SU625-15
Sentencia SU625/15
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
Solo procederá la acción de tutela contra providencias
judiciales, “en aquellos eventos en que se establezca una
actuación del juzgador, manifiestamente contraria al orden jurídico y
violatoria de derechos fundamentales, en especial, de los derechos al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia. En estos casos, el control
en sede de amparo constitucional se justifica, toda vez que los
pronunciamientos judiciales que no se ajustan a las reglas preestablecidas, y
que afectan de forma indebida los derechos fundamentales, constituyen, en
realidad, una desfiguración de la actividad judicial, que termina por
deslegitimar la autoridad confiada al juez para administrar justicia, y que
debe ser declarada constitucionalmente para dar primacía al derecho sustancial
y salvaguardar los derechos fundamentales de los administrados”.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
REGIMEN DE INHABILIDADES,
INCOMPATIBILIDADES Y DE CONFLICTO DE INTERESES DE LOS CONGRESISTAS
El Constituyente de 1991 introdujo en la Constitución
Política un amplio régimen de inhabilidades e incompatibilidades y, por primera
vez, un régimen de conflicto de intereses, para los congresistas. La Corte ha
explicado que las inhabilidades son “aquellas circunstancias creadas por
la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea
elegida, o designada para un cargo público y, en ciertos casos, impiden que la
persona que ya viene vinculada al servicio público continúe en él; y tienen
como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad
y eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos”.
Respecto de las incompatibilidades, la jurisprudencia constitucional ha
precisado que “comporta[n] una prohibición dirigida al titular de una función
pública a quien, por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas actividades o
ejercer, simultáneamente, las competencias propias de la función que desempeña
y las correspondientes a otros cargos o empleos, en guarda del interés superior
que puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por la
confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar
la imparcialidad y la independencia que deben guiar las actuaciones de quien
ejerce la autoridad en nombre del Estado”. El conflicto de intereses se
configura “cuando existe una concurrencia antagónica entre el interés
particular y el interés público que afecta la decisión a tomar y obliga a
declararse impedido a quien deba tomarla”.
REGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE GOBERNADORES
Y DIPUTADOS
Contrario a lo que sucede con los
congresistas, la Constitución Política no contiene un régimen específico de
inhabilidades e incompatibilidades para los gobernadores y diputados, más allá
de establecer algunas prohibiciones generales aplicables a quienes desempeñan
funciones públicas. Por tal razón, es al legislador a quien le corresponde, por
mandato expreso de los artículos 293, 299 y 303 Superiores, la determinación
del respectivo régimen jurídico al que habrán de someterse, el cual, se
concreta en la Ley 617 de 2000, junto con la modificación introducida por el
artículo 29 de la Ley 1475 de 2011, y no podrá ser menos estricto que el
señalado para los congresistas.
PERDIDA DE INVESTIDURA-Características
La pérdida de investidura fue
concebida como un instrumento de control político de los ciudadanos frente a
las actuaciones de los congresistas, cuando quiera que estos incurran en
violación del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades o de conflicto de intereses; incumplan los deberes
inherentes al cargo; sean responsables por indebida destinación de dineros
públicos; o por tráfico de influencias debidamente comprobado.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DE DIPUTADO-Parámetros básicos
del proceso
Serán sancionados con pérdida de investidura, los diputados
cuya conducta se enmarque en los supuestos previstos en los artículos 110 y 291
de la Constitución Política, y en las causales contenidas en el artículo 48 la
Ley 617 de 2000, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 299
constitucional.
PERDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADO-Causales
de inhabilidad previstas en el art.33 de la ley 617/00
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES-Asimilación
del régimen de diputados y congresistas no implican defecto sustantivo
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto no se desconoció precedente sobre
pérdida de investidura de los diputados, la violación del régimen de
incompatibilidades o de conflicto de intereses
Referencia:
Expediente T-4.622.844
Demandante:
Marina
Lozano Ropero
Demandado:
Sección Primera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
Magistrado Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., primero (1º) de
octubre de dos mil quince (2015)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente,
SENTENCIA
En la revisión del fallo de
tutela proferido por la Sección Segunda, Subsección B, de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 11 de agosto de 2014, en
el trámite del amparo constitucional promovido por la ciudadana Marina Lozano
Ropero, contra la providencia judicial dictada por la Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 7 de marzo de
2013.
I. ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución
Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Once de la
Corte Constitucional, mediante Auto del veintiuno (21) de noviembre de dos mil catorce
(2014), resolvió seleccionar para revisión el expediente de tutela T-4.622.844
y repartirlo a la Sala Cuarta de Revisión.
En cumplimiento de lo previsto en el artículo 54
A del Acuerdo 05 de 1992 -Reglamento Interno de la Corte Constitucional-[1],
el magistrado ponente comunicó a
la Sala Plena el contenido de la acción de tutela de la referencia, con el fin
de que determinara si asumía o no su conocimiento, por estar dirigida contra
una providencia del Consejo de Estado, máximo órgano de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
En sesión celebrada el 15 de abril de 2015, la Sala Plena
de la Corte Constitucional decidió asumir el conocimiento del caso sub examine, tal como consta en el acta de la misma
fecha[2],
y, en consecuencia, mediante Auto del 16 de abril del mismo año, el magistrado
ponente ordenó la suspensión de términos hasta que la Sala Plena adoptara la presente
sentencia de unificación.
1. La solicitud
El 25 de abril de 2014, Marina Lozano
Ropero, actuando a través de apoderado judicial, promovió acción de tutela
contra la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, por considerar que dicha autoridad judicial vulneró sus
derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso, a la
conformación, ejercicio y control político, y a elegir y ser elegido, como
consecuencia de la sentencia proferida el 7 de marzo de 2013, que decretó la pérdida
de su investidura como diputada del departamento de Norte de Santander.
La situación fáctica a
partir de la cual se fundamenta la invocación del amparo constitucional, es la
que a continuación se expone:
2. Reseña fáctica
2.1. El 28 de septiembre de 2010, la
ciudadana Marina Lozano Ropero, quien se desempeñaba como secretaria de la
mujer del Departamento de Norte de Santander, fue designada y posesionada como gobernadora
encargada de dicho departamento, por el término de un (1) día.
2.2. El 29 de julio de 2011, es decir,
diez (10) meses y un (1) día después de la terminación del encargo, se
inscribió en la lista de candidatos por el movimiento político Cambio Radical
para aspirar a la Asamblea Departamental de Norte de Santander en los comicios
del 30 de octubre de ese mismo año.
2.3. El 22 de diciembre de 2011, el
Consejo Nacional Electoral declaró elegida a Marina Lozano Ropero como diputada
de la Asamblea Departamental de Norte de Santander, para el período
constitucional 2012-2015.
2.4. El 24 de enero de 2012, el ciudadano
Luis Jesús Botello Gómez instauró demanda de pérdida de investidura contra la mencionada
diputada por violación del régimen de incompatibilidades, con fundamento en lo
dispuesto en los artículos 31.7, 32, 48.1 y 48.6 de la Ley 617 de 2000, y el
artículo 29.3 de la Ley 1475 de 2011. A su juicio, la inscripción de Marina
Lozano Ropero como candidata a la Asamblea Departamental de Norte de Santander
tuvo lugar dentro del término prohibitivo de veinticuatro (24) meses
posteriores a su designación como gobernadora en encargo, de conformidad con lo
establecido en la Ley 617 de 2000; término que si bien es cierto fue reducido a
doce (12) meses por la Ley 1475 de 2011, tampoco había vencido para ese
momento.
2.5. Del proceso de pérdida de investidura
conoció, en primera instancia, el Tribunal Administrativo de Norte de
Santander, corporación que, mediante sentencia del 26 de marzo de 2012,
resolvió negar las pretensiones de la demanda, al considerar que Marina Lozano
Ropero no estaba sometida al régimen de incompatibilidades de los gobernadores,
sino al régimen de inhabilidades de los diputados, el cual comprende los doce
(12) meses anteriores a la elección, y, como quiera que, desde que fungió como
gobernadora encargada hasta la fecha de su elección como diputada,
trascurrieron trece (13) meses y un (1) día, estimó que no se configuraba la
causal de inhabilidad y, por consiguiente, no existía  mérito para privarla de su
investidura.
2.6. Impugnada la anterior decisión, la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, mediante sentencia del 7 de marzo de 2013[3], decidió
revocarla y decretar la pérdida de investidura de Marina Lozano Ropero. Ello, tras
constatar que habiendo ejercido como gobernadora encargada el 28 de septiembre
de 2010, se inscribió como candidata a la Asamblea Departamental de Norte de
Santander el 29 de julio de 2011, es decir, diez (10) meses y un (1) día
después, violando así el régimen de incompatibilidades de los gobernadores, en
cuanto prohíbe que quien ejerza dicha dignidad se inscriba a cargos de elección
popular durante el período para el cual fue elegido y hasta doce (12) meses
después del vencimiento del mismo.
2.7. Inconforme con lo anterior, la actora
presentó solicitud de aclaración y adición del fallo, la cual fue despachada desfavorablemente,
mediante proveído del 11 de diciembre de 2013[4]. Decisión contra la que interpuso
recurso de reposición, el cual fue rechazado por improcedente.
2.8. Finalmente, el 20 de febrero de 2014,
la Asamblea Departamental de Norte de Santander declaró la vacancia del cargo ocupado
por Marina Lozano Ropero.
3. Fundamentos de la acción y pretensiones
3.1. La demandante fundamenta su solicitud
de amparo constitucional en la idea según la cual, la sentencia proferida por la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, el 7 de marzo de 2013, constituye una vía de hecho por defecto
sustantivo, al declarar la pérdida de su investidura como diputada de Norte de
Santander, con base en una aplicación extensiva del régimen de
incompatibilidades de los gobernadores, previsto en los artículos 31.7 y 32 de
la Ley 617 de 2000, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 48.1 de la
misma ley.
Acorde con lo anterior, considera que el
fallo objeto de censura no podía sustentarse en el artículo 48.1 de la Ley 617
de 2000, toda vez que dicha norma prevé como causal de pérdida de investidura
de los diputados la violación del régimen de incompatibilidades o de conflicto
de intereses y no la violación del régimen de inhabilidades, que sería,
en definitiva, la conducta en que pudo haber incurrido por el hecho de
desempeñarse como gobernadora encargada en un período anterior a su elección
como diputada.
En tal sentido, sostiene que la sanción
impuesta se basó en una causal inexistente y claramente inaplicable que rompe
con el principio de taxatividad que rige para la acción de pérdida de
investidura y desconoce el precedente jurisprudencial fijado en esta materia,
tanto por el Consejo de Estado como por la Corte Constitucional, en la
sentencia SU-515 de 2013.
Finalmente, asevera que quien está sujeto
a la prohibición de inscribirse como candidato a cualquier cargo o corporación
de elección popular, en los términos del artículo 31.7 de la Ley 617 de 2000,
es quien ostenta la titularidad del cargo de gobernador, es decir, quien fue
elegido por votación popular o por designación del Presidente de la República,
en los supuestos en que procede, y no respecto de quien lo ejerce en encargo o
por delegación, pues no es posible reemplazar a quien no se ha desvinculado del
cargo y continúa siendo el titular.
3.2. Con fundamento en lo expuesto, la
demandante solicita dejar sin efectos jurídicos la sentencia de segunda
instancia proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, el 7 de marzo de 2013, mediante la cual
se decretó la pérdida de su investidura como diputada y, en consecuencia,
disponer su reintegro inmediato al cargo que venía ocupando, así como la
restitución de sus derechos y habilitación jurídica para continuar y/o aspirar
a cargos de elección popular.
4. Pruebas
allegadas al proceso
Las pruebas relevantes aportadas al
trámite de tutela, todas de origen documental, son las siguientes:
·
Copia
simple de la sentencia proferida por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 7 de marzo de 2013,
mediante la cual se decretó la pérdida de investidura de Marina Lozano Ropero
(f. 50 a 86).
·
Copia
simple de la providencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 11 de diciembre de 2013,
que deniega la solicitud de aclaración y adición de la sentencia del 7 de marzo
de 2013 (f. 87 a 94).
·
Copia
simple del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de
Santander, el 26 de marzo de 2012, que resolvió, en primera instancia, la
acción de pérdida de investidura contra Marina Lozano Ropero (f. 95 a 123).
5. Oposición a la demanda de tutela
Por auto del 24 de junio de 2014, la
Sección Segunda-Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado admitió la acción de tutela y con el fin de conformar
debidamente el contradictorio, ordenó ponerla en conocimiento de la autoridad
judicial demandada y de terceros con interés legítimo, para efectos de que se
pronunciaran respecto de los hechos y las pretensiones planteados en ella.
5.1. Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado
Dentro del término otorgado para el
efecto, el magistrado Marco Antonio Velilla Moreno, en su condición de ponente
del fallo objeto de censura, dio respuesta a la acción de tutela, mediante
escrito en el que expresó su disentimiento frente a las pretensiones de la
demanda y solicitó la declaratoria de improcedencia de la misma, con base en
los siguientes argumentos:
Inicia con advertir que los planteamientos
expuestos por la actora, relativos a la aplicación de la causal por la cual se
declaró la pérdida de su investidura como diputada, conformaron el objeto de la
litis del proceso adelantado ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, de ahí que la acción de tutela resulte improcedente para entrar
a debatir nuevamente lo que fue materia de un profundo y cuidado análisis por
parte del juez especializado.
En relación con los motivos concretos de
la solicitud, se reafirma en que Marina Lozano Ropero, luego de desempeñarse
como gobernadora encargada del departamento de Norte de Santander, se inscribió
dentro del término prohibitivo de doce (12) meses como candidata a la Asamblea
Departamental, en contravención del régimen de incompatibilidades de gobernador
previsto en el artículo 31.7 de la Ley 617 de 2000. Sobre esa base, estima que
la aplicación de la causal de pérdida de investidura de diputados por
violación del régimen de incompatibilidades, a que hace referencia el
artículo 48.1 del mismo ordenamiento, “en modo alguno implica una aplicación
extensiva, por la cual se adopte un criterio jurídico obstinado y en desconocimiento
del debido proceso”, pues al disponer dicha norma que los diputados perderán su
investidura por violación del régimen de incompatibilidades o del de
conflicto de intereses, así como por las demás causales expresamente
previstas en la ley, es claro que “la causal materializada en el
funcionario debe, indefectiblemente, reconocerse y aplicarse, con miras a
salvaguardar el principio de legalidad”.
En cuanto al planteamiento expuesto por la
actora, en el sentido de sostener que al haber ejercido como gobernadora
encargada y no como titular, no le resultaba aplicable el régimen de
incompatibilidades de los gobernadores, el cual, en su sentir, está dirigido
únicamente al gobernador elegido o a quien lo reemplace en el ejercicio del
cargo por nombramiento o por elección para el período que hiciere falta, sostiene
la autoridad demandada que tal argumento no es de recibo, como quiera que, simplemente,
constituye un cambio de criterio por parte de la Sección Quinta de esa
Corporación que no reviste atributo alguno de obligatoriedad, de acuerdo con
los lineamientos existentes sobre el concepto de precedente judicial.
Finalmente, respecto de la cuestión relativa
al desconocimiento de la sentencia SU-515 de 2013, proferida por la Corte
Constitucional, asevera que tal pronunciamiento se dictó con posterioridad al
fallo enjuiciado y, en todo caso, la situación que allí se estudió no se
asimila a la que en esta oportunidad se plantea, pues la misma se sustentó en
el reconocimiento del principio de favorabilidad frente a la aplicación de la
Ley 1475 de 2011, que redujo el término de las inhabilidades e
incompatibilidades de veinticuatro (24) a doce (12) meses, y que no se
encontraba vigente para la época de los hechos ni al momento de dictar
sentencia.
Precisa que, contrario a la situación
fáctica planteada en aquella oportunidad, en la cual la accionante se inscribió
como candidata a la Asamblea Departamental del Huila, veinte (20) meses después
de haber fungido como gobernadora encargada, en el caso de Marina Lozano Ropero
la conducta prohibitiva se materializó en un término inferior a los doce (12)
meses a que hace referencia la Ley 1475 de 2011, norma que sí se hallaba
vigente al momento de proferirse el fallo en cuestión.
II.
DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
1. Primera instancia
La Sección Segunda, Subsección B, de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia
proferida el 11 de agosto de 2014, resolvió no amparar los derechos
fundamentales invocados por la demandante.
Para tal efecto, sostuvo que, luego de
revisado el contenido de la sentencia objeto de reproche, no advierte que la
autoridad judicial demandada haya basado su decisión en razones caprichosas,
arbitrarias o infundadas sino que, por el contrario, se fundamentó en los
supuestos de hecho y de derecho alegados por las partes dentro del proceso, así
como en la jurisprudencia que, a su juicio, resultaba aplicable al caso.
