T-991-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-991/03
DERECHO DE PETICION-Alcance/DERECHO DE PETICION-Núcleo
esencial
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos para resolver
DERECHO DE PETICION ANTE ENTIDAD NACIONAL-Obligación de responder las solicitudes/CAJA
NACIONAL DE PREVISION SOCIAL-Resolución oportuna y eficaz de peticiones por
parte de sus seccionales
Las entidades de carácter
nacional que por ende ejercen autoridad en todo el territorio nacional y que
tienen sedes en todo el territorio nacional, no pueden negar con base en su
carácter descentralizado o desconcentrado por funciones, a responder las solicitudes
de los ciudadanos argumentando falta de competencia, dado que su carácter
nacional implica no solo que están facultadas para responder sino que tienen la
obligación constitucional de hacerlo. En virtud de lo señalado, la Sala reitera
que la competencia de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL se predica de todo
el territorio nacional y en consecuencia los entes seccionales de esa entidad
están obligados a responder de manera eficaz y oportuna las peticiones que se
les formulen. En consecuencia las respuestas a las peticiones presentadas ante
CAJANAL no pueden ser desatendidas  ni mucho menos resueltas con  evasivas,
aduciendo falta de competencia de una entidad que ejerce autoridad a nivel
nacional.
DERECHO
DE PETICION-Resolución de fondo por Cajanal sobre
reconocimiento de pensión gracia
Referencia: expediente T-768.812
Peticionario: Luis Hernando
Flórez Montaño
Accionado: Caja Nacional de
Previsión Social.
Magistrado Ponente:
Dr.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D. C., veintitrés  (23) de octubre
de dos mil tres (2003).
La Sala Sexta de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Eduardo Montealegre Lynett, Alvaro Tafur Galvis y
Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la sentencia
proferida por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cúcuta el 10 de junio de
2003.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
1.
El 10 de febrero de
2003, ante la Seccional Norte de Santander de la Caja Nacional de Previsión
Social, el Docente Luis Hernando Flórez Montaño, presentó petición de
reconocimiento de pensión  gracia sin obtener respuesta alguna.
2.
Frente a esa situación,
el señor Flórez Montaño interpuso acción de tutela contra la Caja Nacional de
Previsión Social, por considerar que se le estaba vulnerando el derecho
fundamental de petición, toda vez que habían transcurrido más de tres meses
desde la fecha en  que elevó su solicitud y ésta no había sido resuelta.
3.
Acompañó a la demanda
fotocopia auténtica del desprendible que se le entregó como constancia de
recibo de la petición.
2. Pronunciamiento de Cajanal-Seccional Norte de
Santander.
La directora de la Caja Nacional
de Previsión Social, Seccional Norte de Santander, en escrito de 30 de mayo de
2003, informó al Juzgado Sexto civil del Circuito de Cúcuta que esa Seccional
no es competente para resolver el asunto referido por el accionante, puesto que
la función que cumple como oficina receptora de solicitudes de prestaciones
económicas, es recibir documentos allegados por personas que tramitan su
pensión con  Cajanal, sin estar facultada para dar una respuesta de fondo a
tales peticiones.
En este mismo sentido, advierte que el encargado  de
conocer de las acciones de tutela contra CAJANAL en todo el territorio
nacional, es el Grupo de Asuntos Judiciales del Nivel Central - Bogotá -, por
lo cual todas las acciones son remitidas a la Subdirección General de Prestaciones
Económicas de Bogotá, la cual de acuerdo con lo establecido en la Resolución
No. 0897 de Febrero 13 de 2002, artículo 4º, es la directamente competente para
resolver  lo relativo a Prestaciones Económicas.
Manifestó además, que una vez la Seccional recibió la
solicitud del señor Flórez Montaño, dio traslado de ella al Coordinador del
Grupo de Control y Reparto CAJANAL Bogotá y a la Subdirectora de prestaciones
Económicas de Bogotá.
II. PRUEBAS
Copia del radicado de la
solicitud de la pensión  gracia PE No. 185, presentada por el accionante el día
10 de febrero de 2003 y radicada bajo el No. 00495.
III.
DECISIONES
JUDICIALES
A. Primera Instancia
Mediante sentencia del 10 de
junio de 2003, el Juzgado Sexto Civil del Circuito del Distrito Judicial de
Cúcuta resolvió no tutelar los derechos invocados por el señor Flórez Montaño,
por cuanto estimó que CAJANAL se encontraba aún dentro del término legal para
pronunciarse sobre la solicitud del petente mediante acto administrativo, en
consonancia  con lo establecido por la Ley 700 de 2001, la cual fija un plazo
de seis meses para el reconocimiento definitivo de la pensión   gracia. Bajo
este presupuesto el juez de instancia negó el amparo, toda vez que desde la
fecha de presentación de la  de la solicitud de pensión de gracia el 10 de
febrero de 2003, a la fecha del fallo pronunciado el 10 de junio de 2003, solo
habían transcurrido cuatro meses.
En este sentido el a-quo
manifestó:
“
…no se puede afirmar que CAJANAL haya violado términos en relación con la
solicitud aludida, entendiendo  que tratándose  de un derecho de petición para
que se produzca el acto administrativo  de reconocimiento pensión gracia, como
lo plantea el actor, el pronunciamiento  en este caso específico debe ceñirse
a lo ordenado por la Ley 700 de 2001 (seis meses), término máximo  concedido
para proferir el aludido acto administrativo.”
Así mismo, el juez de
instancia afirmó que  es la Caja Nacional de Previsión a Nivel Central,  por
intermedio de la Subdirección de Prestaciones Económicas, y no la oficina
seccional del Norte de Santander, la responsable del pronunciamiento en torno a
las solicitudes de pensión gracia, según lo señalado  en la Resolución No. 0897
de 2002.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
Esta Corte es competente de conformidad con los
artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y el decreto 2591 de 1991, para
revisar el presente fallo de tutela.
0
Fundamentos
1.
Problema
jurídico
Corresponde a la Sala Sexta de
Revisión establecer si CAJANAL ha vulnerado el derecho de petición del señor
Flórez Montaño al no haber dado respuesta al momento de la interposición de la
tutela, a la solicitud de reconocimiento de pensión gracia, presentada ante
Cajanal el 10 de febrero de 2003.
2. Derecho de
petición
De manera reiterada  la Corte se ha pronunciado en
torno de  la obligación de la administración de dar una respuesta pronta y de
fondo a las peticiones a ella formuladas[1], destacando el carácter  fundamental[2]. del derecho de petición. En este sentido esta Corporación ha precisado
el alcance del ejercicio y del contenido de este derecho fundamental en los
siguientes términos: [3]
(i) El derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa, garantizando a su vez otros derechos constitucionales, como los
derechos a la información, a la participación política y a la libertad de
expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la
resolución pronta y oportuna de la cuestión; (iii) la petición debe ser
resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo
solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el
cual debe ser lo más corto posible[4];
(v)la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta
siempre en una respuesta escrita; (vi) este derecho, por regla general, se
aplica a entidades estatales, y en algunos casos a los particulares[5]; (vii) el silencio
administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la vía
gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de
petición[6]
pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la
prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición; (viii) el
derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa[7]; (ix) la falta de
competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de
responder;[8]
y (x) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar
su respuesta al interesado.[9]
3. Término para resolver las solicitudes relacionadas
con la pensión. Alcance del artículo 4º de la Ley 700 de 2001.
Como regla general, se
ha entendido[10]
que el término que tiene la administración para resolver las peticiones
formuladas, es el establecido en el al artículo 6º del Código Contencioso
Administrativo que señala 15 días para resolver. La jurisprudencia de la Corte
ha manifestado que en los casos en que  no sea posible responder de fondo la
cuestión planteada, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto, la
autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en
el cual se efectuará la  contestación con base en criterios de razonabilidad en
torno al grado de dificultad o la complejidad de la solicitud.
De esta manera, cuando en determinados casos no
aparece señalado un término dentro del cual debe decidir la administración
sobre las peticiones respetuosas que se le presenten, por analogía se han
aplicado las normas del Código Contencioso Administrativo que establecen que en
el caso de peticiones de carácter particular la administración tiene un plazo
de 15 días para responder, a menos que por la naturaleza del asunto se requiera
un tiempo mayor para resolver, lo cual no es óbice para que la administración
responda, dado que ésta tiene la obligación de informar al peticionario dentro
del término de los 15 días, cuánto le tomará resolver el asunto y el plazo
razonable dentro del cual lo hará.
Sin embargo, en materia de pensiones, el
legislador expidió la Ley 700 de 2001[11],
“por medio de la cual se dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de
vida de los pensionados y se dictan otras disposiciones”, cuyo  artículo 4
consagra:
“A partir de la vigencia de la presente
ley, los operadores públicos y privados del sistema general de pensiones y
cesantías, que tengan a su cargo el reconocimiento del derecho pensional,
tendrán un plazo no mayor de seis meses a partir del momento en que se eleve la
solicitud de reconocimiento por parte del interesado para adelantar los
trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes.”
Respecto de este término y sus alcances, la
Sala reitera la jurisprudencia consolidada[12]
en cuanto a que las entidades públicas o privadas del Sistema General de
Pensiones para hacer efectivo el derecho solicitado, cuentan, en total, con un
término máximo de seis meses para tramitar y comenzar a pagar la pensión
respectiva, que se distribuyen así: quince días para atender preliminarmente la
petición y hacer las indicaciones que fueren pertinentes al solicitante; cuatro
meses para resolver la solicitud de la petición en concreto, de tal manera que
se comience a pagar la pensión correspondiente a más tardar seis meses después
de que se hizo la solicitud inicial. De esta manera se concluye que la
sumatoria de todos los trámites, desde la solicitud de pensión hasta la
resolución de otorgamiento, no puede sobrepasar los seis meses.
En este sentido, la Sala reitera la eficacia del
derecho de petición, el cual no se debe estimar desplazado por los términos
mencionados con antelación:
Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional para la
resolución de recursos interpuestos ante decisiones que resuelven sobre el
reconocimiento o no reconocimiento de una pensión “sigue vigente y le resulta
aplicable (...) el término de 15 días hábiles a que hace referencia expresa el
artículo 6 del Código Contencioso Administrativo”[13].
De esta manera, ante  eventos  en los que  se presente
un derecho de petición sobre una materia para la cual existe norma que
establezca el término para su contestación, como lo sería el caso de la pensión
gracia, y
no sea posible responder de fondo la cuestión planteada dentro de los 15 días
establecidos por la regla general, la autoridad deberá explicar los motivos y
señalar el término en el cual se efectuará la  contestación, que en todo caso
no podrá ser posterior al vencimiento del término máximo dispuesto por la
regulación correspondiente. En efecto la administración tiene el deber de
informar al petente dentro del plazo establecido por el artículo 6 del Código
Contencioso Administrativo, el curso de su solicitud y el término que falta
para que la entidad conteste de fondo la petición , esto es el tiempo que falta
para el vencimiento de los cuatro meses referidos.
Violación del derecho fundamental de petición por
entidad que ejerce autoridad en todo el territorio nacional.
Puesto que el derecho de petición
es de carácter fundamental, la falta de respuesta o la resolución tardía de la
solicitud,  constituyen violaciones susceptibles de ser amparadas a través de
la acción de tutela.
En este sentido las entidades
de carácter nacional que por ende ejercen autoridad en todo el territorio
nacional y que tienen sedes en todo el territorio nacional, no pueden negar con
base en su carácter descentralizado o desconcentrado por funciones, a responder
las solicitudes de los ciudadanos argumentando falta de competencia, dado que
su carácter nacional implica no solo que están facultadas para responder sino
que tienen la obligación constitucional de hacerlo.
En virtud de lo señalado, la Sala reitera[14] que la competencia de
la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL se predica de todo el territorio nacional
y en consecuencia los entes seccionales de esa entidad están obligados a
responder de manera eficaz y oportuna las peticiones que se les formulen.
Al respecto la sentencia T- 050 de 1995[15] al pronunciarse sobre
un caso similar al que se estudia en el presente proceso de revisión, expresó:
“… la Caja Nacional de Previsión Social
es una  entidad estatal que ejerce autoridad en todo el territorio, a través de
sus seccionales, lo que no quiere  decir que su personalidad jurídica  pierda
su unidad; por lo contrario, lo que se pretende con su organización en el
territorio con descentralización y con desconcentración de funciones, no es
otro fin que el de ofrecer una mejor prestación del servicio público.
“Así, en cualquier parte del territorio
colombiano se pueden demandar los actos u omisiones de esta entidad, que se
consideren violatorios de alguno de los derechos fundamentales.
“En el caso sometido a revisión, se
establece que la peticionaria elevó una solicitud ante la  Caja Nacional de
Previsión Social-Seccional Atlántico-, el 20 de enero de 1992, con el fin de
que se  reconociera la sustitución pensional, empero, la oficina seccional Atlántico
envió la documentación a la sede principal, porque es donde se resuelven ese
tipo de peticiones, pero ello no significa que la ciudad de Santafé de
Bogotá sea el lugar donde de deba demandar la omisión, porque como se anotó
anteriormente, dicha entidad
ejerce autoridad en todo el territorio nacional” (Subrayas fuera de texto).
En este orden de ideas la Corte señala
que aunque entidades como CAJANAL puedan disponer que las solicitudes de
pensión que se presenten en todo el territorio nacional sean enviadas al nivel
central, a través de instrumentos reguladores de su actividad como lo sería una
resolución, ello no implica que bajo el argumento de la ausencia de competencia
de las seccionales, CAJANAL, que es una sola persona jurídica que ejerce
autoridad en todo el territorio nacional, no esté obligada a dar una respuesta
oportuna a los derechos de petición.
Admitir lo contrario, esto es
que por razones de la organización interna de la entidad se omitiese dar
respuestas a las peticiones, significaría una permisión de vulneración al
derecho fundamental de petición, toda vez que la negativa de respuesta
constituye una violación al mandato constitucional. En consecuencia las
respuestas a las peticiones presentadas ante CAJANAL no pueden ser desatendidas
ni mucho menos resueltas con  evasivas, aduciendo falta de competencia de una
entidad que ejerce autoridad a nivel nacional.
En virtud de lo anterior la
Sala reitera[16]
que en los eventos en los que las respuestas a las solicitudes son evasivas o
púramente formales, se configura una violación al derecho fundamental ya que lo
que realmente evidencian es un incumplimiento del deber de la administración
que desconoce el principio superior de eficacia de la función administrativa,
de conformidad con el artículo 209 de la Carta Política[17].
Del caso en concreto
Como aparece demostrado en el expediente, el ciudadano
Luis Hernando Flórez Montaño presentó a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL,
Seccional Norte de Santander, solicitud de reconocimiento de pensión de gracia
el 10 de febrero de 2003, es decir que habían transcurrido tres (3) meses y
doce (12) días cuando acudió a la formulación de la tutela.
Sólo entonces, con ocasión de la solicitud de amparo,
el director de la Seccional de Cajanal de Norte de Santander informó al juez de
instancia que esa oficina solamente es receptora de documentos y que la
competencia para decidir de fondo acerca de la petición elevada por el señor
Flórez Montaño recae en la Subdirección General de Prestaciones Económicas de
Cajanal con sede en Bogotá. Del mismo modo la Directora Seccional no realizó
mención alguna  acerca de si se le había informado al interesado sobre el curso
de su petición. En efecto, si bien la Seccional de Norte de Santander de
Cajanal remitió la petición a la Subdirección General de Prestaciones
Económicas con sede en Bogotá, no informó al peticionario sobre el trámite o
curso dado a la misma y, además, dicha Subdirección, para el momento de la
presentación de la tutela no había resuelto la solicitud de pensión de gracia
elevada por el actor por cuanto adujo  falta de competencia para ello.
En consecuencia en el caso concreto, si
bien al momento de presentar la acción de tutela de la referencia no se había
vencido el término de cuatro meses para responder la solicitud de
reconocimiento de la pensión - por cuanto solo habían transcurrido tres (3)
meses y once (12) días -, la entidad demandada estaba en la obligación de
hacerle saber al actor que no podía dar cumplimiento al término establecido por
el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo para emitir una decisión de
fondo, hecho que lo obligaba a indicarle el lapso que emplearía para el efecto.
En este sentido y ante la
situación fáctica del caso, la Sala estima necesario realizar dos precisiones.
Primero, señalar que el juez de instancia erró en el fallo materia de revisión,
por cuanto  negó el amparo con base en el término de seis meses fijado por la
Ley 700 de 2001 sin tener en  cuenta la jurisprudencia constitucional ni la ley
existente sobre el tema del derecho de petición  en torno al referido término
de cuatro meses para pronunciarse  sobre el reconocimiento de la pensión y al
término de 15 días, en el cual  en todo caso debe darse una respuesta para
informar al petente el curso de su petición.
Y segundo reiterarle a
CAJANAL, la obligación constitucional y legal que tiene como autoridad, de
responder oportunamente a las solicitudes que se le formulen. Además, insistir
en que conforme se puntualizó en precedencia, el hecho de que la dependencia
competente para resolver la solicitud sea la Subdirección General de
Prestaciones Económicas con sede en Bogotá, no constituye motivo válido para
negarse a responder las peticiones.
En consecuencia, esta Sala habrá de confirmar la
decisión de instancia que denegó la acción de tutela interpuesta por el actor.
Sin embargo, ha de aclararse que como a la fecha de esta decisión ya han
transcurrido más de los cuatro (4) meses a que se ha hecho referencia en esta
providencia,  y como no se tiene conocimiento sobre si CAJANAL ya resolvió la
solicitud, habrá de ordenarse a esta entidad que de no haber emitido decisión
de fondo, lo haga en el plazo máximo de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de este fallo.
V.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR por las razones expuestas en la parte motiva de esta
sentencia, el fallo proferido por el Juzgado Sexto Civil del Circuito,
Cúcuta, el día 10 de junio de 2003 dentro de la acción de tutela instaurada
por Luis Hernando Flórez Montaño en contra la Caja Nacional de Previsión
social.
SEGUNDO: ADVERTIR a la Caja Nacional de Previsión Social,  que si no ha
proferido decisión de fondo en relación con la solicitud de pensión radicada por
el señor Luis Hernando Flórez Montaño el 10 de febrero de 2003, DEBERÁ
dar respuesta a ésta, en el plazo máximo de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de este fallo.
TERCERO : Para los efectos del artículo 36 del decreto 2591 de
1991, el juzgado de origen hará las notificaciones y tomará las medidas
conducentes para el cumplimiento de esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General
[1]
En el mismo sentido, pueden consultarse, entre otras, las
sentencias de la Corte Constitucional SU-166 de 1999, T-307 de 1999, T-377 de
2000, T-079 de 2001, T-129 de 2001, T-418 de 2001,
T-1089 de 2001, T-279 de 1994, T-604 1995, T-766 de 2003, T-565 de 2001.
[2]
Véanse entre otras las Sentencias T-481/92,  T-056/94 y T-275/97.
[3]
En las sentencias T-377 de 2000, MP. Alejandro Martínez Caballero y T-1060 A de
2001, MP.  Manuel José Cepeda Espinosa, fueron sintetizadas las líneas
caracterísiticas del derecho de petición.
[4]
Sentencia T-481 de 1992, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein.
[5]
Al respecto véase la sentencia T-695 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierrra.
[6]
Sentencia  T-1104 de 2002, M.P Manuel José Cepeda.
[7]
Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.
[8]
Sentencia 219 de 2001, M.P. Fabio Morón Díaz.
[9]
Sentencia 249 de 2001, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[10]
En este mismo sentido consúltese la sentencia T- 1169 A de 2001, M.P. Manuel
José Cepeda
[11] Diario Oficial No. 44.614, 14 de noviembre de 2001.
[12]
Sentencia T-326 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[13]
Sentencia T-001 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[14]
Sentencia T-841de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[15]
M.P. Fabio Morón Díaz.
[16]
Véase en igual sentido la sentencia T-476 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[17]
Sentencia T- 206 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo.