T-089-07
Sentencia T-1320/01
Sentencia T-089/07
TEMERIDAD-Casos específicos en que no se
configura
No sucede lo mismo y así lo ha advertido esta Corporación, cuando a
pesar de existir dicha duplicidad, el ejercicio de las acciones de tutela se
funda (i) en la ignorancia del accionante; (ii) en el asesoramiento errado de
los profesionales del derecho; o (iii) por el sometimiento del actor a un
estado de indefensión, propio de aquellas situaciones en que los individuos
obran por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho.
En estos casos, si bien lo procedente es la declaratoria de “improcedencia” de
las acciones de tutela indebidamente interpuestas, la actuación no se considera
“temeraria” y, por lo mismo, no conduce a la imposición de sanción alguna en
contra del demandante.
ACCION DE TUTELA-Inexistencia de
temeridad para el caso por cuanto se presentó un hecho nuevo generado en la
suspensión de la pensión reconocida en la primera tutela
Sin duda la
ausencia de temeridad se verifica en el presente caso, no solamente por la
existencia de hecho nuevo generado en la suspensión de la pensión que le
reconoció el Fondo accionado en forma provisional y que le suspendió por su
propia voluntad amparada en el hecho de no haberse iniciado la acción ordinaria
laboral, sino además por cuanto la conducta desplegada por la abogada se
encuentra libre de intenciones maliciosas, fraudulentas o dolosas, no solamente
porque desde el primer momento allegó con la demanda la documentación en la que
sustentó la presente acción de tutela e ilustró al despacho judicial sobre el
trámite que se surtió ante los jueces que conocieron de la acción tutela
anterior y las decisiones que en ella se adoptaron, sino también por cuanto del
material probatorio que reposa en el expediente se desprende claramente la
existencia de ese hecho nuevo originado en la suspensión del pago.
DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES-Se
suspendió el pago por cuanto había sido reconocida por tutela pero no se
interpuso acción ante jurisdicción ordinaria
DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES-Carácter
fundamental/DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES-Finalidad
La finalidad
de la pensión de sobrevivientes, es suplir la ausencia repentina del apoyo
económico del pensionado o del afiliado a los allegados dependientes y, por
ende, evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las
condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha
prestación. Cualquier decisión administrativa, legislativa o judicial que
desconozca esa realidad, e implique por consiguiente la reducción de las
personas a un estado de miseria, abandono, indigencia o desprotección, es
contraria al ordenamiento jurídico por desconocer la protección especial que la
Constitución le otorgó al mínimo vital y a la dignidad humana como derechos
inalienables de la persona, y a los principios constitucionales de solidaridad
y protección de quienes se encuentran en situación de debilidad manifiesta,
como soportes esenciales del Estado Social de Derecho.
PRINCIPIO DE LA BUENA FE/PRINCIPIO DE
CONFIANZA LEGITIMA/PRINCIPIO DE RESPETO DEL ACTO PROPIO
ADMINISTRADORA DE FONDO DE PENSIONES-No
estaba facultada para conceder provisionalmente la tutela por cuanto así no lo
dispuso el Juez de tutela/PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Vulneración
por cuanto el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes debía hacerse en
forma definitiva conforme a lo ordenado en sentencia
Si bien el
BBVA Fondo de Pensiones y Cesantías S.A., actuó correctamente al haber ordenado
el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, en el entendido de
que su propósito fue el de asegurar el goce efectivo de los derechos de la
accionante y sus dos menores hijas, no le era dable, amparada en el acatamiento
de una orden de tutela y en las normas que rigen este mecanismo, atribuirle un
carácter transitorio a la orden tutelar que no le fue otorgado por la autoridad
judicial, sometiendo además la permanencia del reconocimiento de la pensión a
la iniciación, dentro del plazo de 4 meses, de una acción judicial ordinaria.
Si el fallo otorgó sus efectos con carácter definitivo, la Administradora no
estaba habilitada para conceder provisionalmente la pensión de sobrevivientes,
puesto que al imprimirle tal alcance a su decisión excedió los términos de la
tutela. Ahora bien, el reconocimiento y pago de la pensión, generó en la
accionante la confianza legitima que le permitía inferir que tal decisión
amparada en una orden judicial definitiva, tendría durabilidad y gozaba de la
seguridad de su reconocimiento y de la titularidad de una posición jurídica
generadora de efectos estables.
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Fondo de
pensiones no podía proceder de manera unilateral a suspender el pago
El Fondo de Pensiones no podía proceder de manera unilateral a la
suspensión del pago de la pensión de la manera como lo hizo, con base en una
provisionalidad o transitoriedad de su decisión que el propio juez de tutela no
le confirió, pues con ello desconoció su propia actuación y vulneró los
principios de la buena fe, la confianza legítima y el respeto al acto propio.
En este caso, ha debido, cumplir con los postulados constitucionales y demandar
su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en caso
de encontrar que tal reconocimiento no se podía efectuar.
ADMINISTRADORA DE FONDO DE PENSIONES-Deficiencia
en la afiliación de empleado fallecido fue suplida correctamente por la propia
empresa
Si la
única razón esgrimida por la Administradora de Fondos para negar el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes ha sido el hecho de que el señor
Miguel Arenilla nunca diligenció el formulario de vinculación al Fondo de
Pensiones Obligatorias administrado por BBVA HORIZONTE y ésta deficiencia fue
suplida correctamente por la propia empresa, legalizando la afiliación mediante
el pronunciamiento del 6 de agosto de 2005, en acatamiento del fallo proferido
por el Juzgado 43 Civil del Circuito que así lo ordenó con carácter definitivo,
resulta inconsecuente que simultáneamente se le conceda a la actora 4 meses
para someter a la justicia ordinaria la definición del derecho pensional
solicitado, en tanto que como se evidenció no existe controversia o asunto
litigioso que resolver por tal aspecto.
Reiteración de
Jurisprudencia
Referencia: expediente T-1456770.[1]
Acción de tutela instaurada por Luz Elena Dorado Triviño a través de
apoderado, contra BBVA Horizonte Pensiones y Cesantías S.A.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá D.C., ocho (8) de febrero de dos
mil siete (2007).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión
del fallo del 24 de agosto de 2006, adoptado por el Juzgado Sexto Penal del
Circuito de Bogotá, D.C., para resolver la acción de tutela instaurada por Luz
Elena Dorado Triviño a través de apoderado contra BBVA Horizonte Pensiones y
Cesantías S.A.
I.
ANTECEDENTES
Hechos
Luz Elena Dorado
Triviño, a través de apoderado judicial instauró el 9 de junio de 2006, acción
de tutela contra BBVA Horizonte Pensiones y Cesantías, por considerar que esa
empresa vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social en conexidad
con la salud, la vida digna y los derechos de los niños al negarse a
reconocerle la pensión de sobrevivientes. Los hechos que fundamentan la acción
de tutela son los siguientes:
1. Hechos
La accionante madre de las
menores Sandra Deyanira de 12 años y Gabriela Arenilla Dorado de 8 años,
solicitó al BBVA Horizonte Pensiones y Cesantías S.A., el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes a la que considera tener derecho en su calidad de
compañera permanente del señor Miguel Ángel Arenilla, quien falleció el 16 de
abril de 2002.
Al momento de su muerte el causante de la actora,
trabajaba al servicio de CORPOICA, entidad que consignó mensualmente del 1° de
septiembre de 2000 al 28 de febrero de 2001 y del 2 de mayo de 2001 hasta el 16
de abril de 2002, los aportes para pensión en el BBVA Horizonte.
La empresa accionada, a pesar de haber recibido los
aportes para pensión del citado señor por espacio de 2 años, niega el
reconocimiento solicitado aduciendo que el señor Miguel Ángel Arenilla, no
presentaba afiliación al Instituto de Seguros Sociales ni al Fondo de Pensiones
Horizonte.
