C-567-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-567/93
TRATADO
INTERNACIONAL/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD/CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia
No le corresponde
a la Corte Constitucional que ejerce competencias otorgadas por el
Constituyente de 1991, conocer del contenido de los Tratados, cuando ellos han
sido perfeccionados antes de la promulgación de la Carta Política, como en el
caso a examen. La consecuencia de un fallo de fondo de la Corte Constitucional,
en un asunto como el que se examina, tiene por destinatario específico al
Ejecutivo; y, no podría aplicarse, cuando la manifestación del consentimiento
estatal hubiere sido anterior a la instancia de la revisión constitucional.
SUPRANACIONALIDAD
Se entiende que
se pierda la capacidad de juzgamiento interno de los tratados ya
perfeccionados, como un reflejo natural de la supranacionalidad en este tipo de
convenios que comprometen a la Nación, como persona de derecho público
internacional, en un acto en el que ha perfeccionado su voluntad y en donde
ningún organismo de carácter interno, ni siquiera el órgano encargado de la
jurisdicción constitucional, puede entrar a revisar aquello que es ley entre
las partes, siendo tales los Estados vinculados.
Ref.: Expediente
No. D-357
Demanda de
inconstitucionalidad en contra del artículo 2° de la Ley 20 de 1974, "Por
la cual se aprueba el Concordato y el Protocolo Final entre la República de
Colombia y la Santa Sede, suscrito en Bogotá el 12 de julio de 1973."
Temas:
Competencia de la
Corte Constitucional en materia de leyes aprobatorias de tratados.
Actor: Carlos Felipe Castrillón Muñoz y José
Manuel Guillén Díaz.
Magistrado
Ponente: Dr. Carlos Gaviria
Díaz.
Aprobada según Acta
No.74
En Santafé de
Bogotá, D.C., a los nueve (9) días del mes de diciembre de mil novecientos
noventa y tres (1993), la Corte Constitucional procede a dictar sentencia en el
proceso de inconstitucionalidad iniciado por los señores Carlos Felipe
Castrillón Muñoz y José Manuel Guillén Díaz, en contra del Artículo 2° de la
Ley 20 de 1974, luego de considerar lo siguiente.
1. ANTECEDENTES.
El día 12 de mayo
del presente año, los ciudadanos Carlos Felipe Castrillón Muñoz y José Manuel
Guillén Díaz, presentaron ante esta Corte una demanda de inconstitucionalidad
en contra del artículo 2° de la Ley 20 de 1974, que fue repartida al suscrito
Magistrado Sustanciador, el 3 de junio. En la misma fecha, la Sala Plena
decidió acumular al presente, el expediente No. D-334, para que se tramitaran
conjuntamente.
Recibidos ambos
expedientes y estudiados por el Sustanciador, se encontró que se debía rechazar
la demanda presentada por el ciudadano Manuel G. Salas Santacruz, radicada bajo
el No. D-334, dando aplicación al inciso final del artículo 6°, del Decreto
2067 de 1991, pues en ella se acusaban los artículos II, XIX, XX y XXII, del
artículo 1°, de la Ley 20 de 1974, sobre los cuales ya se había pronunciado la
Corte en la Sentencia No. C-027 del cinco (5) de febrero de 1993, Magistrado
Ponente, Dr. Simón Rodríguez Rodríguez.
Se hicieron las
comunicaciones pertinentes, al señor Nuncio Apostólico, al señor Presidente de
la República, al señor Presidente del Congreso, al Señor Defensor del Pueblo, a
la señora Ministra de Relaciones Exteriores y al señor Procurador General de la
Nación.
Vencido el término
de fijación en lista, la Secretaría General informó al Sustanciador que durante
el mismo fueron presentados: un escrito de coadyuvancia, firmado por el
ciudadano Manuel G. Salas Santacruz (folios 23 a 26) y otro justificando la
constitucionalidad de la norma acusada, del que es autor el Abogado Luis
Gerardo Guzmán Valencia, quien adjuntó poder especial para actuar en el
proceso, en representación del Ministerio de Relaciones Exteriores (folios 27 a
30).
El Procurador General
de la Nación (e), Dr. Mauricio Echeverry Gutiérrez, presentó su concepto en el
término legal (folios 31 a 35).
2. NORMA ACUSADA.
LEY 20 DE 1974
(Diciembre 18)
Por la cual se
aprueba el "Concordato y el Protocolo Final entre la República de Colombia
y la Santa Sede", suscrito en Bogotá el 12 de julio de 1973.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo Primero.
...
Artículo Segundo. -
Derógase la Ley 54 de 1924, por la cual se aclara la legislación existente
sobre matrimonio civil Y TODAS LAS DISPOSICIONES CONTRARIAS AL CONCORDATO Y AL
PROTOCOLO FINAL APROBADOS POR LA PRESENTE LEY. (Mayúsculas fuera de texto para
indicar la parte acusada).
Artículo Tercero.
...
3. CONCEPTO DE
VIOLACIÓN.
Los actores afirman
que la norma acusada viola los artículos 4, 19, 13, 42, 93 y 355, exponiendo de
la manera siguiente su concepto de violación.
"Por
consiguiente, es pertinente observar que si la Corte Constitucional aún
mantiene los criterios defendidos por ella en su sentencia C-027 del 5 de febrero
de 1993 (ver art. 23 del Decreto 2067 de 1991), debería declarar inexequible el
artículo segundo de la Ley 20 de 1974 en cuanto él deroga "...TODAS LAS
DISPOSICIONES CONTRARIAS AL CONCORDATO Y AL PROTOCOLO FINAL", aprobados
por aquella, y en la medida en que el concepto de intemporalidad de la Carta,
asumido hasta ahora por la Corte, enfrente la derogatoria expresa de esta ley
con algunos de los artículos de la propia Constitución. Todo ello -se repite-
de insistirse en la inconstitucionalidad sobreviniente, y si se le da a la
Constitución de 1991, en este caso, la interpretación que se le ha venido dando
y no precisamente en "los estrictos y precisos términos" de que habla
el artículo 241 de la Carta, ni en los de los artículos 4 y 9 de la misma, que
no pueden ser considerados aisladamente, tanto menos cuanto la propia
Constitución, en su artículo 4°, consolida el concepto de las relaciones
internacionales o exteriores del Estado sobre la base no solo de la soberanía
nacional y el respeto a la autodeterminación de los pueblos, sino en el
reconocimiento de los principios del derecho internacional aprobados por
Colombia (ley 32 de 1985). Más todavía cuando el artículo 1° de la ley 20 de
1974, no se entiende sin el segundo de esa misma ley y viceversa."
En resumen, el actor
no está de acuerdo con la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional en
la  sentencia C-027, pero, afirma que si tal doctrina se mantiene, ha de
declararse la inexequibilidad del artículo 2° en su parte final, pues el
alcance de la derogación que esa parte del artículo 2° ordena, depende
directamente del contenido del artículo 1°: será más amplio el alcance si todo
el articulado del Concordato y del Protocolo Final permanece en el artículo
primero; pero, si se declaran inexequibles varias de sus normas, el alcance
derogatorio del artículo 2°, necesariamente es menor. Por esta razón, la Corte
debió aplicar el artículo 6° del Decreto 2067, en la parte que dice:
"...La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y
podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa
con aquellas otras que declara inconstitucionales."
Empero, como la
Corte no lo hizo en la sentencia C-027, el actor solicita que se produzca ahora
tal declaratoria.
4. COADYUVANCIA
DEL SEÑOR MANUEL G. SALAS SANTACRUZ.
El ciudadano Salas
Santacruz, autor de la demanda rechazada en este proceso, intervino durante la
fijación en lista de las normas acusadas, con el objeto de coadyuvar al actor.
Insiste en las razones expuestas en la sentencia C-027, para afirmar la
competencia de la Corte Constitucional para pronunciarse sobre el fondo de la
controversia y respalda las afirmaciones del actor.
5. INTERVENCIÓN
DEL APODERADO DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES.
El Abogado Luis
Gerardo Guzmán Valencia, actuando como apoderado del Ministerio de Relaciones
Exteriores, planteó así las razones que justifican la constitucionalidad de la
norma acusada.
"RAZONES QUE
JUSTIFICAN LA CONSTITUCIONALIDAD.  De conformidad con lo previsto por el
artículo 224 de la Constitución Política, los tratados internacionales una vez
aprobados forman parte del orden jurídico nacional."
"Asímismo el
artículo 9° de la misma Constitución estipula que "Las relaciones
exteriores del Estado se fundamentan en la Soberanía Nacional, el respeto a la
autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios de
derecho internacional aceptados por Colombia."
"Igualmente la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada por la Ley 32 de
1985, consagra en el artículo 26 "Pacta Sunt Servanda". "Todo
tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fé".
"Cabe señalar
que los demandantes solicitan la declaratoria de inexequibilidad del artículo
2° de la Ley 20 de 1974, aprobatoria del Concordato y Protocolo Final entre la
República de Colombia y la Santa Sede, que como ya se anotó es un tratado
internacional aprobado por el Congreso Nacional."
"De otra parte,
y de acuerdo con la providencia proferida por la Corte Constitucional el 8 de
marzo de 1993. Referencia: Expediente D-241. Acción de inconstitucionalidad
contra el Acta de Barahona, entre los Presidentes de Bolivia, Colombia,
Ecuador, Perú y Venezuela. Actor: Germán Cavelier Gaviria. Magistrado
Sustanciador - Doctor José Gregorio Hernández Galindo, "La Corte
Constitucional no tiene entre sus funciones la de resolver sobre demandas
incoadas por los ciudadanos contra tratados o convenios internacionales."
"Es de advertir
que, la demanda se rechazó por falta de competencia actual de la Corporación.
En la providencia se aduce que la Corte resolverá sobre la Constitucionalidad
del Tratado y de la Ley que lo aprueba cuando, sancionada ella, dichos actos
sean remitidos por el ejecutivo"
"En efecto, son
muy claros los términos previstos por el ordinal 10. del artículo 241 mediante
el cual se establece como función de la Corte Constitucional "Decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las
leyes que los aprueben."
"Con tal fin,
el Gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la
sanción de la ley... Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá
efectuar el Canje de Notas; en caso contrario no serán ratificados..."
"Del texto
anterior se infiere que, una vez perfeccionado el Tratado, es decir, depositado
el instrumento de retificación, o efectuado el Canje de Notas, no habría lugar
al Control Constitucional, señalado en la nota citada y la modificación del
mismo, debería hacerse por negociación directa entre las partes."
6. CONCEPTO DE LA
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN.
El señor Procurador
General, planteó así el concepto a su cargo:
"No encuentra
el Despacho en la demanda bajo análisis, que los actores hayan señalado de
manera clara los textos constitucionales que se consideran violados, ni la
razón por la cual el artículo 2° de la Ley 20 de 1974, desconoce el Estatuto
Superior."
"De la lectura
de la demanda, lo que se colige es una crítica al hecho de haberse pronunciado
la Corte frente al Concordato en la Sentencia C-027 y las normas
constitucionales que de acuerdo con el criterio de los demandantes, fueron
violadas con ocasión de tal decisión."
"Podría
argumentarse que los actores hicieron extensivas a su demanda, las mismas
razones de violación de las acciones acumuladas que dieron lugar a la decisión
de la Corte referida. Sin embargo, estas consideraciones no son de recibo toda
vez que en esa oportunidad, se acusaron normas de contenido diverso y por
motivos muy diferentes con lo cual, se hace casi imposible determinar por qué
concretamente, el artículo 2° de la Ley 20 de 1974 desconoce el Estatuto
Superior."
"Lo único que
aparece claro es que los petentes en el libelo de la demanda, solicitan a la
Alta Corporación, declarar inexequible el artículo 2° de la Ley 20 de 1974, en
el evento de mantener los criterios de competencia que la llevaron a
pronunciarse en la sentencia C-027/93 ya citada, lo cual, en opinión de este
Despacho, es una razón para justificar el por qué debe la Corte conocer de la
petición pero no constituye concepto de violación en los términos del artículo
2° del Decreto 2067 de 1991..."
"Ahora bien, si
la H. Corporación decidiera que en efecto las peticiones de los actores son de
recibo, el pronunciamiento que habría de adoptar no podría ser otro que el de
admitir la existencia del fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en la
medida en que el artículo 2° acusado se halla inmerso dentro de las preceptivas
que contempla el artículo XXX del artículo 1° de la Ley 20 de 1974, daclarado
exequible por ese Alto Tribunal en sentencia C-027 de 5 de febrero de
1993."
"Acorde con lo
anterior, el Procurador General es de la opinión que la Corte debe INHIBIRSE
para decidir la presente acción por ineptitud sustantiva de la demanda; pero
que de estimarse procedente la acción, debe estarse a lo resuelto respecto al
artículo XXX del artículo 1° de la Ley 20 de 1974 en la sentencia C-027
citada."
7.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
7.1. COMPETENCIA.
El Concordato es un
tratado, en virtud del cual la Iglesia, como potestad espiritual y sujeto de
Derecho Internacional, y el Estado, como potestad temporal, acuerdan las bases
de regulación de ciertas materias que a ambos les incumben. Por su naturaleza
está sujeto, entonces, al régimen internacional e interno propio de los
tratados.
Según la
jurisprudencia fijada por la Corte en la sentencia No. C-027, ella era
competente para conocer del texto de esta clase de tratados; sin embargo,
después de ser admitida la presente demanda, la Corte Constitucional, por medio
de la Sentencia No. C-276/93, abandonó "la jurisprudencia en contrario,
sentada en el fallo No. C-027 proferido por la Corporación el día cinco (5) de
febrero de mil novecientos noventa y tres (1993)". Con el salvamento de
voto de cuatro de los Magistrados -entre ellos el suscrito Sustanciador, quien
con similares razones reiterará la posición allí sentada-, sostuvo la Corporación,
la doctrina que en seguida se condensa:
No le corresponde a
la Corte Constitucional que ejerce competencias otorgadas por el Constituyente
de 1991, conocer del contenido de los Tratados, cuando ellos han sido
perfeccionados antes de la promulgación de la Carta Política (p. 32), como en
el caso a examen.
La consecuencia de
un fallo de fondo de la Corte Constitucional, en un asunto como el que se
examina, tiene por destinatario específico al Ejecutivo; y, no podría
aplicarse, cuando la manifestación del consentimiento estatal hubiere sido
anterior a la instancia de la revisión constitucional (p. 38).
Si el control se
practica fuera de la oportunidad, es decir, posteriormente, se entra en una
colisión de competencias entre las dos ramas, lo que va en contra del
ordenamiento jurídico, ya que éste supone la  armonía y consonancia de las
funciones diversas, que se ven afectadas con toda interferencia (p. 39).
No es a la Corte
Constitucional a la que le compete la solución del problema, pues sólo podría
hacerlo por la vía de la demanda ciudadana, que está excluída del ordenamiento
constitucional vigente, o del control oficioso sobre el Tratado, que sólo está
previsto bajo la modalidad de un control previo (p. 43).
El respeto a lo
pactado a nivel internacional, si no va contra la integridad del Estado, genera
obligaciones frente a otro sujeto de Derecho Internacional, pues, con relación
al extranjero, el Estado resulta ser un ser simple, un individuo (p. 48).
Se entiende que se
pierda la capacidad de juzgamiento interno de los tratados ya perfeccionados,
como un reflejo natural de la supranacionalidad en este tipo de convenios que
comprometen a la Nación, como persona de derecho público internacional, en un
acto en el que ha perfeccionado su voluntad y en donde ningún organismo de
carácter interno, ni siquiera el órgano encargado de la jurisdicción
constitucional, puede entrar a revisar aquello que es ley entre las partes,
siendo tales los Estados vinculados (p. 53).
"...La
actuación del órgano jurisdiccional sólo puede recaer sobre aquello que
legalmente está dispuesto como apto para ser revisado. No considera esta Corte
que proceda la revisión de un acto jurídicamente superfluo, puesto que la
materia sobre la cual recae, los tratados ya perfeccionados, no puede ser
afectada por decisión alguna del orden interno. Es así como sobre estos
tratados no cabe pronunciamiento de fondo y, por tanto, esta Corporación habrá
de inhibirse en el presente caso."
7.2. DECISIÓN.
En razón de la
consideración expuesta, la Corte Constitucional, Sala Plena, cumplidos los
trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. Inhibirse de proferir pronunciamiento de
fondo respecto de la constitucionalidad del artículo 2° de la Ley 20 de 1974.
SEGUNDO. Comunicar la presente providencia a la
Presidencia de la República, el Ministerio de Relaciones Exteriores, la
Nunciatura Apostólica y la Procuraduría General de la Nación.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-567/93
PACTA SUNT
SERVANDA-Vicio del
consentimiento del Estado (Salvamento de voto)
Es indiscutible
la vocación universal de la Carta de las Naciones Unidas y su supremacía en la
normatividad internacional, que fue expresamente contemplada en ella, al
disponerse en forma inequívoca en el artículo 103, que: EN CASO DE CONFLICTO
ENTRE LAS OBLIGACIONES CONTRAÍDAS POR LOS MIEMBROS DE LAS NACIONES UNIDAS Y SUS
OBLIGACIONES CONTRAÍDAS EN VIRTUD DE CUALQUIER OTRO CONVENIO INTERNACIONAL,
PREVALECERÁN LAS OBLIGACIONES IMPUESTAS POR LA PRESENTE CARTA. Esta prevalencia
fue reiterada expresamente por la Convención de Viena en el artículo 30,
relativo a la aplicación de tratados sucesivos concernientes a la misma
materia. "El Tratado de los Tratados" contiene el principio
"pacta sunt servanda"; pero, también contempla como excepción, el
vicio del consentimiento del Estado, cuando se presente una violación
manifiesta que afecte a una norma fundamental del derecho interno.
TRATADO
INTERNACIONAL/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD (Salvamento de voto)
Nuestra
Constitución no reconoce la supremacía de los tratados internacionales sobre la
Constitución Política. Por tanto, la Carta no autoriza a su guardiana a
abstenerse de pronunciar la inexequibilidad de un tratado que, aún
perfeccionado, viola los postulados fundamentales que estructuran la
organización jurídico-política e ideológica del Estado colombiano. Cuando un
tratado internacional, por razón de una violación manifiesta de la competencia
atribuída al órgano que lo celebra, causa la transgresión de una norma
fundamental de nuestra Constitución Política, el pronunciamiento de la Corte
sobre su inexequibilidad, es imperativo; porque frente al derecho
internacional, es el órgano a quien la norma fundamental  de derecho interno,
la Constitución, ha atribuído la competencia  de controlar un acto que atenta
contra ella y porque frente al Derecho Interno, la Corte es la guardiana de la
integridad de la Constitución. En esta materia el control constitucional, a más
de integral y material, debe ser intemporal.
IUS COGENS (Salvamento de voto)
Se asimila el ius
cogens al orden público internacional, significándose con ello que, a semejanza
de las disposiciones de orden público interno de un Estado, que están por
encima de la voluntad de los miembros del mismo, las del ius cogens se imponen,
por encima de la voluntad de los Estados. Surge de esta manera una verdadera
integración jurídica entre el derecho interno de los países, en cuya cúpula se
halla la Constitución Política, y el Derecho Internacional, donde está presente
el jus cogens, dado que éste, por representar valores superiores, inalienables
e inenajenables del individuo, como son los derechos humanos, se coloca por
encima de la misma normación internacional que pudiera desconocerlos. Al mismo
ius cogens habrá de acomodarse TODA la legislación interna del  país (art. 93
de la Constitución Política).
Santafé de Bogotá, D.C., diciembre
dieciseis (16) de mil novecientos noventa y tres (1993).
Los suscritos, Magistrados de la Corte
Constitucional, salvamos nuestro voto en la decisión de la Sentencia C-567,
adoptada por la mayoría de la Sala Plena, con fundamento en las consideraciones
que se expusieron en el salvamento de voto a la Sentencia C-027/93, las que se
resumen de la siguiente manera:
1. EL OBJETO DEL DERECHO INTERNACIONAL
CONTEMPORÁNEO Y EL DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD.
1.1. La primacía que el Constituyente de
1991 expresamente le reconoció a los derechos inalienables de la persona, en el
artículo 5 de la Carta, hace que su consideración, por la fuerza autónoma y la
preponderancia que les corresponde, prime sobre cualquier consideración formal,
cuando se trate de ejercer la función de guarda de la integridad y supremacía
de la Constitución.
1.2. En el presente siglo, el derecho
internacional ha orientado su visión hacia la protección de los derechos
humanos, en especial el derecho a la igualdad. La mayoría de los países han
expresado su preocupación por el tema, lo que se ha materializado en la
celebración de convenios universales destinados a su definición y garantía. De
igual forma, en la Constitución vigente  la persona humana es la razón de ser,
el centro de todo el ordenamiento jurídico y, en este sentido, existe una
perfecta armonía entre el orden interno y el plano internacional, donde se
confunden el objeto del Derecho Internacional contemporáneo y el del control de
constitucionalidad encomendado a la Corte.
1.3. Las normas constitucionales que
consagran los derechos de las personas, impiden al Estado colombiano
desconocerlos o disminuirlos disponiendo otra cosa en los tratados
internacionales. En caso de que el Ejecutivo proceda de esa manera, es
indudable que corresponde a la Corte Constitucional, en su función de guardiana
de la integridad y supremacía de la Constitución, controlar las actuaciones del
Gobierno que pretendan desconocer o recortar los derechos fundamentales de los
ciudadanos.
1.4. La tesis de la mayoría de la Sala
Plena se remite al Preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas, para destacar
la consagración del principio "Pacta sunt servanda", pero olvida
mencionar su ubicación secundaria, frente a los postulados que reafirman los
derechos fundamentales, la dignidad de las personas  y la igualdad de derechos
de hombres y mujeres, que son objeto permanente y supremo del derecho
internacional y humanitario de nuestros días. Este, al igual que los derechos
internos, no se estructura en torno del principio de soberanía, sino del
superior principio de respeto y reconocimiento a la dignidad de la persona
humana.
1.5. Es indiscutible la vocación universal
de la Carta de las Naciones Unidas y su supremacía en la normatividad
internacional, que fue expresamente contemplada en ella, al disponerse en forma
inequívoca en el artículo 103, que: EN CASO DE CONFLICTO ENTRE LAS OBLIGACIONES
CONTRAÍDAS POR LOS MIEMBROS DE LAS NACIONES UNIDAS Y SUS OBLIGACIONES
CONTRAÍDAS EN VIRTUD DE CUALQUIER OTRO CONVENIO INTERNACIONAL, PREVALECERÁN LAS
OBLIGACIONES IMPUESTAS POR LA PRESENTE CARTA.
Esta prevalencia fue reiterada expresamente
por la Convención de Viena en el artículo 30, relativo a la aplicación de
tratados sucesivos concernientes a la misma materia. "El Tratado de los
Tratados" contiene el principio "pacta sunt servanda"; pero,
también contempla como excepción, el vicio del consentimiento del Estado,
cuando se presente una violación manifiesta que afecte a una norma fundamental
del derecho interno.
2. ARTÍCULOS 4 Y 9 DE LA  CONSTITUCIÓN, EN
CONCORDANCIA CON LOS ARTÍCULOS 27 Y 46 DE LA CONVENCIÓN DE VIENA SOBRE DERECHO
DE LOS TRATADOS.
2.1. En caso de que la violación manifiesta
de una norma del derecho interno, concerniente a la competencia para celebrar
tratados, produzca como consecuencia la violación de una norma fundamental de
nuestra Carta Política, aún después de perfeccionado el tratado, la Corte tiene
competencia para pronunciarse sobre su inconstitucionalidad. Es más: en
presencia de dicha situación, el derecho internacional exige su
pronunciamiento, a fin de que por los conductos regulares y según un
procedimiento de orden jurídico internacional, el órgano ejecutivo del Estado
colombiano esté en la obligación de exigir ante el orden internacional, la
solución del conflicto.
2.2. Según la Convención de Viena
-artículos 26, 27 y 46-, los efectos jurídicos de un acto que se proyectan en
el ámbito internacional, se supeditan y condicionan en su plena validez y en su
solidez, al ejercicio regular, que en tal ámbito, el órgano nacional que actúa
como internacional haga de las atribuciones que le han sido conferidas por el
Derecho Interno. Así, el derecho interno y la jurisdicción interna extienden su
imperio a los actos que realicen los órganos a que éste confiere competencia
para celebrar tratados y a las consecuencias  jurídicas que de ellos
resultaren, aún en el caso de estar destinados a trascender, por cumplir sus
plenos efectos en el ámbito internacional.
2.3. Que las violaciones de las normas
internas son en efecto tenidas en cuenta por la Convención de Viena, se
ratifica por el hecho de que ésta las contempla expresamente como causales de
nulidad relativa, saneables.
2.4. Sobre las "ratificaciones
imperfectas", la Convención de Viena, en los artículos 26, 27 y 46, optó
por una solución intermedia entre los criterios de la nulidad total y el de la
plena validez del tratado: el tratado en principio es válido; empero, el Estado
puede alegar como vicio de su consentimiento el que haya sido concluído en
violación a una disposición de su derecho interno concerniente a la competencia
para celebrar tratados, y tal violación, produce como consecuencia la
transgresión de una norma fundamental de su Derecho Interno.
2.5. Según el artículo 3° de la Carta, el
poder público que emana del Pueblo, se ejercerá en los términos que la
Constitución establece. O sea, que se trata de poderes subordinados al superior
o soberano, de quien reciben sus facultades los entes estatales. En un Estado
de Derecho, las facultades de sus órganos son regladas. No las hay de ejercicio
discrecional, sino por excepción y toda excepción es expresa. La competencia,
además de ser anterior al acto, es condición de su posibilidad. Si el órgano
que expide el acto carece de competencia para hacerlo, su contenido material es
nulo de pleno derecho y vicia con su propia ineptitud la totalidad de los actos
que de él se derivan.
2.6. El principio del derecho internacional
de no injerencia en los asuntos internos de los Estados, produce una
consecuencia: el artículo 46 de la Convención de Viena establece que, sólo la
violación manifiesta puede ser alegada como vicio del consentimiento. Y, es
violación manifiesta aquella que "resulta evidente para cualquier Estado
que procede en la materia conforme a la práctica usual y de buena fé." Por
tanto, sólo la transgresión de las normas constitucionales prohibitivas que
trascienden la órbita local, y que por ende son conocibles en el ámbito
internacional, pueden ser tenidas en consideración por el Derecho
Internacional.
2.7. Desde 1914 se indicó que: es propio
del Derecho Internacional sancionar con la ineficacia, los actos contrarios a
la regulación interna de los Estados. Según ese Derecho Internacional, los
vínculos establecidos por medio de un tratado, no son indesatables a
perpetuidad. Por su propia naturaleza, faltando el acuerdo de voluntades o
estando éste viciado, la manifestación de no querer o no poder continuar
obligado por sus estipulaciones, es desatable unilateralmente.
2.8. Nuestra Constitución no reconoce la
supremacía de los tratados internacionales sobre la Constitución Política. Por
tanto, la Carta no autoriza a su guardiana a abstenerse de pronunciar la
inexequibilidad de un tratado que, aún perfeccionado, viola los postulados
fundamentales que estructuran la organización jurídico-política e ideológica
del Estado colombiano.
2.9. Los presupuestos del Estado de Derecho
y su esquema de respeto a la supremacía de la Constitución como símbolo máximo
de jerarquía jurídica e ideológica, no han sido ni superados, ni modificados;
por tanto, se impone mantener la plena vigencia de sus postulados, sometiendo a
control los tratados públicos perfeccionados que vulneren sus principios
estructurales.
2.10. Cuando un tratado internacional, por
razón de una violación manifiesta de la competencia atribuída al órgano que lo
celebra, causa la transgresión de una norma fundamental de nuestra Constitución
Política, el pronunciamiento de la Corte sobre su inexequibilidad, es
imperativo; porque frente al derecho internacional, es el órgano a quien la
norma fundamental  de derecho interno, la Constitución, ha atribuído la
competencia  de controlar un acto que atenta contra ella y porque frente al
Derecho Interno, la Corte es la guardiana de la integridad de la Constitución.
2.11. En el ámbito internacional, el órgano
que tiene el ius repraesentationis sólo podrá pedir la solución del conflicto,
acudiendo a los procedimientos jurídico-internacionales (denuncia, retiro,
terminación, suspensión, nulidad absoluta), cuando medie la decisión de
inexequibilidad pronunciada por el órgano competente de la organización
interna, puesto que precisamente el conflicto se suscita con ocasión del
desconocimiento de las normas del Derecho Interno que delimitan la competencia
de los órganos y porque su finalidad es preservar el principio de respeto a la
ordenación interna de los estados.
3. FUNDAMENTACIÓN MÚLTIPLE DEL CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LOS TRATADOS Y DE SUS LEYES APROBATORIAS EN LA CARTA DE
1991.
La Carta de 1991 contempla los siguientes
modos de control de constitucionalidad de tratados públicos y de sus leyes
aprobatorias:
a) Control previo del proyecto de tratado y
de su ley aprobatoria (art. 241, numeral 10).
b) Control de las leyes aprobatorias por la
vía de la acción pública (art. 241, numeral 4).
c) Control posterior de tratados ya
perfeccionados, por la vía de la acción pública, siempre y cuando exista un
vicio de competencia manifiesto para celebrarlo, del órgano interno ( arts. 4 y
9 de la Constitución y 27 y 46 de la Convención de Viena)
La enumeración de las anteriores tres
hipótesis no excluye la existencia de otras posibilidades de control.
4. VALORES Y PRINCIPIOS EN EL ORDEN
NACIONAL E INTERNACIONAL.
4.1. La idea de la soberanía nacional no
puede ser entendida hoy bajo los estrictos y precisos límites imaginados por la
doctrina clásica. En su lugar, se ha acogido una concepción más dinámica y
flexible, de tal manera que se proteja lo esencial de la autonomía estatal, sin
que de allí se derive un desconocimiento de principios y reglas de aceptación
universal.
4.2. La Constitución de 1991 inscribió a
Colombia en el proceso de internacionalización económica, cultural y axiológica
liderada por el derecho internacional. Así, se dió reconocimiento específico de
ciertas áreas de la normatividad internacional, vinculadas directamente con los
principios del "ius cogens", tales como el derecho internacional
humanitario (art. 93) y el derecho internacional de los derechos humanos (art.
241, numeral 2), etc.
4.3. El énfasis puesto por la Constitución
de 1991 en el derecho internacional y, en especial, en el acogimiento de sus
principios, fines y valores, encuentra su complemento adecuado en los
principios, valores y derechos establecidos en el texto de la Constitución, a
partir de la adopción del postulado del Estado Social de Derecho.
4.4. Las normas constitucionales relativas
a los valores y principios, así como las normas internacionales pertenecientes
al llamado "ius cogens", no son proclamaciones programáticas o meras
aspiraciones que sólo poseen valor jurídico en la medida en que sean asumidas
legalmente. Tales normas deben ser respetadas en toda aplicación del Derecho;
ninguna decisión jurídica puede desconocerlas.
4.5. Acentuando la participación del país
en la comunidad internacional y consagrando un catálogo de derechos, valores y
principios acordes con los postulados fundamentales del derecho internacional,
la Constitución de 1991 es clara en postular la coordinación y complementación
entre ambos sistemas jurídicos, por medio de los mecanismos internos y externos
de control.
4.6. En una situación de tránsito
constitucional y con el propósito de coordinar el derecho interno con el
externo, como lo previó la Constitución de 1991, el control de la Corte debe
estar encaminado a la adaptación de sus normas nacionales e internacionales a
las nuevas exigencias constitucionales. Las incomodidades propias de la
denuncia de un tratado, resultan menos perjudiciales para las buenas relaciones
internacionales, que la permanencia de un tratado cuyos principios no respetan
las exigencias jurídicas en materia de derechos humanos, principios y valores
previstos en ambos sistemas normativos.
5. EL CONTROL CONSTITUCIONAL INTEGRAL Y
MATERIAL.
5.1. La Corte Constitucional inauguró el desempeño
de su función de "guardiana" de la integridad y de la supremacía de
la Constitución, afirmando la tesis de que el control que le ha confiado la
Carta de 1991 es integral y, por ende, material.
5.2. "...si la Corte elude el control
material..., ello significaría que las facultades del Presidente se la
República... serían supraconstitucionales. Más aún: que esta Corte podría
tolerar la actividad inconstitucional del Ejecutivo renunciando así a su deber
de restablecer el imperio del Estatuto Supremo...
...No cabe duda que si un acto del
Ejecutivo... pudiera por razón de su motivación violar impunemente la
Constitución del Estado, ya no estaría la Corte defendiendo la
"integridad" de la misma, sino apenas una parte de ella."
(Sentencia C-004, mayo 7 de 1992)
5.3. Conforme lo consagra el artículo 228
de la Carta, en las actuaciones en las que los órganos constituídos cumplen la
función de administrar justicia, es imperativa la prevalencia del derecho
sustancial. En presencia de tan claro y categórico mandato, no puede
justificarse que la Corte Constitucional contraiga el control que le compete
ejercer, al ámbito de lo meramente formal. (Sentencia C-004, mayo 7 de 1992.)
6. EL CONTROL CONSTITUCIONAL Y LA DEFENSA
DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES.
6.1. Esta Corte ha sido consciente de que
su mejor contribución a la paz de Colombia es hacer realidad los fines
esenciales del Estado Social de Derecho en su conjunto; entre ellos, ocupa
lugar preeminente la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados
en la Constitución.
6.2. Dentro del conjunto del ordenamiento,
la dignidad humana aparece como el principio fundante del Estado Social de
Derecho, el elemento dinamizador de la efectividad de los demás derechos, el
fundamento último de varios de los mismos y la razón de ser de los derechos,
garantías, deberes y de la misma organización estatal.
6.3. En relación con la fuerza vinculante y
obligatoria del IUS COGENS, esta Corte ha tenido oportunidad de sostener lo
siguiente en la sentencia C-574, del 28 de octubre de 1992:
"Los tratados en los que se plasma el
derecho internacional humanitario son, por el contrario, una buena muestra de
que en ellos los Estados contratantes no aparecen en condición de reales o
potenciales beneficiarios sino únicamente como obligados. Además, la fuerza
vinculante de ellos no depende ya de la voluntad de un Estado en particular, sino,
primordialmente, del hecho de que la costumbre entre a formar parte del corpus
del derecho internacional...
...Luego de la entrada en vigencia de la
Carta de Naciones Unidas, son obligatorias todas las normas relativas a la
protección de los derechos humanos fundamentales y a la prohibición del uso de
la fuerza..."
6.4. El derecho internacional humanitario
es, ante todo, un catálogo axiológico cuya validez absoluta y universal no
depende de su consagración en el ordenamiento positivo interno, ni de su
respeto por parte del Ejecutivo, en el manejo de las relaciones internacionales
del país.
7. LA COINCIDENCIA EN VALORES Y PRINCIPIOS
ENTRE EL DERECHO INTERNO COLOMBIANO Y EL DERECHO INTERNACIONAL EN MATERIA DE
PROTECCIÓN A LOS DERECHOS HUMANOS.
7.1. El ejercicio del control
jurisdiccional constitucional respecto de los tratados, no rivaliza con los
postulados del derecho internacional, como quiera que entre estos y los del
derecho interno, existe perfecta coincidencia y armonía, por incorporar la Carta
colombiana de 1991 a sus postulados, los contenidos normativos del corpus
conocido como ius cogens. El hecho de que el propio derecho internacional
sancione con la nulidad de pleno derecho a los tratados que sean contrarios a
una norma de derecho imperativo, esto es al ius cogens, ratifica el acerto
anterior.
7.2. En relación con la norma Pacta Sunt
Servanda, ha de ponerse de presente que la tesis que se postula en este
salvamento no la desconoce, pues el propio derecho internacional contempla
casos exceptivos a su aplicación, como los referidos: al cambio fundamental en
las circunstancias, a la violación de una norma fundamental de derecho interno
relativa a la competencia para celebrar tratados y, a la imposibilidad
subsiguiente de cumplimiento.
7.3. El control constitucional no pretende
injerir en una órbita del resorte exclusivo del ejecutivo. Si bien esta Corte
reconoce que a este órgano la Constitución Política le reserva la conducción y
manejo de las relaciones internacionales, considera que un aspecto bien
distinto es que, si en un caso dado llegare a prosperar el control y a
proferirse una decisión de inexequibilidad, en virtud del respeto y observancia
a la norma Pacta Sunt Servanda, el órgano ejecutivo del Estado colombiano,
estaría conminado a acudir a los conductos regulares, para, según un
procedimiento de orden jurídico-internacional, desatar en ese ámbito el vínculo
que obliga al país en contra de su Constitución, procediendo a denunciar el
tratado.
La decisión de inexequibilidad que llegare
a proferir la Corte Constitucional en contra de un tratado ya perfeccionado, no
solo es intrascendente para los otros Estados obligados por el tratado, ya que
la Corte no maneja las relaciones internacionales, sino que es un asunto
interno del país, en el que está vedada la intromisión de cualquier otro sujeto
del Derecho Internacional. Su consecuencia se limita a declarar la
improcedencia de la aplicación interna de la norma inconstitucional y a
señalar, al órgano competente para conducir las relaciones con otros Estados,
que debe corregir o terminar los vínculos internacionales contraídos
inconstitucionalmente, so pena de responder políticamente por su
desconocimiento de la Carta.
7.4. Un control constitucional integral e
intemporal, respecto de los tratados ya perfeccionados que eventualmente
comporten desconocimiento de una norma sobre derechos humanos o derecho
internacional humanitario perteneciente al ius cogens, sirve, en lo fundamental
y de manera simultánea, los intereses del derecho internacional y del derecho
interno, como quiera que éste se endereza a dar plena vigencia a los contenidos
axiológicos integrantes del ius cogens y en razón a que, según ya se expresó,
tanto la Carta de 1991 como el derecho internacional público se identifican en el
propósito último de garantizar, de manera concreta y efectiva, el respeto y la
protección a los derechos humanos.
7.5. Ahora bien, es necesario concluir que
en esta materia el control constitucional, a más de integral y material, debe
ser intemporal. Así lo dicta la efectiva protección y garantía de los derechos
fundamentales, la cual no puede limitarse a los tratados futuros -aunque, desde
luego, no cabe duda que estos se sujetan al mismo-. Ciertamente, un convenio
internacional ya perfeccionado es susceptible de comportar transgresión a
dichos postulados.
Conclúyese de lo anterior que, el contenido
mismo de la materia sobre la que versa la presunta violación, es el que
determina la procedencia del control de constitucionalidad. Nó, el hecho de
estar vertida en un tratado ya perfeccionado.
7.6. No se remite a duda que la estabilidad
y seguridad de las relaciones internacionales está dada más por la regularidad,
validez y conformidad de los contenidos de los tratados que las expresan, que
por la intangibilidad de los vínculos entre los Estados.
8. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY
20 DE 1974 Y DE SU TRATADO Y PROTOCOLO FINAL, A LA LUZ DE LA CONSTITUCIÓN DE
1991.
8.1. Previene el artículo 1° de la Carta,
que Colombia es un Estado social de derecho, con lo cual se quiere significar,
que el objeto de la atención del Estado es la persona humana, por su
característica trascendental de poseer una dignidad que  habrá de reconocerse y
respetarse. Es entonces con esta nueva óptica que el Estado debe ponerse al
servicio del ser humano y no estar éste al servicio y disposición de aquél.
8.2. El ius cogens es definido como la
norma imperativa aceptada y reconocida por la comunidad internacional de los Estados
en su conjunto, que no admite acuerdo en contrario y que sólo puede ser
modificada por una norma ulterior de derecho internacional que tenga el mismo
carácter. La Convención de Viena le depara al precepto que esté en
contradicción con el ius cogens al momento de celebrarse un tratado, la sanción
de la nulidad (art. 53).
Se asimila el ius cogens al orden público
internacional, significándose con ello que, a semejanza de las disposiciones de
orden público interno de un Estado, que están por encima de la voluntad de los
miembros del mismo, las del ius cogens se imponen, por encima de la voluntad de
los Estados.
8.3. Surge de esta manera una verdadera
integración jurídica entre el derecho interno de los países, en cuya cúpula se
halla la Constitución Política, y el Derecho Internacional, donde está presente
el jus cogens, dado que éste, por representar valores superiores, inalienables
e inenajenables del individuo, como son los derechos humanos, se coloca por
encima de la misma normación internacional que pudiera desconocerlos. Al mismo
ius cogens habrá de acomodarse TODA la legislación interna del  país (art. 93
de la Constitución Política).
Fecha ut supra.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado