T-344-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-344/94
SALARIO-Protección constitucional/ALCALDE-Sueldo/ACCION
DE TUTELA TRANSITORIA/JUEZ DE TUTELA-Límites
La protección
constitucional al salario debe ser efectiva. El salario debe pagarse lo
más pronto posible porque la subsistencia del trabajador y su familia depende
generalmente del producto de su trabajo. En casos muy excepcionales de fuerza
mayor insuperable puede existir una demora que no debe ir más allá de lo
razonable. Tratándose del sueldo de los alcaldes, se les debe pagar
cumplidamente. Si la Contraloría obstaculiza, el alcalde puede ejecutar
judicialmente o acudir ante el Contencioso-administrativo. Lo que no tiene
respaldo legal es impedir el pago del sueldo con la disculpa de no estar claro
el monto de la mensualidad. Las glosas no pueden nunca impedir o demorar el
salario. asiste razón a la Juez para conceder la tutela como mecanismo
transitorio para defender el pago de sueldos no recibidos por razones de hecho,
pero no para dejar sin efectos un fenecimiento que aún no existe o para impedir
un proceso de responsabilidad fiscal.
REF: EXPEDIENTE
T-35967
Peticionario: Héctor Hernando Rivera Ramírez.
Procedencia: Juzgado Penal del Circuito de Caucasia
Temas: -Sueldo de
los alcaldes
-Protección al Salario, pago oportuno
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá
D.C.,  primero (1º) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
tutela identificado con el número de radicación T-35967, adelantado por Héctor
Hernando Rivera Ramírez contra la Contraloría General de Antioquia.
I. ANTECEDENTES
Con base en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto No. 2591 de 1991, la
Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para
efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
Por reparto le
correspondió el presente negocio a esta Sala, procediéndose a dictar la
sentencia de revisión.
1. Solicitud.
El 15 de marzo de
1994, Héctor Hernando Rivera Ramírez, alcalde Municipal de Nechí, interpuso
acción de tutela para que se le protegiera el derecho al trabajo en condiciones
dignas y justas. Solicitó que se le ordenara al Tesorero de Nechí el pago de su
sueldo de 1994, que ha sido retenido por petición de la Contraloría General de
Antioquia y que se declaren válidos los pagos hechos en 1993, equivalentes a 6 salarios
mínimos mensuales ($489.060,oo), por haberlo determinado así el Concejo
Municipal. Dirigió la acción contra el ente Fiscalizador, porque, según el
alcalde:
"La
contraloría General de Antioquía, por intermedio del Centro Fiscal de Caucasia,
consideró que en manera alguna podía incrementar mi sueldo y me exige la
devolución de los dineros cobrados, como se puede apreciar en el requerimiento
número 004 de febrero de 1994 que acompaño. En otras palabras, el ente Fiscal
pretende, que mi sueldo para 1993, sea el mismo fijado para el año de 1992. Lo
que es muy injusto, por cuanto sería el único trabajador en Colombia, que no
contaría con un aumento de sueldo.
2. Sentencia del
Juzgado Penal del Circuito de Caucasia, 25 de marzo de 1994.
La Juez de Tutela
hizo, entre otras, las siguientes consideraciones:
"Quienes
acceden a los cargos públicos máxime aquellos de carácter político, elección
popular, además de querer prestar un servicio a la comunidad, de adquirir un
prestigió y de obtener éxitos sociales, también persiguen como cualquier
aspirante a un cargo público, que su labor sea remunerada y se le reconozca
todas las garantías, beneficios y derechos que el desempeño del cargo le
proporcionan. El Señor alcalde Popular del Municipio de Nechí no es una rara
excepción a ese principio y por ello reclama que su labor como primera
autoridad del Municipio le sea remunerada de una manera justa pues por esas
cosas de los vaivenes políticos, se ha visto afectado en su derecho a percibir
la retribución o pago, que es connatural al trabajo."
La Juez  buscó una
salida equitativa  y resolvió:
"Primero:
TUTELAR como mecanismo transitorio, el "derecho al trabajo en condiciones
dignas y justas" del ciudadano HECTOR HERNANDO RIVERA RAMIREZ, alcalde
Popular de Nechí, Antioquía.
Segundo: ORDENAR
a la Contraloría General de Antioquia, a través de su centro regional del Bajo
Cauca, la no aplicación de los actos administrativos que tengan relación con la
legalización o reintegro de dineros pagados por concepto de sobresueldos, según
acuerdo Nº 004 artículo 1º de enero 12 de 1992 emanado del Concejo Municipal de
Nechí Antioquia, y relacionados con el salario del señor HECTOR HERNANDO RIVERA
RAMIREZ. Esta orden permanecerá vigente sólo durante el término que la
jurisdicción contencioso administrativa utilice para decidir de fondo sobre la
acción que deberá instaurar el afectado señor RIVERA RAMIREZ.
TERCERO: Advertir
al señor Rivera Ramírez que si en un término máximo de cuatro (4) meses
contados a partir del presente fallo, no instaura la acción administrativa,
cesarán los efectos del presente fallo."
La Juez de Tutela
tomó estas determinaciones con fundamento en el siguiente
3. Acervo
probatorio:
a- Posesión de
Rivera Ramírez como alcalde (1º de junio de 1992)
b- Acuerdo Nº 4 de
12 de enero de 1992 del Concejo Municipal de Nechí, dice en lo pertinente:
"CONSIDERANDO:
Que el Gobierno Nacional, decretó los sueldos para los alcaldes populares, de
acuerdo a la categoría de cada Municipio.....
"ACUERDA:
Artículo Primero: Fíjese como sueldo mensual al alcalde Municipal de
Nechí-Antioquia, para el año de 1992, la suma equivalente a seis (6) salarios
mínimos, estipulados por el Gobierno Nacional en SESENTA Y DOS MIL CIENTO
SESENTA Y DOS ($62.162,oo) PESOS M/CTE., correspondiéndole como sueldo la suma
de TRESCIENTOS SETENTA Y DOS MIL NOVECIENTOS SETENTA  Y DOS ($372.972.oo) PESOS
M/CTE., mensuales".
c- Acuerdo Nº043 de
8 de diciembre de 1993, vigente para 1994, que aumenta en Nechí los sueldos de
los empleados municipales del grado 1 al 15, y de quienes no estando en la
estructura administrativa son servidores públicos municipales, haciéndose
descripción del cargo y el sueldo. En los artículos 2º y 3º no fueron
mencionados el alcalde y el Personero, pero el artículo 4º del Acuerdo expresa:
"Los
funcionarios y servidores municipales que no están relacionados en los
artículos 2º y 3º del presente acuerdo, tendrán su aumento de acuerdo al
porcentaje asignado en su categoría respectiva. El Personero Municipal tendrá
una asignatura mensual del 80% del sueldo del alcalde."
d- Concepto del
Secretario de Gobierno del Departamento de Antioquia, que dice en lo
pertinente:
"En ese
orden de ideas, el Honorable Concejo Municipal de Nechí, fijó el sueldo del
alcalde en seis (6) salarios mínimos y, éste es su espíritu, que es el mismo
del Decreto, así haya hecho la conversión matemática que, dicho sea de paso es
errónea. Por tanto, en el año de 1993, el sueldo del alcalde equivale a la suma
de cuatrocientos ochenta y nueve mil sesenta pesos ($489.060,oo), equivalente a
seis (6) salarios mínimos.
e- Requerimiento
hecho al alcalde Rivera Ramírez por la Contraloría General de Antioquia para
que en 10 días responda una objeción que el Centro Regional hizo en las cuentas
correspondientes a diciembre de 1993, porque hay "un mayor valor pagado
por sobresueldo, ya que se debió pagar $372.972,oo y no $489.060,oo",
comunicación que tiene fecha 8 de febrero de 1994.
f- Igualmente hay
avisos de observaciones (el Nº003 de 2 enero de 1994 y el Nº005 de 15 de febrero
de 1994) en los cuales se repite que el sueldo del alcalde es: $372.972,oo y no
$489.000,oo, luego hay un mayor valor de $116.028,oo.
g- La misma
Contraloría General de Antioquia le dirigió el 22 de noviembre de 1993 una
comunicación a la "Comisión del Municipio de Nechí" en la cual se
indica que el Municipio de Nechí está en 5ª categoría, luego el salario del
alcalde debe oscilar entre 2 y 6 salarios mínimos mensuales; de ahí concluye
que para 1992 el sueldo era de 6 salarios mínimos porque así lo determinó el
Concejo Municipal, y que para 1993 nuevamente el Concejo debe determinar en
cuántos salarios mínimos (dentro de los límites de 2 a 6) estará el sueldo del
alcalde, y por consiguiente, " no es dable al señor alcalde realizar la
conversión del salario mínimo legal, al incremento correspondiente para el
presente año (1993)".
h- El Departamento
Adminsitrativo de Planeación de Antioquia corroboró que el Municipio de Nechí
pertenece a la categoría "5" (Resolución Nº 1028 de 1988).
i- El Coordinador de
Centros Regionales de Servicios Fiscales del Bajo Cauca, del departamento de
Antioquia, doctor Juan José Arabia, en declaración juramentada rendida ante la
Juez de Tutela, al referirse al reintegro de dinero que se le pide al alcalde, expresa:
"En estos momentos se le ha notificado al señor alcalde de Nechí, tanto
los requerimientos como los avisos de observaciones, por concepto de un mayor
valor pagado... de sobresueldo." Agrega que para 1993 el sueldo del
alcalde debería promediarse entre 2 y 6 salarios mínimos, pero que como el
Acuerdo 004 de 1992 sigue vigente se "tomará como base el sueldo fijado en
dicho Acuerdo". Aclara que el alcalde sí ha respondido los
requerimientos, pero que la respuesta no satisface, por eso "se procederá
al respectivo fenecimiento con alcance líquido para que reintegre el
valor". Y termina su declaración reconociendo que en enero y febrero el
alcalde no cobró sueldo "esperando que se le de solución al
problema".
II.  FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. Competencia.
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86 inciso 3º y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991; además, su examen se
hace por virtud de la selección que de dicha acción practicó la Sala
correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma señalada por el
Reglamento de esta Corporación.
2. Temas
Jurídicos en estudio:
En el caso de
estudio de la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional se
desarrollarán estos temas:
a- Sueldo de los
alcaldes
b- Protección al
salario, pago oportuno.
a- Sueldo de los
alcaldes.
Los Concejos asignarán
los sueldos del alcalde Municipal, así lo preceptúa la Ley 49 de 1987, artículo
3º; para fijar el valor se autorizó que el Presidente de la República
estableciera categorías de municipios y así lo hizo mediante Decreto 2514 de
1991 a fin de que los concejos fijaren la asignación de los alcaldes dentro del
valor mínimo  y máximo señalado en el artículo 1º del mencionado Decreto. Por
ejemplo, un alcalde categoría 5a. ( caso de esta tutela) tenía derecho a que su
sueldo oscilara entre 2 y 6 salarios mínimos mensuales. Este parámetro incluye
el sueldo básico y los gastos de representación  (art. 4º Dcto 2514/91).
La Ley 136 de 2 de
junio de 1994 vuelve a repetir que el mínimo y máximo se refiere al salario
básico y a  los gastos de representación, señala nueva tabla (a los alcaldes
clasificados en quinta categoría  se les asignará entre 6 y 8 salarios  mínimos
legales mensuales -art.87) y fija los indicadores de la categorización
(población e ingresos anuales -art.6º).
Conclusión: Tanto el
Decreto 2514 de 1991 como la Ley 136 de 1994 consideran al salario mínimo como
factor para fijar el sueldo del alcalde. Y es de la esencia del salario mínimo
su variabilidad.
El artículo 53  de
la Constitución habla de salario VITAL  y MOVIL y el artículo 146 del Código
Laboral dice que para fijar el salario  mínimo deben tomarse en cuenta el costo
de vida, las modalidades del trabajo, la capacidad económica de las empresas y
patronos y las condiciones de cada región y actividad.
Dentro de este
contexto se debe leer el artículo  4º del Decreto 2514 de 1991, que es idéntico
al artículo 89 de la Ley 136 de 1994; dice:
"Excepción:
Cuando por cualquier circunstancia el Concejo no fijare la asignación mensual
del alcalde, éste devengará el valor resultante de promediar el máximo y el
mínimo  de la respectiva categoría municipal, hasta cuando la Corporación la
determine"
Es decir, la
DETERMINACION que hizo un Concejo Municipal en 1992 sobre equivalencia en
SALARIOS MINIMOS, desarrolla la facultad fijada  en el artículo 2º de Decreto
2514 de 1991. Si en 1993 NO hubo nuevo pronunciamiento del Concejo, lo
determinado en 1992 seguirá produciendo efectos y no puede disminuirse tomando
el PROMEDIO. Porque el artículo 4º anteriormente transcrito se refiere a
ausencia total de Acuerdo del Concejo. Entonces, si a un alcalde de categoría
5ª se le fijó el equivalente a seis (6) salarios mínimos para 1992, mediante
Acuerdo Municipal, y para 1993 no hubo nuevo Acuerdo, no tiene razón decir que
para este último año será el equivalente a cuatro (4) salarios mínimos (el
promedio entre 2 y 6 salarios como fijaba el art. 1º del Decreto en mención).
Ni mucho menos es lógico afirmar que continúan los seis (6) salarios mínimos
pero tasados a 1992 y no 1993, esto porque, el salario mínimo sólo tiene
vigencia anual y no puede aplicarse cuando ya se ha fijado otro salario mínimo;
en 1993, opera la equivalencia de acuerdo con el salario mínimo de tal año y
nunca equiparándolo al año anterior.
Otra cosa diferente
ocurre para 1994, puesto que el artículo 87 de la Ley 136 de 1994 modificó los
criterios (en los municipios clasificados en 5ª categoría, se asignará entre 6
y 8 salarios mínimos legales mensuales) y la misma norma determinó que la
vigencia de estas categorías es retroactiva al primero de enero de 1994.
b- Protección al
salario
La protección
constitucional al salario debe ser efectiva. Este es un derecho
que se fundamenta en los artículos 1º, 2º, 25, 53, 58 de la Constitución
Política, derechos que se interpretan y complementan, en lo pertinente, por
Tratados y Convenios Internacionales (art. 53 y 93 C.P.). Para el caso de la
protección al salario debe tenerse particularmente en cuenta el Convenio 95 de
8 de junio de 1949 de la Organización Internacional del Trabajo.
En dicho Convenio la
O.I.T. define el salario en la siguiente forma:
"Artículo
1.- A los efectos del presente Convenio, el término ´salario´, significa la
remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo,
siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la
legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un
contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya
efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar".[1]
Esta caracterización
del salario queda protegida constitucionalmente, según se dijo, por los
artículos 53 y 93 de la C.P. y, además, por el artículo 25 de la Carta que
dice:
ARTICULO 25. El
trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus
modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene
derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. (Subraya fuera del
texto).
Este no es un simple
enunciado, es un principio ligado al Estado Social de derecho que conlleva
soluciones prácticas. Colombia no puede quedar al margen de la corriente
universal que ve en el salario un factor de convivencia. Si hay algo a lo cual
se tiene derecho preferencial es a un salario.
La
O.I.T., a petición de organizaciones sindicales, ha protegido el salario (en
sentido amplio) cuando ha habido retraso en el pago: Ejemplos de algunos de los
muchos casos estudiados por la Organización Internacional del Trabajo:
- La
Confederación General de los Trabajadores Portugueses reclamó por la demora en
pagar salarios a 143.190 trabajadores particulares y 65.474 del sector oficial.
El Comité de la O.I.T. consideró que la aplicación efectiva del Convenio de
protección al salario comprende tres aspectos: el control, las sanciones y las
medidas destinadas a reparar los perjuicios sufridos y formuló como
recomendaciones la prescripción de sanciones apropiadas y "vías de recurso
aceleradas y eficaces para que el trabajador pueda recuperar rápidamente en su
totalidad las sumas que se les adeudan en concepto de salario, incluidas las
garantías necesarias en caso de quiebra o de liquidación  judicial de la
empresa" (Boletín Oficial, Vol.LXVIII, 1985).
- La
Confederación General de los Trabajadores de Senegal reclamó por el
incumplimiento de la República Islámica de Mauritania cuando expulsó de este
país a empleados de sectores público y privado, por motivos de raza y
ascendencia nacional y debido a tal situación no se les pagó lo debido a la
finalización del contrato laboral. El Comité de la O.I.T. hizo énfasis en que a
quienes estaban en la administración pública de Mauritania hay que pagarles una
remuneración  por el hecho de haber terminado su servicio. Agregó: "El
Comité estima que el Gobierno debería adoptar todas las medidas necesarias para
calcular o hacer calcular las cantidades que se deben  a los trabajadores  del
sector público y del sector privado que han salido de Mauritania como
consecuencia de los sucesos de abril de 1989, y efectuar o asegurar la
liquidación final de sus salarios, habida cuenta,  al hacerlo, de la definición
del término salario en el párrafo  1 del artículo 1 del Convenio, así como de
las disposiciones pertinentes de la legislación nacional". (Boletín
Oficial, Vol. LXXIV, 1991).
- La
Federación de sindicatos egipcios, en virtud del artículo 24 de la Constitución
de la Oficina Internacional del Trabajo, alegaba que Iraq incumplía el Convenio
95. El informe dice que "comprueba la falta de provisión de fondos de las
cuentas bancarias contra las que se emitieron cheques constituye un obstáculo
para el pago del salario. Esta falta de provisión de fondos, que en la práctica
se ha traducido en un rechazo del pago total o parcial del salario a intervalos
regulares, no es conforme a lo previsto por el artículo 12 del Convenio."
Añade, así mismo, "en relación con los cheques entregados a ciertos
trabajadores, girados con cargo a bancos de Jordania, después que fue adoptada
la decisión de imponer el embargo a Iraq, el comité considera que el pago de
los salarios con cheques girados con cargo a establecimientos radicados en
Jordania, no puede considerarse un medio efectivo de pago. Teniendo en cuenta
que en ese momento había alternativas, los gobiernos en cuestión deberían
encontrar los medios para asegurar que los trabajadores reciban el pago que les
es debido."
Estos
ejemplos indican, hasta dónde llega la protección internacional al salario. Lo
mismo debe ocurrir a nivel nacional. Por eso es interesante ver cuál ha sido la
evolución doctrinal al respecto:
En 1915 la Corte
Suprema de Justicia discutía sobre si el salario de los empleados públicos los
pagaba el Estado como "parte civil". Esta expresión, que era un
despropósito aún en su época, fue variada radicalmente el 28 de febrero de 1946,
por sentencia del doctor ANIBAL CARDOSO GAITAN,  al declararse inexequible el
artículo 9º del Decreto 136 de 1932. Dijo la Corte:
"Hay el
derecho al sueldo por devengar y el derecho al sueldo devengado. El derecho al
sueldo por devengar es un STATUS, una situación jurídica general, impersonal.
El derecho al sueldo devengado es una situación jurídica individual,
intangible...."
Para llegar a estas
conclusiones, la sentencia considera  al sueldo y las prestaciones como
´ventajas personales´ y les da el respaldo constitucional como expresión de
respeto a los derechos adquiridos "con arreglo a las leyes civiles"
(art.10 del Acto Legislativo Nº1 DE 1936). Pareciera que la Corte, en su avance
jurisprudencial, se inspirara en la teoría de la función pública del derecho
administrativo francés. Pero, esta no puede ser la óptica después de la
Constitución de 1991. Hoy el salario y las prestaciones sociales son derechos
subjetivos, patrimoniales, no solo porque son derechos adquiridos sino porque
la  Nueva Constitución se expidió precisamente con el fin de asegurar el
trabajo dentro de un marco económico y social justo (Preámbulo de la Carta),
caracterizándose al Estado como  Social de Derecho, fundado entre otras cosas
en el respeto al trabajo (art. 1º), teniendo como uno de sus fines esenciales
la efectividad de los derechos dentro de los cuales  está la remuneración y
el pago oportuno (art. 53 C.P.). Por supuesto que a veces hay demora en el
pago de salarios. La Corte Constitucional ha dicho:
"El conjunto
de los servidores públicos de la Nación -cerca de 500.000 trabajadores-,  puede
verse afectado por toda suerte de incumplimientos en el pago de sus acreencias
laborales a cargo del Estado, y por muy diversos motivos.[2]
Esto no
debiera pasar. Toda situación de incumplimiento tiene que ser corregida. El
artículo 12 del Convenio 95 de 1949 establece:
"El salario
se deberá pagar a intervalos regulares"
El artículo
134 del Código Sustantivo del Trabajo ordena:
"El salario
en dinero debe pagarse por períodos iguales y vencidos en moneda legal. El
período de pago para los jornales no puede ser mayor de una semana, y para
sueldos no mayor de un mes".
Y la
recomendación 85 de la O.I.T. precisa:
"4. Los
intervalos máximos para pagar los salarios deberían ser tales que el salario
fuese pagado, por lo menos:
a) dos veces al
mes, cuando se trate de trabajadores cuya remuneración se calcule por hora, día
o semana, y
b) una vez al
mes, cuando se trate de personas empleadas cuya remuneración se calcule por mes
o por año."
En
conclusión, el salario debe pagarse lo más pronto posible porque la
subsistencia del trabajador y su familia depende generalmente del producto de su
trabajo.
En
casos muy excepcionales de fuerza mayor insuperable puede existir una demora
que no debe ir más allá de lo razonable.
Esta
Corte ya ha precisado que el concepto de RAZONABILIDAD debe ser abierto,
En otras
palabras, la razonabilidad hace relación a que un juicio, raciocinio o idea
esté conforme con la prudencia, la justicia o la equidad que rige para el caso
concreto."[3]
Por eso
se distinguió entre racionalidad y razonabilidad en la siguiente forma:
-Mientras que la
RAZONABILIDAD hace relación a lo constitucionalmente admisible, la RACIONALIDAD
hace relación a la conexidad;
-La primera
apunta a una finalidad legítima mientras que la segunda apunta a una finalidad
lógica;
-Una -la primera-
hace alusión a la coherencia externa, esto es, con lo supuestos de hecho; la
otra -la segunda- hace alusión a la coherencia interna, es decir, es un
fenómeno estructural;
-Por último, lo
razonable es de la esfera de la lógica de lo humano -material-, mientras que lo
racional es de la esfera de la lógica forma."[4]
Lo
razonable, para el caso de estudio, significa que la finalidad
constitucionalmente admisible es el pago oportuno del sueldo, salvo razones de
seguridad nacional o guerra exterior o fuerza mayor insuperable.
La
Corte ha precisado:
"En una
Constitución que edifica un orden social sobre bases de justicia social; que
postula un Estado Social de Derecho, que hace del ciudadano el principal actor
del acontecer político y en la que, por todo lo anterior, la protección y
efectividad de los derechos fundamentales constituye la principal razón de ser
de la organización institucional y política y del qué hacer gubernamental, la
noción de "deuda," por necesidad resultante de su propia axiología,
debe comprender, con mayor razón, los débitos originados en la prestación de
servicios ya causados como resultado de una relación laboral, como quiera que
éstos también representan obligaciones dinerarias a cargo del Estado.....
Si la
Constitución obliga a incluir en la Ley de Apropiaciones las partidas
necesarias para atender el "gasto público social"; si éste, excepto
en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional,
"tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación" (artículo  350)
precisamente porque tiene el esencial propósito de atender las
"necesidades básicas insatisfechas";  es congruente con tales
dictados el que el Estado esté obligado a pagar lo que adeuda por concepto de
pensiones legales pues con ellas otros proveen a lo necesario para su propia
subsistencia."[5]
Si esto se dijo
respecto de las pensiones, con mayor razón se aplica a los salarios.
Por supuesto que la
razonabilidad se aprecia teniendo en cuanta que un retardo en el pago de
sueldos, si es injustificado, atenta contra la caracterización del Estado
Colombiano (Art. 1º C.P.), viola el principio según el cual las autoridades de
la República están instituidas para asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado (art. 2º C.P.), y uno de tales deberes es pagar las
obligaciones laborales para lo cual las autoridades administrativas deben
coordinar sus actuaciones (art. 209 C.P.) porque los servidores públicos están
al servicio del Estado y la comunidad (art. 123 C.P.), de ahí se infiere que la
administración no es un fin en si misma sino un medio para garantizar la
efectividad de los derechos.
Todo lo anterior
significa que si hay demora en el pago del salario y ello se debe a la actitud
injustificada, ejercida por el ente Fiscalizador, el agraviado puede no sólo
acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa sino ante la Ordinaria.[6]
Tratándose del
sueldo de los alcaldes, se les debe pagar cumplidamente. Si la Contraloría
obstaculiza, el alcalde puede ejecutar judicialmente o acudir ante el
Contencioso-administrativo. Pero, entre tanto, se pueden remover las
talanqueras de hecho puestas a la recepción mensual del salario, ya que el
control fiscalizador sólo puede operar después del pago. El artículo 4º de la
Ley 42 de 1993 caracteriza el control fiscal como una función pública que se
ejerce en forma posterior por la Contraloría General de la República, las
contralorías departamentales y municipales; este control es sobre operaciones y
procesos EJECUTADOS (art. 5º ibidem).
Pero, si el pago ya
se hizo, entonces si puede actuar la Contraloría y por el mecanismo de la
tutela no se puede entorpecer dicha acción fiscalizadora.
Lo que no tiene
respaldo legal es impedir el pago del sueldo con la disculpa de no estar claro
el monto de la mensualidad. Las glosas no pueden nunca impedir o demorar el
salario. Y observaciones para pagos ya hechos no se aplican a los pagos por
hacer. El artículo 267 de la Constitución establece que el control se ejerce en
forma "posterior y selectiva", esto se aplica también para las
Entidades Territoriales, por consiguiente, no hay justificación cuando se
retiene el sueldo de un alcalde.
Y si hay
observaciones sobre pagos anteriores, apenas se está en actos preparatorios que
no causan ejecutoriedad.
3. Caso Concreto:
a) El 12 de enero de
1992 el Concejo Municipal de Nechí fijó como sueldo mensual del alcalde SEIS
SALARIOS MINIMOS. Actuó el Concejo dentro de los límites del Decreto 2514 de
1991. Es pues una disposición determinante.
El Acuerdo incluyó
una frase explicativa: cuál era el salario mínimo y cuál el resultado de
multiplicarlo por 6. Sobraba esta aclaración. Es más, la adición es equivocada
porque dijo que el salario mínimo era $62.162.oo y, resulta que, según el
Decreto 2861 de 1991, el salario mínimo para 1992 era de $65.190,oo.
b) El 1º de junio de
1992 se posesionó el nuevo alcalde, señor Héctor Hernando Rivera Ramírez.
c) En 1993 no hubo
Acuerdo Municipal que modificara el equivalente a 6 salarios mínimos como
sueldo del alcalde y así lo consideró éste, liquidando su sueldo con base en el
salario mínimo vigente para 1993: $81.510,oo (Decreto 2061 de 1992), o sea, un
total de $489.060,oo mensuales.
d) La Contraloría
General de Antioquia no pone en tela de juicio que para 1993 el sueldo del
alcalde continué siendo de 6 salarios mínimos (ver declaración del Coordinador
de Servicios Fiscales del Bajo Cauca), pero opina que la equivalencia se hace
según el salario mínimo de 1992 y no de 1993. Esto no tiene lógica y atenta
contra la razón de ser de la fijación de salarios mínimos. Tampoco tiene
sentido que el Ente Fiscalizador catalogue como "sobresueldo" el
incremento del salario mínimo.
e) Con fundamento en
la opinión de la Contraloría se le hacen requerimientos y avisos de
observaciones al alcalde, éste contesta, pero al parecer la Contraloría
considera NO satisfactorias las explicaciones, así lo dice verbalmente el
funcionario fiscalizador a la Juez de Tutela, es decir que, aún no existe auto
de fenecimiento, luego el alcalde sólo podrá interponer recursos administativos
cuando el acto se produzca. Y la tutela, para los sueldos recibidos en 1993 no
tiene operancia porque no existe el perjuicio y no puede considerarse como
amenaza de perjuicio irremediable la tramitación del control fiscal posterior.
La tutela prospera respecto a los sueldos de 1994, no recibidos por hechos
administrativos injustificados, resultantes de un proceso de responsabilidad
fiscal por actos ejecutados en 1993, pero nó en 1994.
f) Impedir que en
los primeros meses de 1994 el alcalde recibiera sus sueldos, es un aspecto
abiertamente violatorio de derechos fundamentales, como ya quedó explicado.
Debe agregarse que el salario mínimo para 1994 es de $98.700,oo y que está
vigente el artículo 87 de la Ley 136 de 1994.
g) Respecto a los
sueldos de 1994, en este fallo de tutela se le deja al alcalde el camino para
acudir ante la jurisdicción administrativa, pero no se debe limitar la opción
porque puede también acudir ante la jurisdicción ordinaria como se ha explicado
en esta providencia.
En conclusión,
asiste razón a la Juez Penal del Circuito de Caucasia en cuanto concedió la
tutela como mecanismo transitorio para defender el pago de sueldos no recibidos
por razones de hecho, pero no para dejar sin efectos un fenecimiento que aún no
existe o para impedir un proceso de responsabilidad fiscal.
En mérito de lo
expuesto la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional
RESUELVE:
PRIMERO: Confírmase el numeral primero de la sentencia de 25 de marzo de
1994 proferida por el Juzgado Penal del Circuito de Caucasia, en cuanto tuteló
el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.
SEGUNDO: Revócanse los numerales segundo y tercero de la misma sentencia,
y en su lugar se dispone que la autoridad administrativa del Municipio de Nechí
ordene el pago de los sueldos del alcalde Héctor Hernando Rivera Ramírez,
correspondientes a 1994, y prevenir a la Contraloría General de Antioquia para
que no obstaculice tal ordenación en forma previa puesto que el control es
posterior a la ejecución.
TERCERO: Comuníquese al Juzgado Penal del Circuito
Caucasia, al alcalde de Nechí Héctor Hernando Rivera Ramírez, al Tesorero de
dicho Municipio, al Contralor General de antioquia, al Coordinador del Centro
Regional de dicha Contraloría en Caucasia y al Defensor del Pueblo.
Comuníquese,
cúmplase e insértese en la Gaceta Constitucional.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA.
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Ver Ley 54 de 1962, Diario Oficial
30947.
[2]Sentencia C-546 de 1º de octubre de
1992, Ponentes: Dr. Ciro Angarita y Alejandro Martínez Caballero.
[3]Sentencia C-530 de 11 de noviembre de
1993, Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[4]Ibidem.
[5]Sentencia C-546 de 1º de octubre de
1992. Ponentes: Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero.
[6]Ver artículos 6º y 100 del Código de
Procedimiento laboral, artículo 7º Ley 24 de 1947.