C-173-20
Sentencia C-173/20
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA QUE SUSPENDE TEMPORALMENTE EL REQUISITO DE INSINUACION PARA ALGUNAS
DONACIONES-Exequibilidad
Con fundamento en las consideraciones realizadas por
la Sala Plena de la Corte Constitucional, se concluye que el Decreto
Legislativo 545 del 13 de abril de 2020 “Por medio del cual se adoptan medidas
para suspender temporalmente el requisito de insinuación para algunas
donaciones, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”, cumple con todos los requisitos formales y materiales exigidos por
la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales correspondientes.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad
CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de
excepción
ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado
ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
De conformidad con el artículo 215 de la Carta, el
estado de emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y
todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en
los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave
e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan
grave calamidad pública
CALAMIDAD PUBLICA-Definición
La calamidad pública alude a un evento o episodio
traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el
orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y
sobreviniente
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O
DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El artículo 215 superior prescribe que la declaratoria
del estado de emergencia económica, social y ecológica sólo puede llevarse a
cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán
exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma
disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del estado de
emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por
el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar
la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos
o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les
otorgue carácter permanente
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O
DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencia
del Congreso de la República
En relación con las competencias del Congreso en el
marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución
establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por
acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno
sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas
adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de
las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se
refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de
iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y,
(iii) se reunirá por derecho propio si no fuere convocado por el Gobierno
Nacional
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO
DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO
DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO
DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA
DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Alcance
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA
DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad del Decreto Legislativo 417 de 2020
DONACION-Concepto/INSINUACION-Objeto
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA QUE SUSPENDE TEMPORALMENTE EL REQUISITO DE INSINUACION PARA ALGUNAS
DONACIONES-Finalidad
(…) sus finalidades son expresamente dos. La primera,
es darles celeridad a las donaciones cuyo monto supere los cincuenta (50)
salarios mensuales que tengan por objeto la superación de la crisis causada por
el coronavirus COVID-19. La segunda, es lograr la disminución de afluencia de
ciudadanos a las notarías para evitar escenarios de riesgo donde se propague el
coronavirus Covid-19
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA QUE SUSPENDE TEMPORALMENTE EL REQUISITO DE INSINUACION PARA ALGUNAS
DONACIONES-Alcance
(…) el Decreto Legislativo adopta una medida en su
artículo primero, que se concreta en suspender la autorización señalada en el
inciso primero del artículo 1458 del Código Civil -también llamado
“requisito de insinuación”- para las donaciones cuya finalidad esté orientada a
superar o mitigar la crisis ocasionada por la referida Emergencia Sanitaria,
siempre que el donante y donatario sean plenamente capaces, y no se contravenga
ninguna disposición legal. Además, prevé que la suspensión será transitoria y
operará durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social.
Referencia: Expediente RE-276
Revisión de constitucionalidad del
Decreto Legislativo 545 de 2020 “Por medio del cual se adoptan medidas para
suspender temporalmente el requisito de insinuación para algunas donaciones, en
el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Magistrada Sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER.
Bogotá, D.C., diez (10) de junio de dos mil
veinte (2020).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, especialmente las previstas en el numeral 7° del artículo 241
y el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política, una vez cumplidos los
trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Remisión del decreto y trámite preliminar
1. El Presidente de la República expidió el
Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 “por el cual se declara un
estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el
territorio nacional”.
2. El
14 de abril de 2020, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República,
obrando en nombre y en representación del Presidente de la República,
remitió a la Secretaría General de la Corte Constitucional copia
auténtica del Decreto Legislativo 545, emitido el día anterior, “Por
medio del cual se adoptan medidas para suspender temporalmente el requisito de
insinuación para algunas donaciones, en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”. Dicho Decreto fue radicado en la
Corporación con el número RE-276.
3. El expediente fue repartido al despacho el 16 de
abril de 2020 para su trámite y sustanciación.
4. Mediante el auto del 21 de abril de 2020, la
magistrada sustanciadora resolvió asumir el conocimiento del presente asunto,
dispuso su fijación en lista y corrió traslado al señor Procurador General de
la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma
providencia, también se ordenó comunicar el proceso a la Secretaría Jurídica de
la Presidencia de la
República, a los ministros que integran el Gobierno nacional y a la
Superintendencia de Notariado y Registro. Adicionalmente, se solicitó al
Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Superintendencia de Notariado y
Registro, dar respuesta algunos interrogantes.[1]
Finalmente se invitó a participar a la Unión Colegiada de Notariado
Colombiano, al Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, a las
Universidades ICESI, Javeriana, Nacional y Andes, para que, si lo consideraban
pertinente, enviaran sus intervenciones escritas al correo electrónico de la
Secretaría General de esta Corporación.
5.       Una vez cumplidos los trámites previstos en
el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir sobre la
exequibilidad de la norma objeto de control.
II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE
REVISIÓN
MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
DECRETO LEGISLATIVO NÚMERO 545 DEL 13 DE ABRIL DE 2020
“Por medio del cual se adoptan medidas para suspender temporalmente el
requisito de insinuación para algunas donaciones, en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica”
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades constitucionales y
legales, en especial la que le confiere el artículo 215 de la Constitución
Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020 “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica en todo el territorio nacional”, y
CONSIDERANDO:
Que en los términos del
artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el presidente de la
República, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan
hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución
Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el
orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad
pública, podrá declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta
días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año
calendario.
Que según la misma norma
constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el presidente de la
República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con
fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de
Emergencia, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer
nuevos tributos o modificar existentes.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo
2020, el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término treinta (30)
días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por
la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19.
Que dentro de las razones generales tenidas en cuenta
para adoptar dicha medida se incluyeron las siguientes:
Que el 30 de enero de 2020 la Organización
Mundial de la Salud —OMS- identificó el nuevo coronavirus COVID-19, y declaró
este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional.
Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de
la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por
coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.
Que el 9 de marzo de 2020 la OMS solicitó a los países
la adopción de medidas prematuras con el objetivo de detener la transmisión y
prevenir la propagación del virus.
Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de
la Salud declaró que el brote del coronavirus COVID-19 es una pandemia,
esencialmente por la velocidad en su propagación y la escala de transmisión,
toda vez que se había notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 1 18
países por lo que instó a los estados a tomar acciones urgentes.
Que según la Organización Mundial de la Salud -OMS, la
pandemia del nuevo coronavirus COVID-19 es una emergencia sanitaria y social
mundial, que requiere una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las
personas y las empresas.
Que mediante la Resolución número 0000380 del 10 de
marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras,
medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que,
a partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución, arribaran a
Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió
la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, "Por la cual se declara la
emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID19 y se adoptan medidas
para hacer frente al virus", en todo el territorio nacional hasta el 30 de
mayo de 2020, y en virtud de la misma, se establecieron disposiciones
destinadas a la prevención y controlar la propagación del coronavirus COVID-19
y mitigar sus efectos.
Que el vertiginoso escalamiento del brote de nuevo
coronavirus COVID-19, hasta configurar una pandemia, representa actualmente una
amenaza global a la salud pública, con afectaciones al sistema económico, de
magnitudes impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no podrá estar
exenta.
Que el
Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 9 de marzo de 2020 0 muertes
y 3 casos confirmados en Colombia.
Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y
Protección Social había reportado que en el país se presentaban 75 casos de
personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y 0 fallecidos, cifra que ha
venido creciendo a nivel país de la siguiente manera: 102 personas contagiadas
al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020;
145 personas contagiadas al día 20 de marzo, 196 personas contagiadas al día 21
de marzo, 235 personas contagiadas al 22 de marzo, 306 personas contagiadas al
23 de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al día 24 de marzo; 470 personas
contagiadas al día 25 de marzo, 491 personas contagiadas al día 26 de marzo,
539 personas contagiadas al día 27 de marzo, 608 personas contagiadas al 28 de
marzo, 702 personas contagiadas al 29 de marzo; 798 personas contagiadas al día
30 de marzo; 906 personas contagiadas al día 31 de marzo, 1.065 personas
contagiadas al día 1 de abril, 1 .161 personas contagiadas al día 2 de abril, 1
.267 personas contagiadas al día 3 de abril, 1.406 personas contagiadas al día
4 de abril, 1.485 personas contagiadas al día 5 de abril, 1.579 personas
contagiadas al día 6 de abril, 1.780 personas contagiadas al 7 de abril; 2.054
personas contagiadas al 8 de abril de 2020 y cincuenta y cuatro (54) fallecidos
a esa fecha.
Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de
Salud y Protección Social reportó el 9 de abril de 2020 69 muertes y 2.223
casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (1.029),
Cundinamarca (73), Antioquia (239), Valle del Cauca (348), Bolívar (89),
Atlántico (73), Magdalena (30), Cesar (18), Norte de Santander (39), Santander
(20), Cauca (15), Caldas (24), Risaralda (49), Quindío (41), Huila (39), Tolima
(1 6), Meta (15), Casanare (3), San Andrés y Providencia (3), Nariño (28),
Boyacá (24), Córdoba (7), Sucre (I) y La Guajira (1).
Que según la Organización Mundial de la Salud — OMS,
se ha reportado la siguiente información: (i) en reporte número 57 de fecha 17
de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
179.1 11 casos del nuevo coronavirus COVID-19" y 7.426 fallecidos, (ii) en
reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59 p.m. CET señaló que
se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo coronavirus COVID19 y 12.783
fallecidos, (iii) en reporte número 63 de fecha 23 de marzo de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 332.930 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, y (iv) y en el reporte número 79 de
fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se encuentran confirmados
1,353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235 fallecidos.
Que según la Organización Mundial de la Salud — OMS,
en reporte de fecha 9 de abril de 2020 a las 19:00 GMT-5, - hora del Meridiano
de Greenwich-, se encuentran confirmados 1 casos, 85,711 fallecidos y 212
países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19.
Que el Fondo Monetario Internacional mediante
Comunicado de Prensa 20/1 14 del 27 de marzo de 2020, publicó la
"Declaración conjunta del Presidente del Comité Monetario y Financiero
Internacional y la Directora Gerente del Fondo Monetario Internacional",
la cual expresa:
“[...] Estamos en una situación sin precedentes en la
que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis económica y financiera.
Dada la interrupción repentina de la actividad económica, el producto mundial
se contraerá en 2020. Los países miembros ya han tomado medidas extraordinarias
para salvar vidas y salvaguardar la actividad económica. Pero es necesario
hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y
las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en 2021[…]”
Que de acuerdo con las consideraciones de orden
económico del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se “[…] evidencia que el
sistema de salud colombiano no se encuentra físicamente preparado para atender
una emergencia de salud, requiere ser fortalecido de manera inmediata para
atender un evento sorpresivo de las magnitudes que la pandemia ha alcanzado ya
en países como China, Italia, España, Alemania, Francia e Irán, entre otros,
los cuales presentan actualmente una tasa promedio de contagio de 0,026% de su
población total (esta tasa de contagio sería equivalente a 13.097 casos en el
país), en consecuencia y por estas razones el sistema requiere un apoyo fiscal
urgente."
Que el referido Decreto 417 de 17 de marzo de 2020
dispone que la proyección de costos de las atenciones en salud, con una tasa de
contagio de 2.681 se estima en $4.631.085.235.141 de pesos, el costo de las
incapacidades se estima en $94.800.716.459, el costo de la inversión en
unidades de cuidado intensivo sería de $200.000.000.000, el costo de la
expansión de área de aislamiento a través de la habilitación de capacidad
hotelera sería de $36.000.000.000 para un total de recursos en este escenario
de $4.961.885.951 600.
Que de acuerdo con el Decreto 417 del 17 de marzo de
2020, “[…] el Banco de la República ha adoptado medidas extraordinarias en
función de reforzar la liquidez del sistema de pagos y del mercado cambiario.
Igualmente, siguiendo las directrices del Gobierno nacional, la DIAN ha
flexibilizado el calendario tributario para contribuir a la absorción del
choque económico que está generando la llegada de la enfermedad COVID-19 al
país. Dentro de estas medidas se encuentra el aplazamiento de la segunda y
tercera cuota de renta para los grandes contribuyentes, que se encuentren en
sectores relacionados con el transporte aéreo comercial de pasajeros, hoteles,
actividades teatrales, de espectáculos musicales y otros espectáculos en
vivo."
Que según estadísticas del DANE, en las 13 ciudades y
áreas metropolitanas para el trimestre noviembre 2018 — enero de 2019, la
proporción de ocupados informales para hombres y mujeres fue 44,6% y 48,5%,
respectivamente. Los ingresos de este tipo de trabajadores y sus dependientes
dependen de su trabajo diario y esta actividad se ha visto repentina y
sorprendentemente restringida por las medidas necesarias para controlar el
escalamiento de la pandemia, Adicionalmente, estos hogares son vulnerables al
no contar con mecanismos para reemplazar los ingresos que dejarán de percibir por
causa de las medidas sanitarias.
Que el artículo 47 de la Ley estatutaria 137 de 1994
faculta al Gobierno nacional para que, en virtud de la declaración del Estado
de Emergencia, pueda dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos,
siempre que (i) dichos decretos se refieran a materias que tengan relación
directa y especifica con dicho Estado, (ii) su finalidad esté encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos,
(iii) las medidas adoptadas sean necesarias para alcanzar los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente, y (iv) cuando
se trate de decretos legislativos que suspendan leyes se expresen las razones
por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción.
Que respecto del contrato de donación, el artículo
1458 del Código Civil dispone que le corresponde al notario autorizar, mediante
escritura pública las donaciones cuyo valor excedan la suma de cincuenta (50)
salarios mínimos mensuales, siempre que donante y donatario sean plenamente
capaces, lo soliciten de común acuerdo y no se contravenga ninguna disposición
legal".
Que el requisito de insinuación ante
notario, para aquellas donaciones que excedan la suma de cincuenta (50)
salarios mínimos mensuales de que trata el artículo 1458 del Código Civil,
resta celeridad a aquellas donaciones inmediatas que se quieran realizar y que
estén dirigidas a la superación de la crisis ocasionada por la Emergencia
Sanitaria de la enfermedad coronavirus COVID-19, por lo que resulta necesario
suspender temporalmente esta disposición, buscando con ello hacer el trámite
más ágil y expedito, y de esta forma ayudar a la población más vulnerable.
Que, en efecto, en ejercicio de las facultades
establecidas en el artículo 47 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, resulta
necesario adoptar medidas tendientes a suspender requisitos que no son
esenciales y que contribuyan, por parte de personas naturales y jurídicas a
conjurar los efectos de la crisis, así como mitigar y ayudar a prevenir el
impacto negativo en la economía en el país.
Que, a su turno, en el Decreto 417 del 17 de marzo de
2020 se consideró dentro de las medidas a adoptarse lo siguiente: Que con el
propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus COVID 19
y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que
los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen
la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la
suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y
jurisdiccionales.
Que por medio de la Instrucción Administrativa 04 del
16 de marzo de 2020, la Superintendencia de Notariado y Registro adoptó medidas
para evitar la propagación de la enfermedad coronavirus COVID-19t entre otras,
la restricción al ingreso de las notarías, permitiendo que únicamente puedan
concurrir en la misma notaría hasta cinco (5) personas al mismo tiempo.
Que con ocasión de la declaratoria de
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y en armonía con las
medidas de prevención y mitigación para evitar la propagación de la enfermedad
coronavirus COVID-IQ la Superintendencia de Notariado y Registro limitó las
fechas y horarios de prestación de servicios de las notarías en et territorio
nacional durante la vigencia del aislamiento preventivo obligatorio, por lo
cual, las notarías pasaron de prestar el servicio público notarial de ocho (8) horas
al día durante seis (6) días a la semana, a prestarlo entre dos y tres días a
la semana, 5 horas al día.
Que el requisito de insinuación ante
notario, para aquellas donaciones que excedan la suma de cincuenta (50)
salarios mínimos mensuales de que trata el artículo 1458 del Código Civil,
implica necesariamente el acceso a! servicio público notarial, el cual se
encuentra restringido en virtud de las medidas adoptadas para prevenir la
propagación de la enfermedad coronavirus COVID-19, lo cual fe resta celeridad a
aquellas donaciones que estén dirigidas a la superación de la crisis ocasionada
por la Emergencia Sanitaria por lo que resulta necesario suspender
temporalmente el inciso primero del artículo 1458 del Código Civil, ayudando a
disminuir la afluencia de ciudadanos que acude a las notarías y facilitando
estas transacciones para lograr la superación de la crisis-
Que de conformidad con el principio de
solidaridad de que trata el artículo 1 de la Constitución Política y con
ocasión de la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, decretado en razón de la enfermedad coronavirus COVID—19, resulta
necesario adoptar medidas tendientes a superar la situación que dio lugar a su
declaratoria y mitigar los efectos causados, por lo que resulta necesario que
se flexibilicen los requisitos para llevar a cabo donaciones por más de
cincuenta (50) salarios mínimos mensuales.
Que en virtud del principio de solidaridad
la honorable Corte Constitucional se ha pronunciado en reiteradas ocasiones,
así en la sentencia T-198 de 2014, consideró frente a este principio que
"El artículo 1 de la Constitución establece que la dignidad y la
solidaridad son fundamentos del Estado Social de Derecho en coherencia con lo
cual el artículo 2 de la misma normativa establece que las autoridades de la
República están instituidas para proteger la vida, bienes y demás derechos y
libertades y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de
los particulares. Cuando se presentan fenómenos naturales que afectan la
vivienda, la vida, la salud y otros derechos, es claro que las personas
afectadas se encuentran en situación de vulnerabilidad y son por tanto sujetos
de especial protección. En estos eventos, ha dicho la Corte Constitucional que
el principio de solidaridad cobra una dimensión concreta que hace que el
derecho a una vida digna se relacione directamente con la salud, con la
seguridad alimentaria y con la protección mínima de seguridad ante los peligros
de la intemperie entre otros aspectos. Por esta razón tanto el Estado, como la
sociedad y la familia deben concurrir a la protección de este bien
jurídico".
Que en similar sentido, con posterioridad, la misma
honorable Corte Constitucional en sentencia T-092 de 2015 expresó: “La
solidaridad como fundamento de la organización política se traduce en la
exigencia dirigida principalmente al Estado, pero también a los particulares,
de intervenir a favor de los más desventajados de la sociedad cuando éstos no
pueden ayudarse a sí mismos. La solidaridad al lado de la libertad y la
igualdad, desarrolla uno de los grandes ideales de las revoluciones
constitucionales, la fraternidad, valor necesario para hacer posible tanto el
disfrute de iguales libertades para todos como la estabilidad política de las
sociedades pluralistas modernas. Es esta una solidaridad democrática que no
compromete la autonomía de los individuos y de las organizaciones sociales.
Para ello el Estado Social de Derecho se responsabiliza de la existencia de una
red social amplia, sostenible, eficiente y efectiva, con vocación de avanzar
progresivamente hasta la universalidad de su cobertura que garantice a dichas
personas el goce de sus derechos fundamentales, estando de cualquier forma,
garantizado el derecho fundamental al mínimo vital”.
Que es necesario, para hacer efectivo el principio de
la solidaridad, disminuir la afluencia de ciudadanos que acuden a las notarías,
y a efectos de que la ciudanía en general, puedan de forma ágil colaborar
económicamente entre sí para superar y conjurar los efectos de la actual
crisis, suspender durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por
el Ministerio de Salud y Protección Social la aplicación
del inciso primero del artículo 1458 del Código Civil para aquellas donaciones
que estén orientadas a superar o mitigar la crisis.
Que en mérito
de lo expuesto,
DECRETA:
Artículo 1. Suspensión de las disposiciones del inciso
primero del artículo 1458 del Código Civil. Durante la vigencia de la
Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social,
no se requerirá de la autorización señalada en el inciso primero del artículo
1458 del Código Civil para las donaciones cuya finalidad esté orientada a
superar o mitigar la crisis ocasionada por la referida Emergencia Sanitaria,
siempre que el donante y donatario sean plenamente capaces, y no se contravenga
ninguna disposición legal.
Artículo 2. Vigencia. El presente Decreto rige a
partir de la fecha de su publicación.
Publíquese y
cúmplase
Dado en Bogotá
DC a 13 de abril de 2020
IVÁN
DUQUE MÁRQUEZ
LA
MINISTRA DEL INTERIOR
ALICIA
VICTORIA ARANGO OLMOS
LA
MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES
CLAUDIA
BLUM DE BARBERI
EL
MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
ALBERTO
CARRASQUILLA BARRERA
LA
MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
MARGARITA
LEONOR CABELLO BLANCO
EL
MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL
CARLOS
HOLMES TRUJILLO GARCÍA
EL
MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
RODOLFO
ENRIQUE ZEA NABARRO
EL
MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL
FERNANDO
RUIZ GÓMEZ
EL
MINISTRO DE TRABAJO
ÁNGEL
CUSTODIO CABRERA BÁEZ
LA
MINISTRA DE MINAS Y ENERGÍA
MARÍA
FERNANDA SÚAREZ LONDOÑO
EL
MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO
JOSÉ
MANUEL RESTREPO ABONDANO
LA
MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL
MARÍA
VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ
EL
MINISTRO DE AMBIENTEY DESARROLLO SOSTENIBLE
RICARDO
JOSÉ LOZANO PICÓN
EL
MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO
JONATHAN
MALAGÓN GONZÁLEZ
LA
MINISTRA DE TECNOLOGÌAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES
SYLVIA
CRISTINA CONSTAÍN RENGIFO
LA
MINISTRA DE TRANSPORTE,
ÁNGELA
MARÍA OROZCO GÓMEZ
LA
MINISTRA DE CULTURA
CARMEN
INÉS VÁSQUEZ CAMACHO
LA
MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN
MABEL
GISELA TORRES TORRES
EL
MINISTRO DEL DEPORTE
ERNESTO
LUCENA BARRERO”
III. PRUEBAS
Informe de pruebas allegado por la Superintendencia de
Notariado y Registro
Mediante auto del 21 de abril de 2020 la magistrada
sustanciadora formuló unos interrogantes muy precisos sobre la adopción de las
medidas dispuestas en el Decreto Legislativo 545 de 2020. Las respuestas fueron
allegadas en conjunto por la Superintendencia de Notariado y Registro y el
Ministerio de Justicia y del Derecho.[2]
·
“Explicar qué clase
de donaciones están comprometidas dentro de aquellas que "están dirigidas
a la superación de la crisis ocasionada por la Emergencia Sanitaria".
Explicaron que son todas aquellas donaciones que
superen los cincuenta (50)  salarios mínimos mensuales “y tengan como fin
exclusivo conjurar la pandemia provocada por el COVID-19 y evitar que se
extiendan sus efectos negativos. A modo de ejemplo, dentro de esta clase
donaciones se enmarcarían, sin limitarse a ellas, las encaminadas a suministrar
elementos o equipos médicos para atender la pandemia, o sumas líquidas de
dinero para entidades que dirijan esfuerzos para mitigar los efectos económicos
en la población”.
·
“Expresar las
razones fácticas y jurídicas por las cuales el requisito legal de insinuación
en las donaciones superiores a cincuenta (50) smlmv es incompatible con el
estado de emergencia sanitaria actual”.
Como fundamentos fácticos señalaron dos (i) “la imperiosa
necesidad de crear un trámite más ágil, expedito y menos oneroso” para las
donaciones cuyo monto superara los cincuenta (50) salarios mínimos mensuales y
se pudieran recibir diferentes iniciativas de gremios, organizaciones y
personas que se han unido para ayudar a dotar los servicios médicos y donar
alimentos a población vulnerable, entre otros; y (ii) las restricciones al
acceso a los servicios notariales que se adelantaron debido al aislamiento
social impuesto por el Gobierno nacional para evitar la propagación del
coronavirus. De modo que, con la suspensión del requisito de insinuación se
disminuye la comparecencia de ciudadanos a las notarías.
Con relación a los fundamentos jurídicos, se
refirieron a dos: (i) la Resolución 1299 de 2020 establece una tarifa de
$61.700. Estos costos notariales quedaron suprimidos para las donaciones
dispuestas en el artículo 1458 del Código Civil bajo el amparo de la emergencia
sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social; (ii) la
donación es un contrato regulado por el Código Civil en el artículo 1443. Por su parte, el requisito legal de la insinuación para
donaciones cuyo monto supera los cincuenta salarios mensuales, dispuesto en el
artículo 1458 del Código Civil, quedó suspendido bajo el estado de emergencia
con el fin de “lograr incentivar la donación en el marco de la emergencia
sanitaria, coadyuvando con ello a mitigar el impacto generado por la calamidad
pública”.
·
“Con el fin de
determinar la necesidad de la medida establecida en el decreto bajo estudio,
informar e ilustrar cuánto es el tiempo que toma un trámite de insinuación de
una donación ante una Notaria en condiciones extraordinarias, así como, la
forma de este procedimiento, con el fin de establecer si su suspensión tiene
una relación con la superación y mitigación de la crisis ocasionada por la
Emergencia Sanitaria generada por el Covid-19.”
Expresaron que conforme al Decreto 1712 de
1989, "Por el cual se autoriza la insinuación de donaciones ante notario
público", establece la forma en la cual, en sede notarial, se debe
adelantar el trámite de insinuación de donación. Al respecto, señalaron los
requisitos y la documentación necesaria que se debe presentar por parte del
donante y el donatario, y advirtieron que “el trámite de donación de un bien
inmueble, el cual incluye la etapa previa de la insinuación ante notario, que
concluye con el registro en la Oficina de Instrumentos Públicos
correspondiente, puede tardar hasta veintitrés (23) días hábiles. || De otra
parte, tratándose de bienes muebles, incluidos recursos líquidos, el trámite de
insinuación se elevará a escritura pública, observando los requisitos
pertinentes y el contrato se perfeccionará con el acta, recibo o documento en
el que conste la entrega, suscrito por donante y donatario”.
Explicaron que con las medidas que se tomaron para
restringir el horario de atención al usuario y la entrada de personas a los
despachos notariales, todo esto con miras a dar cumplimiento con el aislamiento
social y evitar la propagación del coronavirus, “se dificulta el
cumplimiento de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico para la
expedición de escrituras públicas y demás actos que requieren la verificación
de requisitos específicos”.
IV. INTERVENCIONES
Secretaría jurídica de la Presidencia de la República
La entidad solicitó a la Corte Constitucional declarar
la exequibilidad del decreto Legislativo 545 de 2020. Aseguró que cumplía con
los requisitos formales y materiales dispuestos en la Constitución, la LEEE y
los tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de
constitucionalidad.
Para empezar, hizo alusión al estado de emergencia
económica, social y ecológica declarado por el Gobierno nacional mediante
Decreto Legislativo 417 de 2020. Luego se refirió al contenido y las razones
que dieron lugar a la expedición del Decreto Legislativo 545 de 2020 y procedió
a realizar el análisis del cumplimiento de los requisitos formales y
materiales. En relación con los primeros, precisó que se había dado
cumplimiento a todas las exigencias, pues contaba con una motivación, estaba
firmado por el Presidente de la República y todo los Ministros, había sido
expedido en el marco del estado de emergencia y tenía aplicación en el
territorio nacional.
En lo referente a los requisitos materiales, la
Secretaría Jurídica de la Presidencia afirmó lo siguiente:
Conexidad material. Advirtió que el Decreto Legislativo bajo examen cumple
con una conexidad interna pues en la parte motiva explica que las fuentes de ingreso
de muchas familias se han visto afectadas por las medidas de aislamiento social
y las donaciones en esta coyuntura son relevantes para superar estos impactos
económicos. Para ello, señaló que el Decreto se sustenta en el principio de
solidaridad constitucional y resaltó que la medida adoptada al suspenderse el
requisito de insinuación del Código Civil “está fundamentada en dos líneas
argumentativas (i) en la crisis sanitaria provocada por el COVID-19 y la
necesidad de guardar aislamiento y distanciamiento social para evitar la
propagación del virus, para lo cual incluso se han restringido los servicios
notariales; y (íi) en la necesidad de suspender el requisito de insinuación
para algunas donaciones tendientes a superar o mitigar la Emergencia, para disminuir
la afluencia de público a las notarías y facilitar donaciones importantes para
la atención de la crisis, en el marco del principio de solidaridad”.
En lo relacionado con la conexidad externa, argumentó
que el Decreto Legislativo 417 expuso en su parte motiva la necesidad de
flexibilizar la atención al público de servicios administrativos y judiciales
con el fin de dar cumplimiento a las medidas de aislamiento social para evitar
la propagación del coronavirus COVID-19. Del mismo modo, en la misma
declaratoria del estado de emergencia se mencionaron los impactos económicos
que ha tenido la pandemia y sus efectos negativos en la población más
vulnerable. De tal forma resaltó que “el Decreto Legislativo en sede de
revisión constitucional adoptó la medida de suspender transitoriamente un
requisito para celebrar donaciones dirigidas a atender la Emergencia, que
guarda conexidad inmediata y concreta con la crisis sanitaria y económica, pues
evita el contacto físico entre las personas, permitiendo que se cumpla el
distanciamiento social, y facilita el ingreso de recursos económicos para
atender las necesidades que surgen a partir de la pandemia”.
Criterio de finalidad. Afirmó que el Decreto Legislativo 545 de 2020 cumple
con este requisito “porque la medida de suspender el requisito de
insinuación para algunas donaciones tiene como objetivo hacer el trámite
de donación más expedito para que los bienes que sean objeto de esta disposición
ayuden a aminorar las graves consecuencias de la pandemia y, por ende,
impedir la extensión de sus efectos, bien sea por la donación de equipos médicos,
los cuales ostentan un cuantioso precio en el mercado, bien sea por la donación
de recursos líquidos encaminados a servir de sustento a los colombianos
más necesitados y peor golpeados por esta situación. Además, busca
promover el distanciamiento social, vital para evitar la propagación del virus,
al impedir que las personas interesadas en el contrato de donación acudan físicamente
a las notarías”.
Criterio de necesidad. La Secretaría Jurídica afirmó que la medida adoptada
por el Decreto Legislativo 545 era necesaria para incentivar las donaciones a
favor de las poblaciones más afectadas por la pandemia, así como, para prevenir
el contagio en las notarías con la presencia de ciudadanos interesados en
realizar este tipo de actos jurídicos. Además, indicó que para adoptar esta
medida las atribuciones ordinarias del Ejecutivo no eran suficientes, dado que
el ordenamiento jurídico no prevé la posibilidad de suspender un requisito
legal como lo es la insinuación de las donaciones superiores a cincuenta
salarios mensuales dispuesta en el artículo 1458 del Código Civil.
Criterio de proporcionalidad. Explicó que la medida adoptada no
interfiere o afecta algún derecho fundamental, y en cambio, se encuentra
debidamente justificada para contribuir a la superación de la crisis sanitaria.
Añadió que el requisito de insinuación de la donación tiene como propósito
proteger la congrua subsistencia del donante, sin embargo, la suspensión de
este requisito en el marco del estado de emergencia es transitoria y es
aplicable solo para aquellas donaciones que estén dirigidas a superar los
hechos que dieron lugar al estado de excepción concretamente.
Criterio de motivación de incompatibilidad. Explicó que la parte motiva del mismo
Decreto Legislativo señala que se requiere suspender la insinuación en aquellas
donaciones que están dirigidas a superar la crisis sanitaria, con el objeto de
lograr más celeridad. Así mismo, disminuir la afluencia de ciudadanos que
acuden a las notarías y facilitar las transacciones que contribuyen a aliviar
el impacto negativo en las fuentes de ingresos de la población vulnerable.
Criterio de no discriminación. Afirmó que la medida adoptada en el Decreto
Legislativo 545 “no impone una discriminación injustificada”, si no por lo
contrario, ayuda a garantizar los derechos fundamentales de toda la población
en el marco de la pandemia.
Criterio de ausencia de arbitrariedad. Adujo que el Decreto Legislativo 545 no
altera el funcionamiento normal de las ramas del poder público, no implica una
modificación a la investigación y juzgamiento de civiles y tampoco implica una
suspensión a derechos fundamentales prescritos en el artículo 27 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos. Finalmente, tampoco desmejora
derechos sociales de los trabajadores.
Criterio de intangibilidad. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República estimó que la suspensión del requisito de insinuación para algunas
donaciones, no afectaba el núcleo esencial de ningún derecho fundamental,
tampoco configuraba alguna contradicción específica con alguno de los
principios constitucionales o desconocía alguna prohibición explícita de la
Carta Política.
Unión Colegiada del Notariado Colombiano
Solicitó a la Corte Constitucional declarar la
exequibilidad del Decreto Legislativo 545 de 2020. Para iniciar su
intervención, hizo una descripción sobre el contrato de donación y el proceso
ante notario que se requiere realizar según el artículo 1458 del Código Civil. Advirtió
que la insinuación mediante trámite notarial es un requisito de validez de la
donación cuando el valor de los bienes supere los cincuenta salarios mínimos
mensuales legales vigentes. En este aparte el interviniente concluyó que
“La suspensión de la insinuación de la
donación ante Notario no supone la eliminación de las demás exigencias legales
para que el negocio jurídico sea válido, puesto que el Decreto Legislativo No.
545 de 2020 mantiene la exigencia de los demás supuestos que se contemplan en
el artículo 1458 del Código Civil, esto es, la capacidad de donante y donatario
y la no vulneración de ninguna disposición legal. || En virtud de lo dispuesto
en el artículo 1 del Decreto Legislativo No. 545 de 2020, las donaciones que
recaigan sobre bienes inmuebles independientemente de su valor no requieren de
insinuación, pero en todo caso, el contrato de donación sí deberá elevarse a
escritura pública, puesto que el citado decreto suspendió únicamente y de forma
temporal la insinuación de la donación ante Notario. Sin embargo, no modificó
el Código Civil en los artículos 756 relativo a la tradición de bienes
inmuebles con la inscripción del respectivo título (contrato de donación
elevado a escritura pública) en la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos
(…)”.
Con base en las anteriores apreciaciones,
el interviniente procedió a analizar el cumplimiento de los requisitos formales
y materiales del Decreto Legislativo 545 de 2020. Afirmó que se cumplía con
todos los requisitos formales. Luego examinó cada uno de los juicios
materiales.
Conexidad material. Afirmó que el Decreto Legislativo 545 de
2020 cumple el análisis interno y externo de la conexidad material, pues la
medida que adopta responde a la necesidad de hacer más flexibles las donaciones
que pretenden ayudar a mitigar los efectos negativos de la crisis sanitaria.
Del mismo modo, contribuye a disminuir la afluencia de ciudadanos a las
notarías, lo que es coherente con las medidas de aislamiento social
establecidas por el Gobierno nacional para evitar la propagación del
coronavirus y las restricciones impuestas por la Superintendencia de Notariado
y Registro para acceder al servicio notarial. En palabras del interviniente:
“En concreto, esa normativa dispone que en
una misma sede notarial solo pueden permanecer hasta cinco personas de modo
simultáneo, y así mismo, que las notarías sólo pueden prestar sus servicios
durante cinco horas diarias, dos veces por semana. Cabe anotar que el horario
regular de las notarías, que le (sic) permite cierta flexibilidad a los
notarios, establece sin embargo jornadas de 8 horas diarias, durante seis días
a la semana. || Esa fuerte restricción del número de
despachos notariales abiertos al público y de su horario de funcionamiento,
acompañada del aislamiento general que afecta a todas las personas residentes
en Colombia, ha traído como consecuencia que el acto jurídico de insinuación de
donaciones, tal como está dispuesto en el código civil, se haya transformado en
las circunstancias actuales en una barrera prácticamente infranqueable frente a
las donaciones que superen una cuantía equivalente a cincuenta salarios mínimos
mensuales. || La insinuación de una donación, según la normativa regular,
es un acto solemne, como quiera que requiere del otorgamiento de una escritura
pública, lo cual implica no sólo la concurrencia física de varias personas a un
despacho notarial (donantes y donatarios), sino adicionalmente, que el donante
acompañe a su solicitud una serie de documentos que en las circunstancias
actuales resulta extremadamente difícil obtener. Aún si se obtuvieran tales
documentos, la restricción de los horarios y del número de notarías abiertas al
público dilatarían desproporcionadamente el tiempo que transcurre entre la
solicitud y la autorización de las escrituras públicas correspondientes, lo
cual no se compadece con la emergencia actual y con la apremiante urgencia que
tienen muchísimas personas de recibir ayudas económicas para su supervivencia
en estas circunstancias. || Así las cosas, la insinuación de donaciones, que
sin duda tiene justificación en tiempos ordinarios, se convierte en un
perverso, pero eficaz desestimulo en esta situación de emergencia frente a
quienes quisieran hacer alguna donación, en dinero o en especie, con cuantía
superior al equivalente a cincuenta salarios mínimos mensuales (en cifras
redondeadas, serían donaciones superiores a cuarenta y cuatro millones de
pesos).”[3]
Finalidad. Señaló que la suspensión del requisito de insinuación
de las donaciones superiores a cincuenta salarios mínimos y que están
encaminadas a superar la crisis sanitaria, está plenamente justificada, en
tanto, incentiva la realización de donaciones a favor de la población más
vulnerable y del sistema de salud, a través de un trámite más ágil.
Ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad. Manifestó que “de una simple lectura del
articulado del Decreto 545 de 2020 permite apreciar que su contenido no versa
sobre derechos intangibles”. Igualmente advirtió que no afecta el
funcionamiento de las ramas del poder público, su materia no se trata de
investigación o juzgamiento y no va en contravía de prohibiciones
constitucionales.
No contradicción específica. Expresó que el Decreto Legislativo 545 no
vulnera ninguno de los contenidos establecidos en los artículos 47, 49 y 50de
la LEEE, por lo que también se cumple con este juicio.
Motivación suficiente. Expresó que como quiera que el Decreto bajo examen no
limita derecho fundamental alguno, no requiere de una motivación específica al
respecto.
Necesidad. Explicó que “(…) no existe ninguna posibilidad de
que una disposición con rango material inferior a la ley pueda suspender
temporalmente el inciso primero del artículo 1548 del código civil. En ese
sentido, resultaba jurídicamente necesaria la expedición de este decreto
legislativo, como quiera que un simple acto administrativo de la
Superintendencia de Notariado y Registro, o un decreto ordinario del ejecutivo,
no podrían contener tales disposiciones. Por lo que se refiere a la necesidad
fáctica, es evidente que si no se hubiera expedido este decreto legislativo de
emergencia, entonces sería necesario seguir intentando
adelantar el trámite de insinuación de donaciones para aquellas cuyos fondos
estén dirigidos a superar o mitigar la crisis”.[4]
Incompatibilidad. Según el interviniente, la norma bajo revisión suspende
un requisito legal de manera temporal cuya finalidad está orientada a superar o
mitigar la crisis ocasionada por la referida emergencia sanitaria. De tal modo,
señaló que, como se explicó en los juicios anteriores, la necesidad de la
medida está suficientemente motivada por el mismo Decreto Legislativo.
Proporcionalidad. Adujo que no era necesario adelantar un test de
proporcionalidad de las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 545 porque “no
impone restricciones o limitaciones a ningún derecho ni garantía
constitucional; por el contrario, su expedición permite el ejercicio de la
autonomía de la voluntad a los donantes y protege derechos básicos relacionados
con la supervivencia de los destinatarios de esas donaciones”.[5]
No discriminación. Expresó que las medidas adoptadas en el Decreto
Legislativo bajo examen aplican a todos los ciudadanos en todo el territorio
nacional, de manera que no tiene ninguna distinción específica y, por tanto, no
hay ningún trato discriminatorio en su articulado.
Con base en lo expuesto, la Unión Colegiada de
Notariado Colombiano solicitó a la Corte Constitucional declarar la
exequibilidad del Decreto Legislativo 545 de 2020.
Daniel Eduardo Castro Álvarez, intervención ciudadana
Solicitó a la Sala Plena de la Corte Constitucional declarar
exequible el Decreto Legislativo 545 de 2020. Para el efecto, se refirió a los
requisitos formales y materiales establecidos en la Constitución, la LEEE y en
la jurisprudencia constitucional. Señaló que el Decreto Legislativo cumplía con
los criterios de conexidad material y finalidad, toda vez que busca disminuir
la afluencia de personas a las notarías, así como, facilitar las donaciones que
se realicen en medio de la crisis sanitaria. Argumentó que también se cumple
con los criterios de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad, porque no
limita el ejercicio de ningún derecho fundamental, ni tampoco altera el
funcionamiento de las ramas del poder público, sino por el contrario “se
salvaguarda la vida e integridad de los notarios, aunque si bien es cierto se
interrumpen sus funciones, esto no se hace de manera arbitraria, ni con el fin
de restringir derechos, por el contrario, se busca reducir el trámite de que
trata el artículo 1458 del código civil, inciso 1, acelerando las donaciones
que tengan cómo fin la mitigación del impacto generado por la crisis de la
pandemia del covid-19”.
Del mismo modo, afirmó que se cumple con los criterios
de no contradicción específica, de motivación suficiente y de incompatibilidad,
en la medida en que no vulnera derechos de trabajadores, no contraría ninguna
disposición constitucional y cuenta con una motivación estrictamente
relacionada a mitigar los efectos de la pandemia. También estableció que cumple
con el juicio de necesidad toda vez que “(…) si este trámite es exigido, las
donaciones se verán más retardadas, además de ello, el notario se verá
expuesto, arriesgando su vida y su integridad”. Señaló que no hay ninguna
disposición que establezca algún tipo de discriminación. Finalmente, adujo que
el Decreto Legislativo adopta medidas proporcionales a la gravedad de los
hechos, pues protege la propagación del coronavirus Covid-19 y facilita las
donaciones destinadas a conjurar la crisis sanitaria.
César Fabián Fernández Cárdenas, intervención
ciudadana
Solicitó a la Corte Constitucional declarar la
inexequibilidad del Decreto Legislativo 545 de 2020 por las siguientes razones.
En primer lugar, explicó cuál era el propósito del
requisito de insinuación dispuesto en el artículo 1548 del Código Civil. Señaló
que la jurisprudencia de la Corte Suprema ha establecido que “(…) está
instituido para proteger los derechos de terceros y del mismo donante, de ahí
que el notario al autorizar la donación debe verificar que el donante guarde lo
propio para su congrua subsistencia y la de los suyos, además, de verificar
tanto la capacidad legal y física de este (…)”. Al respecto, advirtió que
en la medida en que el requisito de insinuación pretende proteger la
subsistencia del donante, esto implica proteger al mismo tiempo su dignidad
humana. Con base en eso, la intervención desarrolló un apartado sobre el
significado y alcance de este derecho fundamental.
En segundo lugar, el interviniente constató que a
pesar de que la medida adoptada por el Decreto Legislativo 545 de 2020 cumple
con los requisitos formales, no cumple con los materiales.
Juicio de conexidad material y finalidad. Según el interviniente la medida no guarda
relación con las causas de la declaratoria del estado de emergencia. Además
sostuvo que no es una medida idónea para lograr mitigar los efectos de la
crisis sanitaria, puesto que hay otras menos gravosas y que no afectan al
donante.
Juicio de ausencia de arbitrariedad y de
intangibilidad. Argumentó
que el Decreto Legislativo 545 amenaza con la violación del derecho a la
dignidad humana del donante porque elimina un requisito legal que es
indispensable para proteger su subsistencia.
Juicio de contradicción específica. Aseguró que el Decreto Legislativo 545 “entra
en contradicción” con el derecho a la dignidad humana y el bloque de
constitucionalidad.
Juicio de motivación suficiente. Afirmó que la motivación que tiene el
Decreto Legislativo 545 de 2020 no es suficiente porque no analiza los derechos
fundamentales que restringe, como lo es el de la dignidad humana del donante.
Señaló que la parte motiva del Decreto Legislativo desarrolla superficialmente
el principio de solidaridad sin explicar el contenido y alcance del requisito
de insinuación para las donaciones mayores a cincuenta (50) salarios mensuales.
Lo anterior, a juicio del interviniente, permite concluir que no cumple con una
motivación suficiente.
Juicio de incompatibilidad. Al respecto afirmó que “no se explicó
de manera suficiente por qué el requisito de insinuación era incompatible con
el estado de excepción, más si se tiene en cuenta que el fundamento del estado
de emergencia fue una pandemia que afecta la salud pública, por lo que no se
entiende el por qué suspender una norma que regula el contrato de donación
(…)”.
Juicio de proporcionalidad. Estableció que la medida de suspender el
requisito de insinuación de las donaciones mayores a cincuenta salarios mensuales
es desproporcionada para cumplir el fin perseguido, que, según el ciudadano, es
agilizar los trámites de la donación. Aseguró que existen otras medidas “(…)
igualmente eficientes sin que se comprometan derechos o garantías
constitucionales, tales como: (i) Servicios notariales a domicilio-. (ii)
Prevalencia en la prestación del servicio a personas que fueran a donar-. Y la
(iii) implementación de medios tecnológicos”. Adicionalmente expuso que
para la donación de bienes inmuebles igual se requiere acudir a las notarías,
so pena de la inexistencia del negocio jurídico.
Juicio de no discriminación. Resaltó que el Decreto Legislativo cumple
con este requisito, en razón a que no tiene ninguna medida que establezca
alguna diferenciación explícita.
Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el
ciudadano solicitó a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad
del Decreto Legislativo 545 de 2020.
Isabel Cristina Jaramillo Sierra, profesores y
estudiantes de la Universidad de Los Andes
Los intervinientes explicaron que el documento que
presentan ante la Corte es el producto de un trabajo dispendioso entre
estudiantes y profesores, a través del cual elaboraron fichas de cada uno de
los Decretos Legislativos que desarrollaron las medidas en el marco del estado
de excepción de emergencia económica, social y ecológica declarado en el
Decreto 417 de 2020.
A partir del estudio de cada uno de los Decretos
Legislativos, la intervención se divide en dos partes. En la primera se expusieron
argumentos generales sobre “las posibilidades de un control constitucional
integral a la luz de las vulneraciones a derechos humanos fundamentales que se
derivan del desarrollo específico de las facultades de emergencia que ha
asumido el Presidente de la República para manejar la pandemia”. En este
aparte se desarrollaron diferentes asuntos, tales como, (i) la necesidad de que
la Corte Constitucional avoque el conocimiento de los decretos ordinarios que
ordenaron el aislamiento social obligatorio, (ii) la grave afectación al normal
funcionamiento de las ramas del poder público, dadas las medidas de aislamiento
y prohibición de aglomeraciones, (iii) la afectación del libre goce y ejercicio
de los derechos fundamentales a contraer matrimonio y a conformar una familia,
a la dignidad humana y a la intimidad, y (iv) la necesidad de analizar de
manera integral y sistemática los decretos legislativos que adoptan medidas de
alivios económicos a favor de la población más vulnerable con el fin de evitar
tratos discriminatorios.
La segunda parte presenta conceptos sobre la
inconstitucionalidad de los Decretos Legislativos 486, 488, 538, 546, 574 y 588
de 2020.
Específicamente, sobre el Decreto Legislativo 545 de
2020 que se estudia en esta providencia, la intervención adjunta una ficha de
análisis en la que se señaló que cumple con los requisitos formales y
materiales establecidos en la Constitución y en la LEEE.[6]
Gobernadores del Pueblo Indígena Yukpa – Serranía del
Perijá
En el escrito de intervención solicitan la
inconstitucionalidad de todos los decretos legislativos emitidos en el marco de
la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica adoptada
mediante los Decretos Legislativos 417 y 637 de 2020. Afirmaron que todas estas
normas expedidas “discriminan al pueblo Yukpa y a los pueblos indígenas en
Colombia”. Expresaron de manera general, y sin referirse de forma concreta
y específica al Decreto Legislativo 545 de 2020, que no han recibido ningún
apoyo del Gobierno nacional para superar la crisis ocasionada en su territorio
por la propagación de la enfermedad Covid-19.
Universidad del Rosario – Grupo de Acciones Públicas
Los intervinientes solicitaron a la Corte
Constitucional declarar la inexequibilidad del Decreto Legislativo 545 de 2020.
Señalaron que a pesar de que se cumplen con los requisitos formales exigidos
por la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia, no se cumplen con los
requisitos materiales. Desarrollaron tres argumentos: (i) el Decreto
Legislativo carece de motivación suficiente a pesar de que suspende una Ley de
la República, (ii) existen medidas alternativas menos lesivas para cumplir los
fines propuestos y (iii) afecta el principio democrático y de separación de
poderes.
En primer lugar, procedieron a señalar que la
jurisprudencia le exige al poder Ejecutivo una carga argumentativa especial al
momento de emitir decretos con fuerza de ley, a través de la cual se demuestre
el cumplimiento de los principios de proporcionalidad y finalidad de las
medidas que se implementen. Con sustento en ello, advirtieron que no se cumple
con el juicio de necesidad fáctica y jurídica, ni tampoco el de la incompatibilidad,
puesto que “(…) el Gobierno Nacional debió haber desarrollado con
suficiencia en el decreto sub examine las razones de motivación del Decreto y
en el caso concreto de la incompatibilidad de la norma del Código Civil. A
pesar de ello, a juicio del GAP el Decreto 545 no desarrolló de forma clara
cuáles son efectivamente las razones de incompatibilidad de la normativa civil
con el contexto actual o por qué se hace necesario la suspensión del requisito
de insinuación para conjurar la crisis actual”.[7] Argumentaron que la
parte motiva del Decreto no explica cómo funciona el requisito de insinuación
de la donación y por qué resulta ser incompatible con los hechos que dieron
lugar al estado de emergencia. Manifestaron que no hay claridad de cuáles son
las donaciones que se han realizado en el estado de emergencia y cuántas
superan el monto de cincuenta salarios mínimos.
En segundo lugar, manifestaron que no se cumple con la
finalidad de la medida porque en la parte motiva no se explica de forma
suficiente cómo suspender el requisito legal de la insinuación en donaciones
que superen los cincuenta salarios mínimos, tiene la capacidad de lograr (i)
acelerar las donaciones y (ii) disminuir la afluencia del público a las
notarías. Resaltaron que el objeto del requisito de insinuación es proteger la
congrua subsistencia del donante y la parte motiva del Decreto en ninguna parte
desarrolla argumentos para justificar por qué renunciar a este interés superior
es necesario.
En tercer lugar, expresaron que suspender la
insinuación de la donación no era una medida necesaria para alcanzar los fines
propuestos en el Decreto Legislativo en estudio, toda vez que a través de la
instrucción administrativa No. 05 de 2020 la Superintendencia de Notariado y
Registro habilitó la radicación “remota no presencial” de documentos y
escrituras públicas que requieran de registro.  No obstante, advirtieron que “[a]
pesar que este mecanismo remoto no presencial no ha sido implementado de manera
integral en todo Colombia, -caso en el que se hace necesario la pronta
implementación de dichas herramientas-, la prestación de servicios notariales
se ha adaptado en su modalidad presencial para mantener estándares de
bioseguridad. Así, con el fin de prevenir, mitigar y evitar la propagación del Coronavirus
Covid 19, la misma Superintendencia en su Resolución 03525 del 25 de abril de
2020 e instrucción administrativa 07, determinó otras medidas idóneas para dar
cara a la situación de emergencia y prestar sus servicios de manera integral y
diligente”.[8]
Entre estas medidas, se habilitó la prestación del servicio en domicilio. Así,
manifestaron que el ordenamiento jurídico vigente cuenta con mecanismos idóneos
para realizar actuaciones como la insinuación de la donación superior a
cincuenta (50) salarios, acordes con las circunstancias de la pandemia.
En cuarto lugar, afirmaron que el Decreto Legislativo
545 de 2020 implica una afectación desproporcionada al principio democrático y
a la separación de poderes. Al respecto, señalaron que en la medida en que el
Ejecutivo no motivó suficientemente la suspensión de un requisito legal, y
adicionalmente, el ordenamiento vigente cuenta con medidas alternativas menos
lesivas, no era procedente el ejercicio de facultades extraordinarias.
Con todo lo anterior, solicitaron la
inconstitucionalidad del Decreto Legislativo 545 de 2020.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Ministerio Público solicitó a la Corte
Constitucional declarar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 545 de
2020, “[p]or medio del cual se adoptan medidas para suspender temporalmente
el requisito de insinuación para algunas donaciones, en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Cumplimiento de los requisitos formales
·
El Decreto Legislativo
545 de 2020 se encuentra suscrito por el Presidente de la República y todos los
Ministros.
·
La medida que adopta se
encuentra motivada, al explicarse las finalidades y las razones por las cuales
es necesario suspender temporalmente el requisito de insinuación para algunas
donaciones en el marco de la coyuntura de la emergencia sanitaria.
·
El Decreto Legislativo
545 de 2020 fue expedido en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica declarado mediante Decreto Legislativo 417 de 2020, “pues este
último fue publicado en el Diario Oficial No. 51.259 del 14 de marzo de 2020 y
rigió por 30 días, esto es, hasta el 15 de abril de 2020. Por su parte, el
Decreto 545 de 2020 se expidió el pasado 13 de abril, es decir, dentro del
referido plazo”.[9]
Adicionalmente, fue remitido a la Corte Constitucional al día siguiente de su
expedición y publicación (Diario Oficial 51.285).
Cumplimiento de los requisitos materiales
·
Conexidad material. El Procurador afirmó que se cumple con la conexidad
externa dado que el mismo Decreto 417 señaló la necesidad de adoptar medidas
para garantizar la prestación del servicio público de justicia y de notariado y
registro. Además, adujo que la suspensión temporal del requisito de insinuación
tiene como objetivo agilizar las donaciones que están encaminadas a mitigar el
impacto económico en los sectores más vulnerables de la sociedad. En cuanto a
la conexidad interna, señaló que la medida adoptada por el Decreto Legislativo
545 de 2020 guarda estrecha relación con su parte considerativa, ya que se
explica por qué el requisito de insinuación ante notario afecta la celeridad de
las donaciones en la coyuntura actual y cómo es necesaria su suspensión para
incentivar apoyos que mitiguen el impacto económico de la pandemia.
·
Ausencia de
arbitrariedad y juicio de intangibilidad. El Ministerio Público estimó que lo dispuesto en el
Decreto Legislativo bajo revisión no limita derechos fundamentales ni de
naturaleza “intangible”. Por lo contrario, es una medida que “trata de
suspender un requisito no esencial con finalidades precisas, como evitar el
contagio y proveer mecanismos para facilitar la consecución de recursos para
personas vulnerables”.[10]
·
No contradicción
especifica. Manifestó que
la suspensión de la insinuación ante notario para algunas donaciones en el
marco de la emergencia sanitaria contribuía a la preservación del interés
general (art. 2 CP), la garantía del derecho a la salud (art. 49 CP), a la
protección de la autonomía de la voluntad privada expresada por el donante y el
donatario y al fortalecimiento del principio de solidaridad constitucional.
·
Finalidad. Explicó que la medida adoptada a través del
Decreto Legislativo 545 de 2020 es “potencialmente apta” para mitigar
los efectos de la emergencia sanitaria, “(…) pues evita la aglomeración de
público en las notarías para preservar la salud y flexibiliza los requisitos
para disponer de recursos que ayuden a la población más vulnerable y así
mitigar los efectos de la crisis”.[11]
·
Motivación
suficiente. El Decreto
Legislativo explica, según el Procurador, que es necesario reducir la cantidad
de personas que acuden presencialmente a las notarías, dado que éstas están
prestando un servicio reducido, y a la vez, se previene la propagación del
coronavirus.
·
Juicios de necesidad
y de subsidiariedad. Expresó que la medida es idónea y necesaria
para prevenir el contagio de la enfermedad, ya que impide la concurrencia de
personas a las notarías, e igualmente, es una medida que asegura la obtención
de recursos para la población más vulnerable. Por su parte, el Presidente de la
República no cuenta con potestades normativas ordinarias para suspender un
requisito legal como los es el de la insinuación de la donación ante notario
(art. 1458 del Código Civil). Por ello, señaló el Ministerio Público, se cumple
con el requisito de subsidiariedad.
·
Incompatibilidad. El Procurador argumentó que la suspensión
de la insinuación para algunas donaciones tiene como objetivos, darle celeridad
a este contrato y asegurar apoyos para la población más vulnerable e impedir la
presencialidad en las notarías para evitar la propagación del coronavirus
Covid-19. De tal forma, mantener el requisito “es incompatible” con las causas
que dieron lugar al estado de emergencia.
·
Proporcionalidad. Para el Ministerio Público la medida
adoptada en el Decreto Legislativo 545 de 2020 no es desproporcionada y no
implica un sacrificio a los derechos fundamentales. Por lo contrario, según el
Procurador, “resultan adecuadas de cara a la nefasta situación generada por
el contagio del COVID-19 a que se ven expuestos los ciudadanos que quieran
realizar donaciones superiores a cincuenta (50) salarios mínimos mensuales y
las personas que en virtud de su situación económica esperan recibir un apoyo
económico de manera inmediata para su subsistencia”.[12]
·
No discriminación. Se cumple con este requisito en razón a que
las disposiciones del Decreto Legislativo no contienen ningún criterio de
discriminación.
VI.
CONSIDERACIONES
A. Competencia
1.
Por tratarse del control
constitucional de un Decreto Legislativo, la Corte Constitucional es competente
para conocer de este proceso con fundamento en los artículos 215 y 241.7 de la
Constitución, 55 de la Ley 137 de 1994 (Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción, en adelante LEEE) y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
B.
Materia objeto de control,
problema jurídico y metodología de análisis
1.       Mediante el Decreto Legislativo No. 417 del 17 de
marzo de 2020, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia
económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de
30 días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país
por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19. Dicho Decreto Legislativo fue
declarado constitucional por esta Corte mediante la sentencia C-145 de 2020.
2.  En desarrollo de tal declaratoria, el Presidente de la
República y todos los Ministros expidieron el Decreto Legislativo No. 545 del 13 de abril de 2020, “por medio del cual se adoptan medidas para
suspender temporalmente el requisito de insinuación para algunas donaciones, en
el marco del Estado de Emergencia Económica”. Este Decreto
Legislativo es el objeto de control de constitucionalidad en la presente
sentencia.
3.
La Secretaría Jurídica de la
Presidencia, la Superintendencia de Notariado y Registro, la Unión Colegiada del Notariado Colombiano y
los ciudadanos Daniel Eduardo Castro Álvarez e Isabel Cristina Jaramillo
Sierra, profesores y estudiantes de la Universidad de Los Andes y el Procurador General de la Nación intervinieron en
el presente asunto y le solicitaron a esta Corte que declare exequible el
Decreto sub examine, por cuanto, formal y materialmente, se ajusta a las
exigencias establecidas en el ordenamiento constitucional colombiano para este
tipo de actos normativos. Por su parte, el ciudadano César Fabián Fernández Cárdenas y el Grupo de Acciones
Públicas de la Universidad del Rosario, solicitaron la inexequibilidad del
Decreto Legislativo 545 de 2020.
4.
De conformidad con todo lo
anterior, el problema jurídico en el presente asunto es el siguiente: ¿El
Decreto Legislativo 545 del 13 de abril de 2020 cumple
con los requisitos, formales y materiales, señalados por la Constitución, la
LEEE y la jurisprudencia constitucional?
5.
Para dar respuesta al problema
jurídico formulado, la Sala seguirá la siguiente metodología. En primer lugar, se
presentará el marco normativo del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, así como algunas consideraciones de la jurisprudencia
constitucional. En segundo lugar, se precisará el contenido y alcance del
Decreto Legislativo No. 417 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, así como la sentencia C-145 de 2020, mediante la cual se declaró su
constitucionalidad.  En tercer lugar, se abordará el contenido y la finalidad
de la medida dispuesta en el Decreto Legislativo No. 545 del 13 de abril de
2020, “por medio del
cual se adoptan medidas para suspender temporalmente el requisito de
insinuación para algunas donaciones, en el marco del Estado de Emergencia Económica”. Con base en ello, se analizará si el Decreto bajo
revisión cumple con cada uno de los requisitos formales y materiales
establecidos en la Constitución, la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (en
adelante, LEEE) y la jurisprudencia constitucional.
C.     Caracterización general de los estados de excepción y,
en particular, del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.[13]
6.  La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en
numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del estado de
emergencia económica, social y ecológica establecido en el artículo 215 de la
Constitución. Igualmente, se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y
estándares que debe tomar en consideración este Tribunal a efectos de juzgar la
constitucionalidad de los decretos expedidos por el Presidente de la República
en virtud del estado de emergencia. A continuación, la Corte reiterará los
aspectos básicos del precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos
en el análisis constitucional del Decreto Legislativo 545 de 2020.
7.  Los artículos 212 a 215 de la Constitución de 1991
regulan los estados de excepción. Con base en estas disposiciones el Presidente
de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar tres tipos
de estados de excepción: (i) guerra exterior, (ii) conmoción interior y (iii)
emergencia económica, social y ecológica.
8.  La regulación constitucional y estatutaria de los
estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado de
los mismos. La Carta Política establece un complejo sistema de controles que
supone “el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en
Colombia”[14]
y que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra
sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”[15].
La naturaleza reglada, excepcional y
limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su
estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994, por la cual se
reglamentan los Estados de Excepción en Colombia (en adelante LEEE)[16],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[17].
9.  La Constitución dispuso un complejo sistema de
controles para los estados de excepción, dentro de los cuales se destacan los
políticos específicos, tales como (i) la autorización del Senado para la
declaratoria del estado de guerra exterior; (ii) el concepto favorable del
Senado para la segunda prórroga del estado de conmoción interior; (iii) las
reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar
el Gobierno Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y
evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la
responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria
del estado de emergencia económica, social y ecológica, o que constituya grave
calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los
preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades
excepcionales.
10.  La Constitución también estableció el control judicial
constitucional automático de los decretos legislativos expedidos en el marco de
los estados de excepción, según lo dispuesto en los artículos 212 a 215
superiores, desarrollados por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto
2067 de 1991.
11.  De conformidad con el artículo 215 de la Carta, el
estado de emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y
todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en
los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave
e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
(ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha sido
definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que
afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella (…)”[18].
La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de
causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o
ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente[19].
Este Tribunal ha señalado que:
“los acontecimientos, no solo deben tener
una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que
logren  conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico,
lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que
normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus
diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante
la utilización de sus competencias normales”[20]
(negrilla fuera de texto original).
En estos términos, esta Corte ha reconocido
que la calamidad pública puede tener una causa natural, como ha sucedido por
cuenta de movimientos telúricos, avalanchas, desbordamientos de ríos,
inundaciones, entre otros, o puede tener una causa técnica como es el caso del
cierre de una frontera internacional, o “accidentes mayores tecnológicos”[21].
Una muestra de lo anterior es que desde la
expedición de la Constitución se han declarado estados de emergencia económica,
social y ecológica por razones diversas y apremiantes como: i) la fijación de
salarios de empleados públicos[22];
ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[23]; iii)
desastres naturales[24];
iv) la devaluación del peso frente al dólar[25];
v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[26];
vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[27];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[28];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[29].
12.  El artículo 215 superior prescribe que la declaratoria
del estado de emergencia económica, social y ecológica sólo puede llevarse a
cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán
exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma
disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del estado de
emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por
el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar
la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o
modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les
otorgue carácter permanente.
Dicha disposición señala que el decreto que
haga público el estado de emergencia debe indicar el término dentro del cual el
Gobierno, en cabeza del Presidente de la República, va a utilizar estas
facultades extraordinarias. Además, esta norma también señala que se debe
convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se
reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. En
relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de
emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i)
examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las
dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas
que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas;
(ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este
artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del
Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se
reunirá por derecho propio si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
Fundamento y
alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del estado de
emergencia económica, social o ecológica[30]
13. Los estados de excepción son respuestas
a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a
partir de sus competencias ordinarias fundadas en la juridicidad que impone la
Carta. Sin embargo, una característica propia del Estado Constitucional es
que esa competencia no sea arbitraria ni omnímoda. El ordenamiento
superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse en
los decretos legislativos que declaran el estado de excepción y en aquellos que
prevén las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis,
conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos
requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la
Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y la Constitución, ya
que a pesar de que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios,
deben someterse a las condiciones de validez impuestas por la Carta.
14.  La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se
encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas consideradas
parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la
Constitución que regulan los estados de excepción (artículos 212 a 215); (ii)
el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las
normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los
requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en
esas situaciones excepcionales -derechos intangibles- (artículos 93.1 y 214
superiores). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben
ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de
excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este
Tribunal: (a) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas
nacionales que rigen los estados de excepción[31];
y (b) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades
que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las
obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho
internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos[32].
Criterios formales y materiales que rigen
el control constitucional de los decretos adoptados en el estado de emergencia
económica, social y ecológica.[33]
15.       La jurisprudencia de este Tribunal ha
establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo
del estado de emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un
detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los límites
previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente
respetados por el Gobierno Nacional y, de esa forma, se establezcan criterios
objetivos y certeros para su valoración.
16.       El examen formal del decreto exige verificar,
en el siguiente orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la
suscripción por el Presidente de la República y por todos sus Ministros; (ii)
la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su
vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente, en los casos en los
cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente
determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo
no lo excedan.
17.  El examen material comprende el desarrollo de varios
escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones
operativas de los principios que guían los estados de excepción. La práctica de
este Tribunal evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y agrupación
de tales juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el rigor del
control constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y
caracterizar cada uno de los aspectos, adicionalmente, ahora se indica el orden
en el que deben ser aplicados.
Los requisitos sustanciales se determinan según los
juicios (a) de finalidad; (b) de conexidad material; (c)
de motivación suficiente; (d) de ausencia de arbitrariedad; (e) de
intangibilidad; (f) de no contradicción específica; (g) de incompatibilidad;
(h) de necesidad; (i) de proporcionalidad y (j) de no discriminación.[34]
En el análisis del Decreto Legislativo bajo examen se hará referencia al
contenido y alcance de cada uno de ellos.
El Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 y
la Sentencia C-145 de 2020
18.
El pasado 17 de marzo
de 2020 el Presidente de la República a través del Decreto Legislativo 417
declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional. Lo anterior se dio con ocasión del primer caso de brote de
enfermedad por coronavirus COVID-19 en Colombia identificado el 6 de marzo del
mismo año. La Organización Mundial de la Salud, debido a la velocidad de su
transmisión y la escala de propagación, así como al gran número de casos en diferentes
países y continentes, el 11 de marzo declaró el coronavirus COVID-19 como una
pandemia. Por su parte, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró el
estado de emergencia sanitaria y emitió medidas con el objeto de prevenir y
controlar la propagación del coronavirus, entre otras, el aislamiento y
cuarentena de personas.[35]
El Decreto Legislativo expone como presupuestos
fácticos sobrevinientes y extraordinarios, asuntos de salud pública y asuntos
de índole económica. En el Decreto 417 el Gobierno nacional explica que a pesar
de tomarse las medidas necesarias para prevenir la propagación del coronavirus
COVID-19, se han reportado cada vez más casos confirmados en el territorio
nacional. Según la Dirección de Epidemiología y Demografía del Ministerio de
Salud y Protección Social, “la población colombiana con mayor riesgo de
afectación por la pandemia sería de un 34.2% del total de la población”.
Con base en eso, se estimó la cobertura del sistema de salud y los costos
aproximados que tendría la atención de la pandemia y se concluyó que “el
sistema de salud colombiano no se encuentra físicamente preparado para atender
una emergencia de salud, requiere ser fortalecido de manera inmediata para
atender un evento sorpresivo de las magnitudes que la pandemia ha alcanzado
(…)”.
Como aspectos económicos en el ámbito nacional, el
decreto establece que el 42,4% de los trabajadores realizan sus actividades por
cuenta propia, así como el 56,4% no son asalariados. Los ingresos de estas
personas dependen de su actividad diaria, la cual se vio gravemente afectada
por las medidas de aislamiento social y cuarentena que se tomaron con el fin de
evitar la propagación. Además, por la ausencia de demanda de petróleo a nivel
mundial el precio del crudo se desplomó, lo que implicó para Colombia un
aumento abrupto de la Tasa Representativa del Mercado (TRM). También hizo
referencia a los impactos macroeconómicos de la pandemia, concretamente sus
efectos negativos en los sectores laboral y de turismo.
El Decreto 417 señaló que “(…) ha quedado
ampliamente justificado que la situación a la que está expuesta actualmente la
población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo,
el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los
habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente necesario
contar con las herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz
la actual situación. Que medidas que debe adoptar el Gobierno nacional para
conjurar esta crisis y evitar la extensión de sus efectos se requieren aplicar
inmediatamente ante la inminencia de que los hechos cada día sean más complejos
y afecten a un mayor número de habitantes del territorio nacional, pero además
para atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como
económica (…)”.
Para atender la crisis el Gobierno nacional adoptó una
serie de medidas con el fin de tener recursos líquidos. Al respecto justificó: “dada
la necesidad de recursos líquidos para atender las crecientes necesidades
generadas con esta crisis, se deben adoptar medidas extraordinarias que
permitan descapitalizar entidades financieras con participación accionaria
estatal. Igualmente, estas medidas le deben permitir a la Nación emitir títulos
o respaldar su emisión con destino a operaciones de liquidez con el Banco de
República, a su vez se analizarán medidas que permitan adelantar procesos de
enajenación de activos de forma más ágil”.
La declaratoria del estado de emergencia se sustentó
también en los efectos económicos negativos generados por el coronavirus
COVID-19 a la población en general, la cual al afectarse su fuente de ingresos
no podrá cumplir con obligaciones tributarias, financieras y de subsistencia,
entre otras. El Gobierno nacional adujo que esta situación exigía tomar medidas
extraordinarias para “proteger el sector salud, promover la industria y el
comercio del país y [permitir] absorber las pérdidas económicas y fuerza
laboral afectada por esta pandemia”. Para la prestación de servicios y el suministro
de bienes destinados a la superación de la crisis sanitaria, el Decreto 417
autoriza a las entidades acudir a la contratación directa en los sectores de
salud, prosperidad social, educación y defensa, entre otros.
Finalmente, con el fin de evitar la propagación del
coronavirus y proteger la salud de ciudadanos y servidores públicos, se
establece la posibilidad de expedir normas que flexibilicen la atención al
público en las actuaciones judiciales y administrativas:
“Que con el propósito de limitar las posibilidades de
propagación del nuevo virus Covid 19 Y de proteger la salud del público en
general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario
expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada
al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las
actuaciones administrativas y jurisdiccionales.
Que con igual propósito de limitar las
posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud
del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace
necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas
mediante la utilización de medios tecnológicos, y adoptar las medidas
pertinentes con el objeto de garantizar la prestación del servicio público de
justicia, de notariado y registro, de defensa jurídica del Estado y la atención
en salud en el sistema penitenciario y carcelario”.
19.
En la sentencia C-145
de 2020[36]
la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió que el Decreto 417 de 2020
cumplió con los requisitos formales y sustanciales dispuestos en la
Constitución y la LEEE, y en consecuencia, lo declaró constitucional.
El Decreto Legislativo 545 del 13 de abril de 2020. Finalidad y medidas
adoptadas.
20.
En el marco de la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica antes
mencionada, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros,
expidió el Decreto Legislativo 545 del 13 de abril de 2020 “Por medio del
cual se adoptan medidas para suspender temporalmente el requisito de
insinuación para algunas donaciones, en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”.
Según la parte motiva de este Decreto Legislativo, sus
finalidades son expresamente dos. La primera, es darles celeridad a las
donaciones cuyo monto supere los cincuenta (50) salarios mensuales que tengan
por objeto la superación de la crisis causada por el coronavirus COVID-19. La
segunda, es lograr la disminución de afluencia de ciudadanos a las notarías
para evitar escenarios de riesgo donde se propague el coronavirus Covid-19. En
la motivación se señala:
“Que el requisito de insinuación ante
notario, para aquellas donaciones que excedan la suma de cincuenta (50)
salarios mínimos mensuales de que trata el artículo 1458 del Código Civil,
implica necesariamente el acceso al servicio público notarial, el cual se
encuentra restringido en virtud de las medidas adoptadas para prevenir la
propagación de la enfermedad coronavirus COVID-19, lo cual le resta celeridad a
aquellas donaciones que estén dirigidas a la superación de la crisis ocasionada
por la Emergencia Sanitaria, por lo que resulta necesario suspender
temporalmente el inciso primero del artículo 1458 del Código Civil, ayudando a
disminuir la afluencia de ciudadanos que acude a las notarías y facilitando
estas transacciones para lograr la superación de la crisis.
Que de conformidad con el principio de
solidaridad de que trata el artículo 1 de la Constitución Política y con
ocasión de la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, decretado en razón de la enfermedad coronavirus COVID-19, resulta
necesario adoptar medidas tendientes a superar la situación que dio lugar a su
declaratoria y mitigar los efectos causados, por lo que resulta necesario que
se flexibilicen los requisitos para llevar a cabo donaciones por más de
cincuenta (50) salarios mínimos mensuales”.
Para cumplir con estos objetivos, el
Decreto Legislativo adopta una medida en su artículo primero, que se concreta
en suspender la autorización señalada en el inciso primero del artículo 1458
del Código Civil[37]
-también llamado “requisito de insinuación”- para las donaciones cuya finalidad
esté orientada a superar o mitigar la crisis ocasionada por la referida Emergencia
Sanitaria, siempre que el donante y donatario sean plenamente capaces, y no se
contravenga ninguna disposición legal. Además, prevé que la suspensión será
transitoria y operará durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada
por el Ministerio de Salud y Protección Social.
En el artículo segundo se establece la
vigencia del decreto a partir de la fecha de su publicación.
Análisis de los requisitos formales y
materiales del Decreto Legislativo 545 de 2020
Control de constitucionalidad formal
El Decreto Legislativo 545 del 13 de abril
de 2020 cumple con todos los requisitos formales, como se pasará a explicar a
continuación.
(a)
Motivación del
Decreto Legislativo.
21.
El Decreto Legislativo
contiene una parte motiva que explica las razones por las cuales es necesario
suspender el requisito de insinuación de las donaciones dispuestas en el
artículo 1458 del Código Civil. De forma expresa, identifica los propósitos de
la medida y su relación con el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarado en el Decreto 417 de 2020, así como, la necesidad de
adoptar esta medida de suspensión de un requisito legal para algunas donaciones,
concretamente, aquellas que estén orientadas a superar o mitigar la crisis
ocasionada por el coronavirus COVID-19.
(b)
Suscrito por el
Presidente y todos los ministros.
22.
El Decreto Legislativo
bajo revisión fue debidamente expedido y suscrito por el Presidente de la
República y por todos los ministros en el ejercicio de sus funciones.
(c)    Expedido durante la vigencia del estado de
excepción declarado y que se dicte en desarrollo de él.
23.  El Decreto Legislativo fue expedido y publicado en el
Diario Oficial 51.285 del 14 de abril de 2020. En consecuencia, fue expedido
dentro de los 30 días siguientes a la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. Además,
como lo muestra su encabezado y la parte motiva, fue expedido en desarrollo del
estado de excepción, toda vez que se trata de medidas para superar y mitigar la
crisis generada por el coronavirus COVID-19.
(d)   Ámbito territorial de aplicación.
24.
Las medidas que se
adoptan en el Decreto Legislativo 545 de 2020 tienen aplicación en el
territorio nacional, en la medida en que el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica fue declarado para todo el territorio. Los alcances e
impactos ocasionados por la pandemia del coronavirus COVID-19 no tienen un
límite territorial preciso. Del mismo modo, el Decreto Legislativo bajo examen
también limita el tipo de donaciones que no requerirán de insinuación, pues
establece que se suspenderá la autorización “para las donaciones cuya
finalidad esté orientada a superar o mitigar la crisis ocasionada por la
referida Emergencia Sanitaria (…)” durante la vigencia de la emergencia
sanitaria.
25.
En suma, la Sala Plena
observa que el Decreto Legislativo 545 de 2020 cumple con todos los requisitos
formales de constitucionalidad. Por otra parte, vale señalar que el Decreto
Legislativo fue remitido a la Corte Constitucional por el Presidente de la
República al día siguiente de su expedición y no requirió ser informado a los
Secretarios de las Naciones Unidas y de la OEA, por no establecer limitaciones
o restricciones al ejercicio y goce de derechos fundamentales.
Control de constitucionalidad material
26.
Como fue mencionado
antes, el Decreto 545 de 2020 adoptó una sola medida en desarrollo del estado
de emergencia. En su artículo 1° determinó que “durante la vigencia de la
emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social,
no se requerirá de la autorización dispuesta en el inciso primero del artículo
1458 del Código Civil para las donaciones cuya finalidad esté orientada a
superar o mitigar la crisis ocasionada por la emergencia sanitaria, siempre que
el donante y donatario sean plenamente capaces, y no se contravenga ninguna
disposición legal”. Antes de iniciar el análisis sustancial de la norma, es
preciso realizar algunas precisiones sobre el contrato de donación, el
requisito de la insinuación ante notario y el precedente constitucional.
Consideraciones acerca del contrato de
donación
27.
La donación es un
contrato regulado por el Código Civil y “es un acto por el cual una persona
transfiere, gratuita e irrevocablemente, una parte de sus bienes a otra persona
que la acepta” (art. 1443 CC). El artículo 1458 establece que para aquellas
donaciones que superan la suma de cincuenta (50) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, es necesaria la autorización mediante escritura pública de
un notario.[38]
Esto es lo que se conoce como el requisito de insinuación. Según la Corte
Suprema de Justicia el objeto de este requisito para algunas donaciones
consiste en proteger el patrimonio del donante, los acreedores o los herederos,
entre otros:
“…bien por el interés del propio donante
que exige evitar la ruptura del plano de equilibrio, correspondencia y
proporción de la liberalidad con las facultades del donante, quien como es
natural debe conservar medios adecuados a su futura congrua subsistencia; o
bien por interés de la familia del donante, cuyos parientes más próximos
llamados a recibir su herencia, pueden verse privados de las asignaciones
forzosas por obra de donaciones que absorban la totalidad de su patrimonio; o
bien por el interés de los acreedores, a quienes, a través de donaciones
excesivas, puede menoscabarse la prenda general que tienen sobre los bienes de
su deudor”[39]
27.1.    Para realizar la donación que supere los cincuenta
salarios mínimos, la solicitud de insinuación deberá ser suscrita conjuntamente
por el donante y el donatario o sus apoderados, ante el notario del domicilio
del primero de los dos. Además de los requisitos legales, la escritura pública
correspondiente “deberá contener la prueba
fehaciente del valor comercial del bien, de la calidad de propietario del
donante y de que éste conserva lo necesario para su congrua subsistencia”.[40] El artículo 4° del
Decreto 1712 de 1989 establece que “[c]uando se trate de bienes para cuya
enajenación según la ley, se requiera escritura pública, el mismo instrumento
podrá contener la insinuación y la respectiva donación”.
La jurisprudencia de la Corte Suprema ha
señalado que la falta de insinuación de una donación que lo requiera genera la
nulidad absoluta del contrato, incluso del monto que no sobrepase los cincuenta
(50) smlmv.[41]
27.2.    Pues bien, como un antecedente que la Sala
considera relevante a tener en cuenta, no es la primera vez que el Gobierno
nacional en el marco de un estado de emergencia económica, social y ecológica,
deja sin efectos el requisito de insinuación de la donación. Con ocasión de la grave
situación ocurrida en el país por la ola invernal a causa del fenómeno de “La
Niña”, el Gobierno nacional declaró el estado de emergencia económica, social y
ecológica mediante el Decreto 4580 de 2010. En desarrollo de este estado de
excepción, se expidió el Decreto Legislativo 4832 de 2010 “Por el cual se
dictan disposiciones en materia de vivienda para hacer frente a la emergencia
económica social y ecológica nacional”. El artículo 5° de este Decreto
establecía: “TRANSFERENCIA DE OTROS BIENES. Cualquier persona natural o
jurídica, pública o privada u organismos internacionales de cooperación, podrán
entregar bienes o transferir recursos, a los patrimonios autónomos que se
constituyan en desarrollo del presente decreto, a título gratuito sin que se
requiera para ello el requisito de insinuación. Estas transferencias no
otorgan a quien transfiere la condición de fideicomitente” (subrayado fuera
del texto original).
En la sentencia C-244 de 2011[42] la Sala Plena de la Corte
Constitucional evaluó, entre otras medidas establecidas en el mismo Decreto ya
señalado, si no exigir el requisito de insinuación a la entrega de bienes y
recursos al Fondo Nacional de Vivienda y a los patrimonios autónomos
constituidos por él era una medida razonable y necesaria para solventar la
grave situación generada por la ola invernal. Al respecto, la Sala señaló que la
medida era constitucional, toda vez que las donaciones y transferencias a
título gratuito tenían una destinación específica que aseguraba, que de no
cumplirse la finalidad que establecía la norma, podían iniciarse actos de
reversión de los recursos. Del mismo modo, afirmó que no exigir la insinuación
para este tipo de donaciones representaba un problema de naturaleza legal y no constitucional.
En palabras de la Corte:
“75. En cuanto a prescindir de la
insinuación para efectos de la transferencia de bienes o recursos a título
gratuito, se recuerda que ésta la exige el artículo 1458 del Código Civil
cuando se trata de donaciones de más de cincuenta salarios mínimos mensuales
vigentes, caso en el cual donante y donatario concurren conjuntamente ante
notario público para manifestar su voluntad de donar y de aceptar dicha
donación, respectivamente. Ello con el fin de materializar la aceptación del
donatario, por un lado, y para proteger el patrimonio del donante, de
forma que no se trate de una donación lesiva con la cual se afecte su propia
subsistencia o se genere una insolvencia que impida atender acreencias,
asignaciones forzosas o herencias.
La donación más que un acto jurídico,
es un contrato solemne a partir del cual se habilita la
transferencia, a título gratuito, del dominio de un bien. En ese orden, el
Código Civil señala que la donación será nula en caso de no ser insinuada.
El que el decreto en estudio no exija
insinuación en este caso particular, no revela para la Corte un problema de
entidad constitucional, sino meramente legal, pues en tal caso la falta de
insinuación solo producirá efectos hasta tanto el acto sea demandado por el
donante, que es el único facultado para hacerlo con el fin de obtener la
devolución de lo trasferido por falta de esta solemnidad y, que el juez
produzca la decisión de nulidad. Así, mientras la donación no sea declarada
nula conserva sus efectos y nadie podrá desconocer su existencia.
Por otro lado, tampoco tiene impacto en
materia tributaria para los donantes ni con ello se viola ninguno de sus
derechos, ya que las deducciones por donación de que tratan los artículos 125-1
y siguientes del Estatuto Tributario no están sujetas al trámite de la
insinuación, luego el derecho a la deducción existe por el sólo hecho de
verificarse la transferencia de bienes o recursos.
En consecuencia, no se encuentra reparo
constitucional alguno en prescindir de esta formalidad legal.”[43]
De esa manera, la Corte estableció que no
exigir la insinuación de donaciones en aquel asunto resultaba un problema
judicial posterior que, en principio, no afectaba la realización del contrato,
por lo que, ante esa eventualidad, la medida era constitucional.
A continuación, la Sala Plena realizará el
examen de cada uno de los presupuestos materiales del Decreto Legislativo 545
de 2020.
Juicio de finalidad
28.
El requisito de
finalidad se encuentra consagrado en el artículo 10 de la LEEE, el cual exige
que “las medidas legislativas deben estar directa y específicamente
encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión
de sus efectos”.
28.1.
Según las
consideraciones del Decreto bajo examen, el requisito establecido en el
artículo 1458 del Código Civil “le resta celeridad a aquellas donaciones que
estén dirigidas a la superación de la crisis ocasionada por la Emergencia
Sanitaria”. Además, pone de presente que se ha restringido el acceso al
servicio de las notarías en todo el país para evitar la propagación de la
enfermedad Covid-19. En ese orden de ideas, suspender este requisito pretende
disminuir la afluencia de personas a las notarías.[44] El Decreto establece
que “(…) para hacer efectivo el principio de la solidaridad, disminuir la
afluencia de ciudadanos que acuden a las notarías, y a efectos de que la
ciudanía en general, puedan de forma ágil colaborar económicamente entre sí
para superar y conjurar los efectos de la actual crisis, suspender durante la
vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y
Protección Social la aplicación del inciso primero del artículo 1458 del Código
Civil para aquellas donaciones que estén orientadas a superar o mitigar la
crisis”.
Al respecto, la Sala encuentra que la
medida adoptada en el Decreto 545 de 2020 tiene finalidades que pretenden,
tanto conjurar las causas de la perturbación (permitir que las donaciones que
se hagan en este marco, y en virtud del principio de solidaridad, sean
expeditas); como impedir la extensión de los efectos de la crisis sanitaria
generada por el coronavirus COVID-19 (aminorar la afluencia de personas a las
notarías). Por lo anterior, la medida adoptada en el Decreto Legislativo 545 de
2020 cumple con el juicio de finalidad.
Juicio de conexidad material
29.  Este juicio se encuentra en los artículos 215 de la
Constitución Política y el 47 de la LEEE.[45]
Exige la existencia de una relación causal entre las razones que declararon el
estado de emergencia y las materias desarrolladas por los Decretos
Legislativos. La Corte ha establecido que la conexidad material se evalúa desde
una perspectiva interna y otra externa.[46]
La primera atiende a la relación entre la parte considerativa del Decreto
Legislativo y las medidas adoptadas. La segunda, implica la existencia de un
vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia.[47]
29.1.    La Sala encuentra que el Decreto 545 de
2020 cumple con el juicio de conexidad material externa, en la medida en que la
suspensión de la insinuación consagrada en el artículo 1458 del Código Civil
tiene una relación directa y específica con el Decreto 417, en razón a que por
la pandemia y la velocidad de propagación del coronavirus COVID-19, entre las
primeras medidas que se tomaron fueron el aislamiento físico, y en
consecuencia, diferentes entidades estatales restringieron la atención al público.
En la parte considerativa del Decreto que declaró el estado de emergencia
económica, social y ecológica se estableció:
“Que con el
propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y
de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que
los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que
flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita
incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y
jurisdiccionales.
Que con igual propósito de limitar las
posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud
del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se
hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y
administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos, y adoptar las
medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación del servicio
público de justicia, de notariado y registro, de defensa jurídica del
Estado y la atención en salud en el sistema penitenciario y carcelario”.
Concretamente, la Superintendencia de
Notariado y Registro emitió la Instrucción Administrativa 04 del 16 de marzo de
2020, mediante la cual adoptó medidas tempranas para evitar la propagación de
la enfermedad coronavirus COVID-19, y entre otras medidas, restringió el acceso
de personas a las notarías. Posteriormente, a través de distintas resoluciones,[48] ha adoptado medidas
como fijar un horario de atención de 5 horas, permitir el ingreso de no más de
5 personas a cada oficina notarial, trámites digitales y visitas al domicilio. De
esa forma, suspender el requisito de insinuación de las donaciones superiores a
cincuenta (50) salarios mínimos es una medida que contribuye a disminuir la
afluencia de público a las notarías y menguar la carga de trámites necesarios
en esta coyuntura.
Igualmente, la medida de suspensión de la
insinuación tiene relación con la crisis sanitaria y social, toda vez que
permite agilizar donaciones que realicen personas naturales o jurídicas
destinadas a conjurar los efectos en el sistema de salud y mitigar los impactos
negativos en la economía del país.
Con base en lo anterior, se puede
establecer que la medida adoptada en el Decreto Legislativo 545 de 2020 tiene
una relación directa y específica con los hechos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción.
29.2.
Por otro lado, en
relación con la conexidad material interna, la parte motiva del Decreto 545 de
2020 reconoce de manera expresa las finalidades de la suspensión de la
insinuación de donaciones mayores a cincuenta (50) salarios mínimos mensuales. Como
fue mencionado antes, los fines son dos: (i) darle celeridad al
perfeccionamiento del contrato de donación y (ii) disminuir la afluencia de los
ciudadanos a las notarías. Adicionalmente, tanto el Decreto que declaró el
estado de emergencia económica, como el Decreto bajo análisis, pusieron de
presente la necesidad de contar con recursos para conjurar los efectos de la
crisis, mitigar el impacto negativo de la economía en el país y ayudar a la
población más vulnerable.
Juicio de motivación suficiente
30.
El artículo 8 de la
LEEE, busca constatar si en el decreto legislativo se identifican “los
motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos
constitucionales” y si se desarrollan razones suficientes para justificar
las medidas adoptadas. La motivación es exigible frente a cualquier tipo de
medida, y debe serlo más rigurosa, cuando se trata de alguna limitación a
derechos fundamentales.[49]
30.1.
La Sala Plena estima
que la medida establecida en el Decreto Legislativo 545 de 2020 no impone, en
principio, limitaciones a derechos constitucionales. No obstante, algunos
intervinientes plantearon que la suspensión del requisito de insinuación de la
donación ante notario, afecta los derechos del donante o de terceros
interesados en su patrimonio. Al respecto, la Sala encuentra que la parte
motiva del Decreto Legislativo presenta razones suficientes para adoptar la
medida de suspensión, pues es transitoria, aplica solo para las donaciones
relacionadas con la coyuntura y mantiene los requisitos legales del contrato de
donación. Sus objetivos tienen sustento en la emergencia sanitaria. Por una
parte, busca flexibilizar trámites de notariado y registro, como lo expuso el
Decreto que declaró el estado de emergencia, con el fin de evitar la
presencialidad de las personas, y así, controlar la propagación de la Covid-19.
Además, agiliza los trámites para las donaciones encaminadas a superar y
mitigar la crisis ocasionada por la referida emergencia sanitaria. De tal
forma, a pesar de que existe una restricción mínima a los derechos del donante,
esta se encuentra suficientemente justificada en los objetivos que busca.
Por otra parte, a diferencia de algunos
intervinientes que afirmaron que no existía motivación suficiente porque en el
parte motiva del Decreto Legislativo no se explica el funcionamiento y alcance
del requisito de insinuación de la donación, la Sala considera que la carga
argumentativa que se le exige al Gobierno nacional está medida por las
finalidades a las que se dirigen el uso de las facultades extraordinarias. Así,
la motivación suficiente, no hace referencia a la necesidad de explicar con
detalle todas las medidas adoptadas, sino que exige una argumentación
relacionada con los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia, así como a la necesidad del ejercicio de las facultades
extraordinarias.
Con base en lo anterior, se cumple con una
motivación suficiente de la medida adoptada en el Decreto Legislativo 545 de
2020.
Juicio de ausencia de arbitrariedad y de
intangibilidad
31.
La ausencia de
arbitrariedad se desprende de las prohibiciones expresas dispuestas en la
Constitución y en la LEEE para el ejercicio de facultades legislativas
extraordinarias. Al respecto,  “[d]entro de tales prohibiciones y
limitaciones se encuentran, por ejemplo: (i) la prohibición de investigación o
juzgamiento de civiles por la justicia penal militar (Artículo 213, inciso
final, CP); (ii) la prohibición de suspender los derechos humanos y las
libertades fundamentales (Artículo 214, numeral 2, CP); (iii) la prohibición de
interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los
órganos del Estado (Artículo 214, numeral 4, C.P.)”[50] (también
consagradas en el artículo 15 de la LEEE).
El artículo 7° de la LEEE consagra que la
vigencia del Estado de Derecho es esencial, y en esa medida, el estado de
excepción y los decretos de su desarrollo deben ser expedidos bajo la legalidad
y sin limitar el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales.
31.1.    Por su parte, el requisito de
intangibilidad alude “a verificar si la medida adoptada respeta los derechos
intangibles cuyo núcleo esencial es intocable, según lo dispuesto en la
Constitución, los tratados internacionales y la Ley Estatutaria de los Estados
de Excepción (artículo 93 C.P.)”.[51]
La LEEE establece en el artículo 4° un listado de derechos que son intangibles
durante los estados de excepción conforme al contenido del artículo 27 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos. La Corte ha establecido que en
virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como
derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el
derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata
de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio
de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el
derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
31.2.    La Corte considera que la suspensión de la
insinuación de las donaciones superiores a los cincuenta (50) salarios mínimos
mensuales cumple con la ausencia de arbitrariedad y el requisito de
intangibilidad. No es una medida arbitraria porque (a) no regula nada
relacionado con la investigación o el juzgamiento de civiles por la justicia
penal militar, (b) no suspende derechos fundamentales ni afecta su núcleo
esencial, pues en realidad se trata de la suspensión de un requisito formal
para la realización de un contrato civil y (c) no es una medida que interrumpa
el funcionamiento de los poderes públicos del Estado ni las demás
instituciones. Sobre este último punto, es preciso advertir que no cualquier
modificación en los requisitos procesales de un acto jurídico altera las
funciones constitucionales y legales de autoridades estatales.
31.3.    Por su parte, cumple el juicio de
intangibilidad porque respeta el núcleo esencial de los derechos fundamentales
establecidos en el artículo 4° de la LEEE, y en consecuencia, también con lo
establecido en el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos.[52]
Juicio de no contradicción específica
32.
En este juicio la Corte
debe verificar si las medidas adoptadas en el desarrollo del estado de
excepción no sean contradictorias con mandatos constitucionales y de tratados
internacionales ratificados por Colombia. Del mismo modo, la Corte ha señalado
que, concretamente en el marco del estado de emergencia económica, social y
ecológica “(…) la actuación del Ejecutivo (…) es el grupo de medidas
descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE.  Dentro de esas
prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y reiterado por
la legislación estatutaria, la de no desmejorar mediante las normas de
excepción los derechos sociales de los trabajadores”.[53]
32.1.
El Decreto Legislativo
545 de 2020 cumple con el juicio de no contradicción específica toda vez que se
refiere a un asunto que tiene relación directa y específica con el estado de
emergencia económica, social y ecológica declarado en el Decreto 417 de 2020 y
las medidas que adopta están destinadas a impedir los efectos de la crisis
sanitaria generada por la Covid-19. Del mismo modo, la suspensión de la
insinuación de las donaciones superiores a los cincuenta (50) salarios
mensuales es una medida que no contradice de manera expresa ninguna disposición
constitucional.  Además, su contenido no tiene relación alguna con los derechos
de los trabajadores y, por tanto, no desconoce la prohibición expresa del
artículo 50 de la LEEE.
Juicio de motivación de incompatibilidad y
de necesidad
33.
El artículo 12 de la
LEEE exige que el Gobierno nacional explique las razones por las cuales las
normas ordinarias suspendidas “son incompatibles con el correspondiente
estado de excepción”.
33.1.
Por su parte, el
artículo 11 de la LEEE establece que “los decretos legislativos deberán
expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas
adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción correspondiente”. La jurisprudencia de
la Corte ha expresado que “este juicio comprende dos partes en las cuales se
juzga si el Presidente como responsable del orden público incurrió en un error
manifiesto de apreciación acerca de la necesidad de la medida: a) el juicio de
necesidad fáctica [o de idoneidad], orientado a examinar si las medidas
adoptadas para lograr el restablecimiento del orden perturbado son necesarias
para superar las causas de perturbación o impedir la extensión de sus efectos;
y b) el juicio de necesidad jurídica, o juicio de subsidiariedad, dirigido a
establecer si existen normas que regulen situaciones similares en tiempos de
normalidad y, en caso afirmativo, si estas medidas ordinarias preexistentes son
idóneas para enfrentar la situación excepcional”.[54]
33.2.    La Sala Plena encuentra que la medida
adoptada en el Decreto Legislativo 545 de 2020 cumple con el juicio de
motivación de incompatibilidad y de necesidad por las siguientes razones. En
primer lugar, la norma ordinaria suspendida es
incompatible con el estado de excepción, porque mantiene un trámite adicional
del contrato de donación que retarda su perfeccionamiento y exige acceder
presencialmente al donante y al donatario a las notarías.
33.3.    En la parte motiva del Decreto se establece
de forma clara y precisa por qué mantener el requisito legal del artículo 1458
del Código Civil resulta incompatible con las razones que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica. Por un
lado, se expresa que es necesario agilizar el trámite de las donaciones que
tienen como finalidad superar o mitigar la crisis de emergencia sanitaria, y de
esa manera incentivar este tipo de apoyos;[55]
y por otro lado, se explica que para dar cumplimiento a la insinuación es
necesario acceder al servicio notarial de forma presencial, situación que no es
viable dadas las medidas de aislamiento social necesaria para evitar la
propagación del virus SARS-CoV-19.[56]
33.4.    Del mismo modo, algunos intervinientes
sugirieron que el servicio de notariado y registro en la coyuntura actual está
implementando trámites digitales y virtuales para algunos procedimientos, y por
tanto el requisito de insinuación no es incompatible con los hechos que dieron
lugar al estado de excepción. No obstante, la Sala considera que no existe
prueba que demuestre que estas medidas han sido adoptadas a cabalidad y para
todos los procedimientos, ni tampoco que cubren todo el territorio nacional,
pues en algunas zonas del país dependen de los recursos de cada despacho. Además,
es necesario incentivar las donaciones de dispositivos médicos o de productos
para la población más vulnerables en el marco de la crisis y bajo las
condiciones de urgencia que ésta exige. Por ello, la virtualización de trámites
de notariado y registro no es una medida idónea para alcanzar los fines que se
pretenden con la suspensión de la insinuación para las donaciones que superan
los cincuenta (50) salarios vigentes.
33.5.    En segundo lugar, la incompatibilidad del
requisito legal en el marco del estado de excepción también encuentra sustento
en las razones de la necesidad de la medida. Al respecto, como lo ilustraron
extensamente tanto la Superintendencia de Notariado y Registro, como la Unión
Colegiada de Notariado Colombiano, el trámite de insinuación exige varias
etapas ante el notario.[57]
Desde la presentación de la documentación que exige la ley,[58] la verificación de
ella y su validación por parte del funcionario competente, puede tardarse
aproximadamente entre 3 a 5 días hábiles, y hasta 23 días hábiles, tratándose
de bienes inmuebles.[59]
De tal forma, existe una necesidad fáctica que comprende tanto, volver más ágiles
y expeditas las donaciones que superen los cincuenta (50) salarios mensuales y
que estén destinadas a la superación y mitigación de la crisis sanitaria; así
como, disminuir la presencia de ciudadanos a las notarías para evitar la propagación
del coronavirus COVID-19.
Incluso, en el caso de bienes inmuebles
cuyo requisito de insinuación se registra en la misma escritura pública, en
todo caso se exige la documentación necesaria para determinar si se afecta la
congrua subsistencia del donante. Esto implica un trámite complejo ante notario
competente. La Superintendencia de Notariado y Registro explicó los requisitos
y la documentación necesaria que se debe presentar por parte del donante y el
donatario, y advirtió que “el trámite de donación de un bien inmueble, el
cual incluye la etapa previa de la insinuación ante notario, que concluye con
el registro en la Oficina de Instrumentos Públicos correspondiente, puede
tardar hasta veintitrés (23) días hábiles. || De otra parte, tratándose de
bienes muebles, incluidos recursos líquidos, el trámite de insinuación se
elevará a escritura pública, observando los requisitos pertinentes y el
contrato se perfeccionará con el acta, recibo o documento en el que conste la
entrega, suscrito por donante y donatario”.
Con fundamento en lo anterior, la Sala encuentra que
agotar el trámite ordinario podría implicar una dilación injustificada e
innecesaria en la entrega de recursos esenciales para fortalecer el sistema de
salud, así como la entrega de apoyos relevantes para la población más
vulnerable.
33.6.    En cuanto a la necesidad jurídica, la Sala
Plena encuentra que el Presidente de la República no cuenta con atribuciones
ordinarias que le permitan suspender un requisito legal consagrado en el Código
Civil, como lo es la autorización de autoridad competente de las donaciones
superiores a cincuenta (50) salarios mensuales. En todo caso, como ya fue
advertido,  mantener el requisito en su vigencia, podría retardar donaciones
relevantes para la superación de la crisis sanitaria o ser foco de propagación
de la enfermedad.
33.7.    En suma, la Sala estima que se cumple con
los juicios de motivación de incompatibilidad y de necesidad.
Juicio de proporcionalidad
34.
Consagrado en el
artículo 13 de la LEEE exige que todas las medidas adoptadas en el marco de un
estado de excepción deben ser equilibradas frente a la gravedad de los hechos
que causaron la crisis. Según la jurisprudencia constitucional el principio de proporcionalidad “es un concepto
relacional cuya aplicación busca colocar dos magnitudes en relación de
equilibrio. El concepto de la proporcionalidad remite a la relación de
equilibrio entre distintos pares de conceptos, como supuesto de hecho y
consecuencia jurídica, afectación y defensa, ataque y reacción”.[60]
Según la jurisprudencia constitucional,
para el cumplimiento de este requisito en el marco de los estados de excepción,
se deben analizar dos elementos: (i) que las limitaciones y restricciones a
derechos y garantías fundamentales sean estrictamente necesarias para lograr el
retorno a la situación de normalidad[61]
y (ii) que la medida excepcional sea proporcional con los hechos que busca
conjurar.[62]
34.1.
La Corte considera que
la medida adoptada en el Decreto Legislativo 545 de 2020 es proporcional,
porque la suspensión de la insinuación de las donaciones que superan los cincuenta
(50) salarios mensuales es transitoria y es aplicable solo para algunas
donaciones. Como lo advirtió la Superintendencia, “la clase de donaciones
que ‘están dirigidas a la superación de la crisis ocasionada por la Emergencia
Sanitaria’, en los términos del artículo 1° del Decreto bajo examen, son todas
aquellas donaciones enmarcadas en el artículo 1458 del Código Civil, cuyo valor
supere cincuenta (50) salarios mínimos mensuales, y tengan como fin exclusivo
conjurar la pandemia provocada por el COVID-19 y evitar que se extiendan sus
efectos negativos. A modo de ejemplo, dentro de esta clase donaciones se
enmarcarían, sin limitarse a ellas, las encaminadas a suministrar elementos o
equipos médicos para atender la pandemia, o sumas líquidas de dinero para
entidades que dirijan esfuerzos para mitigar los efectos económicos en la
población”.[63]
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República también señaló que se
trata de aquellas donaciones “encaminadas a superar la crisis sanitaria”.[64]
Podría pensarse que con esta suspensión se
están afectando los derechos del donante, en la medida en que se elimina un
requisito legal que tiene como fin proteger su patrimonio y el de sus
acreedores, sin embargo, la medida es proporcional
porque la suspensión es temporal y solo aplica para las donaciones que superen
los cincuenta (50) salarios encaminadas a conjurar la crisis sanitaria, bien
sea para proveer de equipos e insumos al sistema de salud, como para ayudar a
mitigar los impactos socioeconómicos de la crisis.  Por tanto, aquellas
donaciones que no tengan este propósito y superen los cincuenta (50) salarios
mínimos, deberán seguir cumpliendo con el requisito de la insinuación para
poder perfeccionarse. En todo caso, eventualmente el donante o tercero
interesado podrá acudir a las acciones judiciales correspondientes invocando la
nulidad del acto si considera que se ha visto afectado por el acto jurídico.
34.2.
En ese orden de ideas,
la Sala encuentra que la medida adoptada está estrictamente relacionada con la
situación extraordinaria que busca conjurar y es proporcional a la gravedad de
los hechos, pues en virtud del interés general y el principio de solidaridad,[65] incentiva las
donaciones a favor de la población más vulnerable, permite realizar donaciones
más ágiles y disminuye la afluencia de usuarios a las notarías.
Juicio de no discriminación
35.
El artículo 14 de la
LEEE establece “Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de
Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica. Lo anterior no obsta para que se adopten medidas en favor de
miembros de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la
vida civil”. Del mismo modo, implica evaluar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados.[66]
35.1.
El Decreto Legislativo
545 de 2020 cumple con el juicio de no discriminación, porque no contiene
ningún tratamiento diferente para algún sector de la población ni su aplicación
depende de alguna categoría sospechosa. Por lo contrario, la suspensión de la
insinuación para aquellas donaciones que superan los cincuenta (50) salarios
mínimos y están destinadas a superar la crisis sanitaria ocasionada por el
coronavirus COVID-19, es una medida que, como se mencionó antes, cumple con
criterios de necesidad e idoneidad para contribuir a enfrentar y mitigar los
impactos de la pandemia.
36.
Finalmente, cabe
precisar que el artículo 2° del Decreto Legislativo bajo análisis, dispone
“el presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación”, no
amerita ningún reparo de constitucionalidad.
Conclusión
37.
Con fundamento en las
consideraciones realizadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, se concluye
que el Decreto Legislativo 545 del 13 de abril de 2020 “Por medio del cual
se adoptan medidas para suspender temporalmente el requisito de insinuación
para algunas donaciones, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica”, cumple con todos los requisitos formales y materiales
exigidos por la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales
correspondientes.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el Decreto
Legislativo 545 del 13 de abril de 2020 “Por medio del cual se adoptan
medidas para suspender temporalmente el requisito de insinuación para algunas
donaciones, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] “(i) Explicar qué clase de donaciones están
comprendidas dentro de aquellas que “están dirigidas a la superación de la
crisis ocasionada por la Emergencia Sanitaria”.  (ii) Expresar las razones fácticas y jurídicas por las cuales el requisito legal de insinuación
en las donaciones superiores a 50 smlmv es incompatible con el estado de
emergencia y sanitaria actual. (iii) Con el fin de determinar la necesidad de
la medida establecida en el decreto bajo estudio, informar e ilustrar cuánto es
el tiempo que toma un trámite de insinuación de una donación ante una notaría
en condiciones ordinarias, así como, la forma de este procedimiento, con el fin
de establecer si su suspensión tiene una relación con la superación y
mitigación de la crisis
ocasionada por la Emergencia Sanitaria generada por el Covid-19”.
[2] Expediente RE-276. Documento titulado
“Informe Ministerio de Justicia y del Derecho y Superintendencia de Notariado y
Registro en cumplimiento del auto del 21 de abril de 2020”. Folios 6 al 11.
[3] Expediente RE-276. Intervención allegada
por la Unión Colegiada de Notariado Colombiano. Págs. 7 y 8.
[4] Expediente RE-276. Intervención allegada
por la Unión Colegiada de Notariado Colombiano. Pág. 11.
[5] Expediente RE-276. Intervención allegada
por la Unión Colegiada de Notariado Colombiano. Pág. 12.
[6] Intervención, folio 98.
[7] Intervención, folio 5.
[8] Intervención, folio 7.
[9] Concepto del Procurador General de la
Nación, folio 11.
[10] Concepto del Procurador General de la
Nación, folio 13.
[11] Concepto del Procurador General de la
Nación, folio 15.
[12] Concepto del Procurador General de la
Nación, folio 17.
[13] Este capítulo corresponde a un
trabajo conjunto realizado por los magistrados auxiliares de los nueve
despachos de la Corte Constitucional. Fue acogido por la Sala Plena a partir de
la sentencia C-150 de 2020 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez; SPV Diana Fajardo
Rivera; AV Antonio José Lizarazo Ocampo; AV Cristina Pardo Schlesinger; AV
Alberto Rojas Ríos). Las consideraciones se apoyan en las sentencias C-136 de 2009 (MP Jaime Araújo Rentería),
C-145 de 2009 (MP Nilson Pinilla Pinilla), C-224 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio), C-225 de 2009 (MP Clara Elena Reales Gutiérrez), C-226 de 2009 (MP
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-911 de 2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), C-223 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), C-241 de 2011 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto), C-671 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos), C-701 de
2015 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-465 de 2017 (MP Cristina Pardo
Schlesinger), C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido) y C-467 de 2017 (MP
Gloria Stella Ortiz Delgado). Varios de los párrafos corresponden a
transcripciones literales de algunas de dichas sentencias.
[14] Sentencia C-466 de 2017 M.P.
Carlos Bernal Pulido, que a su vez cita la sentencia C-216 de 2011 M.P. Juan
Carlos Henao Pérez.
[15] Sentencia C-466 de 2017 M.P.
Carlos Bernal Pulido, que a su vez cita la sentencia C-216 de 2011 M.P. Juan
Carlos Henao Pérez.
[16] El carácter reglado,
excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución
prevé específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la
regulación de la conmoción interior y la emergencia económica, social y ecológica,
se funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su duración);
y (iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los
estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por
autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no puedan
ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional humanitario
debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[17] El control judicial está a
cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según
lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de
Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de
2011 al prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos
de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y
durante los estados de excepción”.
[18] Sentencia C-216 de 1999 M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[19] Sentencia C-466 de 2017 M.P.
Carlos Bernal Pulido. También ver Sentencia C-216 de 1999 M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[20] Sentencia C-216 de 1999 M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[21] Sentencia C-366 de 1994 M.P.
Alejandro Martínez Caballero. Por otra parte, la Corte ha aclarado que el
estado de excepción, previsto en el artículo 215 superior, puede tener
diferentes modalidades dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria.
Así, se procederá a decretar la emergencia: (i) económica cuando los hechos que
dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del
orden económico; (ii) social, cuando la crisis que origina la declaración se
encuentre relacionada con el orden social; y (iii) ecológica, cuando sus
efectos se proyecten en este último ámbito. No obstante, estas modalidades
pueden concurrir cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con
perturbar estos órdenes de forma simultánea, por lo que el Presidente de la
República tiene la responsabilidad de efectuar la correspondiente valoración y
plasmarla en la declaratoria del estado de excepción.
[22] Decreto 333 de 1992.
[23] Decreto 680 de 1992.
[24] Decreto 1178 de 1994, Decreto
195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[25] Decreto 80 de 1997.
[26] Decreto 2330 de 1998.
[27] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de
2008.
[28] Decreto 4975 de 2009.
[29]  Decreto 2963 de 2010 y
Decreto 1170 de 2011
[30]  Este capítulo corresponde a un
trabajo conjunto realizado por los magistrados auxiliares de los nueve
despachos de la Corte Constitucional. Fue acogido por la Sala Plena a partir de
la sentencia C-150 de 2020 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez; SPV Diana Fajardo
Rivera; AV Antonio José Lizarazo Ocampo; AV Cristina Pardo Schlesinger; AV
Alberto Rojas Ríos). Las consideraciones se apoyan en las sentencias C-136 de 2009 (MP Jaime Araújo Rentería),
C-145 de 2009 (MP Nilson Pinilla Pinilla), C-224 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio), C-225 de 2009 (MP Clara Elena Reales Gutiérrez), C-226 de 2009 (MP
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-911 de 2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), C-223 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), C-241 de 2011 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto), C-671 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos), C-701 de
2015 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-465 de 2017 (MP Cristina Pardo Schlesinger),
C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido) y C-467 de 2017 (MP Gloria Stella Ortiz
Delgado). Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de
algunas de dichas sentencias.
[31] Sentencia C-467 de 2017 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[32] Sentencia C-724 de 2015 M.P.
Luis Ernesto Vargas, entre otras.
[33] Este capítulo corresponde a un trabajo
conjunto realizado por los magistrados auxiliares de los nueve despachos de la
Corte Constitucional. Fue acogido por la Sala Plena a partir de la sentencia
C-150 de 2020 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez; SPV Diana Fajardo Rivera; AV
Antonio José Lizarazo Ocampo; AV Cristina Pardo Schlesinger; AV Alberto Rojas
Ríos). Las consideraciones se apoyan en las sentencias C-136 de 2009 (MP Jaime Araújo Rentería), C-145 de
2009 (MP Nilson Pinilla Pinilla), C-224 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio), C-225 de 2009 (MP Clara Elena Reales Gutiérrez), C-226 de 2009 (MP
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-911 de 2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), C-223 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), C-241 de 2011 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto), C-671 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos), C-701 de
2015 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-465 de 2017 (MP Cristina Pardo
Schlesinger), C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido) y C-467 de 2017 (MP
Gloria Stella Ortiz Delgado). Varios de los párrafos corresponden a
transcripciones literales de algunas de dichas sentencias.
[34] Corte Constitucional, entre otras,
sentencias C-149 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Marco Gerardo
Monroy Cabra; AV Rodrigo Escobar Gil), C-300 de 2011 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio; SV Luis Ernesto Vargas Silva) y C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal
Pulido).
[35] Resoluciones 380 del 10 de marzo y 385 del
12 de marzo de 2020.
[36] Corte Constitucional, sentencia C-145 de
2020 (MP José Fernando Reyes Cuartas; SPV José Fernando Reyes Cuartas; SPV
Alberto Rojas Ríos; AV Cristina Pardo Schlesinger; AV Antonio José Lizarazo
Ocampo).
[37] “ARTICULO 1458.
AUTORIZACION DE DONACIONES EN RAZON AL MONTO. Corresponde al
notario autorizar mediante escritura pública las donaciones cuyo valor excedan
la suma de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales, siempre que donante y
donatario sean plenamente capaces, lo soliciten de común acuerdo y no se
contravenga ninguna disposición legal. || Las donaciones cuyo valor sea igual o
inferior a cincuenta (50) salarios mínimos mensuales, no requieren
insinuación”. Código Civil.
[38] Este valor es el equivalente a cuarenta y
tres millones ochocientos noventa mil ciento cincuenta pesos ($43´890.150).
[39] Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Civil, sentencia del 27 de enero de 1977. Referencia tomada de CUBIDES
CAMACHO, JORGE. “Obligaciones”. Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia
Universidad Javeriana. Colección Profesores 3 (2005). Pg. 475.
[40] Decreto 1712 de 1989.
[41] Corte Suprema de
Justicia, Sala Civil, Sentencia SC-6265 (25269310300120060021001), mayo 19/14,
M. P. Jesús Vall de Rutén Ruiz).
[42] Corte Constitucional, sentencia C-244 de
2011 (MP Juan Carlos Henao Pérez; SPV María Victoria Calle Correa).
[43] Corte Constitucional, sentencia C-244 de
2011 (MP Juan Carlos Henao Pérez; SPV María Victoria Calle Correa).
[44] “Así, con la suspensión del requisito de
insinuación, no es necesaria la comparecencia ante el notario de forma directa
para realizar este acto, evitando con ello traslados frecuentes a los despachos
notariales y la tramitología que antes era exigida, que en últimas
desincentivaría las intenciones de donación, afectando el principio de
solidaridad. Además, la presencia física de personas en los espacios de las
notarías es incompatible con el requerimiento de distanciamiento social, que es
vital para evitar la propagación del virus”. Informe de pruebas allegado por la
Superintendencia de Notariado y Registro.
[45] Artículo
47. Facultades. “En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno
podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar
la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho
Estado.” Ley 137 de 1994.
[46] Corte Constitucional, sentencias C-466 de
2017 (MP Carlos Bernal Pulido), C-722 de 2015 (MP Myriam Ávila Roldán), C-300
de 2011 (MP Jorge Iván Palacio Palacio; SV Luis Ernesto Vargas Silva) y C-135
de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra Porto).
[47] Sentencia  C-724 de 2015 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva).“La conexidad en el control de constitucionalidad de los
Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de
emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar
determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los
objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de
emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”. En este sentido, ver también
la sentencia C-701 de 2015 (MP Luis Guillermo Guerrero).
[48] Resoluciones 3130 del 24 de marzo, 3323
del 9 de abril, 3527 del 25 de abril y 3659 del 2 de mayo.
[49] El juicio de motivación suficiente de las
medidas ha sido desarrollado por esta Corte, entre otras, en las sentencias
C-467 de 2017 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal
Pulido), C-434 de 2017 (MP Diana Fajardo Rivera) y C-241 de 2011 (MP Humberto
Antonio Sierra Porto).
[50] Corte
Constitucional, sentencias C-149 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV
Rodrigo Escobar Gil) y C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido).
[51] Corte Constitucional, sentencias C-149 de
2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Rodrigo Escobar Gil) y C-466 de 2017
(MP Carlos Bernal Pulido).
[52] “[el] derecho a la vida y a la
integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a
torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al
reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la
servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de
destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la
libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y
el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados. Son
igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la
protección de esos derechos.” La Corte Constitucional cita el contenido del
artículo 27 de la CADH, y además se hacen unas precisiones en el ordenamiento
interno. Ver al respecto, la sentencia C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido).
[53] Corte Constitucional, sentencia C-149 de
2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Rodrigo Escobar Gil), C-723 de 2015 (MP
Luis Ernesto Vargas Silva) y C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido).
[54] Corte Constitucional, sentencia C-149 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV
Rodrigo Escobar Gil) y C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido).
[55] “Que el requisito de insinuación ante notario, para aquellas
donaciones que excedan la suma de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales de
que trata el artículo 1458 del Código Civil, resta celeridad a aquellas
donaciones inmediatas que se quieran realizar y que estén dirigidas a la superación
de la crisis ocasionada por la Emergencia Sanitaria de la enfermedad
coronavirus COVID-19, por lo que resulta necesario suspender temporalmente esta
disposición, buscando con ello hacer el trámite más ágil y expedito, y de esta
forma ayudar a la población más vulnerable”. Decreto 545 de 2020.
[56] “Que con ocasión de la declaratoria de Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, y en armonía con las medidas de prevención y
mitigación para evitar la propagación de la enfermedad coronavirus COVID-IQ la
Superintendencia de Notariado y Registro limitó las fechas y horarios de
prestación de servicios de las notarías en et territorio nacional durante la
vigencia del aislamiento preventivo obligatorio, por lo cual, las notarías
pasaron de prestar el servicio público notarial de ocho (8) horas al día
durante seis (6) días a la semana, a prestarlo entre dos y tres días a la
semana, 5 horas al día”. Decreto 545 de 2020.
[57] “Recepción: Inicia cuando el usuario se
acerca a la Notaria y allega la documentación exigida para el acto jurídico que
pretende realizar. Extensión: Comprende la transcripción de la voluntad de los
comparecientes a efectos de plasmar en la escritura pública los términos y
condiciones del acto jurídico pretendido. Otorgamiento: Corresponde a la firma
o suscripción de los interesados del documento. Autorización: Consiste en la
firma del Señor Notario dando su aprobación al instrumento jurídico, previo
control de legalidad”. Intervención allegada por la Unión Colegiada de
Notariado Colombiano, p. 3.
[58] “Copia del documento de identificación del
donante y donatario; (b) Certificado del valor comercial de la propiedad que se
va a donar. Este certificado debe ser emitido por la Lonja de Propiedad Raíz;
(c) Copia auténtica de la escritura por medio de la cual adquirió el donante,
es decir, el título de propiedad del bien que pretende donar; (d) Certificado
de paz y salvo por impuesto predial y valorización. (artículo 44 del Decreto
960 de 1970); (e) Certificado de paz y salvo por el pago de la administración,
si el inmueble está sometido al régimen de propiedad horizontal; (f) Si alguno
de los interesados es una persona jurídica, como una sociedad, debe presentarse
el documento que acredite su existencia y representación legal; (g) Copia de la
declaración del Impuesto sobre la Renta. (persona natural); (h) Certificación
del donante sobre su situación financiera, emitida por Contador Público
(persona jurídica)”. Informe de la Superintendencia de Notariado y Registro, p.
9.
[59] Este es el término es calculado por la
Superintendencia de Notariado y Registro para la donación de bienes inmuebles.
Por su parte, la Unión Colegiada de Notariado afirmó: “En cuanto a la duración
de la insinuación de la donación ante Notario debe mencionarse que las Notarías
pueden realizar este trámite en un término de tres (3) a cinco (5) días
hábiles, sin perjuicio del hecho de que la ley contemple un plazo mayor”.
[60] Corte Constitucional, sentencias C-916 de
1992 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) y C-149 de 2003 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa; AV Rodrigo Escobar Gil).
[61] “Se trata aquí de la existencia de un
medio exceptivo menos drástico o lesivo que tenga igual o mayor efectividad que
el medio escogido”. Corte Constitucional, sentencia C-149 de 2003 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa; AV Rodrigo Escobar Gil).
[62] Corte Constitucional, sentencias C-722 de
2015 (MP Myriam Ávila Roldán) y C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido).
[63] Informe de pruebas allegado por la
Superintendencia de Notariado y Registro, p. 7.
[64] Concepto allegado por la Presidencia de la
República, p. 22.
[65] “Que, en
efecto, en ejercicio de las facultades establecidas en el artículo 47 de la Ley
Estatutaria 137 de 1994, resulta necesario adoptar medidas tendientes a
suspender requisitos que no son esenciales y que contribuyan, por parte de
personas naturales y jurídicas a conjurar los efectos de la crisis, así como
mitigar y ayudar a prevenir el impacto negativo en la economía en el país”.||  “Que de conformidad con el principio de solidaridad de que
trata el artículo 1 de la Constitución Política y con ocasión de la
declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, decretado
en razón de la enfermedad coronavirus COVID—19, resulta necesario adoptar
medidas tendientes a superar la situación que dio lugar a su declaratoria y
mitigar los efectos causados, por lo que resulta necesario que se flexibilicen
los requisitos para llevar a cabo donaciones por más de cincuenta (50) salarios
mínimos mensuales”. Decreto 545 de 2020.
[66] Corte Constitucional, sentencia C-156 de
2011 (MP Mauricio González Cuervo).