C-026-09
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-026/09
REGIMEN DE TRANSICION EN MATERIA
DISCIPLINARIA EN LEY QUE MODIFICA NATURALEZA JURIDICA DE ECOPETROL-Inconstitucionalidad parcial por
desconocimiento del poder disciplinario preferente de la Procuraduría/REGIMEN
DE TRANSICION EN MATERIA DISCIPLINARIA EN LEY QUE MODIFICA NATURALEZA JURIDICA
DE ECOPETROL-Inconstitucionalidad parcial por no prever consecuencias de
decisión de la Procuraduría de no proseguir la investigación o proceso
La norma acusada, ordena que tanto las
investigaciones y quejas sobre los servidores públicos de ECOPETROL que no se
hubieren tramitado en el momento de conversión de la empresa en una sociedad de
economía mixta, como los procesos disciplinarios que no hubieren culminado
dentro de los dos años siguientes a la mencionada conversión, deberán pasar a
conocimiento de la Procuraduría General de la Nación, imponiéndosele a ésta una
obligación que desconoce el poder disciplinario preferente que le ha otorgado la
Constitución, en la medida en que le impide decidir
de manera autónoma, con base en criterios objetivos y razonables relacionados
con su misión de Ministerio Público, cuáles procesos, investigaciones y quejas
se reserva para investigar y fallar sobre ellos, por un lado, y por otro que si
bien impone el traslado de todos los procesos, investigaciones y quejas a la
Procuraduría, y le permite decidir con autonomía cuáles son prioritarios para
investigar y emitir un fallo disciplinario sobre ellos, la norma no resuelve el
punto de qué sucede con los procesos, investigaciones y quejas respecto de las
cuales la Procuraduría decida no proseguir con la investigación o el proceso.
Es decir, en relación con esos procesos e investigaciones, al cabo de dos años
la sujeción de los servidores públicos de la antigua ECOPETROL al derecho
disciplinario queda en una especie de limbo jurídico, lo cual es contrario al
principio de Estado de Derecho y las normas de la Carta que lo desarrollan en
el ámbito disciplinario.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
MATERIA DISCIPLINARIA-Limitada
por aplicación del poder disciplinario preferente
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Asignación de nuevas funciones por ley debe
consultar poder preferente o basarse en criterio material específico
La potestad de configuración legislativa en materia
disciplinaria tiene un límite en el poder disciplinario preferente que detenta la
Procuraduría General de la Nación, siendo en algunos casos posible que el
legislador limite la facultad de la Procuraduría de decidir autónomamente, qué
asuntos disciplinarios conoce, para lo cual debe fijar un criterio material
específico, como la gravedad de la falta disciplinaria; así cuando el
Legislador identifique faltas de especial gravedad para la administración
pública, puede disponer que ellas sean conocidas exclusiva y directamente por la
Procuraduría.
CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO-Ejercicio por parte del nominador o
superior jerárquico del servidor público
PODER DISCIPLINARIO PREFERENTE DE LA
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Ejercicio basado en criterios objetivos y razonables/PODER
DISCIPLINARIO PREFERENTE DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Competencia
discrecional del Procurador General/PODER DISCIPLINARIO PREFERENTE DE LA
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Efectos
Lo que distingue al poder disciplinario preferente de la Procuraduría
General de la Nación es que a través de él la Procuraduría puede decidir, con
base en criterios objetivos y razonables, qué investigaciones, quejas o
procesos disciplinarios reclama para sí, con el objeto de conocer y
pronunciarse directamente sobre los mismos. Y en el caso de que la Procuraduría
solicite un proceso, desplaza en la labor disciplinaria a la oficina de control
interno de la dependencia oficial donde estaba radicado el asunto. Así pues, la
potestad de la Procuraduría para ejercer el poder disciplinario sobre cualquier
empleado estatal, cualquiera que sea su vinculación, tiene el carácter de
prevalente o preferente y en consecuencia, dicho organismo está autorizado para
desplazar al funcionario público que esté adelantando la investigación, quien
deberá suspenderla en el estado en que se encuentre y entregar el expediente a la
Procuraduría, y como resulta obvio, si la Procuraduría decide no intervenir en
el proceso disciplinario interno que adelanta la entidad a la que presta sus
servicios el investigado, será ésta última la que tramite y decida el proceso
correspondiente.
Referencia: expediente D-7320
Demandante: Alberto Espinosa Bolaños
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 8° de la Ley 1118 de 2006, “por la
cual se modifica la naturaleza jurídica de ECOPETROL S.A. y se dictan otras
disposiciones”
Magistrado
Ponente:
Dr. Manuel José Cepeda Espinosa
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil nueve
(2009)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Alberto Espinosa Bolaños entabló
una demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 8° de la Ley 1118 de
2006, “por la cual se modifica la naturaleza jurídica de ECOPETROL S.A. y se
dictan otras disposiciones.”
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMAS  DEMANDADAS
El texto de
la disposición demandada es el siguiente:
“Ley 1118 de 2006
“por la cual se modifica la naturaleza jurídica de
ECOPETROL S.A. y se dictan otras disposiciones.”
“ARTÍCULO 8°. TRANSICIÓN EN MATERIA DISCIPLINARIA. La Oficina de Control Disciplinario
Interno de Ecopetrol S. A. continuará conociendo de los procesos que se encontraren
con apertura de investigación disciplinaria hasta por el término de dos (2)
años, contados a partir de que la Empresa se constituya como sociedad de
economía mixta.
“Las demás investigaciones y quejas que a
dicha fecha se encontraren por tramitar, pasarán a conocimiento de la
Procuraduría General de la Nación, al igual que aquellos procesos
disciplinarios que transcurridos los dos años no se hubieren culminado.”
III. LA DEMANDA
El demandante manifiesta que el artículo demandado
vulnera los arts. 209 y 277, numeral 6, de la Constitución.
Expone al respecto que la Constitución establece dos
fórmulas para que las entidades públicas adelanten el control disciplinario
sobre sus servidores. Por una parte, el control interno al que hace referencia
el inciso segundo del art.  209 de la Carta, y el cual es desarrollado por el
art. 76 de la Ley 734 de 2002, que “establece que en toda entidad u organismo
del Estado, con excepción de las competencias del Consejo Superior de la
Judicatura, habrá una unidad u oficina encargada de conocer y fallar en primera
instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.”
La segunda fórmula “es el denominado control externo
disciplinario, que es conferido a la Procuraduría General de la Nación,
conforme a lo estipulado en el numeral 6 del artículo 277 de la Constitución
Política.” Sobre el poder disciplinario preferente de la Procuraduría
transcribe un aparte de la Sentencia C-057 de 1998, en el cual se expresa que
“dicho organismo está autorizado para desplazar al funcionario público que esté
adelantando la investigación, quien deberá suspenderla en el estado en que se
encuentre y entregar el expediente a la Procuraduría. Como es obvio, si la
Procuraduría decide no intervenir en el proceso disciplinario interno que
adelanta la entidad a la que presta sus servicios el investigado, será esta
última la que tramite y decida el proceso correspondiente.”
