C-616-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-616/02
SANCION
ADMINISTRATIVA-Naturaleza,
características y requisitos
IUS PUNIENDI DEL
ESTADO-Género
SANCION
ADMINISTRATIVA-Sujeción al
debido proceso/PRINCIPIOS DEL DERECHO PENAL-Aplicación a formas de
actividad sancionadora estatal
SANCION
ADMINISTRATIVA-Garantías
constitucionales
POTESTAD
SANCIONADORA ADMINISTRATIVA Y POTESTAD PUNITIVA PENAL-Distinción
La potestad sancionadora administrativa se
diferencia cualitativamente de la potestad punitiva penal. Con la potestad
punitiva penal, además de cumplirse una función preventiva, se protege "el
orden social colectivo, y su aplicación persigue esencialmente (sin perjuicio
de la concurrencia de otros fines difusos) un fin retributivo abstracto,
expiatorio, eventualmente correctivo o resocializador, en la persona del
delincuente", mientras que con la potestad administrativa sancionatoria se
busca garantizar la organización y el funcionamiento de las diferentes
actividades sociales. La Corte ha resaltado que la potestad sancionadora de la
administración es un medio necesario para alcanzar los objetivos que ella se ha
trazado en el ejercicio de sus funciones.
DEBIDO PROCESO EN
SANCION ADMINISTRATIVA-Alcance
no es igual al ámbito penal
La Corte también ha resaltado que, en
materia sancionatoria administrativa, las garantías del debido proceso no
tienen el mismo alcance que en el ámbito penal. Por ello, reiteró que "La
no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo
administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social
en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y
resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más
a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en
ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías –quedando a
salvo su núcleo esencial– en función de la importancia del interés público
amenazado o desconocido".
SANCION
ADMINISTRATIVA EN DEBER TRIBUTARIO-Imposición por incumplimiento es actividad administrativa y no
jurisdiccional
DEBER TRIBUTARIO-Regulación legislativa/DEBER TRIBUTARIO-Determinación
legislativa de condiciones para cumplimiento
ACTIVIDAD
SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Finalidad
DEBER TRIBUTARIO-Función recaudadora
DECOMISO
DEFINITIVO DE BIENES DE ADMINISTRADOS-Facultad de la administración
DECOMISO DE
BIENES-Cierre de
establecimiento
DECOMISO
PERMANENTE DE BIENES-Lineamientos
jurisprudenciales
SANCION
ADMINISTRATIVA POR RESPONSABILIDAD OBJETIVA-Aceptación excepcional
RESPONSABILIDAD
OBJETIVA EN MATERIA SANCIONADORA-Proscripción
RESPONSABILIDAD
SIN CULPA EN MATERIA TRIBUTARIA-Desproporción y vulneración de principios
Resulta desproporcionado y violatorio de
los principios de equidad y justicia tributarios la consagración de una
responsabilidad sin culpa en este campo, por lo cual considera que en este ámbito
opera el principio de nulla poena sine culpa como elemento integrante del
debido proceso que regula la función punitiva del Estado".
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-Límites
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-Amplitud
El legislador dispone de un
margen de configuración de las sanciones administrativas, que es amplio habida
cuenta de la gran diversidad de sectores de la administración y de las
necesidades y particularidades en cada uno de ellos. En atención a la naturaleza y a la gravedad de
la sanción que ha analizado en cada caso y a las condiciones para su
imposición, la Corte ha admitido diferentes grados de garantía del derecho al
debido proceso en lo que respecta a las condiciones de imputación. Así, esta
Corporación ha puesto de presente que en el ámbito tributario, cuando la
sanción es monetaria, el legislador puede, entre otras, (i) presumir que la
persona sancionada es culpable por la comisión de la infracción por la que se
le investiga y reglamentar las condiciones en las que se podrá presentar prueba
en contrario; (ii) prescribir que el requisito para la imposición de la sanción
tributaria consiste en que la administración de impuestos cumpla con la carga
probatoria inicial de demostrar que la conducta del investigado causó un daño,
sin que sea necesario demostrar la culpa; (iii) presumir que el comportamiento
del que cometió un error en su declaración tributaria que luego pretende
corregir, fue negligente.
DEBIDO PROCESO EN
SANCION ADMINISTRATIVA-Grados
diferentes de garantías en cuanto condiciones de imputación/LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION MONETARIA EN MATERIA TRIBUTARIA-Grados
diferentes de garantías del debido proceso
REGIMEN
SANCIONADOR ADMINISTRATIVO-Referencia
al derecho comparado
SANCION
ADMINISTRATIVA-Tipificación
de infracciones
SANCION
ADMINISTRATIVA-Principio
de culpabilidad y proporcionalidad
SANCION
ADMINISTRATIVA-Carga de la
prueba de hechos generadores
INFRACCION
ADMINISTRATIVA-Alternativas
de configuración legislativa en tipo de elemento subjetivo requerido y
distribución de carga probatoria/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
SANCION ADMINISTRATIVA-Variantes en el derecho comparado
SANCION
ADMINISTRATIVA-Imposición
ipso jure/CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Sanción
DECOMISO DE
BIENES EN REGIMEN ADUANERO-No
conlleva ipso jure clausura de establecimiento/DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN
ADUANERO-Exigencias para sanción de clausura
La sanción de decomiso por violación al
régimen aduanero no conlleva la imposición ipso iure de la de clausura de
establecimiento. Respecto de la sanción de clausura se exige (i) que la sanción
de cierre tenga como condición la imposición del decomiso pero que sea autónoma
en la medida en que obedece a conductas específicas establecidas en la norma
acusada; (ii) que exista la posibilidad de demostrar que los bienes
aprehendidos no se encuentran en una situación contraria a las normas
aduaneras; y (iii) que el investigado pueda probar que ha actuado de buena fe y
ha observado sus deberes legales, lo cual abre la posibilidad para disculpar o
justificar su actuación.
DECOMISO DE
BIENES EN REGIMEN ADUANERO-Condiciones
para imposición de sanción de cierre de establecimiento
NORMA LEGAL-Interpretaciones diversas
SANCION POR
RESPONSABILIDAD OBJETIVA-Carácter
excepcional y requisitos
La imposición de sanciones por
responsabilidad objetiva es de carácter excepcional en el régimen
constitucional colombiano y se encuentra por ello sujeta a estrictos requisito.
En efecto, las sanciones por responsabilidad objetiva se ajustan a la Carta
siempre y cuando (i) carezcan de la naturaleza de sanciones que la doctrina
llama 'rescisorias', es decir, de sanciones que comprometen de manera
específica el ejercicio de derechos y afectan de manera directa o indirecta a
terceros; (ii) tengan un carácter meramente monetario; y (iii) sean de menor
entidad en términos absolutos (tal como sucede en el caso de las sanciones de
tránsito) o en términos relativos (tal como sucede en el régimen cambiario
donde la sanción corresponde a un porcentaje del monto de la infracción o en el
caso del decomiso en el que la afectación se limita exclusivamente a la
propiedad sobre el bien cuya permanencia en el territorio es contraria a las
normas aduaneras).
DECOMISO DE
BIENES EN REGIMEN ADUANERO-Sanción
de cierre de establecimiento no constituye modalidad de responsabilidad
objetiva
DECOMISO DE
BIENES EN REGIMEN ADUANERO-Sanción
de clausura de establecimiento no es consecuencia automática/DECOMISO DE
BIENES EN REGIMEN ADUANERO-Sanción de clausura de establecimiento no se
impone a título de responsabilidad objetiva/DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN
ADUANERO-Sanción de clausura de establecimiento requiere decisión autónoma
respecto de la que decide el decomiso
DECOMISO DE
BIENES EN REGIMEN ADUANERO-Procedimiento
aplicable para imposición de sanción de clausura de establecimiento
DECOMISO DE
BIENES EN REGIMEN ADUANERO Y CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO-Sanciones distintas/DEBIDO PROCESO EN
CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Observancia de garantías
CLAUSURA DE
ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Requisitos a observar
La Administración de Impuestos deberá
observar ciertos requisitos para preservar la especificidad y la autonomía de
la segunda sanción así como para garantizar el derecho de defensa: (i) que en
la formulación del requerimiento especial aduanero se señale, que además de la
sanción de decomiso, la administración pretende imponer la sanción de clausura
de establecimiento; (ii) que exista la posibilidad de que se soliciten y
decreten pruebas respecto de la sanción de clausura, independientemente de las
que se soliciten y decreten respecto de los cargos por la comisión de alguna de
las infracciones; (iii) que la administración resuelva en consideraciones
separadas y con base en motivaciones independientes lo relativo a la imposición
de cada una de las dos sanciones, sin perjuicio de que, cuando sea del caso,
las dos sean impuestas en un mismo acto administrativo; y (iv) que el recurso
de reconsideración pueda ser interpuesto exclusivamente contra la sanción de
clausura y no contra la de decomiso, si así lo considera apropiado el
sancionado. Para la imposición de la sanción de clausura, la DIAN o quien haga
sus veces, debe demostrar que el investigado es responsable de la comisión de
alguna de las infracciones previstas en el régimen aduanero respecto de la
permanencia de bienes en el territorio nacional aduanero o, al menos, que su
comportamiento no fue diligente en la medida en que no adoptó las precauciones
y el cuidado que le corresponde, de acuerdo con las normas respecto de las
actividades que realiza.
CLAUSURA DE
ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Facultad de imposición
CLAUSURA DE
ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Término de sanción y principio de proporcionalidad
CLAUSURA DE
ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Criterios para graduación del término
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia
de cargo específico
CLAUSURA DE
ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Medios de prueba para demostrar condición de tercero
tenedor de buena fe
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-Resulta mayor que en materia penal/LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-Aumento de carga del
investigado
El margen de configuración del
legislador en materia de sanciones administrativas es mayor que en materia
penal, habida cuenta de la gran variedad de sanciones administrativas así como
de los campos de la actividad social donde éstas son aplicadas y de las
circunstancias en las cuales son impuestas por las autoridades administrativas
competentes. Si bien, por regla general, la responsabilidad en este ámbito ha
de ser a título de imputación subjetiva y la carga probatoria de todos los
elementos subjetivos pertinentes ha de recaer en el Estado, el legislador puede
aminorar la carga de éste y aumentar la carga del investigado siempre que ésta
sea razonable y no restrinja excesivamente los medios de prueba a su
disposición.
SANCION
ADMINISTRATIVA-Prueba de
la buena fe no exigible por un solo medio probatorio
Referencia:
expediente D-3860
Norma Acusada:
Artículo 41 de la
Ley 633 de 2000
Demandantes:
Álvaro Edgar
Hernández Conde
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos
mil dos (2002)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de
los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Álvaro Edgar
Hernández Conde demandó el artículo 41 de la Ley 633 del 29 de diciembre de
2000 "por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan
disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda
de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la
Rama Judicial".
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
las normas acusadas, así:
LEY 633 DE 2000
(29 de diciembre)
"por la cual se expiden normas en
materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos
obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para
fortalecer las finanzas de la Rama Judicial"
Artículo 41.
Sanción de clausura.
Adiciónase el artículo 657 del Estatuto Tributario con el siguiente literal c):
"c) Cuando las
materias primas, activos o bienes que forman parte del inventario, o las
mercancías recibidas en consignación o en depósito, sean aprehendidas por
violación al régimen aduanero vigente. En este evento la sanción se hará
efectiva una vez quede en firme en la vía gubernativa el acto administrativo de
decomiso. En este evento la sanción de clausura será de treinta (30) días
calendario y se impondrán sellos oficiales que contengan la leyenda CERRADO POR
EVASION Y CONTRABANDO. Esta sanción se aplicará en el mismo acto administrativo
de decomiso y se hará efectiva dentro de los dos (2) días siguientes al
agotamiento de la vía gubernativa. Esta sanción no será aplicable al tercero
tenedor de buena fe, siempre y cuando lo pueda comprobar con la factura con el
lleno de los requisitos legales".
III. LA DEMANDA
El demandante sostiene que el artículo 41
de la Ley 633 de 2000 vulnera los artículos 13 y 29 de la Constitución
Política.
El artículo 29 de la Carta resulta violado
por la norma acusada debido a que la sanción allí contemplada es aplicable por
responsabilidad objetiva. En efecto, "el hecho que se ordene el decomiso
de una mercancía aprehendida en un establecimiento de comercio genera ipso jure
la aplicación de sanción de clausura del establecimiento de comercio sin
indicar la conducta que debe desplegar el infractor"[1].
Además, "En cuanto al procedimiento
que indica el literal adicionado con el artículo 41 de la Ley 633, no es un
procedimiento propiamente establecido para la aplicación de la sanción, como lo
indiqué anteriormente el proceso de definición de la situación jurídica de la
mercancía aprehendida no culmina con sanción, culmina con el decomiso o entrega
de la mercancía, por lo cual el literal c) del actual artículo 657 del Estatuto
tributario no tiene un procedimiento propio para la aplicación de la sanción
allí establecida"[2].
El derecho a la igualdad consagrado en el
artículo 13 de la Carta también se vería vulnerado por la norma acusada pues
"no deja la posibilidad que [sic] el fallador se pueda mover entre un tope
mínimo y uno máximo, como se puede apreciar, igual sanción se debe aplicar al
que le decomisen una insignificancia, en cuanto al costo de la mercancía, que
aquel al que le decomisen una millonada en mercancía. Debido a la redacción de
la norma no le es permitido al fallador una dosificación coherente con el daño
causado. En el derecho aduanero actual se tipifica como delito al contrabando
solo cuando el valor de la mercancía aprehendida supera el tope de 100 salarios
mínimos legales vigentes, quiere decir, que el decomiso de mercancía valorada
hasta en 99 salarios mínimos da lugar a contravención administrativa de
contrabando"[3].
Por último, el demandante afirma la norma
acusada "[…] va en contra de la Ley 191 de 1995, ley de fronteras, en su
artículo 17, la cual faculta a los comerciantes de las Unidades Especiales de Desarrollo
Fronterizo a introducir, exclusivamente para el consumo dentro de dichas
unidades, bien originarios de los países colindantes, por lo que en las
Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo se da con peligro y preocupación
la aplicación de la norma demandada ya que es normal que en los pequeños
comercios como tiendas, bodegas, graneros, abastos se darán como consecuencia
[sic] la clausura del establecimiento de comercio por treinta (30) días, lo que
significaría acabar con algunos pequeños comercios, desempleo y demás
consecuencias desastrosas"[4].
IV. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PUBICAS
Intervención de la Dirección General de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
Esta Dirección intervino mediante apoderada
para solicitar a la Corte que se declare la exequibilidad de la norma acusada.
Indica la apoderada, Amparo Merizalde de
Martínez, que "El presente debate jurídico es una materia sobre la cual la
Honorable Corte Constitucional ya se pronunció (Sentencias C-093 de 1994[5] y C-1717 de 2000[6]) determinando que las
consideraciones hechas por esa Corporación guardan íntima relación material con
la norma demandada encontrándolas ajustadas a la Constitución Política y por
ende no atentatoria de ningún principio fundamental, por el contrario, indicó,
que corresponde a la labor de control fiscal que le compete al Estado"[7].
Señala que la norma acusada determina la
clase de bienes cuya aprehensión puede dar lugar a la clausura de
establecimiento, el término durante el cual éste será sellado, el acto que
impone la sanción, las excepciones a la aplicación de la norma y los lugares
que pueden ser objeto de clausura.
Afirma que el encabezado del artículo 657
del Estatuto Tributario hace uso de un verbo facultativo –"La
Administración de Impuestos podrá imponer [...]" (negrillas fuera
de texto) –, lo cual pone de presente que el término utilizado por el
legislador "[...] denota la facultad discrecional de la autoridad
competente para imponer o no la sanción en aquellos casos en que se cumplan los
presupuestos fácticos de la misma, por cuanto al tenedor o tercero de buena fe
de las mercancías que acredite la procedencia de la misma, con factura que
cumpla los requisitos legales, no se le podrá aplicar la sanción de cierre del
establecimiento"[8].
Afirma que la apreciación del demandante
en el sentido de que la norma acusada no contempla una adecuada tipificación de
la sanción allí descrita, carece de sustento. En efecto, "No se comparte,
la manifestación del actor, al señalar que la norma acusada viola igualmente el
artículo 29 de la Carta Magna, porque no permite la dosificación de la sanción
de acuerdo al daño causado, y porque no permite circunstancias de atenuación o
agravación punitiva, por cuanto, la aplicación de la sanción de cierre o
clausura del establecimiento es una sanción jurídica, administrativa, que se
somete al escarnio público, y no pecunaria, que como tal, no admite
dosificación, y en cuanto al término este esta [sic] plenamente establecido en
la disposición impugnada"[9].
Sostiene que la imposición de los sellos
oficiales obedece a una situación en la que se presentan circunstancias de
evasión y contrabando. Así, "Lo anterior permite concluir que solo puede
aplicarse la sanción de clausura cuando se configuren los presupuestos fácticos
contemplados en el artículo 319 de la Ley 599 de julio 14 de 2000, es decir,
que solo operaría en aquellos casos en que además de configurarse alguna de las
causales de decomiso previstas en el artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, con
sus respectivas modificaciones, tales causales se adecuen también a las
señaladas en el mencionado tipo penal. Cabe destacar por lo tanto, que no todas
las causales de decomiso previstas en el artículo 502 del Decreto 2685 de 1999
con sus modificaciones se encuadran en las conductas que configuran el delito
de contrabando y en consecuencia, la sanción de clausura solo resultaría
aplicable para aquellas que sí se adecuan al tipo penal"[10].
V. INTERVENCIÓN CIUDADANA
1. Intervención del ciudadano Mauricio
Plazas Vega en representación del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
(ICDT)
El ciudadano Mauricio Plazas Vega intervino
a nombre de este Instituto para solicitar que se declare la exequibilidad de la
norma acusada salvo de su parte final.
Como primera medida, afirma que
"Frente a la inmensa riqueza del idioma de Castilla, parece inexplicable
que se redacten normas legales de la pobreza idiomática del artículo demandado,
pues es inconcebible que el parlamento colombiano, atropelle no solamente
elementales normas de sintaxis, sino además la técnica jurídica"[11].
Más adelante anota: "El artículo 41 de
la Ley 633 de 2000 adicionó al citado artículo del estatuto el literal c), que
fija como sanción para el caso de contrabando, clausura por 30 días, lo cual
por lo menos en principio, plantea la duda de cuántos son en definitiva los
días de clausura en el caso del hecho sancionable contemplado en dicho literal
c), si de 3, 10 ó 30 días, porque el nuevo literal se integró al artículo 657,
antes de los incisos 2° y  4° del mismo. En tales circunstancias, considera el
Instituto que, pese a la antitécnica y confusa redacción del artículo, la
sanción de 3 ó 10 días, según el caso, es aplicable a los hechos sancionables
inicialmente previstos en la norma, pero para el hecho contemplado en el
literal c), la sanción será de 30 días"[12].
Respecto del primero de los cargos
(inexistencia en el artículo acusado de un procedimiento propio para su
aplicación), el ciudadano interviniente señala que el procedimiento para la
aplicación de la sanción descrita en la norma acusada, es la contenida en la
Sección II –artículos 507 a 521– del Decreto 2685 de 1999 o Estatuto Aduanero.
"En dicha sección –agrega– se señala la obligación por parte de la
Administración de expedir un requerimiento especial aduanero, la oportunidad para
formularlo, su notificación y el período probatorio"[13].
Sobre el segundo de los cargos, el
representante del ICDT afirma: "No encuentra el Instituto que el artículo
29 de la Carta, ni ningún otro de los preceptos de la misma obligue al legislador,
como sostiene el demandante, a dosificar la sanción de clausura del
establecimiento de acuerdo con el daño causado, ni a seguir la atenuación
punitiva. Empero, si la sentencia llegare a declarar la constitucionalidad del
artículo cuestionado, tal como conceptúa el Instituto, sería prudente que la
Honorable Corte Constitucional se pronunciara en el sentido de precisar si los
30 días de clausura constituyen o no el máximo de la sanción, de manera que si
el daño causado no fuera de mayor magnitud, la sanción fuera inferior a 30
días"[14].
Por último, el interviniente encuentra que
si bien ello no se indica en la demanda, la expresión final del artículo
acusado según la cual el tercero tenedor de buena fe no será sancionado,
"siempre y cuando lo pueda comprobar con la factura con el lleno de los
requisitos legales" vulnera los artículos 29 y 83 de la Constitución por
dos razones diferentes. Primero, porque presume la mala fe de la persona a la
que se le adelante el proceso sancionatorio descrito en la norma acusada.
Segundo, porque sólo permite la factura como medio probatorio y excluye todas
las demás pruebas posibles.
2. Intervención del ciudadano Carlos
Alfredo Ramírez Guerrero
El ciudadano Carlos Alfredo Ramírez
Guerrero, miembro del Consejo Directivo del ICDT presentó escrito en el cual se
aparta de la posición adoptada por este Instituto.
Sostiene que debe establecerse una
diferencia entre las normas tributarias, cuyo soporte constitucional se
encuentra en el numeral 11 del artículo 150 de la Carta, y las "normas
generales o 'leyes marco' de las que trata el Ordinal c) del Numeral 19 del
artículo 150 superior, [las cuales] señalan los objetivos y criterios a los que
debe sujetarse el Gobierno para: 'Modificar, por razones de política comercial,
los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de
aduanas' (Destaco)"[15].
Cita un aparte de la Sentencia C-510 de
1992, proferida por la Corte Constitucional[16],
y concluye: "De tal nítida división de trabajo o distribución de
competencias, deduzco que mediante ley cuya materia principal sean los
impuestos de que se ocupa el Estatuto Tributario Nacional, no es posible entonces,
sin violar los textos de la Constitución sobre asignación de atribuciones que
señalé al comienzo, reformar o adicionar leyes marco de aduana o los decretos
enmarcados en ellas. Así como tampoco es posible modificar normas sobre
impuestos mediante ley marco de adunas o decreto que la desarrolle. Como el
artículo 41 acusado adiciona el literal c) al artículo 657 del Estatuto de los
Impuestos Nacionales para señalar una pena que es consecuencia de infringir el
régimen de aduanas, la conclusión a que llegué es que viola el Artículo 158 de
la Constitución Política, por mezclar o confundir materia cuya regulación
corresponde a la ley marco de aduanas con materia de la ley de impuestos,
inconstitucionalidad causa para que sea declarado inexequible"[17].
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
En concepto del Procurador, "[...] el
legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa para
consagrar las disposiciones que rigen los procesos y mientras no ignore ni
contraríe las garantías previstas por la Carta Política, puede legislar
libremente sobre las formas de cada juicio"[18].
Asegura que lo anterior no implica que no
se pueda declarar "[...] la inexequibilidad de una norma que fije un
procedimiento que resulta desproporcionado, irrazonable o injusto"[19].
Hechas estas anotaciones, procede el
Procurador al análisis de constitucionalidad de la norma acusada. Sostiene que
ésta describe en los términos que a continuación se citan, la conducta que se
pretende sancionar: "Violación al régimen aduanero vigente, esto es, que
la autoridad aduanera después del respectivo proceso administrativo, concluye
que el contribuyente actuó incurriendo en alguna de las causales del artículo
502 del Decreto 2658 de 1999 y/o en la conducta tipificada en el artículo 319
del Código Penal, de forma tal que mediante un acto administrativo impone la
sanción de multa y/o el decomiso de las mercancías que durante el proceso
fueron aprehendidas preventivamente"[20].
Afirma que el artículo acusado indica
también la sanción a imponer (clausura de establecimiento), el término de la
misma (30 días calendario) y el acto administrativo que la impone (el mismo en
el que se ordene el decomiso de las materias primas, los activo o bienes
aprehendidos por violación del régimen aduanero vigente).
Sostiene que el Decreto 2658 de 1999 se
encarga de reglamentar lo relativo a la aplicación de este procedimiento.
Agrega que "[...] es procedente señalar que el contribuyente goza de las
garantías procesales para hacer efectivo su derecho de defensa y contradicción
ante la administración, dentro del término que para el efecto establecen las
normas que guían el proceso por incumplimiento de las obligaciones
aduaneras"[21].
Señala que el mismo argumento permite
afirmar que el cargo según el cual la norma sería inconstitucional por no fijar
causales de agravación y atenuación para el cierre de establecimiento, tampoco
está llamado a prosperar. En efecto, "[...] la sanción de cierre de
establecimiento por evasión y contrabando es el resultado de un proceso en el
que la autoridad administrativa tuvo como criterios para establecer la
responsabilidad del contribuyente, su intencionalidad, la gravedad de la
conducta y su consecuencia dañosa frente a la obligación sustancial,
circunstancias éstas que arrojaron la responsabilidad subjetiva y un grado
importante de culpabilidad del infractor aduanero"[22].
Sostiene que "Igualmente, en cuanto al
supuesto desconocimiento del artículo 17 de la Ley 191 de 1995 por parte del
artículo 41 demandado, el Ministerio Público considera que tal transgresión no
se evidencia, si se tiene en cuenta que el legislador le ha dado a los
comerciantes de las zonas de frontera un tratamiento aduanero especial, y en
ese orden es claro que si las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo
están facultadas por la ley para introducir bienes provenientes de países
colindantes para ser consumidos dentro de dichas unidades, no habría lugar a la
iniciación de proceso aduanero alguno, y por ende tampoco a la imposición de
sanciones como el decomiso de las mercancías y/o el cierre del establecimiento
de comercio donde se encuentren dichas mercancías al momento de su
aprehensión"[23].
Señala que no existe claridad respecto del
lugar en el que se ubica el artículo 41 de la Ley 633 de 2000 en el texto del
artículo 657 del estatuto Tributario y que ello conduce a interpretaciones
erróneas de esta última norma, tal como le aconteció al demandante. Para tal
efecto, sugiere que el artículo 657 mencionado tiene, luego de la adición
realizada por el artículo 41 acusado, la siguiente estructura:
Artículo
657. Sanción de clausura del establecimiento. La Administración de Impuestos
podrá imponer la sanción de clausura o cierre del establecimiento de comercio,
oficina, consultorio, y en general, el sitio donde se ejerza la actividad,
profesión u oficio, en los siguientes casos:
a)
Cuando no se expida factura o documento equivalente estando obligado a ello, o
se expida sin los requisitos establecidos en los literales b), c), d), e), f),
g) del artículo 617 del Estatuto Tributario, o se reincida en la expedición sin
el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 652 del mismo
estatuto. En estos eventos, cuando se trate de entes que prestan servicios
públicos, o cuando a juicio de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
no exista un perjuicio grave, la entidad podrá abstenerse de decretar la
clausura, aplicando la sanción prevista en el artículo 652 del Estatuto
Tributario (artículo 74 Ley 488/98).
b)
Cuando se establezca que el contribuyente lleva doble contabilidad, doble
facturación o que una factura o documento equivalente, expedido por el
contribuyente no se encuentra registrado en la contabilidad (art. 42 Ley
49/90).
La
sanción a que se refiere el presente artículo, se aplicará clausurando por tres
(3) días el sitio o sede respectiva, del contribuyente, responsable o agente
retenedor, mediante la imposición de sellos oficiales que contendrán la leyenda
'cerrado por evasión' (art. 75 Ley 488/98).
Cuando
el lugar clausurado fuere adicionalmente casa de habitación, se permitirá el
acceso de las personas que lo habitan, pero en él no podrán efectuarse
operaciones mercantiles o el desarrollo de la actividad, profesión u oficio,
por el tiempo que dure la sanción y en todo caso, se impondrán los sellos
correspondientes.
Una vez
aplicada la sanción de clausura, en caso de incurrir nuevamente en cualquiera
de los hechos sancionables con esta medida, la sanción a aplicar será la
clausura por diez (10) días calendario y una multa equivalente a la establecida
en la forma prevista en el artículo 655 (art. 47 ley 223/95).
La
sanción a que se refiere el presente artículo, se impondrá mediante resolución,
previo traslado de cargos a la persona o entidad infractora, quien tendrá un
término de diez (10) días para responder.
La
sanción se hará efectiva dentro de los diez (10) días siguientes al agotamiento
de la vía gubernativa.
Para dar
aplicación a lo dispuesto en el presente artículo, las autoridades de policía
deberán prestar su colaboración, cuando los funcionarios competentes de la
administración de impuestos así lo requieran.
c) Cuando las
materias primas, activos o bienes que forman parte del inventario, o las
mercancías recibidas en consignación o en depósito, sean aprehendidas por
violación al régimen aduanero vigente. En este evento la sanción se hará
efectiva una vez quede en firme en la vía gubernativa el acto administrativo de
decomiso. En este evento la sanción de clausura será de treinta (30) días
calendario y se impondrán sellos oficiales que contengan la leyenda CERRADO POR
EVASION Y CONTRABANDO. Esta sanción se aplicará en el mismo acto administrativo
de decomiso y se hará efectiva dentro de los dos (2) días siguientes al
agotamiento de la vía gubernativa. Esta sanción no será aplicable al tercero
tenedor de buena fe, siempre y cuando lo pueda comprobar con la factura con el
lleno de los requisitos legales.
Por último, solicita el Procurador que la
Corte Constitucional "exhorte al Congreso de la República, a fin de que se
unifique el régimen aduanero de forma tal que las normas vigentes sobre el
tema, conformen un solo texto que facilite su consulta y aplicación"[24].
VII.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
En virtud de lo dispuesto por el numeral 4
del artículo 241 de la Carta, la Corte Constitucional es competente para
conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal,
como la acusada en el presente proceso.
2. Problemas jurídicos
El actor considera que el artículo 41 de la
Ley 633 de 2000, que adicionó un tercer literal al artículo 657 del E.T.,
vulnera los artículos 29 y 13 de la Constitución porque, de un lado, establece
la sanción de clausura de establecimiento fundada en la  responsabilidad
objetiva e impuesta, además, sin ningún procedimiento, y porque, de otro lado,
no contempla causales de agravación y atenuación punitiva ni permite la
graduación de la sanción de acuerdo con el perjuicio ocasionado. Señala también
que la norma acusada es contraria a la Ley 191 de 1995, sobre zonas de
frontera.
Varios de los intervinientes y el
Procurador rechazan el primero de los argumentos expresados por el actor, pues
consideran que sí hay un procedimiento correspondiente a la sanción contenida
en la norma acusada. También se oponen al segundo de los argumentos, pues
estiman que es competencia del Legislador establecer causales de atenuación y
agravación punitiva y condiciones para la imposición de las sanciones. El
representante del ICDT solicita a la Corte que condicione el término de la
sanción en el sentido de que treinta días es un límite máximo.
La Corte pasa a responder las siguientes
preguntas: 1) ¿Establece la norma acusada una forma de responsabilidad objetiva
impuesta sin procedimiento alguno y, en caso afirmativo, es por ello contraria
al debido proceso y al derecho de defensa?; 2) La sanción contemplada en la
norma desconoce el derecho a la igualdad por no aceptar graduaciones en razón
al daño resultante y atendiendo a causales de atenuación y agravación?; 3)
¿Viola el derecho de defensa la prescripción final de la norma según la cual
los terceros sólo podrán demostrar su buena fe "con la factura con el
lleno de los requisitos legales" en la medida en que excluye la
posibilidad de invocar otras pruebas para el efecto?
3. Consideraciones
Con el propósito de dar respuesta a estos
interrogantes, la Corte habrá de estudiar previamente tres temas que le
permiten delimitar el contexto de los mismos: los alcances de la norma acusada,
el marco jurídico dentro del cual se inscribe y la jurisprudencia proferida por
esta Corporación en materia de sanciones administrativas. Luego la Corte
procederá al análisis de los cargos formulados y a la resolución de los
problemas jurídicos planteados.
3.1. Interpretación de la norma acusada
3.1.1. La Corte Constitucional encuentra
que, tal como lo señalan el Procurador y algunos de los intervinientes, los
alcances de la norma acusada deben ser precisados. Para tal propósito, esta
Corporación analizará (i) el contenido del artículo 41 de la Ley 633 de
2000 a la luz de las reglas fijadas por el artículo 657 del Estatuto Tributario
y (ii) el hecho material que, en concreto, genera la sanción de cierre
de establecimiento, de acuerdo con lo prescrito por el literal c. del artículo
657 del Estatuto Tributario (E.T.).
3.1.2. Para empezar la Corte resalta que
la norma demandada desarrolla deberes y principios establecidos en la
Constitución. En efecto, el artículo 41 de la Ley 633 de 2000 faculta a la DIAN
para sancionar a quienes pongan en el mercado bienes cuya permanencia en el
territorio nacional aduanero sea contraria a las normas. Se busca así dotar a
la administración de impuestos de herramientas adecuadas para la lucha contra
el contrabando.
En segundo
lugar, la Corte constata que la norma acusada fue agregada a otra que permitía
la imposición de la sanción de cierre de establecimiento en el ámbito aduanero.
De tal manera que el artículo 657 del Estatuto Tributario faculta a la
administración de impuestos para imponer dicha sanción en los siguientes tres
casos: a. cuando no se expida factura o documento equivalente estándo obligado
a ello o se expida sin los requisitos establecidos en algunos literales del
artículo 617 de dicho Estatuto, o se reincida en la expedición sin el
cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 652 del mismo Estatuto;
b. cuando se establezca que el contribuyente lleva doble contabilidad, doble
facturación o que una factura o documento equivalente, expedido por el
contribuyente, no se encuentra resgistrado en la contabilidad; c. cuando se
presente la situación descrita en la norma acusada en el presente proceso.
Los incisos
siguientes al literal b. de la norma regulan la imposición de la sanción cuando
se presenten las circunstancias descritas en los dos primeros literales, puesto
que el literal c. especifica no sólo la descripción de la infracción sino
también la determinación de la sanción, la referencia al procedimiento que se
ha de seguir así como la enunciación de la prueba que puede aportar el tercero
tenedor de buena fe.
En tercer
lugar la Corte constata que el lenguaje empleado en el literal c. respecto de
la sanción  puede prestarse a confusiones. Como es bien sabido, existen tres
momentos diferentes respecto de las sanciones: el de su creación, el de su
imposición y el de su ejecución. En el literal c. demandado se  emplean
expresiones distintas para aludir a estos tres momentos. Así cuando se dice que
la sanción “se hará efectiva” se está haciendo referencia al tercer momento, v.
gr., el de la ejecución. Cuando se dice que la sanción “se aplicará” o “será aplicable”
se está haciendo referencia al segundo momento, v.gr, el de la imposición de la
misma mediante un acto administrativo. En cambio, cuando se dice en la norma
que “se impondrán sellos oficiales”, se está aludiendo al tercer momento, es
decir, al de la ejecución de la sanción de clausura que se materializa mediante
el sellamiento.
3.1.3. Respecto del contenido de la
conducta sancionada, se tiene que el literal c. del artículo 657 del E.T.
prescribe que la Administración de Impuestos podrá imponer
la sanción de clausura o cierre de establecimiento de comercio, oficina,
consultorio, y en general, el sitio donde se ejerza la actividad, profesión u
oficio "[c]uando las materias primas, activos o bienes que forman
parte del inventario, o las mercancías recibidas en consignación o en depósito,
sean aprehendidas por violación al régimen aduanero vigente.     En ese evento
la sanción se hará efectiva una vez quede en firme en la vía gubernativa el
acto administrativo de decomiso".
Así pues, una condición para que la sanción
de clausura de establecimiento sea impuesta, es el decomiso de materias primas,
activos o bienes por violación al régimen aduanero vigente. No basta con la
aprehensión de los mismos, como lo indica la frase inicial del literal c. del
artículo 657 del E.T.[25].
Por lo tanto, el decomiso no es la sanción que prescribe la norma acusada sino
un requisito de imposición de la misma. La sanción es el cierre de
establecimiento en el que tales materias primas, activos o bienes sean
aprehendidos.
3.1.4. Por último, la Corte constata que la
sanción descrita en la norma acusada no será imponible al tercero tenedor de
buena fe y que los recursos de la vía gubernativa proporcionan la oportunidad
procesal administrativa para que él demuestre esta condición, es decir, que no
incurrió en violación alguna del régimen aduanero y que no actuó de mala fe.
3.2. El marco normativo dentro del cual se
inscribe la norma acusada
3.2.1. Recapitular el marco normativo en el
que se encuentra el artículo 41 de la Ley 633 de 2000 acusado facilita la
comprensión de su alcance y de las condiciones para su imposición. Para tal
propósito, se hará referencia a las normas que determinan y delimitan el ámbito
del artículo acusado, pues éstas serán objeto de posterior estudio en este
fallo.
3.2.2. Según se indicó, el literal c. del
artículo 657 del E.T. prescribe que el decomiso de materias primas, activos o
bienes que forman parte del inventario, o las mercancías recibidas en
consignación o en depósito, puede dar lugar a la clausura de establecimiento en
el que éstos sean aprehendidos. Se señaló también que el artículo 502 del
Decreto 2685 de 1999 enuncia las "Causales de aprehensión y decomiso de
mercancías"[26].
3.2.3. La conducta administrativa descrita
en el artículo 41 de la Ley 633 de 2000, guarda relación con los artículos 319
a 321 del Código Penal vigente (Ley 599 de 2000) en los que se tipifican
penalmente el contrabando[27],
el favorecimiento de contrabando[28]
y la defraudación a las rentas de aduana[29].
Sin embargo, la Corte observa que si bien el tipo penal y el administrativo
coinciden en algunos puntos éste es más amplio que aquél. En efecto, el
artículo 503 del Decreto 2685 de 1999 contempla 31 causales de decomiso
mientras que los tipos penales se limitan a prescribir las sanciones imponibles
respecto de las conductas más perjudiciales para la sociedad.
3.2.4. El artículo 20 de la Ley 383 de
1997, por su parte, estableció que "Toda determinación referente a la
aprehensión, carácter, valor aduanero, decomiso y disposición de las
mercancías, será responsabilidad de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, o de la entidad que haga sus veces". El problema relativo a la
naturaleza de esta competencia atribuida a la DIAN será analizado más adelante.
3.2.5. Antes de efectuar el juicio de
constitucionalidad del artículo 41 de la Ley 633 de 2000 se requiere también
identificar las normas que regulan el procedimiento de decomiso y de clausura
de establecimiento. Se mostró ya que el cierre de establecimiento contemplado
en la norma acusada, es una sanción que exige como condición el decomiso de
bienes por violación al régimen aduanero vigente. La norma acusada dice,
además, que el cierre de establecimiento se impondrá en el mismo acto
administrativo. Así pues, el procedimiento para el cierre de establecimiento
es, según lo dispuesto en el literal c. del artículo 657 del E.T., el
correspondiente a la sanción concurrente, es decir, a la de decomiso. Este procedimiento
se encuentra consagrado en el Decreto 2685 de 1999 "por el cual se
modifica la Legislación Aduanera".
3.3. La jurisprudencia de la Corte
Constitucional en materia de sanciones administrativas
3.3.1. La Corte Constitucional se ha
pronunciado en reiteradas oportunidades sobre la naturaleza, las
características y los requisitos de la facultad de la administración para
imponer sanciones.
3.3.2. En uno de los primeros fallos en los
que abordó el tema, esta Corporación reiteró la jurisprudencia de la Corte
Suprema en la que se había puesto de presente que el ius punendi del
Estado es un género que cubre varias especies entre las que se cuentan el
derecho penal y el derecho administrativo sancionador[30].
En razón a su condición de actividad
punitiva del Estado, la imposición de sanciones administrativas se encuentra
sujeta al artículo 29 de la Constitución que consagra el derecho al debido
proceso. De esta manera "los principios del derecho penal –como forma
paradigmática de control de la potestad punitiva– se aplican, con ciertos
matices, a toda las formas de actividad sancionadora del Estado[31]"[32]. El debido proceso,
por su parte "comporta una serie de garantías como la publicidad y
celeridad del procedimiento, el derecho de defensa y contradicción, el
principio de legalidad del ilícito y de la pena, la garantía del juez
competente, etc., que sólo tienen sentido referidas a la actividad sancionadora
del Estado. Es decir son garantías aplicables al proceso de imposición de
sanciones"[33].
3.3.3. Sin embargo, la potestad
sancionadora administrativa se diferencia cualitativamente de la potestad
punitiva penal. Con la potestad punitiva penal, además de cumplirse una función
preventiva, se protege "el orden social colectivo, y su aplicación
persigue esencialmente (sin perjuicio de la concurrencia de otros fines
difusos) un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o
resocializador, en la persona del delincuente", mientras que con la
potestad administrativa sancionatoria se busca garantizar la organización y el
funcionamiento de las diferentes actividades sociales[34]. La Corte ha resaltado
que la potestad sancionadora de la administración es un medio necesario para
alcanzar los objetivos que ella se ha trazado en el ejercicio de sus funciones.
En efecto, "[l]a fracción de poder estatal radicada en cabeza de la
administración, se manifiesta a través de una gama de competencias o potestades
específicas (de mando, ejecutiva o de gestión, reglamentaria, jurisdiccional y
sancionadora), que le permiten a aquella cumplir con las finalidades que le son
propias"[35].
Por ello, "se ha expresado, en forma
reiterada, que i) la potestad sancionadora como potestad propia de la
administración es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la
realización de sus fines[36],
pues ii) permite realizar los valores del orden jurídico institucional,
mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan
para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento,
inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende
indudablemente a la realización de sus cometidos[37] y iii)
constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a asegurar
el cumplimiento de las decisiones administrativas[38]."[39]
3.3.4. La Corte también ha resaltado que,
en materia sancionatoria administrativa, las garantías del debido proceso no
tienen el mismo alcance que en el ámbito penal. Por ello, reiteró que "La
no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo
obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y
su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la
potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia
protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica
la aplicación restringida de estas garantías –quedando a salvo su núcleo
esencial– en función de la importancia del interés público amenazado o
desconocido"[40].
3.3.5. Esta Corporación considera que
"la imposición por la Administración de sanciones por el incumplimiento de
deberes tributarios es una actividad típicamente administrativa y no
jurisdiccional"[41].
Ello obedece a que "el legislador en ejercicio de la potestad
constitucional de imponer la colaboración de los coasociados con la
administración tributaria, se encuentra indiscutiblemente autorizado para
regular deberes tributarios materiales y formales que constriñen la esfera
jurídica de los derechos individuales, de tal forma que resulta legítimo que el
legislador regule la manera como se debe cumplir una determinada obligación
tributaria"[42].
Corresponde así al legislador determinar las condiciones para el cumplimiento
por los ciudadanos del deber de contribuir al financiamiento del Estado. Puede
también el legislador "consagrar las sanciones para quienes incumplan esos
deberes tributarios, que tienen claro sustento constitucional (CP art. 95 ord.
9º) pues es 'lógico que el ordenamiento dote a las autoridades de instrumentos
que permitan hacer exigible a los particulares esa obligación constitucional,
de cuyo cumplimiento depende la eficacia misma del Estado social de derecho'[43]"[44].
De esta manera, "en materia tributaria
la actividad sancionatoria de la Administración persigue lograr unos fines
constitucionales específicos: a la Administración Pública compete recaudar los
tributos destinados a la financiación de los gastos públicos con los cuales se
logra en gran medida cumplir los fines del Estado, cometido en el cual debe
observar no sólo los principios generales que gobiernan el recto ejercicio de
la función pública, es de decir los de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad a que se refiere el artículo 209 de la
Carta, sino también y especialmente los de equidad, eficiencia y progresividad
del sistema tributario que menciona el canon 363 constitucional. De todos estos
principios, los de celeridad y efectividad de la función pública y el de eficiencia
del sistema tributario obligan al legislador a diseñar mecanismos adecuados de
recaudación de los tributos, de tal manera que las cargas tributarias se
impongan verdaderamente a los contribuyentes con el peso de la potestad
soberana. […]. Establecido por el legislador el deber de tributar y radicada la
función recaudadora en manos de la Administración, la posibilidad de sancionar
de manera directa a los renuentes es el instrumento adecuado para lograr la
efectividad y eficiencia del sistema tributario"[45].
3.3.6. Uno de los instrumentos de los
cuales dispone la administración de impuestos para lograr la efectividad de las
normas tributarias, particularmente en materia de aduanas, es la de decomisar
de manera permanente los bienes que se encuentren en el territorio aduanero
nacional en violación al régimen que reglamenta esta materia. Este tema ha sido
analizado por la Corte en fallos adoptados con salvamentos de voto de sus
magistrados.
El siguiente resumen acerca de la
jurisprudencia proferida por esta Corporación respecto de la constitucionalidad
de la facultad de la administración de decomisar de manera definitiva los
bienes de los administrados permite mostrar que la Corte ha aceptado la
constitucionalidad de la condición para la imposición de la sanción establecida
en la norma acusada, v.gr. el cierre de establecimiento donde fueron
aprehendidos los bienes.
3.3.7. En la Sentencia C-194 de 1998, la
Corte declaró la exequibilidad del artículo 20 de la Ley 383 de 1997 según el
cual es responsabilidad de la DIAN adoptar las decisiones referentes a la
aprehensión, carácter, valor aduanero, decomiso y disposición de las mercancías
por violación al régimen aduanero. Si bien dicho artículo hacía parte de la
legislación penal en materia de evasión y contrabando, éste fue demandado con
el cargo de que el decomiso definitivo era una facultad reservada a las
instancias jurisdiccionales y no a las administrativas. En esa oportunidad, la
Corte declaró que: "El decomiso aduanero constituye una herramienta de
aplicación inmediata, de carácter efectivo en la lucha contra la evasión y el
contrabando, con el fin de evitar que se lesione gravemente la economía
nacional, así como la competencia leal, lo cual garantiza la prevalencia de los
bienes colectivos y supraindividuales"[46].
En ese mismo fallo se indicó que "el
ámbito de competencias de las mencionadas autoridades, es decir, de la administrativa
de un lado, y la judicial del otro, en relación con las faltas cometidas, para
la aplicación de las respectivas sanciones, es totalmente diferente, sin
perjuicio de que el funcionario administrativo pueda remitir las diligencias
procesales al funcionario judicial competente, a fin de determinar la
responsabilidad penal del comerciante inculpado, que en el evento de su
exoneración, puede ejercer las acciones encaminadas a la reparación directa por
los perjuicios que haya sufrido, consagradas en las normas vigentes"[47].
3.3.8. En la Sentencia C-674 de 1999, la
Corte sostuvo que la facultad de la administración de imponer la sanción de
decomiso, en ciertas circunstancias, era contraria a la Carta Política. En este
fallo, se declaró la inexequibilidad del artículo 77 de la Ley 488 de 1998 que
confería a la DIAN la facultad de aprehender y eventualmente decomisar las
mercancías de quien fuera sorprendido sin contar con la correspondiente factura
o con un documento equivalente. Esta Corporación se cuestionó "si el
castigo por el incumplimiento de ese deber fiscal [conservar la factura de
compra] puede ser el decomiso del bien decretado por una autoridad
administrativa como la DIAN. Para la Corte, la respuesta a la anterior pregunta
es claramente negativa, pues el texto del artículo 34 de la Constitución es
inequívoco: la ley puede prever la extinción de dominio sobre bienes adquiridos
en una forma que configure enriquecimiento ilícito, se haga en perjuicio del
Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social"[48].
Más adelante sostuvo que según "[...]
reiterada jurisprudencia de esta Corporación al respecto[49], la extinción de
dominio sólo puede ser declarada por una autoridad judicial. Esto significa que
existe una reserva judicial para la declaración de extinción de dominio, por lo
cual no puede la ley atribuir a una autoridad administrativa la facultad de
privar de un bien a una persona, como consecuencia del incumplimiento de un
determinado deber legal, pues eso equivale a una extinción de dominio decretada
por una autoridad administrativa"[50].
Para justificar este punto, señaló que
"[....] el decomiso definitivo de un bien y la extinción de dominio son
figuras conceptualmente diversas. Así, la extinción de dominio es una sanción
patrimonial, que no tiene obligatoriamente connotaciones penales, aunque pueda
imponerse como consecuencia de actividades ilícitas, mientras que el decomiso
es un instituto típicamente penal, por medio del cual se priva al autor de un
hecho punible de los bienes que se utilizaron para cometer un ilícito, o del
producto del mismo"[51].
No obstante, en esta misma sentencia la
Corte sostuvo que "[...] si ese decomiso permanente, derivado del
incumplimiento de una obligación legal, es considerado una sanción puramente administrativa,
entonces es válido que pueda ser decretado por una autoridad administrativa.
Pero si tal sanción tiene indudables connotaciones penales, entonces
inevitablemente sólo podrá ser impuesto por un funcionario que reúna las
garantías de independencia y autonomía de los funcionarios judiciales"[52].
3.3.9. La afirmación final de la Sentencia
C-674 de 1999 fue reiterada por la Sentencia C-329 de 2000 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero), por la cual se declaró la exequibilidad de una norma en la
que se faculta al Ministerio de Comunicaciones y a las autoridades militares
para decomisar las redes de telecomunicaciones que operen sin autorización
previa[53].
En ese fallo la Corte sostuvo que "El
decomiso no requiere necesariamente de una sentencia judicial, e incluso puede
ser decretado por una autoridad administrativa, como lo admitió la Corte en la
sentencia C-194/98[54].
Por consiguiente, el decomiso administrativo es diferente de la extinción del
dominio y es el resultado de una sanción típicamente administrativa que no requiere,
por consiguiente, de la intervención judicial"[55].
Más adelante agregó que "[...] es
posible el decomiso permanente como sanción administrativa, originada en el
incumplimiento de una obligación legal; pero cuando la sanción tenga
connotaciones penales 'entonces inevitablemente sólo puede ser impuesto por
un funcionario que reúna las garantías de independencia y autonomía de los
funcionarios judiciales'."[56]
3.3.10. Los antecedentes referidos permiten
extraer las siguientes conclusiones: i) El decomiso permanente puede ser, según
el régimen aplicado, una sanción de carácter administrativo permitida por el
ordenamiento constitucional colombiano; ii) Las normas vigentes conceden a la
DIAN la facultad de imponer esta sanción por violación del régimen aduanero;
iii) El procedimiento administrativo que se adelante para el efecto es
independiente del proceso penal al que eventualmente pueda haber lugar; iv) El
decomiso de un bien a una persona no supone necesariamente que éste haya
cometido algún delito.
3.3.11. Sintetizada la jurisprudencia, que
contiene los criterios proferidos por esta Corporación en materia de sanciones
administrativas, una de las cuales es el decomiso permanente, la Corte pasa a
juzgar la norma acusada.
3.4. Análisis constitucional de la norma
acusada
3.4.0. El actor afirma que el literal c.
del artículo 657 del E.T., adicionado por el artículo 41 de la Ley 633 de 2000
acusado, vulnera el artículo 29 de la Constitución porque conlleva ipso iure
a la clausura de establecimiento y porque carece de un procedimiento propio
para la imposición de dicha sanción. Sostiene que la norma acusada viola
también el artículo 13 de la Carta porque no contiene causales de agravación y
atenuación punitiva y su redacción no contempla la graduación de la pena según
el daño causado. El representante del ICDT, por su parte, sostiene que la norma
se ajusta a la Carta, salvo la expresión según la cual la sanción establecida
no se impondrá al tenedor que demuestre su buena fe "con la factura con el
lleno de los requisitos legales", que tacha de inconstitucional porque excluye
la posibilidad de invocar otras pruebas para el efecto. En consecuencia,
procede la Corte al estudio de dichos cargos.
3.4.1. La diferente naturaleza jurídica de
las sanciones de decomiso y de clausura de establecimiento y sus efectos
jurídicos. Carácter excepcional de la responsabilidad objetiva en materia de
sanciones administrativas
3.4.1.1. El actor considera que la norma
acusada es contraria a la Constitución porque dispone que, ocurrido el hecho
descrito, la sanción de clausura de establecimiento se impondrá ipso iure,
es decir, porque prevé una sanción fundada en la responsabilidad objetiva. Así
pues, resulta pertinente para la Corte (i) recordar su jurisprudencia en
materia de sanciones administrativas fundadas en la responsabilidad objetiva
con el fin de precisar las condiciones bajo las cuales este tipo de sanciones,
de manera excepcional según las especificidades de cada caso, se ajusta a la
Constitución; y (ii) determinar si el decomiso de bienes en un
establecimiento por violación al régimen aduanero conlleva, sin reparar en la
existencia o ausencia de culpabilidad, a la necesaria imposición de la sanción
de clausura del mismo contenida en el literal c. del artículo 657 del E.T.,
adicionada por el artículo 41 de la Ley 633 de 2000.
3.4.1.2. La jurisprudencia de la Corte
Constitucional en materia de sanciones administrativas ha aceptado sólo de
manera excepcional, atendiendo a las especificidades de cada caso, la
constitucionalidad de la responsabilidad objetiva. En principio, esta
Corporación ha afirmado que "conforme al principio de dignidad humana y de
culpabilidad acogidos por la Carta (CP arts. 1º y 29), está proscrita toda
forma de responsabilidad objetiva en materia sancionadora"[57].
No obstante, "ha declarado la
constitucionalidad de ciertas formas de responsabilidad objetiva en ciertos
campos del derecho administrativo, como es el régimen de cambios, en donde la
Corporación ha considerado que dados los intereses en juego 'se admite la no
pertinencia de los elementos subjetivos de la conducta tipificada previamente
como sancionable, como son la intencionalidad, la culpabilidad e incluso la
imputabilidad' […] Sin embargo, la posibilidad de la responsabilidad
objetiva cuando el Estado ejerce poderes sancionatorios es absolutamente
excepcional, pues en reiterada jurisprudencia esta Corporación ha establecido
que los principios del derecho penal –como forma paradigmática de control de la
potestad punitiva– se aplican, con ciertos matices, a toda las formas de
actividad sancionadora del Estado[58].
[…] Por todo lo anterior, la Corte considera que resulta desproporcionado y
violatorio de los principios de equidad y justicia tributarios la consagración
de una responsabilidad sin culpa en este campo, por lo cual considera que en
este ámbito opera el principio de nulla poena sine culpa como elemento
integrante del debido proceso que regula la función punitiva del Estado"[59].
En efecto, la Corte
ha admitido, de manera excepcional y en virtud de los derechos a la libertad y
a la dignidad humana, la responsabilidad objetiva en el algunos campos del
derecho administrativo sancionador, cuya exequibilidad debe ser objeto de
estudio por parte de esta Corporación en cada caso de acuerdo con las
características propias de la norma que se juzga. Por ejemplo, en un fallo
reciente se reiteró que "establecer por vía de la regulación legal
correspondiente, que las infracciones cambiarias no admiten la exclusión de la
responsabilidad por ausencia de culpabilidad o de imputabilidad del infractor,
o lo que es lo mismo, señalar que la responsabilidad por la comisión de la
infracción cambiaria es de índole objetiva […] no desconoce ninguna norma
constitucional"[60].
En algunas ocasiones la Corte ha declarado
la exequibilidad de normas en las que se prevén sanciones administrativas por
responsabilidad objetiva sin hacer explícito el análisis sobre las fuentes
subjetivas y objetivas de dicha responsabilidad[61]. También ha declarado
la exequibilidad de normas que parecerían permitir la imposición de sanciones
por responsabilidad objetiva sin que la Corte haya negado dicho tipo de
responsabilidad ni condicionado su aplicación a la previa determinación de
culpabilidad del investigado[62].
3.4.1.3. Esta Corporación también se ha
pronunciado sobre el alcance de la facultad de la que dispone el legislador en el ámbito del derecho administrativo
sancionatorio para la configuración y descripción de conductas o de situaciones
sancionables, de acuerdo con la Constitución Política. De manera
reiterada, ha señalado que "el legislador, en
virtud de la autonomía y libertad de configuración que […] le reconoce la
Constitución[63]
puede aplicar ciertas sanciones como resultado de la comisión de conductas
prohibidas o el incumplimiento de exigencias contempladas en la ley"[64].
La competencia del legislador para
configurar sanciones administrativas se encuentra limitada por las garantías
del debido proceso. Por ello, la Corte ha manifestado que "los principios
que inspiran el debido proceso, tienen aplicación en el campo de las
infracciones administrativas, incluidas las tributarias,  aplicación que debe
conciliar los intereses generales del Estado y los individuales del administrado.
Por tanto, estos  principios deben ser analizados en cada caso, a efectos de
darles el alcance correspondiente"[65].
3.4.1.4. De esta manera, el legislador dispone de un margen de configuración de las
sanciones administrativas, que es amplio habida cuenta de la gran diversidad de
sectores de la administración y de las necesidades y particularidades en cada
uno de ellos. En efecto, en atención a la naturaleza y a la gravedad de
la sanción que ha analizado en cada caso y a las condiciones para su
imposición, la Corte ha admitido diferentes grados de garantía del derecho al
debido proceso en lo que respecta a las condiciones de imputación. Así, esta
Corporación ha puesto de presente que en el ámbito tributario, cuando la
sanción es monetaria, el legislador puede, entre otras, (i) presumir que
la persona sancionada es culpable por la comisión de la infracción por la que
se le investiga y reglamentar las condiciones en las que se podrá presentar prueba
en contrario[66];
(ii) prescribir que el requisito para la imposición de la sanción
tributaria consiste en que la administración de impuestos cumpla con la carga
probatoria inicial de demostrar que la conducta del investigado causó un daño,
sin que sea necesario demostrar la culpa[67];
(iii) presumir que el comportamiento del que cometió un error en su
declaración tributaria que luego pretende corregir, fue negligente[68].
Así pues, en la Sentencia C-194 de 1998, ya
analizada, la Corte declaró, entre otras, la exequibilidad del artículo 20 de
la Ley 383 de 1997 que consagra la competencia de la DIAN para definir la
situación jurídica de las mercancías de contrabando y admitió que esta sanción
administrativa se impusiera inmediatamente, cuando se ha demostrado que las
mercancías se encuentran en una situación de contravención al régimen aduanero[69].
3.4.1.5. A las consideraciones anteriores
sobre la jurisprudencia constitucional colombiana, es importante agregar que
ésta se inscribe dentro de una tendencia, en varias democracias, a garantizar
el debido proceso en materia de sanciones administrativas sin trasladar
automáticamente el mismo rigor garantista del derecho penal, ni desatender las
especificidades de este tipo de sanciones en cada uno de los contextos donde
han sido establecidas por el legislador. Una breve referencia al derecho
comparado así lo indica[70].
En primer
lugar se constata que, a diferencia de lo que sucede en Colombia,  el régimen
sancionador administrativo de algunos países se caracteriza por la existencia
de leyes básicas, en las que se establecen parámetros generales que han de ser
tenidos en cuenta por las disposiciones sancionadoras específicas en cada
sector de la administración. Estas normas, contenidas en especies de leyes
marco, enuncian principios, fijan pautas y señalan reglas básicas del
procedimiento que se debe seguir en su imposición. Estas leyes generales
responden a factores distintos en cada país, como por ejemplo a la necesidad de
orientar la despenalización de conductas[71],
de morigerar un pasado autoritario en la administración[72], o de unificar el
régimen aplicable por una gran diversidad de agencias reguladoras[73].
En segundo
lugar, tanto en dichas leyes generales como en la jurisprudencia constitucional
de los respectivos países, se han abordado tres tipos de aspectos relativos a
las sanciones administrativas, a saber: i) la configuración o tipificación de
las infracciones administrativas; ii) la aplicación de las sanciones –que a su
vez comporta los problemas de la culpabilidad y la proporcionalidad–; y iii)
las garantías procesales con que cuentan los particulares, cuando son
investigados en razón de alguna de estas infracciones.
En materia de tipificación de las
infracciones, la tendencia apunta a exigir una claridad suficiente, pero
aceptando un grado de precisión menor al requerido en el derecho penal, lo cual
comporta un menor rigor en la defensa del principio de reserva de ley en
materia de infracciones administrativas[74].
En lo que respecta al procedimiento, se aprecia que las principales decisiones
han versado sobre el derecho de defensa y la necesidad de motivación del acto
que impone la sanción[75].
En lo atinente a los temas analizados específicamente en la presente sentencia
–aplicación de las sanciones (culpabilidad y proporcionalidad) y distribución
de la carga de la prueba– es necesario adelantar algunas consideraciones menos
generales.
En cuanto al principio de culpabilidad en
materia de sanciones administrativas, se observan dos grupos de países: (a)
aquellos regímenes que requieren siempre de la culpa para la imposición de
sanciones administrativas, y (b) aquellos en los cuales es permitida
excepcionalmente la responsabilidad objetiva.
De una parte, en Alemania, la ley afirma
que el principio de culpabilidad, exige intención o negligencia como fundamento
de toda sanción administrativa[76].
A su vez, la ley italiana[77]
manifiesta: "cada uno es responsable de sus propios actos u omisiones, ya
sean intencionales o resulten de un comportamiento negligente [...]. En la
hipótesis que la violación resulte de un error de hecho, el autor sólo es
responsable hasta que el error le sea imputable". Así mismo, el Tribunal
Constitucional español, afirmó que la responsabilidad objetiva sería
inadmisible[78].
No obstante, la ley española[79]
establece que "Sólo pueden ser inflingidas sanciones a personas físicas o
morales que sean responsables, aún a título de simple inobservancia". La
expresión "simple inobservancia" constituiría un criterio de
imputación diferente y menos riguroso que la intención y la negligencia.
De otra parte están los países en los que
se acepta
excepcionalmente
la responsabilidad objetiva. Así, la ley portuguesa[80] establece la
posibilidad de sanciones "independientemente del carácter reprochable del
acto". En el mismo sentido, el Consejo Constitucional Francés no menciona
la regla llamada de la "personalidad de las penas"[81] en la lista de
principios que deben siempre regir las sanciones administrativas.
En cuanto a la proporcionalidad, también se
aprecia una tendencia a exigir un respeto a este principio en la imposición de
sanciones administrativas. Sin embargo, se constatan diferencias relativas a
los criterios para su aplicación. En este sentido, pueden ser distinguidos
cuatro grupos: Primero, se observan países que establecen como elementos de la
proporcionalidad la gravedad de la infracción y los daños causados, junto con
el elemento subjetivo y la reincidencia.[82]
Segundo, algunos sistemas adoptan criterios relacionados con la finalidad de
estas sanciones, v.gr. que "las sanciones administrativas, a diferencia de
las sanciones penales, no son concebidas como instrumentos de defensa de los
valores esenciales del sistema"[83].
Tercero, están los países en los que se tiene en cuenta principalmente la
gravedad de la infracción[84].
Por último, se observan los casos en los cuales se deja al criterio de los
jueces la consideración de los parámetros de proporcionalidad en cada caso[85].
En cuanto a la
carga de la prueba de hechos generadores de sanciones administrativas, no se
observa una sola tendencia. Algunos países aplican el principio de la
asignación de la carga  probatoria al Estado a plenitud. El Tribunal
Constitucional español ha sido claro al respecto[86]. No obstante, ha
aceptado que la ley confiera una presunción de veracidad a las apreciaciones de
los funcionarios, que puede ser desvirtuada por el sancionado[87]. De otra parte, el
Consejo Constitucional francés ha estimado que la represión administrativa es
"difícilmente compatible" con la presunción de inocencia[88].
Finalmente, a
manera de resumen, se constata que hay una amplia gama de alternativas de
configuración legislativa  respecto del tipo de elemento subjetivo requerido y
de la distribución de la carga probatoria, en materia de infracciones
administrativas. A título meramente ejemplificativo, caben las siguientes
variantes atendiendo a las especificidades de cada caso, según los países
mencionados: (i) En un extremo, el legislador puede disponer iguales
exigencias a las que rigen el derecho penal para la imposición de ciertas
sanciones administrativas; no obstante, también puede (ii) prescribir que la administración cumpla
con una carga probatoria inicial predeterminada y suficiente, sin que sea
necesario demostrar de manera específica la culpa, la cual se deduce de lo ya
probado, y permitir que el investigado demuestre que obró diligentemente o de
buena fe; (iii) concluir que el comportamiento del que cometió un error es prueba de
un grado de imprudencia como la simple inobservancia, pero suficiente para
imponer la sanción; (iv) presumir la culpabilidad respecto de la comisión de
ciertas infracciones y reglamentar las condiciones en las que se puede
presentar prueba en contrario; y (v) en el otro extremo, el legislador puede
permitir la imposición excepcional, bajo estrictas condiciones, de sanciones
por responsabilidad objetiva, caso en el cual no cabe que el investigado pruebe
su diligencia ni su buena fe.
3.4.1.6. A partir de las anteriores
consideraciones, esta Corporación procede a determinar si la sanción de cierre
de establecimiento, según lo prescrito por el artículo 41 de la Ley 633
acusado, se funda en la responsabilidad objetiva o si ésta obedece a un
criterio diferente.
3.4.1.7. La Corte coincide con el
demandante en el sentido de que una lectura del artículo 41 de la Ley 633 de
2000 fuera del contexto del artículo 657 del E.T. conduciría a una
interpretación según la cual la sanción prescrita sería imponible ipso iure,
como consecuencia del decomiso de bienes aprehendidos por violación al régimen
aduanero vigente. En este orden de ideas, la sanción de clausura se fundaría en
una responsabilidad objetiva dado que la de decomiso, que es condición de la
clausura, no exige la demostración de la existencia de algún elemento de
imputación subjetiva.
No obstante, una interpretación del
artículo 41 de la Ley 633 de 2000 en el contexto del artículo 657 del E.T.
muestra que la sanción de clausura no es imponible por responsabilidad objetiva
sino que ésta se encuentra sujeta a condiciones procesales diferentes. En
efecto, (i) en la Sentencia C-1717 de 2000, en el que la Corte conoció
de una demanda de exequibilidad del artículo 657 del E.T. antes de que éste
fuera adicionado por el artículo 41 de la Ley 633 de 2000, se indicó que el
legislador dispone de la facultad de imponer obligaciones a los comerciantes y
de sancionarlos cuando las incumplen[89];
(ii) si bien no lo señala de manera explícita, la obligación que
contiene el artículo 41 de la Ley 633 de 2000 consiste en ayudar a que los
bienes cuya presencia en el territorio aduanero nacional sea contraria a las
normas pertinentes, no sean introducidos en el comercio; (iii) la norma
acusada prevé de manera expresa la posibilidad de que terceros puedan demostrar
su buena fe respecto de la tenencia de los bienes aprehendidos; (iv)
también contempla que la sanción será ejecutable una vez se agote la vía
gubernativa, de manera que prevé una oportunidad procesal idónea para demostrar
la buena fe; y (v) establece que se deberá adelantar el proceso con
todas las garantías que éste ofrece para que se demuestre que la permanencia de
los bienes aprehendidos no es contraria a las normas aduaneras, tal como lo
señalan el Procurador y el representante del ICDT.
Estas prescripciones permiten concluir que
la sanción de decomiso por violación al régimen aduanero no conlleva la
imposición ipso iure de la de clausura de establecimiento. Respecto de
la sanción de clausura se exige (i) que la sanción de cierre tenga como
condición la imposición del decomiso pero que sea autónoma en la medida en que
obedece a conductas específicas establecidas en la norma acusada; (ii)
que exista la posibilidad de demostrar que los bienes aprehendidos no se
encuentran en una situación contraria a las normas aduaneras; y (iii)
que el investigado pueda probar que ha actuado de buena fe y ha observado sus
deberes legales, lo cual abre la posibilidad para disculpar o justificar su
actuación.
Lo anterior no modifica en modo alguno el
procedimiento vigente para la imposición de la sanción de clausura de
establecimiento que, como ya se anotó, es el mismo al correspondiente para el
decomiso. La Corte se concreta a especificar las condiciones en las cuales la
sanción de cierre puede ser impuesta de conformidad con la Constitución.
3.4.1.8. El actor tiene una interpretación
diversa de la norma acusada. No obstante, la existencia de dos o más
interpretaciones posibles de una norma, no genera, per se, un problema
de carácter constitucional. En efecto, "la Corte ha señalado que si una
disposición legal está sujeta a diversas interpretaciones por los operadores
jurídicos pero todas ellas se adecuan a la Carta, debe la Corte limitarse a
establecer la exequibilidad de la disposición controlada sin que pueda
establecer, con fuerza de cosa juzgada constitucional, el sentido de la norma
legal, ya que tal tarea corresponde a los jueces ordinarios"[90]. Sin embargo, también
ha prescrito que "si la disposición legal admite varias interpretaciones,
de las cuales algunas violan la Carta pero otras se adecuan a ella, entonces
corresponde a la Corte proferir una constitucionalidad condicionada o sentencia
interpretativa que establezca cuáles sentidos de la disposición acusada se
mantienen dentro del ordenamiento jurídico y cuáles no son legítimos
constitucionalmente"[91].
3.4.1.9. En este orden de ideas,
corresponde a la Corte determinar si la sanción de cierre de establecimiento
puede fundarse en la responsabilidad objetiva o si, por el contrario, dados su
naturaleza y efectos, ésta sólo puede ser el resultado de un proceso donde se
pueda abrir un debate jurídico en torno a la existencia de algún elemento de
imputación subjetiva.
La imposición de sanciones por
responsabilidad objetiva es de carácter excepcional en el régimen
constitucional colombiano, tal como fue ya visto en este fallo, y se encuentra
por ello sujeta a estrictos requisito. En efecto, las sanciones por
responsabilidad objetiva se ajustan a la Carta siempre y cuando (i)
carezcan de la naturaleza de sanciones que la doctrina[92] llama
'rescisorias', es decir, de sanciones que comprometen de manera específica el
ejercicio de derechos y afectan de manera directa o indirecta a terceros; (ii)
tengan un carácter meramente monetario; y (iii) sean de menor entidad en
términos absolutos (tal como sucede en el caso de las sanciones de tránsito) o
en términos relativos (tal como sucede en el régimen cambiario donde la sanción
corresponde a un porcentaje del monto de la infracción o en el caso del
decomiso en el que la afectación se limita exclusivamente a la propiedad sobre
el bien cuya permanencia en el territorio es contraria a las normas aduaneras).
3.4.2.10. En el caso de la
sanción de cierre de establecimiento permitida en la norma acusada no se llenan
los requisitos anteriormente mencionados para admitir que el literal c. analizado
establece una modalidad de responsabilidad objetiva. Primero, el cierre de
establecimiento compromete de manera específica el ejercicio del derecho al
trabajo y de la libertad de empresa no sólo por parte del sancionado sino
eventualmente de quienes laboran en el establecimiento o tienen relaciones
comerciales legítimas con éste. Segundo, no tiene un carácter meramente
monetario, como sucede con las multas. Tercero, la duración del cierre puede
llegar a ser suficientemente prolongada como para que la sanción no sea
considerada de menor entidad.
Como del texto de la norma
acusada se podría deducir que la sanción de cierre de establecimiento no solo
es una consecuencia automática del decomiso sino que además obedece a un
sistema de responsabilidad objetiva, la Corte estima necesario excluir del
ordenamiento jurídico dicha interpretación.
Por lo tanto, la Corte condicionará la
exequibilidad de la norma acusada en el entendido de que la sanción de clausura
en ella prevista no es una consecuencia automática del decomiso, no se puede
imponer a título de responsabilidad objetiva y requiere de una decisión
autónoma respecto de la que decide el decomiso de materias primas, bienes o
activos por violación al régimen aduanero vigente.
3.4.2. El procedimiento aplicable para la
imposición de la sanción de clausura de establecimiento
3.4.2.1. Visto que la sanción de clausura
de establecimiento no siempre es procedente, es decir, que ésta es autónoma
respecto de la de decomiso y que no se funda en la responsabilidad objetiva,
corresponde a la Corte analizar los requisitos que debe observar la
administración –en cabeza de la DIAN– para imponer el cierre. En efecto, el
actor sostiene que el artículo acusado sería contrario al artículo 29 de la
Constitución por no contener un procedimiento propio para su imposición.
3.4.2.2. El literal c. del artículo 657 del
E.T., adicionado por el artículo 41 de la Ley 633 de 2000, contiene una causal
de cierre de establecimiento que podrá ser eventualmente impuesta, según el
análisis anterior, cuando se aplique el decomiso de materias primas, bienes o
activos que sean aprehendidos por violación al régimen aduanero. En este orden
de ideas, es claro que el procedimiento que se debe seguir para la imposición
de la sanción descrita por literal c. del artículo 657 del E.T. (es decir, por
el artículo 41 de la Ley 633 de 2000 acusado), es el correspondiente al
decomiso por violación del régimen aduanero.
Por lo tanto, tienen razón el Procurador y
varios de los intervinientes cuando afirman que los artículos 502 y
subsiguientes del Decreto 2685 de 1999 regulan el procedimiento a seguir en tal
caso. Dicho procedimiento contiene las causales de decomiso (art. 502), la
obligación de que el acta de aprehensión de los bienes o mercancías sea
debidamente notificada y proporcione información suficiente sobre la causal de
aprehensión (art. 504), la posibilidad de que el procedimiento concluya si se
demuestra "la legal introducción y permanencia de la mercancía en el
territorio aduanero nacional" (art. 506), la formulación del requerimiento
especial aduanero (que contiene los cargos) y la notificación de esta decisión
(art. 507), la posibilidad de dar respuesta al requerimiento y el término para
el efecto (art. 510), el período probatorio y las condiciones para la práctica
de pruebas (art. 511), las características del acto administrativo que decide
de fondo (art. 512), la posibilidad de interponer recurso de consideración
(art. 515), los requisitos para la interposición del recurso (art. 518), el
cumplimiento de los términos por parte de la administración para resolver si
impone la sanción y el silencio positivo a favor del administrado (art. 519),
entre otras[93].
3.4.2.3. Ahora, en virtud del artículo 29
de la Constitución, es claro que la imposición de la sanción de clausura ha de
estar acompañada de las garantías propias del debido proceso. En este orden de
ideas, la Corte considera que como quiera que el decomiso de bienes por
violación al régimen aduanero y la clausura de establecimiento son sanciones
distintas que tienen naturalezas sancionatorias diferentes, a pesar de que,
cuando sea el caso, han de ser impuestas en un mismo acto administrativo, la
Administración de Impuestos deberá observar ciertos requisitos para preservar
la especificidad y la autonomía de la segunda sanción así como para garantizar
el derecho de defensa: (i) que en la formulación del requerimiento
especial aduanero descrito en el artículo 507 del Decreto 2685 de 1999 se
señale, que además de la sanción de decomiso, la administración pretende
imponer la sanción de clausura de establecimiento contemplada en el literal c.
del artículo 657 del E.T.; (ii) que exista la posibilidad de que se
soliciten y decreten pruebas respecto de la sanción de clausura,
independientemente de las que se soliciten y decreten respecto de los cargos
por la comisión de alguna de las infracciones descritas en el artículo 502 del
Decreto 2685 de 1999; (iii) que la administración resuelva en
consideraciones separadas y con base en motivaciones independientes lo relativo
a la imposición de cada una de las dos sanciones, sin perjuicio de que, cuando
sea del caso, las dos sean impuestas en un mismo acto administrativo; y (iv)
que el recurso de reconsideración prescrito en el artículo 516 del Decreto 2685
de 1999 pueda ser interpuesto exclusivamente contra la sanción de clausura y no
contra la de decomiso, si así lo considera apropiado el sancionado.
En este orden de ideas, es claro que para
la imposición de la sanción de clausura, la DIAN o quien haga sus veces, debe
demostrar que el investigado es responsable de la comisión de alguna de las
infracciones previstas en el régimen aduanero respecto de la permanencia de bienes
en el territorio nacional aduanero o, al menos, que su comportamiento no fue
diligente en la medida en que no adoptó las precauciones y el cuidado que le
corresponde, de acuerdo con las normas respecto de las actividades que realiza.
3.4.2.4. La Corte advierte que las
anteriores consideraciones no tienen incidencia alguna respecto del régimen
relativo al decomiso ni limitan el pleno ejercicio de las facultades de la DIAN
para sancionar severamente el contrabando en sus diferentes manifestaciones,
sino que se circunscribe a precisar las condiciones en las cuales es posible,
conforme a la Constitución, imponer la sanción de clausura de establecimiento.
3.4.3. El término de la sanción y el
principio de proporcionalidad
3.4.3.1. El demandante señala que el
artículo 41 de la Ley 633 de 2000 acusado, vulnera el artículo 29 de la Carta
Política porque no contiene causales de agravación y atenuación punitiva y
porque su redacción no contempla la graduación de la pena conforme con el daño
causado.
3.4.3.2. En efecto, el literal c. del
artículo 657 del E.T. dispone que la sanción imponible "será de treinta
(30) días calendario". No obstante, la Corte encuentra respecto del
primero de los argumentos resumidos, que no existe norma constitucional alguna
que señale que las sanciones contenidas en el ordenamiento jurídico deban tener
causales de agravación o atenuación. Por lo tanto, el cargo no está llamado a
prosperar.
3.4.3.3. El análisis de constitucionalidad
del segundo argumento requiere que se tenga en cuenta que el encabezado del
artículo 657 del E.T. utiliza un verbo potestativo respecto de la imposición de
la sanción. En efecto, según esta norma, "La
Administración de Impuestos podrá imponer la sanción de clausura o
cierre del establecimiento de comercio, oficina, consultorio, y en general, el
sitio donde se ejerza la actividad, profesión u oficio" (negrillas fuera
de texto), en los casos allí previstos.
Así pues, la administración dispone de la
facultad de imponer la sanción o de abstenerse de hacerlo. No obstante, y ello
es lo que cuestiona el demandante, el artículo 41 de la Ley 633 acusado sólo
prevé dos posibilidades: la de no aplicar la sanción allí prescrita o la de
aplicarla con la misma severidad independientemente del daño, es decir,
ordenando el cierre de establecimiento por un término de treinta (30) días
calendario.
Además, se observa que para los literales
a. y b. del artículo 657 del E.T., contemplan que la clausura de
establecimiento tendrá dos niveles de severidad (tres o diez días), según si
hay reincidencia o no la hay, lo cual constituye un criterio para apreciar la
gravedad de la infracción.
3.4.3.4. Por lo tanto, la norma acusada
plantea un problema de proporcionalidad pero no respecto de la relación entre
el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo, sino respecto del grado de
gravedad de las circunstancias, apreciado en casa caso. La norma no permite
dosificar la sanción porque el funcionario competente para aplicarla no tendrá
la posibilidad de fijar niveles diferentes de severidad, lo cual contraviene el
principio según el cual la intensidad de las sanciones debe corresponder a la
gravedad del daño causado.
3.4.3.5. No obstante, ello no implica que
la norma sea necesariamente inconstitucional. Por eso, la Corte condicionará la
constitucionalidad de la expresión "En este evento la sanción de clausura
será de treinta (30) días calendario" contenida en el literal c. del
artículo 657 del E.T., adicionado por el artículo 41 de la Ley 633 de 2000, en
el sentido de que éste será el término máximo de la sanción. Así se garantiza
que la administración de impuestos pueda cumplir de manera eficaz con su
función y, al mismo tiempo, que los derechos de los particulares no se vean
afectados de forma desproporcionada.
3.4.3.7. En consecuencia, dado que la
sanción de clausura se impondrá respetando el principio de proporcionalidad,
para la graduación del término durante el cual será clausurado el
establecimiento, la DIAN podrá tener en cuenta diferentes criterios de los
cuales, esta Corporación resalta, por ejemplo, los siguientes: i) imposición de
la sanción por primera vez o reincidencia; ii) causal de decomiso, es decir,
gravedad de la conducta que da lugar al decomiso; iii) valor económico de los
bienes decomisados; y iv) dimensión del perjuicio que causa a la economía del
país la comercialización de dichos bienes cuando su permanencia en el
territorio aduanero nacional es contraria a las normas que rigen la materia.
3.4.4. Inhibición respecto del cargo según
el cual la norma acusada es contraria a la Ley de Fronteras
El actor sostiene que la norma acusada
vulnera la Constitución porque contraviene las disposiciones contenidas en la
Ley 191 de 1995 respecto de la facultad que se concede a los comerciantes de
las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo de introducir bienes
originarios de los países limítrofes, "por lo que en las Unidades
Especiales de Desarrollo Fronterizo se da con peligro y preocupación la
aplicación de la norma demandada ya que es normal que en los pequeños comercios
como tiendas, bodegas, graneros, abastos se darán como consecuencia [sic] la
clausura del establecimiento de comercio por treinta (30) días, lo que
significaría acabar con algunos pequeños comercios, desempleo y demás consecuencias
desastrosas"[94].
Esta Corporación ha señalado en las
demandas de constitucionalidad deberán consignarse las razones por las cuales
los textos normativos demandados violan la Constitución (artículo 2 numeral 3
del Decreto 2067 de 2000)[95].
El argumento que se analiza no contiene un
cargo específico de constitucionalidad sino que se fundamenta en que el
artículo acusado es contrario al texto de otra ley. La mera diferencia o,
incluso, las contradicciones entre leyes no constituyen un reproche de carácter
constitucional. Por lo tanto, la Corte se inhibirá para conocer de este cargo.
3.4.5. La restricción de los medios de
prueba y el derecho a la defensa
3.4.5.1. El representante del ICDT sostiene
que la expresión final del artículo 41 de la Ley 633 de 2000, es decir, que la
buena fe del tercero sólo será comprobada "con la factura con el lleno de
los requisitos legales" contraviene los artículos 29 y 83 de la
Constitución pero no por las razones que expone el demandante sino porque
implica una presunción de mala fe y la exclusión de los demás medios de prueba.
3.4.5.2. La Corte se pronunciará sobre este
cargo a pesar de que no fue expresado por el demandante sino por un
interviniente debido a que la demanda se dirige contra la totalidad del
artículo acusado, a que el cargo es conexo con el planteado por el actor sobre
responsabilidad objetiva, y a que corresponde a esta Corporación realizar un
juicio integral de las normas que son objeto de la acción de
inconstitucionalidad por parte de los ciudadanos.
3.4.5.3. El problema que, en concreto,
habrá de resolver la Corte es si esta prescripción vulnera el derecho de
defensa en la medida en que excluye otras pruebas pertinentes para demostrar
que se actuó de buena fe.
No es legítimo que se limite el medio de
prueba de la condición de tenedor de buena fe a la factura con el lleno de los
requisitos legales porque hay otros medios de prueba igualmente conducentes y
pertinentes para demostrar la condición de tercero tenedor de buena fe
legalmente reconocidos, como por ejemplo las pruebas testimoniales, otras
pruebas documentales, las pruebas contables y la inspección, contempladas en el
Capítulo II del Título VI del E.T.[96].
De esta manera, no puede una norma negar la validez de medios de defensa que el
propio ordenamiento reconoce y que son necesarios para garantizar la
efectividad del derecho al debido proceso.
Lo anterior no implica que el
desconocimiento de la presunción de buena fe respecto de las actuaciones de los
particulares, consagrada en el artículo 83 de la Constitución porque para que
la sanción descrita en la norma acusada pueda ser impuesta a un tercero
tenedor, es necesario que (i) se demuestre que los bienes aprehendidos
se encontraban en violación del régimen aduanero, es decir, que se aplique la
sanción de decomiso; (ii) que la imposición de la sanción de clausura se
adopte de manera autónoma y con base en consideraciones independientes a la de
decomiso, en los términos ya analizados; y (iii) que el tercero tenedor
disponga de la posibilidad de demostrar que se hizo a los bienes tanto con el
convencimiento de estar actuando conforme a derecho, como con la realización de
comportamientos oportunos y exentos de error, de tal manera que la buena fe
puede ser demostrada aportando pruebas de que su conducta fue diligente.
Así, la norma demandada no establece una
inversión total de la carga de la prueba. Corresponde al Estado cumplir una
carga probatoria y argumentativa inicial suficientemente rigurosa para que se
pueda deducir que el tercero obró de mala fe. Una vez cumplida esta carga por
el Estado, dicho tercero puede demostrar que esta deducción es equivocada
puesto que en realidad actuó de buena fe, en los términos anteriormente
señalados.
Como se anotó anteriormente (apartados
3.4.1.3.; 3.4.1.4.; y 3.4.1.5.), el margen de configuración del legislador en
materia de sanciones administrativas es mayor que en materia penal, habida
cuenta de la gran variedad de sanciones administrativas así como de los campos
de la actividad social donde éstas son aplicadas y de las circunstancias en las
cuales son impuestas por las autoridades administrativas competentes. Si bien,
por regla general, la responsabilidad en este ámbito ha de ser a título de
imputación subjetiva y la carga probatoria de todos los elementos subjetivos
pertinentes ha de recaer en el Estado, el legislador puede aminorar la carga de
éste y aumentar la carga del investigado siempre que ésta sea razonable y no
restrinja excesivamente los medios de prueba a su disposición. Por eso, la Corte
estima que el tercero puede tener la carga de probar su buena fe –como ya lo ha
aceptado en otras sentencias[97]–
en los términos anteriormente señalados y después de que el Estado haya
cumplido con una carga inicial suficientemente rigurosa y amplia que impide que
la sanción de cierre de establecimiento se funde en una especie de responsabilidad
objetiva, como se advierte en la parte resolutiva. En cambio, considera que
exigir que dicha carga sea cumplida por un solo medio probatorio es contrario a
la Constitución por las razones anteriormente expuestas.
Bajo estas consideraciones, la expresión
"con la factura con el lleno de los requisitos legales" contenida en
el artículo 41 de la Ley 633 de 2000 será declarada inconstitucional. Sin
embargo, advierte la Corte que, obviamente, la factura es el medio más pertinente
en estos casos.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar la EXEQUIBILIDAD del
literal c. del artículo 657 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo
41 de la Ley 633 de 2000, salvo la expresión "con la factura con el lleno de los requisitos
legales", la cual se declara INEXEQUIBLE. La
norma se declara exequible en el entendido de que la clausura no se puede
imponer a título de responsabilidad objetiva como consecuencia del decomiso y
de que su duración máxima es de treinta (30) días.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Magistrado
MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA    JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado                                           Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL           EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS                 CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado                                                Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. Folio 4.
[2] Cfr. Folio 4.
[3] Cfr. Folio 4.
[4] Cfr. Folio 5.
[5] La Sentencia C-093 de 1994; M.P. José Gregorio Hernández Galindo
y Hernando Herrera Vergara versa sobre el régimen de inhabilidades aplicable a
los Congresistas.
[6] En la Sentencia C-1717 de 2000; M.P. Carlos Gaviria Díaz, la
Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 657 del Estatuto
Tributario antes de que éste fuera adicionado por el artículo 41 de la Ley 633
de 2000, cuya exequibilidad se juzga en esta oportunidad.
[7] Cfr. Folio 19.
[8] Cfr. Folio 21.
[9] Cfr. Folio 22.
[10] Cfr. Folio 22.
[11] Cfr. Folio 37.
[12] Cfr. Folio 37.
[13] Cfr. Folio 38.
[14] Cfr. Folio 38a.
[15] Cfr. Folio 40.
[16] El fragmento de la Sentencia C-510 de 1992; M.P. Eduardo
Cifuentes Muñuz citado por el interviniente es el siguiente: "La
modificación del régimen aduanero por razones de política comercial es, pues,
materia que debe ser objeto necesariamente de una ley conocida por la doctrina
con el nombre de "ley marco". Con base en el mencionado tipo de
instrumento legal la Constitución opera respecto de una específica materia una
especial distribución de competencias normativas entre la ley y el reglamento.
Al primero se confía la determinación de los objetivos y criterios generales,
conforme a los cuales el segundo deberá ocuparse del resto de la regulación.
[…]La Constitución al autorizar el empleo de leyes marco y de los decretos que
las desarrollen, en lo tocante a la modificación del régimen de los aranceles,
tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas, cuando utiliza la
expresión "por razones de política comercial" está limitando el campo
de esta técnica normativa a los aspectos económicos del arancel de aduanas
y está consecuentemente excluyendo que mediante la misma, de manera principal o
preponderante, se adelante una política fiscal o se persigan objetivos de esta
estirpe. A este respecto la Ley 6ª de 1971, ilustra correctamente el sentido y
alcance que puede tener la competencia que se ofrece al Gobierno en desarrollo
de la ley marco".
[17] Cfr. Folio 41.
[18] Cfr. Folio 44.
[19] Cfr. Folio 45.
[20] Cfr. Folio 45.
[21] Cfr. Folio 46.
[22] Cfr. Folio 47.
[23] Cfr. Folio 47.
[24] Cfr. Folio 49.
[25] La Corte constata que, de acuerdo con
las definiciones contenidas en el artículo 1° del Decreto 2685 de 1999 que
contiene la legislación aduanera vigente, la aprehensión "Es una medida
cautelar consistente en la retención de mercancías respecto de las cuales se
configure alguno de los eventos previstos en el artículo 502º del presente
Decreto". Por su parte el decomiso "Es el acto en virtud del cual
pasan a poder de la Nación las mercancías, respecto de las cuales no se
acredite el cumplimiento de los trámites previstos para su presentación y/o
declaración ante las autoridades aduaneras, por presentarse alguna de las
causales previstas en el artículo 502 de este Decreto".
[26] El artículo 502 del Decreto 2685 de 1999 indica: "Causales
de aprehensión y decomiso de mercancías. 1. En el Régimen de
Importación: 1.1. Cuando se oculte o no se presente a la autoridad aduanera
mercancías que han arribado al territorio aduanero nacional, salvo cuando las
mercancías estén amparadas con documentos de destino a otros puertos; 1.2.
Cuando el ingreso de mercancías se realice por lugares no habilitados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; 1.3. Cuando las mercancías sean
descargadas sin que el transportador haya entregado previamente el Manifiesto
de Carga a la autoridad aduanera o cuando no se entreguen los documentos de
transporte en la oportunidad prevista en el artículo 96º del presente Decreto;
1.4. Cuando el transportador no informe por escrito a las autoridades aduaneras
dentro de las dos (2) horas siguientes a la culminación del descargue, sobre la
mercancía no relacionada en el Manifiesto de Carga, o en sus adiciones o
modificaciones, o no amparada en los documentos de transporte, o los sobrantes
detectados en el número de bultos o sobre el exceso en el peso en la mercancía
a granel, respecto de lo consignado en los documentos de viaje; 1.5. Cuando el
transportador no entregue en la oportunidad legal los documentos de transporte
que justifiquen las inconsistencias informadas a la autoridad aduanera, en los
casos de sobrantes en el número de bultos, exceso en el peso en la mercancía a
granel, mercancía no relacionada en el Manifiesto de Carga, o en los documentos
que lo adicionen, modifiquen o expliquen; 1.6. Cuando la mercancía no se
encuentre amparada en una Declaración de Importación, o no corresponda con la
descripción declarada, o se encuentre una cantidad superior a la señalada en la
Declaración de Importación, o se haya incurrido en errores u omisiones en su
descripción, salvo que se configuren los eventos previstos en los parágrafos
primero y segundo del artículo 231° del presente Decreto, en cuyo caso no habrá
lugar a la aprehensión; 1.7. Cambiar la destinación de mercancía que se
encuentre en disposición restringida a lugares, personas o fines distintos a
los autorizados; 1.8. Enajenar sin autorización de la Aduana, cuando ésta se
requiera, mercancías introducidas bajo la modalidad de importación con
franquicia; 1.9. Enajenar mercancía importada bajo la modalidad de importación
temporal en desarrollo de los Sistemas Especiales de Importación-Exportación,
mientras se encuentre en disposición restringida; 1.10. No dar por terminada
dentro de la oportunidad legal, la modalidad de importación temporal en
desarrollo de los Sistemas Especiales de Importación-Exportación; 1.11.
Encontrar en la diligencia de inspección aduanera cantidades superiores o
mercancías diferentes a las declaradas; 1.12. Las mercancías respecto de las
cuales en la diligencia de inspección aduanera se detecten errores u omisiones
parciales en la serie o número que las identifican; 1.13. Las mercancías respecto
de las cuales se detecten en la diligencia de inspección aduanera errores u
omisiones en la descripción diferentes a la serie o número que las identifican,
o descripción incompleta que impida su individualización; 1.14. La mercancía
importada temporalmente para reexportación en el mismo estado, cuando vencido
el término señalado en la Declaración de Importación, no se haya terminado la
modalidad en los términos previstos en este Decreto, o cuando no se cancelen
los tributos aduaneros en la oportunidad establecida en el artículo 146º del
presente Decreto, o por incumplimiento de cualquiera de las obligaciones
inherentes a la importación temporal; 1.15. No exportar dentro del plazo
establecido por la autoridad aduanera, los bienes resultantes de la transformación,
procesamiento o manufactura industrial de las mercancías importadas
temporalmente para procesamiento industrial, salvo que se pruebe su
destrucción, su importación ordinaria, o que las materias primas e insumos se
hubieren reexportado, destruido o sometido a importación ordinaria; 1.16. No
reexportar el vehículo de turismo importado temporalmente dentro del plazo
autorizado; 1.17. Cuando ocurridos los eventos previstos en el literal c) del
artículo 156º del presente Decreto, no se legalice la mercancía importada
temporalmente para reexportación en el mismo estado; 1.18. Alterar la
identificación de mercancías que se encuentren en disposición restringida;
1.19. Destinar al comercio mercancías introducidas bajo la modalidad de
viajeros; 1.20. Almacenar en los depósitos habilitados, mercancías distintas de
las permitidas por las normas aduaneras para cada uno de ellos y, 1.21. No
regresar al territorio insular dentro del término previsto en el artículo 421º
del presente Decreto, los vehículos, máquinas y equipos y las partes de los
mismos, que hayan salido temporalmente del Departamento Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina hacia el territorio continental. 1.22.
Someter al sistema de envíos desde el Puerto Libre de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina o desde las Zonas de Régimen Aduanero Especial, mercancías que
superen los cupos establecidos en este Decreto. 2. En el Régimen de
Exportación: 2.1. Intentar exportar mercancías en forma oculta o
disimulada, o sin presentarlas o declararlas a la autoridad aduanera, o
mercancías diferentes a las declaradas, o por lugares no habilitados por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; 2.2. Transportar mercancías con
destino a la exportación por rutas diferentes a las autorizadas por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; 2.3. Utilizar para fines
diferentes a los previstos en el acuerdo registrado ante la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, las materias primas que hayan sido sometidas a
un Programa Especial de Exportación; 2.4. No exportar dentro de la oportunidad
establecida en el artículo 332º del presente Decreto, las mercancías recibidas
por el fabricante del bien final al amparo de un Programa Especial de
Exportación y, 2.5 Movilizar café sin la Guía de Tránsito vigente o por lugares
distintos a los autorizados en la Guía. 3. En el régimen de tránsito. 3.1.
Cuando en la diligencia de reconocimiento o inspección, se encuentre carga en
exceso respecto de la amparada en el documento de transporte. 3.2. No entregar
la mercancía sometida al régimen de tránsito aduanero al depósito o a la Zona
Franca. 3.3. Cuando el depósito encuentre mercancías en exceso al momento de
recibir la carga del transportador. 3.4. Cuando durante la ejecución de una
operación de tránsito aduanero se encuentren mercancías que hubieren obtenido
la autorización del régimen de tránsito aduanero, a pesar de estar sometidas a
las restricciones de que trata el artículo 358º del presente Decreto.
[27] El artículo 319 de la Ley 599 de 2000 señala: "Contrabando.
El que en cuantía entre cien (100) a doscientos (200) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, importe mercancías al territorio colombiano, o las exporte
desde él, por lugares no habilitados, o las oculte, disimule o sustraiga de la
intervención y control aduanero, incurrirá en prisión de tres (3) a cinco (5)
años y multa de trescientos (300) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos
legales mensuales vigentes sin que en ningún caso sea inferior al doscientos
por ciento (200%) del valor CIF de los bienes importados o del valor FOB de los
bienes exportados./ Si la conducta descrita en el inciso anterior recae sobre
mercancías cuyo valor supere los doscientos (200) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, se impondrá una pena de cinco (5) a ocho (8) años de
prisión y multa de mil quinientos (1.500) a cincuenta mil (50.000) salarios
mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al
doscientos por ciento (200%) del valor CIF de los bienes importados o del valor
FOB de los bienes exportados. El monto de la multa no podrá superar el máximo
de la pena de multa establecido en este código./ Las penas previstas en el
presente artículo se aumentarán de la mitad a las tres cuartas (3/4) partes
cuando se demuestre que el sujeto activo de la conducta es reincidente./ Parágrafo
1. Los vehículos automotores que transiten en departamentos que tienen zonas de
fronteras de acuerdo con lo estipulado en el artículo 272 de la Ley 223 de
1995, no estarán sometidos a lo establecido en este artículo./ Parágrafo 2. La
legalización de las mercancías no extingue la acción penal".
[28] El artículo 320 de la Ley 599 de 2000 señala: "Favorecimiento
de contrabando. El que en cuantía superior a cien (100) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, posea, tenga, transporte, almacene, distribuya o
enajene mercancía introducida al territorio colombiano por lugares no
habilitados, u ocultada, disimulada o sustraída de la intervención y control
aduanero, incurrirá en pena de prisión de uno (1) a cinco (5) años y multa de
doscientos (200) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales
vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos por ciento (200%)
del valor CIF de los bienes importados. El monto de la multa no podrá superar
el máximo de pena de multa establecido en este código./ El juez al imponer la
pena, privará al responsable del derecho de ejercer el comercio, por el término
de la pena y un (1) año más./ No se aplicará lo dispuesto en el presente
artículo al consumidor final cuando los bienes que se encuentren en su poder,
estén soportados con factura o documento equivalente, con el lleno de los
requisitos legales contemplados en el artículo 771-2 del estatuto
tributario".
[29] El artículo 321 de la Ley 599 de 2000 señala: "Defraudación
a las rentas de aduana. El que declare tributos aduaneros por un valor
inferior al que por ley le corresponde, en una cuantía superior a veinte (20)
salarios mínimos legales mensuales vigentes, incurrirá en pena de prisión de
cinco (5) a ocho (8) años y multa equivalente a veinte (20) veces lo dejado de
declarar por concepto de tributos aduaneros. El monto de la multa no podrá
superar el máximo de la pena de multa establecido en este código./ Parágrafo.
Lo dispuesto en el presente artículo no se aplicará cuando el menor valor de
los tributos aduaneros declarados corresponda a controversias sobre valoración,
error aritmético en la liquidación de tributos o clasificación arancelaria, sin
perjuicio de la aplicación de las sanciones administrativas establecidas en la
ley".
[30] Sentencia C-214 de 1994; M.P. Antonio Barrera Carbonell (En esta
sentencia, en la que la Corte Constitucional conoció de una demanda contra una
norma que establece una multa en el ámbito del control vehicular, se realiza
uno de los primeros estudios por parte de esta Corporación en materia de
potestad sancionatoria de la administración).
[31]Al respecto pueden consultarse las sentencias C-599 de 1992, C-390
de 1993, C-259 de 1995, C-244 de 1996, entre otras.
[32] Sentencia C-690 de 1996; M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[33] Sentencia C-506 de 2002; M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra (En esta
sentencia, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de varias normas
relativas a sanciones tributarias. Consta allí un resumen de la jurisprudencia
proferida por esta Corporación sobre dicha materia).
[34] Sentencia C-214 de 1994. En este punto, la Corte se apoyó en: Eduardo
García de Enterría, Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo,
Editorial Civitas, Madrid, 1986
[35] Ibídem.
[36] Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[37] Ibídem.
[38] Sentencia C-214 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[39] Sentencia C-827 de 2001; M.P. Álvaro
Tafur Galvis (En esta sentencia, la Corte Constitucional declaró la
exequibilidad de una norma en la que se dispone que corresponde a la Junta
Directiva del Banco de la República establecer "el encaje de las
distintas categorías de establecimientos de crédito y en general de todas las
entidades que reciban depósitos a la vista, a término o de ahorro, señalar o no
su remuneración y establecer las sanciones por infracción a las normas sobre
esta materia". Los magistrados Jaime Araujo
Rentería y Rodrigo Escobar Gil salvaron el voto).
[40] Sentencia T-145 de 1993; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[41] Sentencia C-506 de 2002; Marco Gerardo Monroy Cabra.
[42] Sentencia C-690 de 1996; Alejandro Martínez Caballero.
[43] Sentencia C-597 de 1996; M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento Jurídico No 9.
[44] Sentencia C-690 de 1996; M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[45] Sentencia C-506 de 2002; M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[46] Sentencia C-194 de 1998; M.P. Hernando Herrera Vergara. En esa
oportunidad salvaron el voto los magistrados Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio
Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero quienes consideraron, entre
otras, que el decomiso permanente era una decisión reservada a los jueces y no
a la administración.
[47] Ibídem
[48] Sentencia C-674 de 1999; Ms.Ps. Alejandro Martínez Caballero y
Álvaro Tafur Galvis. En esa oportunidad salvaron el voto los magistrados
Eduardo Cifuentes Muñoz, Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Álvaro
Tafur Galvis, quienes consideraron, entre otras, que en el fallo mayoritario se
confundía la extinción de dominio con el decomiso.
[49] Ver, entre otras, las sentencias C-176
de 1994, C-374 de 1997 y C-404 de 1999.
[50] Sentencia C-674 de 1999;  Ms.Ps. Alejandro Martínez Caballero y
Álvaro Tafur Galvis.
[51] Ibídem.
[52] Ibídem.
[53] Se trata del artículo del artículo 50 del Decreto 1900 de 1990,
según el cual: "Cualquier red de telecomunicaciones que opere sin
autorización previa será considerada como clandestina y el Ministerio de
Comunicaciones y las autoridades militares y de policía procederán a
suspenderla y a decomisar los equipos, sin perjuicio de las sanciones de orden
administrativo o penal a que hubiere lugar, conforme a las normas legales y
reglamentarias vigentes"
[54] M.P. Hernando Herrera Vergara.
[55] Sentencia C-329 de 2000; M.P. Antonio Barrera Carbonell. Esta
decisión contó con el voto unánime de los magistrados de la Corte
Constitucional.
[56] Ibídem.
[57] Sentencia C-597 de 1996; M.P. Alejandro Martínez Caballero (En este
fallo, que obtuvo el voto unánime de los magistrados de la Corte, se declaró la
exequibilidad del artículo 659 del E.T. según el cual “Los Contadores Públicos,
Auditores o Revisores que lleven o aconsejen llevar contabilidades, elaboren
estados financieros o expidan certificaciones que no reflejen la realidad
económica de acuerdo con los principios de contabilidad generalmente aceptados,
que no coincidan con los asientos registrados en los libros, o emitan
dictámenes u opiniones sin sujeción a las normas de auditoría generalmente
aceptadas, que sirvan de base para la elaboración de declaraciones tributarias,
o para soportar actuaciones ante la administración tributaria, incurrirán en
los términos de la Ley 43 de 1990, en las sanciones de multa suspensión o
cancelación de su inscripción profesional de acuerdo con la gravedad de la
falta").
[58]Al respecto pueden consultarse las sentencias C-599 de 1992, C-390
de 1993, C-259 de 1995, C-244 de 1996, entre otras.
[59] Sentencia C-690 de 1996; Alejandro Martínez Caballero.
[60] Sentencia C-599 de 1992. M.P. Fabio Morón Díaz, reiterada por la
Sentencia C-506 de 2002; M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[61] Por ejemplo, en la Sentencia C-586 de 1995 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz y José Gregorio Hernández Galindo) la Corte Constitucional
declaró la exequibilidad de una norma en la que se prevé que el envío de
"mensajes cifrados o en lenguaje ininteligible" dará lugar a la
suspensión inmediata del servicio por el concesionario. En esa oportunidad
salvaron el voto los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero, quienes
consideraron, entre otras, que la limitación que imponía la norma a la libertad
de expresión era desproporcionada con respecto a la eficiencia de la misma.
[62] Por ejemplo, (i) en la Sentencia C-010 de 2000 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero) la Corte declaró la exequibilidad de una norma en la que se
dispone que "si no fuere posible identificar al
autor de los conceptos, declaraciones o comentarios emitidos [en los programas
informativos o periodísticos], o si dicho autor no puede responder por los
perjuicios civiles y las multas impuestas por la autoridad competente, la
responsabilidad y sus efectos recaerán exclusivamente sobre el director del
programa" (los magistrados José Gregorio Hernández Galindo, y Vladimiro
Naranjo Mesa y Álvaro Tafur Galvis presentaron sendos salvamentos parciales de
voto. El magistrado Carlos Gaviria Díaz presento aclaración del voto); (ii) en la Sentencia C-329 de
2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) ya mencionada en este fallo, la Corte
declaró la exequibilidad del artículo del artículo 50 del Decreto 1900 de 1990,
según el cual: "Cualquier red de telecomunicaciones que opere sin
autorización previa será considerada como clandestina y el Ministerio de
Comunicaciones y las autoridades militares y de policía procederán a
suspenderla y a decomisar los equipos, sin perjuicio de las sanciones de orden
administrativo o penal a que hubiere lugar, conforme a las normas legales y
reglamentarias vigentes". Se afirma allí que "es errónea la
apreciación del demandante cuando considera que la norma cuestionada vulnera el
principio mencionado y la presunción de inocencia y que consagra un tipo de
responsabilidad objetiva, pues la norma en esencia lo que hace es considerar
como sujeto de la infracción al titular de la concesión, permiso o
autorización, cuando se compruebe dentro del debido proceso administrativo su
participación, por acción u omisión, en la comisión de la respectiva
infracción". No obstante, la sanción consiste en operar cualquier red de
telecomunicaciones sin autorización previa.
[63] Sobre el particular, se pueden consultar las sentencias C-222 de
1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-108 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra; C-384 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa C-427 de 2000 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[64] Sentencia C-1717 de 2000; M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[65] Sentencia C-160 de 1998; M.P. Carmenza Isaza de Gómez.
[66] Por ejemplo, en la sentencia C-690 de 1996 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero) la Corte declaró la exequibilidad condicionada de una norma
en la que se preveían las situaciones en las que se consideraba que el
contribuyente no había cumplido con su obligación de presentar una declaración
tributaria. Esta Corporación indicó lo siguiente respecto de la aplicación de
la sanción consistente en el cobro de multas sucesivas por cada mes de retraso:
"es indudable que en virtud de la presunción de inocencia, también
elemento propio del debido proceso (CP art. 29), corresponde al Estado y, en
particular a la administración tributaria, probar que la persona no ha cumplido
con su deber de presentar la declaración tributaria para poder imponer las sanciones
previstas por la ley. Ahora bien, probado el incumplimiento de la ley
tributaria, que es una exteriorización de la inobservancia de un deber
constitucional y legal de particular trascendencia, como es el de contribuir a
la financiación de los gastos del Estado (CP art. 95 ord. 9), el interrogante
que surge es el siguiente: ¿es también necesario, en virtud de la presunción de
inocencia y del principio nulla poena sine culpa, que el Estado deba
probar que la persona efectuó tal conducta omisiva de manera culpable? O, en
este campo, ¿la ruptura del deber constitucional y legal puede constituir una
base suficiente que permita a la ley presumir la culpabilidad de aquella
persona a quien la administración ya ha demostrado fácticamente que no presentó
la declaración fiscal en los términos establecidos por la ley? […] la Corte
recuerda que el debido proceso en general, y el principio de culpabilidad en
particular, no se aplican exactamente de la misma forma en materia penal y en
el campo tributario […] En estos casos, la Corte ha reconocido que los
principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una
cierta flexibilidad en relación con el derecho penal. […]. Por consiguiente,
teniendo en cuenta que las sanciones impuestas en caso de no presentación de la
declaración tributaria son de orden monetario, que el cumplimiento de este
deber es esencial para que el Estado pueda cumplir sus fines, y conforme al
principio de eficiencia, la Corte considera que una vez probado por la
administración que la persona fácticamente no ha presentado su declaración
fiscal, entonces es admisible la ley presuma que la actuación ha sido culpable,
esto es, dolosa o negligente".
[67] Por ejemplo, en la Sentencia C-160 de 1998 (M.P. Carmenza Isaza
de Gómez), la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de una
norma relativa a la obligación de proporcionar información a la administración
de impuestos cuando la requiera. El demandante argumentó que la aplicación de
sanciones cuando la información solicitada presentara errores o no
correspondiera a lo solicitado, era contraria a la Carta. La Corte señaló que
la expresión era exequible siempre y cuando la administración tenga la carga de
demostrar que la información no suministrada o suministrada de manera errónea,
le causó perjuicios a ella o a un tercero.
[68] Por ejemplo, en la Sentencia C-054 de 1999 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa), la Corte declaró la exequibilidad de una norma en la que se
sanciona la corrección de las declaraciones tributaria. La Corte afirmó:
"La norma acusada, como bien lo dicen los intervinientes, consagra una
sanción por llevar a efecto correcciones en las declaraciones tributarias,
situación que supone que el contribuyente, responsable o agente retenedor, no
ha cumplido a cabalidad con sus obligaciones, sino que lo ha hecho en forma
inexacta, o incompleta ; tal situación, que en el supuesto de la norma
bajo examen, está siendo reconocida por el propio sujeto incumplido. La
presunción de buena fe, se ve reemplazada por la de negligencia y es suficiente
soporte jurídico para la imposición de la sanción, sin que por ello pueda
entenderse desconocido el principio general de buena fe". El magistrado
José Gregorio Hernández Galindo salvó el voto con el argumento según el cual la
expresión "La presunción de buena fe, se ve reemplazada por la de
negligencia" es contraria al artículo 83 de la Carta.
[69] En efecto, en dicha sentencia la Corte
afirmó que el decomiso "constituye una herramienta de aplicación
inmediata, de carácter efectivo en la lucha contra la evasión y el contrabando,
con el fin de evitar que se lesione gravemente la economía nacional, así como
la competencia leal, lo cual garantiza la prevalencia de los bienes colectivos
y supraindividuales". Esta sanción es imponible en la medida en que se
establezca, en los términos del Decreto 2685 de 1999, que la permanencia del
bien en el territorio aduanero nacional contraviene alguna de las prescripciones
contenidas en el artículo 502 de tal norma cuyo contenido, en esta materia, es
similar a la del Decreto 1909 de 1992.
[70] En el análisis comparado
la Corte consultó los siguientes libros: Franck Moderne, Sanctions
Administratives et Justice Constitutionnelle, Economica, 1993. Juan Alfonso Santamaría Pastor, Principios de Derecho Administrativo, Vol. II, 2da Edición,
Centro de estudios Ramón Areces, 2000. Alejandro Nieto, Derecho Administrativo
Sancionador, 2ª Edición, Tecnos, Madrid, 2000. Giannini Massimo Severo, Diritto Amministrativo, I Vol., 3ª Edición, Dott. A. Giuffrè Editore, Milán, 1993 y Eduardo García de Enterría y
Tomás-Ramón Fernandez, Curso
de Derecho Administrativo, II Vol., Civitas, Madrid, 1991.
[71] Este es el caso de las "leyes
genéricas” (Rahmen Gesetz)  en Alemania (Gesetz über
Ordnungswidrigkeiten de 1987) y de la Ley No 689 de 1981 en Italia.
[72] Como España, Ley sobre el Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas (Ley 30 de 1992) y  Portugal,  Decreto-Ley 433 de
1982 sobre las llamadas contra-ordenações.
[73] Como en los países de tradición anglosajona. Para Estadios
Unidos, ver el  Federal Administrative Procedure Act de 1960, modificada
en numerosas oportunidades.
[74] En cuanto a los países de tradición romano-germánica, el Tribunal
Constitucional Español ha considerado "contrario a la Constitución, (…) la
habilitación conferida a la administración, por una norma desprovista de
contenido material propio en cuanto a la especificación de las infracciones
administrativas y las consecuencias administrativas a las que ellas lleven”
(Sentencia no 42 del 7 de Abril de 1987. Jurisprudencia Constitucional, 1987 VOL
XVII p.490), y a la vez se ha limitado a exigir una simple "cobertura
legislativa” de la materia y estima suficiente la determinación de los rasgos
principales del comportamiento antijurídico (Sentencia no 3 de 1988,
Jurisprudencia Constitucional, 1988, Vol XX, p. 14). Igualmente, la Corte
Constitucional italiana afirma que en materia de sanciones administrativas es
exigible "el principio de tipicidad del comportamiento sancionable” (Principio
di Tipicitá di Comportamenti Sanzionabili, Sentencia No 100 de 1981, Giuriprudenza
Costituzionale, 1981, p 843) pero que en estos casos no es posible predecir
todos los comportamientos específicos que equivaldrían a una sanción, por lo
que es legítimo utilizar "expresiones generales suficientes para
individualizar la norma en cuestión y apreciar si un comportamiento determinado
la ha desconocido” La misma tendencia puede ser observada en los países de
tradición anglosajona. La Corte Suprema de Justicia de Estados Unidos ha
sostenido que las normas que establecen sanciones administrativas deben
contener estándares suficientemente claros para guiar a la administración pero
ha aceptado estándares más vagos que en el régimen penal, de acuerdo a dos
fundamentos: Primero, las determinaciones legislativas mínimas son suficientes
en materias en que es conveniente dejar las precisiones al juicio de organismos
administrativos técnicos con mayor conocimiento de la regulación sectorial, y
segundo, la necesidad de reacción oportuna en materias en las cuales surgen
comportamientos contrarios a derecho difíciles de prever (Panama
Refining Co vs Ryan (1935) 293 US 388; Schelter Poultry Corp vs
United States (1935) 295 US 495).
[75] Ver Moderne, op. cit. páginas 315-320
[76] Ley 19  de 1987 acerca de los Ordnungswidrigkeiten, Artículo
10.
[77] Ley 689 de 1981, artículo 3.1.
[78] Sentencia No 76 de 1990, Jurisprudencia Constitucional, 1990,
Vol. XXVI p 1003.
[79] Ley 30 de 1992, artículo 130.
[80] Decreto-Ley 433 de 1982. Artículo 1-2.  Sin embargo, la Comisión
Constitucional Portuguesa ha establecido la "censura social” que debe
resultar de toda infracción que sea "independiente de una consideración de
carácter ético” Parecer No 4/ 81 de 1981, Pareceres da Comissão
Constitucional,1981, p. 224.
[81] Personnalité des peines, Decisión  no 88-248 de 1989, Récueil des décisions du Conseil
constitutuionnel, No 43, p. 216.  considerando no
35.
[82] Ver España, Ley 30 de 1992, artículo 131.
[83] Ver Italia, Corte Constitucional,  Sentencia No 447 de 14 de
Abril de 1988, Giurisprudenza costituzionale 1988, pág. 2057.
[84] En este sentido, el Consejo Constitucional Francés, al estudiar
los poderes de sanción del Consejo Superior Audiovisual, manifestó que en la
formulación de tales poderes, el legislador debía "proporcionar la
gravedad de la sanción con la de la  infracción en cuestión” Proportionner
la gravité de la sanction à celle du manquement relevé. Sentencia No 88-248
de 1989, (precitada) considerando no 30.
[85] Así, el Tribunal Constitucional alemán
que el sujeto pasivo no debe estar sometido a una sanción "fuera de
proporción con la importancia del asunto” (Sentencia de 21 de Junio de 1977, BverfGE
Vol 45, p 272). Un mismo manejo genérico ha dado la Corte Europea de
Derechos Humanos. Ver Moderne, op. cit. Pág. 267
[86] "La carga de la prueba corresponde a quien acusa, sin que nadie
esté obligado a probar su propia inocencia, bajo ninguna circunstancia”.
Sentencias no 197 de 1995, 45 de 1997, 7 de 1998 y 14 de 1999, en Santamaría
Pastor, op. cit, p.406.
[87] La ley española (Ley 30 de 1992, Artículo 137.2) dispone que
"los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la
condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los
requisitos legales pertinentes tendrá valor probatorio, sin perjuicio de las
pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o
aportar los propios administrados.” Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha
interpretado dicha norma de tal manera que la necesidad de "requisitos
legales pertinentes” en la formalización de los hechos, abarca implícitamente
el deber de respetar la presunción de inocencia.
[88] Moderne, op. cit, p. 302. Decisión No 88-248
de 1989 (precitada).
[89] Sentencia C-1717 de 2000; M.P. Carlos Gaviria Díaz (La Corte
Constitucional señaló lo siguiente sobre este asunto: "Lo que está en juego aquí, menester es reiterarlo, no es la
simple verificación de un procedimiento administrativo que se propone junto a
muchos otros “trámites” que se predican de los comerciantes, sino de la
comprobación del cumplimiento cierto y veraz de obligaciones tributarias
respecto de las cuales, la expedición de un documento como la factura, es la
fuente de información, para el consumidor y para el Estado, de la actividad
gravada, la cuantía del gravamen y el cobro del mismo, de forma tal, que su no
entrega, o la no incorporación de toda la información exigida por la ley, se
conviertan en hechos graves, análogos a la propia evasión").
[90] Sentencia C-690 de 1996; M.P. Alejandro Martínez Caballero (En
esta sentencia, la Corte decidió que una de las interpretaciones que
razonablemente podía darse a una norma sobre la obligación de presentar
declaraciones tributarias, era contraria a la Constitución porque negaba la
posibilidad de que se demostrara la fuerza mayor respecto de la obligación de
presentar declaraciones tributarias).
[91] Ibídem.
[92] Juan Alfonso Santamaría Pastor. Principios de Derecho
Administrativo, volumen II. Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, S.A.
Madrid, 2001, segunda edición, pág. 397.
[93] El problema relativo a las garantías del procedimiento
administrativo de decomiso de bienes y mercancías por violación al régimen
aduanero fue abordado en la Sentencia C-194 de 1998. La Corte señaló: "La
regulación del decomiso como medida inmediata de carácter administrativo, y su
independencia con respecto al proceso penal, esta contemplada en los artículos
57, 67, 79, 80 y 81 del Decreto 1909 de 1992. Cabe observar que en el mismo
decreto se establecen los diversos mecanismos que le permiten garantizar al
comerciante o persona afectada con la aprehensión o el decomiso de la mercancía
la observancia del debido proceso y el respeto a sus derechos
fundamentales". El Decreto 2685 de 1999, que modificó la legislación
aduanera y derogó el Decreto 1909 de 1992, conservó los mismos mecanismos.
[94] Cfr. Folio 5.
[95] Por ejemplo, en la Sentencia C-1052; M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa la Corte realizó un resumen de la jurisprudencia proferida por esta
Corporación acerca de los requisitos que se deben observar para la
procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad.
[96] El artículo 471 del Decreto 2685 de
1999, por su parte, señala: "Pruebas en la investigación aduanera. Para la
determinación, práctica y valoración de las pruebas serán admisibles todos los
medios de prueba y la aplicación de todos los procedimientos y principios
consagrados para el efecto, en el Código de Procedimiento Civil, el Código de
Procedimiento Penal, Código Nacional de Policía y especialmente en los
artículos 742 a 749 y demás disposiciones concordantes del Estatuto
Tributario".
[97] La Corte ha analizado el concepto de
buena fe en varias sentencias de las cuales se puede deducir que este concepto
comprende diferentes situaciones subjetivas y objetivas en las relaciones entre
el Estado y los particulares así como entre estos últimos. Por ejemplo,
respecto de la modalidad de la "buena fe exenta de culpa", en la
Sentencia C-963 de 1999; M.P. Carlos Gaviria Díaz (en la que la Corte
Constitucional declaró la exequibilidad de una norma del Código de Comercio en
el que se señala que "Las
obligaciones que no consten en los libros de contabilidad o en documento de
enajenación continuarán a cargo del enajenante del establecimiento, pero si
el adquirente no demuestra buena fe exenta de culpa, responderá solidariamente
con aquél de dichas obligaciones"), se analizó el contenido del principio de la buena
fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución. La Corte señaló que la
buena fe es "un valor inherente a la idea de derecho, que exige a los
operadores jurídicos ceñirse en sus actuaciones 'a una conducta honesta,
leal y acorde con el comportamiento que puede esperarse de una persona correcta
("vir bonus")' (ver, entre otras, las sentencias T-475 de 1992.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-575 de 1992. M.P. Alejandro Martínez Caballero,
T-538 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-544 de 1994. M.P. Jorge Arango Mejía, T-532 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo,
SU-478 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero) y que se sustenta en la
confianza, seguridad y credibilidad que generan las actuaciones de los
demás". También reiteró que la buena fe es un principio 'fundamental en
las relaciones entre particulares [y] cuando ellos actúan ante las autoridades
públicas, bien en demanda de sus derechos, ya en el cumplimiento de sus deberes
y obligaciones, toda vez que el Estado y quienes lo representan deben sujetar
su actividad al objetivo de realizar el bien común, sobre la base de las previsiones
trazadas por el legislador' (Sentencia T-460 de 1992. M.P. José Gregorio
Hernández)". No obstante, "si bien es cierto que la buena fe es un
principio que anima y sustenta el cumplimiento de las relaciones entre
particulares y entre éstos y los agentes estatales, no es posible afirmar que
con su consagración constitucional se pretenda garantizar un principio
absoluto". En efecto, el principio de la buena fe puede ser limitado
cuando ello sea necesario para (i) asegurar la obtención de un fin del Estado
o (ii) para velar por la garantía de derechos fundamentales de terceros.
En la sentencia que se comenta, la Corte se pronunció sobre la "buena fe
exenta de culpa" en los siguientes términos: "En estas ocasiones
resulta claro que la garantía general –artículo 83 C.P.–, recibe una
connotación especial que dice relación a la necesidad de desplegar, más allá de
una actuación honesta, correcta, o apoyada en la confianza, un comportamiento
exento de error, diligente y oportuno, de acuerdo con la finalidad perseguida y
con los resultados que se esperan –que están señalados en la ley–. Resulta
proporcionado que en aquellos casos, quien desee justificar sus actos, o evitar
la responsabilidad que de ellos se deriva, sea quien tenga que dar pruebas, de
su apropiada e irreprochable conducta".