C-496-98
Sentencia C-496/98
Sentencia
C-496/98
DESCENTRALIZACION,
DESCONCENTRACION Y DELEGACION ADMINISTRATIVAS-Diferencias
La
descentralización es un principio organizacional que tiene por objeto
distribuir funciones entre la administración central y los territorios
(descentralización territorial), o entre la primera y entidades que cumplen con
labores especializadas (descentralización por servicios), de manera que el
ejercicio de determinadas funciones administrativas sea realizado en un marco
de autonomía por las entidades territoriales o las instituciones
especializadas. La delegación y la desconcentración, por su parte, atienden más
a la transferencia de funciones radicadas en cabeza de los órganos
administrativos superiores a instituciones u organismos dependientes de ellos,
sin que el titular original de esas atribuciones pierda el control y la
dirección política y administrativa sobre el desarrollo de esas funciones. Por
eso, se señala que  estas dos fórmulas organizacionales constituyen, en
principio,  variantes del ejercicio centralizado de la función administrativa.
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Funciones/PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Es Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad
Administrativa
De manera
general, las funciones de Jefe de Estado son aquéllas que denotan de manera
clara la voluntad de la Nación de conformar una unidad política propia, tales
como las referidas a las relaciones internacionales. A su vez, las funciones
que desempeña en su calidad de Jefe de Gobierno serían aquellas relacionadas
con la fijación de políticas, de derroteros para la conducción del país,
mientras que las cumplidas como Suprema Autoridad Administrativa son las
dirigidas a mantener el funcionamiento normal de la administración pública.
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA-Desconcentración
y delegación de funciones
Salvo el caso de
algunas funciones que son indelegables, en principio, las restantes sí lo son;
y, en segundo lugar, que únicamente son desconcentrables las funciones que
ejerce el Presidente de la República como Suprema Autoridad Administrativa, aun
cuando con la aclaración de que el control y orientación de dichas actividades
debe permanecer en cabeza del Presidente, cuando se trate de competencias
constitucionales.
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Señala pautas de
inspección, vigilancia y control
El Congreso es el
órgano encargado de señalar las pautas que regirán las labores de inspección,
vigilancia y control sobre las actividades a las que aluden los numerales 24 y
25 del artículo 189 de la Carta. Ello se realizará a través de leyes marco -
como ocurre con las que se dictan con base en el numeral 19 del artículo 150 -
o por medio de leyes ordinarias, como es el caso de las que se fundamentan en
el numeral 8 del mismo artículo. El Congreso fija las directrices de acción en
estas áreas y el gobierno las desarrolla, las lleva a la práctica. Estas
funciones tienen ante todo un carácter administrativo, razón por la cual se
puede concluir que en ellas el Presidente de la República actúa como suprema
autoridad administrativa. Esta situación autoriza al Congreso a disponer la
desconcentración de estas funciones, para lo cual puede crear instituciones especializadas
que realicen esas tareas, de acuerdo con la atribución que le señala el numeral
7 del artículo 150.
FUNCION DE
VIGILANCIA, INSPECCION Y CONTROL-Es compartida entre el Congreso y el Presidente
Las funciones
contempladas en los numerales 24 y 25 del artículo 189 son compartidas entre el
Presidente y el Congreso, y cuando este último crea entes técnicos para que
sirvan de soporte al ejercicio de esas funciones, garantiza a través del
mecanismo de la desconcentración su adecuada realización.
SUPERINTENDENCIA
DE SOCIEDADES-Ejerce
inspección, control y vigilancia sobre sociedades de factoring/CONTROL
ESTATAL-Es realizado por la entidad que escoja el legislador
Desde la
perspectiva constitucional, resulta indiferente que el control y vigilancia
sobre ciertas sociedades sea realizada por éste o aquel organismo estatal. La
decisión sobre la entidad que debe realizar estos controles está dentro del
arbitrio del Legislador, el cual deberá simplemente demostrar que su opción es
razonable. De otra parte, debe precisarse que el mismo artículo señala que la
inspección, vigilancia y control sobre las mencionadas sociedades de factoring
se ejercerá por medio de la Superintendencia de Sociedades, lo cual significa
que estas empresas  sí están sujetas al control estatal.
ESTATUTO ORGANICO
DEL SISTEMA FINANCIERO-No
es código/ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO-Puede ser reformado
mediante Decreto
En distintos
lugares del decreto 1284 de 1994 se establece que sus normas modifican o
adicionan el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Con todo, dado que
muchas de las normas referidas a la Superintendencia Bancaria se encuentran
recopiladas en ese estatuto, es obvio que distintas reformas a la
reglamentación de esta Superintendencia afecten o modifiquen el estatuto. No
existe, además, ningún obstáculo para que ello sea así, puesto que, como ya lo
ha señalado esta Corporación, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero no
ostenta la calidad de código. De otra parte, debe agregarse que el numeral 2
del Decreto 1284 de 1994 simplemente actualiza, con las innovaciones
introducidas por la Ley 100 de 1993, el listado de entidades sobre las cuales
ejerce inspección y vigilancia la Superintendencia Bancaria. Así, pues, las
modificaciones que introduce el aludido numeral 2 del Decreto 1284 de 1994
cumplen claramente la función de armonizar el Estatuto con las previsiones
legales vigentes, fin que en ningún momento puede ser considerado como
inconstitucional.
Referencia: Expediente D-1979
Actor:  Elson Rafael Rodriguez Beltran
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 10 (parcial), 11 (parcial) y 36
(parcial) de la Ley 35 de 1993; 139, numeral 1°, de la Ley 100 de 1993; 256,
262, 273, 278 y 289 del Decreto 663 de 1993; 2 del Decreto 1284 de 1994; y 82 (parcial)
de la Ley 222 de 1995.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., septiembre quince (15) de mil novecientos noventa y ocho (1998). Aprobada
por acta No. 37
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Vladimiro Naranjo Mesa, y por
los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo,
Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra los artículos 10 (parcial), 11 (parcial) y 36
(parcial) de la Ley 35 de 1993; 139, numeral 1°, de la Ley 100 de 1993; 256,
262, 273, 278 y 289 del Decreto 663 de 1993; 2 del Decreto 1284 de 1994; y 82
(parcial) de la Ley 222 de 1995.
I.  ANTECEDENTES
1.  El Congreso de
la República expidió la Ley 35 de 1993, publicada en el Diario Oficial N° 40710;
la Ley 100 de 1993, publicada en el Diario Oficial N° 41148 y la Ley 222 de
1995, publicada en el Diario Oficial N° 42156. El Gobierno, por su parte,
expidió el Decreto 663 de 1993, en ejercicio de las facultades previstas en el
artículo 36 de la Ley 35 de 1993, publicado en el Diario Oficial N° 40710, y el
Decreto 1284 de 1994, en ejercicio de las facultades previstas en la Ley 100 de
1993, publicado en el Diario Oficial N° 41405.
2. El ciudadano
Elson Rafael Rodríguez Beltrán demandó la inconstitucionalidad de los artículos
10 (parcial), 11 (parcial) y 36 (parcial) de la Ley 35 de 1993; 139, numeral
1°, de la Ley 100 de 1993; 256, 262, 273, 278 y 289 del Decreto 663 de 1993; 2
del Decreto 1284 de 1994; y 82 (parcial) de la Ley 222 de 1995, por considerarlos
violatorios de los artículos 6, 29, 113, 121, 150 numeral 8, 189, 198 y 211 de
la Constitución.
3. En el auto
admisorio se rechazó la demanda respecto del numeral 2° del artículo 36 de la
Ley 35 de 1993, y del numeral 1° del artículo 139 de la Ley 100 de 1993.
4. Los Ministerios
de Hacienda y de Desarrollo Económico, y los Superintendentes de Sociedades, de
Servicios Públicos, Bancario y de Valores presentaron, por intermedio de sus
respectivos apoderados, escritos que apoyan la constitucionalidad de las normas
acusadas.  El Procurador General de la Nación solicitó a la Corte que declarara
la exequibilidad de las normas objeto de control constitucional.
II.  NORMAS ACUSADAS
Ley 35 de 1993
Artículo 10:
Inspección, vigilancia y control de las actividades financiera, aseguradora y
bursátil. El Presidente de la República, a través de las Superintendencias
Bancaria y Valores, dentro del ámbito de sus respectivas competencias,
ejercerá la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realizan
las actividades financiera, aseguradora, bursátil y cualquier otra relacionada
con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del
público, en los mismos términos y condiciones en que tales funciones se
ejercen en la actualidad de acuerdo con las disposiciones legales vigentes.
Además, las Superintendencias Bancaria y Valores vigilarán en lo de su
competencia el cumplimiento de las normas que se expidan en desarrollo de la
presente ley.
Los organismos
cooperados de grado superior de carácter financiero continuarán bajo el control
y vigilancia de la Superintendencia Bancaria. El control de las demás
cooperativas de ahorro y crédito, de primer grado, continuarán a cargo del
Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, Dancoop.
A partir del 1°
de febrero de 1993 corresponderá al Departamento Administrativo Nacional de
Cooperativas la inspección y vigilancia de los Fondos Mutuos de Inversión que
no sean administrados por sociedades fiduciarias, de acuerdo con las normas,
que para el efecto establezca el Gobierno Nacional. Los que sean administrados
por dichas sociedades no quedarán sometidos al control permanente del Estado.  El reconocimiento de la personería
jurídica de los Fondos Mutuos de Inversión que se constituyan a partir de la
vigencia de esta Ley se producirá con la simple inscripción del acta orgánica
de su constitución en el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas,
siempre y cuando se ajusten a las disposiciones legales. No obstante, los que
hayan iniciado su trámite de constitución a la fecha de vigencia de la presente
Ley continuarán rigiéndose, para estos efectos, por las normas anteriores.
Artículo 11: Vigilancia
de sociedades que no captan ahorros. En adelante, la inspección, vigilancia y
control de las sociedades de compra de cartera (factoring) no se llevará
a cabo por la Superintendencia Bancaria, sino que se sujetará a las
disposiciones generales sobre vigilancia y control de las sociedades
mercantiles y de emisión y oferta de valores. Estas sociedades continuarán
sujetas a la prohibición de captar ahorro del público en forma masiva y
habitual.
La actividad de
intermediarios de seguros continuará sujeta al control y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria, la cual ejercerá tales funciones en los términos
vigentes respecto de las sociedades corredoras de seguros y reaseguros; en
relación con los demás intermediarios de seguros se ejercerán tales funciones
con excepción de aquellos cuyo monto de comisiones causadas sea inferior a la
suma que periódicamente señale el Gobierno Nacional...
Decreto 663 de 1993
“por medio del cual se actualiza el
estatuto orgánico del sistema financiero y se modifica su titulación y
numeración”
“Artículo 256.  Vigilancia
y control.  El Instituto de Fomento Industrial, IFI, está sometido a la
inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria.
“Artículo 262. Vigilancia
y control. La Superintendencia Bancaria ejercerá funciones de inspección y
vigilancia de las operaciones que realice la Financiera Energética Nacional
S.A., FEN, con iguales facultades a las concedidas y que en el futuro le
conceda la ley en relación con entidades del sistema financiero….”
“Artículo 273.  Vigilancia
y control. La Superintendencia Bancaria ejercerá las funciones de inspección y
vigilancia de las operaciones que realice la Financiera de Desarrollo
Territorial S.A., Findeter, con iguales facultades a las concedidas y que en el
futuro le conceda la ley en relación con entidades del sistema financiero….”
“Artículo 278.  Vigilancia
y control. Las captaciones a que se refieren los numerales 1° y 2° del artículo
anterior del presente estatuto, quedarán bajo el control de la Superintendencia
Bancaria, de acuerdo con las disposiciones vigentes sobre la materia.
Del mismo modo,
la Superintendencia Bancaria ejercerá inspección y vigilancia sobre las
colocaciones que realice el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y
Estudios Técnicos en el Exterior, Icetex, en desarrollo de las disposiciones
que se dicten conforme a lo previsto en las normas del presente capítulo”.
“Artículo 289.  Vigilancia
y control. La superintendencia Bancaria ejercerá las funciones de vigilancia y
control de acuerdo con las disposiciones vigentes sobre la materia…..”
Ley 222 de 1995
Artículo 82.
Competencia de la Superintendencia de Sociedades. El Presidente de la República
ejercerá por conducto de la Superintendencia de Sociedades, la
inspección, vigilancia y control de las sociedades comerciales, en los términos
establecidos en las normas vigentes.
También ejercerá
inspección y vigilancia sobre otras entidades que determine la ley.  De la misma manera ejercerá las funciones
relativas al cumplimiento del régimen cambiario en materia de inversión
extranjera, inversión colombiana en el exterior y endeudamiento externo”
Decreto 1284 de 1994
Artículo 2°. El
literal a) del numeral 2° del artículo 1° del Decreto 2359 de 1993, incorporado
al literal a) del numeral 2° del artículo 325 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, quedará así:
“a)
Establecimientos bancarios, corporaciones financieras, corporaciones de ahorro
y vivienda, compañías de financiamiento comercial, sociedades fiduciarias,
almacenes generales de depósito, organismos cooperativos de grado superior de
carácter financiero, sociedades administradoras de fondos de pensiones y de
cesantía, sociedades administradoras de fondos de pensiones, cajas, fondos o
entidades de seguridad social administradoras del régimen solidario de prima
media con prestación definida, entidades descentralizadas de los entes
territoriales cuyo objeto se la financiación de las actividades previstas en el
numeral 2° del artículo 268 del estatuto orgánico del sistema financiero
autorizadas específicamente por la Financiera de Desarrollo Territorial S.A.
-Findeter-, compañías de seguros, cooperativas de seguros, sociedades de
reaseguro, sociedades de capitalización, sociedades sin ánimo de lucro que
pueden asumir riesgos derivados de la enfermedad profesional y del accidente de
trabajo, corredores de seguros y de reaseguros y agencias colocadoras de
seguros cuando a ello hubiere lugar”.
(Se subraya la parte
demandada)
III. CARGOS DE LA DEMANDA
Cargo primero:
Violación de los numerales 24 y 25 del artículo 189, y del artículo 211 de la
Constitución Política.
Explica el
demandante que en las normas acusadas de las Leyes 35 de 1993 y 222 de 1995, y
del Decreto 663 de 1993, se consagra “la inspección, vigilancia y control ‘a
través’, ‘por conducto’ o simplemente de la Superintendencia Bancaria, de
Valores y de Sociedades sobre las personas que realizan las actividades
financiera, aseguradora, bursátil y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados por el público y de las
sociedades comerciales”. Al respecto recuerda que los numerales 24 y 25 del
artículo 189 de la Carta señalan que le  corresponde al Presidente de la
República:
“24. Ejercer, de
acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que
realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del
público. Así mismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades
mercantiles.
“25. Organizar el
Crédito Público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar
los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de
aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervención en las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de
terceros de acuerdo con la ley”.
Expone que del
numeral 24 se deduce que la vigilancia sobre las personas que realicen las
actividades antes enumeradas la debe realizar directamente el Presidente de la
República, sin que en la Constitución se permita que ese control se practique
“‘a través” o “por conducto” de otras entidades. Dice al respecto:
“Es decir, es una
atribución constitucional que debe ejercer el Presidente de la República,
función que el legislador no le puede atribuir a otra autoridad (...), pues de
ser así se estaría reformando la Constitución por medio de una norma de
jerarquía inferior...
“El legislador con
las expresiones ‘a través de’ y ‘por conducto’ veladamente está despojando de
una atribución constitucional que el constituyente radicó en cabeza del
Presidente de la República y la está transfiriendo a las Superintendencias
Bancaria, de Valores y de Sociedad, que aunque forman parte de la rama
ejecutiva no hacen gobierno, ni son el Presidente de la República.
“Las
Superintendencias en general sólo pueden ejercer aquellas funciones propias del
Presidente (numerales 21,22, 24, 26 del artículo 189 C.P.) si éste las delega,
siempre y cuando exista una ley que señale las funciones que puede delegar de
acuerdo con lo mandado por el artículo 211”
“Cosa diferente es
que las normas acusadas dispongan que corresponde al Presidente de la República
ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realizan las
actividades financiera, aseguradora, bursátil y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados por el público,
de las entidades cooperativas y de las sociedades comerciales, y que éste puede
delegar tales funciones en determinado superintendente o en el director del
DANCOOP.”
Asimismo, afirma que
las actividades mencionadas en el numeral 25 del artículo 189 de la Carta sólo
pueden ser delegadas por el presidente cuando exista una ley que lo permita. De
acuerdo con el artículo 211 de la Constitución, la ley debe señalar cuáles son
las funciones que el Presidente puede delegar. En las normas acusadas,
“sencillamente se está transfiriendo la función constitucional presidencial a
una entidad, sin llenar el requisito del artículo 211 superior.” En efecto, en
las aludidas normas no se está precisando que las actividades de inspección,
vigilancia y control sobre las actividades mencionadas pueden ser delegadas,
“así se quiera hacer creer que las expresiones ‘a través’ o ‘por conducto’
implican una delegación que no existe porque la delegación debe ser expresa,
como lo manda la norma constitucional 211”.
Cargo Segundo:
violación de los numerales 24 y 25 del artículo 189 de la Constitución
Política.
El artículo 11 de la
Ley 35 de 1993 viola el artículo 189 de la Carta, en la medida en que excluye a
las empresas dedicadas a la compra de cartera del control por parte de la
Superintendencia Bancaria. El demandante expone su cargo en los siguientes
términos:
“Tampoco es
constitucional el artículo 11 demandado de la Ley 35 de 1993 que exceptúa a las
sociedades de compra de cartera (factoring) de la inspección, vigilancia
y control por parte del Presidente de la República, porque como se  ha dicho le
corresponde a la suprema autoridad administrativa ejercer la facultad que le
ordena el numeral 24 del artículo 189 de la Carta sobre todas las personas que
se dediquen a las actividades descritas, entre ellas la financiera”.
Cargo Tercero:
Vulneración del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución
El numeral 2 del
Decreto 1284 de 1994 constituye una extralimitación de las facultades
concedidas al Ejecutivo mediante el numeral 1 del artículo 139 de la Ley 100 de
1993. En efecto, “esta norma únicamente facultó al Presidente de la República
para determinar la estructura, administración, recursos, y demás disposiciones
necesarias para el funcionamiento de la delegatura exclusiva para la vigilancia
de los administradores de fondos de pensiones y/o cesantías y demás entidades
de previsión social de la Superintendencia Bancaria y armonizarla con el resto
de la estructura y no para modificar el llamado Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, Decreto 663 de 1993, y menos para señalar que a la Superintendencia
Bancaria le corresponde la vigilancia e inspección de las entidades mencionadas
en el artículo 2 demandado... pues esta es una función de rango constitucional
atribuida al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa
por el numeral 24 del artículo 189 de la Carta Política”.
Cargos
adicionales
Mediante escrito del
11 de marzo del año en curso, el demandante adicionó su demanda, señalando que
las normas acusadas violaban, además, los artículos 6, 29, 113, 121, 150
numeral 8, y 198 de la Carta.
En relación con el
artículo 6, asegura que el Congreso se extralimitó en sus funciones, toda vez
que no es competente para regular la materia objeto de demanda. Señala que los
asuntos regulados en las normas acusadas corresponden a materias cobijadas por
el numeral 8 del artículo 150 de la Carta, temas que, como indicó la Corte en
sentencia del 16 de julio de 1992, únicamente pueden ser objeto de tratamiento
legislativo bajo la modalidad de leyes marco o cuadro. En estos términos, se
vulnera el citado artículo 150 numeral 8.
Por otra parte, las
normas atacadas desconocen la existencia de una responsabilidad política en
cabeza del Presidente en caso de omitir el cumplimiento de las funciones
constitucionales (C.P. art. 198). Lo anterior se explica por el hecho de que
las normas acusadas desvinculan de las competencias del Presidente el ejercicio
de ciertas funciones de intervención en el sector financiero.
Finalmente, la
inexistencia de una delegación en los términos del artículo 211 de la Carta
conlleva una violación del debido proceso, “pues las personas que ejercen las
actividades mencionadas en el numeral 24 del artículo 189 constitucional, deben
constitucionalmente ser inspeccionadas, controladas y vigiladas por su juez
natural que es el Presidente de la República…”.
IV. INTERVENCIONES
Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público expone que el mismo numeral 24 del
artículo 189 de la Carta es el que le otorga a la ley la facultad de regular
las actividades de inspección, vigilancia y control sobre las personas que
realizan las actividades que se comentan. En vista de ello se pregunta:
¿no resulta lógico
que la posibilidad de expedir las normas de acuerdo con las cuales se ejercen
la inspección, vigilancia y control de determinadas actividades involucre la de
determinar quién será el encargado de realizarlas? Al parecer de este
Ministerio, la calidad e idoneidad de la supervisión está determinada por el
sujeto llamado a ejercerla, por circunstancias tales como el especial
conocimiento sobre una actividad especializada, las facultades de las cuales la
han dotado las normas, la cobertura de sus servicios, etc. De allí que no
puedan desligarse normas por las cuales se dictan determinadas reglas de
supervisión de aquel a quien se confía esta labor, máxime si se tiene en cuenta
que se trata de actividades que, de acuerdo con el artículo 335 de la
Constitución Política, son de interés público.
Señala también que
la Corte, en su sentencia C-397 de 1995, al referirse a las funciones de la
Superintendencia de Valores, expuso el argumento según el cual, la asignación
de funciones presidenciales a las superintendencias no operaba mediante
delegación, sino que constituía un legítimo desarrollo del principio de desconcentración.
Como quiera que las restantes superintendencias están en igual condición, ha de
aplicárseles la misma regla.
Por otra parte, no
puede olvidarse, remarca el interviniente, que la Carta previó la existencia de
las superintendencias (C.P. Art. 150 numeral 7), las cuales tienen una
naturaleza bien definida en la ley y en la doctrina nacional (aún antes de
entrar en vigencia la Constitución de 1991), de suerte que puede suponerse que
el Constituyente ha apoyado la existencia de tales figuras como instituciones
de administración pública.
Agrega también que
el hecho de que la ley determine cuál entidad debe cumplir determinadas
funciones de inspección, vigilancia y control no implica que el Presidente
pierda sus atribuciones en ese campo, puesto que “los superintendentes no son
otra cosa que sus directos agentes, de su libre nombramiento y remoción, y
debiendo obrar en tal medida de acuerdo con sus instrucciones”.
En relación con la
acusación acerca de que las sociedades de compra de cartera o factoring
no deberían ser excluidas del control de la Superintendencia Bancaria, expone
que esas sociedades no captan ahorros del público y “en tal medida no requieren
de la supervisión especializada de la Superintendencia Bancaria, sin que por
ello pueda asegurarse que su actividad no se vigile por otras entidades de
supervisión y control como lo son la Superintendencia de Valores y la
Superintendencia de Sociedades en lo que a cada una le corresponde.
Finalmente,
manifiesta que la acusación contra el artículo 2 del Decreto 1284 de 1994 no
tiene fundamento, puesto que las mismas Leyes 35 de 1993 - en sus artículos
13-K, 52 y 110 - y 100 de 1993 - en su artículo 139 - le asignaron a la
Superintendencia Bancaria la función de vigilar a las Administradores de Fondos
de Pensiones y/o de Cesantías.
Intervención del
Ministerio de Desarrollo Económico
El apoderado del
Ministerio expone que el artículo 4 del Decreto Ley 1050 de 1968 consagra que
las superintendencias “cumplen algunas de las funciones que corresponden al
Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y las que la
ley les asigna.” El contenido del artículo 4° habría sido avalado por la Carta
de 1991 al precisar en el numeral 7 del artículo 150 que le corresponde al
Congreso “determinar la estructura de la administración nacional y crear,
suprimir o fusionar los ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias... señalando sus objetivos y estructura orgánica”.
Agrega que el
numeral 8 del artículo 150 de la Carta establece que el Congreso dictará las
normas a las que se debe sujetar el Gobierno al ejercer las facultades de
inspección y vigilancia que le asigna la Constitución, y que la Ley 35 de 1993
- que regula la actividad financiera y bursátil y las relacionadas con el
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público - fue dictada
precisamente con base en esa facultad del Congreso. Asimismo, expresa que la
regulación a la que se refiere la Ley 35 de 1993 es realizada por el Gobierno,
de acuerdo con los establecido en la ley marco que dicte el Congreso, y que las
superintendencias forman parte del Gobierno.
En consecuencia,
solicita que se declare la constitucionalidad de las normas acusadas.
Intervención de
la Superintendencia de Sociedades
La apoderada de la
Superintendencia de Sociedades concentra su intervención en la defensa del
artículo 82 de la Ley 222 de 1995. Primeramente, hace un recuento de las
disposiciones legales en las que se ha fundamentado la existencia de la
Superintendencia de Sociedades, para así concluir que “desde siempre el
ejercicio de las funciones de la Superintendencia de Sociedades se ha hecho por
asignación expresa de la ley”. Luego, trae a colación la Sentencia C-233 de
1997 de la Corte Constitucional que, en su opinión, indica que la Corporación
se ha pronunciado con claridad meridiana sobre el tema. Para terminar esta
parte introductoria, la apoderada recoge las opiniones de varios doctrinantes
colombianos.
Resalta la
interviniente que también la Constitución de 1886 le asignaba al Presidente la
función de ejercer la inspección y vigilancia sobre las entidades que captan
ahorros del público y las sociedades mercantiles. Por eso, de acuerdo con la
doctrina, el Presidente regulaba esta materia mediante decretos autónomos, cuya
validez derivaba directamente de la Constitución. Sin embargo, la nueva Carta
introdujo un cambio importante en la materia, en la medida en que dispuso que
esa función se cumplirá de acuerdo con la ley. Así, “es indispensable que para
el cumplimiento de las funciones del artículo 189 numeral 24 exista una interpositio
legislatoris, esto es que una Ley señale la forma en que el Presidente
realizará sus funciones (...) Las facultades o atribuciones previstas en el
artículo 189 numeral 24 de la Constitución Política son funciones que realiza
el Presidente de la República en los términos de la ley y que tienen como
principal característica la de hacer residir en el Presidente de la República
la responsabilidad política última...”
Lo anterior la
conduce a la conclusión de que en relación con esta funciones no opera la
figura de la delegación, a la que hace referencia el artículo 211 de la Carta.
Ello, por cuanto el mismo numeral 24 del artículo 189 de la C.P. establece que
la ley fijará la manera de ejercer las funciones en él contempladas.
Destaca también la
interviniente la activa participación del Presidente de la República en el
proceso de aprobación de la Ley 222 de 1995. Señala que la ley fue de
iniciativa gubernamental, que fue apoyada y defendida por los ministros y
sancionada sin objeciones por el mismo Presidente. Esta circunstancia no
dejaría dudas respecto de la intención de facultar a la Superintendencia de
Sociedades para que cumpliera las funciones previstas en el artículo 189 de la
Constitución. Para concluir el punto, recoge las palabras de un doctrinante
colombiano que considera que las atribuciones previstas en el artículo 189 de
la Carta no son objeto de delegación, sino de “distribución legal” de
competencias administrativas, como ocurre normalmente con las
superintendencias.
Finalmente, la
apoderada de la Superintendencia expresa que, incluso en el caso de que se
admitiera que las facultades contempladas en el numeral 24 del artículo 189 son
materia de delegación, no cabría afirmar la inconstitucionalidad del artículo
82 de la  Ley 222 de 1995, toda vez que la expresión “por conducto de”,
contenida en el mismo, es indicativa de una delegación expresa. En este
sentido, considera que la interpretación que hace el demandante de la expresión
no es admisible, ya que la vacía de contenido, cuando el tenor literal no puede
desatenderse. De ahí que no pueda olvidarse que el concepto de “expreso”,
previsto en la Constitución, significa que esté expresado, lo cual se constata
con la frase mentada.
Intervención de
la Superintendencia de Servicios Públicos
El apoderado de la
Superintendencia controvierte los argumentos de la demanda.  En primer lugar,
asegura que no puede sostenerse que el Presidente deba ejercer las funciones
previstas en el artículo 189 de la Carta de manera directa, toda vez que la
Constitución en ningún lugar lo prevé.
En segundo lugar,
expone que el mismo artículo 211 de la Carta, que el demandante estima violado,
prevé la posibilidad de delegar las funciones presidenciales.
Finaliza con algunas
aclaraciones sobre la figura de la delegación.
Intervención de
la Superintendencia Bancaria
La apoderada de la
Superintendencia Bancaria se concentra en la defensa de las normas acusadas de
la Ley 35 de 1995 y del Decreto 663 del mismo año. En primer lugar, señala que
mediante la sentencia C-252 de 1994, la Corte Constitucional declaró la
exequibilidad del Decreto 663 de 1993, salvo los numerales 1 a 9 del artículo
335. Por lo tanto, en relación con las normas acusadas del citado decreto,
solicita estarse a lo resuelto en la mentada sentencia.
Precisa que las
competencias del Congreso en relación con el desarrollo, inspección y
vigilancia de las actividades financiera, aseguradora y bursátil se encuentran
consignadas en los numerales 7, 8, y 19-d del artículo 150, y en el artículo
335 de la Constitución. Por su parte, las atribuciones del Presidente en estas
materias se encuentran consagradas en los numerales 24 y 25 del artículo 189, y
en los artículos 209 y 211. De esas normas se deduce que el Congreso puede
modificar la estructura de la administración “para lo cual tiene la posibilidad
de crear organismos como las superintendencias en procura de un mejor desempeño
de las labores propias del Estado y, en particular, aquellas radicadas en
cabeza del Presidente de la República”. Así mismo, el Congreso tiene la
facultad de dictar las leyes marco. Manifiesta que esta “competencia… resulta
coherente con su obligación de construir el marco normativo dentro del cual
debe el Presidente desarrollar la atribución de inspección, vigilancia y
control que le asigna la Constitución en relación con las actividades en
cuestión”.
En relación con la
competencia presidencial en este mismo campo, manifiesta que “ésta se encuentra
constituida por la intervención, organización y orientación de las actividades
financiera, aseguradora y bursátil de manera concreta, es decir, mediante la
expedición de las correspondientes normas de regulación dentro del ámbito señalado
por el Congreso a través de las denominadas leyes marco y atendiendo los
objetivos señalados en ellas”.
Recuerda la
interviniente que el artículo 209 de la Carta prevé que la función
administrativa se realizará teniendo en cuenta los principios de descentralización,
delegación y desconcentración. A este último se ajusta la actividad de las
superintendencias, pues “ellas desarrollan su competencia de conformidad con
políticas de desconcentración de funciones presidenciales.” Si bien es cierto
que en el ordenamiento no se encuentra una ley de delegación expresa como la
que exige el demandante, ella no era necesaria en este caso, puesto que “en
virtud de los principios constitucionales de la función administrativa, aunados
a las competencias que ocupan tanto al Congreso como al presidente, y a la
imposibilidad de este último de llevar a cabo sus funciones constitucionales
directamente, se puede optar, como en efecto se ha hecho, por alternativas como
la desconcentración.” Esta tesis fue acogida por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-397 de 1995.
Concluye entonces
con la siguiente afirmación: “fuerza concluir que el desarrollo de la facultad
de inspección, control y vigilancia que ocupa el Presidente de la República por
parte de las superintendencias es viable no sólo legal sino
constitucionalmente, como quiera que tal organización de competencias obedece a
criterios constitucionales de desconcentración funcional administrativa
autorizados de manera expresa por nuestro ordenamiento superior”.
Intervención de
la Superintendencia de Valores
Recuerda el
apoderado de la Superintendencia de Valores que la Constitución de 1886 le
asignaba al Presidente de la República, como función constitucional propia, el
control e inspección sobre las personas naturales o jurídicas que tuvieran por
objeto el manejo, aprovechamiento o inversión del ahorro privado. Expone que en
torno a esta facultad se dieron diversas controversias en relación con el
carácter de los actos del Presidente, de la posibilidad del mismo de derogar o
modificar leyes y del alcance de la potestad del Congreso para regular esas
actividades. En vista de las dificultades que esta situación presentaba, la
Carta de 1991 “adoptó un esquema de intervención a través del cual se
delimitaran claramente las competencias entre el Congreso y el Ejecutivo,
separando las funciones de inspección y vigilancia de la función de
intervención propiamente dicha que posee un carácter más regulatorio”.
En este contexto, el
artículo 335 de la Constitución prescribe que “las facultades de intervención
del Gobierno en la actividad financiera, aseguradora y bursátil debe sujetarse
irrestrictamente a los criterios y normas generales que para el efecto expida
el Congreso, de suerte que es a este último a quien corresponde dictar las
normas generales, así como el señalamiento de los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el Gobierno para regular las [mencionadas] actividades...
Así, pues, la cláusula general de competencia en materia de regulación
financiera y bursátil se encuentra radicada en cabeza del Congreso.” La Ley 35
de 1993 fue dictada en consonancia con el artículo 335. Ella constituye una ley
de naturaleza ‘marco’, pero no solamente se orientó a fijar los “lineamientos
generales, sino que además señala criterios y parámetros básicos a los cuales
debe sujetarse el Gobierno, al paso que abarca aspectos más amplios como la
fijación de parámetros precisos y la toma de decisiones concretas en la materia
objeto de regulación”.
Señala que las
superintendencias son organismos en los que se realiza la desconcentración
funcional, con respecto de atribuciones del Presidente que éste no puede
desarrollar personalmente. En este sentido, se apoya en la Sentencia C-397 de
1995. Además, recuerda que el artículo 52 transitorio de la Constitución
convirtió a la Comisión Nacional de Valores en Superintendencia, de suerte que
su existencia no se deriva de la Ley 35 de 1993 y las normas expedidas bajo su
amparo, sino de la voluntad del Constituyente. Igualmente, afirma que las funciones
que ejerce la Superintendencia de Valores - a las que se refiere el artículo 10
de la Ley 35 de 1993, cuando señala que esta Superintendencia continuará
ejerciéndolas de acuerdo con las disposiciones legales vigentes - le fueron
delegadas mediante los decretos 2739 y 2855 de 1991, y 193 de 1994. Para el
efecto, menciona que el Decreto 2739 de 1991 previó, en el artículo 3, que “El
Presidente de la República podrá delegar en el Superintendente de Valores……”,
funciones que suponen intervención e inspección del mercado bursátil.  En
consecuencia, existe una norma que autoriza delegar esas funciones
constitucionales del Presidente de la República, en los términos del artículo
211 de la C.P.  Por lo tanto, el cargo carece de fundamento.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
En primer lugar, el
Procurador General de la Nación señala que si bien el demandante acusa el
artículo 257 del Decreto 663 de 1993, el texto que transcribe y ataca
corresponde, en realidad, al artículo 256 del mismo estatuto. Ello, sin
embargo, no vicia la admisión de la demanda.
El artículo 189 de
la Carta establece que el Presidente de la República es, al mismo tiempo, Jefe
de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa. De acuerdo con
la jurisprudencia fijada por la Corte Constitucional, en su sentencia C-485 de
1993, las funciones que le corresponden como Jefe de Estado, no pueden ser
objeto de delegación. Sin embargo, las atribuciones que ejerce en su calidad de
Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa sí son delegables, de
acuerdo con el artículo 211 de la Constitución, como se expresó en la sentencia
C-315 de 1995.
Las facultades
contenidas en el numeral 24 del artículo 189 de la Carta pueden ser objeto de
delegación, en la medida en que se trata de funciones administrativas, que se
ejercen en los términos que fije el legislador. De allí que se pueda predicar
la constitucionalidad de las normas acusadas: “La Carta Política autoriza al
Legislador para regular esta clase de actividades, estableciendo además,
aquellos asuntos en los cuales es posible la delegación de las referidas
funciones administrativas por parte del presidente en otros organismos del
Estado (...) Las normas bajo examen desarrollan los preceptos superiores
relacionados con las funciones asignadas a las Superintendencias, bajo el
entendido de que se trata de actividades que se deben adelantar dentro del
ámbito de las competencias reconocidas por el ordenamiento jurídico.”
De otra parte, la
acusación contra el artículo 11 de la Ley 35 de 1993 carece de fundamento, toda
vez que la actividad de compra de cartera no supone captación de ahorros del
público y, por lo tanto, no se ajusta a las funciones de la Superintendencia
Bancaria. El control sobre esta actividad “puede ser ejercido por los órganos
encargados de vigilar este tipo de sociedades mercantiles.”
Por último, expresa
el Ministerio Público que la expedición del Decreto 1284 de 1994 no implica que
el Gobierno se haya excedido en el uso de las facultades que le habían sido conferidas
por el numeral 1° del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, pues “las
modificaciones introducidas al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero no
pueden ser entendidas como la expedición de un código, ya que el legislador
extraordinario se limitó a armonizar las normas preexistentes con lo dispuesto
en el resto del ordenamiento jurídico, en particular con las previsiones de la
Ley 100 de 1993”.
V. FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte es
competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo
estipulado en el artículo 241 de la C.P.
2. En su cargo
principal, el demandante expresa que las competencias presidenciales previstas
en los numerales 24 y 25 del artículo 189 de la Constitución únicamente pueden
ser ejercidas por autoridades distintas del Presidente de la República, en
virtud del fenómeno de la delegación. Para que las superintendencias y el
Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas puedan ejercer esas
funciones es necesario que el Congreso de la República expida una ley que
autorice delegarlas y que, además, el Presidente expida un acto de delegación,
conforme lo exige el artículo 211 de la Carta. Toda vez que en las normas
acusadas el legislador asigna a las entidades allí previstas el ejercicio de
funciones presidenciales, sin que se cumplan los procedimientos y requisitos de
la delegación, resultaría patente la violación de la Carta.
Así mismo, el
demandante manifiesta que el artículo 11 de la Ley 35 de 1993 vulnera el
numeral 24 del artículo 189 de la Carta, pues no incluye dentro de las
sociedades vigiladas por la Superintendencia bancaria a las empresas dedicadas
a la actividad de factoring. De otro lado, expone que el numeral 2 del
Decreto 1284 de 1994 constituye una extralimitación de las facultades que se
concedieron al Ejecutivo mediante el numeral 1 del artículo 139 de la Ley 100
de 1993.
