T-131-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-131/05
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para exigir ejecución de
sentencia de cumplimiento
Los jueces de tutela afirmaron que la
acción era improcedente. Fundamentaron su decisión con el argumento de que los
hechos materia  del proceso debían ser objeto de la acción de cumplimiento –
como ya lo habían sido – y de que la inejecución de la sentencia de
cumplimiento debía ser acusada por medio de un incidente de desacato.
ACCION DE TUTELA-Procedencia cuando la inejecución de la
sentencia de cumplimiento vulnera un derecho fundamental/ACCION DE TUTELA-Procedencia
para proteger derechos políticos
La acción de tutela también puede
incoarse cuando la sentencia de cumplimiento que no pudo ejecutarse en su
totalidad, independientemente de las razones para ello, se ocupa de una materia
relacionada en forma directa con la vigencia del derecho fundamental de una
persona. En esta situación, cuando el juez de cumplimiento ya agotó su
competencia, procede la tutela para velar por la vigencia del derecho
fundamental que se vulnera o amenaza, siempre y cuando el demandante demuestre
que tiene un interés legítimo y actual para instaurar la acción. Si no fuera
posible acudir a la acción de tutela, el derecho fundamental de la persona
afectada no tendría protección, dado que el ciudadano sería siempre remitido a
la acción de cumplimiento y que la sentencia de cumplimiento, por el motivo que
fuere, no se puede ejecutar completamente. Precisamente, en este caso procede
la tutela para garantizar los derechos fundamentales del actor que no pudieron
ser protegidos integralmente a través de la acción y la sentencia de
cumplimiento. La materia de la sentencia de cumplimiento cuya ejecución exige
el actor dentro del presente proceso está relacionada directamente con el
ejercicio de los derechos políticos. En este caso procede la acción de tutela
para solicitar la protección del derecho político del actor a acceder a los
cargos públicos en condiciones de igualdad, precisamente el asunto
constitucional que estaba en juego en la acción y en la sentencia de
cumplimiento.
REGIMEN DE CARRERA EN ORGANOS Y ENTIDADES
DEL ESTADO-Fundamento
constitucional y propósitos
CONCURSO DE MERITOS-No exclusión de ciudadanos en entidades
del Estado/CONCURSO CERRADO
CARRERA ADMINISTRATIVA-Competencia legislativa en determinación
de régimen jurídico
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Regulación legal de planta de personal y
cargos
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Se le ordena efectuar un plan y un
cronograma para que se avance en la implementación de la carrera administrativa.
Respeto a la autonomía constitucional de la Fiscalía
General de la Nación, la Corte confiará a su cabeza -el señor Fiscal General de
la Nación- el diseño de un plan y de un cronograma de ejecución, acompañado de
los correspondientes indicadores de medición de resultados, para que se avance,
por etapas si se estimare necesario, en la implementación de la carrera en la
Fiscalía General de la Nación. La Fiscalía, de acuerdo con los lineamientos que
establezca el Fiscal General de la Nación, deberá diseñar un plan de
implementación del régimen de carrera en la institución, con un cronograma de
ejecución del mismo y con los indicadores de resultados pertinentes que
permitan medir el avance en la ejecución del plan. En dicho plan se indicarán
específicamente los obstáculos identificados para la implantación del régimen
de carrera y la manera como serán superados, y se determinará si la carrera
será implementada por etapas. El plan, junto con el cronograma y los
indicadores de medición de resultados, debe ser remitido a la Corte
Constitucional dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de
esta sentencia. La ejecución del cronograma diseñado por la Fiscalía deberá
haber concluido para el 1 de julio de 2006, sin perjuicio de que se avance por
etapas, según lo determine el plan y de acuerdo con el cronograma de ejecución.
Si tres meses antes de que concluya este plazo se encuentra que puede no ser
suficiente, la Fiscalía podrá solicitar una ampliación del término, petición
que debe estar fundamentada en razones sólidas que muestren un avance
significativo y sostenido en la implementación de la carrera. La Fiscalía, de
acuerdo con las instrucciones del Fiscal General de la Nación, deberá enviar
informes bimestrales a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría
del Pueblo acerca de las acciones adelantadas y del avance del plan.
Referencia: expediente T-961764
Acción
de tutela instaurada por Carlos Mario Isaza Serrano contra la Fiscalía General
de la Nación
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de
febrero de dos mil cinco (2005).
La Sala Tercera de Revisión de
la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Manuel José Cepeda
Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y previo el cumplimiento de los requisitos y
trámites legales y reglamentarios, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo proferido por
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
dentro del proceso de tutela iniciado por Carlos Mario
Isaza Serrano contra la Fiscalía General de la Nación
I.
ANTECEDENTES
El
ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano instauró
una acción de tutela contra la Fiscalía General de la Nación, bajo la consideración de que ésta violó sus
derechos fundamentales al debido proceso (C.P. art.  29) y de acceder a la
justicia (C.P., art. 229). Los hechos que fundamentan la acción  de tutela son
los siguientes:
1. Carlos Mario Isaza Serrano instauró una acción de
cumplimiento contra la Fiscalía General de la Nación con el objeto de obtener
que aplicara el régimen de carrera administrativa para sus funcionarios y
empleados, tal como se disponía en el título VI del decreto ley 261 de 2000,
que reformó la estructura de la Fiscalía.
2. El Tribunal Administrativo de
Cundinamarca denegó las súplicas de la demanda. La providencia fue apelada por
el actor.
3. En su sentencia del día 4 de
octubre de 2001, fallada dentro del expediente ACU 2500023250002001035701, C.P.
Alier Eduardo Hernández Enríquez, la Sección Tercera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decidió revocar la sentencia
de primera instancia. En la parte resolutiva se expresó:
“REVÓCASE  la
sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 6 de
septiembre de 2001.
“ORDÉNASE al señor
Fiscal General de la Nación dar cumplimiento inmediato a las normas sobre el
sistema de carrera contenidas en el título VI del decreto 261 de 2000, de
manera que en un período máximo de un año, contado a partir de la ejecutoria de
esta providencia, dicho sistema se encuentre funcionando en su integridad.
“El señor Fiscal
General rendirá informes bimestrales al Tribunal Administrativo de Cundinamarca
sobre las gestiones adelantadas para el cumplimiento de este fallo. El primero
de estos informes deberá radicarse en la Secretaría de la Sección Segunda de
dicho Tribunal, el 19 de diciembre de 2001.
“De no cumplir las
órdenes aquí impartidas, se incurrirá en desacato sancionable de conformidad
con las normas vigentes, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias a que
hubiere lugar.”
4. Posteriormente, el ciudadano
Isaza Serrano promovió un incidente de desacato contra la Fiscalía General de
la Nación. Mediante providencia del 29 de mayo de 2003, el Tribunal
Administrativo negó la solicitud de declaración de desacato.
En su providencia, el Tribunal
manifiesta que, de acuerdo con la orden del Consejo de Estado, el Fiscal
General de la Nación le había enviado  informes sobre la gestión adelantada,
los días 19 de diciembre de 2001, y 19 de febrero, 30 de abril, 28 de junio, 15
de agosto y 22 de octubre de 2002. En los reportes se informa sobre los
análisis, los procedimientos y los reglamentos dictados en procura del
establecimiento del régimen de carrera en la institución.
Expone también el Tribunal que
la Jefe de la Oficina Jurídica de la Fiscalía General de la Nación había
enviado un oficio, el día 15 de enero de 2003, en el cual manifestó: i) que ya
se había dado cumplimiento al fallo con la expedición del Acuerdo Nº 001 de
octubre 7 de 2002; y ii) que la Fiscalía estaba adelantando gestiones para
obtener la adición presupuestal que le posibilitara cumplir con el trámite de
selección por concurso, en forma gradual, hasta cubrir totalmente la planta.
Este oficio se fundamentaba en una nota que envió la misma  funcionaria al
Tribunal, el día 22 de octubre de 2002, fecha en la que se envió el último
informe, la cual fue transcrita dentro de la sentencia:
“(...) me permito
anexar copia simple del Acuerdo 001 del 7 de octubre de 2002, por el cual se
expide el reglamento del proceso de selección de servidores, mediante el
concurso de méritos, para la vinculación a la Fiscalía General de la Nación y
su correspondiente registro en carrera. Igualmente, anexo copia del oficio SESA
000627, por el cual se solicita la publicación en el Diario Oficial.
“Adicionalmente, me
permito informarle que está en proceso de elaboración la resolución por la cual
se convoca a concurso de méritos para la conformación del correspondiente
registro de elegibles, para el cargo de Fiscal Delegado ante Tribunal de
Distrito, cuya copia será enviada a su Despacho una vez emitido el acto
administrativo en comento.
“Quiero reiterar que
la acción de cumplimiento de normas que contengan gastos no goza de
prosperidad, según lo previsto en el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de
1997, razón por la cual, en el presente caso, consideramos que hasta aquí la
Fiscalía General de la Nación ha cumplido con la parte estrictamente jurídica
en cuanto a la reglamentación del proceso de selección para la vinculación en
carrera de los servidores de la Fiscalía, quedando entonces su desarrollo a
merced de la apropiación presupuestal para la vigencia fiscal de 2003.
“En los anteriores
términos se da cumplimiento al fallo de tutela (sic) emanado del Consejo de
Estado, en segunda instancia, cuya vigilancia de cumplimiento correspondió a su
Despacho, mediante la presentación de informes periódicos sobre su desarrollo
por parte de la Fiscalía, siendo éste el último, por cuanto, como ya se
expresó, su puesta en ejecución se somete al tema presupuestal.”
La providencia se refiere de
manera explícita a la afirmación de la Fiscalía acerca de las dificultades
presupuestales que afrontaba para implementar el régimen de carrera:
“La Sala, a efecto de determinar si hay incumplimiento
por parte de la Fiscalía General de la Nación se permite hacer el análisis
teniendo en cuenta:
“1º En el fallo del
Consejo de Estado tantas veces referido se afirma:
‘...En este caso,
entonces, dado que el decreto 261 de 2000 no deja a la Fiscalía margen de
discrecionalidad para decidir la implementación de la carrera o dejar de
hacerlo, el gasto que demande el cumplimiento de esta obligación deberá ser
asumido de acuerdo con las normas de presupuesto, sin que ello sirva de excusa
para proseguir la inobservancia de lo dispuesto por el legislador.
‘De otro lado, en
este caso concreto, este argumento no sería de recibo, en vista de que, como lo
acepta la propia demandada, el gasto está debidamente presupuestado.’
“2º En agosto 15 de
2001, en la contestación de la demanda se anotó:
‘En desarrollo de
estas actividades solicitó cotización de varias Universidades respecto de los
10.541 cargos de carrera de fiscalía de las 29 Direcciones Seccionales teniendo
como resultado que la propuesta presentada por la Universidad del Rosario
tienen un valor de $3.045.553.000 y la presentada por la Universidad de los
Andes tiene un valor de $1.495.500.
‘Es de anotar que
para la vigencia presupuestal del 2001 existe apropiación únicamente por valor
de $800 millones y para el 2002 de 800 millones.’
“3º En octubre 1º del
2002, fecha posterior al fallo, el señor Fiscal General de la Nación desmiente
lo afirmado en la contestación de la demanda, y que sirvió de fundamento de
hecho al fallo, al afirmar:
‘Por razones de
austeridad adoptada por el Gobierno Nacional, la Fiscalía tiene previsto
contratar únicamente las pruebas de conocimiento, adelantando el resto del
proceso con personal de planta de la entidad, ya que si bien se habían
solicitado apropiaciones presupuestales de $800.000.000 para las vigencias de
2001 y 2002 las mismas no fueron incluidas dentro del presupuesto asignado para
dichas vigencias, siendo necesario en la fecha continuar realizando las
gestiones pertinentes para la asignación de los mismos.’
“4º En enero 15 de
2003, la Fiscalía aporta certificación de la Directora Nacional Administrativa
y Financiera, en la que se afirma:
‘Que en el
anteproyecto del presupuesto para la vigencia de 2003 presentado al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público por parte de la Fiscalía se incluyó una partida
de $3.055.000.000 en concepto de servicios generales indirectos con el fin de
financiar la carrera administrativa que se está adelantando.
‘Que la ley 780 de
diciembre 18 de 2002, por medio del cual se aprueba el Presupuesto General de
la Nación para la vigencia fiscal de 2003 no incluyó en el Presupuesto de la
Fiscalía General de la Nación la partida solicitada para adelantar la carrera
administrativa.’
“5º- La Ley 225 de
1995 define el principio de la universalidad del presupuesto. ‘El presupuesto
contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espera realizar durante la
vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar
gastos públicos, erogaciones con cargo al tesoro o transferir crédito alguno
que no figure en el presupuesto.’
“Analizada la parte
del fallo ante transcrito, tenemos que éste se dictó bajo el supuesto de la
existencia de apropiación presupuestal de $800 millones para cada año de 2001 y
2002, según lo manifestado en la contestación de la demanda, ya que de no ser
así la acción no hubiese prosperado...”
En vista de todo lo anterior,
el Tribunal concluyó:
“Para la Sala de Decisión es
dable concluir que la Fiscalía General de la Nación ha dado cumplimiento al
fallo proferido por esta (sic) Sección 3° del H. Consejo de Estado de fecha
octubre 4 de 2001, haciéndosele  imposible continuar su cumplimiento en
atención a la falta de recursos, debido a que éstos no han sido incluidos en el
Presupuesto General de la Nación, a pesar de haber sido solicitados, situación
que necesariamente impide declarar el DESACATO propuesto por el accionante.”
Por lo tanto, en la parte resolutiva se dispuso:
“1. Negar el
incidente de desacato propuesto contra la Fiscalía General de la Nación, de
conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
“2. Ordénase al Sr.
Fiscal General de la Nación gestionar los recursos necesarios, a efecto de dar
cumplimiento a lo establecido en el Decreto 261 de 2000, relacionado con la
implementación de la carrera administrativa en esa entidad.
“3. Requiérase al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de que se adelanten las
gestiones necesarias para incluir dentro del presupuesto las partidas
necesarias para lograr el efectivo cumplimiento de la sentencia proferida por
el H. Consejo de Estado en octubre 4 de 2001.”
5. El 4 de abril de
2004, el señor Isaza Serrano instauró una acción de tutela contra la Fiscalía
General de la Nación y solicitó que fueran protegidos sus derechos
fundamentales al debido proceso y de acceso a la justicia.
Manifiesta que el
art. 253 de la Carta Política prescribe que la ley determinará, entre otras
cosas, lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Fiscalía, al ingreso
por carrera y al retiro del servicio, y que el artículo 5º transitorio de la
Constitución le otorgó facultades al Presidente de la República para que
organizara la Fiscalía General de la Nación. Menciona que en uso de esas
facultades el Presidente expidió el decreto 2699 de 1991, orgánico de la
Fiscalía General de la Nación y en el cual se  estableció el régimen de carrera
para sus servidores. Luego, la Ley Estatutaria de Administración de Justicia
dispuso que la Fiscalía tendría un régimen de carrera autónomo. Finalmente, el
decreto extraordinario 261 de 2000 modificó la estructura de la Fiscalía y en
el Título VI contempló el régimen de carrera de esta entidad, que será
administrado en forma autónoma, con sujeción a los principios del concurso de
méritos y calificación de servicios.
Asegura que
le solicitó al Fiscal General de la Nación que le diera cumplimiento a las
normas sobre carrera –y, por consiguiente, citara a concurso -, y que una vez
agotado este requisito de procedibilidad  decidió instaurar la acción de
cumplimiento  a la que ya se ha hecho referencia. Sobre el  resultado práctico
de la sentencia de cumplimiento expresa:
“11. No obstante que
por la vigilancia que se ha realizado sobre la observancia de la sentencia de
cumplimiento, el señor Fiscal General de la Nación ha venido enviando los
informes trimestrales de que trata la aludida sentencia, hasta la presentación
de esta acción de tutela, a pesar de que han transcurrido dos años y cuatro
meses aproximadamente, lo cual excede con creces el término de un año, otorgado
por la segunda instancia, las actuaciones encaminadas a poner en funcionamiento
en su integridad el sistema de carrera de la Fiscalía General de la Nación,
únicamente se han traducido en más trámites, más reuniones, más informes, más
actos administrativos y no se ha dado ninguna convocatoria, ni provisión bajo
concursos públicos de méritos, en tanto que los actuales funcionarios que
ocupan los cargos en provisionalidad, vienen siendo despedidos sistemáticamente
y nombrados otros en su reemplazo, por razones diferentes a los méritos y al
buen servicio, lo cual es atentatorio del ejercicio autónomo de la función
judicial y del principio de imparcialidad dentro del cual se debe encauzar
aquella.
“12. Tales actuaciones
y omisiones son violatorias de mis derechos fundamentales al debido proceso y
de acceso a la administración de justicia.”
Por lo tanto,
solicita que se protejan sus derechos fundamentales y que se ordene al Fiscal
General de la Nación “que proceda de manera inmediata a convocar los concursos
de mérito para la provisión de los cargos de carrera, de manera que dicho
sistema se ponga en funcionamiento sin más dilaciones.”
6. En su escrito de respuesta a
la demanda, la Fiscalía General de la Nación reitera que la orden dictada en la
sentencia de cumplimiento fue acatada a través de la expedición del acuerdo N°
001 del 7 de octubre de 2002, que reglamentó el proceso de selección de los
servidores de la Fiscalía mediante concurso de méritos, y de la resolución 090
de 2002, a través de la cual se convocó un concurso para ocupar el cargo de
Fiscal Delegado ante el Tribunal de Distrito.
La Fiscalía aclara también que
la introducción del sistema acusatorio en el país, a través del Acto
Legislativo Nº 3 de 2002, ha implicado distintos cambios que deben tenerse en
cuenta. Así, menciona que los Fiscales Delegados ante el Tribunal ya no tendrán
funciones de segunda instancia, razón por la cual debía revisarse la resolución
090 de 2002. Así mismo,  precisa que el Acto Legislativo dispuso que debía
reformarse el Estatuto Orgánico de la Fiscalía y que el proyecto existente  le
dedicaba un capítulo al tema de la carrera, desde la perspectiva del nuevo
sistema. Además asegura que luego de la entrada en vigor de los nuevos códigos
penales “se conocerá la integración de los nuevos despachos y en consecuencia,
las necesidades administrativas, y a la luz de las normas de carrera en el
nuevo estatuto se procederá a adelantar los concursos necesarios para los
cargos de carrera.”
De otra parte, expresa la representante de la
Fiscalía que la presente acción de tutela trata sobre los mismos puntos que la
acción de cumplimiento que ya se falló y que, por consiguiente, existe cosa
juzgada sobre los hechos. Expone también que en este caso no se puede hablar de
una violación al debido proceso, “por cuanto para que se pueda presentar dicha
violación nos debemos referir a una situación particular y concreta, no se
puede amparar dicho derecho fundamental de manera general, como lo pretende el
actor.” Tampoco se había presentado una vulneración del derecho de acceso a la
justicia, pues el actor pudo hacer uso de los mecanismos judiciales, como bien
lo hizo al instaurar la acción de cumplimiento y la acción de tutela.
Por todo lo
anterior, en el escrito se solicita que se declare la improcedencia de la
acción.
II. DECISIONES JUDICIALES
7. En su sentencia del día 11 de
mayo de 2004, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca declaró la improcedencia de la acción propuesta.
Expone que el objeto mismo de la
demanda indica que ella se debía tramitar mediante una acción de cumplimiento y
no a través de la tutela. Anota que precisamente el artículo 6 del decreto 2591
de 1991 establece que la acción de tutela no procederá cuando el demandante
disponga de otros recursos o medios judiciales,  y que el actor ya hizo uso de
la acción de cumplimiento y de un incidente de desacato. Además, precisa que el
mismo artículo 6 dispone que la tutela no procederá contra actos de carácter
general, impersonal y abstracto, como los que caracterizan el caso presente.
Por tanto, concluye: “la implementación del sistema de carrera en la Fiscalía
General de la Nación, por no crear situaciones jurídicas subjetivas y
concretas, sino generales y abstractas, no puede ser materia de tutela.”
8. El actor impugnó el fallo de
primera instancia. Expresa que si bien los fines de las acciones de
cumplimiento y de tutela son diferentes, “cabe recalcar que esta última no fue
propuesta con el fin de (...) lograr la observancia de actos de carácter
general, impersonal y abstracto, así la consecuencia de la prosperidad de las
pretensiones de amparo implique la expedición de aquellos; sino de una
sentencia de cumplimiento cuya expedición provoqué como actor y respecto de la
cual los términos para aplicarla han sido excedidos por el señor Fiscal General
de la Nación, sin causa que lo justifique.// (...) lo perseguido es el
cumplimiento del fallo judicial expedido en dicho proceso [el de cumplimiento]
y no un acto con fuerza de ley o un acto administrativo y, en tal sentido, la
única vía para lograr este cometido es la acción de tutela, máxime si la
posibilidad de promover un incidente de desacato no puede tomarse como un medio
de defensa judicial sino como la invocación de un correctivo para que se
sancione a quien ha incumplido una orden judicial...”
Menciona también que promovió un
nuevo incidente de desacato, que condujo a que se declarara la nulidad de la
primera providencia, por cuanto el Tribunal consideró que la autoridad
competente para fallar sobre esas solicitudes era la Cámara de Representantes.
9. En su providencia del día 18
de junio de 2004, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura confirmó la sentencia de primera instancia.
En el fallo se expresa que el
proceso “se centra básicamente en determinar si a través de una acción de
tutela puede hacerse efectivo un término que se estableció a través de una
sentencia de acción de cumplimiento, el cual presuntamente fue vulnerado por el
Fiscalía General de la Nación.”
Al respecto afirma que el actor
decidió instaurar una acción de cumplimiento y que cuando estimó que el Fiscal
General de la Nación había incumplido con la orden dictada en la sentencia de
cumplimiento decidió acudir a la acción de tutela, aunque en realidad se
trataba de un hecho que debía juzgarse a través de un incidente de desacato. Se
pregunta, entonces, “cómo puede la acción de tutela subsanar dicha situación,
cuando la implementación de la carrera administrativa conlleva derechos de
funcionarios que laboran en dicha Entidad y el actor no es vocero de éstos?”
Considera que la tutela es
improcedente por las siguientes razones: i) porque el juez de tutela no puede
dar una orden para que el funcionario incumbido profiera un acto administrativo
de carácter general, pues con ello se desnaturalizaría la acción de tutela; ii)
porque el juez de tutela no puede entrometerse en la órbita del juez natural,
que en este caso es el juez competente para las acciones de cumplimiento; iii)
porque la tutela no cabe cuando existen otros medios de defensa; iv) porque la
tutela no procede contra actos de carácter general, impersonal o abstracto y,
por consiguiente, “el juez constitucional no podría ordenar al Fiscal General
de la Nación que profiriese un acto administrativo tendiente a implementar la
tan anhelada carrera administrativa...”; v) porque a pesar de que la acción de
cumplimiento favoreció al actor, “no necesariamente ese derecho se convierte en
un derecho fundamental”; y vi) porque el incidente de desacato es el medio
idóneo y eficaz para lograr que se cumpla la sentencia de cumplimiento, tal
como lo entendió el actor al promoverlo.
III. PRUEBAS ORDENADAS POR LA CORTE
10. Mediante auto del día 11 de noviembre
de 2004, la Sala de Decisión ordenó que se solicitaran distintos informes,
necesarios para proferir el fallo correspondiente. Los informes pedidos fueron
allegados al expediente:
-
La Subsección “B”
de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca respondió a
la pregunta acerca de las medidas que había adoptado para asegurar el
cumplimiento del fallo del Consejo de Estado, de la siguiente forma: “(...)
informo que mediante providencia de fecha 19 de abril de 2004 se ordenó remitir
el expediente de la acción de cumplimiento número 2001-357 a la Comisión de
Acusaciones de la Cámara de Representantes, por competencia, en consideración
al fuero del Fiscal General de la Nación, por lo tanto le ruego dirigirse a esa
dependencia.”
-
El actor allegó
copia de los numerosos escritos que remitió al Tribunal y al Consejo de Estado
en los cuales advertía sobre la inejecución de la sentencia de cumplimiento y
solicitaba que se iniciara el incidente de desacato. Igualmente, envió una
copia del auto expedido por el Tribunal, el día 13 de mayo de 2004, en el cual
deniega el recurso de apelación interpuesto por el señor Isaza contra el auto
del 29 de abril de 2004, que decretó la nulidad del incidente de desacato y
ordenó enviar el expediente a la Comisión de Acusaciones de la Cámara de
Representantes.
-
El Fiscal General
de la Nación remitió un informe acerca de las actividades que había desplegado
para superar los obstáculos existentes para dar cumplimiento a la sentencia del
Consejo de Estado. Manifiesta que fueron revisadas todas las carpetas de
servidores incorporados a la entidad. Como resultado de lo anterior se
inscribió en el escalafón a aquellos que acreditaron ese derecho y se
determinaron cuáles eran los cargos susceptibles de ser provistos a través del
concurso de méritos. Luego se prepararon las etapas previas al concurso, pero
el proceso debió interrumpirse, por cuanto el Ministerio de Hacienda “manifestó
la imposibilidad de adicionar recursos al presupuesto de la entidad para el fin
propuesto”, tanto para la vigencia fiscal de 2003 como para la de 2004.
De otra parte, manifiesta el Fiscal que la
aprobación del Acto Legislativo 03 de 2002 - que introdujo el sistema
acusatorio - supone una adecuación de la planta de cargos existente en la
entidad. Al respecto expresa:
“(...) se propuso en el proyecto de reformas del estatuto de la Fiscalía
General de la Nación la planta de cargos para los años 2005, 2006, 2007, 2008 y
2009, en donde se contempla la supresión progresiva de cargos hasta llegar al
número definitivo en el año 2009 de 15.109, año en el cual todo el país debe
haber implementado el sistema penal acusatorio.
“Ahora bien, dentro de las facultades transitorias del citado proyecto se
faculta al Fiscal General de la Nación, por el término de seis meses, para
modificar, fusionar y trasladar cargos de la Fiscalía General de la Nación.
Igualmente, con el objeto de garantizar la presencia de los servidores públicos
necesarios para el funcionamiento del nuevo sistema, se permite la celebración
de acuerdos para trasladar cargos entre los organismos que cumplen funciones de
policía judicial, como también con la Rama Judicial, la Defensoría del Pueblo y
la Fiscalía General de la Nación.
“Con estas plantas de cargos, la entidad debe hacer frente a la
implementación gradual del sistema penal acusatorio, y simultáneamente,
finalizar la investigación de los delitos cometidos con anterioridad al 1º de
enero de 2005, con la gradualidad establecida en la ley, por esta razón una vez
realizada la adecuación en la estructura de la entidad se procederá a la
realización del proceso descrito en el estatuto orgánico previsto para la
implementación de la carrera.”
Menciona también que en este proceso de
estructuración e implementación de la carrera se cuenta con la asesoría de la
Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos.
IV. REVISIÓN POR PARTE DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. Esta Sala es competente para
revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia,
con fundamento en el artículo 241 numeral 9 de la Constitución Política.
Problema jurídico
2. El demandante acudió a la
acción de tutela con el objeto de exigir que se ejecutara una sentencia de
cumplimiento dictada por el Consejo de Estado, en la cual se ordenó al Fiscal
General de la Nación poner en práctica las normas del decreto 261 de 2000 relacionadas
con el régimen de carrera dentro de la institución. Anteriormente, el actor
había promovido un incidente de desacato contra el Fiscal por los mismos
hechos, pero el Tribunal Administrativo de Cundinamarca desestimó la solicitud
del demandante, por cuanto consideró que la Fiscalía había adelantado las
acciones necesarias para darle cumplimiento a la sentencia, pero no había
podido proseguir con su aplicación debido a la falta de recursos, situación que
no era responsabilidad de la Fiscalía.
La Fiscalía respondió a la
demanda con la manifestación de que sí había llevado a efecto la sentencia de
cumplimiento. Menciona también que los hechos ya fueron juzgados en la acción
de cumplimiento, razón por la cual ya existe cosa juzgada sobre el punto.
Los jueces de tutela
declararon que la acción era improcedente. Manifiestan que la solicitud de
implementación efectiva de la carrera no puede ser objeto de la acción de
tutela, puesto que no responde a una situación jurídica subjetiva y concreta,
sino a una materia general y abstracta. Los hechos objeto de la acción debían
impugnarse mediante la acción de cumplimiento, como ya se había hecho por parte
del actor. Por otra parte, la desobediencia de la sentencia de cumplimiento no
puede atacarse a través de la acción de tutela, sino por medio del incidente de
desacato, el cual ya había sido instaurado por el actor, con resultado
negativo.
Por lo tanto, en esta ocasión
la Sala de Revisión deberá resolver dos interrogantes generales, a saber: ¿es
procedente la acción de tutela para exigir la ejecución de una sentencia de
cumplimiento? En el caso de que esta pregunta se responda de manera afirmativa,
habrá entonces de responderse a la siguiente cuestión: ¿procede la acción de
tutela en este caso, por violación de los derechos del actor al debido proceso
y  a acceder a la justicia, por cuanto hasta la fecha la Fiscalía General de la
Nación no ha implementado el régimen de carrera para seleccionar sus
servidores, a pesar de la orden impartida en la sentencia de cumplimiento
dictada por el Consejo de Estado?
El segundo interrogante por
contestar es el siguiente: ¿vulneró la Fiscalía General de la Nación el derecho
del actor de acceder a los cargos públicos en condiciones de igualdad, por
cuanto hasta la fecha no ha implementado el régimen de carrera para sus
servidores?
Improcedencia para exigir la ejecución
de la sentencia de cumplimiento, pero procedencia para tutelar los derechos
políticos del interesado.
3. Como se ha anotado, los jueces de tutela
afirmaron que la acción era improcedente. Fundamentaron su decisión con el
argumento de que los hechos materia  del proceso debían ser objeto de la acción
de cumplimiento – como ya lo habían sido – y de que la inejecución de la
sentencia de cumplimiento debía ser acusada por medio de un incidente de
desacato.
Esta Sala constata que el actor acudió a la
acción de cumplimiento para exigir que se aplicara el régimen de carrera
administrativa a los servidores públicos de la Fiscalía. Precisamente, la
acción dio lugar a que el Consejo de Estado dictara la sentencia de
cumplimiento que se menciona en el presente proceso.
Como ya lo ha señalado la Corte en
distintas ocasiones, los derechos al debido proceso y a acceder a la justicia
comportan el derecho subjetivo de que las sentencias sean ejecutadas, de que
sus órdenes sean cumplidas. Y ello autoriza al demandante a instaurar una
acción de tutela con el objeto de que se cumplan las sentencias que pongan fin
a un proceso iniciado a instancia suya. El acceso a la justicia es un derecho
fundamental que comprende la ejecución efectiva de lo resuelto por los jueces,
de tal manera que la protección del derecho sea efectiva, no formal o teórica.
Así lo ha sostenido la Corte al interpretar el derecho a acceder a la justicia
a la luz de los tratados internacionales que garantizan el derecho a la tutela
judicial efectiva (artículo 93 C.P.), en especial el artículo 25 de la
Convención Interamericana de Derechos Humanos.
4. Ahora bien, en este proceso la Sala de Revisión
encuentra que la acción de tutela es improcedente para hacer que se cumpla la
sentencia de cumplimiento. En casos como el presente, la tutela solamente será
procedente cuando el juez encargado de velar por el acatamiento de las órdenes
impartidas en la sentencia de cumplimiento – en este  caso el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca – no ha agotado todos los mecanismos a su
alcance para lograr la ejecución de la sentencia y sea evidente que la entidad
o la persona obligada a cumplir las órdenes no ha dispuesto lo necesario para
hacerlo.
Pues bien, en este caso se observa que el
Tribunal Administrativo llegó a la conclusión de que la Fiscalía General de la
Nación había realizado todo lo necesario para cumplir con el fallo, pero se
encontró con obstáculos externos que le impidieron realizar completamente lo
dispuesto en la sentencia de cumplimiento. Por eso, inicialmente, concluyó que
la Fiscalía no había desacatado la sentencia de cumplimiento, y luego decidió
declarar la nulidad de su actuación y remitir la solicitud de declaración de
desacato a la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes para que
ella, en su calidad de autoridad disciplinaria sobre el Fiscal General de la
Nación, decidiera sobre la petición, dado que era la autoridad competente para
decidir sobre el punto.
Ciertamente, la Fiscalía anotó que no
había obtenido la asignación presupuestal que había solicitado para poder
realizar los concursos y que, además, estaba a la espera de que el Legislador
expidiera su nuevo Estatuto Orgánico, el cual debía contemplar la nueva planta
de cargos de la Fiscalía para permitirle su ajuste gradual a la reforma
constitucional que introdujo el sistema acusatorio en el proceso penal (el Acto
Legislativo 03 de 2002).
En vista de lo anterior, cabe concluir que el juez de
cumplimiento agotó su competencia, por cuanto tomó todas las medidas a su
alcance para que se procediera a ejecutar la sentencia de cumplimiento y luego
de ello definió que sí se había cumplido con ella, dentro de las posibilidades
de la Fiscalía. Además, puede afirmarse que la Fiscalía General de la Nación sí
acató las órdenes impartidas en la sentencia de cumplimiento, hasta donde le
fue posible, dentro del marco de sus competencias.
5. La Fiscalía General de la Nación aduce que ha
enfrentado dos obstáculos  insalvables para poder ejecutar completamente la
sentencia de cumplimiento proferida por el Consejo de Estado. Ellos son la
ausencia de presupuesto y la carencia del nuevo Estatuto Orgánico, acorde con
el nuevo sistema penal acusatorio introducido por el Acto Legislativo 03 de
2003.
Los dos obstáculos que indica la Fiscalía están
íntimamente relacionados. Como ya lo ha señalado esta Corporación, el estatuto
orgánico de una entidad pública incluye la regulación de los distintos aspectos
de su planta de personal - y, por lo tanto, de la carrera administrativa que la
rige -, punto que tiene una estrecha relación con el presupuesto de la entidad.
Sobre esta materia se pronunció la Corte en la Sentencia C-306 de 2004, en la
cual se  analizó si al dictar el Decreto Ley 1750 de 2003, mediante el cual se
escindió el Instituto de los Seguros Sociales y se crearon unas Empresas
Sociales del Estado, el Gobierno Nacional se había excedido en las facultades
que le habían sido conferidas por los literales d) y e) del artículo 16 de la
Ley 790 de 2002. Las facultades le
permitían escindir entidades del orden nacional y “señalar, modificar y determinar
los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos
resultantes de dicha escisión.” El demandante consideraba que las
facultades concedidas por el Congreso no autorizaban al Gobierno para regular
aspectos relacionados con los regímenes de personal y patrimonial de las
Empresas Sociales del Estado escindidas del Instituto de Seguro Social (ISS).
La Corte concluyó que la facultad para dictar el estatuto orgánico de una
entidad pública implicaba la atribución para regular su régimen de personal y
su patrimonio. [1]
Expresó la Corte:
“7.9. De este modo, la referencia que se
haga a la estructura orgánica de una entidad administrativa,
necesariamente hace mención a todos los elementos que integran el órgano,
debiendo considerarse allí incluido, tanto lo relacionado con el elemento
humano que lo conforma, es decir, los empleados y funcionarios que ponen al
servicio del ente público su voluntad, como lo relacionado con su aspecto
patrimonial, de conformidad con lo dispuesto por el respectivo ordenamiento
jurídico.
“7.10. Así,
cuando se crea una entidad o cuando de la escisión de una existente surgen
nuevas entidades, ese proceso de "creación" lleva implícito la
precisión de sus objetivos y de su estructura orgánica y, por lo tanto, la
regulación de todos los elementos del órgano; esto es, la determinación de su
naturaleza jurídica, la composición del ente, las competencias atribuidas a la
nueva entidad a través de las cuales llevará a cabo los objetivos que el mismo
ordenamiento jurídico le asigna, la integración de su patrimonio - como
atributo de su personalidad jurídica -, el régimen jurídico de sus actos y
contratos y, finalmente, la definición del régimen jurídico de los servidores a
través de los cuales va a actuar, que, por lo demás, incluye el señalamiento de
los órganos de dirección y administración y la forma de integración y
designación de sus titulares.
“(...)
“7.12. En concordancia con el fundamento
constitucional citado, el legislador ha desarrollado el concepto de estructura
orgánica partiendo  del supuesto de que el mismo incluye la definición de los
elementos del órgano, es decir, lo relacionado básicamente con su régimen
jurídico, patrimonial y de personal. Ciertamente, en desarrollo del artículo
150-7 de la Carta, que otorga competencia al legislador para crear, suprimir o
fusionar entidades del orden nacional y para señalar sus objetivos y estructura
orgánica, el artículo 50 de la Ley 489 de 1998, al definir lo que se entiende
por contenido de los actos de creación de una entidad, dispone expresamente que
la estructura orgánica de un organismo comprende la determinación de los
siguientes elementos: (i) la denominación, (ii) la naturaleza jurídica y el
consiguiente régimen jurídico, (iii) la sede, (iv) la integración de su
patrimonio, (v) el señalamiento de los órganos superiores de dirección y
administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y
(vi) el ministerio o departamento administrativo al cual estarán adscritos o
vinculados.
“7.13. También la jurisprudencia
constitucional se ha pronunciado en torno al alcance de la competencia
legislativa para establecer la estructura orgánica de una entidad, coincidiendo
plenamente con el criterio orgánico, en el sentido de que dicha facultad
incluye la definición de los regímenes jurídico, patrimonial y laboral de los
funcionarios y empleados de la respectiva entidad (...)
“(...)
“7.14. Así las cosas, es claro que cuando
el Congreso de la República, a través los literales d) y e) del artículo 16 de
la Ley 790 de 2002, concede facultades extraordinarias al ejecutivo para
escindir entidades del orden nacional y para “señalar, modificar y determinar
los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos
resultantes de dicha escisión”, la competencia referida a la modificación y
determinación de la estructura orgánica (literal e), incluye no solo lo
relacionado con la composición del órgano, sino también la definición de su
naturaleza jurídica, su régimen patrimonial y, especialmente, lo relacionado
con el régimen jurídico de sus servidores como parte fundamental del nuevo
órgano que se crea.
“(...)
“7.17. Según se
ha visto, no resulta jurídicamente admisible crear una entidad sin personal
vinculado a su servicio y sin patrimonio. Considerando que los órganos públicos
son el instrumento de expresión de la voluntad del Estado y que es la persona
física quien proyecta el cumplimiento de los propósitos, fines e ideales del
ente social y organiza sus bienes, no cabe duda que el acto de creación de cada
uno de éstos debe estar precedido necesariamente de todo lo referente a su
personal, recursos y organización interna, por constituir tales elementos su
núcleo esencial y, en ese orden, el medio idóneo a través del cual desarrollan
y ejecutan las funciones encomendadas.
“Con base en este criterio, cuando se le
otorgan facultades extraordinarias al Gobierno para crear una entidad - en este
caso por escisión- y para establecer su estructura orgánica, es natural y obvio
que no pueda entenderse cumplida tal atribución si aquél no entra a definir lo
referente a su régimen patrimonial y al régimen jurídico de los servidores
públicos de la nueva entidad. Resultaría un despropósito pensar que esa
habilitación legislativa solo abarca la creación de una estructura orgánica
vacía, sin norte en cuanto refiere a su organización interna y a su propia
operatividad, y que para efectos de definir la forma como serían vinculados sus
servidores y como estaría conformado el patrimonio, es necesaria la expedición
de una nueva ley. Sin duda que tal proceder no solo hace del todo inoperancia
la institución jurídica de las facultades extraordinarias, y concretamente la
competencia legislativa para determinar la estructura de una entidad, sino que
también resulta contrario a los principios constitucionales de eficacia,
economía y celeridad, los cuales están llamados a gobernar el desarrollo de la
función pública.”
6. Como antes se precisó, en este caso no
se reúnen los requisitos para exigir la efectividad de la sentencia de
cumplimiento a través de una acción de tutela, puesto que el Tribunal sí agotó
todos los medios a su alcance para lograr la ejecución de la sentencia y, además,
la Fiscalía General de la Nación demostró haber realizado todas las labores a
su alcance para poder cumplir con la sentencia.
Pero la acción de tutela también puede
incoarse cuando la sentencia de cumplimiento que no pudo ejecutarse en su
totalidad, independientemente de las razones para ello, se ocupa de una materia
relacionada en forma directa con la vigencia del derecho fundamental de una
persona. En esta situación, cuando el juez de cumplimiento ya agotó su
competencia, procede la tutela para velar por la vigencia del derecho
fundamental que se vulnera o amenaza, siempre y cuando el demandante demuestre
que tiene un interés legítimo y actual para instaurar la acción. Si no fuera
posible acudir a la acción de tutela, el derecho fundamental de la persona
afectada no tendría protección, dado que el ciudadano sería siempre remitido a
la acción de cumplimiento y que la sentencia de cumplimiento, por el motivo que
fuere, no se puede ejecutar completamente.
Precisamente, en este caso procede la
tutela para garantizar los derechos fundamentales del actor que no pudieron ser
protegidos integralmente a través de la acción y la sentencia de cumplimiento.
Dada la naturaleza de su pretensión, el actor recurrió a la acción de
cumplimiento para lograr que entrara en vigencia la carrera administrativa
dentro de la Fiscalía General de la Nación. El juez de cumplimiento le dio la
razón y ordenó la aplicación del régimen de carrera en la mencionada entidad.
La Fiscalía realizó distintas labores para garantizar el cumplimiento de la
sentencia, pero, por motivos que prima facie aparecen como externos a su
voluntad, no pudo garantizar la implementación efectiva de este sistema de
administración de personal dentro de la institución. El juez encargado de velar
por el cumplimiento de la sentencia concluyó que la Fiscalía sí había hecho lo
posible por instaurar la carrera, pero que por causas ajenas a su voluntad no
pudo llegar hasta el final con el proceso.
Pues bien, lo cierto es que la materia de
la sentencia de cumplimiento cuya ejecución  exige el actor dentro del presente
proceso está relacionada directamente con el ejercicio de los derechos
políticos. Ciertamente, la sentencia versa sobre el derecho de todos los
ciudadanos de “[a]cceder al desempeño de funciones y cargos públicos (...)”,
contemplado en el numeral 7 del artículo 40 de la Constitución, a través de un
concurso público, en el que se garanticen condiciones de igualdad (C.P., art.
13). Además, el actor tiene un interés legítimo y personal para entablar la
acción, pues es abogado, requisito fundamental para poder aspirar a un cargo
dentro de la Fiscalía General de la Nación, a través de los concursos que sean
convocados. Por otro lado, su interés es actual, por cuanto todavía no ha
entrado en vigor el sistema de carrera en la Fiscalía. Además, mediante la
recientemente expedida Ley 938 de 2004, se expidió el nuevo Estatuto Orgánico
de la Fiscalía General de la Nación, lo que significa que ya se removió uno de
los obstáculos resaltados por la Fiscalía para proceder a aplicar el régimen de
carrera en la entidad.
Por lo tanto, cabe concluir que en este
caso procede la acción de tutela para solicitar la protección del derecho
político del actor a acceder a los cargos públicos en condiciones de igualdad,
precisamente el asunto constitucional que estaba en juego en la acción y en la
sentencia de cumplimiento.
El derecho de acceder a los cargos públicos a través
del concurso de méritos, en condiciones de igualdad
7. Para garantizar el derecho
de todos los ciudadanos a acceder a los cargos públicos a través de un concurso
en el cual se garanticen condiciones de igualdad, la Constitución estableció en
forma diáfana que, por regla general,  el acceso a los cargos públicos se
regiría por el sistema de carrera. Así se dispuso en el art. 125, el cual
prescribe que “[l]os empleos en los órganos y  entidades del Estado son de
carrera”, que “[l]os funcionarios cuyo nombramiento no haya sido determinado
por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público” y que “[e]l
ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo
cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar
los méritos y calidades de los aspirantes.”
8. De acuerdo con lo dispuesto
con tanta claridad en la Constitución, en múltiples sentencias la Corte
Constitucional ha establecido que, por lo general, el acceso a los cargos del
Estado se rige por el sistema de carrera. Además, ha reconocido que, de acuerdo
con los artículos 40 y 13 de la Carta,  existe un derecho fundamental a acceder
a las posiciones públicas mediante concurso de mérito, en condiciones de
igualdad. A manera de ilustración, en la sentencia C-1079 de 2002 se manifestó
sobre este punto:[2]
“3.4.
Ateniendo pues a su propia naturaleza jurídica y a la filosofía que la inspira,
la jurisprudencia constitucional[3]
viene considerando que, bajo el actual esquema constitucional, el régimen de
carrera encuentra un claro fundamento de principio en tres objetivos básicos;
los cuales, amén de encontrarse  íntimamente relacionados, se sustentan en
valores, principios y derechos plenamente garantizados por la Constitución
Política. Así, ha dicho la Corte que mediante el sistema de carrera se
persigue:
“(i)
El optimo funcionamiento en el servicio público, de forma tal que el mismo se
lleve a cabo bajo condiciones de igualdad, eficiencia, eficacia, imparcialidad
y moralidad; siendo condiciones que se alcanzan a través del proceso de
selección de los servidores del Estado por concurso de méritos y capacidades
(C.P. Preámbulo, arts. 1°, 2° y 209).
“(ii)
Garantizar el ejercicio del derecho de acceso al desempeño de funciones y
cargos públicos, así como la efectividad del principio de igualdad de trato y
oportunidad para quienes aspiran a ingresar al servicio estatal, a permanecer
en él, e incluso, a ascender en el escalafón (C.P. arts. 13, 25 y 40).
“Y,
finalmente, (iii) proteger y respetar los derechos subjetivos de los
trabajadores al servicio del Estado, originados en el principio de estabilidad
en el empleo, en los derechos de ascenso, capacitación profesional, retiro de
la carrera y en los demás beneficios derivados de la condición de escalafonados
(C.P arts. 53, 54 y 125).
“3.5.
De este modo, ha sido unívoco el criterio de la Corte[4] en considerar el
sistema de carrera también como un principio de orden Superior que, al margen
de constituirse en base principal de la estructura organizacional del Estado,
se erige en una herramienta eficaz e imprescindible -siguiendo lo ya expuesto-
para la realización y consecución de otros principios como la igualdad,
eficacia, prevalencia del interés general e imparcialidad, y de ciertos
derechos fundamentales como el trabajo, el acceso al desempeño de funciones y
cargos públicos y aquellos derivados de las garantías laborales reconocidas
expresamente por el artículo 53 de la actual Carta Política -igualdad de
oportunidades, estabilidad laboral, reconocimiento e irrenunciabilidad de
beneficios mínimos-.”
De otra parte, la Corte Constitucional ha
manifestado que todos los concursos para proveer cargos públicos deben ser
abiertos, con el fin de garantizar el derecho de todos los ciudadanos de
acceder a ellos en igualdad de condiciones. Al respecto es necesario manifestar
que, inicialmente, esta Corporación había asumido un criterio distinto y había
avalado los llamados concursos cerrados. Sin embargo, esta posición fue
modificada en forma explícita a partir de la sentencia C-266 de 2002. La
sentencia se ocupó de examinar la constitucionalidad del numeral 2º del
artículo 192 del Decreto 262 de 2000, que, definía los concursos de ascenso
dentro de la Procuraduría General de la Nación y determinaba que “[e]n ellos
sólo podrán participar quienes se encuentren inscritos en la carrera de la
entidad.” [5]  En
la sentencia se dispuso:
“4.2.1. La jurisprudencia que admitía la
constitucionalidad de los concursos cerrados para el ascenso en la carrera
contradice la Constitución, específicamente los artículo 125, 13, 41 y 209.
“El artículo 125 de la Constitución
consagra dos reglas generales: los empleos en los órganos y entidades del
Estado son de carrera, salvo las excepciones constitucionales y legales;
además, el nombramiento de los funcionarios debe hacerse por concurso público,
salvo que el sistema de nombramiento no haya sido determinado por la
Constitución o la ley, lo que no se aplica a los empleos de carrera. En
consecuencia, el nombramiento de funcionarios en cargos de carrera debe
hacerse, salvo excepciones constitucionales o legales, mediante concurso
público. La disposición constitucional no distingue si se trata de
nombramientos para ingresar o ascender en la carrera al establecer el concurso
público como condición del nombramiento del funcionario que pretende ocupar un
cargo de carrera. Si la Constitución no distingue entre el ingreso a la carrera
y el ascenso a la misma – sino que por lo contrario impone, en ambos casos, que
se cumplan “los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los
méritos y las calidades de los aspirantes” (art. 125 C.P.) –, no corresponde al
intérprete distinguir entre estas dos eventualidades para efectos de determinar
el alcance de la regla general sobre el nombramiento por concurso público. El
concurso público tiene como función no sólo la escogencia según los méritos y
calidades del aspirante (arts. 125 y 209 C.P.), sino el aseguramiento de la
igualdad de oportunidades (art. 13 C.P.) en el acceso a las funciones y cargos
públicos (art. 40 num. 7 C.P.). De limitarse el mecanismo de nombramiento de
funcionarios de carrera por vía del concurso público sólo al ingreso a la carrera
y excluirlo, así sea parcialmente, del ascenso en la carrera, no sólo se
desconocería el texto del artículo 125 de la Carta, sino que se vulnerarían los
derechos fundamentales a la igualdad de oportunidades y a acceder al desempeño
de funciones y cargos públicos.
“(...)
“En concepto de la Corte, aunque el
mecanismo del concurso cerrado resultase adecuado para alcanzar los fines de
estimular a los inscritos en la carrera de la Procuraduría y reconocerles su
cumplimiento, eficiencia y experiencia en el desempeño de cargos en la entidad,
lo cierto es que el concurso cerrado de ascenso – y la exclusión de terceros
igual o más calificados que éste lleva implícita – es innecesario, ya que
existen otros medios menos lesivos de los derechos fundamentales de terceros –
quienes también podrían, por sus calidades, optar para ocupar el cargo de
carrera mediante el concurso público – y más adecuados para asegurar no sólo
los fines de la norma sino también otros igualmente importantes como son la
buena calidad de la función pública y la igualdad en el acceso y el ejercicio
de la función pública. En efecto, nada impide que en el diseño del concurso se
diseñen y adopten otros medios como, por ejemplo, el otorgamiento de puntos a
los inscritos en la carrera y el ascenso del escalafonado y no del externo en
caso de empate, con miras a estimular a los servidores de carrera y valorar su
desempeño y su experiencia en la entidad, siempre que dichos medios no
establezcan ventajas que en la práctica equivalgan a una barrera de entrada
para los ciudadanos ajenos a la entidad ni represente un privilegio contrario
al sistema de mérito en la provisión de cargos que protege la igualdad de
oportunidades. El medio alternativo del concurso abierto (o mixto) además de
valorar la dedicación de los servidores de carrera, no excluiría a otros
potenciales participantes con mayores calidades y méritos. Con ello se deja a
salvo, además, el derecho a la igualdad de oportunidades (art. 13 C.P.) en el
acceso a los cargos públicos (art. 41 num. 7 C.P.), se optimiza la calidad de
la función pública y se promueve el principio de imparcialidad como fundamento
de la función administrativa (art. 209 C.P.).
“En consecuencia, el legislador vulneró los
derechos fundamentales a la igualdad de oportunidades y al acceso el desempeño
de funciones o cargos públicos, así como el principio de imparcialidad en que
se basa la función administrativa  cuando escogió el concurso cerrado de
ascenso como medio de reconocimiento de las calidades y los méritos a los
inscritos en la carrera de la entidad. Es el concurso público, bien sea abierto
o mixto, el medio alternativo que debe emplearse para el nombramiento de
funcionarios de carrera cuando se trata de proveer cargos de carrera en la
Procuraduría General de la Nación, aún para aquellos de elevada jerarquía.
“(...)
“4.3. Se justifica el cambio de precedente
cuando éste contradice la Constitución, es incompatible con las premisas de las
que parte para decidir y no es consistente con otras sentencias de la propia
Corte sobre la materia. En el presente caso tal cambio – v.gr. excluir
totalmente la posibilidad de concursos cerrados para ingresar o ascender a
cargos de carrera en la Procuraduría General de la Nación - se justifica porque
de otra forma se desconocen los derechos fundamentales a la igualdad de
oportunidades y al acceso a las funciones y cargos públicos, así como la regla
general según la cual los empleos en las entidades y órganos del Estado son de
carrera y deben ser provistos mediante concurso público.
“4.4. En consecuencia, la Corte concluye
que excluir a ciudadanos no inscritos en la carrera, del concurso de ascenso
para proveer cargos superiores en la carrera de la Procuraduría General de la
Nación, constituye una medida irrazonable, contraria al sistema de ingreso,
permanencia y ascenso a los cargos públicos cuyo fundamento son la calidad y el
mérito de los aspirantes (artículo 125 C.P.). Tal exclusión vulnera además el
derecho político fundamental a acceder a cargos públicos (art. 40 num. 7 C.P.)
en igualdad de oportunidades (art. 13 C.P.)...”
El régimen de carrera en la
Fiscalía General de la Nación
9. Las reglas anteriores se
aplican también a la Fiscalía General de la Nación.  El artículo 253 de la
Constitución dispuso, entre otras cosas, que la ley determinaría lo relativo a
la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación, al ingreso
por carrera y al retiro del servicio. En la misma Constitución, en el artículo
5º transitorio, se revistió al Presidente de la República de facultades
extraordinarias para “[e]xpedir las normas que organicen la Fiscalía General de
la Nación”. Esta autorización fue utilizada por el Gobierno Nacional para
expedir el decreto 2699 de 1991, “por el cual se expide el Estatuto Orgánico de
la Fiscalía General de la Nación”, en el cual se estableció el régimen de
carrera.
Posteriormente, la Ley
Estatutaria de Administración de Justicia determinó en el inciso primero de su
artículo 159 que “[l]a Fiscalía General de la Nación tendrá su propio régimen
autónomo de carrera sujeto a los principios del concurso de méritos y
calificación de servicios, orientado a garantizar la igualdad de oportunidades
para el ingreso, permanencia y ascenso en el servicio de los funcionarios y empleados
que la conforman.”
Luego, el decreto
extraordinario 261 de 2000, “por el cual se modifica la estructura de la
Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, contempló en su
Título VI lo relativo al régimen de carrera de la institución.
Tanto el decreto 261 de 2000
como el decreto 2699 de 1991 fueron derogados por la Ley 938 de 2004, que
empezó a regir a partir de su publicación en el Diario Oficial, el día 31 de
diciembre de 2004. El Título V se ocupa de la administración de personal. Sobre
ella dispone la Ley que se gobernará por distintos principios, entre los cuales
se encuentran los de la excelencia (art. 47), la igualdad (art. 48), la
publicidad (art. 51) y el mérito (art. 52), todos referidos a que la selección
de los servidores públicos de carrera de la Fiscalía General de la Nación se
realizará a través de concurso, en igualdad de condiciones, con el objeto de
garantizar el ingreso a la entidad a los mejores candidatos. Además, se
establecen otros principios para asegurar la permanencia de los funcionarios
que tengan un buen desempeño, tales como el de la valoración objetiva (art. 56)
y el de la estabilidad (art. 57). Dicen así los respectivos artículos:
“ARTÍCULO 47. PRINCIPIO DE EXCELENCIA. El principio de excelencia tiene por objeto
garantizar la calidad y el mejoramiento continuo del trabajo y de los
servidores de la Fiscalía General de la Nación.
“En virtud del principio de excelencia, los
servidores que se rigen por el presente régimen, deberán ser seleccionados, los
concursos aprobados y su trabajo desempeñado, con excelencia de méritos,
procurando otorgar el ingreso al mejor candidato o servidor.”
“ARTÍCULO 48. PRINCIPIO DE IGUALDAD. El principio de igualdad tiene por objeto
garantizar el ingreso y permanencia en la carrera de los servidores de la
Fiscalía General de la Nación en igualdad de condiciones.”
“ARTÍCULO 51. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD. El principio de publicidad se estructura y
desarrolla sobre la base de la transparencia, la igualdad y el carácter
democrático del régimen de carrera.
“En virtud del principio de publicidad,
todos los procesos de selección de candidatos y los concursos, son públicos y
abiertos.”
“ARTÍCULO 52. PRINCIPIO DEL MÉRITO. El principio del mérito tiene vocación
constitucional, que surge del interés general y público en proveer los cargos
de carrera con un sistema de méritos que garantice el ingreso y la permanencia
de quienes reúnan las mejores condiciones académicas, profesionales, laborales
y personales para ocupar los cargos públicos.
“En ese sentido, el mérito es el
presupuesto y principio básico para evaluar y calificar la calidad, la
excelencia y las condiciones de los aspirantes y servidores que pretendan
ingresar y permanecer dentro del régimen de carrera de la Fiscalía General de
la Nación.
“El mérito así establecido en el presente
estatuto, asegura y procura la excelencia y calidad del servicio en el
ejercicio de la función pública.”
“ARTÍCULO 56. PRINCIPIO DE VALORACIÓN
OBJETIVA. El régimen de carrera tendrá valoración y carácter objetivo. En ese
sentido, se desarrollarán y aplicarán sus reglas y normas jurídicas...”
“ARTÍCULO 57. PRINCIPIO DE ESTABILIDAD. En
virtud de este principio se otorgan derechos, se adquieren obligaciones y
responsabilidades que garantizan la permanencia o no del servidor.
“En ese sentido, la estabilidad en el
empleo es el reconocimiento a la excelencia y calidad en el ejercicio de las
funciones y no, condición natural e implícita derivada del hecho de ocupar un
cargo público y estar inscrito en carrera.”
Además, en el artículo 58 se establece el fin de la
carrera, de la siguiente forma:
“ARTÍCULO 58. OBJETO. La carrera de la
Fiscalía General de la Nación tiene por objeto la especialización, la
eficiencia y la excelencia en la prestación del servicio, así como garantizar
la igualdad de condiciones para el ingreso, la permanencia y el retiro de los
servidores con base en sus méritos.”
Por otra parte, en el artículo
59 se determina que, salvo algunas posiciones, los cargos de la Fiscalía
General de la Nación “son de carrera y deberán proveerse mediante el sistema de
selección por concurso.”
Precisamente, el Título VI de
la Ley se encarga de regular el sistema de carrera de la Fiscalía, para lo cual
se indica que la institución tendrá su propio régimen y lo reglamentará de
manera autónoma. Reza el artículo 60:
“ARTÍCULO 60. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL
RÉGIMEN DE CARRERA. La Fiscalía General de la Nación tiene su propio régimen de
carrera el cual es administrado y reglamentado en forma autónoma, sujeta a los
principios del concurso de méritos y calificación del desempeño.
“Su administración y reglamentación
corresponde a la Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la
Fiscalía General de la Nación que se integra de la siguiente manera: el Fiscal
General o el Vicefiscal General quien la presidirá, el Secretario General, el
Director Nacional Administrativo y Financiero, dos (2) representantes de los
funcionarios y empleados elegidos por estos según el procedimiento de elección
que fije el Fiscal General de la Nación. El Jefe de la Oficina de Personal
actuará como Secretario de la Comisión con voz pero sin voto. La Comisión
expedirá su propio reglamento.”
10. En sus providencias la
Corte ha reconocido que al lado de la carrera administrativa general existen
otras carreras especiales. Así, en la sentencia C-517 de 2002 (M.P. Clara Inés
Vargas Hernández) se expresó al respecto:
“La Corte también ha señalado[6] que de conformidad con
el artículo 130 de la Carta Política existen varias carreras administrativas,
unas administradas por la Comisión Nacional del Servicio Civil y otras que se
separan de dicha competencia por tener carácter especial en los términos
previstos en la ley. Regímenes especiales que pueden tener origen
constitucional o legal y que también deben ser configurados por el legislador
bien directamente o mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias al
Ejecutivo.[7]
“La Corte mediante Sentencias C-391 de 1993
y C-356 de 1994 ha determinado que los regímenes especiales creados por la
Constitución son: el de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional (artículos
217 y 218); Fiscalía General de la Nación (artículo 253) Rama Judicial del
poder público (artículo 256, numeral 1°); Contraloría General de la República
(artículo 268 numeral 10°), y Procuraduría General de la Nación (artículo 279).
Lista a la que hay que agregar la carrera de las universidades del Estado
(artículo 69), de acuerdo con lo expresado en la sentencia C-746 de 1999.
“Además de los regímenes especiales de
rango constitucional, pueden existir regímenes especiales de origen legal. Al
efecto, el artículo 4° de la Ley 443 de 1998, por la cual se expidieron normas
sobre carrera administrativa, dispone que los regímenes especiales de carrera
creados por la ley son aquellos que “en razón de la naturaleza de las
entidades en las cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para el
desarrollo y aplicación de la carrera y se encuentran consagradas en leyes
diferentes a las que regulan el sistema general”. El mismo artículo 4º
determina que estos son los que rigen para el personal que presta sus servicios
en el Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-; en el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario INPEC; en la Registraduría Nacional del Estado
Civil; en la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales;
los que regulan la carrera diplomática y consular y la docente. Así
mismo el parágrafo 2º de dicha disposición establece que ‘...el personal científico y tecnológico de las entidades
públicas que conforman el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, en razón de
que su misión, objeto y funciones básicas consisten en la investigación y/o el
desarrollo tecnológico, tendrán un régimen específico de carrera y de
administración de su personal, de conformidad con el reglamento que para el
efecto adopte el Gobierno Nacional...”
Como se advierte, la Corte reconoce que
dentro de las carreras especiales se encuentra la de la Fiscalía General de la
Nación. Esta condición ya había sido advertida desde la sentencia C-037 de
1996, que estudió la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de
administración de justicia, al estudiar el artículo 159:
“De conformidad con lo previsto en el
artículo 253 de la Carta, el legislador, teniendo en consideración la autonomía
presupuestal y administrativa de la que goza la Fiscalía General de la Nación
(Art. 249 C.P.), deberá regular los aspectos relativos a la estructura, el
funcionamiento, el ingreso por carrera y el retiro del servicio en esa entidad
del Estado. Dentro de ese orden de ideas, y según lo señalado en esta
providencia, conviene recordar que los artículos 125 y 150-23 constitucionales
le confieren plena independencia al legislador para definir las características
y el alcance del sistema de carrera, para lo cual puede incluso prescribir que
una determinada institución se someterá a un régimen especial que él mismo
defina.
“En consecuencia, para el caso de la
Fiscalía General de la Nación, resulta ajustado a la Carta Política el que la
ley estatutaria sobre administración de justicia establezca que dicho ente
acusador tendrá un régimen autónomo de carrera, el cual de todas formas deberá
ser regulado por el legislador ordinario, atendiendo eso sí los parámetros y
principios generales que se señalan en la normatividad bajo examen, habida
cuenta de la superioridad jerárquica de las leyes estatutarias en relación con
las ordinarias.”
11. La conclusión acerca de que la Fiscalía General de
la Nación posee una carrera especial ha sido reiterada en diversas sentencias.
Así se hizo, por ejemplo, en la sentencia C-1546 de 2000 (M.P. Jairo Charry
Rivas), en la cual se aclaró, además, que esa carrera debía regirse por los
principios que informan el acceso a los cargos públicos en el país: “6.2.
Conforme a lo preceptuado en los artículos 125 y 253 de la Carta, la carrera es
el principal sistema para acceder a un cargo en la Fiscalía General de la
Nación. Así mismo, esas disposiciones cualifican la existencia de la carrera
autónoma y especial para esa entidad[8],
la que si bien puede ser diferente a la carrera administrativa o a la carrera
judicial, debe regirse bajo los principios de mérito e igualdad de
oportunidades, que irradian el acceso a la función pública en la Constitución.”
12. De todo lo anterior se
desprende con claridad que el acceso, permanencia y retiro de los servidores
públicos de la Fiscalía General de la Nación debe ceñirse al régimen de carrera
establecido para ella. No obstante lo anterior, se advierte que el sistema de
carrera no opera todavía en la institución. La   misma Corte ha expresado su
preocupación por el hecho de que no se haya aplicado el sistema de carrera en
la Fiscalía, a pesar de todas las disposiciones constitucionales y legales
existentes al respecto. Esta inquietud se expresó en la sentencia T-1206 de
2004 (M.P. Jaime Araujo Rentería), que decidió una acción de tutela instaurada
por un servidor público de la Fiscalía que había sido removido del cargo que
había ocupado en provisionalidad durante 9 años:
“En cuanto a esto último, es importante
resaltar que la precariedad laboral que sufren la gran mayoría de funcionarios
y empleados de la Fiscalía General de la Nación es imputable a esta entidad, ya
que, en claro desconocimiento del artículo 125 de la Constitución Política, aún
no ha convocado a concurso para proveer los cargos de carrera dentro de su
planta de personal. Esta irregular situación coloca a los funcionarios y
empleados nombrados en provisionalidad en una situación de indefensión, pues no
son ellos los llamados a convocar el concurso, pero se ven afectados con la
negligencia de la entidad encargada de realizarlo, en la medida en que ésta
realiza acciones que afectan o amenazan los derechos fundamentales de sus
trabajadores, tales como el derecho al trabajo, al debido proceso o al mínimo
vital.”
13. En su sentencia de cumplimiento, el
Consejo de Estado determinó que el Fiscal General de la Nación debía “dar
cumplimiento inmediato a las normas sobre
el sistema de carrera contenidas en el título VI del decreto 261 de 2000, de
manera que en un período máximo de un año, contado a partir de la ejecutoria de
esta providencia, dicho sistema se encuentre funcionando en su integridad.” Y
para poder hacerle un seguimiento a las medidas que en ese sentido adoptara la
Fiscalía, dispuso que el Fiscal debía presentar informes bimestrales al
Tribunal.
En sus respuestas al incidente de desacato promovido
por el actor y a la mima acción de tutela, la Fiscalía expresó que había
cumplido con la orden impartida por el Consejo de Estado, puesto que ya había
expedido el reglamento para el proceso de selección de sus servidores a través
de concurso de mérito y, además, había convocado un concurso para el
nombramiento de los Fiscales Delegados ante el Tribunal. Expresó también que no
pudo continuar con el proceso debido a que no le fueron asignados los recursos
necesarios para la realización de las oposiciones. Por otra parte, manifestó
que la introducción del sistema acusatorio en el país, realizada a través del
Acto Legislativo 03 de 2002, implicaba cambios en la estructura de cargos de la
Fiscalía, razón por la cual habría de esperarse hasta que se conociera la
integración final de los despachos para proceder a celebrar los concursos
respectivos.
14. Lo cierto es que los obstáculos señalados por la
Fiscalía General de la Nación ya han sido removidos. A través de la ya
mencionada Ley 938 de 2004 el Legislador expidió el Estatuto Orgánico de la
Fiscalía General de la Nación. En el artículo 78 del Estatuto se dispuso cuál
sería la planta de cargos de la entidad a partir del primero de enero de 2009 y
se estableció que ella comprendería 15.109 servidores.
Luego, en el artículo primero transitorio se
estableció que para garantizar “la implementación gradual del sistema
acusatorio, prevista en el Acto Legislativo 03 de 2002 y en el Código de
Procedimiento Penal” se adoptaría “en forma gradual la planta de cargos de la
Fiscalía General de la Nación.” Así, en este artículo se dispone cómo se
distribuirá la planta de cargos de la entidad entre los años 2005 y 2008 y se
señala el total de sus servidores para esos años, así:
A partir del 1º de enero de 2005:  18.500 servidores
A partir del 1º de enero de 2006:  17.928 servidores
A partir del 1º de enero de 2007:  17.305 servidores
A partir del 1º de enero de 2008:  16.458 servidores
De esta forma, la dificultad que representaba la
ausencia de un estatuto orgánico acorde con el sistema penal acusatorio ya ha
sido eliminada. Y de ello se deriva también que ha sido superado el obstáculo
presupuestal, por cuanto la misma existencia del estatuto y la indicación
acerca de cómo evolucionará la planta de personal hasta el año 2009 indican que
el Gobierno Nacional velará para que la Fiscalía cuente con las apropiaciones
presupuestales necesarias para la realización de los concursos.
15. La anotada remoción de los obstáculos aducidos
conduce a la conclusión de que es necesario asegurar que, finalmente, después
de tantos años desde la expedición de la Constitución de 1991, el ingreso,
ascenso, permanencia y retiro de los servidores públicos de la Fiscalía General
de la Nación se rija por las normas contenidas en los artículos 125 y 253 de la
Constitución. Evidentemente, la situación actual es inaceptable a la luz de la
Constitución, de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y de los
distintos Estatutos Orgánicos que han regido la Fiscalía.
La Corte valora en su plena complejidad la situación
actual de la Fiscalía. Por eso, es consciente de que en este caso no cabe
dictar una orden simple de ejecución inmediata. Pero tampoco puede la Corte, en
un plano exclusivamente objetivo, permitir que se difiera indefinidamente el
goce efectivo de los derechos fundamentales a la igualdad y al acceso a los
cargos públicos a través de concurso, tal como lo solicita el actor de la
presente tutela.
Para poder afrontar la
complejidad de las situaciones que se presentan en el marco de los procesos de
tutela, sin que ello signifique - ni pueda conducir a ello- que la Constitución
pierda su fuerza normativa y que los derechos por ella garantizados se queden
escritos, carentes de efectividad real, la Corte ha establecido
diferenciaciones entre las órdenes por impartir. Así, esta Corporación ha
distinguido entre dos tipos de órdenes, dependiendo de la magnitud del problema
que genera la vulneración de los derechos objeto de la tutela. En este sentido,
se han proferido órdenes de ejecución simple, generalmente referidas a mandatos
de abstención o de acción que pueden ser efectuadas por una autoridad sin el
concurso de otras, y órdenes complejas, que exigen procesos de ejecución
compleja, involucran a varias autoridades y requieren acciones coordinadas.[9]
En este caso, lo conducente es dictar una orden de
ejecución compleja que asegure la implementación gradual de la carrera en la
Fiscalía General de la Nación - como lo ordenó una sentencia de cumplimiento
dictada hace más de 3 años-, de tal manera que el Fiscal General de la Nación
cuente con el tiempo suficiente para superar los obstáculos que hasta la fecha
se han traducido en la ausencia de carrera en la Fiscalía, tanto en el sistema
penal anterior, creado en 1991, como en el nuevo, adoptado mediante el Acto
Legislativo N° 3 de 2002.
Así, en respeto a la autonomía constitucional de la
Fiscalía General de la Nación, la Corte confiará a su cabeza -el señor Fiscal
General de la Nación- el diseño de un plan y de un cronograma de ejecución,
acompañado de los correspondientes indicadores de medición de resultados, para
que se avance, por etapas si se estimare necesario, en la implementación de la
carrera en la Fiscalía General de la Nación.
Por lo tanto, se concederá la tutela impetrada por el
actor, dado que la Fiscalía General de la Nación ha vulnerado su derecho
fundamental a acceder a los cargos públicos a través de concurso en condiciones
de igualdad. Y con el objeto de lograr que, a pesar de todas las dificultades
existentes, se ponga en práctica el régimen de carrera en la Fiscalía General
de la Nación, se ordenará a esta institución que tome medidas concretas,
efectivas y conducentes para realizar los concursos dentro de un término
razonable, así:
-
la Fiscalía, de acuerdo
con los lineamientos que establezca el Fiscal General de la Nación, deberá
diseñar un plan de implementación del régimen de carrera en la institución, con
un cronograma de ejecución del mismo y con los indicadores de resultados
pertinentes que permitan medir el avance en la ejecución del plan. En dicho
plan se indicarán específicamente los obstáculos identificados para la
implantación del régimen de carrera y la manera como serán superados, y se
determinará si la carrera será implementada por etapas.
-
el plan, junto con el
cronograma y los indicadores de medición de resultados, debe ser remitido a la
Corte Constitucional dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación
de esta sentencia.
-
la ejecución del
cronograma diseñado por la Fiscalía deberá haber concluido para el 1 de julio
de 2006, sin perjuicio de que se avance por etapas, según lo determine el plan
y de acuerdo con el cronograma de ejecución. Si tres meses antes de que
concluya este plazo se encuentra que puede no ser suficiente, la Fiscalía podrá
solicitar una ampliación del término, petición que debe estar fundamentada en
razones sólidas que muestren un avance significativo y sostenido en la
implementación de la carrera.
-
la Fiscalía, de acuerdo
con las instrucciones del Fiscal General de la Nación, deberá enviar informes
bimestrales a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo
acerca de las  acciones adelantadas y del avance del plan.
Todas las medidas anteriores
deben estar dirigidas a lograr, en el menor tiempo posible, la implementación
del régimen de carrera dentro de la Fiscalía General de la Nación, de tal
manera que la planta de personal de la misma se gobierne por los principios
constitucionales que rigen la función pública y que se ponga fin a la situación
existente en esa institución en punto al régimen de personal, incompatible con
los mandatos constitucionales y que impide el goce efectivo de derechos
constitucionales fundamentales.
V.      DECISION
En mérito
de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Levantar la suspensión de términos
decretada mediante al auto del día 11 de noviembre de 2004.
Segundo.- REVOCAR el
fallo de tutela dictado por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, el día 18 de junio de 2004, que declaró
improcedente la acción impetrada por el señor Carlos Mario Isaza Serrano contra
la Fiscalía General de la Nación.  En su lugar, se CONCEDE la tutela
impetrada por el actor.
Tercero.- ORDENAR al
Fiscal General de la Nación, dentro del respeto a la autonomía de la
institución, que (i) disponga
lo necesario para que se diseñe un plan de implementación del régimen de
carrera en la Fiscalía General, con un cronograma de ejecución del mismo y con
los indicadores de resultados pertinentes que permitan medir el avance en la
ejecución del plan. En dicho plan se indicarán específicamente cada uno de los
obstáculos por afrontar y la manera como serán superados, así como si la
carrera será implementada por etapas. (ii) El
plan, junto con el cronograma y los indicadores de medición de resultados, debe
ser remitido a la Corte Constitucional dentro de los tres (3) meses siguientes
a la notificación de esta sentencia. (iii) La
ejecución del cronograma diseñado por la Fiscalía deberá haber concluido para
el 1 de julio de 2006, sin perjuicio de que se avance por etapas, según lo
determine el plan y de acuerdo con el cronograma de ejecución. Si tres meses
antes de que concluya este plazo se encuentra que puede no ser suficiente, la
Fiscalía podrá solicitar una ampliación del término, petición que debe estar
fundamentada en razones sólidas que muestren un avance significativo y
sostenido en la implementación de la carrera. (iv) La Fiscalía, de acuerdo con
las instrucciones que imparta el Fiscal General de la Nación, deberá enviar
informes bimestrales a la Procuraduría  General de la Nación y a la Defensoría
del Pueblo acerca de las  acciones adelantadas y del avance del plan.
Cuarto.- Para garantizar la
efectividad de la acción de tutela, la Secretaría de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca notificará esta
sentencia dentro de los cinco (5) días siguientes a la recepción de la
comunicación a la que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Quinto.- LIBRESE por
Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los fines allí establecidos.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
M.P. Rodrigo Escobar Gil. En la sentencia se declaró la constitucionalidad, por
los cargos analizados, de las normas demandadas del  Decreto Ley 1750 de 2003.
Salvaron el voto los magistrados Jaime Araujo Rentería, y Alfredo Beltrán
Sierra y Clara Inés Vargas Hernández.
El
magistrado Araujo consideró que la ley no había habilitado al Presidente de la
República para regular lo relacionado con el régimen laboral de los servidores
públicos de las Empresas Sociales del Estado escindidas del ISS, ni para
dividir o transferir el patrimonio del mismo Instituto. Por ello consideraba
que el Presidente de la República se había excedido en el ejercicio de las
facultades que le fueron concedidas. Expresó también que debe ser restrictiva
la interpretación de las autorizaciones concedidas al Presidente por parte del
Congreso, sin que sea posible aceptar competencias implícitas o por analogía.
Igualmente, consideró que no puede ser materia de autorización la determinación
del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos ni la
determinación de las prestaciones sociales mínimas de los trabajadores
oficiales.
Los
magistrados Beltrán y Vargas expresaron también que el Presidente se había
excedido en el ejercicio de las facultades conferidas por el Congreso, por
cuanto en ningún momento se lo había autorizado para  regular el régimen
laboral de las entidades escindidas del Instituto de los Seguros Sociales. Al
respecto consideraron que “son asuntos diferentes la determinación de la
estructura de la administración pública nacional, de un lado y, de otro, la
fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.”
[2]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. La sentencia versó sobre una norma del
decreto 261 de 2000, que modificó la estructura de la Fiscalía General de la
Nación. En la norma se regulaban los concursos de ascenso dentro de la entidad.
[3]
Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las siguientes Sentencias:
C-479/92, C-391/93, C-527/94, C-040/95, C-063/97 y C-110/99.
[4]
En relación con el punto, se pueden consultar, entre otras, las siguientes
Sentencias: C-195/94, C-356/94 y C-563/2000.
[5]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En la sentencia se declaró que la norma
demanda era constitucional, en relación con los cargos de la demanda, salvo la
palabra “sólo”, que fue declarada inconstitucional.”
[6]
Sentencia C-746 de 1999.
[7]
Es de observar que a algunos de los órganos cuya carrera es de origen
constitucional la Carta les ha reconocido expresamente el atributo de la
autonomía, la cual no se ve vulnerada por la circunstancia de que el Congreso
de la República otorgue facultades extraordinarias al Ejecutivo con el fin de
que determine lo concerniente a la carrera administrativa en dichos organismos “pues
cuando el Presidente de la República ejerce funciones legislativas, por virtud
de las facultades extraordinarias, asume el papel de legislador y no puede
decirse que en esa función está sujeto a los órganos de control ya que en el
ejercicio de la misma está sujeta al control del juez constitucional”.
(Sentencia C-409 de 2001)
[8]
En relación con este tema, pueden consultarse, entre otras las sentencias C-037
de 1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. C-746 de 1999. Alfredo Beltrán Sierra. y
C-370 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[9]
En la sentencia T-595 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte hizo
la siguiente distinción doctrinaria: “En síntesis, las prestaciones
programáticas que surgen de un derecho fundamental le imponen un derrotero a la
administración en el diseño de políticas públicas que gradualmente aseguren el
cumplimiento de las mismas. Estas prestaciones son también garantías puesto que
no son meros enunciados de buenos propósitos y buenas intenciones que la
administración, si así lo desea, puede tratar de alcanzar. Precisamente el
avance progresivo en el cumplimiento de estas prestaciones se garantiza
mediante procesos de ejecución compleja de los mandatos constitucionales, a
diferencia de las garantías que impiden hacer las cuales son generalmente de
ejecución simple puesto que se realizan en virtud de una orden de abstención dirigida
al Estado que con su acción estaba violando o amenazando un derecho.”