T-270-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-270/12
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO DE EXPROPIACION-Improcedencia por
existencia de otros mecanismos judiciales de defensa y ausencia de perjuicio
irremediable
Por regla
general, la acción de tutela no procede como mecanismo principal para la
protección de derechos que hayan sido amenazados o vulnerados con ocasión de la
expedición de actos administrativos, ya que para controvertir la legalidad de
ellos están previstas las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del
derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa, en las cuales se puede
solicitar la suspensión del acto desde la demanda como medida cautelar.
Solamente en los casos en que exista un perjuicio irremediable, la tutela
resulta procedente y habilita al juez constitucional para suspender la
aplicación del acto administrativo u ordenar que el mismo no se ejecute
mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción contenciosa
administrativa. es claro que mientras el afectado no demuestre la ocurrencia de
un perjuicio irremediable que afecte o amenace algún derecho fundamental, la
acción de tutela no es procedente aún cuando fuere invocada como mecanismo
transitorio, porque en vista del carácter subsidiario y residual que la
Constitución le asignó a ésta, no es posible obviar los otros medios de defensa
con los que cuenta el interesado.
DERECHOS E
INTERESES COLECTIVOS-Improcedencia general de la acción de tutela para la
protección
Referencia: expediente T- 3.272.693
Acción de
tutela instaurada por La Perla Agropecuaria Ltda., contra el municipio de
Fredonia.
Reiteración
de jurisprudencia
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de
marzo de dos mil doce (2012)
La Sala
Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA, MARÍA VICTORIA CALLE CORREA y MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los
fallos emitidos por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fredonia
(Antioquia) el 7 de septiembre de 2011, en primera instancia y, el Juzgado
Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Fredonia (Antioquia) el 11 de
octubre de 2011, en segunda instancia, dentro del proceso de tutela iniciado
por La Perla Agropecuaria Ltda., contra el municipio de Fredonia.
I. ANTECEDENTES
El 25 de agosto de 2011, Jorge
Andrés Taborda Jiménez, actuando como apoderado judicial de la sociedad La
Perla Agropecuaria Ltda. , interpuso acción de tutela contra el municipio de
Fredonia (Antioquia), por considerar vulnerado su derecho al debido proceso
basándose en los siguientes hechos:
1. Hechos
1.1  El 9 de diciembre de 2008 el
Alcalde Municipal de Fredonia profirió el Decreto 098 en el que declaró una
urgencia manifiesta con el objeto de atender una emergencia vial en el sector
de Túnez, teniendo en cuenta que con la temporada invernal el Río Cauca se
desbordó y se perdió un tramo de la vía que de la vereda Puente Iglesias
conduce al municipio de La Pintada.
1.2  El 9 de noviembre de 2009,
el Concejo municipal de Fredonia, emitió el Acuerdo Municipal 014 “Por medio
del cual se declara una vía de utilidad pública e interés social y se dictan
otras disposiciones en el municipio de Fredonia, Antioquia”. Con dicho acto,
el Concejo declaró de utilidad pública la vía que de Puente Iglesias conduce al
Municipio de la Pintada por la margen izquierda del Río Cauca, en sentido norte
– sur y, facultó al ejecutivo local por 180 días para efectuar las
modificaciones presupuestales, los trámites y los procedimientos para
garantizar el restablecimiento de la vía[1].
1.3  Entre tanto, el Procurador
Provincial de Fredonia interpuso una acción popular por considerar vulnerados
los derechos colectivos al goce efectivo del espacio público y la utilización y
defensa de los bienes de uso público, la seguridad y salubridad públicas, el
acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la seguridad pública
y, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente
de los habitantes del sector Túnez.
1.3.1    El
actor popular, manifestó que un habitante de la Vereda Puerto Iglesias, sector
Túnez jurisdicción del municipio de Fredonia radicó un escrito ante su oficina
en que se le pidió su mediación para que el Alcalde municipal tomara medidas
para la reparación del tramo de vía que se perdió con el desbordamiento del Río
Cauca, ya que después del decreto que declaró una urgencia manifiesta, no se
había realizado ninguna obra al respecto.
1.3.2    El
12 de abril de 2010, el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Medellín profirió
sentencia de única instancia, dentro del proceso de acción popular en la que negó
las pretensiones, por no encontrar vulnerados los derechos colectivos señalados,
basándose en las siguientes razones:
(i)
Se recibieron varios testimonios de habitantes del sector Túnez, quienes
afirmaron que no es cierto que con la parte de carretera que se inundó con el
desbordamiento del Río Cauca la comunidad haya quedado incomunicada, y  no
existe ningún riesgo al transitar por la carretera existente, puesto que
existen varias vías alternas para su movilidad y que en realidad quienes
necesitan que se adecúe la vía son los dueños y administradores de la naranjera
Túnez y la finca La Pelona, ya que los caminos existentes se encuentran en buen
estado para el paso de la comunidad.
(ii)
Durante el trámite de la acción se recibió el Informe técnico No. 130CA
– 12511 del 16 de diciembre de 2009, rendido por la Oficina Territorial Cartama
de Corantioquia, en el que se consignó que después de la pérdida de un tramo de
la vía de la Parcelación Túnez, se adecuó una vía privada que fue conectada con
los caminos internos de la parcelación y así se restituyó el paso vial perdido,
informe éste que no fue objetado por el actor popular.
(iii)
La parte accionante no probó que la carretera afectada fuese una vía
vehicular terciaria a cargo de alguno de los municipios implicados, por el
contrario en el informe técnico No. 130CA – 12511 de 2009 de Corantioquia, se
estableció que la vía denominada La Pintada – Poblanco – Túnez corresponde al
antiguo corredor férreo del ferrocarril del Pacífico, a su paso por el
municipio La Pintada.
1.3.3    En
consecuencia, la juez de instancia consideró que los testimonios recibidos eran
prueba suficiente de la ausencia de afectación de los derechos colectivos
invocados por el accionante, máxime si éste no los controvirtió ni pidió
pruebas que desvirtuaran las recaudadas. Así pues, se negaron las pretensiones
de la demanda y, se compulsaron copias a la Procuraduría General de la Nación
por presuntas irregularidades en la declaratoria de urgencia manifiesta
realizada por el Alcalde de Fredonia, Carlos Mario Londoño Espinoza.
1.4  Posteriormente, el Alcalde
Municipal de Fredonia mediante la Resolución No. 1307 del 25 de junio de 2010,
determinó que en desarrollo del Acuerdo No. 014 del 9 de noviembre de 2009[2]
y del Plan de Desarrollo de Fredonia[3], se debía seguir con un
proceso de expropiación administrativa a la sociedad La Perla Agropecuaria
Ltda. para poder adecuar la zona necesaria para la construcción de la vía
Túnez. Adicionalmente se realizó una oferta de compra por el monto de
$53’000.000 de acuerdo con el avalúo efectuado por el Ingeniero
correspondiente.
1.5  Frente a la anterior
resolución La Perla Agropecuaria Ltda., interpuso recurso de reposición en el
que expuso que no era procedente la expropiación por vía administrativa por que
no ha existido la correspondiente declaratoria de condiciones de urgencia, ya
que según su interpretación este es un requisito previo, necesario para dicha
diligencia según el artículo 63 de la ley 388 de 1997. Adicionalmente, dijo que
tal como quedó demostrado en el proceso de acción popular que llegó a su fin
con la sentencia  del 12 de abril de 2011 proferida por el Juzgado 11
Administrativo del Circuito de Medellín, no existe utilidad pública para la
adquisición del inmueble en comento. Finalmente puso de presente que el
avaluador no tenía competencia para conceptuar sobre el precio del bien, puesto
que no estaba registrado ni autorizado por la Lonja de Propiedad Raíz de
Medellín y Antioquia.
1.6  El Alcalde municipal de
Fredonia, dio respuesta a la anterior solicitud mediante la Resolución No. 1472
del 8 de septiembre de 2010, en la que consideró que la Resolución No. 1307 del
25 de junio de 2010 es un acto preparatorio o de trámite y que por lo tanto no
admite recurso alguno, en esta medida resolvió la petición como una solicitud
de nulidad. En cuanto al asunto de fondo, consideró que el peticionario
incurrió en un yerro ya que todavía no existía  resolución en la que se
ordenara una  expropiación administrativa como tal y en consecuencia sus
pretensiones no eran procedentes, sin embargo, dijo que le asistía razón en
cuanto a la incompetencia del avaluador, y por lo tanto decretó la nulidad de
los numerales de la Resolución No. 1307 del 25 de junio de 2010,
correspondientes al avalúo del bien.
1.7  El 8 de octubre de 2010,
mediante la Resolución No. 1527 “Por medio de la cual se continúa el
procedimiento administrativo determinado en la Resolución No. 1307 de 2010”, se recibió el avalúo
del bien a expropiar realizado por un perito designado por la Lonja de
Propiedad Raíz correspondiente, el cual determinó que el valor comercial del
inmueble era de $59’040.000 y se ordenó seguir con el procedimiento.
1.8  En vista de lo anterior, el
apoderado judicial de La Perla Agropecuaria Ltda., instauró acción de nulidad
contra el Acuerdo No. 014 del 9 de noviembre de 2009 proferido por el Concejo Municipal
del municipio de Fredonia ante el Tribunal Contencioso Administrativo de
Antioquia, en la cual dijo que dicho acto administrativo declaró una vía de
utilidad pública sin tener en cuenta que la misma hace parte de un terreno que
es de propiedad privada, y sin delimitar específicamente la franja de terreno
que se estaba afectando, lo cual vulnera los artículos 6, 58, 83, 123 y 209
constitucionales y, los artículos 2 y 3 del Código Contencioso Administrativo,
porque primero debió adquirirse el terreno correspondiente mediante el proceso
de enajenación voluntaria y expropiación administrativa, para luego si poder
disponer de éste como de utilidad pública. De igual forma, alegó que existe una
falsa motivación del acto administrativo, pues en el proceso de acción popular,
quedó  claro que no existe ningún tipo de amenaza o riesgo para los habitantes
del sector.
Adicionalmente, solicitó que se
decretara la suspensión provisional del acuerdo demandado, lo cual fue resuelto
mediante Auto del 12 de febrero de 2011, emitido por el Tribunal Administrativo
de Antioquia Sala Séptima de Decisión, en donde se negó la petición pues los
argumentos expresados por el demandante deben ser objeto de un riguroso  debate
probatorio y la suspensión provisional procede cuanto el juez constata a simple
vista que el acto contraviene las normas en las que se fundamenta. De igual
forma, consideró que las discusiones sobre las condiciones de seguridad de la
zona objeto de debate, “no permiten  advertir al rompe, dentro del marco
normativo citado en la suspensión provisional, la ostensible ilegalidad o
inconstitucionalidad de la decisión del Concejo Municipal de Fredonia, respecto
a la declaratoria de utilidad pública y autorización al alcalde de ese
municipio para iniciar y tramitar la expropiación por la vía administrativa de
la vía que de la vereda Puente Iglesias conduce al municipio de La Pintada, por
la margen izquierda del Rio Cauca, en sentido norte – sur.”
1.9  Posteriormente, el Alcalde
municipal expidió la Resolución No. 1760 del 26 de febrero de 2011, por medio
de la cual resolvió el recurso de reposición presentado por la sociedad La
Perla Agropecuaria Ltda., contra la Resolución 1307 del 25 de julio de 2010
pues sólo se le había dado un trámite  de nulidad, así, determinó no acceder a
las pretensiones en él señaladas. Por otra parte, sostuvo que luego de hacer la
oferta de compra a la sociedad propietaria del bien necesario para la
construcción de una vía que redunda en el interés colectivo no se llegó a
ningún acuerdo. Por lo tanto, decretó la expropiación administrativa de una
parte del lote que pertenece a La Perla Agropecuaria Ltda. por motivos de
utilidad pública o interés social.
1.10      En
vista de lo anterior, la sociedad accionante interpuso acción de tutela en la
que solicitó el amparo a su  derecho al debido proceso y la suspensión de la
aplicación del Acuerdo No. 014 del 9 de noviembre de 2009 proferido por el
Concejo Municipal de Fredonia, y todos los demás actos administrativos que se
dictaron con fundamento en éste[4]. Indicó que interpone la
tutela como un mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, porque ya se iniciaron las obras en su terreno y, si se permite
que las mismas avancen no se le podrá restituir su propiedad en el mismo estado
en el que se encontraba.
2. Intervención de la parte demandada
Mediante escrito del 31 de agosto
de 2011, el señor Carlos Mario Londoño Espinosa, Alcalde del municipio de
Fredonia Antioquia, dio respuesta a la acción de tutela, en la que manifestó
que no se ha vulnerado el derecho al debido proceso de la sociedad demandante,
por el contrario se le han otorgado todas las garantías existentes a lo largo
del proceso de expropiación del cual hace parte.
Explicó que la Resolución No.
1307 del 25 de junio de 2010 no era susceptible de recurso alguno, puesto que
era un acto de trámite o preparatorio que no le causa ningún agravio al
particular, sin embargo, en aras de ahondar en la protección del derecho al
debido proceso de la demandante, se resolvió el recurso de reposición que
interpuso a manera de derecho de petición en el que se encontró que era
necesario decretar una nulidad parcial del acto administrativo acusado.
Respecto a la acción de tutela solicitó que se declare improcedente, puesto que
(i) la sociedad accionante cuenta con otros medios de defensa de los cuales ya
hizo uso ya que instauró una acción de nulidad en la que solicitó la suspensión
provisional de los actos administrativos correspondientes, pretensión que fue
resuelta de manera negativa, (ii) de igual forma, el apoderado judicial de la
parte actora lo citó a una audiencia de conciliación prejudicial con el fin de
presentar una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los
mismos actos administrativos, y (iii) expuso que no se demostró la existencia
de un perjuicio irremediable, por lo tanto, la acción de tutela no es
procedente ni siquiera como mecanismo transitorio.
3. Coadyuvancia presentada por
el apoderado de la Propiedad Horizontal Parcelación Túnez Grande
Rodolfo Andrés Correa Vargas,
actuando en nombre y representación de la Propiedad Horizontal Parcelación
Túnez Grande, intervino en el trámite de la acción de tutela, con fundamento en
el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, informando que sus poderdantes tienen
interés legítimo en el resultado del proceso, ya que son algunos de los
beneficiarios de la vía que se propone adecuar la administración municipal de
Fredonia, luego de haber expropiado la franja de terreno correspondiente por
motivos de utilidad pública.
En cuanto a la acción de tutela
solicitó que se declare improcedente la acción de tutela interpuesta por La
Perla Agropecuaria Ltda., porque no cumple con el requisito de subsidiariedad,
ya que la sociedad accionante cuenta con otros medios ordinarios de defensa de
los cuales ya ha hecho uso. También dijo que con la acción de tutela se
pretende revivir un debate que ya solucionó la jurisdicción contencioso
administrativa, al pronunciarse negativamente sobre la suspensión provisional
de los actos administrativos atacados en la demanda de nulidad.
II. SENTENCIAS OBJETO DE
REVISIÓN
1. Sentencia de Primera Instancia
El Juzgado Primero Promiscuo
Municipal de Fredonia, mediante sentencia del 7 de septiembre de 2011, concedió
el amparo solicitado por La Perla Agropecuaria Ltda. a su derecho al debido
proceso pues consideró que ésta se encuentra ante la amenaza de un perjuicio
irremediable que consiste en que si se continúan ejecutando las obras sobre el
predio que le pertenece, sería imposible devolver a la sociedad accionante la
faja de terreno en el estado en que se encontraba antes de dicha intervención.
En esta medida, y apoyándose principalmente en el Informe técnico No.
130CA-110915050, del 6 de septiembre de 2011, emitido por la Corporación
Autónoma Regional del Centro de Antioquia, que indicó que con los trabajos
realizados en la vía se afectaron considerablemente los recursos naturales
agua, flora, suelo y paisaje, consideró que la tutela era procedente como
mecanismo transitorio para mitigar los perjuicios causados por el daño
realizado en el terreno de la sociedad, mientras se resuelve la acción
contenciosa que se encontraba en curso.
2. Impugnación
2.1 Escrito
presentado por el apoderado de la Propiedad Horizontal Parcelación Túnez
Grande.
Rodolfo Andrés Correa Vargas,
actuando en nombre y representación de la Propiedad Horizontal Parcelación
Túnez Grande, y como coadyuvante del demandado en la presente acción de tutela,
interpuso recurso de alzada contra el fallo de primera instancia, por
considerar que (i) la sentencia es incongruente pues no existe identidad entre
la presunta violación alegada, los derechos estudiados, las pruebas aportadas y
los derechos que finalmente fueron amparados, (ii) se excedió el ámbito de
competencia del juez constitucional, al decidir sobre un asunto que ya había
sido objeto de debate en la jurisdicción contencioso administrativa, durante el
trámite de la acción de nulidad que cursa ante el Tribunal Contencioso
Administrativo de Antioquia, (iii) al conceder el amparo se desnaturalizó la
acción de tutela ya que la sociedad actora pudiendo apelar el auto que negó la
suspensión provisional del acto administrativo dentro del proceso de nulidad no
lo hizo, y en su lugar utilizó la acción de tutela para intentar revivir los
términos vencidos, (vi) finalmente, argumentó que el juez de primera instancia
incurrió en un arbitrario desconocimiento de las causales de procedencia del
mecanismo impetrado, pues si bien estableció que en el caso existe un daño
consumado concedió la tutela como un mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable lo cual no solo es contradictorio sino que constituye un
claro defecto procedimental de la misma.
2.2 Escrito
de impugnación presentado por el Alcalde municipal de Fredonia.
El Alcalde del municipio
demandando, presentó escrito en el que reiteró los argumentos esbozados en la
contestación de la demanda según los cuales durante el trámite del proceso de
expropiación adelantado frente a la sociedad La Perla Agropecuaria Ltda., no se
vulneró el derecho al debido proceso y por el contrario se resolvieron todas
las peticiones interpuestas por la misma. Adicionalmente, expuso que con la
presente acción de tutela se pretenden revivir los términos procesales que se
dejaron vencer, al no interponer el recurso de apelación contra el auto que
negó la suspensión provisional durante el proceso de nulidad.
2.3 Escrito
presentado a título de alegaciones por parte del apoderado de la sociedad
demandante.
Julio Cesar Yepes Restrepo,
actuando como apoderado de La Perla Agropecuaria Ltda.,  manifestó que se causa
un perjuicio irremediable con la intervención de un terreno en el que existe
gran variedad de fauna, diversidad silvestre y algunos nacimientos de agua,
además informó que después de interpuesta la acción de tutela impugnada se
presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal
Administrativo de Antioquia, en la que se demandaron las Resoluciones No. 1307
de 2010, 1472 de 2010, 1527 de 2010 y 1760 de 2011 proferidas por el Alcalde
municipal de Fredonia, demanda en la que también se solicitó la suspensión
provisional de tales actos.
Frente a los argumentos
utilizados por los demandados en los recursos de apelación interpuestos, puso
de presente que cuando el Tribunal Administrativo de Antioquia negó la
suspensión provisional del acto administrativo correspondiente el proceso de
expropiación no había terminado y por lo tanto no se habían iniciado las obras de
manera que aún no existía la amenaza de un perjuicio irremediable; también dijo
que la tutela sigue siendo procedente aún habiéndose interpuesto la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, pues debido a la congestión judicial de
la jurisdicción es posible que no exista auto admisorio de la demanda y un
pronunciamiento sobre la suspensión pronto.
Finalmente, manifestó que se
encuentra probado que la vía que se está construyendo es de carácter privado y,
que beneficia únicamente a la Parcelación Túnez. Solicitó que se adicionara la
sentencia de primera instancia, en el sentido de ordenar medidas de
conservación del terreno intervenido, tales como la reforestación y
revegetalización del predio para evitar daños mayores y corregir los riesgos
inminentes que se podrían presentar a corto plazo.
2.4 Escrito
presentado a título de coadyuvancia al municipio de Fredonia, por parte de
residentes, trabajadores y transeúntes de la vía que de la vereda Puente
Iglesias conduce al Municipio de La Pintada.
Los intervinentes manifestaron
que la sentencia de primera instancia debe ser revocada porque (i) de lo
contrario se verán obligados a transitar por la zona de inundación del Río
Cauca, viéndose expuestos a un eminente riesgo de caer en el caudal del río,
(ii) dentro de la población que transita la vía se encuentran niñas y niños,
(iii) indican que el último informe rendido por Corantioquia en el que se afirmó
que con la construcción de la vía se afectaron considerablemente los recursos
naturales agua, flora, suelo y paisaje, no corresponde a la realidad, puesto
que “en la zona intervenida existen apenas unas escorrentías de aguas
lluvias y no fuentes hídricas; además lo único que se ha cortado allí es un
montón de rastrojo y nunca flora de importancia.”, (iv) finalmente
argumentaron que el fallo de primera instancia no tiene en cuenta la función
social de la propiedad, frente a la necesidad de toda una comunidad  de contar
con una vía segura para llegar a sus lugares de trabajo.
3. Sentencia de Segunda Instancia
El 11 de octubre de 2011, el
Juzgado Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Fredonia, profirió
sentencia de segunda instancia en la que confirmó la decisión adoptada por el A
quo, porque a su juicio la acción de tutela no se puede limitar por el
hecho de que la jurisdicción contencioso administrativa no haya accedido a
decretar la suspensión provisional de un acto administrativo, teniendo en
cuenta que las dos acciones operan en planos dogmáticos y axiológicos
diferentes. Así, indicó que en la suspensión provisional se realiza una
constatación simple del acto administrativo con las normas vulneradas o
conculcadas, mientras que en la acción de tutela el juez tiene un mayor margen
de acción  dentro del cual después de analizar los hechos puede determinar si
procede el amparo constitucional  y tomar las medidas que considere pertinentes
sin que esto signifique que invada la órbita de acción del juez administrativo.
En cuanto al caso en concreto,
determinó que el Acuerdo 014 del 9 de noviembre de 2009 expedido por el Concejo
Municipal de Fredonia carece de sustento jurídico, pues se fundamentó en el
artículo 58 de la ley 388 de 1997, el cual establece cuáles son los motivos de
utilidad pública para decretar una expropiación afirmando que uno de ellos es
la “ejecución de obras públicas” y esto no corresponde a la realidad, pues
ningún literal del artículo contempla dicha causal[5],
en consecuencia también concluyó que la motivación del acto no se ajusta a la
ley, teniendo en cuenta que la ejecución de obras públicas no es un motivo
legítimo para declarar un inmueble como de utilidad pública. Concluyó que dicho
Acuerdo y los actos que lo desarrollaron contravienen los artículos 29 y 58
constitucionales, relativos al derecho al debido proceso y a la propiedad
privada.
Así pues, se confirmó la
sentencia de primera instancia y, adicionalmente se complementó en el sentido “que
se ha lacerado fuera del debido proceso administrativo, la propiedad privada, y
por los efectos de lo actuado en la franja expropiada con ocasión de la
apertura de la vía, se debe iniciar dentro de las cuarenta y ocho (48) [sic]
siguientes a la notificación, la revegetalización de los taludes, reforestar lo
dañado, las obras de drenaje y aletas, cunetas. Disipadores de energía, sacar
el material de excavación de las fuentes de agua etc (…)”
III. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
Remitido el expediente a esta Corporación, la Sala de
Selección número once,  mediante Auto del 30 de noviembre de 2011, dispuso su
revisión por la Corte Constitucional.
1. Competencia
Esta Corte es competente para conocer de la revisión de
los fallos materia de acción de tutela, de conformidad con lo establecido en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del
caso por la Sala de Selección.
2. Problema jurídico
Corresponde a esta Sala de Revisión determinar si el
Concejo municipal de Fredonia y el Alcalde municipal de Fredonia, violaron el
derecho al debido proceso de La Perla Agropecuaria Ltda., mediante la
expedición del acuerdo que declaró de utilidad pública la vía que de Puente
Iglesias conduce al Municipio de la Pintada por la margen izquierda del Río
Cauca, en sentido norte – sur y, las demás resoluciones que se expidieron con
fundamento en éste[6], las cuales concluyeron
en la expropiación de un terreno que le pertenece a la sociedad accionante para
la construcción de una vía para la comunidad que transita por dicho sector.
En primer lugar se verificará la
concurrencia de los requisitos necesarios para que proceda la tutela contra
actos administrativos y derechos e intereses colectivos. De concluirse a favor
de la procedibilidad, se realizará el análisis de fondo de la petición.
Improcedencia de la acción de tutela contra actos
administrativos. Reiteración de jurisprudencia
1. Esta Corte se ha pronunciado
en innumerables ocasiones sobre el carácter residual y subsidiario de la acción
de tutela, la cual es un mecanismo para la protección inmediata de los derechos
fundamentales de las personas que están siendo amenazados o conculcados[7].
Lo anterior significa que, por regla general, la acción de tutela solo procede
ante la inexistencia o la ineficacia de otros mecanismos judiciales frente a la
vulneración de tales derechos.
2. Entonces, se ha admitido la
procedencia de la acción de tutela bajo la existencia de otros medios
ordinarios de defensa,  cuando éstos no son efectivos o idóneos para evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable al titular del derecho, caso en el cual
la tutela es procedente únicamente como mecanismo transitorio. Concretamente,
sobre el tema la sentencia T-972 de 2005, indicó que “[e]n aquellos eventos
en que se establezca que el ordenamiento jurídico tiene previsto un medio
ordinario de defensa judicial, corresponde al juez constitucional resolver dos
cuestiones: la primera, consiste en determinar si el medio judicial alterno
presenta la idoneidad y eficacia necesarias para la defensa de los derechos
fundamentales. Si la respuesta a esta primera cuestión es positiva, debe
abordarse la cuestión subsiguiente consistente en determinar si concurren los
elementos del perjuicio irremediable, que conforme a la jurisprudencia
legitiman el amparo transitorio”.
3. En este orden de ideas, son
dos las excepciones al principio de subsidiariedad en la acción de tutela: (i) cuando
la tutela se interpone como un  mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable[8], y (ii) cuando existiendo
otro medio de defensa en la práctica es ineficaz para amparar el derecho
fundamental cuya protección se invoca.[9]
4. Ahora bien, por regla general,
la acción de tutela no procede como mecanismo principal para la protección de
derechos que hayan sido amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de
actos administrativos[10], ya que para
controvertir la legalidad de ellos están previstas las acciones de nulidad y nulidad
y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa,
en las cuales se puede solicitar la suspensión del acto desde la demanda como
medida cautelar. Solamente en los casos en que exista un perjuicio
irremediable, la tutela resulta procedente y habilita al juez constitucional
para suspender la aplicación del acto administrativo[11]
u ordenar que el mismo no se ejecute[12] mientras se surte el
proceso respectivo ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
5. Antes bien, esta Corte ha sido
enfática al establecer la improcedencia de la acción de tutela cuando con ella
se controvierte la legalidad de una actuación administrativa, sin que se
configure un perjuicio irremediable. Así se dejó dicho en la sentencia  SU-713
de 2006[13], en la cual se
estableció:
“(...) debe
recordarse que la situación fáctica que legitima la acción de tutela por la
existencia de un perjuicio irremediable, supone la necesidad de conferir un
amparo transitorio, o en otras palabras, de adoptar una medida precautelativa,
para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se invocan. De
suerte que, la prueba de su configuración debe recaer necesariamente sobre el
posible daño o menoscabo que sufriría el derecho fundamental objeto de
protección y no en relación con las consecuencias económicas que se derivarían
de los efectos nocivos de un acto de la Administración.
(...)
Por consiguiente,
es claro que ante la falta de demostración de un perjuicio irremediable que
tenga la virtualidad de comprometer o amenazar los derechos fundamentales
invocados, la acción de tutela como mecanismo transitorio de defensa judicial,
no está llamada a prosperar. Esta conclusión se complementa, por lo demás, con
dos (2) argumentos adicionales que impiden la procedencia del amparo tutelar,
por una parte, el carácter de estricta legalidad de las razones invocadas en la
demanda, y por la otra, la posibilidad de solicitar, en el trámite de las
acciones contenciosas y contractual, la suspensión provisional del acto
administrativo que se considera lesivo de los derechos alegados, como medida
cautelar con la idoneidad y eficacia suficiente para evitar un daño contingente
sobre los mismos.”
6. En suma, es
claro que mientras el afectado no demuestre la ocurrencia de un perjuicio
irremediable que afecte o amenace algún derecho fundamental, la acción de
tutela no es procedente aún cuando fuere invocada como mecanismo transitorio, porque
en vista del carácter subsidiario y residual que la Constitución le asignó a
ésta, no es posible obviar los otros medios de defensa con los que cuenta el
interesado.
La acción de tutela como
mecanismo para la protección de derechos e intereses colectivos
7. A su turno, la procedencia de la acción
de tutela para la protección de intereses y derechos colectivos es excepcional,
pues dada la existencia de procedimientos legales idóneos para su defensa[14], en los
cuales se puede llevar a cabo un amplio debate probatorio y buscar las medidas
para una adecuada protección a derechos que se caracterizan por su naturaleza
difusa (titularidad individual y colectiva), la obligatoriedad de su defensa
por parte de todos los niveles de la comunidad (particulares, empresas,
autoridades públicas y comunidad internacional), y la necesidad de adoptar un
enfoque de prevención[15], hace que la
participación del juez de tutela se encuentre limitada a perseguir la
protección de posiciones subjetivas de derechos fundamentales que se encuentren
amenazadas.
8. En esos términos, en la sentencia de unificación SU-1116
de 2001, la Corte sistematizó las subreglas sobre la procedencia excepcional de
la acción de tutela para la protección de los derechos colectivos, así:
“(i) (Q)ue exista conexidad entre la
vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho
fundamental de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea
"consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho
colectivo”. Además, (ii) el peticionario debe ser la persona directa o
realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de
naturaleza subjetiva; (iii) la vulneración o la amenaza del derecho fundamental
no deben ser hipotéticas sino que deben aparecer expresamente probadas en el expediente.
Y (iv) finalmente, la orden judicial debe buscar el restablecimiento del
derecho fundamental afectado y no del derecho colectivo en sí mismo
considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un
derecho de esta naturaleza."[16]
“(…) La entrada en vigor de una regulación
completa y eficaz sobre acciones populares implica que, fuera de los cuatro
requisitos señalados en el fundamento 4º de la presente sentencia, para que la
tutela proceda en caso de afectación de un derecho colectivo, es (…) necesario
(…) que [v] en el expediente aparezca claro que la acción popular no es idónea,
en concreto, para amparar específicamente el derecho fundamental vulnerado en
conexidad con el derecho colectivo.”[17]
9. Sin embargo, la Sala estima pertinente indicar que, si
se toma en cuenta el carácter interdependiente e indivisible de los derechos[18],
el criterio de conexidad pierde cada vez más relevancia en el marco de la
jurisprudencia constitucional, de manera que el análisis de procedibilidad de
la tutela para la protección de derechos colectivos debe centrarse en evaluar
si se sobrepasan, de un lado (i) los problemas de legitimación, es decir, de
titularidad del derecho por parte del peticionario, y de presencia de un riesgo
o un perjuicio directo para sus derechos, individualmente considerados; y de
otra parte, (ii) las condiciones del principio de subsidiariedad, evaluando si la
tutela es idónea para proteger el derecho amenazado -y en qué medida-, o si la
adecuada protección del mismo solo puede lograrse mediante las acciones
populares y de grupo en atención a las circunstancias del caso concreto.[19]
Estudio de procedibilidad
formal en el caso concreto
10. Los hechos probados durante
el proceso, señalan que La Perla Agropecuaria Ltda. pretende la protección de
su derecho al debido proceso que considera vulnerado por la expedición del
Acuerdo No. 014 del 9 de noviembre de 2009, emitido por el Concejo municipal de
Fredonia, y las Resoluciones No. 1307 del 25 de junio de 2010, 1472 del 8 de
septiembre de 2010, 1527 del 8 de octubre de 2010 y 1760 del 26 de Febrero de
2011 emitidas por el Alcalde del municipio de Fredonia en desarrollo de dicho
acuerdo. Estos actos administrativos fueron demandados ante la jurisdicción
contencioso administrativa mediante las acciones de nulidad y nulidad y
restablecimiento del derecho en las que se solicitó como medida cautelar la
suspensión provisional de los mismos. Para el momento en que la Sala asumió el
conocimiento del caso, se encontró acreditado que en el proceso de nulidad
simple fue negada la suspensión provisional del acto demandado[20];
en cuanto al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no se tuvo
conocimiento sobre tal petición.
Ahora bien, el amparo en sede de
tutela fue solicitado como un mecanismo transitorio para evitar el acaecimiento
de un perjuicio irremediable. Al respecto, señaló el apoderado de la sociedad
demandante, que “[d]e no tutelarse los derechos fundamentales del debido
proceso y del principio de legalidad, el perjuicio que se le ocasione a mi
mandante será irremediable, y la demanda de simple nulidad que cursa en el
Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, contra el Acuerdo No. 014 del
09 de noviembre de 2009, será inocua, ya que si dicho proceso culmina con la declaratoria
de nulidad de este acto administrativo y para ese momento ya se han ejecutado
las obras de construcción de la vía sobre el predio supuestamente expropiado a
mi poderdante, será imposible volver a mi representada al estado que tenía
antes de ser proferido el acto administrativo demandado.”
Lo anterior, por cuanto el acto
administrativo demandado que sirvió como fundamento al proceso de expropiación
que adelantó el Alcalde del municipio de Fredonia en contra de La Perla
Agropecuaria Ltda.,  desembocó en la pérdida de un terreno que le pertenecía, en
el que se iniciaron las obras pertinentes para la construcción de infraestructura
vial[21], con la cual se afecta
gran cantidad de fauna, flora silvestre y algunos nacimientos de agua. En
consecuencia, considera que esta situación constituye un inminente perjuicio a
la sociedad demandante.
11. En concordancia con lo
anterior, debe recordarse que según la jurisprudencia citada sobre la materia, la
Corte ha señalado que para que se configure la figura del perjuicio
irremediable para efectos de la procedencia de la acción de tutela contra actos
administrativos, es necesario que concurran ciertos presupuestos[22]:
(a) que el perjuicio que se alega sea inminente, es decir que, amenace o
esté por suceder prontamente, (b) que las medidas necesarias para impedir el
perjuicio, sean urgentes, de manera que se evite la consolidación de un
daño irreparable; y (c) que el perjuicio sea grave, es decir, que afecte
bienes jurídicos que son “de significación para la persona, objetivamente”[23].
(a) Inminencia.
11.1 Sobre el primero de los
criterios, esto es que el perjuicio esté por suceder prontamente, la Sala
encuentra que no existe claridad sobre el asunto pues en el expediente se encuentran
informes contradictorios y afirmaciones de la comunidad que no fueron
controvertidas por la parte demandante, de manera que en el presente caso se
necesita de un amplio debate probatorio para corroborar la ocurrencia del
perjuicio alegado. Al respecto, basta con mencionar algunas de las pruebas que la
Sala tuvo la oportunidad de estudiar:
11.1.1 A folios 272 y 273 del
cuaderno 1, obra copia del informe técnico 130CA- 11678, del 21 de abril de
2009 emitido por la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia
Oficina Territorial Cartama, realizado a propósito de la solicitud que le
realizara el Alcalde de Fredonia a dicha institución. En el documento se dijo
que “[d]urante la época invernal del año anterior, a mediados de octubre, se
presentó una creciente del río Cauca que ocasionó la pérdida de la banca de la
vía La Pintada – Túnez en un tramo de 80m. Por tanto, las comunidades de las
veredas y de las fincas agroindustriales de cítricos que funcionan en la región
quedaron incomunicadas, además, los propietarios de los predios de la
parcelación Túnez perdieron su única vía de acceso a sus predios”.
Adicionalmente, estableció que no se observaron fuentes hídricas en el tramo
visitado de la vía la Palma – Túnez, ni por el nuevo trazado de la vía de
acceso a la parcelación Túnez. En consecuencia, conceptuó que el nuevo camino
de acceso a la parcelación Túnez, no requería de permisos ambientales, por
parte de la Corporación, debido a que es una vía de acceso a la parcelación y
no forma parte de la red vial terciaria.
11.1.2 Posteriormente, se
encuentra la sentencia proferida por el Juzgado 11 Administrativo del Circuito
de Medellín el 12 de abril de 2010, dentro del proceso de acción popular
iniciado por el Procurador Provincial de Fredonia contra el municipio de
Fredonia, en la cual no se encontraron vulnerados los derechos colectivos a la
seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios
que garanticen la seguridad pública y, la seguridad y prevención de desastres
previsibles técnicamente (folios 89 a 98, cuaderno 1).
11.1.3 Por otra parte, también
obra en el expediente copia del informe técnico No. 130CA-110915050, del 6 de
septiembre de 2011, emitido por la Corporación Autónoma Regional del Centro de
Antioquia, el cual fue realizado con ocasión de la visita ocular decretada por
el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fredonia, dentro del trámite de
primera instancia de la acción de tutela. En esta ocasión se dijo que con las
acciones desplegadas por el municipio de Fredonia para construir una vía de
acceso para la parcelación Túnez Grande, se afectaron zonas de bosque seco
tropical y, fuentes hídricas como caños y corrientes afluentes del Río Cauca.
Respecto del informe 130CA- 11678, del 21 de abril de 2009, emitido por esa
misma oficina, estableció que se desconoce el tramo visitado por el funcionario
en ese entonces, y que en todo caso la obra necesitaba para su realización, una
licencia ambiental conforme lo estipula el decreto 1220 de 2005.
11.1.4 También deben tenerse en
cuenta las afirmaciones de residentes, trabajadores y transeúntes de la vía que
de la vereda Puente Iglesias conduce al Municipio de La Pintada, quienes
dijeron que no existe  un daño a la fauna, flora y fuentes hídricas del sector,
puesto que “en la zona intervenida existen apenas unas escorrentías de aguas
lluvias y no fuentes hídricas; además lo único que se ha cortado allí es un
montón de rastrojo y nunca flora de importancia.” Adicionalmente, manifestaron
que de concederse el amparo se verán obligados a transitar por la zona de
inundación del Río Cauca, viéndose expuestos a un eminente riesgo de caer en el
caudal del río, lo cual es sumamente peligroso máxime si se tiene en cuenta que
dentro de la población que transita la vía se encuentran niñas y niños.
11.1.5 Todo lo anterior, lleva a la
Sala a concluir que el perjuicio que alega la sociedad actora no es inminente, pues
como se ve no es clara cuál es la situación existente en el inmueble de la
misma, por lo tanto éste es un asunto que merece un amplio debate probatorio
que no es posible surtir en sede de tutela y, por el contrario las acciones
contencioso administrativas que ya han sido interpuestas, pueden proporcionar
el espacio propicio para el efecto
(b) Urgencia.
11.2 El siguiente criterio que debe analizarse es si se necesita de
medidas urgentes para evitar un daño irremediable. Sobre el particular, se
tiene que la simple manifestación de un daño ambiental, no genera por si misma de manera
directa o indirecta, un daño inminente, grave y fundado a la sociedad
accionante, máxime si se advierte que la parte actora no individualizó qué
derechos fundamentales se verían comprometidos con las obras que se iniciaron
en el terreno de su propiedad, y solamente se limitó a afirmar que es posible
que no recupere su bien en el mismo estado en el que se encontraba antes del
inicio de las mismas.
(c) Gravedad.
11.3 Finalmente, debe estudiarse si el
perjuicio es grave, es decir que afecte bienes jurídicos subjetivamente
relevantes para la persona. Al respecto basta con decir que según se concluye
de lo hasta aquí expuesto, el único bien que se menoscaba en este caso es el
derecho de propiedad sobre la franja de terreno que fue expropiada, con la cual
se pretende beneficiar a la comunidad que transita por las veredas que se verán
beneficiadas con la construcción de la vía Túnez. Por lo tanto, debe recordarse
que la acción de tutela es un mecanismo que fue configurado para la protección
de derechos fundamentales, de manera que un detrimento como el que aquí se
expone no puede ser objeto de protección mediante esta acción, pues no se
demostró que en efecto se esté ante la amenaza contundente de un perjuicio
irremediable en cabeza de la sociedad demandante.
12. Visto lo anterior, la Sala
considera que no existe certeza sobre el perjuicio irremediable que alega el
apoderado de la sociedad accionante, pues como se vio no se configuran en el
presente caso los requisitos de inminencia, urgencia y gravedad, señalados por la
jurisprudencia constitucional como necesarios para la procedencia de la acción
de tutela en estos casos.
13. Ahora bien,  para la Sala si
bien el perjuicio alegado por el demandante no se encuentra explícitamente
delimitado, se infiere que el mismo recae en la amenaza de derechos colectivos
tales como la protección al medio ambiente, por lo tanto se tendrán en cuenta
los requisitos que fueron señalados para que la tutela se torne procedente para
la protección de éstos derechos, ya que en desarrollo del artículo 88 constitucional,
la ley 742 de 1998 previó las acciones populares como las idóneas para el
efecto[24]. Entonces, lo primero
que debe estudiarse es la legitimación en la causa por activa es decir, que el
derecho esté en cabeza del peticionario y la existencia de un riesgo directo
para sus derechos individualmente considerados.
13.1 Al respecto, debe señalarse que
no existe una individualización del daño al derecho colectivo que se invoca como
perjuicio irremediable, pues el apoderado de la sociedad accionante se limitó a
decir que con las obras adelantadas en el terreno que le perteneciera a su
mandante, se le causa un daño a la misma sin que se especifique cuáles derechos
se verían afectados y, las razones por las que la sociedad La Perla
Agropecuaria Ltda., es la titular específica de los mismos.
Por otro lado, se afirmó que de
seguir con las obras que se han ejecutado en el predio de la sociedad
demandante se causará un perjuicio consistente en que si los procesos de
nulidad que se adelantaron ante la jurisdicción contencioso administrativa
concluyen a favor de La Perla Agropecuaria Ltda, será imposible devolverle el
predio en las mismas condiciones en las que se encontraba, lo cual se traduce
en un detrimento estrictamente económico, que no puede ser objeto de protección
mediante la acción de tutela, pues como bien se sabe ésta es un instrumento
para la protección de derechos fundamentales.
14. En consecuencia, la Sala
considera que la acción de tutela que se estudia no es procedente puesto que
(i) no se demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable en cabeza de la
sociedad demandante y, (ii) la tutela en principio no es la acción pertinente
para la protección de derechos colectivos y, no se reunieron los requisitos
necesarios para que pudiera configurarse una excepción a esta regla. Por lo
tanto la Sala se abstiene de estudiar el fondo del asunto.
15. En concordancia con lo
anterior, se revocarán las sentencias de instancia que concedieron el amparo a
la sociedad La Perla Agropecuaria Ltda, y en su lugar se negarán las
pretensiones de la demanda.
IV DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR  por
las razones expresadas en la parte motiva de esta providencia, la sentencia
proferida por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Fredonia –Antioquia- el
7 de septiembre de 2011 en primera instancia, y el fallo emitido el Juzgado
Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Fredonia –Antioquia-, el 11
de octubre de 2011, en segunda instancia, en el trámite de la acción de tutela iniciado
por La Perla Agropecuaria Ltda. contra el municipio de Fredonia.
Segundo.- DECLARAR
IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por La Perla Agropecuaria
Ltda. contra el municipio de Fredonia, Antioquia.
Tercero.- Por Secretaría
General líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto Ley
2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Éste acto estuvo motivado por el artículo 58 constitucional y, los
artículos 63, 64,  y 59 de la ley 388 de 1997.
[2] Proferido por el Concejo Municipal de
Fredonia, ver hecho 1.2.
[3] Según la Resolución, en dicho Plan se estableció que es prioritario
ejecutar en oportunidad y convivencia determinados programas de proyectos de
infraestructura vial que redunden en el beneficio colectivo.
[4] Resoluciones No 1307 de 2010, 1472 de 2010,
1527 de 2010 y 1760 de 2011, todas éstas proferidas por el Alcalde municipal de
Fredonia.
[5] Artículo  58º.- Motivos de
utilidad pública. El artículo 10 de la Ley 9 de 1989, quedará así:
"Para
efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en
otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la
adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines:
a) Ejecución
de proyectos de construcción de infraestructura social en los sectores de la
salud, educación, recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana;
b) Desarrollo
de proyectos de vivienda de interés social, incluyendo los de legalización de
títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en
el artículo 53 de la Ley 9 de 1989, la rehabilitación de inquilinatos y la
reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo;
c) Ejecución
de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos
urbanos;
d) Ejecución
de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de
servicios públicos domiciliarios;
e) Ejecución
de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte
masivo;
f) Ejecución
de proyectos de ornato, turismo y deportes;
g)
Funcionamiento de las sedes administrativas de las entidades públicas, con
excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado y las de las
sociedades de economía mixta, siempre y cuando su localización y la
consideración de utilidad pública estén claramente determinados en los planes
de ordenamiento o en los instrumentos que los desarrollen;
h)
Preservación del patrimonio cultural y natural de interés nacional, regional
local, incluidos el paisajístico, ambiental, histórico y arquitectónico;
i)
Constitución de zonas de reserva para la expansión futura de las ciudades;
j)
Constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y los
recursos hídricos;
k) Ejecución
de proyectos de urbanización y de construcción prioritarios en los términos
previstos en los planes de ordenamiento, de acuerdo con lo dispuesto en la
presente Ley;
l) Ejecución
de proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana a través de la
modalidad de unidades de actuación, mediante los instrumentos de reajuste de
tierras, integración inmobiliaria, cooperación o los demás sistemas previstos
en esta Ley;
m) El
traslado de poblaciones por riesgos físicos inminentes."
[6] Resoluciones No 1307 de 2010, 1472 de 2010,
1527 de 2010 y 1760 de 2011.
[7] Sentencias T-408 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-432 de 2002 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-132 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-368 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[8] En
sentencia T-225 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, se explicaron los
elementos que ha de tener el perjuicio irremediable:
“ A)… inminente: ‘que amenaza o está por suceder
prontamente’. Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible
daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un
corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo
probable y no una mera conjetura hipotética. (...) // “B). Las medidas
que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes,
es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar
una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la
primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la
segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.  (...)
“C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave,
lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en
el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia
que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de
manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y
diligente por parte de las autoridades públicas.  Luego no se trata de
cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien
de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota la objetividad,
por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en
la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente. //  “D). La urgencia y la gravedad determinan que la acción de
tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para
restablecer el orden social justo en toda su integridad.  Si hay
postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por
inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando
ya haya desenlace con efectos antijurídicos. (...) “De acuerdo con lo
que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay ocasiones
en que de continuar las circunstancias de  hecho en que se encuentra una
persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien
jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e
impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo
transitorio. (…)”
[9] Ver la sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, entre otras.
[10] Sentencias T-514 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-435 de 2005 M.P. Margo Gerardo Monrroy Cabra y T-368 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[11] Artículo 7° del Decreto 2591 de 1991.
[12] Artículo 8° ibídem.
[13] Esta línea argumentativa ha sido reiterada,
entre otras, en las sentencias T-553 de 2009 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva y T-244 de 2010 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[14] El artículo 88 de la Constitución, establece que para la protección de los derechos e intereses colectivos se
encuentran las acciones populares, que fueron reglamentadas mediante la ley 472
de 1998.
[15] Así lo explicó la Corte en sentencia C-377 de 2002 M. P. Calra Inés Vargas Hernández, relativa a la constitucionalidad de la ley que reguló el trámite
de las acciones populares y de grupo: “(Los) derechos colectivos se
caracterizan porque son derechos de solidaridad, no son excluyentes, pertenecen
a todos y cada uno de los individuos y no pueden existir sin la cooperación
entre la sociedad civil, el Estado y la comunidad internacional. En este
sentido los derechos colectivos generan en su ejercicio una doble titularidad,
individual y colectiva, que trasciende el ámbito interno. También los derechos
colectivos se caracterizan porque exigen una labor anticipada de protección y,
por ende, una acción pronta de la justicia para evitar su vulneración u
obtener, en dado caso, su restablecimiento. De ahí que su defensa sea
eminentemente preventiva. Otro rasgo es que superan la tradicional división
entre el derecho público y el derecho privado. Además, son de índole
participativo, puesto que mediante su protección se busca que la sociedad
delimite los parámetros dentro de los cuales se pueden desarrollar las
actividades productivas y socialmente peligrosas. Igualmente, los derechos
colectivos son de amplio espectro en la medida en que no pueden considerarse
como un sistema cerrado a la evolución social y política. Finalmente, estos
derechos tienen carácter conflictivo en tanto y en cuanto implican transformaciones
a la libertad de mercado”.
[16] Sentencia SU-1116 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[17]  Ibidem.
[18] Al respecto ver sentencia T-235 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, en la que citando la
sentencia T-016 de 2007 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, se afirmó: “en el
marco del DIDH se ha construido un consenso generalizado sobre las propiedades
de indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos, las cuales
destacan que existe una relación intrínseca entre todos los derechos en tanto
su fundamento y finalidad es la eficacia de la dignidad humana, constatación
que –siguiendo el fallo mencionado- hace en alguna medida artificioso el
criterio de conexidad.”
[19] Sentencias T-299 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño  y T-235 de 2011 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[20] Obra en el expediente copia del auto que
admitió la demanda se nulidad y negó la solicitud de suspensión provisional de
los actos administrativos demandados, (folios 151 a 159, cuaderno 1).
[21] Se encuentran en el expediente fotografías en
las que se aprecian las labores de delimitación de la vía expropiada, (folios 166 a 170,  y 302 a 432 del cuaderno 1).
[22] Sobre los requisitos para la configuración de un perjuicio
irremediable, pueden verse entre otras, las sentencias  T-225 de 1993 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-1316 de 2001 M.P. Rodrigo Uprimy Yepes, T-206 de
2004. M.P. Manuel José Cepeda
Espinoza
[23] Sentencia T-225 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[24] Ver supra, numerales 7, 8 y 9.