Con base en lo anterior, expone:
“(…) la importancia constitucional del
poder preferente radica precisamente en la misma concepción de las Oficinas de
Control Interno, que son los entes encargados de conocer inicialmente de los
procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos
(artículos 209 y 277 numeral 6, C.P.).
“Es por ello que, en principio, como lo ha
señalado la Corte Constitucional, la Procuraduría General de la Nación es el
organismo que goza, por mandato constitucional, de una cláusula general de
competencia para conocer las faltas disciplinarias de los servidores públicos,
en ejercicio de un poder que prevalece sobre los el de otros órganos estatales
(sentencia C-996 de 2001), pero esto no significa que el legislador le pueda
trasladar directamente funciones disciplinarias a cargo de la oficina de
control interno, sin que dicha entidad las haya requerido, como sucede en el
presente caso.
“4.2. En efecto, el objetivo de la
Constitución Política al consagrar las dos modalidades de control interno, es
desconcentrar el ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado, y que la
Procuraduría asuma las investigaciones solamente cuando la importancia y la
trascendencia así lo amerite. Por tanto, la decisión del legislador contemplada
en el artículo 8 de la Ley 1118 de 2006, bajo el argumento de la transformación
de ECOPETROL, desconoce flagrantemente este precepto, pues obliga a ejercer el
control externo sin tener en cuenta la consagración constitucional que le
permite a la Procuraduría General de la Nación dentro de cierto margen de
discrecionalidad otorgado por la misma Constitución Política arrogarse o no una
investigación disciplinaria.”
Agrega que si bien la Constitución
“autoriza al legislador a regular todo lo concerniente a la responsabilidad
disciplinaria de los servidores públicos, y por tanto goza de libertad de
configuración normativa para darle alcance a esta materia”, también es cierto
“que dicha libertad tiene unos límites que se encuentran en la Constitución
Política, como son los principios, derechos y valores insertos en la misma y
uno de esos límites es el respeto por parte del legislador de la concepción,
naturaleza y alcance constitucional del poder preferente.”
Además, asegura que “si la Constitución en
el artículo 209 establece que la administración pública ‘en todos su
órdenes’, tendrá un control interno, el legislador, bajo la excusa de la
libre configuración, no lo puede ignorar.”
Por lo tanto, considera que el hecho de que la
Procuraduría goce de poder disciplinario preferente “no puede utilizarse como
el mecanismo ‘expedito’ para trasladar un deber que de acuerdo a la misma norma
superior corresponde a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la
entidad a la que estén vinculado los servidores públicos, en este caso, la
dependencia que hace sus veces en ECOPETROL.”
Por otro lado, asegura que la norma demandada vulnera
los principios de la administración pública contemplados en el artículo 209 de la
Constitución, “en especial los principios de eficacia, economía y celeridad,
dado que la decisión del legislador al autorizar la remisión de las
investigaciones disciplinarias de la Oficina de Control Interno de ECOPETROL a la
Procuraduría General de la Nación conduce a la interrupción de las referidas
investigaciones con las consecuencia que ello acarrea, dilatando las
actuaciones y saturando a dicho ente de control de nuevos procesos
disciplinarios que, en principio, deben ser adelantados por la oficina de
control interno.”
Por lo tanto, solicita que se declare la inexequibilidad
del artículo demandado y que se declare que “a la Oficina de Control Interno de
ECOPETROL o la dependencia que haga sus veces, le corresponde adelantar los
procesos disciplinarios hasta su culminación de quienes ostentaron la calidad
de servidores públicos en la referida empresa antes de su transformación en
sociedad de economía mixta.”
IV.
INTERVENCIONES
1. MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA
Juan Carlos Barragán Méndez, quien
actúa en nombre y representación del Ministerio de Minas y Energía, intervino
en el proceso para solicitar
que la Corte declarara la constitucionalidad de la norma acusada.
Expone que la lectura del artículo 209 y
del numeral 6 del artículo 277 de la Constitución permite apreciar que “el
control interno disciplinario y el control disciplinario que ejerce la
Procuraduría General de la Nación se encuentran sometidos al imperio de la ley,
[pues] las normas constitucionales (…) señalan que la potestad disciplinaria de
la administración pública (oficinas de control interno disciplinario) y de la
Procuraduría General de la Nación se ejercerá y adelantará de acuerdo con lo
previsto en la ley.”
De esta manera, indica que la norma
demandada “es una norma legal que establece un régimen de transición sobre los
procesos disciplinarios en trámite al momento de que ECOPETROL S.A. se
constituya en sociedad de economía mixta, la cual se encuentra limitada en el
tiempo y no establece, como equivocadamente lo señala el actor, competencias
diferentes a las establecidas en el Código Único Disciplinario, como tampoco se
vulnera y/o desconoce la competencia y/o función de poder disciplinario
preferente de la Procuraduría General de la Nación.”
Anota que “al cambiar la naturaleza
jurídica de ECOPETROL S.A. al constituirse en Sociedad de Economía Mixta, la
Procuraduría General de la Nación en ejercicio de la cláusula general de
competencia disciplinaria conoce y/o conocerá de acuerdo a la ley de los
procesos disciplinarios que a la fecha en que ECOPETROL S.A. se constituyó como
Sociedad de Economía Mixta no se hubieren tramitado, y de los procesos
disciplinarios que no se culminaran por la Oficina de Control Interno
Disciplinario de ECOPETROL S.A. dentro de los dos años siguientes a su
constitución como sociedad de economía mixta, tal como lo expresa la norma aquí
demandada.”
Al mismo tiempo, menciona que el actor
desconoce que, tal como lo disponen los arts. 6 y 7 de la Ley 1118 de 2006, a
partir de la constitución de ECOPETROL S.A. como sociedad de economía mixta la
empresa se regirá por las normas laborales y comerciales de derecho privado, lo
cual significa que en la empresa
“dejará de existir oficina de control
disciplinario, en tanto que quienes eran servidores públicos ahora tienen el
carácter de trabajadores particulares y, por lo tanto, no son destinatarios del
régimen disciplinario contenido en la Ley 734 de 2002.
“Por esta razón, la norma jurídica
demandada estableció un régimen de transición disciplinario, con el fin de que
se adelantaran las investigaciones disciplinarias a los antiguo servidores
públicos que se encontraran en trámite en ECOPETROL S.A. estableciendo: a) un
plazo de dos (02) años para que la oficina de control interno disciplinario de
ECOPETROL adelantara los procesos que al momento de la constitución como
sociedad de economía mixta se encontraran en etapa de apertura de investigación
disciplinaria, y b) la remisión a la Procuraduría General de la Nación de las
investigaciones y quejas en contra de los antiguos servidores públicos que aún
no se habían tramitado por la Oficina de Control Interno de ECOPETROL.”
De esta manera, concluye:
“Como se puede apreciar en su momento para la
Procuraduría General de la Nación el artículo 8 de la Ley 1118 de 2006 es
constitucional en el sentido que garantiza que el Estado (oficina de control
interno disciplinario y Procuraduría General de la Nación) continuará con las
investigaciones disciplinarias que se encuentran en trámite o por tramitar en
contra de los antiguos servidores públicos de ECOPETROL, pese al cambio de
régimen laboral. Igualmente, reconoce que la oficina de control interno
disciplinario de ECOPETROL en principio no se va a dedicar a adelantar después
de la conversión de la entidad a adelantar investigaciones disciplinarias en
los términos de la Ley 734 de 2002.
“El accionante pretende de manera ilógica
que ECOPETROL, ahora regulado por el derecho privado, mantenga en
funcionamiento, de manera imprecisa e indefinida en el tiempo, una oficina de
control interno disciplinario que actúe de acuerdo con lo prescrito en la Ley
734 de 2002, desconociendo la cláusula general de competencia que la
Constitución le atribuyó a la Procuraduría General de la Nación.”
Finalmente, el interviniente hace distintas
precisiones:
“(…) lo que se evidencia de los argumentos
del demandante es sin lugar a duda una interpretación errónea del artículo
demandado, toda vez que cuestionan que a pesar de que la Ley 1118 da la calidad
de trabajadores particulares a los empleados de la Empresa, el artículo 8º
señala ‘contradictoriamente’ un régimen disciplinario que por dicha calidad no
le aplicaría a los empleados.
“Es pertinente reiterar que el
procedimiento que hoy es objeto de demanda aplicará exclusivamente a las
conductas que sean objeto de investigaciones disciplinarias por hechos
cometidos antes de la transformación de ECOPETROL S.A., previsión ésta por
demás indispensable teniendo en cuenta que al momento del cambio de naturaleza
jurídica de la Empresa, pueden quedar procesos pendientes para el
correspondiente trámite de instrucción.
“En conclusión y con el riesgo de tornarme
insistente, es errada la interpretación del demandante: el artículo 8º no está
previendo régimen disciplinario alguno para los trabajadores de ECOPETROL S.A.
cuando se constituya en sociedad de economía mixta, lo que señala es un
procedimiento transitorio para culminar las investigaciones disciplinarias por
conductas cometidas antes de la transformación de la Empresa.
“(…)
“Por otra parte, no está demás observar que
el artículo que se demanda de inconstitucional no está fijando competencias en
materia disciplinaria como lo afirman los accionantes, y por tanto no existía
razón alguna para referirse en el artículo de vigencia a la Ley 734 de 2002 ó
190 de 1995 en la forma que lo afirma el escrito de la demanda. Dichas
afirmaciones ponen aún más de presente la equivocada interpretación que el
demandante está efectuando de la norma demandada.”
2. ECOPETROL S.A.
Carlos Alberto Zambrano Barrera
participó dentro del proceso, en su calidad de apoderado general de ECOPETROL
S.A., con el fin de solicitar que la Corte declarara la constitucionalidad de
la norma demandada.
Expone que para la situación que se analiza no es
aplicable el art. 209 de la Constitución, por cuanto cuando el inciso segundo
del artículo menciona el control interno se refiere al “de gestión, cuyo objeto
es garantizar el cumplimiento de los fines del Estado, con observancia de los
principios allí mismo consagrados, control que es sustancialmente distinto al
control disciplinario a que están sujetos los servidores públicos.”
Menciona que el control disciplinario, tal como lo
establece el art. 22 de la Ley 734 de 2002, persigue verificar que las
conductas de los servidores públicos observen “la moralidad pública,
transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad,
imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y
eficiencia”, mientras que el control de gestión al que hace referencia el art.
209 de la Carta, y que se encuentra regulado en la Ley 87 de 1993, “tiene el
propósito de orientar a la administración en el cumplimiento de lo dispuesto en
la Constitución Política y en las leyes aplicables a su actividad o
funcionamiento y busca también salvaguardar los recursos con los que cuentan
las entidades estatales, de modo que se trata de un control que sirve de
garantía para que la marcha de la administración pública se produzca en armonía
con los principios que consagra el citado art. 209.” Precisa que por eso en la
Ley 87 de 1993 se reiteran los principios contemplados en el art. 209 de la
Constitución.
De esta manera, asegura que “es claro que el control
interno es un sistema que tiene como fin racionalizar la actividad de las
entidades públicas, en términos de procedimientos y resultados de gestión
administrativa, al paso que el control disciplinario (…) es una forma de
manifestación del poder punitivo del Estado, que busca que la conducta de los
servidores públicos se ajuste a la Constitución, a la ley y los reglamentos, so
pena de sanción disciplinaria.” Por tanto, considera que “es palmaria la
diferencia entre uno y otro control, pues si bien ambos buscan el transparente
funcionamiento de las entidades públicas y el Estado como tal, sus finalidades
específicas difieren por completo.”
Por otra parte, expresa que al observar los numerales
6 y 10 del art. 277 de la Constitución, referente a las funciones del
Procurador, puede concluirse que si bien la Constitución le asigna el poder
disciplinario preferente al Procurador, “ello no le impide desarrollar otras
funciones, incluida la de adelantar procesos disciplinarios contra servidores
públicos por vía distinta a la del mencionado poder.” Aclara que “los numerales
6 y 10 del artículo 277 no le asignan una única función a la Procuraduría en
materia disciplinaria, consistente en ejercer el precitado poder preferente,
pues dentro de sus facultades están también la de ‘ejercer vigilancia superior
de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas…’ y la de
‘adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas
sanciones conforme a la ley’ (numeral 6), a lo cual se agrega que también puede
ejercer las demás funciones que le sean asignadas por la ley (numeral 10), de
donde resulta claro que bien puede esta última atribuirle la competencia
exclusiva para conocer de las acciones disciplinarias de determinados
servidores públicos, como los trabajadores de ECOPETROL S.A., pues ninguna
limitante se consagra al respecto en las norma citadas ni en ninguna otra de
rango constitucional.”
De la misma manera, enfatiza que el poder
disciplinario preferente de la Procuraduría no obsta para que la ley le asigne
directamente a la Procuraduría la competencia para conocer sobre las
investigaciones disciplinarias contra los servidores públicos de ECOPETROL,
“cosa que resulta perfectamente posible a la luz de los numerales 6 y 10 atrás
citados que, en tal caso, lejos de de verse desconocidos o vulnerados, lo que
encontrarían sería un desarrollo de las previsiones en ellos consagradas.”
Finalmente, afirma que los argumentos expuestos por el
actor acerca de la posible congestión que sufriría la Procuraduría General de la
Nación son de simple conveniencia, razón por la cual no pueden ser tenidos en
cuenta dentro de un proceso de constitucionalidad.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÒN
En su concepto del 9 de septiembre de 2008, el
Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, le solicitó a la Corte
Constitucional que declarara la inconstitucionalidad del artículo 8° de la Ley
1118 de 2006, por ser vulneratorio de los arts. 209, 229 y 277-6 de la
Constitución.
En el concepto, la Vista Fiscal expresa que el
ejercicio del poder preferente disciplinario “es un mecanismo de aplicación
excepcional y opera de manera discrecional o por razones legales de amparo a
derechos fundamentales del investigado o disciplinado” y que, por esta razón,
“su imposición por mandato legal con fundamento en la transformación de una
persona jurídica de derecho público desnaturaliza la facultad constitucional
atribuida al Procurador General para ejercerla por razones de interés general o
de necesidad manifiesta.”
Expresa que el poder disciplinario preferente ha sido reglamentado
en normas de carácter sustantivo y procedimental contenidas en las Leyes 200 de
1995 (arts. 3 y 47), 734 de 2002 (arts. 3 y 69) y en el Decreto – Ley  262 de
2002 (art. 7-16). Además, menciona que entre los pronunciamientos de la Corte
Constitucional que han fijado su alcance se encuentran las sentencias C-244 de
1996, C-057 de 1998, C-996 de 2001, C-948 de 2002, T-1093 de 2004 y C-1079 de
2005.
Anota que el art. 2º de la Ley 734 de 2002 establece
que, en desarrollo del principio constitucional del control interno, la regla
general “es que la potestad sancionadora respecto de los servidores públicos
que realizan las conductas tipificadas en dicho ordenamiento sea ejercida por
las propias entidades a las cuales éstos se hallan vinculados.”  Luego, anota:
“De la interpretación armónica de los
artículos 209 y 277-6 de la Carta Política, en consonancia con lo expresado por
la jurisprudencia constitucional, ha de inferirse como principio normativo
aplicable a las reglas de competencia y conocimiento de la investigación
disciplinaria que el ejercicio del poder disciplinario ejercido por la
Procuraduría General de la Nación frente al proceso disciplinario es de
carácter excepcional  y, por ello se deduce: (i) que tal potestad no se ejerce
de manera arbitraria, pues ha de ser motivada; y (ii) el poder preferente no
surge de la jerarquía del ente de control. Así, el control interno que debe ser
ejercido por dependencias de la misma entidad y bajo el control y
responsabilidad de su titular se convierte en la regla general en materia
disciplinaria como lo previó el Constituyente…
“3.2. La doctrina ha fijado varios
criterios orientadores que justifican el ejercicio del poder preferente
disciplinario por parte del Procurador directamente o por medio de sus
delegados o agentes, así: (i) la trascendencia de los hechos, por ser
atentatorios del Derecho Internacional Humanitario, las infracciones burdas en
materia de contratación estatal, la violación de normas de carácter presupuestal,
contable y fiscal, la violación de normas del régimen carcelario o de aquellas
que protegen la moralidad pública; (ii) cuando existan dudas sobre la garantía
debida al derecho de defensa o cuando manifiestamente se desconozca el debido
proceso en desmedro de la adecuada investigación y juzgamiento, y los
instrumentos legales no resulten suficientes para contrarrestar la mala
conducción del proceso; (iii) cuando se cuestionen con suficiente fundamento la
idoneidad, eficacia, efectividad transparencia e imparcialidad del órgano
interno de control; y (iv) cuando se está en conocimiento de que el órgano de
control interno ha sido permeado por eventos de colusión o corrupción que indiquen
que la actuación del investigador se aleja de la aplicación correcta de la
normatividad disciplinaria ya sea por el ejercicio de un poder dominante o por
intereses distintos que lleven a favorecer o perjudicar al acusado o
investigado. Lo anterior encuentra respaldo en la Resolución 346 de 2002
proferida por la Procuraduría General de la Nación, y confirma el principio de
que el poder preferente ha de ir acompañado de una adecuada motivación.
“El poder disciplinario preferente se
ejerce por la Procuraduría como atribución especial propia de origen constitucional,
en los precisos términos en que la ley especial la ha desarrollado – Ley 734 de
2002 -, pero su imposición, con carácter obligatorio, mediante una ley
ordinaria – Ley 1118 de 2006 -, es inconstitucional en la medida en que
desconoce que el Procurador General de la Nación, sus delegados o agentes,
deben hacer la valoración de la trascendencia o las circunstancias de modo,
tiempo y lugar en que se desplegó la conducta reprochable por parte del
servidor público para, de esta manera, establecer si la misma se adecua a los
criterios jurisprudenciales y doctrinales que le dan sentido a la intervención
excepcional del órgano de control; adicionalmente, y en los casos en que exista
petición de parte, debe tenerse en cuenta que el poder preferente no se ejerce
mientras la persona investigada goce de plenas garantías dentro del organismo
al que pertenece la dependencia que por mandato legal es su juzgador natural,
ello en aplicación del principio de la primacía del control interno (artículos
209 y 124 de la Carta Política), cuya excepción en el Derecho Administrativo
Sancionatorio es justamente el ejercicio del poder preferente (artículo 277-6,
ibídem).”
Por otra parte, el representante del
Ministerio Público asegura que cuando se varía el ente o funcionario
investigador en la justicia disciplinaria deben respetarse los principios de
economía, eficiencia y celeridad. Por eso, afirma que
“la medida contenida en la disposición
acusada es atentatoria de los principios propios de la función administrativa
del Estado y promueve, además, el desconocimiento del principio de acceso a  la
administración de justicia: sobre este aspecto es preciso anotar que una disposición
como la que se acusa, en cuanto implica la variación de la competencia y el
traslado de expedientes de una entidad adscrita o vinculada a la rama ejecutiva
a otra que por mandato constitucional hace parte de los órganos autónomos de
control sin tomar en cuenta los términos de prescripción tanto de la acción
como de la sanción disciplinaria (artículos 30 y 32 del Código Disciplinario
Único) pone en peligro los derechos procesales del investigado y es contraria
al postulado constitucional de la justicia eficaz, pronta y oportuna.
“Es tarea del legislador velar porque en el
tránsito normativo, a la manera de las liquidaciones forzosas, –guardadas las
debidas proporciones-, se mantengan las dependencias necesarias para finiquitar
los asuntos relacionados con la masa de bienes y con los procesos en curso para
que ajustados a la ley no resulten vulnerados los derechos de sus destinatarios
o los de terceros. En el presente caso lo lógico es que la norma de transición
respecto de los procesos disciplinarios en curso opere en función del control
interno como regla general y no de la excepción, pues, además del
desconocimiento de los principios que orientan las actuaciones administrativas,
el traslado de expedientes a la Procuraduría General de la Nación es una carga
excesivamente onerosa para el Estado frente al fin perseguido, en cuanto
implica la realización de tareas que dilatan en el tiempo la decisión, tales
como (i) la asunción de competencia; (ii) el estudio evaluativo de los
procesos, y (iii) la redistribución interna que puede afectar el programa de
descongestión de las procuradurías territoriales.
Por ello, en los casos de desaparición de
las oficinas de control disciplinario, lo propio es que asuma el proceso el superior
inmediato del funcionario investigado, pues con tal medida, constitucionalmente
válida, se respeta el principio del control interno.”
Por lo anterior, considera que la norma
acusada es inconstitucional, por cuanto vulnera los principios del control
interno, economía, celeridad y eficacia, propios de la función administrativa
en materia disciplinaria.
A continuación asevera que al expedir la
norma atacada el legislador “excedió
el límite de sus facultades de libre configuración normativa del régimen
sancionatorio de los servidores públicos en cuanto invadió una facultad que es
discrecional del Procurador General de la Nación e impuso una asunción de
competencias propias de la autoridad administrativa en ejercicio del control
interno.” Al respecto considera que si bien el art. 124 de la Constitución
establece que “la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos
y la manera de hacerla efectiva”, la misma Constitución le impone un límite a
esta libertad de configuración normativa al establecer el ejercicio de la
facultad discrecional propia del Procurador General de la Nación para el
ejercicio del poder preferente (artículo 277-6).
De lo anterior concluye que “en materia
disciplinaria, la ley no puede sustraer a las autoridades administrativas de
sus funciones de control interno para hacer uso de una cláusula constitucional
de la que sólo puede disponer el titular del Ministerio Público, porque de
hacerlo invade la competencia de un órgano en cuya autonomía radica la expresa
facultad discrecional que el Constituyente le atribuyó. Y, no comporta un
principio de razón suficiente que goce de amparo constitucional la
transformación de la naturaleza jurídica de una persona jurídica de derecho
público, más aún si ésta sigue existiendo, pues el legislador puede adoptar
otros instrumentos constitucionalmente válidos, como por ejemplo, se repite,
aquellos que son de uso común en los procesos de liquidación de las entidades
públicas.”
Anota que el poder preferente en materia
disciplinaria “debe armonizarse con las reglas relativas a la competencia de
los distintos órganos de control interno o servidores a quienes les ha sido
atribuida en normas de carácter especial, pues no de otra forma se materializa
el ejercicio de esta específica función el debido proceso.”  Por eso, finaliza
con la manifestación de que el poder disciplinario preferente sólo podrá
ejercerse si existen las oficinas de control interno “aspecto por el cual, el
legislador a efectos de no invadir la competencia discrecional del Procurador
General, establecida en el artículo 277-6 de la Carta Política, debió haber
previsto la radicación de los procesos disciplinarios de ECOPETROL en cabeza
del superior jerárquico del  servidor investigado a efectos de garantizarle sus
derechos fundamentales.”
De esta manera, la Vista Fiscal considera
que la norma acusada desnaturaliza “el ejercicio del control interno
establecido en el artículo 209 de la Carta Política, al atribuir a la
Procuraduría General de la Nación una competencia que sólo puede asumir en
virtud de la existencia misma de las oficinas de control interno disciplinario”,
razón por la cual solicita que se declare su inconstitucionalidad.
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para conocer
de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo
241 de la Constitución, por estar dirigida contra unas disposiciones que forman
parte de una ley.
Problema Jurídico
2. El primer inciso del artículo 8º de la Ley 1118 de
2006 establece que durante los dos años siguientes a la conversión de ECOPETROL
en una empresa de economía mixta, los procesos que se encontraren con apertura
de investigación disciplinaria continuarán siendo conocidos por la Oficina de
Control Disciplinario Interno de ECOPETROL S.A. A continuación, el inciso
segundo del mismo artículo dispone que, a partir de esa misma fecha de
conversión de la empresa, las demás investigaciones y quejas que hubieran de
ser tramitadas deben pasar a conocimiento de la Procuraduría General de la
Nación. Igual debe suceder con los procesos disciplinarios que no hayan  culminado
después de pasados dos años de la mencionada conversión.
El actor plantea que el artículo demandado vulnera el
artículo 209 y el numeral 6 del artículo 277 de la Constitución. Manifiesta que
la norma  desnaturaliza la concepción del poder disciplinario preferente al
establecer que la Procuraduría General de la Nación debe conocer tanto sobre las
investigaciones y quejas que estuvieren en trámite en el momento de conversión
de ECOPETROL en una sociedad de economía mixta, como sobre las investigaciones disciplinarias
que no hubieren culminado después de trascurridos dos años desde la fecha de
modificación de la naturaleza jurídica de la empresa. Asegura que, si bien el
legislador está facultado para regular lo relativo a la responsabilidad
disciplinaria de los servidores públicos, en el desarrollo de esa facultad no
puede desconocer “la concepción, naturaleza y alcance constitucional del poder
disciplinario preferente.” Además, expresa que el traslado de los procesos a la
Procuraduría General de la Nación configura una vulneración de los principios
de la administración pública contemplados en el art. 209 de la Constitución.
El interviniente en representación del Ministerio de
Minas y Energía afirmó que la norma cuestionada es constitucional. Asevera que la
Constitución dispone que el control disciplinario, bien sea interno o por parte
de la Procuraduría General de la Nación, se ejercerá de acuerdo con la ley.
Expone que la norma tiene por fin posibilitar la transición en la empresa, con
ocasión del cambio de su naturaleza jurídica, y que por ello tiene una vocación
temporal, “para culminar las investigaciones (…) por conductas cometidas antes
de la transformación de la empresa.” Con la conversión de la empresa en una
sociedad de economía mixta, sus relaciones laborales pasarán a regirse por el
derecho privado. Por consiguiente, no tendrá una oficina de control
disciplinario, pues sus trabajadores no serán destinatarios del régimen disciplinario
contemplado en la Ley 734 de 2002.
El interviniente en representación de ECOPETROL
también defendió la constitucionalidad de la norma. Manifiesta que la
existencia del poder disciplinario preferente no obsta para que la ley le
asigne a la Procuraduría General de la Nación el conocimiento de las
investigaciones disciplinarias contra los servidores públicos de ECOPETROL. Expresa
que de los numerales 6 y 10 del   artículo 277 de la Constitución se deriva que
la Procuraduría no solamente ejerce el poder disciplinario preferente, sino que
también ejerce la vigilancia superior de los servidores públicos, adelanta las
respectivas investigaciones e impone las sanciones correspondientes. Por lo demás,
el numeral 10 prescribe que la Procuraduría también ejecutará las demás
funciones que le asigne la ley. Finalmente, manifiesta que los traumas que
crearía el traslado de los expedientes la Procuraduría no constituyen un
argumento que se pueda examinar en sede constitucional.
En su concepto, el Procurador General de la Nación
aseguró que la norma acusada es inconstitucional. Afirma que el poder
disciplinario preferente es de aplicación excepcional y que, por consiguiente,
es inconstitucional su imposición por mandato legal, pues ello “desnaturaliza
la facultad constitucional atribuida al Procurador General de la Nación para
ejercerla por razones de interés general o de necesidad manifiesta.” Coincide
también en que la medida vulnera los principios de la administración pública
contemplados en el art. 209 de la Carta y atenta contra el derecho de acceso a
la justicia.
En vista de lo anterior, en este proceso la Corte debe
resolver el siguiente problema jurídico: ¿vulnera los artículos 209 y 277 (6)
de la Constitución la norma acusada, en la medida en que ordena que tanto las
investigaciones y quejas sobre los servidores públicos de ECOPETROL que no se
hubieren tramitado en el momento de conversión de la empresa en una sociedad de
economía mixta, como los procesos disciplinarios que no hubieren culminado
dentro de los dos años siguientes a la mencionada conversión, deberán pasar a
conocimiento de la Procuraduría General de la Nación?.[1]
El artículo 8º de la Ley 1118 de 2006, en razón al
diseño de la transición en materia disciplinaria que adopta, es parcialmente
inconstitucional
3. Mediante la Ley 1118 de 2006 se modificó la
naturaleza jurídica de ECOPETROL, para que, como lo establece el artículo 1º,
pasara a ser una “sociedad de economía mixta de carácter comercial, del orden
nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía (…)”.
Dentro de las medidas adoptadas por la Ley se encuentran
la de establecer, en el art. 6º, que todos los actos jurídicos, contratos y
actuaciones necesarias para administrar y desarrollar el objeto social de la
empresa se regirán exclusivamente por las reglas de derecho privado; y la de
disponer, en el artículo 7º, que, luego de convertida la empresa, todos los
servidores públicos de ECOPETROL S.A. tendrían el carácter de trabajadores particulares
y se regirían por las normas ordinarias del trabajo.[2]
En vista del cambio efectuado en materia laboral,[3]
en el artículo 8º, ahora demandado, se estableció un régimen de transición en
materia disciplinaria. Este artículo fue fundamentado de la siguiente manera en
la exposición de motivos del proyecto:[4]
“El artículo 6º [el número
original del artículo ahora demandado] establece la transición en materia
disciplinaria. En consideración al hecho de que los trabajadores de Ecopetrol
S. A. dejarán de ser servidores públicos, pierde objeto la necesidad de contar
con una oficina de control interno disciplinario.
“Dado lo anterior, y teniendo
en cuenta que:
“i) existen procesos en curso,
los cuales deben seguir su trámite hasta su terminación;
“ii) las faltas cometidas por
funcionarios de Ecopetrol S. A., en su calidad de servidores públicos, deben
ser juzgadas de conformidad con la ley disciplinaria;
“iii) el término de
prescripción de las acciones disciplinarias; y
“iv) la competencia de la
Procuraduría General de la Nación, se propone un régimen de transición en esta
materia consistente en que los procesos disciplinarios que cuenten con apertura
de investigación debidamente ejecutoriada, continuarán siendo conocidos por la
Oficina de Control Interno Disciplinario, la cual seguirá existiendo por un
término de dos años, contados a partir de la expedición de la ley.
“Todo lo demás, así como lo que
al vencimiento de los dos años no alcance a ser evacuado, será de competencia
de la Procuraduría General de La Nación.”
4. El actor y el Procurador General de la
Nación consideran que el artículo 8º de la Ley 1118 es inconstitucional, por
cuanto desnaturaliza el poder disciplinario preferente que le confiere la
Constitución a la Procuraduría.
La Constitución establece, en su artículo
124, que “[l]a ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y
la manera de hacerla efectiva.” De la misma manera, el numeral 23 del artículo
150 de la Carta dispone que le corresponde al Congreso “[e]xpedir las leyes que
regirán el ejercicio de las funciones públicas….” Igualmente, el numeral 6 del artículo
277 establece que entre las funciones del Procurador General de la Nación están
las de “[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes
desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer
preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes e imponer las sanciones conforme a la ley.” A continuación, el
numeral 10 del mismo artículo dispone que también le corresponde a la
Procuraduría cumplir con “[l]as demás [funciones] que determine la ley.”
Precisamente, con base en esas normas
constitucionales es que la Corte ha reconocido que el Congreso de la República
tiene una amplia potestad de configuración legislativa en materia
disciplinaria. Así, en la Sentencia C-181 de 2002,[5]
en la que se resolvió sobre una demanda presentada contra diversas normas de la
Ley 200 de 1995, el antiguo Código Disciplinario Único, la Corte indicó:
“(…) tal como se desprende del aparte final del
artículo 277-6 de la Constitución, el ejercicio de la potestad disciplinaria de
que es titular el Procurador General se realiza de conformidad con la Ley. Ello
quiere significar que la definición de las competencias y el diseño de los
procedimientos necesarios para el efectivo ejercicio de dicha potestad se
encuentra a cargo del legislador y que éste, mientras no contravenga expresas
restricciones constitucionales, puede hacer uso de la potestad configurativa
que, de manera amplia, le concede el artículo 150 de la Carta para desarrollar
la materia.
“En este sentido, valga citar el artículo 62 de la
Ley 200 de 1995 que dispone que los procesos disciplinarios que adelante la
Procuraduría General de la Nación se tramitarán conforme las competencias
establecidas en la ley que determine la estructura y funcionamiento de la
Procuraduría General de la Nación.
“La integración de las disposiciones anteriores
permite concluir que el legislador tiene la facultad de regular los diferentes
aspectos relacionados con la potestad disciplinaria que ejerce el Procurador
General de la Nación y la Procuraduría General, y además, que puede hacerlo
mientras no contradiga expresas disposiciones constitucionales tales como la
que consagra la competencia disciplinaria preferente de la Procuraduría
General.”
En este mismo sentido, en la Sentencia
C-1079 de 2005,[6] en la  que se
examinó la constitucionalidad de distintas normas de la Ley 863 de 2005, “por la cual se expide el reglamento del Régimen
Disciplinario para las Fuerzas Militares”, se manifestó que “el legislador goza de plena autonomía para
establecer un régimen disciplinario especial para los miembros de las fuerzas
militares, en materia procesal, distinto del régimen común reconocido para el
juzgamiento de las faltas disciplinarias cometidas por el resto de los
servidores públicos del Estado. Por lo anterior, el Congreso no infringe la
Constitución cuando excluye a las fuerzas militares del control disciplinario
que adelantan -por lo general- las oficinas de control interno, reconocidas en
el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, pues dicha posibilidad se ajusta a lo
previsto en el artículo 217 de la Constitución Política y a la jurisprudencia
reiterada de esta Corporación.”
De la misma manera, en la Sentencia C-057
de 1998[7], la Corte
encontró que “si al legislador
le compete, en desarrollo de la potestad contenida en el artículo 124 de la
Carta, ‘determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera
de hacerla efectiva’, bien puede señalar cuál es la autoridad
competente para ejecutar las sanciones disciplinarias que se les impongan y,
por ende, el procedimiento que debe seguirse para cumplir esa función, tanto en
el ámbito del control interno como en el externo, siempre y cuando no se viole la
Constitución, pues a pesar de que ella no regula aspectos atinentes a la
efectividad de las sanciones, puede ocurrir que se infrinjan otros cánones
superiores.”
Empero, la potestad de configuración
legislativa en materia disciplinaria tiene un límite en el poder disciplinario
preferente que detenta la Procuraduría General de la Nación. La jurisprudencia
de esta Corporación ha reconocido en distintas sentencias que el control
disciplinario puede ser interno y externo. El primero es ejercido por el
nominador o el superior jerárquico del servidor público, mientras que el
segundo está a cargo de la Procuraduría.
En la mencionada sentencia C-057 de 1998
se expresó sobre este último control que “[l]a potestad de la Procuraduría para ejercer el poder
disciplinario sobre cualquier empleado estatal, cualquiera que sea su
vinculación, tiene el carácter de prevalente o preferente. En consecuencia,
dicho organismo está autorizado para desplazar al funcionario público que esté
adelantando la investigación, quien deberá suspenderla en el estado en que se
encuentre y entregar el expediente a la Procuraduría. Como es obvio, si la
Procuraduría decide no intervenir en el proceso disciplinario interno que
adelanta la entidad a la que presta sus servicios el investigado, será ésta
última la que tramite y decida el proceso correspondiente. ”
El poder disciplinario
preferente es definido de la siguiente manera en el artículo 3ª de la Ley 734
de 2002:
“Artículo  3°. Poder disciplinario preferente. La
Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder
disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier
investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control
disciplinario interno de las entidades públicas. Igualmente podrá asumir el
proceso en segunda instancia.
“En virtud de la misma potestad, mediante decisión motivada, de oficio
o a petición de cualquier persona, podrá avocar el conocimiento de aquellos
asuntos que se tramitan internamente en las demás dependencias del control
disciplinario. También se procederá en la misma forma cuando se desprenda del
conocimiento de un proceso. (…)”
De los textos transcritos se deduce que lo que
distingue al poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la
Nación – contemplado en la Constitución en el numeral 6 del art. 277 - es que a
través de él la Procuraduría puede decidir, con base en criterios objetivos y
razonables, qué investigaciones, quejas o procesos disciplinarios reclama para
sí, con el objeto de conocer y pronunciarse directamente sobre los mismos. Y en
el caso de que la Procuraduría solicite un proceso, desplaza en la labor
disciplinaria a la oficina de control interno de la dependencia oficial donde
estaba radicado el asunto.
5. En este punto es importante hacer referencia a la ya mencionada sentencia
C-181 de 2002. Entre las normas analizadas en esa ocasión se encontraba el
artículo 65 de la Ley 200 de 1995, que establecía que la Procuraduría General
de la Nación tendría la competencia exclusiva para conocer sobre las faltas
disciplinarias por incremento patrimonial no justificado cuando la cuantía
excediera de 1.000 salarios mínimos mensuales.[8] En
esa ocasión, a pesar de que la competencia atribuida era “exclusiva”, la Corte
declaró que “la disposición
contenida en el artículo 65 de la Ley 200 de 1995 es respetuosa del régimen
constitucional en cuanto proviene del ejercicio legítimo de la potestad de
configuración del legislador, que no contraviene los límites superiores en
materia de competencia de la Procuraduría General.”
Como se observa, en el artículo anunciado
se atribuía exclusivamente a la Procuraduría General de la Nación el
conocimiento sobre las faltas disciplinarias de incremento patrimonial no
justificado que superaban una cierta cuantía. En ese caso, la Corte aceptó una
limitación al poder disciplinario preferente de la Procuraduría, pues la norma
no le permitía decidir en forma independiente si asumía las investigaciones por
esas faltas.
Lo anterior indica que en algunos casos es
posible que el legislador limite la facultad de la Procuraduría de decidir
autónomamente, con base en criterios objetivos y razonables, qué asuntos
disciplinarios conoce. En el caso del artículo 65 de la Ley 200 de 1995 aparece
claro que la falta que debía conocer exclusivamente la Procuraduría era de
especial gravedad para la administración pública, dada la cuantía a partir de
la cual se fijaba la competencia de la Procuraduría. De esta manera, puede
afirmarse que en esa ocasión la Corte declaró la constitucionalidad de la
norma, por cuanto el Legislador había fijado un criterio material específico
para determinar los casos que debía asumir directamente la Procuraduría, cual
era el de la gravedad de la falta disciplinaria. Lo anterior implica que,
cuando el Legislador identifique faltas de especial gravedad para la
administración pública, puede disponer que ellas sean conocidas exclusiva y
directamente por la Procuraduría.
6. La norma acusada puede tener dos interpretaciones. Según
la primera, el precepto le impone a la Procuraduría General de la Nación la obligación de
conocer tanto sobre los procesos disciplinarios no culminados por la Oficina de
Control Disciplinario Interno de ECOPETROL dentro de los dos años posteriores a
su conversión en una sociedad de economía mixta,  como de todas las
investigaciones y quejas que se encontraren por tramitar en el momento de
modificación de la naturaleza jurídica de la empresa. De acuerdo con la segunda, todos los procesos,
investigaciones y quejas a que se hace relación en el artículo deben ser
trasladados a la Procuraduría General de la Nación para que ella determine, de
acuerdo con criterios objetivos, cuáles considera que debe reservarse, para
investigarlos y pronunciarse sobre ellos.
La Corte considera que ambas interpretaciones tienen
problemas de inconstitucionalidad, pues la obligación que se le impone a la
Procuraduría de conocer de todas las investigaciones que queden pendientes al
cabo de dos años contradice
el poder disciplinario preferente que le ha otorgado la Constitución, en la
medida en que le impide decidir de manera autónoma, con base en criterios
objetivos y razonables relacionados con su misión de Ministerio Público, cuáles
procesos, investigaciones y quejas se reserva para investigar y fallar sobre
ellos.
La segunda interpretación plantea menos
problemas a la luz de la Constitución, en la medida en que, si bien impone el
traslado de todos los procesos, investigaciones y quejas a la Procuraduría, le
permite decidir con autonomía cuáles son prioritarios para investigar y emitir
un fallo disciplinario sobre ellos. No obstante, la norma acusada no resuelve
el punto de qué sucede con los procesos, investigaciones y quejas respecto de
las cuales la Procuraduría decida no proseguir con la investigación o el
proceso. Es decir, en relación con esos procesos e investigaciones, al cabo de
dos años  la sujeción de los servidores públicos de la antigua ECOPETROL al
derecho disciplinario queda en una especie de limbo jurídico, lo cual es contrario
al principio de Estado de Derecho y las normas de la Carta que lo desarrollan
en el ámbito disciplinario.
Por estas razones, si bien es entendible
que una norma de transición prevea un plazo, los problemas antes mencionados
conducen a la Corte a concluir que algunos apartes de la norma acusada son
inconstitucionales, v. gr., (i) el plazo de dos años, establecido en el inciso
primero, el cual no fue acompañado de una regla de transición mediante la cual
se regulara qué sucede con los procesos, investigaciones y quejas respecto de
los cuales la Procuraduría decida no proseguir con la investigación o el
proceso, y (ii) el traslado en bloque de todas las quejas, investigaciones y
procesos a la Procuraduría, como lo estipula el segundo inciso de la norma
acusada.
Adicionalmente, el legislador consideró
que después de la modificación de la naturaleza jurídica de ECOPETROL los
procesos disciplinarios debían seguir su curso dentro de la empresa durante dos
años, siempre que “se encontraren con apertura de investigación”. Como
consecuencia de declarar inconstitucionales los apartes mencionados - atinentes
al plazo y traslado a la Procuraduría - la norma acusada sólo cobijaría los
procesos que “se encontraren con apertura de investigación”. Ello plantea el
problema señalado anteriormente. En efecto, los demás procesos no seguirían
siendo conocidos por la Oficina de Control Disciplinario Interno, lo cual es
contrario al principio de Estado de Derecho y las normas de la Carta que lo
desarrollan en el ámbito disciplinario. Por esta razón, la Corte declarará
inconstitucional también la expresión “se encontraren con apertura de
investigación”.
Por todo lo anterior, se
declarará la exequibilidad de la primera parte de la norma acusada y la
inexequibilidad del inciso segundo, así como de las siguientes expresiones del
inciso primero: (i) “se encontraren con apertura de investigación” y (ii) “hasta por el término de dos (2) años,
contados a partir de que la Empresa se constituya como sociedad de economía
mixta.”
Finalmente, recuerda la Corte que en la
sentencia C-722 de 2007 (M.P. Clara Inés Vargas) se dijo lo siguiente sobre las
implicaciones de la transformación en punto al régimen de personal:
“De conformidad con lo precedentemente
expuesto se puede concluir que no le asiste razón al demandante al afirmar que
la norma acusada, en cuanto dispone que “una vez ocurra el cambio de naturaleza
jurídica de Ecopetrol S.A., la totalidad de los servidores públicos de
Ecopetrol S.A., tendrán el carácter de trabajadores particulares”, comporta
la vulneración del artículo 123 superior, según el cual tanto los miembros de
las corporaciones públicas, como los empleados y trabajadores del Estado y de
sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios son servidores
públicos.
En efecto, contra lo que parece entender el
demandante, en la disposición acusada no se está disponiendo que, al producirse
el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A., quienes laboran para la
aludida empresa perderán su condición de servidores públicos para pasar a
convertirse en trabajadores particulares.
Si se toma el texto integral de la
disposición contenida en el artículo 7º. de la Ley 1118 de 2006, se pone en
evidencia cómo, de lo que se trata es de señalar el régimen laboral aplicable a
los servidores de Ecopetrol S.A. y, para tal efecto, se empieza por ratificar
su condición de servidores públicos, para  señalar luego que dichos servidores
públicos tendrán el carácter de trabajadores particulares para efectos de la
determinación del régimen jurídico aplicable a sus contratos individuales de
trabajo, disposición que se encuentra en consonancia con lo dispuesto en el
artículo 123 de la Constitución, según el cual los empleados y los trabajadores
del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios
son servidores públicos.”
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la expresión “La Oficina
de Control Disciplinario Interno de ECOPETROL S.A. continuará conociendo de los
procesos […] de investigación disciplinaria”, contenida en el inciso
primero del artículo 8º de la Ley 1118 de 2006, e INEXEQUIBLE el resto
del artículo.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA                    MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado                                          Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO                               RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado                                                Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO        MARCO GERARDO MONROY
CABRA
Magistrado                                                  Magistrado
Impedimento Aceptado
NILSON PINILLA PINILLA                CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
En este punto es importante mencionar que la norma que aquí se
analiza ya había sido demandada ante esta Corporación Sin embargo, en la
Sentencia C-954 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte decidió
inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo sobre los cargos formulados,
por ineptitud sustantiva de la demanda.
[2] El texto completo de los artículos es el
siguiente:
“Artículo
6o. Régimen aplicable a ECOPETROL S. A. Todos los
actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y
desarrollar el objeto social de Ecopetrol S. A., una vez constituida como
sociedad de economía mixta, se regirán exclusivamente por las reglas del
derecho privado, sin atender el porcentaje del aporte estatal dentro del
capital social de la empresa.”
“Artículo 7o. Régimen laboral. Una vez
ocurra el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A., la totalidad de los
servidores públicos de Ecopetrol S. A. tendrán el carácter de trabajadores
particulares y por ende, a los
contratos individuales de trabajo continuarán aplicándoles las disposiciones
contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo, en la Convención Colectiva de
Trabajo y en el Acuerdo 01 de 1977, según sea el caso, con las modificaciones y
adiciones que se presenten.
“Los
trabajadores y pensionados de Ecopetrol S. A. continuarán rigiéndose por las
normas que hoy les son aplicables en materia de seguridad social.
“PARÁGRAFO
1o. A Ecopetrol S. A., una vez constituida como sociedad de economía mixta, no
le será aplicable la disposición contenida en el artículo 92 de la Ley 617 de
2000 y las normas que la adicionen, modifiquen o sustituyan.”
Tanto
el artículo 6º como el aparte subrayado del primer inciso del artículo 7º
fueron declarados constitucionales, por los cargos analizados, en la sentencia
C-722 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[3]
Sobre esta situación se expresó en la exposición de motivos del proyecto de
ley, publicada en la Gaceta del Congreso 367 de 2006:
“El actual régimen laboral de
Ecopetrol S. A. es particularmente confuso en la medida que, por virtud de lo
establecido en el artículo 1º del Decreto 2027 de 1951 se está frente a
trabajadores oficiales a quienes se les aplica íntegramente el Código
Sustantivo del Trabajo. Este hecho ha generado dificultades de interpretación e
inseguridad jurídica, como quiera que concurren, en determinadas
circunstancias, disposiciones de orden laboral administrativo que entran en
contradicción con las del régimen ordinario.
“Bajo el nuevo contexto en
que se debe desarrollar el objeto social de Ecopetrol S. A., con criterios de
competitividad en el mercado tanto nacional como internacional, el panorama del
manejo de las relaciones laborales no resulta armónico con un régimen de
compensación, estabilidad, disciplinario, entre otros, dirigidos a los
servidores públicos.
“La
necesidad de Ecopetrol S. A. de ser competitiva dentro del mercado del trabajo,
a efecto de garantizar la retención de personal altamente calificado y atraer
nuevos talentos, sólo podrá lograrse encuadrando las relaciones laborales de la
Empresa en el marco exclusivo del régimen laboral ordinario.
“A su turno, se encuentra
restringida la movilidad en el manejo de la planta de personal, toda vez que
con la estructura actual no se permite una adecuada implantación de acuerdo con
las necesidades y requerimientos de la Empresa conforme al desarrollo
tecnológico y el efectivo aprovechamiento del recurso humano de cara a los
nuevos esquemas de personal a nivel mundial.
“Por lo anteriormente
expuesto, resulta imprescindible para efectos de lograr armonía con la reforma
propuesta, que la naturaleza jurídica del personal vinculado o que se llegaré a
vincular con Ecopetrol S. A., tenga el carácter de particular, desapareciendo
la condición de servidor público.
“Así las cosas, en el artículo 5º del
Proyecto se define que la totalidad de los empleados de Ecopetrol S. A. tendrán
el carácter de trabajadores particulares y, en aras de garantizar que el cambio
no implica vulneración alguna de los derechos laborales individuales y
colectivos de los servidores actuales de la Empresa, se ratifica la plena
vigencia de las condiciones establecidas en los contratos individuales de
trabajo y convenios de derecho laboral colectivo existentes, esto es, las
contenidas en la Convención Colectiva de Trabajo y en el Acuerdo 01 de 1977.”
[4]
Gaceta del Congreso 367 de 2006
[5]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. La sentencia contó con salvamentos parciales
de voto de los magistrados Jaime Córdoba Triviño, Eduardo Montealegre Lynett y
Álvaro Tafur Galvis.
[6]
M.P. Rodrigo Escobar Gil. La sentencia contó con salvamentos de voto de los
magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araújo Rentería.
[7]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[8]
La norma establecía: “Artículo 65º.- Competencia
preferente. La falta por incremento patrimonial no justificado será de
competencia exclusiva de la Procuraduría General de la Nación tanto en la
instrucción como en el fallo en aquellos casos en que la cuantía exceda de mil
(1.000) salarios mínimos mensuales.”