T-016-17
Sentencia T-016/17
PRINCIPIO DE CONTINUIDAD EN EL SERVICIO DE SALUD-Caso en que se solicita
desafiliación del sistema de salud de la población privada de la libertad para
continuar tratamiento por demencia
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Madre en
representación de hijo enfermo mental
LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Entidad
pública
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Procedencia
excepcional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable/PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE
LA ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional en caso de existir otro medio de defensa
judicial
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Criterios
para determinar su configuración
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA
ACCION DE TUTELA-Procedencia dada la menor eficacia del mecanismo
judicial ante la Superintendencia Nacional de Salud previsto en la ley 1122 de
2007
SISTEMA DE SALUD DE LA POBLACION PRIVADA DE LA
LIBERTAD-Marco normativo
PRINCIPIO DE CONTINUIDAD EN EL SERVICIO DE SALUD-Reiteración
de jurisprudencia/PRINCIPIO DE CONTINUIDAD EN EL
SERVICIO DE SALUD-Prestación sin interrupción
DERECHO A LA SALUD MENTAL DE PERSONA PRIVADA DE LA LIBERTAD-Orden al INPEC desafiliar al
accionante de los servicios médicos brindados por la USPEC a efectos de que
éste pueda reactivar su afiliación en calidad de cotizante en EPS
Referencia: Expediente T-5.738.859
Demandante: Rosa Isbelia Gualdrón Sánchez en
representación de su hijo Manuel Fernando Londoño Gualdrón
Demandado: INPEC y otros
Magistrado
Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., veinte (20) de enero
de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Jorge Iván Palacio Palacio, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo de
tutela proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bucaramanga que, a
su vez, confirmó la sentencia dictada por el Juzgado Octavo de Familia de la
misma ciudad.
El presente
expediente fue escogido para revisión por la Sala de Selección Número Nueve por
medio de auto de 19 de septiembre de 2016 y repartido a la Sala Cuarta de
Revisión.
I.
ANTECEDENTES
1. La solicitud
Rosa Isbelia Gualdrón, en representación de su hijo, Manuel Fernando
Londoño Gualdrón, interpuso la presente acción de tutela contra el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario (en adelante INPEC) y el Ministerio de
Salud y Protección Social, con la finalidad de que se le ampararan los derechos
fundamentales a su representado, a la salud y vida en condiciones dignas, los
cuales considera que le son vulnerados toda vez que, en el cumplimiento de una
pena de detención domiciliaria que le fue impuesta, la entidad demandada
procedió a retirarlo de los servicios médicos que le prestaba la Nueva EPS, en
calidad de cotizante, sin tener en cuenta que esta le suministraba, de manera
periódica, el tratamiento necesario para el manejo de la enfermedad
psiquiátrica que padece.
Determinación que fue adoptada con base en las directrices contenidas en
el Decreto 2245 de 2015 y en la Resolución No. 5159 de la misma anualidad que, en
criterio de la entidad demandada, imponen para los reclusos la afiliación al
SGSSS por intermedio de otra empresa promotora de salud, distinta a la que
cotizaba.
2. Hechos
2.1. Manuel Fernando Londoño
Gualdrón fue declarado interdicto judicialmente por discapacidad mental
absoluta luego de que su progenitora iniciara un proceso de jurisdicción
voluntaria para tal fin, dentro del cual, además, se le nombró como guardadora
definitiva. Determinación que tuvo asidero en la merma de capacidad laboral que
le decretó el Instituto de Seguros Sociales por el padecimiento de un trastorno
afectivo bipolar, trastorno mental y del comportamiento, generado por el
consumo de sustancias psicoactivas y, por último, trastorno de la personalidad
seudopsicopático.
2.2. Debido al fallecimiento del
padre del agenciado, quien gozaba de una pensión de vejez, el Instituto de
Seguros Sociales, mediante Resolución No. 002566 de 2009, procedió a reconocerlo
como beneficiario de la sustitución pensional, en cuantía equivalente al 50% de
la mesada. Prestación que le permitió contratar los servicios médicos de la Nueva
EPS, en calidad de cotizante y, por consiguiente, recibir el tratamiento
periódico para el cuidado de sus enfermedades.
2.3. Más adelante, fue detenido por
la comisión de un delito y se le impuso una medida de aseguramiento consistente
en la detención domiciliaria en la Casa del Alfarero de la ciudad de
Bucaramanga. Sin embargo, en virtud del Decreto 2245 de 2015 y la Resolución
No. 5159 de 2015, el INPEC procedió a afiliarlo al régimen excepcional de
salud, lo que implicó el bloqueo y exclusión, desde el mes de febrero de 2016, de
los servicios médicos que le brindaba la Nueva EPS.
2.4. La anterior situación, a
juicio de su madre, genera un perjuicio irremediable para el agenciado, como
quiera que, desde dicha fecha, no recibe el tratamiento psiquiátrico y las
valoraciones profesionales que requiere con urgencia pues su tratamiento le fue
suspendido intempestivamente. Por tanto, presentó una petición, el 11 de enero
de 2016, ante la dirección regional del oriente del INPEC, solicitando que lo
desafiliaran del modelo de atención en salud para las personas privadas de la
libertad a efecto de continuar gozando de los servicios médicos que le
suministraba la Nueva EPS como cotizante.
2.5. Dicho pedimento le fue
resuelto de manera negativa, el 23 de febrero de la anterior anualidad, por
cuanto su pretensión no era viable según las previsiones contenidas en el Decreto
2245 de 2015.
2.6. Por tanto, teniendo en
cuenta que su hijo es interdicto por demencia absoluta y que no ha recibido la
continuidad en el tratamiento psiquiátrico que requiere y la correspondiente medicación,
lo que le ha generado graves consecuencias para su estado de salud, se vio en
la necesidad de acudir al recurso de amparo procurando la protección de sus
prerrogativas fundamentales.
3. Pretensiones
La demandante solicita el amparo de los
derechos fundamentales de su hijo Manuel Fernando Londoño Gualdrón, a la salud
y a la vida en condiciones dignas y, como consecuencia de ello, se ordene a las
entidades demandadas procedan a desafiliarlo de los servicios de atención en
salud para las personas privadas de la libertad a efectos de poder reactivar la
vinculación que tenía con la Nueva EPS, en calidad de cotizante. Situación que
le aseguraría la continuidad en el tratamiento médico psiquiátrico que requiere
para el manejo de sus enfermedades.
4. Pruebas
En el expediente obran las
siguientes pruebas:
-
Copia del Registro Civil de Nacimiento del representado (folio 7 del
cuaderno 2), según el cual este cuenta con 24 años de edad.
-
Fotocopia de la sentencia dictada por el Juzgado Cuarto de Familia de
Bucaramanga que declaró la interdicción por demencia de Manuel Fernando Londoño
Gualdrón (folios 8 al 13 del cuaderno 2).
-
Copia de la posesión de la señora Isbelia Gualdrón Sánchez como
guardadora principal definitiva de Manuel Fernando Londoño Gualdrón (folio 14
del cuaderno 2).
-
Copia del dictamen de pérdida de capacidad laboral proferido por el
Instituto de Seguros Sociales del señor Londoño Gualdrón (folios 17 y 18 del
cuaderno 2), según el cual su discapacidad es del 67.60%.
-
Fotocopia de la Resolución No. 005760 de 2001, por medio de la cual el
Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez en favor del señor
Manuel María Londoño Guerrero (folio 19 del cuaderno 2).
-
Copia de la Resolución No. 002566 de 2009, por medio de la cual
sustituyeron la mesada pensional del señor Manuel María Londoño Guerrero,
reconociendo el 50% en favor de Manuel Fernando Londoño Gualdrón y, el otro
50%, en beneficio de la señora Rosa Isbelia Gualdrón Sánchez (folio 20 del
cuaderno 2).
-
Fotocopia de la petición que presentó la actora ante la regional oriente
del INPEC solicitando la desafiliación de su hijo al sistema de salud para
reclusos (folios 21 y 22 del cuaderno 2).
-
Copia de la respuesta que el INPEC le dio a la anterior petición (folios
23 al 27 del cuaderno 2).
5. Respuesta de las entidades
demandadas
5.1. Regional Oriente del
INPEC
Dentro de la oportunidad procesal
correspondiente la directora regional Oriente del INPEC, dio respuesta a los
requerimientos señalados en el escrito de tutela solicitando que se declarara
su improcedencia y, a su vez, se les desvinculara del litigio. Lo anterior, por
las razones que a continuación se sintetizan:
Respecto del pedimento de
declaratoria de improcedencia, adujo la entidad que la demandante ya le había
presentado una petición escrita persiguiendo lo mismo que procura en sede de
tutela, la cual le fue resuelta, de manera desfavorable, previa explicación de
las razones de hecho y de derecho que al efecto se tuvieron en cuenta, por ende,
estima, que no es viable que prospere el nuevo reclamo.
Aclaró que la actuación de
afiliación del representado a otra EPS se justificó en las pautas que el
legislador consagró en la Ley 1709 de 2014, principalmente, los artículos 104 y
105, los cuales se aplican también para la población privada de la libertad que
se encuentren en prisión domiciliaria.
Con relación a la solicitud de
desvinculación, adujo que esa regional no tiene dentro de sus funciones la de
prestar el servicio de salud a la población interna de acuerdo con el Decreto
Ley 4150 de 2011.
Agregó, que para dar cumplimiento
al deber de garantizar el acceso a la salud de la población privada de la
libertad, la USPEC contrató a la fiduciaria La Previsora S.A., en reemplazo de
Caprecom EPS, hoy en liquidación.
Finalmente, remitió copia de la
respuesta que le dieron a la petición radicada por la señora Gualdrón Sánchez.
5.2. Instituto Nacional
Penitenciario -INPEC
El INPEC contestó la demanda por
intermedio del Coordinador del Grupo de Tutelas señalando que la entidad que
representa no tiene la competencia para asumir la prestación del servicio de
salud de las personas privadas de la libertad. Como fundamento de lo anterior,
expuso lo siguiente:
El Sistema Nacional Penitenciario
y Carcelario está integrado por distintas entidades, las cuales tienen cada una
funciones específicas dentro del mismo y, por ende, no necesariamente deben
estar articuladas. En lo que respecta al INPEC, sus funciones se encuentran
consagradas en el Decreto Ley 4151 de 2011, el cual, en su artículo 2°, numeral
24, aparte 1.2, prevé:
“De la
Prestación del Servicio de Salud a la Población Reclusa en el País.
1.2.1.
Competencia para la prestación y seguimiento del servicio de salud a la
población privada de la libertad en los establecimientos de reclusión del orden
nacional.”
Sin embargo, con posterioridad,
la Ley 1709 de 2014 modificó, entre otros, el artículo 104 de la Ley 65 de 1993
y consagró un nuevo modelo de atención en salud para la población privada de la
libertad que, a su modo de ver, generaba una serie de asuntos novedosos, así:
-
Encarga
al Ministerio de Salud y Protección Social y al USPEC el diseño de tal modelo
con sujeción a los términos y objetivos que fueron consagrados en la Ley 1709
de 2014.
-
La
contratación de los servicios la deja a cargo del Fondo Nacional de Salud de
las Personas Privadas de la libertad.
-
A
modo de régimen de transición estableció una implementación gradual y
progresiva del modelo en la medida en que se ponga en funcionamiento el aludido
fondo y se efectúe el contrato de fiducia y, mientras ello pasa, la prestación
del servicio se mantendrá de conformidad con las normas aplicables con
anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1709 de 2014.
Por tanto, la contratación de los
prestadores de salud es competencia del Fondo Nacional de Salud de las Personas
Privadas de la Libertad.
Así las cosas, a su parecer, no
existe prueba alguna de que el INPEC, en cumplimiento de sus labores de
vigilancia y custodia haya negado al representado el libre acceso a los
servicios médicos o impedido los traslados para materializar la atención que
requiere.
En ese sentido, pidió no tutelar
los derechos fundamentales cuestionados y, en consecuencia, que se requiriera y
exhortara a la USPEC y a la Fiduprevisora S.A., para que le brinden el
tratamiento pretendido por el interno.
5.3. Unidad de Servicios
Penitenciarios y Carcelarios -USPEC
La USPEC, por intermedio del Jefe
de la Oficina Jurídica, dio respuesta a los señalamientos contenidos en el
escrito de demanda y pidió la desvinculación de la entidad que representa. Dentro
de las razones que sustentan su solicitud, señaló que:
La encargada de adelantar los trámites
ante la entidad prestadora del servicio correspondiente es el INPEC, en tanto
que este debe asegurar que los reclusos tengan el cubrimiento en salud
necesario.
Además, la asistencia en salud
para la población privada de la libertad, la presta directamente Caprecom EPS,
en liquidación, en asocio con el consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015
y, en ese sentido, no es procedente que se obligue a la USPEC a garantizar un
servicio que no le corresponde, máxime si se tiene en cuenta que el tema de afiliación
o desafiliación también le compete a las citadas entidades.
5.4. Nueva EPS
La Nueva EPS, por intermedio de
la apoderada especial de la Regional Nororiente dio respuesta a la demanda en
los siguientes términos:
Desde el momento de afiliación del
usuario le han suministrado todos los servicios médicos que ha requerido,
siempre y cuando, la prestación de los mismos se encuentre dentro de la órbita
prestacional enmarcada en la normativa que, para efectos de la viabilidad del
SGSSS, ha impartido el Estado colombiano.
A la Nueva EPS no le corresponde
realizar los procedimientos pertinentes para satisfacer la pretensión de la
actora, encaminada a que su hijo sea liberado del régimen excepcional de salud.
Al verificar el sistema integral
de la Nueva EPS se evidencia que el representado está en modo “cancelado por
traslado al régimen de excepción” para recibir la asegurabilidad y pertinencia
de acuerdo a los lineamientos del SGSSS.
Agregó, que el señor Londoño debe
pertenecer al régimen de excepción de acuerdo a la Resolución No. 5159 de 2015
que consagra el modelo de atención en Salud para la población privada de la
libertad bajo la custodia y vigilancia del INPEC.
De conformidad con la Ley 1709 de
2014 y los Decretos 4150 de 2011, 2245 de 2015 y 2353 de 2015, se puede inferir
que es responsabilidad del INPEC el modelo de atención en salud para las
personas privadas de la libertad.
Para este caso, se presenta una
falta de legitimación por pasiva pues la Nueva EPS no es la encargada de
satisfacer las peticiones del usuario ni de realizar los procedimientos
pertinentes para materializar lo pretendido en sede de tutela.
Por último, trajo a colación la
sentencia de unificación 819 de 1999 en la que, a su juicio, la Corte afirma
que los jueces de tutela, en aplicación del principio de razonabilidad, deben
respetar, en sus decisiones, los periodos mínimos de cotización al sistema, las
exclusiones y las limitaciones, a efectos de mantener el equilibrio financiero
y, por lo mismo, reconocer en favor de las EPS el valor de los gastos en que
incurran cuando cumplan con obligaciones más allá de las contractuales.
En ese sentido, solicitó que se
declare la improcedencia de la demanda o, en caso de que no se acceda a ello,
de manera subsidiaria, se ordene expresamente en la parte resolutiva del fallo
que el Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA pague a la NUEVA EPS el 100% del
costo de los servicios que estén fuera del POS y le sean suministrados al
usuario.
5.5. Ministerio de Salud y
Protección Social
Por intermedio de su director
jurídico, el Ministerio de Salud dio respuesta a la demanda de tutela manifestando
que de acuerdo con las disposiciones contenidas en las Leyes 10 de 1990, 100 de
1993, 489 de 1998 y 715 de 2001, en concordancia con el Decreto 4107 de 2011,
ellos, en ningún caso, serán responsables directos de la prestación de
servicios de salud.
En ese sentido, advirtió que son ajenos
al agravio que plantea la accionante por lo que solicitaron al juez de
instancia que declarara la improcedencia de la acción frente a ese Ministerio
habida cuenta que no les corresponde solucionar el inconveniente de afiliación
pues tal responsabilidad le atañe, directamente, a la Nueva EPS, por tanto, es
esa entidad a la que debe acudir la petente en procura de obtener el
reconocimiento del derecho que considera se está vulnerando.
Por último, anexó copia simple de
la circular No. 0005 del 21 de enero de 2016, dirigida a entidades
territoriales, empresas del estado y demás prestadores de servicios de salud de
las personas privadas de la libertad bajo la custodia y vigilancia del INPEC,
la cual desarrolla el tema de la “continuidad en la atención en salud de la
población reclusa a cargo del INPEC en el marco de los Decretos 2245 y 2519 de
2015”.
5.6. Caprecom EPS en
liquidación
En su momento, Caprecom EPS en
liquidación, por intermedio de su apoderada especial de la Unidad de Tutelas,
dio respuesta a la demanda y, al respecto, señaló lo siguiente:
El 30 de diciembre de 2015 se
suscribió el contrato de prestación de servicios No. 59940-001-20015, entre el
Patrimonio Autónomo PAP Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015 y
fiduciaria La Previsora S.A., como liquidador de Caprecom, con el objeto de
contratar la prestación del servicio de salud integral para la población
privada de la libertad con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Salud
para la población privada de la libertad por un término de tres meses.
Con posterioridad, ante la imposibilidad
de Caprecom en liquidación de cumplir con la prestación del servicio de salud a
la población privada de la libertad, suscribieron un otrosí al contrato
señalado anteriormente, el cual dispuso que la EPS no tendrá la facultad de
celebrar nuevos contratos para la prestación del comentado servicio, por lo que
dicha contratación recae, desde el 30 de enero de 2016, en el consorcio.
Respecto del contrato inicial
pactado debe destacarse que, como lo indicaron en su escrito de respuesta, su
periodo de duración iniciaba el 1 de enero de 2016 y finalizó el 31 de marzo de
2016 por lo que, desde dicha fecha, Caprecom en liquidación no ostenta ninguna
calidad para contratar el servicio de salud para la población privada de la
libertad.
Por último, puso de presente que
el proceso de asignación de citas y el traslado de internos para el
cumplimiento de los servicios médicos que sean necesarios es competencia del
Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC en atención a los protocolos de
seguridad de los internos y lo estipulado en el artículo 34 de la Ley 1709 de
2014.
II.
DECISIONES
JUDICIALES QUE SE REVISAN
1.
Decisión
de primera instancia
El Juzgado Octavo de Familia de
Bucaramanga, mediante providencia del 12 de abril de 2016, negó el amparo
solicitado. Sin embargo, instó al Fondo de Atención en Salud PPL 2015 para que,
de manera inmediata, se sirva prestar la atención médica requerida por el señor
Manuel Fernando Londoño Gualdrón, incluyendo el tratamiento psiquiátrico para
la enfermedad mental que padece y el suministro de los medicamentos requeridos.
Como fundamento de su
determinación, señaló el a quo, que el representado es un sujeto de especial
protección constitucional, considerado de esta manera por la doble situación de
vulnerabilidad que afronta, toda vez que, por un lado, es una persona privada
de la libertad y, por el otro, padece una discapacidad definitiva.
En efecto, la anterior situación,
aunada a que su representante agotó el trámite administrativo tendiente a obtener
lo que procura en sede de tutela, lo cual le fue despachado de manera
desfavorable con fundamento en las directrices contenidas en el Decreto 2245 de
2015, le permitieron pronunciarse de fondo respecto de la pretensión esgrimida
en el escrito de demanda.
Así las cosas, según el fallador
de primer grado, es deber del Estado cumplir con la obligación de utilizar
todos los medios para garantizar el servicio de salud en condiciones adecuadas,
oportunas, eficientes y continuas y, en cumplimiento de tales cometidos, creó
un régimen especial para la población privada de la libertad, el cual fue
consagrado en el Decreto 2245 de 2015 que, en lo que deviene importante para
este caso, en el parágrafo del artículo 2.2.1.11.11.1, prevé la prevalencia del
esquema de salud que la precedida disposición dispone sobre cualquier otra
afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud o los regímenes
exceptuados o especiales.
Por tanto, no es viable recurrir
a la acción de amparo a efecto de obtener la exclusión del régimen excepcional
para los privados de la libertad, máxime si se tiene en cuenta que, en este
caso, el recluso no se encuentra desprotegido con su transferencia al régimen
especial de salud pues este fue concebido para dar cumplimiento a los fines estatales.
A juicio del a quo si bien
Caprecom está en liquidación, lo cierto es que tal entidad debía continuar con
la prestación de los servicios de salud de los reclusos del INPEC con cargo del
Fondo Nacional de Salud PPL.
Sin embargo, como mediante un
otrosí se dispuso suprimirle la facultad de celebrar nuevos contratos, tal
posibilidad la asumió el consorcio. Frente a lo cual, el Fondo de Atención en
Salud PPL 2015 le corresponde adoptar las medidas para la pronta prestación del
servicio de salud con soporte en lo señalado en el parágrafo 2º del artículo 66
de la Ley 1709 de 2014 y el contrato de fiducia mercantil No. 363 de 2015.
En ese sentido, consideró que la
decisión adoptada por el INPEC en torno a la afiliación del representado se
encuentra ajustada al ordenamiento jurídico y, con fundamento en ello, dictó su
fallo.
2. Impugnación
Dentro de la oportunidad procesal
correspondiente, la señora Gualdrón interpuso el recurso de apelación en contra
de la aludida sentencia judicial y, como fundamento de su alzada señaló que con
la determinación de no conceder el amparo pretendido se vulneran los derechos
fundamentales de su hijo a la salud y a la vida en condiciones dignas.
En efecto, adujo la demandante
que el pronunciamiento judicial reprochado no evita el daño causado a su hijo
con la suspensión del tratamiento psiquiátrico y farmacológico que requiere con
urgencia para el manejo de la enfermedad mental que padece desde niño, pues no
adopta medidas encaminadas a asegurar la continuidad del servicio médico, ni
permitir la supervisión de los especialistas que lo han tratado.
3. Decisión de segunda
instancia
Por intermedio de providencia
dictada el 18 de mayo de 2016, la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de
Bucaramanga, confirmó el fallo del a quo al considerar que, en virtud del
artículo 84 del Decreto 2353 de 2015, al sujeto privado de la libertad no le es
dable escoger a qué sistema o modelo de prestación de servicio de salud se
acoge pues, mientras permanezca en tal condición, estará sometido al
excepcional, el cual no se puede sustituir pues implicaría inobservar la
disposición aplicable que resulta imperativa.
III. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte Constitucional es
competente, a través de esta Sala Cuarta, para revisar la decisión proferida en
el proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos
86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2 Legitimación por activa
En virtud de lo establecido en el
artículo 86 de la Carta Política, el mecanismo de amparo de derechos
fundamentales es un instrumento de defensa judicial al cual puede acudir
cualquier persona para reclamar la protección inmediata de los derechos
fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados como
consecuencia de las acciones u omisiones de las autoridades públicas y,
excepcionalmente, de los particulares.
En concordancia con lo anterior,
el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 estableció que esta acción
constitucional podrá ser ejercida en todo momento y lugar, por cualquier
persona, quien podrá actuar por sí misma o a través de representante.
En esta oportunidad, la acción de
tutela fue presentada por la señora Rosa Isbelia Gualdrón Sánchez, en su
calidad de madre y guardadora definitiva de Manuel Fernando Londoño Gualdrón quien,
mediante providencia judicial, fue declarado interdicto por demencia, razón por
la que se encuentra legitimada en este asunto.
3 Legitimación por pasiva
El INPEC, a través
de sus directores regionales y de los establecimientos penitenciarios, la
USPEC, el Ministerio de Salud y Protección Social, Caprecom EPS en liquidación,
la Nueva EPS, son entidades de naturaleza pública, por tanto, de acuerdo con el
artículo 5º del Decreto 2591 de 1991, están legitimadas como parte pasiva, en
la medida en que de ellas se predica la vulneración de los derechos
fundamentales en discusión.
4 Problema jurídico
Corresponde a la Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional analizar si en el presente asunto se están
transgrediendo los derechos fundamentales de Manuel Fernando Londoño Gualdrón con
la medida de retirarlo de los servicios de salud que mantenía con la Nueva EPS
en calidad de cotizante y afiliarlo al régimen excepcional de salud para la
población privada de la libertad, a pesar de que se encontraba recibiendo un
tratamiento psiquiátrico por parte de la primera entidad para el manejo y
cuidado de una enfermedad mental que padece desde niño.
Para resolver el asunto, esta
Sala estudiará, de manera previa, los siguientes temas: (i) la
procedencia de la acción de tutela para obtener la continuidad de un
tratamiento de salud, (ii) el sistema de salud de la población privada
de la libertad y, por último, (iii) el principio de continuidad en el servicio
de salud.
5. La procedencia de la acción
de tutela para obtener la continuidad de un tratamiento de salud
Como es conocido, la acción de
tutela en nuestro sistema jurídico procede, siempre y cuando el recurrente no
cuente con otro mecanismo procesal ordinario al que pueda acudir para obtener el
debido disfrute de un derecho fundamental. La anterior regla fue acogida por el
constituyente primario en el artículo 86 Superior.
Sin embargo, dicha aproximación
general cuenta con dos excepciones, la primera, la posibilidad de obtener una
protección transitoria a pesar de la existencia de un procedimiento común para
dirimir el litigio, lo que se puede presentar solo si se advierte que el
ciudadano se encuentra frente al evento de padecer un perjuicio irremediable a
sus prerrogativas básicas, de no emitirse, con prontitud, una medida que lo
evite, la cual bien puede ser el resultado de un amparo constitucional.
Y, la segunda, atinente a la
idoneidad del mecanismo ordinario de defensa con que cuenta el afectado, la
cual no puede ser determinada en abstracto sino que debe analizarse de cara a
la efectividad de la protección del derecho, en atención al caso concreto y a las
condiciones particulares que presenta el recurrente.
Así las cosas, respecto de la
primera variable, esta Corte, en aras de dar claridad acerca de lo que le
corresponde al juez de tutela constatar a efectos de tener certeza de que la
persona se encuentra frente al denominado perjuicio irremediable, procedió a
señalar una serie de elementos que, en caso de presentarse, justifican la
necesidad de adoptar una medida de amparo transitoria a pesar de que la persona
cuente con otro mecanismo común de defensa judicial.
Tales elementos fueron descritos
en la Sentencia T-225 de 1993[1],
indicándose los siguientes: la urgencia, la inminencia, la gravedad y la
impostergabilidad.
Respecto de la definición de cada
uno de ellos, debe tenerse en cuenta, entre otras, lo señalado en la Sentencia T-122
de 2016[2],
en el siguiente sentido:
“Con relación a
la inminencia este Tribunal ha indicado que se presenta cuando existe una
situación “que amenaza o está por suceder prontamente”[3], y se caracteriza
porque el daño se puede desarrollar en un corto plazo, lo que impone la
necesidad de tomar medidas rápidas y eficaces con el propósito de evitar la
afectación de los derechos fundamentales de quien solicita la protección.
La “urgencia”,
se identifica cuando en el caso se evidencia la necesidad apremiante de algo
que resulta indispensable y sin lo cual se ven amenazadas prerrogativas
constitucionales, lo que lleva a que se ejecute una orden pronto para evitar el
daño.
Respecto de “la
gravedad”, se ha indicado que se identifica cuando la afectación o la
vulneración de los derechos fundamentales del peticionario es enorme y le
ocasiona un detrimento en proporción similar y se reconoce por la importancia
que el ordenamiento legal le concede a ciertos bienes jurídicos bajo su
protección.
Y, por último,
“la impostergabilidad”, la cual se determina dependiendo de la urgencia y de la
gravedad de las circunstancias del caso concreto, criterios que llevan a que el
amparo sea oportuno, pues si se posterga, existe el riesgo de que sea
ineficaz.”
Por otro lado, la segunda
variable que expone la necesidad de analizar la idoneidad del mecanismo
ordinario de defensa frente a las condiciones concretas que padece el ciudadano,
impone que el juez constitucional examine si el procedimiento común ofrece las
medidas necesarias, suficientes e idóneas para evitar la consumación de un daño
a las prerrogativas de la persona.
En ese sentido, le corresponde estudiar
las condiciones actuales que padece el afectado a objeto de determinar la
necesidad de recurrir a la tutela como el único mecanismo idóneo para la
protección de sus derechos.
Así las cosas, en materia de
salud, resulta importante tener en cuenta que a partir de la Ley 1122 de 2007[4], el
constituyente derivado consagró una serie de facultades en cabeza de la
Superintendencia de Salud al delegarle la posibilidad de adelantar procesos
jurisdiccionales, en algunos asuntos de salud, tendientes a asegurar la
protección de las personas afiliadas al Sistema General de Seguridad Social en
Salud, por lo que, de encontrarse su caso dentro de algunos de ellos, deberá acudir
a tal mecanismo, a menos que se demuestre su falta de idoneidad.
Dentro de los que se destacan los
siguientes:
- La denegación
por parte de las entidades promotoras de salud de servicios incluidos en el
P.O.S..
- El
reconocimiento de los gastos en los que el usuario haya incurrido por la
atención que recibió en una I.P.S. no adscrita a la entidad promotora de salud
o por el incumplimiento injustificado de la E.P.S. de las obligaciones
radicadas en su cabeza.
- La
multiafiliación dentro del sistema.
- La libre
elección de la entidad promotora de salud y la movilidad de los afiliados.
Competencia que
fue ampliada a otros temas por medio la Ley
1438 de 2011, la cual, en su artículo 126, incluyó las controversias
relacionadas con:
- La denegación de servicios
excluidos del POS que no sean pertinentes para atender las condiciones
particulares del afiliado.
- Los recobros entre entidades del
sistema.
- El pago de prestaciones
económicas por parte de las entidades promotoras de salud y el empleador.
Ahora, la descripción del
procedimiento y las formalidades a seguir dentro del trámite ante la
Superintendencia, en caso de que el tema se encuentre dentro de los atrás
indicados, fue abordado con precisión en la Sentencia T-603 de 2015[5].
Por tanto, por regla general, las
personas que presenten un conflicto en el que tenga competencia para conocer la
Superintendencia de Salud debe recurrir a esta o menos que se demuestre
encontrarse inmerso en alguna de las excepciones que el legislador consagró, en
los términos atrás reseñados.
6. El sistema de salud de la
población privada de la libertad
La asistencia en salud para la
población reclusa, inicialmente, se encontraba en cabeza del interno en tanto
que a este se le encomendaba la tarea de afiliarse al Sistema General de
Seguridad Social en Salud y, solo hasta que esta se efectuara, podía derivarse
una obligación para el Estado o para la entidad con la que contrató los
servicios.
Con posterioridad, y procurando
dar cumplimiento a varias sentencias de esta Corte, entre otras, las T-153, 606
y 607 de 1998, que ordenaban la realización de todos los trámites necesarios
para constituir o convenir un modelo de prestación dentro del SGSSS que
asegurara el servicio a dicha población, se dictó el Decreto 2496 de 2012[6] el cual fijó
unas reglas específicas para garantizarlo.
Sin embargo, a partir de
distintas reformas legales y normativas, se optó por acoger un modelo de salud
propio para la atención de las personas privadas de la libertad.
En ese sentido, el legislador
modificó la Ley 65 de 1993[7],
incorporando un enfoque distinto en materia de salud para la población reclusa,
por medio de la Ley 1709 de 2014[8],
que estableció, en su artículo 4º, como precepto central, el respeto a la
dignidad humana, el cual debe prevalecer en todos los establecimientos
carcelarios del país. Por ende, prohibió cualquier forma de violencia física,
síquica o moral contra estas personas[9].
Adicionalmente, el precepto
aludido señaló que la carencia de recursos no puede servir de fundamento para
justificar que las condiciones de reclusión vulneren los derechos fundamentales
de los internos, parámetros que, a no dudarlo, brindaron un marco de referencia
distinto para analizar el asunto carcelario de cara a la prestación de
servicios de salud.
Ahora, en lo que respecta
concretamente a la atención en salud de quienes se hallen privados de la
libertad, en el artículo 65 de la Ley 1709 de 2014, se indicó que tendrán
derecho a todos los servicios del sistema general de salud, de conformidad con
lo establecido en la ley. Señalando además que:
“Se garantizarán la prevención, diagnóstico temprano y tratamiento
adecuado de todas las patologías físicos o mentales. Cualquier tratamiento
médico, quirúrgico o psiquiátrico que se determine como necesario para el
cumplimiento de este fin será aplicado sin necesidad de resolución judicial que
lo ordene. En todo caso el tratamiento médico o la intervención quirúrgica
deberán realizarse garantizando el respeto a la dignidad humana de las
personas privadas de la libertad. (…)
Se garantizará el tratamiento médico a la población en
condición de discapacidad que observe el derecho a la rehabilitación requerida,
atendiendo un enfoque diferencial de acuerdo a la necesidad específica.” (Subrayas propias).
Adicionalmente, el parágrafo del
artículo 2.2.1.11.1.1 indicó que ese modelo será obligatorio para la población
privada de la libertad y prevalecerá sobre las demás afiliaciones al SGSSS o a
los regímenes exceptuados o especiales. Al respecto, textualmente indicó:
“Parágrafo. La
población privada de la libertad y los menores de tres (3) años que convivan
con sus madres en los establecimientos de reclusión, deberán recibir
obligatoriamente los servicios asistenciales a través del esquema de prestación
de servicios de salud definido en el presente capítulo y conforme al Modelo de
Atención en Salud que se adopte. Este esquema prevalecerá sobre la afiliación
al Sistema General de Seguridad Social en Salud o a los regímenes exceptuados o
especiales, sin perjuicio de la obligación de cotizar definida por la ley,
según su condición. Las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en
Salud que realice una persona privada de la libertad servirán para garantizar
la cobertura del Sistema a su grupo familiar en los términos definidos por la ley
y sus reglamentos.”
Y, con relación a las personas
que padecen enfermedades mentales, lo que es preciso tener en cuenta de cara a
resolver el caso concreto, indicó lo siguiente:
“ARTÍCULO 68. Modificase el
artículo 107 de la Ley 65 de 1993, el cual quedará así:
Artículo 107. Casos de enajenación mental. Si una persona privada de la libertad es diagnosticada como enferma
mental transitoria o permanente, de acuerdo con el concepto dado por el médico
legista, se tomarán todas las medidas pertinentes para la protección de su
vida e integridad física y se ordenará su traslado a los establecimientos
especiales de conformidad con lo que establezca el Ministerio de Salud y
Protección Social.” (Subrayas propias).
En virtud de la norma anterior,
se expidió el Decreto 2245 de 2015, por medio del cual se le adicionó un
capítulo al Decreto 1069 de 2015, en aras de reglamentar lo relacionado con la
prestación de los servicios a la población privada de la libertad bajo custodia
y vigilancia del INPEC.
El referido decreto, en su
artículo 2.2.1.11.1.2 expuso los principios rectores de la prestación del comentado
servicio, indicando que el mismo se enmarcará, entre otros, en la dignidad
humana, la interpretación de normas de manera pro homine y en la continuidad e integralidad[10].
Frente a la contratación de los
servicios de salud, en el artículo 2.2.1.11.3.2 indicó que es función de la
USPEC realizarla por medio de una “entidad fiduciaria con cargo a los recursos
Fondo Nacional Salud de las Personas Privadas de la Libertad y establecer las
condiciones para que dicha entidad contrate la prestación integral y oportuna
de los servicios de salud de la población privada la libertad, de acuerdo con las
decisiones del Consejo Directivo del Fondo, así como con el Modelo de Atención
en Servicios Salud establecido y teniendo en consideración los respectivos
manuales técnicos administrativos para la prestación de [los] servicios de salud
que se adopten.”.
Con relación a la entidad
fiduciaria contratada, el mismo decreto, en su artículo 2.2.1.11.4.1., prevé
una serie de atributos que la misma debe observar, a saber: “tener la
capacidad e idoneidad para realizar la contratación, desembolsos y demás
actividades administrativas que se requieran para la prestación de servicios de
salud de las personas privadas de la libertad bajo la custodia y vigilancia del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario ­ INPEC., de conformidad con el
Modelo de Atención en Servicios de Salud.”.
Y, en el artículo 2.2.1.11.4.2.1
señaló que el modelo tendrá, como mínimo, una cobertura intra y extramural y
una política de atención primaria, el cual, además, deberá ser diseñado por el
Ministerio de Salud y Protección Social y la USPEC, con un enfoque especial,
integral, diferenciado y con perspectiva de género para la población privada de
la libertad.
Sin embargo, en el mismo aparte
indicó que, con independencia de las consideraciones de las referidas
entidades, el modelo incluirá las funciones asistenciales y logísticas “como
la puerta de entrada al esquema para la prestación de servicios de salud, su
capacidad resolutiva, la responsabilidad sobre las personas que demandan
servicios, así como el proceso de referencia y contra referencia y las
intervenciones en salud pública”.
Agregando que la prestación del
servicio deberá incluir todas sus fases, entiéndase, diagnóstico, tratamiento,
rehabilitación, gestión del riesgo y la promoción de la salud.
En lo que tiene que ver con el
asunto aquí dilucidado, que guarda relación con la atención en salud para
personas con patologías mentales, en el artículo 2.2.1.11.6.5, se aclaró que
debe suministrárseles la atención especializada que requieran con independencia
de que sus trastornos sean permanentes, transitorios o sobrevinientes, en los
términos que prevé el artículo 16 de la Ley 1709 de 2014.
Por otro lado, respecto a su
implementación total consagró una transitoriedad en el artículo 2.2.1.11.8.1
indicando que se realizará de manera gradual y no podrá exceder los ocho meses
contados a partir del 1° de diciembre de 2015.
Ahora, también con relación a la
implementación del modelo de atención en salud, mediante la Resolución No. 5159
de 2015, proferida por el Ministro de Salud y Protección Social, se indicó, en
el artículo 3º, que le corresponderá a la USPEC en coordinación con el INPEC.
Sin embargo, con posterioridad,
el Ministerio de Justicia y del Derecho dictó el Decreto 1142 de 2016, por
medio del cual, en el artículo 1º, modificó el parágrafo del artículo
2.2.1.11.1.1 del Decreto 1069 de 2015. El cual quedó así:
“Sin embargo, la
población privada de la libertad que se encuentre afiliada al Régimen
Contributivo o a regímenes exceptuados o especiales, conservará su afiliación y
la de su grupo familiar mientras continúe cumpliendo con las condiciones
establecidas para pertenecer a dichos regímenes en los términos definidos por
la ley y sus reglamentos y podrá conservar su vinculación a un Plan Voluntario
de Salud. En estos casos, las Entidades Promotoras de Salud - EPS, las
entidades que administran los regímenes excepcionales y especiales y la USPEC
deberán adoptar los mecanismos financieros y operativos, necesarios para viabilizar
lo dispuesto en el presente inciso, respecto de la atención intramural de los
servicios de salud de la Población Privada de la libertad a cargo del INPEC.”
Y, adicionó un artículo a la
sección primera del capítulo 11 del título 1º de la parte 2ª del libro 2º del Decreto
1069 de 2015 en el que desarrollan la atención en salud para las personas en
prisión domiciliaria. A saber:
“Artículo
2.2.1.11.1.3. Atención en salud de personas en prisión domiciliaria.
La atención en
salud de personas en prisión domiciliaria será prestada atendiendo las
siguientes reglas:
1. Las personas
que cumplan con las condiciones para pertenecer al régimen contributivo del
Sistema General de Seguridad Social en Salud podrán mantener la afiliación al
mismo, en condición de beneficiarios o cotizantes.
2. Las personas
que cumplan con las condiciones para pertenecer a un régimen especial o de excepción
en salud mantendrán la afiliación al mismo, cumpliendo con los requisitos
respectivos para pertenecer al régimen correspondiente.
3. Las personas
que no pertenezcan al régimen contributivo del Sistema General de Seguridad
Social en Salud, a un régimen especial o de excepción, serán cubiertas por el régimen
subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Atendiendo las
reglas previamente señaladas, el INPEC llevará el control de las personas que
cumplan con lo dispuesto en el presente artículo, y remitirá al Ministerio de
Salud y Protección Social la información necesaria de dichas poblaciones, en los
términos que éste defina.
Parágrafo. La
población indígena recluida en centros de armonización, conservará su
afiliación al régimen subsidiado en salud, bajo las condiciones de la normativa
vigente.”
7. El principio de continuidad
en el servicio de salud
El principio de continuidad en
materia de salud fue previsto en el artículo 153 de la Ley 100 de 1993, el
cual, a pesar de las modificaciones que impuso el artículo 3º de la Ley 1438 de
2011, mantuvo su definición según la cual “toda persona que habiendo
ingresado al SGSSS tiene vocación de permanencia y no debe, en principio, ser
separado del mismo cuando esté en peligro su calidad de vida e integridad.”.
Por tanto, es deber del Estado y
de las entidades prestadoras del servicio público de salud asegurarles a los
afiliados al sistema la continuidad en el tratamiento, cuidado y manejo de su
enfermedad, siempre y cuando, con su retiro, se ponga en riesgo su calidad de
vida e integridad. Además, la protección referida se refuerza en el principio
de integralidad que enmarca el sistema y que supone que a los pacientes se les
debe brindar la totalidad del tratamiento médico que demande su patología, en
la buena fe, en la confianza legítima y en la eficiencia.
El anterior principio, ha sido
tratado por esta Corte vía jurisprudencial estableciendo unas pautas que deben
ser consideradas por las empresas prestadoras del servicio de salud en aquellas
situaciones en las que se alegue la aplicación cuando el paciente se encuentra
en curso de un tratamiento médico y se pretenda su desafiliación.
Al respecto, esta Corporación,
desde la Sentencia T-1198 de 2003, ha indicado los siguientes parámetros:
“(i) las prestaciones en salud, como servicio público esencial, deben
ofrecerse de manera eficaz, regular, continua y de calidad, (ii) las entidades
que tienen a su cargo la prestación de este servicio deben abstenerse de
realizar actuaciones y de omitir las obligaciones que supongan la interrupción
injustificada de los tratamientos, (iii) los conflictos contractuales o
administrativos que se susciten con otras entidades o al interior de la
empresa, no constituyen justa causa para impedir el acceso de sus afiliados a
la continuidad y finalización óptima de los procedimientos ya iniciados”.
Adicionalmente, esta Corte ha
sido enfática en adoptar medidas que procuren la continuidad del servicio
cuando con su suspensión se generen mayores traumatismos al cuadro clínico que
padece el paciente. En ese sentido, la Sentencia T-227 de 2001, indicó:
“quien presta
un servicio de salud no debe efectuar acto u omisión alguna que pueda
comprometer la continuidad y eficiencia del servicio y, en consecuencia,
comprometa o pueda llegar a agravar la patología de los beneficiarios.”
En efecto, el principio de
continuidad es un “elemento definitorio del derecho constitucional
fundamental a la salud”[11]
y tiene un nexo inescindible con el mandato superior de confianza legítima, el
cual supone que los pacientes esperan que los servicios que le han sido
prestados no les sean suspendidos intempestivamente sin justificación jurídica válida.
Así las cosas, la interrupción de
un tratamiento médico por razones presupuestales o administrativas vulnera los
derechos fundamentales del paciente pues supedita su atención al cumplimiento
de una serie de trámites burocráticos que obstaculizan su acceso al servicio lo
que también atenta contra el principio rector de eficiencia del sistema.
Por tanto, la interrupción de un
tratamiento médico no puede tener fundamento en razones contractuales,
presupuestales o administrativas sino que solamente puede obedecer a razones
jurídicas o médicas debidamente fundamentadas.
8. Caso concreto
En el presente asunto se estudia
una demanda de tutela impetrada por la señora Rosa Isbelia Gualdrón en
representación de su hijo Manuel Fernando Londoño Gualdrón en contra del INPEC
y otros por la posible transgresión de los derechos fundamentales a la salud y
a la vida en condiciones dignas.
En efecto, la demandante indicó
que es la guardadora definitiva de su hijo luego de que, mediante providencia
judicial, lo declararan interdicto por demencia. Agregó que su representado es
beneficiario del 50% de la sustitución pensional de la mesada que gozaba su
padre y, como consecuencia de ello, realizó aportes a salud por intermedio de la
Nueva EPS desde el año 2009, entidad que, de manera contínua, le suministró el
tratamiento que su enfermedad psiquiátrica demandaba.
Sin embargo, con posterioridad,
el señor Londoño Gualdrón incurrió en un ilícito por el que fue condenado y, en
la actualidad, se encuentra cumpliendo una pena de reclusión domiciliaria en la
Casa del Alfarero. No obstante, a pesar de que al inicio del correctivo contaba
con los servicios médicos de la EPS que contrató, lo cierto es que en
aplicación del Decreto 2245 de 2015, le fue suspendido su tratamiento, por
cuanto lo retiraron de tal entidad para vincularlo al modelo de atención en
salud para la población reclusa.
Situación que, a juicio de la
demandante, le ha generado al interno serias complicaciones en su cuadro de
salud y la violación de sus derechos fundamentales en tanto que no le es
brindado el tratamiento que de tiempo atrás le era suministrado por lo que su
padecimiento se ha agravado.
Por tanto, la agenciante acudió
ante el INPEC, mediante petición escrita, en la que solicitó que el recluso sea
retirado del nuevo modelo impuesto pero su pedimento le fue denegado con
fundamento en la necesidad de dar aplicación al Decreto 2245 de 2015. Decisión administrativa
con la que se encontró inconforme y, por ende, acudió al recurso de amparo.
Para esta Corte, el asunto bajo
revisión goza de significativa importancia en tanto que el posible afectado por
el actuar reprochado es una persona considerada sujeto de especial protección
por dos razones. La primera, por pertenecer a la población privada de la
libertad a la que se le debe asegurar un trato digno, libre de todo tipo de
violencia física, psíquica o moral y, la segunda, por cuanto es una persona en
condición de discapacidad y, por ende, se le debe brindar la totalidad del
tratamiento médico que demanda su enfermedad.
Adicional a lo anterior, lo que
se cuestiona es la implementación del modelo de salud para la población privada
de la libertad lo que supone el cumplimiento de una serie de directrices
constitucionales y legales en favor de la comunidad reclusa a cargo del INPEC.
En ese sentido, para esta Corte
resulta importante tener en cuenta que si bien el modelo mencionado persigue el
cumplimiento de mandatos constitucionales, legales y jurisprudenciales que
procuran garantizar el acceso a los servicios de salud en condiciones de
dignidad para la población privada de la libertad, lo cierto es que este debe
acogerse a las directrices que en torno al tema de salud prevé la Constitución
Política y la ley y que prevalecen normativamente, por regla general, sobre los
decretos.
Además, deben tenerse en cuenta los
principios rectores que enmarcan la prestación de un servicio de salud
eficiente, universal y solidario y los que prevé el SGSSS, los que no se pueden
desconocer so pretexto de que se está en presencia de un régimen especial.
También deben observarse los estándares internacionales fijados en procura de
asegurar un trato digno a la población reclusa a pesar de la justificada
limitación de sus derechos.
Importante resulta aclarar, que
la restricción de los derechos de los internos carcelarios tiene límites en postulados
de la Carta Política, en la ley y algunos compromisos internacionales y
recomendaciones dictadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos que no
pueden ser desconocidos por el sistema carcelario de nuestro país, los cuales,
concretamente, en materia de salud, procuran por la implementación de políticas
públicas integrales que cobijen a la población reclusa[12].
Así las cosas, en el propósito de
dar un trato más digno a las personas recluidas, se dictó el Decreto 2245 de
2015 el cual consagró un modelo de salud exclusivo para el comentado sector
poblacional, dentro del que se estipuló su prevalencia sobre cualquier otro
tipo de afiliación, incluso, sobre los regímenes especiales o exceptuados,
medida que aunque pudo encontrar asidero en las actuales condiciones que
afronta nuestro sistema penitenciario, que impiden continuar realizando
traslados masivos a distintas EPS, por costos financieros y por la ausencia del
personal necesario para asegurar las condiciones de seguridad, lo cierto es
que, con posterioridad, fue modificada por el Decreto 1142 de 2016.
Así las cosas, aunque el estudio
de legalidad de tales disposiciones le corresponde al Consejo de Estado, lo
cierto es que esta Corte sí puede exigir que, en su aplicación, se respeten
disposiciones de mayor jerarquía normativa y los principios generales del
derecho a la salud, como por ejemplo, el de continuidad del servicio, el cual
se encuentra, como se indicó en la parte motiva, ligado al de integralidad,
eficiencia y confianza legítima.
Lo anterior, no puede obviarse
por el sistema penitenciario, so pretexto de los inconvenientes contractuales
que supone el mantenimiento del modelo acogido, ni los que se reporten o
sobrevengan en su ejecución, sino que, por el contario, les corresponde
suministrar el servicio de manera periódica, continua y en la forma en que
demande el cuidado de las enfermedades que presente el recluso.
En ese sentido, no es admisible
para esta Corte que con la implementación de un modelo de salud se pongan en
riesgo los derechos a la vida en condiciones dignas y a la integridad del
recluso, sino que, por el contrario, en su ejecución se debe dar aplicación a
los postulados constitucionales y legales predicables de este derecho
fundamental, tal y como lo indicó el artículo 20 de la Ley 1709 de 2014.
Por tanto, teniendo en cuenta que
la reglamentación que fue expedida con posterioridad a los fallos de instancia,
modificó sustancialmente el sistema de salud para la población privada de la
libertad, pues permitió que los reclusos que se encuentren afiliados al régimen
contributivo pueda conservar los servicios contratados con independencia de la
calidad (cotizantes o beneficiarios), este Corte ordenará lo pretendido en sede
de tutela.
Además, es claro que a las
personas con discapacidad se les debe brindar la totalidad del tratamiento
previsto y la atención especializada requerida lo que no ocurre en este caso,
no obstante lo establecido tanto en la Ley 1709 de 2014 como en el Decreto 2245
de 2015, lo cual, además, obra en contravía de lo que, en igual sentido en
abundante jurisprudencia de este Tribunal se ha reiterado. De manera que, a
pesar de la limitación de los derechos del representado por ser un interno,
ello no supone el cercenamiento de sus prerrogativas básicas ni que se propicie
el incremento del riesgo para su ya complejo cuadro clínico.
Por ende, esta Corte ordenará que
se reactive la afiliación a la Nueva EPS, en calidad de cotizante y se le
vuelva a suministrar el mismo tratamiento médico psiquiátrico que venía recibiendo
Manuel Fernando Gualdrón, o el que en la actualidad requiera, previa las
respectivas valoraciones especializadas, de cara a las condiciones de salud que
presente en estos momentos.
V.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia dictada, el 18 de mayo de 2016, por la
Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Bucaramanga que, a su vez, confirmó
la proferida por el Juzgado Octavo de Familia de
Bucaramanga, el 12 de abril de 2016, dentro del proceso de tutela
promovido por Rosa Isbelia Gualdrón Sánchez en representación de su hijo
Manuel Fernando Londoño Gualdrón, contra el INPEC y otros. En su
lugar, TUTELAR los derechos fundamentales de su representado a la vida
en condiciones dignas y a la salud.
SEGUNDO.- ORDENAR
al INPEC que dentro de las 48 horas hábiles siguientes a la notificación de
esta providencia disponga lo conducente a fin de que desafilien al recluso
Manuel Fernando Londoño Gualdrón de los servicios médicos que le eran brindados
por la USPEC a efectos de que este pueda reactivar su afiliación en calidad de
cotizante con la Nueva EPS.
TERCERO.- ORDENAR a la
Nueva EPS que, una vez reanudada la vinculación del agenciado, proceda a
reactivarle los servicios médicos, en calidad de cotizante, y dar continuidad
en el tratamiento que le era suministrado o de someterlo al que corresponda,
previa la respectiva valoración, teniendo en cuenta sus condiciones actuales de
salud.
CUARTO.- Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ
DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
MARTHA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[2]
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[3]
Al respecto, Corte Constitucional, Sentencia T-225 de 1993, M. P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[4]
“Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de
Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.”
[5]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[6]
“Por el cual se establecen normas para la operación del aseguramiento en salud
de la población reclusa y se dictan otras disposiciones”.
[7]
“Por la cual se expide el Código Penitenciario y
Carcelario.”
[8]
“Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de
la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones.”
[9]
“ARTÍCULO 4o. Modificase el artículo 5o
de la Ley 65 de 1993 el cual quedará así:
Artículo
5o. Respeto a la dignidad humana. En los establecimientos de reclusión prevalecerá
el respeto a la dignidad humana, a las garantías constitucionales y a los
Derechos Humanos universalmente reconocidos. Se prohíbe toda forma de violencia
síquica, física o moral.
Las
restricciones impuestas a las personas privadas de la libertad estarán
limitadas a un estricto criterio de necesidad y deben ser proporcionales a los
objetivos legítimos para los que se han impuesto.
La carencia de recursos no podrá justificar que las condiciones de
reclusión vulneren los derechos fundamentales de las personas privadas de la
libertad.”
(Subrayas
propias).
[10] En efecto, el referido
aparte legal señaló lo siguiente:
“Artículo 2.2.1.11.1.2.
Principios. prestación de los servicios de salud de la población privada la
libertad se regirá por los siguientes principios:
1.
Dignidad Humana. la prestación de los servicios salud a las
privadas de la libertad se garantizará respeto a la dignidad humana.
2.
Pro Hómine. Las normas contenidas en el presente decreto se
interpretarán y aplicarán la forma más favorable a la protección de los
derechos de las personas.
3.
Accesibilidad. Se garantizará la prestación de los servicios
salud a toda la población privada la libertad bajo la vigilancia y custodia del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario NPEC.
4.
Corresponsabilidad. El Estado y la familia del interno
corresponsables en la garantía del derecho a la salud de personas privadas de
libertad.
5.
Continuidad e integralidad. Se garantizará que las
prestaciones propias de los servicios de salud sean permanentes,
ininterrumpidas y completas.
6.
Eficiencia. procurará la mejor utilización social y económica de
los recursos, servicios y tecnologías disponibles para garantizar el derecho a
la salud la población privada la libertad.
7.
Universalidad. garantizará a todas las personas privadas de la
libertad el acceso a los servicios de salud sin ninguna discriminación por
razones de raza, sexo, género, orientación sexual, origen nacional o familiar,
lengua, religión, condición económica y opinión política o filosófica.
8.
Enfoque diferencial. servicios de atención en salud se prestarán
teniendo en cuenta las diferencias poblacionales de género, etnia,
discapacidad, identidad cultural y las variables implícitas en el ciclo vital.”
(Subrayas propias).
[11]
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-586 de 2008. M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[12] Puede verse las
recomendaciones que la Corte Interamericana de Derechos Humanos realizó en el
caso Ximenes López Vs. Brasil de julio 4 de
2006. En el cual, en torno al tema de salud de la población reclusa señaló,
entre otras, lo siguiente: “1. Adoptar e implementar políticas públicas integrales orientadas
a asegurar las condiciones de salud de los establecimientos de privación de
libertad. Dichas políticas deben estar orientadas a la prevención, diagnóstico
y tratamiento oportuno de enfermedades, así como a la atención de grupos de
reclusos en particular situación de riesgo, de acuerdo con los términos del
presente capítulo y siempre en línea con los instrumentos regionales e
internacionales de Derechos Humanos relacionados con la salud.”