C-541-99
Sentencia C-541/99
Sentencia
C-541/99
REGALIAS-Naturaleza
Las disposiciones
contenidas en el artículo 294 del Estatuto Superior no son aplicables, bajo
ninguna circunstancia, a los recursos que las entidades territoriales perciben
por concepto de regalías. En efecto, la mencionada norma constitucional sólo
extiende la prohibición de que ley establezca exenciones o tratamientos
preferenciales a los tributos de propiedad de las entidades territoriales,
categoría fiscal dentro de la cual no se encuentran incluidas las regalías.
Ciertamente, esta Corporación tiene establecido que las regalías y los impuestos
constituyen conceptos distintos a los que la Constitución Política asigna una
naturaleza y unas consecuencias diversas. Las regalías están representadas por
aquello que el Estado recibe por conceder un derecho a explotar los recursos
naturales no renovables de los cuáles es titular, debido a que estos recursos
existen en cantidad limitada. En cambio, los impuestos, tal y como lo ha
señalado en varias ocasiones esta Corporación, son cargas económicas que se
imponen a los particulares con el fin de financiar los gastos generales del
Estado, por lo cual estas obligaciones surgen del poder impositivo del Estado.
En ese orden de ideas, las regalías son ingresos públicos pero no tienen
naturaleza tributaria, pues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones
que el particular debe pagar por la obtención de un derecho, a saber, la
posibilidad de explotar un recurso natural no renovable.
REGALIAS-Reglas fundamentales/REGALIAS-Derechos
que ostentan entes territoriales
Son tres las
reglas fundamentales que gobiernan los asuntos concernientes al régimen de
regalías establecido en los artículos 360 y 361 de la Constitución Política:
(1) las entidades territoriales sólo ostentan un derecho de participación sobre
las regalías que se causen por la explotación o el transporte de recursos
naturales no renovables, como quiera que no son propietarias de las mismas; (2)
el derecho de las entidades territoriales a participar en las regalías es
determinado y configurado por la ley, motivo por el cual el legislador goza de
un amplio poder para distribuir y asignar estos recursos; y (3) las regalías
que no son directamente asignadas a los entes territoriales por concepto de
participación, tienen como destinatario natural al Fondo Nacional de Regalías,
el cual debe redistribuirlas entre aquellos departamentos y municipios no
productores o transportadores de recursos naturales no renovables.
MUNICIPIO-Validez constitucional de distinciones
legales/REGALIAS-Por concepto de explotación de recursos/REGALIAS-Por
concepto de transporte
El
establecimiento de categorías de municipios por vía legal es legítimo desde la
perspectiva constitucional. De este modo, resulta posible que la ley adscriba
derechos o cargas sólo a ciertas localidades, a partir de un específico
criterio relevante, sin, por ello, vulnerar el principio de igualdad. El
régimen de regalías que se deriva de la explotación de los recursos naturales
no renovables es distinto del que se produce con ocasión del transporte de los
mismos, lo cual explica que los municipios productores de esta clase de
recursos y los puertos marítimos y fluviales a través de los cuales aquéllos
son transportados se encuentran en situaciones diferentes que no admiten
comparación. Esta misma razón sustenta los distintos regímenes de participación
en las regalías, sistemas de escalonamiento y de redistribución de los
excedentes que se producen con ocasión de la aplicación de estos sistemas que
la Ley 141 de 1994 ha establecido para los municipios productores de recursos
naturales no renovables y para los puertos fluviales y marítimos por donde
tales recursos son transportados. Se deduce que el parágrafo del artículo 53 de
la Ley 141 de 1994 no implica problema de igualdad alguno desde la perspectiva
planteada por el demandante. En efecto, el trato diferenciado cuya
inconstitucionalidad acusa el actor es inexistente, toda vez que se basa en
supuestos que no son susceptibles de ser comparados.
REGALIAS Y
PRINCIPIO DE RACIONALIDAD ECONOMICA
Según el
parágrafo 1° del artículo 29 de la Ley 141 de 1994, aquellos municipios del
departamento de Sucre que forman parte del área de influencia del puerto de
Tolú, tienen derecho a recibir recursos por concepto de regalías conforme a la
distribución establecida en ese parágrafo. El tratamiento especial de que es
objeto el área de influencia del puerto de Tolú coloca a los municipios que la
componen en una posición más ventajosa que la de las localidades que componen
el área de influencia de otros puertos del país. En efecto, mientras que éstas
deben sujetarse al procedimiento general de solicitud de redistribución de
regalías a las zonas de influencia de los puertos marítimos y fluviales de que
trata el inciso 3° del artículo 29 de la Ley 141 de 1994, los municipios que
componen el área de influencia del puerto de Tolú no deben observar tal
procedimiento, en la medida en que el parágrafo 1° del artículo 29 de la Ley
141 de 1994 les redistribuye directamente las regalías que corresponden al
puerto. En segundo lugar, el mencionado artículo 29 es explícito al señalar que
la redistribución de regalías a las zonas de influencia de los municipios
portuarios se hace con fundamento en "factores de índole ambiental y de
impacto ecológico". A la luz del régimen establecido en el artículo 29 de
la Ley 141 de 1994, es posible afirmar que los municipios del departamento de
Sucre, distintos al puerto de Tolú, sí reciben regalías y las reciben,
precisamente, por razones de índole ambiental y ecológica.
Referencia:
Expediente D-2332
Actor: Luis Enrique
Olivera Petro
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 53 (parcial) de la Ley 141 de 1994,
"Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional
de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la
explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para
su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones"
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., julio veintiocho (28) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
Aprobada por acta N°
35
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Eduardo Cifuentes Muñoz y por
los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos
Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero,
Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Alvaro Tafur Galvis
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
constitucionalidad contra el artículo 53 (parcial) de la Ley 141 de 1994,
"Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional
de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la
explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para
su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones"
I.  ANTECEDENTES
1. El Congreso de la
República expidió la Ley 141 de 1994, "Por la cual se crean el Fondo
Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho
del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no
renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se
dictan otras disposiciones", la cual fue publicada en el Diario Oficial N°
41.414 de junio 30 de 1994.
El ciudadano Luis
Enrique Olivera Petro demandó, de manera parcial, el artículo 53 de la Ley 141
de 1994, por considerarlo violatorio de los artículos  13, 29, 294 y 334 de la
Constitución Política.
Mediante auto
fechado el 11 de febrero de 1999, el magistrado sustanciador solicitó al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de Minas y Energía que
explicaran las razones por las cuales fueron establecidas las previsiones
contenidas en el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994.
El representante
judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de memorial
fechado el 20 de abril de 1999, solicitó la declaratoria de exequibilidad de la
norma acusada.
Por medio de escrito
calendado el 16 de abril de 1999, la apoderada del Ministerio de Minas y
Energía defendió la constitucionalidad de la disposición demandada.
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto fechado el 18 de mayo de 1999, solicitó
a la Corte declarar exequible el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de
1994.
TEXTO DE LAS
NORMAS DEMANDADAS
LEY NUMERO 141 DE
1994
(Junio 22)
"Por la cual se crean el Fondo Nacional de
Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a
percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se
establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras
disposiciones"
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(…)
Artículo 53.
Límites a las participaciones en las regalías y compensaciones provenientes del
transporte de hidrocarburos, o de sus derivados, por los puertos marítimos y
fluviales. Cuando el transporte de hidrocarburos o de sus derivados por un
puerto marítimo o fluvial sea superior a los doscientos mil (200.000) barriles
promedio mensual diario, se aplicará el siguiente escalonamiento:
Promedio
mensual barriles por día
Participación
sobre su porcentaje de los municipios portuarios
Por los
primeros 200.000 barriles
Más de
200.000 y hasta 400.000 barriles
Más de
400.000 y hasta 600.000 barriles
Más de
600.000 barriles
100.0%
75.0%
50.0%
25.0%
Parágrafo.
El total del remanente por regalías y compensaciones, resultante de la
aplicación de este artículo ingresará al Fondo Nacional de Regalías.
(Se subraya lo
demandado)
CARGOS DE LA
DEMANDA
2. Según el
demandante, el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994 viola el derecho
a la igualdad (C.P., artículo 13) de los municipios ubicados en departamentos
que albergan puertos marítimos o fluviales y, en especial, de los municipios
del departamento de Sucre, distintos del puerto de Santiago de Tolú. En su
opinión, de los artículos 50, 52, 53 y 55 de la Ley 141 de 1994 se deriva un
régimen de distribución de regalías conforme al cual el remanente de la
distribución que se efectúa a los municipios productores de carbón y petróleo
se destina, en parte, al Fondo Nacional de Regalías y, en parte, a los
municipios no productores del respectivo departamento. Señala que, lo anterior,
no ocurre en el caso de los municipios ubicados en departamentos en que se
localicen puertos marítimos o fluviales, como quiera que, por efecto de la
disposición demandada, la porción de regalías sobrante luego de efectuar el
reparto a los municipios portuarios se destina, exclusivamente, al Fondo
Nacional de Regalías, en detrimento de las  restantes localidades del
respectivo departamento.
Adicionalmente, el
actor estima que la norma acusada vulnera el derecho al debido proceso (C.P.,
artículo 29), toda vez que no respeta el procedimiento de distribución de las
regalías establecido en los artículos 50, 52, 53 y 55 de la Ley 141 de 1994.
Así mismo, plantea que el artículo 294 de la Constitución Política - según el
cual la ley no puede conceder exenciones o tratos preferenciales en relación
con los tributos de propiedad de las entidades territoriales - resulta
conculcado por el parágrafo demandado en la medida en que éste otorga un
tratamiento preferencial al Fondo Nacional de Regalías, en perjuicio de los
municipios del departamento de Sucre distintos del puerto de Tolú.
Por último, indica
que el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994 viola el principio de
racionalidad económica consagrado en el artículo 334 del Estatuto Superior. En
su opinión, "la principal irracionalidad consiste en no asignar regalías
remanentes a los municipios vecinos o del departamento del puerto, para la
preservación y corrección del entorno ecológico".
INTERVENCIONES
Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
3. El apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifiesta que los cargos formulados
por el demandante contra el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994 no
están llamados a prosperar, toda vez que los mismos se fundan sobre un supuesto
derecho de propiedad de las entidades territoriales sobre las regalías. Sobre
este particular, recuerda que la jurisprudencia constitucional ha indicado que
(1) los entes territoriales no ostentan un derecho de propiedad sobre las
regalías sino un derecho de participación sobre las mismas; (2) el derecho de
participación es determinado por la ley; (3) las regalías no asignadas a las
entidades territoriales a título de participación deben ser transferidas al
Fondo Nacional de Regalías; y (4) en tanto las regalías constituyen fuente
exógena de financiamiento de los entes territoriales, el legislador se
encuentra autorizado para fijar su destinación sin, por ello, vulnerar el
principio de autonomía territorial. A su juicio, las anteriores premisas
"[r]esulta[n] suficiente[s] para desestimar los cargos del actor basados
en un supuesto tratamiento preferencial sobre derechos cuya titularidad se
encuentre en cabeza de ciertos municipios del país".
Adicionalmente, el
interviniente estima que la demanda plantea un "nuevo enigma",
consistente en determinar si es legítimo que la ley establezca diferenciaciones
dentro del régimen de distribución de regalías y límites a la participación en
las mismas entre los municipios portuarios y las restantes entidades
territoriales en las cuales se explotan recursos naturales no renovables. Sobre
este asunto, opina que los artículos 360 y 361 de la Constitución Política
otorgan al legislador un amplio poder para (1) determinar las condiciones de
explotación de los recursos naturales no renovables; (2) determinar los
derechos de las entidades territoriales sobre las regalías; y (3) establecer el
destino de los recursos incorporados al Fondo Nacional de Regalías. Sin
embargo, señala que la ley que regule estas materias debe obligatoriamente ocuparse
de (1) indicar claramente los destinatarios directos de las regalías
(departamentos y municipios productores, municipios portuarios, etc.); (2)
establecer que los recursos no asignados directamente  a los entes
territoriales deben ser destinados al Fondo Nacional de Regalías; y (3)
determinar que los recursos del Fondo Nacional de Regalías deben destinarse a
la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y la
financiación de proyectos regionales de inversión.
Considera que los
principios antes señalados fueron cabalmente desarrollados por la Ley 141 de
1994, la cual, en su capítulo IV, consagró el régimen de distribución de las
regalías así como los límites a la participación en las mismas. Manifiesta que
este régimen se basa en un esquema redistributivo (necesidades básicas
insatisfechas, capacidad de gasto, etc.), avalado por la Corte Constitucional
en la sentencia C-567 de 1995. En su opinión, los artículos 50 a 55 de la Ley
141 de 1994, relativos a los límites a la participación de las entidades
territoriales en las regalías mediante el sistema de escalonamiento, se ajusta
al esquema de redistribución antes anotado. Según el interviniente, este
sistema (1) consulta la especificidad del recurso (hidrocarburo o carbón) y el
tipo de entidad territorial (departamento productor, municipio productor y
municipio portuario); (2) privilegia a los departamentos no productores en la
distribución de los remanentes de los escalonamientos; (3) nutre con recursos
adicionales al Fondo Nacional de Regalías; y (4) establece una diferencia entre
los municipios productores y los portuarios, en el sentido de que el remanente
del escalonamiento aplicable a éstos se distribuye al Fondo Nacional de
Regalías y no a los restantes municipios del departamento, como ocurre en el
caso de los municipios productores. Estima que, pese a lo anterior, los
municipios del área de influencia de una localidad portuaria, en virtud de lo
dispuesto por el artículo 29 de la Ley 141 de 1994, son objeto de una
redistribución de regalías específicamente basada en razones de impacto
ecológico. Opina que, esto último, aunado al hecho de que el artículo 29
mencionado establece, además, un tratamiento especial para la zona de
influencia del puerto de Tolú - Coveñas, despoja de fundamento a los cargos del
demandante.
De otra parte, el
interviniente indica que, con su demanda, el actor desconoce la finalidad
constitucional del Fondo Nacional de Regalías. Afirma que este fondo es
"un desarrollo del Estado social de derecho" que impulsa la autonomía
y el equilibrio territoriales y obedece "al propósito sincero de dar
consistencia al desarrollo regional". Conforme a lo anterior, considera
que no es posible afirmar "que la destinación de recursos que hacia el
mencionado [Fondo] se encauza, desconozca los derechos de las entidades
territoriales pues precisamente es en ese mencionado Fondo en donde convergen
esos intereses". Agrega que "[s]i de lo que se trata es de
salvaguardar uno u otro municipio, el propósito emprendido es estéril. En el ámbito
que se debate, la variable estatal tiene un peso sustancial pues, precisamente,
gracias al establecimiento de porcentajes con destino al Fondo Nacional de
Regalías es que se puede ampliar la cobertura del provecho de la actividad de
explotación de los recursos naturales no renovables, no a un municipio o
conjunto de municipios sino a todos los municipios del país".
Por último, el
representante judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público asevera que
"el enfoque del principio de igualdad planteado en la demanda no es
acertado", toda vez que los municipios productores de recursos naturales
no renovables y los municipios portuarios se encuentran en situaciones
distintas de complejidad. Así, señala que, mientras en el caso de los municipios
productores el factor determinante en la participación en las regalías está
constituido por la producción, en el caso de los municipios portuarios el punto
esencial para determinar la participación está constituido por el transporte.
Sobre esta cuestión, manifiesta que "los sistemas de transporte han ido
minimizando los márgenes y niveles de exposición, en razón del desarrollo de la
tecnología de la conducción. No se puede afirmar lo mismo cuando la
externalidad se analiza en sede de explotación pues, no obstante el nivel de
investigación sobre el problema, la tecnología no puede, como en el caso de la
conducción, aislar plenamente los efectos del impacto ambiental". Afirma
que la propia Constitución Política establece diferencias entre la explotación
de los recursos naturales no renovables y el transporte de los mismos; criterio
que ha sido recogido por la jurisprudencia constitucional (sentencias C-036 de
1996 y C-447 de 1998).
Intervención del
Ministerio de Minas y Energía
4. La apoderada del
Ministerio de Minas y Energía afirma que "[l]as regalías pertenecen al
Estado quien es propietario del subsuelo. Por su parte, los departamentos y los
municipios tienen vocación constitucional para participar en dichas regalías,
señalando la norma superior que la ley determinará los derechos de las
entidades territoriales sobre los mismos". Agrega que "es a la ley a
la que le compete indicar los montos de participación de los entes
territoriales, sin que, con ello, se pueda predicar que deba ser el mismo parámetro
de repartición para aquellos entes que no son productores. La Constitución
Política prevé que éstos participan a través de los recursos del Fondo Nacional
de Regalías".
Para terminar, la
interviniente señala que "la indicar el parágrafo del artículo 53 de la Ley
141 de 1994 que los excedentes correspondientes a los escalonamientos
ingresarán al Fondo Nacional de Regalías, está acorde con lo estipulado en el
artículo 361 de la Constitución y no está en contraposición con los mandatos
constitucionales invocados por el actor".
PRUEBAS
Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
5. El Director
General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
señaló que la consagración de límites a la participación en las regalías de los
municipios portuarios obedeció a la necesidad de establecer medidas tendentes a
controlar y racionalizar el gasto de los ingresos que, por concepto de
regalías, perciben esas localidades.
Al respecto
manifestó que "[d]entro del marco constitucional, legal y conceptual, el
Gobierno Nacional propuso al Honorable Congreso de la República, una limitación
al ingreso de los municipios portuarios por concepto de regalías provenientes
del transporte de hidrocarburos o sus derivados, con base en una escala del
volumen que cruce el municipio portuario o fluvial. Estas disposiciones, no
sólo responden al marco conceptual general del control al uso de las regalías
sino que refleja experiencias vividas por el país sobre el uso inadecuado de
las mismas por deficiencias en la capacidad de planificación e inversión de las
entidades territoriales beneficiarias. Mediante este mecanismo, no se despoja a
las entidades territoriales provenientes de regalías sino que, por el
contrario, ingresan al Fondo Nacional de Regalías para que éste los asigne en
la financiación de proyectos, los cuales deben ser presentados por las
entidades territoriales".
Ministerio de
Minas y Energía
6. Con la finalidad
de ilustrar a la Corte acerca de las razones que sustentaron la aprobación de
la norma demandada, la Viceministra de Hidrocarburos remitió copia de los
antecedentes legislativos del proyecto de ley que, tras ser aprobado por el
Congreso de la República, se convirtió en la Ley 141 de 1994.
Concepto del Procurador General de la Nación
7. El jefe del
Ministerio Público, manifiesta que "[l]os derechos de los entes
territoriales sobre las regalías que deben ser determinados por el legislador,
no consisten en un derecho de propiedad, puesto que por disposición
constitucional la titularidad de las contraprestaciones económicas causadas por
la explotación de un recurso natural no renovable, pertenecen al Estado en su
calidad de dueño de tales recursos". Agrega que las regalías "[s]on,
en síntesis, una prerrogativa económica de los departamentos y municipios donde
se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables y de los puertos
marítimos y fluviales de transporte de aquellos recursos o de sus derivados,
cuyo monto de participación debe ser establecido por la ley". De igual
modo, el Procurador enfatiza en la potestad del legislador para desarrollar
ampliamente las normas constitucionales relativas al régimen de regalías,
"como una forma de intervención del Estado en la economía para racionalizarla
y conseguir los propósitos trazados por el Constituyente en el artículo 334
superior".
El concepto fiscal
señala que los artículos 49 a 55 de la Ley 141 establecen límites a la
participación de los entes territoriales en las regalías mediante el sistema de
escalonamiento, el cual tiene por finalidad "garantizar que los ingresos
que reciben los entes territoriales sean aplicados en el fortalecimiento de la
inversión y el desarrollo regional, en consonancia con los planes de
desarrollo. Así mismo, estos parámetros representan una medida de control sobre
los ingresos fiscales de origen minero de los entes territoriales". Agrega
que "con los límites a las participaciones y compensaciones en favor de
los entes productores, el legislador pretende generar excedentes de recursos
que alimenten el Fondo Nacional de Regalías, con el objeto de que pueda cumplir
con las finalidades que le señala la Constitución y la Ley 141 de 1994".
En suma, el Procurador estima que, con el régimen de distribución de los
excedentes derivados del sistema de escalonamientos previsto en la Ley 141 de
1994, "el legislador favoreció  a los entes territoriales diferentes a los
productores, permitiéndoles participar en igualdad de condiciones sobre los
aportes que, por concepto de redistribución de regalías, deben entregarles
directamente al Fondo Nacional de Regalías, con el fin de que los inviertan en
programas de desarrollo, sin perjuicio de que puedan acceder a los recursos
ordinarios del Fondo elevando los respectivos proyectos de inversión, con
arreglo a lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 141 de 1994".
En relación con el
parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994, la vista fiscal considera que
éste no establece un trato discriminatorio frente al régimen de distribución
del excedente de los escalonamientos aplicable a los departamentos y municipios
productores de hidrocarburos, consagrado en los artículos 49 y 50 de la misma
ley. Sobre esta cuestión, afirma que "[e]l mandato contenido en el
parágrafo impugnado, satisface a cabalidad las exigencias del test de
igualdad, puesto que la destinación exclusiva de los remanentes de las
participaciones y compensaciones establecidas en el artículo 53, al Fondo
Nacional de Regalías parte de un supuesto de hecho completamente distinto del
previsto en los artículos 49 y 50. Ciertamente los límites a las
participaciones en las regalías y compensaciones que consagra el artículo 53 de
la Ley 141 de 1994, se refiere al transporte de hidrocarburos o
sus derivados por puertos marítimos y fluviales, en tanto que los parámetros
cuantitativos de los artículos 49 y 50 del mismo ordenamiento, aluden a los
derechos de los departamentos y municipios productores por la explotación
de esos mismos recursos naturales". Igualmente, agrega que "[l]a
circunstancia de que la disposición que se examina no contemple la reasignación
de regalías para los municipios del área de influencia de los puertos marítimos
y fluviales, no significa que eventualmente no tengan derecho a participar en
la redistribución de regalías. En efecto, el artículo 29 de la Ley 141 de 1994,
al establecer los derechos de los municipios portuarios, para los fines del
inciso tercero del artículo 360 de la Constitución Política, consagra la
distribución de las regalías correspondientes a los municipios portuarios
marítimos, cuando factores de índole ambiental y de impacto ecológico marítimo
determinen que el área de influencia directa de un puerto comprenda varios
municipios o departamentos".
Para finalizar, el
Procurador asegura que la destinación de la integridad de los excedentes del
escalonamiento aplicable a los municipios portuarios al Fondo Nacional de
Regalías constituye una medida acorde con lo dispuesto por el artículo 361 de
la Carta Política, según el cual los remanentes de las regalías no asignadas
directamente a los entes territoriales con derecho a participar en las mismas
deben depositarse en el mencionado fondo.
II.  FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda.
La cuestión a
resolver
2. El demandante
estima que el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994 vulnera los
artículos 13, 29, 294 y 334 de la Constitución Política. A su juicio, la norma
acusada discrimina a los municipios del departamento de Sucre distintos al
puerto de Tolú frente a los municipios ubicados en departamentos en los cuales
se localizan municipios productores de hidrocarburos o carbón (Ley 141 de 1994,
artículos 50, 52, 53 y 55). Señala que, mientras los segundos reciben un
porcentaje de los excedentes del reparto de las regalías que corresponden al
municipio productor, los segundos no reciben los remanentes del reparto de
regalías efectuado al municipio de Tolú, como quiera que tales excedentes se
destinan, en su totalidad, al Fondo Nacional de Regalías. Estima que, lo
anterior, además de vulnerar el principio de igualdad (C.P., artículo 13),
quebranta la prohibición de que la ley conceda exenciones o tratos
preferenciales sobre rentas de propiedad de las entidades territoriales, como
quiera que significa un tratamiento preferencial en beneficio del Fondo
Nacional de Regalías. Adicionalmente, considera que el parágrafo demandado
viola el debido proceso (C.P., artículo 29), en la medida en que desconoce las
reglas de reparto de excedentes de regalías establecidas en los artículos 50,
52, 53 y 55 de la Ley 141 de 1994. Por último, indica que el "principio de
racionalidad económica" (C.P., artículo 334) resulta vulnerado por el
parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994, pues es "irracional"
que no se asignen regalías a los municipios del departamento de Sucre,
distintos al puerto de Tolú, con miras a la conservación de su entorno ecológico.
A juicio de los
apoderados de los ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Minas y
Energía y del Procurador General de la Nación, los cargos de
inconstitucionalidad formulados por el actor no deben prosperar, toda vez que
se basan en un supuesto derecho de propiedad de las entidades territoriales
sobre las regalías. Señalan que estos entes sólo ostentan un derecho a
participar en las regalías que se generen por la producción o el transporte de
recursos naturales no renovables, en los términos fijados por la ley. En este
sentido, indican que el legislador tiene un amplio poder para establecer las
reglas conforme a las cuales las regalías deben ser distribuidas, así como para
fijar el destino de los remanentes que se produzcan luego de tal distribución.
Así mismo, estiman que la disposición acusada no discrimina a los municipios
portuarios frente a los municipios productores, en punto a la distribución de
los excedentes provenientes de la aplicación del sistema de límites a la
participación de las entidades territoriales en las regalías y compensaciones.
Consideran que las localidades productoras y las localidades portuarias se
encuentran en situaciones distintas. Señalan que, mientras el criterio
fundamental para determinar la participación de los municipios productores en
las regalías está constituido por la explotación de los recursos naturales no
renovables, en el caso de los municipios portuarios tal criterio radica en el
transporte de esos recursos. Por último, afirman que, en virtud de lo dispuesto
por el artículo 29 de la Ley 141 de 1994, los municipios ubicados en el área de
influencia de un municipio portuario tienen derecho a participar - por razones
de riesgo ecológico -  en las regalías que éste perciba, lo cual, en su
opinión, desestima el cargo por violación al principio de "racionalidad
económica" establecido en el artículo 334 de la Constitución Política.
Conforme a lo
anterior, la Corte deberá determinar si el parágrafo del artículo 53 de la Ley
141 de 1994 (1) desconoce las disposiciones del artículo 294 del Estatuto
Superior, en el cual se consagra la prohibición de que la ley establezca
exenciones y tratos preferenciales en relación con tributos de propiedad de las
entidades territoriales; (2) establece un trato diferenciado que vulnera el principio
de igualdad (C.P., artículo 13); (3) viola el principio de "racionalidad
económica" de que trata el artículo 334 de la Constitución Política; y (4)
desconoce el debido proceso (C.P., artículo 29).
3. Antes de resolver
estos interrogantes, es menester precisar que esta Corporación, en la sentencia
C-497 de 1998 (MP. Alejandro Martínez Caballero), se declaró inhibida para
conocer acerca de la constitucionalidad del parágrafo del artículo 53 de la Ley
141 de 1994. En esa oportunidad, la norma fue demandada con fundamento en la
existencia de supuestos vicios de forma. Empero, había transcurrido más de un
año entre la publicación de la Ley 141 de 1994 y la presentación de la demanda,
motivo por el cual la acción caducó (C.P., artículo 242). Por no implicar una
decisión de fondo sobre la constitucionalidad de la disposición acusada, la
sentencia antes mencionada no hizo tránsito a cosa juzgada. En estas
circunstancias, la Corte puede examinar nuevamente el parágrafo del artículo 53
de la Ley 141 de 1994, con miras a establecer si éste se ajusta a las normas
del Estatuto Superior.
Una vez aclarada la
cuestión anterior, pasa la Corporación a ocuparse del primero de los problemas
jurídicos antes formulados.
Primer cargo:
Supuesta vulneración del artículo 294 de la Constitución Política
4. El artículo 53 de
la Ley 141 de 1994 establece los límites a la participación de los puertos
marítimos y fluviales en las regalías y compensaciones provenientes del
transporte de hidrocarburos. En virtud de esta norma, cuando el transporte de
estos recursos o de sus derivados sea superior a doscientos mil barriles
promedio mensual diario, habrá lugar a la aplicación del régimen de
"escalonamiento". Según este sistema, el puerto marítimo o fluvial a
través del cual se transporten ciertas cantidades de hidrocarburos, todas
superiores a los doscientos mil barriles promedio mensual diario, sólo recibirá
un porcentaje de la participación sobre regalías y compensaciones que, en
principio, le correspondería. Así, la disposición establece un escalonamiento
de cuatro niveles: (1) por los primeros 200.000 barriles transportados, el
puerto recibirá el 100% de la participación; (2) por un nivel de transporte que
se sitúe entre los 200.000 y hasta los 400.000 barriles, el puerto tendrá
derecho al 75 % de su participación; (3) por el transporte de cantidades que
oscilen entre los 400.000 y hasta 600.000 barriles, el puerto recibirá el 50%
de su participación; y (4) por un nivel de transporte superior a los 600.000
barriles el puerto tendrá derecho al 25% de su participación. Como se deduce de
lo anterior, la aplicación de este sistema de escalonamiento genera unos
excedentes de regalías (el 25% del nivel 2; el 50% del nivel 3; y el 75% del
nivel 4) que, según el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994, deben
ingresar al Fondo Nacional de Regalías.
A juicio del
demandante, la asignación de remanentes de regalías operada por el parágrafo
demandado, constituye un tratamiento preferencial - violatorio del artículo 294
de la Carta Política - en favor del Fondo Nacional de Regalías en relación con
unos recursos que pertenecen a los municipios ubicados en el departamento en
que se localice el puerto marítimo o fluvial.
5. En primer lugar,
la Corte debe precisar que las disposiciones contenidas en el artículo 294 del
Estatuto Superior no son aplicables, bajo ninguna circunstancia, a los recursos
que las entidades territoriales perciben por concepto de regalías. En efecto,
la mencionada norma constitucional sólo extiende la prohibición de que ley
establezca exenciones o tratamientos preferenciales a los tributos de
propiedad de las entidades territoriales, categoría fiscal dentro de la
cual no se encuentran incluidas las regalías. Ciertamente, esta Corporación
tiene establecido que las regalías y los impuestos constituyen conceptos
distintos a los que la Constitución Política asigna una naturaleza y unas
consecuencias diversas. Sobre este particular, la Corte ha sentado la siguiente
doctrina:
"A pesar de
tener en ocasiones similitudes ya que implican pagos del particular al Estado,
las regalías y los impuestos son figuras diversas, con un fundamento
constitucional y una finalidad diferentes. Así, como bien lo señala uno de los
intervinientes, la Carta acoge la concepción de la 'regalía-precio', pues la
define como una 'contraprestación' que se causa por la explotación de los
recursos naturales no renovables de propiedad de la Nación (CP art. 360). Por
ende, las regalías están representadas por aquello que el Estado recibe por
conceder un derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los
cuáles es titular (CP art. 332), debido a que estos recursos existen en
cantidad limitada. En cambio, los impuestos, tal y como lo ha señalado en
varias ocasiones esta Corporación, son cargas económicas que se imponen a los
particulares con el fin de financiar los gastos generales del Estado, por lo
cual estas obligaciones surgen del poder impositivo del Estado. En ese orden de
ideas, las regalías son ingresos públicos pero no tienen naturaleza tributaria,
pues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular
debe pagar por la obtención de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar
un recurso natural no renovable. En ese orden de ideas, la relación entre el
Estado y el particular es diversa, pues en un caso la persona voluntariamente
decide pagar la regalía para obtener un derecho de explotación, mientras que
las personas no pueden sustraerse al pago del tributo, si se cumple el hecho
impositivo previsto por la ley. La obligación de pagar un impuesto no surge
entonces de la celebración de un contrato con el Estado, ni de la concesión de
una licencia o permiso de explotación, sino del cumplimiento del hecho previsto
por la ley tributaria".[1]
Conforme a lo
anterior, es posible concluir que el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de
1994 no vulnera el artículo 294 de la Carta Política, toda vez que éste es
aplicable a hipótesis distintas a la contemplada en la norma acusada.
6. Si bien lo
anterior basta para desechar el primero de los cargos formulados por el
demandante, ello no resuelve la cuestión esencial derivada de la demanda,
consistente en establecer si, como lo afirma el actor, los municipios ubicados
en departamentos en que se localicen puertos marítimos o fluviales tienen un
derecho de propiedad sobre las regalías que resten luego de aplicar el sistema
de escalonamiento consagrado en el artículo 53 de la Ley 141 de 1994. De
establecerse que las afirmaciones del demandante son ciertas, el
desconocimiento del anotado derecho de propiedad por parte del legislador
constituiría una infracción de las disposiciones contenidas en los artículos
287-3 y 362 del Estatuto Superior. Por este motivo, sería necesario declarar la
inconstitucionalidad de las asignaciones o distribuciones que, por vía legal,
se hayan efectuado de las regalías mencionadas a entidades territoriales u
órganos distintos de los municipios supuestamente propietarios de las mismas.
A fin de dilucidar
el punto antes planteado, deben recordarse, a continuación, las reglas
establecidas por la Corte en relación con los derechos que ostentan las
entidades territoriales sobre las regalías.
7. La premisa
fundamental en que se basa la jurisprudencia constitucional en materia de
titularidad de las regalías, se encuentra consignada en el artículo 332 de la
Constitución Política, según el cual el subsuelo y los recursos naturales no
renovables pertenecen al Estado. Conforme a lo anterior, la Corte ha señalado
que las regalías, es decir, las contraprestaciones que deben pagar las personas
a quienes el Estado concede el derecho a explotar los mencionados recursos
naturales (C.P., artículo 360), equivalentes a un porcentaje del producto bruto
explotado,[2] no son
propiedad de las entidades territoriales en donde los recursos se
encuentren localizados, sino del Estado,[3] entendido éste
no como un sinónimo del ente "Nación" sino como "un ente más
abstracto, que representa a todos los colombianos y a los distintos niveles
territoriales".[4] En estas
circunstancias, los departamentos y municipios en los cuales se adelanten
explotaciones de recursos naturales no renovables y los puertos marítimos y
fluviales por los cuales dichos recursos sean transportados sólo tienen derecho
a participar en las regalías que se causen con ocasión de la explotación o
el transporte (C.P., artículo 360).[5] Según la
Corporación, este derecho "se traduce en un porcentaje sobre la regalía
que el Estado les cede a [las entidades territoriales] por intermedio de la
ley",[6] que tiene por
objeto mitigar los costos económicos, sociales y ambientales en que incurren
los entes territoriales en razón de la explotación o del transporte de los
recursos naturales no renovables.[7]
Así mismo, la Corte
ha manifestado que, de conformidad con lo establecido en el artículo 360 de la
Carta Política, la configuración del derecho de participación de las entidades
territoriales sobre las regalías, así como la fijación de los alcances del
mismo, constituyen cuestiones que deben ser determinadas por la ley. De este
modo, en materia de regalías, el legislador ostenta un amplio poder de
configuración que lo autoriza no sólo a establecer en qué porcentaje participan
los departamentos o municipios productores y los puertos marítimos y fluviales
en las regalías que se causen por la explotación o el transporte de recursos
naturales no renovables, sino, también, a fijar su destinación.[8]
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha estimado que, en la medida
en que las regalías constituyen una fuente exógena de financiamiento de las
entidades territoriales,[9] la ley puede
indicar su destinación sin, por ello, violar los mandatos contenidos en los
artículos 287-3 y 362 de la Carta. Así, por ejemplo, esta Corporación consideró
ajustadas a la Constitución Política aquellas normas que indicaban la
destinación que los departamentos y municipios debían dar a los recursos que
les fueran transferidos por concepto de participación en regalías.[10]
De igual modo, la Corte declaró exequible la disposición de la Ley Estatutaria
de los Estados de Excepción que establecía que un porcentaje de la
participación que a título de regalías recibieran los departamentos productores
y los puertos marítimos y fluviales podía destinarse, en caso de conmoción
interior, al financiamiento de inversiones en seguridad dentro de la misma
entidad territorial.[11] En otras
oportunidades, la jurisprudencia estimó que no vulneraban la Carta Política
normas legales que destinaban regalías al financiamiento de órganos que no eran
asimilables a entidades territoriales, tales como la Corporación Autónoma
Regional del Río Grande de la Magdalena[12] y las
corporaciones autónomas regionales.[13]
Por otra parte, esta
Corporación tiene establecido que el destinatario natural de aquellas regalías
que no sean directamente transferidas, a título de participación, a las
entidades territoriales productoras de recursos naturales no renovables o a los
puertos marítimos y fluviales por donde los mismos sean transportados, es el
Fondo Nacional de Regalías (C.P., artículo 361).[14]
Este Fondo, en los términos que establezca la ley, debe redistribuir sus
recursos entre los entes territoriales no productores o transportadores con el
fin de promover la minería, preservar el medio ambiente y financiar proyectos
regionales de inversión que aparezcan como prioritarios en los planes de
desarrollo de las entidades territoriales.
En suma, son tres
las reglas fundamentales que gobiernan los asuntos concernientes al régimen de
regalías establecido en los artículos 360 y 361 de la Constitución Política:
(1) las entidades territoriales sólo ostentan un derecho de participación sobre
las regalías que se causen por la explotación o el transporte de recursos
naturales no renovables, como quiera que no son propietarias de las mismas; (2)
el derecho de las entidades territoriales a participar en las regalías es
determinado y configurado por la ley, motivo por el cual el legislador goza de
un amplio poder para distribuir y asignar estos recursos; y (3) las regalías
que no son directamente asignadas a los entes territoriales por concepto de
participación, tienen como destinatario natural al Fondo Nacional de Regalías,
el cual debe redistribuirlas entre aquellos departamentos y municipios no
productores o transportadores de recursos naturales no renovables.
8. A la luz de las
reglas jurisprudenciales antes mencionadas, resulta claro que los argumentos
planteados por el demandante carecen de toda justificación. Ciertamente, como
quiera que ninguna entidad territorial - ni siquiera aquellas en las cuales se
lleva a cabo la explotación o el transporte de recursos naturales no renovables
- ostenta derecho de propiedad alguno sobre las regalías, no es posible afirmar
- como lo hace el actor - que los municipios ubicados en el mismo departamento
en que se ubique un puerto marítimo o fluvial son propietarios de los
excedentes que se producen con ocasión de la aplicación del sistema de
escalonamiento establecido en el artículo 53 de la Ley 141 de 1994. Lo
anterior, aunado al amplio poder de configuración que ostenta el legislador en
materia de regalías, el cual, como se vio, lo autoriza para asignar y
distribuir libremente estos recursos, determina que la norma acusada no haya
infringido los artículos 287-3 y 362 de la Carta Política al haber destinado
los excedentes antes mencionados al Fondo Nacional de Regalías y no a los
municipios localizados en el mismo departamento que alberga un puerto fluvial o
marítimo.
Adicionalmente, el
parágrafo demandado constituye un desarrollo directo de las disposiciones
contenidas en el artículo 361 de la Carta Política y de la regla
jurisprudencial según la cual las regalías no asignadas por concepto de
participación a los departamentos y municipios productores o transportadores de
recursos naturales no renovables deben destinarse al Fondo Nacional de Regalías.
En efecto, los remanentes que se producen en razón de la aplicación del método
de escalonamiento a los puertos marítimos y fluviales, constituyen regalías que
no fueron directamente asignadas a los municipios portuarios a título de
participación, motivo por el cual su destinatario natural es el Fondo Nacional
de Regalías.
Una vez dilucidados
los interrogantes derivados del primer cargo de inconstitucionalidad formulado
por el actor, procede la Corte a estudiar el segundo problema jurídico que
plantea la demanda sometida a la consideración de la Corte, el cual, consiste
en determinar si la norma acusada viola el principio de igualdad al establecer
un trato diferenciado entre los municipios ubicados en el mismo departamento de
un municipio productor y los municipios localizados en el mismo departamento de
un municipio portuario, en punto a la distribución de los recursos que resten
luego de aplicar las normas relativas a los límites a la participación de los
municipios productores y portuarios en las regalías.
Segundo cargo:
Presunta violación del principio de igualdad (C.P., artículo 13)
9. A fin de
determinar si el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994 vulnera el
artículo 13 de la Constitución Política, se hace necesario establecer, en
primer lugar si, del mismo, se desprende un verdadero problema de igualdad. En
este sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, antes de
someter la norma que establece un trato diferenciado a un juicio de igualdad,
es necesario determinar si los extremos de dicho tratamiento constituyen
"supuestos susceptibles de comparación".[15]
Para estos efectos, la Corte ha indicado que "el aplicador jurídico debe
estudiar si los supuestos fácticos presentan equivalencia funcional y material,
pues sólo existiendo una regulación diversa de situaciones iguales podríamos
hablar de violación a la igualdad".[16] Conforme a lo
anterior, se hace necesario esclarecer si es igual la situación de los
municipios ubicados en el mismo departamento de un municipio productor y la de
los municipios localizados en el mismo departamento de un municipio portuario,
en relación con la distribución de los excedentes que se obtengan luego de
aplicar el sistema de escalonamiento (v. supra) a los municipios
productores y a los portuarios.
10. La Corte
coincide con el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y con el
Procurador General de la Nación, en el sentido de indicar que los municipios
productores de recursos naturales no renovables y los puertos marítimos y
fluviales se encuentran en situaciones distintas que no son susceptibles de
comparación. En efecto, en el caso de los municipios productores el factor
esencial para determinar la participación de los mismos en las regalías, la
aplicación del sistema de escalonamiento y el régimen a que se sujetan los excedentes
que se producen luego de aplicar este sistema, está constituido por la explotación
de los recursos naturales no renovables. A diferencia de lo anterior, en el
caso de los municipios portuarios el criterio fundamental con base en el cual
se establecen la participación en las regalías, el régimen de escalonamiento y
los excedentes que se derivan del mismo, está constituido por el transporte
de los recursos naturales no renovables.
La diferenciación
entre la explotación y el transporte de los recursos naturales no renovables,
como criterios a partir de los cuales se derivan distintos regímenes de
regalías, no es una cuestión que surge a raíz de complicados procesos
analíticos. Ciertamente, es el propio texto constitucional el que establece tal
distinción cuando, en el último inciso del artículo 360 de la Carta Política,
es explícito al diferenciar, por una parte, a los "departamentos y
municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos
naturales no renovables" y, de otra, a los "puertos marítimos y
fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados
de los mismos". En este sentido se ha expresado la jurisprudencia al
señalar que "unas son las regalías y compensaciones que se pagan por
concepto del transporte de recursos naturales no renovables o de sus
derivados y otras son las que se pagan por concepto de la explotación de
los recursos naturales renovables".[17] En efecto, como
se indica en la intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las
condiciones en que se producen la explotación y el transporte de los recursos
naturales no renovables generan externalidades distintas y pueden afectar, de
manera diferenciada, a los municipios circundantes. Sobre este particular, en
la anotada intervención se afirma que "los sistemas de transporte han ido
minimizando los márgenes y niveles de exposición, en razón del desarrollo de la
tecnología de la conducción. No se puede afirmar lo mismo cuando la
externalidad se analiza en sede de explotación pues, no obstante el nivel de
investigación sobre el problema, la tecnología no puede, como en el caso de la
conducción, aislar plenamente los efectos del impacto ambiental".
Adicionalmente, la
Corte ha indicado que el establecimiento de categorías de municipios por vía
legal es legítimo desde la perspectiva constitucional. De este modo, resulta
posible que la ley adscriba derechos o cargas sólo a ciertas localidades, a
partir de un específico criterio relevante, sin, por ello, vulnerar el
principio de igualdad (C.P., artículo 13). Al respecto, la Corporación ha
sentado la siguiente doctrina:
"Para la Corte
Constitucional resulta incontrovertible que la Constitución Política no
consagra como uno de sus postulados la plena igualdad entre los municipios,
pues si bien su estructura fundamental, las principales competencias de sus
autoridades, la autonomía y los derechos que les reconoce en cuanto entidades
territoriales responden en términos generales a las mismas reglas, expresamente
se autoriza al legislador para establecer categorías de municipios (artículo
320 C.P.), lo que debe surgir de la verificación sobre aspectos tales como la
población, los recursos fiscales, la importancia económica y la situación
geográfica, de lo cual pueden resultar disposiciones legales divergentes, según
las categorías que se consagren.
Pero, además, la ley
puede considerar, en razón de hipótesis y circunstancias distintas, que algunos
municipios participen en beneficios o en cargas que no corresponden a otros,
dadas precisamente las diferencias entre ellos".[18]
Se concluye entonces
que el régimen de regalías que se deriva de la explotación de los recursos
naturales no renovables es distinto del que se produce con ocasión del
transporte de los mismos, lo cual explica que los municipios productores de
esta clase de recursos y los puertos marítimos y fluviales a través de los
cuales aquéllos son transportados se encuentran en situaciones diferentes que
no admiten comparación. Esta misma razón sustenta los distintos regímenes de
participación en las regalías, sistemas de escalonamiento y de redistribución
de los excedentes que se producen con ocasión de la aplicación de estos
sistemas que la Ley 141 de 1994 ha establecido para los municipios productores
de recursos naturales no renovables y para los puertos fluviales y marítimos
por donde tales recursos son transportados.
Conforme a lo
anterior, se deduce que el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994 no
implica problema de igualdad alguno desde la perspectiva planteada por el
demandante. En efecto, el trato diferenciado cuya inconstitucionalidad acusa el
actor es inexistente, toda vez que se basa en supuestos que no son susceptibles
de ser comparados.
Pasa la Corte a
establecer si, como se afirma en la demanda, la norma acusada, implica una
violación del "principio de racionalidad económica" de que trata el
artículo 334 del Estatuto Superior.
Tercer cargo:
Presunta vulneración del principio de "racionalidad económica" (C.P.,
artículo 334)
11. A juicio del
libelista, el artículo 334 de la Constitución Política resulta vulnerado, toda
vez que, en virtud de lo dispuesto por el parágrafo del artículo 53 de la Ley
141 de 1994, los municipios ubicados en el mismo departamento en que se
localiza un puerto marítimo o fluvial y, en especial, los municipios del
departamento de Sucre, distintos al puerto de Tolú, no reciben regalías
destinadas a la conservación de su entorno ecológico.
Para determinar si
las afirmaciones del actor son ciertas, es necesario referirse a las
disposiciones del artículo 29 de la Ley 141 de 1994, en el cual se establecen
los derechos de los municipios portuarios. En el inciso 3° de esta norma se
consagra un régimen especial de redistribución de las regalías que corresponden
a los puertos marítimos y fluviales, cuando factores de carácter ambiental y de
impacto ecológico determinen que el área de influencia directa de un puerto
comprenda varios departamentos o municipios.[19] De acuerdo con
esta disposición, los municipios del área de influencia de un municipio
portuario, los cuales, por lo general, se encuentran ubicados en el mismo
departamento en que este último se encuentra localizado, tienen derecho a
recibir una porción de las regalías que le corresponden al puerto.
Adicionalmente, cabe anotar que el parágrafo 1° del anotado artículo 29
establece un trato especial para el área de influencia del puerto de Tolú - que
cobija la totalidad de los municipios de los departamentos de Córdoba y Sucre
-, señalando los porcentajes de regalías que corresponde recibir a cada uno de
los municipios que conforman dicha área.
A juicio de la
Corte, lo anterior permite desestimar el cargo del demandante por dos razones.
En primer lugar, según el parágrafo 1° del artículo 29 de la Ley 141 de 1994,
aquellos municipios del departamento de Sucre que forman parte del área de
influencia del puerto de Tolú, tienen derecho a recibir recursos por concepto
de regalías conforme a la distribución establecida en ese parágrafo. El
tratamiento especial de que es objeto el área de influencia del puerto de Tolú
coloca a los municipios que la componen en una posición más ventajosa que la de
las localidades que componen el área de influencia de otros puertos del país.
En efecto, mientras que éstas deben sujetarse al procedimiento general de
solicitud de redistribución de regalías a las zonas de influencia de los
puertos marítimos y fluviales de que trata el inciso 3° del artículo 29 de la
Ley 141 de 1994, los municipios que componen el área de influencia del puerto
de Tolú no deben observar tal procedimiento, en la medida en que el parágrafo
1° del artículo 29 de la Ley 141 de 1994 les redistribuye directamente las
regalías que corresponden al puerto. En segundo lugar, el mencionado artículo
29 es explícito al señalar que la redistribución de regalías a las zonas de
influencia de los municipios portuarios se hace con fundamento en
"factores de índole ambiental y de impacto ecológico".
En suma, a la luz
del régimen establecido en el artículo 29 de la Ley 141 de 1994, es posible
afirmar que los municipios del departamento de Sucre, distintos al puerto de Tolú,
sí reciben regalías y las reciben, precisamente, por razones de índole
ambiental y ecológica.
Por último, debe la
Corte determinar si el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994 vulnera
los principios del debido proceso, consagrados en el artículo 29 de la Carta
Política.
Cuarto cargo:
Presunta vulneración del debido proceso (C.P., artículo 29)
12. En opinión del
demandante, la norma acusada viola el debido proceso (C.P., artículo 29), como
quiera que desconoce las reglas de reparto de excedentes de regalías
establecidas en los artículos 50, 52, 53 y 55 de la Ley 141 de 1994.
La Corte estima que
el cargo formulado por el actor es por completo inconducente, toda vez que el
debido proceso es una garantía que, según voces del artículo 29 del Estatuto
Superior, se aplica exclusivamente a las actuaciones judiciales y
administrativas. En esta medida, la distribución de los excedentes de regalías
que se producen con ocasión de la aplicación del sistema de escalonamientos (v.
supra) establecido en la Ley 141 de 1994, no constituye un procedimiento
administrativo  - y, mucho menos, judicial - que deba surtirse conforme a los
postulados del debido proceso.
III. D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Declarar EXEQUIBLE
el parágrafo del artículo 53 de la Ley 141 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sentencia C-221/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero). En el mismo sentido, véase
la sentencia C-447/98 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[2]
Véanse las sentencias C-075/93 (MP. Alejandro Martínez Caballero);
T-141/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz);
C-691/96 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-221/97 (MP. Alejandro Martínez
Caballero); C-447/98 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[3]
Véanse las sentencias C-075/93 (MP. Alejandro Martínez Caballero);
T-141/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz);
C-593/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-036/96 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo); C-691/96 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-028/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero);
C-219/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-221/97 (MP. Alejandro Martínez
Caballero); C-128/98 (MP. Fabio Morón Díaz); C-402/98 (MP. Fabio Morón Díaz);
C-447/98 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-299/99 (MP. Fabio Morón Díaz).
[4]
Sentencia C-221/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[5]
Véanse las sentencias C-075/93 (MP. Alejandro Martínez Caballero);
T-141/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-179/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz);
C-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-593/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-036/96 (MP.
José Gregorio Hernández Galindo); C-691/96 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-028/97
(MP. Alejandro Martínez Caballero); C-219/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz);
C-221/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-128/98 (MP. Fabio Morón Díaz);
C-402/98 (MP. Fabio Morón Díaz); C-447/98 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-299/99
(MP. Fabio Morón Díaz).
[6]
Sentencia T-141/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).
[7]
Sentencia C-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz).
[8]
Véanse las sentencias C-075/93 (MP. Alejandro Martínez Caballero);
T-141/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-179/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz);
C-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-593/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-036/96 (MP.
José Gregorio Hernández Galindo); C-691/96 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-028/97
(MP. Alejandro Martínez Caballero); C-219/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz);
C-221/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero); Sentencia C-428/97 (MP. José
Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo
Mesa); C-128/98 (MP. Fabio Morón Díaz); C-402/98 (MP. Fabio Morón Díaz);
C-447/98 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-299/99 (MP. Fabio Morón Díaz).
[9]
Sobre la distinción entre fuentes endógenas y exógenas de financiamiento de las
entidades territoriales, véase la sentencia C-219/97 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz). De acuerdo con esta sentencia, las fuentes endógenas de
financiamiento de los entes territoriales están constituidas por los
denominados recursos propios, los cuales, por ser de propiedad de estas
entidades, se encuentran sometidos a "la plena disposición de las
autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias
indebidas del legislador". Por el contrario, los recursos territoriales
originados en fuentes exógenas de financiamiento (transferencias, regalías,
cofinanciación, etc.) pueden ser configurados en mayor medida por la ley.
[10]
Sentencia C-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz).
[11]
Sentencia C-179/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[12]
Sentencia C-593/95 (MP. Fabio Morón Díaz).
[13]
Sentencia C-428/97 (MP. José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez
Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa).
[14]
Véanse las sentencias C-075/93 (MP. Alejandro Martínez Caballero);
T-141/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-179/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz);
C-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-593/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-221/97 (MP.
Alejandro Martínez Caballero); Sentencia C-428/97 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa); C-128/98 (MP.
Fabio Morón Díaz); C-402/98 (MP. Fabio Morón Díaz); C-447/98 (MP. Carlos
Gaviria Díaz); C-299/99 (MP. Fabio Morón Díaz).
[15]
Sentencia C-598/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero). En sentido similar, véanse,
entre otras, las sentencias T-422/92 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-230/94
(MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[16]
Id.
[17]
Sentencia C-447/98 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[18]
Sentencia C-036/96 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).
[19]
Vale la pena anotar que el artículo 29 de la Ley 141 de 1994 establecía que la
redistribución de regalías a las zonas de influencia de los puertos marítimos y
fluviales se haría por la Comisión Nacional de Regalías, a petición de los
municipios interesados, por una sola vez dentro del año siguiente a la
promulgación de la Ley 141. Sin embargo, la Corte Constitucional, en la
sentencia C-299 de 1999 (MP. Fabio Morón Díaz), declaró inexequibles las
limitaciones temporales que esta norma imponía a los municipios localizados en
el área de influencia de un puerto para acceder a la redistribución de
regalías.