C-560-04
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
C-560/04
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza
pública e informal
Existen
claros fundamentos superiores para asumir la acción de inconstitucionalidad
como una acción pública e informal.  Lo primero, en cuanto se trata de una
manifestación de un derecho fundamental como el de participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político; manifestación a través de
la cual cualquier ciudadano puede solicitar que aquellas normas que son
contrarias a la Carta sean expulsadas del ordenamiento.  Y lo segundo, en
cuanto el constituyente ha supeditado la interposición de esa acción a la sola
acreditación de la calidad de ciudadano; es decir, para ello no exige ni una
formación profesional especializada ni tampoco la exigencia de presupuestos
formales.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Condiciones
para la proposición/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias mínimas
El artículo
2º del Decreto 2067 de 1991 ha establecido unos requisitos para el ejercicio de
la acción de inconstitucionalidad.  Sin embargo, estos, más que presupuestos
formales, constituyen más bien condiciones para la proposición, ante el
Tribunal Constitucional, de un debate en términos racionales.  Es decir, tales
presupuestos se circunscriben a unas exigencias mínimas que permitan conocer lo
que es objeto de demanda, las normas superiores infringidas y el motivo de la
vulneración, pues si ellas no se atienden no es posible que el Tribunal
adelante el juicio técnico de confrontación entre una norma legal y el Texto
Superior con miras a su exclusión o no del sistema jurídico. De este modo, si
bien la acción de inconstitucionalidad tiene un carácter público e informal,
ello no exime al demandante de la necesidad de formular un razonamiento mínimo
demostrativo del cargo,  Y tal razonamiento debe realizarse de manera objetiva,
esto es, confrontando con la Carta Política los enunciados normativos
demandados o las reglas de derecho efectivamente contenidas en tales
enunciados.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Compatibilidad
entre la naturaleza pública e informal y la motivación razonable
COMISIONES DE REGULACIÓN-Decisiones
susceptibles del control de legalidad ante la jurisdicción
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento
del deber de plantear de manera objetiva un razonamiento mínimo demostrativo
del cargo
Referencia: expediente D-4954
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 73  (parcial)
y 74  (parcial)  de la Ley 142 de 1994.
Actor: Gabriel Jaime Velásquez Restrepo
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C.,
primero  (1º)  de junio de dos mil cuatro  (2004).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano
Gabriel Jaime Velásquez Restrepo contra los artículos 73  (parcial)  y 74
(parcial)  de la Ley 142 de 1994.
I.
TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
A
continuación se transcribe el texto de la disposición objeto de proceso:
"LEY No.142  DE 1994
(11 de julio)
Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios
y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 73. Funciones y facultades generales.
Las comisiones de regulación tienen la función de regular los
monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no
sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia
entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los
monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen
abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad. Para ello
tendrán las siguientes funciones y facultades especiales:
73.1. Preparar proyectos de ley para someter a la consideración del
gobierno, y recomendarle la adopción de los decretos reglamentarios que se
necesiten.
73.2 Someter a su regulación, a la vigilancia del Superintendente, y
a las normas que esta Ley contiene en materia de tarifas, de información y de
actos y contratos, a empresas determinadas que no sean de servicios públicos,
pero respecto de las cuales existan pruebas de que han realizado o se preparan
para realizar una de las siguientes conductas:
a) Competir deslealmente con las de servicios públicos;
b) Reducir la competencia entre empresas de servicios públicos;
c) Abusar de una posición dominante en la provisión de bienes o
servicios similares a los que éstas ofrecen.
73.3. Definir los criterios de eficiencia y desarrollar indicadores
y modelos para evaluar la gestión financiera, técnica y administrativa de las empresas
de servicios públicos y solicitar las evaluaciones que considere necesarias
para el ejercicio de sus funciones.
73.4. Fijar las normas de calidad a las que deben ceñirse las
empresas de servicios públicos en la prestación del servicio.
73.5. Definir en qué eventos es necesario que la realización de
obras, instalación y operación de equipos de las empresas de servicios públicos
se someta a normas técnicas oficiales, para promover la competencia o evitar
perjuicios a terceros, y pedirle al ministerio respectivo que las elabore,
cuando encuentre que son necesarias.
73.6. Establecer la cuantía y condiciones de las garantías de
seriedad que deben prestar quienes deseen celebrar contratos de aporte
reembolsable.
73.7. Decidir los recursos que se interpongan contra sus actos, o
los de otras entidades, en los casos que disponga la ley en lo que se refiere a
materias de su competencia.
73.8. Resolver, a petición de cualquiera de las partes, los
conflictos que surjan entre empresas, por razón de los contratos o servidumbres
que existan entre ellas y que no corresponda decidir a otras autoridades
administrativas. La resolución que se adopte estará sujeta al control
jurisdiccional de legalidad.
73.9. Resolver, a petición de cualquiera de las partes, los conflictos
que surjan entre empresas, y que no corresponda decidir a otras autoridades
administrativas, acerca de quién debe servir a usuarios específicos, o en qué
regiones deben prestar sus servicios. La resolución que se adopte estará sujeta
al control jurisdiccional de legalidad. La resolución debe atender,
especialmente, al propósito de minimizar los costos en la provisión del
servicio.
73.10. Dar concepto sobre la legalidad de las condiciones uniformes
de los contratos de servicios públicos que se sometan a su consideración; y
sobre aquellas modificaciones que puedan considerarse restrictivas de la
competencia. Las comisiones podrán limitar, por vía general, la duración de los
contratos que celebren las empresas de servicios públicos, para evitar que se
limite la posibilidad de competencia.
73.11. Establecer fórmulas para la fijación de las tarifas de los
servicios públicos, cuando ello corresponda según lo previsto en el artículo
88; y señalar cuando hay suficiente competencia como para que la fijación de
las tarifas sea libre.
73.12. Determinar para cada bien o servicio público las unidades de
medida y de tiempo que deben utilizarse al definir el consumo; y definir, con
bases estadísticas y de acuerdo con parámetros técnicos mediables y
verificables, apropiados para cada servicio, quiénes pueden considerarse
"grandes usuarios".
73.13. Ordenar que una empresa de servicios públicos se escinda en
otras que tengan el mismo objeto de la que se escinde, o cuyo objeto se limite
a una actividad complementaria, cuando se encuentre que la empresa que debe
escindirse usa su posición dominante para impedir el desarrollo de la
competencia en un mercado donde ella es posible; o que la empresa que debe
escindirse otorga subsidios con el producto de uno de sus servicios que no
tiene amplia competencia a otro servicio que sí la tiene; o, en general, que
adopta prácticas restrictivas de la competencia.
73.14. Ordenar la fusión de empresas cuando haya estudios que
demuestren que ello es indispensable para extender la cobertura y abaratar los
costos para los usuarios.
73.15. Ordenar la liquidación de empresas monopolísticas oficiales
en el campo de los servicios públicos y otorgar a terceros el desarrollo de su
actividad, cuando no cumplan los requisitos de eficiencia a los que se refiere
esta Ley.
73.16. Impedir que quienes captan o producen un bien que se
distribuye por medio de empresas de servicios públicos adopten pactos contrarios
a la libre competencia en perjuicio de los distribuidores; y exigir que en los
contratos se especifiquen los diversos componentes que definen los precios y
tarifas.
73.17. Dictar los estatutos de la comisión y su propio reglamento, y
someterlos a aprobación del Gobierno Nacional.
73.18. Pedir al Superintendente que adelante las investigaciones e
imponga las sanciones de su competencia, cuando tenga indicios de que alguna
persona ha violado las normas de esta Ley.
73.19. Resolver consultas sobre el régimen de incompatibilidades e
inhabilidades al que se refiere esta Ley.
73.20. Determinar, de acuerdo con la ley, cuándo se establece el
régimen de libertad regulada o libertad vigilada o señalar cuándo hay lugar a
la libre fijación de tarifas.
73.21. Señalar, de acuerdo con la ley, criterios generales sobre
abuso de posición dominante en los contratos de servicios públicos, y sobre la
protección de los derechos de los usuarios en lo relativo a facturación,
comercialización y demás asuntos relativos a la relación de la empresa con el
usuario.
73.22. Establecer los requisitos generales a los que deben someterse
las empresas de servicios públicos para utilizar las redes existentes y acceder
a las redes públicas de interconexión; así mismo, establecer las fórmulas
tarifarias para cobrar por el transporte e interconexión a las redes, de
acuerdo con las reglas de esta Ley.
73.23. Definir cuáles son, dentro de las tarifas existentes al
entrar en vigencia esta Ley, los factores que se están aplicando para dar
subsidios a los usuarios de los estratos inferiores, con el propósito de que
esos mismos factores se destinen a financiar los fondos de solidaridad y
redistribución de ingresos, y cumplir así lo dispuesto en el numeral 87.3 De
esta Ley.
73.24. Absolver consultas sobre las materias de su competencia.
73.25. Establecer los mecanismos indispensables para evitar
concentración de la propiedad accionaria en empresas con actividades
complementarias en un mismo sector o sectores afines en la prestación de cada
servicio público
73.26. Todas las demás que le asigne la ley y las facultades
previstas en ella que no se hayan atribuido a una autoridad específica.
Salvo cuando esta Ley diga lo contrario en forma explícita, no se
requiere autorización previa de las comisiones para adelantar ninguna actividad
o contrato relacionado con los servicios públicos; ni el envío rutinario de
información. Pero las comisiones, tendrán facultad selectiva de pedir
información amplia, exacta, veraz y oportuna a quienes prestan los servicios
públicos a los que esta Ley se refiere, inclusive si sus tarifas no están
sometidas a regulación. Quienes no la proporcionen, estarán sujetos a todas las
sanciones que contempla el artículo 81 de la presente Ley. En todo caso, las
comisiones podrán imponer por sí mismas las sanciones del caso, cuando no se
atiendan en forma adecuada sus solicitudes de información.
Artículo 74. Funciones especiales de las comisiones de regulación.
Con sujeción a lo dispuesto en esta Ley y las demás disposiciones
que la complementen, serán además, funciones y facultades especiales de cada
una de las comisiones de regulación las siguientes:
74.1. De la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible.
a) Regular el ejercicio de las actividades de los sectores de
energía y gas combustible para asegurar la disponibilidad de una oferta
energética eficiente, propiciar la competencia en el sector de minas y energía
y proponer la adopción de las medidas necesarias para impedir abusos de
posición dominante y buscar la liberación gradual de los mercados hacia la
libre competencia. La comisión podrá adoptar reglas de comportamiento
diferencial, según la posición de las empresas en el mercado.
b) Expedir regulaciones específicas para la autogeneración y
cogeneración de electricidad y el uso eficiente de energía y gas combustible
por parte de los consumidores y establecer criterios para la fijación de
compromisos de ventas garantizadas de energía y potencia entre las empresas
eléctricas y entre éstas y los grandes usuarios;
c) Establecer el reglamento de operación para realizar el
planeamiento y la coordinación de la operación del sistema interconectado
nacional y para regular el funcionamiento del mercado mayorista de energía y
gas combustible;
d) Fijar las tarifas de venta de electricidad y gas combustible; o
delegar en las empresas distribuidoras, cuando sea conveniente dentro de los
propósitos de esta Ley, bajo el régimen que ella disponga, la facultad de fijar
estas tarifas.
e) Definir las metodologías y regular las tarifas por los servicios
de despacho y coordinación prestados por los centros regionales y por el centro
nacional de despacho.
74.2. De la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento
Básico:
a) Promover la competencia entre quienes presten los servicios de
agua potable y saneamiento básico o regular los monopolios en la prestación de
tales servicios, cuando la competencia no sea posible, todo ello con el
propósito de que las operaciones de los monopolistas y de los competidores sean
económicamente eficientes, se prevenga el abuso de posiciones dominantes y se
produzcan servicios de calidad. La comisión podrá adoptar reglas de
comportamiento diferencial, según la posición de las empresas en el mercado.
b) Establecer, por vía general, en qué eventos es necesario que la
realización de obras, instalaciones y operación de equipos destinados a la
prestación de servicios de acueducto, alcantarillado y aseo se sometan a normas
técnicas y adoptar las medidas necesarias para que se apliquen las normas
técnicas sobre calidad de agua potable que establezca el Ministerio de Salud,
en tal forma que se fortalezcan los mecanismos de control de calidad de agua
potable por parte de las entidades competentes.
74.3. De la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones:
a) Promover la competencia en el sector de las telecomunicaciones, y
proponer o adoptar las medidas necesarias para impedir abusos de posición
dominante, pudiendo proponer reglas de comportamiento diferenciales según la
posición de las empresas en el mercado.
b) Resolver los conflictos que se presenten entre operadores en
aquellos casos en los que se requiera la intervención de las autoridades para
garantizar los principios de libre y leal competencia en el sector y de
eficiencia en el servicio.
c) Establecer los requisitos generales a que deben someterse los
operadores de servicios de telefonía básica de larga distancia nacional e
internacional para ejercer el derecho a utilizar las redes de
telecomunicaciones del estado; así mismo, fijar los cargos de acceso y de
interconexión a estas redes, de acuerdo con las reglas sobre tarifas previstas
en esta Ley.
d) Reglamentar la concesión de licencias para el establecimiento de
operadores de servicios de telefonía básica de larga distancia nacional e
internacional, y señalar las fórmulas de tarifas que se cobrarán por la
concesión.
e) Definir, de acuerdo con el tráfico cursado, el factor de las
tarifas de servicios de telefonía básica de larga distancia nacional e
internacional, actualmente vigentes, que no corresponde al valor de la
prestación del servicio. Parte del producto de ese factor, en los recaudos que
se hagan, se asignará en el Presupuesto Nacional, previo concepto del Consejo
Nacional de Política Económica y Social, para el "Fondo de Comunicaciones
del Ministerio", que tendrá a su cargo hacer inversión por medio del
fomento de programas de telefonía social, dirigidos a las zonas rurales y
urbanas caracterizadas por la existencia de usuarios con altos índices de
necesidades básicas insatisfechas. Se aplicarán a este fondo, en lo pertinente,
las demás normas sobre "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos"
a los que se refiere el artículo 89 de esta Ley. En el servicio de larga
distancia internacional no se aplicará el factor de que trata el artículo 89 y
los subsidios que se otorguen serán financiados con recursos de ingresos
ordinarios de la Nación y las entidades territoriales;
f) Proponer al mismo consejo la distribución de los ingresos de las
tarifas de concesiones de servicio de telefonía móvil celular y de servicios de
larga distancia nacional e internacional, para que este determine en el
proyecto de presupuesto qué parte se asignará al fondo atrás mencionado y qué
parte ingresará como recursos ordinarios de la nación y definir el alcance de
los programas de telefonía social que elabore el Fondo de Comunicaciones.
II.
LA DEMANDA
Afirma el actor
que las normas demandadas vulneran los artículos 116, 228 y 229 de la Carta y
que por ello deben ser declarados inexequibles.  Las razones de esta afirmación
son las siguientes:
1.  La primera
de las normas demandadas dispone que las Comisiones de Regulación ejercen sus
competencias de heterocomposición  “a petición de cualquiera de las partes”  y
no por el consenso de todas y cada una de las partes en conflicto.  Tal
determinación desconoce la naturaleza esencialmente dispositiva que rige los
mecanismos alternativos de resolución de conflictos en el ordenamiento
constitucional y de acuerdo con la cual los métodos de justicia alternativa
están supeditados al poder habilitante de las partes.  Con este proceder, se
restringe el alcance de los artículos 228 y 229 de la Carta, que garantizan el
derecho de todas las personas a acceder a la administración de justicia.
2.  La segunda
de las normas demandadas le permite a la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones ejercer competencias de heterocomposición de manera
oficiosa.  De esa forma, se faculta a una autoridad administrativa para que
resuelva, a su arbitrio y discreción, si el conflicto debe ser resuelto y, si
ello es así, que sea resuelto en los términos que ella considere oportunos.
Con ello se priva a las partes del derecho a acceder al juez natural.
III.
INTERVENCIONES
A.
Del Ministerio de Minas y Energía
El Ministerio de
Minas y Energía le solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio ya que la
demanda no cumple los requisitos necesarios para decidir de fondo.  De manera
subsidiaria, solicita se declare la exequibilidad de los preceptos demandados
pues el artículo 116, inciso tercero, permite que se confieran atribuciones
judiciales a autoridades administrativas.  Y en el caso presente, afirma, ello
se ha hecho por medio de una ley, en materias precisas y sin atribuir a la
administración la instrucción de sumarios o el juzgamiento de delitos.
B.
De la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico
Esta Comisión le
solicita a la Corte declarar exequibles las normas demandadas pues la
Constitución le reconoce al Estado la facultad de intervenir en la economía y
de hacerlo por diversos mecanismos, uno de lo cuales es la resolución de
conflictos, tal como lo disponen las normas demandadas en el ámbito de los
servicios públicos.  De esa manera, la resolución de tales conflictos no
constituye un mecanismo alternativo de solución de controversias sino una manifestación
del poder regulador del Estado como concreción de su facultad de intervenir en
la economía.  Por lo tanto, no es cierto que se vulneren los artículos 116, 228
y 229 de la Carta pues las normas demandadas no son una aplicación de ellas
sino un desarrollo de la facultad reguladora del Estado.
C.  Del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Este Ministerio
le solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los preceptos demandados.
Para ello argumenta que el actor confunde las funciones asignadas a las
Comisiones de Regulación, que son eminentemente administrativas, con funciones
judiciales en materia de resolución alternativa de conflictos.  Por ello, al
tratarse de funciones administrativas no relativas a la resolución de
conflictos judiciales entre las partes  - entre las que se encuentra la
facultad de imponer sanciones administrativas respetando el debido proceso y el
derecho de defensa-  no resultan invocables los artículos 116, 228 y 229 de la
Carta.  Además, en esos casos nada impide que las partes acudan a los jueces
cuando se trate de controversias susceptibles de solucionarse por esa vía y
ejercer el control de legalidad sobre los actos proferidos por la
administración en cumplimiento de sus funciones.
D.  De la
Escuela Superior de Administración Pública
La ESAP le
solicita a la Corte declarar exequibles las normas acusadas pues ellas se
refieren a funciones administrativas derivadas de la facultad que le asiste al
Estado de intervenir en la economía y no a funciones judiciales.  Además, la
actuación cumplida por la administración en ejercicio de esa facultad es
susceptible de control de legalidad ante la jurisdicción contencioso
administrativa.  Por lo tanto, no se puede afirmar la inexequibilidad de las
disposiciones demandadas por su contrariedad con preceptos superiores referidos
a la administración de justicia.
E.  De la
Comisión de Regulación de Telecomunicaciones
Esta Comisión le
solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio pues, afirma, el demandante
incumplió con el deber que le asiste de indicar los motivos por los cuales
considera vulnerados los artículos constitucionales invocados.  De manera
subsidiaria, la Comisión le solicita a la Corte declarar exequibles las normas
demandadas pues las facultades por ellas conferidas no son de carácter judicial
sino administrativo, los miembros de las Comisiones de Regulación no tienen la
calidad de autoridades judiciales sino administrativas y sus actos son de la
misma índole y, por lo mismo, revocables y cuestionables ante la jurisdicción
contenciosa.  Si esto es así, afirma, las facultades conferidas por las normas
demandadas hallan su razón de ser en la atribución del Estado de intervenir en
la economía y en la potestad de regulación que le asiste en el ámbito de los servicios
públicos.  Por lo tanto, concluye, a ellas no les resultan aplicables los
artículos 116, 228 y 229 de la Carta y por ello no puede afirmarse su
inexequibilidad.
F.  Del
Ministerio de Comunicaciones
Este Ministerio
le solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones
demandadas.  Para fundamentar su solicitud, esa dependencia manifiesta que el
actor confunde los mecanismos de justicia alternativa con la adopción de
medidas de corte regulatorio orientadas a garantizar la eficacia de los
servicios públicos, la que podría ponerse en juego como consecuencia de los
intereses privados de los operadores.  Tales medidas deben adoptarse con
estricta sujeción al ordenamiento jurídico, son judicialmente controlables y se
ajustan a los servicios públicos como inherentes a la finalidad del Estado
social de derecho.  Tratándose, entonces, de funciones administrativas y no de
funciones judiciales, carece de sentido el cargo que se formula por violación
de los artículos constitucionales que regulan a estas últimas y no a aquellas.
G.  De la
ciudadana Martha Clemencia Cediel de Peña
Esta ciudadana
le solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los preceptos acusados.
Para el efecto, plantea los siguientes argumentos:
1.  La función
interventora del Estado en materia de servicios públicos se caracteriza por
concebir a estos como actividades que atienden necesidades colectivas; una
fuerte presencia estatal que se explica en función del nexo existente entre
tales actividades y el ejercicio de derechos fundamentales; el cumplimiento de
las funciones de garantía, regulación, vigilancia y control y el ordenamiento
de toda la actividad inherente a los servicios públicos con el fin de
racionalizar su ejercicio y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.
2.  El reparto
de competencias estatales en materia de servicios públicos tiene las siguientes
características: El ordenamiento de los servicios públicos se encuentra
contenido en la Constitución, la ley, el reglamento y las decisiones regulatorias
específicas; por mandato del constituyente, están sometidas a reserva legal
material todas las regulaciones tendientes a la fijación de las condiciones
para la provisión de los servicios  - objeto, sujetos, modalidad de prestación,
régimen de habilitaciones, condiciones técnicas y económicas generales -; el
Presidente ejerce dos tipos de funciones normativas, las reglamentarias que le
son propias y aquellas cuyo objeto es la definición de las políticas generales
de administración y control de eficiencia de los servicios públicos
domiciliarios, con sujeción a la ley, las cuales puede delegar en las
Comisiones de Regulación u otras entidades, si así lo estima conveniente y el
cumplimiento, por parte de las Comisiones de Regulación, de las funciones
regulatorias que le han sido delegadas por el Presidente de la República en
materia de servicios públicos domiciliarios y las atribuidas por la Ley 489 de
1998  - artículo 48-  y por el Decreto 1130 de 1999  - artículo 37-.
3.  Las
facultades de regulación de las comisiones constituyen una expresión del poder
de ordenación con el que cuenta la administración para establecer los contornos
de una actividad específica en la que han desaparecido los monopolios; están
sometidas a los principios de igualdad, proporcionalidad y respeto a la
libertad individual; su fin primordial es el de asegurar la libre competencia y
determinar aspectos técnico - operativos que buscan garantizar la prestación
eficiente de los servicios y deben someterse tanto a la ley como a los
reglamentos.
4.  Las
facultades otorgadas por la ley a la CRT para resolver los conflictos que
surjan entre empresas con ocasión de la prestación de servicios públicos, se
ajustan a la Carta dado que es una función típicamente administrativa que
admite controles por parte de la rama jurisdiccional y que se encamina a
asegurar la debida prestación de los servicios públicos.
5.  Si la
función de regular está fundada en la necesidad de encontrar y mantener un
equilibrio entre intereses legítimos contrapuestos en contextos socio -
económicos de gran dinamismo, es apenas obvio que deben disponerse instrumentos
para orientar las actividades socio - económicas reguladas hacia los fines de
interés general señalados por el constituyente y el legislador, sin impedir el
acceso de las empresas a la justicia.  Y eso fue lo que hizo el legislador a
través de los artículos demandados.
H.  De la
Comisión de Regulación de Energía y Gas
Esta Comisión le
hace dos solicitudes a la Corte.  Por una parte, pide que se declare
inexequible el artículo 73.8 de la Ley 142 de 1994, pues le atribuyó a las
Comisiones de Regulación la función de resolver conflictos surgidos entres las
empresas por razón de contratos y servidumbres, función esta de carácter
judicial que no se ejerce a través de actos administrativos y que no está
sujeta a control de legalidad.  Ya que esa norma le atribuye esa función a las
Comisiones de Regulación, pero no como función judicial sino como función
administrativa, su contrariedad con la Carta es evidente.  Y, por otra parte,
la Comisión le solicita a la Corte que declare exequible el artículo 73.9
demandado pues esta norma se limita a resolver conflictos que versan
específicamente sobre quién debe prestar los servicios públicos domiciliarios a
usuarios específicos o en qué regiones las empresas en disputa deben prestar
los servicios.  Como estos conflictos son de naturaleza administrativa y no
tocan con competencias judiciales, pueden ser conocidos por entidades
administrativas y por ello la norma es compatible con la Carta.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador
General de la Nación le solicita a la Corte declarar exequibles los preceptos
demandados.  Como fundamento de su solicitud expone que las funciones que las
normas acusadas les confieren a las Comisiones de Regulación no son de
naturaleza judicial sino de índole administrativa; que las decisiones que ellas
profieran constituyen actos cuestionables ante la jurisdicción contencioso
administrativa y que tales funciones y facultades guardan plena concordancia
con la finalidad que la ley, en desarrollo de claros preceptos constituciones,
les atribuye a tales Comisiones.  Por lo tanto, el actor incurre en un yerro
manifiesto al atribuirle a las normas demandadas una naturaleza y unos efectos
que no le corresponden y al apoyar la demanda en cargos que parten de ese
equivocado entendimiento.
V.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
A.
Competencia de la Corte
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política,
la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición
acusada forma parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 142 de
1994.
B.
Consideraciones
1.  De acuerdo
con el actor, los artículos 73.8, 73.9 y 74.3.b) de la Ley 142 de 1994 vulneran
los artículos 116, 228 y 229 de la Carta Política porque le atribuyen funciones
judiciales a las comisiones de regulación desconociendo la naturaleza
esencialmente dispositiva de los mecanismos alternativos de solución de
conflictos y de acuerdo con la cual los métodos de justicia alternativa están
supeditados al poder habilitante de las partes.  En suma, tales disposiciones
son inexequibles, afirma, porque permiten que las comisiones de regulación
resuelvan conflictos de índole judicial no por el mutuo consenso de las partes
sino a solicitud de una de ellas o aún de manera oficiosa, permisión esta que
restringe injustificadamente el derecho de todas las personas a acceder a la
administración de justicia.
El Ministerio de
Minas y Energía y la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones le
solicitaron a la Corte, como petición principal, proferir un fallo inhibitorio,
dado que el actor no cumplió las exigencias mínimas impuestas por el ejercicio
del control de constitucionalidad.
Esas
dependencias, como petición subsidiaria, y la Comisión de Regulación de Agua
Potable y Saneamiento Básico, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la
Escuela Superior de Administración Pública, el Ministerio de Comunicaciones, la
ciudadana Martha Clemencia Cediel de Peña y el Procurador General de la Nación
le solicitaron a la Corte declarar exequibles los preceptos demandados.  El
argumento fundamental es común a todos estos intervinientes: El actor considera
que las disposiciones demandadas le atribuyen funciones judiciales a las
comisiones de regulación y que lo hacen desconociendo normas superiores
relativas a la prestación del servicio de la justicia.  No obstante, afirman,
esas disposiciones no le atribuyen a las comisiones de regulación funciones
judiciales sino funciones administrativas y por ello carece de fundamento la
confrontación que se hacen con los artículos 116, 228 y 229 de la Carta.  El
Procurador es enfático en el punto y concluye que el actor incurre en un error
al atribuirle a las normas demandas una naturaleza y unos efectos que no le
corresponden y al apoyar la demanda en cargos que parten de ese equivocado
entendimiento.
Sólo la Comisión
de Regulación de Energía y Gas hizo un planteamiento diferente: Le solicitó a
la Corte declarar inexequible el artículo 73.8 de la Ley 142 de 1994 por
atribuir a las comisiones de regulación una función judicial y declarar
exequible el artículo 73.9 por atribuir a tales entidades funciones
administrativas.
2.  La Corte se
ocupa de dar respuesta a la solicitud formulada por el Ministerio de Minas y
Energía y por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones en el sentido de
proferir un fallo inhibitorio por la ineptitud sustancial de la demanda.  Para
estas entidades intervinientes, el actor se limitó a indicar las normas legales
demandadas y las normas superiores que considera vulneradas pero se abstuvo de
indicar, de manera razonable, los motivos por los cuales consideraba que
concurría tal vulneración.
La Corte
advierte que el argumento expuesto por el Ministerio de Minas y Energía y por
la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones es retomado, aunque con un
enfoque diferente, por los restantes intervinientes    - con la excepción ya
indicada-  y por el Procurador General de la Nación.  En efecto, en tanto que
para aquellas entidades el actor no fundamenta adecuadamente el cargo por
atribuirles a las normas demandadas un contenido que no tienen y tal situación
debe conducir a la Corte a proferir un fallo inhibitorio; para aquellos
intervinientes y para el Ministerio Público, el actor sí incurre en ese yerro
pero, a pesar de esa circunstancia, la decisión debe ser de fondo: Se debe
declarar la exequibilidad de los preceptos demandados pues no vulneran los
artículos 116, 228 y 229 de la Carta.
3.  De acuerdo
con el artículo 40 superior, todo ciudadano tiene derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político y una de las manifestaciones
de ese derecho, según el numeral 6º de esa disposición, consiste en interponer
acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.  Y, por otra
parte, el artículo 242, numeral 1º, dispone que cualquier ciudadano podrá
ejercer las acciones públicas de constitucionalidad previstas en el artículo
241.
Como puede
advertirse, existen claros fundamentos superiores para asumir la acción de
inconstitucionalidad como una acción pública e informal.  Lo primero, en cuanto
se trata de una manifestación de un derecho fundamental como el de participar
en la conformación, ejercicio y control del poder político; manifestación a
través de la cual cualquier ciudadano puede solicitar que aquellas normas que
son contrarias a la Carta sean expulsadas del ordenamiento.  Y lo segundo, en
cuanto el constituyente ha supeditado la interposición de esa acción a la sola
acreditación de la calidad de ciudadano; es decir, para ello no exige ni una
formación profesional especializada ni tampoco la exigencia de presupuestos
formales.
Con todo, el
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 ha establecido unos requisitos para el
ejercicio de la acción de inconstitucionalidad.  Sin embargo, estos, más que
presupuestos formales, constituyen más bien condiciones para la proposición,
ante el Tribunal Constitucional, de un debate en términos racionales.  Es
decir, tales presupuestos se circunscriben a unas exigencias mínimas que
permitan conocer lo que es objeto de demanda, las normas superiores infringidas
y el motivo de la vulneración, pues si ellas no se atienden no es posible que
el Tribunal adelante el juicio técnico de confrontación entre una norma legal y
el Texto Superior con miras a su exclusión o no del sistema jurídico.
De este modo, si
bien la acción de inconstitucionalidad tiene un carácter público e informal,
ello no exime al demandante de la necesidad de formular un razonamiento mínimo
demostrativo del cargo,  Y tal razonamiento debe realizarse de manera objetiva,
esto es, confrontando con la Carta Política los enunciados normativos
demandados o las reglas de derecho efectivamente contenidas en tales
enunciados. Esto por cuanto el Tribunal Constitucional no puede, por vía de la
acción de inconstitucionalidad, realizar un juicio técnico de confrontación
entre el Texto Fundamental y reglas de derecho inexistentes, es decir,
extraídas no de los enunciados cuestionados sino del criterio subjetivo del
actor.
4.  Sobre este
particular, esto es, la compatibilidad existente entre la índole pública e
informal de la acción de inconstitucional y la motivación razonable exigida al
actor como un presupuesto para el surgimiento del debate propuesto ante el Juez
Constitucional, la Corte en la Sentencia C-183-02, hizo varias consideraciones
que resultan aplicables al caso hoy sometido a consideración:
3.  La acción de inconstitucionalidad tiene una naturaleza pública e
informal pues materializa la facultad que le asiste a todo ciudadano de
cuestionar la validez del derecho producido en la instancia legislativa del
poder público.
Se trata de una acción pública, de un derecho ciudadano que se
explica por la racionalidad del Estado Constitucional pues ya que el Texto
Fundamental recoge los contenidos mínimos del acuerdo que posibilita la
convivencia y que esos contenidos vinculan a todos los poderes públicos,
cualquier ciudadano se encuentra legitimado para cuestionar una norma por su
contrariedad con esa Carta Política y para pretender legítimamente que ella sea
excluida del ordenamiento jurídico.
Por otra parte, se trata de una acción informal que no está sometida
a mayores exigencias pues entre más formalismos se le imprima, entre más se
especialice el lenguaje para interponerla, menor será el número de ciudadanos
habilitados para accionar en defensa del Texto Superior y es claro que con ello
se restringiría ilegítimamente el carácter democrático de ese medio de control
constitucional.
4.  Sin embargo, a pesar de esa particular naturaleza de la acción
pública de inconstitucionalidad, el actor no está exento del cumplimiento de
las mínimas exigencias impuestas por la ley pues esas exigencias operan como
condiciones que posibilitan el surgimiento del debate jurídico que es
consustancial al proceso de constitucionalidad y se encaminan a aportar los
supuestos racionales en los que se apoya el planteamiento del problema que ha
de decidir el Tribunal Constitucional.  Por eso, en caso de incumplirse tales
exigencias, ese debate no puede suscitarse por ausencia de los supuestos que lo
apoyan y, en esas condiciones, el Tribunal, tras evidenciar las limitaciones de
la demanda interpuesta, debe declararse inhibido para pronunciarse de fondo.
De allí por qué el actor deba dar cumplimiento al artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991 señalando en la demanda las normas acusadas como
inconstitucionales, trascribiéndolas o allegando un ejemplar de su publicación
oficial; indicando las normas constitucionales que se consideran infringidas;
exponiendo las razones por las cuales ellas se consideran violadas y, cuando
sea necesario, precisando el trámite impuesto por la Constitución para la
expedición del acto demandado, la forma en que fue quebrantado y la razón por
la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.
Adviértase cómo esas exigencias remiten al planteamiento de un
razonamiento mínimo demostrativo del cargo, razonamiento que debe exponerse de
manera objetiva, esto es, indicando las razones de la contrariedad entre el
Texto Fundamental y la norma demandada.  De allí por qué en sede de control
constitucional no puedan esgrimirse criterios subjetivos o de inconveniencia
pues estos son ajenos a la naturaleza del debate constitucional ya que éste es
un juicio técnico de confrontación entre el Texto Superior y una norma legal y
no puede dar cabida a la personal percepción que el actor tenga de los
preceptos demandados o de su inconveniencia en el universo jurídico.  Como lo
ha expuesto esta Corporación:
‘Cuando el ciudadano pone en movimiento el
control constitucional por la vía de la acción, se le impone la carga procesal
de señalar las normas constitucionales violadas y también el concepto de su
violación. Esto último comporta la obligación de determinar con toda claridad
de qué modo las normas acusadas contradicen o vulneran los preceptos de la
Constitución, con el fin de destruir la presunción de constitucionalidad, sin
perjuicio de que la Corte pueda extender el análisis de constitucionalidad
frente a normas no invocadas expresamente en la demanda. Pero lo que no puede
ser admitido es que bajo una interpretación que haga el demandante del contexto
de un cuerpo normativo se puedan deducir, por vía indirecta, presuntas
violaciones de la Constitución, por la manera en que el legislador reguló una
determinada materia’.
En esa dirección, la Corte ha resaltado como el criterio subjetivo
del actor es incompatible con la argumentación del cargo de inexequibilidad:
‘..la argumentación de la inconstitucionalidad es un requisito
material sine qua non de la demanda, pues no sólo concreta el derecho ciudadano
a participar en el control político (C.P. arts. 40-9 y 241) sino que centra el
debate jurídico en argumentos constitucionalmente relevantes. En efecto, esta
Corporación ya había dicho que “la formulación de un cargo constitucional
concreto contra la norma demandada es uno de los requisitos materiales que debe
cumplir el demandante”[1],
puesto que “el ataque indeterminado y sin motivos no es razonable y se opone a
la inteligencia que debe caracterizar al hombre”.
Ahora bien, lo anterior sugiere un interrogante ¿cómo debe ser la
argumentación del cargo? En primer lugar, es necesario aclarar que el control
constitucional en Colombia no exige un formalismo o una técnica especial que
deba ser estrictamente cumplida por el demandante, pues la acción pública de
inconstitucionalidad tan sólo exige un grado de motivación razonable que
permita inferir una acusación constitucional. Por consiguiente, en criterios
generales, las razones de la demanda deben explicar de manera coherente (i) una
contradicción entre la norma impugnada y la Constitución (ii), la cual debe
originarse directamente de lo acusado (iii), puesto que la incompatibilidad
debe encontrarse en la norma y no en un juicio subjetivo de la misma. Ahora
bien, esta última condición no significa que la Corte Constitucional debe
desconocer diferentes interpretaciones de la norma, pues son relevantes en el
juicio constitucional todas las interpretaciones posibles que surgen objetiva y
directamente de la norma, pero no le sirven al proceso constitucional aquellos
entendimientos derivados única y exclusivamente del criterio subjetivo del
operador jurídico. Finalmente, las razones de la inconstitucionalidad deben ser
estrictamente jurídicas (iv), pues la protección y supremacía de la Carta
Colombiana se desarrolla a partir de un modelo jurisdiccional, en donde el juez
constitucional realiza una comprobación de la contradicción entre dos normas, una
de las cuales prevalece formal y materialmente’
En suma, entonces, la acción de inconstitucionalidad tiene una
naturaleza pública e informal pero a esa índole no se opone el cumplimiento,
por parte del actor, de las mínimas exigencias impuestas en la ley.  De allí
por qué, en caso de incumplirse tales exigencias, no se suscite el debate
inherente al proceso de constitucionalidad y deba optarse por una decisión
inhibitoria  (Sentencia C-183-02).
5.  En el caso
presente, el actor demanda los artículos 73.8, 73.9 y 74.3.b) de la Ley 142 de
1994.  A continuación, la Corte retoma el encabezado de ese artículo y los
apartes demandados:
Artículo 73. Funciones y facultades generales.
Las comisiones de regulación tienen la función de regular los monopolios
en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de
hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre
quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los
monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen
abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad. Para ello
tendrán las siguientes funciones y facultades especiales:
73.8. Resolver, a petición de cualquiera de las partes, los conflictos
que surjan entre empresas, por razón de los contratos o servidumbres que
existan entre ellas y que no corresponda decidir a otras autoridades
administrativas. La resolución que se adopte estará sujeta al control
jurisdiccional de legalidad.
73.9. Resolver, a petición de cualquiera de las partes, los
conflictos que surjan entre empresas, y que no corresponda decidir a otras
autoridades administrativas, acerca de quién debe servir a usuarios
específicos, o en qué regiones deben prestar sus servicios. La resolución que
se adopte estará sujeta al control jurisdiccional de legalidad. La resolución
debe atender, especialmente, al propósito de minimizar los costos en la
provisión del servicio.
Artículo 74. Funciones especiales de las comisiones de regulación.
Con sujeción a lo dispuesto en esta Ley y las demás disposiciones
que la complementen, serán además, funciones y facultades especiales de cada
una de las comisiones de regulación las siguientes:
74.3. De la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones:
b) Resolver los conflictos que se presenten entre operadores en
aquellos casos en los que se requiera la intervención de las autoridades para
garantizar los principios de libre y leal competencia en el sector y de
eficiencia en el servicio.
Pues bien.  El actor manifiesta que las normas jurídicas demandadas
que se acaban de citar, vulneran los artículos 116, 228 y 229 de la Carta.  Y
el cargo lo circunscribe a la restricción ilegítima del derecho al acceso a la
administración de justicia.
No obstante, la Corte advierte, siguiendo el tenor literal de una de
las normas demandadas  - Artículo 73.8 de la Ley 142 de 1994-, que las
decisiones proferidas por las comisiones de regulación son susceptibles de
control de legalidad ante la jurisdicción contencioso administrativa.
De acuerdo con esto, si esas decisiones son susceptibles de control
de legalidad ante la jurisdicción, no se advierte el motivo por el cual el
actor afirma que con la atribución a las comisiones de regulación de la
facultad para proferir tales decisiones se restringe ilegítimamente el derecho
de acceso a la administración de justicia.
Es decir, si es la misma ley la que, de manera expresa y clara,
reconoce la facultad de cuestionar la legalidad de tales decisiones por vía
judicial, no se advierten, al menos en principio, razones que conduzcan a
afirmar que las normas demandadas restringen de manera ilegítima el citado
derecho.  De allí que, si el actor afirma que la atribución de esas facultades
restringe ese derecho y que en razón de tal restricción las normas demandadas
contrarían la Carta Política, aquél se encontraba en el deber de indicar las
razones que sustentaban tal afirmación.
O, lo que es lo mismo: Frente al tenor literal de una de las normas
acusadas, la simple afirmación de vulneración de la Carta por la restricción
del derecho de acceso a la administración de justicia, es insuficiente para el
planteamiento del cargo.  En lugar de ello, la exigencia impuesta por la ley en
cuanto al planteamiento de un razonamiento mínimo demostrativo del cargo le
imponía al actor ser más específico en su formulación.  Y esto es entendible
pues sólo si se exponen esas razones particulares le es posible al Tribunal, en
un caso como el planteado, emprender el juicio técnico de confrontación entre
lo demandado y la Carta Política.
Entonces, la Corte encuentra que el actor debió ser mucho más
específico en la formulación del razonamiento mínimo demostrativo del cargo.
Esto es, debió indicar el motivo por el cual concurría la restricción ilegítima
de ese derecho fundamental muy a pesar de que una de las normas demandadas
prevé la viabilidad del control judicial de las decisiones proferidas por las
comisiones de regulación.  Como no procedió de esa manera, el demandante
incumplió el deber de plantear, de manera objetiva, un razonamiento mínimo
demostrativo del cargo.
Ante tal situación, si bien la Corte tiene claridad sobre las normas
legales demandadas y las disposiciones superiores que el actor estima
vulneradas, desconoce las razones por las cuales concurre tal vulneración pues
el actor se abstuvo de formularlas.  Este proceder del actor plantea un claro
incumplimiento del deber que le asiste de exponer los motivos de la vulneración
y ante ello a la Corte no le queda alternativa diferente que la de declararse
inhibida para fallar de fondo por ineptitud sustancial de la demanda.
VI. DECISIÓN
Con fundamento
en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA
para fallar en relación con la demanda interpuesta contra los artículos 73.8,
73.9 y 74.3.b) de la Ley 142 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario
General (E)
[1] Corte Constitucional.  Sentencia C-447 de 1997.  M. P: Alejandro
Martínez Caballero.