T-574-08
ARTICULO 30
Sentencia T-574/08
PENSION DE JUBILACION-Improcedencia de reconocimiento por tutela
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE
PENSION-Requisitos para su
procedencia
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para reconocimiento de
pensión de jubilación por no existir perjuicio irremediable ni afectación a la
salud y al mínimo vital
Referencia:
expediente T-1.850.069
Acción de tutela instaurada por Fernando Santos Silva contra el Fondo de
Previsión Social del Congreso.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos
mil ocho (2008).
La Sala Octava de Revisión de
la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Humberto Antonio Sierra
Porto, quien la preside, Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente
las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución
Política, y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
en el
proceso de revisión de las sentencias de tutela proferidas el 24 de octubre de
2007 y el 17 de enero de 2008 por el Juzgado 19 Penal del Circuito de Bogotá y
la Sala Penal del Tribunal de Bogotá, respectivamente, mediante las cuales se
negó el amparo solicitado por el señor Fernando Santos Silva contra el Fondo de
Previsión Social del Congreso.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
En su petición de amparo el accionante relata los
siguientes hechos:
1.
Asegura que mediante
escrito radicado el 18 de enero de 2007 ante el Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República solicitó el reconocimiento de su pensión de jubilación
como ex Senador de la República, en virtud del Régimen de transición consagrado
en el artículo 2º del decreto 1293 de 1994, el cual remite al artículo 36 de la
Ley 100 de 1993.
2.
Mediante auto del 22 de
mayo de 2007, FONPRECON resolvió ordenar la remisión del expediente núm. 20913
del accionante, al ISS, “para que decida según como corresponda, atendiendo
lo dispuesto en la parte motiva del presente acto administrativo”. El 21 de
junio de 2007 el peticionario radicó solicitud de revocatoria directa de la
anterior decisión.
3.
Explica que la anterior
solicitud no fue resuelta por el señor Jesús Alberto Ramos Herrera, Jefe de
División de Prestaciones Económicas de FONPRECON, “sino que procedió a
responder indebidamente mediante una comunicación informando que la revocatoria
directa no procedía, por cuanto contra los autos de trámite no procede recurso
alguno”. Agrega que en dicha comunicación no sólo se volvió a tergiversar y
a desconocer toda su historia laboral, “sino que además se demuestra
ignorante de normas imperativas”; que incluso desconoce documentos
suscritos por el mencionado funcionario en donde afirma que el accionante
laboró en el Senado pero que “nunca ostentó su calidad de afiliado al Fondo
de Previsión del Congreso”.
4.
Argumenta que se
desconoció la normatividad vigente “pues establece como criterio para
estudiar una pensión la última entidad a la que se cotiza (criterio alejado de
la realidad legal vigente ), desconociendo normas de orden público por lo tanto
imperativas y de obligatorio cumplimiento, cual es la contenida en el artículo
36 de la ley 100 de 1993, según la remisión efectuada en forma expresa por el
parágrafo del artículo 2 del decreto 1293 en el que dispuso que el régimen de
transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquellas
personas que hubieran sido senadores o representantes con anterioridad al 1 de
abril de 1994, sean o no elegidos para legislaturas posteriores, siempre y
cuando cumplan a esa fecha con los requisitos señalados en la misma norma, requisitos
cumplidos en exceso, como tantas veces se ha demostrado con la documentación
allegada y anexa igualmente a la presente”.
5.
A continuación señala
que comenzó su carrera  profesional el 27 de febrero de 1961 en el Servicio
Nacional de Aprendizaje SENA, habiendo prestado sus servicios hasta el 16 de
diciembre de 1961 (Nueve meses y 20 días de servicio).
6.
Posteriormente, laboró
en la Cámara de Comercio de Bogotá desde el 16 de junio de 1962 hasta el 24 de
agosto de 1981 (19 años, 2 meses y nueve días cotizados al ISS)
7.
Luego, durante los años
1983 a 1986, el accionante se desempeñó como Senado de la República. Así, del
30 de noviembre de 1983 al 25 de marzo de 1986 cotizó a la Caja Nacional de
Previsión Social CAJANAL, y del 26 de marzo de 1986 al 19 de julio de 1986
cotizó al Fondo de Previsión Social del Congreso FONPRECON, “según
certificación de información laboral emitida por la Secretaría General del
Senado de la República”. De allí que el tiempo cotizado ante FONPRECON y
CAJANAL, corresponde a un total de 950 días.
8.
Sostiene que laboró en
“Jurídicos Ltda.” del  11 de diciembre de 1987 al 31 de enero de 1989 (1 año,
un mes y 21 días cotizados al ISS). Continuó en “Palabra Ltda.” Entre el 8 de
septiembre de 1989 y el 7 de diciembre de 1990 (1 año y tres semanas cotizadas
al ISS).
9.
Afirma que prosiguió
como profesor de derecho comercial en la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario, entre los años 1984, 1985 y 1986. Fue asimismo Decano
del Centro de Educación Continuada de la misma Universidad, entre el 1 de abril
hasta el 13 de agosto de 1993 y “servicios por hora docente, en la Facultad
de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, en los años 1993, 1994, 1995,
1996, 2001 y 2002. Todo ello según constancias aportadas e ignoradas en el
trámite adelantado”.
10.
A renglón seguido resume
su historia laboral en el siguiente cuadro:
Entidad
Entidad de previsión.
Período
Años
Meses
Días
Servicio Nacional de Aprendizaje SENA
(Sin datos)
Del 27 de febrero de 1961 al 16 de diciembre de
1961.
9
20
Cámara de Comercio de Bogotá
A partir de 1967 al ISS
Del 16 de junio de 1962 al 24 de agosto de 1981.
“Véase CSJ, Nov. 8 de 1979).”
19
2
9
Senado de la República
CAJANAL
Del 30 de noviembre de 1983 al 25 de marzo de 1986
2
3
26
Senado de la República
Fondo de Previsión Social del Congreso FONPRECON
Del 26 de marzo de 1986 al 19 de julio de 1986
3
24
Jurídicos Ltda.
ISS
Del 11 de diciembre de 1987 al 31 de enero de 1989
1
1
21
Palabra Ltda.
ISS
Del 8 de septiembre de 1989 al 7 de diciembre de
1990
1
3
TOTAL
24
10
11.
Afirma que cumplió 20
años de servicio, aproximadamente desde el año 1982, adquiriendo derecho al
status de pensionado. “En la actualidad supera los veinticuatro (24) años de
servicio, sobrepasando en mucho el tiempo exigido por la ley para adquirir el
status de pensionado”.
12.
Sostiene que cuando
finalizó su período como Senador de la República había cumplido más de 20 años
de servicios.
13.
Explica igualmente que
cuando entró a regir la Ley 100 de 1993, contaba con 52 años de edad, “12
más que el presupuesto legal, y mas de veinticuatro (24) años de servicios, lo
que demuestra a plenitud el lleno de los requisitos de edad y tiempo de
servicios”.
14.
Por último, insiste en
que tiene derecho a beneficiarse del régimen de transición consagrado en el
artículo 36 de la ley 100 de 1993, por la remisión prevista en el decreto 1293
de 1994. “Dicha ley se refiere al régimen especial previsto para los congresistas
y señala allí los requisitos para tener derecho a la pensión de jubilación”.
Debido a que considera vulnerados sus derechos a la
igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social en conexión con la vida,
solicita en sede de tutela ordenarle al Fondo de Previsión Social del Congreso
de la República FONPRECON revocar la decisión proferida el 22 de mayo de 2007;
ordenar la devolución del expediente remitido al ISS “y conforme al derecho
que como ex Senador le corresponde al Doctor SANTOS SILVA, reconocer la pensión
de jubilación correspondiente”.
II. RESPUESTA DE LA ENTIDAD ACCIONADA.
El Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República FONPRECON, mediante oficio del 19 de octubre de 2007, dio respuesta a
la petición de amparo, en los siguientes términos.
Indica que mediante resolución del 20 de octubre de
2001, la Dirección General del Fondo delegó en el Jefe de la División de
Prestaciones Económicas la función de suscribir las comunicaciones y actos
administrativos derivados de trámites de pensiones, incluidas las acciones de
tutela.
Explica que el 18 de enero de 2007 el accionante
presentó ante FONPRECON una solicitud de reconocimiento de pensión de
jubilación. La Jefatura de la División de Prestaciones Económicas, mediante
auto del 22 de mayo de 2007, luego de efectuar el análisis de la petición,
ordenó remitir el expediente al ISS, por tratarse de la entidad competente para
resolver la solicitud. Tal decisión le fue notificada al accionante.
Argumenta que la remisión de la documentación se debió
a que el ISS fue la última entidad a la cual cotizó el peticionario, según el
siguiente cuadro:
Entidad
Entidad de previsión
Período
Años
Meses
Días
Sena
Sena
Del 27 de febrero de 1961 al 16 de diciembre de
1961.
9
20
Cámara de Comercio de Bogotá
ISS
Del 1 de enero de 1967 al 24 de agosto de 1981
14
10
10
Senado
Cajanal
Del 20 de julio de 1983 al 19 de julio de 1984 (se
efectuó conteo de acuerdo con el número de sesiones a las que asistió
1
6
Senado
Cajanal
Del 20 de julio de 1984 al 19 de julio de
19851984(sic) (se efectuó conteo de acuerdo al número de sesiones a las que
asistió).
4
12
Senado
Cajanal
Del 20 de julio de 1985 al 19 de julio de 1986 1984
(sic) (se efectuó conteo de acuerdo al número de sesiones a las que asistió)
el tiempo por las sesiones asistidas comprendidas en el período marzo 26 de
1986 a julio 19 de 1987 se asume por FONPRECON
4
21
Jurídicos Ltda.
ISS
Del 11 de diciembre de 1987 al 31 de enero de 1989
1
1
28
Palabra Ltda.
ISS
Del 8 de septiembre de 1989 al 7 de diciembre de
1990
1
3
6
TOTAL
18
11
13
Argumenta que la competencia para resolver la
solicitud de pensión está radicada en el ISS, de conformidad con el artículo 6º
del decreto 813 de 1994. Y a manera de conclusión sostiene que:
“El señor SILVA no tenía el status de
pensionado a la fecha de retiro del Congreso de la República.
El señor SILVA se retiró del Congreso sin
haber reunido el tiempo de servicio necesario para acceder a la pensión de
jubilación.
El señor SILVA no es beneficiario del
Régimen de Transición de los Congresistas contemplado en el decreto 1293 de
1994 al haber perdido sus beneficios en virtud de su retiro del Congreso cuando
no tenía el tiempo de servicios necesario para acceder a la pensión de
jubilación.
El señor SILVA no es afiliado a FONPRECON,
pues cotizó con posterioridad a su retiro al Instituto de Seguros Sociales.
Si no tenía el tiempo y la edad para
acceder a la pensión de jubilación a la fecha de su retiro del Congreso mal
podría hablarse de un derecho adquirido” (negrillas originales del texto).
III. DECISIONES JUDICIALES.
1. Primera instancia.
El Juzgado 19 Penal del Circuito de Bogotá, mediante
sentencia del 24 de octubre de 2007, decidió negar el amparo solicitado por las
siguientes razones.
En relación con la solicitud de revocatoria directa
del acto administrativo mediante el cual FONPRECON decidió remitir la solicitud
de reconocimiento de pensión del accionante al ISS, el juzgador estimó que no
se vulneró derecho fundamental alguno como quiera que la mencionada petición
fue respondida, aunque de manera desfavorable.
En cuanto a la solicitud de reconocimiento de pensión,
estima el juez que no se violó derecho fundamental alguno, ya que aquélla
simplemente fue remitida al ISS para lo de su competencia. En tal sentido,
insiste el fallador que no le corresponde al juez de tutela resolver un litigio
entre dos autoridades administrativas.
Agrega que la acción de tutela no es el mecanismo
judicial indicado para lograr el reconocimiento y pago de una pensión de
jubilación. Tampoco se vislumbra la existencia de un perjuicio irremediable.
2. Impugnación.
En su escrito de impugnación, el accionante reiteró
todos y cada uno de los hechos y argumentos expuestos en su petición inicial.
Argumenta además que para efectos de acceder a la
pensión de jubilación es necesario aplicar el régimen de transición,
incluyéndose además el tiempo laborado en la Cámara de Comercio de Bogotá con
anterioridad a la asunción del riesgo por parte del ISS. Lo anterior, en
aplicación de lo dispuesto en el decreto 3041 de 1966 y la sentencia del 8 de
noviembre de 1979, proferida por la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia.
Agrega que la respuesta dada a su solicitud de
revocatoria directa adolece de graves errores y falencias, insistiendo en el
hecho de que el tiempo que laboró para la Cámara de Comercio de Bogotá debe ser
computado para efectos de su pensión.
3. Segunda instancia.
La Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá,
mediante sentencia del 17 de enero de 2008, confirmó la providencia mediante la
cual se negó el amparo solicitado.
En esencia, el ad quem sostiene que no
vislumbra violación alguna de derechos fundamentales, ya que la solicitud de
revocatoria directa fue respondida en tiempo y la accionada se limitó a
manifestar su incompetencia para resolver la petición de reconocimiento y pago
de la pensión de jubilación.
IV. PRUEBAS RELEVANTES.
En el expediente de tutela reposan las siguientes
pruebas documentales relevantes:
- Solicitud de tutela
- Registro civil de nacimiento del accionante.
- Fallos de instancia.
- Fotocopia de las respuestas acordadas por FONPRECON.
V.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1.
Competencia
Con fundamento en lo dispuesto
por los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y 33, 34 y 35 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para revisar y decidir la
presente acción de tutela.
2. Presentación del caso y
de los problemas jurídicos.
El señor Fernando Santos Silva asegura que mediante
escrito radicado el 18 de enero de 2007 ante el Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República solicitó el reconocimiento de su pensión de jubilación
como ex Senador de la República, en virtud del Régimen de transición consagrado
en el artículo 2º del decreto 1293 de 1994, el cual remite al artículo 36 de la
Ley 100 de 1993.
Mediante auto del 22 de mayo de 2007, FONPRECON
resolvió ordenar la remisión del expediente núm. 20913 del accionante, al ISS,
“para que decida según como corresponda, atendiendo lo dispuesto en la parte
motiva del presente acto administrativo”. El 21 de junio de 2007 el peticionario
radicó solicitud de revocatoria directa de la anterior decisión, la cual fue
denegada.
FONPRECON, por su parte, alega que el accionante (i)
no tenía el estatus de pensionado a la fecha de retiro del Congreso de la
República; (ii) se retiró del Congreso sin haber reunido el tiempo de servicio
necesario para acceder a la pensión de jubilación; (iii) no es beneficiario del
Régimen de Transición de los Congresistas contemplado en el decreto 1293 de
1994 al haber perdido sus beneficios en virtud de su retiro del Congreso cuando
no tenía el tiempo de servicios necesario para acceder a la pensión de
jubilación; (iv) no es afiliado a FONPRECON, pues cotizó con posterioridad a su
retiro al Instituto de Seguros Sociales; y (v) si no tenía el tiempo y la edad
para acceder a la pensión de jubilación a la fecha de su retiro del Congreso
mal podría hablarse de un derecho adquirido.
Cabe asimismo señalar que, según el accionante ha
cotizado un total de 24 años y 10 días, en tanto que FONPRECON sostiene que aquél
sólo lo ha hecho por un total de 18 años, 11 meses y 13 días, es decir, existe
una profunda controversia en cuanto al cumplimiento de los requisitos para
pensionarse.
Los jueces de instancia, en esencia, negaron el amparo
solicitado por cuanto (i) FONPRECON se limitó a remitir el expediente del
accionante al ISS, sin que realmente le hubiesen negado el reconocimiento de su
pensión; (ii) la acción de tutela es un mecanismo judicial improcedente para
obtener el reconocimiento de una pensión de jubilación.
Así las cosas, la Sala de Revisión (i) reiterará sus
pronunciamientos en relación con el reconocimiento de pensiones de jubilación;
y (ii) resolverá el caso concreto.
3. Improcedencia de la acción de tutela para obtener
el reconocimiento de una pensión de jubilación. Reiteración de jurisprudencia.
De manera constante, la
Corte Constitucional ha
sostenido la improcedencia de la  acción de tutela para efectos de obtener el reconocimiento de una
pensión de jubilación, salvo el estricto cumplimiento de unos requisitos constitucionales.
En efecto, en sentencia T- 781 de 2005, en
un asunto referente a las pensiones de quienes fueron congresistas antes y
después de la expedición de la Constitución de 1991, esta Corporación señaló lo
siguiente:
“Es suficientemente sabida la improcedencia general de
la acción de tutela en relación con el reconocimiento, liquidación o
reliquidación de mesadas pensionales, porque para debatir esta clase de
situaciones, el afectado tiene a su disposición otro medio de defensa judicial.
La tutela sólo sería procedente, como mecanismo transitorio, en el caso de que
se cumplan en forma concurrente dos requisitos : (1) que el acto
administrativo se aleje ostensiblemente de la normatividad legal,
convirtiéndose en un acto arbitrario y caprichoso, es decir, en lo que la
doctrina denomina vía de hecho; y, (2) que esta ilegalidad lesione los
derechos fundamentales del afectado, configurándose un perjuicio irremediable.
Además, cumplidos los dos requisitos en mención, la jurisprudencia ha explicado
bajo cuáles criterios puede proceder excepcionalmente la acción de tutela en
estos casos, según se explicó en sentencias T-643 de 2002 y T-1022 de 2002,
entre otras.
Es decir, no basta que el interesado
compruebe que se encuentra ante un perjuicio irremediable si, a su vez, el acto
administrativo no constituye por sí mismo y de forma ostensible y clara, una
vía de hecho.
En igual sentido, la Corte en sentencia T-
249 de 2006 consideró lo siguiente:
“Respecto a la procedencia de la acción de
tutela para el reconocimiento de acreencias laborales, particularmente cuando
estas corresponden a pensiones de jubilación, el juez constitucional, de manera
previa deberá verificar que en el caso concreto concurran ciertos requisitos a
saber: (i) que se trate de una persona de la tercera edad, para ser considerado
sujeto especial de protección; (ii) que la falta de pago de la prestación o su
disminución, genere un alto grado de afectación de los derechos fundamentales,
en particular del derecho al mínimo vital, (iii) que se haya desplegado cierta
actividad administrativa y judicial por el interesado tendiente a obtener la
protección de sus derechos, y (iv) que se acredite siquiera sumariamente, las
razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la
protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados. De
este modo, deberá analizarse en cada caso concreto si se verifican estos
requerimientos a fin de declarar la procedencia del amparo.
Más recientemente, la Corte en sentencia T- 307 de 2007,
en el caso de un número importante de trabajadores que cotizaron a Cajanal,
estimó lo siguiente:
“Así, respecto a la procedencia de la
acción de tutela para el reconocimiento de acreencias laborales, particularmente
cuando estas corresponden a pensiones, el juez constitucional, de manera previa
deberá verificar que en el caso concreto concurran ciertos requisitos a saber:
(i) que se trate de una persona de la tercera edad, para
ser considerado sujeto especial de protección;
(ii) que se acredite siquiera sumariamente, las razones
por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la
protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados. De
este modo, deberá analizarse en cada caso concreto si se verifican estos
requerimientos a fin de declarar la procedencia del amparo
(iii) que se haya desplegado cierta actividad
administrativa y judicial por el interesado tendiente a obtener la protección
de sus derechos, y
(iv) que la falta de pago de la prestación o su
disminución, genere un alto grado de afectación de los derechos fundamentales,
en particular del derecho al mínimo vital.
Esta Corporación ha considerado que el
mínimo vital corresponde a los requerimientos básicos indispensables para
asegurar la digna subsistencia de la persona y de su familia, no solamente en
lo relativo a alimentación y vestuario sino en lo referente a salud, educación,
vivienda, seguridad social y medio ambiente, en cuanto a factores
insustituibles para la preservación de una calidad de vida que, no obstante su
modestia corresponda a las exigencias más elementales del ser humano.
En cuanto a la prueba de la afectación del
mínimo vital, la Corte ha señalado que quien
alegue una vulneración de este derecho como consecuencia del incumplimiento por
parte de su empleador en el pago de alguna acreencia laboral, debe acompañar su
afirmación de alguna prueba, así sea mínima, y que han de aplicarse las reglas
generales sobre presunciones tales como la de la buena fe.
En suma, existe una
jurisprudencia constante de la Corte Constitucional en el sentido de que
únicamente bajo el cumplimiento de estrictas y cumulativas condiciones, una persona puede solicitar
por vía de amparo el reconocimiento de una pensión de jubilación, como
mecanismo transitorio.
4. Análisis del caso
concreto.
En el caso concreto, el señor Fernando
Santos Silva presentó un escrito el 18 de enero de 2007 al Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República solicitando el reconocimiento de su pensión
de jubilación como ex Senador de la República, en virtud del Régimen de
transición consagrado en el artículo 2º del decreto 1293 de 1994, el cual
remite al artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Mediante auto del 22 de mayo de 2007, FONPRECON
resolvió ordenar la remisión del expediente núm. 20913 del accionante, al ISS,
“para que decida según como corresponda, atendiendo lo dispuesto en la parte
motiva del presente acto administrativo”. El 21 de junio de 2007 el
peticionario radicó solicitud de revocatoria directa de la anterior decisión,
la cual fue denegada.
FONPRECON, por su parte, alega que el accionante (i)
no tenía el estatus de pensionado a la fecha de retiro del Congreso de la
República; (ii) se retiró del Congreso sin haber reunido el tiempo de servicio
necesario para acceder a la pensión de jubilación; (iii) no es beneficiario del
Régimen de Transición de los Congresistas contemplado en el decreto 1293 de
1994 al haber perdido sus beneficios en virtud de su retiro del Congreso cuando
no tenía el tiempo de servicios necesario para acceder a la pensión de
jubilación; (iv) no es afiliado a FONPRECON, pues cotizó con posterioridad a su
retiro al Instituto de Seguros Sociales; y (v) si no tenía el tiempo y la edad
para acceder a la pensión de jubilación a la fecha de su retiro del Congreso
mal podría hablarse de un derecho adquirido.
De igual manera, cabe señalar que las partes en
contienda sostienen posturas bien distintas en cuanto al número de semanas
cotizadas al sistema de seguridad social. Así, mientras que el accionante
asegura haber cotizado un total de 24 años y 10 días, FONPRECON sostiene que
aquél sólo lo ha hecho por un total de 18 años, 11 meses y 13 días, es decir,
existe una profunda controversia en cuanto al cumplimiento de los requisitos
para pensionarse.
Una vez examinadas las pruebas que reposan en el
expediente y los constantes pronunciamientos de la Corte en materia de
improcedencia de la acción de tutela en relación con el reconocimiento de
pensiones de jubilación, la Sala de Revisión estima que en el presente caso no
se cumplen las condiciones excepcionales que permitirían ordenarle a la
respectiva entidad accionada el reconocimiento y pago de la pensión del señor
Fernando Santos Silva. Veamos.
(i) que se trate de una persona de la tercera edad,
para ser considerado sujeto especial de protección. Este requisito no es
cumplido por el accionado por cuanto en la actualidad cuenta con 66 años de
edad.
(ii) que se acredite siquiera sumariamente, las razones
por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la
protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados. El accionante no demuestra realmente por
qué razón acudir ante la justicia contencioso administrativa lo dejaría
desamparado en sus derechos fundamentales.
(iii) que se haya desplegado cierta
actividad administrativa y judicial por el interesado tendiente a obtener la
protección de sus derechos. En
el presente caso si bien el accionante intentó una revocatoria directa
del acto administrativo mediante el cual FONPRECON decidió remitir su solicitud
de reconocimiento de pensión de jubilación al ISS, lo cierto es que aquél ni
siquiera ha acudido a este último a efectos de saber qué pasó con su petición,
es decir, hasta el momento, el ISS no le ha negado el reconocimiento del
derecho al accionante ni tampoco se ha declarado incompetente para resolver la
solicitud remitida por FONPRECON. En otras palabras, ninguna entidad le ha
negado el derecho al peticionario ni ha resuelto de fondo su solicitud. Al
respecto, es preciso recordar que se está ante un acto administrativo de mero trámite,
que no pone fin a actuación administrativa alguna, y que en tales casos, sólo
de manera excepcional procede la acción de tutela, tal y como lo recordó la
Corte en sentencia T- 123 de 2007:
“Los actos de trámite
configuran elementos imprescindibles de las actuaciones administrativas, ya que
permiten avanzar en las diferentes etapas que deben surtirse para llegar a una
decisión definitiva por parte de la Administración. No obstante, en la medida
en que per se no son actos llamados a definir situaciones jurídicas subjetivas
de sus destinatarios y que la Administración requiere actuar con eficiencia y
celeridad en el cumplimiento de sus funciones -directamente relacionadas con la
satisfacción del interés general (art. 209 C.P)-, el legislador ha optado porque
tales actos preparatorios o de trámite no sean susceptibles, por regla general,
de recursos en vía gubernativa (art.49 C.C.A) ni de acciones judiciales
autónomas, de forma que su control solamente sea viable a través de la
discusión del acto definitivo que concreta la voluntad administrativa, bien sea
a través de los recursos procedentes contra él o bien como causal de anulación
ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo (art. 84 C.C.A).
Al referirse a la
constitucionalidad del artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, la
Corte Constitucional señaló que la imposibilidad de presentar recursos contra
los actos de trámite no vulnera la Constitución, si se tiene en cuenta que los
mismos “no producen efectos jurídicos, en relación con los administrados, ni
crean, extinguen o modifican sus derechos subjetivos personales, reales o de
crédito, ni afectan sus intereses jurídicos”, de manera que los fundamentos o
supuestos de derecho que tuvo en cuenta el legislador para establecer la improcedencia
de recursos de vía gubernativa contra los actos de carácter general, de
trámite, preparatorios o de ejecución “atienden a la necesidad de evitar la
parálisis o el retardo, la inoportunidad y la demora en la actividad
administrativa, que debe estar, salvo excepciones señaladas en la ley, en
condiciones de decidir en la mayor parte de los asuntos previamente a la
intervención del administrado o interesado.”
Lo anterior no significa, como ha reiterado
la jurisprudencia, que los actos de trámite expedidos dentro de una actuación
administrativa estén exentos de control y liberados del principio de legalidad;
sólo que, como se ha mencionado, su discusión debe hacerse a partir de los
actos definitivos y demostrando la relevancia de la irregularidad previa en la
ilegalidad de la decisión final. Por ello, “es necesario esperar a que se
produzca la resolución final del procedimiento para poder plantear la invalidez
del procedimiento por haberse presentado anomalías en los actos de trámite.”
En este orden de ideas, es
incorrecto afirmar que contra los actos de trámite no existen mecanismos de
defensa judicial y que por esa vía surge una regla general de procedibilidad de
la acción de tutela para su control, pues ello desdibujaría la función de la
jurisdicción contencioso administrativa y convertiría al juez constitucional en
un examinador permanente de los procedimientos administrativos y de los actos
intermedios que sirven para su adelantamiento.
Por ello, la Corte ha señalado que la
acción de tutela contra actos de trámite sólo procede con carácter excepcional
cuando el Estado ha actuado con prescindencia de todo referente legal y ha
incurrido en una vía de hecho que impide al afectado contar con las garantías
mínimas del debido proceso administrativo. Así, “la procedencia excepcional de
la acción de tutela contra actos  administrativos de trámite” sólo es posible
cuando el respectivo acto tiene la potencialidad de definir una situación
especial y sustancial dentro de la actuación y ha “sido fruto de una actuación
abiertamente irrazonable o desproporcionada por parte del funcionario, con lo
cual vulnera las garantías establecidas en la Constitución.”
En el presente caso, la Sala de Revisión
constata que FONPRECON no ha actuado con prescindencia de todo referente legal,
ni que se esté en presencia de una actuación abiertamente irrazonable o
desproporcionada.
(iv) que la falta de pago de la prestación
o su disminución, genere un alto grado de afectación de los derechos
fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital. No reposa en el expediente prueba alguna
que demuestre que la remisión del expediente del accionante al ISS le esté
causando un perjuicio irremediable. Tampoco se alegan, como en otros casos,
graves problemas de salud o afectación real al derecho al mínimo vital.
Así las cosas, la Sala de Revisión confirmará la
sentencia proferida el 17 de enero de 2008 por la Sala Penal del Tribunal de
Bogotá, mediante la cual se negó el amparo solicitado.
VI. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE.
Primero. CONFIRMAR la decisión adoptada el 17 de enero de 2008 por la Sala Penal
del Tribunal Superior de Bogotá mediante la cual se confirmó la providencia
emitida por el Juzgado 19 Penal del Circuito de Bogotá, mediante la cual se
negó el amparo solicitado por el señor Fernando Santos Silva.
Segundo. LIBRENSE, por la Secretaría General de esta Corporación, las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General