C-976-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-976/02
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Efectos
El efecto de cosa juzgada que ampara las
sentencias proferidas por la Corte Constitucional encuentra su fundamento en el
artículo 243 de la Constitución, e implica que tales providencias tienen
carácter definitivo e incontrovertible, "de manera tal que sobre el tema
tratado no puede volver a plantearse litigio alguno". Asimismo, trae como
consecuencia que ningún funcionario u organismo podrá reproducir las normas
declaradas inexequibles por la Corte por razones de fondo, si permanecen en la
Constitución los preceptos que fundamentaron dicha decisión.
COSA JUZGADA
ABSOLUTA Y COSA JUZGADA RELATIVA-Distinción
La primera opera plenamente, precluyendo
la posibilidad de interponer, con posterioridad a la sentencia, nuevas demandas
de inconstitucionalidad contra las normas que han sido examinadas, si en la
providencia no se indica lo contrario, y mientras subsistan las disposiciones
constitucionales que fundamentaron la decisión. Por el contrario, la segunda,
admite que, en el futuro, se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad
contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya
ha analizado.
COSA JUZGADA
RELATIVA-Situaciones de
operancia
COSA JUZGADA
APARENTE-Alcance
Se configura cuando se trata de
determinaciones carentes de toda motivación, o que recaigan sobre normas no
demandadas y respecto de las cuales no se ha configurado, por su propia
decisión, unidad normativa. Ello es consecuencia de que la Corporación carece
de competencia para proferir un fallo en aquellos puntos que no fueron objeto
de demanda, que en ningún momento fueron debatidos y en los cuales el
Procurador General de la Nación no tuvo oportunidad de emitir concepto, ni los
ciudadanos de impugnar o defender su constitucionalidad. Sólo en esos casos
puede la Corte resolver de fondo sobre los asuntos que en un proceso anterior
no fueron materia de examen, pues lo contrario implicaría tener por fallado lo
que en realidad no se falló. Sería la renuncia de la Corte a su deber de velar
por la prevalencia del derecho sustancial sobre aspectos puramente formales, y
la elusión de la responsabilidad primordial que le ha sido confiada por el
Constituyente.
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Cesión
gratuita de bienes fiscales en ocupación ilegal
Referencia:
expediente D-4048
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 58 (parcial) de la Ley 9 de 1989 “Por
la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y
expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Julio
Enrique Llinás Rojas
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de
dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el
ciudadano Julio Enrique Llinás Rojas solicita ante esta Corporación la
declaratoria de inexequibilidad del artículo 58 (parcial) de la Ley 9 de 1989 “Por
la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y
expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la
demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
norma, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 38650 del
once (11) de enero de 1989, y se subraya el aparte acusado,
“LEY 9 DE 1989
(Enero 11)
Por la cual se dictan normas sobre Planes
de Desarrollo Municipal, Compraventa y Expropiación de Bienes y se dictan otras
disposiciones
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
Artículo 58: Las entidades públicas del orden nacional
cederán a título gratuito los inmuebles de su propiedad que sean bienes
fiscales y que hayan sido ocupados ilegalmente para vivienda de interés social,
siempre y cuando la ocupación ilegal haya ocurrido con anterioridad al
veintiocho (28) de julio de mil novecientos ochenta y ocho (1988). La
cesión gratuita mediante escritura pública, se efectuará a favor de los
ocupantes. Las demás entidades públicas podrán efectuar la cesión en los
términos aquí señalados.
En ningún caso
procederá la cesión anterior en el caso de los bienes de uso público ni en el
de los bienes fiscales destinados a la salud y a la educación. Tampoco
procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o que
presenten peligro para la población."
III. LA DEMANDA
El actor considera que el aparte acusado
viola los artículos 13 y 51 de la Constitución. En cuanto a la violación del
derecho a la igualdad, el demandante argumenta que la disposición permite un
tratamiento discriminatorio pues al establecer una fecha límite para que los
ocupantes ilegales de inmuebles de propiedad de entidades públicas, que sean
bienes fiscales y para vivienda de interés social, puedan obtener a título
gratuito la propiedad sobre los mismos, discrimina a las personas que hayan
ocupado tales inmuebles con posterioridad al 28 de julio de 1998, quienes sólo
podrían adquirir la propiedad de dichos inmuebles a título oneroso. Para el
peticionario, esta situación es muy grave, especialmente debido a fenómenos
como el desplazamiento forzado de personas, pues la actitud del Estado no se
compadece de su situación.
De otro lado, para el demandante esta ley
también genera discriminación ya que entre la adquisición por ocupación de un
inmueble de interés social de propiedad de un ente estatal y uno de propiedad
de un particular existe la diferencia del límite temporal establecido por la
ley. Explica entonces que el ocupante de una vivienda de interés social, cuyo
dueño sea un particular, puede obtener la propiedad de la misma por
prescripción adquisitiva extraordinaria de dominio, con una posesión de 5 años,
sin importar el momento en que haya iniciado la posesión.
En cuanto al segundo cargo, el accionante
considera que el acceso a la vivienda digna es un derecho fundamental que puede
hacerse efectivo si el Estado cuenta con los recursos necesarios para su
materialización. En casos como el descrito por la norma acusada el Estado es
dueño del predio ocupado y por tanto no faltan los recursos para hacer efectivo
el derecho y la obligación de hacer la cesión gratuita del inmueble debería ser
cumplida en forma inmediata e incondicional, por tanto no acepta la imposición
de un límite temporal.
Agrega el demandante, que si fuese
declarado inexequible el aparte acusado no se generaría vacío jurídico ya que
la norma aplicable sería el artículo 51 de la ley 9 de 1989 que establece como
término de ocupación ilegal mínimo 5 años y para la ocupación con justo título
el término sería de por lo menos 3 años. Tal norma sería aplicable en virtud de
lo previsto en el artículo 5 del Código del Procedimiento Civil. Finalmente, el
actor considera que no existe cosa juzgada, pues a pesar de que la Corte ya se
pronunció sobre esta norma en la sentencia C-251 de 1996, en aquella ocasión se
limitó a estudiar la supuesta violación al artículo 355 de la Constitución, por
tanto, el cargo ahora es distinto y debe la Corte abordar su estudio.
IV. INTERVENCIONES
Intervención del Ministerio de Desarrollo
Económico
Camilo Alfonso Herrera Urrego, en
representación del Ministerio de Desarrollo Económico solicita a la Corte que
declare nuevamente que la norma acusada se ajusta a la Constitución. Para el
interviniente la demanda parte de una premisa errónea, pues el actor quiere
asimilar los efectos y condiciones del artículo demandado, que regula la cesión
gratuita de inmuebles fiscales por parte de las entidades nacionales, ocupados
ilegalmente para vivienda de interés social antes del 28 de julio de 1988, con
los requisitos establecidos en el artículo 51 de la misma ley para la
prescripción adquisitiva extraordinaria u ordinaria de las viviendas de interés
social. Hace entonces un recuento de los requisitos para aplicar la citada
disposición y aclara que la fecha límite corresponde al momento en que fue
presentado el proyecto de ley que posteriormente se convertiría en la ley 9 de
1989, a fin de legalizar la situación de algunas personas que se encontraban
como ocupantes ilegales. De otra parte, el ciudadano reitera que la
prescripción de dominio de bienes inmuebles para vivienda de interés social es
una institución distinta y los requisitos para que ella se presente también
difieren, por tanto, no puede el actor confundir las dos instituciones y pedir
una equiparación de su regulación.
Posteriormente cita el interviniente
algunos extractos de sentencias que han estudiado o bien el asunto de la
prescripción de bienes fiscales, o la norma acusada, para concluir la
existencia de cosa juzgada. Con todo, solicita que la Corte declare “ajustado
nuevamente a la Constitución Política” el aparte acusado.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en
concepto No. 2932, recibido el 17 de julio de 2002, interviene en este proceso
para solicitar que la Corte se esté a lo resuelto en la sentencia C-251 de
1996, mediante la cual declaró la exequibilidad del artículo 58 de la Ley 9 de
1989. Para el jefe del Ministerio Público ha operado el fenómeno de la cosa
juzgada pues la Corte ejerció un control integral de la norma. Así, los
principios de igualdad y el derecho a una vivienda digna fueron analizados en
el fallo mencionado pues la Corte estudió la condición temporal al establecer
que la misma simplemente se ocupaba de normalizar situaciones de hecho, pero
sin estimular la ocupación ilegal. Todo ello obviamente se encaminaba a
proteger el patrimonio estatal, garantizar la función social de la propiedad de
los bienes fiscales, contribuir a la satisfacción del derecho constitucional a
la vivienda digna y a una mejor planificación del desarrollo urbano permitiendo
la realización de un derecho constitucional de grupos sociales que merecen
especial protección estatal. Finalmente, la Vista Fiscal anota que la sentencia
C-251 de 1996 no limitó los efectos del fallo y por tanto existe cosa juzgada.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del
artículo 241-4 de la Carta, ya que la disposición acusada hace parte de una ley
de la república.
Asunto previo: Cosa juzgada
2.- Como el mismo actor lo anota en su
demanda, la Corte Constitucional ya tuvo oportunidad de pronunciarse sobre el
artículo acusado a través de la sentencia C-251 de 1996. Con todo, considera
que debe adelantarse un estudio de fondo por tratarse de una demanda que
esgrime cargos distintos a los estudiados en aquella ocasión. Por su parte, la
intervención del Ministerio de Desarrollo económico inicia con varias
consideraciones que defienden la constitucionalidad de la norma y solicita que
se declare nuevamente ajustada a la Constitución. Finalmente, el Procurador
estima que existe cosa juzgada. Procederá entonces la Corte a determinar si
existe cosa juzgada o si debe adelantarse el estudio de constitucionalidad de
la norma.
3.- El efecto de cosa juzgada que ampara
las sentencias proferidas por la Corte Constitucional encuentra su fundamento
en el artículo 243 de la Constitución, e implica que tales providencias tienen
carácter definitivo e incontrovertible, "de manera tal que sobre el
tema tratado no puede volver a plantearse litigio alguno" (sentencia
C-397/95). Asimismo, trae como consecuencia que ningún funcionario u organismo
podrá reproducir las normas declaradas inexequibles por la Corte por razones de
fondo, si permanecen en la Constitución los preceptos que fundamentaron dicha
decisión.
Esta disposición debe ser analizada y
aplicada a la luz de cada fallo, pues la Corte, en virtud de su papel de
guardiana de la integridad de la Constitución, determina los efectos de sus
propias decisiones, en virtud de la "misión que le confía el inciso
primero del artículo 241, de guardar la 'integridad y supremacía de la
Constitución', porque para cumplirla, el paso previo e indispensable es la
interpretación que se hace en la sentencia que debe señalar sus propios
efectos"[1].
4.- De allí proviene la distinción, trazada
por la jurisprudencia constitucional, entre la cosa juzgada absoluta y
la cosa juzgada relativa. La primera opera plenamente, precluyendo la
posibilidad de interponer, con posterioridad a la sentencia, nuevas demandas de
inconstitucionalidad contra las normas que han sido examinadas, si en la
providencia no se indica lo contrario, y mientras subsistan las disposiciones
constitucionales que fundamentaron la decisión. Por el contrario, la segunda,
admite que, en el futuro, se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad
contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya
ha analizado. Sobre esta última posibilidad, la sentencia C-004 de 1993, explicó
que la cosa juzgada relativa opera en dos tipos de situaciones:
a) cuando el estudio de exequibilidad de
una norma se ha hecho desde el punto de vista formal, pues en el futuro pueden
existir nuevos cargos por razones de fondo, respecto de los cuales no ha
existido un pronunciamiento de la Corte Constitucional; y
b) cuando una norma se ha declarado
exequible a la luz de un número limitado de artículos de la Constitución, y
posteriormente es demandada por violar disposiciones de la Carta distintas a las
estudiadas. Será procedente entonces una nueva demanda cuando la Corte misma,
en el texto de la providencia, haya restringido los efectos de su decisión. En
ese sentido se pronunció la Corte, en la sentencia C-037 de 1996 al interpretar
el artículo 46 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y puntualizó
que "mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una
determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las
sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta". En
resumen, existe una "presunción de control integral", en virtud de la
cual habrá de entenderse, si la Corte no ha señalado lo contrario, que la
adopción de una decisión ha sido precedida por un análisis de la disposición
acusada frente a la totalidad del texto constitucional, y que, por lo mismo, la
providencia se encuentra amparada por la cosa juzgada absoluta.
Así, de acuerdo con la jurisprudencia de
esta Corporación[2],
para determinar la existencia del fenómeno de la cosa juzgada constitucional el
criterio básico es que mientras el fallo no determine lo contrario, la
cosa juzgada es absoluta, situación que impide nuevos procesos en torno a
normas que ya fueron materia de resolución definitiva.
5.- Con todo, a pesar de la excepción ya
citada, puede existir otra, la llamada cosa juzgada aparente[3]. Esta se configura
cuando se trata de determinaciones carentes de toda motivación, o que recaigan
sobre normas no demandadas y respecto de las cuales no se ha configurado, por
su propia decisión, unidad normativa. Ello es consecuencia de que la
Corporación carece de competencia para proferir un fallo en aquellos puntos que
no fueron objeto de demanda, que en ningún momento fueron debatidos y en los
cuales el Procurador General de la Nación no tuvo oportunidad de emitir
concepto, ni los ciudadanos de impugnar o defender su constitucionalidad. Sólo
en esos casos puede la Corte resolver de fondo sobre los asuntos que en un
proceso anterior no fueron materia de examen, pues lo contrario implicaría
tener por fallado lo que en realidad no se falló. Sería la renuncia de la Corte
a su deber de velar por la prevalencia del derecho sustancial sobre aspectos
puramente formales (artículo 228 C.P.), y la elusión de la
responsabilidad primordial que le ha sido confiada por el Constituyente
(artículo 241 C.P.).
6.- Ahora bien, en
el proceso que dio lugar a la sentencia C-251 de 1996, el actor demandó la
totalidad del artículo 58 de la Ley 9 de 1989. Por tanto, la sentencia realizó
consideraciones que respondían a un control integral del artículo acusado. Esto
significa que el mencionado fallo se pronunció sobre todo el artículo que ahora
es parcialmente demandado. Además, siguiendo el criterio establecido por la
jurisprudencia de esta Corporación, la parte resolutiva de la sentencia declaró
la exequibilidad de la totalidad del artículo 58 de la Ley 9 de 1989 en los
siguientes términos “Declarar EXEQUIBLE el artículo 58 de la Ley 9º de 1989,
siempre y cuando se entienda que el mandato de cesión gratuita no es aplicable
a las sociedades de economía mixta en donde la participación estatal sea menor
de la requerida para que tal sociedad sea asimilable a una empresa comercial e
industrial del Estado.” La Corte concluye entonces que la cosa juzgada
recae sobre la totalidad del texto y que en virtud de ello deberá estarse a lo
resuelto en la sentencia C-251 de 1996.
RESUELVE:
ESTARSE A LO
RESUELTO en la sentencia
C-251 de 1996, en la cual se declaró exequible el artículo 58 de la Ley 9 de
1989.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que la H.
Magistrada doctora Clara Inés Vargas Hernández, no firma la presente sentencia
por cuanto se encuentra en comisión en el exterior, la cual fue debidamente
autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Sentencia C-113 de 1993,
[2] C-430 de 2001
[3] Sentencia C-397 de 1995. MP José Gregorio Hernández Galindo,
criterio reiterado en la sentencia C-700 de 1999.