C-038-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-038/96
SISTEMA UNICO DE
INFORMACION PERSONAL-Información
puede utilizarse como prueba en procesos laborales
La finalidad de
la ley -neutralizar un medio probatorio con el fin de precaver eventuales
condenas judiciales en los procesos laborales-, viola la Constitución. La
finalidad del Estado es la de proteger y garantizar los derechos de las
personas y ello no se logra ocultando la verdad que puede judicialmente
establecerse mediante el acceso a sus archivos.
INHABILIDADES
SOBREVINIENTES/INCOMPATIBILIDADES SOBREVINIENTES
Si la inhabilidad
o incompatibilidad sobrevinientes, se originan en causas imputables al dolo o
culpa del nombrado o al funcionario, no cabe duda de que la norma examinada es
inconstitucional. Los principios en los que se basa la función pública,
quedarían sacrificados si no se optara, en este caso, por el retiro inmediato
del funcionario o la negativa a posesionarlo. Si en la inhabilidad o
incompatibilidad sobrevinientes, no se ha incurrido por el dolo o culpa del
nombrado o al funcionario, y siempre que éstos en sus actuaciones se ciñan a la
ley y eviten los conflictos de interés, puede considerarse razonable que se
disponga de un término de tres meses para poner fin a la situación. De esta
manera se preserva el derecho al trabajo, su estabilidad, y el acceso al
servicio público, sin que por este hecho se coloque a la administración en
trance de ver subvertidos sus principios medulares.
IMPRESCRIPTIBILIDAD
DE LAS PENAS-No incluye
inhabilidades/SERVIDOR PUBLICO-Causales de inelegibilidad permanente/ESTATUTO
ANTICORRUPCION
La Constitución
señala que “en ningún caso podrá haber detención, prisión ni arresto por
deudas, ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles”. De la interpretación
sistemática de este precepto y de las disposiciones de los artículos 122 y
179-1 y 9 de la Carta, puede concluirse que la prohibición de la
imprescriptibilidad de las penas, no cobija a las inhabilidades que el mismo
Constituyente ha instituido, así éstas tengan carácter sancionatorio. El
Constituyente puede erigir en causal de ineligibilidad permanente para ocupar
ciertos cargos públicos, hechos y circunstancias muy diversas, inclusive ajenos
a la voluntad de las personas, como acontece con la doble nacionalidad y el
parentesco en algunos casos. No se ve porqué no pueda el Constituyente asociar
el presupuesto constitutivo de una causal de inhabilidad, a la expedición de
una sentencia condenatoria por la comisión de un delito contra el patrimonio
público.
INVESTIGACION
DISCIPLINARIA-Reserva/INVESTIGACION
DISCIPLINARIA-Publicidad
No sería posible
en ningún sistema excluir una instancia o momento de control social y político.
Inclusive, se reitera, el modelo de la publicidad restringida, lo contempla,
pues dictado el fallo se levanta la reserva que hasta entonces amparaba la
investigación. Si el desempeño del poder, en los distintos ámbitos del Estado,
fuera clandestino y secreto, no sería posible que el ciudadano pudiera
“participar en la conformación, ejercicio y control del poder político”. La
publicidad de las funciones públicas, es la condición esencial del
funcionamiento adecuado de la democracia y del Estado de derecho; sin ella, sus
instituciones mutan de naturaleza y dejan de existir como tales.
PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD-Restricciones
legales
La publicidad
como principio constitucional que informa el ejercicio del poder público, se
respeta cuando se logra mantener como regla general y siempre que la excepción,
contenida en la ley, sea razonable y ajustada a un fin constitucionalmente
admisible. La medida exceptiva de la publicidad, igualmente, deberá analizarse
en términos de razonabilidad y proporcionalidad, como quiera que ella afecta,
según se ha anotado, un conjunto de derechos fundamentales.
RESERVA DE
INVESTIGACION DISCIPLINARIA-Sólo
hasta la práctica de pruebas
La disposición
demandada ha introducido una restricción desproporcionada para el ejercicio de
los mentados derechos fundamentales y será, por lo tanto, declarada exequible
sólo bajo el entendido de que la reserva deberá levantarse tan pronto se
practiquen las pruebas a que haya lugar y, en todo caso, una vez expire el
término general fijado por la ley para su práctica. En estas condiciones, el
público puede libremente ser informado sobre los cargos y los descargos y las
pruebas que los sustentan y, para el efecto, acceder al respectivo expediente,
inclusive antes de que se expida el fallo de primera instancia, lo cual asegura
que si a raíz del escrutinio público surgen nuevos elementos de prueba éstos
podrán ser aportados antes de que se adopte la decisión final.
CENSURA/LIBERTAD
DE PRENSA/PERIODISTA-Independencia
El parágrafo
segundo de la norma examinada que prohibe publicar extractos o resúmenes del
contenido de la investigación sometida a reserva, hasta que se produzca el
fallo, es inexequible en cuanto comporta una forma clara e inequívoca de
censura y viola, por ende, el artículo 20 de la C.P. De otra parte, vulnera la
libertad e independencia de la actividad periodística, garantizada en el
artículo 73 de la Carta. La prohibición de la censura opera en un ámbito propio
y respecto de ciertos sujetos, pero por sí misma no limita la competencia del
legislador para imponer respecto de determinados actos y personas la
obligación de la reserva.
PERSONA JURIDICA
DE DERECHO PUBLICO-Constitución
de parte civil
En la
Constitución no se encuentra norma alguna que impida al legislador regular
libremente la constitución de parte civil por delitos cometidos contra la
administración pública. De otro lado, parece razonable que se amplíe la
competencia de las personas jurídicas de derecho público a la defensa de los
intereses patrimoniales del Estado que a cada una le corresponde cuidar y
vigilar, y que son los que resultan inmediatamente afectados con las conductas
ilícitas.
RESERVA DEL
SUMARIO/PROCESO PENAL-Reserva/PROCESO
PENAL-Publicidad
La Corte
encuentra ajustado a la Constitución el precepto legal que mantiene la reserva
del sumario, en términos absolutos, hasta el momento en que se dicta una medida
de aseguramiento, a partir de la cual se pueden revelar ciertos datos que la
norma menciona.
CONTROL DE
LEGALIDAD DE MEDIDAS DE ASEGURAMIENTO/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD/COMISO
El Control de
legalidad de algunos actos de la Fiscalía General de la Nación, por parte del
respectivo Juez de conocimiento, permite combinar armoniosamente la eficacia de
ése órgano con la garantía de los derechos de defensa de las personas
investigadas o afectadas por sus decisiones, y es plenamente compatible con el
Estado de derecho y el principio de unidad de jurisdicción.
Ref.: Expedientes
acumulados Nº D-980, D-981, D-982, D-986, D-988, D-992, D-994, D-995
Actores: Santiago
Salah Argüello, Claudia Mercedes Penagos Correa, Marcela Adriana Rodríguez
Gómez, Eduardo Pizano de Narváez, Alirio Uribe Muñoz, German Suárez Castillo,
Manuel Manotas Manotas, Luis Antonio Vargas Alvarez
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 3 (parcial), 6, 17 (parcial), 33, 36,
78 (parcial) y 82 de la Ley 190 de 1995 "Por la cual se dictan normas
tendientes a preservar la moralidad en la Administración Pública y se fijan
disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa en
Colombia"
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Febrero cinco (5) de mil novecientos noventa y seis (1996).
Aprobado por Acta Nº
7
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente José Gregorio Hernández
Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra los artículos 3 (parcial), 6 (parcial), 17, 33, 36,
78 (parcial) y 82 (parcial) de la Ley 190 de 1995 "Por la cual se dictan
normas tendientes a preservar la moralidad en la Administración Pública y se
fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa en
Colombia".
I. ANTECEDENTES
1. El Congreso de la
República expidió la Ley 190 de 1995 (junio 6), publicada en el Diario Oficial
N° 41.878.
2. Varios ciudadanos
interpusieron demandas solicitando la inconstitucionalidad de algunos artículos
de la Ley 190 de 1995. Estas demandas se relacionan a continuación:
- El 8 de junio de
1995, el ciudadano SANTIAGO SALAH ARGÜELLO presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 33 de la Ley 190 de 1995, la cual fue
radicada con el número D-980.
- La ciudadana
CLAUDIA MERCEDES PENAGOS CORREA demandó la inexequibilidad de los artículos 33,
78 (parcial) y 82 de la Ley 190 de 1995, mediante escrito presentado en la
Secretaría General de la Corte Constitucional el 8 de junio de 1995, al que
correspondió el número D-981.
- En memorial
presentado ante la Secretaría General de la Corte Constitucional el 8 de junio
de 1995, la ciudadana MARCELA ADRIANA RODRIGUEZ GOMEZ solicitó se declarara la
inconstitucionalidad de los artículos 17 (parcial) y 36 de la Ley 190 de 1995.
El expediente fue radicado bajo el número D-982.
- El 9 de junio de
1995, el ciudadano EDUARDO PIZANO DE NARVAEZ solicitó a la Corte la
inexequibilidad del artículo 33, parágrafo 2°, de la Ley 190 de 1995. A su
demanda correspondió el número D-986.
- El ciudadano
ALIRIO URIBE MUÑOZ mediante escrito radicado en la Corte el 12 de junio de
1995, demandó por inconstitucionales los artículos 17 y 33 de la Ley 190 de
1995. A esta demanda correspondió el número D-988.
- En escrito
presentado ante la Secretaría General de la Corte Constitucional el 14 de junio
de 1995, el ciudadano GERMAN SUAREZ CASTILLO solicitó la declaratoria de
inconstitucionalidad del artículo 33 de la Ley 190 de 1995. El memorial fue
radicado bajo el número D-992.
- El ciudadano
MANUEL MANOTAS MANOTAS solicitó a la Corte declarar inconstitucional el
artículo 33 de la Ley 190 de 1995, mediante demanda presentada en la Secretaría
General de la Corporación el 15 de junio de 1995. El libelo fue radicado bajo
el número D-994.
- Mediante escrito
radicado en la Corte el 16 de junio de 1995, el ciudadano LUIS ANTONIO VARGAS
ALVAREZ demandó la inexequibilidad de los artículos 3 (parcial), 6 (parcial) y
17 (parcial) de la Ley 190 de 1995. A esta demanda se le asignó el número
D-995.
3. El 3 de agosto de
1995, el señor Fiscal General de la Nación presentó escrito de intervención
dirigido a defender la constitucionalidad de algunos de los artículos
demandados (Ley 190 de 1995, artículos 3, 6, 33 - salvo el parágrafo segundo -,
36 y 78) y a sustentar la inexequibilidad de otros (Ley 190 de 1995, artículos
17, 33 parágrafo segundo y 82).
4. El señor
Procurador General de la Nación, en oficio de septiembre 4 de 1995, rindió el
concepto de rigor según lo establecido por los artículos 242.2 y 278.5 de la
Constitución Política.
II. CARGOS E INTERVENCIONES
Para una mayor
claridad expositiva, se resumirán, en primer término, los cargos que los
actores endilgan a las normas acusadas y, en segundo término, se introducirán
las tesis y argumentaciones del Ministerio Público y de la Fiscalía General de
la Nación. Si respecto de un cargo en particular no se menciona la posición de
cualquiera de las personas nombradas, ello obedece a que en su respectivo
escrito no se encontró el correlativo argumento. El texto de las normas demandas
aparece de manera previa a la formulación de cada uno de los cargos de la
demanda.
CARGO CONTRA EL
ARTÍCULO 3 DE LA LEY 190 DE 1995, POR PRESUNTA VULNERACIÓN DEL PREÁMBULO, Y LOS
ARTÍCULOS 1, 2, 15, 25 Y 29 DE LA CARTA
Texto de las normas demandadas
Ley 190 de 1995
(junio 6)
"Por la
cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la Administración
Pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción
administrativa en Colombia"
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
Artículo 3°. A
partir de la vigencia de la presente Ley, las hojas de vida de las personas que
ocupan cargos o empleos públicos o de quienes celebren contratos de prestación
de servicios con la administración, permanecerán en la unidad de personal de la
correspondiente entidad, hasta su retiro. Producido éste, la mencionada Unidad
enviará al Sistema Único de Información de Personal de que trata el artículo
anterior, la hoja de vida con la información relativa a la causa del retiro. Dicha
información no podrá utilizarse como prueba en procesos judiciales o
administrativos de carácter laboral y de ella sólo se comunicarán la
identificación del funcionario y las causales de su desvinculación del servicio
o de la terminación anormal de sus contratos.
Cuando una
persona aspire a ingresar a una entidad pública o a celebrar un contrato de
prestación de servicios con la administración, habiendo desempeñado cargo o
empleo público o celebrado contrato de prestación de servicios con
anterioridad, la correspondiente entidad solicitará la hoja de vida al Sistema
Único de Información de Personal.
Si
transcurridos quince (15) días hábiles, la entidad nominadora o contratante no
ha recibido respuesta del Sistema Único de Información de Personal, podrá
decidir autónomamente si vincula o contrata al aspirante, siempre y cuando se
reúnan los demás requisitos legales y sin perjuicio de la facultad de revocar
la decisión. En todo caso, la demora injustificada en responder, o la omisión
de solicitar la hoja de vida al Sistema Único de Información de Personal, será
causal de mala conducta.
Cuando el
aspirante haya celebrado contrato de prestación de servicios con la
administración, o desempeñado cargo o empleo público, con anterioridad,
allegará a la respectiva entidad el formato único de actualización de datos,
debidamente diligenciado, junto con la documentación que acredite la
actualización de información.
Las hojas de
vida de los aspirantes no seleccionados, serán enviadas al Sistema Único de
Información de Personal del Departamento Administrativo de la Función Pública,
con el fin de que sean incorporadas a los bancos de datos allí existentes.
La persona
seleccionada deberá aportar todos los documentos que acreditan la información
contenida en el formato único de hoja de vida.
(Se subraya la
parte demandada)
Formulación del
cargo
El ciudadano LUIS
ANTONIO VARGAS ALVAREZ (Exp. N° D-995) solicita la declaratoria de
inexequibilidad del aparte subrayado del artículo 3° de la Ley 190 de 1995, por
considerarlo violatorio del Preámbulo y los artículos 1°, 2°, 15, 25 y 29 de la
Carta. Según el artículo 26 del Decreto 2400 de 1968, en la hoja de vida del
funcionario deben constar los motivos por los cuales se declaró la insubsistencia,
a pesar de ser ésta un acto discrecional. Con base en lo anterior, algunos
nominadores han aplicado el Decreto 1950 de 1973, declarando insubsistencias,
tras cuya discrecionalidad se ocultan las verdaderas causas del despido que,
por lo general, no se derivan del "buen servicio" sino de espúreos
intereses personales (nepotismo, favores políticos, sexuales, etc.). En opinión
del demandante, las razones que sustentan una declaratoria de insubsistencia
deben constar en la hoja de vida del empleado, y tener carácter probatorio, si
se quiere proteger el buen nombre y la honra de los funcionarios afectados, en
la medida en que "existe el concepto general de que 'todo echado' lo ha
sido por una causa contraria a derecho". Los derechos al debido proceso (C.P.,
artículo 29) y al trabajo (C.P., artículo 25) también resultan vulnerados por
la disposición acusada, toda vez que restringe las facultades de las partes
trabadas en un proceso laboral para probar sus pretensiones.
La eficacia
probatoria de los motivos por los cuales un servidor público fue declarado
insubsistente no sólo favorece a éste, sino a la administración que lo
desvinculó, como quiera que ésta puede demostrar que su decisión fue justa y no
desbordó los parámetros de la discrecionalidad.
Posición del
Procurador General de la Nación
El Procurador
General de la Nación considera que el precepto acusado viola la normatividad
constitucional invocada por el demandante y, en especial, el debido proceso. En
opinión del representante del Ministerio Público, la información relativa a la
causa de retiro del servicio público es un medio probatorio idóneo, al que la
norma cuestionada retira este carácter en forma caprichosa. Tales informaciones
pueden ser de utilidad tanto para el desvinculado como para la Administración,
toda vez que con ellas se demuestra cuáles fueron las verdaderas causas del
retiro del servicio o de la terminación de la relación contractual.
Por estos motivos,
solicita a la Corte declare la inexequibilidad del aparte acusado del artículo
3° de la Ley 190 de 1995.
Posición del
Fiscal General de la Nación
En opinión del señor
Fiscal, los documentos de que trata la norma impugnada presentan dos
características principales. Por una parte, contienen información personal
privada o reservada y, por otro, forman parte del Sistema Único de Información
de Personal. Estas particularidades determinan que el manejo de esos documentos
se haga conforme a la ley y los derechos fundamentales. Por este motivo, el
Legislador está facultado para determinar el manejo y el destino que haya de
darse a la información a que hace referencia el artículo 3° de la Ley 190 de
1995, siempre y cuando lo haga dentro del respeto a la ley y los derechos
fundamentales.
Por otra parte, la
disposición demandada es una excepción legal al principio general de publicidad
de los documentos públicos contemplada en la Carta Política. De igual forma,
busca proteger "la reputación, honra y buen nombre del servidor público y
dotar a la administración de mecanismos que le permitan aumentar la
transparencia de su gestión, de manera especial en lo referente a la
vinculación y desvinculación de sus servidores y contratistas de
servicios".
Por estos motivos,
"la norma cuestionada no viola norma superior alguna, se limita a establecer
una reserva sobre la causa de retiro unilateral, a la cual el legislador ha
querido dar un carácter de confidencialidad, tanto en beneficio del servidor
público o del contratista como de la misma administración".
CARGO CONTRA EL
ARTÍCULO 6 POR VULNERACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 1, 13 Y 122 DE LA CARTA
Texto de la norma
demandada
Artículo 6°.
En caso de que sobrevenga al acto de nombramiento o posesión alguna inhabilidad
o incompatibilidad, el servidor público deberá advertirlo inmediatamente a la
entidad a la cual preste el servicio.
Si dentro
de los tres (3) meses siguientes el servidor público no ha puesto fin a la
situación que dio origen a la inhabilidad o incompatibilidad, procederá su
retiro  inmediato, sin perjuicio de las sanciones a que por tal hecho haya
lugar.
(Se subraya la
parte demandada)
Formulación del
cargo
En su demanda, el
ciudadano LUIS ANTONIO VARGAS ALVAREZ  (Exp. N° D-995) plantea que el artículo
6° de la Ley 190 de 1995 regula de manera equivalente la situación de aquellos
servidores públicos que presentan inhabilidades o incompatibilidades para el
ejercicio de su cargo, y de aquellos en quienes no concurren este tipo de
prohibiciones. Con esto, no sólo se atenta contra el derecho a la igualdad - en
tanto debió otorgárseles un tratamiento diferenciado -, sino también, se burlan
las disposiciones sobre deberes y obligaciones de los servidores públicos y el
interés general (C.P., artículo 1°). En opinión del actor, la norma demandada
debió prever la suspensión automática de los actos administrativos de
nombramiento, como quiera que su actual redacción permitiría la presencia en la
Administración de personas incursas en el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, en especial cuando éstas provienen de sanciones
disciplinarias o penales.
Posición del
Procurador General de la Nación
En opinión del señor
Procurador, "no podría entenderse que la Administración pueda cumplir con
los fines que le competen constitucional y legalmente en beneficio de los
intereses generales hacia donde orienta la función que despliega, cuando el
texto normativo impugnado autoriza que frente a una causal que torna ineficaz
el acto de nominación respectivo, éste se prolongue en el tiempo por tres meses
más, hasta cuando el servidor público defina su situación causante de la
inhabilidad o incompatibilidad, para proceder a su retiro 'inmediato'".
Adicionalmente, la Administración está obligada a dejar sin efecto aquellos
actos administrativos contrarios al régimen prohibitivo contenido en las normas
constitucionales y legales.
En este orden de
ideas, la vista fiscal solicita que el aparte acusado del artículo 6° de la Ley
190 de 1995 sea declarado inexequible.
Posición del
Fiscal General de la Nación
Considera el Fiscal
General que la norma demandada es exequible. En efecto, "la ley ha
estatuido una causal más de retiro y fijado unas condiciones para evitarlo, lo
cual no implica que se esté negando el procedimiento o se desconozca el derecho
de defensa. No cabe duda alguna de que la administración debe establecer la
ocurrencia de la inhabilidad o la incompatibilidad, verificando la permanencia
del hecho causal transcurrido el plazo de los tres meses evento en el cual
procederá el retiro del servidor, mediante actuación administrativa que
obviamente no impide el derecho de defensa, en tanto esté sujeta al
procedimiento reseñado y resista los recursos del caso".
CARGO CONTRA EL
ARTÍCULO 17 (PARCIAL) DE LA LEY 190 DE 1995 POR VULNERACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 1,
2, 28, 29 Y 122 DE LA CARTA.
Texto de la norma
demandada
Artículo 17.
El Código Penal tendrá un artículo con el número 59A, del siguiente tenor:
Artículo 59A. Inhabilidad para el desempeño de funciones
públicas. Los servidores públicos a que se refiere el inciso 1° del artículo
123 de la Constitución Política, quedarán inhabilitados para el desempeño de
funciones públicas cuando sean condenados por delitos contra el patrimonio del
Estado, sin perjuicio del derecho de rehabilitación que contempla el Código de
Procedimiento Penal y en concordancia con el inciso final del artículo 28 de la
Constitución Política.
Formulación del
cargo
La ciudadana MARCELA
ADRIANA RODRIGUEZ GOMEZ (Exp. N° D-982) impugnó la frase "sin perjuicio
del derecho de rehabilitación que contempla el Código de Procedimiento
Penal", del inciso 2°, del artículo 17 de la Ley 190 de 1995, por
encontrarla violatoria del artículo 122 de la Constitución Nacional. Según la
demandante, el citado artículo de la Carta Política consagra una inhabilidad
perpetua para desempeñar la función pública. El derecho de rehabilitación
establecido en el artículo 17 de la Ley 190 de 1995 viola, por tanto, lo
establecido en la norma constitucional.
En su demanda, el
ciudadano ALIRIO URIBE MUÑOZ (Exp. N° D-988) plantea que el artículo 17 de la
Ley 190 de 1995 es íntegramente inconstitucional por cuanto vulnera los
artículos 1°, 2°, 28 y 29 de la Carta. En efecto, para el libelista el Estatuto
Fundamental es claro al establecer que en Colombia no existirán penas o medidas
de seguridad imprescriptibles, lo cual se viola al consagrar, en la disposición
acusada, una especie de "muerte civil" que no tiene por qué soportar
ni "el peor de los corruptos". De igual modo, la norma demandada
contraviene el derecho de los ciudadanos a acceder a la función pública.
Por su parte, el
ciudadano LUIS ANTONIO VARGAS ALVAREZ (Exp. N° D-995) considera que el artículo
17 de la Ley 190 de 1995 vulnera el artículo 122 de la Carta, al permitir que
un condenado por delitos contra la Administración Pública pueda regresar a la
misma una vez obtenga la rehabilitación de que trata el Código de Procedimiento
Penal. Para el libelista, el artículo 122 constitucional es claro al establecer
que quien sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará
inhabilitado para el desempeño de funciones públicas.
Posición del
Procurador General de la Nación
Considera el
representante del Ministerio Público que una lectura completa de la norma
demandada "permite advertir no sólo su inteligencia sino su valor constitucional".
En efecto, es necesario distinguir la inhabilidad consagrada por el artículo
122 de la Carta de la rehabilitación penal, ambas plasmadas en el artículo 17
de la Ley 190 de 1995. La primera no hace referencia a una sanción, sino a la
imposibilidad de acceder nuevamente a la Administración cuando se ha cometido
un delito contra el patrimonio público. Por su parte, la rehabilitación busca
restablecer el uso y goce de los derechos de que fuera privado el condenado por
la comisión de tales ilícitos. Una y otra responden a mandatos constitucionales
distintos. Mientras que la inhabilidad refleja lo normado por el artículo 122
de la Carta, la rehabilitación responde a su artículo 28, que proscribe las
penas y medidas de seguridad imprescriptibles.
En atención a lo
anterior, el Procurador General de la Nación solicita que el artículo 17 de la
Ley 190 de 1995 sea declarado exequible.
Posición del
Fiscal General de la Nación
En opinión del
Fiscal, el artículo 17 de la Ley 190 de 1995 "introduce una excepción no
prevista en la Constitución, como quiera que los artículos que le sirven de
fundamento el 123 y el 28 no evidencian posibilidad alguna de rehabilitación
para esa sanción de orden constitucional contemplada en el artículo 122 de la
Carta, el cual ordena que sin perjuicio de las demás sanciones de ley, el
servidor público sancionado por delitos contra el patrimonio del Estado quedará
inhabilitado para el desempeño de funciones públicas".
"La norma
constitucional es clara en el sentido de hacer imperar el interés general de la
moralidad de la administración pública, en desmedro del interés particular de
quien resulte sancionado de manera permanente frente al caso específico a que
se refiere el texto constitucional. Además debe entenderse que el artículo 122
de la Constitución, consagra una excepción al principio general tan específica
y restrictiva que no se refiere a todos los delitos contra la administración
pública, sino únicamente cuando se afecte el patrimonio del Estado (...). Es
por estas razones que la parte de la norma acusada relativa a la rehabilitación
es abiertamente incompatible con el inciso final del artículo 122 de la Carta
Política".
CARGO CONTRA EL
ARTÍCULO 33 DE LA LEY 190 DE 1995 POR PRESUNTA VULNERACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 1, 2,
13, 20, 23, 25, 29, 73, 74, 84, 95(7), 152 (A), 153, 157 Y 158 DE LA CARTA
Texto de la norma
demandada
Artículo 33.
Harán parte de la reserva las investigaciones preliminares, los pliegos y autos
de cargos que formulen la Procuraduría General de la Nación y demás órganos de
control dentro de los procesos disciplinarios y de responsabilidad fiscal, lo
mismo que los respectivos descargos; los fallos serán públicos.
Lo anterior se
entenderá sin perjuicio de que el investigado tenga acceso a la investigación,
desde los preliminares.
Parágrafo
Primero. La violación de la reserva será causal de mala conducta.
Parágrafo
segundo. Tampoco podrán publicarse extractos o resúmenes del contenido de la
investigación sometida a reserva, hasta que se produzca el fallo.
Parágrafo
tercero. En el evento de que se conozca la información reservada, la entidad
deberá verificar una investigación interna y explicarle a la opinión las
posibles razones del hecho.
Formulación del
cargo
El ciudadano SANTIAGO
SALAH ARGÜELLO (Exp. N° D-980) considera que la norma demandada viola los
artículos 20, 25, 73 y 95-7 de la Constitución. Si la censura se entiende
"en su acepción más elemental como la intervención del Estado para
calificar, restringir, o reprimir la información", se concluye que el
artículo 33 de la Ley 190 de 1995 viola la prohibición contenida en el artículo
20 constitucional. Por su parte, la independencia y libertad profesional del
periodista (C.P., artículo 73) resultan conculcadas cuando la norma acusada
restringe el periodismo investigativo y su función social en la lucha contra la
corrupción, en la medida en que no permite que la ciudadanía fiscalice y vigile
la utilización de los dineros públicos, objetivo que sólo puede lograrse si
ésta se mantiene informada a
través de los
periodistas. De igual forma, el artículo 33 demandado viola el derecho al
trabajo de los comunicadores, toda vez que la esencia del periodismo es
informar y comunicar a la opinión pública en forma libre, imparcial e independiente.
A juicio del demandante, el artículo 33 vulnera, también, el numeral 7°, del
artículo 95 de la Carta, al restringir el ejercicio de la función social de la
profesión periodística, que "coadyuva al orden social y la administración
de justicia". El libelista concluye su demanda afirmando que "no se
puede admitir que silenciar la prensa sea en instrumento para proteger posibles
abusos a los derechos de las personas, cuando de por medio está el interés
general que fundamenta el derecho del pueblo a tener una información oportuna y
veraz".
En opinión de la
ciudadana CLAUDIA MERCEDES PENAGOS CORREA (Exp. N° D-981), el control de la
opinión pública sobre las investigaciones disciplinarias y fiscales es
necesario para "afianzar la esperanza de que se haga verdadera
justicia". Si bien la publicación de este tipo de informaciones acerca de
estas investigaciones puede llegar a ser violatoria de ciertos derechos, debe
prevalecer el interés general (C.P., artículo 1°) que, en este caso, consiste
en que la opinión pública esté "pendiente de que las investigaciones sean
efectivas". El artículo demandado crea, también, una situación de
desigualdad (C.P., artículo 13) entre los honestos y los corruptos, toda vez
que éstos últimos, en vez de verse constreñidos a no continuar con sus
conductas, "encontrarán de ahora en adelante alivio, por la ausencia de
información de sus conductas". Por otra parte, el artículo 33 de la Ley
190 de 1995 conculca el artículo 20 de la Carta, en cuanto coarta el derecho de
los ciudadanos a recibir información veraz e imparcial. Opina la libelista que
"la administración pública y sus lamentables desaciertos, no será ya más
la noticia, lo cual, generará un efecto totalmente contrario a lo que pretende
el estatuto contra la corrupción. No hay nada más ominoso para un funcionario
público que no respeta las leyes, que el juicio de la opinión pública". De
igual forma, la demandante considera que la disposición demandada estableció
requisitos adicionales (C.P., artículo 84) al ejercicio del derecho de petición
consagrado en el artículo 23 de la Carta. Por último, considera que el artículo
33 de la Ley 190 de 1995 atenta contra el deber ciudadano de colaborar al buen
funcionamiento de la administración de justicia (C.P., artículo 95-7).
En su demanda, el
ciudadano EDUARDO PIZANO DE NARVAEZ (Exp. N° D-986) solicita se declare la
inexequibilidad del Parágrafo segundo del artículo 33 de la Ley 190 de 1995. En
primera instancia, la norma acusada viola la libertad de expresión, consagrada
en el artículo 20 de la Carta Política, al limitar la publicación de la
información atinente a investigaciones disciplinarias o de responsabilidad
fiscal. Con esto, el Legislador excedió su potestad de limitar el acceso de las
personas a los documentos públicos (C.P., artículo 74), que no puede llegar al
extremo de prohibir la publicación de información que bien pudo haber sido
conseguida a través de fuentes distintas a la consulta en la respectiva oficina
pública. La ley no puede presumir que la información obtenida por los
periodistas lo fue del expediente o la investigación pues, de hacerlo, estaría
censurando al respectivo medio de comunicación. Además, el Parágrafo demandado
es contradictorio con las normas subsiguientes de la Ley 190 de 1995,  que
autorizan a los periodistas y medios de comunicación a adelantar
investigaciones acerca de los actos de las autoridades públicas,
garantizándoles su protección y apoyo. Por otra parte, también resulta violado
el artículo 152 de la Constitución, en donde se establece como reserva de ley
estatutaria la regulación de los derechos fundamentales.
El ciudadano ALIRIO
URIBE MUÑOZ (Exp. N° D-988) considera que "la prensa hablada y escrita
constituye en una democracia el pilar sobre el que se asienta el mejor control
sobre el ejercicio del poder. Una opinión pública informada de manera franca y
oportuna puede aplaudir y apoyar los actos de Gobierno cuando este se conduce
dentro de los parámetros del bienestar general y el interés colectivo".
Con la reserva consagrada en el artículo 33 de la Ley 190 de 1995, se atenta
contra la participación y el pluralismo establecidos en el artículo 1° de la
Carta Fundamental. De igual forma, la norma acusada desconoce los fines del
Estado, uno de los cuales es el de facilitar la participación de la ciudadanía
en las decisiones que la afectan (C.P., artículo 2°). En opinión del
demandante, esta participación sólo puede ser efectiva si los administrados
cuentan con una información adecuada y completa (C.P., artículo 20). Con la
censura establecida en la norma demandada, la actividad periodística pierde su
razón de ser y, por lo tanto, resulta vulnerado el artículo 73 de la
Constitución. En concepto del libelista, los Estados democráticos se distinguen
de los autoritarios en que los primeros permiten la visibilidad del poder. Por
contra, "la característica de un Estado despótico y autoritario es la
reserva, el secreto, las decisiones tomadas en conciliábulos a espaldas de los
gobernados". De otra parte, "uno de los factores o estimulantes de la
corrupción administrativa es precisamente la invisibilidad del poder por ello
es un contrasentido que en un estatuto contra la corrupción se plantee una
censura general a la prensa en defensa del honor y la intimidad del presunto
infractor o corrupto, no se puede en una ley general dar prelación a estos
últimos derechos fundamentales sobre el derecho fundamental de información y
expresión". Para el demandante, la sociedad se autorregula y
"cuasiadministra justicia", al rechazar determinadas conductas que,
si bien no constituyen delitos, sí son reprochables, frente a las cuales la
comunidad impone sanciones que permiten la convivencia social. Con esto,
"se crea una cultura que permite el respeto por los demás y el cultivo de
muchos valores sin los cuales vivir en sociedad sería un imposible". Los
servidores públicos no están exentos de este control social que se manifiesta a
través de los medios de comunicación. Por último, el libelista considera que,
si en el proceso penal la etapa de juzgamiento es pública, con mayor razón debe
serlo la de las investigaciones disciplinarias y fiscales. En este orden de
ideas, la reserva es constit      ucionalmente viable hasta antes de proferirse
el pliego de cargos que, "extrapolando podríamos decir, que equivale a la
resolución de acusación o llamamiento a juicio", luego de lo cual no es
posible el secreto.
Para el ciudadano
GERMAN SUAREZ CASTILLO (Exp. N° D-992) el artículo 33 de la Ley 190 de 1995
contraviene el Estatuto Fundamental en sus artículos 20, 74 y 158. Sostiene que
el derecho a la información (C.P., artículo 20) tiene una doble función
(transmisión y recepción de información) basada en el principio de publicidad y
de participación, en tanto permite a ciudadanos y periodistas el ejercicio del
control sobre las actuaciones de las autoridades públicas. Para que este
derecho a la información sea efectivo, es necesario que la ciudadanía pueda
acceder a los documentos que reposan en los despachos públicos. En opinión del
demandante, la prohibición contenida en el artículo acusado es una "clara
y abierta forma de censura que se impone a la prensa". Por otra parte, en
la medida en que se trata de un recorte a la libertad de prensa y al derecho a
la información, éste debía haberse regulado a través de ley especial y no a través
de una ley ordinaria. El artículo 74 de la Carta resulta vulnerado en cuanto en
éste se consagra, como regla general, el acceso de los ciudadanos a los
documentos públicos y, como excepción, el carácter reservado de éstos.
Igualmente, "aquello que la Constitución autorizó tener con carácter
reservado es todo asunto que escape al interés general y el interés público,
que no pueda ser conocido por el ciudadano en el ejercicio de sus
derechos". La actuación de quien resultare investigado disciplinaria o fiscalmente
no es ajena al interés público y, por lo tanto, no puede estar sometida a
reserva. Esto se hace evidente con las disposiciones de la Ley 57 de 1985, que
regula el acceso a los documentos públicos, en donde se considera a la
Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República
como oficinas públicas, para efectos del ejercicio del derecho ciudadano allí
regulado. Por último, el artículo 158 de la Carta Política resulta vulnerado
por la disposición acusada, como quiera que ésta no se refiere a la materia
general de que trata la Ley 190 de 1995, cuyo objetivo principal es la adopción
de medidas tendientes a la erradicación de la corrupción administrativa, y a la
preservación de la moralidad en la Administración Pública.
El ciudadano MANUEL
MANOTAS MANOTAS (Exp. N° D-994) considera que el artículo 33 de la Ley 190 de
1995 "viola flagrantemente el derecho a la información consagrado en el
artículo 20 de la Constitución". Considera que la protección al derecho a la
honra no puede "llevarse a límites extremos que permitan ocultar la
comisión de delitos y actos de indisciplina", "lo contrario sería
permitir que los funcionarios públicos estuvieran tutelados bajo un plastrón o
cota de malla para cometer toda clase de infamias". En conclusión, el
derecho a la información es un freno a las prácticas de funcionarios corruptos
que "sentirían el temor de verse expuestos a la vergüenza pública".
Posición del
Procurador General de la Nación
La vista fiscal
parte de una premisa general según la cual "es indiscutible que la
atención de las necesidades de legitimidad y transparencia del poder ha
demandado la prevalencia del principio de publicidad sobre el de reserva".
La dialéctica entre estos dos principios se ha resuelto mediante una hipótesis
en la cual la publicidad es la regla general y la reserva la excepción que,
como tal, debe ser interpretada de manera restrictiva. Esta fórmula quedó
expresamente contemplada en el artículo 74 de la Constitución Política y en las
previsiones del artículo 12 de la Ley 57 de 1985.
En opinión del
Procurador, sería suficiente con establecer que el artículo 33 de la Ley 190 de
1995 es, por una parte, una excepción legal al principio general de la
publicidad de los documentos públicos y que, por otra parte, no establece una
reserva incondicional - toda vez que permite espacios (a partir del fallo de
primera instancia) donde la investigación disciplinaria o fiscal se hace
pública -, para sustentar que se ajusta a los mandatos de la Carta Política. En
este orden de ideas, la discusión debe orientarse a demostrar si los límites
impuestos por el Legislador a la publicidad de las investigaciones
disciplinarias y fiscales son razonables y proporcionados. Con el propósito de
realizar esta indagación, la vista fiscal sostiene que la "actuación
administrativa disciplinaria y la judicial-penal responden a un proceso, (...)
y en él lo actos en que se manifiestan las decisiones de la autoridad
administrativa de control o judicial (...) conllevan el nivel de certeza que
los avala en la búsqueda de la verdad y de la definición de responsabilidad
(culpabilidad o inocencia), en una dialéctica que frente al implicado, en el
agotamiento y perfeccionamiento de etapas, responde al debilitamiento de la
presunción de inocencia que lo acompaña, de manera tal que identificada la
relación en cuestión en una lógica de acusación y exculpación, a mayor
perfeccionamiento del proceso debe corresponder un mayor grado de publicidad de
éste".
Antes de resolver
los interrogantes planteados, el representante del Ministerio Público considera
necesario establecer si el trámite legislativo ordinario dado a la Ley 190 de
1995, y en especial a su artículo 33, era el adecuado para regular la materia
de que trata esta norma. Si bien el Procurador insiste en el carácter
restrictivo que debe otorgarse a las materias susceptibles de ser reguladas
mediante ley estatutaria, considera que el Parágrafo segundo de la norma
acusada regula el contenido mínimo del derecho a la información (prohibición de
publicar extractos o resúmenes del contenido de una investigación sometida a
reserva, hasta tanto no se produzca el fallo) y, por lo tanto, es objeto de ley
estatutaria. Por este motivo, se torna inconstitucional al contravenir el
artículo 152-a de la Carta.
Con miras a
establecer si la norma acusada es razonable y proporcionada, el Procurador
presenta dos posiciones acerca de sus alcances y fundamento. Según la primera
postura, la reserva consagrada en el artículo 33 de la Ley 190 de 1995 sólo es
aplicable a las conductas tipificadas en esa Ley, "de manera tal que la
publicidad para las restantes actuaciones se mantendría incólume". La otra
posición considera que las previsiones del artículo 19 de la Ley 57 de 1985
-tácitamente derogado por la norma acusada - eran más razonables que las del
artículo 33 de la Ley 190 de 1995, como quiera que garantizaba que las
investigaciones de carácter administrativo no estaban sometidas a reserva, lo
cual era aplicable a todas las instancias de los procesos disciplinarios. La
mencionada norma sólo establecía una excepción consistente en que si un
documento era reservado, el secreto sólo era aplicable a dicho documento.
En opinión del
representante del Ministerio Público sólo la segunda hipótesis es compatible
con la garantía de un adecuado equilibrio entre la publicidad y la reserva. Por
estos motivos, "en el escenario que la Constitución autoriza al Legislador
para regular las excepciones al principio de publicidad no se compadecen las
prescripciones del artículo 33 con el tratamiento que determina el Estatuto
Anticorrupción para el sigilo judicial penal, en la medida en que dispuesta la
publicidad sólo a partir del fallo disciplinario, - a pesar de estar referida a
quienes como servidores públicos están sometidos a una especial transparencia
comportamental frente a la sociedad - se vería más drástica esta reserva frente
a los mandatos del artículo 78, ibídem, que autorizan informar sobre la
existencia de un proceso penal, el delito por el cual se investiga a las
personas legalmente vinculadas al proceso, la entidad a la cual pertenecen las
personas, si fuere el caso y su nombre, una vez se ha adoptado en la fase de
investigación penal, la decisión de vincular a la persona a la misma, por una
medida de aseguramiento, -prescripción esta última, que ciertamente se adecua a
los mandatos del artículo 228 constitucional -, como antesala de la publicidad
que corresponde a la etapa del juicio penal".
En opinión del
representante del Ministerio Público, la publicidad de las distintas
actuaciones dentro de los procesos disciplinarios y fiscales depende del grado
de certeza que acompaña a la respectiva decisión, "la que al nivel del
curso de la investigación disciplinaria se configura en un primer momento con
la formulación misma de los cargos. El equilibrio entre publicidad y reserva
demanda en esta oportunidad el acompañamiento de los respectivos descargos
presentados por el implicado, con los que se configura además el escenario de
construcción controversial de la verdad, en el itinerario
procesal-administrativo de la actuación disciplinaria".
Según la vista
fiscal, el artículo 33 de la Ley 190 de 1995 constituye una "reacción
legislativa pendular frente a los abusos cometidos en materia informativa por
el manejo espectacular y poco serio que se ha dado a la noticia disciplinaria y
en particular sobre los investigados no sancionados aún
disciplinariamente".
Concluye el señor
Procurador que "la filosofía del control democrático, inicialmente
reseñada, en virtud de la cual los ciudadanos pueden y deben ejercerlo sobre la
actuación de las autoridades públicas, confirma que la publicidad de las
actuaciones cumple una doble finalidad: por un lado, conocer y vigilar las
actuaciones de aquellos funcionarios que, por tener el carácter de servidores
públicos, están en la obligación de rendirle cuentas a la comunidad en cuyo
nombre e interés actúan y, por el otro, conocer y fiscalizar también las
actuaciones, procedimientos y decisiones de los organismos de control para
evitar omisiones o excesos en el cumplimiento de sus funciones, como quiera que
estos órganos también están integrados por funcionarios públicos y pertenecen a
la estructura del Estado que describe el artículo 113 superior".
En este orden de
ideas, el Procurador considera que en las investigaciones disciplinarias toda
la actuación debe regirse según el principio de publicidad, tal como lo
disponía el artículo 19 de la Ley 57 de 1985. Por este motivo, solicita la
declaratoria de inexequibilidad del artículo 33 de la Ley 190 de 1995.
Posición del
Fiscal General de la Nación
El Fiscal General de
la Nación considera que "el establecimiento de reservas legales a las
investigaciones disciplinarias y de responsabilidad fiscal, son mandatos
válidos que el legislador puede dictar o introducir a manera de limitaciones al
ejercicio del derecho a la información y a los principios generales de
publicidad, sin que por ello se violente el carácter fundamental de éstos, o de
otros derechos concomitantes o conexos".
"Significa lo
anterior, que mientras el legislador mantenga incólumes los límites básicos de
los preceptos fundamentales, respetando el núcleo esencial de los derechos,
bien puede válidamente proteger otros de menor rango, pero indispensables para
el normal, serio y eficaz servicio público, u otros igualmente objetos de
protección, como la garantía al derecho a la honra de las personas,
(...)".
"En cambio el
Parágrafo 2° de la referida disposición resulta contrario a la cabal aplicación
del derecho a la información, estableciendo, sin el carácter estatutario
debido, una prohibición a las publicaciones que en ejercicio de aquel pueden
efectuarse, claro está, de la reserva que la ley ha dispuesto y que vincula a
las autoridades públicas y a los sujetos procesales intervinientes".
CARGO CONTRA EL
ARTÍCULO 36 DE LA LEY 190 DE 1995 POR PRESUNTA VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 268 (5)
DE LA CARTA
Texto de la norma
demandada
Artículo 36.
En todo proceso por delito contra la administración pública, será obligatoria
la constitución de parte civil a cargo de la persona jurídica de derecho
público perjudicada.
De la apertura
de instrucción deberá siempre comunicarse en los términos de ley al
representante legal de la entidad de que se trate.
El
incumplimiento de estas obligaciones es causal de mala conducta para el
funcionario correspondiente.
Formulación del
cargo
En su demanda, la
ciudadana MARCELA ADRIANA RODRIGUEZ GOMEZ (Exp. N° D-982) sostiene que el
artículo 36 de la Ley 190 de 1995 es contrario al artículo 268, numeral 5°, de
la Constitución en cuanto faculta a la Rama Ejecutiva para buscar el
resarcimiento de los perjuicios por la comisión de delitos contra la
Administración Pública, cuando esta función pertenece exclusivamente a la
Contraloría General de la República, tal como lo consagraba el artículo 87 de
la Ley 42 de 1993 (sic).
Posición del
Procurador General de la Nación
Según el
representante del Ministerio Público, el cargo formulado contra el artículo 36
de la Ley 190 de 1995 se basa en una interpretación equivocada del artículo
268-5 de la Constitución.
En opinión del
Procurador, "precisamente la disposición legal acusada se refiere a la
persona jurídica de derecho público perjudicada, como la llamada a constituirse
en parte civil de manera obligatoria, porque nadie más que ella está habilitada
por un interés jurídico inmediato para obtener el resarcimiento de los
perjuicios ocasionados por el ilícito contra la administración pública.
Naturalmente que el escenario del control fiscal, pero primordialmente de la
gestión fiscal, es bien diferente de aquel que en el proceso penal busca hacer
efectivo el deber indemnizatorio de quien ha cometido un delito que ha inferido
daño a otro, en este caso, a la administración pública".
Por estas razones,
solicita a la Corte declare la constitucionalidad del artículo 36 de la Ley 190
de 1995.
Posición del
Fiscal General de la Nación
En opinión del señor
Fiscal, la demandante confunde la figura de la parte civil, como mecanismo
dirigido a la búsqueda del resarcimiento de los perjuicios causados por el
delito, y el ejercicio de la jurisdicción coactiva por responsabilidad fiscal.
Respecto de los delitos contra el patrimonio de la administración pública, el
sujeto pasivo es la entidad pública cuyo patrimonio ha sido vulnerado o puesto
en peligro, razón por la cual a ésta corresponde promover la acción civil
tendiente a la reparación de los perjuicios causados que, por falta de mandato
legal, no se venía ejercitando.
Por otra parte, el
Fiscal señala que la norma acusada presenta "una incongruencia de orden
práctico, frente a la cual la H. Corte Constitucional señalará los límites para
su correcta aplicación. Esta es, que en tratándose de delitos contra la
administración pública en que sea perjudicada la Fiscalía General, la Entidad
adquirirá la doble condición de juez y parte, al ostentar el monopolio de la
acción penal durante la investigación y a su turno contar con la obligación de
promover la acción civil, so pena de incurrir en causal de mala conducta".
CARGO CONTRA EL
ARTÍCULO 78 DE LA LEY 1990 DE 1995
Texto de las
normas demandadas
Artículo 78.
En las investigaciones penales la reserva de la instrucción no impedirá a los
funcionarios competentes proporcionar a los medios de comunicación información
sobre los siguientes aspectos:
Existencia de
un proceso penal, el delito por el cual se investiga a las personas legalmente
vinculadas al proceso, la entidad a la cual pertenecen las personas si fuere el
caso y su nombre, siempre y cuando se haya dictado medida de aseguramiento,
sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 372 del Código de Procedimiento
Penal.
Si la
medida de aseguramiento no se ha hecho efectiva, el funcionario podrá no hacer
pública la información.
(Se subraya la
parte demandada)
Formulación del
cargo
La ciudadana CLAUDIA
MERCEDES PENAGOS CORREA (Exp. N° D-981) considera que la parte subrayada del
artículo 78 de la Ley 190 de 1995 contraviene la Carta Constitucional por las
mismas razones que sostuvo al acusar el artículo 33 de la Ley 190. Precisa, sin
embargo, que con la salvedad atinente a que la medida de aseguramiento debe
haberse hecho efectiva, se promueve la impunidad al incentivar a quienes se
vean afectados por este tipo de medidas, "a esconderse, para esconder su crimen".
Las razones que
sostuvo la demandante para pedir la inexequibilidad del artículo 33,
extensivas, según su criterio, al artículo 78, son, en suma, las siguientes:
Si bien la
publicación de este tipo de informaciones puede llegar a ser violatoria de
ciertos derechos, debe prevalecer el interés general (C.P., artículo 1°) que,
en este caso, consiste en que la opinión pública esté "pendiente de que
las investigaciones sean efectivas". El artículo demandado crea, también,
una situación de desigualdad (C.P., artículo 13) entre los honestos y los
corruptos, toda vez que éstos últimos, en vez de verse constreñidos a no
continuar con sus conductas, "encontrarán de ahora en adelante alivio, por
la ausencia de información de sus conductas". Por otra parte, la norma
demandada conculca el artículo 20 de la Carta, en cuanto coarta el derecho de
los ciudadanos a recibir información veraz e imparcial. De igual forma, la
demandante considera que la disposición demandada estableció requisitos
adicionales (C.P., artículo 84) al ejercicio del derecho de petición consagrado
en el artículo 23 de la Carta. Por último, considera que atenta contra el deber
ciudadano de colaborar al buen funcionamiento de la administración de justicia
(C.P., artículo 95-7).
Posición del
Procurador General de la Nación
A diferencia de lo
sostenido para solicitar la inexequibilidad del artículo 33 de la Ley 190 de
1995, el Procurador General de la Nación considera que el aparte demandado del
artículo 78 de la misma Ley es constitucional, toda vez que "no puede
olvidarse que los supuestos fácticos y jurídicos de las actuaciones
disciplinarias difieren de los que informan las penales - así tengan puntos de
contacto, en particular en el ámbito de un Estatuto Anticorrupción -, sin perjuicio
de que unas y otras estén sujetas constitucionalmente al principio del debido
proceso (art. 29). Por ello en materia de publicidad de tales actuaciones,
deben ser distintas las regulaciones que se aplican, (...)".
A continuación, la
vista fiscal señala que, "en las previsiones procesales penales por su
parte, opera la reserva frente a terceros en la etapa investigativa, salvo la
publicidad de las referencias a la investigación en la oportunidad y términos
que establece el artículo 78 en lo impugnado. Así en el grado de certeza que
apareja la medida de aseguramiento en la etapa de investigación y definida la
relación judicial Estado-acusador e investigado, se consideran como
proporcionadas y razonables las previsiones del artículo 78 acusadas".
En este orden de
ideas, el señor Procurador solicita que el artículo 78 de la Ley 190 de 1995
sea declarado exequible en la parte acusada.
Posición del
Fiscal General de la Nación
Sobre la
constitucionalidad del artículo 78 de la Ley 190 de 1995, el Fiscal General
considera que la "norma acusada lejos de limitar el derecho a la
información y petición determina su alcance y contenido, definiendo en su
mandato qué información se puede no suministrar. En tal sentido, aclara y
complementa la denominada reserva sumarial, acogida en el Código de
Procedimiento Penal. Sin embargo, y pese a que en dicho sentido la norma se
ajusta a la Carta Política, si se atiende el mandato constitucional sobre
unidad de materia legislativa, vemos que el Estatuto Anticorrupción se refiere
a la administración pública y en su artículo 78, contiene una clara disposición
de procedimiento penal, materia de códigos, razón por la cual, la norma
cuestionada resultaría contraria al artículo 158 de la Constitución
Política".
CARGO CONTRA EL
ARTÍCULO 82 DE LA LEY 190 DE 1995
Texto de la norma
demandada
Artículo 82. Control de legalidad de las medidas de
aseguramiento y de decisiones relativas a la propiedad, tenencia o custodia de
bienes. Las medidas de aseguramiento proferidas por la Fiscalía General de
la Nación o por sus agentes, una vez que se encuentren ejecutoriadas, podrán
ser revisadas en su legalidad por el correspondiente juez de conocimiento,
previa petición motivada del interesado, de su defensor o del Ministerio
Público. La presentación de la solicitud y su trámite, no suspenden el
cumplimiento de la providencia ni el curso de la actuación procesal.
Las decisiones
que se tomen por la Fiscalía General de la Nación o por cualquier autoridad
competente y que afecten la propiedad, posesión, tenencia o custodia de bienes
muebles o inmuebles, podrán ser revisadas en su legalidad por el
correspondiente juez del conocimiento, a solicitud de parte, de terceros
afectados o del Ministerio Público. Esta solicitud de revisión no suspende la
diligencia ni el curso de la actuación procesal. Se exceptúan de la anterior
disposición aquellos bienes que se encuentren fuera del comercio o que por su
naturaleza deban ser destruidos.
Para que
proceda el control de legalidad sobre las decisiones que se tomen mediante
providencia por parte de la Fiscalía General de la Nación o de cualquier otra
autoridad competente, a que se refiere este inciso, será requisito que ella se
encuentre ejecutoriada. Si se trata de una actuación que no se origina en una
providencia, el control de legalidad podrá ejercerse de inmediato.
Formulada la
petición ante el Fiscal, éste remitirá copia del expediente al juez de
conocimiento, previo el correspondiente sorteo. Si el juez encontrare infundada
la solicitud la desechará de plano. En caso contrario, la admitirá y correrá
traslado común a los demás sujetos procesales por el término de cinco (5) días.
Vencido el término anterior, el juez decidirá dentro de los cinco (5) días
siguientes. Las decisiones que tome el juez en desarrollo del presente
artículo, no admiten ningún recurso.
Formulación del
cargo
En su demanda, la
ciudadana CLAUDIA MERCEDES PENAGOS CORREA (Exp. N° D-981) considera que el
artículo 82 de la Ley 190 de 1995 es violatorio de los artículos 13, 29, 31,
228, 249, 250 y 251 de la Carta Política, en la medida en que crea una tercera
instancia, establece una desigualdad frente a los demás tipos de procesos y
afecta la independencia de la Fiscalía General de la Nación.  En efecto, la
norma acusada torna cuestionables las decisiones de la Fiscalía por parte de
los jueces de conocimiento, quienes "hablando vulgarmente, pueden 'meter
la mano' en la etapa instructiva, lo cual generará más de un problema".
Posición del
Fiscal General de la Nación
El Fiscal General de
la Nación trae a colación la sentencia C-395 de 1994 mediante la cual la Corte
Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 45 de la Ley 81 de 1993,
que introdujo el artículo 414A al Código de Procedimiento Penal, norma de contenido
similar a la cuestionada en el presente proceso.
Sin embargo,
"Conviene observar que la norma acusada, es un claro desarrollo normativo
de orden procedimental penal, materia diferente de aquella de que se ocupa la
Ley 190 de 1995. Esta es norma aplicable a la generalidad de la administración
pública y no referida a la administración de justicia, menos a temas de
procedimiento penal. En consecuencia, la disposición podría resultar contraria
a la unidad de materia legislativa que exige el artículo 158 de la Constitución
Política".
Posición del
Procurador General de la Nación
El representante del
Ministerio Público disiente de la opinión expresada por el señor Fiscal General
de la Nación en cuanto a que la norma acusada es materia ajena a la temática
del Estatuto Anticorrupción y, por lo tanto, infringe el artículo 158 de la
Carta.
El Procurador
recuerda que la Corte Constitucional ya se ocupó de la constitucionalidad de
una norma similar cuando declaró ajustado a la Constitución el artículo 414A del
Código de Procedimiento Penal, que consagraba, también, el control de legalidad
de las medidas de aseguramiento. En esa oportunidad (sentencia C-395 de 1994),
la Corte sostuvo argumentos que son aplicables al examen del artículo 82 de la
Ley 190 de 1995. En efecto, con las previsiones de la normativa impugnada se
pretende la protección "de los derechos fundamentales sustanciales y
procesales previstos por la norma superior" y, especialmente, se busca la
posibilidad de "subsanar posibles fallas y desaciertos, garantizando una
etapa de juzgamiento depurada de vicios, y, por contera, al propósito
inabdicable de proteger celosamente los derechos del procesado".
Por estos motivos,
solicita a la Corte declarar la exequibilidad del artículo 82 de la Ley 190 de
1995.
III. FUNDAMENTOS
Competencia
En los términos del
artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda.
El valor
probatorio de la información contenida en el Sistema Único de Información de
Personal
1. La disposición
acusada del artículo 3 de la ley 190 de 1995, prohibe que la información que se
almacena en el Sistema Unico de Información de personal, se utilice como prueba
en procesos judiciales o administrativos de carácter laboral. Adicionalmente,
establece que de la información registrada sólo se comunicará la identificación
del funcionario y las causales de su desvinculación del servicio o de la
terminación anormal de sus contratos. Como puede inferirse de su texto, la
primera parte se limita a consagrar una prohibición; la segunda, prescribe un
uso restringido de los datos guardados.
El Procurador
General de la Nación, impugna la prohibición, la que juzga inconstitucional,
pues viola, en su concepto, el debido proceso, si se repara en el hecho de que
la información relativa a la causa del retiro o de la terminación del contrato,
puede tener el carácter de medio probatorio idóneo. Por su parte, el Fiscal
General de la Nación, respecto de la utilización restringida de la información,
la encuentra ajustada a la Constitución, toda vez que la ley puede, según su
criterio, en beneficio de la administración y de la intimidad y buen nombre del
servidor público, imponer una reserva.
2. El Estado puede
legítimamente organizar sistemas de información que le permitan mejorar sus
funciones de reclutamiento de personal y contratación pública. De otra parte,
el uso restringido, asegura que aspectos de la hoja de vida de quien es o ha
sido funcionario o contratista del Estado, cuyo conocimiento indiscriminado
puede vulnerar su intimidad y buen nombre, circulen sin su autorización. Las
hojas de vida, tienen un componente personal elevado, de suerte que así reposen
en archivos públicos, sin la expresa autorización del datahabiente, no se
convierten en documentos públicos destinados a la publicidad y a la circulación
general. En todo caso, la persona a que se refiere el sistema examinado, en los
términos del artículo 15 de la C.P., tiene derecho a conocer, actualizar y
rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ella y que reposen en
dicho archivo.
3. La hoja de vida y
la información relativa a la causa del retiro, de conformidad con la norma
legal, no puede utilizarse como prueba en los procesos judiciales o
administrativos de carácter laboral. La razón de ser de la prohibición, estriba
en impedir que dichos datos - que reposan en el sistema único de información de
personal y que permiten al Estado optimizar sus funciones de selección de
personal y contratación -, puedan eventualmente ser utilizados como prueba
contra el Estado y, de este modo, servir de fundamento a condenas judiciales.
Se pregunta la Corte si la prohibición legal, que responde a la indicada
finalidad, se aviene a la Constitución.
No cabe duda de que
el régimen probatorio (práctica, valoración y apreciación de las pruebas,
medios probatorios, requisitos sustanciales y procesales aplicables a la
aportación de las pruebas etc.), en general, se libra a la voluntad del
Legislador. No obstante, el sistema que se establezca no puede desconocer la
garantía del debido proceso y el respeto y protección de los restantes bienes y
derechos constitucionales.
4. Una pretensión
pública subjetiva que integra el derecho al debido proceso es la de presentar
pruebas y controvertir las que se alleguen en contra (C.P. art., 29). A este
respecto, las limitaciones legales relativas a la conducencia o admisibilidad
de un medio específico de prueba, sólo resultan admisibles si persiguen un fin
constitucional y las restricciones que entrañan son razonables y proporcionadas
en relación con el mismo y las consecuencias que de éste se derivan.
5. La finalidad de
la ley -neutralizar un medio probatorio con el fin de precaver eventuales
condenas judiciales en los procesos laborales-, viola la Constitución. La
finalidad del Estado es la de proteger y garantizar los derechos de las
personas (C.P. art. 2) y ello no se logra ocultando la verdad que puede
judicialmente establecerse mediante el acceso a sus archivos. El Estado y sus
agentes, deben velar y defender los bienes e intereses del Estado. Para ello,
sin embargo, no es necesario obstaculizar la correcta administración de
justicia - que, por el contrario, debe ser secundada en su tarea -, privándola
por ministerio de la ley de elementos probatorios que pueden ser útiles y
relevantes a la hora de aplicar el derecho. No se alcanza a comprender cómo el
sistema de información adquiere valor para sustentar el juicio del Estado con
ocasión de la selección de personal y celebración de contratos y, por el
contrario, éste se desvanece cuando los mismos datos se destinan a un proceso
judicial en el que el primero es parte.
En este orden de
ideas, descartada la constitucionalidad de la finalidad perseguida, la
disposición legal pierde todo asidero constitucional y, por consiguiente, debe
ser excluida del ordenamiento jurídico con el objeto de no afectar
arbitrariamente el derecho y la garantía al debido proceso (C.P. art. 29).
Efecto de las
incompatibilidades o inhabilidades sobrevinientes
6. El artículo 6 de
la Ley 190 de 1995, tras ordenar al servidor público informar de inmediato
sobre la ocurrencia de inhabilidades o incompatibilidades sobrevenidas con
posterioridad al acto de nombramiento o posesión, prescribe que “si dentro de
los tres meses siguientes el servidor público no ha puesto fin a la situación
que dió origen a la inhabilidad, procederá su retiro inmediato, sin perjuicio
de las sanciones a que por tal hecho haya lugar”.
Según el demandante,
la Ley concede un tratamiento semejante a dos grupos de personas que en aras
del principio de igualdad ha debido diferenciar: funcionarios en quienes no
concurren causales de inhabilidad e incompatibilidad y, de otro lado,
funcionarios en quienes éstas se configuran. El Procurador solicita la inexequibilidad
de la norma, ya que los fines constitucionales de la función pública,
garantizados con el régimen de incompatibilidades e inhabilidades, se dejan de
observar como consecuencia de la prolongación por un término de tres meses de
las situaciones irregulares. El Fiscal General de la Nación, por su parte,
defiende la exequibilidad de la disposición, toda vez que en el indicado
término la administración puede establecer la verificación de la respectiva
causal o el funcionario afectado ponerle fin.
Se pregunta la Corte
si los principios de servicio a los intereses generales, igualdad, moralidad,
eficacia e imparcialidad (C.P. art. 209), los cuales garantiza un determinado
régimen legal de inhabilidades e incompatibilidades, se desconocen si la ley, en
lugar de optar por autorizar el retiro inmediato de un funcionario público
incurso en una causal de inhabilidad o incompatibilidad sobrevinientes, otorga
a éste un plazo de tres meses para poner fin a la situación que les ha dado
origen.
7. Dos precisiones
deben hacerse antes de ahondar en el análisis. La primera, no cabe plantear una
relación de igualdad y, por ende, una vulneración al mismo, si se toman como
términos de comparación las personas que no han podido acceder a la
administración en razón de una específica inhabilidad que las cobija de un lado
y, de otro, las personas nombradas o posesionadas que con posterioridad
resultan afectadas por una inhabilidad o incompatibilidad. Se trata de
situaciones diferentes y, por consiguiente, su tratamiento legal puede no ser
análogo. La segunda, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, por
tutelar los principios en los que se inspira la función administrativa, no
solamente es un requisito ex ante, sino también ex post. Con otras palabras,
definido el ingreso de una persona a la administración, sigue sujeta al
indicado régimen.
8. La Corte
considera que es importante efectuar una distinción. Si la inhabilidad o
incompatibilidad sobrevinientes, se originan en causas imputables al dolo o
culpa del nombrado o al funcionario, no cabe duda de que la norma examinada es
inconstitucional. Los principios en los que se basa la función pública,
quedarían sacrificados si no se optara, en este caso, por el retiro inmediato
del funcionario o la negativa a posesionarlo.
Si por el contrario,
en la inhabilidad o incompatibilidad sobrevinientes, no se ha incurrido por el
dolo o culpa del nombrado o al funcionario, y siempre que éstos en sus
actuaciones se ciñan a la ley y eviten los conflictos de interés, puede
considerarse razonable que se disponga de un término de tres meses para poner
fin a la situación. De esta manera se preserva el derecho al trabajo, su
estabilidad, y el acceso al servicio público, sin que por este hecho se coloque
a la administración en trance de ver subvertidos sus principios medulares.
En consecuencia, la
Corte declarará la exequibilidad del precepto acusado, pero bajo el entendido
de que la norma se refiere únicamente al nombrado o al funcionario que no haya
dado lugar por su dolo o culpa a la causal de inhabilidad o incompatibilidad
sobrevinientes.
La extensión del
derecho de rehabilitación a la inhabilidad para el desempeño de funciones
públicas de que trata el artículo 122 de la C.P.
9. La parte
demandada del artículo 17 extiende el derecho de rehabilitación legal a la
inhabilidad para el desempeño de funciones públicas, predicable, en los
términos del artículo 122 de la C.P, de los servidores públicos que sean
condenados por delitos contra el patrimonio del Estado.
La tesis que aboga
por la inexequibilidad, se sustenta en la prohibición de elegibilidad que
consagra el artículo 122 de la C.P. Por su parte, la posición contraria,
plantea la diferencia existente entre el concepto de inhabilidad (imposibilidad
de acceder a la administración) y el de rehabilitación legal del condenado
(restablecimiento del uso y goce de los derechos de los que el condenado
hubiere sido privado de manera principal o accesoria).
10. La naturaleza
constitucional de la inhabilidad, sólo permite que la ley entre a determinar su
duración, si la misma Constitución ofrece sustento a esta posibilidad. Por esta
razón, la diferencia entre las nociones de inhabilidad y rehabilitación legal,
en modo alguno contribuye a esclarecer el asunto debatido. En realidad, la
rehabilitación se define por una determinada ley que, al establecer un término
preciso a la inhabilidad constitucional, habrá de requerir justificación
autónoma en la Constitución.
11. La Constitución
señala que “en ningún caso podrá haber detención, prisión ni arresto por
deudas, ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles” (C.P. art. 28). De la
interpretación sistemática de este precepto y de las disposiciones de los
artículos 122 y 179-1 y 9 de la Carta, puede concluirse que la prohibición de
la imprescriptibilidad de las penas, no cobija a las inhabilidades que el mismo
Constituyente ha instituido, así éstas tengan carácter sancionatorio.
12. El Constituyente
puede erigir en causal de ineligibilidad permanente para ocupar ciertos cargos
públicos, hechos y circunstancias muy diversas, inclusive ajenos a la voluntad
de las personas, como acontece con la doble nacionalidad y el parentesco en
algunos casos. No se ve porqué no pueda el Constituyente asociar el presupuesto
constitutivo de una causal de inhabilidad, a la expedición de una sentencia
condenatoria por la comisión de un delito contra el patrimonio público. La
defraudación previa al erario público, es un precedente que puede legítimamente
ser tomado en consideración por la Constitución, para impedir que en lo
sucesivo la persona que por ese motivo fue condenada penalmente asuma de nuevo
el manejo de la cosa pública. El propósito moralizador que alienta la
Constitución no se ha detenido ante las causales de ineligibilidad que por
causas idénticas se aplican a los condenados que aspiran a ser Congresistas. Si
en este evento, en atención a un criterio de proporcionalidad de la pena, se
autorizara a la ley para imponer un término máximo de duración de la
inhabilidad contemplada en el artículo 122 de la C.P., no sería posible dejar
de hacerlo respecto de las restantes inhabilidades plasmadas directamente en la
Constitución. En esta hipótesis, que la Corte no comparte, la ley estaría
modificando el diseño moral mínimo dispuesto por el Constituyente.
Reserva y
publicidad de la investigación disciplinaria
13. El artículo 33
de la Ley 190 de 1995, puso término al sistema de plena publicidad sobre las
investigaciones administrativas y disciplinarias - predicable de sus distintas
fases e incidencias, tales como las relativas a la apertura y cierre de la
investigación, cargos, descargos, sanciones y recursos -, consagrado en el
artículo 19 de la Ley 57 de 1985. En el nuevo régimen, dentro de los procesos
disciplinarios y de responsabilidad fiscal, salvo los fallos, que serán
públicos, las restantes actuaciones - investigaciones preliminares, pliegos y
autos de cargos y los respectivos descargos - quedan sujetas a reserva.
Con el objeto de
preservar el sigilo impuesto por la ley, se constituye la violación de la
reserva en causal de mala conducta; se prohibe la publicación de extractos o
resúmenes del contenido de la investigación, hasta que se produzca el fallo y,
finalmente, si llegare a desvelarse ilícitamente, se ordena a la entidad
investigar su causa y explicar a la opinión las posibles razones del hecho.
En síntesis, los
demandantes consideran que los datos y hechos cuyo conocimiento ciudadano
reviste interés general no pueden ampararse en la reserva y, por esta vía,
quedar sustraídos del libre escrutinio público. La conducta de los órganos de
control, lo mismo que la de los funcionarios investigados, tienen una relación
notoria y directa con el ejercicio de la función pública y de las
responsabilidades a ésta inherentes. Los intereses comunitarios están
comprometidos desde la iniciación de una investigación y hasta su fenecimiento.
La publicidad restringida al fallo, advierten, suprime un espacio necesario de
conocimiento, información, expresión, reflexión y debate públicos que no puede
eliminarse sin violar los artículos 1, 2, 13, 20, 23, 25, 29, 73, 74, 84, 95-7,
152, 153, 157 y 158 de la Constitución Política.
A su turno, los
defensores de la exequibilidad, aducen en apoyo de su posición, la libertad del
Legislador para establecer un régimen de reserva, como cautela indispensable
para asegurar la eficacia de las investigaciones en curso y la presunción de
inocencia de las personas investigadas. De ahí que sólo a partir del fallo, el
Legislador haya decidido autorizar la divulgación de la investigación
realizada. El conocimiento público previo de los hechos y personas
investigadas, puede comprometer el éxito de las averiguaciones y, de otra
parte, anticipar injustificadamente la culpabilidad de estas últimas que,
luego, bien pueden resultar absueltas, pero difícilmente podrán deshacerse de
la etiqueta social derivada de la publicidad más o menos intensa que haya
rodeado el trámite de las investigaciones.
La Corte debe
determinar si el Legislador, tratándose de los procesos disciplinarios y de responsabilidad
fiscal, tiene libertad para consagrar un régimen de reserva que se levante sólo
después de emitido el fallo respectivo o si, por el contrario, el interés
público comprometido en dichas actuaciones, no es compatible
constitucionalmente con otro sistema distinto al de su completa publicidad. En
el fondo, se contraponen dos modelos inspirados en valores y principios
propios. El primero - publicidad restringida -, se asienta sobre la eficacia de
la función pública (investigadora) y la garantía de la presunción de inocencia
(C.P., arts. 209 y 29), lo que lleva a desplazar el control político y social a
un momento posterior a la expedición del fallo. El segundo - publicidad total
-, se funda en la importancia del control del ejercicio del poder público (C.P.
art. 40), lo que conduce a posibilitar su práctica desde la iniciación misma de
las investigaciones disciplinarias y fiscales. En ambos se aprecia que no se
descarta el control social y político, sino que éste se ubica en momentos
diferentes: al culminar el proceso, en el primero; desde un comienzo, en el
segundo, caso en el cual corre paralelo con el respectivo proceso.
14. En realidad, no
sería posible en ningún sistema excluir una instancia o momento de control
social y político. Inclusive, se reitera, el modelo de la publicidad
restringida, lo contempla, pues dictado el fallo se levanta la reserva que
hasta entonces amparaba la investigación. Si el desempeño del poder, en los
distintos ámbitos del Estado, fuera clandestino y secreto, no sería posible que
el ciudadano pudiera “participar en la conformación, ejercicio y control del
poder político” (C.P. art. 40). La publicidad de las funciones públicas (C.P.
art. 209), es la condición esencial del funcionamiento adecuado de la democracia
y del Estado de derecho; sin ella, sus instituciones mutan de naturaleza y
dejan de existir como tales.
La pretensión
pública subjetiva consistente en “ejercer el control del poder político”,
integra el núcleo esencial del derecho de participación política (C.P. art.
40). Sin embargo, la misma pretensión se incorpora en muchos otros derechos
fundamentales (C.P. arts 20, 23, 25, 29, 73 y 74), como quiera que en éstos
aquélla funge como la razón o el interés práctico que es objeto de garantía constitucional
y que justifica su protección. Lo anterior explica porqué, en muchos casos, el
desconocimiento de la aludida pretensión, puede traducirse en una violación
plural de varias normas del ordenamiento constitucional.
En esta ocasión la
Corte debe resolver si se vulnera ése conjunto de normas constitucionales en
las que se articula, en términos de derechos fundamentales y rasgos
institucionales básicos del Estado colombiano, la función de control al poder
público - en cualquiera de sus esferas -, por parte de los miembros de la
comunidad, según se desplace la oportunidad de su ejercicio a un momento
anterior o posterior al fallo que se emita.
15. Admitir la
publicidad de la función pública como principio constitucional, no impide que
existan excepciones. Entre dichas excepciones, se cuentan “las negociaciones de
carácter reservado” (C.P., art. 136-2). Igualmente, el derecho de acceso
general a los documentos públicos, puede en determinados casos ser exceptuado
por la ley (C.P., art. 74).
En una materia más
próxima a la que es objeto de debate, como es el proceso penal, gobernado
constitucional y legalmente por el principio de publicidad (C.P. art. 29;  C.
de P.P. arts., 8 y 321), se ha dispuesto que sólo el juicio sea público en
tanto que la investigación tiene carácter reservado para quienes no sean
sujetos procesales. En la etapa de investigación se acopian pruebas y se
realizan averiguaciones de distinta índole, cuyo conocimiento público podría
hacerla fracasar. De otra parte, la falta en este estadio de un grado adecuado
de certeza sobre la responsabilidad, no permite al Estado formular una
imputación sobre la autoría del delito, de modo que la publicidad causaría
detrimento injustificado a la dignidad de la persona sindicada y podría influir
de manera poderosa sobre los jueces, comprometiendo la imparcialidad y la
objetividad de la justicia. La publicidad, por lo tanto, sólo puede tener
cabida en la etapa del juicio, en la cual no se corre el riesgo de socavar la
investigación - que ha concluido -, ni de afectar de manera grave el respeto y
la dignidad del reo, pues sólo con suficientes elementos probatorios puede
haberse formulado la imputación por la comisión de un delito, la que en todo
caso no tiene la naturaleza de condena y por sí misma no desvirtúa la
presunción de inocencia. Por lo demás, aquí la publicidad se torna
imprescindible, como quiera que la sociedad toda está interesada en proscribir
la justicia secreta y deberá asegurarse por sí misma que los jueces en el
proceso observen celosamente los derechos y garantías constitucionales. La
función jurisdiccional que ejercen los jueces penales, como actividad pública,
debe estar sujeta al control y a la vigilancia de la sociedad, máxime si se
tiene presente que a través suyo el Estado administra el uso de la fuerza
legítima y puede restringir la libertad.
El proceso penal
ilustra la alternativa apelación legal a la reserva y a la publicidad,
dependiendo de la etapa de que se trate. No puede hablarse de primacía absoluta
del principio de eficacia y de la presunción de inocencia, sobre el principio
de publicidad. En cada tramo del proceso, de acuerdo a sus exigencias
intrínsecas, uno de ellos puede tener mayor peso y, por tanto, precedencia o
igual relevancia, y, entonces, podrá articularse con los restantes. Baste
añadir que en materia penal, la imposición de una publicidad total - desde las
averiguaciones previas -, podría malograr la capacidad de indagación del Estado
y menoscabaría la presunción de inocencia de las personas. De la misma manera,
la postergación de la publicidad a un momento que coincida con la expedición de
la sentencia, le imprimiría a la justicia el estigma propio de una acción
secreta, y la sustraería por entero del control ciudadano.
Se colige de lo
expuesto, que la publicidad como principio constitucional que informa el
ejercicio del poder público, se respeta cuando se logra mantener como regla
general y siempre que la excepción, contenida en la ley, sea razonable y
ajustada a un fin constitucionalmente admisible. La medida exceptiva de la
publicidad, igualmente, deberá analizarse en términos de razonabilidad y
proporcionalidad, como quiera que ella afecta, según se ha anotado, un conjunto
de derechos fundamentales.
16. La Corte
procederá a determinar si en materia de los procesos disciplinarios y fiscales,
la forma legal de combinar la reserva - que cubre las investigaciones
preliminares, los cargos y los descargos - y la publicidad - a partir de la
expedición del fallo -, según una regla que consagra una secuencia que inicia
la primera y culmina la segunda, vulnera la Constitución.
La finalidad de la
fórmula legal, en modo alguno, quebranta la Carta. El objetivo de asegurar la
publicidad de la actuación estatal, sin que ello implique un riesgo alto para
la eficacia e imparcialidad de las investigaciones en curso y para el derecho a
la presunción de inocencia de las personas involucradas, no merece reproche
constitucional. La publicidad, la eficacia, la imparcialidad y la presunción de
inocencia, constituyen mandatos constitucionales que vinculan al legislador.
La medida legal, de
otra parte, es apta para lograr la finalidad perseguida. En efecto, la decisión
de autorizar la publicidad sólo después de emitido el fallo, permite su
divulgación y, a la vez, evita que la investigación pueda fracasar como
consecuencia de su prematura revelación y que, por esta misma causa, sufra
injustificada mengua la presunción de inocencia de los inculpados.
No obstante que la
finalidad de la medida sea aceptable y ésta idónea para realizarla, falta
establecer si la restricción que ella comporta en relación con los referidos
derechos fundamentales, es desproporcionada. A juicio de la Corte, el “derecho
a ejercer el control político” - pretensión e interés legítimo protegido por
los derechos consagrados en los artículos 40, 20, 23, 25, 29, 73 y 74 de la
C.P. -, resulta desproporcionadamente limitado por la norma legal.
Se comprende que las
investigaciones preliminares, se sujeten a reserva. Sin existir un grado
razonable de certeza sobre la comisión y autoría de la falta, la publicidad,
puede afectar su desarrollo y anticipar sin justa causa imputaciones
personales. Inclusive, hasta que se reciban los descargos por parte de las
personas inculpadas y se practiquen las pruebas a que haya lugar, podría
fundamentarse la reserva en los aludidos principios de la eficiencia y de la
presunción de inocencia. Sin embargo, a partir de este punto, mantener el
secreto, se estima excesivo desde el punto de vista del necesario y legítimo
derecho ciudadano al control del ejercicio del poder público. Si bien no se ha
impuesto una sanción, se tiene ya un completo conocimiento de los hechos,
funcionarios involucrados, cargos elevados y defensas interpuestas. Si en este
momento, se levanta la reserva, no hay riesgo de que la información pueda no
ser imparcial, objetiva y plural. Si no se hace, se otorga, sin razón válida
para ello, una precedencia absoluta a la eficiencia de la actuación pública -
cuando el espectro de riesgo es inexistente - y a la presunción de inocencia -
cuando ya se puede ventilar públicamente la responsabilidad con base en los
cargos y descargos y en beneficio tanto de los encartados como de la comunidad
-, sobre el derecho fundamental a ejercitar el control al ejercicio del poder
público, que es necesario, útil e inalienable, pero imposible, si lo
investigado se mantiene en la clandestinidad. Pierde toda relevancia la vista
pública, cuando ella se contempla sólo después del fallo, vale decir,
finiquitada ya la actuación pública y rendidas las cuentas por los
responsables. Se desconoce así que los ciudadanos no son meros espectadores del
ejercicio del poder; también, como actores, concurren a conformarlo y a
controlarlo.
En este orden de
ideas, es evidente que el legislador al llevar más allá de su máximo contenido
los principios de eficiencia y respeto a la presunción de inocencia, le restó
toda virtualidad y eficacia al principio de publicidad y al derecho fundamental
que éste nutre: el control del poder público por parte de las personas y ciudadanos.
Independientemente de su idoneidad, la medida legal no guarda una relación
equilibrada y razonable con el fin perseguido, pues, entre las alternativas
posibles capaces de realizarlo, se optó por la más restrictiva de los derechos
fundamentales y la que, concretamente, desposeía de virtualidad el principio
constitucional de la publicidad. En este caso, el balance de costos y
beneficios, es demasiado oneroso para el interés general y para los mencionados
derechos. Este costo, de acuerdo con lo expuesto, no se compensa con los
beneficios que pueda representar la medida para la eficiencia de la función
estatal investigadora y para el inculpado que ha rendido descargos, de los
cuales también es destinatario natural la comunidad.
La disposición
demandada ha introducido una restricción desproporcionada para el ejercicio de
los mentados derechos fundamentales y será, por lo tanto, declarada exequible
sólo bajo el entendido de que la reserva deberá levantarse tan pronto se
practiquen las pruebas a que haya lugar y, en todo caso, una vez expire el
término general fijado por la ley para su práctica. En estas condiciones, el
público puede libremente ser informado sobre los cargos y los descargos y las
pruebas que los sustentan y, para el efecto, acceder al respectivo expediente,
inclusive antes de que se expida el fallo de primera instancia, lo cual asegura
que si a raíz del escrutinio público surgen nuevos elementos de prueba éstos
podrán ser aportados antes de que se adopte la decisión final. Debe quedar claro
que a partir del indicado momento, independientemente de los incidentes y
trámites posteriores, toda la actuación ulterior se torna pública. Con el
objeto de prevenir que la mora, dolosa o culposa, de los funcionarios
investigadores, postergue indebidamente el momento de la publicidad de las
investigaciones en curso - en cuyo conocimiento se cifra un insoslayable
interés público -, la exequibilidad del precepto examinado se condiciona a que
la reserva se levante tan pronto se practiquen las pruebas o con independencia
de la actuación cumplida, expire el término general señalado en la ley para
hacerlo, el cual tiene carácter perentorio. Como consecuencia de este
pronunciamiento, pero bajo la misma condición, se declarará la exequibilidad de
los parágrafos primero y tercero del mismo artículo. Sobre el conjunto de las
disposiciones que se declararán exequibles, falta señalar que no era necesario
recurrir al trámite dispuesto para las leyes estatutarias, en razón de que
simplemente se trataba de establecer algunos deberes anejos al ejercicio de la
función pública de control.
La publicidad de las
investigaciones garantiza la libertad de informar y recibir información veraz e
imparcial. Levantada la reserva, la divulgación de los hechos materia de
investigación, a través de los diferentes medios, deberá hacerse de manera
libre, pero responsable. A juicio de la Corte, la información sesgada,
particularmente la que se basa en elementos aíslados que no pueden ser
cabalmente entendidos por fuera de su contexto, no satisface las exigencias de
la Constitución, aparte de que podría violar los derechos constitucionales de
los inculpados. La Corte, de otra parte, ha reiterado en su jurisprudencia la
necesidad de que los hechos se informen de manera objetiva y completa, sin
perjuicio de la libertad que toda persona tiene para expresar y difundir  los
comentarios y opiniones que los mismos puedan merecer.
El parágrafo segundo
de la norma examinada que prohibe publicar extractos o resúmenes del contenido
de la investigación sometida a reserva, hasta que se produzca el fallo, es
inexequible en cuanto comporta una forma clara e inequívoca de censura y viola,
por ende, el artículo 20 de la C.P. De otra parte, vulnera la libertad e
independencia de la actividad periodística, garantizada en el artículo 73 de la
Carta. No obstante que la investigación, en los términos de esta sentencia,
esté sujeta a reserva, la divulgación periodística de su contenido no puede ser
impedida sin violar la prohibición constitucional a la censura y a la reserva
de la fuente, garantías esenciales de la libertad e independencia de esta
actividad. A este respecto ha señalado la Corte Constitucional: “Obligar al
periodista a revelar el origen de sus informaciones, implicaría limitar su
acceso a la noticia, al silenciar, en muchos casos, a quienes conocen los
hechos. Pero, de otro lado, el periodista está sujeto a “las responsabilidades
que adquiere por sus afirmaciones”. Y no podrá, en consecuencia, escudarse en
el dicho de terceros cuyos nombres oculta, para calumniar o injuriar” (Corte
Constitucional, excusa No E-003 de 1993. M.P Dr. Jorge Arango Mejía).
Por lo demás, no
puede sostenerse que surja una contradicción en el hecho de que exista reserva
respecto de la publicidad de ciertos hechos y documentos y, de otra parte, que
los mismos puedan eventualmente ser objeto de divulgación periodística. En
realidad, el mandato de reserva, en el primer caso, cobija a los funcionarios y
demás personas que están sujetos a la misma;  al paso que, de otro lado, la prohibición
de la censura, impide que se cercenen previamente las informaciones que
obtengan los periodistas y que divulguen los medios, resultado éste al cual
puede igualmente llegarse ex post en virtud de restricciones normativas
ilegítimas, excesivas y desproporcionadas. La garantía de que lo anterior no
podrá suceder, por el motivo expresado, no le da sustento a la pretensión de
que el Legislador deba renunciar a su función excepcional de establecer zonas
de reserva o tenga que reducirlas de manera proporcional a la libertad
periodística que en un momento dado pueda darse bajo el amparo de la
prohibición de la censura. En realidad, el límite de la reserva no puede ser
proporcional al alcance de la libertad periodística, pues si así fuera, dada la
extensión de ésta última, no podría ni siquiera establecerse. En otras
palabras, la prohibición de la censura opera en un ámbito propio y respecto de
ciertos sujetos, pero por sí misma no limita la competencia del legislador para
imponer respecto de determinados actos y personas la  obligación de la
reserva.
El deber legal de
constituirse en parte civil a cargo de las entidades de derecho público
afectadas por un hecho punible contra el patrimonio del Estado
17. La demandante
estima que la obligatoria constitución de parte civil a cargo de la persona
jurídica de derecho público perjudicada, de que trata el artículo 36 de la Ley
190 de 1995, viola el artículo 268-5 de la C.P., que asigna esa función al
Contralor General de la República. Tanto el Procurador como el Fiscal, rebaten
el cargo. En su concepto, la responsabilidad fiscal, ámbito de la contraloría,
es diferente de la figura de la parte civil, que se ocupa de asegurar el
resarcimiento de los perjuicios causados por el delito.
La Corte considera
que en la Constitución no se encuentra norma alguna que impida al legislador
regular libremente la constitución de parte civil por delitos cometidos contra
la administración pública. De otro lado, parece razonable que se amplíe la
competencia de las personas jurídicas de derecho público a la defensa de los
intereses patrimoniales del Estado que a cada una le corresponde cuidar y
vigilar, y que son los que resultan inmediatamente afectados con las conductas
ilícitas. La atribución de la Contraloría General de la República contenida en
el artículo 268-5 de la C.P., no trasciende el campo de la responsabilidad
fiscal y se ejercita sin perjuicio de la acción penal correspondiente que,
incluso, ése órgano puede promover ante las autoridades competentes (C.P. art.
268-8).
Publicidad y
reserva del sumario en los procesos penales
18. Una de las
demandantes, con base en las mismas razones aducidas para solicitar la
inexequibilidad del artículo 33 de dicha ley - violación de los artículos 1,
13, 20, 23, 84 y 95-7 de la C.P - pide la declaratoria de inconstitucionalidad
parcial del artículo 78 de la Ley 190 de 1995, en cuanto se refiere a la
condición negativa a la que se supedita la revelación de algunos aspectos de la
investigación penal sujeta a la reserva. La condición está referida al hecho de
que no se haya dictado medida de aseguramiento o que ésta no se haya hecho
efectiva. En este último evento, la comunicación de los datos esenciales del
proceso - delito investigado, entidad a la que pertenecen los investigados y su
nombre -, es discrecional del funcionario competente.
Tanto para el
Procurador General de la Nación como para el Fiscal General, la disposición
demandada no viola la Constitución. Para el primero, se da cabal cumplimiento a
la proporcionalidad y a la razonabilidad, toda vez que la medida de
aseguramiento supone un grado de certeza que ampara la revelación de algunos
datos generales sobre el proceso. Para el segundo, la norma, lejos de limitar
el derecho a la información, define su contenido y alcance.
19. La Corte
encuentra ajustado a la Constitución el precepto legal que mantiene la reserva
del sumario, en términos absolutos, hasta el momento en que se dicta una medida
de aseguramiento, a partir de la cual se pueden revelar ciertos datos que la
norma menciona. La medida de aseguramiento, según los artículos 387 y 388 del
C. de P. P., presupone la existencia - por lo menos - de un indicio grave de
responsabilidad con base en las pruebas legalmente producidas en el proceso. De
permitirse la divulgación de información con anterioridad a este momento
procesal, se sacrificaría de manera absoluta la presunción de inocencia del
investigado. Los datos que se suministran con posterioridad, no pueden tener
tampoco naturaleza incriminatoria, pero se respaldan en el acopio de elementos
probatorios que aseguran la existencia de un indicio grave de responsabilidad.
La facultad
discrecional de suministrar la anotada información, en el evento de que la
medida de aseguramiento todavía no se haya hecho efectiva, consulta el
principio de eficacia de la acción penal - con miras a evitar la evasión del
sindicado, la destrucción de pruebas, su alteración etc. -, que en esta fase
del proceso tiene más peso y relevancia que la libertad de información, la cual
de garantizarse, además de operar sobre fundamentos inciertos, podría socavar
el éxito de la investigación.
La revisión
judicial de las medidas de la Fiscalía General de la Nación que afecten la
libertad o los bienes de sujetos implicados en la investigación penal
20. El artículo 82
de la Ley 190 de 1995, consagra un control legal de revisión aplicable a las
decisiones de la Fiscalía General de la Nación relativas a las medidas de
aseguramiento y a las que afecten bienes de distinta naturaleza. La revisión se
surte ante el Juez de conocimiento.
La demandante estima
que la norma viola los artículos 13, 29, 31, 228, 249, 250 y 251 de la C.P. A
su juicio, se crea un tipo de desigualdad frente a los demás procesos y, por
contera, se afecta la independencia de la Fiscalía General de la Nación.
El Fiscal General de
la Nación alega que la norma viola el principio de unidad de materia (C.P. art.
158). Por su parte, el Procurador General de la Nación, solicita la
declaratoria de exequibilidad, con fundamento en las razones expuestas en la
sentencia C-395 de esta Corte.
21. El principio de
igualdad, que informa el ordenamiento, obliga a dar un trato igual a las personas
que se encuentren en una misma situación. No se ha concebido este principio
como factor de equiparación de los procesos judiciales. Dependiendo de
la naturaleza de las controversias que se tramitan por conducto del órgano
judicial, puede existir una pluralidad de formas y mecanismos procesales, todo
lo cual corresponde definir al Legislador. La pluralidad forzosamente entraña
diversidad. La Constitución, de hecho, no exige uniformidad procesal, sino la
“observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio” (C.P. art.
29).
22. En un estatuto
legal enderezado a proscribir la corrupción pública y privada, en el que se
consagran tipos penales, lo mismo que controles a las fuentes y aplicaciones de
los fondos que las actividades ilícitas movilizan, no están fuera de lugar las
disposiciones que se refieren a las facultades de la Fiscalía y a los controles
legales que las rodean. La Fiscalía es uno de los principales instrumentos
estatales para poner término a este género de conductas y su competencia se
despliega tanto sobre personas como sobre bienes. Correlativamente, el control
de legalidad de los actos de la Fiscalía, no puede dejar de referirse a las
medidas que a este respeto adopte. Por consiguiente, no vislumbra la Corte que
la disposición acusada viole el artículo 158 de la C.P.
23. El Control de legalidad de algunos actos de la Fiscalía General
de la Nación, por parte del respectivo Juez de conocimiento, permite combinar
armoniosamente la eficacia de ése órgano con la garantía de los derechos de
defensa de las personas investigadas o afectadas por sus decisiones, y es
plenamente compatible con el Estado de derecho y el principio de unidad de
jurisdicción, como ya tuvo oportunidad de exponerlo la Corte Constitucional al
declarar la exequibilidad del artículo 414A del C. de P. P, que estableció la
revisión judicial de las medidas de aseguramiento dictadas por aquél. Las
razones esgrimidas por la Corte en el fallo C-395 de 1994 (M.P. Carlos Gaviria
Díaz), a las que en esta ocasión es necesario remitirse, abonan la exequibilidad
del precepto demandado.
IV. D E C I S I Ó N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional,
R E S U E L V E:
PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE la parte
demandada del primer inciso del artículo 3, que dispone: “dicha
información no podrá utilizarse como prueba en los procesos judiciales o
administrativos de carácter laboral y de ella sólo se comunicarán la
identificación del funcionario y las causales de su desvinculación del servicio
o de la terminación anormal de sus contratos”.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE el inciso 2 del
artículo 6º de la Ley 190 de 1995, pero únicamente bajo el entendido de que la
inhabilidad o incompatibilidad sobrevinientes no se hayan generado por dolo o
culpa imputables al nombrado o al funcionario público a los que se refiere
dicho precepto.
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLES, sólo por
razones de fondo, los incisos 1º y 2º del artículo 33 de la Ley 190 de 1995,
pero únicamente bajo el entendido de que la reserva que en ellos se consagra se
ha de levantar tan pronto se practiquen las pruebas decretadas en la
oportunidad legal y, en todo caso, una vez expire el término señalado en la ley
para la investigación.
CUARTO.- Declarar EXEQUIBLES los parágrafos
primero y tercero del artículo 33 de la Ley 190 de 1995.
QUINTO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos
36 y 82 de la Ley 190 de 1995, así como la parte demandada del artículo 78 de
la misma Ley.
SEXTO.- Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo
segundo del artículo 33 de la Ley 190 de 1995, así como la expresión "sin
perjuicio del derecho de rehabilitación que contempla el Código de
Procedimiento Penal y en concordancia con el inciso final del artículo 28 de la
Constitución Política", contenida en el artículo 17 de la Ley 190
de 1995.
CÓPIESE,
COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE E INSÉRTESE EN LA GACETA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-038/96
LIBERTAD DE
INFORMACION-Restricciones/ESTATUTO
ANTICORRUPCION/PROCESO DISCIPLINARIO-Publicidad (Salvamento de voto)
El tema
desarrollado en el artículo 33 no solamente es ajeno al citado encabezamiento,
que según la Constitución vincula la totalidad del articulado de la Ley, sino
que se aparta de la materia propia del conjunto normativo al que se integra, ya
que ninguna relación guardan las restricciones a la libertad de información con
las medidas que adopta el Estado para evitar las prácticas corruptas e ilícitas
de sus propios funcionarios, y -todavía más, en lo que constituye una
inexplicable paradoja- con la aludida disposición se contradice frontalmente el
espíritu y el sentido de la Ley, denominada "Estatuto
Anticorrupción", puesto que la reserva absoluta allí consagrada despoja a
la ciudadanía de un valioso instrumento de vigilancia sobre quienes pueden
estar implicados precisamente en las conductas que el ordenamiento en cuestión
condenó y buscó perseguir. El derecho a la información, que se concibe como
"de doble vía", puesto que en él no sólo están interesados los medios
y los periodistas, como emisores de la noticia, sino la comunidad, como
receptora de la información, que según el artículo 20 de la Carta tiene derecho
a recibirla veraz e imparcial.
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Improcedencia (Salvamento de voto)
La Corte ha
debido limitarse a verificar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la
norma, sin agregar un condicionamiento que -en esta ocasión, a diferencia de
otras, en las que sí se ha justificado- implica un verdadero ejercicio
legislativo, que no está a cargo de esta Corporación.
Ref.:
Expedientes  Acumulados  Nº D-980, D-981, D-982, D-986, D-988, D-992, D-994 y
D-995.
Santa Fe de Bogotá,
cinco (5) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996).
Los suscritos
Magistrados compartimos, por supuesto, la decisión adoptada por la Corte en el
sentido de declarar inexequible el parágrafo segundo del artículo 33 de la Ley
190 de 1995, que disponía la prohibición de publicar extractos o resúmenes del
contenido de la investigación disciplinaria hasta que se produjera el fallo.
No obstante,
salvamos nuestro voto, por cuanto estimamos que la declaración de
inconstitucionalidad ha debido extenderse a todo el artículo enunciado.
A nuestro juicio, el
precepto vulneraba claramente los artículos 158 y 169 de la Constitución, que
establecen respectivamente la unidad de materia en las disposiciones
integrantes de las leyes y la correspondencia entre el título de las mismas y
su contenido.
En el caso examinado
por la Corte, el título de la Ley 190 de 1995 señalaba sin lugar a dudas su
ámbito: "Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad
en la Administración Pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar
la corrupción administrativa en Colombia".
Quienes firmamos
este documento consideramos que el tema desarrollado en el artículo 33 no
solamente es ajeno al citado encabezamiento, que según la Constitución vincula
la totalidad del articulado de la Ley, sino que se aparta de la materia propia
del conjunto normativo al que se integra, ya que ninguna relación guardan las
restricciones a la libertad de información con las medidas que adopta el Estado
para evitar las prácticas corruptas e ilícitas de sus propios funcionarios, y
-todavía más, en lo que constituye una inexplicable paradoja- con la aludida
disposición se contradice frontalmente el espíritu y el sentido de la Ley,
denominada "Estatuto Anticorrupción", puesto que la reserva absoluta
allí consagrada despoja a la ciudadanía de un valioso instrumento de vigilancia
sobre quienes pueden estar implicados precisamente en las conductas que el
ordenamiento en cuestión condenó y buscó perseguir.
Pero, más que esa
ruptura de la indispensable unidad de materia en el texto legislativo, nos
lleva a discrepar de lo fallado la circunstancia incontrovertible de que con
esta disposición se afecta de manera grave la libertad de información y se
plasma, quiérase o no, una inconcebible censura de prensa.
Nuestra certidumbre
a ese respecto se deriva del mismo tenor literal de la norma, que, más allá de
cualquier precaución enderezada a preservar la honra y el buen nombre de los
implicados en la investigación y mucho más lejos de lo previsto en la
normatividad ordinaria para los procesos penales (que contemplan una etapa
pública, como es la del juicio), impone, para los asuntos disciplinarios, una
reserva absoluta desde las primeras diligencias hasta el momento del fallo.
Bien conocido es el
criterio de la Corte Constitucional, al parecer olvidado en este caso, acerca
de la esencia del derecho a la información, que se concibe como "de doble
vía", puesto que en él no sólo están interesados los medios y los periodistas,
como emisores de la noticia, sino la comunidad, como receptora de la
información, que según el artículo 20 de la Carta tiene derecho a recibirla
veraz e imparcial.
En el presente caso,
la norma examinada cercenó de tajo el derecho a la información en los dos
sentidos expuestos; privó a los medios de la posibilidad lícita de buscar la
información en los entes investigativos; hizo posible que se instauraran los
procesos disciplinarios secretos; y, por contera, cerró toda posibilidad de que
la ciudadanía pudiera conocer desde el principio que tales procesos se
adelantan, cuándo, contra quiénes y por qué.
Con disposiciones
como la analizada se evita sin duda que sobre los funcionarios públicos pueda
ejercerse un control social, que en nuestro criterio resulta imperativo en un
medio como el nuestro, en el cual se hace visible un grave y progresivo mal que
los colombianos denominamos "corrupción administrativa" y que
cabalmente constituye objeto de estatutos como el consagrado en la Ley 190 de
1995.
Discrepamos
radicalmente de la solución acogida por la Sala en el sentido de declarar
exequible el precepto, "pero únicamente bajo el entendido de que la
reserva que (...) se consagra se ha de levantar tan pronto se practiquen las
pruebas decretadas en la oportunidad legal y, en todo caso, una vez expire el
término señalado en la ley para la investigación".
La Corte ha debido
limitarse a verificar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma,
sin agregar un condicionamiento que -en esta ocasión, a diferencia de otras, en
las que sí se ha justificado- implica un verdadero ejercicio legislativo, que
no está a cargo de esta Corporación.
Pero, además, la
parte resolutiva de la Sentencia en esta materia introduce insalvables
contradicciones:
1) ¿Cómo entender
que por una parte se avale la constitucionalidad del inciso primero, que
consagra una reserva total hasta después del fallo, y que por otra se ordene,
con la fuerza de la cosa juzgada, que esa reserva se habrá de levantar tan
pronto se practiquen las pruebas, es decir, mucho antes de la decisión?
2) ¿Cómo evitar el
contrasentido de que los periodistas y los medios puedan informar con la
amplitud que contempla la Sentencia al declarar inexequible el parágrafo
segundo del precepto enjuiciado, a la vez que los funcionarios de los entes
investigadores están obligados, bajo el apremio de sanciones, a guardar la
reserva?
Agréguese a todo lo
dicho que, según la jurisprudencia de la Corte, en cuanto mediante esta
disposición se introdujeron restricciones al núcleo esencial del derecho a la
información, ha debido ser objeto de ley estatutaria.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
HERNANDO HERRERA VERGARA
VLADIMIRO NARANJO MESA
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-038/96
RESERVA DEL
SUMARIO/LIBERTAD DE INFORMACION (Salvamento de voto)
Ua cosa es la
reserva del sumario, que cobija los elementos de fondo de la investigación
penal para impedir que la misma tarea investigativa se vea entorpecida y hasta
frustrada por el conocimiento público de todo aquello que la integra, y otra
muy distinta la plasmada en esta norma. Aquí se trata de impedir que antes de
la medida de aseguramiento se sepa lo elemental e indispensable: que hay una
investigación penal, el delito por el cual se lleva a cabo, el nombre del
procesado y la entidad a la que pertenece.
Ref.:
Expedientes  Acumulados  Nº D-980, D-981, D-982, D-986, D-988, D-992, D-994 y
D-995.
También me aparto de
la decisión de la Corte en cuanto declaró exequibles las expresiones demandadas
del artículo 78 de la Ley 190 de 1995, a cuyo tenor los datos sobre existencia
de un proceso penal, el delito por el cual se investiga, la entidad a la cual
pertenecen los procesados y el nombre de éstos únicamente se pueden informar
"siempre y cuando se haya dictado medida de aseguramiento".
A mi juicio, obran
aquí las mismas razones expuestas en relación con el artículo 33, pues se trata
de una forma de censura, y, adicionalmente, se supedita esa información mínima
a un requisito que en la mayor parte de los casos hace imposible cumplir con el
mandato legal.
En efecto, de
conformidad con la norma que ha quedado en firme, los medios de comunicación no
pueden informar que se ha cometido un ilícito, ni tampoco quién pudo cometerlo
y ni siquiera que se ha iniciado la correspondiente indagación. Tienen que
esperar a que se dicte -y, según la providencia aprobada, que se haga efectiva-
una medida de aseguramiento.
De modo que, si se
perpetra un delito que por su propia naturaleza atrae la atención pública o
afecta de manera ostensible intereses de la colectividad -piénsese, por
ejemplo, en los delitos financieros-, nada se puede decir a través de los
medios mientras alguno de los implicados no sea efectivamente capturado.
La sociedad,
entonces, contra lo expresamente establecido en el artículo 20 de la Carta, no
tiene derecho a una información veraz en torno a aspectos tan escuetos como los
indicados, que desde luego le interesan y la afectan.
Considero que una
cosa es la reserva del sumario, que cobija los elementos de fondo de la
investigación penal para impedir que la misma tarea investigativa se vea
entorpecida y hasta frustrada por el conocimiento público de todo aquello que
la integra, y otra muy distinta la plasmada en esta norma. Aquí se trata de
impedir que antes de la medida de aseguramiento se sepa lo elemental e
indispensable: que hay una investigación penal, el delito por el cual se lleva
a cabo, el nombre del procesado y la entidad a la que pertenece.
Esos datos,
conocidos públicamente antes de la medida de aseguramiento, en nada
obstaculizan la investigación y en cambio permiten a la colectividad conocer
elementos de gran importancia para la lucha contra la corrupción, que es el
objeto de la Ley a la cual pertenece el artículo.
Es un contrasentido
pasar de un régimen de mayor transparencia, que permitía conocer los aludidos
datos sin perjuicio de la reserva del sumario, a uno de absoluta restricción y
prohibición, que implica la total oscuridad para el público, todo con el fin
aparente de enfrentar las prácticas corruptas, especialmente en el campo de la
administración.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Fecha, ut supra