, asignando curules que
serán siempre adicionales al número de miembros que componen la Cámara para
garantizar el derecho de participación política. En esa
medida, no se sustituye eje definitorio alguno de la Constitución, ni
desestructura el funcionamiento de dicha cámara legislativa, máxime cuando los escaños asignados obedecen al promedio de parlamentarios de un
partido minoritario como lo afirmó el Ministerio Público.
4.3.6. En
conclusión, el tratamiento asimétrico otorgado al
partido o movimiento político con personería jurídica que surja del tránsito de
las FARC-EP a la actividad política legal, no sustituye el elemento
fundacional de participación en política en condiciones de igualdad, ni
del pluralismo ni de las víctimas al corresponder a un ajuste institucional
excepcional y transitorio propio de la justicia transicional, de amplitud de
escenarios de participación en la búsqueda de superar el conflicto armado
interno y garantizar la estabilidad y durabilidad de los acuerdos de paz.
Ha de anotarse
que el trato favorable en materia de reincorporación política también responde
al comienzo de la actividad de un nuevo partido o movimiento político con
personería jurídica, que hace necesario equilibrar las posibilidades de
competencia democrática frente a las agrupaciones existentes. Así los
beneficios excepcionales y temporales permiten garantizar condiciones de trato
igualitario respecto de los demás grupos políticos, en el tránsito hacia la
convivencia pacífica y la reconciliación de una sociedad diversa.
g) Vigencia
1. Norma revisada. El artículo 2 del
acto legislativo señala: “El presente acto
legislativo rige a partir de su promulgación”.
2. Procuraduría General de la Nación. El Ministerio Público observó
que este artículo se limita a señalar que rige a partir de la promulgación, lo
que no sustituye eje definitorio alguno al establecer la formula usual de
vigencia.
3. Examen de constitucionalidad. El
contenido normativo del artículo 2 del Acto Legislativo 03 de 2017 establece un
solo contenido prescriptivo, esto es, la entrada en vigencia de la norma a
partir de la promulgación. Respecto a la vigencia de una reforma constitucional
el constituyente derivado goza de plena libertad para establecer a partir de
qué momento entra a regir una nueva enmienda. Por tanto, la Sala considera que
el contenido normativo revisado es connatural a la potestad del constituyente derivado
quien es el encargado de definir la entrada en vigencia, no comprometiendo la
sustitución de eje fundacional alguno de la Carta, por lo que será
declarado exequible.
IV.  DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar la EXEQUIBILIDAD del
Acto Legislativo 03 de 2017, “por medio
del cual se regula parcialmente el componente de reincorporación política del
Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable
y duradera”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Presidente
Con aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Impedimento aceptado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VIVTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
A
LA SENTENCIA C-027/18
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION EN CONTEXTOS
DE TRANSICION-Debe ser
uniforme, riguroso y rígido (Aclaración de voto)
Ref.: Expediente RPZ-006
Revisión de constitucionalidad del Acto Legislativo 03 de 23 de mayo
de 2017, “por medio del cual se regula parcialmente el componente de
reincorporación política del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y
la construcción de una paz estable y duradera”.
Magistrada Ponente
José Fernando Reyes Cuartas
Con el respeto
acostumbrado a las sentencias adoptadas por la
Corte, aclaro el voto respecto de lo decidido por la
Sala Plena en el fallo C-027 del 18 de abril de 2018 (M.P. José
Fernando Reyes Cuartas), la cual adelantó el control previo, automático e
integral de constitucionalidad del Acto Legislativo 03 de 23 de mayo de 2017 “por
medio del cual se regula parcialmente el componente de reincorporación política
del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una
paz estable y duradera “, Esto con base en los siguientes argumentos:
1. La sentencia
C-027 de 2018 recapitula las reglas fijadas en decisiones precedentes, a partir
de los cuales extrae la conclusión según la cual el juicio de sustitución, en
contextos de justicia transicional, debe flexibilizarse.  Para ello, sostiene
que si se parte de la base de que las normas adoptadas en el marco de la
transición hacia la paz son, por definición, excepcionales y transitorias, entonces
resulta aceptable que el constituyente derivado “implemente medidas de
reforma a la Constitución, que si bien pueden resultar extraordinarias en
tiempos de normalidad institucional, no por ello suponen en sí mismas un
remplazo de la Carta Política”. Para sustentar este aserto, indica que
resulta imprescindible en el escenario planteado la flexibilización de los
principios que gobiernan la función judicial, en todo caso bajo la vigencia de
las obligaciones internacionales del Estado en materia de derechos humanos.
Con base en
estas consideraciones, la sentencia concluye que “las enmiendas que
desarrollan modelos de justicia transicional en contextos de paz, a pesar de
implementar medidas extraordinarias no aplicables en periodos ordinarios de
institucionalidad y de introducir excepciones transitorias a la Constitución,
no comportan por sí mismas una sustitución de la Carta Política. Por lo tanto,
el control que efectúa el juez constitucional debe flexibilizarse porque se
trata de una justicia adaptada a un proceso transicional en materia de paz.”
2. Manifiesto mi
desacuerdo con esta conclusión planteada por la Corte.  En contrario, considero
que el estándar para la aplicación del juicio de sustitución debe ser uniforme,
sin que resulte admisible la flexibilización avalada por la mayoría respecto de
aquellas enmiendas que implementen acuerdo de paz.  Esto debido a que (i) la
misma jurisprudencia constitucional señala que una de las condiciones para la
validez del procedimiento legislativo especial es el reforzamiento del control
de constitucionalidad respecto de las normas adoptadas bajo el mismo; (ii) el
juicio de sustitución es una herramienta de decisión judicial que busca
mantener la integridad de la Constitución, tarea en la cual no resulta adecuado
ni necesario fijar estándares de análisis menos rigurosos; y (iii) al margen de
que las medidas transicionales sean transitorias y excepcionales, las mismas
deben sujetarse a los límites constitucionales, que a su vez no pueden ser
válidamente modificados a través del ejercicio del poder de reforma, más aun
cuando es adelantado bajo reglas igualmente excepcionales.
3. En relación
con el primer aspecto, es importante resaltar que las reformas constitucionales
que implementan el Acuerdo de Paz entre el Gobierno Nacional y las FARC fueron
adoptadas a través del procedimiento legislativo especial previsto en el Acto
Legislativo 1° de 2016. Esta norma excepcional establece un trámite abreviado
para las reformas constitucionales, en particular respecto del número de
debates exigidos, disminuyéndose con ello las instancias deliberativas para la
producción normativa.
Ante esta
circunstancia, la Corte tuvo que determinar si dicha disminución sustituía la
Constitución en lo que respecta al principio democrático que es eje estructural
de la misma.  Sobre el asunto se concluyó por la Sala que no se estaba ante
dicha sustitución, debido a que si bien se limitaban las instancias ordinarias
de discusión para la adopción de actos legislativos, en todo caso esa deficiencia
era compensada por un reforzamiento del control de constitucionalidad, a partir
de su consagración como mecanismo automático.  Así, aunque era claro que podría
estarse ante una reducción en la deliberación, este era explicable en virtud de
las exigencias de celeridad propias del proceso de implementación normativa de
los acuerdos de paz y, en particular, de un régimen más riguroso respecto del
control de constitucionalidad.
Sobre este
particular, la sentencia C-699 de 2016[396] puso
de presente que si bien el procedimiento legislativo especial reducía la
cantidad de debates exigidos para la aprobación de actos legislativos, esta no
es una reforma insular, sino que tiene el carácter de “pieza funcional
dentro de un procedimiento especial de reforma con otros engranajes”. De
este modo, aunque formalmente el procedimiento para la enmienda constitucional
es estructuralmente similar al de las leyes, en todo caso el procedimiento
legislativo especial exige refrendación popular y está sometido al control de
constitucionalidad.  Así, determinó que el “mecanismo especial de enmienda
constitucional mantiene la resistencia al cambio de las normas constitucionales
por encima de la de las leyes. Ciertamente prevé que para producir actos
legislativos se requiere una sola vuelta con cuatro debates y mayoría absoluta,
pero no por eso iguala la resistencia al cambio de las previsiones
constitucionales con la de las leyes. El procedimiento del cual forma parte el
precepto acusado exige refrendación popular de los contenidos que han de ser
implementados por el mecanismo especial. Es un hecho objetivo que esta
característica no está presente en los procedimientos de formación de las leyes
o de los actos legislativos según las cláusulas permanentes de reforma. Además
de lo cual, el procedimiento especial contemplado en el Acto Legislativo 1 de
2016 prevé una instancia de control constitucional automático que en general no
está contemplado para las leyes ni, definitivamente, para los actos
legislativos expedidos en virtud del mecanismo permanente de reforma (CP
arts 374 y s). Ciertamente, la Constitución prevé en ciertos casos control
constitucional automático para normas del orden legal, como ocurre por ejemplo
con los proyectos de ley estatutaria y las leyes aprobatorias de tratados (CP
art 241 nums 8 y 10). Sin embargo, la Carta no exige previa refrendación
popular sobre el contenido que ha de ser implementado por medio de dichas
leyes, y ese hecho diferenciaría entonces su procedimiento de formación del
mecanismo de reforma constitucional al cual pertenece la disposición acusada.
Lo cual demuestra entonces que no se trata de un mecanismo de reforma que le
introduzca una resistencia normativa a la Constitución igual a la de las leyes.
En particular, en comparación con el procedimiento para formación de las leyes,
el mecanismo especial de enmienda constitucional del Acto Legislativo 1 de 2016
presenta características que están a la base de cualquier dispositivo para la
rigidez constitucional. Garantiza de un lado la participación ciudadana, pues
exige refrendación popular y control constitucional, y en ambas instancias
puede intervenir cualquier ciudadano; prevé tiempos de pausa y enfriamiento
adicionales, toda vez que además de los cuatro debates contempla la
refrendación popular previa de los contenidos y un control automático y
posterior de constitucionalidad; y persigue niveles superiores de consenso,
procurados a través de la refrendación popular, definida en esta sentencia.”
4. En ese
sentido, es claro que una de las condiciones que permite concluir la validez
del procedimiento transitorio y abreviado de reforma constitucional para avalar
un proceso de paz, es la consagración del control de constitucionalidad
automático.  En otras palabras, la garantía que evita que el procedimiento
legislativo especial para la adopción de reformas constitucionales no pueda
operar como vía para la sustitución constitucional, reside en que las enmiendas
están necesariamente sometidas al control judicial, destinado a verificar la
ausencia de tal sustitución. En contrario, de no existir ese contrapeso,
entonces el déficit de deliberación mencionado afectaría no solo el principio
democrático, sino también el grado de resistencia al cambio de las normas
superiores.
Si se acepta
esta premisa, entonces no es admisible concluir que el control de
constitucionalidad de los actos legislativos adoptados bajo el procedimiento
legislativo especial deba flexibilizarse, pues ello significaría alterar el
balance que sirvió a la Corte para declarar la exequibilidad de trámite
abreviado de reforma constitucional que dispone el Acto Legislativo 1 de 2016.
Sobre la materia considero que la flexibilización que propone la Sala se
concentra en la provisión de un procedimiento legislativo especial y abreviado
para la implementación normativa del Acuerdo Final, sin que resulte procedente
avalar una mayor flexibilidad predicable de otros ámbitos, esta vez a partir de
la disminución del estándar de control de constitucionalidad sobre el juicio de
sustitución.
5. Acepto el argumento
que las normas que implementan acuerdos de paz adoptados dentro de procesos de
justicia transicional deben contemplar la naturaleza excepcional y transitoria
que le es propia. Sin embargo, advierto que esta premisa es predicable
exclusivamente del control material de los actos infraconstitucionales, sin que
pueda extenderse al juicio de sustitución.
Como es bien
sabido, el juicio de sustitución tiene como objetivo impedir la extralimitación
del ejercicio del poder de reforma por parte de los poderes constituidos, de
modo que este sea utilizado para incorporar modificaciones trascendentales a
los ejes estructurales de la Constitución.  Entonces, la finalidad de ese
juicio no es otra que permitir que la Corte garantice la permanencia del modelo
constitucional previsto por el poder constituyente.
Como lo explica
Karl Loewenstein, en algunas jurisdicciones concurren límites implícitos,
inmanentes o inherentes a una constitución, los cuales operan como barreras
para el ejercicio del poder de reforma, en tanto condiciones internas que
otorgan un lugar central a determinados valores igualmente inmanentes.[397]
Es claro que este postulado define con precisión la metodología del juicio de
sustitución en el caso colombiano, el cual se basa en la identificación de ejes
estructurales inmanentes y transversales al Texto Constitucional, que escapan
del poder de reforma a cargo del Congreso.
La reiterada
condición de inmanencia supone la estabilidad de los valores constitucionales a
los que se confiere ese carácter. Es por esta razón que la flexibilización del
juicio de sustitución es problemática, pues supondría que en momentos de
transición estos valores pierden su condición de inmanencia y pueden ser, en
consecuencia, válidamente relativizados.  Ello, además, con el agravante que
implica el hecho que las normas de transición son por naturaleza transitorias y
excepcionales.
Difiero
radicalmente de dicha flexibilización y, en cambio, considero que la justicia
transicional está fuertemente basada en la vigencia de los pilares que dan
estructura y sentido a la Constitución.  En consecuencia, no hay lugar a
considerar que la permanencia y estabilidad de los ejes estructurales en
comento deba ser alterada por las enmiendas adoptadas en virtud de los
mecanismos propios de la justicia transicional.  Antes bien, advierto que el
asunto opera en sentido contrario: la admisibilidad de estas enmiendas está
basada en que son herramientas útiles para la preservación de los valores
inmanentes que fijan el andamiaje constitucional.
6. Finalmente,
debo insistir en que la flexibilización en comento es aceptable, precisamente
en aras de satisfacer los postulados superiores básicos, no sobre la base de la
permisión para alterarlos.  El ejercicio del poder de reforma dentro del marco
de la justicia transicional debe tener por objeto salvaguardar el Estado
constitucional. Incluso es por esta razón que la misma jurisprudencia de la
Corte ha identificado ejes estructurales que son propios de la transición hacia
la paz, en particular la obligación estatal de investigar, juzgar y sancionar
las graves violaciones a los derechos humanos[398].
Por lo tanto,
sería un contrasentido afirmar simultáneamente que la justicia transicional es
un instrumento para la consolidación de la democracia[399] y la protección
de los derechos de las víctimas, pero a la vez sostener que las enmiendas
adoptadas, a partir de los procedimientos legislativos especiales que le son
propios, tienen la virtualidad de alterar válidamente los valores inmanentes
que conforman los ejes estructurales sobre los que soporta la Constitución.
Así, lo que resulta necesario es una suficiente rigidez en la evaluación de
dichos ejes, a efectos de otorgar de la mayor legitimidad a los procesos de
justicia transicional.
Estos son los
motivos de mi aclaración de voto.
Fecha ut
supra,
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1]
Mediante autos del 08 y 21 de junio, 04, 13 y 25 de julio y 03
de agosto de 2017, el Magistrado Sustanciador (e.) requirió a los Secretarios
Generales del Senado y de la Cámara de Representantes, como también a los
Secretarios Generales de las Comisiones Primeras Constitucionales para que
dieran cumplimiento a las pruebas ordenadas.
[2] Mesa
Nacional de Participación
Efectiva de las Víctimas, Fundación Víctimas Visibles, Corporación Sisma Mujer,
Proceso de Comunidades Negras, Organización Nacional Indígena de Colombia,
Comité Nacional de Víctimas de la Guerrilla. Igualmente, al Centro de Derecho,
Justicia y Sociedad; Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación de la
Implementación del Acuerdo Final; Academia Colombiana de Jurisprudencia;
Comisión Colombiana de Juristas; Academia Colombiana de Derecho Internacional;
Centro de Estudios Políticos y Económicos Carlos Lleras Restrepo; Centro de
Investigación y Educación Popular; Instituto de Ciencia Política Hernán
Echavarría Olózaga; Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo; Asociación
Colombiana de Oficiales Retirados de las Fuerzas Militares; Misión de
Observación Electoral y Movimiento Voces de Paz. Asimismo, a las universidades
Nacional, Andes, Antioquia, Externado, Atlántico, Libre, Valle, Javeriana,
Santo Tomás, Cauca, Sergio Arboleda, Amazonía y Rosario. También a la Oficina
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, al Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Refugiados, al Observatorio de Derechos
Humanos, al Comité Internacional de la Cruz Roja, al Centro Internacional para
la Justicia Transicional y a la Misión de Apoyo al Proceso de Paz de la
Organización de los Estados Americanos. Adicionalmente, a los delegados del
Gobierno nacional y de las FARC-EP, a los expresidentes de la República
Belisario Betancur Cuartas, César Gaviria Trujillo, Ernesto Samper Pizano,
Andrés Pastrana Arango y Álvaro Uribe Vélez. A los presidentes de los partidos
Liberal, Centro Democrático, Social Conservador, Cambio Radical, Unión
Patriótica, Unidad Nacional, Verde, Opción Ciudadana, Polo Democrático
Alternativo, Mira, Alianza Social Independiente, Movimiento Alternativo
Indígena y Social y Autoridades Indígenas de Colombia. A los ministerio del
Interior, de Justicia y del Derecho y de Hacienda y Crédito Público, a la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, al Consejo
Nacional Electoral, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, a la
Defensoría del Pueblo, a la Fiscalía General de la Nación y al Centro de
Memoria Histórica. Finalmente, a la Asociación Nacional de Medios de
Comunicación y a la Fundación para la Libertad de Prensa.
[3]
Primer eje: conformación del partido o movimiento político que surja del
tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal. Segundo eje:
financiación del Centro de Pensamiento, del partido o movimiento político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal hasta el 2026 y
de la campaña política de sus candidatos para las elecciones de Presidente y
Congreso de la República en las elecciones de 2018 y 2022. Tercer eje: la
inscripción de listas únicas de candidatos propios del partido político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, o en coalición
y la asignación de curules en Senado y Cámara.
[4]
“Los proyectos de (…) acto legislativo tramitados mediante el procedimiento
legislativo especial para la paz tendrán control automático y único de constitucionalidad,
posterior a su entrada en vigencia.”
[5]
Cfr. sentencias C-699 de 2016 y C-332 de 2017 que examinaron el Acto
Legislativo 01 de 2016.
[6] Esta exigencia fue declarada inexequible en sentencia C-332 de 17 de
mayo de 2017 al concluirse que el literal h) así como el literal j) sustituían
los ejes fundacionales de la democracia y la separación de poderes al limitar
de manera desproporcionada la capacidad deliberativa y decisoria del Congreso,
conllevar un desbalance del equilibrio entre las ramas del poder público e
impedir decidir si somete a discusión el articulado u opta por la votación en
bloque. Por razón de los efectos ex
nunc (hacia el futuro) aquellos proyectos de acto legislativo que fueron
aprobados con antelación al pronunciamiento de la Corte no quedaron afectados
con la inexequibilidad, lo cual implica que la sub-regla derivada resulta
aplicable solo a partir de la decisión adoptada por la Corte y no con
anterioridad como ocurre en el presente asunto, habida cuenta que no se había
proferido la sentencia aludida por lo que gozaba de presunción de
constitucionalidad y se encontraba vigente. Debe anotarse que el proyecto de
acto legislativo (hoy 03 de 2017) fue aprobado en primer debate en la comisión
primera de la Cámara el 15 de febrero de 2017, el segundo debate en plenaria de
Cámara el 1 de marzo de 2017, el tercer debate en comisión primera de Senado el
5 de abril de 2017 y en cuarto debate en plenaria de Senado el 26 de abril de
2017. Además, los textos conciliados fueron aprobados en Cámara y Senado el 3 y
10 de mayo de 2017, respectivamente.
[7] Idem.
[8]
Gaceta del Congreso 37 de 2 de febrero de 2017, p. 5.
[9]
Diario Oficial No. 50.089 de 16 de diciembre de 2016.
[10]
El mencionado decreto convocó a sesiones extraordinarias
cuando aún se encontraba en sesiones ordinarias el Congreso de la República,
sin embargo, ello no acarrea ningún vicio de inconstitucionalidad toda vez que “puede
hacerse en cualquier momento, es decir, incluso durante el periodo de sesiones
ordinarias del Congreso”, como se sostuvo en la sentencia C-141 de 2010 al
efectuar la revisión automática de la Ley 1354 de 2009 “por medio de la
cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del
pueblo un proyecto de reforma constitucional”.
[11]
Conforme al artículo 138 superior el Congreso, por derecho
propio, se reunirá en sesiones ordinarias durante dos periodos por año que
constituirán una sola legislatura. El primer periodo iniciará el 20 de julio y
terminará el 16 de diciembre; el segundo periodo comenzará el 16 de marzo y
finalizará el 20 de junio. La misma norma habilita al Congreso para reunirse en
sesiones extraordinarias, “por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo
que éste señale”, solo para ocuparse de iniciativas legislativas que el
Gobierno nacional someta a su consideración, sin perjuicio de la función de
control político que le es propia, la cual podrá ejercer en cualquier tiempo.
Acorde con ello, el artículo 200, ejusdem, prevé que corresponde al
Gobierno en relación con el Congreso convocarlo a sesiones extraordinarias.
[12] Ley 3ª de 1992, artículo 2: “Tanto
en el Senado como en la Cámara de Representantes funcionarán Comisiones
Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer debate a los proyectos
de acto legislativo o de ley referente a los asuntos de su competencia. Las
Comisiones Constitucionales Permanentes en cada una de las Cámaras serán siete
(7) a saber: // Comisión Primera. Compuesta por diecinueve (19) miembros en el
Senado y treinta y cinco (35) en la Cámara de Representantes, conocerá de:
reforma constitucional; (…); estrategias y políticas para la paz; (…)”.
[13]
Mediante comunicación del 9 de febrero de 2017 el Ministro del
Interior expresó: “El Gobierno nacional, por conducto del Ministerio del
Interior, de manera atenta y conforme a lo dispuesto en el artículo 1 del Acto
Legislativo número 01 de 2016, avala las propuestas incluidas en el pliego de
modificaciones de la ponencia para primer debate al Proyecto de Acto
Legislativo número 005 de 2017 Cámara, por medio del cual se regula
parcialmente el componente de reincorporación política del Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.
[14]
P. 4.
[15]
Gaceta del Congreso 126 de 7 de marzo de 2017, pp. 14.
[16]
Gaceta del Congreso 128 de 7 de marzo de 2017.
[17]
Ibídem, pp. 1 y 2.
[18]
Tales proposiciones no contaron con el aval del Gobierno
nacional, en los términos del literal h) del artículo 1º del Acto Legislativo
01 de 2016 vigente para ese momento, razón por la cual no fueron discutidas.
Como se ha esbozado dicho literal fue declarado inexequible en la sentencia
C-332 de 17 de mayo de 2017.
[19]
“Proposición modificatoria, suscrita por el honorable Representante Humphrey
Roa Sarmiento. “Artículo Transitorio 2 (…) 1. El partido o movimiento político
que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal con personería
jurídica, podrá inscribir para las elecciones de 2018 y 2022 al igual que los
otros partidos o movimientos políticos con personería jurídica, listas únicas
de candidatos propios o en coalición con otros partidos y/o movimientos
políticos con personería jurídica, para la circunscripción ordinaria del
Senado de la República”. “Teniendo en cuenta que esta proposición consulta el
espíritu del Acuerdo Final, se acepta por parte del Ponente y se avala por el
Gobierno nacional”.
[20]
“Proposición modificatoria, suscrita por el honorable Representante Humphrey
Roa Sarmiento. 2. El partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC-EP a la vida política legal con personería jurídica, podrá inscribir
para las elecciones de 2018 y 2022 al igual que los otros partidos o
movimientos políticos con personería jurídica, listas únicas de candidatos
propios o en coalición con otros partidos y/o movimientos políticos con personería
jurídica, para las circunscripciones territoriales en que se elige la
Cámara de Representantes”. “Se avala en el mismo sentido de la anterior
proposición”.
[21]
“15. Proposición modificatoria propuesta por el honorable Representante
Norbey Marulanda. Artículo Transitorio 1° (…) 6. Designar, de manera
transitoria, hasta el 20 de julio de 2018, un delegado ante el Consejo Nacional
Electoral o quien haga sus veces, quien tendrá́ voz pero no voto, y
podrá́ participar en las deliberaciones de esa corporación. El ponente
considera que el espíritu de la proposición respeta el acuerdo final; sin
embargo, se solicitará a la plenaria que considere establecer como fecha límite
máxima el 20 de julio de 2026, comoquiera que dicho tiempo ha sido considerado
como el tiempo necesario para la transición de la organización armada en
partido o movimiento político. De igual forma, se propondrá eliminar la
expresión “o quien haga sus veces” toda vez que la redacción del Acuerdo Final
se encuentra de esa forma con el fin de respetar las eventuales reformas que el
Congreso de la República adopte sobre el sistema electoral”.
[22]
Gaceta del Congreso 128 de 2017, pp. 28 y 29.
[23]
P. 35.
[24]
Gaceta del Congreso 101 de 27 de febrero de 2017, p. 7.
[25]
Gaceta del Congreso 197 de 30 de marzo de 2017.
[26]
Gaceta del Congreso 193 de 30 de marzo de 2017.
[27] Gaceta del Congreso 193 de 30 de marzo de 2017, pp. 25 y 26.
[28]
Ídem, pp. 15 a 26.
[29]
Pp. 32 y 33.
[30]
Pp. 16 y 17.
[31]
Gaceta del Congreso 157 de 22 de marzo de 2017.
[32]
La proposición fue la siguiente: “Modifíquese el artículo tansitorio 2, el
cual quedará así: (…) El partido o movimiento político que surja del tránsito
de las Farc-EP a la vida política legal con personería jurídica, podrá
presentar lista propia o en coalición para la circunscripción nacional del
Senado de la República, la cual competirá en igualdad de condiciones de
conformidad con las reglas ordinarias. Sin embargo, para las elecciones de los
periodos 2018-2022 y 2022-2026 del Senado de la República se aplicarán las
siguientes reglas especiales: 1. Se realizará una primera operación para
identificar y asignar el número de curules que le correspondan al partido o
movimiento político que surja del tránsito de las Farc-EP a la vida política
legal de conformidad con (…) el artículo 263 de la Constitución Política. Si
una vez aplicada esta regla, la lista propia o en coalición que inscriba el
partido o el movimiento político que surja del tránsito de las Farc-EP no
alcanzare a obtener cinco (5) curules, el Consejo Nacional electoral o quien
haga sus veces le asignará las que hiciera falta para completar un mínimo de 5
miembros. En todo caso, estas cinco (5) curules serán siempre adicionales al
número de miembros del Senado de la República señalado en el artículo 171 de la
Constitución Política. 2. Si de acuerdo a lo establecido en el numeral
anterior, la lista propia o coalición que inscriba el partido o movimiento
político que surja de la Farc-EP a la vida política legal, obtuviere cinco (5)
o menos curules, se repetirá el proceso de asignación de las cien (100) curules
de la circunscripción nacional del Senado de la República de conformidad con el
artículo 263 constitucional sin tener en cuenta la participación de la
mencionada lista. 3. Si una vez aplicado el procedimiento establecido en el
numeral primero del presente artículo, la lista propia o en coalición del
partido o movimiento político que surja de las Farc-EP a la vida política,
obtiene un número de curules superior a cinco (5), aquellas que superen este
número serán asignadas y descontadas de las cien (100) curules de la
circunscripción nacional del Senado. Posteriormente se repetirá el
procedimiento para asignar un número de curules igual a cien (100) menos las
curules asignadas a la lista del partido o movimiento político que surja de las
Farc-EP que excedan las cinco iniciales, de conformidad con el artículo 263
constitucional sin tener en cuenta la participación de la mencionada lista”. Ibídem.
Pp. 15-16.
[33]
Gaceta del Congreso 235 de  17 de abril de 2017.
[34]
Gaceta del Congreso 309 de 5 de mayo de 2017.
[35]
Conformada por 19 miembros (art. 2°, Ley 3ª de 1992).
[36]
La bancada del partido Centro Democrático se abstuvo de votar en esta sesión.
[37]
Gaceta del Congreso 543 de 6 de
julio de 2017.
[38]
Actas 66 y 67.
[39]
Gacetas 541, 542, 546 y 544 de 2017.
[40]
Gaceta del Congreso 544 de 6 de julio de 2017, pp. 1 y 2.
[41]
Gaceta del Congreso 544 de 6 de julio de 2017, pp. 25 y 26.
[42]
La proposición presentada por el Senador Carlos Fernando Galán Pachón fue la
siguiente: “Adiciónese un inciso al numeral 5 del artículo 1° del Proyecto
de Acto Legislativo número 03 de 20017 Senado, 05 de 2017 Cámara, por medio del
cual se regula parcialmente el componente de reincorporación política del
Acuerdo Final, para la Construcción de una Paz Estable y Duradera, que quedará
así: 5. “inscribir candidatos y listas a cargos y corporaciones de elección
popular en las mismas condiciones que se exigen a los partidos y movimientos
políticos -aquí viene lo nuevo-. Sin perjuicio de lo anterior, la inscripción
de candidatos que hubieran sido miembros del grupo armado al margen de la ley
FARC EP estará sujeta al cumplimiento de los deberes de aporte a la verdad
plena, reparación a las víctimas y garantía de no repetición en los términos
del inciso 3º del artículo 5º del Acto Legislativo número 1 de 2017. Firman el
honorable Senador Carlos Fernando Galán y un número importantísimo de
Congresistas”. Gaceta del Congreso 544 de 6 de julio de 2017. pp. 26 y 27.
[43]
Gaceta del Congreso 544 de 6 de julio de 2017, pp. 27 y 28: “Por Secretaría
se da lectura a la proposición modificativa al inciso final del artículo
transitorio presentado por el honorable Senador Iván Leónidas Name Vásquez al
Proyecto de Acto Legislativo número 03 de 2017 Senado, 005 de 2017 Cámara. La
siguiente proposición dice: Modifíquese el inciso final del artículo
transitorio del Proyecto de Acto Legislativo número 03 de 2017 Senado, 05 de
2017 Cámara, sobre reincorporación política, el cual quedará así: Si una vez
aplicado el procedimiento establecido en el numeral 1 del presente artículo la
lista propia o en coalición del partido o movimiento político que surja de las
FARC EP a la vida política obtiene un número de curules superiores a 5,
aquellas que superen este número serán asignadas adicionales a las curules
señaladas en el artículo 171 de la Constitución Política. Posteriormente el
procedimiento se repetirá para el proceso de asignación de las 100 curules de
la circunscripción nacional del Senado de la República, de conformidad con el
artículo 263 de la Constitución Política, sin tener en cuenta la participación
de la mencionada lista. La suscribe el Senador Iván Name Vásquez en original”.
[44]
Gaceta del Congreso 544 de 6 de julio de 2017, p. 36: “Presidente, el
Gobierno me ha propuesto una formulación alternativa a la que yo plantee, no es
la que yo plantee, y creo que pues de manera de cierta forma política y
simbólica contribuye a la garantía de derechos de los ciudadanos en Colombia
que han sido víctimas del conflicto, no es lo ideal que yo había planteado pero
contribuye, dice básicamente lo siguiente: en el numeral 5 donde dice que
podrán inscribir candidatos y listas a cargos y corporaciones de elección popular,
etc., dice son perjuicio de lo anterior, la inscripción de candidatos de
quienes hubieren sido miembros de las Farc, EP deberán, no pero está mal
redactada qué pena no, a ver voy a leerla corregida porque está mal redactada,
sin perjuicio de lo anterior los candidatos que hubieren sido miembros de las
Farc-EP deberán, en el momento de la inscripción de sus candidaturas, expresar
formalmente su voluntad de acogerse a los mecanismos y medidas establecidas en
el sistema integral de verdad justicia, reparación y no repetición contemplados
en el Acto Legislativo número 1 del 2017, se exceptuarán aquellas personas que
hayan resuelto su situación jurídica en virtud del Título 3 Capítulo 1 de la
Ley 1820 del 2017, esa excepción Presidente es relativo a los que fueron
sujetos de amnistía o serán sujetos de amnistía, pues es un texto que ayuda,
sin lugar a dudas Presidente”.
[45]
Pp. 8 a 10.
[46]
Gaceta del Congreso 380 de 23 de mayo de 2017.
[47]
Gaceta del Congreso 370 de 22 de mayo de 2017.
[48]
Ibídem, pp. 1 a 3.
[49]
Gaceta del Congreso 592 de 25 de julio de 2017.
[50]
Gaceta del Congreso 593 de 2017.
[51]
Ibídem, pp. 1 y 2.
[52]
Convenio 169 de la OIT, art. 6. Incorporado mediante la Ley 21 de 1991. Cfr.
sentencia C-702 de 2010.
[53]
Constitución, artículo 93.
[54]
Sentencias C-290 de 2017, C-077 de 2017 y C-379 de 2016.
[55] La Corte ha afirmado que “supone
que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo en cuanto a su
materia o núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, pero que
esa identidad no implica que los textos tengan que conservar el mismo tenor
literal durante todo su trayecto en el Congreso, puesto que los mismos pueden
ser objeto de supresiones, modificaciones o adiciones, también bajo la forma de
artículos nuevos”. En esa medida, se pueden introducir por las comisiones y
plenarias las modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley, y “las
discrepancias entre lo aprobado en una y otra cámara se puede superar mediante
el trámite de conciliación por comisiones de media­ción, que no implica repetir
todo el trámite”. Sentencia C-273 de 2011.
[56] Busca que la materia que orienta la
aprobación de las diferentes normas que conforman una iniciativa debe estar
presente en el curso de los debates, es decir, que en el trámite legislativo
los proyectos de ley deben ser discutidos y aprobados en comisiones y
plenarias, surtiendo sucesivamente los debates reglamentarios (art. 157
superior). Sentencias C-748 de 2011 y C-208 de 2005.
[57]
Gaceta del Congreso 128 de 2017.
[58]
Gaceta del Congreso 193 de 2017.
[59]
Gaceta del Congreso 309 de 2017.
[60]
De conformidad con lo constatado en la sentencia C-160 de
2017, que revisó la constitucionalidad del Decreto ley 2204 de 2016.
[61]
Diario Oficial 50.242 de 23 de mayo de 2017.
[62]
Revisó la constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2017, por medio del
cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el propósito de
dar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
[63]
Revisó la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2017, por medio del
cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la
terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y
duradera y se dictan otras disposiciones.
[64] Las
reformas constitucionales que se tramiten por el procedimiento legislativo
especial para la paz deben regular materias que tengan una vinculación clara,
estrecha y directa con los contenidos del Acuerdo Final, de manera que
evidencien que el mecanismo abreviado es empleado para agilizar y garantizar la
implementación del mismo (inc. 1 art. 1).
[65]
Sentencias C-332 de 2017 y C-674 de 2017.
[66] Las reformas constitucionales
que se tramiten por el procedimiento legislativo especial para la paz deben
tener como propósito facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo
normativo del Acuerdo Final (lit. a) art.1).
[67] Punto 2
del Acuerdo Final para la paz.
[68]
Gaceta del Congreso 37 de 2 de febrero de 2017, p. 37.
[69]
Ibídem, pp. 3 y 5.
[70] El procedimiento legislativo
especial para la paz es transitorio al tener una vigencia de funcionamiento por
6 meses, contados a partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de
2016, pudiendo ser prorrogado por otros 6 meses, previa comunicación formal del
Gobierno nacional ante el Congreso de la República (inc. 1 art. 1).
[71] El Congreso de la República
estará habilitado para tramitar, mediante el procedimiento legislativo especial
para la paz, las reformas constitucionales que sean de iniciativa exclusiva del
Gobierno nacional (lit. a) art. 1).
[72]
Movimientos sociales y subjetivaciones políticas. Anders
Fjeld, Laura Quintana y Étienne Tassin (compiladores). Universidad de los
Andes. 2016.
[73]
Contribución al entendimiento del conflicto armado en
Colombia. Ediciones desde abajo. 2015.
[74]
P. 30.
[75]
Pp. 67-82.
[76]
Cfr. sentencia C-579 de 2013.
[77]
Sentencia C-408 de 2017.
[78]
Preámbulo y artículo 2º inc. primero.
[79]
Examinó la constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2004, que reforma
algunos artículos de la Constitución.
[80]
Examinó artículos 1º (parcial) y 3º del Acto Legislativo 01 de
2012, “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia
transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución y se dictan otras
disposiciones”.
[81]
Cfr. sentencia C-408 de 2017.
[82]
Revisó la constitucionalidad de la Ley 769 de 2003, que
convocó a un referendo y a consideración del pueblo un proyecto de reforma
constitucional.
[83]
Examinó la constitucionalidad del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2012, “por medio del cual se establecen instrumentos
jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la
Constitución y se dictan otras disposiciones”.
[84] La Corte en la sentencia
C-141 de 2010 señaló que la igualdad es un pilar estructural desprendiendo
la igualdad electoral para acceder al cargo de Presidente de la
República y en las sentencias C-588 de 2009 y C-249 de 2012 la igualdad de
oportunidades para acceder, permanecer y ascender a cargos públicos.
[85]
Sentencias T-358 de 2002 y T-066 de 2015.
[86]
Casos Castañeda Gutman vs. México (sentencia 6 de agosto de 2008) y Yatama vs.
Nicaragua (sentencia 23 de junio de 2005).
[87]
Cfr. sentencia T-066 de 2015.
[88]
Sentencia 1 de septiembre de 2011.
[89] Sentencia 23 de junio de
2005. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Párrafos 196 y
206.
[90]
Examinó la constitucionalidad del parágrafo transitorio 1 del artículo 1 del
Acto Legislativo 01 de 2009, que modifica y adiciona unos artículos de la
Constitución.
[91]
Revisó la constitucional del proyecto de ley estatutaria sobre
organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos.
[92]
Examinó la constitucionalidad del Acto Legislativo 05 de 2011, sistema general
de regalías.
[93] La sentencia C-379 de 2016
estableció las condiciones que le otorgan el carácter definitorio a un
principio fundamental, a saber: i) esencial, ii) transversal y iii) universal.
[94]
Sentencia C-303 de 2010.
[95]
Ibídem.
[96]
Los derechos políticos en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Political rights in the Inter-American System of Human Rights. Alberto
Ricardo Dalla Via. http://www.corteidh.or.cr/tablas/r30080.pdf
[97]
Sentencias C-579 de 2013 y C-577 de 2014.
[98]
Estudió el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2012, “por
medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en
el marco del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones”.
[99] Cfr. sentencia C-408 de 2017.
[100] Estudió
la constitucionalidad del artículo 1º (parcial) y el artículo 3º del Acto
Legislativo 01 de 2012,  “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de
justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución Política y
se dictan otras disposiciones”.
[101]
“Por medio de la cual adiciona un artículo transitorio a la Ley 5ª de 1992”
.
[102]
En la sentencia C-551 de 2003 se afirmó que: “[e]l poder de reforma,
por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la facultad de
reformar la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o
sustituirla en su integridad. (…).  Por ejemplo, no podría utilizarse el poder
de reforma para sustituir el Estado social y democrático de derecho con forma
republicana (CP art. 1°) por un Estado totalitario, por una dictadura o por una
monarquía, pues ello implicaría que la Constitución de 1991 fue remplazada por
otra diferente, aunque  formalmente se haya recurrido al poder de reforma.”
[103]
Cfr. sentencias C-579 de 2013, C-288 de 2012, C-776 de 2003,
T-1064 de 2001, SU.747 de 1998, T-566 de 1995 y T-406 de 1992.
[104]
Ibídem.
[105]
Constitución, artículo 93.
[106]
Examinó el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2012, “por
medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en
el marco del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones”.
[107]
Estudio los artículos 1º (parcial) y 3º del Acto Legislativo 01 de 2012, “por
medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en
el marco del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones”.
[108]
Sentencia C-579 de 2013.
[109]
Antonio E. Pérez Luño, Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución,
pp. 506 y 507. Quinta Edición. 1995, Editorial Tecnos S.A. Madrid.
[110]
R. Aron, Paix et guerre entre les nations, Calmann-Lévy, Paris, 1962,
pp. 159 ss.
[111]
N. Bobbio, El problema de la guerra y las vías de la paz, Barcelona,
1982, p. 178.
[112] Sentencia
C-048 de 2001. Examinó el artículo 8 (parcial) de la Ley 418 de 1997, que consagra
instrumentos para la búsqueda de la convivencia y la eficacia de la justicia.
[113]
Sentencia C-379 de 2016. Revisó la
constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria No. 94/15 Senado – 156/15
Cámara  “por la cual se regula el plebiscito para la refrendación del
acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera.”
[114]
Sentencia C-048 de 2001.
[115]
Sentencia T-102 de 1993.
[116]
Sentencia C-456 de 1997.
[117]
Sentencia C-048 de 2001.
[118]
Mejorar el respeto del derecho internacional humanitario en los conflictos
armados no internacionales. Michelle Mack (2008). Págs. 18-19.
[119]
Sentencia C-379 de 2016.
[120]
Sentencia C-379 de 2016.
[121]
Sentencia C-699 de 2016.
[122]
Sentencia C-408 de 2017.
[123]
Declaró la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2017 sobre
estabilidad y seguridad jurídica del Acuerdo Final para la paz, en los términos
de dicha sentencia.
[124]
Sentencia C-379 de 2016.
[125]
Cfr. Las urnas contaminadas. Elecciones, fraude y manipulación
en la democracia colombiana 1990-2015. Javier Duque Daza. La Carreta Editores
E.U. 2017. En este texto se recoge por el autor: “Definiciones como la de
Samuel Huntington, quien considera que un régimen es democrático cuando ´sus
líderes colectivos más poderosos son elegidos por elecciones periódicas
honestas y justas en las que los candidatos compiten libremente por sus votos´,
o la de Norberto Bobbio, para quien la democracia consiste en un conjunto de
reglas que establecen quien está autorizado a tomar las decisiones; mediante
qué procedimientos y bajo qué condiciones; (…); aquellos que están llamados a
decidir o a elegir cuentan con alternativas reales y están en condiciones de
seleccionar entre una u otra; se garantizan los derechos de libertad de
opinión, de expresión de la propia opinión, de reunión, de asociación; o, la
más ampliamente aceptada definición de poliarquía de Robert Dahl (…) (e)ste
politólogo consideraba como criterios esenciales (…): el derecho a ser elegido,
el derecho de los líderes políticos a competir para conseguir apoyos y votos;
la presencia de elecciones libres y justas; (…). Lo anterior remite al concepto
de democracia electoral, considerada como un régimen basado en elecciones
libres, justas y competitivas, como la define Peter Smith o (…) como la concibe
Gerardo Munck como ´la forma de gobierno caracterizada por el rol de las
elecciones ´las elecciones son el único camino a los cargos públicos´ y la
calidad de las elecciones sin violencia o fraude en las que existe el derecho
al voto sin exclusiones y el derecho a ser candidato sin proscripciones´”
[126]
Sentencia C-490 de 2011.
[127]
Ibídem. Cfr. sentencia C-303 de 2010.
[128]
Ibídem.
[129]
Ibídem. Cfr. C-089 de 1994.
[130]
Por el cual se adicionan los artículos 134 y 261 de la
Constitución Política.
[131]
Por el cual se adopta una reforma política constitucional y se
dictan otras disposiciones.
[132]
Por el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución
Política.
[133]
Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste
institucional y se dictan otras disposiciones.
[134]
Revisó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria sobre reglas de
organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos.
[135]
La Corte efectuó la revisión de la
Ley 796 de 2003, “por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del
pueblo un proyecto de reforma constitucional”.
[136]
Sentencia C-373 de 2016.
[137]
Sentencia C-1200 de 2003.
[138]
Sentencias C-332 de 2017, C-669 de 2016, C-373 de 2016, C-285
de 2016 y C-084 de 2016, entre otras.
[139]
En la sentencia C-153 de 2007 se señaló: “[l]a reforma proviene de una decisión
del Congreso que puede contradecir normas constitucionales preexistentes.
Incluso, puede llegar a tratarse de una contradicción radical que directamente
derogue mandatos o principios constitucionales fundamentales y que suponga la
trasformación dramática de algunas instituciones constitucionales o que
contradiga la tradición constitucional. Todo esto es normal en procesos de
reforma constitucional. En efecto, toda reforma supone un cambio y si este se
predica de la Constitución, supone entonces un cambio sustancial o radical de
instituciones jurídico-políticas fundamentales pues son estas las que se
encuentran en la Carta. Lo que no puede ocurrir, es que una tal modificación
suponga la sustitución del modelo constitucional vigente, es decir, la sustitución
de la opción política fundamental consagrada en la formula política de la
Constitución”.
[140]
Cfr. sentencia C-574 de 2011, que examinó el Acto Legislativo
02 de 2009, el cual reformó el artículo 49 de la Constitución.
[141]
Sentencia C-285 de 2016.
[142]
Esta metodología, bajo la forma de un silogismo, se encuentra
gobernada por el principio de “autorrestricción judicial”, mediante el
cual se pretende garantizar que en cada caso se cumplan o verifiquen tres
objetivos básicos: “(i) asegurar que la identidad de la Constitución no sea
objeto de actuaciones arbitrarias del poder de reforma encaminadas a sustituir
sus ejes definitorios; (ii) facilitar que, en todo caso, la Constitución pueda
ser adaptada a los cambios que resulten necesarios y adecuados a las realidades
sociopolíticas que deben enfrentar las sociedades contemporáneas, mediante el
uso de los mecanismos de reforma expresamente previstos en la propia Carta; e
(iii) impedir que el juicio de sustitución pueda migrar o se transforme en un
verdadero control material de las reformas constitucionales (…)”.
[143]
Sentencia C-970 de 2004.
[144]
Sentencias C-699 de 2016, C-970 y C-971 de 2004.
[145] Sentencia C-084 de
2016.
[146]
Sentencia C-288 de 2012, que revisó la constitucionalidad del
Acto Legislativo 3 de 2011, por el cual se establece el principio  de
sostenibilidad fiscal.
[147]
Sentencia C-1040 de 2005.
[148]
Sentencia C-285 de 2016.
[149]
Sentencia C-048 de 2001.
[150]
Sentencia C-332 de 2017.
[151]
Sentencia C-379 de 2016.
[152]
La Corte ha manifestado que en un contexto de justicia
transicional es legítimo y válido hacer uso de medidas excepcionales que
permitan superar el conflicto armado y lograr la reconciliación, respetando los
principios, valores y derechos fundamentales. En ese sentido, se ha sostenido
la tesis de que “las reformas
constitucionales que desarrollan modelos de justicia transicional en contextos
de paz, no obstante implantar mecanismos extraordinarios, no aplicables en
periodos ordinarios de institucionalidad, y la introducción de excepciones a
mandatos constitucionales específicos, no comportan en sí mismos una
sustitución de la Constitución”. Sentencia C-332 de 2017.
[153]
Ibídem.
[154] Cfr. Centro
Internacional de Justicia Transicional –CITJ por sus siglas en inglés- ¿Qué es
la Justicia Transicional?, 2004.
[155]
Sentencia C-379 de 2016. Cfr. sentencia C-370 de 2006, que
estudió la constitucionalidad de varias disposiciones de la Ley 975 de 2005,
sobre reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la
ley que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional.
[156]
Sentencias C-332 de 2017 y C-579 de 2013.
[157]
Sentencia C-551 de 2003.
[158]
Sentencias C-332 de 2017 y C-699 de 2016.
[159]
Auto de 19 de julio de 2017, convocatoria a audiencia pública.
[160]
Ver, también Resolución 2122 de 2013.
[161] Resoluciones 5659 y 7477 de 2002.
[162] Explicó que se debe distinguir entre las transiciones
impuestas por ejemplo las de los juicios de Núremberg, el Tribunal Penal
Internacional para la ex Yugoslavia (TPIY) y el Tribunal Penal Internacional
para Ruanda (TPIR). Las transiciones negociadas se pueden dividir en las de
reinserción, el de reparto del poder, el de intercambio, el de medidas de
confianza y el de autogobierno.
[163] Cita la sentencia C-577 de 2014.
[164] Manifiesta que, “Estos países incluyeron dentro de sus
acuerdos de paz disposiciones relativas a la participación política de los ex
miembros de los grupos armados. El Salvador, por ejemplo estableció que “el
cese del enfrentamiento armado implica el compromiso y el derecho del FMLN a la
participación política plena. Por su parte, Liberia acordó que no habría
ninguna restricción para que los integrantes del LURD y el MODEL participaran
de la política nacional mediante la formación de partidos políticos. Por el
contrario, los procesos de transición que no han mantenido el pilar de
participación política han sido un fracaso notorio, tal es el caso de la
República Democrática del Congo o incluso de Colombia con la desmovilización de
los paramilitares”.
[165] Sala de la
Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejera Ponente: Susana Buitrago
Valencia, Bogotá, 4 de julio de 2013. Radicación número
110010328-000-2010-00027-00. Actor Jaime Araujo Rentería y otros. Demandado:
Consejo Nacional Electoral.
[166]
Modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2003
y posteriormente por el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2009.
[167] El artículo 2º de la Constitución señala como fin esencial del
Estado “facilitar la participación de todos en las decisiones que les
afectan y en la vida económica, política administrativa y cultural de la Nación”.
[168]
Modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003
y posteriormente por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2009.
[169]
Modificado por el artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003,
el artículo 11 del Acto Legislativo 01 de 2009 y el artículo 20 del Acto
Legislativo 02 de 2015.
[170]
Examinada en la sentencia C-089 de 1994, a la luz de las
disposiciones constitucionales vigentes para entonces (1991).
[171]
Examinada en la sentencia C-490 de 2011, a la luz de las
disposiciones constitucionales vigentes (actos legislativos 01 de 2003 y 01 de
2009). Revisó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria No.
190/10 Senado – 092/10 Cámara, por la cual se adoptan reglas de organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos
electorales y se dictan otras disposiciones.
[172]
“Los partidos y movimientos políticos se ajustarán en su
organización y funcionamiento a los principios de transparencia, objetividad,
moralidad, equidad de género y el deber de presentar y divulgar sus programas
políticos de conformidad con lo dispuesto en la Constitución, en las leyes y en
sus estatutos. En desarrollo de estos principios, los partidos y movimientos
políticos deberán garantizarlos en sus estatutos. Para tales efectos, se
tendrán en cuenta las siguientes definiciones de contenidos mínimos:
1. Participación. (…). 2. Igualdad. (…). 3. Pluralismo. (…).
4. Equidad e igualdad de género. (…). 5. Transparencia. (…).
6. Moralidad. (…)”.
[173] Indicó la Corte: “El Consejo Nacional Electoral
llevará el registro de partidos, movimientos y agrupaciones políticas. Los
respectivos representantes legales registrarán ante dicho órgano las actas de
fundación, los estatutos y sus reformas, los documentos relacionados con la
plataforma ideológica o programática, la designación y remoción de sus
directivos, así como el registro de sus afiliados. Corresponde al Consejo
Nacional Electoral autorizar el registro de los mencionados documentos previa
verificación del cumplimiento de los principios y reglas de organización y
funcionamiento (…). Parágrafo. (…). La solicitud deberá ir acompañada
del acta de fundación, los estatutos, la plataforma ideológica y programática,
la lista de afiliados y la prueba de la designación de los directivos, y será
presentada ante el Consejo Nacional Electoral (…). En el acto de
reconocimiento de personería jurídica el Consejo Nacional Electoral ordenará su
inscripción en el Registro Único (…), a partir de lo cual dichas agrupaciones
políticas tendrán los mismos derechos y obligaciones de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica y se someterán, en todo lo demás,
a las mismas reglas de organización y funcionamiento”.
