C-035-14
[Proyecto de circulación restringida]
Sentencia C-035/14
NOTIFICACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS RELACIONADOS CON
LA LIQUIDACION DEL EFECTO PLUSVALIA MEDIANTE AVISOS O EDICTOS-Requiere el
agotamiento previo de notificación personal/NOTIFICACION DE ACTO
ADMINISTRATIVO QUE DEFINE LA PARTICIPACION POR EFECTO PLUSVALIA-Notificación
por correo o personalmente antes de efectuar la notificación por aviso y edicto
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cuestionamiento
amplio sobre un eventual desconocimiento de los principios de la función
pública y no sobre el artículo 13 de la Constitución Política
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia
NOTIFICACION DE DECISIONES ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia
constitucional/NOTIFICACION DE DECISIONES ADMINISTRATIVAS-Componente del
derecho fundamental del debido proceso y medio para fomentar la transparencia
en las actuaciones estatales
NOTIFICACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Hace parte del principio de publicidad/PRINCIPIO
DE PUBLICIDAD-Elemento del derecho fundamental al debido proceso y
mandato orientador de la función pública
NOTIFICACION REALIZADA POR LA ADMINISTRACION
TRIBUTARIA-Jurisprudencia
constitucional
DESTINACION DE LOS RECURSOS PROVENIENTES DE
PARTICIPACION EN LA PLUSVALIA-Definición/EFECTO
PLUSVALIA-Fundamento constitucional y naturaleza/LIQUIDACION DEL EFECTO
DE PLUSVALIA-Contenido/LIQUIDACION DEL EFECTO DE PLUSVALIA-Notificación
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Elemento esencial del debido proceso
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Definición
de los medios de notificación de las decisiones administrativas, en atención a
su naturaleza siempre que resulte efectiva y no infrinja de forma
desproporcionada los derechos de las personas
RESPETO POR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES-Puede
verificarse mediante los principios de razonabilidad y proporcionalidad
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Jurisprudencia
constitucional
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO-Principios rectores que debe tener en cuenta
NOTIFICACIONES ORDINARIAS Y SUBSIDIARIAS-Jurisprudencia constitucional/NOTIFICACIONES
ORDINARIAS Y SUBSIDIARIAS-Distinción
La jurisprudencia ha diferenciado entre las
notificaciones ordinarias y las subsidiarias. Con respecto a los mecanismos
subsidiarios de notificación de las actuaciones administrativas tributarias, ha
reconocido la validez de emplearlos cuando no es posible notificar al
contribuyente a través de los medios ordinarios. Así, en la sentencia C-929 de
2005, se estudió la constitucionalidad el artículo 568 del Decreto 624 de 1989,
que similarmente al caso que actualmente se revisa, consagraba el procedimiento
a seguir cuando las actuaciones realizadas por la Administración Tributaria son
notificadas por correo y por cualquier causa son devueltas. En aquella ocasión la
Corte manifestó que “la notificación personal es la forma principal de
notificar esa clase de actos y la notificación por edicto la forma subsidiaria,
contrario a lo sostenido por el actor cuando afirma que la notificación por
edicto primaría sobre la personal para los efectos del artículo 565 del
Estatuto Tributario en el aparte acusado (…). En este orden de ideas, el
legislador cuenta con un amplio margen de configuración en materia tributaria y
en relación con la fijación de los mecanismos de notificación, y así, se ha
asegurado de consagrar todos los medios par hacer conocer al contribuyente las
actuaciones administrativas. De este modo, la notificación por edicto
resultaría respetuosa de la C.P. y garantizaría el principio de publicidad
porque tendría como finalidad dar a conocer al contribuyente de la decisión de
la administración”. (…) En relación con las actuaciones administrativas, la
jurisprudencia ha señalado que contar con medios subsidiarios de notificación
es parte del procedimiento normal de las actuaciones administrativas, dado que
de este modo se ofrece una solución válida en casos en los que no es posible
realizar notificaciones personales, garantizando el principio de celeridad y
los derechos e intereses ciudadanos. Sin embargo los mecanismos subsidiarios no
remplazan a los principales y deben ser utilizados únicamente después de agotar
los recursos disponibles para comunicar personalmente las actuaciones
administrativas.
NOTIFICACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CONTENIDO
PARTICULAR-Jurisprudencia constitucional/NORMAS QUE SUPRIMEN PROCEDIMIENTOS
INNECESARIOS EN LA ADMINISTRACION-Jurisprudencia constitucional/INSERCION DE LOS
ACTOS ADMINISTRATIVOS EN PORTAL DE INTERNET DE LA DIAN-Jurisprudencia
constitucional/NOTIFICACION ELECTRONICA-Mecanismo subsidiario/ACTUACION
TRIBUTARIA-No puede asimilarse a la penal
DERECHO DE DEFENSA-No es
absoluto, y debe armonizarse con otros mandatos, como la economía, eficacia y
publicidad de las actuaciones públicas
NOTIFICACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS-Concreción
del principio de publicidad
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Elemento
esencial del derecho fundamental al debido proceso
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE
PROCEDIMIENTO-No se trata de una facultad absoluta, pues debe
respetar los derechos constitucionales, bajo parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad
PARTICIPACION EN LA PLUSVALIA POR PARTE DE LOS
MUNICIPIOS-Jurisprudencia del Consejo de Estado
PARTICIPACION POR EFECTO PLUSVALIA Y ACTOS ADMINISTRATIVOS
ESPECIFICOS EN QUE SE INCORPORA A ESA OBLIGACION-Examen de
razonabilidad y proporcionalidad
Referencia: expediente  D-9751
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 81 (parcial) de la Ley 388 de 1997, por
la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras
disposiciones.
Demandante: Pilar Uribe Ricaurte y otros.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá,
D.C.,  veintinueve (29) de enero de dos mil catorce (2014).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 4º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Pilar Uribe Ricaurte,
Roberto Uribe Pinto y Rubén Darío Muñetón Gómez presentaron demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 81 (parcial) de la Ley 388 de 1997, porque
consideran que resulta incompatible con el derecho fundamental al debido
proceso (artículo 29, CP),  los principios de la función pública (artículo 209,
CP) y la democracia participativa (Preámbulo, y artículos 1º y 2º de la
Constitución Política).
Indican que pretenden la declaratoria de inexequibilidad
de la norma o, subsidiariamente, de constitucionalidad condicionada, bajo el
entendido de que, previa su aplicación, debe existir notificación o aviso
personal al contribuyente del acto que contenga la liquidación del efecto
plusvalía.
Mediante
providencia de doce (12) de julio de dos mil trece (2013), el Magistrado Luis
Ernesto Vargas Silva dispuso admitir la demanda por considerar que reunía los
requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. Invitó a
participar en el presente juicio a las Universidades Externado de Colombia,
Nacional de Colombia, de la Sabana, Libre, Eafit de Medellín, del Atlántico,
Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario; a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la
Federación Colombiana de Municipios, solicitándoles concepto técnico sobre la
norma demandada, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto
2067 de 1991.
En la misma providencia dispuso comunicar la
iniciación del proceso al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso de la República, para los fines previstos en el artículo 244 de la
Constitución, así como al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y
del Derecho, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Director del
Departamento Nacional de Planeación.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II.
LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe
el texto de la disposición demandada, de  conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 43.091, de  24 de julio de 1997,  subrayando
el aparte o los apartes demandados.
“LEY 388 DE 1997
(Julio
18)
Diario
Oficial No. 43.091, de  24 de julio de 1997
FE
DE ERRATAS
Diario
Oficial No. 43.127, de 12 de septiembre de 1997
Por
la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras
disposiciones.
ARTICULO 81.
LIQUIDACION DEL EFECTO DE PLUSVALIA. Con base en la determinación del
efecto de plusvalía por metro cuadrado calculado para cada una de las zonas o
subzonas objeto de la participación como se indica en el artículo precedente,
el alcalde municipal o distrital liquidará, dentro de los cuarenta y cinco (45)
días siguientes, el efecto plusvalía causado en relación con cada uno de los
inmuebles objeto de la misma y aplicará las tasas correspondientes, de
conformidad con lo autorizado por el concejo municipal o distrital.
A partir de
la fecha en que la administración municipal disponga de la liquidación del
monto de la participación correspondiente a todos y cada uno de los predios
beneficiados con las acciones urbanísticas, contará con un plazo de treinta
(30) días hábiles para expedir el acto administrativo que la determina, y para
notificarlo a los propietarios o poseedores, lo cual procederá mediante
tres (3) avisos publicados en ediciones dominicales de periódicos de amplia
circulación en el municipio o distrito, así como a través de edicto fijado en
la sede de la alcaldía correspondiente. Contra estos actos de la
administración procederá exclusivamente el recurso de reposición dentro de los
términos previstos para el efecto en el Código Contencioso Administrativo.
Para los
fines de publicidad frente a terceros, una vez en firme el acto administrativo
de liquidación del efecto plusvalía, se ordenará su inscripción en el folio de
matrícula inmobiliaria de cada uno de los inmuebles. Para que puedan
registrarse actos de transferencia del dominio sobre los mismos, será requisito
esencial el certificado de la administración en el cual se haga constar que se
ha pagado la participación en la plusvalía correspondiente.
(…)”
III.
LA DEMANDA
Los actores afirman que el aparte normativo demandado es
incompatible con el debido proceso, la democracia participativa, y los
principios que orientan la función pública, a la luz del Preámbulo, y los
artículos 1º, 2º, 29 y 209 de la Constitución Política.
En primer lugar, indican que la notificación del
efecto plusvalía prevista en la disposición demandada mediante avisos en
diarios de amplia circulación municipal y distrital, y a través de edicto fijado
en la Alcaldía, genera una intensa restricción al debido proceso en sus facetas
de contradicción y defensa, pues el afectado no podrá enterarse adecuadamente
del valor que debe pagar, ni controvertirlo en caso de considerarlo pertinente.
Consideran que un acto administrativo que interviene de esa manera los
intereses de los ciudadanos debe ser notificado de manera personal, y que la
jurisprudencia constitucional solo admite la notificación supletoria por aviso
o edicto, cuando es imposible efectuar la de naturaleza personal. (Al respecto,
invocan las sentencias T-210/10 y T-099/05).
En segundo término, manifiestan que la notificación
por edicto o aviso de la contribución por efecto plusvalía no cumple
adecuadamente los principios de la función pública, pues impide que el
propietario del inmueble gravado ejerza la facultad consagrada en el artículo
82 de la Ley 388 de 1997, de solicitar su revisión. La ausencia de notificación
personal hace inviable el ejercicio del derecho de defensa, pues el ciudadano
ignora la existencia del edicto y no puede controvertirlo. Cuenta entonces con
cuatro meses para recurrir ante la acción contenciosa de nulidad y
restablecimiento del derecho, pero no puede hacerlo porque no ha sido informado
adecuadamente del acto que pretende controvertir.
La función administrativa comprende un amplio conjunto
de actividades como “gobernar, controlar, custodiar, manejar, recaudar,
distribuir, pagar, percibir”, las cuales deben desarrollarse en función de
los intereses generales, lo que incluye la adecuada comunicación de las
actuaciones y decisiones administrativas. La notificación por aviso o edicto “rompe”
los principios de igualdad e imparcialidad “puesto que se presenta una
distinción injustificada, y no se guarda el equilibrio, ya que no hay garantía
del acceso a la administración para controvertir dicho acto”.
En tal sentido, no existe justificación objetiva y
razonable para que el administrado no conozca personalmente los actos que
gravan los inmuebles de su propiedad, lo que conlleva un abuso de la posición
dominante del Estado, ya que el ciudadano, en posición de indefensión, se ve
despojado de su derecho de defensa y controversia por la vía jurisdiccional. Como
precisó la Corte en sentencia C-038/96, el principio de publicidad comporta la
eficacia en la comunicación de las decisiones y la notificación por aviso y edicto
prevista en la norma demandada no es eficaz.
En tercer lugar, aseguran los demandantes que el
enunciado normativo cuestionado viola el preámbulo de la Constitución, pues no
asegura la justicia e igualdad en un marco democrático y participativo que
garantice un orden económico y social justo, ni es un medio para garantizar la
participación ciudadana, sino un mecanismo para imponer unilateralmente la
voluntad estatal, sin brindar al ciudadano la oportunidad de controvertir los
actos que lo afectan por las vías gubernativa o jurisdiccional. Por ese motivo,
viola los artículos 1º y 2º de la Constitución Política, que definen la
República de Colombia como un Estado social de derecho basado en la participación
de las personas en las decisiones que las afectan.
IV.
INTERVENCIONES
1.
De entidades públicas
1.1.
Ministerio del Interior.
Andrés
Gómez Roldán, en calidad de apoderado judicial del Ministerio del Interior,
intervino en el trámite de la referencia con el propósito de solicitar a la
Corte que se declare inhibida para fallar. El interviniente afirma que una demanda
de inconstitucionalidad debe recaer sobre enunciados normativos que tengan un
contenido claro, debe estructurarse a partir de una carga argumentativa
adecuada, y precisa que “los cargos deben recaer sobre una proposición
jurídica completa, y no sobre palabras o  expresiones que carezcan de sentido
al ser consideradas de manera aislada”.
Añade
que mediante sentencia C-517/07, la Corte declaró exequible el  artículo 81 de la
Ley 388 de 1997, parcialmente demandado en esta oportunidad, de manera que
existe cosa juzgada constitucional. En un acápite denominado “otros
argumentos de la defensa”, afirma que en la sentencia C-929/05 la
Corporación se refirió el principio de publicidad del acto administrativo que
resuelve recursos en materia tributaria, indicando que el aviso de citación
tiene por finalidad enterar al destinatario acerca de la resolución del recurso
interpuesto para que comparezca a ser notificado personalmente. Y que solo en
caso de no comparencia procedería su notificación por edicto.
Añadió,
en defensa de la constitucionalidad del aparte normativo demandado, que no
puede ser violatorio del debido proceso, debido a que la norma demandada define
el procedimiento que debe respetar la administración, a la vez que ampara la  participación,
pues “existen elementos edictales (sic) que permiten la publicidad de los
actos de la administración”, y por lo tanto que el ciudadano se entere de
las actuaciones de la administración y ejerza oportunamente el derecho de
defensa y contradicción.
1.2.
Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio
Orlando
Víctor Hugo Rocha Díaz, apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, intervino en este proceso con el propósito de solicitar la
declaratoria de exequibilidad de la norma demandada.
Planteó
en su escrito que el enunciado cuestionado no desconoce normas que definan el
procedimiento a seguir para la imposición de la obligación y que “el
quebrantamiento del debido proceso se da únicamente cuando se desconoce la
norma jurídica que prevé el proceso aplicable”. Precisamente la norma
demandada contempla el proceso especial de determinación del efecto plusvalía, así
que la violación es “imposible desde el punto de vista jurídico, merced a
que (…) el artículo 29 Superior no consagra ningún proceso, sino la garantía de
las observancia de las formas propias de cada juicio establecidas en le Ley”.
Señaló
que el Legislador cuenta con una amplia potestad de configuración en materia de
notificación del acto administrativo de liquidación del monto de la participación
de la plusvalía y que en aplicación de ese principio dispuso, mediante el
artículo 81 de la Ley 388/97, notificar a todos los beneficiarios de acciones
urbanísticas, por medio de avisos publicados en ediciones dominicales de periódicos
de amplia circulación y edicto fijado en la sede de la alcaldía.
En
su concepto, la potestad de configuración del Legislador en materia tributaria
incluye la fijación de los mecanismos de notificación de los actos
administrativos que concluyan los procedimientos o actuaciones administrativas
(Cita la sentencia C-012/13). Por ese motivo, insiste en que la notificación
por aviso o edicto hace parte del debido proceso especial previsto por el
legislador en este ámbito.
Agrega
que en el escenario objeto de estudio se previó una forma de notificación para “agilizar
la eficacia” de las decisiones de la administración y favorecer el
principio de convivencia pacífica consagrado en el Preámbulo de la Constitución
Política.
En
conclusión, la notificación del acto puede efectuarse por distintos mecanismos,
entre los cuales se incluyen los avisos y el edicto. La norma objeto de
controversia exige que se difunda la comunicación en un diario de amplia circulación
municipal o distrital, tres veces, en ediciones dominicales, garantizando un
orden justo y neutral,  contrario a lo expresado por los demandantes. Esa
manera de dar a conocer las actuaciones no afecta de manera desproporcionada o
irrazonable al contribuyente, sino que satisface los principios del artículo
209, Superior.
Por
lo tanto, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del contenido normativo
bajo análisis constitucional.
1.3.
Departamento Nacional de
Planeación.
El Departamento Nacional de Planeación intervino,
mediante apoderado judicial, con el propósito de solicitar la declaratoria de
exequibilidad del aparte normativo demandado.
En
su escrito, sostuvo que el debido proceso es una de las conquistas más
importantes de la democracia, ya que evita la arbitrariedad en los procedimientos
administrativos. Aseveró que tanto las decisiones judiciales como las
administrativas deben ser resultado de un proceso donde el afectado tenga
oportunidad de expresar su punto de vista, presentar y solicitar las pruebas
que den soporte a sus derechos, con plena observancia de las disposiciones
pertinentes, y respetando los términos y etapas procesales.
Manifestó
que la publicidad es vértice de las garantías de la democracia y base del
debido proceso y que si el interesado desconoce una actuación en su contra, no
se preserva esa garantía, lo que ha generado controversias en relación con las
notificaciones de los actos administrativos relacionados con el efecto plusvalía,
en tanto comprometen a miles de personas en obligación de contribuir según su
capacidad de pago a los gastos del Estado (artículo 95, numeral 5º de la CP): “cualquier
administración puede verse desbordada o, eventualmente defraudada, si acude a
mecanismos procesales típicos como la notificación personal, sin perjuicio de
que pueda utilizar dicho mecanismo”.
Considerando
las exigencias que supone la notificación de actos de esa naturaleza, en el Decreto
Extraordinario 624 de 1998 (Estatuto Tributario) se consideró la notificación
por correo, sobre la cual se pronunció la Corte en sentencia C-980/10. De forma
similar, la  legislación posterior (artículo 45 de la Ley 1111/06) estableció
la posibilidad de notificar actos tributarios por vía electrónica,
personalmente, a través de la red oficial de correos, o cualquier servicio de
mensajería especializado y  autorizado por autoridad competente, siempre que se
satisfaga el objetivo esencial de la notificación: que el ciudadano conozca la
actuación que se adelanta, como lo indicó la Corte en la sentencia C-1114/03.
En
la normatividad previa también se contemplaron las circunstancias en que no se
pudiera efectuar la notificación por circunstancias como la devolución del
correo, y se consideró como vía para asegurar la comunicación el uso de diarios
de circulación nacional, como ocurre en los diferentes estatutos procesales
aclarando que se trata, “sin duda, de una situación extrema luego de agotar
los recursos existentes para lograr el conocimiento por parte del afectado”.
En
ese marco, propuso que para los accionantes debe entenderse más garantista la
notificación personal que el uso de un diario de amplia circulación o un edicto
en las alcaldías municipales. Ello comporta, en primer término un error de
interpretación, en tanto implica que la administración no debería adecuarse a
la notificación por avisos publicados en ediciones dominicales o edictos,
apreciación que no corresponde a la realidad. “Como se trata de un tributo
si la administración cuenta con una dirección del contribuyente, esta debe ser
tenida en cuenta por la administración tributaria”, como resulta evidente
al analizar el artículo 564 del Estatuto Tributario, en el que se establece que
si durante el proceso de discusión del tributo el contribuyente señala una
dirección para notificación, la administración deberá cumplir con la
notificación en ese lugar.
Por
ese motivo, la acusación se funda en una interpretación desacertada del
enunciado cuestionado: “Es suficientemente decantado por el Alto Tribunal
que la apreciación subjetiva del actor en cuanto al alcance de una norma, con
el fin de acomodar un cargo, no constituye un criterio para declarar la
inconstitucionalidad de la misma. El control abstracto exige que la disposición
que se revisa no sea distorsionada o interpretada según el parecer del actor
pues ello involucra un alcance que desborda la confrontación que se existe en
estos casos”.
En
otros términos, considera el Departamento Nacional de Planeación que al momento
de informar al interesado sobre la contribución por efecto plusvalía, la
Administración debe aplicar en primer término el artículo 564 del Estatuto
Tributario, intentando efectuar la notificación personal o por correo; y solo
posteriormente, debe acudir a la publicación de avisos y edictos. En ese orden
de ideas estima que la norma cuestionada debe ser declarada ajustada a la
Constitución Política.
2.  De Instituciones académicas, de investigación o
gremiales.
2.1.
Universidad Externado de Colombia.
Jorge
Alberto Ramírez Guzmán, en representación de la Universidad Externado de
Colombia, presentó el concepto de la Institución, solicitando declarar la
inexequibilidad de la disposición demandada. En esa dirección, expuso los
siguientes argumentos:
Primero.
El supuesto normativo estudiado introduce una diferenciación irrazonable entre
el sistema de notificación de actos administrativos particulares en materia
tributaria, y aquel aplicado a los propietarios o poseedores de predios a los
que se asigna el gravamen de la plusvalía. Mientras que los primeros, en
atención a los artículos 58 a 62 del Decreto 019 de 2012 y 563 del Estatuto Tributario
son notificados por correo, y solo en caso de devolución se publica un aviso en
el portal de Internet de la Dian y se fija un edicto en la Secretaría de la
entidad, los segundos son notificados mediante avisos sin haberse agotado el
trámite de notificación personal o por correo.
Si
bien en materia de mecanismos de notificación de las actuaciones de las
autoridades el Legislador goza de un amplio margen de configuración, la Corte
Constitucional ha señalado que las reglas que adopte no pueden violar el núcleo
esencial del debido proceso que se concreta en asegurar que las actuaciones
administrativas sean públicas y que los afectados cuenten con información
oportuna para ejercer su derecho a la defensa. En relación con actuaciones
administrativas la Corte ha establecido que no es violatorio del debido proceso
que se establezcan mecanismos de notificación subsidiarios, si fracasa la
notificación por correo (C-012/13).
En
los supuestos analizados previamente por la Corte Constitucional, la inexistencia
de una lesión al debido proceso se atribuyó a que los mecanismos de
notificación por aviso en el portal de la entidad solo resultaban procedentes después
de intentar agotar el mecanismo principal del correo postal. Pero, como en el
caso de la plusvalía el gravamen se genera en función de la relación del
contribuyente con el predio resulta irrazonable que no se envíe un correo o
notificación a su dirección y que solo después de intentarlo sea legítimo
acudir a medios subsidiarios, como los avisos o el edicto.
En
ese orden de ideas no es claro con base en qué criterio el Legislador
diferenció las situaciones objeto de regulación en los artículos 58, 59, 61 y
62 del Decreto 019 de 2012 (notificación de actuaciones tributarias), de las
que abarca la norma demandado. En ambos casos se trata de garantizar el debido
proceso en trámites administrativos relacionados con el deber de los ciudadanos
de contribuir al financiamiento de los gastos del Estado. A pesar de esa
coincidencia, en los primeros se imponen exigencias mayores a la administración
para informar al contribuyente sobre la actuación administrativa. Al no existir
un fundamento razonable para el trato diferenciado, el sistema de notificación
demandado viola el principio de igualdad consagrado tanto en los artículos 13
de la Carta y 209, ibídem, en relación con la función pública.
Segundo.
La medida supone una afectación desproporcionada del derecho al debido proceso.
Al efectuar un análisis de proporcionalidad, se puede verificar que su finalidad
es lograr que el ciudadano gravado con el tributo de la plusvalía aporte a la
financiación del gasto público. “Para conseguir ese fin, adopta un sistema
de notificación que implica para el ciudadano la carga de revisar las
publicaciones que para el efecto realice la autoridad municipal en las
ediciones dominicales de periódicos de amplia circulación, así como la carga de
revisar los edictos fijados en la sede de la Alcaldía, si quiere informarse a
tiempo acerca de la decisión de la Administración”. Suponiendo que el
ciudadano asuma esa carga, puede notificarse de la decisión administrativa, lo
que respalda la idoneidad de la medida.
Sin
embargo, no es necesaria, pues “la adopción de un sistema de
notificación personal como el envío de la notificación por correo a la
dirección del predio al que corresponda el gravamen, cumple el mismo objetivo
de notificar y acatar el principio de publicidad, pero lo hace asegurando la
obtención de un escenario que ofrece mayores garantías al contribuyente para
que se le informe a tiempo de la existencia del acto administrativo, y con
ello, le permite, si así lo considera procedente, la interposición del recurso
de reposición contra el acto, como lo autoriza la norma demandada”. Ese
medio no solo es más eficaz sino que, además, se ajusta a la Constitución como
lo afirmó la Corte en sentencia C-012/13 (también C-624/07 y C-980/10).
Existe
entonces una alternativa que supone una carga menor para que el ciudadano se
notifique de la actuación y ejerza sus derechos. Es decir, una medida que
permite alcanzar la finalidad buscada con un menor grado de afectación al
debido proceso. En este caso, esa afectación está dada porque es innegable la
posibilidad de que un ciudadano no se entere de su obligación, a pesar de la
publicación de avisos y edictos y, que por ello no pueda ejercer los recursos
pertinentes.
Concluye
el interviniente que la inconstitucionalidad del enunciado objeto de censura no
se debe a que el Legislador haya previsto un sistema particular de
notificación, sino a la aplicación de ese sistema existiendo medios de
notificación más eficaces y eficaces, que además son los que el propio
legislador ha previsto para notificar a otros contribuyente en procesos
relativos al pago de tributos.
2.2.
Federación Colombiana de Municipios.
Gilberto
Toro Giraldo, Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios
presentó concepto técnico, con el propósito de solicitar la declaratoria de
exequibilidad de la norma. A su juicio, la amplia facultad del Legislador en la
configuración de sistemas de notificación de las decisiones administrativas
constituye fundamento suficiente para sustentar la constitucionalidad de la
norma censurada.
Aclara
que la Corte se ha pronunciado sobre la validez de diversas formas de
notificación en asuntos tributarios, por ejemplo en la sentencia C-012 de 2013,
de la cual efectúa una amplia trascripción. Aduce que para los accionantes
existe un derecho de todo ciudadano a la notificación personal de los actos
administrativos que lo afecten. Sin embargo, pasan por alto la singularidad de
ciertas actuaciones como la contribución de valorización y la participación en
la plusvalía.
Tales
actuaciones se caracterizan porque los actos administrativos que les ponen fin
pueden considerarse subjetivos y definen situaciones de carácter particular y
concreto, pero “dicen relación a una gran multiplicidad de personas”, y
los asuntos de que se ocupan están precedidos de gran participación ciudadana, lo
que justifica su notificación por edicto.
Resaltó
el interviniente que publicar el acto tres veces en medios de amplia
circulación y notificarlo por edicto, garantiza su conocimiento por parte de
los afectados. Sin embargo, añadió que si la Corte Constitucional considera que
la notificación de la liquidación de la plusvalía resulta violatoria del debido
proceso, bastaría señalar que ese acto es uno de los  de inscripción o
registro, razón por la cual su notificación sigue las reglas generales de
notificación de ese tipo de actos.
Su
intervención entonces se dirige a defender la constitucionalidad de la norma o,
en su defecto, a declararla exequible de manera condicionada, indicando que la
liquidación del efecto plusvalía es un acto de inscripción o registro.
2.3.
Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
El
señor Néstor Raúl Sánchez Baptista, actuando como miembro del Instituto Colombiano
de Derecho Procesal, y designado por su Presidente para rendir concepto en este
trámite, expuso argumentos destinados a coadyuvar la pretensión de
inconstitucionalidad de la demanda.
En
esa dirección, señaló que la Corte ha admitido la comunicación de respuestas a
derechos de petición por vías distintas a la notificación personal, tal como
ocurrió en la sentencia C-466/04. Aclaró que si bien en este caso no está de
por medio el derecho de petición, ni la respuesta masiva a requerimientos de
este tipo, lo relevante es que la comunicación sea efectiva, aunque se adelante
por medios distintos a la personal, de manera que no se constata violación a la
Constitución Política.
Sobre
el cargo por violación al principio de igualdad, estima que los demandantes no
cumplieron las exigencias que ha establecido la Corte Constitucional, entre
otras, en las sentencias C-250/12 y C-886/10. De igual forma, plantea que el
cargo por violación al preámbulo y los artículos 1º y 2º de la Constitución no
satisface las exigencias argumentativas para establecer una cuestión de
inconstitucionalidad, pues “a pesar de ser claro en la identificación de las
disposiciones que confronta, no es específico, ni pertinente, ni conducente, ni
suficiente. Se limita a hacer un reproche de injusticia sin razonamiento de
convicción alguno, y registra la afectación del principio de participación que
no tiene ni la naturaleza ni el alcance que se le pretende dar”.
En
consecuencia, el ICDP considera que la norma demandada es exequible, en
relación por el cargo por supuesta violación al debido proceso, y que debe
proferirse un pronunciamiento inhibitorio por los demás cargos, ya que no
cumplen las cargas argumentativas mínimas exigidas en la acción pública de
inconstitucionalidad.
3.
Intervenciones ciudadanas.
3.1.
Álvaro Camacho Montoya, ciudadano colombiano, presentó escrito de intervención
con el propósito de apoyar la pretensión de inconstitucionalidad del aparte
demandado. Además de compartir los argumentos de los accionantes, considera que
la disposición demandada atenta contra el principio de seguridad jurídica,
contenido en el artículo 29 Superior, en tanto su aplicación genera incertidumbre
en diversos aspectos: “¿En el mismo domingo se publican los 3 avisos, o el
aviso se publica en 3 domingos seguidos? ¿Primero se hace la publicación de los
avisos y luego se fija el edicto, o dicho procedimiento es al revés? ¿Los
ciudadanos tendrían que acudir, con cierta frecuencia, a la sede de la
respectiva Alcaldía, con el único fin de revisar los edictos que se fijen en
relación con el tema de la plusvalía?”
3.2.
La señora María Teresa Restrepo Brigard, actuando como ciudadana colombiana, y
en nombre de la firma Espinosa y Brigard Consultores presentó escrito con el
propósito de coadyuvar la demanda.
Indicó
que la violación del artículo 29 Superior por el enunciado normativo demandado es
ostensible, en tanto la norma pretende dar a conocer actos de contenido
particular y concreto para uno o varios predios plenamente identificados por
sus características físicas y jurídicas. Afirmó que comparte las
consideraciones de la demanda sobre la ineficacia del medio elegido por el Legislador,
explicando que “es absolutamente evidente para cualquier observador, que los
medios de publicidad en prensa o por edicto son supletorios, y deben ser
utilizados al no poderse realizar de otra manera más eficaz por incapacidad
técnica o jurídica de la administración pública, mas no pueden ser los medios
principales y menos únicos de notificación para un acto administrativo
determinado, el cual afecta a un número singular o plural de individuos
absolutamente (…) determinados”.
4.
Intervenciones extemporáneas.
Vencido
el término de fijación en lista, la Universidad de Ibagué intervino en el
trámite con el propósito de solicitar la declaratoria de exequibilidad de la
totalidad de las normas demandadas. En su concepto, la notificación personal en
este escenario, dado el altísimo número de personas afectadas por la
contribución de plusvalía podría derivar en una afectación de principios de la
función pública, como la celeridad, lo que explica y justifica la decisión
legislativa de prever la notificación por avisos y edicto.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
En cumplimiento de la competencia prevista en los
artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, el  Procurador General de la Nación
emitió el concepto No. 5628 de 30 de agosto de 2013. En su escrito solicitó
declarar la exequibilidad condicionada del aparte normativo demandado, en el
sentido de que antes de efectuar la notificación por avisos o por edicto, la
administración municipal o distrital deberá adelantar la notificación personal
a quien posea o sea propietario de un predio beneficiado con las acciones
urbanísticas, y que haya sido determinado para el cobro de la participación por
efecto plusvalía.
El Procurador General de la Nación comenzó su  intervención
explicando que, de acuerdo con el artículo 82 de la Constitución Política, las
entidades públicas participarán de la plusvalía que genere su acción
urbanística y las acciones tendientes a mejorar el aprovechamiento del suelo.
El artículo 81 de la Ley 388 de 1997 establece el sistema de divulgación y
notificación a los propietarios o poseedores de predios beneficiados por el
efecto plusvalía, del acto administrativo que define el monto de la
participación causado sobre cada predio, indicando que debe efectuarse mediante
3 avisos publicados en ediciones dominicales, y un edicto fijado en sede de la
Alcaldía correspondiente.
Acto seguido, indicó que esa forma de notificación no
se encuentra justificada, tomando en cuenta que el acto administrativo mencionado
“establece una obligación clara, como es el pago del efecto plusvalía por
parte del ciudadano poseedor o propietario de un inmueble determinado. De tal
forma que el acto administrativo individualiza al ciudadano, por lo que se
deduce que se trata de un acto de carácter particular y concreto que produce
situaciones y crea consecuencias individualmente consideradas que deben ser
notificadas personalmente”.
En tal sentido, en sentencia C-929/05 la Corte se
refirió a la notificación de actos administrativos proferidos por la
administración de impuestos, al analizar la constitucionalidad del artículo 565
del Decreto 624 de 1989, y consideró que la notificación personal debe ser la
forma principal de comunicar esos actos, en tanto que la notificación por
edicto solo sería procedente de forma subsidiaria.
Concluyó que “la norma acusada no resulta
suficiente para garantizar el debido proceso del contribuyente, toda vez que no
le permite conocer oportunamente la liquidación del efecto plusvalía, y más aún
no le permite su participación, de tal manera que el afectado pueda
controvertirlo a través de los recursos que el ordenamiento jurídico pone a su
disposición”.
Con base en esos argumentos, solicitó a la Corte declarar
exequible el enunciado demandado, en el entendido de que solo procede la
notificación por avisos y edictos, una vez agotados los trámites pertinentes
para asegurar la notificación personal.
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues
las disposiciones acusadas forman parte de una ley de la República, en este
caso, de la Ley 388 de 1997.
Cuestiones
previas
Antes
de definir el problema jurídico del caso, la Sala considera pertinente resolver
dos cuestiones previas, que harían inviable un pronunciamiento de fondo y que
han sido presentadas en la intervención del Ministerio del Interior[1], autoridad
que controvierte la aptitud de los cargos por falta de certeza y suficiencia, y
la existencia de cosa juzgada constitucional sobre el artículo 81 de la Ley 388
de 1997, declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-517
de 2007.
1. Aptitud de la demanda.
En concepto del Ministerio del Interior, la Corte
Constitucional debe proferir un fallo inhibitorio pues la demanda no cumple los
requisitos argumentativos mínimos para construir una cuestión de
constitucionalidad. Concretamente, estima que el razonamiento de los actores
carece de certeza, pues del enunciado normativo demandado no se puede
inferir la ausencia de publicidad del acto de liquidación del efecto plusvalía;
y de suficiencia, porque los peticionarios no generan una duda de
inconstitucionalidad de la ley, ni cumplen las especiales cargas que supone la
construcción de un cargo por violación al principio de igualdad. Además de
ello, indica el Ministerio que la demanda se dirige contra un enunciado aislado
y no contra una proposición jurídica completa.
Para la Sala, es claro que la demanda sí evidencia un
problema constitucional susceptible de ser abordado por el Tribunal
Constitucional.
Los demandantes afirman que el enunciado normativo
cuestionado plantea un método de notificación del acto que define la
contribución por plusvalía, que resulta ineficaz para cumplir con su objetivo
de informar al interesado. El medio escogido, explican, es la publicación de
avisos en diarios de amplia circulación y de un edicto en la sede de las
alcaldías municipales y distritales.
Para los actores, ese medio no garantiza que las
personas conozcan oportunamente la obligación, lo que desconoce el derecho
fundamental al debido proceso, los principios de la función pública y la
democracia participativa. Finalmente, añaden que por tratarse de una  actuación
que genera una carga impositiva, el acto que finalmente la define para cada uno
de los destinatarios debe ser notificado personalmente o por correo, como
ocurre con las obligaciones que tienen origen en el Estatuto Tributario.
La brevedad en la argumentación de la demanda no
afecta la certeza del cargo, pues resulta plausible comprender –como lo hacen
los accionantes- que la norma demandada impone la publicación de avisos en la
prensa y un edicto en la sede de la alcaldía, como el medio principal de
notificación de la contribución por efecto plusvalía, en tanto eso indica el
contenido semántico de la disposición.
La posibilidad de que el Legislador haya consagrado en
esta norma un medio subsidiario de notificación, únicamente aplicable después
intentar agotar la notificación personal, o por correo, que prevé el Estatuto
Tributario –y según la interpretación que asume el Departamento Nacional de
Planeación- no resulta evidente, si se considera que el efecto plusvalía está ligado
a la acción urbanística de los municipios y que por ese motivo hace parte de un
ordenamiento de naturaleza especial. Por ese motivo, la Corte no se inhibirá
por la supuesta ausencia de certeza en el caro.
En lo concerniente al cargo por desconocimiento del
principio de igualdad, es cierto que la demanda no cumple la carga de indicar
cuáles son los dos sujetos, grupos o estados de cosas que, a pesar de hallarse
en una situación similar desde un punto de vista jurídicamente relevante,
reciben un tratamiento distinto e injustificado por parte del legislador. Sin
embargo, observa la Sala que su cuestionamiento no se basa en una violación al
artículo 13 de la Carta Política, sino que hace parte de un cuestionamiento más
amplio sobre un eventual desconocimiento de los principios de la función
pública, ámbito en el que menciona los principios de publicidad,
transparencia, imparcialidad e igualdad.
Esa orientación permite concebir su argumento como
parte de un discurso acerca de la falta de conformidad entre la regulación demandada
y los distintos principios de la función pública, el debido proceso, y la
posibilidad de que el ciudadano participe en asuntos que lo afectan. Atendiendo
a la existencia de un cuerpo jurisprudencial uniforme sobre la relación de las
notificaciones con ese conjunto de principios constitucionales, los argumentos resultan
pertinentes y suficientes para ser abordados por este Tribunal como un solo
cargo, relativo a la conformidad de la disposición con la democracia
participativa, el debido proceso y la función pública.
Finalmente, el Ministerio del Interior basa su
solicitud de inhibición en que el razonamiento de la demanda no construye ni
cuestiona una proposición jurídica completa. En verdad no resulta fácil
desentrañar en qué consiste la inconformidad del Ministerio en este punto. Es
posible observar que los enunciados normativos demandados contienen un mandato
concreto: ordenan que el acto que define el efecto plusvalía sea notificado
mediante avisos y edictos, obligación que recae en cabeza de las alcaldías municipales
o distritales. Y es precisamente ese contenido normativo el objeto de censura
para los actores.
En otras palabras, los accionantes no cuestionan la
constitucionalidad del pago del efecto plusvalía, sino la forma de notificación
del acto administrativo que define la participación para cada uno de los
afectados o interesados. Por ello, atacan un aparte específico del artículo 81 (Ley
388 de 1997) y no la totalidad de la disposición. En consecuencia, no comparte la
Sala la apreciación del Ministerio del Interior.
2. Inexistencia de cosa juzgada constitucional.
El Ministerio del Interior también cuestiona la
competencia de la Corte en este evento, con base en lo dispuesto por el
artículo 243 de la Constitución Política, es decir, en virtud del principio de
cosa juzgada constitucional.
Comienza la Sala por señalar que en la demanda se
aborda explícitamente esa posible objeción, explicando que si bien la Corte se
pronunció en la sentencia C-517/07 sobre el artículo 81 de la Ley 388 de 1997 y
lo consideró ajustado a la Constitución Política, el análisis versó sobre un
problema jurídico totalmente distinto al que se propone en esta oportunidad.
En efecto, observa la Sala que el tema de la decisión
adoptada en ese pronunciamiento previo se circunscribió a evaluar una eventual
intromisión en la autonomía fiscal de los entes territoriales, derivada, entre
otras normas, de la liquidación e imposición de la contribución por el efecto
plusvalía, y no de la compatibilidad entre el medio de notificación del acto
correspondiente con el debido proceso, la función pública y el principio de
participación. Así sintetizó la Sala Plena el asunto discutido en esa
oportunidad:
“El cargo general lo hace consistir en que el
legislador carece de competencia para establecer gravámenes a la propiedad
inmueble, pues de acuerdo con la regulación superior, y en especial con lo
preceptuado en el artículo 317 de la Carta, esa competencia está asignada
exclusivamente a los municipios y su ejercicio se encuentra limitado por la
Constitución, mas no por la ley.|| A este primer reproche de
inconstitucionalidad el demandante agrega un cuestionamiento, de conformidad
con el cual los artículos 150, numerales 1 y 4; 151 y 288 de la Constitución
exigen que la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales y el reparto de atribuciones entre la Nación y las mencionadas
entidades no pertenece al ámbito de la ley ordinaria, sino al de una ley
orgánica que debe respetar la competencia constitucionalmente asignada a los
municipios para gravar la propiedad inmueble (…) En cuanto hace a la
contribución de plusvalía y al impuesto de delineación el actor esboza cargos
idénticos a los planteados en el caso del impuesto predial y, por lo tanto,
considera que, en virtud de su predicada autonomía, sólo los municipios pueden
ocuparse de ella, de manera que el legislador carecería de competencia para
crear la plusvalía y, además, para fijar sus elementos esenciales, conceder
exenciones o regular su administración y su recaudo”.
