C-862-06
Referencia: expediente No
Sentencia C-862/06
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Pronunciamiento de fondo por producción de efectos jurídicos
En el asunto objeto de examen, se cuestiona la exequibilidad del
artículo 260 del C.S.T., el cual fue derogado expresamente por el artículo 289
de la Ley 100 de 1993, se podría argumentar entonces, como hacen los
intervinientes, que la disposición acusada carece de vigor y por lo tanto la
demanda es inepta. No obstante, la Corte Constitucional considera que los
enunciados normativos demandados, especialmente el inciso segundo del artículo
260 del C. S. T., continúan produciendo efectos jurídicos respecto de ciertos
trabajadores que cumplían las condiciones señaladas en este precepto para tener
derecho a la pensión de jubilación. Prueba de ello son los numerosos casos que
han llegado a conocimiento de esta Corporación, vía revisión de tutela, en los
cuales se ha debatido la indexación de la primera mesada de las pensiones
reconocidas aplicando el inciso segundo del artículo 260 del C.S.T. Por esa razón
no le asiste razón a quienes solicitan un fallo inhibitorio por sustracción de
materia.
INHIBICION DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia
INDEXACION-Definición
INDEXACION-Finalidad
INDEXACION-Antecedentes legislativos
DERECHO A LA INDEXACION DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL-Alcance
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DE LAS PENSIONES-Es un derecho constitucional
PRINCIPIO IN
DUBIO PRO OPERARIO-Concepto
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DE LAS PENSIONES EN EL
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Aplicación  concreta de
los deberes del Estado de garantía y satisfacción de derechos económicos,
sociales y culturales
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DE LAS PENSIONES-Titularidad
El derecho a la actualización de la mesada pensional no puede ser
reconocido exclusivamente a determinadas categorías de pensionados, porque un
trato diferenciado de esta naturaleza carecería de justificación
constitucional, y se torna por tanto en un trato discriminatorio. En efecto,
desde la perspectiva constitucional resulta insostenible la tesis que la
actualización de las pensiones es un derecho constitucional del cual sólo son
titulares aquellos pensionados que el Legislador determine, precisamente porque
tal postura acarrearía la vulneración de los restantes principios a los que se
ha hecho mención y de los derechos fundamentales de aquellas personas excluidas
del goce de la actualización periódica de sus pensiones. Si bien el derecho a
la actualización de la mesada pensional surge en virtud de lo que la doctrina
ha denominado el proceso de especificación en el reconocimiento de los
derechos, de manera tal que su titularidad se reserva a un determinada
categoría de sujetos –los pensionados- dentro de tal categoría su titularidad
ha de ser universal, y por lo tanto exclusiones derivadas del tránsito
legislativo carecen de justificación.
PRESUNCION DE AFECTACION DEL MINIMO VITAL-No pago  mesada pensional
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DE LAS PENSIONES-Incluye actualización de salario base para liquidación de  primera
mesada
Las anteriores consideraciones resultan relevantes en lo que hace
referencia al contenido del derecho a mantener el poder adquisitivo de las
pensiones, porque a juicio de esta Corporación éste no se limita a la
actualización de las mesadas pensionales una vez han sido reconocidas por la
entidad competente, sino que también incluye la actualización del salario base
para la liquidación de la primera mesada. Al respecto cabe destacar que las
numerosas decisiones de tutela proferidas por esta Corporación en las cuales se
ha ocupado de la indexación del salario base para liquidar la pensión de
jubilación se ha entendido que esta pretensión en concreto esta cobijada por el
derecho a la actualización de las mesadas pensionales.
INDEXACION DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL-Jurisprudencia Sala de Casación Laboral  Corte Suprema de Justicia
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SEGURIDAD SOCIAL-Establecimiento de mecanismos para mantener capacidad adquisitiva de
pensiones
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Configuración
por no establecer indexación del salario base para liquidar pensión de
jubilación
El numeral primero del artículo 260 del C. S. T. señala que la
pensión de jubilación de los trabajadores que cumplan los requisitos de edad y
tiempo de servicios fijados en el mismo precepto será equivalente al 75% del
salario devengado en el último año de servicios. Por su parte, el numeral
segundo de este artículo regula la pensión de jubilación de aquellos
trabajadores que se retiren o sean retirados del servicio una vez cumplido el
requisito de veinte de años de labores, pero sin haber alcanzado la edad
establecida en el mismo precepto. Ahora bien, la ausencia de previsión de la
indexación del salario base para la liquidación de la mesada pensional  en el
numeral primero del artículo 260 del C. S. T. en la práctica no ha suscitado
problemas de aplicación ni de interpretación, puesto que este precepto regula
el supuesto de los trabajadores que cumplieron los requisitos de edad y de
tiempo de servicios mientras estaban trabajando. No ocurre lo mismo con la
pensión prevista en el numeral segundo del artículo 260 del C. S. T., porque en
este caso la ausencia de previsión de indexación de la mesada pensional originó
numerosos problemas interpretativos como antes se reseñó. La jurisprudencia
constitucional siempre ha entendido que tal ausencia de previsión configura una
omisión legislativa. La Corte encuentra, entonces, i) que no existe normativa
que establezca con precisión la base para liquidar la pensión de jubilación de
quien se retire o sea retirado del servicio sin cumplir la edad requerida –el
inciso segundo del artículo 260 del C.S.T no la precisa -; ii) que ninguna
disposición ordena indexar ésta base salarial expresamente; iii) que no existe
precepto que excluya o prohíba tal indexacción. (…) En este orden de ideas,
incumbe al juez confrontar la situación concreta de las personas que aspiran a
acceder a la pensión en las condiciones anotadas y remediar la injusticia que
se deriva de la omisión legislativa anotada, obrando en todo conforme lo habría
hecho el legislador, de haber considerado la situación específica, es decir
conforme con la Constitución Política (negrillas fuera del texto). Se trata,
por otra parte, de una omisión legislativa relativa, porque el legislador “al
regular una situación determinada, éste no tiene en cuenta, omite, o deja de
lado, supuestos de hecho que, al momento de aplicarse el precepto correspondiente,
genera tratamientos inequitativos o el desconocimiento de derechos de los
destinatarios de la norma respectiva”.
PENSION DE JUBILACION-Indexación de
salario base para liquidar pensión, a quienes se retiran o son retirados del
servicio luego de haber laborado más de veinte años, sin haber alcanzado edad
señalada en num.1º del art. 260 del C.S.T.
En las distintas ocasiones en las cuales la Sala Plena y las
distintas salas de decisión de esta Corporación han tenido que examinar casos
de trabajadores pensionados en virtud del numeral segundo del artículo 260 del
C. S. T., cuya pensión había sido calculada sin indexar el salario base para la
liquidación de la primera mesada, han sostenido que en virtud del derecho
constitucional al mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones; amén de
otros mandatos de rango constitucional tales como el principio in dubio pro
operario, el principio de solidaridad y la especial protección de las personas
de la tercera edad; debe indexarse el salario base para la liquidación de la
pensión de jubilación de aquellas personas que se retiran o son retiradas del
servicio luego de haber laborado más de veinte años, pero sin haber alcanzado
la edad señalada por el numeral primero del artículo 260 del C. S. T.
Referencia: expediente D-6247
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 260 (parcial) del
Código Sustantivo del Trabajo.
Demandante: Inés Jaramillo Murillo
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de octubre de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada
en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Inés Jaramillo
Murillo demandó la parte final del inciso primero y el inciso segundo del
artículo 260 del Código Sustantivo del Trabajo.
Por medio de auto de siete (07) de abril de dos mil seis (2006), el
Magistrado Sustanciador admitió la demanda presentada, en el mismo auto ordenó
la fijación en lista del presente proceso en la Secretaría General de esta
Corporación, y comunicar la iniciación del trámite al Presidente del Congreso,
al Presidente de la República, al Ministerio de la Protección Social y al
Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE- para que
intervinieran en el trámite de la acción pública. Así mismo, decidió invitar a
la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia –ANDI-, a la Confederación de
Trabajadores de Colombia –CTC- y a los departamentos de derecho laboral de las
Universidades Andes, Católica, Externado, Javeriana, Libre, Nacional y Rosario
para que participaran, mediante la presentación de un escrito, en el presente
proceso.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta
clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. DISPOSICIÓN DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada,
tal como fue publicada en el Diario Oficial No 27.622, del 7 de junio de 1951,
en el cual se compilan los Decretos 2663 y 3743 de 1950 y 905 de 1951.
CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO
ARTICULO 260. DERECHO A LA PENSION.
1. Todo trabajador que preste servicios a una misma empresa de
capital de ochocientos mil pesos ($ 800.000) o superior, que llegue o haya
llegado a los cincuenta y cinco (55) años de edad, si es varón, o a los
cincuenta (50) años si es mujer, después de veinte (20) años de servicios
continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este
Código, tiene derecho a una pensión mensual vitalicia de jubilación o pensión
de vejez, equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los salarios
devengados en el último año de servicio.
2. El trabajador que se retire o sea retirado del servicio sin haber
cumplido la edad expresada tiene derecho a la pensión al llegar a dicha edad,
siempre que haya cumplido el requisito de los veinte (20) años de servicio.
III. LA DEMANDA
Estima la ciudadana demandante que los enunciados normativos
acusados vulneran el Preámbulo de la Constitución, y los artículos 1º (principios
fundantes del Estado colombiano), 2º (fines del Estado), 4º (supremacía de la
Constitución), 13 (principio de igualdad), 25 (derecho al trabajo), 46
(protección a las personas de la tercera edad), 48 (derecho a la seguridad
social), 53 (estatuto del trabajo) de la Carta Política. Los cargos propuestos
por la actora, para fundamentar la inexequibilidad de las expresiones acusadas,
se exponen a continuación, previa descripción de algunas cuestiones
preliminares consignadas en el libelo acusatorio sobre la vigencia de los
enunciados normativos acusados.
Inicialmente la ciudadana Jaramillo Murillo sostiene que la
disposición parcialmente demandada, a pesar de  haber sido derogada
expresamente por el artículo 289 de la Ley 100 de 1993, tiene actualmente “vigencia
material”, pues sigue produciendo efectos jurídicos respecto de
determinados trabajadores. Para apoyar su aserto cita algunas sentencias de
tutela, proferidas por esta Corporación, en la cual se ha abordado la
aplicación de los preceptos demandados.
Luego introduce una precisión terminológica, pues afirma que para
referirse a la materia regulada en el artículo 260 del C. S. T. es preferible
utilizar la denominación empleada por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, “salario
y/o ingreso base para liquidar la pensión”, en lugar de la expresión “indexación
de la primera mesada pensional”. Esta última habitualmente empleada por la
Corte Constitucional y por la Corte Suprema de Justicia al abordar la materia.
La demandante a continuación hace referencia al concepto inflación y
lo relaciona con el derecho constitucional al mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de los salarios, principio que afirma ha sido tratado
reiteradamente por la jurisprudencia constitucional.
Una vez hechas las anteriores precisiones la ciudadana Jaramillo
Murillo pasa a exponer los referentes normativos de su demanda. Afirma que el
artículo 260 del C. S. T. establece la pensión de jubilación a cargo de los
patronos bajo dos supuestos diferentes: (i) los trabajadores que alcancen
determinada edad (55 años hombres y 50 años mujeres) y laboren el tiempo
señalado (20 años de servicios continuos o discontinuos), y que estén prestando
sus servicios en una empresa, tendrán derecho a la pensión de jubilación al
momento de cumplir los requisitos en cuestión; (ii) los trabajadores que han
cumplido el requisito del tiempo de servicios pero no la edad legalmente fijada
y se retiren o sean retirados de la empresa, quienes tienen derecho a la
pensión de jubilación una vez cumplieran la edad fijada por el mismo artículo
260 del C. S. T.
Asevera la actora que la Ley 100 de 1993 reguló de manera diferente
los anteriores supuestos, pues en su artículo 33 permite que los empleadores
que tuvieran a su cargo las pensiones de jubilación subrogaran tal obligación
en una administradora de fondo de pensiones, si la vinculación laboral estaba
vigente o se iniciaba con posterioridad a la vigencia de la ley, siempre y
cuando trasladaran el valor correspondiente, con base en un cálculo actuarial y
a satisfacción de la administradora. Mientras que el mismo estatuto normativo
no contempla el segundo de los supuestos previstos por el artículo 260 del C.
S. T., es decir, el de aquellos trabajadores que se retiran o son retirados de
una empresa habiendo cumplido el requisito del tiempo de servicios pero sin
reunir la edad legalmente establecida. Sostiene que la figura del cálculo
actuarial, prevista por la Ley 100 de 1993 para el primer supuesto y regulada
por diversas normas tributarias y contables, tiene en cuenta el fenómeno de la
inflación y en esa medida permite conservar la capacidad adquisitiva de los
salarios. Más adelante la demandante sostiene que este tratamiento legislativo
diferenciado de los dos supuestos carece de justificación y por lo tanto vulnera
el principio de igualdad.
Luego de la anterior exposición la ciudadana Jaramillo sustenta las
razones por las cuales considera que los enunciados normativos demandados
infringen otros mandatos constitucionales. En primer lugar asegura que el
artículo 53 de la Constitución Política, al regular los principios del estatuto
de los trabajadores, consagra la movilidad del salario, disposición
interpretada por la jurisprudencia constitucional en el sentido que establece
un derecho constitucional de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo
real del salario, en consecuencia las expresiones acusadas del artículo 260 del
C. S. T. al no contemplar la indexación del salario base para liquidar
pensiones de jubilación a favor de los trabajadores que se retiraron o fueron
despedidos antes de cumplir la edad legal, infringe el precepto constitucional.
Afirma también que en cabeza de los empleadores, a cuyo cargo está
el pago de las pensiones de jubilación consagradas por el artículo 260 del
C.S.T., existe la obligación de mantener la capacidad adquisitiva de los
salarios, obligación de carácter constitucional cuya infracción acarrearía
responsabilidad a la luz del artículo 6º constitucional.
Estima la demandante que la Constitución Política de 1991 tiene
efectos retrospectivos respecto de disposiciones expedidas con anterioridad a
su entrada en vigencia, por tanto, “… cuando los efectos jurídicos del
artículo 260 del C. S. T., en los apartes demandados se materializan bajo la
vigencia de la Constitución Política de 1991, el salario base para liquidar la
pensión a cargo de los empleadores y a favor de los empleados que habiendo
cumplido el tiempo de servicios, alcanzaron la edad bajo el imperio de la norma
de normas de 1991, debe ser actualizado, esto es, debe mantener su poder de
compra, aplicando la variación del IPC, certificado por el DANE (…)”.
Reitera que las expresiones acusadas infringen el principio de
igualdad pues infieren un trato diferenciado, carente de justificación, a los
trabajadores que hubieran cumplido el requisito del tiempo de servicios pero no
hubieran alcanzado la edad legalmente fijada y se retiraran o fueran retirados
de la empresa antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 (supuesto 1), frente a
aquellos trabajadores que estaban laborando cuando entró en vigencia dicha ley,
y que tienen derecho a una pensión de jubilación a cargo de sus empleadores una
vez cumplan los requisitos de edad y de tiempo de servicios (supuesto 2). Pues
respecto de los primeros no existe mandato legal alguno que ordene la
actualización del salario para liquidar la pensión de jubilación, mientras que
los empleadores de los trabajadores que se encuentran en el supuesto 2 pueden
subrogar la obligación a su cargo en las administradoras de fondos de
pensiones, mediante el traslado de los recursos correspondientes con base en un
cálculo actuarial, figura que como se dijo anteriormente, a juicio de la
demandante, garantiza el mantenimiento del poder adquisitivo de los salarios.
La diferencia de trato daría lugar a un “enriquecimiento sin
justa causa respecto del patrimonio de los patronos [del supuesto 1], pues
aunque para los efectos del impuesto de renta han debido realizar cálculos
actuariales y, año a año, solicitar la deducción de la provisión del año por
pensiones de jubilación, al momento de pagar la pensión cuando los trabajadores
despedidos cumplen la edad, la actualización del ingreso base, «no esta
ordenada en ninguna ley» y, por lo tanto, proceden a calcular la pensión sobre
valores nominales, (históricos) que, como en los casos objeto de tutelas
revisadas por la Corte Constitucional, en ocasiones son valores nominales de
hace más de 10 años”.
Juzga la actora que las expresiones demandadas vulneran también el
artículo 48 constitucional (derecho a la seguridad social) porque: (i)
desconocen que la seguridad social es un servicio público de carácter
obligatorio, que no puede ser eludido por los empleadores máxime cuando las
pensiones tiene como propósito facilitarles a los adultos mayores “los
ingresos suficientes para satisfacer sus necesidades personales y familiares,
en niveles adecuados con su dignidad”, (ii) los recursos financieros
destinados al pago de las pensiones de jubilación y actualizados mediante
cálculos actuariales anuales no son destinados a mantener el poder adquisitivo
de las pensiones de jubilación sino “son desviados para incrementar el
patrimonio del patrono” , (iii) suponen una discriminación frente a
aquellos trabajadores cuyo salario base para liquidar la pensión si se
actualiza, (iv) desconoce el principio de solidaridad “toda vez que los
patronos hacen uso de su posición dominante frente a sus antiguos empleados”.
Alega que la ausencia de un mandato legal que obligue a actualizar
el salario base para liquidar la pensión de jubilación de aquellos trabajadores
contemplados en el numeral 2 del artículo 260 del C.S.T. debe ser colmado
mediante la aplicación del principio in dubio pro operario, de otra
manera no se garantizaría el derecho a la seguridad social y se produciría un
menoscabo de la dignidad humana y los derechos  de los trabajadores.
Consigna también que los enunciados normativos demandados vulneran
el Preámbulo constitucional porque desconocen el derecho de los pensionados a
recibir una mesada equivalente al salario que devengaban, lo cual a su vez
implica vulnerar los valores fundamentales de la justicia, la igualdad y el
trabajo. Igualmente opina que el trato discriminatorio que sufren ciertos
trabajadores infringe la igualdad material consagrada en el artículo 13
constitucional, lo que de contera supone la infracción del principio de Estado
social de derecho, consagrado en el artículo primero constitucional.
Por último afirma que de no actualizarse el ingreso base para la
liquidación de la mesada pensional los trabajadores recibirán una pensión
irrisoria, lo cual desconoce los fines del Estado colombiano, consagrados en el
artículo segundo constitucional, de promover la prosperidad, garantizar el goce
de los derechos constitucionales, y simultáneamente favorece el enriquecimiento
sin justa causa de los patronos y el abuso de su posición dominante. Considera
también que esta situación desconoce la supremacía de la Constitución porque
permite que normas de carácter legal prevalezcan sobre derechos
constitucionales, e igualmente atenta contra el derecho al trabajo y la
especial protección ordenada por el artículo 46 a las personas de la tercera
edad, pues los pensionados recibirían mesadas ínfimas que no les permitirían
satisfacer sus necesidades materiales.
IV. IntervenciOnES OFICIALES
1- Intervención del Ministerio de la Protección Social.
La ciudadana Mónica Andrea Ulloa Ruiz, en representación del
Ministerio de la Protección Social, solicita que la Corte Constitucional
profiera un fallo inhibitorio. Sostiene la interviniente que la disposición
acusada fue derogada expresamente por el artículo 289 de la Ley 100 de 1993,
razón por la cual no hay lugar a pronunciarse sobre su exequibilidad, debido a
que el control constitucional tiene por objeto preceptos vigentes.
V. INTERVENCIÓN CIUDADANA.
1- Intervención de la Asociación Nacional de Empresarios de
Colombia.
El ciudadano Luís Carlos Villegas Echeverri intervino en calidad de
presidente y representante legal de la Asociación Nacional de Empresarios de
Colombia –ANDI-, y solicitó que la Corte Constitucional se declare inhibida
para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la disposición acusada por las
siguientes razones: (i) el artículo 260 del C.S.T. fue derogado de manera
expresa por el artículo 289 de la Ley 100 de 1993, y el control de
constitucionalidad tiene por objeto preceptos legales vigentes; (ii) los cargos
formulados por la actora giran en torno a la supuesta inconstitucionalidad de
la ausencia de previsión legislativa de la indexación de la primera mesada
pensional de ciertos trabajadores, supuesto que no es regulado por el artículo
260 del C.S.T., por lo tanto se demandó una disposición de la cual no se
desprende el contenido normativo pretendidamente inexequible; (iii) respecto de
la indexación de las pensiones de jubilación previstas en el numeral 2 del
artículo 260 del C. S. T. existe una omisión legislativa absoluta respecto de
la cual, de conformidad con su jurisprudencia, la Corte Constitucional, no
puede pronunciarse.
2- Intervención del ciudadano David Francisco Huelvas Castañeda.
Vencido el término de fijación en lista intervino el ciudadano David
Huelvas Castañeda y solicito se profiriera un fallo inhibitorio pues la
disposición acusada había sido derogada por la Ley 100 de 1993. Sostiene
adicionalmente que el supuesto fáctico contemplado por el numeral 2 del
artículo 260 del C.S.T. actualmente está regulado por el inciso sexto de
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, precepto actualmente aplicable respecto de
las pensiones de jubilación que se reconozcan con posterioridad a su entrada en
vigencia, el cual ordena que las pensiones de jubilación sean reconocidas y
liquidadas “en las condiciones de favorabilidad vigentes al momento en que
cumplieron tales requisitos”. Las condiciones de favorabilidad a las que
hace alusión este enunciado normativo suponen la indexación del salario o
ingreso base para liquidar la pensión de jubilación. Concluye entonces el
interviniente que no existe el vacío normativo al que hace alusión la
demandante, pues en virtud de un precepto legal actualmente vigente (el inciso
sexto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993) deben indexarse los salarios de
los trabajadores que se retiren o sean retirados de las empresas habiendo
cumplido el tiempo de servicios pero sin reunir la edad establecida en el
numeral segundo del artículo 260 del C. S. T.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 4115,
recibido el seis (06) de junio de dos mil seis (2006), solicita que la Corte
Constitucional declare condicionalmente exequible la expresión “salarios
devengados en el último año de servicio”, contenida en el numeral 1º y en el
numeral 2º del artículo 260 del C.S.T., en cuanto este enunciado normativo siga
produciendo efectos jurídicos y en el entendido que el salario base para la
liquidación de la pensión de jubilación de que trata dicho precepto, sea
indexado, en el momento del reconocimiento de la pensión.
