C-055-19
Sentencia C-055/19
LEY
QUE ADOPTA REFORMA TRIBUTARIA ESTRUCTURAL Y SE FORTALECEN MECANISMOS PARA LA
LUCHA CONTRA LA EVASION Y LA ELUSION FISCAL-Estarse a lo resuelto en sentencia C-130 de 2018
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Se configuró el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipos
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la
demanda
Referencia: Expediente D- 12155
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 349
(parcial), 350 (parcial), y 351 de la Ley 1819 de 2016 “Por medio de
la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los
mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan
otras disposiciones”
Actor: Jairo Díaz Hernández
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., trece (13) de febrero
de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en
el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Jairo Díaz Hernández
solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de los artículos 349 (parcial), 350 (parcial) y 351 de la Ley 1819 de 2016 “Por medio de
la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los
mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan
otras disposiciones”.
Por medio de auto de fecha veintiocho
(28) de junio de dos mil diecisiete (2017)[1],
el magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda mencionada contra los
artículos 349 (parcial), 350 (parcial) y 351 de la Ley 1819 de 2016 “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se
fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal,
y se dictan otras disposiciones”, al constatar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991; suspender los términos del proceso y, una vez levantado
dicho término, correr traslado al Procurador General de la Nación; fijar
en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o
defendiera la norma; comunicar la iniciación del proceso al Presidente del
Congreso de la República, al Presidente de la República, a los Ministros de
Minas y Energía y Hacienda y Crédito Público.
Así mismo, se invitó a participar en el presente proceso
a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, al Departamento
Nacional de Planeación, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a la
Federación Colombiana de Municipios, a la Asociación Nacional de Empresas de
Servicios Públicos y Comunicaciones-ANDESCO, a la Asociación Colombiana de
Distribuidores de Energía Eléctrica-ASOCODIS, al Instituto Colombiano de
Derecho Tributario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Asociación
Nacional de Empresarios de Colombia –Cámara de Servicios Legales-, a la Junta
Central de Contadores, al Instituto Nacional de Contadores Públicos, al Colegio
de Contadores Públicos de Colombia, a la Asociación Nacional de Instituciones
Financieras –Centro de Estudios Económicos y, a los decanos de las Facultades
de Derecho de las siguientes universidades Los Andes, Externado de Colombia,
Pontificia Universidad Javeriana, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, Libre
de Colombia y del Rosario, a efectos de que, si lo estiman conveniente, emitan
concepto jurídico especializado sobre las disposiciones que son materia de
impugnación.
Cumplidos los trámites previstos
en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede
la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
A.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la
norma demandada, subrayando y resaltando en negrilla el texto que se solicita
sea declarado inexequible:
“LEY 1819 DE 2016
por medio de la cual
se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para
la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras
disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
PARTE XVI
TRIBUTOS
TERRITORIALES
CAPÍTULO IV
Impuesto de
alumbrado público
Artículo 349. Elementos de
la obligación tributaria. Los municipios y distritos podrán, a través de
los concejos municipales y distritales, adoptar el impuesto de alumbrado
público. En los casos de predios que no sean usuarios del servicio domiciliario
de energía eléctrica, los concejos municipales y distritales podrán definir el
cobro del impuesto de alumbrado público a través de una sobretasa del impuesto
predial.
El hecho generador del impuesto
de alumbrado público es el beneficio por la prestación del
servicio de alumbrado público. Los sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas
serán establecidos por los concejos municipales y distritales.
Los demás componentes del
impuesto de Alumbrado Público guardarán principio de consecutividad con el
hecho generador definido en el presente artículo. Lo anterior bajo los
principios de progresividad, equidad y eficiencia.
Parágrafo 1°. Los
municipios y distritos podrán optar, en lugar de lo establecido en el presente
artículo, por establecer, con destino al servicio de alumbrado público, una
sobretasa que no podrá ser superior al 1 por mil sobre el avalúo de los bienes
que sirven de base para liquidar el impuesto predial.
Esta sobretasa podrá recaudarse
junto con el impuesto predial unificado para lo cual las administraciones
tributarias territoriales tendrán todas las facultades de fiscalización, para
su control, y cobro.
Parágrafo 2°. Dentro de los seis (6)
meses siguientes a la expedición de la presente ley, el Gobierno nacional
reglamentará los criterios técnicos que deben ser tenidos en cuenta en la
determinación del impuesto, con el fin de evitar abusos en su cobro, sin
perjuicio de la autonomía y las competencias de los entes territoriales.
Artículo 350. Destinación. El impuesto
de alumbrado público como actividad inherente al servicio de energía eléctrica
se destina exclusivamente a la prestación, mejora, modernización
y ampliación de la prestación del servicio de alumbrado público, incluyendo
suministro, administración, operación, mantenimiento, expansión y desarrollo
tecnológico asociado.
Parágrafo. Las Entidades
Territoriales en virtud de su autonomía, podrán complementar la destinación del
impuesto a la actividad de iluminación ornamental y navideña en los espacios
públicos.
Artículo 351. Límite
del impuesto sobre el servicio de alumbrado público. En la determinación
del valor del impuesto a recaudar, los municipios y distritos deberán
considerar como criterio de referencia el valor total de los costos estimados
de prestación en cada componente de servicio. Los Municipios y Distritos
deberán realizar un estudio técnico de referencia de determinación de costos de
la prestación del servicio de alumbrado público, de conformidad con la
metodología para la determinación de costos establecida por el Ministerio de
Minas y Energía, o la entidad que delegue el Ministerio”.
B.
LA DEMANDA
Mediante escrito radicado en Secretaría de esta
Corporación el doce (12) de junio de dos mil diecisiete (2017), el ciudadano Jairo
Díaz Hernández solicitó declarar la inexequibilidad de los
artículos 349 (parcial), 350 (parcial) y 351 de la Ley 1819 de 2016 “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se
fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal,
y se dictan otras disposiciones” por cuanto, en
su opinión, dichas normas vulneran la Constitución en sus artículos 1°, 287,
338, 352 y 362 de la Constitución Política.
El demandante divide su escrito en cuatro
secciones, así: (i) razones por las cuales el artículo 338 de la
Constitución se estima violado; (ii) razones por las cuales los artículos 287
y 362 de la Constitución se estiman violados; (iii) las razones por las
cuales el artículo 352 de la Constitución se estima violado y (iv) finaliza
con las razones por las cuales se vulnera el principio de Estado Social de
Derecho. En relación con la primera sección, indica que la expresión “el
beneficio por” la prestación del servicio de alumbrado público viola el
artículo 338 de la Constitución. La sentencia C-260 de 2015 señaló que los
impuestos configuran una categoría de tributo que se caracteriza, entras otras,
porque su hecho generador refleja la capacidad económica del contribuyente y no
incorpora una prestación directa a favor del mismo y a cargo del Estado. Agrega
que según la sentencia C-272 de 2016, estos tributos no guardan una relación
directa e inmediata con un beneficio específico derivado para el contribuyente
a diferencia de las tasas, cuyos destinatarios son determinables, esto es,  quienes
han optado por recibir los beneficios del bien o servicio. La misma sentencia, indicó
que, dentro de sus características esenciales del alumbrado público, se
encuentran la indivisibilidad y la función de proporcionar un servicio de
interés general, no de interés individual o privado. Así, en concluye que  “no
es permitido al legislador establecer el hecho generador del impuesto de
alumbrado público en función del beneficio específico que reciba el
contribuyente por la prestación de dicho servicio; pues la ley está
configurando los elementos de un impuesto, no de una tasa o contribución”. En
tal sentido, concluye que la regulación del hecho generador sobrepasa los
límites materiales para ejercer la potestad impositiva.
Asimismo, frente al parágrafo segundo del artículo
349, indicó que es ajeno a la Constitución que el Gobierno Nacional reglamente
los criterios para determinar el impuesto. De esta manera, establecidos los
parámetros mínimos por el legislador, son los acuerdos municipales y no el
reglamento del Gobierno Nacional, los que fijan los elementos del tributo. Por
ello, ese parágrafo viola el principio de legalidad en materia tributaria. Igualmente,
frente al artículo 351, agrega que es ajeno al ordenamiento que el Gobierno
Nacional defina una metodología para determinar costos y criterios de
referencia para obtener el valor a recaudar del impuesto. En efecto, imponer a
los municipios una metodología adoptada por el Gobierno Nacional limita el
recaudo del impuesto, violando el mencionado principio pues el monto del
recaudo no estará en función de las bases gravables y las tarifas que adopten
los concejos, sino en función de la metodología que adopte el Gobierno. Sólo en
presencia de una tasa o contribución es viable limitar el recaudo en función
del beneficio particular del contribuyente o de otros aspectos inherentes al
tributo.
Frente a la segunda sección, argumenta que la
expresión “exclusivamente” viola el artículo 287 de la Constitución en
materia de administración de recursos endógenos por parte de los municipios y
distritos. La destinación legal del impuesto local de alumbrado público no
puede ser imperativa sino orientadora de la inversión local. Sin embargo, la
ley puede intervenir las rentas endógenas excepcionalmente bajo tres supuestos
y si la medida persigue un fin legítimo, es adecuada, necesaria y proporcional;
en el caso del impuesto de alumbrado público, advierte el demandante que no se
cumplen los supuestos para dicha intervención, contraviniendo la autonomía
fiscal de los municipios.
Asimismo, para el actor los artículos 349 y 351
acusados vulneran el artículo 287 Superior, por considerar que la autonomía
fiscal se ve lesionada al entregar al Ministerio de Minas y Energía facultades
para determinar el valor del impuesto a recaudar y establecer la metodología
para la fijación de costos. La autonomía tiene como único límite la
Constitución y la ley, no el reglamento del Gobierno Nacional. Igualmente,
establecidos los parámetros mínimos por el legislador, son los acuerdos y no el
reglamento, los que deben determinar los elementos del tributo.
Respecto de la tercera sección, el artículo
350 de la Ley 1819 establece una destinación “exclusiva” del impuesto de
alumbrado público. Para el ciudadano, de acuerdo con el artículo 352 de la
Constitución, esta destinación constituye una regulación propia de normas
orgánicas de presupuesto. Así, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 617 de
2000 los gastos de funcionamiento deben financiarse con ingresos de libre
destinación por lo que, en su opinión, la norma acusada, al destinar
exclusivamente los recursos de impuesto de alumbrado público para actividades
específicas de inversión, altera la potestad de los municipios de financiar con
dicho impuesto los gastos de funcionamiento correspondientes.
Finalmente, considera el demandante que las normas
acusadas son contrarias al Estado Social de Derecho y al principio de
prevalencia del interés general consagrados en el artículo 1° de la Constitución
ya que las normas acusadas afectan la continuidad, permanencia y calidad de la
prestación del servicio de alumbrado público, al afectar la financiación y
administración de los recursos del impuesto de alumbrado público. En efecto,
los contribuyentes que no se beneficien o reciban directamente en su domicilio
la prestación del servicio de alumbrado público, están excluidos del hecho
generador y de contribuir con la financiación de un servicio colectivo y
general. Adicionalmente, no es aceptable que, al establecer el tributo, el
mismo esté sujeto a criterios técnicos que afectan la base gravable y tarifa
del impuesto; igualmente al limitar el recaudo del impuesto se desconoce la
autonomía de los municipios para fijar el impuesto, establecer el valor a
cobrar y distribuir costos entre todo el colectivo que se beneficia del
servicio.
C.
INTERVENCIONES
1.
Intervenciones oficiales
a.
Ministerio de Minas y Energía
El Ministerio interviene
ante la Corte Constitucional[2] con el fin de solicitar que se declare la ineptitud sustantiva de
la demanda y subsidiariamente que se declare la exequibilidad de los artículos
demandados, por no probarse la violación de las normas constitucionales.
Respecto de la
primera solicitud, la demanda no cumple con los requisitos de claridad, certeza,
especificidad y suficiencia; lo anterior por cuanto, el actor debió indicar
clara y específicamente las razones y la forma en que la norma acusada es contraria
al contenido material de los artículos constitucionales citados. En el presente
caso, se aprecia un desconocimiento de la evolución histórica del impuesto y
servicio de alumbrado público y su regulación y no se aprecia un
pronunciamiento concreto de la trasgresión, limitándose así a realizar una
serie de apreciaciones subjetivas sobre el tema. Adicionalmente, no se advierte
cómo puede ser restringida la autonomía territorial, cuando el artículo 349
establece que es potestad del respectivo ente adoptar o no el cobro de
alumbrado público. Asimismo, esta disposición es
clara en señalar que la facultad del Gobierno Nacional de reglamentar la
metodología se ejerce “sin perjuicio de la autonomía y las competencias de
los entes territoriales”.
Asimismo, partiendo del
marco normativo del impuesto de alumbrado público, señala que el reproche del
demandante acerca de la expresión “el beneficio por” no corresponde a
una motivación cierta pues deduce el contenido y alcance de la norma a partir
de consideraciones subjetivas; además, no explicó en qué forma la expresión
vulnera la Constitución. La ventaja que permite la iluminación en zonas
públicas, en manera alguna es de tipo individual o específico para el
contribuyente, sino que la prestación se hace en forma indiscriminada para
todos los ciudadanos.
Frente a la posible
violación al artículo 287 de la Constitución, en opinión del interviniente el
actor desconoce la competencia general del legislador y erradamente considera
que los entes territoriales poseen soberanía tributaria, desconociendo el
carácter de Estado unitario. Sobre la alegada vulneración al artículo 338, el
artículo 349 de la Ley 1819 evidencia el método para determinar los costos y
beneficio, la forma de hacer su reparto y, establece, que los entes
territoriales mantienen su competencia. Finalmente, frente a la delegación del
Ministerio de Minas y Energía para elaborar la correspondiente metodología,
esta proporciona seguridad sobre el monto máximo que deben aportar los
contribuyentes para el desarrollo de esta actividad y establece un régimen de
competencias concurrente y armónico entre dicha cartera y las autoridades
municipales. El papel del Ministerio se encuentra circunscrito a la regulación
de la prestación del servicio y no del tributo, como garantía al mejoramiento
de la calidad de vida, seguridad de los ciudadanos, la suficiencia financiera
del servicio y la prestación eficiente y continua.
b.
Federación Colombiana de Municipios
La Federación Colombiana de
Municipios interviene ante la Corte Constitucional[3],
con el fin de solicitar que se declare la inexequibilidad de las disposiciones
demandadas o en su defecto, que se declare la exequibilidad condicionada en lo
relacionado con el Ministerio de Minas y Energía, entendiendo que el concepto
ministerial funge como un mero concepto de apoyo a la gestión del concejo
respectivo.
Destaca que los
argumentos de la demanda son en esencia los mismos que se adujeron en el
proceso con radicado D-12172 los cuales reproduce en su integridad. Aduce que
las leyes expedidas por el Congreso sobre alumbrado público han contemplado
normas similares señalando para el efecto la demanda radicada bajo el número
D-11267. Comparte la preocupación del demandante al despojar a los concejos
municipales de su atribución de fijar los elementos del tributo. Asimismo, considera
el interviniente que el impuesto de alumbrado público es una renta endógena y a
partir de ello, en ninguna parte se acreditan los supuestos jurisprudenciales
para la intervención del Congreso en la destinación del tributo, representando
una injerencia indebida del legislador en la autonomía de las entidades
territoriales.
2.
Intervenciones académicas
a.
Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Academia
Colombiana de Jurisprudencia interviene ante la Corte Constitucional[4] con el fin de solicitar que se declare la exequibilidad de los
artículos 349 y 351 de la Ley 1819 de 2016 y la inexequibilidad del artículo
350 de dicha ley por violar los artículos 282 y 362 de la Constitución.
Frente al cargo
relacionado con el artículo 338 de la Constitución, manifiesta el interviniente
que la argumentación de la demanda no tiene en cuenta los términos de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional allí citada, según la cual el
impuesto se caracteriza porque no guarda relación directa e inmediata con un
beneficio específico derivado para el contribuyente; el beneficio derivado del
alumbrado público afecta genéricamente a todos los habitantes y visitantes de
los municipios. Se trata de un beneficio genérico para toda la comunidad e
implícitamente para el sujeto pasivo del impuesto, como integrante de la
respectiva comunidad. Por otro lado, la ley puede establecer normas de carácter
general y el reglamento concretar la generalidad de la ley; por ende, el
decreto reglamentario de que trata el artículo 351 puede desarrollar unas
disposiciones concretas para darle efectividad a la norma genérica de la ley.
Sobre la vulneración
de los artículos 287, 362 y 352 de la Constitución, es preciso analizar los
antecedentes históricos del impuesto de alumbrado público (Ley 97 de 1913, Ley
84 de 1915), así como la autonomía de las entidades territoriales al disponerse
que los recursos tendrán destinación específica. Podría decirse que el tributo
en cuestión es una “tasa”, evento en el cual las normas acusadas estarían de
acuerdo con la Constitución pues estas tienen por objeto “la recuperación de
costos”; pese a esto, no se cumple con el requisito esencial de la tasa
relativo a la individualización del destinatario pues los beneficiarios del
alumbrado público son los transeúntes por las vías iluminadas, motivo por cual,
en su opinión, el tributo de alumbrado público no corresponde a dicha
tipología. Finalmente, desde la Ley 97 se dispuso la libre destinación del
impuesto; luego, no puede decirse que la creación del impuesto a nivel
municipal estaba circunscrita a una destinación específica del tributo, por lo
que una norma posterior no puede restringir la destinación del tributo.
b.
Instituto Colombiano de Derecho
Tributario- ICDT
El ICDT interviene ante la Corte
Constitucional[5]
con el fin de solicitar que se declare la exequibilidad de los apartes
demandados de los artículos 349, 350 y 351 de la Ley 1819 de 2016.
El impuesto de alumbrado público
surge con la Ley 97 de 1913 que no precisó los elementos de la obligación
tributaria, motivo por el cual los acuerdos municipales han cubierto dicha
situación. Sin embargo, el ejercicio de esta potestad generó un debate debido a
la disparidad de criterios para fijar el tributo, como se aprecia en la
exposición de motivos de la Ley 1819 de 2016.
Ahora bien, según el artículo
338 el legislador tiene una amplia facultad de configuración en materia
tributaria y los entes territoriales deben ejercer su autonomía dentro de los
límites fijados por la Constitución y la ley. Así, en el presente caso,
inicialmente, la ley no se ocupó de todos los elementos del gravamen; sin
embargo, en ejercicio de las facultades constitucionales del legislador en la
Ley 1819 retoma el tema, recogiendo los elementos de sujetos pasivo y activo,
hecho generador, base gravable y tarifa. Frente al hecho generador, sostiene el
interviniente, el actor confunde el hecho generador con la base gravable y con
el hecho de no incorporar una prestación directa a favor del contribuyente y a
cargo del Estado.
En tal sentido, argumenta que no
existe una total autonomía impositiva de las entidades territoriales pues deben
existir unos elementos mínimos de la obligación tributaria –autorización del
gravamen y delimitación del hecho gravado- a partir de los cuales puede
admitirse que ordenanzas y acuerdos fijen los elementos de la obligación
tributaria. La norma demandada delimitó globalmente el hecho o materia
imponible que genera la obligación tributaria –el beneficio de alumbrado público-
sin señalar de forma estricta la determinación de la capacidad económica del
sujeto pasivo, elementos que pueden ser completados por los entes territoriales
siguiendo parámetros técnicos fijados por los reglamentos. En esa línea,
resalta que la norma cuestionada no supedita el impuesto a un beneficio
específico del contribuyente individualmente considerado, sino que delimita el
hecho que genera la obligación en el alumbrado público.
En relación con la
reglamentación de los criterios técnicos en cabeza del Gobierno Nacional,
indica que si bien se atribuye al reglamento expedido por el Gobierno el
señalamiento de criterios técnicos que deben ser tenidos en cuenta con el fin
de evitar abusos en su cobro, la norma prescribe que esto se dará sin
menoscabar la autonomía y competencias de los entes territoriales. Igualmente,
frente a la metodología de determinación de costos establecida por el
Ministerio de Minas, indica que los municipios y distritos conservan la
posibilidad de establecer el monto de los impuestos a recaudar, sólo que deben
realizar un estudio técnico de referencia de conformidad con los criterios
técnicos señalados por dicho ente. Aduce que el objeto del tributo es financiar
un servicio de interés general que se presta de manera permanente, por lo que
en su opinión es válido que se fijen elementos para la distribución de los
costos de prestación del servicio público.
Finalmente, aduce que la
injerencia del legislador en la destinación de recursos de fuente endógena de
las entidades territoriales, no es en sí misma inconstitucional; en este caso,
el tributo sobre el servicio público de alumbrado, no vulnera la autonomía del
ente territorial porque es la ley en ejercicio del poder originario la que crea
el tributo y señala el destino único a la finalidad de este impuesto, sin que
ello obste para que el municipio pueda administrarlo dentro del parámetro legal
establecido.
c.
Universidad Externado de Colombia
La Universidad
Externado interviene ante la Corte Constitucional[6]
con el fin de solicitar la exequibilidad condicionada de las disposiciones
acusadas bajo el entendido que el tributo regulado por los artículos 349, 350 y
351 de la Ley 1819 de 2016 corresponde a una contribución especial.
Considera el
interviniente que es necesario determinar la naturaleza jurídica del tributo
regulado por la Ley 1819 de 2016 para efectos de definir los límites
constitucionales aplicables. Para el interviniente, la categoría tributaria en
la que se enmarca el tributo en mención corresponde a una contribución especial
señalando así su oposición al precedente establecido por la Corte en la
sentencia C-272 de 2016. Considera que al tratarse de una contribución especial
es posible que el Gobierno Nacional establezca los criterios técnicos a tener
en cuenta por parte de los concejos, entre otros aspectos.
Para el interviniente
la contribución fijada en la norma persigue un fin legítimo y
constitucionalmente valioso, como es garantizar la prestación del servicio de
alumbrado público, motivo por el cual la intervención realizada por la ley en
la renta endógena propia de los municipios o distritos es acorde con la
Constitución. Asimismo, precisó que tampoco se vulnera el principio de
autonomía territorial o de protección a las rentas endógenas. Por último,
frente al cargo por violación al artículo 352 Superior, observó que “(…) las
razones esgrimidas por parte del actor en su acusación frente a la disposición
demandada por vulneración del artículo 352 de la Constitución Política, carecen
de las características que las mismas deben revestir (…), esto es, que
se trate de razones (i) claras, (ii) ciertas, (iii) específicas, (iv)
pertinentes y (v) suficientes. Así las cosas, frente a este aspecto se
recomienda a la Corte que se declare inhibida”.
3.
Intervenciones ciudadanas
a.
Asociación Colombiana de Distribuidores
de Energía Eléctrica –ASOCODIS
La ASOCODIS interviene ante la
Corte Constitucional[7]
con el fin de solicitar que se declare la exequibilidad de los apartes de
mandados en los artículos 349, 350 y 351 de la Ley 1819, por los cargos
formulados.
Inicia su intervención indicando
que, en su concepto, el demandante mal interpretó la expresión “el beneficio
por” al considerar que la Constitución no permite, tratándose del impuesto
de alumbrado público, exigir un beneficio especifico al contribuyente en la
prestación del servicio de alumbrado público, para configurar el hecho
generador. En efecto, “ni de la norma, ni del aparte demandado se puede
concluir que se exija un beneficio específico en favor del contribuyente para
que surja la obligación tributaria (…)”. El beneficio al que se refiere el
aparte demandado es el beneficio general que representa para la sociedad la
prestación del servicio de alumbrado público.
Por otro lado, resalta que, con
el debido respeto a la autonomía de las entidades territoriales, el legislador
buscó corregir la problemática en torno a los abusos que se venían presentando
en punto a la forma en que se determinaba el impuesto, los cuales trascendían
el ámbito local. A su juicio, la definición de los criterios técnicos que deben
ser tenidos en cuenta, son expresión del carácter de Estado unitario. Asimismo,
aduce que la obligación de los municipios de considerar, como criterio de
referencia, el valor total de los costos estimados de la prestación de cada
componente del servicio en la determinación del impuesto, no solo es
manifestación de la soberanía fiscal sino una garantía de la obligación de
contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado. Finaliza,
puntualizando que el servicio de alumbrado público busca garantizar la
inversión social y el gasto público social en su prestación, mejorando el
bienestar y la calidad de vida de la población.
b.
Asociación Nacional de Empresarios de
Colombia – Cámara de Servicios Legales
La ANDI interviene
ante la Corte Constitucional[8]
con el fin de solicitar la exequibilidad de los apartes correspondientes de los
artículos demandados.
En primer lugar,
aduce que el inciso tercero del artículo 349 alude al beneficio común o
colectivo derivado de la prestación efectiva del servicio de alumbrado público.
En segundo lugar, precisa que, en cuanto al gravamen de alumbrado público, es claro
su vinculación inescindible con el servicio de alumbrado público y, a partir de
ello, consideró que la libre disposición del impuesto de alumbrado público iría
en contra del servicio mismo. En tal sentido, concluyó que la expresión
“exclusivamente” no contraría la Constitución. Por último, respecto del
artículo 351 acusado, resaltó que el actor, al desarrollar el cargo, solo hizo
relación al aparte que señala la metodología para la determinación de los
costos. En tal sentido, adujo que el propósito de la norma es organizar y
unificar el impuesto de forma que no se establezcan tratamientos diferenciales
injustificados entre los diferentes municipios.
c.
Asociación Nacional de Alumbrado
Público- ANAP
La ANAP interviene ante la Corte
Constitucional[9]
con el fin de solicitar la exequibilidad de los apartes correspondientes de los
artículos demandados.
En primer lugar se refiere al
concepto de beneficio dentro de los elementos del tributo para señalar el mismo
es válido para efectos de sustentar la razón de ser del impuesto, demostrando
que se está ante un bien público entendido como aquel que aunque sea consumido
por una persona, puede ser consumido conjuntamente por otras; de forma que no
es posible que se puedan excluir sectores o administrados ni a su beneficio, ni
a la contribución tributaria que sirve de base para su financiamiento. Aduce
que la construcción histórica del impuesto sobre el “servicio de alumbrado
público”, no puede ser ajena a la lectura constitucional del mismo.
En segundo lugar, indica el
gobierno no puede fijar aspectos inherentes a la base gravable, hecho
generador, tarifa y afirma que es válido desde el punto de vista de
constitucional que se permita al reglamento regular estructuras económicas de
la prestación del servicio público, pues ello no entraña un vaciamiento de
competencias en el tema tributario, lo cual es diferente. Finalmente, en
relación con la expresión “exclusivamente”, aduce que la renta endógena del
impuesto de alumbrado público puede ser objeto de intervención del legislador
al considerar, entre otros aspectos, que dicha medida es adecuada y
proporcional (sentencia C-262 de 2015). Asimismo, el impuesto desde su origen
se enmarca en una destinación implícita al utilizar el vocablo “sobre” [el
servicio de alumbrado público], como marco del mismo; a su juicio, no es sobre
cualquier otra finalidad, es exclusivamente sobre el servicio, es decir, para
cubrir sus costos.
d.
Asociación Nacional de Empresas de
Servicios Públicos y Comunicaciones- ANDESCO
ANDESCO interviene
ante la Corte Constitucional[10]
con el fin de solicitar la exequibilidad de los apartes correspondientes de los
artículos demandados. El interviniente resalta la indefinición legal que
existía sobre los aspectos esenciales de la obligación tributaria, generando
múltiples dificultades a los contribuyentes y a las administraciones
tributarias, elevados índices de litigiosidad, falta de seguridad jurídica, entre
otras.
En punto a la alegada
vulneración del artículo 338 Superior, agrega que la facultad reglamentaria que
se otorga al Gobierno obra sin perjuicio de la autonomía y las competencias de
los entes territoriales. Adicionalmente, considera que el legislador puede
delegar en el reglamento o en la propia administración la concreción de algunos
aspectos de naturaleza técnica o de administración del tributo. Ahora, en
cuanto a la metodología para la determinación de costos, aclara que el “valor
del impuesto a recaudar”, no es el valor individual del tributo que debe pagar
cada contribuyente, se trata del valor global del recaudo tributario. Así pues,
la disposición acusada (art. 351) no tiene por objeto asignarle al Gobierno la
facultad para definir la tarifa del tributo aplicable a los usuarios, sino
regular un aspecto técnico y esencial de la prestación del servicio de
alumbrado público y una manifestación de la facultad constitucional de
intervención del Estado en la economía. En efecto, la metodología para la
determinación de los costos y gastos asociados a la prestación del servicio de
alumbrado público es una actividad que ya viene desarrollando la Comisión de
Regulación de Energía y Gas- CREG.
En relación con la
supuesta violación de los artículos 287 y 362 constitucionales, indica que la
autonomía de las entidades territoriales para manejar sus recursos de fuente
endógena no es ilimitada y que la Constitución permite la intervención
excepcional del legislador cuando las condiciones económicas y sociales lo
justifiquen. Así, en su opinión, la destinación del tributo a la financiación
del servicio no vulnera la autonomía fiscal de las entidades territoriales sino
que enmarca el ejercicio de dicha facultad en los principios de rango
constitucional que regulan el poder de imposición y el gasto público en
Colombia, particularmente, el principio de eficiencia económica.
4.
Intervenciones extemporáneas
a.
Alfonso Figueredo Cañas
El ciudadano interviene ante la
Corte Constitucional[11]
con el fin de solicitar que se declaren exequibles los apartes correspondientes
de los artículos demandados.
En su concepto, a partir del
artículo 338 Superior, no se observa restricción o mandato específico alguno
sobre la definición de hecho gravable. Asimismo, el alumbrado público es un
servicio público de carácter general y abstracto; se trata de un servicio que
no cuenta con un destinatario específico y aun así todas las personas
domiciliadas y no domiciliadas de un municipio, son beneficiarias de la operación
del sistema. A partir de la lectura de la demanda, el interviniente señala su
falta de claridad ya que la misma no demuestra la manera en que la norma
demandada contraría específicamente la Constitución y tampoco le es claro que
las consideraciones de la sentencia C-272 de 2016 se ajusten a una supuesta
alteración de la esencia general y abstracta del impuesto.
Por otra parte, a su juicio, la
demanda ignora la función reglamentaria propia de la rama ejecutiva y que la
misma se limita a determinar condiciones técnicas relacionadas con la eficacia
y eficiencia del servicio, sin que ello implique una intromisión en las
facultades de disposición de los municipios que adopten el cobro del impuesto
de alumbrado público. Un ejemplo de ello es la Resolución 123 de 2011 expedida
por la Comisión de Regulación de Energía y Gas- CREG. Frente a la destinación
específica del impuesto, recuerda el interviniente entre otras cosas que, desde
su origen, se ha tratado de una renta municipal de esta naturaleza.
b.
Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales- DIAN
La DIAN interviene
ante la Corte Constitucional[12]
con el fin de solicitar la exequibilidad de las normas demandadas.
La interviniente
inicia recordando la exposición de motivos de la Ley 1819 de 2016 y señalando que
el Congreso es titular de una amplia potestad de configuración normativa en el
diseño de la política tributaria pese a que no se trata de un poder absoluto. A
partir de ello, observa que en los apartes y artículos demandados se confirma
la autonomía de las entidades territoriales y resalta que el objetivo de la
reforma estructural de 2016, fue fortalecer la autonomía territorial y
potenciar la competitividad en las regiones; propuestas que por lo demás, respondieron
a recomendaciones de la comisión de expertos y las sugerencias de las
federaciones de departamentos y municipios, simplificando el cumplimiento de
las obligaciones tributarias y fortaleciendo la capacidad recaudatoria de
dichas entidades territoriales.
c.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio interviene
ante la Corte Constitucional[13] con el fin de solicitar la exequibilidad de los artículos
demandados de la Ley 1819 de 2016.
En su concepto,
el cargo por vulneración del artículo 338 de la Constitución, no cumple con el
requisito de certeza. Para la interviniente la demanda no establece ni
demuestra cómo el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 vulnera el texto superior
pues se limita a señalar “que el asociar el hecho generador al beneficio por
la prestación del servicio de alumbrado público vulnera las condiciones que
deben cumplir este tipo de tributos, desconociendo la estructura bajo la cual
se concibió el impuesto y sin establecer los elementos que lleven a la
conclusión de que la supuesta violación se presenta”. Agrega que la demanda
interpreta de manera errónea los efectos que tendría la aplicación de la norma
ya que la causación de este tipo de impuestos depende de la afectación que
dicho servicio tenga sobre los sujetos pasivos, motivo por el cual es
imprescindible asociar el hecho generador a la prestación efectiva del servicio
de alumbrado público a favor del contribuyente.
Adicionalmente
indica que las disposiciones del parágrafo 2º, artículo 349 y 351 de la Ley
1819, además de ser expresión de la amplia facultad del legislador para incluir
parámetros técnicos, buscan indicar la posibilidad de establecer criterios
técnicos que faciliten efectuar el cobro de manera transparente y desincentivar
el abuso, por lo que no es competencia del ejecutivo la fijación de los ningún elemento
del tributo. En efecto, los reglamentos proporcionan elementos técnicos a las
entidades territoriales para que ellas sean las que determinen los mencionados
elementos.
Finalmente,
frente a los cargos por vulneración a los artículos 287, 362 y 352
constitucionales, expone que la destinación establecida en el artículo 350 de
la Ley 1819 para el impuesto de alumbrado público constituyó un ejercicio de
autonomía impositiva del legislador que no vulnera la autonomía territorial en
dicha materia.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El representante del Ministerio
Público[14],
se refiere a la cuestión jurídica aquí planteada, advirtiendo la necesidad de resolver
previamente si existe identidad entre la presente demanda y la que se tramita bajo
el expediente D-12172 con el fin de establecer si la Corte debe estarse a lo
resuelto en dicho proceso y, en consecuencia, abstenerse de realizar un nuevo
juicio de constitucionalidad.  Dicho esto, solicita a la Corte Constitucional (i)
declarar exequible la expresión “el beneficio por” contenida en el
artículo 349 de la Ley 1819 en relación con el cargo de legalidad tributaria y,
(ii) declararse inhibida para conocer de fondo contra la misma expresión
por el cargo de violación del Estado Social de Derecho en materia de prestación
de servicios públicos por falta de certeza en el cargo al no tratarse –el
alumbrado público- de un servicio que se presta en forma individual, sino de
manera colectiva e indivisible, cuyo beneficio cubre a toda la comunidad.
Asimismo, solicita a la Corporación (iii) estarse a lo resuelto en la
sentencia que decida la demanda que cursa bajo el expediente D-12172 en
relación con el cargo formulado contra el parágrafo 2 del artículo 349, esto
es, solicita que se declare inexequible. (iv) Estarse a lo resuelto en
la sentencia que decida la demanda que cursa bajo el expediente señalado en
relación con el cargo formulado contra el artículo 351, esto es, solicita que
se declare exequible bajo el entendido que los servidores públicos municipales
y distritales competentes responderán si aprueban o cobran más de lo debido en
materia de costos por la prestación del servicio de alumbrado público que
realmente suministren y, por último (v) solicita estarse a lo resuelto
en la sentencia que decida la demanda que cursa bajo el expediente citado en
relación con el cargo formulado contra el artículo 350 de la Ley 1819, esto es,
solicita que se declare exequible la expresión “exclusivamente” bajo el
entendido que la destinación específica dada por el legislador no exime al ente
territorial de garantizar la prestación de ese servicio y de hacer los pagos al
prestador contratado en los eventos de desfinanciación por disminución en el
recaudo o por variaciones imprevistas en los costos no imputables al prestador
o por malos cálculos del ente territorial de tales costos.
En concepto del Ministerio
Público, el tributo sobre alumbrado público corresponde a una tasa. Asimismo,
indica que la definición del hecho generador del tributo de alumbrado público
no vulnera el principio de legalidad tributaria, pues es el legislador quien
define, de manera legal y legítimamente razonable –sea tasa o sea impuesto- la
forma para hacerlo determinable como obligación individual puesto que no lo
puede individualizar directamente para su imposición al tratarse de un servicio
público no domiciliario que se presta para beneficio colectivo por razones de
interés general basadas, entre otras, en la seguridad pública. El beneficio que
-de manera colectiva e indivisible- recibe la comunidad por la prestación del
servicio se explica porque el alumbrado se constituye en un típico bien
público. En tal sentido, son los concejos quienes determinan e individualizan
la obligación mediante una interpretación razonable basada en principios de justicia
y equidad.
En relación con la
reglamentación de los criterios técnicos por parte del Gobierno, indica que la
Ley 1819 de 2016 se limitó a crear el tributo y a definir unos parámetros
básicos para que los entes territoriales decidan si lo imponen o no y en qué
términos tributarios lo imponente, definiendo como único elemento tributario lo
referente al hecho generador. No obstante, cuando el parágrafo 2 del artículo
349 establece que el Gobierno reglamentará los criterios técnicos que deben ser
tenidos en cuenta por parte de los entes territoriales, considera el Ministerio
Público, se vulnera la Carta, aduciendo entre otros aspectos, que es la ley la
que debe establecer esos criterios. Según dicho órgano, no sucede lo mismo en
lo que se refiere a la obligación de los municipios de determinar los costos de
la prestación del servicio de conformidad con la metodología establecida por el
Gobierno, pues responde al concepto de intervención del Estado en la economía.
Por último, se refiere a la destinación exclusiva dada al recaudo del impuesto
de alumbrado público y al cargo por vulneración de ley orgánica para concluir
que, por tratarse de una tasa, no se vulnera la autonomía de las entidades
territoriales para administrar sus propios recursos.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o
de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer
y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia.
B.
CUESTIONES PREVIAS
Primera cuestión. Cosa juzgada constitucional
2.
En el presente caso, la Federación Colombiana de Municipios[15] y el
Ministerio Público[16],
pusieron de presente el expediente D-12172 que culminó con la expedición de la
Sentencia C-130 de 2018[17].
En tal contexto, la Sala estima necesario revisar si en el presente caso se
configura o no el fenómeno de cosa juzgada constitucional con el fin de
establecer si frente a los apartes demandados en esta ocasión –artículo 349 (parcial), 350 (parcial), y 351 de la Ley 1819 de 2016- dicha figura ha operado.
3.
En tal sentido, la cosa juzgada constitucional, “es
una institución jurídico procesal que tiene su fundamento en el artículo 243 de
la Constitución Política (…) mediante la cual se otorga a las decisiones
plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables,
vinculantes y definitivas”[18].
Así, cuando esta se configura surge, entre otros efectos, la prohibición e
imposibilidad para el juez constitucional de volver a conocer y decidir de
fondo sobre lo ya debatido y resuelto[19].
4.
A partir
de ello la Corte, a lo largo de su jurisprudencia, ha clasificado la cosa
juzgada constitucional en  formal o material. Al
respecto, la Sentencia C-744 de 2015 define lo siguiente:
“Se tratará de
una cosa juzgada constitucional formal cuando (sic): “(…) cuando existe
una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que
es llevada posteriormente a su estudio...”, o, cuando se trata de una norma con
texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual. Este evento
hace que “... no se pueda volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo
ejecutoriado...””
De otra parte,
habrá cosa juzgada constitucional material cuando: “(…) existen dos
disposiciones distintas que, sin embargo, tienen el mismo contenido normativo.
En estos casos, es claro que si ya se dio un juicio de constitucionalidad
previo en torno a una de esas disposiciones, este juicio involucra la
evaluación del contenido normativo como tal, más allá de los aspectos gramaticales
o formales que pueden diferenciar las disposiciones demandadas. Por tanto opera
el fenómeno de la cosa juzgada”.
5.
Así mismo, la cosa
juzgada constitucional puede clasificarse en absoluta o relativa. En el primer caso, por regla general, no será posible
emprender un nuevo examen constitucional; mientras que en el segundo, será
posible examinar de fondo la norma acusada desde la perspectiva de nuevas
acusaciones. En esta línea, cuando
la norma es declarada inconstitucional, la cosa juzgada que recae sobre ese
mismo texto normativo será siempre absoluta, por cuanto el retiro del
ordenamiento jurídico se hace con independencia del cargo o los cargos que
prosperaron.
6.
En general, en materia de
control constitucional, los efectos de la cosa juzgada dependerán de la
decisión adoptada en el pronunciamiento previo, así: (i) cuando la decisión ha consistido en declarar
la inconstitucionalidad de una norma, se activa la prohibición
comprendida por el artículo 243 Superior conforme a la cual ninguna autoridad puede
reproducir su contenido material, lo cual implica que no existe objeto para un
nuevo pronunciamiento de esta Corte. Por tal razón, la demanda que se presente
con posterioridad deberá rechazarse o, proferirse un fallo inhibitorio y
estarse a lo resuelto en la decisión anterior; (ii) en los casos en los
que la Corte ha declarado exequible cierta disposición respecto
de determinada norma constitucional, la jurisprudencia ha reiterado que no puede
suscitarse un nuevo juicio por las mismas razones, a menos que ya no se
encuentren vigentes o hubieren sido modificadas las disposiciones constitutivas
del parámetro de constitucionalidad; siempre que se trate de la misma
problemática la demanda deberá rechazarse de plano o, en su defecto, la Corte
emitirá un fallo en el cual decida estarse a lo resuelto en el
fallo anterior; (iii) cuando se trata de sentencias de
constitucionalidad condicionada la cosa juzgada puede tener como efecto,
que la interpretación excluida del ordenamiento jurídico no pueda ser objeto de
reproducción o aplicación en otro acto jurídico; y (iv) en los supuestos
en los que la Corte ha adoptado una sentencia aditiva, la cosa juzgada
implica que no se encuentra permitido reproducir una disposición que omita el
elemento que la Corte ha juzgado necesario adicionar[20]. Dicho esto, la Sala procederá a analizar el caso concreto.
Caso concreto. Configuración
de la cosa juzgada constitucional
7.
Teniendo de presente que la demanda objeto de este examen se orienta a
censurar la constitucionalidad de los artículos mencionados en la consideración
2 Supra, esta Corte encuentra que sobre los mismos existe un
pronunciamiento recogido en la Sentencia C-130 de 2018 que resolvió lo
siguiente: “[d]eclarar EXEQUIBLE [la] expresión “en la
determinación del impuesto” contenida en el parágrafo 2º del artículo 349 de la
Ley 1819 de 2016, en los términos consignados en esta providencia [y]
[d]eclarar EXEQUIBLES los apartados demandados de los artículos 350 y
351 de la Ley 1819 de 2016, por los cargos analizados en esta providencia”.
8.
En aquella ocasión, la demanda de inconstitucionalidad se dirigió en
contra (i) del parágrafo 2° del artículo 349, (ii) de la expresión “exclusivamente”
contenida en el artículo 350, (iii) del aparte “de conformidad con la
metodología para la determinación de costos establecida por el Ministerio de
Minas y Energía, o la entidad que delegue el Ministerio” del artículo 351
de la Ley 1819 de 2016, al considerarse que esos apartes vulneraban los artículos
287, 338, 362 y 359 de la Constitución Política.
9.
En tal contexto, la Corte debió determinar (i) si la
reglamentación por parte del Gobierno de los criterios técnicos para la
determinación del tributo (parágrafo 2° del artículo 349 de la Ley 1819) y la
metodología para la determinación de los costos establecida por el Ministerio
de Minas y Energía o quien este delegue (artículo 351 de la misma ley),
vulneraban los principios de autonomía territorial y legalidad tributaria
(artículos 287, 338 y 362 de la C.P). Asimismo, debió analizar (ii) si
la expresión “exclusivamente” del artículo 350 contrariaba lo dispuesto
en el artículo 359 Superior sobre la prohibición de rentas de destinación
específica.
10.
Con respecto al primer cuestionamiento -relacionado con la posible
vulneración de los principios de autonomía y legalidad del tributo- la Sala concluyó
frente al parágrafo 2° del artículo 349 de Ley 1819 que “[n]o se vulneraba
de forma irrazonable, necesaria y desproporcionada el principio de autonomía
territorial, por cuanto la expresión “en la determinación del impuesto”,
analizada en el contexto de la disposición en que se halla inserta, no dejaba
lugar a dudas de que no se irrespetaba la autonomía territorial de los
municipios y distritos. En efecto, el artículo 349 especifica que, “Los sujetos
pasivos, la base gravable y las tarifas serán establecidos por los
concejos municipales y distritales”, con lo cual la facultad de que el
Gobierno nacional reglamente los criterios técnicos, que deben ser tenidos en
cuenta en la determinación del impuesto, no pretende invadir las competencias
que poseen privativamente los municipios y distritos en la fijación de los
obligados a pagar el tributo, la base gravable o la tarifa. El propio inciso
advierte que esos criterios técnicos, que pretenden frenar abusos y excesos,
han de entenderse “sin perjuicio de la autonomía y las competencias de los
entes territoriales”. Igualmente, en relación con el apartado demandado del
artículo 351 de la Ley 1819 evidenció que “esta metodología es una regla
general y un marco a tener en cuenta por los municipios y distritos para
ejercer sus competencias sobre la configuración del tributo de alumbrado
público, por lo cual la Corte coligió que no se vulneraba de forma irrazonable,
innecesaria o desproporcionada los principios de autonomía territorial y
legalidad del tributo, sino que por el contrario, ello contribuía a evitar
abusos y desproporción en el cobro del impuesto referido, por parte de los
diferentes municipios y distritos”.
11.
Frente a la segunda cuestión, este Tribunal concluyó que la expresión “exclusivamente”
“tampoco vulneraba la prohibición de
rentas de destinación específica contenido en el artículo 359 de la C. Pol. y
el principio de autonomía territorial, ya que en este caso se trataba de una
renta territorial, y siguiendo el precedente de la Sentencia C-155 de 2016 que
estableció que estos recursos se destinaran a la renovación, modernización y
operación de este servicio público, y que por ende no se limitaba de manera
irrazonable y desproporcionada el principio de autonomía territorial, sino que
lo que se buscaba era que se pudiera prestar este servicio de manera eficiente,
para el beneficio del interés general y la protección de la vida, integridad
personal y seguridad de los usuarios de este servicio público”.
12.
Ahora bien, en la presente demanda el actor demandó (i) el
parágrafo 2º del artículo 349 y el artículo 351 de la Ley 1819 por considerar
que estos vulneran lo dispuesto en los artículos 338 –principio de legalidad en
materia tributaria- y 287 de la Constitución –principio de autonomía de las
entidades territoriales-; (ii) la expresión “exclusivamente”
contenida en el artículo 350 al considerar que transgrede el artículo 287 y 362
-en materia de administración de recursos endógenos por parte de las entidad
territoriales-.
13.
A partir de los contenidos normativos ya revisados y la argumentación
empleada en el presente caso para fundamentar la presunta vulneración de la
Constitución, incluso frente a la demanda de la totalidad del artículo 351 que
se hizo en esta ocasión, la Corte encuentra que existe identidad sustancial de argumentos
entre la demanda que hoy ocupa a la Sala y la que culminó con la Sentencia
C-130 de 2018, configurándose el fenómeno de cosa juzgada formal y relativa, de
conformidad con las reglas expuestas en las consideraciones 4 y 5 Supra.
En efecto, los reproches formulados por el actor coinciden con las cuestiones
que esta Corporación ya consideró en la mencionada decisión, motivo por el cual
no existe objeto para un nuevo pronunciamiento por parte de esta Corte.
Segunda cuestión. Aptitud sustantiva
de los cargos
14.
En el trámite de la demanda de inconstitucionalidad, los Ministerios de Minas
y Energía y Hacienda y Crédito Público, el ciudadano Alfonso Figueredo Cañas,
la Universidad Externado de Colombia y el Ministerio Público, consideraron de
manera expresa que ciertos cargos de la demanda adolecen de aptitud sustancial
porque su concepto de violación carece de claridad, certeza, especificidad y
suficiencia. Por su parte, otros conceptos -como los planteados por la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, el ICDT, ASCODIS, ANDI y ANAP- aunque no
señalaron puntualmente esta situación, sugieren la misma.
15.
Así, las consideraciones en punto a la aptitud sustancial de algunos
cargos de la demanda se dividen en tres: (i) consideraciones en punto a
la aptitud sustancial del cargo por violación al artículo 338 C.P. de la
expresión “el beneficio por” incluida en el inciso segundo del
artículo 349 de la Ley 1819; (ii) consideraciones en punto a la aptitud
sustancial del cargo por violación al artículo 352 C.P. del artículo 350 de la
Ley 1819 que establece una destinación exclusiva del impuesto de alumbrado
público al considerar se trata de una regulación propia de ley orgánica; y (iii)
consideraciones en punto a la presunta vulneración de todas las normas acusadas
de la cláusula de Estado Social de Derecho y principio de prevalencia del
interés general (artículo 1º C.P.). Frente a dichas consideraciones y las
razones de la violación presentadas por el demandante, la Sala estima relevante
su presentación y valoración conjunta a efectos de arribar a una conclusión
sobre cada una de ellas.
Supuesta violación del artículo 338
C.P. por la expresión “el beneficio por” incluida en el inciso
segundo del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016
16.
El Ministerio de Minas y Energía advierte el desconocimiento del actor
de la evolución histórica de impuesto y servicio de alumbrado público así como
su regulación por lo que su acusación se fundamentan en interpretaciones
subjetivas de la norma. En efecto, señala que el reproche acerca de la
expresión “el beneficio por” no corresponde a una argumentación cierta
toda vez que deduce el contenido y alcance de la expresión a partir de
consideraciones subjetivas, además, no haberse argumentado en qué forma la
expresión vulnera el Texto Superior. En la misma línea, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público llama la atención acerca de la falta de certeza
respecto del cargo por violación del artículo 338 en lo que atañe a la
expresión “el beneficio por”. La demanda no argumenta cómo se vulnera la
Constitución, limitándose a llevar a cabo afirmaciones y desconociendo la
estructura bajo la cual se concibió el impuesto y sin establecer los elementos
que lleven a concluir la presunta vulneración. Asimismo, considera que la
demanda interpreta erróneamente los efectos que tendría la aplicación de la
norma al diferenciar la ‘causación’ y el ‘hecho generador’.
17.
Por su parte, el ciudadano Alfonso Figueredo Cañas, advierte que, de
cara al cargo por violación del artículo 338, no observa restricción o mandato
específico alguno sobre la definición de hecho generador. Por el contrario, el
alumbrado público es un servicio público de carácter general y abstracto, por
lo que todas las personas –domiciliadas o no domiciliadas en un municipio- son
beneficiarias de la operación del sistema. A su juicio, la demanda carece de
claridad al no demostrar cómo la norma demandada contraría de manera puntual la
Constitución y tampoco es claro que las consideraciones de la Sentencia C-272
de 2012 se ajusten a una supuesta alteración de la esencia del impuesto.
18.
La Academia Colombiana de Jurisprudencia manifiesta que la argumentación
de la demanda no tiene en cuenta que el impuesto se caracteriza porque no
guarda relación directa e inmediata con un beneficio específico derivado para
el contribuyente y en particular que el beneficio derivado del impuesto de
alumbrado público afecta genéricamente a toda la comunidad e implícitamente
para el sujeto pasivo. Por su parte, el ICDT observa que el actor confunde el
hecho generador con la base gravable y el hecho de no incorporar una prestación
directa a favor del contribuyente y a cargo del Estado. Agrega que la norma
cuestionada no supedita el ningún momento el impuesto a un beneficio específico
del contribuyente individualmente considerado, sino que delimita el hecho que
genera la obligación en el alumbrado público.
19.
ASOCODIS expresó que la demanda dio una interpretación errónea a la
expresión “el beneficio por” pues ni de la norma, ni de esta expresión
se puede concluir que se exija un beneficio específico en favor del
contribuyente para que surja la obligación tributaria. Por el contrario, el
beneficio a que se refiere la norma es el beneficio general que representa para
la sociedad la prestación del servicio de alumbrado público. En la misma línea,
la ANDI y la ANAP indicaron la vinculación inescindible entre el gravamen de
alumbrado público y el servicio de alumbrado público, así como el carácter
mismo de ‘bien público´ que surgiere la imposibilidad de excluir sectores o
administrados del beneficio.
20.
El concepto de violación del artículo 338 indicado en la demanda en
relación con la expresión “el beneficio por” radica en señalar que “no
es permitido al legislador establecer el hecho generador del impuesto de
alumbrado público en función del beneficio específico que reciba el
contribuyente por la prestación de dicho servicio; pues la ley está
configurando los elementos de un impuesto, no de una tasa o contribución”.
Al respecto, el inciso donde dicha disposición se encuentra inmersa (inciso
segundo, artículo 249) dispone lo siguiente “el hecho generador del impuesto
de alumbrado público es el beneficio por la prestación del servicio de
alumbrado público”.
21.
A partir de esto, observa la Sala que el cargo se dirige en contra de un
aspecto – “el beneficio específico” - que la norma no prescribe. En efecto, de
la norma no se colige la afirmación del demandante. Por lo contrario, la
argumentación que la demanda desarrolla en este aspecto, parte de una construcción
subjetiva del texto de la norma que no coincide con la naturaleza misma del
alumbrado público como bien público no excluible. De esta manera, el
sentido dado a la norma por el demandante no es coherente con la naturaleza de
dicho servicio público de alumbrado público.
22.
Por otra parte, el concepto de la violación se basa en situaciones de
hecho que podrían obedecer al ámbito de aplicación práctica de la norma. En
efecto, el hecho generador es un presupuesto abstracto que fija la ley para
configurar el tributo el cual se concretará a través de las potestades
tributarias que ejerzan los concejos distritales y municipales. En este orden,
no se encuentra que el cargo por violación al artículo 338 C.P. de la expresión
“el beneficio por” incluida en el inciso segundo del artículo 349
de la Ley 1819 de 2016 reúna los
requisitos de certeza y especificidad.
23.
Por las razones expuestas dada la ineptitud sustancial de este cargo, la
Corte no se pronunciará sobre él, limitándose a resolver la inhibición frente
al cargo por violación al artículo 338 Superior de la expresión “el
beneficio por”.
Supuesta violación del artículo 352 C.P. por el
artículo 350 de la Ley 1819 de
2016 al establecer una destinación exclusiva
24.
La Universidad Externado de Colombia recomendó a la Corte declararse
inhibida de emitir pronunciamiento de fondo por ineptitud sustancial del cargo
por vulneración al artículo 352 Superior al precaver que las razones expuestas
en la demanda no resultaban claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes.
25.
Según el concepto de violación la destinación exclusiva que establece el
artículo 350 de la Ley 1819 debe regularse mediante normas orgánicas de
presupuesto (artículo 352 C.P.) pues se altera la potestad de los municipios de
financiar con el impuesto de alumbrado público los gastos de funcionamiento
correspondientes en los términos del artículo 3° de la Ley 617 de 2000[21] dispone que
los gastos de funcionamiento deben financiarse con ingresos de libre
destinación.
Cabe resaltar que, la expresión “exclusivamente”
fue demandada y fallada en la sentencia C-130 de 2018, por supuesta vulneración
del artículo 359 Superior, sobre prohibición de rentas de destinación
específica. Con fundamento en lo anterior, la Sala considera que en el presente
caso no hay lugar a declarar la existencia de cosa juzgada, por cuanto, la
sentencia C-130 de 2018 hizo tránsito a cosa juzgada relativa, por lo que en
principio sería posible examinar de fondo la norma acusada desde la perspectiva
de las nuevas acusaciones que se formulan en la demanda objeto de esta
sentencia.
26.
Al respecto, en primer lugar, observa la Sala que el demandante
argumenta el concepto de la violación con fundamento en el artículo 3° de la
Ley 617 de 2000, respecto del cual no explica la manera en que dicha
disposición desarrolla el parámetro de constitucionalidad de forma que el
examen de constitucionalidad pueda llevarse a cabo por la existencia de una
contradicción normativa entre una disposición legal y una de jerarquía
constitucional. Por ello, no se encuentra que el cargo cumpla con el requisito
de pertinencia cuya exigencia radica en que el cargo plantee un juicio de
contradicción normativa entre una disposición legal y una de jerarquía
constitucional.
27.
En segundo lugar, aun si se aceptara que el artículo 3° de la Ley 617
tiene un carácter constitucional, encuentra esta Sala que el cargo no recae
sobre una proposición jurídica real y existente. En efecto, el artículo 3° de
la Ley 617 de 2000 sobre financiación de gastos de funcionamiento de las
entidades territoriales dispone que “los gastos de funcionamiento de las
entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre
destinación, (…)”. Sin embargo, el parágrafo 1° del mencionado artículo define
a los ingresos corrientes de libre destinación “como los ingresos corrientes
excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por
estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin
determinado”. En este sentido, la misma ley excluye del concepto de
ingresos de libre destinación a las rentas de destinación específica, motivo
por el cual el cargo indicado en la demanda carecería de certeza.
28.
Así, dada la ineptitud sustancial de este cargo, la Corte no se
pronunciará sobre él, limitándose a resolver la inhibición frente al cargo por
violación al artículo 352 Superior del artículo 350 (parcial) en su expresión “exclusivamente”.
El cargo por vulneración de la cláusula de
Estado Social de Derecho y principio de prevalencia del interés general
(artículo 1º C.P.) de todas las normas acusadas
29.
El Ministerio Público solicitó a la Corte declararse
inhibida para conocer de fondo por el cargo de violación del Estado Social de
Derecho en materia de prestación de servicios públicos por falta de certeza en
el cargo, al no tratarse –el alumbrado público- de un servicio que se presta en
forma individual, sino de manera colectiva e indivisible, cuyo beneficio cubre
a toda la comunidad. Al respecto, el concepto de violación afirma de
manera general que las normas acusadas afectan la continuidad, permanencia y
calidad de la prestación del servicio de alumbrado público, al afectar la
financiación y administración de los recursos del impuesto de alumbrado
público.
30.
En este sentido, encuentra esta Sala que el cargo carece de suficiencia,
claridad y especificidad pues se trata de afirmaciones genéricas y no
determinadas, que no ofrecen concreción a la censura realizada. En
consecuencia, dada la ineptitud sustancial de este cargo, la Corte no se
pronunciará sobre él, limitándose a resolver la inhibición frente al cargo por
violación al artículo 1º Superior de todas las normas acusadas.
C.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
31.
La constitucionalidad (i) de la
expresión “en la determinación del impuesto” contenida en el parágrafo
2º del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, (ii) de la expresión “exclusivamente”
del artículo 350 y (iii) de la expresión “de conformidad con
la metodología para la determinación de costos establecida por el Ministerio de
Minas y Energía, o la entidad que delegue el Ministerio” del
artículo 351 de la Ley 1819 de 2016 “Por
medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen
los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan
otras disposiciones”, fue juzgada
en la sentencia Sentencia C-130 de 2018 por las mismas
razones que apoyan los cargos formulados por el demandante en este proceso. Del
análisis efectuado, se concluye que existe identidad sustancial de cargos,
concluyéndose que la sentencia C-130 de 2018 hizo tránsito a cosa juzgada
formal y relativa.
32.
Así mismo, resolverá la ineptitud sustancial de
algunos cargos respecto de la supuesta vulneración (i) del artículo 338 de
la C.P. por la expresión “el beneficio por” incluida en el inciso
segundo del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, (ii) del
artículo 352 de la C.P. por el artículo 350 de la Ley 1819 de 2016 al establecer una destinación exclusiva y (iii) de
la cláusula de Estado Social de Derecho y principio de prevalencia del interés
general (artículo 1º C.P.) por todas las normas acusadas en la demanda.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-130 de 2018, en la cual se declaró EXEQUIBLE (i)
la expresión “en la determinación del impuesto” contenida en el parágrafo
2º del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016; y (ii) los apartes “exclusivamente”
del artículo 350 y “de conformidad con la metodología para la determinación
de costos establecida por el Ministerio de Minas y Energía, o la entidad que
delegue el Ministerio” del artículo 351, ambos de la Ley 1819 de 2016.
SEGUNDO. DECLARARSE INHIBIDA para pronunciarse por ineptitud sustancial de la demanda, sobre la
constitucionalidad de: (i) la expresión “el beneficio por” contenida en
el inciso segundo del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, por la vulneración
del artículo 338 de la Carta; (ii) la expresión “exclusivamente” contenida
en el artículo 350 de la Ley 1819 de 2016, por la vulneración del
artículo 352 Superior; y (iii) los artículos 349,
parágrafo 2º (parcial) y 351 (parcial) de la Ley 1819 de 2016, por la vulneración al artículo 1º Superior.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Ausente con excusa
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Por
medio de auto de fecha cinco (05) de junio de dos mil diecisiete (2017), el
magistrado sustanciador dispuso inadmitir la demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos señalados, por encontrar que no se cumplía con los
requisitos previstos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y la ausencia
de los elementos referentes a claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia.
[2] A través de escrito radicado el tres (03) de agosto de 2017, presentado
por Juan Alejandro Suárez Salamanca.
[3] A través de escrito radicado el primero (1°) de agosto de 2017,
representada por Julio Freyre Sánchez.
[4] A través de escrito radicado el catorce (14) de agosto de 2017,
representada por Juan Rafael Bravo Arteaga.
[5] A través de escrito radicado el treinta (30) de agosto de 2017, donde
actuó la Doctora Myriam Stella Gutiérrez Arguello y el doctor Mauricio Alfredo
Plazas Vega.
[6] A través de escrito radicado el treinta y uno (31) de agosto de 2017,
representada por Julio Roberto Piza Rodríguez.
[7] A través de escrito radicado el treinta y uno (31) de agosto de 2017,
representada por José Camilo Manzur Jattin.
[8] A través de escrito radicado el primero (1°) de septiembre de 2017,
representada por Adriana Zapata Giraldo, Claudia Amore Jiménez y Alberto
Echavarría Saldarriaga.
[9] A través de escrito radicado el primero (1°) de septiembre de 2017,
representada por Karen Andrea Castañeda.
[10] A través de escrito radicado el veinte (20) de septiembre de 2017,
representado por Gustavo Galvis Hernández.
[11] A través de escrito radicado el cuatro (4) de octubre de 2017.
[12] A través de escrito radicado el trece (13) de octubre de 2017,
representada por Margarita Villegas Ponce.
[13] A través de escrito radicado el veintiocho (28) de agosto de 2018,
representada por Juanita Castro Romero.
[14] Mediante concepto 006459 del 25 de septiembre de 2018. Radicado el 26
de septiembre de 2018.
[15] Advirtió que
los argumentos que hoy se presentan a la Corte son en esencia los mismos que se
adujeron en aquella ocasión (expediente D-12172).
[16] Solicitó
a la Corte ESTARSE A LO RESUELTO frente a la demanda que cursó bajo el
expediente D-12172 en relación con algunos apartes.
[17] Magistrado
Ponente: José Fernando Reyes Cuartas.
[18] Ver,
Sentencias C-007 de 2016, C-774 de 2001, entre otras.
[19] Sentencia
C-774 de 2001.
[20] Sentencia
C-474 de 2016.
[21] “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto
Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de
1993, se
dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan
normas para la racionalización del gasto público nacional”.