T-793-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-793/07
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
ACTO ADMINISTRATIVO DE DESVINCULACION-Línea
jurisprudencial
ACTO ADMINISTRATIVO-Motivación de retiro para empleados de
carrera, provisionales o interinos
EMPLEADOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Acto de desvinculación no requiere
motivación
ACCION DE TUTELA-Procedencia frente a acto administrativo no
motivado
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para reintegro al cargo y
reparación de perjuicios
PRECEDENTE
CONSTITUCIONAL-Desconocimiento
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Carácter vinculante
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Debe ser respetada y
obedecida aún por quienes no la comparten
JURISPRUDENCIA EN VIGOR-Concepto
CAMBIO DE JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Debe ser
efectuado por Sala Plena y no por Salas de Revisión
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia
Referencia: expediente T-1620054
Peticionario: José Ramón Parra Vanegas
Procedencia: Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección segunda.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C. veintisiete (27) de septiembre de dos mil
siete (2007).
La Sala Quinta de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Humberto Sierra Porto, Nilson Pinilla Pinilla y
Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la Sentencia
proferida el día veintidós (22) de marzo de dos mil siete (2007) por el Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección
B, dentro del proceso de tutela incoado por el señor José Ramón Parra Vanegas
contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Fiscalía General de la
Nación.
I. ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la
Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección
Número Seis de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la
acción de tutela de la referencia.
De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de
1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la Sentencia correspondiente.
1. Solicitud
El señor José Ramón Parra Vanegas solicita al juez de
tutela que proteja su derecho constitucional al debido proceso, presuntamente
vulnerado por  el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Fiscalía General de
la Nación. Sustenta su solicitud en los siguientes hechos y argumentos de
derecho:
1. El demandante laboró como escolta judicial adscrito
al CTI de la Fiscalía General de la Nación, desde el 13 de enero de 1993 hasta
el 30 de julio de 1996, cuando fue declarado insubsistente.
2. Durante el tiempo en que estuvo al servicio de la
Fiscalía, llevó a cabo estudios de contaduría, hizo un curso de técnicas de
protección de funcionarios dentro del cual obtuvo el primer puesto y fue
promovido por sus méritos al cargo de investigador judicial grado I, del que
tomó posesión en provisionalidad. Estando en este cargo, llevó a cabo nuevos
cursos en los cuales volvió a ocupar los primeros puestos habiendo sido incluso
condecorado. No obstante, dos meses después de la condecoración se produjo la declaración
de insubsistencia.
3. De esa decisión fue informado mediante un oficio en
el cual se le comunicó que, mediante resolución 0-1624 de 30 de julio de 1996,
había sido declarado insubsistente. No obstante, en dicho oficio no se mencionó
la norma que servía de fundamento a la decisión, ni las razones de la misma. En
ese momento no le entregaron copia de la resolución mencionada, sino que tan
sólo fue informado verbalmente de su contenido.
4. Varios meses después, cuando ya había iniciado la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, conoció el texto de la
mencionada Resolución, en el momento en que la Fiscalía  General de la Nación
la remitió al Tribunal Administrativo de Antioquia para que obrara en el
expediente.
5. La resolución de insubsistencia, que como se dijo
sólo fue conocida por el demandante durante el curso del proceso contencioso,
indica que fue dictada con fundamento en el artículo 20 del Decreto 2699 de
1991, norma que no le confería al Fiscal la facultad de remover arbitrariamente
y sin motivación al personal que no pudiera ser catalogado como de libre
nombramiento y remoción, como era su caso.
6. Aunque en reiteradas ocasiones solicitó que se le
informara sobre las razones del retiro, nunca obtuvo una respuesta de fondo;
sólo se dieron evasivas, que vulneraron su derecho al debido proceso.  Y en
algunas de las respuestas a sus solicitudes de información sobre el fundamento
legal de la decisión de desvinculación, se dieron respuestas contradictorias.
En su hoja de vida tampoco se dejó constancia de las razones del retiro y en la
misma no existe tampoco constancia alguna de sanciones disciplinarias.
7.   Durante el curso del proceso contencioso, la
Fiscalía sostuvo que el retiro se había producido por razones de “mejora en el
servicio”. No obstante, dentro de tal proceso no se probó que hubiera sido
reemplazado por nadie, ni menos por una persona con mejores condiciones
académicas que las suyas o de mayor experiencia profesional, a pesar de que la
respectiva prueba fue solicitada.
8. El Tribunal Administrativo de Antioquia, luego de
nueve años de proceso, en Sentencia de única instancia proferida el 31 de
agosto de 2005 negó las pretensiones del demandante sin hacer una adecuada
valoración de las pruebas allegadas al expediente. En fundamento de esa
decisión, el fallo tan sólo sostuvo que el demandante sí ocupaba un cargo de
libre nombramiento y remoción, en contravía de lo dispuesto por los artículos
130 y 132 de la Ley 270 de 1996, y que la insubsistencia había obedecido a
razones de buen servicio, lo cual, como se dijo, no estaba probado dentro del
expediente.
9. No cabiendo el recurso de apelación por razón de la
cuantía, el 31 de agosto de 2005 el demandante interpuso el recurso de queja,
aun a sabiendas de que no era procedente. No obstante, para la fecha de
interposición de la acción de tutela (24 de noviembre de 2006), no había habido
aún ningún pronunciamiento.
En escrito de adición a la demanda, el actor precisó
que las razones constitutivas de vía de hecho en que habría incurrido la
Fiscalía al declararlo insubsistente eran las siguientes:
a- Toma de la decisión con base en una norma derogada
b- Indebida notificación de la resolución de
insubsistencia
c- Ausencia de información sobre recursos
d- Ausencia de constancia en la hoja de vida sobre las
razones del despido
e- Desviación de los fines del acto administrativo,
pues se señaló que eran razones de buen servicio, pero nunca se probaron.
f- “Palos de ciego en la argumentación”, es
decir, confusión en las respuestas a peticiones de información del demandante,
en cuanto al sustento normativo de la decisión de insubsistencia.
De manera concreta, el demandante solicita al juez de
tutela que (i) decrete la nulidad del fallo del Tribunal Administrativo de Antioquia
que desestimó sus pretensiones dentro del proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho que adelantó en contra de la Fiscalía General de la Nación, (ii)
que decrete  la nulidad de la resolución mediante la cual fue declarado
insubsistente, (iii) que ordene a la Fiscalía que lo reintegre al cargo de
investigador judicial o a otro de mayor jerarquía y (iv) que se condene a la
Fiscalía a pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde
que fue desvinculado.
2. Traslado y contestación de la demanda.
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, admitió la demanda de tutela y ordenó el
traslado de la misma a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia
y a la Fiscalía General de la Nación.
2.1. La Fiscalía General de la Nación respondió la
demanda  recordando que la acción de tutela se revestía de una carácter
eminentemente subsidiario y que en el caso presente la intención del actor era
crear a través de dicha acción una instancia judicial adicional;  de otro lado,
la pretensión del demandante no cumplía con el requisito de la inmediatez, toda
vez que la declaración de insubsistencia había tenido lugar en 1996 y el fallo
del Tribunal de Antioquia en 2005. Lo anterior hacía improcedente la acción de
tutela, no obstante lo cual en todo caso la sentencia del Tribunal no era
constitutiva de una vía de hecho, pues la tendencia interpretativa de un juez
basada en un determinado criterio jurídico hacía parte de su autonomía funcional.
2.2 Respecto del Tribunal Administrativo de Antioquia,
el traslado corrió en silencio.
3. Pruebas obrantes dentro del expediente
Obran en el plenario, entre otras, las
siguientes pruebas documentales:
1. Acta de posesión del demandante en el
cargo de Investigador judicial I, en provisionalidad, con fecha 29 de
septiembre de 1993.
2. Copia de diplomas de diversos curso
adelantados por el demandante estando al servicio de la Fiscalía General de la
Nación.
3. Copia de la constancia relativa a que el
demandante ocupó el primer puesto en un curso básico de investigación criminal
y criminalística.
4. Copia de la comunicación mediante la
cual se le informa al demandante que mediante resolución 0-1624 de 30 de julio
de 1996, proferida por el Fiscal General de la Nación, había sido declarado
insubsistente en el cargo de investigador judicial I.
5.  Copia de la Resolución 0-1624 de 30 de
julio de 1996, en la cual, con fundamento en la facultades conferidas por el
numeral 4° del artículo 20 del Decreto 2699 de 1991, el Fiscal General de la
Nación declara insubsistente al demandante, sin expresión de motivación alguna.
6. Copia de la carta enviada el 22 de
agosto de 1996 por el demandante a la Directora General del C.T.I en la cual,
en ejercicio del derecho de petición, solicita información sobre los motivos
que dieron lugar a su insubsistencia.
7. Copia de la respuesta a la anterior
petición en la cual se informa al demandante que, en virtud de lo dispuesto por
el artículo 66 del Decreto 2699 de 1991, modificado por el artículo 1° de la
Ley 116 de 1994,  su cargo era de libre nombramiento y remoción, por lo cual la
autoridad nominadora disponía de competencias discrecionales para ordenar su
desvinculación.
8. Copia de otros escritos de respuesta a
derechos de petición, en los que se dan respuestas similares a la anterior.
9. Copia de la demanda de nulidad y
reestablecimiento del derecho incoada por el aquí  demandante en contra de la
Fiscalía General de la Nación.
10. Copia de la contestación a la anterior
demanda.
11. Copia de los alegatos de conclusión
presentados por el demandante dentro del anterior proceso.
11. Copia de la constancia de ausencia de
sanciones disciplinarias impuestas al aquí demandante por la Oficina de
Personal de la Fiscalía General de la Nación.
12. Copia de la Sentencia del Tribunal
Administrativo de Antioquia del 31 de agosto de 2005, mediante la cual se
resolvió la demanda de nulidad y restablecimiento del Derecho interpuesta por
el aquí demandante en contra de la Fiscalía General de la Nación.
13. Copia del recurso de alzada interpuesto
en contra de la anterior decisión.
14. Copia de la  providencia que resolvió
el anterior recurso denegándolo.
II. ACTUACIÓN JUDICIAL
1. Sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala
de Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Mediante Sentencia proferida el 15 de febrero
de 2007, el Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección
Primera, decidió denegar la tutela solicitada por el aquí demandante. Como
fundamento de esta decisión, expuso las siguientes consideraciones:
En primer lugar el Consejo de Estado sostuvo que, en
los términos del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela
sólo procedía cuando el afectado no dispusiera de otros recursos o medios de
defensa judicial, salvo que la utilizara como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. Como quiera que, en este caso concreto, mediante la
acción de tutela el demandante pretendía que se dejara sin efectos una
providencia judicial proferida dentro de un proceso de nulidad y
reestablecimiento del derecho, objetivo para el cual tal acción no era
procedente, el amparo no estaba llamado a prosperar.
Citando la Sentencia C-543 de 1992, emanada de la Sala
Plena de esta Corporación, mediante la cual se declararon inexequibles los
artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, sostuvo el a quo que la
tutela era improcedente en contra de providencias judiciales. Agregó que si bien
posteriormente esta misma Corporación había elaborado la doctrina de la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales que pudieran
considerarse constitutivas de vía de hecho, también lo era que la Sala Plena
del Consejo de Estado había llegado a la conclusión contraria, y así lo había
expuesto en varios fallos que constituían una clara línea jurisprudencial de
esa Corporación. Al respecto citó de manera expresa y extensa el proveído de 29
de junio de 2004, proferido dentro del expediente AC-10203, con ocasión del
proceso de pérdida de investidura del senador Edgar José Perea.
No obstante lo anterior, añadió que en ciertas
situaciones especiales y excepcionales el Consejo de Estado había aceptado la
procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, cuando las
mismas vulneraran ostensiblemente el derecho de acceso a la Administración de
Justicia. Sin embargo, ese no era el caso de autos, en donde tal derecho no se
alegaba vulnerado, como quiera que el actor había formulado demanda ante la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, la cual había sido tramitada y
decidida a través de sentencia judicial.
2. Impugnación de la Sentencia proferida por el
Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Primera.
En escrito mediante el cual sustenta la impugnación de
la anterior Sentencia, el demandante afirma que de ella podría concluirse que
él hizo parte de un proceso dentro del cual se le garantizaron sus derechos.
Sin embargo, insiste, ello no fue así, puesto que dentro de dicho proceso no
hubo ninguna valoración seria de las pruebas recaudadas, y la decisión se fundó
en una norma derogada. Habiendo apelado tal decisión, el respectivo recurso le
fue denegado; intentó entonces el recurso de queja, pero nunca le fueron
entregadas la copias necesarias para sustentar tal recurso. Finalmente, insiste
en la inexistencia actual de otros mecanismos de defensa judicial que le
permitan hacer valer sus derechos constitucionales vulnerados, por lo cual
acude a la acción de tutela.
3. Sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”.
Mediante Sentencia proferida el 22 de marzo de 2007,
el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Subsección “B” confirmó la providencia de primera instancia.
Como fundamento de la decisión expuso que aunque en
diversos fallos esa Subsección había admitido la procedencia de la acción de
tutela para la protección de derechos fundamentales, “sin distinguir el tipo de
autoridad que pudiera incurrir en la acción u omisión violatoria”,
posteriormente había variado su criterio al considerar que no existía norma
constitucional ni legal que sustentara esa posibilidad, habida cuenta de la
declaratoria de inconstitucionalidad contenida en la Sentencia C-543 de 1992,
en la cual esta Corporación había cerrado la posibilidad de acciones de tutela
en contra de sentencias judiciales. Dado que esa Sentencia se revestía del
carácter de cosa juzgada constitucional, resultaba “inadmisible y violatorio
del orden jurídico” que  la Corte Constitucional hubiera “paulatinamente
abierto el compás hasta erigirse en “órgano de cierre del sistema judicial en
Colombia”, sin que norma alguna sustentara su pretensión, y desconociendo con
tal línea jurisprudencial los “ámbitos propios de la autonomía e independencia
judiciales” al invadir las competencias de las jurisdicciones ordinaria y
contencioso administrativa, lesionando principios universales del derecho.
En el caso presente, la decisión judicial atacada
mediante la acción de tutela presentaba razones de hecho y de derecho que la
sustentaban, lo que impedía calificarla como vía de hecho; además de que no era
posible acudir a la tutela como instancia superior, dada la improcedencia de
esta acción contra las providencias judiciales.
4. Actuación surtida en la Corte Constitucional.
Mediante auto fechado el veinticuatro (24) de agosto
de dos mil siete (2007), la Sala Quinta de la Corte Constitucional, en uso de
sus facultades constitucionales y legales y para mejor proveer la decisión por
tomar, solicitó al Tribunal Administrativo de Antioquia, que informara al
Despacho del magistrado sustanciador si el recurso de queja interpuesto por el
señor José Ramón Parra Vanegas dentro de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho incoada por él en contra de la Fiscalía General de
la Nación (Expediente N° 1996 -2391) ya había sido decidido, y de ser así, que
indicara en qué sentido lo había sido.