Por lo anterior, la accionante presentó acción de
tutela contra la Administradora del Fondo de Pensiones la cual fue fallada por
el Juzgado 43 Civil del Circuito de Bogotá, D.C., ordenando al BBVA Horizonte
legalizar la vinculación al Fondo de Pensiones del señor Arenilla.
La Administradora de Pensiones dio cumplimiento a la
orden impartida mediante la afiliación del difunto, pero siendo ésta, la única
razón alegada para negar la prestación y no obstante haber cumplido con las 26
semanas de cotización exigidas para acceder a la pensión a la luz de la Ley 100
de 1993 que se encontraba vigente al momento del deceso, BBVA Pensiones y
Cesantías S.A. no ha reconocido la pensión solicitada.
Por último, sostiene que es una persona humilde que
vive en zona rural del Municipio de Codazzi (César), madre de dos menores,
“…quienes con ocasión de la muerte de su compañero permanente y padre, se han
visto enfrentadas a padecer física hambre, a no volver a asistir al colegio, a
alimentarse de la caridad pública y a sufrir todo tipo de padecimientos, por la
negligencia de una Administradora de Fondos de Pensiones, que sin ninguna razón
se niega a otorgarle la pensión a que tienen derecho.”[2]
2. Contestación de la
Administradora de Fondos de Pensiones  accionada.
El representante
legal de BBVA Horizonte Pensiones y Cesantías S.A., mediante escrito dirigido
al Juzgado 21 Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá,
dio respuesta a la acción de tutela en los siguientes términos:
Sostiene que la
empresa a su cargo efectivamente negó a la accionante la pensión de
sobreviviente solicitada, toda vez que el señor Miguel Ángel Arenilla nunca
diligenció formulario de vinculación al Fondo. Tal negativa llevó a que la
señora Luz Elena Dorado, por conducto de su apoderada, instaurara acción de
tutela, en la que el Juzgado 43 Civil del Circuito de Bogotá, D.C., mediante
sentencia proferida el 28 de julio de 2005 en segunda instancia, ordenara a la
Administradora de Pensiones: (i) legalizar la vinculación del cotizante Miguel
Ángel Arenilla y (ii) una vez afiliado al Fondo de Pensiones, “…conteste la
petición elevada por CORPOICA sobre el reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes a favor de la accionante.”
En acatamiento
del fallo, la empresa emitió la comunicación CJB059926 del 6 de agosto de 2005,
en la que informó a la accionante que legalizaba la vinculación del señor
Arenilla al Fondo. Además le advirtió en la citada comunicación que:“…solo
por dicha circunstancia concedía PROVISIONALMENTE la pensión de
sobrevivientes a la afectada, advirtiéndole acerca de la necesidad de acudir
ante la justicia ordinaria laboral dado el carácter transitorio de los fallos
de tutela, en los términos del artículo 8° del Decreto 2591 de 1991…”[3]
Habiendo
transcurrido los 4 meses a los que se refiere el citado artículo 8°, sin que se
hubiere iniciado por parte de la accionante proceso ordinario laboral alguno
para reclamar el reconocimiento definitivo de los derechos pensionales, el
Fondo de Pensiones suspendió a partir del mes de febrero de 2006 el pago de la
pensión de sobrevivientes otorgada a la señora Luz Elena Dorado.
Así las cosas,
solicita se declare improcedente la presente acción de tutela, toda vez la
accionante, pretende nuevamente controvertir por esta vía los mismos hechos y
pretensiones que ya fueron objeto de controversia y decisión judicial.
3. Sentencia de tutela en
primera instancia
El Juzgado
Veintiuno Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá,
mediante sentencia del 27 de junio de 2006 denegó la tutela solicitada y además
ordenó compulsar copias de la actuación al Consejo Seccional de la Judicatura,
Sala Disciplinaria para que investigue la conducta dolosa de la abogada de la
accionante por considerar que incurrió en temeridad al pretender por esta vía
que nuevamente un Juez constitucional estudiara la pretensión de pensión,
cuando ya existía un pronunciamiento judicial frente a dicha situación, en el
que además presentó un incidente de desacato que no prosperó.
4.
Impugnación
La doctora Libia Alcira
Franco Beltrán, abogada de la accionante impugnó el fallo de primera instancia
tras considerar que en el presente caso no se presenta ninguno de los supuestos
legales para calificar la actuación como temeraria, en tanto que la presente
acción no versa sobre el desconocimiento de la calidad de afiliado[4],
o la falta de respuesta oportuna a la solicitud de pensión[5],
sino sobre un hecho diferente como lo es la suspensión del pago de las mesadas
pensionales. Esta situación pone a las afectadas en la misma situación
dramática y de indefensión que vulnera sus derechos fundamentales, aunque
derivada de un hecho diferente.
Afirma que, el Juez de conocimiento
de la presente acción valoró de manera equívoca los elementos probatorios que
reposan en el expediente, ya que del fallo de tutela proferido por el Juez 43
Civil del Circuito no se puede sostener que el mismo tenga carácter
transitorio. Y no tiene tal carácter, por cuanto los peticionarios no tienen a
su alcance otro medio de defensa eficaz para la defensa de sus derechos, pues
se trata de una familia privada de su única fuente de ingresos con necesidades
apremiantes para poder subsistir y de cuyos ingresos deriva los gastos de salud
y alimentos y por tanto no pueden esperar a que la justicia ordinaria decida
sobre el derecho a la pensión mediante un fallo que seguramente se prolongará
por tres o más años.
De otra parte, sostiene que
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 del Decreto Ley 656 de 1994,
la empresa accionada no tiene facultad para calificar de provisional el
reconocimiento de una pensión y según su criterio, proceder a la suspensión de
la misma, pues lo procedente ha debido ser pronunciarse de fondo sobre la
solicitud de pensión, manteniendo en todo caso su pago hasta que se produzca
dicho pronunciamiento.
Por último,
considera que tampoco se puede calificar de temeraria su actuación por haber
presentado el incidente de desacato en la tutela resuelta por el Juzgado 43
Civil del Circuito, toda vez que el mismo fue resuelto sobre el texto de la
respuesta dada por la administradora de pensiones y en manera alguna sobre la
suspensión del pago de la pensión la cual se produjo varios meses después de
haberse proferido el fallo del incidente, lo que corrobora la existencia de un
hecho diferente.
5. Sentencia objeto de revisión
El Juzgado Sexto Penal del
Circuito de Bogotá, D.C., en fallo del 24 de agosto de 2006, confirmó la
decisión de primera instancia y en consecuencia denegó la tutela de los
derechos incoados. Sostiene que el ad quem encontró identidad entre las
acciones y las pretensiones después de efectuar una comparación entre la tutela
instaurada con anterioridad y la presente, en la que la abogada solicitó se
decretará la pensión de sobrevivientes, pero en ningún momento mencionó la
suspensión de los pagos de la pensión provisional, ni realizó la petición de
reanudación de los mismos, hecho que surge como nuevo y que constituye la base
misma de la impugnación. Con ello, ha pretendido darle un giro al fundamento de
la presente acción que no varía la decisión, puesto que sin duda las dos
tutelas se fundamentan en las mismas pretensiones. Además tal situación no se
puede considerar un hecho nuevo por que estaría vulnerando el derecho de
defensa de la empresa accionada ya que no fue materia de la demanda de tutela y
por tanto no pudo ser debatida.
Estima también el fallador
que la pretensión de la presente acción ya fue estudiada y resuelta por el
Juzgado 43 Civil del Circuito de Bogotá, al considerar que el reconocimiento de
esa pensión era únicamente de resorte del Fondo de Pensiones accionado por ser “…el
último Fondo al cual estuvo vinculado hasta la fecha de su muerte” el
causante.” Si Horizonte reconoció en forma provisional la pensión, es
porque con ello creyó dar cumplimiento al fallo aunque no era su obligación y
por tanto nada le impedía suspender los pagos al cumplirse la condición de
acudir a la justicia ordinaria en determinado término.
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala es
competente para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de
la referencia, con fundamento en el artículo 241 numeral 9 de la Constitución
Política.
2. Problema jurídico
La Sala de revisión deberá resolver la
siguiente pregunta: ¿Vulneró la administradora de
fondos accionada los derechos fundamentales de la actora al haber suspendido el
pago de la pensión de sobrevivientes reconocida con ocasión de un fallo de
tutela por la misma empresa, por no haber acudido a la jurisdicción ordinaria
laboral en el término que le estableció?
Con el fin de resolver este problema la
Corte se referirá a los siguientes temas: (i) La procedencia de la acción de
tutela para la defensa de derechos prestacionales como el de la pensión de
sobrevivientes; (ii) El derecho a la pensión de sobrevivientes; y (iii) el
principio de la buena fe, la confianza legítima y el respeto al acto propio.
Sin embargo, antes de abordar las
anteriores materias esta Sala se pronunciará sobre la figura de temeridad y
analizará con base en las decisiones de instancia si existió temeridad en la
acción de tutela que se revisa.
3. La
actuación temeraria en el ejercicio de la acción de tutela.
El artículo 38 del Decreto 2591 de 1991[6],
en materia de tutela, considera contrario al Ordenamiento Superior, el uso
abusivo e indebido de la acción de tutela, que se concreta en la duplicidad
del ejercicio de la acción de amparo constitucional entre las mismas
partes, por los mismos hechos y con el mismo objeto. Dispone, al respecto, la
norma en cita:
"Cuando, sin
motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela se presente por la
misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán
o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes".
La Corte Constitucional ha establecido la
“temeridad”, como una actitud contraria al principio de buena fe constitucional
consagrado en el artículo 83 de la misma[7], cuyo
ejercicio se describe como la interposición de tutelas idénticas, sin motivo
expresamente justificado y cuya prohibición permite garantizar la eficiencia y
prontitud en el funcionamiento del Estado y de la administración de justicia.
En efecto,  la sentencia T-009 de 2000,[8] describió la actuación
temeraria  como:
"la actitud
de quien demanda o ejerce el derecho de contradicción a sabiendas de que carece
de razones para hacerlo, o asume actitudes dilatorias con el fin de entorpecer
el desarrollo ordenado y ágil del proceso.” En estas circunstancias, la
actuación temeraria ha sido calificada por la Corte como aquella que supone una
“actitud torticera”, que "delata un propósito desleal de obtener la
satisfacción del interés individual a toda costa”, que expresa un abuso del
derecho porque “deliberadamente y sin tener razón, de mala fe se instaura la
acción”, o, finalmente, constituye “un asalto inescrupuloso a la buena fe de
los administradores de justicia”.”
Para esta Corporación es indiscutible que una actuación de esta
naturaleza, esto es, constitutiva de temeridad en el ejercicio del derecho de
acción, no sólo atenta contra la economía procesal, sino también contra los
principios de eficiencia y eficacia en la prestación del servicio público de
administración de justicia, como garantías inherentes a la moralidad procesal.
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional[9]
ha considerado que la actuación temeraria prevista en el artículo 38 del
Decreto 2591 de 1991, le otorga al juez de instancia la facultad de rechazar o
decidir desfavorablemente la solicitud, siempre que la presentación de más de
una acción de amparo constitucional entre las mismas partes, por los mismos
hechos y con el mismo objeto (i) envuelva una actuación amañada, reservando
para cada acción aquellos argumentos o pruebas que convaliden sus pretensiones[10];
(ii) denote el propósito desleal de “obtener la satisfacción del interés
individual a toda costa, jugando con la eventualidad de una interpretación
judicial que, entre varias, pudiera resultar favorable”[11];
(iii) deje al descubierto el "abuso del derecho porque deliberadamente
y sin tener razón, de mala fe se instaura la acción”[12];
o finalmente (iv) se pretenda en forma inescrupulosa asaltar la “buena fe de
los administradores de justicia”[13].
Además de la obligación que tiene el Juez de rechazar las
solicitudes de tutela cuando se presenta duplicidad en el ejercicio de la
acción de amparo constitucional, también puede sancionar pecuniariamente a los
responsables, bien sea, de conformidad con lo previsto en el último inciso del
artículo 25 del Decreto 2591 de 1991[14], condenando al
solicitante al pago de las costas, o bien, de conformidad con lo previsto en
los artículos 72 y 73 del Código de Procedimiento Civil[15],
estableciendo una multa de entre 10 y 20 salarios mínimos[16],
siempre que su comportamiento se funde en móviles o motivos manifiestamente
contrarios a la moralidad procesal, como lo son aquellos previamente
relacionados y reconocidos por esta Corporación.
En estos términos, no sucede lo mismo y así lo ha advertido esta
Corporación, cuando a pesar de existir dicha duplicidad, el ejercicio de las
acciones de tutela se funda (i) en la ignorancia del accionante; (ii) en el
asesoramiento errado de los profesionales del derecho[17];
o (iii) por el sometimiento del actor a un estado de indefensión, propio de
aquellas situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por la
necesidad extrema de defender un derecho. En estos casos, si bien lo procedente
es la declaratoria de “improcedencia” de las acciones de tutela
indebidamente interpuestas, la actuación no se considera “temeraria” y,
por lo mismo, no conduce a la imposición de sanción alguna en contra del
demandante.
Para deducir que una misma demanda de tutela se ha interpuesto
varias veces, con infracción de la prohibición prevista en el artículo 38 del
Decreto 2591 de 1991, es indispensable acreditar[18]:
(i) La identidad de partes, es decir, que las acciones
de tutela se dirijan contra el mismo demandado y, a su vez, sean propuestas por
el mismo sujeto en su condición de persona natural, o de persona jurídica,
directamente o a través de apoderado.
(ii) La identidad de causa petendi, o lo que es lo
mismo, que el ejercicio de las acciones se fundamente en unos mismos hechos que
le sirvan de causa.
(iii) La identidad de objeto, esto es, que las
demandas busquen la satisfacción de una misma pretensión tutelar o sobre todo
el amparo de un mismo derecho fundamental.
(iv) Por último, a pesar de concurrir en un caso en concreto los
tres (3) citados elementos que conducirían a rechazar la solicitud de tutela,
el juez constitucional tiene la obligación dentro del mismo proceso tutelar, de
excluir la existencia de un argumento válido que permita convalidar la
duplicidad en el ejercicio del derecho de acción. Esta ha sido la posición
reiterada y uniforme de esta Corporación, a partir de la interpretación de la
parte inicial del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, conforme al cual: “Cuando
sin motivo expresamente justificado la misma acción de tutela sea
presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o
tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes”.
(Subrayado fuera del texto.)
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la
Sala de Revisión entra a determinar si al presentar ésta acción de tutela en la
presente actuación se ha incurrido en una actuación temeraria, para lo cual
determinará si la demandante a través de su apoderada interpuso simultánea o
sucesivamente dos acciones de tutela, contra el mismo demandado, por los mismos
hechos y con las mismas pretensiones.
La Corte encuentra que ambas acciones de tutela se
dirigen contra el mismo demandado, esto es BBVA Horizonte Pensiones y Cesantías
S.A. y también fueron propuestas por el mismo sujeto – la accionante Luz Elena
Dorado Treviño a través de su apoderada -, con lo cual encuentra acreditado el
primero de los requisitos trazados por la jurisprudencia para la determinación
de la acción temeraria, como es la identidad de partes.
