T-822-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-822/03
DERECHO A LA INFORMACION-Redenominación de créditos hipotecarios
La obligación de informar hace parte de la motivación,
luego la orden de informar no debe interpretarse restrictivamente, sino que se
predica con mayor razón para todos aquellos establecimientos que prestan dinero
para la vivienda social. Esta última es la interpretación adoptada por la Corte
Constitucional en la sentencia C-955 de 2000. En ella se argumentó que el
derecho de información es para todos los usuarios en virtud del principio de
transparencia y seguridad.
FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Deber de informar a usuarios la
redenominación de créditos hipotecarios
El Fondo Nacional de Ahorro está en la obligación de
informar a sus deudores de vivienda todos y cada uno de los pasos dentro de los
procedimientos de reliquidación y redenominación de créditos, a fin de que los
deudores queden amparados por el principio de publicidad que les permita, por
ejemplo, formular reclamos, solicitar y presentar pruebas, alegar, interponer
recursos.
DERECHO A LA INFORMACIÓN Y DEBIDO PROCESO-Vulneración por información insuficiente/PRINCIPIO
DE PUBLICIDAD-Vulneración
La información que se le dio a los cinco
tutelantes afecta el principio de publicidad porque no se ajusta a lo
establecido en los artículos 20, 209 y 123 de la C.P.; se aleja totalmente de
lo señalado en el numeral 9 del artículo 17 y en los artículos 20 y 21 de la
ley 546 de 1999. No hay explicación razonable para que estas normas no se
apliquen también a instituciones como el Fondo Nacional de Ahorro. La escueta
información dada a los accionantes, no ha permitido la defensa adecuada.
Tampoco la información suministrada se ajusta a las condiciones reseñadas en el
instructivo de la Superintendencia Bancaria, como ya se indicó anteriormente.
Al no darse esa información de manera adecuada, el Fondo Nacional de Ahorro
ejerce indebidamente su posición dominante y ha colocado a los deudores en
condiciones de indefensión y de imposibilidad para hacer valer sus derechos y
reclamar, si es del caso, ante las autoridades competentes. Hay violación al
debido proceso cuando no se cumple con las condiciones de información en un
proceso de variación en los préstamos de vivienda. No existió un previo acuerdo
ni hubo una información ajustada a las condiciones que se mencionaron en la
parte motiva de este fallo. Es decir que no hubo un debido proceso. El
comportamiento del Fondo aumentó la desigualdad frente a los usuarios del
crédito, y, en consecuencia, hubo de parte del Fondo un abuso de su posición
dominante.
Referencia: expedientes T-704631, T-705304,
T-737827, T-739028 y T-731448
Peticionarios: Cayetano Delgado, María
Avila de Gómez, Hernando Peña, Darcy García, Jesús Alberto Zúñiga Guzmán
Procedencia: Juzgado 27 Civil del Circuito de Bogotá, Juzgado 39 Penal
del Circuito de Bogotá, Juzgado 28 Civil del Circuito de Bogotá, Juzgado 18
Penal del Circuito de Bogotá, Juzgado 8 Penal del Circuito de Cali
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre
de dos mil tres (2003).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra quien
la preside, Eduardo Montealegre Lynett y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de las
sentencias dictadas en las tutelas distinguidas con los Nos.  704631, 705304,
T-737827, T-739028 y T-731448.
CONSIDERACIONES
Los
expedientes 704631, 705304, T-737827, T-739028 fueron acumulados y el
expediente T-731448 fue adjudicado a esta Sala de Revisión por impedimento
aceptado al doctor Rodrigo Escobar Gil; por consiguiente se decidirán los cinco
casos en el presente fallo.
Los
principales hechos que surgen de cada uno de ellos son los siguientes:
1.      Expediente T-704631
1.1.        El
solicitante es el señor Héctor Cayetano Delgado. Instauró tutela contra el
Fondo Nacional de Ahorro, por violarle el derecho a la vivienda. La solicitud
de tutela la presentó el 25 de noviembre de 2002.
1.2.   Dicha
entidad le hizo un préstamo al tutelante para comprar vivienda por
$16’065.000,oo, por un término de 15 años que corresponden a 180 cuotas
mensuales. El préstamo fue en moneda legal y no en UPAC. Las condiciones
aparecen en la escritura pública # 525 de 27 de febrero de 1996, de la Notaría
1ª de Cali.
1.3.   Dice
el peticionario, que sin previo consentimiento, en agosto de 2002, el Fondo
Nacional de Ahorro ubicó el crédito dentro del sistema UVR, aumentó a 286 el
número de cuotas y también se le aumentó el valor mensual de pago, de
$187.000,oo a $260.000,oo.
1.4.   El
señor Delgado reclamó por la decisión unilateral del Fondo, sin obtener
respuesta favorable.
1.5.1. El
Presidente del Fondo Nacional del Ahorro, admite que el crédito pasó al nuevo
sistema de amortización de UVR. Por eso se le comunica al deudor que sin tener
en cuenta los seguros, se le aumentó la cuota de $171.086,oo a $242.207,60; y
que, la modificación se debe a un requerimiento de la Superintendencia
Bancaria. En comunicación de 4 de septiembre de 2002, el Presidente, doctor
Luis Fernando Gómez, le dice al deudor:
“En resumen, el proceso de reliquidación
para su crédito a 31 de agosto de 2002, manteniendo las condiciones financieras
que traía, es la siguiente:
_________________________________________________________________
ANTES           RELIQUIDADO          DIFERENCIA
____________________________________________________________________________
SALDO DEUDA SIN SEGUROS     $28’730.828,oo
$28’231.285,oo           $499.543,oo
____________________________________________________________________________
VALOR CUOTA SIN SEGUROS          $171.086,oo
$242.207,60             ($71.121.60)
____________________________________________________________________________
1.5.2. El 14 de enero de 2003, después de presentada la solicitud de
tutela, el Fondo Nacional del Ahorro adjunta al expediente una carta que
responde a la petición del señor Héctor Cayetano Delgado. Los razonamientos principales
son los siguientes:
a.  La Superintendencia Bancaria, como ente de
control, no aprobó los sistemas de amortización utilizados por el Fondo e
instruyó a esta entidad para que se cumpliera con los parámetros establecidos
en la ley 546 de 1999.
b.  La Corte Constitucional
mediante sentencia C-747 de 1999 declaró la inexequibilidad del numeral 3° del
artículo 121 del decreto ley 663 de 1993, y por ello el legislador, mediante
ley 546 de 1999 “dispuso como parámetros para el otorgamiento de estos créditos
que los sistemas de amortización, utilizados a partir de la expedición de dicha
ley, tengan una tasa fija, no contemplen capitalización de intereses y no
sancionen por prepago.”
c.  Como el contrato
otorgado es de tracto sucesivo, no puede hablarse de aplicación retroactiva de
la ley 546 de 1999.
1.5.3. El 22 de enero de 2003, nuevamente el Fondo Nacional de
Ahorro, le dirige una comunicación al deudor Héctor Cayetano Delgado que, en lo
pertinente para esta tutela, dice: “Su crédito al ser migrado al nuevo
sistema de UVR aumentó el plazo hasta el 15 de diciembre de 2040 y según el
artículo 17 de la ley 546 de 1999 el plazo de un crédito de vivienda no puede
ser mayor de 30 años ni menor de 5, es por esta razón que nos vemos obligados a
disminuir (sic) el plazo quedándole como fecha de vencimiento final de la
obligación el 15 de junio de 2026 y aumentar la cuota en su caso de $171.086 a
$237.533,18, sin incluir seguros”.
2.     Expediente T-705304
2.1.   La
solicitante es María Ignacia Avila de Gómez. Instauró tutela contra el Fondo
Nacional del Ahorro y la Superintendencia Bancaria, el 31 de octubre de 2002,
porque consideró que se incurrió en una vía de hecho y por consiguiente se
violó el debido proceso al reliquidarse unilateralmente un contrato de préstamo
para vivienda. Considera que se han violado los artículos 29, 51 y 58 de la
C.P. Cita las sentencias de la Corte Constitucional: SU-450/96, C-147/97,
T-359/97, T-396/98, T-441/98, T-242/99, C-955/2000. Con base en esta última y
en las normas constitucionales antes indicadas solicita que “se respeten las
condiciones contractuales que unilateralmente y como autoridades
administrativas pretendieron modificar a la escritura pública # 2957 de 21 de
octubre de 1995 de la Notaría 39 del Círculo de esta ciudad”.
2.2. Solicitó
la señora Avila de Gómez un préstamo al Fondo por $17’493.408,oo. El contrato
de mutuo se celebró mediante escritura pública de 21 de octubre de 1995, en la
Notaría 39 de Bogotá, como resultado de un concurso para empleados del Estado,
de ahí que la vivienda se le adjudicó en la Urbanización Carlos Lleras
Restrepo, proyecto piloto de acuerdo con el decreto 3118 de 1968 . Por este
motivo, las cuotas eran moderadas , con una tasa de interés del 15% anual sin
capitalización.
2.3.   El
Fondo Nacional del Ahorro expidió los Acuerdos 995 y 996 de 2001, implementando
el sistema UVR, de manera unilateral. Con base en ello se le aumentó a la
tutelante el término de la deuda hasta el 30 de enero de 2016 (equivalentes a
261 cuotas), mientras que antes era hasta octubre de 2.010, (correspondientes a
180 cuotas) y le subieron las cuotas de $193.612 a $195.186.
2.4. Considera la peticionaria que el
artículo 39 de la ley 546 de 1999 en ningún momento cobija los contratos de
mutuo celebrados entre el Fondo Nacional del Ahorro y los propietarios de la
Urbanización Carlos Lleras Restrepo.
2.5.1. A su vez, el Presidente del Fondo
Nacional del Ahorro, le comunicó a la deudora que el estado de su cuenta
pasaría a ser el siguiente: “En resumen, el proceso de reliquidación para su
crédito a 31 de mayo de 2002, manteniendo las condiciones financieras que
traía, es la siguiente”:
_________________________________________________________________
ANTES           RELIQUIDADO          DIFERENCIA
____________________________________________________________________________
SALDO DEUDA SIN SEGUROS     $18’208.224,oo
$18’261.840,oo            ($53.616,oo)
____________________________________________________________________________
VALOR CUOTA SIN SEGUROS          $144.726,oo
$144.443.29             $0.00 “(sic)
____________________________________________________________________________
2.5.2. En proyección de pagos para el año
2002, el Fondo Nacional del Ahorro, el 13 de junio de 2002, dice que se han
pagado 80 cuotas, están pendientes 163, para un total de 243.
2.5.3. En comunicación dirigida al juez de
tutela, el 7 de noviembre de 2002, el apoderado del Fondo Nacional del Ahorro
insiste en que “se hizo necesario dar cumplimiento a la norma en cuestión (ley
546 de 1999) y ajustar el sistema de amortización, circunstancia ésta con la
cual, al parecer, no está de acuerdo el actor, punto este que, a nuestro juicio
plantea una controversia de carácter contractual, la cual no es objeto de
análisis bajo la vía de acción de tutela, sino que debe ser ventilada ante el
juez del contrato, esto es, ante la jurisdicción ordinaria, por cuanto un
contrato celebrado, constituye materia de rango legal, cuyas controversias
deberán ser definidas por la autoridad judicial competente, con vigencia de las
reglas propias del debido proceso, en una jurisdicción distinta a la
constitucional en sede de tutela”. Es decir que, es la propia entidad
demandada quien acepta que para las controversias sobre el contrato pactado ha
debido acudirse al juez civil.
3.   Expediente T-737827
3.1. El
solicitante es Hernando Peña Castro. Instauró la tutela el 19 de marzo de 2003,
contra el Fondo Nacional del Ahorro, porque consideró que se le violaron los
derechos fundamentales a la igualdad, mínimo vital con respecto a la vivienda
digna y núcleo familiar. Pide que “como deudor, continúe cancelando el
crédito en las condiciones iniciales”, según lo pactado el 28 de junio de
1996 (fecha del otorgamiento de la escritura # 6159 de la Notaría 29 de
Bogotá).
3.2. Considera
que dicho Fondo cambió arbitrariamente las condiciones del contrato de crédito
porque “ El Fondo Nacional de Ahorro, de forma unilateral, nos impone el
nefasto sistema UVR”, cuando se había firmado un contrato de mutuo, el
préstamo se había acordado a 18 años y ahora le dicen que es a 30 años.
3.3. El
Fondo Nacional del Ahorro reconoce que le aumentó la cuota de $55.833,oo a
$90.090,30 y que actuó de acuerdo con una circular externa de la
Superintendencia Bancaria. Su determinación aparece en la siguiente
documentación:
3.3.1. En comunicación de 10 de enero de
2003 del Jefe de la División de Cartera del FNA al señor Hernando Peña Castro.
Se le dice cuales serían las alternativas, pero, en realidad, el Fondo escogió
la decisión sin el consentimiento del deudor.
3.3.2. En memorando de la División de
Cartera a la Oficina Jurídica, el Fondo Nacional de Ahorro, dice que el crédito
del señor Hernando Peña era de 18 años, pero  advierte que “antes de ser
migrado al nuevo sistema representaba un plazo de 460 meses equivalente a 38
años”, pero que se disminuye a 30 por ser el plazo máximo fijado por la
ley, “por esta razón nos vimos obligados  a disminuir el plazo quedándole
como fecha de vencimiento final de la obligación el 15/01/2026 y de aumentarle
la cuota de $55.833,oo a $90.090,30, sin incluir seguro”.
3.3.3. El 26 de marzo de 2003, el fondo
Nacional de Ahorro le comunica al Juez de tutela que se opone al amparo,
ratifica lo dicho en el memorando antes indicado y considera que en virtud de
la sentencia C-747 de 1999 y de la ley 546 de 1999 se varían las condiciones
inicialmente pactadas.
4.   Expediente T-739028
4.1. La
solicitante es Darcy Inés García Moreno. Instauró la tutela el 15 de enero de
2003, contra el Fondo Nacional del Ahorro porque en su sentir le han violado
los derechos fundamentales a la igualdad, a la vivienda digna y al núcleo
familiar.
4.2.   Considera
que dicha entidad, de manera unilateral, le impone el “ nefasto sistema
UVR”. Pone de presente que “Cuando firmé el contrato de mutuo, ni la
suscrita ni el Fondo sabía de la ley 546/99”. Expresamente dice la peticionaria
que “El Fondo Nacional de Ahorro, pretexta razones que según la
Superintendencia Bancaria y de acuerdo con la ley 546 de 1999, se ha visto
obligada a cambiar las condiciones de pago, agravando hacia el futuro la
condición precaria de mi familia”.
4.3.   Del
expediente surge que suscribió la escritura pública # 6865 de 30 de diciembre
de 1998 por 15 años (180 meses); por medio de esta escritura se constituyó
hipoteca y patrimonio de familia. Reclama porque se le incrementó el crédito en
5 años, y, se la ha desmejorado porque se “agrava la situación al elevarse
tanto el valor de la cuota mensual como el plazo fijado para el pago total de
la obligación” (reclamación que presentó la señora García Moreno al
Presidente del Fondo Nacional de Ahorro el 8 de agosto de 2002).
4.4. El Fondo Nacional del Ahorro ha
insistido en la variación de las condiciones iniciales del crédito.
4.4.1. En comunicación de junio 7 de 2002
el Fondo Nacional de Ahorro le informa a la señora García Moreno que se “implementó
un nuevo sistema de amortización de crédito de vivienda en UVR...”; que “Estamos
seguros  que en la medida en que usted entienda el nuevo sistema de
amortización en UVR podrá multiplicar las ventajas y bondades”; que la
reliquidación a 31 de mayo de 2002 implica lo siguiente:
_________________________________________________________________
ANTES           RELIQUIDADO          DIFERENCIA
____________________________________________________________________________
SALDO DEUDA SIN SEGUROS     $19’689.904,oo
$19’663.403,08            $26.500,92
____________________________________________________________________________
VALOR CUOTA SIN SEGUROS          $162.667,oo
$162.592,oo             $75,oo
_______________________________________________________________________
4.4.2. En comunicación de 3 de septiembre
de 2002, la Jefe de división de Cartera del Fondo Nacional de Ahorro le dice a
la señora Darcy Inés García Moreno que las condiciones iniciales eran: “Fecha
desembolso: abril 14 de 1999. Valor desembolso: $18’296.150,oo. Incremento
cuota anual (gradiante inicial): IPC. Tasa de interés: 13.76% EA. Plazo
inicial: 180 meses”. Pero que la Institución se vio obligada a hacer
modificaciones porque “en el transcurso de la ejecución de dicho contrato
sobrevino una decisión judicial y una norma legal, lo cual implicó una
variación en las condiciones inicialmente pactadas..” (hace mención de las
sentencias C-747/99 y C-955/00 y de la ley 546/99).
4.4.3. El Fondo Nacional de Ahorro, el 28
de enero de 2003, se opuso a la concesión de la tutela y le informó al juez de
tutela que el 8 de agosto de 2002 la accionante radicó en la Superintendencia
Bancaria un derecho de petición “solicitando que no se le aplicara el
sistema de amortización de crédito de vivienda en UVR”; petición que fue
remitida al Fondo Nacional del Ahorro, quien respondió el 3 de septiembre de
2002. Justifica la Entidad la modificación de las condiciones de contrato, en
la ley 546/99 y en sentencias de la Corte Constitucional.
4.4.4. Estado de cuentas del 28 de enero de
2003. Aparece: “Cotización UVR a la fecha del proceso”, saldo de la
deuda en pesos y en UVR; y como fecha de vencimiento final el 15 de mayo de
2018.
4.4.5. Memorando interno de 28 de enero de
2003, de la División de Cartera a la Oficina Jurídica del Fondo Nacional de
Ahorro, diciendo que a 15 de febrero de 2003 el valor de la cuota es de $161.908,72;
el valor de los seguros: $17.001,58.
5. Expediente T-731448
5.1. La tutela la interpuso Jesús Alberto
Zúñiga Guzmán, beneficiario de un crédito hipotecario a través del Fondo
Nacional del Ahorro, entidad que le comunicó que por decisión unilateral del
Fondo Nacional de Ahorro del 13 de julio de 2002, las reglas pactadas habían
sido modificadas, que el crédito pasaba a regirse por el sistema de UVR y se
aumentaba en 28 cuotas el crédito.
5.2. La hipoteca se concedió por
$11’797.320,oo y cuatro años después, luego de pagar 42 cuotas, el 13 de junio
de 2002, el Presidente del Fondo le comunicó al deudor que la reliquidación del
crédito ascendía a la suma de $9’539.154,oo.
5.3. El deudor presentó un derecho de
petición para que se le explicara por qué se modificaban las reglas. El 2 de
octubre de 2002 el Fondo Nacional del Ahorro señaló que el soporte de su
decisión estaba en la ley 546 de 1999.
6. Hechos y circunstancias predicables para
las cinco tutelas
Constan en los expedientes acumulados, por
la documentación presentada tanto por las personas que instauraron la tutela
como por el Fondo Nacional de Ahorro y la Superintendencia Bancaria, lo
siguiente:
6.1. Los tutelantes, en su condición de
funcionarios públicos, obtuvieron préstamos para vivienda del Fondo Nacional de
Ahorro. Sus ingresos laborales eran bajos, algunos de los deudores ya han
pasado a la calidad de jubilados.
6.2. Dentro de la modalidad de moneda legal
colombiana fueron concedidos los préstamos a las cinco personas que instauraron
la tutela. Se adjuntaron las escrituras públicas en los cuatro casos de tutela.
El crédito para los tutelantes inicialmente no fue establecido dentro del
antiguo sistema del UPAC.
6.3. Respecto a la ley 546 de 1999, aparece
en el expediente # 705304 el criterio del Superintendente Delegado Jurídico
(Comunicación dirigida al Superintendente Delegado para Intermediación
Financiera Uno). Allí se dice:
“Se observa entonces que no todas las
disposiciones de la ley 546 de 1999 resultan aplicables al Fondo Nacional de
Ahorro, dado que dicha regulación diferencia el tratamiento que ha de dársele a
los establecimientos de crédito frente a otras entidades que también participan
en el otorgamiento de créditos destinados a la financiación de vivienda.
Así por ejemplo se considera que
disposiciones como las relativas a intereses de mora (art. 19), deber de
información (art. 21), patrimonio de familia (art. 22), derechos notariales y
gastos de registro (artículo 23) y cesión de créditos (art. 24) son plenamente
aplicables al FNA, en tanto que ninguna de las disposiciones del régimen de
transición contenidas en el capítulo VIII, dentro de las cuales se encuentra el
artículo 39 que se consulta, lo sean pues dichas normas fueron previstas y así
lo indican de manera expresa únicamente para los establecimientos de crédito.
Por todo lo anterior, este Despacho
concluye que a partir de la entrada en vigencia de la ley 546 de 1999 y por
virtud de los parágrafos de los artículos 1° y 17, el Fondo Nacional de Ahorro
si bien pude otorgar créditos de vivienda en las condiciones y con las
características que establezca su Junta Directiva, debió adecuar los vigentes
al 23 de diciembre de 1999 a la nueva regulación, en el sentido de eliminar la
capitalización de intereses de su sistema de financiación, aceptar el prepago
en cualquier momento de la vida del crédito sin penalidad alguna y, en caso
de mantener la denominación en pesos de las obligaciones, tener una tasa
fija de interés durante todo el plazo”. (Resaltado fuera de texto).
6.4. A consecuencia de sentencias de la
Corte Constitucional, la Superintendencia Bancaria requirió al Fondo Nacional
de Ahorro para que adecuara los créditos. Algunos de esos requerimientos
ocurrieron el 29 de mayo de 2000, el 14 de julio de 2000, el 4 de octubre de
2000, el 12 de enero de 2001, el 5 de abril de 2001, el 20 de junio de 2001, el
6 de julio de 2001. Asimismo, realizó una visita de inspección al Fondo
Nacional del Ahorro el 3 de diciembre de 2001.
6.5. Ante los requerimientos de la
Superintendencia Bancaria, el Fondo Nacional de ahorro expidió varios acuerdos
(995 y 996 de 2001).
6.6. Como el Fondo Nacional de Ahorro fue
remiso a obedecer lo requerido por la Superintendencia, mediante Resolución #
0552 de 21 de mayo de 2002, la Superintendencia Bancaria multó al Fondo
Nacional del Ahorro con la suma de $68.156.000,oo por no cumplir estrictamente
con la no capitalización de intereses en los préstamos de vivienda. Dentro de
sus considerandos aparecen estos razonamientos:
“En consecuencia, a la fecha, los sistemas de
amortización del Fondo no sólo no se adecuan a los lineamientos trazados por el
legislador de vivienda a través de la ley 546 en cuanto a la no capitalización,
sino que adicionalmente tampoco se acomodan a las modalidades permitidas por la
ley para la financiación de créditos de vivienda, léase, tasa fija en pesos o
unidades de valor real UVR.
“Conviene llamar la atención en el hecho
según el cual, de acuerdo con la información suministrada por el propio Fondo,
la liquidación de los créditos conforme a las modalidades de financiación de
vivienda que a la fecha viene aplicando el Fondo, arroja como resultado que en
el 89% de los casos correspondientes a 52.617 créditos aproximadamente, se
genera un saldo a favor del afiliado, lo que dicho en otras palabras significa
que se le está cobrando mas de lo debido y que por ende tendría que procederse
a la correspondiente devolución”.
El 29 de julio de 2002, se resolvió el
recurso de reposición, confirmando en todas sus partes la Resolución # 552 de
2002.
6.7. Sin embargo, como antes se indicó, de
manera unilateral el Fondo Nacional de Ahorro convirtió los cuatro créditos al
nuevo sistema de UVR. Por qué se modificaron las condiciones?
En el expediente 737827 figura la
comunicación de 10 de enero de 2001 del Jefe de la División de Cartera del FNA
al señor Hernando Peña Castro, allí se dice que a partir de la expedición de la
ley 546 de 1999 no se podían mantener las condiciones inicialmente pactadas,
sino que debían ajustarse a los nuevos preceptos legales. Por eso,  “a
juicio de la autoridad de supervisión (Superintendencia Bancaria) el
único ajuste por inflación que es factible emplear  es el que se estableció
para la UVR, es decir que recoge la inflación del mes inmediatamente anterior a
la fecha de ajuste”. Y, por consiguiente, “En cumplimiento de las
instrucciones antes expuestas, la entidad determinó que los créditos vigentes
se reliquidarían y redenominarían en UVR, bajo el sistema de amortización de
‘cuota decreciente mensualmente en UVR cíclica por períodos anuales’ aprobado
por la Superintendencia Bancaria mediante circular externa 085 de 2000”.
6.8. La posición de la Superintendencia
Bancaria aparece en el expediente 705304, que incluye la Circular Externa 085
de 2000, de esta Entidad, que da pautas sobre trámites y que se reproducirá
dentro del texto de la presente sentencia.
6.9. Dentro del caso concreto de las
tutelas que motivan la presente sentencia, la posición de la Superintendencia
Bancaria es explícita. Por ejemplo, dentro del expediente # 705304, la
Superintendencia Bancaria, en comunicación dirigida al juez de tutela, el 8 de
noviembre de 2002, precisa varios puntos, a saber:
a.  “La Superintendencia
Bancaria no está facultada para decidir controversias contractuales surgidas
entre los clientes y las instituciones controladas”.
b.  “Respecto a la
reliquidación de los créditos hipotecarios, cabe precisar que sin perjuicio de
posibles sanciones administrativas, tal aspecto corresponde cumplirlo y
dirimirlo a los contratantes, por cuanto son ellos los legitimados por el
contrato para ejercer sus derechos y exigir sus obligaciones”. “Como en todo
contrato, será el Juez competente quien dilucide si se está cumpliendo o no con
el mismo, y no las autoridades administrativas del Estado, cuya competencia no
comprende tales ámbitos”.
c. “Por lo demás, en
cuanto a la reliquidación de créditos la ley 546 de 1999 estableció un régimen
de transición, y contempló unas normas específicas sobre las reliquidaciones de
los créditos  (artículos 41 y 42), las cuales fueron declaradas
constitucionales por la Corte Constitucional en la sentencia C-955 de 26 de
julio de 2000, con las salvedades que allí se señalan, y en las que
directamente se señalan las pautas a tener en cuenta para efectuar la
reliquidación”.
6.10. El Director Jurídico de la
Superintendencia Bancaria, en comunicación dirigida a la Sala Sexta de
Revisión, presenta el siguiente criterio:
“Frente a la inquietud planteada por la
Corte, esta Superintendencia considera que no solamente era posible para el
Fondo Nacional de Ahorro ajustar el sistema de amortización vigente a la fecha
de expedición de la ley 546 a los lineamientos tantas veces señalados, sino que
constituía un imperativo legal dar cumplimiento a sus previsiones so pena de
infringir abiertamente, con una conducta contraria, las disposiciones tantas
veces comentadas.
Sobre este mismo tema, valga recordar que
la ley de vivienda facultó a los órganos de dirección de entidades distintas a
los establecimientos de crédito, para aprobar las características y condiciones
bajo las cuales otorgarían los mencionados préstamos. En desarrollo de lo
anterior, la Junta directiva del Fondo Nacional de Ahorro, mediante Acuerdo #
996 del 29 de noviembre de 2001 determinó ‘que los créditos aprobados y que en
adelante apruebe la Junta Directiva del Fondo Nacional de Ahorro denominados en
Unidades de Valor Real –UVR_ se entienden otorgados bajo el sistema de
amortización de Cuota decreciente mensualmente cíclica por períodos anuales de
que trata la circular 085 de 2000 de la Superintendencia Bancaria’.
Como se observa, el citado órgano de
dirección del Fondo en desarrollo de sus atribuciones legales adoptó el sistema
de amortización ‘cuota decreciente mensualmente en UVR cíclica por períodos
anuales’, cuyas características y descripción están contenidas en el
subnumeral 5.1.3. del Capítulo IV, Título 3° de la Circular Básica Jurídica
–Circular externa 007 de 1996- proferida por esta Entidad.
En razón a lo expuesto, este organismo de
control concluye que a partir de la entrada en vigencia de la ley 546 de 1999 y
en virtud de los parágrafos de los artículos 1 y 17, el Fondo Nacional de
Ahorro, si bién puede otorgar créditos de vivienda bajo las condiciones y con
las características que apruebe su junta directiva, debió adecuar los vigentes
al 31 de diciembre de 1999 a la nueva normativa, en el sentido de eliminar la
capitalización de intereses de su sistema de financiación, aceptar el prepago
que sus deudores hagan de los créditos otorgados en cualquier momento sin
penalidad alguna y, en caso de mantener la denominación en pesos de las
obligaciones , tener una tasa de interés fija durante todo el plazo del crédito”.
(Subraya fuera de
texto).
6.11. Como ya se ha relacionado, una de las
decisiones unilaterales, por parte del Fondo Nacional de Ahorro, fue la de
incrementar el plazo en los créditos. En el expediente #704631 aparece una
comunicación del Presidente del Fondo Nacional de Ahorro, de 4 de septiembre de
2002. En la mencionada comunicación no se dice en cuánto se aumentó el plazo de
la deuda, pero el Presidente del Fondo formuló esta pregunta: “Por qué se
incrementó el plazo inicialmente pactado en el contrato de mutuo y escritura de
hipoteca de algunos créditos?” Y a continuación el mismo Presidente
responde:
“En general la variación del plazo no es
consecuencia de los procesos de reliquidación y redenominación en UVR que
actualmente adelanta la Entidad. El aumento del plazo obedece a que el
incremento anual de las cuotas pactado en el contrato de mutuo en un porcentaje
fijo (por ejemplo 15% o 20% anual), a partir de 1998 se indexó al índice de
precios al consumidor –IPC- para favorecer a los afiliados deudores, en razón a
que el IPC, factor del ajuste salarial, registraba u comportamiento descendente
(9.23% en 1999, 8.75% en 2000 y 7.65% en 2001).
Lo anterior produjo un menor incremento de
la cuota mensual respecto de la inicialmente pactada causando un cambio en la
estructura del sistema de amortización del crédito que se compensaba año a año
con el aumento del plazo.
De otra parte, en diciembre 23 de 1999 se
expide la ley 546 de 1999, por la cual se dictan normas generales para regular
el sistema de financiación de vivienda individual a largo plazo. Al Fondo
Nacional de Ahorro, por remisión del Parágrafo del artículo 17 de dicha ley, le
son aplicables algunas normas como: ‘Los sistemas de amortización tendrán que
ser expresamente aprobados por la Superintendencia Bancaria’.
En julio 26 de 2000 se produce la sentencia
de la Corte Constitucional C-955 por la cual se estudió la constitucionalidad
de la ley 546 de 1999, la cual en su parte resolutiva establece que en los
procesos de reliquidación y redenominación, ‘...en ningún caso habrá incremento
de las cuotas que se vienen pagando, para lo cual si es necesario, podrá
ampliarse el plazo inicialmente pactado”.
6.12. El Fondo Nacional de Ahorro, reconoce
que hay alternativas frente al propósito de modificar las condiciones del
préstamo. Pero, no hizo uso de tales alternativa sino que impuso ab initio el
cambio de condiciones.
En la tutela T-704631, expresamente reseñó
el Fondo algunas alternativas:
“Reestructurar el crédito otorgado,
mediante la suscripción de OTROSI al contrato de mutuo, en el cual el deudor se
comprometa a cancelar el valor dejado de pagar por el menor incremento de la
cuota a partir de 1998 y restablecer las condiciones financieras pactadas.
Efectuar abonos extraordinarios a capital, lo que implicaría una
disminución proporcional del plazo vigente.
Incrementar el valor de la cuota mensual
asignada para disminuir en forma proporcional el plazo vigente.
De no optar por ninguna de las alternativas anteriores
se mantendrán las condiciones financieras actuales de su crédito, lo que
implica la variación del plazo inicialmente pactado”.
En la tutela T-737827, el Jefe de División
de Cartera, en comunicación de 10 de enero de 2003, señaló “Las alternativas
para solucionar el incremento de plazo inicialmente pactado en el contrato de
mutuo”, y reseñó de manera idéntica las transcritas en el párrafo anterior.
En la tutela 739028, en comunicación de 3
de septiembre de 2002, el Jefe de División de Cartera del Fondo Nacional de
Ahorro, vuelve a repetir lo mismo que había dicho en las dos tutelas antes
indicadas, cambiando solamente la frase introductoria, porque puso: “No
obstante lo expresado, si usted desea mantener el plazo pactado en el contrato
de mutuo nos permitimos sugerirle las siguientes alternativas” y transcribe
lo que anteriormente se señaló.
PRUEBAS
1. Proceso #704631
- La solicitud de crédito
presentada el 10 de noviembre de 1995.
- La escritura pública #
525, de 27 de febrero de 1966, debidamente registrada, de la Notaría Primera
del Circuito de Cali, que contiene  una hipoteca de $15’750.000,oo, suscrita
entre Nolberto De la Torre (vendedor), Héctor Cayetano Delgado (comprador y
deudor hipotecario) y Fondo Nacional de Ahorro (acreedor hipotecario). Para el
pago de la hipoteca se pactaron 15 años (180 cuotas mensuales).
- Comunicación del Fondo
Nacional del Ahorro dirigida al demandante poniéndole de presente que durante
todo el año de 1999 debería pagar aproximadamente $167.000,oo mensuales.
- Recibo de pago por
$187.210,,o. Es ilegible la fecha de pago.
- Recibo de pago de agosto
de 2002; en total: $187.623,oo
- Otros recibos de pago
anteriores a los anteriormente indicados.
- Recibo de pago, de agosto
de 2002, correspondiente a la cuota 75 facturada por un valor de $ 187.791 y un
saldo vencido de $414,oo.
- Comunicación de 21 de
agosto de 2002, del Fondo Nacional del Ahorro al señor Delgado requiriéndolo
para que cancele 36 días de mora.
- Comunicación de 4 de
septiembre de 2002, del Presidente del Fondo, dirigida a Cayetano Delgado. Allí
se habla de los Acuerdos de la Entidad, Nos. 995 y 996 de noviembre de 2001, de
la Circular de la Superintendencia Bancaria # 085 de 2000 y de la sentencia de
la Corte Constitucional C-955 de 2000 como base para aplicar un nuevo sistema
de amortización.
- Recibo de pago en el cual
consta que el 15 de septiembre de 2002 quedan 286 cuotas pendientes, siendo el
valor de la cuota $242.208, el valor del seguro: $16.350,el saldo vencido
$749.639 para un valor total de $1’008.197.
- Recibo de pago en el cual
consta que el 27 de septiembre de 2002 quedan 285 cuotas pendientes, siendo el
valor de la cuota $240.493, el valor de seguro: $18.149, saldo vencido $1’278.631,
todo lo cual asciende a $1’278.631.
- Petición del señor Héctor
Cayetano Delgado, dirigida al jefe de cartera de la entidad demandada, radicada
el 30 de septiembre de 2002. En ella, el señor Delgado hace referencia a que le
llegó un recibo que le recuerda que está en mora de pagar 4 meses, quedando
pendientes 286 cuotas por una cuantía mensual de $242.200,oo cada una. El
señor  Delgado manifiesta su extrañeza y pide que continúen las condiciones
pactadas, lo cual significa que solamente debería 105 cuotas.
- El reporte de
reliquidación, en cuatro hojas, en la parte superior de ellas aparece como
fecha de apertura del crédito: 1996/05/10. Y, como fecha de vencimiento:
2040/12/15.
- Una proyección de pago
hecha el 4 de septiembre de 2002. Allí se indica: cuota actual 76.- Cuotas
pendientes 285.
- Una carta que tiene fecha
14 de enero de 2003, (posterior a la presentación de la tutela), dirigida por
el Jefe de División de Cartera del Fondo Nacional del Ahorro al señor Héctor
Cayetano Delgado. Dicha carta fue adjuntada al expediente de tutela por el
Fondo Nacional del Ahorro y no hay constancia de que la hubiere recibido el
destinatario.
2.  Proceso # 705304
- Escritura pública # 2957
de 21 de octubre de 1995, de la Notaría 39 de Bogotá. En cuanto a la hipoteca,
aparece que la deuda al Fondo Nacional del Ahorro es por $17’150.400,oo,
pagadero en 15 años (180 cuotas mensuales), incrementadas anualmente en un 15%
correspondientes al pago de intereses.
- Solicitud de crédito de
María Ignacia Avila de Gómez, funcionaria del DAS, con un sueldo de $414.142,oo
mensuales, que incluye los requisitos para dicha solicitud de crédito, a saber:
certificaciones de tiempo de servicios e ingresos; de ingresos y retenciones
para año gravable; las correspondientes constancias, registros civiles,
identificaciones y afiliaciones; declaraciones extrajuicio. De esta prueba se
infiere que la peticionaria actualmente tiene 59 años de edad.
- Comunicación de 18 de
julio de 1995 del Fondo Nacional del Ahorro a María Ignacia Avila de Gómez,
diciéndole que en la sesión del 17 de julio de 1995 se le aprobó el crédito por
$17’493,408,oo, con una tasa de interés anual del 12%, 180 meses de plazo y un
incremento anual del 15%.
- Documentación sobre
entrega del apartamento.
- El reporte de liquidación
en seis hojas, allí aparece como fecha de apertura el 21 de octubre de 1995 y
como fecha de vencimiento el 30 de enero de 2006.
- Proyección de pagos para
el 2002. Se indicó que el plazo actual es de 243 cuotas, que van 80 cuotas
pagadas y hay 163 cuotas pendientes. En esta proyección hay un subtítulo que
dice: “ sistema cuota decreciente mensualmente en  UVR  cíclica por períodos
anuales”.
- Comunicación de 13 de
junio de 2002, del Presidente del Fondo a la señora  María Avila de Gómez,
comunicándole un nuevo sistema de amortización de crédito de vivienda en UVR,
y, en consecuencia, para el caso de dicha deudora, las condiciones pasan a ser
las que se indicaron anteriormente.
- Recibo de pago de julio de
2002, por $142.515, mas lo del seguro: $18.039, para un total de $160.554,oo.
- Un recibo de pago de la 6ª
cuota, el 20 de marzo de 1996. Toda la liquidación aparece en moneda legal
colombiana, no aparecen en UPAC.
- Resolución # 552 de 2002
imponiendo una multa y la correspondiente reposición el 29 de julio de 2002
confirmando lo recurrido. Con las correspondientes solicitudes previas de
información.
- Memorando del
Superintendente Delegado Jurídico al Superintendente Delegado para
Intermediación Financiera Uno.
- Parte final del Acuerdo #
995.
3. Proceso #
T-737827
- Escritura # 6159 de 28 de
junio de 1996 de la Notaría 29 de Bogotá, sobre venta e hipoteca del
apartamento adquirido por el señor Hernando Peña Castro.
- Copia de la comunicación
que el Jefe de División de Cartera del Fondo Nacional de Ahorro le dirige a
Hernando Peña Castro el 10 de enero de 2001. La presenta al expediente el mismo
señor Peña.
- Memorando de División de
Cartera a la Oficina Jurídica del Fondo Nacional de Ahorro de 25 de marzo de
2003.
- Estado de cuenta del crédito
del señor Hernando Peña Castro, del 25 de marzo de 2003, (en 2 folios); incluye
la cotización UVR y tiene los cálculos tanto en pesos como en UVR. Aparece como
fecha de apertura el 12 de agosto de 1996 y como fecha de vencimiento el 15 de
enero de 2026.
- Comunicación del Fondo
Nacional de Ahorro al juez de tutela expresando su punto de vista frente al
amparo solicitado.
4. Proceso T-739028
- Escritura # 6865 de la
Notaría 20 de Bogotá, de diciembre 30 de 1998; contiene venta de vivienda de
interés social, hipoteca y constitución de patrimonio de familia.
- Dos estados de cuentas de
1999, donde no aparece ni UPAC ni UVR.
- Comunicación del Fondo
Nacional de Ahorro a la señora Darcy Inés Garcia Moreno sobre la aplicación del
nuevo sistema de UVR, de 7 de junio de 2002.
- Derecho de petición
formulado por Darcy Inés García Moreno, al Fondo Nacional de Ahorro; con fecha
8 de agosto de 2002. En este escrito reclama por habérsele pasado su crédito a
UVR.
- Respuesta del Fondo de
Ahorro de 3 de septiembre de 2002 explicando por qué se modificaron las
condiciones del contrato de mutuo.
- Estado de cuentas del 28
de enero de 2003.
- Memorando interno de 28 de
enero de 2003, de la División de Cartera a la Oficina Jurídica del Fondo
Nacional de Ahorro.
- Comunicación del FNA al
juez de tutela, de 28 de enero de 2003.
- Reclamación presentada por
la peticionaria ante la Superintendencia Bancaria.
5. Proceso T-731448
-    Aprobación del crédito a Jesús Alberto
Zúñiga.
-    Comunicación de 13 de
junio de 2002, del Presidente del Fondo Nacional de Ahorro, indicándole a Jesús
Alberto Zúñiga que su crédito ha sido reliquidado.
-    Reclamación presentada por el señor
Zuñiga el 16 de julio de 2002 , por la reliquidación del crédito.
-    Respuesta del Fondo Nacional de
Ahorro, 2 de octubre de 2002.
-    Estado de la cuenta del deudor Jesús
Alberto Zúñiga.
-    Copia de la escritura #
5300, de la Notaría 2ª de Cali, que contiene la hipoteca. Además, la escritura
de aclaración # 3669.
-    Informe del Fondo
Nacional de Ahorro al Juez 8° Penal del Circuito de Cali. Pone de presente que
los parágrafos de los artículos 1° y 17 de la ley 546 de 1999 le permiten hacer
procesos de reliquidaciones y redenominaciones a los contratos de préstamo de
vivienda.
SENTENCIAS OBJETO DE REVISION
1. Tutela T-704631
Esta
tutela inicialmente fue repartida al Juzgado 18 Civil Municipal de Cali, pero
fue remitida por competencia a los Juzgados Civiles Municipales de Bogotá y le
correspondió por reparto al Juzgado 20 Civil Municipal de Bogotá, quien a su
vez la envió, con fundamento en el decreto 1382 de 2000, a los Juzgados civiles
del circuito. Por eso, conoció de la tutela, en primera instancia, el Juzgado
27 Civil del Circuito de Bogotá que por sentencia del 24 de enero de 2003, negó
el amparo solicitado.
El Juzgado consideró que el derecho a la
vivienda es de contenido social, luego no procede la tutela; que no existía
prueba de vulneración de derechos fundamentales; y que la controversia debería
dirimirse por la vía ordinaria.
2. Tutela T- 705304
Conoció el Juzgado 39 Penal del Circuito
que declaró improcedente la acción; decisión que fue confirmada por la Sala
Penal del Tribunal Superior de Bogotá. D.C.
El a-quo, en sentencia de 15 de noviembre
de 2002, consideró que la tutela no era el mecanismo adecuado para reclamar,
que se trataba de derechos de rango legal, y, también planteó lo siguiente:
“Es más, tampoco podemos aducir la
violación al debido proceso por el solo hecho de haber implementado la entidad
accionada un nuevo sistema de amortización de crédito de vivienda en UVR cuando
el mismo ha sido implantado legalmente por la ley 546 de 1999 debidamente
aprobado por la Superintendencia Bancaria, en remplazo del sistema tradicional
que en un momento dado rigieron los créditos de vivienda de un sin número de
usuarios que como Maria Ignacia tuvieron acceso a ellos con anterioridad a la
vigencia de la misma”.
El ad-quem, mediante fallo de 18 de
diciembre de 2002 confirmó la sentencia impugnada porque, en su sentir, se
trata de una controversia legal y contractual, referente a la aplicación de la
ley 546 de 1999 “y, así las cosas, no es objeto del Juez de Tutela ordenar
al Fondo Nacional del Ahorro, se atenga a lo estipulado en un contrato de mutuo
con interés, ni siquiera de manera transitoria pues evidentemente es del
resorte de la parte accionante utilizar los instrumentos jurídicos idóneos”.
3. Tutela T-737827
Conoció el Juzgado 28 Civil del Circuito de
Bogotá. Negó el amparo, mediante sentencia de 3 de abril de 2003.
Considera el Juzgado que las diferencias
surgidas entre partes contratantes, deben ser dirimidas por jueces diferentes
al juez de tutela. Y agrega: “Respecto a la protección del derecho al acceso
a la propiedad, la vivienda en condiciones dignas y justas, la igualdad, mínimo
vital, y al núcleo familiar no se evidencia que puedan ser objeto de amparo,
como quiera que los dos primeros solo pueden ser protegidos en conexidad con un
derecho fundamental, como la vida, la dignidad, situación que no se avizora en
el presente asunto, en tanto que respecto de los restantes derechos no se
advierte que se haya dispensado un trato discriminatorio o desigual frente a
otras personas que se encontraran en situación igual o similar a la del
petente, pues no se aportó prueba en tal sentido, ni que si mínimo vital o la
familia hayan sido conculcados con el actuar del accionado”.
4. Tutela T-739028
Conoció en primera instancia el Juzgado 18
Penal del Circuito de Bogotá; no tuteló el derecho. Esta decisión fue confirmada
por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá D.C.
El a-quo profirió sentencia el 6 de febrero
de 2003. Considera que la tutela no es la vía adecuada. Dice lo siguiente: “No
puede pretenderse que un mecanismo tan breve y sumario como la acción de tutela
solucione el dilema tan amplio y complejo que actualmente viven millones de
personas que vieron modificados sus créditos de vivienda con ocasión de la
expedición de la ley 546 de 1999. La misma accionante en su escrito de tutela
es consciente de que el problema se reduce a que se le han irrespetado las
condiciones contractuales inicialmente pactadas y se le ha aplicado
retroactivamente una ley; sin embargo, pretende la solución a su problema
haciendo ver que ha existido vulneración de derechos constitucionales”.
El ad-quem, por sentencia de 21 de marzo de
2003 negó la tutela porque la controversia planteada es de competencia de los
jueces civiles, inclusive es susceptible de acciones administrativas “propias
del derecho penal disciplinario, ejercido por la Superintendencia Bancaria, que
ya tomó cartas en el asunto, tal como se colige de la certificación leíble al
folio 64 ib.”. Considera además que “resulta improcedente e inaplicable
el principio garantista de la irretroactividad de la ley, invocado por la
actora, pues no se trata del programa penal de la C.N., consagrado en el
artículo 29 dentro del plexo de valores - garantías allí preestablecido”.
5. Tutela T-731448
En este expediente hubo inicialmente una
sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Superior de Cali, Sala
Penal, el 18 de noviembre de 2002. No concedió la tutela, decisión que fue
impugnada. El ad quem, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, el 28
de enero de 2003 declaró al nulidad de todo lo actuado y remitió el expediente
al Juzgado 8° Penal del Circuito de Cali, por considerar que era el juez
competente, quien asumió la competencia el 12 de febrero de 2003.
El 24 de febrero de 2003, el a-quo declaró
improcedente la tutela porque “no se vislumbra que exista una vulneración a
sus derechos fundamentales y mas específicamente al debido proceso. Como lo ha
demandado el accionante y, además porque el tutelante dispone de otros
mecanismos idóneos para reclamar sus derechos en la materia”.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
COMPETENCIA
Esta Corte es competente para revisar los
fallos de tutela de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución
Nacional y el decreto 2591 de 1991; así mismo por la selección de los respectivos
expedientes y la acumulación decretada.
TEMAS JURIDICOS  A TRATAR
En
las cinco tutelas que originan el presente fallo, el órgano de dirección del
Fondo Nacional de Ahorro, aprobó las características de los préstamos de
vivienda, reliquidó las deudas vigentes de los tutelantes y las redenominó como
UVR. Para hacerlo, invocó los artículos 1° y 17 de la ley 546 de 1999, la
jurisprudencia contenida en la sentencia C-955 de 2000 y las Instrucciones de
la Superintendencia Bancaria. Las normas citadas permiten que se adopte
el sistema UVR o que se otorgue el crédito de vivienda en moneda legal
colombiana. El Fondo Nacional de Ahorro optó por la UVR; los tutelantes
consideran que debe continuarse con la denominación en moneda legal colombiana.
No corresponde a esta Corte pronunciarse sobre las controversias contractuales
de los accionantes.
Sin
embargo, sí es de competencia de la Corte Constitucional dilucidar lo que se ha
planteado en las cinco tutelas acumuladas, a saber, si se afectó o no el debido
proceso en el trámite de la reliquidación y redenominación de préstamos de
vivienda en el Fondo Nacional de Ahorro, al modificarse unilateralmente las
condiciones de un contrato de préstamo de dinero para vivienda. Para resolver
se precisará, en primer lugar, cuales son las condiciones establecidas en la
ley y la jurisprudencia constitucional para los préstamos de vivienda de
interés social; para luego precisar el alcance de los derechos a la vivienda
digna y al debido proceso.
1. Característica del Fondo Nacional de
Ahorro
El Fondo Nacional de Ahorro es actualmente
una Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero del orden
nacional, con régimen legal propio, personería jurídica, autonomía
administrativa y capital independiente. (decreto ley 3118 de 1968 y ley 432 de
1998). Tiene como objeto administrar eficientemente las cesantías de los
trabajadores afiliados y contribuir a la solución del problema de vivienda y
educación de los mismos a través del otorgamiento de créditos para dichos
fines.
El Fondo Nacional de Ahorro no puede
catalogarse como un establecimiento de crédito. Ello se infiere del artículo 1°
de la ley 546 de 1999 que dice:
“Artículo 1°. Ambito de aplicación de
la ley. Esta ley establece las normas generales y señala los criterios a
los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema
especializado de financiación de vivienda individual a largo plazo, ligado al
índice de precios al consumidor y para determinar las condiciones  especiales para
la vivienda de interés social urbana y rural.
“Parágrafo. Sin perjuicio de lo
establecido en la presente ley, las entidades del sector solidario, las
asociaciones mutualistas de ahorro y crédito, las cooperativas financieras, los
fondos de empleados, el Fondo Nacional de Ahorro y cualesquiera otra
entidad diferente de los establecimientos de crédito, podrán otorgar
créditos de vivienda denominados en moneda legal colombiana o en unidades de
valor real UVR, con las características y condiciones  que aprueben sus
respectivos órganos de dirección, siempre que los sistemas de amortización no
contemplen capitalización de intereses, ni se impongan sanciones por prepagos
totales o parciales”. (resaltado fuera de texto).
La sentencia C-625/98[1], que declaró exequibles algunos artículos de la ley
432 de 1998 ”Por la cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro y se
transforma su naturaleza jurídica”, dijo que el Fondo Nacional de Ahorro no era
“ni es un establecimiento de crédito de vivienda”.
La distinción entre establecimientos de
crédito y entidades diferentes a los establecimientos de crédito tiene efectos
prácticos, ya que no todas las disposiciones  de la ley 546 de 1999 resultan
aplicables al Fondo Nacional de Ahorro. Esta característica excepcional para
algunas entidades, entre ellas el Fondo Nacional de Ahorro, responde a su
naturaleza, caracterizada en la sentencia C-625 de 1998. En ella se dijo:
“Precisamente, el procedimiento que utiliza
el Fondo para asignar los créditos, constituye un claro factor de diferencia
con las corporaciones. En efecto, el Fondo, desde su creación, en la
adjudicación de créditos, toma en cuenta el ingreso básico del solicitante y el
tiempo de vinculación al Fondo, para establecer el monto del crédito y la tasa
de interés. De esta manera, a mayor ingreso, mayor monto del crédito, pero, a
su vez, mayor tasa de interés ; y, a menor ingreso, menor monto, pero,
también, menor tasa de interés. Todo, además, bajo los criterios de adjudicar
créditos, mediante un sistema de puntajes.”
2. Procesos de redenominaciones en los
préstamos de vivienda en el Fondo Nacional de Ahorro
Para justificar la variación de las
condiciones del crédito de vivienda, en los casos que motivan la presente
sentencia, el Fondo Nacional de Ahorro invoca la ley 546 de 1999.
En el Parágrafo del artículo 1° de la ley
546 de 1999, que ya fue transcrito, se permite que los créditos de vivienda
sean en moneda legal colombiana o en UVR.
Sin embargo, en la misma ley, en el
capítulo de “Régimen de financiación de vivienda a largo plazo”, el  artículo
17 dice en su primer inciso:
“Condiciones de los créditos de vivienda
individual. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo primero de la
presente ley, el gobierno nacional establecerá las condiciones de los créditos
de vivienda individual a largo plazo que tendrán que estar denominados
exclusivamente en UVR, de acuerdo con los siguientes criterios generales:...”
Con base en tal norma, la Superintendencia
Bancaria le informó a la Corte Constitucional que “Frente a la inquietud
planteada por la Corte, esta Superintendencia considera que  no solamente era
posible para el Fondo Nacional de Ahorro ajustar el sistema de amortización
vigente  a la fecha de expedición  de la ley 546 a los lineamientos  tantas
veces señalados, sino que constituía un imperativo legal dar cumplimiento a sus
previsiones so pena de infringir abiertamente, con una conducta contraria, las
disposiciones tantas veces comentadas.”
Por tanto, se deduce que es posible
legalmente convertir los créditos denominados en moneda legal colombiana al
sistema de UVR, como ocurre en los casos que motivan el presente fallo.
3. Información que se debe dar a los
deudores respecto de los créditos de vivienda en el Fondo Nacional de Ahorro
La Circular Externa 098 de 2000 de la
Superintendencia Bancaria, dice en algunos de sus apartes lo siguiente:
- “SISTEMA ESPECIALIZADO DE FINANCIACION
DE VIVIENDA. ... La financiación de vivienda individual a largo plazo podrá
darse a través de líneas de crédito denominadas en unidad de cuenta UVR ligada
exclusivamente al IPC o también, a través de líneas denominadas en moneda
legal, siempre y cuando se otorguen a una tasa fija de interés durante todo el
plazo del préstamo, los sistemas de amortización no contemplan capitalización
de intereses y se acepta expresamente el prepago, total o parcial, de la
obligación en cualquier momento sin penalidad alguna”.
Sea cual fuere el sistema que se adopte, la
Corte considera que debe darse información clara al deudor. En la citada
Circular Externa 098 de 2000, se ordena:
-
“INFORMACION AL DEUDOR. En cumplimiento de los
artículos 20 y 21 de la ley 546 del 23 de diciembre de 1999, las entidades
destinatarias de este instructivo deberán remitir a todos sus deudores de
créditos individuales hipotecarios para vivienda vigentes y para los nuevos que
se otorguen, una información clara, cierta, comprensible y oportuna respecto de
las condiciones de sus créditos, de manera tal que el usuario conozca
suficientemente la operación del sistema, la composición de las cuotas, el
comportamiento del crédito durante su vigencia y las consecuencias de su
incumplimiento”.
Con mayor razón se requiere la información
precisa y completa, si el crédito se reestructura. La citada Circular 098 de
2000 establece al respecto:
- “SUPUESTOS PARA SOLICITAR
REESTRUCTURACION DEL CREDITO. La reestructuración de un crédito de conformidad
con el numeral 12 del Capítulo II de la Circular Básica Contable y Financiera,
se define como el ‘negocio jurídico de cualquier clase, que tenga como objeto o
efecto modificar cualquiera de las condiciones originalmente pactadas en
beneficio del deudor’. Para el ejercicio por parte de los  deudores de la prerrogativa
prevista  en el artículo 20 de la ley 546 de 1999, norma cuya exequibilidad fue
condicionada  por la sentencia C-955/2000 proferida por la H. Corte
Constitucional, la entidad acreedora al momento de hacer la evaluación de la
solicitud de reestructuración de una obligación de este tipo, deberá verificar
que se cumplan los siguientes requisitos para que resulte viable la
reestructuración:.... a. Que la primera cuota del crédito una vez
reestructurado, que esté dispuesto a pagar el deudor, en ningún caso represente
más del 30% de los ingresos familiares, de conformidad con el Decreto 145 de
2000..... h. Que la solicitud de reestructuración del crédito sea presentada
dentro de los dos primeros meses de cada año calendario y sea suscrita por
todos los obligados, así como los documentos a través de los cuales se
instrumente la obligación”.
Interpretando en forma integral con la
Constitución, los artículos 20 y 21 de la ley 546 de 1999, invocados en la
Circular transcrita, resulta que en la Constitución Política  se consagra el
derecho fundamental a la información (artículo 20), se establece la función del
servicio público a favor de la comunidad (artículo 123), se señalan los
principios de eficacia y publicada en la función pública (artículo 209); sobre
esta última norma constitucional la Corte dijo en la sentencia SU-250 de 1998:
“ Hoy en nuestro país, en la
Constitución de 1991, la motivación, que es expresión del principio de
publicidad, es constitucionalmente recogida en el artículo 209 “La función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad…”.
La Constitución de 1991 dispuso al Estado
como social de derecho, es decir, que una de sus consecuencias es el
sometimiento al derecho, de ahí la importancia de la motivación del acto
administrativo puesto que de esta manera se le da una información al juez en el
instante que pase a ejercer el control jurídico sobre dicho acto, constatando
si se ajusta al orden jurídico y si corresponde a los fines señalados en el
mismo. Es la desviación de poder que hoy contempla el artículo 84 del Código
Contencioso Administrativo, como causal autónoma de nulidad de los actos administrativos,
y que antes se deducía del artículo 66 del anterior Código, cuando se hablaba
de abuso o desviación en las funciones propias del funcionario público.”
Es decir que la obligación de informar hace
parte de la motivación, luego la orden de informar no debe interpretarse
restrictivamente, sino que se predica con mayor razón para todos aquellos
establecimientos que prestan dinero para la vivienda social. Esta última es la
interpretación adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia C-955 de 2000.
En ella se argumentó que el derecho de información es para todos los usuarios
en virtud del principio de transparencia y seguridad. En efecto dijo:
“El inciso 2 del artículo 20 tiene gran
importancia, en cuanto garantiza a los usuarios del crédito de vivienda la
certidumbre, desde el momento en que se inicia la relación jurídica y de manera
permanente a lo largo de la vigencia del préstamo, acerca de las condiciones
económicas del mismo, de los intereses que se le cobran, de la manera como
están estructuradas sus cuotas mensuales y de la amortización que, en los
términos de esta Sentencia, van efectuando. (Subraya fuera de texto).
Agrega la mencionada sentencia C-955 de
2000:
“Se deduce de lo dicho que, a partir de la
disposición en comento, ha debido desaparecer el fenómeno de la ignorancia
generalizada entre los usuarios en torno al desenvolvimiento de sus relaciones
financieras con la entidad crediticia y respecto al estado actual de sus
obligaciones. En buena parte, la crisis del sistema UPAC y las dificultades
para el afianzamiento del nuevo esquema de financiación de vivienda han
obedecido a la desinformación del público, y en particular de los deudores,
sobre la normatividad en vigor y en relación con la forma como en cada caso se
liquidan y discriminan los distintos pagos incluidos en las cuotas periódicas
que tienen a su cargo.
De allí que, considerando la Corte que esta
disposición no solamente respeta las normas fundamentales sino que resulta
indispensable para la efectividad de las mismas en la materia de que se trata,
proceda a declararla exequible, advirtiendo que, en su ejecución, las entidades
financieras están llamadas a transmitir a quienes solicitan créditos las
características de éstos, la forma en que, según la opción a que alude esta
Sentencia, pagarán la corrección por inflación y los intereses, lo relativo a
la amortización de capital, según el sistema correspondiente aprobado por la
Superintendencia Bancaria, y los montos de las cuotas. Los deudores de créditos
vigentes también tienen derecho a recibir esa información, precisa, detallada,
clara y comprensible, pues la norma legal no discrimina, de tal manera que,
como ella indica, a la proyección correspondiente se acompañen los supuestos
que se tuvieron en cuenta para efectuarla  y, de manera expresa, los cambios en
tales supuestos y las implicaciones que toda modificación tendrá en los montos
proyectados.
Se trata, en últimas, de conseguir que se
configuren unas condiciones de transparencia y flujo de información en virtud
de las cuales entidades y usuarios conozcan a la vez sus respectivas
obligaciones y derechos, y simultáneamente que los deudores gocen de los
indispensables conocimientos y documentos respecto de sus créditos, para
formular, si lo consideran pertinente, las reclamaciones a que haya lugar.”
La misma sentencia, al estudiar
la constitucionalidad del numeral 9 del artículo 17 de la ley 546 de 1999, que
también se refiere al deber de informar, agregó:
“El numeral 9 del artículo 17 impugnado
dispone:
"Para su otorgamiento, el
establecimiento de crédito deberá obtener y analizar la información referente
al respectivo deudor y a la garantía, con base en una metodología técnicamente
idónea que permita proyectar la evolución previsible tanto del precio del
inmueble, como de los ingresos del deudor, de manera que razonablemente pueda
concluirse que el crédito durante toda su vida, podría ser puntualmente
atendido y estaría suficientemente garantizado".
A juicio de la Corte, se trata de una
disposición que encaja en la órbita de atribuciones del legislador, y resulta
acorde con el artículo 51 de la Constitución, en cuanto, por su razonabilidad,
contribuye con certeza a la previsión de un sistema adecuado de financiación de
vivienda, a la vez que otorga transparencia y seguridad a las operaciones
crediticias.
La obligación de información, surge también del principio de
eficiencia al cual debe someterse el Fondo Nacional de Ahorro. En efecto, el
artículo 18 de la ley 432 de 1998, al hablar de la reestructuración del Fondo
Nacional de Ahorro, dice: “La reestructuración del Fondo Nacional de Ahorro
se orientará de acuerdo con los siguientes principios y reglas generales:
deberá financiarse totalmente con recursos propios; funcionará de manera
desconcentrada y eficiente, y se ajustará a los desarrollos administrativos y
técnicos de la administración pública, para lo cual podrá apoyarse en servicios
prestados por particulares.”
En conclusión, el Fondo
Nacional de Ahorro está en la obligación de informar a sus deudores de vivienda
todos y cada uno de los pasos dentro de los procedimientos de reliquidación y
redenominación de créditos, a fin de que los deudores queden amparados por el
principio de publicidad que les permita, por ejemplo, formular reclamos,
solicitar y presentar pruebas, alegar, interponer recursos. En fin, lo que debe
hacer el Fondo Nacional de Ahorro no es dar una simple información escrita,
notificándole al deudor que ha tomado unilateralmente la decisión de reliquidar
y redenominar los créditos, diciendo cuánto debía y cuánto queda por deber,
cuánto pagaba en el mes anterior y cuánto debe pagar en el mes siguiente y que
el plazo ha ascendido a treinta años, sino que la determinación, tomada de
oficio y no a petición del deudor, debe sujetarse a lo establecido por el
artículo 28 del Código Contencioso Administrativo y por consiguiente, al deudor
hay que notificarle que se va a readecuar el crédito y el objeto de la
redenominación, la forma de la reliquidación y el comportamiento hacia el
futuro, señalando los cálculos hasta la finalización de la obligación, para que
el deudor  haga valer sus derechos (artículo 14 del Código Contencioso
Administrativo), pida pruebas (artículo 34 ibidem), exprese sus opiniones
(artículo 35 ibidem) y si surgen controversias, defina la Superintendencia
Bancaria porque así lo ordenó la Corte Constitucional al definir, en forma
condicional, la constitucionalidad del artículo 20 de la ley 546 de 1999, en la
sentencia C-955 de 2000. Dijo la Corte:
“16. Declárase EXEQUIBLE
el artículo 20 de la Ley 546 de 1999, en el entendido de que la
reestructuración del crédito pedida por el deudor dentro de los dos primeros
meses de cada año, si hay condiciones objetivas para ello, debe ser aceptada y
efectuada por la institución financiera. En caso de controversia sobre tales
condiciones objetivas, decidirá la Superintendencia Bancaria. Bajo cualquiera
otra interpretación, el artículo se declara INEXEQUIBLE.”
4. Condicionamientos señalados por la ley, la
jurisprudencia, las circulares y los acuerdos para una correcta información
sobre readecuación de créditos
La falta de transparencia y seguridad
afecta el debido proceso porque no se le dan elementos de juicio al deudor para
las reclamaciones o para cuestionar la liquidación que se le haga de su
crédito.
La ley 546 de 1999, la sentencia C-955 de
2000 que estudió su constitucionalidad, la Circular Externa # 098 de 2000 de la
Superintendencia Bancaria y Acuerdos del mismo Fondo Nacional de Ahorro, dan
unas pautas de las cuales se colige que como base para los sistemas de
amortización, utilizados a partir de la expedición de dicha ley 546 de 1999 se
deben tener en cuenta los parámetros allí señalados.
Es más, la sentencia C-955 de 2000 hizo
unas declaraciones, fuera de la antes dicha respecto a la decisión de las
controversias por parte de la Superintendencia Bancaria. Un numeral de la parte
resolutiva de la sentencia en mención, es pertinente:
“13. Declárase EXEQUIBLE, con las salvedades y
condicionamientos aquí previstos, el artículo 17 de la Ley 546 de 1999.
La EXEQUIBILIDAD de este precepto se
declara únicamente si se lo entiende y aplica bajo las siguientes condiciones:
- El numeral 2 sólo es EXEQUIBLE en
el entendido de que la tasa de interés remuneratoria a que se refiere no
incluirá el valor de la inflación, será siempre inferior a la menor tasa real
que se esté cobrando en las demás operaciones crediticias en la actividad
financiera, según certificación de la Superintendencia Bancaria, y su máximo
será determinado por la Junta Directiva del Banco de la República, conforme a
lo resuelto por la Corte Constitucional, en sentencias C-481 del 7 de julio de
1999 y C-208 del 1 de marzo de 2000.
- Una vez se comunique el presente fallo, y
la Junta Directiva del Banco de la República proceda a fijar la tasa máxima de
interés remuneratorio, la norma legal, con el condicionamiento que precede, se
aplicará de manera obligatoria e inmediata tanto a los créditos nuevos como a
los ya otorgados.
Los créditos que se encuentren vigentes al
momento de la comunicación de esta providencia y en los cuales hubieren sido
pactados intereses superiores al máximo que se fije, deberán reducirse al tope
máximo indicado, que será aplicable a todas las cuotas futuras.
- Los intereses remuneratorios se
calcularán sólo sobre los saldos insolutos del capital, actualizados con la
inflación.
- El numeral 6 sólo es EXEQUIBLE en
el entendido de que las expresiones "primera cuota" se refieren no
solamente a la primera del préstamo, sino también a la primera que se pague
luego de una reestructuración del crédito, de conformidad con el artículo 20 de
la Ley 546 de 1999.
- El numeral 7 se declara EXEQUIBLE
únicamente si se entiende que la Superintendencia Bancaria no podrá aprobar
ningún plan de amortización en materia de financiación de vivienda en cuya
virtud en las cuotas mensuales sólo se paguen intereses. En todas las cuotas,
desde la primera, tales planes deben contemplar amortización a capital, con el
objeto de que el saldo vaya disminuyendo, sin que ello se pueda traducir en
ningún caso en incremento de las cuotas que se vienen pagando, para lo cual, si
es necesario, podrá ampliarse el plazo inicialmente pactado.
- En las cuotas mensuales, si así lo quiere
el deudor, se irá pagando la corrección por inflación a medida que se causa.
Bajo cualquiera otra interpretación, estos
numerales se declaran INEXEQUIBLES.
Y, en otro de los numerales de la parte
resolutiva, se indicó:
“19. Declárase EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 28
de la Ley 546 de 1999, en el entendido de que de la tasa prevista deberá
deducirse la inflación y, en lo sucesivo, cuando ya el tope señalado pierda
vigencia, será la Junta Directiva del Banco de la República, de conformidad con
sus facultades constitucionales y legales, la autoridad competente para los
efectos de fijar las condiciones de financiación de créditos de vivienda de
interés social, las cuales deben ser las más adecuadas y favorables, a fin de
que consulten la capacidad de pago de los deudores y protejan su patrimonio
familiar, también bajo el entendido de que la tasa real de interés
remuneratorio no comprenderá la inflación y será inferior a la vigente para los
demás créditos de vivienda.”
Al deudor, al tenor de la Circular Externa
de la Superintendencia Bancaria, se le debe dar adecuadamente “una
información clara, cierta, comprensible y oportuna respecto de las condiciones
de sus créditos, de manera tal que el usuario conozca suficientemente la
operación del sistema, la composición de las cuotas, el comportamiento del
crédito durante su vigencia y las consecuencias de su incumplimiento”.
5. La falta de información adecuada
constituye una situación de indefensión y viola el debido proceso
El Fondo Nacional de Ahorro, motu propio,
modificó las condiciones inicialmente pactadas y los tutelantes consideran que
han sido afectados.
Los accionantes reclamaron y pidieron
informaciones sobre las medidas efectuadas. El Fondo Nacional de Ahorro se
limitó a comunicarles cómo habían quedado sus créditos y por qué habían sido
modificados, pero no se les indicó cómo se había hecho para la reliquidación,
cuales son los efectos hacia el futuro de la misma. En estas condiciones los
deudores quedaron desprotegidos porque desconocen si se les han respetado o no
los condicionamientos que la ley y la jurisprudencia han señalado cuando hay
cambio de denominación y de liquidación de un crédito.
La información suficiente es indispensable
porque justifica la realidad de una actuación concreta, hace parte de una
correcta motivación[2] y se constituye en un medio técnico para
viabilizar el control.
La Corte Constitucional ha sido exigente en
el deber de motivar en la extensión debida los actos administrativos. En la
sentencia C-054/96, se dijo que la motivación “no contradice disposición
constitucional alguna y, por el contrario, desarrolla el principio de
publicidad, al consagrar la obligación de expresar los motivos que llevan a una
determinada decisión, como elemento esencial para procurar la interdicción de
la arbitrariedad de la administración”[3].
En la sentencia SU-250 de 1998 se dijo que
la motivación responde al principio de publicidad, entendiendo por tal la
instrumentación de la voluntad. La citada sentencia se sustenta en Agustín
Gordillo[4] quien dice:
“La explicación de las razones por las
cuales se hace algo es un elemento mínimo a exigirse de una conducta racional
en un Estado de derecho; no creemos en consecuencia que la motivación sea
exigible sólo de los actos que afectan derechos e intereses de los
administrados, resuelvan recursos, etc., como sostiene alguna doctrina
restrictiva; todos los actos administrativos a nuestro modo de ver, necesitan
ser motivados. De cualquier manera, en lo que respecta a los “actos
administrativos que son atributivos o denegatorios de derechos”, es indiscutida
e indiscutible la necesidad de una “motivación razonablemente adecuada”, como
tiene dicho la Procuración del Tesoro de la Nación.”
Y, la misma sentencia SU-250 de 1998, se
remite a Ramón Parada quien hace esta reflexión:
“Entre los supuestos clásicos en que la
jurisprudencia del Consejo de Estado francés ha apreciado la concurrencia del
vicio de la desviación de poder, se citan los actos dirigidos a evitar la
ejecución de la cosa juzgada, los que comportan un fraude de ley, los
inspirados por móviles extraños a todo interés público, los dictados en favor
de un tercero o de una categoría de terceros, los que se adoptan con fines
electorales, los inspirados por la pasión política, los dirigidos a un fin
público, pero distinto de aquél para el que la potestad o competencia fue
atribuida (como, por ejemplo, cuando se utilizan poderes sancionadores con
fines fiscales), y, en último lugar, los actos dictados con marginación del
procedimiento legalmente establecido para eludir las reglas de la competencia o
una determinada garantía en favor de un particular, o para conseguir una
economía de tiempo o de dinero en favor de la Administración.” ( Subraya fuera de texto).
La información que se le dio a los cinco
tutelantes afecta el principio de publicidad porque no se ajusta a lo
establecido en los artículos 20, 209 y 123 de la C.P.; se aleja totalmente de lo
señalado en el numeral 9 del artículo 17 y en los artículos 20 y 21 de la ley
546 de 1999. No hay explicación razonable para que estas normas no se apliquen
también a instituciones como el Fondo Nacional de Ahorro. La escueta
información dada a los accionantes, no ha permitido la defensa adecuada.
Tampoco la información suministrada se ajusta a las condiciones reseñadas en el
instructivo de la Superintendencia Bancaria, como ya se indicó anteriormente.
Al no darse esa información de manera
adecuada, el Fondo Nacional de Ahorro ejerce indebidamente su posición
dominante[5] y ha colocado a los deudores en
condiciones de indefensión y de imposibilidad para hacer valer sus derechos y
reclamar, si es del caso, ante las autoridades competentes.
La Corte Constitucional, respecto a este
tema de la indefensión dijo en la T-325/98[6]: “Dentro del concepto de Estado de derecho
se encuentra comprendida la obligación del Estado de brindarle a los asociados
instituciones y procedimientos para la resolución de sus conflictos....” El
incumplimiento de este deber coloca a los ciudadanos en un inaceptable estado
de indefensión y socava los fundamentos del Estado de derecho.[7]
En conclusión, hay violación al debido
proceso cuando no se cumple con las condiciones de información en un proceso de
variación en los préstamos de vivienda.
CASOS CONCRETOS
Antes que todo hay que definir que la
tutela no va a prosperar contra la Superintendencia Bancaria, puesto que la
omisión en los procedimientos informativos no ocurrió allí. Por consiguiente,
se analizará a continuación el comportamiento del Fondo Nacional de Ahorro,
respecto a los cinco tutelantes.
1. Elementos comunes
para las cinco tutelas
1.1. Según escrituras
públicas, debidamente registradas, se constituyeron contratos de préstamo
hipotecario entre el Fondo Nacional de Ahorro y los tutelantes. En ellas se
pactó la deuda en moneda legal colombiana, no en UPAC, para pagos mensuales
durante quince años (180 mensualidades) con intereses pactados en las mismas
escrituras.
1.2. El Fondo Nacional de
Ahorro, en el año 2002, modificó las condiciones aumentando el tiempo para cancelar
la deuda (30 años) y el monto mensual (al menos así se deduce de las pruebas
aportadas). Además, se determinó por el Fondo que  la obligación pasaba  a
regirse por el sistema UVR. Adujo la Institución sentencias de la Corte
Constitucional, la expedición de la ley 546 de 1999 y una circular de la
Superintendencia Bancaria.
1.3. Las personas que
interpusieron la tutela protestaron por el cambio de sistema y de condiciones,
que en  sentir de los tutelantes pasaban a ser mas onerosas. Sin embargo la entidad
demandada hizo caso omiso a las reclamaciones.
1.4.
El Fondo Nacional del
Ahorro no permitió a los deudores ni siquiera discutir los términos de la
modificación del contrato. Se limitó a expresar lo siguiente:
“No obstante lo expresado, si usted desea
mantener el plazo pactado en el contrato de mutuo nos permitimos sugerirle las
siguientes alternativas:
a) Reestructurar el crédito otorgado,
restableciendo las condiciones financieras inicialmente pactadas para aquellos
afiliados con crédito vigente, que presenten mora en el pago de su obligación,
buscando de esta manera la cancelación del valor dejado de pagar ajustado por
el menor incremento de la cuota a partir de 1998.
b) Efectuar abonos extraordinarios a capital,
lo que implicaría una disminución proporcional del plazo vigente.
c) Incrementar el valor de la cuota mensual
asignada para disminuir en forma proporcional el plazo vigente.
d) De no optar por ninguna de las
alternativas anteriores se mantendrán las condiciones financieras actuales de
su crédito, lo que implica la variación del plazo inicialmente pactado”.
En conclusión, no existió un previo acuerdo
ni hubo una información ajustada a las condiciones que se mencionaron en la
parte motiva de este fallo. Es decir que no hubo un debido proceso. El
comportamiento del Fondo aumentó la desigualdad frente a los usuarios del
crédito, y, en consecuencia, hubo de parte del Fondo un abuso de su posición
dominante.
Las circunstancias comunes a las cinco
tutelas, anteriormente relacionadas, tiene su respaldo en los cinco expedientes
acumulados. En efecto:
2. Proceso
T-704631
El
solicitante es el señor  Héctor Cayetano Delgado, suscribió un contrato de
préstamo hipotecario con el Fondo Nacional de Ahorro para comprar vivienda  por
$16’065.000,oo, por un término de 15 años. El préstamo fue en moneda legal y no
en UPAC. Las condiciones aparecen en la escritura pública #525 de 27 de febrero
de 1996, de la Notaría 1ª de Cali. Dice el peticionario, que sin previo conocimiento,
en agosto de 2002 el Fondo Nacional de Ahorro pasó el crédito al sistema UVR,
aumentó a 286 el número de cuotas (en 30 años) y también se le aumentó el valor
mensual de pago, de $ 187.000,oo a $ 260.000,oo. El señor Delgado  reclamó por
la decisión unilateral del Fondo, sin obtener respuesta favorable. El Fondo
Nacional de Ahorro mantuvo su posición unilateral. En efecto, el 22 de enero de
2003, el Fondo Nacional de Ahorro, le dirige una comunicación al deudor Héctor
Cayetano Delgado que, en lo pertinente para esta tutela, dice: “Su crédito
al ser migrado al nuevo sistema de UVR aumentó el plazo hasta el 15 de
diciembre de 2040 y según el artículo 17 de la ley 546 de 1999 el plazo de un
crédito de vivienda no puede ser mayor de 30 años ni menor de 5, es por esta
razón que nos vemos obligados a disminuir el plazo quedándole como fecha de
vencimiento final de la obligación el 15 de junio de 2026 y aumentar la cuota
en su caso  de $171.086 a $237.533,18, sin incluir seguros”.
3. Proceso T-705304
La
solicitante es María Ignacia Avila de Gómez considera que se violó el debido
proceso  al reliquidarse unilateralmente un contrato de préstamo para vivienda.
Dicha señora había solicitado un préstamo al Fondo por $17’493.408,oo. El
contrato de mutuo se celebró mediante escritura pública de 21 de octubre de
1995, en la Notaría 39 de Bogotá, como resultado de un concurso para empleados
del Estado. El Fondo Nacional del Ahorro le aumentó el término de pagar la
deuda al 30 de enero de 2016 (equivalentes a 261 cuotas), mientras que antes
era hasta octubre de 2.010, (correspondientes a 180 cuotas) y, en realidad, le
subieron las cuotas de $193.612 a $195.186.
4. Proceso T-737827
Hernando Peña Castro  solicita que “como
deudor, continúe cancelando el crédito en las condiciones iniciales”, según
lo pactado el 28 de junio de 1996 cuando se firmó la escritura #6159 en la
Notaría 29 de Bogotá. Considera que el Fondo Nacional del Ahorro cambió
arbitrariamente las condiciones del contrato de crédito y lo ubicó dentro del
sistema UVR cuando se había firmado un contrato de mutuo, el préstamo se
había acordado a 18 años y ahora le dicen que es a 30 años. El Fondo Nacional
del Ahorro reconoce que le aumentó la cuota de $55.833,oo a $90.090,30 y que se
aumentó el plazo a 30 años.
5. Proceso T-739028
Darcy Inés García Moreno considera que el
Fondo Nacional de Ahorro, de manera unilateral, le impone el sistema UVR, “
agravando hacia el futuro la condición precaria de mi familia”. La deudora
había suscrito  la escritura pública #6865 de 30 de diciembre de 1998 por 15
años (180 meses); por medio de esta escritura se constituyó hipoteca y
patrimonio de familia. Reclama porque se le incrementó el crédito en 5 años, y,
se la ha desmejorado porque se “agrava la situación al elevarse tanto  el
valor de la cuota mensual como el plazo fijado para el pago total de la
obligación”.  En comunicación de junio 7 de 2002 el Fondo Nacional de
Ahorro le informa a la señora García Moreno que se “implementó un nuevo
sistema de amortización de crédito de vivienda en UVR...”;  y en
comunicación de 3 de septiembre de 2002, la Jefe de división de Cartera del
Fondo Nacional de Ahorro le dice a la señora Darcy Inés García Moreno que las
condiciones iniciales eran: “Fecha desembolso: abril 14 de 1999. Valor
desembolso: $18’296.150,oo. Incremento cuota anual (gradiante inicial): IPC.
Tasa de interés: 13.76% EA. Plazo inicial: 180 meses”.  En estado de
cuentas del 28 de enero de 2003 aparece: “Cotización UVR a la fecha del
proceso”, saldo de la deuda en pesos y en UVR; y como fecha de vencimiento
final el 15 de mayo de 2018. Y, en memorando interno de 28 de enero de 2003, de
la División de Cartera a la Oficina Jurídica del Fondo Nacional de Ahorro, se
dice que a 15 de febrero de 2003 el valor de la cuota era de $161.908,72 y el
valor de los seguros: $17.001,58.
6. Proceso T-731448
Al señor Jesús Alberto Zúñiga Guzmán el
Fondo Nacional del Ahorro, le comunicó que por decisión tomada el 13 de julio
de 2002, las reglas pactadas habían sido modificadas y por consiguiente, el
crédito pasaba a regirse por el sistema de UVR y se aumentaba en 28 cuotas. Ese
crédito se sustentaba en la hipoteca que se concedió por $11’797.320,oo
mediante escritura pública 5300 de 1997. Cuatro años después, el 13 de junio de
2002, el Presidente del Fondo le comunicó al deudor que la reliquidación del
crédito ascendía a la suma de $9’539.154,oo.  El deudor presentó un derecho de
petición para que se le explicara por qué se modificaban las reglas. El 2 de
octubre de 2002 el Fondo Nacional del Ahorro señaló que el soporte de su
decisión estaba en la ley 546 de 1999, pero no dio la información completa que
le permita al deudor hacer valer sus derechos.
Conclusión:
Con base en lo anterior, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional considera que debe concederse la tutela
porque se violó el debido proceso en los cinco casos, en razón de no existir
información suficiente al reliquidarse y redenominarse los créditos por parte
del Fondo Nacional de Ahorro; y, en consecuencia, deben revocarse todas las
decisiones de instancia que no aceptaron el amparo.
La Corte ordenará que en la información que
se debe dar a los deudores, el Fondo Nacional de Ahorro debe tener en cuenta lo
estipulado en la ley 546 de 1999 y lo ordenado en la Circular Externa #085 de
2000 de la Superintendencia Bancaria que establece algunas de las condiciones
que se deben llenar en la información para que se estime suficiente:
-        “INFORMACION AL DEUDOR. En cumplimiento de los
artículos 20 y 21 de la ley 546 del 23 de diciembre de 1999, las entidades
destinatarias de este instructivo deberán remitir a todos sus deudores de
créditos individuales hipotecarios para vivienda vigentes y para los
nuevos que se otorguen, una información clara, cierta, comprensible y oportuna
respecto de las condiciones de sus créditos, de manera tal que el usuario
conozca suficientemente la operación del sistema, la composición de las cuotas,
el comportamiento del crédito durante su vigencia y las consecuencias de su
incumplimiento”. (Subraya
fuera de texto).
Para lograr esa información precisa y
completa, la citada Circular 098 de 2000 también recuerda que “en el
artículo 20 de la ley 546 de 1999, norma cuya exequibilidad fue condicionada
por la sentencia C-955/2000 proferida por la H. Corte Constitucional, la
entidad acreedora al momento de hacer la evaluación de la solicitud de
reestructuración de una obligación de este tipo, deberá verificar que se cumplan
los siguientes requisitos para que resulte viable la reestructuración:.... a.
Que la primera cuota del crédito una vez reestructurado, que esté dispuesto a
pagar el deudor, en ningún caso represente más del 30% de los ingresos
familiares, de conformidad con el Decreto 145 de 2000.....”
Además, se dará cumplimiento a lo ordenado
en la parte resolutiva de la sentencia C-955 de 2000, numerales 13 y 19,
transcritos en la parte motiva del presente fallo.
Solamente cuando se llenen las condiciones
antes indicadas se puede dar por efectuada la información, sin violación al
debido proceso.
Si hubiere controversias, se cumplirá lo
ordenado por la Corte en la sentencia C-955 de 2000 que determinó, con
autoridad de cosa juzgada constitucional: “En caso de controversia sobre
tales condiciones objetivas, decidirá la Superintendencia Bancaria”
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
PRIMERO. CONCEDER las tutelas interpuestas por los señores Cayetano
Delgado, María Avila de Gómez , Hernando Peña, Darcy García, Jesús Alberto
Zúñiga Guzmán, en contra del Fondo Nacional de Ahorro, por violación al
debido proceso en la reliquidación y redenominación de los créditos de los
accionantes. En consecuencia se decide:
a. En la tutela T-704631, REVOCAR la
sentencia proferida por el Juzgado 27 Civil del Circuito de Bogotá, el 24 de
enero de 2003, que negó el amparo solicitado.
b. En la tutela T-705304 REVOCAR las
sentencias proferidas por el Juzgado 39 Penal del Circuito de Bogotá, el 15 de
noviembre de 2002 y por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá. D.C., el
18 de diciembre de 2002, que declararon improcedente la acción.
c. En la tutela T-737827 REVOCAR la
sentencia proferida por el Juzgado 28 Civil del Circuito de Bogotá, el 3 de
abril de 2003, que negó el amparo.
d. En la tutela T-739028, REVOCAR
las sentencias proferidas por el Juzgado 18 Penal del Circuito de Bogotá,
el 6 de febrero de 2003, y la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, el 21
de marzo de 2003, que negaron la tutela.
e. En la tutela T-731448 REVOCAR la sentencia
proferida por el Juzgado 8° Penal del Circuito de Cali, el 24 de febrero de
2003, que declaró improcedente la acción.
SEGUNDO. En su lugar, ORDENAR que en los cinco casos
relacionados en el punto anterior, el Fondo Nacional de Ahorro, dentro del mes
siguiente a la notificación de la sentencia, informe a los cinco deudores de
vivienda que interpusieron las tutelas, su situación, relacionando con
claridad, certeza y de manera comprensible los procedimientos de reliquidación
y redenominación de créditos, a fin de que a los deudores se les permita
formular reclamos, solicitar y presentar pruebas e interponer recursos; todo
ello de acuerdo con las normas legales, la sentencia C-955 de 2000 y las
Circulares de la Superintendencia Bancaria, como se indicó en la parte motiva
del presente fallo.
TERCERO. ENVIAR copia de la presente sentencia a la
Superintendencia Bancaria y a la Defensoría del Pueblo para que adopten las
medidas que estimen pertinentes; lo cual no impide que quienes fueron jueces de
primera instancia en las respectivas tutelas, tramiten el cumplimiento del
fallo y, si fuere del caso, los correspondientes desacatos si a ello hubiere
lugar.
CUARTO. Por secretaría de la Corporación se dará cumplimiento
a lo estipulado en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, cúmplase e insértese
en la Gaceta Constitucional.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (e)
[1] M.P.
Alfredo Beltrán Sierra
[2] Ver
Francisco Chamorro Bernal, en su libro La tutela judicial efectiva,
páginas 207 y siguientes
[3]
Eduardo Cifuentes Muñoz, sin salvamento de voto, sólo contiene una aclaración
de voto del magistrado José Gregorio Hernández Galindo, respecto de un tema muy
diferente.
[4]
Agustín Gordillo, Tratado de derecho administrativo, Tomo III, págs. X-2 y ss.
[5]  Sobre posición dominante, respecto de los deudores de vivienda,
ver T-083 de 2003
[6] M.P. Eduardo Cifuentes
[7] Ver T-267/2000