C-244-96
Sentencia C-244/96
Sentencia
C-244/96
PROCESO
DISCIPLINARIO/PROCESO PENAL
Cuando se
adelanta un proceso disciplinario y uno penal contra una misma persona, por
unos mismos hechos, no se puede afirmar válidamente que exista identidad de
objeto ni identidad de causa, pues la finalidad de cada uno de tales procesos
es distinta, los bienes jurídicamente tutelados también son diferentes, al
igual que el interés jurídico que se protege. En efecto, en cada uno de esos
procesos se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas de contenido
y alcance propios. En el proceso disciplinario contra servidores estatales se
juzga el comportamiento de éstos frente a normas administrativas de carácter
ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la
administración pública; en el proceso penal las normas buscan preservar bienes
sociales más amplios.
ACCION
DISCIPLINARIA/ACCION PENAL/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM
Siendo la acción
disciplinaria distinta de la acción penal, cada una puede adelantarse en forma
independiente, sin que de su coexistencia se pueda deducir infracción al
principio non bis in idem, pues en este caso no existen dos juicios idénticos.
PRESUNCION DE
INOCENCIA/IN DUBIO PRO DISCIPLINARIO
No entiende la
Corte cómo se pueda vulnerar la presunción de inocencia cuando se ordena a la
autoridad administrativa competente para investigar a un determinado
funcionario público que en caso de duda sobre la responsabilidad del
disciplinado ésta ha de resolverse en su favor. Y, por el contrario, advierte
que de no procederse en esa forma sí se produciría la violación de tal
presunción, pues si los hechos que constituyen una infracción administrativa no
están debidamente probados en el expediente, o no conducen a un grado de
certeza que permita concluir que el investigado es responsable, mal podría
declararse culpable a quien no se le ha podido demostrar la autoría o
participación en la conducta antijurídica.
PRESCRIPCION DE
LA ACCION DISCIPLINARIA
La desigualdad se
crea entre un mismo grupo de personas -los trabajadores del Estado-; frente a
un mismo acontecimiento-la prescripción de la acción disciplinaria-, por un
hecho ajeno a su conducta y atribuible a la autoridad competente para decidir
sobre ella, y que consiste en ampliar el término prescriptivo de la acción
disciplinaria, en los procesos en que se ha notificado al procesado el fallo de
primera instancia, quedando éste en cinco años y seis meses, mientras que en
los procesos en que tal hecho no ha tenido ocurrencia, la prescripción se
produce en cinco (5) años, lo que resulta injustificado e irrazonable, pues la
incapacidad del Estado para ejercer la potestad punitiva en materia
disciplinaria no puede trasladarse al empleado, sin violar su derecho a obtener
en un plazo determinado una decisión que resuelva su situación jurídica.
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Competencia
disciplinaria prevalente/CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Competencia
disciplinaria/CONTROL DISCIPLINARIO EXTERNO/CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO
Se ha dejado
claramente definida la competencia preferente o prevalente de la Procuraduría
General de la Nación para investigar la conducta oficial de todos los
funcionarios y empleados al servicio del Estado, cualquiera que sea la rama u
órgano al cual prestan sus servicios y el nivel territorial al que pertenezcan,
y que se conoce como control disciplinario externo, el cual no se opone al
llamado control disciplinario interno a cargo del nominador o superior
inmediato del empleado, ni al que ejerce el Consejo Superior de la Judicatura.
Se tiene que el inciso final del artículo 61 de la ley 200 de 1995, no infringe
la Constitución al atribuirle competencia a las Salas Disciplinarias del
Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales, para
investigar a los funcionarios de la Rama Judicial, esto es, que tal competencia
sólo recae sobre los funcionarios que administran justicia -jueces y
magistrados que no gozan de fuero constitucional-.
REGIMEN
DISCIPLINARIO DE EMPLEADOS JUDICIALES
Es exequible la
competencia de los superiores jerárquicos para investigar y sancionar a sus
respectivos empleados, es decir, al personal subalterno que no administra
justicia. El poder preferente de la Procuraduría General de la Nación para
investigar a funcionarios de la rama judicial que carecen de fuero y a los empleados
de la misma, tampoco vulnera el Estatuto Superior, siempre y cuando en el caso
de los funcionarios dicha competencia "no haya sido asumida a prevención
por parte del Consejo Superior de la Judicatura (art. 257 C.P.)". No
ocurre lo mismo con los empleados, pues según el artículo 115 de la ley
estatutaria de la administración de justicia, la Procuraduría puede desplazar
al superior jerárquico que esté adelantando el proceso.
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Funciones
de policía judicial
¿Qué funciones
que ordinariamente cumplen los cuerpos u organismos de policía judicial, puede
ejecutar la Procuraduría General de la Nación, para efectos del aseguramiento y
práctica de pruebas en los procesos disciplinarios?. Para responder esta
pregunta es necesario recordar que dicho cuerpo especializado en materia penal,
cumple entre otras funciones, la de practicar capturas, allanamientos,
interceptación de comunicaciones, registro de correspondencia, vigilancia
electrónica, etc,  previa orden escrita de la autoridad judicial competente. Es
importante advertir al Procurador General de la Nación y los demás funcionarios
de esa entidad, que en el ejercicio de las funciones a que alude la norma
demandada, deben respetar y garantizar los derechos fundamentales de las
personas involucradas en los procesos disciplinarios, haciendo uso de las
funciones de policía judicial única y exclusivamente en casos absolutamente
necesarios, para asegurar o practicar las pruebas. La arbitrariedad y el mal
uso, por parte de tales funcionarios, de dichas atribuciones les acarreará las
sanciones penales y disciplinarias establecidas para estos casos.
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Funciones
jurisdiccionales
La Procuraduría
General de la Nación, a pesar de ser un organismo de control, independiente y
autónomo, es de carácter administrativo, y se le atribuyen funciones
jurisdiccionales para un asunto concreto, como es la expedición de las
providencias necesarias para el aseguramiento y práctica de pruebas, en la
indagación preliminar al igual que en la investigación disciplinaria.
Referencia:
Expediente No. D-1058
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso 2o. del artículo 2o., artículo 6o,
parágrafo 1o. del artículo 34, inciso 3 parcial del artículo 61, numeral 1o parcial
del artículo 66 y artículo 135 parcial de la ley 200 de 1995 "Código
Disciplinario Unico".
Demandante:
Marcela Adriana Rodríguez Gómez
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C. mayo 30 de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana MARCELA ADRIANA RODRIGUEZ
GOMEZ demanda las siguientes disposiciones de la ley 200 de 1995 -Código
Disciplinario Unico-: inciso 2o. del artículo 2o.; artículo 6o; parágrafo 1o.
del artículo 34; inciso 3 parcial, del artículo 61; numerales 1 parcial, y 2
del artículo 66; y artículo 135 parcial, por infringir distintos preceptos del
Estatuto Superior.
Dado que la demanda
contra el numeral 2o. del artículo 66 no cumplía las exigencias formales
establecidas en el artículo 2o. del decreto 2067 de 1991, el Magistrado Ponente
decidió inadmitirla y le concedió a la accionante un término de tres (3) días
para corregir la omisión correspondiente, lapso que venció en silencio. En
consecuencia, se rechazó la acusación contra tal disposición y se admitió la
dirigida contra los demás artículos.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales estatuidos para procesos de esta índole,
procede la Corte a decidir.
II. TEXTO DE LAS
NORMAS ACUSADAS
Los apartes
demandados son los que aparecen subrayados dentro de los artículos
correspondientes.
"LEY 200 DE
1995
"Por la cual se
adopta el Código Disciplinario Unico"
.........
"Artículo 2.
Titularidad de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria corresponde
al Estado. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría
General de la Nación, corresponde a las ramas y órganos del Estado, conocer de
los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
"La acción
disciplinaria es independiente de la acción penal"
"Artículo 6. Resolución
de la duda. En el proceso disciplinario toda duda razonable se resolverá
en favor del disciplinado, cuando no haya modo de eliminarla".
"Artículo 34. Términos
de prescripción de la acción y de la sanción. La acción disciplinaria
prescribe en el término de cinco (5) años. La prescripción de la acción
empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de la consumación
y desde la realización del último acto, en las de carácter permanente o
continuado.
"Parágrafo
1o. Cuando la prescripción ocurra una vez notificado en legal forma el fallo de
primera instancia el término prescriptivo se prorroga por seis (6) meses más".
"............"
"Artículo 61. Competencia
funcional. Corresponde al jefe inmediato del investigado, cuando la falta
sea leve, fallar el proceso en única instancia.
"Cuando se
trate de la comisión de falta calificada como grave o gravísima, el jefe de la
dependencia o de la seccional o regional correspondiente fallará el proceso en
primera instancia, en cuyo caso la segunda instancia le compete al nominador.
"Respecto de
los funcionarios de la Rama Judicial serán competentes para investigar y
sancionar las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la
Judicatura y de los Consejos Seccionales, según el caso. A los empleados de la
misma Rama los investigará y sancionará el respectivo superior jerárquico, en
ambos casos sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría
General de la Nación".
"Artículo 66. Competencias
especiales. 1. Conocerán del proceso disciplinario que se adelante contra
el Procurador General de la Nación, en única instancia y mediante el
procedimiento ordinario previsto en este Código, la Sala Plena de la Corte
Suprema de Justicia, y en el evento de que haya sido postulado por esta
Corporación, lo hará la Sala Plena del Consejo de Estado".
"La conducción
del proceso estará a cargo de manera exclusiva y directa del Presidente de la
respectiva corporación."
.............
"Artículo 135. Funciones
Jurisdiccionales del Procurador General de la Nación. De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 116 de la Constitución Política, para efectos del
ejercicio de las funciones de Policía Judicial establecida en el inciso final
del artículo 277 de la Constitución Política, el Procurador General de la
Nación tendrá atribuciones jurisdiccionales, en desarrollo de las cuales
podrá dictar las providencias necesarias para el aseguramiento y práctica de
pruebas, en la indagación preliminar como en la investigación disciplinaria que
adelanten los funcionarios competentes de la Procuraduría General de la Nación."
III. LA DEMANDA
La demandante
considera que el inciso 2o. del artículo 2o. de la ley 200 de 1995 viola el
artículo 29 de la Carta, disposición que prohibe juzgar a una misma persona dos
veces por el mismo hecho y, "precisamente en el inciso demandado se
permite juzgar dos veces a una persona por los mismos hechos, de un lado por el
aspecto penal y de otro por el aspecto disciplinario".
En lo que respecta
al artículo 6o. impugnado, manifiesta que también lesiona el artículo 29 de la
Ley Suprema, que consagra la presunción de inocencia mientras no se haya
declarado a la persona judicialmente culpable; entonces "no tiene sentido
que la duda se resuelva en favor de quien constitucionalmente es inocente.
Admitir la duda sería dar paso a dos clases de sentencias absolutorias: una en
donde la persona es absuelta por ser inocente y la otra por ser resuelta la
duda en su favor. Esta última significaría que la persona no sería inocente ni
responsable, pero que la duda la favoreció. No es entendible cómo a un inocente
la duda lo favorece, cuando por encima de todo es inocente. Por esta razón el
in dubio pro reo debe desaparecer tanto del Código disciplinario como del
Código de Procedimiento Penal. Los efectos sociales de las sentencias
absolutorias son gravísimos, tan iguales, casi, a las sentencias
condenatorias".
Sobre el parágrafo
1o. del artículo 34 dice la accionante, que vulnera el artículo 29 de la
Constitución, por cuanto el debido proceso debe adelantarse sin dilaciones
injustificadas. El término máximo legal para adelantar un proceso disciplinario
es de tres años y, "no obstante, se consagra un término de prescripción de
la acción disciplinaria de 5 años, es decir, dos (2) años por encima del
término máximo del proceso, y no obstante todo ese tiempo, el parágrafo
demandado establece que si el término de prescripción coincide con el de
notificación del fallo, la inercia del Estado la debe asumir, como
responsabilidad y como sanción, el individuo y por eso el término de
prescripción se prorroga por seis (6) meses o más. En un Estado social y
democrático, como se dice en el art. 1o. de la C.N., las instituciones son y
están en función de los individuos, pero con la norma demandada, se entiende lo
contrario, todo en función del Estado, aún la mora y la pereza para concluir
investigaciones".
En lo atinente a la
parte demandada del inciso tercero del artículo 61, se sostiene que infringe el
numeral 3o. del artículo 256 de la Constitución, por cuanto el único organismo
con competencia para examinar y sancionar las faltas de los funcionarios judiciales
es la sala disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, o en su
defecto, las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales, "sin que
para esos funcionarios se pueda alegar un poder preferente por parte de la
Procuraduría General de la Nación".
En cuanto atañe al
numeral 1o. del artículo 66, manifiesta la demandante que lesiona el artículo
267 de la Carta, pues si el Procurador General de la Nación es elegido de
ternas elaboradas por la Corte Constitucional, la Corte Suprema y el Consejo de
Estado, "no queda muy imparcial e independiente que uno de esos organismos
investigue y juzgue disciplinariamente a ese funcionario de control. Además que
los tres organismos mencionados tienen ordinariamente funciones diferentes a la
de la función disciplinaria, ya que el primero es cabeza de la jurisdicción
constitucional, la segunda de la jurisdicción ordinaria y la tercera de la
jurisdicción contenciosa administrativa; mientras que la Sala Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, de un lado, no ha intervenido en su elección
y de otra parte su función ordinaria, natural y permanente es la disciplinaria,
por eso es que a este último organismo es a quien se le debe dejar el
juzgamiento disciplinario del Procurador General de la Nación."
En cuanto a la
acusación contra el artículo 135, dice la demandante, que lesiona los artículos
113, 116 y 117 de la Carta, al asignar a la Procuraduría General de la Nación
atribuciones jurisdiccionales. "La policía judicial cumple funciones de
auxiliar y colaborador de los funcionarios judiciales, pero no por esa función
se puede concluir que tenga atribuciones jurisdiccionales, de ser así
llegaremos a la dictadura de la policía judicial...."
IV. INTERVENCION
CIUDADANA
El Ministro del
Interior, actuando por medio de apoderado, presentó un escrito exponiendo las
razones que justifican la constitucionalidad de las disposiciones legales
acusadas. Son estos algunos de sus argumentos:
- De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 92 del Estatuto Superior, "cualquier persona
natural o jurídica podrá solicitar de la autoridad competente la aplicación de
las sanciones penales o disciplinarias derivadas de la conducta de las
autoridades públicas" y, según lo dispone el artículo 124 ibidem,
corresponde a la ley determinar "la responsabilidad de los servidores
públicos y la manera de hacerla efectiva".
- Si la presunción
de inocencia es una garantía constitucional (art. 29) "no se comprende el
fundamento de la pretensión de la actora, al querer desvirtuar un principio
constitucional tan noble, que lo que pretende es dar una seguridad jurídica a
las personas que están sometidas a un proceso".
- El Estado cuenta
con ciertos poderes o potestades para realizar la función administrativa,
dentro de los cuales se encuentra el poder disciplinario, a cargo del
Ministerio Público y del superior jerárquico o jefe de la entidad a la cual
presta sus servicios el investigado.
- La demanda viola
el artículo 2-1 del decreto 2067 de 1991, al no transcribir la demandante el
artículo 135 que acusa parcialmente, incumpliendo así uno de los requisitos
formales exigidos por dicha norma.
V. CONCEPTO
FISCAL
Ante el impedimento
manifestado por el Procurador General de la Nación y aceptado por esta
Corporación, correspondió al Viceprocurador rendir el concepto de rigor, el que
concluye solicitando a la Corte que declare exequibles los apartes acusados de
la ley 200 de 1995.
Los argumentos en
que se basa dicho concepto, son los que se resumen en seguida:
- La acusación
contra los artículos 2, 6 y 34 evidencian una errónea interpretación por parte
de la demandante, al considerar que el proceso penal se identifica con el
disciplinario y, en consecuencia, le son aplicables todas las normas penales
para garantizar un debido proceso; olvidando que la Corte Constitucional los ha
deslindado, sin dejar de reconocer que existen ciertos elementos comunes,
aunque los fines perseguidos por uno y otro, la naturaleza de las faltas y las
sanciones, llevan a diferenciarlos. La sanción por conductas delictivas tiene
por fin la defensa de la sociedad; en cambio, la falta disciplinaria, sin
desatender la defensa del orden social, busca proteger la diligencia, eficacia,
eficiencia y moralidad de la función pública.
- A pesar de que el
proceso disciplinario y el penal pertenecen a un mismo género: el derecho
sancionatorio o punitivo, "su coexistencia no implica la ejecución de dos
juicios idénticos con base en unos mismos hechos, de modo que no resulta
plausible predicar la vulneración de la garantía fundamental del non bis in
idem propia del Estado de derecho, ni aún en el caso poco frecuente de la
similitud en la tipicidad o determinación preexistente de los hechos
considerados como falta disciplinaria o como hecho punible". Así la cosas,
no está llamado a prosperar el cargo formulado contra el inciso 2o. del
artículo 2o. de la ley 200 de 1995.
- El artículo 6o.,
materia de acusación, no vulnera la Constitución, pues "sólo bajo la
presencia de absoluta certeza respecto de la existencia e ilicitud de la
conducta y de la responsabilidad que cabe al funcionario por su comportamiento
ilegítimo, se hace viable la imposición de una pena......De manera que, a
contrario sensu, toda vez que no exista esa certeza, procederá el fenecimiento
de la causa, con lo cual se preserva incólume la inocencia del procesado".
Además, debe tenerse en cuenta que la carga de la prueba le corresponde al
Estado, quien debe "despojar el proceso de toda duda, por lo cual para
mantener esa gravedad (sic) debe optar en última instancia por el beneficio del
estado de inocencia del implicado y reconocer que lógica, razonable y
racionalmente no existe medio válido para imponer sanciones".
-  El aumento en
seis (6) meses del término de prescripción establecido en el parágrafo 1o. del
artículo 34, no puede considerarse dilatorio, ni desproporcionado, y tampoco
que el legislador lo haya establecido "con el ánimo de prorrogar a su vez
la desidia o inercia de la administración, porque lo ligó a la circunstancia de
haberse proferido ya la decisión de primera instancia, con lo cual no se
aplicará en los eventos de única instancia, sino como una forma de garantizar
la defensa de quien, eventualmente y ya notificado del fallo de primera
instancia que le fue adverso, no debe beneficiarse de una decisión que bien
puede dejar en duda su inocencia, al declararse la cesación del procedimiento
en su favor, por la vía de terminación anormal del proceso disciplinario. Y
ello, porque el superior puede conocer por vía de la apelación o de la consulta
en el término de seis meses el actuar disciplinario para adoptar una decisión
que sea correspondiente con el precepto constitucional en que se apoya el
legislador para regular la durabilidad del poder sancionatorio estatal, interrumpirlo,
extenderlo justificadamente, suspenderlo, tanto como indicar su comienzo y su
fin".
- Las expresiones
demandadas del inciso tercero del artículo 61, se refieren a un asunto que ya
definió la Corte Constitucional en la sentencia C-417/93, al señalar el ámbito
de competencia del Consejo Superior de la Judicatura y de la Procuraduría
General de la Nación. En consecuencia, los argumentos allí expuestos
fundamentan la constitucionalidad de la disposición aquí demandada, y a ellos
hay que remitirse.
- La impugnación
contra el inciso primero del numeral primero del artículo 66, no debe prosperar
"pues si bien la norma radica en cabeza de la Corte Suprema de Justicia la
competencia para llevar a cabo la investigación especial de que trata la
disposición acusada, igualmente establece que de haber sido ésta la entidad
postulante, ha de conocer del proceso otra corporación, para efecto de lo cual
designa al Consejo de Estado; con ello se preserva la neutralidad en el
juzgamiento". El juez cosntitucional o natural a que se refiere el
artículo 29 constitucional, no es sólo aquél que determine la ley, "sino
sobre todo aquel que reúne las características de autonomía y autarquía como
prenda de garantía para los sindicados de cualquier jurisdicción propiamente
dicha o administrativa, de ser juzgados sólo por él", no se desconocen
entonces los principios de imparcialidad e independencia.
- Para efectos de
analizar la constitucionalidad de la parte acusada del artículo 135 de la ley
200/95, es necesario considerar la expresión "atribuciones
jurisdiccionales" dentro del contexto que la norma demarca, en su
conjunto. "Es así como la mencionada potestad opera en el ambiente
exclusivo de las funciones de Policía Judicial que a la Procuraduría General
otorga la Carta Política en virtud del artículo 277, parágrafo final.
Adicionalmente, se encuentra circunscrita su utilización dentro del marco único
de dictar las providencias necesarias para las labores de aseguramiento y
práctica de pruebas dentro de la investigación disciplinaria. Las atribuciones
jurisdiccionales han de entenderse entonces como la posibilidad con la cual
cuenta la Procuraduría, como máximo órgano de control, para ejecutar actos
procesales, pero referidos, como se ve, al expediente disciplinario y al
recaudo de las pruebas, sin que con ello puedan originarse intromisiones no
queridas por el Constituyente al interior de los demás órganos de poder
público, en especial de las autoridades del orden judicial. De otra parte, no
resulta extraño que tales atribuciones se confieran a un órgano de control cuya
naturaleza constitucional es administrativa sin integrar la rama ejecutiva, ni
empece su función jurisdiccional -en sentido funcional que no orgánico- disciplinaria".
No se viola entonces canon constitucional alguno.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a. Competencia
Esta Corporación es
tribunal competente para decidir sobre la constitucionalidad de los preceptos
acusados, por pertenecer éstos a una ley de la República. (art. 241-4 C.N.)
b. El inciso 2o.
del artículo 2o. de la ley 200 de 1995 y el principio "Non bis in idem"
Dice la demandante
que el inciso 2o. del artículo 2o. de la ley 200 de 1995 al establecer que
"la acción disciplinaria es independiente de la acción penal", viola
el artículo 29 de la Constitución, que prohibe juzgar a una misma persona dos
veces por un mismo hecho. No comparte la Corte el criterio de la actora por las
siguientes razones:
El conocido
principio denominado non bis in idem, según el cual nadie puede ser
juzgado dos veces por el mismo hecho, se encuentra consagrado en nuestro
Estatuto Supremo como un derecho fundamental, que hace parte de las garantías
del debido proceso, contempladas en el artículo 29 de la Carta.
Este principio que,
de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina, tiene como objetivo primordial
evitar la duplicidad de sanciones, sólo tiene operancia en los casos en que
exista identidad de causa, identidad de objeto e identidad en la persona a la
cual se le hace la imputación.
"La
identidad en la persona significa que el sujeto incriminado debe ser la misma
persona física en dos procesos de la misma índole.
"La
identidad del objeto está construida por la del hecho respecto del  cual  se
solicita  la  aplicación  del  correctivo penal. Se exige entonces la
correspondencia en la especie fáctica de la conducta en dos procesos de igual
naturaleza.
"La
identidad en la causa se refiere a que el motivo de la iniciación del proceso
sea el mismo en ambos casos."[1]
Así las cosas,
cuando se adelanta un proceso disciplinario y uno penal contra una misma
persona, por unos mismos hechos, no se puede afirmar válidamente que exista
identidad de objeto ni identidad de causa, pues la finalidad de cada uno de
tales procesos es distinta, los bienes jurídicamente tutelados también son
diferentes, al igual que el interés jurídico que se protege. En efecto, en cada
uno de esos procesos se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas
de contenido y alcance propios. En el proceso disciplinario contra servidores
estatales se juzga el comportamiento de éstos frente a normas administrativas
de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de
la administración pública; en el proceso penal las normas buscan preservar
bienes sociales más amplios.
Si bien es cierto
que entre la acción penal y la disciplinaria existen ciertas similitudes puesto
que las dos emanan de la potestad punitiva del Estado, se originan en la
violación de normas que consagran conductas ilegales, buscan determinar la
responsabilidad del imputado y demostrada ésta imponer la sanción respectiva,
siguiendo los procedimientos previamente establecidos por el legislador, no es
menos cierto que ellas no se identifican, ya que la acción disciplinaria se
produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario
y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el
incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o extralimitación
en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento,
moralidad y prestigio del organismo público respectivo. Dichas sanciones son
impuestas por la autoridad administrativa competente o por la Procuraduría
General de la Nación, ente que tiene a su cargo la vigilancia de la conducta
oficial de los servidores estatales.
La acción penal, en
cambio, cubre tanto la conducta de los particulares como la de los funcionarios
públicos, y su objetivo es la protección del orden jurídico social. Cabe
agregar que ya no es posible diferenciar la acción penal de la acción
disciplinaria por la existencia en la primera de los conceptos de dolo o culpa,
pues al tenor de lo dispuesto en el artículo 14 de la ley 200 de 1995,
parcialmente acusada, "en materia disciplinaria queda proscrita toda forma
de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo
o culpa".
Esta Corporación se
ha referido al tema objeto de debate en varias oportunidades, tanto en procesos
de constitucionalidad como de tutela; valga citar, entre otras, la sentencia
C-427/94,[2]
en cuyas consideraciones se hizo referencia a la diferenciación existente entre
la acción disciplinaria y la acción penal. Dijo la Corte:
"Es cierto que
existen elementos comunes entre el procedimiento penal y el procedimiento
disciplinario en lo que tiene que ver con la definición y determinación de una
conducta prohibida por la ley (tipicidad), en cuanto a la responsabilidad
imputable al sindicado, y a la existencia de un procedimiento que asegure el
debido proceso en la investigación y juzgamiento de las conductas ilícitas y la
medición de las sanciones; no es menos cierto que de lo anterior no puede
concluirse que se trata de unos mismos procedimientos, pues los fines
perseguidos, la naturaleza de las faltas en general, y las sanciones por sus
particulares contenidos, difieren unos de otros.
"La prohibición
legal de la conducta delictiva tiene por fin la defensa de la sociedad,
mientras que las faltas disciplinarias buscan proteger el desempeño del
servidor público, con miras al cumplimiento de la función pública.
"La prohibición
de la conducta delictiva involucra un conjunto de patrones que establecen una
precisión tipológica en las que se describen de manera detallada los elementos
conformantes del tipo, de manera que, sujeto activo, conducta, intención,
sujeto pasivo y circunstancias llevan en el procedimiento penal a una
exhaustiva delimitación legal de las conductas; mientras que en la definición
de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función
pública que interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que
sitúan al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad,
y de acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación,
tal como lo ha entendido el Tribunal Eupropeo de Derechos Humanos, órgano
competente para interpretar y aplicar el Convenio Europeo de Derechos
Humanos.
"Las sanciones
penales se dirigen, de manera general, a la privación de la libertad física y a
la reinserción del delincuente a la vida social, al paso que las sanciones
disciplinarias tienen que ver con el servicio, con llamados de atención,
suspensiones o separación del servicio; lo que impone al acto sancionatorio un
carácter independiente, de donde surge el aceptado principio de que la sanción
disciplinaria se impone sin perjuicio de los efectos penales que puedan
deducirse de los hechos que la originaron"
Y en sentencia
anterior (T-413/92),[3]
expresó la Corte que el adelantamiento de las dos acciones precitadas no
configura violación al principio non bis in idem.
"Esta Sala
considera que en el presente caso no se da una violación al precepto citado
-artículo 29 C.N. principio non bis in idem-, por cuanto el juicio
realizado en dos jurisdicciones distintas implica una confrontación con normas
de categoría, contenido y alcance distinto. El juez disciplinario evalúa el
comportamiento del acusado, con relación a normas de carácter ético, contenidas
principalmente en el Estatuto de la Abogacía. Por su parte, el juez penal hace
la confrontación de la misma conducta, contra tipos penales específicos que
tienen un contenido de protección de bienes jurídicamente tutelados en guarda
del interés social. Así que tanto la norma aplicable, como el interés que se
protege son de naturaleza distinta en cada una de las dos jurisdicciones. Por
ello, es posible, como sucedió en este caso, que el juez penal haya absuelto y,
por su parte, el juez disciplinario haya condenado. No hay, por tanto,
violación de la norma superior invocada en este punto por el peticionario, como
tampoco de otros derechos fundamentales"
En este orden de
ideas, siendo la acción disciplinaria distinta de la acción penal, cada una
puede adelantarse en forma independiente, sin que de su coexistencia se pueda
deducir infracción al principio non bis in idem, pues en este caso no
existen dos juicios idénticos. En consecuencia, no encuentra la Corte que el
inciso segundo del artículo 2 de la ley 200 de 1995, materia de acusación,
vulnere precepto constitucional alguno, motivo por el cual será declarado
exequible.
c. El artículo
6o. de la ley 200 de 1995 y el principio in dubio pro disciplinado
Considera la
demandante que este artículo al prescribir que "en el proceso
disciplinario toda duda razonable se resolverá en favor del disciplinado,
cuando no haya modo de eliminarla", vulnera la presunción de inocencia
contenida en el artículo 29 de la Carta, pues "si se absuelve a una persona
no es porque sea inocente sino por que la duda lo favoreció", entonces
"no es entendible cómo a un inocente la duda lo favorece, cuando por
encima de todo es inocente".
El derecho
fundamental que tiene toda persona a que se presuma su inocencia, mientras no
haya sido declarada responsable, se encuentra consagrado en nuestro
Ordenamiento constitucional en el artículo 29, en estos términos: "Toda
persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente
culpable", lo que significa que nadie puede ser culpado de un hecho
hasta tanto su culpabilidad no haya sido plenamente demostrada.
Este principio tiene
aplicación no sólo en el enjuiciamiento de conductas delictivas, sino también
en todo el ordenamiento sancionador -disciplinario, administrativo,
contravencional, etc.-, y debe ser respetado por todas las autoridades a
quienes compete ejercitar la potestad punitiva del Estado.
Ahora bien: el
principio general de derecho denominado "in dubio pro reo" de
amplia utilización en materia delictiva, y que se venía aplicando en el proceso
disciplinario por analogía, llevó al legislador a consagrar en la disposición
que hoy se acusa, el in dubio pro disciplinado, según el cual, toda duda
que se presente en el adelantamiento de procesos de esta índole, debe
resolverse en favor del disciplinado.
El "in dubio
pro disciplinado", al igual que el "in dubio pro reo" emana de
la presunción de inocencia, pues ésta implica un juicio en lo que atañe a las
pruebas y la obligación de dar un tratamiento especial al procesado.
Como es de todos
sabido, el juez al realizar la valoración de la prueba, lo que ha de realizar
conforme a las reglas de la sana crítica, debe llegar a la certeza o convicción
sobre la existencia del hecho y la culpabilidad del implicado. Cuando la
Administración decide ejercer su potestad sancionatoria tiene que cumplir con
el deber de demostrar que los hechos en que se basa la acción están probados y
que la autoría o participación en la conducta tipificada como infracción
disciplinaria es imputable al procesado. Recuérdese que en materia
disciplinaria, la carga probatoria corresponde a la Administración o a la
Procuraduría General de la Nación, según el caso; dependiendo de quien adelante
la investigación, y son ellas quienes deben reunir todas las pruebas que
consideren pertinentes y conducentes para demostrar la responsabilidad del
disciplinado.
Siendo así, no
entiende la Corte cómo se pueda vulnerar la presunción de inocencia cuando se
ordena a la autoridad administrativa competente para investigar a un
determinado funcionario público que en caso de duda sobre la responsabilidad
del disciplinado ésta ha de resolverse en su favor. Y, por el contrario,
advierte que de no procederse en esa forma sí se produciría la violación de tal
presunción, pues si los hechos que constituyen una infracción administrativa no
están debidamente probados en el expediente, o no conducen a un grado de
certeza que permita concluir que el investigado es responsable, mal podría
declararse culpable a quien no se le ha podido demostrar la autoría o
participación en la conducta antijurídica.
Para concluir este
punto, considera la Corte importante agregar que la duda debe ser razonable,
esto es, concordante con la prueba existente en el proceso, pues mal harían la
Administración o la Procuraduría, en aducir la duda como fundamento de una
decisión favorable al disciplinado, cuando del acervo probatorio recaudado se
concluye que sí es responsable de los hechos que se le imputan, proceder que en
caso de producirse daría lugar a las correspondientes acciones penales y
disciplinarias en contra de la autoridad que así actuara.
En razón de lo
anotado, el artículo 6o. de la ley 200 de 1995 será declarado exequible por no
violar canon constitucional alguno.
d. El parágrafo
1o. del artículo 34 de la ley 200 de 1995
En esta disposición
se consagra que "cuando la prescripción ocurra una vez notificado en legal
forma el fallo de primera instancia el término prescriptivo se prorroga por
seis (6) meses más", lo cual es considerado por la demandante como
inconstitucional, al lesionar el artículo 29 de la Carta, precepto que ordena
adelantar el proceso sin dilaciones injustificadas, pues "el procesado no
tiene por qué asumir la inercia del Estado".
Para efectos del análisis
del precepto impugnado es indispensable tener en cuenta que, de acuerdo con lo
dispuesto en el inciso primero del mismo artículo, el término de prescripción
de la acción disciplinaria es de cinco (5) años, contados a partir del día de
la consumación del hecho, cuando se trata de faltas instantáneas, o desde la
realización del último acto, en caso de faltas permanentes o continuadas.
La prescripción de
la acción es un instituto jurídico liberador, en virtud del cual por el
transcurso del tiempo se extingue la acción o cesa el derecho del Estado a
imponer una sanción.
Este fenómeno tiene
operancia en materia disciplinaria, cuando la Administración o la Procuraduría
General de la Nación, dejan vencer el plazo señalado por el legislador, -5
años-, sin haber adelantado y concluido el proceso respectivo, con decisión de
mérito. El vencimiento de dicho lapso implica para dichas entidades la pérdida
de la potestad de imponer sanciones, es decir, que una vez cumplido dicho
periodo sin que se haya dictado y ejecutoriado la providencia que le ponga fin
a la actuación disciplinaria, no se podrá ejercitar la acción disciplinaria en
contra del beneficiado con la prescripción.
El fin esencial de
la prescripción de la acción disciplinaria, está íntimamente ligado con el
derecho que tiene el procesado a que se le defina su situación jurídica, pues
no puede el servidor público quedar sujeto indefinidamente a una imputación. Si
la acción disciplinaria tiene como objetivo resguardar el buen nombre de la
administración pública, su eficiencia y moralidad, es obvio que ésta debe
apresurarse a cumplir con su misión de sancionar al infractor del régimen
disciplinario, pues de no hacerlo incumpliría una de sus tareas y, obviamente,
desvirtuaría el poder corrector que tiene sobre los servidores estatales.
"La defensa social no se ejerce dejando los procesos en suspenso, sino
resolviéndolos.... Si el proceso no se resuelve, no será por obra del
infractor, sino, ordinariamente, por obra de la despreocupación o de la
insolvencia técnica de los encargados de juzgar".
El término de cinco
años fijado por el legislador, en el inciso primero del artículo 34 de la ley
200 de 1995, para la prescripción de la acción disciplinaria, fue considerado
por éste como suficiente para que se iniciara por parte de la entidad a la cual
presta sus servicios el empleado o la Procuraduría General de la Nación la
investigación, y se adoptara la decisión pertinente, mediante providencia que
ponga fin al proceso.
Así las cosas, no encuentra
la Corte justificación razonable para que se extienda dicho término de
prescripción, más allá de los cinco años señalados, para los casos en que se
haya notificado fallo de primera instancia, como se hace en el parágrafo
1o. objeto de demanda, disposición que configura una clara violación de los
artículos 29 y 13 de la Constitución, como se verá enseguida.
Según el parágrafo
demandado, si el fallo de primera instancia se ha notificado al procesado, el
término prescriptivo se prorroga por seis meses más, lo cual quiere decir, que
si a un empleado estatal a quien se le ha iniciado investigación disciplinaria
en la que se ha dictado providencia de primera instancia, la cual le ha sido
debidamente notificada, el lapso de prescripción de la acción será de 5 años
y seis meses, mientras que para los demás empleados, esto es, a quienes no
se les haya notificado la providencia de primera instancia, el término
prescriptivo es tan sólo de cinco años. Discriminación a todas luces
contraria al Estatuto Máximo, pues si el Estado no ejercita el derecho que
tiene de adelantar y fallar la investigación disciplinaria en el tiempo fijado
por el legislador, ya sea por desinterés, desidia o negligencia no puede el
empleado público sufrir las consecuencias que de tales hechos se derivan, sino
la misma Administración por incuria, incapacidad o ineficiencia.
Es que si el Estado
no ejercita su potestad disciplinaria dentro del término quinquenal señalado
por el legislador, no puede después, invocando su propia ineficacia, desinterés
o negligencia, ampliar dicho lapso prescriptivo sin violar el derecho del
infractor, de exigir una pronta definición de su conducta. Es que la potestad
sancionatoria no puede quedar indefinidamente abierta, hasta cuando la autoriad
respectiva la quiera ejercer, de ahí que el legislador haya establecido un
límite en el tiempo -5 años-.
Y como si esto fuera
poco, el término para fallar también se amplía, pues el fallador de segunda
instancia, dentro de cualquier proceso disciplinario cuenta con cuarenta (40)
días para proferir su decisión mientras que en el caso que es objeto de
demanda, puede hacerlo dentro del término de seis (6) meses, creando una
desigualdad injusta e irrazonable en contra del infractor.
Si el debido proceso
se aplica a toda clase de actuaciones, la obligación de adelantar los procesos
sin dilaciones injustificadas también lo es. La justicia impartida con
prontitud y eficacia no sólo debe operar en los procesos penales -criminales-,
sino en los de todo orden, administrativos, contravencionales, disciplinarios,
policivos, etc.
Con fundamento en lo
expuesto, la Corte declarará inexequible el parágrafo 1o. del artículo 34 de la
ley 200 de 1995, por infringir los artículos 29 y 13 de la Constitución.
Pero antes de pasar
a otro punto, considera la Corte pertinente anotar que esta decisión no
contradice la tomada en la sentencia C-345/95, en la cual se declaró exequible
el artículo 82 del decreto ley 100 de 1980 -Código Penal-, que establece el
término de prescripción de los delitos cometidos por empleados oficiales, pues
en dicha ocasión se encontró que la diferenciación entre los particulares y los
servidores estatales, para tales efectos, se encontraba plenamente justificada,
debido a que por "la posición privilegiada en que se encuentran los
funcionarios públicos que delinquen", tienen mayor oportunidad de ocultar
pruebas o dificultar su consecución "gracias al cargo o las funciones que
desempeñan", lo cual representaría un "mayor costo social al permitir
que los delitos cometidos por servidores públicos queden en la impunidad, con
la consecuente pérdida de legitimidad del Estado."
En el caso que hoy
se analiza, la desigualdad se crea entre un mismo grupo de personas -los
trabajadores del Estado-; frente a un mismo acontecimiento-la prescripción de
la acción disciplinaria-, por un hecho ajeno a su conducta y atribuible a la
autoridad competente para decidir sobre ella, y que consiste en ampliar el
término prescriptivo de la acción disciplinaria, en los procesos en que se ha notificado
al procesado el fallo de primera instancia, quedando éste en cinco años y
seis meses, mientras que en los procesos en que tal hecho no ha tenido
ocurrencia, la prescripción se produce en cinco (5) años, lo que resulta
injustificado e irrazonable, pues la incapacidad del Estado para ejercer la
potestad punitiva en materia disciplinaria no puede trasladarse al empleado,
sin violar su derecho a obtener en un plazo determinado una decisión que
resuelva su situación jurídica.
e. Inciso 3o. parte
final del artículo 61 de la ley 200 de 1995
En el inciso tercero
del artículo 61, parcialmente acusado, se le asigna a la Sala Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura o de los Consejos Secciónales, según el caso,
competencia para investigar y sancionar a los funcionarios de la rama
judicial. Igualmente, se establece que los empleados de la misma rama
serán investigados y sancionados por el respectivo superior jerárquico, "en
ambos casos sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría
General de la Nación", aparte éste que es demandado por violar el
inciso 3o. del articulo 256 de la Constitución, pues a juicio de la actora, el
único organismo competente para examinar la conducta disciplinaria de los
funcionarios judiciales es el Consejo Superior de la Judicatura, por intermedio
de su sala disciplinaria, o los Consejos Seccionales respectivos.
El punto que aquí se
discute ha sido analizado por esta Corporación en múltiples ocasiones, y en
ellas se ha dejado claramente definida la competencia preferente o prevalente
de la Procuraduría General de la Nación para investigar la conducta oficial de
todos los funcionarios y empleados al servicio del Estado, cualquiera que sea
la rama u órgano al cual prestan sus servicios y el nivel territorial al que
pertenezcan, y que se conoce como control disciplinario externo, el cual no se
opone al llamado control disciplinario interno a cargo del nominador o superior
inmediato del empleado, ni al que ejerce el Consejo Superior de la Judicatura.
Entonces, para resolver la acusación basta simplemente remitirse a los
argumentos expuestos por la Corte en la sentencia C-417 de 1993, los cuales son
íntegramente aplicables y servirán de fundamento para declarar exequible no
sólo lo acusado, sino todo el inciso final, al no infringir norma
constitucional alguna.
"La
Constitución Política de 1991 no concentra la función disciplinaria en cabeza
de un organismo único, aunque establece una cláusula general de competencia en
la materia a cargo de la Procuraduría General de la Nación. A ésta encomienda
la atribución de "ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular;
ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley"
(artículo 277, numeral 6º C.N.).
"Esa
competencia de la Procuraduría se ejerce respecto de todo funcionario o
empleado, sea cualquiera el organismo o rama a que pertenezca, salvo sobre
aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución. En cuanto a éstos
se refiere, como ya se dijo, el Procurador General tan sólo tiene a su cargo la
función de emitir concepto dentro del proceso que adelante la autoridad
competente (artículo 278, numeral 2, C.N.).
"Con respecto a
los funcionarios judiciales que carecen de fuero se aplica el artículo 278,
numeral 1, de la Constitución, que dice:
"Artículo
278.- El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las
siguientes funciones:
1. Desvincular del
cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público
que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta
la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en
el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las
investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o
jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción
de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la
denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del
ejercicio de su cargo".
"De conformidad
con lo previsto en el artículo 256, numeral 3º, de la Constitución, corresponde
al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos secciónales, según el
caso y de acuerdo con la ley, la atribución de "examinar la conducta y sancionar
las faltas de los funcionarios de la Rama Judicial, así como las de los
abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la
ley", sin perjuicio de la atribución que la Constitución confiere al
Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder
disciplinario (artículo 277, numeral 6º C.N.). En el evento en que la
Procuraduría General de la Nación ejerza este poder sobre un funcionario
judicial en un caso concreto, desplaza al Consejo Superior de la Judicatura
-Sala Disciplinaria- o al Consejo Seccional correspondiente y al superior
jerárquico, evitando así dualidad de procesos y colisión de competencias
respecto de un mismo hecho. El desplazamiento se produce, en aplicación de la
nombrada norma constitucional, dado el carácter externo del control que ejerce
el Procurador.
"En síntesis,
las normas anteriores, interpretadas armónicamente, deben ser entendidas en el
sentido de que, no siendo admisible que a una misma persona la puedan
investigar y sancionar disciplinariamente dos organismos distintos, salvo
expreso mandato de la Constitución, los funcionarios de la Rama
Judicial -esto es aquellos que tienen a su cargo la función de administrar
justicia (jueces y magistrados, con excepción de los que gozan de fuero
constitucional)- pueden ser investigados y sancionados disciplinariamente por
la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a menos que se
produzca el indicado desplazamiento hacia el control externo de la
Procuraduría. Los empleados de la Rama Judicial -es decir
aquellos servidores que no administran justicia- están sujetos al juicio de sus
superiores jerárquicos, sin detrimento de la competencia preferente de la
Procuraduría General de la Nación."
...
"Otro es el
caso de los empleados judiciales, es decir, el personal
subalterno o de apoyo de la Rama Judicial, que no tiene a su cargo la función
de administrar justicia. Estos no están comprendidos dentro del ámbito de
competencia del Consejo Superior de la Judicatura, tal como surge del
mencionado numeral 3 del artículo 256 de la Constitución, que en modo alguno
alude a ellos, mientras que el artículo 277, numeral 6, de la Carta dispone:
"Artículo
277.- El Procurador
General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las
siguientes funciones:
(...)
6. Ejercer
vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones
públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder
disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las
respectivas sanciones conforme a la ley".
"Preferencia, según el Diccionario de la Academia
Española de la Lengua es "primacía, ventaja o mayoría que una persona o
cosa tiene sobre otra, ya en el valor, ya en el merecimiento";
"Elección de una cosa o persona, entre varias".
"Aplicado este
concepto al asunto que nos ocupa, significa que la Procuraduría General de la
Nación es el organismo que goza, por mandato constitucional, de una claúsula
general de competencia para conocer de las faltas disciplinarias de los
empleados, en ejercicio de un poder que prevalece sobre el de otros órganos
estatales."[4]
En conclusión se
tiene que el inciso final del artículo 61 de la ley 200 de 1995, no infringe la
Constitución al atribuirle competencia a las Salas Disciplinarias del Consejo
Superior de la Judicatura y de los Consejos Secciónales, para investigar a los funcionarios
de la Rama Judicial, siempre y cuando se entienda en los mismos términos señalados
en la sentencia antes transcrita (C-417/93), esto es, que tal competencia sólo
recae sobre los funcionarios que administran justicia -jueces y magistrados que
no gozan de fuero constitucional-. Igualmente, es exequible la competencia de
los superiores jerárquicos para investigar y sancionar a sus respectivos empleados,
es decir, al personal subalterno que no administra justicia.
El poder preferente
de la Procuraduría General de la Nación para investigar a funcionarios de la
rama judicial que carecen de fuero y a los empleados de la misma, tampoco
vulnera el Estatuto Superior, siempre y cuando en el caso de los funcionarios
dicha competencia "no haya sido asumida a prevención por parte del Consejo
Superior de la Judicatura (art. 257 C.P.)". No ocurre lo mismo con los
empleados, pues según el artículo 115 de la ley estatutaria de la
administración de justicia, la Procuraduría puede desplazar al superior
jerárquico que esté adelantando el proceso.
f. El aparte
acusado del artículo 66 de la ley 200 de 1995
De conformidad con
lo preceptuado en el artículo 66, parcialmente demandado, los procesos
disciplinarios contra el Procurador General de la Nación corresponde conocerlos
a "la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia y en el evento de que
haya sido postulado por esta Corporación, lo hará la Sala Plena del Consejo de
Estado", aparte éste que es impugnado por la demandante, pues
considera que no garantiza plenamente la imparcialidad e independencia del
juzgador, por que a la misma persona que candidatiza al Procurador es a quien
le corresponde investigarlo. Entonces, afirma que lo mejor sería asignar dicha
competencia a un órgano que no haya intervenido en su elección, como el Consejo
Superior de la Judicatura.
De acuerdo con lo
dispuesto en los artículos 276 y 173-7 del Estatuto Supremo, el Procurador
General de la Nación es elegido por el Senado de la República, de terna
integrada por candidatos del Presidente de la República, la Corte Suprema de
Justicia y el Consejo de Estado.
Es función del
legislador determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la forma
de hacerla efectiva (art. 124 C.N.), como también establecer el régimen
disciplinario aplicable a los funcionarios y empleados de la Procuraduría
General de la Nación, dentro de los cuales se incluye el Procurador General
(art. 279 ib.). Dado que la Constitución no consagra fuero alguno en favor de
dicho funcionario ni regula aspecto relativo a la autoridad competente para
investigarlo disciplinariamente, es el legislador quien de acuerdo con las
normas precitadas debe señalarlo, como en efecto lo hizo en la norma acusada.
Ante esta
circunstancia, no comparte la Corte la argumentación de la demandante, la que
se relaciona más con la conveniencia que con la constitucionalidad de la norma,
pues de la simple lectura de la frase impugnada, se advierte el deseo del
legislador de evitar un conflicto de intereses y garantizar un proceso
imparcial, al asignar a un cuerpo colegiado, -Corte Suprema de Justicia o
Consejo de Estado- el conocimiento y decisión de los procesos disciplinarios
que se adelanten en contra del Procurador General de la Nación, aclarando que
si el investigado fue postulado por la Corte Suprema de Justicia, esta
corporación no podrá conocer de dicho proceso, en cuyo caso, compete hacerlo al
Consejo de Estado, y en el evento de que sea el Consejo de Estado quien lo haya
postulado, será la Corte Suprema de Justicia quien deba adelantar la respectiva
investigación disciplinaria.
Con este
procedimiento se busca precisamente garantizar la debida imparcialidad e
independencia del juzgador, como parte esencial del debido proceso.
No encuentra la
Corte entonces, que lo acusado vulnere precepto constitucional alguno, motivo
por el cual será declarado exequible.
g. El artículo
135 parcial de la ley 200 de 1995
Para el análisis del
aparte demandado del artículo 135 de la ley 200 de 1995, es indispensable
referirse a la integridad del artículo. Dice así dicho precepto: "De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución Política,
para efectos del ejercicio de las funciones de Policía Judicial establecida en
el inciso final del artículo 277 de la Constitución Política, el Procurador
General de la Nación tendrá atribuciones jurisdiccionales, en desarrollo de
las cuales podrá dictar las providencias necesarias para el aseguramiento y
práctica de pruebas, en la indagación preliminar como en la investigación
disciplinaria que adelanten los funcionarios competentes de la Procuraduría
General de la Nación." (Se subraya lo acusado)
A juicio de la
demandante, esta disposición contraría los artículos 113, 116 y 117 de la
Constitución, pues la Procuraduría no se encuentra dentro de los organismos que
administran justicia y, por tanto, no se le pueden atribuir funciones
jurisdiccionales.
En primer término,
debe referirse la Corte a la afirmación que hace el apoderado del Ministro del
Interior, en el sentido de que la Corte ha debido inadmitir la demanda dirigida
contra esta disposición, por cuanto la demandante no cumplió con el requisito
formal de la transcripción literal de la norma. Se equivoca el interviniente
pues en la página 2 de la demanda, que corresponde al folio 2 del expediente,
aparece la transcripción que echa de menos.
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 277 de la Carta, "El Procurador General de la
Nación, por sí o por medio de sus delegados o agentes, tendrá las siguientes
funciones:
1. Vigilar el
cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los
actos administrativos.
2.  Proteger los
derechos humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del defensor del
Pueblo.
3.  Defender los
intereses de la sociedad.
4.  Defender los
intereses colectivos, en especial el ambiente.
5.  Velar por el
ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas.
6.  Ejercer
vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones
públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder
disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las
respectivas sanciones conforme a la ley.
7.  Intervenir en
los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea
necesario, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los
derechos y garantías fundamentales.
8.  Rendir
anualmente informe de su gestión al Congreso.
9. Exigir a los
funcionarios públicos y a los particulares la información que considere
necesaria.
10. Las demás que
determine la ley.
Para el
cumplimiento de sus funciones la Procuraduría tendrá atribuciones de policía
judicial, y podrá interponer las acciones que considere necesarias." (Lo subrayado no es del texto)
Por otra parte, el
artículo 117 de la Ley Suprema le asigna al Ministerio Público "la guarda
y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la
vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones
públicas".
Obsérvese que es la
misma Constitución la que le otorga a la Procuraduría General de la Nación,
esto es, al Procurador General y a sus agentes y delegados, la facultad de
ejercer funciones de Policía Judicial. Las que, según la norma impugnada, se
dirigen exclusivamente a dictar las providencias necesarias para el
aseguramiento y práctica de pruebas, tanto en la etapa de indagación preliminar
como durante la investigación disciplinaria.
Con fundamento en
estas disposiciones cabe preguntar ¿qué funciones que ordinariamente cumplen
los cuerpos u organismos de policía judicial, puede ejecutar la Procuraduría
General de la Nación, para efectos del aseguramiento y práctica de pruebas en
los procesos disciplinarios?. Para responder esta pregunta es necesario
recordar que dicho cuerpo especializado en materia penal, cumple entre otras
funciones, la de practicar capturas, allanamientos, interceptación de
comunicaciones, registro de correspondencia, vigilancia electrónica, etc,
previa orden escrita de la autoridad judicial competente.
Entonces, como para
el aseguramiento de pruebas en procesos disciplinarios, se podrían cumplir
actos como el registro de correspondencia, la interceptación de teléfonos, la
vigilancia electrónica, etc, los cuales están íntimamente relacionados con la restricción
de ciertos derechos fundamentales, es indispensable que sean ordenados por
autoridad judicial; de ahí que se le haya atribuido a la Procuraduría, en la
norma que es objeto de acusación, funciones jurisdiccionales, en desarrollo de
lo dispuesto en el artículo 116 del Estatuto Superior que prescribe:
"Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias
precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será
permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos".
Requisitos que se cumplen en el caso que se examina, pues la Procuraduría
General de la Nación, a pesar de ser un organismo de control, independiente y
autónomo, es de carácter administrativo, y se le atribuyen funciones jurisdiccionales
para un asunto concreto, como es la expedición de las providencias necesarias
para el aseguramiento y práctica de pruebas, en la indagación preliminar al
igual que en la investigación disciplinaria.
Considera la Corte
importante advertir al Procurador General de la Nación y los demás funcionarios
de esa entidad, que en el ejercicio de las funciones a que alude la norma
demandada, deben respetar y garantizar los derechos fundamentales de las
personas involucradas en los procesos disciplinarios, haciendo uso de las
funciones de policía judicial única y exclusivamente en casos absolutamente
necesarios, para asegurar o practicar las pruebas. La arbitrariedad y el mal
uso, por parte de tales funcionarios, de dichas atribuciones les acarreará las
sanciones penales y disciplinarias establecidas para estos casos.
No encuentra la
Corte que la norma acusada viole los artículos citados por la demandante, razón
por la cual será declarada exequible en su integridad.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional actuando en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R
E S U E L V E :
PRIMERO. Declarar
EXEQUIBLES las siguiente disposiciones de la ley 200 de 1995:
- El inciso segundo
del artículo 2o.;
- El artículo 6o.;
- El inciso final
del artículo 61, que prescribe: "Respecto de los funcionarios de la Rama
Judicial serán competentes para investigar y sancionar las Salas
Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los
Consejos Secciónales, según el caso. A los empleados de la misma Rama los
investigará y sancionará el respectivo superior, en ambos casos sin perjuicio
del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la
Nación."
- El aparte del
numeral 1o. del artículo 66, que dice: "......la Sala Plena de la Corte
Suprema de Justicia, y en el evento de que haya sido postulado por esta
Corporación, lo hará la Sala Plena del Consejo de Estado."; y
- El artículo 135.
SEGUNDO- Declarar
INEXEQUIBLE el parágrafo 1o. del artículo 34 de la ley 200 de 1995.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
.
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
JULIO CESAR
ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-244/96
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Distinción
irrazonable o desproporcionada/CADUCIDAD DE LA ACCION DISCIPLINARIA-Término
(Salvamento de voto)
El reparo central
que en mi criterio puede formularse a la decisión de la cual me aparto, radica
en la equivocada realización del juicio de igualdad. Como lo ha señalado
reiteradamente esta Corporación, para que una norma sea expulsada del
ordenamiento por vulneración del artículo 13 de la Carta se requiere que
introduzca una distinción irrazonable o desproporcionada. En consecuencia, si
existe una razón suficiente para diferenciar las circunstancias tratadas de
manera disímil, y si dicho tratamiento se ajusta al grado de la diferencia, el
juez constitucional debe respetar la decisión del legislador. En la norma
acusada el legislador diferenció dos hipótesis, para efectos de fijar el
término de caducidad - mal llamado prescripción - de la acción disciplinaria.
El criterio adoptado por el legislador para realizar la diferenciación fue la
existencia de un fallo de primera instancia debidamente notificado. El efecto
de la diferenciación consistía en la ampliación del mencionado término, en seis
meses. En punto a la norma parcialmente demandada la distinción establecida por
el legislador no sólo resultaba razonable sino proporcionada.
Referencia:
Expediente D-1058
Demanda de
inconstitucionalidad contra  el inciso 2º del artículo 2º, artículo 6º,
parágrafo 1º del artículo 34, inciso 3 parcial del artículo 61, numeral 1º
parcial del artículo 66 y artículo 135 parcial de la Ley 200 de 1995 “Código
Disciplinario Unico”.
Demandante:
Marcela Adriana
Rodríguez Gómez
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Con todo respeto
discrepo de la decisión adoptada en la sentencia citada.
1. Según la norma
parcialmente demandada la acción disciplinaria prescribe en el término de 5
años contados a partir de la consumación del hecho (para la faltas
instantáneas) o desde la realización del último acto (en las de carácter
continuado). Sin embargo, la parte demandada de la disposición - parágrafo 1 -,
consagraba una prorroga de seis meses en el término de prescripción en la
hipótesis de que éste venciere una vez notificado en legal forma el fallo de
primera instancia.
2. A juicio de la
Corte, el trato diferenciado establece una discriminación injustificada y
atenta contra el principio de seguridad jurídica. En su concepto no existe
ninguna justificación razonable para que el término de prescripción se extienda
por seis meses si llegare a vencer luego de la notificación del fallo de
primera instancia. Al respecto la sentencia señala:
“Es que si el Estado
no ejercita su potestad disciplinaria dentro del término quinquenal señalado
por el legislador, no puede después, invocando su propia ineficacia, desinterés
o negligencia, ampliar dicho lapso prescriptivo sin violar el derecho del
infractor, de exigir una pronta definición de su conducta. Es que la potestad
sancionadora no puede quedar indefinidamente abierta, hasta cuando la
autoridad  respectiva la quiera ejercer. De ahí que el legislador haya
establecido un límite en el tiempo - 5 años -”.
Considero que las
razones esgrimidas para declarar inexequible la prórroga no sólo parten de
supuestos erróneos, sino que formulan de manera equivocada el juicio de
igualdad en el que se sustenta.
3. No puede
sostenerse que en la hipótesis de la norma relativa a la extensión del  término
de prescripción - el que a mi juicio ha debido ser entendido como un término de
caducidad, particularmente porque se refiere a la acción y no al derecho, es
irrenunciable y no puede ser interrumpido ni suspendido. Además, lo aprecia el
juez de oficio -, el Estado “no ejerció su potestad disciplinaria”. Por el
contrario, se trata justamente del caso en que la autoridad competente profiere
y notifica en tiempo la decisión. De otra parte, tampoco se puede presumir que
el transcurso de cinco años sin que se hubiere producido la segunda instancia
obedece a la ineficacia, al desinterés o a la negligencia de las autoridades de
control. Sin desconocer que en muchos casos las razones expresadas por la
sentencia son las verdaderas causas de la caducidad, lo cierto es que en otros,
el tardío conocimiento de los hechos ocurre por circunstancias ajenas a la
administración. Las dificultades probatorias o de evaluación técnica etc.,
pueden generar una dilación justificada en la etapa de investigación y
valoración previa al fallo. Por último, no es acertada la afirmación de la
sentencia en virtud de la cual la prórroga, declarada inexequible, tenía el
efecto de dilatar indefinidamente la potestad sancionadora. La norma fijaba un
plazo perentorio de seis meses dentro del cual las autoridades de control
debían culminar su tarea.
4. El reparo central
que en mi criterio puede formularse a la decisión de la cual me aparto, radica
en la equivocada realización del juicio de igualdad. Como lo ha señalado
reiteradamente esta Corporación, para que una norma sea expulsada del
ordenamiento por vulneración del artículo 13 de la Carta se requiere que
introduzca una distinción irrazonable o desproporcionada. En consecuencia, si
existe una razón suficiente para diferenciar las circunstancias tratadas de
manera disímil, y si dicho tratamiento se ajusta al grado de la diferencia, el
juez constitucional debe respetar la decisión del legislador.
En la norma acusada
el legislador diferenció dos hipótesis, para efectos de fijar el término de
caducidad - mal llamado prescripción - de la acción disciplinaria. El criterio
adoptado por el legislador para realizar la diferenciación fue la existencia de
un fallo de primera instancia debidamente notificado. El efecto de la
diferenciación consistía en la ampliación del mencionado término, en seis
meses.
Institutos como la
caducidad o la prescripción extintiva tienen la finalidad de garantizar la
seguridad jurídica asegurando a la comunidad un cierto grado de certidumbre
sobre las situaciones jurídicas. En materia penal o disciplinaria, las normas
que establecen la extinción de las acciones respectivas pretenden dar al sujeto
pasivo de las mismas la certeza de que, pasado el plazo previsto en la ley, no
será objeto de reproche jurídico respecto de su conducta.
Al fijar el plazo de
prescripción o de caducidad, el legislador debe hacer un juicioso análisis de
ponderación de los derechos que cada una de las acciones procesales busca
proteger respecto del principio de seguridad jurídica tutelado por dichas
instituciones. En este sentido, resulta claro que la ley puede establecer
términos diferenciados de acuerdo con las circunstancias concretas en las
cuales se encuentre el titular de la acción o con la entidad de los derechos
que las distintas acciones buscan hacer efectivos. Siendo este un tema de
creación legal, las normas que regulan la materia resultarían
inconstitucionales si y sólo si establecieran distinciones arbitrarias,
caprichosas o desproporcionadas.
En punto a la norma
parcialmente demandada la distinción establecida por el legislador no sólo
resultaba razonable sino proporcionada.
En efecto, no puede
afirmarse, como lo hace la sentencia, que la norma parcialmente demandada
establecía una discriminación arbitraria, pues es claro que la caducidad de la
acción disciplinaria, si no existe pronunciamiento de fondo de la autoridad
competente, tiene un significado distinto al de la caducidad de la acción
cuando los órganos de control han producido y notificado en legal forma una
determinada decisión.
Si no se ha
pronunciado fallo disciplinario, el plazo de caducidad, fijado por el
legislador, busca armonizar el interés de la comunidad representado en la
acción disciplinaria con el interés del servidor público a no ser objeto de
reclamaciones extemporáneas cuando no es razonable esperarlas o cuando por el
paso del tiempo se hace imposible recoger las pruebas pertinentes para la
defensa. Sin embargo, una vez la administración tiene certeza sobre la conducta
del funcionario y ha producido y notificado en legal forma el correspondiente
fallo, resulta razonable otorgar prioridad al interés público sobre la misma
seguridad jurídica. Así lo reclama la realización plena de la labor de control
y, también, el interés particular de sujeto pasivo de la acción de acceder a
una segunda instancia establecida para su defensa.
En efecto, una es la
situación de quien es susceptible de acción disciplinaria pero cuya conducta no
ha sido cuestionada o habiéndolo sido la autoridad competente no ha llegado
dentro del plazo señalado por el legislador a una decisión disciplinaria. Y
otra, bien distinta, es aquella en la cual los órganos de control han producido
una determinada decisión, lo que acredita un grado mayor de certeza sobre la
conducta del presunto infractor. En este último caso, independientemente de que
el funcionario resulte absuelto o sancionado, existe un interés público
específico en que la actividad de control concluya en debida forma con una
decisión definitiva. Incluso, puede afirmarse que el sujeto investigado, de ser
sancionado, tiene interés en una segunda instancia a fin de controvertir el
fallo que lo sanciona. Actualmente, el funcionario queda impedido para defender
sus derechos al buen nombre y a la honra afectados por una decisión que
considera injusta y que, pese a existir una segunda instancia, no puede
controvertir.
Si en la primera
hipótesis se establece un plazo para ejercer a plenitud la acción
disciplinaria, resulta plenamente justificable que, en el segundo caso, dicho
plazo se extienda e incluso se suspenda - tal y como ocurre en materia penal -
hasta tanto las autoridades competentes no resuelvan definitivamente la
situación del sujeto pasivo de la acción.
Pese a que la
jurisprudencia de la Corte ha sido clara al definir los elementos del juicio de
igualdad, la decisión de la cual me aparto se limitó a considerar las
similitudes relevantes entre las dos circunstancias reguladas de manera
diversa, sin atender a las diferencias sustanciales entre las mismas, elemento
necesario para estudiar el cargo de inexequibilidad planteado por el actor. A
mi juicio, la diferencia existente entre las dos hipótesis determina que la
decisión del legislador no obedezca a una discriminación arbitraria o
caprichosa sino a una diferenciación fundada en una justificación objetiva y
razonable, proporcionada a su disparidad específica.
Por las razones
anteriores considero que la norma parcialmente acusada debió ser declarada
exequible.
Fecha ut supra.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia C-244/96
PRESCRIPCION DE
LA ACCION DISCIPLINARIA-Prórroga
del término (Salvamento de voto)
Creo que el
legislador bien puede establecer, por razones que obedecen a las enseñanzas que
deja la experiencia universal, que el término de prescripción se prorrogue por
un  breve lapso (en este caso por seis meses), cuando la prescripción ocurra
una vez notificado el fallo de primera instancia en asuntos disciplinarios; en
mi opinión, tiene pleno fundamento racional y es apenas razonable y plausible
que así lo disponga el legislador para asegurar los fines de la corrección y de
la moralidad disciplinaria de los servidores públicos, y para garantizar la
efectividad y la eficacia de la acción disciplinaria y los fines constitucionales
y legales correspondientes.
REGIMEN
DISCIPLINARIO DE FUNCIONARIOS JUDICIALES/CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Competencia disciplinaria (Salvamento de
voto)
Considero que el
inciso tercero del artículo 61 de la ley 200 de 1995, es inconstitucional en la
parte que se demanda inicialmente, la cual dice que “...en ambos casos sin
perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la
Nación...“, pues, en mi opinión, ni el Procurador General de la Nación, ni el
organismo que dirige han sido atribuídos de competencia ordinaria prevalente ni
preferente para investigar y sancionar la conducta de los funcionarios
judiciales, si acaso, únicamente, en la hipótesis de la llamada vigilancia
oficial  y  superior de quienes ejercen funciones públicas según el artículo
277 numeral 6o. que le permiten poner en movimiento las instancias
correspondientes del Consejo Superior de la judicatura  o de la Cámara de
Representantes formulando quejas, denuncias  o presentando informes preliminares
sobre la conducta de estos, y en la facultad de desvinculación del cargo según
los términos del artículo 278 de la Carta Política, pero no en el desarrollo de
la función jurisdiccional disciplinaria ordinaria que corresponde a la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. En este
sentido estimo que la mencionada disposición de la ley 200 de 1995 entre otras
cosas y entre otros graves defectos de constitucionalidad que también aparecen
en los artículos 2o., 3o. y 20 entre otros, se arroga una fuerza que no puede
tener, y que en su pretendida aplicación y extensión a los funcionarios de la
Rama Judicial, desconoce la existencia de disposiciones constitucionales
expresas y específicas que entregan dicha competencia a un órgano constitucional
diferente a la Procuraduría General de la Nación, por lo que resulta
incompatible con la Carta  Constitucional.
JURISDICCION
DISCIPLINARIA-Alcance/ACTO
JURISDICCIONAL (Salvamento de voto)
Los funcionarios
judiciales están sometidos a la Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura y los actos de ésta no son susceptibles de revisión
contencioso administrativa dada su naturaleza  jurisdiccional, por ello esa
función se atribuye a las Salas Disciplinarias de los Consejos Superior y
Seccionales de la Judicatura cuando se trata de los funcionarios judiciales;
así, los Jueces y Magistrados de los tribunales están sometidos al escrutinio y
juzgamiento del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales
exclusivamente, es decir, a la Jurisdicción Disciplinaria. Por tanto, el
desplazamiento de la Jurisdicción Disciplinaria por parte de la Procuraduría
General de la Nación, así sea por virtud de la interpretación corregida que se
desarrolla en la sentencia sobre la Ley Estatutaria de la Justicia y que ahora
reitera la Corte, es contrario a la Carta Política.
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Competencia
respecto a empleados judiciales (Salvamento de voto)
Es indudable que
el poder disciplinario preferente del Procurador se circunscribe, en el caso de
la Rama Judicial, al ámbito establecido en el artículo 115 de la ley
estatutaria de la Administración de Justicia, que radica la competencia
disciplinaria sobre los empleados judiciales en el superior jerárquico, "sin
perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador
General de la Nación, de ejercer preferentemente el poder disciplinario,
conforme al procedimiento que se establezca en leyes especiales.
CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Improcedencia
de la expresión/CODIGO DISCIPLINARIO DE EMPLEADOS DE LA RAMA JUDICIAL
(Salvamento de voto)
No cabe duda de
que ningún juez o funcionario judicial es "dependiente" de la Rama
Judicial porque no puede quedar comprendido bajo los efectos de las disposiciones
de la mencionada ley, que se ocupa de regular los regímenes disciplinarios de
otros servidores que arriban a la administración mediando otras formas de
vinculación al servicio público. En este sentido pienso que las nociones de
"Ley Disciplinaria y Código Disciplinario Unico", no son de origen ni
de rango constitucional, sin embargo, si una disposición legal llegare a tener
semejante  extensión, en todo caso deberá respetar los distintos regímenes
propios y el fuero constitucional disciplinario de los funcionarios de la Rama
Judicial; no es, pues, constitucional que se pretenda aplicar el mismo régimen
legal a funcionarios dependientes de la administración pública y especialmente
de la Rama Ejecutiva, y a los de la Rama Judicial del Poder Público, a quienes
les corresponde las  funciones de administración de justicia. Lo anterior me
hace concluir que los funcionarios de la Rama Judicial deben obedecer a un
código disciplinario propio, o a uno solo pero que respete sus especificidades
normativas como quiera que algunas de sus reglas y principios  hallan su
espacio normativo en la ley estatutaria de  administración de justicia y no en
un Código de rango legal ordinario.
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Ejercicio
del poder disciplinario preferente(Salvamento de voto)
El adverbio de
modo “preferentemente”, empleado por el Constituyente significa, en mi
opinión,  que el ejercicio del poder disciplinario radicado en cabeza del señor
Procurador debe cumplirse con primacía y ventaja sobre  el de otras personas o
titulares del mismo poder disciplinario; es decir, sobre los superiores
jerárquicos de los empleados  de las distintas ramas del poder público.
Además, este adverbio de modo también significa, en una segunda acepción,
inclinación favorable o predilección del titular del poder disciplinario hacia
su ejercicio frente a otros poderes suyos. En ningún caso esta expresión del
Constituyente de 1991 significa el reconocimiento o la atribución de un poder de
exclusión,  de absorción, de atracción, ni de imposición ante los otros poderes
disciplinarios; eventualmente podría predicarse dicho entendimiento del poder
disciplinario de carácter administrativo que ejercen los superiores jerárquicos
frente a sus subordinados o dependientes, pero nada más.
CONSEJO SUPERIOR
DE LA JUDICATURA-Competencia
en materia disciplinaria (Salvamento de voto)
La disposición
que en esta oportunidad  examinó la Corte (inciso segundo del artículo 61 de la
Ley 200 de 1995),  debió ser declarada inexequible, pues  ella  incluye, en el
ámbito de aplicación de los poderes discrecionales de atracción de la
competencia disciplinaria administrativa del Procurador General y de sus
delegados y agentes, a los funcionarios judiciales o de la Rama Judicial,
sin   tener  en cuenta las disposiciones de la Carta que aseguran la existencia
de una entidad judicial especializada en aquella función; en verdad, como las
reglas de la hermenéutica enseñan que el Constituyente no es disipador y, por
el contrario, su actividad debe examinarse de tal manera que las disposiciones
expedidas cumplan una función coherente y racional,  es preciso concluir que en
este caso se trata de una evidente invasión de las atribuciones que el
Constituyente asignó al Consejo Superior de la Judicatura Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, como cabeza de un órgano constitucional con el mismo nivel
jerárquico de las más altas corporaciones judiciales, según se desprende de lo
dispuesto en el Capítulo Séptimo del Título Octavo de la Carta.  Así,  es
imperativo  hacer las salvedades que corresponden dado que se trata de dos
entidades que cumplen funciones constitucionales diferentes entre si, en
atención a la naturaleza administrativa de la Procuraduría y a la expresa
naturaleza jurisdiccional disciplinaria de la sala disciplinaria mencionada y
del objeto de sus competencias.
Referencia.
Expediente D-1058
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso 2o. del art. 2o., art. 6o.; parágrafo 1o.
del art. 34; inciso 3 parcial del art. 61; numeral 1o. parcial del art. 66 y
art. 135 parcial de la Ley 200 de 1995 “Código  Disciplinario Unico”.
Con el acostumbrado
respeto por las providencias de la Corte Constitucional, dejo constancia de mi
salvamento parcial de voto en relación con la sentencia de la referencia, en
cuanto hace a lo resuelto sobre el parágrafo  primero del artículo 34 y sobre
el inciso segundo del artículo 61 de la Ley 200 de 1995.
Las siguientes son
las consideraciones en las que fundamento la constancia de mi voto particular
en el presente caso:
A.    Parágrafo
primero del artículo 34
Estimo que el
parágrafo primero del artículo 34 debió ser declarado exequible porque no era
contrario a ninguna disposición constitucional, como quiera que fue expedido
por el legislador en desarrollo de sus competencias constitucionales ordinarias
relacionadas con el establecimiento de las normas que rigen el debido proceso
legal aplicable a toda clase de actuaciones administrativas y en especial, en
las actuaciones disciplinarias.
En efecto, en este
caso el legislador estableció una hipótesis normativa general de carácter
objetivo, con el propósito de regular algunas vicisitudes específicas que de
ordinario se desarrollan en las actuaciones administrativas de naturaleza
disciplinaria, relacionadas con el término de prescripción de la acción, que
busca recoger la experiencia histórica de dichas actuaciones y salvar buena
parte de los obstáculos que suelen presentarse en el trámite de los procesos
disciplinarios ante la inminencia del vencimiento de los términos de
prescripción.
Creo que el
legislador bien puede establecer, por razones que obedecen a las enseñanzas que
deja la experiencia universal, que el término de prescripción se prorrogue por
un  breve lapso (en este caso por seis meses), cuando la prescripción ocurra
una vez notificado el fallo de primera instancia en asuntos disciplinarios; en
mi opinión, tiene pleno fundamento racional y es apenas razonable y plausible
que así lo disponga el legislador para asegurar los fines de la corrección y de
la moralidad disciplinaria de los servidores públicos, y para garantizar la
efectividad y la eficacia de la acción disciplinaria y los fines
constitucionales y legales correspondientes.
Ante la inminencia
de la prescripción y el inevitable efecto de la extinción de la acción por el
transcurso del tiempo, nada se opone a que el legislador considere necesario
disponer de unas reglas legales como la que se declaró inexequible en este
caso, para evitar que se contamine la actuación de aspiraciones contrarias al
correcto ejercicio del derecho de defensa y, para ello el legislador ha
entendido que la prórroga del término  de seis meses, alivia de aquella carga
al proceso mismo, al asegurar que éste no tenga como objeto principal en los
últimos días, precisamente, la prescripción.
De otra parte,
adhiero a todas y cada una de las consideraciones consignadas en el salvamento
parcial de voto del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, pues comparto
íntegramente sus reflexiones relacionadas con el principio de igualdad y su
respeto en el caso del parágrafo del artículo 34 de la Ley 200 de 1995.
B.    El artículo
61 inciso segundo
También quiero dejar
constancia de las consideraciones que me movieron a apartarme de la
declaratoria de exequibilidad del inciso segundo del artículo 61 de la misma
ley en el que se establecen algunas reglas relacionadas con la competencia para
la investigación y la sanción de la conducta disciplinaria de los funcionarios
y de los empleados de la rama judicial.
El asunto en
cuestión es uno de los de mayor importancia y de los que depende el destino de
las instituciones constitucionales de 1991, como quiera que se trata, de una
parte, de la definición de las competencias disciplinarias de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de las
salas jurisdiccionales disciplinarias de los consejos seccionales de la
judicatura, que son parte fundamental del órgano constitucional de autogobierno
y de autocontrol disciplinario regulado por los artículos 254 a 257,  y de
otra, de la vigencia de las reglas que aseguran la independencia orgánica y
política de los jueces y la autonomía técnica  y científica de la función
judicial.
En este sentido,
estimo que a la jurisprudencia de esta Corporación le corresponde definir  con
mayor detalle y bajo una nueva orientación los alcances y el contenido
constitucionales de las mencionadas disposiciones de la Carta y, especialmente,
establecer la correcta interpretación  del contenido de los términos empleados
por el constituyente en el numeral tercero del artículo 256 de la normatividad
superior.
Considero que el
fundamento doctrinario de la jurisprudencia inicial de esta Corporación sobre
este punto, que ahora reitera la Corte con un ligero matiz en cuanto a la
fijación de la competencia a prevención entre la Procuraduría General de la
Nación y el Consejo Superior de la Judicatura Sala Disciplinaria, que surgió
con el examen de la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de la
administración de justicia, debe construirse a la luz de otras consideraciones
y, si es del caso, debe corregirse, puesto que ha sido elaborado con base en
una aproximación parcial al conjunto de las instituciones constitucionales que
regulan la materia de las competencias disciplinarias sobre la conducta de los
funcionarios públicos y, específicamente, sobre la conducta y las faltas de los
funcionarios de la rama judicial.  Además, estimo que la mencionada
jurisprudencia ha sido elaborada  a partir de  una interpretación inicial de la
disposición contenida en el numeral 6o. del artículo 277 de la Carta y que ésta
bien puede evolucionar en otro sentido.
En primer término,
es preciso examinar el significado que tiene en nuestro Estado Social y
Democrático de derecho la expresión Código  Unico Disciplinario, cuando dentro
del mismo marco normativo de la Carta  Política correspondiente, existen
distintos  tipos de servidores y funcionarios públicos que obedecen a
diferentes principios de organización, existencia y responsabilidades, que no
son equiparables entre sí y para los que la normatividad superior tiene
previstos varios regímenes orgánicos de control disciplinario autónomo, como es
el caso de aquellos servidores públicos  con fuero disciplinario autónomo ante
la Cámara de Representantes y el Senado  de la República, o el de los
funcionarios de la Rama Judicial del Poder Público bajo las reglas de
organización y funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura, y, por
último, el de los miembros de la fuerza pública y del Congreso de la República.
En este orden de
ideas considero que el inciso tercero del artículo 61 de la ley 200 de 1995, es
inconstitucional en la parte que se demanda inicialmente, la cual dice que
“...en ambos casos sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la
Procuraduría General de la Nación...“, pues, en mi opinión, ni el Procurador
General de la Nación, ni el organismo que dirige han sido atribuídos de
competencia ordinaria prevalente ni preferente para investigar y sancionar la
conducta de los funcionarios judiciales, si acaso, únicamente, en la hipótesis
de la llamada vigilancia oficial  y  superior de quienes ejercen funciones
públicas según el artículo 277 numeral 6o. que le permiten poner en movimiento
las instancias correspondientes del Consejo Superior de la judicatura  o de la
Cámara de Representantes formulando quejas, denuncias  o presentando informes
preliminares sobre la conducta de estos, y en la facultad de desvinculación del
cargo según los términos del artículo 278 de la Carta Política, pero no en el
desarrollo de la función jurisdiccional disciplinaria ordinaria que corresponde
a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
En este sentido
estimo que la mencionada disposición de la ley 200 de 1995 entre otras cosas y
entre otros graves defectos de constitucionalidad que también aparecen en los
artículos 2o., 3o. y 20 entre otros, se arroga una fuerza que no puede tener, y
que en su pretendida aplicación y extensión a los funcionarios de la Rama
Judicial, desconoce la existencia de disposiciones constitucionales expresas y
específicas que entregan dicha competencia a un órgano constitucional diferente
a la Procuraduría General de la Nación, por lo que resulta incompatible con la
Carta  Constitucional.
En mi opinión, de
conformidad con lo que señala la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional,[5]en sentencia pronunciada
con ocasión del estudio de la Constitucionalidad de las normas que regulan la
existencia y el funcionamiento del H. Consejo Superior de la Judicatura,
reiterada y desarrollada con nitidez por el H. Consejo de Estado[6] en providencias
posteriores, es claro que los artículos 2o. y 3o., 20 y 61 inciso segundo de la
ley 200 de 1995,  también contradicen las mencionadas disposiciones
constitucionales, al no excluir a los funcionarios de la Rama Judicial del
Poder Público del listado de sujetos y conductas objeto de las competencias
disciplinarias del Señor Procurador General de la Nación, argumentando los
supuestos alcances de un "Poder Disciplinario Preferente".
Sin duda, el Estado
se ha reservado como propio el poder disciplinario sobre todos sus servidores y
su ejercicio corresponde a todos los órganos de la administración; empero, la
expresión procesal del poder disciplinario que se manifiesta a través del
instituto jurídico de la acción disciplinaria, bien puede ser puesto en
movimiento por virtud de actuaciones administrativas, que son las que se
predican de la generalidad de los casos y conductas disciplinables, o de
procedimientos jurisdiccionales ordinarios para examinar la conducta de los
funcionarios judiciales, o jurisdiccionales con fuero especial para el caso de
las posibles faltas disciplinarias de los Magistrados de las altas Cortes, del
Fiscal General de la Nación.
Así las cosas, se
tiene que el poder disciplinario de carácter administrativo es el que se ejerce
con apoyo en las acciones administrativas, pues de él son titulares los
superiores jerárquicos de los servidores públicos, teniendo el Procurador
General de la Nación, directamente o por medio de sus delegados y agentes, el
ejercicio preferente de ese poder, entendido como (art. 277. 6 C. N. ),
la facultad de desplazar a cualesquiera de ellos que en un momento dado esté
ejerciendo la acción disciplinaria administrativa respecto de sus
subordinados.  No obstante esto, en ningún caso  debe confundirse el ejercicio
preferente del poder disciplinario de la Procuraduría con  la vigilancia
superior de la conducta oficial de todos los servidores públicos, si
bien esa vigilancia superior -como las quejas de los ciudadanos- promueve el
ejercicio del poder disciplinario en sus distintas expresiones.
Además, como lo
advierte la jurisprudencia del H. Consejo Superior de la Judicatura[7], las Salas
Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los
Consejos Seccionales, son titulares de la función jurisdiccional disciplinaria
y en forma privativa, según la ley estatutaria de la administración de
justicia, conforman la Jurisdicción Disciplinaria, con facultad para investigar
y juzgar a "los funcionarios de la rama judicial", y  a los abogados
en el ejercicio de su profesión.
En efecto, en mi
respetuoso concepto, para la Constitución de 1991, los funcionarios judiciales
están sometidos a la Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura y los actos de ésta no son susceptibles de revisión contencioso
administrativa dada su naturaleza  jurisdiccional, por ello esa función se atribuye
a las Salas Disciplinarias de los Consejos Superior y Seccionales de la
Judicatura[8]
cuando se trata de los funcionarios judiciales;  así, los Jueces y Magistrados
de los tribunales están sometidos al escrutinio y juzgamiento del Consejo
Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales exclusivamente, es
decir, a la Jurisdicción Disciplinaria.
Por tanto, el
desplazamiento de la Jurisdicción Disciplinaria por parte de la Procuraduría
General de la Nación, así sea por virtud de la interpretación corregida que se
desarrolla en la sentencia sobre la Ley Estatutaria de la Justicia y que ahora
reitera la Corte, es contrario a la Carta Política.
Es claro pues, que
según esta interpretación de la Constitución Política de 1991, los funcionarios
judiciales están sometidos a la Jurisdicción Disciplinaria cuya cabeza es el
Consejo Superior de la Judicatura creado por el Constituyente como un órgano
imparcial e independiente, con la misión específica de administrar justicia en
materia disciplinaría en el interior de la rama judicial y por fuera de
ella en relación con los abogados; por  ello, no puede aceptarse que
simultáneamente se le haya asignado al Procurador General o a sus agentes la
misma facultad,  pues se cercenaría y limitaría la función del Consejo Superior.
Al admitir ese desplazamiento,  los sujetos del régimen disciplinario de la
Jurisdicción disciplinaría pueden ser investigados y juzgados mediante
los trámites de un proceso administrativo adelantado en una sede procesal de
naturaleza administrativa, o por un procedimiento judicial en instancias
judiciales.  Esa situación conduce a que en algunos casos se prive a los
funcionarios judiciales  del fuero que les otorga la Constitución y la
ley como del derecho al juzgamiento con las formas propias del Juicio,  de
igual modo se crea una absurda confusión de competencias y procedimientos y,
desde luego, de doctrina y jurisprudencia  que no es compatible  con un
profundo examen dogmático de la Carta Política.
En mi concepto, es
indudable que el poder disciplinario preferente del Procurador se circunscribe,
en el caso de la Rama Judicial, al ámbito establecido en el artículo 115 de la
ley estatutaria de la Administración de Justicia, que radica la competencia
disciplinaria sobre los empleados judiciales en el superior jerárquico,
"sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al
Procurador General de la Nación, de ejercer preferentemente el poder
disciplinario, conforme al procedimiento que se establezca en leyes especiales.
De otra parte, la
facultad indiscutible y exclusiva del Procurador General de desvincular,
del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada al
funcionario público que incurra en Ias faltas específicas del artículo 278 de
la Carta, incluídos los funcionarios judiciales y exceptuados los Magistrados
de las Altas Cortes, es bien diferente de la anterior, como quiera que dicha
atribución responde a un procedimiento seguido por el jefe del Ministerio
Público por la vía administrativa, y revisable por lo tanto, por la
Jurisdicción Contencioso Administrativa; así, si bien la desvinculación  del
funcionario de que se trate tenga connotaciones disciplinarias, no puede
confundirse con el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria.
En este sentido y de
conformidad con la redacción del artículo 2o. de la Ley 200 de 1995,
es cierto que a las ramas y órganos del Estado les corresponde conocer también
de los asuntos disciplinarios de los servidores de sus dependencias, "sin
perjuicio del poder disciplinario de la Procuraduría General de la
Nación"; empero, esta solución normativa, entendida en su pretensión
simple y llana, se queda corta y es extraña a las características constitucionales
de la organización superior de la Rama Judicial y especialmente de los
funcionarios encargados de la Administración de justicia, pues en mi opinión,
como lo he señalado a lo largo de este escrito, éstos se encuentran por fuera
del alcance de la competencia disciplinaria de aquella entidad, al estar
sometidos, por mandato imperativo de la Constitución, a la vigilancia y control
disciplinario de su propio organismo especializado, denominado Consejo Superior
de la Judicatura.
Así, no es cierto
que los fiscales, jueces y magistrados sean "dependientes" de un
órgano u organismo del Estado, o que sean "agentes" servidores de una
entidad jerárquicamente superior en cualquier instancia de la organización de
la Rama Judicial, como lo pretende imponer el artículo 2o. acusado, al extender
las nociones de acción disciplinaria y de asunto disciplinario a todos los
servidores públicos; todo lo contrario, la  regla que se desprende de lo
establecido en los artículos 228 y 230 de la Carta Política, en los que
expresamente y sin duda alguna se garantiza su independencia técnica,
científica y funcional, es la de la autonomía orgánica plena y la de un régimen
disciplinario propio y especial.
Por tanto, la
actividad de dichos funcionarios no obedece a unas reglas que sigan la misma lógica
de la función disciplinaria de los restantes servidores públicos, como se
pretende en algunas disposiciones del Código Disciplinario Unico; así, no cabe
duda de que ningún juez o funcionario judicial es "dependiente" de la
Rama Judicial porque no puede quedar comprendido bajo los efectos de las
disposiciones de la mencionada ley, que se ocupa de regular los regímenes
disciplinarios de otros servidores que arriban a la administración mediando
otras formas de vinculación al servicio público.
En este sentido
pienso que las nociones de "Ley Disciplinaria y Código Disciplinario
Unico", no son de origen ni de rango constitucional, sin embargo, si una
disposición legal llegare a tener semejante  extensión, en todo caso deberá
respetar los distintos regímenes propios y el fuero constitucional
disciplinario de los funcionarios de la Rama Judicial; no es, pues,
constitucional que se pretenda aplicar el mismo régimen legal a funcionarios
dependientes de la administración pública y especialmente de la Rama Ejecutiva,
y a los de la Rama Judicial del Poder Público, a quienes les corresponde las
funciones de administración de justicia.
Lo anterior me hace
concluir que los funcionarios de la Rama Judicial deben obedecer a un código
disciplinario propio, o a uno solo pero que respete sus especificidades
normativas como quiera que algunas de sus reglas y principios  hallan su
espacio normativo en la ley estatutaria de  administración de justicia y
no en un Código de rango legal ordinario.
De igual modo, los
miembros del Congreso de la República no pueden quedar comprometidos bajo las
reglas de un supuesto "Código Único Disciplinario", ya que por
principio y por expresa disposición constitucional para ellos existe un régimen
legal diferente del ordinario y de los específicos y especiales que se aplican
a los restantes servidores, como quiera que en la Ley Orgánica del Congreso de
la República debe estar previsto el régimen disciplinario de aquellos
servidores, y a todas luces es una ley que tiene un rango normativo procesal
diferente de la ley ordinaria que contiene al citado código único.
Por lo que se
refiere a lo dispuesto en el artículo 3o. de la ley 200 de 1995,
en el que también se incurre en el mismo tipo de adscripción de competencia, al
no excluir a los funcionarios de la Rama Judicial de la competencia que allí se
otorga al Ministerio Público, estimo que con él se causa otra grave violación a
lo dispuesto en la Carta Política en materia de la organización de los poderes
públicos y de distribución de las principales funciones del Estado; esta
flagrante violación  a la normatividad superior se funda en el supuesto
equivocado según el cual el mencionado poder disciplinario preferente habilita
al Procurador y a sus agente y delegados, para "derogar" o hacer
ineficaz algunos apartes de la Constitución.
Por el contrario, el
cumplimiento de la Constitución Política en materia de los distintos fueros y
regímenes especiales de carácter disciplinario que aparecen reconocidos
directamente por ella, que, valga decirlo, son bien pocos como quiera que en la
reunión de la Asamblea Constituyente se procuró racionalizar y modernizar el
Estado eliminando la mayor cantidad de regímenes especiales en todas las materias,
salvo aquellos que encuentran una fundamentación necesaria e ineludible, no
puede causar, en ningún caso, perjuicio a la función disciplinaria del
Procurador General como parece ser el criterio en el que se fundamenta la
voluntad del legislador al expedir las disposiciones mencionadas, e incluir
como destinatarios de su poder disciplinario a todos los servidores públicos de
las dependencias del Estado sin salvedad alguna.
Lo que ocurre, en
relación con las atribuciones otorgadas por la Carta Política al Consejo
Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, frente a las
funciones generales y genéricas del Ministerio Público bajo el amparo de la
nueva normatividad superior, es que el ejercicio de las funciones de la
Procuraduría General como órgano de control atribuido de la competencia para
ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de los servidores
públicos, no puede entenderse en perjuicio de las competencias constitucionales
propias y autónomas del  Consejo Superior de la Judicatura ante los jueces,
magistrados y fiscales.
En efecto, respecto
de las disposiciones legales mencionadas se permite que el Ministerio Público,
ejercido por el Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus
delegados y agentes, invada las esferas de competencia constitucional y legal
que en materia disciplinaria en razón de la conducta de los funcionarios
judiciales, corresponden a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura y a las salas disciplinarias de los consejos seccionales del mismo
organismo, pues, al invocar  las competencias relacionadas con la "vigilancia
superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas",
y la interpretación extrema del supuesto alcance del “ejercicio preferente del
poder disciplinario” que le encarga la Carta Política a dicho órgano de
control, el Ministerio Público queda habilitado para desconocer de plano el
fuero constitucional establecido para todos los funcionarios de la Rama
Judicial y para imponer su competencia.
Con esta modalidad
de redacción de las leyes en la que se emplean prácticas omisivas que se creían
superadas con la racionalización del poder, y en las que se desconocen algunas
partes de la Constitución y se ignoran principios especiales del ordenamiento
constitucional como los aplicables a la Rama Judicial en materias
disciplinarias, se evidencia un grave desconocimiento de la Constitución de
modo indirecto o por omisión; en efecto, con la incorporación de fórmulas
legislativas como las mencionadas, en las que no se hacen las salvedades ni se
consignan las excepciones correspondientes, se hace pasar desapercibida la
distinción constitucional mencionada y se traslada todo el poder disciplinario
a un servidor público y a una agencia del Estado a la que no le corresponde el
monopolio de dicha función, en perjuicio de la función misma y en contra de los
términos previstos por la Constitución.    De esta manera  se entrega un poder
exagerado e ilimitado al Señor Procurador General de la Nación y a sus agentes,
en desmedro de la integridad de la Constitución, desconociendo el principio de
la legitimidad de los poderes y competencias de los distintos órganos
reconocidos y establecidos en la Carta (favor legitimatis), y, en especial, los
de la autonomía e independencia de la Rama Judicial.
Igual consideración
debe hacerse en relación con el artículo 20 de la ley 200 de 1995, en
materia de los destinatarios de la ley disciplinaria, ya que en dicha
disposición  no se excluyen  los funcionarios de la Rama Judicial del Poder
Público, sometidos por disposición expresa de la Carta política al fuero del H.
Consejo Superior de la Judicatura, y se les involucra dentro de las
competencias de la Procuraduría General de la Nación o Ministerio Público, en
abierto desconocimiento de las normas superiores que prevén un régimen
disciplinario autónomo y especifico para aquellos servidores públicos, sin
duda, radicado expresamente en cabeza de la Sala Disciplinaria del H. Consejo
Superior de la Judicatura y en evidente y flagrante desatención de la
jurisprudencia del H. Consejo de Estado que ya había definido en otro sentido
el punto en comento.[9]
Se observa que la mencionada disposición es, en una parte, simple y aislada
transcripción literal del inciso primero del artículo 123 de la Carta Política
que contiene el concepto y la noción de servidores públicos, pero, de otra
parte, comporta una transfiguración inconstitucional de las instituciones
disciplinarias previstas para los funcionarios de la Rama Judicial y produce
una evidente ruptura del concepto y de la institución a la que pertenece
originalmente.
Además, con dicha
transcripción se pasa mecánicamente del listado constitucional de los
servidores públicos, al de destinatarios de la "Ley Disciplinaria", y
peor aún, al listado global de los destinatarios del llamado Código Único
Disciplinario para involucrarlos sin distinción alguna en otra categoría jurídica
diferente que, a todas luces, no es equiparable a la primera.
Así, aprovechando
una noción constitucional relacionada con la de la "vigilancia superior
de la conducta de los servidores públicos" y del "ejercicio
preferente del poder disciplinario" radicado por su parte en la
Procuraduría General de la Nación, se desfigura de modo indirecto la
institución constitucional de la vigilancia disciplinaria y del poder
disciplinario previsto en la Constitución para los funcionarios de la Rama
Judicial radicado en cabeza de la Sala Disciplinaria del H. Consejo Superior de
la Judicatura y  en el Congreso de la República, en el caso de los  Magistrados
de las altas Corporaciones y el Fiscal  General de la Nación.
En este sentido cabe
preguntar cual es el fundamento jurídico constitucional empleado por el
legislador al excluir de la aplicación de la Ley 200 de 1995, llamado Código
Único Disciplinario, a los miembros de la fuerza pública (art. 175) sin que
exista un organismo constitucional especial y autónomo de naturaleza disciplinaria
como el Consejo Superior de la Judicatura, y no se hace lo mismo con los
funcionarios de la Rama Judicial para cuyo juzgamiento disciplinario la Carta
ha previsto, en razón de su fuero constitucional, la existencia reglada de
aquel organismo especializado como su propio juez natural, atribuído de
competencias directamente señaladas en la Carta Política con estos fines (arts
116 y 256 num. 3o C.N.).
Parece que en este
caso el legislador entendió, equivocadamente, que el Constituyente mantiene por
separado el régimen normativo disciplinario de la responsabilidad de los
miembros de la fuerza pública, frente al régimen aplicable a los demás
servidores de las restantes ramas del poder público, mientras que para la Rama
Judicial no habría dispuesto nada en el mismo sentido; así en su juicio,
resultaría inconstitucional establecer uno separado y no respetar la
disposición orgánica y funcional del Consejo Superior de la Judicatura.  En
este sentido, la interpretación que se destaca como posible para explicar la
mencionada exclusión de los miembros de la Fuerza Pública no deja de ser
absurda y carente de lógica y coherencia.
En efecto, nada
explica que existiendo el mencionado organismo superior de la
vigilancia de la conducta de los funcionarios judiciales, creado y organizado
por la misma Constitución Política, como es el mencionado Consejo Superior de
la Judicatura Sala Disciplinaria, el legislador le entregue en el artículo
3o. de la Ley 200 de 1995 al Procurador General de la Nación y en general
al Ministerio Público la posibilidad de ejercer un supuesto poder disciplinario
preferente y de avocar, mediante decisión motivada de oficio o a petición de
parte el conocimiento de aquellos asuntos que se tramiten en cualquiera de las
ramas u órganos del poder público, desplazando y despreciando las competencias
de aquella entidad y que, además y por si fuera poco establezca en el artículo
20 de la misma como destinatarios de la llamada ley disciplinaria a todos los
empleados y trabajadores del Estado sin ninguna consideración ni diferencia.
Estimo que en
nuestro sistema constitucional no existe un poder disciplinario preferente, ni
prevalente, ni excluyente en materias disciplinarias en favor del Procurador
General de la Nación, como  lo quiere el legislador según los artículos 2o.,
3o., y 61 inciso  segundo de la Ley 200 de 1995 y como lo entendió inicialmente
la Corte Constitucional, y menos que éste se pueda ejercer sobre los
funcionarios judiciales sin diferenciación ninguna como lo imponen, especialmente
el artículo 20, y 61 inciso segundo de la Ley 200 de 1995; en efecto, al no
excluir a los funcionarios judiciales que, evidentemente, tienen el fuero
disciplinario general radicado directamente por la Carta Política  en el
Consejo Superior de la Judicatura, de la atribución otorgada a dicho
funcionario consistente en el poder discrecional de atracción de la competencia
para el conocimiento de los asuntos disciplinarios, se desconocen los limites
constitucionales en estas materias y, en consecuencia se configura una
modalidad extraordinaria de poder disciplinario preferente, prevalente y
excluyente de orden administrativo, en contraposición al deber de salvaguardia
del fuero de los funcionarios judiciales y de la autonomía de la Rama
Judicial, ahora matizado con una nueva versión de la jurisprudencia bajo el
título de la fijación  de la competencia a prevención.
Lo que dice la
Constitución es que a este funcionario, cabeza del Ministerio Público,
corresponde ejercer preferentemente el poder disciplinario antes que cualquiera
otra función , esto es, que se ocupe de estas materias según la Constitución y
la ley de manera que pueda dar impulso a las investigaciones y participar en
las mismas según las distintas competencias constitucionales y,  por tanto, sus
dependencias deben estar organizadas de tal manera que puedan atender todas y
cada una de las áreas de la Administración y no dejar regiones, provincias,
municipios o entidades, entes u organismos de la Administración pública sin
atención.
El adverbio de modo
“preferentemente”, empleado por el Constituyente significa, en mi opinión,  que
el ejercicio del poder disciplinario radicado en cabeza del señor Procurador
debe cumplirse con primacía y ventaja sobre  el de otras personas o titulares
del mismo poder disciplinario; es decir, sobre los superiores jerárquicos de
los empleados  de las distintas ramas del poder público.   Además, este
adverbio de modo también significa, en una segunda acepción, inclinación
favorable o predilección del titular del poder disciplinario hacia su ejercicio
frente a otros poderes suyos.
En ningún caso esta
expresión del Constituyente de 1991 significa el reconocimiento o la atribución
de un poder de exclusión,  de absorción, de atracción, ni de imposición ante
los otros poderes disciplinarios; eventualmente podría predicarse dicho
entendimiento del poder disciplinario de carácter administrativo que ejercen
los superiores jerárquicos frente a sus subordinados o dependientes, pero nada
más.
Se observa que en el
caso de los funcionarios sometidos a fuero especial, la única competencia que
le es atribuida a dicho funcionario es la de emitir conceptos en los procesos
disciplinarios según el artículo 278 numeral 2o. de la Carta Política, lo cual
debe ser interpretado por razones de armonía y coherencia como una
característica del deber de ejercer preferentemente el poder disciplinario.  En
mi respetuosa opinión, esta es la verdadera interpretación de las competencias
del Procurador General de la Nación en relación con los funcionarios
judiciales, y con ella se hacen compatibles las disposiciones constitucionales
en las que se distribuyen las funciones de las entidades públicas y por virtud
ella se asegura la legitimidad del ejercicio los poderes regulados por la Carta
Política.
En conclusión, la
disposición que en esta oportunidad  examinó la Corte (inciso segundo del
artículo 61 de la Ley 200 de 1995),  debió ser declarada inexequible, pues
ella  incluye, en el ámbito de aplicación de los poderes discrecionales de
atracción de la competencia disciplinaria administrativa del Procurador General
y de sus delegados y agentes, a los funcionarios judiciales o de la Rama
Judicial,  sin   tener  en cuenta las disposiciones de la Carta que aseguran la
existencia de una entidad judicial especializada en aquella función; en verdad,
como las reglas de la hermenéutica enseñan que el Constituyente no es disipador
y, por el contrario, su actividad debe examinarse de tal manera que las
disposiciones expedidas cumplan una función coherente y racional,  es preciso
concluir que en este caso se trata de una evidente invasión de las atribuciones
que el Constituyente asignó al Consejo Superior de la Judicatura Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, como cabeza de un órgano constitucional con el
mismo nivel jerárquico de las más altas corporaciones judiciales, según se
desprende de lo dispuesto en el Capítulo Séptimo del Título Octavo de la
Carta.  Así,  es imperativo  hacer las salvedades que corresponden dado que se
trata de dos entidades que cumplen funciones constitucionales diferentes entre
si, en atención a la naturaleza administrativa de la Procuraduría y a la
expresa naturaleza jurisdiccional disciplinaria de la sala disciplinaria
mencionada y del objeto de sus competencias.
Fecha Ut Supra,
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado
[1] Sent de noviembre 22 de 1990 Corte Suprema de Justicia
[2]Sent. C-427/94 M.P. Fabio Morón Díaz
3. Sent. T-413/92 M.P. Ciro Angarita Barón
[4] Sent. C-417/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[5]"cfr. la sentencia C-265 del 8 de
julio de 1993, M.P. Dr. FABIO MORON DIAZ en la que se advierte que  ... “La
Corte encuentra que la creación del Consejo Superior de la Judicatura obedece a
varios propósitos del Constituyente entre los que está la idea de modernizar y
transformar las funciones correspondientes a la administración de los recursos
económicos y de personal de la justicia y la del fortalecimiento de la
actividad disciplinaria garantizando el mantenimiento de elementos doctrinarios
y de distribución de competencias orgánicas y funciones de los distintos
poderes públicos que en especial se relacionan con la autonomía de integración
de la misma Rama Judicial.
"Además a dicho organismo le compete
cumplir funciones disciplinarias y algunas judiciales, que corresponden a la
Sala Disciplinaria, como las de examinar la conducta y sancionar en las
instancias que señale la ley, las faltas de los funcionarios de la Rama
Judicial, así como la de los abogados en el ejercicio de su profesión y la de
dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas
jurisdicciones  (arts. 256 de la C.N. y 10 del Decreto 2652 de 1991)
"En efecto como se ha advertido
anteriormente, la Constitución crea dos Sala autónomas (La Sala Jurisdiccional
Disciplinaria y la Administrativa art. 254 de la C.N), a las que por su
separación, origen, denominación y finalidad implícita les ha prescrito un
funcionamiento separado respecto de las funciones constitucionales que a su
naturaleza y finalidad correspondan.
"Así la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria ha sido creada orgánica y funcionalmente en forma autónoma.  En
efecto, fue creada únicamente para el ejercicio de la función jurisdiccional
disciplinaria, que por constituir función pública de administración de justicia
actúo como órgano autónomo y con independencia de sus nominadores (art. 228 de
la C.P.)
[6] Cfr. la sentencia del
17 de Febrero de 1995, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez, expediente 2614, en
acción de nulidad, Actor José Lenin Strusverg, en uno de cuyos apartes se
señala que:
"4o. En consecuencia al consagrar la
Constitución en su artículo 277 numeral 6 como funciones del Procurador General
de la Nación las de 'ejercer vigilancia superior', y 'ejercer preferentemente
el poder disciplinario', debe entenderse que dicha 'vigilancia superior' y
'ejercicio preferente del poder disciplinario' están referidos a la vigilancia
y poder disciplinario que otras actividades, como los superiores jerárquicos,
puedan ejercer 'normalmente' en virtud de la ley, pero no pueden entenderse
frente al poder disciplinario que la misma Constitución ha atribuido
directamente a otra autoridad y que configura asá un  fuero especial como es el
caso del poder disciplinario atribuido al Consejo Superior de la Judicatura y
frente a 'los funcionarios de la Rama Judicial'
"De otra parte, no existen
antecedentes ni razón jurídica alguna que permita inferir a la Sala que al
haberse radicado expresamente la competencia para el juzgamiento disciplinario
de los funcionarios de la Rama Judicial en el Consejo Superior de la Judicatura
y en los Consejos Seccionales, en la instancias que señale la ley cuyas
decisiones son verdaderas sentencias, como lo ha reconocido la jurisprudencia,
el Constituyente hubiese previsto que en ejercicio del poder disciplinario
prevalente, la Procuraduría General de la Nación pueda desplazar al mencionado
Consejo o al correspondiente Consejo Seccional para avocar el conocimiento del
proceso y culminarlo con un acto de naturaleza administrativa, pues ello
implicaría que una jurisdicción disciplinaria, instituida como un órgano
imparcial e independiente, estará sujeta a la interferencia y a las
determinaciones de otro organismo de control que aunque tiene su misma
categoría constitucional, ejerce su función a través de actos de menor
firmeza"
[7]. Consejo
Superior de  la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria consulta de la
sentencia en el caso del Dr. Gonzalo Cusguen Rubio, 18 de abril de 1996. M.S.
Dr. Rómulo González Trujillo
[8]    La Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia advierte que “las providencias que en materia
disciplinaria se dicten en relación con funcionarios judiciales son actos
jurisdiccionales no susceptibles de acción contencioso administrativa.
[9]Cfr. sentencia citada más arriba del H.
Consejero Libardo Rodríguez (PP. 40 y ss.)
Transcribir
lo subrayado