También se evidencia que la señora Dorado Triviño
interpuso las acciones de tutela con el fin de obtener que se le reconozca la
pensión de sobrevivientes  generada por la muerte de su compañero.
Sin embargo, confrontando las dos acciones, esta Sala encuentra que,
contrariamente a lo afirmado por los jueces de instancia en la acción de
tutela que es hoy objeto de revisión constitucional, se fundamentan
parcialmente en hechos diferentes que le sirven de causa. Veamos:
En la primera acción, la
accionante sustenta la vulneración de sus derechos fundamentales en la negativa
de la empresa accionada a reconocer la calidad de afiliado al Fondo de
Pensiones y Cesantías administrado por esa sociedad y además en que no le había
sido resuelta su petición de reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes.
En la segunda acción en
cambio, si bien solicita el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes,
invocado también en la primera acción, en esta  se fundamenta en la suspensión
del pago de las mesadas pensionales reconocidas por la empresa accionada, en
cumplimiento del fallo de la primera acción de tutela.
Así entonces, sin duda la ausencia de temeridad se verifica
en el presente caso, no solamente por la existencia de hecho nuevo generado en
la suspensión de la pensión que le reconoció el Fondo accionado en forma
provisional y que le suspendió por su propia voluntad amparada en el hecho de
no haberse iniciado la acción ordinaria laboral, sino además por cuanto la
conducta desplegada por la abogada se encuentra libre de intenciones
maliciosas, fraudulentas o dolosas, no solamente porque desde el primer momento
allegó con la demanda la documentación en la que sustentó la presente acción de
tutela e ilustró al despacho judicial sobre el trámite que se surtió ante los
jueces que conocieron de la acción tutela anterior y las decisiones que en ella
se adoptaron, sino también por cuanto del material probatorio que reposa en el
expediente se desprende claramente la existencia de ese hecho nuevo originado
en la suspensión del pago.
De esta manera, al considerar los jueces de instancia
que la doctora Libia Alcira Franco Beltrán incurrió en temeridad y por tanto se
hace merecedora a una sanción disciplinaria, desconocen la garantía material de
los derechos fundamentales, entre los cuales se encuentra el de acudir ante la
jurisdicción constitucional para presentar acciones de tutela, cuando
legítimamente se considere que un derecho de dicha naturaleza está siendo
vulnerado o amenazado, en desarrollo del derecho de acceso a la administración
de justicia consagrado en el artículo 229 Superior.[19]
Así entonces, no encuentra esta Sala de Revisión
probada la conducta que se calificó como atentatoria de los principios de la
buena fe y lealtad procesal, máxime cuando, en el cuaderno 5 del expediente
reposa fotocopia del fallo de fecha 20 de septiembre de 2006, mediante el cual
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca, al culminar la actuación disciplinaria adelantada por la
compulsación de copias ordenada en sede de tutela, profirió resolución
inhibitoria en favor de la mencionada abogada, en la que afirmó: “…no hubo
temeridad porque no hubo mala fe. Prueba de ello es que la abogada informó en
la segunda demanda la existencia de la primera y de la decisión que recayó
sobre ella. Aparte de que, se repite, las pretensiones no son equivalentes en
las dos demandas.”
4. La procedencia de la acción
de tutela
La Corte
Constitucional ha sostenido que, en principio, la acción de tutela no procede
para la protección de derechos prestacionales. Sin embargo, en reiteradas
oportunidades ha señalado también las circunstancias en las que la negativa a
reconocer un derecho prestacional puede comprometer los derechos fundamentales,
situación en la que la tutela tendría lugar como mecanismo transitorio.
La Corte se
pronunció concretamente sobre el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes
en la sentencia T-378 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, estableciendo las
condiciones de procedibilidad de la tutela así:
“(...), la tutela constitucional de la prestación es procedente
si se dan las siguientes condiciones: (1) que el derecho prestacional alegado
pueda, efectivamente, radicarse, en los términos predeterminados por la ley, en
cabeza del actor; (2) que la negativa del Estado comprometa, directamente, un
derecho de carácter fundamental y; (3) que se cumplan los restantes requisitos
de procedibilidad de la acción de tutela.”
En el presente
caso se cumplen dichas condiciones de la siguiente forma: (i) el derecho al
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes puede radicarse en cabeza de la
actora en calidad de compañera de su causante fallecido; (ii)el conflicto
surgido con ocasión del derecho a la pensión de sobrevivientes tienen
relevancia constitucional en la medida en que la suspensión de la pensión
reconocida por la administradora de fondos puede afectar derechos fundamentales
de la actora y su núcleo familiar, en tanto que como se vio esta prestación
brinda un resguardo en  la situación de debilidad manifiesta y desprotección.[20] Lo
que configura en últimas una garantía de un mínimo vital para la sobreviviente.
En relación con
los requisitos generales de procedibilidad de la acción, se tiene que la acción
de tutela se erige como una de las formas de protección del derecho a la
pensión de sobrevivientes, siempre y cuando no exista otro medio de defensa
judicial idóneo para la protección efectiva y eficaz del derecho, lo cual puede
suceder aún cuando procedan otros medios de defensa pero en cuyo caso la
protección obtenida no sea suficiente, o, implique la materialización de un
perjuicio irremediable.
Con respecto a
la existencia de otro medio de defensa judicial la Corte Constitucional,
refiriéndose concretamente a derechos pensionales, ha afirmado que la tutela es
el medio idóneo para solicitar el pago de una pensión ya reconocida; pero no
una que no tenga tal carácter, pues se trata de un derecho litigioso de
carácter legal, como es el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes[21].
Sin embargo, también ha establecido una línea jurisprudencial en la que se
acepta la ineptitud del medio judicial para estos efectos[22]
o cuando a lo que se enfrenta es a la ocurrencia de un perjuicio
irremediable.[23] Ha dicho la Corte:
“Ha sido ese
el sentir de la jurisprudencia por cuanto el análisis en sede de tutela
adquiere relevancia constitucional, cuando las circunstancias de quienes
activan el mecanismo excepcional de la tutela se muestran graves y el medio
judicial ordinario se torna de tal manera ineficaz que amenaza el mínimo vital
del accionante.[24] En otras
palabras, la controversia trasciende el mero plano legal para adquirir un
carácter constitucional cuando se compromete la efectividad del derecho
fundamental a obtener la pensión de sobreviviente de una persona disminuida
físicamente.”[25]
De la misma
forma, la Sala reitera la jurisprudencia de la Corte Constitucional[26]
que ha señalado que el titular de un derecho fundamental en condiciones de
debilidad manifiesta, como en el presente caso en el que se encuentran
involucrados los derechos fundamentales de la madre y de sus dos menores hijas,
quienes no están obligadas a soportar la carga que implica la definición
judicial de la controversia, pues “la inminencia y gravedad del perjuicio y
la urgencia e impostergabilidad de las medidas para impedir su consumación”[27]
hacen que la tutela sea procedente como mecanismo transitorio para garantizar
el derecho a la seguridad social del accionante a su mínimo vital.[28]
5. El derecho
a la pensión de sobrevivientes
La pensión de
sobrevivientes, antes conocida como sustitución pensional, es la prestación que
tiene por objeto proteger a los allegados dependientes económicamente del
pensionado o de quien tiene derecho a la pensión cuando sobrevenga la muerte de
éste. Consiste en la transmisión a su favor, por ministerio de la ley, del
derecho a percibir la pensión.
En sentencia
T-1283 de 2001,[29] esta Corporación
estableció que “los conflictos surgidos con ocasión del derecho a la pensión
de sobrevivientes “tienen relevancia constitucional en la medida en que su
resolución pueda afectar derechos fundamentales como la igualdad y la familia
entre otros.”[30]
La finalidad y razón de ser de la pensión de
sobrevivientes es la de ser un mecanismo de protección de los allegados
dependientes del trabajador pensionado ante el posible desamparo en que pueden
quedar por razón de su muerte. En la sentencia T-190 de 1993[31],
la Corte definió el contenido y alcance de ese derecho prestacional de la
siguiente manera:
“La sustitución pensional tiene como finalidad evitar que las
personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de su actividad
laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el desamparo o la
desprotección. Principios de justicia retributiva y de equidad justifican que las
personas que constituían la familia del trabajador tengan derecho a la
prestación pensional del fallecido para mitigar el riesgo de viudez y orfandad
al permitirles gozar post-mortem del status laboral del trabajador fallecido.”
En sentencia
C-002 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell, este Tribunal sostuvo:
“La finalidad que se persigue con la sustitución pensional es, en
síntesis, la de suplir la ausencia repentina del  apoyo económico que el
pensionado ofrecía a sus familiares, y que el deceso de éste no determine el
cambio sustancial de las condiciones de vida del beneficiario o beneficiarios,
pues es un hecho cierto que en la mayoría de los casos la sustitución tiene el
alcance de una ayuda vital para dichos beneficiarios, es decir, indispensable
para su subsistencia”.
La Ley 100 de 1993 reguló
esta prestación tanto en el régimen de prima media con prestación definida como
en el de ahorro individual con solidaridad. En ambos sistemas, los
beneficiarios son el cónyuge, la compañera o compañero permanente supérstite,
en forma vitalicia; y los hijos en determinadas condiciones que se resumen a
continuación.
De conformidad
con lo establecido en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, modificado por el
artículo 12 de la Ley 797 de 2003[32], las personas legítimas
para tener derecho a la pensión de sobrevivientes son:
“1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o
invalidez por riesgo común que fallezca y,
2. Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que
fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizando cincuenta semanas dentro de
los tres últimos anos inmediatamente anteriores al fallecimiento y se acrediten
las siguientes condiciones”.
El numeral 1°
del citado artículo regula la situación que se presenta ante la muerte del
pensionado por vejez o invalidez, hipótesis en la cual tiene
lugar la subrogación de los miembros del grupo familiar en el pago de la
prestación que venía recibiendo su titular, y no la generación de una
prestación nueva o diferente. Es lo que strictu sensu se ha denominado
sustitución pensional. Por su parte, el numeral 2° de la citada disposición,
regula lo que ocurre ante la muerte del afiliado, en cuyo caso la
pensión de sobrevivientes que se paga a sus allegados dependientes, es una
nueva prestación de la que no gozaba el causante, que se genera -previo el
cumplimiento de los requisitos señalados en la ley- en razón de su muerte.
Consiste en el cubrimiento de un riesgo con el pago de una prima que lo asegure
y no del cambio de titular de una prestación ya causada como en el evento
anterior.[33]
Para tener
derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, además de cumplirse
con los requisitos generales previstos en la ley, debe acreditarse por parte de
los miembros del grupo familiar del causante, la condición de beneficiarios
legales a partir del orden de prelación señalado en las disposiciones vigentes.
Dicho orden se encuentra establecido en los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de
1993, que recogen lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, en los
siguientes términos:
“Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:
a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero
permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del
fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que
la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la
compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo
haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el
fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte;[34]
b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente
supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento
del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con
este. La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una
duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al
sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene
hijos con el causante aplicará el literal a).
Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera
permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir
parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo,
dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de
convivencia con el fallecido.
En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes
del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero
permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente
será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y se mantiene
vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o
compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al
literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante
siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del
fallecimiento del causante. La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge
con la cual existe la sociedad conyugal vigente; [35]
Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta
los 25 años[36],
incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían
económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten
debidamente su condición de estudiantes y, los hijos inválidos si dependían
económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales,
mientras subsistan las condiciones de invalidez. Para determinar cuando hay
invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de
1993;
d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con
derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían
económicamente de forma total y absoluta de este;
e) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e
hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si
dependían económicamente de éste”. [37]
De lo expuesto
se concluye que la finalidad de la pensión de sobrevivientes, es suplir la
ausencia repentina del apoyo económico del pensionado o del afiliado a los
allegados dependientes y, por ende, evitar que su deceso se traduzca en un
cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas
beneficiarias de dicha prestación. Cualquier decisión administrativa,
legislativa o judicial que desconozca esa realidad, e implique por consiguiente
la reducción de las personas a un estado de miseria, abandono, indigencia o
desprotección, es contraria al ordenamiento jurídico por desconocer la
protección especial que la Constitución le otorgó al mínimo vital y a la
dignidad humana como derechos inalienables de la persona, y a los principios constitucionales
de solidaridad y protección de quienes se encuentran en situación de debilidad
manifiesta, como soportes esenciales del Estado Social de Derecho.[38]
6. El principio de la buena fe, la
confianza legítima y el respeto del acto propio.
El principio de la buena fe ha dicho esta Corporación[39],
se presenta en el campo de las relaciones administrado y administración, "en
donde juega un papel no sólo señalado en el ámbito del ejercicio de los
derechos y potestades, sino en el de la constitución de las relaciones y en el
cumplimiento de los deberes, comporta la necesidad de una conducta leal,
honesta, aquella conducta que, según la estimación de la gente, puede esperarse
de una persona ".[40]
La buena fe
incorpora el valor de la confianza. En razón a esto, tanto la administración
como los administrados deben actuar conforme a las exigencias de la buena fe,
sin olvidar "Que el derecho nunca debe ser manejado de espaldas a su
fundamento ético que debe ser el factor informante y espiritualizador”[41].
Lo anterior implica que, así como la administración pública no puede ejercer
sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se
relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas
exigencias.
La aplicación del principio de la buena fe "permitirá al
administrado recobrar la confianza en que la administración no va a exigirle
más de lo que estrictamente sea necesario para la realización de los fines
públicos que en cada caso concreto persiga. Y en que no le va a ser exigido en
su lugar, en el momento ni en la forma más inadecuados, en atención a sus
circunstancias personales y sociales, y a las propias necesidades públicas.
Confianza legítima de que no se le va a imponer una prestación cuando sólo,
superando dificultades extraordinarias podrá ser cumplida[42]
Por su parte, ha
afirmado la Corte Constitucional,[43] que el principio de la
confianza legítima constituye una proyección de la buena fe que debe gobernar
la relación entre las autoridades y los particulares y permite conciliar, en
ocasiones, el interés general y los derechos de las personas[44].
Esa confianza legítima se fundamenta en los principios de la buena fe (artículo
83 C.P.), seguridad jurídica (arts. 1º y 4 de la C.P.), respeto al acto propio[45]
y adquiere una identidad propia en virtud de las especiales reglas que se
imponen en la relación entre administración y administrado. Es, según la
jurisprudencia de la Corte, jurídicamente exigible. Al respecto la Corte ha
dicho:
"Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia
alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de
julio de 1965, y aceptado por doctrina jurídica muy autorizada, pretende
proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos
efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales
el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición
jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene
razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio
súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el
principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la
buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios
que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando
una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba
permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el
afectado pueda enfrentar ese cambio de política.[46]
"
Si una de las
bases es la buena fe, ello significa que no puede la administración adoptar
conductas omisivas que afecten derechos de particulares que crean en éstos una
convicción objetiva, fundada en hechos externos, que dan una imagen de aparente
legalidad de la conducta desarrollada por el particular, pero actúen en
contravía de lo predicado.
De la misma
forma, ha dicho la Corte[47] que la garantía del
debido proceso en la modalidad de respeto a la actuación propia, se entiende
como la imposibilidad para quien actúa y genera con ello una situación
particular y concreta, en cuya estabilidad el afectado pudiera de buena fe
confiar, de desconocer su propio acto y vulnerar con ello los principios de
buena fe y de confianza legítima.[48]
Jurisprudencialmente,
esta Corporación ha definido el principio del respeto al acto propio en los
siguientes términos:
"Un tema jurídico que tiene como sustento el principio de la
buena fe es el del respeto al acto propio, en virtud del cual, las actuaciones
de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los
postulados de la buena fe. Principio Constitucional, que sanciona como
inadmisible toda pretensión lícita, pero objetivamente contradictoria, con
respecto al propio comportamiento efectuado por el sujeto. Se trata de una
limitación del ejercicio de derechos que, en otras circunstancias podrían ser
ejercidos lícitamente; en cambio, en las circunstancias concretas del caso,
dichos derechos no pueden ejercerse por ser contradictorias respecto de una
anterior conducta, esto es lo que el ordenamiento jurídico no puede tolerar,
porque el ejercicio contradictorio del derecho se traduce en una extralimitación
del propio derecho”[49].
Más
recientemente esta Corporación afirmó[50] que el principio de
respeto del acto propio, opera cuando un sujeto de derecho ha emitido un acto
que ha generado una situación particular, concreta y definida a favor de otro.
Tal principio le impide a ese sujeto de derecho modificar unilateralmente su
decisión, pues la confianza del administrado no se genera por la convicción de
la apariencia de legalidad de una actuación, sino por la seguridad de haber
obtenido una posición jurídica definida a través de un acto que creó
situaciones particulares y concretas a su favor.
De ello se
desprende que el respeto del acto propio comprende una limitación del ejercicio
de los derechos consistente en la fidelidad de los individuos a las decisiones
que toman, sin que puedan revocarlas por sí mismos, más aún cuando el acto
posterior se funde en criterios irrazonables, desproporcionados o
extemporáneos.[51]
El principio de respeto del acto propio resulta aplicable cuando (i)
se ha proferido un acto que contenga una situación subjetiva concreta y
verificable que conceda confianza a su beneficiario de la titularidad de una
posición jurídica determinada, esto es, que la disposición sea eficaz y
jurídicamente vinculante; (ii) la decisión sea revocada súbita y
unilateralmente por su emisor sin que esté autorizado por el ordenamiento para
ello y con base en parámetros irrazonables o desproporcionados y (iii) exista
identidad entre el sujeto que emite la decisión y su beneficiario tanto en la
actuación inicial como en la posterior que la modifica, a la vez que ambos
actos regulen la misma situación jurídica subjetiva.[52]
De otra parte, la Corte Constitucional en su jurisprudencia[53]
ha expresado que la autoridad pública o el particular que ejerza funciones
públicas, no puede de manera unilateral revocar o inaplicar actos
administrativos que han creado o modificado una situación jurídica particular y
concreta, salvo que medie el consentimiento expreso y escrito del titular. El
artículo 73 del Código Contencioso Administrativo[54]
señala el procedimiento para que la administración revoque sus propios actos,
según el cual, en caso de que la administración pretenda desconocerlos, no
podrá revocarlo directamente, sino que deberá cumplir los postulados
constitucionales y legales demandando su propio acto, ante el contencioso
administrativo, a través de la acción de lesividad para obtener la nulidad del
mismo. De no ser así estaría desconociendo el debido proceso del administrado.
También la Corte ha señalado, respecto de la revocatoria directa y
su relación con el derecho fundamental al debido proceso, que: "...la
obligación de demandar ante la jurisdicción contenciosa administrativa no recae
en el afectado, sino en la administración; y que cuando la administración elude
tal procedimiento, desconoce los principios de la seguridad jurídica y
legalidad que, en el caso concreto, obran a favor del afectado, quien confía
que sus derechos se mantendrán inmodificables, a no ser que medie decisión del
juez competente… ".[55]
En el presente caso, la Corte entra analizar los documentos que
reposan en el expediente, para verificar a la luz de la jurisprudencia citada
los presupuestos que allí se mencionan:
- El 28 de julio de 2005, el Juzgado 43
Civil del Circuito de Bogotá, D.C., tuteló el derecho a la seguridad social de
la señora Luz Elena Dorado Triviño y en consecuencia dispuso lo siguiente:
“ORDENAR a la
entidad BBVA HORIZONTE PENSIONES Y CESANTIAS S.A., que en el término perentorio
de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación del presente
proveído a legalizar la vinculación del cotizante MIGUEL ANGEL ARENILLA
MARTÍNEZ y una vez afiliado al Fondo de Pensiones conteste la petición elevada
por CORPOICA sobre reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a
favor de la accionante.”
En
acatamiento de tal fallo, y de acuerdo con la información suministrada por la
empresa accionada en el escrito de respuesta a la presente tutela, procedió a
emitir la comunicación CJB059926 de agosto 6 de 2005, en la cual informó a la
accionante que:
“…en
cumplimiento del fallo de tutela de segunda instancia proferido por el JUZGADO
CUARENTA Y TRES CIVIL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ el 28 de julio de 2005, legalizaba
la vinculación del señor MIGUEL ANGEL ARENILLA MARTÌNEZ al Fondo de Pensiones
Horizonte y sólo por dicha circunstancia concedía PROVISIONALMENTE la
pensión de sobrevivientes a la afectada, advirtiéndosele acerca de la necesidad
de acudir ante la justicia ordinaria laboral dado el carácter transitorio de
los fallos de tutela, en los términos del artículo 8ª del Decreto 2591 de
1991…”
En efecto, la
Administradora de Pensiones a partir de esa orden dio inicio al pago de la
pensión de sobrevivientes, que había sido reconocida por el propio Fondo
Administrador de Pensiones. Así lo reconoció en el mencionado escrito:
“De
conformidad con lo anterior BBVA HORIZONTE PENSIONES Y CESANTIAS S.A. inició el
pago de la mesada pensional de manera provisional a la señora LUZ ELENA DORADO
TIRVIÑO, mientras la autoridad judicial competente se pronunciara sobre el
particular.”
Habiendo
transcurrido el plazo de los 4 meses que el Fondo le otorgó a la accionante,
sin que se hubiere evidenciado la iniciación del respectivo proceso ordinario
laboral para reclamar por vía judicial la pensión de sobrevivientes como se le
había indicado, el Fondo de Pensiones procedió de la siguiente manera:
“ …a partir del mes de febrero de 2006 efectuó la suspensión del
pago de la pensión de sobrevivientes otorgada a la señora LUZ ELENA DORADO
TRIVIÑO.”
De lo
expuesto se concluye claramente lo siguiente:
Contrario a
lo afirmado por el Fondo accionado, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 8° del Decreto 2591 de 1991, es el Juez de tutela el competente para
señalar expresamente en la sentencia que la orden de tutelar los derechos
fundamentales invocados por el accionante, se confiere como un mecanismo
transitorio con el fin de evitar un perjuicio irremediable, mientras la
autoridad judicial ordinaria decide el asunto.
El Juzgado 43
Civil del Circuito de Bogotá, no señaló expresamente en la sentencia el carácter
transitorio de la protección conferida a la accionante y por tanto, de
conformidad con la mencionada disposición,  se entiende que las ordenes allí
impartidas en relación con la afiliación al Fondo de Pensiones del señor
Arenilla y con la respuesta al derecho de petición del reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes por parte de la Administradora de Fondos tienen
carácter definitivo.
Así las
cosas, si bien el BBVA Fondo de Pensiones y Cesantías S.A., actuó correctamente
al haber ordenado el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, en
el entendido de que su propósito fue el de asegurar el goce efectivo de los
derechos de la accionante y sus dos menores hijas, no le era dable, amparada en
el acatamiento de una orden de tutela y en las normas que rigen este mecanismo,
atribuirle un carácter transitorio a la orden tutelar que no le fue otorgado
por la autoridad judicial, sometiendo además la permanencia del reconocimiento
de la pensión a la iniciación, dentro del plazo de 4 meses, de una acción
judicial ordinaria.
En efecto, si
el fallo otorgó sus efectos con carácter definitivo, la Administradora no
estaba habilitada para conceder provisionalmente la pensión de
sobrevivientes, puesto que al imprimirle tal alcance a su decisión excedió los
términos de la tutela. Ahora bien, el reconocimiento y pago de la pensión,
generó en la accionante la confianza legitima que le permitía inferir que tal
decisión amparada en una orden judicial definitiva, tendría durabilidad y
gozaba de la seguridad de su reconocimiento y de la titularidad de una posición
jurídica generadora de efectos estables.
Por tanto, el
Fondo de Pensiones no podía proceder de manera unilateral a la suspensión del
pago de la pensión de la manera como lo hizo, con base en una provisionalidad o
transitoriedad de su decisión que el propio juez de tutela no le confirió, pues
con ello desconoció su propia actuación y vulneró los principios de la buena
fe, la confianza legítima y el respeto al acto propio. En este caso, ha debido,
cumplir con los postulados constitucionales y demandar su propio acto ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, en caso de encontrar que tal
reconocimiento no se podía efectuar.
Ahora bien,
si la única razón esgrimida por la Administradora de Fondos para negar el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes ha sido el hecho de que el señor
Miguel Arenilla nunca diligenció el formulario de vinculación al Fondo
de Pensiones Obligatorias administrado por BBVA HORIZONTE y ésta deficiencia
fue suplida correctamente por la propia empresa, legalizando la afiliación
mediante el pronunciamiento del 6 de agosto de 2005, en acatamiento del fallo
proferido por el Juzgado 43 Civil del Circuito que así lo ordenó con carácter
definitivo, resulta inconsecuente que simultáneamente se le conceda a la actora
4 meses para someter a la justicia ordinaria la definición del derecho
pensional solicitado, en tanto que como se evidenció no existe controversia o
asunto litigioso que resolver por tal aspecto.
En
consecuencia, esta Sala de revisión ordenará al BBVA Horizonte Pensiones y
Cesantías S.A. que reanude el pago de la pensión de sobrevivientes concedida a
la señora Luz Elena Dorado Triviño, en los mismos términos del acto proferido
por la administradora de fondos con fecha 6 de agosto de 2005. Lo anterior no
obsta para que si la administradora de pensiones encuentra razones fundadas
para negar el reconocimiento de la pensión solicitada: (i) las señale clara y
expresamente a la actora, para lo cual deberá indicarle los requisitos que de
conformidad con la ley no se cumplen y establecer específicamente los motivos
de la disconformidad, con el fin de que sean subsanados si ello es posible o se
diriman ante los jueces ordinarios laborales, o también (ii) demande su propio
acto si los desacuerdos no se dirimen. En todo caso, la orden de reanudar el
pago de la pensión se mantendrá hasta tanto la jurisdicción competente no se
pronuncie en sentido contrario.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo proferido el 24 de
agosto de 2006 por el Juzgado Sexto Penal del Circuito de Bogotá, D.C., que
confirmó la denegación de la tutela y ordenó compulsar copias de la actuación
procesal al Consejo Seccional de la Judicatura en contra de la doctora Libia
Alcira Franco Beltrán, abogada de la accionante.
Segundo.- ORDENAR a BBVA Horizonte
Pensiones y Cesantías S.A., que reanude el pago de la pensión de sobrevivientes
concedida a la señora Luz Elena Dorado Triviño, en los mismos términos del acto
proferido por dicha Administradora de Fondos de Pensiones con fecha 6 de agosto
de 2005, decisión que deberá mantenerse mientras la jurisdicción competente no
se pronuncie en sentido contrario sobre el reconocimiento de dicho derecho
pensional.
Si la
Administradora de Fondos de Pensiones encuentra razones fundadas para negar el
reconocimiento de la prestación, deberá señalar a la accionante de manera clara
y expresa los requisitos que de conformidad con la ley no se cumplen para el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y establecer específicamente los
motivos de la disconformidad, con el fin de que sean subsanados si ello es
posible o se diriman por vía judicial. También podrá demandar su propio acto
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en caso de encontrar que
tal reconocimiento no se podía efectuar.
Tercero.- Por Secretaría General, líbrense las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA  MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Mediante auto
proferido el 3 de noviembre de 2006 por la Sala de Selección N° 11 fue elegido,
para efectos de su revisión, el expediente de la referencia.
[2] A folios 10 y 11
del expediente reposan dos declaraciones extraproceso, de fecha 31 de mayo de
2005, una de la cuales proviene del hermano de la accionante, en las que hacen
constar que vive en zona rural del municipio de Agustín Codazzi y atraviesa por
una difícil situación económica a raíz de la muerte de su compañero, puesto que
era él quien velaba por el sostenimiento de ellas. Las menores hijas de la
accionante, no reciben educación, ni alimentación adecuada, ni cuentan con
servicios básicos de salud debido a que su madre carece de ingresos económicos
y de un empleo.
[3] Mediante
providencia del 2 de noviembre de 2005, el Juzgado de conocimiento de la acción
de tutela declaró que la sociedad administradora de fondos de pensiones, no
incurrió en el desacato interpuesto por la apoderada de la accionante con
fundamento en el reconocimiento provisional de la pensión, al encontrar que el Fondo
no incumplió el fallo judicial con tal decisión.
[4] Pretensión respecto
de la cual el
Juez 43 Civil del Circuito de Bogotá, ordenó legalizar la vinculación del
accionante.
[5] Respecto de esta
pretensión, el
Juez de conocimiento ordenó a la empresa
accionada contestar la petición.
[6] Esta disposición fue objeto de
control constitucional y declarada exequible mediante sentencia C-054 de 1993,
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[7] T-1014 de 1999. M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa. En esta sentencia la Corte señaló, que la presunción de la Buena
Fe dentro del proceso y por ende respecto del juramento, implica a su vez lealtad,
buena fe, veracidad, probidad y seriedad.
[8] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[9] Ver entre otras la
Sentencia T-184 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[10] Sentencia T-149 de
1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[11] Sentencia T-308 de
1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[12] Sentencia T-443 de
1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[13] Sentencia T-001 de
1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[14] El último inciso del artículo 25 del Decreto 2591 de
1991 establece: “...Si la tutela fuere rechazada o denegada por el Juez,
éste condenará al solicitante al pago de las costas cuando estimare fundadamente
que incurrió en temeridad.”. En relación con el alcance de ésta
disposición, ha dicho la Corte en Sentencia T-443 de 1995, M.P. Alejandro
Martínez Caballero, lo siguiente: “...la parte final del artículo 25 del
Decreto 2591 de 1991, no establece en forma paralela las costas Y la
temeridad, sino que identifica ésta con aquellas, así debe ser la lectura de
tal norma porque, entre otras cosas, dicha interpretación es coherente con el
carácter público, informal, gratuito de la tutela. Significa lo anterior que
cuando la tutela es rechazada o denegada, solamente puede hablarse de costas
cuando se incurrió en temeridad; lo que se castiga es la temeridad como
expresión del abuso del derecho porque deliberadamente y sin tener razón, de
mala fé se instaura la acción. Y quien tasa las "costas" es el Juez
de tutela porque el inciso final del artículo 25 del decreto 2591/91 se refiere
a él (algo muy distinto ocurre en la situación consagrada en el primer inciso
del mismo artículo en el cual lo principal son los perjuicios). Fuera de la
temeridad no puede existir otro factor cuantificable en la liquidación de estas
costas y hubiera sido más apropiado emplear la expresión multa por temeridad,
puesto que, en la moderna ciencia procesal las "costas" responden a
factor objetivo y la temeridad a lo subjetivo.”
[15] El tema de la
temeridad en el trámite de tutela no está regulado exclusivamente por el
artículo 38 ídem, así lo ha explicado esta Corporación al señalar, que
éste debe ser complementado con las disposiciones de los artículos 73 y 74 del
Código de Procedimiento Civil, en los cuales se consagran causales adicionales
de temeridad o mala fe, tales como la carencia de fundamento legal para
demandar, la alegación a sabiendas de hechos contrarios a la realidad, la
utilización del proceso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos
o fraudulentos, la obstrucción a la práctica de pruebas y el entorpecimiento
reiterado del desarrollo normal del proceso por cualquier otro motivo. Ver
entre otras las sentencias T-443de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero,
T-082 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara, T-080 de 1998, M.P. Hernando
Herrera Vergara, SU-253 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo,  T-303
de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, reiteradas en sentencias T-263
de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño y T-502 de 2003, M. P. Jaime Araujo
Rentería.
[16]
Dispone, al respecto, el artículo el artículo 72 del Código de Procedimiento
Civil :“Cada una de las partes responderá por los perjuicios que con sus
actuaciones procesales, temerarias o de mala fe, cause a la otra o a terceros
intervinientes. Cuando en el proceso o incidente aparezca la prueba de tal
conducta, el juez, sin perjuicio de las costas a que haya lugar, impondrá la
correspondiente condena en la sentencia o en el auto que los decida. Si no le
fuere posible fijar allí su monto, ordenará que se liquide en la forma prevista
en el inciso cuarto del artículo 307, y si el proceso no hubiere concluido, los
liquidará en proceso verbal separado. A la misma responsabilidad y consiguiente
condena están sujetos los terceros intervinientes en el proceso o incidente.”
Por su parte el artículo 73 del Código
de Procedimiento Civil establece: “Al apoderado que actúe con temeridad o
mala fe se le impondrá la condena de que trata el artículo anterior y la de
pagar las costas del proceso, incidente, trámite especial que lo sustituya, o
recurso. Dicha condena será solidaria si el poderdante también obró con
temeridad o mala fe. El juez impondrá a cada uno, multa de diez a veinte
salarios mínimos mensuales. Copia de lo pertinente se remitirá a la autoridad
que corresponda, con el fin de que adelante la investigación disciplinaria al
abogado por faltas a la ética profesional”.
[17] Sentencia T-721 de
2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[18] Ver Sentencia T-
184 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[19] Ver Sentencia T-303
de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[20] Corte
Constitucional, Sentencia T-695-00, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[21] Corte Constitucional,
Sentencia T-038-97, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[22] La Sentencia T-842 de 199 ordena el reconocimiento de
una pensión de sobreviviente.
[23] Ver la Sentencia T-001 1997, M.P.  José Gregorio
Hernández Galindo.
[24] T-378 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, ordena el
reconocimiento de una pensión de sobreviviente.
[25] Corte Constitucional,
Sentencia T-401-04, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[26] Ver entre otras,
las sentencias, T-05 de 1995, T-209 de 1995, T-287 de 1995, T-045 de 1997 y
T-904 de 2002.
[27] Sentencia T-225 de
1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[28] Respecto de la
apremiante situación económica de la accionante y sus dos menores hijas, obra
en el expediente no solamente las afirmaciones realizadas en el escrito de
tutela (Fl.2), sino además las declaraciones extraproceso rendidas bajo la
gravedad de juramento por los señores José Aristóbulo Villamil Sánchez y Ramón
Elías Dorado Triviño. (Fls.10 y 11).
[29] M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[30] Corte
Constitucional, Sentencia T-660/98, MP: Alejandro Martínez Caballero. Ver
también las sentencias T-1103/00, MP Álvaro Tafur Galvis, T 695/00, MP: Álvaro
Tafur Galvis; T-323/00, MP: José Gregorio Hernández Galindo; T-283/00, MP: José
Gregorio Hernández Galindo; T-263/00, MP: José Gregorio Hernández Galindo;
T-122/00, MP: José Gregorio Hernández Galindo; T-566 /98, MP: Eduardo Cifuentes
Muñoz; T-1006/99, MP: José Gregorio Hernández Galindo; T-842/99, MP: Fabio
Morón Díaz; T-660/98, MP: Alejandro Martínez Caballero; T-528/98, MP: Antonio
Barrera Carbonell; T-556/97, MP: Hernando Herrera Vergara. T-378/97, MP:
Eduardo Cifuentes Muñoz; T-328/97, MP: Hernando Herrera Vergara; T-355/95, MP:
Alejandro Martínez Caballero; T-292/95, MP: Fabio Morón Díaz; T-173/94, MP:
Alejandro Martínez Caballero; T-521/92, MP: Alejandro Martínez Caballero;
T-426/92, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[31] M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[32] El artículo 46 de
la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003,
dispone: “Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los
miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo
común que fallezca y, // 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado
al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta
semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al
fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones: // a) Muerte
causada por enfermedad: si es mayor de 20 años de edad, haya cotizado el
veinticinco por ciento (25%) del tiempo transcurrido entre el momento en que
cumplió veinte años de edad y la fecha del fallecimiento; b) Muerte
causada por accidente: si es mayor de 20 años de edad, haya cotizado el veinte
por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte
años de edad y la fecha del fallecimiento”. Esta norma fue declarada exequible
mediante sentencia C-1255 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, y en sentencia
C-1094 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Treviño, en el entendido que: “el caso
del literal a) del numeral 2 será exigible la cotización del veinte por ciento
(20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que el afiliado al sistema
que fallezca cumplió 20 años de edad y la fecha de su muerte.
[33] Ver Sentencia C-617
de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[34] Los apartes subrayados
fueron declarados exequibles por la Corte en sentencia C-1094 de 2003, M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[35] El presente literal
fue declarado exequibles en sentencia C-1094 de 2003, M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[36] La citada
disposición fue declarada exequible mediante sentencia C-453 de 2005, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[37]  Mediante sentencia
C-111 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil, se declaró exequibles los literales d)
de los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993, modificados por el artículo 13
de la Ley 797 de 2003, salvo la expresión “de forma total y absoluta”, que
fue declarada inexequible.
[38] Ver Sentencia C-111
de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil, ya citada.
[39] Ver entre otras
Sentencia T-617 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[40] González Pérez Jesús, El Principio General de la
buena fe en el Derecho Administrativo, Ed.Civitas, pág 43.
[41] Ibídem, Pág 59.
[42] Idem.
[43] Ver entre otras Sentencia T-693 de 2004, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[44] Ver entre otras sentencias T-617 de 1995, T-438 de
1996, T-396 de 1997, T398 de 1998 y SU-250 de 1998.
[45] Ver Sentencia T-295
de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[46] Sentencia C-478 de 1998, M.P. Alejandro Martínez
Caballero. Sobre este tema también pueden consu1tarse las sentencias T-398 de
1997, T-576 de 1998 y SU-260 de 1998.
[47] Ver entre otras
Sentencia T-079 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[48] Sentencia T-544 de
2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[49] Sentencia T-295 de
1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[50] Ver Sentencia T-083
de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[51] Cfr. T-475/92  M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[52] Cfr. T-265/99  M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[53] Ver sentencias
T-347 de 1994, M.P.,T-437 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell y T-276 de
2000, M.P. A1fredo Beltrán Sierra.
[54] El artículo 73 del
C.C.A. establece: "Cuando un acto administrativo haya creado o modificado
una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un
derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso
y escrito del respectivo titular. Pero habrá lugar a la revocación de los
actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo,
si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente
que el acto ocurrió por medios ilegales. Además, siempre podrán revocarse
parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir
simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de
la decisión. "
[55] Ver entre otras la sentencia T-315 de 1996, M.P.