C-750-09
Sentencia C-750/09
Sentencia
C-750/09
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE NORMA SUBROGADA-Procedencia por continuar produciendo efectos
jurídicos
La
Corte considera que, en principio, son aptas las demandas entabladas contra
artículos que ya han sido subrogados, siempre y cuando la disposición
reformatoria todavía incluya la norma acusada y no haya modificado enteramente
su contexto jurídico de referencia. En el caso concreto de la presente demanda
se observa que, aun cuando es cierto que el artículo en el cual se encuentra el
parágrafo tercero demandado ya había sido subrogado en el momento en que se
presentó el escrito de inconstitucionalidad, también es verdad que el texto del
mencionado parágrafo tercero, que fue introducido a través de la Ley 756 de
2002, se conserva incólume y que el marco jurídico de referencia permanece casi
invariable. Es decir, si bien el artículo en el cual se encuentra incluida la
norma atacada fue modificado en distintos apartes, el texto y el contexto del
parágrafo acusado permanecen idénticos, lo que significa que se encuentra
vigente y continúa produciendo efectos jurídicos. Por eso, en aplicación del
principio pro actione, sí cabría que la Corte se pronunciara sobre el fondo de
la demanda.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD
SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Situación en
que mediante escritos similares se demandan las normas subrogada y subrogante,
habiéndose determinado incumplimiento de requisitos
La
demanda que en este proceso se analiza fue instaurada contra una norma
contenida en un artículo que ya había sido subrogado, en el que se presenta una
situación excepcionalísima, por cuanto el mismo actor acudió a la acción
pública de inconstitucionalidad para demandar, con un escrito casi idéntico,
primero el artículo subrogado y algunos meses después el artículo subrogante.
En esta situación, el destino de la primera demanda, la instaurada contra la
norma subrogada, se debe sujetar a las decisiones que se puedan tomar en
relación con la demanda contra la norma reformatoria, si aún no se ha proferido
sentencia sobre la primera acción de inconstitucionalidad, de forma que se asegure
la coherencia de las decisiones de esta Corporación, a la manera de lo que
ocurre cuando en una sentencia se ordena estarse a lo resuelto en una
providencia anterior. En el presente caso la Corte debe inhibirse para
pronunciarse de fondo sobre la demanda, por ineptitud sustantiva de la misma,
tal como fue resuelto mediante Auto 263 del 26 de agosto de 2009, por no reunir
los requisitos mínimos exigidos para que la Corte se pronunciara de fondo sobre
ella.
Referencia: expediente D-7687
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo 3° del artículo 14 de la Ley 141 de
1994, artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 756 de 2002.
Demandantes:
Carlos Arturo Guasca Velásquez y Juan Carlos Guasca
Acosta.
Magistrado Ponente:
Dr. JUAN CARLOS HENAO PERÉZ
Bogotá, D. C., veintiuno (21)
de octubre de dos mil nueve (2009)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
los ciudadanos Carlos Arturo Guasca Velásquez y Juan Carlos Guasca Acosta
demandaron el parágrafo 3° del artículo 13 de la Ley 756 de 2002, “por medio
de la cual se modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios de
distribución y se dictan otras disposiciones”, por considerarlo contrario a
lo dispuesto en los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 6°, 13, 113, 121, 122, 136
numeral 1°, 150 numeral 8°, 209, 267, 268, 270, 271, 272, 286, 287, 288, 294,
298, 360, 361 y 362 de la Constitución Política.
La
demanda fue admitida mediante auto del 17 de abril de 2009. En
consecuencia, se dispuso:
-
correr traslado al Procurador General de la Nación para que emitiera el concepto
a que hubiere lugar;
-
fijar en lista la disposición acusada, en la Secretaría General de esta
Corporación, con el objeto de que cualquier ciudadano la impugnara o la defendiera;
-
comunicar sobre la iniciación de este trámite al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al
Ministerio de Minas y Energía, al Departamento Nacional de Planeación, a la
Contraloría General de la República, a las Contralorías Departamentales de
Nariño, La Guajira, Boyacá, Casanare, Meta, Huila, Arauca, Antioquia y a las
Contralorías de Bogotá, Medellín, Santiago de Cali y Barranquilla con el fin de
que, si lo consideraban conveniente, intervinieran en el proceso, indicando
razones que a su juicio justificarían la declaratoria de constitucionalidad o
inconstitucionalidad de la disposición materia de impugnación;  e
-
invitar a participar en el proceso a los decanos de las Facultades de Derecho
de las Universidades Externado de Colombia, Nacional, Eafit e Icesi, al igual
que al presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Asociación
de Servidores Públicos de las Contralorías de Colombia -ASDECCOL-, a la
Federación Nacional de Departamentos y a la Federación Colombiana de
Municipios, con el objeto de que, si lo consideraban conveniente,  emitieran su
concepto sobre la norma demandada.
Surtidos los trámites constitucionales y legales propios
de los procesos de la acción pública de inconstitucionalidad, esta Corte
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A
continuación se trascribe la disposición normativa demandada, acorde con su
publicación en el Diario Oficial No. 44.878 de 25 de julio de 2002:
“LEY 756 DE 2002
“(julio 23)
“por la cual se
modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios de distribución
y se dictan otras
disposiciones.
“El Congreso de Colombia
“DECRETA:
“(…)
“Artículo 13. El artículo 14 de la Ley
141 de 1994 quedará así:
“Artículo 14. Utilización por los
departamentos de las participaciones establecidas en esta ley:
Los recursos de regalías y
compensaciones monetarias distribuidos a los departamentos productores, tendrán
la siguiente destinación:
a) El noventa por ciento (90%), a
inversión en proyectos prioritarios que estén contemplados en el plan general
de desarrollo del departamento o en los planes de desarrollo de sus municipios,
y de estos, no menos del cincuenta por ciento (50%) para los proyectos
prioritarios que estén contemplados en los planes de desarrollo de los
municipios del mismo departamento, que no reciban regalías directas, de los
cuales no podrán destinarse más del quince por ciento (15%) a un mismo
municipio. En cualquier caso, tendrán prioridad aquellos proyectos que
beneficien a dos o más municipios;
b) El cinco por ciento (5%), para la
interventoría técnica de los proyectos que se ejecuten con estos recursos, y
c) El cinco por ciento (5%), para
gastos de funcionamiento u operación. El cincuenta por ciento (50%), y solo
cuando estos recursos no provengan de proyectos de hidrocarburos, para sufragar
los costos de manejo y administración que tengan las entidades de orden
nacional a cuyo cargo esté la función de recaudo y distribución de regalías y
compensaciones.
Mientras las entidades
departamentales no alcancen coberturas mínimas en indicadores de mortalidad
infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y alcantarillado
la entidad departamental correspondiente deberá asignar no menos del sesenta
por ciento (60%) del total de sus regalías para estos propósitos. En el
presupuesto anual se separarán claramente los recursos provenientes de las
regalías que se destinen a los sectores aquí señalados.
El Gobierno Nacional reglamentará lo
referente a cobertura mínima.
Parágrafo 1°. Para los efectos de
este artículo, también se tendrá como inversión las transferencias que hagan
los departamentos de las participaciones de regalías y compensaciones en favor
de los Consejos Regionales de Planificación Económica y Social, Corpes, o de la
entidad que los sustituya, y de los Fondos de Inversión Regional, FIR.
Parágrafo 2°. Continuarán vigentes
todas las cesiones de participaciones a las entidades públicas que con arreglo
a leyes, decretos y convenios anteriores, hubieren efectuado los departamentos
y municipios.
Parágrafo 3°. Para todos los
efectos, la Contraloría General de la República ejercerá el control fiscal
sobre estos recursos”. (se
subraya lo demandado)”
III. DEMANDA
Los accionantes consideran que el parágrafo 3° del
artículo 13 de la Ley 756 de 2002, artículo que modificó el artículo 14 de la
Ley 141 de 1994, vulnera la Constitución, por cuanto, para todos los efectos,
atribuye el control fiscal sobre los recursos de las regalías a la Contraloría
General de la República. Afirma que esa disposición se opone a los artículos
1°, 2°, 3°, 4°, 6°, 13, 113, 121, 122, 136 numeral 1°, 150 numeral 8°, 209,
267, 268, 270, 271, 272, 286, 287, 288, 294, 298, 360, 361 y 362 de la
Constitución Política.
Los demandantes exponen los siguientes argumentos para
fundamentar su afirmación sobre la vulneración de los artículos
constitucionales mencionados:
a) La norma demandada vulnera el artículo 1° de la
Constitución, “al limitar   la autonomía y descentralización propias de las
entidades territoriales, pues  desconoce que los órganos de control territorial
son los encargados de vigilar los recursos que reciben estas entidades a
cualquier título.”
b) Se vulnera el artículo 2º, pues se desconocen los
fines esenciales del Estado al “no haber concurrencia y subsidiariedad en el
control fiscal (…).” El control fiscal puede ser ejercido por cualquier
organismo territorial en forma concurrente y coordinada, siempre que se
protejan los recursos del Estado y que su inversión propenda a la satisfacción
de los fines esenciales de éste.
c) Se transgrede el artículo 3° superior, debido a que
el legislador no puede proferir normas contrarias a la misma Constitución. La
disposición acusada “viola flagrantemente el mandato del constituyente
primario, pues lo que mandó el Constituyente en el artículo 272 fue lo
contrario, al decir que: “‘La vigilancia de la gestión fiscal de los
departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a
éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva.’” Por eso, el
parágrafo demandado no puede entenderse en el sentido de que “solo otorga
competencia para la vigilancia de la gestión fiscal a la Contraloría General de
la República…”
d) El artículo 4° de la Constitución es conculcado,
pues si “un ente de control fiscal territorial… asumiera la competencia para
conocer de investigaciones a las cuales se le asignó conocer solamente a la
Contraloría General, corre el riesgo de que sus actuaciones sean declaradas
nulas por la jurisdicción contencioso administrativa.”
e) La vulneración del artículo 113 superior se
configura al otorgarse el control fiscal exclusivamente a la Contraloría
General de la República, lo cual contradice el principio de la colaboración
armónica entre los diferentes órganos del Estado para la realización de sus
fines.
f) La vulneración del art. 136.1 de la Carta se
produjo porque al dictar la norma acusada el Congreso incurrió en la
prohibición de “inmiscuirse por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos
de competencia privada de otras autoridades.”
g) El artículo 209 de la Constitución se viola por
cuanto la norma acusada no contempla el control fiscal sobre las regalías por
parte de los organismos de control fiscal territorial. Puesto que
la función administrativa debe desarrollarse con fundamento en los principios
de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad, lo propio es que el control fiscal sobre las regalías sea ejecutado
por los organismos territoriales, los cuales están más cerca de las
administraciones territoriales y pueden desarrollar un control más oportuno.
h) El artículo 272 es vulnerado, pues el primer inciso
de esta norma constitucional dispone que “la vigilancia de la gestión fiscal de
los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías corresponde a
éstas…” Además, su inciso sexto establece que “los contralores departamentales,
distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las
funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268…”
i) Finalmente, anotan que los artículos 268, 270, 271,
272, 360, 361 y 362 de la Constitución “se violan de manera integral.”
Al respecto aseguran que la Constitución no le asignó el control fiscal
exclusivamente a la Contraloría General de la República. Manifiestan que el
art. 272 también se lo otorga a las contralorías territoriales “precisando
que las atribuciones de estas últimas serían las mismas señaladas para el
órgano nacional de control fiscal, pero circunscritas al ‘ámbito de su
jurisdicción’”, y sin que se excluya de esa competencia ninguna de las
funciones constitucionales o legales de la Contraloría General de la República.
Aclaran que el mencionado artículo 272 no estableció ninguna condición o límite
respecto del origen de los recursos públicos que serían objeto de control por
parte de las contralorías territoriales. En consecuencia, aseguran que “no puede
la ley autorizar una competencia exclusiva y excluyente a la Contraloría
General de la República, desconociendo lo mandado en el artículo 272 Superior.”
Anotan que en el numeral 6° del artículo 5° del
Decreto 267 de 2000 – que regula la organización y el funcionamiento de la
Contraloría General de la República - se estableció la “competencia
prevalente” de la Contraloría General de la República. Aseguran que ello
generó dudas sobre su exequibilidad. Aclaran, sin embargo, que mediante la
Sentencia C-127 de 2002 la Corte Constitucional “avaló la competencia
prevalente de la Contraloría General de la República, (…) igualmente de manera
inequívoca estableció la ‘competencia concurrente’ de dicho órgano nacional con
las contralorías territoriales, pues, de hecho, incluso en el simple plano
gramatical, sólo puede hablarse que una competencia prevalece frente a otra que
igualmente existe”.
Consideran que la competencia concurrente de las
contralorías territoriales se extiende a todas las actuaciones y atribuciones
propias del control fiscal. Esas atribuciones se encuentran señaladas en el
artículo 268 de la Constitución Política y a ellas hace remisión expresa el
inciso 5° del artículo 272 de la Carta, que dispone que “los
contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito
de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la
República en el art. 268…”
En relación con la aludida sentencia C-127 de 2002
expresan:
“Aun siendo claro el criterio de la H. Corte
Constitucional, en el que en buena parte se soporta este estudio, no podemos
dejar de decir que su tesis no es absoluta, nunca porque se piense que las
contralorías territoriales no deben concurrir al control fiscal de los recursos
de las regalías, sino por el contrario, porque resulta también válido decir que
dicha función es privativa de ellas, excluyendo al órgano nacional de control
fiscal, pues respecto de los recursos de origen nacional que son transferidos a
las entidades territoriales, es igualmente admisible afirmar que a partir del
momento en que tales recursos ingresan al presupuesto público territorial, la
importancia de su génesis se contrae sólo al cumplimiento de los fines del
Estado desde la perspectiva territorial, obviamente bajo el entendido que los
fines del Estado constituyen tarea y responsabilidad de todos los servidores
públicos del país, con arreglo a su órbita de acción ...
“De hecho, como estos fines importan tanto a la Nación
como a sus entidades territoriales, no puede admitirse o sugerirse un mejor
desempeño de la función pública del control fiscal en el ámbito nacional,
tampoco una mayor jerarquía moral en cabeza de los servidores públicos de
linaje nacional, como si los principios de la buena fe y la moralidad
únicamente se predicaran de los servidores públicos del orden nacional, y como
si la Constitución Política insinuara o reseñara a su favor alguna vocación
ética de mayor talla, y mucho menos creerse que sólo debe ponerse en entredicho
la imparcialidad del órgano territorial de control, debido a presiones o
injerencias locales que puedan afectar su idoneidad, como si en la esfera
nacional las presiones o injerencias indebidas no existieran”.
A renglón seguido se refieren al régimen
constitucional de las regalías. Así, expresan que las entidades territoriales
acceden a ellas a través de dos vías. La primera es la indicada por el artículo
360 de la Constitución, para los entes territoriales en los que se adelantan
explotaciones de recursos naturales no renovables o que cuentan con puertos a
través de los cuales se transportan esos recursos. La segunda es la contemplada
en el art. 361, que dispone que con las regalías no asignadas se creará un
fondo nacional de regalías cuyos recursos se distribuirán entre las entidades
territoriales, según lo disponga la ley.
En relación con el artículo 360 de la Constitución
afirman que el Constituyente evitó en él “atribuir a la Nación la propiedad
de los recursos no renovables, precisamente para que no se centralizaran sus
beneficios, pero simultáneamente no quiso atribuir  su propiedad a los
departamentos o municipios por razones de equidad y equilibrio regional. Por
ello, resulta perfectamente lógico que la titularidad de tales recursos y las
regalías que generaran su explotación (las referidas en el artículo 360) fueran
de un ente más abstracto, que representa a todos los colombianos y a los
distintos niveles territoriales: el Estado colombiano.”
Precisamente por eso, aseguran que el control fiscal
sobre los recursos de regalías mencionados en el artículo 360 de la
Constitución Política se realiza en forma concurrente por la Contraloría
General de la República, por ser ellos de propiedad del Estado, y por las
contralorías territoriales, por cuanto es a los departamentos y municipios
productores y portuarios a quienes se transfieren esos recursos. Manifiestan
que la misma Contraloría General de la República ha defendido esta posición.
Para demostrarlo transcriben apartes de oficios y comunicaciones emanados de
esa entidad.
Afirman que para el caso de los recursos de regalías
de que trata el art. 361 de la Carta se han esbozado dos tesis acerca de cómo
debe efectuarse el control fiscal. La primera sostiene que la competencia debe
ser concurrente. Indica que como el Fondo Nacional de Regalías es una entidad
del orden nacional con personería jurídica – tal como lo dispone la Ley 756 de
2002 -, la competencia para el control fiscal residiría en la Contraloría
General de la República. Sin embargo, dado que el parágrafo del art. 1º de la
misma Ley 756 de 2002 establece que las entidades territoriales no son
meramente destinatarias de los recursos de las regalías, sino sus propietarias
en forma exclusiva, la competencia para el control fiscal sobre esos recursos
recae también en las contralorías del orden territorial.  De allí que esta
tesis propenda por la competencia concurrente.
La segunda tesis parte precisamente de lo establecido
en el parágrafo del artículo 1° de la Ley 756 de 2002 acerca de que las únicas
propietarias de los recursos de las regalías son las entidades territoriales.
Ello significa que “la competencia radica únicamente en el organismo de control
fiscal departamental o municipal, según el caso.” Mencionan que esta conclusión
no se desvirtúa por el hecho de que un organismo del orden nacional como el Fondo
Nacional de Regalías administre los recursos, pues como se estableció en la sentencia
C-781 de 2007, que juzgó la constitucionalidad del artículo 1° de la Ley 756 de
2002 – esa labor de administración se reduce a “una función de gestión de
dichos recursos, para materializar su entrega a las entidades territoriales
(que son sus propietarias exclusivas), y que ella lejos está de la posibilidad
de disponer de los mismos”.
Aclaran que para el caso de esta segunda tesis
interpretativa del art. 361 de la Constitución no aplican las consideraciones
expuestas por la Corte en su sentencia C-127 de 2002,
“pues allí se hace referencia expresa a bienes de la
Nación o de origen nacional que le sean transferidos a las entidades
territoriales, y en este caso, el de las regalías mencionadas en el artículo
361 de la Carta, por mandato de la ley se repite, no son de la Nación, como
tampoco de origen nacional, sino de propiedad exclusiva de dichas entidades
territoriales. Además, tampoco puede hablarse de ‘transferencia’ en el sentido
técnico de la palabra, pues este concepto sólo tiene lugar cuando se trasladan
recursos que son de un ente, que hacen parte de su presupuesto, a otro ente de
distinto nivel, situación que difiere de la que es objeto de análisis, en la
que el Fondo Nacional de Regalías lo que hace es un simple acto de entrega (no
transferencia, ni pago) de los recursos a su exclusivo propietario, esto es, la
entidad territorial.”
Apuntan que esta tesis no excluye que la Contraloría
General de la República practique el llamado “control excepcional”, al que se
refiere el inciso tercero del art. 267 de la Constitución, y que fue reglado a
través de la Ley 42 de 1993 y en el art. 64 de la Ley 141 de 1994. Anotan que este
control excepcional tiene lugar precisamente cuando el órgano nacional de
control fiscal carece de competencia natural, como aquí sucedería.
Para terminar se refieren a la competencia concurrente
de la que se habla en la Sentencia C-127 de 2002. Así, exponen que no se puede
interpretar que ella “implica y avala un ejercicio simultáneo del control
fiscal por parte del órgano nacional y el seccional o local, según el caso”, puesto
que ello  equivaldría a una “innecesaria duplicidad de funciones, que además
de multiplicar su costo en nada contribuiría a la eficacia y celeridad de la
función administrativa.”
Consideran que por eso es importante el concepto de la
competencia prevalente en materia de control fiscal, “por virtud de la cual en
todos los eventos en que tenga lugar la competencia concurrente, surge para la
Contraloría General de la República la posibilidad de invocar dicha figura y
desplazar a la contraloría territorial, cuyas actuaciones anteriores,
practicadas durante el proceso auditor o en desarrollo del respectivo y
subsiguiente proceso de responsabilidad fiscal, cuando así haya sucedido, son
absolutamente válidas, pues en su momento fueron surtidas al amparo de la
competencia concurrente.”
Con todo, afirman que el ejercicio de esta competencia
prevalente por parte de la Contraloría General de la República no puede ser simplemente
discrecional. Mencionan que el numeral 6° del artículo 5° del Decreto 267 de
2000 establece que su ejercicio debe ser ‘“en coordinación con las
contralorías territoriales’, lo cual implica que no necesariamente significa
el  desplazamiento absoluto del ente de control territorial, sino que debe
hacerse conforme a las reglas que bajo el criterio de coordinación se
establezcan.”
En este sentido proponen que, a falta de regulación
sobre el punto,  se  aplique analógicamente el artículo 7° de la Resolución Orgánica
No. 05678 de julio 6 de 2005 proferida por el Contralor General de la
República, el cual establece los criterios para el ejercicio de la competencia
prevalente por parte de la Contraloría General de la República en el marco de
la vigilancia de los recursos del sistema general de participaciones.
Consideran que, en principio, esta vigilancia tiene el mismo soporte
jurisprudencial y normativo que la relativa a los recursos de las regalías.
Aclaran que de acogerse su posición ello significaría
que “para el ejercicio de la competencia prevalente por parte de la
Contraloría General de la República resulta necesario que el funcionario competente
profiera dentro de la actuación que viene surtiendo el organismo nacional un
acto en que lo exprese y así lo disponga formalmente, acto en el que igualmente
debe señalarse (…) qué hechos o circunstancias configuran el criterio o
criterios que se invocan, todo lo cual indiscutiblemente debe informarse a la
contraloría territorial frente a la cual se ejerce la prevalencia, como es
obvio.”
En virtud de lo expuesto, los demandantes solicitaron
como petición principal que se “declare inconstitucional el parágrafo 3° del
artículo 13 de la ley 756 de 2002 en su totalidad por ser violatorio de los
artículos constitucionales citados…” y como petición subsidiaria que “se
declare que el parágrafo demandado es exequible condicionado en el entendido
que la vigilancia fiscal de los recursos de regalías lo ejercen tanto la
Contraloría General de la República como las contralorías territoriales de
manera concurrente y coordinada”.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Minas y Energía
Mateo
Floriano Carrera, apoderado especial del Ministerio de Minas y Energía, intervino
en el  proceso para solicitarle a la Corte que se inhibiera para fallar por ineptitud
sustantiva de la demanda. En subsidio, solicitó que se declarara la
exequibilidad de la norma demandada.
En
primer lugar, expresa que “los demandantes se limitaron a enunciar y transcribir
las normas que consideran violadas, sin precisar de manera clara y concreta los
argumentos en los cuales se fundamentan sus pretensiones, limitándose a leer
superficialmente la norma acusada, transcribirla y compararla formalmente,
emitiendo juicios de valor y efectuando unas vagas e imprecisas consideraciones
personales y subjetivas que no permiten confrontar la norma acusada con los
textos constitucionales invocados”..
Manifiesta
que, de conformidad con los  artículos 267 y 268 de la Constitución, a la
Contraloría General de la República le compete el control fiscal sobre las
regalías. Anota que, con el objeto de evitar usos indebidos y fraudulentos de
las regalías – tanto directas como indirectas -, el Gobierno Nacional ha
emitido distintas normas sobre su uso, manejo y control, tal como lo hizo
recientemente con el Decreto 416 de 2007, en cuyo artículo 21 estableció que el
Departamento Nacional de Planeación ejerce la vigilancia y el control
financiero y administrativo sobre la correcta utilización de los recursos de
las regalías. Por eso, concluye que  “para el caso en estudio, la
Contraloría General de la República es la máxima autoridad para ejercer el
control fiscal y el Departamento Nacional de Planeación en coordinación con
ella realiza la interventoría técnica y financiera de los recursos de las
regalías en los entes territoriales”.
Expresa
que, si bien la disposición acusada en este proceso le asigna competencia
exclusiva a la Contraloría General de la República para el control fiscal de
los recursos de las regalías, esta norma debe ser interpretada a la luz de los
artículos 113 y 209 de la Constitución, referidos a la colaboración armónica
entre los diferentes órganos del Estado y a los principios que deben regir la
función pública. Por eso, asegura que, tal como lo dispone el parágrafo 2° del
artículo 165 de la Ley 136 de 1994, la Contraloría General de la República
puede celebrar convenios con las contralorías territoriales “para lograr el
apoyo para el ejercicio de sus atribuciones y la eficacia de los resultados
cuando así lo estime”.
Aduce
el interviniente que el art. 332 de la Constitución establece que los recursos
naturales no renovables son propiedad del Estado - concepto que fue estudiado
en la Sentencia C-221 de 1997 -, lo cual significa que  “pertenecen a todos
los colombianos y a los distintos niveles territoriales.” Por eso, en la
Sentencia C-447 de 1998 se reconoció que las regalías “son fuentes de
financiación exógena para las entidades territoriales”, razón por la cual
se admitió sobre ellas un mayor grado de injerencia por parte del nivel
central de gobierno.”
El
apoderado desestima las acusaciones del actor acerca de que la norma acusada
vulnera distintas normas constitucionales. Así, expone que en la interpretación
del art. 1º de la Carta se deben conciliar las figuras del Estado unitario y la
descentralización, tal como se expuso en las sentencias C-539 de 1995 y C-478
de 1992. Por eso, afirma que la interpretación de la norma acusada “ha de
realizarse conforme a los principios de coordinación, concurrencia,
subsidiariedad y que las competencias que se ejercen en los distintos niveles
territoriales no son excluyentes.” También destaca que “contrario a lo
que el actor manifiesta, en la práctica el control fiscal no lo han dejado de
ejercer los organismos territoriales, por lo tanto no hay vulneración del
artículo 1° de la Constitución Política”.
Tampoco
considera que se transgreda el artículo 272 de la Constitución Política. Al
respecto menciona que el artículo 360 ibídem establece que “[l]a ley
determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no
renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los
mismos”, mientras que el numeral 8° del artículo 150 dispone que al
legislador le corresponde “expedir las normas a las cuales debe sujetarse el
gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le
señala la Constitución.” De allí que no se puede afirmar que el
legislador incumplió su mandato, cuando precisamente los preceptos
constitucionales le asignan competencia para expedir normas referentes al
control fiscal, la explotación de los recursos naturales y conforme a ello
expidió la norma que el actor cuestiona.”
2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En
su calidad de asesora del despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Nathalia Succar intervino en el proceso para solicitar que se declarara la
exequibilidad de la norma acusada.
En
primer lugar, advierte que la norma demandada está incorrectamente
identificada. Señala que “el artículo 13 de la ley 756 de 2002 no contiene
un parágrafo 3°, pues tal artículo (…) se limitó a modificar el artículo 14 de la
Ley 141 de 1994 y éste sí contiene un parágrafo 3°.” También expresa que “el
artículo 14 de la Ley 141 de 1994 fue objeto de una nueva modificación mediante
el artículo 2 de la ley 1283 de 2009”. Empero, esta modificación dejó
incólume el texto del parágrafo tercero del artículo. Por eso, dice que la
Corte debe aclarar que se pronuncia sobre la constitucionalidad del parágrafo 3
del art. 14 de la Ley 141 de 1994, modificado por los artículos 13 de la Ley
756 de 2002 y 2 de la Ley 1283 de 2009.
Menciona
que en la Sentencia C-127 de 2002 la Corte Constitucional interpretó de manera
sistemática y coherente los artículos 267 y 272 de la Constitución, y que allí
se definió cómo debe entenderse la concurrencia entre la Contraloría General de
la República y las contralorías territoriales. A renglón seguido, después de
reseñar en extenso la sentencia, concluye:
“(…) no podría el legislador con carácter absoluto, es
decir, determinar para todos los casos, que las contralorías territoriales o la
Contraloría General de la República tenga siempre la competencia para ejercer
el control sobre recursos de fuente nacional gestionados por las entidades
territoriales.
“Sin embargo, el legislador sí podría determinar para
ciertos tipos de recursos de fuente nacional, que el control sea ejercido por la
Contraloría General de la República y para otros recursos, también de fuente
nacional, por las contralorías territoriales, cuidándose eso sí, de que no se
presente una coexistencia de competencias (…), pudiéndose denominar a lo
primero, el control por parte de la Contraloría General de la República,
competencia prevalente.
“En este sentido, el legislador goza de un amplio
margen de regulación, margen del que hizo uso al determinar en el parágrafo 3º
del artículo  14 de la Ley 141 de 1994  que ‘“para todos los efectos, la
Contraloría General de la República ejercerá el control fiscal sobre estos
recursos.’”
3.
Departamento Nacional de Planeación
Alfonso
M. Rodríguez Guevara, en su calidad de representante judicial del Departamento
Nacional de Planeación, participó en el proceso y le solicitó a esta
Corporación “inhibirse para pronunciarse (…) ó, en su defecto, declarar la
constitucionalidad de la norma acusada”.
Respecto
de la solicitud de inhibición señala que “los juicios que el actor hace en
la demanda son amplios pero imprecisos, tajantes pero sin soporte jurídico.”
En consecuencia, afirma que el escrito no cumple con los requisitos de
claridad, suficiencia y pertinencia que deben cumplir las demandas de
inconstitucionalidad.
Así,
expresa que “la demanda no es clara en la medida que las premisas de sus
hipótesis son contradictorias. En efecto, de una parte, manifiesta que la norma
acusada excluye a las Contralorías Territoriales del control fiscal de los
recursos de regalías de los que son beneficiarias las entidades territoriales,
al prever una competencia prevalente de la Contraloría General de la República;
sin embargo, por otra parte, señala que en ningún momento la norma refiere
competencias exclusivas, privativas o excluyentes de éste órgano de control.”
También considera que existe una contradicción entre la pretensión subsidiaria
- que busca condicionar la exequibilidad de la norma acusada de modo que se
entienda que existe control concurrente entre la Contraloría General de la
República y las territoriales - y la afirmación de que las Contralorías
territoriales tienen competencia privativa en el control fiscal de los recursos
de regalías.
También
afirma que el escrito no reúne los requisitos de suficiencia y pertinencia,
puesto que “resulta evidente que no existe duda razonable de la
constitucionalidad de la norma y más bien los argumentos son producto de la
interpretación que realizan los actores…”
A
continuación, el apoderado de Planeación Nacional se refiere a la naturaleza
jurídica de los recursos de regalías y compensaciones. Así, expresa que de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional se puede deducir que las regalías no
constituyen “recursos de propiedad de las entidades territoriales”, sino
que éstas tienen un derecho de participación sobre los mismos. Al respecto
anota que “los ingresos producto de la explotación de los recursos naturales
no renovables son estatales” y que la Constitución “no los titulariza en
determinadas entidades territoriales como tampoco lo hace con el subsuelo de
donde se extraen.”  Por lo tanto, afirma que “el derecho a participar en
el producido, en la forma que en que determine el Legislador (…), no puede ser
confundido o asimilado a un derecho de propiedad.”
Manifiesta
que de la jurisprudencia de la Corte Constitucional se pueden deducir las
siguientes subreglas:
“1. Como se ha indicado e insistido, las entidades
territoriales, a pesar de no ser propietarias de las regalías y compensaciones
causadas por la explotación de los recursos naturales no renovables o
transporte de los mismos o de sus derivados, tienen derecho a participar de las
mismas.
“2. Los derechos de participación de las entidades
territoriales sobre las regalías que se generen por tales conceptos deben ser
determinados por la ley.
“3. Los ingresos provenientes de las regalías no
asignadas a los municipios o departamentos deben ser transferidos al Fondo
Nacional de Regalías, que hará la redistribución pertinente entre la entidades
territoriales según lo dispuesto por la ley.
“4. Dado que la participación en las regalías
constituye fuentes exógenas de financiamiento de las entidades territoriales,
el legislador está autorizado para señalar su destinación, sin violar con ello
la autonomía territorial (…) y, como se podrá advertir, los mecanismos de
control.”
Agrega
que la Constitución le defirió al legislador la regulación del régimen de
regalías y que el Congreso de la República, en el marco de los criterios
indicados, tiene un amplio poder de definición en este campo.
Por
otra parte, ya en referencia directa al control fiscal, aduce que la
filosofía del control no entraña un paralelismo completo entre la instancia
administrativa ejecutora y el órgano de vigilancia del mismo nivel. Para ello
debe tenerse en cuenta la naturaleza del recurso, la racionalidad en la
existencia de esos organismos a nivel distrital o municipal y la garantía de
independencia de la labor desplegada…”.
Menciona
que “la existencia de una Contraloría General, con presencia en todo el país,
y, a la vez, unas contralorías territoriales, conduce a una serie de
interrogantes en materia de distribución de competencias…” Dice, entonces,
que
“la mixtura de competencias que existe entre la
Contraloría General de la República y las contralorías territoriales puede
convertirse en uno de los caldos de cultivo para que el control fiscal no
cumpla su cometido adecuadamente. Como se sabe, el artículo 267 de la
Constitución Política previó el denominado control excepcional en cabeza de la
Contraloría General de la República, el cual se produce respecto de las cuentas
de una entidad territorial. La legislación, por su parte, dio vía a los
llamados controles prevalente y concurrente sobre los recursos provenientes de
las participaciones, lo cual fue encontrado acorde con nuestro ordenamiento por
la Corte Constitucional.[1]” Esta imbricación distorsiona las competencias,
genera confusión en los organismos encargados de ejercer el control y produce
la ‘sorpresiva’ solicitud de separarse y la eventual usurpación de misiones. Un
sistema que admita tales laberintos y de suyo una dilución de las competencias,
conduce a que la responsabilidad del ejercicio del control fiscal se disgregue.
Es más, puede originar el efecto perverso del conflicto negativo cuando más de
una entidad ejerce las mismas funciones y ninguna de  las potencialmente
competentes las realiza con la justificación de que la realice la otra.
“Adicionalmente, como no existen reglas o criterios
claros de selección, el control prevalente se convierte en un impedimento
práctico para el ejercicio de  las funciones de la entidad que puede ser
separada del conocimiento pues la entidad subordinada se encuentra condicionada
al arbitrio del funcionario de turno del organismo que pueda separarla del
conocimiento y, peor aún, tomar la decisión en un sentido contrario, lo que
vulnera la seguridad jurídica del investigado y del sistema mismo. Igual ocurre
con el control excepcional.
“Pero además, no tiene ninguna razón de ser que más de
una entidad pueda ejercer las mismas funciones. Ello rompe el principio de
economía de las actuaciones administrativas y permite la negligencia de los
funcionarios públicos, además de producir una burocratización innecesaria en
los organismos de control.
“Estas razones, que son aplicables al Estado como un
todo, permiten acrecer la razón en virtud de la cual el legislador de 2002
consideró apropiado que el control de los recursos de regalías se radicara en la
Contraloría General de la República. Además de tratarse de una fuente exógena,
que legitima la actuación a nivel central, resalta el carácter de lo unitario
en la economía y el impacto que deben tener recursos como los que se arbitran
en virtud de la soberanía estatal del subsuelo. (…)
“Tal circunstancia no implica un vaciamiento de las
competencias a nivel territorial sino, más bien, una precisión de las mismas en
función del origen del recurso. Nótese que en virtud de lo previsto en la Ley
617 de 2000, no toda entidad territorial cuenta con un organismo de vigilancia [2]
, por lo que es perfectamente factible que se profundice en temas sensibles en
materia de gestión que involucre aspectos como el ambiental y el cultural. De
esta manera, el hecho de que el legislador considere que es tarea y misión de la
Contraloría General de la República ejercer el control fiscal sobre las
regalías, tal como lo establecen los artículos 13 y 14 de la Ley 756 de 2002,
no agota la vigilancia fiscal territorial ni la actividad que deba desplegarse
respecto de las diversas entidades de ese nivel.”
Menciona
que en virtud de los artículos 119 y 267 de la Constitución, “la Contraloría
General de la República puede ejercer vigilancia exclusiva sobre la gestión
fiscal y el control de resultados de la administración y de los particulares
que manejen bienes de la Nación.” En este sentido transcribe apartes de las
sentencias C-167 de 1995 y C-1176 de 2004.
Finaliza
con las siguientes precisiones sobre la Constitución y la jurisprudencia en
esta materia:
“
- En el marco del Estado Social de Derecho, la Contraloría General de la
República es el máximo organismo de vigilancia y control fiscal.
“
– En cabeza de dicha Corporación radica la cláusula general de competencia en
materia de control fiscal.
“
– La Contraloría General de la República está facultada para ejercer control
fiscal sobre los recursos de regalías, por tratarse de recursos de fuente de
financiación exógena de las entidades territoriales.
“
- La Contraloría General de la República únicamente podrá ejercer control
fiscal de manera excepcional sobre los recursos de fuente de financiación
endógena de las entidades territoriales, puesto que en principio la competencia
está radicada en cabeza de las Contralorías Territoriales.”
En
consecuencia, concluye que la norma acusada “antes que transgredir la
Constitución Política, realiza sus postulados, ya que en el marco del Estado
Social de Derecho, reconoce las facultades de la Contraloría General de la
República para ejercer el control fiscal de los recursos de regalías de manera
que se propenda por garantizar la correcta utilización de estos recursos”.
4.
Contraloría General de la República
En
su calidad de asesor de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la
República, Freddy Céspedes Villa intervino en el proceso para solicitar que se
declarara la constitucionalidad de la norma acusada.
En
primer lugar, expresa que, en punto a la distribución de competencias entre la
Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, la Corte
Constitucional ha desarrollado una línea jurisprudencial clara, “la cual
permite concluir que la demanda no tiene asidero dentro del ordenamiento
constitucional vigente.”
De
esta manera, se refiere en extenso a las Sentencias C-403 de 1999, C-364 de
2001, C-1105 de 2001 y C-127 de 2002. Menciona que de ellas se deduce, entre
otros puntos, que: (i) la Contraloría General de la República goza de
prevalencia para el control fiscal sobre los recursos del orden nacional; (ii) la
Contraloría General de la República no requiere ninguna autorización para
ejercer el control fiscal sobre los recursos que, a cualquier título,
transfiere la Nación a las entidades territoriales; (iii) la Contraloría
General de la República tiene amplias facultades para ejercer el control fiscal
sobre los recursos exógenos de las entidades territoriales, “por cuanto esos
recursos transferidos, así ingresen al presupuesto de la entidad territorial,
conservan su esencia de estar destinados a las finalidades del Estado.”
En
relación con la Sentencia C-127 de 2002 expresa que en ella la Corte declaró
que el Legislador estaba autorizado para establecer el control fiscal
prevalente en cabeza de la Contraloría General de la República, bajo la
condición de que se hiciera en condiciones de coordinación. Por eso, dice el
interviniente:
“Lo que resalta la Contraloría es que se tenga en
cuenta que en el momento en que se dirime la demanda *mediante la sentencia
C-127 de 2002* estaba vigente  únicamente el art. 5º numeral 6º del Decreto Ley
267 de 2000, el cual establecía que existía prevalencia en coordinación. En la
actualidad, el legislador ha modificado el esquema de vigilancia de los
recursos de regalías trasladados por el nivel central a las entidades
territoriales, ordenando que en todo momento ese control sea ejercido en forma
exclusiva por la Contraloría General de la República sin exigir que haya
coordinación.
“En consecuencia, así como en la Sentencia C-127 de
2002 la Corte consideró que era constitucional que el Legislador fijara reglas
y estableciera competencias prevalentes con coordinación con las contralorías
territoriales, en este escenario también es procedente declarar que es
constitucional que el legislador haya fijado esa nueva regla sin coordinación.
“(…)
“Para culminar este análisis jurisprudencial, bien
podría concluir la Corte que el legislador a través de la norma demandada se
inclinó por crear un sistema de control exclusivo a favor de la Contraloría
General de la República, descartando cualquier duda al respecto y excluyendo la
posibilidad de utilizar controles prevalentes (para que haya prevalencia deben
existir dos entidades que tengan esa potestad) o concurrentes en la vigilancia
de esos recursos.”
Menciona
también que en la Sentencia C-403 de 1999 se determinó que le compete al
Legislador la función de establecer el mayor o menor grado de  autonomía
territorial y que ello se aplica a la facultad de determinar acerca del control
fiscal sobre los recursos de las regalías.
A
continuación, el escrito se refiere a los conceptos emitidos por la Oficina
Jurídica de la Contraloría General de la República sobre el punto. Al respecto
anota que esta entidad “no ha sido uniforme en las líneas conceptuales que ha
definido en sus conceptos jurídicos.” Así, señala que en 2003 y 2006 emitió
conceptos donde afirmaba la competencia concurrente para el ejercicio del
control fiscal sobre las regalías transferidas por la Nación – a cualquier
título – a las entidades territoriales, mientras que en el 2008 emitió un
concepto en el que se defendía la prevalencia de la competencia de la
Contraloría General de la República. Este último es el concepto vigente a la
fecha.
Insiste
en que las regalías son recursos del orden nacional y que esta característica
se preserva aunque ellas sean transferidas al nivel territorial. Por eso,
asegura que el control fiscal le compete a la Contraloría General de la
República, como lo dispone el artículo 267 de la Constitución Política.
Para
terminar, hace las siguientes precisiones para responder a los planteamientos
de los demandantes:
- El art. 288 de la Constitución establece que una ley
orgánica de ordenamiento territorial dispondrá la distribución de competencias
entre la Nación y las entidades territoriales. Por eso, cuando el Legislador
“modula la descentralización y la centralización, sin afectar dichos límites,
está dentro de sus atribuciones propias, como en efecto lo hace en la Ley 756
de 2002.” Anota también que la descentralización y la autonomía se predican de
los órganos de la rama ejecutiva y no de un ente autónomo del Estado, como lo
es la Contraloría General de la República.
- El art. 267 de la Constitución señala que a la
Contraloría General de la República le compete ejercer “la vigilancia de la
gestión fiscal del Estado, sobre los fondos o bienes de la Nación.” Su
competencia se determina por dos  factores: el territorial, que se refiere a
“todo aquello que se considere parte del territorio nacional”, y el material,
“es decir que recaiga sobre rentas, fondos o bienes de la nación”. Dice que
estos dos factores sellan la competencia de la Contraloría General de la
República, “territorialmente se superpone y coexiste sobre todos los entes
descentralizados territorialmente, pero su competencia no se confunde con ellos
pues solamente obedece al criterio de patrimonio de la Nación, es decir donde
hay un peso de la misma allí está la Contraloría.”
c.
El artículo 272 de la Constitución debe entenderse en el sentido de que las
contralorías territoriales realizan el control fiscal “sobre rentas, fondos
o bienes propios del ente territorial respectivo, lo cual constituye el
‘reducto mínimo fiscal’”. Por eso, discrepa de la afirmación de los
demandantes acerca de que “todo lo que suceda en el territorio
descentralizado le compete a la contraloría territorial, con lo cual no precisa
la competencia y desborda todos los límites constitucionales y legales.”
- Las regalías son una contraprestación o compensación
económica a favor del Estado por la explotación de un recurso natural no
renovable, que es de su propiedad (C.P., arts. 332 y 360). Asegura que, las
regalías son recursos nacionales, pues, tal como se expresó en la Sentencia
C-364 de 2001, “a pesar de que ingresan al presupuesto de las entidades
territoriales, no por eso pierden su esencia y no dejan de tener un destino
inherente a las finalidades del Estado.” Al respecto indica que las
regalías son siempre incluidas como rentas nacionales dentro del Presupuesto
General de la Nación, si bien son transferidas a los entes territoriales para
efectos de la realización de los fines esenciales del Estado.
5.
Contraloría de Bogotá
Campo
Elías Rocha, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Contraloría de Bogotá,
intervino en el proceso para solicitar que se declarara la inconstitucionalidad
de la norma atacada.
Expresa
que el parágrafo debe ser declarado inconstitucional por las siguientes
razones:
“1) Porque al someter a las autoridades territoriales
y a los particulares que ejercen gestión fiscal al control fiscal de un órgano
de control del nivel general, se cercena la autonomía administrativa y fiscal
consagrada en el artículo 272, en armonía con el 1° superiores, en favor de los
entes territoriales.
“2) Por centralizar la gestión fiscal de dichos
recursos, después de haber sido incorporados en los respectivos presupuestos
locales, en contravía de la descentralización de las entidades territoriales,
con vulneración del artículo 209 superior y concordantes.
“3) Por desconocer el régimen de competencias otorgado
a las contralorías territoriales para el ejercicio de la gestión fiscal ‘en el
ámbito de su jurisdicción’, según lo preceptuado en el inciso 5 del artículo
272 (…).
“(…)
“4) Por suprimir  potestades propias de los Concejos
Municipales y Distritales, los cuales no podrían ejercer ningún control
político sobre el Contralor General de la República, ni sobre el ejercicio
fiscal de éste, ni sobre la pertinencia, oportunidad o ineficacia con que lo
ejecute.
“(…)
“5) El parágrafo demandado excluye el ejercicio del
control fiscal de las contralorías territoriales en dos sentidos; (1) sobre los
fondos que hacen parte del presupuesto, y (2) respecto de servidores públicos y
de particulares que realizan gestión fiscal sobre los mismos y en el ámbito de
sus respectivas jurisdicciones locales.
“(…)
“6) Porque el régimen de competencias es de carácter
restrictivo y restringido, y el parágrafo demandado, al darle a la Contraloría
General de la República la competencia privativa, excluyente y exclusiva de los
recursos provenientes de las regalías viola el régimen de competencias, hace
una interpretación extensiva e improcedente del inciso primero del art. 267
superior, que otorga a la CGR ‘la vigilancia fiscal de la administración y de
los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la Nación’, la cual
está contenida en el concepto de Estado, pero no lo abarca en toda su
dimensión, y no puede ser equiparado con éste, porque en la noción de Estado se
comprende tanto el nivel nacional como el territorial (departamental, distrital
y municipal).”
Por
otra parte, el interviniente señala que el art. 322 de la Constitución
determina que el Distrito Capital de Bogotá se regirá por leyes especiales.
Manifiesta  que para el efecto se dictó el Estatuto Orgánico de Bogotá (el
decreto 1421 de 1993), cuyas disposiciones prevalecen sobre las normas de
carácter general, vigentes para las demás entidades territoriales, “como sería
el caso de la Ley 756 de 2002.” Por lo tanto, asegura que el control fiscal
sobre los fondos o bienes del Distrito de Bogotá se debe regir por el art. 105
del Estatuto Orgánico, el cual le asigna esta función a la Contraloría
Distrital. Agrega que el art. 105 “está en perfecta consonancia con lo previsto
en los artículos 322 a 327 de la Carta y así mismo con lo ordenado en el
artículo 272-5 Superior, disposiciones constitucionales que el parágrafo
demandado vulneraría, de interpretarse que la CGR es quien ejercerá en todo
momento y para todos los efectos legales el control fiscal sobre los recursos
provenientes de las regalías.”
Para
sustentar su posición hace referencia a los conceptos 1788 del 30 de noviembre
de  2006, 1864 del 6 de diciembre de 2007 y 1926 del 18 de noviembre de 2008,
de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, y a las
sentencias C-198 de 1998, C-937 de 2001 y C-778 de 2001.
Aduce
que la centralización del control fiscal preventivo, financiero, de gestión y
de resultados sobre los recursos provenientes de las regalías y de las transferencias
desarticula la estructura misma del Estado, “al eliminar funciones propias de
sus órganos ‘legislativos’, toda vez que los Concejos Municipales y Distritales
no podrían ejercer ningún control político sobre el Contralor General de la
República, y sobre el ejercicio o la oportunidad del control fiscal que dicho
funcionario despliegue o deje de desplegar sobre los sujetos encargados del
manejo, disposición y administración de los mismos.”
6.
Contraloría Departamental de Meta
Jaime
Alberto Rodríguez, Contralor Departamental de Meta intervino en el  proceso con
el objeto de coadyuvar la pretensión de que se declarara la
inconstitucionalidad de la norma acusada.
El
Contralor Departamental asegura que la norma es inconstitucional, “toda vez
que su texto es abiertamente contrario a lo normado en el artículo 272 de
nuestra Carta Magna, particularmente en cuanto se interprete gramaticalmente y
se pretenda con su aplicación desconocer la competencia concurrente que tienen
las Contralorías Territoriales para ejercer el control fiscal sobre los
recursos de regalías, cuyo fundamento constitucional es esta misma norma (…)”
En
consecuencia, solicitó que “el pronunciamiento en la presente demanda se
haga extensivo a lo señalado en el parágrafo 3°, artículo 2° de la Ley 1283 de
enero 5 de 2009, pues en esta norma, al igual que en la demandada, se modificó
el artículo 14 de la Ley 141 de 1994, y dicho parágrafo es la réplica textual
del precepto cuya constitucionalidad se está examinando en el proceso de la
referencia”.
Para
fundamentar su petición, anexa copia de un ensayo que dice haber  escrito en el
año 2008, titulado “La competencia de la Contraloría General de la República y
las contralorías territoriales frente a los recursos de regalías”, muchos de
cuyos apartes tienen un texto idéntico al de la demanda.
7.
Intervenciones extemporáneas
La
Contraloría Departamental de Antioquia, la Contraloría de Medellín, la
Universidad Externado de Colombia y la Academia Colombiana de Jurisprudencia
intervinieron de manera extemporánea. En vista de ello, sus escritos no serán
reseñados de manera extensa.
- La
Contraloría Departamental de Antioquia coadyuvó la pretensión de los
demandantes y solicitó que se declarara la inconstitucionalidad del parágrafo
acusado. Adujo que “las regalías al ser propiedad del Estado (y no en
estricto sentido de la Nación) y transferidas a cada entidad territorial, pasan
a formar parte de estas entidades, son recursos que benefician a estas
entidades territoriales que de conformidad con la Constitución gozan de
autonomía administrativa para invertir esos recursos, por ello no puede la
Contraloría General de la República asumir de manera prevalente y exclusiva la
vigilancia fiscal”.
-
El Contralor de Medellín, Carlos Mario Escobar, le solicitó a esta Corporación
que dictara una sentencia modulada, “donde se condicione la
constitucionalidad de la disposición demandada, a fin de que se entienda que la
Contraloría General de la República ejercerá el control fiscal sobre estos
recursos, de manera concurrente y coordinada con las contralorías
territoriales”.
Afirma
que la norma demandada no se ajusta a la Constitución si se entiende que
dispone que solamente la Contraloría General de la República tiene a su cargo
la vigilancia de los recursos de las regalías, pues ello vulnera el principio
de autonomía de las entidades territoriales. Considera que los recursos
provenientes de las regalías (directas e indirectas) en el marco de la ley 356
de 2002, “demandan un control concurrente y coordinado entre la Contraloría
General de la República y las contralorías territoriales, sin perjuicio del
control excepcional de competencia de aquella por disposición expresa del
artículo 267, inciso 3 de la Carta Política.”
Finalmente,
solicita que la Corte realice unidad normativa con el parágrafo del artículo 14
de la misma Ley 756, de tal suerte que el pronunciamiento de la Corte sea
integral y “abarque el control fiscal relacionado con los recursos de regalías
a cargo de los departamentos y municipios; en otras palabras que no se limite la
Corte a la ‘causa petendi’, sino a ambos preceptos.”
-
El Departamento de Derecho Fiscal de La Universidad Externado de Colombia le
solicitó a la Corte que declarara la constitucionalidad condicionada de la
norma. Fundamenta su petición en los siguientes argumentos:
“(…) a partir del inciso 2do del artículo 360 de la
Constitución, las regalías son una contraprestación económica por la
explotación de un recurso natural no renovable a favor del Estado, que no de la
Nación, en este contexto resulta razonable excluir de la propiedad de la Nación
estos recursos, lo que de paso generaría la imposibilidad de que el control
sobre la gestión fiscal que realizan los departamentos sea ejercido por la
Contraloría General de la República.
“No obstante lo anterior, no puede dejarse de lado que
la Constitución prevé una competencia excepcional para la Contraloría General
de la República en materia de gestión por parte de las entidades territoriales
que es cuando expresamente así lo señale el legislador, como efectivamente
ocurre con el aparte normativo demandado (…)
“En este orden de ideas, se considera que el
legislador sí puede fijar las competencia del control sobre la gestión de las
regalías que realizan los departamentos en la Contraloría General de la
República, sin embargo, no puede desconocerse la competencia de las
contralorías departamentales fijada por el artículo 272 de la Constitución;
desde esta perspectiva la competencia tiene que ser concurrente y no excluyente
como lo sugiere la redacción del parágrafo demandado.
“(…)
“Es por lo anterior, que se justificaría la producción de un fallo
interpretativo, que mantenga en el ordenamiento el parágrafo 3 del artículo 13
de la Ley 756 de 2002, toda vez que el texto presenta dos posibles
interpretaciones. La primera consistente en que se establece una competencia
exclusiva en la Contraloría General de la República, que podría generar la
vulneración del artículo 272 de la Constitución. La segunda consistente en el
reconocimiento de una competencia concurrente entre la Contraloría General y
las contralorías de orden territorial, que satisface el contenido normativo
tanto del artículo 267 como del artículo 272 de la Constitución”.
- La Academia Colombiana de Jurisprudencia solicitó
que se declarara la  constitucionalidad de la norma acusada.
Expresa
que, con base en el análisis de los arts. 332, 360 y 361 de la Constitución, la
Corte ha concluido que “el titular de las regalías y compensaciones es el
Estado y que las entidades territoriales son beneficiarias de ellas en virtud
de un derecho de participación…” Por lo tanto, si bien coincide con los
demandantes en que el Estado no se identifica con la Nación, considera que las
regalías son “rentas mixtas de todo el Estado colombiano, con reconocimiento
expreso de los derechos de los entes territoriales en estas rentas.”
Aclara
que las regalías “soportan una especie de destinación específica a los entes
territoriales, que tienen un derecho constitucional propio – no cedido por la
ley – a participar en ellas. No obstante, la proporción en la cual se hacen
propietarios de una cuota parte de los recursos originados en las regalías la
fija el propio legislador (arts. 360 y 361 C.P.), luego la autonomía que la
Constitución le reconoce a las entidades territoriales consiste en participar y
recibir dichas rentas, que no son nacionales, pero tampoco son exclusivas de
los entes territoriales. Pero una vez los recursos se encuentren en sus arcas,
recibidos e ingresados al presupuesto territorial conforme a la ley,
corresponde a los entes territoriales administrarlos, de acuerdo con los
parámetros legales con cierta autonomía en las decisiones y gestión, como lo
reconocen los arts. 287 y 362.”
Por
lo tanto, asegura que “por la peculiaridad de las regalías se concluye que el
legislador siempre que respete el derecho a participar en los frutos o
beneficios de las regalías está habilitado para establecer la magnitud o
alícuota porcentual, su distribución, su destinación y los mecanismos de
control para lo cual no resulta pertinente invocar la separación de recursos
propios y recursos nacionales cedidos (…) porque las regalías no corresponden a
lo uno ni a lo otro.”
También
afirma que, dado que las regalías no constituyen tributos o rentas
exclusivamente territoriales, no se pueden analizar desde la perspectiva de los
arts. 362, 286, 287, 298, 360 y 361 de la Carta. Además, indica que el
principio de la autonomía no es aplicable en este asunto: “la actividad de
control – incluido el de legalidad que se ejecuta por los órganos
jurisdiccionales nacionales – no tiene que ser reconstruida a partir de la
autonomía, que sólo minimiza las relaciones jerárquicas con las
administraciones centrales, en el plano de ejecución o de de gestión. Los
controles económicos que ejerce la contraloría o los disciplinarios que ejerce la
Procuraduría no son repelidos por la autonomía porque no son de carácter
ejecutivo o administrativo y no se entrometen en las decisiones
administrativas.”
A
continuación, reconoce que no puede aceptarse un control prevalente de la
Contraloría, pero, aclara, “ocurre que la norma demandada no lo consagra ni
puede sobreentenderse de norma constitucional alguna. Por contraste, lo que
debe respetarse es una regla supletoria de control excepcional que deviene del
art. 267 de la Constitución donde se preceptúa y dispone que el control fiscal
de la Contraloría General de la República es de carácter excepcional, y no
supone desplazamiento de las contralorías territoriales en la vigilancia de la
gestión fiscal de su respectiva jurisdicción.”
El
escrito termina con la siguiente conclusión:
“(…) los recursos provenientes de regalías son, en su
origen, rentas mixtas de carácter estatal que cobijan los derechos de
participación de los entes territoriales. Que cuando se incorporan a las
tesorerías locales porque se presupuestan y se recaudan en los términos de la
ley, tales rentas son propias de los entes territoriales sin que exista
propiamente una cesión sino una ‘distribución’ según los derechos de
participación reconocidos constitucionalmente.
“La autonomía territorial no es absoluta para el
manejo de sus rentas, puesto que debe hacerlo conforme con los dictados de la
Constitución y de la ley.
“Las competencias de gestión regional y territorial
llevan implícito un control ordinario del mismo nivel territorial, pero este
control no es exclusivo cuando la propia Constitución reconoce una especie de
control fiscal excepcional posterior a la Contraloría General, siempre para
salvaguardar el buen manejo de los recursos públicos escasos, que por su origen
tienen relevancia para el Estado en general”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En
su concepto, el representante del Ministerio Público abogó por la declaratoria
de exequibilidad del parágrafo acusado, “bajo el entendido que la
competencia allí atribuida a la Contraloría General de la República, no excluye
la posibilidad de que las contralorías departamentales ejerzan el control sobre
la gestión fiscal de los recursos provenientes de las regalías en ejercicio de
sus propias competencias”.
Antes de pasar a exponer sus argumentos, el Procurador
señaló que los cargos propuestos  respecto a la violación de los artículos 1°,
2°, 3°, 4°, 13, 113, 121, 122, 136 numeral 1°, 150 numeral 8°, 209, 267, 268,
270, 271, 286, 287, 288, 294, 298, 360, 361 y 362 de la Constitución Política
no cumplen con los requisitos exigidos en el art. 2º del Decreto 2067 de 1991.
Dice que esos cargos son generales y abstractos, además de que de la demanda no
se deduce con claridad que la norma acusada los vulnera. Por eso, concluye que
los cargos referidos a esas normas constitucionales carecen de los requisitos
de claridad, pertinencia y suficiencia necesarios para poder proceder a
realizar el examen de constitucionalidad propuesto por los demandantes.
Por otro lado, considera que el cargo relacionado con la
supuesta violación del artículo 272 de la Constitución Política sí está bien
planteado, razón por la cual aclara que el concepto del Ministerio Público se
concentrará únicamente en el estudio de ese cargo de inconstitucionalidad.
En el escrito se transcriben distintos apartes del
concepto rendido  para el expediente D-3660, en el cual se juzgó la
constitucionalidad del artículo 5° del Decreto Ley 267 de 2000. En ese concepto
se menciona que en los artículos 267 y 272 de la Constitución se establece que
“la vigilancia de la gestión fiscal es asignada a la Contraloría General en
el ámbito nacional y a las contralorías de las entidades territoriales en el
territorio de su jurisdicción, salvo que en el municipio el concejo municipal
no hubiese organizado la contraloría, caso en el cual el ejercicio del control
fiscal corresponderá a la respectiva contraloría departamental.” También se
indica que, a pesar de que el  Contralor General de la República tiene la
función de pedir informes acerca de la gestión fiscal a toda persona o entidad
pública o privada que administre fondos o bienes de la Nación, “ese control
no implica el ejercicio del control fiscal integral que la Carta ha consagrado
y menos aún el desplazamiento de las contralorías territoriales en la
vigilancia de la gestión fiscal de su respectiva jurisdicción, pues de ser así
se vaciaría el contenido normativo de los artículos 268 y 272 de la Ley
Fundamental que determinan la competencia funcional y territorial de las
contralorías departamentales, distritales y municipales”.
Menciona la Vista Fiscal que en la Sentencia C-403 de
1999 la Corte “fijó el marco de control ejercido por la Contraloría General
de la República sobre la administración y los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes de la Nación, (…) precisando que respecto de los
recursos de origen nacional existe una prevalencia del control ejercido por la
Contraloría General de la República.” Transcribe un aparte de la sentencia,
en el cual se precisa que “existe un control concurrente del nivel nacional
con el del nivel regional y local sobre los recursos que provienen de los
ingresos de la Nación, siendo el resultado de la necesaria coordinación que
debe existir entre los diferentes niveles de la administración, sin que se
pueda predicar por esto exclusión o indebida intromisión del nivel nacional en
la administración territorial”.
Luego, cita distintos apartes de la sentencia C- 127 de
2002, sobre la cual dice que “definió el aspecto relativo al ejercicio de la
competencia concurrente entre la Contraloría General de la República y las
contralorías territoriales, en aquellos eventos en los cuales se manejan o
administran recursos nacionales.
Con base en lo anterior, asegura que “las regalías no
generan derecho de propiedad respecto de los entes a los cuales se transfieren,[3]
toda vez que dichas regalías se caracterizan por ser una participación con
destinación específica. Así, se conocen como fuentes exógenas de financiación
que perciben los entes territoriales para el cumplimiento de los cometidos
estatales,[4] y de allí la injerencia
del nivel central en materia de control.” Advierte al mismo tiempo que, dado
que la gestión que es objeto del control fiscal es realizada por las
administraciones territoriales, no puede desconocerse el contenido del art. 272
de la Constitución.
Así, después de asegurar que es necesario armonizar los
principios del Estado unitario (C.P., art. 2) y el de la autonomía territorial
(C.P., art. 287), así como que las entidades territoriales deben ejercer sus
competencias conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad (C.P., art. 288) presenta varias conclusiones:
“3.
Que frente al control de la
gestión fiscal sobre los recursos de origen nacional ejecutados por las
entidades territoriales se impone la aplicación de los criterios material y
orgánico a efectos de admitir la existencia de una competencia concurrente
entre la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales.
“4.
Que si bien, la jurisprudencia y la doctrina han reconocido el ejercicio de un
control prevalente a la Contraloría General de la Nación sobre los recursos de
origen nacional, lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución Política no
puede vaciar de contenido el artículo 272, en cuanto en este se establece la
competencia de las contralorías territoriales para ejercer la vigilancia de la
gestión fiscal en su respectiva jurisdicción.
“5.
Que el producto de la explotación de los recursos naturales no renovables
genera una regalía a favor del Estado y, por ende, se le da el tratamiento de
recurso del orden nacional, correspondiendo a su vez a las entidades
territoriales una participación que se distribuye y aplica de acuerdo con la
ley. De allí se infiere: (i) que frente a la naturaleza de los recursos
corresponde a la Contraloría General de la República el ejercicio del control
previsto en el artículo 267 de la Carta Política; y (ii) que en cuanto al
control fiscal de la gestión que demanda la ejecución de tales recursos no es
posible desconocer la competencia que en el artículo 272 de la Constitución Política
se atribuye a las contralorías territoriales”.
VI.
FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES
Competencia
1. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución
Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.
El
problema jurídico
2.
Los actores consideran que el parágrafo 3 del artículo 13 de la Ley 756 de 2002
vulnera una serie de normas constitucionales, por cuanto establece que, para
todos los efectos, la Contraloría General de la República ejercerá el control
fiscal sobre los recursos de regalías y compensaciones monetarias que se
distribuyen a los departamentos. Entre otras cosas, aseguran que esa
disposición vulnera el inciso 6° del artículo 272 de la Constitución, que
dispone que “´los contralores departamentales, distritales y municipales
ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas a la
Contraloría General de la República en el artículo 268 (…).”
La
posición de los actores fue coadyuvada por la Contraloría de Bogotá, la Contraloría
del Meta y la Contraloría de Antioquia, quienes solicitaron que se declarara la
inconstitucionalidad del parágrafo acusado.
Por
su parte, los intervinientes en representación del Ministerio de Minas y
Energía, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Departamento
Nacional de Planeación, de la Contraloría General de la República y de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia solicitaron que se declarara la
exequibilidad de la norma demandada. Igualmente, los participantes en nombre
del Ministerio de Minas y Energía y del Departamento Nacional de Planeación
solicitaron que la Corte se inhibiera para fallar, por ineptitud sustantiva de
la demanda.
Finalmente,
tanto los intervinientes en representación de la Contraloría de Medellín y de la
Universidad Externado de Colombia como el Procurador General de la Nación, le
solicitaron a la Corte que dictara una sentencia modulada, de acuerdo con la
cual la norma sería exequible en el entendido de que la Contraloría General de la
República ejercerá el control fiscal sobre estos recursos en forma concurrente
y coordinada con las contralorías territoriales.
Por
lo tanto, en esta ocasión la Corte deberá resolver el siguiente problema
jurídico: ¿el parágrafo tercero del artículo 13 de la Ley 756 de 2002  vulnera la
Constitución, por cuanto, para todos los efectos, le asigna a la Contraloría
General de la República el control fiscal sobre el uso de los recursos de
regalías y de las compensaciones monetarias que son distribuidos a los
denominados departamentos productores?
Sin
embargo, antes de entrar en la materia, la Corte debe decidir sobre una  serie
de cuestiones previas, la primera de las cuales tiene que ver con la solicitud
para que la Corte se inhiba de fallar de fondo, por  ineptitud sustantiva de la
demanda.
Cuestión
previa: la ineptitud sustantiva de la demanda
3.
En sus escritos, los intervinientes en representación del Ministerio de Minas y
Energía y del Departamento Nacional de Planeación solicitaron que se declarara
que la demanda era inepta. Por su parte, el Procurador General de la Nación
manifiesta que son ineptos los cargos formulados por los actores acerca de la
vulneración de los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 6°, 13, 113, 121, 122, 136 numeral
1°, 150 numeral 8°, 209, 267, 268, 270, 271, 286, 287, 288, 294, 298, 360, 361
y 362. Sin embargo, él  considera que la acusación acerca de la vulneración del
artículo 272 de la Constitución Política sí está bien planteada y, en
consecuencia, solicita que la Corte se pronuncie sobre el mismo.
4.
Para poder pronunciarse sobre este punto es preciso tener en cuenta, en primer
lugar, que los actores demandan la inconstitucionalidad del parágrafo tercero
del artículo 13 de la Ley 756 de 2002, que modificó el artículo 14 de la Ley
141 de 1994.
Sin
embargo, como bien lo expresó la interviniente en representación del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, el mencionado artículo 14 de la Ley 141 de 1994
fue subrogado nuevamente a través de una ley reciente, la Ley 1283 de 2009, “por
la cual se modifican y adicionan el artículo 14 de la Ley 756 de 2002, que a su
vez modifica el literal a) del artículo 15 y los artículos 30 y 45 de la Ley
141 de 1994.” En concreto, la nueva reforma del artículo 14 de la Ley 141
de 1994 fue efectuada a través del artículo 2º de la mencionada Ley 1283 de
2009.[5]
Al
respecto cabe indicar que la Ley 1283 de 2009 fue promulgada en el Diario
Oficial No. 47.223 de 5 de enero de 2009 y que la demanda fue instaurada el día
27 de marzo de 2009. Esto significa que la Ley 1283 de 2009 se encontraba en
vigencia desde hacía casi tres meses cuando los actores entablaron su demanda
de inconstitucionalidad.
5.
Consciente de lo anterior, el día 28 de mayo de 2009, uno de los demandantes,
el ciudadano Juan Carlos Guasca Acosta, instauró una nueva demanda de
inconstitucionalidad, ahora contra el parágrafo 3º del artículo 2º de la Ley
1283 de 2009. La demanda fue radicada bajo el número D-7789.
El
texto de la nueva demanda tiene un contenido casi idéntico al que fue
presentado por los dos actores contra la norma que se analiza en esta
oportunidad por la Corte Constitucional.  La única diferencia en la exposición
de los cargos radica en que en la nueva demanda se transcribieron apartes de la
Sentencia C-603 de 2000 de esta Corporación, dictada con ocasión de una acción
pública de inconstitucionalidad elevada contra el numeral 5º del artículo 105
de la Ley 136 de 1994.
Además,
en la nueva demanda se elevó la siguiente solicitud a la Corte:
“VIII. SOLICITUD DE ACUMULACIÓN DE DEMANDAS
“Se solicita a la H. Corte Constitucional que ordene
la acumulación de esta demanda con la demanda que se tramita bajo el expediente
D-7687 Mag. Juan Carlos Henao Pérez y que cursa en esa honorable Corte por
cumplir con los requisitos del artículo 5 del Decreto 2067 de 1991. En caso de
que no sea procedente la acumulación por extemporaneidad, solicito se tramite
por separado, pero al momento de fallarse se tenga en cuenta lo decidido bajo
el expediente D-7687.”
6.
El día 6 de julio de 2009, la demanda D-7789 fue inadmitida por la Magistrada
María Victoria Calle Correa. En el auto de inadmisión se expresó:
“5. En la demanda presentada, el ciudadano alega la
vulneración de varios artículos constitucionales, sin embargo, todos los
argumentos giran en torno a la posible vulneración del artículo 272 de la
Constitución Política que determina la competencia de las Contralorías
Departamentales, Distritales y Municipales para ejercer el control fiscal en su
respectiva jurisdicción. En ese sentido, precisa el actor, son las Contralorías
Territoriales las encargadas de ejercer la vigilancia sobre los recursos señalados
en la norma acusada, pues ‘cuando en la Constitución Política se reseñó la
competencia de las contralorías territoriales, no se estableció limitante
alguna en torno al origen de los recursos públicos que serían objeto de su
control (…). No puede la ley autorizar una competencia exclusiva y excluyente a
la Contraloría General, desconociendo lo mandado en el artículo 272 superior’.
“El accionante también plantea en su demanda que ‘no
puede admitirse o sugerirse un mejor desempeño de la función pública del
control fiscal en el ámbito nacional, como si los principios de la buena fe y
de la moralidad únicamente se predicaran de los servidores públicos del orden
nacional, y como si la Constitución Política insinuara o reseñara a su favor
alguna vocación ética de mayor talla, y mucho menos creerse que sólo debe
ponerse en entredicho la imparcialidad del órgano territorial de control,
debido a presiones o injerencias locales que puedan afectar su idoneidad, como
si en la esfera nacional las presiones o injerencias indebidas no existieran’.
“Finalmente, el actor cita varias sentencias de la
Corte Constitucional que analizan el tema de la competencia de la Contraloría
General de la República y las Contralorías Territoriales en la vigilancia de la
gestión fiscal y analiza los conceptos de control fiscal concurrente y
prevalente indicando que este último ‘ha sido puesto en entredicho por varios
connotados juristas en la materia’.
“6. De este modo, la acción pública presentada por el
ciudadano no reúne las condiciones indispensables para ser admitida en sede
judicial de constitucionalidad.
“En esencia, su argumento consiste en considerar que
el parágrafo demandado viola el artículo 272 de la Carta porque el control
fiscal de los recursos que manejan las entidades territoriales le corresponde a
las Contralorías Territoriales y no a la Contraloría General de la República.
Empero, sus argumentos se edifican sobre premisas que no son suficientes,
pertinentes ni ciertas.
“En efecto, los argumentos del actor no son
suficientes, pues si bien esboza algunas explicaciones para declarar la inexequibilidad
de la norma, no precisa de manera suficiente por qué resulta vulnerado el
artículo 272 de la Constitución Política, por lo que no se desvirtúa la
presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal.
“Además, para fundamentar su tesis central, el actor
recurre a argumentos que no son pertinentes ni ciertos, ya que, por ejemplo,
manifiesta que el parágrafo acusado no puede sugerir ‘un mejor desempeño de la
función pública del control fiscal en el ámbito nacional’, afirmación que no
realiza la norma en comento.”
7.
Dentro del plazo establecido, el actor presentó un escrito de corrección de la
demanda. Sin embargo, mediante Auto del día 17 de julio de 2009, la Magistrada
Ponente dispuso el rechazo de la acción, bajo la consideración de que en el
mencionado escrito no se habían subsanado las deficiencias de la demanda que
habían sido resaltadas en el auto de inadmisión. En el auto de rechazo se
aseveró:
“5. Así las cosas, el ciudadano presentó un memorial
que no corrige las  deficiencias señaladas en el auto de inadmisión de su
demanda. En esencia, a su juicio el parágrafo acusado ‘sólo le atribuye
competencia en el control fiscal de esos recursos a la Contraloría General de la
República’. Sin embargo, esa proposición no puede deducirse evidentemente del
parágrafo 3° demandado. En ese sentido, sus razones carecen de certeza. Pero
aún es posible que el actor ofrezca argumentos para sustentar que así es, lo
cual no ocurre en este caso, ya que el ciudadano simplemente se limita a
afirmar que la competencia conferida por la norma impugnada es exclusiva de la
Contraloría General de la República, razón por la cual sus argumentos son
insuficientes.
“Por lo demás, si bien el actor dice exponer los
contenidos de los artículos 267, 268 y 288 de la Carta, al afirmar que el
parágrafo cuestionado los infringe, no específica por qué es así, de suerte que
sus argumentos terminan siendo vagos y elusivos, y no logran despertar una
mínima sospecha de inconstitucionalidad por esos cargos.”
8. El ciudadano Juan Carlos Guasca interpuso el
recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional. Sin embargo,
mediante Auto 263 del 26 de agosto de 2009 la Sala Plena decidió “CONFIRMAR el
Auto del 17 de julio de 2009, proferido por la Magistrada María Victoria Calle
Correa, que rechazó la demanda formulada por el ciudadano Juan Carlos Guasca
Acosta contra el parágrafo 3º del artículo 2º de la Ley 1283 de 2009.” [6]
En el mencionado Auto se expresó:
“La Sala comparte los argumentos expresados por la
magistrada sustanciadora, en el sentido que el ciudadano Guasca Acosta no
ofrece los argumentos necesarios para sustentar las premisas citadas. Nótese
que de la lectura del parágrafo demandado no se advierte prima facie que exista
una atribución exclusiva de competencia a la Contraloría General de la Nación,
respecto de la vigilancia de la gestión fiscal de esos recursos.  Esta premisa
es imprescindible para la validez argumentativa del cargo propuesto por el
ciudadano Guasca Acosta, puesto que la razón que sustenta su demanda consiste
en considerar que el precepto acusado elimina la posibilidad que las
contralorías territoriales ejerzan el control fiscal en relación con los
recursos que por regalías y compensaciones monetarias son transferidos a los
departamentos productores.  Si, como se observa, esa previsión no puede
colegirse razonablemente del precepto demandado, no concurren los presupuestos
mínimos para que la Corte adelante un debate sustantivo sobre la
constitucionalidad de dicha disposición.
“Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el actor
tenía la carga argumentativa de demostrar que, a pesar que se tratan de
recursos fiscales que se transfieren por parte de la Nación a las entidades
territoriales, existía una prohibición constitucional para que la Contraloría
General arbitrara su inversión. En efecto, de la lectura de la norma acusada se
infiere que las regalías y compensaciones monetarias son transferidas por el
Estado a las entidades territoriales.  Esta forma de distribución tiene
sustento, además, en las reglas previstas en el artículo 360 C.P, norma que
prevé que (i) la explotación de un recurso natural no renovable causará a favor
del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio
de cualquier otro derecho o compensación que se pacte; y (ii) los departamentos
y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos
naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde
se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán
derecho a participar en las regalías y compensaciones.
“Con base en estas previsiones, la jurisprudencia
constitucional ha previsto que el titular de las regalías y compensaciones es
el Estado, siendo las entidades territoriales beneficiarias de ellas conforme
un derecho de participación.[7] Así, decisiones de
esta índole sostienen que ‘Las disposiciones
citadas reconocen así el derecho de los departamentos y municipios productores,
así como de los puertos marítimos y fluviales, de participar en las regalías
que se paguen al Estado por la explotación de un recurso natural no renovable. Por
regalía se ha entendido una contraprestación económica determinada a través de
un porcentaje sobre el producto bruto explotado que el Estado exige como
propietario de los recursos naturales no renovables. Ahora bien, nótese que el
derecho de las entidades territoriales citadas es a participar en la regalía,
esto es, a recibir un porcentaje que el Estado les cede como titular de una
contraprestación económica que le ha sido pagada por los encargados de extraer
el recurso mineral. En otras palabras, la Carta Política no reconoce un derecho
de propiedad al departamento, al municipio productor o al puerto marítimo o
fluvial sobre la regalía, puesto que, como se ha visto, las entidades
territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso natural no
renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracción de los mismos
se deriven.’ [8]
“Por ende, si se parte de reconocer que las entidades
territoriales no son las propietarias de las regalías y compensaciones, el
actor estaba en la obligación de establecer por qué, a pesar de ello, el
control fiscal de esos recursos correspondía, de forma privativa, a las
contralorías territoriales. Ello con el fin de plantear una duda mínima acerca
de la constitucionalidad del apartado acusado.
“5. Estas dos falencias demuestran que lo expresado en
el recurso de súplica no subsana los defectos relacionados con el
incumplimiento de las condiciones de certeza y suficiencia.  Lo primero, porque
el actor no ofrece argumentos plausibles que permitan concluir, de manera
objetiva y razonable, que el precepto acusado excluye el control fiscal que
ejercen las contralorías territoriales.  Lo segundo, en la medida en que la
demanda y su subsanación, omiten expresar los elementos de juicio tendientes a
demostrar que la vigilancia fiscal de los ingresos causados por regalías y
compensaciones que, se insiste, son transferidos de la Nación a las entidades
territoriales, estén claramente excluidos del ámbito de competencia funcional
de la Contraloría General.
“6. En conclusión, la Corte advierte que los motivos
que fundaron la decisión de rechazo de la demanda de la referencia se ajustan a
los requisitos de la acción pública de inconstitucionalidad, previstos en el
artículo 2º del Decreto 2067/91 y desarrollados por la jurisprudencia de esta
Corporación.  Por ende, la Sala confirmará la providencia objeto de súplica.”
9.
La demanda que en este proceso se analiza fue instaurada contra una norma
contenida en un artículo que ya había sido subrogado. Por eso, surge la
pregunta acerca de la aptitud de la presente acción, por cuanto los demandantes
acusaron de inconstitucionalidad parcial un artículo que ya había sido
reformado en el momento de presentación de la acción de inconstitucionalidad.
La
Corte considera que, en principio, son aptas las demandas entabladas contra
artículos que ya han sido subrogados, siempre y cuando la disposición
reformatoria todavía incluya la norma acusada y no haya modificado enteramente
su contexto jurídico de referencia. En el caso concreto de la presente demanda
se observa que, aun cuando es cierto que el artículo en el cual se encuentra el
parágrafo tercero demandado ya había sido subrogado en el momento en que se
presentó el escrito de inconstitucionalidad, también es verdad que el texto del
mencionado parágrafo tercero – que fue introducido a través de la Ley 756 de
2002 - se conserva incólume y que el marco jurídico de referencia permanece
casi invariable. Es decir, si bien el artículo en el cual se encuentra incluida
la norma atacada fue modificado en distintos apartes, el texto y el contexto
del parágrafo acusado permanecen idénticos. Ello significa naturalmente que se
encuentra vigente y continúa produciendo efectos jurídicos. Por eso, en
aplicación del principio pro actione, sí cabría que la Corte se
pronunciara sobre el fondo de la demanda.
Una
situación similar se analizó en la sentencia C-251 de 2003. En la providencia
se decidió que la Corte debía pronunciarse sobre la demanda, aun cuando se
aclaró que era necesario realizar una integración normativa entre el artículo
acusado y aquél que lo había modificado parcialmente:
“Cuando la norma acusada ha sido modificada por otra
posterior, pero subsisten, a pesar de la reforma, los contenidos normativos
acusados, la Corte en virtud del principio pro actione se pronuncia
sobre tales contenidos normativos, para lo cual efectúa una integración
normativa entre la norma acusada y la norma que la modificó parcialmente.  Es así como en la sentencia C-978 de 2002[9]
la Corte decidió pronunciarse de fondo acerca de la constitucionalidad del numeral
18 del parágrafo del artículo 5° de la Ley 141 de 1994, que había sido
formalmente subrogado por el artículo 6 de la Ley 756 de 2002 pero cuyos
enunciados eran idénticos. En el mismo sentido, la sentencia C-957 de 1999[10]
estableció lo siguiente:
‘Es así
como, aún frente a acciones públicas de inconstitucionalidad instauradas contra
normas que han perdido su vigencia formal, es procedente proferir sentencia de
mérito si se encuentra que aquellas continúan produciendo efectos. Y lo es
también cuando la norma ha sido subrogada sólo en forma parcial, tal como
ocurre con la norma examinada, la cual, si bien fue modificada en un aspecto
por el artículo 119 de la ley 489 de 1998 -incluyendo algunos actos adicionales
a los que se señalaban en el precepto subrogado que para su vigencia requieren
ser publicados en el diario oficial-, en la otra parte del precepto conservó su
vigencia, en cuanto no fue objeto de regulación por el precepto posterior.’”
Sin
embargo, en este caso concreto se presenta una situación excepcionalísima que
no permite la aplicación de la subregla descrita. En esta ocasión, el mismo
actor Juan Carlos Guasca acudió a la acción pública de inconstitucionalidad
para demandar, con un escrito casi idéntico, primero el artículo subrogado y
algunos meses después el artículo subrogante. En esta situación tan especial
ello implica que el destino de la primera demanda, la instaurada contra la norma
subrogada, se debe sujetar a las decisiones que se puedan tomar en relación con
la demanda contra la norma reformatoria, si aún no se ha proferido sentencia
sobre la primera acción de inconstitucionalidad. De esta forma se asegura la
coherencia de las decisiones de esta Corporación, a la manera de lo que ocurre
cuando en una sentencia se ordena estarse a lo resuelto en una providencia
anterior.
En
consecuencia, en el presente caso la Corte debe inhibirse para pronunciarse de fondo
sobre la demanda, por ineptitud sustantiva de la misma. Tal como se señaló en
los Fundamentos Jurídicos 6-8, la demanda D-7789 presentada por el ciudadano
Juan Carlos Guasca contra el parágrafo 3º del artículo 2º de la Ley 1283 de
2009 fue rechazada por la Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante Auto
263 del 26 de agosto de 2009, por no reunir los requisitos mínimos exigidos
para que la Corte se pronunciara de fondo sobre ella.
Puesto
que la demanda D-7789 se dirigió contra el parágrafo 3º del artículo 2º de la
Ley 1283 de 2009, que modificó el texto que le había sido dado al  artículo 14
de la Ley 141 de 1994 por medio del artículo 13 de la Ley 756 de 2002, la
decisión que se tomó en el mencionado Auto 263 del 26 de agosto de 2009 debe
aplicarse al presente proceso, en el cual se demanda la norma subrogada por el
mencionado artículo 2º de la Ley 1283 de 2009 con una demanda de idéntico
contenido a la analizada en el aludido Auto 263 de 2009.
Lo
anterior no le impide a esta Corte manifestar que, si el ciudadano Juan Carlos
Guasca lo tiene a bien, puede instaurar una nueva demanda de
inconstitucionalidad contra la norma acusada en el proceso D-7789, para lo cual
habrá de subsanar los vicios que le fueron endilgados a la demanda anterior,
tanto en el Auto de la Magistrada Ponente como en el de la Plenaria.
En
consecuencia, de conformidad con los argumentos expuestos, la Corte se inhibirá
para fallar sobre la presente demanda de inconstitucionalidad, por ineptitud
sustantiva de la misma.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
INHIBIRSE para
emitir pronunciamiento de fondo respecto de la demanda de inconstitucionalidad
presentada contra el parágrafo 3º del artículo 14 de la Ley 141 de 1994, en el
texto que le había sido fijado a través de la reforma introducida por el
artículo 13 de la Ley 756 de 2002.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente en comisión
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr., CORTE CONSTITUCIONAL, C-127 de 26 de febrero de 2002,
M.P. Alfredo Beltrán Sierra, por medio del cual se declaró exequible el numeral
6° del Decreto-ley 272 de 2000.
[2] Según la información disponible de la AGR, existen 62 contralorías
territoriales. Cfr. www.auditoria.gov.co
[3] Sentencias C-075de 1993, C-567 de 1995 y  C-580 de 1999, entre otras.
[4] Sentencia C-579 de 2001.
[5] El texto del artículo 2º de la Ley 1283 de 2009 es el siguiente:
“ARTÍCULO 2o. El
artículo 14 de la Ley 141 de 1994, quedará así:
“Artículo 14.
Utilización por los departamentos de las participaciones establecidas en esta
ley:
“Los recursos de
regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los departamentos
productores, tendrán la siguiente destinación:
“a) El noventa por
ciento (90%), a inversión en Proyectos prioritarios que estén contemplados en
el Plan General de Desarrollo del Departamento o en los planes de desarrollo de
sus municipios, y de estos, no menos del cincuenta por ciento (50%) para los
Proyectos prioritarios que estén contemplados en los Planes de Desarrollo de
los municipios del mismo departamento, que no reciban regalías directas, de los
cuales no podrán destinarse más del quince por ciento (15%) a un mismo
municipio. En cualquier caso, tendrán prioridad aquellos proyectos que
beneficien a dos o más municipios. De este porcentaje, las entidades
beneficiarias deben destinar como mínimo el uno por ciento (1%) de estos recursos
a Proyectos de inversión en nutrición y seguridad alimentaria para lo cual
suscribirán Convenios Interadministrativos con el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar – ICBF;
“b) Hasta el diez por
ciento (10%) para la interventoría técnica de los Proyectos que se ejecuten con
estos recursos.
“Tratándose de recursos
que no provengan de Proyectos de Hidrocarburos, se destinará el 7.5% para la
interventoría técnica de los Proyectos que se ejecuten con dichos recursos y el
2.5% a sufragar los costos de manejo y administración que tengan las entidades
de orden nacional a cuyo cargo esté la función de recaudo y distribución de
regalías y compensaciones.
“Mientras las entidades
departamentales no alcancen coberturas mínimas en indicadores de mortalidad
infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y alcantarillado,
la entidad departamental correspondiente deberá asignar no menos del sesenta
por ciento (60%) del total de sus regalías para estos propósitos. En el
Presupuesto anual se separarán claramente los recursos provenientes de las
regalías que se destinen a los sectores aquí señalados.
“El Gobierno Nacional
reglamentará lo referente a cobertura mínima.
“PARÁGRAFO 1o. Para los
efectos de este artículo, también se tendrá como inversión las transferencias
que hagan los departamentos de las participaciones de regalías y compensaciones
a favor de los Consejos Regionales de Planificación Económica y Social, CORPES,
o de la Entidad que los sustituya, y de los Fondos de Inversión Regional, FIR.
“PARÁGRAFO 2o.
Continuarán vigentes todas las cesiones de participaciones a las entidades
públicas que con arreglo a leyes, decretos y convenios anteriores, hubieren
efectuado los departamentos y municipios.
“PARÁGRAFO 3o. Para
todos los efectos, la Contraloría General de la República ejercerá el control
Fiscal sobre estos recursos.”
[6] El Auto contó con un Salvamento de Voto.
[7] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-938/03 (M.P. Jaime
Araújo Rentería).
[8] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-567/95. M.P. Fabio Morón
Díaz.
[9] MP Eduardo Montealegre Lynett.
[10] MP Álvaro Tafur Galvis. En esta sentencia, la Corte decidió
pronunciarse de fondo acerca del artículo 8º de la Ley 57 de 1985, el cual
había sido subrogado parcialmente por el artículo 119 de la ley 489 de 1998. No
obstante, la norma posterior no se refirió a los actos señalados en el artículo
8º de la ley 57 de 1985. La norma acusada fue declara exequible. Sin embargo,
la jurisprudencia constitucional sobre este tema no ha sido consistente. En
varias ocasiones, la Corte Constitucional se ha inhibido de estudiar
disposiciones de la Ley 141 de 1994 que han sido modificadas. En sentencia
C-672 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra) la Corte se inhibió de
pronunciarse de fondo acerca de la exequibilidad del artículo 13 de la Ley 141
de 1994, y del parágrafo 4° del artículo 14 de la misma Ley, ya que éstos
habían sido reproducidos tanto por la Ley 619 de 2000 como por la  756 de 2002.
Para la Corte, a pesar de tener el mismo tenor literal, las dos disposiciones
-la de la Ley 619 de 1994 y la de la Ley 756 de 2002-, formaban parte de
regímenes integrales diferentes. Igualmente, en la sentencia C-478 de 2001 (MP
Alfredo Beltrán Sierra), la Corte se inhibió de estudiar la constitucionalidad
del artículo 41 de la Ley 141 de 1994, ya que éste había sido subrogado por el
artículo 16 de la Ley 619 de 2000. (La sentencia C-737 de 2001, MP Eduardo
Montealegre Lynett, declaró inexequible la totalidad de la Ley 619 de 2000, por
vicios de forma. Sin embargo, dado el impacto de dicha inexequibilidad, la
Corte difirió los efectos de dicho pronunciamiento hasta que se cumpliere el
plazo dentro del cual el legislador podía promulgar una nueva ley al respecto -
Ley 756 de 2002-).