3. Los
intervinientes y el Procurador General de la Nación estiman infundado el primer
cargo expuesto por el demandante. Los representantes de los distintos
ministerios y superintendencias consideran que - como quedó expuesto en la
Sentencia C-397 de 1995 -, respecto de las superintendencias opera el fenómeno
de la desconcentración, que habilita al legislador para asignar a entes
administrativos funciones presidenciales sin necesidad de cumplir con los
requisitos exigidos en el artículo 211 de la Constitución. El apoderado de la
Superintendencia de Valores precisa, además, que respecto de ésta no es
admisible el cargo, por cuanto sus funciones le fueron otorgadas mediante
delegación presidencial, tal como lo exige el demandante.
El Procurador, por
su parte, se apoya en la misma sentencia para expresar su opinión de que en los
casos de las normas acusadas se presenta el fenómeno de la delegación, en
virtud de la cual, el legislador define, como lo exige el numeral 24 del
artículo 189 de la Carta, la manera en que se ejerce la intervención y
vigilancia allí prevista.
Con respecto a los
cargos restantes, se sostiene que las sociedades de factoring no captan
ahorros públicos y, en consecuencia, no requieren de la vigilancia
especializada de la Superintendencia Bancaria, y que la acusación contra el
artículo 2 del Decreto 1284 de 1994 no tiene fundamento, puesto que las Leyes
35 y 100 de 1993 le asignaron a la Superintendencia Bancaria las funciones de
vigilancia consignadas en el artículo 2 del Decreto 1284.
El problema
jurídico
4. Corresponde a la
Corte determinar si las funciones presidenciales previstas en los numerales 24
y 25 del artículo 189 de la Carta únicamente pueden ser ejercidas por
autoridades distintas del Presidente de la República luego de que éste las ha
delegado en los términos del artículo 211 de la Constitución, o si, por el
contrario, es admisible su ejercicio gracias a la aplicación de otros
principios de funcionamiento de la administración pública.
Cuestión previa
5. La
Superintendencia Bancaria solicita a la Corte que se inhiba de conocer sobre el
Decreto 663 de 1993, toda vez que en la sentencia C-252 de 1994 se declaró su
exequibilidad. Al respecto debe señalarse que, si bien es cierto que en dicha
sentencia se declaró la constitucionalidad del decreto en cuestión, de la
lectura del fallo se desprende que el análisis del mencionado decreto se limitó
a precisar que el Presidente de la República sí estaba autorizado legalmente
para expedirlo. Por lo tanto, es posible un pronunciamiento de fondo sobre
normas particulares del Decreto 663 de 1993, por motivos distintos de los
considerados en la anotada decisión.
Delegación y
desconcentración
6. El artículo 209
de la Constitución define los principios que rigen la función administrativa,
distinguiendo entre principios finalísticos (servir a los intereses generales),
funcionales (igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad) y organizacionales (descentralización, delegación y
desconcentración).
La descentralización
es un principio organizacional que tiene por objeto distribuir funciones entre
la administración central y los territorios (descentralización territorial), o
entre la primera y entidades que cumplen con labores especializadas
(descentralización por servicios), de manera que el ejercicio de determinadas
funciones administrativas sea realizado en un marco de autonomía por las
entidades territoriales o las instituciones especializadas. La delegación y la
desconcentración, por su parte, atienden más a la transferencia de funciones
radicadas en cabeza de los órganos administrativos superiores a instituciones u
organismos dependientes de ellos, sin que el titular original de esas
atribuciones pierda el control y la dirección política y administrativa sobre
el desarrollo de esas funciones. Por eso, se señala que  estas dos fórmulas
organizacionales constituyen, en principio,  variantes del ejercicio
centralizado de la función administrativa.
Los conceptos de
desconcentración y delegación han sido definidos de distintas formas por la
doctrina. Asimismo, han existido distintos entendimientos acerca de la relación
entre ellos. La Constitución de 1991 ha previsto expresamente la existencia de
estos dos mecanismos de desarrollo de la función administrativa, si bien con
intensidad diferente. Es así como la figura de la delegación es mencionada, de
manera general, en el artículo 209, y, en relación con las funciones del
Presidente, en los artículos  211, 196, inciso 4,  y 305, numeral 14. Cosa
distinta ocurre con la desconcentración a la que únicamente se alude en el
artículo 209 de la Constitución.  Con todo, la jurisprudencia de la Corte se ha
referido a este principio en distintas ocasiones y ha señalado con claridad que
se aplica también al ejercicio de funciones presidenciales. Ejemplo de ello es
la sentencia C-397 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, en la cual se
sostuvo:
“Se trata de
organismos en los que se realiza la desconcentración funcional, en cuya virtud
se cumplen atribuciones señaladas por la Carta en cabeza del Presidente de la
República pero que éste no adelanta de manera personal y directa por absoluta
imposibilidad física, por lo cual están a cargo, en concreto, de las
superintendencias, dentro del ámbito que señale la ley”.
El hecho de que la
misma Constitución  consagre la existencia simultánea y separada de los dos
principios hace necesaria la diferenciación conceptual entre ellos. En la
Sentencia T-024 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, esta Corporación
precisó de la siguiente forma las diferencia entre las figuras de la
desconcentración y la delegación:
“La desconcentración
en cierta medida, es la variante práctica de la centralización, y desde un
punto de vista dinámico, se ha definido como transferencia de funciones
administrativas que corresponden a órganos de una misma persona administrativa.
“La desconcentración
así concebida, presenta estas características:
“1. La atribución de
competencias se realiza directamente por el ordenamiento jurídico.
“2. La competencia
se confiere a un órgano medio o inferior dentro de la jerarquía. Debe
recordarse, sin embargo que, en cierta medida, personas jurídicas pueden ser
igualmente sujetos de desconcentración.
“3. La competencia
se confiere en forma exclusiva lo que significa que ha de ejercerse
precisamente  por el órgano desconcentrado y no por otro.
“4. El superior
jerárquico no responde por los actos del órgano desconcentrado más allá de los
poderes de supervisión propios de la relación  jerárquica y no puede reasumir
la competencia sino en virtud de nueva atribución legal.
“El otro mecanismo,
lo determina la Delegación. La delegación desde un punto de vista jurídico y
administrativo es la modalidad de transformación de funciones administrativas
en virtud de la cual, y en los supuestos permitidos por la Ley se faculta a  un
sujeto u órgano que hace transferencia.
“Todo lo anterior
nos lleva a determinar los elementos constitutivos de la Delegación:
“1. La transferencia
de funciones de un órgano a otro.
“2. La transferencia
de funciones, se realiza por el órgano titular  de la función.
“3. La necesidad  de
la existencia previa  de autorización legal.
“4. El órgano que
confiere la Delegación puede siempre y en cualquier momento reasumir la
competencia”.
Para el objeto de
esta sentencia es importante resaltar que la desconcentración de funciones se
hace y deshace por medio de la ley, mientras que la delegación es realizada y
revocada por la autoridad administrativa a la que se ha confiado originalmente
la atribución.
La delegación y
desconcentración de funciones presidenciales
7.  Los artículos
115 y 189 de la Constitución preceptúan que en el Presidente de la República se
reúnen las calidades de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad
Administrativa.
El mismo artículo
189 precisa distintas atribuciones del Presidente de la República. Sin embargo,
no determina en cuál calidad actúa para el cumplimiento de cada función. La
tarea de dilucidar qué atribuciones le corresponden a cada calidad habrá de
cumplirse paulatinamente por la  jurisprudencia y la doctrina. Al respecto se
puede avanzar que, de manera general, las funciones de Jefe de Estado son
aquéllas que denotan de manera clara la voluntad de la Nación de conformar una
unidad política propia, tales como las referidas a las relaciones
internacionales. A su vez, las funciones que desempeña en su calidad de Jefe de
Gobierno serían aquellas relacionadas con la fijación de políticas, de
derroteros para la conducción del país, mientras que las cumplidas como Suprema
Autoridad Administrativa son las dirigidas a mantener el funcionamiento normal
de la administración pública.[1]
8. La Corte
Constitucional ha dedicado algunas sentencias a tratar el tema de la delegación
y de la desconcentración de funciones presidenciales. De ellas se desprende, en
primer lugar, que, salvo el caso de algunas funciones que son indelegables, en
principio, las restantes sí lo son; y, en segundo lugar, que únicamente son
desconcentrables las funciones que ejerce el Presidente de la República como
Suprema Autoridad Administrativa, aun cuando con la aclaración de que el
control y orientación de dichas actividades debe permanecer en cabeza del
Presidente, cuando se trate de competencias constitucionales.
9. La imposibilidad de
desconcentrar las funciones que se ejercen como Jefe de Estado fue establecida
en la sentencia C-485 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la que se
declaró contrario a la Carta la asignación de competencias autónomas y
permanentes, en materia internacional, a la Junta Directiva del Banco de la
República. En dicha oportunidad la Corte fue tajante al señalar:
“En ningún campo
puede la ley ordinaria reducir o suprimir la facultad constitucional del
Presidente de representar internacionalmente al Estado. No es esta una facultad
sobre la que pueda disponer el Legislador, así ella se busque radicar en cabeza
de entidades u órganos que en el marco de la Constitución y de la ley gocen de
cierto grado de autonomía.”
En la sentencia se
expresó igualmente, que el Presidente sí podía delegar en el Banco de la
República determinadas funciones técnicas atingentes a las relaciones
financieras internacionales, tal como se había venido haciendo.
10. De la misma
manera, en materia de orden público, un área en la que el Presidente de la
República actúa claramente como Jefe de Gobierno, la Corte ha manifestado que
es posible la delegación, mas no la desconcentración. Así, en la sentencia
C-214 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte encontró
constitucional que el Presidente de la República encargara a cualquier persona
la realización de conversaciones con los grupos guerrilleros, pero estableció
que nadie podía iniciar diálogos sin contar con su anuencia:
"En el caso
específico de los denominados diálogos de paz, que tienen como propósito básico
la reincorporación de los delincuentes políticos a la vida civil y su
sometimiento a la legalidad, ninguna persona pública ni privada goza de
competencia para llevarlos a cabo sin orden o autorización expresa del
Presidente de la República, interlocutor por excelencia en la búsqueda de
acuerdo, en su doble condición de Jefe del Estado y de Gobierno".
(Negrillas fuera del texto).
Por otra parte, en
la sentencia T-672 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corporación
inaplicó una disposición del Código de Policía que desconcentraba en cabeza del
Secretario de Gobierno las funciones de policía, bajo la consideración de que
en esta materia no operaba la desconcentración, toda vez que el Alcalde es la
primera autoridad de policía. Esta regla es obviamente aplicable al Presidente
de la República, en quien reside la responsabilidad principal en materia de
orden público.
11. Finalmente, de
manera general, en la sentencia C-315 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, se
fijó la regla de que las funciones atribuidas al Gobierno pueden ser delegadas
por el Presidente:
"En las
consideraciones precedentes se ha señalado que las funciones atribuidas al
Gobierno pueden, en principio, ser materia de delegación. La delegación es
un instrumento del manejo estatal al cual puede legítimamente apelar el
Presidente y se justifica en términos de eficacia, celeridad y desconcentración
del poder. A pesar de no tratarse de funciones propias, sino radicadas en el Gobierno,
el Presidente puede delegarlas al Ministro Delegatario. En otras palabras,
el hecho de que una función sea del Gobierno, no impide su delegabilidad por
parte del Presidente. El artículo 211 de la C.P., no circunscribe la materia
delegable a las funciones propias del Presidente. La norma, por el contrario,
se abstiene de hacer distinciones dentro del conjunto de funciones que el
Presidente puede delegar". (Negrillas fuera del texto).
Las facultades
contenidas en los numerales 24 y 25 del artículo 189 de la Constitución
12. El numeral 24
del artículo 189 de la Constitución señala que le corresponde al Presidente
ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen
actividades financieras, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados por el público.
Asimismo, determina que el Presidente también realizará este control sobre las
entidades cooperativas y las mercantiles. De otro lado, la parte final del
numeral 25 del mismo artículo 189 se refiere a la intervención en las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo del recursos provenientes del ahorro de terceros.
Las mencionadas
facultades del Presidente son compartidas con el Congreso de la República, como
bien lo ordenan distintos preceptos constitucionales. En efecto, los mismos
numerales 24 y 25 expresan que esas funciones se ejercerán de acuerdo con la
ley. De la misma manera, el numeral 8 del artículo 150 expresa que le
corresponde al Congreso “expedir las normas a las cuales debe sujetarse el
Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le
señala la Constitución.” Luego, el literal d) del numeral 19 del artículo 150
precisa que al Congreso le corresponde “dictar las normas generales y señalar
en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para
(...) d. regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier
otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos
captados del público.” Finalmente, en términos similares, el artículo 335
expone que “las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de
captación a los que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150
son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del
Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del
Gobierno en estas materias...”
13. De los preceptos
constitucionales mencionados se deduce que el Congreso es el órgano encargado
de señalar las pautas que regirán las labores de inspección, vigilancia y
control sobre las actividades a las que aluden los numerales 24 y 25 del
artículo 189 de la Carta. Ello se realizará a través de leyes marco - como
ocurre con las que se dictan con base en el numeral 19 del artículo 150 - o por
medio de leyes ordinarias, como es el caso de las que se fundamentan en el
numeral 8 del mismo artículo.
El Congreso fija las
directrices de acción en estas áreas y el gobierno las desarrolla, las lleva a
la práctica. Estas funciones tienen ante todo un carácter administrativo, razón
por la cual se puede concluir que en ellas el Presidente de la República actúa
como suprema autoridad administrativa. Esta situación autoriza al Congreso a
disponer la desconcentración de estas funciones, para lo cual puede crear
instituciones especializadas que realicen esas tareas, de acuerdo con la
atribución que le señala el numeral 7 del artículo 150.
Importa recordar que
esta Corporación ya ha señalado reiteradamente que ni el Presidente ni las
personas que, de acuerdo con el artículo 115 de la Carta, conforman el
gobierno, están en condiciones materiales de cumplir por sí solos con las
tareas que  imponen los numerales 24 y 25 del artículo 189. Ello significa que
se requiere de la creación de instituciones que tengan la capacidad de atender
esas labores. Las mencionadas entidades - un prototipo de las cuales son las
superintendencias - no actúan de manera autónoma, sino bajo la dirección del
Presidente de la República, titular constitucional  de la función de inspección
y vigilancia. Estos organismos a los cuales la ley asigna competencias, las
desarrollan bajo el control, dirección y orientación del Presidente y del
ministro del ramo.[2]
14. Los anteriores
argumentos permiten rechazar el primer cargo formulado por el actor, acerca de
que con las normas acusadas el Congreso está interfiriendo en las funciones
propias del Presidente de la República. Las funciones contempladas en los
numerales 24 y 25 del artículo 189 son compartidas entre el Presidente y el
Congreso, y cuando este último crea entes técnicos para que sirvan de soporte
al ejercicio de esas funciones, garantiza a través del mecanismo de la
desconcentración su adecuada realización.
Otros cargos
15. El segundo cargo
del demandante se dirige a cuestionar el hecho de que el factoring no
sea objeto de control y vigilancia por parte de la Superintendencia Bancaria.
Al respecto debe señalarse que, desde la perspectiva constitucional, resulta
indiferente que el control y vigilancia sobre ciertas sociedades sea realizada
por éste o aquel organismo estatal. La decisión sobre la entidad que debe
realizar estos controles está dentro del arbitrio del Legislador, el cual
deberá simplemente demostrar que su opción es razonable.
De otra parte, debe
precisarse que el mismo artículo señala que la inspección, vigilancia y control
sobre las mencionadas sociedades de factoring  se ejercerá por medio de
la Superintendencia de Sociedades, lo cual significa que estas empresas  sí
están sujetas al control estatal.
16. También afirma
el actor que el numeral 2 del Decreto 1284 de 1994 constituye una
extralimitación de las facultades concedidas al Ejecutivo mediante el numeral 1
del artículo 139 de la Ley 100 de 1993. El mencionado numeral establece que se
reviste al Presidente de precisas facultades extraordinarias para:
“Determinar la
estructura, administración, recursos y demás disposiciones necesarias para el
funcionamiento de la Delegatura exclusiva para la vigilancia de administradores
de fondos de pensiones y/o cesantía y demás entidades de previsión social de la
Superintendencia Bancaria y armonizada con el resto de su estructura.
“Estas facultades
incluyen la de modificar la denominación de la Superintendencia. El
superintendente delegado para esas funciones, deberá reunir las mismas
condiciones y requisitos que las exigidas para el Superintendente Bancario”.
Considera el
demandante que de este numeral no se deduce la autorización para modificar el
Estatuto Orgánico Financiero ni para señalar sobre cuáles entidades ejerce
vigilancia e inspección la Superintendencia Bancaria.
Mediante el Decreto
1284 de 1994 se creó “en la Superintendencia Bancaria la Delegatura para
Entidades Administradoras de Pensiones y Cesantías, se determin[ó] la forma de
ejercer las funciones de control y vigilancia y se adecu[ó] la estructura de
dicha Superintendencia.” Como el título lo expresa, el decreto estableció la
mencionada Delegatura, fijó una serie de funciones nuevas a la Superintendencia
y organizó las áreas de supervisión y las divisiones de las áreas de
supervisión de la aludida entidad. En distintos lugares del decreto  se
establece que sus normas modifican o adicionan el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero. Esta última situación es atacada por el demandante. Con todo, dado
que muchas de las normas referidas a la Superintendencia Bancaria se encuentran
recopiladas en ese estatuto, es obvio que distintas reformas a la
reglamentación de esta Superintendencia afecten o modifiquen el estatuto. No
existe, además, ningún obstáculo para que ello sea así, puesto que, como ya lo
ha señalado esta Corporación, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero no
ostenta la calidad de código[3].
De otra parte, debe
agregarse que el numeral 2 del Decreto 1284 de 1994 simplemente actualiza, con
las innovaciones introducidas por la Ley 100 de 1993, el listado de entidades
sobre las cuales ejerce inspección y vigilancia la Superintendencia Bancaria,
listado que ya se había incorporado en el Decreto 2359 de 1993. Así, pues, las
modificaciones que introduce el aludido numeral 2 del Decreto 1284 de 1994
cumplen claramente la función de armonizar el Estatuto con las previsiones
legales vigentes, fin que en ningún momento puede ser considerado como
inconstitucional.
Las anteriores
razones permiten rechazar el tercer cargo del demandante.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Primero: Declarar,
en relación con los cargos analizados en la presente sentencia, la
constitucionalidad de las siguientes frases, contenidas en el artículo 10 de la
Ley 35 de 1993:
- “a través de las
Superintendencias Bancaria y Valores, dentro del ámbito de sus respectivas
competencias”;
- “en los mismos
términos y condiciones en que tales funciones se ejercen en la actualidad de
acuerdo con las disposiciones legales vigentes. Además, las Superintendencias
Bancaria y Valores vigilarán en lo de su competencia el cumplimiento de las
normas que se expidan en desarrollo de la presente ley”;
“Los organismos
cooperados de grado superior de carácter financiero continuarán bajo el control
y vigilancia de la Superintendencia Bancaria. El control de las demás
cooperativas de ahorro y crédito, de primer grado, continuarán a cargo del
Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, Dancoop”; y
“A partir del 1° de
febrero de 1993 corresponderá al Departamento Administrativo Nacional de
Cooperativas la inspección y vigilancia de los Fondos Mutuos de Inversión que
no sean administrados por sociedades fiduciarias, de acuerdo con las normas,
que para el efecto establezca el Gobierno Nacional. Los que sean administrados
por dichas sociedades no quedarán sometidos al control permanente del Estado.”
Segundo: Declarar,
en relación con los cargos analizados en esta sentencia, la exequibilidad de
los dos incisos iniciales del artículo 11 de la Ley 35 de 1993.
Tercero: Declarar,
en relación con los cargos analizados en esta sentencia, la exequibilidad de
los artículos 256 y 278, así como de los primeros incisos de los artículos 262,
273 y 289 del Decreto 663 de 1993.
Cuarto: Declarar, en
relación con los cargos analizados en esta sentencia, la exequibilidad de las
frases “por conducto de la Superintendencia de Sociedades” y “También ejercerá
inspección y vigilancia sobre otras entidades que determine la ley”, contenidas
en el artículo 82 de la Ley 222 de 1995.
Quinto: Declarar, en
relación con los cargos analizados en esta sentencia, la exequibilidad del
artículo 2 del Decreto 1284 de 1994, que modificó el literal a) del numeral 2
del artículo 1° del Decreto 2359 de 1993, incorporado al literal a) del numeral
2° del artículo 325 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-496/98
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Alcance
(Salvamento parcial de voto)
Si seguimos la
línea jurisprudencial de la Corte -que no he compartido, como consta en
anteriores salvamentos de voto-, el hecho de no haberse advertido en la misma
Sentencia que la exequibilidad quedaba restringida a determinados cargos o
razones implica una cosa juzgada absoluta. Y, como en esta oportunidad, tal
advertencia no se había hecho en el Fallo C-252 del 26 de mayo de 1994, no
podía resolverse de nuevo sobre la constitucionalidad de algunos de los
artículos del Decreto 663 de 1993, al tenor de la doctrina varias veces
reiterada. No ha sido esa mi posición en casos anteriores, pero estimo que la
Corte debe mantener una mínima coherencia en sus determinaciones, lo que me
lleva a apartarme parcialmente de lo ahora resuelto. Juzgo que la Corporación
debe optar por un criterio unívoco y sostenerlo, en especial cuando se trata de
asunto tan importante como el relativo a los alcances de la cosa juzgada
constitucional.
Referencia:
Expediente D-1979
Mi salvamento de
voto, que es en este caso apenas parcial, se refiere muy concretamente al
carácter relativo de la cosa juzgada, del cual parte la Corte para adoptar su
decisión, respecto de algunas de las disposiciones objeto de examen.
En efecto, la Corte,
mediante Sentencia C-252 de 1994, declaró la exequibilidad del Decreto 663 de
1993, en su totalidad, con la única salvedad de los numerales 1 a 9 de su
artículo 335, que fueron declarados inexequibles.
Si seguimos la línea
jurisprudencial de la Corte -que no he compartido, como consta en anteriores
salvamentos de voto-, el hecho de no haberse advertido en la misma Sentencia
que la exequibilidad quedaba restringida a determinados cargos o razones
implica una cosa juzgada absoluta. Y, como en esta oportunidad, tal advertencia
no se había hecho en el Fallo C-252 del 26 de mayo de 1994, no podía resolverse
de nuevo sobre la constitucionalidad de algunos de los artículos del Decreto
663 de 1993, al tenor de la doctrina varias veces reiterada.
No ha sido esa
-repito- mi posición en casos anteriores, pero estimo que la Corte debe
mantener una mínima coherencia en sus determinaciones, lo que me lleva a
apartarme parcialmente de lo ahora resuelto. Juzgo que la Corporación debe
optar por un criterio unívoco y sostenerlo, en especial cuando se trata de
asunto tan importante como el relativo a los alcances de la cosa juzgada
constitucional.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
[1]  Más precisiones sobre este tema se encuentran en la sentencia
C-315 de 1995.
[2]  Ver al respecto las sentencias C-397 de 1995, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo, y C-233 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[3]
Ver, por ejemplo, la sentencia C-582 de 1996, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz