C-666-00
Sentencia C-666/00
Sentencia C-666/00
JURISDICCION
COACTIVA-Concepto
La jurisprudencia ha definido la
jurisdicción coactiva como un "privilegio exorbitante" de la
Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que
medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble
calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del
interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para
cumplir eficazmente los fines estatales.
JURISDICCION
COACTIVA-Naturaleza
JURISDICCION
COACTIVA-Finalidad/JURISDICCION
COACTIVA POR ORGANISMOS VINCULADOS
La finalidad de la jurisdicción coactiva
consiste en recaudar en forma rápida las deudas a favor de las entidades
públicas, para así poder lograr el eficaz cumplimiento de los cometidos
estatales. Pero esta justificación no es aplicable a entes que despliegan
actividades semejantes a las de los particulares, aunque aquéllas también
estén, de una u otra forma, destinadas a hacer efectivos los fines del Estado.
La conversión de las entidades vinculadas en "jueces" y partes puede
afectar el equilibrio de las relaciones entre aquéllas y los particulares, con
quienes compiten libremente en actividades industriales y comerciales.
ACTOS DE GESTION
DE ENTIDADES VINCULADAS
Las actividades generalmente atribuidas por
la ley a las entidades vinculadas corresponden, consideradas materialmente, a
actos de gestión y no de autoridad y, por ello, aquéllas no deben estar
investidas de una atribución exorbitante que está ligada al concepto de imperio
del Estado. En estos eventos, los conflictos que se presenten con los
particulares deben llevarse a los estrados judiciales, con el fin de respetar
el debido proceso y los principios de imparcialidad y de juez natural.
FUNCIONES
ADMINISTRATIVAS POR ENTES VINCULADOS-Atribución por parte del legislador
Es posible que el legislador, en ejercicio
de su libertad de conformación de la estructura administrativa, asigne a
ciertos entes vinculados funciones administrativas. En estos casos, la
atribución excepcional en cuestión estaría plenamente justificada, en cuanto
las funciones administrativas asignadas expresamente por la ley llevarían
implícita la noción de imperium.
CONSTITUCIONALIDAD
CONDICIONADA
Referencia:
expediente D-2706
Demanda de
inconstitucionalidad (parcial) contra el artículo 112 de la Ley 6 de 1992
Actor: Hernán
Antonio Barrero Bravo
Magistrado Ponente:
Dr. JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Santa Fe de Bogotá,
D.C., a los ocho (8) días de junio de dos mil (2000).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en
relación con la demanda de inconstitucionalidad (parcial) que, en uso de su
derecho político, presentó el ciudadano Hernán Antonio Barrero Bravo contra el
artículo 112 de la Ley 6 de 1992.
I. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
A continuación se
transcribe, subrayando lo demandado, el texto de la disposición objeto de
proceso:
"LEY 6 DE 1992
(Junio 30)
por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan
facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste
de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones.
EL Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
Artículo 112.- Facultad de cobro coactivo
para las entidades nacionales. De conformidad con
los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, las entidades
públicas del orden nacional tales como ministerios, departamentos
administrativos, organismos adscritos y vinculados, la Contraloría
General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la
Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para
hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y
de la Nación. Para este efecto la respectiva autoridad competente, otorgará
poderes a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados
especiales que sean abogados titulados”.
II. LA
DEMANDA
Dice
el demandante que la expresión acusada vulnera los artículos 116 y 121 de la
Constitución Política.
Manifiesta
que el proceso de jurisdicción coactiva es de naturaleza administrativa, y que
mediante él, en virtud de mandato legal otorgado por los artículos 68 y 79 del
Código Contencioso Administrativo, se faculta a algunas entidades de la
Administración Pública para que hagan efectivos los créditos que en su favor o
a nombre de la Nación, los particulares u otras entidades les adeuden.
Según
el actor, la propia Carta Política, en el artículo 116, inciso 3, permite  que
excepcionalmente la ley atribuya función jurisdiccional en materias precisas a
determinadas autoridades administrativas.
El
artículo 13 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia -añade la
demanda- establece que las autoridades administrativas, excepcionalmente,
ejercen función jurisdiccional, de acuerdo con lo establecido en la
Constitución, de conformidad con las normas sobre competencia y procedimiento
previstas en la ley.
Señala
que la inconstitucionalidad de la expresión “y vinculados” proviene de dos
circunstancias: la primera consiste en que las empresas industriales y
comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta no son, como lo exige
el artículo 116 de la Constitución “autoridades administrativas” y, por tanto,
carecen de lo que denominan los doctrinantes franceses “puissance publique”,
dispensada a la Administración, cuya característica especial tiene que ver con
el privilegio de la decisión ejecutoria; la segunda en que -según su criterio-
la disposición acusada desconoce que los actos expedidos por los organismos
vinculados para el desarrollo de su actividad propia, industrial, comercial o
de gestión económica, se sujetan a las disposiciones del Derecho Privado, al
tenor de lo dispuesto por los artículos 93 y 97 de la Ley 489 de 1998, y por lo
tanto, los actos expedidos por aquellos organismos no son actos administrativos
que cuenten con las características de ejecutoriedad, ejecutividad y
obligatoriedad, elementos propios del acto administrativo de acuerdo con el
artículo 68 del Código Contencioso Administrativo.
III.
INTERVENCIONES
La ciudadana Ana
Lucia Padrón Carvajal, obrando en calidad de apoderada de la Contraloría
General de la Nación, presenta escrito mediante el cual expone las razones que
a su juicio ameritan la declaración de exequibilidad de la expresión acusada.
En primer término,
advierte que en su criterio el actor presenta en su demanda una interpretación
subjetiva de lo que en su entender la Constitución Política señala como
“autoridades administrativas” y de las expresiones “organismos y entidades
administrativas” y “actos administrativos expedidos por los organismos
vinculados”, contenidas en el artículo 49 de la Ley 489 de 1998.
Por otra parte, la
interviniente expresa que la facultad otorgada en la disposición acusada no
vulnera ningún artículo de la Constitución, por cuanto las entidades
autorizadas para ejercer la jurisdicción coactiva sí tienen el carácter de
autoridades administrativas conforme lo dispuesto por el inciso 5 del artículo
115 de la Carta, que define cuáles entidades forman parte de la Rama Ejecutiva.
Así mismo porque en
virtud de la Ley 489 de 1998, al definir qué se entiende por organismos que
conforman el sector descentralizado de la Administración Pública Nacional, por
empresas industriales y comerciales así como por sociedades de economía mixta,
estableció que estos organismos desarrollan actividades de naturaleza
industrial o comercial conforme a las reglas de Derecho privado, salvo las
excepciones que consagra la ley y una de ellas es la que indica el artículo 112
parcialmente impugnado.
También presenta
escrito el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ciudadano
Manuel Avila Olarte, mediante el cual expresa los argumentos que a su juicio
ameritan la exequibilidad de la expresión objeto de la presente revisión
constitucional.
Manifiesta,
invocando jurisprudencia de la Corte Constitucional, que la norma parcialmente
demandada no vulnera el artículo 116 de la Carta Fundamental, en virtud de la
autorización expresa que se le otorga a las autoridades administrativas para
ejercer algunas funciones jurisdiccionales, en la medida en que la jurisdicción
coactiva no correspondería a una función judicial sino administrativa.
Recuerda el
interviniente que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 150, numeral 23
de la Constitución, el legislador es el órgano de la Administración Pública
competente para definir y señalar cuáles autoridades pueden ejercer la
jurisdicción coactiva como función administrativa.
Desconoce el
argumento expuesto por el demandante según el cual, los órganos estatales
vinculados al sector central de la Administración no se rigen exclusivamente
por el Derecho privado -según la Ley 489 de 1998-, sino también por las reglas
del Derecho público, cuando así lo determine excepcionalmente la ley (art. 85 y
97 Ibídem).
Expresa que otra
razón que carece de sustento constitucional y que es expuesta por el
demandante, es la de restringir únicamente las obligaciones que prestan mérito
ejecutivo a aquéllas que se encuentren expresadas en actos administrativos,
toda vez que según el artículo 68 del C.C.A., el documento que contenga la
deuda a favor del órgano estatal respectivo, puede estar contenido en un texto
que contenga una obligación clara, expresa y exigible.
Finalmente
manifiesta el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que los
órganos del Estado vinculados al sector central de la Administración Pública, hacen
parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público, es decir, que se trata de
autoridades administrativas o ejecutivas, que no pueden, por tanto, ejercer una
función judicial.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la
expresión impugnada.
Considera ese
Despacho que el ejercicio de la jurisdicción coactiva corresponde a una función
administrativa y que si, en virtud del artículo 116 de la Carta Política, las
autoridades administrativas y aun los particulares están autorizados para
ejercer funciones judiciales, con mayor razón puede facultarse a las
autoridades públicas para ejercer la ejecución por vía de la jurisdicción
coactiva. Lo anterior, por cuanto esta jurisdicción no reúne los requisitos
propios de un proceso judicial, sino que corresponde al ejercicio de las
potestades propias de la Administración.
En criterio del
Procurador, la jurisdicción coactiva se traduce en una manifestación del
ejercicio de los poderes exorbitantes de la Administración, y se ejerce
respecto de obligaciones surgidas de actos de soberanía del Estado y no de
simples actos de comercio.
Manifiesta que la
supuesta transgresión alegada por el demandante al artículo 121 de la
Constitución no se presenta, por cuanto las entidades vinculadas sólo pueden
ejercer la jurisdicción coactiva en los casos y bajo las condiciones y
procedimientos que le establezca la ley.
Por otro lado, y en
torno al tema de la naturaleza jurídica de los organismos vinculados, considera
el Jefe del Ministerio Público quo éstos pueden realizar cobros a través del
procedimiento de jurisdicción coactiva, siempre y cuando se trate de asuntos
relacionados con las funciones administrativas que ellas cumplen, es decir,
cuando actúen como autoridad administrativa y no como empresa sometida al
régimen del Derecho privado.
Finalmente
manifiesta que, en torno al tema del ejercicio de la jurisdicción coactiva, en
relación a las obligaciones derivadas de los contratos administrativos, cabe
advertir que la Ley 80 de 1993 define las empresas industriales y comerciales
del Estado y las sociedades de economía mixta como entidades estatales y  que
en su artículo 4 señala como derecho de las entidades estatales, adelantar las
gestiones necesarias para el reconocimiento y cobro de las sanciones
pecuniarias y garantías a que hubiere lugar.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
La jurisdicción
coactiva y los organismos vinculados
La norma objeto de estudio otorga a los
organismos vinculados a la Administración Nacional la facultad de ejercer
jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a su favor,
según las reglas establecidas en los artículos 68 y 79 del Código Contencioso
Administrativo, a los que remite expresamente, circunscribiendo, por tanto,
dicha posibilidad a los actos y decisiones contemplados en las disposiciones
correspondientes (artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo).
En criterio de la Corte Constitucional, la
norma así concebida no tiene en cuenta elementos trascendentales para el
otorgamiento de la aludida atribución a los entes vinculados: su naturaleza
específica y las actividades que les corresponden, en cuyo desempeño están
asimilados a los particulares y sólo excepcionalmente se les confía, por la
ley, el ejercicio de funciones administrativas.
La remisión que se hace a las mencionadas
normas, en cuanto aluden de modo expreso a actos administrativos ejecutoriados
a favor de la Nación, de entidades territoriales y de establecimientos
públicos; a sentencias y decisiones judiciales ejecutoriadas dictadas a favor
del tesoro nacional, de entidades territoriales y de establecimientos públicos;
a liquidaciones de impuestos practicadas por funcionarios fiscales; y a
liquidaciones privadas que hayan quedado en firme, carece de trascendencia para
los fines del presente análisis de constitucionalidad en lo referente a las
entidades vinculadas, ya que dichos preceptos legales no les son
aplicables, como puede verse en los mismos textos, transcritos más adelante
(numerales 1, 2 y 3 del artículo 68 y art. 79 C.C.A.)
La remisión sí resulta relevante en cuanto
se refiere a contratos, pólizas de seguros y demás garantías que otorguen los
contratistas a favor de tales entes y en relación con documentos provenientes
de sus deudores por el ejercicio de actividades cumplidas en posición de
competencia con los particulares (numerales 4, 5 y 6 del artículo 68 C.C.A),
pero allí la Corte, como se verá en esta providencia, estima inconstitucional
el otorgamiento injustificado e indiscriminado de las facultades propias de la
jurisdicción coactiva a las entidades vinculadas, que, en lo
concerniente a sus actos de gestión y dada su naturaleza, carecen de la
autoridad reconocida al Estado.
Para una mejor comprensión de la
disposición objeto de juicio, deben tenerse en cuenta otras normas legales que
establecen cuáles son los organismos vinculados a los que aquélla se
refiere.
El parágrafo del artículo 50 de la Ley 489
de 1998 prescribe lo siguiente:
"Artículo 50.- Contenido de los actos
de creación. (...) Parágrafo- Las superintendencias, los
establecimientos públicos y las unidades administrativas especiales estarán
adscritos a los ministerios o departamentos administrativos; las empresas
industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta
estarán vinculadas a aquéllos; los demás organismos  y entidades estarán
adscritos o vinculados, según lo determine su acto de creación" (se
subraya).
Las empresas industriales y comerciales del
Estado y las sociedades de economía mixta son entidades descentralizadas por
servicios, y gozan de personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio propio, según lo prescriben los artículos 68 y 87 de la citada Ley.
El artículo 85 ibídem define a las
empresas industriales y comerciales del Estado como "organismos creados
por la ley o autorizados por ésta, que desarrollan actividades de naturaleza
industrial y comercial y de gestión económica conforme a las reglas del Derecho
Privado, salvo excepciones que consagra la ley...".
Definición similar traía el artículo 6 del
Decreto 1050 de 1968, y el 97 de la Ley 489 de 1998 señala que las sociedades
de economía mixta "son organismos autorizados por la ley, constituidos
bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital
privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial y  comercial
conforme a las reglas de Derecho Privado, salvo las excepciones que  consagra
la ley".
El artículo 8 del Decreto 1050 de 1968
definía en forma casi idéntica este tipo de entidades descentralizadas.
Ahora bien, se ha entendido que los
conceptos de adscripción y vinculación hacen referencia al grado
de autonomía de que gozan los entes descentralizados por servicios; la
vinculación supone una mayor independencia respecto de los órganos del sector
central de la Administración.
También habrá de hacerse alusión a lo
establecido en el artículo 68 del C.C.A., por cuanto el precepto atacado remite
a esta disposición. Dicha norma señala cuáles obligaciones prestan mérito
ejecutivo por jurisdicción coactiva, de la siguiente forma:
"Artículo 68.- Prestarán mérito
ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación
clara, expresa y actualmente exigible, los siguientes documentos:
1. Todo acto administrativo ejecutoriado que
imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un
establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma
líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.
2. Las sentencias y demás decisiones
jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, de una
entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la
obligación de pagar una suma líquida de dinero.
3. Las liquidaciones de impuestos contenidas
en providencias ejecutoriadas que practiquen los respectivos funcionarios
fiscales, a cargo de los contribuyentes, o las liquidaciones privadas que hayan
quedado en firme, en aquellos tributos en los que su presentación sea
obligatoria.
4. Los contratos, las pólizas de seguro y las
demás garantías que otorguen los contratistas a favor de entidades públicas,
que integrarán título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final
del contrato, o con la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad, o la
terminación según el caso.
5. Las demás garantías que a favor de las
entidades públicas se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán
con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación.
6. Las demás que consten en documentos que
provengan del deudor".
Por su parte, el artículo 79 del C.C.A.
señala que "las entidades públicas podrán hacer efectivos los créditos a
su favor en todos los casos a que se refieren las disposiciones anteriores por
jurisdicción coactiva y los particulares por medio de la jurisdicción
ordinaria".
No obstante lo anterior, para establecer
cuál es el actual alcance de las transcritas disposiciones, debe tenerse en
cuenta que el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 modificó lo atinente a la
competencia para conocer de las controversias derivadas de los contratos
estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento, y la asignó a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo.
Sobre las implicaciones de esa reforma,
vale la pena citar el siguiente auto del Consejo de Estado:
"...mediante el artículo 112 de la ley
6ª de 1992 se dio a las entidades públicas del orden nacional la facultad de
cobro coactivo para hacer efectivos los créditos a su favor. No obstante, y de
conformidad con lo establecido en el artículo 75 de la ley 80 de 1993, que es
posterior y especial, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo
corresponde conocer de las controversias contractuales derivadas de todos los
contratos estatales y de los procesos de ejecución y cumplimiento , de manera
que las entidades públicas nacionales sólo tienen la facultad de cobrar
coactivamente los créditos que tuvieren a su favor cuando no se trate de
obligaciones derivadas de contratos estatales, en cuyo caso, se repite,
corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa conocer de los
procesos de ejecución" (Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sección Quinta. Expediente 817. Auto del 10 de abril de 1997.
Magistrado Sustanciador: Mario Alario Méndez).
Es así como, de conformidad con lo
prescrito en el artículo 68 del C.C.A., los actos que prestarían mérito
ejecutivo respecto de las entidades vinculadas, serían los relacionados con los
contratos, pólizas y garantías y demás que consten en documentos que provengan
del deudor, pues en el resto de casos contemplados en dicha norma, se hace
referencia expresa a diferentes actos  que provengan de otro tipo de entidades
(Nación, entidad territorial y establecimiento público).
En consecuencia, si se tiene en cuenta el
contexto normativo y particularmente los organismos que expresamente menciona
el artículo 68 en cita, la jurisdicción coactiva atribuida por el precepto
materia de examen a los entes vinculados estaría atada a actos que podrían
considerarse de gestión y no de autoridad, ya que los numerales 4, 5 y 6 del
artículo 68 del Código Contencioso Administrativo -que les serían aplicables-
se refieren al manejo de sus relaciones bilaterales con los particulares. Pero
como ya se explicó, los concernientes a los conflictos contractuales, según la
legislación vigente, deben ser resueltos por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo (artículo 75 de la Ley 80 de 1993).
Hechas las anteriores precisiones sobre el
alcance de la norma objeto de juicio a la luz del ordenamiento vigente, cabe
establecer cuál es la naturaleza de la “jurisdicción coactiva”.
En torno a esa cuestión, se han sostenido
dos posiciones antagónicas. La primera defiende el carácter judicial de la
función, mientras que la segunda afirma que se trata de una función
eminentemente administrativa.
La jurisprudencia ha definido la
jurisdicción coactiva como un "privilegio exorbitante" de la
Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que
medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble
calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del
interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para
cumplir eficazmente los fines estatales.
Al respecto, vale la pena citar los
siguientes pronunciamientos judiciales:
"(...) Uno de esos privilegios es la
jurisdicción o facultad coactiva, en virtud de la cual el Estado, el
Departamento o el Municipio cobran por medio de sus representantes o
recaudadores ciertas cantidades que les adeudan, haciendo confundir
aparentemente en el empleado que ejerce la jurisdicción los caracteres de juez
y parte.
Esta facultad es uno de los privilegios
exorbitantes de las personas administrativas, según lo expresa el notable
publicista M. Hauriou. Este privilegio, el de que las personas administrativas
no litigan con los individuos sobre un pie de perfecta igualdad, ha dado
nacimiento a la jurisdicción coactiva, sin la cual seguramente la comunidad
social no obtendría en tiempo oportuno los  recursos que le son necesarios para
atender a las exigencias de la administración pública. Por esta razón, dice el
citado autor que las acreencias públicas están amparadas por un privilegio
general de cobranza, que es una de las manifestaciones de procedimiento de
acción directa; la Administración, confeccionando un simple documento de
cobranza, se crea un título ejecutivo. Este privilegio existe, por lo menos en
provecho del Estado, de los Departamentos". (Corte Suprema de Justicia.
Sala de Negocios Generales. Providencia del 13  de agosto de 1936.-G.J. Nº
1911. Pág. 882).
"La jurisdicción coactiva es un
privilegio concedido en favor del Estado, que consiste en la facultad de cobras
las deudas fiscales por medio de los empleados recaudadores, asumiendo en el
negocio respectivo la doble calidad de juez y parte. Pero ese privilegio no va
hasta pretermitir las formalidades procedimentales señaladas por la ley para
adelantar las acciones ejecutivas". (Corte Suprema de Justicia. Sala de
Negocios Generales. G.J. XLV. Nº 1929, Auto de septiembre 1 de 1937, pág. 773).
"...En los conflictos de derecho administrativo,
salvo disposición en contrario, ni la administración ni los particulares tienen
que recurrir a un juez. Aquella actúa generalmente por sí y ante sí, aplica la
ley sin requerimiento de parte, obliga al individuo y ejecuta oficiosamente sus
propios ordenamientos. Este sistema es una consecuencia necesaria y forzosa de
los mandamientos constitucionales y legales que establecen la prevalencia del
interés general sobre el interés privado, que consagran en principio de la
aplicabilidad inmediata de ciertas disposiciones de derecho público, y que
confieren a la rama administrativa la función de realización de la ley. Es, en
una palabra, lo que la moderna doctrina del Estado y del Derecho denomina el
privilegio de la decisión previa y el privilegio de la ejecución oficiosa. La
administración pública, en tales casos y en la medida de su competencia, no
tiene que acudir a un juez para que defina, como árbitro de los intereses en
choque, lo que es derecho, porque ella misma está investida de poderes jurídicos
de decisión y ejecución. Si el particular se conforma con el pronunciamiento
administrativo, éste causará estado. Si no se conforma tendrá abierta la vía
gubernativa y, posteriormente, la vía jurisdiccional..." (Consejo de
Estado, Sala Plena, junio 15 de 1965, Anales 407-408, T.LXIX. 1965, p.
297)".
“La jurisdicción coactiva es uno de los
privilegios exorbitantes de las personas administrativas relacionados por
Hauriou en virtud del cual las entidades de derecho público cobran  por medio
de sus representantes o recaudadores, las sumas que se les adeudan por
impuestos o contribuciones especiales, haciendo confundir en apariencia en el
empleado que ejerce la jurisdicción los caracteres de juez y parte. Los
créditos fiscales que mediante esa jurisdicción se cobran han nacido en virtud
de la facultad de imperio que tiene el Estado sobre los asociados; ellos suelen
surgir unilateralmente a la vida jurídica y es quizá esa la diferencia más
sustancial y trascendente que existe entre el juicio ejecutivo dentro del
derecho privado y los que se siguen por la jurisdicción coactiva; el fundamento
de aquellos son las relaciones que han nacido entre particulares en el comercio
jurídico, las de éstos son los actos de soberanía que se ejercitan por el
Estado y demás entidades de derecho público y por medio de los cuales
establecen tributos y contribuciones. Pero ocurre que hay situaciones en que el
acto unilateral de establecimiento de un impuesto o contribución tiene
características especiales en virtud de vínculos contractuales preexistentes
entre la administración y el presunto deudor, los cuales inciden en forma
trascendental y a veces decisiva en la relación jurídica que pueden surgir en
tal hipótesis entre el Estado como sujeto activo del tributo y el particular como
sujeto pasivo del mismo" (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 25 de marzo de 1969. Consejero
Ponente: Dr. Hernando Gómez Mejía. Anales 1969. Tomo 76, pág. 371)
Aunque en las citadas providencias se hacía
referencia expresa a la doble condición de juez y parte de los funcionarios
investidos de jurisdicción coactiva, en la providencia que a continuación se
transcribe se sostiene más claramente el carácter judicial de dicha función.
Dijo el Consejo de Estado:
"No puede remitirse a duda que las
providencias dictadas por quienes ejercen jurisdicción coactiva tienen la misma
naturaleza jurídica de las que profieren en juicio ejecutivo los jueces
vinculados a la rama jurisdiccional del poder público y que el conjunto de
ellas constituye un verdadero proceso judicial de ejecución y no un simple
trámite gubernativo, como los que adelantan los funcionarios de la rama
ejecutiva en desarrollo de sus atribuciones propias y dentro de la órbita
normal de dicha rama.
(...) Las actuaciones realizadas en ejercicio
de la jurisdicción coactiva constituyen procesos judiciales, no son acusables
ante los tribunales contenciosos ni por vía de simple nulidad ni de plena
jurisdicción, ya que, de acuerdo con la ley, las aciones de esta índole no
están instituidas para impugnar juicios sino actos creadores de situaciones
jurídicas generales o emanados de potestades distintas a la judicial, ene l
sentido genérico de esta palabra, y además, al contencioso no le está atribuida
la función de ser juez de jueces". (Cfr. Consejo de Estado. Sala de
lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Auto del 8 de mayo de 1969.
Anales 1969. T. 76, p. 231. C.P.: Dr. Juan Hernández Sáenz)
Por el contrario, la Corte Suprema de
Justicia, mediante fallo del 5 de octubre de 1989 (M.P.: Dr. Hernando Gómez
Otálora), aseveró que la jurisdicción coactiva correspondía a una función de
naturaleza administrativa. Razonó así esa Corporación:
“La jurisdicción coactiva no implica el
ejercicio de una función jurisdiccional sino que es un procedimiento
administrativo encaminado a producir y hacer efectivo un título ejecutivo
conforme a las normas de los artículos 68 del Código Contencioso Administrativo
y 562 del Código de Procedimiento Civil para que el Presidente de la República
pueda cumplir el mandato del artículo 120, ordinal 11 de la Carta (se hacía
referencia a la Constitución derogada), de cuidar de la exacta recaudación de
las rentas públicas. Cabe destacar además que tanto la Corte como el Consejo de
Estado en forma reiterada y continua han considerado que la llamada
‘jurisdicción’ coactiva se ajusta a los preceptos del Estatuto Fundamental, y
que por naturaleza no entraña el ejercicio de la función jurisdiccional  como
que en ella no se discuten derechos sino que se busca poder hacer efectivo el
cobro de las obligaciones tributarias o deudas fiscales surgidas de la
potestad  impositiva del Estado y se pretende exigir su cumplimiento compulsivo
cuando el sujeto pasivo de dicha obligación la ha incumplido parcial o
totalmente”.
Y mediante fallo del 26 de junio de 1990
(M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz), la Corte Suprema de Justicia reiteró ese
criterio, al afirmar que la función en estudio era administrativa, toda vez que
orgánicamente había sido asignada a funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder
Público, y porque materialmente las decisiones que con base en dicha atribución
se dictaran se circunscribían a ejecutar un acto administrativo, pero no podían
resolver cuestiones relativas a las excepciones, a las apelaciones, ni analizar
la validez del acto que servía de título, por lo que tales decisiones no podían
estar investidas de la fuerza de la cosa juzgada, característica propia de las
providencias judiciales definitivas.
La Sala Sexta de Revisión de esta Corte, en
Sentencia T-445 del 12 de octubre de 1994 (M.P.: Dr. Alejandro Martínez
Caballero), acogió el criterio de que la jurisdicción coactiva respondía más a
una función administrativa que a una de carácter judicial, con base en la
siguiente motivación:
"Esta Sala de revisión comparte esta
última tesis sobre la naturaleza administrativa del proceso de jurisdicción
coactiva, pero en razón de los siguientes argumentos:
La administración tiene privilegios que de
suyo son los medios idóneos para el cumplimiento efectivo de los fines
esenciales del Estado, prerrogativas que se constituyen en la medida en que
solo a la administración se le otorga la posibilidad de modificar, crear,
extinguir o alterar situaciones jurídicas, en forma unilateral, con o sin el
consentimiento de los administrados, incluso contra su voluntad.
Entonces la administración está definiendo
derechos y a la vez creando obligaciones inmediatamente eficaces, gracias a la
presunción de validez y de la legitimidad de que gozan sus actos. La presunción
de legalidad significa que los actos tienen imperio mientras la autoridad no
los declare contrarios a derecho. Este carácter del acto administrativo llamado
efecto de ejecutividad, tiene su fundamento en el artículo 238 de la Constitución
Política por cuanto al establecer que la jurisdicción de lo contencioso
administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos
administrativos que sean susceptibles de impugnación por la vía judicial,
significa a contrario sensu que mientras no se suspendan los efectos de los
actos administrativos, son plenamente válidos.
También se encuentra contenido el principio
de ejecutividad en el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo, el
cual reza:
'Salvo norma expresa en contrario, los actos
que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán
suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de
inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos
es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados'.
Debe hacerse claridad en que la presunción de
legalidad del acto administrativo puede desvirtuarse, poniendo en
funcionamiento así el aparato judicial y trasladando al particular la carga de
la prueba.  Entonces vemos cómo el control jurisdiccional de los actos
administrativos proferidos dentro de procesos de jurisdicción coactiva, se
ejercen con posterioridad a su expedición. (artículo 68 del Código Contencioso
Administrativo).
También se puede decir que un acto
administrativo ejecutable es un mandato y como tal soporta un carácter
imperativo, obligatorio contra quien o quienes se dirige en forma particular o
en forma abstracta, tesis esta, que se conoce como el carácter ejecutorio de un
acto administrativo, siendo una consecuencia de la presunción de legalidad.
En conclusión la Constitución de 1991, en su
artículo 238 le dio piso constitucional a los efectos ejecutivo y ejecutorio de
los actos administrativos.
En el derecho español una de las modalidades
de 'Autotutela' del Estado es la relativa a la ejecutoriedad de los actos
administrativos, entendida como la facultad de la administración para definir
situaciones jurídicas sin necesidad de acudir a la acción judicial. En palabras
de los profesores Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández la definen
como 'el sistema posicional de la Administración respecto a los Tribunales,...
La Administración está capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí
misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas
del statu quo, eximiéndole de este modo de la necesidad común a los demás
sujetos, de recabar una tutela judicial.' Esa facultad de autotutela es
reconocida excepcionalmente a los particulares (para casos como la legítima
defensa, el derecho de retención etc); además para ellos es facultativa, ya que
por regla general deben acudir a los tribunales.
La 'Autotutela' se ha clasificado en
declarativa o ejecutiva y conservativa o agresiva. La conservativa
"protege una situación dada"; la agresiva o activa 'tiene por
contenido una conducta positiva y por resultado una mutación en el actual
estado de cosas, aunque actúe en protección de una situación previa'.
La autotutela declarativa es esa facultad de
la administración de beneficiarse de 'una presunción de legalidad que la hace
de cumplimiento necesario, sin necesidad de tener que obtener ninguna sentencia
declarativa previa'.
En cuanto a la aututela ejecutiva 'esta
expresión va más allá que la anterior: aparte de eximirse a la Administración
de la carga de obtener una sentencia ejecutiva, facultándola para el uso
directo de su propia coacción sin necesidad de recabar el apoyo de la coacción
judicialmente administrada.  Así como la autotutela declarativa se manifiesta
en una declaración o en un acto, la ejecutiva supone el paso al terreno de los
hechos, del comportamiento u operaciones materiales, concretamente al uso de la
coacción frente a terceros.'
Pero es necesario aclarar que la autotutela
ejecutiva se predica únicamente en obligaciones de contenido económico, lo que
hace que no todo acto de la administración es autotutelable ejecutivamente.
Esto se deduce del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo.
En conclusión, considera esta Sala de
Revisión que el proceso de jurisdicción coactiva es de naturaleza
administrativa, por cuanto su objetivo es hacer efectiva la orden dictada por
la administración de cobro de una obligación tributaria.  En otras palabras
esta jurisdicción es el uso de la coacción frente a terceros y la expresión de
una autotutela ejecutiva.
(...)
Es claro que el administrado está sujeto o
sometido a potestades de la Administración, pero esa sujeción solamente supone
una eventualidad de soportar efectos razonables, por cuanto las
obligaciones que impone la Administración no son fruto de su propia iniciativa,
sino que tienen su fuente en la Constitución, en la ley o en normas de inferior
jerarquía aplicables a cada caso en particular.  En general la actuación de la administración
está limitada al cumplimiento de los fines esenciales del Estado y a garantizar
los derechos de las personas y solo si ésta cumple con los ellos, su actuación
está ajustada a la ley.
O en otras palabras 'Tal privilegio
posicional comporta una excepcionalidad que no tiene por qué ser aberrante.  Ni
la Administración debe transformarse en un sujeto justiciable igual que los
ciudadanos, ni la doble prerrogativa es por naturaleza incompatible con una
acabada tutela judicial efectiva.  La excepcionalidad significa que ese status
de poder debe limitarse y condicionarse para servir a la realización de los
cometidos que corresponden a la Administración en el seno del Estado Social y
Democrático de Derecho.
Entonces, surge la pregunta: cual es la finalidad
de una ejecución por parte del Estado? No se trata solamente de hacer efectiva
una obligación expresa, clara y actualmente exigible sino de recoger bienes que
van a contribuír a la satisfacción de los fines esenciales del Estado.
(artículo 2 y 365 de la Constitución Política).
4.3. El
artículo 29 de la Constitución Política es predicable a los Procesos de
Jurisdicción coactiva.
Dentro de la filosofía y estructura del
Estado, la relación que éste comporta con los entes a él subordinados es
correlativa, lo que hace que existan para los dos derechos y obligaciones que
deben cumplirse y respetarse.  Una de las obligaciones mas claras que las
personas amparadas dentro del ámbito de protección y soberanía de un Estado
tienen para con él, es la obligación tributaria.
La Obligación tributaria es una forma de
proveer al Estado de fondos y de impulsar la economía, está "constituída
por el deber de pagar el impuesto correspondiente a los hechos económicos
realizados, ya sea que esta haya sido cuantificada por el mismo contribuyente,
o agente retenedor o que el Estado lo haga, mediante una liquidación o
resolución en la cual se establezca sanción."
Por lo anterior el nacimiento del crédito
fiscal depende de dos fenómenos a) que se verifique determinado hecho atribuible
a determinado sujeto y b) que de acuerdo con la ley ese hecho tenga la virtud
de vincular al sujeto a quien se imputa su verificación, con el sujeto a quien
se debe dar cierta cantidad de dinero a título de impuesto o sujeto activo.
Por lo que es necesario que el poder sancionador del Estado disponga de un
sistema apto para hacer efectivos coercitivamente derechos ciertos que tiene a
su favor, a través del Proceso de Jurisdicción Coactiva.
Este proceso (de jurisdicción coactivo) es
administrativo, se surte ante la administración pública, reúne instrumentos por
medio de los cuales se debe adelantar el cobro coactivo de las deudas fiscales;
también debe orientarse dentro del marco establecido por los principios básicos
de un Estado de Derecho, que a la vez señalan los lineamientos de un debido
proceso".
De todo lo anterior cabe concluir que la
jurisdicción coactiva obedece al reconocimiento de una facultad evidentemente
extraordinaria o excepcional de la Administración, consistente en eximirla de
llevar el asunto al conocimiento de los jueces, para lograr ella directamente
la ejecución de ciertas obligaciones a su favor.
Cabe recordar que la regla general consiste
en que las controversias originadas en la inejecución de una obligación sean
dirimidas por los jueces, y por ello, ciertamente constituye una excepción el
hecho de que sea la propia Administración la que esté investida del poder para
hacer ejecutar directamente ciertos actos, convirtiéndose de esta forma en juez
y parte, en cuanto ella ejecuta a los deudores por su propia cuenta, sin
intermediación de los funcionarios judiciales.
En todo caso, obedezca la jurisdicción
coactiva a una función judicial o a una de naturaleza administrativa -polémica
que, para los efectos del presente juicio de constitucionalidad no es
indispensable dilucidar-, lo cierto es que aquélla va atada indiscutiblemente a
los conceptos de imperio, soberanía, poder y autoridad. Es por eso que el
reconocimiento de tal atribución a “organismos vinculados” a la administración
pública, cuyas actividades se asemejan a las que desarrollan habitualmente los
particulares -motivo por el cual se rigen generalmente por las reglas del
Derecho Privado, a diferencia de lo que ocurre con los entes adscritos, como
los establecimientos públicos, que están encargados de ejercer funciones
administrativas y de prestar servicios públicos conforme a las reglas del
Derecho Público (ver artículo 70 de la Ley 489 de 1998)-, implica un
desconocimiento de la naturaleza de las cosas, en tanto la atribución no puede
considerarse como razonable, si se tienen en cuenta las funciones que cumplen
los entes vinculados y el papel que desempeñan en la economía.
Es importante destacar que la finalidad de
la jurisdicción coactiva consiste en recaudar en forma rápida las deudas a
favor de las entidades públicas, para así poder lograr el eficaz cumplimiento
de los cometidos estatales. Pero esta justificación no es aplicable a entes que
despliegan actividades semejantes a las de los particulares, aunque aquéllas
también estén, de una u otra forma, destinadas a hacer efectivos los fines del
Estado (artículo 2 C.P).
Conferir dicha facultad excepcional a entes
del indicado carácter para hacer cumplir obligaciones contractuales viola el
principio de equidad respecto de las partes comprometidas en un conflicto
(artículo 13 de la Carta), ya que es importante destacar que, dados los fines
que persiguen las empresas industriales y comerciales del Estado y las
sociedades de economía mixta, éstas suelen competir en igualdad de condiciones
con los particulares. Así, pues, la conversión de las entidades vinculadas en
"jueces" y partes puede afectar el equilibrio de las relaciones entre
aquéllas y los particulares, con quienes compiten libremente en actividades
industriales y comerciales.
Debe recalcarse que las actividades
generalmente atribuidas por la ley a las entidades vinculadas corresponden,
consideradas materialmente, a actos de gestión y no de autoridad y, por ello,
aquéllas no deben estar investidas de una atribución exorbitante que, como se
explicó con anterioridad, está ligada al concepto de imperio del Estado.
En estos eventos, los conflictos que se presenten con los particulares deben
llevarse a los estrados judiciales, con el fin de respetar el debido proceso y
los principios de imparcialidad y de juez natural (artículo 29 Ibídem).
De esta forma, si se tienen en cuenta las
tareas que usualmente son asignadas a los entes vinculados, para la Corte el
reconocimiento de una facultad como la descrita supondría, en los términos
generales que contempla la disposición objeto de proceso, un exceso de poder
que conduciría, por contera, al desconocimiento de la garantía de toda persona
de acceder a la administración de justicia (artículo 229 de la Carta).
Así las cosas, las palabras sobre las
cuales recae la impugnación tendrían que declararse inconstitucionales, si no
fuera porque también es posible que el legislador, en ejercicio de su libertad
de conformación de la estructura administrativa, asigne a ciertos entes
vinculados funciones administrativas. En estos casos, la atribución excepcional
en cuestión estaría plenamente justificada, en cuanto las funciones
administrativas asignadas expresamente por la ley llevarían implícita la noción
de imperium. En consecuencia, la asignación de la jurisdicción coactiva
a los organismos vinculados será declarada exequible, pero bajo el entendido de
que éstos podrán hacer uso de dicha atribución únicamente respecto de las
indicadas funciones administrativas, y no en cuanto hace referencia a otras
funciones y actividades.
En este orden de ideas, la Sala declarará
que las expresiones acusadas solamente pueden aceptarse como ajustadas a la
Constitución si se entiende que la autorización legal para ejercer el poder
coactivo se refiere al cobro o recaudación de recursos provenientes de
funciones netamente administrativas confiadas por el legislador de modo expreso
a los entes vinculados, siempre que en la misma norma legal correspondiente se
autorice la función de ejecución coactiva y se determinen las condiciones de su
ejercicio, exclusivamente en cuanto a los aludidos recursos. Bajo todo otro
entendimiento, las palabras demandadas son inexequibles.
DECISION
Con fundamento en las consideraciones
expuestas, la Corte Constitucional de la República de Colombia, oído el
concepto del Procurador General de la Nación y surtidos los trámites que
contempla el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES las palabras
"y vinculados" del artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, pero en el
entendido de que la autorización legal para ejercer el poder coactivo se
refiere exclusivamente al cobro o recaudación de recursos provenientes de
funciones netamente administrativas confiadas por el legislador de modo expreso
a los entes vinculados, siempre que en la misma norma legal correspondiente se
autorice la función de ejecución coactiva y se determinen las condiciones de su
ejercicio, únicamente en cuanto a los aludidos recursos. Bajo cualquiera otra
interpretación, los mencionados vocablos se declaran INEXEQUIBLES.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                                   ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                                                   CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO                                     FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                                                    ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-666/00
FUNCIONES
ADMINISTRATIVAS POR PARTICULARES/JURISDICCION COACTIVA-Noción de imperium implícita (Aclaración
de voto)
CONSTITUCIONALIDAD
CONDICIONADA-Inejecución
práctica de la norma acusada (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-2706
Propuse a la Sala la inexequibilidad de las
expresiones demandadas, y considero que, no obstante haber sido desestimada esa
posibilidad para terminar consignando -como se hizo- una exequibilidad
condicionada que prácticamente equivale a aquélla, debo ratificarme en lo que
manifesté acerca de la clarísima contradicción entre la norma acusada, por lo
que respecta a las entidades vinculadas, y la Constitución Política.
La Corte habría sido mucho más coherente y
el fallo más comprensible, en sus alcances y en sus efectos, si la
inexequibilidad hubiese sido declarada.
En mi criterio, resulta inaceptable la
argumentación a la que acudió la Sala -ya que no estaba en la ponencia
original- para sostener la exequibilidad del precepto en lo atinente al recaudo
de sumas provenientes de funciones administrativas.
Que "en estos casos, la atribución
excepcional en cuestión (jurisdicción coactiva) estaría plenamente justificada,
en cuanto las funciones administrativas asignadas expresamente por la ley
llevarían implícita la noción de imperium", es algo que contradice
la columna vertebral de la Sentencia, que se funda precisamente en el hecho de
que los entes vinculados carecen de ese atributo, propio de los organismos
netamente estatales, y, al actuar en plano de igualdad y en competencia con los
particulares, mal podrían estar dotados de atribuciones como la mencionada.
Obsérvese que si tal criterio pudiese ser
aceptado, con la misma lógica tendríamos que convenir en que, cuando los
particulares son temporalmente investidos de  función pública (arts. 123 y 210
de la Constitución, entre otros) -por ejemplo, cuando recaudan y manejan
recursos públicos-, "llevarían implícita" en su gestión "la
noción de imperium". Y semejante concepto, a mi juicio,
desvertebraría todo el sistema constitucional y hasta pondría en tela de juicio
la Teoría del Estado.
Si he suscrito en este caso una aclaración,
y no un salvamento de voto, ello ocurre únicamente por cuanto en el fondo, con
el exigente condicionamiento aprobado por la Sala, nos encontramos en realidad
ante la inejecución práctica de la norma, lo cual coincide, bajo esa
perspectiva, con la inexequibilidad que desde el principio me permití proponer.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra