C-859-06
Ref
Sentencia C-859/06
REFORMA POLITICA-Finalidad
REGIMEN DE BANCADAS-Finalidad
REGIMEN DE BANCADAS-Alcance de la expresión “asuntos de conciencia” como
excepción a la actuación en bancadas
Las bancadas encuentran un límite en el derecho – de
configuración reglamentaria – de sus miembros, de votar individualmente los
asuntos de conciencia definidos por el propio partido o movimiento. En este
sentido cabe indicar que cuando la Carta se refiere a los “asuntos de
conciencia” no se está limitando exclusivamente a las cuestiones que pueden dar
lugar a la objeción de conciencia de que trata el artículo 18 de la Carta.
Compete a cada partido o movimiento, en virtud de su autonomía, definir los
asuntos de conciencia que queden eximidos del régimen de bancadas. En este
sentido, la reforma se sitúa en un punto intermedio entre el régimen liberal
clásico de representación individual y el sistema fuerte de partidos que no da
espacio a la acción individual de la persona que ha sido popularmente elegida
para pertenecer a una de las corporaciones públicas.
REGIMEN DE BANCADAS-Autonomía del partido o movimiento político
para definir los “asuntos de conciencia” que quedan eximidos de dicho régimen
A partir de la reforma política introducida por el
constituyente mediante el Acto Legislativo 01 de 2003, se consagró la regla
general de funcionamiento de las corporaciones públicas en bancadas políticas
(art. 108 C.P.), con la finalidad de promover la racionalización y eficiencia
en el trabajo de estas corporaciones y el fortalecimiento y modernización de
los partidos y movimientos políticos. No obstante el constituyente estableció
una excepción a ese funcionamiento colectivo, al autorizar la no aplicación del
régimen de bancadas a los asuntos de conciencia, en los que pueden actuar
individualmente los miembros de las corporaciones de elección popular. De
acuerdo con lo prescrito en la norma constitucional citada (art. 108 C.N.), los
asuntos de conciencia deben ser determinados en los estatutos de los partidos y
movimientos políticos. En este sentido, en ejercicio de la autonomía de que
gozan los partidos y movimientos políticos, el establecimiento de las reglas de
juego en esta materia debe hacerse al interior de estas organizaciones de
manera autónoma y democrática, sin que tengan que sujetarse a unos parámetros
preestablecidos por el legislador. No obstante, dichos asuntos deben responder
razonablemente, a cuestiones  típicas de conciencia, consideradas y  definidas
como tales en otras disciplinas o ciencias.
REGIMEN DE BANCADAS-Excepción a la actuación en bancadas/REGIMEN
DE BANCADAS-Norma que deja en libertad a sus miembros para votar de acuerdo
a criterio individual cuando median razones de conveniencia política, trámite
legislativo o controversia regional es inconstitucional
La ley demandada según la cual los congresistas pueden
votar según su criterio individual cuando así lo consideren las
correspondientes bancadas en virtud de razones de "conveniencia política,
de trámite legislativo o de controversia regional", como excepciones a la
actuación en bancada, resultan violatorias del mandato constitucional. En
efecto, de una parte corresponde a cada partido o movimiento definir los
asuntos de conciencia que no se sujeten al régimen de bancadas. De otro lado,
la generalidad y ambigüedad de la cláusula demandada convierte prácticamente en
regla general la excepción de actuación individual de los miembros de las
corporaciones públicas. En efecto, las “razones de conveniencia política,
trámite legislativo o controversia regional” cubren casi todo el espectro de
las decisiones que deben ser adoptadas al seno de las corporaciones públicas y
por ello permiten un amplio margen de discrecionalidad de los partidos y
movimientos políticos que hacen nugatorios los propósitos de la reforma
política contrariando abiertamente el artículo 108 superior.
Referencia: expediente D-6239
Demanda de inconstitucionalidad contra la
expresión , o de aquellos en los que, por
razones de conveniencia política, de trámite legislativo o controversia
regional en el caso de la Cámara de Representantes, los miembros de las
bancadas decidan no adoptar una decisión única del inciso segundo del artículo 5 de la Ley 974 de
2005
Actor: Guillermo
Otálora Lozano
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO.
Bogotá, diez y nueve (19)  de octubre de dos mil seis
(2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Guillermo Otálora Lozano, demandó la
expresión, “o de aquellos en los que, por razones de conveniencia política,
de trámite legislativo o controversia regional en el caso de la Cámara de
Representantes, los miembros de las bancadas decidan no adoptar una decisión
única” del inciso segundo del artículo 5 de la Ley 974 de 2005.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte
a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma parcialmente
demandada según fue publicada en el Diario Oficial No. 45.980 de 25 de julio de
2005.
LEY 974 DE 2005
(julio 22)
Diario Oficial No. 45.980 de 25 de julio de 2005
Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de
los miembros de las corporaciones públicas y se adecúa el Reglamento del
Congreso al Régimen de Bancadas.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 5o. DECISIONES. Las bancadas adoptarán
decisiones de acuerdo con lo dispuesto en el artículo segundo de esta ley.
Cuando la decisión frente a un tema sea la de dejar en libertad a sus miembros
para votar de acuerdo con su criterio individual, se dejará constancia de ello
en el acta respectiva de la reunión de la bancada.
La bancada puede adoptar esta decisión cuando se trate
de asuntos de conciencia, o de aquellos en los que, por razones de
conveniencia política, de trámite legislativo o controversia regional en el
caso de la Cámara de Representantes, los miembros de las bancadas decidan no
adoptar una decisión única.
Cuando exista empate entre sus miembros se entenderá
que estos quedan en libertad de votar.
III.  LA DEMANDA
Señala el ciudadano demandante que la disposición “o de aquellos
en los que, por razones de conveniencia política, de trámite legislativo o
controversia regional en el caso de la Cámara de Representantes, los miembros
de las bancadas decidan no adoptar una decisión única” viola los artículos
1, 108 y 133 de la Constitución y por lo tanto debe declararse
inconstitucional. Funda su acusación en los siguientes argumentos.
El actor parte de considerar que según el artículo 108
de la Constitución, los miembros de las corporaciones públicas de elección
popular deben actuar en forma de bancadas, salvo en los asuntos de conciencia a
los cuales no se aplicará este régimen. Sin embargo, recuerda que el régimen de
bancadas debe someterse a “los términos que señale la ley.” Se pregunta
entonces si esta remisión a la ley autoriza al legislador a ampliar las
excepciones al régimen de bancadas dispuesto por la Constitución, incluyendo
los asuntos de que trata el aparte demandado de la Ley 974 de 2005. En su
criterio, por las razones que se explican adelante, el legislador no cuenta con
esta autorización.
Según el actor, el Acto Legislativo 01 de 2003 que
modificó el artículo 108 de la Constitución efectuó una importante reforma
política que buscó fortalecer los partidos políticos y garantizar la autonomía
del legislativo frente a la influencia del Gobierno. Para esto dispuso que los
partidos políticos deberán actuar de forma unificada en sus votaciones. Sin
embargo, esta misma disposición estableció la objeción de conciencia como única
excepción al régimen de bancadas, de tal forma que para aquellos asuntos de
conciencia las bancadas podrán dejar en libertad a sus miembros para votar de
forma individual. No conceder esta excepción, a juicio del actor, “implicaría
desconocer la dignidad humana de la persona que funge como legislador, al
eliminar el alcance del artículo 18 para esta por el hecho de ser miembro de
una cuerpo colegiado de elección popular.” El accionante considera que la
disposición demandada introduce otro tipo de excepciones a éste régimen, como “aquellos
asuntos de conveniencia política y trámite legislativo o controversia regional”,
que a su juicio, no tienen relación estricta con los asuntos de conciencia, y
por lo tanto, amplían ésta excepción de forma contraria a la Constitución.
Considera el demandante que la disposición demandada
utiliza expresiones ambiguas como: “(…) razones de conveniencia política, [o]
de trámite legislativo (…)” que permiten un amplio margen de
discrecionalidad para que los partidos políticos en sus estatutos, dejen en
libertad a sus miembros al momento de la votación. Señala que autorizar a los
partidos políticos para dejar en libertad a sus miembros en estos casos haría
nugatorios los objetivos que se propuso la reforma constitucional, vulnerando
así el artículo 108 de la Constitución que dispuso: “[l]os miembros de las
Corporaciones Públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político o
ciudadano actuarán en ellas como bancada."
Por otra parte, afirma el accionante que establecer
como excepción al régimen de bancadas asuntos de “controversia regional” vulnera
el artículo 1 de la Constitución que dispone que Colombia está organizado “en
forma de República unitaria”, y en consecuencia, los miembros del Congreso
representan a todo el país y no al departamento o región por la cual fueron
elegidos. Asimismo, señala que el artículo 133 de la Constitución obliga a los
miembros de los cuerpos colegiados a actuar “consultando la justicia y el
bien común” sin que se disponga que los Congresistas deban representar de
forma exclusiva los intereses de un departamento específico, en detrimento de
los otros.
Concluye el actor reafirmando que el Acto Legislativo
01 de 2003 estableció como regla general la votación por bancadas. Sin embargo,
dispuso como única excepción la objeción de conciencia “núcleo esencial del
derecho consagrado en el artículo 18 superior.” Por lo tanto, considera que
todas las excepciones adicionales que no tienen relación alguna con el derecho
a la libertad de conciencia son contrarias a la Constitución. En consecuencia,
solicita que se declare inexequible el aparte demandado del inciso segundo del
artículo 5 de la ley 974 de 2005.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Consejo Nacional Electoral
El Consejo Nacional Electoral considera que el trámite
dado a la ley 974 de 2005 no fue el adecuado, en la medida en que se tramitó
como una ley orgánica, cuando “debió surtirse como ley estatutaria”. A
pesar de esta consideración de tipo procedimental, examina cada uno de los
cargos de la demanda para concluir que las expresiones demandadas no vulneran
la Constitución.
En su criterio, la disposición demandada se encargó de
desarrollar, con fundamento en la potestad legislativa de que goza el Congreso,
la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 01 de 2003 que
modificó los artículos 107 y 108 de la Constitución Política. En este sentido,
encuentra que el artículo 108 de la Constitución autorizó al legislador para
que reglamentara el llamado régimen de bancadas, es decir, la actuación de los
partidos políticos en forma de bancadas. Por esta razón y en desarrollo de su
potestad legislativa, la ley 974 de 2005 introdujo una serie de excepciones a
esta forma de actuación. Como resulta claro de la disposición demandada, la Ley
autorizó a los miembros de los partidos políticos a “votar en forma
independiente, por tratarse de asuntos de conciencia, de conveniencia política,
de tramite legislativo o controversia regional para los miembros de la Cámara
de Representantes.”.
Indica el interviniente que la norma demandada, en
todo caso, respeta la autonomía de las organizaciones políticas para adoptar
las decisiones que deben ser acatadas por cada uno de sus miembros. Sin
embargo, el legislador autorizó a estas organizaciones a liberar a sus miembros
del voto en bancada, en las tres condiciones mencionadas. En su criterio, la
regulación de las excepciones al régimen de bancadas “logra el equilibrio
entre las obligaciones como ser humano y como miembro de una bancada, de los
integrantes de las Corporaciones Públicas.”
En relación con la excepción “o controversia
regional en el caso de Cámara de Representantes” recuerda que si bien la
Cámara de Representantes conforma una entidad del orden nacional, dicha
corporación es elegida por cada una de las circunscripciones territoriales, es
decir, por los Departamentos, y el Distrito para el caso de Bogotá y cinco de
sus miembros son elegidos por una circunscripción Nacional Especial. De tal
forma que atendiendo a la elección de esta corporación, es necesario que sus
miembros protejan los intereses de cada una de las comunidades que los eligió,
ya que como representantes de los ciudadanos adquieren “obligaciones y
responsabilidades propias de su investidura, de acuerdo con lo previsto en el
artículo 133 de la Constitución Política.” Por lo tanto, el legislador
tomando en consideración la organización territorial de la República de Colombia,
reconoció que cada región demanda una serie de necesidades territoriales
propias. De tal forma que en asuntos de esta naturaleza es preciso que se
permita votar en forma individual a los miembros de la Cámara de
Representantes.
Agrega el Consejo Nacional Electoral que la norma
demandada tiene como fundamento constitucional los artículo 106, 107 y 108 de
la Constitución, al reconocer la obligación que tienen los miembros de las
corporaciones públicas de emitir sus votaciones de forma unificada de acuerdo a
los términos fijados por la ley y las decisiones democráticamente adoptadas por
las bancadas. Sin embargo, la ley estableció una serie de excepciones
específicas, en las cuales los miembros de las Corporaciones Públicas podrán
ser liberados del voto en bloque, siempre y cuando el movimiento o partido
respectivo cumpla con los siguientes requisitos: “i) Que se decida
democráticamente, por los miembros de la misma (bancada); ii) Que conste por
escrito: es decir en acta de reunión de bancada; iii) Que se trate de un asunto
de conciencia, conveniencia política, trámite legislativo, o controversia
regional en el caso de la Cámara de Representantes.” Ahora bien, de
conformidad con la Constitución y la ley, los estatutos de cada partido
político establecerán aquellos aspectos que se enmarcan dentro de las
situaciones que establece el inciso segundo del artículo 5 de la ley 974 de
2005, “con base en la libertad de autodeterminación y el principio
democrático, que rige en un Estado Social de Derecho.”
En consecuencia, por las razones expuestas, el Consejo
Nacional Electoral solicita que se declare la constitucionalidad de la
expresión "por razones de conveniencia política, de trámite legislativo
o controversia regional en el caso de la Cámara de Representantes” como
quiera que no es una disposición contraría al ordenamiento constitucional y,
especialmente, porque es “una herramienta para el fortalecimiento de los
partidos y movimientos políticos.”
2. Intervención de la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario
El ciudadano Alejandro Venegas Franco, actuando en su
calidad de Decano de la facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario, intervino en este proceso con el fin de coadyuvar la petición de
inconstitucionalidad realizada por el demandante.
El interviniente considera que el artículo 108 de la
Constitución únicamente autoriza a los partidos políticos para que en sus
estatutos definan aquellos asuntos que puedan ser votados individualmente por
razones de conciencia, autorización que no fue conferida al legislador.
Por otra parte, señala que el artículo 18 de la
Constitución dispone que “nadie será molestado por razón de sus convicciones
o creencias ni compelido a revelarlas ni obligado a actuar en contra de su
conciencia.”. En este sentido, la Constitución reconoce que, en un régimen
democrático, pluralista y participativo la libertad de conciencia debe ser
respetada, “puesto que ninguna democracia puede tenerse auténtica y completa
si en ella se desconoce o se menosprecia el derecho de todo ser humano a seguir
su propio sentido ético: a no traicionar esa voz apremiante que le dicta, desde
su interior, la regla del comportamiento”[1]
Señala que el derecho consagrado en el artículo 18 de
la Carta es un derecho fundamental de aplicación inmediata, y que además es
reconocido por el derecho internacional de los derechos humanos (artículo 12 de
la Convención Americana Sobre los Derechos Humanos). No obstante, reconoce que
no existen derechos absolutos, y que la libertad de conciencia debe estar
limitada, como lo dispone el artículo 29.2 de la Declaración Universal del los
Derechos Humanos, por “el reconocimiento y el respeto de los derechos y
libertades de los demás y las justas exigencias de la moral, del orden público
y del bienestar general en una sociedad democrática.” En esa medida, no es
lícito ni admisible invocar un juicio moral de la razón para “hacer daño a
otro, para ir más allá de los linderos normales del ejercicio de la libertad,
para introducir en el seno de la sociedad el desorden, la perturbación y el
desasosiego, o para empujarla a la disolución y a la ruina.” Indica que las
anteriores consideraciones han sido acogidas por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional  en sus sentencias T-1059/01 y T-332/04.