En primer lugar el Ministerio Público aborda la cuestión de si la
disposición demandada a pesar de haber sido derogada continúa produciendo
efectos, y concluye al igual que la demandante, que el artículo 260 del Código
Sustantivo del Trabajo, continúa siendo aplicable en ciertos supuestos, razón
por la cual la Corte Constitucional es competente para examinar su
exequibilidad.
Una vez resuelto este extremo el Ministerio Público examina las
acusaciones formuladas en la demanda y sostiene que en el libelo acusatorio no
se presenta un verdadero cargo de constitucionalidad contra la disposición
acusada, pues la pretensión de la demandante “es que la Corte
Constitucional, a través de una decisión de constitucionalidad, confirme desde
un pronunciamiento general y abstracto de constitucionalidad, la posición que
sobre este punto ha tenido cuando ha efectuado la revisión de las tutelas
generadas por la interpretación desfavorable que de la disposición han hecho
los operadores jurídicos amparados en la falta de regulación y en contra del
ordenamiento superior, desconociendo la jurisprudencia de la Corte
Constitucional”.
A juicio de la Vista Fiscal la acusación que debió haberse formulado
contra la disposición demandada consiste en la ausencia de previsión por el
legislador de la indexación de la primera mesada pensional, es decir, una
acusación de inconstitucionalidad por omisión “cargo que apenas se esboza
por la demandante”. A juicio del Ministerio Público se trata de una omisión
legislativa relativa la cual puede ser examinada por la Corte Constitucional.
Luego realiza un extenso recuento de la jurisprudencia
constitucional proferida en sede de tutela en torno a la indexación del salario
o ingreso base para liquidar la pensión de jubilación y el principio de
movilidad salarial, específicamente en materia de pensiones. El Ministerio
Público acoge los argumentos expuestos por la Corte Constitucional en la
jurisprudencia de tutela sobre el tema específico que se debate y finalmente solicita
que en esta ocasión, por vía de control de constitucionalidad, haga una
interpretación condicionada de la disposición acusada, de tal manera que se
corrija la omisión legislativa relativa en el sentido de que se entienda que el
salario base de liquidación de la pensión, de que trata el artículo 260 del
Código Sustantivo del Trabajo, debe ser indexado al momento del pago de la
misma, en los casos en que la derogada disposición siga surtiendo efectos, de
esta manera, a juicio del Procurador se corrige la regulación insuficiente
observada en dicho texto legal y se consigue adecuarlo a los mandatos
constitucionales contenidos en los artículos 25, 48 y 53 de la Carta Política.
VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es
competente para conocer del proceso de la referencia, de conformidad con en el
artículo 241 numeral 5 de la Constitución Política.
2. El asunto bajo revisión
La actora solicita la declaratoria de inexequibilidad de la
expresión “salarios devengados en el último año de servicio” contenida
en el numeral 1 del artículo 260 del C.S.T. y de la totalidad del numeral 2 de
la misma disposición[1] por ser contraria al
Preámbulo constitucional, al principio de Estado social de derecho (Art. 1 de
la C. P.), a los fines del Estado colombiano (Art. 2 de la C P.), a la
supremacía de la Constitución (Art. 4 C. P.), al principio de igualdad (Art. 13
C. P.), al derecho al trabajo (Art. 25 C. P.), al mandato constitucional de
protección especial de las personas de la tercera edad (Art. 46 de la C. P.),
al derecho a la seguridad social (Art. 48 de la C. P.) y al contenido mínimo
del estatuto del trabajo (Art. 53 C. P.).
Afirma que los enunciados normativos demandados, a pesar de haber
sido derogados, continúan produciendo efectos jurídicos y no prevén la
indexación del salario y/o ingreso base para liquidar la mesada pensional de
los trabajadores que se retiren o sean retirados de una empresa una vez
cumplido el tiempo de servicios legalmente establecido, pero sin alcanzar la
edad fijada por el numeral 1 del artículo 260 del C.S.T. Considera que la
ausencia de una previsión legislativa en tal sentido permite que los patronos
se abstengan de actualizar o indexar el salario base para liquidar la pensión,
lo que ocasiona la vulneración del derecho al mantenimiento del poder
adquisitivo del salario, del derecho a la igualdad frente a otros trabajadores
cuyo salario o ingreso base si puede ser actualizado por expreso mandato legal,
del derecho a la seguridad social pues no garantiza que las pensiones mantengan
su capacidad adquisitiva, lo cual a su vez iría en detrimento de la especial
protección de las personas de la tercera edad, contemplada en el artículo 46
constitucional.
Los intervinientes solicitan se profiera un fallo inhibitorio porque
los enunciados normativos demandados fueron derogados por la Ley 100 de 1993 y
el control constitucional tiene por objeto normas vigentes. Adicionalmente uno
de ellos plantea que de la disposición demandada no se deriva el contenido
normativo acusado, y que adicionalmente se trata de una omisión legislativa
absoluta que escapa al control de la Corte Constitucional.
Finalmente el Ministerio Público señala que la disposición acusada a
pesar de haber sido derogada se encuentra actualmente vigente y por lo tanto si
es procedente un pronunciamiento de fondo. Pone de manifiesto lo que considera
una falta de claridad en la redacción de los cargos por parte de la demandante,
pues a juicio de la Vista Fiscal a la Corte Constitucional le corresponde
examinar una supuesta omisión legislativa relativa que se configura porque las
disposiciones acusadas no prevén la indexación del salario base para liquidar
la pensión de los trabajadores contemplados en el numeral 2 del artículo 260
del C.S.T. Tal omisión –siempre según el Ministerio Público- infringe los
artículos 25, 48 y 53 de la Constitución y por lo tanto debe proferirse una
sentencia que declare condicionalmente exequible los enunciados normativos
acusados en el sentido de que se entienda que el salario base de liquidación de
la pensión, de que trata el artículo 260 del Código Sustantivo del Trabajo,
debe ser indexado al momento del pago de la misma.
Las cuestiones antes enunciadas determinan el orden expositivo que
seguirá la presente decisión: (i) en primer lugar estudiará si la demanda reúne
los requisitos necesarios para emitir un pronunciamiento de fondo, (ii) acto
seguido hará referencia a la evolución legislativa en materia de la
actualización de las obligaciones dinerarias en materia laboral, (iii) abordará
luego lo relacionado con el derecho constitucional a la actualización de las
mesadas pensiónales y el derecho a la indexación del salario base para de
liquidación de las mesadas pensionales, (iv) posteriormente se referirá a la
evolución jurisprudencial en torno a la indexación de la primera mesada
pensional, (iv) finalmente recalará en el examen de constitucionalidad de la disposición
acusada.
3. La supuesta ineptitud sustancial de la demanda.
Los intervinientes de consuno solicitan un pronunciamiento
inhibitorio por recaer la demanda sobre enunciados normativos que no están en
vigor. Afirman que el control constitucional sólo puede tener por objeto
preceptos vigentes, y que el artículo 260 del C.S.T. fue derogado de manera
expresa por el artículo 289 de la Ley 100 de 1993 de manera tal que esta
Corporación debe declararse inhibida por ocurrencia del fenómeno de sustracción
de materia.
Sobre este particular cabe señalar que, en efecto, la jurisprudencia
constitucional ha reiterado que el control de constitucionalidad tiene por
objeto disposiciones vigentes, en esa medida cuando la acusación versa sobre un
enunciado normativo que ha perdido vigencia lo procedente por regla general
será un fallo inhibitorio por sustracción de materia. Sin embargo, esta
Corporación también ha precisado que si un precepto “derogado, sustituido o
modificado por un acto propio y voluntario del legislador”[2]
continúa produciendo efectos de manera ultractiva, habrá lugar  a un
pronunciamiento de fondo sobre su exequibilidad “en procura de cumplir
fielmente con la función garantizadora de la integridad y supremacía de la
Constitución”[3] que le
corresponde, pues de otra manera disposiciones infractoras del texto
constitucional seguirían regulando situaciones jurídicas[4].
En el asunto objeto de examen, se cuestiona la exequibilidad del
artículo 260 del C.S.T., el cual fue derogado expresamente por el artículo 289
de la Ley 100 de 1993[5], se podría argumentar
entonces, como hacen los intervinientes, que la disposición acusada carece de
vigor y por lo tanto la demanda es inepta. No obstante, la Corte Constitucional
considera que los enunciados normativos demandados, especialmente el inciso
segundo del artículo 260 del C. S. T., continúan produciendo efectos jurídicos
respecto de ciertos trabajadores que cumplían las condiciones señaladas en este
precepto para tener derecho a la pensión de jubilación.
Prueba de ello son los numerosos casos que han llegado a
conocimiento de esta Corporación, vía revisión de tutela, en los cuales se ha
debatido la indexación de la primera mesada de las pensiones reconocidas
aplicando el inciso segundo del artículo 260 del C.S.T[6].
Por esa razón no le asiste razón a quienes solicitan un fallo inhibitorio por
sustracción de materia.
Empero, adicionalmente, uno de los intervinientes sostiene que la
demanda presentada es inepta porque los cargos fueron formulados respecto de un
contenido normativo inexistente o que no se desprende de la disposición
demandada. Al respecto cabe señalar que si bien la actora cuestiona la
constitucionalidad del inciso segundo del artículo 260 del C.S.T. por la
supuesta vulneración de distintos principios y derechos constitucionales, en
definitiva sus acusaciones se estructuran en torno a la configuración de una
omisión legislativa, por no haberse previsto en la disposición acusada la
indexación del salario base para la liquidación de la pensiones de aquellos
trabajadores que se retiren o sean retirados de una empresa cumplidos veinte años
de servicio pero sin haber alcanzado la edad de jubilación. No de otra manera
pueden entenderse los cargos sobre la pretendida violación del derecho a la
igualdad respecto de otros trabajadores que tienen derecho a la indexación del
salario base de liquidación, al igual que las restantes acusaciones y
pretensiones formuladas en el libelo acusatorio.
En esa medida el interviniente exige un imposible, a saber: que un
enunciado normativo demandado por incurrir en una omisión legislativa haga
alusión al contenido que echa de menos el actor. De ser así no se trataría de
un caso de omisión legislativa sino de inexequibilidad de previsiones legales
contrarias al texto constitucional. Entonces, no puede acogerse la solicitud
formulada de proferir un fallo inhibitorio, debido a que la demanda presentada
tiene como fundamento una supuesta omisión legislativa relativa y en el libelo
acusatorio se señaló como disposición acusada el enunciado normativo del cual
se predica la pretendida omisión.
En vista de lo anterior, estima esta Corporación que la demanda
presentada reúne los requisitos para un pronunciamiento de fondo y pasará a
examinar la cuestión planteada, para lo cual siguiendo el orden propuesto en el
acápite anterior se ocupará en primer lugar del derecho constitucional a la
indexación de la primera mesada pensional.
4. La evolución legislativa en materia de la actualización de las
obligaciones en materia laboral.
Los efectos de la inflación son especialmente sensibles en el campo
de las obligaciones dinerarias[7], es decir, de aquellas
que deben satisfacerse mediante el pago de una cantidad de moneda determinada
-entre las que se cuentan por supuesto las obligaciones laborales- pues en la
medida en que la inflación produce una pérdida de la capacidad adquisitiva de
la moneda y ésta mantiene su poder liberatorio nominal, se afecta el equilibrio
de las prestaciones, principio esencial de todo el sistema jurídico.
De ahí que desde tiempo atrás se haya insistido en la necesidad de
actualizar toda obligación de dar sumas de dinero si entre el día en que se
contrajo y la fecha en la que debe pagarse la capacidad adquisitiva de la
moneda se ha visto afectada por la inflación. Tal actualización se lleva a cabo
mediante distintos mecanismos, los cuales permiten la revisión y corrección
periódica de las prestaciones debidas, uno de los cuales es la indexación.
La indexación ha sido definida como un “sistema que consiste en
la adecuación automática de las magnitudes monetarias a las variaciones del
nivel de precios, con el fin de mantener constante, el valor real de éstos,
para lo cual se utilizan diversos parámetros que solos o combinados entre si,
suelen ser: el aumento del costo de la vida, el nivel de aumento de precios
mayoristas, los salarios de los trabajadores, los precios de productos
alimenticios de primera necesidad, etc.”[8].
La indexación persigue entonces mantener el valor originario del
crédito dinerario, mediante el empleo de pautas preestablecidas, aplicables a
todas las obligaciones dinerarias que se especifican. Mediante este
procedimiento de ajuste periódico y automático se pueden actualizar salarios,
rentas, ahorros, impuestos y en general todas aquellas prestaciones originadas
en obligaciones que se prolongan en el tiempo.
En Colombia la indexación, indización o corrección monetaria fue
introducida inicialmente por los decretos 677, 678 y 1229 de 1972, con el fin
de canalizar el ahorro privado hacia la industria de la construcción y posteriormente
fue prevista por otras legislaciones como el artículo 187 del C.C.A. (decreto
2282 de 184), el cual preveía que la liquidación de las condenas ordenadas por
la jurisdicción de lo contencioso administrativo se debería decretar en sumas
líquidas de moneda de curso legal forzoso en Colombia y cualquier ajuste sólo
podría determinarse tomando como base el índice de precios al consumidor, o el
inciso final artículo 308 del C.P.C. (modificado por el decreto 2282 de 1989),
el cual indicaba que la actualización de las condenas a pagar sumas de dinero
con reajuste monetario se haría en el proceso ejecutivo correspondiente.
Igualmente la Ley 14 de 1984 introdujo el reajuste periódico de los pagos
tributarios al Estado y la Ley 56 de 1985 de los cánones de arrendamiento.
En materia laboral los artículos 146, 147 y 148 del Código
Sustantivo del trabajo previeron el reajuste periódico del salario mínimo
legal, aunque sin establecer inicialmente la indexación[9].
Posteriormente el numeral segundo del artículo 147 fue subrogado por el
artículo 8 de la Ley 278 de 1996, precepto que si hace alusión entre los
criterios para la actualización del salario mínimo el índice de precios al
consumidor[10].
En lo que hace relación a las pensiones, inicialmente el Código
Sustantivo del Trabajo preveía en su artículo 261[11]
la congelación del salario base para el cómputo de la pensión de jubilación,
disposición derogada por la Ley 171 de 1961. Posteriormente las leyes 10 de
1972[12], 4ª de 1976[13]
y 71 de 1988[14] dispusieron el reajuste
de las pensiones de jubilación, de invalidez y de sobrevivientes del sector
privado, público, oficial y semioficial, así como de las que tuviera a su cargo
el Instituto de Seguro Social, atendiendo a diferentes criterios.
Igualmente, el Legislador previó el reajuste anual de las pensiones
en los regímenes especiales, tales como el de los congresistas. Así el artículo
17 de la Ley 4ª de 1992, dispuso al respecto:
“El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes
y sustituciones de las mismas para los representantes y senadores. Aquéllas y
éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante
el último año, y por todo concepto, perciba el congresista. Y se aumentará en
el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal. Parágrafo. La
liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en
cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los
representantes y senadores en la fecha en que se decreta la jubilación, el
reajuste, o la sustitución respectiva”.
Y el artículo 6° del Decreto 1359 de 1993 preceptúa, respecto de la
liquidación de reajustes de pensión de los congresistas:
“La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones a que se
refiere el artículo anterior, en ningún caso ni en ningún tiempo podrá ser
inferior al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por
todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio; ni estará sujeta al
límite de cuantía a que hace referencia el artículo 2º de la ley 71 de 1988”.
Así mismo, la Ley 100 de 1993 establece una norma general en materia
de reajuste, cual es que, a partir de su vigencia, todas las pensiones deberán
ser reajustadas, según la variación porcentual del índice de precios al
consumidor certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior, y que
las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual
vigente serán reajustadas de oficio cada vez y en el mismo porcentaje en que el
Gobierno Nacional incremente dicho salario -artículo 14-.
Finalmente el artículo 1º de la Ley 445 de 1998, en consideración al
sistema de reajuste pensional previsto en las leyes antes mencionadas para las
pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes del sector público
del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, del
Instituto de Seguros Sociales, así como para los pensionados de las Fuerzas
Armadas Militares y de la Policía Nacional, a la postre condujo a la pérdida
del valor real de las pensiones que inicialmente superaban el salario mínimo,
con el objeto de mantener el poder adquisitivo de todas las mesadas
pensionales, previó tres (3) incrementos, los cuales se realizaron el 1º de
enero de los años 1999, 2000 y 2001, de conformidad con una serie de criterios
fijados por la misma disposición.
Del anterior recuento legislativo se tiene entonces que a partir de
los años setenta ha habido una constante preocupación por el reajuste periódico
de las mesadas pensionales una vez estas han sido reconocidas y que el
incremento de estas prestaciones fue paulatinamente ligado al incremento del
índice de precios al consumidor.
Una similar evolución se ha presentado en materia del reajuste
periódico del salario base para la liquidación de las pensiones, materia en la
cual se ha presentado una evolución de un régimen en el cual no se reconocía la
indexación de la primera mesada pensional a la actual regulación donde por el
contrario la regla general es la indexación del salario base para liquidar las
pensiones. En efecto, el numeral primero del artículo 260 del C.S.T. regulaba
el supuesto de los trabajadores que cumplían los requisitos para acceder a la
pensión de jubilación (edad y tiempo de servicios) mientras laboraban y en esa
medida no era necesario el reajuste del salario base para liquidación de la
pensión pues la misma disposición establecía que en ese caso tendrían derecho a
“una pensión mensual vitalicia de jubilación o pensión de vejez, equivalente
al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los salarios devengados en
el último año de servicio”.
La pensión de jubilación prevista originalmente en el C.S.T. fue
sustituida por la pensión de vejez introducida por la Ley 100 de 1993. El
artículo 21 de esta última normatividad prevé expresamente la actualización del
ingreso base para la liquidación de las pensiones previstas en dicha ley –esto
es no sólo de la pensión de vejez, sino también la pensión de invalidez y la de
sobreviviente- “con base en la variación del índice de precios al
consumidor, según certificación que expida el DANE”. Así mismo, el artículo
36 de la misma contempla la indexación del salario base para la liquidación de
la pensión de jubilación de los trabajadores que entraban dentro del régimen de
transición previsto por dicho estatuto. Finalmente, el mismo precepto señala
que al entrar a regir la Ley 100 quienes hubiesen cumplido los requisitos para
acceder a la pensión de jubilación o de vejez, conforme a normas favorables
anteriores, sin perjuicio de no haberse hecho el reconocimiento, tendrán
derecho a que se les liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad
vigentes al momento en que cumplieron tales requisitos, dentro de las cuales se
incluye la indexación del salario base para la liquidación de la pensión.
Respecto de otras pensiones distintas a la de jubilación previstas
por el C.S.T., como por ejemplo la pensión-sanción regulada por el artículo
267, inicialmente no se preveía la indexación de la primera mesada, no obstante
el precepto inicial fue subrogado por el artículo 37 de la Ley 50 de 1990 y por
el artículo 133 de la Ley 100 de 1993. Esta última disposición sobre el salario
base para liquidar esta pensión establece:
“La cuantía de la pensión será directamente proporcional al tiempo
de servicios respecto de la que le habría correspondido al trabajador en caso
de reunir todos los requisitos para acceder a la pensión de vejez en el régimen
de prima media con prestación definida y se liquidará con base en el promedio
devengado en los últimos diez (10) años de servicios, actualizado con base en
la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE”.
Del anterior recuento legislativo se desprende que el legislador ha
previsto por regla general la actualización periódica tanto de las mesadas
pensionales ya reconocidas como del ingreso base para la liquidación de la
primera mesada pensional. La  legislación reciente ha previsto que tal
actualización se realice con base en el índice de precios al consumidor, es
decir, ha previsto la indexación de las mesadas pensiónales y del ingreso base
para su liquidación.
5. El derecho constitucional a la indexación de la primera mesada
pensional –o al salario base para la liquidación de la pensión de jubilación- y
el derecho a la indexación de la primera mesada pensional.
Ahora bien, tal reconocimiento legal no se trata de un mero acto de
liberalidad del Legislador, pues la jurisprudencia constitucional ha sostenido
que se trata de la materialización de diversos preceptos de rango
constitucional, los cuales configuran realmente un derecho constitucional
de los pensionados a mantener el poder adquisitivo de su mesada pensional.
Este derecho, además de estar consagrado expresamente en el artículo 53 de la
Carta Política de 1991, puede derivarse de una interpretación sistemática de
distintos enunciados normativos constitucionales.
Así, por una parte, el artículo 48 constitucional contiene una clara
previsión al respecto cuando establece que “[l]a ley definirá los medios
para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo
constante”. Este precepto, aunque por su indeterminación normativa tiene la
típica estructura de principio[15], señala explícitamente
un deber constitucional en cabeza del Congreso de la República y por lo tanto
sirve de parámetro de control de las medidas adoptadas por el poder legislativo
en la materia. El artículo en comento fue adicionado por el Acto Legislativo 01
de 2005, el cual introdujo el deber adicional en cabeza del Estado colombiano
de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional, sin embargo,
este añadido no desvirtúa el mandato cuya realización incumbe al Legislador, de
definir los medios para mantener el poder adquisitivo constante de los recursos
destinados a pensiones, simplemente señala expresamente un factor que ha de ser
ponderado por la ley, cuya importancia por otra parte ha sido puesta de relieve
por la jurisprudencia constitucional de tiempo atrás[16].
Por otra parte, el artículo 53 constitucional señala que “[e]l
Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las
pensiones legales”, a diferencia del enunciado normativo contenido en el
artículo 48, del cual podría objetarse que tiene carácter programático al
establecer un mandato constitucional de ejecución futura por el Legislador, la
redacción del artículo 53 en comento señala claramente un derecho
constitucional cuyo titular son los pensionados y cuyo sujeto pasivo es el
Estado colombiano al cual le corresponde garantizar el reajuste
periódico de las pensiones legales. Este precepto también tiene una estructura
normativa propia de un principio, por lo tanto es un mandato de optimización
cuya ejecución corresponde al Estado colombiano, el cual deberá satisfacerlo en
la mayor medida posible de acuerdo a las circunstancias fácticas y jurídicas y
ponderando los restantes derechos y bienes constitucionales en juego. Su
configuración corresponde en primera medida al Legislador, el cual deberá
precisar los instrumentos adecuados para garantizar la actualización periódica
de las mesadas pensionales, labor en la cual cuenta con una significativa
libertad.
Igualmente para la configuración del derecho constitucional de los
pensionados al mantenimiento del poder adquisitivo de la mesada pensional
resultan también relevantes principios y derechos fundamentales consagrados en
la Carta de 1991, algunos de los cuales encuentran aplicación específica en
derecho laboral, como el principio in dubio pro operario (art. 48 de la
C.P.), mientras que otros son principios fundantes del Estado colombiano y
tiene vigencia en todos los ámbitos del derecho y deben guiar la actuación de
los poderes públicos y de los particulares, tales como el principio de Estado
social de derecho (Art. 1 constitucional), la especial protección
constitucional a las personas de la tercera edad (Art. 46 de la C. P.), el
derecho fundamental a la igualdad (Art. 13 de la C. P. ) y el derecho al mínimo
vital.
En efecto, no sobra recordar, que en virtud del principio in
dubio pro operario[17] entre
dos o más fuentes formales del derecho aplicables a una determinada situación
laboral, deberá elegirse aquella que favorezca al trabajador, y entre dos o más
interpretaciones posibles de una misma disposición se deberá preferir la que lo
beneficie[18], Entonces, como ha
sostenido esta Corporación “[e]l sentido protector del derecho del trabajo
se refleja, entonces, en la solución de conflictos normativos, en la
interpretación de preceptos dudosos, y en la solución de situaciones no reguladas
en beneficio de la parte débil de la relación; porque las normas laborales
tienen como fin último el equilibrio de las relaciones del trabajo, objetivo
que comporta inclinar la relación en beneficio del estado de inferioridad
económica del trabajador, por ser éste el que genera la injusticia que se
pretende corregir”[19], por
tal razón la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la normatividad
vigente en materia laboral ha de ser interpretada en el sentido de reconocer un
derecho al mantenimiento de la capacidad adquisitiva de las pensiones.
Por otra parte, caber recordar brevemente que el surgimiento y
consolidación del Estado social de derecho estuvo ligado al reconocimiento y
garantía de derechos económicos, sociales y culturales, entre los que ocupa un
lugar destacado el derecho a la seguridad social, de manera tal que la
actualización periódica de las mesadas pensionales sería una aplicación
concreta de los deberes de garantía y satisfacción a cargo del Estado
colombiano en materia de los derechos económicos, sociales y culturales en
virtud del modelo expresamente adoptado por el artículo primero constitucional.
Adicionalmente, el derecho a la actualización de la mesada pensional
no puede ser reconocido exclusivamente a determinadas categorías de
pensionados, porque un trato diferenciado de esta naturaleza carecería de
justificación constitucional, y se torna por tanto en un trato discriminatorio.
En efecto, desde la perspectiva constitucional resulta insostenible la tesis
que la actualización de las pensiones es un derecho constitucional del cual
sólo son titulares aquellos pensionados que el Legislador determine,
precisamente porque tal postura acarrearía la vulneración de los restantes
principios a los que se ha hecho mención y de los derechos fundamentales de
aquellas personas excluidas del goce de la actualización periódica de sus
pensiones. Si bien el derecho a la actualización de la mesada pensional surge
en virtud de lo que la doctrina ha denominado el proceso de especificación en
el reconocimiento de los derechos, de manera tal que su titularidad se reserva
a un determinada categoría de sujetos –los pensionados- dentro de tal categoría
su titularidad ha de ser universal, y por lo tanto exclusiones derivadas del tránsito
legislativo carecen de justificación.
Por último, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la
mesada pensional es un mecanismo que garantiza el derecho al mínimo vital de
las personas de la tercera edad, porque esta prestación periódica dineraria
permite a los pensionados acceder al conjunto de prestaciones constitutivas del
mínimo vital, en esa medida se han establecido presunciones tales como que el
no pago de la mesada pensional vulnera el derecho al mínimo vital. Por lo tanto
la actualización periódica de esta prestación es simultáneamente una garantía
del derecho al mínimo vital y una medida concreta a favor de los pensionados,
por regla general adultos mayores o personas de la tercera edad y por lo tanto
sujetos de especial protección constitucional.
La jurisprudencia constitucional se ha referido de manera reiterada
tanto en sede de tutela como de constitucionalidad sobre el derecho a mantener
el poder adquisitivo de las pensiones, y ha sostenido de manera reiterada que
es un derecho de rango constitucional, que encuentra fundamento en los
distintos preceptos constitucional a los cuales antes se hizo alusión, sobre
este extremo resulta ilustradora la sentencia T-906 de 2005:
También se ha dicho que la naturaleza del derecho a mantener el
poder adquisitivo de las pensiones parte de la base de que el mismo es
considerado como un derecho de rango constitucional. Esto en razón a que
existen tres disposiciones constitucionales que lo sustentan: la primera
contenida en el artículo 48, a saber: “la ley definirá los medios para que
los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante”,
las dos restantes contenidas en el artículo 53, la primera: “la
ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes
principios mínimos fundamentales...  ...la remuneración mínima vital y
móvil...” y la segunda, que establece que “el Estado garantiza el
derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales”
Así mismo, no olvida la Corte que en la definición de la naturaleza
y particularidades del derecho a mantener el poder adquisitivo de las
pensiones, otras disposiciones constitucionales  juegan también un papel
definitivo. Es el caso de las contenidas en el preámbulo de la Carta, al
mencionarse como propósito de la Constitución la de  garantizar  “un orden
político, económico y social justo”,  o la del artículo 1, que señala
que la República esta fundada en “la solidaridad de las personas que la
integran” o las del artículo 13 que incorpora la obligación para el
Estado de promover “las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva” o incluso los propios principios con sujeción a los cuales se
prestará el servicio público de seguridad social, definidos en el artículo 48:
“eficiencia, universalidad y solidaridad”.
Las anteriores consideraciones resultan relevantes en lo que hace
referencia al contenido del derecho a mantener el poder adquisitivo de las
pensiones, porque a juicio de esta Corporación éste no se limita a la
actualización de las mesadas pensionales una vez han sido reconocidas por la
entidad competente, sino que también incluye la actualización del salario
base para la liquidación de la primera mesada. Al respecto cabe destacar
que las numerosas decisiones de tutela[20] proferidas
por esta Corporación en las cuales se ha ocupado de la indexación del salario
base para liquidar la pensión de jubilación se ha entendido que esta pretensión
en concreto esta cobijada por el derecho a la actualización de las mesadas
pensionales.
Así, en algunas ocasiones se ha afirmado que precisamente la no
indexación del salario base es un supuesto que le confiere carácter fundamental
al derecho a la actualización de las mesadas pensionales, sobre esta línea
argumentativa es ilustradora la sentencia T-906 de 2005 antes citada:
No obstante lo anterior, la Corte no desconoce que el derecho a
mantener el poder adquisitivo de las pensiones puede llegar a considerarse
excepcionalmente como un derecho fundamental por conexidad.
Esto ocurre, por ejemplo, cuando
se rompe de manera abrupta la proporción entre el valor histórico de la pensión
y su valor actual y esta circunstancia tiene como consecuencia la afectación
del derecho al mínimo vital, a partir de una valoración de mínimo patrimonial.
Es decir cuando la mesada pensional ha sufrido una depreciación tan
insoportable que negar el derecho a mantener el poder adquisitivo de la
pensión, amenaza las condiciones de subsistencia del titular del derecho
prestacional.
Esto también puede ocurrir cuando de las circunstancias concretas
sea posible concluir, que se ha presentado un trato discriminatorio por parte
de las entidades encargadas del pago de las mesadas pensionales. Así sucede
cuando por ejemplo, sin ningún criterio relevante, estas entidades deciden
indexar las mesadas de algunos de sus pensionados y no así las de otros,
estando todos ellos en el mismo supuesto de hecho fáctico y jurídico (negrillas
agregadas).
En otras oportunidades esta Corporación ha considerado que el
derecho a la indexación del salario base para la liquidación de la mesada
pensional es un derecho autónomo, que guarda estrecha relación con el derecho a
la actualización de la mesada pensional. Así, en la T-098 de 2005 se sostuvo:
La Sala reitera lo tantas veces sostenido por la Corporación, en el
sentido de que calcular el monto de la mesada pensional con base en un ingreso
que el extrabajador percibió años antes de que finalmente le fuera reconocida
la pensión, contraría el mandato superior de equidad , el derecho a percibir
una pensión mínima vital calculada teniendo en consideración los fenómenos inflacionarios
y la consecuente pérdida de poder adquisitivo del dinero, así como también
compromete los derechos fundamentales al debido proceso, y a la igualdad del
pensionado cuando, aun después de haber agotado todos los medios de justicia
ordinaria de los que disponía, el trabajador encuentra que la violación de sus
derechos goza de la legitimidad aparente que le otorga un fallo judicial
(negrillas agregadas)
Independientemente de la línea argumentativa que se siga, es decir,
bien sea que se entienda que la indexación de la primera mesada pensional es
una pretensión específica que hace parte del derecho a la actualización de la
mesada pensional, o bien sea que se afirme que se trata de un derecho autónomo
que encuentra también fundamento en el derecho al mínimo vital y en los
artículos 53 y 48 constitucional, esta Corporación lo ha protegido en numerosas
ocasiones en sentencias de revisión de fallos de tutela. En dichas
oportunidades la Corte Constitucional encontró también fundamento para la
protección en el artículo 29 constitucional por considerar que las decisiones
judiciales proferidas por la jurisdicción laboral que desconocían el derecho a
la indexación de la primera mesada pensional configuraban una vulneración del
derecho al debido proceso de los trabajadores[21].
Se tiene, entonces que la jurisprudencia constitucional ha derivado
de distintos preceptos constitucionales un derecho constitucional de los
pensionados a mantener el poder adquisitivo de su mesada pensional
dentro de cuyo ámbito de conductas protegidas se encuentra el derecho a la
indexación de la primera mesada pensional.
6. La jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional en torno a la indexación del
salario base para la liquidación de la pensión de jubilación prevista por el
numeral 2 del artículo 260 del C. S. T.
Si bien en decisiones previas[22] esta
Corporación se ha referido de manera detallada a la evolución de la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en materia de la indexación del
salario base para la liquidación de la pensión de jubilación, debido a la
naturaleza de la cuestión objeto de examen en la presente decisión es preciso
introducir brevemente el tema.
La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia se ha
ocupado en múltiples oportunidades de la indexación, no sólo con ocasión de la
interpretación del artículo 260 del C. S. T., sino respecto de la aplicación en
general de la figura frente a las obligaciones pecuniarias en materia laboral.
Así, en sentencia de 18 de agosto de 1982, la Sección Primera, al
examinar la incidencia de la inflación en el campo laboral, sostuvo:
El derecho laboral es sin duda alguna uno de los campos jurídicos en
los cuales adquiere primordial importancia la consideración de los problemas de
equidad, humanos y sociales, que surgen de la inflación galopante. No puede
olvidarse que del trabajo depende la subsistencia y la realización de los seres
humanos, y que el derecho laboral tiene un contenido específicamente económico,
en cuanto regula jurídicamente las relaciones de los principales factores de
producción –el trabajo, el capital y la empresa -, afectados directamente por
la inflación. Sin embargo, justo es confesar que la estimulación de este grave
problema, por la ley por la doctrina y por la jurisprudencia de Colombia ha
sido mínima por no decir inexistente o nula. Se reduciría al hecho de que, en
la práctica el salario mínimo se reajusta periódicamente, como es de elemental
justicia, teniendo en cuenta el alza en el costo de la vida, aunque no de
manera obligatoria, proporcionada o automática. Y a que, como es sabido, las
pensiones de jubilación o de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, se reajustan
por mandato de la ley teniendo en cuenta esos aumentos en el salario mínimo
(Leyes 10 de 1972 y 4° de 1976)[23].
Posteriormente la Sección Segunda de la misma corporación, en
sentencia de 11 de abril de 1987[24], sostuvo que no era
posible su aplicación respecto de las deudas laborales, como forma de resarcir
los perjuicios al acreedor, por no existir texto legal que así lo consagrara.
No obstante, en fallo de 31 de mayo de 1988[25] la Sección
Primera de la misma Corporación sostuvo que con base en los principios
consagrados en el artículo 8º de la Ley 153 de 1887 y 19 del C. S. T. , la
corrección monetaria era aplicable al pago de una indemnización por despido
injusto, ya que el trabajador no podía soportar por sí sólo el riesgo de la
depreciación monetaria y que se le obligara a recibir el mismo pago con moneda
con un poder adquisitivo menor.
La disparidad de posturas interpretativas de las dos secciones
vendría a ser resuelta mediante sentencia del 8 de abril de 1991[26]
de la Sección Segunda, fallo en el cual sostuvo que la indexación era un factor
o modalidad del daño emergente y que, por tanto, al disponer pago de los
perjuicios compensatorios que se encontraban tasados expresamente en el
artículo 8º del Decreto 2351 de 1965, debía ser incluida para que la
satisfacción de la obligación fuera completa.
A partir de esta fecha ambas secciones de la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, adoptaron una postura unificada
respecto de la aplicación de la indexación o indización a las obligaciones
pecuniarias en materia laboral.
Ahora bien, en lo que hace relación a la materia objeto de examen en
la presente decisión, la sentencia de 15 de septiembre de 1992[27]
de la Sección Primera marca un hito decisivo. En esta decisión se sostiene que
la tesis aplicada respecto de las obligaciones laborales exigibles insolutas,
era extensible, por razones de justicia y equidad, para ordenar la
actualización de la primera mesada pensional, cuando entre la terminación del
contrato de trabajo y la exigibilidad de la pensión transcurría un tiempo que
hacía imposible, que el último salario pudiese ser la base de la prestación
jubilatoria, como quiera que sobre aquel “se proyectan indudablemente los
efectos negativos de la inflación (..)”.
Esta orientación, conocida como “indexación de la primera mesada
pensional”, fue acogida por la Sala Única de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia no sólo respecto de la pensión sanción prevista en el
artículo 267 del C. S. T., o de pensiones convencionales, sino también en lo
tocante a la pensión prevista en el numeral 2 del artículo 260 del C. S. T[28].
No obstante a partir del año de 1997[29]
comenzó un viraje jurisprudencial en la materia, el cual se hizo explícito en
las sentencias de primero de septiembre de 1998[30]
y más específicamente en la del 31 de agosto de 1999[31].
En la primera de estas determinó que si el acuerdo entre las partes no
contemplaba ningún tipo de actualización[32] debía
cumplirse en los término pactados y no correspondía al juez modificarlo
mediante la indexación del salario base para la liquidación de la pensión;
adicionalmente la posición mayoritaria sostuvo que en estos casos no se violaba
ningún derecho del trabajador pues se respetaba el valor mínimo de la mesada
pensional fijado por la ley (un salario mínimo). Esta decisión tuvo numerosos
salvamentos de votos en los cuales se defendió la postura contraria en el
sentido que al aplicarse la indexación, el trabajador recibe el pago de la
obligación en los mismos términos que cuando esta se contrajo se trataba, según
los magistrados disidentes de mantener el equilibrio en la relación y no de
modificarla.
En sentencia del 14 de septiembre de 1999[33]
se consigna que el cambió jurisprudencial obedeció a la modificación de la
composición de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
Adicionalmente en esta decisión, se esgrimen otras razones para justificar la nueva
postura, como por ejemplo que la pérdida de poder adquisitivo del salario base
no es una carga que deba asumir el empleador (deudor de la obligación pensional
en este caso), la cual además afecta su capacidad económica. Se sostiene
también que si la ley no señala ningún tipo de actualización no hay lugar a
reconocerla jurisprudencialmente, más aun si se toma en consideración la
filosofía del sistema de pensiones introducida por la Ley 100 de 1993,
específicamente el régimen contributivo en el cual el valor de la pensión es el
resultado de varios años de aportes al sistema.
Precisamente debido a la modificación de la línea jurisprudencial de
la Corte Suprema de Justicia, se interpusieron tutelas contra las sentencias
proferidas por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en
las cuales negaba la indexación de la primera mesada de pensional.
Los primeros de estos casos fueron resueltos por la Corte
Constitucional en la sentencia SU – 120 de 2003, decisión en la cual se
revisaron las sentencias proferidas en sede tutela a raíz de las demandas
interpuestas por diversos pensionados, quienes tras haber agotado los recursos
a su disposición en jurisdicción ordinaria, no obtuvieron por tal medio la
indexación de su primera mesada de pensiones de origen convencional o de
aquellas previstas por el numeral 2 del artículo 260 del C. S. T.  Alegaban los
demandantes que en casos iguales en lo relevante al suyo, la Sala Laboral de la
Corte Suprema había reconocido el derecho a la actualización pensional, y que
se veían afectados por un cambio jurisprudencial injustificado. Solicitaban,
entonces, que fueran amparados sus derechos fundamentales a la igualdad, al
debido proceso, a la seguridad social y a la favorabilidad. Al examinar el
numeral 2 del artículo 260 del C. S. T. en lo relacionado a la indexación de la
primera mesada pensional, la Corte destacó que: i) no existe norma que regule
expresamente cuál debe ser la base de liquidación pensional para las personas
que han sido retiradas o se han retirado voluntariamente del servicio sin haber
llegado a la edad requerida; ii) no hay norma alguna que ordene concretamente
la indexación de este tipo de pensiones; iii) ningún precepto prohíbe
específicamente la actualización de la primera mesada pensional a esta suerte
de extrabajadores. No obstante, anotó esta Corporación, el artículo 53 superior
consagra expresamente el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de
las pensiones y, además, diversas disposiciones normativas denotan la
preocupación del legislador por evitar la pérdida de poder adquisitivo de las
mismas.  Es deber del Juez, de conformidad con esta providencia, comportarse
ante el vacío normativo en materia laboral como lo habría hecho el legislador
de haber regulado la hipótesis no normada expresamente. Debe subsanar el juez
la omisión legislativa, continúa la Sala, acudiendo a los postulados laborales
constitucionales y legales, los cuales indican que lo más equitativo es
reconocer el derecho a la indexación del promedio de salarios percibidos
durante el último año de servicios y el mantenimiento del poder adquisitivo de
los salarios o rentas sobre los cuales el afiliado cotizó durante los diez años
anteriores al cumplimiento del lleno de los requisitos.
Concluyó esta Corporación que, en atención a las fuentes auxiliares
de derecho contempladas en el artículo 230 constitucional, la definición de la
actualización en estas hipótesis no puede ser arbitraria. Indicó que, criterios
como la equidad llevan al operador jurídico a descartar las desigualdades que
se derivan de los vacíos normativos, al igual que la prescripción del artículo
53 superior, según la cual debe preferirse aquella que beneficie en mayor
medida al trabajador (principio de favorabilidad). De igual manera, recordó
esta Corporación que el principio pro operario es fuente de derecho y,
por tanto, debe ser aplicada por el operador judicial al momento de dirimir
litigios laborales no expresamente regulados por el ordenamiento, en tanto debe
propender por la defensa de la parte más débil de la relación laboral. Con
fundamento entonces en estas reglas de interpretación, consideró la Sala que se
cumple de manera más óptima el fin central de las normas protectoras laborales,
el equilibrio de las relaciones de trabajo, inclinando  la balanza a favor del
extremo más débil: el trabajador[34]. Esta tesis fue
reiterada posteriormente en numerosas decisiones de tutela proferida por esta
Corporación[35].
7. Examen de constitucionalidad de la disposición acusada.
El numeral primero del artículo 260 del C. S. T. señala que la
pensión de jubilación de los trabajadores que cumplan los requisitos de edad y
tiempo de servicios fijados en el mismo precepto será equivalente al 75% del
salario devengado en el último año de servicios. Por su parte, el numeral
segundo de este artículo regula la pensión de jubilación de aquellos
trabajadores que se retiren o sean retirados del servicio una vez cumplido el
requisito de veinte de años de labores, pero sin haber alcanzado la edad
establecida en el mismo precepto. Ninguno de los enunciados normativos en
comento contempla de manera expresa la indexación del salario base para la
liquidación de la pensión de jubilación  de la primera mesada pensional de los
trabajadores cobijados por los supuestos descritos en la norma.
Ahora bien, la ausencia de previsión de la indexación del salario
base para la liquidación de la mesada pensional  en el numeral primero del
artículo 260 del C. S. T. en la práctica no ha suscitado problemas de
aplicación ni de interpretación, puesto que este precepto regula el supuesto de
los trabajadores que cumplieron los requisitos de edad y de tiempo de servicios
mientras estaban trabajando. Bajo estas condiciones no era necesaria la
previsión de la indexación de la primera mesada pensional porque ésta era
liquidada al trabajador con base en el 75%  del último año de servicios
y como tal año era precisamente el momento en que el trabajador se jubilaba,
entre el cumplimiento de los requisitos y el reconocimiento de la pensión no
mediaba un lapso de tiempo durante el cual el salario base para su liquidación
y por ende la pensión perdiera poder adquisitivo.
No ocurre lo mismo con la pensión prevista en el numeral segundo del
artículo 260 del C. S. T., porque en este caso la ausencia de previsión de
indexación de la mesada pensional originó numerosos problemas interpretativos
como antes se reseñó. Específicamente si se acogía la postura acogida por la
Corte Suprema de Justicia a partir de 1999, eso significaba que a los
trabajadores cobijados por este supuesto se le reconocían pensiones con el
salario devengado en el último año de servicios, pero como en este evento si
podía transcurrir un lapso considerable entre el momento en que el trabajador
cumplía el requisito del tiempo de servicios y el momento en que alcanzaba la
edad prevista para ser titular de la pensión, en la práctica eso conducía a que
se reconocieran pensiones con base en un salario que había perdido
sensiblemente su poder adquisitivo con el paso del tiempo, y en muchos casos la
pensión reconocida solamente alcanzaba el valor del salario mínimo.
La jurisprudencia constitucional siempre ha entendido que tal
ausencia de previsión configura una omisión legislativa. Baste citar aquí la
sentencia SU-120 de 2003 en la cual se sostuvo:
La Corte encuentra, entonces, i) que no existe normativa que
establezca con precisión la base para liquidar la pensión de jubilación de
quien se retire o sea retirado del servicio sin cumplir la edad requerida –el
inciso segundo del artículo 260 del C.S.T no la precisa -; ii) que ninguna
disposición ordena indexar ésta base salarial expresamente; iii) que no existe
precepto que excluya o prohíba tal indexacción.
(…)
En este orden de ideas, incumbe al juez confrontar la situación
concreta de las personas que aspiran a acceder a la pensión en las condiciones
anotadas y remediar la injusticia que se deriva de la omisión legislativa
anotada, obrando en todo conforme lo habría hecho el legislador, de haber
considerado la situación específica, es decir conforme con la Constitución
Política (negrillas fuera del texto)[36].
Se trata, por otra parte, de una omisión legislativa relativa,
porque el legislador “al regular una situación determinada, éste no tiene en
cuenta, omite, o deja de lado, supuestos de hecho que, al momento de aplicarse
el precepto correspondiente, genera tratamientos inequitativos o el
desconocimiento de derechos de los destinatarios de la norma respectiva”[37].
Adicionalmente la jurisprudencia constitucional en sede de tutela ha
señalado de manera reiterada la forma como debe subsanarse la omisión en
comento. En efecto en las distintas ocasiones en las cuales la Sala Plena[38]
y las distintas salas de decisión[39] de esta Corporación han
tenido que examinar casos de trabajadores pensionados en virtud del numeral
segundo del artículo 260 del C. S. T., cuya pensión había sido calculada sin
indexar el salario base para la liquidación de la primera mesada, han sostenido
que en virtud del derecho constitucional al mantenimiento del poder adquisitivo
de las pensiones (el cual como antes se sostuvo se deriva de los artículos 48 y
53 constitucionales); amén de otros mandatos de rango constitucional tales como
el principio in dubio pro operario, el principio de solidaridad y la
especial protección de las personas de la tercera edad; debe indexarse el
salario base para la liquidación de la pensión de jubilación de aquellas
personas que se retiran o son retiradas del servicio luego de haber laborado
más de veinte años, pero sin haber alcanzado la edad señalada por el numeral
primero del artículo 260 del C. S. T.
Ahora bien, como se sustentó en acápites anteriores de la presente
decisión, si bien puede afirmarse que existe un derecho constitucional a la
actualización de las mesadas pensionales, del cual hace parte el derecho a la
actualización del salario base para la liquidación de la pensión o de la primera
mesada pensional, en esta materia como antes se dijo existe una amplia libertad
de configuración del Congreso de la República, precisamente debido a que el
artículo 48 constitucional señala que incumbe al órgano legislativo establecer
los medios para el cumplimiento de tal fin. Desde esta perspectiva, corresponde
al Legislador señalar los mecanismos idóneos para garantizar este derecho
constitucional. Sin embargo, desde la perspectiva jurisprudencial el problema
siempre ha sido considerado a partir del derecho a la indexación de la
primera mesada pensional, es decir, tanto la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia, como la de la Corte Constitucional, se han referido a un
instrumento específico para actualizar el salario base de la liquidación de la
mesada pensional: la indexación.
Considera esta Corporación que los precedentes fijados en materia de
tutela resultan relevantes para subsanar la vulneración de los distintos
derechos y principios constitucionales en juego, máxime cuando en estos casos
la jurisprudencia constitucional ha atendido al criterio utilizado por el
Legislador para actualizar la capacidad adquisitiva de las pensiones.
En efecto, como se refirió en un acápite precedente de esta
decisión, la indexación es el criterio empleado de manera preferente por el
Congreso de la República para mantener la capacidad adquisitiva de las mesadas
pensionales y, adicionalmente, la Ley 100 de 1993 la prevé específicamente en
su artículos 21, respecto del ingreso base para la liquidación de la pensión de
los trabajadores e igualmente en su artículo 36 respecto del ingreso base para
la liquidación de la pensión de vejez de las personas cobijadas por el régimen
de transición previsto en el mismo estatuto.
Como antes se anotó, corresponde al Legislador en ejercicio de su
libertad de configuración determinar los mecanismos idóneos para mantener la
capacidad adquisitiva de las pensiones, no obstante, frente a la ausencia de
una previsión legal al respecto, laguna normativa que afecta desfavorablemente
a una categoría determinada de pensionados, aquellos cobijados por el artículo
260 del C. S. T., y que por lo tanto vulnera distintos derechos
constitucionales amén de resultar contraria a principios consagrados en la
Carta de 1991 -tales como el principio de in dubio pro operario, y el
principio de Estado social de derecho- es preciso adoptar un criterio reparador
de la afectación constatada. En esa medida se considera que la indexación, al
haber sido acogida por la legislación vigente para los restantes pensionados,
es un mecanismo adecuado para la satisfacción de los derechos y principios
constitucionales en juego.
Lo anterior no significa que a indexación sea el único mecanismo
idóneo para la actualización de las mesadas pensionales que pueda implementarse,
pues el Legislador en ejercicio de su libertad de configuración puede acudir a
otros criterios, siempre y cuando garantice el mantenimiento del poder
adquisitivo de las pensiones mediante la actualización de la salario base para
su liquidación.
Por las anteriores consideraciones se declararán exequibles los
numerales 1 y 2 del artículo 260 del C. S. T. en el entendido que el salario
base para la liquidación de la pensión de jubilación de que trata este precepto
deberá ser actualizado con base en la variación del índice de precios del
consumidor IPC certificada por el DANE.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los
trámites previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES la expresión “salarios devengados en el
último año de servicios”, contenida en el numeral 1) del artículo 260 del C. S.
T. y el numeral 2) de la misma disposición, en el entendido que el salario base
para la liquidación de la primera mesada pensional de que trata este precepto,
deberá ser actualizado con base en la variación del Índice de Precios al Consumidos,
IPC, certificado por el DANE.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
AUSENTE EN COMISION
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] El texto completo de la disposición acusada es el siguiente:
ARTICULO 260. DERECHO A LA PENSION.
1. Todo trabajador que preste servicios a
una misma empresa de capital de ochocientos mil pesos ($ 800.000) o superior,
que llegue o haya llegado a los cincuenta y cinco (55) años de edad, si es
varón, o a los cincuenta (50) años si es mujer, después de veinte (20) años de
servicios continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de
este Código, tiene derecho a una pensión mensual vitalicia de jubilación o
pensión de vejez, equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio
de los salarios devengados en el último año de servicio.
2. El trabajador que se retire o sea
retirado del servicio sin haber cumplido la edad expresada tiene derecho a la
pensión al llegar a dicha edad, siempre que haya cumplido el requisito de los
veinte (20) años de servicio.
[2] Sentencia C-1044 de 2000.
[3] Ibidem.
[4] Baste citar aquí la sentencia C-1144 de 2000 en la cual se sostuvo:
“Así, tal y como lo ha venido señalando esta
Corporación, cuando en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
se acusen normas legales que han sido derogadas, sustituidas o modificadas por
un acto propio y voluntario del legislador, no existe fundamento lógico para
que el organismo de control Constitucional entre a juzgar de fondo su potencial
incongruencia con el ordenamiento Superior, resultando necesaria la inhibición
por evidente sustracción de materia. A tal determinación se llega, si se
analiza que el proceso de inexequibilidad persigue, de manera específica y
unívoca, retirar del ordenamiento jurídico aquellos preceptos que tiendan a
amenazar o desconocer los principios y valores que la Constitución Política
proclama, hecho que, por supuesto, no tienen ocurrencia cuando la norma ha
dejado de regir.
No obstante lo anterior,
en procura de cumplir fielmente con la función garantizadora de la integridad y
supremacía de la Constitución, esta Corporación ha precisado que la denominada
sustracción de materia no siempre debe conducir a una decisión inhibitoria
pues, aun en el evento en que la norma cuestionada haya perdido su vigencia
formal, es muy posible que, desde el punto de vista material, la misma siga
produciendo efectos jurídicos o, lo que es igual, continúe proyectándose
ultractivamente, lo cual generaría un grave perjuicio para la juridicidad si
tales efectos devienen contrarios a los mandatos superiores que gobiernan el
Estado Social de Derecho.
Por ello,
sólo en la medida en que la norma enjuiciada haya desaparecido del ordenamiento
jurídico y no se encuentre produciendo efectos jurídicos, puede la Corte acudir
a la figura de la sustracción de materia y, en consecuencia, abstenerse de
adelantar el respectivo juicio de inconstitucionalidad. Como lo ha sostenido la
reiterada jurisprudencia constitucional, precipitar una decisión inhibitoria
sin que previamente se haya determinado la ocurrencia de estos dos supuestos,
“podría hacer viable la efectiva aplicación de la norma contraria a la Carta”
(f. j. 9).
Postura
reiterada en las sentencias C-623 de 2003, C-104/05, C-180/05, C-536/05,
C-1155/05, C-1266/05,  C-110/06, C-125/06.
[5] En efecto, el artículo 289 de la Ley 100 de 1993 consigna lo
siguiente:
ARTÍCULO 289. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente Ley rige a partir de la fecha
de su publicación, salvaguarda los derechos adquiridos y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias, en especial el artículo 2o. de la Ley 4a.
de 1966, el artículo 5o. de la Ley 33 de 1985, el parágrafo del art.  7o.
de la Ley 71 de 1988, los artículos 260, 268, 269, 270, 271 y 272 del
Código de Sustantivo del Trabajo y demás normas que los modifiquen o adicionen.
(negrillas añadidas).
[6] La Corte Constitucional en sus distintas salas de revisión de
tutela y en sala plena se ha ocupado en varias ocasiones de la indexación de
las mesadas pensionales, aunque no en todas las oportunidades se debatía la
aplicación del inciso segundo del artículo 260 del C. S. T. Específicamente el
alcance de este precepto legal ha sido estudiado en las sentencias SU-120 de
2003,  T-663 del mismo año, T-805  y T-815 de 2004, T-098 de 2005. En las
sentencias T-1169 de 2003, T-1244 de 2004, T-469 de 2005, T-635 de 2006 si bien
el fondo del asunto discutido era similar, la mesada pensional cuya indexación
se solicitaba no habían tenido origen en la aplicación del artículo 260 del C.
S. T., porque se trataba de pensiones de origen convencional o que se regían
por otras disposiciones legales.
[7] La doctrina distingue entre las obligaciones dinerarias y las
obligaciones de valor, en las primeras “el acreedor obtiene, con la prestación
de la suma de dinero que constituye el objeto de su crédito, un poder
adquisitivo abstracto; en otras palabras, el dinero asume el carácter de una
auténtica mercancía que se adquiere como tal y se constituye en objeto de la
obligación del deudor, mientras que en las segundas “el dinero no es el objeto
propio, pero como la moneda tiene la función de ser el común denominador de
todos los valores, ella entra a ocupar el lugar del objeto propio, o sea, que
no es la prestación originaria sino una prestación sustitutiva”. Ernesto Jiménez Díaz, “La indexación en
los conflictos laborales” en Revista de Derecho Social, No. 32,
diciembre de 1991, p. 23-24.
[8] Jiménez Díaz, loc.
cit., p. 25.
[9] El texto original de estas disposiciones era el siguiente:
ARTICULO 146. FACTORES PARA FIJARLO.
1. Para fijar el salario mínimo deben
tomarse en cuenta el costo de la vida, las modalidades del trabajo, la
capacidad económica de las empresas y {empleadores} y las condiciones de cada
región y actividad.
2. Para los trabajadores del campo el
salario mínimo debe fijarse tomando en cuenta las facilidades que el empleador
proporciona a sus trabajadores, en lo que se refiere a habitación, cultivos, combustibles
y circunstancias análogas que disminuyen el costo de la vida.
3. Las circunstancias de que algunos de
los {empleadores} puedan estar obligados a suministrar a sus trabajadores
alimentación y alojamiento, también debe tomarse en cuenta para la fijación del
salario mínimo.
ARTICULO 147. PROCEDIMIENTO DE FIJACION
1. El salario mínimo puede fijarse en pacto o
convención colectiva o en fallo arbitral.
2. El Gobierno, por medio de decretos que regirán por
el término que en ellos se indique, puede fijar salarios mínimos de carácter
general o para cualquier región o actividad profesional, industrial, comercial,
ganadera, agrícola o forestal de una región determinada, después de oír
comisiones paritarias de patronos y trabajadores.
ARTICULO 148. EFECTO JURIDICO. La fijación del salario
mínimo modifica automáticamente los contratos de trabajo en que se haya
estipulado un salario inferior.
El
artículo 147 del C. S. T. fue modificado por el artículo 19 de la Ley 50 de
1990.
[10] El artículo 8 de la Ley 278 de 1996 recita:
Artículo 8. Las decisiones de la Comisión serán
adoptadas por consenso. El voto de cada sector representativo será el de la
mayoría de sus miembros.
PARAGRAFO. Para la fijación del salario mínimo, la
Comisión deberá decidir a más tardar el quince (15) de diciembre. Si no es
posible concertar, la parte o partes que no están de acuerdo deben,
obligatoriamente, explicar por escrito las razones de la salvedad dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes. Las partes tienen la obligación de
estudiar esas salvedades y fijar su posición frente a ellas en el término de
las siguientes cuarenta y ocho (48) horas. De nuevo, la Comisión deberá
reunirse para buscar el consenso según los elementos de juicio que se hubieren
allegado antes del treinta (30) de diciembre.
Cuando definitivamente no se logre el consenso en la
fijación del salario mínimo, para el año inmediatamente siguiente, a más tardar
el treinta (30) de diciembre de cada año, el Gobierno lo determinará teniendo
en cuenta como parámetros la meta de inflación del siguiente año fijada por la
Junta del Banco de la República y la productividad acordada por el comité
tripartito de productividad que coordina el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social; además, la contribución de los salarios al ingreso nacional, el incremento
del producto interno bruto (PIB) y el índice de precios al consumidor (IPC).
Esta disposición fue declarada condicionalmente
exequible en la sentencia C-815 de 1999.
[11] El artículo en cuestión preveía textualmente: ARTÍCULO 262.
CONGELACION DEL SALARIO BASE. Si después de veinte (20) años de servicios
continuos o discontinuos, se mantiene prórroga o renueva el respectivo contrato
de trabajo, las modificaciones que tenga el salario durante el período
posterior no se toman en cuenta para el cómputo de la pensión de jubilación,
sino solamente para efectos de la liquidación de la cesantía correspondiente.
[12] La Ley 10 de 1972 regulaba las pensiones en el sector privado y su
artículo segundo preveía expresamente el reajuste cada dos años de las
pensiones de jubilación, invalidez y sobrevivientes “en proporción igual al
porcentaje de variación que haya experimentado el índice nacional de precios al
consumidor durante el bienio inmediatamente anterior”.
[13] La Ley 4ª de 1976 regulaba las pensiones en los sectores público,
oficial, semioficial y privado y en su artículo primero establecía un sistema
de reajuste anual de las pensiones de jubilación, invalidez y de sobrevivientes
de conformidad con los aumentos del salario mínimo mensual legal.
[14] El artículo primero de esta ley preveía:
Las pensiones a que se refiere el artículo 1o. de la
ley 4a. de 1976, las de incapacidad permanente parcial y las compartidas, serán
reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que sea
incrementado por el Gobierno el salario mínimo legal mensual.
Parágrafo.- Este reajuste tendrá vigencia simultánea a
la que se fija para el salario mínimo.
[15] En efecto debido a su indeterminación normativa y semántica, este
precepto puede ser interpretado en diversos sentidos. Así puede entenderse que
la expresión “recursos destinados a pensiones” hace referencia a los recursos
que financian el sistema de seguridad social en pensiones, tanto los recursos
públicos como los recursos depositados en los fondos privados, y por lo tanto
el mandato de actualización tendría por objeto garantizar el mantenimiento de
la capacidad adquisitiva de tales recursos considerados como partidas globales;
pero la misma expresión puede ser entendida de una manera mucho más
individualizada y concreta, es decir, como las mesadas pensionales, y en esa
medida el mandato del artículo 48 iría dirigido a establecer legalmente
mecanismos específicos de actualización de estas obligaciones dinerarias. La
jurisprudencia constitucional ha acogido ambas posibilidades y ha sostenido que
el artículo constitucional en comento prevé el incremento periódico de las
pensiones pero también se refiere a la totalidad de los recursos destinados a
financiar el sistema de seguridad social en pensiones. Así por ejemplo en la
sentencia C-630 de 2006 la garantía de una rentabilidad mínima de las
cotizaciones depositadas en las cuentas de ahorro pensional individual prevista
en el Art. 101 de la Ley 100 de 1993, “es uno de los posibles medios, aunque no
el único, que consagra la regulación legal del Sistema de Seguridad Social
Integral para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder
adquisitivo constante, como lo exige el Art. 48 superior”; en el mismo sentido
se ha entendido que las previsiones legales que ordenan la actualización
periódica de las pensiones son una realización de este mandato constitucional.
Por otra parte la jurisprudencia ha reiterado que el derecho a la actualización
de las mesadas pensionales encuentra fundamento también en el artículo 48
constitucional y en esta medida se adopta la segunda interpretación a la que se
ha hecho referencia (Ver sentencia SU-120 de 2003, T-906 de 2005 entre otras).
[16] Así por ejemplo en la sentencia C-569 de 1996 sostuvo esta
Corporación:
“El Estado debe garantizar el reajuste periódico de
las pensiones y que los recursos en este campo mantengan su poder adquisitivo
(CP. arts. 48 y 53). Sin embargo, lo cierto es que la concesión de estos
reajustes debe tener en cuenta una realidad de gran trascendencia en este
examen: los recursos económicos para satisfacer ese pago de las pensiones no
son infinitos sino que son limitados. Por ello, la Corte tiene bien establecido
que, dentro de ciertos límites, el Legislador tiene cierta libertad para
determinar el monto y los alcances de estos reajustes a fin de lograr el mejor
uso de los recursos en este campo”.
[17] Previsto no sólo en el artículo 53 constitucional sino también en
el artículo 21 del C. S. T.
[18] Cfr. SU-120 de 2003.
[19] Ibidem.
[20] Ver entre otras la sentencias SU-120 de 2003, T-1169 de 2003, T-663 de
2003, T-805 de 2004, T-815 de 2004, T-098 de 2005.
[21] Ver la sentencia SU-120 de 2003.
[22] Ver la sentencia SU-120 de 2003.
[23] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sección Primera,
sentencia de 8 de agosto de 1982, M. P. Fernando Uribe Restrepo –en igual
sentido sentencia de mayo 19 de 1988-.
[24] Rad. 12, M. P. Rafael Baquero Herrera.
[25] Rad. 2031, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[26] Rad. 4087, M. P. Ernesto Jiménez Díaz.
[27] Rad. 5721, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[28] Ver sentencias Rad. No. 7796 del 8 de febrero de 1996, M. P. Jorge
Iván Palacio Palacio, Rad. No. 8616 de 1996 M. P. Fernando Vásquez Botero.
[29] Con la sentencia Rad. 9917 de trece de agosto de 1997, M. P. Germán
Valdés Sánchez.
[30] Rad. 10409, M. P. José Roberto herrera Vergara, salvamentos de voto de
jorge Iván Palacio Palacio, Ramón Zúñiga Valverde y aclaración de voto de Fernando
Vásquez Botero.
[31] Rad. 11842, M. P. Rafael Méndez Arango.
[32] En este caso si bien se trataba de una pensión de origen convencional
el trabajador había celebrado una conciliación con su patrono, la Caja Agraria,
en virtud de la cual se había retirado del servicio antes de cumplir la edad de
jubilación prevista en la convención colectiva.
[33] Rad. 12315, M. P. Germán Valdés Sánchez.
[34] Cfr. sentencia T-815 de 2004.
[35] Entre las que cabe mencionar las sentencias T-663 de 2003, T-805 y
T-815 de 2004 y T-098 de 2005.
[36] En el mismo sentido las sentencias T-663
de 2003, T-800 y T-815 de 2004 y T-098 de 2005.
[37] Sentencia C-132 de 1999 antes citada.
[38] Sentencia SU-120 de 2003.
[39] T-663 de 2003, T-800 y T-815 de 2004 y
T-098 de 2005.