[174] “Los estatutos de los partidos y
movimientos políticos contendrán cláusulas o disposiciones que los principios
señalados en la ley y especialmente los consagrados en el artículo 107 de la
Constitución, en todo caso, deben contener como mínimo, los siguientes asuntos:
(…) 9. Código de Ética, en el que se desarrollen los principios de moralidad y
el debido proceso, y en el que se fijen, además, los procedimientos para la
aplicación de las sanciones por infracción al mismo, mínimos bajo los cuales
deben actuar los afiliados a la organización política, en especial sus
directivos”.
[175] Refiere a la responsabilidad de los partidos (art. 8), faltas
(art. 10) y sanciones aplicables a los partidos y movimientos políticos (art.
12).
[176] Aunque como resalta Duverger la creación de partidos políticos
modernos data solo de mediados del Siglo XIX (en 1850, ningún país del mundo -excepción
de los Estados Unidos- conocía partidos políticos en sentido moderno de la
palabra: había tendencias de opiniones, clubes populares, asociaciones de
pensamiento, grupos de parlamentarios, pero no partidos propiamente dichos), actualmente se han constituido, a pesar
de su crisis (Cfr.
AA.VV. Partidos Políticos en un contexto de crisis. Teoría y praxis bajo una
mirada latinoamericana. Coordinadores: Enrique Cuna, Gonzalo Ferrera, Alberto
Escamilla, Iztapala, UAM. Tirant Le Blanch, 2016), en la forma más idónea de fortalecer la
democracia representativa para que estas organizaciones sean el conducto de
representación del ciudadano en los intereses políticos y en las
reivindicaciones ideológicas, convirtiéndose en la mejor manera de mediar entre
la sociedad civil y el poder público. Ver, DUVERGER, Maurice, Los partidos Políticos,
México, Fondo de Cultura Económica, 2008, p. 15.
[177] Declaró exequible, por los cargos analizados, el
parágrafo transitorio 1 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2009, “por
el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de
Colombia”.  Cfr. sentencia C-490 de 2011.
[178]
Cita a SARTORI, Giovanny (2008). Partidos y Sistema de
Partidos. Alianza Editorial Madrid.
[179] Revisó la constitucionalidad del proyecto de ley
estatutaria 11 de 1992 Cámara, 348 de 1993 Senado, por la cual se dicta el
Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre
su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras
disposiciones. Hoy Ley estatutaria 130 de 1994.
[180]
Cfr. sentencia C-574 de 2011, que examinó el Acto Legislativo
02 de 2009, el cual reformó el artículo 49 de la Constitución.
[181]
Como se ha explicado, el Acto Legislativo 02 de 2017, “por
medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el
propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, fue
declarado exequible en los términos de la sentencia C-630 de 2017.
[182]
Sentencia C-579 de 2013, que revisó la constitucionalidad del
artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2012, el cual establece instrumentos
jurídicos de justicia transicional.
[183]
Sentencia C-490 de 2011 que examinó la hoy Ley 1475 de 2011,
estatutaria de la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos
políticos. Cfr. sentencia C-1153 de 2005, que estudio la hoy Ley 996 de 2005,
estatutaria de la elección del Presidente de la República.
[184]
Cfr. Principios rectores en materia electoral en
Latinoamérica. Carlos Manual Rosales. Revista IIDH. Pp. 265-307. http://www.corteidh.or.cr
[185]
El principio de equidad en la contienda electoral y la
libertad de expresión de los precandidatos únicos en precampaña electoral. Luis
E. Delgado del Rincón. Universidad de Burgos. Pp. 1-35.
http://portales.te.gob.mx
[186] Gaceta del Congreso 37 del
2 de febrero de 2017, Cámara de Representantes (comisión primera).
[187]
Ibídem.
[188]
Ibídem.
[189]
Ibídem.
[190] Gaceta del Congreso 128 del 7 de marzo de 2017,
Cámara de Representantes (comisión primera). En esta
misma sesión, el Ministro del Interior manifestó que ante la pregunta de cuál
sería la columna vertebral del Acuerdo Final para la paz y el acto normativo de
implementación más relevante, señaló que no dudaría en decir que además del
sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición, estaría la
participación política del grupo desmovilizado. También indicó: “primero,
como es natural cuando las FARC dejen hasta su último fusil, porque aquí ni
hemos permitido ni vamos a tolerar que se haga política con armas. Cuando las
FARC dejen su último fusil en manos de Naciones Unidas (…) podrán presentar
ante la autoridad electoral la solicitud para convertirse en partido político y
para empezar a actuar dentro del sistema político colombiano con los mismos
derechos y con las mismas obligaciones y deberes que tiene cualquier otro
partido político en Colombia. El acto legislativo fija el procedimiento, los
requisitos, las condiciones que fueron acordadas en La Habana para cumplir con
este propósito”.
[191]
Gaceta del Congreso 193 del 30 de marzo de 2017, plenaria de
la Cámara.
[192]
Gaceta del Congreso 309 del 5 de abril de 2017, comisión
primera del Senado.
[193]
Gaceta del Congreso 542 del 30 de junio de 2017, plenaria del Senado.
[194]
Cfr. sentencia C-372 de 1997.
[195]
Cfr. sentencia C-379 de 2016.
[196]
Sentencia C-577 de 2014.
[197]
Sentencia C-052 de 2012. Cfr. sentencia C-577 de 2014.
[198] Así fue reconocido en la sentencia C-577 de 2014. El artículo transitorio 12
de la Constitución, facilitó la reincorporación a la vida civil de grupos
alzados en armas vinculados a un proceso de paz, pudiendo el Gobierno
establecer por una sola vez circunscripciones especiales para elecciones a
corporaciones públicas o nombrar un número plural de congresistas en
representación de los grupos desmovilizados.
[199]
Sentencia 408 de 2017.
[200]
Sentencia C-379 de 2016, que a su vez cita la C-577 de 2014.
[201]
MINOW, Martha / CROCKER, David / MANI, Rama: Justicia Transicional, Siglo del
Hombre Editores; Universidad de los Andes; Pontificia Universidad
Javeriana-Instituto Pensar, Bogotá, 2011, 187.
[202]
Sentencia C-053 de 2016. Cfr. sentencia C-332 de 2017.
[203]
Acto Legislativo 01 de 2016.
[204]
Acto Legislativo 02 de 2017.
[205]
Cfr. sentencia C-577 de 2014.
[206]
Revisada la constitucionalidad en la sentencia C-089 de 1994,
a la luz de la Constitución  de 1991.
[207]
“Los partidos son instituciones permanentes que reflejan el
pluralismo político, promueven y encauzan la participación de los ciudadanos y
contribuyen a la formación y manifestación de la voluntad popular, con el
objeto de acceder al poder, a los cargos de elección popular y de influir en
las decisiones políticas y democráticas de la Nación. Los movimientos políticos
son asociaciones de ciudadanos constituidas libremente para influir en la
formación de la voluntad política o para participar en las elecciones. Los
partidos y movimientos políticos constituidos con el lleno de todos los
requisitos constitucionales y legales tendrán personería jurídica”.
[208]
“El Consejo Nacional Electoral reconocerá y otorgará personería jurídica a
los partidos y movimientos políticos previo el cumplimiento de los siguientes
requisitos: 1.  Solicitud presentada por sus directivas.
2.  Copia de los estatutos. 3.  Probar su existencia con no
menos de cincuenta mil firmas o con la obtención en la elección anterior, de
por lo menos la misma cantidad de votos o de representación en el Congreso de
la República. 4.  Presentar un documento que contenga la plataforma
política del partido o movimiento, expresando su filosofía y principios, así
como los programas y aspiraciones que lo identifiquen. (…). El Consejo Nacional
Electoral no demorará más de treinta (30) días hábiles en estudiar una
solicitud de obtención de personería jurídica”.
[209]
Examinada en la sentencia C-490 de 2011, a la luz de las
disposiciones constitucionales vigentes (actos legislativos 01 de 2003 y 01 de
2009). Revisó la constitucional del proyecto de ley estatutaria No.
190/10 Senado – 092/10 Cámara, por la cual se adoptan reglas de organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos
electorales y se dictan otras disposiciones.
[210] Estas disposiciones fueron declaradas ajustadas a la
Constitución en la sentencia C-490 de 2011, la primera “en el entendido que
la administración que realiza el Consejo Nacional Electoral del registro de
afiliados de partidos y movimientos políticos, deberá sujetarse a los
principios derivados del derecho fundamental al hábeas data” y la segunda
de manea pura y simple.
[211]
Cfr. sentencia C-490 de 2011.
[212] “En
virtud del principio de equidad e igualdad de género, los hombres, las mujeres
y las demás opciones sexuales gozarán de igualdad real de derechos y
oportunidades para participar en las actividades políticas, dirigir las
organizaciones partidistas, acceder a los debates electorales y obtener
representación política”.
[213]
“Los partidos y movimientos políticos perderán su
personería jurídica cuando se encuentren incursos en una de las siguientes
causas: 1.  Cuando en una elección no obtengan a través de sus
candidatos por lo menos 50.000 votos o no alcancen, o mantengan, representación
en el Congreso, conforme al artículo anterior. 2.  Cuando, de acuerdo
con sus estatutos, proceda su disolución. 3.  Cuando el Consejo
Nacional Electoral así lo declare, en los casos previstos por la presente ley”
[214] Refiere a la responsabilidad de los partidos (art. 8), faltas
(art. 10) y sanciones aplicables a los partidos y movimientos políticos (art.
12).
[215] Adujo la Corte: “debe partirse de evidenciar los
modos de extinción de la personería jurídica de las agrupaciones políticas que
plantea la Constitución y la legislación estatutaria. Concurren dos formas de
disolución y liquidación de los partidos y movimientos políticos. La primera,
de carácter coactiva, la cual es de competencia del CNE y concurre cuando se
cumplen los supuestos previstos en la Constitución, esto es, en razón de la
imposición de sanciones por las faltas señaladas en el artículo 107 y 108 C.P.
y desarrolladas por la norma estatutaria,(…); o cuando se cumplen los supuestos
de pérdida de representatividad democrática debido a no alcanzar el umbral
previsto en el inciso primero del artículo 108 C.P. La segunda, de carácter
voluntario, conforme al cual el legislador estatutario reconoce a los partidos
y movimientos políticos la potestad de decretar su disolución y liquidación, de
acuerdo con las causales que le fijen la ley y, en especial, sus estatutos
internos”.
[216]
Gaceta del Congreso 542 del 30 de junio de 2017. Acta 67 del
18 de abril de 2017.
[217]
Debe entenderse Senado de la República, en los términos del Acto Legislativo 03
de 2017.
[218] Hace énfasis en que como el acto
legislativo establece que esta es una cifra anual, su asignación efectiva en
las vigencias 2017 y 2026 deben proporcionarse por fracción de tiempo.
[219] Explica que de conformidad con lo establecido en el
artículo 21 de la Ley 1475 de 2011, tienen derecho a la financiación estatal de
la campaña al Senado los partidos que obtengan el 50% o más del umbral
determinado para la corporación. Los partidos pueden solicitar el anticipo
hasta el 80% de la financiación estatal, que se calcula sobre el valor recibido
por reposición de votos por el partido en la campaña anterior, o bien sobre el
menor valor de reposición pagado por la respectiva lista en la elección
anterior. Indica que realizada la elección, el partido que no haya obtenido el
50% o más del umbral determinado para la corporación está obligado a devolver
lo recibido por concepto de anticipo, y que en el evento en que se cumpla la
regla de umbral, se calcula el valor a recibir por reposición de votos, de
forma que si este es inferior a la suma recibida por anticipo el partido está
obligado a devolver la diferencia. Así mismo, que en todo caso el anticipo se
deduce del monto total al que tiene derecho el partido una vez calculada la
reposición de votos.
[220] Expone que el Partido
Liberal no reportó ningún aporte privado para funcionamiento y para los
partidos Unión Patriótica, Partido Verde y Autoridades Indígenas de Colombia,
más del 60% de sus ingresos de funcionamiento se dieron por aportes estatales.
Aduce que la única excepción fue el grupo político MIRA que reportó un 7.44%
del total de sus ingresos de funcionamiento originados en aportes estatales.
[221] Elecciones 2011, 89% recursos privados y
2% de anticipos estatales; en el 2014, 71% de recursos privados y 6% de
anticipos estatales; 2015, 89% de recursos privados y 0,2% de anticipos
estatales.
[222] “Por medio de la cual se crea la ley de transparencia y
del derecho de acceso a la información pública nacional y se dictan otras
disposiciones”.
[223] Señala que
en un reciente estudio Diego Otero ha calculado que los últimos años Colombia
gastaba $22.000 millones cada día de guerra, con lo cual se debe valorar lo que
este ahorra en la valoración de los gastos por financiación.
[224] “Cuando
el Estado entrega el dinero a las campañas”.
[225] “Cuando
el Estado entrega servicios, concede acceso a medios de comunicación, realiza
capacitaciones, otorga beneficios tributarios, establece tarifas especiales en
servicios o permite la utilización de sus inmuebles e infraestructura”.
[226] “Cuando
los recursos estatales son entregados a las campañas antes de la celebración de
la elección”.
[227] “Cuando
su dación opera después de transcurrida la fecha de elección”.
Cfr. GONZÁLEZ ZÁBALA, Clara María. Tipología
de la financiación de las campañas presidenciales en Colombia. Retos y
tendencias del Derecho Electoral. Ed. Rocío Araujo. Bogotá. Universidad del
Rosario, 2014, p. 255.
[228] Cfr. RESTREPO, Nydia. Financiamiento de los partidos,
movimientos políticos y campañas electorales en Colombia”. Financiamiento de
los partidos políticos en América Latina. Ed. Pablo Gutiérrez y Daniel Zovatto.
México, UNAM, 1985. P. 185.
[229]
Expedida de conformidad a lo establecido originariamente por
el artículo 109 de la Constitución de 1991.
[230] “El Estado financiará el
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
o con representación en el Congreso, mediante la creación de un fondo (…). El
Consejo Nacional Electoral distribuirá los dineros de dicho fondo de acuerdo
con los siguientes criterios: (…)”.
[231] “El Estado contribuirá a
la financiación de las campañas electorales de los partidos y movimientos
políticos, lo mismo que las de los movimientos sociales y grupos significativos
de ciudadanos que postulen candidatos de conformidad con las siguientes reglas:
(…)”.
[232] “Los partidos,
movimientos políticos y candidatos, al igual que las organizaciones adscritas a
grupos sociales que postulen candidatos, podrán recibir ayuda o contribuciones
económicas de personas naturales o jurídicas. Ningún candidato a cargo de
elección popular podrá invertir en la respectiva campaña suma que sobrepase la
que fije el Consejo Nacional Electoral, (…)”.
[233] “Créase el fondo
nacional de financiación de partidos y campañas electorales, sin personería
jurídica, como sistema especial de cuentas adscrito al Consejo Nacional
Electoral. El patrimonio del fondo estará integrado con los recursos que asigne
el Estado para la financiación de los partidos, de los movimientos o de las
campañas electorales, y por las demás sumas previstas en la presente ley. La
administración del fondo será competencia del Consejo Nacional Electoral y la
ordenación del gasto corresponderá al Registrador Nacional del Estado Civil”.
[234]
Modificado por el artículo 4 del Acto Legislativo 02 de 2004.
[235]
Modificado por el artículo 12 del Acto Legislativo 01 del
2003, por el artículo 11 del Acto Legislativo 01 de 2009 y por el artículo 20
del Acto Legislativo 02 de 2015.
[236] Modificado por el artículo 4 del Acto
Legislativo 01 de 2003.
[237]
El artículo 1 alude a la participación, la igualdad, el
pluralismo, la equidad e igualdad de género, la transparencia y la moralidad.
[238] “El Estado concurrirá a la financiación del funcionamiento
permanente de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, por
conducto del Fondo Nacional de Financiación Política, de conformidad con las
siguientes reglas de distribución de la correspondiente apropiación
presupuestal: 1. El diez por ciento (10%) se distribuirá por partes iguales
entre todos los partidos o movimientos políticos con personería jurídica. 2. El
quince por ciento (15%) se distribuirá por partes iguales entre los partidos o
movimientos políticos que hayan obtenido el 3% o más del total de votos
emitidos válidamente en el territorio nacional en la última elección de Senado
de la República o de Cámara de Representantes. 3. El cuarenta por ciento (40%)
se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos en
proporción al número de curules obtenidas en la última elección del Congreso de
la República. 4. El quince por ciento (15%) se distribuirá por partes iguales
entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al número de
curules obtenidas en la última elección de Concejos Municipales. 5. El diez por
ciento (10%), se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o
movimientos políticos en proporción al número de curules obtenidas en la última
elección de Asambleas Departamentales. 6. El cinco por ciento (5%), se
distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos
en proporción al número de mujeres elegidas en las corporaciones públicas. 7.
El cinco por ciento (5%), se distribuirá por partes iguales entre todos los
partidos o movimientos políticos en proporción al número de jóvenes elegidos en
las corporaciones públicas. (…)”.
[239] “Los recursos
provenientes de la financiación estatal se destinarán a financiar las
actividades que realicen para el cumplimiento de sus fines y el logro de sus
propósitos y, en particular, para las siguientes finalidades, de conformidad
con sus planes, programas y proyectos: 1. Para el funcionamiento de sus
estructuras regionales, locales y sectoriales. 2. Para la inclusión efectiva de
mujeres, jóvenes y minorías étnicas en el proceso político. 3. Para el
funcionamiento de los centros y fundaciones de estudio, investigación y
capacitación. 4. Para dar apoyo y asistencia a sus bancadas. 5. Para cursos de
formación y capacitación política y electoral. 6. Para la divulgación de sus
programas y propuestas políticas. 7. Para el ejercicio de mecanismos de
democracia interna previstos en sus estatutos. En todo caso, para las
actividades de sus centros de pensamiento, la realización de cursos de
formación y capacitación política y electoral, y para la inclusión efectiva de
jóvenes, mujeres y minorías étnicas en el proceso político, los partidos y
movimientos destinarán en sus presupuestos anuales una suma no inferior al
quince por ciento (15%) de los aportes estatales que le correspondieren. Los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica están obligados a
debatir y a aprobar democráticamente sus presupuestos, y a ofrecer completa
información pública sobre las decisiones adoptadas en esta materia, de
conformidad con la reglamentación que expida el Consejo Nacional Electoral”.
[240]
“Los candidatos de los partidos, movimientos y
grupos significativos de ciudadanos inscritos a cargos o corporaciones de
elección popular, podrán acudir a las siguientes fuentes para la financiación
de sus campañas electorales: 1. Los recursos propios de origen privado que los
partidos y movimientos políticos destinen para el financiamiento de las
campañas en las que participen. 2. Los créditos o aportes que provengan del
patrimonio de los candidatos, de sus cónyuges o de sus compañeros permanentes,
o de sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad. 3. Las
contribuciones, donaciones y créditos, en dinero o en especie, que realicen los
particulares. 4. Los créditos obtenidos en entidades financieras legalmente
autorizadas. 5. Los ingresos originados en actos públicos, publicaciones y/o
cualquier otra actividad lucrativa del partido o movimiento. 6. La financiación
estatal, de acuerdo con las reglas previstas en esta ley”.
[241] “Los partidos y
movimientos políticos y grupos de ciudadanos que inscriban candidatos, tendrán
derecho a financiación estatal de las correspondientes campañas electorales,
mediante el sistema de reposición de gastos por votos válidos obtenidos,
siempre que obtengan el siguiente porcentaje de votación: En las elecciones
para corporaciones públicas tendrán derecho a financiación estatal, cuando la
lista obtenga el cincuenta (50%) o más del umbral determinado para la
respectiva corporación. (…). La financiación estatal de las campañas
electorales incluirá los gastos realizados por los partidos y movimientos
políticos y/o los candidatos. (…)”.
[242] “Los candidatos inscritos
a la Presidencia de la República que cumplan los siguientes requisitos, podrán
acceder a financiación estatal previa a la fecha de las elecciones: (…).
Parágrafo. La financiación estatal previa está compuesta por un anticipo
del Estado, que comprende una parte para la financiación de la propaganda
electoral y otra para la financiación de otros gastos de campaña, tal y como se
reglamenta en la presente ley”.
[243] “El Estado financiará
preponderantemente las campañas presidenciales de los partidos y movimientos
políticos, lo mismo que las de los movimientos sociales y grupos significativos
de ciudadanos que inscriban candidatos a la Presidencia de la República, y
reúnan los requisitos de ley. a) Los candidatos que reúnan los requisitos de
ley para acceder a los beneficios de la financiación estatal previa, tendrán
derecho a: (…). b) La financiación de las campañas de los candidatos que no
cumplan con los requisitos establecidos en el artículo diez (10) de esta ley
para acceder a la financiación estatal previa de las campañas presidenciales,
se regirá por las siguientes reglas: (…)”.
[244]
“El Estado contribuirá a la financiación del funcionamiento
y de las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica (…)”.
[245]
“El Estado concurrirá a la financiación de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, de conformidad con la ley. Las
campañas que adelanten los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica y los grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos
serán financiadas con recursos estatales mediante el sistema de reposición por
votos depositados. (…)”.
[246] Sostuvo al respecto: “la financiación pública se
encuentra encaminada a garantizar los principios de participación, igualdad,
transparencia y pluralismo, que deben informar el juego político y electoral en
un estado constitucional y democrático de derecho; así como a evitar la
injerencia, servidumbre o dependencia de los partidos y movimientos políticos
respecto de los grupos de poder e intereses particulares, ya que estos, cuando
tienen por finalidad cooptar la actividad del elegido, pueden terminar viciando
la voluntad política,  la cual debe estar encaminada a la consecución del bien
colectivo y del interés general. Así, aunque la Sala reconoce la validez
constitucional de la financiación privada, tampoco desconoce que tales recursos
pueden en muchos casos estar dirigidos, no al propósito altruista de concurrir
en la vida democrática y electoral a través de aportes económicos, sino a condicionar
la actividad pública del candidato elegido a fines particulares y contrarios  a
dichos intereses del conglomerado social” (sentencia C-490 de 2011).
[247]
Sentencia C-490 de 2011.
[248]
Sentencia  T-059 de 1995.
[249]
El Acto Legislativo 02 de 2017 dio estabilidad y seguridad
jurídica al Acuerdo Final para la paz, que fue declarado exequibles en los
términos de la sentencia C-630 de 2017.
[250] En la Gaceta del Congreso 37 del 2 de febrero de 2017, reposa lo
siguiente: “Respecto de la financiación y funcionamiento, se acordó lo
siguiente: ´Financiación
y asistencia técnica • Funcionamiento. Como una medida para facilitar el
tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, el partido o movimiento
político que constituyan recibirá anualmente, entre la fecha del registro y el
19 de julio de 2026, una suma equivalente al promedio que recibieron los
partidos o movimientos políticos con personería jurídica para su funcionamiento
en las elecciones previas a la firma del Acuerdo Final. El uso de estos
recursos se hará acorde con las reglas que aplican a todos los partidos y
movimientos políticos. Por otra parte, con el fin de contribuir a la
financiación del Centro de pensamiento y formación política (3.2.2.2), así como
a la difusión y divulgación de su plataforma ideológica y programática, se le
asignará una suma equivalente al 7% anual de la apropiación presupuestal para
el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos entre la fecha del
registro y el 19 de julio de 2022. Las anteriores sumas no afectarán el monto a
distribuir por parte del Fondo para los demás partidos y movimientos políticos
con personería jurídica. (…). Los recursos de cooperación no podrán utilizarse
para campañas electorales´. A su turno, respecto de las campañas electorales,
el Gobierno nacional y las FARC-EP pactaron lo siguiente: ´• Campañas
electorales. Las campañas de los candidatos a la Presidencia y al Senado de la
República inscritos por el partido o movimiento político que surja de la
transición de las FARC-EP a la actividad política legal para participar en las
elecciones de 2018 y 2022, tendrán financiación preponderantemente estatal de
conformidad con las siguientes reglas: (…). Frente a la garantía de acceso a
medios, el proyecto de ley recoge lo pactado en el Acuerdo, el cual señala: ´•
Acceso a medios. El partido o movimiento político que surja del tránsito de las
FARC-EP a la actividad política legal tendrá acceso a espacios en los medios de
comunicación en las mismas condiciones que los demás partidos y movimientos políticos
con personería jurídica, de acuerdo con la aplicación de las normas vigentes´”.
[251]
Gaceta del Congreso 128 del 7 de marzo de 2017. Acta 4 del 15
de febrero de 2017. Pág. 5.
[252]
Ibídem.
[253]
Gaceta del Congreso 193 de 30 de marzo de 2017. Acta 201 del 1
de marzo de 2017. Págs. 13 y 14.
[254]
Ibídem. P. 31.
[255] Gaceta del Congreso 309 del 5 de mayo de 2017. Acta
29 de abril de 2017. La Senadora Doris Clemencia Vega Quiroz expuso como inquietud lo
siguiente: “en primer lugar, debo decirles que yo acompaño este proyecto, en
primer lugar, porque tengo un compromiso de paz con las nuevas generaciones y
en segundo lugar porque nosotros venimos de un proceso de paz y sabemos lo que
significa esto. Simplemente es lo siguiente, yo traía 3 inquietudes (…) Porque solamente coloco un
ejemplo con todo el respeto que merecen los partidos, mientras que por ejemplo
el Partido Liberal decimos recibe 9.000 millones, nosotros los minoritarios
recibimos por ahí 1.000, 500 o 1.500 millones para la responsabilidad que
tenemos los partidos, el tema de la capacitación, el tema de la organización,
el tema de generar un trabajo dirigido a los jóvenes, a las mujeres, el tema
mismo de la carnetización, alfabetización, el tema mismo de estar haciendo
presencia en las regiones, eso significa que se necesitan recursos para hacer
este tipo de ejercicios. Sin embargo, hasta ahora ha sido inequitativo y lo que
siempre hemos insistido es que sea para todos los partidos por igual.”
[256]
Gaceta del Congreso 542 del 30 de junio de 2017. Acta 67 del
18 de abril de 2017.
[257]
La Corte declaró la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de
2017 que dio estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, en
los términos de la sentencia C-630 de 2017.
[258]
Inciso primero.
[259]
Numeral 3.
[260]
Numeral 5.
[261]
Numeral 6.
[262]
Inciso segundo.
[263]
La Ley 1820 fue expedida en el año 2016. Se alude a las llamadas AMNISTÍAS DE IURE.
[264]
Señala que, “Debe evitarse que la participación política de grupos rebeldes
desmovilizados se convierta en una oportunidad para eludir el cumplimiento del
deber estatal de investigar, juzgar y sancionar las violaciones a derechos
humanos. En este orden, los derechos de las víctimas se erigen como límite a su
participación política y, por tanto, ésta debe condicionarse al cumplimiento
estricto con SIVJRNR, so pena de perder su derecho a participar en política”
(Folio 448).
[265]
Sobre este punto indica que dentro del constitucionalismo moderno no existe una
fórmula que indique como deben operar los Tribunales Constitucionales frente a
los procesos de consolidación de paz con grupos guerrilleros, en los que la
democracia se convierte en pilar esencial. Indica que en la sentencia C-406 de
2017 la Corte declaró constitucional la participación del Congreso de seis
ciudadanos que, de forma transitoria y excepcional, tendrían algunas
prerrogativas de las que gozan los parlamentarios, y que en este caso se
estableció que dicha medida se permitía en el entendido de que la participación
política es un elemento central para el fortalecimiento de la democracia en el
marco de la justicia transicional.
[266]
Se recibe la intervención escrita de la Audiencia Pública el día 29 de agosto
de 2017.
[267]
Se recibe escrito de su intervención por correo electrónico a las 17.13 horas
del día 28 de agosto de 2017.
[268]
Revisó la  constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria Nº 11 de 1992
Cámara, 348 de 1993 Senado “por la cual se dicta el Estatuto Básico de los
partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la
de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”.
[269] Sentencia C.E nº 5001-23-33-000-2015-02379-02 Sección
Quinta. 1 de Septiembre de 2016.
[270]
Sentencia C-577 de 2014.
[271] Alejandro Aponte Cardona, Intervención Ciudadana, 5 de
marzo de 2012, Folios 422 y ss. Adicionalmente ver: Alejandro Aponte, El
Derecho Penal del Enemigo en Colombia: entre la paz y la guerra. En: Manuel
Cancio Meliá (Coord.) y Carlos Gómez-Jara Diéz (Coord.), Derecho penal del
enemigo: el discurso penal de la exclusión, Ed. Edisofer, 2006. Pp. 205 – 238.
[272] Sentencia C-577 de 2014.
[273]
Ibídem. Apartado 6.2.
[274]
Ibídem. Apartado 5.2.3
[275]
Apartado 7.1.3 de la sentencia C-577-14.
[276]
Por medio del cual se crea un título de disposiciones
transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la
construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones.
[277]
Sentencias C-579 de 2013 y  C-577 de 2014.
[278]
Sentencia C-288 de 2012.
[279]
Sentencia C-579 de 2013.
[280]
Ver, sentencia C-370 de 2006.
[281]
Ibídem.
[282]
Cfr. sentencia C-579 de 2013.
[283]
Ibídem.
[284]
Sentencia C-577 de 2014.
[285]
Gaceta del Congreso 37 de 2 de febrero de 2017. Cámara de Representantes.
[286] Ibídem.
[287]
Gaceta del Congreso 128 de 7 de marzo de 2017.
[288]
En informe de ponencias para segundo debate del 27 de febrero de 2017 se
presentó propuesta aditiva por los representantes Santiago Valencia, Edward
Rodríguez, Samuel Hoyos y María Fernanda Cabal.
[289]
Gaceta del Congreso 101 de 27 de febrero de 2017.
[290]
Ibídem.
[291]
Gaceta del Congreso 193 de 30 de marzo de 2017. Plenaria Cámara de
Representantes.
[292]
Gacetas del Congreso 131 de 8 de marzo de 2017 y 286 del 2 de mayo de 2017.
[293]
Gaceta del Congreso 309 de 5 de mayo de 2017.
[294] Ibídem.
[295] Ibídem.
[296] Gaceta del Congreso 544 de 6 de junio de 2017. Plenaria del Senado.
[297]
Ibídem.
[298] Gaceta del Congreso 286 de 2 de mayo de 2017. P. 3.
[299]
Sentencia C 394 de 1994.
[300]
Sentencia C-559 de 1996 y C-426
de 1996
[301]
Sentencia C-671 de 2014.
[302]
Existe un yerro de parte del legislador porque la Ley 1820 es de 30 de
diciembre de 2016. Cfr. Diario Oficial No. 50.102.
[303]
Examinó la Constitucionalidad del Acto legislativo 01 de 2017.
[304]
Auto de 19 de julio de 2017, convocatoria a audiencia pública.
[305]
Cita la Gaceta del Congreso 37 de 2 de febrero de 2017, Cámara
de Representantes.
[306]
Cfr. sentencias C-283 de 2017, T-317 de 2013, C-055 de 1998 y
C-145 de 1994.
[307]
Sentencia C-145 de1994, examinó la constitucionalidad de la
Ley 84 de 1993, “por la cual se expiden algunas disposiciones en materia
electoral”.
[308]
Sentencia C-055 de 1998, estudió la constitucionalidad de los
artículos 16, 18, 19 y 23 del Decreto Ley 2241 de 1986, Código Electoral.
[309]
Ibídem. Cfr. sentencia T-324 de 1994.
[310]
Ver, sentencias C-055 de 1998 y C-145 de 1994.
[311]
Modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 01 de 2003.
[312]
El inciso segundo del artículo 263 de la Constitución
(adicionado por el artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003 y modificado por
el artículo 21 del Acto Legislativo 02 de 2015), establece: “La cifra
repartidora resulta de dividir sucesivamente por uno, dos, tres o más, el
número de votos por cada lista ordenando los resultados en forma decreciente
hasta que se obtenga un número total de resultados igual al número de curules a
proveer. El resultado menor se llamará cifra repartidora. Cada lista obtendrá
tantas curules como veces esté contenida la cifra repartidora en el total de
sus votos”.
[313]
Gaceta del Congreso 169 del 22 de abril de 2003. Informe de
ponencia para segundo debate.
[314]
Gaceta del Congreso 200 de 13 de mayo de 2003, pág. 6.
[315]
Sentencia C-230ª de 2008. Revisó la constitucionalidad de
algunas disposiciones del Decreto Ley 2241 de 1986, Código Electoral.
[316] Modificado por el artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2009.
[317] “1. Ejercer la suprema inspección, vigilancia y control de la
organización electoral. 2. Dar posesión de su cargo al Registrador Nacional del
Estado Civil. 3. Conocer y decidir definitivamente los recursos que se
interpongan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales
y en tales casos hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales
correspondientes. 4. Además, de oficio, o por solicitud, revisar escrutinios y
los documentos electorales concernientes a cualquiera de las etapas del proceso
administrativo de elección con el objeto de que se garantice la verdad de los
resultados. 5. Servir de cuerpo consultivo del Gobierno en materias de su
competencia, presentar proyectos de acto legislativo y de ley, y recomendar
proyectos de decreto. 6. Velar por el cumplimiento de las normas sobre Partidos
y Movimientos Políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de
opinión política; por los derechos de la oposición y de las minorías, y por el
desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías. 7.
Distribuir los aportes que para el financiamiento de las campañas electorales y
para asegurar el derecho de participación política de los ciudadanos,
establezca la ley. 8. Efectuar el escrutinio general de toda votación nacional,
hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales a que haya lugar.
9. Reconocer y revocar la Personería Jurídica de los partidos y movimientos
políticos. 10. Reglamentar la participación de los Partidos y Movimientos
Políticos en los medios de comunicación social del Estado. 11. Colaborar para
la realización de consultas de los partidos y movimientos para la toma de
decisiones y la escogencia de sus candidatos. 12. Decidir la revocatoria de la
inscripción de candidatos a Corporaciones Públicas o cargos de elección
popular, cuando exista plena prueba de que aquellos están incursos en causal de
inhabilidad prevista en la Constitución y la ley. En ningún caso podrá declarar
la elección de dichos candidatos. 13. Darse su propio reglamento. 14. Las demás
que le confiera la ley”.
[318]
Gaceta del Congreso 374 del 27 de mayo de 2009. Ponencia para
primer debate.
[319]
Modificado por el artículo 11 del Acto Legislativo 01 de 2003.
[320]
Adicionado por el artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003
y modificado por el artículo 21 del Acto Legislativo 02 de 2015.
[321]
Modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2003.
[322]
Cfr. Derecho electoral comparado. Luis Antonio Corona Nakamura
(comps.). Marcial Pons. 2012. Recoge experiencia comparada sobre sistemas
electorales en Alemania, Argentina, Australia, Brasil, Canadá, Colombia, Costa
Rica, Ecuador, España, Estados Unidos, Francia, Inglaterra, Italia, Japón y
México.
[323]
El texto de la norma original en sus primeros incisos es
similar a la vigente, no obstante, una de las diferencias radica en que se
exige de los partidos y movimientos políticos y minoritarios que cuenten con “personería
jurídica”.
[324]
“Participación de la oposición en los organismos electorales. Dos puestos en
el Consejo Nacional Electoral serán reservados para los partidos y movimientos
políticos que no participen en el gobierno y cuyas votaciones sean las mayores
pero no alcancen para obtener posición por derecho propio en este organismo.
Los partidos y movimientos que así obtuvieren puesto en el Consejo Nacional
Electoral, lo mantendrán en tanto no tengan representación en el Gobierno. De
lo contrario, el puesto será ocupado por el partido o movimiento que le siga en
votos y que carezca de participación en el Gobierno”.
[325] Al respecto, expuso la Corte: “De la imparcialidad
de la organización electoral y del efectivo cumplimiento de las normas sobre
elecciones, partidos, movimientos y derechos de la oposición, depende la
vigencia de las instituciones democráticas y la confianza que en su recto
discurrir puedan tener los ciudadanos y diferentes actores de la vida política.
Como quiera que el Consejo Nacional Electoral tiene a su cargo una serie de
funciones en cada una de estas materias y que su integración refleja la
composición política del Congreso (CP arts. 264 y 265), es conveniente y justo
que los partidos y movimientos minoritarios participen en su conformación, de
modo que se garantice con su presencia, aún más, la completa neutralidad de la
organización y de las autoridades electorales frente a las controversias y
eventos políticos”.
[326]
“El Consejo Nacional Electoral tendrá las siguientes funciones, además de
las que le confiere la Constitución, el código electoral y la legislación
vigente: a)  Adelantar investigaciones administrativas para verificar
el estricto cumplimiento de las normas contenidas en la presente ley y
sancionar a los partidos, movimientos y candidatos con multas (…), según la
gravedad de la falta cometida. Las violaciones atribuibles a otras personas
serán sancionadas con multas aplicables dentro de los límites aquí establecidos.
Para la imposición de estas sanciones, el Consejo formulará cargos y el
inculpador dispondrá de un plazo de quince (15) días para responderlos. (…)”.
[327]
Ver fundamento 8.3. de la sentencia.
[328]
Ver sentencia C-802 de 2006.
[329]
Artículo 3.
[330]
Artículo 11.
[331]
Artículo 13.
[332]
Artículo 19.
[333]
Artículo 22.
[334]
Artículo 23.
[335]
Este decreto ley ha tenido de modificaciones legales y pronunciamiento de la Corte Constitucional. Ver, sentencias C-495 de 2016, C-329 de
2016, C-255 de 1998, C-230A de 2008, C-1005 de 2007, C-1171 de 2005, C-955 de
2001 y C-511 de 1999.
[336]
Sentencia C-379 de 20216, que revisó la constitucionalidad del proyecto de ley
estatutaria sobre el plebiscito para la refrendación del Acuerdo Final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
[337]
Así se deriva de las intervenciones del Consejo Nacional
Electoral (audiencia pública) y de la presidencia de la República, la
Defensoría del Pueblo, la Universidad de Antioquia y la Procuraduría General
(trámite ordinario).
[338]
En la sentencia C-490 de 2011, que estudió el proyecto de ley
estatutaria que adopta reglas de organización y funcionamiento de los partidos
y movimientos políticos, se afirmó: “La reforma de 2003 instaura el método
de cifra repartidora, el cual prescinde de la asignación de curules por residuo
y obliga a que todos los escaños obtenidos estén precedidos en una votación
mínima. Este sistema es reforzado con la exigencia de las listas únicas por
partido o movimiento político. Las ventajas, en términos de representatividad
democrática, de la cifra repartidora y la exigencia de listas únicas, son
puestos de presente por la jurisprudencia constitucional, al indicar que  “…el
grado de representación democrática de los partidos y movimientos políticos se
asegura a través del umbral mínimo de votación, regulado en el artículo 263 de
la Carta. (…) || (…) Ciertamente, entiende la Corte que el constituyente
derivado consideró que los partidos políticos, en el Estado social de derecho,
son los más importantes medios de expresión de las ideologías políticas, de las
inquietudes de la opinión pública y de los anhelos colectivos de organizar la
vida en común. Por ello, su fortalecimiento fue entendido como un mecanismo de
profundizar la democracia y el pluralismo, y de organizar el acceso al
ejercicio del poder político y la transmisión regulada del mismo, y de hacer
efectivo el derecho a la oposición”.
[339]
“Principio de la proporcionalidad. Dentro del marco del sistema del
cuociente electoral, las corporaciones escrutadoras asegurarán la
representación proporcional de los partidos y grupos políticos expresada en las
urnas, conforme al artículo 172 de la Constitución Nacional”.
[340]
Artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003.
[341]
Artículo 21 del Acto Legislativo 02 de 2015.
[342] En la sentencia C-303 de 2010, que examinó el parágrafo
transitorio 1º del artículo 1º del Acto Legislativo 1º de 2009, “por el cual se modifican y
adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia”, la Corte aludió al sistema
electoral de representación proporcional que establece la Carta Política.
[343]
Gaceta del Congreso 37 de 2017, Cámara de Representantes (comisión primera).
[344] Gaceta del Congreso 101 de 2017, Cámara de
Representantes (plenaria). El aval del Gobierno fue el 24 de febrero de 2017.
La sentencia C-332 del 17 de mayo de 2017, declaró la inexequibilidad de los
literales h) y j) del Acto Legislativo 01 de 2016.
[345]
Examinó el inciso cuarto del artículo 1 del Acto Legislativo
01 de 2012.
[346]
Estudio los artículos 1 (parcial) y 3 del Acto Legislativo 01 de 2012.
[347]
Examinó la Ley 1830 de 2017, que adiciona un artículo
transitorio a la Ley 5 de 1992 (designación de voceros(as) en las cámaras del
Congreso.
[348] La sentencia C-555 de 2017 examinó el Decreto ley 895 de 2017,
declarando exequible el numeral 9 del artículo 6 en el entendido que la
conformación de la Instancia de Alto Nivel e inclusión en forma permanente del
nuevo movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad
política legal, no implica la calidad de integrante de la instancia allí
regulada. Esta decisión atendió en su condicionamiento a las particularidades
del numeral en su momento estudiado.
[349]
Actualmente cursa en el Congreso proyecto de acto legislativo
012 de 2017 Cámara, “por medio del cual se adopta una reforma política
electoral que permita la apertura democrática para la construcción de una paz
estable y duradera”. Gaceta del Congreso 343 de 2017.
[350]
6 de octubre de 2011.
[351]
Sentencia C-408 de 2017.
[352]
El artículo 2º del Acto Legislativo 01
de 2017, “por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias
de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción
de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones”, preceptúa: “Agréguese un
parágrafo al artículo 122 de la Constitución Política: Parágrafo. Los miembros
de los grupos armados organizados al margen de la ley condenados por delitos
cometidos por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el
conflicto armado, que hayan suscrito un acuerdo de paz con el Gobierno o se
hayan desmovilizado individualmente, siempre que hayan dejado las armas, se
hayan acogido al marco de justicia transicional aplicable en cada caso, entre
estos la Jurisdicción Especial para la Paz en los términos de este acto
legislativo y no hayan sido condenados por delitos dolosos posteriores al
acuerdo de paz o a su desmovilización, estarán habilitados para ser designados
como empleados públicos o trabajadores oficiales cuando no estén efectivamente
privados de su libertad, bien sea de manera preventiva o en cumplimiento de la
sanción que les haya sido impuesta y para celebrar personalmente, o por
interpuesta persona, contratos con el Estado. Las personas a las que se refiere
el presente artículo no quedarán inhabilitadas para el ejercicio de una
profesión, arte u oficio. (…) Quienes sean sancionados por graves violaciones
de Derechos Humanos o graves infracciones al derecho Internacional Humanitario,
no podrán hacer parte de ningún organismo de seguridad, defensa del Estado,
Rama Judicial ni órganos de control”.
[353]
Escrito allegado a la Secretaría General el 04 de septiembre
de 2017 (extemporáneo).
[354]
Sentencia C-577 de 2014.
[355]
Ibídem.
[356]
Sentencia C-579 de 2013.
[357] Revisó la
constitucionalidad de la Ley 1830 del 6 de marzo de 2017, “por medio de la
cual se adiciona un artículo transitorio a la Ley 5 de 1992”.
[358]
Gaceta del Congreso 37 de 2017, p. 5.
[359]
Acuerdo Final, punto 3.2.1.2. Representación Política, p. 71.
[360]
El Consejo Nacional electoral o quien haga sus veces.
[361] Respecto
a la aplicación de las reglas ordinarias, en el segundo debate en la Cámara, Élbert Díaz Lozano - Representante Ponente del proyecto de
Acto Legislativo-, en punto a una pregunta de otro Congresista respondió: “Y
por último, me voy a referir a tres proposiciones que creo que son bien
importantes aclararlas que han hecho un grupo de Representantes, una de ellas
pregunta ¿para la circunscripción nacional de Senado se permitirá la
inscripción de lista de 100 o 105 candidatos al nuevo partido o movimiento
político? La respuesta es que deberán inscribirse una lista de 100 toda vez que
en el mismo acto legislativo dice que deberán competir con las mismas normas o
reglas que existen hoy en día para los demás partidos políticos” (Gaceta del Congreso 193 de 2017, pág. 24).
[362]
Estas reglas pueden ser objeto de modificación en el proyecto
de Acto Legislativo 012 de 2017C (Reforma Política y Electoral) que actualmente cursa en el Congreso de la República.
[363]
“Por medio del cual se adopta una reforma de
equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”.
[364]
Gaceta del Congreso 128 de 2017, p. 6.
[365]
Gaceta del Congreso 193 de 2017, p. 24.
[366]
En el proyecto de Acto Legislativo 012 de 2017 C, se tiene
previsto reducir a 2% el número mínimo de votos válidos para Senado.
[367]
Gaceta del Congreso 128 de 2017, p. 6.
[368]
Ídem. P. 9.
[369]
Gaceta del Congreso 193 de 2017, p. 14.
[370]
Gaceta del Congreso 309 de 2017.
[371]
Gaceta del Congreso 542 de 2017.
[372]
“El Senado de la República estará integrado
por cien miembros elegidos en circunscripción nacional. Habrá un número
adicional de dos senadores elegidos en circunscripción nacional especial por
comunidades indígenas. (…)”.
[373] El proyecto de ley estatutaria -“Estatuto de
Oposición”- que se encuentra para sanción presidencial, establece una curul
adicional para
el segundo candidato en votos en la contienda para la elección del Presidente
de la República tendrá derecho asistir al Senado, con lo cual sería un total de
108 Senadores. Ver inciso 5 del artículo 112 de la Constitución.
[374]
Gaceta del Congreso 544 de 2017.
[375] Sentencia C-759 de 2004: “(…) del principio
de soberanía popular que impone tener como representantes del pueblo solamente
a quienes han sido designados por la voluntad popular manifestada en elecciones
verdaderamente libres”.
[376] El principio democrático constituye uno de los
fundamentos estructurales del Estado colombiano, pues no sólo irradia todo el
ordenamiento jurídico sino que legitima el poder de las autoridades públicas
(preámbulo, arts. 1, 2, 3 y 40 superiores). Por ello, no se puede desconocer la
importancia indiscutible que tiene la constitucionalización de los mecanismos
democráticos, por lo que “a la luz de la Constitución la interpretación que
ha de primar será siempre la que realice más cabalmente el principio democrático,
ya sea exigiendo el respeto a un mínimo de democracia o bien extendiendo su
imperio a un nuevo ámbito” (Sentencia C-089 de 1994).
[377]
Gaceta del Congreso 542 de 2017.
[378]
Auto de 19 de julio de 2017, convocatorio de audiencia pública.
[379]
Por medio del cual se regula el artículo 12 del Acto
Legislativo 01 de 2003.
[380]
Gaceta del Congreso 37 de 2017, p. 5.
[381]
Acuerdo Final, punto 3.2.1.2. Representación Política, p. 71.
[382]
Gaceta del Congreso 193 de 2017.
[383]
Acta 04 de 2017 (Gaceta del Congreso 128 de 2017).
[384]
Acta 05 de abril de 2017 (Gaceta del Congreso 309 de 2017).
[385]
Entre las reglas de que trata el artículo 262 superior se
encuentran: (i) la exigencia de selección interna de candidatos a través de los
mecanismos democráticos que establezcan la ley y los propios estatutos; (ii) la
observancia de los principios de paridad, alternancia y universalidad en la
conformación de las listas; (iii) la posibilidad de optar por el mecanismo de
voto preferente y sus implicaciones en la forma de contabilizar los votos para
aplicar las normas sobre umbral y cifra repartidora; (iv) la sujeción a lo
dispuesto en la ley respecto a la financiación de las campañas, los mecanismos
de democracia interna de los partidos, la inscripción de candidatos y listas
propias o de coalición, la administración de recursos y la protección de los
derechos de los aspirantes.
[386]
Esta disposición hace alusión al sistema utilizado para la equitativa representación de los partidos y movimientos políticos y
grupos significativos de ciudadanos, las curules de las corporaciones públicas,
la cual se hace a través del sistema de cifra repartidora entre las listas de
candidatos que superen un mínimo de votos que no podrá ser inferior al tres por
ciento (3%) de los votos válidos para Senado de la República o al cincuenta por
ciento (50%) del cuociente electoral en el caso de las demás corporaciones,
conforme lo establezcan la Constitución y la ley.
[387]
Gaceta del Congreso 128 de 2017.
[388]
Ibídem.
[389]
Acta 67 de 18 de Abril de 2017 (Gaceta del Congreso 542 de
2017).
[390]
Ha sido objeto de reformas constitucionales por los actos
legislativos 02 de 2005 (art. 1), 03 de 2005 (art. 1), 01 de 2013 (art. 1) y 02
de 2015 (art. 6).
[391]
Sentencia C-379 de 2016. Cfr. sentencia C-370 de 2006 que
estudió la constitucionalidad de varias disposiciones de la Ley 975 de 2005
sobre reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la
ley que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional.
[392]
Ver sentencia C-408 de 2017.
[393]
Consultar al respecto, el documento “la alianza democrática M-19, fragmentación
y fracaso de un partido naciente”. Autor: Iván Fernando Camacho Montealegre.
Universidad Nacional de Colombia. Dicho trabajo explica los fenómenos que
dieron lugar a la desintegración del Movimiento 19 de abril como partido
político: “Después de un corto periodo de auge electoral del movimiento en las
elecciones para la asamblea nacional constituyente y en las legislativas de
octubre de 1991, para las elecciones de congreso de 1994 la presencia política
de la AD M-19 se  desdibujó y dejó de ser identificada como una opción
alternativa. El movimiento no es capaz de organizarse como un partido político
capaz de actuar coordinadamente en el nivel regional y nacional ni de crear las
bases necesarias para mantenerse vigente como fuerza electoral y política”.
[394]
“Por medio del cual se adopta una reforma de
equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”.
[395]
“Candidatos de coalición. Los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica coaligados entre sí y/o con grupos
significativos de ciudadanos, podrán inscribir candidatos de coalición para
cargos uninominales. El candidato de coalición será el candidato único de los
partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que participen en
ella. Igualmente será el candidato único de los partidos y movimientos con
personería jurídica que aunque no participen en la coalición decidan adherir o
apoyar al candidato de la coalición.//En el caso de las campañas presidenciales
también formarán parte de la coalición los partidos y movimientos políticos que
públicamente manifiesten su apoyo al candidato.//En el formulario de
inscripción se indicarán los partidos y movimientos que integran la coalición y
la filiación política de los candidatos.//(…)”.
[396] M.P.
María Victoria Calle Correa.
[397] Loewenstein,
Karl (2018) Teoría de la Constitución. Ariel, Barcelona.  pp. 192-193
[398]
Sentencias C-579 de 2013, M.P. Jorge Pretelt Chaljub, C-674 de
2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[399] Sentencia
C-379 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.