C-252-97
Sentencia C-252/97
Sentencia C-252/97
CLAUSULA DE
LIBERTAD IMPOSITIVA-Tarifa
de las tasas y contribuciones/CLAUSULA DE LIBERTAD IMPOSITIVA-Límites de
orden formal y material
En materia
impositiva la Constitución defiere al legislador una amplia capacidad para
establecer los tributos y fijar los sujetos activos y pasivos, los hechos
imponibles, las bases gravables y las tarifas. La cláusula de libertad
impositiva, se reitera en el tema de las tarifas de las tasas y contribuciones
que las autoridades pueden cobrar a los contribuyentes, a título de
recuperación de los costos en razón de los servicios que les presten, en cuyo
caso compete a la ley, las ordenanzas o acuerdos, definir el sistema y el
método para calcular tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto.
No obstante, la cláusula de libertad impositiva, como atribución constitucional
radicada en los órganos de representación popular, está sujeta a varios límites
de orden formal y material. Uno de ellos se deriva de las exigencias que
obligan a que el sistema tributario se base en los principios de equidad,
eficiencia, progresividad y seguridad (no retroactividad). Las normas
tributarias están urgidas de legitimidad formal y sustancial. A la primera
responde el procedimiento democrático que debe observarse para la aprobación de
los tributos y contribuciones fiscales y parafiscales. La segunda sólo se
satisface en la medida en que el deber tributario se enmarque en los conceptos
de equidad, justicia y seguridad. De esto último se sigue una claro límite a la
función impositiva y la habilitación correlativa a la jurisdicción
constitucional para controlar sustancialmente, de conformidad con los señalados
criterios, la obra legislativa.
JUSTICIA
TRIBUTARIA-Debe
consultar capacidad económica de sujetos gravados
Entre
los deberes de toda persona y ciudadano se destaca el de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado. La medida de la
contribución, por vía general, la señala la ley. No obstante, si la misma
excede la capacidad económica de la persona, esto es, si ella supera de manera
manifiesta sus recursos actuales o potenciales con cargo a los cuales pueda
efectivamente contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, la norma
tributaria estaría consolidando un sistema tributario injusto. De las normas
constitucionales se deriva la regla de justicia tributaria consistente en que
la carga tributaria debe consultar la capacidad económica de los sujetos
gravados.
PROPORCIONALIDAD
Y RAZONABILIDAD DE NORMAS TRIBUTARIAS-Proyección
La
proporcionalidad y la razonabilidad de las normas tributarias, tienen que
proyectarse sobre los distintos elementos del tributo, de suerte que el sistema
fiscal resultante desde el punto de vista de la justicia y la equidad pueda
reclamar el atributo de legitimidad sustancial. La tributación es de suyo la
fuente de los deberes tributarios y éstos no pueden superar el umbral de lo que
en un momento dado resulta objetivamente razonable exigir de un miembro de la
comunidad. En este sentido sería indudablemente expoliatorio el sistema
tributario que expandiera su base de recaudo hasta comprender los recursos que
las personas emplean para satisfacer sus necesidades mínimas vitales.
PRINCIPIO
DE CAPACIDAD ECONOMICA-Tributos progresivos/PRINCIPIOS DE EQUIDAD Y PROGRESIVIDAD DEL
SISTEMA TRIBUTARIO-Redistribución de ingresos y riquezas entre población
El
principio de capacidad económica no se opone a que el legislador al graduar la
carga tributaria y sopesar su incidencia en el patrimonio y rentas de los
sujetos gravados, en lugar de establecer impuestos o contribuciones
proporcionales, decrete tributos progresivos de modo que a mayor nivel de
capacidad económica se incremente más que proporcionalmente la carga
tributaria. De hecho la equidad y la progresividad, se han elevado a principios
constitucionales del sistema tributario. Junto a la equidad horizontal que se
alcanza mediante contribuciones proporcionales a los distintos niveles de
bienestar y de riqueza, al sistema tributario se le asigna la misión de avanzar
en términos de equidad vertical, lo que se realiza sólo cuando se disponen
tratamientos diferenciados para los distintos niveles de renta o de patrimonio,
lo que indefectiblemente lleva a romper el principio de universalidad. A través
de impuestos y contribuciones fundados en el principio de progresividad se
busca que la legislación tributaria contribuya a lograr que el ingreso y la
riqueza se redistribuyan de manera más equilibrada entre la población. El
Estado apela, en este caso, a la política tributaria para corregir las
tendencias de concentración del ingreso y la riqueza que se derivan del libre
juego del mercado y de la asignación histórica de la riqueza en la sociedad,
todo lo cual explica el carácter necesariamente selectivo de las medidas
legales que se dictan con miras a cumplir este objetivo.
PRINCIPIOS
DE JUSTICIA Y EFICIENCIA TRIBUTARIA-Hechos imponibles demostrativos de
capacidad económica o riqueza
El
principio de capacidad económica tampoco es incompatible con las formulaciones
legales que se inspiran en la normalidad de los fenómenos económicos. Al
legislador se le debe exigir que los supuestos en los que fundamenta sus
hipótesis sean aquéllos que de ordinario están asociados a una mayor
probabilidad de ocurrencia. Por el contrario, resulta desproporcionado reclamar
que la ley tributaria en todos los eventos sea un fiel retrato de la realidad y
que, por lo tanto, incorpore inclusive las situaciones que ocasionalmente se
aparten del curso normal de los acontecimientos. El casuismo que satisfaría
esta pretensión, tendría de seguro efectos negativos en lo relativo a la
eficiencia tributaria. Tanto la densidad normativa y procedimental, como su
administración, tienen un costo que de extremarse puede incluso sacrificar en
una medida considerable el producto de lo recaudado. Puede concluirse que la
armonización entre los principios de justicia y de eficiencia tributaria, se
consigue a través de la formulación legal de los hechos imponibles que se apoye
en supuestos verosímiles y razonables de la realidad social que como tales sean
en abstracto demostrativos de capacidad económica o de riqueza, así ello pueda
no acaecer en determinadas situaciones concretas e individuales y siempre que
ésto último no sea el trasunto inequívoco de una recurrencia social capaz de
anular la generalidad de la inferencia legislativa.
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Clasificación de usuarios en categorías/REGIMEN TARIFARIO DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Solidaridad y redistribución de ingresos
La
clasificación de los usuarios en categorías, por sí misma, no viola la
Constitución, siempre que la clasificación corresponda a niveles distintos de
capacidad económica. En efecto se trata de un método que permite distinguir
grupos de usuarios y establecer entre éstos aquéllos que pueden, además de
asumir los costos de los servicios, colaborar en la financiación de los
subsidios que necesitan las personas de menores ingresos para completar el pago
de los mismos. Dado que la solidaridad y la redistribución de ingresos, son
criterios que debe tomar en cuenta el legislador al establecer el régimen
tarifario de los servicios públicos domiciliarios, no es posible desechar el
esquema ideado por el legislador que se revela idóneo para cumplir dicho
propósito.
CAPACIDAD
ECONOMICA DEL CONTRIBUYENTE-Parámetros indirectos de medición del bienestar económico
La
Constitución no exige que la estimación de la capacidad económica de los
contribuyentes siempre se determine a través de indicadores directos de renta o
de patrimonio. Si bien los indicadores directos tienen la ventaja de probar de
manera más segura el potencial de sacrificio fiscal que puede soportar
teóricamente una persona, no puede eliminarse la posibilidad de que el
legislador, en aras de la justicia y de la eficiencia fiscal, pueda acudir a
parámetros indirectos de medición del bienestar económico del contribuyente que
pese a ello puedan ser validados socialmente como indicadores de riqueza.
