T-729-06
Sentencia T-
Sentencia T-729/06
VENDEDOR
AMBULANTE-Reubicación
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Deberes del
Estado para erradicar la pobreza y desigualdad/ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Prohibición
de adelantar políticas económicas, sociales y culturales de carácter regresivo
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Presupuestos
que deben acreditarse
Para que pueda concluirse que se está ante un
escenario en el que resulte aplicable el principio en comento deberá
acreditarse que (i) exista la necesidad de preservar de manera perentoria el
interés público, lo que para el caso propuesto se acredita a partir de la
obligación estatal de proteger la integridad del espacio público y los derechos
constitucionales que son anejos a su preservación; (ii) la desestabilización
cierta, razonable y evidente en la relación entre administración y los
ciudadanos, la cual es connatural a los procedimientos de restitución del
espacio público ocupado por vendedores informales; (iii) se trate de
comerciantes informales que hayan ejercido esa actividad con anterioridad a la
decisión de la administración de recuperar el espacio público por ellos ocupado
y que dicha ocupación haya sido consentida por las autoridades correspondientes
y (iii) la obligación de adoptar medidas por un periodo transitorio que adecúen
la actual situación a la nueva realidad, deber que la jurisprudencia
constitucional relaciona con el diseño e implementación de políticas
razonables, dirigidas al otorgamiento de alternativas económicas que garanticen
la subsistencia de los afectados con las medidas de restitución del espacio
público.
PRINCIPIO DE
CONFIANZA LEGITIMA-Aplicación como mecanismo para conciliar
conflicto entre intereses público y privado
PRINCIPIO DE
CONFIANZA LEGITIMA-Ocupantes del espacio público
RESTITUCION DE
ESPACIO PUBLICO-Requisitos para la legitimidad
la Corte ha
fijado los requisitos para la legitimidad, desde la perspectiva constitucional,
de los planes de restitución del espacio público ocupado por comerciantes
informales que ejercen esta actividad bajo el amparo de la confianza legítima.
De acuerdo con ellos, las autoridades están enteramente facultadas para llevar
a cabo acciones tendientes a la recuperación y preservación del espacio
público, a condición que (i) se adelanten con observancia del debido proceso y
el trato digno a quienes resulten afectados con la política; (ii) se respete la
confianza legítima de los comerciantes informales; (iii) estén precedidas de
una cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habrán de tener efectos,
con el seguimiento y la actualización necesarios para guardar correspondencia
entre su alcance y las características de dicha realidad, con miras a asegurar
el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales a través del
ofrecimiento de alternativas económicas a favor de los afectados con la
política; y (iv) se ejecuten de forma tal que impidan la lesión
desproporcionada del derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables y
pobres de la población, al igual que la privación a quienes no cuentan con
oportunidades de inserción laboral formal de los únicos medios lícitos de
subsistencia a los que tienen acceso.
ADMINISTRACION MUNICIPAL-Orden para que
demandante sea beneficiario de programa de reubicación compatible con actividad
desarrollada con anterioridad
Referencia: expediente T-1346745
Acción de tutela interpuesta por Luis Hernando Vargas Sierra contra
la Secretaría de Gobierno del municipio de Ibagué.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil seis (2006).
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
en el trámite de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado
Primero Penal  Municipal de Ibagué y el Juzgado Segundo Penal del Circuito de
la misma ciudad, que resolvieron la acción de tutela impetrada por Luis
Hernando Vargas Sierra contra la Secretaría de Gobierno del municipio de
Ibagué.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos relevantes y acción de tutela interpuesta
En cumplimiento de lo dispuesto por el Tribunal Administrativo del
Tolima en fallo del 17 de febrero, confirmado por el Consejo de Estado, dentro
de la acción popular promovida por el Procurador Provincial de Ibagué, la
administración municipal ha adelantado distintas acciones tendientes a la
recuperación del espacio público, especialmente en relación con la zona
céntrica de la ciudad.
Entre estas actuaciones, el Secretario de Gobierno Municipal y
Seguridad Ciudadana de Ibagué, una vez agotado el procedimiento policivo
correspondiente,  profirió la Resolución 205 del 27 de mayo de 2004, a través
de la cual declaró ocupante del espacio público al ciudadano Luis Hernando
Vargas Sierra y, en consecuencia, le ordenó que restituyera al municipio “la
zona de espacio público ocupada en la Calle 14 con Carrera 2 esquina, costado
sur occidental, procediendo al retiro de los elementos con los cuales está
siendo ocupado el espacio público”.
En el mismo acto administrativo, la entidad demandada reconoció que
para el caso del actor se había configurado el principio de confianza legítima,
en la medida que con las pruebas pertinentes acreditó que la administración
municipal había permitido el uso del espacio público y expedido documentos que
daban fe de la autorización para el ejercicio del comercio informal.  En ese
sentido, la Resolución mencionada dispuso que la ejecución de lo allí ordenado
quedaba sujeta a que se hiciera “efectiva la relocalización o reubicación,
para lo cual la Administración Municipal establecerá los sitios o lugares
respectivos, conforme a las disposiciones reguladoras de la materia”.  Igualmente,
la entidad accionada estipuló que “en caso de que el beneficiario con la
reubicación no se traslade al lugar establecido por la Administración
Municipal, perderá este derecho y deberá restituir la zona ocupada, para lo que
se dará aplicación al Parágrafo del Artículo 569 del Código de Policía del
Tolima, por parte del Inspector del sector respectivo.”
El actor considera que la decisión adoptada por la administración
vulnera sus derechos constitucionales a la igualdad y al trabajo. A su juicio,
la decisión de restituir el espacio público desconoce el hecho que por
veintidós años ha ejercido con el consentimiento de las autoridades del
municipio[1] el comercio informal
estacionario, a través de la venta de avena y buñuelos, actividad de la cual ha
derivado su sustento y el de su familia.  Considera, adicionalmente, que la
alternativa dada por la entidad demandada luego del desalojo, consistente en la
asignación de un “triciclo saltarín”, deja de lado el hecho que durante toda su
vida se ha dedicado al comercio de alimentos.  En consecuencia pretende, a
través del ejercicio de la acción de tutela, que la administración municipal lo
reubique en un lugar que tengan en consideración su avanzada edad (61 años) y
la actividad comercial que realiza.
2. Respuesta de la entidad demandada
El director de Espacio Público y Control Urbano del municipio de
Ibagué, a través de comunicación dirigida al juez de primera instancia el 31 de
enero de 2006, se opuso a la protección constitucional de los derechos
invocados por el actor.  Con este fin, la entidad argumentó que las acciones
por ella adelantadas estaban sustentadas en la necesidad de proteger el espacio
público ocupado por el actor.  En ese sentido y previo concepto de la
Secretaría de Salud del municipio, había concluido que el lugar donde se
ubicaba la caseta utilizada por el ciudadano Vargas Sierra no cumplía con los
requisitos sanitarios para el expendio de alimentos.  Por lo tanto, no era
posible admitir el ejercicio de esa actividad comercial.
Agregó que en cumplimiento de las reglas jurisprudenciales fijadas
por la Corte Constitucional a propósito del tema de los vendedores informales,
ha establecido fórmulas de reubicación para el actor, las cuales tienen
sustento en el hecho que la administración municipal reconoce la confianza
legítima de la que es titular.
En definitiva, la entidad accionada sostiene que el cumplimiento del
deber constitucional de proteger el espacio público justifica los actos de
restitución que ha llevado a cabo.  Este deber, además, impide que se permita
al actor continuar con la actividad de venta de alimentos, más aún si se tiene en
cuenta la ausencia de idoneidad del sector para el ejercicio de esta labor.
Con todo, la necesidad de proteger los derechos constitucionales del demandante
impide que la administración lo desaloje del lugar que ocupa, hasta tanto no le
ofrezca alternativas de reubicación, las que han sido efectivamente dispuestas
por la Alcaldía de Ibagué.
3. Decisiones judiciales objeto de revisión.
3.1. Primera instancia
Mediante sentencia del 9 de febrero de 2006, el Juzgado Primero
Penal Municipal de Ibagué negó la protección de los derechos invocados por el
ciudadano Vargas Sierra.  Una vez expuesto el precedente constitucional
aplicable a la materia, en especial la doctrina fijada por la sentencia
T-398/97 referente a la tensión entre el derecho constitucional al trabajo y el
deber estatal de protección del espacio público, el juez de tutela consideró
que la entidad demandada había actuado de conformidad con sus competencias, con
base en las cuales ofreció al actor alternativas de reubicación a través de la
designación de un cupo en el “programa saltarín”.
Del mismo modo, las pruebas allegadas al trámite demostraban que la
administración municipal había dado respuesta a las solicitudes del actor, en
las que había requerido la reubicación en un sector específico de la ciudad. En
efecto, la gestora urbana, funcionaria encargada de dar curso a estas
peticiones, informó la imposibilidad de concederle autorización para ocupar
otro lugar en el espacio público, distinto a los que la Alcaldía ha dispuesto
con el objeto de adelantar el programa de reubicación de vendedores
informales.  De otro lado, estaba probado que la administración municipal no
había ejercido incautación alguna u otro procedimiento arbitrario en contra de
los derechos fundamentales del actor.
Por último, el juez de tutela advirtió que el actor tenía a su
disposición los mecanismos judiciales ordinarios para obtener la nulidad de las
actuaciones administrativas que decidieron la reubicación de su actividad
comercial.  Por ende, la acción promovida resultaba improcedente.
3.2. Segunda instancia
Impugnada por el demandante la decisión de primera instancia, el
Juzgado Segundo Penal del Circuito de Ibagué, a través de sentencia del 30 de
marzo de 2006, confirmó el fallo atacado.  En criterio del funcionario
judicial, no podía colegirse en el asunto estudiado la vulneración del derecho
a la igualdad, en tanto no se han acreditado tratamientos distintos
injustificados en contra del actor.  Al respecto, debía tenerse en cuenta que
no era posible prodigar al ciudadano Vargas Sierra, como lo solicitó en la
impugnación, el mismo trato que la entidad demandada otorgó a los vendedores
informales discapacitados, quienes fueron reubicados en locales del Centro
Comercial “Andrés López de Galarza”, pues esta actuación respondió,
precisamente, a las especiales condiciones de estas personas, que no son
predicables del actor.
Adicionalmente, el juez del circuito reafirmó la causal de
improcedencia utilizada por el a quo.  Así, concluyó que el actor
contaba con otros mecanismos de defensa judicial, dirigidos a cuestionar el
acto administrativo que ordenó la restitución del espacio público.
4. Pruebas decretadas en sede de revisión
Con el objeto de
contar con mayores elementos de juicio para decidir el asunto de la referencia,
el Magistrado sustanciador ordenó oficiar a la Dirección de Espacio Público de
la Secretaría de Gobierno Municipal de Ibagué, con el objeto que informara a la
Corte acerca de las acciones adelantadas hasta el momento por la administración
municipal de Ibagué respecto de la reubicación del demandante.  En especial, se
interrogó a la entidad sobre las tareas en relación con: la incorporación del
vendedor en proyectos productivos y actividades laborales, al igual que el
suministro de auxilios, créditos u otros estímulos a favor del citado
comerciante informal.  Del mismo modo, fue solicitada información sobre la
reubicación del vendedor informal en un sector del municipio distinto al que
ocupaba y la naturaleza de la actividad laboral realizada en ese nuevo sitio,
en caso que ello se hubiere verificado.
A través de
oficio recibido en esta Corporación el 11 de agosto de 2006, el director de
Espacio Público y Control Urbano expresó que esa entidad adelantaba, entre los
vendedores informales de mercancías varias con confianza legítima, la
asignación de locales comerciales.  De esta forma, “el vendedor tiene varias
alternativas para su reubicación, entre otras, la incorporación al programa
saltarín que consiste en la ubicación de ciertos lugares de la ciudad,
viabilizados por el Departamento Administrativo de Planeación Municipal, para
la venta de confitería en general.  (...) Así mismo, se le ofreció y tiene la
alternativa de efectuar un cambio de actividad para acceder a los locales
comerciales antes mencionados (...), con actividad de venta de mercancías
varias”.  Respecto de estas alternativas, la Dirección expresó que el
demandante no había mostrado voluntad alguna en su utilización, razón por la
que la administración municipal estaba a la espera de un pronunciamiento del
comerciante informal en ese sentido.
En lo relativo
al suministro de créditos, auxilios y demás estímulos para las personas que
ejercen el comercio informal, la entidad señaló que el instituto de fomento
Infibagué, en convenio con Actuar han conferido microcréditos destinados a la
financiación de empresas familiares. De la misma forma, durante 2004 y 2005 el
Servicio Nacional de Aprendizaje – Sena había impartido cursos para los
vendedores informales en las materias de “emprendimiento empresarial”,
microempresas y formas asociativas de trabajo.
Por último,
reafirmó que de conformidad con lo dispuesto en la Ley 9ª de 1989, estaba
prohibida la venta de alimentos en el espacio público, habida cuenta la
imposibilidad de garantizar en esos sitios las condiciones mínimas de
salubridad inherentes a esa actividad.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Problema jurídico
A partir de los
precedentes expuestos y de las pruebas decretadas en sede revisión, corresponde
a la Sala determinar si la actuación adelantada por el municipio de Ibagué en
el sentido de recuperar el espacio público ocupado por el comercio informal
adelantado por el ciudadano Vargas Sierra, otorgándole para ello alternativas
de reubicación en actividades distintas a las que desempeñaba originalmente,
vulnera sus derechos constitucionales al trabajo y al mínimo vital.
Para resolver
esta controversia la Corte reiterará el precedente constitucional relacionado
con el debate entre la protección del espacio público y la eficacia de los
derechos fundamentales de los comerciantes informales.  Posteriormente, hará
alusión especial a las limitaciones que el principio de confianza legítima
impone al ejercicio de acciones estatales de recuperación de ese espacio, específicamente
en lo relativo al ejercicio de la actividad que desarrollaba el comerciante
informal con consentimiento de la administración.  Luego, a partir de las
reglas que se deriven de este análisis, resolverá el caso concreto.
Protección
del espacio público por parte del Estado y eficacia de los derechos
fundamentales de los comerciantes informales. Confianza legítima.  Deber de
implementar políticas razonables de reubicación. Reiteración de jurisprudencia
En la reciente
sentencia T-465/06, esta Sala de Revisión asumió el estudio de un grupo de
vendedores informales del municipio de Arauca, quienes consideraron que fueron
vulnerados sus derechos fundamentales en razón del desalojo del parque de
ocupaban, actuación adelantada por parte de la administración en cumplimiento
de la política trazada por el ente territorial para la recuperación del espacio
público.  Para resolver la controversia jurídica planteada, la Sala efectuó una
síntesis de la jurisprudencia constitucional sobre el principio de confianza
legítima y el consecuente deber estatal de implementación de políticas de
reubicación, entendidos como mecanismos para resolver la tensión entre el
ejercicio de los derechos fundamentales de los vendedores informales y la
necesidad de proteger el espacio público.  El debate que plantea el asunto de
la referencia recaba sobre esta tensión, por lo que la Sala, en cumplimiento de
lo dispuesto en el artículo 35 del Decreto 2591 de 1991, reiterará a
continuación el contenido del análisis efectuado en la sentencia mencionada.
La controversia
constitucional generada por la ocupación irregular del espacio público por
parte de vendedores informales es un asunto suficientemente discutido por la
jurisprudencia de esta Corporación.[2] Este debate, en líneas
generales, se centra en la tensión entre el deber estatal de proteger la
integridad del espacio público y su destinación para el uso común, consagrado
en el artículo 84 Superior[3], y la eficacia del
derecho constitucional al trabajo de quienes, al estar excluidos de los
mecanismos formales de inserción laboral, deben dedicarse a actividades de
comercio en dicho espacio.
El cumplimiento
del deber de protección del espacio público obliga a las autoridades públicas a
ejercer todas aquellas medidas destinadas a impedir su ocupación indebida,
entre ellas la ejecución de planes de recuperación que comprendan el retiro de
las personas que irregularmente hacen uso del mismo, entre ellas los
comerciantes informales.  No obstante, frente a la implementación de estas
políticas de reubicación concurren dos grupos de dificultades definidos: En
primer lugar, son evidentes las condiciones de marginalidad de grupos
significativos de la población que, ante la imposibilidad del Estado de
asegurar una política de pleno empleo, deben hacer uso de la informalidad para
garantizar su subsistencia. En segundo término es usual que las
administraciones municipales y distritales ejerzan acciones u omisiones,
prolongadas en el tiempo, que otorguen apariencia de legalidad a la ocupación
del espacio público, entre ellas, el otorgamiento de licencias o permisos o la
simple tolerancia por parte de la administración de su uso indiscriminado.[4]
La solución que
la jurisprudencia constitucional ha previsto para el primer grupo de las
dificultades mencionadas parte de considerar que las autoridades del Estado
social y democrático de derecho poseen la obligación de diseñar e implementar
las medidas tendientes a la erradicación de la pobreza y la promoción, bajo un
criterio de igualdad material, de los individuos que por sus particulares
condiciones, son titulares de la especial protección por parte del Estado.[5]
En ese sentido, toda actuación de las autoridades que incorpore medidas que se
conviertan en factores generadores de pobreza, como es la recuperación del
espacio público, deben ir necesariamente acompañadas de acciones que
contrarresten tales efectos negativos.  El contenido de las obligaciones
estatales en comento fue expuesto por la Corte en la sentencia T-772 de 2003
del siguiente modo:
“En este orden de ideas, resalta la Sala que las
políticas, programas o medidas estatales cuya ejecución se convierta en una
fuente de pobreza para los afectados, y que no prevean mecanismos
complementarios para contrarrestar en forma proporcionada y eficaz dichos
efectos negativos, resultan injustificables a la luz de las obligaciones
internacionales del país en materia de promoción de los derechos económicos,
sociales y culturales, así como a la luz del principio constitucional del
Estado Social de Derecho y sus diversas manifestaciones a lo largo de la Carta[6].
Por lo mismo, el diseño y la ejecución de tales políticas, programas o medidas
constituyen, prima facie, un desconocimiento del deber estatal de
erradicar las injusticias presentes y mejorar las condiciones de vida de la
población, dado su carácter intrínsecamente regresivo, que no encuentra soporte
alguno en el marco del orden constitucional instaurado en Colombia a partir de
1991.
Por lo anterior, las políticas públicas, programas o medidas
diseñadas y ejecutadas por las autoridades de un Estado Social de Derecho, han
de partir de una evaluación razonable y cuidadosa de la realidad sobre la cual
dichas autoridades efectuarán su intervención, y formularse de manera tal que
atiendan a los resultados fácticos derivados de la evaluación en cuestión, no a
un estado de cosas ideal o desactualizado, en forma tal que no se afecte
indebidamente el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas.
En otras palabras, al momento de su formulación y ejecución, se deben haber
estudiado, en lo que sea técnicamente posible, todas las dimensiones de dicha
realidad que resultarán afectadas por la política, programa o medida en
cuestión, incluida la situación de las personas que verán sus derechos
severamente limitados, a quienes se deberá ubicar, por consiguiente, en una
posición tal que no queden obligados a soportar una carga pública
desproporcionada; con mayor razón si quienes se encuentran afectados por las
políticas, programas o medidas pertinentes están en situación de especial
vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad
económica: frente a estas personas o grupos se deberán adelantar, en forma
simultánea a la ejecución de la política en cuestión, las medidas necesarias
para minimizar el daño recibido, de tal manera que se respete el núcleo
esencial de su derecho al mínimo vital y a la subsistencia en condiciones de
dignidad.
Sólo así se cumple con el requisito de proporcionalidad que
debe acompañar a cualquier limitación del goce efectivo de los derechos
fundamentales en un Estado Social de Derecho: además de (i) estar dirigidas a
cumplir con un fin legítimo e imperioso, y (ii) desarrollarse a través de
medios plenamente ajustados a la legalidad –que garanticen el respeto por el
debido proceso y la dignidad de las personas-, y que además sean necesarios
para materializar tal finalidad, estas limitaciones (iii) deben ser
proporcionales en el contexto de los mandatos del Constituyente, es decir, no
pueden sacrificar en exceso otros intereses constitucionalmente protegidos en
aras de promover una finalidad constitucional específica.
Es, así, en el contexto del cumplimiento de los deberes sociales del
Estado, y de la prohibición de adelantar políticas, programas o medidas
desproporcionadas, que no consulten cuidadosamente la realidad sobre la cual se
habrán de aplicar y los efectos que tendrán sobre el goce efectivo de los
derechos constitucionales -especialmente en relación con la erradicación de la
pobreza y la promoción de los derechos económicos, sociales y culturales-, que
se debe estudiar el tema específico de las políticas y programas de
recuperación del espacio público (…)”.
La necesidad de
implementar acciones destinadas a contrarrestar los efectos lesivos de las
políticas de restitución del espacio público se ve reforzada por la respuesta
que la jurisprudencia constitucional ha otorgado al segundo grupo de problemas
propuestos, con base en la aplicación del principio de la confianza legítima.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, este principio “se aplica como mecanismo para conciliar el
conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha
creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar
súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado
deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de
protección y debe respetarse.”[7]
Empero, la misma jurisprudencia
también ha previsto que la aplicación del principio de confianza legítima no es
óbice para que la administración adelante programas que modifiquen tales
expectativas favorables, sino que, en todo caso, no “puede crear cambios
sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y fundamentados en
la convicción objetiva, esto es fundada en hechos externos de la administración
suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente legalidad de la
conducta desarrollada por el particular.”[8]
En ese sentido, para que pueda concluirse que se
está ante un escenario en el que resulte aplicable el principio en comento
deberá acreditarse que[9] (i)
exista la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público,
lo que para el caso propuesto se acredita a partir de la obligación estatal de
proteger la integridad del espacio público y los derechos constitucionales que
son anejos a su preservación; (ii) la desestabilización cierta,
razonable y evidente en la relación entre administración y los ciudadanos, la
cual es connatural a los procedimientos de restitución del espacio público
ocupado por vendedores informales; (iii) se trate de comerciantes
informales que hayan ejercido esa actividad con anterioridad a la decisión de
la administración de recuperar el espacio público por ellos ocupado y que dicha
ocupación haya sido consentida por las autoridades correspondientes[10]  y (iii) la obligación de adoptar
medidas por un periodo transitorio que adecúen la actual situación a la nueva
realidad, deber que la jurisprudencia constitucional relaciona con el diseño e
implementación de políticas razonables, dirigidas al otorgamiento de
alternativas económicas que garanticen la subsistencia de los afectados con las
medidas de restitución del espacio público.
El precedente jurisprudencial analizado prevé que
ante la inequidad social que demuestra el ejercicio del comercio informal y la
grave afectación de los derechos fundamentales de quienes se ven relegados a
estas actividades, es imprescindible que el Estado ofrezca, previamente a la
ejecución de un programa de recuperación del espacio público, medidas dirigidas
a aminorar los efectos lesivos, en términos de derechos fundamentales, de la
aplicación de dicho programa. En ese sentido, todo plan de restitución del
espacio público debe estar acompañado de una política dirigida a impedir la
afectación desproporcionada de los intereses de grupos marginados de la
población.
La justificación constitucional de esta política
está sustentada, además, en el principio de igualdad material, el cual sirve de
herramienta para conciliar el interés general, representado en el uso común del
espacio público y los intereses particulares de quienes se dedican al comercio
informal.  Como lo ha indicado la jurisprudencia constitucional, “privar a quien busca escapar de la pobreza de los únicos medios de
trabajo que tiene a su disposición, para efectos de despejar el espacio público
urbano sin ofrecerle una alternativa digna de subsistencia, equivale a
sacrificar al individuo en forma desproporcionada frente a un interés general
formulado en términos abstractos e ideales, lo cual desconoce abiertamente
cualquier tipo de solidaridad. Si bien el interés general en preservar el
espacio público prima, en principio, sobre el interés particular de los
vendedores informales que lo ocupan para trabajar, las autoridades no pueden
adoptar medidas desproporcionadas para promover tal interés general, sino
buscar fórmulas conciliatorias que armonicen los intereses en conflicto y
satisfagan al máximo los primados de la Carta.  (…)De lo contrario, tras la
preservación formal de ese “interés general” consistente en contar con un
espacio público holgado, se asistiría –como de hecho sucede- al sacrificio de
individuos, familias y comunidades enteras a quienes el Estado no ha ofrecido
una alternativa económica viable, que buscan trabajar lícitamente a como dé
lugar, y que no pueden convertirse en los mártires forzosos de un beneficio
general.”[11]
Con base en los
precedentes expuestos, la Corte ha fijado los requisitos para la legitimidad,
desde la perspectiva constitucional, de los planes de restitución del espacio
público ocupado por comerciantes informales que ejercen esta actividad bajo el
amparo de la confianza legítima.  De acuerdo con ellos, las autoridades están
enteramente facultadas para llevar a cabo acciones tendientes a la recuperación
y preservación del espacio público, a condición que[12]
(i) se adelanten con observancia del debido proceso y el trato digno a
quienes resulten afectados con la política; (ii) se respete la confianza
legítima de los comerciantes informales; (iii) estén precedidas de una
cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habrán de tener efectos, con
el seguimiento y la actualización necesarios para guardar correspondencia entre
su alcance y las características de dicha realidad, con miras a asegurar el
goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales a través del
ofrecimiento de alternativas económicas a favor de los afectados con la
política; y (iv) se ejecuten de forma tal que impidan la lesión
desproporcionada del derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables y
pobres de la población, al igual que la privación a quienes no cuentan con
oportunidades de inserción laboral formal de los únicos medios lícitos de
subsistencia a los que tienen acceso.
El principio
de confianza legítima para el caso de los vendedores informales y la
conservación del ejercicio de la actividad comercial
Las reglas
anteriormente analizadas, que buscan conciliar el deber estatal de preservación
del espacio público y la eficacia de los derechos fundamentales de los
vendedores informales afectados con su restitución, parten de considerar que
determinadas acciones y omisiones del Estado otorgan una apariencia de
legalidad al ejercicio de la actividad comercial en esos espacios. A partir de
esta concesión tácita de legitimidad al comercio informal, la jurisprudencia
constitucional hace uso del principio de confianza legítima, de acuerdo con el
cual concluye la necesidad que toda política de recuperación del espacio
público esté acompañada de medidas de reubicación para los vendedores
afectados.
Como se anotó,
esta Corporación también ha dispuesto determinadas condiciones que cualifican
la implementación de estas medidas de reubicación. En efecto, la acción del
Estado en estos eventos debe estar precedida de una cuidadosa evaluación de las
circunstancias fácticas en las que se encuentren los vendedores, a partir de la
cual se creen instrumentos de reubicación de los afectados con la política de
recuperación, que consulten esa realidad y que permitan en el mayor grado
posible la eficacia de los derechos fundamentales del comerciante informal, en
especial el derecho al mínimo vital.
En ese sentido,
el recto entendimiento del principio de confianza legítima permite inferir que
no basta que la administración adelante una política de reubicación, cualquiera
que esta sea, sino que es necesario que la misma genere el menor impacto
posible respecto del ejercicio de los derechos constitucionales de los
afectados. Por lo tanto, no resultarán admisibles desde la perspectiva
constitucional medidas de reubicación que atenten o limiten
desproporcionadamente los derechos fundamentales de los comerciantes
informales.
Un ejemplo de
esta situación fue analizado por esta Sala de Revisión en la sentencia T-521 de
2004. En esa oportunidad se estudió el caso de una vendedora informal, madre
cabeza de familia, a quien se le había concedido licencia para la instalación
de una caseta en el espacio público, permiso que fue renovado en varias
oportunidades en consideración del pago de servicios públicos e impuesto de
industria, comercio y avisos. Sin embargo, la administración municipal le comunicó
que en el término de ocho días debía cambiar su caseta por un “toldo”, so pena
de retirarla del lugar que ocupaba.  Al respecto la Corte consideró, de acuerdo
con el precedente reiterado en este fallo, que una decisión de esta naturaleza
era incompatible con el principio de confianza legítima.  Ello en tanto, “si
bien ninguna apropiación del espacio público resulta legítima y mucho menos si
se desconocen los términos y requisitos concedidos excepcionalmente por la
Administración para desarrollar ciertas actividades, lo cierto es que en casos
como el de la accionante, las licencias o
permisos a ella concedidos constituyen prueba de su buena fe[13] la cual debe ser respetada por la entidad accionada
al pretender cambiar su situación, puesto que de lo contrario se afectaría
adicionalmente el derecho al trabajo de la tutelante”.
Conforme lo anterior, la Corte protegió los
derechos fundamentales de la actora, ordenó que se adelantara nuevamente la
actuación administrativa conforme los postulados del debido proceso y en
atención a las particulares condiciones fácticas de la afectada y, por último,
determinó que toda acción de restitución del espacio público debía estar
supeditada a la reubicación de la demandante “en un lugar apto para el ejercicio de su actividad de comercio
informal en condiciones dignas, cuando menos iguales a las que se le
concedieron con la Resolución 199 de 1987”, acto
que le había concedido licencia para el ejercicio del comercio en la caseta.
Las
consideraciones de la anterior providencia permiten a la Sala sostener que la
extensión del principio de confianza legítima puede, en algunos eventos,
cobijar las condiciones de ejercicio de la venta informal e, incluso, la naturaleza
misma de la actividad comercial desarrollada.  En efecto, si un comerciante
informal afectado con la política de reubicación ha desarrollado determinada
actividad lícita por un tiempo determinado y con la anuencia de la
administración, comprobable a través de la concesión de permisos y licencias;
la reubicación para el ejercicio de una labor opuesta a la desarrollada se
muestra como una carga irrazonable, que desconoce la realidad anterior a la
implementación de la política  de restitución del espacio público y defrauda la
confianza legítima de que es titular el vendedor informal.  Una comprensión de
las reglas expuestas en sentido contrario, esto es, que permitiera a la
administración prever la política de reubicación de los comerciantes informales
al margen de toda consideración sobre la naturaleza de la actividad
desarrollada previamente a la implementación de las medidas de restitución
desconoce tanto el alcance del principio de confianza legítima, como el deber
estatal de evaluar la realidad afectada con la protección del espacio público
en términos de menor afectación de los derechos fundamentales de los
comerciantes informales.
Caso concreto
El ciudadano Vargas Sierra considera que la Secretaría de Gobierno
de la Alcaldía de Ibagué vulneró sus derechos fundamentales por el hecho de
desalojarlo del espacio público sin haber adelantado una política de
reubicación acorde con la naturaleza de la actividad comercial desarrollada.
Sobre el particular, el actor señala que por veintidós años se ha dedicado a la
venta estacionaria de alimentos y la administración municipal pretende cumplir
con la política de reubicación en su caso particular a través de la asignación
de un “triciclo saltarín” destinado al comercio de confitería.  El actor
considera que esa actividad no es compatible con su avanzada edad y con el
hecho que durante un lapso significativo de su vida laboral ejerció el comercio
informal en la venta de buñuelos y avena, actividad diametralmente opuesta a la
que pretende asignarle la administración.
La entidad demandada sostiene que la política de restitución del
espacio público por ella adelantada responde a la necesidad de dar cumplimiento
a lo resuelto por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que, en
todo caso, se ha respetado la confianza legítima de los vendedores informales
que, como en el caso del actor, han ejercido actividades comerciales en el
espacio público con el reconocimiento de la administración municipal.  Ante el
decreto de pruebas ordenado por el magistrado sustanciador, la Dirección de
Espacio Público y Control Urbano sostuvo que el municipio había diseñado varias
alternativas de reubicación, entre ellas el “programa saltarín” y la concesión
de locales comerciales destinados a la venta de mercancías varias.  Adicionalmente,
la Dirección reiteró la imposibilidad del ejercicio de la venta de alimentos en
el espacio público, amén de la insuficiencia de las condiciones sanitarias
adecuadas para el desarrollo de esta labor.
Verificados los hechos probados en el expediente se tiene que en el
caso concreto concurren los elementos fácticos descritos por la jurisprudencia
constitucional para predicar la vigencia del principio de confianza legítima.
La Sala comprueba que en al menos dos oportunidades el municipio de Ibagué
concedió carnés en los que reconoció al actor como comerciante informal
dedicado a la venta de alimentos.  En el mismo sentido, el demandante demostró
que para los años de 1997 y 1999 pagó a favor del municipio el impuesto de
industria y comercio por el ejercicio del comercio informal  Además, la
Resolución 205 de 2004, que ordena la restitución del espacio público ocupado
por el actor, da cuenta que éste tenía organizada una incipiente
infraestructura comercial. Al respecto, en el mencionado acto administrativo se
señala que un profesional de la Dirección hizo una visita al lugar y encontró
que estaba dispuesta una caseta metálica empotrada al piso por una placa de
concreto.
Con base en lo expuesto la Sala advierte que el actor desarrolló con
vocación de permanencia la venta estacionaria de alimentos en el espacio
público, actividad comercial que fue reconocida sostenidamente por la
administración municipal y que, incluso, sirvió de hecho generador para el pago
de tributos. En estas condiciones y conforme a las reglas precedentes, la
aplicación del principio de confianza legítima se extiende no sólo al deber
estatal de implementación de programas de reubicación, entendida como el
ofrecimiento de una nueva labor que garantice la subsistencia del afectado,
sino también a la posibilidad de continuidad de la actividad comercial
desarrollada.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta el importante lapso en que el
actor ha desarrollado el comercio de alimentos y su condición de adulto mayor
sujeto de la especial protección por parte del Estado.  Estas circunstancias
tornan en desproporcionado el cambio abrupto de actividad comercial a otra para
la cual el demandante carece de experiencia alguna.  Finalmente, también debe advertirse
que no concurren motivos suficientes para que la administración municipal no
haya ofrecido al actor una alternativa de reubicación más acorde con su
realidad previa a la restitución del espacio público.  En efecto, la respuesta
dada a esta Corporación por la Dirección de Espacio Público de Ibagué da cuenta
que la administración ha dispuesto entre sus programas de reubicación de los
vendedores informales la concesión de locales comerciales. Sin embargo, no
indicó qué motivos habían llevado al gobierno municipal a negar una de esas
posibilidades de reubicación para el caso del ciudadano Vargas Sierra.
Consideradas las anteriores conclusiones, la Sala concluye que la
actuación de la entidad demandada, en el sentido de otorgar al actor una
alternativa de reubicación no acorde con la actividad comercial desarrollada y
consentida sostenidamente por la administración municipal, es incompatible con
el principio de confianza legítima y, por consiguiente, vulnera el derecho
constitucional al trabajo en conexidad con el derecho fundamental al mínimo
vital. En consecuencia, la Corte revocará los fallos de instancia, tutelará los
derechos mencionados y ordenará a la administración municipal de Ibagué que
adelante las acciones tendientes a que el actor sea beneficiario de un programa
de reubicación compatible con la actividad desarrollada con anterioridad a la
restitución del espacio público.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR las sentencias
proferidas el 9 de febrero de 2006 por el Juzgado Primero Penal Municipal de
Ibagué y el 30 de marzo el mismo año por el Juzgado Segundo Penal del Circuito
de esa ciudad.  En su lugar, CONCEDER la tutela de los derechos
constitucionales al mínimo vital y al trabajo del ciudadano Luis Hernando
Vargas Sierra.
SEGUNDO: ORDENAR al Secretario de
Gobierno Municipal y Seguridad Ciudadana de Ibagué que en el término de diez
(10) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, adelante las
gestiones necesarias para asignar al ciudadano Vargas Sierra uno de los sitios
dispuestos por la administración municipal para la reubicación de vendedores
ambulantes, de forma tal que pueda ejercer una actividad comercial similar a la
desarrollada con anterioridad a la restitución del espacio público y de acuerdo
con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Por Secretaría General,
líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de
1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Ponente
Presidente
de la Sala
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
Con el fin de comprobar este consentimiento, el actor adjunta
como pruebas documentales a la acción de tutela (i) copia del “Carnet de
Vendedor Ambulante”, expedido por la División de Control y Vigilancia Municipal
de Ibagué el 20 de diciembre de 1989 y con vigencia hasta el 31 de diciembre
del mismo año: (ii) copia del cobro del impuesto de industria y comercio
a favor de la Secretaría de Hacienda Municipal de Ibagué, con constancia de
pago de abril de 1999; y (iii) copia del carné otorgado por la
Secretaría de Gobierno y Seguridad Ciudadana.  Al reverso del documento se lee
lo siguiente: “El portador de este carnet adquirió confianza legítima en
armonía con los fallos de la Corte Constitucional. Por lo tanto su ubicación en
el espacio público es de carácter temporal, con vigencia hasta el día de su
reubicación y/o relocalización por parte de la administración municipal.”
[2]
Sobre el particular pueden consultarse las sentencias
T-225/92, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein; T-617/95, M.P. Alejandro Martínez
Caballero; SU-360/99, M.P. Alejandro Martínez Caballero y T-772/03, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.  En todos estos casos, la Corte se ocupó de la
problemática generada por la adopción de planes de recuperación del espacio
público y la afectación correlativa de los intereses de los comerciantes
informales.
[3]
Acerca del concepto de espacio público y su protección
constitucional; Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-360/99,
fundamento jurídico 2.
[4]
La identificación de estas dos clases de dificultades es producto del análisis
que la jurisprudencia constitucional ha realizado sobre el debate acerca de la
recuperación del espacio público.  Un balance importante de este precedente fue
realizado por la sentencia SU-360/99 en los términos siguientes:
“Así las cosas, un detallado
análisis de la jurisprudencia constitucional permite deducir las siguientes
líneas:
a) Como ya se dijo la defensa del
espacio público es un deber constitucionalmente exigible, por lo cual las autoridades
administrativas y judiciales deben ordenar su vigilancia y protección.
b) Quienes ejercen el comercio
informal hacen uso de su derecho al trabajo, el cual también goza de protección
constitucional. Claro que la actividad de los vendedores informales coloca en
conflicto el deber de preservar el espacio público y el derecho al trabajo; y,
hay algo muy importante, en algunas oportunidades se agregó que también habría
que tener en cuenta la obligación estatal de “propiciar la ubicación laboral
de las personas en edad de trabajar”, (Sentencias T-225 de 1992 M.P. Jaime
Sanín Greiffenstein y T-578 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.)
c) Pese a que, el interés general
de preservar el espacio público prima sobre el interés particular de los
vendedores ambulantes y estacionarios, es necesario, según la jurisprudencia,
conciliar proporcional y armoniosamente los derechos y deberes en conflicto.
Por consiguiente, el desalojo del espacio público está permitido
constitucionalmente, siempre y cuando exista un proceso judicial o policivo que
lo autorice, con el cumplimiento de las reglas del debido proceso previo al
desalojo y que se dispongan políticas que garanticen que los “ocupantes no
queden desamparados porque estamos en un Estado Social de Derecho”
(Sentencia T-396 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell).
d) De ahí que las personas que
usan el espacio público para fines de trabajo pueden obtener la protección, a
través de la acción de tutela, siempre y cuando se encuentren amparados por el
principio de la confianza legítima con las condiciones que la jurisprudencia ha
indicado. Es así como los comerciantes informales pueden invocar el aludido
principio de confianza legítima, si demuestran que las actuaciones u omisiones
de la administración anteriores a la orden de desocupar, les permitía concluir
que su conducta era jurídicamente aceptada, por lo que esas personas tenían
certeza de que “la administración no va a exigirle más de lo que
estrictamente sea necesario para la realización de los fines públicos que en
cada caso concreto persiga” (Sentencia T-617 de 1995 M.P. Alejandro
Martínez Caballero).
Dentro de este contexto,
constituyen pruebas de la buena fe de los vendedores ambulantes: las licencias,
permisos concedidos por la administración (sentencias T-160 de 1996 M.P. Fabio
Morón Díaz, T-550 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-778 de 1998 M.P.
Alfredo Beltrán Sierra), promesas incumplidas (sentencia T-617 de 1995),
tolerancia y permisión del uso del espacio público por parte de la propia
administración (sentencia T-396 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell y T-438
de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero). Como corolario de lo anterior se
tiene que los actos y hechos administrativos que autorizan el ejercicio del
comercio informal no pueden ser revocados unilateralmente por la
administración, sin que se cumplan con los procedimientos dispuestos en la ley.
También se dio un caso, por parte de la Alcaldía de
Cúcuta, de expedición de normas que prohibían el comercio informal en la
denominada zona crítica y de la decisión de no expedir permisos provisionales y
de derogar los ya expedidos; y, sin embargo, la tutela prosperó por protección
al derecho al trabajo y se ordenó la reubicación, pese al decreto que derogó
permisos anteriores. (Sentencia T-091 de 1994 M.P. Hernando Herrera Vergara).”
[5]
Una explicación ampliada de este deber, para el caso de los
vendedores informales, se encuentra en la sentencia T-772/03, fundamento
jurídico 3.2
[6]
Ver sentencia C-1064 de 2001, MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime
Córdoba Triviño.
[7] Cfr. Corte Constitucional, sentencia SU-360/99, fundamento jurídico 5.
[8] Ibídem
[9] Ibídem.
[10]
Para el caso específico de este requisito, Cfr. Corte Constitucional,
sentencia T-160/96, M.P. Fabio Morón Díaz.
[11] Cfr.
Corte Constitucional, sentencia T-772/03,
fundamento jurídico 3.3
[12] Ibídem.
[13]
Corte Constitucional T-160 de 1996 M.P.
Fabio Morón Díaz, T-550 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-778 de 1998 M.P.
Alfredo Beltrán Sierra y SU-360 de 19999 M.P. Alejandro Martínez Caballero.