T-097-14
Proyecto de circulación restringida
Sentencia T-097/14
ACCION DE TUTELA CONTRA
ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL-Caso en que Registraduría Nacional y Distrital del Estado
Civil se niegan a convocar una consulta popular como parte del trámite de la
iniciativa de conformar un área metropolitana, impulsada por dos alcaldes
PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia
Esta Corporación ha expresado en innumerables pronunciamientos, que aun cuando la acción
de tutela ha sido prevista como un instrumento de defensa judicial para la
protección inmediata de los derechos fundamentales, la propia Carta Política le
reconoce a la misma un carácter subsidiario y residual, lo cual significa que
solo es procedente supletivamente, es decir, cuando no existan otros medios de
defensa a los que se pueda acudir, o cuando existiendo éstos, se promueva para
precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
ACCION DE TUTELA CONTRA
ACTOS DE CARACTER GENERAL, IMPERSONAL Y ABSTRACTO-Improcedencia
Esta Corte, a través de
abundante jurisprudencia, ha desarrollado una línea de interpretación uniforme
que, en primer lugar, ratifica la regla general según la cual la acción de
tutela no es el mecanismo idóneo y apropiado para controvertir actos cuya
naturaleza sea general, impersonal y abstracta, resultando en estos caso
improcedente, y en segundo lugar admite que, excepcionalmente, es posible
acudir al mecanismo de amparo constitucional,  cuando se compruebe que de
la aplicación o ejecución de un acto de esta naturaleza se origina la
vulneración o amenaza a algún derecho fundamental de una persona determinada o
determinable, y siempre que se trate de conjurar la posible configuración de un
perjuicio o daño irremediable en los términos definidos por la jurisprudencia
constitucional.
ACCION DE TUTELA CONTRA
ACTOS ADMINISTRATIVOS-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
La jurisprudencia
constitucional ha establecido que cuando se trata de objetar o controvertir
actos administrativos, en principio se debe acudir a la jurisdicción
contencioso administrativa y no a la acción de tutela,salvo que el
juez determine que tales mecanismos no proporcionan una eficaz y pronta
protección a los derechos que se pretenden salvaguardar o se esté ante la
posibilidad que se configure un perjuicio irremediable, pero en todo caso las
acciones judiciales contencioso administrativas no pueden haber caducado al
momento de interponerse la acción de tutela.
ACCION DE TUTELA PARA LA
PROTECCION DE DERECHOS COLECTIVOS-Procedencia excepcional
De manera consistente la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que, en principio, la
acción de tutela no es procedente para debatir derechos colectivos, a menos que
los derechos fundamentales del demandante estén siendo vulnerados o amenazados
por la afectación del derecho colectivo. De acuerdo con decantada
jurisprudencia de esta corporación, cuando se pretenda solicitar el amparo de
derechos fundamentales que derivan de la violación de un derecho, que en
principio, puede ser concebido como colectivo, el juez constitucional debe ser
especialmente cuidadoso al momento de determinar si la acción procedente es la
acción popular o la acción de tutela. Así, el hecho de que se pretenda la
protección de un derecho colectivo no implica, per se, la
improcedencia de la acción de tutela, toda vez que pueden existir
circunstancias que hacen necesaria la intervención urgente e inmediata del juez
de tutela.
ACCION DE TUTELA CONTRA
ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL-Improcedencia por ser la acción de inconstitucionalidad el
mecanismo de defensa para controvertir, en abstracto, la constitucionalidad de
los preceptos acusados de quebrantar la Constitución
ACCION DE TUTELA CONTRA
ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL-Improcedencia por tener al alcance la acción de nulidad ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo para debatir la legalidad de
los actos proferidos por la Registraduría Nacional y Distrital
Referencia: expediente T- 4.144.597
Acción de tutela instaurada
por Gustavo Francisco Petro Urrego y Juan Carlos Nemocón contra la
Registraduría Distrital de Bogotá.
Magistrado Ponente:
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C.,  veinte (20) de febrero de
dos mil trece (2014)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9º de la
Constitución Política, 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991 y 54A del
Acuerdo 05 de 1992, profiere la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de la sentencia del 18 de
septiembre de 2013  proferida por la
Subsección “A” de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca.
I.  ANTECEDENTES
1. De los hechos y la demanda
1.1. Gustavo Francisco Petro y
Juan Carlos Nemocón, en su condición de Alcalde Mayor del Distrito Capital de
Bogotá y Alcalde del municipio de Soacha (Cund.), respectivamente, instauraron
acción de tutela contra actuaciones de la
Registraduría Distrital y Nacional del Estado Civil (Registraduría Delegada
en lo Electoral), mediante las cuales se negó el trámite y convocatoria de una
consulta popular para la conformación de un área metropolitana que integrara
esos dos entes territoriales. Dichas actuaciones se encuentran consignadas en
el oficio GSE-900-26 del 17 de junio de 2013 suscrito por los Registradores
Distritales del Estado Civil María Lugarda Barrera Cuervo y Fridole Ballen
Duque, y la comunicación No. 400 del 3 de julio de 2013, emitida por el
Registrador Delegado en lo Electoral, Alfonso Portela Herrán.
1.2. Titularidad de la acción. Los
peticionarios solicitan la protección de los derechos fundamentales a la
igualdad (Art. 13) y “a la conformación de un área metropolitana (CP
artículos 319 y 325) del Distrito Capital de Bogotá y del Municipio de Soacha,
en su condición de personas jurídicas afectadas con dichas decisiones, así como
la protección de los mismos derechos que tienen los habitantes tanto del
Distrito Capital como del Municipio de Soacha”[1].
Sobre el particular sostienen que
la violación de los derechos fundamentales que invocan se proyecta en cabeza de
las personas jurídicas Distrito Capital de Bogotá y Municipio de Soacha, “pero
también resultan vulneradas con las decisiones de los Registradores (…) las
personas que habitan (y habitamos) en el Distrito Capital y en el municipio de
Soacha, al no permitírsenos hacer efectivo nuestro derecho a hacer parte de un
área metropolitana, con todos los beneficios que ello conlleva de seguridad,
infraestructura, educación, acceso a servicios públicos, bienestar social,
equidad social, entre otros.[2]”
1.3. Como fundamento de su
solicitud expusieron los siguientes hechos:
1.3.1. El 14 de diciembre de
2012, invocando el artículo 5° de la Ley 128 de 1994 “Por la cual se expide la
Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas”, los peticionarios radicaron
ante el Registrador Nacional del Estado Civil un proyecto para la constitución
de un área metropolitana Bogotá – Soacha.
1.3.2. El 20 de diciembre de
2012, los solicitantes hicieron entrega al Registrador Nacional del documento
relativo a las fuentes y los porcentajes de los aportes que harían las
entidades territoriales que formarían parte del área metropolitana propuesta.
1.3.3. Al día siguiente, 21 de
diciembre, dentro del término establecido en el numeral 3° del artículo 5° de la
Ley 128 de 1994, la
Registraduría Nacional del Estado Civil, publicó el referido proyecto en el
Diario Oficial No. 48.651.
1.3.4. El 20 de mayo de 2013,
los actores, con base en los plazos establecidos en la normatividad vigente para
ese momento (Ley 128/94), solicitaron a la
Registraduría la expedición del respectivo acto administrativo mediante el
cual se convocara a la consulta popular prevista en el trámite de un proyecto
de constitución de área  metropolitana, sugiriendo para su realización la fecha
establecida en el calendario electoral para la elección de Congreso de la
República en el año 2014.
1.3.5. Comoquiera que no hubo
una respuesta a la anterior solicitud, en mayo 20 de 2013, los actores insistieron
ante el Registrador Nacional del Estado Civil en su interés de que se fijara una
fecha para la realización de la consulta popular con miras a la constitución
del área metropolitana Bogotá-Soacha. A esta solicitud respondió la
Registraduría Distrital del Estado Civil, en junio 17 de 2013, manifestando
su improcedencia, toda vez que la Ley 1625 del 29 de abril de 2013, derogó la
Ley orgánica 128 de 1994, y estableció que: “La presente ley no aplicará
para el caso de Bogotá Distrito Capital y sus municipios conurbanos, los cuales
tendrá una ley especial” (Parágrafo del artículo 1° de la
Ley 1625 de 2013).
Puso de presente la
Registraduría, que el artículo 39 del nuevo estatuto (L. 1625 de 2013) prevé
un “Régimen especial para Bogotá y Cundinamarca”, el cual será definido por la
ley mediante reglas especiales “a las cuales se sujetaría la conformación de
un Área Metropolitana entre Bogotá y los municipios colindantes del
departamento de Cundinamarca”. De ahí, la improcedencia de la solicitud de
fijar fecha para la consulta popular.
1.3.6. En vista de la anterior
respuesta, el 25 de junio de 2013, el Alcalde Mayor de Bogotá, aquí demandante,
solicitó al Registrador Nacional del Estado Civil que reconsiderara la decisión
adoptada por los Registradores Distritales, aduciendo que a través de ella se
desconocían claros y expresos mandatos constitucionales consignados en los
artículos 13, 325 y 326 de la
Constitución Política. A esta petición respondió el Registrador Delegado en
lo Electoral quien en oficio de julio 4 de 2013 manifestó la imposibilidad de
reconsiderar la decisión adoptada por los Registradores Distritales del Estado
Civil, al estimar que:
“(..)
Cuando el legislador consideró de forma explícita a través del parágrafo del
artículo 1° y el artículo 39 de la
Ley Orgánica 1625 de 2013, que esta nueva disposición que regula ahora el
régimen para las áreas metropolitanas (…) no aplica para el caso especial de Bogotá
D.C., se puede concluir [que] el artículo 325 de la
Constitución no ha sido desarrollado, y por ende, no existen condiciones que
fije la ley para continuar el trámite de una eventual área metropolitana entre
Soacha y Bogotá D.C.”
1.4. En la demanda de tutela se
formulan las siguientes pretensiones:
1.4.1. “Primero: Inaplicar
por inconstitucional, con fundamento en el artículo 4° de la
Constitución, el parágrafo 1° y el artículo 39 de la
Ley 1625 de 2013, en cuanto resultan abiertamente violatorios de los artículos
13 y 325 de la Carta Política.
Segundo: Declarar que la
Ley 1625 de 2013 es aplicable en su integridad para los entes territoriales
del Distrito Capital de Bogotá y el Municipio de Soacha, Departamento de
Cundinamarca, y que por ende, es absolutamente viable la realización de la
convocatoria a consulta popular a los ciudadanos residentes en el Distrito
Capital y en el municipio de Soacha para la conformación eventual del área
metropolitana Bogotá-Soacha.
Tercero: Como consecuencia de
lo anterior, se ordene al Registrador Nacional del Estado Civil que proceda a
fijar fecha, dentro del calendario electoral para el año 2014, para la
realización de la consulta popular para la conformación del área metropolitana
Bogotá-Soacha.
Cuarto: Solicitar la
suspensión provisional del parágrafo del artículo 1° y el artículo 39 de la
Ley 1625 de 2013, teniendo en cuenta que contradice una norma superior como lo
es la Constitución Política, mientras se emite decisión de mérito sobre la
constitucionalidad de dichos artículos”.
1.5. La tutela como mecanismo
transitorio: La tutela se interpuso como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable, teniendo en cuenta que existe, según lo indican los
demandantes, un medio ordinario de defensa como es la acción de nulidad contra
los actos administrativos que negaron el trámite de la consulta.
Sustentan la necesidad de una
tutela transitoria en la complejidad y lentitud del trámite de las acciones de
nulidad. Sostienen que la demora en la jurisdicción contencioso administrativa
para resolver la acción de nulidad “afectaría gravísimamente el
ejercicio de claros y expresos derechos constitucionales fundamentales a la
igualdad y a la conformación de un área metropolitana”, de los que serían
titulares los entes territoriales que representan los actores.
Indican que esta circunstancia coloca
a los entes territoriales que representan en una situación de “degradación
en sus derechos fundamentales por parte del legislador al expedir la ley
orgánica 1625 de 2013, al excluírseles ilegítima e inconstitucionalmente de la
posibilidad del ejercicio de sus derechos de naturaleza fundamental, por una
omisión legislativa relativa, que no puede permitirse siga vigente, cuando con
ello se vulneran abiertamente los derechos fundamentales de las personas
jurídicas que representamos, y cuya imposibilidad de ejercer, afecta y
compromete gravemente el desarrollo de estos, la seguridad, la inversión, el
acceso a los servicios públicos y su mejor prestación, entre otros”[3].
Afirman que Bogotá y Soacha
funcionan como un área metropolitana de hecho, en la cual se generan una serie
de relaciones funcionales como transacciones económicas, provisión de servicios
de jurisdicción supramunicipal, equipamientos logísticos, localización
industrial, entre otras, que integran los procesos económicos de ambos
municipios. En consecuencia, la exclusión de Bogotá y sus municipios conurbados[4], en particular Soacha, del régimen
reglado en la Ley 1625 de 2013, ocasiona un perjuicio irremediable, toda vez
que “representa un riesgo para el desarrollo equitativo de ambos entes
territoriales”. (Fol. 5 demanda).
Para sustentar el perjuicio
irremediable que, a juicio de los demandantes, justificaría un amparo
transitorio exponen una serie de argumentos, todos ellos orientados a respaldar
la necesidad de crear el área metropolitana Bogotá –Soacha, como los siguientes:
(i) El proceso de conurbación se está dando sin la adecuación de las
infraestructuras de ambos territorios; (ii) el principal prestador de
los servicios de acueducto y alcantarillado en Soacha es la
EAAB (84% de alcantarillado y 83% de agua); (iii) el flujo de modalidad
alto que se presenta entre los dos entes territoriales por razón de trabajo y
estudio; (iv) la troncal de transmilenio de Soacha es administrada por
Transmilenio S.A., la prestación eficiente de este servicio demanda su
articulación con otras modalidades de transporte; (v) los dos entes
territoriales comparten elementos importantes de la estructura ecológica
regional  que es necesario gestionar con criterios ecosistémicos; (vi) los
proyectos de vivienda licenciados y en construcción ubicados en los límites de
los entes territoriales están siendo vendidos a familias bogotanas, lo que
generará un incremento del flujo de población;  (v) los problemas de
seguridad comunes podrían ser abordados de manera más efectiva y eficiente bajo
una jurisdicción común.
Como riesgos derivados de la no
conformación del área metropolitana proyectada y propuesta por los actores,
destacan la imposibilidad de poner en marcha una estrategia de ordenamiento
territorial conjunta que tenga la capacidad vinculante para controlar o mitigar
los impactos de la urbanización acelerada. Aducen también el riesgo de un
colapso total del sistema de tránsito y transporte por la dificultad de proveer
infraestructura vial y modos de transporte con la escala y oportunidad
necesarios. Adicionalmente indican que se corre el riesgo de acelerar el
deterioro o desaparición de los elementos de la estructura ecológica principal,
debido a la afectación de los procesos de cooperación.
En suma, para los demandantes, la
carencia de una figura institucional que gestione adecuadamente la serie de “hechos
metropolitanos” que se están gestando, afecta los principios de eficiencia,
eficacia y efectividad que rigen la administración pública.
2.
Intervención de la
Registraduría Nacional del Estado Civil
En comunicación de septiembre 11 de 212 la
Jefe de la Oficina Jurídica de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, envió al juez constitucional de
primera instancia, un escrito en el que reitera su posición, ya expuesta a los
solicitantes de la tutela en el cruce de comunicaciones previo a la
instauración de la demanda. Sostiene que “teniendo en cuenta que se derogó la
Ley 128 de 1994, y que la nueva disposición normativa establece que para el
caso de Bogotá y los municipios aledaños se va a expedir un régimen especial,
es preciso remitirse a lo que disponga la nueva legislación, en relación con
este procedimiento, por lo que la
Registraduría Nacional del Estado Civil, no puede proceder a convocar a una
consulta popular, para la conformación de Área Metropolitana –Bogotá-Soacha-,
más aún, cuando en la nueva ley Estatutaria el legislador no se pronunció sobre
los efectos de la entrada en vigencia de la norma, en las situaciones en curso
y solo se hizo referencia al régimen de transición de las áreas que ya están
constituidas”[5].
3. Decisión
objeto de la tutela
El Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, en su condición de juez de primera instancia, declaró improcedente
la acción de tutela interpuesta por los ciudadanos Gustavo Francisco Petro
Urrego y Juan Carlos Nemocón contra la
Registraduría, Distrital y Nacional, del Estado Civil. Consideró el Juez, que el
establecimiento de un régimen especial para la conformación de áreas
metropolitanas en la Ley 1625 de 2013, no se proyecta en la vulneración de
derechos fundamentales, ni configura un perjuicio irremediable, toda vez que “la
conformación de áreas metropolitanas como entidades administrativas para el
desarrollo armónico e integrado de los territorios y la racionalización de la
prestación de servicios públicos a cargo de los municipios que la integran,
constituyen una manifestación de la organización territorial, sin que por ello
se pueda predicar su carácter de derecho fundamental respecto de los entes
territoriales que pretenden su conformación, máxime cuando  respecto del D.C.
es predicable un régimen especial, como lo prevé el capítulo IV del título XI
de la Constitución Política”[6].
La anterior decisión no fue objeto de
impugnación por lo que fue remitida a la
Corte Constitucional para su eventual revisión, siendo seleccionada por la
Sala Doce, por auto de noviembre 28 de 2013.
II.   FUNDAMENTOS DE LA
DECISIÓN
1. Competencia.
Esta Corte es competente para conocer de
esta acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241 numeral 9 de la
Constitución Política, en los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en virtud del auto del veintiocho (28) de noviembre
de dos mil trece (2013), expedido por la
Sala de Selección Número Doce de esta Corporación, que decidió someter a
revisión el presente asunto.
2. Problema jurídico y estructura de la
decisión
Los demandantes, en su condición de
Alcaldes - Mayor de Bogotá y del municipio de Soacha-, consideran que los
derechos fundamentales a la igualdad y a la “conformación de un área
metropolitana”, en cabeza de las entidades territoriales que representan y
de sus habitantes, han sido vulnerados por la negativa de la
Registraduría - Distrital y Nacional- del Estado Civil de convocar a una
consulta popular para la conformación del área metropolitana Bogotá – Soacha,
invocando para dicha decisión la Ley 1625 de 2013 que derogó la 128 de 1994, al
amparo de la cual se había iniciado el trámite.
La Registraduría Nacional del
Estado Civil sustentó su decisión en que la nueva normatividad regulatoria de
las áreas metropolitanas (Ley 1625 de 2013), además de derogar la
Ley 128 de 1994, dispuso que para el caso de Bogotá y los municipios aledaños
se aplicaría un régimen especial, por lo que es preciso remitirse a lo que
disponga esta nueva legislación en relación con este procedimiento especial.
El juez de tutela, por su parte estimó
que el establecimiento de un régimen especial
para la conformación de un área metropolitana entre Bogotá y los municipios
colindantes de Cundinamarca (Art. 39 Ley 1625 de 2013), no se proyecta en la
vulneración de derechos fundamentales, ni configura un perjuicio irremediable
para los entes territoriales representados, comoquiera que la creación de áreas
metropolitanas constituye una manifestación de la organización territorial y no
un derecho fundamental.
Planteada así la discusión,
corresponde a la Corte determinar, como problema de fondo, si la negativa de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, de continuar con el trámite del
proyecto de constitución de un área metropolitana Bogotá- Soacha, impulsado por
los dignatarios demandantes en vigencia de la
Ley 128 de 1994, vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y a “la
constitución de un área metropolitana”, de los entes territoriales y sus
habitantes.
Sin embargo, en consideración a
que se trata de una acción de tutela que se dirige explícitamente contra unos
actos administrativos de carácter general (las comunicaciones de la
Registraduría), e implícitamente contra disposiciones de la
Ley 1625 de 2013, se hace preciso examinar previamente si concurren, en la
situación que describen los actores, los presupuestos de procedibilidad de la
acción de tutela. Para el efecto, y con el ánimo de responder a la
multiplicidad de pretensiones que presentan los demandantes, la
Sala: (i) recordará las reglas jurisprudenciales sobre el principio de
subsidiariedad que rige la acción de tutela, con énfasis en su procedencia
excepcional frente a actos de carácter general, impersonal y abstracto; actos
administrativos, y para la protección de de derechos e intereses colectivos; (ii)
aludirá a los elementos del perjuicio irremediable como presupuesto de la
tutela excepcional en los eventos mencionados; y (iii) de superarse este
análisis previo se procederá a resolver el problema de fondo.
3.
El principio de subsidiariedad
de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia
3.1. El principio de subsidiariedad de la tutela
aparece claramente expresado en el artículo 86 de la
Constitución, al precisarse en él que: “Esta acción solo procederá cuando
el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
Respecto de dicho mandato esta Corporación ha expresado
en innumerables pronunciamientos[7],
que aun cuando la acción de tutela ha sido prevista como un instrumento de
defensa judicial para la protección inmediata de los derechos fundamentales, la
propia Carta Política le reconoce a la misma un carácter subsidiario y
residual, lo cual significa que solo es procedente supletivamente, es decir,
cuando no existan otros medios de defensa a los que se pueda acudir, o cuando
existiendo éstos, se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio
irremediable.
Ha manifestado así mismo la
Corte que, en cuanto el ordenamiento jurídico cuenta con un sistema judicial
de protección de los derechos constitucionales, incluyendo por supuesto los que
tienen la connotación de fundamentales, la procedencia excepcional de la tutela
se justifica en razón a la necesidad de preservar el orden regular de
competencias asignadas por la ley a las distintas autoridades jurisdiccionales,
buscando con ello no solo impedir su paulatina desarticulación sino también
garantizar el principio de seguridad jurídica[8].
Ha destacado la jurisprudencia que la protección de
los derechos constitucionales no es un asunto que haya sido reservado
exclusivamente a la acción de tutela. En la medida en que la
Constitución del 91 le impone a las autoridades de la
República la obligación de proteger a todas las personas en sus derechos y
libertades (C.P. art. 2°), se debe entender que los diversos mecanismos
judiciales de defensa previstos en la ley han sido estatuidos para garantizar
la vigencia de los derechos constitucionales, incluidos los de carácter
fundamental. De ahí que la propia Carta le haya reconocido a la tutela un
carácter subsidiario frente a los demás medios de defensa judicial, los cuales
se constituyen entonces en los instrumentos preferentes a los que deben acudir
las personas para lograr la protección de sus derechos.
Sobre el punto, ha dicho la
Corte:
“[L]a acción de tutela como mecanismo de
protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales debe ser
entendida como un instrumento integrado al ordenamiento jurídico, de manera que
su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios
que aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que
resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece
vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa
de una autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley, a
través de una valoración que siempre se hace en concreto, tomando en
consideración las circunstancias del caso y la situación de la persona,
eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir concurrencia
de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria; de ahí que se
afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario, pues su
carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en sus
derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico”[9].
3.2. Conforme con su diseño constitucional, la tutela
fue concebida como una institución procesal dirigida a garantizar “una
protección efectiva y actual, pero supletoria, de los derechos constitucionales
fundamentales”[10],
razón por la cual no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo,
adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de
los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios
o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos al interior de
estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten.
El
carácter subsidiario de la acción de tutela impone al interesado la obligación
de desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha los medios ordinarios de
defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus
derechos fundamentales. Tal imperativo constitucional pone de relieve que para
acudir a la acción de tutela el peticionario debe haber actuado con diligencia
en los procesos y procedimientos ordinarios, pero también que la falta
injustificada de agotamiento de los recursos legales deviene en la
improcedencia del mecanismo de amparo establecido en el artículo 86 Superior.
3.3. No obstante lo anterior, la
jurisprudencia constitucional ha establecido dos excepciones al principio de
subsidiariedad de la acción de tutela: (i) la primera está consignada en
el propio artículo 86 Constitucional al indicar que aún cuando existan otros
medios de defensa judicial, la tutela es procedente si con ella se pretende
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. (ii) La segunda,
prevista en el artículo 6 el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción
de tutela, señala que también procede la acción de tutela cuando el mecanismo
ordinario de defensa no es idóneo, ni eficaz para la protección inmediata y
plena de los derechos fundamentales en juego, caso en el cual opera como
mecanismo definitivo de protección. De este modo, en las dos situaciones
descritas, se ha considerado que la tutela es el mecanismo procedente para
proteger, de manera transitoria o definitiva, los derechos fundamentales, según
lo determine el juez de acuerdo a las circunstancias que rodean el caso
concreto.
3.4. En cuanto a la primera excepción,
es decir, la relativa a evitar un perjuicio irremediable, parte de la
consideración de que la persona cuenta con un medio idóneo y eficaz para la
defensa de sus derechos fundamentales, pero que, con miras a evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable, la tutela se convierte  en un
mecanismo procedente para brindarle la protección transitoria a sus derechos
fundamentales, mientras el juez natural resuelve el caso.
Al respecto, la jurisprudencia “ha
precisado que únicamente se considerará que un perjuicio es irremediable cuando,
de conformidad con las circunstancias del caso particular, sea: (a) cierto e
inminente –esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a
una apreciación razonable de hechos ciertos-, (b) grave, desde el punto de
vista del bien o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia de dicho
bien o interés para el afectado, y (c) de urgente atención, en el sentido de
que sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para evitar que se
consume un daño antijurídico en forma irreparable.”[11]
Siguiendo estos criterios, la
Corte ha conceptualizado el perjuicio irremediable en los siguientes términos:
"(…) De acuerdo con la doctrina
constitucional pertinente, un perjuicio irremediable se configura cuando el
peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que
afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto
de medidas impostergables que lo neutralicen. Sobre las características
jurídicas del perjuicio irremediable la
Corte dice en su jurisprudencia lo siguiente:
En primer lugar, el perjuicio debe ser
inminente o próximo a suceder.
Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos
que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo
lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre
un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que
sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse
medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble
perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio,
y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último,
las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a
criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño
antijurídico irreparable”.[12]
3.5. Adicionalmente, es importante indicar
que la jurisprudencia de la
Corte Constitucional ha considerado como condición necesaria para establecer
la procedencia de la acción de tutela, que el perjuicio irremediable se
encuentre acreditado en el expediente, así sea en forma sumaria. No obstante, la
Corporación ha aclarado que el accionante puede cumplir con esta carga,
mencionando al menos los hechos que le permitan al juez deducir la existencia
de un perjuicio irremediable, en consideración a la jerarquía de los derechos
cuyo amparo se solicita mediante la acción de tutela y a la naturaleza informal
de este mecanismo de defensa judicial. Específicamente ha dicho la
Corte:
“No obstante, aunque
la prueba del perjuicio irremediable es requisito de la procedencia de la
tutela, la Corte ha sostenido que la misma no está sometida a rigurosas
formalidades. Atendiendo a la naturaleza informal y pública de la acción de
tutela, así como a la jerarquía de los derechos cuya protección se solicita, la
prueba del perjuicio irremediable puede ser inferida de las piezas procesales.
Así pues, al afectado no le basta con afirmar que su derecho fundamental se
enfrenta a un perjuicio irremediable, es indispensable que, atendiendo a sus
condiciones personales, explique en qué consiste dicho perjuicio, señale las
condiciones que lo enfrentan al mismo y aporte mínimos elementos de juicio que le
permitan al juez de tutela verificar la existencia del elemento en cuestión”.[13]
3.6. En cuanto a la segunda excepción,
es decir, la relativa a que el medio de defensa ordinario no sea eficaz ni idóneo
para la protección de derechos fundamentales, ha dicho la
Corporación que, al evaluar el mecanismo alternativo del ordenamiento
jurídico, éste “(…) tiene que ser suficiente para que a través de él se
restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es
decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa
judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser
idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la
Constitución cuando consagra ese derecho”[14].
Así las cosas, si el medio judicial concreto no cumple con dichas
características, y por el contrario, el derecho fundamental en juego no puede
ser restablecido, procede la solicitud de amparo constitucional como medio
definitivo de protección al bien jurídico.
3.7. En síntesis, la
tutela no puede utilizarse para desplazar al juez ordinario de la resolución de
los procesos que por ley le corresponde tramitar, y que sólo subsidiariamente,
en casos de inminente perjuicio para los derechos fundamentales, aquella puede
invocarse para pedir una protección transitoria, o una protección definitiva,
en eventos excepcionales definidos por la jurisprudencia. Cuando se invoca el
perjuicio irremediable, el actor debe acreditarlo o aportar mínimos elementos
de juicio que le permitan al juez de tutela verificar la existencia de este
elemento. [15]
A continuación se hará referencia
a la improcedencia de la acción de tutela contra actos de carácter general,
impersonal y abstracto, comoquiera que los demandantes extienden su reclamo a
algunos preceptos de la Ley 1625 de 2013, al punto que dentro de sus
pretensiones incluyen simultáneamente las de “Inaplicar por inconstitucional”
y “suspender provisionalmente”, el parágrafo del artículo 1° y el
artículo 39 de la mencionada ley.
4. De la improcedencia de la acción de tutela contra
actos de carácter general, impersonal y abstracto.
4.1. En el marco del principio de subsidiariedad que
rige la acción de tutela (supra 3), cabe recordar que este instrumento
se encuentra reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, el cual delimitó el
objeto de su ejercicio, definió los principios y características que orientan
su trámite y estableció el régimen de procedencia. Atendiendo a la naturaleza
jurídica de este instrumento, el decreto en referencia, estableció unas
causales generales de improcedencia encaminadas a garantizar el uso racional
del mecanismo de amparo, y que supeditan su viabilidad a la inexistencia de
otros medios de defensa judiciales, salvo que se trate de evitar la posible
ocurrencia de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Una de las causales generales de improcedencia de la
acción de tutela a que se refiere el Decreto 2591 de 1991, alude
específicamente a cuando este mecanismo de protección constitucional se utiliza
para controvertir actos de contenido general, impersonal y abstracto. En
efecto, el artículo 6º numeral 5º del citado decreto dispone expresamente que
la acción de tutela no procederá “cuando se trate de actos de carácter
general, impersonal y abstracto”[16].
La existencia de esta causal encuentra fundamento en
el hecho de que el ordenamiento jurídico ha delineado un sistema de control
judicial mediante acciones y recursos idóneos y apropiados que admiten el
cuestionamiento de actos de esa naturaleza, como es el caso de la acción de
simple nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo, y la acción de inconstitucionalidad contemplada en el artículo
241 de la Carta, de tal suerte que a través de ellos se pueden tramitar los
debates sobre la ilegalidad o inconstitucionalidad de un acto, con intervención
de los actores y de terceros, respetando los derechos constitucionales de unos
y otros y permitiendo una confrontación amplia y contradictoria capaz de
proporcionar certeza respecto de los asuntos sometidos a litigio[17].
Acorde con lo anterior, la jurisprudencia
constitucional ha indicado igualmente que los actos de carácter general,
impersonal y abstracto producen efectos generales y no se dirigen a alguien en
particular, razón por la cual no son susceptibles de producir situaciones
jurídicas subjetivas y concretas que admitan su control judicial por medio del
recurso de amparo constitucional previsto en el artículo 86 Superior[18].
4.2. No obstante, atendiendo a las precisas
características que informan a la acción de tutela, también la
Corte ha aclarado que ésta procederá contra actos de contenido general,
impersonal y abstracto, solo excepcionalmente, y como mecanismo transitorio de
protección de los derechos fundamentales, siempre y cuando se trate de conjurar
la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable y, además, sea posible
establecer que el contenido del acto de carácter general, impersonal y
abstracto afecta clara y directamente un derecho fundamental de una persona determinada
o determinable. Solo en estos casos el juez puede hacer uso de la facultad
excepcional consistente en ordenar la inaplicación del acto para el caso
concreto, con un carácter eminentemente transitorio mientras se produce la
decisión de fondo por parte del juez competente[19].
4.3. Con base en las anteriores consideraciones, esta
Corte, a través de abundante jurisprudencia[20],
ha desarrollado una línea de interpretación uniforme que, en primer lugar,
ratifica la regla general según la cual la acción de tutela no es el mecanismo
idóneo y apropiado para controvertir actos cuya naturaleza sea general,
impersonal y abstracta, resultando en estos caso improcedente[21], y en segundo lugar
admite que, excepcionalmente, es posible acudir al mecanismo de amparo
constitucional,  cuando se compruebe que de la aplicación o ejecución de un
acto de esta naturaleza se origina la vulneración o amenaza a algún derecho
fundamental de una persona determinada o determinable, y siempre que se trate
de conjurar la posible configuración de un perjuicio o daño irremediable en los
términos definidos por la jurisprudencia constitucional[22].
La anterior regla ha venido siendo aplicada por la
jurisprudencia constitucional con un alcance general, esto es, respecto de
cualquier derecho fundamental y en todos los casos en que la presunta violación
o amenaza del mismo provenga de un acto de contenido general, impersonal y
abstracto, independientemente de la materia que en él se trate, lo cual
incluye, por supuesto, los actos administrativos generales y las leyes de la
República.
A continuación se hará particular referencia al
principio de subsidiariedad respecto de actos administrativos, toda vez que la
demanda se dirige de manera explícita contra los actos proferidos por la
Registraduría -Nacional y Distrital- del Estado Civil, mediante los cuales
dicho ente manifestó su voluntad de negar la convocatoria a una consulta
popular como requisito previo a la conformación de un área metropolitana.
5. De la improcedencia de la acción de
tutela contra actos administrativos.  Reiteración de jurisprudencia.
5.1. Las mismas reglas enunciadas tienen aplicación cuando se pretende
impugnar, en sede de tutela, actos administrativos. En efecto, la
jurisprudencia constitucional ha establecido que cuando se trata de objetar o
controvertir actos administrativos, en principio se debe acudir a la
jurisdicción contencioso administrativa y no a la acción de tutela, salvo que el juez determine que tales
mecanismos no proporcionan una eficaz y pronta protección a los derechos que se
pretenden salvaguardar o se esté ante la posibilidad que se configure un
perjuicio irremediable,[23]
pero en todo caso las acciones judiciales contencioso administrativas no pueden
haber caducado al momento de interponerse la acción de tutela.[24]
5.2. El principio de legalidad que rige la
administración en un Estado de Derecho, Social y Democrático,  exige que los
actos que ésta emita estén conformes no solamente con los preceptos
constitucionales, sino con las demás disposiciones jerárquicamente inferiores.
Esto hace que dichos actos estén amparados por una presunción de legalidad que
debe ser desvirtuada en el ámbito de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Sobre el particular se señaló en la
sentencia T-1436 de 2000, reiterada en la sentencia T-685 de 2006:
“(…) En el marco del Estado de Derecho, se
exige que el acto administrativo esté conforme no sólo a las normas de carácter
constitucional sino con aquellas jerárquicamente inferiores a ésta. Este es el
principio de legalidad, fundamento de las actuaciones administrativas, a través
del cual se le garantiza a los administrados que en ejercicio de sus
potestades, la administración actúa dentro de  los parámetros fijados por el
Constituyente y por el legislador, razón que hace obligatorio el acto desde su
expedición, pues se presume su legalidad.
(…) Así mismo, señaló que la presunción de
legalidad encuentra contrapeso en el control de legalidad que realiza la
jurisdicción contencioso administrativa. ¨Así, la confrontación del acto con el
ordenamiento jurídico, a efectos de determinar su correspondencia con éste,
tanto por los aspectos formales como por los sustanciales, la ejerce, entre
nosotros, el juez contencioso, que como órgano diverso a aquel que profirió el
acto, posee la competencia, la imparcialidad y la coerción para analizar la
conducta de la administración y resolver con efectos vinculantes sobre la
misma. Esta intervención de la jurisdicción, permite apoyar o desvirtuar la
presunción de legalidad que sobre el acto administrativo recae, a través de las
acciones concebidas para el efecto, que permiten declarar la nulidad del acto
y,  cuando a ello es procedente, ordenar el restablecimiento del derecho y el
resarcimiento de los daños causados con su expedición.”
5.3. No obstante, en aras de proteger el derecho al debido proceso
administrativo, esta Corporación ha precisado que en los eventos en que se evidencie que: (i) la
actuación administrativa ha desconocido los derechos fundamentales, en especial
los postulados que integran el derecho al debido proceso; y (ii) los
mecanismos judiciales ordinarios, llamados a corregir tales yerros, no resultan
idóneos en el caso concreto o se está ante la estructuración de la inminencia
de un perjuicio irremediable; la acción de tutela es procedente de manera
definitiva en el primer caso, o como mecanismo transitorio en el segundo, en
aras de contrarrestar los efectos inconstitucionales del acto administrativo.[25]
Teniendo en cuenta que los demandantes instauraron la
acción de tutela contra unas decisiones administrativas emanadas de la
Registraduría -Distrital y Nacional-, del Estado Civil, cuyos efectos, según
lo admiten los propios actores, repercuten en toda una colectividad (los
residentes en los entes territoriales que aspiran a integrase en un área metropolitana),
se hace necesario recordar las reglas sobre la procedencia excepcional de la
acción de tutela para la protección de derechos e intereses colectivos.
T-041 de 2011
(Sierra Porto)
6. De la improcedencia de la acción de tutela para la
protección de derechos colectivos. Reiteración de jurisprudencia.
6.1. La jurisprudencia de esta corporación, ha
reiterado el ámbito diferenciado de protección que la
Constitución adscribe a la acción de tutela, y a las acciones populares[26]. En este sentido, ha
señalado que el artículo 86 de la
Constitución prevé la facultad de toda persona de impetrar acción de tutela,
con el fin de lograr la protección de sus derechos fundamentales, cuando quiera
que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública, o por particulares en los casos que prevea la ley.
Por su parte, el artículo 88 del ordenamiento superior, establece la acción
popular regulada en la Ley 472 de 1998, como el mecanismo idóneo para la
protección de los derechos e intereses colectivos.
De manera enunciativa la mencionada disposición (Art.
4° Ley 472/98), relaciona los derechos e intereses colectivos susceptibles de
ser protegidos mediante las acciones populares, entre los que se encuentran los
atinentes a la existencia del
equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos
naturales para garantizar su desarrollo sostenible, el acceso a una
infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el derecho a
la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente, así como la
realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos.
6.2. Ha precisado, así mismo, la jurisprudencia
constitucional, la diferencia entre los derechos fundamentales y los derechos
colectivos. La Sala Plena de la Corte definió el derecho colectivo como el “interés
que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones
meramente subjetivas o particulares”[27].
En el mismo sentido indicó, que “los derechos colectivos se caracterizan
porque son derechos de solidaridad, no son excluyentes, pertenecen a todos y
cada uno de los individuos y  no pueden existir sin la cooperación entre la
sociedad civil, el Estado y la comunidad internacional. En este sentido los
derechos colectivos generan en su ejercicio una doble titularidad, individual y
colectiva, que trasciende el ámbito interno”[28].
Y, agregó que el interés colectivo “pertenece a todos y cada uno de los
miembros de una colectividad determinada, el cual se concreta a través de su
participación activa ante la administración de justicia, en  demanda de su
protección”[29].
De otra parte, la Corporación afirmó que: “un derecho es fundamental y, por
consiguiente, puede ser protegido por vía de tutela cuando se demuestre la
afectación subjetiva o individual del demandante y, será colectivo, protegido
mediante la acción popular, cuando afecte a una comunidad general que impida
dividirlo o materializarlo en una situación particular”.[30]
6.3. De manera consistente la jurisprudencia de la
Corte Constitucional ha considerado que, en principio, la acción de tutela no
es procedente para debatir derechos colectivos, a menos que los derechos
fundamentales del demandante estén siendo vulnerados o amenazados por la
afectación del derecho colectivo[31].
Sobre el particular esta Corporación afirmó:
“…[L]a protección de un derecho fundamental
cuya causa de afectación es generalizada o común para muchas personas
afectadas, que pueda reconocerse como un derecho colectivo, sólo es posible
cuando se demuestra la afectación individual o subjetiva del derecho. Dicho de
otro modo, la existencia de un derecho colectivo que pueda protegerse por vía
de acción popular no excluye la procedencia de la acción de tutela cuando se
prueba, de manera concreta y cierta, la afectación de un derecho subjetivo,
puesto que[32]
‘en el proceso de tutela debe probarse la existencia de un daño o amenaza
concreta de derechos fundamentales, la acción u omisión de una autoridad
pública o de un particular, que afecta tanto los derechos colectivos como los
fundamentales de una persona o grupo de personas, y un nexo causal o vínculo,
cierta e indudablemente establecido, entre uno y otro elemento, pues de lo
contrario no procede la acción de tutela’”[33].
6.4. De acuerdo con decantada jurisprudencia de esta
corporación, cuando se pretenda solicitar el amparo de derechos fundamentales
que derivan de la violación de un derecho, que en principio, puede ser
concebido como colectivo, el juez constitucional debe ser especialmente
cuidadoso al momento de determinar si la acción procedente es la acción popular
o la acción de tutela[34].
Así, el hecho de que se pretenda la protección de un derecho colectivo no
implica, per se, la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que pueden
existir circunstancias que hacen necesaria la intervención urgente e inmediata
del juez de tutela[35].
En este orden de ideas, la jurisprudencia de la
Corte ha fijado los criterios que permiten establecer la procedencia de la
acción de tutela en tales eventos, así:
(i)
Que exista conexidad entre la vulneración del derecho colectivo y la violación
o amenaza de un derecho fundamental, de tal forma que el daño o amenaza del
mencionado derecho sea consecuencia inmediata y directa de la perturbación del
derecho colectivo.
(ii)
El demandante debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho
fundamental, pues la acción de tutela es de carácter subjetivo.
(iii) La vulneración o la amenaza del derecho fundamental debe estar
plenamente acreditada.
(iv)
La orden judicial que se imparta en estos casos debe orientarse al
restablecimiento del derecho de carácter fundamental y “no del derecho
colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte
protegido, igualmente un derecho de esa naturaleza”[36].
6.5. Adicionalmente, es necesario la comprobación de
la falta de idoneidad de la acción popular en el caso concreto. En este sentido
ha dicho esta Corporación[37]:
“Esta breve referencia muestra que en principio la
Ley 472 de 1998 es un instrumento idóneo y eficaz para enfrentar las
vulneraciones o amenazas a los derechos colectivos.(…) En tales circunstancias,
la entrada en vigor de una regulación completa y eficaz sobre acciones
populares implica que, fuera de los cuatro requisitos señalados (…) para que la
tutela proceda en caso de afectación de un derecho colectivo, es además
necesario, teniendo en cuenta el carácter subsidiario y residual de la tutela
(CP art. 86), que en el expediente aparezca claro que la acción popular no es
idónea, en concreto, para amparar específicamente el derecho fundamental
vulnerado en conexidad con el derecho colectivo, por ejemplo porque sea
necesaria una orden judicial individual en relación con el peticionario. En
efecto, en determinados casos puede suceder que la acción popular resulta
adecuada para enfrentar la afectación del derecho colectivo vulnerado, pero
ella no es suficiente para amparar el derecho fundamental que ha sido afectado
en conexidad con el interés colectivo. En tal evento, la tutela es procedente
de manera directa, por cuanto la acción popular no resulta idónea para proteger
el derecho fundamental. Pero si no existen razones para suponer que la acción
popular sea inadecuada, entonces la tutela no es procedente, salvo que el actor
recurra a ella como mecanismo transitorio, mientras la jurisdicción competente
resuelve la acción popular en curso y cuando ello resulte indispensable para la
protección de un derecho fundamental[38]”.
6.6. En conclusión, el orden constitucional establece
de manera diferenciada mecanismos específicos para la protección de derechos
fundamentales (la acción de tutela), y de derechos e intereses colectivos (las
acciones populares) frente a su vulneración o amenaza. No obstante, la
jurisprudencia de esta corporación ha desarrollado unos criterios para determinar
si la acción de tutela resulta procedente, para la protección de derechos
fundamentales vulnerados en contextos de afectación colectiva. Para el efecto
el juez constitucional debe analizar si se acredita de manera cierta y
fehaciente, que la afectación actual o inminente del derecho colectivo también
amenaza o vulnera un derecho fundamental que ha sido individualizado en la
persona que interpone la acción de tutela o a nombre de quien se encuentra
impedida para defender en forma directa sus propios intereses, cuya protección
no resulta efectiva mediante la acción popular sino que requiere la
intervención urgente e inmediata del juez de tutela.[39]
6.7. De la jurisprudencia reseñada sobre el principio
de subsidiariedad que rige la acción de tutela, se puede concluir que dada su
naturaleza jurídica de mecanismo de protección supletoria de derechos
fundamentales frente a su vulneración actual o inminente, cuando no existan
otros mecanismos de defensa, no resulta procedente para controvertir actos de
carácter general, impersonal y abstracto como leyes de la
República, puesto que los debates sobre este tipo de actos se canalizan a
través de la acción pública de inconstitucionalidad. Tampoco puede ser invocada
para cuestionar actos administrativos (sean estos de contenido general o
particular), toda vez que para el efecto el ordenamiento jurídico contempla las
acciones  ante lo contencioso administrativo. Así mismo, resulta improcedente
para demandar la protección de derechos e intereses colectivos, toda vez que
también para estos eventos está previsto otro mecanismo de defensa como son las
acciones populares y de grupo.
No obstante, en todas las eventualidades mencionadas,
la acción de tutela puede ser invocada cuando el otro medio de defensa que
prevea el orden jurídico no presente la idoneidad y eficacia suficiente para la
plena y oportuna protección de los derechos fundamentales afectados o en riesgo,
o se está ante la amenaza de un perjuicio irremediable, el cual debe tener las
características de inminente, grave, y requerir medidas urgentes para
su neutralización. La existencia de este perjuicio irremediable que se cierne
sobre los derechos fundamentales, debe ser acreditado, por el actor.
7. De la improcedencia de la acción de tutela en el
caso concreto
7.1. La demanda de tutela formulada por los señores
Gustavo Petro y Juan Carlos Nemocón se fundamenta en que la
Registraduría - Nacional y Distrital- del Estado Civil, habría vulnerado los
derechos fundamentales a la igualdad, de los entes territoriales que los
actores representan (Bogotá D.C. y Soacha), y a “formar parte de un área
metropolitana”, de sus habitantes, al negarse a convocar una consulta
popular como parte del trámite de la iniciativa de conformar un área
metropolitana, impulsada por los demandantes con fundamento en la
Ley 128 de 1994.
Aunque explícitamente dirigen su demanda contra las
decisiones  plasmadas en las comunicaciones GSE-900-26 del 17 de junio de 2013 emitida por los
Registradores Distritales del Estado Civil María Lugarda Barrera Cuervo y
Fridole Ballen Duque, y 400 del 3 de julio de 2013, suscrita por el Registrador
Delegado en lo Electoral, Alfonso Portela Herrán, en el desarrollo de su
argumentación, y particularmente, en la formulación de las pretensiones, los
demandantes incorporan como objetos del reproche el parágrafo del artículo 1° y
el artículo 39 de la Ley 1625 de 2013. Según estos preceptos, la nueva
normatividad deroga la Ley 128 de 1994, con fundamento en la cual formularon su
proyecto de área metropolitana; establece, así mismo, que la nueva ley no se
aplicará al caso de Bogotá, Distrito Capital y sus municipios conurbados, los
cuales tendrán un régimen especial; y, por consiguiente, defiere a una ley específica
la definición de las reglas especiales a las que se sujetará la conformación de
un área metropolitana entre Bogotá y los municipios colindantes del
Departamento de Cundinamarca.
De manera que la pretensión que los demandantes
canalizan a través de la acción de tutela se centra esencialmente en que la
nueva ley “Por la cual se deroga la
Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para la Áreas Metropolitanas”
(Ley 1625 de 2013), debe cobijar también al Distrito Capital de Bogotá y sus
municipios conurbados, entre los que se halla el de Soacha[40]. Como consecuencia de
este planteamiento central solicitan, así mismo, la “inaplicación” y/o “la
suspensión” de aquellos preceptos que excluyen a los mencionados entes
territoriales del ámbito de aplicación de la mencionada ley, comoquiera que
disponen un régimen especial para el efecto, el cual deberá expedirse en el
futuro (parágrafo del artículo 1° y artículo 39).
En ese contexto, los demandantes, atacan también los
actos de la Registraduría del Estado Civil, en los que dicho organismo
manifiesta su decisión abstenerse de convocar a una consulta popular para la
conformación del área metropolitana Bogótá – Soacha, fundamentando su postura
en los mismos preceptos respecto de los cuales los demandantes solicitan su
inaplicación (Parágrafo del artículo 1° y 39 de la
Ley 1625 de 2013), y la derogatoria del supuesto normativo sobre el que se
construyó la propuesta (Ley 128 de 1994).
7.2. Los
demandantes manifiestan actuar en representación de las entidades territoriales
que representan (Distrito Capital y municipio de Soacha), y también de todos
los habitantes de los mencionados entes, incluyéndose a sí mismos. Como
derechos presuntamente vulnerados invocan la igualdad de trato del cual son
titulares las entidades territoriales que lideran, y el “derecho a hacer
parte de un área metropolitana con todos los beneficios que ello conlleva, de
seguridad, infraestructura, educación, acceso a servicios públicos, bienestar
social, equidad social entre otros”, cuya titularidad reposa en cabeza de
todos los habitantes de esos territorios.
7.3.
Identificado así el objeto de la acción de tutela, es claro que la pretensión
de los demandantes se centra en que por esta vía, se declare (transitoriamente)
la inconstitucionalidad de los preceptos que excluyen a Bogotá del ámbito de la
Ley 1625 de 2012, y ordenan la expedición de una ley especial. Así se deriva
de sus solicitudes de “inaplicación” o “suspensión” de los artículos 1°
(Parágrafo) y 39 de la mencionada ley, disposiciones que  califican de “abiertamente
contrarias y violatoria de los artículos 13[41],
319[42]
y 325[43]
de la Carta Política”[44].
7.4.
De acuerdo con la jurisprudencia reseñada en la parte considerativa de este
fallo, para tramitar una pretensión de tal naturaleza, el orden jurídico
contempla la acción de inconstitucionalidad (Art. 241.4
C.P.), escenario en el cual los demandantes pueden invocar el principio de
supremacía constitucional en el que sustentan su demanda, y exponer las razones
en que fundamentan la afirmada contrariedad de los artículos 1° (Parágrafo) y
39 de la Ley 1625 de 2013, con los preceptos superiores que mencionan como
referentes de control , e incluso para que planteen la “omisión legislativa
relativa” que aducen su escrito de tutela[45].
De
hecho, consultado el registro de normas demandadas en la
Secretaría General de esta corporación, se pudo constatar la existencia de dos
expedientes de constitucionalidad, en curso, en los que se demandan los mismos
preceptos que los actores cuestionan a través de esta demanda:
Proceso
Normas
demandadas
Demandante
Magistrado
Ponente
D-9867
L. 1625/13, Art. 1°, Parág. y Art. 39
Guillermo F. Reyes G.
Luís
Ernesto Vargas Silva
D-9885
L.
1625/13, Art. 1°, Parág. y Art. 39
Gustavo
Petro U. y otro.
Alberto
Rojas Ríos
Esto
indica que los demandantes, concientes de la existencia de otro mecanismo de
defensa para controvertir, en abstracto, la constitucionalidad de los preceptos
acusados de quebrantar los artículos 13, 319 y 325 de la
Constitución, han agotado el mecanismo idóneo para tramitar esta controversia.
7.5.
En relación con los actos administrativos proferidos por la
Registraduría – Nacional y Distrital- del Estado Civil[46],
con fundamento en los preceptos atacados en sede de constitucionalidad, los
demandantes, como ellos mismos lo advierten[47]cuentan
con el mecanismo ordinario de nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo[48].
En este escenario pueden desarrollar la discusión surtida en el ámbito
administrativo (ante la
Registraduría Nacional), acerca de la ley que regularía la situación fáctica
que ponen de presente, habida cuenta del tránsito normativo ocasionado por la
expedición de la Ley 1625 de 2013, derogatoria de la 128 de 1994, así como el
fenómeno de la ultractividad que aducen respecto de la
Ley 128 de 1994, con fundamento en la cual  estructuraron el proyecto de área
metropolitana. Es el ámbito de la nulidad el escenario idóneo para adelantar
este debate sobre la sucesión de leyes, frente a actuaciones en curso.
7.6.
Ahora bien, teniendo en cuenta que los demandantes acuden a la tutela, como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, es preciso evaluar
las razones que exponen para estructurar esta situación fáctica que, de
constatarse, tendría la virtualidad de desplazar el medio ordinario de defensa.
Al respecto señalan que la exclusión de los entes territoriales que representan
del régimen reglado en la Ley 1625 de 2013 “afecta y compromete gravemente
el desarrollo de estos, la seguridad, la inversión, el acceso a servicio
públicos y su mejor prestación, entre otros”[49].
Agregan que dicha situación “representa un riesgo para el desarrollo
equitativo de ambos entes territoriales”[50].
Luego
de poner de presente una serie de circunstancias en las que sustenta su
afirmación en el sentido que Bogotá D.C. y Soacha funcionan como un “área
metropolitana de hecho”, y  la necesidad de que se institucionalice ese
estado de cosas, enuncian algunos riesgos que se derivarían de la no
conformación del área metropolitana propuesta. En este orden de ideas, destacan
la imposibilidad de controlar o mitigar los impactos de la urbanización
acelerada; el “colapso total” del sistema de tránsito y transporte por
la dificultad de  proveer infraestructura vial y modos de transporte con la
escala y oportunidad necesarios; el aceleramiento del deterioro e incluso la
desaparición de los elementos de la estructura ecológica principal. Finalmente,
destacan que la carencia de una figura institucional que gestione adecuadamente
la serie de hechos metropolitanos que se están gestando, afecta los principios
eficiencia, eficacia y efectividad que rigen la administración pública.
7.7.
De la anterior enunciación de los riesgos que, a juicio de los demandantes, se
ciernen sobre los entes territoriales que representan y sus habitantes, se
advierte que se trata de intereses generales, sin duda valiosos para el
desarrollo armónico, integrado y sustentable de las entidades territoriales
involucradas, pero que están lejos de configurar la situación de inminente
afectación de un derecho fundamental, que exige el perjuicio
irremediable.
En efecto, la seguridad, el desarrollo urbanístico
sustentable, el acceso a servicios públicos, la preservación de los elementos
principales de la estructura ecológica, etc., son intereses que se encuentran
en cabeza de toda la colectividad, pertenecen a todos y cada uno de los
habitantes de las entidades representadas por los demandantes, constituyen en
consecuencia típicos derechos e intereses colectivos que no pueden ser
amparados mediante el mecanismo de la tutela, comoquiera que para su
protección, como se advirtió en las consideraciones de este fallo, están
establecidas las acciones populares. Adicionalmente, no se acreditó una
afectación subjetiva, individual, particularizada de un derecho fundamental, en
ese contexto general de supuesta vulneración de derechos colectivos.
7.8. La prerrogativa constitucional establecida para
el Distrito Capital de conformar un área metropolitana con los municipios
circunvecinos (Art. 325 C.P.) constituye un valioso instrumento de ordenamiento
territorial, en cuanto propende por el desarrollo armónico, integrado y
sustentable de los entes territoriales; impulsa la implementación de proyectos
de interés social; a la vez que sirve de instrumento de gestión e interrelación
territorial, ambiental, económica, social, demográfica, cultural y tecnológica
para el desarrollo humano y la prestación racional de servicios públicos. Sin
embargo, no puede ser invocada en abstracto como un derecho fundamental
justiciable por vía de tutela, comoquiera que no es posible  predicar su
titularidad en un individuo o individuos en particular (subjetividad), ni se
trata de un atributo conectado con los valores y principios que el
Constituyente quiso elevar a la categoría de bienes especialmente protegidos
por la Constitución. Más bien, responde a un concepto orgánico aglutinante de
una serie intereses colectivos de los cuales son titulares los miembros de la
comunidad interesada en esa forma de organización.
7.9. En cuanto a la demanda de protección del derecho
fundamental a la igualdad, del cual son titulares las personas jurídicas
representadas por los dignatarios demandantes, se trata de una pretensión
vinculada a la expedición de una ley de la
República (Ley 1625 de 2013), para lo cual está establecido el mecanismo de la
acción pública de inconstitucionalidad, que por lo demás los accionantes ya
ejercieron, sin que de otra parte, hayan acreditado la inminencia de un
perjuicio iusfundamental  irremediable. Su argumentación sobre el
particular está centrada en el hipotético menoscabo que conllevaría para los
intereses colectivos que se gestionan a través de la conformación de un área
metropolitana, la exclusión del Distrito Capital y de los municipios
circunvecinos, del ámbito de aplicación de la
Ley 1625 de 2013.
Resulta inapropiado canalizar estas demandas que involucran
la protección de derechos e intereses colectivos por el mecanismo de la tutela,
toda vez que como se dejó establecido en los fundamentos de esta sentencia,
para su defensa judicial el orden jurídico contempla el instrumento de las
acciones populares. Tampoco concurren en relación con este medio judicial los
presupuestos que, conforme a la jurisprudencia constitucional, permiten
canalizar reclamos originados en vulneración de derechos colectivos por la vía
de la tutela. En efecto, no se acreditó la vulneración o amenazada de un
derecho fundamental que se presentara como consecuencia inmediata y directa de
la perturbación de los derechos colectivos que se invocan. Los demandantes no
actúan en representación o como agentes de personas individualizadas que se
hallen en situación de amenaza o vulneración de un  derecho fundamental; ni se
desvirtuó la idoneidad que en abstracto presenta la acción popular para
demandar la protección y defensa de los derechos e intereses colectivos que los
actores mencionan en su demanda.
7.10. En conclusión, la
Corte reitera la relevancia del principio de subsidiariedad de la acción de
tutela como criterio racionalizador de su ejercicio, e insiste en que la
protección de los derechos constitucionales no es un asunto que haya sido
reservado exclusivamente a la acción de tutela. El orden constitucional y legal
les impone a las autoridades de la
República la obligación de proteger a todas las personas en sus derechos y
libertades (Art. 2° C.P.),  a través de los diversos mecanismos judiciales de
defensa estatuidos para garantizar la vigencia de los derechos
constitucionales, incluidos los de carácter fundamental. De ahí que, los demás medios
de defensa judicial, se constituyen en los instrumentos preferentes a los que
deben acudir las personas para lograr la protección de sus derechos.
7.11.
En el presente caso, los actores cuentan con un abanico de posibilidades de
defensa judicial que revisten idoneidad para canalizar los diferentes reclamos
que formulan a través de la acción de tutela. En este orden de ideas, tienen a
su alcance la acción de nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para debatir la legalidad de los actos proferidos por la
Registraduría –Nacional y Distrital- del Estado Civil mediante los cuales se
les negó la convocatoria a una consulta popular para la conformación del área
metropolitana Bogotá – Soacha. En este escenario judicial pueden ventilar sus
argumentos sobre el marco jurídico que debe regir el trámite de una propuesta
de área metropolitana que involucre al Distrito Capital y los municipios
circunvecinos como es el caso de Soacha, de cara a la derogatoria de la
Ley 128 de 1994, y las previsiones sobre un régimen especial -que no se ha
expedido-, contempladas en la Ley 1625 de 2013. Comoquiera que no se estableció
la inminencia de un perjuicio irremediable iusfundamental, la acción
de tutela no tiene la virtualidad de desplazar, en este caso, el mecanismo
ordinario.
7.12.
Adicionalmente, para canalizar el cuestionamiento relativo a la eventual
vulneración del principio de igualdad  por parte del legislador en virtud de la
exclusión del Distrito Capital de Bogotá y sus municipios conurbados, del
ámbito de la Ley 1625 de 2013, los actores cuentan con la acción de
inconstitucionalidad, que de hecho, ya han ejercido a través de dos acciones de
esta naturaleza (D-9867 y D-9885), radicadas en esta corporación,
constituyéndose éste en el medio idóneo para tramitar su discrepancia con dicha
decisión legislativa. Tampoco en relación con este asunto puede predicarse la inminencia
de un perjuicio irremediable sobre un derecho fundamental, toda vez que se
trata de una discusión que se mueve en el ámbito del control abstracto. Aunque
los actores hacen referencia a una serie de riesgos que se cernirían sobre la
generalidad de los habitantes de los entes territoriales, de no conformarse el
área metropolitana (la
seguridad, el desarrollo urbanístico sustentable, el acceso a servicios
públicos, la preservación de los elementos principales de la estructura
ecológica, la equidad y el bienestar social),
éstos se ubican claramente en la categoría de derechos e intereses colectivos,
para cuya protección y defensa el orden jurídico contempla las acciones
populares, sin que se hubiese acreditado la vulneración conexa de un
derecho fundamental individualizada en alguno(s) de los miembros de la
colectividad que los actores afirman representar.