Definitivamente, la Constitución no prohibe esta última alternativa.
REGIMEN
TARIFARIO DIFERENCIADO EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS
Considerándose
por lo menos plausible en abstracto la idea que subyace a la clasificación que
ordena el legislador, no puede la Corte desestimar jurídicamente el uso al cual
está directamente destinada y que se plasma en un régimen tarifario
diferenciado que obliga a los usuarios con mayor capacidad económica a asumir
parcialmente la financiación del subsidio que se ofrece a los consumidores de
menores ingresos. Si la fórmula diseñada por el legislador para regular la
solidaridad tarifaria fuese manifiestamente injusta e inequitativa, la Corte no
dudaría en declarar su inexequibilidad. La misma ley contempla recursos
administrativos, ejercitables ante el respectivo comité de estratificación y
ante la superintendencia de servicios públicos domiciliarios, por parte del
usuario que estime desacertada la decisión de estratificación. De otro lado,
como se ha dicho por la Corte en varias oportunidades, las presunciones en las
que se fundan los hechos imponibles y la formulación legal de que son objeto,
son susceptibles de evolucionar y depurarse con el paso del tiempo y los
progresos de la administración. En consecuencia, el examen de
constitucionalidad no puede llevar a la Corte hasta el extremo de adelantar un
escrutinio riguroso de las mejores alternativas que habría podido tener
teóricamente el legislador para cumplir el propósito que tenía en mente.
Referencia: Expediente D-1489
Actor: José Cipriano León Castañeda
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 86 numeral 4º, 87 numeral 3º, 89
numeral 1º, 99 numerales 6º y 7º, 101, 102, 103, 104 de la Ley 142 de 1994 “por
la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se
dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., mayo veintiocho (28) de mil novecientos noventa y siete (1997). Aprobada
por acta No. 21
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Antonio Barrera Carbonell y
por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria
Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra los artículos 86 numeral 4º, 87 numeral 3º, 89
numeral 1º, 99 numerales 6º y 7º, 101, 102, 103, 104 de la Ley 142 de 1994 “por
la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se
dictan otras disposiciones”.
I. TEXTO DE LA NORMAS ACUSADAS
Ley 142 de 1994
“por la cual se establece el régimen de los
servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 86. El
régimen tarifario. El régimen
tarifario en los servicios públicos a los que esta ley se refiere, está
compuesto por reglas relativas a:
86.4  Las reglas relativas a procedimientos,
metodologías, fórmulas, estructuras, estratos, facturación, opciones,
valores y, en general, todos los aspectos que determinan el cobro de las
tarifas.
(…)
Artículo 87. Criterios para definir el régimen
tarifario. El régimen tarifario estará orientado por los criterios de
eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera,
simplicidad y transparencia.
87.3 Por solidaridad y redistribución se
entiende que al poner en práctica el régimen tarifario se adoptarán medidas
para asignar recursos a “fondos de solidaridad y redistribución”, para que los
usuarios de los estratos altos y los usuarios comerciales e industriales,
ayuden a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los
servicios que cubran sus necesidades básicas.
(…)
Artículo 89. Aplicación de los criterios de solidaridad
y redistribución de ingresos.  Las comisiones de regulación exigirán
gradualmente a todos quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las
tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta ley, distingan en las
facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica
para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2.  Igualmente,
definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3.  Los concejos
municipales están en la obligación de crear “fondos de solidaridad y
redistribución de ingresos”, para que al presupuesto del municipio se
incorporen las transferencias que a dichos fondos deberán hacer las empresas de
servicios públicos, según el servicio de que se trate, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 89.2 de la presente ley.  Los recursos de dichos
fondos serán destinados a dar subsidios a los usuarios de estratos 1, 2 y 3,
como inversión social, en los términos de ésta ley.  A igual procedimiento y
sistema se sujetarán los fondos distritales y departamentales que deberán ser
creados por las autoridades correspondientes en cada caso.
89.1 Se presume que el factor aludido nunca
podrá ser superior al equivalente al 20% del servicio y no podrán incluirse
factores adicionales por concepto de ventas o consumo del usuario. Cuando
comiencen a aplicarse las fórmulas tarifarias de que trata esta ley, las
comisiones sólo permitirán que el factor o factores que se han venido cobrando,
se incluyan en las facturas de usuarios de inmuebles residenciales de los
estratos 5 y 6, y en las de los usuarios industriales y comerciales.  Para
todos estos, el factor o factores se determinará en la forma atrás dispuesta,
se discriminará en las facturas, y los recaudos que con base en ellos se hagan,
recibirán el destino señalado en el artículo 89.2 de esta ley.
(…)
Artículo 95.  Facultad de exigir aportes de conexión.
Los aportes de conexión pueden ser parte de la tarifa; pero podrán pagarse,
entre otras formas, adquiriendo acciones para el aumento de capital de las
empresas, si los reglamentos de estas lo permiten.
Se prohibe el cobro
de derechos de suministro, formularios de solicitud y otros servicios o bienes
semejantes. Pero si una solicitud de conexión implicara estudios
particularmente complejos, su costo, justificado en detalle, podrá cobrarse al
interesado, solo que se trate de un usuario residencial perteneciente a los
estratos 1, 2, 3.
(…)
Artículo 99.
Forma de subsidiar.  Las
entidades señaladas en el artículo 368 de la Constitución Política podrán
conceder subsidios en sus respectivos presupuestos de acuerdo a las siguientes
reglas:
99.6  La parte de la
tarifa que refleje los costos de administración, operación y mantenimiento a
que dé lugar el suministro será cubierta siempre por el usuario; la que tenga
el propósito de recuperar el valor de las inversiones hechas para prestar el
servicio podrá ser cubierta por los subsidios, y siempre que no lo sean, la
empresa de servicios públicos podrá tomar todas las medidas necesarias para que
los usuarios las cubran. En ningún caso el subsidio será superior al 15% del
costo medio del suministro para el estrato 3, al 40% del costo medio del
suministro para el estrato 2, ni superior al 50% de éste para el estrato 1.
99.7  Los subsidios sólo se otorgarán a los
usuarios de inmuebles residenciales y a las zonas rurales de los estratos 1
y 2; las comisiones de regulación definirán las condiciones para otorgarlos
al estrato 3.
CAPITULO IV ESTRATIFICACION SOCIOECONOMICA
Artículo 101. Régimen de estratificación. La
estratificación se someterá a las siguientes reglas:
101.1 Es deber de cada municipio clasificar en
estratos los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos. Y es
deber indelegable del alcalde realizar la estratificación respectiva.
101.2 Los alcaldes pueden contratar las tareas
de estratificación con entidades públicas nacionales o locales, o privadas de
reconocida capacidad técnica.
101.3 El alcalde adoptará mediante decreto los
resultados de las estratificación y los difundirá ampliamente. Posteriormente
los notificará a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
101.4 En cada municipio existirá una sola
estratificación de inmuebles residenciales, aplicable a cada uno de los
servicios públicos.
101.5 Antes de iniciar los estudios conducentes a
la adopción, el alcalde deberá conformar un Comité permanente de
estratificación socioeconómica que lo asesore, cuya función principal es velar
por la adecuada aplicación de las metodologías suministradas por el
Departamento Nacional de Planeación.
101.6 Los alcaldes de los municipios que
conforman áreas metropolitanas o aquellas que tengan áreas en situación de
conurbación podrán hacer convenios para que las estratificación se haga como un
todo.
101.7 La Nación y los departamentos pueden dar
asistencia técnica a los municipios para que asuman la responsabilidad de la
estratificación; para realizar las estratificaciones, los departamentos pueden
dar ayuda financiera a los municipios cuyos ingresos totales sean equivalentes
o menores a los gastos de funcionamiento, con base a la ejecución presupuestal
del año inmediatamente anterior.
101.8 Las estratificaciones que los municipios y
distritos hayan realizado o realicen con el propósito de determinar la tarifa
del impuesto predial unificado de que trata la Ley 44/90, serán admisibles para
los propósitos de esta ley, siempre y cuando se ajusten a las metodologías de
estratificación definidas por el Departamento Nacional de Planeación.
101.9 Cuando se trate de otorgar subsidios con
recursos nacionales, la Nación podrá exigir, antes de efectuar los desembolsos,
que se consiga certificado de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, en el sentido de que la estratificación se hizo en forma
correcta. Cuando se trate de otorgar subsidios con recursos departamentales,
cada Departamento establecerá sus propias normas.
101.10 El Gobernador del Departamento podrá
sancionar disciplinariamente a los alcaldes que por su culpa no hayan realizado
la estratificación de los inmuebles residenciales en los plazos establecidos
por Planeación Nacional, o no hayan conseguido que se haga y notifique una
revisión general de la estratificación municipal cuando la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios, en el plazo previsto lo indique.
101.11 Ante la renuencia de las autoridades
municipales, el Gobernador puede tomar las medidas necesarias, y hacer los
contratos del caso, para garantizar que las estratificaciones estén hechas
acordes con las normas la Nación deberá, en ese evento, descontar de las
transferencias que debe realizar al municipio las sumas necesarias y pagarlas
al Departamento.
101.12 El Presidente de la República podrá imponer
sanción disciplinaria a los Gobernadores que, por su culpa, no tomen las
medidas tendientes a suplir la omisión de las autoridades municipales en cuanto
a la realización de los actos de estratificación; podrá también tomar las
mismas medidas que se autorizan a los gobernadores en el inciso anterior.
101.13  Las sanciones y medidas correctivas que
este artículo autoriza podrán aplicarse también cuando no se determine en forma
oportuna que la actualización de los estratos debe hacerse para atender los
cambios en la metodología de estratificación que se tuvieron en cuanta al
realizar la estratificación general de un municipio; o, en general cuando se
infrinjan con grave perjuicio para los usuarios, las normas sobre
estratificación.
Parágrafo. El plazo para adoptar la estratificación
urbana se vence el 31 de diciembre de 1994 y la estratificación rural el 31 de
julio de 1995.
Artículo 102.
Estratos y metodología. Los inmuebles residenciales a los cuales se provean servicios públicos
se clasificarán máximo en seis estratos socioeconómcios así:  1) bajo-bajo, 2)
bajo, 3) medio-bajo, 4) medio, 5) medio-alto, y 6) alto.
Para tal efecto
se emplearán las metodologías que elabore el Departamento Nacional de
Planeación, las cuales contendrán las variables, factores, ponderaciones y
método estadístico, teniendo en cuenta la dotación de servicios públicos
domiciliarios. Ninguna zona residencial urbana que carezca de la prestación de
por lo menos dos servicios públicos básicos podrá ser clasificada en un estrato
superior al cuatro (4).
Artículo 103.
Unidades especiales de estratificación. La unidad especial de estratificación
es el área dotada de características homogéneas de conformidad con los factores
de estratificación. Cuando se encuentre viviendas que no tengan las mismas
características del conglomerado, se les dará un tratamiento individual.
Artículo 104.
Recursos de los usuarios. Toda persona o grupo de personas podrán solicitar
revisión del estrato que se le asigne. Los reclamos serán atendidos y resueltos
en primera instancia por el comité de estratificación en el término de dos
meses y las reposiciones por la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios.
(Se subraya la parte
demandada)
II.  ANTECEDENTES
1. El Congreso de la
República dictó la Ley 142 de 1994 “por la cual se establece el régimen de los
servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, la cual fue
publicada en el Diario Oficial Nº 41.433 de julio 11 de 1994.
2. El ciudadano Carlos Navia Palacios
demandó los artículos 86 numeral 4º, 87 numeral 3º, 89 numeral 1º, 99 numerales
6º y 7º, 101, 102, 103, 104 de la Ley 142 de 1994, por considerarlos
violatorios del artículo 367 de la Constitución Política.
3. El Procurador General de la Nación (E)
solicitó a esta Corporación que declarara la exequibilidad de las normas
acusadas.
4.  La Comisión de Regulación de Agua
Potable y Saneamiento Básico, el Ministerio de Comunicaciones, el Departamento
Nacional de Planeación, el Ministerio de Minas y Energía, la Superintendencia
de Servicios Públicos, la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones y el
ciudadano Hugo Palacios Mejía, intervinieron para defender la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
III CARGOS E INTERVENCIONES
1.  Cargos de la demanda
El demandante considera que el concepto de
estratificación que aparece en los artículos acusados, no responde a la idea de
redistribución del ingreso a que hace referencia el artículo 367 de la Carta,
cuando regula los criterios que deberán tenerse en cuenta a la hora de
establecer el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios.
Su apreciación se apoya en el contenido del
artículo 101 numeral 5 de la Ley 142 de 1994, en el cual se exige a los
alcaldes que conformen comités de estratificación socioeconómica, cuya función
es la de “velar por la adecuada aplicación de las metodologías suministradas
por el Departamento Nacional de Planeación” -DNP-.  De conformidad con la
metodología suministrada por el DNP, para efectos de la estratificación, se ha
de tener en cuenta el entorno y las características del inmueble, que se
entiende son indicativos de la calidad de vida de quienes habitan en dichas
viviendas. La ley exige considerar, además, la dotación de servicios públicos,
para definir la calificación de un inmueble en uno u otro estrato. Esta
metodología le permite avanzar la siguiente conclusión:
“... la
ESTRATIFICACION se mide la parte física de la vivienda y su entorno, sus
servicios y vías, pero LA CAPACIDAD ECONOMICA DE PAGO PARA LOS SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS NO SE TIENE EN CUENTA EN ABIERTA CONTRADICCION DEL
SIGNIFICADO DE REDISTRIBUCION DEL INGRESO QUE ENUNCIA EL ARTICULO 367 DE LA
CONSTITUCION NACIONAL...” (Subrayado y negrilla en el original).
A su juicio, la redistribución del ingreso,
alude a un mecanismo de definición de las tarifas de los servicios públicos
domiciliarios, que tiene en cuenta los ingresos salariales y rentas de quienes
habitan en un inmueble determinado. De esta manera, las tarifas guardan
relación con la capacidad del ingreso familiar.
2.  Intervención de la COMISION DE
REGULACION DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO
El jefe de la oficina jurídica de la
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - en adelante
CRAPSB -, intervino para defender las normas acusadas. En su concepto, la Ley
142 de 1994 se limitó a desarrollar las disposiciones constitucionales
relativas a los servicios públicos, y, en especial, “todos aquellos aspectos de
carácter general que sirven de marco para la elaboración de las reglas
tarifarias que cada empresa en su respectivo nivel debe aplicar”. Para realizar
este propósito, se han aplicado los principios señalados por los
constituyentes: neutralidad (pago del costo real), eficiencia (las tarifas
deben inducir al uso eficiente de los servicios), igualdad (los usuarios de
similares características deben pagar la misma tarifa), equidad social
(subsidios para clases menos favorecidas), viabilidad financiera (las tarifas
deben proveer los recursos para ampliar cobertura y mejorar la calidad del
servicio), estabilidad (evitar fluctuaciones bruscas de las tarifas), “y el de
sencillez (el sistema de tarifas debe facilitar la medición, cobro y
comprensión por parte del usuario)”.
Luego de referirse a la evolución de los
mecanismos para la fijación de tarifas, indica que “el propósito final de la
política de distribución de ingreso es trasladar, por diversos mecanismos,
recursos de aquellos más favorecidos a los más necesitados, medidos los unos y
los otros con los parámetros sociales más aceptables en cada tiempo y lugar”.
En la definición de estos mecanismos, el
Estado debe tener en cuenta, entre otros factores, los costos que se derivan de
la adopción de un mecanismo específico y los beneficios a redistribuir, de
manera que se seleccione aquél que logre un equilibrio tal que garantice que en
ningún caso el costo del mecanismo supere el costo del beneficio distribuido.
La estratificación corresponde a un
criterio de clasificación cuyo costo no sacrifica el beneficio. En efecto, la
calidad de la vivienda y su ubicación en la ciudad, “son un reflejo adecuado,
aunque no perfecto, de la capacidad económica de las familias”, que aunque no
guarda relación directa entre el ingreso familiar, sí mantienen una “estrecha
relación con el ingreso que a través de su vida ha recibido (o espera recibir)
una familia”.
De otra parte, a diferencia de los
inquilinos de una vivienda que gozan de alta movilidad, los servicios son
prestados a una vivienda, la cual, por obvias razones, no es móvil. Los
habitantes pueden “escoger su lugar de residencia en aquellas zonas que mejor
reflejen sus gustos, necesidades y posibilidades, todas ellas combinadas”.
En resumen, “no se encuentra probado que la
estratificación socioeconómica no sea un criterio adecuado, útil y de
bajo costo para definir el régimen tarifario y claramente no entra en
contradicción frente al significado que el espíritu del constituyente quiso dar
con la figura de “REDISTRIBUCION DE INGRESOS”.  (Cursiva y mayúsculas en el
original).
3. Intervención del Ministerio de
Comunicaciones
La apoderada del Ministerio de
Comunicaciones señala que de la lectura del artículo 367 de la Carta se
desprenden dos situaciones a considerar para enfrentar los cargos de la
demanda. De una parte, el constituyente confió al legislador la reglamentación
de “todo lo relativo a la prestación de los servicios públicos domiciliarios”.
De otra,  en relación con las tarifas, sujetó dicha competencia a “los
criterios de costos, solidaridad y redistribución del ingreso”.
De lo anterior se desprende que la
Constitución dejó en manos del legislador la definición del contenido y alcance
del concepto “redistribución de ingresos”.  En desarrollo de dicha potestad, el
legislador dispuso que el concepto se desarrollaría a través de los fondos de
solidaridad y distribución de ingresos, mediante los cuales los estratos altos
y los usuarios comerciales e industriales ayudan a los estratos bajos a pagar
las tarifas.  Para tal efecto, la estratificación no aparece “como criterio
para definir el régimen tarifario, sino como instrumento mediante el cual se
hace efectiva la “redistribución de los ingresos” (negrilla en el
original).
En cuanto al concepto de redistribución del
ingreso, por él se entiende “un mecanismo de ajuste, corrección o cambio que se
impone para lograr una mayor eficiencia en la asignación de recursos, por
considerarse que esta distribución inicial no es equitativa. Para ello se
utilizan diversos instrumentos, especialmente las transferencias directas, los
subsidios y los impuestos” (negrilla en el original).
La normatividad impositiva colombiana se
caracteriza por la incorporación del principio de progresividad. En virtud de
dicho principio, se logra una relación creciente entre la base y la cuota
tributaria, de manera que se logra gravar “adecuadamente a personas con diferentes
capacidades de pago detrayendo más intensamente de las rentas más altas e
incidiendo menos en los más bajos”. Para el caso de las tarifas en materia de
prestación de servicios públicos domiciliarios, la adopción de un sistema de
este tipo, que grava de manera distinta a cada tramo, permite alcanzar la
equidad vertical. “Es un impuesto de tipo conector de la sociedad dividida en
clases, que intenta mejorar el bienestar de los estratos menos favorecidos sin
empeorar el de los estratos favorecidos”.
Ahora bien, en torno a la estratificación
misma, dos razones explican su relación con la capacidad de pago.  De una
parte, si se tiene en cuenta que los servicios públicos domiciliarios son
recibidos por inmuebles - residenciales, industriales y comerciales -, “es
apenas lógico que la satisfacción de dichas necesidades públicas y sociales
exija que sean precisamente, aquellos inmuebles, los que determinen el
instrumento a aplicar para hacer efectivo el criterio de redistribución de
ingresos, debido a que su entorno mide en forma real y coherente la capacidad
de pago de las personas que lo habitan o utilizan comercial o
industrialmente” (negrillas en el original).
De otra parte, se advierte que en las
economías capitalistas “la propiedad privada refleja la concentración de los
beneficios generados por la actividad económica del país, es decir, la
concentración de la riqueza y de los ingresos”. De manera que se puede afirmar
que la vivienda y su entorno se constituyen en “parámetro serio” para definir
el ingreso real.
4. Intervención del Departamento Nacional
de Planeación -DNP-
El DNP, por intermedio de su apoderado,
defiende la constitucionalidad de las expresiones “estratos” y
“estratificación” dentro de las normas acusadas. A este respecto, manifiesta
que en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 2° de la Carta, los servicios
públicos constituyen el medio para el cumplimiento de los cometidos estatales.
En concordancia con tal apreciación, el artículo 365 de la Constitución
establece que “los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del
Estado”, y el artículo 366 del mismo estatuto señala que “el bienestar general
y el mejoramiento de la calidad de la vida de la población son finalidades
sociales del Estado”. En cuanto al régimen de los servicios públicos, la Carta
defiere al legislador su definición. Sin embargo lo sujeta, en materia
tarifaria, a la consideración de los criterios de costos, solidaridad y
redistribución de ingresos.
La redistribución de los ingresos, uno de
los objetivos fundamentales de la hacienda pública moderna, tiene por objeto la
búsqueda de una justicia social frente a la desigualdad material. “El hecho que
justifica la redistribución de la renta nacional es la desigualdad en el nivel
de ingresos monetarios y reales distribuidos por los procesos de la producción
económica. En consecuencia, la política fiscal redistributiva es de índole
social”.  La redistribución de ingresos no supone una mera transferencia de
recursos de un grupo hacia otro, “sino del capital al trabajo y de los grupos
sociales de más alto nivel de ingresos, a los grupos sociales de más bajo nivel
de ingresos o que no obtienen ingreso alguno al encontrarse marginados del
proceso productivo”. Así las cosas se pueden identificar tres objetivos de la función
redistributiva: (i) mejor distribución global de la renta nacional, (ii) mayor
bienestar relativo para los segmentos más pobres y, (iii) redistribución de los
recursos de los grupos más fuertes de la población.
Se busca, en consecuencia, lograr una igualdad
de oportunidades para garantizar la participación en el crecimiento económico,
de manera que al “asignar una mayor proporción de bienes colectivos a un
segmento de la población desvalida (se) maximiza el bienestar del conjunto y
(se) establece externalidades positivas para la sociedad”.
Entendida de esta manera la función
redistributiva como criterio para efectos del régimen tarifario, aquella no
dista del principio de capacidad económica, propia del sistema tributario.  De
conformidad con dicho principio, el pago de tributos depende de la existencia
de hechos - en sentido amplio - que indiquen la existencia de una capacidad
económica. Al legislador corresponde señalar los hechos que se consideran
indicativos de capacidad económica - patrimonio, renta, consumo o circulación
de riqueza -.
Si bien, para efectos de la distribución de
la renta, la capacidad económica se convierte en un principio rector, éste debe
ceder “en beneficio de la aplicación de otros principios más eficaces en la
obtención de un reparto más justo de la renta y de un crecimiento de ésta”,
dentro de una proyección amplia de los diversos instrumentos de política
económica.
El demandante considera que la
estratificación es un criterio para definir el régimen tarifario.  Dicha
apreciación es errónea, ya que “la estratificación es una herramienta que
permite hacer operativos los criterios de solidaridad y redistribución de
ingresos en el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios”. Así
las cosas, “la estratificación es un estudio técnico orientado a clasificar la
población de una localidad, a través de sus viviendas, en grupos
socioeconómicos o estratos”.
Cada estrato se compone de grupos de
viviendas que comparten ciertos elementos objetivos, como sus características
físicas y la de su entorno, de lo cual se desprende la existencia de ciertas
condiciones socioeconómicas similares.  Es de anotar que tal presunción ha sido
corroborada a través de diversos proyectos pilotos adelantados en cerca de 20
municipios del país.
Ahora bien, “lo antes anotado se comprueba
fácilmente al observar la realidad circundante; es así cómo en las zonas
urbanas existen viviendas que carecen de servicios públicos, vías, de andenes y
están construidas con materiales menos consistentes, y en la zona rural hay
viviendas que están construidas con materiales más frágiles y en predios que
escasamente contienen una huera, etc; en ellas se alberga la población de más
bajos recursos. Por otra parte, en las zonas urbanas también se observan
sectores en donde las viviendas cuentan con todos los servicios públicos,
amplias avenidas, construcciones lujosas, etc; igualmente, en el campo existen
viviendas que se distinguen por los materiales de su construcción, la calidad y
extensión de los predios que las contienen y por toda serie de comodidades que
solamente pueden pagar quienes tienen suficiente capacidad económica”.
Estos datos arrojan información sobre la
“realidad objetiva”, la cual se tiene en cuenta para clasificar los estratos y
“asignarles tarifas diferenciales tendiendo a favorecer a los estratos más
bajos en cumplimiento de lo principios constitucionales de solidaridad y
redistribución de ingresos, puesto que la mencionada clasificación permite
conocer quiénes están en la capacidad de subsidiar y quiénes en la necesidad de
ser subsidiados”.
En cuanto a la fórmula que propone el
demandante - considerar el ingreso de cada grupo familiar -, ésta resulta
imposible en la práctica ya que exigiría “un registro exacto del monto de sus
ingresos y egresos, lo mismo que de sus variaciones, puesto que sólo así se
puede calcular la verdadera capacidad económica”, el cual es imposible de
manejar y de llevar, toda vez que tales ingresos están sometidos a innumerables
variables y porque “implicaría para el Estado un inmenso aumento en el gasto
que finalmente tendrían que pagarlo los usuarios y por consiguiente se
encarecería aún más los servicios”.
Finalmente, sobre el factor de dotación se
manifiesta que éste constituye un límite para efectos de la estratificación,  y
mas no así de la tarifa.
5. Intervención de la Superintendencia de
Servicios Públicos
En primer lugar, la apoderada de la
Superintendencia de Servicios Públicos -SSP- señala las deficiencias de la
demanda, e indica que no parece claro si el demandante acusa las expresiones
estrato y estratificación o el sentido de la palabra estratificación. Así
mismo, no existe relación entre los cargos y algunas normas que no hacen
alusión a la estratificación, sino que establecen sanciones por no adelantarla.
En cuanto al cargo de la demanda, considera
que el demandante ha debido realizar una interpretación integral de la Ley 142
de 1994, para descubrir que la redistribución del ingreso es el factor determinante
en la materia. En efecto, el artículo 86 numeral 2 de la ley, señala que a las
personas de menores ingresos va dirigido el subsidio, con lo cual se puede
apreciar que “se tiene en cuenta los ingresos de las personas, en lo que a
tarifas se refiere, puesto que es ese factor el que hace que se beneficien con
tales subsidios quienes posean menores ingresos”.  Así mismo, el numeral 3 del
artículo 87 de la misma ley, dispone que el régimen tarifario deberá tener en
consideración la redistribución, vale decir, el sistema de ayuda, financiado
por los estratos altos y los sectores industriales y comerciales, en favor de
las personas de estratos bajos.
6. Intervención de la Comisión de
Regulación de Telecomunicaciones -CRT-
El Coordinador General de la CRT señala que
el Estado social de derecho no puede ser ajeno a las condiciones sociales de
los sectores más pobres del país, lo que se deriva del contenido del artículo
2° de la Carta. En materia de servicios públicos, la Constitución (C.P. art.
367) dejó en manos del legislador la configuración de las competencias, las
responsabilidades, y, en general, de todos aquellos aspectos relevantes para su
prestación.  En materia de régimen tarifario, sujetó la actividad legislativa a
la consideración sobre los costos, solidaridad y redistribución de ingresos.
La ley fijó el alcance de estos dos últimos
conceptos, al consagrar que se trataba de poner en práctica medidas destinadas
a recaudar recursos para los fondos de solidaridad y redistribución, a fin de
que se ayudara a los estratos más bajos a pagar las tarifas. En este sentido,
la Ley 142 de 1994 no hace más que desarrollar los preceptos constitucionales.
En lo relativo a la estratificación, su
objetivo es “establecer unas categorías que sirvan de sustento para aplicar a
cabalidad el principio de solidaridad y redistribución”.
7. Intervención del Ministerio de Minas y
Energía
La apoderada del Ministerio de Minas y
Energía señala que, de acuerdo con el artículo 86 de la Ley 142 de 1994, el régimen
tarifario se compone, entre otros, de un sistema de subsidios, el cual se
otorga a las personas de menos ingresos, a fin de que puedan sufragar las
tarifas de los servicios públicos. De esta disposición se desprende que la ley
en cuestión, en ningún momento, omitió considerar los conceptos de solidaridad
y redistribución. Por otra parte, la misma Carta ha dispuesto que sea el
legislador quien defina el régimen tarifario de los servicios públicos
domiciliarios, lo que se ha verificado a través de la Ley 142 de 1994.  Así las
cosas, “queda claro que el concepto que el actor acomodaticiamente le da al
criterio de redistribución no consulta la definición legal, vigente sobre él”.
8. Intervención del ciudadano Hugo Palacios
Mejía
El ciudadano interviniente señala que la
Constitución atribuyó al legislador la función de definir el régimen de tarifas
de los servicios públicos (art. 367 de la C.P.).  Estableció la Carta que dicho
régimen debía tomar en consideración los costos, la solidaridad y la redistribución
de ingresos. De conformidad con la Ley 142 de 1994, que desarrolla esta
facultad, la “estratificación de las viviendas es uno de los elementos
fundamentales para conseguir la redistribución de ingresos”. En efecto, para
los estratos 5 y 6 se ha fijado una contribución de naturaleza fiscal cuyo
destino es el financiamiento de los fondos, de índole nacional y departamental,
administrados por las empresas de servicios públicos, que deberán aportar los
subsidios para que los estratos 1, 2 y 3 paguen los servicios básicos.
Por otra parte, indica el interviniente que
la estimación de los ingresos de las personas y su capacidad de pago, es una de
las tareas más difíciles que se haya encargado a los economistas, quienes han
diseñado diversos sistemas, “sin que ninguno sea completamente satisfactorio”.
Ante tales dificultades, “una de las formas
más utilizadas, en el mundo occidental, para tratar de medir los ingresos y
también la capacidad de pago de las personas es el de los ‘signos visibles’ del
ingreso, que examina las propiedades del contribuyente y sus patrones de
consumo”. Una de tales formas es, precisamente, la estratificación.  La
razonabilidad de dicho mecanismo se apoya en que (i) “la extensión, calidad y
disposición de los inmuebles, así como el sitio de la ciudad en el que se
ubican, reflejan características del ingreso pasado, o esperado, de sus
propietarios; (ii) quien alquila inmuebles, “los escoge en función de sus
ingresos para atender el alquiler que debe pagar por el uso”, cuyo precio, a su
vez, “depende... en forma principal ... del valor del bien que se alquila, el
cual, de nuevo, refleja el ingreso del propietario”.
Ahora bien, es probable que en determinado
momento puedan no coincidir las características del bien con los ingresos de
quien lo habita o posee. Sin embargo, “se trata de desajustes temporales,
que resulta casi imposible para el legislador tomar en cuenta” (Subrayado en el
original).
IV.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador inicia su concepto señalando
que, como se desprende de la Carta, constituye un ámbito de reserva legal la
definición del régimen tarifario, el cual debe estar apoyado en “una trilogía
de criterios a saber el de los costos, solidaridad y redistribución del
ingreso”.
En relación con la redistribución del
ingreso, el Procurador pone de presente que constituye uno de los grandes
problemas de la hacienda pública moderna. Su objetivo es garantizar que, en
cuanto al régimen tarifario y los servicios públicos, todas las personas tengan
acceso a dichos servicios, con independencia de su capacidad económica.
Para la aplicación de dicho criterio, “es
menester saber cómo está conformada económicamente la sociedad y cuál es el
nivel de ingresos de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios,
información que se obtendrá con la metodología que juzgue apropiada el
legislador dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad”.
En la Ley 142 de 1994, el legislador adoptó
como criterio de redistribución la estratificación, la cual se prefirió al
método de establecer la capacidad económica, en razón de la dificultad para
establecer a ciencia cierta dicha capacidad. La estratificación se apoya en la
existencia de criterios diferenciales, los cuales “resultan razonables en tanto
los supuestos de hecho que sirven de base para la medición tarifaria son
diferentes.  Significa , entonces, que la concepción del aludido mecanismo no
infringe per se el principio constitucional de la igualdad”.
VI.  FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-4, la Corte Constitucional es competente para conocer de la
presente demanda. En relación con el cargo que se predica del numeral 6º del
artículo 99 de la Ley 142 de 1994, dado que sobre el mismo se profirió
sentencia de exequibilidad C-566/95, se dispondrá estarse a lo ya resuelto.
El régimen de la
estratificación socioeconómica y propósitos que persigue
2. Las disposiciones
demandadas de la Ley 142 de 1994, por la cual se establece el régimen de los
servicios públicos domiciliarios, regulan aspectos medulares de la denominada
"estratificación socioeconómica", la que se define como "la
clasificación de los inmuebles residenciales de un municipio, que se hace en
atención a los factores y procedimientos que determina la ley" (Ley 142 de
1994, art., 14.8). Las reglas relativas a los estratos, contribuyen, junto con
otras a determinar el régimen tarifario de los servicios públicos
domiciliarios.
Si bien las tarifas,
en atención a los principios de eficiencia económica y de suficiencia
financiera, deben reflejar la estructura de los costos y los gastos propios de
la operación, la ley ha dispuesto que los usuarios de los estratos altos y los
usuarios comerciales e industriales, ayuden a los consumidores de los estratos
bajos a pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas
(Ley 142 de 1994. arts. 87-1 y 87-3).
El anterior criterio
de "solidaridad y redistribución", se actualiza con ocasión del pago
de los servicios que corresponde hacer a los consumidores de los estratos 5 y
6, a los cuales en las facturas respectivas se les liquida el valor del
servicio más un factor adicional, no superior al 20%, que se destina a los
"fondos de solidaridad y redistribución de ingresos". El objetivo de
los mencionados fondos, que se crean en cada municipio por parte de los
concejos municipales, no es otro que el de financiar en alguna medida los
subsidios que absorben parte de la tarifa que deben cancelar los usuarios de
los estratos 1,2 y 3.
Cada municipio, de
conformidad con las metodologías que elabore el Departamento Nacional de
Planeación - las que teniendo en cuenta la dotación de servicios públicos,
fijan las variables, factores, ponderaciones y método estadístico -, tiene la obligación de clasificar en estratos los
inmuebles residenciales que se benefician de los servicios públicos, para lo
cual se prevén seis estratos socioeconómicos: 1) bajo-bajo; 2) bajo; 3)
medio-bajo; 4) medio; 5) medio-alto y 6) alto.
Según el
manual de estratificación adoptado por el Departamento Nacional de Planeación,
para definir la estratificación aplicable a una determinada área, se toman en
cuenta las características físicas externas de las viviendas y del entorno
inmediato (materiales de las fachadas, puertas, ventanas, antejardín, garaje,
pisos etc.), lo mismo que ciertos elementos urbanísticos relevantes que sean
útiles para deducir la calidad de vida de los moradores (zona de ubicación,
servicios públicos, andenes, vías de acceso etc.).
Los
resultados de la estratificación, se establecen y promulgan por el alcalde
municipal mediante decreto. Ante el Comité de Estratificación, dentro de los
dos meses siguientes, toda persona o grupo de personas, podrá solicitar la
revisión del estrato asignado. Corresponde a la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios decidir las reposiciones que a este respecto se eleven
contra las decisiones de estratificación.
Las
normas demandadas contemplan sanciones disciplinarias para los responsables de
ejecutar el régimen de estratificación económica que no cumplan con sus
obligaciones. En este sentido se dispone que el Gobernador puede sancionar a
los alcaldes y, en caso de no hacerlo, el primero podrá ser sancionado por el
Presidente de la República.
Síntesis
de la posición del demandante y de los intervinientes
3. El
demandante cuestiona la constitucionalidad de las normas demandadas sólo en la
medida en que el criterio de estratificación socieconómica, a su juicio, viola
el artículo 367 de la C.P., pues el régimen tarifario debe informarse en los
criterios de costos, solidaridad y redistribución de ingresos, lo que no puede
hacerse si éste se establece a partir de las características físicas de las
viviendas y de su entorno, que no expresan adecuadamente la verdadera
"capacidad de ingreso" de las familias. En efecto, si se deja de lado
la enunciada "capacidad de ingreso", no será posible que  opere la
redistribución de ingresos que ordena la Carta y se arriesga con gravar a
grupos de personas de escasos recursos a través de tarifas excesivas o
demasiado onerosas.
A título
de corolario de su planteamiento, el demandante estima que viola la
Constitución la asignación de competencias sancionatorias que la ley radica en
cabeza de los gobernadores y del Presidente para los eventos de violación de
los deberes derivados del régimen de estratificación.
Los
intervinientes, a su turno, consideran que el Legislador, a tenor del artículo
367 de la C.P., goza de una amplia competencia para regular el régimen
tarifario aplicable a los servicios públicos. La solidaridad y la redistribución
de ingresos, como criterios que inciden en dicho régimen están adecuadamente
desarrollados en las normas demandadas, como quiera que la estratificación es
el instrumento diseñado para lograr la vigencia efectiva de los criterios de
solidaridad y redistribución de ingresos, lo que se realiza cuando se obliga a
los estratos altos a contribuir a financiar los subsidios que se conceden a las
personas ubicadas en los estratos más bajos. Se sostiene, de otro lado, que la
estratificación, per se, no define el régimen tarifario, sino que
es el medio que se ha concebido para hacer operativos los criterios de
solidaridad y redistribución del ingreso. Se alega, además, que las
características de los inmuebles pueden configurar un indicador razonable de los
ingresos de las personas que los poseen o los arriendan. Finalmente, varias
normas de la Constitución, concluyen los intervinientes (C.P. arts 150-22,
189-4, 189-22, 293, 303, 367, 370, 304 y 314), ofrecen suficiente justificación
a los poderes sancionatorios de orden disciplinario que, en esta precisa
materia, se reconocen en la ley a los gobernadores y al Presidente de la
República.
4. Se
pregunta la Corte si viola la Constitución la ley que con el propósito de
regular, por vía general, el régimen tarifario de los servicios públicos
domiciliarios, escoge como indicador de capacidad económica del usuario, que lo
ubica dentro de una determinada categoría socieconómica denominada estrato, las
características físicas de la vivienda que habita y de su entorno inmediato, de
modo que las personas clasificadas en los estratos superiores, además de pagar
los costos del servicio, contribuyan en un porcentaje a financiar los subsidios
que se conceden a las personas de los estratos inferiores.
La
controversia definitivamente se centra en el tipo de indicador que a este
respecto ha debido consagrar el legislador. Teniendo en cuenta que el régimen
tarifario debe consultar los criterios de costos, solidaridad y redistribución
de ingresos, el demandante considera que el aludido indicador debe basarse en
hechos y circunstancias que de manera directa e inconcusa reflejen la capacidad
económica del usuario. Por su parte, los intervinientes son de la opinión que
en este sentido resultan suficientes hechos o circunstancias que indirectamente
expresen la capacidad económica del consumidor, siempre que éstos permitan
formular inferencias razonables sobre su capacidad económica, lo que
perfectamente se da en el presente caso.
5. No
cabe duda de que en materia impositiva la Constitución defiere al legislador
una amplia capacidad para establecer los tributos y fijar los sujetos activos y
pasivos, los hechos imponibles, las bases gravables y las tarifas (C.P., arts
150-12 y 338). La cláusula de libertad impositiva, se reitera en el tema de las
tarifas de las tasas y contribuciones que las autoridades pueden cobrar a los
contribuyentes, a título de recuperación de los costos en razón de los
servicios que les presten, en cuyo caso compete a la ley, las ordenanzas o
acuerdos, definir el sistema y el método para calcular tales costos y
beneficios, y la forma de hacer su reparto.
No
obstante, la cláusula de libertad impositiva, como atribución constitucional
radicada en los órganos de representación popular, está sujeta a varios límites
de orden formal y material. Uno de ellos se deriva de las exigencias de los
artículos 95-9 y 363 de la C.P., que obligan a que el sistema tributario se
base en los principios de equidad, eficiencia, progresividad y seguridad (no
retroactividad). Las normas tributarias están urgidas de legitimidad formal y
sustancial. A la primera responde el procedimiento democrático que debe
observarse para la aprobación de los tributos y contribuciones fiscales y
parafiscales. La segunda sólo se satisface en la medida en que el deber
tributario se enmarque en los conceptos de equidad, justicia y seguridad. De
esto último se sigue una claro límite a la función impositiva y la habilitación
correlativa a la jurisdicción constitucional para controlar sustancialmente, de
conformidad con los señalados criterios, la obra legislativa.
6. Entre
los deberes de toda persona y ciudadano se destaca el de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado. La medida de la
contribución, por vía general, la señala la ley. No obstante, si la misma
excede la capacidad económica de la persona, esto es, si ella supera de manera
manifiesta sus recursos actuales o potenciales con cargo a los cuales pueda
efectivamente contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, la norma
tributaria estaría consolidando un sistema tributario injusto. De las normas
constitucionales citadas se deriva la regla de justicia tributaria consistente
en que la carga tributaria debe consultar la capacidad económica de los sujetos
gravados.
En la
capacidad económica se puede identificar un presupuesto o premisa inicial de la
tributación, que no puede faltar, pues, de lo contrario, con grave detrimento
para la justicia tributaria, el legislador podría basarse en cualquier hecho, acto,
o negocio jurídico, así ellos no fueran indicativos de capacidad económica para
imponer de manera irrazonable las cargas impositivas. La proporcionalidad y la
razonabilidad de las normas tributarias, tienen que proyectarse sobre los
distintos elementos del tributo, de suerte que el sistema fiscal resultante
desde el punto de vista de la justicia y la equidad pueda reclamar el atributo
de legitimidad sustancial. La tributación es de suyo la fuente de los deberes
tributarios y éstos no pueden superar el umbral de lo que en un momento dado
resulta objetivamente razonable exigir de un miembro de la comunidad. En este
sentido sería indudablemente expoliatorio el sistema tributario que expandiera
su base de recaudo hasta comprender los recursos que las personas emplean para
satisfacer sus necesidades mínimas vitales.
7. El
principio de capacidad económica no se opone a que el legislador al graduar la
carga tributaria y sopesar su incidencia en el patrimonio y rentas de los
sujetos gravados, en lugar de establecer impuestos o contribuciones
proporcionales, decrete tributos progresivos de modo que a mayor nivel de
capacidad económica se incremente más que proporcionalmente la carga
tributaria. De hecho la equidad y la progresividad, se han elevado a principios
constitucionales del sistema tributario (C.P. art. 363). Junto a la equidad
horizontal que se alcanza mediante contribuciones proporcionales a los
distintos niveles de bienestar y de riqueza, al sistema tributario se le asigna
la misión de avanzar en términos de equidad vertical, lo que se realiza sólo
cuando se disponen tratamientos diferenciados para los distintos niveles de
renta o de patrimonio, lo que indefectiblemente lleva a romper el principio de
universalidad. A través de impuestos y contribuciones fundados en el principio
de progresividad se busca que la legislación tributaria contribuya a lograr que
el ingreso y la riqueza se redistribuyan de manera más equilibrada entre la
población. El Estado apela, en este caso, a la política tributaria para corregir
las tendencias de concentración del ingreso y la riqueza que se derivan del
libre juego del mercado y de la asignación histórica de la riqueza en la
sociedad, todo lo cual explica el carácter necesariamente selectivo de las
medidas legales que se dictan con miras a cumplir este objetivo.
8. El
principio de capacidad económica, de otro lado, tampoco es incompatible con las
formulaciones legales que se inspiran en la normalidad de los fenómenos
económicos. Al legislador se le debe exigir que los supuestos en los que
fundamenta sus hipótesis sean aquéllos que de ordinario están asociados a una
mayor probabilidad de ocurrencia. Por el contrario, resulta desproporcionado
reclamar que la ley tributaria en todos los eventos sea un fiel retrato de la
realidad y que, por lo tanto, incorpore inclusive las situaciones que
ocasionalmente se aparten del curso normal de los acontecimientos.
El
casuismo que satisfaría esta pretensión, tendría de seguro efectos negativos en
lo relativo a la eficiencia tributaria, que es otro principio constitucional
que debe acatar el legislador. Tanto la densidad normativa y procedimental,
como su administración, tienen un costo que de extremarse puede incluso
sacrificar en una medida considerable el producto de lo recaudado. Por consiguiente,
puede concluirse que la armonización entre los principios de justicia y de
eficiencia tributaria, se consigue a través de la formulación legal de los
hechos imponibles que se apoye en supuestos verosímiles y razonables de la
realidad social que como tales sean en abstracto demostrativos de capacidad
económica o de riqueza, así ello pueda no acaecer en determinadas situaciones
concretas e individuales y siempre que ésto último no sea el trasunto
inequívoco de una recurrencia social capaz de anular la generalidad de la
inferencia legislativa.
9. En
relación con los servicios públicos domiciliarios, no se encuentra en la
Constitución ninguna indicación precisa sobre la forma de hacer el reparto de
los costos y beneficios derivados de los mismos entre los usuarios (C.P. art.
338) ni sobre el criterio concreto de solidaridad y redistribución de ingresos
que debe reflejarse, junto con los costos, en el respectivo régimen tarifario
(C.P. art. 367). Se trata de extremos definitivamente librados a la libre
configuración normativa del legislador, sujeta desde luego al respeto de los
principios materiales de justicia y equidad, en atención a la connotación
fiscal de la tarifa y al componente de carga tributaria - que excede el
concepto de pago del precio de un servicio - que se expresa en el factor
adicional que se cobra a los usuarios de los estratos altos.
La
tarifa, en este caso, está vinculada al estrato socioeconómico en el que
resulte clasificado el usuario, lo que en últimas dependerá de las características
físicas de su vivienda y de las condiciones materiales de su entorno inmediato.
La parte de la tarifa que traduce el costo del servicio está determinada por el
beneficio que recibe el usuario y a este respecto no cabe, en principio,
formular observación alguna.
La
discusión se plantea en relación con la parte de la tarifa que se expresa en
una facturación mayor para los usuarios de los estratos altos en virtud de la
aplicación de un factor adicional y diferenciado. La clasificación de los
usuarios en categorías, por sí misma, no viola la Constitución, siempre que la
clasificación corresponda a niveles distintos de capacidad económica. En efecto
se trata de un método que permite distinguir grupos de usuarios y establecer
entre éstos aquéllos que pueden, además de asumir los costos de los servicios,
colaborar en la financiación de los subsidios que necesitan las personas de
menores ingresos para completar el pago de los mismos. Dado que la solidaridad
y la redistribución de ingresos, son criterios que debe tomar en cuenta el
legislador al establecer el régimen tarifario de los servicios públicos
domiciliarios, no es posible desechar el esquema ideado por el legislador que
se revela idóneo para cumplir dicho propósito.
Empero,
el instrumento legal de la estratificación podría ser declarado
inconstitucional, si se probare que es irrazonable o desproporcionado por estar
edificado sobre presupuestos falsos en relación con la capacidad económica de
los usuarios que han de soportar parcialmente la carga de subsidiar, con su
mayor pago, a los consumidores de menores ingresos.
La
Constitución no exige que la estimación de la capacidad económica de los
contribuyentes siempre se determine a través de indicadores directos de renta o
de patrimonio. Si bien los indicadores directos tienen la ventaja de probar de
manera más segura el potencial de sacrificio fiscal que puede soportar
teóricamente una persona, no puede eliminarse la posibilidad de que el
legislador, en aras de la justicia y de la eficiencia fiscal, pueda acudir a
parámetros indirectos de medición del bienestar económico del contribuyente que
pese a ello puedan ser validados socialmente como indicadores de riqueza.
Definitivamente, la Constitución no prohibe esta última alternativa.
El
legislador se ha basado en un supuesto fáctico al cual normalmente se asocia un
determinado nivel de bienestar económico. El costo y calidad de las viviendas,
deducibles de los materiales de que son hechas y de su dotación y ubicación
urbanísticas, son elementos susceptibles de observación empírica sobre
parámetros objetivos, los cuales organizados debidamente sobre una matriz
estadística pueden arrojar datos relevantes sobre la capacidad económica mayor
o menor de sus moradores. Es posible que en algunos casos la capacidad
económica no corresponda al tipo de vivienda del usuario, pero ésto no
desmiente la presunción social sobre la que descansa el esquema legal general y
que consiste en que a mayor lujo y mejor dotación material de la vivienda,
mayor será la capacidad económica de su morador.
Considerándose
por lo menos plausible en abstracto la idea que subyace a la clasificación que
ordena el legislador, no puede la Corte desestimar jurídicamente el uso al cual
está directamente destinada y que se plasma en un régimen tarifario
diferenciado que obliga a los usuarios con mayor capacidad económica a asumir
parcialmente la financiación del subsidio que se ofrece a los consumidores de
menores ingresos. Si la fórmula diseñada por el legislador para regular la
solidaridad tarifaria fuese manifiestamente injusta e inequitativa, la Corte no
dudaría en declarar su inexequibilidad. En el caso presente, ello sin embargo
no ocurre.
Para
llegar a esta conclusión, la Corte también ha tenido en consideración que no
obstante el carácter mediato o indirecto del indicador de capacidad económica
escogido por el legislador, éste en su individualización concreta no puede ser
arbitrario, pues la misma ley contempla recursos administrativos, ejercitables
ante el respectivo comité de estratificación y ante la superintendencia de
servicios públicos domiciliarios, por parte del usuario que estime desacertada
la decisión de estratificación. De otro lado, como se ha dicho por la Corte en
varias oportunidades, las presunciones en las que se fundan los hechos
imponibles y la formulación legal de que son objeto, son susceptibles de
evolucionar y depurarse con el paso del tiempo y los progresos de la
administración. En consecuencia, el examen de constitucionalidad no puede
llevar a la Corte hasta el extremo de adelantar un escrutinio riguroso de las
mejores alternativas que habría podido tener teóricamente el legislador para
cumplir el propósito que tenía en mente.
10. Las
disposiciones demandas que se refieren a las sanciones disciplinarias que los
gobernadores pueden imponer a los alcaldes y, en subsidio, el Presidente de la
República a los gobernadores que sean renuentes en exigir el cumplimiento del
régimen de estratificación socioeconómica, no son objeto de un cargo especial
por parte del demandante, distinto del genérico que no está llamado a
prosperar.
Los
argumentos expuestos son suficientes para declarar la exequibilidad de las
normas legales demandadas, pero advirtiendo que los efectos de la cosa juzgada
constitucional se circunscriben al examen que se ha efectuado en relación con
el criterio de estratificación en que tales disposiciones se informan.
VII. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Primero.-
Declarar EXEQUIBLES los
artículos 86 numeral 4º, 87 numeral 3º, 89 numeral 1º, 99 numeral 7º, 101, 102,
103 y 104 de la Ley 142 de 1994.  Los efectos de la exequibilidad se limitan al
cargo resuelto en la presente sentencia y a las normas de la Constitución
Política que han sido expresamente analizadas.
Segundo.-  Estarse a
lo resuelto en la Sentencia C-566 de 1995 en la que se declaró EXEQUIBLE
el numeral 6º del artículo 99 de la Ley 142 de 1994.
Tercero.- Inhibirse
de fallar en relación con las facultades sancionatorias previstas en los
numerales 10 a 13 del artículo 101, por ausencia de cargo.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte constitucional y
archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA              EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ Magistrado                                                         Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General