En esta medida concluye que ni las razones de
conveniencia política o de trámite legislativo ni las de controversia regional
son asuntos en los cuales esté involucrada la libertad de conciencia. En
consecuencia, el legislador no puede pretender que esta clase de asuntos sean
excluidos del régimen de bancadas por parte de los miembros de los partidos o
movimientos de las corporaciones públicas. Asimismo, considera que tampoco le
es permitido a los partidos políticos incluir dentro de sus estatutos este tipo
de razones como asuntos de objeción de conciencia, por no estar amparados por
este derecho fundamental.
3. Intervención de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia
Los ciudadanos Carlos Ariel Sánchez Torres y Jaime
Vidal Perdomo actuando en representación de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia intervinieron en el proceso con el fin de defender la
disposición demandada.
Luego de estudiar tanto la norma demandada como las
disposiciones constitucionales que a juicio del demandante son infringidas, los
intervinientes concluyen que no existe desconocimiento alguno de las normas
constitucionales. A su juicio, “el Congreso tiene la cláusula general de
competencia en materia legislativa.”, razón por la cual, en ejercicio de
sus facultades, bien puede establecer los casos en los cuales no opera la
disciplina de bancadas. Finalmente indican que la función de control de
constitucionalidad consiste en la comparación del texto demandado con la
Constitución, sin que sea posible pronunciarse sobre la constitucionalidad de “juicios
sobre expresiones o aspectos no contenidos en la norma demandada como lo
pretende el actor.”
V. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador General de la Nación solicitó a la Corte
la declaratoria de inexequibilidad del inciso demandado del artículo 5 ley 974
de 2005 que dispone: “(...) o de aquellos en los que, por razones de
conveniencia política, de trámite legislativo o de controversia regional en el
caso de la Cámara de Representantes, los miembros de las bancadas decidan no
adoptar una decisión única".  Fundamentó su petición en las razones
que se resumen a continuación.
En primer lugar, considera que la ley 974 de 2005 no
recibió el trámite requerido por la Constitución, pues su aprobación se hizo a
través del procedimiento establecido para las leyes ordinarias, sin embargo,
dicha ley debió ser aprobada como una ley orgánica. Adicionalmente, el
procurador estudió el contenido material de la norma parcialmente demandada
para concluir que esta debe ser declarada inexequible también por razones
sustanciales.
En su criterio, la Constitución sólo autoriza al
congresista a votar de manera individual cuando se trate de un asunto de
conciencia. A este respecto y a partir de un análisis de la jurisprudencia
constitucional sobre el tema, encuentra que el derecho a la libertad de conciencia
“es el derecho que tiene toda persona para actuar en consideración a sus
propios parámetros sin que puedan imponérsele actuaciones que estén en contra
de su razón (…) se trata de una regla subjetiva de moralidad, en lo que tiene
que ver con lo que cada persona considera correcto o incorrecto. La libertad de
conciencia implica la libertad del individuo de autodeterminarse y de no ser
compelido a obrar contrariamente a su determinación.”. Según la Vista
Fiscal, la libertad de conciencia es un derecho que únicamente se ejerce de
manera individual, en la medida en que “la conciencia a la que se refiere la
libertad constitucionalmente protegida, es la conciencia subjetiva, o mejor, la
regla subjetiva de moralidad. No se trata pues de la protección abstracta de un
sistema moral determinado, o de una regla objetiva de moralidad.” Agrega
que la libertad de conciencia que protege la Constitución no es un derecho que
se reserve únicamente a la esfera interna del individuo, sino que “trasciende
a los comportamientos del individuo en la sociedad.”
Adicionalmente puntualiza la distinción existente
entre los asuntos de conciencia y la objeción de conciencia, según la
jurisprudencia constitucional. Respecto al primero, señaló que se trata de
aquellos asuntos que “se fundan en la existencia de unos dictados internos
de la persona que le obligan a sujetar sus comportamientos sólo a aquello que
guarda relación con tales dictados.” Por otra parte, recordó que la
objeción de conciencia, ha sido definida como "la resistencia a
obedecer un imperativo jurídico invocando la existencia de un dictamen de
conciencia que impide sujetarse al comportamiento prescrito".
Encuentra el Procurador que el Acto Legislativo 01 de
2003 reformatorio del artículo 108 de la Carta Política estableció los asuntos
de conciencia como una excepción al régimen de bancadas que, en concepto del
Procurador refleja “el derecho constitucional de objeción de conciencia.”. Dicho
derecho habilita a los congresistas para que en cuestiones de conciencia puedan
apartarse de la decisión unificada de su bancada y tomar una decisión
individual cuando “un asunto de conciencia así se lo indique.”. En
este sentido, encuentra que la reforma constitucional introducida por el Acto
Legislativo 01 de 2003 tiene como fin “proteger la conciencia de la persona
humana en el ejercicio de la representación popular de manera grupal.”
Por otra parte, según el Concepto Fiscal, el artículo
108 de la Constitución fijó dos límites sustanciales al legislador frente a la
regulación del régimen de bancadas: i) respecto a la excepción al régimen de
bancadas, ésta se limita exclusivamente a los asuntos de conciencia. En su
criterio, “sólo sobre los aspectos que conforman dichas objeciones de
conciencia puede haber regulación”; y ii) dispuso que la definición de los
asuntos de conciencia no pueden ser realizada por la ley “sino como lo
contempla la propia disposición constitucional en los estatutos de los partidos
y movimientos políticos.”. Finalmente recuerda que el legislativo no puede
exceder los límites materiales impuestos por la Constitución al momento de
hacer uso de las facultades conferidas por ésta. No obstante, el Ministerio
Público encuentra que la ley demandada excedió los límites materiales que la
Constitución dispuso al legislador para regular el régimen de bancadas.
Según el Ministerio Público, refiriéndose al artículo
108 de la Carta, “el sentido de la disposición constitucional es lo
suficientemente claro”, pues además de establecer el régimen de bancadas
por medio del cual los partidos y movimientos políticos miembros de
corporaciones públicas debe adoptar sus decisiones, dispuso de forma taxativa,
como única excepción a este régimen, los asuntos de conciencia, que en todo
caso deben ser definidos por los estatutos de cada partido político. Si bien el
legislador es libre para determinar la forma de organización del régimen de
bancadas, la Constitución dispone un marco preciso para este desarrollo. “En
ese sentido, el establecimiento de excepciones legales a la actuación en bancadas
impuesto en la disposición legal a los miembros de los partidos y movimientos
políticos, resulta ser una especie extraña en esta clase de ley que excedió la
potestad legislativa.” Concluye el Ministerio Público que “por ese sólo
aspecto, la disposición acusada debe ser declarada inexequible.”
Por otra parte, el Ministerio Público explica que la
intención del Constituyente al establecer un régimen de bancadas tuvo como
propósito “crear órganos al interior de los partidos y de los movimientos
políticos o ciudadanos que garantizaran la sujeción a una disciplina de partido
en aras de su fortalecimiento y, simultáneamente, encontrar un mecanismo para
la coordinación de los miembros de las organizaciones políticas en sus
actuaciones ante las respectivas corporaciones públicas, con el fin de
racionalizar el debate de los proyectos, sin impedir el ejercicio de los
derechos de cada uno de sus miembros.”.  Recuerda que la reforma
constitucional quiso disminuir al máximo las actuaciones individuales de los
miembros de las corporaciones públicas, dado que este tipo de actuaciones
afectaban el interés público. Por lo tanto dispuso que las decisiones debían
adoptarse de forma conjunta según cada bancada, siendo esta la regla general.
No obstante, en atención a la libertad de conciencia que tiene todo individuo,
dispuso como excepción la actuación individual que obedezcan a “aspectos de
relevancia jurídica como el fuero interno de las personas o la íntima
convicción, entre otros.”
Sobre este punto señala que los asuntos de conciencia
que sean definidos en los estatutos de los partidos y movimientos políticos o
grupos significativos de ciudadanos, deben ser puntuales y precisos, además de “guardar
estrecha relación con el núcleo esencial de los derechos fundamentales, tales
como la preservación del derecho a la vida, (por ejemplo, en temas relacionados
con la eutanasia, el aborto, la clonación o el servicio militar obligatorio,
entre otros), las creencias religiosas (más no los asuntos institucionales
públicos relacionados con las distintas religiones, tales como la obligación de
tributar o el cumplimiento de obligaciones administrativas para su
reconocimiento y funcionamiento), entre otras muchas materias.”
Por otra parte, el Ministerio Público analiza cada una
de las excepciones legales que introduce la ley 974 de 2005 al régimen de
bancadas, detallando en cada caso las razones por las cuales deben ser
declaradas inexequibles.
Respecto a la primera excepción, referida a las
razones de “conveniencia política”, considera que “como su nombre lo indica,
son de utilidad o provecho, de cálculo político y, por ende, contrarios a la
conciencia.”. Adicionalmente considera que dicha expresión es totalmente
vaga e imprecisa, y por lo tanto puede llegar a abarcar asuntos de todo tipo.
Al respecto señala: “el carácter genérico de tal expresión no permite
subsumir una u otra situación concreta dentro de aquellos que son de
conveniencia política; además, no se puede descifrar si la
conveniencia política a que hace mención la disposición acusada, se predica
respecto del Estado o de los partidos u otras instituciones.”
Para la segunda excepción, referida al “trámite
legislativo”, el Ministerio Público considera que se opone palmariamente al
régimen de bancada. A su juicio “los asuntos relacionados con el trámite
legislativo se encuentran expresamente consagrados en la Constitución Política
(Título VI, Capítulo 30.) y en la Ley 5ª de 1992 (Estatuto Orgánico del
Congreso)” lo que implica que su acatamiento sea de obligatorio
cumplimiento, por tratarse de normas de orden público. En esa medida, los
asuntos de trámite legislativo no pueden dejarse al libre arbitrio de las
bancadas para que decidan cuando se vota en bloque o individualmente, ya que no
es posible que se objete el trámite que debe cumplirse para la expedición de
las leyes. En este orden de ideas, considera que es completamente
contradictorio al régimen de bancadas autorizar la actuación individual en
asuntos de trámite legislativo como quiera que “no se trataría de un
comportamiento individual dirigido a racionalizar el trámite legislativo, sino
por el contrario, de una dilación innecesaria al punto de poner en riesgo 1a creación
del derecho y la eficacia misma de la actividad legislativa.”.
Frente a la tercera excepción, que permite la
actuación individual de los miembros de la Cámara de Representantes en asuntos
“de controversia regional”, el Ministerio Público presentó las siguientes
consideraciones. Por una parte, reconoce que la existencia de un congreso
bicameral en Colombia se debe a que una de las cámaras se encarga de la
representación de los distintos departamentos de tal forma sean atendidas las
necesidades regionales, sin que esto implique que los representantes de la
Cámara “estén autorizados a desconocer la sujeción de sus actuaciones a la
"justicia y el bien común" (artículo 133 de la Constitución
Política), valores que han de primar sobre los intereses o controversias de
carácter regional.”
Asimismo, advierte que establecer esta excepción de
forma exclusiva a la Cámara de Representantes constituye una vulneración
evidente del “principio de igualdad reconocido en el artículo 13
constitucional.”. Entiende que dejar por fuera otro tipo de corporaciones
públicas tales como “las Asambleas, Concejos Municipales y Distritales y las
Juntas Administradoras Locales” en donde también se suscitan controversias
de tipo regional, desconoce el derecho a la igualdad, toda vez que no se
indican circunstancias objetivas que ameriten este tipo de diferenciación.
Por otra parte indica que aquellos asuntos
concernientes a controversias regionales hacen parte de la esencia de la
administración del Estado y en esa medida se trata de asuntos “de
connotación política y no de conciencia.”. Al respecto, agrega lo
siguiente: “De igual manera, la composición de la Cámara de Representantes
es mayor en relación con la del Senado de la República por lo que frente a los
asuntos regionales deben hacer prevalecer sus mayorías, tanto al interior de
las bancadas, como en la propia corporación legislativa.”.
En consecuencia, el Ministerio Público considera que las tres
excepciones antes analizadas no se encuentran cobijadas por el derecho
fundamental a la objeción de conciencia. Dicha contradicción radica en que el
mandato constitucional estableció como única excepción a la actuación de
bancadas al interior de las corporaciones públicas de elección popular la
objeción de conciencia y, como se examinó, dichas excepciones sobrepasan los
asuntos de conciencia.
Adicionalmente, encuentra que la disposición demandada es contraria
al artículo 108 Constitucional en razón a que las excepciones al régimen de
bancadas que dispuso la norma demandada contempla una “evidente
contradicción con la finalidad de esa disposición superior”, fomentando la
práctica individualista, que buscó transformar el Acto Legislativo 01 de 2003.
Por lo expuesto, el Procurador General de la Nación
solicitó declarar la inexequibilidad de las expresiones "(…) o de aquellos
en los que, por razones de conveniencia política, de trámite legislativo o de
controversia regional en el caso de la Cámara de Representantes, los miembros
de las bancadas decidan no adoptar una decisión única" contenida en el
artículo 5 de la Ley 974 de 2005.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del
artículo 241 de la Constitución, corresponde a esta corporación conocer de la
presente demanda, por dirigirse contra un aparte de una disposición que forma
parte de una Ley.
Recuento de antecedentes y problema jurídico planteado
2. La Ley 974 de 2005, parcialmente demandada,
establece que “los miembros de cada bancada actuarán en grupo y coordinadamente
y emplearán mecanismos democráticos para tomar sus decisiones al interior de
las corporaciones públicas en todos los temas en los que los Estatutos del
respectivo Partido o Movimiento Político no establezcan como de conciencia”
(art. 2). Mas adelante la misma Ley señaló: “Las bancadas adoptarán decisiones
de acuerdo con lo dispuesto en el artículo segundo de esta ley. Cuando la
decisión frente a un tema sea la de dejar en libertad a sus miembros para votar
de acuerdo con su criterio individual, se dejará constancia de ello en el acta
respectiva de la reunión de la bancada. La bancada puede adoptar esta decisión
cuando se trate de asuntos de conciencia, o de aquellos en los que,
por razones de conveniencia política, de trámite legislativo o controversia
regional en el caso de la Cámara de Representantes, los miembros de las
bancadas decidan no adoptar una decisión única” (art. 5. Se subraya la
parte demandada).
3. Para el demandante, el Procurador General y uno de
los intervinientes, el artículo 108 de la Constitución establece un régimen de
partidos fuerte, que obliga a los miembros de las respectivas bancadas a votar
en bloque todas las decisiones de la correspondiente corporación. La única
excepción al voto en bloque o en bancada permitida constitucionalmente, es la
votación sobre asuntos de conciencia, según lo disponga cada partido o
movimiento. En estos casos y solo en estos casos, los congresistas pueden votar
de manera individual. En consecuencia, encuentran que la norma parcialmente
demandada, que autoriza a cada bancada a liberar a sus miembros del voto en
bloque cuando considere que existen razones de conveniencia política, trámite
legislativo o controversia regional – para la Cámara de Representantes –, es
inconstitucional dado que estas razones no son razones de conciencia.
A su turno, el Consejo Nacional Electoral y la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, encuentran que el artículo 108 de la
Carta y, en general, la cláusula general de competencias asignada al Congreso,
confiere a la ley la posibilidad de regular el régimen de bancadas. En este
sentido afirman que la ley parcialmente demandada no es otra cosa que el
resultado legítimo del ejercicio de esas facultades.
4. A la luz de los cargos de la demanda, la Corte debe
determinar si la norma legal que autoriza a las bancadas de los partidos
políticos a tomar la decisión de dejar en libertad a sus miembros para votar de
acuerdo con su criterio individual cuando medien razones de conveniencia
política, trámite legislativo o controversia regional en el caso de la Cámara
de Representantes, vulnera el régimen constitucional de bancadas consagrado en
el artículo 108 de la Carta.
Procede entonces la Corte a identificar el contenido y
alcance del régimen de bancadas consagrado en los incisos 6 y 7 del artículo
108 de la Constitución para entrar a resolver la primera pregunta planteada.
Contenido y alcance de los incisos 6 y 7 del artículo
108 de la Carta
5. El asunto planteado en la demanda gira en torno a
los límites y facultades que los incisos 6 y 7 del artículo 108 de la Carta
otorgan a los partidos y movimientos políticos, a sus respectivas bancadas y a
sus miembros elegidos a las corporaciones públicas. Las normas constitucionales
mencionadas, en su parte relevante, señalan:
“Los miembros de las Corporaciones Públicas
elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano actuarán en
ellas como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las
decisiones adoptadas democráticamente por estas.
Los estatutos internos de los partidos y
movimientos políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los
cuales no se aplicará este régimen (…)”  (incisos 6 y 7 art. 108 C.N.).
Según el demandante, las disposiciones transcritas
obligan a los miembros de las corporaciones públicas a votar siempre en bloque
o bancadas, con la única excepción de los asuntos de conciencia.
Procede la Corte entonces a identificar el contenido y
alcance de los incisos 6 y 7 del artículo 108 de la Constitución.
6. El artículo 108 de la Constitución tuvo origen en
la Reforma Política adoptada a través del Acto Legislativo 001 de 2003. Esta
reforma constitucional perseguía, entre otros, dos objetivos fundamentales: (1)
fortalecer y modernizar los partidos políticos y (2) racionalizar y hacer más
eficiente el trámite legislativo. Para lograr estos objetivos, el Congreso,
actuando como constituyente derivado, reformó el régimen electoral, las normas
constitucionales en materia de trámite legislativo y el régimen constitucional
de los partidos políticos. Buscaba el constituyente con estas reformas, evitar
la dispersión de los partidos y movimientos e incentivar la asociación política
en torno a programas políticos y no a intereses individuales; reforzar la
vocación representativa de los partidos y movimientos políticos y favorecer la
acción política colectiva tanto frente a los electores como dentro de las
corporaciones públicas.
Para el logro de los fines específicos mencionados, -
entre otras reformas -, el constituyente adoptó un umbral electoral de 2% de
los votos y estableció listas únicas aun cuando contempló el voto preferente;
estableció el sistema de cifra repartidora que favorece la agrupación
partidista; consagró el principio democrático como eje rector de las
agrupaciones políticas; introdujo el régimen de bancadas y la disciplina
interna; y prohibió la doble militancia[2]
7. Uno de los aspectos centrales de la Reforma
Política fue el de incorporar al modelo constitucional el llamado régimen de
bancadas políticas. Con ello pretendió, como acaba de mencionarse, incentivar
la acción política colectiva en torno a programas políticos mas claros y
consistentes y desestimular la acción individual de cada uno de los miembros
del partido. Para los congresistas que impulsaron esta reforma, el régimen de
bancadas era un instrumento adecuado para fortalecer la estructura interna de
los partidos y para dar “orden, coherencia y agilidad al debate democrático”[3].
8. De conformidad con las finalidades descritas, el
nuevo régimen de bancadas convierte a los partidos y movimientos – y no
simplemente a las personas elegidas – en protagonistas del acontecer
legislativo. Adicionalmente, los partidos y movimientos quedan
constitucionalmente habilitados para establecer una férrea disciplina interna y
para obligar a sus miembros a votar, en todos los casos – salvo en los “asuntos
de conciencia”-, de conformidad con las decisiones democráticas adoptadas. En
este sentido, cabe indicar que la obligación de adoptar todas las decisiones de
manera democrática dentro de la bancada, tiende a fomentar la discusión
colectiva y a consolidar y dotar de cohesión y consistencia las actuaciones del
partido o movimiento en la respectiva corporación. Esto adicionalmente,
promueve el control ciudadano y la rendición de cuentas del partido respecto de
sus electores.
9. En virtud de los argumentos expuestos, la Corte
encuentra que los incisos 6 y 7 del artículo 108 de la Carta tienen, al menos,
los siguientes alcances. En primer lugar todas las decisiones deben ser
adoptadas por la respectiva bancada, de manera democrática y según las
directrices del partido. En segundo término, estas cláusulas constitucionales
habilitan al legislador para reformar el reglamento del congreso con la
finalidad de promover la actuación en bancadas, siempre que no vulnere la
garantía institucional de la autonomía de la respectiva organización. En este
sentido, nada obsta para que el legislador otorgue amplias facultades al vocero
del grupo y establezca incentivos especiales para la acción colectiva, pero no
puede sin embargo adoptar las decisiones internas que solo corresponde adoptar
a la respectiva asociación política. Adicionalmente, la cláusula constitucional
comentada autoriza a los partidos y movimientos políticos para sancionar a
quien no obedezca la disciplina de partido, incluso, con la pérdida del voto.
Finalmente, las bancadas encuentran un límite en el derecho – de configuración
reglamentaria – de sus miembros, de votar individualmente los asuntos de
conciencia definidos por el propio partido o movimiento. En este sentido cabe
indicar que cuando la Carta se refiere a los “asuntos de conciencia” no se está
limitando exclusivamente a las cuestiones que pueden dar lugar a la objeción de
conciencia de que trata el artículo 18 de la Carta. Compete a cada partido o
movimiento, en virtud de su autonomía, definir los asuntos de conciencia que
queden eximidos del régimen de bancadas.
En este sentido, la reforma se sitúa en un punto
intermedio entre el régimen liberal clásico de representación individual y el
sistema fuerte de partidos que no da espacio a la acción individual de la
persona que ha sido popularmente elegida para pertenecer a una de las
corporaciones públicas.
Estudio del cargo central planteado
en la demanda
10. A la luz de las consideraciones
planteadas se pregunta la
Corte si la norma demandada, que autoriza a las bancadas de los partidos y
movimientos políticos a tomar la decisión de liberar a sus miembros para votar
de acuerdo con su criterio individual cuando medien razones de conveniencia
política, trámite legislativo o controversia regional en el caso de la Cámara
de Representantes, vulnera el régimen de bancadas consagrado en el artículo 108
de la Carta.
11. La pregunta planteada no puede
ser simplemente resuelta apelando a una lectura exegética y asistemática de la
fórmula gramatical empleada por el constituyente en el inciso 6 del artículo
108 de la Carta, según la cual la actuación en bancada se realizará “en los
términos de la ley”. Como ya lo ha mencionado reiteradamente la Corte, cuando
la Constitución difiere una determinada reglamentación al legislador, no lo
está facultando para vaciar de contenido la cláusula constitucional que está
autorizado a reglamentar o las restantes normas constitucionales que lo
vinculan con igual fuerza y vigor. Por ello no puede sostenerse que dado que la
Carta señala que las bancadas actuaran en las corporaciones públicas en los
términos de la ley, la ley pueda llegar hasta el punto de suprimir la
obligación de actuar en bancadas. En suma, la reglamentación de la actuación de
las bancadas en las corporaciones públicas tiene, en todo caso, que respetar la
decisión constitucional de obligar a los miembros de los partidos y movimientos
políticos de actuar colectivamente – o en bloque - de conformidad con los
estatutos y el programa de la correspondiente organización y según la decisión
que democráticamente adopte la respectiva bancada.
En los términos anteriores, la
remisión a la ley de que trata el inciso 6 del artículo 108 de la Carta apareja
la obligación de reglamentar en el estatuto del Congreso, la forma como deberán
actuar las bancadas. Sin embargo, no consagra una habilitación para debilitar
el régimen de bancadas.
12. Como ya fue explicado, a partir de la reforma
política introducida por el constituyente mediante el Acto Legislativo 01 de
2003, se consagró la regla general de funcionamiento de las corporaciones públicas
en bancadas políticas (art. 108 C.P.), con la finalidad de promover la
racionalización y eficiencia en el trabajo de estas corporaciones y el
fortalecimiento y modernización de los partidos y movimientos políticos. No
obstante el constituyente estableció una excepción a ese funcionamiento
colectivo, al autorizar la no aplicación del régimen de bancadas a los asuntos
de conciencia, en los que pueden actuar individualmente los miembros de las
corporaciones de elección popular.
13. De acuerdo con lo prescrito en la
norma constitucional citada (art. 108 C.N.), los asuntos de conciencia deben
ser determinados en los estatutos de los partidos y movimientos políticos. En
este sentido, en ejercicio de la autonomía de que gozan los partidos y
movimientos políticos, el establecimiento de las reglas de juego en esta
materia debe hacerse al interior de estas organizaciones de manera autónoma y
democrática, sin que tengan que sujetarse a unos parámetros preestablecidos por
el legislador. No obstante, dichos asuntos deben responder razonablemente, a
cuestiones  típicas de conciencia, consideradas y  definidas como tales en
otras disciplinas o ciencias.
14. Por los argumentos expuestos, la
ley demandada según la cual los congresistas pueden votar según su criterio
individual cuando así lo consideren las correspondientes bancadas en virtud de
razones de "conveniencia política, de trámite legislativo o de
controversia regional", como excepciones a la actuación en bancada,
resultan violatorias del mandato constitucional. En efecto, de una parte
corresponde a cada partido o movimiento definir los asuntos de conciencia que
no se sujeten al régimen de bancadas. De otro lado, la generalidad y ambigüedad
de la cláusula demandada convierte prácticamente en regla general la excepción
de actuación individual de los miembros de las corporaciones públicas. En
efecto, las “razones de conveniencia política, trámite legislativo o
controversia regional” cubren casi todo el espectro de las decisiones que deben
ser adoptadas al seno de las corporaciones públicas y por ello permiten un
amplio margen de discrecionalidad de los partidos y movimientos políticos que
hacen nugatorios los propósitos de la reforma política contrariando
abiertamente el artículo 108 superior. Por consiguiente, las expresiones
demandadas del artículo 5º de la Ley 974 de 2005 deben ser declaradas
inexequibles.
VII.   DECISIÓN
En mérito a las consideraciones
expuestas, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE la
expresión “o de aquellos en los que, por razones de conveniencia política,
de trámite legislativo o controversia regional en el caso de la Cámara de
Representantes, los miembros de las bancadas decidan no adoptar una decisión
única” del inciso segundo del artículo 5 de la Ley 974 de 2005 por las
razones que han sido descritos en la presente sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
AUSENTE EN COMISION
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C- 859 DE 2006
LIBERTAD DE CONCIENCIA-Alcance (Salvamento parcial de voto)
LIBERTAD DE CONCIENCIA-Consagración en instrumentos internacionales
(Salvamento parcial de voto)
LIBERTAD DE CONCIENCIA Y BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD (Salvamento
parcial de voto)
REGIMEN DE BANCADAS-Alcance de la expresión “asuntos de
conciencia” como excepción a la actuación en bancadas/REGIMEN DE BANCADAS-Distinción
entre “asuntos de conciencia” y cuestiones que pueden dar lugar a la objeción
de conciencia (Salvamento parcial de voto)
Los asuntos de conciencia que justifican la separación
de un miembro de la decisión adoptada por la bancada no son idénticos de
aquellos vinculados con la objeción de conciencia de que trata el artículo 18
Superior. De allí, que sea necesario determinar si son temas de carácter moral,
no político, o si se trata de ser coherente con el programa político por el
cual fue elegido el representante (voto de conciencia). Desde esta perspectiva,
el señalamiento de los asuntos de conciencia encuentra límites en los ámbitos
de la moral, la ética, la religión; en los demás casos, no podría el
congresista separarse de lo decidido por la bancada, salvo que lo autorice el
partido político. En suma, los asuntos de conciencia no son equivalentes a la
objeción de conciencia, entendida ésta como "la resistencia a obedecer un
imperativo jurídico invocando la existencia de un dictamen de conciencia que
impide sujetarse al comportamiento prescrito", es decir, un derecho fundamental destinado a
proteger al individuo frente a medidas estatales que conculquen su sistema de
valores éticos en el sentido de obligarlo a actuar en contra de éstos. Por el
contrario, los asuntos de conciencia serán aquellos que cada partido o
movimiento político le otorgue dicho carácter, luego de una decisión adoptada
democráticamente en su seno.
REGIMEN DE BANCADAS-Competencia para determinar los “asuntos de
conciencia” respecto de los cuales no se aplica dicho régimen (Salvamento
parcial de voto)
REGIMEN DE BANCADAS-Excepción a la actuación en bancadas por
razones de “controversia regional” no contraría la Constitución/REGIMEN DE
BANCADAS-Excepción a la actuación en bancadas cuando median razones de
conveniencia política o trámite legislativo (Salvamento parcial de voto)
Comparto la tesis mayoritaria, en el sentido de que
efectivamente los vocablos “razones de conveniencia política” y “trámite legislativo”,
resultan ser tan generales y abstractos que prácticamente conducirían a hacer
nugatorio el mandato constitucional según el cual los miembros de las
Corporaciones Públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político
deben actuar en bancadas. No sucede lo mismo con la expresión “o controversia
regional en el caso de la Cámara de Representantes”. Recuérdese que, a
diferencia del Senado, la Cámara de Representantes es elegida por
circunscripciones territoriales, es decir, por los Departamentos, el Distrito
Capital y cinco miembros elegidos por circunscripción especial nacional. De
allí que, atendiendo al origen político de los representantes, resulta
contrario a la Constitución prohibirles votar separadamente, en representación
de sus electores y en defensa de los intereses regionales. En otras palabras,
la disciplina de bancada, y los objetivos que se persiguen con el
establecimiento de las mismas, no pueden desconocer la conformación de las
cámaras y la lógica interna que las gobierna. En segundo lugar, existen
partidos políticos conformados por coaliciones, que representan distintas
regiones del país en la Cámara. De allí que resultaría absurdo negarle a los
parlamentarios votar en defensa de los intereses de las entidades territoriales
que representan específicamente dentro de la coalición.
Referencia: expediente D-6239
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 5º de la Ley 974 de 2005 (parcial).
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO.
Temas: régimen de bancadas. Asuntos de
conciencia.
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte Constitucional procedo a exponer las razones por las
cuales me aparto parcialmente de la decisión adoptada por la Sala Plena en
sentencia C-859 de 2006, mediante la cual se declaró inexequible la expresión “o
de aquellos en los que, por razones de conveniencia política, de trámite
legislativo o controversia regional en el caso de la Cámara de Representantes,
los miembros de las bancadas decidan no adoptar una decisión única”, del
inciso segundo del artículo 5º de la Ley 974 de 2005, por cuanto, a mi juicio,
la expresión “o de controversia regional” no contraría la Constitución,
como paso a explicar.
1. Distinciones entre “asuntos de
conciencia” y cuestiones que pueden dar lugar a la objeción de conciencia.
El fallo de la Corte se limita a señalar
que “cuando la Carta se refiere a “asuntos de conciencia” no se está
limitando exclusivamente a las cuestiones que pueden dar lugar a la objeción de
conciencia de que trata el artículo 18 de la Carta. Compete a cada partido o
movimiento, en virtud de su autonomía, definir los asuntos de conciencia que
queden eximidos del régimen de bancadas”, es decir, el juez constitucional
no explicó realmente las diferencias existentes entre las cuestiones que pueden
dar lugar a la objeción de conciencia y los asuntos de conciencia, de que trata
el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003.
Así pues, la libertad de conciencia
consiste en una facultad con que cuenta el individuo para actuar en determinado
sentido, adoptar decisiones y posturas ante la vida, en concordancia con un
conjunto de valores y convicciones personales. Se trata, en consecuencia, de
proteger aquella esfera íntima del sujeto, vinculada estrechamente con la forma
de concebir el mundo y la  realidad que lo rodea; convicciones todas ellas que
son el resultado de un largo y complejo proceso educativo, familiar, social y
moral, el cual conduce al ser humano a adoptar determinados
modelos de comportamiento en la sociedad a la cual pertenece. Este sistema de
valores no puede ser invadido ni modificado por la acción del Estado.
Ahora bien, en el caso colombiano, la libertad de
conciencia se encuentra consagrada en el artículo 18 Superior, a cuyo tenor, “Nadie
será molestado por razón de sus convicciones o creencias ni compelido a
revelarlas ni obligado a actuar contra su conciencia.”  De igual manera, en
materia de instrumentos internacionales que hacen parte del bloque de
constitucionalidad, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en su
artículo 18, dispone que “Toda persona tiene derecho a la libertad de
pensamiento, de conciencia y de religión; este derecho incluye la libertad de
cambiar de religión o de creencia, así como la libertad de manifestar su
religión o su creencia, individual o colectivamente, tanto en público como en
privado, por la enseñanza, la práctica, el culto y la observancia”; a su
vez, el artículo 18 del PIDCP, estipula lo siguiente:
“1. Toda persona tiene derecho a la
libertad de pensamiento, de conciencia y de religión; este derecho
incluye la libertad de tener o de adoptar la religión o las creencias de su
elección, así como la libertad de manifestar su religión o sus creencias,
individual o colectivamente, tanto en público como en privado, mediante el
culto, la celebración de los ritos, las prácticas y la enseñanza.
Así mismo, el Pacto de San José, en su
artículo 12 establece lo siguiente:
Libertad de Conciencia y  de Religión
1. Toda persona tiene derecho a la libertad de conciencia y de
religión.  Este derecho implica la libertad de conservar su religión o sus
creencias, o de cambiar de religión o de creencias, así como la libertad de
profesar y divulgar su religión o sus creencias, individual o colectivamente,
tanto en público como en privado.
Pues bien, ninguna de las disposiciones
internacionales anteriormente citadas hacen referencia expresa a la objeción de
conciencia; con todo, el Comité de Derechos Humanos, en su Observación General
núm. 22 entendió que dicho derecho derivaba del texto del artículo 18 del
PIDCP, en la medida en que “la obligación de utilizar la fuerza mortífera
puede entrar en grave conflicto con la libertad de conciencia y el derecho a
manifestar y expresar creencias religiosas u otras creencias”[4].
La Corte Constitucional, a su vez, ha establecido diversas líneas
jurisprudenciales en relación con la libertad de conciencia, como son (i) la
garantía de la libertad de conciencia no necesariamente incluye la consagración
positiva de la objeción de conciencia para prestar el servicio militar, figura
esta que no ha sido aceptada por la Constitución colombiana como recurso
exonerativo de la indicada obligación[5]; (ii) la ratio iuris de la libertad de conciencia es la
inmunidad de toda fuerza externa que obligue a actuar contra las propias
convicciones y que impida la realización de aquellas acciones que la conciencia
ordena sin estorbo o impedimento[6]; (iii) si bien una persona no puede ser obligada a actuar contra su
conciencia, en garantía de la libertad correspondiente, ésta no es absoluta y,
por el contrario, tiene claros límites relacionados con el interés general[7]; (iv) las
libertades de pensamiento y opinión, religiosa y de conciencia, abarcan una
doble significación: de una parte implican la autonomía jurídica del individuo
en lo referente al objeto jurídico que amparan, y de otro, conllevan la
inmunidad de coacción con respecto al mismo objeto[8]; (v) existe una modalidad de objeción de conciencia conocida como 'la
objeción médica u objeción sanitaria', según la cual, todo profesional de
la medicina puede rehusarse a intervenir en una operación o tratamiento
clínico, siempre que las circunstancias fácticas que rodean dicho tratamiento
atenten contra los dictados de la recta razón que regulan el comportamiento
médico[9]; (vi) el derecho a la libertad de conciencia consagrado
constitucionalmente como un derecho fundamental de aplicación inmediata, es el
que tiene toda persona para actuar en consideración a sus propios parámetros de
conducta sin que pueda imponérsele actuaciones que estén en contra de su razón[10]; y (vii) la
objeción de conciencia no es un derecho del cual son titulares las personas
jurídicas o el Estado.[11]
Este recuento jurisprudencial evidencia que el tema de la libertad
de conciencia ha estado presente en discusiones referentes a (i) la
obligatoriedad del servicio militar; (ii) las transfusiones de sangre en el
ámbito de determinadas religiones; (iii) la prestación del juramento para
asumir ciertos cargos públicos; (iv) los días sagrados frente a obligaciones
educativas; y (v) la realización médica de un aborto. En otras palabras, se
trata de un derecho fundamental, garantizado mediante la objeción de
conciencia, el cual puede entrar en colisión con otros derechos fundamentales o
ser limitado su ejercicio por el legislador, en aras de salvaguardar el interés
general.
Por el contrario, el vocablo “asuntos de conciencia”
es un término cuyo contenido y alcance necesariamente deben ser comprendidos en
el contexto particular de la Reforma Política, y en especial, en el
funcionamiento del régimen de bancadas. En tal sentido, cabe precisar que el
régimen de bancadas no busca solamente fortalecer los partidos políticos, sino
también incrementar la legitimidad de las corporaciones de elección popular; en
últimas, aumentar la eficacia de los programas políticos que fueron propuestos
al electorado, de manera que éstos no se dispersen.
En efecto, los asuntos de conciencia que justifican la
separación de un miembro de la decisión adoptada por la bancada no son
idénticos de aquellos vinculados con la objeción de conciencia de que trata el
artículo 18 Superior. De allí, que sea necesario determinar si son temas de
carácter moral, no político, o si se trata de ser coherente con el programa
político por el cual fue elegido el representante (voto de conciencia). Desde
esta perspectiva, el señalamiento de los asuntos de conciencia encuentra
límites en los ámbitos de la moral, la ética, la religión; en los demás casos,
no podría el congresista separarse de lo decidido por la bancada, salvo que lo
autorice el partido político.
En suma, los asuntos de conciencia no son equivalentes
a la objeción de conciencia, entendida ésta como "la resistencia a
obedecer un imperativo jurídico invocando la existencia de un dictamen de
conciencia que impide sujetarse al comportamiento prescrito"1, es decir, un derecho fundamental destinado a proteger al individuo
frente a medidas estatales que conculquen su sistema de valores éticos en el
sentido de obligarlo a actuar en contra de éstos. Por el contrario, los asuntos
de conciencia serán aquellos que cada partido o movimiento político le otorgue
dicho carácter, luego de una decisión adoptada democráticamente en su seno.
2. Límites que tienen el legislador y los partidos
políticos al momento de decidir cuáles son los “asuntos de conciencia”.
El artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003 señala
que “los miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo
partido o movimiento político o ciudadano actuarán en ellas como bancada en los
términos que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas
democráticamente por éstas”. A renglón seguido, dispone que “Los
estatutos internos de los partidos y movimientos políticos determinarán los
asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este régimen”.
En tal sentido, la Sala Plena partió de la premisa
equivocada según la cual no le es dable al legislador establecer ningún “asunto
de conciencia”, que le permita al congresista apartarse de la decisión
adoptada por los integrantes de la bancada, puesto que dicha competencia
residiría exclusivamente en cabeza de los partidos y movimientos políticos, más
exactamente, en sus estatutos internos. Por tanto, se interpretó exegéticamente
el último inciso del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003, sin tomar en
consideración lo dispuesto en la disposición constitucional inmediatamente
anterior, interpretación sistemática que hubiese conducido a afirmar que el
legislador puede establecer unos asuntos de conciencia, tal y como lo hizo en
el caso concreto, sin perjuicio de lo dispuesto en los estatutos de los
partidos. En otras palabras, la interpretación restrictiva acordada por la
mayoría conduce a negar la facultad constitucional expresa con que cuenta el
legislador para regular la actuación de las bancadas en el Congreso de la
República, regulación que por supuesto incluye el tema de los “asuntos de
conciencia”, es decir, no se acudió al principio del efecto útil de las normas
jurídicas.
En este orden de ideas, corresponde al legislador y a
los estatutos internos de los partidos y movimientos políticos determinar los
asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará el régimen de
bancadas. En tal sentido, el margen de configuración normativa con que cuentan
el Congreso y los partidos en la materia no es absoluto, ya que la
determinación de los asuntos de conciencia debe tener una adecuada
fundamentación constitucional, tanto más y en cuanto se trata de una excepción
a la regla general según la cual los congresistas siempre deben votar en bancada.
3. Análisis del caso concreto.
En el caso concreto, el legislador había dispuesto que
las bancadas podían dejar en libertad a sus integrantes para votar de acuerdo a
su criterio individual, en aquellos casos en que se tratara de razones de
conveniencia política, de trámite legislativo o controversia regional en el
caso de la Cámara de Representantes. Para la mayoría de los integrantes de la
Sala Plena, la disposición era contraria a la Constitución por cuanto, por una
parte, el legislador carecería de competencia para establecer los “asuntos de
conciencia”; por otra, las causales por él establecidas revisten tal grado de
generalidad que terminan vaciando de contenido la obligación que tienen los
congresistas de actuar en bancada.
Como se ha explicado, el primer reproche formulado a
las expresiones acusadas no es cierto, ya que el legislador también puede
regular el tema de los asuntos de conciencia. En cuanto al segundo, comparto la
tesis mayoritaria, en el sentido de que efectivamente los vocablos “razones
de conveniencia política” y “trámite legislativo”, resultan
ser tan generales y abstractos que prácticamente conducirían a hacer nugatorio
el mandato constitucional según el cual los miembros de las Corporaciones
Públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político deben actuar en
bancadas. No sucede lo mismo con la expresión “o controversia regional en el
caso de la Cámara de Representantes”, por las razones que pasan a
explicarse.
En primer lugar, en la historia constitucional
colombiana, la Cámara de Representantes siempre ha sido un órgano donde se dan
cita los intereses de las entidades territoriales. De allí que permitirle a los
integrantes de aquélla votar individualmente, y no en bancada, cuando quiera
que se trae de un asunto de carácter regional, resulta ser perfectamente acorde
con la estructura del Estado colombiano. En efecto, recuérdese que, a
diferencia del Senado, la Cámara de Representantes es elegida por
circunscripciones territoriales, es decir, por los Departamentos, el Distrito
Capital y cinco miembros elegidos por circunscripción especial nacional. De
allí que, atendiendo al origen político de los representantes, resulta
contrario a la Constitución prohibirles votar separadamente, en representación
de sus electores y en defensa de los intereses regionales. En otras palabras,
la disciplina de bancada, y los objetivos que se persiguen con el
establecimiento de las mismas, no pueden desconocer la conformación de las
cámaras y la lógica interna que las gobierna.
En segundo lugar, existen partidos políticos
conformados por coaliciones, que representan distintas regiones del país en la
Cámara. De allí que resultaría absurdo negarle a los parlamentarios votar en
defensa de los intereses de las entidades territoriales que representan específicamente
dentro de la coalición.
La lógica de decisión de la sentencia C-859 de 2006
parece tener como norte un único y prevalente fin u objetivo: fortalecer la
disciplina de partido o movimientos políticos y hacer de éstos los sujetos
protagonistas de la actuación política. El hecho de que el fortalecimiento de
los partidos sea “un” objetivo, no significa que sea el único, el prevalente, y
ni siquiera el más importante, pues la reforma política, esto es, las
modificaciones al sistema electoral, al sistema de partidos y al funcionamiento
de los cuerpos colegiados de elección popular también pretende y de manera mas
relevante la modernización del Congreso y la gobernabilidad. El funcionamiento
ágil, eficaz del Congreso que simultáneamente haga que en cumplimiento de las
funciones constitucionales sean representativas de la voluntad popular y con un
plus de legitimidad.
No se puede restringir el análisis de la ley de
bancadas con el criterio de que su norte es el fortalecimiento de los partidos,
pues este no es un fin último, es un fin mediato, el valor o fin último es el
fortalecimiento del Congreso y de los cuerpos colegiados y esto se logra en
muchas ocasiones contra los intereses de los partidos políticos
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] En: MADRID-MALO GARIZABAL, Mario. El derecho a la Objeción de
Conciencia. Segunda edición, Librería Ediciones el Profesional, Bogotá
2003, pág. XIII.
[2] Sobre la disciplina interna de los partidos y el régimen de la
doble militancia se pronunció la Corte en la sentencia C-342 de 2006, que
declaró la inexequibilidad de la expresión:  “No incurrirá en doble militancia,
ni podrá ser sancionado el miembro de la Corporación Pública o titular de un
cargo de elección popular que se inscriba como candidato para un nuevo periodo,
por un partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos diferente del
que lo avaló en la elección anterior, siempre y cuando medie notificación
oportuna y cumpla con los deberes de la bancada, de la cual hace parte”,  del
artículo 4° de la ley 974 de 2005, por vulneración de la prohibición
constitucional de la doble militancia.
[3] Cfr. Ponencia para primer debate en segunda vuelta al proyecto de
acto Legislativo número 136 de 2002 Cámara, 001 de 2002 Senado, acumulado con
los proyectos de Acto legislativo 03 y 07 de 2002, en Gaceta del Congreso 146
de 3 de abril de 2003.
[4] Comité de Derechos Humanos, Observación General núm.
22, parr. 11.
[5] Sentencia T- 409 de 1992.
[6] Sentencia T- 547 de 1993.
[7] Sentencia T- 363 de 1995.
[8] Sentencia C-616 de 1997.
[9] Sentencia T- 823 de 2002.
[10] Sentencia T-332 de 2004.
[11] Sentencia C-355 de 2006.
1 Suárez Pertierro, Gustavo:  La
objeción de conciencia al servicio militar en España,  en
"Anuario de Derechos Humanos", Instituto de Derechos Humanos,
Madrid, 1990.  Pág. 251.