Como puede verse, se trata de una cuestión por
completo distinta a la que actualmente debe resolver la Corte. En ese orden de
ideas, no puede concluirse que en este trámite exista cosa juzgada
constitucional en virtud de la decisión proferida en sentencia C-517 de 2007,
la cual giró en torno a problemas jurídicos distintos, contenidos normativos
diversos, y frente a un parámetro de control contenido en normas
constitucionales diferentes a las que los actores consideran violadas en esta
oportunidad.
Superados los cuestionamientos formales a la demanda,
procede la Sala a estudiar el fondo del cargo.
3. Problema jurídico planteado.
A partir de la discusión
constitucional presentada en los antecedentes de esta providencia, y una vez
depurados los problemas formales de la demanda, corresponde a la Sala Plena
determinar si la notificación del acto que establece la contribución por el
efecto plusvalía, llevada a cabo por medio de tres avisos publicados en un
diario de amplia circulación municipal o distrital, y la fijación de un edicto
en la sede de las alcaldías respectivas, desconoce el derecho fundamental al debido
proceso (artículo 29 CP), los principios que orientan la función pública (artículo
209 CP) y la democracia participativa (artículos 1º y 2º CP).
Para resolver ese cuestionamiento, la
Sala reiterará la jurisprudencia constitucional sobre la adecuada notificación
de las decisiones administrativas, como un componente del derecho fundamental
al debido proceso y un medio para fomentar la transparencia en las actuaciones
estatales. En ese marco, evaluará el cargo propuesto en la demanda.
La adecuada notificación de los actos administrativos hace parte del
principio de publicidad, elemento del derecho fundamental al debido proceso y
mandato orientador de la función pública. Reiteración de jurisprudencia.
1.
La Sala Plena, en decisiones previas, ha abordado problemas semejantes al
propuesto por los demandantes. En consecuencia, existe un cuerpo de
jurisprudencia constante y uniforme que servirá de base para el estudio del
cargo de la demanda.
La
Sala tomará como ejes fundamentales de este recuento las sentencias C-1114 de
2003, C-980 de 2010 y C-012 de 2013, en las que se ha explicado la relevancia
constitucional de las notificaciones, como condición para la satisfacción de
diversos mandatos constitucionales, y se han analizado aspectos puntuales de
las notificaciones realizadas por la administración tributaria, de manera
personal o por correo postal y electrónico.
Una
vez establecido ese marco general, se expondrá el sentido de decisiones previas
sobre asuntos similares al que ahora se estudia, las cuales serán tenidas en
consideración, bien sea como precedentes, con fuerza normativa directa; bien
sea como elementos de juicio para resolver el caso concreto, según el nivel de
similitud entre los problemas jurídicos abordados en esas providencias y el que
ahora debe resolver la Corporación.
2.
El debido proceso es un derecho fundamental y un principio inherente al Estado
de Derecho. Como derecho fundamental posee una estructura compleja, y se
compone por un plexo de garantías que operan como defensa de la autonomía y
libertad del ciudadano, límites al ejercicio del poder público y barrera de
contención a la arbitrariedad.
3.
La jurisprudencia constitucional lo ha definido como un conjunto de etapas,
exigencias o condiciones establecidas por la ley, que deben concatenarse al
adelantar todo proceso judicial o administrativo[2]. Entre estas se cuentan el principio de legalidad, el
derecho al acceso a la jurisdicción y a la tutela judicial efectiva de los
derechos humanos, el principio del juez natural, la garantía de los derechos de
defensa y contradicción, el principio de doble instancia, el derecho de la
persona a ser escuchada y la publicidad de las actuaciones y decisiones
adoptadas en esos procedimientos[3].
4.
Estas garantías se encuentran relacionadas entre sí, de manera que -a modo de
ejemplo- el principio de publicidad constituye una condición para el ejercicio del
derecho de defensa, y contribuye a dotar de legitimidad las actuaciones
judiciales y administrativas, al exigir la presentación de una motivación jurídica
que demuestre el sustento legal de las decisiones adoptadas por las autoridades
públicas, concretando a la vez el principio de legalidad[4].
5.
Desde otro punto de vista, y en el ámbito de las actuaciones administrativas, la
publicidad es uno de los principios esenciales de la función pública (artículo
209 CP), pues permite que la comunidad ejerza una veeduría de las actuaciones
del poder público, fomentando de esa manera la transparencia en su gestión. La
publicidad también incide en la eficacia de las decisiones administrativas, pues
el ordenamiento legal establece que si bien la publicidad no determina la
existencia o validez de los actos administrativos, sí define su oponibilidad
para los interesados y determina el momento desde el cual es posible
iniciar una controversia en su contra.
6.
La doble dimensión de la publicidad de los actos administrativos, como garantía
del debido proceso y principio de la función pública fue ampliamente explicada
en la sentencia C-1114 de 2003, en los siguientes términos:
“1) El artículo 29 de la Constitución Política dispone
que ‘El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas’. Uno de los contenidos del derecho fundamental al debido
proceso es el principio de publicidad (…)
El principio de publicidad plantea el conocimiento de las actuaciones
judiciales y administrativas, tanto por los directamente interesados en ellas
como por la comunidad en general. || En el primer caso (…) se realiza a través
de las notificaciones como actos de comunicación procesal; es decir, del
derecho a ser informado de las actuaciones judiciales o administrativas que
conduzcan a la creación, modificación o extinción de una situación jurídica o a
la imposición de una sanción.[5]
(…) En el segundo caso (…) mediante el reconocimiento
del derecho que tiene la comunidad a conocer las actuaciones de las autoridades
públicas y, a través de ese conocimiento, a exigir que ellas se surtan con
total sometimiento a la ley.
En
similar sentido, en la reciente decisión C-012 de 2013, la Corporación
puntualizó:
“4.1.2. Uno de los elementos esenciales del debido
proceso es el principio de publicidad. Los artículos 209 y 228 de la
C.P., lo reconocen también como uno de los fundamentos de la función
administrativa. La jurisprudencia ha considerado que este principio no es una
mera formalidad, ya que consiste en dar a conocer, a través de publicaciones,
comunicaciones o notificaciones[6], las actuaciones judiciales y administrativas a toda
la comunidad, como garantía de transparencia y participación ciudadana, así
como a las partes y terceros interesados en un determinado proceso para
garantizar sus derechos de contradicción y defensa, a excepción de los casos en
los cuales la ley lo prohíba por tratarse de actos sometidos a reserva legal.
La realización del principio de publicidad, considerado como un mandato de
optimización que “depende de las posibilidades fácticas y jurídicas
concurrentes”[7], compete al Legislador y varía de acuerdo con el tipo
de actuación. Asimismo, requiere de las autoridades y de la administración, una
labor efectiva y diligente para alcanzar el objetivo de dar a conocer el
contenido de sus decisiones a los ciudadanos”.
El legislador cuenta con una amplia potestad para definir los medios de
notificación de las distintas decisiones administrativas, en atención a su
naturaleza, y siempre que estas resulten efectivas y no restrinjan de forma
desproporcionada los derechos de las personas.
8.
De conformidad con los artículos 114 y 150 de la Constitución Política, y en
virtud del principio democrático (artículo 2º CP), corresponde al Congreso de la
República la facultad general de hacer las leyes. Para cumplir esa tarea
cuenta con un amplio margen de decisión al momento de diseñar los distintos
cauces procedimentales para la satisfacción y exigencia de los derechos. Ello
incluye la definición de reglas de competencia, términos, recursos, y todos los
demás aspectos propios de los trámites administrativos y judiciales.
9.
Con todo, en un estado constitucional de derecho la potestad de configuración
legislativa no es absoluta. Si bien el Congreso cuenta con autonomía para
definir fines políticos y medios para alcanzarlos, debe ceñirse al marco
normativo creado por el conjunto de normas superiores de la Constitución
Política y, muy especialmente, a los mandatos derivados de las normas de
derecho fundamental.
La
Corte Constitucional, en armonía con buena parte de la teoría jurídica y la práctica
de los tribunales constitucionales, ha considerado que el respeto por los
derechos fundamentales puede verificarse mediante los principios de razonabilidad
y proporcionalidad, aspecto destacado en el escenario jurídico que
nos ocupa a partir de la sentencia C-1114 de 2003 y posteriormente reiterado de
manera uniforme. En la sentencia C-012 de 2013, se expresó al respecto:
“4.1.4. Compete al legislador regular los diferentes
procesos judiciales y administrativos, señalando sus etapas y ritualidades
teniendo en cuenta los bienes jurídicos objeto de protección y las finalidades
que se persiguen [C-980/10]. En otras palabras, la reglamentación del proceso
de notificación hace parte del amplio margen de configuración del Legislador
[C-929 de 2005, C-1335 de 2000], sin que dicha atribución pueda considerarse
absoluta e ilimitada, pues se encuentra restringida por los fines, valores y
principios consagrados en la Constitución [C-624 de 2007, C-980 de 2010]”[8].
En
la sentencia C-1114 de 2003, ya mencionada, este Tribunal explicó que como la
publicidad de los actos administrativos es un principio constitucional, constituye
un mandato de optimización que debe realizarse en la mayor medida
posible[9];
y aclaró que su consagración constitucional comporta que las actuaciones de las
autoridades sean públicas por regla general, y que solo excepcionalmente, con
base en decisiones legislativas que persigan la satisfacción de fines
constitucionales, resulte válida la reserva de esa información (artículo 74 CP):
“2) La definición de las condiciones en que debe
operar el reconocimiento y la realización del principio de publicidad le
incumbe al legislador. Como es evidente, ya que no se trata de un principio
absoluto sino de un mandato de optimización cuya realización depende de las
posibilidades fácticas y jurídicas concurrentes, aquél debe tener en cuenta la
índole de las distintas actuaciones estatales para regular su ejercicio de
manera compatible con esa distinta naturaleza. Y esto ocurre tanto con las
notificaciones procesales como con el conocimiento general de los actos de la
administración pública y de allí porqué, por ejemplo, por previsión misma de la
Carta, sea factible mantener reserva sobre ciertos documentos oficiales
(artículo 74), tal como ocurre con la investigación penal”. (C-1114 de 2003).
10. Dada la proyección de las notificaciones sobre
diversos principios constitucionales, no resulta indiferente al orden superior
la regulación que el Legislador establezca para hacerlas efectivas. En ese
sentido, en la sentencia C-640 de 2002 manifestó este Tribunal:
“(…) hay una doble categoría de principios rectores de
rango constitucional que el legislador debe tener en cuenta a la hora de
diseñar los procedimientos administrativos: de un lado el principio del debido
proceso con todas las garantías que de él se derivan y de otro los que se
refieren al recto ejercicio de la función pública.
9. Dentro del contexto de las actuaciones
administrativas como etapas del proceso administrativo que culminan con
decisiones de carácter particular, la notificación,  entendida como la
diligencia mediante el cual se pone en conocimiento de los interesados el
contenido de los actos que en ellas se produzcan, tiene como finalidad
garantizar los derechos de defensa y de contradicción como nociones integrantes
del concepto de debido proceso a que se refiere el artículo 29 de la
Constitución Política (…) Pero más allá de este propósito básico, la
notificación también determina el momento exacto en el cual la persona
interesada ha conocido la decisión, y el correlativo inicio del término
preclusivo dentro del cual puede interponer los recursos para oponerse a ella.
De esta manera, la notificación cumple (…) un doble propósito: de un lado,
garantiza el debido proceso permitiendo la posibilidad de ejercer los derechos
de defensa y de contradicción, y de otro, asegura los principios superiores de
celeridad y eficacia de la función pública al establecer el momento en que
empiezan a correr los términos  de los recursos y acciones que procedan en cada
caso.
(…) Por todo lo anterior no es constitucionalmente
indiferente cómo el legislador regula la forma en la cual deben cumplirse las
notificaciones dentro de las actuaciones administrativas que culminan con
decisiones de carácter particular. Una deficiente regulación al respecto, que
impida que los administrados conozcan efectivamente el contenido de las
decisiones que les incumben, atenta directamente contra sus derechos
fundamentales, concretamente contra los de defensa y contradicción involucrados
en la noción de debido proceso. Pero además, una deficiente regulación de la
notificación, que arroje incertidumbre sobre el momento en el cual queda
surtida o sobre el real conocimiento del acto por parte de los posibles
afectados por su contenido,  impide que los actos administrativos cobren
firmeza, con lo cual la celeridad y eficacia de la función pública, amén de la
publicidad de la misma, quedan comprometidas”. (Sentencia C-640 de 2002).
En
ese orden de ideas, el acto procesal de notificar las decisiones
administrativas, o de darlas a conocer apropiadamente a sus destinatarios, concreta
el principio de publicidad y genera en la Administración la obligación
correlativa de dar a conocer las decisiones de los órganos estatales de manera
oportuna, eficiente y eficaz.
11.
Como ya se indicó, el Congreso de la República cuenta con la potestad de
diseñar los procedimientos y, al hacerlo, puede escoger entre diversas vías de
notificación de las decisiones. Sin embargo, también debe garantizar la
eficacia del medio para que el ciudadano se entere de las decisiones, y prever
métodos que no supongan una restricción ilegítima de los derechos de defensa y
contradicción.
En
relación con los actos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas
particulares, la regla general a la que ha acudido el Legislador ha sido la de
prescribir su notificación personal, tendencia avalada por la Corte
Constitucional, pues resulta evidente que ese tipo de notificación goza de
plena eficacia y es por lo tanto apropiado para el ejercicio de los derechos de
defensa y contradicción.
“4.1.5. Con respecto a la
notificación de las actuaciones administrativas, de carácter particular y concreto, el capítulo V del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de
2011-, en el artículo 67 se establece que las decisiones que pongan término a
una actuación administrativa se notificarán personalmente, mediante la entrega
al interesado, de la copia integra, auténtica y gratuita de acto
administrativo. La notificación personal también se podrá realizar por medio
electrónico en determinados casos y siempre que el interesado acepte ser
notificado de esta manera, o por estrados (…)”.
12.
Sin embargo, la Sala también ha admitido la validez de normas que prevén otros
sistemas de notificación, atendiendo la naturaleza de los procedimientos, la
eficacia de la vía escogida por el Legislador y la existencia de medios principales
y secundarios (o subsidiarios) de notificación. Evidentemente, en la medida en
que la forma de notificación presente un menor nivel de eficacia, la norma será
objeto de un control de constitucionalidad más estricto, pues esa pérdida de
eficacia deberá obedecer a fines constitucionales de especial importancia, que
se vean favorecidos en medida muy amplia por la decisión legislativa, tal como
lo indica el principio de proporcionalidad.
13.
Dentro del estudio constitucional de las notificaciones, la Sala ha constatado
en decisiones previas que el Legislador acostumbra definir medios principales
y subsidiarios de notificación. Los primeros, de mayor eficacia y
por lo tanto más garantistas en relación con el derecho de defensa y
contradicción, aunque eventualmente costosos para la autoridad correspondiente.
Los segundos, de menor eficacia, pero con beneficios prácticos altos, que
disminuyen los costos y cargas administrativas. Con todo, los medios
alternativos o subsidiarios solo resultan válidos si se agotan previamente los
primeros. Al respecto, en sentencia C-012 de 2013 se indicó:
“4.3.1. Igualmente, la jurisprudencia ha diferenciado
entre las notificaciones ordinarias y las subsidiarias. Con respecto a los
mecanismos subsidiarios de notificación de las actuaciones administrativas
tributarias, ha reconocido la validez de emplearlos cuando no es posible
notificar al contribuyente a través de los medios ordinarios. Así, en la
sentencia C-929 de 2005, se estudió la constitucionalidad el artículo 568 del
Decreto 624 de 1989, que similarmente al caso que actualmente se revisa, consagraba
el procedimiento a seguir cuando las actuaciones realizadas por la
Administración Tributaria son notificadas por correo y por cualquier causa son
devueltas. En aquella ocasión la Corte manifestó que “la notificación
personal es la forma principal de notificar esa clase de actos y la notificación
por edicto la forma subsidiaria, contrario a lo sostenido por el actor cuando
afirma que la notificación por edicto primaría sobre la personal para los
efectos del artículo 565 del Estatuto Tributario en el aparte acusado (…). En
este orden de ideas, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración
en materia tributaria y en relación con la fijación de los mecanismos de
notificación, y así, se ha asegurado de consagrar todos los medios par hacer
conocer al contribuyente las actuaciones administrativas. De este modo, la
notificación por edicto resultaría respetuosa de la C.P. y garantizaría el
principio de publicidad porque tendría como finalidad dar a conocer al
contribuyente de la decisión de la administración”[10].
(…)
En relación con las actuaciones administrativas, la
jurisprudencia ha señalado que contar con medios subsidiarios de notificación
es parte del procedimiento normal de las actuaciones administrativas, dado que
de este modo se ofrece una solución válida en casos en los que no es posible
realizar notificaciones personales, garantizando el principio de celeridad y
los derechos e intereses ciudadanos. Sin embargo los mecanismos subsidiarios no
remplazan a los principales y deben ser utilizados únicamente después de agotar
los recursos disponibles para comunicar personalmente las actuaciones
administrativas[11]”.
14.
Con base en ese conjunto de reglas, la Corporación se ha pronunciado en un
amplio número de decisiones sobre la compatibilidad entre normas legales que
regulan la notificación de diversos actos y la Constitución Política. A
continuación se efectúa una breve reseña de las más relevantes para la solución
del problema jurídico planteado.
Decisiones relevantes en materia de notificación de actos
administrativos de contenido particular.
15.
En la sentencia C-096 de 2001, la Corte Constitucional evaluó la
constitucionalidad de un aparte normativo del artículo 566 del Estatuto
Tributario (Decreto 0624 de 1998). El problema jurídico consistía en determinar
si la disposición por la cual se ordenaba entender surtida la notificación
“en la fecha de introducción al correo” resultaba violatoria del debido
proceso.
La
Corte Constitucional respondió afirmativamente la pregunta, indicando que los
actos de la administración respetan el principio de publicidad cuando son conocidos
por quien tiene derecho a oponerse a él. Y añadió que la norma comportaba una
restricción ilegitima del derecho de defensa. En concepto de la Sala, la ley
llevaba a asumir que el afectado conocía el contenido del acto, a pesar de ser materialmente
imposible.
Establecer
semejante presunción, contra toda evidencia fáctica, implicaba crear un régimen
restrictivo frente a las normas generales del Código Contencioso
Administrativo, en el cual se prescribía la notificación personal de los actos
de carácter particular. Además de ello, esa restricción no favorecía principios
relevantes para el recaudo de los impuestos, como la equidad y la eficiencia.
Así se pronunció la Corte:
“Conforme al principio de equidad, la carga impuesta
al contribuyente debe guardar proporción con el beneficio recibido por la
administración tributaria, porque, como el deber de contribuir con los gastos e
inversiones del Estado es de por sí una carga para el administrado, debido a
que se trata de un desmedro patrimonial, sin contraprestación económica
concreta, todo lo que haga más onerosa la situación del contribuyente debe
traducirse e un beneficio mayor para la Administración (…) [Sin embargo] ningún
beneficio representa para la financiación de los gastos e inversiones del
Estado, que la ley suponga el conocimiento de un acto que el contribuyente aun
no ha podido conocer, porque su cumplimiento solo se puede exigir a partir de
que venza el término para contradecirlo y si se pretende que ése se inicie
antes de dicho conocimiento, la administración se verá obligada a soportar una
controversia que, además de resolverse siempre a favor del proponente, habrá
prolongado, innecesariamente, el cumplimiento de la anhelada decisión”.
16.
En la sentencia C-929 de 2005, la Corporación estudió otras reglas legales
del Estatuto Tributario, relacionada con el conteo de términos para la
notificación, y la interposición de recursos contra decisiones administrativas.
Específicamente,
el artículo 565 de ese ordenamiento establecía la notificación por edicto del
acto si el interesado “no compareciere dentro del término de diez (10) días
siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso
de citación”, mientras que el artículo 568, ibídem, prescribía que las
actuaciones cuya notificación por correo fueran devueltas por cualquier razón
serían notificadas mediante aviso en periódico, y que la notificación se
entendería surtida para la administración desde la fecha de introducción del
acto al servicio de correo correspondiente[12],
en tanto que contarían para el contribuyente desde la publicación del aviso o la
corrección de la notificación.
Tras
reiterar las reglas sentadas en la sentencia C-096 de 2001 sobre el conteo de
términos de notificaciones enviadas por correo, la Corporación consideró que la
norma contenida en el artículo 565 no generaba una situación similar a la que
se resolvió en aquella oportunidad (ver, supra, considerando 15), pues se
limitaba a prever que desde la introducción del aviso de citación se contarían
diez días para la notificación personal, pero no ordenaba entender que desde
ese momento se tendría por entregado el soporte del acto administrativo y
cumplida la notificación.
En
esos términos, se consideró que el aviso mencionado no se opone a la
Constitución, sino que permite al destinatario enterarse acerca de la solución
del recurso interpuesto, para acudir a notificarse personalmente del contenido
del acto.
En
relación con el artículo 568 del Estatuto Tributario, también cuestionado,
explicó la Corporación que no desconocía la subregla de la sentencia
C-096 de 2001, pues el término que comenzaría a correo desde la introducción en
el servicio de correo sería el de la administración. No así el del interesado,
que solo iniciaría al momento de publicarse el aviso, o de corrección de la
notificación.
Por
esos motivos, las normas analizadas fueron declaradas exequibles.
17.
En la sentencia C-640 de 2002, la Corporación se pronunció sobre la
constitucionalidad del cuarto inciso del artículo 44 del Código Contencioso
Administrativo, según el cual “los actos de inscripción realizados por las
entidades encargadas de llevar los registros públicos se entender[ían]
notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación”. Según
el demandante, la norma creaba una ficción respecto del conocimiento de la
anotación por parte de los interesados, que obstaculizaba el derecho de defensa
y el adecuado ejercicio de la función pública.
La
Corte precisó que resultaba posible interpretar la disposición demandada de dos
maneras. La primera, partiendo de su ubicación entre las normas del Código
Contencioso Administrativo, permitía concluir que la inscripción se daría al
finalizar una actuación administrativa compleja, cuyas actuaciones ya habría
sido notificadas a las partes por los cauces ordinarios. Desde ese punto de
vista, no ofrecía problemas de constitucionalidad, pues la notificación de las
demás actuaciones permitía al interesado enterarse sobre la decisión de
efectuar la inscripción de un acto en el folio de matricula de un bien inmueble
determinado.
La
segunda posibilidad se derivaba de una interpretación literal de la
disposición, considerada aisladamente, es decir, aludía a  eventos en los que
–hipotéticamente- no existiera actuación administrativa previa. En tales
supuestos, afirmó la Corte, debía interpretarse la norma de una manera conforme
a la Constitución, asegurando que la administración asumiera la carga de
informar sobre el acto a todos los interesados:
“… En este caso, la Corte estima que el sólo acto de
inscripción realizado por las entidades encargadas de llevar los registros
públicos no se puede entender como una notificación personal y que, de
cualquier manera, constituye una carga de la Administración Pública … la de
informar, mediante la comunicación de la inscripción, a todos los que en el
mismo registro figuren como interesados … aun en aquellos [casos] regulados por
normas especiales, el registro como consecuencia de lo previsto en la ley, en
sentencias o providencias judiciales,  en otros actos jurídicos o hechos
susceptibles de registro conlleva, al momento de realizarse, una carga para la
autoridad que hace la inscripción consistente en informar a los que figuren en
el registro como personas interesadas o que puedan ser afectadas por dicho
registro.” (C-640/02)
18.
La sentencia C-1114 de 2003 es uno de los pronunciamientos más importantes en
materia de notificación de obligaciones tributarias. En ella  se evaluó la
constitucionalidad del artículo 566 del Estatuto Tributario, según el cual la
notificación de actos tributarios puede adelantarse por vía personal o por
correo, incluso electrónico.
La
Sala declaró exequible la norma analizada, indicando que la potestad de
configuración legislativa le permite al Congreso acudir a los medios
tecnológicos que estime más convenientes para cumplir los fines procesales,
siempre que se garantice su eficacia. El correo, precisó este Tribunal, siempre
que los términos se cuenten desde el día de la efectiva notificación y no
mediante presunciones ajenas por completo a la realidad, resulta un medio idóneo
y eficaz para la comunicación de esas decisiones. Por su
importancia, se efectúa la transcripción de los apartes centrales del fallo:
“(…) el inciso demandado permite que las
notificaciones de los actos de que trata el inciso 1º del artículo 565 del
Estatuto Tributario se realicen a través de cualquier servicio de correo,
incluyendo el correo electrónico. || Este ejercicio de función legislativa es
legítimo pues en esa instancia bien puede diseñarse el sistema de notificación
de los actos administrativos de manera compatible con los progresos
tecnológicos que se advierten en las telecomunicaciones y la informática y con
la influencia que éstos han tenido en los medios de comunicación (…) No
obstante, sin ignorar la facultad con que cuenta el legislador para incorporar
al régimen de notificaciones procesales los avances tecnológicos planteados por
la informática, es claro que tal incorporación debe realizarse sin desconocer
la teleología que anima a aquellas como actos de comunicación procesal y que no
es otra que permitirles a los interesados el conocimiento de las decisiones de
la administración con miras al ejercicio de su derecho de defensa”[13]
19.
En la sentencia C-620/04 la Corporación analizó una demanda dirigida contra el
artículo 105 del Código Electoral (decreto 2241 de 1986), norma que prescribe
que la notificación de los nombramientos como jurado de votación se entiende
cumplida por la publicación o fijación en lugar público de la lista respectiva,
diez días antes de la votación. Para el demandante, ese mecanismo resultaba
irrazonable y desproporcionado pues producía una lesión en la dignidad del
ciudadano, al imponerle un deber que no podía conocer y prever consecuencias
jurídicas negativas en caso de incumplimiento.
En
los fundamentos normativos de la providencia, la Sala explicó que, como
principio general, las actuaciones administrativas deben ser conocidas por
cualquier persona y especialmente por los afectados. Recordó, además, que la
publicidad permite determinar la “entrada en vigencia de las disposiciones
contenidas en el respectivo acto” y garantizar “la oponibilidad al
contenido de los mismos por parte de los ciudadanos legitimados para el efecto”,
indicando que por esa razón el Código Contencioso Administrativo preveía el
mecanismo de notificación personal para los actos de carácter particular.
Consideró
esta Corporación que la notificación del nombramiento como jurado de votación
efectuada mediante la fijación de la lista en un lugar público representa una
excepción a ese principio que, sin embargo, se halla justificada, en atención a
la significativa carga que supondría para la Administración notificar
personalmente a todos los jurados. Al respecto, explicó:
“Este tipo de notificación, obedece al tipo de acto
administrativo particular y concreto que se emite. Es decir, el acto de
nombramiento de jurados de votación puede implicar la selección de una multitud
de personas con el fin de que ejerzan ese deber constitucional. || En otras
palabras, este acto administrativo particular y concreto, puede establecer
deberes constitucionales a miles de personas –el caso de las grandes ciudades-
perfectamente determinadas e individualizadas. Lo que produce que sea un acto
administrativo particular y concreto, pero además sui generis, por la
cantidad de destinatarios que posee. || En concordancia con aquello, el
legislador extraordinario, estableció un sistema que no fuera altamente
dispendioso para la administración pública –que hubiera consistido en realizar
una notificación personal a cada jurado seleccionado- y optó por realizar una
notificación que se entendería efectuada con la fijación o publicación de la
lista de jurados seleccionados, en un lugar público”.
Con
todo, advirtió que al establecer excepciones a la notificación personal frente
a un acto que establece deberes para los ciudadanos y prevé sanciones ante su
incumplimiento, el Legislador debe elegir un método armónico con los derechos
fundamentales, pues “un ciudadano no puede ser sancionado por el
incumplimiento de un deber; si no tenía previo conocimiento de este”. El
método escogido en el caso de estudio resultaba razonable, por el
carácter sui géneris del acto que perseguía informar, y no imponía una
carga desproporcionada a los interesados, porque las elecciones son un evento
público que recibe alta difusión:
“Esta forma especial de notificación se justifica, en
cuanto las elecciones no son un acto privado ni secreto, sino público y de
público conocimiento de los ciudadanos; que saben que existe la posibilidad e
que algunos de ellos puedan tener el deber de servir como jurados de votación”
20.
Posteriormente, por medio de la providencia C-980 de 2010, la Corporación
estudió una demanda que cuestionaba el uso del correo como medio de
notificación de sanciones o “comparendos” de tránsito. En la sentencia, la
Corte efectuó una amplia exposición sobre la notificación por correo, como
medio adecuado y eficaz para asegurar la comunicación de actos de carácter
particular a los interesados, consideración que llevó a la declaratoria de exequibilidad
de la norma:
“7.5. En ese contexto, dentro de las diversas formas
de notificación que han sido reguladas y desarrolladas por el legislador, este
Tribunal ha reconocido en la notificación por correo, un mecanismo idóneo y
eficaz para poner en conocimiento de las partes y terceros interesados algunas
de las decisiones adoptadas por las autoridades -administrativas y judiciales-
en una determinada actuación. En el caso concreto de las actuaciones de la
administración pública, la Corte ha sido clara en reconocer que la notificación
por correo es un medio de comunicación adecuado para que los destinatarios de
los actos administrativos puedan no solo conocerlos oportunamente, sino también
utilizar en su contra los medios o instrumentos jurídicos necesarios para la
defensa y protección de sus derechos e intereses.
Ha considerado la Corte como legitimó que el
legislador, en el ejercicio de su función de hacer las leyes, diseñe un sistema
de notificación de los actos administrativos que resulte compatible con los
progresos tecnológicos que tienen lugar en el campo de las telecomunicaciones,
lo que a su juicio ocurre con los servicios de correo. Por eso, no ha dudado en
considerar constitucionalmente admisible la notificación por correo, sobre la
base de que la misma asegura, tanto el conocimiento real del acto
administrativo a comunicar, como la posibilidad cierta del ejercicio del
derecho de defensa”.
21.
Finalmente, en las sentencia C-012 y C-016 de 2013, la Corporación abordó el
examen de una demanda de inconstitucionalidad contra diversas disposiciones
contenidas en el Decreto Ley 019 de 2012 (por el cual se dictan normas para suprimir
o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en
la  administración pública. Esas disposiciones (artículos 58, 59, 61 y 62)
establecían el camino a seguir ante la devolución por actos notificados por
correo, indicando que tras la devolución, la Dian debe publicar un aviso en su
portal de Internet, “que incluya mecanismos de búsqueda por número de
identificación personal y, en todo caso, en un lugar de acceso público de la
misma entidad”
La
Sala Plena encontró que no existía oposición entre esas normas y la vigencia
del derecho fundamental al debido proceso, el derecho a la defensa y el
principio de publicidad, propio de la función pública[14], pues se trataba de un
medio supletorio de notificación, al que únicamente acudiría la administración
de impuestos en caso de no poder satisfacer la obligación de notificar el acto
por correo.
En
tal sentido, la Corporación recalcó que “la publicación por aviso en la
página web de la DIAN y en un lugar de acceso público de la misma entidad
cuando son devueltas las notificaciones por correo, no desconoce el debido
proceso, el orden justo ni el deber de garantizar los derechos de las personas,
ya que la previsión legal de este mecanismo de notificación: (i) es desarrollo
de la potestad de configuración legislativa –en este caso, extraordinaria- en materia
de procedimientos administrativos y del deber constitucional de contribución a
la financiación de los gastos del Estado y la sociedad; (ii) no significa un
ejercicio arbitrario o desproporcionado de tal potestad la configuración de los
procedimientos administrativos y de la notificación de las actuaciones de la
administración, ya que solo se activa, como mecanismo subsidiario, a partir del
incumplimiento de la carga razonable que recae en el contribuyente,
responsable, agente retenedor o declarante de informar a la autoridad
tributaria de la dirección en que desea ser notificado”.
En la sentencia C-016 de 2013, al estudiar la constitucionalidad
del artículo 563 del Estatuto Tributario[15] con el derecho de defensa, la
Corporación explicó que, en primer término, la inserción de los actos
administrativos en el portal de Internet de la Dian solo debe darse después de
haber agotado otras vías para determinar la dirección del interesado:
“Como se puede apreciar, la primera
ubicación a la que se acude es la informada por el interesado y, en caso de
carecerse de esa información, el inciso segundo le abre a la Administración la
posibilidad de establecerla mediante guías telefónicas, directorios y otras
fuentes de información oficial, comercial o bancaria. Únicamente, cuando los
mecanismos anotados no ofrecen resultados, tiene lugar la notificación a través
de la web de la DIAN”.
Así las cosas, destacó la Sala que solo
puede darse esa especie de notificación electrónica como mecanismo subsidiario
para evitar “la parálisis de los procesos administrativos”, y recaló que la
actuación estatal debe comenzar por el respeto hacia la información suministrada
por el ciudadano.
Añadió la Corte que la actuación
tributaria no puede asimilarse a la penal, pues la primera comporta deberes
como el de suministrar la dirección a la cual puede dirigirse la Administración
al ciudadano; deberes que encuentran fundamento en el artículo 95, numeral 5º
de la Carta, y en normas como el artículo 612 del Estatuto Tributario[16].
Posteriormente, puntualizó este Tribunal
que el derecho de defensa no es absoluto, y que debe armonizarse con otros
mandatos, como la economía, eficacia y publicidad de las actuaciones públicas,
tal como lo hizo el Legislador en la norma demandada:
“Estima la Corte que el derecho
de defensa, al igual que todos los derechos, no tiene carácter absoluto. En el
caso en estudio, el derecho se preserva con el deber que tiene la
Administración de notificar en la dirección informada por el contribuyente y,
en caso de no tenerse tal información, existe el deber para el Estado de
establecer la dirección por verificación directa, o mediante la utilización de
guías telefónicas, directorios e información oficial, comercial o bancaria. Aún
más, frente a resultados infructuosos en la búsqueda señalada, se procede, a
notificar el acto administrativo en el portal de la web de la DIAN.
(…)
Entiende la Corte, que el
derecho de defensa del interesado debe armonizarse en este caso, con los
principios constitucionales de eficacia, economía y publicidad propios de la
función administrativa. Para esta Corporación, tal armonización se cumple con
la medida adoptada por el legislador ordinario”.
En ese orden de ideas, concluyó la Corte
que: “La consagración de formas electrónicas de notificación por aviso
electrónico, en materia tributaria, aduanera y cambiaria, como mecanismo
subsidiario para suplir trámites de notificación infructuosos, no resulta
violatoria del debido proceso, ni, puntualmente, del derecho de defensa. En
materia de notificaciones por correo, resulta constitucionalmente admisible la
inserción del aviso en la página electrónica de la DIAN, cuando el correo sea
devuelto; pero ello no releva a la Administración de las consecuencias, cuando
la devolución del correo acontezca por razones imputables a la entidad estatal.
En consecuencia, los artículos 59, 60, 61 y 62 del Decreto Ley 019 de 2012 se
encuentran ajustados al Art. 29 de la Constitución Política”.
22. De conformidad con la jurisprudencia a la que se
ha hecho referencia en este acápite, la Sala percibe la existencia de un cuerpo
de subreglas relevantes, que servirá de base para el estudio del cargo de la
demanda:
22.1. La notificación de los actos administrativos es
una concreción del principio de publicidad.
22.2. El principio de publicidad, a su vez, constituye
una faceta del derecho fundamental al debido proceso, previsto en el artículo
29 de la Constitución Política y uno de los mandatos que orientan la función
pública, en concordancia con el artículo 209 Superior.
22.3. El legislador cuenta con la potestad genérica de
configurar el derecho. Esta, se proyecta en el diseño de los procedimientos
administrativos y judiciales y, en ese ámbito, en la definición de las vías de
comunicación de las decisiones administrativas.
22.4. En adición a la cláusula general de competencia
del Congreso, el principio democrático y la necesidad de que los derechos
fundamentales (como el debido proceso) sean desarrollados por el Legislador,
confieren especial relevancia y amplitud a esa competencia.
Sin embargo, (22.5) no se trata de una facultad
absoluta, pues debe respetar los derechos constitucionales, bajo parámetros de
razonabilidad y proporcionalidad.
23. En adición a ese conjunto de reglas y criterios
generales, del recuento de casos previos en los que se ha estudiado la
constitucionalidad de disposiciones legislativas que regulan diversos aspectos
de las notificaciones, y que han sido objeto de control por parte de esta Corporación,
es posible afirmar que:
23.1. Los actos administrativos que crean, modifican o
extinguen situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, por regla
general, deben ser notificados personalmente.
23.2. Excepcionalmente, el Legislador puede adoptar
otras vías para cumplir ese cometido, siempre que se trate de medios eficaces
que permitan el conocimiento material de la decisión por parte de los
interesados.
23.3. Es frecuente que el Legislador prevea un medio
principal de notificación y otros de carácter subsidiario. El primero debe
gozar de plena eficacia para lograr que la persona afectada conozca la decisión
y pueda manifestar su inconformidad por los cauces procesales adecuados, si lo
considera pertinente.
Los segundos, en cambio, poseen menor eficacia para
obtener ese fin, pero a cambio de ello exigen a la administración agotar todos
los medios razonables para cumplir sus funciones sin incurrir en costos
excesivos o desproporcionados, a la vez que recaban en la obligación de los ciudadanos
de asumir cargas mínimas sobre los asuntos que les conciernen y las
obligaciones que les impone el artículo 95 de la Carta Política.
23.4. En el caso de los medios de notificación
subsidiarios, la Corporación ha insistido en que solo resultan procedentes una
vez agotados los cauces principales de notificación, observación imprescindible
para defender la eficacia de ese tipo de notificaciones.
Así las cosas, (23.5) la validez constitucional de
normas que definen mecanismos de notificación pasa por una verificación de su
eficacia para dar a conocer la decisión al interesado, y continúa con una
ponderación entre las cargas y costos que debe asumir la administración pública
y aquellas que conciernen directamente a los ciudadanos.
23.6. En materia de tributos o gravámenes económicos, la
Corporación ha considerado válida la notificación por correo postal y correo
electrónico, indicando que el Legislador bien puede adaptar las normas
procedimentales a los avances de la tecnología y al constante desarrollo de
nuevas formas de comunicación. Sin embargo, a partir de las sentencias en las
que se ha considerado contrario a la Carta el conteo de términos a partir de la
introducción del documento en el servicio postal, la Sala Plena ha enfatizado
en que esa validez no deviene exclusivamente de la potestad de configuración
del derecho, sino de la verificación de la idoneidad y eficacia del correo,
como medio para transmitr esa información.
23.7. Cabe recordar que en la sentencia C-096 de 2001,
la Corte explicó que en nada contribuye a la eficiencia administrativa (o de
recaudo de tributos) suponer, en contra de la realidad, que la persona conoce
el acto administrativo que define el alcance y naturaleza de su obligación. Por
el contrario, de esa manera se generan controversias jurídicas que
plausiblemente serán decididas en su favor y que, en lugar de propender por la
eficacia y eficiencia de las actuaciones públicas, generará costos
injustificados para el ciudadano y el Estado. En consecuencia, la notificación
por correo no presenta problemas constitucionales, siempre que se asegure su
eficacia.
(xi) En la sentencia C-620 de 2004, la Corte
Constitucional consideró que la norma que ordena notificar a los ciudadanos
sobre su obligación de desempeñar la función de jurado de votación mediante un
aviso en un portal de Internet no se opone a la Constitución, en virtud de la
naturaleza sui géneris del acto: de carácter particular y concreto, pero
con un número muy amplio de destinatarios, aclarando que la carga impuesta a
los ciudadanos no resulta desproporcionada, pues las elecciones son un evento
público y un hecho conocido por la ciudadanía.
Con
base en esas subreglas, principios y criterios de decisión, entra la Sala al
análisis del cargo de la demanda.
DEL CASO CONCRETO
En este acápite se resolverá el problema jurídico de
la demanda. Es decir, se  evaluará la compatibilidad de la norma demandada con
el debido proceso, los principios de la función pública y la democracia
participativa.
Análisis del cargo de inconstitucionalidad de la Ley
388 de 1997.
22.
La Ley 388 de 1997 establece el marco normativo para el ordenamiento territorial
de los municipios[17].
El capítulo IX está destinado a la participación en la plusvalía, definida
en el artículo 73 como el derecho de las entidades públicas a participar en el
aumento del valor del suelo derivado de acciones urbanísticas adelantadas por la
Administración. Según el artículo 74, ibídem, la obligación de pagarlo se
genera por los siguientes motivos:
(i) “La incorporación de suelo rural a suelo de
expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano. ||
(ii) “El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos
del suelo.|| (ii) “La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en
edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de
construcción, o ambos a la vez”.
La
tasa de participación a la plusvalía oscila entre el 30% y el 50% del mayor valor
por metro cuadrado que represente la acción urbanística, según decisión de los
concejos municipales y distritales, y tomando en consideración aspectos como
las calidades urbanísticas y la condición socioeconómica de los propietarios de
los inmuebles (artículo 79. Ley 388 de 1997).
El
cálculo del efecto plusvalía parte de la determinación de los precios
comerciales de los inmuebles por parte del Instituto Agustín Codazzi (o quien
haga sus veces). De conformidad con el inciso 2º del artículo 80 de la Ley 388
de 1997, “dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la adopción del
Plan de Ordenamiento Territorial, de su revisión, o de los instrumentos que lo
desarrollan o complementan, en el cual se concretan las acciones urbanísticas
que constituyen los hechos generadores de la participación en la plusvalía, el
alcalde solicitará se proceda a estimar el mayor valor por metro cuadrado en
cada una de las zonas o subzonas consideradas (…)”.
23.
Sobre el fundamento constitucional y la naturaleza del efecto plusvalía,
expresó la Corte en sentencia C-517 de 2007:
“La plusvalía tiene raigambre constitucional, toda vez
que el artículo 82 de la Carta señala ‘que las entidades públicas participarán
en la plusvalía que genere su acción urbanística’ y, en líneas generales, se
puede decir que grava el aumento de valor que tienen los bienes raíces como
consecuencia de ciertas acciones urbanísticas. || Sujetos activos son las
entidades públicas y, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 388 de 1997
los distritos y municipios; los sujetos pasivos son los propietarios o
poseedores al tenor de lo dispuesto en los artículos 81 y 83 de la Ley 388 de
1997 que, además, en sus artículos 74 y 87 señala como hechos generadores la
realización de obras públicas, la incorporación de suelo rural a suelo de
expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, el
establecimiento o la modificación del régimen o la zonificación de usos del
suelo y la autorización de un aprovechamiento mayor del suelo en edificación,
ya sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción o ambos,
simultáneamente.
Al tenor de lo dispuesto en los artículos 75, 76, 77 y
80 de la Ley 388 de 1997 la base gravable está dada por la diferencia del
precio comercial por metro cuadrado con antelación y con posterioridad a una
acción urbanística y, por último, según el artículo 79 de le Ley 388 de 1997 la
tarifa puede estar entre el 30% y el 50% del mayor valor por metro cuadrado”[18].
24. La demanda objeto de estudio se dirige contra un
aparte del artículo 81 del Estatuto citado (Ley 388 de 1997), en el que se
define el procedimiento administrativo para la liquidación del monto de
participación correspondiente al efecto plusvalía.
El inciso 2º de la disposición prevé que cuando la
administración disponga del monto de participación contará con 30 días hábiles
para proferir el acto administrativo correspondiente, el cual será notificado “mediante
tres (3) avisos publicados en ediciones dominicales de periódicos de amplia
circulación en el municipio o distrito, así como a través de edicto fijado en
la sede de la alcaldía (…)”.
25. El actor considera que esa forma de notificación
viola el debido proceso, el principio de participación y los mandatos que guían
el ejercicio de la función pública, pues no permite que el afectado conozca
oportunamente su obligación de cancelar la participación por efecto plusvalía.
Además, considera que no existe ninguna razón para que en este caso no se sigan
las reglas generales previstas por la ley para la notificación de actos de
naturaleza impositiva o tributaria.
26. Al momento de aplicar las subreglas
sintetizadas el culminar los fundamentos normativos de esta providencia, la
Sala observa, en primer término, que la notificación prevista en el artículo 81
de la Ley 388 de 1997 constituye una manifestación de la facultad de
configuración del derecho del Congreso de la República.
27. Sin embargo, el acto administrativo por el cual
las administraciones municipales y distritales definen la participación por
efecto plusvalía son de carácter particular y concreto, así que, siguiendo las
reglas ordinarias deberían ser notificados personalmente, posibilidad que no
fue prevista por el Legislador.
Desde otra perspectiva, y considerando que el efecto
plusvalía es un gravamen económico, resulta relevante indicar que el Legislador
tampoco previó para su notificación la vía que viene utilizando para la
notificación de actos administrativos de naturaleza tributaria. Esto es, la
notificación personal o por correo (bien sea postal o electrónico).
Finalmente, y a diferencia de lo que ocurre en otras
normas analizadas por la Corte, en esta oportunidad el artículo 81 parcialmente
demandado no incorpora medios principales y subsidiarios de notificación. Las
únicas vías que contempla son el aviso y el edicto, que comúnmente se conciben
como mecanismos subsidiarios de notificación.
28. La naturaleza de la regulación cuestionada, en
tanto hace parte de las reglas para establecer la participación de los
municipios en el mayor valor de los bienes inmuebles originado en acciones
urbanística, así como las diferencias en el método escogido en la Ley 388 de
1997 para la notificación de esta decisión, frente al régimen ordinario de
notificación personal y a las normas del Estatuto Tributario que prevén como
regla general la notificación por correo o personal, y la posibilidad de
constatar prima facie que se trata de una norma restrictiva frente a las
citadas reglas, son elementos que generan la necesidad de profundizar en el
análisis de constitucionalidad de la norma cuestionada, bajo parámetros de
razonabilidad y proporcionalidad.
29. Antes de iniciar ese análisis, es pertinente
indicar que la sentencia C-620 de 2004 no es un precedente vinculante para esta
decisión, pues existen diferencias evidentes entre el supuesto analizado en esa
oportunidad y el que ahora debe asumir la Corte.
En la sentencia C-620/04, la Corporación se refirió a
la notificación dirigida a los ciudadanos sobre su obligación de ejercer como jurados
de votación en una jornada electoral determinada, regulación que consideró
acorde a la Constitución por tres razones: (i) en virtud de la potestad de
configuración del derecho, de la que goza el Congreso de la República; (ii) dada
la cantidad de destinatarios del acto de nombramiento de jurados y los
consecuentes costos administrativos de acudir a la notificación personal; y
(iii) en atención al amplio conocimiento que los ciudadanos tienen sobre la
fecha en que se realizan las elecciones, y la posibilidad de que sean nombrados
jurados de votación.
La norma cuya constitucionalidad se cuestiona en este
trámite se refiere a la notificación del efecto plusvalía. Puede afirmarse que,
al igual que en el caso analizado en la sentencia C-620 de 2004, se trata de
actos administrativos que cobijan a una gran cantidad de destinatarios, y que
la forma de notificarlos debe ser, en principio, definida por el Legislador.
Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre con la
jornada electoral, la liquidación del efecto plusvalía no goza de difusión
semejante, pues depende de acciones urbanísticas concretas, realizadas por los
municipios y distritos[19].
Además, las decisiones que pueden dar lugar al efecto plusvalía no son
necesariamente de amplio conocimiento social, pues atañen principalmente a
aspectos sobre la regulación del uso del cielo, que no resultan por sí solos
evidentes para el ciudadano. Incluso, pueden asociarse a la ejecución de obras
públicas, visibles para los ciudadanos pero cuyos efectos en el valor del metro
cuadrado de los bienes inmuebles no puede ser apreciado de manera evidente por
los interesados.
Por ello, aunque no se trata de actuaciones sometidas
a reserva, las actuaciones urbanísticas que generan el efecto plusvalía tampoco
pueden considerarse hechos notorios, de los que sea posible presumir su
conocimiento general. Aun si se considera que algunas acciones de los entes
territoriales pueden hacer previsible la configuración de la contribución por
efecto plusvalía, la obligación de asumir un pago por ese concepto depende de
una liquidación y una posterior definición de la obligación por medio de un
acto administrativo de carácter particular y concreto, lo que desvirtúa la
tesis de conocimiento o previsibilidad del cobro del efecto plusvalía.
30. Al momento de iniciar el examen de razonabilidad y
proporcionalidad de la medida legislativa cuestionada en esta oportunidad,
resulta relevante efectuar una aclaración metodológica.
30.1. Al respecto, resulta oportuno señalar que todos
los medios de notificación persiguen un fin común, que se cifra en dar a
conocer las decisiones correspondientes a los interesados. De abordar el
análisis de constitucionalidad considerando exclusivamente ese fin, resultaría
prácticamente imposible superar el subprincipio de necesidad, pues
siempre debería concluirse que el medio más eficaz para lograr ese propósito es
la notificación personal, terminando así con la supuesta libertad de
configuración del derecho en cabeza del Congreso de la República.
30.2. Por ese motivo, la Sala asume desde el comienzo
que si el Legislador acude a un medio de una eficacia menor, su decisión será
válida siempre que ese mecanismo obedezca a un fin constitucionalmente legítimo,
sea eficaz o idónea para alcanzarlo, y comporte un beneficio mayor para ese
bien que el costo que supone la menor eficacia relativa del mismo frente a la
notificación personal.
En ese sentido, el examen de proporcionalidad y
razonabilidad de la medida no debe tomar como eje esa finalidad, sino los demás
propósitos que plausiblemente llevaron al Legislador a apartarse del camino
escogido en disposiciones de contenido normativo similar.
La Sala comprende que en este escenario, como las
actuaciones que definen la participación por efecto plusvalía, y los actos
administrativos específicos en que se incorpora esa obligación, se dirigen a un
amplio número de personas, el Legislador acudió a un método que propende por la
maximización de la eficiencia en la actuación administrativa y la
defensa del erario, finalidades legítimas desde el punto de vista
constitucional, y que explican por qué el Congreso escogió medios de difusión
que, sin representar elevados costos, pueden alcanzar a un amplio número de
ciudadanos.
33.3. Sin embargo, a pesar de la razonabilidad de la
medida, encuentra la Sala que esta no supera el primer paso del análisis de
proporcionalidad. Es decir, no posee un nivel mínimo de eficacia para alcanzar
esos fines, ni para satisfacer el propósito común de todas las notificaciones.
Así, de acuerdo con las subreglas presentadas en
párrafos precedentes, y particularmente con el análisis llevado a cabo en la decisión
C-096 de 2001, la Corte ha puntualizado que establecer una regla de
notificación que presuma el conocimiento de un acto administrativo que impone
una carga o gravamen económico a una persona, aun en contra de la evidencia fáctica
no contribuye a la eficiencia de la gestión pública ni del recaudo de fondos
derivados de tributos y otros gravámenes.
Tampoco reporta un medio de notificación como el
previsto por el Legislador beneficios al erario, porque una vía de comunicación
que no satisface adecuadamente el derecho de defensa y contradicción,
permitiendo objetar el acto administrativo desde el primer momento, y ante los
propios órganos de la administración pública, deriva en conflictos que
probablemente sean resueltos a favor del ciudadano, cuyo derecho fundamental al
debido proceso no ha sido satisfecho, con los costos que ello apareja para el
Estado.
33.3. Si bien, de acuerdo con la metodología del
principio de proporcionalidad, una vez se encuentra que la medida objeto de
escrutinio no supera uno de sus escaños del examen no hace falta continuar el
análisis (pues debe satisfacer cada uno de ellos), dos breves consideraciones
sobre los demás subprincipios resultan ilustrativas para concluir el estudio
del problema jurídico planteado.
En la regulación objeto de estudio, el Legislador
previó el uso de dos medios de notificación que, si bien pueden servir para que
algunas personas conozcan el alcance del efecto plusvalía, no garantizan ese
conocimiento por parte de todos los interesados. Primero, porque fácticamente
no es evidente que las personas consulten los avisos en los diarios de alta
circulación y menos aún que acudan a la sede de la Alcaldía para averiguar por
un hecho que no se produce en fecha cierta. Segundo, porque al contrario de lo
que ocurre en otros eventos, en los que la Corte ha concluido que avisos y
edictos se ajustan a la Constitución Política, en la norma analizada se
establecieron como medios principales y exclusivos de notificación, y no como
último recurso, en caso de fracasar los medios de mayor efectividad.
Por ello, si bien el análisis del subprincipio de
necesidad se muestra superfluo en esta oportunidad, sí resulta determinante
indicar que al escoger las vías de notificación el legislador debe asegurar un
mínimo de eficacia. Y que aquellos mecanismos que no gozan de esa cualidad
deben ser previstos únicamente como vías supletorias y subsidiarias, cuya
validez está condicionada al agotamiento de los cauces de notificación
principales.
La naturaleza del asunto objeto de estudio, en el cual
el Legislador no persigue un solo propósito, sino que está obligado a satisfacer
una finalidad principal, asociada al conocimiento del acto administrativo que
determina la participación por efecto plusvalía; y propender por fines
asociados a la eficiencia y protección de los recursos públicos, indica que el
análisis de proporcionalidad en sentido estricto, o ponderación resultaba de
especial interés.
Esa ponderación, sin embargo, tiene un resultado
evidente desde el momento en que se descarta la eficacia o idoneidad de la
medida escogida para lograr esos fines accesorios. Si la Corte ha sentenciado
que informar inadecuadamente una obligación tributaria no contribuye ni a la
eficiencia ni al adecuado manejo de los recursos públicos, debido a los
problemas que posteriormente suscitará esa regulación en el escenario judicial,
entonces no puede concluirse que la medida satisface esos principios en mayor
medida que aquella en que resultan afectados los derechos de defensa, el
principio de participación, y los mandatos orientadores de la función pública.
34. Alcance de la decisión.
34.1 De acuerdo con lo expuesto, la decisión
legislativa de prever que el acto administrativo que establece la participación
del efecto plusvalía se notifique por avisos y edictos no es compatible con la
Constitución Política. Sin embargo, declarar la inexequibilidad simple del
enunciado normativo demandado produciría un vacío normativo y notables
traumatismos en el recaudo de dineros relevantes para que los municipios
desplieguen tareas de índole social[20].
34.2 Por lo tanto, en atención a la naturaleza de esos
actos administrativos, y a la existencia de normas en el Estatuto Tributario
sobre notificación de actos tributarios, que guardan semejanza con la
liquidación del impuesto plusvalía, la Corte acogerá la solicitud subsidiaria
de la demanda y apoyada por el Procurador General de la Nación, en el sentido
de declarar la exequibilidad de la norma, bajo la condición de que antes de
publicar los avisos y edictos en cuestión se agote la notificación personal o
por correo del acto de liquidación del efecto plusvalía, siguiendo las reglas
generales del Estatuto Tributario.
34.3 Así, de acuerdo con el artículo 565, el acto
administrativo que defina la participación por efecto plusvalía deberá
notificarse por correo o personalmente; y, de conformidad con el artículo 566
del mismo orden normativo, puede efectuarse por correo electrónico, si la
persona ha aportado una dirección de esa naturaleza. Sin embargo, observa la
Sala que mientras en el Estatuto Tributario prevé el deber de los
contribuyentes de aportar una dirección para la notificación de las decisiones,
esa norma no hace parte de la regulación del efecto plusvalía. Por lo tanto, la
notificación principal deberá realizarse en la dirección del inmueble afectado
por el efecto plusvalía[21],
sin perjuicio de que la Administración municipal o distrital correspondiente
diseñe un medio idóneo y eficaz para permitirle a los administrados aportar su
dirección de correo electrónico, si lo consideran pertinente.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
Declarar exequible el artículo
81 de la Ley 388 de 1997, parcialmente demandado, por los cargos expuestos, y
bajo el entendido de que antes de efectuar la notificación por avisos y edicto,
la alcaldía municipal o distrital competente deberá agotar el trámite de
notificación personal o por correo, previsto en los artículos 565 y 566 del
Estatuto Tributario y bajo los parámetros establecidos en el considerando 34.3
de esta providencia.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, e insértese en la Gaceta de la Corte  Constitucional, y
archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
El Instituto Colombiano de Derecho Procesal comparte algunas consideraciones
sobre la ineptitud de de la demanda, pero aún así considera que existe al menos
un cargo apto para generar un problema de constitucionalidad. Por ello, en este
acápite, la Sala se concentrará en las objeciones propuestas por el Ministerio
del Interior.
[2]
La extensión del debido proceso a las actuaciones administrativa constituye una
de las notas características de la Constitución Política de 1991. Al respecto, y en un escenario semejante al que debe abordarse
en esta decisión, ver la sentencia C-980/10.
[3]
En la citada sentencia C-980/10, se ahonda en este aspecto: “8. A partir de una noción de “procedimiento” que sobrepasa el ámbito de lo estrictamente judicial, el
procedimiento administrativo ha sido entendido por la doctrina contemporánea
como el modo de producción de los actos administrativos [García de Entrerría
Eduardo y Fernández Tomás Ramón. Curso de derecho administrativo. Ed. Cívitas
s.a. madrid 1992. Pág. 420]. Su objeto principal es la satisfacción del interés
general mediante la adopción de decisiones por parte de quienes ejercen
funciones administrativas. La Constitución Política reconoce la existencia de este tipo de procesos en el mundo jurídico, cuando en el artículo 29 prescribe su
sujeción a las garantías que conforman la noción de debido proceso. Entre el
proceso judicial y el administrativo existen diferencias importantes que se
derivan de la distinta finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero
busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la
supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por
objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general.
Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en
general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la
necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida
social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública.
No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de
los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de
los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que
conforman el debido proceso”
[4]
Ver, sentencias C-096/01, C-1114/03, C-980/10, C-012/13 y C-016/13.
[5] Ver
también, sentencia T-165/01, donde se afirma: “La notificación es el acto
material de comunicación por medio del cual se ponen en conocimiento de las
partes o terceros interesados los actos de particulares o las decisiones
proferidas por la autoridad pública. La notificación tiene como finalidad
garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o actuación
administrativa y de su desarrollo, de manera que se garanticen los principios
de publicidad, de contradicción y, en especial, de que se prevenga que alguien
pueda ser condenado sin ser oído. Las notificaciones permiten que materialmente
sea posible que los interesados hagan valer sus derechos, bien sea oponiéndose
a los actos de la contraparte o impugnando las decisiones de la autoridad,
dentro del término que la ley disponga para su ejecutoria. Sólo a partir del
conocimiento por las partes o terceros de las decisiones definitivas emanadas
de la autoridad, comienza a contabilizarse el término para su ejecutoria”.
[6]
C-980 de 2010, C-929 de 2005, C-957 de 1999.
[7]
C-1114 de 2003.
[8]
En sentencia C-624 de 2007 la Corte se pronunció en esa oportunidad la Corte sobre la facultad de configuración del Legislador para definir los
modos de notificación de decisiones de contenido tributario. En concepto del
actor, al modificar el Estatuto Tributario, mediante los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006, el Legislador excedió el marco de sus competencias, invadiendo la autonomía
territorial en materia fiscal. Tras indicar que el sistema de definición de los
tributos previsto en el orden constitucional permite la coexistencia de
decisiones del nivel central y los niveles territoriales, incluso en relación
con impuestos sobre la propiedad, lo que excluía la validez de una de las
premisas de la demanda (la proscripción absoluta al Legislador de involucrarse
en temas fiscal de carácter territorial), la Sala consideró que no se presentaba esa invasión de competencias pues la regulación de procedimientos
administrativos, y especialmente la definición de medios de notificación, hacen
parte del debido proceso, derecho fundamental, cuyo desarrollo puede ser
asumido por el Legislador.
[9]
En efecto, la Corte Constitucional ha acogido en términos generales la caracterización que ha desarrollado el filósofo Robert Alexy en su obra,
y con base en un análisis de la práctica del Tribunal Constitucional Alemán.
[10]
Sentencia C-012 de 2013.
[11] C-428 de 1994, sentencia
que estudió la constitucionalidad de demanda
de inconstitucionalidad formulada contra los artículos 128 (parcial), 129
(parcial), 130 y 133 de la ley 104 de 1993.
[12] Se destacan
los enunciados cuestionados en aquella oportunidad. Decreto 624 de 1989.  “Artículo 565.  Formas de notificación de las
actuaciones de la administración de impuestos. Los requerimientos, autos que
ordenen inspecciones tributarias, emplazamientos, citaciones, traslados de
cargos, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y
demás actuaciones administrativas, deben notificarse por correo o
personalmente. || Las providencias que decidan recursos se notificarán
personalmente o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o
declarante, no compareciere dentro del término de diez (10) días siguientes,
contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso
de citación.
Artículo 568. Notificaciones devueltas por
correo. Las actuaciones de la Administración notificadas por correo, que por cualquier
razón sean devueltas, serán notificadas mediante aviso en un periódico de
amplia circulación nacional; la notificación se entenderá surtida para efectos
de los términos de la Administración, en la primera fecha de
introducción al correo, pero para el contribuyente, el término para
responder o impugnar se contará desde la publicación del aviso o de la
corrección de la notificación”.
[13]
Continúa la sentencia citada: “7) Según lo expuesto, entonces, la
notificación por correo se realiza mediante el envío de una copia del acto
correspondiente a la dirección informada por el contribuyente (…) y, según el
régimen legal vigente, tal notificación se entiende realizada al día siguiente
de la fecha de recibo del acto correspondiente y no en la fecha de su
introducción al correo. En estas condiciones, ya que al legislador le asiste la
facultad constitucional de configurar el régimen de notificaciones
administrativas y judiciales, nada se opone a que disponga que las
notificaciones de los actos administrativos proferidos por la administración de
impuestos se notifiquen por correo electrónico. Se trata, además, de una
decisión que resulta compatible con el avance de la informática y que incorpora
a la función pública los recursos tecnológicos por ella suministrados. No
obstante, es claro que del régimen legal de que entró a hacer parte la
disposición demandada se infiere que la notificación por correo electrónico se
entiende surtida no cuando se remite al correo, sino al día siguiente de recibo
de la comunicación que contiene el acto administrativo”.
[14] La sentencia C-012/13 se
ocupó, principalmente, de evaluar la conformidad de la disposición con el
artículo 2º de la Carta, en armonía con el debido proceso; la sentencia
C-016/13, en cambio, abordó de manera más profunda la relación de las normas
citadas con el derecho a la defensa y la publicidad de los actos
administrativos. Sus consideraciones, sin embargo, pueden considerarse
complementarias.
[15] “ARTICULO 563. DIRECCIÓN PARA NOTIFICACIONES. <Artículo modificado por el artículo 59 del
Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> La notificación de las
actuaciones de la Administración Tributaria deberá efectuarse a la dirección
informada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, en
su última declaración de renta o de ingresos y patrimonio, según el caso, o
mediante formato oficial de cambio de dirección; la antigua dirección
continuará siendo válida durante los tres (3) meses siguientes, sin perjuicio
de la validez de la nueva dirección informada. || Cuando el
contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante no hubiere informado
una dirección a la Administración de Impuestos, la actuación administrativa
correspondiente se podrá notificar a la que establezca la Administración mediante verificación directa o mediante la utilización de guías telefónicas,
directorios y en general de información oficial, comercial o bancaria. ||
Cuando no haya sido posible establecer la dirección del
contribuyente, responsable, agente retenedor, o declarante, por ninguno de los
medios señalados en el inciso anterior, los actos de la Administración le serán notificados por medio de la publicación en el portal de la web de la DIAN, que deberá incluir mecanismos de búsqueda por número identificación personal.” (subrayado
de la Corte)
[16] “(…) DEBER DE INFORMAR LA DIRECCIÓN. <Fuente original compilada: L. 52/77 Art. 64><Artículo modificado
por el artículo 50 de la Ley 49 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:>
Los obligados a declarar informarán su dirección y actividad económica en las
declaraciones tributarias.
Cuando existiere cambio de dirección, el término para
informarla será de tres (3) meses contados a partir del mismo, para lo cual se
deberán utilizar los formatos especialmente diseñados para tal efecto por la Dirección General de Impuestos Nacionales.
Lo anterior se entiende sin perjuicio de la dirección para
notificaciones a que hace referencia el artículo 563”
[17]
De acuerdo con el artículo 1º de la citada ley, sus objetivos
comprenden: “1. Armonizar y actualizar
las disposiciones contenidas en la Ley 9ª de 1989 con las nuevas normas
establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental.
2. El establecimiento de los mecanismos que
permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento
de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y
defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial
y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la
ejecución de acciones urbanísticas eficientes.
3. Garantizar que la utilización del suelo por
parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y
permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los
servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del
espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención
de desastres.
4. Promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y
autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las
obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el
ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida
de sus habitantes.
5. Facilitar la ejecución de actuaciones urbanas
integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la
organización y la gestión municipales con la política urbana nacional, así como
con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de
dicha política.”
[18] También recordó la Corte que, en sentencia C-495 de 1998,  “al estudiar la constitucionalidad del
artículo 85 de la Ley 388 de 1997 que “dispuso la destinación del producto de
la participación en la plusvalía a favor de los municipios y distritos a la
compra de predios para vivienda de interés social”, la Corte estimó que esa destinación, al igual que otras mencionadas en el precepto, era
razonable y proporcionada en la medida en que procuraba mejorar la calidad de
vida de los habitantes de las ciudades, fuera de lo cual indicó que “es algo
consustancial a la esencia misma de la plusvalía”, uno de cuyos propósitos es
“la seguridad de proporcionar a sus habitantes una especial calidad de vida”[C-496/98]”.
[19] En esa
dirección, el Consejo de Estado ha precisado: “De los elementos descritos en la
normativa correspondiente, se deduce que la participación en la plusvalía por
parte de los municipios no es equiparable a un impuesto de período como lo
puede ser el impuesto predial, el de industria y comercio o el impuesto sobre
la renta y patrimonio, para los cuales la ley ha contemplado expresamente un
período de causación denominado año gravable, bimestre o período fiscal, según
el caso. || Por su parte, la participación en la plusvalía se causa cuando por
las decisiones administrativas ocurre el hecho generador, lo que puede ocurrir
en forma esporádica o no ocurrir en relación a un predio en particular, según
las políticas y acciones de desarrollo urbano que adopten las autoridades (…)
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Cuarta. Magistrado
Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Radicación 2005-00262. 165312. cinco
(5) de diciembre de dos mil once (2011).
[20]
La destinación de los montos recaudados por efecto plusvalía,
ha sido definida así por la Ley 388 de 1997: “ARTICULO 85.
DESTINACION DE LOS RECURSOS PROVENIENTES DE LA PARTICIPACION <EN LA PLUSVALIA>. El producto de la participación en la plusvalía a
favor de los municipios y distritos se destinará a los siguientes fines:
1. Compra de predios o inmuebles para desarrollar planes o proyectos de
vivienda de interés social.
2. Construcción o mejoramiento de infraestructuras viales, de servicios
públicos domiciliarios, áreas de recreación y equipamientos sociales para la
adecuación de asentamientos urbanos en condiciones de desarrollo incompleto o
inadecuado.
3. Ejecución de proyectos y obras de recreación, parques y zonas verdes
y expansión y recuperación de los centros y equipamientos que conforman la red
del espacio público urbano.
4. Financiamiento de infraestructura vial y de sistemas de transporte
masivo de interés general.
5. Actuaciones urbanísticas en macroproyectos, programas de renovación
urbana u otros proyectos que se desarrollen a través de unidades de actuación
urbanística.
6. Pago de precio o indemnizaciones por acciones de adquisición
voluntaria o expropiación de inmuebles, para programas de renovación urbana.
7. Fomento de la creación cultural y al mantenimiento del patrimonio
cultural del municipio o distrito, mediante la mejora, adecuación o
restauración de bienes inmuebles catalogados como patrimonio cultural,
especialmente en las zonas de las ciudades declaradas como de desarrollo
incompleto o inadecuado.
PARAGRAFO. El plan de ordenamiento o los instrumentos que lo
desarrollen, definirán las prioridades de inversión de los recursos recaudados
provenientes de la participación en las plusvalías.”
[21] En efecto, un
interviniente y el concepto del Procurador General de la Nación plantean que en la medida en que la plusvalía afecta inmuebles específicos, resulta
razonable que la Administración asuma la carga de enviar la notificación a esas
direcciones, utilizadas en el proceso de definición de la participación por
plusvalía.