T-246-96
Sentencia T-246/96
Sentencia
T-246/96
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL INEFICAZ-Falta de
idoneidad e inmediatez
Cuando el medio
teóricamente previsto es apenas formal y no goza de la idoneidad e inmediatez
indispensables para el fin perseguido por la Constitución con miras a la
prevalencia del Derecho sustancial, no puede esgrimirse la posibilidad del
proceso ordinario como suficiente para excluir la procedencia de la tutela.
ACCION DE TUTELA-Revocación situación consolidada
La vía ordinaria
resulta inaplicable cuando el acto revocado por la autoridad reconocía
elementos o factores económicos, prestacionales o asistenciales absolutamente
necesarios para mantener la vida, la digna supervivencia o la integridad de la
persona, como acontece en materia de seguridad social en las oportunidades en
que la revocación afecta situaciones jurídicas consolidadas que no se pueden
suprimir sin riesgo para el beneficiario, habida cuenta de su precario estado
de salud y de la incapacidad física permanente para laborar, establecida por la
misma autoridad. En esas hipótesis, el acto de revocación, dado su carácter
intempestivo y arbitrario, se torna en conducta agresiva que pone en peligro la
vida del afectado. En circunstancias tan excepcionales es viable la acción de
tutela, haciendo ineficaz e inaplicable el acto violatorio de los derechos
fundamentales.
DERECHO A LA
PENSION DE INVALIDEZ-Privación
arbitraria
Cuando la
autoridad pública o el particular encargado de prestar los servicios inherentes
a la seguridad social la vulneran, al privar arbitrariamente a una persona de
la pensión de invalidez que le permite su digna subsistencia, están sometidos a
la jurisdicción constitucional en cuanto amenazan de manera directa derechos
constitucionales, por lo cual la controversia acerca de la correspondiente
protección judicial no debe darse en el plano de la ley sino en el nivel
superior de la normatividad fundamental. De allí que tenga validez en tales
casos la acción de tutela, si falta un mecanismo ordinario con suficiente
aptitud y eficacia para imponer de manera inmediata el debido respeto a los
preceptos constitucionales.
DERECHO A LA
PENSION DE INVALIDEZ-Revocación
por examen periódico
La administración
no puede cambiar por sí y ante sí las reglas aplicables a prestaciones
económicas ya reconocidas, en especial cuando éstas resultan necesarias para la
efectividad de derechos fundamentales. Cuando el acto administrativo que las
reconoce ha contemplado prórrogas que a su vez dependen de ciertas condiciones,
el camino adecuado para que cese la prestación sin vulnerar los derechos
reconocidos consiste en abstenerse de autorizar la prórroga si las condiciones
exigidas no se cumplen, mas en tales casos no es posible ni se hace necesario
revocar el acto inicial.
DERECHO A LA
PENSION DE INVALIDEZ-Prórroga
condicionada
Cuando la
prestación de que se trata es de carácter vitalicio o permanente, las prórrogas
no tienen aplicación ni fundamento, por lo cual, aunque estén previstas en el
acto administrativo original, el derecho concreto se entiende consolidado en
cabeza del beneficiario por la naturaleza misma de la prestación y en
aplicación del principio constitucional a cuyo tenor, en caso de duda,
prevalece la interpretación más favorable al trabajador.
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Consentimiento expreso y escrito del
titular
En cuanto a la
revocación que la administración haga de sus propios actos, la Corte reitera
que no puede tener cabida cuando mediante ellos se han creado situaciones
jurídicas de carácter particular y concreto o se han reconocido derechos de la
misma categoría, salvo que medie el consentimiento expreso y escrito del mismo
titular. La decisión unilateral del ente público toma de sorpresa al afectado,
introduce un pernicioso factor de inseguridad y desconfianza en la actividad
administrativa, quebranta el principio de la buena fe y delata indebido
aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la debilidad del
administrado.
DERECHO A LA
PENSION DE INVALIDEZ-Suspensión
y no atención médica/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Cambio oportuno de
prótesis
La flagrante
violación de los derechos fundamentales y la inminencia del grave e
irremediable perjuicio derivado de la falta de atención médica y quirúrgica,
hacen necesario impartir una orden que signifique el restablecimiento de
aquéllos, pues de nada serviría sugerir o provocar la iniciación de procesos
judiciales ordinarios, cuando, debido a la decisión del Seguro Social, la
peticionaria se encuentra ante el riesgo apremiante que representa la demora de
la prótesis valvular biológica que le fue implantada y que ha debido ser objeto
de nuevo cambio.
Referencia:
Expediente T-87716
Acción de tutela
instaurada por CLARA INES PRIETO contra el Instituto de Seguros Sociales,
Seccional de Cundinamarca y Distrito Capital.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los tres (3) días del mes de junio de mil
novecientos noventa y seis (1996).
Se revisan los
fallos de tutela proferidos en el asunto de la referencia por el Juzgado 13
Civil del Circuito y por la Sala Civil de Decisión del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
Según lo expuesto
por la solicitante, CLARA INES PRIETO, desde el 13 de junio de 1989 la Comisión
de Prestaciones del ISS, Seccional Cundinamarca, le concedió pensión de
invalidez permanente total de origen no profesional, pero el 22 de febrero de
1993, con base en un nuevo examen médico que le fue practicado y en el cual
dijo el Instituto que había encontrado en su enfermedad una evolución favorable,
dicho organismo decidió suspender los pagos correspondientes y retirar de
nómina la pensión concedida, a partir del 29 de junio de 1992.
La accionante dijo
haber interpuesto los recursos de reposición y apelación contra el acto
administrativo que la afectaba, pero ellos fueron resueltos en su contra.
Consideró la
peticionaria que las referidas providencias le causaron grave daño y
representaron una amenaza para su vida, pues se le negó el derecho a la
asistencia médica y quirúrgica y a recibir unas mesadas pensionales
mensualmente, pese a que en el Seguro Social le había sido practicada una
intervención quirúrgica y a que le era imposible continuar trabajando.
II. DECISIONES
JUDICIALES
El Juzgado 13 Civil
del Circuito de Santa Fe de Bogotá, mediante providencia del 19 de octubre de
1995, negó la protección solicitada.
En su criterio, el
tipo de pensión inicialmente otorgado a la peticionaria lo fue temporal, sujeto
a revisiones periódicas y prorrogable por dos años, en la medida en que tal
revisión diera lugar a la continuidad de la prestación.
Adujo el Juez que a
la accionante jamás le fue otorgada una pensión vitalicia por incapacidad
total, luego las revisiones posteriores habrían de marcar un punto de
evaluación para establecer su comportamiento y así determinar la viabilidad de
continuar con la prestación.
Dispuso la sentencia
que, no obstante la negación de la tutela, el Seguro debería continuar
prestando a la actora la asistencia social y médica, dado su carácter de
afiliada y teniendo en cuenta la enfermedad por ella padecida.
Impugnado el fallo,
fue confirmado el 28 de noviembre de 1995 por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santa Fe de Bogotá, Sala Civil, por cuanto dicha Corporación
entendió que en el caso estudiado se cuestionaba una resolución del Instituto
de Seguros Sociales, lo cual -a su juicio- impedía al juez de tutela resolver
de fondo, máxime cuando la destinataria del acto administrativo pudo, en su
oportunidad, hacer uso de los recursos correspondientes (reposición y
subsidiario de apelación), los cuales fueron decididos de manera adversa.
Para el Tribunal fue
claro que la solicitante contaba con mecanismos contencioso administrativos
para obtener la nulidad del acto y el restablecimiento del derecho o la reparación
del daño.
Se dijo en la
sentencia que la accionante no se encontraba en peligro inminente de muerte y
que su edad (en la actualidad 52 años) tampoco la ubicaba en el rango de las
personas de la tercera edad. Por tanto -agregó-, su derecho no era susceptible
de tutela por no ser fundamental, "ni siquiera derivativamente".
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Tiene la Corte plena
competencia para revisar los aludidos fallos, según los artículos 86 y 241-9 de
la Carta Política y a la luz del Decreto 2591 de 1991.
La acción de
tutela ante el acto intempestivo y arbitrario de la autoridad, por cuya causa
quedan en peligro derechos fundamentales. Inaplicación del acto al caso
concreto
Son precisamente
casos como el que ahora considera la Sala los que justifican la existencia de
la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos
fundamentales.
Reiterada ha sido la
jurisprudencia constitucional en el sentido de que la acción de tutela no tiene
cabida cuando para la salvaguarda de los derechos afectados o amenazados el
sistema jurídico ha contemplado mecanismos alternativos de índole judicial.
En la Sentencia
T-001 del 3 de abril de 1992, reiterada después por varios fallos, entre otros
el C-543 del 1 de octubre del mismo año, se manifestó:
"...la acción
de tutela no ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos
alternativos o sustitutivos de los ordinarios, o especiales, ni para modificar
las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni para
crear instancias adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes
la opción de rescatar pleitos ya perdidos, sino que tiene el propósito claro y
definido, estricto y específico, que el propio artículo 86 de la Constitución
indica, que no es otro diferente de brindar a la persona protección inmediata y
subsidiaria para asegurarle el respeto efectivo de los derechos
fundamentales que la Carta le reconoce (subrayado fuera del texto).
Unicamente ese
carácter de medio judicial subsidiario e inmediato puede explicar el cortísimo
tiempo -no más de diez (10) días contados a partir de la solicitud de tutela-
que ha conferido la propia Constitución al juez, de manera perentoria e
inexcusable, para que resuelva sobre aquélla".
Pero no menos
constante se ha mostrado la Corte en afirmar, con arreglo al principio de
prevalencia del Derecho sustancial (artículo 228 C.P.), la plena viabilidad de
la acción de tutela cuando los medios procesales ordinarios carecen de aptitud
jurídica o práctica para obtener la efectividad y la certidumbre de los
derechos fundamentales invocados.
Desde la Sentencia
T-003 del 11 de mayo de 1992 se afirmó:
"Considera esta
Corporación que, cuando el inciso 3o. del artículo 86 de la Carta Política se
refiere a que "el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial..." como presupuesto indispensable para entablar la acción de
tutela, debe entenderse que ese medio tiene que ser suficiente para que a
través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su
amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de
defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el
medio debe ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que
aspira la Constitución cuando consagra ese derecho. De no ser así, mal puede
hablarse de medio de defensa y, en consecuencia, aún lográndose por otras vías
judiciales efectos de carácter puramente formal, sin concreción objetiva, cabe
la acción de tutela para alcanzar que el derecho deje de ser simplemente una
utopía" (subrayado fuera del texto).
Numerosas decisiones
de la Corte han confirmado este principio y profundizado en su aplicación y
consecuencias.
El artículo 6º del
Decreto 2591 de 1991, en total consonancia con el expuesto criterio, establece
que la existencia del medio judicial debe apreciarse en concreto, en cuanto a
su eficacia, "atendiendo las circunstancias en que se encuentre el
solicitante".
A la luz de tales
directrices jurisprudenciales y legales, cuando el medio teóricamente previsto
es apenas formal y no goza de la idoneidad e inmediatez indispensables para el
fin perseguido por la Constitución con miras a la prevalencia del Derecho
sustancial, no puede esgrimirse la posibilidad del proceso ordinario como
suficiente para excluir la procedencia de la tutela.
Un acto
administrativo por medio del cual se revoca otro está regido por lo dispuesto
en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor, si aquél
ha creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto
o reconocido un derecho de igual categoría, "no podrá ser revocado sin el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular...".
La Corte
Constitucional, al fijar el sentido de la condición introducida por la norma
legal citada para que pueda tener lugar la revocación, se ha pronunciado en los
siguientes términos:
"Como vemos, se
trata de una renuncia por parte del administrado, que se constituye en
una clara declinación por parte del interesado de los derechos que el acto le
confiere. Es clara esta disposición  y en consecuencia resulta violatorio de
toda la normatividad pretender desconocer lo que allí la norma prescribe.
Resulta procedente
entonces señalar que si un decreto reglamentario posterior permite suspender
las situaciones jurídicas resultado de actos administrativos que no fueron
debidamente impugnados, tal decreto se constituye en abiertamente violatorio de
los derechos subjetivos, adquiridos por el administrado. Vemos entonces que la
revocación de actos administrativos por parte de la administración, se
constituye en términos de Marienhoff, en una verdadera excepción". (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Séptima. Sentencia T-355 del 9 de agosto de 1995.
M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).
El procedimiento
para restablecer el derecho conculcado en tales eventos consiste normalmente en
la demanda del segundo acto ante la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
No obstante, miradas
las cosas desde la perspectiva constitucional y aplicados de manera directa los
preceptos de la Carta, tal vía ordinaria resulta inaplicable cuando el acto
revocado por la autoridad reconocía elementos o factores económicos,
prestacionales o asistenciales absolutamente necesarios para mantener la vida,
la digna supervivencia o la integridad de la persona, como acontece en materia
de seguridad social en las oportunidades en que la revocación afecta
situaciones jurídicas consolidadas que no se pueden suprimir sin riesgo para el
beneficiario, habida cuenta de su precario estado de salud y de la incapacidad
física permanente para laborar, establecida por la misma autoridad. De tal
manera que, en esas hipótesis, el acto de revocación, dado su carácter
intempestivo y arbitrario, se torna en conducta agresiva que pone en peligro la
vida del afectado.
De lo cual se deduce
que en circunstancias tan excepcionales es viable la acción de tutela, con el
objeto de remediar inmediata y efectivamente la situación concreta, haciendo
ineficaz e inaplicable el acto violatorio de los derechos fundamentales.
Un concepto material
de la administración de justicia, en la cual debe prevalecer el Derecho
sustancial (artículo 228 C.P.), y el cabal desarrollo de los postulados del
Estado Social de Derecho (artículo 1 C.P.) impiden que criterios puramente
formales, ajenos a la realidad del afectado, otorguen validez y aplicación a
comportamientos abusivos de la autoridad en detrimento de los derechos
fundamentales, en especial si se trata de la vida.
Sobre el verdadero
alcance de tal derecho, debe reiterarse:
"El derecho a
la vida es el primero y más importante de los derechos consagrados en la
Constitución. Sin su protección y preeminencia ninguna razón tendrían las
normas que garantizan los demás.
Dado su carácter, el
derecho a la vida impone a las autoridades públicas la obligación permanente de
velar por su intangibilidad no sólo mediante la actividad tendiente a impedir
las conductas que lo ponen en peligro sino a través de una función activa que
busque preservarla usando todos los medios institucionales y legales a su
alcance.
El concepto de vida
que la Constitución consagra no corresponde simplemente al aspecto biológico,
que supondría apenas la conservación de los signos vitales, sino que implica
una cualificación necesaria: la vida que el Estado debe preservar exige
condiciones dignas. De poco o nada sirve a la persona mantener la subsistencia
si ella no responde al mínimo que configura a un ser humano como tal".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-067 del 22 de
febrero de 1994).
Debe tenerse en
cuenta, de otro lado, que las autoridades públicas, como los particulares,
tienen deberes sociales ineludibles (artículo 2º C.P.), los cuales no pueden
incumplir acudiendo a procedimientos que lleven los derechos ya adquiridos por
las personas a nueva y demorada controversia judicial.
La concepción social
de la actividad pública, que ha modificado los supuestos básicos del Estado de
Derecho para poner la estructura estatal al servicio del ser humano y de los
intereses de la colectividad por encima de formalismos, obliga a todas las
autoridades y se traduce en una modificación sustancial en la lectura e
interpretación de la normatividad que integra el ordenamiento jurídico.
En ese mismo orden
de ideas, el papel y la actitud del Estado en relación con la persona han
variado esencialmente, en cuanto ella, como lo ha proclamado esta Corte, es
sujeto, razón y fin de la Constitución de 1991 (Cfr. Sala Cuarta de Revisión.
Sentencia T-002 del 8 de mayo de 1992. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero).
La seguridad
social, los derechos fundamentales y la pensión de invalidez
Ahora bien, en ese
contexto, los aludidos postulados y en especial el respeto hacia la dignidad
humana exigen del Estado la atención preferente, eficiente y universal de la
seguridad social como servicio público de carácter obligatorio (artículo 48
C.P.).
Si bien, considerado
de manera aislada, el derecho a la seguridad social no tiene el carácter de
fundamental, viene a adquirir tal rango por conexión cuando, como consecuencia
del desconocimiento de las correspondientes prestaciones, resultan afectados otros
que, como la vida, la integridad física o el trabajo, son primariamente
fundamentales.
Para hacer
referencia a la situación objeto de examen, debe ahora recordarse que el
derecho a la pensión de invalidez, una de las formas de expresión del que se
tiene a la seguridad social y cuyo objetivo radica en "compensar la
situación de infortunio derivada de la pérdida de capacidad laboral mediante el
otorgamiento de una prestación económica y de salud" (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-144 del 30 de marzo de
1995. M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell), no corresponde a un acto de
liberalidad ni al generoso aporte de una entidad pública en favor de un
particular sino que constituye un derecho inalienable de éste, con categoría de
fundamental cuando su violación repercute en peligro para la vida o la
integridad de su titular.
Reitérase lo dicho a
ese mismo respecto en Sentencia T-313 del 19 de julio de 1995 (M.P.: Dr.
Alejandro Martínez Caballero):
"...este
derecho establecido en forma genérica en el artículo 48 de la Constitución,
adquiere el carácter  de fundamental cuando, según  las circunstancias del
caso, su reconocimiento  tiene la potencialidad de  poner en peligro otros
derechos y principios fundamentales como la vida, la dignidad humana, la
integridad  psíquica, moral o el derecho a la igualdad entre las personas.
Desde otro punto de
vista, se dice que el derecho a disfrutar de la pensión, en ocasiones, comparte
la naturaleza de fundamental, dada su  derivación directa e inmediata del
derecho al trabajo,  considerado también como principio esencial del Estado
social de derecho, y siempre que su titularidad recaiga en  personas que gozan
de su pensión por diversas  razones".
Así, pues, cuando la
autoridad pública o el particular encargado de prestar los servicios inherentes
a la seguridad social la vulneran, al privar arbitrariamente a una persona de
la pensión de invalidez que le permite su digna subsistencia, están sometidos a
la jurisdicción constitucional en cuanto amenazan de manera directa derechos
constitucionales, por lo cual la controversia acerca de la correspondiente
protección judicial no debe darse en el plano de la ley sino en el nivel
superior de la normatividad fundamental.
De allí que tenga
validez en tales casos la acción de tutela, si falta un mecanismo ordinario con
suficiente aptitud y eficacia para imponer de manera inmediata el debido
respeto a los preceptos constitucionales.
La revocación
de actos que reconocen prestaciones
El Seguro Social
acudió en este caso a la revocación de su propio acto, bajo el pretexto de que
la prestación estaba sujeta a prórrogas para las cuales se hacían
indispensables nuevos exámenes médicos.
Al respecto debe
tenerse en cuenta:
-La administración
no puede cambiar por sí y ante sí las reglas aplicables a prestaciones
económicas ya reconocidas, en especial cuando éstas resultan necesarias para la
efectividad de derechos fundamentales.
En consecuencia,
cuando el acto administrativo que las reconoce ha contemplado prórrogas que a
su vez dependen de ciertas condiciones, el camino adecuado para que cese la
prestación sin vulnerar los derechos reconocidos consiste en abstenerse de
autorizar la prórroga si las condiciones exigidas no se cumplen, mas en tales
casos no es posible ni se hace necesario revocar el acto inicial.
Sin embargo, cuando
la prestación de que se trata es de carácter vitalicio o permanente, las
prórrogas no tienen aplicación ni fundamento, por lo cual, aunque estén
previstas en el acto administrativo original -lo cual implica grave
contradicción que genera explicable incertidumbre-, el derecho concreto se
entiende consolidado en cabeza del beneficiario por la naturaleza misma de la
prestación y en aplicación del principio constitucional a cuyo tenor, en caso de
duda, prevalece la interpretación más favorable al trabajador.
-En cuanto a la
revocación que la administración haga de sus propios actos, la Corte reitera
que no puede tener cabida cuando mediante ellos se han creado situaciones
jurídicas de carácter particular y concreto o se han reconocido derechos de la
misma categoría, salvo que medie el consentimiento expreso y escrito del mismo
titular.
Si la administración
considera que hay motivos suficientes para impugnar su acto, debe hacerlo,
dando así ocasión a la verificación de lo actuado desde el punto de vista de su
validez por parte de la jurisdicción y simultáneamente abriendo campo a la
correspondiente defensa del interesado.
La decisión
unilateral del ente público toma de sorpresa al afectado, introduce un
pernicioso factor de inseguridad y desconfianza en la actividad administrativa,
quebranta el principio de la buena fe (artículo 83 C.P.) y delata indebido
aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la debilidad del
administrado.
La Corte reafirma su
interpretación sobre el tema:
"Uno de los
caracteres propios del acto administrativo es su revocabilidad, que se traduce
en la potestad de la administración para revisar y volver a decidir sobre las
cuestiones o asuntos sobre los cuales ha adoptado una decisión invocando
razones de legalidad o legitimidad, con miras a asegurar el principio de
legalidad, o la oportunidad, el mérito o conveniencia de la medida que
garanticen la satisfacción y prevalencia del interés público o social.
Según la legislación
que nos rige, los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos
funcionarios que lo hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o
a petición de parte, cuando se den las causales previstas en el art. 69 del
C.C.A. esto es, por razones de legitimidad o legalidad -oposición con la
Constitución o la ley- o por razones de mérito o conveniencia- cuando no estén
conforme con el interés público social o cuando con ellos se cause agravio
injustificado a una persona.
Cuando se trate de
actos de contenido general es admisible su revocabilidad por la administración,
sin ninguna limitación, mediante la invocación de las aludidas causales. En
cambio, los actos administrativos que reconocen un derecho subjetivo o una situación
jurídica particular y concreta en favor de una persona no son revocables sino
con el consentimiento escrito y expreso del titular del derecho. (art. 73
inciso 1 del C.C.A.).
Razones de seguridad
jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas
subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también
la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan
el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos
reconocidos por la administración a través de un acto administrativo.
Es cierto que según
el inciso 2o. del art. 73 en referencia es posible la revocación de los actos
administrativos de contenido subjetivo o particular y concreto "cuando
resulten del silencio positivo, si se dan las causales previstas en el art. 69,
o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales"; pero esta
norma debe ser entendida en el sentido de que hace alusión exclusivamente al
llamado acto presunto, producto del silencio administrativo positivo, que ha
reconocido una situación jurídica particular o un derecho subjetivo a una
persona.
Dicho de otra
manera, los actos administrativos expresos expedidos por la administración que
reconocen un derecho subjetivo no son revocables por ésta sino en los términos
ya indicados (arts. 73, inciso 1 del C.C.A.). En tal virtud cuando la
administración observe que un acto de esta naturaleza es contrario a la
Constitución o la ley debe proceder a demandar su propio acto ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo (art. 149 inciso 1 del C.C.A.), pero no podrá
revocarlo directamente". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Segunda de
Revisión. Sentencia T-347 del 3 de agosto de 1994. M.P.: Dr. Antonio Barrera
Carbonell).
Análisis del
caso concreto
Como se explicó
anteriormente, el Instituto de Seguros Sociales, Seccional Cundinamarca,
mediante la Resolución número 00498 del 22 de febrero de 1993, resolvió:
"Suspender el
pago y retirar de nómina la pensión de invalidez concedida al asegurado PRIETO
CLARA INES, a partir del 29 de septiembre de 1992".
Aunque no se utiliza
la palabra "revocación", la suspensión y el retiro de nómina surten
en la práctica iguales efectos a los de aquélla desde el punto de vista de los
derechos fundamentales.
Además del carácter
claramente retroactivo de la medida, lo cual de suyo representa grave e
injustificada lesión al patrimonio de la peticionaria, la arbitrariedad de la
administración se manifiesta en la indeterminación de las causas alegadas en la
parte motiva del acto, en las cuales no fueron considerados los antecedentes
clínicos de la afiliada ni las razones que en su momento llevaron al organismo
a pensionarla.
El Instituto fundó
esta decisión en que, según su concepto, habían desaparecido las causas que
determinaron el otorgamiento de la pensión por invalidez permanente total de
origen no profesional.
Interpuestos los
recursos en la vía gubernativa, la administración, sin considerar para nada la
real situación de la accionante ni el grave peligro que la decisión entrañaba
para su supervivencia, la confirmó.
Cabe recordar que
CLARA INES PRIETO es una mujer de 52 años de edad, cabeza de familia, madre de
un menor, pensionada cuando prestaba sus servicios como trabajadora de la
Empresa "MANHATAN DE COLOMBIA". La pensión por invalidez permanente
total de origen no profesional le fue concedida el 13 de junio de 1989, debido
a una afección cardiaca (insuficiencia mitral reumática), de la cual no es
cierto que se haya recuperado, según resulta del dictamen del 7 de mayo de 1993
emitido por la Jefe de la Sección de Medicina Laboral del ISS, Seccional
Cundinamarca y Distrito Capital.
La paciente viene
presentando de tiempo atrás una insuficiencia cardiaca izquierda progresiva
(Cfr. Folio 31 del Expediente. Dictamen médico laboral sobre invalidez común.
Enero 17 de 1989).
El concepto médico
laboral emitido el 20 de octubre de 1992 (Fl. 43 del Expediente) dejó
constancia de incapacidad por tiempo indefinido y respondió negativamente al
interrogante de si la empleada, en la situación allí descrita -insuficiencia
mitral reumática (la misma que hoy padece)-, podía trabajar en su ocupación
habitual.
La señora Prieto
debió someterse a un cambio de la válvula mitral, es decir que actualmente es
portadora de una prótesis de biocor que requiere revisión mensualmente y debe
ser cambiada por lo menos cada diez años.
Por lo mismo, desde
el 21 de diciembre de 1988, el doctor José Raúl Sánchez F., cardiólogo que la
venía atendiendo, recomendó: "EN LO POSIBLE NO DESAFILIAR DEL ISS POR
CUANTO ESTA PACIENTE REQUERIRA EN UN FUTURO NUEVO CAMBIO VALVULAR".
Sin embargo,
ignorando los aludidos antecedentes, reconocidos de manera expresa en la
Resolución 03025 del 13 de junio de 1989, que concedió la prestación económica,
apartándose de la referida recomendación médica y a pesar de haber establecido
el propio Instituto que "esta paciente requerirá en el futuro otro
recambio valvular" y de encontrarse en la historia clínica respectiva
(dictamen médico laboral sobre invalidez común, del 17 de enero de 1989), que
su pronóstico de salud era RESERVADO, el Seguro decidió privarla de la pensión
de invalidez ya otorgada.
Es de advertir que
la Resolución 03025 del 13 de junio de 1989, mediante la cual se concedió la
prestación solicitada, se fundó en una "invalidez permanente total"
de la paciente, por lo cual la referencia a periódicos exámenes médicos para
posibles prórrogas de la pensión carecía de todo sentido y correspondía, más
que a una fehaciente verificación de las circunstancias de la señora Prieto, al
formato previamente elaborado con carácter general en el computador de la
entidad asistencial.
En consecuencia, mal
podía alegarse después la prórroga bianual como pretexto para retirar una
prestación que, según todas las pruebas aportadas, tenía que ser permanente
dadas las características de la discapacidad progresiva de la accionante.
Con este
comportamiento, el Instituto de Seguros Sociales, Seccional Cundinamarca y
D.C., la privó de ingresos periódicos que, según la prestación reconocida,
había adquirido y debía recibir por causa de su dolencia permanente. Por tanto,
la ubicó en circunstancias económicas de suma precariedad, dada su
imposibilidad de continuar laborando.
Pero el daño
ocasionado a CLARA INES PRIETO es mayor, si se tiene en cuenta que, además de
haberse propiciado sorpresivamente su calamidad económica, le fue suspendida
por el Instituto de Seguros Sociales la atención quirúrgica, cuando este
organismo sabía que ella necesitaba en poco tiempo la sustitución de la
prótesis implantada en julio de 1985.
La accionante se vió
obligada a buscar una relación de trabajo que le permitiera seguir cotizando al
Instituto de Seguros Sociales. Según el acervo probatorio, a pesar de su
limitada condición física, consiguió ubicación laboral como empleada doméstica,
cuando debería estar disfrutando de la pensión que le fue reconocida y de los
derechos derivados de ella.
Además, el derecho a
la atención médica y quirúrgica lo adquirió la accionante en su condición de
pensionada, situación jurídica que fue arbitraria e injustamente suspendida por
el Instituto de Seguros Sociales, el cual, para que la Constitución no siga
siendo vulnerada en el caso objeto de estudio, deberá restituirla en sus derechos
y continuar atendiéndola.
La flagrante
violación de los derechos fundamentales de CLARA INES PRIETO y la inminencia
del grave e irremediable perjuicio derivado de la falta de atención médica y
quirúrgica, hacen necesario impartir prontamente una orden que signifique para
la accionante el restablecimiento de aquéllos, pues de nada serviría sugerir o
provocar la iniciación de procesos judiciales ordinarios, cuando, debido a la
decisión del Instituto de Seguros Sociales, la peticionaria se encuentra ante el
riesgo apremiante que representa la demora en el cambio de la prótesis valvular
biológica que le fue implantada en julio de 1985 y que, según el registro
médico, ha debido ser objeto de nuevo cambio en un término aproximado de diez
años que al momento de esta providencia ya están vencidos, con las previsibles
consecuencias para la salud de la solicitante.
DECISION
Con base en las
expuestas consideraciones, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR
las sentencias proferidas por el Juzgado Trece Civil del Circuito y por la Sala
Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, D.C.,
mediante las cuales se negó la tutela solicitada por CLARA INES PRIETO.
Segundo.-
CONCEDER la tutela de los derechos a la vida, a la
salud y a la
seguridad social de la mencionada peticionaria y, en consecuencia, ORDENAR al
Gerente del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, Seccional Cundinamarca y D.C., que,
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del
presente fallo, proceda a restablecer la pensión de invalidez de origen no
profesional reconocida a la asegurada CLARA INES PRIETO, cancelándole las
mesadas dejadas de percibir desde el momento de la revocación del acto
administrativo que reconoció la prestación.
Tercero.-. El
INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES deberá actualizar, de conformidad con la ley, el
monto económico de la pensión a que tiene derecho la asegurada CLARA INES
PRIETO.
Igualmente,
proseguirá a cargo del ISS la atención médica y quirúrgica que requiera la
paciente.
Cuarto.- LIBRESE
la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                      Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General