C-632-14
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-632/14
(Bogotá
D.C., 3 de septiembre de 2014)
REGIMEN DE
TRANSICION PARA PERSONAL HOMOLOGADO DEL NIVEL EJECUTIVO DE LA POLICIA NACIONAL-Inhibición para decidir de fondo por falta de competencia/REGIMEN
COMUN PARA PERSONAL DEL NIVEL EJECUTIVO DE LA POLICIA NACIONAL QUE INGRESO AL
ESCALAFON POR INCORPORACION DIRECTA-Inhibición para decidir de fondo por
falta de competencia
Después de examinado el Decreto 1858 de 2012, la Corte
concluye que carece de competencia para pronunciarse respecto de la
constitucionalidad de las disposiciones demandadas. Esta conclusión se
fundamenta en cuatro razones. En primer lugar, (i) el Decreto 1858 de 2012
señala que su expedición se hace con fundamento en la autorización que para
fijar “el
régimen de pensión y asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública”
fue otorgada por el Congreso de la Republica en la Ley 923 de 2004, esta última
promulgada al amparo del literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta. Tratándose entonces de un decreto expedido en
desarrollo de lo allí dispuesto, no encuadra en ninguna de las competencias
expresamente asignadas a la Corte por los artículos 241 y 10º transitorio. En
segundo lugar, (ii) no se trata de disposiciones con un contenido materialmente
legislativo ni ostentan una posición en el sistema de fuentes equivalente al de
las disposiciones sometidas al control de este Tribunal. De hecho, se trata de
un decreto que debe sujetarse a los objetivos y criterios definidos en la ley
marco correspondiente y, en consecuencia, se encuentra subordinado a ella. Es
por lo anterior que la Corte ha recordado en otras oportunidades “que tales decretos no tienen fuerza de ley sino que
constituyen actos administrativos derivados de una suerte de potestad
reglamentaria ampliada.” En tercer lugar, (iii) el juzgamiento de las
normas demandadas no está comprendido por ninguna de las competencias atípicas
reconocidas en la jurisprudencia constitucional y, de hecho, la sentencia C-400
de 2013 destacó que dicho juzgamiento se radicaba en el Consejo de Estado. Por
lo anterior, en cuarto lugar, (iv) se cumplen las condiciones para reconocer
que el examen judicial de los artículos demandados le corresponde al Consejo de
Estado, en desarrollo de la competencia residual que le fue asignada por el
artículo 237.2 de la Constitución.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencias de la Corte Constitucional
El
artículo 241 de la Constitución y el artículo 10º de sus disposiciones
transitorias establecen las competencias de la Corte Constitucional. Según lo
allí prescrito, le corresponde juzgar la validez constitucional (i) de los
actos legislativos –num. 1-, (ii) de las leyes -nums. 2, 3, 4 y 10- y (iii) de
algunos proyectos de ley -num. 8-. Igualmente le fue atribuido el juzgamiento
(iv) de los decretos expedidos por el Presidente de la República en desarrollo
de las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso de la República
-num. 5-, (v) de los decretos legislativos dictados por el Gobierno con
fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución -num. 7-, (vi)
del decreto que, en la hipótesis prevista por el inciso tercero del artículo
341 de la Constitución, adopta el Plan Nacional de Inversiones Públicas -num.
5- y (vii) de los decretos expedidos por el Gobierno, en desarrollo de las
facultades otorgadas por la Asamblea Nacional Constituyente en los artículos 5º
y 6º de las disposiciones transitorias –art. 10 transitorio-. Ahora bien, el
control constitucional de las normas adoptadas por órganos nacionales se
encuentra asignado de manera compartida a la Corte Constitucional y al Consejo
de Estado. En efecto, al paso que el artículo 241 señala las competencias de
control judicial a cargo de este Tribunal, el artículo 237.2 prescribe que le
corresponde al Consejo de Estado conocer de las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional en
aquellos casos en los que esa atribución no hubiese sido conferida a la Corte
Constitucional.
Referencia: expediente D-10109
Actores:
Albeiro Germán Mauledoux Sánchez.
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 1º y 2º  del Decreto 1858 de 2012
“Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro
del personal del Nivel Ejecutivo de la
Policía Nacional”.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO.
I.
ANTECEDENTES.
1.
Texto normativo demandado.
El ciudadano Albeiro Germán Mauledoux Sánchez, en ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6,
241 y 242 de la
Constitución Política, instauró demanda de inconstitucionalidad contra los  artículos 1º y 2º del Decreto 1858 de 2012. Las disposiciones acusadas se transcriben a continuación:
“Por
medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro del
personal del Nivel Ejecutivo de la
Policía Nacional”
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
DE COLOMBIA
En uso de las facultades
constitucionales y legales contenidas en la Ley 923 de
2004 y
CONSIDERANDO
Que la
Ley 923 de 2004 "mediante la cual se señalan las
norma, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la
fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros
de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el
artículo 150 numeral 19, literal e) de la Constitución
Política", determinó que el Gobierno Nacional fijaría el régimen de pensión
y asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública.
(…)
DECRETA
Artículo 1º. Régimen de transición para el personal homologado del Nivel
Ejecutivo. Fíjase el régimen pensional y de asignación de retiro para
el personal que ingresó voluntariamente al Nivel Ejecutivo de la
Policía Nacional antes del 1º de enero de 2005, siendo Suboficiales o Agentes,
los cuales tendrán derecho cuando sean retirados de la institución después de
quince (15) años de servicio por llamamiento a calificar servicios, por
voluntad de la Dirección General o por disminución de la capacidad psicofísica
y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma
absoluta o destituidos después de los veinte (20) años de servicio, a partir de
la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, por la
Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía Nacional se les pague una asignación mensual de retiro equivalente a
un cincuenta por ciento (50%) del monto de las partidas de que trata el
artículo 3 del presente decreto, por los quince (15) primeros años de servicio,
un cuatro por ciento (4%) más por cada año que exceda de los quince (15) hasta
cumplir los diecinueve (19) años y un nueve por ciento (9%) al cumplir los
veinte (20) años de servicio. Así mismo se incrementará en un dos por ciento
(2%) por cada año que exceda de los veinte (20), sin que en ningún caso sobrepase
el cien por ciento (100%) de tales partidas.
Artículo 2º. Régimen común para el personal del Nivel Ejecutivo que ingresó
al escalafón por incorporación directa. Fíjase el régimen pensional y de
asignación de retiro para el personal que ingresó al Nivel Ejecutivo de la
Policía Nacional por incorporación directa hasta el 31 de diciembre de 2004,
los cuales tendrán derecho cuando sean retirados de la institución con veinte
(20) años o más de Servicio por llamamiento a calificar servicios, o por
voluntad del Director General de la
Policía por delegación, o por disminución de la capacidad psicofísica, y los
que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma
absoluta o destituidos después de veinticinco (25) años de servicio, tendrán
derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, por la
Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía Nacional, se les pague una asignación mensual de retiro equivalente a
un setenta y cinco por ciento (75%) del monto de las partidas de que trata el
artículo 3 del presente decreto, por los primeros veinte (20) años de servicio
y un dos por ciento (2%) más, por cada año que exceda de los veinte (20), sin
que en ningún caso sobrepase el cien por ciento (100%) de tales partidas.
(…)
2.
Pretensiones y cargos.
2.1.
Pretensión: Solicita la inconstitucionalidad de los
artículos 1º y 2º del Decreto 1858.
2.2.
Cargo único: Vulneración del artículo 150.8 de la
Constitución.
La
Constitución de 1991 determinó, decretó y ordenó que las funciones del
Presidente de la República son las señaladas en el artículo 189. Las
competencias alli fijadas fueron desconocidas por el Gobierno Nacional, pues la
Ley 923 de 2004 lo facultó para reglar el régimen pensional y de
asignación de retiro de los miembros de la
Fuerza Pública, no para que lo modificara como sucedió en los artículos
1º y 2º del Decreto 1858 de 2012. En efecto, tales disposiciones establecen una
discriminación entre los miembros del nivel ejecutivo empleando, con ese
propósito, las expresiones “homologados e “incorporación directa” a fin
de delimitar la posibilidad que tienen de acceder a la pensión las personas que
se hubieren vinculado a la Policía Nacional antes del año 2004. Adicionalmente
se establece para quienes ingresen por “incorporación directa” la
obligación de cumplir una carga laboral por cinco (5) años más. Esa distinción
se opone a lo prescrito en la Ley 923 de 2004 que no la fija y, en
consecuencia, viola la distribución de competencias que se desprende del
artículo 150 de la Carta.
3.
Intervenciones
3.1.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
3.1.1. La
Corte Constitucional no es competente para pronunciarse respecto de la demanda
en tanto la norma acusada no encuadra en ninguna de las competencias
establecidas en el artículo 241 de la Constitución o consideradas atípicas
según la sentencia C-049 de 2012. La competencia para pronunciarse sobre la
validez del decreto acusado se encuentra radicada en el Consejo de Estado.
3.1.2. El
demandante no identifica adecuadamente el objeto demandado dado que se limita a
señalar que acusa el numeral 1º de la Ley 1858 de 2012. Aunque transcribe los
artículos 1º y 2º, no es posible identificar adecuadamente la norma sobre la
cual debe recaer el control. En adición a ello, el demandante no plantea
argumentos de contenido constitucional. Su referencia al artículo 15 de la
Constitución no alcanza a fundamentar una acusación constitucional.
3.2.
Ministerio de Defensa Nacional.
3.2.1. La
Corte Constitucional no es competente para juzgar la constitucionalidad de las
normas acusadas dado que no tienen fuerza de ley. En este caso se trata, “(…) formalmente
de un decreto reglamentario expedido en desarrollo de facultades
extraordinarias del artículo 150 numeral 19, literal e) de la Constitución
Política, que determinó que el Gobierno Nacional fijaría el régimen de pensión
y asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública, lo que prima facie
conduce a la incompetencia de la Corte Constitucional para examinar su
constitucionalidad.” Tampoco es posible considerar que el examen propuesto
encuadre en los supuestos de competencias atípicas reconocidas en la
jurisprudencia constitucional. Cabe advertir que en la actualidad y ante el
Consejo de Estado se adelanta el proceso de nulidad contra el Decreto 1858 de
2012.
3.2.2. La
Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento dado que no se cumplen las
condiciones requeridas para presentar una demanda de inconstitucionalidad. En
efecto, (i) únicamente enuncia las normas de la Constitución posiblemente
vulneradas sin presentar las razones de la violación y (ii) no ofrece claridad
respecto de las pretensiones.
3.3. Ministerio
de Trabajo.
La Corte
Constitucional carece de jurisdicción para juzgar la validez de los decretos reglamentarios
de las leyes marco. En efecto, a dicha Corporación únicamente le corresponde el
examen de los decretos a que se refiere el artículo 150.10 de la Carta y aquellos
expedidos con ocasión de un estado de excepción.
El conocimiento
de aquellos le corresponde al Consejo de Estado. En efecto, a ese tribunal le
ha sido asignada la competencia para juzgar los decretos ejecutivos,
reglamentarios y compiladores que, conjuntamente, se denominan decretos
administrativos. Adicionalmente la Corte Constitucional, en la sentencia C-058
de 2010, declaró que la Corte era incompetente para examinar decretos que
desarrollen leyes marco o cuadro.
3.4.
Departamento Administrativo de la Función Pública.
Considerando
los antecedentes de la regulación adoptada así como la naturaleza del decreto
acusado, puede concluirse que el mismo se ajusta a la Carta y, en particular,
constituye una expresión de la atribución asignada al Presidente de la
República, en desarrollo de la naturaleza concurrente de las competencias del
Congreso y el Jefe de Gobierno, para fijar el régimen salarial y de
prestaciones sociales de los servidores públicos, de los miembros del Congreso
Nacional y de la Fuerza Pública.
3.5. Policía
Nacional.
3.5.1. A
efectos de definir la competencia de la Corte Constitucional para pronunciarse
respecto de la constitucionalidad del Decreto acusado, es imprescindible tomar
en consideración los pronunciamientos que sobre el particular ha hecho la Corte
Constitucional en las sentencias C-1154 de 2008 y C-049 de 2012. En esa
dirección, se concluye, dicho Tribunal carece de competencia “no solo porque
se encuentra fuera del ámbito circunscrito por la Constitución Política sino
además porque tampoco podría calificarse el mismo como un acto atípico objeto
de control por vía de excepción.”
3.5.2. Con
independencia de lo expuesto, es claro que las disposiciones adoptadas tienen
como propósito definir regímenes de transición que resultan plenamente compatibles
con lo establecido en la Ley 923 de 2004, adoptada por el Congreso en
desarrollo de las competencias establecidas en el literal e) del numeral 19,
del artículo 150 de la Carta.
3.6. Estudiantes
Universidad Católica[1].
La disposición
cuestionada es contraria a la Constitución dado que establece una distinción
inconstitucional entre el personal homologado del nivel ejecutivo y los de
incorporación directa fijando un término para pensionarse diferente: veinte
(20) años para un caso y veinticinco (25) años para el otro. Las normas
expedidas no se limitan a reglamentar sino que modifican la ley, lo que implica
que el ejecutivo se desbordó en el ejercicio de sus facultades.
3.7. Manuel
Ignacio Rodríguez Manosalva, Richard Antonio Rodríguez Lozano, Jamir Antonio
Díaz Hernández, Carlos Andrés Varela Medina y Beiva Dalid Castro Velásquez.
3.7.1. La
Corte es incompetente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las
normas demandadas dado que el juzgamiento no encuadra en ninguna de las
competencias de control asignadas a ese Tribunal. De hecho, en la actualidad
cursan varias demandas en contra del Decreto 1858 de 2012 ante el Consejo de
Estado. Adicionalmente, el planteamiento del demandante no cumple las
condiciones que se exigen de los cargos de inconstitucionalidad.
3.7.2. Existe
un tratamiento contrario al derecho a la igualdad puesto que se establece una
desigualdad en relación con el régimen pensional de los oficiales y el personal
del nivel ejecutivo desde el momento en que se estableció un régimen pensional
para este último nivel –Decreto 1091 de 1995- que, aunque declarado nulo, fue
objeto de reproducción en el artículo 2º acusado.
4.
Procuraduría General de la Nación.
4.1. La
demanda formulada debe ser rechazada por la Corte Constitucional como
consecuencia de su incompetencia para pronunciarse y, en esa medida, es
necesario que se abstenga de recopilar las reglas establecidas en materia de
control constitucional de actos atípicos. En efecto, (i) la norma demandada
constituye un decreto con rango administrativo respecto del cual, a la luz de
lo dispuesto por el artículo 241 de la Constitución, este Tribunal es
manifiestamente incompetente (art 6. Decreto 2067 de 1991); (ii) no es
aceptable que se admita el examen de las normas demandadas con el propósito de
efectuar una recopilación de las reglas vigentes en relación con la competencia
de la Corte Constitucional sobre actos atípicos; (iii) el control
constitucional no es oficioso y, en esa medida, solo es posible un
pronunciamiento respecto de una demanda que contenga cargos debidamente formulados;
(iv) en atención al carácter jurisdiccional de la función atribuida a la Corte
por el artículo 116 de la Constitución, le corresponde a este Tribunal “resolver
casos concretos” sin que ello implique la posibilidad de “crear reglas
abstractas en forma descontextualizada.”; (v) debido a que el demandado no
es un acto atípico, las consideraciones que la Corte pretende formular exceden
el caso concreto.
Considerando
que el rechazo de la demanda es procedente cuando no se cumplen las condiciones
mínimas, no es posible que el pronunciamiento de la Corte se emplee para
unificar su jurisprudencia en la materia. Adicionalmente, dado que la Corte Constitucional
se ha opuesto a que se atribuyan a otras autoridades judiciales  competencias
diferentes a las asignadas en la Carta –tal y como ocurrió en las sentencias
C-713 de 2008 y C-400 de 2013-, debe “aplicarse la misma consecuencia de
imposibilidad de rechazar su propia función como juez de casos, más aún cuanto
tiene expresamente consagrada la taxatividad en sus competencias.”
4.2. La Corte
no puede emitir un pronunciamiento de fondo debido a la falta de especificidad
de los cargos. En efecto, del planteamiento del demandante no surgen razones
que hagan posible “sospechar de la inconstitucionalidad de dar tratamiento
diferenciado a los homologados al nivel ejecutivo y a los que ingresaron en
forma directa (...)”. En efecto, el demandante no desarrolla juicio de
igualdad alguno y su planteamiento se edifica “en la presunta
extralimitación de una Ley Marco.”
Así las cosas,
al no aceptar la regla de rechazo, la Corte ha debido inadmitir la demanda a
efectos de que fuera subsanada, y en caso de no proceder así, debe emitir un
pronunciamiento que no vaya más allá de la inhibición.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
1.1. En esta
oportunidad se cuestiona la constitucionalidad de algunas disposiciones del
Decreto 1858 de 2012. Tal decreto, según se indica en sus considerandos, fue
expedido “en uso de las
facultades constitucionales y legales contenidas en la Ley 923 de 2004”. Esta última ley se adoptó con
fundamento en el literal e), numeral 19 del artículo 150 de la Constitución,
prescribiendo en su primer artículo que el Gobierno
Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en ella,
fijará el régimen de la asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus
sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas,
correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública.
1.2. La
admisión de la demanda así como el pronunciamiento que en esta oportunidad hace
la Corte se inscribe -a diferencia de lo que sugiere el concepto del Ministerio
Público- en las atribuciones que para asegurar la integridad y supremacía de la
Constitución le han sido confiadas. En efecto, en esta oportunidad se plantea -tal
y como ello se advierte desde el auto admisorio de la demanda- el problema relativo
a la competencia de la Corte para juzgar el Decreto 1858 de 2012. Ese tipo de asuntos
-incluso los relativos a la existencia de cosa juzgada o a la manifiesta
incompetencia- pueden resolverse en la sentencia correspondiente según lo
previsto en la frase final del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991. En tales
casos, esta Corporación (i) deberá identificar las reglas definitorias de su competencia
de control constitucional y, a partir de ello, (ii) disponer su aplicación. A
este modo de proceder se vincula, adicionalmente, el propósito de asegurar una
interpretación constitucional uniforme mediante la adopción de pronunciamientos
por parte de la Sala Plena de esta Corporación.
1.3. El
artículo 241 de la Constitución y el artículo 10º de sus disposiciones
transitorias establecen las competencias de la Corte Constitucional. Según lo
allí prescrito, le corresponde juzgar la validez constitucional (i) de los
actos legislativos –num. 1-, (ii) de las leyes -nums. 2, 3, 4 y 10- y (iii) de algunos
proyectos de ley -num. 8-. Igualmente le fue atribuido el juzgamiento (iv) de
los decretos expedidos por el Presidente de la República en desarrollo de las
facultades extraordinarias conferidas por el Congreso de la República -num. 5-,
(v) de los decretos legislativos dictados por el Gobierno con fundamento en los
artículos 212, 213 y 215 de la Constitución -num. 7-, (vi) del decreto que, en
la hipótesis prevista por el inciso tercero del artículo 341 de la
Constitución, adopta el Plan Nacional de Inversiones Públicas -num. 5- y (vii)
de los decretos expedidos por el Gobierno, en desarrollo de las facultades
otorgadas por la Asamblea Nacional Constituyente en los artículos 5º y 6º de
las disposiciones transitorias –art. 10 transitorio-.
1.4.
Ahora bien, el control constitucional de las normas adoptadas por órganos
nacionales se encuentra asignado de manera compartida a la Corte Constitucional
y al Consejo de Estado. En efecto, al paso que el artículo 241 señala las
competencias de control judicial a cargo de este Tribunal, el artículo 237.2
prescribe que le corresponde al Consejo de Estado conocer de las acciones de
nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno
Nacional en aquellos casos en los que esa atribución no hubiese sido
conferida a la Corte Constitucional.
1.5. Después de examinado el Decreto 1858 de 2012, la Corte
concluye que carece de competencia para pronunciarse respecto de la
constitucionalidad de las disposiciones demandadas. Esta conclusión se
fundamenta en cuatro razones.
En primer lugar, (i) el Decreto 1858 de 2012 señala que su
expedición se hace con fundamento en la autorización que para fijar “el régimen de pensión y
asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública” fue otorgada por
el Congreso de la Republica en la Ley 923 de 2004, esta última promulgada al
amparo del literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta[2]. Tratándose entonces de un decreto expedido en desarrollo
de lo allí dispuesto, no encuadra en ninguna de las competencias expresamente asignadas
a la Corte por los artículos 241 y 10º transitorio. En segundo lugar, (ii) no
se trata de disposiciones con un contenido materialmente legislativo ni
ostentan una posición en el sistema de fuentes equivalente al de las
disposiciones sometidas al control de este Tribunal. De hecho, se trata de un
decreto que debe sujetarse a los objetivos y criterios definidos en la ley
marco correspondiente y, en consecuencia, se encuentra subordinado a ella. Es
por lo anterior que la Corte ha recordado en otras oportunidades “que tales decretos no tienen fuerza de ley sino
que constituyen actos administrativos derivados de una suerte de potestad
reglamentaria ampliada.”[3] En tercer lugar,
(iii) el juzgamiento de las normas demandadas no está comprendido por ninguna
de las competencias atípicas reconocidas en la jurisprudencia constitucional[4]
y, de hecho, la sentencia C-400 de 2013 destacó que dicho juzgamiento se
radicaba en el Consejo de Estado. Por lo anterior, en cuarto lugar, (iv) se
cumplen las condiciones para reconocer que el examen judicial de los artículos
demandados le corresponde al Consejo de Estado, en desarrollo de la competencia
residual que le fue asignada por el artículo 237.2 de la Constitución.
IV. DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA, por falta de competencia
para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los
artículos 1º y 2º del Decreto 1858 de 2012 “Por medio del cual se fija el
régimen pensional y de asignación de retiro del personal del nivel ejecutivo de
la Policía Nacional”.
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Magistrada (E)
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
A
LA SENTENCIA C-632/14
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 1º y 2º  del Decreto 1858
de 2012 “Por medio del cual se fija el régimen pensional y de
asignación de retiro del personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional”
Aunque comparto la decisión inhibitoria
adoptada en esta oportunidad, resultaba importante que la Corte presentara con
mayor detalle las premisas del juicio de exclusión del control
constitucional atípico ampliamente desarrollado en la jurisprudencia
constitucional. A continuación presento tales premisas.
1. El alcance de las competencias de la Corte Constitucional.
El control constitucional de las normas adoptadas por órganos
nacionales se encuentra asignado de manera compartida a la Corte Constitucional
y al Consejo de Estado. En efecto, al paso que el artículo 241 señala las
competencias de control judicial a cargo de este Tribunal, el artículo 237.2
prescribe que le corresponde al Consejo de Estado conocer de las acciones de
nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno
Nacional en aquellos casos en los que esa atribución no hubiese sido
conferida a la Corte Constitucional.
Con apoyo en tales artículos se ha definido el alcance de esa
distribución de competencias y, para ello, la jurisprudencia constitucional
identifica las atribuciones que le corresponden a la Corte distinguiendo entre
las competencias típicas y las competencias atípicas en materia de control
constitucional, según se encuentren o no enunciadas y reguladas de forma
específica en el artículo 241 de la Carta Política y el artículo 10º de sus
disposiciones transitorias.
1.1. La atribución constitucional específica de competencias: las
competencias típicas.
El artículo 241 de la Constitución y el artículo 10º de sus
disposiciones transitorias establecen las competencias de la Corte
Constitucional. Según lo allí prescrito, le corresponde juzgar la validez
constitucional (i) de actos legislativos –num. 1-, (ii) de las leyes -nums. 2,
3, 4 y 10- y (iii) de algunos proyectos de ley -num. 8-. Igualmente le fue
atribuido el juzgamiento (iv) de los decretos expedidos por el Presidente de la
República en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por el
Congreso de la República -num. 5-, (v) de los decretos legislativos dictados
por el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la
Constitución -num. 7-, (vi) del decreto que, en la hipótesis prevista por el
inciso tercero del artículo 341 de la Constitución, adopta el Plan Nacional de
Inversiones Públicas -num. 5- y (vii) de los decretos expedidos por el
Gobierno, en desarrollo de las facultades otorgadas por la Asamblea Nacional
Constituyente en los artículos 5º y 6º de las disposiciones transitorias –art.
10 transitorio-.
El tipo, alcance y efectos del control de ese tipo de normas no es
siempre uniforme. Así, puede manifestarse como un control (i) exclusivamente
procedimental o también material, (ii) previo o posterior al perfeccionamiento
de la ley y, en el caso de mecanismos de participación ciudadana, previo o
posterior al pronunciamiento del pueblo, (iii) automático o rogado, (iv)
definitivo o relativo, (v) sujeto a términos ordinarios o a términos reducidos
así como (v) sometido a plazos de caducidad o temporalmente indefinido.
1.2. Fundamento e hipótesis de las competencias atípicas de
control judicial a cargo de la Corte Constitucional.
1.2.1. Fundamento constitucional de las competencias
atípicas.
La
jurisprudencia constitucional ha reconocido con fundamento en diversas disposiciones
constitucionales, su competencia para juzgar la constitucionalidad de algunas
normas que, prima facie, no se encuentran comprendidas por las normas que
regulan sus funciones. Un examen detenido de esa jurisprudencia permite
identificar, de una parte, las razones en que se apoya la competencia de
juzgamiento de normas en tales casos y, de otra, los criterios que debe tomar
en cuenta esta Corporación para definir la cuestión. Tales razones y criterios
pueden enunciarse mediante cinco reglas que deben ser tenidas en cuenta para
definir la competencia:
1.2.1.1.
La fundamentación de la existencia de una competencia atípica exige interpretar
las disposiciones que fijan expresamente las atribuciones de la Corte
Constitucional, en aquel sentido que maximice el control y evite que existan
actos no sometidos a escrutinio judicial. En esa medida, la interpretación debe
favorecer el reconocimiento del control y no su exclusión. (Prohibición de
inexistencia de control)
1.2.1.2.
En aquellos casos en los cuales se suscite una duda respecto del órgano
judicial competente para ejercer el control constitucional, debe considerarse
la posición que en el sistema de fuentes ocupa la disposición que da lugar a la
controversia. Conforme a ello, si la norma cumple una función equivalente al de
otra cuyo control le ha sido asignado a este Tribunal, en él quedará radicada
la competencia para su examen. Este Tribunal en reciente pronunciamiento señaló
“que cuando un acto normativo difiere o no
coincide en su denominación, órgano o procedimiento regular de expedición con
los que sí fueron previstos expresamente en el Artículo 241 superior, pero
cumple su misma función y efecto dentro del ordenamiento, de modo que la razón
por la cual se asignó a la Corte Constitucional la revisión de tales actos es
aplicable a la norma de categorización dudosa, la competencia de este tribunal
se extiende a estos últimos.”[5] (Regla de equivalencia posicional
en el sistema de fuentes)
1.2.1.3.
Los criterios formal y material pueden concurrir para definir la
naturaleza del acto y, a partir de ello, el Tribunal competente para juzgar su
validez. En esa medida, en algunos casos la competencia puede apoyarse en el
fundamento jurídico que se invoca para la expedición de la norma
correspondiente (formal)[6] al paso que en otras la sustancia del
acto determinará la competencia en función de su contenido materialmente
legislativo o administrativo (material)[7]. Adicionalmente la integración
de un acto normativo al procedimiento de formación de una norma que se
encuentra comprendida por los supuestos establecidos en el artículo 241 de la
Carta, puede fundamentar la competencia de este tribunal para conocerlo[8].
(Obligación de considerar criterios formales, materiales y procedimentales)
1.2.1.4.
Es competencia de la Corte Constitucional el
juzgamiento de los decretos o actos de carácter general cuya expedición de
ordinario o de manera transitoria, la Constitución le atribuye a otros órganos
distintos del Congreso de la República, siempre que regulen asuntos sometidos a
reserva ordinaria o especial de ley[9]. (Regla de prevalencia
del criterio material)
1.2.1.5. Existen
actos cuyo control le corresponde definitivamente al Consejo de Estado. Es
competencia de dicho Tribunal, por carecer de contenido material de ley, el
juzgamiento (i) de los actos adoptados por el
Consejo Superior de la Judicatura, por el Consejo Nacional Electoral, por la
Contraloría General de la República y por el Banco de la República; (ii) los reglamentos adoptados por el Presidente de la República
cuyo propósito consista en modificar o adicionar una ley; y (iii) los decretos o actos que
desarrollan las leyes marco previstas en el artículo 150.19 de la Carta[10]. (Regla de competencia exclusiva
del Consejo de Estado)
1.2.2. Las competencias atípicas o
especiales de control abstracto de constitucionalidad.
La sentencia C-049 de 2012 presentó una síntesis de los
diferentes supuestos constitutivos de competencias atípicas o especiales de
esta Corporación en relación con el juzgamiento constitucional de normas nacionales.
Con posterioridad a ello, la sentencia C-280 de 2014, reconoció otro evento
competencial atípico de significativa importancia. A continuación se presenta
una síntesis de tales casos refiriendo las razones en las que se apoya la
jurisprudencia para efectuar tal reconocimiento.
1.2.2.1 Decretos con fuerza de ley expedidos con
anterioridad a la promulgación de la Constitución de 1991.
Esta Corporación (i) ha asumido competencia para decidir
sobre la constitucionalidad de decretos que, pese a no estar fundamentados en
el artículo 150.10 de la Carta, lo estaban en el artículo 76.10 del orden
constitucional derogado en 1991. También (ii) ha conocido de decretos
legislativos de estados de excepción expedidos antes de la Constitución de
1991, no obstante que su fundamento sean los artículos 121 y 122 del
ordenamiento constitucional anterior y no, como reza la Constitución vigente,
los artículos 212, 213 y 215. Para el efecto (iii) ha fundado su competencia,
en algunas ocasiones en el numeral 5 del artículo 150 constitucional -en cuanto “decretos con fuerza de ley”-
y, en otras, en el numeral 4 de la misma disposición -interpretando la
expresión “leyes” en sentido material-[11].
1.2.2.2.
Decretos compilatorios de leyes.
En el
caso de los decretos que compilan normas legales, la Corte ha dicho (i) que es
competente para conocer de las disposiciones legales compiladas en tales
decretos, por violación de normas materiales de la Constitución; y (ii) que no
es competente para adelantar un control formal de los decretos compilatorios, y
específicamente de la compilación misma, por tratarse de decretos ejecutivos,
no de decretos expedidos por el Gobierno en desarrollo de facultades
extraordinarias de legislación. No obstante lo anterior, este Tribunal (iii)
desató a futuro cualquier controversia competencial entre la jurisdicción
constitucional y la contencioso administrativa, al disponer que todo decreto
compilatorio de leyes ha de ser decreto ley, esto es, dictado por el Gobierno
en desarrollo de previa habilitación legislativa extraordinaria dispuesta por
el Congreso de la República -CP, art. 150.10-[12].
1.2.2.3. Decretos que declaran un estado de excepción de
los regulados en los artículos 212, 213 y 215.
La competencia de la Corte Constitucional para decidir la
constitucionalidad formal y material de un decreto declaratorio de uno de los
estados de excepción previstos en la Carta, se fundamenta en varias razones:
(i) el decreto declaratorio de estado de excepción es un decreto legislativo
por denominación constitucional, ya que el propio artículo 241.7 superior
nombra así, los decretos dictados con fundamento en los artículos 212, 213 y
215 superiores, sin excluir a los que declaran el estado y que, evidentemente,
también se expiden con apoyo en tales prescripciones; (ii) no existen actos
políticos o de poder exentos de control constitucional, menos tratándose de un
acto presidencial de autohabilitación legislativa; y (iii) el concepto de
supremacía de la Constitución impone la revisión constitucional del
cumplimiento de los supuestos de hecho y de derecho que pueden dar lugar a la
declaración de un estado de excepción[13].
1.2.2.4. Decretos expedidos con ocasión del ejercicio de
las facultades conferidas por disposiciones transitorias de la Constitución que
no preceden al artículo 10º de tales normas.
La Corte Constitucional se ha declarado competente para
juzgar este tipo de Decretos por considerar, con apoyo en una interpretación
sistemática, (i) que son verdaderos decretos con fuerza de ley, expedidos en
desarrollo de facultades legislativas  extraordinarias otorgadas en estos
casos por la Asamblea Nacional Constituyente; y (ii) que materialmente se trata
de disposiciones de naturaleza legislativa, cuya expedición le corresponde
regularmente al Congreso de la República. Adicionalmente, (iii) en respuesta a
las impugnaciones apoyadas en el tenor literal del artículo 10º Transitorio -en
el que se dispone que el control recae sobre los decretos que se expidan en
ejercicio de las facultades que otorgan “los anteriores artículos”-, la
Corte interpretó tal disposición asignándole un valor meramente indicativo en
virtud de que la numeración y ordenación de las normas constitucionales
transitorias no fueron votadas por la Asamblea Nacional Constituyente, sino
confiadas al compilador formal que decidió al respecto[14].
1.2.2.5.
Decretos que corrigen yerros en
determinadas disposiciones con fuerza de ley.
La Corte, respecto del control de constitucionalidad de los
decretos que corrigen yerros de disposiciones legales o con fuerza de ley (i)
consideró que se trataba de actos gubernamentales en ejercicio de funciones
administrativas ordinarias y, en esa medida, era en principio incompetente para
conocer de su constitucionalidad. Sin embargo (ii) cuando ha declarado la
inconstitucionalidad de una disposición legal corregida por un decreto de
yerros, surge una inconstitucionalidad por consecuencia de éste y, en esa
medida, la competencia de la Corte para declararla. Adicionalmente, en aquellos
casos en los cuales (iii) se advierte que el decreto de corrección de yerros
excede su cometido y modifica la regulaciones legales sustantivas, la Corte ha
desconocido las normas contenidas en el texto de corrección de yerros -por
tratarse de un decreto ejecutivo sin fuerza de ley- y ha procedido a revisar la
constitucionalidad de las normas legales, sin pronunciarse sobre tal decreto,
esto es, sin asumir competencia para decidir su constitucionalidad[15]. En reciente pronunciamiento
la Corte ha precisado su competencia en esta materia (iv) concluyendo que es
procedente la integración de la unidad normativa con el decreto que corrige los
yerros de otro decreto sujeto a su control y, a partir de ello, se ha
pronunciado sobre su constitucionalidad, examinando si al expedirse se
respetaron los límites que en materia de corrección impone la Ley 4ª  de 1913[16].
1.2.2.6. Decreto de ejecución de la convocación de un referendo
constitucional
Esta Corporación ha señalado su competencia para juzgar la
validez constitucional del decreto de ejecución de la convocación a un
referendo constitucional en relación con su validez formal y, en particular,
respecto de la oportunidad de su expedición[17].
1.2.2.7.
Acto de autoridad electoral de
determinación del censo electoral, en el marco de la reforma constitucional por
vía de referendo.
Esta Corporación ha declarado su competencia para emprender
el control constitucional del acto de la autoridad electoral que determina el
censo electoral, para efectos de la validez de un referendo constitucional. En
esa dirección ha concluido que (i) a pesar de no discutirse la naturaleza
administrativa del acto de definición del censo electoral, (ii) la Corte tiene
la competencia para conocer de su validez por considerar que tal acto hace
parte del procedimiento de formación de la reforma constitucional vía
referendo, visto como un todo. Así las cosas (iii) se trata de una competencia
exclusiva del Tribunal Constitucional[18].
1.2.2.8. Acto de la autoridad electoral de declaración de
aprobación de un referendo constitucional.
En relación con el acto de la autoridad electoral de
declaración de aprobación de un referendo constitucional, la Corte decidió que
es competente para conocer de dichos actos, solo en la medida en que se demande
el acto legislativo correspondiente por violación de las reglas que rigen su
proceso de formación[19].
1.2.2.9.
Actos de particulares gestores de
una iniciativa popular para el trámite de una ley convocatoria de un referendo
constitucional.
En materia de actos de particulares gestores de una
iniciativa popular para el trámite de la ley convocatoria de un referendo
constitucional, la Corte Constitucional ha sostenido (i) su competencia para
conocer de tales actos, por hacer parte del proceso de formación de la ley de
convocación a referendo constitucional, que comprende el trámite legislativo
propiamente dicho y el previo de la iniciativa popular. Además de ello ha
previsto (ii) que el control procede para efectos de determinar el cumplimiento
de las normas legales estatutarias que regulan dicha etapa de la iniciativa
popular y de los principios constitucionales de transparencia, publicidad y
pluralismo[20].
1.2.2.10. Decretos que convocan a sesiones extraordinarias
al Congreso de la República.
Al ocuparse de establecer si entre sus atribuciones estaba la
relativa al examen de los decretos gubernamentales que convocan a sesiones
extraordinarias al Congreso de la República, la Corte ha considerado (i) que es
competente para conocer de la validez de las sesiones extraordinarias del
Congreso no solo en lo relacionado con la oportunidad de la convocación, sino
también en lo referido a la vigencia del decreto convocatorio por su
publicación en el Diario Oficial. Ha señalado también (ii) que aunque se trata
de actos administrativos, hacen parte del proceso de formación de la ley -en
este caso, de la validez de las sesiones extraordinarias-, por lo cual se
someten a su examen[21]. En reciente ocasión precisó
su jurisprudencia indicando (iii) que no era competente para conocer del
decreto que convoca a sesiones extraordinarias, cuando el proyecto de
disposición – a la que se vincula tal decreto- no concluye su proceso de
formación. En este caso no existe la norma  (acto legislativo o ley) que, por
estar comprendida en las competencias típicas de la Corte, justifica el examen
de los actos del procedimiento legislativo o constituyente[22].
Se trata entonces (iv) de una competencia prima facie, cuyo carácter definitivo
depende del perfeccionamiento del acto cuyo control se encuentra establecido en
el artículo 241 de la Constitución.
1.2.2.11.
Decretos y resoluciones adoptadas
en cumplimiento de lo dispuesto en un acto legislativo.
Este Tribunal ha sostenido que respecto de los decretos y
resoluciones u otros actos expedidos en cumplimiento de una norma
constitucional (i) es competente para conocer de ellos en cuanto constituyan
una norma jurídica con fuerza material de ley, con independencia de que
revistan formalmente la condición de  actos administrativos[23].
En desarrollo de ese control y tratándose de normas de carácter estatutario
(ii) ha dispuesto su inconstitucionalidad o bien con fundamento en la omisión
del trámite especial propio de leyes estatutarias –control previo-, o bien por
exceder el ámbito material que la propia norma constitucional le ordena regular[24].
1.2.2.12. Acuerdos internacionales simplificados que se
ocupan de regular materias propias de un tratado internacional.
En relación con acuerdos internacionales -denominados
simplificados o ejecutivos- no enviados al Congreso de la República para su
aprobación, la Corte (i) se ha declarado competente, con fundamento en los
numerales 4º y 10º del artículo 241, para conocer materialmente del
acuerdo internacional -en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad-. Esa competencia (ii) tiene como propósito establecer si
su contenido corresponde al propio de un tratado internacional, a partir de un
examen material del mismo.  Con apoyo en ello (iii) sobre la base de declarar
el contenido del acuerdo simplificado -considerado así formalmente- como
materia propia de un tratado internacional, (a) lo ha remitido al Presidente de
la República para que decida su trámite ante el Congreso de la República y (b)
ha dispuesto que no puede producir efectos hasta tanto no cumpla el proceso de
aprobación constitucionalmente exigido[25].
1.2.2.13. Decretos que ordenan la
aplicación provisional de los tratados internacionales.
Este Tribunal ha considerado que es competente para examinar
la constitucionalidad del decreto que, con fundamento en lo dispuesto en el
artículo 224 de la Constitución, dispone la aplicación provisional de los
tratados. Ha señalado (i) que en estos casos el acuerdo entre los Estados de
dar aplicación provisional a un instrumento internacional así como el decreto
en virtud del cual el Estado colombiano dispone en el orden interno dicha
aplicación, cumplen una función análoga a aquella que tienen el tratado y la
ley aprobatoria, respectivamente. Siendo ello así (ii) el decreto se ubica en
el sistema de fuentes en una posición equiparable a la de la ley aprobatoria lo
que hace posible que, por vía de acción, la Corte se pronuncie respecto de su
constitucionalidad[26]. De no proceder en
esa dirección (iii) se desconocería que la razón para juzgar los tratados y sus
leyes aprobatorias es la misma que activa el control de los decretos que
disponen la aplicación del tratado, esto es, verificar la validez
constitucional de los compromisos internacionales.
1.3. Juicio de exclusión del control
constitucional atípico: carencia de competencia para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de los artículos 1º y 2º del Decreto 1858 de 2012.
En aplicación del juicio de exclusión del control constitucional atípico puede concluirse, tal y como lo hizo la sentencia, que la
Corte carece de competencia para pronunciarse respecto de la constitucionalidad
de las disposiciones demandadas. Esta conclusión se fundamenta en las cuatro
razones así indicadas en la sentencia C-632 de 2014:
En primer lugar, (i) el
Decreto 1858 de 2012 señala que su expedición se hace con fundamento en la
autorización que para fijar “el régimen de pensión y asignación de retiro de los
miembros de la Fuerza Pública” fue otorgada por el Congreso de la Republica
en la Ley 923 de 2004, esta última promulgada al amparo del literal e) del
numeral 19 del artículo 150 de la Carta[27]. Tratándose entonces de un decreto expedido en
desarrollo de lo allí dispuesto, no encuadra en ninguna de las competencias
expresamente asignadas a la Corte por los artículos 241 y 10º transitorio. En
segundo lugar, (ii) no se trata de disposiciones con un contenido materialmente
legislativo ni ostentan una posición en el sistema de fuentes equivalente al de
las disposiciones sometidas al control del Tribunal Constitucional. De hecho,
se trata de un decreto que debe sujetarse a los objetivos y criterios definidos
en la ley marco correspondiente y, en consecuencia, se encuentra subordinado a
ella. Es por lo anterior que la Corte ha recordado en otras oportunidades “que tales decretos no tienen fuerza de ley sino
que constituyen actos administrativos derivados de una suerte de potestad
reglamentaria ampliada.”[28] En tercer
lugar, (iii) el juzgamiento de las normas demandadas no está comprendido por
ninguna de las competencias atípicas reconocidas en la jurisprudencia
constitucional y, de hecho, la sentencia C-400 de 2013 destacó que dicho
juzgamiento se radicaba en el Consejo de Estado. Por lo anterior, en cuarto
lugar, (iv) se cumplen las condiciones para reconocer que el examen judicial de
los artículos demandados le corresponde al Consejo de Estado, en desarrollo de
la competencia residual que le fue asignada por el artículo 237.2 de la Constitución.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A
LA SENTENCIA C-632/14
DEMANDA CONTRA
ACTOS NO SUSCEPTIBLES DE CONTROL ABSTRACTO DE
CONSTITUCIONALIDAD-Límites competenciales (Aclaración de voto)
DECRETOS
EXPEDIDOS EN DESARROLLO DE LEY MARCO-Incompetencia
para efectuar control abstracto de constitucionalidad (Aclaración de
voto)
DEMANDA CONTRA
ACTOS NO SUSCEPTIBLES DE CONTROL ABSTRACTO DE
CONSTITUCIONALIDAD-Incompetencia en aplicación del Principio de auto
restricción judicial del Estado de Derecho (Aclaración de voto)
ACTOS PRIMA
FACIE ATIPICOS Y PRINCIPIO DE AUTO RESTRICCION JUDICIAL-Control y limitaciones (Aclaración de voto)
REGIMEN
PENSIONAL Y DE ASIGNACION DE RETIRO DE PERSONAL EJECUTIVO DE LA POLICIA
NACIONAL-Limitación a la doctrina de control
abstracto sobre actos prima facie atípicos a la luz del principio de auto
restricción judicial (Aclaración de voto)
CONTROL
ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS
REGLAMENTARIOS-Falta de competencia (Aclaración de voto)
DEMANDA CONTRA
ACTOS NO SUSCEPTIBLES DE CONTROL ABSTRACTO DE
CONSTITUCIONALIDAD-Debe pensarse en la necesidad de establecer una
presunción de incompetencia (Aclaración de voto)/DEMANDA CONTRA ACTOS NO
SUSCEPTIBLES DE CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Sería
correcto mostrar que se justifica asumir si se advierte que Consejo de Estado
ha declinado sus atribuciones para conocer (Aclaración de voto)
Referencia: expediente
D-10109
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º y 2º del
Decreto 1858 de 2012 “Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro
del personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional”.
Actores: Albeiro
Germán Mauledoux Sánchez.
Magistrado
Ponente:
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO.
Suscribo esta decisión, pero aclaro el voto
con dos propósitos En primer lugar, para señalar los límites competenciales que
deben respetarse en casos de demandas contra normas que no son susceptibles de
control abstracto por parte de esta Corte. En segundo lugar, presentaré mi
opinión en torno a la importancia que esta sentencia tiene para limitar hacia
el futuro la doctrina del control sobre actos prima facie atípicos, y su
relación con el principio de auto-restricción judicial. Paso a exponer cada
punto a continuación.
Los límites competenciales ante demandas
contra actos no susceptibles de control abstracto por parte de la Corte
1. La Corte es manifiestamente incompetente
para efectuar el control abstracto de decretos expedidos en desarrollo de una
ley marco. El artículo 241 de la Constitución tipifica los actos sujetos a
control abstracto por parte de esta Corporación, y en su listado no se
encuentran estos decretos. Ciertamente, en su jurisprudencia, la Corte ha
asumido el control de actos prima facie no incluidos en ese grupo, pero
que por su función, contexto y contenido material se pueden adscribir a una de
las categorías mencionadas en el artículo 241 de la Carta. Los decretos que
desarrollan una ley marco no son, sin embargo, tampoco de estos últimos y
definitivamente su control abstracto no le compete a la Corte Constitucional.
En efecto, ya la Corte se ha declarado manifiestamente incompetente para
controlar esta clase de decretos,[29]
y ha señalado además expresamente que “carecen
de fuerza legislativa” y que por consiguiente “no son demandables ante esta Corte (artículo 241 C.P.)”, sino que son
“actos sometidos al control de constitucionalidad del Consejo de Estado”.[30]
2. En vista de que la Corte no tiene
competencia para controlar decretos de esta naturaleza, los principios de
eficiencia de la administración de justicia (Ley 270 de 1996 art 7) y de
legalidad de las actuaciones del poder público le imponen entonces ante todo
abstenerse de admitir las demandas instauradas en su contra. En caso de que la
acción llegue a estudio de la Sala Plena, la obligación no solo es sin embargo
la de inhibirse de emitir un fallo de mérito. El deber del juez es fallar solo
el asunto concreto que se le presenta, y esto significa entonces que además de
inhibirse debe limitar sus razonamientos estrictamente a lo indispensable para
justificar la inhibición. Si en general un juez no puede fijar reglas para
asuntos extraños al proceso, menos aún puede hacerlo cuando no hay siquiera una
demanda idónea que lo habilite para ello. En el presente caso, la Corte debía
limitarse por tanto a señalar las razones por las cuales no podía emitir un
juicio de fondo. Para ello bastaba, como en efecto bastó, con indicar que la
Carta no le atribuye esa facultad expresamente, y que la jurisprudencia ha
reconocido la incompetencia de la Corte en eventos como este. Este debe ser, en
virtud del principio de auto-restricción judicial del Estado de Derecho, el
modelo de decisión para casos en los cuales se admitan demandas contra actos
cuyo control evidentemente no le corresponde a la Corte Constitucional.
La doctrina del control sobre actos prima
facie atípicos, y sus limitaciones a la luz del principio de
auto-restricción judicial
3. Fuera de lo anterior, considero
importante señalar que la doctrina del control sobre actos prima facie atípicos
había venido presentando, hasta esta decisión, una tendencia hacia la
exposición de las atribuciones de la Corte sin establecer expresamente sus
límites. No obstante, en la presente sentencia, la Corte decidió dar un paso
significativo, al aplicar deliberadamente un importante criterio de limitación
a esta doctrina, derivado de su propia jurisprudencia. Como se puede advertir
en el fundamento 1.5 de la parte motiva, la Corte señala como una razón
decisiva de la inhibición el hecho de que en “la sentencia C-400 de 2013 [la Corporación] destacó que dicho juzgamiento se radicaba
en el Consejo de Estado”. Esta auto-restricción tiene una implicación
trascendental, pues significa entonces que la Corte no puede decidir –por falta
de competencia- acciones públicas contra actos que, por su naturaleza, en el
pasado la propia jurisprudencia constitucional ha considerado al margen de sus
atribuciones.
4. Lo
mismo que hizo la Corte en esta ocasión debería entonces aplicarse en el
futuro, al control de otros actos no expresamente tipificados en el artículo
241 de la Carta. Así, por ejemplo, dado que esta Corporación en su
jurisprudencia ha sostenido carecer de competencia para controlar decretos
reglamentarios, expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de la facultad
que le confiere directamente el artículo 189 numeral 11 de la Constitución,
esta clase de actos no puede ser objeto de control abstracto por la Corte
Constitucional.[31]  Esto tiene además fundamento
en el principio de coherencia que todo juez constitucional debe respetar. En
efecto, en las providencias en las cuales esta Corte ha expuesto la doctrina
del control sobre actos prima facie atípicos, se ha fundado en el
desarrollo jurisprudencial sobre la materia. Lo cual presupone que se edifica
sobre la base del respeto al precedente y a la jurisprudencia en vigor. Así las
cosas, resultaría un contrasentido conservar las competencias de control sobre
actos prima facie atípicos, con base de que forman parte de la
jurisprudencia, y al tiempo negar los límites que esta misma ha impuesto.
5.
Ahora bien, pese a que esta decisión constituye entonces un avance en la
observancia del deber de auto-restricción de la Corte, considero que esta
Corporación debe explorar en el futuro otros dos criterios con la misma
orientación. Primero, dado que el artículo 241 le da a
la Corte competencias “en los estrictos y precisos términos de este
artículo”, la obligación prima facie de la Corporación consiste en
atenerse a sus términos. Debe entonces pensarse en la necesidad de establecer
una presunción de incompetencia para conocer de acciones contra actos
que no estén expresamente referidos en las atribuciones constitucionales
de control de esta Corte. La carga de desvirtuar esta presunción debe radicarse
enteramente en el actor. Segundo, debe dársele además una relevancia aún mayor
de la que ha tenido a la jurisprudencia del Consejo de Estado. Si el
Consejo de Estado ha sostenido en su jurisprudencia, de manera consistente,
consolidada y relevante, tener competencia para conocer de las demandas contra
un tipo de acto, no puede la Corte usurparla. Por el contrario, si se advierte
que el Consejo de Estado ha declinado sus atribuciones para conocer de las
acciones contra una determinada categoría de acto jurídico, lo correcto sería
mostrar que precisamente por ello se justifica asumir un control.
En estos términos dejo consignadas las
razones por las cuales aclaré el voto.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] El documento no se encuentra suscrito por
ninguna persona. Se mencionan cuatro nombres, indicando su condición de
estudiantes de la Universidad Católica.
[2] Se indica en el epígrafe de la Ley: “Mediante la
cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el
Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de
retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido
en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política.”
[3] Sentencia C-058 de 2010.
[4] Entre otras, la sentencia C-049 de 2012
[5] Sentencia C-280 de 2014.
[6] Al respecto, en la sentencia C-400 de 2013 sostuvo la Corte que “la naturaleza de un decreto o acto del
Ejecutivo está determinada por los fundamentos señalados al momento de su
expedición, de manera que si se trata de una norma jurídica frente a la cual
expresamente el artículo 241 de la Constitución Política le otorga competencia
a la Corte Constitucional, es claro que su control le corresponde a esta
corporación.” Ha empleado este criterio en varias oportunidades, tal y como lo
evidencian las sentencias C-453 de 1999, C-643
de 2002 C-1190 de 2008 y los Autos 097 de 2002, 003B de 2004 y 228 de
2005.
[7] En la sentencia C-400 de 2013 la Corte se refirió a este criterio
en los siguientes términos: “De
manera que si es una norma con fuerza o contenido material de ley, encuadrada
en el artículo 241 superior, conocerá la Corte Constitucional, pero si
concierne a una disposición que carece de magnitud legislativa, su examen
atañera al Consejo de Estado con fundamento en el artículo 237-2 ib.” En esa
dirección, este Tribunal ha acudido al criterio material en las sentencias C-1191
de 2008, C-485 de 2002, C-972 de 2004, C-155 de 2005 y C-1154
de 2008.
[8] Sentencias C-141 de 2010 y C-524 de 2013.
[9] Esta regla fue establecida por la Corte Constitucional en la
sentencia C-400 de 2013 al declarar la exequibilidad condicionada del segundo
inciso del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011 conforme al cual “También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de
los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean
expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.”
[10] Sentencia C-400 de 2013.
[11] En relación con el ejercicio de esta competencia pueden
consultarse, entre otras, las sentencias C-189 de
1994, C- 094 de 2007, C-909 de 2007, C-230A de
2008, C-522 de 2009 y C-790 de 2011.
[12] A este respecto pueden confrontarse las sentencias C-508 de 1996, C-748 de 1999 y C-259 de 2008.
[13] Sobre el particular se encuentran, entre
otras, las sentencias C-004 de 1992 C-447 de 1992,
C-556 de 1992, C-254 de 2009, C-843 de2010, C-156 de 2011 y C-216 de 2011.
[14] En ese sentido se encuentran, entre otras, las sentencias C-513 de 1992, C-105 de 1993, C-113 de 1993, C-126 de 1993,
C-323 de 2006 y C-1191 de 2008.
[15] A este respecto pueden consultarse las sentencias C-672 de 2005 y C-925 de 2005.
[16] Sentencia C-634 de 2012. En esa oportunidad este Tribunal señaló: “De acuerdo con lo anterior, la Corte
declarará la inconstitucionalidad del artículo 1º del decreto 053 de 2012, por
cuanto el mismo no se limitó a corregir yerros tipográficos, sino que, lejos de
ello, realizó una modificación que varió sustancialmente el alcance de la norma
original, asumiéndose facultades que desbordan el marco de las funciones del
Presidente de la República señaladas en el artículo 189 de la Constitución
Política, pues dentro de las mismas no se confiere la posibilidad de crear,
modificar o suprimir las leyes. En consecuencia, a continuación, se analizará el
artículo 25 del decreto Ley 019 de 2012 en su versión original antes de la
modificación realizada por el decreto 053 de 2012.”
[17] C-973 de 2004
[18] Sentencia C-1121 de 2004.
[19] Sentencia C-113 de 2006.
[20] Sentencia C-141 de 2010.
[21] Sentencia C-141 de 2010. También en ese
sentido se encuentra la sentencia C-685 de 2011.
[22] Sobre el particular en la sentencia C-524 de 2013 la Corte sostuvo:
“Como se explicó previamente, la
Corte en principio es competente para analizar la constitucionalidad de
decretos que hacen parte del trámite legislativo de actos del Congreso cuyo
control es asignado por la Constitución a este Tribunal –proyectos de ley
materia de control previo, leyes y actos legislativos-. No obstante, cuando
dicho trámite no culmina con una decisión susceptible de control por esta
Corporación, es decir, cuando dicho trámite resulta fallido, la Corte pierde su
competencia porque ya no hay un acto cuya validez constitucional sea necesario
examinar; dicho de otro modo, se presenta una especie de carencia actual de
objeto.”
[23] En un reciente pronunciamiento, contenido
en la sentencia C-748 de 2012, la Corte reitero tal precedente al determinar su
competencia respecto del Decreto 4923 de 2011 adoptado en desarrollo de lo
previsto en el parágrafo 4° transitorio del
artículo 2° del Acto Legislativo 5 de 2011. Sobre ello señaló: “(…) se tiene
que el parágrafo trascrito en el fundamento jurídico anterior confirió una
habilitación al Gobierno para producir un cuerpo normativo de índole
transitorio.  A su vez, la regulación del SGR, de acuerdo con lo previsto
en el artículo 1° del Acto Legislativo 5 de 2011, tiene reserva de ley.
En ese orden de ideas, el Decreto 4923/11 es expresión del ejercicio de una
habilitación del Congreso al Gobierno Nacional para el ejercicio de
competencias legales y, en consecuencia, recae en el ámbito del control de
constitucionalidad que adelanta este Tribunal.”
[24] En relación con esta competencia pueden consultarse las sentencias C-523 de 2005, C-1081 de 2005 y C-1154 de 2008.
[25] Auto 288 de 2010.
[26] En esa dirección procedió la sentencia C-280 de 2014 en la que la
Corte declaró la inexequibilidad del
Decreto 1513 de 2013, “por el
cual se da aplicación provisional al Acuerdo Comercial entre Colombia y el
Perú, por una parte, y la Unión Europea y sus Estados Miembros, por otra,
firmado en Bruselas, Bélgica, el 26 de junio de 2012”.
[27] Se indica en el epígrafe de la Ley: “Mediante la cual se señalan las
normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la
fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la
Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral
19, literal e) de la Constitución Política.”
[28] Sentencia C-058 de 2010.
[29] Sentencia C-805 de 2000 (MP Carlos Gaviria Díaz. Unánime). En esa
ocasión, la Corte se inhibió de emitir un juicio de fondo sobre el Decreto 1220
de 1996, mediante la cual se desarrollaba, entre otras, una ley marco en
materia de comercio exterior. Sostuvo que esa atribución la tiene el Consejo de
Estado.
[30] Sentencia C-608 de 1999 (MP José Gregorio Hernández. AV Susana
Montes de Echeverri y Gustavo Zafra Roldán). Esa misma posición se ha reiterado
en numerosas ocasiones, y más recientemente en la sentencia C-058 de 2010 (MP
Mauricio González Cuervo. AV Humberto Sierra Porto).
[31] Auto 241 de 2009, de la
Sala Plena de la Corte Constitucional. En ese caso, la Corte resolvió confirmar
un auto de rechazo de una acción pública dirigida contra las normas relativas a
la edad de retiro forzoso contempladas en el Decreto 1660 de 1978.