C-082-14
D-9668 Versión final.docx
Sentencia C-082/14
REGIMEN PARA LOS DISTRITOS ESPECIALES-Entrega gratuita al Distrito de
Buenaventura de inmueble donde funcionó la estación de Ferrocarriles Nacionales
ENTREGA GRATUITA AL DISTRITO DE
BUENAVENTURA DE INMUEBLE DONDE FUNCIONO LA ESTACION DE FERROCARRILES
NACIONALES-No vulnera el
atributo constitucional de inalienabilidad, toda vez que conserva el mismo
carácter de bien público
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR VICIOS DE FORMA-Término de caducidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Requisitos
para estructurar cargo por violación
Para que la Corte pueda
entrar a realizar un examen de constitucionalidad por este concepto se requiere
que la demanda cumpla las siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera
precisa los contenidos normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese,
así sea de manera suscinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de
contenidos, las razones por las cuales se considere que los mismos corresponden
a asuntos nuevos, que no guarden relación de conexidad con lo discutido en el
primer debate. La pretensión así estructurada comporta un verdadero cargo de
constitucionalidad que la Corte habría de examinar a la luz de los principios
de identidad y de consecutividad.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VIOLACION DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Requisitos/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD
Y SU OBLIGATORIA OBSERVANCIA EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia
constitucional
DOMINIO SOBRE BIENES-Tipos/BIENES PUBLICOS-Categorías/BIENES
FISCALES-Definición/BIENES DE USO PUBLICO-Definición/BIENES
CULTURALES-Naturaleza pública/PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Inalienables,
inembargables e imprescriptibles/BIENES CULTURALES DE LA NACION-Protección
especial
CONSTITUCION CULTURAL-Concepto
PATRIMONIO
CULTURAL DE LA NACION-Contenido y alcance/PATRIMONIO CULTURAL DE LA
NACION-Importancia
PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Mandatos constitucionales para su
protección
PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Declaración de bien conlleva restricciones
e imposición de cargas
La jurisprudencia constitucional ha destacado que “la
declaración de un bien como parte integrante del patrimonio cultural de la
Nación lleva consigo una serie de restricciones al derecho de propiedad, e
imposición de cargas para los propietarios de éstos que, en concepto de esta
Corporación, se relacionan con su disponibilidad y ello, incluye, por supuesto,
el uso o destinación que ha de darse al bien para efectos de la conservación y
protección”. No obstante, las referidas restricciones encuentran plena
justificación constitucional, precisamente, en razón a lo importante que
resulta para el Estado, la comunidad y el propio individuo, la conservación y
el cuidado del patrimonio cultural de la Nación, particularmente, si se toma en
consideración que Colombia es un país multiétnico y pluricultural, y que, como
tal, posee manifestaciones culturales diversas, que deban ser protegidas,
conservadas y divulgadas, con el fin de que sirvan de testimonio de la
identidad cultural nacional,  en el presente y en el futuro.
PATRIMONIO CULTURAL Y ARQUEOLOGICO DE LA
NACION-Bienes que lo
conforman
PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION Y BIENES
DE INTERES CULTURAL-Pueden
pertenecer, según el caso, a la Nación, entidades públicas o a personas
naturales o jurídicas de derecho privado
BIENES DE INTERES CULTURAL-Procedimiento para su declaratoria
BIENES DE INTERES CULTURAL-Privilegios y restricciones que implica su
declaración
El hecho de que un bien sea declarado de interés
cultural implica, entre otros, los siguientes privilegios y restricciones: (i)
el Plan Especial de Manejo y Protección -PEMP-, cuando se requiera, entendido
éste como el instrumento de gestión del patrimonio cultural por medio del cual
se establecen las acciones necesarias para garantizar su protección y
sostenibilidad en el tiempo; (ii) su incorporación al Registro de Instrumentos
Públicos, para lo cual, la autoridad que efectúe la declaratoria de un bien
inmueble de interés cultural lo informará a la correspondiente Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos a efectos de que esta incorpore la anotación
en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente. Igualmente, se
incorporará la anotación sobre la existencia del Plan Especial de Manejo y
Protección aplicable al inmueble, si dicho plan fuese requerido; (iii) la
incorporación de los Planes Especiales de Manejo y Protección (PEMP) a los
planes de ordenamiento territorial, pudiendo el PEMP limitar los aspectos
relativos al uso y edificabilidad del bien inmueble declarado de interés
cultural y su área de influencia aunque el Plan de Ordenamiento Territorial ya
hubiera sido aprobado por la respectiva autoridad territorial; (iv) la prevalencia
de las normas sobre conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles
consideradas patrimonio cultural de la Nación, las cuales pasan a constituir
normas de superior jerarquía al momento de elaborar, adoptar, modificar o
ajustar los Planes de Ordenamiento Territorial de municipios y distritos: (v)
la posibilidad de intervención, de conformidad con el Plan Especial de Manejo y
Protección si este fuese requerido, para efectos de conservación, restauración,
recuperación, remoción, demolición, desmembramiento, desplazamiento o
subdivisión, la cual deberá contar con la autorización del Ministerio de
Cultura o el Archivo General de la Nación, si se trata de un bien de interés
cultural del ámbito nacional, o de la entidad territorial correspondiente, tratándose
de un bien de interés cultural del ámbito territorial; (vi) la prohibición de
exportación de bienes muebles de interés cultural, salvo la posibilidad de
exportación temporal, por un plazo que no exceda de tres años, con el único fin
de ser exhibidos al público o estudiados científicamente, la cual debe contar
con la autorización de la autoridad cultural competente; (vii) tratándose de
bienes muebles, la posibilidad de su enajenación, caso en el cual deberá
ofrecerse en primer término a la autoridad que haya efectuado la respectiva
declaratoria, la cual podrá ejercer una primera opción de adquisición
directamente o a través de cualquier otra entidad estatal, según coordinación
que para el efecto realice la autoridad que haya efectuado la declaratoria;
(viii) la posibilidad de transferencia de dominio a cualquier título de bienes
de interés cultural de propiedad privada, evento en el cual la misma deberá
comunicarse por el adquirente a la autoridad que lo haya declarado como tal y
en un plazo no mayor a los seis meses siguientes de celebrado el respectivo
negocio jurídico.
BIENES INMUEBLES DE INTERES CULTURAL DE NATURALEZA PUBLICA-Corresponde
al Estado el deber de mantener su dominio/BIENES INMUEBLES DECLARADOS COMO DE
INTERES CULTURAL EN MANOS DE PARTICULARES-Corresponde al legislador establecer
mecanismos para su readquisición por parte del Estado
BIENES DE INTERES CULTURAL-Categorías
INALIENABILIDAD, INEMBARGABILIDAD E
IMPRESCRIPTIBILIDAD DEL PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Alcance y límites/ATRIBUTO DE
INALIENABILIDAD A BIENES QUE INTEGRAN EL PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Finalidad
ESTACIONES DEL FERROCARRIL EXISTENTES EN
COLOMBIA-Naturaleza
jurídica/ESTACIONES DEL FERROCARRIL EN COLOMBIA-Monumento nacional
Referencia: expediente D-9668
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en
contra de los artículos115, 116 y 117 de la
Ley 1617 de 2013, “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos
Especiales”.
Demandante:
Gloria Lucía Guevara Nieves
Magistrado ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C.,  doce
(12) de febrero de dos mil catorce (2014).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la
Constitución Política, la ciudadana Gloria Lucía Guevara Nieves demandó
los artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013, “Por la cual se expide
el Régimen para los Distritos Especiales”.
Por Auto del 9 de julio de 2013, el Magistrado
Sustanciador decidió admitir la demanda en lo relacionado con la presunta
vulneración de los artículos 63, 72 y 157 de la
Constitución Política, e inadmitirla respecto de la acusación relacionada con
la supuesta violación del artículo 287 de la
Carta, en este último caso, por no reunir los requisitos exigidos para la
formulación de un cargo de inconstitucionalidad.
En consecuencia, y de acuerdo con lo establecido en el
artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, se le otorgó a la ciudadana el término de
tres días para que procediera a corregir la demanda. El 17 de julio de 2013, la
Secretaría General de la
Corte Constitucional informó al despacho que el término de ejecutoria del
citado proveído había vencido en silencio.
Así las cosas, mediante Auto de 25 de julio de 2013,
el Magistrado Sustanciador resolvió rechazar la demanda respecto de la
acusación formulada por la presunta vulneración del artículo 287 de la
Constitución Política. En el mismo auto se ordenó la fijación en lista del
proceso por el término de diez días y se dispuso correr traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
competencia. Finalmente, se ordenó comunicar la presente demanda al Presidente
del Congreso de la República, a los Ministerios del Interior, de Cultura y de
Comercio Exterior, al Departamento Nacional de Planeación, a la
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, al Distrito de
Buenaventura, al Director de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a las Universidades Javeriana, Del
Rosario, Libre, Nacional y Del Atlántico, para que, si lo estimaban
conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o
defender la constitucionalidad de las normas acusadas.
Vencido el término de ejecutoria de esta providencia,
la demandante no formuló recurso alguno.
Así las cosas, cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE
LAS NORMAS  DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de las
disposiciones demandadas:
“LEY 1617 DE 2013
(febrero 5)
Diario Oficial No. 48.695 de 5 de febrero
de 2013
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por la cual se expide el Régimen para los
Distritos Especiales.
[…] ARTÍCULO 115. Autorizase a la Nación-Ministerio de Comercio Exterior para entregar, gratuitamente, al Distrito de
Buenaventura el inmueble donde funcionó la extinta zona franca, sin más
trámites y requisitos que los estrictamente necesarios para este tipo de
operaciones.
Para el desarrollo de lo previsto en el
presente artículo, el Ministerio de Comercio Exterior, pagará todos los
impuestos, contribuciones y tasas del orden municipal, departamental o
nacional, incluidos el impuesto predial y los derechos notariales y demás
erogaciones. El lote se le entregará a la alcaldía de Buenaventura debidamente
saneado fiscalmente.
PARÁGRAFO 1o. El inmueble se destinará
exclusivamente a actividades económicas relacionadas con la expansión
portuaria, el desarrollo logístico y la exportación de bienes o servicios en la
ciudad de Buenaventura.
PARÁGRAFO 2o.
El Inmueble le será entregado a la Alcaldía de Buenaventura, por parte de la Nación-Ministerio de Comercio Exterior en un plazo no mayor de cuatro meses después de
sancionada esta ley, quien suscribirá las respectivas escrituras públicas de
transferencia, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en esta ley.
ARTÍCULO 116.Autorizase a la Nación-Ministerio de Cultura, para entregar gratuitamente a la
Alcaldía de Buenaventura el inmueble donde funcionó la
Estación de los Ferrocarriles Nacionales, ubicado en el distrito, sin más
trámites y requisitos que los estrictamente necesarios para este tipo de
operaciones.
PARÁGRAFO 1o.
El inmueble cedido a la Alcaldía de Buenaventura seguirá conservando su
importancia como patrimonio histórico y su uso estará destinado a que funcione
allí el Centro Histórico del municipio de Buenaventura y el Centro de
Convenciones, Información y Documentación del Pacífico”.
ARTÍCULO 117.Autorizase a la
Nación - Departamento Nacional de Planeación- Corporación Autónoma Regional
del Valle del Cauca (CVC), para que entregue todos los bienes muebles e
inmuebles gratuitamente a la Alcaldía de Buenaventura y que fueron adquiridos
por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, por encargo de la
Nación en cumplimiento de los Decretos número 2110 de 1983, Decreto número
1015 de 1987, los Contratos de Préstamo Internacional números 520/SE y
635/SF-CO, con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en concordancia con
lo dispuestos en la Ley 63 de 1931, Ley 185 de 1959 y Ley 56 de 1984.
Para el desarrollo de lo previsto en el
presente artículo, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC),
pagará todos los impuestos, contribuciones y tasas del orden municipal,
departamental o nacional, incluidos el impuesto predial y los derechos
notariales y demás erogaciones. Los bienes inmuebles se le entregarán al
municipio de Buenaventura, a través de la alcaldía debidamente saneados
fiscalmente.
PARÁGRAFO 1o. Todas las inversiones que la
Corporación Autónoma Regional de Valle del Cauca, haya realizado utilizando
los bienes muebles o inmuebles citados en este artículo les serán entregados al
municipio de Buenaventura, debidamente indexados y con todos los rendimientos
financieros generados hasta la fecha formal de entrega que no puede superar los
cuatro meses, contados a partir de la fecha de sanción de esta ley.”
III. LA
DEMANDA
La ciudadana Gloria Lucía Guevara Nieves plantea
específicamente dos cargos de inconstitucionalidad en contra de las normas
acusadas.
1. El
primero de ellos se relaciona con la supuesta violación de los numerales 2° y
3° del artículo 157 de la
Constitución Política, como consecuencia de algunos vicios en los que habría
incurrido el Legislador al momento de expedir los artículos 115, 116 y 117 de la
Ley 1617 de 2013. Dicha acusación es planteada en la demanda en los siguientes
términos:
1.1. Cargo contra los artículos 115, 116 y 117 de la
Ley 1617 de 2013, por la presunta violación del principio de consecutividad
La demandante sostiene que una revisión de las Gacetas
del Congreso donde consta el trámite legislativo que se surtió en el caso de
las citadas normas[1], permite concluir que sus textos no
fueron aprobados en los cuatro debates reglamentarios, sino que “solo
vinieron a ser incorporados en el informe de ponencia para primer debate de la
Comisión Primera Constitucional Permanente de Senado”[2]
(Gaceta del Congreso No. 645 de 27 de septiembre de 2012).
En este sentido, el tema que se trata en las normas
acusadas -este es, la transferencia a título gratuito a la
Alcaldía de Buenaventura de los inmuebles donde funcionaron la extinta Zona
Franca y la Estación de los Ferrocarriles Nacionales, así como de los bienes
muebles e inmuebles a que se refiere el artículo 117 que aquí se acusa-, no
habrían sido aprobados, conocidos ni tampoco discutidos en la
Cámara de Representantes.
De ahí que, para la actora, no fueron cumplidos los
requisitos y trámites previstos en materia de aprobación de normas legales, en
particular, el principio de consecutividad, razón por la cual las disposiciones
acusadas son inconstitucionales.
2.
El segundo cargo que se plantea en la demanda, se dirige a cuestionar el
contenido normativo del artículo 116 de la Ley 1617 de 2013, el cual es acusado
por la actora de vulnerarlos artículos 63 y 72 de la Constitución Política.
2.1. Cargo contra el artículo 116 de la Ley 1617 de
2013, por la presunta violación de los artículos 63 y 72 de la Constitución
Política
El artículo 116 de la Ley 1617 de 2013 establece una
autorización para que la Nación-Ministerio de Cultura entregue gratuitamente a
la Alcaldía de Buenaventura el inmueble donde funcionó la Estación de los
Ferrocarriles Nacionales en ese municipio, bien que, según afirma la
accionante, fue declarado Monumento Nacional mediante el Decreto 0746 de 1996.
Para la actora, esa circunstancia implica que el
inmueble en cuestión tiene la condición de bien de interés cultural del ámbito
nacional, tal y como lo dispone la Ley 397 de 1997[3],
y, por tanto, es inembargable, imprescriptible e inalienable.
En ese sentido, el legislador no podía autorizar la
donación de ese bien a favor de la Alcaldía de Buenaventura, ni tampoco la
concesión de las facultades de administración a una entidad territorial[4],
toda vez que ello resulta contrario a los artículos 63 y 72 de la Carta, los
cuales prevén la prohibición de enajenación de los bienes que hacen parte del
patrimonio cultural de la Nación.
En consecuencia, para la demandante el artículo 116 de
la Ley 1617 de 2013 debe ser declarado inexequible.
IV. INTERVENCIONES
1. Departamento Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de Planeación solicitó a la
Corte Constitucional que se declare inhibida para decidir de fondo la demanda.
En subsidio, pidió que las normas acusadas sean declaradas exequibles.
A juicio del interviniente, la demanda formulada por
la accionante no cumple con los presupuestos necesarios para que esta
Corporación pueda efectuar el juicio de constitucionalidad, toda vez que en
ella solo se plantearon una serie de consideraciones de carácter subjetivo, sin
que se haya concretado el concepto de la violación de las normas de la Carta.
No obstante esta consideración, y en cuanto al cargo
relacionado con el supuesto vicio de procedimiento en el que se habría
incurrido en el trámite de la Ley, el interviniente sostiene que el tema
general del proyecto implica la discusión de una amplia gama de aspectos dentro
de los que, evidentemente, se encuentra el relativo a los bienes de uso
público. Según su entender, es en ese contexto general en el que debe
analizarse si la materia que tratan las normas acusadas fue o no debatida como
corresponde en el Congreso de la República.
Así, para el representante del Departamento Nacional
de Planeación, en este caso “la ponencia para primer debate incorpora una serie
de aportes a la iniciativa entre los que cabe incluir la integración de
disposiciones relativas al desarrollo económico y social del Distrito
portuario, biodiverso, industrial y económico de Buenaventura (art. 7) y con
relación a los bienes de uso público (art. 63).[5]
[…] Teniendo en cuenta lo anterior, la discusión según la cual en una norma
destinada a regular el régimen de los distritos especiales no sería admisible
una regulación específica en materia de bienes de uso público o de patrimonio o
interés cultural a nivel territorial, debe revisarse en función del trámite y
la evolución de las temáticas tratadas de tal forma que se pueda establecer si
una de sus normas guarda secuencia con la materia del proyecto, su objetivo y
finalidad.”[6]
Conforme con ello, la materia de que tratan los
artículos acusados no es nueva dentro del contexto de una normatividad que
pretende regular el régimen de los distritos especiales, razón por la cual no
podría afirmarse que haya existido un vicio de trámite en el proceso de
formación de la Ley.
Por último, y en cuanto al cargo relativo a la
violación de los artículos 63 y 72 de la Constitución, el interviniente
sostiene que el legislador es competente y autónomo para determinar cuáles son
las herramientas que brindará a los distritos especiales. De ahí que, a su
juicio, no existen argumentos jurídicos válidos para que se concluya la
prosperidad del cargo.
2. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
concentra su intervención en el artículo 115 de la Ley 1617 de 2013, norma que
el interviniente acusa de contener graves equívocos que impiden cumplir con lo
previsto en la disposición acusada.
El artículo en cuestión contempla una autorización
para que la Nación-Ministerio de Comercio Exterior, entregue gratuitamente al
Distrito de Buenaventura el inmueble donde funcionó la extinta zona franca.
Sin embargo, según afirma el interviniente, con la
expedición de la Ley 790 de 2002,el Ministerio de Comercio Exterior fue fusionado
con el de Desarrollo Económico, para crear el ahora Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, por lo que la autoridad a la que se refiere el artículo
115 acusado ya no existe. Esa circunstancia, a su juicio, impide que se dé
cumplimiento a lo previsto en la norma objeto de reproche.
Pero, adicionalmente, el interviniente indica que,
dando cumplimiento a lo establecido en el artículo 8 de la Ley 708 de 2001, la
Nación-Ministerio de Comercio, Industria y Turismo “resolvió transferir a la
Nación-Ministerio del Transporte el derecho de pleno dominio que tenía sobre el
inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria No. […], ubicado en el
municipio de Buenaventura, en donde funcionó la Zona Franca”[7].
Y, posteriormente, mediante la Resolución No. 1095 de 25 de marzo de 2009, esa
entidad lo transfirió al Instituto Colombiano de Vías – INVIAS. Todos estos
actos se encuentran debidamente registrados en la matrícula inmobiliaria del
inmueble.
Así las cosas, concluye que “la autorización que
impone la ley a un Ministerio, hoy inexistente de entregar un inmueble que no
le pertenece, al parecer, no fue objeto de debate; de lo contrario, los autores
hubiesen advertido las inconsistencias de índole legal existentes, aunado a
ello la imposibilidad material de cumplir la autorización, por carecer
realmente de objeto, en tanto que el inmueble aludido, no es de propiedad del
hoy, Ministerio de Comercio Industria y Turismo.”[8]
3. Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Academia Colombiana de Jurisprudencia, a través de
uno de sus miembros, se pronunció en relación con la demanda que dio origen a
este proceso.
En cuanto al cargo formulado contra el artículo 116 de
la Ley 1617 de 2013, el interviniente empieza por realizar un análisis de las
principales características de los bienes de uso público y de aquellos que
hacen parte del patrimonio cultural de la Nación. A partir de esas reflexiones,
afirma que la Estación de Ferrocarriles Nacionales ubicada en la ciudad de
Buenaventura, efectivamente hace parte de ese patrimonio y que, por tanto,
tiene la condición de ser inembargable, inalienable e imprescriptible.
Así, si bien es posible realizar transferencias de
bienes entre entidades públicas, siempre que el Congreso lo autorice[9],
cuando se trata de bienes que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación
hay una expresa prohibición en la Carta Política, por lo que ellos no pueden
ser transferidos a ningún título.
Por tal razón, a juicio del interviniente el artículo
116 de la Ley 1617 de 2013 debe ser declarado inexequible, por ser contrario al
principio de inalienabilidad de los bienes que conforman la identidad nacional.
Finalmente, y en relación con el cargo relativo a los
supuestos vicios de trámite en los que se habría incurrido en la expedición de
los artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013, el interviniente
manifiesta que no puede efectuar pronunciamiento alguno por no tener acceso a
las pruebas que sobre el particular reposan en el expediente.
4. Alcaldía Distrital de Buenaventura
Mediante apoderado judicial, la Alcaldía Distrital de
Buenaventura solicitó a la Corte que declare la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas.
En cuanto al cargo relativo a la supuesta vulneración
de los artículos 63 y 72 de la Constitución Política, el interviniente sostiene
que las limitaciones de enajenación y transferencia del derecho a la propiedad
previstas en las normas constitucionales señaladas, no le son aplicables a los
bienes a los que se refieren los artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de
2013.
A su juicio, el predio al que se refiere el artículo
115 acusado es un bien fiscal de propiedad de la Nación, ahora usufructuado por
el INVIAS; y aquellos a los que alude el artículo 117 de la Ley 1617 de 2013,
también tienen la condición de ser bienes fiscales de propiedad de la Nación o
de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.
En ese sentido, el cargo planteado por la actora
carece de fundamento.
De otro lado, y en relación con los supuestos errores
de forma en los que se habría incurrido al momento de expedir los artículos
acusados, el interviniente sostiene que no cuenta con los elementos probatorios
necesarios para defender la constitucionalidad de las normas en cuestión, razón
por la cual afirma atenerse a lo que determine la Corte Constitucional en
relación con este tema.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El 16 de septiembre de 2013 del señor Procurador
General de la Nación rindió el concepto a su cargo.
En su escrito, afirma que si bien es cierto que los
bienes que forman parte del patrimonio cultural de la Nación son inalienables,
por lo que están por fuera del tráfico comercial propio del derecho privado,
ello no quiere decir que no puedan ser objeto de disposición legal dentro del
derecho de propiedad pública. De hecho, el artículo 10 de la Ley 397 de 1997,
norma que establece los parámetros administrativos sobre la inalienabilidad,
inembargabilidad e imprescriptibilidad de los bienes de interés cultural,
expresamente establece la posibilidad de que se presente la enajenación de ese
tipo de bienes entre entidades públicas.
De ahí que para el Ministerio Público sea
perfectamente viable que en el artículo 116 de la Ley 1617 de 2013 el
legislador haya decidido autorizar a la Nación-Ministerio de Cultura a entregar
gratuitamente a la Alcaldía de Buenaventura el inmueble donde funcionó la
Estación de los Ferrocarriles Nacionales.
En todo caso, advierte el señor Procurador que en
tanto ese inmueble no pierde su condición de bien nacional y patrimonio
cultural de la Nación, “cualquier disposición posterior en materia de
derecho de propiedad pública que le asiste (uso, goce o disposición), debe ser
decidida directamente por la misma ley y no por normas del orden distrital,
porque así lo disponen los artículos 63 y 72 de la Carta Política”[10].
En consecuencia, solicita a la Corte Constitucional
que declare la exequibilidad del artículo 116 de la Ley 1617 de 2013, haciendo
la precisión de que las decisiones que se adopten con posterioridad en relación
con la propiedad pública del inmueble, deben ser adoptadas directamente por el
legislador.
En cuanto al cargo relacionado con los vicios de
trámite en los que se habría incurrido en la aprobación de los artículos 115,
116 y 117 acusados, el representante del Ministerio Público sostiene que este
cargo carece del requisito de claridad necesario para que sea posible proferir
una decisión de fondo.
En su criterio, al momento de plantear su acusación la
demandante terminó por confundir el principio de consecutividad en el trámite
de los proyectos de ley (artículo 157 de la Constitución Política), con el de
unidad de materia (artículos 158 y 160 de la Carta).
Además, si bien la actora sostuvo que los artículos
acusados apenas vinieron a ser introducidos en la ponencia para primer debate
en el Senado de la República, no expuso las razones por las cuales debe
considerarse que ellos eran en sí mismos el tema central del proyecto que dio
origen a la Ley 1617 de 2013, lo que permitiría sustentar un cargo por
violación del principio de consecutividad. Y tampoco demostró que ellos no
pudieran ser incluidos en el régimen de los Distritos Especiales, de manera que
se hubiera vulnerado el principio de unidad de materia.
Por lo demás, a juicio del señor Procurador, las
afirmaciones de la actora desconocen el hecho cierto de que, por expresa
autorización constitucional, los proyectos de ley pueden ser objeto de
modificaciones en el transcurso de su trámite.
En consecuencia, para el representante del Ministerio
Público la Corte debe declararse inhibida para conocer de este asunto. No
obstante, en caso de que decida pronunciarse de fondo, el señor Procurador
solicita que se declare la exequibilidad de las normas acusadas.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia y oportunidad de la presente acción de
inconstitucionalidad
1.1. De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es
competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula
contra los artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013.
1.2. El primero de los cargos que se presenta frente a
las citadas disposiciones se funda en la aparente ocurrencia de un vicio de
forma durante su trámite legislativo.
1.3. A este respecto, debe destacar la Corte que, por
expreso mandato del numeral 3° del artículo 242 de la Carta Política, las
acciones públicas de inconstitucionalidad que se promuevan contra las leyes por
vicios de forma caducan en el término de un año, contado a partir de la
publicación del respectivo acto jurídico.
1.4. En torno a esta exigencia
constitucional, la jurisprudencia ha tenido oportunidad de precisar que con
ella se “impone un límite a la competencia de la Corte para asumir el
conocimiento de las demandas que presenten los ciudadanos contra las leyes,
pues en los casos en que el reproche tenga que ver con irregularidades
ocurridas en su proceso formativo, es deber del organismo de control
constitucional verificar previamente que la acusación se haya formulado dentro
del plazo señalado en la norma Superior, quedando obligado a producir un fallo
inhibitorio si al momento de promoverse la respectiva acción el término de
caducidad ya ha sido superado”[11].
1.5. En el asunto sometido a examen,
observa la Sala que la acusación que por vicios de forma se formula contra los
artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013 fue presentada en término, ya
que la citada ley se publicó en el Diario Oficial N° 48.695 del 5 de febrero de
2013, y la demanda fue recibida en la Corte Constitucional el día 16 de mayo de
2013, es decir, dentro del término de un año a que hace mención la disposición
constitucional citada.
1.6. Por este aspecto, se cumple entonces
la previsión Superior para ejercer la acción de inconstitucionalidad, por lo
que la Corte es competente para decidir sobre la presente demanda.
2. El asunto bajo revisión
2.1. En la demanda que se estudia la actora formula
dos cargos concretos de inconstitucionalidad:
-      Un primer cargo, dirigido de manera conjunta contra los
artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013, por la presunta ocurrencia de
un vicio de procedimiento en su formación, consistente en que sus textos no
surtieron los cuatro debates reglamentarios, pues los mismos fueron
introducidos en el curso del tercer debate en el Senado de la República, como
artículos nuevos, violando el principio de consecutividad.
-      Y un segundo cargo, dirigido exclusivamente contra el
contenido material del artículo 116 de la referida ley, por considerar la
actora que dicha norma, al autorizar a la Nación - Ministerio de Cultura a
entregar gratuitamente al Distrito de Buenaventura el inmueble donde funcionó
la estación de los Ferrocarriles Nacionales ubicado en dicho distrito,
desconoce los artículos 63 y 72 de la Carta Política, los cuales prohíben la
enajenación de los bienes que hacen parte del patrimonio cultural del Estado,
atributo que le fue reconocido al referido bien por expresa disposición del
Decreto 0746 de 1996.
2.2. En punto al cargo por vicios de
procedimiento, el Ministerio Público y un grupo de intervinientes le solicitan
a la Corte abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo, tras denunciar la
falta de presupuestos procesales en la formulación de la acusación. Al
respecto, explican que de acuerdo con reiterada jurisprudencia constitucional,
para estructurar un cargo de inconstitucionalidad por violación del principio
de consecutividad, es necesario que el demandante acredite, no sólo que las
normas impugnadas son nuevas y que no surtieron los cuatro debates, sino que su
contenido normativo no guarde relación de conexidad alguna con los ejes
temáticos del proyecto de ley al cual se insertan, aspecto este último que no
fue considerado en la demanda.
2.3. Frente a la acusación formulada contra
el contenido material del artículo 116 de la Ley 1617 de 2013, un grupo de
intervinientes, entre los que se cuentan el Ministerio Público y el Distrito de
Buenaventura, coinciden en solicitarle a la Corte que declare su exequibilidad,
pues, según su entender, la prohibición constitucional de enajenación que pesa
sobre los bienes culturales que pertenecen a la Nación, solo busca impedir la
transferencia de dicho bienes a manos de particulares, pudiendo por tanto ser
objeto de disposición dentro del ámbito de lo público.
2.4. En contra de la posición mayoritaria,
quien interviene en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
considera que la norma debe ser declarada inexequible, pues tratándose de
bienes que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación, hay una expresa
prohibición en la Carta Política, por lo que ellos no pueden ser transferidos a
ningún título.
2.5. A partir del contenido de la demanda y de lo
expuesto por los distintos intervinientes, debe iniciar la Corte por establecer
si, en relación con el cargo formulado contra los artículos 115, 116 y 117 de
la Ley 1617 de 2013 por la presunta violación del principio de consecutividad,
la demanda cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad previstos en la
ley y la jurisprudencia constitucional.
3. Primer cargo contra los artículos 115, 116 y 117 de
la Ley 1617 de 2013, por la presunta violación del principio de consecutividad
3.1. Ineptitud sustantiva de la demanda
3.1.1. Como ya ha sido señalado, la actora formula un
primer cargo de inconstitucionalidad contra los artículos 115, 116 y 117 de la
Ley 1617 de 2013, los cuales autorizan a la Nación, a través de los ministerios
de Comercio Exterior y Cultura y del Departamento Nacional de Planeación, para
entregar gratuitamente al Distrito de Buenaventura el inmueble donde funcionó
la extinta zona franca (art. 115), el inmueble donde funcionó la estación de
los Ferrocarriles Nacionales ubicada en dicho distrito (art. 116), y los bienes
muebles e inmuebles que fueron adquiridos por la Corporación Autónoma Regional
del Valle del Cauca por encargo de la Nación (art. 117). Sobre tales normas,
sostiene que sus textos no surtieron los cuatro debates reglamentarios, pues
los mismos fueron introducidos como artículos nuevos en el curso del tercer
debate en el Senado de la República, sin que los temas en ellos contenidos
hubiesen sido considerados en las instancias parlamentarias anteriores.
3.1.2. En relación con dicha acusación, destaca la
Corte que, en efecto, a través de ella se plantea la existencia de un vicio de
inconstitucionalidad por la presunta violación del principio de consecutividad.
No obstante, a partir de un detenido estudio del contenido de la demanda, la
Corporación coincide con la posición adoptada por el Ministerio Público y
algunos intervinientes, en el sentido de considerar que la misma no cumple con
los requisitos mínimos de procedibilidad en razón a que no desarrolla con especificidad
y suficiencia el cargo en que se fundamenta.
3.1.3. Para explicar su posición, inicia la
Corte por recordar que, en cumplimiento a lo previsto en el artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991, la jurisprudencia constitucional ha señalado de manera
reiterada que, para que exista demanda en forma y la Corporación pueda proferir
la respectiva decisión de fondo, es necesario que el escrito de acusación
contenga no solo(i) las normas que se acusan como inconstitucionales y (ii)
las disposiciones superiores que se estiman violadas, sino también, (iii)
las razones o motivos por los cuales la preceptiva impugnada viola la
Constitución.
3.1.4. Frente al último de los citados
requisitos, este Tribunal ha destacado que el mismo le impone al ciudadano que
hace uso de la acción pública una carga de contenido material y no simplemente
formal, en el sentido de exigirle la formulación de por lo menos un cargo
concreto de inconstitucionalidad en contra de la norma acusada, el cual a su
vez debe estar sustentado en razones “claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes”[12], que a su vez permitan
plantear una verdadera controversia de tipo constitucional.
3.1.5. Ahora bien, siguiendo las reglas
constitucionales y legales aplicables al procedimiento legislativo, esta
Corporación ha precisado que el trámite de aprobación de la ley o acto
legislativo debe ajustarse a los principios de consecutividad e identidad
relativa o flexible, “en virtud de los cuales se exige al Congreso, por un
lado, someter los distintos temas de un proyecto a los debates reglamentarios,
y por el otro, que las modificaciones y adiciones incorporadas guarden relación
de conexidad con los asuntos tratados en las etapas precedentes”[13].
3.1.6. Tratándose de proyectos de ley, los principios
de consecutividad e identidad relativa encuentran fundamento en el artículo 157[14]
de la Carta, el cual impone como condición necesaria para que un proyecto se
convierta en ley que el mismo surta un total de cuatro debates en Comisiones y
Plenarias, e igualmente, en los artículos 160 y 161 del mismo ordenamiento
Superior, en concordancia con los artículos 177 y 178 del Reglamento del
Congreso (Ley 5ª de 1992), que permiten introducir modificaciones, adiciones y
supresiones a los proyectos de ley durante el segundo debate en las Cámaras,
siempre que ellas se refieran a temas o asuntos que hayan sido previamente
considerados durante el primer debate en comisión, previendo a su vez el
procedimiento para conciliar las discrepancias que pudieren surgir entre los
textos legales aprobados en una y otra instancia legislativa.
3.1.7. Con base en tales mandatos, la
jurisprudencia constitucional viene sosteniendo que, para que un cargo de
inconstitucionalidad por violación del principio de consecutividad cumpla con
los requisitos de especificidad y suficiencia y se considere
sustancialmente apto, es necesario que el demandante acredite “no sólo que el
artículo impugnado es nuevo, sino que su contenido normativo no tiene conexión
alguna con el proyecto en el cual se inserta; en otras palabras, que aquél
resulta absolutamente novedoso al continente normativo”[15].
3.1.8. Ha explicado la Corte que la
exigencia de dicho presupuesto resulta a todas luces razonable, pues, si por
expresa disposición constitucional y legal el legislador se encuentra facultado
para introducir modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley
durante el segundo debate en cámaras (C.P. art. 160), existiendo además la
posibilidad de conciliar las diferencias que surjan entre ellas (C.P. art.
161), la solo verificación sobre la ocurrencia de una modificación, adición o
supresión, por sí misma, no puede constituir un vicio de procedimiento
contrario a la Constitución.
3.1.9. Como lo ha señalado de manera
reiterada la jurisprudencia constitucional[16], si bien el principio de
consecutividad implica que todo proyecto deba surtir los debates exigidos en la
Constitución y la ley, y que los temas propuestos efectivamente se discutan, en
ningún caso dicho principio busca que el proyecto se mantenga idéntico e
inmodificable a lo largo del trámite legislativo, porque exigir tal exactitud
sería contrario a la facultad reconocida al Congreso de introducir cambios a
los proyectos en los términos del artículo 160 Superior.
3.1.10. En ese sentido, el planteamiento de
una acusación por violación del principio de consecutividad pasa no sólo por
señalar que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo
aprobado en la comisión, pues se puede tratar de una modificación o adición
autorizada por la Constitución y la ley. Se requiere, además, acreditar que tal
novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o
que, en su defecto, es contraria a lo resuelto en dicha instancia legislativa,
con lo cual, surge para el demandante “la obligación de tener que demostrar el
alcance verdaderamente novedoso de la norma acusada frente al proyecto del que
hace parte, permitiendo así configurar el mínimo de sospecha requerido para
someter la medida al juicio de inconstitucionalidad”.
3.1.11. El aludido presupuesto de
procedibilidad, fue ampliamente explicado por la Corte en la Sentencia C-992 de
2001, a propósito de una demanda de inconstitucionalidad presentada contra la
Ley 633 de 2001, a la que se le imputaban distintos vicios de trámite en su
formación, entre ellos, el relacionado con la falta de debate de algunos de sus
contenidos normativos. En dicho fallo, la Corte fue clara en precisar que, de
acuerdo a la regulación constitucional y legal aplicable al trámite
legislativo, para cumplir con el requisito de suficiencia del cargo por
violación del principio de consecutividad, es deber del demandante explicar,
así sea de forma sucinta, los motivos o razones por los que considera que un
determinado contenido normativo corresponde a un asunto nuevo e inconexo con lo
debatido en las instancias anteriores. Al respecto dijo la Corte:
“Se tiene entonces que, no basta con establecer
que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado
en la comisión, puesto que ello puede responder a una modificación o adición
producida en los términos de las normas superiores citadas. Es necesario
además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se
acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el
primer debate o que es contraria a lo allí decidido.
De esta manera, para estructurar un cargo
por violación del principio de consecutividad, no basta con que el actor se
limite, como ocurre en este caso, a identificar las disposiciones que contengan
adiciones o novedades respecto de lo aprobado en el primer debate, puesto que
ello es permitido por la Constitución y la ley orgánica del reglamento del
Congreso.
Para que la Corte pueda entrar a realizar
un examen de constitucionalidad por este concepto se requiere que la demanda
cumpla las siguientes condiciones: 1. Que identifique de manera precisa los
contenidos normativos que se consideran nuevos y 2. Que se exprese, así sea de
manera sucinta, respecto de cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos,
las razones por las cuales se considere que los mismos corresponden a asuntos
nuevos, que no guarden relación de conexidad con lo discutido en el primer
debate.
La pretensión así estructurada comporta un
verdadero cargo de constitucionalidad que la Corte habría de examinar a la luz
de los principios de identidad y de consecutividad.
3.1.12. En la misma providencia, la Corporación
destacó que la exigencia impuesta al demandante, de explicar por qué el texto
acusado no guarda relación de conexidad alguna con el proyecto al cual se
integra, responde no sólo a la manera como el propio ordenamiento jurídico
regula el proceso formativo de la ley, sino también, al carácter rogado y no
oficioso del control de constitucionalidad por vicios de forma. Bajo esa
óptica, se destacó en el fallo que, de proceder al estudio del cargo sin
evaluar el presupuesto de la conexidad temática, la Corte estaría excediendo el
ámbito propio de sus competencias, toda vez que, a partir de una acusación
precaria e insuficiente, estaría llevando a cabo una revisión oficiosa acerca
del procedimiento legislativo de una ley o acto legislativo, para efectos de establecer
posibles irregularidades en las que se pudo incurrir durante su proceso de
formación y expedición, aspecto que no le corresponde evaluar directamente a la
Corporación en el ejercicio de sus funciones constitucionales. Al respecto, se
anotó en la referida Sentencia C-992 de 2001:
“En general, de aceptarse la pretensión del
actor sería necesario concluir que la Corte, oficiosamente, a partir de la
comparación que el demandante haga entre los textos aprobados en primer y en
segundo debates, tendría que adelantar un minucioso examen de la totalidad de
los debates que sobre un proyecto de ley se hayan cumplido en las plenarias,
para constatar si en los textos que registran diferencia, hay alguna relación
de conexidad con el contenido material de lo aprobado en la comisión, y en
general si no está presente alguna de las condiciones que dan sustento
constitucional a tal variación.
Sin embargo, uno de los elementos centrales
del sistema de control de constitucionalidad que rige en Colombia es,
precisamente, el de que la Corte no puede proceder de oficio y que su
competencia, cuando se demande una norma por virtud de la acción pública de
inconstitucionalidad, se deriva de los cargos que sean adecuadamente formulados
por el demandante.
Como en el presente caso, respecto de los
presuntos vicios de trámite en la aprobación de la Ley 633 de 2000 el
demandante no presenta de manera adecuada los cargos, la demanda es inepta y la
Corte habrá de inhibirse de realizar un pronunciamiento por este concepto”.
3.1.13. La posición adoptada en la citada Sentencia
C-992 de 2001, ha sido acogida y reiterada por la Corporación, entre muchas
otras, en las Sentencias C-1124 de 2004, C-242 de 2005, C-856 de 2005, C-292 de
2007, C-942 de 2008, C-598 de 2011 y C-894 de 2012, en donde, de manera
uniforme, este Tribunal ha insistido en sostener que, para estructurar
debidamente un cargo por violación del principio de consecutividad, el
demandante tiene la carga mínima de explicar por qué el contenido acusado no
guarda una relación de conexidad temática con lo debatido y aprobado en primer
debate de la respectiva comisión o los surtidos en la otra Cámara.
3.1.14. En ese orden de ideas, siguiendo el precedente
constitucional sobre la materia, debe concluir la Corte que, para que un cargo
por violación del principio de consecutividad se considere sustancialmente
apto, y se entiendan cumplidos los presupuestos de suficiencia y pertinencia,
es necesario que el demandante: (i)identifique el texto nuevo o
adicionado, y, adicionalmente, (ii) que señale,  así sea de forma
sucinta, las razones por la cuales el artículo nuevo o modificado no guarda
relación de conexidad con lo debatido inicialmente ni con los objetivos
perseguidos por la ley del cual hace parte.
3.1.15. Aplicando tales criterios al caso concreto, la
Sala encuentra que la demanda bajo estudio es sustancialmente inepta, toda vez
que, conforme se mencionó inicialmente, en relación con el cargo de
inconstitucionalidad formulado contra los artículos 115, 116 y 117 de la Ley
1617 de 2013, por la presunta violación del principio de consecutividad, la
misma no cumple con los requisitos de especificidad y suficiencia.
Ello, en razón a que la actora, en el escrito de acusación, se limita a señalar
que las citadas disposiciones fueron introducidas como artículos nuevos en el
curso del tercer debate sin que sus temas fueran considerados en las instancias
parlamentarias anteriores, omitiendo explicar, a si fuera en forma sucinta, las
razones o motivos por los cuales considera que sus textos son ajenos a las
materias que habían sido objeto de previo debate así como a la finalidad y
objetivo de la ley a la que se integran.
3.1.16. En efecto, aun cuando la demandante
cita algunas Gacetas del Congreso para afirmar su posición de que “los temas
desarrollados en los artículos 115, 116 y 117 no fueron contemplados en las
versiones aprobadas en primero y segundo debate en la Comisión Primera
Constitucional Permanente de la Honorable Cámara de Representantes ni en la
respectiva plenaria…”, en ninguna parte del escrito acusatorio señala en
qué medida los textos impugnados afectan la esencia de lo aprobado en los dos
primeros debates o, en su defecto, constituyen temas nuevos que no guardan
relación de conexidad temática con lo previamente discutido y con los objetivos
y propósitos perseguidos por la Ley 1617 de 2013.
3.1.17. En ese orden, en la demanda no se
acredita que la inclusión de las disposiciones impugnadas en el curso del
tercer debate en el Senado, es contraria a la facultad que el artículo 160 de
la Constitución le reconoce al Congreso de la República de introducir
modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos sometidos a su
consideración, con lo cual, se advierte que la acusación presenta serias
falencias en su formulación, pues, no define ni muestra en forma clara la
manera como las normas acusadas vulneran la Constitución (ausencia de especificidad),
ni tampoco contiene todos los elementos fácticos que son necesarios para
adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma tal que se despierte por
lo menos una sospecha o duda mínima sobre la validez de los preceptos acusados
(falta de suficiencia).
3.1.18. Así las cosas, la Corte se inhibirá
de analizar de fondo el cargo por violación del principio de consecutividad
formulado contra los artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013, y así lo
señalará expresamente en la parte resolutiva del presente fallo.
4. Segundo cargo contra el contenido material del
artículo 116 de la Ley 1617 de 2013, por la presunta violación de los artículos
63 y 72 de la Constitución Política
4.1. Según quedo expresado, la demandante formula un
segundo cargo de inconstitucionalidad contra el contenido material del artículo
116 de la Ley 1617 de 2013, mediante el cual se autoriza a la Nación, a través del
Ministerio de Cultura, para entregar gratuitamente a la Alcaldía de
Buenaventura el inmueble donde funcionó la Estación de los Ferrocarriles
Nacionales, ubicada en ese distrito, sin más trámites y requisitos que los
estrictamente necesarios para este tipo de operaciones. Precisa la citada
disposición que el inmueble cedido a la Alcaldía de Buenaventura seguirá
conservando su importancia como patrimonio histórico y su uso estará destinado
a que funcione allí el Centro Histórico del municipio de Buenaventura y el
Centro de Convenciones, Información y Documentación del Pacífico.
4.2. Para la demandante, la citada disposición
desconoce el carácter jurídico inalienable que los artículos 63 y 72 de la
Constitución Política le reconocen a los bienes públicos que hacen parte del
patrimonio cultural de la Nación, pues, teniendo la estación de ferrocarril
ubicada en el Distrito de Buenaventura tal condición, no podía el legislador
autorizar su donación por parte del Ministerio de Cultura en favor de la
Alcaldía de Buenaventura, ni tampoco otorgar las facultades de administración a
esa entidad territorial, sin violar la prohibición constitucional de
enajenación que recae sobre dicho bien.
4.3. De acuerdo con el Ministerio Público y
la mayoría de intervinientes, la acusación debe ser desestimada, toda vez que
la prohibición constitucional de enajenación que pesa sobre los bienes
culturales de propiedad de la Nación, solo busca impedir su transferencia a
manos de particulares, pudiendo por tanto ser objeto de disposición dentro del
ámbito de lo público. En contra de dicha posición se manifiesta el
representante de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, quien coincide con
la demandante en considerar que, tratándose de bienes que hacen parte del
patrimonio cultural de la Nación, éstos son, por expresa prohibición
constitucional, inenajenables, por lo que no pueden ser transferidos ni
siquiera entre entidades públicas.
4.4. En relación con el planteamiento de
este segundo cargo, la Corte encuentra que la demanda cumple con los requisitos
mínimos de procedibilidad, toda vez que, aun cuando en la formulación de la
acusación no se abunda en argumentos y explicaciones, aquella si cuenta con un
nivel mínimo de coherencia que permite estructurar por lo menos un cargo concreto
de inconstitucionalidad y llevar a cabo una confrontación objetiva entre la
norma acusada y la Constitución.
4.5. En ese contexto, el problema
constitucional que plantea la demanda es el de establecer si la norma acusada,
al autorizar a la Nación, a través del Ministerio de Cultura, para entregar
gratuitamente a la Alcaldía de Buenaventura el inmueble donde funcionó la
Estación de los Ferrocarriles Nacionales, ubicada en ese distrito, desconoce el
carácter inalienable del patrimonio cultural de la Nación, conforme lo
establece específicamente el artículo 72 de la Carta Política.
4.6. Para efectos de
resolver el problema jurídico planteado, previamente, la Corte considera
necesario hacer algunas precisiones en torno a los temas referentes a: (i)
la naturaleza pública de los bienes culturales,(ii) la
protección del patrimonio cultural de la Nación y (iii) los
alcances y límites del atributo de inalienabilidad que pesa sobre los bienes
que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación.
5. La naturaleza pública
de los bienes culturales
5.1. Conforme lo ha destacado esta
Corporación, de acuerdo con la Constitución y la ley, existen dos tipos de
dominio sobre los bienes: el dominio privado y el dominio público[17].
5.2. El dominio privado,
protegido por el artículo 58 de la Carta Política y regulado por la ley, hace
referencia a la propiedad privada, esto es, a los bienes que se encuentran bajo
el dominio exclusivo de sus dueños o propietarios, entendiendo por dominio “el
derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella
arbitrariamente, no siendo contra la ley o contra derecho ajeno”[18].
5.3. En relación con el
dominio público, que interesa a esta causa, el artículo 102 de la Constitución
Política prescribe que “el territorio, con los bienes públicos que de él
forman parte, pertenecen a la Nación”. Con respecto a dicho mandato, la
jurisprudencia constitucional ha destacado que el mismo presenta dos
dimensiones. Por una parte, “es un reconocimiento genérico del concepto
tradicional de ‘dominio eminente’, como expresión de la soberanía del Estado y
de su capacidad para regular el derecho de propiedad -público y privado- e
imponer las cargas y restricciones que considere necesarias para el
cumplimiento de sus fines, naturalmente dentro de los límites que la propia
Constitución ha impuesto[19]”[20].
Y, por la otra, “consagra el derecho de propiedad sobre los bienes públicos
que forman parte del territorio, lo cual es‘expresión de una característica
patrimonial específica que se radica en cabeza de la persona jurídica de
derecho público por excelencia en nuestro ordenamiento constitucional como es
la Nación’[21]”[22].
5.4. A partir del contenido de la
disposición constitucional citada y del alcance a él reconocido, también la jurisprudencia ha destacado que
son dos las clases de bienes que le pertenecen a la Nación: (i) el
territorio y (ii) los bienes públicos que de él forman parte.
5.5. En cuanto al territorio, a él se refiere de
manera específica el artículo 101 de la Constitución Política, el cual consagra
la forma como deben ser fijados los límites de Colombia y la manera como pueden
ser modificados, ocupándose también de enunciar algunos de los elementos del
territorio de la Nación, como son: “además del territorio continental, el
archipiélago de San Andrés, Providencia, Santa Catalina y la Isla de Malpelo, y
demás islas, islotes, cayos morros y bancos que le pertenecen”, así como
también “el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma
continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la
órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa,
de conformidad con el derecho internacional o con las leyes colombianas a falta
de normas internacionales”.
5.6. Con respecto a los bienes públicos que
hacen parte del territorio, la Corte, siguiendo los lineamientos de la
legislación civil[23], ha destacado que son los demás bienes, en particular
los de naturaleza inmueble, cuyo titular del derecho de dominio es la
República. Estos bienes públicos, a su vez, se clasifican en dos grandes
categorías: los bienes
fiscales y los bienes de uso público.
Al primer grupo, al de los bienes
fiscales, pertenecen aquellos bienes que se encuentran en cabeza de las
entidades de derecho público y que, por lo general, están destinados al
cumplimiento de las funciones estatales a ellas instituidas. Por su propia
naturaleza, el uso de tales bienes no les corresponde a los ciudadanos, pues,
según fue mencionado, los mismos son utilizados de forma directa por las
autoridades estatales en el giro ordinario de sus actividades públicas, lo que
a su vez explica que sobre ellos el Estado tenga pleno derecho de dominio, “igual
al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes”[24]. Según lo ha
precisado esta Corporación, aun cuando no se destinen el cumplimiento de
funciones públicas, por excepción, hacen parte de esta categoría los llamados
bienes fiscales adjudicables, “es decir, los que la Nación conserva ‘con el
fin de traspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos
exigidos por la ley’[25],
dentro de los cuales están comprendidos los baldíos”[26].
En contraste con lo anterior, del segundo grupo, de
los bienes de uso público, hacen parte los bienes cuyo uso, goce y disfrute pertenece a la comunidad y se encuentran a
su servicio en forma permanente, tal como ocurre con las calles, plazas, parques,
puentes, caminos, etc.Conforme
con su destinación, los bienes de uso público se caracterizan porque “están
afectados directa o indirectamente a la prestación de un servicio público y se
rigen por normas especiales”[27],
razón por la cual
el dominio estatal sobre
dichos bienes se manifiesta “con medidas de protección y preservación para
asegurar el propósito natural o social al cual han sido afectos según las
necesidades de la comunidad”[28].
Con
respecto a los bienes de uso público, en consideración a la utilidad que
prestan en beneficio común, el artículo 63 de la Carta Política les reconoce,
además, la condición de “inalienables, imprescriptibles e inembargables”.
5.7. La jurisprudencia constitucional ha destacado que
a la clasificación general de los bienes públicos, en fiscales y de uso
público, se pueden agregar otras categorías de bienes que por sus condiciones y
características particulares, representan un valor especial para el Estado y la
sociedad. Con respecto a algunos de dichos bienes, es la propia Constitución la
que se ocupa de ellos, disponiendo su pertenencia a la Nación.
5.8. Tal es el caso, por ejemplo, de los bienes
culturales, cuya categoría es reconocida directamente por el artículo 72 de
la Carta, el cual establece que “[e]l patrimonio arqueológico y otros bienes
culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son
inalienables, inembargables e imprescriptibles”. Como se explicará en detalle en el
siguiente apartado, hacen parte de los bienes culturales de la Nación, entre
otros, los bienes muebles e inmuebles, de naturaleza pública o privada,  a los
que se les atribuye un especial interés, sea éste histórico, artístico,
científico, estético o simbólico, en ámbitos tales como el arquitectónico,
urbanístico, arqueológico, museológico o antropológico.
Esta categoría de bienes, sobre los
cuales el Estado debe tener una vocación de dominio y pertenencia, además de
tener la condición de inalienables,
inembargables e imprescriptibles, son objeto de una protección
especial por parte del Estado, conforme a los parámetros y reglas que define la
ley.
6. La Protección del patrimonio cultural de
la Nación
6.1. Esta Corporación ha tenido oportunidad
de referirse al tema de la cultura y sus distintas manifestaciones, así como
también a los mecanismos estatuidos para la protección del patrimonio cultural
colombiano.
6.2. En uno de los primeros
pronunciamientos relacionados con la materia[29], la Corte recordó que la Constitución
de 1886 no hacía referencia expresa al tema de la cultura, razón por la cual,
fue directamente el legislador quien se ocupó de definir y regular sus aspectos
centrales. Se destacó al respecto en el mismo fallo, que durante la vigencia de
la citada Constitución, aun cuando se adoptaron distintas medidas, no se pudo
consolidar una política clara y coherente que propugnara por la protección y
preservación del patrimonio cultural y arqueológico del país, particularmente,
en relación con la definición de los organismos a quienes se le asignaron tales
funciones, lo que a su vez pudo contribuir a que algunos de los haberes
culturales de la Nación hayan sido objeto de destrucción, abandono y
comercialización.
6.3. En contraposición con lo anterior, la
Constitución Política de 1991 le dedica un amplio espacio a la cultura. Con un
propósito claro de defensa del patrimonio cultural en sus distintas
manifestaciones, y como expresión de la diversidad de las comunidades, de la
riqueza humana y social de los pueblos y como instrumento para construir
sociedades organizadas, la cultura es reconocida por la actual Carta Política
como un pilar fundamental del Estado y como valor, principio, derecho y deber
que requiere especial protección, fomento y divulgación por parte de las
autoridades públicas e incluso por los particulares.
6.4. A este respecto, la Corte ha señalado
que es amplio el conjunto de disposiciones constitucionales que protegen la
cultura, su diversidad y el patrimonio cultural como valores esenciales de la
Nación, lo que le ha permitido a dicho bloque normativo recibir el calificativo
de “Constitución Cultural”.
6.5. Conforme con ello, de manera general,
la cultura encuentra fundamento constitucional: (i) en el
artículo 2º, que señala como fin esencial del Estado facilitar la participación
de todos en la vida cultural de la Nación; (ii) en los artículos
7º y 8º, que le imponen al Estado el deber de proteger la diversidad y las
riquezas culturales de la Nación; (iii) en el artículo 44, que
define la cultura como un derecho fundamental de los niños; (iv)
en el artículo 67, que reconoce la educación como un derecho que busca afianzar
los valores culturales de la Nación; (v) en el artículo 70, que
obliga al Estado a promover y fomentar el acceso a la cultura de los
colombianos, y que reconoce la cultura en sus diversas manifestaciones como
fundamento de la nacionalidad; (vi) en el artículo 71 que también
le impone al Estado la obligación de crear incentivos para fomentar las manifestaciones
culturales; (vii) en artículo 95-8 que señala como uno de los
deberes de la persona y el ciudadano la protección de los recursos culturales y
naturales; y (viii) en los artículos 311 y 313-9, que encomiendan
de manera especial a los municipios, el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes.
6.6. En lo que se refiere específicamente a
la defensa del patrimonio cultural y arqueológico y al régimen constitucional
de protección, su fundamento surge directamente del (ix) artículo
63, en el que se consagra que el patrimonio arqueológico de la Nación y los
demás bienes que determine la ley son inalienables, imprescriptibles e
inembargables; y, de manera especial, del (x) artículo 72, que
prevé que el patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del
Estado, al tiempo que establece que el patrimonio arqueológico y otros bienes
culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son
inalienables, inembargables e imprescriptibles. En plena armonía con las
citadas disposiciones, (xi) el artículo 313-10 del mismo
ordenamiento Superior, le atribuye a los Concejos Municipales la función de
expedir las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del
patrimonio ecológico y cultural del municipio, mientras que (xii)
el articulo 333 deja en manos de la ley la delimitación del alcance de la
libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el
patrimonio cultural de la Nación.
6.7. Según lo ha destacado esta
Corporación, el conjunto de disposiciones constitucionales citadas muestran
que, sin lugar a dudas, “la protección del patrimonio cultural de la Nación
tiene especial relevancia en la Constitución, en tanto que éste constituye un
signo o una expresión de la cultura humana, de un tiempo, de circunstancias o
modalidades de vida que se reflejan en el territorio, pero que desbordan sus
límites y dimensiones[30]”, para lo cual, “la salvaguarda
estatal del patrimonio cultural de la Nación tiene sentido en cuanto, después
de un proceso de formación, transformación y apropiación, expresa la identidad
de un grupo social en un momento histórico”[31].
6.8. Acorde con ello, en diversas
oportunidades, la Corte ha resaltado, no sólo la importancia del referido
régimen constitucional de protección, sino también  la  obligación que asiste a
todos, y en particular al Estado, de asegurar la conservación y recuperación de
los bienes que conforman dicho patrimonio cultural y arqueológico. Ha recordado
este Tribunal que, para tales efectos, es la propia Carta Política la que le
impone al Estado el deber de proteger el patrimonio cultural de la Nación (C.P.
art. 72), al tiempo que le reconoce a los bienes que hacen parte del mismo el
carácter de inalienables, inembargables e imprescriptibles.[32]
6.9. A propósito de tales medidas, la
jurisprudencia constitucional ha destacado que “la declaración de un bien como
parte integrante del patrimonio cultural de la Nación lleva consigo una serie
de restricciones al derecho de propiedad, e imposición de cargas para los
propietarios de éstos que, en concepto de esta Corporación, se relacionan con
su disponibilidad y ello, incluye, por supuesto, el uso o destinación que ha de
darse al bien para efectos de la conservación y protección”[33].
No obstante, las referidas restricciones encuentran plena justificación
constitucional, precisamente, en razón a lo importante que resulta para el
Estado, la comunidad y el propio individuo, la conservación y el cuidado del
patrimonio cultural de la Nación, particularmente, si se toma en consideración
que Colombia es un país multiétnico y pluricultural, y que, como tal, posee
manifestaciones culturales diversas, que deban ser protegidas, conservadas y
divulgadas, con el fin de que sirvan de testimonio de la identidad cultural
nacional,  en el presente y en el futuro.
6.10. Ahora bien, aun cuando es claro que
la promoción de la cultura y la protección del patrimonio cultural de la Nación
tiene especial relevancia en la Constitución, muestra de lo cual un número
importante de sus disposiciones se refieren al tema, también es cierto que la
Carta no desarrolla de manera específica y detallada las reglas y principios
que fueron fijadas por ella. De ahí que, como ya lo ha puntualizado este
Tribunal[34],
corresponda al legislador, dentro del marco de la Constitución, reglamentar la
materia, haciendo uso de su libertad de configuración política y de las
atribuciones especiales que le han sido reconocidas, entre otros, por el
artículo 63, que expresamente le atribuye a la ley la determinación de los
bienes que son inalienables, imprescriptibles e inembargables, y por el
artículo 72, que también difiere a la ley el establecimiento de los mecanismos
que permitan readquirir los bienes que integran el patrimonio arqueológico y
cultural, cuando éstos se encuentren en manos de los particulares.
6.11. En desarrollo de los mandatos
constitucionales a los que se ha hecho expresa referencia, y en ejercicio de
sus competencias, el legislador expidió la Ley 397 de 1997, la cual, con las
modificaciones que le fueron introducidas por la Ley 1185 de 2008, se ocupa de
definir los objetivos de la política estatal en materia de protección del
patrimonio  cultural y arqueológico de la Nación, disponiendo a su vez la
creación del Ministerio de la Cultura, como órgano rector en la materia.
6.12. Dicha ley, en su artículo 1°, define
la cultura como “el conjunto de rasgos distintivos, espirituales,
materiales, intelectuales y emocionales que caracterizan a los grupos humanos y
comprende, más allá de las artes y las letras, modos de vida, derechos humanos,
sistemas de valores, tradiciones y creencias”.
6.13. De igual manera, el artículo 4°
establece la forma como se integra el patrimonio cultural de la Nación. Al
respecto, la preceptiva citada dispone que el patrimonio cultural de la Nación
está constituido por “todos los bienes materiales, las manifestaciones
inmateriales, los productos y las representaciones de la cultura que son
expresión de la nacionalidad colombiana, tales como la lengua castellana, las
lenguas y dialectos de las comunidades indígenas, negras y creoles, la
tradición, el conocimiento ancestral, el paisaje cultural, las costumbres y los
hábitos, así como los bienes materiales de naturaleza mueble e inmueble a los
que se les atribuye, entre otros, especial interés histórico, artístico,
científico, estético o simbólico en ámbitos como el plástico, arquitectónico,
urbano, arqueológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico,
testimonial, documental, literario, bibliográfico, museológico o antropológico”.
La misma norma precisa los objetivos
principales de la política estatal en relación con el patrimonio cultural de la
Nación, señalado al respecto que éstos se concentran en la salvaguardia,
protección, recuperación, conservación, sostenibilidad y divulgación del mismo,
con el propósito de que sirva de testimonio de la identidad cultural nacional,
tanto en el presente como en el futuro. También define el ámbito de aplicación
de la ley, disponiendo que ésta se aplica a los bienes del patrimonio cultural
de la Nación que sean declarados como bienes de interés cultural en el
caso de bienes materiales, y para las manifestaciones incluidas en la Lista
Representativa de Patrimonio Cultural Inmaterial, conforme a los criterios de
valoración y los requisitos que reglamente para todo el territorio nacional el
Ministerio de Cultura.
En ese contexto, la preceptiva señala
igualmente que se consideran como bienes de interés cultural[35]
de los ámbitos nacional, departamental, distrital, municipal, o de los
territorios indígenas o de las comunidades negras y, en consecuencia, quedan
sujetos al respectivo régimen de tales, los bienes materiales declarados como
monumentos, áreas de conservación histórica, arqueológica o arquitectónica,
conjuntos históricos, u otras denominaciones que, con anterioridad a la
promulgación de esta ley, hayan sido objeto de tal declaratoria por las
autoridades competentes, o hayan sido incorporados a los planes de ordenamiento
territorial. Así mismo, considera como bienes de interés cultural del ámbito
nacional los bienes del patrimonio arqueológico.
En cuanto a la Propiedad del Patrimonio
Cultural de la Nación, señala el mismo artículo 4° que los bienes del
patrimonio cultural de la Nación, así como los bienes de interés cultural
pueden pertenecer, según el caso, a la Nación, a entidades públicas de
cualquier orden o a personas naturales o jurídicas de derecho privado.
Aclarando que los bienes que conforman el patrimonio arqueológico pertenecen a
la Nación y se rigen por las normas especiales sobre la materia.
6.14. El artículo 5°, por su parte, regula
lo relacionado con el Sistema Nacional de Patrimonio Cultural de la Nación,
previendo que el mismo “está constituido por el conjunto de instancias
públicas del nivel nacional y territorial que ejercen competencias sobre el
patrimonio cultural de la Nación, por los bienes y manifestaciones del
patrimonio cultural de la Nación, por los bienes de interés cultural y sus
propietarios, usufructuarios a cualquier título y tenedores, por las
manifestaciones incorporadas a la Lista Representativa de Patrimonio Cultural
Inmaterial, por el conjunto de instancias y procesos de desarrollo
institucional, planificación, información, y por las competencias y
obligaciones públicas y de los particulares, articulados entre sí, que posibilitan
la protección, salvaguardia, recuperación, conservación, sostenibilidad y
divulgación del patrimonio cultural de la Nación”. De acuerdo con ello,
dispone que son entidades públicas del Sistema Nacional de Patrimonio Cultural
de la Nación, el Ministerio de Cultura -quien tiene a su cargo la labor de
coordinación-, el Instituto Colombiano de Antropología e Historia, el Archivo
General de la Nación, el Instituto Caro y Cuervo, el Consejo Nacional de
Patrimonio Cultural, los Consejos Departamentales y Distritales de Patrimonio
Cultural y, en general, las entidades estatales que a nivel nacional y
territorial desarrollen, financien, fomenten o ejecuten actividades referentes
al patrimonio cultural de la Nación.
6.15. El artículo 6°, ibídem, se ocupa de
los bienes integrantes del patrimonio arqueológico, señalando que son todos
aquellos vestigios producto de la actividad humana y aquellos restos orgánicos
e inorgánicos que, mediante los métodos y técnicas propios de la arqueología y
otras ciencias afines, permiten reconstruir y dar a conocer los orígenes y las
trayectorias socioculturales pasadas y garantizan su conservación y
restauración. Para la preservación de los bienes integrantes del patrimonio
paleontológico se aplicarán los mismos instrumentos establecidos para el
patrimonio arqueológico. La norma precisa, de conformidad con los artículos 63 y 72 de la Constitución Política, que los
bienes del patrimonio arqueológico pertenecen a la Nación y son inalienables,
imprescriptibles e inembargables. Destaca que el Instituto Colombiano de
Antropología e Historia, ICANH, es la institución competente en el territorio
nacional para el manejo del patrimonio arqueológico, y que ésta podrá autorizar
a las personas naturales o jurídicas para ejercer la tenencia de los bienes del
patrimonio arqueológico, siempre que estas cumplan con las obligaciones de
registro, manejo y seguridad de dichos bienes que determine el Instituto.
6.16. En el artículo 8° se  fija el
procedimiento para la declaratoria de bienes de interés cultural[36].
Dicho texto prevé que el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Cultura
y previo concepto favorable del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural[37],
es el responsable de la declaratoria y del manejo de los bienes de interés
cultural del ámbito nacional.
Conforme con ello, la norma dispone que son
bienes de interés cultural del ámbito nacional los declarados como tales por la
ley, el Ministerio de Cultura o el Archivo General de la Nación, en lo de su
competencia, en razón del interés especial que el bien revista para la
comunidad en todo el territorio nacional.
La misma preceptiva prevé que a las
entidades territoriales, con base en los principios de descentralización,
autonomía y participación, les corresponde la declaratoria y el manejo de los
bienes de interés cultural del ámbito departamental, distrital, municipal, de
los territorios indígenas y de las comunidades negras -de que trata la Ley 70
de 1993-, a través de las gobernaciones, alcaldías o autoridades respectivas,
previo concepto favorable del correspondiente Consejo Departamental de
Patrimonio Cultural, o del Consejo Distrital de Patrimonio Cultural en el caso
de los distritos. Ello, sin perjuicio de que los bienes antes mencionados
puedan ser declarados bienes de interés cultural del ámbito Nacional por el
Ministerio de Cultura, en coordinación con el respectivo Consejo Departamental
o Distrital de Patrimonio Cultural, sobre los valores del bien de que se trate.
Acorde con lo expresado, el referido
artículo 8° dispone que para la declaratoria y el manejo de los bienes de
interés cultural se aplicará el principio de coordinación entre los niveles
nacional, departamental, distrital y municipal y de los territorios indígenas,
previendo a su vez que los planes de desarrollo de las entidades territoriales
deben tener en cuenta los recursos para la conservación y la recuperación del
patrimonio cultural.
6.17. En desarrollo del artículo 72 de la
Constitución Política, el artículo 10 de la citada ley señala que los bienes de
interés cultural de propiedad de entidades públicas, son inembargables,
imprescriptibles e inalienables, facultando, a través de su parágrafo único, al
Ministerio de Cultura para autorizar, en casos excepcionales, la enajenación o
el préstamo de bienes de interés cultural del ámbito nacional entre entidades
públicas. Sobre el particular, la norma aclara que las alcaldías, gobernaciones
y autoridades de los territorios indígenas y de las comunidades negras serán
las encargadas de dar aplicación a lo previsto en el referido parágrafo respecto
de los bienes de interés cultural declarados por ellas[38].
6.18. Cabe destacar finalmente, que en el
artículo 11 del ordenamiento legal en referencia, se fija el régimen especial
de protección al que están sometidos los bienes de interés cultural. De acuerdo
con dicha norma, el hecho de que un bien sea declarado de interés cultural
implica, entre otros, los siguientes privilegios y restricciones: (i)
el Plan Especial de Manejo y Protección             -PEMP-, cuando se requiera,
entendido éste como el instrumento de gestión del patrimonio cultural por medio
del cual se establecen las acciones necesarias para garantizar su protección y
sostenibilidad en el tiempo; (ii) su incorporación al Registro de
Instrumentos Públicos, para lo cual, la autoridad que efectúe la declaratoria
de un bien inmueble de interés cultural lo informará a la correspondiente
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos a efectos de que esta incorpore la
anotación en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente. Igualmente, se
incorporará la anotación sobre la existencia del Plan Especial de Manejo y
Protección aplicable al inmueble, si dicho plan fuese requerido; (iii)
la incorporación de los Planes Especiales de Manejo y Protección (PEMP) a los
planes de ordenamiento territorial, pudiendo el PEMP limitar los aspectos
relativos al uso y edificabilidad del bien inmueble declarado de interés
cultural y su área de influencia aunque el Plan de Ordenamiento Territorial ya
hubiera sido aprobado por la respectiva autoridad territorial; (iv)
la prevalencia de las normas sobre conservación, preservación y uso de las
áreas e inmuebles consideradas patrimonio cultural de la Nación, las cuales
pasan a constituir normas de superior jerarquía al momento de elaborar,
adoptar, modificar o ajustar los Planes de Ordenamiento Territorial de
municipios y distritos: (v) la posibilidad de intervención, de
conformidad con el Plan Especial de Manejo y Protección si este fuese
requerido, para efectos de conservación, restauración, recuperación, remoción,
demolición, desmembramiento, desplazamiento o subdivisión, la cual deberá
contar con la autorización del Ministerio de Cultura o el Archivo General de la
Nación, si se trata de un bien de interés cultural del ámbito nacional, o de la
entidad territorial correspondiente, tratándose de un bien de interés cultural
del ámbito territorial; (vi) la prohibición de exportación de
bienes muebles de interés cultural, salvo la posibilidad de exportación
temporal, por un plazo que no exceda de tres años, con el único fin de ser
exhibidos al público o estudiados científicamente, la cual debe contar con la
autorización de la autoridad cultural competente; (vii)
tratándose de bienes muebles, la posibilidad de su enajenación, caso en el cual
deberá ofrecerse en primer término a la autoridad que haya efectuado la
respectiva declaratoria, la cual podrá ejercer una primera opción de
adquisición directamente o a través de cualquier otra entidad estatal, según
coordinación que para el efecto realice la autoridad que haya efectuado la
declaratoria; (viii) la posibilidad de transferencia de dominio a
cualquier título de bienes de interés cultural de propiedad privada, evento en
el cual la misma deberá comunicarse por el adquirente a la autoridad que lo
haya declarado como tal y en un plazo no mayor a los seis meses siguientes de
celebrado el respectivo negocio jurídico.
6.19. Del análisis sistemático de las
disposiciones  constitucionales y legales  a que se ha hecho referencia, y
dentro del propósito de orientar la decisión por tomar en esta causa, se colige
que el patrimonio cultural de la Nación se encuentran bajo la protección del
Estado (C.P. art. 72), y el mismo está constituido por  todos los bienes de
naturaleza pública o privada a que hace referencia expresa el artículo 4° de la
Ley 397 de 1997, entre los que se cuentan los bienes materiales muebles e
inmuebles a los que se les atribuye, entre otros, especial interés histórico,
artístico, científico, estético o simbólico en ámbitos como el plástico,
arquitectónico, urbano, arqueológico, lingüístico, sonoro, musical,
audiovisual, fílmico, testimonial, documental, literario, bibliográfico,
museológico o antropológico.
6.20. En la medida en que por expresa
disposición constitucional los bienes inmuebles declarados como de interés
cultural “pertenecen a la Nación”, le corresponde al Estado, en el caso
de que los mismos sean de naturaleza pública, el deber de mantener su dominio,
para lo cual es la propia Carta Política las que le reconoce la condición de “inalienables,
inembargables e imprescriptibles”(C.P. art. 72). Asimismo, en caso de que
tales bienes se encuentren en manos de particulares, debe el legislador
establecer los mecanismos necesarios para su readquisición por parte del Estado
(C.P. art. 72), quedando en todo caso sometidos al régimen especial previsto en
la Ley 397 de 1997.
6.21. De igual manera, dentro de los bienes
que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación, la Constitución y la ley
diferencian (i) los bienes que integran el patrimonio arqueológico de la
Nación (C.P: arts. 63 y 72), y (ii) los bienes culturales que  conforman
la identidad nacional (C.P. art. 72). Con respecto a los dos grupos de bienes,
no  se requieren que los mismos sean declarados como tales para que tengan el
carácter de inalienables, inembargables e imprescriptibles. Igualmente, las dos
categorías de bienes pueden tener la condición de “bienes de interés
cultural” de los ámbitos nacional, departamental, distrital, municipal, o
de los territorios indígenas o de las comunidades negras y, en consecuencia,
quedan sujetos al régimen especial previsto en la Ley 397 de 1997.
7. La inalienabilidad del patrimonio
cultural de la Nación. Alcance y límites
7.1. Como ya ha sido señalado, los bienes
culturales que conforman la identidad nacional y hacen parte del patrimonio
cultural de la Nación, son, por expresa disposición constitucional, “inalienables,
inembargables e imprescriptibles” (C.P. art. 72). Esta Corporación ha
tenido oportunidad de explicar el alcance de los referidos atributos, de la siguiente
manera:
“a) Inalienables: significa que no se pueden negociar,
esto es, vender, donar, permutar, etc.
b) Inembargables: esta característica se desprende de
la anterior, pues los bienes de las entidades administrativas no pueden ser
objeto de gravámenes hipotecarios, embargos o apremios.
c) Imprescriptibles: la defensa de la integridad del
dominio público frente a usurpaciones de los particulares, que, aplicándoles el
régimen común, terminarían por imponerse  por el transcurso del tiempo, se ha
intentado encontrar, en todas las épocas, con la formulación del dogma de la
imprescriptibilidad de tales bienes. Es contrario a la lógica que bienes que
están destinados al uso público de los habitantes puedan ser asiento de
derechos privados, es decir, que al lado del uso público pueda prosperar la
propiedad particular de alguno o algunos de los asociados”.[39]
7.2. Siguiendo lo dicho por la
jurisprudencia citada, los bienes que integran el patrimonio cultural de la
Nación son inalienables y, por tanto, no puede ser objeto de enajenación o
negociación, lo cual a su vez se traduce en que no puede ser vendidos, donados
ni permutados.
En efecto, de acuerdo con la doctrina
especializada, la prohibición de inalienabilidad que de manera general recae
sobre los bienes públicos, y en particular sobre los bienes culturales,
significa que esa categoría de bienes no pueden venderse o traspasarse mientras
se encuentren afectados a la utilidad pública a la que hayan sido destinados.
Tal característica de inalienabilidad supone, entonces, una limitación de las
competencias de la administración, concretamente en el ámbito negocial,
derivada de la condición extracomercial del dominio público, cuyo
incumplimiento, a su vez, conlleva la nulidad absoluta del contrato de enajenación
por falta de objeto.
7.3. No obstante, considera la Corte que el
significado que en términos generales se reconoce a la prohibición de
inalienabilidad, debe entenderse comprendida en el contexto de la finalidad que
persigue el régimen constitucional de protección del patrimonio cultural y
arqueológico de la Nación, cual es la preservación, recuperación y conservación
de los bienes que lo integran. Si ello es así, la condición de inalienabilidad
a que alude el artículo 72 Superior, respecto de los bienes culturales de
propiedad pública, lo que persigue en realidad es su exclusión del tráfico
jurídico propio del derecho privado y, por esa vía, impedir que tales bienes
pasen a manos de particulares o se mantengan en ellas, dentro del  propósito de
garantizar el estatus de protección estatal que su condición les reconoce.
7.4. En ese sentido, la transferencia o
reasignación de bienes culturales que por razones de interés general pueda
tener lugar entre entidades públicas, para su manejo y administración, no se
entiende comprendida en la prohibición de inalienabilidad, toda vez que el bien
cultural continúa en el ámbito de la propiedad pública y conserva su condición
y atributos, aspectos que, precisamente, son lo que justifican la inclusión de
la referida prohibición constitucional. Ese ha sido el entendimiento que el
legislador le ha reconocido a la referida prohibición, concretamente, en el
artículo 10° de la Ley 397 de 1997, el cual, al tiempo que establece los
atributos de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad de los
bienes culturales de propiedad estatal, incluye la posibilidad de su
enajenación entre entidades públicas. La citada norma prevé expresamente:
“ARTICULO 10. INEMBARGABILIDAD,
IMPRESCRIPTIBILIDAD E INALIENABILIDAD. Artículo modificado por el artículo 6 de la Ley 1185
de 2008. Los bienes de interés cultural de propiedad de entidades públicas, son
inembargables, imprescriptibles e inalienables.
PARÁGRAFO 1º. El Ministerio de Cultura autorizará, en
casos excepcionales, la enajenación o el préstamo de bienes de interés cultural
del ámbito nacional entre entidades públicas. Las alcaldías, gobernaciones y
autoridades de los territorios indígenas y de las comunidades negras de que
trata la Ley 70 de 1993, serán las encargadas de dar aplicación a lo previsto
en este parágrafo
respecto de los bienes de interés cultural declarados por ellas”.
7.5.  Y es que, según está previsto en el
artículo 4° de la citada Ley  397 de 1997,  desde el punto de vista de la
propiedad, los bienes del patrimonio cultural de la Nación pueden pertenecer,
según el caso, a la Nación, a entidades públicas de cualquier orden o a
personas naturales o jurídicas de derecho privado. A partir de dicha
clasificación, el mandato constitucional de inalienabilidad, se extiende sobre
todos los bienes públicos que hacen parte del patrimonio cultural de la Nación,
independientemente de la autoridad a la que pertenezcan, sea ésta del nivel
central o territorial, en el sentido de que ninguno de ellos puede ser
enajenado, pero siempre dentro del propósito de impedir que tales bienes puedan
ser objeto de actos jurídicos que impliquen tradición o pérdida de la finalidad
del bien a favor de particulares. De ese modo, la inalienabilidad a que hace
referencia expresa el artículo 72 de la Carta, tiene un alcance relativo y no
absoluto, en cuanto se dirige a impedir la transferencia de los bienes que
forman parte del patrimonio cultural a los particulares, siendo posible que el
Estado pueda disponer de tales bienes dentro del ámbito de la propiedad estatal
a través de su reasignación entre entidades públicas.
7.6. La jurisprudencia de esta Corporación
ha señalado, que la protección al patrimonio cultural y arqueológico de la
Nación que prohíja la Constitución, no se agota con el hecho de que ciertos
bienes sean declarados como parte de dicho patrimonio. La misma se extiende
también, al propósito de lograr que los bienes a los que se les ha reconocido
alguna de tales condiciones, sean recuperados y permanezcan en manos del
Estado. A este último cometido es que apunta la prohibición de inalienabilidad
prevista en el precitado artículo 72 Superior, pues, como se mencionó, a través
de ella se garantiza que los bienes públicos que hacen parte del patrimonio
cultural de la Nación no puedan ser negociados o comercializados con
particulares y se mantengan siempre en la órbita estatal o pública.
7.7. Dicha interpretación surge
directamente del texto del propio artículo 72 de la Carta. En efecto,
inicialmente, y de manera general, la norma le asigna al Estado, entendido éste
como el conjunto de todas las autoridades públicas, la protección del
patrimonio cultural de la Nación. Dentro de ese propósito, como medida de
protección, dispone a su vez que el patrimonio arqueológico y otros bienes culturales
que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables,
inembargables e imprescriptibles. Conforme con tal mandato, finalmente, la
aludida disposición faculta al legislador para establecer los mecanismos que
permitan readquirir tales bienes cuando se encuentren en manos de particulares.
Pues bien, una lectura
sistemática de las anteriores premisas, vistos a luz del propósito perseguido
por la disposición superior a la que se integran, no deja duda acerca de su
objetivo, cual es el comprometer a todas las autoridades públicas en la defensa
y protección del patrimonio cultural, procurando a su vez que dichos bienes se
encuentren bajo el dominio público y no salgan del mismo, lo cual se logra,
como se ha dicho, excluyéndolos del comercio y del patrimonio privado, conforme
a los atributos de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad que
aquellos detentan.
7.8. La lectura anterior coincide
plenamente con los motivos que fueron tenidos en cuenta por el Constituyente de
1991 para aprobar el contenido del artículo 72 de la actual Carta Política. En
efecto, durante los debates en la Comisión Primera, en el punto relacionado con
los atributos de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad a
favor de los bienes que hacen parte del patrimonio arqueológico y cultural de
la Nación, se señaló por parte de los constituyentes que la finalidad de su
inclusión en la nueva Carta se relacionaba con la necesidad de buscar que tales
bienes fueran de propiedad de la Nación y no estuvieran en manos de los
particulares. Sobre el punto, se expresó:
“…el  patrimonio cultural normalmente depredado en
Colombia, sin ninguna clase de contemplaciones, con la total desidia del
Gobierno, se han destruidos monumentos maravillosos de épocas coloniales… el
patrimonio artístico de las iglesias que contienen obras valiosas  artísticas
de la colonia, de la manera más normal son saqueadas, son robadas, los cuadros
desaparecen y no hay nadie que responda.”
“…los Gobiernos tienen que disponer de los
mecanismos necesarios para la protección de este patrimonio, no podemos seguir
permitiendo que se siga comercializando sin ninguna protección. Es importante
que tomemos consciencia del valor del patrimonio”
(…)
“…lo que se trata de buscar es que pertenezcan
a la Nación y que no estén en manos de particulares (…), eso es lo que se trata
de buscar, (…)[la ley] establecerá también los mecanismos para que el Gobierno
pueda readquirir los bienes arqueológicos que se encuentren en manos de
particulares…
“…el estado deberá promover la
readquisición de aquellos bienes del patrimonio arqueológico de la Nación que
por alguna circunstancia está en manos de particulares.[40]”
7.9. También la plenaria de la Asamblea Nacional
Constituyente, coincidió en señalar que los atributos de inalienabilidad,
inembargabilidad e imprescriptibilidad a favor de los bienes que hacen parte
del patrimonio arqueológico y cultural de la Nación, tenían justificación en la
medida de lograr que el Estado se hiciera a la propiedad de dichos bienes y no
fuera posible su tráfico entre particulares. Se manifestó al respecto:
“Del patrimonio cultural. La preservación del
patrimonio cultural en todas sus formas, queda bajo la protección del Estado.
Ello abarca no sólo el arquitectónico, los objetos artísticos, documentos y
testimonios de valor histórico, sino el conjunto de bienes que expresan nuestra
cultura, en alguna de sus manifestaciones. El artículo pone énfasis especial en
el patrimonio arqueológico, el cual se reputa como bien de la Nación con
carácter inalienable, inembargable e imprescriptible. Así mismo, se autoriza a
la ley para reglamentar los derechos especiales que puedan tener las
comunidades étnicas en lo referente a las riquezas arqueológicas.
El espíritu de las normas que protegen y
tutelan el derecho a la cultura, es el de fomentar la actividad y la
investigación tanto de la ciencia, como de la tecnología y salvaguardar el
patrimonio histórico de la República”[41].
(…)
“En relación con el patrimonio cultural me
permito sugerir que no se refiera tanto al patrimonio arqueológicos, sino que
se extienda  también en la parte que dice: que la ley extenderá también sus
mecanismos para que el Gobierno pueda readquirir los bienes, no sólo los
arqueológicos sino los bienes del patrimonio cultural de la Nación y que se
encuentran en manos de particulares, y en el exterior para evitar su salida del
país y para su conservación.”
7.10. De igual manera, la jurisprudencia
constitucional ha entendido que el atributo de inalienabilidad reconocido por
el artículo 72 Superior a los bienes que integran el patrimonio cultural de la
Nación, tiene como finalidad la exclusión de dicho bienes del tráfico propio
del derecho privado. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-474 de 2003, la Corte
conoció de una demanda formulada contra el artículo 9° de la Ley 397 de 1997
que regulaba lo referente al patrimonio cultural sumergido. En esa oportunidad,
la acusación se concentró en el aparte de la norma que le permitía al
denunciante de un rescate, cuando el mismo se producía en las coordenadas
geográficas por él indicadas, tener derecho “a un porcentaje del valor bruto
de las especies náufragas…”. Analizando dicho texto, desde la perspectiva
de establecer si el mismo violaba la prohibición constitucional de inalienabilidad,
la Corte hizo el siguiente razonamiento: “un bien que integra el patrimonio
arqueológico y cultural de la Nación, al ser inalienable, no puede ser
negociado, ni vendido, ni donado, ni permutado. Por consiguiente, si la
expresión acusada autorizara la transferencia a los particulares, a título de
recompensa, de bienes que integran ese patrimonio, entonces sería inexequible”.
A partir del referido razonamiento, se puso de presente en el citado fallo que,
en relación con los bienes que integran el patrimonio cultural  sumergido, no
había duda sobre la imposibilidad de disponer de los mismos por parte del
particular que denuncie el hallazgo, dado que tales bienes están cubiertos por
los atributos de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad. De
ese modo, no obstante encontrar que la acusación partía de una interpretación
equivocada de la norma, por razones de seguridad jurídica, la Corte procedió a
declarar la exequibilidad condicionada de la expresión “éste tendrá derecho
a un porcentaje del valor bruto de las especies náufragas”, en el entendido
de que el denunciante tiene derecho a una compensación, que sea un equivalente
del valor de las especies náufragas, pero no tiene derecho a reclamar un
porcentaje de las especies náufragas que integran el patrimonio arqueológico y
cultural nacional.
Asimismo, en la Sentencia T-314 de 2012, al resolver
una acción de tutela relacionada con el derecho a la vivienda digna y la
ocupación de bienes pertenecientes al Estado, la Corte tuvo oportunidad de
referirse de manera general  a la prohibición constitucional que pesa sobre los
bienes públicos, en el sentido de ser éstos “inalienables, inembargables e imprescriptibles”. En dicho fallo, esta Corporación precisó que, dado
que tales bienes se destinan a cumplir fines de utilidad pública, la referida
prohibición se dirige de manera especial a evitar su apropiación por parte de
particulares, es decir, a impedir que los bienes de propiedad del Estado, entre
los que se cuentan los bienes culturales, puedan pasar a manos privadas y
perder su finalidad y destinación pública. Sobre el punto, destacó la Corte:
“En este orden de ideas, es claro que por estar bajo
la tutela jurídica del Estado, los bienes de uso público y los bienes fiscales
son objeto de protección legal frente a eventos en los cuales los particulares
pretendan apropiarse de ellos. Es por ello que para evitar estas situaciones,
la misma Carta Política señala en su artículo 63, que todos los bienes de uso
público del Estado ‘son inalienables, inembargables e imprescriptibles’, en
razón a que están destinados a cumplir fines de utilidad pública en distintos
niveles: los bienes de uso público tienen como finalidad  estar a disposición
de los habitantes del país de modo general y los bienes fiscales constituyen
los instrumentos materiales para la operación de los servicios estatales. De
este modo, al impedir que los particulares se apropien de los bienes fiscales,
‘se asegura o garantiza la capacidad fiscal para atender las necesidades de la
comunidad’[42].”
7.11. En ese sentido, es claro que la
lectura que surge de artículo 72 Superior, en cuanto a la regla que le reconoce
a los bienes que integran el patrimonio arqueológico y cultural de la Nación,
el carácter de inalienables, inembargables e imprescriptibles, es la de que a
través de tales atributos se buscan impedir que los referidos bienes puedan
circular en la órbita del comercio y del patrimonio privado y puedan permanecer
en cabeza de los particulares. Tal interpretación es concordante con el mandato
previsto en la propia norma, mediante el cual se faculta a la ley para
establecer los mecanismos que permitan readquirir los bienes que integran el
patrimonio arqueológico y cultural de la Nación cuando se encuentren en manos
de particulares.
7.12. En la Sentencia C-366 de 2000, la
Corte afirmó que, “al referirse el artículo 72 al deber del Estado de proteger
el patrimonio cultural de la Nación, está vinculando a todas las autoridades
territoriales y no sólo al poder central. Existiendo, por tanto, una
competencia compartida entre unas y otras”[43]. De ese modo, si la función de
protección del patrimonio cultural de la Nación se radica en cabeza de todas
las autoridades públicas, las medidas que con ese fin se establezcan, como
ocurre con la prohibición constitucional de inalienabilidad, no pueden estar
dirigidas a dificultar el cumplimiento de tal objetivo, lo cual tiene lugar si
se entiende que la aplicación de dicha prohibición se extiende más allá del
comerció privado, es decir, si también se aplica al traslado de bienes
culturales entre autoridades públicas para efectos de su manejo y
administración.
7.13. En efecto, si todas las autoridades
públicas, tanto del nivel central como del nivel territorial, tienen el deber
constitucional de proteger el patrimonio cultural de la Nación, es admisible
que el Estado, por razones de interés general, pueda disponer de los bienes que
hacen parte de dicho patrimonio, dentro del ámbito de la propiedad pública,
mediante la reasignación de su manejo y administración entre entidades
estatales, sin que ello implique desconocimiento de la prohibición
constitucional de inalienabilidad que pesa sobre tales bienes.
7.14.
Así las cosas, cabe concluir, que la prohibición de inalienabilidad a que hace
referencia expresa el artículo 72 de la Constitución Política, en concordancia
con el artículo 63 del mismo ordenamiento Superior, respecto de los bienes
culturales, sólo opera frente a la privatización del dominio público y, por
tanto, no impide la sucesión o transmisión en la titularidad del dominio entre
entidades del sector público.
8. Naturaleza jurídica del conjunto de Estaciones del
Ferrocarril existentes en el país y constitucionalidad de la norma impugnada
8.1. Como ya ha sido señalado, la norma sometida a
revisión en la presente causa es el artículo 116 de la Ley 1617 de 2013, “Por
la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales”. Dicha ley
contiene las disposiciones que conforman el Estatuto Político, Administrativo y
Fiscal de las mencionadas entidades territoriales, siendo su objetivo, dotar a
los distritos de las facultades, instrumentos y recursos que les permitan
cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo, así como promover el
desarrollo integral de su territorio para contribuir al mejoramiento de la
calidad de vida de sus habitantes, a partir del aprovechamiento de los recursos
y ventajas derivadas de las características, condiciones y circunstancias
especiales que éstos presentan.
8.2. Dentro de los temas de que se ocupa la citada
ley, se encuentran los referentes al fomento de la cultura y a la protección,
recuperación y fomento de los bienes que integran el patrimonio artístico,
histórico y cultural de los distritos (Título IV). En ese contexto, la ley
adopta algunas medidas específicas respecto de los Distritos de Barranquilla,
Buenaventura, Cartagena de Indias y Santa Marta (Título V), siendo éste el
escenario regulatorio donde tiene cabida la norma acusada.
8.3. Ciertamente, a través del artículo 116 de la Ley
1617 de 2013, se autoriza a la Nación, a través del Ministerio de Cultura, para
entregar gratuitamente a la Alcaldía de Buenaventura el inmueble donde funcionó
la Estación de los Ferrocarriles Nacionales, ubicada en ese distrito, sin más
trámites y requisitos que los estrictamente necesarios para este tipo de
operaciones. Precisa la citada disposición, que el inmueble cedido a la
Alcaldía de Buenaventura seguirá conservando su importancia como patrimonio
histórico y su uso estará destinado a que funcione allí el Centro Histórico del
municipio de Buenaventura y el Centro de Convenciones, Información y
Documentación del Pacífico.
8.4. Con respecto a las “las Estaciones del
Ferrocarril existentes en el país”, incluyendo la ubicada en el Distrito de
Buenaventura, destaca la Corte que las mismas fueron declaradas “Monumento
Nacional” por el artículo 1° del Decreto 0746 de 1996, como reconocimiento
a “sus valores estéticos, históricos, testimoniales y documentales, además
de su singularidad y representatividad…”, siendo tales estaciones bienes públicos a cargo del
Ministerio de Cultura.
8.5. Sobre esa base, de conformidad con lo previsto en
el artículo 72 de la Constitución Política y el artículo 4° de la Ley 397 de
1997, el conjunto de Edificios de Estaciones del Ferrocarril existentes en el
país, incluyendo el ubicado en el Distrito de Buenaventura, dado su especial
valor histórico y su condición de “Monumento Nacional“ de propiedad pública, hacen parte del patrimonio cultural de la
Nación y, como tal, son titulares de todas las prerrogativas reconocidas a este
tipo de bienes, gozando de la especial protección del Estado y de los atributos
de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad.
8.6. Teniendo en cuenta que el inmueble donde funcionó
la Estación de los Ferrocarriles Nacionales en el Distrito de Buenaventura,
hace parte del patrimonio cultural de la Nación, el demandante cuestiona la
validez del artículo 116 de la Ley 1617 de 2013, pues, a su juicio, el
legislador no podía autorizar la donación de dicho bien por parte del
Ministerio de Cultura en favor de la Alcaldía de Buenaventura, ni tampoco
otorgar las facultades de administración a esa entidad territorial, sin violar
la prohibición constitucional de enajenación que recae sobre esa categoría de
bienes públicos.
8.7. No obstante lo anterior, la Corte considera que,
contrario a lo sostenido en la demanda, la norma acusada no viola el atributo
constitucional de inalienabilidad por el hecho de haber autorizado a la
Nación-Ministerio de Cultura, para entregar gratuitamente a la Alcandía de
Buenaventura el inmueble donde funcionó la estación  de los Ferrocarriles
Nacionales ubicado en dicha ciudad. Ello, en razón a que esa cesión o traspaso
se produce dentro del ámbito de la propiedad pública, sin alterar las
condiciones jurídicas del bien, manteniendo éste los atributos de inalienable,
inembargable e imprescriptible y su condición de bien cultural.
8.8. Según quedo anotado en el apartado
anterior, la inalienabilidad a que hace referencia expresa el artículo 72 de la
Carta, tiene un alcance relativo y no absoluto, en cuanto se dirige a impedir
la transferencia de los bienes que forman parte del patrimonio cultural a los
particulares, siendo posible que el Estado pueda disponer de tales bienes
dentro del ámbito de la propiedad estatal, a través de su reasignación entre
entidades públicas, sin que ello conlleve  un desconocimiento del referido
atributo de inalienabilidad.
8.9. En ese sentido, reitera la Sala, la prohibición constitucional de inalienabilidad que
pesa sobre los bienes inmuebles que hacen parte del patrimonio cultural de la
Nación, sólo está llamada a producir efectos jurídicos frente a posibles
privatizaciones del dominio público, y no frente a la sucesión o transmisión de
la titularidad del dominio entre entidades públicas de los distintos órdenes.
8.10. Siendo ello así, la transferencia o
reasignación de bienes culturales, que por razones de interés general puede
tener lugar entre entidades públicas, para su manejo y administración, no se
entiende comprendida en la prohibición de inalienabilidad, toda vez que el bien
cultural continúa en el ámbito de la propiedad pública y conserva su condición
y atributos, circunstancia que, conforme fue explicado, es la que tiene lugar
en el caso de la norma acusada.
8.11. En relación con esto último, cabe observar que
la autorización que otorga la ley a la Nación-Ministerio de Cultura para
entregar gratuitamente a la Alcaldía de Buenaventura el inmueble donde funcionó
la Estación de los Ferrocarriles Nacionales, ubicada en ese distrito, no altera
en manera alguna su condición de bien cultural de naturaleza pública que hace
parte del patrimonio cultural de la Nación. En relación con dicho aspecto, es
menester resaltar que la norma acusada, al tiempo que autoriza la entrega
gratuita del inmueble donde funcionó la Estación de los Ferrocarriles
Nacionales, ubicada en el Distrito de Buenaventura, también precisa que el
referido inmueble “seguirá conservando su importancia como patrimonio
histórico”, lo que reafirma su naturaleza jurídica de bien nacional que
hace parte del patrimonio cultural de la Nación, condición que, además, solo
puede ser modificada por la propia ley y no por disposiciones de otro orden.
8.12. Con fundamento en las consideraciones
que han sido expuestas, la Corte procederá a declarar exequible el artículo 116
de la Ley 1617 de 2013, pero únicamente por el cargo examinado en este fallo.
VII.  DECISIÓN
Con base en las consideraciones anteriores,
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-        Declarar EXEQUIBLE el artículo 116 de la
Ley 1617 de 2013, “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos
Especiales”, por los cargos examinados en esta sentencia.
SEGUNDO.- INHIBIRSE  para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de los artículos115, 116 y 117 de la Ley 1617 de 2013, “Por
la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales”, en relación
con los cargos por vicios de procedimiento formulados en su contra, por presentarse
el fenómeno de la ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración de voto
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrada
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO JORGE IVÁN PALACIO PALACIO A LA SENTENCIA C-082/14
PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION Y BIENES
DECLARADOS MONUMENTO NACIONAL EN RELACION CON EL REGIMEN PARA DISTRITOS
ESPECIALES-Naturaleza y
alcance (Aclaración de voto)
ESTACION DE FERROCARRILES NACIONALES DE
BUENAVENTURA-No es bien
público cualquiera en la medida que fue declarado Monumento Nacional
(Aclaración de voto)/ESTACION DE FERROCARRILES NACIONALES DE BUENAVENTURA-Bien
público del patrimonio cultural de la Nación inembargable, inalienable e
imprescriptible (Aclaración de voto)
BIENES DECLARADOS MONUMENTO NACIONAL-No pueden ser transferidos a ningún título
en observancia del principio de inalienabilidad (Aclaración de voto)
BIENES DE INTERES CULTURAL-Sistema especial de prerrogativas y
atributos dado su valor histórico y cultural (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-9668
Demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 115, 116 y 117 de la Ley 1617
de 2013, "Por la cual se expide el Régimen para los
Distritos Especiales".
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO
Con el respeto que merecen las decisiones
de esta Corporación, me permito manifestar mi aclaración de voto en relación
con lo decidido por la Sala Plena en el asunto de la referencia.
Si bien estoy de acuerdo con la
declaratoria de exequibilidad por los cargos analizados en la presente sentencia,
creo necesario hacer algunas precisiones acerca de la naturaleza y el alcance
de las normas de protección al patrimonio cultural de la Nación,
específicamente en el caso de los bienes declarados "Monumento
Nacional", en relación con el Régimen para los Distritos Especiales.
1.   El estudio del
presente caso llevó a la Corte a realizar un análisis de las principales
características de los bienes de uso público y de aquellos que hacen parte del
patrimonio cultural de la Nación, que por su naturaleza son inalienables,
inembargables e imprescriptibles. En particular, se debatió sobre el alcance
del artículo 116 de la Ley 1617 de 2013 según el cual se autoriza a la Nación a
entregar
gratuitamente a la alcaldía de Buenaventura el inmueble donde
funcionó -en su momento- la Estación de los Ferrocarriles Nacionales del
Distrito Especial con la única condición de ser usado y conservado como Centro
Histórico de Buenaventura.
Ahora bien, es
importante reseñar que la Estación de los Ferrocarriles Nacionales que funcionaba
en Buenaventura no es un bien público cualquiera, en la medida en que fue
declarado "Monumento Nacional" mediante Decreto 0746 de 1996 como
reconocimiento a "sus valores estéticos, históricos, testimoniales
y documentales, además de su singularidad y representatitvidad" y, en
consecuencia, fue puesto a cargo del Ministerio de Cultura en tanto bien
público integrante del patrimonio cultural de la Nación y por esta misma razón,
inembargable, inalienable e imprescriptible.
2.   Establecido lo
anterior, si bien es posible realizar transferencias de bienes entre entidades
públicas, siempre que el Congreso lo autorice, cuando se trata de inmuebles que
hacen parte del patrimonio cultural de la Nación, como la mencionada Estación
de Ferrocarril, hay una expresa prohibición en la Carta Política, por lo que
dichos bienes no pueden ser transferidos a ningún título en observancia del
principio de inalienabilidad.
En este sentido, no debe olvidarse que la
Ley 397 de 1997[44]
o "Ley General de Cultura" reguló qué es y cómo está integrado el
patrimonio cultural de la Nación y su sistema general de protección y
salvaguarda de conformidad con los artículos 63, 70 y 72 de la Constitución
Política. Bajo este entendido, le otorgó a los bienes de interés cultural un
sistema especial de prerrogativas y atributos, dado su valor histórico y
cultural, lo que los hace estar por fuera del comercio y de la transferencia a
otras entidades nacionales, territoriales, distritales, municipales y
departamentales.
3. En conclusión, considero que la norma
acusada ha debido declararse exequible condicionada respecto del artículo 116,
en la medida en que la entrega del inmueble reseñado a la alcaldía de
Buenaventura, no permite que la Nación siga siendo titular del bien, por lo que
la opción más viable habría resultado siendo la de transferir únicamente su administración. De otro modo, se
fraccionaría el concepto de Nación como un todo, permitiendo que un Distrito
Especial -en este caso, Buenaventura- se apropie de un bien de interés
cultural, que por sus características es inembargable, inalienable e
imprescriptible.
En todo caso, resulta de la mayor
importancia resaltar que en tanto el inmueble continuará siendo bien nacional y
patrimonio cultural de la Nación, cualquier disposición posterior en materia de
derecho de propiedad pública que le asiste (uso, goce o disposición), debería
ser adoptada directamente por el legislador y no por el Distrito Especial de
Buenaventura.
Fecha ut supra,
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
[1] La demandante se refiere específicamente a
las Gacetas Nos. 142 de 12 de abril de 2012, 235 de 15 de mayo de 2012, 901 de
7 de diciembre de 2012 y 929 de 12 de diciembre de 2012.
[2] Folio 3 del cuaderno principal.
[3]En este punto la demandante cita algunos
apartes de las sentencias C-183 de 2003 y C-474 de ese mismo año.
[4] Para fundamentar su posición, la
accionante se refiere al concepto 1548 de 2004, proferido por la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
[5]Folio 36 del cuaderno principal.
[6]Folio 37 del cuaderno principal.
[7] Folio 47 del cuaderno principal. Allí se
indica que esa transferencia se realizó mediante la Resolución No. 0659 de 12
de abril de 2007.
[8] Ibídem.
[9]Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil,
concepto de 15 de diciembre de 2004.
[10]Folio 113 del cuaderno principal.
[11] Sentencia C-975 de 2002.
[12] Sentencia C-1052 de 2001.
[13]Sentencia C-292 de 2007.
[14]Sobre el principio de consecutividad, en la Sentencia
C-1147 de 2003, la Corte hizo la siguiente precisión: “A propósito de la interpretación
hecha al contenido del artículo 157 antes citado, esta Corporación ha sostenido
que éste impone una condición necesaria para que un proyecto se convierta en
ley, cuál es la de que el mismo surta un total de cuatro debates, que
además deben darse completos e integrales para que lo aprobado o improbado
tenga plena validez. Se exceptúan de dicha exigencia tan sólo los casos de
sesión conjunta de las Comisiones Permanentes de cada Cámara, que de
conformidad con lo preceptuado en el artículo 169 de la Ley 5ª de 1992, tienen
lugar únicamente en dos eventos: (i) por disposición constitucional, para dar
primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (C.P.
art. 346), y (ii) por solicitud del Gobierno, cuando el Presidente de la
República envía mensaje de urgencia respecto del trámite de un determinado
proyecto de ley que este siendo conocido por el Congreso (C.P. art. 163).(…)
Según lo expresado por la jurisprudencia, a un cuando en los dos supuestos
anteriores se prevé una excepción - de interpretación restrictiva- a la regla
general, de manera que los cuatro debates quedan reducidos a tres, también en
este último caso todos y cada uno de ellos deben surtirse en forma completa e
integral, con el fin de que el contenido normativo que ha sido sometido al
trámite legislativo especial pueda entenderse válidamente aprobado”.
[15]Sentencia C-292 de 2007.
[16]Sobre el punto se pueden consultar, entre otras, las
Sentencia C-1147 de 2003, C-1124 de 2004 y C-598 de 2011.
[17]Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las siguientes
Sentencias: T-508 de 1992,  T-566 de 1992, T-081 de 1993, T-292 de 1993,  T-150
de 1995,C-595 de 1995, T-617 de 1995,C-183 de 2003,
C-189 de 2006, T-1013 de 2010 y C-255 de 2012.
[18]Artículo 669 del Código Civil.
[19]Cfr., Corte
Constitucional, Sentencias C-060 de 1993, C-595 de 1995 y C-536 de 1997.
[20]Sentencia C-255 de 2012.
[21] Corte Constitucional,
Sentencia C-060 de 1993. La Corte declaró exequible el Decreto Legislativo 1942
de 1992, “por el cual se dictan normas sobre reservas y adjudicación de
terrenos baldíos”, expedido por el Gobierno al amparo de un Estado de Conmoción
Interior.
[22]Sentencia C-255 de 2012.
[23] El artículo 674 del
Código Civil consagra la distinción entre bienes de uso público y bienes
fiscales en los siguientes términos: “Se llaman bienes de la Unión aquellos
cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los
habitantes de un Territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se
llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del Territorio. //
Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se
llaman bienes de la Unión, o bienes fiscales”.
[24] Corte Constitucional,
Sentencias C-595 de 1995 y C-536 de 1997.
[25] Corte Constitucional, Sentencias
C-595 de 1995 y C-536 de 1997. Concordante con ello, la doctrina también ha
sostenido que sobre estos bienes la Nación no tiene propiedad sino un derecho
especial, ya que dispone de ellos únicamente para adjudicarlos. Cfr.,
José J., Gómez, “Bienes”. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1981 p.
90.
[26]Sentencia C-255 de 2012.
[27]Sentencia C-595 de 1995.
[28]Sentencia C-536 de 1997.
[29] C-366 de 2000.
[30] Sentencia C-742 de 2006.
[31] Sentencia Ibídem.
[32] Ver Sentencia C-474 de 2003, así como, entre otras,  las
sentencias C-339 de 2002. Fundamento 6.2,       C-091 de 2001, y 366 de 2000.
[33]Sentencia C-366 de 2000. Reiterada, entre otras, en
las Sentencias C-091 de 2001, C-339 de 2002, C-474 de 2003 y C-742 de 2006.
[34] Sobre el punto se pueden consultar, entre otras, las
Sentencias C-474 de 2003 y C-742 de 2006.
[35]El propio artículo 4° dispone que: “La
declaratoria de un bien material como de interés cultural, o la inclusión de
una manifestación en la Lista Representativa de Patrimonio Cultural Inmaterial
es el acto administrativo mediante el cual, previo cumplimiento del
procedimiento previsto en esta ley, la autoridad nacional o las autoridades
territoriales, indígenas o de los consejos comunitarios de las comunidades
afrodescendientes, según sus competencias, determinan que un bien o
manifestación del patrimonio cultural de la Nación queda cobijado por el
Régimen Especial de Protección o de Salvaguardia previsto en la presente ley”.
[36]El artículo 8° establece el procedimiento
que debe seguirse para la declaratoria de los bienes de interés cultural, de la
siguiente manera: “1. El bien de que se trate se incluirá en una Lista
Indicativa de Candidatos a Bienes de Interés Cultural por la autoridad
competente de efectuar la declaratoria. // 2. Con base en la lista de que trata
el numeral anterior, la autoridad competente para la declaratoria definirá si
el bien requiere un Plan Especial de Manejo y Protección. // 3. Una vez
cumplido el procedimiento descrito en los dos numerales anteriores, el Consejo
Nacional de Patrimonio Cultural respecto de los bienes del ámbito nacional, o
el respectivo Consejo Departamental o Distrital de Patrimonio Cultural, según
el caso, emitirá su concepto sobre la declaratoria y el Plan Especial de Manejo
y Protección si el bien lo requiriere. // 4. Si el concepto del respectivo
Consejo de Patrimonio Cultural fuere favorable, la autoridad efectuará la
declaratoria y en el mismo acto aprobará el Plan Especial de Manejo y
Protección si este se requiriere. // PARÁGRAFO 1o. En caso de que la declaratoria
de que trata este artículo surgiere de iniciativa privada o particular se
seguirá el mismo procedimiento, en cuyo caso el particular solicitante
presentará el respectivo Plan Especial de Manejo y Protección si este se
requiriese, y este será sometido a revisión del respectivo Consejo de
Patrimonio Cultural. // PARÁGRAFO 2o.Revocatoria. La revocatoria del acto de declaratoria
de bienes de interés cultural corresponderá a la autoridad que lo hubiera
expedido, previo concepto favorable del respectivo Consejo de Patrimonio
Cultural, en el caso en que dichos bienes hayan perdido los valores que dieron
lugar a la declaratoria. Tratándose de la revocatoria de declaratorias de
monumentos nacionales o bienes de interés cultural efectuadas por el Ministerio
de Educación, la revocatoria corresponderá al Ministerio de Cultura.”
[37]El artículo 7° de la Ley 397 de 1997 regula
lo relacionado con el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural, en los
siguientes términos: ARTICULO 7o. CONSEJO NACIONAL DE PATRIMONIO CULTURAL.
<Artículo modificado por el artículo 4 de la Ley 1185 de 2008. El nuevo
texto es el siguiente:> A partir de la vigencia de la presente ley, el
Consejo de Monumentos Nacionales se denominará Consejo Nacional de Patrimonio
Cultural, y será el órgano encargado de asesorar al Gobierno Nacional en cuanto
a la salvaguardia, protección y manejo del patrimonio cultural de la Nación. //
a) Integración del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural. El Consejo Nacional
de Patrimonio Cultural estará integrado de la siguiente forma: // 1. El
Ministro de Cultura o su delegado, quien lo presidirá. // 2. El Ministro de
Comercio, Industria y Turismo o su delegado. // 3. El Ministro de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial o su delegado. // 4. El Decano de la Facultad
de Artes de la Universidad Nacional de Colombia o su delegado. // 5. El
Presidente de la Academia Colombiana de Historia o su delegado. // 6. El
Presidente de la Academia Colombiana de la Lengua o su delegado. // 7. El
Presidente de la Sociedad Colombiana de Arquitectos o su delegado. // 8. Un
representante de las Universidades que tengan departamentos encargados del
estudio del patrimonio cultural. // 9. Tres (3) expertos distinguidos en el
ámbito de la salvaguardia o conservación del patrimonio cultural designados por
el Ministro de Cultura. // 10. El Director del Instituto Colombiano de
Antropología e Historia o su delegado. // 11. El Director del Instituto Caro y
Cuervo o su delegado. // 12. El Director de Patrimonio del Ministerio de
Cultura, quien participará en las sesiones con voz pero sin voto y ejercerá la
Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural. // 13.
<Numeral adicionado por el artículo 76 del Decreto 763 de 2009. El nuevo
texto es el siguiente:> El Director del Archivo General de la Nación o su
delegado. // El Gobierno Nacional establecerá las funciones del Consejo
Nacional de Patrimonio Cultural y reglamentará lo pertinente al régimen de
sesiones, período, quórum y honorarios de los miembros de dichos Consejos, así
como lo relacionado con las Secretarías Técnicas de los mismos y sus funciones.
Del mismo modo podrá, mediante decreto, ampliar la representación de otras
entidades estatales o sectores privados, a efectos de contar con expertos en el
manejo integral del patrimonio cultural de carácter material e inmaterial; //
b) Consejos Departamentales de Patrimonio Cultural. Créanse los Consejos
Departamentales de Patrimonio Cultural en cada uno de los departamentos, los
cuales cumplirán respecto del patrimonio cultural del ámbito territorial y de
los bienes de interés cultural del ámbito departamental, municipal, de los
territorios indígenas y de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de
1993, funciones análogas al Consejo Nacional de Patrimonio Cultural; // c)
Consejos Distritales de Patrimonio Cultural. Créanse los Consejos Distritales
de Patrimonio Cultural en cada uno de los Distritos, los cuales cumplirán
respecto del patrimonio cultural y bienes de interés cultural del ámbito
distrital, funciones análogas al Consejo Nacional de Patrimonio Cultural. // PARÁGRAFO 1o. La
composición de los Consejos Departamentales y Distritales de Patrimonio
Cultural será definida por las autoridades departamentales y distritales, según
el caso. Para el efecto se considerarán las características del patrimonio
cultural en el respectivo Departamento o Distrito y se dará participación a
expertos en el campo del patrimonio mueble e inmueble, en el del patrimonio
cultural inmaterial, y a las entidades públicas e instituciones académicas especializadas
en estos campos. En todo caso, cuando en una determinada jurisdicción
territorial haya comunidades indígenas o negras asentadas, se dará
participación al menos a un representante de las mismas. // PARÁGRAFO 2o. A las
sesiones de los Consejos de que trata este artículo podrán ser invitados con
voz pero sin voto, los funcionarios públicos y las demás personas que aquellos
estimen conveniente. // PARÁGRAFOTRANSITORIO. Los Departamentos y/o Distritos dispondrán de seis
meses para dar cumplimiento a las disposiciones previstas en este artículo,
contados a partir de la promulgación de la ley.
[38]El artículo 10° de la Ley 397 de 1997,
faculta a las alcaldías, gobernaciones y autoridades de los territorios
indígenas y de las comunidades negras a autorizar a las entidades públicas
propietarias de bienes de interés cultural para darlos en comodato a entidades
privadas sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad, hasta por el término de
cinco años prorrogables con sujeción a lo previsto en el artículo 355 de la Constitución
Política, celebrar convenios interadministrativos y de asociación en la forma
prevista en los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998 o en las normas que los
modifiquen o sustituyan, y en general, celebrar cualquier tipo de contrato,
incluido el de concesión, que implique la entrega de dichos bienes a
particulares, siempre que cualquiera de las modalidades que se utilice se
dirija a proveer y garantizar lo necesario para la protección, recuperación,
conservación, sostenibilidad y divulgación de los mismos, sin afectar su
inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad.
[39] Sentencia T-566 de 1992. En el mismo
sentido se pueden consultar las Sentencias T-572 de 1994, C-183 de 2003 y C-474
de 203.
[40] Extracto de la obra “Corte
Constitucional, Constitución Política de Colombia, Antecedentes articulo 71 y
72, Asamblea Nacional Constituyente”.
[41]Gaceta Constitucional 82 de 1991
[42]
Sentencia C-530 de 1996, op. cit., pág. 16.
[43] Sentencia C-366 de 2000.
[44] Por la cual se
dictan normas sobre el Patrimonio Cultural y se crea e! Ministerio de Cultura.