T-267-96
Sentencia T-267/96
Sentencia
T-267/96
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Multas por pesca
La sola exposición
de los hechos deja ver que para atacar los actos administrativos objeto de
demanda, por las razones de índole puramente legal, contaba con medios
judiciales de defensa.
SANCION-Naturaleza/PENA-Naturaleza
La sanción o pena
-en sentido amplio- corresponde siempre a una medida adoptada por la autoridad
e impuesta al responsable de la ofensa a título de correctivo, expiación o
escarmiento y sin dificultad se comprende que, por ser lo contrario del premio
o el estímulo, causa en el sancionado desazón, congoja, trabajos y, en algunos
casos -según la gravedad de la sanción y el rigor del ordenamiento jurídico
correspondiente- dolor, sufrimiento, aflicción, restricción en el ejercicio de
libertades y derechos que, de no ser por aquélla, deberían ser disfrutados por
el castigado al igual que lo son por las demás personas.
MULTA-Naturaleza/EJERCICIO DE PROFESION U
OFICIO-Prohibición/SANCION-No vulnera derechos
Una multa, en
especial si es cuantiosa, ocasiona siempre un daño patrimonial objetivo y
apreciable. La prohibición de ejercer cierto oficio o profesión implica
sacrificio de las propias inclinaciones o tendencias e indudablemente la
pérdida de los ingresos inherentes a su desempeño. Esas circunstancias,
desagradables y normalmente rehusadas, son inseparables del ejercicio de la
autoridad en beneficio colectivo y, propiciadas como lo son por el mismo
comportamiento de quien las padece, no constituyen violación de sus derechos ni
corresponden a conductas ilegítimas de la autoridad que las aplica, a no ser
que en el evento concreto pueda establecerse la arbitrariedad o la transgresión
del orden jurídico por parte del que sanciona.
ESTADO-Imposición legítima de sanciones/DEBIDO
PROCESO-Imposición de sanciones
La actividad
estatal por medio de la cual se imponen sanciones es plenamente legítima y, en
tanto se ejerza dentro del ámbito de competencia de la autoridad
correspondiente y con arreglo a las disposiciones pertinentes, previo el debido
proceso, no puede alegarse por el sujeto pasivo de aquéllas que sus derechos
resulten vulnerados por la única circunstancia de que la aplicación de las
medidas inherentes al castigo le ocasione perjuicio, ya que éste, bajo los
anteriores supuestos, no tiene el carácter de antijurídico.
ACCION DE TUTELA-Efectos sancionatorios no vulneran
derechos/SANCION-Efectos no vulneran derechos
Aunque la acción
de tutela podría estar dirigida a contrarrestar la aplicación de sanciones
impuestas en violación a perentorias prohibiciones constitucionales o con
desconocimiento de las garantías procesales, no está consagrando por regla
general esa forma de protección judicial como mecanismo orientado a enervar los
efectos de las decisiones adoptadas por autoridades judiciales o
administrativas en cuanto a la imposición de penas o sanciones. Si ello fuera
así, toda sanción, por el hecho de serlo, podría entenderse como agresión a los
derechos fundamentales, con notoria distorsión sobre el ámbito de protección de
los mismos y en detrimento de la función punitiva del Estado.
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Evaluación
cierta y no eventual
No puede
admitirse como irremediable el perjuicio del todo eventual, es decir aquel que
en cualquier caso podría llegar a sufrirse o, por el contrario, jamás
configurarse. Resulta equivocada la apreciación judicial que extiende la
irremediabilidad a todo tipo de circunstancias posibles o probables.
RECURSOS
NATURALES-Veda para pesca
Bien pueden darse
las restricciones, vedas y prohibiciones para las actividades de explotación,
transporte, transformación, procesamiento, comercialización, distribución o
consumo de determinados productos agrícolas o pesqueros durante cierto tiempo,
sin que las necesarias limitaciones que de allí surgen para los particulares
puedan entenderse violatorias de garantías constitucionales, en especial la de
empresa y la iniciativa privada, pues ellas, como bases del desarrollo, tienen
una función social que implica obligaciones.
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Límites a
ejercicio/DERECHO AL TRABAJO-Actividad lícita
El ejercicio de
los derechos fundamentales está limitado por el ordenamiento jurídico, es decir
que el amparo de aquéllos solamente es posible cuando su titular actúa dentro
de los supuestos establecidos por la Constitución y las leyes. Quien considera
que su actividad ilícita es ejercicio del derecho al trabajo y que por ello
debe ser protegida a través de mecanismos como la acción de tutela, además de
abusar de sus derechos, malinterpreta y desvirtúa el genuino alcance de la
garantía constitucional.
COSTAS EN TUTELA-Condena
Se ordena el pago
de las costas que se hubieren ocasionado en el trámite del proceso, por darse
la circunstancia prevista en el decreto reglamentario de la tutela.
Referencia:
Expediente T-92566
Acción de tutela
incoada por Bertha López de Reynel contra Instituto Nacional de Pesca y
Acuicultura, "Inpa".
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los dieciocho (18) días del mes de junio de mil
novecientos noventa y seis (1996).
Se revisa la
sentencia proferida en el asunto de la referencia por el Juzgado Laboral del
Circuito de Tumaco.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
Por acto
administrativo, el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura -INPA-, Regional
Tumaco, impuso a la accionante sanción pecuniaria equivalente a mil salarios
mínimos diarios es decir, tres millones novecientos sesenta y cuatro mil M/cte
pesos ($3.964.000), por los siguientes hechos, según lo relatado por la entidad
estatal en los respectivos considerandos:
1. Mediante
Resolución 00523 del 1 de diciembre de 1994, el Ministerio del Medio Ambiente
estableció una veda para la pesca de camarones de aguas someras en el Litoral
Pacífico colombiano entre el 30 de abril y el 15 de junio de cada año.
2. Durante el
período y en el área de la veda, el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura
prohibió la posesión, el proceso, la comercialización y el transporte de todas
las especies de camarones.
3. El 15 de abril de
1995, cuando se efectuaban patrullajes para vigilar el acatamiento a las
aludidas normas, "se observó un proceso de camarón de bahía frente al
muelle de la Aduana, lo que obligó a acercarse para comprobar tal situación, y
al verificar el hecho se tuvo conocimiento de que este camarón era de propiedad
de la señora BERTHA LOPEZ DE REYNEL, propietaria del buque pesquero
"BONNY", quien cuenta con un permiso de pesca comercial industrial,
el cual no la faculta para adelantar actividades de proceso y menos en esta
época de veda...".
El Instituto dió
aplicación al artículo 162 del Decreto Reglamentario 2256 de 1991, a cuyo tenor
las infracciones a las normas sobre actividad pesquera en todas sus fases y
modalidades darán lugar a la imposición de las sanciones previstas en el
artículo 55 de la Ley 13 de 1990, que a su vez dispone:
"ARTICULO
55º. Las personas
naturales o jurídicas que infrinjan las disposiciones establecidas en la
presente Ley y demás normas legales y reglamentarias sobre la materia, se harán
acreedores, según la gravedad de la infracción, a una o más de las siguientes
sanciones que aplicará el INPA sin perjuicio de las sanciones penales y demás a
que hubiere lugar:
1. Conminación por
escrito.
2. Multa
3. Suspensión
temporal del permiso, autorización, concesión o patente según sea el caso.
4. Revocatoria del permiso,
autorización, concesión o patente.
5. Decomiso de
embarcaciones, equipos o productos.
6. Cierre temporal o
clausura definitiva del establecimiento.
Las multas que se
impongan por infracciones a las disposiciones sobre pesca continental, tendrán
un valor comprendido entre el equivalente al salario mínimo legal de un día y
el equivalente al salario mínimo legal de mil (1.000) días, en concordancia con
lo previsto en el artículo 6º de la presente Ley.
Las multas que se
impongan por infracción a las disposiciones sobre pesca marina, tendrán un
valor comprendido entre el equivalente al salario mínimo legal de un día y el
equivalente al salario mínimo legal de cien mil (100.000) días, en concordancia
con lo previsto en el artículo 6º de la presente Ley.
Las multas podrán
ser sucesivas.
El capitán de la
nave, el armador y los titulares del permiso de pesca serán responsables
solidarios de las sanciones económicas que se impusieren.
El INPA comunicará a
la Dirección General Marítima y Portuaria, DIMAR, las infracciones en que
incurran los capitanes de las embarcaciones pesqueras para que éste les imponga
las demás sanciones que sean de su competencia".
La accionante
interpuso acción de tutela contra el Instituto Nacional de Pesca, alegando
especialmente:
-Que desde hace más
de veinte años su único y exclusivo medio de subsistencia lo constituye la
actividad pesquera.
-Que, al imponérsele
una sanción pecuniaria y simultáneamente suspender la operación de la motonave
de su propiedad se la sometió a doble sanción.
-Que la figura de la
"negación de zarpe", a ella aplicada por el INPA, estaba prevista en
el artículo 74 del Decreto Ley 2324 de 1984, declarado inexequible por la Corte
Suprema de Justicia mediante Sentencia del 22 de agosto de 1985.
-Que se la sancionó
como persona natural a la par que le fue negado el zarpe a su motonave, pero
que el mismo Instituto estableció que con el mencionado vehículo de transporte
acuático no se cometió infracción alguna.
-Que le fue
vulnerado su derecho al trabajo pues fue condenada a la inactividad laboral,
con grave perjuicio para su familia y empleados.
Pidió la demandante
que se ordenara al Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, Regional Tumaco,
levantar la medida de "negación de zarpe", a su juicio arbitraria, y
aplicar los procedimientos previstos en el Código Contencioso Administrativo en
relación con el cobro ejecutivo de las obligaciones generadas en la sanción que
le fuera impuesta.
También solicitó al
Juez ordenar la restitución de la patente de pesca a su nombre, pues había
cancelado su valor por un período de 90 días.
Igualmente, la
petición de amparo se dirigía a obtener el pago de indemnización por los
perjuicios morales y materiales que, en su sentir, le fueron ocasionados con la
actuación administrativa.
II. LA DECISION
JUDICIAL MATERIA DE EXAMEN
La tutela fue
concedida como mecanismo transitorio por el Juzgado Laboral del Circuito de
Tumaco mediante fallo del 15 de febrero de 1996, objeto de revisión.
En consecuencia, se
ordenó al INPA que, en el término de 48 horas, levantara la prohibición de
zarpe de la motonave "BONNY" y así lo hiciera conocer a la Capitanía
de Puerto de Tumaco.
Las demás peticiones
fueron denegadas.
Se motivó la
determinación judicial en la convicción de que fueron violados los derechos de
la accionante, y muy específicamente el fundamental al trabajo, por cuanto
estaba demostrado que el procesamiento de camarón que ocasionó la sanción
pecuniaria no se estaba realizando en la motonave sino en el muelle frente a la
Aduana, es decir, que se llevó a cabo en tierra, sin que, por tanto, la
embarcación hubiera estado comprometida en la actividad sancionada.
De allí dedujo el
Juzgado que no era procedente impedir el zarpe de la motonave, pues no se daban
los presupuestos del artículo 172 del Decreto 2256 de 1991.
Fue claro el
fallador en el sentido de que únicamente concedía una protección transitoria,
con el fin de evitar a la afectada un perjuicio irremediable. Este último,
según la Sentencia, resultaba evidente, por cuanto "la medida ocasiona
perjuicios a quien la soporta, los cuales al paso del tiempo se irán agravando
y podrían llegar a ser irremediables".
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
De los artículos 86
y 241-9 de la Constitución Política resulta expresa la competencia de esta
Corporación para revisar el indicado fallo de tutela.
En cuanto a la Sala
de Revisión, la tiene en concreto a partir de la selección y el reparto
efectuados de conformidad con las reglas contempladas en el Decreto 2591 de
1991.
2. Errónea
concepción del perjuicio irremediable
La sola exposición
de los hechos deja ver sin asomo de duda que para atacar los actos
administrativos objeto de demanda, por las razones de índole puramente legal
invocadas por la peticionaria, ésta contaba con medios judiciales de defensa
consagrados precisamente para situaciones como la relatada, según las
disposiciones del Código Contencioso Administrativo (Decreto Ley 01 de 1984).
Entonces, como lo
aceptó el juez de instancia, no cabía en principio la acción incoada.
Sin embargo, se
partió del supuesto, para nada demostrado, de que la actora se encontraba en la
circunstancia del perjuicio irremediable, prevista de manera excepcional por el
artículo 86 de la Constitución, como suficiente para conceder la tutela de
manera transitoria pese a la existencia de instrumentos judiciales alternativos
según las reglas ordinarias del sistema jurídico.
El único fundamento
que al respecto se hizo explícito en la parte considerativa del fallo consistió
en dos aseveraciones que merecen glosa: la de que la medida adoptada por la
administración respecto de la motonave de propiedad de la quejosa ocasionaba a
ésta perjuicios y la de que ellos se irían agravando y "podrían llegar a
ser irremediables".
La Corte examina
brevemente tales premisas.
a) El solo efecto
negativo de una sanción no implica violación de derechos
Considera la Corte
que la Constitución no prohibe al Estado ni a sus autoridades aplicar sanciones
a los particulares.
Por el contrario,
sobre la base de que el "ius puniendi" resulta insustituible
para mantener un orden mínimo en el curso de la convivencia social, las normas
fundamentales declaran sin rodeos que las personas responden ante las
autoridades "por infringir la Constitución y las leyes" (artículo 6º
C.P.).
Ello es así como
corolario indispensable del principio según el cual quien se halle dentro del
territorio -sea nacional o extranjero- está obligado a "acatar la
Constitución y las leyes y (a) respetar y obedecer a las autoridades"
(artículos 4 y 95 C.P.).
Ello es fundamento y
requisito del Estado de Derecho y simultáneamente garantía del orden justo que
busca realizar todo el sistema jurídico.
Tal condición,
inherente a la idea misma de la organización estatal, exige el poder suficiente
de las autoridades para castigar a quienes transgreden los mandatos consagrados
en las normas jurídicas, pues si no lo tuvieran a su alcance les sería
imposible atender los cometidos que justifican su existencia: la protección de
los asociados en su vida, honra, bienes, creencias, derechos y libertades y el
aseguramiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares
(artículo 2 C.P.).
Desde luego, el
ejercicio de tal poder supone, en el Estado de Derecho, la sujeción de la
autoridad a las normas previamente definidas y el debido proceso aplicable al
inculpado para la deducción de su responsabilidad y para la imposición de las
sanciones que le correspondan, como ya lo destacó la Corte en Sentencia C-007
del 18 de enero de 1993.
Pero, claro está, la
idea misma de la punición, aplicada por el Estado sobre las personas, significa
para los sujetos pasivos de ella la ineludible y cierta ocurrencia de hechos
que, de suyo, los afectan o incomodan.
Todo castigo
lleva en sí, por naturaleza, un efecto no querido por aquel a quien se aplica.
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua lo define, por tanto, como
"pena que se impone al que ha cometido un delito o falta".
La sanción o pena
-en sentido amplio- corresponde siempre a una medida adoptada por la autoridad
e impuesta al responsable de la ofensa a título de correctivo, expiación o
escarmiento y sin dificultad se comprende que, por ser lo contrario del premio
o el estímulo, causa en el sancionado desazón, congoja, trabajos y, en algunos
casos -según la gravedad de la sanción y el rigor del ordenamiento jurídico
correspondiente- dolor, sufrimiento, aflicción, restricción en el ejercicio de
libertades y derechos que, de no ser por aquélla, deberían ser disfrutados por
el castigado al igual que lo son por las demás personas.
Pero ello es así no
porque el Estado quiera causar daño o agravio a los individuos sometidos a su
autoridad sino como consecuencia de la conducta reprochable por la cual algunos
de ellos resultan responsables.
A nadie se oculta
que, no obstante las funciones de la pena, entre las cuales cabe destacar su
papel de resocialización del delincuente (artículo 12 del Código Penal), quien,
como consecuencia de sus delitos, debe pasar varios años en prisión, sufre
grave perjuicio, talvez irreversible, no solamente en el campo de la libertad
física sino en el desarrollo de aspiraciones y propósitos personales, sociales
y económicos de incalculable valor y aun en el campo sicológico.
Una multa, en
especial si es cuantiosa, ocasiona siempre un daño patrimonial objetivo y
apreciable.
La prohibición de
ejercer cierto oficio o profesión implica sacrificio de las propias
inclinaciones o tendencias e indudablemente la pérdida de los ingresos
inherentes a su desempeño.
Pero todas esas
circunstancias, desagradables y normalmente rehusadas, son inseparables del
ejercicio de la autoridad en beneficio colectivo y, propiciadas como lo son por
el mismo comportamiento de quien las padece, no constituyen violación de sus
derechos ni corresponden a conductas ilegítimas de la autoridad que las aplica,
a no ser que en el evento concreto pueda establecerse la arbitrariedad o la
transgresión del orden jurídico por parte del que sanciona.
Ya en Sentencia
C-371 del 25 de agosto de 1994 la Sala Plena de la Corte expresó:
"No puede
perderse de vista que el hombre, como ser sociable, va siendo sometido a lo
largo de su existencia a distintas formas de restricciones, límites y
condiciones, de tal modo que su comportamiento siempre tendrá que confrontarse
con el medio social al cual pertenece y deberá contar con las imposiciones que
de él provienen. En los diversos grupos humanos (escuela, colegio, universidad,
trabajo), en la sociedad en general y, por supuesto, frente al Estado, la persona
está obligada por unas determinadas reglas cuya observancia se le exige, en el
entendido de que, si no se aviene   a  ellas,  deberá  soportar  las
consecuencias  negativas  -sanciones-, aplicables a partir de su
comportamiento".
La actividad estatal
por medio de la cual se imponen sanciones es, entonces, plenamente legítima y,
en tanto se ejerza dentro del ámbito de competencia de la autoridad
correspondiente y con arreglo a las disposiciones pertinentes, previo el debido
proceso, no puede alegarse por el sujeto pasivo de aquéllas que sus derechos
resulten vulnerados por la única circunstancia de que la aplicación de las
medidas inherentes al castigo le ocasione perjuicio, ya que éste, bajo los
anteriores supuestos, no tiene el carácter de antijurídico.
De lo expuesto se
concluye que, aunque la acción de tutela podría estar dirigida a contrarrestar
la aplicación de sanciones impuestas en violación a perentorias prohibiciones
constitucionales -como la de pena de muerte, confiscación, cadena perpetua o destierro-
o con desconocimiento de las garantías procesales, cuando el artículo 86 de la
Constitución contempla la posibilidad excepcional de la sentencia de tutela con
alcance transitorio para evitar un "perjuicio" irremediable, no está
consagrando por regla general esa forma de protección judicial como mecanismo
orientado a enervar los efectos de las decisiones adoptadas por autoridades
judiciales o administrativas en cuanto a la imposición de penas o sanciones.
Si ello fuera así,
toda sanción, por el hecho de serlo, podría entenderse como agresión a los
derechos fundamentales, con notoria distorsión sobre el ámbito de protección de
los mismos y en detrimento de la función punitiva del Estado.
No puede, por tanto,
admitirse la tesis -implícita en la sentencia revisada- de que el sólo concepto
de sanción es sinónimo de daño para los fines de configurar un perjuicio
irremediable.
Las normas que organizan el Estado y
señalan la órbita de sus actividades, procurando proteger eficazmente los
derechos de los asociados, no se limitan a establecer únicamente prerrogativas
en favor de los particulares, sino, como resulta lógico, también ellas sirven
para señalar el campo de las obligaciones exigibles a quienes, por conformar el
conglomerado social, están sometidos a unas reglas cuyo acatamiento ha de
traducirse en el bienestar de la comunidad.
Es natural que la Constitución Política
someta a sus postulados tanto a las autoridades públicas como a los
particulares, pues del acuerdo entre éstos y aquéllas, en el marco de la
normatividad, depende en gran medida el adecuado funcionamiento de la
organización social y jurídica. La Carta Política no debe ser interpretada
solamente desde la perspectiva protectora de derechos y libertades, pues ella
también contiene normas destinadas a establecer y hacer cumplir los deberes de
las personas.
Así, la Constitución Política dispone en el
inciso segundo de su artículo 2º:
"Las
autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, bienes, honra, creencias, y demás
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares" (Destaca la Sala).
Además, el artículo 6º del Ordenamiento
Fundamental estipula que los particulares son responsables ante las autoridades
por infringir la Constitución y las leyes, al paso que el 95, al señalar los
deberes de la persona y del ciudadano, establece:
"1. Respetar
los derechos ajenos y no abusar de los propios;
(...)
"7. Colaborar
para el buen funcionamiento de la administración de justicia".
El compromiso que implica la vida en
comunidad impone a cada uno de sus miembros obligaciones y cargas correlativas
a los fines buscados por la colectividad, las cuales se hacen exigibles en todo
momento y en cada caso particular mediante los instrumentos de coacción creados
por el ordenamiento jurídico.
Por ello, quien se muestra remiso a cumplir
sus deberes o abusa de los derechos consagrados en su favor, atenta contra el
conglomerado y, en consecuencia, debe ser sancionado con arreglo a las normas
jurídicas, según la gravedad de las infracciones y faltas de las cuales sea
hallado culpable.
Por contrapartida y como elemento necesario
para la efectividad del enunciado principio, las autoridades deben estar
atentas para vigilar que los particulares cumplan cabalmente con los deberes y
obligaciones impuestos por el sistema jurídico, al cual, según el artículo 4º
de la Constitución, están sometidos.
b) La
irremediabilidad del perjuicio debe ser evaluada por el juez como cierta y no
como eventual
Llama la atención de
la Corte el hecho de que en el proceso objeto de examen se haya definido la
viabilidad de la tutela transitoria a partir del presupuesto según el cual el
daño que el juez estimó implícito en la sanción "podría llegar a ser
irremediable".
La Corte, si bien
declaró inexequible la definición legal del perjuicio irremediable (Sentencia
C-531 del 11 de noviembre de 1993. Sala Plena. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz), ha delineado en varias de sus providencias los requisitos que debe
reunir dicho concepto para llegar a configurarse en un caso concreto.
En Sentencia T-225
del 15 de junio de 1993 (M .P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa) se advirtió:
"Para
determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que tener en cuenta la
presencia concurrente de varios elementos que configuran su estructura, como la
inminencia,  que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de
derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que
hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para
la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.  La
concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de
considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como
mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la
protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran
amenazados.  Con respecto al término "amenaza" es conveniente
manifestar que no se trata de la simple posibilidad de lesión, sino de la
probabilidad de sufrir un mal irreparable y grave de manera injustificada.  La
amenaza requiere un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable pensar
en la realización del daño o menoscabo material o moral".
En Sentencia T-260
del 20 de junio de 1995, proferida por esta misma Sala, se sostuvo:
"En cuanto al
concepto sobre lo que es un perjuicio irremediable, único fundamento
constitucional de la protección transitoria cuando existen otros medios de
defensa judicial, bien es sabido que existía una definición legal, consagrada
en el inciso 2º, numeral 1º, artículo 6 del mencionado Decreto 2591 de 1991, a
cuyo tenor se entendía por tal perjuicio el que sólo pudiera ser resarcido en
su integridad mediante una indemnización.
La Corte
Constitucional, mediante Fallo C-531 del 11 de noviembre de 1993 (M.P.: Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz), declaró inexequible tal concepto, por considerar que
fue introducido por el legislador en contraposición al artículo 86 de la Carta,
en cuanto equiparó el perjuicio irremediable a un juicio hipotético de
naturaleza jurídica con el que se quiso sustituir la situación fáctica a
la que se remite el precepto constitucional, limitando los alcances de tal
concepto y cercenando las posibilidades judiciales de desarrollar los preceptos
fundamentales.
La Corte estimó en
dicha providencia que correspondía a los jueces de tutela dar contenido al
concepto de perjuicio irremediable, mediante la interpretación de los
hechos puestos a su consideración en cada caso, pues de la adecuada confluencia
entre el derecho y la realidad depende la justicia de cada decisión, dentro de
los términos constitucionales.
Claro está, ese
papel del juez implica el ejercicio de una autoridad necesaria para
la eficacia de la tutela y para la efectividad de los derechos fundamentales,
pero la facultad que implica, no por ser amplia puede devenir en arbitraria, ya
que la evaluación y definición sobre si en el caso particular se configura el
perjuicio irremediable no obedece a su capricho sino que se deriva de la Carta
Política aplicada a la situación fáctica considerada".
(...)
"El juez de
tutela está obligado a fundamentar la calificación que haga de un perjuicio
irremediable, con razones que consulten el sentido extraordinario de la
protección temporal y su consecuente interpretación restrictiva, a la luz de la
Constitución y según los hechos objeto de examen.
Debe tener en cuenta
que se trata de una posibilidad excepcional y en sí misma precaria de que el
juez de tutela imparta órdenes de obligatorio acatamiento en materias que, por
definición de la misma Carta, habrán de ser consideradas y resueltas por el
juez ordinario competente. Por tanto, su extensión más allá de los límites que
impone la necesaria y precisa protección del derecho que podría sufrir daño
irreparable implica un desbordamiento del ámbito de competencias del juez de
tutela y una vulneración de la autonomía funcional de aquel juez o tribunal al
que, según el ordenamiento jurídico, corresponde la decisión definitiva.
De allí que una
tutela otorgada a sabiendas de que existe otro medio de defensa judicial,
idóneo y eficaz para la verdadera realización del derecho fundamental en juego,
no puede estar basada sino en una clara y evidente inminencia de perjuicio
irremediable".
De lo expuesto
resulta sin duda que el carácter irremediable del perjuicio debe ser evaluado
directamente por el juez, miradas las circunstancias del caso sometido a su
conocimiento y en relación con las consecuencias que, apreciadas por él como
inminentes, podrían derivarse para el actor si no se concediera la protección
temporal de los derechos que le han sido violados o que son amenazados.
Tal evaluación
directa debe recaer sobre el conjunto de elementos fácticos que configuran la
circunstancia actual del solicitante y frente a las posibilidades ciertas de un
inminente daño a sus derechos fundamentales, de tal naturaleza que no sea
susceptible de ser evitado por la decisión del juez ordinario, que en tal
sentido podría ser inoficiosa o tardía.
Por lo tanto, no
puede admitirse como irremediable el perjuicio del todo eventual, es decir
aquel que en cualquier caso podría llegar a sufrirse o, por el contrario, jamás
configurarse.
Si toda posibilidad
de perjuicio, por lejana e incierta que fuera, cumpliera el requisito
constitucional para dar paso a la excepción por solo aparecer en el espectro de
los acontecimientos futuros (algo que puede suceder o no), toda situación
jurídica o fáctica de futura realización, alrededor de la cual se diera el
temor o la perspectiva de un daño a derechos fundamentales, podría ser objeto
de la acción de tutela, bajo la modalidad transitoria, ya que el fallador
estaría, en todos los casos, ante la hipótesis del perjuicio irremediable.
Como ello no es así,
según se deja dicho, resulta equivocada la apreciación judicial que extiende la
irremediabilidad a todo tipo de circunstancias posibles o probables.
Será revocada la
providencia que, bajo los señalados criterios -a juicio de la Corte contrarios
a las reglas constitucionales-, concedió una protección que estaba fuera del
alcance y de la competencia del juez de tutela por existir otros medios,
suficientemente aptos, para la defensa de los derechos invocados.
3. La
responsabilidad de los particulares en la preservación de los recursos
naturales
Pese a que la Corte
no entrará a resolver sobre el fondo mismo del conflicto planteado por la
actora, ya que la validez de los actos administrativos mediante los cuales se
la sancionó deberá ser establecida por la jurisdicción correspondiente, se
halla necesario, por razones de pedagogía constitucional, formular algunas
advertencias acerca de la responsabilidad que, a la luz de la Constitución,
asume toda persona en lo concerniente a la defensa, protección y cuidado de los
recursos naturales.
Según el artículo 8º
de la Constitución, "es obligación del Estado y de las personas proteger
las riquezas culturales y naturales de la Nación".
El artículo 95,
numeral 8, de la Carta señala como deberes de la persona y del ciudadano los de
"proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la
conservación de un ambiente sano".
Por su parte, el
artículo 79 de la Constitución señala como deber del Estado el de
"proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de
especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos
fines".
Dice el artículo 80
que el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución y agrega que la organización estatal deberá prevenir
y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales
y exigir la reparación de los daños causados.
Esas
responsabilidades del Estado y las correspondientes obligaciones de los
particulares no podrían tener efectiva realización, como lo quiere la Carta
según lo consagra su artículo 2º, si carecieran las autoridades del poder
suficiente para adoptar las medidas preventivas necesarias a la preservación de
los recursos naturales, adoptar los correctivos que contrarresten los efectos
de actividades depredadoras de los mismos e imponer las sanciones que merezcan,
según la normatividad aplicable, los transgresores de la misma.
No puede olvidarse,
por otra parte, que la producción de alimentos, en la cual tiene especial
incidencia el adecuado y equilibrado manejo de los recursos naturales, goza,
según el artículo 65 de la Constitución, de la especial protección del Estado,
el cual, según dicho precepto, "otorgará prioridad al desarrollo
integral (subraya la Corte) de las actividades agrícolas, pecuarias,
pesqueras, forestales y agroindustriales".
Tal obligación del
Estado se halla en perfecta coherencia con lo dispuesto en el artículo 334 del
Estatuto Fundamental, que le ordena ejercer la dirección general de la economía
e intervenir, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos
naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y
consumo de bienes, entre otros aspectos, con el fin de "conseguir el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la
preservación de un ambiente sano", así como con el propósito, no menos
importante, de "promover la productividad, la competividad y el desarrollo
armónico de las regiones".
Claro está, para
realizar ese conjunto de finalidades constitucionales de la función estatal,
las autoridades públicas, en las áreas de sus respectivas competencias y en los
términos de las disposiciones legales correspondientes, deben evaluar los
distintos factores de la actividad industrial, comercial, agrícola, pesquera y
ganadera que deben ser objeto de estímulo, intervención, regulación,
inspección, vigilancia y control, con miras al interés colectivo, dentro de
unas políticas generales fijadas por el Gobierno.
Bien pueden darse,
entonces, las restricciones, vedas y prohibiciones para las actividades de
explotación, transporte, transformación, procesamiento, comercialización,
distribución o consumo de determinados productos agrícolas o pesqueros durante
cierto tiempo, sin que las necesarias limitaciones que de allí surgen para los particulares
puedan entenderse violatorias de garantías constitucionales, en especial la de
la empresa y la iniciativa privada, pues ellas, como bases del desarrollo,
tienen una función social que implica obligaciones (artículo 333 C.P.).
4. La licitud, elemento esencial de la
actividad laboral protegida por la Carta Política
El ejercicio de los derechos fundamentales
está limitado por el ordenamiento jurídico, es decir que el amparo de aquéllos
solamente es posible cuando su titular actúa dentro de los supuestos
establecidos por la Constitución y las leyes. Así, quien considera que su
actividad ilícita es ejercicio del derecho al trabajo y que por ello debe ser
protegida a través de mecanismos como la acción de tutela, además de abusar de
sus derechos, malinterpreta y desvirtúa el genuino alcance de la garantía
constitucional.
En relación con la licitud de las
actividades protegidas como ejercicio del derecho al trabajo, la Corte
Constitucional ha expresado:
"... No puede
concebirse como trabajo y mucho menos ser protegida constitucionalmente,
aquella ocupación que causa daño a la colectividad o que en todo o en parte
resulta ser atentatoria del orden  jurídico, pues de así admitirse se
quebrantaría sin remedio la estructura básica de la organización social, de la
cual son piezas insustituibles el respeto a la legalidad, la prevalencia del
interés común, el digno ejercicio de los derechos y el cabal cumplimiento de
deberes y obligaciones. Dentro de este contexto axiológico no es factible
reconocer el carácter de "trabajo" a las conductas tipificadas como
punibles, tal como lo pretende el accionante en el caso dilucidado mediante las
providencias que ahora se revisan.
"El trabajo,
para merecer la protección del Estado y para ampararse en el Derecho, uno de cuyos
medios constitucionales es precisamente la acción de tutela, debe cumplir ante
todo, como requisito mínimo, el de la licitud de su objeto. No están cobijadas
por la Constitución y, por el contrario, repugnan a ella en cuanto contradicen
sus mandatos, las actividades que abierta o disimuladamente quebrantan los
preceptos de la ley o encajan en los tipos penales. Ninguna protección brinda
el ordenamiento jurídico a las conductas que, so pretexto de profesión, arte u
oficio, sirven o favorecen a la delincuencia en cualquiera de sus formas, ni
tampoco pueden cobijarse bajo su manto las acciones encaminadas a la práctica o
el encubrimiento de acciones subversivas del orden público o lesivas de la
pacífica convivencia social. Semejantes actividades, así se presenten bajo el
ropaje inofensivo del ejercicio de derechos, si la autoridad descubre que no lo
son, lejos de hacer propicia una gestión protectora de los entes públicos deben
ser señaladas sin ambages como altamente corruptoras del orden social pretendido
por la Constitución y perseguidas con arreglo a las leyes". (Corte
Constitucional, Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-568 del 23 de octubre de
1992).
5. Análisis del caso concreto
Los documentos que aparecen en el
expediente permiten establecer que el Ministerio del Medio Ambiente, mediante
la Resolución número 00523 del 1º de diciembre de 1994, dispuso la veda para la
pesca del camarón de aguas someras en el Pacífico colombiano entre los días 15
de abril y 15 de junio de cada año. En desarrollo de esta decisión
administrativa y cumpliendo con las funciones que la Ley 13 de 1990 le ha
asignado, el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura -INPA-, expidió la
Resolución Nº 0070 del 20 de febrero de 1995, mediante la cual fueron
establecidas las medidas para el cumplimiento de la veda.
El acto administrativo del Instituto
Nacional de Pesca y Acuicultura -INPA-, contempló, entre varias medidas, la
siguiente:
"ARTICULO
PRIMERO.- Prohibir durante el período de la veda del camarón de aguas someras
su extracción, posesión, proceso, comercialización total y transporte en
cualquier medio, desde los municipios del Litoral Pacífico colombiano, hacia el
interior del país o viceversa".
(...)
"ARTICULO
CUARTO.- Prohibir el proceso en todos los puertos del litoral Pacífico
colombiano, de toda especie de camarón de aguas someras durante el período de
veda.
"PARAGRAFO.-
Para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente Resolución, la flota
camaronera deberá entrar a puerto antes del 10 de abril de 1995 a Buenaventura,
Tumaco, Guapi y Bahía Solano, con el fin de asegurar el proceso del producto
capturado antes de iniciarse la veda en el litoral Pacífico".
(...)
"ARTICULO
DECIMO.- Las embarcaciones de pesca industrial que infrinjan las disposiciones
establecidas en la presente Resolución, serán sancionadas con multas cuyo valor
será el comprendido entre el equivalente al salario mínimo legal de 2.000 días
y el equivalente al salario mínimo legal de 10.000 días".
(...)
"ARTICULO
DOCE.- Las personas que sean sorprendidas procesando o comercializando
camarones vedados y en general infringiendo las disposiciones establecidas en
la presente Resolución serán sancionadas con el decomiso definitivo del producto,
suspensión del permiso hasta por seis (6) meses y se impondrán multas cuya
cuantía se fijará entre el equivalente al salario mínimo legal de 1.000 días y
el equivalente al salario mínimo legal de 10.000 días, atendiendo al volumen de
los productos que tenga en posesión y a la reincidencia del infractor".
Si bien esta Corte no entrará a dilucidar
la validez de los actos administrativos enunciados, por cuanto no es de su
competencia, partirá de la presunción de legalidad que los favorece, ya que no
se oponen prima facie a la Constitución.
La forma clara y precisa en que el INPA
reguló la veda del camarón en aguas someras del Pacífico colombiano, releva a
la Sala de cualquier comentario al respecto. Además, consta en el expediente
que el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, hizo conocer el contenido de
la Resolución a los destinatarios de la misma, mediante notificación personal y
a través de reiteradas comunicaciones de radio recibidas por las embarcaciones,
entre ellas la motonave "BONNY" de propiedad de la señora BERTHA
NUBIA LOPEZ DE REYNEL.
Sin embargo, aparece probado, según la
investigación adelantada por el INPA, que, desatendiendo las advertencias de la
autoridad y en un acto de desacato y desobediencia a las ordenes impartidas por
el Gobierno Nacional, la tripulación de la motonave "BONNY",
comandada por el Capitán JORGE ELIECER REYNEL, se dedicó durante la mañana del
15 de abril de 1995 al "proceso de camarón", siendo sorprendida por
los representantes de dicha entidad, quienes procedieron a decomisar 107.5
kilos de "camarón tití", que fueron dejados en depósito a la
propietaria de la embarcación, señora BERTHA NUBIA LOPEZ DE REYNEL.
Esta, según la misma investigación,
teniendo conocimiento del decomiso y sabiendo que el producto de la actividad
ilícita le había sido entregado en depósito, procedió a venderlo. La posible
comisión de delito en este punto no es asunto que caiga bajo la competencia de
esta Corte y, en consecuencia, se correrá traslado a la Fiscalía General para
lo de su cargo.
Luego de adelantar el correspondiente
proceso administrativo, el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura -INPA-,
mediante la resolución Nº 0023 del 16 de junio de 1995, sancionó a la señora
BERTHA LOPEZ DE REYNEL, armadora de la motonave "BONNY", imponiéndole
una multa de tres millones novecientos sesenta y cuatro mil pesos ($
3.964.000.oo). En el mes de julio de 1995 la peticionaria interpuso el recurso
de reposición contra la decisión, la cual fue modificada en su beneficio el 4
de diciembre del mismo año.
La modificación consistió en rebajar a un
millón quinientos ochenta y cinco mil seiscientos pesos ($ 1.585.600.oo) el
monto de la sanción pecuniaria impuesta a la accionante. Además, se dispuso
oficiar a la Capitanía del Puerto de Tumaco para que se abstuviera de
"otorgar el zarpe" a la motonave hasta tanto diera cumplimiento a las
sanciones impuestas por el INPA.
Durante el proceso administrativo
adelantado por el INPA, fue llamado a declarar el Capitán de la motonave, señor
JORGE ELIECER REYNEL, quien se declaró conocedor del período durante el cual
estaba vigente la veda, como también de la orden de entrar a puerto antes del
10 de abril de 1995.
Para justificar lo que el INPA consideró
ilícito comportamiento de su parte, el declarante manifestó que el día 9 de
abril a las 7 p.m., mientras adelantaba sus labores, la motonave
"BONNY" sufrió una avería que fue reparada hasta el día 12 de abril.
El 13 continuó hacia el muelle y debido a que los días siguientes eran
feriados, el producto de la pesca fue dejado en la bodega del buque.
Sin embargo, del expediente resulta que
REYNEL se negó a dar el nombre del mecánico que reparó la embarcación, como
también guardó silencio cuando se le preguntó si tenía permiso del INPA para el
"proceso de camarón" que adelantaba.
Al revisar la bitácora de la motonave
"BONNY", las autoridades encontraron la siguiente anotación, firmada
por el mencionado declarante: "Se presentó avería del winche durante
veinticuatro horas del día 12-95 Abril". También en este aspecto será
la Fiscalía General de la Nación la encargada de resolver acerca de la
procedencia de una investigación penal.
A lo anterior debe agregarse que el 17 de
abril de 1995, BERTHA NUBIA LOPEZ DE REYNEL dirigió al Instituto Nacional de
Pesca y Acuicultura -INPA-, Regional Tumaco, un oficio en el cual se lee: "...
la pesca entró al puerto el día 13 de Abril de los corrientes a las 6:00 A.M.
debido a que se presentó un daño en el winche entre los días 11 y 12 de
abril de 1.995, ocasionado porque se enterraron o enfangaron los equipos y
debieron ser recuperados a mano" (subrayas no originales).
Es decir, la accionante reconoció que para
el día 10 de abril, la motonave de su propiedad no había entrado a puerto,
violando las disposiciones establecidas en la Resolución 0070 del 20 de febrero
de 1995.
Ante la evidencia existente en su contra,
la peticionaria alegó que era improcedente imponerle una multa a ella como
persona natural y, al mismo tiempo, condicionar "el permiso de zarpe"
de la motonave al pago de la sanción pecuniaria.
En relación con esta materia, cabe recordar
lo establecido por la Ley 13 de 1990 (artículo 55) y por el Decreto
Reglamentario Nº 2256 del 4 de octubre de 1991 (artículo 172), que estaban
vigentes para la época de los hechos.
La primera de esas normas dispuso:
"Las personas
naturales o jurídicas que infrinjan las disposiciones establecidas en la
presente ley y demás normas legales y reglamentarias sobre la materia, se harán
acreedoras, según la gravedad de la infracción, a una o más de las siguientes
sanciones que aplicará el INPA sin perjuicio de las sanciones penales y demás a
que hubiere lugar:
(...)
2. Multa.
(...)
5. Decomiso de
embarcaciones, equipos o productos.
(...)
"El capitán
de la nave, el armador y los titulares del permiso de pesca, serán responsables
solidarios de las sanciones económicas que se impusieren". (Se subraya).
La disposición reglamentaria señaló:
"Las
infracciones a la pesca marina serán investigadas y sancionadas por el INPA,
teniendo en cuenta las diligencias preliminares que adelante la Dirección
General Marítima y por intermedio de la Capitanía de Puerto correspondiente. Esta
última, a petición del INPA, se abstendrá de otorgar el zarpe para la
embarcación infractora, hasta tanto se dé cumplimiento a las sanciones
impuestas por éste". (Destaca la Sala).
Además, resulta pertinente recordar lo
preceptuado por el artículo 65 del Código Contencioso Administrativo, que
establece:
"Ejecución
por el obligado. Cuando un acto administrativo imponga una obligación a
un particular y éste se resistiere a cumplirla, se le impondrán multas
sucesivas mientras permanezca en rebeldía, concediéndole plazos razonables para
que cumpla lo ordenado".
Es claro, entonces, que el INPA, al imponer
a BERTHA NUBIA LOPEZ DE REYNEL las sanciones pecuniarias que se han mencionado,
actuó de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, respecto del cual
-se repite- obraba la presunción de legalidad y a cuyo respecto no tenía cabida
la aplicación del artículo 4º de la Carta Política, en cuanto no se mostraba de
bulto incompatibilidad alguna con la Constitución.
6. Negligencia del Instituto Nacional de
Pesca y Acuicultura -INPA- para resolver sobre el recurso de reposición
presentado por la accionante
Como se ha expuesto, ante la violación de
la "veda del camarón", el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura
-INPA-, impuso a la señora BERTHA NUBIA LOPEZ DE REYNEL una sanción consistente
en multa. Por escrito fechado el 10 de julio de 1995, la accionante interpuso
el recurso de reposición contra el acto administrativo que sirvió para
establecer el castigo en su contra.
En un acto de extrema indolencia
administrativa, el INPA, Regional Tumaco, resolvió acerca del recurso mediante
una resolución que fue notificada a la señora LOPEZ DE REYNEL el día 10 de
enero de 1996, es decir, la administración tomó aproximadamente seis (6) meses
para resolver un asunto que, según la ley, debe ser decidido de plano.
En relación con los recursos que proceden
contra esta clase de resoluciones, el Decreto 2256 de 1991 establece en el
inciso segundo del artículo 164:
"Contra la
resolución que imponga una sanción, podrá interponerse el recurso de reposición
en los términos establecidos en el Código Contencioso Administrativo".
A su vez, el Estatuto Contencioso
Administrativo preceptúa en el artículo 56 que:
"Los recursos
de reposición y de apelación siempre deberán resolverse de plano,
..." (Subraya la Sala).
Se aplica, en estos casos, el principio de
celeridad consagrado por la Constitución en su artículo 209 y por el legislador
en el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo, según el cual:
"El retardo
injustificado es causal de sanción disciplinaria, que se puede imponer de
oficio o por queja del interesado, sin perjuicio de la responsabilidad que
pueda corresponder al funcionario".
Ante la negligencia de los servidores
públicos encargados de conocer del recurso de reposición presentado por la
señora BERTHA NUBIA LOPEZ DE REYNEL, la Sala considera necesario que la
Procuraduría General de la Nación inicie la respectiva investigación
disciplinaria.
DECISION
Con base en las expuestas consideraciones,
la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia
proferida el 15 de febrero de 1996 por el Juzgado Laboral del Circuito de
Tumaco, mediante la cual se resolvió conceder la tutela como mecanismo
transitorio en favor de la ciudadana BERTHA NUBIA LOPEZ DE REYNEL, y, en
sustitución de ella, NEGAR la protección solicitada por existir otros medios
judiciales sin que se haya configurado el perjuicio irremediable.
Segundo.- ORDENAR al Instituto
Nacional de Pesca y Acuicultura -INPA-, Regional Tumaco, que, como consecuencia
de la revocación y de conformidad con el ordenamiento jurídico, proceda a hacer
efectivas las sanciones impuestas a la ciudadana BERTHA NUBIA LOPEZ DE REYNEL,
armadora de la motonave "BONNY", sorprendida por las autoridades
públicas cuando adelantaba actividades vedadas por orden del Ministerio del
Medio Ambiente.
Tercero.- COMPULSENSE copias del
expediente y de esta providencia a la Fiscalía General de la Nación para que,
si lo estima pertinente, inicie las investigaciones penales a que haya lugar
por la posible comisión de delitos en la actuación de los implicados ante las
autoridades administrativas en el asunto materia de examen.
Cuarto.- CONDENAR a la ciudadana
BERTHA NUBIA LOPEZ DE REYNEL al pago de las costas que se hubieren ocasionado
en el trámite del presente proceso, por darse la circunstancia prevista en el
artículo 25 del Decreto 2591 de 1991. El Juzgado Laboral del Circuito de Tumaco
procederá a liquidarlas de acuerdo con la ley.
Quinto.- DESE TRASLADO a la
Procuraduría General de la Nación para que establezca las responsabilidades
disciplinarias correspondientes en cuanto a la mora en la resolución del
recurso de reposición interpuesto por la accionante ante el INPA.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA VERGARA              ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                      Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General