SU611-17
Sentencia SU611/17
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre
procedencia excepcional
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de
procedibilidad
DESCONOCIMIENTO
DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
La jurisprudencia constitucional se ha referido a la
procedencia de esta causal de procedibilidad de la acción de tutela a partir de
la vinculación inescindible entre la supremacía constitucional y la
obligatoriedad de la jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional. De
manera que “[l]a
supremacía del precedente constitucional se deriva del artículo 241 de la
Constitución Política, el cual asigna a la Corte Constitucional la función de
salvaguardar la Carta como norma de normas – principio de supremacía
constitucional. En efecto, esta Corporación ha establecido que, como intérprete
de la Constitución, sus decisiones son obligatorias tanto en su parte
resolutiva como en su ratio decidendi, es decir, la regla que sirve para
resolver la controversia”.
EXTENSION DE
LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO Y SU VINCULACION A LA JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL-Trámite
La vinculación a la jurisprudencia constitucional se
materializa, primero, a la hora que el Consejo de Estado profiere una sentencia
de unificación, la cual deberá observar el alcance que, en dado caso, la Corte
haya fijado a los preceptos normativos aplicables a la materia de unificación
y, luego, a la hora de poner en acción la extensión que, como cualquier
actuación, debe realizarse a la luz de los mandatos constitucionales
interpretados por esta Corporación.
EXTENSION DE
LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS
AUTORIDADES-Contenido
La figura de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado
a terceros por parte de las autoridades está orientada, en términos generales,
a que los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado en la
que se haya reconocido un derecho, pueda extenderse a casos similares. Al
respecto, es necesario tener en cuenta la definición que el artículo 270 del
mismo CPACA hace de las sentencias de unificación al indicar que este tipo de
providencias son “las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado
por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de
unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos
extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en
el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley
1285 de 2009”.
CARACTER
VINCULANTE DE LOS PRECEDENTES DE LAS ALTAS CORTES-Se explica a
partir de la aplicación de los principios básicos del Estado Constitucional,
como la igualdad y seguridad jurídica
La obligatoriedad de la jurisprudencia de las altas cortes es
una exigencia orientada a que las decisiones judiciales estén guiadas por un
parámetro de igualdad, lo que, a su vez, confiere seguridad jurídica a la
aplicación del Derecho y permite que los usuarios de la administración de
justicia puedan tener confianza legítima sobre las normas que regulan sus
relaciones jurídicas.
VINCULATORIEDAD
DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance
La jurisprudencia constitucional tiene incidencia directa y
general en la jurisdicción en la medida que, por mandato del artículo 241
Superior, a esta Corporación “se le confía la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución (…)”.
FUERZA VINCULANTE
DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL EN EL TRAMITE DE EXTENSION DE LA JURISPRUDENCIA
DEL CONSEJO DE ESTADO-Alcance
Desde que se profiere la sentencia de unificación sobre la
cual se haga la solicitud de extensión, hasta que se inicia su trámite, la
jurisprudencia constitucional vincula y obliga a las autoridades y es criterio
de interpretación de las normas que, en cualquiera de esos eventos, resulten
aplicables.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto no se omite en modo alguno la vinculación
general y preferente al precedente constitucional, ni se encuentra configurada
la causal de desconocimiento del precedente constitucional
La actuación de la entidad demandada, en relación con la
negativa a darle curso a la solicitud de extensión de jurisprudencia con
fundamento en que no se había invocado una sentencia de unificación del Consejo
de Estado, está plenamente justificada a la luz de la doctrina constitucional
que ha definido el contenido y alcance de dicha figura. Con ello, se reitera,
no se omite en modo alguno la vinculación general y preferente al precedente
constitucional, ni se encuentra que se configure la causal especial de
procedibilidad de la acción de amparo contra providencias judiciales alegada en
la demanda de tutela por desconocimiento de la jurisprudencia constitucional,
y, en consecuencia, tampoco se halla una vulneración del derecho fundamental al
debido proceso de los actores.
Referencia: Expediente T-4867717
Acción de tutela interpuesta por Fidel de
Jesús Laverde y María Dignora García contra la Subsección B de la Sección
Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá, D. C., cuatro (4) de octubre de dos mil
diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos de tutela
proferidos por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 12 de agosto de 2014
y por la Sección Quinta del mismo Tribunal, el 5 de febrero de 2015, dentro del
proceso de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1. La solicitud
Fidel de Jesús Laverde y María Dignora García,
mediante apoderado judicial, presentaron acción de tutela en contra de la
actuación judicial adelantada por la Subsección B de la Sección Tercera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de su derecho
al debido proceso, como consecuencia de haber denegado la solicitud de
extensión de jurisprudencia que habían promovido.
2. Hechos
2.1.1. Fidel
de Jesús Laverde y María Dignora García formularon solicitud de extensión de
jurisprudencia ante el Consejo de Estado, en contra del Ministerio de Educación Nacional, el
Departamento de Guaviare y Acción Social, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011.
2.1.2. Los accionantes realizaron dicha solicitud con
el objeto de que fuera extendida la jurisprudencia proferida por la Corte
Constitucional en relación con el
pago de la indemnización integral a favor de las víctimas del desplazamiento
forzado a la que, en su criterio, tenían derecho por un valor de quinientos
millones para cada uno, toda vez que, a causa de la violencia, tuvieron que
huir de la vereda de los Alpes, Municipio de San José del Guaviare, donde
ejercían como docentes. Para tal efecto hicieron referencia a las sentencias
T-985 de 2003, T-085 de 2009, T-025 de 2004, T-1094 de 2004, T-088 de 2006 y
T-356 de 2011.
2.2. El 23 de abril de 2014, la Subsección B de la
Sección Tercera del Consejo de Estado celebró audiencia para decidir sobre la
mencionada solicitud de extensión de jurisprudencia, a la que acudieron los
representantes de las entidades accionadas, sin que se hubieran hecho presentes
los solicitantes, ni su apoderado, ni el represente del Ministerio Público. En
el acta de la referida audiencia[1]
se dejó constancia de lo siguiente:
2.2.1. En primer término, el Consejo de Estado se
refirió a la solicitud de pruebas presentada por los accionantes para que se
conminara a la Fiscalía 35 Seccional de Villavicencio a que allegara el proceso
de investigación que conocía sobre el delito de desplazamiento forzado del que
eran víctimas. Sin embargo, la Subsección B de la Sección Tercera, rechazó por
improcedente tal solicitud, en la medida en que el procedimiento de extensión
de jurisprudencia no preveía una etapa probatoria, “pues se trata de un
trámite breve previsto para extender los efectos de una sentencia de
unificación que la administración se habría negado a aplicar”. En tal
sentido, indicó que son los interesados quienes “deben allegar los medios de
convicción que se encuentren en su poder o enunciar los que estén en la
entidad, los que cuando la solicitud es negada deben acompañarse con la
solicitud presentada ante esta Corporación, con el objeto de que previo
análisis se defina si se extienden o no los efectos de la jurisprudencia
invocada”[2].
2.2.2. La Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas intervino en la audiencia para indicar que la figura de
extensión de jurisprudencia no resultaba aplicable en el presente caso, pues el
Consejo de Estado no había proferido sentencia de unificación en relación con
la indemnización de las víctimas por desplazamiento forzado, respecto de la
cual se pudiera reclamar la extensión de jurisprudencia. En este sentido, los
solicitantes se habían limitado a mencionar jurisprudencia de la Corte
Constitucional, que no hace procedente la solicitud.
2.2.3. El Ministerio de Educación Nacional también
intervino en la audiencia para indicar que los solicitantes no se encontraban
en la misma situación fáctica relacionada en la jurisprudencia por ellos
citada, toda vez que no demostraron su condición de desplazados, ni habían
fundamentado el monto de la indemnización reclamada.
2.2.4.1. El Consejo de Estado decidió negar la
solicitud de extensión de jurisprudencia, con fundamento en que esta figura
contemplada en el CPACA estaba destinada a que las autoridades de la
administración apliquen la jurisprudencia que ha unificado el Consejo de Estado
como órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa y, en el
presente asunto, los solicitantes proponían su aplicación a partir de
jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional en sede de revisión. En
este sentido, anotó, según el acta que da constancia de la audiencia, que “las
autoridades administrativas, al resolver los asuntos de su competencia, en
orden a materializar el principio de igualdad constitucional deben aplicar de
manera uniforme las disposiciones legales y constitucionales para lo cual
deberán atender los criterios fijados por esta Corporación por vía de unificación”[3].
2.2.4.2. En complemento de lo anterior, la Subsección
B de la Sección Tercera indicó que, si bien la extensión de jurisprudencia se
refería a las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado,
ello no desconocía el carácter vinculante general de las sentencias de
constitucionalidad. Así las cosas, reiteró que “la multicitada institución
jurídica, fue creada en el Código de Procedimientos Administrativos (sic)
y de lo Contencioso Administrativo, se insiste, en el marco de competencias de
esta jurisdicción, para extender los efectos jurídicos de sus decisiones
judiciales como órgano de cierre, lo que se traduce en que resulta un
presupuesto básico para activar este mecanismo invocar una sentencia de
unificación de las que trata el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011, amén de
demostrar que se está en idéntica situación de hecho y de derecho a la
considerada en el precedente contencioso interpretado a la luz del ordenamiento
constitucional”[4].
2.2.5.1. En relación con la decisión adoptada, uno de los magistrados
integrantes de la Subsección B de la Sección Tercera salvó el voto al
considerar que, de acuerdo con las sentencias C-634 de 2011 y C-816 de 2011,
era deber del Consejo de Estado examinar la procedencia “de la extensión de
los efectos de la jurisprudencia producida por la Corte Constitucional, a
través del procedimiento del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011”[5]. En tales
términos, indicó que era menester, en el caso objeto de estudio, examinar la
figura de la extensión a la luz de la abundante jurisprudencia constitucional
sobre desplazamiento forzado.
2.2.5.2. El magistrado disidente afirmó que en el
examen de constitucionalidad que la Corte realizó del artículo 10 del CPACA, en la Sentencia C-634 de 2011, resolvió condicionarlo
en el sentido que la interpretación constitucional resultaba vinculante, es
decir que “tanto el artículo 10 como los artículos 103 y 269 [CPACA], deben leerse y aplicarse en el sentido de aplicar
preferencialmente las sentencias de unificación de la Corte Constitucional (…)”[6]. Lo anterior, sobre la base de que no
cabría que el Consejo de Estado, por vía de la figura de la extensión de la
jurisprudencia, termine por imponer su posición por sobre la de la Corte
Constitucional.
3. Fundamentos de la acción de tutela
3.1. El 19 de mayo de 2014, Fidel de Jesús Laverde y María Dignora García
interpusieron la acción de tutela de la que trata este proceso. Sin embargo, el
juez de tutela, en auto del 28 de mayo de la misma anualidad, inadmitió la
demanda por adolecer de vicios formales, por lo que en la misma providencia
ordenó “[e]xponer de forma clara y concreta los hechos u omisiones que
generan la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados”,
a la vez que “identificar y sustentar la causal específica para la
prosperidad de la tutela contra providencias judiciales”[7].
3.2. A partir del escrito de tutela y del de
subsanación —presentado el 9 de junio de 2014[8]—,
es posible exponer los fundamentos de los accionantes de la siguiente manera:
3.2.1. Los actores consideran que la Subsección B de la Sección Tercera del
Consejo de Estado, al denegar la solicitud de extensión de jurisprudencia con
el argumento que “no se habían invocado sentencias de unificación del
Consejo de Estado y que no existían para el tema de desplazamiento
jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado”[9], había
desconocido el carácter vinculante de la jurisprudencia constitucional, que ha
sido amplia en relación con el tema del desplazamiento forzado. Se configuró
así, en su criterio, la causal de procedibilidad de la acción de tutela
consistente en desconocer el precedente judicial. Además, afirman, esta
posición había sido sostenida en salvamento de voto por uno de los magistrados.
3.2.2. Al respecto, los tutelantes afirman que en las
sentencias C-634 de 2011 y C-816 del mismo año de la Corte Constitucional se
dispuso el deber del Consejo de Estado, al verificar la procedibilidad de la
extensión de la jurisprudencia, de tener en consideración los fallos de la
Corte Constitucional, los cuales son de obligatorio cumplimiento.
4. Contestación de la demanda de tutela
4.1. La magistrada ponente de la providencia objeto de
controversia presentó escrito de contestación en los siguientes términos:
4.1.1. Señala que el trámite de extensión de
jurisprudencia hace parte del “paquete de herramientas establecidas por el
legislador para descongestionar la justicia, desde la administración, obligando
a esta a reconocer los derechos y proteger los intereses de los particulares,
sin necesidad de que para el efecto medie una orden judicial, en aquellos casos
en los que la aplicación de criterios judiciales previamente definidos lo
permitan”[10].
4.1.2. Adicionalmente, advierte que dicho mecanismo
tiene la finalidad de hacer efectivo el deber de las autoridades
administrativas de aplicar el ordenamiento de conformidad con las
interpretaciones “uniformes y autorizadas de los jueces de la República”[11], todo ello
a la luz del principio de igualdad. Para tal efecto, señala que “las
autoridades administrativas, al resolver los asuntos de su competencia, en
orden a materializar el principio de igualdad constitucional deben aplicar de
manera uniforme las disposiciones legales y constitucionales, para lo cual
deberán atender los criterios fijados por esta Corporación por vía de
unificación, lo que comporta que la situación de hecho responda a la decidida
previamente, en armonía con decisiones de constitucionalidad relativas a
iguales normas y derechos”[12].
4.1.3. En este orden de ideas, la magistrada observa
que la activación del mecanismo de extensión de la jurisprudencia está
subordinada al presupuesto básico de que se invoque una sentencia de
unificación proferida por el Consejo de Estado, y que, a partir de ello, se
pase a demostrar una situación de hecho y de derecho idéntica a la contenida en
el precedente contencioso, “interpretado a la luz del ordenamiento
constitucional”[13].
4.1.4. Todo lo anterior, concluye la magistrada,
condicionó la decisión reprochada en sede de tutela, pues, no obstante las diversas
decisiones adoptadas en la materia, el Consejo de Estado no ha proferido una
sentencia de unificación en relación con el desplazamiento forzado. Además,
advierte que los tutelantes no acompañaron su solicitud de las pruebas que
demostraran los supuestos de hecho que fundamentaban el derecho reclamado por
vía de la extensión, “situación esencial teniendo en cuenta que el
procedimiento de extensión de jurisprudencia no prevé una etapa probatoria,
pues, se trata de un trámite breve previsto para extender los efectos de una
sentencia de unificación que la administración se habría negado a aplicar”[14].
4.1.5. Por último, la magistrada afirma que, en todo
caso, el ordenamiento jurídico contempla una serie de instrumentos para hacer
efectivos los derechos que invocan los accionantes.
4.2. El Ministerio de Educación Nacional presentó
escrito ante el juez de tutela en el que indica que no es responsable por
concepto de cualquier prestación reclamada por los accionantes, toda vez que si
en calidad de docentes reclamaban algún derecho, éstos estarían a cargo del
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de las secretarias de
educación o de Fiduprevisora S.A., entidades que no tienen relación de
dependencia jerárquica con el Ministerio, ni son representadas por éste.
5. Sentencias objeto de revisión
5.1.1. El 12 de agosto de 2014, la Sección Cuarta de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado negó el amparo
solicitado al considerar que los accionantes se habían limitado a aducir que en
la providencia reprochada se había vulnerado su derecho fundamental al debido
proceso por la causal de desconocimiento del precedente, sin que en el escrito
de tutela inicial, ni en el que se presentó luego para subsanar la inadmisión,
hubieran sustentado las razones por las que invocaban dicha causal, no obstante
que, en efecto, a los tutelantes les correspondía identificar el precedente de
la Corte Constitucional que, a su juicio, había sido pretermitido. A este
respecto, “se limitaron a manifestar, sin ningún rigor, que conforme con el
precedente de la Corte Constitucional, tienen derecho al reconocimiento y pago
de perjuicios por ser víctimas del desplazamiento forzado”.
5.1.2. Por otra parte, el a quo señala que, en
todo caso, la decisión reprochada resultaba razonable en tanto que la misma no
se refirió a ninguna sentencia de unificación del Consejo de Estado sobre
desplazamiento forzado, ni la solicitud fue acompañada de las pruebas que
dieran cuenta de su condición de personas desplazadas por la violencia.
5.2. Los tutelantes presentaron escrito de impugnación
en el que reiteran que, tanto en la providencia que negó la extensión de
jurisprudencia, como en el fallo de tutela, se desconoció la preminencia de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, y que había sido reiterada en la
Sentencia C-816 de 2011 en relación con el trámite de extensión. En
consecuencia, los tutelantes indican que se debía tener en cuenta el precedente
relacionado con el desplazamiento forzado, a partir de la declaratoria del
estado de cosas inconstitucional que hizo la Sentencia T-025 de 2004.
5.3. Mediante fallo proferido el 5 de febrero de 2015,
la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, resolvió confirmar la decisión de primera instancia.
5.3.1. Para ello, la Corporación realizó un
estudio preliminar del artículo 10 del CPACA, concluyendo que la norma dispone
sobre la aplicación de las sentencias de unificación del Consejo de Estado como
criterio de aplicación de la normatividad para las autoridades, y que el mismo
había sido condicionado por la Corte Constitucional en el entendido que, en
todo caso, era menester dar aplicación preferente a la jurisprudencia de la
Corte Constitucional que define el alcance e interpretación de las
disposiciones de la Carta Política.
5.3.2. Posteriormente, la Sección Quinta precisa el
alcance de la figura de extensión de jurisprudencia, en el sentido de que su
finalidad es dar una aplicación ágil e igualitaria a los derechos que ya han sido
definidos por el órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa
administrativa. La Corporación prosiguió señalando que, para este efecto, se
había previsto un primer trámite en el que la aplicación del precedente
jurisprudencial se solicita directamente a la autoridad administrativa y,
luego, uno segundo, ante el Consejo de Estado, para pedir que se disponga la
aplicación extensiva de la jurisprudencia cuando la autoridad administrativa se
haya negado a ello.
5.3.3. En este sentido, el a quem señala que el
trámite de extensión de jurisprudencia, ante una autoridad administrativa está
sujeto al cumplimiento de ciertos requisitos, que consisten en que “(i) la
sentencia cuya extensión se pretende sea de unificación jurisprudencial emanada
del Consejo de Estado, sin perjuicio de que la Corte Constitucional también
haya tratado el mismo tema […], (ii) en ella se haya reconocido un derecho.
Luego, no cualquier sentencia de unificación habilita el uso del referido
mecanismo, pues se requiere, además, que en ella converja el reconocimiento de
un derecho subjetivo […], (iii) quien la invoque acredite que existe identidad
de supuestos fácticos y jurídicos […], (iv) la pretensión no haya caducado [y,
por último], (v) que la petición sea dirigida a la autoridad que tenga
competencia para resolver de fondo el asunto”[15]. Además de
estos requisitos, el juez de segunda instancia advierte que se deben tener en
cuenta aquellos que se derivan del artículo 102 del CPACA y del incluido en
artículo 614 del Código General del Proceso, relacionado con el concepto que
sobre la extensión debe solicitársele a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica
del Estado.
5.3.4. A continuación, luego de pronunciarse sobre la
improcedencia de recursos contra la decisión de la solicitud de extensión, la
Sección Quinta se refiere al trámite que, en caso de negativa o silencio de la
autoridad, procede ante el Consejo de Estado, de conformidad con lo previsto en
el artículo 269 del CPACA. Al respecto, la Corporación aduce que este
procedimiento también exige el cumplimiento de ciertos requisitos a saber: (i)
la solicitud debe formularse dentro de los 30 días siguientes a la decisión de
la autoridad pública; (ii) el peticionario debe acreditar el cumplimiento de
los requisitos incluidos en el artículo 102 del CPACA; (iii) se debe constatar
la legitimación en la causa a partir de la coincidencia en las partes que
concurrieron al procedimiento al que se refiere el artículo 102; y la (iv) no
caducidad de la acción.
5.3.5. Por último, hace una consideración en relación
con el alcance que la Corte Constitucional le ha dado a los artículos 10, 102 y
269 del CPACA, el cual no afecta la aplicación del mecanismo de extensión de
jurisprudencia, pues sólo reitera la regla general de aplicación del precedente
constitucional, y en lo que tiene que ver con la figura en comento, sólo la
Sentencia C-588 de 2012 se refirió concretamente sobre la extensión, en el
sentido que era “deber de las autoridades, al extender los efectos de las
sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado
e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, de (sic)
observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que
interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los
asuntos de su competencia”[16].
(Resaltado del texto original).
5.3.6. A partir de lo anterior el a quem,
concluye que no es posible extender el trámite de extensión de jurisprudencia a
sentencias proferidas por la Corte Constitucional, toda vez que, en primer
lugar, esta competencia no ha sido asignada al juez contencioso, ni lo ha
dispuesto de esta manera el Tribunal Constitucional. En segundo lugar, advierte
que, por un lado, los fallos de constitucionalidad proferidos por la Corte
Constitucional, son de imperativo cumplimiento y no requieren del trámite de
extensión, y, por otro, los fallos de tutela, sin perjuicio de su valor como
precedente, tienen, por regla general, efectos inter partes, a menos que
el mismo Tribunal module un efecto distinto, por lo que no cabría que la
autoridad administrativa o el juez contencioso extienda sus efectos por vía del
mecanismo de extensión.
5.3.7. A la luz de las anteriores precisiones, y
después de verificar la procedencia de los requisitos generales de procedibilidad
de la acción de tutela contra la providencia objeto de examen, el a quem
concluye que la Sección Tercera no había desconocido el precedente de la Corte
Constitucional al negar la solicitud de extensión de jurisprudencia, pues no
era posible, a través de este mecanismo, dar efectos a los fallos de la Corte
que ésta no ha previsto. Por último, el a quem indica que los
accionantes no habían invocado una sentencia de unificación del Consejo de
Estado relacionada con la reparación por desplazamiento forzado.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
La Sala Plena de la Corte
Constitucional es competente para revisar las decisiones proferidas dentro de
la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia
con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Trámite surtido en la Corte Constitucional
2.1. En
cumplimiento de lo dispuesto en artículo 61 del Reglamento Interno de la Corte
Constitucional (Acuerdo 02 de 2015)[17], el Magistrado Sustanciador puso en conocimiento de la Sala Plena el
expediente de la referencia por tratarse de una acción de tutela instaurada
contra el Consejo de Estado, por lo que en sesión del 23 de julio de 2015, la
Sala Plena de esta Corporación avocó su conocimiento por la importancia del
tema.
2.2 En consecuencia de lo anterior, por Auto del 28 de
julio de 2015, el Magistrado Sustanciador puso a disposición de la Sala Plena
el expediente y ordenó suspender los términos del proceso.
3.
Planteamiento del caso
3.1. El presente trámite de revisión se suscita con
ocasión de la acción de tutela interpuesta por Fidel de Jesús Laverde y María Dignora García contra la Subsección B de la Sección
Tercera el Consejo de Estado, por considerar que dicha Corporación vulneró su
derecho al debido proceso al negar la solicitud de extensión de jurisprudencia
que habían presentado en calidad de víctimas del desplazamiento forzado, para
que se diera aplicación a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y, en
consecuencia, se reconociera su derecho al pago de “(…) la indemnización
integral por el desplazamiento forzado bajo partida 201200059”.
3.2. En particular, los tutelantes indican que el
Consejo de Estado, al no acoger la solicitud de extensión de jurisprudencia con
fundamento en que no se invocó una sentencia de unificación de esa Corporación,
desconoció el carácter vinculante de la jurisprudencia constitucional, que
supone su aplicación preferente a la de otros órganos judiciales.
3.3. Los jueces de tutela denegaron el amparo
solicitado, al considerar que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo
de Estado no había vulnerado el derecho al debido proceso, pues, efectivamente,
la figura jurídica de extensión de jurisprudencia, sólo tenía aplicación en
relación con las sentencias de unificación del Consejo de Estado.
Adicionalmente, los jueces de amparo indicaron que lo anterior no suponía el
desconocimiento de la vinculatoriedad de la jurisprudencia constitucional que,
en todo caso, resulta aplicable en relación con el ordenamiento jurídico de
manera general.
3.4. Al luz de lo anterior, debe tenerse en cuenta que
en la presente oportunidad la acción de tutela se propone contra una
providencia judicial, lo que implica que la Corte aborde su solución a partir
de los requisitos de procedibilidad que la jurisprudencia constitucional ha
desarrollado; primero, de aquellos de carácter general y, en caso que todos se
satisfagan, se podrá plantear el problema jurídico que surja de la causal
específica de procedibilidad alegada por los tutelantes.
4. Procedibilidad de la acción de tutela
4.1. La jurisprudencia constitucional ha señalado que
la posibilidad de que se active la acción de tutela contra providencias
judiciales tiene un carácter excepcional y está sujeta a la observancia de
ciertos requisitos, que en los términos de la Sentencia C-590 de 2005 han sido
clasificados en dos grupos a saber: (i) los requisitos de procedibilidad de
carácter general, que deben ser satisfechos integralmente para habilitar la
viabilidad procesal del amparo y (ii) las causales especiales de
procedibilidad, que determinan su prosperidad[18].
Así las cosas, a continuación esta Corporación pasará a verificar si en el caso
sub examine se cumple con estos requisitos.
- Requisitos generales de procedibilidad
4.2. A fin de verificar los requisitos generales de
procedibilidad, la Sala, primero, hará una descripción general de cada
requisito en los términos planteados por esta corporación a partir de la Sentencia
C-590 de 2005, para, luego,
hacer su examen en el caso objeto de revisión.
4.3.1. “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente
relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede
entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia
constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a
otras jurisdicciones[19].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”.
4.3.2. Como lo ha señalado esta Corporación, la
cuestión que se pretende resolver por vía de tutela debe tener evidente
relevancia constitucional, toda vez que la finalidad de la acción de amparo no
es convertirse en otra instancia judicial o reemplazar las instancias
ordinarias, sino resolver aspectos que trascienden las meras cuestiones
legales, donde se vean implicados derechos fundamentales[20].
4.3.3. En el presente asunto se encuentra satisfecho
este requisito por varias razones. Primero, porque al tratarse de una tutela
contra una providencia judicial, se plantea una controversia de naturaleza
constitucional, que involucra el cuestionamiento sobre la existencia de una
vulneración iusfundamental relacionada con el derecho al debido proceso
consagrado en el artículo 29 de la Superior. En segundo lugar, el asunto puesto
a consideración de la Sala propone una controversia constitucional que
involucra el principio de supremacía de la Constitución en lo referente a la
vinculatoriedad de la jurisprudencia constitucional en el trámite de extensión
de la jurisprudencia del Consejo de Estado, lo cual implica, además, que la
Corte se refiera al alcance de una figura relativamente nueva en el
ordenamiento jurídico, a la luz de la Carta Política y, en particular, del
derecho al debido proceso de quien solicita su aplicación.
4.4.1. “b. Que se hayan agotado todos los medios
-ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona
afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable[21].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción
constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un
desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última”.
4.4.2. Sobre este aspecto, encuentra la Corte
Constitucional que se satisface el presupuesto de subsidiariedad, en la medida
en que la providencia judicial controvertida se profirió dentro de un trámite
judicial especial contenido en el CPACA, respecto del cual no se prevén
recursos ni mecanismos de impugnación. En tal sentido, se configura la regla de
procedibilidad general contenida en el artículo 86 Superior que dispone que “[e]sta acción solo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
4.5.1. “c. Que se cumpla el requisito de la
inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término
razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[22].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos”.
4.5.2. En relación con el requisito de inmediatez, esta Corporación ha definido que no existe
un término perentorio para interponer la acción de amparo, por lo que, de
manera general, es una valoración que corresponde hacer al juez de tutela,
quien, atendiendo a las circunstancias de tiempo, modo y lugar en cada caso
concreto, debe establecer si el término transcurrido entre la ocurrencia del
hecho generador de la amenaza o violación de derechos, y la fecha en que se
interpuso la tutela, resulta razonable, y si existen o no motivos que
justifiquen la inactividad de la persona afectada[23].
4.5.3. En el presente caso, la Corte encuentra que se
satisface esta condición de razonabilidad en la medida en que la decisión
judicial reprochada en sede de amparo fue proferida por la Subsección B de la
Sección Tercera del Consejo de Estado el 23 de abril de 2014, y la demanda de
tutela se interpuso el 19 de mayo del mismo año, es decir, que trascurrió menos
de un mes a partir del hecho sobre el cual se predica la supuesta vulneración.
4.6.1. “d. Cuando se trate de una irregularidad
procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o
determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora[24].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio”.
4.6.2. Este requisito no es aplicable en el caso
objeto de estudio pues el reproche alegado no versa sobre una irregularidad
procesal.
4.7.1. “e. Que la parte actora identifique de
manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso
judicial siempre que esto hubiere sido posible[25]. Esta exigencia es
comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas
exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el
constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”.
4.7.2. En relación con este requisito en el proceso
objeto de revisión, la Corte advierte la brevedad de la demanda de tutela y la
inicial ambigüedad en la formulación de los supuestos fácticos y jurídicos que
la sustentaban. A tal punto que el a quo la inadmitió y solicitó que se
indicara con mayor precisión el sustento de la causal especial alegada. Así las
cosas, si bien en la corrección de la demanda se precisó que el defecto alegado
se configuraba por el desconocimiento del precedente constitucional que se ha
referido a la aplicación de la figura de la extensión de la jurisprudencia
contemplada en el CPACA, también se observa que los accionantes no aportan a
este trámite mayor información sobre la argumentación de su solicitud de
extensión y el trámite que la misma surtió ante las autoridades
administrativas. En igual sentido, tampoco se refieren a las circunstancias de
hecho y de derecho en relación con la pretensión indemnizatoria reclamada como
víctimas del desplazamiento forzado.
4.7.3. La anterior situación restringe la actuación de
la Corte a los elementos que con claridad y de manera razonable fueron
expuestos por los actores, sin que sea posible que pase a estudiar aspectos que
no fueron presentados suficientemente en el escrito de tutela. Esto, en razón a
la excepcionalidad de la acción de amparo como mecanismo para controvertir
providencias judiciales en concordancia con los principios de seguridad
jurídica y autonomía judicial, y que exige el cumplimiento de determinados y
estrictos requisitos, entre los cuales se encuentra la necesidad de identificar de forma precisa, comprensible
y suficiente los hechos que generaron la vulneración y los derechos
supuestamente vulnerados, de una manera más exigente que en cualquier otro
escenario en que actúa este mecanismo constitucional.
4.7.4. Todo ello por cuanto la procedibilidad de la
acción de amparo cuando se utiliza para controvertir providencias judiciales
resulta más exigente, ya que “[a] diferencia de los demás ámbitos de
procedencia de la acción de tutela en los que prevalece el presupuesto de la
informalidad, en tratándose del ejercicio de la acción de amparo contra
providencias judiciales, este Tribunal tiene establecido que su valoración no
procede de forma abstracta o general, esto es, derivado de la simple afirmación
de que se ha presentado una irregularidad en el proceso. Solo así se protegen
elementos tan relevantes para el Estado Social de Derecho como son la autonomía
e independencia judicial”[26].
4.7.5. Con fundamento en lo anterior, en el presente
asunto la Corte delimitará su pronunciamiento a la controversia en torno a la
aplicación del precedente constitucional que ha definido el alcance de la
figura de la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado, regulada en
el CPACA, sin que sea procedente referirse a los demás asuntos mencionados
tangencialmente, como es la pretensión indemnizatoria, pues sobre este asunto
no se hace una presentación fáctica ni se formulan argumentos jurídicos que
permitan a este Tribunal abordarla. Ello, sin perjuicio que los accionantes
puedan acudir a los mecanismos propios para solicitar la protección de los
derechos que consideren conculcados.
4.8.1. “f. Que no se trate de sentencias de tutela[27].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales
no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias
proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta
Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para
revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.”
4.8.2. También se satisface este requisito general de
procedibilidad, pues la providencia que se acusa no es una sentencia de tutela
o de constitucionalidad abstracta[28],
sino la decisión de la
Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en relación con el trámite de extensión de
jurisprudencia contemplado en el CPACA.
4.9. Así las cosas, una vez verificados los requisitos
generales de procedibilidad, pasará la Corte a plantear el problema jurídico
que se deriva de la causal de procedibilidad específica alegada por los
tutelantes.
- Requisitos especiales de procedibilidad
4.10. En relación con las causales especial de
procedibilidad, tal y como se advirtió anteriormente, a partir de la Sentencia C-590 de 2005 esta Corporación organizó las causales de
procedibilidad especiales de la siguiente manera:
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el
funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente,
de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se
origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el
juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal
en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como
son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o
inconstitucionales[29]
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
e. Error inducido, que se presenta cuando
el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño
lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
f. Decisión sin motivación, que implica
el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
g. Desconocimiento del precedente,
hipótesis que se presenta,
por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho
fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho
alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la
eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho
fundamental vulnerado[30].
h. Violación directa de la Constitución”.
4.11. En la presente oportunidad los accionantes
indicaron como causal específica de procedibilidad el desconocimiento del
precedente constitucional. Al respecto, es preciso tener en cuenta que los
actores no fueron suficientemente claros en relación con la argumentación con
la que sustentaban su pretensión, al punto que el juez de tutela inadmitió la
demanda para que fuera corregida en el sentido que se indicara y sustentara con
precisión la causal específica. Así las cosas, en el escrito de corrección los
tutelantes indicaron, como sustento del desconocimiento del precedente
constitucional, el hecho de que el Consejo de Estado hubiese omitido la
consideración de las sentencias C-634 de 2011 y la C-816 del mismo año, en las cuales la Corte Constitucional había definido
el alcance y obligatoriedad de la jurisprudencia constitucional en relación con
el trámite de extensión jurisprudencial. De manera que, en su criterio, el ente
accionado debió haber otorgado, por vía de la extensión, pretensiones que la
Corte ya ha reconocido en sede de tutela a favor de personas víctimas del
desplazamiento forzado.
4.12. En este contexto, la acción de tutela objeto de
estudio propone el examen de una supuesta vulneración del derecho al debido
proceso en razón a que, a decir de los actores, la providencia del Consejo de
Estado desconoció el carácter vinculante de la jurisprudencia constitucional,
en relación con el contenido y alcance de la figura de extensión
jurisprudencial prevista en el CPACA. Para tal efecto, a continuación se pasará
a plantear el problema jurídico y el esquema de resolución del presente asunto
que permita a la Sala Plena adoptar una decisión.
5. Problema jurídico y esquema de resolución
5.1. Corresponde a esta Corte determinar si en la
providencia del 23 de abril de 2014, en la que la Subsección B de la Sección
Tercera del Consejo de Estado negó el trámite de extensión de jurisprudencia a
los accionantes con fundamento en que su solicitud no se había sustentado en
una sentencia de unificación del Consejo de Estado, se configura una
vulneración al debido proceso por desconocimiento del precedente constitucional
en el que esta Corte se ha referido al propio trámite de extensión previsto en
el CPACA .
5.2. Para tal efecto, la Corte (i) pasará a hacer una
aproximación sobre el desconocimiento del precedente constitucional como causal
de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales;
posteriormente, (ii) realizará un acercamiento al mecanismo de extensión de la
jurisprudencia previsto en el CPACA; luego, (iii) se referirá a la fuerza
vinculante del precedente constitucional y (iv) a su aplicación en el trámite
de extensión de la jurisprudencia; y, finalmente, (v) analizará el caso
concreto.
6. El desconocimiento del precedente constitucional como causal especial de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales
6.1. La causal específica de desconocimiento del
precedente constitucional que ha sido desarrollada por la jurisprudencia de
este Tribunal parte de la vinculación a la que, en términos generales, están
sometidas todas las autoridades judiciales en relación con el precedente de las
altas cortes y que, de manera específica y preferente, tratándose de la
jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional tiene una especial
connotación derivada de la función que esta Corporación desempeña al proteger
la integridad y la supremacía de las normas superiores que determinan el
criterio de validez del resto del ordenamiento jurídico.
6.2. Es de resaltarse la importancia que tiene la
vinculación a la jurisprudencia de la Corte Constitucional como una garantía de
la supremacía de la Carta Política y, para los usuarios de la administración de
justicia, de la protección del derecho a la igualdad, al debido proceso y como
una condición que promueve la seguridad jurídica. A tal punto que, incluso, la
doctrina constitucional, al desarrollar la procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales, incluye como una de las causales específicas
aquel evento en que la autoridad judicial ha desconocido el precedente
constitucional[31].
6.3. Esta causal de procedibilidad ha sido distinguida
por la doctrina constitucional de aquel evento comprendido dentro de la causal
del defecto sustantivo, cuando la autoridad judicial se aparta del precedente
judicial (en general) horizontal o vertical sin justificación suficiente[32]. En cambio, de manera
autónoma, se ha desarrollado la causal de desconocimiento del precedente
constitucional para indicar aquel defecto en que incurre la autoridad judicial
al omitir el precedente constitucional. “Se presenta generalmente cuando la
Corte establece el alcance de un derecho fundamental o señala la interpretación
de un precepto que más se ajusta a la Carta, y el juez ordinario al resolver un
caso limita sustancialmente dicho alcance o se aparta de la interpretación
fijada por esta Corporación”[33].
6.4. En tal orden de ideas, la jurisprudencia
constitucional se ha referido a la procedencia de esta causal de procedibilidad
de la acción de tutela a partir de la vinculación inescindible entre la
supremacía constitucional y la obligatoriedad de la jurisprudencia proferida
por la Corte Constitucional. De manera que “[l]a supremacía del precedente
constitucional se deriva del artículo 241 de la Constitución Política, el cual
asigna a la Corte Constitucional la función de salvaguardar la Carta como norma
de normas – principio de supremacía constitucional. En efecto, esta Corporación
ha establecido que, como intérprete de la Constitución, sus decisiones son
obligatorias tanto en su parte resolutiva como en su ratio decidendi, es
decir, la regla que sirve para resolver la controversia”[34].
6.5. Lo anterior –según esta Corte- conlleva a que si
una autoridad judicial desconoce la jurisprudencia constitucional se produce “en
el ordenamiento jurídico colombiano una evidente falta de coherencia y de
conexión concreta con la Constitución, que finalmente se traduce en
contradicciones ilógicas entre la normatividad y la Carta, que dificultan la
unidad intrínseca del sistema, y afectan la seguridad jurídica. Con ello se
perturba además la eficiencia y eficacia institucional en su conjunto, en la
medida en que se multiplica innecesariamente la gestión de las autoridades
judiciales, más aún cuando en definitiva, la Constitución tiene una fuerza
constitucional preeminente que no puede ser negada en nuestra actual organización
jurídica”[35].
6.6. Todo ello justifica la procedencia de la acción
de amparo contra una providencia judicial que ha desconocido el precedente
constitucional en cualquiera de sus manifestaciones, y sin seguir las reglas
para apartarse cuando se trata de sentencias proferidas en sede de revisión,
pues “el desconocimiento del precedente constitucional, además de violar los
derechos de las partes a la igualdad y al debido proceso, entre otros, vulnera
el principio de supremacía constitucional, lo que constituye una razón de más
que hace procedente la acción de tutela contra la providencia atacada”[36].
6.7. En este contexto, se rescata la vinculación de
las autoridades judiciales al precedente constitucional como una garantía
individual que puede ser amparada por la vía de la acción de tutela. Su
desconocimiento, entonces, no sólo significa una omisión de la supremacía
constitucional, pues al tiempo configura una vulneración de los derechos
fundamentales de los sujetos procesales, quienes tienen la confianza legítima
de que las providencias judiciales atiendan el contenido de la Constitución de
manera igualitaria.
7. El trámite de extensión de la
jurisprudencia del Consejo de Estado y su vinculación a la jurisprudencia
constitucional
7.1. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo —CPACA— expedido mediante la Ley 1437 de 2011,
regula el mecanismo de “extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado”,
institución jurídica que no estaba prevista en vigencia de la normatividad
anterior (Decreto 01 de 1984). Así, la extensión de jurisprudencia se consagró
dentro de la Parte Primera (Procedimiento administrativo) en el Título V,
artículo 102, en los siguientes términos:
“TÍTULO V
EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO
DE ESTADO
Artículo 102. Extensión de la
jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una
sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en
la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los
mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Para tal efecto el interesado presentará
petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho,
siempre que la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá,
además de los requisitos generales, los siguientes:
1.
Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la
misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al
cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.
2. Las
pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la
entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.
3. Copia o al
menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor.
Si se hubiere formulado una petición
anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la
jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al
resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera
solicitud.
La autoridad decidirá con fundamento en las
disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo
en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación
invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la
petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea
procedente.
Esta decisión se adoptará dentro de los
treinta (30) días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la
petición con fundamento en las siguientes consideraciones:
1. Exponiendo
las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que
se surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las
pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal
caso estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar
de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya
mencionados.
2. Exponiendo
las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta
a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la
extensión de sus efectos.
3. Exponiendo
clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no
deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En
este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos
argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el
peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269.
Contra el acto que reconoce el derecho no
proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del
control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la
petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre
ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control
jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá
acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en
los términos del artículo 269 de este Código.
La solicitud de extensión de la
jurisprudencia suspende los términos para la presentación de la demanda que
procediere ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Los términos para la presentación de la
demanda en los casos anteriormente señalados se reanudarán al vencimiento del
plazo de treinta (30) días establecidos para acudir ante el Consejo de Estado
cuando el interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 269 de este Código”.
7.2. A partir de esta disposición normativa, es
posible establecer que la figura en comento está orientada, en términos
generales, a que los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de
Estado en la que se haya reconocido un derecho, pueda extenderse a casos
similares. Al respecto, es necesario tener en cuenta la definición que el
artículo 270 del mismo CPACA hace de las sentencias de unificación al indicar
que este tipo de providencias son “las que profiera o haya proferido el
Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o
por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir
los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión
previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo
11 de la Ley 1285 de 2009”.
7.3. Al punto, cabe destacar que el trámite de
extensión de jurisprudencia se refiere a una ampliación de los efectos de un
tipo de sentencias en las que el órgano de cierre de la jurisdicción
contenciosa administrativa define aspectos de especial relevancia. En este
sentido, implícitamente subyace el principio de igualdad en la medida en que, a
partir de este trámite, se extienden los efectos de una sentencia de
unificación que reconoce derechos a quienes acrediten “los mismos supuestos
fácticos y jurídicos”.
7.4. En consecuencia, lo dicho sobre el trámite de
extensión permite identificar tres supuestos principales. En primer lugar, que
haya una sentencia de unificación del Consejo de Estado, en segundo lugar, que
dicha sentencia reconozca derechos y, por último, que quien solicite esta
aplicación extensiva se encuentre en los mismos supuestos fácticos y jurídicos
de la referida providencia.
7.5. Por otra parte, el artículo 102 del CPACA
establece el trámite que se debe adelantar para solicitar la extensión de los
efectos de una sentencia de unificación que permita el reconocimiento de derechos.
La norma establece que tal extensión debe ser solicitada ante la autoridad
competente de reconocer el derecho invocado, para lo cual se requiere —sigue el
artículo 102— que: (i) la pretensión judicial para reclamar el derecho no haya
caducado; (ii) se indique la sentencia de unificación que se pretende
extender sus efectos; (iii) se justifique la condición de igualdad entre la
situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el solicitante en la
sentencia de unificación alegada y quien pretende la extensión; y (iv) se haga
una aportación probatoria de lo alegado.
7.6. Una vez presentada la solicitud, se establece un
plazo en el que la autoridad adoptará una decisión sobre la extensión, la cual,
continúa la disposición en comento, deberá fundamentar en “las
disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables
y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de
unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el
fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella
sea procedente” (resaltado fuera del texto original). Y, en caso de negar
la solicitud, el artículo 102 pasa a establecer unos requisitos sustanciales
dirigidos a que sean expuestos los argumentos de por qué en el caso puesto a
consideración no resulta aplicable la sentencia de unificación.
7.7. Agotado el anterior trámite, el mismo artículo
102 del CPACA establece la posibilidad de que, ante la negativa, el Consejo de
Estado se pronuncie para mantener o modificar la decisión, siempre y cuando el
solicitante acuda al trámite previsto en el artículo 269 que se encuentra
incluido en la Parte Segunda del CPACA, (Organización de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo y de sus funciones jurisdiccional y consultiva), en
el Título VII (Extensión y unificación de jurisprudencia), en el Capítulo I
(Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado). Este artículo dispone:
“Artículo 269. Procedimiento para la
extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si
se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la
autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este
Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito
razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad
competente.
Del escrito se dará traslado a la
administración demandada por el plazo de treinta (30) días para que aporte las
pruebas que considere.
La administración podrá oponerse por las
mismas razones a que se refiere el artículo 102 de este Código.
Vencido el término de traslado referido
anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un plazo máximo
de quince (15) días contados a partir de la notificación a las partes; en dicha
audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a
que haya lugar.
Si la solicitud se estima procedente, el
Consejo de Estado ordenará la extensión de la jurisprudencia y el
reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta decisión tendrá los mismos
efectos del fallo aplicado.
Sin embargo, si la extensión del fallo
implica el reconocimiento de un derecho patrimonial al peticionario, que deba
ser liquidado, la liquidación se hará mediante el trámite incidental previsto
para la condena in genere y el escrito que lo promueva deberá ser presentado
por el peticionario, ante la autoridad judicial que habría sido competente para
conocer la acción que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de
los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo de
Estado.
Si el mecanismo para la reclamación del
derecho sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada
la solicitud se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que
resuelva el asunto de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiere
decidido con anterioridad. Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o
si el mecanismo judicial para la reclamación fuere diferente al de la
pretensión de nulidad restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la
providencia del Consejo de Estado se reanudará el término para demandar,
conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda”.
7.8. Este trámite jurisdiccional, entonces, pasa por
haber agotado el trámite administrativo contemplado en el artículo 102 del
mismo Código en el evento en que la autoridad guarda silencio o niega la
solicitud, de manera que corresponde al Consejo de Estado, como órgano de
cierre —quien, por otra parte, profiere las sentencias de unificación sobre las
que se predica el trámite de extensión— resolver definitivamente si la
extensión es procedente.
7.9. En tales términos, el Consejo de Estado hace la
valoración de la procedibilidad cuando le corresponde resolver sobre la
solicitud de extensión de jurisprudencia, al determinar que en dicha solicitud
se debe acreditar:
“a. Que no haya operado la caducidad de la
acción contenciosa que procedería de optar por agotar el proceso judicial respectivo.
b. Presentación oportuna ante el Consejo de
Estado, es decir, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación
de la decisión de la entidad pública relacionada con la no extensión de
jurisprudencia solicitada.
c. Presentación de la petición de extensión
por medio de abogado.
d. Copia de la actuación surtida ante la
Administración.
e. Identidad de la sentencia que se pide
extender en relación con la solicitud ante la Administración.
f. Que la sentencia objeto de la
petición de extensión sea una sentencia de unificación proferida por el Consejo
de Estado, en los términos de los artículos 102, 269 y 270 del CPACA.” (Resaltado fuera del texto original)[37].
7.10. Una vez hecha una descripción general del
trámite de extensión de jurisprudencia que consagra el CPACA, debe tenerse en
cuenta que la constitucionalidad de algunas de las disposiciones que lo regulan
fue impugnada por vía de la acción pública de inconstitucionalidad, lo que dio
lugar a que esta Corporación estableciera el alcance de las mismas y se
pronunciara sobre su interpretación sistemática con la Constitución. Entre
otros aspectos, se planteó una controversia en relación con las sentencias
sobre las cuales se predica la extensión, en particular, se cuestionó el hecho
que las normas del CPACA restringieran su aplicación a las sentencias de
unificación del Consejo de Estado, pues con ello, se excluían las sentencias de
la Corte Constitucional y, en consecuencia, se desconocía el carácter
vinculante y preferente de su jurisprudencia.
7.11. Ahora bien, antes de aludir a las sentencias de
constitucionalidad que se refirieron concretamente sobre las normas que regulan
el trámite de extensión de jurisprudencia (artículos 102 y 269 del CPACA), es
preciso hacer una breve referencia en relación a la providencia que resolvió
sobre la demanda interpuesta contra el artículo 10 del CPACA, el cual establece
el deber general de las autoridades de aplicar uniformemente las normas y la
jurisprudencia. Lo anterior, por cuanto de tal antecedente parte la
interpretación que esta Corporación ha fijado en relación con la aplicación de
la jurisprudencia constitucional en el contexto administrativo y, en
particular, en el trámite de extensión de la jurisprudencia.
7.12. El mencionado artículo 10 establece que “[a]l
resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las
disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a
situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este
propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener
en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado
en las que se interpreten y apliquen dichas normas”. (Subrayas fuera
del texto original).
7.13. En la Sentencia C-634 de 2011, la Corte
Constitucional resolvió sobre la demanda presentada contra la expresión
subrayada, bajo la consideración de que resultaba violatorio de la Constitución
que se ordene a las autoridades que, al momento de tomar sus decisiones, deben
aplicar la jurisprudencia del Consejo de Estado, sin tener en cuenta fallos de
otras corporaciones, como es el caso de la Corte Constitucional.
7.14. Para resolver el cargo, esta Corporación indicó
que la disposición demandada desarrolla una manifestación del carácter vinculante
de los fallos de las altas cortes, en el sentido que en el procedimiento
administrativo resultan razonable que “las sentencias del máximo tribunal de
lo contencioso administrativo, sean material jurídico de obligatoria consulta y
acatamiento para las autoridades en la adopción de las decisiones de su
competencia”. Sin embargo, la Corte consideró que el legislador sólo había
contemplado la vinculatoriedad del precedente del Consejo de Estado, omitiendo
la vinculación que existe respecto el precedente de los otros órganos de
cierre, en particular el de la Corte Constitucional que desarrolla el principio
de supremacía de la Carta Política.
7.15. En concordancia con lo anterior, este Tribunal
declaró la exequibilidad del artículo demandado, pero bajo el entendido que “las autoridades tendrán en cuenta,
junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el
Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte
Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la
resolución de los asuntos de su competencia. Esto, sin perjuicio del carácter
obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control
abstracto de constitucionalidad”.
7.16. Asimismo, merece la pena destacar que en el
fallo anteriormente comentado la Corte hizo énfasis en el principio de
supremacía constitucional que conduce a que la jurisprudencia proferida por
este Tribunal resulta vinculante y de manera preferente. Esta precisión no se
hizo en términos generales y abstractos, sino que se concretó en el sentido que
la vinculación de las autoridades administrativas tiene una manifestación
particular en relación con las decisiones de la Corte Constitucional que se
refieran a las normas “aplicables a la resolución de los asuntos de su
competencia”.
7.17. Posteriormente, esta Corporación, a través de la
Sentencia C-816 de 2011, llevó a cabo el control abstracto de
constitucionalidad sobre el primer inciso del artículo 102 del CPACA. Esta
providencia se suscitó porque, en términos de la demanda, se consideraba, entre
otros reproches presentados, que la disposición conduce a que el trámite de
extensión de jurisprudencia se restrinja a las sentencias de unificación del
Consejo de Estado, con lo cual se desconocía la aplicación de la jurisprudencia
constitucional y su carácter preferente.
7.18. Para resolver el asunto propuesto, la Corte
aclaró que, si bien en principio la jurisprudencia es criterio auxiliar de
interpretación jurídica “tiene fuerza vinculante para los funcionarios
judiciales al tratarse del precedente judicial de los órganos de cierre de las
diferentes jurisdicciones”, lo que, en el caso de las providencias
proferidas por esta Corporación, tal fuerza vinculante tiene una doble
fundamentación “en razón del órgano que la profiere: (i) de un lado, se
trata del órgano de cierre de la jurisdicción constitucional; (ii) de otro
lado, es el guardián de la supremacía e integridad de la Carta
Fundamental”.
7.19. Así pues, luego de rescatar los efectos de las
sentencias de constitucionalidad y de tutela, la Corte se refirió de manera
particular a la recién comentada Sentencia C-634 de 2011, y concluyó que, como
en dicha oportunidad, en el artículo 102 también se configuraba una omisión
legislativa por no incluir la jurisprudencia constitucional como parámetro de
valoración en el trámite de extensión de jurisprudencia. Esto, sobre el
entendido que “[l]a jurisprudencia de la Corte Constitucional, en materia de
interpretación de la Constitución y los derechos fundamentales, tiene preeminencia
en relación con la jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre de las
diferentes jurisdicciones, dada la supremacía de la Constitución sobre la
normatividad restante del sistema jurídico y las competencias constitucionales
de la Corte”.
7.20. En consideración con lo anterior, esta
Corporación declaró la exequibilidad del primer inciso del artículo 102 del
CPACA, pero bajo el entendido que las autoridades “al extender los efectos
de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de
Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben
observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que
interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los
asuntos de su competencia”.
7.21. Bajo este orden de ideas, en la Sentencia C-816
de 2011, la Corte armonizó la naturaleza de la figura de extensión de la
jurisprudencia y el carácter vinculante del precedente constitucional. De tal
manera que las normas aplicables a los asuntos a los que se extiendan los
efectos de las sentencias de unificación del Consejo de Estado, sean
interpretadas a la luz del precedente constitucional.
7.22. Lo anterior no significa un cambio en la
configuración del trámite de extensión de jurisprudencia del Consejo de Estado,
en particular, de que su objeto fueran las sentencias de unificación del
Consejo de Estado, sino que se hizo explícita la regla general de
vinculatoriedad a la jurisprudencia, en el entendido que las autoridades, al
extender los efectos de dichas sentencias de unificación, lo hagan con sujeción
a la jurisprudencia constitucional que haya definido el alcance de las normas
aplicables.
7.23. De lo expuesto se deriva, contrario sensu,
que en los casos en que sobre las normas aplicables no haya pronunciamiento por
parte de la Corte Constitucional, no cabe hacer alusión a esta vinculatoriedad,
por no haber jurisprudencia que defina una determinada interpretación jurídica,
sin que ello justifique, claro está, una actuación contraria a la Constitución.
7.24. En concordancia con la Sentencia C-816 de 2011,
posteriormente la Corte se pronunció en la Sentencia C-588 de 2012 sobre
una demanda interpuesta contra algunos apartados de los artículos 102 y 269 del
CPACA y contra la totalidad del artículo 270 del mismo Código.
7.25. En esta ocasión, la demanda cuestionaba, en lo
que concierne al trámite de extensión, que las disposiciones acusadas
restringían la aplicación de dicho trámite exclusivamente a las sentencias de
unificación del Consejo de Estado, con lo cual se desconocía, entre otros
asuntos propuestos, que el precedente vinculante es fijado preferentemente por
la Corte Constitucional según la interpretación constitucional reiterada de los
artículos 13 y 230 Superiores. Así las cosas, la demanda indicaba que no se
podía exigir a la administración que resolviera los asuntos sometidos a su
consideración suprimiendo el efecto jurídico al precedente constitucional.
7.26. Al respecto, este Tribunal señaló, en relación
con los cargos elevados contra el artículo 102 del CPACA, que “se deriva
similitud frente a lo decidido en la sentencia C-816 de 2011, en lo
concerniente a la omisión que en dicho precepto se hizo de los precedentes de
la Corte Constitucional en el mecanismo de extensión de jurisprudencia”.
Razón por la cual declaró la cosa juzgada en este punto y pasó a pronunciarse
sobre los demás preceptos que no coincidían con la Sentencia C-816 de 2011.
7.27. De manera preliminar esta Corporación se refirió
a la libertad de configuración del legislador en relación con la figura de
extensión de la jurisprudencia, e indicó que resultaba a todas luces razonable
que haya restringido su aplicación a las sentencias de unificación del Consejo
de Estado, pues “por su naturaleza se deriva un alto grado de seguridad y
certeza. En efecto –continuó la Corte- este órgano fue el definido por la
Constitución en tanto máximo tribunal de lo contencioso-administrativo y órgano
de cierre del mismo (CP, 237), y como tal, ostenta el mandato de unificación jurisprudencial
en su jurisdicción, condición que le imprime fuerza vinculante a determinadas
decisiones que profiere”. La Corte precisó que “estas sentencias de
unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el
precedente aplicable. En este sentido, es plenamente razonable que sean estas
sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el
mecanismo de extensión de jurisprudencia. Las demás sentencias del Consejo de
Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo
contencioso-administrativo, pero son un tipo especial de providencias -las
sentencias de unificación jurisprudencial- a las que el Legislador, en
ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la potestad de ser
aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que tienen la virtud
de evitar la realización de un proceso y de facilitar el acceso directo al
Consejo de Estado”.
7.28. Posteriormente, en la misma providencia la Corte
se refirió a la naturaleza de la figura de extensión de jurisprudencia como una
herramienta que cumple ciertas finalidades jurisdiccionales, en particular, en
relación con la función administrativa. En este sentido, advirtió que “[e]l
mecanismo de extensión de jurisprudencia en la medida en que contribuye a
disminuir la congestión judicial y la judicialización de las peticiones ante
las autoridades, contribuye así mismo a la eficacia, economía y celeridad en la
función administrativa”. Por lo tanto, concluyó este Tribunal, que un
mecanismo con estas calidades no vulneraba los artículos 230, 241 y 243
Superiores, pues su práctica ya había sido condicionada en la Sentencia C-816
2011 a que las autoridades observaran con preferencia los precedentes de la
Corte Constitucional que interpreten las normas aplicables a la resolución de
los asuntos de su competencia.
7.29. En consecuencia, la Corte desestimó los cargos
alegados que se fundamentaban en el desconocimiento de la vinculatoriedad de
precedente constitucional y resolvió, sobre este asunto, estarse a lo resuelto
en la Sentencia C-816 de 2011.
7.30. A la luz de los anteriores pronunciamientos de
la Corte Constitucional, es posible concluir que si bien el trámite de
extensión se predica solamente de las sentencias de unificación del Consejo de
Estado, es decir, que no se puede solicitar en relación con otro tipo de
providencias del mismo órgano, o de otros órganos, ni siquiera de las
sentencias de la Corte Constitucional, ello no pasa por desconocer la
vinculación general preferente a la jurisprudencia constitucional que se
mantiene para las autoridades administrativas al realizar cualquier actuación,
incluso el trámite de extensión aludido. Así, la aplicación concreta y
exclusiva del trámite de extensión en relación con las sentencias de
unificación del Consejo de Estado, no significa un desconocimiento de la
vinculación general a la jurisprudencia constitucional que, en todo caso,
resulte aplicable en los asuntos sobre los cuales se predique la extensión, es
decir, la materia que fue objeto de la sentencia de unificación del máximo
tribunal de lo contencioso administrativo.
7.31. En este contexto, la vinculación a la
jurisprudencia constitucional se materializa, primero, a la hora que el Consejo
de Estado profiere una sentencia de unificación, la cual deberá observar el
alcance que, en dado caso, la Corte haya fijado a los preceptos normativos
aplicables a la materia de unificación y, luego, a la hora de poner en acción
la extensión que, como cualquier actuación, debe realizarse a la luz de los
mandatos constitucionales interpretados por esta Corporación.
8. Vinculatoriedad del precedente constitucional
8.1. El artículo 13 de la Constitución
establece que “[t]odas las
personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y
trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y
oportunidades sin ninguna discriminación (…)”. Lo anterior se traduce en el concepto de igualdad
frente a la ley que determina que, ante presupuestos fácticos y jurídicos similares sea
aplicada la misma consecuencia normativa.
8.2. Sin embargo, esta máxima de igualdad no tiene un
contenido específico y generalizado que determine una misma aplicación de la
ley a todas las personas en todas las situaciones. De hecho, como lo dispone la misma norma de la
Constitución en el inciso segundo al referirse a la igualdad material, es
posible hacer diferenciaciones en el sentido que “[e]l Estado  promoverá las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en
favor de grupos discriminados o marginados”.
8.3. En tales términos, la doctrina
constitucional ha destacado que, además
de la triple manifestación de la igualdad como valor, principio y derecho
subjetivo[38],
ésta tiene un carácter relacional que exige un análisis comparativo, del cual
se deriva que en algunas situaciones sea constitucionalmente tolerante un trato
diferenciado. Así, esta Corte
ha advertido que el carácter relacional parte de que la igualdad no tiene un
contenido material definido, “no protege ningún ámbito concreto de la esfera
de la actividad humana sino que puede ser alegado ante cualquier trato
diferenciado injustificado”[39],
lo que implica, en sentido contrario, que sea posible establecer regímenes
jurídicos diferenciados siempre que para ello medie una justificación
constitucionalmente admisible que se fundamente en un trato distinto cuando se
trate de situaciones fácticas y/o jurídicas distintas.
8.4. En consecuencia, una valoración a la
luz del parámetro de igualdad exige, en términos relacionales, la comparación de, al menos, dos regímenes
jurídicos, pues “por
regla general un régimen jurídico no es discriminatorio considerado de manera
aislada, sino en relación con otro régimen jurídico”[40].
8.5. En este orden de ideas, la administración
de justicia, por ser escenario de aplicación de la ley, cumple un rol
definitivo en relación con la garantía del derecho a que ante supuestos
fácticos y jurídicos similares los administrados reciban el mismo trato
jurídico, y que, ante situaciones diferenciadas, se dé un trato acorde y
justificado. Así, el valor de
la igualdad que orienta todo el ordenamiento, se concreta en el artículo 13
Superior, tanto como un principio que expresa un mandamiento para la actividad
judicial en todos los casos, como un derecho subjetivo de los administrados a
exigir un mismo trato sin discriminación alguna según su situación fáctica y
jurídica.
8.6. Lo anterior supone la manifestación
del carácter relacional de la igualdad que exige que el funcionario judicial realice
un examen de las condiciones del caso particular para determinar sus elementos
fácticos y jurídicos, y una actividad comparativa, de manera que a casos
similares se dé un trato igual. En tal sentido, esta Corte ha establecido:
“El artículo 13 superior consagra el
derecho a la igualdad en su modalidad de trato ante la ley y de trato por parte
de las autoridades públicas, de manera que determina que todas las personas son
iguales ante la ley y recibirán la misma protección y trato de las autoridades
y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna
discriminación. De esta garantía hace parte el trato igualitario en la
aplicación de la Constitución y la ley de manera igual a los casos iguales,
similares o semejantes, para lo cual es determinante la aplicación del
precedente judicial uniforme para los mismos casos, hechos o situaciones
fácticas por parte de las autoridades administrativas”. (Resaltado del texto original)[41].
8.7. En estos términos, el precedente judicial permite
tener un marco de referencia que permita realizar la garantía de igualdad, pues
es evidente la complejidad pragmática que significa que los múltiples despachos
judiciales que componen la función jurisdiccional en el vasto territorio y en
las grandes cantidades de fallos que se producen, hagan efectiva la aplicación
igualitaria de la ley desde una perspectiva relacional y que los usuarios de la
administración de justicia puedan exigir tal derecho. Sin embargo, esta
exigencia resulta posible y verificable a partir de la función que ejercen los
órganos de cierre de la misma jurisdicción y de la fuerza vinculante de sus
fallos, los cuales, además de administrar justicia en los casos particulares,
establecen los criterios de coherencia y uniformidad en la práctica judicial
que resultan vinculantes para los demás órganos que resuelvan casos similares.
8.8. Así las cosas, la vinculatoriedad de los
funcionarios judiciales al precedente de las altas cortes en cada una de las
jurisdicciones significa una garantía del derecho a la igualdad frente a la
ley. Es decir, como lo ha indicado este Tribunal, “[r]econocerle fuerza vinculante a la
jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado […] redunda en una mayor coherencia del sistema
jurídico colombiano, lo cual no se contradice con imperativos de adaptación a
los cambios sociales y económicos. De igual manera, la vinculatoriedad del
precedente garantiza de mejor manera la vigencia del derecho a la igualdad ante
la ley de los ciudadanos, por cuanto casos semejantes son fallados de igual
manera. Así mismo, la sumisión de los jueces ordinarios a los precedentes
sentados por las Altas Cortes asegura una mayor seguridad jurídica para el
tráfico jurídico entre los particulares”[42].
8.9. Por tanto, la obligatoriedad de la
jurisprudencia de las altas cortes es una exigencia orientada a que las
decisiones judiciales estén guiadas por un parámetro de igualdad, lo que, a su
vez, confiere seguridad jurídica a la aplicación del Derecho y permite que los
usuarios de la administración de justicia puedan tener confianza legítima sobre
las normas que regulan sus relaciones jurídicas. Esto, en modo alguno significa
desconocer el principio de independencia judicial consagrado en el artículo 228
Superior, pues los jueces en sus providencias pueden, en ciertos casos, y con
la argumentación suficiente, apartarse del precedente fijado por las altas
cortes. Esto, como lo ha establecido claramente esta Corporación, siempre y
cuando la argumentación disidente del precedente se cumpla con dos requisitos a
saber: “i) referirse al precedente anterior y ii) ofrecer un argumento
suficiente para el abandono o cambio si en un caso se pretende fallar en un
sentido contrario al anterior en situaciones fácticas similares, a fin de
conjurar la arbitrariedad y asegurar el respeto al principio de igualdad”[43].
8.10. Lo anterior encuentra sustento constitucional en
el artículo 230 Superior, que se refiere al sometimiento de los jueces al
imperio de la ley, toda vez que como esta Corte lo ha definido, la
jurisprudencia no es un mero criterio auxiliar para los jueces, pues tal
sometimiento al imperio de la ley supone observar la jurisprudencia de los
órganos de cierre que definen los criterios de interpretación normativa, es
decir de la Ley -en sentido amplio-, a cuyo imperio están sometidos los
funcionarios judiciales . Y en el mismo sentido, este Tribunal ha establecido
en relación con la administración, que su vinculación “se fundamenta en que
la sujeción de las autoridades administrativas a la Constitución y a la ley, y
en desarrollo de este mandato, el acatamiento del precedente judicial,
constituye un presupuesto esencial del Estado Social y Constitucional de
Derecho –art.1 CP-; y un desarrollo de los fines esenciales del Estado, tales
como garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución –art.2-; de la jerarquía superior de la
Constitución –art.4-; del mandato de sujeción consagrado expresamente en los
artículos 6º, 121 y 123 CP; del debido proceso y principio de legalidad –art.29
CP; del derecho a la igualdad –art.13 CP-; del postulado de ceñimiento a la
buena fe de las autoridades públicas –art.83 CP-; de los principios de la
función administrativa –art. 209 CP-; de la fuerza vinculante del precedente
judicial contenida en el artículo 230 superior; así como de la fuerza
vinculante del precedente constitucional contenido en el artículo 241 de la
Carta Política”[44].
8.11. En consecuencia, cuando el precedente
judicial proviene de una alta corte, tiene una vinculatoriedad general sobre
los demás órganos de la estructura jerárquica de la administración de justicia,
y sobre las autoridades administrativas, quienes también están sometidas por el
principio de igualdad y, por tanto, deben garantizar el derecho al mismo trato
frente a la ley de quienes se encuentren en similares supuestos fácticos y
jurídicos a los que ya han sido definidos por un órgano de cierre. “Recapitulando, en desarrollo de lo previsto
en las normas superiores aplicables, particularmente los artículos 228 y 230 de
la carta política, a la fecha es claro en Colombia el carácter obligatorio de
la jurisprudencia de los órganos de cierre, esto es la Corte Constitucional, la
Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, deber que se entiende
referido a la necesidad de tomar en cuenta los precedentes existentes y
relevantes en relación con el tema de que se trate, en principio para efectos
de seguirlos y aplicarlos, quedando en todo caso abierta la posibilidad de decidir
en un sentido diferente, siempre que el juez o tribunal que así lo hiciere, o
el propio órgano de cierre autor del precedente, justifique debidamente las
razones del cambio”[45].
8.12. En este contexto, si bien la aplicación de la
normatividad por parte de las autoridades administrativas y judiciales está
sometida a un proceso interpretativo consustancial a la naturaleza del Derecho
mismo, tal ejercicio cobra una trascendencia diferenciada cuando la realizan
las altas cortes en relación con su carácter vinculante. Así lo sostuvo esta
Corporación en la Sentencia C-634 de 2011:
“Para la Corte, la definición de las reglas
de derecho que aplican las autoridades administrativas y judiciales pasa un
proceso interpretativo previo, en el que armoniza el mandato legal particular
con el plexo de derechos, principios y valores constitucionales relacionados
con el caso, junto con los principios rectores que ordenan la materia
correspondiente.  A su vez, cuando esta labor es adelantada por aquellas
máximas instancias de justicia, que tienen la función constitucional de
unificar jurisprudencia con carácter de autoridad, las subreglas resultantes
son vinculantes, siendo el sustento de esa conclusión la naturaleza imperativa
que la Carta confiere a la Constitución y a la ley.  En términos simples,
el deber de acatar los mandatos superiores y legales incorpora, de suyo, el
mandato imperativo de asumir como reglas formales de derecho las decisiones que
unifican jurisprudencia y/o hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, en
tanto la ratio decidendi de esas sentencias contienen las subreglas
que, mediante la armonización concreta de las distintas fuentes de derecho,
dirimen los conflictos sometidos al conocimiento de las autoridades judiciales
y administrativas.  Esta disciplina jurisprudencial, a su vez, garantiza
la vigencia de principios nodales para el Estado Constitucional, como la
seguridad jurídica y la igualdad de trato ante las autoridades”.
8.13. Sin embargo, la obligatoriedad de la autoridad
pública es distinta si se trata de autoridades judiciales o  administrativas,
toda vez que en el primer caso, por ministerio del principio de autonomía
judicial consagrado en el artículo
228 Superior[46],
los jueces en sus providencias pueden, en ciertos casos, y con la argumentación
suficiente, apartarse del precedente fijado por las altas cortes[47];
mientras que en el caso de las autoridades administrativas, su vinculación a la
ley y a su interpretación resulta ineludible pues como lo ha indicado esta
Corte, “[e]n este
caso, habida cuenta que esos funcionarios carecen del grado de autonomía que sí
tienen las autoridades judiciales, el acatamiento del precedente
jurisprudencial es estricto, sin que resulte admisible la opción de apartarse
del mismo.  Ello en el entendido que la definición, con fuerza de
autoridad, que hacen las altas cortes del contenido y alcance de los derechos
y, en general, de las reglas constitucionales y legales, resulta imperativa
para la administración”[48].
8.14. En este escenario, es permitente destacar que la
vinculatoriedad del precedente tiene especial relevancia en el caso de la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, pues sus efectos desbordan la especialización que caracteriza a
la administración de justicia y que determina que en cada una de las jurisdicciones
los funcionarios judiciales tengan como referencia, principalmente, al
respectivo órgano de cierre. En efecto, la jurisprudencia constitucional tiene
incidencia directa y general en la jurisdicción en la medida que, por mandato
del artículo 241 Superior, a esta Corporación “se le confía la guarda de la integridad y supremacía
de la Constitución (…)”.
8.15. Bajo este orden de ideas, el
sometimiento general a la Carta Política de todos los órganos de la
jurisdicción, incluyendo los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones,
y las autoridades administrativas determina que el precedente constitucional
tenga una manifestación especial y amplificada de la vinculatoriedad que se ha
atribuido de manera general al precedente de las altas cortes. Ello se
materializa, particularmente, según los efectos que se prediquen de los fallos
que profiere el máximo tribunal de la jurisdicción constitucional, es decir,
según se trate de sentencias en ejercicio del control abstracto de
constitucionalidad, o de sentencias de tutela proferidas por las salas de
revisión o por la Sala Plena en sede de unificación.
8.16. Sobre este respecto, la Sentencia
C-634 de 2011 hizo un análisis en relación con la vinculatoriedad de la
jurisprudencia constitucional para la actividad de las autoridades judiciales y
administrativas, en el que precisó que “[e]l estándar aplicable cuando se trata del
acatamiento de las decisiones proferidas por la Corte Constitucional, resulta
más estricto”. Lo
anterior, teniendo en cuenta el grado de vinculación de cada uno de los fallos.
8.17. Así, en relación con las sentencias proferidas en
ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, del inciso segundo del
artículo 243 Superior se deduce que éstas tienen efectos erga omnes, de
manera que la decisión de excluir una norma del ordenamiento, o de dejarla en
él en los términos que pueda indicar, tiene una aplicación general que
determina, no sólo el actuar de los jueces, sino de todos los operadores
jurídicos. En este sentido el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991 (que regula los procedimientos
que se surten ante esta Corporación), dispone que “[l]as sentencias que
profiera la Corte Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada
constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y
los particulares”.
8.18. Estos efectos, sin embargo, no se
limitan a la parte resolutiva en relación con la declaratoria de exequibilidad
o inexequibilidad, pues según lo ha advertido esta Corporación, también la ratio
decidendi, entendida como los argumentos que sirvieron de sustento a la
decisión, tiene un efecto vinculante para las autoridades públicas[49].
Al respecto, la Sentencia C-292 de 2006 realizó una recopilación de la
jurisprudencia referida a este punto, y al pronunciarse sobre el interrogante
relativo a si la parte motiva
de las sentencias de constitucionalidad tiene fuerza vinculante, concluyó que
es “afirmativa conforme a lo enunciado por esta Corporación y el legislador
estatutario. Por consiguiente las autoridades y los particulares están
obligados a acatar los postulados vinculantes de la parte motiva de las
sentencias de constitucionalidad, en aquellos aspectos determinantes de la
decisión que sustenten la parte resolutiva de tales providencias, así como
frente a los fundamentos ‘que la misma Corte indique’. Es decir, en palabras de
la C-037 de 1996, tienen ‘fuerza vinculante los conceptos consignados en esta
parte que guarden una relación estrecha, directa e inescindible con la parte
resolutiva; en otras palabras, aquella parte de la argumentación que se
considere absolutamente básica, necesaria e indispensable para servir de
soporte directo a la parte resolutiva de las sentencias y que incida
directamente en ella’”.
8.19. Lo dicho muestra una característica
diferenciadora entre la jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional y
la de otros órganos de cierre, por el momento, en relación con los fallos en
ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, los cuales tienen un
efecto erga omnes y no resisten argumentación en contra por parte de cualquier
operador con el propósito de apartarse de su parte resolutiva y de las
consideraciones en las cuales esta se basó.
8.20. Por su parte, en lo que concierne a los fallos de esta
Corporación al realizar el control concreto mediante sentencias de tutela,
estos tienen, en principio, efectos inter partes, tal como se dispone en
el numeral segundo del artículo 48 de la Ley 270 de 1996 —Estatutaria de la
Administración de Justicia—[50]
y el artículo 36 del Decreto 2191 de 1991. Sin embargo, esta Corporación al
examinar la constitucionalidad del mencionado artículo 48 reconoció efectos a
la doctrina constitucional que fija el contenido y alcance de los derechos
constitucionales, como una armonización entre el principio de independencia
judicial y el de igualdad, al considerar lo siguiente:
“La doctrina constitucional que define el contenido y
alcance de los derechos constitucionales, sentada por la Corte Constitucional,
con ocasión de la revisión de los fallos de tutela, trasciende las situaciones
concretas que le sirven de base y se convierte en pauta que unifica y orienta
la interpretación de la Constitución. El principio de independencia judicial,
tiene que armonizarse con el principio de igualdad en la aplicación del derecho,
pues, de lo contrario, se corre el riesgo de incurrir en arbitrariedad. La
jurisprudencia de los altos órganos jurisdiccionales, por medio de la
unificación doctrinal, persigue la realización del principio de igualdad”[51].
8.21. Lo anterior llevó a que en el fallo
citado se decidiera que resultaba exequible el efecto inter partes de
las sentencias de tutela proferidas por esta Corporación, bajo el entendido que
“las sentencias de revisión de la Corte Constitucional, en las que se
precise el contenido y alcance de los derechos constitucionales, sirven como
criterio auxiliar de la actividad de los jueces, pero si éstos deciden
apartarse de la línea jurisprudencial trazada en ellas, deberán justificar de
manera suficiente y adecuada el motivo que les lleva a hacerlo, so pena de
infringir el principio de igualdad”. (Resaltado fuera del texto original).
8.22. En este contexto, las sentencias de
revisión que definen el contenido y alcance de los derechos constitucionales
vinculan a todos los funcionarios judiciales a la hora de proferir cualquier
fallo en su especialidad, de modo que se aplique el ordenamiento a la luz de la
interpretación que la Corte haya definido de los derechos superiores que tengan
incidencia en el caso objeto de estudio. Sobre tal obligatoriedad esta
Corporación ha destacado la incidencia y aplicación del principio de igualdad e
indicó con claridad que:
“En síntesis, la Corte ha considerado que
la obligatoriedad de la ratio decidendi de los fallos de tutela se desprende
del principio de igualdad y del acceso a la administración de justicia pues (de
no ser así) la aplicación de la ley y la Constitución dependería del capricho
de cada juez - y se habla de capricho precisamente para referirse a los casos
en los que los jueces no justifican por qué se apartan de la jurisprudencia de
unificación -, de manera tal que casos idénticos o similares podrían ser
fallados en forma absolutamente diferente por distintos jueces e incluso por el
mismo juez” y al acceso a
la administración de justicia porque “…las decisiones de la Corte y su
interpretación de la Constitución serían ignoradas por los jueces, en contra
del derecho de los asociados a que exista una cierta seguridad jurídica acerca
de la interpretación de las normas”[52].
8.23. Entonces, la vinculación a la jurisprudencia
constitucional que también cobija a los órganos de cierre de las demás
jurisdicciones, no resulta menguada por la posibilidad que tienen los
funcionarios judiciales de apartarse del precedente constitucional contenido en
las sentencias de revisión, pues, en todo caso, solamente pueden hacerlo a
partir de una sustentación razonable y que se ajuste, a su vez, a los preceptos
constitucionales.
8.24. Ahora bien, no puede pasarse por alto que la
vinculatoriedad de las sentencias proferidas en ejercicio del control concreto
está subordinada a que se identifique el precedente en vigor, pues, como es
propio de la naturaleza misma de la función judicial y en desarrollo del
principio de autonomía, también al nivel de las altas cortes, es plausible que
en una corporación se adopten distintas decisiones para supuestos fácticos y
jurídicos similares, como puede suceder entre las distintas salas de revisión
de la Corte Constitucional. En consecuencia, la vinculación de las autoridades
judiciales y administrativas pasa por el hecho que, previamente, se identifique
el precedente en vigor aplicable y que, como lo ha sostenido esta Corporación, “corresponde
al precedente constitucional fijado reiteradamente por la Corte, que en
diversas decisiones trata problemas jurídicos análogos con presupuestos
fácticos idénticos, frente a los cuales adopta de manera uniforme la misma
regla de decisión”[53].
Asimismo, el precedente puede ser definido a través de la actividad de
unificación que realiza la Sala Plena y que, a diferencia de una sentencia de
tutela aislada dictada por una sala de revisión, basta con una sentencia
unificadora para que exista un precedente en vigor[54].
8.25. Como
corolario de lo anterior, es posible entender que la garantía del derecho a la
igualdad y a la seguridad jurídica determina que la jurisprudencia de los
tribunales de cierre de las jurisdicciones sea vinculante para los funcionarios
judiciales a la hora de definir asuntos que partan de los mismos supuestos de
hecho, en el entendido que, en caso de apartarse de las reglas fijadas en el
precedente deban sustentar tal decisión.
8.26. Esta situación adquiere una significación
especial tratándose de la jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional,
pues, al interpretar la Carta Política, sus fallos tienen efecto sobre todo el
ordenamiento y en todos los niveles del ejercicio de la administración de
justicia. Así, en lo que respecta a los fallos de constitucionalidad, su parte
resolutiva y las consideraciones que fundamentaron la decisión hacen tránsito a
cosa juzgada, tienen efectos erga omnes y, por tanto, son vinculantes
para los funcionarios judiciales sin lugar a argumentación en contrario.
Mientras que en lo que se refiere a los fallos de tutela, si bien su parte
resolutiva tiene efectos inter partes, salvo que en la misma providencia
la Corte fije otro efecto, debe tenerse en cuenta que la doctrina
constitucional que en estos fallos defina el contenido y alcance de derechos
fundamentales, es criterio auxiliar de interpretación para los operadores
judiciales, de la cual sólo se pueden apartar con la debida motivación y, en
todo caso, en armonía con los mandatos constitucionales.
8.27. Como esta Corporación ya lo ha reiterado, más
allá de las distinciones apuntadas en relación con las sentencias de
constitucionalidad o de tutela, es claro que, en todo caso, los dos tipos de
providencias tienen en común que su obligatoriedad está justificada “(i) para garantizar el carácter normativo de la
Constitución como norma de normas, en tanto la Corte Constitucional es el
intérprete autorizado de la Carta, y (ii) para unificar la
interpretación de los preceptos constitucionales por razones de igualdad”[55].
8.28. Lo anterior determina que, en relación con la
obligatoriedad de la jurisprudencia de las altas Cortes, la proferida por la
Corte Constitucional tiene una especial vinculación general y preferente por
interpretar y determinar la aplicación misma de la Constitución Política. Por
tanto, en la medida en que las autoridades públicas, en el ejercicio de sus
funciones constitucionales y legales están sometidas a los mandatos de la Carta
Política, los efectos de la jurisprudencia constitucional también vincula a los
órganos judiciales en sus decisiones. Esto, claro está, en los términos en que
anteriormente se indicó que tienen efectos los distintos pronunciamientos que
profiere la Corte Constitucional.
8.29. Por
otra parte, no debe pasarse por alto que, si bien la mentada vinculatoriedad
está subordinada al tipo de sentencia proferida por esta Corporación,
adicionalmente es de advertirse que la Corte conserva la facultad para modular
los efectos de los fallos que profiere, tanto en relación con los casos de
control abstracto como de control concreto, según la necesidad que en
determinado evento se presente para garantizar la supremacía e integridad de la
Constitución y la protección de los derechos fundamentales. Y ello determinará
la inevitable afectación directa en la decisión adoptada y en la vinculación de
al precedente constitucional de las autoridades judiciales.
8.30. De un lado, tratándose de las sentencias por las
cuales se ejerce el control abstracto, generalmente tienen efectos erga
omnes y pro-futuro, sin embargo, en ciertas circunstancias este Tribunal
pude definir efectos retroactivos o diferidos. Mientras que en relación con las
sentencias de tutela, la Corte  puede definir efectos distintos a los inter
partes que operan como regla general, y fijar un alcance extensivo en
relación con los sujetos a quienes va dirigido determinado amparo[56].
8.31. En estos términos, es preciso subrayar el hecho
que la vinculatoriedad del precedente constitucional está determinado, en
primer lugar, por la naturaleza de los efectos de la Corte Constitucional y,
también, por la modulación que la misma Corte pueda definir agregar en un fallo
concreto; de manera que en ninguna situación cabe que las autoridades vinculadas
por tal precedente fijen distintos efectos del precedente constitucional, ni
para limitarlos en situaciones no excluidas por este Tribunal, ni para
extenderlos más allá de los efectos que se derivan de la naturaleza de cada
fallo y de la modulación que en dado caso defina la Corte.
8.32. Por
lo demás, es necesario precisar lo que en las líneas anteriores ya se ha
planteado en relación con la implicación que tiene la vinculación general de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, también para los otros órganos de
cierre de la jurisdicción, en razón a su sometimiento a la Carta.
8.33. Así las cosas, resulta evidente que cuando los
órganos de cierre de las jurisdicciones establecen los criterios de coherencia
y uniformidad en la práctica judicial, y que determina el parámetro de igualdad
que deben seguir los demás órganos de la estructura de la rama, se hace
extensiva la vinculatoriedad  de la jurisprudencia constitucional en lo que se
refiere a la validez, e interpretación de las normas sometidas al control
abstracto y por parte de esta Corte como guardián de la integridad y supremacía
de la Carta Política.
8.34. Ello conduce a que en la jurisprudencia fijada
por los órganos de cierre diferentes a la Corte Constitucional, se expresa
también la jurisprudencia que este Tribunal ha establecido en relación con el
contenido y alcance de las normas constitucionales que resulten aplicables en
cada litis, así como la interpretación de las normas de carácter legal
que haya sido indicada en sentencias de constitucionalidad.
8.35. Para tal efecto, los órganos de cierre de las
distintas jurisdicciones —al igual que los demás órganos judiciales— deben
observar la jurisprudencia constitucional que resulte aplicable en los casos
objeto de su decisión. Ignorar esta obligación significa un desconocimiento de
los principios y valores que sustentan el modelo constitucional colombiano y
que fueron mencionados en líneas anteriores. A saber: la supremacía
constitucional y los derechos de las partes a la igualdad y al debido proceso[57].
9. La fuerza vinculante del precedente constitucional en
el trámite de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado
9.1. Para la Corte es claro que la
configuración del mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de
Estado contemplado en el CPACA y en los términos definidos por la
jurisprudencia constitucional a través de las sentencias de constitucionalidad
que han definido su contenido y alcance, resulta enteramente compatible con la
vinculación general a los precedentes fijados por esta Corporación en los
términos que fueron señalados en el acápite anterior del presente fallo.
9.2. En este contexto, es de observarse que a partir
de los condicionamientos que este Tribunal hizo del artículo 102 en el sentido
que “las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de
unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las
normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia
los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas
constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia”,
se hizo explícita una vinculación general a la jurisprudencia constitucional
derivada de la supremacía constitucional, el principio de igualdad y la
seguridad jurídica como obligación para las autoridades públicas y que,
asimismo, configura una garantía del debido proceso para quienes acuden ante la
administración de justicia.
9.3. Es decir que, el condicionamiento previsto en la
Sentencia C-816 de 2011, no es más que una manifestación de la vinculación general y preferente a la
jurisprudencia constitucional. Además, esta vinculación general, también fue
incluida en algunas disposiciones normativas del CPACA que definen los
presupuestos generales que rigen el ejercicio de las funciones de la
administración, el trámite de los procedimientos y sus fases.
9.4. Por ejemplo, el artículo 1 establece que la
finalidad de las normas de la Parte Primera del CPACA es “proteger y garantizar los derechos y
libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la
sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento
jurídico, el cumplimiento de los fines estatales, el funcionamiento eficiente y
democrático de la administración, y la observancia de los deberes del Estado y
de los particulares”.
(Subrayado fuera del texto original). Igualmente, el artículo 3 del mismo
código indica que “[t]odas las autoridades deberán interpretar y aplicar las
disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a
la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la
Parte Primera de este Código y en las leyes especiales (…)”.
9.5. Así las cosas, en tanto que las anteriores
disposiciones y el mismo trámite de extensión de jurisprudencia descansan en el
principio de supremacía de la Constitución —así como el resto del
ordenamiento—, la vinculatoriedad de la jurisprudencia constitucional es un
imperativo para las autoridades administrativas y jurisdiccionales en el
ejercicio de sus funciones, y debe ser entendido a la luz de una interpretación
conforme a la Constitución. Este fue el sentido del condicionamiento que esta
Corte incluyó a la aplicación del trámite de extensión de la jurisprudencia del
Conejo de Estado.
9.6. En este punto, entonces, el condicionamiento que
la Corte Constitucional introdujo a la figura de la extensión, en aplicación
lógica de la vinculatoriedad general a la que están sometidas todas las
autoridades al precedente constitucional, no modifica el objeto de la propia
extensión que sigue siendo exclusivamente las sentencias de unificación del
máximo tribunal de lo contencioso administrativo. En tal sentido, no es del
resorte de las autoridades administrativas o del Consejo de Estado, por vía del
trámite de extensión jurisprudencial consagrado en el CPACA, proceder a
extender directamente los fallos de la Corte Constitucional, más allá de los
efectos que por su naturaleza vinculante y según la modulación que en ciertos
casos pueda definir la misma Corte, surgen de la propia supremacía de la Carta
y de la función que esta Corporación ejerce como intérprete de la misma.
9.7. A manera de conclusión, entonces, es de
resaltarse que el trámite de extensión de jurisprudencia permite hacer
extensible exclusivamente las sentencias de unificación proferidas por el
Consejo de Estado para que, por un trámite especial y sumario, se pueda
reclamar ante una autoridad administrativa el reconocimiento de un derecho en
los mismos términos que ya lo ha dispuesto el órgano de cierre de la
jurisdicción contenciosa. Ello, no significa un desconocimiento de la
vinculación a la jurisprudencia constitucional, pues, en todo caso, el Consejo
de Estado, como todas las autoridades judiciales y las autoridades
administrativas, están vinculadas a la jurisprudencia constitucional, y sus
actuaciones deben observar los lineamientos que esta Corporación ha fijado en
relación con el contenido y alcance de las normas constitucionales.
9.8. A partir de lo anterior, la figura de extensión
de la jurisprudencia está sometida a una doble vinculación al precedente
constitucional. En un primer momento, al proferirse la sentencia de unificación
que, posteriormente, será invocada para el trámite de extensión, el Consejo de
Estado debe observar el precedente constitucional y armonizar las normas
aplicables al caso objeto de unificación con la jurisprudencia proferida por la
Corte Constitucional. En un segundo momento, a la hora de adelantarse el
trámite de extensión, tanto las autoridades administrativas como el Consejo de
Estado, deberán aplicar las normas correspondientes con sujeción a la
jurisprudencia constitucional.
9.9. Entonces, lejos de los reproches a los que se
hizo mención en las sentencias comentadas previamente, sobre el desconocimiento
de la vinculación preferente de la jurisprudencia constitucional en el trámite
de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado, es de tenerse en
cuenta que, desde que se profiere la sentencia de unificación sobre la cual se
haga la solicitud de extensión, hasta que se inicia su trámite, la
jurisprudencia constitucional vincula y obliga a las autoridades y es criterio
de interpretación de las normas que, en cualquiera de esos eventos, resulten
aplicables.
10. Caso concreto
10.1. La presente acción de tutela se promueve con
ocasión de la acción de tutela interpuesta por el señor Fidel de Jesús Laverde
y la señora María Dignora García contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al considerar que la
negación de extensión de jurisprudencia con fundamento en que no habían
invocado una sentencia de unificación de esa Corporación que se refiriera a la
indemnización por desplazamiento forzado que solicitaban, significaba un
desconocimiento del precedente constitucional que, en cambio, si se ha referido
a dicha prestación.
10.2. Sin embargo, los jueces de instancia negaron el
amparo al sostener que los accionantes no habían expuesto la jurisprudencia
constitucional que, en su criterio, había desconocido el Consejo de Estado y
que, de hecho, la negativa al trámite de extensión encontraba sustento en el
hecho que los peticionarios no habían invocado una sentencia de unificación del
máximo tribunal de lo contencioso administrativo, lo que era un requisito
necesario para que procediera la solicitud de extensión.
10.3. Así las cosas, como ya se indicó, los
accionantes solamente invocan la causal referida al desconocimiento del
precedente constitucional, la cual será abordada por esta Corte a partir de las
consideraciones realizadas previamente. Al respecto, en el numeral sexto de
esta providencia se hizo una aproximación a esta causal y se concluyó que se
configura cuando “la
Corte establece el alcance de un derecho fundamental o señala la interpretación
de un precepto que más se ajusta a la Carta, y el juez ordinario al resolver un
caso limita sustancialmente dicho alcance o se aparta de la interpretación
fijada por esta Corporación”[58].
10.4. En el caso concreto, la Corte deberá determinar
si la entidad demandada desconoce la jurisprudencia constitucional que se
refiere a la aplicación de la figura de extensión jurisprudencial contemplada
en el CPACA, toda vez que se negó a dar trámite a dicha figura con fundamento
en que no se había cumplido con el requisito de invocar una sentencia de
unificación del Consejo de Estado sobre la cual se predicara la solicitada
extensión, pues, en el sentir de los actores, la institución mencionada debe
ser aplicada también para extender los fallos de la Corte Constitucional en
razón al carácter vinculante de su precedente.
10.5. Sobre el punto planteado, resulta relevante
tener presente  que, como se indicó en el numeral anterior, esta Corporación ya
ha definido, en sede del control abstracto de constitucionalidad, el alcance de
la figura de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado consagrada en
el CPACA. En particular, indicó que la vinculación y preferencia de la
jurisprudencia constitucional, como un elemento general en la aplicación del
ordenamiento jurídico, no se opone al requisito puntual que el legislador
previó en el artículo 102 y 269 del CPACA, en relación con la exigencia de
invocar una sentencia de unificación del Consejo de Estado como presupuesto de
procedibilidad del trámite de extensión de jurisprudencia.
10.6. Concretamente, la Corte determinó que el hecho
que la extensión se restringiera a las sentencias de unificación del Consejo de
Estado no resultaba contrario a la Constitución. A la anterior conclusión llegó
este Tribunal al advertir que, por un lado, el trámite de extensión obedece a
una naturaleza y a unas finalidades relacionadas con la función administrativa y la jurisdicción contenciosa, como un mecanismo de descongestión
judicial, que permite reclamar directamente ante la administración aquellos
derechos que ya hubieran sido definidos por el órgano de cierre de la
jurisdicción contenciosa administrativa en una sentencia de unificación. Por
otro lado, esta Corte estimó que resulta razonable que el trámite de extensión
se predique solamente de sentencias de unificación, toda vez que, por medio de
estas providencias el máximo
tribunal de lo contencioso administrativo, como órgano de cierre, unifica,
ordena y clarifica el precedente aplicable.
10.7. En consecuencia, esta Corporación señaló que la
especialidad del trámite de extensión de la jurisprudencia del Consejo de
Estado no implica el desconocimiento de la jurisprudencia constitucional. A
propósito, se indicó en líneas anteriores de la presente providencia, que la
vinculatoriedad de la jurisprudencia constitucional, en todo caso, se expresa
dentro del trámite de extensión de jurisprudencia en varios escenarios.
10.8. En primer lugar, al momento en que el Consejo de
Estado profiere las sentencias de unificación que posteriormente serán
invocadas en el trámite de extensión, en tanto que, de manera general, como
órgano judicial está obligado por la jurisprudencia constitucional en el ejercicio
de su función. Y, en segundo lugar, la obligatoriedad del precedente
constitucional se manifiesta cuando, al extender los efectos de las sentencias de unificación
jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas
constitucionales base de sus decisiones, las autoridades deben observar con
preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las
normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su
competencia.
10.9. Corolario lo anterior, esta Corporación encontró
que la aplicación del trámite de extensión de jurisprudencia previsto en el
CPACA, en función exclusivamente de sentencias de unificación del Consejo de
Estado, no significaba desconocer la fuerza vinculante y el carácter preferente
de la jurisprudencia constitucional, pues esta elección del legislador estaba
orientada a ampliar los efectos de las sentencias de unificación del órgano de
cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa mediante un trámite
sumario que descongestionara la administración.
10.10. Lo anterior, además, aunado por el hecho que,
como en esta providencia se ha explicado, en todo caso, la vinculación general
a la jurisprudencia constitucional configura una exigencia dentro del trámite
de extensión de la jurisprudencia en los términos definidos por la ley.
10.11. Sobre esta base, la Sala Plena de la Corte
Constitucional no encuentra que la Subsección B de la Sección Tercera haya
desconocido el precedente constitucional al negar la solicitud de extensión de
jurisprudencia que los tutelantes presentaron con base en sentencias proferidas
por esta Corporación y, en su lugar, exigir la invocación de una sentencia de
unificación del Consejo de Estado. De hecho, la exigencia de invocar una
sentencia de unificación del Consejo de Estado como requisito para la
procedibilidad de la extensión, resulta acorde con los criterios que la Corte
Constitucional ha fijado para la aplicación de esta figura.
10.12. En tal escenario, la entidad demandada indicó, en el mismo sentido que
esta Corporación lo ha establecido, que si bien la extensión de jurisprudencia se refiere a
las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado, ello no
desconoce la vinculación general al precedente constitucional, sólo que “la multicitada institución
jurídica, fue creada en el Código de Procedimientos Administrativos (sic) y de
lo Contencioso Administrativo, se insiste, en el marco de competencias de esta
jurisdicción, para extender los efectos jurídicos de sus decisiones judiciales
como órgano de cierre, lo que se traduce en que resulta un presupuesto básico
para activar este mecanismo invocar una sentencia de unificación de las que
trata el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011”[59].
10.13. No es de recibo, en cambio, la afirmación de
los accionantes basada en el salvamento de voto contenido en la providencia
reprochada en sede de tutela, en el sentido que la vinculatoriedad de la
jurisprudencia constitucional a la que están sujetos los órganos de la
jurisdicción y, en concreto, también al aplicar el trámite de extensión de la
jurisprudencia, conduce a que sea posible que se invoque este trámite para
extender los efectos de fallos proferidos por la Corte Constitucional. Como ya
se indicó, el carácter vinculante del precedente constitucional no modifica la
naturaleza y objeto de la figura de la extensión de la jurisprudencia, la cual
no fue diseñada por el legislador para extender los efectos de la
jurisprudencia de las altas cortes en  términos generales, sino para que las
autoridades administrativas apliquen las reglas definidas por el máximo
tribunal de la jurisdicción contenciosa administrativa en sentencias de
unificación, ante circunstancias fácticas y jurídicas similares; y en caso que
estás no lo hagan, sea el mismo Consejo de Estado quien extienda los efectos de
sus fallos.
10.14. Así las cosas, no corresponde al Consejo de
Estado, por vía de la extensión, dar aplicación directa a las sentencias
proferidas por la Corte Constitucional más allá de la vinculatoriedad que el
precedente de esta Corporación impone a todas las autoridades en el ejercicio
de sus funciones, y que en el caso concreto se expresa frente a las sentencias
de unificación del Consejo del Estado cuyos efectos pretendan ser extendidos a
casos similares, pero siempre dentro del alcance de los mandatos de la
Constitución y la jurisprudencia que la desarrolla.
10.15. Lo anterior, además, porque no es el Consejo de
Estado, por vía del trámite de extensión de la jurisprudencia, ni ninguna otra
autoridad pública, el encargado de precisar o modificar los efectos de las
sentencias de la Corte Constitucional,  los cuales están definidos por la
naturaleza misma de sus providencias y, en algunos casos, por las modulaciones
que defina la propia Corte.
10.16. En conclusión, es preciso anotar que una cosa
es el carácter vinculante del precedente de las altas cortes, en especial el de
la Corte Constitucional, y otra distinta es la regla procesal que permite, a
partir de unos supuestos específicos, que las autoridades administrativas y el
propio Consejo de Estado hagan extensivas las sentencias de unificación que
profiera el mismo Consejo a casos similares. Dicha regla de extensión, parte de
la verificación de unos requisitos puntuales establecidos en el CPACA cuya
exigencia no implica el desconocimiento del carácter vinculante del precedente
constitucional, al punto que, en caso de no ser acatado dentro del trámite de
extensión de jurisprudencia, es posible exigir su aplicación mediante las vías
respectivas para tal efecto, como puede ser la acción de tutela.
10.17. Por tanto, la fijación de unos presupuestos
concretos para la activación de la figura en mención, están dirigidos a
establecer los eventos en que es posible que la administración extienda a casos
similares los criterios fijados por el Consejo de Estado en sus sentencias de
unificación. Lo que en modo alguno desconoce el precedente constitucional, el
cual resulta vinculante y preferente a la hora de hacer uso de la figura de
extensión, como una consecuencia general de la vinculatoriedad de la
Constitución y de la jurisprudencia que la desarrolla.
10.18. Por otra parte, la Sala Plena halla razón a los
jueces de tutela que negaron el amparo con fundamento en que la decisión de la
entidad demandada había sido razonable, toda vez que la negativa de extensión
tenía sustento en que los solicitantes no habían cumplido con el requisito de
invocar una sentencia de unificación del Consejo de Estado. Incluso, el a
quo llama la atención en el hecho que los tutelantes no habían identificado
con claridad el precedente de la Corte que, a su juicio, se había pretermitido.
10.19. En consecuencia, la Corte señala que la
actuación de la entidad demandada, en relación con la negativa a darle curso a
la solicitud de extensión de jurisprudencia con fundamento en que no se había
invocado una sentencia de unificación del Consejo de Estado, está plenamente
justificada a la luz de la doctrina constitucional que ha definido el contenido
y alcance de dicha figura. Con ello, se reitera, no se omite en modo alguno la
vinculación general y preferente al precedente constitucional, ni se encuentra
que se configure la causal especial de procedibilidad de la acción de amparo
contra providencias judiciales alegada en la demanda de tutela por desconocimiento
de la jurisprudencia constitucional, y, en consecuencia, tampoco se halla una
vulneración del derecho fundamental al debido proceso de los actores.
10.20. Una cuestión distinta es el planteamiento sobre
desconocimiento del precedente constitucional en relación con el desplazamiento
forzado al que aluden tangencialmente los accionantes. Empero, sobre este
aspecto no se plantea una controversia en el caso objeto de revisión, toda vez
que, efectivamente, como lo indicó la entidad accionada y los jueces de
instancia, en relación con este asunto no se invocó una sentencia de
unificación del Consejo de Estado que permita dar trámite a la extensión de su
jurisprudencia y, de ese modo, sólo entonces, se pudiera invocar la aplicación
preferente de la jurisprudencia constitucional que sobre el tema exista.
10.21. En consecuencia, la aplicación de la extensión
de jurisprudencia del Consejo de Estado para solicitar la hipotética
indemnización integral a la que se refieren los actores, pasa por el supuesto
que, primero, se invoque una sentencia de unificación del máximo tribunal de la
jurisdicción contenciosa administrativa en la que se reconozca un derecho de
esta naturaleza y, luego, se cumpla con los demás requisitos incluidos en los
artículos 102 y 269 del CPACA.
10.22. Sin embargo, la ausencia de los anteriores
supuestos en el presente asunto y la negativa para ventilar su solicitud
indemnizatoria por vía del trámite de extensión de jurisprudencia, no obsta
para que los actores acudan ante los mecanismos administrativos o judiciales
apropiados para solicitar esta pretensión, y que, en cualquiera de estos
escenarios, hagan valer la aplicación preferente de la jurisprudencia
constitucional a la que haya lugar.
10.23. A la luz de las anteriores consideraciones la Sala
Plena pasará a confirmar los fallos de tutela proferidos por las Secciones Cuarta y Quinta de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el presente
proceso.
SEGUNDO.- CONFIRMAR los
fallos de tutela proferidos por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 12
de agosto de 2014 y por la Sección Quinta del mismo Tribunal, el 5 de febrero
de 2015, dentro del proceso de la referencia.
TERCERO.- LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
ROCIO LOAIZA MILLIÁN
Secretaria General (e)
ACLARACIÓN DE VOTO DE LOS
MAGISTRADOS
ALEJANDRO LINARES CANTILLO Y
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
A LA SENTENCIA SU611/17
EXTENSION DE LOS EFECTOS DE LA
JURISPRUDENCIA-Regulación
legal e intervención de la Corte Constitucional (Aclaración de voto)
EXTENSION DE LOS EFECTOS DE LA
JURISPRUDENCIA-Es  necesaria la
intervención del Congreso de la República para que se ocupe de nuevo de la
regulación de la extensión de los efectos de la jurisprudencia (Aclaración de voto)
Con una adecuada regulación de la extensión de la
jurisprudencia se lograrían de manera más real los cometidos de dicha figura y
se contribuiría, también a zanjar los problemas generados por la presencia de
diferentes sentencias unificadas, de diferentes órganos jurisdiccionales,
frente a un mismo asunto.
Ref. Acción de tutela
presentada por Fidel de Jesús Laverde y María Dignora García contra la
Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado
Magistrado ponente:
Luis Guillermo Guerrero Pérez
1.
Con el acostumbrado respeto por
las decisiones de la Sala Plena, aclaramos nuestro voto con relación a la
decisión adoptada en la sentencia SU-611 de 2017. Lo anterior con el objeto de
poner de presente cómo (i) el marco jurídico de la extensión de los
efectos de la jurisprudencia luego de la intervención de la Corte
Constitucional (ii) genera dudas interpretativas importantes, las que (iii)
deben ser resueltas mediante una intervención del legislador en la materia, en
pro de la seguridad jurídica.
I.
El marco jurídico de la
extensión de los efectos de la jurisprudencia: regulación legal e intervención
de la Corte Constitucional
2.
La extensión de los efectos de la
jurisprudencia fue regulada por el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, como un
mecanismo que buscaba, a la vez, (i) la descongestión de la justicia, porque
correctamente utilizado evita que quienes se encuentren en una situación de
hecho y de derecho equivalente a la de aquellos que resultaron beneficiados con
una sentencia de unificación, deban acudir a un proceso judicial y puedan
obtener el mismo reconocimiento, por vía administrativa; (ii) la simplificación
en el acceso a la justicia, al permitir que los justiciables tengan a la mano
un mecanismo de justicia más sencillo que el proceso judicial; y (iii)
seguridad jurídica, en cuanto que la extensión de los efectos de las sentencias
de unificación permite, sin el alea del cambio de jurisprudencia, que los
problemas jurídicos se resuelvan de manera uniforme, al mismo tiempo que estas
decisiones del Consejo de Estado cumplan su rol de unificación, particularmente
respecto de las autoridades administrativas. De acuerdo con esta norma, “[l]as
autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación
jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido
un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y
jurídicos”. Solo podrá ser negada por las autoridades cuando (i) se
requiere de una etapa probatoria para determinar que al solicitante debe
reconocérsele el derecho alegado, (ii) no existe analogía fáctica con la
sentencia de unificación que se invoca y (iii) las normas a aplicar no deben
interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación, causal que
otorga entonces la facultad de separarse de la misma.
3.
Si esta petición fuera negada, el
solicitante puede acudir, dentro de los treinta (30) días siguientes, al
Consejo de Estado para pedir que este órgano extienda los efectos de la
jurisprudencia. Si esta autoridad la considera procedente, deberá ordenar la
extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho al que hubiera
lugar.
4.
Dicho mecanismo jurídico fue
modulado por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-816 de 2011, en la
que se examinó la constitucionalidad del mencionado artículo 102. Fruto de
dicho control, se condicionó la exequibilidad de sus incisos primero y séptimo
en el sentido de que “las autoridades, al extender los efectos de las
sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e
interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar
con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las
normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su
competencia” (negrillas no originales).
5.
Para adoptar la anterior decisión,
la sentencia C-816 de 2011 hizo amplia referencia a la sentencia C-634 de 2011,
en la que se revisó la constitucionalidad del artículo 10 de la Ley 1437 de
2011, el cual se refiere a un asunto completamente diferente al previsto por el
artículo 102 del CPACA: las fuentes jurídicas que deben tener en cuenta las
autoridades administrativas al momento de resolver los asuntos de su
competencia. En tal sentencia –la C-634 de 2011– concluyó que, además de las
sentencias de unificación del Consejo de Estado, las autoridades
administrativas deberán tener en cuenta de forma preferente las
decisiones de la Corte que interpreten las normas constitucionales aplicables a
la resolución de los asuntos de su competencia.
6.
A pesar de que las dos sentencias
anteriores no realizan una distinción mutua que resulte precisa, conviene
mencionar que el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 se refiere al quehacer
diario de las autoridades administrativas al momento de decidir sus asuntos
ordinarios, mientras que el artículo 102 de esa misma ley tiene que ver con el
diseño de un mecanismo creado con el propósito de resolver un problema jurídico
en sede administrativa frente al cual hay certeza en la jurisprudencia, sin
necesidad de un proceso judicial. Se trata entonces, de normas con objeto
diferente que únicamente tienen en común que en su contenido normativo se
refieren a las sentencias de unificación del Consejo de Estado. Así, la
sentencia C-634 de 2011 exigió tener en cuenta de preferencia las
sentencias de unificación de la Corte Constitucional, mientras que la sentencia
C-816 de 2011 declaró constitucional que se extendieran los efectos de
las sentencias de unificación del Consejo de Estado, pero observando de
preferencia las sentencias de unificación de la Corte Constitucional que
interpreten las normas constitucionales aplicables al caso concreto.
II.
Dudas interpretativas
surgidas a partir de la sentencia C-816 de 2011
7.
La decisión de exequibilidad
condicionada tomada por la Corte en la sentencia C-816 de 2011 plantea
distintos e importantes problemas interpretativos. Por ejemplo, no es claro qué
debe hacer una autoridad administrativa cuando recibe una solicitud de extender
los efectos de una decisión de unificación del Consejo de Estado sobre un tema
respecto del cual la Corte Constitucional ha mantenido una posición distinta:
¿Qué significa, en concreto, el deber de observar preferentemente las
sentencias de unificación de la Corte Constitucional? ¿Debe negar la extensión
de los efectos de la jurisprudencia o debe adaptar la jurisprudencia de
unificación del Consejo de Estado, con base en la interpretación distinta que
sobre determinado asunto haya realizado la Corte? ¿Es posible solicitar la
extensión de los efectos de jurisprudencia de la Corte Constitucional en temas
en los que no exista jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado?
8.
Estas dudas surgen porque el
condicionamiento planteado en la sentencia C-816 de 2011 utiliza términos que
admiten distintas lecturas. En efecto, puede plantearse que, dado que la Corte
dispuso que las autoridades deben, al momento de resolver solicitudes de
extensión de jurisprudencia, observar con preferencia la jurisprudencia
de la Corte, es posible pensar que la discordancia entre la jurisprudencia
constitucional y la del Consejo de Estado es una nueva causal de negación de la
solicitud de los efectos de la jurisprudencia. Pero también es posible
interpretar que, dado que ni la ley, ni la Corte previeron esa circunstancia
como causal de negación de la extensión de los efectos de la jurisprudencia,
las autoridades administrativas deben adaptar la jurisprudencia de unificación
del Consejo de Estado, para hacerla compatible con la que, pareciera indicar el
fallo, se prefiere, esto es, la interpretación propuesta por la Corte
Constitucional. No obstante, sería necesario concluir que la facultad
administrativa no se restringe a extender, sino a adaptar la jurisprudencia.
9.
Esta indeterminación podría
profundizarse en el escenario en el que distintas autoridades (administrativas
y judiciales) dieran respuestas distintas a los interrogantes antes planteados,
generando así problemas en materia de seguridad jurídica, de funcionamiento
eficiente del Estado y de acceso efectivo a la administración de justicia.
III.
Necesaria intervención del
Congreso de la República con relación a la regulación de la extensión de los
efectos de la jurisprudencia
10.
Lo puesto en evidencia en el
acápite anterior permite concluir que la sentencia C-816 de 2011 no resulta
suficiente para absolver tanto las dudas operativas del mecanismo de extensión
de la jurisprudencia, como las hipótesis de choque de jurisprudencias
unificadas. Frente a este panorama, parece obvio el llamado al legislador para
que se ocupe de nuevo de la regulación de la extensión de los efectos de la
jurisprudencia, con el propósito de resolver los interrogantes antes
explicados. En ejercicio de la discrecionalidad legislativa, el Congreso
debería concebir un sistema mucho más desarrollado, con miras a garantizar la
supremacía constitucional (artículo 4 de la Constitución), al tiempo que la
seguridad jurídica (artículos 1, 6 y 83 de la Constitución), el eficiente y
efectivo funcionamiento de la administración (artículo 209 de la Constitución)
y el acceso efectivo a la administración de justicia (artículo 130 de la
Constitución). Con una adecuada regulación de la extensión de la jurisprudencia
se lograrían de manera más real los cometidos de dicha figura y se
contribuiría, también a zanjar los problemas generados por la presencia de
diferentes sentencias unificadas, de diferentes órganos jurisdiccionales,
frente a un mismo asunto.
11.
Es cierto que en la sentencia con
relación a la cual aclaramos el voto, la Corte sostuvo que “no es el Consejo
de Estado, por vía del trámite de extensión de la jurisprudencia, ni ninguna
otra autoridad pública, el encargado de precisar o modificar los efectos de las
sentencias de la Corte Constitucional, los cuales están definidos por la
naturaleza misma de sus providencias y, en algunos casos, por las modulaciones
que defina la propia Corte”. Con todo, consideramos que esta afirmación no
limita la posibilidad de que el Congreso analice, por ejemplo, si la extensión
de los efectos de la jurisprudencia puede operar no solo para la jurisprudencia
de unificación del Consejo de Estado, sino también respecto de la Corte
Constitucional. Ello se debe, primero, a que la mencionada afirmación es un obiter
dicta de la sentencia, y, segundo, a que es posible considerar que la
extensión de los efectos de la jurisprudencia constitucional no supone admitir
que cualquier autoridad (administrativa o judicial) pueda controlar los efectos
de las decisiones de la Corte, por dos razones: (i) como está diseñada la
figura de la extensión de los efectos de la jurisprudencia, opera en principio
para extender lo ya establecido por la corporación judicial a casos
fácticamente análogos, sin que implique una habilitación para modificar lo
decidido por la Corte, y (ii) en todo caso, la Corte podría controlar la
aplicación que se haga de la extensión de los efectos de la jurisprudencia,
mediante la revisión de acciones de tutela que cumplan los requisitos de
procedencia para cada caso concreto, contra las decisiones de extensión de la
jurisprudencia, sea ésta constitucional o administrativa.
Respetuosamente,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA SU611/17
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Era propicio admitir la extensión de
jurisprudencia respecto de las decisiones de la Corte Constitucional que
protegen derechos fundamentales (Aclaración de voto)
EXTENSION DE LA JURISPRUDENCIA DEL
CONSEJO DE ESTADO Y SU VINCULACION A LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-La decisión de la Sala Plena significó disminuir
la fuerza vinculante del precedente de esta Corporación, en la medida en que
autorizaría al Consejo de Estado a negar la extensión de la jurisprudencia
constitucional (Aclaración de voto)
Considero
que la decisión de la Sala Plena objeto de esta aclaración significó disminuir
la fuerza vinculante del precedente de esta Corporación, en la medida en que
autorizaría al Consejo de Estado a negar la extensión de la jurisprudencia
constitucional. A su vez, permite que el Máximo Tribunal de lo Contencioso
Administrativo inicie el procedimiento de extensión con providencias contrarías
al precedente de la Corte Constitucional. Inclusive, facilita que se extiendan
los efectos de decisiones contrarías a la postura de la Corte, porque el
Consejo de Estado podría hacer uso del apartamiento judicial. La reducción de
la vinculatoriedad de las decisiones de esta Corporación ocurre, al identificar
que dichas determinaciones son parámetro jurídico para tomar una decisión,
empero no son objeto de extensión. Nótese que estás últimas representan la
norma objeto de amplificación en un caso concreto, por lo que poseen una fuerza
deóntica mayor.
Referencia: Expediente
T-4867717
Acción
de tutela interpuesta por Fidel de Jesús Laverde y María Dignora García contra
la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado
Magistrado Ponente:
Luis Guillermo Guerrero Pérez
KAFKA Y LA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL
Comparto el sentido de la decisión de la mayoría
construida en la Sentencia SU-611 del cuatro (4) de octubre de 2017, en virtud
de que la Ley 1437 de 2011 exige que el objeto de la solicitud de extensión de
jurisprudencia sea una sentencia de unificación del Consejo de Estado para
activar el mencionado procedimiento, regulado en el artículo 269 del estatuto
en comentario. Empero aclaro voto en relación con la restricción de ese
instrumento procesal a dichas decisiones. A mí juicio, era propicio admitir la
extensión de jurisprudencia respecto de las decisiones de la Corte
Constitucional que protegen derechos fundamentales. Esa posición se sustenta en
sentencias de control abstracto proferidas por parte de esta Corporación, en la
vigencia del precedente constitucional y en la garantía inmediata de[60]
los derechos, sin dilaciones en procesos judiciales.
1.
En las Sentencias C-634
y C-816 de 2011, la Sala Plena de la Corte condicionó la exequibilidad de los
artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, normas que establecieron el deber de
la administración de aplicar a sus decisiones las sentencias de unificación de
jurisprudencia del Consejo de Estado y el procedimiento de extensión de
jurisprudencia en sede administrativa. Las validez de los enunciados legales
censurados se supeditó a que las autoridades deberán tener en cuenta, de manera
preferente, las decisiones de la Corte Constitucional (en sede de control
abstracto y concreto), al momento de resolver los asuntos sometidos a su
competencia[61].
Esa modulación se fundamentó en que el legislador había  incurrido en una
omisión legislativa relativa, porque prescindió de la jurisprudencia de esta
Corporación, al regular los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011.
En Sentencia C-588 de 2012, esta Corporación consideró
que en uno de los cargos de la demanda se había configurado la cosa juzgada en
relación con la Sentencia C-816 de 2011. Ello sucedió en el ataque que
censuraba que el mecanismo de extensión de jurisprudencia hubiese excluido a
las sentencias de la Corte Constitucional de ese procedimiento (Fundamento
jurídico 3.4 de la Sentencia C-588 de 2012). Por consiguiente, estimo que esta
Corporación había subsanado el vacío que creó el legislador, al reducir el
trámite de extensión de jurisprudencia a las decisiones de unificación del
Consejo de Estado y no tener en cuenta los fallos de este Tribunal.
Las sentencias referidas adicionaron a los artículos
10 y 102 del CPACA el siguiente contenido normativo: “El procedimiento
administrativo de extensión de jurisprudencia incluye las decisiones proferidas
por parte de la Corte Constitucional”. Nótese que ese trámite tiene control
ante el Consejo de Estado, según establecen los artículos 269 y 270 de la Ley
1437 de 2011. En ese procedimiento jurisdiccional, el máximo tribunal revisa si
la administración tomó una decisión en derecho, al negar la extensión de la
jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, y por ende de las
decisiones de la Corte Constitucional. Esa valoración se complementó con el
precedente constitucional después de su inclusión normativa en los artículos 10
y 102 del CPACA por mandato de las Sentencias C-634 de 2011, C-816 de 2011 y
C-588 de 2012.
En ese contexto, el Consejo de Estado se encuentra
obligado normativamente por los artículos 10 y 102 del CPACA a evaluar si la
administración negó de manera adecuada la extensión de una sentencia de la
Corte Constitucional. El desconocimiento de ese deber entraña una vulneración
al derecho del debido proceso, por cuanto implica desconocer una norma de rango
legal, prescripción que incluyó esta Corporación en control abstracto. La
adición judicial se produjo con el fin de proteger el principio de la igualdad
que el legislador había desconocido con la regulación inicial de la Ley 1437 de
2011, al incurrir en una omisión legislativa relativa que significó restringir
el procedimiento de extensión de jurisprudencia a los fallos de unificación del
Consejo de Estado.
No obstante, la Sala pasó por alto esos parámetros
normativos y desechó la posibilidad de ampliar la extensión de jurisprudencia a
las decisiones proferidas por parte del Tribunal Constitucional. Se trataba
correr la barrera en el espectro de protección de los derechos y en la vigencia
del orden justo, consagrado en el artículo 2 superior.
2.
Considero que la
decisión de la Sala Plena objeto de esta aclaración significó disminuir la fuerza
vinculante del precedente de esta Corporación, en la medida en que autorizaría
al Consejo de Estado a negar la extensión de la jurisprudencia constitucional.
A su vez, permite que el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo
inicie el procedimiento de extensión con providencias contrarías al precedente
de la Corte Constitucional. Inclusive, facilita que se extiendan los efectos de
decisiones contrarías a la postura de la Corte, porque el Consejo de Estado
podría hacer uso del apartamiento judicial. La reducción de la vinculatoriedad
de las decisiones de esta Corporación ocurre, al identificar que dichas
determinaciones son parámetro jurídico para tomar una decisión, empero no son
objeto de extensión. Nótese que estás últimas representan la norma objeto de
amplificación en un caso concreto, por lo que poseen una fuerza deóntica mayor.
Las hipótesis expuestas evidencian que la mayoría de
la Sala estableció un déficit de protección del principio de igualdad, porque
permite una aplicación diferente de la ley, hipótesis que engendra un
tratamiento diferenciado por parte de la administración y la justicia. Impedir
que una decisión de la Corte Constitucional sea objeto del procedimiento de
extensión de jurisprudencia se traduce en renuncia a la fuerza vinculante del
precedente constitucional, y se autoriza a la administración pública y a la
jurisdicción a otorgar un trato diferenciado en la resolución de los casos de
los ciudadanos, es decir, algunas veces a favor del precedente y otras
ocasiones en contra de éste. Dicha disparidad redunda en una vulneración del
derecho de la igualdad. Inclusive, faculta a que las autoridades
administrativas y jurisdiccionales sigan reglas de derecho judiciales opuestas
a la jurisprudencia constitucional, por ejemplo la ausencia de motivación de
los actos de insubsistencia de los miembros de la fuerza pública por razones
del servicio (el Consejo de Estado ha defendido esa tesis, mientras la Corte
advierte la necesidad de la motivación Sentencia SU-091 de 2016). En ese escenario,
subrayo que la Sentencia objeto de aclaración no unifica nada ni resuelve el
problema de la congestión judicial, finalidad objetiva de la institución de la
extensión de la jurisprudencia.
3.
La postura que defiendo
refuerza la finalidad que tiene el CPACA de reducir los conflictos en sede
judicial, dado que la administración resolvería esos debates, sin que exista
necesidad de acudir ante los jueces. La mayoría de la Sala desatiende esa meta,
al reconocer que el Consejo de Estado pueda rechazar una petición de extensión
que se hubiese fundamentado en una decisión de esta Corte. Esa disertación
permitiría a las personas a acudir a una acción de tutela para que se respete
el precedente constitucional por igualdad, después de concluido el trámite
regulado en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, alternativa que no
disminuye la congestión judicial. Es más, el afectado podría acudir de manera
inmediata a la acción de tutela para solicitar la protección de su derecho a la
igualdad en relación con el precedente desconocido, sin acudir al procedimiento
de extensión, puesto que éste no se activa con las decisiones de la Corte
Constitucional.
La Corte redujo el estándar de protección y de goce
del acceso de la administración de justicia de los ciudadanos, toda vez que
impide que las autoridades administrativas y judiciales (Consejo de Estado)
extiendan los efectos de una decisión de la Corte Constitucional que proteja
sus derechos fundamentales. Así, el interesado no puede acceder a una
protección efectiva y eficaz ni a un procedimiento que tuvo la finalidad de
facilitar la salvaguarda de los derechos de las personas de manera ágil e
inmediata.
Con la postura defendida en la Sentencia SU-611 de
2017, la persona debe acudir a un proceso ordinario para satisfacer sus
derechos, hipótesis desproporcionada en torno al principio de acceso a la
administración de justicia del ciudadano, máxime si existe un pronunciamiento
unificado de la Corte Constitucional sobre el alcance y contenido de un derecho
fundamental. El actor deberá recorrer un largo camino, el cual redunda en un
trasegar kafkiano, pues se busca la aplicación de una regla que los jueces ya
previeron.
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo quiso evitar la litigiosidad futura. De ahí que, el
ciudadano tendría otra opción diferente a la vía contenciosa o de tutela para
proteger sus derechos fundamentales. Se trataba de que se aplicara el
precedente de esta Corporación y de la vigencia de las normas superiores. Sin
embargo, esos argumentos no fueron escuchados por la mayoría de la Sala.
Dejo aquí las razones que me llevaron a aclarar mi
voto frente a la Sentencia SU-611 de 2017, en relación con la imposibilidad de
que las sentencias de esta Corte puedan ser objeto del trámite de extensión de
jurisprudencia. Lo expuesto precedentemente, es una visión que defiende la
vigencia del precedente constitucional, el principio de igualdad en aplicación
de la ley y la eficacia en la garantía de los derechos de las personas por parte
de la aplicación y de la judicatura.
Van las expresiones de mi respeto por las decisiones
de la Sala Plena.
.
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
[1] Acta de la audiencia a folio 7 y
siguientes del cuaderno 2.
[2] Folio7 (anverso) del cuaderno 2.
[3] Folios 8 y 9 del cuaderno 2.
[4] Se deja constancia en el acta que se
levantó de la audiencia en que se resolvió la solicitud de extensión de
jurisprudencia. Folio 9 del cuaderno 2.
[5] Se deja constancia en el acta que se
levantó de la audiencia en que se resolvió la solicitud de extensión de
jurisprudencia. Folio 10 del cuaderno 2.
[6] Se deja constancia en el acta que se
levantó de la audiencia en que se resolvió la solicitud de extensión de
jurisprudencia. Folio 10 del cuaderno 2.
[7] Folio 16 del cuaderno 2.
[8] Folio 17 del cuaderno 2.
[9] Folio 18 del cuaderno 2.
[10] Folio 27 del cuaderno 2
[11] Folio 27 del cuaderno 2.
[12] Folio 28 del cuaderno 2.
[13] Folio 28 del cuaderno 2.
[14] Folio 28 (al respaldo) del cuaderno 2.
[15] Folios 73-75 del cuaderno 2.
[16] Folio 94 del cuaderno 2.
[17] “Artículo 61. Revisión por la Sala
Plena. Cuando a juicio de la Sala Plena, por solicitud de cualquier magistrado,
un proceso de tutela dé lugar a un fallo de unificación de jurisprudencia o la
transcendencia del tema amerite su estudio por todos los magistrados, se
dispondrá que la sentencia correspondiente sea proferida por la Sala Plena
(…).”
[18] Respecto a los requisitos generales y los
específicos en términos de viabilidad procesal y prosperidad de la acción de
tutela ver las Sentencias T-933 de 2012, T-1047 de 2012 y T-265 de 2014. En
esta última se indica:
“(…) en la Sentencia C-590 de 2005,
siguiendo la postura de la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra decisiones judiciales, se planteó que sí se cumplen ciertos y rigurosos
requisitos el juez constitucional puede analizar y decidir una causa elevada
contra sentencias judiciales. Dentro de estos requisitos pueden distinguirse
unos de carácter general que habilitan la viabilidad procesal del amparo, y
otros de carácter específico que determinan su prosperidad”.
[19] Sentencia T-173 de 1993.
[20] Sentencia T-244 de 2007.
[21] Sentencia T-504 de 2000.
[22] Ver entre otras la reciente Sentencia
T-315 de 2005.
[23] Al respecto, en la Sentencia SU-961 de
1999, se indicó que: “Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad
entre medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede
significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo
razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad
misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo
con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se
interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se
vulneren derechos de terceros”.
[24] Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de 2000.
[25] Sentencia T-658 de 1998.
[26] Sentencia T-265 de 2014.
[27] Sentencias T-088 de 1999 y SU-1219 de
2001.
[28] A partir de la Sentencia SU-391 de 2016,
también se indicó que “no procede la acción de tutela contra las sentencias
de la Corte Constitucional ni contra las del Consejo de Estado por nulidad por
inconstitucionalidad”.
[29] Sentencia T-522 de 2001
[30] Cfr. Sentencias T-462 de 2003, SU-1184 de 2001, T-1625 de 2000 y
T-1031 de 2001.
[31] En términos de la Sentencia C-590 de 2005,
luego de verificar todas las causales genéricas de procedibilidad de la acción
de tutela contra providencias judiciales, es necesario demostrar la procedencia
de una causal específica, dentro de las cuales incluye: “(…) h. Desconocimiento
del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte
Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado”.
[32] En las Sentencia T-830 de 2012, en primer
lugar, y luego en la T-360 de 2014 se resumió el defecto sustantivo
desarrollado por la jurisprudencia, con énfasis en el desconocimiento del
precedente, en los siguientes términos: “El defecto sustantivo aparece,
como ya se mencionó, cuando la autoridad judicial desconoce las disposiciones
de rango legal o infralegal aplicables en un caso determinado. Específicamente,
de conformidad con la jurisprudencia constitucional, una providencia judicial
adolece de un defecto sustantivo cuando la autoridad jurisdiccional (i) aplica
una disposición en el caso que perdió vigencia por cualquiera de la razones
previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii) aplica
un precepto manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo porque el supuesto
de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del
caso; (iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la
Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una
interpretación contraevidente –interpretación contra legem- o claramente
irrazonable o desproporcionada; (iv) se aparta del
precedente judicial –horizontal o vertical- sin justificación suficiente;
o (v) se abstiene de aplicar la excepción de
inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre
que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso”
(Subrayado del texto original). Sobre el defecto sustantivo también ver la
sentencias T-087 de 2007, T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-522 de 2001, T-462
de 2003, T-292 de 2006, T-436 de 2009, T-161 de 2010, y SU-448 de 2011.
[33] Sentencia T-360 de 2014.
[34] Sentencia T-360 de 2014.
[35] Sentencia T-292 de 2006.
[36] Sentencia T-360 de 2014.
[37] Sentencia del 31 de octubre de 2016,
proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado (Rad: 11001-03-24-000-2016-00483-00). Y en el mismo
sentido la Sentencia del 30 de septiembre de 2016, proferida por la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (Rad:
11001-03-24-000-2016-00313-00), y la Sentencia del 16 de agosto de 2016
proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado (11001-03-28-000-2016-00052-00), entre otras.
[38] Esto es, (i) como un valor que
inspira al ordenamiento y a las autoridades públicas, en especial al
Legislador, para que la garanticen en el ejercicio de sus actividades, en este
sentido, el preámbulo constitucional se refiere, entre los valores del nuevo
orden constitucional, a la igualdad; (ii) como un principio que
establece una norma de comportamiento general que puede ser exigida
directamente ante cualquier autoridad pública, y se encuentra consagrado en el
artículo 13 Superior y, finalmente, (iii) como un derecho subjetivo de
carácter fundamental —también por disposición del artículo 13— se concreta en
la posibilidad de exigir abstenciones concretas, como la prohibición de la
discriminación, y en obligaciones de hacer como los tratos favorables para los
grupos que se encuentran en estado de debilidad manifiesta. Al respecto ver,
entre otras, las sentencias C-818 de 2010, C-250 de 2012 y C-015 de 2014.
[39] Sentencia C-818 de 2010.
[40] Sentencias C-818 de 2010, C-250 de 2012 y
C-015 de 2014.
[41] Sentencia C-539 de 2011.
[42] Sentencia C-816 de 2011.
[43] Sentencia T-698 de 2004.
[44] Ibídem.
[45] Sentencia C-461 de 2013. Lo anterior en
concordancia con la Sentencia C-836 de 2001en la que, con ocasión de una
demanda de inconstitucionalidad dirigida contra el artículo 4º de la Ley 169 de
1896, a cuyo tenor “tres decisiones uniformes dadas por la Corte Suprema, como
tribunal de casación, sobre un mismo punto de derecho, constituyen doctrina
probable, y los jueces podrán aplicarla en casos análogos, lo cual no obsta
para que la Corte varíe la doctrina en caso de que juzgue erróneas las
decisiones anteriores”, resolvió: Declarar EXEQUIBLE el
artículo 4º de la Ley 169 de 1896, siempre y cuando se entienda que la Corte
Suprema de Justicia, como juez de casación, y los demás jueces que conforman la
jurisdicción ordinaria, al apartarse de la doctrina probable dictada por
aquella, están obligados a exponer clara y razonadamente los fundamentos
jurídicos que justifican su decisión, en los términos de los numerales 14 a 24
de la presente Sentencia.
[46] “Artículo 228. La Administración de
Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones
serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en
ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán
con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será
desconcentrado y autónomo”.
[47] Sentencia T-698 de 2004.
[48] Sentencia C-634 de 2011.
[49] Esta es definida como la cosa juzgada
implícita, en términos de la Sentencia C-292 de 2006: “En este sentido
es claro que el fallo que se acaba de citar, en un contexto fundado por
reflexiones pertenecientes al ámbito de la cosa juzgada, definió bajo el
concepto de cosa juzgada implícita o incidentalmente ratio
iuris, aquellos razonamientos de la parte motiva de las sentencias de
constitucionalidad, que ‘al guardar una unidad de sentido con el dispositivo de
la sentencia’ y un claro ‘nexo causal con la parte resolutiva’, resultan
vinculantes para los operadores jurídicos. Esta precisión judicial entonces, es
un antecedente indiscutible en la consolidación del concepto de ratio
decidendi constitucional y de su obligatoriedad como fuente de
derecho como se verá más adelante”. Al punto, la Sentencia C-821 de
2001, distinguió entre aquellos argumentos de una sentencia que resultan
vinculantes de los que no al indicar que: “Si la parte de las sentencias que
tiene fuerza normativa son los principios y reglas jurídicas, ello significa
que no todo el texto de su motivación resulta obligatorio.  Para
determinar qué parte de la motivación de las sentencias tiene fuerza normativa
resulta útil la distinción conceptual que ha hecho en diversas oportunidades
esta Corporación entre los llamados obiter dicta o afirmaciones
dichas de paso, y los ratione decidendi o fundamentos jurídicos
suficientes, que son inescindibles de la decisión sobre un determinado punto de
derecho”.
[50] “(…) 2. Las decisiones judiciales
adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio
únicamente para las partes. Su motivación sólo constituye criterio auxiliar
para la actividad de los jueces”.
[51] Sentencia C-037 de 1996.
[52] Sentencia T-351 de 2011, en la que se
refiere a la reiterada posición al respecto que también se encuentra en las
sentencias: C- 104 de 1993, T-566 de 1998 y T-292 de 2006.
[53] Entre otras, ver el Auto 300 de 2006 y el
Autor 131 de 2004.
[54] Así lo explicó esta Corporación en la
Sentencia SU-30 de 2015, al comparar las sentencias de unificación de la Corte
Constitucional con los fallos de constitucionalidad, en el siguiente sentido: “En
este punto es importante aclarar que en el caso de las sentencias de unificación
de tutela (SU) y de control abstracto de constitucionalidad  proferidas
por la Corte Constitucional, basta una sentencia para que exista un precedente,
debido a que las primeras unifican el alcance e interpretación de un derecho
fundamental para casos que tengan un marco fáctico similar y compartan
problemas jurídicos, y las segundas, determinan la coherencia de una norma con
la Constitución Política”.
[55] Sentencias T360 de 2014, T-351 de 2011,
T-468 de 2003 y T-292 de 2006, entre otras.
[56] Entre otras, ver las sentencias C-113 de
1993, C-109 de 1995, T-1101 de 2001 y T-203 de 2002
[57] Sentencia T-360 de 2010, al indicar: “De
conformidad con lo expuesto, y con independencia del tipo de defecto en el que
se clasifique –como defecto autónomo o como modalidad de defecto sustantivo-,
el desconocimiento del precedente constitucional, además de violar los derechos
de las partes a la igualdad y al debido proceso, entre otros, vulnera el
principio de supremacía constitucional, lo que constituye una razón de más que
hace procedente la acción de tutela contra la providencia atacada”.
[58] Sentencia T-360 de 2014.
[59] Folio 9 del cuaderno 2.
[60] Sentencia
C-634 y C-816 de 2011, así como C-588 de 2012
[61]En
sentencia C-634 de 2011, la Corte declaró exequible
el artículo 10 de la ley 1437 de 2011 en el entendido que las autoridades
tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial
proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de
la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables
a la resolución de los asuntos de su competencia. En Sentencia C-816 de 2011,
declaró exequibles las disposiciones del artículo 102 de la ley 1437 de 2011,
en el entendido que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias
de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado -inciso 1 del
artículo demandado- e interpretar las disposiciones constitucionales en que
deba basar su decisión, deben incorporar en sus determinaciones de manera
preferente las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas
constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia.