T-920-09
Sentencia T-920 de 2009
Sentencia
T-920/09
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para reclamar el pago de acreencias laborales
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para reclamar el pago de incapacidades
laborales cuando se afecta el mínimo vital
ACCION DE TUTELA-Disposiciones constitucionales y legales aplicables en materia de
incapacidades laborales
ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Acompañamiento y orientación al usuario en el trámite
para el pago de incapacidades superiores a 180 días
ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Obligación de pagar incapacidades hasta el día 180/ADMINISTRADORA
DE FONDO DE PENSIONES-Obligación de pagar incapacidades laborales mayores a
180 días
En
principio, es la Entidad Promotora de Salud la obligada a reconocer y a pagar a
sus afiliados las incapacidades laborales que surjan como consecuencia de una
enfermedad de origen común o no profesional, debidamente certificada, hasta el
día 180. Ello, con el objeto de que durante el tiempo en el que el trabajador se
encuentra ausente de sus actividades, y mientras se produce su recuperación,
cuente con los medios económicos necesarios que le permitan proveerse el
sustento diario y el de su núcleo familiar. Ahora bien, como la patología que
aqueja al actor persiste, y en esa medida, se han generando incapacidades que
superan los 180 días, una interpretación del artículo 23 del Decreto 2463 de
2001conforme con la Constitución Política, permite concluir que es la A.F.P.,
para el caso, PROTECCIÓN S.A., quien debe asumir el pago de dicha prestación.
Referencia: expediente T-2.317.440
Demandante:
Carlos Fernando Cifuentes Orozco
Demandado:
Coomeva E.P.S., Protección S.A. Pensiones
y Cesantías, y Suratep A.R.P.
Magistrado Ponente:
Dr. GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos
mil nueve (2009).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y Mauricio González Cuervo, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha pronunciado lo siguiente:
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos de tutela
proferidos por el Juzgado Segundo Civil Municipal y el Juzgado Segundo Civil
del Circuito de Rionegro (Antioquia), en el trámite de la acción de amparo
constitucional impetrada por el señor Carlos Fernando Cifuentes Orozco contra
Coomeva E.P.S., Protección S.A. Pensiones y Cesantías, y Suratep A.R.P.
I. ANTECEDENTES
1.   La solicitud.
El 30 de enero de 2009, el señor Carlos Fernando
Cifuentes Orozco, promovió acción de tutela contra COOMEVA E.P.S., PROTECCIÓN
S.A. Pensiones y Cesantías y SURATEP A.R.P., con el propósito de obtener el
amparo de sus derechos fundamentales a la salud, a la vida digna, a la
seguridad social y al mínimo vital, presuntamente vulnerados, como consecuencia
de la negativa de dichas entidades, a autorizar y pagar las incapacidades
laborales expedidas por su médico tratante, y originadas con posterioridad a la
calificación de incapacidad permanente parcial, generada por enfermedad de
origen común.
2. Reseña fáctica.
2.1. El señor Carlos Fernando Cifuentes Orozco, de 44
años de edad, se encuentra afiliado al Sistema General de Seguridad Social en
Salud, a través de Coomeva E.P.S., en calidad de cotizante dependiente de la
empresa Tampa Cargo S.A.
2.2. El 07 de febrero de 2007, fue sometido a una
intervención quirúrgica denominada “dedo en gatillo en pie derecho”, en la
Clínica Somer del Municipio de Rionegro (Antioquia), entidad adscrita a la red
de servicios de salud de Coomeva E.P.S.
2.3. Como consecuencia de dicho procedimiento,
desarrolló una infección llamada “osteomielitis”, enfermedad que le
generó serios quebrantos de salud, a tal punto que fue incapacitado para
laborar en repetidas ocasiones hasta superar los 180 días.
2.4. Por tal motivo, la empresa Tampa Cargo S.A.,
decidió, unilateralmente, dar por terminado su contrato de trabajo. No
obstante, dicha situación fue conjurada, a través de un fallo de tutela en el
que se ordenó su reintegro y la reubicación en una actividad acorde con su discapacidad.
2.5. En la medida en que la enfermedad persistió,
Coomeva E.P.S. informó que el señor Carlos Fernando Cifuentes Orozco,
actualmente, presenta un acumulado de 737 días de incapacidad, de los cuales le
fueron autorizados y pagados los primeros 180 días. Por tal razón, fue remitido
al Fondo de Pensiones PROTECCIÓN S.A., -en adelante A.F.P.- al cual se
encuentra afiliado, para que dicha entidad asumiera el pago de las
incapacidades a partir del día 181 en adelante.
2.6. Así las cosas, el accionante acudió al respectivo
fondo de pensiones para solicitar el pago de las incapacidades laborales
restantes y el reconocimiento de una eventual pensión de invalidez. Para dicho
efecto, fue remitido a la Junta Regional de Calificación de Invalidez, órgano
que el 28 de febrero de 2008, le dictaminó un porcentaje de pérdida de la
capacidad laboral del 21.80%, por enfermedad de origen común, con fecha de
estructuración 21 de septiembre de 2007.
2.7. Contra el anterior dictamen, el actor interpuso
el recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez, entidad que, el 31 de julio de 2008, determinó un
porcentaje de pérdida de la capacidad laboral del 36.67%, de origen común,
estructurada el 21 de septiembre de 2007.
2.8. Con base en lo anterior, la A.F.P. le negó al
actor el reconocimiento de la pensión de invalidez, por considerar que no reúne
los requisitos para ello. Sin embargo, le pagó las incapacidades laborales
desde el día 181 hasta la fecha de calificación de su pérdida de la capacidad
laboral, es decir, hasta el 28 de febrero de 2008.
2.9. Posteriormente, como quiera que el señor Cifuentes
Orozco, continuó con sus quebrantos de salud y sus limitaciones físicas para
movilizarse, fue evaluado por el especialista en fisiatría, quien le prescribió
nuevas incapacidades, las cuales no han sido autorizadas por medicina laboral
de Coomeva E.P.S., por considerar que no le corresponde, en la medida en que
las mismas superan los 180 días.
2.10. Por su parte, la A.F.P. sostiene que no le
asiste la obligación de pagar las incapacidades que reclama el actor, habida
cuenta que se estableció que no es inválido y no tiene concepto favorable de
recuperación.
2.11. Con fundamento en la reseña fáctica expuesta, el
accionante acudió a este mecanismo de amparo constitucional, en procura de
obtener la protección de sus derechos fundamentales a la salud, a la vida
digna, a la seguridad social y al mínimo vital, y en consecuencia, solicitó que
se ordenara a Coomeva E.P.S. autorizar y pagar las incapacidades laborales
expedidas por el médico fisiatra.
3. Fundamentos de la
acción y pretensiones.
Considera
el señor Carlos Fernando Cifuentes Orozco, que con la decisión adoptada por
Coomeva E.P.S., en el sentido de no autorizar las incapacidades laborales que
le fueron expedidas por su médico tratante, a consecuencia de la enfermedad de “osteomielitis”
que padece, se vulneran sus derechos fundamentales a la vida digna, a la
seguridad social y al mínimo vital.
Lo
anterior, por cuanto, actualmente se encuentra limitado físicamente para trabajar,
como quiera que la patología que lo aqueja le produce fuertes dolores en su pie
derecho que le impide movilizarse con facilidad o realizar grandes esfuerzos,
para lo cual, permanentemente, debe hacer uso de un bastón. En consecuencia,
ante la falta de recursos económicos que le permitan satisfacer sus necesidades
básicas, y la negativa de las entidades accionadas a autorizar y pagar las
incapacidades laborales a que tiene derecho, considera que se afecta su mínimo
vital, máxime cuando su salario constituía su única fuente de ingresos.
Adicionalmente,
manifiesta que la empresa Tampa Cargo S.A., el día 18 de febrero de 2009, le
comunicó que dejaría de pagar su salario, habida cuenta que, en su opinión, el
reconocimiento y pago de sus incapacidades laborales se encuentra a cargo de la
Entidad Promotora de Salud y del Fondo de Pensiones al cual se encuentra
afiliado, dejándolo así en un estado de abandono y desprotección.
4. Oposición a la demanda de tutela.
En
principio, la acción de tutela de la referencia iba dirigida únicamente contra
Coomeva E.P.S. En ese sentido, fue admitida por el Juzgado Segundo Civil
Municipal de Rionegro, mediante Auto del 2 de febrero de 2009, en el que se
dispuso notificar a las partes el inicio de la actuación. Acto seguido, el 10
de febrero de 2009, el referido Despacho dictó sentencia de primera instancia,
en la que concedió el amparo invocado y ordenó a la accionada que autorizara
las incapacidades laborales expedidas al actor.
El
18 de febrero de 2009, Coomeva E.P.S. impugnó la anterior providencia, y
mediante Auto del 18 de febrero de 2009, el Juzgado Segundo Civil Municipal de
Rionegro concedió el recurso interpuesto y remitió la actuación al juez
competente.
Admitido
el recurso de apelación, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Rionegro, en
providencia del 17 de marzo de 2009, declaró la nulidad de todo lo actuado, en
razón, a que no se integró en debida forma el litis consocio necesario con la
Administradora de Fondos de Pensiones y la Administradora de Riesgos
Profesionales a la cual se encuentra afiliado el accionante. En tal sentido,
ordenó remitir el expediente al juez de primera instancia.
En
consecuencia, mediante Auto del 18 de marzo de 2009, el Juzgado Segundo Civil
Municipal de Rionegro, resolvió admitir la presente acción y vincular a PROTECCIÓN
S.A. y a SURATEP A.R.P. al trámite de tutela para que ejercieran su derecho a
la defensa, como a continuación se expone:
Coomeva E.P.S.
Dentro
del término otorgado para el efecto, la apoderada de COOMEVA E.P.S., dio
respuesta a la acción de tutela, mediante escrito del 25 de marzo de 2009, en
el que solicitó desestimar las pretensiones de la demanda.
En
primer lugar, señala que el accionante se encuentra afiliado a dicha entidad,
en calidad de cotizante dependiente y, a la fecha, cuenta con 480 semanas
cotizadas al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Afirma,
que la última incapacidad médica que tiene trascrita el afiliado es la No.
2541488 que corresponde al periodo comprendido entre el 19 de diciembre de 2008
y el 15 de enero de 2009, por un diagnóstico de dolor crónico intratable.
Igualmente,
refiere que en la actualidad, el señor Carlos Fernando Cifuentes Orozco,
registra un acumulado de 737 días de incapacidad laboral, de los cuales le
fueron reconocidos y pagados los primeros 180 días, por lo que en razón de
ello, fue remitido a la A.F.P. para que dicha entidad se encargara de asumir el
pago de las prestaciones que le corresponden, de conformidad con el artículo 23
del Decreto 2463 de 2001, la Ley 776 de 2002 y la Circular informativa del
Ministerio de la Protección Social de agosto de 2008.
De
esta manera, puntualiza que “el no reconocimiento de las incapacidades por
parte de COOMEVA E.P.S. obedece al cumplimiento de las normas propias del
Sistema General de Seguridad Social, toda vez que por superar los 180 días de
incapacidad y por ser de origen común, las prestaciones económicas derivadas de
este mismo evento, deben ser cubiertas por la Administradora de Fondos de
Pensiones a la cual pertenece el usuario”
Finalmente,
aduce que la Entidad Promotora de Salud que representa, cumplió con todas las
obligaciones a su cargo, en la medida en que remitió al señor Carlos Fernando
Cifuentes al respectivo fondo de pensiones y efectuó la trascripción y
reconocimiento de sus incapacidades laborales hasta el día 180, de acuerdo con
lo establecido en la ley y el reglamento.
Protección
S.A.
La
Administradora de A.F.P., a través de su Representante Legal, dio respuesta a
la acción de tutela, mediante escrito del 25 de marzo de 2009, en el que solicitó
al juez constitucional denegar el amparo solicitado por el accionante.
En
primer lugar, indica que el señor Carlos Fernando Cifuentes Orozco, se
encuentra afiliado a dicha entidad, desde el 16 de septiembre de 1998, como
consecuencia de su traslado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida
al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.
Señala
que el accionante presentó, ante el respectivo fondo de pensiones, solicitud de
reconocimiento y pago de incapacidades laborales superiores a 180 días y de
pensión de invalidez, para lo cual, fue remitido al Centro Para los
Trabajadores de Suratep (CPT), con el propósito de calificar su disminución de
la capacidad laboral, en los términos del artículo 52 de la Ley 962 de 2005.
Afirma
que como resultado de dicha valoración, al señor Carlos Cifuentes Orozco, se le
dictaminó el 21.80% de pérdida de la capacidad laboral, con fecha de
estructuración 21 de septiembre de 2007.
De
acuerdo con lo anterior, aduce que no cumple con los requisitos consagrados en
el artículo 23 del Decreto 2463 de 2001, para ser titular de la pensión de
invalidez y, en razón de ello, le fue negada dicha prestación. No obstante,
señala que le fueron reconocidas y pagadas las incapacidades generadas a partir
del día 181, hasta la fecha en que se produjo la calificación de invalidez.
Finalmente,
pone de presente que “Protección S.A. como administradora de Fondos de
Pensiones y Cesantías está sometida al imperio de la ley y como tal, sólo puede
reconocer las prestaciones económicas que cumplan con los presupuestos
previamente establecidos por el legislador, los cuales en el caso del tutelante
no se cumplieron, en razón, a que no es inválido en los términos del artículo
38 de la Ley 100 de 1993 y no tiene un concepto favorable de recuperación”.
Desde
esta perspectiva, manifiesta el demandado que, en el presente asunto, no existe
vulneración de derecho fundamental alguno.
Suratep
A.R.P.
El
Representante Legal de la Compañía Suramericana Administradora de Riesgos
Profesionales y Seguros de Vida - SURATEP S.A.-, a través de escrito del 25 de
marzo de 2009, se pronunció en relación con los hechos y pretensiones de la
demanda, y señaló que la compañía que representa en ningún momento ha vulnerado
los derechos fundamentales del accionante, toda vez que la enfermedad que
padece fue catalogada y calificada como de origen común. En este sentido,
refiere que los dineros públicos del Sistema General de Riesgos Profesionales,
son de destinación exclusiva para el manejo de los accidentes de trabajo y las
enfermedades profesionales, más no de aquellas generadas por eventos diferentes
a los ya mencionados.
5.
Pruebas que obran en el expediente.
Durante
el trámite de la acción de tutela, las partes allegaron los siguientes documentos:
·       Copia de la Historia Clínica del señor Carlos Fernando
Cifuentes Orozco, donde constan los procedimientos, medicamentos, y en general,
todos los servicios de salud suministrados y las incapacidades laborales
generadas a consecuencia de la osteomielitis que padece (Folios 7 a 24).
·       Copia de la cédula de ciudadanía del señor Carlos
Fernando Cifuentes Orozco (Folio 25).
·       Copia de la incapacidad médica por 30 días, de fecha
10 de enero de 2009, no autorizada por Coomeva E.P.S. (Folio 26).
·       Copia de la comunicación dirigida al señor Carlos
Fernando Cifuentes Orozco, el 18 de febrero de 2009, en la que la empresa Tampa
Cargo S.A. le informa acerca de la suspensión de su salario y el no pago de las
incapacidades laborales (Folio 76).
·       Copia de la remisión del señor Carlos Fernando
Cifuentes Orozco a la A.F.P., por parte de Coomeva E.P.S. (Folio 78).
·       Copia del dictamen de pérdida de la capacidad laboral
emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez, del 28 de febrero
de 2008, en el que se determinó que el señor Carlos Fernando Cifuentes presenta
una incapacidad permanente parcial del 21.80%, con fecha de estructuración 21
de septiembre de 2007 (Folios 147 a 152).
·       Copia del dictamen de pérdida de la capacidad laboral
emitido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, del 31 de julio de
2008, en el que se determinó que el señor Carlos Cifuentes presenta una
incapacidad permanente parcial del 36.57%, con fecha de estructuración 21 de
septiembre de 2007 (Folio 21 a 22, Cuaderno 1)
Mediante
comunicación del 20 de noviembre de 2009, la Secretaría General de la Corte
Constitucional informó al Despacho del Magistrado Sustanciador, que el 19 de
noviembre de 2009, se recibió, vía fax, escrito firmado por el señor Carlos
Fernando Cifuentes Orozco, en el que manifestó que se encuentra afrontando una
difícil situación económica, en razón a que continua incapacitado y no percibe
ningún ingreso. De ahí que, sobrevive de la solidaridad de sus amigos y
familiares.
Adicionalmente,
anexa copia de las incapacidades laborales más recientes, desde el 1 de
septiembre, hasta el 15 de noviembre de 2009. (Folio 24 y 25, cuaderno 1)
II.
DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
1.
Primera instancia.
El
Juzgado Segundo Civil Municipal de Rionegro, Antioquia, mediante providencia
proferida el primero (01) de abril de dos mil nueve (2009), resolvió amparar
los derechos fundamentales invocados por el señor Carlos Fernando Cifuentes
Orozco, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y, en
tal sentido, ordenó a Coomeva E.P.S. autorizar las incapacidades laborales
expedidas por el médico tratante y a la A.F.P. efectuar el pago de las mismas.
Sustentó
su decisión, invocando la jurisprudencia de la Corte Constitucional que, en
punto al tema debatido, ha enfatizado sobre la protección altamente reforzada
que merecen las personas que se encuentran en circunstancias de debilidad
manifiesta, como es el caso de quien padece una limitación física o
discapacidad.
Adicionalmente,
afirmó que el médico tratante es la única persona idónea para decidir acerca de
la incapacidad laboral de una persona, de conformidad con lo previsto en el
parágrafo 4, del artículo 38, del Decreto 1295 de 1994. En tal sentido, asevera
que si dicho profesional considera que el accionante no puede reincorporarse a
las labores que desempeñaba, es porque en realidad se encuentra limitado
físicamente para ello, lo cual amerita que durante el término que dure su
incapacidad reciba una compensación económica que garantice su derecho a la
vida en condiciones dignas y a su mínimo vital.
2.
Impugnación del fallo.
El
Representante Legal de la A.F.P., mediante escrito de fecha 7 de abril de 2008,
impugnó la anterior decisión. Sustentó el recurso, manifestando lo siguiente:
“Se
evidencia de la decisión impugnada, que el juez de tutela no tuvo en cuenta las
razones expuestas por mi representada al momento de pronunciarse en relación
con los hechos que originaron la presente acción de tutela, momento en el que
se indicó que el mismo día en que solicitó la prestación económica de
invalidez, elevó solicitud para el pago de la incapacidad superior a 180 días,
petición ésta que fue resuelta por Protección S.A. autorizando el pago de las
incapacidades desde el día 6 de agosto de 2007”.
Adicionalmente,
señaló que de acuerdo con lo establecido en el artículo 23 del Decreto 2463 de
2001, el accionante “al no tener un pronóstico favorable de recuperación y
al ser calificada su pérdida de la capacidad laboral, no procede extender más
el trámite de pago de incapacidades; toda vez que el Centro para los
trabajadores de Suratep (CPT) en fecha 28 de febrero de 2008, dictaminó una
pérdida de capacidad laboral del 21.80%, con fecha de estructuración del 21 de
septiembre de 2007, inferior al porcentaje del 50% de que trata el artículo 38
de la Ley 100 de 1993, situación que lleva a que el accionante no sea
considerado inválido en los términos de la citada norma”.
3.
Segunda instancia.
En
providencia del diecinueve (19) de mayo de dos mil nueve (2009), el Juzgado
Segundo Civil del Circuito de Rionegro, Antioquia, revocó parcialmente el fallo
impugnado, en relación con la orden impartida a la A.F.P.
Para
tal efecto, señaló que Coomeva E.P.S. está en la obligación de autorizar todas
las incapacidades laborales que expida el médico tratante al señor Carlos
Fernando Cifuentes Orozco. Sin embargo, adujo que a ninguna de las entidades
accionadas se les puede endilgar el pago de las mismas, por cuanto la ley así
lo determina.
De
igual manera, hizo énfasis el fallador en la improcedencia de la acción de
tutela para reclamar el pago de acreencias laborales, por existir otros
mecanismos de defensa judicial.
III. CONSIDERACIONES.
1.
Competencia.
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional
para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de
1991.
2. Procedibilidad de la Acción de
Tutela.
2.1 Legitimación activa.
El artículo 86 de la Constitución Política, establece
que la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al que puede acudir
cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos
fundamentales. En el caso bajo estudio, el accionante, mayor de edad, actúa en
defensa de sus derechos fundamentales, razón por la cual se encuentra
legitimado para presentar la acción.
2.2 Legitimación pasiva.
Coomeva E.P.S, Protección S.A., y Suratep A.R.P, como
entidades de carácter privado encargadas de la prestación del servicio público
de seguridad social en salud, pensiones y riesgos profesionales, se encuentran legitimadas como parte pasiva en el
presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 5 y 42 del Decreto
2591 de 1991, debido a que se les atribuye la violación de los derechos
fundamentales en discusión.
3. Problema Jurídico.
Con
fundamento en la reseña fáctica expuesta y las decisiones de tutela adoptadas por
los jueces de instancia, en esta oportunidad, le compete a la Sala de Revisión
analizar, si las entidades accionadas han vulnerado los derechos fundamentales
a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital del actor, al no
efectuar el pago de las incapacidades laborales expedidas por su médico
tratante, superiores a 180 días, y que se generaron con posterioridad al
dictamen de invalidez, que determinó una pérdida de capacidad laboral del
36.57%, generada por enfermedad de origen común.
Concretamente,
debe establecer si es jurídicamente posible el pago de incapacidades laborales
superiores a 180 días y, dado el caso, quien tiene a cargo la asunción de dicha
prestación.
Para
efectos de resolver la controversia planteada, la Sala abordará los temas
relacionados con: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela para
reclamar el pago de acreencias laborales, y (ii) el régimen legal aplicable en
materia de incapacidades laborales.
4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela para reclamar el pago de
acreencias laborales. Reiteración de la jurisprudencia.
La
acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue
instituida como un mecanismo de defensa judicial, al cual puede acudir
cualquier persona, para la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o
amenazados por las acciones u omisiones de las autoridades públicas, o por los
particulares, en los casos expresamente señalados en la ley.
A
su vez, el referido precepto establece que “sólo procederá la acción de
tutela cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo
que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable”.[1] En este aspecto,
conviene precisar que la posibilidad de que existan diversos medios de defensa
judicial debe ser analizada por el juez constitucional en términos de idoneidad
y eficacia, frente a la situación particular de quien invoca el amparo
constitucional, como quiera que una interpretación restrictiva de la norma,
conllevaría la vulneración de derechos fundamentales, sí con el ejercicio de
los dichos mecanismos no se logra la protección efectiva de los derechos
conculcados.
En
aplicación de dicho mandato, la jurisprudencia constitucional ha señalado que,
en principio, la acción de tutela resulta improcedente para reclamar el pago de
acreencias de orden laboral, como es el caso de las incapacidades, por cuanto
dicha discusión debe ventilarse ante la jurisdicción ordinaria o contenciosa
administrativa laboral. No obstante, de manera excepcional, se ha admitido su
procedencia, según las especificidades de cada caso, cuando los medios
ordinarios no resultan lo suficientemente idóneos y eficaces para alcanzar el
fin propuesto; cual es la protección inmediata de los derechos fundamentales.
De
esta manera, el pago de las incapacidades laborales adquiere especial
importancia y se justifica, por cuanto sustituye el salario del trabajador
durante el tiempo en el que éste, en razón de su enfermedad, se encuentra
imposibilitado para ejercer su profesión u oficio. Por tanto, hay lugar a su
protección por vía de tutela, cuando su no reconocimiento y pago, afecta el
derecho al mínimo vital, al constituir aquel la única fuente de ingresos para
garantizar su subsistencia y la de su familia, y no es posible que dicha
protección se logre de manera oportuna, a través de los mecanismos ordinarios
de defensa. Al respecto, la Corte ha manifestado lo siguiente:
“El pago de incapacidades laborales sustituye al
salario durante el tiempo en que el trabajador permanece retirado de sus
labores por enfermedad debidamente certificada, según las disposiciones
legales. No solamente se constituye en una forma de remuneración del trabajo
sino en garantía para la salud del trabajador, quien podrá recuperarse
satisfactoriamente, como lo exige su dignidad humana, sin tener que preocuparse
por reincorporarse de manera anticipada a sus actividades habituales con el
objeto de ganar, por días laborados, su sustento y el de su familia”[2]
Así
las cosas, esta Corporación ha procedido a ordenar el reconocimiento y pago de
incapacidades laborales por vía de tutela, cuando se comprueba la afectación
del derecho al mínimo vital del trabajador, en la medida en que dicha
prestación constituya la única fuente de ingresos para satisfacer sus necesidades
personales y familiares, ello sobre la base de que los mecanismos ordinarios
instituidos para el efecto, no son lo suficientemente idóneos en procura de
garantizar una protección oportuna y eficaz, en razón al tiempo que llevaría
definir un conflicto de esta naturaleza.
Con
un criterio meramente enunciativo, teniendo en cuenta los casos recurrentes
conocidos por esta Corporación, la Corte ha encontrado que hay lugar al pago de
incapacidades laborales por vía de tutela, en los siguientes casos:
(i) cuando tales prestaciones constituyen el único medio de
subsistencia de quien las solicita (afectación del mínimo vital).
En
este punto, es importante resaltar que el derecho fundamental al mínimo vital,
surge como manifestación directa del Estado Social de Derecho y guarda una
estrecha relación con los principios de dignidad humana y solidaridad que rigen
nuestro ordenamiento jurídico. En tal sentido, ha sido considerado como el
derecho que tienen todas las personas a vivir bajo unas condiciones básicas o
elementales que garanticen un mínimo de subsistencia digna, a través de los
ingresos que les permitan satisfacer sus necesidades más urgentes como son la
alimentación, el vestuario, la vivienda, el acceso a los servicios públicos
domiciliarios, la atención en salud, la educación, entre otras.
Por
tanto, este derecho debe ser analizado de manera cualitativa y no cuantitativa,
a partir de las circunstancias particulares de cada caso concreto, mediante la
ponderación de las necesidades que demanda la persona y los recursos económicos
que posee para satisfacerlas, para así definir la procedencia del amparo
constitucional.
(ii) cuando se afecta el derecho a la salud de quien se encuentra
incapacitado y dada la ausencia de pagos, es abocado a reincorporarse a sus
actividades de manera anticipada sin que pueda recuperarse satisfactoriamente.
El
no pago de una incapacidad laboral, pude generar no sólo el desconocimiento del
derecho fundamental al mínimo vital del trabajador, sino también, la
vulneración de su derecho a la vida digna y a la salud. Ello es evidente,
cuando la persona, al no recibir ingreso alguno se ve obligada a interrumpir su
periodo de incapacidad para reincorporarse a sus actividades laborales, aún
cuando no se encuentra en condiciones físicas para ello, con el ánimo de
obtener los recursos económicos que le permitan solventar sus necesidades
básicas y las de su familia. En estos casos, el trabajador se expone a que su
salud no se restablezca o se empeore por no surtir el periodo necesario de
quietud y convalecencia recomendado por el médico tratante.
(iii) cuando las E.P.S.
se niegan a cancelar las incapacidades bajo el argumento de que no se pagaron
oportunamente los respectivos aportes al sistema. [3]
En
este punto, aplica la teoría de allanamiento a la mora, tantas veces debatida
por la jurisprudencia constitucional, y que consiste en el pago extemporáneo o
tardío de los aportes al sistema por parte del empleador o trabajador
independiente, el cual, es aceptado sin objeción alguna por la Entidad
Promotora de Salud. Con este actuar, se entiende que la entidad se allana a la
mora y no puede excusarse en esta circunstancia para negar la prestación
reclamada y trasladarle la responsabilidad a quien efectuó la cotización.
5.
Disposiciones constitucionales y legales aplicables en materia de incapacidades
laborales.
Dentro
del amplio catálogo de derechos y garantías que consagra la Constitución
Política para todos los habitantes del territorio nacional, se desprende del
artículo 13 Superior, la protección especial que debe brindar el Estado a
aquellas personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta
por motivo de su condición económica, física o mental, como es el caso de los
inválidos, discapacitados, y quienes tienen alguna limitación física, psíquica
o sensorial.
En
armonía con el mandato anterior, los artículos 47 y 54 del mismo ordenamiento
precisan que el Estado debe adelantar políticas encaminadas a la previsión,
rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y
síquicos, y brindarles la atención especializada que requieran, así como
garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus
condiciones de salud.
Conforme
con las reglas constitucionales referidas a la especial protección de las
personas en circunstancias de debilidad manifiesta, el artículo 48 Superior consagra
la seguridad social, definiéndola como un derecho irrenunciable de todas las
personas y como un servicio público de carácter obligatorio que debe ser
prestado bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en acatamiento
de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
En
desarrollo y aplicación de dicho precepto, el legislador expidió la Ley 100 de
1993, “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral”, entendido
como “el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen
la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el
cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad
desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias,
especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica de los habitantes
del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la
integración de la comunidad”.[4] Dicho Sistema
está conformado, a su vez, por cuatro subsistemas, que comprenden los regímenes
de salud, pensiones, riesgos profesionales y los servicios sociales
complementarios.
Dentro
de los objetivos del Sistema de Seguridad Social Integral, se encuentra el
“garantizar las prestaciones económicas y de salud a quienes tienen una
relación laboral o capacidad económica suficiente para afiliarse al sistema”[5].
Por tanto, dentro de ese grupo de prestaciones se encuentran aquellas que
surgen de la incapacidad que pueda presentar un trabajador dependiente o
independiente para el desempeño de sus funciones. Dicha “incapacidad” ha
sido definida como “el estado de inhabilidad física o mental de una persona
que le impide desempeñar en forma temporal o permanente su profesión u oficio”[6].
Se
desprende de lo anterior, que el estado de incapacidad puede ser de tres tipos:
(i) temporal, cuando se presenta una imposibilidad transitoria de
trabajar y aún no se han definido las consecuencias definitivas de una
determinada patología; (ii) permanente parcial, cuando se
presenta un disminución parcial pero definitiva de la capacidad laboral, en un
porcentaje igual o superior al 5%, pero inferior al 50%, y (iii) permanente
(o invalidez), cuando el afiliado padece una disminución definitiva de su
capacidad laboral superior al 50%.
Bajo
esta perspectiva, dependiendo del origen de la incapacidad, el Sistema de
Seguridad Social ha previsto una reglamentación específica para regular la
forma en que se garantiza a los trabajadores incapacitados los ingresos que les
permitan subsistir de forma digna, ante la imposibilidad de ejercer sus
labores.
Así,
en tratándose de la incapacidad laboral generada por enfermedad profesional
o accidente de trabajo, se creó el Sistema General de Riesgos
Profesionales, cuyos principios se encuentran consagrados en la Ley 100 de 1993
y regulados en el Decreto Ley 1295 de 1994[7] y la Ley 776 de 2002[8],
que lo definen como “el conjunto de entidades públicas y privadas, normas y
procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de
los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con
ocasión o como consecuencias del trabajo que desarrollan”.[9]
En
este régimen, se le atribuye a la Administradora de Riesgos Profesionales
(A.R.P.), a la cual se encuentre afiliado el trabajador, la obligación de
garantizar íntegramente todas las prestaciones asistenciales y económicas que
se deriven de dicho evento, incluyendo el pago de las incapacidades mayores a
180 días. Lo anterior de conformidad con lo establecido en los artículos 1, 5 y
7, de la Ley 776 de 2002[10].
Frente
a la incapacidad laboral generada por enfermedad de origen común o no
profesional, como sucede en el caso que ocupa la atención de la Sala, el
artículo 206 de la Ley 100 de 1993, dispone que “Para los afiliados de que
trata el literal a) del artículo 157[11], el régimen
contributivo reconocerá las incapacidades generadas en enfermedad general, de
conformidad con las disposiciones legales vigentes. Para el cubrimiento de
estos riesgos las Empresas Promotoras de Salud podrán subcontratar con
compañías aseguradoras. Las incapacidades originadas en enfermedad profesional
y accidente de trabajo serán reconocidas por las Entidades Promotoras de Salud
y se financiarán con cargo a los recursos destinados para el pago de dichas
contingencias en el respectivo régimen, de acuerdo con la reglamentación que se
expida para el efecto”.
El
anterior precepto, al referirse a “las disposiciones legales vigentes”, se
entiende que debe ser armonizado con el artículo 227 del Código Sustantivo del
Trabajo, que prevé un auxilio monetario por enfermedad no profesional, en los siguientes
términos: “En caso de incapacidad comprobada para desempeñar sus labores,
ocasionada por enfermedad no profesional, el trabajador tiene derecho a que el
{empleador} le pague un auxilio monetario hasta por ciento ochenta (180) días,
así: las dos terceras (2/3) partes del salario durante los primeros noventa
(90) días y la mitad del salario por el tiempo restante”, sin que en ningún
caso pueda ser inferior al salario mínimo legal vigente[12].
De
las normas en cita se puede concluir, que las Entidades Promotoras de Salud
(E.P.S.) son las inicialmente obligadas a asumir el pago de las incapacidades
laborales generadas por enfermedad de origen común o no profesional, pero sólo
durante los primeros 180 días de incapacidad.
De
esta manera, surge el interrogante, si tratándose de incapacidad derivada de
enfermedad de origen común o no profesional, hay lugar al pago de incapacidades
mayores a 180 días, y por cuenta de quién, tal y como sí ocurre en el Sistema
General de Riesgos Profesionales, en cuanto a la incapacidad generada por enfermedad
de origen profesional.
Sobre
este particular, el artículo 23 del Decreto 2461 de 2001, “por el cual se
reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las juntas de
calificación de invalidez” establece que, en tratándose de una enfermedad
de origen común o no profesional, en la que exista concepto favorable de
recuperación, la Administradora de Fondos de Pensiones a la cual se encuentre
afiliado el trabajador, con la autorización de la aseguradora que hubiere
expedido el seguro provisional de invalidez, tiene la potestad de postergar el
trámite de calificación ante las Juntas de Calificación de Invalidez, hasta por
360 días adicionales a los primeros 180 días de incapacidad otorgada por la
E.P.S., para lo cual, le debe conceder al trabajador un subsidio equivalente a
la incapacidad que venía disfrutando y que estaba a cargo de dicha entidad. Al
respecto, la norma en cita señala lo siguiente:
“ARTICULO 23.-Rehabilitación previa para solicitar el
trámite ante la junta de calificación de invalidez.
(…)
Para los casos de
accidente o enfermedad común en los cuales exista concepto favorable de
rehabilitación, la administradora de fondos de pensiones con la autorización de
la aseguradora que hubiere expedido el seguro previsional de invalidez y
sobrevivencia o entidad de previsión social correspondiente, podrá postergar el
trámite de calificación ante las juntas de calificación de invalidez hasta por
un término máximo de trescientos sesenta (360) días calendario adicionales a
los primeros ciento ochenta (180) días de incapacidad temporal otorgada por la
entidad promotora de salud, siempre y cuando se otorgue un subsidio
equivalente a la incapacidad que venía disfrutando el trabajador” (Negrilla
fuera de texto).
Interpretando
el alcance de dicha norma, la jurisprudencia constitucional ha señalado, que el
pago de las incapacidades laborales mayores a 180 días corre a cargo de la
Administradora de Fondos de Pensiones a la cual se encuentre afiliado el
trabajador.
Lo
anterior, por cuanto el artículo 23 del Decreto 2463 de 2001, al señalar que es
posible postergar el trámite de calificación de invalidez, hasta por 360 días,
y que en dicho lapso, el fondo de pensiones debe otorgarle al trabajador un
subsidio equivalente al de la incapacidad que venía disfrutando por parte de la
respectiva E.P.S., lleva a concluir que es al fondo de pensiones a quien le
corresponde asumir el pago de las incapacidades a partir del día 181 hasta la
fecha en que se produzca el dictamen de invalidez, por lo menos, por 360 días
más.
El
anterior criterio, ha sido esbozado por la jurisprudencia de esta Corte en los
siguientes términos:
“La interpretación
sistemática de los preceptos citados[13] permite concluir
que, en la actualidad, las Entidades Promotoras de Salud no pueden legalmente
cubrir con cargo al Sistema General de Seguridad Social en Salud prestaciones
económicas derivadas de incapacidad temporal generada en enfermedad general,
por más de 180 días.
Cumplidos los 180
días continuos de incapacidad temporal, será al Fondo de Pensiones al que se
encuentre afiliado la persona a quien corresponde el pago de la prestación
económica, mientras se produce la calificación de invalidez por parte de la
Junta de Calificación de Invalidez, en los términos del artículo 23 del Decreto
2463 de 2001”.[14]
En
este aspecto, conviene precisar que a la Entidad Promotora de Salud le asiste
un deber de acompañamiento y orientación al usuario en cuanto al trámite para
obtener el pago de las incapacidades superiores a 180 días, en el sentido de
remitir directamente los documentos correspondientes ante el Fondo de Pensiones
respectivo, para que éste haga el estudio de la solicitud y decida acerca del
pago de la prestación reclamada o el reconocimiento de una eventual pensión de
invalidez. Ello, en razón a que, no es constitucionalmente admisible que al
trabajador incapacitado se le someta a tramites adicionales o a cargas
administrativas que no está en la obligación, ni en condiciones de asumir.
Sobre el particular, en la Sentencia T-980 del 10 de octubre de 2008[15],
la Corte dijo lo siguiente:
“El que legalmente
a la EPS no le corresponda asumir el pago de incapacidades superiores a 180
días no significa que pueda abandonar al paciente enfermo a quien le ha sido
extendida la incapacidad. Al hacer parte del Sistema de Seguridad Social, la
EPS debe actuar armónicamente con las demás entidades que lo integran en aras
de satisfacer efectivamente los derechos a la seguridad social del
incapacitado.
Por esa razón, es
la propia EPS a la que esté afiliado el paciente la que oficiosamente debe, una
vez advierta que enfrenta un caso de incapacidad superior a 180 días, -por
supuesto con la información que requiera por parte del enfermo-, remitir los
documentos correspondientes para que el Fondo de Pensiones respectivo inicie el
trámite y se pronuncie sobre la cancelación o no de la prestación económica
reclamada debiendo esta administradora no sólo dar respuesta oportuna a dicha
solicitud, sino que, en caso de ser negativa, estar debidamente justificada tanto
normativa como fácticamente indicándole al paciente las alternativas que el
Sistema de Seguridad Social le brinda para procurarse un mínimo vital mientras
dure la incapacidad y no se tenga derecho a la pensión de invalidez”.
Ahora
bien, una vez el fondo de pensiones inicia el trámite de calificación
respectivo, se obtiene el dictamen invalidez, que según el resultado, puede
generar situaciones jurídicas distintas.
En
efecto, si del resultado del dictamen se concluye que el trabajador presenta
una disminución de su capacidad laboral superior al 50%, se hace acreedor al reconocimiento
de la pensión de invalidez, siempre y cuando cumpla con los demás requisitos
exigidos para el efecto, es decir, acredite las semanas de cotización que
establecen las normas vigentes.
Entre
tanto, si la calificación de pérdida de la capacidad laboral es parcial, esto
es, inferior al 50%, el empleador debe proceder a reincorporar al trabajador en
el cargo que venía desempeñando o en otra actividad acorde con su situación de
discapacidad, siempre y cuando los conceptos médicos determinen que se
encuentra apto para ello.
El
problema surge cuando la persona no recupera su capacidad de trabajo, es decir,
cuando se siguen generando a su favor incapacidades laborales por parte del médico
tratante, pese a que ya fue evaluado por la Junta de Calificación de Invalidez,
quien dictaminó una incapacidad permanente parcial, por pérdida de la capacidad
laboral inferior al 50%.
Para
la solución de dicha controversia, la Corte mantiene el criterio
jurisprudencial según el cual, se debe partir de una interpretación del
artículo 23 del Decreto 2463 de 2001, de manera que resulte conforme con la
Constitución Política, en el entendido de que, tratándose de incapacidades que
superan los ciento ochenta (180) días, le corresponde al respectivo Fondo de
Pensiones asumir el pago de dicha prestación únicamente hasta que se evalúe la
pérdida de la capacidad laboral, siempre y cuando, como resultado de dicho
dictamen, la persona tenga derecho al reconocimiento de la pensión de
invalidez. En esa medida, en el evento en que el afiliado no alcance el
porcentaje requerido de invalidez o se le haya dictaminado una incapacidad
permanente parcial, y por sus precarias condiciones de salud se sigan generando
incapacidades laborales, le corresponde al Fondo de Pensiones continuar con el
pago de las mismas hasta que el médico tratante emita un concepto favorable de
recuperación o se pueda efectuar una nueva calificación de invalidez.
Para
la Corte es claro que el propósito que persigue el artículo 23 del Decreto 2463
de 2001, es garantizarle al trabajador un cubrimiento de las incapacidades
mayores a 180 días mientras se produce su recuperación o haya lugar al
reconocimiento de la pensión de invalidez.
Bajo
ese entendido, lo pretendido por el ordenamiento, fue establecer en cabeza de
los fondos de pensiones, la obligación de garantizar al trabajador una
indemnización equivalente a la que venía recibiendo por parte de la Entidad
Promotora de Salud, con el fin de asegurar su mínimo vital y el de su familia,
cuando ese estado de incapacidad supera los 180 días.
Acorde
con ello, la ley le impone al empleador el deber de mantener el vínculo laboral
con el trabajador mientras dure la incapacidad, debiendo continuar con su
obligación de realizar, durante ese periodo, los respectivos aportes a salud,
pensiones y riesgos profesionales. En efecto, el artículo 26 de la Ley 361 de
1997[16], al tiempo que consagra
expresamente la protección laboral reforzada del trabajador incapacitado, prevé
que:
“En ningún caso la limitación de una persona, podrá ser
motivo para obstaculizar una vinculación laboral, a menos que dicha limitación
sea claramente demostrada como incompatible e insuperable en el cargo que se va
a desempeñar. Así mismo, ninguna persona limitada podrá ser despedida o su
contrato terminado por razón de su limitación, salvo que medie autorización de
la oficina de Trabajo.
No obstante, quienes fueren despedidos o su contrato
terminado por razón de su limitación, sin el cumplimiento del requisito
previsto en el inciso anterior, tendrán derecho a una indemnización equivalente
a ciento ochenta días del salario, sin perjuicio de las demás prestaciones e
indemnizaciones a que hubiere lugar de acuerdo con el Código Sustantivo del
Trabajo y demás normas que lo modifiquen, adicionen, complementen o aclaren”.
Lo
anterior, se justifica en la medida en que, en un Estado Social de Derecho, que
propugna por la garantía y efectividad de los derechos de todos los asociados y
especialmente de aquellos que por su condición económica, física o mental se
encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, no es constitucionalmente
admisible que una persona que se encuentra imposibilitada físicamente para
trabajar y así obtener los recursos económicos necesarios para satisfacer sus
necesidades básicas, que garanticen su derecho al mínimo vital, se le deje
sumido en un estado de desprotección dentro del Sistema de Seguridad Social al
que se encuentra afiliado.
Desde
esa perspectiva, la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que el
trabajador incapacitado goza de una protección constitucional reforzada, que
implica que durante el periodo en el cual se encuentra ausente de sus
actividades, por enfermedad debidamente certificada, no puede ser despedido por
su empleador en razón a dicha circunstancia, lo cual supone también que se
mantenga vigente su vinculación a la seguridad social en salud, pensiones y
riesgos profesionales. Esto último, con el fin de mantener activos los
beneficios económicos y asistenciales que se derivan de tal vinculación. Lo
anterior surge como garantía del derecho a la estabilidad laboral que demandan
las personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, como
es el caso de quien padece una limitación física, psíquica o sensorial. Sobre
el punto, la Corte ha sostenido lo siguiente:
“En el marco de las relaciones de trabajo, la
protección especial a quienes por su condición
económica, física o mental se encuentran en circunstancias de debilidad
manifiesta o indefensión, implica la titularidad del derecho fundamental
a la estabilidad laboral reforzada, esto es, (i) el derecho a conservar el
empleo, (ii) a no ser despedido en razón de la situación de vulnerabilidad,
(iii) a permanecer en él hasta que se configure una causal objetiva que amerite
la desvinculación laboral y (iv) a que la autoridad laboral respectiva autorice
el despido con base en la verificación previa de dicha causal, a fin de que el
despido pueda ser considerado eficaz”.[17]
Si el ordenamiento jurídico le reconoce al trabajador
incapacitado la condición de sujeto de especial protección, que se traduce en
el derecho a recibir un tratamiento especial en el ámbito de la relación de
trabajo, tal condición resultaría inocua si a éste no se le garantiza que,
durante el periodo que permanezca incapacitado para laborar, pueda percibir un
ingreso equivalente a un porcentaje razonable de su salario, máxime si dicho
emolumento constituye su única fuente de sostenimiento. Para que la especial
protección constitucional sea real y efectiva, debe entenderse que el derecho a
la estabilidad laboral reforzada es omnicomprensivo, y en tal sentido, implica
no sólo la garantía de permanencia en el empleo y su vinculación al Régimen de
Seguridad Social en Salud, sino también la posibilidad de recibir un ingreso
equivalente al salario que percibe, bien sea a título de incapacidad o de indemnización.
No resultaría coherente con el ordenamiento constitucional,
que mientras el Sistema General de Riesgos Profesionales garantiza
integralmente todas las prestaciones asistencias y económicas que se derivan de
la incapacidad laboral por enfermedad profesional, otorgándole al trabajador un
subsidio por incapacidad temporal equivalente al salario desde el inicio de la
incapacidad hasta el momento de su rehabilitación, incluso aquellas que superan
los 180 días, no suceda lo mismo en el Sistema General de Seguridad Social en
Salud, cuando se trata de una incapacidad que surge por enfermedad de origen
común. Ello, comporta una discriminación que no es constitucionalmente
admisible, como quiera que el origen de la enfermedad no debe ser factor
determinante del grado de protección que merece el trabajador incapacitado. En
cualquier circunstancia, quien se encuentre imposibilitado física, psíquica o
sensorialmente para desempeñar su trabajo, igualmente requiere de los ingresos
necesarios que le permitan subsistir de manera digna y, en tal sentido, es
titular de la protección que le otorga el ordenamiento jurídico.
Así
las cosas, de conformidad con el artículo 206 de la Ley 100 de 1993, el
artículo 227 del Código Sustantivo del Trabajo y el artículo 23 del Decreto
2461 de 2001, el trabajador incapacitado tiene derecho a que la E.P.S. a la
cual se encuentre afiliado, le reconozca y pague las incapacidades laborales
generadas por enfermedad de origen común hasta el día 180. A partir del día 181,
el pago de dicha prestación se encuentra a cargo de la respectiva A.F.P. a la
cual se encuentra afiliado el trabajador, hasta que se produzca el dictamen de pérdida
de la capacidad laboral y como resultado del mismo, se llegue a la conclusión
de que aquel tiene derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez. En
caso contrario, y en la medida en que se sigan generando incapacidades
laborales, la A.F.P. debe continuar con el pago de las mismas, hasta que el
médico tratante emita un concepto favorable de recuperación o se pueda efectuar
una nueva calificación de invalidez.
En este orden de ideas, teniendo en cuenta las
consideraciones precedentes, la Sala procede a realizar el estudio del caso
concreto.
6.
Caso Concreto.
Con fundamento en la reseña fáctica expuesta y las
pruebas que obran dentro del expediente, la Sala de Revisión encuentra
acreditados los siguientes hechos:
·
Que el señor Carlos Fernando
Cifuentes Orozco, de 44 años de edad, se encuentra afiliado al Sistema General
de Seguridad Social en Salud, Pensiones y Riesgos Profesionales, a través de
Coomeva E.P.S., Protección A.F.P. y Suratep A.R.P., respectivamente, en calidad
de cotizante dependiente de la empresa Tampa Cargo S.A.
·
Que actualmente el señor Carlos
Fernando Cifuentes Orozco reporta más 700 días de incapacidad, como
consecuencia de una enfermedad de origen común denominada “dedo en martillo”
del pie derecho, que derivó en una osteomielitis. Incapacidades de las cuales
Coomeva E.P.S. le pagó los primeros 180 días y la A.F.P. asumió el pago de las
incapacidades generadas a partir del día 181 hasta la fecha de calificación de
pérdida de la capacidad laboral, pero no las que surgieron con posterioridad al
dictamen de invalidez.
·
Que el 28 de febrero de 2008, la
Junta Regional de Calificación de Invalidez le dictaminó al señor Carlos
Fernando Cifuentes Orozco, el 21.80% de pérdida de la capacidad laboral, generada
por enfermedad de origen común. Apelado dicho dictamen, la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez aumentó dicho porcentaje en un 36.67%.
·
Que en la actualidad, el señor
Carlos Fernando Cifuentes continúa vinculado a la empresa Tampa Cargo S.A, pero
no recibe ninguna clase de remuneración por motivo de su incapacidad para
laborar.
·
Que el accionante, actualmente, no
cuenta con los recursos económicos suficientes para proveerse el sustento
diario y el de su familia, dado que no recibe su salario y no cuenta con ningún
otro ingreso que garantice su mínimo vital y le permita vivir en condiciones
dignas.
En
efecto, mediante comunicación del 20 de noviembre de 2009, la Secretaría
General de la Corte Constitucional informó al Despacho, que el 19 de noviembre
de 2009, se recibió, vía fax, escrito firmado por el actor, en el que manifestó
lo siguiente: “me encuentro en una difícil situación económica ya que ni la
empresa, ni coomeva me pagan las incapacidades y en este momento me encuentro
muy afectado para poder sobrevivir, y aún en este momento estoy sobreviviendo
de la caridad de la gente que me ayuda para poder salir adelante, ya que ni
siquiera cuento con dinero para asistir a las citas médicas”. (Sic) Cabe
resaltar, que la anterior afirmación no fue desvirtuada por las entidades
accionadas.
A
partir de la argumentación expuesta, se recuerda que en el presente caso le
corresponde a la Corte determinar si las entidades accionadas, vulneraron los
derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad del señor Carlos
Fernando Cifuentes Orozco, al no efectuar el pago de las incapacidades
laborales expedidas por su médico tratante, a consecuencia de la osteomielitis
que padece, y que se generaron con posterioridad al dictamen de invalidez, en
el que se determinó una pérdida de la capacidad laboral inferior al 50%. Lo
anterior, por considerar que, legalmente, no se encuentran obligadas a asumir
dicha prestación.
6.1.
En este sentido, la Sala debe establecer si hay lugar al pago de incapacidades
laborales mayores a 180 días y, dado el caso, a quien le corresponde asumir
dicha prestación.
Previamente,
es importante resaltar que, en principio la controversia plateada debería ser
resuelta por los jueces ordinarios competentes, como quiera que se trata de
prestaciones de orden laboral que escapan del ámbito de protección de la acción
de tutela. No obstante, en la medida en que se encuentra suficientemente
acreditada la ocurrencia de un perjuicio irremediable, que se deriva de la
afectación del mínimo vital del accionante, como quiera que la prestación
reclamada constituye la única fuente de ingresos para garantizar su digna
subsistencia y la de su familia, es procedente la intervención del juez
constitucional, en aras de amparar los derechos fundamentales cercenados,
máxime cuando la manifestación de incapacidad económica que hiciere el actor
nunca fue desvirtuada por las entidades accionadas.
Sobre
este particular, se resalta la manifestación expresa del accionante, a
solicitud de esta Sala de Revisión, en lo que reitera que sobrevive de la
solidaridad de sus amigos y familiares debido a que no percibe su salario y
tampoco recibe ningún ingreso adicional que le permita satisfacer sus
necesidades personales y familiares, y vivir en condiciones acordes con su dignidad
humana.
6.2.
Aclarada la procedibilidad del amparo constitucional, conviene establecer, en
primer lugar, cuales son las normas del Sistema General de Seguridad Social que
se circunscriben a las especificidades de este asunto, para efectos de su aplicación.
Así
las cosas, ha quedado establecido que el señor Carlos Fernando Cifuentes Orozco
presenta una disminución del 36.67% de su capacidad laboral, como consecuencia
de una enfermedad de origen común, denominada dedo en gatillo del pie
derecho, que derivó en una “osteomielitis”, y que por ese motivo,
se le dictaminó una incapacidad permanente parcial. Al tratarse de una
contingencia de origen común o no profesional, es claro que para el caso no
aplican las normas que rigen el Sistema General de Riesgos Profesionales, es
decir, el Decreto 1295 de 1994 y la Ley 776 de 2002, y, en consecuencia, se
concluye que SURATEP A.R.P. no ha vulnerado los derechos fundamentales del
accionante.
Así,
el régimen aplicable, para efectos del reconocimiento y pago de las
incapacidades laborales generadas por la enfermedad que padece el actor, es el referido
para todas las incapacidades por enfermedad de origen común, contemplado en el
régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, más
específicamente, en el artículo 206 de la Ley 100 de 1993, en consonancia con
el artículo 227 del Código Sustantivo del Trabajo y el Decreto 2463 de 2001.
Como
quedó expuesto en la parte considerativa de esta providencia, en principio, es la
Entidad Promotora de Salud la obligada a reconocer y a pagar a sus afiliados las
incapacidades laborales que surjan como consecuencia de una enfermedad de
origen común o no profesional, debidamente certificada, hasta el día 180. Ello,
con el objeto de que durante el tiempo en el que el trabajador se encuentra
ausente de sus actividades, y mientras se produce su recuperación, cuente con
los medios económicos necesarios que le permitan proveerse el sustento diario y
el de su núcleo familiar.
De
acuerdo con lo anterior, para la Sala también es claro que, Coomeva E.P.S. no
ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante, toda vez que cumplió
con la obligación legal de pagar las incapacidades correspondientes a los
primeros 180 días.
Ahora
bien, como la patología que aqueja al actor persiste, y en esa medida, se han
generando incapacidades que superan los 180 días, una interpretación del
artículo 23 del Decreto 2463 de 2001conforme con la Constitución Política,
permite concluir que es la A.F.P., para el caso, PROTECCIÓN S.A., quien debe asumir
el pago de dicha prestación.
Lo
anterior, en razón a que la norma en cita, al establecer que es posible
postergar el trámite de calificación ante la Junta Regional de Calificación de
Invalidez hasta por 360 días, y que en ese lapso, la A.F.P. debe otorgarle al
trabajador un subsidio equivalente a la incapacidad que venía disfrutando, es
decir, la que estaba a cargo de la E.P.S., permite entender que es a esa entidad
a quien le corresponde asumir el pago de las incapacidades a partir del día 181
hasta la fecha en que se produzca el dictamen de invalidez, por lo menos, por
360 días más.
Para
la Sala, una interpretación más amplia del artículo 23 del Decreto 2463 de
2001, acorde con los principios y valores constitucionales, como quiera que se
trata de sujetos de especial protección, exige un análisis detenido de la
situación particular, en el evento en el que el dictamen no arroje el porcentaje
requerido para ser beneficiario de la pensión de invalidez, ni exista concepto
favorable de recuperación como sucede en este asunto, y aún así, la persona
continúe imposibilitada para trabajar.
En
esa medida, se entiende que el trabajador discapacitado, no pude quedar
desprotegido al interior del Sistema de Seguridad Social, soportando la carga
de tener que afrontar una enfermedad, sin posibilidad de subsistir dignamente,
en el sentido de no recibir un ingreso transitorio, equivalente a un porcentaje
razonable del salario que venía devengando.
Por
lo tanto, para el caso del señor Carlos Fernando Cifuentes, se aplicará la
interpretación del Decreto 2463 de 2001 más favorable a su situación, en el
entendido de que, tratándose de una incapacidad que excede los 180 días, sin
que exista concepto favorable de recuperación, y como quiera que el porcentaje
de la primera calificación no fue suficiente para obtener la pensión de
invalidez, tiene derecho a recibir de la A.F.P. Protección S.A. una
indemnización equivalente a la incapacidad que venía disfrutando por parte de la
E.P.S. Ello, hasta que su médico tratante emita un concepto favorable de
recuperación que le permita en el corto plazo reincorporarse a sus actividades o
se lleve a cabo una nueva evaluación de su capacidad laboral, que le permita
acceder a la pensión de invalidez.
En
todo caso, de estar en desacuerdo con la decisión adoptada, el fondo de
pensiones Protección S.A., queda en libertad para adelantar las acciones
judiciales que considere pertinentes, a fin de obtener, de quien cree que está
legalmente obligado a ello, el reembolso de las sumas entregadas al accionante
por las incapacidades laborales reconocidas.
Se
reitera que, en virtud del derecho fundamental a la estabilidad laboral
reforzada que demandan las personas que poseen alguna limitación física,
psíquica o sensorial, como es el caso del accionante, la empresa Tampa Cargo
S.A. debe garantizarle a éste su permanencia en el empleo y continuar con el
pago de los aportes correspondientes a salud, pensiones y riesgos
profesionales.
7.
Decisión que debe adoptar la Corte en el presente asunto.
Como
quiera que en este caso se ha demostrado la procedencia excepcional de la
acción de tutela para el reconocimiento y pago de prestaciones económicas de
índole laboral, esto es, la afectación del mínimo vital del accionante y la
falta de idoneidad y eficacia de los medios ordinarios de que dispone, esta
Sala de Revisión concederá el amparo de los derechos fundamentales al mínimo
vital y a la seguridad social invocados por el señor Carlos Fernando Cifuentes.
En consecuencia, se ordenará a COOMEVA E.P.S. que autorice, si aún no lo ha
hecho, las incapacidades laborales expedidas por el médico tratante en su favor
y a PROTECCIÓN S.A. Pensiones y Cesantías, que efectúe el pago de las mismas,
hasta que se emita un concepto favorable de recuperación o se pueda efectuar
una nueva calificación de invalidez por parte de la entidad competente para
ello.
Para
estos efectos, le asiste la obligación al empleador de mantener el vínculo
laboral con el accionante y de efectuar las cotizaciones en seguridad social en
salud, pensiones y riesgos profesionales.
Por
lo antes expuesto, se concederá el amparo deprecado por el accionante, en el
sentido de confirmar el fallo proferido en primera instancia por el Juzgado
Segundo Civil Municipal de Rionegro, Antioquia, pero por las consideraciones
expuestas en el libelo de esta providencia.
IV.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
REVOCAR la sentencia proferida en
segunda instancia por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Rionegro y, en
consecuencia, CONFIRMAR la sentencia proferida en primera instancia por
el Juzgado Segundo Civil Municipal de Rionegro, Antioquia, que amparó los
derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social del señor Carlos
Fernando Cifuentes Orozco,
Segundo.
ORDENAR a Coomeva E.P.S. que
autorice, si aún no lo ha hecho, el reconocimiento de las incapacidades
laborales expedidas por el médico tratante a favor del señor Carlos Fernando
Cifuentes Orozco, y a Protección S.A. Pensiones y Cesantías, que proceda a
efectuar el pago de aquellas incapacidades que superen los 180 días, tanto las
previas al concepto favorable de rehabilitación como las posteriores al primer
dictamen de invalidez, hasta que se emita un nuevo concepto de rehabilitación por
parte del médico tratante, o se pueda efectuar una nueva calificación de
invalidez por parte de la entidad competente para ello.
Tercero. Por Secretaría
General, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Artículo
86, inciso3° de la Constitución Política de 1991.
[2] Ver
Sentencia T-311 del 15 de julio de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[3] Ver
Sentencia T-1242 del 11 de diciembre de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[4] Cita tomada del Preámbulo de la Ley 100 de 1993.
[5] Artículo 6° de la Ley 100 de 1993.
[6] Artículo 1 de la Resolución 2266 de 1998, por la cual
se reglamenta el proceso de expedición, reconocimiento, liquidación y pago de
las prestaciones económicas por incapacidades y licencias de maternidad en el
Instituto de Seguros Sociales.
[7] Por el
cual se determina la organización y administración del Sistema General de
Riesgos Profesionales.
[8] Por la
cual se dictan normas sobre la organización, administración y prestaciones del
Sistema General de Riesgos Profesionales.
[9] D.L. 1295
de 1994, Artículo 1°.
[10] Por la cual se
dictan normas sobre la organización, administración y prestaciones del Sistema
General de Riesgos Profesionales.
[11] Se
refiere a los afiliados al Sistema mediante el Régimen Contributivo y el
Régimen Subsidiado.
[12] Ver
Sentencia C-543 del 18 de julio de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[13] Los preceptos citados
hacen referencia a los artículos 206 de la Ley 100 de 1993 y 227 del Código
Sustantivo del Trabajo.
[14] Ver
Sentencia T-980 del 10 de octubre de 2008, M.P. Jaime Córdoba Treviño.
[15] M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[16] Por la cual se establecen mecanismos de
integración social de las personas con limitación y se dictan otras
disposiciones.
[17] Ver
Sentencia T-337 el 14 de mayo de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.