SU411-20
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia SU411/20
Referencia.: Expediente T-7.640.364.
Acciones de tutela formuladas, por separado, por el Ministerio de Minas y Energía y
Ladrillera Santafé S.A. contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección B.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil
veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, procede a proferir la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo de
tutela adoptado en segunda instancia por el Consejo de Estado –Sección Cuarta-,
el 14 de agosto de 2019, que conjuntamente
revocó las sentencias proferidas en primera instancia por:
(i) el Consejo
de Estado –Sección Segunda, Subsección A-, el
29 de agosto de 2018, que negó
el amparo solicitado en el marco de la acción de tutela formulada por el Ministerio
de Minas y Energía contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección B; y
(ii) el Consejo de Estado –Sección Segunda, Subsección B-, el 21 de agosto de 2018, que negó la
protección implorada por Ladrillera Santafé S.A. dentro del trámite tutelar
promovido contra la misma Corporación Judicial; y que, en su lugar, declaró
improcedentes las acciones de tutela.
I. ANTECEDENTES
El 13
y 21 de junio de 2018, el Ministerio
de Minas y Energía (en adelante MME) y Ladrillera Santafé S.A. (en adelante la Ladrillera), respectivamente, formularon, separadamente, acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección B, por considerar
vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración
de justicia, según los siguientes:
Hechos y fundamentos comunes
de las demandas[1]
1. El artículo 61 de la Ley 99 de 1993
declaró la Sabana de Bogotá de interés ecológico nacional, ordenó al Ministerio
de Ambiente delimitar las zonas compatibles con la minería y determinó que la
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en adelante CAR) resolvería las
solicitudes de licencia ambiental con base en la decisión del ministerio.
2. La Sección Primera del Consejo de
Estado profirió sentencia del 28 de marzo de 2014 en el proceso de acción
popular que ordenó la protección del Río Bogotá (también conocida como Fallo o
Sentencia del Río Bogotá). En ella impuso al Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible (en adelante MADS) que, en coordinación con el MME,
delimitara las zonas excluidas de minería.
3. El MADS dio cumplimiento a tal orden judicial
mediante Resolución 2001 de 2016. El artículo 5 de dicho acto estableció
veinticuatro (24) polígonos o zonas compatibles con la actividad minera en la
Sabana de Bogotá. El Polígono 12 está ubicado en el territorio del Municipio de
Cogua, y el Polígono 13 en los municipios de Cogua, Tausa y Nemocón.
4. El artículo 12 ibídem estableció
que las entidades municipales ubicadas en la Sabana de Bogotá podrán viabilizar
o prohibir la actividad minera en los polígonos determinados en el artículo 5,
pero en ningún caso podrán autorizar el desarrollo de esta actividad en zonas
diferentes.
5. En ejercicio de las funciones de verificación
del cumplimiento del fallo del Río Bogotá, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, mediante auto del 16 de diciembre
de 2016, suspendió los efectos de la Resolución 2001 de 2016.
6. El
referido Tribunal realizó dos inspecciones judiciales a los polígonos ubicados
en el Municipio de Cogua, en los días 4 y 7 de abril de 2017.
7. La mencionada Corporación judicial, por
auto del 26 de abril de 2017, levantó la suspensión del Polígono 12, por
considerarlo ajustado al fallo del Río Bogotá, debido a que la empresa que goza
del título minero en la zona se comprometió a reducir el área de explotación.
Sin embargo, el Tribunal no levantó la suspensión del Polígono 13 porque aún no
había realizado la inspección judicial en el Municipio de Tausa.
8. Durante el año 2017, el Municipio de
Cogua adelantó el trámite para realizar una consulta popular en la que se
formularía la siguiente pregunta: ¿Está usted de acuerdo, Sí o No, que en el
Municipio de Cogua, se ejecuten actividades mineras por fuera de los polígonos
denominados Zona Minera para Extracción de Materiales, establecidas en el Plan
Básico de Ordenamiento Territorial de Cogua?
9. El Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, mediante sentencia adoptada el 17 de agosto de 2017 en el proceso
2017-00887, declaró inconstitucional la consulta popular porque las autoridades
municipales no tenían competencia para autorizar o prohibir la actividad
minera.
10. En el año de 2018, el Municipio de
Cogua adelantó nuevamente el trámite correspondiente para realizar una consulta
popular, en la cual sería formulada la siguiente pregunta: ¿Está usted de acuerdo
sí o no que se amplíe la explotación minera por fuera de las zonas donde hoy se
desarrolla la actividad minera en el municipio de Cogua?
11. Este concepto fue enviado al Tribunal
Administrativo de Cundinamarca para su control previo de constitucionalidad,
por lo que el asunto fue repartido a la Subsección B de la Sección Primera con
el radicado 2018-00311.
12. El tribunal, en sentencia del 3 de
mayo de 2018, declaró constitucional la nueva consulta popular, al estimar que
las autoridades municipales son competentes para resolver este tipo de asuntos,
y que la pregunta formulada cumple con los requisitos de claridad y lealtad con
el elector.
13. La Ladrillera que participó en el
proceso solicitó la adición de la sentencia para que se pronunciara sobre la
competencia de la Nación prevista en la Ley 99 de 1993 sobre la Sabana de
Bogotá.
14. En auto del 22 de mayo de 2018, el Tribunal
negó la solicitud de la adición, pero aclaró que el término para convocar al
electorado debía ser contabilizado a partir del día siguiente de la notificación
del auto, y que, en ese sentido se realizó en tiempo.
15. Como
hecho adicional a los anteriores, la Ladrillera, en su escrito de tutela, mencionó
que en el acta de verificación de cumplimiento al fallo de acción popular del
Río Bogotá, llevada a cabo el 26 de abril de 2017, se levantó la medida cautelar
sobre la Resolución 2001 de 2016, “condicionada a que la LADRILLERA SANTAFE
renunciara al título AIT-141 y contraerlo solo a 11 hectáreas, teniendo en
cuenta que el Municipio de Cogua es municipio verde y no debe soportar más de
las cargas que debe asumir para el mantenimiento de vías y obras de orden
departamental y de la Región.”[2]
16. El MME alega que
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, al
proferir las providencias del 3 y 22 de mayo de 2018, vulneró sus derechos
fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia,
por incurrir en los defectos sustantivo, violación directa de la Constitución y
desconocimiento del precedente. En sustento de lo anterior afirma que:
16.1. El MME está legitimado para formular
la acción de tutela, dado que la consulta popular incide directamente en las
competencias previstas en los Decretos 0381 de 2012, 1617 de 2013 y 1073 de
2015. Es por ello que intervino durante el término de fijación del proceso en
lista.
16.2. Las providencias judiciales acusadas
desconocieron que el Consejo de Estado, a través de su Sección Quinta, en
sentencia de tutela del 9 de noviembre de 2017, señaló que la consulta popular
no puede vaciar las competencias de la Nación respecto a la actividad minera y
la explotación de los recursos naturales no renovables.
16.3. Asegura que previamente, el 23 de
abril de 2018, el Consejo de Estado -Sección Quinta- resolvió una acción de
tutela similar, en la que definió que el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del
precedente, por cuanto no: (i) analizó el contenido del artículo 33 de la Ley
136 de 1994; (ii) estudió las normas relacionadas con las concesiones mineras
que otorgan competencias a la Nación en esa materia; y (iii) tuvo en cuenta que
la concertación entre los distintos niveles decisorios debe realizarse antes de
la consulta popular.
16.4. También refiere como precedente el fallo
adoptado en el proceso de tutela 2017-02516 -caso Municipio El Peñón-, en el
que el Consejo de Estado, a través de la misma Sección Quinta, reiteró que
existe un mandato de coordinación entre los distintos niveles de la
administración, por lo que los municipios no pueden prohibir la actividad
minera.
16.5. Apunta que el mismo Tribunal
Administrativo de Cundinamarca declaró inconstitucional la consulta popular
minera impulsada por el Municipio de Sibaté en el proceso 2017-02056, pues la
pregunta formulada no cumplía los requisitos de claridad y lealtad con el
votante, ya que no reflejaba las decisiones judiciales del fallo del Río
Bogotá.
16.6. En el presente asunto, el Tribunal accionado
no valoró los argumentos expuestos por el MME, en el término de fijación en
lista, donde se expuso que la pregunta no cumple los requisitos de claridad y
lealtad con el elector.
16.7. Teniendo en cuenta el modo en que se
formuló la pregunta, de ganar el sí, las autoridades locales permitirían la
explotación minera en todo el territorio del municipio, desconociendo los
polígonos diseñados en cumplimiento del fallo del Río Bogotá.
16.8. Se inobservan los requisitos establecidos
en el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 para realizar la consulta popular,
puesto que no hay un cambio significativo en los usos del suelo, ni una
transformación de las actividades tradicionales del municipio.
16.9. El auto proferido por la Sección
Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para levantar la suspensión
provisional del Polígono 12 tuvo sustento en que el particular, al cual se le
entregó el título minero en la zona, se comprometió a reducir el área de explotación.
Por tanto, la Agencia Nacional de Minería está tramitando la solicitud de reducción
de la concesión minera de tal Polígono.
16.10. El Tribunal demandado no tuvo en
cuenta que el Polígono 13 afecta a los Municipios de Cogua, Nemocón y Tausa,
por lo que la consulta popular no es procedente si es realizada únicamente en
el primero de ellos.
16.11. La autoridad judicial accionada desconoció
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, previstos en el artículo
288 de la Constitución.
16.12. La Corte Constitucional señaló
que, antes de que los municipios realicen consultas populares sobre asuntos
mineros, se deben agotar los mecanismos de concertación señalados en la ley,
dado que el subsuelo es de propiedad de la Nación.
16.13. Aunque los municipios son
competentes para reglamentar el uso del suelo, deben hacerlo de forma
concertada con la Nación por ser la propietaria del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables.
16.14. Así mismo, la decisión cuestionada
desconoce que, en virtud del derecho de participación ciudadana previsto en el
artículo 79 Superior, el legislador estableció escenarios más aptos para tomar
este tipo de decisiones. Es por ello que la Ley 99 de 1993 establece que el
proceso de licenciamiento deberá contener una evaluación de impacto ambiental,
el cual se realiza mediante un proceso multidisciplinario y la participación de
todos los interesados y afectados.
17. Por
su parte, y como argumento adicional, la Ladrillera invocó el defecto por
desconocimiento del precedente jurisprudencial, al indicar que el Tribunal demandado
no tuvo en consideración otros pronunciamientos con los cuales se han declarado
inconstitucionales consultas populares relacionadas con la materia. Concretamente
se refirió a los casos del Municipio de El Peñón (Santander), que conoció la
Sección Quinta del Consejo de Estado, con radicado 11001-03-15-000-2017-02516-01;
y del Municipio de Une (Cundinamarca), que conoció el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, cuyo radicado es 11001-03-015-000-2017-0282-00.
Concluyó que se omitió verificar la
aplicación de los principios de coordinación y concurrencia y que no se hizo la
concertación con las autoridades nacionales.
Pretensiones de las demandas
1. El MME solicita que se conceda el amparo
de los derechos al “debido proceso y de acceso a la justicia del Ministerio
de Minas y Energía y en consecuencia, dejar sin efectos la sentencia del 3 de
mayo de 2018 adicionada mediante Auto del 22 de mayo de 2018, proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección B, en la
cual se declaró constitucional la consulta popular de Cogua (2018), en el
expediente 250002341000201800311-00.”[3]
2. A su turno, la Ladrillera implora la protección de los mismos
derechos y, por consiguiente, se deje “sin efectos la sentencia del 3 de
mayo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección
Primera - Subsección B, en la cual se declaró constitucional la consulta
popular convocada por la Alcaldía del municipio de Cogua.”[4]
Providencia judicial acusada
En sentencia del 3 de mayo de 2018, el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, declaró
constitucional la consulta popular convocada por la Alcaldía de Cogua, fundada
en los siguientes enunciados:
1. Encontró reunidos los requisitos
formales previstos en las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, a saber: (i) la
iniciativa de consulta popular está firmada por los secretarios del despacho de
dicha alcaldía; y (ii) el Concejo Municipal dio concepto favorable.
2. El
Tribunal halló cumplido el presupuesto de que trata el literal c del artículo
31 de la Ley 1757 de 2015-, referente a que el asunto por el que se convoca al
mecanismo democrático de consulta popular debe ser de competencia del Municipio,
al advertir que la materia consultada al electorado alude a la ampliación de
actividades mineras en esa localidad, lo cual sí es de competencia en el orden
territorial municipal, en armonía con los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad, y tras indicar lo siguiente:
2.1. En virtud del artículo 79 Superior, debe garantizarse la
participación de la comunidad en las decisiones que afecten el ambiente. Para
el Tribunal, además, el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 prevé que si la
ejecución de proyectos mineros o de otra naturaleza crea cambios significativos
en el uso del suelo, que implique una transformación en las actividades comunes
de un municipio, debe realizarse una consulta popular. Y, esto se ajusta a lo
establecido en el artículo 12 de la Resolución N° 2001 de 2016 “por
la cual se determinan las zonas compatibles con las explotaciones mineras en la
Sabana de Bogotá, y se adoptan otras determinaciones”.
2.2. Frente
a las facultades de los alcaldes para convocar a consulta popular en materia de
actividades minero –energéticas-, resaltó que el Consejo de Estado
ha señalado, entre otras cosas, que (i) es innecesario que tales mandatarios convengan
la iniciativa de consulta popular con las autoridades mineras de nivel nacional,
pues la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad
no imposibilita convocar y llevar a cabo la consulta popular, en la medida que
la exigencia de concertación entre entes del nivel local y nacional no debe ser
previo a lo que decida la ciudadanía en el marco de dicho mecanismo de
participación; y (ii) son los actos administrativos adoptados para materializar
la voluntad popular los que deben disponer las respectivas medidas para concretar
lo decidido.
2.3. De conformidad con la jurisprudencia constitucional y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, el asunto objeto de consulta, satisface un
elemento nodal de la democracia cual es la participación ciudadana, y en
concordancia con ello refirió que la Corte Constitucional ha precisado que la
actividad minera produce efectos en el funcionamiento del ordenamiento
territorial, así como en la planeación y reglamentación del uso del suelo, competencias
conferidas a los entes territoriales de cualquier nivel, pero con observancia
de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, dispuestos en
el artículo 27 de la Ley 1454 de 2011.
3. El Tribunal pasó a efectuar el control previo de
constitucionalidad de la consulta popular y, después de traer a colación la
pregunta que se pretendía poner a consideración de la ciudadanía, concluyó que dicho
interrogante a formular cumplía con los requisitos de claridad y lealtad con el elector.
3.1. En efecto destacó que la pregunta se formuló de tal forma que se puede
responder con un Sí o un No. Además, los términos en los que se planteó son de
fácil percepción para la ciudadanía, pues se utilizan palabras comunes como “ampliación”,
y “explotación minera”.
3.2. Se observa el presupuesto de participación social previo a la formulación
de la pregunta, con base en lo verificado tanto en los anexos al documento de
justificación a la consulta -por ejemplo, las 6.800 firmas de ciudadanos que defienden
la iniciativa “NO A LA EXPANSIÓN MINERA EN COGUA”-, así como en las diferentes intervenciones
presentadas por las asociaciones sociales dentro del plazo de fijación en lista.
3.3. Y también se cumple la exigencia de transparencia
de la información, a partir de la información allegada como anexos a la consulta, donde se resaltan los
planos que describen los usos del suelo en el municipio, la ubicación de los
polígonos mineros definidos en la Resolución N° 2001 de 2016 y los materiales
extraídos en esas zonas: arcilla, arena y cantera.
Material probatorio relevante cuya
copia obra en el expediente
1. Cuatro (4) discos
compactos (CD)[5]
que contienen lo siguiente:
1.1. Sentencia adoptada por el Consejo de Estado el 28
de marzo de 2014, en el marco de la acción popular del Río Bogotá.
1.2. Resolución 2001 del 2 de diciembre de 2016, en la
cual el MADS determinó las zonas compatibles con las explotaciones mineras en la
Sabana de Bogotá.
1.3. Autos proferidos por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, por los cuales se suspendieron los
efectos jurídicos de la Resolución 2001 de 2016 y se ordenaron inspecciones
judiciales a los polígonos declarados compatibles con la minería.
1.4. Acta
de la audiencia celebrada el 26 de abril de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, en la
cual constan las órdenes específicas para el Municipio de Cogua.
1.5. Video que registra la primera
inspección judicial que se realizó al Municipio de Cogua en el año 2017 por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B.
1.6. Auto 073 por el cual la Agencia Nacional
de Minería da trámite a la solicitud de reducción de área de la accionante Ladrillera
Santafé S.A..
1.7. Auto adoptado por el Tribunal
accionado el 7 de mayo de 2018, en el cual se fija fecha y hora para inspección
judicial en el Polígono 13, también ubicado en el Municipio de Cogua.
2. Resolución[6] 1499 del 3 de
agosto de 2018, con la cual el MADS modificó la Resolución 2001 del 2 de diciembre de 2016.
3. Sentencia[7]
proferida el 17 de agosto de 2017 por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en el proceso 2017-00887, que declaró inconstitucional
la consulta popular convocada por el Municipio de Cogua en el año 2017.
4. Sentencia[8]
adoptada el 3 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección B, dentro
del trámite 2018-00311, que declaró constitucional la consulta popular
convocada por el Municipio de Cogua en el año 2018.
5. Auto[9] emitido el
22 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, con el cual se negó la solicitud de adición de la
sentencia referida en el punto inmediatamente anterior y se accedió a la
solicitud de interrupción del término previsto en el artículo 33 de la Ley 1757
de 2015, por lo que el mismo comenzaría a contabilizarse a partir del día
siguiente al de la notificación de ese auto.
Actuación procesal
1. Asumido el conocimiento de la acción
de tutela formulada por el MME por parte del Consejo de Estado, Sección Segunda,
Subsección A, en auto[10]
del 28 de junio de 2018, se dispuso notificar a las partes y vincular al
Municipio de Cogua, a la Contraloría Departamental de Cundinamarca, a la
Fundación Cogua Verde -Cogua Unida-, al Consejo Consultivo de Mujeres de Cogua,
a la Junta de Acción Comunal de la Vereda Patasica, al Comité Sector Cerámico,
a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a la Asociación
Colombiana de Minería, al Colegio de Abogados de Minas y Petróleos, a la
Ladrillera Santafé S.A., a la Agencia Nacional de Minería, a la Secretaría de
Minas de la Gobernación de Cundinamarca, al MADS, a la Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca, a la Junta de Acción Comunal de la Vereda Ojo de
Agua, a la Iglesia Nuestra Señora del Paraíso Les Foyers de Charité, y a
Liliana Alejandra Rubiano en representación de la Sociedad de Juntas de Acción
Comunal del Municipio de Cogua, para que ejercieran su derecho de defensa.
Posteriormente, en auto[11]
del 6 de agosto de 2018, se vinculó al Ministerio del Interior y a la Agencia Nacional
de Licencias Ambientales.
2. Dentro del amparo solicitado por la Ladrillera, el Consejo de Estado, Sección
Segunda, Subsección B, por auto[12]
del 27 de junio de 2018, admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las
partes y vinculó a la Alcaldía y al Concejo Municipal de Cogua, para que se
pronunciaran en relación con los hechos que dieron lugar a la misma.
3. Surtidas las comunicaciones, se produjeron
las siguientes respuestas:
3.1. La Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca –CAR-[13]
informó que los hechos de la demanda de tutela no están relacionados con las
competencias de esa autoridad ambiental, por lo que no fue amenazado ninguno de
sus derechos fundamentales.
3.2. El Municipio de Cogua[14] solicitó la
declaratoria de improcedencia del amparo, tras señalar que: (i) el MME sólo
reiteró los argumentos expuestos durante el proceso 2018-00311-00 y que no
fueron acogidos por el juez natural, por lo que trata de convertir la tutela en
una instancia adicional al proceso ordinario; (ii) la decisión acusada estuvo
debidamente fundamentada en la jurisprudencia constitucional y la del Consejo
de Estado; (iii) no se afectó el interés general, pues dentro del trámite judicial
se analizaron los argumentos de todos los intervinientes, incluso del MME; y (iv)
no se ha vulnerado derecho fundamental alguno.
3.3. El Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B[15],
Despacho 004, manifestó que: (i) el ministerio demandante formuló la demanda de
tutela con el único fin de que le sea concedida la razón a su intervención
dentro del proceso ordinario y no porque se haya dejado de resolver algún punto
de la controversia; (ii) la sentencia censurada determinó que la pregunta
formulada cumple los requisitos de las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, además
de que las autoridades locales son competentes para hacer ese tipo de
consultas; (iii) la providencia cuestionada también indicó que debe
garantizarse la participación ciudadana cuando se trate de proyectos que puedan
afectar el medio ambiente y que el mismo artículo 12 de la Resolución 2001 de
2016 establece la posibilidad de que los municipios prohíban la actividad minera
en sus territorios; (iv) la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado
que los municipios son competentes para realizar esas consultas, y que son los
actos de implementación de la voluntad popular los que deberán determinar los
mecanismos para concertar con la Nación; (v) aunque el tribunal declaró
inconstitucional la consulta en el año 2017, este se trató de un nuevo
procedimiento de participación ciudadana adelantado en el año 2018, por lo que
no podía negar una decisión de fondo; y (vi) no es cierto que el Municipio de
Cogua no tenga competencia para realizar la consulta popular sólo porque el
polígono 13 afecta el territorio de otros municipios, pues la decisión de tal municipio
se limitaría a su territorio.
3.4. La Asociación Colombiana de Minería -ACM-[16] solicitó
que se conceda la protección implorada, al exponer que: (i) la consulta minera desconoce
las competencias de los municipios porque versa sobre una actividad que tiene
incidencias en la sostenibilidad económica del país; (ii) si bien los
municipios tienen competencia frente a los usos del suelo, estas no son
exclusivas porque también afectan las competencias de la Nación respecto al
subsuelo; (iii) el Tribunal demandado, al estudiar la constitucionalidad de la
consulta popular de Cogua en el año 2017, determinó que ese municipio no tenía
competencia para regular la materia minera y, por tanto, el mecanismo de
participación ciudadana era inconstitucional; y (iv) el Municipio de Cogua
desconoció los componentes del Plan de Ordenamiento Territorial fijados en el
artículo 12 de la Ley 388 de 1997.
3.5. La Secretaría de Minas, Energía y
Gas del Departamento de Cundinamarca[17]
sostuvo que: (i) los mecanismos de participación ciudadana no pueden vaciar las
competencias de la Nación respecto a la explotación de recursos naturales no
renovables; (ii) el Municipio de Cogua no realizó ningún procedimiento para
concertar con la Nación el ejercicio de sus competencias; (iii) la pregunta
formulada en la consulta popular no tiene claridad porque no señala cuál es la
zona que se ampliaría la explotación minera, además de afectar el territorio de
otros municipios; y (iv) el artículo 3 de la Ley 1382 de 2010 establece que en
las zonas excluibles de minería deberán determinarse por la autoridad ambiental
del nivel nacional.
3.6. La Ladrillera[18] informó
que: (i) los funcionarios del Municipio de Cogua debían declararse impedidos
porque siempre se han opuesto al proyecto minero de la Ladrillera; (ii) la Ley
99 de 1993 estableció de forma expresa la competencia en la Nación para que, a
través del MADS, determine las zonas de compatibilidad minera en la Sabana de
Bogotá; (iii) la consulta popular desconoce la Sentencia del Río Bogotá adoptada
por el Consejo de Estado, dado que inaplica la Resolución 2001 de 2016; (iv) la
pregunta planteada no cumple los requisitos de claridad y lealtad con el
elector, ya que no menciona el tipo de explotación minera, no informa los
aspectos de las zonas donde actualmente se permite la minería y desconoce los
factores ambientales de la Resolución 2001 de 2016; (v) la sentencia acusada
desconoció los requisitos del artículo 33 de la Ley 136 de 1994, por cuanto el
proyecto minero no afecta significativamente los usos del suelo, ni las
actividades tradicionales del municipio; (vi) fueron desconocidos los artículos
288 y 313 de la Constitución, en la medida que el legislador estableció que la
competencia para determinar las zonas de exclusión minera del orden nacional en
lo que respecta a la Sabana de Bogotá; y (vii) la Sección Quinta del Consejo de
Estado, en un caso similar, del 23 de abril de 2018, señaló que este tipo de
consultas no pueden tramitarse sin adelantar previamente procedimientos de
concertación y coordinación con la Nación.
3.7. El Ministerio del Interior[19] solicitó
la declaratoria de falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que los
hechos de la demanda no tienen relación con las competencias de esa entidad.
3.8. La Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales – ANLA-[20]
expuso que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues su competencia
consiste sólo en resolver sobre los trámites de licenciamiento ambiental.
3.9. El Concejo Municipal de Cogua[21] solicitó
que se desestimen las pretensiones de la tutela, al indicar que la decisión
acusada no vulnera derecho fundamental alguno, ya que la consulta popular que
se discute cumple con todos los requisitos establecidos en las Leyes 134 de
1994 y 1757 de 2015. Explicó que el municipio es tradicionalmente minero y que
ha sido constante la publicidad efectuada por las autoridades municipales mediante
los canales institucionales y el comunitario.
Sentencias de primera instancia
1. El Consejo de Estado, Sección Segunda,
Subsección A, en sentencia[22]
del 29 de agosto de 2018, negó el amparo implorado en el marco de la acción de
tutela formulada por el Ministerio de Minas y Energía.
En sustento de ello, consideró que: (i) la
pregunta formulada en la consulta popular es clara y cumple los requisitos de
lealtad con el elector porque, aunque tiene expresiones que pueden inducir a
error, debe adelantarse una labor pedagógica por el municipio, según lo ordenó
el tribunal; (ii) el precedente de la Corte Constitucional ha indicado que no
es exigible la concertación previa a la realización de la consulta popular
relacionada con asuntos mineros; (iii) actualmente no existen normas de
concertación y su procedimiento, por lo que la Sentencia T-445 de 2016
expresamente señaló que los municipios podrían prohibir la actividad minera y
petrolera en sus territorios hasta que no exista una ley que regule la materia;
y (iv) los mecanismos de concertación deben emplearse con posterioridad a la
realización de la consulta popular sobre minería, pues el pueblo tiene el
derecho de manifestar libremente su voluntad.
2. En sentencia[23]
del 21 de agosto de 2018, el Consejo de Estado, Sección
Segunda, Subsección B, negó la protección solicitada dentro de la acción de
tutela instaurada por Ladrillera.
Expuso que el tribunal accionado hizo un
estudio formal y sustancial respecto del asunto sometido a control previo de
constitucionalidad, en tanto consideró acerca de la competencia para conocer
del asunto y del municipio para adelantar la pregunta a realizar. Anotó que lo
que existe es una inconformidad de la parte actora con el resultado de la
valoración efectuada por el juez natural que no es atacable por vía de tutela,
en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por el tribunal
accionado, está soportada y debidamente razonada y justificada, de manera tal
que este mecanismo no puede convertirse en una segunda instancia -al ser el
asunto cuestionado de única instancia-.
Impugnaciones
1. El
Ministerio de Minas y Energía impugnó[24]
la decisión de primera instancia adoptada en el trámite tutelar que promovió
dicho ministerio, al replicar los mismos argumentos de la demanda de tutela.
2. La Ladrillera impugnó[25]
la respectiva decisión. Reiteró los argumentos planteados en el escrito de
tutela, pero además, se refirió a la sentencia de unificación SU-095 de 2018,
para concluir que la consulta popular no es el mecanismo para dar aplicación a
los principios de coordinación y concurrencia entre la Nación y el territorio,
ya que no es una competencia absoluta del municipio.
Acumulación de las acciones de tutela
Mediante auto[26] del 30 de
mayo de 2019, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, dispuso la acumulación de
la tutela formulada por el Ministerio de Minas y Energía a la promovida por la Ladrillera,
para resolverlas de manera conjunta, por estar ambas demandas en trámite de
segunda instancia, ser competente para conocer de los dos asuntos, tratarse de
cuestionamientos contra las mismas providencias y autoridades judiciales,
perseguir la protección de los mismos derechos fundamentales y haberse
planteado los hechos y pretensiones en términos similares.
Sentencia de segunda instancia
El Consejo de Estado, Sección Cuarta, en sentencia[27]
del 14 de agosto de 2019,
revocó conjuntamente las decisiones
adoptadas en primera instancia y, en su lugar, declaró improcedentes las
acciones de tutela, al considerar incumplido el presupuesto general de
relevancia constitucional. Lo anterior, al concluir que tanto el Ministerio de Minas y Energía
como la Ladrillera “tratan de convertir la tutela en una instancia adicional
al proceso ordinario porque reiteraron los cargos formulados en el proceso de
revisión previa de constitucionalidad 2018-00311, los cuales fueron debidamente
resueltos y motivados por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.”
En cuanto a la solicitud de extensión de la
Sentencia SU-095 de 2018, la referida Corporación judicial concluyó:
1. Que la misma “no puede ser tenida en cuenta como
precedente en el caso bajo examen porque fue proferida con posterioridad a la
sentencia controvertida en la tutela de la referencia, de modo que no era vinculante
para el juez ordinario.”
2. Que “en sede de tutela no es
posible extender los argumentos contenidos en ella porque el asunto resuelto
por la Corte Constitucional no tiene similitud fáctica ni jurídica con el caso
bajo examen.”
En sustento de ello, expuso que el
fallo adoptado el 28 de marzo
de 2014 por el Consejo de Estado, Sección Primera, dentro del trámite de acción
popular 2001-90479 -sentencia del Río Bogotá-, dispuso, entre otras cosas,
ordenar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible determinar
geográficamente las zonas excluidas de actividad minera con el objeto de
proteger el ambiente y permitir la recuperación del Río Bogotá. Luego advirtió que,
con ocasión de lo anterior, dicho Ministerio emitió la Resolución 2001 de 2016,
cuyo artículo 5 establece que en el Municipio de Cogua sólo se podría
desarrollar la actividad minera en los lugares fijados en los polígonos 12 y 13
y que ese municipio podría prohibirla en los mismos, según lo señalado en
el artículo 12 de tal resolución, es decir, que se le reconoció competencia a
ese municipio para prohibir o permitir esas actividades en los mencionados
polígonos. A partir de un examen conjunto de la referida resolución, manifestó que
se concretaron los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad,
dada la compatibilidad de las competencias de la Nación con las de las entidades
territoriales.
Sostuvo que la Nación carece de competencias
exclusivas frente a la explotación del subsuelo y de los recursos naturales no
renovables, ya que son concurrentes con los entes territoriales, los cuales
pueden reglamentar el uso del suelo para permitir o prohibir la explotación
minera en los polígonos determinados por la Nación. Agregó que el artículo 332 Superior
indica que la propiedad del subsuelo es del “Estado”, el cual comprende a la
Nación y a las entidades territoriales, conforme lo expresado en la sentencia
C-123 de 2014. Precisó que el fallo SU-095 de 2018 no modificó ese parámetro
jurisprudencial, sino que lo reafirmó, dado que las disposiciones constitucionales
que confieren competencias frente a los recursos naturales no renovables,
aluden al concepto de Estado en sentido amplio y, por ende, esas facultades son
atribuidas conjuntamente a los entes de orden nacional y territorial. De tal
suerte que la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables
pertenece tanto a las autoridades de los diferentes niveles como a la
población.
Aclaró que la consulta popular convocada no
recae en competencias ajenas y que la decisión que adopte la ciudadanía tampoco
podría estimarse como ejercicio del poder de veto, por cuanto: (i) esa consulta
popular no es obligatoria frente a la Nación, ya que el mandato de la
ciudadanía únicamente es vinculante para el ente que la convoca, en virtud del
artículo 42 de la Ley 1757 de 2015. Es por ello que las normas que materializan
el mandato popular deben ser proferidas por el Concejo Municipal de Cogua o, en
su defecto, por el alcalde. Y (ii) fue la Nación la que concretó los principios
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad
con la expedición de la Resolución 2001 de 2016, en la cual reconoció la competencia
de los municipios de la Sabana de Bogotá para prohibir la actividad minera en
los polígonos fijados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Resaltó que la Sentencia SU-095 de 2018 solo
prohibió que un municipio efectúe una consulta popular respecto de materias ajenas
a su competencia con el objeto de impedir que se constituya en un poder de veto
a las competencias de la Nación, mas no impidió que ese mecanismo de
participación ciudadana se relacione con la actividad minero-energética.