En tal virtud, subrayó que “el hecho de
que se haya adoptado una decisión con tesis distinta a la acogida por otra
Sección de la misma Corporación, no conlleva o implica la vulneración de algún
derecho fundamental, pues el estudio de cada proceso se realiza en ejercicio
del principio de autonomía funcional, máxime cuando, como en el presente caso,
no se ha proferido decisión alguna que unifique [la] materia”.
Finalmente, en relación con la solicitud
de aplicación del precedente fijado por la Corte Constitucional en la sentencia
SU-515 de 2013, sostuvo que no es posible acceder a la misma, por cuanto se
trata de supuestos de hecho que difieren sustancialmente de la situación
planteada por la actora. En criterio de ese fallador, en la mencionada sentencia
la Corte concedió la protección constitucional impetrada, basada en la
aplicación del principio de favorabilidad, al valorar lo dispuesto en la Ley 1475
de 2011, que redujo el término de duración de las incompatibilidades de veinticuatro
(24) a doce (12) meses, y, como quiera que, la accionante se había inscrito
como candidata a la Asamblea Departamental 20 meses después de haber ejercido como
gobernadora encargada, concluyó que no se hallaba inmersa en la causal de
incompatibilidad prevista en la ley.
La anterior decisión judicial no fue
objeto de impugnación.
III. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
1. Competencia
La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para
revisar el fallo de tutela proferido por la Sección Segunda, Subsección B, de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dentro del
proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y
241.9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991 y 54A del Acuerdo 05 de 1992, “Reglamento
Interno de la Corte Constitucional”.
2. Planteamiento del problema jurídico y
cuestiones jurídicas a resolver
De acuerdo con la situación fáctica expuesta en los antecedentes
de esta providencia, le corresponde a la Corte establecer, si la sentencia proferida
en segunda instancia dentro del proceso contencioso de pérdida de investidura, promovido
contra Marina
Lozano Ropero, vulnera sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al
debido proceso, a la conformación, ejercicio y control político, y a elegir y
ser elegido, al despojarla de su investidura como diputada del Departamento de
Norte de Santander.
Concretamente, lo que debe entrar a
determinar la Sala Plena, es si dentro de los límites específicos del caso
concreto y atendiendo las particularidades que le son propias, el fallo objeto
de censura incurre en una causal específica de procedibilidad por defecto
sustantivo, al aplicar como causal de pérdida de investidura de los
diputados: (i) la violación del régimen de inhabilidades que en últimas
se le aplicó no obstante no estar prevista dicha causal en el artículo 48 de la
Ley 617 de 2000 y (ii) la violación del régimen de incompatibilidades de
los gobernadores, basado en lo que la actora considera una errónea
interpretación del artículo 31.7 de la Ley 617 de 2000; así como (iii) en
el desconocimiento del precedente judicial, particularmente, de la
sentencia           SU-515 de 2013, proferida por la Corte Constitucional. Es
precisamente bajo la óptica exclusiva de estas tres censuras que esta Corte
abordará el análisis del presente asunto.
Para tales efectos, la Sala
iniciará por reiterar la doctrina
de la Corte Constitucional en torno a la procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales, para luego analizar si en el caso bajo examen, se cumplen
los requisitos generales y específicos de procedibilidad de la misma.
3. Reiteración de
jurisprudencia en torno a la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales
3.1. La posibilidad de
controvertir las decisiones judiciales a través del ejercicio de la acción de
tutela, ha sido objeto de un amplio proceso de elaboración jurisprudencial por
parte de esta Corporación, tanto por vía de control concreto de constitucionalidad,
como a través del control abstracto. Bajo esta premisa, se ha llegado a
considerar que la acción de tutela contra providencias judiciales constituye un
mecanismo idóneo y eficaz para garantizar la primacía, prevalencia y
efectividad de los derechos constitucionales fundamentales, cuya realización es
uno de los pilares esenciales del Estado Social y democrático de derecho[5].
3.2. No obstante, la propia
jurisprudencia constitucional se ha encargado de precisar que el ejercicio de
la acción de tutela, a fin de controvertir las decisiones judiciales, es, en
todo caso, de carácter excepcional y restrictivo. Ello, en razón de la
necesidad de respetar el principio de cosa juzgada y de preservar la seguridad
jurídica, la autonomía e independencia de la actividad jurisdiccional del
Estado, así como el sometimiento general de los conflictos a las competencias
ordinarias de cada juez.
3.3. En ese sentido, dada la
naturaleza supletiva de la acción de tutela, la misma no puede ser utilizada
como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los
establecidos en el ordenamiento jurídico para la defensa de los derechos de
manera preferente, como quiera que, a través de su ejercicio, no se busca
reemplazar los procedimientos ordinarios o especiales y, menos aún, pretermitir
los mecanismos que dentro de éstos se han establecido para controvertir las
decisiones que se adopten[6].
3.4. Siguiendo esta línea
interpretativa, el carácter excepcional y restrictivo al que se ha hecho
expresa referencia, conduce necesariamente a afirmar que solo procederá la
acción de tutela contra providencias judiciales, “en aquellos eventos en
que se establezca una actuación del juzgador, manifiestamente contraria al
orden jurídico y violatoria de derechos fundamentales, en especial, de los derechos
al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En estos casos,
el control en sede de amparo constitucional se justifica, toda vez que los
pronunciamientos judiciales que no se ajustan a las reglas preestablecidas, y
que afectan de forma indebida los derechos fundamentales, constituyen, en
realidad, una desfiguración de la actividad judicial, que termina por
deslegitimar la autoridad confiada al juez para administrar justicia, y que
debe ser declarada constitucionalmente para dar primacía al derecho sustancial
y salvaguardar los derechos fundamentales de los administrados”[7].
3.5. Así las cosas, para esta Corporación,
la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales adquiere fundamento y se justifica, en la necesidad de encontrar un
equilibrio que permita armonizar adecuadamente principios constitucionales como
el de seguridad jurídica y autonomía judicial con el deber de protección
efectiva de los derechos fundamentales, cuando se advierta que estos son
amenazados o vulnerados por el actuar de las autoridades judiciales al resolver
los asuntos de su competencia.
3.6. Por lo anterior, desde sus
inicios, la Corte Constitucional ha venido consolidando una profusa doctrina
jurisprudencial, en relación con los eventos y condiciones que deben
presentarse para que sea posible controvertir las decisiones judiciales por vía
de la acción de tutela, de manera excepcional. Tanto es así, que en la
sentencia C-590 de 2005, proferida con fundamento en los precedentes recogidos
a partir de la sentencia C-543 de 1992, y reiterada en pronunciamientos
posteriores, la Corte diferenció entre requisitos generales y causales
específicas para su procedencia.
3.7. Respecto de los primeros,
denominados también requisitos formales, indicó que se trata de aquellos
presupuestos cuyo cumplimiento forzoso es condición necesaria para que el juez
constitucional pueda entrar a valorar, de fondo, el asunto puesto en su
conocimiento. En cuanto a los segundos, llamados requisitos materiales, señaló
que corresponden, específicamente, a los vicios o defectos presentes en el
fallo judicial y que constituyen la fuente de vulneración de los derechos
fundamentales[8].
3.8. Así, de conformidad con la
aludida providencia, para que un fallo dictado por cualquier juez de la República
pueda ser objeto de cuestionamiento, mediante el ejercicio de la acción de
tutela, se requiere que le anteceda el cumplimiento de los requisitos generales
que a continuación se exponen:
“a. Que la cuestión que se
discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó,
el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una
clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos
que corresponde definir a otras jurisdicciones[9]. En consecuencia, el juez de tutela
debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra
a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta
los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos
los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la
persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable[10].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción
constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un
desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se cumpla el requisito
de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término
razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[11].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una
irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo
o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora[12]. No obstante, de acuerdo con la doctrina
fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión
de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas
susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de
tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el
litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique
de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso
judicial siempre que esto hubiere sido posible[13]. Esta exigencia es comprensible pues, sin
que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales
contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester
que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de
derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado [dentro] del
proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección
constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de
sentencias de tutela[14]. Esto por cuanto los debates sobre la
protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera
indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un
riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual
las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala
respectiva, se tornan definitivas”[15]
(Negrilla fuera del texto original).
3.9. Si se observan los anteriores
requisitos, el paso a seguir por el juez de tutela es el de verificar, en el
caso particular y concreto, si se configura cualquiera de las causales
específicas de procedibilidad o defectos materiales fijados por la
jurisprudencia constitucional. Los mismos han sido reiterados, recientemente,
en las Sentencias T-271 de 2013, T-103 de 2014 y T-037 de 2015, de la siguiente
manera:
“a. Defecto orgánico.
El cual se configura cuando el funcionario judicial que profirió la providencia
impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. Dicho en otras
palabras, tal defecto se estructura en los eventos en que la decisión
cuestionada vía tutela, ha sido proferida por un operador jurídico
jurídicamente incompetente.
b. Defecto procedimental
absoluto. Que
se origina cuando el juez ha actuado completamente al margen del procedimiento
establecido, es decir, cuando éste se aparta abiertamente y sin justificación
válida, de la normatividad procesal que era aplicable al caso concreto. Sobre
este defecto, ha expresado la Corte, que al ignorar completamente el procedimiento
determinado por la ley, el juez termina dictando una sentencia contraria a
derecho, arbitraria, que vulnera derechos fundamentales. No obstante, también
la jurisprudencia ha precisado que para configurar el defecto, el
desconocimiento del procedimiento debe atender a los siguientes requisitos: (i)
debe ser un error trascendente y manifiesto, que afecte de manera grave el
derecho al debido proceso y tenga a su vez una influencia directa en la
decisión de fondo adoptada; y (ii) y que la deficiencia no resulte atribuible
al afectado.
Así, por ejemplo, la Corte ha
encontrado que se configura un defecto procedimental, en los siguientes casos:
(i) cuando se deja de notificar una decisión judicial a raíz de lo cual la
parte pierde arbitrariamente la oportunidad de controvertir dicha decisión. Sin
embargo, si la falta de notificación no tiene efectos procesales importantes, o
si se deriva de un error del afectado, o si la misma no produjo verdaderamente
un efecto real, lo cual puede ocurrir porque el afectado tuvo oportunidad de
conocer el acto por otros medios, no procederá la tutela; (ii) cuando existe
una dilación injustificada, tanto en la adopción de decisiones como en el
cumplimiento de las mismas por parte del juez; cuando la autoridad judicial
pretermite la recepción y el debate de unas pruebas cuya práctica previamente
había sido ordenada; y (iii) cuando resulta evidente que una decisión
condenatoria en materia penal, se produjo como consecuencia de una clara
deficiencia en la defensa técnica, siempre que sea imputable al Estado.
c. Defecto fáctico. Este surge cuando el juez
carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el
que se sustenta la decisión. Se estructura, entonces, siempre que existan
fallas sustanciales en la decisión, que sean atribuibles a deficiencias
probatorias del proceso. Según esta Corporación, el fundamento de la
intervención del juez de tutela por deficiencias probatorias en el proceso,
radica en que, no obstante las amplias facultades discrecionales con que cuenta el juez del
proceso para el análisis del material probatorio, éste debe actuar de acuerdo
con los principios de la sana crítica, es decir, con base en criterios
objetivos y racionales. En ese contexto, La Corte ha explicado que las deficiencias
probatorias pueden generarse como consecuencia de: (i) una omisión judicial, como puede ser la
falta de práctica y decreto de pruebas conducentes al caso debatido,
presentándose una insuficiencia probatoria; (ii) o por vía de una acción
positiva, como puede ser la errada interpretación de las pruebas allegadas al
proceso, o la valoración de pruebas que son nulas de pleno derecho o que son
totalmente inconducentes al caso concreto, presentándose, en el primer caso, un
defecto por interpretación errónea, y en el segundo, un defecto por ineptitud e
ilegalidad de la prueba.
En punto a los fundamentos y al
margen de intervención que tiene el juez de tutela para configurar la
ocurrencia de un defecto fáctico, la Corte ha fijado los siguientes criterios
de aplicación:
-
La
intervención del juez de tutela, frente al manejo dado por el juez natural es,
y debe ser, de carácter extremadamente reducido. El respeto por el principio de
autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que en sede de
tutela se lleve a cabo un examen exhaustivo del material probatorio.
-
Las
diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no
pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos. Frente a
interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe
determinar, conforme a los criterios de la sana critica, y en virtud de su autonomía
e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto. El juez del
proceso, en ejercicio de sus funciones, no solo es autónomo sino que sus
actuaciones están amparadas por el principio de la buena fe, lo que le impone
al juez de tutela la obligación de asumir, en principio y salvo hechos que
acrediten lo contrario, que la valoración de las pruebas realizadas por aquél
es razonable y legítima.
-
Para que la
acción de tutela pueda proceder por error fáctico, ‘[e]l error en el juicio valorativo
de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y
manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues
el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la
actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un
asunto’[16].
d. Defecto sustantivo o
material. Se
presenta cuando la decisión judicial adoptada por el juez, desborda el marco de
acción que la Constitución y la ley le reconocen, al sustentarse aquella en
disposiciones claramente inaplicables al caso concreto. Sobre el particular,
esta Corporación ha sostenido, que cuando una decisión judicial se soporta en
una norma jurídica manifiestamente equivocada, que la excluye del marco de la
juridicidad y de la hermenéutica, aquella pasa a ser una simple manifestación
de arbitrariedad, que debe dejarse sin efectos, para lo cual la acción de
tutela pasa a ser el mecanismo idóneo y apropiado. Al respecto, ha explicado la
Corte que tal situación de arbitrariedad se presenta cuando se aplica: (i) una norma inexistente; (ii)
o que ha sido derogada o declarada inexequible; (iii) o que estando vigente,
resulta inconstitucional frente al caso concreto y el funcionario se haya
abstenido de aplicar la excepción de inconstitucionalidad; (iv) o que estando
vigente y siendo constitucional, la misma es incompatible con la materia objeto
de definición judicial.
f. Error inducido o por
consecuencia.
Tiene lugar, en los casos en que el juez o tribunal ha sido víctima de un
engaño por parte de terceros, y ese engaño lo conduce a la adopción de una
decisión que afecta derechos fundamentales. En estos eventos, la providencia
judicial se soporta en hechos o situaciones en cuya realización participan
personas obligadas a colaborar con la administración de justicia -autoridades o
particulares-, y cuyo manejo irregular induce en error al funcionario judicial,
con grave perjuicio para los derechos fundamentales de alguna de las partes o
de terceros.
g. En una decisión sin
motivación.
Se configura frente al incumplimiento de los servidores judiciales de dar
cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el
entendido que, precisamente, en tal motivación reposa la legitimidad de su
órbita funcional y, por tanto, de las providencias que les competen proferir.
h. En desconocimiento del
precedente judicial. Se presenta en aquellos casos en los cuales la
autoridad judicial, a través de sus pronunciamientos, se aparta del precedente
jurisprudencial que le resulta aplicable al caso, sin ofrecer un mínimo
razonable de argumentación jurídica que justifique tal cambio de
jurisprudencia. Ocurre, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece
el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley
limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como
mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. Se presenta igualmente,
cuando el juez del proceso ignora el alcance de una ley, fijado por la Corte
Constitucional con efectos erga omnes.
i. En violación directa de la
Constitución.
La misma tiene lugar, entre otros eventos, cuando, amparada en la discrecionalidad interpretativa, la
decisión judicial se desborda en perjuicio de los derechos fundamentales de los
asociados amparados por la Carta Política.”[17]
3.10. De las consideraciones
precedentes ha de concluirse que la acción de tutela, como mecanismo de
protección de los derechos constitucionales fundamentales, procede,
excepcionalmente, para controvertir el sentido y alcance de las decisiones
judiciales, siempre que (i) se cumplan los requisitos generales de
procedibilidad, (ii) se advierta que la providencia cuestionada incurrió en una
o varias de las causales específicas, y (iii) se determine que el vicio o
defecto es de tal trascendencia que conlleva la amenaza o la vulneración de
derechos fundamentales.
3.11. Partiendo del primer test
de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales,
encuentra la Sala que en el presente asunto, se cumplen en su totalidad los
requisitos generales de procedencia de la misma que habilitan al juez
constitucional para efectuar un análisis de fondo de los hechos materia de
controversia.
3.12. En efecto, se observa que
(i) la cuestión que se discute resulta de indudable relevancia constitucional,
toda vez que se persigue la protección efectiva de los derechos fundamentales a
la igualdad, al trabajo, al debido proceso, a la conformación, ejercicio y
control político, y a elegir y ser elegido, presuntamente trasgredidos, como
consecuencia de una decisión judicial proferida por el órgano de cierre de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo que ha cobrado firmeza; (ii) en la
medida en que la pérdida de investidura fue decretada por la Sección Primera de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que, en segunda
instancia, revocó la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de
Santander, favorable a la ahora demandante en tutela, es evidente que esta no
tenía a su alcance ningún otro medio de defensa judicial, siendo la acción de
tutela el único mecanismo efectivo para procurar la protección de sus derechos fundamentales.
A ello, ha de agregarse que, a partir de la expedición de la Ley 617 de 2000, la
sentencia que decrete la pérdida de investidura de los diputados no puede ser atacada
por vía del recurso extraordinario de revisión, pues dicha ley solo previó el
recurso de apelación para tales efectos[18]; (iii) adicionalmente, se tiene que
la acción de tutela de la referencia fue promovida en un término razonable y
proporcional al hecho que originó la presunta vulneración, pues tan solo
trascurrieron cuatro (4) meses y catorce (14) días desde la fecha en que se
dictó la providencia que denegó la solicitud de aclaración del fallo censurado y
la presentación de la acción de tutela[19]; (iv) del mismo modo, considera la
Corte que la demandante identificó claramente los hechos que, a su juicio,
generaron la vulneración alegada y los derechos fundamentales presuntamente
infringidos, aspectos que fueron abordados en el trámite del proceso de pérdida
de investidura; (v) finalmente, es patente que la sentencia objeto de discusión
no corresponde a un fallo de tutela.
3.13. De acuerdo con el esquema
trazado inicialmente, la segunda cuestión que le corresponde estudiar a la
Corte es, si la situación fáctica descrita, se enmarca en alguna de las
causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, más específicamente, en un defecto sustantivo y en desconocimiento
del precedente constitucional, como lo plantea la actora en su demanda.
Pero, antes de analizar dicha cuestión, la Sala considera pertinente abordar
algunos temas de especial relevancia, tales como: (i) el régimen de
inhabilidades, incompatibilidades y de conflicto de intereses de los
congresistas; (ii) el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los
diputados; (iii) aspectos generales sobre la pérdida de investidura; (iv) la
pérdida de investidura de los diputados y (v) la violación del régimen de
inhabilidades e incompatibilidades como causal de pérdida de investidura de los
diputados.
4. Breve referencia al régimen
de inhabilidades, incompatibilidades y de conflicto de intereses de los
congresistas
4.1. Por expreso mandato del
artículo 299 de la Constitución Política, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades
de los diputados no podrá ser menos estricto que el señalado para los
congresistas en lo que corresponda. Acorde con ello, antes de entrar a abordar
el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados, materia del
presente pronunciamiento, esta Sala considera necesario hacer una breve mención
acerca del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y de conflicto de
intereses de los congresistas, por ser este el referente constitucional en el
cual aquel encuentra su límite.
4.2. Con el propósito de
“recuperar para el Congreso el prestigio, el buen nivel, el tono moral que
[parecía] haberse disminuido”[20],
así como “evitar que en el ejercicio del cargo de Congresista se utilice la
investidura para ejercer cuestiones indebidas sobre otras Ramas del Poder
Público o sobre la comunidad en general”[21] y, de esa manera, “crear las
condiciones que garanticen el mejor desempeño del cargo”[22], el
Constituyente de 1991 introdujo en la Constitución Política un amplio régimen
de inhabilidades e incompatibilidades y, por primera vez, un régimen de
conflicto de intereses, para los congresistas.[23]
4.3. El régimen de
inhabilidades de los congresistas se encuentra regulado en el artículo 179
Superior. En virtud de dicha norma, no podrán ser congresistas “(i) quienes
hayan sido condenados en cualquier época por sentencia judicial, a pena
privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; (ii)
quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad
política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores
a la fecha de la elección; (iii) quienes hayan intervenido en gestión de
negocios ante entidades públicas, o en la celebración de contratos con ellas en
interés propio, o en el de terceros, o hayan sido representantes legales de
entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los
seis meses anteriores a la fecha de la elección; (iv) quienes hayan perdido la
investidura de congresista; (v) quienes tengan vínculos por matrimonio, o unión
permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de
afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o
política; (vi) quienes estén vinculados entre sí por matrimonio, o unión
permanente, o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de
afinidad, o primero civil, y se inscriban por el mismo partido, movimiento o
grupo para elección de cargos, o de miembros de corporaciones públicas que
deban realizarse en la misma fecha; (vii) quienes tengan doble nacionalidad,
exceptuando los colombianos por nacimiento; y, por último, (viii) nadie podrá
ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una
corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así
sea parcialmente”.[24]
En relación con este punto,
desde sus primeros pronunciamientos, la Corte ha  explicado que las
inhabilidades son “aquellas circunstancias creadas por la Constitución o la ley
que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida, o designada para un
cargo público y, en ciertos casos, impiden que la persona que ya viene
vinculada al servicio público continúe en él; y tienen como objetivo primordial
lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de
quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos”[25]. En otros
términos, se ha referido a ellas como aquellos “requisitos negativos, cuya
ocurrencia implica la inelegibilidad de la persona en quien concurren”[26].
4.4. Por su parte, el artículo
180 de la Constitución Política se ocupa de fijar el régimen de
incompatibilidades de los congresistas, desde el momento en que adquieren la
condición de tales y por todo el período constitucional para el cual fueron
elegidos.[27]
Conforme con dicha disposición, se les prohíbe “(i) desempeñar cargo o empleo
público; (ii) gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades
públicas o ante las personas que administren tributos, ser apoderados ante las
mismas, celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno.
La ley establecerá las excepciones a esta disposición; (iii) ser miembro de
juntas o consejos directivos de entidades oficiales descentralizadas de
cualquier nivel o de instituciones que administren tributos; y (iv) celebrar
contratos o realizar gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho
privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos o sean
contratistas del Estado o reciban donaciones de este, con algunas excepciones”[28].
Respecto de las
incompatibilidades, la jurisprudencia constitucional ha precisado que
“comporta[n] una prohibición dirigida al titular de una función pública a
quien, por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas actividades o ejercer,
simultáneamente, las competencias propias de la función que desempeña y las
correspondientes a otros cargos o empleos, en guarda del interés superior que
puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por la
confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar
la imparcialidad y la independencia que deben guiar las actuaciones de quien
ejerce la autoridad en nombre del Estado”[29].
4.5. A su turno, el artículo
182 del mismo ordenamiento superior, consagra los elementos estructurales del
régimen de conflicto de intereses y traslada a la órbita del legislador la
regulación de todo lo relacionado con el mismo. Puntualmente, la norma dispone
que “[l]os congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva cámara
las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar
en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará
lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones”[30].
Esta Corporación, interpretando
el alcance de la anterior disposición constitucional, en la sentencia C-1040 de
2005, señaló que aquella “tiene como objetivo
proteger que el ejercicio del cargo de congresista, por la importancia
intrínseca que tiene el Congreso de la República como máximo órgano de
representación popular, se cumpla dentro de un marco de justicia y bien común,
de manera que los intereses privados, personales o familiares que en un
determinado momento puedan tener o defender los parlamentarios, cedan ante el
interés general que debe guiar el comportamiento de quienes acceden a dicha
Corporación, tal y como lo ordena el artículo 133 de la Carta Política”[31].
En la misma sentencia, siguiendo los parámetros fijados por la jurisprudencia
del Consejo de Estado, puntualizó que el conflicto de intereses se configura
“cuando existe una concurrencia antagónica entre el interés particular y el
interés público que afecta la decisión a tomar y obliga a declararse impedido a
quien deba tomarla”[32].
4.6. Finalmente, y en
consonancia con las normas referenciadas, el artículo 110 de la Constitución
Política consagra una prohibición de carácter general, conforme a la cual,
quienes desempeñen funciones públicas[33]
no podrán “hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o
inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El
incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del
cargo o de pérdida de investidura”.
4.7. Así las cosas, el régimen
de inhabilidades, incompatibilidades y de conflicto de intereses de los
congresistas, constituyó uno de los más importantes avances de la Constitución
de 1991. Su rigor evidencia el ánimo moralizante que inspiró al Constituyente
en su afán de depurar el máximo órgano deliberativo del Estado y de devolverle
la legitimidad hasta ese momento perdida. En los artículos 179 y 180
constitucionales, se establece un sistema cerrado de inhabilidades e
incompatibilidades, en virtud del cual el legislador no podrá establecer nuevas
causales o modificar las ya existentes. A su turno, en el artículo 182 se
plantea, en términos generales, el régimen de conflicto de intereses, y se
traslada al legislador la determinación de lo relacionado con el mismo y las
recusaciones.
5. El régimen de inhabilidades
e incompatibilidades de los gobernadores y diputados
5.1. De acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 293 de la Carta Política, “[s]in perjuicio de lo
establecido en la Constitución, la ley determinará las calidades,
inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones,
faltas absolutas o temporales, causas de destitución y formas de llenar las
vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño
de funciones públicas en las entidades territoriales. La ley dictará también
las demás disposiciones necesarias para su elección y desempeño de funciones”
5.2. En consonancia con el
anterior mandato, ya se mencionó que el artículo 299 del mismo ordenamiento
superior, dispone que “[e]l régimen de inhabilidades e incompatibilidades de
los diputados será fijado por la ley”, y establece un límite, en el sentido de
que “[n]o podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo
que corresponda”. A su vez, el artículo 303 Superior, señala que “la ley fijará
las calidades, requisitos, inhabilidades e incompatibilidades de los
gobernadores […]”.
5.3. En relación con el sentido
y alcance de las anteriores disposiciones, la Corte ha sostenido que “los únicos límites del legislador para determinar los
regímenes de calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los servidores
públicos mencionados [diputados], son los parámetros establecidos de manera
explícita por la misma Constitución. Por lo demás, el legislador tiene completa
libertad para analizar y definir los hechos y las situaciones que constituyen
inhabilidad o incompatibilidad para ejercer determinado cargo, así como el
tiempo de vigencia de tales causales”[34].
5.4. En ejercicio de la
potestad expresamente conferida por las normas constitucionales antes citadas,
el legislador expidió, inicialmente, la Ley 136 de 1994, por la cual se
dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de
los municipios, la cual fue posteriormente modificada mediante la Ley 617
de 2000, por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de
1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica
de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas
tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la
racionalización del gasto público nacional. A través de la última de las
leyes citadas, se regulan un conjunto de materias destinadas al fortalecimiento
de las entidades territoriales[35],
dentro de las cuales se destacan las reglas para la transparencia de la gestión
departamental, municipal y distrital.
5.5. En el correspondiente
capítulo dedicado a la reglas para la transparencia de la gestión
departamental, municipal y distrital, el legislador desarrolló el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores, diputados, alcaldes,
concejales y miembros de las juntas administradoras locales.
5.6. Particularmente, el
artículo 31 de la Ley 617 de 2000, establece las causales de incompatibilidad
de los gobernadores. Acorde con el numeral 7º de dicha norma, los gobernadores,
así como quienes sean designados en su reemplazo, no podrán inscribirse como
candidatos a cualquier cargo o corporación de elección popular durante el
período para el cual fueron elegidos.
Textualmente, el artículo 31.7
de la Ley 617 de 2000, es del siguiente tenor:
“ARTICULO
31. DE LAS INCOMPATIBILIDADES DE LOS GOBERNADORES. Los Gobernadores, así como quienes
sean designados en su reemplazo no podrán:
[…]
7.
Inscribirse como candidato a cualquier cargo o corporación de elección popular
durante el período para el cual fue elegido.” [36] (Negrilla fuera de texto)
5.7. Para estos efectos y según
reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado[37], con el ejercicio del cargo, a
cualquier título, se configura la anterior prohibición. Por tanto, opera no
solo cuando el gobernador es elegido popularmente, sino también cuando ejerce
el cargo mediante otra forma de provisión como, por ejemplo, en
provisionalidad, en comisión o en encargo.
5.8. En cuanto a la duración de
la incompatibilidad a la que se ha hecho referencia, el artículo 32 de la Ley
617 de 2000, establece que la misma será de veinticuatro (24) meses en la
respectiva circunscripción, en los siguientes términos:
“ARTICULO 32. DURACIÓN DE
LAS INCOMPATIBILIDADES DE LOS GOBERNADORES.  Las incompatibilidades de los gobernadores a que se refieren los
numerales 1 y 4 tendrán vigencia durante el período constitucional y hasta por
doce (12) meses después del vencimiento del mismo o de la aceptación de la
renuncia. En el caso de la incompatibilidad a que se refiere el numeral 7
tal término será de veinticuatro (24) meses en la respectiva circunscripción.”
(Negrilla fuera de texto)
No obstante, de conformidad con
lo dispuesto en el inciso final del parágrafo 3º del artículo 29 de la Ley 1475
de 2011[38], por la cual se adoptan
reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos
políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones, “ningún
régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los servidores públicos de
elección popular será superior al establecido para los congresistas en la
Constitución Política”.
Esta Corte, al efectuar el
control previo de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria que dio
lugar a la Ley 1475 de 2011, en la sentencia C-490 de 2011, declaró la
exequibilidad condicionada del artículo 29 del citado proyecto, bajo el
entendido que el régimen de inhabilidades para los servidores públicos de
elección popular referido en el inciso final del
parágrafo 3º de dicho artículo, no será superior al  establecido para los
congresistas en el numeral 2º del artículo 179  de la Constitución
Política, esto es, doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección.
Tal
consideración quedó expuesta en la parte resolutiva del fallo en mención, de la
siguiente manera:
“Undécimo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 29 del Proyecto de Ley Estatutaria
objeto de revisión, bajo el entendido que el régimen de inhabilidades para los
servidores públicos de elección popular referido en el inciso final del
parágrafo 3º, no será superior al  establecido para los congresistas en el
numeral 2 del artículo 179  de la Constitución Política.” [39]
Así las cosas, en virtud de lo
dispuesto en el artículo 32 de la Ley 617 de 2000 y el artículo 29 de la Ley
1475 de 2011, en los términos en que fue condicionada su exequibilidad en la
sentencia C-490 de 2011, los gobernadores, así como quienes sean designados en
su reemplazo, no podrán inscribirse como candidatos a cualquier cargo o
corporación de elección popular durante el período para el cual fueron elegidos
y hasta doce (12) meses después del vencimiento del mismo.
5.9. De igual manera, el
artículo 33 de la Ley 617 de 2000, fija las causales de inhabilidad de los
diputados. Concretamente, el numeral 3º de dicho artículo dispone que no podrá
ser inscrito como candidato ni elegido diputado, quien dentro de los doce (12)
meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público,
jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el
respectivo departamento, o quien como empleado público del orden nacional,
departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la
ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban
ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.
Textualmente, la norma en cita
señala lo siguiente:
“ARTICULO 33. DE LAS INHABILIDADES DE LOS DIPUTADOS. No podrá ser inscrito como candidato
ni elegido diputado:
[…]
3.
Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección
haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil,
administrativa o militar, en el respectivo departamento, o quien como empleado
público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como
ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de
contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.
[…]”[40] (Negrilla fuera de texto)
5.10. Acorde con ello, la
inhabilidad para ser elegido diputado en razón del numeral 3º del artículo 33
de la Ley 617 de 2000, en su primera parte, se corresponde con la causal 2º del
artículo 179 de la Constitución Política, respecto de los congresistas. Sin
embargo, aquella resulta ser más estricta, en la medida en que la inhabilidad de
diputado se extiende, además, a “quien como empleado público del orden
nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto
en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban
ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento”.
5.11. De acuerdo con las
anteriores consideraciones, es preciso señalar que, contrario a lo que sucede
con los congresistas, la Constitución Política no contiene un régimen
específico de inhabilidades e incompatibilidades para los gobernadores y
diputados, más allá de establecer algunas prohibiciones generales aplicables a
quienes desempeñan funciones públicas (art. 110 CP). Por tal razón, es al
legislador a quien le corresponde, por mandato expreso de los artículos 293,
299 y 303 Superiores, la determinación del respectivo régimen jurídico al que
habrán de someterse, el cual, se concreta en la Ley 617 de 2000, junto con la
modificación introducida por el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011, y no podrá
ser menos estricto que el señalado para los congresistas. [41]
6. La pérdida de investidura
6.1. Aspectos generales
6.1.1. La pérdida de
investidura es una institución jurídica de carácter sancionatorio, cuya incorporación
al ordenamiento jurídico interno tuvo lugar a partir de la Constitución
Política de 1991. Desde ese punto de vista, es una institución relativamente
nueva en el derecho colombiano, introducida por el Constituyente con el
propósito de dignificar la posición de
congresista, enaltecer sus responsabilidades y funciones, a tal grado que las
consecuencias de la violación de los deberes, funciones y responsabilidades
inherentes al cargo debieran corresponderse con una sanción igualmente
drástica.[42]
6.1.2. En ese orden de ideas, la
pérdida de investidura fue concebida como un instrumento de control político[43] de los
ciudadanos frente a las actuaciones de los congresistas, cuando quiera que
estos incurran en violación del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades o de conflicto de intereses; incumplan los deberes
inherentes al cargo; sean responsables por indebida destinación de dineros
públicos; o por tráfico de influencias debidamente comprobado.
6.1.3. Puntualmente,
el artículo 183 de la Constitución Política consagra la pérdida de investidura,
en los siguientes términos:
“ARTICULO 183.  Los congresistas perderán su investidura:
1.
Por violación
del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto
de intereses.
2.
Por la inasistencia,
en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten
proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.
3.
Por no tomar posesión
del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las
Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.
4.
Por indebida
destinación de dineros públicos.
5.  Por tráfico de influencias debidamente
comprobado.” (Negrilla fuera de texto)
6.1.4. En
atención a la altísima dignidad que supone el cargo de congresista y a la
significación del Congreso de la República dentro de un Estado democrático, la pérdida
de investidura es una sanción condigna a las infracciones antes anotadas, la
cual resulta particularmente drástica, si se tiene en cuenta que perder la
investidura implica no solo que el congresista queda despojado de su calidad de
tal, sino que, además, queda inhabilitado de manera permanente para serlo de
nuevo en el futuro.
A este
respecto, la Corte ha expresado que:
“Es claro que
la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a un
congresista, no solamente por el carácter mismo de las faltas respecto de las
cuales ha sido prevista y por el inocultable daño que su comisión ocasiona al
Congreso y al interés colectivo, sino en cuanto a las consecuencias del fallo,
ya que implica la separación inmediata de las funciones que el condenado venía
ejerciendo como integrante de la Rama Legislativa y, por expresa disposición de
la propia Carta, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro.”[44]
6.1.5. Por
otra parte, “si bien la alta dignidad que corresponde a quien debe ejercer la
función legislativa, y la necesidad de preservar impoluta la imagen de la más
alta corporación democrática, explican tanto la gravedad de la sanción como la
brevedad del procedimiento –será decretada en un término no mayor de veinte
días hábiles-[45], esas mismas condiciones abogan
a favor del más estricto cumplimiento de las garantías del debido proceso”[46].
En tal virtud, se ha hecho énfasis en que las causales de pérdida de
investidura “son de derecho estricto, de orden público y de interpretación
restrictiva”[47], de tal suerte que “no cabe su
aplicación por analogía ni por extensión”[48].
6.1.6. Finalmente,
cabe señalar que la pérdida de investidura “es una institución autónoma en
relación con otros regímenes de responsabilidad de los servidores públicos, sin
que el adelantamiento de dos o más procesos por la misma conducta, comporte
indefectiblemente la violación del principio universal del non bis in ídem”[49].[50]
6.2. La pérdida
de investidura de los diputados
6.2.1. Si bien
es cierto, el propósito del Constituyente frente a la figura de la pérdida de
investidura giró en torno a la importancia de su aplicación a los congresistas,
no lo es menos que la Constitución Política también previó la extensión de dicha
sanción a los diputados, por infracción a lo dispuesto en los artículos 110 y
291 Superiores. Tales normas señalan lo siguiente:
“ARTICULO 110. Se prohíbe a quienes desempeñan
funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o
candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que
establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones
será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura.” (Negrilla
fuera de texto)
“ARTICULO 291. Los
miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales no podrán
aceptar cargo alguno en la administración pública, y si lo hicieren perderán su
investidura. Los contralores y personeros sólo asistirán a las juntas
directivas y consejos de administración que operen en las respectivas entidades
territoriales, cuando sean expresamente invitados con fines específicos.”
(Negrilla fuera de texto)
6.2.2. Conforme
con dicho mandato superior, el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, establece
causales específicas de pérdida de investidura de los diputados, de acuerdo con
el siguiente listado:
“ARTICULO 48. PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE
DIPUTADOS, CONCEJALES MUNICIPALES Y DISTRITALES Y DE MIEMBROS DE JUNTAS
ADMINISTRADORAS LOCALES. Los diputados y concejales municipales y
distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su
investidura:
1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de
conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de
considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de
condiciones a las de la ciudadanía en general.
[…]
6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley.
[…]”
6.2.3. De la lectura de
las anteriores disposiciones se concluye que, serán sancionados con pérdida de
investidura, los diputados cuya conducta se enmarque en los supuestos previstos
en los artículos 110 y 291 de la Constitución Política, y en las causales
contenidas en el artículo 48 la Ley 617 de 2000, en consonancia con lo
dispuesto en el artículo 299 constitucional.
7. La violación del régimen de
inhabilidades como causal de pérdida de investidura de los diputados
7.1. El artículo 48 de la Ley
617 de 2000, al enumerar las causales de pérdida de investidura de los
diputados, concejales municipales y distritales, y miembros de las juntas administradoras
locales, no hace mención expresa a la violación del régimen de “inhabilidades”
como causal de pérdida de investidura. No obstante, partiendo de una
interpretación sistemática del ordenamiento jurídico vigente, la jurisprudencia
del Consejo de Estado[51]
ha sostenido que el desconocimiento del régimen de inhabilidades, pese a no
estar contenido en la citada disposición, continúa siendo una causal de pérdida
de investidura de los diputados, conforme con la remisión del artículo 299 de
la Constitución, en virtud del cual, el régimen de “inhabilidades” e
incompatibilidades de los diputados “no podrá ser menos estricto que el
señalado para los congresistas”; norma que, a su vez, ha de ser entendida en el
sentido de que, siendo la violación del régimen de inhabilidades causal de
pérdida de investidura de los congresistas, también lo es para los diputados,
pues comparten dicho régimen de acuerdo con la remisión constitucional antes
mencionada.
7.2. En una primera oportunidad
y en relación con los concejales, la Sala Plena del Consejo de Estado se
pronunció en relación con este tema. Mediante sentencia proferida el 23 de
julio de 2002, efectuó las siguientes consideraciones:
“No puede
desconocerse que esta es norma posterior [Artículo 48 de la Ley 617 de 2000] y
contiene una relación de los diversos eventos en que Diputados, Concejales
Distritales y Municipales y miembros de las Juntas Administradoras Locales,
perderán su investidura, entre los cuales, si bien se omitió la
violación del régimen de inhabilidades no por ello puede
concluirse que haya sido voluntad del legislador suprimir dicha causal en lo
concerniente a los Concejales, que es la materia a la que se contrae el
presente asunto, pues en el numeral 6, ibídem, quedó plasmada la posibilidad de
que otras normas también pudieran consagrar causales de pérdida de investidura
para esta categoría de servidores públicos, por lo que, frente a una situación
como la aquí dilucidada, necesariamente hay que remitirse a la reglamentación
contenida en la Ley 136 de 1994 […]”.[52]
7.3. Posteriormente,
y en relación con los diputados, la Sección Primera de la misma Corporación, en
sentencia del 24 de abril de 2003, sostuvo lo siguiente:
“[…]
De tal manera que no obstante
que el artículo 48 de la Ley 617, en lo que toca con los Diputados
no consagró expresamente como causal de pérdida de investidura la violación al
régimen de inhabilidades, como la violación de dicho régimen sí constituye
causal de pérdida de investidura para los Congresistas lo es también para
aquéllos en la medida en que comparten dicho régimen, por la remisión que hace
el artículo 299 constitucional.”[53]
7.4. Por su parte, la
Corte Constitucional, acogiendo la tesis planteada por el máximo órgano de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la sentencia T-978 de 2007,
indicó:
“Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional estima que en la sentencia acusada
no se evidencia una interpretación grosera o burda del ordenamiento fundada en
una aplicación extensiva o analógica de las causales de pérdida de investidura,
por cuanto el Consejo de Estado entiende que el régimen constitucional permite
aplicar esa sanción a los diputados que violen el régimen de inhabilidades en
virtud de la remisión que hace el artículo 299 superior al régimen de
inhabilidades de los congresistas y que, conforme a dicha lectura, esa expresa
remisión no implica la aplicación extensiva o analógica, sino la previsión,
respecto de los diputados y para todos los efectos, de un régimen similar al de
los congresistas.
La Sala
considera que la interpretación que de la Constitución realiza el Consejo de
Estado y, en particular la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo, no solamente es razonable, sino que, además, se inscribe dentro
del marco de sus funciones, porque siendo la Constitución norma de normas, sus
contenidos irradian todo el ordenamiento jurídico y orientan la actuación de
los jueces, quienes deben interpretar las leyes de conformidad con la
Constitución e incluso aplicarla directamente cuando su preceptiva permita
regular un asunto que no tiene respuesta en la ley o cuando la respuesta legal
contradice en forma manifiesta los mandatos superiores.”
7.5. Tal consideración, fue
reiterada posteriormente en la sentencia T-935 de 2009, en los siguientes
términos:
“[…]
De la anterior trascripción se
concluye que la tesis de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, según la cual la violación del régimen de
inhabilidades es a su vez una causal de pérdida de investidura de diputados,
por no haber sido derogado en lo pertinente el artículo 55 de la Ley 136 de
1994 por el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 fue encontrada razonable y
ajustada a la Constitución en la sentencia antes referida y por lo tanto las
sentencias que la apliquen no incurren en un defecto sustantivo.”[54]
7.6. Así las cosas, la
violación del régimen de inhabilidades constituye también causal de pérdida de
investidura de los diputados, no obstante que el artículo 48 de la Ley 617 de
2000, en cuanto se ocupa de las mismas, omitió señalamiento al respecto. Lo
anterior, en razón de que, por expreso mandato constitucional, el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los diputados no podrá ser menos estricto
que el señalado para los congresistas, y como quiera que, estos últimos perderán
su investidura, entre otras razones, por violación del régimen de
inhabilidades, resulta apenas lógico que también a los primeros se les extienda
dicha sanción, pues, de otro modo, ello implicaría que los diputados saldrían
impunes en una situación en la que el congresista sería sancionado, lo cual, se
reitera, resulta proscrito por la Constitución Política.
7.7. Establecido lo anterior,
pasa la Sala Plena a resolver el caso concreto, aplicando el segundo test de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, esto
es, verificando si se configura alguna de las causales específicas
anteriormente enunciadas (§ 3.9) y, más
específicamente, los defectos materiales alegados por Marina Lozano Ropero.
Sobre esa base, el presente
pronunciamiento estará limitado únicamente al estudio de si la providencia
acusada incurre en defecto sustantivo, al aplicar como causal de pérdida
de investidura de los diputados: (i) la violación del régimen de inhabilidades
que en últimas se le aplicó no obstante no estar prevista dicha causal en el
artículo 48 de la Ley 617 de 2000 y (ii) la violación del régimen de
incompatibilidades de los gobernadores, basado en lo que la actora considera
una errónea interpretación del artículo 31.7 de la Ley 617 de 2000; así como (iii)
en el desconocimiento del precedente judicial, particularmente, de la
sentencia SU-515 de 2013, proferida por esta Corporación. Todo ello, se
reitera, dentro del marco de la situación fáctica planteada por la demandante,
para así determinar si se justifica que se adopten medidas de protección de sus
derechos fundamentales.
8. Análisis del caso concreto
8.1. La causal que condujo a
decretar la pérdida de investidura de la demandante
8.1.1. La
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, al resolver el recurso de apelación dentro del proceso de pérdida de
investidura seguido contra Marina Lozano Ropero, la despojó de su investidura como
diputada de la Asamblea Departamental de Norte de Santander, al encontrar que
había incurrido en la causal de incompatibilidad prevista en el artículo
31.7 de la Ley 617 de 2000, en cuya virtud, el gobernador, así como quien
sea designado en su reemplazo, no podrá “inscribirse como candidato
a cualquier cargo o corporación de elección popular durante el período para el
cual fue elegido” y hasta doce (12) meses después del vencimiento del mismo en
la respectiva circunscripción[55].
8.1.2. El Ad
quem dio por probado que la ahora demandante en sede de tutela, habiéndose
desempeñado, por un día, como gobernadora encargada del Departamento de Norte
de Santander[56], violó el régimen de
incompatibilidades de los gobernadores, al inscribirse[57]
como candidata a la Asamblea Departamental en esa misma circunscripción
territorial, dentro de los doce (12) meses siguientes a la terminación del
encargo. En consecuencia, siendo la violación del régimen de incompatibilidades
causal de pérdida de investidura de los diputados, según lo dispuesto en el
artículo 48.1 de la Ley 617 de 2000, decretó la referida sanción.
8.2. La
sentencia mediante la cual se decretó la pérdida de investidura de la
demandante y sus fundamentos
8.2.1. El
principal problema jurídico que se abordó en la sentencia del 7 de marzo de
2013, objeto de censura, consistió en determinar si a la ciudadana Marina
Lozano Ropero, en su condición de diputada del Departamento de Norte de
Santander para el período constitucional 2012-2015, debía despojársele de su
investidura, en razón de haber ocupado el cargo de gobernadora encargada del
mismo departamento el 28 de septiembre de 2010, esto es, con una antelación de
diez (10) meses y un (1) día a su inscripción como candidata a la Asamblea
Departamental, que tuvo lugar el 29 de julio de 2011.
8.2.2. Para
resolver dicha cuestión, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado consideró necesario precisar si el medio
de control de pérdida de investidura promovido contra la hoy demandante en
tutela, se fundamentó en las normas que, como diputada, esta debió observar en
materia de incompatibilidades, a efectos de no hallarse incursa en una causal
de esa naturaleza que le impidiera el ejercicio del cargo.
8.2.3. En tal
virtud, destacó que en el correspondiente escrito de apelación, el demandante
fue enfático en señalar que la causal por la cual debía decretarse la pérdida
de investidura de Marina Lozano Ropero, era la contenida en el artículo 31.7 de
la Ley 617 de 2000, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 48.1 del
mismo ordenamiento, por haber desconocido, en su condición de gobernadora
encargada, la prohibición de inscribirse como candidata a cualquier cargo o
corporación de elección popular dentro de los doce (12) meses siguientes a la
terminación del encargo.
8.2.4. Al
efectuar el estudio de la causal alegada, el alto tribunal reiteró, acogiendo la
línea interpretativa de la sentencia del 2 de diciembre de 2010, en la cual se
resolvió un caso similar, que al gobernador encargado le son aplicables las
mismas inhabilidades e incompatibilidades del titular, toda vez que la ley no
hizo distinción alguna acerca de la calidad, el título o las condiciones en que
habría de operar el remplazo, no pudiendo el intérprete entrar a distinguir
donde el legislador no lo hizo.
8.2.5. Acorde
con ello sostuvo que, según lo dispuesto en los artículos 31.7 y 32 de la Ley
617 de 2000, constituye causal de incompatibilidad de los gobernadores -sin
importar el título-, inscribirse como candidatos a cualquier cargo o
corporación de elección popular durante el período para el cual fueron elegidos
y hasta doce (12) meses después del vencimiento del mismo. Prohibición, cuyo
desconocimiento, en los términos de los numerales 1º y 6º del artículo 48 de la
misma ley, acarrea la pérdida de investidura.
8.2.6. Sobre
esa base, y de conformidad con los elementos de juicio allegados al proceso, encontró
que el 28 de septiembre de 2010, la señora Marina Lozano Ropero fungió como
gobernadora encargada del Departamento de Norte de Santander; que su
inscripción como candidata a la Asamblea Departamental, dentro de la misma
circunscripción territorial, tuvo lugar el 29 de julio de 2011, es decir, diez
(10) meses y un (1) día después de la terminación del encargo; que, como
consecuencia de lo anterior, violó el régimen de incompatibilidades de
gobernador, pues, habiendo ejercido dicha dignidad, incurrió en la prohibición legal
de inscribirse como candidata para aspirar a la Asamblea Departamental de Norte
de Santander dentro de los doce (12) meses siguientes a la dejación del cargo.
8.2.7. Con
fundamento en las anteriores circunstancias que, a su juicio, configuran la
incompatibilidad alegada por el demandante, revocó el fallo de primera
instancia que había denegado las pretensiones de la demanda y, en su lugar,
decretó la pérdida de investidura de Marina Lozano Ropero, por violación del
régimen de incompatibilidades.
8.2.8. Finalmente,
y para efectos de la decisión adoptada, aclaró que el momento que ha de tomarse
como referencia para calcular el término de la incompatibilidad no es el de la
elección como diputada, sino el de la inscripción de la candidatura a la
corporación de elección popular, puesto que es este el que expresamente señala
la norma quebrantada y que da origen a la sanción de pérdida de investidura.
8.3. Revisión
de la sentencia objeto de cuestionamiento a la luz del defecto sustantivo
8.3.1. Visto
el contexto en el cual se inscribe el asunto en cuestión y los fundamentos
expuestos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado para privar de su investidura a la diputada Marina Lozano
Ropero, procede esta Sala a analizar si la providencia que decretó la referida
sanción, incurre en un defecto sustantivo, al efectuar una aplicación extensiva
del régimen de incompatibilidades de los gobernadores a quien ostenta la
calidad de diputado, basada en una errónea interpretación del artículo 31.7 de
la Ley 617 de 2000, tal y como lo plantea la actora de su demanda de tutela.
8.3.2. En el caso
bajo estudio, la demandante le atribuye a la decisión judicial censurada un
defecto sustantivo, por dos razones específicas: en primer lugar, considera que,
en su condición de diputada, se le extendió como causal de pérdida de
investidura, la violación del régimen de incompatibilidades de los gobernadores.
En segundo lugar, porque tal incompatibilidad, en su sentir, se predica única y
exclusivamente de los gobernadores elegidos o de quienes sean designados en su
reemplazo por el Presidente de la República, en los casos en que procede, y no
de los gobernadores en encargo o por delegación, por cuanto en ese evento no
existe vacancia total del cargo.
8.3.3. Según
se indicó en la parte considerativa de esta providencia (§ 3.9), para que se
configure un defecto sustantivo o material, se requiere que la decisión
judicial en cuestión desborde el marco de acción que la Constitución y la ley le
confieren al juez natural, a tal grado de sustentarse en disposiciones
inexistentes o claramente inaplicables al caso concreto.
8.3.4. En
relación con el primero de los cargos formulados por la actora, de entrada, esta
Corte advierte que la sentencia proferida por la Sección Primera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el presente caso, de ninguna
manera comporta una aplicación extensiva del régimen de incompatibilidades de
gobernador a quien ostenta la condición de diputado, susceptible de incurrir en
un defecto sustantivo, como lo denuncia la demandante en tutela, aun cuando la
misma sí amerita algunas reflexiones que se abordarán más adelante.
En efecto, la
decisión de despojar de su investidura como diputada a Marina Lozano Ropero, encontró
pleno respaldo en los artículos 31.7, 32 y 48.1 de la Ley 617 de 2000, los
cuales, por expresa remisión constitucional, se ocupan de regular las
incompatibilidades de los gobernadores, la duración de las mismas y las
causales de pérdida de investidura de los diputados. En la primera de dichas
normas, se prohíbe a los gobernadores, así como a quienes sean designados en su
reemplazo, inscribirse como candidatos a cualquier cargo o corporación de
elección popular durante el período para el cual fueron elegidos; en la segunda
disposición, se aclara que dicha incompatibilidad tendrá vigencia durante el
período constitucional y hasta doce (12) meses después del vencimiento del
mismo en la respectiva circunscripción; y, en la última de las normas citadas,
se establece como causal de pérdida de investidura de los diputados, la
violación del régimen de incompatibilidades o de conflicto de intereses.
Para esta
Sala, la interpretación que de las normas citadas realizó el Consejo de Estado
y, en particular, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo,
no solamente es razonable y respetuosa del precedente de esa Corporación aplicable
sobre la materia, sino que, además, se inscribe dentro del marco de sus competencias
constitucionales y legales, como Tribunal Supremo de lo contencioso
administrativo.
Entender, como
en efecto lo hizo la autoridad judicial demandada, que la violación del régimen
de incompatibilidades de gobernador merecía la sanción de pérdida de
investidura de quien, habiendo ejercido dicho cargo, con previo desconocimiento
de la ley, terminó siendo elegido diputado, no se revela arbitrario o
caprichoso, sino que, por el contrario, obedece a un criterio razonable de
interpretación de la ley, compatible con la circunstancias del caso concreto y
con los elementos de juicio allegados al proceso, reiterando una posición que
ya había adoptado la corporación.
A este respecto, la jurisprudencia
constitucional ha sido enfática en señalar, que cuando una decisión judicial se
profiere de conformidad con un determinado criterio jurídico, con una lógica y
razonable interpretación de las normas aplicables al caso, con la debida
valoración del material probatorio obrante en el expediente y con conocimiento
del precedente jurisprudencial aplicable, como sucede en esta causa, no resulta
admisible la procedencia del amparo constitucional contra providencias
judiciales, toda vez que ello supone una intromisión arbitraria del juez de
tutela, que afecta gravemente la autonomía e independencia judicial, en la
medida en que restringe la competencia de los jueces para aplicar la ley y
fijar su sentido y alcance en un asunto determinado.[58]
8.3.5. En igual sentido ha de
referirse la Corte al segundo de los cargos formulados por la actora, según el
cual las incompatibilidades previstas en el artículo 31 de la Ley 617 de 2000,
únicamente se extienden al gobernador elegido o a quien sea designado en su
reemplazo, entendido por tal, aquel que designa el Presidente de la República en
los casos de falta absoluta[59],
y no a quien lo ejerce a título de encargo o por delegación.
Frente a esta acusación, es
menester destacar que en la sentencia censurada, el juez contencioso hizo una
breve reseña acerca del tratamiento que en la jurisprudencia del Consejo de
Estado se le ha dado a la figura del remplazo para efectos de la configuración
de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos. Así pues,
acogiendo el criterio mayoritariamente aceptado, tanto por la Sección Primera[60] como por
la Sección Quinta[61]
de esa corporación, sostuvo que al gobernador encargado le son aplicables las
mismas inhabilidades e incompatibilidades del titular, habida cuenta que la
aceptación del encargo siempre trae implícito el desempeño de funciones
constitucionales y legales asignadas al titular.
Bajo esa línea interpretativa, señaló
que la postura asumida por la actora corresponde a la misma que, en la
sentencia del 6 de diciembre de 2012, con ponencia de la Consejera Susana
Buitrago Valencia, adoptó la Sección Quinta, en una fallo dictado dentro de un
proceso de nulidad electoral que rompió con la jurisprudencia pacífica hasta
ese momento mantenida por la corporación pero que, sin embargo, no ha sido
objeto de reiteración. Puntualizó, que la tesis según la cual, quien reemplaza
al gobernador es aquel que por elección o por designación sustituye al titular
para el período restante, no puede ser admitida, toda vez que el artículo 31 de
la Ley 617 de 2000, que se ocupa de las incompatibilidades del gobernador o de
quien sea designado en su reemplazo, no hace distinción alguna acerca de la
calidad, el título o las condiciones en que ha de efectuare el reemplazo, no
pudiendo el intérprete entrar a distinguir cuando el legislador no lo ha
hecho.
Esta Corte encuentra lógica,
razonable y, por tanto, ajustada a la Constitución, la motivación expuesta por
la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, a quien por competencia y dada su especialidad[62] le
corresponde conocer, en segunda instancia, de los procesos de pérdida de
investidura, para apartarse de la postura asumida por la Sección Quinta en la
sentencia del 6 de diciembre de 2012, pues se observa que, en realidad, dicho
fallo de nulidad electoral no recoge el pensamiento mayoritario de la corporación
en esta materia. Ello es así, por cuanto que, con posterioridad al mismo, la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, al pronunciarse sobre una demanda
de pérdida de investidura promovida contra un representante a la cámara por
haber ejercido como gobernador encargado antes de su elección como congresista,
en la sentencia del 22 de enero de 2013, retomó la línea jurisprudencial
inicialmente acogida y reiteró, en relación con los artículos 31.7 y 32 de la
Ley 617 de 2000, que “la incompatibilidad prevista en las disposiciones
referidas está dirigida a quienes ocupen el cargo de gobernadores de
departamentos a cualquier título, lo que comprende a quienes hayan
sido elegidos para dichos cargos y a quienes accedan a ellos en condición de
encargados o para reemplazar faltas absolutas de los titulares del cargo.[63]” (Subraya
fuera de texto)
Sin embargo, como quiera que en
esa oportunidad la solicitud de pérdida de investidura iba dirigida hacia un
representante a la cámara, advirtió que “en atención a la reserva constitucional de las
causales de pérdida de investidura de los congresistas, no [era] válido hacer
extensiva al demandado la causal de incompatibilidad establecida en los
artículos 31.7 y 32 de la Ley 617 de 2000”, por cuanto que la misma “sólo es aplicable a quienes ejerzan el
cargo de gobernadores, a cualquier título, cuando aspiren a cargos de
elección popular diferentes al de congresista o Presidente de la República”. (Subraya fuera
de texto)
8.3.6. De acuerdo con las
anteriores consideraciones, se concluye que la sentencia dictada por la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante
la cual se despojó de su investidura a la diputada Marina Lozano Ropero, no incurre
en un defecto sustantivo, en ninguno de los aspectos planteados por la actora
en su demanda de tutela. Sin embargo, como se dijo anteriormente, tal
pronunciamiento sí amerita algunas reflexiones por parte de esta Corporación,
que si bien no afectan lo decidido por el juez de la causa, contribuyen a
aclarar el sentido y alcance de las disposiciones normativas en las cuales se
sustentó.
9. Las incompatibilidades definidas para un
cargo, cuando se extienden más allá del período dispuesto para el ejercicio del
mismo, constituyen inhabilidades genéricas para aspirar y/o acceder a
otros cargos
9.1. Tal y como se indicó en
precedencia (§ 4.3),
las incompatibilidades constituyen prohibiciones dirigidas al titular de una
función pública a quien, por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas
actividades o ejercer, simultáneamente, las competencias propias de la función
que desempeña y las correspondientes a otros cargos o empleos. En ese sentido,
puede sostenerse que la simultaneidad de cargos o de funciones es consustancial
a la incompatibilidad y, por tanto, el elemento que la identifica y, a su vez,
la diferencia de las inhabilidades, entendidas estas como inelegibilidades o
circunstancias que impiden a una persona acceder o ejercer un determinado
empleo u oficio.
9.2. Según se
expresó en el apartado 5.6 de esta providencia, las incompatibilidades de los
gobernadores se encuentran definidas en el artículo 31 de la Ley 617 de 2000. Textualmente,
dicha norma dispone lo siguiente:
“ARTICULO 31. DE
LAS INCOMPATIBILIDADES DE LOS GOBERNADORES. Los Gobernadores, así como quienes sean designados en su
reemplazo no podrán:
[…]
7.
Inscribirse como candidato a cualquier cargo o corporación de elección
popular durante el período para el cual fue elegido.”  (Subraya fuera de texto)
9.3. En cuanto
a su duración, también se dijo que el artículo 32 de la misma ley señala que:
“ARTICULO 32. DURACIÓN DE LAS
INCOMPATIBILIDADES DE LOS GOBERNADORES.  Las incompatibilidades de los gobernadores a que se refieren los
numerales 1 y 4 tendrán vigencia durante el período constitucional y hasta por
doce (12) meses después del vencimiento del mismo o de la aceptación de la
renuncia. En el caso de la incompatibilidad a que se refiere el numeral 7
tal término será de veinticuatro (24) meses en la respectiva circunscripción.
[…]”
9.4. En relación con esta
norma, es menester recordar que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 29 de
la Ley Estatutaria 1475 de 2011, “ningún régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los servidores públicos de elección popular será superior
al establecido para los congresistas en la Constitución Política”. En
consecuencia, el término de veinticuatro (24) meses a que hace referencia la
anterior disposición, debe entenderse reducido a doce (12) meses, en los términos
del numeral 2º del artículo 179 Constitucional.
9.5. Una lectura de las
disposiciones antes citadas permite concluir que los gobernadores, así como
quienes sean designados en su remplazo –sin importar el título–, no podrán
inscribirse como candidatos a cualquier cargo o corporación de elección popular
durante el período para el cual fueron elegidos y hasta por doce (12) meses
después del vencimiento del mismo o de la aceptación de la renuncia.
9.6. Bajo la premisa inicial
según la cual, los gobernadores o quienes sean designados en su reemplazo “no
podrán inscribirse como candidatos a cualquier cargo o corporación de elección
popular durante el período para el cual fueron elegidos”, esta
Corte encuentra que tal disposición comprende una incompatibilidad en estricto
sentido, pues prohíbe a quien ejerce el cargo de gobernador, simultáneamente,
inscribirse como candidato a cualquier cargo o corporación de elección
popular.
9.7. Sin embargo, cuando la
disposición normativa amplía la prohibición de inscribirse como candidato a
cualquier cargo o corporación de elección popular, más allá del período para el
cual fue elegido o designado el gobernador, es decir, hasta doce (12) meses después
del vencimiento del mismo o de la aceptación de la renuncia, en ese lapso
posterior, la incompatibilidad pierde su calidad de tal y pasa a convertirse en
una inhabilidad genérica, en la medida en que el gobernador deja de
serlo y, por tanto, ya no habría simultaneidad de funciones, pero esa
circunstancia antecedente, aun así, le impide “inscribirse” como candidato a
cualquier cargo o corporación de elección popular dentro del término
prohibitivo señalado en la ley.
9.8. Desde sus primeros
pronunciamientos, esta Corte ha destacado que las incompatibilidades definidas para un cargo, cuando se
extienden más allá del período dispuesto para el ejercicio del mismo[64], constituyen inhabilidades
genéricas para aspirar y/o acceder a otros cargos.
9.9. Tal consideración quedó expuesta, por
primera vez, en la sentencia C-194 de 1995, a propósito de una demanda de
inconstitucionalidad formulada contra el artículo 96.7 de la Ley 136 de 1994[65], que prohibía a los alcaldes
inscribirse como candidatos a cualquier cargo de elección popular durante el
período para el cual fueron elegidos y durante los seis meses siguientes al
mismo, actualmente derogado por el artículo 96 de la Ley 617 de 2000. En esa
oportunidad se expresó lo siguiente:
“[…] De otra parte, la norma
acusada merece la misma crítica ya consignada en relación con el artículo 47,
puesto que al ampliar, por fuera del tiempo en que se ejerce el cargo, la
proscripción de una serie de ocupaciones y gestiones que en ese lapso posterior
ya no pueden ser "incompatibles" con la alcaldía por no existir
simultaneidad, hace una referencia impropia, que en el caso del numeral 7
-relativo a la inscripción como candidato a cargos de elección popular-
convierte la prohibición, anexa al empleo que se venía ejerciendo, en una inhabilidad genérica,
referente a todo destino para el cual la persona pudiera ser escogida por el
pueblo.”
9.10. Posteriormente, mediante la
sentencia T-343 de 2010, la Sala Tercera de Revisión reiteró el criterio antes
expuesto, con ocasión de una acción de tutela promovida contra un fallo de la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, en el cual se resolvió anular el acto de elección de un alcalde por
violación del régimen de incompatibilidades, con fundamento en lo dispuesto en
los artículos 38 y 39 de la Ley 617 de 2000.
Concretamente, en la citada sentencia se
dijo:
“Como se ha venido analizando, aunque la
denominación de incompatibilidad es impropia y hubiera sido mejor que el
legislador las hubiera llamado prohibiciones, inhabilidades genéricas o
condiciones de inelegibilidad, lo cierto es que en el caso concreto la Sección
Quinta del  Consejo de Estado en la sentencia de 31 de julio de 2009 no
incurrió en una vía hecho o en un error manifiesto y grosero en la
interpretación de los artículos 38 y 39 de la ley 617 de 2000, ya que como se
ha establecido en la jurisprudencia constitucional reseñada, las
incompatibilidades pueden extender su vigencia en el tiempo que determine el
legislador en aras de proteger el interés público y la igualdad electoral.
Por ende, considera la Sala que la interpretación sobre este punto no fue
errónea ni se incurrió en un defecto sustantivo.” (Negrilla fuera de texto)
9.11. Del mismo modo, en la reciente
sentencia SU-515 de 2013, al decidir sobre una acción de tutela instaurada contra
una providencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual se decretó la pérdida de
investidura de una diputada bajo la causal de violación del régimen de
incompatibilidades de gobernador (artículos 31.7 y 32 de la Ley 617 de 2000), la
Sala Plena de la Corporación sostuvo:
“En contraste con el
razonamiento presentado por la actora, las incompatibilidades establecidas
para un cargo, cuando se extienden en el tiempo, constituyen prohibiciones e
inhabilidades genéricas para ocupar otros empleos, todo para garantizar
la moralización, la idoneidad, la probidad, la imparcialidad y la eficacia de
quienes van a ejercer determinadas obligaciones en la administración pública.”
(Negrilla fuera de texto)
9.12. Así las cosas, la prohibición
dirigida al gobernador o a quien sea designado en su reemplazo –sin importar el
título–, de inscribirse como candidato a cualquier cargo o corporación de
elección popular dentro de los doce (12) meses siguientes al vencimiento del
período para el cual fue elegido o designado, pese a la impropiedad de los
artículos 31 y 32 de la Ley 617 de 2000 que la reducen a una causal de
incompatibilidad, materialmente, constituye una inhabilidad genérica para
acceder a otros cargos o empleos públicos. En tal virtud, quien habiendo
ejercido como gobernador, se inscriba como candidato a cualquier cargo o
corporación de elección popular, como es el caso de la Asamblea Departamental,
dentro de los doce (12) meses siguientes a la cesación de sus funciones, incurre
en causal de inhabilidad para ser elegido diputado.
9.13. En el presente caso, la autoridad
judicial demandada encontró probado que el 28 de septiembre de 2010, la
ciudadana Marina Lozano Ropero se desempeñó como gobernadora encargada del
Departamento de Norte de Santander; y que el 29 de julio de 2011, es decir, diez
(10) meses y un (1) día después de la terminación del encargo, se inscribió
como candidata para aspirar a la Asamblea Departamental de Norte de Santander
en los comicios del 30 de octubre de 2011, resultando elegida diputada en esa
circunscripción territorial.
9.14. En ese
contexto, esta Corte advierte que, debido a la circunstancia antecedente
de haber ejercido como gobernadora encargada del Departamento de Norte de
Santander, es claro que Marina Lozano Ropero no podía inscribirse como
candidata a la Asamblea Departamental en esa circunscripción territorial, ni
mucho menos ser elegida diputada, pues desde que venció el período de encargo y
hasta que formalizó su candidatura, tan solo habían trascurrido diez (10) meses
y un (1) día, circunstancia que la inhabilitaba para aspirar a ese cargo
público. Por consiguiente, puede afirmarse, sin hesitación alguna, que su
elección como diputada estuvo precedida de una actuación manifiestamente
contraria a la Constitución y a la ley, cuyo origen se retrotrae al acto de
inscripción.
9.15. Ahora
bien, como consecuencia de dicho proceder, la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la sentencia del 7 de
marzo de 2013, le aplicó a Marina Lozano Ropero la máxima sanción que el
ordenamiento jurídico tiene previsto para los diputados que desconozcan el
régimen de inhabilidades, incompatibilidades y de conflicto de intereses, esto
es, la pérdida de investidura. Para tal efecto, se sustentó en la causal
contenida en el artículo 48.1 de la Ley 617 de 2000: “por violación de régimen
de incompatibilidades o del de conflicto de intereses”.
9.16. En lo
que respecta a esta decisión, la Corte no advierte que para efectos de despojar
de su investidura a la actora, el juez contencioso haya hecho una aplicación
extensiva del régimen de incompatibilidades de gobernador (Artículo 31.7 de la
Ley 617 de 2000) a quien tenía la condición de diputada, pues, como ya se mencionó,
lo que, en principio, constituía una incompatibilidad para el gobernador
–inscribirse como candidato a cualquier cargo o corporación de elección popular
durante el período para el cual fue elegido–, al prolongarse la prohibición más
allá del lapso dispuesto para el ejercicio del cargo –doce (12) meses después
del vencimiento del mismo–, se convirtió en una inhabilidad que, en este caso,
le impedía a Marina Lozano Ropero inscribirse como candidata y, por tanto, ser
elegida diputada.
Inhabilidad, que
sin mayores ambages, es causal de pérdida de su investidura, toda vez que el artículo
48 de la Ley 617 de 2000, si bien no prevé expresamente la violación del
régimen de inhabilidades como motivo de pérdida de investidura de los
diputados, como quiera que el artículo 299 de la Constitución Política dispone
que “el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados no podrá
ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda”,
y para estos últimos es sancionable con pérdida de investidura la violación del
régimen de inhabilidades, inexorablemente lo es también para los diputados.
9.17. Sostener,
como lo hizo el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que la diputada
Marina Lozano Ropero no se encontraba sometida a la observancia del régimen de
incompatibilidades de gobernador sino al régimen de inhabilidades de diputado y
que, conforme con este, no existe mérito para despojarla de su investidura, en
razón de que ejerció como gobernadora encargada (28/10/2010) trece (13) meses y
un (1) día antes de su elección como diputada (30/11/2011), implicaría
desconocer de plano el otro extremo de la ley –la prohibición de inscribirse
como candidata dentro del plazo señalado por el legislador–, cuyo acatamiento
era condición necesaria para que su aspiración, de concretarse, se produjera
bajo los más altos estándares de probidad, moralidad e imparcialidad, como
valores que deben guiar la labor de quien accede a cargos públicos, máxime
cuando dichos cargos reflejan la voluntad popular.
9.18. En otras
palabras, no resulta ajustado al interés general ni al propósito del
Constituyente, que una persona sea elegida diputada, cuando ni siquiera se
encontraba habilitada para inscribirse como candidata a dicho cargo. Así, como
tampoco resulta constitucionalmente admisible que, como consecuencia de ello,
no se derive la pérdida de investidura, siendo esta la sanción prevista, por la
Constitución y la ley, para los diputados que violen el régimen de
inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses, el cual, por
expreso mandato del artículo 299 de la Carta Política, se reitera, “no podrá
ser menos estricto” que el señalado para los congresistas.
9.19. Por lo
anteriormente expuesto, la Sala Plena de esta Corporación reitera que la
decisión proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, dentro del proceso de pérdida de
investidura promovido contra Marina Lozano Ropero, no configura un defecto
sustantivo, bajo ninguno de los cargos que en esta oportunidad se formulan.
En ese orden
de ideas, pasa la Sala a estudiar el segundo defecto material que la actora le
atribuye a la decisión judicial cuestionada.
10. Análisis
de la acusación formulada por desconocimiento del precedente fijado por la
Corte Constitucional, en la sentencia SU-515 de 2013
10.1. Además
del defecto sustantivo al que ya se refirió la Sala en el acápite anterior, la
actora le atribuye al fallo censurado el desconocimiento del precedente fijado
por la Corte Constitucional, mediante la sentencia SU-515 de 2013. En su
sentir, la autoridad judicial demandada omitió dar aplicación al alcance de los
derechos fundamentales fijado por esta Corporación en dicha providencia, así
como a la decisión que finalmente allí se adoptó, a pesar de tratarse de
supuestos de hechos similares.
10.2. Para
efectos de resolver acerca de la anterior acusación, previamente, es necesario
traer a colación lo resuelto por la Corte en la sentencia SU-515 de 2013, así
como las razones en las cuales la misma se sustentó, para, posteriormente,
establecer si constituía un precedente aplicable al presente asunto, tal y como
lo refiere la actora en su demanda de tutela.
10.3. Revisado
el contenido de la citada sentencia, se observa que, en esa oportunidad, la
Corte decidió revocar el fallo proferido por la Sección Segunda, Subsección B,
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que había denegado
la acción de tutela presentada por la ciudadana Flora Perdomo Andrade contra la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso administrativo de la misma Corporación
y, en su lugar, amparó los derechos fundamentales a la conformación, ejercicio
y control político, y a elegir y ser elegida de la actora, solo por las razones
expuestas en la parte motiva de dicha providencia. En consecuencia, en
aplicación del principio de favorabilidad y en virtud de lo dispuesto en el
artículo 29 de la Ley 1475 de 2011, dispuso cesar de manera definitiva los
efectos de la sanción surgida del fallo dictado por el juez contencioso dentro
del proceso de pérdida de investidura  promovido en su contra. Del mismo modo,
ordenó la actualización de los registros y bases de datos públicas de acuerdo
con dicha  decisión, con el fin de garantizarle el derecho a postularse a
cualquier cargo de elección popular.
La anterior
decisión quedó expuesta en la parte resolutiva del fallo en mención, en los
siguientes términos:
“Primero. Levantar la
suspensión de términos decretada en el Auto del siete de febrero de 2012.
Segundo.  REVOCAR el fallo proferido por el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”,
que negó la acción de tutela presentada por la señora Flora Perdomo Andrade
contra la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado.  En su lugar, CONCEDER la protección de los derechos a la favorabilidad,
la conformación, ejercicio y control político y a elegir y ser elegida, en
cabeza de la ciudadana Flora Perdomo Andrade, solo por las razones expuestas en
la parte motiva de esta providencia.
Como
consecuencia, en aplicación del principio de favorabilidad sancionatoria y en
virtud del artículo 29 de la Ley 1475 de 2011, CESAR DE MANERA INMEDIATA Y A PARTIR DE LA PRESENTE SENTENCIA los efectos de la
sanción surgida del fallo proferido por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 2 de diciembre de 2010, dictado
dentro del proceso de pérdida de investidura invocado por el señor Gilberto
Silva Ipús (expediente 2010-00055-01).
Tercero.  ORDENAR que los efectos del fallo
citado sean actualizados en los registros o bases de datos públicas, de manera
que se garantice el derecho a postularse a cualquier cargo de elección popular
por parte de la ciudadana Flora Perdomo Andrade. Para el efecto, expídase copia
de esta sentencia con destino al Consejo Nacional Electoral y la Registraduría
Nacional del Estado Civil.
[…]”
10.4. De entrada, la Corte advierte que la sentencia SU-515 de
2013 no constituye un  precedente vinculante en el caso de Marina Lozano Ropero,
toda vez que los supuestos de hecho que en esa oportunidad se valoraron, aun
cuando en apariencia fueren similares, en realidad presentan diferencias
sustanciales respecto de la situación que ahora se revisa, por las siguientes
razones:
·
En la
sentencia SU-515 de 2013, la pérdida de investidura
de la diputada Flora Perdomo Andrade se
fundamentó en la causal prevista en el artículo 48.1 de la Ley 617 de 2000, por
violación del régimen de incompatibilidades. Lo anterior, tras encontrar
probado que la diputada se inscribió como candidata a la Asamblea Departamental
del Huila, veinte (20) meses y ocho (8) días después de su designación
como gobernadora encargada de ese mismo departamento, en clara contradicción
con lo dispuesto en los artículos 31.7 y 32 del citado ordenamiento. Cabe
destacar, que para ese entonces no se encontraba vigente la Ley 1475 de 2011
que, como ya se mencionó, redujo el término de la prohibición de 24 a 12 meses.
En el presente
caso, la conducta prohibitiva se materializó diez (10) meses y un (1) día
después de la designación de Marina Lozano Ropero como gobernadora encargada
del Departamento de Norte de Santander, y al momento de decretarse la pérdida
de investidura, ya se encontraba vigente la Ley 1475 de 2011.
·
En la Sentencia SU-515 de 2013, la Corte concluyó que la providencia  que
despojó de su investidura a la diputada Flora Perdomo Andrade no se enmarcaba
en ninguna de las causales específicas de procedencia que en esa oportunidad se
alegaron.[66] Sin embargo, como quiera que,
en sede de revisión, la actora solicitó que, en virtud del principio de
favorabilidad, se diera aplicación al artículo 29 de la Ley 1475 de 2011, la
Corte accedió a dicha pretensión. En consecuencia, al considerar que para ese
momento la conducta por la cual fue sancionada Flora Perdomo Andrade, esto es,
haberse desempeñado como gobernadora encargada veinte (20) meses antes de su
inscripción como candidata a la Asamblea Departamental, ya no estaba
prohibida ni admitía reproche alguno, no existía razón para que se siguieran manteniendo
las consecuencias negativas derivadas de la misma.
Puntualmente, en
la citada sentencia la Corte sostuvo:
“De esa manera, al día de hoy la
conducta por la que fue sancionada la señora Perdomo Andrade, esto es, haberse
desempeñado como mandataria departamental 20 meses antes a la inscripción como
candidata a la Asamblea, no está prohibida ni puede ser reprochada y, por
tanto, no existe razón para que se mantengan las consecuencias derivadas de la
pérdida de su investidura.
Como consecuencia, la Sala concluye que la base de la sanción
proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado perdió su fundamento jurídico a partir del 14 de julio de
2011 ya que desde la entrada en vigencia de la Ley 1475 de 2011 esa inhabilidad
sólo comprende los doce
meses anteriores a la fecha de la elección. (Sic)”
En contraste
con la situación anterior, en el presente asunto, al momento de proferirse el
fallo que privó de su investidura a Marina Lozano Ropero, ya se encontraba
vigente la Ley 1475 de 2011, de tal suerte que, con fundamento en esta, el juez
contencioso adoptó su decisión, pues ni siquiera en las condiciones más
favorables que allí se establecieron, la actora podía evitar la sanción
impuesta, toda vez que ejerció el cargo de gobernadora, diez (10) meses y un
(1) día antes de su inscripción como candidata a la Asamblea Departamental de
Norte de Santander, en evidente trasgresión del régimen de inhabilidades.
·
Con todo, y por si los anteriores argumentos no fueran suficientes para
descartar de plano el posible desconocimiento del precedente constitucional, la
Sala encuentra que la pérdida de investidura de Marina Lozano Ropero se dispuso
mediante providencia del 7 de marzo de 2013 y la sentencia SU-515 de 2013 se
dictó el 1º de agosto de ese mismo año. Por tal razón, siendo esta última
decisión posterior al fallo de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, no constituía precedente alguno aplicable
al presente caso y, en consecuencia, ningún reproche merece lo decidido por el
juez de la causa.
10.5.
En virtud de las consideraciones precedentes, la Sala Plena de esta Corporación
confirmará, por
las razones expuestas en esta providencia, el fallo proferido por la Sección Segunda,
Subsección B, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, el 11 de agosto de 2014, dentro de la acción de tutela promovida por
Marina Lozano Ropero, contra la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en cuanto no se demostró el defecto
sustantivo atribuido a esta última corporación: (i) al haber considerado que
los diputados están sujetos a la causal del pérdida de investidura por
violación del régimen de inhabilidades, de conformidad con el artículo 299
Constitucional y 48 de la Ley 617 de 2000, por cuanto en esta materia los
congresistas y los diputados comparten el mismo régimen; (ii) al haber considerado
que la incompatibilidad para los gobernadores de que trata el artículo 31.7 de
la Ley 617 de 2000, aplica a quienes se desempeñen como gobernadores a
cualquier título y (iii) al ser imposible que se hubiese podido desconocer
el precedente sentado en la Sentencia SU-515 del 1º de agosto de 2013, pues la
sentencia atacada se profirió el 7 de marzo de 2013, aspectos a cuyo análisis
se circunscribió el presente proveído.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: LEVANTAR la suspensión de términos para
fallar el presente caso, decretada por la Sala Cuarta de Revisión, mediante Auto
del 16 de abril de 2015.
SEGUNDO:
CONFIRMAR, por
las razones expuestas en esta providencia, el fallo proferido por la Sección Segunda,
Subsección B, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, el 11 de agosto de 2014, dentro de la acción de tutela promovida por
Marina Lozano Ropero, contra la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado.
TERCERO: Por Secretaría General, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
Impedida
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con aclaración de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE
VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA SU.625/15
REGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES
EN EL EJERCICIO DE LA FUNCION PUBLICA-Relevancia constitucional (Aclaración de voto)
Esta Corporación ha determinado que
en la Constitución y la ley se fijó un régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, que impiden o limitan el ejercicio de la función pública
por los ciudadanos que no observen las condiciones y cualidades establecidas
para asegurar la idoneidad y probidad de quien pretende acceder o desempeña un
cargo público, inclusive los de elección popular.
INHABILIDADES E
INCOMPATIBILIDADES-Dimensiones (Aclaración
de voto)
Las inhabilidades e
incompatibilidades tienen las siguientes dimensiones: i) gobiernan el acceso y
el ejercicio de la función pública; y ii) son límites y restricciones al
ejercicio del derecho fundamental de participación en la conformación y control
del poder político. Sin embargo, en materia de cargos de elección popular las
inhabilidades e incompatibilidades iii) rigen la contienda electoral, es decir,
juegan un papel de garantía en la democracia a partir de dos finalidades: i)
preventiva, que se orienta a preservar la igualdad en la participación
democrática, en especial para evitar que el candidato se aproveche de su
posición pública, de los recursos estatales, sus vínculos y relaciones con
otros funcionarios de entidades públicas, para acreditarse ante sus electores;
y ii) de fortalecimiento de la transparencia de la democracia, como instrumento
de protección de la libertad del elector.
REGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE GOBERNADORES
Y DIPUTADOS-La incompatibilidad se aplica para proteger el ejercicio de la función
pública con independencia de la forma de acceso al cargo (Aclaración de voto)
La aplicación de la circunstancia de
incompatibilidad a la actora se justifica a partir del ejercicio de la función
pública sin consideración a la forma de acceso al cargo. Es decir, esta
prohibición se aplica para proteger el ejercicio de la función pública con
independencia de la forma de acceso al cargo. Esta premisa implica que tanto el
titular del cargo de gobernador, como el que la ejerce en encargo, se
encuentran investidos de función pública, fin último protegido por la causal de
incompatibilidad.
REGIMEN DE INHABILIDADES E
INCOMPATIBILIDADES EN EL EJERCICIO DE LA FUNCION PUBLICA-La sentencia omitió el análisis de la “inhabilidad
general” en la que incurrió la accionante como instrumento de fortalecimiento
de la democracia (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente T-4.622.844
Demandante:
Marina Lozano Ropero
Demandado:
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera
Magistrado
Ponente:
Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte Constitucional y la posición institucional previamente
definida en una línea jurisprudencial en torno al tema, presento a continuación
las razones que me conducen a aclarar mi voto en la decisión adoptada por la
Sala Plena en sesión del 1º de octubre de 2015, que por votación mayoritaria
profirió la sentencia SU-625 de 2015 de la misma fecha.
La providencia en la que aclaro mi voto
resolvió confirmar el fallo proferido por la Sección Segunda, Subsección B, de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 11 de agosto
de 2014, dentro de la acción de tutela promovida por Marina Lozano Ropero,
contra la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, que en su momento negó el amparo de los derechos
fundamentales invocados por la demandante.
En esta oportunidad, la Corte analizó el
caso de la accionante quien se desempeñaba como Secretaria de la mujer del
Departamento de Norte de Santander. El 28 de septiembre de 2010, fue designada
y posesionada como gobernadora encargada de dicho departamento por el término
de 1 día.
Posteriormente el 29 de julio de 2011, es
decir, 10 meses y 1 día después de la terminación del encargo, se inscribió en
la lista de candidatos por el movimiento político Cambio Radical, para aspirar
a la Asamblea Departamental de Norte de Santander en los comicios del 30 de
octubre de ese mismo año.
El 24 de enero de 2012, se formuló en
contra de la actora demanda de pérdida de investidura por violación del régimen
de incompatibilidades, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 31.7,
32, 48.1 y 48.6 de la Ley 617 de 2000, y el artículo 29.3 de la Ley 1475 de
2011, puesto que su inscripción como candidata a la Asamblea Departamental
ocurrió dentro de los 12 meses siguientes a su designación como gobernadora en
encargo.
Conoció en primera instancia el Tribunal
Administrativo de Norte de Santander, que mediante sentencia del 26 de marzo de
2012, negó las pretensiones de la demanda. El Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, mediante sentencia del 7 de marzo
de 2013, en segunda instancia, revocó la providencia proferida por el Tribunal
y resolvió decretar la pérdida de investidura de la señora Lozano Ropero, tras
verificar que la demandada violó el régimen de incompatibilidades de los
gobernadores, pues se inscribió como candidata a la Asamblea Departamental
durante los 12 meses posteriores a su ejercicio como gobernadora encargada.
Con base en lo expuesto, el problema
jurídico planteado en la sentencia buscó establecer si: “(…) la sentencia
proferida en segunda instancia dentro del proceso contencioso de pérdida de
investidura, promovido contra Marina Lozano Ropero, vulnera sus derechos
fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso, a la conformación,
ejercicio y control político, y a elegir y ser elegido, al despojarla de su
investidura como diputada del Departamento de Norte de Santander.”[67]
Las líneas argumentativas que sustentaron la sentencia
de la referencia, gravitaron en torno a: i) la reiteración de la jurisprudencia
en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales; ii) el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y de conflicto
de intereses de los congresistas; iii) el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los gobernadores y diputados; iv) la pérdida de
investidura de los diputados; v) la violación del régimen de inhabilidades como
causal de pérdida de investidura de los diputados; y, vi) análisis del caso
concreto.
En esta oportunidad, aunque comparto la
decisión final, considero necesario presentar algunas precisiones sobre los
fundamentos de la sentencia, en especial: i) relevancia constitucional de las
inhabilidades e incompatibilidades en el acceso o ejercicio de la función
pública; ii) sus dimensiones; y, iii) su aplicación en el caso concreto. Así,
los siguientes argumentos sustentan mi posición:
Las inhabilidades e incompatibilidades y su
importancia en el acceso y ejercicio de la función pública. Relevancia
constitucional
1. La función pública comporta la realización de esfuerzos y actividades
que deben cumplir los órganos del Estado para asegurar el cumplimiento de sus
fines[68],
orientados hacia la atención y satisfacción de los intereses generales de la
comunidad[69],
bajo estrictos criterios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, conforme lo establecen los  artículos 1º y 209
Superiores.
2. Este concepto delimita el derecho fundamental a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político, consagrado en el artículo
40 de la Carta, que tiene como una de sus expresiones el acceso al desempeño de
funciones y cargos públicos[70].
El mencionado derecho no es absoluto, pues
el Legislador puede establecer condiciones para su ejercicio, con la finalidad
de procurar la realización del interés general y de los principios que
gobiernan el cumplimiento de la función pública[71]. Dentro de estas
condiciones se encuentran las inhabilidades y las incompatibilidades,
entendidas como aquellas reglas y exigencias que deben observarse para el
acceso y ejercicio de funciones públicas[72].
Así las cosas, esta Corporación ha
determinado que en la Constitución y la ley se fijó un régimen de inhabilidades
e incompatibilidades, que impiden o limitan el ejercicio de la función pública
por los ciudadanos que no observen las condiciones y cualidades establecidas
para asegurar la idoneidad y probidad de quien pretende acceder o desempeña un
cargo público, inclusive los de elección popular[73].
Por su parte, el Consejo de Estado ha
manifestado que la consagración del régimen de inhabilidades e
incompatibilidades se justifica por la prevalencia de intereses estatales y los
principios y valores de igualdad, moralidad, ética, corrección, probidad,
transparencia e imparcialidad que debe imperar en la actuación de quienes
desempeñan función pública, o aspirar a acceder a la misma[74].
En consecuencia, la restricción a las
libertades y derechos en el ámbito de la función pública, tiene como finalidad
evitar el ejercicio indigno del poder, el olvido del interés público, de la
legalidad, de la buena administración del erario y de la probidad en las
actuaciones. De esta manera, se impide el acceso a la función pública o el
ejercicio de ésta en las diferentes ramas del poder público, de personas cuya
conducta o situación personal pueda resultar lesiva a los intereses, principios
y valores descritos[75].
3. Para la Corte, las inhabilidades persiguen que quienes aspiran a
acceder al ejercicio de la función pública, con la finalidad de realizar
actividades vinculadas a intereses públicos o sociales, ostenten ciertas
cualidades o condiciones que aseguren su gestión con observancia de criterios
de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad y además, den prevalencia a
los intereses generales de la comunidad sobre los personales[76].
El Consejo de Estado entiende las
inhabilidades como aquellas circunstancias personales negativas o situaciones
prohibitivas existentes o sobrevenidas consagradas en la Carta y la ley que
condicionan el ingreso o la permanencia en el ejercicio de la función pública,
puesto que su inobservancia puede: i) impedir el acceso (inelegibilidad); y,
ii) la solución de continuidad en el cargo, debido a la falta de calidades,
cualidades de idoneidad o moralidad para desarrollar ciertas actividades o
adoptar determinadas decisiones, puesto que se busca proteger los principios y
valores que gobiernan el ejercicio de la función pública, y en especial evitar
que exista un aprovechamiento de la función, posición  o poder para favorecer
intereses propios o de terceros[77].
4. A diferencia de las inhabilidades, las incompatibilidades son
prohibiciones dirigidas al titular de la función pública que le impiden
ocuparse de ciertas actividades o el ejercicio simultáneo de las competencias
propias de su cargo y las que corresponden a otros empleos, por lo que el
interés Superior puede afectase por una indebida acumulación de funciones o de
intereses que afecten la imparcialidad y la independencia que orienta a la
administración[78].
5. Estos dos conceptos son ontológicamente distintos, pues regulan
situaciones jurídicas diferentes (acceso y ejercicio de la función pública
respectivamente), sin embargo, no son excluyentes, pues como lo ha definido
este Tribunal, las incompatibilidades de un cargo que se extienden más allá del
periodo dispuesto para su ejercicio, constituyen “inhabilidades genéricas”[79] o “condiciones de
inegilibilidad”[80].
6. En conclusión, uno de los objetivos de las inhabilidades e
incompatibilidades es regular el acceso y ejercicio de la función pública en
condiciones de igualdad, moralidad, transparencia y probidad en la ejecución de
los fines del Estado, ya que pretende la realización de intereses colectivos.
Por tal razón, las circunstancias y condiciones personales y funcionales que
configuran las inhabilidades e incompatibilidades son límites y restricciones
legítimas al derecho fundamental de participar en la conformación, ejercicio y
control del poder político (artículo 40 Superior).
Si bien estos dos conceptos son diferentes,
no se excluyen, pues las incompatibilidades definidas por el Legislador pueden
configurar inhabilidades genéricas que limitan la elegibilidad de quienes
aspiran a ocupar cargos públicos, en especial de elección popular.
Dimensiones de las inhabilidades e
incompatibilidades
7. Conforme a lo expuesto, las inhabilidades e incompatibilidades tienen
las siguientes dimensiones: i) gobiernan el acceso y el ejercicio de la función
pública; y ii) son límites y restricciones al ejercicio del derecho fundamental
de participación en la conformación y control del poder político. Sin embargo,
en materia de cargos de elección popular las inhabilidades e incompatibilidades
iii) rigen la contienda electoral, es decir, juegan un papel de garantía en la
democracia a partir de dos finalidades: i) preventiva, que se orienta a
preservar la igualdad en la participación democrática, en especial para evitar
que el candidato se aproveche de su posición pública, de los recursos
estatales, sus vínculos y relaciones con otros funcionarios de entidades
públicas, para acreditarse ante sus electores[81];
y ii) de fortalecimiento de la transparencia de la democracia, como instrumento
de protección de la libertad del elector.
8. En relación con la función preventiva, el Consejo de Estado y esta
Corporación han manifestado que en el régimen electoral las inhabilidades
impiden que un ciudadano pueda ser elegido y su violación genera la pérdida de
su investidura conforme a los regímenes constitucionales y legales aplicables,
lo que constituye la sanción más grave, pues genera la separación inmediata de
sus funciones públicas y la inhabilidad perpetua para ejercer cargos de
elección popular en el futuro[82].
9. Así, el proceso de pérdida de investidura emerge como un juicio que
expresa el poder sancionador del Estado, que impacta de manera grave en los
derechos políticos del investigado, pues le impone una especie de “muerte
política” que le inhabilita para ser elegido popularmente a cargos públicos
en el futuro y de manera perpetua. Por esta razón, la imposición de la sanción
exige un análisis de culpabilidad del actor con la consecuente proporcionalidad
de la pena, por lo que debe proscribirse cualquier forma de responsabilidad
objetiva en su aplicación.
En efecto, en el escenario del proceso de
pérdida de investidura deben tener plena vigencia los principios de
culpabilidad y de proporcionalidad. El primero exige un derecho sancionador por
el acto, es decir, por lo que el investigado hace y no por lo que es, desea,
piensa o siente. En otras palabras, debe configurarse el elemento subjetivo al
momento de examinar las causales que dan lugar a la pérdida de investidura,
pues solo puede castigarse una conducta intencional, aquella realizada con
plena conciencia y voluntad por una persona con capacidad para comprender y
querer desplegar la conducta objeto de reproche[83].
Por el principio de proporcionalidad, se entiende que la pena debe ser
proporcional al grado de culpabilidad acreditada en el proceso[84].
La exclusión de cualquier forma de
responsabilidad objetiva, consulta el principio de culpabilidad que rige las
actuaciones del derecho sancionador del Estado. En efecto, puede evidenciarse
como en otras materias que son objeto de sanción como el derecho penal y el
derecho disciplinario, tienen como eje fundamental para la imposición de las
correspondientes sanciones el grado de intencionalidad del actor, así como la
proporcionalidad de la pena.
10. De otra parte, la concepción de las inhabilidades e
incompatibilidades también se consideran instrumentos de fortalecimiento de la
transparencia en la democracia, en especial para la protección de la libertad
del elector. Así, el PNUD en su informe “La democracia en América Latina
Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanas”, afirmó que algunos de los
gobiernos elegidos democráticamente buscan sostener su autoridad con métodos no
democráticos como sería la intervención en los procesos electorales, entre
otros, por lo que tales hechos permiten comprender la democracia más allá de la
reducción del acto electoral, sino que debe concebirse como un escenario en el
que se requiere de eficiencia, transparencia, equidad en las instituciones
públicas, además de una cultura que acepte la oposición política y garantice
los derechos políticos[85],
en especial las libertades de los electores.
11. El artículo 23 de la Convención Interamericana sobre
Derechos Humanos, establece que en el marco de los derechos políticos se
encuentra el sufragio y la garantía de la libre expresión de los electores.
Con
fundamento en lo anterior, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso
Castañeda Gutman contra México, expresó la importancia de
los derechos políticos consagrados en la Convención Interamericana de Derechos
Humanos y otros instrumentos internacionales[86],
porque consolidan el fortalecimiento de la democracia. Conforme a lo anterior,
los ciudadanos tienen el derecho de participar activamente en la dirección de
los asuntos públicos mediante el voto, como elemento esencial para la
existencia de la democracia. Así, “Este derecho implica que los ciudadanos
pueden decidir directamente y elegir libremente y en condiciones de igualdad a
quienes los representarán en la toma de decisiones de los asuntos públicos.”[87]
En consecuencia, uno de los elementos esenciales de la
democracia es la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas
en el sufragio universal y secreto, como expresión de la soberanía del pueblo[88].
12.
En relación con la libertad del elector, la Corte en sentencia C-551 de 2003[89], expresó que tanto la
Constitución como los tratados de derechos de derechos humanos prescriben la
obligación de proteger la libertad del votante en toda elección. En efecto, en
el artículo 258 Superior, se consagró el voto como un derecho y un deber
ciudadano, así como la consecuente obligación del Estado de garantizar que su
ejercicio se ejerza sin ningún tipo de coacción y en forma secreta, con la
finalidad de proteger la libre expresión de la voluntad de los votantes, es
decir, debe velar por amparar la posibilidad de escogencia en forma libre de la
mejor opción para el elector[90].
Así las cosas, el voto es uno de los ejes
fundamentales de la democracia, por lo que las previsiones normativas
consagradas por el Estado deben garantizar que el mismo sea una genuina
expresión de la voluntad individual y no el producto del ejercicio de poderes y
presiones indebidas sobre el elector, por lo que “Se busca rodear de
garantías, pues, el ejercicio libre del voto, apunta a alcanzar condiciones de
transparencia máxima en el proceso electoral."[91]
13.
Las inhabilidades y las incompatibilidades dentro de este escenario, son una de
las herramientas del Estado que tiene como finalidad asegurar la transparencia
de la contienda democrática, a partir de la garantía de la libertad del
elector, pues las situaciones personales que las configuran, impiden que los
candidatos tomen ventajas de las mismas para influir indebidamente en la
voluntad del elector y afectar su libre decisión.
14. En conclusión, las inhabilidades e incompatibilidades
permiten un análisis a partir de 3 dimensiones: i) desde el acceso y el
ejercicio de la función; ii) como límites y restricciones al derecho
fundamental de participar en la conformación y control del poder político; y
iii) como reglas de juego para la contienda electoral, a partir de dos
visiones: i) preventiva con el objetivo de garantizar a los candidatos  una
participación en condiciones de igualdad, su incumplimiento genera la pérdida
de su investidura, que implica la separación inmediata del cargo y la inhabilidad
perpetua para ejercer cargos de elección popular en el futuro; y ii) como
instrumentos que protegen la transparencia en la contienda electoral y la
libertad del elector.
Verificación en el caso analizado por la
Corte en la sentencia SU-625 de 2015
15. Los hechos que sustentaron la acción de tutela que
dio origen a la sentencia SU-625 de 2015, gravitaron en torno a la pérdida de
investidura de diputada de la señora Marina Lozano Ropero, por haber
desconocido el régimen de incompatibilidades de los gobernadores previsto en
los artículos 31.7 y 32 de la Ley 617 de 2000, que prescribe la prohibición a
quien ejerce tal dignidad de inscribirse a cargos de elección popular durante
el periodo para el cual fue elegido y hasta 12 meses después del vencimiento
del mismo.
16. Entre los argumentos de la accionante para
fundamentar su solicitud de amparo, se encontraba que dicha circunstancia de
incompatibilidad no le era aplicable, pues está dirigida a quienes ostentan la
titularidad del cargo de gobernador bien por elección popular o por designación
del Presidente de la República y no sobre quien lo ejerce por encargo o
delegación.
17. La Corte en este caso, consideró que dicha
incompatibilidad configuraba una inhabilidad general, aplicable a todos los que
hayan ocupado el cargo de gobernador a cualquier título, por lo que la forma en
que fue ejercido dicho cargo por la actora, le imponía la obligación de cumplir
con la prohibición allí contenida.
18. No obstante lo anterior, considero necesario hacer
las siguientes precisiones conforme a lo expuesto:
i) La aplicación de la circunstancia de incompatibilidad a la actora se
justifica a partir del ejercicio de la función pública sin consideración a la
forma de acceso al cargo. Es decir, esta prohibición se aplica para proteger el
ejercicio de la función pública con independencia de la forma de acceso al
cargo. Esta premisa implica que tanto el titular del cargo de gobernador, como
el que la ejerce en encargo, se encuentran investidos de función pública, fin
último protegido por la causal de incompatibilidad.
ii) Desde la dimensión electoral, la aplicación de esta
especie de “inhabilidad general” asegura un escenario democrático en
condiciones de igualdad para quienes hacen parte de la contienda electoral,
pues evita que quienes ostentan cargos a cualquier título con claras
disposición de recursos públicos, se aprovechen de los mismos para tomar
ventajas frente a sus competidores. Además, como se expuso previamente, permite
el ejercicio transparente de la contienda democrática, pues protege la libertad
del elector al impedir injerencias y presiones indebidas en la voluntad
electoral de los votantes.
Así, los nombramientos de asesores y
funcionarios de la entidad en cargos como gobernador por encargo, que no
ostentan la condición de titular, pueden generar prácticas que afecten el
normal desarrollo de procesos electorales, debido a los desequilibrios frente a
sus contendientes y a las injerencias y presiones indebidas en la libertad de
los electores, en especial por la disposición de recursos públicos, las
relaciones institucionales y políticas que se pueden generar en favor de quien
ostenta el ejercicio de la función pública descrita en la norma.
Estas razones justifican la aplicación de
la inhabilidad general contenida en los artículos 31.7 y 38 de la Ley 617 de
2000, a quienes ostentan el cargo de gobernador sin importar la forma de acceso
al ejercicio de dicha función pública, tal como sucedió con la señora Marina
Lozano Ropero.
iii) Sin embargo como la pérdida de investidura es un
juicio sancionador, resulta importante realizar un análisis de culpabilidad y
por consiguiente de proporcionalidad de la sanción impuesta.
19. En conclusión, la sentencia omitió el análisis de la
“inhabilidad general” en la que incurrió la accionante como instrumento
de fortalecimiento de la democracia, mediante la protección de la libertad del
elector, pues impide injerencias y presiones indebidas en la formación de la
voluntad electoral de los votantes. Además, eludió el análisis de la aplicación
de los principios de culpabilidad y de proporcionalidad en el proceso de
pérdida de investidura, el cual, como se advirtió, tiene naturaleza de juicio
sancionador y requiere que en la imposición de la sanción de inhabilidad
perpetua para ocupar cargos de elección popular, se proscriba cualquier forma
de responsabilidad objetiva.
Fecha ut supra
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1]
“[…] para los fines establecidos
en las normas vigentes, después de haber sido escogidos autónomamente por la
Sala de Selección competente, los fallos sobre acciones de tutela instauradas
contra providencias de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado
deberán ser llevados por el magistrado a quien le corresponda en reparto a la
Sala Plena, la cual determinará si asume su conocimiento […]”
[2] Acta de Sala Plena No. 23 del 15 de abril de 2015.
[3] Notificada por edicto el 21 de mayo de 2013.
[4] Notificado por estado el 30 de enero de 2014.
[5] Sobre el particular, consultar, entre
otras, las Sentencias T-217 de 2010, T-285 2010, T-707 de 2010,  T-018 de 2011 y          T-271
de 2013.
[6] Consultar,
entre otras, las Sentencias T-500 de 1995 y T-285 de 2010.
[7] Sentencias T-271 de 2013 y T-047 de 2014.
[8] Sobre
el particular, consultar, entre otras, las sentencias C-590 de 2005, T-789 de
2008, T-217 de 2010, T-285 de 2010, T-973 de 2011 y T-271 de 2013.
[9] Sentencia 173 de 1993, cuyo
pronunciamiento ha sido reiterado en las Sentencias T-707 de 2010 y T-037 de
2015.
[10] Sentencia T-504 de 2000 y T-037 de 2015.
[11] Consultar, entre otras, las Sentencias
T-315 de 2005 y T-343 de 2012.
[12] Sentencia T-008 de 1998, reiterada
recientemente en las Sentencias T-271 de 2013 y T-037 de 2015.
[13] Sentencia T-658 de 1998, reiterada recientemente en las Sentencias
T-271 de 2013 y T-037 de 2015.
[14] Sentencias T-088 de 1999, SU-1219 de 2001 y
T-271 de 2013.
[15] Sentencia C-590 de 2005.
[16] Sentencia T-590 del 2009.
[17] Acápite contenido en la Sentencia T-271 de 2013.
[18] Artículo 48, Ley 617 de 2000.
[19] Conforme con la certificación expedida por el secretario de la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, el 13 de marzo de 2014, la sentencia proferida el 7 de marzo de 2013
quedó debidamente ejecutoriada el 4 de febrero de 2014.
[20]Antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente. Discusión del
artículo 179 de la Constitución Política. Ponente: Luis Guillermo Nieto Roa.
Sesión del 3 de abril de 1991.
[21] Ibíd.
[22] Ibíd.
[23] BRITO RUIZ, Fernando; QUINTERO GONZÁLEZ, Leonel y FERNÁNDEZ, John
James. La pérdida de investidura. Segunda Edición. Leyer. 2007. Pág. 18 y 19.
[24] Constitución Política, art. 179.
[25] Sentencia C-558 de 1994.
[26] Sentencia C-483 de 1998.
[27] Constitución Política, art. 181. “Las
incompatibilidades de los congresistas tendrán vigencia durante el período
constitucional respectivo. En caso de renuncia, se mantendrán durante el año
siguiente a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del
período fuere superior.
Quien fuere llamado a ocupar el cargo, quedará sometido
al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades a partir de su posesión.”
[28] Constitución Política, art. 180.
[29] Sentencia C-181 de 1997.
[30] Por expresa remisión constitucional del artículo 182 Superior, la
Ley 5º de 1992, en sus artículos 286 a 295, y la Ley 144 de 1994, en su
artículo 16, regulan lo concerniente al procedimiento que ha de adelantarse en
materia de conflicto de intereses, así como los impedimentos y las recusaciones
de los congresistas.
[31] Sentencia C-1040 de 2005.
[32] Consejo de Estado, Sala
de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Flavio Rodríguez Arce. 28 de
abril de 2004. Radicación No. 1572.
[33] Constitución Política, art. 123.
[34] Sentencia C-1412 de 2000.
[35] Exposición de motivos de la Ley 617 de 2000.
[36] El texto completo del artículo 31 de la Ley 617
de 2000, es el siguiente:
“ARTICULO 31. DE LAS
INCOMPATIBILIDADES DE LOS GOBERNADORES. Los Gobernadores, así como quienes sean designados en
su reemplazo no podrán:
1. Celebrar en su interés particular por
sí o por interpuesta persona o en representación de otro, contrato alguno con
el respectivo departamento, con sus entidades públicas o privadas que manejen o
administren recursos públicos provenientes del mismo.
2. Tomar parte en las actividades de los
partidos o movimientos políticos, sin perjuicio de ejercer libremente el
derecho al sufragio.
3. Intervenir en cualquier forma, fuera
del ejercicio de sus funciones, en la celebración de contratos con la
administración pública.
4. Intervenir, en nombre propio o ajeno,
en procesos o asuntos, fuera del ejercicio de sus funciones, en los cuales
tenga interés el departamento o sus entidades descentralizadas.
5. Ser apoderado o gestor ante entidades o
autoridades administrativas o jurisdiccionales del respectivo departamento, o
que administren tributos, tasas o contribuciones del mismo.
6. Desempeñar simultáneamente otro cargo o
empleo público o privado.
7. Inscribirse como candidato a cualquier
cargo o corporación de elección popular durante el período para el cual fue
elegido.”
[37] Consultar,
entre otras, las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sección Quinta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Roberto Medina López.
5 de octubre de 2001. Radicación No. 11001-03-28-000-2001-0003-01 (2463).
Consejo de Estado, Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo.
Consejero Ponente: María Claudia Rojas Lasso. 2 de diciembre de 2010.
Radicación No. 2010-00055-01.
[38] “ARTÍCULO 29. CANDIDATOS DE
COALICIÓN. (…) Ningún régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los
servidores públicos de elección popular será superior al establecido para los
congresistas en la Constitución Política.”
[39] Sentencia C-490 de 2011.
[40] El texto completo del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, es el
siguiente:
“ARTICULO 33. DE LAS INHABILIDADES DE LOS
DIPUTADOS. No podrá ser
inscrito como candidato ni elegido diputado:
1. Quien haya sido condenado por sentencia
judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o
culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la
vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del
ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de
funciones públicas.
2. Quienes tengan doble nacionalidad,
exceptuando los colombianos por nacimiento.
3. Quien dentro de los doce (12) meses
anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público,
jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el
respectivo departamento, o quien como empleado público del orden nacional,
departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la
ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban
ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.
4. Quien dentro del año anterior a la
elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del
nivel departamental o en la celebración de contratos con entidades públicas de
cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos
deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento. Así mismo, quien
dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que
administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten
servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen
subsidiado en el respectivo departamento.
5. <Aparte tachado INEXEQUIBLE,
sustituido por el aparte entre <>> Quien tenga vínculo por
matrimonio,
o unión permanente, o de parentesco
en segundo grado de consanguinidad <tercer grado
de consanguinidad>, primero de afinidad o único civil, con funcionarios
que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido
autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo
departamento; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes
legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las
entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de
salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento. Así
mismo, quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o
parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o
único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para
elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo
departamento en la misma fecha.”
[41] Sentencia C-540 de 2001.
[42] Sentencia C-319 de 1994.
[43] CEPEDA ULLOA, Fernando. Pérdida de investidura 1991-2011. Primera
edición. Universidad del Rosario. 2012.
[44] Sentencia C-247 de 1995.
[45] Constitución Política, artículo 184.
[46] Sentencia C-247 de 1995.
[47] Sentencia T-1232 de 2003.
[48] Sentencia C-987 de 2007.
[49] Sentencia T-935 de 2009.
[50] Por ejemplo, el proceso de pérdida de investidura se ha distinguido
del proceso penal y del proceso electoral.
[51] Consejo
de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente:
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 23 de julio de 2002. Radicación No. 68001-23-15-000-2001-0183-01(IJ-024).
Consejo de Estado,
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente:
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 24 de abril de 2003. Radicación No. 41001-23-31-000-2002-01067-01(8705).
Consejo de Estado,
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente:
Olga Inés Navarrete Barrero. 15 de mayo de 2003. Radicación No.
23001-23-31-000-2002-00587-01 (8707).
[52] Consejo
de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente:
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 23 de julio de 2002. Radicación No. 68001-23-15-000-2001-0183-01(IJ-024).
[53] Consejo de Estado, Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
24 de abril de 2003. Radicación No. 41001-23-31-000-2002-01067-01(8705)
[54] Sentencia T-935 de 2009.
[55] Artículo 32 de la Ley
617 de 2000, modificado por el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011.
[56] 28 de septiembre de 2010.
[57] 29 de julio de 2011.
[58] Ver, entre otras, las Sentencias T-217 de 2010, T-018 de 2011 y
SU-226 de 2013.
[59] De acuerdo con los dispuesto en el Artículo 98 de la Ley 136 de
1994, las causas que originan falta absoluta son: a) la muerte; b) la renuncia aceptada; c) la incapacidad
física permanente; d) la declaratoria de nulidad por su elección; e) la
interdicción judicial; f) la destitución; g) la revocatoria del mandato; h) la
incapacidad por enfermedad superior a 180 días.
[60] Consejo de Estado, Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo. Consejero Ponente: María Claudia Rojas Lasso. 5 de octubre de
2001. Radicación No. 2010-00055-01.
[61] Consejo de Estado, Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo. Consejero Ponente: Roberto Medina López. 5 de octubre de 2001.
Radicación No. 11001-03-28-000-2001-0003-01 (2463);
Consejo de
Estado, Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Consejero
Ponente: María Nohemí Hernández Pinzón. 11 de diciembre de 2003. Radicación No.
11001-03-28-000-2003-0014-01 (3111);
Consejo de
Estado, Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Consejero
Ponente: Mauricio Torres cuervo. 29 de enero de 2009. Radicación No.
76001-23-31-000-2007-01606-01;
Consejo de
Estado, Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Consejero
Ponente: María Nohemí Hernández Pinzón. 31 de julio de 2009. Radicación No.
76001-23-31-000-2007-01477-02.
[62] Acuerdo No. 58 de 1999 -Reglamento Interno del Consejo de Estado-,
Artículo 13.
[63] Consejo de Estado, Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Jaime Orlando
Santofimio Gamboa. 22 de enero de 2013. Radicación No. 11001-03-15-000-2011-01312-00
(PI).
[64] Entiéndase el período tanto objetivo como subjetivo, esto es, el
período institucional de cuatro años que establece el artículo 303 de la
Constitución Política para el gobernador elegido y el tiempo efectivo de la
función desempeñada por una persona en concreto, como es el caso de quien lo
ejerce a título de encargo.
[65] “ARTÍCULO 96.
INCOMPATIBILIDADES. Los alcaldes,
así como los que lo reemplacen en el ejercicio del cargo no podrán:
[…]
7. Inscribirse como candidato a cualquier cargo de elección
popular durante el período para el cual fue elegido, y durante los seis (6)
meses siguientes al mismo, así medie renuncia previa de su empleo.
[…]”
[66] En esa oportunidad, la demandante sostuvo que el fallo que
decretó la pérdida de su investidura incurrió en un defecto sustantivo,
(i) por aplicación extensiva del régimen de incompatibilidades de gobernador en
su calidad de diputada; (ii) error grave de interpretación de la expresión “gobernador
o de quien sea designado en su reemplazo”, contenida en el artículo 31 de la
Ley 617 de 2000; y (iii) desconocimiento de los principios que orientan el
derecho administrativo sancionador. En un defecto fáctico, por
incorrecta valoración de las pruebas allegadas al proceso, pues no se demostró
su posesión como gobernadora en encargo; y en un defecto material por desconocimiento
del  precedente  judicial aplicable sobre la materia.
[67] Página 8 de la sentencia.
[68] Sentencias C-631 de 1996 y C-564 de 1997 M.P. Antonio Barrero
Carbonell.
[69] Sentencia C-209 de 2009. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[70] Sentencia C-612 de 2013 M.P. Alberto Rojas Ríos
[71] Sentencia C612 de 2013 M.P. Alberto Rojas Ríos, ver también
sentencia C-028 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[72] Sentencia C-209 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[73] Ibídem.
[74] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, Sentencia de 21 de abril de 2009, Exp. PI No.
11001-03-15-000-2007-00581-00. Ver también CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, sentencia del 8 de febrero de 2011, Exp.
11001031500020100099000 PI. Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO
[75] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
sentencia del 8 de febrero de 2011, Exp. 11001031500020100099000 PI. Consejera
ponente: Ruth Stella Correa Palacio
[76] Sentencia C-564 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell. Ver también
sentencias C-558 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz, Sentencia C-483 de 1998 M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[77] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
sentencia del 8 de febrero de 2011, Exp. 11001031500020100099000 PI. Consejera
ponente: Ruth Stella Correa Palacio
[78] Sentencia C-181 de 1997 M.P. Fabio Morón Díaz. Ver también la
sentencia C-564 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-209 de 2000 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa, entre otros.
[79] Sentencia C-194 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, entre
otras.
[80] Sentencia T-343 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[81] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, sentencia del 19 de enero de 2010 radicado
11001031500020090070800PI, C.P. Gerardo Arenas Monsalve.
[82] CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
sentencia del 4 de agosto de 2015 Rad. 11001031500201500872PI. C.P. Hernán
Andrade Rincón. Ver sentencia C 247 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, entre otras.
[83] Al respecto ver las sentencias C-239 de 2014 M.P. Mauricio González
Cuervo, C-239 de 1997 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-616 de 2002 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, C-928 de 2005 M.P. Jaime Araujo Rentería y C-015 de 2014 M.P.
Mauricio González Cuervo, entre otras.
[84] Ibídem.
[85] PNUD. La Democracia en América Latina Hacia una democracia de
ciudadanas y ciudadanos. 2004. Pág. 25. Documento electrónico, disponible en http://www2.ohchr.org/spanish/issues/democracy/costarica/docs/PNUD-seminario.pdf,,
consultado el 13 de abril de 2016.
[86] Estos instrumentos internacionales son la Carta Democrática
Interamericana (artículos 2, 3 y 6); Convención Americana sobre Derechos
Humanos (artículo 23); Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre (artículo XX); Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículo
21); Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 25) de 1993;
Protocolo No. 1 al Convenio Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (artículo
3); y Carta Africana de los Derechos Humanos y de los Pueblos “Carta de
Banjul” (artículo 13)
[87] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Castañeda Gutman
contra México. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008.
Serie C No. 184. Párrafos 141 y 147.
[88] Carta Democrática Interamericana. Artículo 3º. Citado por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos. Caso Castañeda Gutman contra México. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184,
párrafo 142.
[89] M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[90] Sentencia T-446 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[91] Cfr. Sentencia C-142 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett