C-430-00
Sentencia C-430/00
Sentencia
C-430/00
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Supresión
de trámites
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Alcance
En la
responsabilidad del Estado el daño no es sólo el resultado de una actividad
irregular o ilícita, sino también del ejercicio de una actuación regular o
lícita, pues lo relevante es que se cause injustamente un daño a una persona.
Como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, la licitud o ilicitud no
se predica de la conducta de sus agentes, sino sólo del daño. Por consiguiente,
cuando el daño no puede reputarse como antijurídico, en razón de que es el
resultado del ejercicio legítimo de los poderes del Estado, no está obligado a
indemnizarlo, dado que en este evento todas las personas están obligadas a
asumirlo como una obligación o una carga. Se ha considerado por la doctrina y
la jurisprudencia que el daño antijurídico es aquél que la víctima no esta en
el deber jurídico de soportar, razón por la cual deviene en una lesión injusta
a su patrimonio.
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Objetiva y subjetiva
A pesar de
que se ha considerado por algunos doctrinantes que la nueva concepción de la
responsabilidad del Estado tiene como fundamento un criterio objetivo, no puede
afirmarse tajantemente que el Constituyente se haya decidido exclusivamente por
la consagración de una responsabilidad objetiva, pues el art. 90 dentro de
ciertas condiciones y circunstancias también admite la responsabilidad
subjetiva fundada en el concepto de culpa. Y ello es el resultado de que si
bien el daño se predica del Estado, es necesario tener en cuenta que se puede
generar a partir de la acción u omisión de sus servidores públicos, esto es, de
un comportamiento que puede ser reprochable por irregular o ilícito.
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Tratamiento de carga de la prueba
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL
FUNCIONARIO O AGENTE PUBLICO-Diferencias
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL FUNCIONARIO O AGENTE PUBLICO-Configuración/ACCION DE REPETICION-Improcedencia
si no se configura responsabilidad del agente público
Es evidente
que el artículo 90 constitucional consagra una clara diferencia entre la
responsabilidad del Estado, y la responsabilidad que igualmente es posible
deducir a sus agentes. En el primer caso, la responsabilidad resulta de la
antijuridicidad del daño, pero frente a sus agentes esa antijuridicidad se
deduce de la conducta de éstos, vale decir, de que el comportamiento asumido
por ellos y que dio lugar al daño, fue doloso o gravemente culposo. En tal
virtud, no puede deducirse responsabilidad patrimonial del funcionario o agente
público, si no se establece que obró, por acción u omisión, constitutiva de
dolo o culpa grave, y que lo hizo en ejercicio o con motivo de sus funciones.
En consecuencia si la responsabilidad del agente público no se configura en
dichos términos, resulta improcedente que el Estado ejerza la acción de
repetición, porque ésta sólo se legitima en la medida en que éste sea condenado
a reparar el daño y los agentes estatales resulten igualmente responsables.
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Indemnización no puede reclamarse directamente del
funcionario por los perjudicados/CONDENA AL ESTADO A
REPARACION POR DAÑO ANTIJURIDICO-Establecimiento de conducta dolosa o gravemente culposa de agente suyo
para repetición contra éste
Según la
Constitución, sólo en el evento de que el Estado sea condenado a la reparación
patrimonial del daño antijurídico, que haya sido determinado por la conducta
dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, puede aquél repetir lo pagado
contra éste. Ello significa, en consecuencia, que los perjudicados no pueden
reclamar directamente del funcionario la indemnización por el daño. Con ello se
garantiza, de un lado, la reparación al perjudicado,  porque queda debidamente
asegurada con el respaldo patrimonial del Estado, y, de otro, se consigue que
pueda establecerse dentro del proceso el dolo o la culpa grave del funcionario
en los hechos dañosos, para efectos de la acción de repetición.
ACCION DE
REPETICION-Presupuesto para
la procedencia/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO
POR DAÑO ANTIJURIDICO-Presentación
conjunta de demanda no contraviene disposición de la Constitución
Sólo
después de que se declare la responsabilidad y se condene a la entidad pública,
es cuando ésta puede repetir contra el funcionario. De manera que con la
demanda simultánea de la entidad y del agente no se vulnera la norma
constitucional, sino que se atiende a la economía procesal, porque en un mismo
proceso se deduce la responsabilidad que a cada uno de ellos corresponde. La
norma debe interpretarse en el sentido de que únicamente puede perseguirse al
funcionario por la vía de la acción de repetición, sólo después de que se haya
resuelto mediante sentencia la condena del Estado por el daño antijurídico por
el cual debe responder. La demanda que pueda incoar el perjudicado contra la
entidad responsable o contra su agente, de manera conjunta o
independientemente, no contraviene el artículo 90 de la Constitución, porque la
norma acusada no autoriza que se pueda perseguir exclusivamente al funcionario,
sin reclamar la indemnización del Estado.
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Llamamiento en garantía al funcionario o agente
ACCION DE
REPARACION DIRECTA-Culpa
grave o dolo de un servidor o exservidor público no vinculado al proceso
respectivo
Referencia: expediente D-2585
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 78 (parcial) del Código Contencioso
Administrativo y el primer inciso del artículo 345 del Decreto 1122 de 1999.
Actor: Erich Guerra
Caicedo.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá,
D.C., abril doce (12) de dos mil (2000).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano Erich
Guerra Caicedo, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
demandó las expresiones "conexa", "al funcionario o
ambos" y "o contra ambos" del artículo 78 del Código
Contencioso Administrativo, asi como el primer inciso del artículo 345 del
Decreto 1122 de 1999.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte procede a decidir acerca de la demanda en
referencia.
II. NORMA
DEMANDADA.
A continuación, se
transcribe el artículo 78 del C.C.A. donde se encuentran las expresiones
acusadas, al igual que el aparte pertinente del artículo 345 del decreto
1122/99.
CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Jurisdicción competente para conocer de la
responsabilidad conexa
Artículo 78. Los perjudicados podrán demandar, ante la
jurisdicción en lo contencioso administrativo según las reglas generales, a la
entidad, al funcionario o a ambos. Si prospera la demanda contra la
entidad o contra ambos y se considera que el funcionario debe responder,
en todo o en parte, la sentencia dispondrá que satisfaga los perjuicios la
entidad. En este caso la entidad repetirá contra el funcionario por lo que le
correspondiere".
DECRETO 1122 DE 1999
(junio 26)
Por el cual se dictan normas para suprimir
trámites, facilitar la actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia
y eficacia de la Administración Pública y fortalecer el principio de la buena
fe
Artículo 345. Responsabilidad del servidor público. Será
personalmente responsable ante terceros el servidor público que haya actuado
con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo.
Estará
comprendido en tales casos el servidor que emitiere actos manifiestamente
ilegales y el que los obedeciere.
Siempre que se
revoque un acto administrativo o se declare la invalidez del mismo, la
autoridad que lo resuelva deberá pronunciarse expresamente sobre si la
ilegalidad era manifiesta o no y, en caso afirmativo, deberá iniciar de oficio
el procedimiento que corresponda para deducir las responsabilidades
consiguientes.
III. LA DEMANDA.
- El actor acusa las
expresiones destacadas del artículo 78 del C.C.A. por considerar que vulneran
el artículo 90 de la Constitución Política, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
De conformidad con
el artículo 90 superior, sólo el Estado responde patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, de manera que las víctimas no pueden
reclamar de sus agentes la reparación patrimonial por los daños que hubieren
provocado, con ocasión de una acción u omisión en el ejercicio de sus funciones.
De igual modo, sólo
el Estado debe repetir contra dichos agentes, cuando con su conducta dolosa o
gravemente culposa hubiere contribuido a la causación de los perjuicios, y
siempre que aquél haya efectuado el pago de la correspondiente indemnización.
"Para
determinar la responsabilidad del Estado debe establecerse la actividad
productora del daño, su imputación al Estado, el daño producido y la relación
causal entre la actividad y el daño".
(...)
"La
responsabilidad del agente público en cuanto tal surge cuando, además, el daño
sea consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa, que resulta no
sólo de la antijuridicidad del daño que cause, imputable al Estado, sino
también de la antijuridicidad de su conducta por dolo o culpa grave".
Según los
antecedentes del art. 90 constitucional en la Asamblea Nacional Constituyente
la disposición original, aprobada en primer debate, disponía entre otras cosas,
que "la demanda podrá dirigirse indistintamente contra el Estado, el
funcionario o uno y otro”; luego el texto se expurgó de la frase referida, con
el propósito de hacer responsable sólo al Estado de los daños antijurídicos que
le fueran imputables, y evitar una contradicción delicada en relación con el
régimen del servidor público, porque en esta materia se ha dado por sentado que
la responsabilidad es sólo subsidiaria, y no principal como lo proponía el
proyecto.
Así, entonces,
"... no cabe duda acerca de que sólo el Estado es directamente responsable
ante terceros de los daños antijurídicos que le sean imputables, de manera que
quien los padece sólo puede reclamar del Estado las indemnizaciones
correspondientes y no de los agentes o causantes". El Estado puede repetir
contra sus agentes por la indemnización a que es condenado en virtud de los
actos u omisiones dolosas o gravemente culposas de aquéllos, cuando
efectivamente haya asumido el pago correspondiente.
La ley 270 de 1996
(Estatutaria de la Administración de Justicia),  confirma el anterior aserto,
en el sentido de que es el Estado quien debe responder patrimonialmente por los
daños antijurídicos que le sean imputables por el defectuoso funcionamiento de
la justicia (art. 65), y su deber de repetir contra éste (art. 71), en el
evento de que sea condenado a la reparación como consecuencia de la conducta
dolosa o gravemente culposa de un agente suyo,
- También el
demandante acusa el inciso primero del artículo 345 del decreto 1122 de 1999,
por las siguientes razones:
La preceptiva del
referido artículo viola el artículo 90 de la Constitución, en cuanto hace
personalmente responsable ante terceros al servidor público que haya actuado
con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo.
Igualmente dicha
norma es contraria a las previsiones del artículo 150-10 de la Constitución,
que autoriza al Congreso a través de la ley, para revestir al Presidente de la
República de precisas facultades en ejercicio de las cuales puede expedir normas
con fuerza de ley, cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo
aconseje.
Justamente, mediante
la ley 489 de 1998, art. 4, el Congreso revistió al Presidente de facultades
extraordinarias para que suprimiera o reformara regulaciones, procedimientos y
trámites innecesarios existentes en la administración pública. El Gobierno
expidió el decreto 1122/99, "por el cual se dictan normas para suprimir
trámites, facilitar la actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia
y eficacia de la administración pública y fortalecer el principio de la buena
fe".
"Pero el
artículo 345 de este decreto por el cual se dispuso que sería personalmente
responsable ante terceros el servidor público que haya actuado con dolo o culpa
grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo, ciertamente no es
ejercicio de la facultad de suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y
trámites innecesarios existentes en la administración pública, que ninguna
relación guarda con la materia".
IV. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO.
El Ministerio, por
intermedio de apoderado, solicita a la Corte declarar exequibles las normas
acusadas y fundamenta su pretensión en los siguientes argumentos:
- La cláusula de
responsabilidad consagrada en el artículo 90 de la Constitución supone la
existencia de tres condiciones:
a)Que se
cause un daño.
b) Que ese daño sea
imputable a una autoridad pública (la administración en sentido anónimo o a un
agente determinado)
c) Que exista un
hecho generador, que puede ser irregular, o producido en desarrollo regular de
un servicio.
“Lo anterior no
implica que el Constituyente se haya decidido por un régimen de responsabilidad
objetiva. Si bien es cierto la Constitución amplio la garantía de salvaguarda
de los patrimonios privados, no puede afirmarse que desapareció el régimen de
la falta, pues además de equivocado, es ajeno a la tradición jurisprudencial
del Consejo de Estado en la materia. En efecto, el Consejo de Estado, en
Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, ha esclarecido el
cambio constitucional abogando por la permanencia del régimen de la falta, no
obstante en presencia de responsabilidad objetiva, así:
“’Pero decir daño
antijurídico no quiere significar que la noción de falta o falla del servicio
desapareció de la responsabilidad estatal y menos que el acreedor de la
indemnización ya no tenga que probar la falta si la hubo o la conducta
irregular que lo lesionó’”.
“’En otras palabras,
cuando se alega que la conducta irregular de la administración produjo el daño
(la falta del servicio en el lenguaje corriente) tendrá que probarse esta
irregularidad, salvedad hecha de los eventos en que esa falla se presume.
En ambas hipótesis ese primer supuesto de la responsabilidad deberá gobernarse
por las reglas de la carga probatoria. Y cuando se afirma que ese daño se
produjo  sin falta o falla de la administración, pero que el que lo sufre no
tenía por qué soportarlo, el acreedor, como es apenas evidente, deberá
demostrar el daño y el porqué, pese a ser legal la actuación de la
administración, no tenía porque sufrirlo’”.
“’En síntesis, la
nueva Constitución, a pesar de su amplitud en materia de responsabilidad, no la
hizo exclusivamente objetiva ni borró del ordenamiento la responsabilidad por
falla del servicio. Las nociones de imputabilidad y de daño antijurídico así lo
dan a entender’”.
(...)
“La acción de
repetición, o de regreso, exige dos elementos: que el Estado hubiere sido
condenado a la reparación patrimonial de un daño que se le imputó  y que la
condena haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de su
agente”.
“La opción que se
acusa recae en el perjudicado, quien deberá sopesar las consecuencias de su
elección. El ordenamiento constitucional ampara su decisión y le provee de
herramientas suficientes para hacer valer su derecho como mejor le parezca. Por
tal motivo, si decide demandar al funcionario debe ser consciente que sólo
puede prosperar su acción cuando la conducta del demandado se tache de dolosa o
gravemente culposa. En cambio, si decide demandar a ambos, el  ordenamiento
jurídico le ampara el acceso a la administración de justicia en búsqueda de la
reparación del daño, de acuerdo al título de imputación de que se trate. En
este caso, de prosperar la acción e contra de ambos, el Estado deberá reparar
el patrimonio de la víctima,  para luego exigirle del funcionario la cuota de
responsabilidad que le corresponda. De demandarse a la entidad, bastará probar
los elementos de la responsabilidad, y ella podrá, por vía del llamamiento en
garantía, vincular al funcionario para que, por economía procesal, se decida la
responsabilidad que le pueda caber a ambos”.
“El desarrollo legal
del artículo 90 no puede limitar la responsabilidad del Estado en el sentido en
que primero se persiga al funcionario y luego a aquél. Esa disposición si
violaría la Constitución. Pero cuando al Estado se le obliga a cancelar la
indemnización reconocida jurisdiccionalmente a la víctima, incluso en
concurrencia de culpa con su agente, decidida por el ejercicio de la opción del
artículo 78 acusado, no puede atacarse de inconstitucional, pues lo que se
pretende es precisamente que el Estado, primero, repare e daño y luego persiga
a su agente que con su actuar ocasionó la condena y la reparación
consiguiente.”
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador
General de la Nación solicita a la Corte declarar exequible el artículo 78 del
C.C.A. e inexequible, no sólo la norma acusada del decreto 1122 de 1999, sino
todo este estatuto, a partir de su fecha de publicación.
- En relación con el
decreto 1122/99, considera la Procuraduría que es inconstitucional si se tiene
en cuenta que se expidió por el Presidente de la República con fundamento en
las facultades extraordinarias que le otorgó el artículo 120 de la ley 489/98,
y esta disposición fue declarada inexequible por la Corte Constitucional
mediante sentencia C-702 de 1999.
Así las cosas,
"... el soporte jurídico del decreto 1122 de 1999 ha desaparecido, y sus
disposiciones no pueden tener efecto alguno en nuestro ordenamiento, razón por
la cual debe ser declarado inconstitucional por esa alta Corporación, ya que en
este evento se presenta el fenómeno que la doctrina mayoritaria de la Corte ha
denominado "inconstitucionalidad por consecuencia":
- En relación con la
censura del actor al artículo 78 del C.C.A., según el cual, las víctimas de un
daño podrán demandar ante el Contencioso, a la entidad, al funcionario o a
ambos y si prospera la demanda y se considera que el funcionario debe responder
por todo o parte de la indemnización, el fallo judicial dispondrá que la
entidad satisfaga los perjuicios, pero en este caso el organismo público podrá
repetir contra el funcionario por lo que le correspondiere, se observa:
El art. 90 de la
Constitución consagró la cláusula general de responsabilidad patrimonial del
Estado sobre el concepto del "daño antijurídico", el cual comprende
no solamente la responsabilidad objetiva sino también la subjetiva, la
contractual y la extracontractual.
Se advierte, que la
norma acusada se encargó de regular el tema de la responsabilidad conexa y no
de establecer una nueva responsabilidad en cabeza del funcionario.
"Lo que
pretende la norma es dotar de economía procesal la correspondiente actuación, a
fin de concentrar en una sola acción la pretensión del demandante que persigue
la indemnización por un daño antijurídico de la administración causado por la
conducta de un servidor público”.
La responsabilidad
conexa  no nace propiamente de una previsión del legislador, sino de la regla
constitucional contenida en el artículo 90 de la Carta Política.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Cosa juzgada.
Alcance del fallo de la Corte.
La Corte no se pronunciará en relación con el
artículo 345 del Decreto 1122 de 1999, en razón de que mediante sentencia
C-923/99 esta Corporación declaró inexequible, en su integridad, el decreto en
cuestión, y dicho pronunciamiento tiene valor de cosa juzgada. Por lo tanto, en
la parte resolutiva de esta providencia se ordenará estarse a lo resuelto en
dicha sentencia.
No obstante que en la demanda solamente se acusan
algunas expresiones del artículo 78 del C.C.A., dada su unidad normativa, en
cuanto regula la manera como se puede exigir responsabilidad a la entidad
pública o al funcionario, o a ambos, la Corte se pronunciara sobre la totalidad
de prescripciones de la referida disposición.
2. El
problema jurídico planteado.
Considera el actor que de conformidad con el
artículo 90 de la Constitución, sólo el Estado es responsable del daño
patrimonial que causen sus agentes con sus acciones u omisiones antijurídicas,
de suerte que las víctimas están legitimadas para reclamar de aquél la reparación
consiguiente, y no propiamente de los funcionarios que efectivamente
ocasionaron el perjuicio.
De allí, que sólo en el evento en que sea condenado
el Estado a la reparación del daño, y cuando ello ocurra como consecuencia de
la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, es cuando aquél
puede repetir lo pagado contra éste.
En estas
condiciones, el art. 78 del C.C.A. es inconstitucional, porque autoriza a las
personas perjudicadas por la acción u omisión del Estado a que persigan la reparación
patrimonial del daño, no sólo contra a éste, sino también con respecto al
funcionario autor del hecho causante del mismo.
Conforme a lo
anterior, le corresponde a la Corte determinar si la norma del artículo 78, en
cuanto permite demandar no sólo al funcionario causante del hecho generador del
perjuicio, sino tanto a éste como a la entidad pública, desconoce o no la
preceptiva del art. 90 de la Constitución.
3. Solución al
problema planteado.
3.1. El art. 90 de la Constitución consagra el
principio de la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños
antijurídicos que le sean imputables. En tal virtud, en la responsabilidad del
Estado el daño no es sólo el resultado de una actividad irregular o ilícita,
sino también del ejercicio de una actuación regular o lícita, pues lo relevante
es que se cause injustamente un daño a una persona.
Como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia,
la licitud o ilicitud no se predica de la conducta de sus agentes, sino sólo
del daño. Por consiguiente, cuando el daño no puede reputarse como
antijurídico, en razón de que es el resultado del ejercicio legítimo de los
poderes del Estado, no está obligado a indemnizarlo, dado que en este evento
todas las personas están obligadas a asumirlo como una obligación o una carga.
Se ha considerado por la doctrina y la
jurisprudencia que el daño antijurídico es aquél que la víctima no esta en el
deber jurídico de soportar, razón por la cual deviene en una lesión injusta a
su patrimonio.
En relación con la responsabilidad del Estado y el
daño antijurídico la Corte en la sentencia C-333/96[1] señaló, en lo pertinente, lo siguiente:
"Nótese que
el sistema español consagra un sistema de responsabilidad patrimonial del
Estado que no representa un mecanismo sancionatorio: la indemnización no es una
pena que deba sufrir el agente del daño en razón de su culpa, sino que es un
dispositivo que se funda en la posición de la víctima pues se busca garantizar
que el menoscabo del orden patrimonial o extrapatrimonial que ésta haya sufrido
sea adecuadamente reparado. Por ello puede haber daño antijurídico, sin que
exista culpa de la autoridad o falla del servicio real o supuesta. Así, la
doctrina española ha entendido este régimen de responsabilidad en los
siguientes términos:
"Quedan de
este modo incluidos en la fórmula legal no sólo los daños ilegítimos que son
consecuencia de una actividad culpable de la Administración o de sus agentes,
supuesto comprendido en la expresión “funcionamiento anormal de los servicios
públicos”, sino también los daños producidos por una actividad perfectamente
lícita, como indica claramente la referencia explícita que el legislador hace a
los casos de “funcionamiento normal” (o “funcionamiento de los servicios
públicos”, simplemente, en el artículo 106.1 de la Constitución).
(...)
Al construir la
institución de la responsabilidad de la Administración al margen de toda idea
de ilicitud o culpa, el fundamento de aquella se desplaza desde la perspectiva
tradicional de la acción del sujeto responsable (que parte de la concepción de
ver en la responsabilidad patrimonial la sanción de una conducta culpable) a la
del patrimonio de la persona lesionada. La responsabilidad pasa a reposar de
este modo sobre un principio abstracto de garantía de los patrimonios, dejando
de ser una sanción personal por un comportamiento inadecuado para convertirse
en un mecanismo adecuado de reparación que se pone en funcionamiento sólo si, y
en la medida en que, se ha producido una lesión patrimonial”.[2]
6- La doctrina
española ha definido entonces el daño antijurídico no como aquel que es producto
de una actividad ilícita del Estado sino como el perjuicio que es provocado a
una persona que no tiene el deber jurídico de soportarlo. Esta concepción fue
la base conceptual de la propuesta que llevó a la consagración del actual
artículo 90. Así, la ponencia para segundo debate en la Plenaria  de la
Asamblea Constituyente señaló lo siguiente sobre este tema:
"En materia
de responsabilidad patrimonial del Estado, se elevan a la categoría
constitucional dos conceptos ya incorporados en nuestro orden jurídico: el uno,
por la doctrina y la jurisprudencia, cual es el de la responsabilidad del
Estado por los daños que le sean imputables: y el otro, por la ley, la
responsabilidad de los funcionarios.
La noción de daño
en este caso, parte de la base de que el Estado es el guardián de los derechos
y garantías sociales y que debe, por lo tanto, reparar la lesión que sufre
la víctima de un daño causado por su gestión, porque ella no se encuentra en el
deber jurídico de soportarlo.
La
responsabilidad se deriva del efecto de la acción administrativa y no de la
actuación del agente de la Administración causante material del daño, es decir,
se basa en la posición jurídica de la víctima y no sobre la conducta del
actor del daño, que es el presupuesto de la responsabilidad entre
particulares.
Esta figura tal
como está consagrada en la norma propuesta, comprende las teorías desarrolladas
por el Consejo de Estado sobre responsabilidad extracontractual por falta o
falla del servicio, daño especial o riesgo (subrayas no originales)[3]".
7- Esta
concepción de daño antijurídico ha sido admitida por la jurisprudencia del
Consejo de Estado en nuestro país. Así, en múltiples oportunidades ese tribunal
ha definido el daño antijurídico como "la lesión de un interés legítimo,
patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de
soportar", por lo cual "se ha desplazado la antijuricidad de la causa
del daño al daño mismo". Por consiguiente, concluye esa Corporación,
"el daño antijurídico puede ser el efecto de una causa ilícita, pero
también de una causa lícita. Esta doble causa corresponde, en principio, a los
regímenes de responsabilidad subjetiva y objetiva"[4].
3.2. A pesar de que se ha considerado por algunos
doctrinantes que la nueva concepción de la responsabilidad del Estado tiene
como fundamento un criterio objetivo, no puede afirmarse tajantemente que el
Constituyente se haya decidido exclusivamente por la consagración de una
responsabilidad objetiva, pues el art. 90 dentro de ciertas condiciones y
circunstancias también admite la responsabilidad subjetiva fundada en el
concepto de culpa. Y ello es el resultado de que si bien el daño se predica del
Estado, es necesario tener en cuenta que se puede generar a partir de la acción
u omisión de sus servidores públicos, esto es, de un comportamiento que puede
ser reprochable por irregular o ilícito.
Es, desde luego, en el tratamiento de la carga de la
prueba donde ello se refleja, porque a pesar de los postulados constitucionales
no se puede hablar de una responsabilidad absoluta del Estado. De manera que,
cuando se alega que la conducta irregular de la administración fue la causante
del daño, a menos que se este en presencia de la llamada culpa o falla
presunta, sigue siendo necesario que el actor alegue y acredite la actuación
irregular de aquél, en razón de la acción u omisión de sus agentes.
Asi mismo, cuando el daño es el resultado de una
actuación estatal legítima es necesario que quien pide su reparación demuestre,
tanto la ocurrencia del daño como la razón por la cual no esta obligado a
soportarlo.
Estos criterios han sido acogidos por la Corte
Constitucional[5] y consignados en su jurisprudencia por el Consejo
de Estado, como se observa en la sentencia de esta Corporación del 25 de
febrero de 1993, donde expresó[6]:
"Pero decir daño antijurídico no quiere significar que la noción
de falta o falla del servicio desapareció de la responsabilidad estatal y menos
que el acreedor de la indemnización ya no tenga que probar la falla si la hubo
o la conducta irregular que lo lesionó"
"En otras palabras, cuando se alega que la conducta irregular de
la administración produjo el daño (la falta del servicio en el lenguaje
corriente) tendrá que probarse esa irregularidad, salvedad hecha de los eventos
en que esa falla se presume. En ambas hipótesis ese primer supuesto de la
responsabilidad deberá gobernarse por las normas de la carga probatoria. Y
cuando se afirma que ese daño se produjo sin falta o falla de la
administración, pero que el que lo sufre no tenía por qué soportarlo, el
acreedor, como es apenas evidente, deberá demostrar el daño y el por qué, pese
a ser legal la actuación de la administración, no tenía por qué sufrirlo"
"En síntesis, la nueva Constitución, a pesar de su amplitud en
materia de responsabilidad, no la hizo exclusivamente objetiva ni borró del
ordenamiento la responsabilidad por falla en el servicio. Las nociones de
imputabilidad y de daño antijurídico asi lo dan a entender".
3.3. En el art. 77 del C.C.A. se consagró la
responsabilidad de los funcionarios por los daños que causen por culpa grave o
dolo en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de la responsabilidad que
corresponda a la Nación y a las entidades territoriales o descentralizadas o a
las privadas que cumplan funciones públicas.
El art. 78, cuya constitucionalidad se analiza, se
puede considerar como un desarrollo procesal de la mencionada disposición,
porque alude a la legitimación, que se predica de los perjudicados para
demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, (legitimación
activa) no sólo a la entidad causante del perjuicio, sino al funcionario o a
ambos, (legitimación pasiva), e igualmente a la regulación procesal relativa a
la efectividad del principio de responsabilidad del funcionario, en cuanto
señala la forma como debe proceder el juez competente en caso de prosperar la
demanda contra la entidad o contra ambos, y cuando se considere que el
funcionario deba responder, en todo o en parte, por los perjuicios causados.
3.4. Para responder el cargo formulado por el actor,
se requiere establecer si las expresiones acusadas efectivamente desconocen el
inciso segundo del artículo 90 de la Constitución. Dispone dicha norma:
"En el evento de ser condenado el Estado a la
reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la
conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél debe repetir
contra éste"
Es evidente que el artículo 90 constitucional
consagra una clara diferencia entre la responsabilidad del Estado, y la
responsabilidad que igualmente es posible deducir a sus agentes.
En el primer caso, como se ha visto, la
responsabilidad resulta de la antijuridicidad del daño, pero frente a sus
agentes esa antijuridicidad se deduce de la conducta de éstos, vale decir, de
que el comportamiento asumido por ellos y que dio lugar al daño, fue doloso o
gravemente culposo. En tal virtud, no puede deducirse responsabilidad
patrimonial del funcionario o agente público, si no se establece que obró, por
acción u omisión, constitutiva de dolo o culpa grave, y que lo hizo en
ejercicio o con motivo de sus funciones.
En consecuencia si la responsabilidad del agente
público no se configura en dichos términos, resulta improcedente que el Estado
ejerza la acción de repetición, porque ésta sólo se legitima en la medida en
que éste sea condenado a reparar el daño y los agentes estatales resulten
igualmente responsables.
3.5. Según el inciso segundo del art. 90 de la
Constitución, sólo en el evento de que el Estado sea condenado a la reparación
patrimonial del daño antijurídico, que haya sido determinado por la conducta
dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, puede aquél repetir lo pagado
contra éste. Ello significa, en consecuencia, que los perjudicados no pueden
reclamar directamente del funcionario la indemnización por el daño. Con ello se
garantiza, de un lado, la reparación al perjudicado,  porque queda debidamente
asegurada con el respaldo patrimonial del Estado, y, de otro, se consigue que
pueda establecerse dentro del proceso el dolo o la culpa grave del funcionario
en los hechos dañosos, para efectos de la acción de repetición.
Ahora, cabría preguntarse, si por el hecho de que el
art. 78 autorice que la demanda pueda promoverse contra la entidad comprometida
en el daño, o contra ésta y el funcionario, se desbordan los límites de la
regulación constitucional?.
Desde luego que no, porque la referida norma debe
ser entendida bajo la idea de que sólo después de que se declare la
responsabilidad y se condene a la entidad pública, es cuando ésta puede repetir
contra el funcionario. De manera que con la demanda simultánea de la entidad y
del agente no se vulnera la mencionada norma constitucional, sino que se
atiende a la economía procesal, porque en un mismo proceso se deduce la
responsabilidad que a cada uno de ellos corresponde.
Según lo anterior, la norma debe interpretarse en el
sentido de que únicamente puede perseguirse al funcionario por la vía de la
acción de repetición, sólo después de que se haya resuelto mediante sentencia
la condena del Estado por el daño antijurídico por el cual debe responder. La
demanda que pueda incoar el perjudicado contra la entidad responsable o contra
su agente, de manera conjunta o independientemente, no contraviene el artículo
90 de la Constitución, porque la norma acusada no autoriza que se pueda
perseguir exclusivamente al funcionario, sin reclamar la indemnización del Estado.
Conforme a las
consideraciones precedentes la Corte concluye lo siguiente:
a) La norma cuestionada habilita al perjudicado para
promover la acción resarcitoria frente a la entidad, el funcionario o contra
ambos. Sin embargo, debe entenderse que la responsabilidad del agente se ve
comprometida siempre que prospere la demanda contra la entidad, o contra ambos.
b) Cuando prospera la demanda contra ambos, la
sentencia declara la responsabilidad de la entidad pública, asi como la
responsabilidad del funcionario por haber incurrido en la conducta dolosa o
gravemente culposa que contribuyó a la ocurrencia del daño. Pero la obligación
de resarcir los perjuicios se impone a la entidad y no al funcionario; pero a
la entidad se le reconoce el derecho de repetir lo pagado contra el
funcionario. Ello es así, porque la responsabilidad por el daño antijurídico es
del Estado y no propiamente de su agente; lo que sucede es que  la conducta de
éste gravemente culposa o dolosa, determinante del daño, tiene como consecuencia
el que la entidad pueda repetir lo pagado.
c) Entiende la Corte, además, que así no se demande
al funcionario o agente, el juez administrativo esta facultado para llamarlo en
garantía de oficio o a solicitud de la entidad demandada o del ministerio
público. En este evento, la situación procesal es exactamente igual a la que
ocurre cuando se vincula directamente a aquél como demandado en el proceso. Y
si no ocurre ni lo uno ni lo otro, la solución se encuentra en el inciso
segundo del art. 86 del C.C.A. en la forma como fue modificado por el art. 31
de la ley 446/98, que en relación con la reparación directa dispone:
“Las entidades públicas deberán promover la misma
acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación
administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor
público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resultan
perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública”.
En síntesis, el funcionario puede ser condenado a
repetir siempre que haya sido demandado en un proceso conjuntamente con la
entidad pública, o cuando es llamado en garantía en éste, o cuando se le impone
la obligación de restituir a la entidad pública lo pagado en proceso separado, según
la norma antes transcrita.
Por las
consideraciones anteriores se declarará exequible el art. 78 del C.C.A.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. En relación con el art. 345 ESTESE A LO
RESUELTO en la sentencia C-923/99 en la cual se declaró inexequible, en su
totalidad, el decreto 1122/99.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE el art. 78
del Código Contencioso Administrativo.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[2] Eduardo García de
Enterria, Thomás Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo. Madrid,
Civitas, 1993, Tomo II, pp 371 y 372.
[3] Agusto Ramírez Ocampo.
"Ponencia para segundo debate de la nueva Constitución Política de
Colombia" en Gaceta Constitucional No 112, 3 de julio de 1991, pp 7 y 8.
[4] Consejo de Estado.
Sentencia del 13 de julio de 1993. Loc-cit.
[5] Sentencia C-333/96
[6] Consejo de Estado,
Sección Tercera, Sentencia de febrero 25 de 1993, Exp. 7742.