T-888-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-888/09
REVOCATORIA
DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Consentimiento expreso y
escrito del titular
REVOCATORIA
DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Debe respetar el debido
proceso administrativo
DERECHO AL
MINIMO VITAL-Dimensión positiva y negativa
DERECHO AL
MINIMO VITAL-Presunción de afectación por suspensión de actos
administrativos que reconocen y ordenan pago de mesadas pensionales
PERSONAS DE
LA TERCERA EDAD Y DISMINUIDOS FISICOS-Protección constitucional
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración por cuanto no se comunicó a los
accionantes el inicio de la actuación administrativa en su contra y suspendió
arbitrariamente el pago de sus pensiones
Referencia: expedientes
acumulados T-2370294 y T-2370323.
Acciones de tutela instauradas por José Joaquín Garcés Álvarez y Manuel
Ubaldo Hurtado Pandales contra Ministerio de la Protección Social.
Magistrado
Ponente:
Dr. LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., primero (1°) de
diciembre de dos mil nueve (2009).
La Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados LUIS ERNESTO VARGAS SILVA,
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO y GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en
el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de
los fallos proferidos por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Calí –
Sala Laboral, el día 22 de julio de 2009, que resolvieron las acciones de
tutela promovidas por José Joaquín Garcés Álvarez y Manuel Ubaldo Hurtado
Pandales contra Ministerio de la Protección Social, en sentencias
independientes.
La Sala Novena de Selección de la Corte Constitucional,
mediante auto del 14 de septiembre de 2009, decidió acumular los expedientes
T-2370294 y T-2370323 al considerar que presentaban unidad de materia, para
que fueran revisados en una sola sentencia.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos y acciones de
tutela interpuestas:
1.1. Expediente T-2370294:
El accionante manifiesta que
desde hace 38 años es pensionado de la liquidada empresa Puertos de Colombia –
Terminal Marítimo de Buenaventura, la cual mediante resolución número 142081 de
fecha 8 de septiembre de 1978[1], le reconoció pensión de
invalidez de manera vitalicia.
Indica que sus mesadas
pensionales se las venían pagando cumplidamente, primero por Colpuertos, y
posteriormente por el Grupo Interno de Trabajo (GIT) para la Gestión del Pasivo
Social de Puertos de Colombia, a través del Fondo de Pensiones Públicas S.A –
FOPEP; sin embargo, que éstas fueron suspendidas sin previo aviso en el mes de
mayo de 2009.
Relata el peticionario que,
mediante oficio GPSPC-CG-444[2] de fecha 22 de mayo de
2009, firmado por el coordinador general del GIT, le informaron que en oficio
GPSPC-AP-204 se había dado la orden de no pago al Consorcio Fopep, toda vez que
se detectó que el actor recibía simultáneamente pensión tanto del Instituto de
los Seguros Social como de la empresa Puertos de Colombia.
Informa el actor que recibía por
concepto de pensión de invalidez la suma de $1.116.225.83 mensuales, hasta
cuando la entidad accionada dispuso revocar directamente actos administrativos
de carácter particular y concreto, sin que mediara fallo judicial alguno[3].
Señala que la actuación administrativa fue silenciosa, arbitraria y no atendió
el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho, vulnerando con esa
actitud los derechos fundamentales a la defensa y al debido proceso
administrativo.
Expone el petente que tiene 80
años de edad y una compañera permanente que depende económicamente de él; por
lo que, la actuación administrativa de suspender el pago de su pensión le causa
un perjuicio irremediable que requiere la intervención del juez constitucional
en aras de proteger sus derechos constitucionales fundamentales.
1.2. Expediente T-2370323:
El accionante Manuel Ubaldo
Hurtado Pandale, relata que es pensionado hace mas de 26 años de la liquidada
empresa Puertos de Colombia – Terminal Marítimo de Buenaventura, la cual,
mediante resolución número 26649 de fecha 28 de julio de 1983[4],
confirmó el reconocimiento de la pensión vitalicia de jubilación, con la que el
gerente de la Terminal de Buenaventura “Puertos de Colombia” había beneficiado
al actor mediante resolución 000630 de 1983[5].
Indica que sus mesadas
pensionales se las venían pagando cumplidamente, primero por Colpuertos, y
posteriormente por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo
Social de Puertos de Colombia, a través del Fondo de Pensiones Pública S.A –
FOPEP; sin embargo, señala, que éstas fueron suspendidas sin previo aviso en el
mes de mayo de la presente anualidad.
Relata el peticionario que,
mediante oficio GPSPC-CG-460[6] de fecha 22 de mayo de
2009 firmado por el coordinador general del GIT, le informaron que en oficio
GPSPC-AP-204 se había dado la orden de no pago al Consorcio Fopep, en razón a
que se detectó que recibía simultáneamente pensión tanto del Instituto de los
Seguros Social como de la empresa Puertos de Colombia.
Informa el actor que recibía por
concepto de pensión de jubilación la suma de $3.630.118.40 mensuales[7],
hasta cuando la entidad accionada dispuso revocar directamente actos
administrativos de carácter particular y concreto, sin que mediara fallo
judicial alguno.
Señala, que la actuación
administrativa fue silenciosa, arbitraria y no atendió el consentimiento
expreso y escrito del titular del derecho, vulnerando con esa actitud el
derecho fundamental de defensa y debido proceso administrativo.
Aduce el petente se le ocasiona
un perjuicio irremediable con la actuación administrativa cuestionada, en razón
a que es una persona de 87 años de edad. En virtud de lo expuesto, el actor
promueve acción de tutela en aras de proteger sus derechos constitucionales
fundamentales al debido proceso administrativo, a la defensa, a la seguridad
social y a la vida en condiciones dignas.
2. Respuesta de las entidades
demandadas:
2.1. Expediente T-2370294:
La Coordinadora del Área de
Prestaciones Económicas del Grupo Interno de Trabajo, Gestión de Pasivo Social
Puertos de Colombia, actuando en calidad de apoderada de la accionada, solicitó
al juez de instancia negar el  amparo solicitado, al considerar que el
accionante devenga dos pensiones a cargo del erario, contrariando el artículo
128 de la Constitución Política. Así mismo, señaló que el actor continúa
percibiendo la mesada pensional que le paga el Instituto de Seguro Social, la
cual supera el salario mínimo legal vigente, por lo que queda desvirtuada la
violación al mínimo vital alegado por el actor.
2.2. Expediente T-2370323:
Mediante escrito adiado el 28 de
mayo de 2009, el Ministerio de Protección Social, Gestión de Pasivo Social
Puertos de Colombia, a través de la Coordinadora del Área de Prestaciones
Económicas del Grupo Interno de Trabajo, solicitó negar el amparo al considerar
que la decisión administrativa adoptada por su procurada previno un menoscabo
al erario público, al no permitir el pago de dos pensiones con cargo al
presupuesto de la Nación, en razón a que el accionante se encuentra recibiendo
dos asignaciones pensionales por parte del tesoro público, esto es, una por
Puertos de Colombia y otra por el Seguro Social, desconociendo con ello el
articulo 128 de la norma superior.
De igual manera adujo, que el
actor no presenta afectación del mínimo vital, toda vez que está recibiendo una
pensión por parte del Instituto de Seguro Social, la cual supera el salario
mínimo mensual.
II. DECISIONES OBJETO DE
REVISIÓN:
3.1. Expediente T-2370294:
El Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Calí – Sala Laboral, en sentencia del 22 de julio de 2009, negó por
improcedente el amparo solicitado, al considerar que “(…) no es posible
tener la presente acción como mecanismo transitorio y reconocerle la pretensión
solicitada, ya que el asunto prestacional que pretende debe ser resuelto por
otra vía judicial y además no se está vulnerando el mínimo vital, pues sigue
percibiendo la pensión reconocida por el ISS”[8].  Indicó
el a-quo, que el accionante tiene otra vía de defensa judicial idónea,
como lo es la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que la tutela
resulta improcedente para la prosperidad del reconocimiento solicitado.
El fallo no fue impugnado.
3.2. Expediente T-2370323:
El Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Calí – Sala Laboral, declaró improcedente la acción de tutela
incoada por el señor Manuel Hurtado Pandales, por medio de la cual busca la
protección de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso
administrativo, la defensa, la seguridad social y la vida en condiciones
dignas.
El Tribunal sostuvo que si bien
el accionante cuenta con 87 años de edad y no tiene los medios económicos
suficientes para su digna subsistencia, no puede perderse de vista que la
acción de tutela no es la vía idónea para solicitar el reclamo de un asunto
netamente prestacional, máxime cuando no se demostró la vulneración al mínimo
vital del actor por cuanto recibe una pensión del Seguro Social. En
consecuencia, concluyó que la vía procedente para definir la presente controversia,
es la vía de lo contencioso administrativo, y por lo tanto, dispuso negar el
amparo constitucional.
La decisión de tutela no fue
objeto de impugnación.
III. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
1. Competencia:
Esta Corte es competente para
revisar las decisiones judiciales antes descritas, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991, atendiendo a la selección, el reparto y la
acumulación, efectuados el 14 de septiembre de 2009.
2. Problema Jurídico:
Corresponde a la Sala de Revisión
determinar si el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de
Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, vulnera los
derechos al debido proceso administrativo y al mínimo vital, al suspender
transitoriamente los actos administrativos que reconocen y ordenan el pago de
las pensiones a los accionantes.
Para resolver la cuestión
planteada, estima la Sala la necesidad de ocuparse de los siguientes temas: (i)
Desconocimiento de los derechos al debido proceso y a la defensa cuando se
suspende o revoca un acto administrativo sin comunicar al afectado el inicio de
la investigación sobre duplicidad pensional; (ii) La presunción de
afectación al mínimo vital por suspensión de actos administrativos que
reconocen y ordenan el pago de mesadas pensionales; (iii) La protección
constitucional de las personas de la tercera edad y disminuidos físicos; y, por
último analizará iv) Los casos en concreto.
3. Desconocimiento de los
derechos al debido proceso administrativo y a la defensa cuando se suspende o
revoca un acto administrativo sin comunicar al afectado el inicio de la
investigación sobre duplicidad pensional. Casos en que no se requiere el
consentimiento del afectado:
La Constitución Política de 1991,
en su artículo 128, establece que nadie podrá recibir más de una asignación que
provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga
mayoría el Estado, salvo en los casos expresamente determinados en la ley.
Precisa también que por tesoro público debe entenderse el de la Nación, el de
las entidades territoriales y el de las entidades descentralizadas.
Para hacer efectiva esa
disposición constitucional, el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 contempló la
posibilidad de revocar directamente las pensiones reconocidas en forma ilegal,
para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los
grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación[9]. Concretamente dispuso:
“Artículo 19. Los representantes legales de las
instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan
reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el
cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad
de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y
pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público,
cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se
reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de
comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento de hizo
con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria
directa de los actos administrativos aun sin el consentimiento del particular y
compulsar copias a las autoridades competentes.”
Este artículo establece un deber
de verificación oficiosa sobre el cumplimiento de los requisitos necesarios
para la adquisición del derecho pensional, incluyendo los documentos que hayan
soportado la obtención del reconocimiento y pago de la suma correspondiente a
cargo del tesoro público, así como los requisitos legales que establezca la
normatividad vigente para el caso individual y la exigencia constitucional de
no recibir más de una asignación de parte del erario público. Consecuentemente
ordena que en caso de comprobarse el incumplimiento de los requisitos, o que el
reconocimiento se hizo con apoyo en documentación falsa, los representantes
legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el
pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán revocar
directamente el acto administrativo, con o sin el consentimiento del titular
del derecho reconocido, en procura de desarrollar los principios de
objetividad, trasparencia, moralidad y eficacia que la función administrativa
requiere en orden al correcto reconocimiento y pago de las pensiones.
Esta Corporación al ejercer el
control abstracto de constitucionalidad sobre el artículo 19 de la Ley 797 de 2003,
en sentencia C-835 de 2003, lo declaró exequible por los cargos formulados en
esa oportunidad, pero de manera condicionada en los términos del numeral 4° de
las consideraciones y fundamentos de esa sentencia. En dicho numeral concluyó
que:
·
Con arraigo en los principios que informan la función
administrativa, al igual que en aras de la legalidad de los derechos adquiridos
y de la defensa del tesoro público, la verificación oficiosa que el artículo 19
impone como deber, confluye en la esfera positiva con claro linaje
constitucional. Sin embargo, indicó que la revisión del cumplimiento de los
requisitos para obtener el derecho y de la legalidad de la documentación,
procede por una vez porque “revisado un asunto por la Administración éste
debe ser decidido de manera definitiva y la Administración no puede volver a
cuestionar el mismo asunto una segunda o tercera vez”.
·
Los motivos que dan lugar a la verificación oficiosa deben ser
reales, objetivos y trascendentes. No pueden estar sometidos al capricho, a la
animadversión o a la simple arbitrariedad del funcionario competente.
·
El incumplimiento de los requisitos que puede dar lugar a la
revocatoria del acto administrativo de reconocimiento prestacional, aún sin el
consentimiento del titular del derecho, debe aludir a la tipificación de la
conducta como delito penal. En caso de no ser delito, la Administración
debe solicitar el consentimiento previo, expreso y escrito del titular del
derecho o de sus causahabientes para proceder a la revocatoria directa; de no
lograr tal consentimiento, la entidad emisora del acto en cuestión deberá demandarlo
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
·
El acto administrativo por el cual se declare la revocatoria
directa de una prestación económica, deberá ser la consecuencia lógica y
jurídica de un procedimiento surtido con arreglo a los artículos 74[10],
28[11],
14[12],
34[13]
y 35[14] del Código Contencioso
Administrativo. Quiere ello decir que el titular del derecho o sus
causahabientes deben contar con las garantías propias del derecho fundamental
al debido proceso en sede administrativa (Artículo 29 Superior),
destacándose el respecto y acatamiento, entre otros, a los principios de la
publicidad efectiva mediante la notificación al afectado del inicio oficioso de
la actuación administrativa, de la necesidad de la prueba y de la
contradicción.
·
Mientras se adelante el correspondiente procedimiento
administrativo se le debe continuar pagando al titular –o a los causahabientes-
de la pensión o la prestación económica, las mesadas o sumas que se causen,
estos es, sin solución de continuidad.
Así las cosas, la exequibilidad
condicionada del artículo en mención, hace referencia a la revocatoria directa
sin consentimiento del particular fundamentada en el incumplimiento de los
requisitos constitucionales, legales o reglamentarios, o en el reconocimiento
de la pensión o prestación económica mediante documentación falsa, siempre que
las conductas estén tipificadas como delito en la ley penal. En tales casos, la
actuación administrativa previa a la expedición del acto revocatorio, debe
respectar las garantías del debido proceso que le asiste al titular del derecho
afectado.
Ahora bien, tratándose de la revocación parcial o total[15]
de aquellos actos que reconocen situaciones de carácter particular y concreto
que afecten el interés de su titular, la regla general establece que la
Administración deberá contar con el respectivo consentimiento previo, expreso y
escrito del afectado. Lo anterior corresponde al principio de irrevocabilidad
del acto que crea o modifica derechos subjetivos.
Sin embargo, las sentencias T-611 de 1997, C-672 de 2001,
C-835 de 2003 y T-057 de 2005, se refirieron a 2 excepciones en las cuales no
es necesario que medie tal consentimiento. En efecto, el artículo 69 del Código
Contencioso Administrativo contempla las causales generales de revocatoria
directa, entre las cuales está que el acto administrativo cuestionado sea
manifiestamente contrario a la Constitución o a la Ley. A su vez, el inciso
segundo del artículo 73 del citado Código, consagra que son revocables los
actos (i) producto del silencio administrativo positivo siempre y cuando
se presenten las causales del artículo 69 o, (ii) si es claro que fue
dictado con manifiesta ilegalidad.
En concreto, ya sea que la revocatoria directa proceda con
o sin el consentimiento del particular según las circunstancias fácticas del
examen concreto, ésta está sometida en todo caso al respecto del derecho
fundamental al debido proceso administrativo, lo que de contera impone que el
afectado sea enterado de la investigación, se le de la oportunidad de aportar y
controvertir las pruebas, y pueda ejercer la contradicción frente a los
planteamientos que aduce la Administración.
Lo anterior debe aplicarse imperativamente cuando se
adelante una actuación administrativa de oficio en procura de establecer la
existencia o no de una duplicidad pensional, bien sea acudiendo a la
revocatoria directa o a la suspensión transitoria del pago pensional, por
cuanto la decisión unilateral del ente público toma por sorpresa al afectado,
quebranta el principio de la buena fe y delata indebido aprovechamiento del
poder que ejerce sobre la base de la debilidad del administrado. Como bien lo
dijo esta Corte, no respetar el debido proceso administrativo “introduce un
pernicioso factor de inseguridad y desconfianza en la actividad estatal”[16].
6. Presunción de afectación al
mínimo vital por suspensión de actos administrativos que reconocen y ordenan
pago de mesadas pensionales:
La jurisprudencia de la Corte ha
dicho que se entiende vulnerado el mínimo vital cuando es posible detectar dos
elementos “(i) que el salario o la mesada constituya un ingreso exclusivo, o
que existiendo otros no alcancen a cubrir las necesidades básicas, y (ii) que
la falta de pago genere una situación crítica para el afectado”[17].
Ha reiterado la
Corporación que se ocasiona un perjuicio irremediable y afectación al mínimo
vital cuando se suspende la pensión de una persona de la tercera edad, en razón
a que por su edad o discapacidad física no pueden acceder al mercado laboral,
por lo que, dependen exclusivamente de su mesada pensional para vivir
dignamente.[18] Precisamente, la
Corporación en sentencia T-458 de 1997, refiriéndose a la prelación
constitucional del derecho al mínimo vital de las personas de la tercera edad
dispuso: “(…) las personas de la tercera edad, quienes al final de su vida
laboral tienen derecho a gozar de una vejez digna y plena (C.P. artículos 1º,
13, 46 y 48). En relación con estas personas, la Corte ha sentado la doctrina
del derecho fundamental a la seguridad social. Así se le ha dado preciso
alcance al mandato constitucional de defender, prioritariamente, el mínimo
vital que sirve, necesariamente, a la promoción de la dignidad de los ancianos
(C.P., artículos 1º, 13, 46 y 48)”.
De igual manera, la Corte ha
reiterado la importancia de la mesada pensional, indicando sobre el tema: “En
relación con el pago de las mesadas pensionales la Corte considera que ellas
constituyen, por regla general, la única fuente de ingresos del pensionado y de
su núcleo familiar, que le posibilita el desarrollo autónomo de su
personalidad y el reconocimiento dentro del entorno social al que pertenece.
Verse privado de la única fuente de ingresos, sin expectativas ciertas sobre la
fecha en que ésta se haga efectiva, implica el deterioro progresivo de las
condiciones materiales, sociales y psíquicas de su existencia, con lo cual se
vulneran principios y derechos fundamentales que legítimamente le asisten al
pensionado en el Estado social de derecho.”[19]
(Subrayas del original).
Igualmente, la jurisprudencia
constitucional desarrollando el derecho fundamental mínimo vital, ha dicho que
esta comporta dos dimensiones una de carácter positivo y otra de carácter
negativo. La primera se refiere a la obligación del Estado de suministrar a una
persona las prestaciones para permitir la vida en condiciones dignas, y la
segunda, consiste en la prohibición del Estado de limitar los recursos
necesarios para existir dignamente, como sería el caso de inembargabilidad del
salario o la suspensión de actos administrativos sin consentimiento del
particular.[20]
En todo caso, el derecho al
mínimo vital en la subsistencia de una persona, es de una importancia tal, que
las autoridades administrativas deben agotar todos los recursos para no limitar
ni hacer nugatorio este principio prima facie del Estado Social de
Derecho. Ha sido tan radical su protección que ha Corte estima que mientras se
adelante el correspondiente procedimiento administrativo con base en el
artículo 19 de la Ley 797 de 2003, ya estudiado, se le debe continuar pagando
al titular de la pensión causada sin solución de continuidad[21].
5. La protección
constitucional de las personas de la tercera edad y disminuidos físicos:
La Constitución Política en su
artículo 13 establece un imperativo categórico, por medio del cual “el
Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.”
[22]
Bajo este presupuesto normativo
el constituyente pretende proteger a grupos poblacionales que debido a su
condición de indefensión, requieren por parte del Estado y los tribunales de
justicia acciones positivas que permitan la efectividad de sus derechos
subjetivos, frente a una situación de debilidad manifiesta y abuso del derecho.
Para ello, el poder constituyente determinó como grupos poblacionales a las
mujeres en estado de embarazo, madres cabeza de familia, niños, adolescentes,
adultos mayores y discapacitados; por su parte, la jurisprudencia
constitucional identificó a los defensores de derechos humanos, a los
desplazados, los homosexuales, los reclusos, entre otros.
Igualmente, la Corporación ha
dispuesto “que frente a los sujetos de especial protección constitucional (…)
como consecuencia de su estado de debilidad manifiesta y del especial amparo
que la Constitución Política les brinda, el juicio de procedibilidad se torna
menos riguroso habida cuenta que las especiales circunstancias que rodean a
estas personas deben incidir en la valoración que el juez de tutela haga de
tales requisitos, en aras de hacer efectiva la igualdad material y no tornar
nugatorio el derecho al acceso a la administración de justicia”[23]
La jurisprudencia constitucional[24]
ha sostenido respecto al derecho a la seguridad social de las personas de la
tercera edad y disminuidos físicos, que ostenta el carácter de fundamental, por
tratarse de sujetos de especial protección constitucional que atendiendo a su
condición económica, física o mental se encuentran en una situación de
debilidad manifiesta, que requieren de un tratamiento especial en el marco del
Estado constitucional de derecho. Al respecto los artículos 46 y 47 de la norma
superior han establecido los lineamientos de protección para las personas de la
tercera edad y disminuidos físicos, imponiendo al Estado y la sociedad el
imperativo ético de asistirlos y garantizarles los servicios a la seguridad
social integral.
En este orden de ideas, el
reconocimiento y pago de derecho prestacionales a personas en situación de
indefensión, como lo son los discapacitados y los de la tercera edad, hace que
la acción de amparo prospere, siempre que se afecten derechos fundamentales, y
mucho mas, cuando se trate de pensionados, quienes solo cuentan con sus mesadas
pensionales como único sustento económico para llevar una vida en condiciones
dignas.
En conclusión, aun cuando existan
otros mecanismos judiciales dirigidos a restablecer el derecho, éstos no son
efectivos para los casos que se estudian, por lo que, corresponde a la Sala
evaluar la procedencia de la protección constitucional por vía de amparo
excepcional.
6. Los Casos en concreto.
6.1. Expediente T-2370294.
En el presente asunto, se
cuestiona la vulneración al derecho al debido proceso administrativo, así como
la afectación del mínimo vital por la suspensión provisional del acto
administrativo que reconoce y ordena pago de pensión al accionante, bajo el
supuesto de estar recibiendo otra mesada pensional por parte del Instituto del
Seguro Social. Por lo tanto, le corresponde a esta Sala determinar si existe vulneración
al debido proceso administrativo y afectación al mínimo vital del peticionario.
Respecto al debido proceso, la
Sala considera que el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo
Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, vulneró
el derecho al debido proceso administrativo del accionante al desconocer lo
dispuesto por el precedente constitucional y el Código Contencioso
Administrativo.
En efecto, si bien podría existir
una manifiesta ilegalidad en el acto que reconoció la pensión al actor por ir
en contravía del artículo 128 de la Constitución, lo cierto es que de dicha
suspensión tomó por sorpresa al administrado, a quien no se le comunicó el
inicio de la actuación administrativa que lo investigaba por presunta
duplicidad pensional, circunstancia con la cual se le coartó el derecho de
defensa en cuanto a la posibilidad de aportar pruebas y contradecir los
argumentos de la Administración.
Bastaba con que el grupo
accionado le otorgara al pensionado un término prudencial de, por ejemplo, 15
días hábiles para que éste explicara y demostrara porqué devenga dos pensiones
con cargo al erario público, pero como ni siquiera se le notificó el inicio de
la actuación administrativa que yacía en su contra, sino que se adelantó el
trámite sin contar con la participación del interesado y sin darle la
oportunidad de defenderse o de controvertir las pruebas, la omisión devino en
un menoscabo evidente del derecho fundamental al debido proceso administrativo
pues no se respetaron las etapas propias que establece el Código Contencioso
Administrativo (consideración 3ra)
Tratándose del derecho al mínimo
vital,  la Sala estima que no existe vulneración al mismo por cuanto, partiendo
del principio de la buena fe constitucional que establece el artículo 83
superior, el señor José Joaquín Garcés Álvarez se encuentra disfrutando
mensualmente de la pensión de vejez que le reconoció el Instituto de Seguros
Sociales, tal como lo afirma a lo largo del expediente del Grupo accionado.
Nótese que con el dinero que el accionante percibe a título de mesada puede
cubrir sus necesidades básicas, con lo cual se satisface el núcleo esencial del
derecho al mínimo vital.
Siendo así las cosas, tenemos que
para el caso sub examine: (i) el accionante es una persona de la tercera
edad y además, disminuido físico, situación que lo hace un sujeto de especial
protección constitucional, a los cuales no les pueden hacer nugatorios sus
derechos y situaciones subjetivas con acciones negativas del Estado; (ii)
al peticionario se le suspendió el acto administrativo de carácter particular y
concreto que reconocía y pagaba su mesada pensional, sin haber sido enterado
del inicio de la actuación administrativa que yacía en su contra y sin dársele
siquiera la oportunidad prudencial de presentar sus argumentos de defensa y de
contradecir las pruebas; (iii) la mesada pensional que venía disfrutando
era el único y exclusivo medio de subsistencia que tenía él y su compañera
permanente, pues actualmente se encuentra disfrutando de la pensión de vejez
que le fue reconocida por el Instituto de Seguros Sociales, mesada con la que
suple las necesidades básicas y garantiza su derecho al mínimo vital; y, (iv)
la entidad accionada afirmó válidamente que el señor  José Joaquín Garcés
Álvarez devenga otra mesada pensional por parte del Instituto de Seguro
Sociales, lo cual resulta ser prueba suficiente amparada en el principio de la
buena fe constitucional.
De modo pues que, lo anterior
permite concluir que la suspensión arbitraria del pago de la pensión de
invalidez al actor, vulneró su derecho fundamental al debido proceso
administrativo, no así el derecho al mínimo vital, por lo cual la acción de
tutela se torna como el mecanismo viable en procura de subsanar el goce
efectivo del derecho pensional. Por ello, esta Corporación tutelará el derecho
al debido proceso administrativo y ordenará al Grupo Interno de Trabajo para la
Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la
Protección Social, que proceda a pagar en su totalidad las mesadas dejadas de
percibir por el señor José Joaquín Garcés Álvarez, y que restablezca a plenitud
el derecho pensional del cual venía disfrutando.
6.2. Expediente T- 2370323.
En este segundo caso se cuestiona
el menoscabo a los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y al
mínimo vital que le asisten al señor Manuel Ubaldo Hurtado Pandale, quien tiene
87 años de edad y percibía desde hace 26 años una pensión vitalicia de
jubilación con la cual garantiza su digna subsistencia.
Como se expuso en la
consideración central, en el caso sub-examine el actor goza de una especial
protección constitucional por tratarse de una persona de la tercera edad,
siendo deber del Estado procurarle una órbita de amparo mayor y un garantía de
disfrute de su mínimo vital. Sin embargo, teniendo en cuenta que el Grupo
interno accionado afirma que el actor recibe una pensión por parte del
Instituto de Seguro Sociales, ello desvirtúa que la mesada suspendida fuese su
único ingreso económico y, por el contrario, revela que el accionante cuenta
con dinero mensual para atender su digna subsistencia.
Ahora bien, la entidad demandada
al suspender de forma inconsulta, unilateral y arbitraria el pago de la pensión
del actor, vulneró el derecho al debido proceso administrativo toda vez que si
bien podría pensarse en la manifiesta ilegalidad del acto administrativo que le
reconoció la pensión, por desconocer un precepto superior, lo cierto, es que, independientemente
que se requiera   consentimiento o no, el accionado obvió comunicar el inicio
de la investigación administrativa al señor Hurtado Pandale y darle la
oportunidad de explicar que por qué devenga dos pensiones pagadas por el erario
público, así como permitirle adosar y controvertir el material probatorio de la
actuación administrativa.
Así las cosas, al estar probada
que la decisión de suspender el pago de la pensión al actor menoscaba los
derechos al debido proceso administrativo y al mínimo vital, la Sala concederá
el amparo y ordenará al Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo
Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, que
proceda a pagar en su totalidad las mesadas dejadas de percibir por el señor
Manuel Ubaldo Hurtado Pandale y que restablezca a plenitud el derecho pensional
del cual venía disfrutando el actor.
IV. DECISIÓN.
En mérito de
lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE:
Primero.-
REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Calí – Sala Laboral, el día 22 de julio de 2009, por medio del
cual  se negó el amparo al señor José Joaquín José Álvarez, de conformidad con
lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
Segundo.- ORDENAR
al coordinador general del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo
Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, que en el
término de 48 horas contadas a partir de la notificación de la presente
sentencia, consigne la totalidad de las mesadas pensionales dejadas de pagar al
señor José Joaquín José Álvarez y restablezca el disfrute pleno de su derecho
pensional.
Tercero.-
REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Calí – Sala Laboral, el día 22 de julio de 2009, por medio del cual
negó el amparo invocado por el señor Manuel Hurtado Pandales, de conformidad
con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, conceder
el amparo del derecho fundamental al debido proceso administrativo, que le
asiste al pensionado.
Cuarto.-
ORDENAR al coordinador general del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión
del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección
Social, que en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de
la presente sentencia, consigne la totalidad de las mesadas pensionales dejadas
de pagar al señor Manuel Hurtado Pandales y restablezca el disfrute pleno de su
derecho pensional.
Quinto.-
LÍBRENSE por Secretaría las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] A folio 10 y 11 cuaderno principal del expediente T- 2370294, se
observa resolución del 8 de septiembre de 1978, suscrita por el gerente del
Terminal Marítimo de Buenaventura de Puertos de Colombia, por medio del cual se
reconoce una pensión mensual de invalidez al señor José Joaquín Garcés Álvarez,
a partir del 22 de julio de 1971.
[2] A folio 8 del cuaderno principal del
expediente T- 2370294, se puede ver oficio dirigido al accionante, por medio
del cual le informan que se ha dado la orden al consorcio Fopep, de no pago de
la mesada pensional correspondiente al mes de mayo de 2009, bajo el supuesto de
que el accionante venía recibiendo simultáneamente mesada pensional del
Instituto del Seguro Social; por lo tanto, el coordinador general del grupo de
pasivo social de Puertos de Colombia del Ministerio de Protección Social,
suspende provisional el pago de la mesada pensional.
[3] A folios 6 y 7 ibídem, se observa copia de desprendible de pago de
pensión emanado de Bancolombia, donde se lee el monto de $1.116.225,oo que
recibe el peticionario.
[4] A folio 10 del expediente se observa
resolución que confirma el pago de la mesada pensional, otorgada al señor
Manuel Hurtado Pandales por el gerente de Puertos de Colombia Terminal Marítimo
de Buenaventura.
[5] A folio 12 ibídem, se observa parte resolutiva de la de la resolución
No. 000630 de 1983, por medio del cual se reconoce pensión vitalicia de
jubilación al actor.
[6] A folio 9 ibídem, se puede ver oficio por medio del cual comunican al
accionante, la orden de no pago de la pensión de jubilación al consorcio Fopep
y la suspensión provisional de acto administrativo que reconoce y ordena el
pago de la pensión.
[7] A folio 8 ejusdem, se observa desprendible de pago de pensiones,
emanados del Fopep.
[8] Cfr.
Folio 33 cuaderno principal del expediente.
[9] Sobre los objetivos que iluminaron la expedición de esa norma, se
puede consultar la exposición de motivos de la Ley 797 de 2003, especialmente
la explicación del artículo 20 del proyecto original, hoy conocido como
artículo 19 de esa Ley.
[10] Artículo 74.- Procedimiento para la revocatoria de actos de carácter
particular y concreto. “Para proceder a la revocatoria de actos de carácter
particular y concreto se adelantará la actuación administrativa en la forma
prevista en el artículo 28 y concordante de este código. En el acto de la
revocatoria de los actos presuntos obtenidos por el silencio administrativo
positivo se ordenará la cancelación de las escrituras que autoriza el artículo
42 y se ordenará iniciar las actuaciones penales o disciplinarias
correspondientes (…)”.
[11] Artículo 28.- Deber de comunicar: “Cuando de la actuación
administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que puedan
resultar afectados en forma directa, a éstos se les debe comunicar la
existencia de la actuación y el objeto de la misma. En estas actuaciones se
aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 14, 35 y 36”.
[12] Artículo 14.- Citación a terceros: “Cuando de la misma petición o
de los registros que lleva la autoridad, resulten que hay terceros determinados
que puedan estar directamente interesados en las resultas de la decisión, se
les citará para que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos. La
citación se hará por correo a la dirección que se conozca si no hay otro medio
más eficaz.
En el acto
de citación se dará a conocer claramente el nombre del peticionario y el objeto
de la petición (...)”
[13] Artículo 34.- Pruebas. “Durante la actuación administrativa se
podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisito ni
términos especiales, de oficio o a petición del interesado”.
[14] Artículo 35.- Adopción de decisiones. “Habiéndose dado la
oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las
pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al
menos en forma sumaria si afecta a particulares. (…)
La
notificación se hará conforme lo dispone el capítulo X de este título.
[15] La Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003, definió la
revocatoria directa, en cuanto acto constitutivo, “como una decisión
invalidante de otro acto previo, la cual puede surgir de oficio o a solicitud
de parte, y en todo caso, con nuevas consecuencias hacia el futuro”. Es un
recurso extraordinario administrativo, nítidamente incompatible con la vía
gubernativa y con el silencio administrativo. Puede interponerse en cualquier
tiempo, inclusive en relación con actos en firme, con la subsiguiente ruptura
del carácter ejecutivo y ejecutorio del acto administrativo.
[16] Aparte parafraseado de la sentencia T-246 de 1996.
[17] Corte Constitucional, Sentencia T-027 de 2003.
[18] Al respecto, consultar la Sentencia T- 686 de 2004.
[19] Acerca de la importancia del pago de las
mesadas pensiónales para personas en situación de indefensión, consultar las
sentencias SU-1023 de 2001 y T-1053 de 2007.
[20] Acerca de las dimensiones del derecho al
mínimo vital, ver sentencia T-251 de 1997 y T- 1066 de 2006.
[21] Sentencia C-835 de 2003.
[22] El artículo 13 de la
Constitución Política que desarrolla el derecho a la igualdad, dispone: “Todas
las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección
y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y
oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado
promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará
medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas
que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia
de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan.”
[23]
Acerca de la procedencia de la acción de tutela cuando se trate de sujetos de
especial protección constitucional, ver las sentencias T-700 de 2006 y T-581 de
2006.
[24] Ver sentencias T-426 de 1992,
T-299 de 1997, T-1316 de 2001 y T-580 de 2005