De
este modo, los demandantes cuentan con un abanico de mecanismos idóneos para la
defensa judicial de la posición jurídica que sostienen en torno a la regulación
legal de la integración de áreas metropolitanas de las que forme parte el
Distrito Capital y sus municipios conurbados, y en el marco de sus estrategias
de litigio podrán optar por los instrumentos que consideren más apropiados.
Esta constatación y la ausencia de elementos fácticos que permitan sostener la
inminencia un perjuicio irremediable sobre un derecho fundamental, conducen a
declarar la improcedencia de la acción de tutela formulada por los señores
Gustavo Francisco Petro Urrego y Juan Carlos Nemocón contra la
Registraduría – Nacional y Distrital- del Estado Civil. En consecuencia se
confirmará el fallo proferido por
la Subsección “A”, de la
Sección Cuarta, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas en
precedencia, la Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR el fallo  proferido el 18 de
septiembre de 2013 por la Subsección “A”, de la
Sección Cuarta, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró IMPROCEDENTE
la acción de tutela promovida por los
señores Gustavo Francisco Petro Urrego y Juan Carlos Nemocón contra la
Registraduría – Nacional y Distrital- del Estado Civil .
Segundo.-  COMUNICAR esta providencia los fines previstos en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese, notifíquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional.
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Demanda de tutela, Fol. 1.
[2] Demanda
de tutela, Fol. 6.
[3] Demanda
de tutela, folio 4.
[4] El
proceso de conurbación comporta la pérdida del límite físico de los territorios
por efecto de la expansión urbana entre jurisdicciones.
[5] Registraduría
Nacional del Estado Civil, Oficina Jurídica, Oficio No. 320 de septiembre 11 de
2013, Fols. 7 y 8.
[6] Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”. Sentencia de
septiembre 18 de 20013, Fol. 14.
[7] Así,
por ejemplo, en la sentencias T-040 de 2009, SU-037 de 2009, T-1048 de 2008,
T-913 de 2008, T-772 de 2008, T-1073 de 2007, T-373 de 2007, T-784 de 2006,
T-645 de 2006, T-382 de 2006, T-1257 de 2005, T-999 de 2005, T-024 de 2004,
T-119 de 2003, T-1120 de 2002, T-105 de 2002, T-151 de 2002, T-1497 de 2000,
T-1452 de 2000, T-1290 de 2000, T-1201 de 2000, SU-1193 de 2000, T-982 de 2000,
T-815 de 2000, SU-182 de 1998, T-287 de 1997.
[8] Sentencia
SU-037 de 2009.
[9]
Sentencia T-106 de 1993. Véase igualmente, entre otras, las sentencias SU-544
de 2001, T-983 de 2001, T-514 de 2003, T-1017 de 2006, SU-037 de 2009.
[10]
Cfr. Sentencia T-608 de 1998.
[11] T-494
de 2010.
[12]
Sentencias T-634 de 2006 y    T-1316 de 2001.
[13]
Sentencias T-932 de 2012,  T-290 de 2005 .
[14]
Criterio reiterado, entre otras en las Sentencias T-232 de 2013, T-932 de 2012
, T-191 de 2010, T-003 de 1992.
[15] Ver
sentencias T- 191 de 2010,  T-1190 de 2004.
[16]
Decreto 2591 de 1991, Artículo 6 Numeral 5.
[17]
Ver, entre otras, la Sentencia SU-037 de 2009, T-1452 de 2000.
[18]
Ver, entre otras, las Sentencias SU-037 de 2009, que reiteró la
T-725 de 2003.
[19] Ver,
sentencia SU-037 de 2009.
[20]
Sobre este particular se pueden consultar las sentencias SU-037 de 2009, T-111
de 2008, T-1073 de 2007, T-645 de 2006, T-1015 de 2005, T-435 de 2005, T-1098
de 2004, T-1497 de 2000, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000, T-287 de 1997, T-31 de
1993.
[21]
Ver, entre otras, la Sentencia SU-1052 de 2000.
[22]
Ver, entre otras, las Sentencias SU-037 de 2009, T-710 de 2007, y T-384 de
1994.
[23]
Ver las sentencias T-715 de 2009, T-502 de 2010 y SU-339 de 2011, T-932 de 2012,
entre otras.
[24]
Ver, por ejemplo, las sentencias T-169 de 1996, T-514 de 2003, T-912 de 200, y
T-932 de 2012.
[25]
Ver las sentencias T-387 de 2009 y T-076 de 2011, T932 de 2012, entre otras.
[26] Sobre este
deslinde de ámbitos de protección se pueden consultar, entre otras, las
sentencias T-517 de 2011, T-041 de 2011, y T-049 de 2008.
[27] Sentencia C-215
de 1999, reiterada en T-041 de 2011.
[28] Sentencia C-377
de 2002, reiterada en sentencia T-041 de 2011.
[29] Idem.
[30] Sentencias
T-041 de 2011 y T-659 de 2007.
[31]
Sentencias T-517 de 2011, T-041 de 2011, T-049 de 2008, T-219 de 2004, SU-1116
de 2001, SU-067 de 1993, T-254 de 1993, T-500 de 1994, SU-429 de 1997, T-244 de
1998, T-644 de 1999, T-1451 de 2000 y T-1527 de 2001.
[32]
Sentencia T-1205 de 2001.
[33] Sentencia T-659
de 2007, reiterada en sentencia T-041 de 2011.
[34] Sentencia T-182
de 2008, reiterada en sentencia T-041 de 2011.
[35] Sentencia T-888
de 2008, reiterada en sentencia T-041 de 2011.
[36]
Sentencia SU-1116 de 2001, reiterada en las sentencias T-049 de 2008, T-041 de
2011 y T-517 de 2011.
[37] Ibid.
[38] Sentencia
T-1451 de 2000, criterios reiterados en las sentencias T-049 de 2008, T-041 de
2011, sentencia T-517 de 2011.
[39]
Sentencias T-659 de 2007, T-041 de 211 y T-517 de 2011.
[40] Así
se deriva de la “Tercera” pretensión de la demanda en la que solicitan al juez
de tutela “Declarar que la Ley 1625 de 2013 es aplicable en su integridad
para los entes territoriales del Distrito Capital de Bogotá y del municipio de
Soacha (…) y que por ende es absolutamente viable la realización de la
convocatoria a la consulta popular (...)”. (Fol. 4 de la demanda).
[41] ARTICULO   13.  Todas
las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección
y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y
oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. //El
Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y
adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.//El
Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
[42]
ARTICULO   319. Cuando dos o más municipios tengan
relaciones económicas, sociales y físicas, que den al conjunto características
de un área metropolitana, podrán organizarse como entidad administrativa
encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del
territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los
servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en
común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano.//La ley de
ordenamiento territorial adoptará para las áreas metropolitanas un régimen
administrativo y fiscal de carácter especial; garantizará que en sus órganos de
administración tengan adecuada participación las respectivas autoridades
municipales; y señalará la forma de convocar y realizar las consultas populares
que decidan la vinculación de los municipios.//Cumplida la consulta popular,
los respectivos alcaldes y los concejos municipales protocolizarán la
conformación del área y definirán sus atribuciones, financiación y autoridades,
de acuerdo con la ley.//Las áreas metropolitanas podrán
convertirse en Distritos conforme a la ley.
[43] ARTICULO  325. Con el fin de garantizar la ejecución de planes y programas de
desarrollo integral y la prestación oportuna y eficiente de los servicios a su
cargo, dentro de las condiciones que fijen la
Constitución y la ley, el Distrito Capital podrá conformar un área
metropolitana con los municipios circunvecinos y una región con otras entidades
territoriales de carácter departamental.
[44]
Fol. 11 de la demanda.
[45] Al
respecto señalan que “(…) resulta inadmisible que por una reforma legislativa,
a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1625 de 2013, Bogotá y los
municipios circunvecinos queden en un “limbo legal y jurídico”, a falta de un
régimen jurídico especial para la constitución de áreas metropolitanas, que
según la ley ibídem expedirá en un futuro incierto el Congreso, lo cual es a
todas luces inconstitucional y con lo cual se configura una omisión legislativa
relativa”. (Se destaca, Fol. 12 demanda de tutela).
[46] Oficio
No.2-2013-20446 de 2013 suscrito por los Registradores Distritales de Bogotá,
María Lugarda Barrrero y Fridole Ballen Duque; y la comunicación de Julio 3 de
2013 emitida por el Registrador Delegado en lo Electoral, Alfonso Portela
Herrán.
[47] Los
demandantes interponen la acción de tutela como mecanismo transitorio “habida
consideración que contra las decisiones adoptadas por los Registradores
Accionados de negar la convocatoria a la consulta popular para la conformación
del área metropolitana Bogotá D.C.- Soacha, procede la acción de nulidad (…)” (Fol.
6 de la demanda de tutela).
[48] Ley
1437 de 2011 (Código de lo Contencioso Administrativo), artículo 137.
[49]
Folio 4 de la demanda de tutela.
[50] Folio
5 de la demanda de tutela.