En respuesta a la anterior solicitud, el cinco (5) de
septiembre de dos mil siete (2007) se recibió en la Secretaría General de la
Corte Constitucional la comunicación suscrita por la Secretaria General del
Tribunal Administrativo de Antioquia, en la cual se informa que dentro del
proceso radicado bajo el número 962391, correspondiente a la Acción de nulidad
y reestablecimiento del derecho incoada por el señor José Ramón Parra Vanegas
en contra de la Fiscalía General de la Nación, el día 28 de abril de 2006 el
demandante había aportado “copias extemporáneas” para la tramitación del
recurso de queja, por lo cual, mediante auto de 24 de noviembre de la misma
anualidad se había declarado precluido “el término para la expedición de copias
para la tramitación del recurso de queja.”
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1.
Competencia
Esta Sala de la Corte Constitucional es competente
para conocer de la revisión de la referencia, de conformidad con lo establecido
en los artículos 86 inciso 2° y 241 numeral 9° de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
Además, se procede a la revisión en virtud de la selección practicada por la
Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el
reglamento de la Corporación.
2. El problema jurídico que debe ser resuelto por la
Sala
En la presente ocasión, correspondería a la Sala de
Revisión determinar si la   sentencia judicial proferida por el Tribunal
Administrativo de Antioquia con base en la consideración según la cual las
personas nombradas en provisionalidad en cargos de carrera pueden ser
desvinculadas de su cargo sin motivación alguna, constituye una vía de hecho y
una violación de los derechos fundamentales de la persona así destituida, de
manera que la acción de tutela resulte procedente para ampararla.
Para resolver el anterior problema jurídico, la Sala
(i) inicialmente recordará los presupuestos jurisprudencialmente establecidos
por esta Corporación para la procedencia y procedibilidad de la tutela contra providencias
judiciales; ii) posteriormente, examinará la jurisprudencia de la Corporación
relativa al despido sin motivación de funcionarios nombrados en provisionalidad
concretamente en el caso de desvinculación sin motivación de la Fiscalía
General de la Nación; (iii) más adelante analizará la jurisprudencia de la
Corporación concerniente al desconocimiento de sus providencias por parte de
otros funcionarios judiciales; (iv) finalmente, estudiará si en el caso
presente se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela; y, de
ser así, (v) determinará si la Sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Antioquia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho iniciado por el aquí demandante en contra de la Fiscalía General de
la Nación constituye un desconocimiento del precedente constitucional y, por
tanto, una violación indirecta de la Constitución que determine la
procedibilidad de la presente acción.
3. Los requisitos de procedencia y los motivos de
procedibilidad de la acción de tutela intentada contra providencias judiciales.
Con ocasión de la revisión de constitucionalidad del
artículo 185 de la Ley 906 de 2004, contentiva del Código de Procedimiento
Penal, revisión surtida mediante Sentencia C-590 de 2005[1], esta Corporación tuvo
oportunidad de sistematizar y unificar la jurisprudencia relativa a los
requisitos de procedencia y a las razones o motivos de procedibilidad de la
tutela contra providencias judiciales.
3.1 En cuanto a los requisitos de procedencia de la
acción de tutela intentada contra providencias judiciales, es decir a aquellas
circunstancias que tienen que estar presentes para que el juez constitucional
pueda entrar a estudiar y decidir una acción de tutela contra providencias
judiciales,  dijo entonces la Corte:
“24.  Los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los
siguientes:
a. Que la cuestión que se discuta resulte
de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede
entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia
constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a
otras jurisdicciones[2].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los medios
-ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona
afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable[3].  De allí que sea un deber del actor
desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le
otorga para la defensa de sus derechos.  De no ser así, esto es, de asumirse la
acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el
riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de
concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a
ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las
funciones de esta última.
c. Que se cumpla el requisito de la
inmediatez, es decir, que
la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a
partir del hecho que originó la vulneración[4].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad
procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o
determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora[5].  No obstante, de acuerdo con la doctrina
fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión
de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas
susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de
tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el
litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique de
manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial
siempre que esto hubiere sido posible[6].  Esta exigencia es comprensible pues, sin
que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales
contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester
que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de
derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior
del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección
constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de sentencias de tutela[7].  Esto por cuanto los debates sobre la
protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera
indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un
riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual
las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala
respectiva, se tornan definitivas.”  (Subrayas fuera del original)
3.2 Distintos de los anteriores requisitos de
procedencia son los motivos de procedibilidad, es decir las razones que
ameritarían conceder la acción de tutela que ha sido intentada en contra de una
providencia judicial acusada de constituir vías de hecho.  Sobre este asunto,
en el mismo fallo en cita se vertieron estos conceptos:
“25.  Ahora, además de los requisitos
generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una
sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales
especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En
este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra
una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o
defectos que adelante se explican.
“a. Defecto orgánico, que se
presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada,
carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto,
que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.
“c.  Defecto fáctico, que surge
cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del
supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
“d. Defecto material o sustantivo,
como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o
inconstitucionales[8]
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
“f. Error inducido, que se presenta
cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese
engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g.  Decisión sin motivación, que
implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
“h.  Desconocimiento del precedente,
hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece
el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley
limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como
mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[9].
“i.  Violación directa de la Constitución.”
(Subrayas fuera del original.)
La Sentencia en comento también explicó que
los anteriores vicios, que determinan la procedencia la acción de tutela contra
decisiones judiciales, “involucran la superación del concepto de vía de
hecho y la admisión de específicos supuestos de procedebilidad en eventos en
los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata
de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.”  Añadió que
esta evolución de la doctrina constitucional había sido reseñada de la
siguiente manera por la Corte:
“(E)n los últimos años se ha venido
presentando una evolución de la jurisprudencia constitucional acerca de las
situaciones que hacen viable  la acción de tutela contra providencias
judiciales. Este desarrollo ha llevado a concluir que las sentencias judiciales
pueden ser atacadas mediante la acción de tutela por causa de otros defectos
adicionales, y que, dado que esos nuevos defectos no implican que la sentencia
sea necesariamente una “violación flagrante y grosera de la Constitución”, es
más adecuado utilizar el concepto de “causales genéricas de procedibilidad de
la acción” que el de “vía de hecho.” En la sentencia T-774 de 2004 (MP. Manuel
José Cepeda Espinosa) se describe la evolución presentada de la siguiente
manera:
“(...) la Sala considera pertinente señalar
que el concepto de vía de hecho, en el cual se funda la presente acción de
tutela, ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional. La Corte ha
decantado los conceptos de capricho y arbitrariedad judicial, en los que
originalmente se fundaba la noción de vía de hecho. Actualmente no ‘(…) sólo se
trata de los casos en que el juez impone, de manera grosera y burda su voluntad
sobre el ordenamiento, sino que incluye aquellos casos en los que se aparta de
los precedentes sin argumentar debidamente (capricho) y cuando su
discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio de los derechos
fundamentales de los asociados (arbitrariedad). Debe advertirse que esta
corporación ha señalado que toda actuación estatal, máxime cuando existen
amplias facultades discrecionales (a lo que de alguna manera se puede asimilar
la libertad hermenéutica del juez), ha de ceñirse a lo razonable. Lo razonable
está condicionado, en primera medida, por el respeto a la Constitución.’[10] En este caso (T-1031
de 2001) la Corte decidió que la acción de tutela procede contra una
providencia judicial que omite, sin razón alguna, los precedentes aplicables al
caso o cuando ‘su discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio de
los derechos fundamentales de los asociados.’
“Este avance jurisprudencial ha llevado a
la Corte a remplazar ‘(…) el uso conceptual de la expresión vía de hecho por la
de causales genéricas de procedibilidad.’ Así, la regla jurisprudencial se
redefine en los siguientes términos...
“...todo pronunciamiento de fondo por parte
del juez de tutela respecto de la eventual afectación de los derechos
fundamentales con ocasión de la actividad jurisdiccional (afectación de
derechos fundamentales por providencias judiciales) es constitucionalmente
admisible, solamente, cuando el juez haya determinado de manera previa la
configuración de una de las causales de procedibilidad; es decir, una vez haya
constatado la existencia de alguno de los seis eventos  suficientemente
reconocidos por la jurisprudencia:  (i) defecto sustantivo, orgánico o
procedimental;  (ii) defecto fáctico; (iii) error inducido; (iv) decisión sin
motivación,  (v) desconocimiento del precedente y  (vi) violación directa de la
Constitución.”[11]”[12]” [13]
4. Jurisprudencia relativa al despido sin motivación
de funcionarios nombrados en provisionalidad concretamente en el caso de
desvinculación sin motivación de la Fiscalía General de la Nación.
4.1. En la Sentencia T-254 de 2006[14], la Sala Sexta de
Revisión decidió la demanda de tutela interpuesta por un servidor público del
Ministerio del Interior, quien consideraba que el Consejo de Estado había
desconocido su derecho fundamental al debido proceso al  negarse a declarar la
nulidad de la resolución mediante la cual había sido desvinculado del cargo de
carrera que ocupaba en provisionalidad, pese a que dicha desvinculación se
había producido sin motivación. El Consejo de Estado, en pronunciamiento de
segunda instancia proferido dentro del proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho, había estimado que al ser equiparable el nombramiento en
provisionalidad a la ocupación de un cargo de libre nombramiento y remoción, no
era indispensable la motivación.
Para conceder la tutela al entonces demandante, la
Sala Sexta recordó que la jurisprudencia de esta Corporación había sido
uniforme al afirmar que un funcionario nombrado en provisionalidad en un cargo
de carrera no era equiparable a uno de libre nombramiento y remoción, para
efectos de la no necesidad de motivación del acto de desvinculación. Agregó que
un recuento pleno de la línea jurisprudencial de la Corte en materia de
protección al debido proceso administrativo en el asunto relativo a la
necesidad de motivar los actos de desvinculación de personal nombrado en provisionalidad
había sido hecho en la Sentencia T-951 de 2004[15],
en los siguientes términos:
“El primer acercamiento se hizo en la
Sentencia SU-250 de 1998. En esta providencia la Sala Plena de la Corte analizó
la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa de
un notario que venía ocupando el cargo en interinidad y había sido desvinculado
del mismo sin motivación alguna. La Corte Constitucional, luego de hacer un
análisis jurídico de la figura de la motivación en el derecho administrativo,
sentó un primer precedente en la materia al indicar que, cuando un notario
ocupa un cargo en interinidad, en puestos que son de carrera, el acto de
desvinculación debe ser motivado, pues sólo razones de interés general pueden
conducir a la desvinculación.
(…)
[Además], la Corte distinguió entre los
actos de desvinculación de personal adscrito a un cargo de libre nombramiento y
remoción y los adscritos a un cargo de carrera, para advertir que mientras la
falta de motivación de los primeros es la regla, la motivación del acto de
desvinculación lo es en los segundos, pues en ellos no es la relación
personal la que determina la provisión del cargo sino el carácter técnico del
mismo.
(…)
Más tarde, en la Sentencia T-800 de 1998,
la Sala Novena de Revisión de tutelas de la Corte abordó de fondo el problema
que ahora se plantea, al revisar la vulneración de los derechos fundamentales
de una mujer que venía ocupando en provisionalidad un cargo de Auxiliar de
Enfermería en un hospital del Valle y que fue desvinculada sin motivación
alguna por el ente nominador.
De manera enfática, la Sala determinó que “la
estabilidad laboral de un funcionario que ocupa un cargo de carrera
administrativa no se reduce por el hecho de que lo haga en provisionalidad; en
otros términos, el nombramiento en provisionalidad de servidores públicos para
cargos de carrera administrativa, como es el caso, no convierte el cargo en uno
de libre nombramiento y remoción. Por ello, el nominador no puede desvincular
al empleado con la misma discrecionalidad con que puede hacerlo sobre uno de
libre nombramiento y remoción, a menos que exista justa causa para ello.[16]”.
(…)
En la Sentencia C-734 de 2000 la Sala Plena
de la Corte acogió las consideraciones vertidas en la SU-250 de 1998 a
propósito de la revisión de la constitucionalidad del artículo 26 del Decreto
2400 de 1968[17].
Allí advirtió nuevamente que la desvinculación de los funcionarios de libre
nombramiento y remoción no requiere de motivación, pues su situación laboral no
es similar a los que ocupan cargos de carrera administrativa, donde la
discrecionalidad se restringe.
Esta posición fue ratificada en la
Sentencia T-884 de 2002, cuando la Sala Novena de Revisión de tutelas concedió
la protección constitucional  a una funcionaria de la Fiscalía General de la
Nación cuya resolución de desvinculación de la entidad, en el cargo de carrera
que venía ocupando en provisionalidad, no fue motivada.
Al conceder la acción de tutela, la Corte
resaltó que la tesis según la cual los actos de desvinculación de
funcionarios que ejercen en provisionalidad cargos de carrera deben ser
motivados no resulta incompatible con la del Consejo de Estado, que no exige
tal motivación, pues mientras la Corte analiza la falta de motivación desde la
perspectiva de la defensa de los derechos fundamentales, el Consejo de Estado
lo hace desde la perspectiva de le protección de la legalidad, lo cual
permite asegurar que no obstante las apreciaciones del máximo Tribunal de lo
contencioso administrativo, desde el punto de vista de los derechos
fundamentales la motivación del acto resulta indispensable
(…)
Con posterioridad, en la Sentencia T-610 de
2003, la Sala Segunda de Revisión de tutelas de la Corte concedió la protección
constitucional a la empleada del Hospital departamental de Nariño, quien había
sido desvinculada de un cargo de carrera que venía ejerciendo en
provisionalidad. La Corte determinó que “la discrecionalidad no exonera a la
administración de la necesidad de justificar su actuación, pues la motivación
de un acto administrativo se consagra como una garantía para el administrado”[18].
En el contexto anterior, la Corte reiteró
la posición según la cual los actos de remoción de funcionarios que ocupan
cargos de libre nombramiento y remoción no requieren motivación –dado el
carácter personalísimo del cargo-, pero que los de carrera sí lo requieren,
incluso cuando están siendo ocupados por funcionarios en interinidad o
provisionalidad. (…)
3.4. Dentro de este contexto, esta
Corporación ha manifestado que es necesaria la motivación para el retiro de los
empleados que son de carrera o que están en una situación provisional o de
interinidad en un empleo que no es de libre nombramiento y remoción. (Sentencia
T-610 de 2003 M.P. Alfredo Beltrán Sierra)
Similar decisión adoptó la Sala Novena de
Revisión de tutelas al dictar la Sentencia T-752 de 2003. La peticionaria, una
empleada del Club Militar de Oficiales de Bogotá, había sido desvinculada sin
motivación alguna del cargo que venía ocupando en dicho club. La autoridad
nominadora sostenía que el cargo no era de carrera sino de libre nombramiento y
remoción. Tras establecer que el cargo que la peticionaria ejercía sí era de
carrera, pero que lo venía ocupando en provisionalidad, la Corte reiteró la
posición ya decantada por la jurisprudencia en relación con la necesidad de
motivación del acto de desvinculación. (…)
Nuevamente, en Sentencia T-1011 de 2003, la
Sala Séptima de Revisión de tutelas estudió el caso de un funcionario de la
Fiscalía General de la Nación que, aunque reconocía estar ocupando un cargo en
provisionalidad, alegaba que el mismo era de carrera y que, por ello, gozaba de
cierta estabilidad que consistía en que su desvinculación no podía ser
decretada sin motivación alguna. Aunque la tutela fue denegada en aquella
oportunidad porque el demandante no logró demostrar la existencia de un
perjuicio irremediable, la Corte reconoció que “el fuero de estabilidad ampara
a quienes han ingresado a la función pública mediante el sistema de concurso de
méritos y que las personas nombradas en provisionalidad no cuentan con el mismo
grado de protección judicial cuando son removidas del cargo. Sin embargo,
quienes son designados en provisionalidad gozan de cierto grado de protección,
en la medida en que no podrán ser removidos de su empleo sino dentro de los
límites que la Constitución Política y las leyes establecen”[19].
Ahora bien, el aporte relevante de esta
Sentencia es el énfasis que se hace en el respeto por el derecho de los
trabajadores a no ser desvinculados sino por motivos realmente vinculados con
el interés público, y la proscripción de la arbitrariedad que en muchos casos
se suscita cuando para reemplazarlos se nombra personal en provisionalidad, sin
justificación alguna.
(…)
Finalmente, en la sentencia (…) T-597 de
2004, la Corte protegió el derecho de una funcionaria de la CAR cuyo
nombramiento fue declarado insubsistente, en un cargo de carrera que venía
ocupando en provisionalidad. En el caso particular, la Sala se preguntó si
violaba “los derechos fundamentales de una madre cabeza de familia” el que la
entidad nominadora “declare la insubsistencia de su nombramiento en el cargo
(…) al cual accedió sin haber participado en un concurso de méritos.”(Negrillas
fuera del original)
4.2. Con posterioridad a la Sentencia T-254 de
2006[20],
cuyos apartes se acaban de transcribir, diversas Salas de revisión de esta
Corporación han reiterado la línea jurisprudencial reseñada en ese
pronunciamiento. Así por ejemplo, en la Sentencia T-634 de 2006[21], nuevamente se reiteró
que “la motivación de los actos de desvinculación de cargos de carrera
ocupados en provisionalidad es indispensable –so pena de vulnerar el debido
proceso-, pues éstos no se equiparan a funcionarios de libre nombramiento y
remoción. Tal necesidad de motivación cesa cuando es nombrada a través de
concurso la  persona que ha de ocupar el cargo en cuestión.”  Y más
adelante, en la Sentencia T-653 de 2006[22],
que resolvió una demanda incoada concretamente contra la Fiscalía General de la
Nación, la Sala Séptima volvió a insistir en que “cuando la autoridad
nominadora procede a desvincular del servicio a un empleado que ocupa en
provisionalidad un cargo de carrera, sin que exista para ello una causa
justificativa, incurre en desviación de poder, susceptible de control
judicial”.
4.3. Recientemente, la Sala Séptima reiteró una vez
más la línea jurisprudencial en comento, pero en esta ocasión destacó la
diferencia la desvinculación de personal nombrado en provisionalidad en cargos
de carrera, que siempre exige motivación, y la desvinculación de aquellas
personas que ocupan cargos de libre nombramiento y remoción. Al respecto indicó
lo siguiente:
“… la Legislación prevé que en ciertos
casos no se requiere la motivación. Esto sucede, por ejemplo, cuando quien se
desvincula del servicio es un empleado de libre nombramiento y remoción. Ha
manifestado la Corte Constitucional que al “tratarse de personas que ejercen
funciones de confianza, dirección o manejo, la permanencia en sus cargos
depende, en principio, de la discrecionalidad del nominador[23].”
Este tipo de empleos suponen la existencia de estrechos lazos de confianza de
modo que “el cabal desempeño de la labor asignada debe responder a las
exigencias discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente
vigilancia y evaluación[24].”
“Bajo estas circunstancias, el nominador
goza de un margen amplio de discrecionalidad que no puede, desde luego, derivar
en actuación arbitraria o desproporcionada pero tampoco exige para que proceda
el retiro que el acto de desvinculación deba ser motivado. Ha sostenido la
Corporación en numerosas ocasiones que, “la falta de motivación del acto que
desvincula a una persona que ocupe un cargo de libre nombramiento y remoción no
es contrario a la Constitución[25].”
Ha recalcado, además, que la no motivación de esos actos constituye “una
excepción al principio general de publicidad, sin que ello vulnere derecho
fundamental alguno[26].”
“Cosa distinta ocurre con los cargos de
carrera. Las personas que acceden a estos cargos deben reunir un conjunto de
condiciones de mérito y sólo cuando demuestran que cumplen con los requisitos
para acceder pueden ocupar un puesto de carrera. La provisión de estos cargos
se somete, por consiguiente, a los procesos de selección y a los concursos
públicos que determine la ley. De ahí, que quienes ejercen cargos de carrera
gocen de mayor estabilidad y su desvinculación únicamente proceda por razones
disciplinarias, por calificación insatisfactoria de labores o por otra causal
previamente determinada por la Ley[27].
La Legislación exige que el acto mediante el cual se desvincula a un empleado o
funcionario que ocupa un cargo de carrera administrativa deba ser motivado.
“La legislación ha previsto que los cargos
de carrera pueden proveerse en provisionalidad cuando se presentan vacancias
definitivas o temporales “mientras éstos se proveen en propiedad conforme a
las formalidades de ley o cesa la situación administrativa que originó la
vacancia temporal”[28].
En numerosas ocasiones[29]
y recientemente en la sentencia T- 222 de 2005 la Corte Constitucional ha dicho
que:
“pese al carácter eminentemente transitorio
de este tipo de nombramientos, las personas que ocupan un cargo de carrera en
provisionalidad gozan de cierta estabilidad laboral, pues su desvinculación no
puede hacerse de manera discrecional como está permitido para los cargos de
libre nombramiento y remoción. En tal sentido esta Corporación ha reiterado que
‘el nombramiento en provisionalidad de servidores públicos para cargos de
carrera administrativa, como es el caso, no convierte el cargo en uno de libre
nombramiento y remoción. Por ello, el nominador no puede desvincular al
empleado con la misma discrecionalidad con que puede hacerlo sobre uno de libre
nombramiento y remoción, a menos que exista justa causa para ello’. Así pues,
ha precisado que procede la desvinculación como consecuencia de una falta
disciplinaria o porque se convoque a concurso para llenar la plaza de manera
definitiva, con quien obtuvo el primer lugar[30]
.”
“Los actos por medio de los cuales se
desvincula a una funcionaria o a un funcionario nombrado en provisionalidad
para ejercer un cargo de carrera deben ser motivados, pues, de lo contrario, se
incurre en desconocimiento del derecho constitucional fundamental a la garantía
del debido proceso.”[31]
4.4 Otro asunto que la jurisprudencia constitucional
ha decidido en relación con el despido sin motivación de funcionarios nombrados
en provisionalidad en cargos de carrera es el relativo a la procedencia de la
acción de tutela. Al respecto ha hecho la siguiente distinción: para exigir
únicamente la motivación del acto administrativo, la acción de tutela procede
directamente, es decir, sin necesidad de acudir previamente a otros mecanismos
alternos de defensa judicial; en cambio, para lograr el reintegro al cargo y la
indemnización correspondiente, la acción de tutela no procede como mecanismo
principal de defensa judicial, sino como mecanismo subsidiario; en tal virtud,
para este propósito es menester agotar primero los mecanismos ordinarios de
defensa judicial a favor del perjudicado, concretamente la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, salvo que la protección se pida como mecanismo
transitorio para evitar la inminente consumación de un perjuicio irremediable,
caso en el cual esta última circunstancia debe ser alegada y estar demostrada
dentro del expediente.  Sobre el particular se han vertido los siguientes
criterios:
“15.- La parte demandada sostiene que tanto
en la Resolución con fundamento en la cual se declara insubsistente al señor
Parra Sánchez así como en el escrito de notificación, se establecía la
existencia de recursos para impugnar el acto y alega, además, que el
peticionario hizo caso omiso de tal posibilidad y guardó silencio. Opina la
Sala que tampoco le asiste razón a la entidad demandada en este aspecto, toda
vez que al no encontrarse en la resolución una verdadera motivación no era factible
para el actor ejercer su derecho de defensa.
“16.- En líneas precedentes se explicó que la
acción de tutela es el mecanismo idóneo para exigir la motivación de un acto
administrativo, pues esta constituye una petición autónoma.
Por las razones expresadas, procederá la Sala a amparar el derecho
constitucional fundamental a la garantía del debido proceso del señor Jaime
Parra Sánchez. En consecuencia, declarará la nulidad de la Resolución No.
000046 emitida el día 27 de febrero de 2006 por parte del Director Ejecutivo de
la Rama Judicial, Seccional Bucaramanga, y ordenará a la entidad demandada que
expida un nuevo acto administrativo en el cual se motive la declaratoria de
insubsistencia del nombramiento del señor Jaime Parra Sánchez de modo que este
último tenga la posibilidad de controvertir el acto de desvinculación ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
“17.- Ahora bien, respecto de la
solicitud de reintegro y, en tal sentido, en relación con la petición para que
se le conceda al actor el amparo en tanto protección transitoria para evitar un
perjuicio irremediable – en su caso, para prevenir la vulneración de sus
derechos constitucionales fundamentales al trabajo, a la salud y al mínimo
vital – estima la Sala que en el asunto bajo examen no se cumple con los
requisitos por las razones que expresará a continuación.
“Cierto es que en varias oportunidades la
Corte Constitucional ha concedido la acción de tutela como mecanismo
transitorio para evitar perjuicio irremediable, pero en todos estos casos se ha
tratado de personas que por una u otra razón se ven colocadas en situación de
vulnerabilidad evidente. En relación con lo anterior, es preciso recodar que la
Corte Constitucional ha sido insistente en afirmar que para que proceda la
acción de tutela como mecanismo transitorio es necesario demostrar que, en
efecto, se trata de evitar un perjuicio irremediable. En esa línea de argumentación, ha dicho la
Corte que se considera irremediable el perjuicio cuando “la lesión y amenaza
de los derechos fundamentales invocados sea real, ‘no se trata de la simple
posibilidad de lesión, sino de la posibilidad de sufrir un mal irreparable y
grave de manera injustificada. La amenaza requiere de un mínimo de evidencia
fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la realización del daño o
menoscabo material o moral’”[32].”
4.5. Del anterior recuento, la Sala concluye tres
cosas: (i) que existe una clara línea jurisprudencia conforme a la cual
constituye un desconocimiento del derecho al debido proceso la desvinculación
sin motivación de un funcionario nombrado en provisionalidad en un cargo de
carrera; (ii) que cosa distinta sucede cuando se desvincula a un servidor que
ocupa un cargo de libre nombramiento y remoción, pues en este supuesto el
nominador goza de un margen amplio de discrecionalidad que, sin permitirle
derivar en arbitrariedad, permite que acto de desvinculación no tenga que ser
formal y expresamente  motivado; (iii) que la acción de tutela es el mecanismo
idóneo para exigir la motivación de un acto administrativo, pues esta
constituye una petición autónoma, pero que el reintegro al cargo y la
reparación de perjuicios deben lograrse mediante las acciones judiciales
ordinarias, salvo que la acción de tutela se interponga como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
5.
Jurisprudencia de la Corporación concerniente al desconocimiento de sus
providencias por parte de otros funcionarios judiciales.
En la Sentencia T-254 de 2006[33], esta Corporación
judicial explicó que su jurisprudencia puede ser desconocida  de cuatro formas,
a saber: “(i) aplicando disposiciones legales que han sido declaradas
inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones
legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la
Constitución; (iii) contrariando la ratio decidendi de sentencias de
constitucionalidad; y (iv) contrariando el alcance de los derechos
fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio
decidendi de sus sentencias de tutela.” La misma Sentencia, tras mostrar providencias
relativas a las tres primeras situaciones, se refirió al supuesto en el cual el
desconocimiento de la jurisprudencia se produce por contradecir “el alcance de
los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio
decidendi de sus sentencias de tutela.” Sobre el particular sostuvo que “cuando
un juez desconoce en un proceso ordinario los parámetros de interpretación de
los derechos fundamentales fijados por la Corte Constitucional en sede de
revisión procede la tutela contra la providencia que desconoció el precedente
de la Corte. Lo anterior, pues al hacerlo (i) se desconoce indirectamente la
Constitución y (ii) se deja de un lado el pronunciamiento del intérprete
autorizado de la Carta (Corte Constitucional) quien a su vez, por la supremacía
constitucional, es órgano de cierre del sistema judicial colombiano”
Ahora bien, esta condición de intérprete
autorizada de la Carta de la que se reviste la Corte Constitucional es fruto
del diseño expreso del constituyente del 1991; ciertamente, en la ponencia para
primer debate en la Asamblea Nacional Constituyente, en torno a la cuestión de
la necesidad de instituir un tribunal constitucional, se dijo:
“Es igualmente importante que este nuevo
organismo determine el alcance de los derechos y libertades públicas, creando
una  interpretación estable y coherente sobre su ejercicio...” (Negrillas por fuera del texto original).
Con fundamento en esta realidad histórica,
esta Corporación ha aceptado que cuando existe una solución judicial reiterada
de casos “que presentan una identidad de hecho y en cuanto a la aplicación
del derecho”[34],
dicho conjunto de precedentes constituye una “jurisprudencia
vinculante” para todas las salas de revisión de la propia Corte, a tal punto
que si alguna de ellas se aparta en forma consciente y expresa de aquélla línea
la sentencia en que lo haga resultará nula, pues conforme con lo dispuesto por
el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 53 del Acuerdo 05 de
1992, sólo la Sala Plena de la Corporación puede producir el cambio en
cuestión. Así pues, si las propias salas de revisión de esta Corporación están
sujetas a la jurisprudencia precedente en la cual se fija el alcance de cierto
derecho fundamental, de la misma manera los demás jueces en sede de tutela
también lo están, de forma que, si se apartan de ella, procede la tutela contra
la providencia que desconoció el precedente de la Corte[35].
Ahora bien, explicando qué cosa debe
entenderse por “jurisprudencia en vigor” para los anteriores efectos, la Corte
ha dicho que ella existe cuando “las decisiones anteriores han dejado tras
de sí un sustrato de interpretación judicial que permite inferir criterios
mínimos de alguna manera reiterados por la Corte en cuanto al alcance de las
normas constitucionales aplicables y en lo relativo a la solución de
controversias planteadas en los mismos términos. Ello significa que no todo
párrafo de una sentencia aprobada por la Corte Constitucional, aun citado fuera
de contexto, se convierte de manera automática en jurisprudencia. Resulta
indispensable la continuidad de unos criterios jurídicamente relevantes, con
arreglo a los cuales se haya venido resolviendo, bajo directrices que implican
la concreción de postulados, principios o normas que se reflejan de la misma
manera en casos similares, razón por la cual el cambio de jurisprudencia se
produce cuando, al modificarse la forma de interpretar el sistema jurídico, se
resuelve en un nuevo proceso, con características iguales a las de los
precedentes, de modo contrario o diverso.”[36]
La razón de ser de lo anterior se encuentra
en la vigencia del principio de igualdad, que exige a la Jurisdicción Constitucional
adoptar iguales decisiones en casos también iguales. Esto no implica, sin
embargo, una petrificación de la jurisprudencia, que puede evolucionar “según
(1) los cambios que el Constituyente introduzca en la normatividad, (2) la
evolución que vayan mostrando los hechos de la vida en sociedad, (3) los nuevos
enfoques que promueva el desarrollo del pensamiento jurídico y (4) la
composición misma del tribunal, (…) (5) las modificaciones que con el paso del
tiempo vayan sufriendo las apreciaciones y convicciones de los magistrados,
individualmente, en su interpretación del orden jurídico vigente”[37]. No obstante, según se
dijo, conforme al artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 y al artículo 53 del
Acuerdo 05 de 1992, los cambios de jurisprudencia deben ser decididos por la
Sala Plena de la Corte Constitucional, y además implican la necesidad de que
dicha Sala verifique razonadamente los motivos que la llevan a variar su
interpretación del alcance de un derecho fundamental, y de que exprese
claramente los fundamentos de su nueva decisión. [38]
Hecho el anterior recuento jurisprudencial, pasa la
Sala a estudiar el caso concreto sujeto a su decisión.
6. Estudio del caso concreto.
En las líneas anteriores la Sala ha recordado la
jurisprudencia de la Corte relativa a  los requisitos de procedencia y a las
razones o motivos de procedibilidad de la tutela contra providencias
judiciales. Así mismo, ha hecho un recuento de lo dicho en aquellos fallos que
se han referido de manera concreta a la necesidad de motivar los actos
administrativos de desvinculación de personal nombrado en provisionalidad en
cargos de carrera;    también ha traído a colación la jurisprudencia
concerniente al desconocimiento de sus providencias por parte de otros
funcionarios judiciales. Corresponde ahora estudiar el caso presente a la luz
de los anteriores precedentes.
6.1 La procedencia de la presente
acción de tutela.
Conforme se dijo en el
acápite de Antecedentes de la presente Sentencia, el actor considera que el
Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia de única instancia proferida
el 31 de agosto de 2005 dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho que fue incoada por él en contra de la Fiscalía General de la Nación,
incurrió en vía de hecho. Se trata, por tanto, de una acción de tutela dirigida
en contra de una providencia judicial.
En tal virtud, antes de
entrar en el estudio de la posible violación de derechos que alega el actor, es
menester determinar si la presente demanda cumple los requisitos de procedencia
de la acción de tutela intentada contra providencias judiciales, decantados en
la Sentencia C-590 de 2005[39],
arriba reseñada.
6.1.1 Relevancia
constitucional de la cuestión discutida mediante la acción de tutela intentada
en contra de la providencia judicial aquí atacada.  En cuanto al primero de los requisitos
jurisprudencialmente decantados, conforme al cual la cuestión que se discuta
debe ser de evidente relevancia constitucional, se tiene que en la presente
oportunidad el demandante alega que la Fiscalía General de la Nación y el
Tribunal Administrativo de Antioquia desconocieron su derecho constitucional al
debido proceso, la primera al desvincularlo mediante resolución absolutamente
inmotivada, y el segundo al no declarar la nulidad de tal resolución. Teniendo
en cuenta que, según se vio anteriormente, esta Corporación ha definido una
línea jurisprudencial conforme a la cual el derecho fundamental al debido
proceso de la personas nombradas en provisionalidad en cargos de carrera exige
que su desvinculación se produzca mediante acto administrativo motivado, a
juicio de la Sala la cuestión que se discute en este proceso judicial sí
reviste importancia constitucional. En efecto, esta Corporación ha considerado
que cuando ella, como interprete auténtico de la Carta, fija el alcance de un
derecho fundamental, los jueces ordinarios no pueden aplicar la ley limitando
sustancialmente dicho alcance,[40]
y que si lo hacen, procede la acción de tutela en defensa del contenido
constitucionalmente vinculante de dicho derecho fundamental.
6.1.2 Que se hayan agotado todos los medios
-ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona
afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius
fundamental irremediable.
Respecto de este segundo requisito de procedencia de la acción de tutela, la
Sala observa que, según se dijo arriba, el mismo presenta peculiaridades
propias tratándose de demandas de amparo dirigidas a cuestionar el despido sin
motivación de funcionarios de carrera vinculados en provisionalidad. En efecto,
como se explicó ad supra, en estos casos la acción de tutela es el
mecanismo idóneo y directo para exigir exclusivamente la motivación de un acto
administrativo, pues esta pretensión constituye una petición autónoma; pero el
reintegro al cargo y la reparación de perjuicios deben lograrse mediante las
acciones judiciales ordinarias, salvo que la acción de tutela se interponga
como mecanismo transitorio para evitar la consumación de un perjuicio
irremediable.
En el presente caso, lo que solicita el demandante es
que el juez de tutela (i) decrete la nulidad del fallo del Tribunal
Administrativo de Antioquia que desestimó sus pretensiones dentro del proceso
de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó en contra de la Fiscalía
General de la Nación; (ii) decrete la nulidad de la resolución mediante la cual
fue declarado insubsistente, (iii) ordene a la Fiscalía que lo reintegre al
cargo de investigador judicial o a otro de mayor jerarquía y (iv) condene a la
Fiscalía a pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde
que fue desvinculado. Ninguna de estas peticiones de amparo se solicita como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, ni del expediente
emerge que esta sea la situación de hecho en que se encuentra incurso el
demandante.
Como puede verse, lo que pretende el demandante al
interponer la presente acción de tutela no es simplemente obtener la motivación
del acto administrativo mediante el cual fue desvinculado de un cargo que por
su carácter eminentemente técnico considera que no puede ser de libre
nombramiento y remoción, sino que sus peticiones se dirigen cuestionar a
obtener el reintegro a dicho cargo y la indemnización correspondiente.
Ahora bien, está acreditado dentro del expediente que
el demandante interpuso ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa demanda
de nulidad y restablecimiento del derecho, encaminada a lograr esos mismos
objetivos, es decir, el reintegro al cargo que ocupaba y la indemnización de
perjurios correspondiente. Dentro de ese proceso, el Tribunal Administrativo de
Antioquia produjo sentencia desestimatoria de sus pretensiones; contra tal
sentencia el demandante presentó oportunamente el recurso de apelación, pero el
mismo fue denegado en razón de la cuantía. Intentó adicionalmente el recurso de
queja, pero dice la demanda que tal recurso, para la fecha de interposición de
la presente acción de tutela, es decir el 24 de noviembre de 2006, se
encontraba pendiente de ser resuelto.
No obstante, de las pruebas recaudadas por la Sala en
el presente proceso de tutela, se ha establecido que dentro de la acción de
nulidad y reestablecimiento del derecho incoada por el señor José Ramón Parra
Vanegas, aquí demandante, en contra de la Fiscalía General de la Nación, el día
28 de abril de 2006 aquel aportó “copias extemporáneas” para la tramitación del
recurso de queja, por lo cual, mediante auto del día 24 de noviembre de la
misma anualidad[41]
el Tribunal declaró precluido “el término para la expedición de copias para la
tramitación del recurso de queja.”
Así pues, aparece probado en el expediente
que el actor acudió a la Jurisdicción Contencioso Administrativa en ejercicio
de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pero hizo mal uso de
ella pues aportó extemporáneamente las copias para la tramitación del recurso
de queja. Esta circunstancia impide entrar a estudiar en el fondo la presente
acción de tutela para los propósitos que persigue el demandante, pues no se
cumple adecuadamente con el requisito de procedencia de la acción que exige que
“se hayan agotado todos los medios  -ordinarios y extraordinarios-  de defensa
judicial al alcance de la persona afectada.”[42]
En efecto, recuérdese que esta Corporación
ha indicado que es un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. Y
que si no lo hace, no puede emplear la acción de tutela como mecanismo
alternativo de defensa con la única finalidad de reestablecer los términos
procesales que se han dejado vencer.[43]
Ciertamente, la Corte ha explicado que el carácter subsidiario de la acción de
tutela a que se refiere el inciso tercero del artículo 86 de la Constitución
supone que ella no procede en lugar de otra acción existente para los mismos
efectos, ni al tiempo con la misma, o después de ella. Solamente procede a
falta de la otra acción. De ahí que la acción no pueda utilizarse para
reemplazar otros medios de defensa, para adicionarse coetáneamente a ellos,
como instancia posterior cuando han sido utilizados, o como recurso para
resucitar términos procesales prescritos o caducados.[44]
Ahora bien, lo anterior implica
adicionalmente que en esta oportunidad concreta la presente acción no pueda ser
concedida para ordenar única y directamente la motivación del acto
administrativo mediante el cual se decidió la desvinculación del demandante. En
efecto, aunque la jurisprudencia ha sostenido que para exigir únicamente la
motivación del acto administrativo de desvinculación de un funcionario nombrado
en provisionalidad en un cargo de carrera, la acción de tutela procede
directamente, la razón de esta excepcional procedencia de la acción de amparo
radica en que sin el conocimiento de las razones de la desvinculación no es
realmente posible acudir ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa a
discutir la validez de la resolución que la ordena y deprecar subsiguiente
restablecimiento del derecho. Empero, como en este caso no existe la
posibilidad de que el aquí demandante ejerza de nuevo la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, carecería de objeto ordenar la motivación de la
Resolución mediante la cual se produjo la desvinculación. Así las cosas, en el
presente caso se presentaría una carencia de objeto en la orden de motivación
del acto administrativo de despido, es decir, no tendría ninguna utilidad
práctica que el juez de tutela ordenara a la Fiscalía que motivara la
Resolución mediante la cual dispuso su desvinculación.
En tal virtud, la Sala confirmará la
Sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección segunda, Sub sección B,  denegó la presente acción de
tutela.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la Sentencia proferida el día
veintidós (22) de marzo de dos mil siete (2007) por el Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda, Sub sección B.
SEGUNDO. Levantar la suspensión de términos ordenada mediante
auto del veinticuatro (24) de agosto de dos mil siete (2007).
TERCERO. Por Secretaría General líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Jaime Córdoba Triviño. La Sentencia C-590/05
encontró contraria a la Constitución la expresión “ni acción”  incluida
en el artículo 185 de la Ley 906 de 2004, Código de Procedimiento Penal, pues
implicaba la exclusión de la procedencia de la acción de tutela contra
sentencias de casación de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal.
[2]  Sentencia 173/93.
[3] Sentencia T-504/00.
[4] Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05
[5] Sentencias T-008/98 y SU-159/2000
[6] Sentencia
T-658-98
[7] Sentencias
T-088-99 y SU-1219-01
[8] Sentencia T-522/01
[9] Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y
T-1031/01.
[10] Sentencia T-1031 de 2001. En este caso se decidió que
“(…) el pretermitir la utilización de los medios ordinarios de defensa, torna
en improcedente la acción de tutela. Empero, la adopción rigurosa de éste
postura llevaría, en el caso concreto, a una desproporcionada afectación de un
derecho fundamental. En efecto, habiéndose establecido de manera fehaciente que
la interpretación de una norma se ha hecho con violación de la Constitución, lo
que llevó a la condena del procesado y a una reducción punitiva, no puede la
forma imperar sobre lo sustancial (CP. art. 228). De ahí que, en este caso,
ante la evidente violación de los derechos constitucionales fundamentales del
demandado, la Corte entiende que ha de primar la obligación estatal de
garantizar la efectividad de los derechos, por encima de la exigencia de agotar
los medios judiciales de defensa.”
[11] Sentencia T-949 de 2003. En este caso la Corte
decidió que “(…) la infracción del deber de identificar correctamente la
persona sometida al proceso penal, sumada a la desafortunada suplantación,
constituye un claro defecto fáctico, lo que implica que está satisfecho el
requisito de procedibilidad exigido por la Jurisprudencia para la procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales.”
[12] Sentencia T-453/05.
[13]
Sentencia C-590/05
[14]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[15]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[16]
Cfr. Sentencia T-800 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[17] “Decreto Ley 2400 de 1968 Artículo 26.-El
nombramiento hecho a una persona para ocupar un empleo del servicio civil, que
no pertenezca a una carrera, puede ser declarado insubsistente libremente por
la autoridad nominadora, sin motivar la providencia.  Sin embargo, deberá
dejarse constancia del hecho y de las causas que lo ocasionaron en la
respectiva hoja de vida.”
[18]
Sentencia T-610 de 2003 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[19]
Sentencia T-1011 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[20]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[21]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[22]
M.P. Humberto Antonio sierra Porto.
[23] Así lo expresó en la sentencias C-514 de 1994, en la
SU 250 de 1998 y en la sentencia C-292 de 2001.
[24]
Ver Corte Constitucional. Sentencias C-195 de 1994, C-368 de 1999, C-599 de 2000,
C-392 y C-1146 y C-392 de 2001.
[25]
Corte Constitucional. Sentencia T-222 de 2005.
[26]
Corte Constitucional. Sentencia T-610 de 2003.
[27]
Corte Constitucional. Sentencias T-800 de 1998, T-884 de 2002, T- 572 de 2003 y
T- 1206 de 2004.
[28]
Corte Constitucional. Sentencia T- 1206 de 2004.
[29]
Corte Constitucional. Sentencias T-800 de 1998, C-734 de 2000, T-884 de 2002 y
T-519 y T-610 de 2003.
[30]
Ver sentencia T- 800 de 1998.  En el mismo sentido, pueden consultarse las sentencias
T-884 de 2002 y T-610 de 2003.
[31]
T-132 de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[32] Corte Constitucional. Sentencia T-222 de 2005. En
este mismo sentido, también las sentencias C-531 de 1993, T-348 de 1997, T-823
de 1999 y T-1211 de 2000.
[33]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[34]
Auto 053 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[35]
En diversas oportunidades la Corte ha admitido la procedencia
de la acción de tutela por esta razón. Al respecto puede verse, entre otras, la
Sentencia T-254 de 2006, en la que a su vez se recuerda lo decidido en las
sentencias T-688 de 2003 y t-082 de 2002.
[36]
Auto 013 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[37]
Auto 013/97 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[38]
Autos A-052/97 y A-026A/98 (MP Fabio Morón Díaz).
[39] M.P. Jaime Córdoba Treviño. La Sentencia C-590/05
encontró contraria a la Constitución la expresión “ni acción”  incluida
en el artículo 185 de la Ley 906 de 2004, Código de Procedimiento Penal, pues
implicaba la exclusión de la procedencia de la acción de tutela contra
sentencias de casación de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal.
[40] Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y
T-1031/01.
[41]
Es decir del mismo día en que se interpuso la presente acción
de tutela.
[42]
Sentencia C-590 de 2005,  M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[43]
Ver ibídem
[44]
Sentencia T-1203 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.