C-474-99
Sentencia C-474/99
Sentencia C-474/99
DERECHO A LA
IGUALDAD DE ACCESO A LA FUNCION PUBLICA
Es importante
precisar que si bien la libertad del legislador para regular el sistema de
concurso de modo que se garantice la adecuada prestación del servicio público
es amplia, no por ello puede desconocer los derechos fundamentales de los
aspirantes. En consecuencia, no solo se debe respetar la igualdad de las
personas que participan en los concursos públicos, sino que la ley, al regular
el mecanismo de ingreso a la función pública, no puede establecer
"requisitos o condiciones incompatibles y extraños al mérito y a la
capacidad de los aspirantes teniendo en cuenta el cargo a proveer", ya que
ello implicaría una barrera ilegítima y discriminatoria contraria al acceso en
igualdad de condiciones a la Administración. Por consiguiente, ha señalado la
jurisprudencia constitucional que para asegurar la igualdad, “es indispensable
que las convocatorias sean generales y que los méritos y requisitos que se
tomen en consideración tengan suficiente fundamentación objetiva.
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Regímenes
diversos/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Trato diferente
No siempre un
trato diferente puede considerarse contrario a la Constitución. En efecto, si
bien el artículo 13 de la Carta prohibe la discriminación, autoriza
constitucionalmente el trato diferenciado, cuando éste, está justificado de
manera objetiva. Por consiguiente, no puede predicarse una discriminación si el
trato diferente "obedece a un fin  constitucionalmente lícito y está
motivado objetiva y razonablemente, caso en el cual no se puede afirmar que hay
violación del derecho a la igualdad." "El  juicio de
constitucionalidad respecto del trato desigual que en un momento adopte el
legislador, pretende verificar la vigencia, en su expedición, de un sustento
objetivo y razonable que lo justifique o de lo contrario, ante su ausencia lo
torne en discriminatorio e inaceptable por desconocer reglas, valores o
principios constitucionales."  Por lo tanto, ante la inexistencia de una
justificación  en las condiciones precitadas, no puede predicarse nada
diferente a una discriminación, no avalada por la Constitución. En este
sentido, este principio de igualdad le impide a los órganos del poder público
establecer exigencias o condiciones desiguales a quienes se encuentran en
circunstancias idénticas, salvo que el  trato diferente en las actuaciones de
las autoridades administrativas, reúnan una suerte de características que claramente
indiquen la ausencia de discriminación y justifiquen la razonabilidad del trato
distinto.
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Situaciones
diferentes/DIRECTOR CENTRO DE SALUD-Requisitos/DIRECTOR DE HOSPITAL-Requisitos
La Sala estima
que las normas acusadas se ajustan a la Constitución, no solo porque no se
viola el principio  de igualdad en los términos previamente considerados en
esta decisión, entre otras cosas porque se trata de dos normas que regulan
situaciones diferentes, que pretenden objetivos distintos y que están
gobernadas por disposiciones pertenecientes a categorías diversas, sino porque
no es admisible  imponer al legislador la obligación de regular de un modo
igual situaciones fácticas que necesariamente presentan diferencias amparadas
por factores objetivos. Tampoco es posible alegar la discriminación de otros
profesionales, en el caso de los requisitos al cargo de Director de Centro de
Salud, ya que objetivamente es claro que en aras de la necesidad de eficiencia
en la prestación de servicios, en la ausencia de recursos y en la necesidad de
maximización de los mismos, las razones expuestas por la administración para
preferir a una persona que tenga título de médico, hacen razonable  esa
determinación, de conformidad con los objetivos y funciones  que se pretenden
cumplir en ese cargo, según los objetivos diseñadas por la administración. La
determinación legislativa de fijar requisitos diferentes para los cargos
consagrados en los apartes demandados de los artículos 24 y 26 del decreto 1569
de 1998, y de determinar el carácter de profesional en medicina del aspirante a
Director de un Centro de Salud, son aspectos diferenciadores que en el caso
concreto encuentran fundamento racional en los postulados de Justicia y
bienestar que emanan de la Carta y que en modo alguno vulneran el derecho a la
igualdad consagrado en la Constitución.
Referencia:
Expediente D-2274
Norma acusada:
Decreto 1569 de 1998
Artículos 24 y 26
parciales.
Actor: María Yolima
Ruiz Yepes.
Temas:
Competencias del
Legislador
Derecho a la Igualdad
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
siete (7) de julio de mil novecientos noventa y nueve (1999)
La Corte
Constitucional, integrada por su Presidente Eduardo Cifuentes Muñoz y por los
Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos Gaviria
Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Marta Sáchica de Moncaleano, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz, y Vladimiro Naranjo Mesa,
EN EL NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Han pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I.- ANTECEDENTES.
La ciudadana MARIA
YOLIMA RUIZ YEPES presenta demanda de  inconstitucionalidad  contra los
artículos 24 y 26 parciales del Decreto 1569 de 1998, “Por el cual se establece
el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades
territoriales que deben regularse por las disposiciones de la Ley 443 de 1998 y
se dictan otras disposiciones” la cual fue radicada en esta Corporación
con el número D-2274. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la
Constitución y en el Decreto No 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el
asunto por medio de esta sentencia.
II- LOS TEXTOS LEGALES OBJETO DE REVISION
A continuación, se
transcribe el texto de la disposición acusada del Decreto 1569 de 1.998 y se
subraya la parte demandada:
Decreto
1569 de 1998
(5 de agosto)
Por el  cual se establece el sistema de
nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades territoriales que
deben regularse por las disposiciones de la Ley 443 de 1998 y se dictan otras
disposiciones.
EL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confiere el artículo 66  de la Ley 443 de 1998.
DECRETA:
(...)
“ARTICULO
24. DE LOS REQUISITOS  PARA EL EJERCICIO DE LOS EMPLEOS DEL  NIVEL
DIRECTIVO. Para el desempeño de los empleos correspondientes al nivel
directivo de que trata el artículo 18 del presente decreto se deberán acreditar
los siguientes requisitos:
(...)
CODIGO          DENOMINACION
O65                   DIRECTOR DE HOSPITAL
O85                  GERENTE DE EMPRESA
SOCIAL DEL ESTADO.
Para el
ejercicio de los empleos de Director de Hospital y de Gerente de entidad
descentralizada de carácter departamental o municipal  que pertenezcan al
Sistema General de Seguridad Social  en Salud, se exigirán los siguientes
requisitos:
A) DIRECTOR
DE HOSPITAL Y GERENTE DE EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO DE PRIMER NIVEL DE ATENCIÓN.  Para el desempeño del cargo de Gerente de una
Empresa Social del Estado o Director de Institución Prestadora de Servicios  de
Salud, del primer nivel de atención, se exigirán los siguientes requisitos,
establecidos de acuerdo a la categorización de los municipios regulada por la
ley 136 de 1994, en el artículo 6:
1)
Para la
categoría especial y primera se exigirá como requisitos, título universitario
en áreas de la salud, económicas, administrativas o jurídicas; título de
postgrado en salud pública, administración o gerencia hospitalaria,
administración en salud; y experiencia profesional de dos (2) años en cargos de
nivel directivo, ejecutivo, asesor o profesional en Organismos o Entidades
públicas o privadas  que integran el Sistema General de Seguridad Social en
Salud.
2)
Para la
categoría segunda exigirá  como requisitos, título universitario en áreas de la
salud, económicas, administrativas; título de postgrado en salud pública,
administración o gerencia hospitalaria, administración en salud; y experiencia
profesional de un (1) año en cargos de nivel directivo, ejecutivo, asesor o
profesional en Organismos o Entidades públicas o privadas que integran el
Sistema General de Seguridad Social en Salud.
3)
Para las
categorías tercera, cuarta, quinta y sexta se exigirá como requisitos, título
universitario en el área de la salud y experiencia profesional de un (1) año,
en Organismos o Entidades Públicas o Privadas que integran el Sistema General
de Seguridad Social en Salud.
B) DIRECTOR DE
HOSPITAL Y GERENTE DE EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO DE SEGUNDO NIVEL DE ATENCIÓN.
Los requisitos que se deberán acreditar para ocupar estos cargos son: Título
universitario en áreas de la salud, económicas o administrativas ; título de
postgrado en salud pública, administración o gerencia hospitalaria,
administración en salud u otro en el área de la administración en salud; y
experiencia profesional de tres (3) años en cargos de nivel directivo, asesor,
ejecutivo o profesional en Organismos o Entidades públicas o privadas que
integran el Sistema General de Seguridad en Salud.
PARAGRAFO. Sin perjuicio de la experiencia que se
exija  para el cargo, el título de postgrado podrá ser compensado por dos (2)
años de experiencia en cargos del nivel directivo, asesor, ejecutivo o
profesional en Organismos o Entidades públicas o privadas que conforman el
Sistema General de Seguridad Social en Salud.
C) DIRECTOR DE
HOSPITAL Y GERENTE DE EMPRESAS SOCIAL DEL ESTADO DE TERCER NIVEL DE ATENCIÓN.
Los requisitos  que se deberán acreditar para el desempeño de estos cargos son:
título universitario en áreas de la salud, económicas , administrativas o
jurídicas; título de postgrado en salud pública, administración o gerencia
hospitalaria, administración en salud  o en áreas económicas, administrativas;
y experiencia profesional de cuatro (4) años en  empleos de nivel directivo,
asesor, ejecutivo o profesional en Organismos o Entidades Públicas o Privadas
que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
El Empleo de
Gerente o Director de Empresa Social del Estado o Institución Prestadora de
Servicio de Salud será de dedicación exclusiva y de disponibilidad permanente;
y por otra parte, el titulo de postgrado, no podrá ser compensado por
experiencia de cualquier naturaleza.
D) OTROS ENTES
DESCENTRALIZADOS. Cuando se trate de los  empleos de Director o Gerente de
empresa o ente descentralizado de carácter público que pertenezcan  al  Sistema
General de Seguridad Social en Salud y cuyos fines no sean la prestación de
servicios de  salud, para su ejercicio se exigirán los siguientes requisitos:
Título
universitario  y postgrado en áreas relacionadas con las  funciones del cargo y
tres (3) años de experiencia profesional.
(...)
ARTICULO
26. DE LOS REQUISITOS DE LOS EMPLEOS DEL NIVEL EJECUTIVO. Para el desempeño de los empleos
correspondientes al nivel ejecutivo de que trata el artículo 20 del presente
decreto  se deberán acreditar los siguientes requisitos por cargo, así:
(...)
CODIGO                  DENOMINACIÓN
257
DIRECTOR
O JEFE DE CENTRO DE SALUD
Titulo
universitario en Medicina y dos (2) años de experiencia profesional.
III- LA DEMANDA
En opinión de la
demandante, los artículos acusados violan el principio de igualdad y los artículos
25 y 40 de la Carta, teniendo en cuenta que comparativamente, los requisitos
exigidos para el empleo de Director de Hospital (artículo 24) y de Director de
Centro de Salud (artículo 26) resultan contradictorios. En efecto, para la
ciudadana es poco consecuente que dentro de los requisitos exigidos en el
primer caso, se le permita acceder a un profesional de cualquier área del
conocimiento científico al cargo de Director de Hospital, - que es una posición
de altísima responsabilidad que requiere de la atención de emergencias y de
público en todas las áreas -, mientras que para el empleo de Director de Centro
de Salud, - que es un empleo de menor categoría comparado  con el de Director
de Hospital -, se  exija como requisito su calidad de profesional en Medicina,
teniendo en cuenta que “los centros de salud tienen menos actividades de
trabajo y menores casos de urgencia”.
Para la demandante,
es “incomprensible que profesionales de la salud especializados en el área de
odontología”, como es su caso,  “no puedan ni siquiera concursar para un cargo
inferior como lo es Director Jefe de Centro de Salud, mientras que con los
mismos requisitos puede ser Director de Hospital y Gerente de Empresa Social
del Estado.”  En su opinión, la jurisprudencia de la Corte Constitucional
sostiene que la igualdad implica el trato igual entre iguales y el trato
diferente entre los distintos, lo que implica que para introducir una
distinción entre personas o cargos, se requiere que la diferencia sea razonable
en presencia de diversos supuestos de hecho. Es por ello que la demandante
considera que el legislador no tiene una razón suficiente para  crear estas
preferencias, toda vez que solamente los médicos pueden  concursar  para el
cargo de Director o Jefe de Centro de Salud, mientras que a los demás
profesionales de la salud se les niega el acceso a ese concurso público, siendo
entonces discriminados por la norma en comento. Esta distinción no tiene lugar
en el caso de los requisitos exigidos  para el empleo de Director de Hospital o
Gerente de una Empresa Social del Estado.
Por lo tanto,
precisa que su  “inconformidad  no recae sobre la convocatoria  para concurso
público en el cargo” de Director de Centro de Salud, “sino en la discriminación
de que son objeto los  profesionales de la salud que no son médicos, para
aspirar a un cargo inferior".
IV. INTERVENCIONES GENERALES
4.1. Intervención
del Departamento Administrativo de la Función Pública
En opinión de la ciudadana Fabiola Obando Ramírez, en
calidad de apoderada del Departamento Administrativo de la Función Pública, “la
fijación  de los requisitos para el ejercicio de los empleos públicos, tiene su
fundamento técnico en las funciones que debe desarrollar” quien vaya a ocupar
el cargo, “y en las responsabilidades a asumir, dentro del marco organizacional
en que se desenvuelve". Según su parecer, "estos tres elementos, las
funciones, las responsabilidades y el marco organizacional de desempeño, se
tuvieron en cuenta en los artículos 24 y 26 del Decreto-Ley 1569 de 1998 al señalar
requisitos diferentes  para el ejercicio de los empleos de Director de Hospital
o Gerente de Empresa Social del Estado y de Director o Jefe de Centro de
Salud.”
Al respecto, manifiesta la interviniente que teniendo
en cuenta la naturaleza de ambos cargos,  el primero corresponde al nivel
directivo, propio de entidades que por su magnitud deben diferenciar claramente
"las funciones y las responsabilidades gerenciales de las asistenciales y
de servicios". Los Centros de Salud, por el contrario, si bien en términos
generales tienen la misma  misión de los Hospitales y Empresas Sociales, son
entidades estructural y orgánicamente de inferior jerarquía cuya
"ubicación, cobertura y dimensión organizacional hacen necesario que quien
los conduzca ejerza simultáneamente la función asistencial ". Por esta
razón, considera la interviniente que se llegó a la conclusión de que el médico
es quien "puede desempeñar idóneamente ambas funciones como atribuciones
de un mismo empleo: la de dirigir el centro y la de prestar el servicio médico
demandado. Lo anterior, en cumplimiento de los principios de eficiencia y
economía de que trata el artículo 209 de la C.P”.
Así, según sus consideraciones el “establecimiento de
éstos requisitos  para el ejercicio de los empleos públicos, los cuales varían
según las funciones, las responsabilidades y el contexto organizacional de
desempeño, implica que no existan requisitos iguales para empleos diferentes,
lo cual no puede constituir violación de los derechos a la igualdad, al trabajo
y al acceso al servicio público.” Por consiguiente estima que los artículos
demandados parcialmente deben declararse constitucionales.
4.2. Intervención de la Asociación Colombiana de
Hospitales y Clínicas.
El ciudadano Roberto Esguerra Gutiérrez, en calidad de
Presidente de la Junta Directiva de la Asociación  Colombiana de Hospitales y
Clínicas, considera que los artículos acusados deben ser declarados exequibles.
Según su criterio,
la demanda incurre en "un error, al señalar que el decreto mencionado
establece un trato diferente y discriminatorio entre los profesionales de la
salud que aspiran a acceder al cargo de empleado del nivel asesor en las
Empresas Sociales del Estado; pues el artículo demandado se refiere al cargo de
Director o Jefe de Centro de Salud, el cual fue definido en el Decreto 1569
como un empleo de nivel ejecutivo.” Por consiguiente, señala el
interviniente que establecer requisitos diferenciales para diversos niveles de
cargos no es discriminatorio. Tampoco puede considerarse "injusto, - per
se -, establecer requisitos específicos para cargos de diferente categoría”. En
este sentido, lo que a juicio del interviniente justifica las diferencias entre
los profesionales de la salud es "la especialidad de las funciones específicas
que debe asumir  cada cargo.”
Estima por último el
ciudadano, que los argumentos presentados por la demandante, “además de
demostrar un interés  más particular que una defensa del orden jurídico
general, no prueban una discriminación propiamente dicha sino que simplemente
resaltan el hecho de que el decreto cuestionado” hace una diferencia en “las
calidades de los profesionales que pueden desempeñar funciones dentro del
organigrama institucional dentro de las Empresas Sociales del Estado.”
V- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
En opinión del
Procurador General de la Nación, el decreto demandado en sus artículos 24 y 26
parciales, no vulnera el derecho a la igualdad. Para precisar este argumento,
la Vista Fiscal empieza por estudiar la naturaleza de la carrera administrativa
en el sector público para los empleos en los órganos y  entidades del Estado, y
su régimen especial frente a los cargos de elección popular, de libre
nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que determine
la ley (art. 125 C.P). Considera que el Constituyente de 1991 se preocupó
porque el ingreso, permanencia, ascenso y desvinculación de las personas en los
cargos públicos se hiciera exclusivamente con fundamento en sus méritos, de
manera tal que el Estado tuviera la posibilidad de mejorar la eficiencia de la
administración y, de otra parte, pudiera facilitar la  selección del personal
garantizando el ingreso, permanencia y retiro de los servidores públicos en
condiciones de igualdad, estabilidad y promoción de los empleos.
En ese sentido,
sostiene la Procuraduría, que el inciso segundo del artículo 125 de la Carta,
dispone que el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos
empleos se debe realizar previo cumplimiento de los requisitos y condiciones
que fije la ley  para determinar los méritos y las calidades de los aspirantes.
Por consiguiente, corresponde al Congreso de la República, establecer  las
calidades, inhabilidades, incompatibilidades, requisitos y condiciones que debe
reunir toda persona que aspire ingresar a la función pública a través del
sistema de carrera administrativa o busque acceder a un cargo de mayor
escalafón. Estos requisitos y condiciones, deben tener en cuenta la naturaleza
de las funciones asignadas al cargo a proveer. Así, en opinión de la Vista
Fiscal, resulta razonable la diferencia que ha establecido el decreto en las
disposiciones impugnadas, toda vez que si atendemos “las funciones que cumple
un Centro de Salud”, tenemos que concluir que “es allí donde se presenta la
asistencia básica, inmediata y de urgencia a un paciente, de lo cual puede
depender en muchos casos la propia vida”, o que  la evaluación inicial en el
Centro “arroje como resultado la remisión a otro centro asistencial mas
complejo”. Además, “en algunos lugares, no existe disponibilidad suficiente de
personal médico o quizás el director es el único, o los elementos de  que se
dispone no son suficientes ni idóneos para prestar la asistencia inmediata,”
razones que permiten concluir que la decisión de que el profesional sea médico,
está fundada en las necesidades del servicio.
Por consiguiente,
según  el Procurador, se justifica que el legislador haya establecido como
requisito  para aspirar al cargo de Director  o Jefe de Centro de Salud, el
título universitario de medicina. En su opinión, otro es el caso del cargo de
Director de Hospital, tanto de categoría especial como de primera o segunda
categoría, teniendo en cuenta que en estas organizaciones no es indispensable
que el aspirante tenga  la calidad de médico, ya que estas entidades en razón
de su planta de personal, recursos y funciones, cuentan  con los medios y
posibilidades necesarios  para cumplir adecuadamente con  el servicio, por lo
que las obligaciones establecidas para ese cargo, son eminentemente de carácter
administrativo y de coordinación.
Precisa el
Ministerio Público, que  no están en condiciones de igualdad el Centro de Salud
y el Hospital, toda vez que la naturaleza de las funciones entre unos y otros
son diferentes, pues si bien ambos son centros asistenciales, el primero presta
servicios inmediatos, de urgencia, y básicos, mientras los segundos, por su
finalidad, dotación y personal están preparados para prestar una atención
mucho más especializada. Por consiguiente, considera la Vista Fiscal que  no se
“rebasan, ni se conculcan  los derechos  y principios rectores que
caracterizan  la carrera administrativa, por cuanto el legislador  en este caso
está buscando la eficiencia y eficacia  del servicio de salud que prestan
estas entidades.”
Por último, la Vista Fiscal concluye, que no es
procedente tratar de mejorar por esta vía judicial la situación laboral de la
accionante, ya que el instrumento de la acción pública de inconstitucionalidad
fue establecido para garantizar la supremacía de la Constitución  y proteger el
orden jurídico,  y no para resolver  conflictos individuales vinculados con
intereses de índole particular.  Por todo lo anterior, considera que los
artículos demandados parcialmente deben ser considerados exequibles por la
Corte Constitucional.
VI- FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Competencia.
1. En los términos
del numeral 5º  del artículo 241 de la Constitución, esta  Corte es competente
para conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad, teniendo en cuenta
que la  norma acusada es un decreto ley expedido por el Presidente de la
República, en ejercicio de las facultades extraordinarias a él otorgadas por el
artículo 66 de la Ley 443 de 1998.
El asunto bajo
revisión.
2- Para la demandante, las normas acusadas deben ser
declaradas inconstitucionales, en la medida en que una  interpretación
sistemática de los artículos 24 y 26 parciales del Decreto 1569 de 1998,
permite concluir que entre ambas disposiciones se  establecen requisitos
contrapuestos para acceder a los empleos de Director de Hospital y Director de
Centro de Salud, circunstancia que en opinión de la ciudadana no tiene una
explicación razonable. A su juicio, exigir la calidad de profesional en
Medicina a quien aspira al empleo de Director de Centro de Salud como requisito
de acceso al mismo, es una exigencia que establece una discriminación
irrazonable en contra de los demás  profesionales de la salud, más aún cuando
no existe tal delimitación en los  requisitos exigidos para ocupar un  cargo de
mayor responsabilidad como es el de Director de Hospital, al que pueden aspirar
no solo profesionales en la salud, sino administradores y abogados.
Las anteriores consideraciones de la demandante son
rebatidas por los intervinientes, quienes estiman que cada uno de los empleos
que se pretenden comparar pertenecen a niveles profesionales diferentes. En
este sentido, consideran que los requisitos de acceso a cada cargo dependen de
las funciones que se deben desempeñar según el tipo de empleo, de lo que se
desprende que, al ser la naturaleza de los niveles y de las funciones
diferente, los requisitos pueden ser distintos. La Vista Fiscal comparte las anteriores
consideraciones, y estima, adicionalmente, que no es posible sostener  que  un
Centro de Salud es igual a un Hospital, teniendo en cuenta que el  primero
cuenta con una nómina menos numerosa para cumplir con funciones de atención de
asistencia, emergencia y de remisión de pacientes, lo que hace razonable que el
Director del Centro  pueda además cumplir funciones asistenciales, mientras que
los Hospitales, si bien cuentan también con las anteriores responsabilidades,
tienen  claramente mayor personal y profesionales especializados en cada área,
lo que no hace necesario que su Director sea  a  la vez médico.
3- La Corte entrará
entonces a determinar si es procedente o no presentar como  cargo en contra de
las normas acusadas, una presunta violación del derecho a la  igualdad
partiendo de la comparación entre las dos disposiciones enunciadas.
Adicionalmente, esta Corporación deberá establecer, si la diferencia en los
requisitos exigidos para cada cargo, realmente vulnera el derecho a la igualdad
y  el acceso  a cargos públicos al generar una restricción indebida de los
demás profesionales de la salud para aspirar al empleo de Director de Centro de
Salud,  o si por el contrario tal determinación es razonable, en la medida en
que son dos empleos de niveles diferentes sometidos a exigencias y a
actividades distintas.
Así, esta
Corporación procederá como se dijo, a determinar en principio, la validez o
invalidez del cargo de inconstitucionalidad en lo concerniente a la comparación
normativa, para luego recordar los criterios constitucionales sobre el alcance
del principio de igualdad en la carrera administrativa  y estudiar en
concreto,  si la diferencia en los requisitos  que se deriva de la
interpretación sistemática de las normas acusadas, se ajusta o no a la Carta.
Fundamentos
Jurídicos Iniciales.
4- La primera inquietud  constitucional
que  se plantea con la presente reflexión, es la de determinar si es procedente
o no presentar como  cargo en contra de las normas acusadas, la presunta
violación del derecho a la  igualdad  partiendo de la comparación  de dos
disposiciones jurídicas independientes. Esta Corte ha sostenido en otras
oportunidades al respecto, que en términos generales “mal
podría realizarse un análisis de constitucionalidad cuando la demanda versa
sobre la supuesta desigualdad existente entre dos normas legales; es decir,
entre disposiciones de igual categoría y fuerza jurídica y no en el
confrontamiento entre la ley denunciada y el texto de la Carta Política.[1]” Otros pronunciamientos  de
esta Corporación han señalado adicionalmente, que si la restricción
derivada de las dos normas es general, es decir,  aplicable a todo el mundo,
tal diferencia no puede constituir  a priori un problema de igualdad, ya que la
limitación impuesta por la ley  al derecho,  es general. En tales casos podrá
existir eventualmente la violación de algún derecho específico, pero no del
derecho a la igualdad[2].
Con todo, esta Corporación también ha
concluído que una consideración extrema de los anteriores presupuestos puede
desconocer que la comparación de normas en algunas
ocasiones,  hace perceptible a través de ella una real inexequibilidad de los
presupuestos normativos,  en  eventos en los que al cotejar una disposición con
otra de la misma jerarquía "se constata que consagra injustificadamente un
trato diferente para personas colocadas en una misma situación, o que han realizado
un mismo comportamiento".[3] En
tal situación, la Corte ha podido establecer[4], la  existencia de una violación al principio  de
igualdad cuando distintos preceptos legales han fijado, "sin justificación
suficiente, efectos jurídicos diversos para una misma conducta, por lo cual la
ley termina tratando en forma discriminatoria a un grupo de personas." [5]
Sin embargo, cuando la comparación se fundamenta en  diversas normas legales
que establecen cada una de ellas restricciones generales a un derecho
constitucional,  la Corte ha reiterado que en tales eventos:
" (...) no
procede un examen de igualdad, o éste no puede ser muy estricto, por las
siguientes dos razones: de un lado, al tratarse de restricciones generales, en
principio no existe una afectación diferente a diversos grupos de población,
por lo cual difícilmente puede haber violación a la igualdad, ya que ésta surge
cuando personas situadas en la misma situación son tratadas, sin justificación,
de manera diversa. De otro lado, si se permitiera un examen judicial estricto a
la igualdad en estos casos, el juez constitucional entraría a examinar los
criterios de conveniencia del Legislador en los más diversos campos, pues
podría comparar, por ejemplo, las penas establecidas para distintos tipos de delitos
(y no para el mismo delito según los tipos de sujetos, como lo hizo esta
Corporación en las sentencias referidas), con lo cual la Corte entraría a
controlar el quántum de la punibilidad de todos los delitos, limitando
excesivamente la libertad de quienes elaboran la política criminal."[6]
Sólo en el evento de
que al compararlas, alguna de las normas resulte manifiestamente
desproporcionada en relación con la otra, ha dicho la Corte que:
"(...) puede
concluirse que con ello se ha producido una violación al principio de igualdad.
Esto sucedería, por ejemplo, si un tipo penal creado para proteger un bien
jurídico de poca importancia establece una pena muchísimo más alta que la
prevista por otro tipo penal que protege un bien jurídico esencial. En otras
ocasiones, también es posible que, bajo la forma de dos restricciones en
apariencia generales, la ley en realidad consagre un trato diferente para
personas situadas en la misma situación, con lo cual también habría violación a
la igualdad." [7]
El anterior análisis permite inferir entonces, que el
cargo de inconstitucionalidad presentado por la demandante y que parte de la
comparación de dos proposiciones jurídicas independientes, es un instrumento
válido para sustentar la presunta inconstitucionalidad de normas, si se alega
la falta de razonabilidad o de proporcionalidad de la diferencia establecida
por el legislador. En el caso objeto de análisis, tal argumento se deriva de la
demanda y de la aparente  restricción en el acceso de los demás profesionales
de la salud,  al cargo de Director de Centro de Salud. Sin embargo, ello no
implica a priori que las normas demandadas, sean por ello inexequibles o
exequibles a raíz de la observación anterior, sino que  resulta necesario
adelantar el examen necesario para determinar la razonabilidad de las
determinaciones normativas. En consecuencia procederá esta Corporación a
establecer, si la diferenciación en los requisitos exigidos para cada cargo consagrado
en las normas demandadas, realmente vulnera el derecho a la igualdad y  el
acceso  a cargos públicos al generar una restricción indebida de los demás
profesionales de la salud para aspirar al empleo de Director de Centro de
Salud,  o si por el contrario tal determinación es razonable, en la medida en
que son dos empleos de niveles diferentes sometidos a exigencias y a
actividades distintas.
De la Carrera
Administrativa y el Principio de Igualdad.
5- La función administrativa, por su naturaleza y sus
alcances, es una actividad que debe estar claramente orientada al servicio de
los intereses generales de la colectividad (art. 209 C.P.) y al cumplimiento de
los  fines  esenciales del Estado, consagrados en el artículo 2º de la
Constitución. En consecuencia, es una tarea que debe desarrollarse con
fundamento en los principios constitucionales de igualdad, moralidad,
eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, (art. 209 C.P.),
para asegurar la efectividad y eficiencia de las actividades del Estado, entre
las que se encuentran sin duda alguna las de asegurar la prestación eficiente
de los servicios  públicos a todos los habitantes del territorio nacional,
asegurando con ello, el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de
vida de la población.
En consecuencia, y
partiendo de las disposiciones consagradas en la Constitución, tanto la  ley
como los reglamentos son los instrumentos jurídicos  que consolidan la
estructura de la Administración para fortalecer tales fines, determinando la
existencia o supresión de los diferentes empleos, las funciones
correspondientes, y los mecanismos para garantizar el respeto a los principios
antes enunciados y a los límites de la Administración, los cuales básicamente
están determinados “por los derechos constitucionales de las personas y de los
funcionarios”[8].
6- En este sentido
es claro que el artículo 125 de la Constitución Política, señala que el acceso
a ciertos cargos de la administración, - aquellos diferentes a los de libre
nombramiento y remoción o regímenes especiales -, se realiza mediante concurso,
previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley en lo
concerniente a los méritos y calidades de los  aspirantes. La ley, en
consecuencia,  está facultada para señalar las condiciones necesarias para
ingresar a los cargos de carrera y para determinar las calidades de quienes
estén interesados en ellos (CP art. 125), requisitos a los que necesariamente
deberán sujetarse los nominadores acogiéndose a las disposiciones
constitucionales y legales correspondientes[9].
Al respecto la Corte
en oportunidades anteriores[10]
ha señalado que la carrera administrativa, su
estructura y funcionamiento en consecuencia,  se basa  en tres principios
interrelacionados:
"
(...) de un lado, la búsqueda de la eficiencia y eficacia en el servicio
público, por lo cual la administración debe seleccionar a sus trabajadores
exclusivamente por su mérito y capacidad profesional (CP art. 125). De otro
lado, la protección de la igualdad de oportunidades, pues todos los ciudadanos
tienen igual derecho a acceder al desempeño de cargos y funciones públicas (CP
arts 13 y 40). Finalmente, la protección de los derechos subjetivos del
empleado de carrera (CP arts 53 y 125), tales como el principio de estabilidad
en el empleo, el sistema para el retiro de la carrera y los beneficios propios
de la condición de escalafonado, pues esta Corporación ha señalado que las
personas vinculadas a la carrera son titulares de unos derechos adquiridos, que
deben ser protegidos y respetados por el Estado. Por consiguiente, todo análisis constitucional de
una regulación específica de la carrera administrativa debe tomar en
consideración no sólo la libertad de configuración que la Carta confiere a la
ley en esta materia sino también estas finalidades constitucionales propias de
la carrera administrativa. Así, la Constitución permite al Legislador que se
desplace dentro de los principios rectores de la carrera administrativa, pues
el Congreso tiene un margen de apreciación y de regulación cuando reglamenta la
función pública, que tan sólo está limitado por la naturaleza de la carrera
administrativa y los derechos y principios que ésta protege.  (...) Esto
significa que la ley sólo puede establecer regulaciones y diferenciaciones en
este campo que sean compatibles con las finalidades de la carrera
administrativa." [11]
Al respecto, es
importante precisar que si bien la libertad del legislador para regular el
sistema de concurso de modo que se garantice la adecuada prestación del
servicio público es amplia, no por ello puede desconocer los derechos
fundamentales de los aspirantes. En consecuencia, no solo se debe respetar la igualdad
de las personas que participan en los concursos públicos, sino que la ley, al
regular el mecanismo de ingreso a la función pública, no puede establecer
“requisitos o condiciones incompatibles y extraños al mérito y a la capacidad
de los aspirantes teniendo en cuenta el cargo a proveer[12]”,
ya que ello implicaría una barrera ilegítima y discriminatoria contraria al
acceso en igualdad de condiciones a la Administración. Por consiguiente,  ha
señalado la jurisprudencia constitucional que para asegurar la igualdad, “es
indispensable que las convocatorias sean generales y que los méritos y
requisitos que se tomen en consideración tengan suficiente fundamentación
objetiva.[13]”
7- Dentro de éste
contexto, el derecho a la igualdad,  fundado en las garantías del Estado Social
de Derecho y en la protección a la dignidad humana, es un concepto jurídico
fundamental dentro de nuestro ordenamiento, que reconoce el  derecho subjetivo
de las personas a una igualdad material ante la ley y la garantía de un trato
que permita el ejercicio de los mismos derechos y posibilidades para quienes se
encuentran en situaciones fácticas idénticas[14], sin
discriminación alguna.  En este sentido, el artículo 13 de la Carta Política
establece que "todas las personas nacen libres e iguales ante la ley,
recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los
mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación",
lo que no es obvice para que se consagre igualmente que es el  Estado quien
deben promover “las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva"
y adoptar medidas a favor de los grupos discriminados, marginados  y que se
encuentran en situaciones de inferioridad manifiesta.
Por ende, y en
virtud de  la llamada justicia distributiva, el principio de igualdad
constitucional  predica “la identidad entre  los iguales y la diferencia entre
desiguales[15]”, superando con
ello  la concepción de una  igualdad matemática[16]
y abstracta, para reconocer  una igualdad más  real y efectiva,  que advierte
los desequilibrios propios de la vida social y pretende una “aplicación de la
ley en cada uno de los acontecimientos, según las diferencias”[17]
que constituyen cada situación concreta. Así, lo que busca la doctrina
constitucional cuando “rechaza con la misma energía la desigualdad como la
igualdad puramente formal es lograr el equilibrio  entre las personas frente a
la ley y en relación con las autoridades”[18].
8- Ahora bien, tal y
como se expresó en las consideraciones anteriores, no siempre un trato
diferente puede considerarse contrario a la Constitución. En efecto, si bien el
artículo 13 de la Carta prohibe la discriminación, autoriza constitucionalmente
el trato diferenciado, cuando éste, está justificado de manera objetiva. Por
consiguiente, no puede predicarse una discriminación si el trato diferente “obedece
a un fin  constitucionalmente lícito y está motivado objetiva y razonablemente,
caso en el cual no se puede afirmar que hay violación del derecho a la
igualdad.” [19]
En efecto, “el
juicio de constitucionalidad respecto del trato desigual que en un momento
adopte el legislador, pretende verificar la vigencia, en su expedición, de un
sustento objetivo y razonable que lo justifique o de lo contrario, ante su
ausencia lo torne en discriminatorio e inaceptable por desconocer reglas,
valores o principios constitucionales.”[20]  Por lo tanto,
ante la inexistencia de una justificación  en las condiciones precitadas, no
puede predicarse nada diferente a una discriminación, no avalada por la
Constitución. En este sentido, este principio de igualdad le impide a los
órganos del poder público establecer exigencias o condiciones desiguales a
quienes se encuentran en circunstancias idénticas, salvo que el  trato
diferente en las actuaciones de las autoridades administrativas, reúnan una
suerte de características que claramente indiquen la ausencia de discriminación
y justifiquen la razonabilidad del trato distinto.
Ahora bien, la
"primera condición para que un trato desigual sea constitutivo de una
diferenciación admisible es la desigualdad de los supuestos de hecho. La
comparación de las situaciones de hecho, y la determinación de sí son o no
idénticas, se convierte, así, en el criterio hermenéutico básico para concluir
si el trato diferente es constitutivo de una discriminación constitucionalmente
vetada o de una diferenciación admisible." [21]Adicionalmente
se requiere determinar si el trato diferenciador persigue una finalidad
concreta y constitucional,  si la diferenciación establecida  es razonable y si
además  la relación entre los anteriores factores es proporcional. Por
ende, teniendo en cuenta las normas y los cargos de la demanda, la preocupación
fundamental será la de determinar la razonabilidad o no de la decisión del
legislador, bajo las consideraciones y presupuestos señalados anteriormente.
9. En el caso sub
examine, entonces, considera la demandante que los artículos 24 y 26
del Decreto 1569 de 1998,  al ser comparados entre sí, hacen irrazonable la
exigencia de que el candidato para concursar al cargo de Director de Centro de
Salud sea un profesional en Medicina, generando con ello una discriminación en
contra de los demás profesionales que podrían eventualmente aspirar al
mencionado cargo.
Para determinar en los términos descritos por esta
Corporación, si tal acusación es cierta, es importante resaltar, que tal y como
se desprende del Decreto 1569/98,  la clasificación de los empleos de las
entidades públicas que conforman el sistema de seguridad Social en Salud, se
divide[22] en diferentes
niveles según las responsabilidades y requisitos exigidos para el desempeño de
los mismos, así: Directivo, Asesor, Ejecutivo, Profesional, Técnico y Auxiliar.
El nivel Directivo, al que pertenece el empleo de
Director de Hospital, comprende los cargos a los que corresponden funciones de
“dirección, formulación y adopción de políticas, planes, programas y
proyectos  para su ejecución”[23]. Así mismo, el
nivel Ejecutivo, - al que pertenece el empleo de Director o Jefe de Centro de
Salud-, comprende los cargos cuyas funciones consisten en  “la coordinación y
control de unidades o dependencias internas de los organismos de salud y se encargan
de ejecutar y desarrollar su política, planes y programas”[24].
(Subrayas fuera del texto).
De lo anterior se desprende, que ambos empleos, si
bien están directamente relacionados con el área de la salud, por la naturaleza
de su competencia, no sólo pertenecen a dos niveles jerárquicos diferentes,
sino que además ostentan objetivos a desarrollar disimiles, ya que en el primer
caso la misión del Director de Hospital es formular y definir políticas, y en
el segundo, - la del Director o Jefe de Centro de Salud -, es la de ejecutar y
desarrollar los planes  y programas que se definan en su área de trabajo, sin
fijar directrices generales, como ocurre con un Director de Hospital.
En consecuencia, es posible que dentro de la función
ejecutiva del Director del Centro de Salud se encuentre en el manual de funciones,
la de realizar actividades de tipo médico, necesarias para ejecutar su
misión; posibilidad que no se da en el caso del Director de un Hospital a quien
por definición no le compete ninguna labor de ejecución sino sólo aquellas de
implementación y definición de políticas, desde un punto de vista
administrativo.
En este sentido, es importante resaltar entonces, que
ambas funciones son diferentes, así como el ámbito en el que se desarrollan,
tal y como lo sostiene la Vista Fiscal, ya que no es posible comparar las
necesidades, alcances, programas y recursos de un Centro de Salud, con los de
un Hospital, no sólo por el tipo de servicio que presta cada uno, sino por la
planta de personal con que cuenta cada institución.
Por consiguiente, en éste caso específico la única
conclusión posible, es que no se cumple el primer presupuesto necesario para
determinar si hubo violación o no del derecho a la igualdad, como es que las
condiciones y circunstancias en ambos casos y frente a la naturaleza de ambos
empleos sean similares y ameriten realmente un cargo de inequidad, caso en el
cual un trato distinto injustificado si puede  implicar una discriminación,
proscrita por la Constitución. En este caso, al ser los dos empleos diferentes
entre sí, no puede establecerse dicha comparación y en consecuencia no existe
violación del derecho a la igualdad como lo pretende la demandante.
Es más, tampoco puede considerarse irrazonable que el
legislador, en aras de garantizar la eficacia y eficiencia de la administración
y de la prestación adecuada de los servicios que tiene a su cargo, haya
considerado necesario que el aspirante para el empleo de Director de Centro de
Salud, deba ser médico, ya que tal y como lo manifiesta el Departamento
Administrativo de la Función Pública, el objetivo que busca la Administración
con tales calidades, es que el Director pueda realizar tanto labores
profesionales en el campo de la medicina, en caso de que sea necesario, en el
Centro de Salud, como labores administrativas dentro de la mencionada institución.
Lo anterior, con ocasión de la necesidad de maximizar los recursos y garantizar
un acceso adecuado de los ciudadanos al servicio público.
En este sentido, “en
la esfera del mercado de trabajo, una clasificación se revela objetiva y
razonable cuando, en virtud de la finalidad legitima perseguida, resulta
suficiente. Una diferenciación suficiente es aquella en la cual, la norma que
establece distinciones fundadas en criterios de idoneidad incluye, dentro de la
categoría de personas habilitadas para ejercer una determinada” actividad, “a
aquellas objetivamente capacitadas y excluye, exclusivamente, al grupo que
amenazaría los derechos o intereses legítimos de terceras personas que la norma
pretende proteger”[25] o a
aquellas personas que no pueden realizar objetivamente de la misma forma las
funciones necesarias para asegurar una adecuada prestación del servicio.
10- Con fundamento
en las consideraciones anteriores, la Sala estima que las normas acusadas se
ajustan a la Constitución, no solo porque no se viola el principio de igualdad
en los términos previamente considerados en esta decisión, entre otras cosas
porque se trata de dos normas que regulan situaciones diferentes, que pretenden
objetivos distintos y que están gobernadas por disposiciones pertenecientes a
categorías diversas, sino porque no es admisible imponer al legislador la
obligación de regular de un modo igual situaciones fácticas que necesariamente
presentan diferencias amparadas por factores objetivos. Tampoco es posible
alegar la discriminación de otros profesionales, en el caso de los requisitos
al cargo de Director de Centro de Salud, ya que objetivamente es claro que en
aras de la necesidad de eficiencia en la prestación de servicios, en la
ausencia de recursos y en la necesidad de maximización de los mismos, las
razones expuestas por la administración para preferir a una persona que tenga
título de médico, hacen razonable esa determinación, de conformidad con los
objetivos y funciones que se pretenden cumplir en ese cargo, según los
objetivos diseñadas por la administración[26].
En conclusión,
la determinación legislativa de fijar requisitos diferentes para los cargos
consagrados en los apartes demandados de los artículos 24 y 26 del decreto 1569
de 1998, y de determinar el carácter de profesional en medicina del aspirante a
Director de un Centro de Salud, son aspectos diferenciadores que en el caso
concreto encuentran fundamento racional en los postulados de Justicia y
bienestar que emanan de la Carta y que en modo alguno vulneran el derecho a la
igualdad consagrado en la Constitución.
Finalmente, la Corte
pone de presente que a esta Corporación no le compete una revisión oficiosa de
las leyes, sino un análisis de los cargos  que sobre ellas se interpongan por
parte de los ciudadanos. En consecuencia, no procede en esta oportunidad un
examen integral de las disposciones acusadas, sino exclusivamente de los cargos
presentados por la ciudadana en la demanda, tal y como se ha realizado en ésta
providencia. Por consiguiente, y respecto de tales cargos, la Corte debe
concluir que las normas acusadas  son constitucionales.
VII- DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
los apartes demandados de los artículos 24 y 26  del  Decreto 1569 de 1998, de
conformidad con lo señalado en la parte motiva de ésta providencia.
Cúmplase,
comuníquese, publíquese, notifíquese, archívese e insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Magistrada
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)
[1] Sentencia C-329 de 1995.
MP Vladimiro Naranjo Mesa.
[2] Sentencia C-618 de 1997. M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[3] Sentencia C-618 de 1997.
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[4] Ver  entre otras la
Sentencia C-287 de 1997, M.P. Carlos Gaviria y   C-358 de 1997. MP Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[5] Sentencia C-618 de 1997.
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[6] Ibídem.
[7] Sentencia C-618 de 1997.
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[8] Corte Constitucional.
Sentencia C-041 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[9] Ver, Corte Constitucional.
Sentencia C-041 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[10]Al respecto pueden verse,
entre otras las sentencias C-479 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo
y Alejandro Martínez Caballero, C-391 de 1993. M.P. Hernando Herrera Vergara,
C-527 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero C-040 del 9 de febrero de
1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-063 de 1997. M.P. Alejandro Martínez
Caballero; T-315 de 1998. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[11]  Corte Constitucional.
Sentencia C-539/98 . Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[12] Ver, Corte
Constitucional. Sentencia C-041 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[13] Ver, Corte
Constitucional. Sentencia C-041 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[14] Corte Constitucional. Ver
entre otras las siguientes sentencias: C-002/98. M.P. Jorge Arango Mejía..
C-094/93. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. T-330/93. M.P. Alejandro
Martínez Caballero. T- 394/93. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[15] Corte Constitucional.
Sentencia C-221/92. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[16] Corte Constitucional.
Sentencia C-221/92. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[17] Corte Constitucional.
Sentencia T-432/92. M.P. Simón Rodríguez Rodríguez
[18] Corte Constitucional.
Sentencia T-624/95. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[19] Corte Constitucional.
Sentencia C-665/98. M.P: Hernando Herrera Vergara.
[20] Corte Constitucional.
Sentencia C-773/98. M.P. Hernando Herrera Vergara, C-337/97. M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[21] Corte Constitucional.
Sentencia C-530/93.
[22] Ver artículo 15 del
Decreto 1569/98.
[23] Ver artículo 16 del
Decreto 1569 de 1998.
[24] Ver artículo 16 del
Decreto 1569 de 1998.
[25] Corte Constitucional.
Sentencia  C-619/96. M.P.  Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[26] Corte Constitucional.
Sentencia C-574/98. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.