En suma, anotó que los entes locales pueden
llevar a cabo consultas populares encaminadas a prohibir o permitir la
actividad minera en sus territorios, pero sin desconocer las competencias
ajenas, lo cual también significa que la decisión de prohibición no debe ser
absoluta para no erigir un poder de veto sobre los intereses de las autoridades
nacionales.
II. ACTUACIÓN PROCESAL EN SEDE DE
REVISIÓN
1. La
Sala de Selección de Tutelas Número Diez[28] de esta Corte, en Auto[29] del
30 de octubre de 2019, seleccionó el Expediente T-7.640.364 para su revisión y,
según el sorteo realizado, lo repartió al Despacho del Magistrado Alberto Rojas
Ríos para que tramitara y proyectara la sentencia correspondiente.
2. En memorial[30] del 10 de diciembre de
2019, la Ladrillera solicitó a la Corte revocar las decisiones de tutela de
instancia para que, en su lugar, se tutelen sus derechos fundamentales
invocados y, en consecuencia, se declare inconstitucional la consulta popular que
pretende adelantar el Municipio de Cogua, por cuanto dicho municipio carece de
competencia para regular el subsuelo y se desconoce lo establecido en las
sentencias SU-095 de 2018 y C-053 de 2019.
3. El Despacho
del Magistrado Sustanciador solicitó a la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
que remitiera a esta Corte el expediente
contentivo del proceso de revisión de constitucionalidad de la consulta popular -Municipio de Cogua-, cuyo radicado corresponde al número 2018-00311.
4. Remitido dicho expediente por el referido operador judicial, éste fue
recibido el 28 de enero de 2020[31].
5. Mediante
escrito[32]
allegado el 27 de enero del presente año, el Ministerio de Minas y Energía
solicitó “requerir a la Sala Plena de la Corte Constitucional, para que avoque
conocimiento del trámite en referencia, en virtud de la trascendencia del tema,
según el artículo 59 del Reglamento Interno” de esta Corporación.
6. Con ocasión de la solicitud elevada por ese
ministerio, el Magistrado Ponente, en informe[33]
del 4 de febrero siguiente, sometió el asunto a consideración de la Sala Plena
de la Corte Constitucional, con el fin de que determinara lo que estimara
pertinente sobre la competencia para asumir la revisión del caso, en
cumplimiento a las previsiones del artículo 61 del Acuerdo 02 de 2015
-Reglamento Interno-.
7. En sesión llevada a cabo el 5 de febrero de 2020, el Pleno de este Tribunal decidió asumir el conocimiento del
asunto, por lo que, en Auto[34]
del 6 del mismo mes y año, se dispuso: (i) poner a disposición de la Sala Plena de esta Corte el
expediente T-7.640.364, en virtud de la decisión adoptada en dicha
sesión; y (ii) suspender los términos para fallar el presente caso, a partir
del 5 de febrero de 2020, según lo establecido en el artículo 61 del Acuerdo 02
de 2015.
8. El 11 de marzo de 2020, la Gerente
Jurídico Administrativa y de Gobierno del Municipio de Cogua informó[35] a esta Corporación que,
a la fecha, no se ha podido realizar la mencionada consulta popular, por cuestiones
presupuestales. Expuso que la Dirección General de Presupuesto Público Nacional
no ha otorgado los recursos para llevarla a cabo, toda vez que, en razón a la
territorialidad, los mecanismos de participación ciudadana deben ser
financiados por las respectivas Alcaldías y Gobernaciones. Agregó que el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público advirtió que ese Ministerio no está
facultado para sufragar los costos de la consulta popular que se pretende
efectuar en ese municipio, ya que la Ley Estatutaria establece que ello es
competencia de la entidad territorial.
III.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Sala Plena de la Corte Constitucional
es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite
de la referencia, con fundamento en los artículos 86, inciso 3, y 241, numeral
9, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33
a 36 del Decreto 2591 de 1991, y lo dispuesto en Auto del 6 de febrero de 2020, de conformidad con lo
señalado en el artículo 61 del
Acuerdo 02 de 2015.
Análisis de los presupuestos generales de
procedencia excepcional de la acción de tutela formulada contra providencia
judicial
2. Según los supuestos fácticos del caso,
la Sala iniciará por establecer si concurren los requisitos generales de
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial.
Para ello, reiterará las reglas jurisprudenciales en la materia y, con base en
ellas, verificará el cumplimiento de esas exigencias. De observarse los
presupuestos generales, la Sala abordará el examen material.
Presupuestos generales de procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial. Reiteración de
jurisprudencia
3. Según el artículo 86 Superior, la solicitud de amparo procede contra cualquier
autoridad pública en caso de que por acción u omisión se amenace o vulnere algún
derecho fundamental. En similares términos también lo prevé el Decreto 2591 de
1991 en su artículo 13. Debido a que los jueces igualmente son autoridades
públicas, esta Corte ha señalado que la acción de tutela es un medio judicial con
el cual es posible cuestionar providencias judiciales que amenacen o vulneren el
derecho al debido proceso. Lo anterior se sustenta en el ordenamiento
constitucional aplicado mediante la Constitución de 1991, el cual se basa “(i)
en el carácter normativo y supremo de la Carta Política que vincula a todos los
poderes públicos; (ii) en el reconocimiento de la efectividad y primacía de los
derechos fundamentales; (iii) en la existencia de la Corte Constitucional a
quien se le atribuye la interpretación de la Constitución y la protección de
los derechos fundamentales; (iv) y en la posibilidad reconocida a toda persona
para promover acción de tutela contra cualquier autoridad pública en defensa de
sus derechos fundamentales.”[36]
4. Dicha procedencia es de naturaleza excepcional y
restringida, por cuanto se justifica “en razón a los principios
constitucionales de los que se desprende el respeto por la cosa juzgada, la
necesidad de preservar la seguridad jurídica, la garantía de la independencia y
autonomía de los jueces y el sometimiento general de los conflictos a las
competencias ordinarias de éstos”.[37]
La jurisprudencia constitucional ha depurado de forma progresiva parámetros
relacionados con la procedencia excepcional de la acción de tutela formulada contra
decisiones judiciales[38].
5. En la sentencia C-590 de 2005, el Pleno de esta
Corporación estableció el precedente vigente frente a la procedencia de la solicitud
de amparo contra providencias judiciales. Tal pronunciamiento diferencia entre
unos presupuestos generales y unos específicos. Los generales aluden a la
competencia, trámite y las condiciones de procedibilidad de la tutela, por
ejemplo, la inmediatez, la subsidiariedad, etc. Los específicos hacen referencia
a los defectos en los que la providencia judicial incurre y que la tornan
disconforme con los derechos fundamentales[39].
Las exigencias generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones
judiciales son los que a continuación se trascriben textualmente[40]:
“Que la cuestión que se discuta resulte de evidente
relevancia constitucional. Para la Corte, el juez constitucional no puede
estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia
constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a
otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda
claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es
genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos
fundamentales de las partes.”
“Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y
extraordinarios-, de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo
que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos
judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus
derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un
mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las
competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la
jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de
propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta
última.”
“Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es
decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y
proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario,
esto es, permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de
proferida la decisión, comportaría sacrificar los principios de cosa juzgada y
seguridad jurídica, ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría
una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales
legítimos de resolución de conflictos.”
“Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe
quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la
sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte
actora. No obstante, si la irregularidad comporta grave lesión de derechos
fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles
de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos
se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por
ello hay lugar a la anulación del juicio correspondiente.”
“Que la parte actora identifique de manera razonable
tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y
que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto
hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de
tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza
y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad
en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión
judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo
ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.”
“Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por
cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden
prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas
son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso
en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión
de la Sala respectiva, se tornan definitivas.”
6. Se ha precisado que la solicitud de amparo contra
una providencia judicial debe concebirse como un examen de validez mas no como
un análisis de corrección de la decisión acusada, lo cual va en contravía a que
se utilice de manera indebida como una instancia adicional para discutir los casos
de carácter probatorio o de interpretación normativa, que originaron la
controversia respectiva[41].
Relevancia constitucional
7. La Sala
observa que el presente asunto es de evidente relevancia constitucional, por
cuanto está inmerso en una controversia iusfundamental que gira en torno al
presunto desconocimiento de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración
de justicia de los demandantes, por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección B, en
el marco del trámite de revisión de constitucionalidad de la convocatoria a
consulta popular a realizarse en el Municipio de Cogua, respecto a la ampliación de la
explotación minera por fuera de las zonas donde se desarrolla esa actividad en ese
municipio.
Se
trata de un debate jurídico relacionado directamente con unas garantías y/o
derechos fundamentales de la Carta Política previstos en los artículos 29 y
229, cuya resolución es de competencia de la Corte Constitucional.
En refuerzo de lo anterior, el Pleno de esta Corporación
ha establecido que “la posibilidad de impedir en una entidad territorial la
explotación de RNNR a través de la decisión por votación popular de una
consulta popular, es un asunto de relevancia constitucional que merece ser
analizado por el juez de amparo, pues este tipo de consultas genera la
tensión entre diferentes intereses de la Nación y las entidades territoriales,
en el marco de los principios de Estado unitario y autonomía territorial, y lo
dispuesto en el artículo 332 de la Constitución Política que establece que el Estado
es propietario del subsuelo y de los RNNR.”[42]
(Subraya fuera del texto original).
Agotar los medios ordinarios y
extraordinarios de defensa judicial
8. La Sala considera cumplido este presupuesto, dado que el MME y la Ladrillera no
cuentan con mecanismos judiciales ordinarios o extraordinarios para censurar la
sentencia adoptada por el operador judicial acusado y, de esta forma, reclamar
la protección efectiva de sus derechos fundamentales que invocan. En efecto, según lo previsto en las Leyes 134 de
1994[43]
y 1757 de 2015[44],
el trámite de revisión de constitucionalidad previa de consulta popular es de
única instancia y la decisión que se profiere dentro del mismo no es
susceptible de recurso alguno, de tal manera que únicamente tienen a su
disposición el ejercicio de la solicitud de amparo para velar por el bienestar
de sus intereses.
Además, examinado el expediente contentivo del proceso
de revisión previa de
constitucionalidad de la consulta popular -Municipio de Cogua-, se constata
que, tanto el MME[45]
como la Ladrillera[46],
intervinieron dentro del periodo de
fijación en lista[47]
que en su momento dispuso el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el mencionado
trámite, donde solicitaron la impugnación de la constitucionalidad de esa consulta
popular, conforme lo señalado en el artículo 21[48]
de la Ley 1757 de 2015.
Inmediatez
9. La
Sala considera reunida esta exigencia, toda
vez que, por una parte, el 3
de mayo de 2018 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección B, adoptó la
sentencia que se acusa y, por otra, el MME y la Ladrillera formularon las acciones de tutela el 13 y 21 de
junio del mismo año, es decir,
1 mes y 10 días y 1 mes y 18 días después, respectivamente, lapsos que resultan
razonables.
Que de tratarse de irregularidades
procedimentales, las mismas hayan tenido incidencia directa en la decisión que resulta vulneratoria de los derechos
fundamentales
10. La Sala
observa que este requisito no es aplicable al caso que se estudia en esta
oportunidad, por cuanto la presunta anomalía alegada por los accionantes es de
carácter sustantivo y no de naturaleza procedimental.
Identificación de los hechos vulneradores
y los derechos vulnerados
11. De
igual manera la Sala encuentra reunido este presupuesto. Los tutelantes
identificaron como fuente de la presunta vulneración la sentencia proferida en
única instancia por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, dentro
del proceso de revisión previa de constitucionalidad de la convocatoria a consulta popular a efectuarse en
el Municipio de Cogua, con radicado número 2018-00311, relativa a la ampliación de la explotación minera
por fuera de las zonas donde se desarrolla esa actividad en dicho municipio.
Los demandantes
afirmaron que la mencionada autoridad judicial desconoció sus derechos
fundamentales al debido proceso (art. 29 CP) y al acceso a la administración de
justicia (art. 229 CP), pues, a su parecer, incurrió en los defectos sustantivo, violación
directa de la Constitución y desconocimiento del precedente, al declarar constitucional
la referida consulta popular.
Que no se trate de tutela contra
sentencias de tutela
12. Para la Sala esta exigencia también se cumple, ya
que el asunto no alude a una solicitud de amparo instaurada contra decisiones
adoptadas en el marco de procesos
de tutela. Lo que se cuestiona es la sentencia
que profirió el Tribunal accionado dentro del señalado trámite especial.
13. Dada la observancia de los presupuestos generales de
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, se
pasa a abordar el análisis de fondo.
Problema jurídico de fondo a resolver
14. De conformidad con todo lo
anteriormente desarrollado, corresponde a la Sala Plena resolver el siguiente
problema jurídico:
¿Vulneró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Primera, Subsección B, los derechos fundamentales
al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del Ministerio de Minas y Energía y de
Ladrillera Santafé S.A., al
presuntamente incurrir en los defectos
sustantivo, violación directa de la Constitución y/o desconocimiento del
precedente, por haber declarado constitucional la consulta popular relacionada con la ampliación de la explotación minera
por fuera de las zonas donde se desarrolla esa actividad en el Municipio de Cogua –Cundinamarca-, dentro del trámite de revisión previa de constitucionalidad de dicha consulta popular, cuyo radicado corresponde al número
2018-00311?
15. Para tal cometido, se reiterará lo
referente a: (i) causales
específicas de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia
judicial, (ii) defecto sustantivo,
(iii) violación directa de la Constitución,
(iv) desconocimiento del precedente y (v) reglas constitucionales fijadas en materia de
consultas populares relacionadas con la exploración o explotación del subsuelo
o de los recursos naturales no renovables –RNNR-. Con base en ello, se solucionará el caso concreto.
Causales específicas de procedencia excepcional de la
acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia
16. Adicional a los presupuestos generales verificados
en precedencia, debe acreditarse al menos una de las siguientes causales
específicas para que la acción de tutela proceda contra una decisión judicial[49]:
“a. Defecto orgánico, que se presenta
cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se
origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el
juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal
en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como
son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o
inconstitucionales[50]
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
f. Error inducido, que se presenta cuando
el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño
lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
g. Decisión sin motivación, que implica
el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
h. Desconocimiento del precedente,
hipótesis que se presenta, por
ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho
fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho
alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la
eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho
fundamental vulnerado[51].
i. Violación directa de la Constitución.”[52]
Breve caracterización del defecto
sustantivo. Reiteración de jurisprudencia
17. La
razón de ser de este yerro se debe a que, si bien las autoridades judiciales
gozan de autonomía e independencia judicial, no es absoluta su función de
interpretar y aplicar las disposiciones jurídicas[53]. Dicho defecto se presenta cuando la decisión judicial
contraría la Constitución y la Ley, pues se sustenta en una norma que no es aplicable
al asunto[54].
18. En sentido amplio, el mencionado yerro se
configura en los eventos que el juez se basa en una norma inaplicable al caso, opta
por no aplicar la norma apropiada, o interpreta las normas de tal forma que contraviene
la razonabilidad jurídica[55].
19. Y, en estricto sentido, se presenta en las
siguientes hipótesis[56]:
“a. El fundamento de la decisión judicial es una norma
que no es aplicable al caso concreto, por impertinente[57] o porque ha sido derogada[58], es inexistente[59], inexequible[60] o se le reconocen efectos distintos a los otorgados
por el Legislador[61].
b. No se hace una interpretación razonable de la norma[62].
c. Cuando se aparta del alcance de la norma definido
en sentencias con efectos erga omnes[63].
d. La disposición aplicada es regresiva[64] o
contraria a la Constitución[65].
e. El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo
utiliza para fines no previstos en la disposición[66].
f. Se afectan derechos fundamentales, debido a que el
operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación.”[67]
Breve caracterización del defecto por violación
directa de la Constitución. Reiteración de jurisprudencia
20. La causal en comentario halla sustento en el modelo constitucional actual, el cual atribuye valor
normativo a las disposiciones superiores, de ahí que sean de aplicación directa
por las diferentes autoridades públicas[68].
Esta Corte ha precisado que una decisión judicial puede controvertirse mediante
la solicitud de amparo en caso que desconozca o aplique indebida e
irrazonablemente esos postulados constitucionales[69].
21. La estructuración de este yerro se da cuando el
juez común profiere un fallo que contraría la Carta Superior,
puesto que: (i) opta por no aplicar un precepto ius fundamental a un asunto,
a modo de ejemplo, el caso de un derecho fundamental de aplicación inmediata[70], o si el
juez en sus decisiones conculca derechos fundamentales y no atiende el
principio de interpretación conforme con la Constitución[71]; o (ii) aplica la
ley al margen de los postulados de la Constitución, sin tener en cuenta que,
según su artículo 4º, “la Constitución es norma de normas”, de tal
suerte que si existe incompatibilidad entre ésta y la ley u otra norma
jurídica, “se aplicarán las disposiciones constitucionales.”[72]
Breve caracterización del defecto por
desconocimiento del precedente. Reiteración de jurisprudencia
22. La
Corte Constitucional ha establecido que el precedente judicial es entendido
como “la sentencia o conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado,
que por su pertinencia o semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe
necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir
un fallo”[73].
23. Se ha señalado que las providencias adoptadas por esta
Corporación, en sede de control abstracto y concreto de constitucionalidad,
tienen carácter preponderante en el ordenamiento jurídico, en atención a las
competencias que la Carta Política le atribuyó a este Tribunal. En virtud del
artículo 241 Superior, la Corte Constitucional es la garante e intérprete
autorizada de la Constitución, en esa medida, las decisiones en las que
determina el alcance y contenido de disposiciones constitucionales, se tornan
obligatorias tanto en su parte resolutiva como en su ratio decidendi[74].
24. Al respecto, se han puntualizado los siguientes
parámetros que permiten determinar el carácter vinculante de las sentencias de
constitucionalidad, unificación o la denominada jurisprudencia en vigor[75]: “i)
que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla
jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva
un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que
los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente”[76].
De no verificarse el cumplimiento de alguno de los anteriores elementos
esenciales, no es posible establecer que una sentencia o un conjunto de
providencias constituyen precedente aplicable a un asunto determinado, por lo
que el juez no está en la obligación de aplicarlo[77].
25. Se ha precisado que el desconocimiento
del precedente constitucional se presenta cuando: “(i) se aplican
disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de
control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de
sentencias de control de constitucionalidad, especialmente, la interpretación
de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del
texto superior, (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de
exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos
fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi
de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela.”[78]
Reglas constitucionales fijadas en materia de consultas
populares relacionadas con la exploración o explotación
del subsuelo o de los recursos naturales no renovables –RNNR-
26. La Sala Plena de esta Corporación, en sentencia
SU-095 de 2018, estableció y reiteró lo siguiente en materia de consultas populares relacionadas con la exploración o explotación del
subsuelo o de los recursos naturales no renovables –RNNR-:
26.1. “La consulta popular es un mecanismo de
participación, definido principalmente en los artículos 104 y 105 de la
Constitución, mediante el cual, el pueblo se pronuncia acerca de una pregunta
de carácter general, en relación con actuaciones administrativas en el
ámbito local o nacional, como lo establece el artículo 51 de la Ley 134 de 1994.”
26.2. “La
consulta popular en el nivel territorial solo puede referirse a materias que se
encuentren comprendidas por las competencias del respectivo nivel territorial. ‘En
esa medida, no será posible que mediante una consulta popular municipal se
pregunte a los ciudadanos asuntos de carácter departamental. Igualmente no
podrá una consulta popular promovida por el Presidente de la República
solicitar del pueblo un pronunciamiento sobre un asunto exclusivamente
territorial’[79].”
26.3. “La realización de una consulta popular
está circunscrita a límites competenciales particularmente a los relativos a
que la materia sometida a consulta pueda ser decidida por la respectiva entidad
territorial, y en consecuencia el control judicial previo a realizarse por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo implica que éste se lleve a cabo
en un examen estricto, con el objeto de verificar si el tipo de asunto que se
somete al pronunciamiento del Pueblo cumple cabalmente dicha exigencia[80].
Al respecto la Corte Constitucional ha indicado que: ‘Mediante este control se
evita que la intervención del pueblo recaiga, por ejemplo, sobre una pregunta
que exceda los intereses del respectivo nivel territorial o que desconozca
normas superiores’.”
26.4. “La Constitución Política prevé en sus
artículos 80, 332, 334, 360 y 361 la explotación del subsuelo y de RNNR como
una actividad permitida y autorizada a desarrollarse en el territorio nacional.
Igualmente dispone que el subsuelo y los RNNR son propiedad del Estado en
sentido amplio, y la dirección general de la economía está a cargo de éste
último, por lo que en tal condición, éste intervendrá, por mandato de la ley,
en la explotación de los recursos naturales.”
26.5. “La Constitución Política establece en sus
artículos 101, 102 y 288 que los municipios, fundados en el principio de
autonomía territorial tienen amplias competencias en materia de ordenamiento
territorial y respecto al uso del suelo.”
26.6. “En el territorio convergen actividades, por
una parte, de uso del suelo y por otra de explotación del subsuelo, razón por
la que en él concurren competencias tanto del nivel nacional como de las
entidades territoriales.”
26.7. “Ni la nación (nivel nacional o central) ni
las entidades territoriales tienen competencias absolutas en materia de
explotación del subsuelo y de los RNNR; así, las entidades territoriales no
cuentan con competencia absoluta sobre los recursos del subsuelo, ni tampoco
poder de veto respecto a la realización de actividades para la explotación del
subsuelo y de RNNR, de acuerdo con una lectura e interpretación sistemática de
la Constitución.”
26.8. “Para resolver la tensión en las competencias
otorgadas a la nación y las entidades territoriales en materia de suelo y
subsuelo, debe darse aplicación al artículo 288 constitucional que define los
principios de coordinación y concurrencia para estos casos.”
26.9. “La consulta popular no es el mecanismo
idóneo para dar aplicación a los principios de coordinación concurrencia entre
la nación y el territorio en el marco de los postulados del Estado unitario y
la autonomía territorial, pues como
mecanismo de participación ciudadana no puede utilizarse para definir si en un
territorio se realizan o no actividades de exploración o explotación del
subsuelo o de recursos naturales, ya que la competencia en esta materia no
radica en forma absoluta en cabeza de los municipios, y por ello excede su
competencia, pues existen competencias de este tipo radicadas en el nivel
nacional que no es posible desconocer porque tales competencias han sido
definidas constitucionalmente; así, el ordenamiento jurídico ha previsto y
otorgado competencias en materia del subsuelo a entidades del Gobierno nacional
central con la finalidad de proteger el interés general de toda la población.
Así mismo, la consulta popular es un instrumento
focalizado y limitado que no permite discusiones ampliadas, sistemáticas e
integrales de una materia compleja como es la exploración y explotación de
hidrocarburos y minerales, pues tal mecanismo de participación ciudadana
implica la realización de una pregunta cuya respuesta solo admite escoger entre
‘si o no’, lo que impide un análisis técnico y especializado respecto a las
actividades del sector minero energético; en tal sentido, la decisión de
explorar o explotar RNNR o del subsuelo, como actividades permitidas
constitucionalmente, no es binaria (si o no) y debe contrariamente responder a
análisis técnicos integrales y al concepto de desarrollo sostenible. Por el
contrario, de obtenerse un ‘no’, ello implicaría un poder de veto de las
entidades territoriales que anula las competencias nacionales en materia del
subsuelo, desconociendo todo el marco constitucional que las dispone.
Vía consulta popular nacional no es posible reformar
la Constitución puesto que ello erosionaría la supremacía de la Carta, que no
ha previsto ese procedimiento de reforma. Así, el artículo 50 de la Ley 134 de
1994 establece que no se podrán realizar consultas sobre temas que impliquen
modificación a la Constitución[81].
Tal prohibición se establece para consultas del nivel nacional y por ello no es
admisible pensar en una consulta popular del nivel territorial que vaya en
contra vía de la Constitución, y que impida en forma absoluta la explotación
del subsuelo y de RNNR, como actividad permitida por la Constitución Política
de Colombia.”
27. La Corte Constitucional, en la
mencionada sentencia SU-095 de 2018, estudió un caso cuya situación
fáctica aludió a que la empresa
Mansarovar Energy Colombia Ltda. formuló acción de tutela contra la sentencia adoptada
por el Tribunal Administrativo del Meta en el trámite de revisión de
constitucionalidad de la convocatoria a consulta popular a realizarse en el
Municipio de Cumaral –Meta-, respecto al desarrollo de actividades encaminadas
a la exploración y explotación de recursos del subsuelo.
Esa empresa accionante manifestó que el Tribunal accionado
había vulnerado sus derechos fundamentales al debido proceso y los contenidos
en los artículos 228, 229 y 230 de la Constitución, al desconocer el régimen
legal y constitucional de competencias en materia de propiedad del subsuelo,
que diferencia aquellas del ente territorial y de la nación y, por tanto, había
incurrido en defectos sustantivo, procedimental, violación directa de la
Constitución y desconocimiento del precedente judicial.
En esa oportunidad, la Corte se ocupó por determinar si
el Tribunal Administrativo del Meta había vulnerado los derechos fundamentales
invocados por la sociedad demandante, al incurrir en alguna causal específica
de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, dentro del
trámite de revisión previa de constitucionalidad, en el cual declaró ajustada a
la Carta Política una consulta popular municipal referida a que sobre el
territorio se desarrollen, o no, actividades encaminadas a la exploración y
explotación de recursos de hidrocarburos.
Culminado el análisis del caso, esta
Corporación concluyó que el Tribunal
Administrativo del Meta, en el fallo que declaró constitucional la pregunta a
elevar a consulta popular a realizarse en el Municipio de Cumaral –Meta-, había
vulnerado el debido proceso de la accionante, al incurrir en tres causales
específicas de procedibilidad, esto es, (i) defecto sustantivo, al no haber acatado
el régimen legal y constitucional; (ii) violación directa de la Constitución,
al no haber aplicado sistemática e integralmente principios constitucionales; y
(iii) desconocimiento del precedente, al haberse apartado de la jurisprudencia
constitucional en la materia.
En cuanto al defecto sustantivo, la Corte indicó que el
operador judicial demandado “interpretó aisladamente postulados constitucionales y
por ello en la revisión de constitucionalidad de la pregunta a elevar a
consulta popular, no analizó en forma sistemática e integral las competencias
de diversas entidades del Estado, omitiendo las radicadas en cabeza del gobierno nacional central, respecto a los recursos del subsuelo.
De tal forma, la Sala Plena encuentra que la existencia de límites
competenciales para la procedencia de consultas populares territoriales
específicamente relacionados con la materia objeto de consulta hace que no
pueda ser sometido a decisión de la entidad territorial la decisión unilateral
de explotación de los RNNR. Por ello, en el caso subexamine el Tribunal
Administrativo debió evaluar en forma previa, integral y estricta las
competencias de las entidades territoriales respecto a los recursos del
subsuelo.”
Frente al yerro por violación directa de la
Constitución, la Corporación señaló que el
“Tribunal del Meta con la decisión que adoptó, de declarar constitucional el
texto de la pregunta a elevar a consulta popular en el Municipio de Cumaral,
desconoció en forma específica postulados de la Carta Constitucional como son
los artículos 80, 332, 334, 360 y 361, relacionados con el subsuelo, los RNNR,
la contraprestación económica a título de regalía en razón de su explotación y
la propiedad y competencias del Estado, por lo que el Tribunal aplicó indebida
e irracionalmente los principios constitucionales referentes a ordenamiento
territorial, al analizarlos e interpretarlos aisladamente, sin realizar una
lectura sistemática a nivel constitucional.”
Y respecto al defecto por desconocimiento
del precedente, la Corte sostuvo que el accionado “fundamentó su decisión en
interpretaciones erradas de la jurisprudencia, al considerar que existe un
derecho absoluto de los municipios sobre los recursos del subsuelo,
desconociendo competencias del nivel nacional, radicadas en cabeza del gobierno
nacional central, y también apartándose de los principios de coordinación y
concurrencia dispuestos en el artículo 288 de la Constitución Política. En tal
sentido, la decisión del
Tribunal accionado en el caso, resulta contraria a los pronunciamientos de la
Corte y lo amparado por la cosa juzgada constitucional que prevalece respecto de la interpretación que sobre
el tema puedan hacer otros órganos judiciales, pues a la Corte Constitucional
se le ha encargado la guarda de la supremacía de la Constitución.”
Debido a lo anterior, la Corporación dispuso,
entre otras cosas, lo siguiente: (i) revocar los fallos de instancias, para en
su lugar, conceder el amparo solicitado;
(ii) dejar sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo del Meta,
dentro del proceso de control previo de
constitucionalidad de la consulta popular en el Municipio de Cumaral –Meta-, así
como las actuaciones subsiguientes; y (iii) instar a los alcaldes de los
municipios del país para que en el marco de sus competencias de ordenamiento
territorial tengan en cuenta los principios de coordinación y concurrencia con
las autoridades nacionales.
Es evidente que en el referido fallo de
unificación se estudió un caso idéntico al que en esta ocasión ocupa a la Corte,
por lo que constituye el precedente vigente y vinculante para decidir el asunto
de la referencia, dado lo siguiente: (i) en la ratio decidendi de esa
providencia se encuentran parámetros jurisprudenciales aplicables al presente
caso, (ii) esas pautas resolvieron un problema jurídico semejante al planteado
en esta oportunidad y (iii) la situación fáctica de este caso es equiparable a
la del que se decidió con tal sentencia. Además, ese pronunciamiento lo adoptó el
órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, precisamente en materia de consultas populares relacionadas con la exploración o explotación del
subsuelo o de los recursos naturales no renovables.
Si bien el fallo SU-095 de 2018 se adoptó con
posterioridad a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, y que se acusa en esta ocasión,
lo relevante para el presente asunto es que dicha decisión de unificación identificó otras providencias judiciales en las que se
había definido el contenido y alcance de las competencias de la nación respecto
de la exploración o explotación del subsuelo o de los recursos naturales no
renovables, pronunciamientos que también constituyen el procedente judicial
aplicable a este caso, por cuanto se profirieron con antelación a la sentencia cuestionada.
Particularmente abordó los fallos C-149 de 2010, C-395 de 2012, C-035 de 2016,
C-273 de 2016 y C-389 de 2016, concernientes a los principios de Estado
unitario y de autonomía territorial, a las competencias de la nación sobre uso
del subsuelo y su convergencia con las competencias de las entidades
territoriales en la administración del suelo, que lleva implícita la aplicación
de los principios de coordinación y concurrencia, conforme a lo previsto en el
artículo 288 de la Constitución.
28. Posteriormente, este Tribunal adoptó la sentencia C-053
de 2019, al resolver conjuntamente dos demandas de inconstitucionalidad[82]
formuladas contra la Ley 136
de 1994[83]
-artículo 33[84]-.
Según los demandantes, la referida norma legal violaba los artículos 105, 151,
152, 288 y 313.7 de la Constitución, por cuanto desconocía la reserva orgánica
y estatuaria tanto de las competencias de las entidades territoriales en el
manejo del uso del suelo, como de los mecanismos de participación ciudadana en
el caso de la reserva estatutaria.
Como problema jurídico, la Corte planteó que
correspondía verificar “si
el legislador al establecer a través de una ley ordinaria que cuando el
desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace
con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una
transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se debe
realizar una consulta popular de conformidad con la ley, desconoció dos tipos
de reserva: (i) la orgánica en relación con la asignación de competencias entre
la Nación y las entidades territoriales y (ii) la estatutaria en lo referido al
establecimiento de un mecanismo de participación ciudadana.”
Esta Corporación precisó que en el
estudio de la constitucionalidad de una consulta popular inicialmente debe
examinarse si ésta observa lo denominado como “límites competenciales”, es
decir, analizar si la materia y preguntas objeto de la consulta popular se enmarcan
en las competencias de los órdenes nacional o territorial, dependiendo del asunto,
de tal manera que no se usurpen las respectivas competencias.
Al respecto, precisó que, en el marco de
la democracia participativa, “la consulta popular es un mecanismo idóneo
para que la ciudadanía decida, a través de una respuesta afirmativa o negativa,
sobre asuntos nacionales, departamentales,
municipales, distritales o locales. No obstante, dependiendo del nivel a
tratar, la consulta se encuentra limitada por reparto de competencias
establecidas en la Constitución y en la Ley.”
Tras examinar la constitucionalidad de la
disposición demandada, esta Corporación observó que el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 violaba la
reserva de ley orgánica, toda vez que la materia regulada en dicho artículo hace referencia
a los eventos en que, por expreso mandato del artículo 105 de la Constitución,
es imperativo su aprobación mediante una ley orgánica.
La Corte señaló que la reserva orgánica en materia territorial y en la
asignación y distribución de competencias entre la nación y las entidades
territoriales está prevista en varios artículos de la Constitución,
específicamente, el artículo 105 que establece que una ley orgánica de
ordenamiento territorial debe regular los casos, requisitos y formalidades en
que las gobernadores y alcaldes podrán realizar consultas populares para decidir asuntos de
competencia del respectivo departamento o municipio. Pese a ello, este Tribunal
verificó que la Ley 136 de 1994 se tramitó como ley ordinaria y su tema general
refiere a la adopción de normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios, lo cual transgrede el mencionado artículo Superior,
al regular una materia propia de la ley orgánica.
La Corte sostuvo que la norma demandada, al
atribuir a los municipios la obligación de realizar consultas populares cuando
el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo,
amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a
una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, vulnera el
artículo 105 de la Carta Política que prevé una posibilidad en cabeza de las
autoridades municipales quienes son las llamadas a decidir frente a la
conveniencia y la necesidad de su realización. La Corporación agregó que una
imposición de esa naturaleza transgrede el principio de autonomía territorial dispuesto
en los artículos 1 y 287 Superiores, e igualmente desconoce el artículo 31 literal c de la Ley 1757 de 2015 -Ley
Estatutaria de Mecanismos de Participación- el cual señala que las consultas populares
son optativas para las autoridades territoriales.
La Corte anotó que la disposición acusada
establece de forma abierta que en cualquier clase de proyecto es necesaria la
realización de una consulta popular si genera un cambio significativo en el uso
del suelo, sin consideración alguna a que en ciertos casos confluyen
competencias tanto locales como nacionales, estas últimas que escapan del ámbito
de una consulta municipal, lo cual también desconoce el artículo 105 de la
Constitución. Este Tribunal reiteró que es factible el uso de este mecanismo de
participación en los términos previstos en la Constitución y en la Ley
Estatutaria de Mecanismos de Participación Ciudadana que determinan que en
materia territorial las consultas populares deben recaer sobre los asuntos de
su competencia.
Esta Corporación insistió que en los asuntos
de consulta popular confluyen competencias tanto locales como nacionales, por
lo que el artículo 105 Superior, que establece que las consultas populares en
el orden local están circunscritas a casos de competencia del correspondiente
departamento o municipio, debe leerse, interpretarse y aplicarse en
concordancia con los artículos 103, 104 y 105 de la Carta Política, por cuanto
éstos disponen el marco general de la consulta popular en el ámbito nacional y
territorial.
Seguidamente la Corte reiteró que para establecer
el alcance de la reserva orgánica en dicha materia es imperativo recordar que
el ámbito de las competencias de las entidades territoriales y de la Nación no se
encuentra integrado por un grupo de materias aisladas entre sí. Precisó que,
contrario a lo anterior, tales materias competenciales “se traslapan y están
relacionadas de manera inescindible.”[85]
Es por ello que, según lo previsto en el
artículo 288 de la Constitución, “la distribución de competencias entre el
nivel central y el territorial debe establecerse por ley orgánica y las
competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deben ser
ejercidas con sujeción a los principios de coordinación, concurrencia y
atendiendo a los lineamientos constitucionales y legales.”[86]
Este Tribunal recordó que el
constituyente fijó las siguientes garantías para aquellos eventos donde concurran
las competencias de entidades de distinto nivel: “(i) las leyes que toquen
temas atinentes a las competencias de las entidades territoriales deben
respetar los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que
aseguren la ponderación entre autonomía y el carácter unitario del Estado y
(ii) la existencia de un procedimiento especial de toma de decisiones al
interior del Congreso en estas materias, que persigue, por un lado, darle mayor
estabilidad a la distribución de dichas competencias y por otro, que las
decisiones se tomen con fundamento en una voluntad democrática fortalecida
mediante la exigencia de mayorías absolutas.”[87]
Tras reiterar que, de conformidad con lo
establecido en la sentencia C-123 de 2014, las garantías anteriormente
reseñadas adquieren mayor fuerza cuando están de por medio las competencias
esenciales de las entidades territoriales, como es el caso la de reglamentar los
usos del suelo dentro del correspondiente territorio. La Corte indicó que en
ese escenario se presenta, por una parte, la autonomía de las entidades
territoriales para ejercer funciones de planeación y ordenamiento territorial, que
configuran aspectos fundamentales de su autonomía y, por otra, el deber de
garantizar decisiones ponderadas para no anular el principio del Estado
unitario, en caso de que esas competencias territoriales confluyan con las de
índole nacional. Según la Corte, para alcanzar ese equilibrio, el constituyente
determinó que tales materias deben adoptarse mediante una ley orgánica.
Así, esta Corporación declaró inexequible
el artículo 33 de la Ley 136 de 1994, es decir, se excluyó del ordenamiento
jurídico la norma legal que daba sustento a la consulta popular como
instrumento de participación ciudadana en el marco de desarrollo de proyectos
en materia turística, minera o de otra
naturaleza en los municipios. Ello,
al básicamente reiterar la postura establecida en la sentencia C-273 de 2016,
que declaró inexequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, “Por la cual
se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones.”
29. Finalmente, mediante sentencia C-096
de 2019, la Corte estudió otra demanda de inconstitucionalidad formulada contra
el artículo 33 de la Ley 136
de 1994. Esa vez, este Tribunal decidió estarse a lo resuelto en la aludida sentencia C-053 de 2019, tras encontrar configurado
el efecto de cosa juzgada constitucional formal y absoluta, por cuanto se trataba del mismo contenido normativo
acusado en los expedientes que cursaron bajo los números D-12324 y D-12328 -acumulados- y que
dieron lugar a la decisión de inexequibilidad adoptada en dicha sentencia.
30. Con base en las consideraciones
expuestas, especialmente lo establecido por la Sala Plena de esta Corte en la
sentencia C-053 de 2019, procede la Sala Plena a verificar las causales
específicas señaladas en esta ocasión por el extremo demandante: (i) defecto sustantivo,
(ii) violación directa de la Constitución
y (iii) desconocimiento del precedente.
Análisis del caso concreto
31. En el año 2018, el Municipio de Cogua adelantó el
trámite correspondiente para realizar una consulta popular, en la cual sería
formulada la siguiente pregunta: ¿Está usted de acuerdo sí o no que se amplíe
la explotación minera por fuera de las zonas donde hoy se desarrolla la
actividad minera en el municipio de Cogua?
El Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en sentencia del 3 de mayo de
2018, declaró constitucional esa consulta popular, al estimar que las
autoridades municipales son competentes para resolver ese tipo de asuntos, y
que la pregunta formulada cumple con los requisitos de claridad y lealtad con
el elector.
El Ministerio de Minas y Energía y
Ladrillera Santafé S.A. formularon, por separado, acción de tutela contra dicho
Tribunal, por estimar que con esa decisión vulneró sus derechos fundamentales
al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al incurrir en
los defectos sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento
del precedente. En sustento de lo anterior afirman, entre otras cosas, que: (i)
se desconocieron los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad,
previstos en el artículo 288 de la Constitución; y (ii) la Corte Constitucional
ha señalado que, antes de que los municipios realicen consultas populares sobre
asuntos mineros, se deben agotar los mecanismos de concertación señalados en la
ley, dado que la Nación es propietaria del subsuelo y de los recursos naturales
no renovables.
32. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante
sentencia del 29 de agosto de 2018, negó el amparo implorado en el marco de la
acción de tutela formulada por el mencionado Ministerio. A su turno, en sentencia del 21 de agosto de
2018, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, también negó la
protección solicitada dentro de la acción de tutela instaurada por Ladrillera.
33. Inconformes, los demandantes
impugnaron esas decisiones y, una vez el Consejo de Estado, Sección Cuarta,
acumuló las demandas de amparo para resolverlas de manera conjunta por estar
ambas en trámite de segunda instancia, en sentencia
del 14 de agosto de 2019,
las revocó conjuntamente y, en su lugar,
declaró improcedentes las acciones de tutela, al estimar incumplido el
presupuesto general de procedibilidad de relevancia constitucional.
34. Examinada esa situación fáctica y la sentencia ordinaria acusada
a la luz de los fundamentos jurídicos reiterados en la presente providencia, la
Sala Plena observa que el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso
a la administración de justicia de los peticionarios, por cuanto efectivamente incurrió en los
defectos sustantivo,
violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente, al haber
declarado constitucional la consulta popular relacionada
con la ampliación de la explotación minera por fuera de las zonas donde se
desarrolla esa actividad en el Municipio
de Cogua –Cundinamarca-,
dentro del trámite de revisión previa de constitucionalidad de dicha consulta popular, cuyo radicado corresponde
al número 2018-00311.
35. La anterior conclusión se sustenta en las razones
que a continuación se exponen frente a cada una de las causales específicas
identificadas.
Defecto sustantivo
36. La providencia censurada adolece del
mencionado yerro, en la medida que el Tribunal accionado interpretó aisladamente postulados
constitucionales y, por consiguiente, en la revisión de constitucionalidad de
la pregunta a elevar a consulta popular, no analizó de manera sistemática e
integral las competencias de las distintas entidades del Estado, en el
entendido que omitió las conferidas al gobierno
nacional central, en cuanto
al subsuelo se refiere.
En efecto, a lo largo en la sentencia que
se acusa únicamente se hacen meros señalamientos relacionados, a modo de
ejemplo, con lo siguiente: (i) que la Constitución prevé las competencias del
orden nacional y territorial en la materia; (ii) que la Carta Política
privilegia a la Nación frente a la explotación de los recursos naturales no
renovables; (iii) que debe existir una concertación entre las autoridades
competentes del nivel nacional y territorial; (iv) que las autoridades deben
observar los principios de coordinación, subsidiariedad y concurrencia en la
temática en comentario; y (v) que la autonomía territorial no es absoluta, por
cuanto está limitada por la Constitución.
No obstante, lo anterior no son más que simples
afirmaciones aisladas, toda vez que el operador judicial accionado realmente no tuvo en cuenta las disposiciones constitucionales
en materia de explotación del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, que confieren competencias al Estado en sentido
amplio y que han sido desarrolladas en el ordenamiento jurídico mediante leyes
y actos administrativos, los cuales componen la normatividad del orden nacional
para el sector minero energético, regulan las regalías y el Sistema General de
Regalías y constituyen la institucionalidad y la estructura que definen las competencias
generales para el gobierno nacional central.
Para mejor proveer e ilustración, es necesario traer a
colación algunos apartes del contenido de la decisión cuestionada que dan
cuenta de esa interpretación aislada que efectuó para declarar constitucional
la consulta popular convocada por la Alcaldía Municipal de Cogua, previa
aprobación del Concejo Municipal:
“La protección del medio ambiente fue
reconocida en la Constitución Política de 1991, y para hacerla efectiva, el
Constituyente asignó competencias a diferentes órganos del orden nacional y
territorial teniendo en cuenta dos ejes centrales: 1) la competencia
concurrente de las entidades del Estado y 2) la trascendencia nacional de la
protección del medio ambiente.
Si bien es cierto que existen en la Constitución
Política de Colombia, disposiciones que privilegian la posición de la Nación en
la determinación de las políticas de explotación de recursos naturales, también
lo es que en la misma carta normativa se consagran, de un lado, los principios
de autonomía, descentralización y subsidiariedad, de que gozan las entidades
territoriales para la gestión de sus intereses, y de otra parte los principios
de coordinación y concurrencia que se deben observar en la distribución de las
competencias entre la Nación, los Departamentos, Municipios y Distritos. (…)
En desarrollo del proceso por medio del
cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación
minera, debe existir una concertación entre las autoridades competentes del
nivel nacional y territorial, especialmente en relación con las medidas
necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas
hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la
salubridad de la población.
Conforme a lo previsto en el artículo 27
de la Ley 1454 de 2011 y el artículo 288 Constitucional, en el ejercicio de las
competencias administrativas, e indistintamente del nivel territorial de que se
trate, las autoridades deben observar los siguientes principios: 1) el de coordinación,
relacionado con la articulación, coherencia y armonía entre la Nación y las
entidades territoriales; 2) el de subsidiariedad, según el cual la Nación y las
entidades territoriales apoyarán en forma transitoria y parcial, en el
ejercicio de sus competencias a las entidades de menor categoría fiscal, cuando
se demuestre su imposibilidad de ejercer determinadas competencias, y 3) concurrencia,
conforme al cual la Nación y las entidades territoriales desarrollan
oportunamente acciones conjuntas en busca de un objeto común, pero respetando
su autonomía. (…)
De otro lado se reitera, que la autonomía
territorial, por mandato constitucional, no es absoluta en tanto se encuentra
delimitada por la Constitución Nacional, la Ley y los Tratados Internacionales,
que en tratándose de la facultad de reglamentación de los usos del suelo, exige
entre otros presupuestos respetar los determinantes ambientales y observar los
lineamientos impartidos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
(…)
En efecto, la Corte Constitucional ha
concluido que el ejercicio de la competencia que le corresponde a las
autoridades nacionales mineras respecto de la explotación de recursos naturales
del subsuelo, confluye con otras competencias asignadas a las entidades
territoriales de diverso orden, como la de definir los usos del suelo. Esto
quiere decir que las comunidades locales no tienen la potestad legal de decidir
qué se hace con el subsuelo, porque ese es del Estado que, en este caso, es
unitario. Pero como sí tienen la facultad constitucional de ordenar el uso del
suelo, entonces poseen el derecho a intervenir en los eventos en los que el
Estado toma la decisión de favorecer una actividad minera en su territorio.
Así las cosas, la naturaleza del asunto,
al involucrar la órbita de competencias de las autoridades municipales podía
ser sometido a consulta popular.”[88]
Para la Sala Plena es claro que, pese a
que para el Tribunal censurado era imperativo evaluar de forma previa, integral
y estricta las competencias de las entidades territoriales respecto al subsuelo
y sus recursos, pues esa era la forma adecuada, razonable y ponderada de haber
resuelto la tensión de los intereses constitucionales involucrados, por
ejemplo, por una parte, el uso del suelo
y, por otra, la exploración y explotación del subsuelo, lo cierto es que lamentablemente optó
por desatender ese mandato y con ello hizo caso omiso de la existencia de los límites
competenciales para la procedencia de consultas populares territoriales. Tal circunstancia
imposibilita la decisión unilateral de la entidad territorial de someter a
consulta popular actividades como la exploración y explotación del subsuelo y de
los recursos naturales no renovables -RNNR-, los cuales, como es bien sabido, son
de propiedad de la Nación, en virtud de lo establecido en el artículo 332 Superior.
Aunado a lo expuesto, en sentencia C-053 de 2019, esta
Corporación fue enfática al sostener que en los asuntos de consulta popular confluyen competencias tanto
locales como nacionales, por lo que el artículo 105 de la Constitución, que establece
que las consultas populares en el orden local están circunscritas a casos de
competencia del correspondiente departamento o municipio, debe leerse,
interpretarse y aplicarse en concordancia con los artículos 103, 104 y 105 de
la Carta Política, por cuanto éstos disponen el marco general de la consulta
popular en el ámbito nacional y territorial[89],
como se observa a continuación.
El artículo 103 prevé que: “Son
mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto,
el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la
iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará”.
(Subraya fuera del texto original). A su turno, el artículo 104 señala que: “El
Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo
concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo
decisiones de trascendencia nacional. La decisión del pueblo será obligatoria.
La consulta no podrá realizarse en concurrencia con otra elección”. Y el
artículo 105 indica que: “Previo cumplimiento de los requisitos y
formalidades que señale el estatuto general de la organización territorial y en
los casos que éste determine, los Gobernadores y Alcaldes según el caso, podrán
realizar consultas populares para decidir sobre asuntos de competencia
del respectivo departamento o municipio”. (Subraya fuera del texto
original).
Es por ello que esta Corte ha resaltado
que es posible la realización de consultas populares, siempre y cuando se respete
mutua y conjuntamente el marco de competencias territoriales y nacionales, toda
vez que el ámbito de tales competencias no incorpora temáticas aisladas entre
sí, sino que, contrario a ello, dichas materias se solapan y se encuentran
inescindiblemente relacionadas[90].
Es precisamente la exploración y
explotación minera una de esas materias cuya competencia de las entidades
municipales y departamentales se interrelacionan y confluyen con la competencia
de la Nación, por lo que deben ser ejercidas con sujeción a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad, así como a la luz de los
lineamientos constitucionales y legales[91].
Así lo ha precisado esta Corporación al recordar
que, cuando confluyen las competencias de entidades de distinto orden para el
ejercicio de una actividad pública, como es el caso de la minería, el
constituyente previó garantías como: (i) “las leyes que toquen temas atinentes
a las competencias de las entidades territoriales deben respetar los principios
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que aseguren la ponderación
entre autonomía y el carácter unitario del Estado y (ii) la existencia de un
procedimiento especial de toma de decisiones al interior del Congreso en estas
materias, que persigue, por un lado, darle mayor estabilidad a la distribución
de dichas competencias y por otro, que las decisiones se tomen con fundamento
en una voluntad democrática fortalecida mediante la exigencia de mayorías
absolutas.[92]”[93]
A propósito de las garantías
anteriormente referidas, la Corte ha sostenido que éstas se refuerzan en
aquellos eventos que involucran las competencias de las entidades
territoriales, como lo es la reglamentación del uso del suelo dentro del
territorio correspondiente[94],
al reiterar lo expuesto en la sentencia C-123 de 2014, en los siguientes
términos: “La regulación sobre ordenamiento territorial atañe a aspectos que
resultan esenciales para la vida de los pobladores del distrito o municipio,
sea que estos se encuentren en un área urbana, suburbana o rural. La función
de ordenamiento territorial, y dentro de ella con especial relevancia la de
determinar los usos del suelo, afectan aspectos axiales a la vida en
comunidad y llegan a determinar el modelo de desarrollo y, por consiguiente,
las condiciones de vida en aspectos como el económico, el social, el cultural,
el ambiental, el urbanístico, entre otros.”
Frente al escenario descrito, esta
Corporación ha explicado que, por una parte, se encuentra la autonomía de las
entidades territoriales para desempeñar las funciones de planeación y
ordenamiento territorial, competencias que edifican los elementos fundamentales
de su autonomía, y por otra, está la necesidad de garantizar decisiones
ponderadas que no anulen el principio del Estado unitario, cuando en el
ejercicio de tales competencias territoriales confluyan competencias de índole nacional[95], mandato
pretermitido por el Tribunal demandado al haber declarado constitucional la
consulta popular que dio lugar al presente proceso de tutela, bajo una lectura,
interpretación y aplicación aislada y parcial de las disposiciones
constitucionales que componen el marco del uso
del suelo y la exploración y explotación del subsuelo y de los recursos naturales no renovables –RNNR-.
Otra razón por la cual el Tribunal
accionado incurrió en defecto sustantivo alude a que, con la adopción de la
sentencia del 3 de mayo de 2018, que se censura, desconoció que la entonces
vigente Resolución 2001 de 2016[96] del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no facultaba al Municipio
de Cogua para ampliar las zonas de explotación minera por fuera de los
polígonos 12 y 13 definidos por el mencionado Ministerio. En efecto, según el
artículo 12 de la referida resolución: “Las Entidades Territoriales de la
Sabana de Bogotá, en el marco de las decisiones de la Corte Constitucional, sus
competencias constitucionales y legales en torno a la reglamentación de los
usos del suelo y la protección del ambiente podrán, conforme a los
procedimientos establecidos para el efecto, determinar la viabilidad o
prohibición de las actividades mineras en las zonas compatibles con la minería,
señaladas en el presente acto administrativo.
Parágrafo. En ningún caso las Entidades
Territoriales de la Sabana de Bogotá, podrán compatibilizar o autorizar áreas
diferentes a los polígonos establecidos en el presente acto administrativo.”
(Subraya fuera de texto).
Pese a ello, el Tribunal demandado declaró
constitucional la consulta popular cuya pregunta consistía en: ¿Está usted de acuerdo si o no que se amplíe
la explotación minera por fuera de las zonas donde hoy se desarrolla la
actividad minera en el municipio de Cogua? Esto es, se reitera, sin que dicho
municipio estuviera facultado para ampliar esa actividad por fuera de los
polígonos establecidos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en la resolución
en comentario, con lo cual, también se desconocieron las competencias de esa autoridad
nacional.
Resulta válido recordar que ese mecanismo de consulta fue autorizado por el
Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, que pertenece al
orden nacional y en virtud de la referida
Resolución que definió los polígonos
involucrados. Al respecto, esta Sala advierte que: (i) dentro de dicha Resolución
se señaló que la participación de las comunidades debía realizarse conforme al
orden jurídico, lo cual implica que no pueda vaciarse la competencia de la
nación en la materia. Y (ii) en todo caso un acto administrativo, como lo es la
Resolución 2001 de 2016, debe interpretarse de conformidad con la Constitución,
es decir, es imperativo leerla y aplicarla a la luz de la Carta Política y del
ordenamiento jurídico como un todo, especialmente aquellos postulados
constitucionales con los cuales exista una relación o conexión temática, puesto
que con ello, por ejemplo, no se vaciarían las competencia del orden nacional, por
el contrario, éstas confluirían armónicamente con las de carácter territorial.
Adicionalmente, cabe resaltar que la norma que sirvió
de base para declarar la constitucionalidad de la consulta popular fue
declarada inexequible mediante la ya citada sentencia C-053 de 2019. Así,
aunque esa sentencia no tiene efectos retroactivos, sí los tiene de carácter
retrospectivos y en el presente asunto no se ha llevado a cabo la consulta
popular. Por ende, esta Sala considera que uno de los supuestos para la validez
de la actuación es la existencia en el orden jurídico de las normas que las
justifican.
Violación directa de la Constitución
37. También se configura esta causal
específica, dado que la autoridad judicial accionada, al declarar constitucional el texto de la pregunta a
elevar a consulta popular en el Municipio de Cogua, desconoció de forma directa
los postulados previstos en los artículos 80[97],
288[98],
332[99],
334[100],
360[101]
y 361[102]
de la Constitución, concernientes al subsuelo, los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, los recursos naturales no renovables –RNNR-, la contraprestación económica a título de
regalía en razón de su explotación y la propiedad y competencias del Estado,
por lo que el Tribunal de Cundinamarca aplicó inadecuada e irracionalmente los
principios constitucionales referentes al ordenamiento territorial, al
analizarlos e interpretarlos de manera aislada como se evidenció, sin realizar
una lectura sistemática e integral de todos las disposiciones constitucionales que
convergen.
Además, si bien la sentencia cuestionada presentó argumentos
para justificar la constitucionalidad de la consulta popular, estos tienen el
efecto de vaciar de contenido la competencia de las autoridades nacionales,
puesto que la consecuencia del mecanismo de participación puede llevar a la
prohibición del ejercicio de la actividad minera y sin que exista ningún
mecanismo de concertación entre el municipio y dichas autoridades.
Desconocimiento del precedente
38. En el pronunciamiento censurado se declaró
constitucional la consulta popular objeto de debate, al señalarse que “las comunidades locales no tienen la
potestad legal de decidir qué se hace con el subsuelo, porque ese es del Estado
que, en este caso, es unitario. Pero como sí tienen la facultad
constitucional de ordenar el uso del suelo, entonces poseen el derecho a intervenir
en los eventos en los que el Estado toma la decisión de favorecer una actividad
minera en su territorio[103].
Así las cosas, la naturaleza del asunto,
al involucrar la órbita de competencias de las autoridades municipales podía
ser sometido a consulta popular.”[104] (Subraya fuera del texto original).
Examinado lo anterior a la luz de los
parámetros fijados por el Pleno de esta Corporación en la materia, esta Sala
observa que el Tribunal accionado también incurrió en el defecto por desconocimiento
del precedente judicial, específicamente el incorporado en los fallos C-149 de 2010, C-395 de 2012, C-035 de 2016, C-273 de
2016 y C-389 de 2016, relacionado con los principios de Estado unitario y de
autonomía territorial, las competencias de la nación sobre uso del subsuelo y
su convergencia con las competencias de las entidades territoriales en la
administración del suelo, que lleva implícita la aplicación de los principios
de coordinación y concurrencia, con base en lo dispuesto en el artículo 288 Superior.
Veamos.
En sentencia C-149 de 2010, la Corte declaró inexequible el artículo 79 de la
Ley 1151 de 2007[105],
que regulaba los Macro Proyectos de Interés Social Nacional (MISN)
como determinantes de ordenamiento de superior jerarquía para los municipios y
distritos en las previsiones del artículo 10 de la Ley 388 de 1997, por lo que
se entendían incorporados en sus planes de ordenamiento territorial, y así las
acciones urbanísticas de los municipios y distritos que se adoptarán en las
áreas que hacían parte de esos macroproyectos, debían concertarse con el
gobierno nacional central.
Esta Corporación sostuvo que los MISN implicaban una intervención del gobierno
nacional en el ámbito de la autonomía constitucionalmente reconocida a las
entidades territoriales, por lo que desconocían el principio de autonomía de
las entidades territoriales y de manera específica vulneraban los artículos 1º,
311 y 313-1-7 de la Constitución, al desplazar las competencias
constitucionalmente asignadas a los concejos municipales o distritales en
materia de adopción, elaboración, revisión y ejecución de los Planes de
Ordenamiento Territorial. La Corte señaló que el vaciamiento de esas
competencias implicaba igualmente el desconocimiento de los principios de
concurrencia, coordinación y subsidiariedad, dispuestos en el artículo 288 Superior,
pues la norma legal no previa fórmulas para la coordinación en el ejercicio de esas
atribuciones, sino que establecía una estructura jurídica de
supra-subordinación con prevalencia del nivel central sobre las autoridades
locales, con lo cual también desconocía el carácter participativo de la
organización estatal, según el artículo 1º de la Constitución.
Mediante sentencia C-395 de 2012, esta
Corporación declaró exequibles los artículos 11, 37 48 y 59 de la Ley 685 de
2001[106],
al estimar que en el marco previsto por la Constitución para la explotación de
los recursos naturales el Legislador debe resolver en cada caso la tensión
entre los principios unitario y de autonomía territorial, y dar prelación al
primero, en razón a los objetivos de interés público de la actividad minera, de
acuerdo al ordenamiento superior. La prevalencia del principio unitario,
orientado a establecer un régimen único para la explotación de los recursos
mineros, tiene como fin evitar las decisiones aisladas que limiten o excluyan
la explotación de unos recursos que son del Estado y que proveen de medios para
la financiación de los fines que le son propios, y por ello en función del
interés nacional, es viable restringir las competencias de regulación de las
entidades territoriales, e, incluso excluirla de determinados ámbitos. La Corte
advirtió que las disposiciones acusadas no resultaban “contrarias a la
Constitución, sin perjuicio de la consideración conforme a la cual corresponde
al propio legislador regular la manera de adelantar las distintas etapas de la
actividad minera y el papel que en ellas puedan jugar las entidades
territoriales.”
Por sentencia C-123 de 2014, esta
Corporación declaró la exequibilidad condicionada del artículo 37 de la Ley 685
de 2001, “en el entendido de que en desarrollo del proceso por medio del
cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación
minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar
con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la
protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el
desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la
población, mediante la aplicación de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución
Política”. (Subraya fuera del texto original).
Explicó la Corte que la opinión de los municipios,
expresada mediante sus órganos de representación, debía valorarse adecuadamente
y tener una influencia apreciable en la toma de tal decisión, y en cuanto a
aspectos esenciales a la vida del municipio[107],
como la protección de cuencas hídricas, la salubridad de la población y el
desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades[108].
En sentencia C-035 de 2016, este
Tribunal constitucional declaró exequible el artículo 108
de la Ley 1450 de 2011[109],
en el entendido de que (i) en relación con las áreas de reserva minera
definidas con anterioridad a la notificación de la presente sentencia, la
autoridad competente deberá concertar con las autoridades locales de los
municipios donde están ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso de
selección objetiva de las áreas de concesión minera; y (ii) en cualquier caso,
la Autoridad Nacional Minera y el Ministerio de Minas y Energía deberán
garantizar que la definición y oferta de dichas áreas sean compatibles con los
planes de ordenamiento territorial respectivos.
Manifestó la Corporación que: “aun cuando la
regulación de la explotación de recursos mineros le corresponde al Congreso, y
aun cuando es perfectamente posible desde el punto de vista constitucional que
una entidad del orden nacional regule la explotación de recursos del subsuelo,
en la práctica no es factible extraer recursos mineros sin afectar la
superficie. En esa medida, es imposible definir la vocación minera de un
área sin afectar el ejercicio de competencias sobre el uso del suelo que le
corresponden a las autoridades del orden territorial (…)  En tales casos,
están de por medio, por un lado, la autonomía de las entidades
territoriales para desempeñar sus funciones de planeación y ordenamiento
territorial, competencias que constituyen elementos fundamentales de su
autonomía, y por el otro, la necesidad de garantizar que la explotación de
los recursos del subsuelo beneficie a todas las entidades territoriales,
incluyendo aquellas que no poseen dichos recursos”. La Corte indicó que la
legislación no puede desconocer que, cualquiera que sea la distribución
competencial que establezca, la misma no puede anular el contenido del principio
de autonomía territorial que se manifiesta en la posibilidad de que los
municipios reglamenten los usos del suelo dentro de su respectivo territorio.
Mediante sentencia C-273 de 2016, esta
Corporación declaró inexequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, por estar
esa disposición legal sujeta a reserva de ley orgánica, y encontrarse definida
en una ley de carácter ordinario. Anotó que la competencia del Legislador de
regular temas relacionados con actividades económicas, como la explotación de
recursos naturales del subsuelo, confluye con competencias que han sido
asignadas a entidades territoriales, como la de definir los usos del suelo, lo
cual involucra tanto el principio de la autonomía de las entidades territoriales
para el ejercicio de sus competencias y la necesidad de garantizar la
explotación de recursos del subsuelo para beneficiar a todas esas entidades,
incluyendo a las que no poseen dichos recursos, por lo que las competencias de
las entidades territoriales deberán ejercerse respetando los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiaridad.
Por sentencia C-389 de 2016, la Corte declaró
la exequibilidad condicionada de los artículos 16, 53, 270 y 271 de la Ley 685
de 2001 y ordenó que “la autoridad minera debería verificar mínimos de
idoneidad laboral y ambiental, antes de entregar un título minero, en atención
a la naturaleza de la concesión solicitada, y con base en criterios
diferenciales entre los distintos tipos de minería, y extensión de los
proyectos (…) y establecer un procedimiento que asegure la participación
ciudadana, sin perjuicio de la especial de los grupos étnicamente
diferenciados”.
Esa vez, esta Corporación concluyó que: “la
existencia de una instancia de participación real, representativa, libre,
informada y efectiva, previa la concesión de un título minero es necesaria,
debido a que esta decisión no es inocua, sino que genera una expectativa en
torno al destino del predio, el entorno y el territorio. (…) lo que demuestra
la existencia de un déficit de protección a los principios constitucionales
mencionados en la normatividad asociada a la minería. La aplicación directa de
la Carta Política puede resultar insuficiente para superar ese déficit, dado
que las concesiones son regladas y la autoridad minera puede enfrentar
problemas con el principio de legalidad para dar eficacia a los mandatos
constitucionales, en los términos descritos en párrafos precedentes. Por eso,
la Corte dictará una decisión de exequibilidad condicionada, destinada a
mitigar este déficit, aclarando sin embargo, que este requiere una decisión
legislativa integral, comprensiva y adecuada.”
Nótese cómo el Tribunal demandado incurrió
en desconocimiento del precedente judicial, pues fundamentó su decisión en
interpretaciones equívocas de la jurisprudencia, al concluir que, “la
naturaleza del asunto, al involucrar la órbita de competencias de las
autoridades municipales podía ser sometido a consulta popular”, con lo cual
desconoció competencias conferidas al gobierno nacional central, y también se
apartó de los principios de coordinación y concurrencia establecidos en el tantas
veces aludido artículo 288 de la Constitución. En suma, la decisión del Despacho judicial acusado es contraria
a los pronunciamientos adoptados por el Pleno de la Corte Constitucional y lo
amparado por la cosa juzgada constitucional que prevalece frente a las interpretaciones
que al respecto realicen otros órganos judiciales.
Adicionalmente, en esta oportunidad también resulta
válido apartarse de la decisión y de los fundamentos del fallo T-445 de 2016
proferido por la Sala Sexta de Revisión de esta Corporación, cuyo ordinal
segundo del resolutivo dispuso “que los entes territoriales poseen la
competencia para regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio
ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la
actividad minera”. Lo anterior, en el entendido que en esa providencia
dicha Sala de Revisión efectuó “una interpretación limitada y aislada de
postulados y principios definidos en la Constitución Política, que la llevaron
a autorizar a las autoridades locales para prohibir la minería.”[110]
Relevancia Constitucional de la participación
ciudadana para la realización de los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad nación
territorio en la exploración y
explotación del subsuelo y de los recursos naturales no renovables –RNNR-
39. La Corte ha definido que, debido a los límites
competenciales, mediante la consulta popular no se puede definir si en un
territorio se desarrollan o no actividades de exploración y explotación del subsuelo o de los recursos naturales no renovables
(en adelante RNNR), por lo que, de conformidad con la normatividad y la
jurisprudencia constitucional, todas esas actividades deben respetar,
garantizar y proteger la participación ciudadana y los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad, dentro del marco del Estado
unitario y la autonomía territorial[111].
40. Al respecto se ha explicado que, si bien el
mecanismo de participación de consulta popular no es el conducente y adecuado para
ejercer la participación ciudadana y aplicar los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad, tal situación no justifica la desprotección del
derecho fundamental a la participación ciudadana. Es por ello que esta Corte, al
velar por la protección de los principios de democracia participativa, Estado
unitario y autonomía territorial, se ha ocupado, entre otras cosas, por verificar
si el ordenamiento jurídico proporciona las herramientas necesarias para la
observancia de dichos postulados constitucionales[112].
Efectuado lo anterior, se ha evidenciado lo siguiente:
40.1. Con ocasión de los parámetros jurisprudenciales
fijados en las sentencias C-123 de 2014 y C-389 de 2016, las autoridades cuya
competencia radica en otorgar títulos mineros o conceder contratos de
concesión, han reforzado los espacios de participación y socialización en las
etapas precontractual y contractual. Además, se han proporcionado escenarios de
concertación con las entidades territoriales, con el propósito de que los
proyectos a ejecutar sean conocidos y los intereses de las autoridades locales
sean tenidos en cuenta. Sin embargo, tales instrumentos no se encuentran regulados
en leyes estatutarias y tampoco cuentan con la vigorosidad suficiente para que la
participación ciudadana sea efectiva[113].
40.2. A fin de garantizar los postulados
constitucionales, los mecanismos de participación ciudadana e instrumentos de
coordinación y concurrencia nación territorio existentes son insuficientes, lo
cual da cuenta por qué las comunidades han acudido a la consulta popular para
manifestarse frente a este tipo de temáticas, empero, tal mecanismo no es idóneo[114].
40.3. Existe un déficit de protección constitucional,
debido a la falta de regulación por parte del Legislador frente a los mecanismos
de participación ciudadana e instrumentos de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad entre la nación y las entidades territoriales para la exploración
y explotación del subsuelo y de los RNNR. En otros términos, la existencia de
ese déficit de protección se debe a que el ordenamiento jurídico no garantiza
de manera específica la participación de las comunidades que se sitúan en los lugares
donde se desarrollan actividades para explorar o explotar el subsuelo y los RNNR,
y que puedan resultar afectadas por las mismas, así como tampoco un instrumento
para que las entidades territoriales, mediante sus autoridades competentes, participen
en la definición, ejecución y seguimiento de esas actividades[115].
40.4. Es competencia del Legislador (i) establecer las
condiciones para la exploración y explotación de los RNNR, (ii) regular los
derechos fundamentales y los mecanismos de participación ciudadana, (iii) determinar
las competencias de las entidades territoriales, y (iv) crear, bajo la respectiva
jerarquía legal, mecanismos adecuados para la efectiva participación ciudadana
y la coordinación, concurrencia y subsidiariedad nación territorio en materia de
hidrocarburos y minería, donde debe primar el interés general sobre el
particular[116].
41. En vista de lo observado en precedencia, y con el
imperativo deber constitucional de respetar, garantizar y proteger la
participación ciudadana y los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad dentro del marco del Estado unitario y la autonomía territorial,
en esta ocasión, la Sala Plena hace
un llamado a las entidades del orden nacional, regional y local para que,
mediante sus autoridades competentes, abran espacios adecuados de participación
ciudadana para la realización efectiva de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad nación territorio respecto de las actividades relacionadas
con la exploración y explotación del subsuelo y de los recursos naturales no
renovables –RNNR-, así como de los efectos o impactos que se produzcan con
ocasión de la ejecución o implementación de esas actividades.
42. Lo hasta aquí evidenciado es suficiente para que la Sala Plena revoque las decisiones de instancias adoptadas dentro
del trámite de tutela acumulado y, en su lugar, conceda el amparo de los
derechos fundamentales invocados por los demandantes. En consecuencia, dejará sin efectos la sentencia
proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección B, el 3 de mayo de 2018, en el marco del trámite de revisión previo de
constitucionalidad de la convocatoria a consulta popular a realizarse en el
Municipio de Cogua –Cundinamarca-,
relacionada con la ampliación de la explotación minera por fuera de las zonas
donde se desarrolla esa actividad en ese municipio, cuyo radicado corresponde al número 2018-00311. Y
ordenará al Tribunal demandado que adopte una nueva sentencia en la que deberá tener en cuenta lo expuesto
en este pronunciamiento.
Síntesis de la decisión
43. La Corte encuentra que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección B, vulneró los
derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia de los peticionarios, por cuanto incurrió en los defectos sustantivo, violación directa de la
Constitución y desconocimiento del precedente, al haber declarado
constitucional la consulta popular relacionada con la
ampliación de la explotación minera por fuera de las zonas donde se desarrolla
esa actividad en el Municipio de Cogua –Cundinamarca-, dentro del trámite de revisión previa de constitucionalidad de dicha consulta popular, con radicado número 2018-00311.
44. Para arribar a esa conclusión, primero la Corte considera
reunidos los presupuestos generales
de procedencia excepcional de la tutela contra providencia judicial: (i) relevancia
constitucional, (ii) agotar los medios ordinarios y extraordinarios de defensa
judicial, (iii) inmediatez, (iv) que de tratarse de irregularidades procedimentales,
las mismas hayan tenido incidencia directa en la decisión que resulta
vulneratoria de los derechos fundamentales, (v) identificación de los hechos
vulneradores y los derechos vulnerados, y (vi) que no se trate de tutela contra
sentencias de tutela.
45. Seguidamente, la Corporación aborda el análisis de
fondo del asunto y, una vez culmina el mismo, concluye que:
45.1. La
sentencia acusada adolece de defecto sustantivo, en la medida que el Tribunal accionado interpretó
aisladamente postulados constitucionales y, por consiguiente, en la revisión de
constitucionalidad de la pregunta a elevar a consulta popular, no analizó de
manera sistemática e integral las competencias de las distintas entidades del
Estado, en el entendido que omitió las conferidas al gobierno nacional central, en cuanto al subsuelo y los recursos del mismo se
refiere.
Para la Corte es claro que, pese a que
para el Tribunal censurado era imperativo evaluar de forma previa, integral y
estricta las competencias de las entidades territoriales respecto al subsuelo y
sus recursos, pues esa era la forma adecuada, razonable y ponderada de haber
resuelto la tensión de los intereses constitucionales involucrados, por
ejemplo, por una parte, el uso del suelo
y, por otra, la exploración y explotación del subsuelo, lo cierto es que lamentablemente optó
por desatender ese mandato y con ello hizo caso omiso de la existencia de los
límites competenciales para la procedencia de consultas populares
territoriales, circunstancia que imposibilita la decisión unilateral de la
entidad territorial de someter a consulta popular actividades como la
exploración y explotación del subsuelo y de los recursos naturales no
renovables -RNNR-, los cuales, como es bien sabido, son de propiedad de la
Nación, en virtud de lo establecido en el artículo 332 Superior.
El Tribunal accionado, con la adopción de
la sentencia del 3 de mayo de 2018, que se censura, desconoció que la entonces
vigente Resolución 2001 de 2016 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, no facultaba al Municipio de Cogua para ampliar las zonas de
explotación minera por fuera de los polígonos 12 y 13 definidos por el
mencionado Ministerio.
45.2. Se configura una violación directa de la Constitución,
dado que la autoridad judicial demandada,
al declarar constitucional el texto de la pregunta a elevar a consulta popular
en el Municipio de Cogua, desconoció de forma directa los postulados previstos
en los artículos 80, 288, 332, 334, 360 y 361 de la Constitución, concernientes
al subsuelo, los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad,
los recursos naturales no
renovables –RNNR-, la contraprestación
económica a título de regalía en razón de su explotación y la propiedad y
competencias del Estado, por lo que el Tribunal de Cundinamarca aplicó
inadecuada e irracionalmente los principios constitucionales referentes al
ordenamiento territorial, al analizarlos e interpretarlos de manera aislada
como se evidenció, sin realizar una lectura sistemática e integral de todos las
disposiciones constitucionales que convergen.
45.3. El Tribunal accionado incurrió en el defecto por desconocimiento del
precedente judicial, específicamente el incorporado en los fallos C-149 de 2010, C-395 de 2012, C-035 de 2016, C-273 de
2016 y C-389 de 2016, relacionado con los principios de Estado unitario y de
autonomía territorial, las competencias de la nación sobre uso del subsuelo y
su convergencia con las competencias de las entidades territoriales en la
administración del suelo, que lleva implícita la aplicación de los principios
de coordinación y concurrencia, con base en lo dispuesto en el artículo 288
Superior.
Según la Corte, el Tribunal demandado
incurrió en el yerro en comentario, ya que fundamentó su decisión en
interpretaciones equívocas de la jurisprudencia, al haber concluido que, “la
naturaleza del asunto, al involucrar la órbita de competencias de las
autoridades municipales podía ser sometido a consulta popular”, con lo cual
desconoció competencias conferidas al gobierno nacional central, y también se
apartó de los principios de coordinación y concurrencia establecidos en el
tantas veces aludido artículo 288 de la Constitución. En suma, la decisión del Despacho judicial acusado es contraria
a los pronunciamientos adoptados por el Pleno de la Corte Constitucional y lo
amparado por la cosa juzgada constitucional que prevalece frente a las
interpretaciones que al respecto realicen otros órganos judiciales.
Adicionalmente, la Corporación reitera que en esta ocasión
también resulta válido apartarse de la decisión y de los fundamentos de la providencia
T-445 de 2016 proferida por la Sala Sexta de Revisión de esta Corte, cuyo
ordinal segundo del resolutivo dispuso “que los entes territoriales poseen
la competencia para regular el uso del suelo y garantizar la protección del
medio ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo
la actividad minera”. Lo anterior, en el entendido que en ese fallo se efectuó
“una interpretación limitada y aislada de postulados y principios definidos
en la Constitución Política, que la llevaron a autorizar a las autoridades
locales para prohibir la minería.”[117]
46. Con
el imperativo deber constitucional de respetar, garantizar y proteger la participación
ciudadana y los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad
dentro del marco del Estado unitario y la autonomía territorial, la Corte Sala
Plena hace un llamado a las
entidades del orden nacional, regional y local para que, mediante sus
autoridades competentes, abran espacios adecuados de participación ciudadana
para la realización efectiva de los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad nación territorio respecto de las actividades relacionadas con
la exploración y explotación del subsuelo y de los recursos naturales no
renovables –RNNR-, así como de los efectos o impactos que se produzcan con
ocasión de la ejecución o implementación de esas actividades.
47. Las anteriores circunstancias son
suficientes para que la Corte revoque las decisiones de instancias adoptadas
dentro del trámite tutelar y, en su lugar, conceda el amparo reclamado. En consecuencia, deja sin efectos la sentencia
ordinaria que declaró constitucional la consulta popular a realizarse en el Municipio
de Cogua –Cundinamarca-, y
ordena al Tribunal demandado que adopte
una nueva decisión en la que
deberá tener en cuenta lo expuesto en este pronunciamiento.
IV.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
esta Corte, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la
sentencia adoptada en segunda instancia por el Consejo de
Estado –Sección Cuarta-, el 14 de agosto de 2019,
que conjuntamente revocó las decisiones proferidas en primera instancia por: (i)
el Consejo de Estado –Sección
Segunda, Subsección A-, el 29 de agosto
de 2018 y (ii) el Consejo de Estado –Sección Segunda,
Subsección B-, el 21 de
agosto de 2018, que negaron la
protección implorada en el marco de las acciones de tutela formuladas, por
separado, por el Ministerio de Minas y Energía y
Ladrillera Santafé S.A. contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección B; y que, en su lugar, declaró improcedentes las solicitudes
de amparo. En su lugar, TUTELAR
los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia del Ministerio de
Minas y Energía y de Ladrillera Santafé S.A.,
de conformidad con lo expresado en esta providencia.
SEGUNDO.- DEJAR
SIN EFECTOS la sentencia adoptada
por el
Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, el 3 de mayo de 2018, dentro del trámite de revisión previa de constitucionalidad
de la convocatoria a consulta popular a realizarse en el Municipio de Cogua –Cundinamarca-, relacionada con la
ampliación de la explotación minera por fuera de las zonas donde se desarrolla
esa actividad en ese municipio, con radicado
número 2018-00311, así como las actuaciones subsiguientes.
TERCERO.- ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección B, que, en el término de treinta (30) días
hábiles siguientes a la notificación de esta decisión, adopte una nueva
sentencia en la que deberá tener en cuenta lo expuesto en las motivaciones del
presente pronunciamiento.
CUARTO.- Por Secretaría General de la Corte
Constitucional, REMÍTASE al Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, el expediente contentivo del proceso de revisión
previa de constitucionalidad de la convocatoria a consulta popular a efectuarse
en el Municipio de Cogua –Cundinamarca-,
cuyo radicado corresponde al número
2018-00311.
QUINTO.- Por Secretaría General de esta Corporación,
LÍBRENSE las comunicaciones a que alude el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
cúmplase y archívese.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
(Con aclaración de voto)
RICHARD RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (E)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
(Con aclaración de voto)
LUIS JAVIER MORENO ORTIZ
Magistrado (E)
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente con excusa
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA SU411/20[118]
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Sala Plena, me permito aclarar el voto en relación con la Sentencia SU-411 de
2020, pues si bien estoy de acuerdo con la protección de los derechos al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia de los solicitantes, estimo
necesario realizar algunas precisiones.
En primer lugar, atendiendo a un principio de
coherencia y respeto por los precedentes de esta Corporación, acompaño la
decisión en tanto sigue lo dispuesto en la sentencia SU-095 de 2018[119]
y porque el presente asunto no contiene elementos novedosos que lleven a
cuestionar o, eventualmente, a reformular el balance constitucional definido
por la Corte en la mencionada sentencia de unificación.
En la Sentencia SU-095 de 2018 la Sala Plena determinó
que la consulta popular no es el mecanismo idóneo para dar aplicación a los
postulados de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre la Nación y los
entes territoriales, en el marco de los debates que involucran la participación
ciudadana y la autorización, desde el nivel local, de proyectos de explotación
de recursos naturales a gran escala. Igualmente, planteó que la complejidad de
estas discusiones descarta el empleo de instrumentos de decisión binarios y
focalizados que, a la postre, puedan implicar un veto desde el nivel local. Así
mismo, estableció que frente al derecho a la participación ciudadana existe un
déficit de protección “constitucionalmente inadmisible”, puesto que no
hay un mecanismo que permita a las comunidades y entidades territoriales
participar eficaz y armónicamente en la toma de decisiones sobre este tipo de
proyectos. Por lo anterior, exhortó al Congreso de la República para que en el
menor tiempo posible defina uno o varios mecanismos de participación ciudadana
y uno o varios instrumentos de coordinación y concurrencia entre la Nación y
los territorios.
Bajo tal óptica, como lo expresé en la aclaración de voto a la
Sentencia C-053 de 2019,[120]
estimo que el debate sobre la procedencia de las consultas populares para
oponerse a proyectos de explotación de recursos naturales no renovables supone
un asunto complejo que se encuentra en construcción en la jurisprudencia de
esta Corporación. En particular, considero que el conocimiento de otros casos
podría llevar a consolidar y refinar las reglas trazadas hasta el momento por
la Corte o, por el contrario, a revisar si se produjo o no una pronta
superación del déficit de protección identificado y, si este persiste, a
reexaminar la cuestión con miras a determinar si existen motivos fundados para
que el juez constitucional intervenga y adopte medidas de salvaguarda
alternativas.[121]
Por su puesto, esta posibilidad está supeditada al
alcance y dimensión de los asuntos que en determinado momento puedan ser
sometidos a conocimiento de la Corte y a las diferentes y nuevas perspectivas
que estos planteen en relación con la vigencia del principio de participación
democrática y de los derechos ambientales y culturales vinculados al
territorio. Empero, como el presente caso no posee ninguna de estas
características diferenciadoras ni da lugar a la discusión de problemas
jurídicos novedosos, acompaño la postura decantada por la jurisprudencia
constitucional en este escenario y el sentido de la decisión adoptado en esta
oportunidad.
En los anteriores términos dejo expuestas
las razones que justifican mi decisión de aclarar el voto a la Sentencia SU-411
de 2020.
Fecha ut supra,
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
[1]
Debido a que en los dos escritos de tutela se narran hechos y plantean
fundamentos similares, para mejor proveer, se hará un compendio de los mismos a
fin de establecer una situación fáctica común.
[2]
Folio 3 del cuaderno 2.
[3]
Folio 32 del cuaderno 1.
[4]
Folio 2 del cuaderno 2.
[5]
Folio 39 del cuaderno 1.
[6]
Folios 210 a 228 ibídem.
[7]
Folios 7 a 55 del cuaderno de anexos.
[8]
Folios 56 a 117 ibídem.
[9]
Folios 124 a 130 ib.
[10]
Folios 42 a 43 del cuaderno 1.
[11]
Folio 154 ibídem.
[12]
Folios 19 a 22 del cuaderno 2.
[13]
Folios 59 a 61 del cuaderno 1.
[14]
Folios 69 a 86 ibídem.
[15]
Folios 93 a 100 ib..
[16]
Folios 120 a 125 ib..
[17]
Folios 135 y 136 ib..
[18]
Folios 142 a 146 ib..
[19]
Folios 180 a 183 ib..
[20]
Folios 184 a 187 ib..
[21]
Folios 27 a 38 del cuaderno 2.
[22]
Folios 1 a 20 del cuaderno 3.
[23]
Folios 92 a 118 del cuaderno 2.
[24]
Folios 45 a 67 del cuaderno 3.
[25]
Folios 130 a 133 del cuaderno 2.
[26]
Folio 151 ibídem.
[27]
Folios 234 a 247 del cuaderno 1. La sentencia de segunda instancia se adoptó
casi 1 año después de que se profirieron los fallos de primera instancia, 21 y 29 de agosto de 2018. Lapso durante el
cual se presentaron y resolvieron varias vicisitudes procesales, por ejemplo:
(i) trámite de acumulación de los procesos de tutela; (ii) discutido por
primera vez el proyecto de sentencia, la votación presentó empate, por lo que
se dispuso sorteo y elección de conjuez para integrar quórum decisorio; (iii)
notificado el conjuez, éste manifestó encontrarse impedido para participar en
la decisión del asunto; y (iv) el impedimento se aceptó, por lo que nuevamente
se dispuso sorteo y designación de otro conjuez, con quien finalmente se adoptó
la decisión de segunda instancia.
[28] Integrada por los Magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y Cristina Pardo
Schlesinger.
[29] Folios
27 a 37 del cuaderno de revisión.
[30]
Folios 51 a 57 ibídem.
[31]
Folios 58 y 59 ib..
[32]
Folios 61 a 65 ib..
[33]
Folios 66 a 69 ib..
[34]
Folio 72 ib..
[35]
Folio 77 ib..
[36]
Sentencias T-176 de 2016, SU-355 de 2017 y T-126 de 2018,
reiteradas en sentencia SU-095 de 2018.
[37]
Sentencia T-233 de 2007. Reiterada en la sentencia
SU-095 de 2018.
[38]
Sentencia SU-095 de 2018.
[39]
Sentencia SU-095 de 2018.
[40]
En los precisos términos reiterados en la sentencia SU-095 de 2018.
[41]
Sentencia SU-095 de 2018.
[42]
Sentencia SU-095 de 2018.
[43]
“Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana”.
[44]
“Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección
del derecho a la participación democrática”.
[45]
Folios 377 a 390 del cuaderno único contentivo del proceso de revisión previa de constitucionalidad de la consulta popular -Municipio de Cogua-.
[46]
Folios 270 a 299 ibídem.
[47]
Folio 129 ib.
[48]
“Artículo 21. Revisión previa de constitucionalidad. No se
podrán promover mecanismos de participación democrática sobre iniciativas
inconstitucionales. Para tal efecto:
a). La Corte Constitucional revisará previamente el texto que se
somete a referendo constitucional y el texto que se somete a consulta popular
para la convocatoria a una Asamblea Constituyente;
b). Los tribunales de la jurisdicción de lo
contencioso-administrativo competentes se pronunciarán sobre la
constitucionalidad del mecanismo de participación democrática a realizarse.
Todo proceso de revisión previa de constitucionalidad de
convocatorias a mecanismos de participación democrática deberá permitir un
período de fijación en lista de diez días, para que cualquier ciudadano impugne
o coadyuve la constitucionalidad de la propuesta y el Ministerio Público rinda
su concepto.”
[49]
Sentencia C-590 de 2001.
[50]
‘‘Sentencia T-522/01’’.
[51] “Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01;
T-1625/00 y T-1031/01.”
[52]
Sentencia C-590 de 2005.
[53] Sentencia
SU-210 de 2017. Reiterada en la sentencia SU-041 de 2018.
[54] Sentencia
SU-632 de 2017. Reiterada en la sentencia SU-041 de 2018.
[55] Sentencias SU-159 de 2002, T-043 de 2005, T-295 de 2005, T-657 de
2006, T-686 de 2007, T-743 de 2008, T-033 de 2010 y T-792 de 2010. Reiteradas
en la sentencia SU-041 de 2018.
[56] Sentencia SU-242 de
2015.
[57] Sentencia T-189 de 2005.
[58] Sentencia T-205 de 2004.
[59] Sentencia T-800 de 2006.
[60] Sentencia T-522 de 2001.
[61] Sentencia SU-159 de 2002.
[62] Sentencias T-051 de 2009 y T-1101 de 2005.
[63] Sentencias T-462 de 2003, T-842 de 2001 y T-814 de 1999.
[64] Sentencia T-018 de 2008.
[65] Sentencia T-086 de 2007.
[66] Sentencia T-231 de 1994.
[67]
Supuestos reiterados en la sentencia SU-041 de 2018.
[68]
Sentencia SU-198 de 2013. Reiterada en la sentencia T-342 de
2019.
[69]
Sentencia T-555 de 2009. Reiterada en la sentencia T-342 de
2019.
[70]
Sentencia T-765 de 1998. Reiterada en la sentencia T-342 de
2019.
[71]
Ver, entre otras, las sentencias T-199 de 2005, T-590 de 2009 y T-809 de 2010. Reiteradas en la sentencia T-342 de 2019.
[72]
Sentencia T-522 de 2001. Reiterada en la sentencia T-342 de
2019.
[73]
Al respecto, ver el Auto 397 de 2014 y las sentencias C-104 de
1993, SU-047 de 1999, T-292 de 2006, SU-053 de 2015,
entre otras.
[74]
Consultar los fallos T-038 de 2016, T-395 de 2016, T-499 de 2017, entre otros.
[75]
En la sentencia SU-230 de 2015, la Sala Plena sostuvo que “la jurisprudencia en vigor se constituye como un conjunto de
sentencias que comparten una misma interpretación judicial sobre una norma o
principio que se aplica a unos hechos similares y que resuelve un problema
jurídico igual. Este concepto adquiere importancia por las sentencias emitidas
por las Salas de Revisión de Tutela de la Corte Constitucional, las cuales
deben seguir, principalmente los parámetros establecidos por la Sala Plena,
pero cuando no los hay, deben obedecer a los criterios que están vigentes por
las otras Salas respecto al tema que se estudia, esto es, la jurisprudencia en
vigor. (…)
En
suma, el concepto de precedente y el de ‘jurisprudencia en vigor’ están
fuertemente relacionados en la medida en que, éste último se conforma con una
regla de interpretación judicial sucesiva y homogénea sobre un tema particular
–precedente-, que debe ser observado por las Salas de Revisión cuando estudian
casos con hechos similares en los que debe aplicarse la regla jurisprudencial
vigente. Esta posición puede ser modificada únicamente por la Sala Plena de la
Corte Constitucional como autoridad competente para establecer una línea
jurisprudencial nueva o sentar una modificación de la jurisprudencia en vigor
en determinada situación.”
[76]
Auto 397 de 2014, mediante el cual la Sala Plena de la Corte
Constitucional denegó la solicitud de nulidad de la sentencia T-983 de 2012. Al
respecto, ver, entre otras, las providencias T-158 de 2006, T-292 de 2006,
T-812 de 2006, T-355 de 2007, T-970 de 2012, T-102 de 2014, T-360 de 2014, T-410
de 2014, SU-298 de 2015, T-309 de 2015, SU-449 de 2016 y T-499 de 2017.
[77]
Sentencia T-499 de 2017.
[78]
Ver, entre otras, las sentencias T-1092 de 2007, T-656 de 2011, T-369 de 2015 y
T-499 de 2017.
[79] Sentencia C-150
de 2015.
[80] Sentencia C-150
de 2015.
[81]
Sentencia C-180 de 1994.
[82]
Radicadas bajo los expedientes D-12324 y D- 12328.
[83]
“Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 863 de 2009. Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios.”
[84]
“ARTÍCULO 33. USOS DEL SUELO. Cuando el desarrollo de
proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, amenace con crear un
cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en
las actividades tradicionales de un municipio, se deberá realizar una consulta
popular de conformidad con la ley. La responsabilidad de estas consultas estará
a cargo del respectivo municipio. Ver: Artículo 30 y ss Ley 388 de 1997.
PARÁGRAFO.
En todo caso, las decisiones sobre el uso del suelo deben ser aprobadas por el
Concejo Municipal.”
[85] Sentencia C-273 de 2016, reiterada en la sentencia C-053 de 2019.
[86] Sentencia
C-149 de 2010, reiterada en la sentencia C-053 de 2019.
[87] Sentencia C-273 de 2016, reiterada en la sentencia C-053 de 2019.
[88]
Folios 480, 481 y 483 del cuaderno único que incorpora el proceso de revisión
previa de constitucionalidad de la consulta popular
-Municipio de Cogua-.
[89]
Sentencia C-053 de 2019.
[90] Sentencias C-273 de 2016 y C-053 de 2019.
[91] Sentencias
C-149 de 2010 y C-053 de 2019.
[92] Sentencia C-273 de 2016.
[93]
Garantías reiteradas en la sentencia C-053 de 2019.
[94]
Sentencia C-053 de 2019.
[95]
Sentencia C-053 de 2019.
[96]
“Por la cual se determinan las zonas compatibles con las explotaciones
mineras en la Sabana de Bogotá, y se adoptan otras determinaciones”.
[97]
“ARTICULO 80. El Estado
planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución.
Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños
causados.
Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los
ecosistemas situados en las zonas fronterizas.”
[98]
“ARTICULO 288. La ley orgánica de ordenamiento
territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales.
Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales
serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad en los términos que establezca la ley.”
[99]
“ARTICULO 332. El Estado es propietario del subsuelo y de los
recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y
perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes.”
[100]
“ARTICULO 334. La dirección
general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato
de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en
la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los
servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de
conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad
fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y
la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal
deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos
del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será
prioritario.”
[101]
“ARTICULO 360. La explotación de un recurso natural
no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a
título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que
se pacte. La ley determinará las condiciones para la explotación de los
recursos naturales no renovables.
Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinará la
distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso
eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de
los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de
participación de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones,
órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de
Regalías.”
[102]
“ARTICULO 361. Los ingresos
del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos
para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades
territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en
educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la
generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y
explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del
subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando
mejorar las condiciones sociales de la población.”
[103]
Sentencia T-445 de 2016.
[104]
Folio 483 del cuaderno único contentivo del proceso de revisión previa de constitucionalidad de la consulta popular -Municipio de Cogua-.
[105]
Por la cual se expedía el Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010.
[106]
“Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”.
[107] Al respecto, se
indicó que: “Una adecuada protección de los contenidos principales en
tensión deberá permitir la participación de los municipios en la determinación
de aspectos como i) los fines que la exclusión de la actividad de exploración y
explotación minera en determinadas áreas del territorio busque alcanzar; ii)
las causas y condiciones que determinan que un área del territorio se declare
como zona excluida de esta actividad; iii) la forma en que cada uno de los
niveles competenciales participen en el proceso de creación normativa; iv) las
funciones específicas que uno y otro nivel tendrá en ejercicio de dicha
competencia; y v) los parámetros que deban cumplir los procedimientos que se
creen para declarar una zona excluida de la actividad minera.(…) Son estos los espacios mínimos que el diálogo entre
órbitas o esferas competenciales debe garantizar con miras a un desarrollo
armónico y balanceado de los principios de autonomía territorial y organización
unitaria del Estado en el tema de exclusión de territorios del desarrollo de
actividad minera.
(…) los contenidos que integran el principio de
autonomía territorial no pueden ser entendidos de forma aislada o
descontextualizada, por lo que se hace preceptivo que su concreción en casos
particulares atienda otros contenidos del sistema constitucional colombiano.
Por esta razón, la interpretación de las posibilidades o ámbitos en que se
desarrolla la autonomía territorial no puede desconocer que las instituciones,
procedimientos y las competencias que la concretan existen y se desarrollan en
un Estado que, de acuerdo con el artículo 1 de la Constitución, ha adoptado una
forma de organización territorial unitaria, es decir, no puede olvidarse que el
colombiano es un Estado unitario en lo relativo al principio de organización
territorial”.
[108]
“La regulación sobre ordenamiento territorial atañe a aspectos que
resultan esenciales para la vida de los pobladores del distrito o municipio,
sea que estos se encuentren en un área urbana, suburbana o rural. La función
de ordenamiento territorial, y dentro de ella con especial relevancia la
de determinar los usos del suelo, afectan aspectos axiales a la vida en
comunidad y llegan a determinar el modelo de desarrollo y, por consiguiente,
las condiciones de vida en aspectos como el económico, el social, el cultural,
el ambiental, el urbanístico, entre otros.” Sentencia C-123 de 2014.
[109]
“Por el cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”.
[110]
Sentencia SU-095 de 2018.
[111]
Sentencia SU-095 de 2018.
[112]
Ibidem.
[113]
Ib..
[114]
Ib..
[115]
Ib..
[116]
Ib..
[117]
Sentencia SU-095 de 2018.
[118]
M.P. Alberto Rojas Ríos.
[119]
M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[120]
M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[121]
Frente al deber de agotamiento de instrumentos alternativos de participación
ciudadana en el contexto de asuntos relacionados con la exploración y
explotación minera, se pueden consultar las Sentencias C-389 de 2016. M.P.
María Victoria Calle Correa; SU-133 de 2017. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y
T-361 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos. En particular, la Sentencia C-389 de
2016 consagró que antes de entregar un título minero la autoridad
administrativa debía “establecer un
procedimiento que asegure la participación ciudadana, sin perjuicio de la
especial de los grupos étnicamente diferenciados.” Por su parte, la Sentencia SU-133 de 2017 determinó
que la cesión de un título minero, que tenía el potencial de producir impactos
ambientales, culturales y sociales de entidad considerable en una comunidad,
debía ser sometida a espacios apropiados de participación ciudadana y, en
consecuencia, ordenó la creación de un amplio escenario de discusión sobre sus
efectos. Finalmente, la Sentencia T-361 de 2017 ordenó que la delimitación del
Páramo de Santurbán y la correspondiente especificación de zonas de exclusión
minería de este, se supeditara a “un procedimiento previo, amplio,
participativo, eficaz y deliberativo” que asegurara la participación de los
interesados.