T-139-13
[Proyecto de circulación restringida]
Sentencia T-139/13
DERECHO A LA EDUCACION DE NIÑOS Y NIÑAS
EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Fundamental
Dado que todos los niños y niñas son
titulares del derecho fundamental a la educación, debe concluirse que también
los niños y niñas con discapacidades físicas, cognitivas o de cualquier otro
tipo, tienen derecho a la educación. Esta afirmación que es aparentemente obvia,
tiene relevancia puesto que se recuerda que no hay razones constitucionalmente
admisibles para considerar que los niños con discapacidad carecen del derecho a
recibir educación, ni para pensar que el Estado está eximido de todas o alguna
de las obligaciones derivadas de los componentes que integran el derecho de acuerdo con los
instrumentos internacionales y la jurisprudencia constitucional sobre la
materia.
POBLACION EN SITUACION DE
DISCAPACIDAD COMO GRUPO SOCIAL DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL
DERECHO A LA EDUCACION INCLUSIVA DE
NIÑOS Y NIÑAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Obligación de garantizar acceso a la educación en aulas regulares de
estudio
En la implementación del derecho a la
educación de los niños y niñas discapacitadas, debe dársele prevalencia al
modelo inclusivo. De acuerdo con éste, “la regla general es la garantía de la
posibilidad de acceder al sistema educativo en aulas regulares de estudio (…).
La educación especial debe entenderse como la última opción, es decir, debe
operar de forma excepcional” la regla general en la interpretación de los
componentes del derecho a la educación de niños y niñas discapacitadas, es que
estos tienen el derecho a acceder a aulas regulares. Pero para que ello sea
posible es necesario hacer ajustes razonables al modelo educativo actual. Esto
genera en cada uno de los cuatro ámbitos que componen el derecho a la educación
obligaciones específicas, entre las que se destacan:
DERECHO A LA EDUCACION DE NIÑOS Y
NIÑAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Deber
del Estado de velar por el levantamiento de obstáculos para el acceso a aulas
regulares y asegurar disponibilidad de aulas especiales para quienes,
excepcionalmente, puedan requerirlo
Los niños y niñas con discapacidad
son sujetos de especial protección constitucional, por el ciclo vital que
afrontan y por la discriminación histórica a la que han sido sometidos debido a
sus diferencias funcionales. Son titulares del derecho a la educación y el
Estado tiene las mismas obligaciones concebidas frente a la educación para los
niños que no presentan discapacidades. No obstante, esta equiparación no puede
desconocer las diferencias de los estudiantes. El Estado tiene la obligación de
velar por el levantamiento de los obstáculos que impiden el acceso a la
educación de los niños y niñas con discapacidad a las aulas regulares y
garantizar que haya plena disponibilidad de aulas especiales para quienes,
excepcionalmente, puedan requerirlo.
DERECHO A LA EDUCACION DE NIÑOS Y NIÑAS
EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Escolarización
como instrumento de focalización de subsidios sociales
ENTREGA DE SUBSIDIOS SOCIALES CONDICIONADA
A LA ESCOLARIZACION DE NIÑOS-Debe
respetar derechos fundamentales como mínimo vital, debido proceso y no
discriminación
i) Durante el ejercicio de
focalización y adjudicación de los subsidios, la administración debe abstenerse
de entrar en contradicción con los derechos fundamentales de los beneficiarios,
especialmente el derecho al debido proceso, el mínimo vital y el principio de
no discriminación. Los subsidios que condicionen la entrega del dinero a la escolarización
deben respetar los derechos fundamentales, por cuanto es un fin esencial del
Estado “garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución” y porque los derechos tienen carácter
interdependiente e indivisible y, por lo tanto, la realización de uno no puede
significar el sacrificio de otros. Se ha determinado que los subsidios que
condicionan la entrega de beneficios a la escolarización de los niños deben
garantizar y proteger plenamente el contenido del derecho a la educación, en
sus componentes de disponibilidad, acceso, aceptabilidad y permanencia. En este
orden de ideas, (ii) el requisito de escolarización no puede convertirse en un
obstáculo para la realización del derecho a la educación ni puede basarse en
una concepción restringida o incompleta de este derecho, que afecte los
intereses de las personas con discapacidad.
ENTREGA DE SUBSIDIOS SOCIALES
CONDICIONADA A LA ESCOLARIZACION DE NIÑOS-Exigir que niños y niñas con discapacidad se vinculen en aulas
especializadas desconoce regla general sobre acceso a instituciones educativas
regulares
Exigir que los niños y niñas con
discapacidad se vinculen en aulas especializadas según el tipo de limitación,
desconoce que la regla general y la que mejor protege el derecho, es que
ingresen a instituciones educativas regulares, excepto en los eventos en los
que los médicos consideren que el estudiante debe acudir a un centro especializado.
Por esta razón, es inadmisible desde el punto de vista del derecho a la
educación negar la entrega de un subsidio aduciendo que el estudiante con
discapacidad está vinculado a un aula regular o, en el sentido contrario,
negarlo bajo el único argumento de que está vinculado a un aula educativa
especializada.
PROGRAMAS FAMILIAS EN ACCION-Comprende subsidio nutricional y subsidio de educación
DERECHO A LA EDUCACION DE NIÑOS Y NIÑAS
EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Vulneración
por Municipio al incumplir obligación de garantizar el acceso de la menor al
sistema educativo, bien sea en aula regular o especializada
DERECHO A LA EDUCACION DE NIÑOS Y NIÑAS
EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Reglas
relativas a componentes de acceso, disponibilidad, aceptabilidad y
adaptabilidad
DERECHO A LA IGUALDAD Y A LA NO
DISCRIMINACION DE NIÑOS Y NIÑAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Desconocimiento por Programa de Familias en acción por
cuanto no incluye medidas afirmativas que garanticen el acceso de los
beneficios a menores en situación de discapacidad
Observa
la Sala que el programa de subsidios de Familias en Acción no incluye medidas
afirmativas que garanticen el acceso de los beneficios a personas como la menor,
que tienen algún tipo de discapacidad, y que consideren las limitaciones en el
goce del derecho a la educación en el municipio. La Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica del DPS expresó claramente que el programa de subsidios “no tiene
dentro de sus objetivos definidos en el Conpes 3472, la entrega de subsidios
especiales para menores con discapacidad”. Esta limitación del programa supone
un desconocimiento del derecho a la no discriminación y a la igualdad de las
personas con discapacidad, que en muchísimos eventos no pueden ingresar con la
misma facilidad que los demás niños a la escuela regular, pues su acceso al
derecho a la educación depende primero de una serie de exámenes y evaluaciones;
de la verificación de que en el municipio en el que residen haya instituciones
con capacidad para atender necesidades educativas especiales, así como centros
educativos especializados a los que se acuda de forma excepcional. En algunos
casos, ello supone tardarse más en ser incluido en el sistema educativo pero,
en el caso de Gina Manuela, las condiciones de discapacidad significaron su
exclusión total del sistema educativo, sin que ella misma haya tenido
responsabilidad en la decisión de no acudir a la escuela.
DERECHO AL MINIMO VITAL Y A LA
EDUCACION DE MENOR EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Vulneración por negar subsidio de Familias en Acción
por no cumplir con el requisito de escolarización
La
conducta de la entidad accionada desconoció la obligación que tiene el Estado
en su conjunto -y en particular el deber de una entidad estatal que decide
condicionar la entrega de subsidios sociales al cumplimiento de requisitos que
involucran el derecho a la educación-, de garantizar el acceso a la educación
de los niños y niñas con discapacidad, así como de brindarles un trato conforme
a su carácter de sujetos de especial protección constitucional. En efecto, la
Sala observa que el DPS aplicó el requisito de escolarización sin considerar
que la madre de la niña no tenía claro cómo cumplir con las exigencias del
subsidio dada la condición de discapacidad de la niña y que, de acuerdo con la
información que de buena fe poseía, ella estaba “estudiando” en el Centro Madre
de Dios de Monserrat.  Lo mínimo que debió hacer el DPS en este caso era
informar a la accionante sobre la oferta educativa del municipio o remitirla
ante las entidades que pudieran proveerle asesoría en la materia y, mientras
tanto, pagar el subsidio establecido para los niños de la edad de Gina Manuela
pues, la ausencia del cumplimiento del requisito no obedeció en ningún caso a
la desidia de la acudiente de la accionante sino a las restricciones para
acceder al derecho a la educación. Al no hacerlo, el DPS convirtió el requisito
de escolarización en un obstáculo para los fines del subsidio de contribuir al
“desarrollo” y en una limitación más a la educación de los niños con menores
recursos económicos. De hecho, la decisión de negar el pago del subsidio no
llevó a que la accionante inscribiera a su hija en una institución educativa
formal, comoquiera que ella estaba legítimamente convencida de que ya lo estaba
y, como consecuencia, el dinero transferido no tendrá la capacidad de
contribuir luego al mejoramiento de las condiciones de la familia.
DERECHO A LA EDUCACION DE NIÑOS Y NIÑAS
EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Orden al
Departamento para la Prosperidad Social adopte medidas para garantizar acceso y
permanencia de los niños y niñas mayores de 7 años al subsidio de Familias en
Acción
Referencia:
expediente T-3.200.874
Acción de tutela instaurada por Viviana Lorena
Sepúlveda Restrepo en representación de Gina Manuela Leal Sepúlveda, contra
Acción Social, hoy Departamento para la Prosperidad Social.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá,
DC.,  catorce (14) de marzo de dos mil trece (2013).
La
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis
Ernesto Vargas Silva en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro
del trámite de revisión del fallo dictado por el Juzgado Promiscuo Municipal de
Alcalá (Valle del Cauca) en el asunto de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
De los hechos y la demanda.
1.
Viviana Lorena Sepúlveda Restrepo,
en representación de su hija Gina Manuela Leal Sepúlveda, presentó acción de
tutela contra Acción Social, hoy Departamento para la Prosperidad Social[1] (En adelante,
DPS), por considerar que esta entidad vulneró los derechos fundamentales de su
hija menor de edad a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, a la
educación y a la protección de las personas en situación de discapacidad, con
base en los siguientes hechos y consideraciones:
1.1.
Manifiesta la accionante que su
hija Gina Manuela Leal, de 9 años de edad, reside junto a ella en el municipio
de Alcalá (Valle del Cauca) y fue diagnosticada con retraso mental,
microcefalia e hiperactividad secundaria al retraso.
1.2.
Debido a que su núcleo familiar
está inscrito en el nivel 1 del SISBEN, la accionante recibía el subsidio de
nutrición para niños menores de siete años otorgado por el programa
gubernamental Familias en Acción.
1.3.
Sin embargo, el 1 de noviembre de
2010, Gina Manuela cumplió 7 años y la entidad demandada suspendió el pago del
subsidio de nutrición.
1.4.
Los funcionarios de Acción Social
le informaron a la accionante que la razón por la que no continuaron entregando
el subsidio consistía en que, de acuerdo con los lineamientos del programa
Familias en Acción, el subsidio de nutrición se entrega a las familias que
tienen niños de 0 a 7 años, pertenecientes al nivel 1 del SISBEN. En adelante,
el subsidio se entrega únicamente si los niños están  escolarizados en instituciones
de educación formal.
1.5.
Inconforme con esta respuesta, el
15 de febrero de 2011 la accionante elevó derecho de petición a la entidad insistiendo
en el reconocimiento del subsidio para Gina Manuela. Solicitó que se tomara en
consideración que ella asiste al Centro Madre de Dios de Monserrat para niños en
situación de discapacidad (En adelante, Centro Madre de Dios), y que allí
desarrolla algunas tareas pedagógicas de acuerdo con sus capacidades.
1.6.
A la fecha de presentación de la
acción de tutela, la accionante no había recibido respuesta alguna sobre la
solicitud.
1.7.
La accionante advirtió que carece
de dinero suficiente para cubrir los altos gastos que demanda el cuidado de su
hija. Al respecto, indica que el padre de la niña aporta una mensualidad de $80.000,
que actualmente solo vive con su señora madre, y que vende arepas para su
sostenimiento. Además, señala que no tiene conocimiento de que el municipio tenga
otro tipo de ayudas económicas para la población discapacitada[2].
2.
La demanda de tutela fue admitida
el 10 de mayo de 2011 por el Juzgado Promiscuo Municipal de Alcalá (Valle del
Cauca).
Intervención de
la parte demandada.
3.
Lucy Edrey Acevedo Meneses,
representante judicial de Acción Social, solicitó que se negara la acción de
tutela. Constató que la familia de la señora Viviana Lorena Sepúlveda aparece
inscrita y activa dentro del programa Familias en Acción, pero indicó que la
niña no tiene “actualización escolar vigente” y recordó que este es un
requisito indispensable para la entrega de los subsidios a niños mayores de 7
años. Además, señaló que en los objetivos establecidos en el Conpes 3472, el Programa
Familias en Acción no incluye la entrega de subvenciones especiales para
discapacitados y, por tanto, la decisión de no otorgar el subsidio de nutrición
a la hija de la accionante no vulnera sus derechos fundamentales.
Del fallo
de tutela.
4.
En sentencia proferida el 23 de
mayo de 2011, el Juzgado Promiscuo Municipal de Alcalá (Valle del Cauca)
declaró la carencia actual de objeto por hecho superado en la tutela promovida
por Viviana Lorena Sepúlveda Restrepo. Refirió que la solicitud elevada por la
accionante el 15 de febrero de 2011 para que no se retirara el subsidio a Gina
Manuela por su condición de discapacidad, fue respondida mediante los oficios
del 11 y 20 de mayo de 2011 en la respuesta a la acción de tutela,  precisando
las razones por las cuales los operadores del programa de Familias en Acción no
puede conceder auxilios a niños mayores de 7 años que no estén inscritos en un
centro educativo formal. Para el juzgado, aunque esta respuesta no fue oportuna,
sí se ocupó de forma clara, precisa y congruente de lo solicitado por la
accionante y fue puesta en conocimiento de la misma. Por tanto, la vulneración
al derecho de petición fue superada y carecería de sentido cualquier orden que
se adopte en el caso.
5.
La acción de tutela no fue objeto
de impugnación.
Pruebas relevantes obrantes en el expediente.
6.
Respuesta de Acción Social al
derecho de petición elevado por la accionante, expedida el 11 de mayo de 2011.
En este documento, Acción Social describe los propósitos generales del programa
Familias en Acción, y señala que el esquema de pago de subsidios aprobado para
las familias beneficiarias es el siguiente:
“1-
Nutrición (familiar – con menores de 7 años)         50.000 pesos mensuales.
2-
Primaria (mayores 7 años grados 2 a 5)        15.000 mensuales.
3-
Secundaria                                                     30.000
mensuales”.
En este
contexto, indica que la niña “se encuentra sin actualización escolar
vigente", y que “el programa Familias en Acción no tiene dentro de
sus objetivos definidos en el Conpes 3472, la entrega de subsidios especiales
para discapacitados. Además, no es algo que esté consignado en la ficha BPIN
del mismo y no es competencia de Acción Social prestar este servicio”[3].
7.
Historia clínica de Gina Manuela
Leal Sepúlveda en la que consta que se trata de una “paciente con historia
de retraso psicomotor global, microcefalia y estrabismo convergente de OI (…).
En proceso de pedagogía pero es difícil porque debido a RM no se logra mantener
en una actividad en forma constante”[4].
Pruebas solicitadas por la Sala de Revisión.
8.
Vistas las pruebas recaudadas, el
Magistrado Sustanciador ofició a la Secretaría de Educación del municipio de
Alcalá (Valle del Cauca), con el fin de que informara a esta corporación sobre
la política municipal de educación para los niños en situación de discapacidad
mental; las opciones educativas en el municipio para esta población; y si el
Centro Madre de Dios al que acude Gina Manuela Leal es considerado por las
autoridades una institución educativa.
Deicy Yurani
Rojas, Técnico Administrativo de la Secretaría de Desarrollo Social de Alcalá
(Valle del Cauca) respondió dentro del término a la solicitud de la Corte e
informó lo siguiente[5]:
8.1 El Centro
Madre de Dios de Monserrat no es una institución educativa. “Es una
organización no gubernamental sin ánimo de lucro, dedicada a la rehabilitación
integral para niños y niñas en situación de discapacidad, y ha sido habilitado
en salud por la gobernación del Valle del Cauca”.
8.2 Las
personas en situación de discapacidad que residen en el municipio de Alcalá, pueden
acceder a la Institución Educativa San José E. y a la Institución Educativa
Arturo Gómez Jaramillo. La interviniente indicó que “esta no es la
especialidad de estas instituciones pero con sus esfuerzos coadyuvados con el
sentido humano y de pertenencia de los educadores, le dan cumplimiento a la ley
pues algunos docentes han sido capacitados para tal efecto y manejan los grupos
de discapacitados por aparte”. En el documento no se discrimina el número
de profesionales capacitados ni el grado de discapacidad que los colegios están
en condiciones de atender.
8.3 En el
municipio “no existe una política de educación integradora para niños
especiales, pero sin embargo estos niños no son discriminados y se les aplica
la ley de inclusión social, es decir que son matriculados y atendidos en las
diferentes instituciones educativas y se les brinda dentro de las posibilidades
una educación acorde a su especial situación de salud mental”.
9.
De igual forma, el Magistrado Sustanciador
ofició al Centro Madre de Dios de Monserrat para niños en situación de
discapacidad, con el fin de que informara a esta corporación sobre la
naturaleza y objeto social del Centro; las actividades que se desarrollan con
los niños discapacitados que acuden a él y el plan de manejo previsto para Gina
Manuela Leal. Adicionalmente, solicitó que se conceptuara acerca de las
condiciones en que se encuentra la niña para recibir educación en una
institución educativa ordinaria, o si requiere otras adecuaciones para acceder
a la escuela.
Sor Offir
Henao Valencia, representante legal del Centro Social Sor María Luisa Corbin, y
Sor Luz Dary Quintero, Directora de la Unidad de Atención Centro Madre de Dios,
informaron lo siguiente[6]:
9.1 El Centro
Madre de Dios es sede de una institución de naturaleza privada sin ánimo de
lucro dirigida por la comunidad de Hijas de la Caridad San Vicente de Paul en
la ciudad de Cali. Prestan ayuda “a personas con discapacidad múltiple que
por sus escasos recursos económicos, limitaciones físicas y/o mentales no han
podido solucionar sus problemas básicos de salud, nutrición y rehabilitación
integral”. En virtud de este objeto social, fueron contratados por el ICBF
para prestar servicios en la modalidad externado con discapacidad / enfermedad
de cuidado especial.
9.2 La
institución no tiene carácter educativo. Sin embargo, se llevan a cabo algunas
actividades pedagógicas teniendo en cuenta las habilidades de cada niño y su
grado de discapacidad. Para ello, el centro cuenta con profesionales en
sicología, fonoaudiología, trabajo social, fisioterapia, nutrición, terapia
ocupacional, enfermería auxiliar y pedagogía. De acuerdo con las religiosas, “desde
el área pedagógica se pretende estimular procesos cognitivos, con el fin de
contribuir a que los NNA interioricen conceptos pedagógicos para su adecuado
desarrollo”. Dentro de estos procesos se encuentran la estimulación de la motricidad
fina y gruesa, esquema corporal, normas y pautas de comportamiento, identidad
de género, ubicación temporal y espacial, habilidades artísticas, dispositivos
básicos de aprendizaje y pautas de higiene y aseo, entre otros.
9.3 De
acuerdo con el diagnóstico de la neuropediatra Gladys Basante, el retardo
mental que presenta Gina Manuela Leal ha afectado sus funciones cognitivas. “No
tiene memoria ni a corto ni a largo plazo, no tiene noción de temporalidad, ni
ubicación espacial, no tiene control motor, presenta atención dispersa, se le
dificulta el manejo de pautas de comportamiento, tiene dificultad para asociar
y manejar conceptos.  Sin embargo, con el proceso adelantado en la institución
se han observado avances en cuanto a la socialización, habilidades para el
canto, el baile, adaptación a las normas y límites de la institución”.
9.4 A esta
intervención anexaron el plan de manejo de Gina Manuela Leal, que indica las
actividades a desarrollar por parte de los profesionales del centro, dentro las
siguientes dimensiones: salud y vida, educación y desarrollo, participación y
protección.
10.
Por último, el Magistrado
Sustanciador solicitó al Programa de Acción por la Igualdad y la Inclusión
Social (PAIIS) que ilustrara algunos asuntos específicos en relación con los
hechos objeto de la acción de tutela. En respuesta a esta petición, Andrea
Liliana Fonseca, Marta Catalina Castro Martínez y Diego Felipe Caballero
Naranjo, miembros de la mencionada institución, se refirieron a los siguientes
temas que irán siendo desarrollados a lo largo de la sentencia:
10.1 Al carácter de especial protección constitucional
de los y las menores con discapacidad, conforme a la Constitución Política de
Colombia y la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de
las Naciones Unidas.
10.2 Al derecho a la educación que tienen los niños
con discapacidad, el cual implica no solamente que no pueden ser sometidas a
discriminación para el acceso a la educación, sino que además las autoridades
deben tomar medidas específicas para asegurar el goce efectivo del derecho.
10.3 Al modelo social de la discapacidad consagrado en
la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad de Naciones
Unidas, que sirve como fundamento para establecer la educación inclusiva como regla
general para proveer educación a este sector de la sociedad, y que justifica la
asistencia excepcional a centros educativos especializados de los niños con
discapacidad.
10.4 A la obligación de las
autoridades y las instituciones educativas de incluir medidas pedagógicas que
respondan a las necesidades educativas especiales, entendidas como los
dispositivos tendientes a garantizar las adecuaciones necesarias del entorno
educativo para que los estudiantes que tienen barreras para acceder al
aprendizaje puedan superarlas, y
10.5 A la importancia del acceso
a la educación para los niños y niñas con discapacidad, como garantía para su
inclusión social.
Además, sobre el caso en concreto manifestaron que:
10.6 En su concepto, el Centro Madre de Dios de
Monserrat es un establecimiento de rehabilitación integral, pero no puede ser
considerado una institución educativa formal, pues no cumple con los requisitos
legales para ello, a saber lo prescrito en el artículo 9 de la Ley 715 de 2001
y el artículo 10 de la Ley 115 de 1994. Consideran que para garantizar el
derecho a la educación de la niña es necesario integrarla a una de las dos
instituciones educativas reportadas por la Secretaría de Desarrollo Social del
Municipio de Alcalá, de forma tal que haga parte de procesos de aprendizaje y
socialización que le permitan recibir una educación “lo más parecida posible”
a la de los demás educandos.
10.7 En todo caso, el programa Familias en Acción “contempla
el pago de un subsidio especial a las familias con niñas o niños con
discapacidad” que consiste en el pago de $50.000 mensuales para cada menor
con discapacidad entre los 7 y los 18 años, “previa entrega de una
certificación expedida por una institución de salud (ESE[7]) que verifique esta
discapacidad”[8].
De acuerdo con el concepto, Gina Manuela tendría derecho a acceder a este subsidio,
de forma conjunta con el subsidio específico para niños escolarizados, una vez
la madre de la niña haya sido asesorada sobre las opciones de educación
inclusiva que la niña podría recibir.
10.8 Conforme a ello, solicitaron que se ordene al
Municipio de Alcalá iniciar los procesos correspondientes para lograr la
inclusión educativa de Gina Manuela Leal; que se reconozca el subsidio
educativo a favor de la niña en caso de que se compruebe que el municipio no
informó debidamente sobre las opciones educativas existentes, y que la
inclusión en la escuela no excluya la posibilidad de recibir apoyos
complementarios de otras instituciones.
II.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia.
Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para proferir
sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los
artículos 86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Problemas
jurídicos
Conforme
a los hechos descritos previamente la Sala encuentra dos problemas jurídicos
que pese a estar relacionados, son claramente diferenciables: Primero, si la
inscripción en un centro de rehabilitación de una niña que tiene 10 años y
discapacidad mental, es suficiente para considerar que está inscrita en un
programa educativo, conforme a los estándares que componen el derecho a la
educación de las personas discapacitadas. Segundo, si, independientemente de
que se considere o no inscrita en el sistema educativo, es constitucionalmente
admisible que se niegue a esta niña y a su familia, pertenecientes al nivel 1
del Sisben, un subsidio destinado a la población más vulnerable económicamente,
debido a las condiciones de discapacidad que le han impedido acceder a la
educación de la misma forma que lo hacen la mayoría de los niños.
Con
el fin de resolver ambos asuntos, la Sala procederá de la siguiente forma. En
primer lugar, reiterará la jurisprudencia sobre el derecho fundamental a la
educación y las obligaciones relativas a la educación de las personas
discapacitadas. En segundo lugar, estudiará los pronunciamientos de la Corte en
torno a la escolarización como condición para la entrega de subsidios sociales.
Con base en ello, precisará los límites que impone la garantía de los derechos
fundamentales, y en particular el derecho a la educación, a este tipo de
requisitos. Por último, abordará el caso concreto.
1.
El derecho fundamental a la
educación de los niños, especialmente de quienes tienen discapacidades.
Reiteración de jurisprudencia.
Contenido
del derecho a la educación.
1.1 La educación de los niños y niñas es
un derecho fundamental, en el que concurren obligaciones para el Estado, la
familia y la sociedad[9].
A esta conclusión ha llegado la Corte a partir de la lectura de los artículos
44[10] y 67[11] de la
Constitución Política, y del texto de varios instrumentos internacionales
ratificados por Colombia, tales como el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales[12],
el Protocolo de San Salvador[13],
y la Convención de los Derechos del Niño[14].
1.2 La educación tiene especial
importancia, pues de ella depende la dignidad de las personas, la vigencia de las
garantías constitucionales, y la consecución de metas primordiales como
sociedad. La sentencia C-376 de 2010 (M.P Vargas Silva) recordó que: “(i) la
educación es un derecho y un servicio de vital importancia para las sociedades
por su relación con la erradicación de la pobreza, el desarrollo humano y la
construcción de una sociedad democrática[15];
(ii) es además una herramienta necesaria para hacer efectivo el mandato de
igualdad del artículo 13 superior, en tanto potencia la igualdad de
oportunidades[16]; (ii) es un instrumento que permite la proyección
social del ser humano y la realización de sus demás derechos fundamentales[17]; (iii) es un elemento dignificador de las personas[18]; (iv) es un factor esencial para el desarrollo
humano, social y económico[19]; (v) es un instrumento para la construcción de
equidad social[20], y (vi) es una herramienta para el desarrollo de la
comunidad, entre otras características”.
1.3 Asimismo, la Corte ha resaltado que el
derecho a la educación tiene un carácter complejo, pues su plena realización
depende del cumplimiento de obligaciones de muy distinta índole atribuidas a
los Estados y a los particulares. Además, ha admitido que algunos de estos
deberes requieren grandes apropiaciones presupuestales y la formulación de
políticas públicas que pueden limitar la vigencia del derecho en el corto plazo.
Atendiendo a ello, la Corte ha adoptado la doctrina del sistema internacional
de derechos humanos y ha distinguido en el contenido del derecho cuatro
dimensiones básicas, y dos niveles de en las obligaciones.
Para empezar, se ha reiterado en la
jurisprudencia que el derecho a la educación comprende una dimensión de asequibilidad
o disponibilidad del servicio, que exige garantizar la existencia de
infraestructura, docentes y programas de enseñanza en cantidad suficiente y a
disposición de todos los niños y niñas. La segunda dimensión, denominada accesibilidad,
exige eliminar todo tipo de discriminación en el ingreso al sistema
educativo, y  brindar facilidades desde el punto de vista geográfico y
económico para acceder al servicio. En tercer lugar, el derecho a la educación
tiene un componente de adaptabilidad de acuerdo con el cual las
autoridades deben implementar acciones tendientes a garantizar la permanencia en
el sistema educativo. Por último, el componente de aceptabilidad está
relacionado con la obligación del Estado de prever mecanismos que contribuyan a
asegurar la calidad de los programas, contenidos y métodos de la educación.
Igualmente,
la Corte ha indicado[21] que de los aspectos prestacionales del derecho a la
educación se derivan algunas obligaciones que deben cumplirse de forma
inmediata, las cuales tienen que ver con la garantía y respeto del debido
proceso, el principio de igualdad y no discriminación, así como con las
actividades tendientes a garantizar una educación primaria pública y gratuita[22]. Las demás,
constituyen entonces obligaciones de cumplimiento progresivo, lo cual “no
puede entenderse como una justificación para la inactividad del Estado”,
sino como un llamado al Estado para que adopte en el presente las decisiones y
órdenes que permitan que en el mediano y corto plazo se logre la vigencia plena
del derecho, y para que haga todos los esfuerzos presupuestales que le permitan
alcanzar el cumplimiento del derecho en la mayor medida posible.
El derecho a la educación de los niños y niñas con
discapacidad.
1.4 Dado que todos los niños y niñas son
titulares del derecho fundamental a la educación, debe concluirse que también los
niños y niñas con discapacidades físicas, cognitivas o de cualquier otro tipo,
tienen derecho a la educación. Esta afirmación que es aparentemente obvia,
tiene relevancia puesto que recuerda que no hay razones constitucionalmente
admisibles para considerar que los niños con discapacidad carecen del derecho a
recibir educación[23],
ni para pensar que el Estado está eximido de todas o alguna de las obligaciones
derivadas de los componentes que integran
el derecho de acuerdo con los instrumentos internacionales y la jurisprudencia
constitucional sobre la materia.
En efecto, la Convención sobre los
derechos de las personas con discapacidad[24]
establece que “los Estados Partes
tomarán todas las medidas necesarias para asegurar que todos los niños y las
niñas con discapacidad gocen plenamente de todos los derechos humanos y
libertades fundamentales en igualdad de condiciones con los demás niños y
niñas”[25]. Y más adelante dispone
que: “los Estados Partes reconocen el derecho de las personas
con discapacidad a la educación. (…) [y en razón de ello] 3. los Estados
Partes brindarán a las personas con discapacidad la posibilidad de aprender
habilidades para la vida y desarrollo social, a fin de propiciar su
participación plena y en igualdad de condiciones en la educación y como
miembros de la comunidad”[26].
1.5 Con todo, no puede desconocerse que
las personas con discapacidad enfrentan grandes dificultades para acceder al
sistema educativo, causadas entre otras cosas por el aislamiento y segregación
a la que han sido sometidas[27].
Por eso, y porque estas limitaciones se repiten en el goce de otros derechos
fundamentales, la Corte ha establecido algunos principios específicos que deben
guiar la interpretación y aplicación de los derechos de las personas
discapacitadas; en este caso, los derechos de los niños y niñas discapacitadas
a la educación.
1.6 En primer lugar, siguiendo lo
dispuesto en los artículos 13[28]
y 47[29]
de la Constitución, se ha considerado que las personas con discapacidad son
sujetos de especial protección constitucional. Esto significa que el
ordenamiento jurídico reconoce que estas personas hacen parte de un sector
social vulnerable e históricamente discriminado, que los pone en condiciones de
debilidad manifiesta. En razón de ello, el Estado y la sociedad tienen el deber
de abstenerse de realizar actos discriminatorios y, adicionalmente, están
obligados a adoptar acciones afirmativas a su favor orientadas a garantizar la integración
social y el total disfrute de los derechos[30].
1.7 En segundo lugar, la Corte ha
admitido que la discapacidad es una situación que resulta principalmente de la
existencia de contextos sociales intolerantes, de eventos “que dan origen a las situaciones
concebidas por la sociedad como ‘discapacitantes’”[31]. Desde este punto de
vista, la Convención sobre las personas con discapacidad indica que este
concepto “resulta de la interacción entre las personas con
deficiencias y las barreras debidas a la actitud y al entorno que evitan su
participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con
las demás”[32].
Esta perspectiva “social”, concibe
a las personas con discapacidad como un grupo humano con diversidad funcional
que debe ser abordado desde el punto de vista de su capacidad humana y no
solamente desde su limitación. Como consecuencia, las medidas estatales relativas
a estas personas deben orientarse al desarrollo del mayor nivel posible de
autonomía y participación en todas las decisiones que los afecten. Además, esta
perspectiva indica que para el goce de los derechos de quienes tienen
discapacidades, especialmente del derecho a la educación, deben hacerse “ajustes
razonables” en función de las necesidades individuales. Estos ajustes han
sido definidos como “las modificaciones y adaptaciones necesarias y
adecuadas que no impongan una carga desproporcionada o indebida, cuando se
requieran en un caso particular, para garantizar a las personas con
discapacidad el goce o ejercicio, en igualdad de condiciones con las demás, de
todos los derechos humanos y libertades fundamentales”[33].
Para comprender el cambio que representa
el enfoque social, conviene mostrar cómo éste difiere sustancialmente de otros
históricamente adoptados en relación con la discapacidad. Como lo recuerda la
sentencia T-109 de 2012 (M.P María Victoria Calle), este fenómeno se ha
afrontado desde las perspectivas de la “prescindencia”, la “marginación”
o la “rehabilitación”. Según el modelo de la prescindencia, la
discapacidad es castigo de los dioses, producto de brujería o de una maldición,
así que propone como medida para enfrentarla la eliminación de la persona que
la padece o su ostracismo. Por su parte, vistas desde la marginación, “las
personas con discapacidad son equiparadas a seres anormales, que dependen de
otros y por tanto son tratadas como objeto de caridad y sujetos de asistencia”[34]. Por último,
el enfoque médico o de rehabilitación, “concibe la discapacidad como la
manifestación de diversas condiciones físicas, fisiológicas o psicológicas que
alteran la normalidad orgánica de la persona. Desde ese punto de vista, como es
natural, las medidas adoptadas se cifran en el tratamiento de la condición
médica que se considera constitutiva de la discapacidad”[35].
En este orden de ideas, adoptar un
enfoque social con las características señaladas previamente implica abandonar
cualquier concepción de las personas con discapacidad como “malditas”,
incapaces o enfermas y, por lo tanto, incompetentes para vivir en sociedad. Estas
personas son sujetos de derechos, con igual libertad y dignidad y, por lo
tanto, capaces de gozar plenamente de todos los derechos fundamentales amparados
por la Carta Política y en las condiciones más favorables posibles.
1.8 En tercer lugar, y como consecuencia
de lo anterior, la Corte ha llegado a la conclusión de que en la implementación
del derecho a la educación de los niños y niñas discapacitadas, debe dársele prevalencia
al modelo inclusivo. De acuerdo con éste, “la regla general es la garantía
de la posibilidad de acceder al sistema educativo en aulas regulares de estudio
(…). La educación especial debe entenderse como la última opción, es decir,
debe operar de forma excepcional”[36]
En su artículo 24, la Convención sobre
personas con discapacidad establece que con el fin de hacer efectivo el derecho
a la educación “sin discriminación y sobre la base de la igualdad de
oportunidades, los Estados Partes asegurarán un sistema de educación inclusivo
a todos los niveles así como la enseñanza a lo largo de la vida (…)”[37] (Subrayas
fuera del texto); y más adelante establece que los Estados deben garantizar que
“las personas con discapacidad no queden excluidas del sistema general de
educación por motivos de discapacidad, y que los niños y las niñas con
discapacidad no queden excluidos de la enseñanza primaria gratuita y
obligatoria ni de la enseñanza secundaria por motivos de discapacidad”[38].
Del mismo modo, la Ley 115 de 1994, “Ley
General de Educación”, en su artículo 46 prescribe que:
“La educación para personas con
limitaciones físicas, sensoriales, psíquicas, cognoscitivas, emocionales o con
capacidades intelectuales excepcionales, es parte integrante del servicio
público educativo.
Los establecimientos educativos
organizarán directamente o mediante convenio, acciones pedagógicas y
terapéuticas que permitan el proceso de integración académica y social de
dichos educandos.
El Gobierno Nacional expedirá la
reglamentación correspondiente.
PARÁGRAFO 1o. Los Gobiernos Nacional y
de las entidades territoriales podrán contratar con entidades privadas los
apoyos pedagógicos, terapéuticos y tecnológicos necesarios para la atención de
las personas a las cuales se refiere este artículo, sin sujeción al artículo
8o. de la Ley 60 de 1993 hasta cuando los establecimientos estatales puedan
ofrecer este tipo de educación.
PARÁGRAFO 2o. Las instituciones
educativas que en la actualidad ofrecen educación para personas con
limitaciones, la seguirán prestando, adecuándose y atendiendo los
requerimientos de la integración social y académica, y desarrollando los
programas de apoyo especializado necesarios para la adecuada atención integral
de las personas con limitaciones físicas, sensoriales, psíquicas o mentales.
Este proceso deberá realizarse en un plazo no mayor de seis (6) años y será
requisito esencial para que las instituciones particulares o sin ánimo de lucro
puedan contratar con el Estado”.
A ello, el artículo 48 añade:
“Los Gobiernos Nacional, y de las
entidades territoriales incorporarán en sus planes de desarrollo, programas de
apoyo pedagógico que permitan cubrir la atención educativa a las personas con
limitaciones.
El Gobierno Nacional dará ayuda especial
a las entidades territoriales para establecer aulas de apoyo especializadas en
los establecimientos educativos estatales de su jurisdicción que sean
necesarios para el adecuado cubrimiento, con el fin de atender, en forma
integral, a las personas con limitaciones”.
Estos parámetros generales han sido
reglamentados en múltiples disposiciones, entre las que se encuentran el
Decreto 366 de 2009[39],
la Resolución 2565 de 2003[40].
También han sido ratificados en la Ley 361 de 1997[41], en las que se confirma
que el Estado debe brindar todos los medios adecuados para garantizar el
ejercicio del derecho a la educación inclusiva de las personas con discapacidad
y con capacidades o talentos excepcionales, y solo en eventos excepcionales que
así lo exijan, debe brindar educación en aulas especializadas.
Sobre este punto cabe recordar las
siguientes sub reglas en relación con la obligación general de garantizar a las
personas con discapacidad el acceso a la educación en aulas regulares:
“a) La acción de tutela es un mecanismo judicial idóneo para la
protección del derecho a la educación de los menores discapacitados.
b) La educación especial se concibe como un recurso extremo, esto es, se
ordenará a través de la acción de tutela sólo cuando valoraciones médicas,
psicológicas y familiares la consideren como la mejor opción para hacer
efectivo el derecho a la educación del menor.
c) Si está probada la necesidad de una educación especial, esta no puede
ser la excusa para negar el acceso al servicio público educativo.
d) En caso de que existan centros educativos especializados y que el
menor requiera ese tipo de instrucción, ésta no sólo se preferirá sino que se
ordenará.
e) Ante la imposibilidad de brindar una educación especializada, se
ordenará la prestación del servicio público convencional, hasta tanto la
familia, la sociedad y el Estado puedan brindar una mejor opción educativa al
menor discapacitado.”[42]
1.9 Así las cosas, no cabe duda de que
la regla general en la interpretación de los componentes del derecho a la
educación de niños y niñas discapacitadas, es que estos tienen el derecho a
acceder a aulas regulares. Pero para que ello sea posible es necesario hacer
ajustes razonables al modelo educativo actual. Esto genera en cada uno de los
cuatro ámbitos que componen el derecho a la educación (ver supra 1.3) obligaciones
específicas, entre las que se destacan[43]:
1.9.1 Disponibilidad o asequibilidad.
El Estado tiene la obligación de disponer establecimientos educativos públicos
que adelanten programas que permitan la integración educativa; establecimientos
especializados para los niños a quienes se les recomiende esta modalidad de
educación; equipos, docentes especializados y material pedagógico para
satisfacer las necesidades educativas especiales de los niños con
discapacidad[44].
1.9.2 Acceso. El Estado debe
garantizar el acceso a la educación de todas las personas con discapacidad, la
eliminación de actos discriminatorios en su contra, y la eliminación de barreras
económicas que impiden que las personas con discapacidad dejen de acceder al
proceso educativo[45].
1.9.3 Aceptabilidad. El Estado
debe garantizar que el cuerpo docente tenga la instrucción especializada
necesaria para brindar educación a los niños y niñas con discapacidad en
escuelas ordinarias y especializadas; que existan metodologías para los
programas educativos inclusivos y especializados que respondan a las
necesidades especiales de los niños; y que los familiares de las personas con
discapacidad tengan una formación especial que les permita ayudarles en el
proceso educativo[46].
1.9.4 Permanencia o adaptabilidad. Son
obligaciones derivadas de este componente las de implementar medidas relativas
a la adaptación de la la infraestructura de las instituciones educativas, de
modo que se reduzcan las desventajas estructurales que obstaculizan la
permanencia de los niños y niñas con discapacidad en el sistema educativo;
asegurar procesos de comunicación que supriman las barreras para las personas
con discapacidad oral o visual; y establecer procedimientos que faciliten la
presentación del examen de Estado de las personas con discapacidad[47].
1.10 Por último, no puede olvidarse que en
el caso de los niños, estas  disposiciones sobre el derecho a la educación y los
derechos de las personas con discapacidad deben armonizarse con el artículo 44
de la Constitución, según el cual los derechos de los niños prevalecen sobre
los derechos de los demás, y con el principio de interés superior del niño, según el cual:
“(…)Todos los órganos o instituciones legislativos,
administrativos y judiciales han de aplicar el principio del interés superior
del niño estudiando sistemáticamente cómo los derechos y los intereses del niño
se ven afectados o se verán afectados por las decisiones y las medidas que
adopten; por ejemplo, una ley o una política propuestas o existentes, una
medida administrativa o una decisión de los tribunales, incluyendo las que no
se refieren directamente a los niños pero los afectan indirectamente”[48].
1.11 En síntesis. Los niños y niñas con
discapacidad son sujetos de especial protección constitucional, por el ciclo
vital que afrontan y por la discriminación histórica a la que han sido
sometidos debido a sus diferencias funcionales. Son titulares del derecho a la
educación y el Estado tiene las mismas obligaciones concebidas frente a la
educación para los niños que no presentan discapacidades. No obstante, esta
equiparación no puede desconocer las diferencias de los estudiantes. El Estado
tiene la obligación de velar por el levantamiento de los obstáculos que impiden
el acceso a la educación de los niños y niñas con discapacidad a las aulas
regulares y garantizar que haya plena disponibilidad de aulas especiales para
quienes, excepcionalmente, puedan requerirlo.
2.    La escolarización como instrumento de focalización de
los subsidios sociales. El caso de las personas con discapacidad.
2.1 De manera general, la Corte ha
definido los subsidios sociales como transferencias de partidas económicas de
origen público que se asignan sin contrapartida del beneficiario directo, bien
sea este un sujeto individual o colectivo, como la familia. Estos instrumentos
propios de las políticas públicas han sido autorizados por la Constitución con
el fin de garantizar condiciones de
acceso a bienes y servicios básicos de quienes tienen mayores necesidades y
menores ingresos dentro de la sociedad[49].
Por eso, además de considerar los subsidios en el marco de las decisiones
macroeconómicas de un país, la Corte ha manifestado que estos “aportes
estatales”[50]
tienen sentido en un Estado Social de Derecho en la medida en que se orienten
hacia la promoción de un orden justo, basado en los principios de solidaridad y
progresividad en la satisfacción de los derechos sociales fundamentales de las
personas[51].
2.2 La
Corte ha reconocido que los subsidios constituyen un recurso escaso a
distribuir entre la población y, por tanto, ha aceptado que es razonable que se
adopten criterios de focalización para la asignación de los subsidios y
requisitos que condicionen la entrega de los mismos. Es decir, que es admisible
que se adopten instrumentos y condiciones que garanticen que este gasto social
llegue efectivamente a la población escogida como objetivo del subsidio[52], siempre que
el criterio de focalización o la condición para la entrega del dinero persiga o
atienda a fines legítimos constitucionalmente, y se respeten y se garanticen los
derechos fundamentales de los beneficiarios.
2.3 En particular, se ha admitido que el
legislador puede condicionar la transferencia de dinero a que los hijos menores
de edad de los beneficiarios directos del subsidio estén inscritos en el
sistema educativo. En la sentencia C-653 de 2003 (M.P Jaime Córdoba Triviño), la
Corte estudió la demanda elevada contra varias normas que modifican el régimen
del subsidio familiar[53],
que establecen el derecho de los trabajadores a recibir subsidio por sus hijos
menores a cargo, siempre que cuando estén entre los 12 y 18 años, acrediten
estar escolarizados. En esa oportunidad, advirtió que el requisito fijado por el legislador es
constitucional puesto que se orienta a garantizar que los padres cumplan con el
deber de educar a sus hijos (art. 44 C.P), al tiempo que les brinda una ayuda
en dinero para contribuir en los gastos que por el sostenimiento se causen.
Para la Corte:
“Conforme
lo establece el artículo 67 de la Carta, el Estado, la sociedad y la familia
son responsables de la educación. Así las cosas, el requisito impuesto en la
norma parcialmente demandada está acorde con la obligación que el Constituyente
atribuyó a los padres respecto del acceso al conocimiento de sus hijos.
El citado precepto constitucional,
establece además que la educación será gratuita en las instituciones del
Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan
sufragarlos, mandato que garantiza que los bajos recursos económicos de una
familia no sean obstáculo para que los padres cumplan con su responsabilidad de
brindar educación y la cultura a sus hijos menores de edad (Art. 44 C.P.). De esta manera, el Estado cumple primariamente con el deber que en materia de educación
impuso la Constitución. (…)
La norma parcialmente acusada no atenta entonces
contra el derecho de los niños y las niñas a la educación y ni a beneficiarse a
través de sus padres y hermanos del subsidio familiar, lo cual está en
consonancia con los principios de protección especial e interés superior del
menor que, como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional, provienen
no sólo de la legislación sino de los tratados y convenios internacionales
adoptados por Colombia, que a la luz del artículo 93 Superior prevalecen sobre
la normatividad interna”.
En este mismo sentido, en las sentencias
C-559 de 2001 (M.P Jaime Araujo Rentería), T-1025 de 2005 (M.P Marco Gerardo Monroy
Cabra) y T-550 de 2007 (M.P Jaime Araujo Rentería) se ha reconocido la
relevancia constitucional que tiene éste requisito para la entrega de subsidios
sociales, pues ello garantiza que el dinero del subsidio contribuya
efectivamente a que los niños accedan a la educación y permanezcan al menos
durante el ciclo obligatorio.
2.4 Con
todo, debe advertirse que la búsqueda de una mayor cobertura del derecho a la
educación, así como la realización de otros derechos y principios
constitucionales, peligra con verse limitada únicamente a la estructura formal
del subsidio. De no encontrar formas de vinculación explícita entre el diseño y
ejecución del subsidio y los derechos fundamentales, es posible que los
subsidios condicionados a la escolarización den lugar en casos concretos a
situaciones inconstitucionales o a la vulneración de los derechos fundamentales
de los niños cuyo estudio se exige. Este riesgo es especialmente alto en el
caso de las personas en condición de discapacidad quienes ostentan la titularidad
del derecho a la educación, pero enfrentan serias limitaciones para su pleno
goce[54].
2.5 Obedeciendo a esto, más allá de la
estrategia que adopte la administración para incorporar los derechos en el
diseño de los subsidios condicionados a la educación[55], la Corte ha indicado
que las autoridades tienen que adoptar determinadas conductas y medidas para
verificar que estos instrumentos técnicos respeten, protejan y garanticen los
derechos fundamentales de las personas con discapacidad.
2.6 En cuanto a lo primero, (i)
durante el ejercicio de focalización y adjudicación de los subsidios, la
administración debe abstenerse de entrar en contradicción con los derechos
fundamentales de los beneficiarios, especialmente el derecho al debido proceso,
el mínimo vital y el principio de no discriminación. Los subsidios que
condicionen la entrega del dinero a la escolarización deben respetar los
derechos fundamentales, por cuanto es un fin esencial del Estado “garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución”[56]
y porque los derechos tienen carácter interdependiente e indivisible y, por lo
tanto, la realización de uno no puede significar el sacrificio de otros[57].
En lo que tiene que ver con el debido
proceso (Art. 29 C.P), las autoridades deben respetar los procedimientos regulares
que se han previsto en la ley y los reglamentos para la focalización y
adjudicación de los subsidios, del mismo modo que deben abstenerse de exigir
documentos o requisitos que no estén contenidos en la normatividad o que sean
irrazonables[58].
Por su parte, el valor de los subsidios debe ser transferido a los beneficiarios
oportunamente, puesto que de ello depende en muchos casos la subsistencia del grupo
familiar y de los sujetos de especial protección que lo compongan, entre ellos
los niños y las personas de la tercera edad.
Sobre la relación entre el pago de los
subsidios y el derecho al mínimo vital, en la sentencia T-356 de 2002 (M.P
Monroy Cabra) referida al subsidio familiar, dijo la Corte:
“El subsidio se entrega a las personas
pertenecientes a los sectores más pobres de la población. En la medida que
busca dar ayuda a los niños cuyos padres no cuentan con los medios económicos
suficientes para satisfacer todas sus necesidades, se conecta con el DERECHO AL
MÍNIMO VITAL que es protegido tutelarmente”.
Además, ningún funcionario puede limitar
o condicionar la adjudicación y entrega de los subsidios basándose para ello en
criterios constitucionalmente prohibidos tales como los previstos en la primera
parte del artículo 13 superior: “sexo, raza, origen nacional o familiar,
lengua, religión, opinión política o filosófica”. A estos criterios debe
añadirse la prohibición de limitar las libertades y oportunidades por la situación
de discapacidad de las personas. Para la Corte, las personas con discapacidad
han sufrido una historia de aislamiento y segregación que obedece a rasgos
externos, permanentes en muchos casos, de los cuales no pueden prescindir. Por esta
razón, ha concluido que la condición de discapacidad es un criterio prohibido
para establecer diferencias[59].
2.7 En cuanto a lo segundo, se ha determinado
que los subsidios que condicionan la entrega de beneficios a la escolarización
de los niños deben garantizar y proteger plenamente el contenido del derecho a
la educación, en sus componentes de disponibilidad, acceso, aceptabilidad y
permanencia (ver supra 1.3 y 1.9). En este orden de ideas, (ii) el
requisito de escolarización no puede convertirse en un obstáculo para la realización
del derecho a la educación ni puede basarse en una concepción restringida o
incompleta de este derecho, que afecte los intereses de las personas con
discapacidad.
Así lo manifestó la Corte, por ejemplo,
en la sentencia T-1025 de 2005 (M.P Monroy Cabra), en la que examinó la tutela
presentada por una niña con discapacidad a quien le fue retirado el subsidio
educativo dirigido a los hijos de los funcionarios de la DIAN, ya que pasó de
estudiar en una institución especializada para niños con discapacidad a una
institución regular; situación que constituía expresamente una causal de
exclusión según las circulares de la entidad. En este caso, la Corte declaró la
excepción de inconstitucionalidad de la circular que impedía el pago del
subsidio, pues consideró que su aplicación en el caso concreto desconocía el
derecho a la educación.
Conforme con la Convención sobre las
personas con discapacidad y la jurisprudencia constitucional sobre la materia[60], exigir que
los niños y niñas con discapacidad se vinculen en aulas especializadas según el
tipo de limitación, desconoce que la regla general y la que mejor protege el
derecho, es que ingresen a instituciones educativas regulares, excepto en los
eventos en los que los médicos consideren que el estudiante debe acudir a un
centro especializado (ver supra 1.9). Por esta razón, es inadmisible
desde el punto de vista del derecho a la educación negar la entrega de un
subsidio aduciendo que el estudiante con discapacidad está vinculado a un aula
regular o, en el sentido contrario, negarlo bajo el único argumento de que está
vinculado a un aula educativa especializada.
En similar sentido, en la sentencia T-886
de 2006 (M.P Monroy Cabra) se estudió el caso de la suspensión de un subsidio
educativo establecido en la convención colectiva de Inravisión a favor de los
hijos discapacitados de los trabajadores, debido a la iniciación del proceso
liquidatorio de la entidad. En esa oportunidad la Corte consideró que era
violatorio del derecho a la educación, en su componente de permanencia,
suspender el pago del subsidio educativo[61]
mientras avanzaba y finalizaba la liquidación de la empresa. Indicó la Corte
que: “[e]n los casos de personas con discapacidad se aplica el
principio de continuidad de la protección del derecho a la educación especial. (…)
La protección efectiva de estos derechos fundamentales lleva al juez de tutela
a impedir que por controversias de índole contractual, económicas o
administrativas, se ponga en riesgo los resultados que tal proceso pueden
generar”.
2.8 En tercer lugar, garantizar y
proteger el derecho a la educación significa que los subsidios condicionados a
la escolarización deben incluir mecanismos de reconocimiento de los sujetos de
especial protección constitucional que no tienen las mismas condiciones de
ingreso al sistema educativo. Así lo exige el principio de igualdad previsto en
la segunda parte del artículo 13 superior al decir: “El Estado promoverá las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en
favor de grupos discriminados o marginados. // El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los
abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
Específicamente en cuanto a las personas
con discapacidad, la jurisprudencia ha señalado: “la Carta no sólo protege a
los discapacitados contra eventuales discriminaciones en su contra sino que,
consciente de la situación de debilidad en que se encuentran dichas personas,
ordena a las autoridades que tomen acciones afirmativas en su favor, a fin de
que logren la plena igualdad e integración en la sociedad”[62]. Por esta razón, (iii)
de acuerdo con las condiciones especiales de vulnerabilidad, el Estado tiene la
obligación de prever acciones afirmativas que habiliten la recepción del
subsidio a los niños y niñas con discapacidad que demuestren tener limitaciones
razonables para acceder al sistema educativo, o para recibir educación en los
términos precisos en los que se ha definido el derecho.
Si se tiene en cuenta que parte de los
compromisos que componen el derecho a la educación es de contenido
prestacional, es posible que al momento del otorgamiento del subsidio los
estándares estatales en materia del derecho a la educación no hayan sido
satisfechos completamente en razón de las dificultades económicas, geográficas
e incluso políticas de un determinado territorio. En estos eventos, que no
eximen al Estado de su obligación de garantizar el derecho en plenitud,
contraría el derecho a la igualdad la exigencia de requisitos tales como la
inscripción en aulas regulares que cumplan con la característica de estar
adaptadas a las necesidades especiales de aprendizaje, o en aulas
especializadas, en lugares donde estas condiciones no pueden cumplirse a
cabalidad.
En la sentencia T-1248 de 2008 (M.P
Humberto Sierra Porto), por ejemplo, la Corte estudió la tutela presentada por
una señora inscrita en el nivel 1 del SISBEN en nombre de sus dos hijos con
discapacidad mental y visual, a quienes se les retiró el subsidio de Familias
en Acción por no estar escolarizados. Sin embargo, la accionante reside en el
municipio de Yondó (Antioquia) y demostró que para el momento de la solicitud
de amparo no había instituciones especializadas ni regulares dispuestas a
atender las necesidades educativas de sus hijos.
En este caso, la Corte recordó que del
derecho a la igualdad del que son titulares las personas con discapacidad, se
deriva la “obligación estatal y de
quienes en su calidad de particulares se encuentren comprometidos con la
prestación de un servicio público, de atender a la población con limitaciones
físicas, funcionales, psíquicas y sensoriales teniendo presente un enfoque
diferencial sensible a la circunstancia particular en que se hallan estas
personas y a su situación especial de indefensión”.
Con base en dicho principio, y en las
limitaciones del servicio público educativo identificadas a lo largo del
proceso, se concluyó que la mejor forma de proteger el derecho a la igualdad de
estos niños discapacitados, sería que el programa de Familias en Acción
contemplara programas especiales para atender a la población discapacitada. Pero
ya que este no existía al momento de resolver el amparo, así como tampoco
condiciones institucionales que le permitieran a la madre de los niños
vincularlos al sistema educativo, se resolvió que:
“debe garantizarse el derecho de los jóvenes a recibir
el subsidio de nutrición, previsto para los niños y niñas menores de siete
años. De esta forma mediante una aplicación analógica de las normas que regulan
el subsidio de nutrición del Programa Familias en Acción se logra de alguna
manera compensar o corregir la situación de discriminación y marginalidad a la
que los jóvenes se han visto avocados”.
2.9 Puede concluirse entonces que el
derecho a la educación constituye un límite sustantivo a los procedimientos de
focalización y adjudicación de subsidios a personas o familias en condiciones
de especial vulnerabilidad. Concretamente, cuando la entrega de estas ayudas se
vincula a la educación de personas en quienes concurren las condiciones de
infancia y discapacidad, que los tornan sujetos de especial protección
constitucional, el Estado adquiere tres obligaciones para garantizar el
cumplimiento simultáneo de los derechos a la educación, el derecho de los
discapacitados a gozar de una especial protección, los derechos de los niños y
el derecho a la igualdad:
i)      Que los funcionarios respeten los derechos
fundamentales de los receptores de los subsidios, en especial el debido proceso,
el mínimo vital y el principio de no discriminación;
ii)    Que los requerimientos técnicos no constituyan un
obstáculo para la realización plena de una educación accesible, aceptable, disponible
y adaptable, que reconozca las particularidades de la educación para los niños
y niñas con discapacidad.
iii) Que los programas de subsidios incluyan medidas afirmativas que
garanticen el acceso de los beneficios a las personas con discapacidad, considerando
las posibles limitaciones en el goce del derecho a la educación por razones
económicas y sociales.
3.
El caso en concreto.
3.1
Gina Manuela Leal es una niña de 10 años de edad que vive en el municipio de
Alcalá (Valle del Cauca) y fue diagnosticada con “retraso psicomotor global,
microcefalia y estrabismo convergente de ojo izquierdo”. Su familia,
compuesta por su señora madre y abuela, está inscrita en el nivel 1 del SISBEN,
y deriva su sustento de la venta ambulante de arepas y la cuota alimentaria de
$80.000 que le aporta su padre. Debido a estas condiciones económicas, la
familia fue seleccionada como beneficiaria del subsidio de Familias en Acción,
el cual le fue entregado a la mamá hasta que Gina Manuela cumplió 7 años.
Desde
noviembre de 2010 Acción Social se negó a continuar entregando el subsidio a la
familia de la niña, ya que según los lineamientos del programa de Familias en
Acción, la entrega del subsidio para familias con niños entre los 7 y los 18
años depende de que éstos últimos estén inscritos en programas de educación
formal, y Gina Manuela no cumple este requisito. La mamá de la accionante elevó
derecho de petición insistiendo en que se declarara que la vinculación al
Centro de Rehabilitación Madre de Dios de Monserrat suple el requisito de
escolarización, ya que no tiene conocimiento de que el municipio cuente con
otras ayudas para la población con discapacidad. Sin embargo, esta solicitud no
fue acogida por la entidad accionada.
Ausencia de configuración de un hecho superado en el
presente caso.
3.2
El juez que asumió conocimiento de la acción de tutela limitó su análisis al
hecho de que la petición elevada por la madre de la accionante fuera presentada
al Departamento para la Prosperidad Social (en adelante, DPS) el 15 de febrero
de 2011, sin obtener una respuesta oportunamente. Toda vez que la contestación
de la entidad fue allegada durante el trámite de tutela, concluyó que se superó
el hecho generador de la violación.
3.3
Para esta Sala, la autoridad judicial acertó al detectar que la ausencia de una
respuesta oportuna y de fondo a la solicitud de ser incluida en los beneficios
del programa del DPS vulneraba el derecho fundamental de la accionante y de su
señora madre a presentar peticiones respetuosas a las autoridades (Art. 23 C.P). No obstante, la edad de la niña, la condición de discapacidad y la negativa a entregar el
subsidio a una familia económicamente vulnerable, dejan en evidencia que el problema constitucional excede la ausencia de
respuesta oportuna al derecho de petición.
El
juzgado obvió el hecho de que en el momento en el que falló el caso la niña
continuaba sin estar vinculada a un instituto educativo y sin ser reconocida
como beneficiaria del subsidio de Familias en Acción. Además, desconoció que en
algunos casos la ausencia del pago de los subsidios sociales y el alcance dado
al requisito de escolarización puede comprender vulneraciones a los derechos a
la educación, al mínimo vital y al debido proceso. Por eso, no es cierto que en
el presente caso se haya configurado un hecho superado[63]. Persiste el hecho que
la accionante considera que vulnera o amenaza con vulnerar los derechos fundamentales
de Gina Manuela Leal, y permanece actual y pertinente la actuación del juez
constitucional.
3.3
Debido a ello, la Sala revocará la decisión proferida por el Juzgado Promiscuo
Municipal de Alcalá (Valle del Cauca). En su lugar, procederá a estudiar de
fondo las controversias que persisten alrededor de la entrega del subsidio de
Familias en Acción, empezando por resumir el marco de funcionamiento del
programa.
El programa de subsidios Familias en Acción.
3.4
De acuerdo con el Manual Operativo bajo el cual funciona el Programa Familias
en Acción 2007-2010, y que fue aportado en la respuesta de la entidad
accionada, se define el programa como una iniciativa gubernamental[64] emprendida
en 1999, que consiste en hacer transferencias condicionadas de dinero con el
objetivo general de “contribuir a la formación de capital humano de las
familias en extrema pobreza del nivel 1 del sisben, en condición de
desplazamiento o indígenas (…)”[65]
a través de:
“• El consumo de alimentos, la incorporación de
hábitos nutricionales y acciones de cuidado de la salud y seguimiento
nutricional a los menores de 7 años.
• La asistencia y permanencia escolar en los niveles
de educación básica y
educación secundaria y media”[66].
3.5
Esta segunda fase del programa de Familias en Acción iniciada en el 2007, prevé
dos modalidades de subsidios. Un subsidio nutricional, entregado a familias
compuestas por niños menores de siete años, sin consideración del número de
hijos, el cual oscila entre los $20.000 y $50.000 dependiendo del municipio de
residencia. Reciben este dinero quienes demuestren que “efectivamente sus
niños menores de siete años están asistiendo a las citas de control de
crecimiento y desarrollo programadas, de acuerdo con la edad, en las
instituciones prestadores de salud del municipio”[67].
3.6
Adicionalmente el programa contempla un subsidio de educación, que es el que la
accionante solicita para su hija. Este pretende incentivar la asistencia y el
rendimiento de los niños de 7 a 17 años en los establecimientos escolares. De
acuerdo con el Manual Operativo, “[s]e entrega mediante el reconocimiento
monetario a cada niño de la familia beneficiaria que curse primaria (entre 2º.
y 5º grado) o secundaria (entre 6º. y 11º. grado), el cual está condicionado a
la asistencia escolar (mayor al 80%) en un período”[68]. Su
valor oscila entre $15.000 y $60.000 dependiendo del municipio de residencia y
el curso en el que esté cada niño.
Según
la entidad accionada, “para recibir el subsidio escolar las familias deben
certificar que los menores matriculados en primaria y secundaria no presentan
ausencias injustificadas superiores al 20% de las clases programadas durante un
bimestre”[69].
Este proceso de verificación de compromisos consiste en revisar en un sistema
de información denominado SIFA, en qué institución se encuentran matriculados
los potenciales beneficiarios y el grado que cursan “de acuerdo con las
modalidades educativas avaladas por el Ministerio de Educación Nacional,
contempladas dentro del portafolio de servicios educativos”[70], y teniendo en cuenta
los certificados de matrícula expedidos por la institución educativa.
3.7
Para finalizar, debe añadirse que el programa prevé metodologías diferenciadas
de selección, adjudicación y seguimiento de los subsidios destinados a
población indígena y afrocolombiana. En contraste, la Jefe de la Oficina
Asesora Jurídica del DPS manifiesta que “el manual operativo que reglamenta
el programa Familias en Acción a la fecha no tiene dentro de sus objetivos
definidos en el Conpes 3472, la entrega de subsidios especiales para menores
con discapacidad”[71].
3.8
Contextualizada así la petición de la accionante, a continuación se procederá a
estudiar si es posible considerar que Gina Manuela Leal está inscrita en el
sistema educativo y si es constitucionalmente admisible que actualmente esté
desprovista del subsidio de Familias en Acción.
Sobre la inscripción de la accionante en el Centro
Madre de Dios de Monserrat
3.9
Siguiendo las intervenciones hechas por todas las instituciones que se
manifestaron en el presente proceso, el carácter y propósito del Centro Madre
de Dios de Monserrat al que acude Gina Manuela no parece suscitar mayor
controversia.
Para
empezar, PAIIS señaló a esta Corporación que el Centro Madre de Dios de
Monserrat no puede ser considerado como una institución educativa formal pues
no reúne los requisitos previstos en la normatividad para este tipo de
entidades. En efecto, la Ley 715 de 2001 en su artículo 9 define institución
educativa como aquel: “[c]onjunto de personas y bienes promovida por las
autoridades públicas o por particulares, cuya finalidad será prestar un año de
educación preescolar y nueve grados de educación básica como mínimo, y la
media. Las que no ofrecen la totalidad de dichos grados se denominarán centros
educativos y deberán asociarse con otras instituciones con el fin de ofrecer el
ciclo de educación básica completa a los estudiantes. // Deberán contar con
licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial, disponer de la
infraestructura administrativa, soportes pedagógicos, planta física y medios
educativos adecuados. (…)”. Por su parte, el artículo 10 de la Ley 115 de
1994 explica que educación formal es “aquella que se imparte en
establecimientos educativos aprobados, en una secuencia regular de ciclos
lectivos, con sujeción a pautas curriculares progresivas, y conducente a grados
y títulos”.
Estas
disposiciones legales guardan plena armonía con el contenido del derecho a la
educación pues son estas características del currículo las que aseguran que la
asistencia de los niños y las niñas a determinadas instituciones satisfaga sus
necesidades educativas básicas. Como lo recuerda la Observación General Número
13 del Comité intérprete autorizado del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, estas consisten en: "herramientas
esenciales para el aprendizaje (como la lectura y la escritura, la expresión
oral, el cálculo, la solución de problemas) y los contenidos básicos del
aprendizaje (conocimientos teóricos y prácticos, valores y aptitudes)
necesarios para que los seres humanos puedan sobrevivir, desarrollar plenamente
sus capacidades, vivir y trabajar con dignidad, participar plenamente en el
desarrollo, mejorar la calidad de su vida, tomar decisiones fundamentadas y
continuar aprendiendo". Además, el Comité ha definido que la enseñanza
primaria debe tener como componente central este tipo de herramientas.
El
Centro Madre de Dios de Monserrat no cuenta con una infraestructura física y
docente que le permita ofrecer una secuencia de ciclos lectivos que conduzcan
al otorgamiento de títulos de prescolar, educación básica y media; no está
inscrita en el registro de instituciones educativas del municipio y no está
autorizada para expedir certificaciones de este tipo. En tal sentido, no puede
asegurar que los niños y niñas adquieran allí herramientas básicas tales como
la lectura, la escritura y el cálculo, así como algunos contenidos básicos que
le permitan avanzar hacia enseñanzas de un nivel superior. Por esta razón, el
Centro Madre de Dios no puede ser considerado como una institución educativa.
3.10
Esta situación es plenamente reconocida por las hermanas que dirigen el centro,
pues ellas mismas puntualizaron que el objeto de su institución es el de “prestar
ayuda efectiva a personas [niños, niñas y adolescentes en condición de
discapacidad múltiple] que por sus escasos recursos económicos, limitaciones
físicas y/o mentales no han podido solucionar sus problemas básicos de salud,
nutrición y rehabilitación integral”. En este sentido, aclararon: “nuestra
institución no es educativa”[72].
Del
mismo modo, la Secretaría de Desarrollo Social del municipio de Alcalá, que
tiene dentro de sus funciones la de “servir de enlace entre la población
estudiantil, las instituciones educativas y el GAGEM (grupo de apoyo a la
gestión educativa municipal)”, ratificó que “el Centro Madre de Dios de
Monserrat coordinado por el SSIM no es una institución educativa como tal, es
una organización no gubernamental sin ánimo de lucro dedicada a la
rehabilitación integral para niños y niñas en situación de discapacidad y ha
sido habilitado en salud por la gobernación del Valle del Cauca”.
3.11
Así las cosas, no puede concedérsele la razón a la madre de Gina Manuela en el
sentido de admitir que la vinculación de la niña al Centro Madre de Dios de
Monserrat satisface el requisito de escolarización previsto para la
adjudicación del subsidio de Familias en Acción. A pesar de los innegables
componentes pedagógicos de la actividad del centro, la participación de Gina
Manuela en el Centro no significa que actualmente esté estudiando.
3.12
Constatar este hecho revela el desconocimiento pleno del derecho a la
educación de Gina Manuela Leal. Sin justificación alguna, la niña no está cursando
actualmente el ciclo de educación primaria o prescolar, aun cuando el municipio
admite que las personas con discapacidad pueden acceder a las instituciones
educativas San José y Arturo Gómez Jaramillo, y pese a que no hay exámenes
médicos que indiquen la necesidad de que asista a un centro educativo
especializado.
Esta
vulneración es atribuible al municipio de Alcalá, puesto que el ente
territorial es el primer encargado de garantizar la cobertura educativa de
todos los niños y niñas que residen en su territorio, empezando por aquellos
que están en edad de cursar el ciclo de educación primaria. El municipio no ha
informado a la accionante sobre la oferta educativa en materia de discapacidad,
y no la ha asesorado en el proceso de ingreso al sistema educativo. Esta
omisión se pone de manifiesto al repasar la afirmación de la accionante, según
la cual su hija “estudia en el centro de niños discapacitados”[73] y
no es llevada a la escuela porque en el municipio “no existen ayudas para la
población en situación de discapacidad”[74]
(subrayas fuera del original). Por este convencimiento de la madre
de Gina Manuela, que no ha sido controvertido por el municipio, la niña no
asiste a ningún centro educativo ni regular ni especializado.
3.13
Debido a esto, la Sala declarará que el municipio de Alcalá vulneró el derecho
a la educación de Gina Manuela Leal pues no ha cumplido con sus obligaciones de
garantizar el acceso de la niña al sistema educativo, bien sea en aula regular
o especializada. Para frenar esta vulneración, ordenará que en el término de 48
horas contadas a partir de la notificación de esta sentencia, la Secretaría de
Desarrollo Social del municipio de Alcalá (Valle del Cauca) realice todas las
gestiones necesarias para que en el plazo máximo de un mes, Gina Manuela Leal Sepúlveda
sea inscrita en una institución educativa formal de preferencia inclusiva.
Con
este fin, debe atender las reglas establecidas por la Corte en lo relativo a
los componentes generales de acceso, disponibilidad, aceptabilidad y
adaptabilidad, así como las obligaciones particulares respecto del derecho a la
educación de los niños y niñas con discapacidad. Para ello, debe garantizar (i)
el acceso de Gina Manuela Leal a todas las evaluaciones pedagógicas y médicas que
conduzcan a verificar si puede estudiar en un aula regular, así como aquellas
tendientes a establecer si existen razones para considerar que la niña debe
acudir a un centro especializado, teniendo en cuenta que debe dársele
preferencia a la asistencia a las instituciones regulares de educación; y (ii)
la adecuación directa, o la gestión de la adecuación de las condiciones físicas
para que Gina Manuela pueda acudir a la institución educativa que se elija. Por
último, en caso de que se determine que Gina Manuela debe asistir a un centro
especializado de educación, (iii) el municipio deberá garantizar el acceso de
la niña a este tipo de educación, bien sea en el mismo municipio o en un lugar
cercano que no le implique desprenderse de su núcleo familiar.
Sobre la negativa de la entrega del subsidio de
Familias en Acción.
3.14
La Sala ya estableció que Gina Manuela Leal no está escolarizada. Por lo tanto,
asiste razón a los operadores del programa Familias en Acción al sostener que
el núcleo familiar de la niña no cumple el requisito de estar matriculada en
primaria y secundaria “y no presentar ausencias injustificadas superiores al
20% de las clases programadas durante un bimestre”[75]. Pero
dado que la aplicación de esta condición que involucra el derecho a la
educación comporta la suspensión del pago de un subsidio social a una niña con
discapacidad, vinculada al nivel 1 del SISBEN, y de escasos recursos económicos,
la Sala debe examinar si la decisión de no entregar esta ayuda desconoce los
derechos fundamentales de la niña, conforme a los criterios establecidos
previamente (ver supra 2).
3.15
Al respecto, lo primero que observa la Sala es que el programa de subsidios de
Familias en Acción no incluye medidas afirmativas que garanticen el acceso de
los beneficios a personas como Gina Manuela, que tienen algún tipo de
discapacidad, y que consideren las limitaciones en el goce del derecho a la
educación en el municipio. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del DPS
expresó claramente que el programa de subsidios “no tiene dentro de sus
objetivos definidos en el Conpes 3472, la entrega de subsidios especiales para
menores con discapacidad”[76].
Esta
limitación del programa supone un desconocimiento del derecho a la no
discriminación y a la igualdad de las personas con discapacidad, que en
muchísimos eventos no pueden ingresar con la misma facilidad que los demás
niños a la escuela regular, pues su acceso al derecho a la educación depende
primero de una serie de exámenes y evaluaciones; de la verificación de que en
el municipio en el que residen haya instituciones con capacidad para atender
necesidades educativas especiales, así como centros educativos especializados a
los que se acuda de forma excepcional. En algunos casos, ello supone tardarse
más en ser incluido en el sistema educativo pero, en el caso de Gina Manuela, las
condiciones de discapacidad significaron su exclusión total del sistema educativo,
sin que ella misma haya tenido responsabilidad en la decisión de no acudir a la
escuela.
Así,
aunque podría sostenerse que formalmente se aplicó de forma correcta el
requisito de escolarización en el caso concreto pues la accionante no está inscrita
en una institución educativa, lo cierto es que la estructura del programa de
subsidios desconoció de forma previa el derecho a igualdad de las personas
discapacitadas a acceder a los beneficios dirigidos a superar la pobreza, por
cuanto no previó medidas afirmativas que tengan en cuenta los obstáculos que
deben afrontar los niños y niñas con discapacidad para ingresar al sistema
educativo, los cuales son muy superiores a los que enfrentan los demás niños.
En este sentido, desconoció también el derecho a la igualdad de Gina Manuela
Leal quien no pudo acceder al subsidio social de Familias en Acción debido a su
situación de discapacidad.
Un
sistema respetuoso de la condición de estos niños y niñas debería prever  un
subsidio específico para niños que, como Gina Manuela, no han logrado acceder a
la escuela; un procedimiento especial para la verificación del cumplimiento de los
requisitos de escolarización; o una flexibilización de la exigencia en cuanto
al carácter formal de la educación, entre otras posibles medidas que reconozcan
la diversidad de los niños y niñas con discapacidad.
Sobre
este punto, advierte la Sala que si bien PAIIS informó a esta Corte que en la
página web del DPS aparecía consignado un subsidio específico para niños y
niñas con discapacidad, al revisar el contenido web de la entidad la Sala no
encontró ninguna referencia a ese subsidio, lo que se acompasa con la respuesta
dada por las entidades accionadas, y con la revisión de la normatividad que
rige la entrega del subsidio.
3.16
En el caso de Gina Manuela, la conducta de la entidad accionada desconoció
también la obligación que tiene el Estado en su conjunto -y en particular el
deber de una entidad estatal que decide condicionar la entrega de subsidios
sociales al cumplimiento de requisitos que involucran el derecho a la educación-,
de garantizar el acceso a la educación de los niños y niñas con discapacidad,
así como de brindarles un trato conforme a su carácter de sujetos de especial
protección constitucional. En efecto, la Sala observa que el DPS aplicó el
requisito de escolarización sin considerar que la madre de la niña no tenía
claro cómo cumplir con las exigencias del subsidio dada la condición de
discapacidad de la niña y que, de acuerdo con la información que de buena fe poseía,
ella estaba “estudiando” en el Centro Madre de Dios de Monserrat.
Lo
mínimo que debió hacer el DPS en este caso era informar a la accionante sobre
la oferta educativa del municipio o remitirla ante las entidades que pudieran
proveerle asesoría en la materia y, mientras tanto, pagar el subsidio
establecido para los niños de la edad de Gina Manuela pues, la ausencia del
cumplimiento del requisito no obedeció en ningún caso a la desidia de la
acudiente de la accionante sino a las restricciones para acceder al derecho a
la educación. Al no hacerlo, el DPS convirtió el requisito de escolarización en
un obstáculo para los fines del subsidio de contribuir al “desarrollo” y en una
limitación más a la educación de los niños con menores recursos económicos. De
hecho, la decisión de negar el pago del subsidio no llevó a que la accionante
inscribiera a su hija en una institución educativa formal, comoquiera que ella
estaba legítimamente convencida de que ya lo estaba y, como consecuencia, el
dinero transferido no tendrá la capacidad de contribuir luego al mejoramiento
de las condiciones de la familia.
3.17
Por último, la Sala considera que la decisión de no entregar el subsidio a Gina
Manuela vulnera el derecho al mínimo vital de la niña y de su familia. La falta
de pago oportuno de la transferencia condicionada de dinero puso en riesgo la
subsistencia de la familia de Gina Manuela pues justamente la ayuda de Familias
en Acción estaba dirigida hacia ella por su condición de vulnerabilidad
económica. Sin justificación constitucional alguna, se le quitó de forma
intempestiva a la niña y a su familia una fuente económica importante para el
sostenimiento, dejándolas al azar de lo que puedan proveerse con el dinero
producido por la comercialización ambulante de arepas. Para la Sala, esta
vulneración del derecho al mínimo vital no es admisible pues, como se señaló,
el DPS incumplió con varias de sus obligaciones surgidas a partir de la entrega
de un subsidio condicionado a la escolarización. En este orden de ideas, se
constituye en una afectación injustificada a las condiciones de subsistencia de
la niña y de su familia.
3.18 En conclusión, para esta Sala, el
DPS vulneró las obligaciones que adquirió en materia de derecho a la educación
de personas en quienes concurren las
condiciones de infancia y discapacidad al ofrecer subsidios condicionados a la
escolarización, pues con la decisión de negar el derecho de Gina Manuela a
acceder al subsidio de Familias en Acción sin considerar las dificultades que
ha tenido para acceder al sistema educativo, desconoció el derecho a la
educación, el derecho de los discapacitados a contar con medidas afirmativas
conducentes a tener iguales oportunidades, y el derecho al mínimo vital.
Debido
a ello, la Sala Novena de Revisión ordenará al Departamento para la Prosperidad
Social que, en el término máximo de 6 meses contados a partir de la
notificación de este fallo, adopte medidas afirmativas que garanticen el acceso
efectivo y la permanencia de los niños y niñas con discapacidad mayores de 7
años al subsidio de Familias en Acción, y la promoción de su derecho a la
educación en las condiciones expuestas en esta sentencia. De forma simultánea,
ordenará que en el término de 48 horas siguientes a la notificación del
presente fallo otorgue el subsidio de Familias en Acción contemplado para niños
mayores de 7 años a la familia de Gina Manuela Leal Sepúlveda, y lo mantenga
sin requisitos adicionales, hasta que la accionante ingrese al sistema
educativo formal.
III. DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. LEVANTAR
la suspensión de términos decretada en este proceso por la Sala Novena de
Revisión.
Segundo. REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal
de Alcalá (Valle del Cauca) el 23 de mayo de 2011, que resolvió negar el amparo
promovido por Viviana Lorena Sepúlveda Restrepo en representación de Gina
Manuela Leal Sepúlveda. En su lugar, CONCEDER la tutela a los derechos de
Gina Manuela Leal Sepúlveda a la igualdad, educación, mínimo vital, y especial
protección constitucional en razón de su condición de discapacidad,
desconocidos por Acción Social, hoy Departamento para la Prosperidad Social y
por el Municipio de Alcalá.
Tercero.
ORDENAR a la Secretaría de Desarrollo
Social del municipio de Alcalá (Valle del Cauca), que en el término de cuarenta
y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta sentencia,
realice todas las gestiones necesarias para que, en el término máximo de (1) mes,
Gina Manuela Leal Sepúlveda sea inscrita en una institución educativa formal de
preferencia inclusiva.
Con
este fin, debe garantizar directamente o gestionar ante las entidades
correspondientes (i) el acceso de Gina Manuela Leal a las evaluaciones
pedagógicas y médicas que conduzcan a verificar si puede estudiar en un aula
regular, o si debe acudir a un centro especializado en educación; (ii) la
adecuación directa, o la gestión de la adecuación de las condiciones físicas
para que Gina Manuela Leal pueda acudir a la institución educativa que se elija;
y en caso de que se determine que debe asistir a un centro especializado de
educación, (iii) la garantía del acceso a este tipo de educación, bien sea en
el mismo municipio o en un lugar cercano, que no le implique desprenderse de su
núcleo familiar.
Cuarto.
ORDENAR al Departamento para la
Prosperidad Social que, en el término máximo de seis (6) meses contados a
partir de la notificación de este fallo, adopte medidas afirmativas que
garanticen el acceso efectivo y la permanencia de los niños y niñas con
discapacidad mayores de 7 años al subsidio de Familias en Acción, y la
promoción de su derecho a la educación, en las condiciones expuestas en esta
sentencia.
Quinto.
ORDENAR que en el término de cuarenta
y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo el Departamento
para la Prosperidad Social otorgue al núcleo familiar de Gina Manuela Leal
Sepúlveda el subsidio de Familias en Acción contemplado para niños mayores de 7
años, y lo mantenga sin requisitos adicionales hasta que la accionante ingrese
al sistema educativo formal, momento en el cual la entrega del subsidio estará
condicionada al cumplimiento de dichos requerimientos.
Sexto. Por
Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
[1] Ver
Decreto 4155 de 2011.
[2] Ampliación de la
solicitud de tutela recibida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Alcalá
(Valle). Fl. 15 Cuaderno 1.
[3] Fls. 20-21
Cuaderno 1.
[4] Fls. 7-8 Cuaderno
1.
[5] Fls. 18 y ss.
Cuaderno de pruebas.
[6]
Fls. 25 y ss. Cuaderno de pruebas.
[7] Los
intervinientes hacen referencia a una Empresa Social del Estado
[8] Consultado
en: http://www.dps.gov.co/contenido/contenido.aspx?conID=1602&catID=127.
Citado en la intervención del programa PAISS. Fl. 18.
[9] Así
se ha señalado, entre otras, en las sentencias T-022/12 (M.P Gabriel Eduardo
Mendoza), T-1030/06 (M.P Marco Gerardo Monroy Cabra), T-787/06 (M.P Marco
Gerardo Monroy Cabra) y T-324/94 (M.P Eduardo Cifuentes Muñoz).
[10] “Son
derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y
la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad,
tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y
la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. (…)”
[11] “(…)
El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será
obligatoria entre los cinco y los quince años d edad”
[12]
Art. 13 “1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de
toda persona a la educación. (…)”
[13]
Art. 13 “1. Toda persona tiene derecho a la educación (…) 3. 3. Los Estados
partes en el presente Protocolo reconocen que, con objeto de lograr el pleno
ejercicio del derecho a la educación: a. la enseñanza primaria debe ser
obligatoria y asequible a todos gratuitamente; (…)”
[14]
Art. 1 “Para los efectos de la presente Convención, se entiende por niño
todo ser humano menor de dieciocho años de edad, salvo que, en virtud de la ley
que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de edad” // Artículo
28 “1. Los Estados Partes reconocen el derecho del niño a la educación y, a
fin de que se pueda ejercer progresivamente y en condiciones de igualdad de
oportunidades ese derecho, deberán en particular (…)”
[15]
Sentencia T-787 de 2006.
[16]
Sentencia T-002 de 1992.
[17]
Sentencia T-534 de 1997. En este sentido, el Comité para los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación General No. 11, manifestó
que la educación es el “(…) epítome de la indivisibilidad y la
interdependencia de los derechos humanos”.
[18]
Sentencia T-672 de 1998.
[19]
Sentencia C-170 de 2004.
[20]
Sentencia C-170 de 2004.
[21] Ver,
entre muchas otras, las sentencias T-109/12 (M.P María Victoria Calle),
T-086/08 (M.P Jaime Araújo Rentería), T-1030/06 (M.P Marco Gerardo Monroy
Cabra), T-787/06 (M.P Marco Gerardo Monroy Cabra); C-038/04 (M.P Eduardo
Montealegre Lynett).
[22]
C-376/10 (M.P Luis Ernesto Vargas Silva).
[23] Ver
al respecto la sentencia T-826 de 2004 (M.P Rodrigo Uprimny Yepes).
[24]
Ratificada por Colombia el 10 de mayo de 2011.
[25] Art. 7.1 de la Convención.
[26] Art. 24 de la Convención.
[27] Ver
sentencia T-826/04
[28] “Todas las
personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y
trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y
oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. // El
Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y
adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. // El Estado
protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y
sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
[29] “El Estado
adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para
los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la
atención especializada que requieran”.
[30] Ver, entre
otras, las sentencias T-495/12 (M.P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-1248/08
(M.P Humberto Sierra Porto) y T-608/07 (M.P Rodrigo Escobar Gil).
[31] T-109/12 (M.P
María Victoria Calle).
[32] Preámbulo de la Convención. Literal e)
[33] Artículo 2 de la Convención.
[34]
C-804/09 (M.P María Victoria Calle).
[35] T-109/12 (M.P
María Victoria Calle).
[36] T-974/10 (M.P
Jorge Ignacio Pretelt).
[37] No. 1 Art. 24 de la Convención.
[38] No. 2 literal a)
Art. 24 de la Convención.
[39]
“Por medio del cual se reglamenta la organización del servicio de apoyo
pedagógico para la atención de los estudiantes con discapacidad y con
capacidades o con talentos excepcionales en el marco de la educación inclusiva”
[40]
“Por la cual se establecen parámetros y criterios para la prestación del
servicio educativo a la población con necesidades educativas especiales”.
[41] “Por la cual se
establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y se
dictan otras disposiciones”. Esta Ley establece en su artículo 11: “En
concordancia con lo establecido en la Ley 115 de 1994, nadie podrá ser
discriminado por razón de su limitación, para acceder al servicio de educación
ya sea en una entidad pública o privada y para cualquier nivel de formación. //
Para estos efectos y de acuerdo con lo previsto en el artículo siguiente, el
Gobierno Nacional promoverá la integración de la población con limitación a las
aulas regulares en establecimientos educativos que se organicen directamente o
por convenio con entidades gubernamentales y no gubernamentales, para lo cual
se adoptarán las acciones pedagógicas necesarias para integrar académica y
socialmente a los limitados, en el marco de un Proyecto Educativo
Institucional. // Las entidades territoriales y el Gobierno Nacional, a través
del Sistema Nacional de Cofinanciación, apoyarán estas instituciones en el
desarrollo de los programas establecidos en este capítulo y las dotará de los
materiales educativos que respondan a las necesidades específicas según el tipo
de limitación que presenten los alumnos”.
[42]
T-443/04 (MP. Clara Inés Vargas Hernández)
[43] En
lo que sigue se adopta principalmente la recopilación por ámbitos que la Defensoría del Pueblo hizo de los instrumentos internacionales y la jurisprudencia
constitucional sobre la materia en La integración educativa de los niños y
las niñas con discapacidad: una evaluación en Bogotá desde la perspectiva del
derecho a la educación. Bogotá, PROSEDHER: 2004.
[44]
Observación General No 5 del PIDESC, parr 35; art. 3 Convención Interamericana
para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas
discapacitadas; Normas Uniformes para la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad; sentencia T-1482/00 (M.P Alfredo Beltrán Sierra),
T-1639/00 (Álvaro Tafur Galvis).
[45]
Art. 68 C.P; Art. 23 Convención de los Derechos de los niños, y parr 34 y 35
Observación General 5 del PIDESC.
[46] Art
13 PIDESC, Observación General 13 PIDESC, y art. 12 y 13 de la Ley 361/97.
[47]
Art. 13 Protocolo de San Salvador, parr 37 Observación General No. 5 PIDESC,
sentencia T-207/99 (M.P Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-1639/00 (Álvaro Tafur
Galvis).
[48]
Comité de los Derechos del Niño. CRC/GC/2003/5. 27 de noviembre de 2003. parr.
12. Ver al respecto las sentencias T-968/09 (M.P María Victoria Calle),
T-899/10 (M.P Luis Ernesto Vargas Silva), T-397/04 (M.P Manuel José Cepeda),
entre otras.
[49] Ver
las sentencias C-221/11
(M.P Luis Ernesto Vargas) y C-324/09 (M.P Juan Carlos Henao).
[50]
Este término es empleado en la decisión y los salvamentos de voto de la
sentencia C-057/10 (M.P Mauricio González Cuervo)
[51] Ver
las sentencias C-337/11 (M.P Jorge Ignacio Pretelt), C-324/09 (M.P Juan Carlos
Henao) y C-1036/03
(M.P Clara Inés Vargas).
[52] Ver
la sentencia C-221/11
(M.P Luis Ernesto Vargas). Sobre el concepto de focalización, ver lo dispuesto
en el artículo 76 de la Ley 715 de 2001, y el artículo 24 de la Ley 1176 de 2007.
[53] Art. 28 Ley 21 de
1982 y Art. 3 Ley 789 de 2002.
[54] Ver
no. 1, 33 y 35 de la Observación General No. 5; y literales k), r) y v) de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad.
[55] Los
autores que estudian la relación entre las políticas públicas y los derechos
humanos sugieren al menos tres vías de vinculación entre ellos: 1. Incorporando
los derechos como una variable a considerar dentro de las condiciones de
bienestar de una sociedad, además de las variables que usualmente componen la
función de utilidad. 2. Admitiendo los derechos como fundamento del concepto de
desarrollo humano, esto es, asumiendo que el individuo es el fin del desarrollo
y que éste último consiste en el proceso de expansión de las libertades de las
personas (Sen, A. Economía de bienestar y dos aproximaciones a los derechos.
Estudios de Filosofía y Derecho, 2). 3. Considerando los derechos como marco de
acción de la política pública. (Pérez, L.E, Desarrollo, derechos sociales y
políticas públicas. En Pérez, L. E; Rodríguez, C. y Uprimny, R. Los
derechos sociales en serio. IDEP, Dejusticia, 2007)
[56] Art.
2 C.P
[57]
Según la Convención de Viena de 1993: “5. Todos los derechos humanos son
universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí. La
comunidad internacional debe tratar los derechos humanos en forma global y de
manera justa y equitativa, en pie de igualdad y dándoles a todos el mismo peso.
(…)”
[58]
Sobre el respeto al debido proceso en la adjudicación de subsidios, en general,
ver las sentencias T-177/10 (M.P Vargas Silva), T-057/08 (M.P Jaime Córdoba
Triviño), T-225/05 M.P (Clara I. Vargas) y T-025/04 (M.P Manuel José Cepeda).
[59] Ver sentencia
T-826/04 (M.P Rodrigo Uprimny Yepes).
[60] Ver por ejemplo
la sentencia T-1482/00 (M.P Alfredo Beltrán Sierra).
[61] También consideró la Corte que, conforme a la jurisprudencia constitucional, las convenciones
colectivas tienen vigencia hasta la finalización del proceso liquidatorio.
[62] T-826/04 M.P
Rodrigo Uprimny Yepes. Ver también las sentencias T-093/07 (M.P Humberto Sierra
Porto) y T-884/06 (M.P Humberto Sierra Porto).
[63] En
la sentencia SU-540 de 2007 (M.P Álvaro Tafur Galvis) sostuvo: “Si lo
pretendido con la acción de tutela era una orden de actuar o dejar de hacerlo
y, previamente al pronunciamiento del juez de tutela, sucede lo requerido, es
claro que se está frente a un hecho superado, porque desaparece la vulneración
o amenaza de vulneración de los derechos constitucionales fundamentales o, lo
que es lo mismo, porque se satisface lo pedido en la tutela, siempre y cuando,
se repite, suceda antes de proferirse el fallo, con lo cual ‘la posible orden
que impartiera el juez caería en el vacío’ .
[64] El marco
normativo y presupuestal de este programa está contenido principalmente en el
Documento Conpes 3472. Más recientemente, este programa gubernamental fue
convertido en la Ley 1532 del 7 de junio de 2012, manteniendo intactos sus
principales lineamientos.
[65] Acción Social.
Manual Operativo Familias en Acción. 2007-2010. p. 11
[66] Ibídem.
[67] Ídem. p. 12
[68]
Ídem. p. 13
[69] Ibídem.
[70] Ibídem.
[71] Fl.
69 Cuaderno de pruebas.
[72] Fl. 23 Cuaderno
de pruebas.
[73] Fl. 1 Cuaderno 1.
[74] Ibídem.
[75] Ibídem.
[76] Fl.
69 Cuaderno de pruebas.