T-135-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-135/93
DERECHOS DE
PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Efectividad/DERECHO
A LA PENSION DE JUBILACION-Efectividad/ACTO DE EJECUCION/ACTO DE
INCLUSION EN NOMINA
El simple
reconocimiento de las pensiones, que si bien es un requisito indispensable, no
implica que el derecho haya sido satisfecho en su debida forma. Para ello, y en
aras de darle eficacia material, es necesario que a los peticionarios se les
incluya en la nómina de pensionados y, lo que es aún más importante, que
efectivamente se les empiece a cancelar cumplidamente las mesadas futuras y las
atrasadas. El acto de ejecución de inclusión de los peticionarios en la
nómina de pensionados, no es susceptible de recurso contencioso. Así las
cosas, es inadmisible desde todo punto de vista, pero especialmente de la
sensibilidad humana, que los jueces rechacen la acción de tutela de los
peticionarios y los remitan ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo para que resuelvan allí su petición, porque  después de toda la
encrucijada y sufrimientos que han vivido para obtener la resolución, resulta
que el acto de inclusión en la nómina es una acto de ejecución que no
puede ser demandado por la vía sugerida.
REF: EXPEDIENTES
ACUMULADOS    *T-7044, T-7131, T-7246 y T-7310.
Peticionarios:
Leonor Martínez Saldaña, Afranio Prieto Villalobos, Marina Calderón de Castro,
José Hoover Herrera Montoya.
Procedencia:   Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santa fe de Bogotá -Sala Laboral-, Tribunal
Contencioso Administrativo del Valle del Cauca -Sección Primera-, Tribunal
Superior de Santa Fe de Bogotá -Sala Laboral y Juzgado 54 Penal del Circuito.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá
D.C., primero (1) de abril Agosto de mil
novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En los procesos de
tutela acumulados bajo el número T-7044 y que cobija los números T-7131, T-7246
y T-7310, adelantados por los peticionarios Leonor Martínez Saldaña, Afranio
Prieto Villalobos, Marina Calderón de Castro y José Hoover Herrera Montoya,
conforme al auto de dieciséis de diciembre de mil novecientos noventa y dos de
la Sala de Selección Nro. 10. de la Corte Constitucional.
I. ANTECEDENTES
Con base en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para efectos
de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
Por reparto le
correspondió el presente negocio a esta Sala, la cual recibió formalmente el
expediente el día 18 de enero del presente año.
De conformidad con
el artículo 34 del Decreto 2591, esta Sala de Revisión de la Corte entra a
dictar sentencia de revisión.
1. Solicitud.
1.1. Del expediente T-7044.
La Señora Leonor
Martínez Saldaña  trabajó al servicio de la Contraloría General de la República
desde el cuatro (4) de abril de mil novecientos cincuenta y siete (1.957) hasta
el treinta (30) de septiembre de mil novecientos noventa y uno (1.991), por
espacio de treinta y cuatro (34) años, cinco (5) meses y veintisiete (27) días,
tiempo durante el cual fue afiliada a la Caja Nacional de Previsión.
Oportunamente y en
cumplimiento de las formalidades legales consagradas al efecto, presentó la
documentación necesaria para que la Caja Nacional de Previsión le reconociera
el derecho a la pensión de jubilación.
La Caja Nacional de
Previsión Social mediante Resolución Nro. 001415 de nueve (9) de abril de mil
novecientos noventa y dos (1.992) proferida por el Subdirector de Prestaciones
Económicas reconoció la pensión de jubilación con efectividad al 1° de octubre
de 1.991.
La peticionaria por
no encontrarse de acuerdo con la cuantía de la pensión, que fue señalada en la
suma de $393.199.27, interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de
apelación en los que únicamente hacía referencia a éste asunto y no sobre el
derecho reconocido.
Como los recursos
interpuestos el 29 de abril de 1.992 no fueron resueltos en forma oportuna, el
día 29 de junio del mismo año se produjo el silencio administrativo y por lo
tanto la confirmación de la resolución 001415 de abril de 1.992.
Considera la
peticionaria que aunque la discrepancia sobre el valor inicial de la pensión
jubilatoria  es superior al que señaló la Caja Nacional de Previsión, es
materia de un proceso Contencioso Administrativo, pero que en el caso concreto
es la acción de tutela -como medida transitoria-, el único camino que le queda
para obtener el pago efectivo de la suma reconocida por pensión de jubilación,
pues en razón de la inembargabilidad de los bienes del Estado determinada
jurisprudencialmente, no existe otro medio de defensa judicial que obligue a la
Caja al pago efectivo de la pensión.
Tampoco la Caja
Nacional ha accedido a la inclusión de la peticionaria en la nómina de
pensionados con lo que se le han ocasionado perjuicios irremediables ya que
desde el 30 de septiembre de 1.991 no ha vuelto a recibir salario alguno.
Lo anterior se
constituye - ajuicio de la petente-, en una vulneración del derecho a la vida
por ser la pensión de jubilación la única fuente de ingreso de una persona de
la tercera edad.
Considera además
vulnerados el derecho de petición (art. 23 de la Constitución), el derecho de
protección y asistencia de las personas de la tercera edad (art. 46 de la
Constitución) y el derecho a la seguridad social (artículo 48).
1.2. Del Expediente T-7131.
El señor Afranio
Prieto Villalobos ingresó al Poder Judicial el 1° de agosto de 1.965,
desempeñando varios cargos en Juzgados de la ciudad de Cali.
Con fecha 31 de
agosto de 1.988 sufrió un accidente de tránsito que lo incapacitó
periódicamente para laborar en forma normal, y a partir del mes de julio de
1.989 fue incapacitado en forma definitiva hasta completar los 180 días o seis
meses que otorga la ley para obtener la recuperación de la dolencia sufrida.
Vencido el término
de los 180 días mencionados anteriormente y al no obtener mejoría, solicitó
ante la Caja Nacional de Previsión Social del Valle el reconocimiento de una
pensión mensual temporal por invalidez; documentación que fue remitida por esa
entidad a la oficina principal, en donde se radicó bajo el número 004562.
La División de Salud
Ocupacional, mediante Resolución número 000134 de fecha 16 de enero de 1.991
determinó una incapacidad equivalente al 75%, por un periodo de 12 meses
contados a partir del 23 de enero de 1.990 hasta el 22 de enero de 1.991. En
esa misma resolución se ordenó pagar la suma de $129.712.50, con los ajustes
correspondientes, previas las deducciones ordenadas por la ley. El valor de la
resolución le fue cancelado en el mes de diciembre de 1.991.
Posteriormente y
previos los análisis médicos, la incapacidad fue aumentada por 6 meses más. Y
desde el inicio de la nueva incapacidad, han transcurrido 21 meses y hasta la
fecha la Caja Nacional de Previsión no ha proferido resolución alguna ordenando
el pago.
Expresa el
peticionario que durante el término de la incapacidad fue destituido del cargo
de secretario del Juzgado 4° Civil Municipal de Cali, cuya providencia quedó
legalmente ejecutoriada.
La División de Salud
Ocupacional de la Caja Nacional de Previsión Social de Santa Fe de Bogotá,
mediante oficio Nro. D.S.O. 922363 de fecha 7 de octubre de 1.992, le reconoció
al peticionario la invalidez permanente de conformidad con la documentación
enviada por la Seccional del Valle .
Mediante
Resolución Nº 3482 del 18 de octubre de 1.991 la Caja Nacional de Previsión
reconoció la pensión de invalidez definitiva al peticionario, pero hasta la
fecha y tal como consta en el expediente no ha sido incluido en la nómina de
pensionados para recibir efectivamente su pensión de invalidez.
Consideró que la
Caja Nacional de Previsión del Valle  vulneró los artículos 1°, 2° 6° 23, 25 y
53.3 de la Constitución Política así como el Preámbulo y el artículo 19 del
Decreto 546 de marzo de 1.971.
Solicitó en el
escrito de tutela que se le ordene a la Caja Nacional de Previsión Social del
Valle, el pago de los subsidios económicos que adeuda.
Acompañó a la
solicitud la resolución de invalidez temporal  y otros documentos que
demuestran tanto la incapacidad como las decisiones que en su momento fueron
tomadas por la Caja de Previsión Social de Cali.
Mediante
confirmación telefónica  realizada directamente con la Dra. Teresa Rojas
Directora de la División de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión se comprobó la existencia de la Resolución Nº 3482 del 18 de octubre
de 1.991, por cuanto en el expediente no aparece copia de la misma, pero  el
peticionario si hizo referencia a ella en el escrito de tutela.
1.3. Del
Expediente T- 7246.
La señora Marina
Calderón de Castro presentó acción de tutela contra el Director de la Caja
Nacional de Previsión Social, a fin de que se ordenara, como medida
transitoria, que en forma inmediata se cancelen las sumas adeudadas por
concepto de pensión de jubilación, con fundamento en los siguientes hechos:
La peticionaria trabajó
al servicio de la Contraloría General de la República desde el 10 de enero
1.958 hasta el 30 de junio de 1.960 y desde el 8 de octubre de 1.964 hasta el
30 de septiembre de 1.991, es decir por espacio de 29 años, 5 meses, 14 días,
tiempo durante el cual fue afiliada a la Caja Nacional de Previsión.
A partir del 1° de
octubre de 1.991 presentó renuncia del cargo al servicio de la Contraloría
General de la República para entrar a disfrutar de la pensión de jubilación.
La Caja Nacional de
Previsión Social, mediante Resolución Número 001451 del 9 de abril de 1.992
proferida por el  Subdirector de Prestaciones Económicas, reconoció la pensión
de jubilación con efectividad al 1° de octubre de 1.991.
Al no encontrarse de
acuerdo la peticionaria con la partida inicial que fue señalada en $163.167.19,
mediante escrito del 29 de abril de 1.992, interpuso los recursos de reposición
y en subsidio de apelación a fin de que se aumentara dicho valor. Recursos que
hasta la fecha no han sido resueltos.
El día 29 de junio
del mismo año se produjo el silencio administrativo y por lo tanto la
confirmación de la resolución antes mencionada.
No obstante que la
resolución número 001451 de 9 de abril de 1.992 mediante la cual se le
reconoció la pensión de jubilación se halla en firme y no es objeto de
controversia, la Caja Nacional de Previsión no ha cancelado las mesadas
pensionales correspondientes.
Posteriormente la
petente solicitó ser incluida en la nómina de pensionados, pero tampoco fue
resuelta favorablemente su petición, por lo que ha sufrido perjuicios
irremediables al no percibir salario alguno desde el 30 de septiembre de 1.991.
Considera vulnerados
los derechos de petición (art. 23), el derecho a la protección y asistencia de
las personas de la tercera edad (art. 46) y el derecho a la seguridad social
(art. 48), todos de la Carta Fundamental.
Adjuntó a la
solicitud, copia de las Resoluciones Nro.  009928 de 24 de septiembre de 1.991
y 001451 de abril 9 de 1.992, y  de los escritos mediante los cuales interpuso
los recursos de reposición y apelación.
1.4. Del
Expediente T-7310.
El señor José Hoover
Herrera Montoya otorgó poder al abogado Carlos Alberto Vargas Bautista para
presentar una solicitud de tutela contra el Director de la Caja Nacional de Previsión
Social por el incumplimiento de la Resolución número 545 de 1.992 al no incluir
en la nómina de pensionados al señor José Hoover Herrera Montoya.
Relata el
peticionario que la Subdirección de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional
de Previsión Social mediante Resolución número 545 de 1.992, le reconoció la
pensión de jubilación en cuantía de $104. 450.73 a partir del 11 de enero de
1.991.
Con fecha 4 de
febrero de 1.992 el petente solicitó al archivo de prestaciones económicas
copia auténtica con constancia de ejecutoria de la resolución antes mencionada,
petición a la cual le asignaron la radicación número 390.
Ha transcurrido
un lapso de tiempo superior a los 8 meses sin que al peticionario se le haya
incluido en la nómina de pensionados.
El señor Herrera
estima vulnerados el derecho constitucional fundamental a  la seguridad social
de las personas de la tercera edad.
Acompañó a la
solicitud copia de la Resolución 545 de 1.992 que reconoció la pensión de
jubilación y del escrito con el cual solicitó copia auténtica de la misma en la
que consta la ejecutoria.
2. Fallos.
2.1. Del
Expediente T- 7044.
2.1.1. Fallo del
Juzgado 14 Laboral del Circuito de Santa Fe de Bogotá de 14 de octubre de
1.992.
Considera el Juzgado
14 Laboral del Circuito que constitucionalmente existe protección a los
derechos que surgen de la relación laboral, pero que en particular deben ser
discutidos mediante un proceso y que el juez competente -Laboral o Contencioso
Administrativo-, se pronuncie al respecto.
La acción de tutela
se ha establecido para los hechos que exijan una decisión inmediata, que no
tenga otro medio judicial de defensa o se deba evitar un perjuicio
irremediable.
Así pues, en el caso
concreto existe otro medio judicial de defensa como procedimiento adecuado para
la protección de los derechos.
Con los anteriores
fundamentos el Juzgado 14 Laboral del Circuito negó la solicitud de tutela.
La sentencia fue
impugnada por el peticionario con fundamento en que no se cuestionó el
reconocimiento de la pensión de jubilación sino el no pago de las mesadas allí
estipuladas, lo que constituye vulneración de las disposiciones
constitucionales, en especial la protección de las personas de la tercera edad
que se encuentran en estado de indefensión.
De conformidad con
lo preceptuado por el artículo 16 de la Ley 38 de 1.989, las rentas y recursos
incorporados en el Presupuesto General de la Nación, entre ellas los de la Caja
Nacional de Previsión, son inembargables.
2.1.2. Fallo del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá -Sala Laboral-,
de fecha 10 de noviembre de 1.992.
El Tribunal Superior
en su Sala Laboral, confirmó en su integridad la providencia impugnada por dos
razones: la primera por existir otro medio judicial de defensa y la segunda
porque en el caso concreto la situación no es de aquellas que envuelven un
perjuicio irremediable.
Según el fallador,
la acción de tutela cumple una función eficaz y no es un factor de perturbación
del orden jurídico; "no es simultánea ni paralela, ni adicional o
complementaria".
2.2. Del
Expediente T-7131.
Fallo del
Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca -Sección Primera-, de 6
de noviembre de 1.992.
El Tribunal negó la
solicitud de tutela por considerar que transcurrió un plazo de tres meses
contados a partir de la presentación de la petición a la Caja Nacional por
parte del peticionario sin que ésta le hubiese notificado la decisión. Lo
anterior hizo que se configurara un acto administrativo ficto o presunto
negativo contra el cual cabrían los recursos procedentes de vía gubernativa, y
persistiendo eventualmente la actitud negativa del ente administrativo, acudir
en el término indicado a esta jurisdicción.
2.1.3. Del
Expediente T-7246.
2.1.3.1. Fallo
del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Santa Fe de Bogotá, de 9 de
noviembre de 1.992.
El Juzgado Cuarto
Laboral del Circuito tuteló el derecho de petición en favor de la señora Marina
Calderón de Castro en contra de la Caja Nacional de Previsión Social a fin de
que se dicten las resoluciones tendientes a dar respuesta a sus pedimentos.
El fallador se basó
en los principios constitucionales instituidos para la efectividad de las
garantías, en especial el de la Buena Fe y el derecho de petición, que le
faculta al interesado para poner en actividad la autoridad administrativa.
La sentencia fue
impugnada por la peticionaria en razón a que no se ordenó el pago inmediato de
la pensión de jubilación a pesar de haber sido interpuesta la solicitud de
tutela como mecanismo transitorio.
2.1.3.2. Fallo
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá -Sala
Laboral, de fecha 18 de noviembre de 1.992.
El Tribunal Superior
revocó la providencia objeto de impugnación y negó la tutela interpuesta por la
señora Marina Calderón de Castro contra la Caja Nacional de Previsión, por
considerar que la situación no es de aquellas que comporte un perjuicio
irremediable y la acción puede ejercerse a través de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa o Laboral.
2.1.4. Del
Expediente T-7310.
2.1.4.1. Fallo
del Juzgado Séptimo Penal Municipal de Santa Fe de Bogotá de fecha 13 de
octubre de 1.992.
El Juzgado Séptimo
Penal Municipal en aplicación del artículo 8° del Decreto 2591 de 1.991,
concedió la tutela interpuesta como mecanismo transitorio ordenando la
inmediata inclusión en la nómina de pensionados al señor José Hoover Herrera
Montoya y la expedición de una certificación que le permitiera al peticionario
acceder a los servicios médicos que llegare a requerir.
Considera el
fallador que la Corte Constitucional ha concretado jurisprudencialmente el
carácter claro y contundente de la pensión de jubilación como derecho
fundamental.
Ciertamente existen
mecanismos propios para salvaguardar los derechos que se consideran violados
como sería en primer caso que la Caja Nacional entre a revisar su propia
decisión, corrigiéndola en la medida de la irregularidad presentada, decisión
que debe tomarse mediante resolución motivada, contra la cual proceden los
recursos legalmente establecidos; pero si de todas maneras considera el titular
del derecho que no le satisfacen las pautas consideradas legales por la Entidad
para fijar su salario básico de pensión, se suscitaría entonces una
controversia dirimible mediante acción laboral ordinaria.
Pero frente al
particular evento el Juzgado concedió la tutela como mecanismo transitorio ya
que existe el reconocimiento de la pensión de jubilación a través de una
resolución.
La sentencia fue
impugnada por la Caja Nacional de Previsión por considerar que el Juzgado se
excedió en sus facultades, pues la acción de tutela no puede ser utilizada para
hacer cumplir leyes, decretos, reglamentos o cualquier norma de rango inferior.
2.1.4.2. Fallo
del Juzgado cincuenta y cuatro Penal del Circuito de Santa Fe de Bogotá, de
fecha noviembre 12 de 1.992.
Frente a la decisión
tomada por el Juzgado Séptimo Penal Municipal manifestó el Ad quem que si bien
es cierto que el beneficiario con el no pago de la pensión ha pasado momentos
difíciles, su derecho le fue reconocido en el momento oportuno por cuanto para
esa época se cumplieron los requisitos para obtener el derecho y el A-quo no
podía ir más allá de la interpretación de la ley y por lo tanto no puede
declarar derechos que ya han sido declarados, ni puede aumentarlos o
disminuirlos, como tampoco puede ordenar que en un acto se obligue por
resolución judicial a una persona a prestar su consentimiento.
Observa el Despacho
que en el caso concreto no se ha debido conceder la tutela solicitada, toda vez
que no aparecen violados o amenazados los derechos fundamentales del
peticionario.
En mérito de lo
anterior el Juzgado Penal del Circuito revocó la sentencia impugnada y negó la
solicitud de tutela impetrada por el Sr. Herrera Montoya.
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. Competencia.
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
dentro de las acciones de tutela de la referencia, con fundamento en los
artículos 86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto No. 2591 de 1991;
además, su examen se hace por virtud de la selección que de dichas acciones
practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma
señalada por el Reglamento de esta Corporación.
2. La seguridad
social y la pensión de jubilación como derechos constitucionales fundamentales.
La Corte
Constitucional, siguiendo su doctrina en el sentido de que los derechos
fundamentales no son exclusivamente aquellos consagrados taxativamente en el
Titulo II, Capitulo I de la Constitución Nacional, ha reconocido en diversas
oportunidades el carácter de fundamental del derecho a la seguridad social y en
especial, el derecho a la pensión de jubilación que de él se deriva.
Así por ejemplo, en
Sentencia T-426 manifestó:
El derecho a la
seguridad social no está consagrado expresamente en la Constitución como un
derecho fundamental. Sin embargo este derecho establecido de forma genérica en
el artículo 48 de la Carta Fundamental, y de manera específica respecto de las
personas de la tercera edad, adquiere el carácter de fundamental cuando,
según las circunstancias del caso, su no reconocimiento tiene la potencialidad
de poner en peligro otros derechos y principios fundamentales como la vida (CP
art. 11), la dignidad humana (CP art. 1º), la integridad física y moral (CP
art. 12) o el libre desarrollo de la personalidad (CP art. 16) y de las
personas de la tercera edad (CP art. 46)[1]" (subrayas
no originales).
En la citada
sentencia se concedió la tutela por la violación del derecho constitucional
fundamental a la seguridad social, en particular el derecho al pago oportuno y
al reajuste periódico de la pensión legal reconocida mediante resolución.
En el punto cuarto
de la parte resolutiva, se estableció lo siguiente:
CUARTO.-
ADICIONAR el fallo de
tutela revisado en el sentido de ADVERTIR a los servidores públicos de
la Caja Nacional de Previsión Social -Subdirección de Prestaciones Económicas-
Sección Pensiones del Magisterio para que no vuelvan a incurrir en la violación
de los derechos fundamentales aquí protegidos.
Así, la Corte
Constitucional se ha pronunciado en casos particulares frente al incumplimiento
en el pago de la pensión de jubilación cuando la Caja Nacional a pesar de
existir una resolución que reconoce la pensión de jubilación, no incluye al
beneficiario en la nómina de pensionados y lo que es aún más grave,
efectivamente no cancela las mensualidades.
Frente a la
innumerable cantidad de acciones de tutela -que responden al también
innumerable número de pensionados-, la Corte Constitucional optó por acumular
varias sentencias que en ese momento se encontraban para revisión eventual y
procedió a su estudio ya no bajo la óptica del reconocimiento del derecho
constitucional fundamental al derecho a la pensión de jubilación sino a la
efectividad real y material del pago de dichas pensiones por parte del Estado.
Así pues, esta Sala
de Revisión de la Corte Constitucional atendiendo a lo establecido por la Sala
Segunda y Séptima de Revisión no entra a hacer una análisis del derecho
fundamental, por ser los casos estudiados por dichas Salas similares al
presente, sino entra a determinar la política del Estado en materia de
pensiones y asistencia a las personas de la tercera edad.
3. El Estado
frente a la efectividad de los derechos de las personas de la tercera edad.
Una de las grandes
preocupaciones del Constituyente del 91 fue la efectividad material y real de
los principios y derechos consagrados en la Carta Política. En efecto, la
consagración de un catálogo de derechos sin ningún instrumento efectivo para su
protección no fue suficiente garantía para los asociados quienes se vieron
impotentes para proteger sus derechos fundamentales cuando estos estuvieran amenazados
o vulnerados por el aparato estatal o por los particulares.
Clara muestra de lo
anterior es lo estipulado en la Constitución cuando se habla de que nuestro
Estado Social de Derecho se funda en la dignidad humana (Art. 1), uno de cuyos
fines esenciales es la efectividad de los derechos consagrados, el mantener la
vigencia de un orden justo (Art.2) y la primacía de los derechos inalienables
de las personas sobre el resto del ordenamiento (Art. 5).
Pero además, se
diseñaron una serie de mecanismos para la inmediata y eficaz protección de esos
derechos y que están consagrados en el Titulo II, Capitulo IV, de los cuales el
más importante en relación a los derechos fundamentales es la acción de tutela
por sus características de preferente y sumaria frente a las demás acciones
establecidas en el ordenamiento jurídico.
Entonces, es un
deber que tienen tanto los particulares como las autoridades públicas,
especialmente éstas, en dar cumplimiento a esa intención del Constituyente
colombiano con el ánimo de lograr una sociedad lo más justa posible, fundada,
ante todo, en el respeto a los derechos fundamentales de las personas.
En relación con la
efectividad de los derechos en un Estado Social de Derecho, esta Corporación ha
tenido oportunidad de pronunciarse así:
El derecho sólo
tiene sentido como discurso normativo capaz de determinar y encauzar la
realidad social. En esta tarea las normas jurídicas no siempre tienen éxito;
múltiples factores pueden hacer de las normas postuladas intrascendentes. Sin
embargo, esta falta de eficacia jurídica, conocida como la brecha o la
disociación entre el derecho y la realidad, debe ser entendida por el derecho
como una disfunción contra la cual hay que luchar de manera permanente, es
decir, como una falla que debe ser corregida...
En virtud de lo
anterior, se puede afirmar que la efectividad real y material de los derechos
consagrados en la Carta Política del 91 constituye el primer y más importante
factor de legitimidad de nuestro Estado Social de Derecho en el camino de
diseñar una sociedad lo más justa posible para así lograr la paz y la justicia
social.
Pero si lo dicho es
valido, es aún más cuando se trata de derechos fundamentales de las personas de
la tercera edad. En efecto, la misma Constitución en su artículo 13 le impone
al Estado la obligación de velar por aquellas personas que por sus condiciones
económicas, físicas o mentales, se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta.
Así, se busca que el
Estado promueva y garantice, en la medida de sus posibilidades, las condiciones
para que la igualdad sea real y efectiva, y nada mejor para ello que se proteja
efectivamente a los ciudadanos de la tercera edad quienes por sus especiales
condiciones constituyen un sector de la población que merece y necesita una
especial protección por parte del Estado- como obligación constitucional-, de
la sociedad y de sus familias, dentro del principio de solidaridad social en
que se cimienta el Estado (Art.48).
4. De la
naturaleza del acto para hacer efectivo el pago de las pensiones.
El pago de las
pensiones se hace efectivo si previamente al mismo se realiza la inclusión
en la nómina de pensionados, que es un acto de ejecución  previsto
en el ordenamiento administrativo y fiscal de la Nación.
Según el derecho
administrativo moderno, para llegar al acto administrativo definitivo  se
recorre un "iter administrativo" con fases distintas, se produce lo
que denomina Garrido Falla "una constelación de actos"[2],
así:
Anteriores al acto
administrativo se encuentran los actos preparatorios que son aquellos
que se dictan para posibilitar un acto principal posterior. Y los actos de
trámite que son los que se producen dentro de una actuación administrativa
a fin de impulsar hacia su conclusión.
Posterior al acto
administrativo, se encuentran los actos de ejecución, como aquellos que
deben realizarse para que se cumpla un acto administrativo en firme.
Estos tres actos
-preparatorios, de trámite y de ejecución-, son actos instrumentales de la
decisión administrativa, la preparan, la hacen posible y la ejecutan; no son
susceptibles de recurso de vía gubernativa, excepto los casos previstos en
norma expresa, de conformidad con el artículo 49 del Código Contencioso
Administrativo.
La razón de lo
anterior se funda en que por sí solos no producen efecto directo respecto a un
sujeto de derecho, no encierran declaraciones de voluntad constitutivas en
sentido exacto del vocablo, lo que es predicable tan sólo de los actos
administrativos.
Los actos
administrativos definitivos o finales, que son los que producen efectos
jurídicos, si son objeto de la vía contenciosa, como lo establece el artículo
84 del Código Contencioso Administrativo.
El artículo 64 del
mismo Código establece que los actos que quedan en firme al concluir el
procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la
administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su
cumplimiento.
5. De la
procedencia de la acción de tutela frente a actos de ejecución de la
Administración.
El artículo 86 de la
Constitución, establece:
...Esta acción sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable...
Frente a los actos
administrativos definitivos, la Corte Constitucional ya se ha pronunciado
acerca de la improcedencia de la improcedencia en principio de la acción de
tutela, ya que existe otro medio judicial de defensa  cual es la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo.
Por lo tanto, en
relación con  los recursos de reposición y apelación interpuestos por las
señoras Leonor  Martínez Saldaña y Marina Calderón de Castro, ante la División
de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional, por no compartir las
peticionarias el valor liquidado en las resoluciones, la Corte se abstendrá de
pronunciarse por cuanto este específico punto es de competencia de la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Pero en relación con
el acto de ejecución  de inclusión en la nómina de pensionados, que como
se estableció anteriormente  no puede ser demandado por la misma vía, esta Sala
de Revisión de la Corte Constitucional considera que el único medio judicial de
defensa para la protección del derecho fundamental, es precisamente la acción
de tutela.
Confirma lo anterior
la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre los llamados actos de trámite:
Sobre actos
preparatorios véase el Auto 1546 de noviembre 16 de 1.989. sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Primera. Expediente 1305. Actor: Alcaldía
Municipal de Chiriguaná).
Sobre actos de
trámite, el Consejo de Estado dispuso  en el  auto 002202 de 4 de diciembre de
1.991. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejera
Ponente: Dra. Mirén de la Lombana de Magyaroff. Expediente 0581. Actor Ernesto
Manzanera Jiménez, lo siguiente:
El auto mediante el
cual se inscribe una candidatura dentro del trámite de elección a una
corporación pública, así como el acto por el cual se rechaza tal inscripción,
son actos de contenido electoral, pero también de mero trámite que no ponen
fin a la actuación, ni imposibilitan proseguir el curso del proceso que culmina
con la elección correspondiente.
Corroboran lo
anterior la sentencia 0671 de 20 de mayo de 1.991. Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sección Segunda. Consejera Ponente Dolly Pedraza de Arenas.
6. Del caso
concreto.
Para conceder la
presente acción de tutela es necesario analizar si se dan los requisitos para
que ella proceda. En efecto, hay que mirar si estamos frente a uno o varios
derechos fundamentales, si este efectivamente ha sido vulnerado o amenazado por
la acción u omisión de la Caja Nacional y si existen otros medios de defensa
judicial para proteger el derecho, tal como lo dispone el artículo 86 de la
Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991.
Las solicitudes de
los peticionarios para ser incluidos en la nómina de pensionados y así recibir
efectivamente sus respectivas pensiones, no ha sido atendida por la entidad
demandada. Es más, ni siquiera ha existido al respecto pronunciamiento alguno.
La anterior omisión
involucra un problema jurídico constitucional sobre la eficacia de los
derechos: es suficiente el reconocimiento de las respectivas pensiones de los
peticionarios por parte de la Caja Nacional o, si por el contrario, se necesita
el pago efectivo de las mismas para dar cumplimiento con el mandato
constitucional de la efectividad real de los derechos fundamentales?.
Esta Corporación
considera, en concordancia con lo expuesto anteriormente, que la conducta omisiva
de la Caja Nacional,  atenta contra el principio fundamental que rige nuestro
Estado Social de Derecho y que constituye uno de sus fines esenciales,
consistente en la eficacia real y no formal de los derechos fundamentales de
los asociados.
En efecto, el simple
reconocimiento de las pensiones, que si bien es un requisito indispensable, no
implica que el derecho haya sido satisfecho en su debida forma. Para ello, y en
aras de darle eficacia material, es necesario que a los peticionarios se les
incluya en la nómina de pensionados y, lo que es aún más importante, que
efectivamente se les empiece a cancelar cumplidamente las mesadas futuras y las
atrasadas.
El hecho de que dos
de las peticionarias hayan aceptado parcialmente el derecho a la
pensión  y demostraron en su oportunidad la inconformidad en cuanto a la
cuantía de la liquidación a través de los recursos ordinarios, no puede
implicar por parte de la caja Nacional de Previsión el desconocimiento total
del derecho, cuando las petentes de la tutela así lo expresaron
textualmente:
...interpongo el
recurso de REPOSICION y en subsidio el de APELACION contra la Resolución número
001415 de 9 de abril de 1.992 a fin de que se modifique en su ordinal o
artículo primero en el sentido de elevar la cuantía inicial de mi pensión de
jubilación teniendo en cuenta el 75% del promedio de todos los factores
salariales devengados por mí durante el último semestre de servicios en la
Contraloría General de la República...
...interpongo el recurso de REPOSICION y en
subsidio el de APELACION contra la Resolución número 1451 de 9 de abril de
1.992, a fin de que se modifique en su ordinal o artículo primero  en el
sentido de elevar la cuantía inicial de mi pensión de jubilación teniendo en
cuenta el 75%  del promedio de los salarios devengados durante el último
semestre...
El caso de los otros
dos peticionarios -José Hoover Herrera Montoya y Afranio Prieto Villalobos-,
es todavía más grave, pues éstos fueron notificados de la  resolución mediante
la cual se les reconoció la pensión de jubilación y la de invalidez permanente
respectivamente, y sin haber interpuesto recurso alguno no han sido incluidos
en la nómina de pensionados  y por lo tanto no han recibido efectivamente el
valor liquidado en la resolución.
En cuanto a los
argumentos esgrimidos en las providencias que son objeto de revisión, al
rechazar las pretensiones de los peticionarios por la existencia de otro medio
de defensa judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta
Sala de Revisión considera que el acto de ejecución de inclusión de los
peticionarios en la nómina de pensionados, no es susceptible de recurso
contencioso.
Así lo ha sostenido
el Consejo de Estado en forma reiterada, por lo que claramente y para el caso
concreto, no existe otro medio judicial de defensa distinto de la acción de
tutela.
En este orden de
ideas, esta Sala de revisión de la Corte Constitucional concederá la tutela en
lo relacionado con el acto de ejecución de la inclusión en la nómina de
pensionados de los peticionarios de la tutela que ocupa a la Sala de Revisión.
Así las cosas, es
inadmisible desde todo punto de vista, pero especialmente de la sensibilidad
humana, que los jueces rechacen la acción de tutela de los peticionarios y los
remitan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para que
resuelvan allí su petición, porque  después de toda la encrucijada y
sufrimientos que han vivido para obtener la resolución, resulta que el acto de
inclusión en la nómina es una acto de ejecución que no puede ser
demandado por la vía sugerida.
En síntesis,
someter a los peticionarios a un proceso ante la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo para que diriman sus conflictos, después de todo lo vivido, se
repite, constituye un atentado contra la dignidad humana de los mismos, lo cual
es rechazado por esta Corporación de la manera más enfática en la medida que
ello atenta contra el espíritu de la constitución del 91.
Por lo tanto, esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional ordenará a la Subdirección de
Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión que  incluya en la
nómina de pensionados a los señores: Leonor Martínez Saldaña, Marina Calderón
de Castro, Afranio Prieto Villalobos y José Hoover Herrera Montoya, a fin de
que entren efectivamente a disfrutar las respectivas pensiones.
Por otra parte, esta
Corte no tutelará el derecho de los peticionarios a obtener un incremento de su
pensión de jubilación por cuanto ese asunto debe ser ventilado ante la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR las Sentencias proferidas por el  Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santa fe de Bogotá -Sala Laboral-, por el
Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca -Sección Primera-, por
el Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá -Sala Laboral y por el Juzgado 54
Penal del Circuito, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
Sentencia.
Segundo.- CONCEDER la tutela a los peticionarios
LEONOR MARTINEZ SALDAÑA, MARINA CALDERON DE CASTRO, JOSE HOOVER HERRERA MONTOYA
Y AFRANIO PRIETO VILLALOBOS en el sentido de ORDENAR a la Caja Nacional de
Previsión -Subdirección de Prestaciones Económicas-, que sean incluidos  en la
nómina de pensionados a fin de que entren a disfrutar efectivamente de sus
respectivas pensiones.
Tercero.- NEGAR la solicitud de tutela en lo
relativo a las pretensiones  de mayor valor de las pensiones de jubilación,
controversia ésta sobre derechos sustanciales que debe ser resuelta por los
jueces competentes.
Cuarto.- A través de la Secretaría General de la
Corte Constitucional, ENVIAR copia de esta Sentencia a los Tribunales y
Juzgados de origen, a la Dirección General y la Subdirección de Prestaciones
Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, a la Consejería para la
Modernización del Estado de la Presidencia de la República  y al Defensor del
Pueblo.
Cópiese, publíquese,
comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO.
Magistrado Sustanciador.
FABIO MORON DIAZ.
Magistrado.
VLADIMIRO NARANJO MESA.
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO.
Secretaria General.
[1]Sentencia T-426 de
la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional de fecha junio 24 de
1.992.
[2]GARRIDO FALLA,
Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Volumen I. Parte General.
Editorial Tecnos. Madrid. Sexta Edición, pág. 410.