C-892-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-892/06
PRETENSIONES EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos que deben cumplir
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Debe
contener una directa e inequívoca pretensión de inconstitucionalidad
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Solicitud
de exequibilidad condicionada/PRETENSION DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA EN
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia
La pretensión de exequibilidad sujeta a
condicionamientos conlleva al ejercicio indebido de la acción de
inconstitucionalidad, “pues es la Corte
Constitucional…la que soberanamente determina cuales son los efectos de sus
decisiones tomando en consideración los cargos formulados por quienes hacen uso
del derecho previsto en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política,
desarrollados por el Decreto 2067 de 1991” y no resulta de recibo la pretensión
de adicionar un contenido normativo en sentido contrario al previsto en la
disposición acusada. Tal es el caso que ocupa la atención de la Corte por
cuanto el actor no pretende la inexequibilidad de la disposición acusada, sino
que por el contrario, al solicitar que se declare la exequibilidad de manera
condicionada de la norma acusada, orienta el análisis de constitucionalidad
hacia su personal interpretación del artículo acusado, según el cual, se echa
de menos los supuestos que considera debió prever al no haber diferenciado ni
morigerado los casos concedidos de los negados respecto al amparo de los
derechos e intereses colectivos. Pretensión que no se acompasa con el objeto de
la acción de inexequibilidad y que, por ende, escapa al control abstracto de
constitucionalidad.
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No aplicación
Referencia: expediente
D-6301
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 35 de la Ley 472
de 1998, “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución
Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y
de grupo y se dictan otras disposiciones.”
Actor: Santiago Guijó Santamaría.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D.C., primero (1) de noviembre de dos mil
seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Santiago Guijó Santamaría demandó el
artículo 35 de la Ley 472 de 1998, “por la
cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en
relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan
otras disposiciones.”
Mediante auto del veintitrés (23) de mayo de 2006, se admitió la
demanda y dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de rigor; así mismo, se ordenó fijar en lista la norma
acusada para efectos de la intervención ciudadana y comunicar la iniciación de
este asunto al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, como
también al Ministro del Interior y de Justicia, para que, de considerarlo
oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.
De igual forma, se invitó a participar al Instituto Colombiano de Derecho
Procesal y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta
clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación,
procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
Debe advertirse que el presente asunto fue
inicialmente repartido al magistrado Alvaro Tafur Galvis, cuya ponencia no fue
aprobada por la mayoría de la Sala Plena, por lo que se designó como nuevo
ponente a la magistrada Clara Inés Vargas Hernández, según consta en Acta de 1
de noviembre de 2006. En atención a lo anterior, se recoge en esta decisión
casi la totalidad de los antecedentes del proyecto de sentencia originalmente
presentado por el magistrado Alvaro Tafur Galvis.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcribe el texto de la
disposición demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial
No. 43.357 del seis (6) de agosto de 1998.
“LEY 472 DE 1998
(agosto 5)
Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de
Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se
dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
TITULO II
DE LAS ACCIONES POPULARES
CAPITULO IX.
Sentencia.
Artículo 35. Efectos de la sentencia. La sentencia tendrá efectos de
cosa juzgada respecto de las partes y del público en general.”
III.
LA DEMANDA
El demandante solicita a la Corte “que
declare la constitucionalidad condicionada del artículo 35 de la Ley 472 de
1998, bajo el entendido de que la sentencia que conceda el amparo de los
derechos e intereses colectivos invocados en la demanda hace tránsito a cosa
juzgada absoluta y tiene efectos ‘erga omnes’, mientras que las sentencias que
nieguen el amparo de los derechos colectivos invocados en la demanda hacen
tránsito a cosa juzgada relativa, es decir siempre y cuando no surjan nuevos
hechos o circunstancias que los amenacen o vulneren, o que se presenten pruebas
que demuestren que real y efectivamente se amenazan o vulneran los derechos e
intereses colectivos invocados en la demanda inicial y a las cuales no tuvo
acceso el juez al momento de decidir la demanda de acción popular.”
La demanda empieza por aclarar los estudios
adelantados en esta materia por la Fundación Ombudsman Colombia, que dirige el
actor lo cual no se opone a la presentación de la acción de
inconstitucionalidad en calidad de ciudadano en ejercicio. Adicionalmente,
manifiesta que el objetivo particular de la demanda “es ajustar la ley
(general y abstracta) de acciones populares a la Constitución Nacional”,
indicando que dicha Fundación como el actor representan los intereses de la
señora Laura Díaz Herrera dentro de la acción popular 2002-2018, que se tramita
en la Sección Segunda del Consejo de Estado, cuyas pretensiones fueron negadas
en primera instancia por el Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca, en virtud “de la excepción de cosa juzgada. Esta declaración
con el objetivo de darle la seriedad que le corresponde al asunto”.
Inicia su exposición de la demanda refiriendo a
la jurisprudencia constitucional sobre la cosa juzgada en materia de acciones
populares, para lo cual trae a colación la sentencia C-215 de 1999. Señala que
en dicha oportunidad se declaró la exequibilidad condicionada del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, en el entendido que “la
sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada,
salvo que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el
respectivo proceso, así como informaciones de carácter técnico que no fueron
apreciadas por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto,
evento en el cual la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa.”
Indica que la Corte ha debido extender el alcance de dicho fallo de
exequibilidad condicionada al artículo que ahora se demanda, en virtud del
principio de unidad normativa, pues, el efecto de cosa juzgada de la sentencia
que se profiere en las acciones populares no se predica sólo de aquélla que
aprueba el pacto de cumplimiento, sino de cualquiera otra que pone fin al
proceso, en especial cuando se deniegan las pretensiones de la demanda.  Aduce
que “como dicho pronunciamiento no se produjo, se hace necesario demandar la
inconstitucionalidad del artículo 35 de la Ley 472 de 1998”. Y agrega que
“si de acuerdo con la sentencia mencionada en un pacto de cumplimiento en el
que se acuerda la protección de determinado derecho colectivo el carácter de
cosa juzgada de la sentencia que lo aprueba es relativo con más veras lo será
el de una sentencia que niega su protección.”
Luego de citar algunos apartes de la sentencia
C-215 de 1999, el actor pasa a referirse a la jurisprudencia del Consejo de
Estado sobre la cosa juzgada en las acciones populares. Señala que los
precedentes más importantes sobre dicho tema están contenidos en las sentencias
del 7 de noviembre de 2002 (expediente 2002-0002) y del 11 de septiembre de
2003 (expediente 2001-09257), los cuales son reiterados en otros fallos del 11
de diciembre de 2003 (expediente 2002-9257), 12 de febrero de 2004 (expediente
2002-1700) y 2 de junio de 2005 (expediente 2004-00814), proferidas por la
Sección Tercera de dicha corporación. Añade que como estos fallos no son
obligatorios para otros jueces conforme al artículo 230 superior, se han
proferido decisiones en los cuales se ha aplicado literalmente el artículo 35
de la Ley 472 de 1998, en clara violación de la Constitución, “sin que
necesariamente se tenga que dar una interpretación de la misma, ya que la norma
es clara”.
A continuación, cita apartes de las sentencias
del 7 de noviembre de 2002, 11 de septiembre de 2003 y 12 de febrero de 2004,
proferidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado, para referir a la
sensibilidad de la cosa juzgada en las acciones populares y que uno de los
especiales lineamientos trazados es la identidad de los demandados en uno y
otro proceso, para así significar que “aunque no se exige identidad de los
demandantes o actores populares, sí se requiere que exista una identidad en los
accionados, es decir que no habrá cosa juzgada si los demandados son
diferentes”.
En relación con las normas constitucionales
consideradas violadas, el demandante indica que la norma acusada desconoce el
artículo 2 de la Constitución, en cuanto al principio de efectividad de los
derechos, pues, establece que la sentencia hace tránsito a cosa juzgada
absoluta, sin diferenciar los casos concedidos de los que niegan las
pretensiones de la demanda en los cuales sólo debería producirse la cosa
juzgada relativa al no protegerse los derechos e intereses colectivos.
Considera así que la sentencia desestimatoria de las pretensiones de la demanda
no puede tener efecto de cosa juzgada absoluta, ya que es posible que el
interés colectivo continúe afectado, sólo que quizá en el proceso no se pudo
probar dicha circunstancia. Se harían intangibles los fallos que niegan la
protección del interés colectivo, así aparezcan pruebas que permitan demostrar
su quebrantamiento o “porque se vea enfrentada a una nueva vulneración de los
derechos colectivos sobre los que versó la sentencia, ya sea por causas
distintas o hechos nuevos”, por lo que se “despoja a la comunidad
de ejercer una nueva acción popular para corregir una nueva situación de
vulneración de esos derechos colectivos o para demostrar que en efecto existió
y ha existido una vulneración a sus derechos.”
Respecto al desconocimiento del artículo 29 de
la Constitución, anota que la titularidad de la acción popular es difusa y, en
esa medida, puede darse que el demandante no pertenezca a la comunidad
afectada, no cuente con la idoneidad suficiente para demandar, no tenga acceso
a la información relevante para sacar avante la acción, no cuente con el apoyo
técnico que el caso requiere, no solicite pruebas o, simplemente, obre de mala
fe a partir de una demanda que de antemano quiere llevar a su fracaso. Por
tanto, en tales casos, el artículo 35 de la Ley 472 de 1998 vulnera el derecho
al debido proceso “tanto de la comunidad como de un posterior actor que
quiera demandar la protección de determinado derecho colectivo, después de que
ya había cursado sin éxito un proceso con el mismo objeto.” En esa medida
“la norma acusada priva a potenciales actores populares y a la comunidad misma
del ejercicio de una nueva acción popular en virtud de un anterior
pronunciamiento desfavorable impidiendo que hagan ejercicio del derecho de
defensa y por lo tanto desconociéndoseles el derecho al debido proceso”, por
lo que resultan aplicables los mismos lineamientos que sentó la Corte en la
sentencia C-215 de 1999, en relación con la providencia que aprueba el pacto de
cumplimiento.
En cuanto a la vulneración del artículo 229 de
la Constitución, el demandante recogiendo lo expuesto anteriormente señala que
teniendo en cuenta el carácter permanente de los derechos e intereses
colectivos en cabeza de la comunidad cuya protección no se agota ni se
satisface con un solo pronunciamiento judicial especialmente cuando niega el
amparo solicitado, así como el carácter difuso de su titularidad, no se puede
limitar el acceso a la administración de justicia de la comunidad cuando
persiga defenderlos de nuevos hechos que lo amenacen o vulneren o de
situaciones anteriores prolongadas en el tiempo que no pudieron demostrarse en
el proceso que concluyó con fallo negativo. Indica que la disposición acusada
“limita el acceso a la justicia de la comunidad afectada y se aparta de los
elementos de permanencia del derecho colectivo, de su titularidad difusa y de
la legitimación popular para demandar su protección y establece la cosa juzgada
de manera absoluta, inclusive para los fallos de acción popular en los que se
niega la protección del interés colectivo…”.
Señala que el quebrantamiento del artículo 229
superior, también se presenta por “darle prevalencia a las formalidades
sobre el derecho sustancial”, en la medida que se establece un formalismo
excesivo “en detrimento de la realización material y efectiva de los
derechos e intereses colectivos”, ya que todos los fallos se protegen con
el efecto de intangibilidad, sin importar si se ha resguardado o no el interés
de la comunidad.
IV.    INTERVENCIONES
1.  Ministerio del Interior y de Justicia
El Ministerio del Interior y de Justicia interviene en el
proceso a través de apoderado judicial, para solicitar en primer lugar que la
Corte se inhiba de pronunciarse de fondo por ineptitud sustancial de la
demanda, ya que el actor parte de una errada concepción de la acción de
inconstitucionalidad al pretender no la inexequibilidad de la disposición
acusada sino la exequibilidad de manera condicionada o la adición de un
contenido de regulación distinto al previsto. Cita para tal efecto, las
sentencias C-806 de 2001, C-937 de 2003 y C-508 de 2004.
Expone que en caso de que la Corte decida estudiar la norma
acusada, se debe declarar su exequibilidad. Para tal efecto, empieza por
señalar que el objetivo de las acciones populares es proteger los derechos e
intereses colectivos, o evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la
amenaza, vulneración o agravio que recae sobre ellos y restituir las cosas al
estado anterior, tal como se señaló en la sentencia C-215 de 1999. Manifiesta
que en ese sentido la legitimación es amplia y los efectos de la sentencia se
extienden a toda la colectividad, lo que cambia la concepción tradicional de “parte”
que existe en la generalidad de los procesos.
Con base en lo anterior, considera que el actor interpreta
indebidamente la norma demandada, pues, ella no impide iniciar una nueva acción
cuando se trata de “hechos o causas distintas” a las alegadas en el
proceso inicial, de forma que en estos casos la sentencia definitiva tendría
efecto de cosa juzgada relativa, tal como ya se dijo para aquella que aprueba
el pacto de cumplimiento.
Agrega que en esa medida no es necesario declarar la
constitucionalidad condicionada de la norma demandada, pues la ratio decidendi
de la sentencia C-215 de 1999, constituye doctrina constitucional que permite
interpretar que la sentencia denegatoria de una acción popular produce efectos erga
omnes “siempre y cuando no se presenten nuevos hechos o causas que
legitimen la interposición de una nueva acción”.
Cita el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil,
para referir que la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso
tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo asunto verse sobre el mismo
objeto y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos
haya identidad jurídica de partes. Al respecto, transcribe apartes de la
sentencia del 18 de enero de 1983 de la Corte Suprema de Justicia (M.P. José
María Esguerra Samper). Y añade que en la acción popular “la cosa juzgada
opera como posibilidad de doble efecto dependiendo de si se presentan o no
hechos nuevos o causas distintas de las que fundamentaron la acción inicial”,
lo cual no representa una ruptura de la cosa juzgada sino su lectura armónica
con el artículo 88 de la Constitución y la Ley 472 de 1998.
Considera que el objeto decidido en materia de acciones
populares siempre va a ser la protección o no de derechos e intereses
colectivos que “transcienden el ámbito de la mera individualidad para
constituirse en entidades indispensables para la satisfacción de las
necesidades colectivas de la sociedad, y que por tanto, un fallo denegatorio de
las pretensiones de una acción de este tipo, generará efectos de cosa juzgada
relativa cuando se alegue que existen hechos y circunstancias que presuntamente
los vulneren o pongan en peligro, por cuanto ello es consecuencia de las
características propias de tales derechos, tales como: el hecho de que son
difusos y que su titularidad esté en cabeza de toda la sociedad y cada uno de
sus integrantes, en que son derechos de solidaridad, en que son derechos que
para su efectividad y protección necesariamente requieren de la existencia y
permanencia en el tiempo de los mecanismos participativos que garanticen la
exigibilidad…”.
Concluye, entonces, que las características especiales de
las acciones populares  llevan a que la institución de la cosa juzgada tenga
efectos erga omnes, “siempre y cuando no se presenten hechos o
circunstancias que –aun cuando resulten idénticos a los que dieron pie a la
denegación de pretensiones en una acción anterior- evidencien que realmente si
están siendo vulnerados o puestos en peligro en el momento en que nuevamente se
alegan y por ende hagan devenir de la misma efectos relativos que resultan
indispensables para que se evite que, so pretexto de la intangibilidad de una
fallo determinado, se deje atada de manos a la Administración de Justicia para
defender tales derechos”.
2.  Intervención ciudadana de Darío Alberto
Múnera Toro
El ciudadano Darío Alberto Múnera Toro
interviene para defender la exequibilidad de la norma acusada.
Sostiene, en primer lugar, que conforme al
artículo 88 de la Constitución, el legislador tiene un amplio margen de
discrecionalidad en la regulación de las acciones populares, de manera que los
efectos de la cosa juzgada serán los que aquél determine y no “el que un
persona considere que emanan de la voluntad del constituyente”.
Considera que para estudiar la norma acusada es
preciso referir a los artículos 332 del Código de Procedimiento Civil y 175 del
Código Contencioso Administrativo, aplicables por remisión del artículo 44 de
la Ley 472 de 1998, ya que aquéllos fijan pautas para establecer el significado
y las características de la institución de la cosa juzgada en el caso de las
acciones populares. Por tanto, no es posible hacer abstracción de dichas
disposiciones para estructurar los cargos de inconstitucionalidad contra el
artículo 35 de la Ley 472 de 1998, tal como lo hace equivocadamente el
demandante.
A continuación, refiere a la relación que tiene
la cosa juzgada y el recurso extraordinario de revisión, entre otras razones,
porque el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, dispone que “la
cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión”. Con base
en lo anterior, considera que la solicitud de declaratoria de exequibilidad
condicionada del demandante merece algunos comentarios:  i) la institución de
la cosa juzgada deber mirarse también  bajo los artículos 332 del C. de P.C. y
175 del C.C.A,  y ii) se ignora el régimen del recurso extraordinario de
revisión tanto en el procedimiento civil como en el contencioso administrativo
-aplicables a las acciones populares-, una de cuyas causales es la relativa a
las pruebas que el actor no pudo aportar durante el proceso “por fuerza
mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria”.
Sobre este último punto, hace énfasis en que no
puede premiarse con el recurso extraordinario de revisión la negligencia o
impericia de la parte que acude al proceso y no aporta las pruebas que tiene en
su poder, pues, ello atentaría contra la lealtad procesal. Además, en las
acciones populares cualquier tercero o el Ministerio Público pueden solicitar
la práctica de pruebas, fuera de la facultad oficiosa del juez en esa materia,
por lo que señala su desacuerdo “con la pretensión del demandante de obviar
la cosa juzgada de las sentencias que niegan el amparo de un derecho o interés
colectivo por la mera presentación de documentos decisivos después de la
sentencia, esto es, sin considerar que esa presentación de documentos debe ser
calificada” .
Finalmente, indica que se ignora “en los
procesos derivados de la acción popular: el juez tiene amplias facultades para
solicitar pruebas de oficio, hay participación del Ministerio Público, y
cualquier persona puede acudir al proceso para coadyuvar la demanda…En otras
palabras, hay que partir de la base de la idoneidad y seriedad de los elementos
probatorios tomados en cuenta por al proferir una sentencia en los procesos
derivados del ejercicio de las acciones populares; incluso cuando esa sentencia
niega el amparo del derecho o interés colectivo. No partir de esa base implica
asumir que o el demandante, o el juez, o el Ministerio Público, o los terceros,
o todos ellos carecen de las condiciones requeridas para intervenir en un
proceso o para dirigirlo. La capacidad de las personas y la buena fe se
presumen”.
V.  CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, allegó concepto número
4136, en el cual solicita que la Corte se declare inhibida para fallar la
presente acción por omitir el actor expresar una pretensión específica y clara
de vulneración del ordenamiento constitucional, lo cual en correspondencia con
las sentencias C-806 de 2001 y C-508 de 2004, “constituye un ejercicio
indebido de la acción de inconstitucionalidad; de tal manera, se configura una
ineptitud sustantiva de la demanda que determinaría la declaración de
inhibición de la Corte para pronunciarse de fondo”. Agrega que no obstante
lo señalado en virtud del principio pro actione solicita que la Corte
efectúe una interpretación de la demanda que permita el estudio de la norma
acusada.
En dicho evento de pronunciarse de fondo sobre la norma
acusada, concluye que debe declararse exequible “en el entendido de que la
sentencia que pone fin a la acción popular hace tránsito a cosa juzgada, salvo
que se obtengan pruebas que no fueron apreciadas por el juez o por las partes
al momento de producirse el respectivo fallo, evento en el cual la sentencia
hace tránsito a cosa juzgada relativa.”
Como fundamento, luego de referir a las acciones
populares como mecanismo judicial de defensa de los derechos e intereses
colectivos en el ordenamiento jurídico colombiano y a la cosa juzgada, señala
que para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere
identidad de causa petendi, luego, cuando surjan hechos nuevos “es
perfectamente posible que cualquiera de las partes del proceso anterior o
cualquier persona solicite al aparato judicial que se pronuncie sobre tal
asunto, pues la sentencia que ha puesto fin a una acción popular no puede tener
efectos de cosa juzgada absoluta ni relativa frente a situaciones que no fueron
propuestas y, por lo tanto, no fueron valoradas ni debatidas en el proceso; en
otros términos, no puede hablarse de cosa juzgada frente a cuestiones sobre las
cuales no se ha decidido en la medida en que eran desconocidas al momento del
fallo (hechos nuevos)”. Por tanto, considera que resulta innecesario
condicionar la disposición acusada en el sentido manifestado por el actor
puesto que en dicho evento no se configura la cosa juzgada y, por ende, cualquier
persona puede iniciar una acción popular cuando considere que esos sucesos
amenazan o causan un perjuicio a los derechos e intereses colectivos.
Situación diferente se presenta cuando se
obtienen informaciones técnicas que no fueron valoradas por el juez y las
partes al momento de dictarse sentencia. Ello ocurre cuando existen derechos
colectivos sometidos a riesgos de daños graves que no son sólo difíciles de
probar sino que en determinado momento no se cuenta con los conocimientos
científicos y técnicos que permitan demostrarlos, lo cual puede llevar al juez
de la acción popular a dictar una sentencia desestimatoria de las pretensiones,
por lo que es constitucionalmente viable permitir a las partes o personas
titulares de esos derechos promover una nueva acción. La duda y la falta o
insuficiencia de pruebas sobre los riesgos o amenazas a que pueden estar
sometidos derechos colectivos muchas veces es de tal magnitud que hace
necesario la aplicación de principios que permitan adoptar las medidas adelantándose
a la certidumbre científica. Por consiguiente, no sería lógico ni jurídico que “ante
la dificultad de aportar durante el trámite de una acción popular las pruebas
para demostrar los riesgos o los daños a los que pueden verse expuestos los
recursos naturales renovables y el medio ambiente, la sentencia desestimatoria
de las pretensiones de protección de tales intereses haga tránsito a cosa
juzgada absoluta, impidiendo que en otro juicio puedan alegarse las pruebas
pertinentes y conducentes para determinar las amenazas o perjuicios contra
estos derechos colectivos”.
Sostiene que la misma situación puede
presentarse respecto de las conductas que atentan contra la moralidad
administrativa, donde la dificultad de probar no puede hacer nugatorio el derecho
de la colectividad a obtener las pruebas pertinentes, conducentes y suficientes
para demostrar actos de corrupción.
Concluye que no puede producirse el efecto de
cosa juzgada si la reclamación colectiva se estima sin fundamento debido a
pruebas insuficientes de manera que “si en cualquier tiempo después de la
sentencia se descubren pruebas  suficientemente fuertes para cambiar el
resultado del proceso, esto es, para justificar una solución diferente de la
controversia, es razonable que la acción popular pueda volver a proponerse”.
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral
4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad
de la referencia, pues, la disposición jurídica demandada forma parte de una
ley de la República.
2.      Planteamientos de la demanda y
procedencia de inhibición constitucional en el caso concreto
Tanto el Procurador General de la Nación como el
Ministerio del Interior y de Justicia, coinciden en solicitar a la Corte que se
declare inhibida para pronunciarse de fondo ya que se está ante el ejercicio
indebido de la acción de inconstitucionalidad al no pretenderse la
inexequibilidad de la norma acusada sino su exequibilidad bajo determinado
condicionamiento. Por ende, la Corte debe entrar previamente a resolver dichas
solicitudes.
De la demanda presentada se observa, que si bien
el actor renunció a presentar una “DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD”, la
petición que concreta  la solicitud que hace a la Corte, es que se declare “la
constitucionalidad condicionada del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, bajo el
entendido de que la sentencia que conceda el amparo de los derechos e intereses
colectivos invocados en la demanda hace tránsito a cosa juzgada absoluta y
tiene efectos ‘erga omnes’, mientras que las sentencias que nieguen el amparo
de los derechos colectivos invocados en la demanda hacen tránsito a cosa
juzgada relativa, es decir siempre y cuando no surjan nuevos hechos o
circunstancias que los amenacen o vulneren, o que se presenten pruebas que
demuestren que real y efectivamente se amenazan o vulneran los derechos e
intereses colectivos invocados en la demanda inicial y a las cuales no tuvo
acceso el juez al momento de decidir la demanda de acción popular.”.
Como soporte de su petición indica, que la norma
acusada al establecer que los efectos de la cosa juzgada se predica de las
partes y el público en general, está instituyendo la cosa juzgada absoluta “sin
hacer ninguna diferenciación y sin morigerar su efecto con las sentencias que niegan
el amparo”. Conforme a ello, extrae diversas consecuencias respecto de las
hipótesis planteadas que le permiten señalar la vulneración de los artículos 2,
29 y 229 de la Constitución[1]. Considera
también que resulta extensible a la disposición demandada la exequibilidad
condicionada señalada en la sentencia C-215 de 1999, respecto del artículo 27
de la ley acusada. Además, indica que debe tenerse en cuenta el carácter
permanente de los derechos e intereses colectivos, el carácter difuso de su
titularidad, la legitimación pública para demandar y la forma organizativa de
Estado social de derecho. Finalmente, aclara que el objetivo particular de la
demanda es “ajustar la ley (general y abstracta) de acciones populares a la
Constitución”.
Al respecto de al anterior demanda, la Corte
encuentra que no cumple las exigencias mínimas requeridas por la ley para que
esta corporación entre a proferir un fallo de fondo.
Debe recordarse, en primer lugar, que el
artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, establece los requisitos formales que
deben cumplir “las acciones públicas de inconstitucionalidad”, como
condición necesaria para su admisión o pronunciamiento de fondo, entre los cuales se contempla el exponer las razones por las cuales
los textos constitucionales se estiman violados (numeral 3).
Sobre dicha exigencia, esta corporación ha venido reiterando, a
partir de la sentencia C-1052 de 2001[2], que las razones de
inconstitucionalidad deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes. En efecto, el actor debe formular al menos un cargo concreto
de inconstitucionalidad con los requisitos citados, los que se constituyen en
condiciones mínimas para entablar el debate constitucional, juicio que se
soporta en la necesidad de establecer si realmente existe una contradicción
objetiva y verificable entre la disposición demandada y el texto de la
Constitución.
Particularmente, en sentencias C-621 de
1998[3],
C-362 de 2001[4], C-806 de
2001[5],
C-937 de 2003[6], C-508 de 2004[7]
y C-1299 de 2005[8], la Corte
señaló que cuando la demanda no contiene de manera concreta una pretensión de
inconstitucionalidad sino que lo buscado por el actor es que la Corte declare
la constitucionalidad de la disposición acusada pero condicionada en el sentido
que el actor considera ajustada a la Constitución, procede una decisión
inhibitoira. Ello por cuanto i) del texto constitucional (arts. 40-6 y 241-4)
se aprecia que se está ante el ejercicio de una acción con “una pretensión
clara y directa de inconstitucionalidad contra una disposición legal…cuyo
contenido material se opone a los dictados superiores”, ii) la pretensión
de exequibilidad sujeta a condicionamientos conlleva al ejercicio indebido de
la acción de inconstitucionalidad, “pues es la Corte
Constitucional…la que soberanamente determina cuales son los efectos de sus
decisiones tomando en consideración los cargos formulados por quienes hacen uso
del derecho previsto en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política,
desarrollados por el Decreto 2067 de 1991[9]” y
iii) no resulta de recibo la pretensión de adicionar un contenido normativo en
sentido contrario al previsto en la disposición acusada.
Tal es el caso que ocupa la atención de la Corte por cuanto el actor
no pretende la inexequibilidad de la disposición acusada, y por ello del texto
de la no resulta que confronta el artículo acusado con las disposiciones
constitucionales consideradas violadas (arts. 2, 29 y 229), sino que  por el
contrario, al solicitar que se declare la exequibilidad de manera condicionada
de la norma acusada, orienta el análisis de constitucionalidad hacia su
personal interpretación del artículo acusado, según el cual, se echa de menos
los supuestos que considera debió prever al no haber diferenciado ni morigerado
los casos concedidos de los negados respecto al amparo de los derechos e
intereses colectivos.
Pretensión que no se acompasa con el objeto de la acción de
inexequibilidad y que, por ende, escapa al control abstracto de
constitucionalidad, pues en realidad, con esta demanda se persigue adicionar el
contenido normativo legal demandado en orden a obtener una constitucionalidad
condicionada para ajustar la norma al caso particular que tramita ante la
Sección Segunda del Consejo de Estado.
De igual forma, se está ante el ejercicio indebido de la acción de
inconstitucionalidad ya que es a la Corte Constitucional a la que le
corresponde determinar los efectos de sus fallos, luego del control abstracto
de constitucionalidad.
Pero, independientemente de la pretensión que se plantea en este
caso, de la demanda que nos ocupa no se aprecian las condiciones mínimas
exigidas por la ley para proferir un fallo de fondo, por lo que no es posible
aplicar el principio pro actione. En efecto, no se identifica la
existencia, al menos, de un cargo concreto de inconstitucionalidad, que hiciera
procedente realizar el control abstracto de constitucionalidad en aras de
verificar la contradicción material de la disposición legal con el texto constitucional.
La simple manifestación de vulneración de disposiciones constitucionales -sin
reproches de naturaleza constitucional-, no puede constituirse en argumento
suficiente para que la Corte inicie y culmine el examen de constitucionalidad.
Por lo anterior, a la Corte no le queda otra alternativa que
declararse inhibida para proferir un fallo de fondo por ineptitud sustantiva de
la demanda.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
INHIBIRSE de proferir un fallo de fondo
respecto del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, por ineptitud sustantiva de la
demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ÁLVARO
TAFUR GALVIS A LA SENTENCIA C-892 DE 2006
Referencia: expediente D-6301
Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 35 de la Ley
472 de 1998, “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución
Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y
de grupo y se dictan otras disposiciones”.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, reitero mi salvamento de
voto a la sentencia de la referencia.
Las razones de
la procedencia de un pronunciamiento no inhibitorio estaban señaladas en la
ponencia original a mi cargo, la cual no fue acogida por la Sala. Por ello
considera necesario transcribir a continuación las consideraciones pertinentes,
que complementan el contexto dentro del cual se adoptó la decisión de
inhibición y se  propuso por el suscrito magistrado la exequibilidad de la
disposición acusada.
“VI.  CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral
4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para
conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de
la referencia, pues la disposición jurídica demandada forma parte de una ley de
la República.
2.      La materia sujeta a examen
El demandante solicita a la Corte declarar la
constitucionalidad condicionada del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, “bajo el entendido de que la sentencia
que conceda el amparo de los derechos e intereses colectivos invocados en la
demanda hace tránsito a cosa juzgada absoluta y tiene efectos ‘erga omnes’,
mientras que las sentencias que nieguen el amparo de los derechos colectivos
invocados en la demanda hacen tránsito a cosa juzgada relativa, es decir
siempre y cuando no surjan nuevos hechos o circunstancias que los amenacen o
vulneren, o que se presenten pruebas que demuestren que real y efectivamente se
amenazan o vulneran los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda
inicial y a las cuales no tuvo acceso el juez al momento de decidir la demanda
de acción popular”.
Considera que la disposición acusada,
especialmente con relación a las decisiones absolutorias, debe tener el mismo
alcance condicionado que la Corte le dio al artículo 27 de la Ley 472 de 1998
en la Sentencia C-215 de 1999, en la que se decidió que el fallo que aprueba el
pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada,
salvo que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el
respectivo proceso, así como informaciones de carácter técnico que no fueron apreciadas
por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto, evento en el
cual la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa.
Considera que la norma demandada vulnera los
artículos 2, 29 y 229 de la Constitución Política, en la medida que no tiene en
cuenta el carácter permanente de los derechos e intereses colectivos en cabeza
de la comunidad, cuya protección no se agota ni se satisface con un solo
pronunciamiento judicial, especialmente cuando éste niega el amparo solicitado.
Que, por tanto, el artículo 35 de la Ley 472 de 1998 limita el acceso a la
administración de justicia y desconoce la titularidad difusa y la legitimación
popular para demandar la protección de los derechos e intereses colectivos, ya
que establece la cosa juzgada absoluta, inclusive para los fallos de acción
popular en los que se niega la protección del interés colectivo. Que la norma
hace prevalecer “las formalidades sobre el derecho sustancial” a favor
de la cosa juzgada, “en detrimento de la realización material y efectiva de
los derechos e intereses colectivos”.
El Ministerio de Interior y de Justicia solicita
a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud
sustantiva de la demanda, en la medida que considera impropio de este tipo de
acciones pedir la constitucionalidad condicionada de una norma, pues en tal
caso, lo que se persigue no es su declaratoria de inexequibilidad sino la
adopción de la interpretación que el actor tiene de la misma. Señala que en
caso de que proceda un estudio de fondo, la norma debe ser declarada exequible,
no obstante lo cual aclara que tratándose de acciones populares, la sentencia
sólo tiene efecto de cosa juzgada relativa, ya que si se presentan hechos y
circunstancias que evidencian la violación o el riesgo de derechos o intereses
colectivos, la comunidad tiene derecho a protegerlos a través de una nueva
acción, sin importar que el asunto ya se hubiere discutido en el proceso inicial.
Con base en argumentos similares a los
anteriores, la intervención ciudadana defiende igualmente la constitucionalidad
de la norma acusada, pero indica que se opone a lo solicitado por el demandante
cuando se trata de documentos no tenidos en cuenta en el primer proceso, pues
en tal caso, se debe aplicar la regla derivada del recurso extraordinario de
revisión, en cuanto que sólo sería posible iniciar una nueva acción si
se está en presencia de pruebas no aportadas por fuerza mayor o caso fortuito,
o por obra de la parte contraria.
El Ministerio Público también solicita un fallo
inhibitorio, con base en las mismas razones expuestas por el Ministerio de
Interior y de Justicia, respecto a la imposibilidad de solicitar la
constitucionalidad condicionada de una ley. Igualmente, considera que en caso
de hacerse un pronunciamiento de fondo, debe declararse la exequibilidad
condicionada de la norma demandada, en el entendido que la sentencia  “hace
tránsito a cosa juzgada, salvo que se obtengan pruebas que no fueron apreciadas
por el juez y por las partes al momento de producirse el respectivo fallo,
evento en el cual la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa”. Considera
que si existen pruebas nuevas que demuestran el riesgo o la violación
del derecho o interés colectivo, no puede haber cosa juzgada absoluta y debe
permitirse nuevamente la revisión judicial del asunto. Aclara que si se trata
de hechos y causas nuevas, no existe realmente cosa juzgada (al no haber
identidad de causa petendi) y, en esa medida, sería innecesario declarar para
estos eventos la constitucionalidad condicionada que pide el actor.
Con base en lo anterior, la Corte debe resolver
en primer lugar las solicitudes de inhibición presentadas por el Ministerio del
Interior y de Justicia y por el Ministerio Público, para determinar si es
posible o no hacer un estudio de fondo de la norma acusada. En caso de que
dichas solicitudes sean despachadas desfavorablemente, la Corte tendría que
determinar el alcance de la cosa juzgada dentro de las acciones populares, para
decidir si la norma demandada debe o no ser declarada inexequible, o exequible
pero de manera condicionada. Para ello deberá estudiar: (i) El alcance de la
cosa juzgada dentro del marco de la Constitución y de las garantías propias del
debido proceso; (ii) La naturaleza de las acciones populares y el tipo de
derechos protegido con ellas; y, finalmente, (iii) la constitucionalidad de la
norma acusada.
3.      Petición
de inhibición
Tanto el Ministerio Público como el
Ministerio del Interior y de Justicia solicitan que la Corte se declare
inhibida para decidir de fondo el asunto por ineptitud sustantiva de la
demanda, en la medida que consideran impropio de este
tipo de acción pedir la constitucionalidad condicionada de la norma demandada.
Indican que así lo ha señalado la Corte Constitucional en diversos fallos,
tales como las sentencias C-806 de 2001, C-937 de 2003 y C-508 de 2004.
Al respecto, le asiste razón a
los citados intervinientes cuando señalan que la acción de inconstitucionalidad
debe dirigirse directamente a la declaratoria de inexequibilidad de la norma
demandada, a partir de su confrontación vertical con el ordenamiento superior,
de manera que el actor no puede encauzar la decisión de la Corte Constitucional
al simple aval de una interpretación personal de la disposición acusada.
Por eso, como se expresó en la Sentencia
C-806 de 2001, “el juicio constitucional es de naturaleza objetiva, puesto
que el control abstracto que ejerce la Corte versa sobre la norma jurídica en
sí misma considerada, tanto desde el punto de vista de su contenido material
como desde el punto de vista del procedimiento seguido para su expedición”[10],
de forma que la comparación que procede es entre la Constitución y la ley, pero
no entre aquélla y las interpretaciones del actor.
Cuando el demandante pide que se declare
que una norma es exequible en la forma precisa en que él la condiciona,
desplaza de antemano el juicio hacia ese condicionamiento y lo aleja del
contenido abstracto de la ley. En estos casos, la pretensión del actor estaría
dirigida a integrar su interpretación a la norma acusada y no a que ésta se
retire del ordenamiento jurídico por inconstitucional, lo cual desdibuja el
sentido de la acción. Por ello, la Corte ha señalado que este tipo de
solicitudes “cae dentro del ámbito de configuración legislativa, sin que
resulte de recibo la pretensión de que por la vía de la acción pública de
inconstitucionalidad, la Corte adicione un contenido normativo en sentido
diverso del planteado por la disposición acusada.”[11]
Igualmente, la Corporación ha entendido que
tratándose de una acción pública, prima el principio pro actione, que
obliga a la Corte a no proceder con excesivo rigor al examinar los requisitos
formales de la demanda  y, en la medida en que ésta lo permita, a proferir una
decisión de fondo antes que una inhibitoria, pues esta última podría frustrar
el derecho al recurso judicial efectivo, “dando lugar a una suerte de
denegación de justicia constitucional”.[12] En esa
medida, el juez constitucional está habilitado para interpretar la demanda y
determinar la finalidad que el actor persigue con ella, para que, más allá de
los errores formales que pueda tener, se haga un estudio de fondo de la norma
acusada, siempre que sea posible identificar al menos un cargo de
inconstitucionalidad claro y preciso a partir del cual la Corte pueda
confrontar su contenido con el Estatuto Superior.[13]
Por tanto, lo fundamental será determinar
si la demanda plantea realmente un problema constitucional que pueda estudiarse
a partir de la norma demandada y de los cargos presentados contra ésta, de
manera que, más allá de la forma en que se haya estructurado la pretensión,
exista una acusación de inconstitucionalidad objetiva y abstracta contra la
disposición atacada. Cuestión distinta será lo relativo al alcance del fallo
(exequibilidad, inexequibilidad o exequibilidad condicionada), pues ello no
dependerá del actor y de su pretensión, sino de la conformidad o no de la ley
acusada con el ordenamiento superior, frente a lo cual la Corte actúa con la
independencia propia del juez constitucional.
Fue así como en la misma Sentencia C-806 de 2001 antes citada, la
Corte concluyó que no se inhibiría para fallar el asunto planteado en esa
oportunidad, “pues si bien la demanda presentada por el ciudadano Rafael
Bravo Arteaga adolece de los anotados defectos en la formulación de los cargos,
al interpretarse su contenido se observa que contiene una acusación de índole
constitucional contra el precepto censurado, lo cual constituye un presupuesto
indispensable para proferir un pronunciamiento de fondo (…) Así, pues,
identificada la pretensión de inconstitucionalidad que presenta el actor procede
la Corte a fallar de mérito el presente asunto.[14]”
En el presente caso, el demandante transcribe la norma acusada,
además de aportar el Diario Oficial donde fue publicada, y plantea la
inconstitucionalidad de la misma a partir de los artículos 2, 29 y 229 de la
Constitución Política, en la medida que, a su juicio, el artículo 35 de la Ley
472 de 1998 limita el acceso a la justicia y
desconoce la titularidad difusa y la legitimación popular para demandar la
protección de los derechos e intereses colectivos, pues al establecer de manera
general que las sentencias proferidas en desarrollo de las acciones populares
hacen tránsito a cosa juzgada, impide a la colectividad presentar una nueva
demanda cuando ha habido un fallo que niega la  protección solicitada, a pesar
de que puedan existir hechos o pruebas distintas que no se tuvieron en cuenta
en el proceso inicial y que acreditarían la vulneración o el riesgo al que está
expuesto el derecho colectivo.
A juicio de la Corte este cargo por inconstitucionalidad es
suficiente para estudiar la acusación planteada por el actor, con independencia
del condicionamiento solicitado, el cual sólo se declarará de ser necesario
desde el punto de vista constitucional. Por tanto, no se accederá a las
solicitudes de inhibición y se procederá a resolver el problema planteado por
el actor con relación al alcance de la cosa juzgada de las sentencias
proferidas en desarrollo de las acciones populares previstas en el artículo 88
de la Constitución Política, de acuerdo con lo que dispone el artículo 35 de la
Ley 472 de 1998.
Para ello se seguirá el siguiente orden, de
acuerdo con lo expuesto en el planteamiento inicial de la parte considerativa
de esta sentencia: (i) El alcance de la cosa juzgada en el marco de la
Constitución y de las garantías propias del debido proceso; (ii) La naturaleza
de las acciones populares y el tipo de derechos protegido con ellas; y,
finalmente, (iii) La constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma
acusada.
4. La cosa juzgada en el marco de las garantías constitucionales.
El principio de seguridad jurídica del que se deriva la institución
de la cosa juzgada, se cimienta en la necesidad de decidir con carácter
definitivo las controversias llevadas ante los jueces, como mecanismo
concluyente de pacificación de los conflictos[15], que le
permite a las personas ordenar sus expectativas de vida, en el entendido que
aquéllos derechos reconocidos en la sentencia lo serán con carácter definitivo,
en cuanto atribución de un bien jurídico que le es debido a quien triunfa en el
proceso. En tal sentido, se ha señalado que la cosa juzgada no mira tanto el
proceso en que se dicta la sentencia, como los futuros que puedan intentarse,
pues evita decisiones contradictorias sobre situaciones jurídicas ya definidas
y desgastes innecesarios de la jurisdicción del Estado.[16]
Tradicionalmente la cosa juzgada se ha estructurado alrededor de la
triple identidad sujetos (partes), objeto (pretensiones) y causa (hechos),
que permite determinar en que eventos la jurisdicción debe rechazar aquellas
acciones dirigidas contra un asunto ya resuelto, pues de permitirse un nuevo
juzgamiento se dejaría sin respaldo la confianza de quienes participaron en el
proceso, así como la depositada por la colectividad en sus autoridades
judiciales para la solución regular, eficaz y definitiva de los conflictos
sometidos a su consideración y decisión.[17]
Pero, como lo indica el Ministerio Público, si alguno de estos tres
elementos varía (por ejemplo si los hechos son distintos, las pretensiones
cambian o el conflicto se da entre sujetos diferentes), la autoridad de la cosa
juzgada no afectará el nuevo proceso y, en esa medida, la jurisdicción del
Estado no se habrá agotado para decidir de fondo la controversia que este
último plantea.
Esa triple identidad que estructura la cosa juzgada y que excluye
nuevos procesos sobre situaciones jurídicas ya definidas, ha sido entendida por
la Corte Constitucional de la siguiente manera:
“Para que una decisión alcance el valor de cosa
juzgada se requiere:
-
Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión
material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta
cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado
sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica
identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron
declarados expresamente;
-
Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), es decir, la demanda y la decisión que hizo
transito a cosa juzgada deben tener  los mismos fundamentos o hechos como
sustento. Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos
elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el
cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para
proceder a fallar sobre la nueva causa;
-
Identidad de partes, es decir, al
proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron
vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada.”[18]
Ahora bien, la seguridad jurídica que se deriva de la sentencia no
constituye un valor absoluto, ya que a la sociedad le interesa igualmente la
defensa de la justicia material y la protección real y efectiva de ciertos
derechos constitucionales de rango superior, como garantías que también son
debidas a la persona y a la colectividad, en la medida que forman parte de los
elementos esenciales del Estado Social de Derecho previsto en la Constitución.
Por tanto, si bien la cosa juzgada se ha integrado a las garantías
propias del debido proceso[19], no lo ha sido como un
poder absoluto, en tanto que el carácter definitivo e irrevisable de las
sentencias puede tener límite en valores, principios o derechos constitucionales
de superior jerarquía que hacen ceder el interés individual de quien se ve
protegido por ella.
Así, por ejemplo, en la Sentencia C-252 de 2001, al revisar la
constitucionalidad de algunos aspectos del recurso extraordinario de casación,
la Corte señaló que “ese principio no es absoluto pues el legislador está
facultado para remover la cosa juzgada, en algunos casos extraordinarios y
excepcionales, como sucede por ejemplo, con la acción de tutela por vía de hecho
o la acción de revisión en materia penal.” [20]
En armonía con lo anterior, si bien “existe un derecho
constitucional fundamental a la sentencia firme y, por tanto, a la autoridad de
la cosa juzgada”[21], ello
no obsta para que bajo precisas circunstancias y en presencia de valores y
derechos constitucionales de mayor entidad, el interés individual que subyace a
esta institución deba ceder y se puedan revisar situaciones que formalmente
estarían cobijadas por ella, para permitir la “efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución” (art.2 C.P).[22]
Así, por ejemplo, la Corte ha marcado un límite a las sentencias que
constituyen vías de hecho y que, por tanto, representan un atentado contra los
derechos fundamentales de las personas, frente a las cuales ha señalado que si
bien “la seguridad jurídica y la autonomía e independencia judiciales son
principios fundantes de los Estados democráticos”, éstos no pueden “ser
empleados para blindar decisiones exclusivamente basadas en el capricho, en la
saliente negligencia o en la arbitrariedad de los jueces.”[23]
Igualmente, la necesidad de proteger el valor de la justicia
material, inherente a la escala de valores constitucionales, ha justificado en
las diferentes jurisdicciones la existencia de la acción o recurso
extraordinario de revisión contra sentencias ejecutoriadas, de manera que “A
pesar de la importancia de la cosa juzgada, es claro que esa figura no puede
ser absoluta pues puede entrar a veces en colisión con la justicia material del
caso concreto. Para ello basta suponer la existencia de una sentencia que hizo
tránsito a cosa juzgada, pero contiene una clara injusticia. Precisamente para
enfrentar estas situaciones, la mayoría de los ordenamientos prevén la acción
de revisión, que permite, en casos excepcionales, dejar sin valor una sentencia
ejecutoriada, cuando hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial
permiten concluir que ésta es injusta. Esta acción, al privar de efecto la cosa
juzgada que ampara la sentencia, permite que pueda repetirse el proceso y pueda
llegarse a una decisión acorde al ordenamiento.”[24]
Por ello, acierta la intervención ciudadana al recordar que, como establece
por ejemplo el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, la cosa juzgada
no se opone al recurso extraordinario de revisión.
Así mismo, en materia penal, la garantía de no ser juzgado dos veces
por el mismo hecho resulta inoponible frente a los derechos de las víctimas de
delitos de lesa humanidad, pues existe una protección especial y reforzada en la
Constitución Política y en los tratados internacionales de derechos humanos,
que se imponen sobre categorías jurídicas tradicionales que impedirían la
revisión de las sentencias absolutorias proferidas a favor de los autores de
dichas conductas. La razón, ha precisado la Corte, “es que una prohibición
absoluta de reiniciar esas investigaciones obstaculiza la realización de un orden
justo e implica un sacrificio en extremo oneroso de los derechos de las
víctimas”, de manera que en los casos de violaciones a los derechos humanos
o al derecho internacional humanitario, “la búsqueda de un orden justo y los
derechos de las víctimas desplazan la protección de la seguridad jurídica y la
garantía del non bis in ídem, y por ello la existencia de una decisión
absolutoria con fuerza de cosa juzgada no debe impedir una reapertura de la
investigación de esos comportamientos, si aparecen hechos o pruebas nuevas no
conocidas al tiempo de los debates.”[25]
Por ello, aún en el campo penal, donde la seguridad jurídica de la
cosa juzgada se refuerza con la garantía constitucional del principio non
bis in idem[26], la
intangibilidad de las sentencias debe ceder ante valores superiores, pues “lo
cierto es que el principio de non bis in ídem no es absoluto, y puede ser
limitado (…) el principio del non bis in idem supone la inmutabilidad e
irrevocabilidad de la cosa juzgada en beneficio del procesado, pero ‘esto no
significa de modo alguno que este postulado tenga carácter absoluto, puesto que
la efectividad de los valores superiores de la justicia material y de la
seguridad jurídica hacen necesaria la existencia de excepciones a la cosa
juzgada.[27]’”[28]
En consecuencia, para el caso que se somete a estudio en esta
oportunidad, habrá de partirse del fundamento constitucional de la cosa juzgada
en materia de garantías judiciales derivadas del debido proceso (art.29 C.P),
pero, adicionalmente, también de su relatividad y de la posibilidad de que sea
afectada o modulada en favor de derechos de mayor entidad dentro del mismo
marco constitucional, especialmente cuando existe un deber especial del Estado
en su protección. Por ello, será necesario determinar si la protección
constitucional de los derechos colectivos impone alguna cesión o limitación a
la regla general de la cosa juzgada de las sentencias, aún con el
sacrificio que pueda representar para los demandados por el hecho de ser
llevados a juicio en más de una oportunidad, siempre que persista una
vulneración o riesgo de amenaza de un derecho o interés colectivo.
Además, deberá tenerse en cuenta que la cosa juzgada no tiene
necesariamente la misma proyección en todos los ámbitos del derecho procesal,
pues en cada uno de ellos su regulación dependerá del tipo de derechos en
discusión (públicos o estrictamente privados), así como del compromiso que el
Estado tenga frente a cada uno de ellos.
Por ejemplo, tratándose de acciones públicas como la de nulidad de
los actos administrativos, el Código Contencioso Administrativo advierte que
las sentencias denegatorias apenas tienen efecto de cosa juzgada relativa, esto
es, “en relación a la cusa petendi juzgada”. Este mismo efecto se
presenta, en ciertas condiciones, en las acciones públicas de
inconstitucionalidad, frente a las cuales se ha indicado que  “en principio
debe entenderse que toda sentencia de constitucionalidad hace tránsito a cosa
juzgada absoluta, salvo que la propia Corporación, bien de manera explicita en
la parte resolutiva, o bien de manera implícita en la parte motiva, restrinja
el alcance de su decisión a los cargos analizados en la sentencia”[29],
en cuyo caso se admite que la norma sea nuevamente demandada por cualquier
persona, incluso por quien actuó como demandante en el proceso inicial.[30]
Por su parte, en materia penal la figura de la cosa juzgada debe
tener en cuenta que está en juego la libertad de la persona y que existe un
refuerzo adicional derivado del principio non bis in idem, de forma que “El
principio de la cosa juzgada se proyecta, complementa y realiza en materia
sancionatoria en un postulado de singular importancia en la determinación de
los límites al ejercicio desproporcionado e irrazonable de la potestad punitiva
del Estado[31]: la
prohibición de doble incriminación o principio non bis in idem, conforme al
cual nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo hecho, de explícita
consagración en la Constitución (inciso 3° Art. 29) y en los tratados de
derechos humanos que regulan las garantías judiciales.”[32]
Por tanto, la “cosa juzgada” puede reclamar un alcance distinto en
razón del ordenamiento procesal donde se encuentre ubicada y, en esa medida, no
se tratará tan sólo de una extrapolación automática de los conceptos
tradicionales de dicha figura procesal, normalmente basados en la discusión de
intereses privados que no trascienden la esfera de los derechos individuales de
las partes en juicio y frente a los cuales cada una de éstas tiene libertad de
disposición tanto procesal como sustantiva, que les permite incluso, por su
cuenta y riesgo, renunciar o actuar con negligencia frente a su propia
defensa.
5. El interés protegido en las acciones populares y la necesaria
reacomodación de algunas figuras procesales tradicionales.
Las acciones populares representan un cambio en ciertas estructuras
procesales heredadas del derecho privado, basadas en la defensa de situaciones
subjetivas e individuales.
En las acciones populares las garantías jurídicas del proceso se
desplazan hacia un objeto jurídico diferente: el derecho o interés colectivo,
esto es, un derecho supraindividual que está más allá del demandante y que tiene
como titular directo a la colectividad. En ellas, la sociedad se convierte en
depositaria y titular del interés general y la esfera de protección no recae en
la posición particular del individuo que acciona, sino, directamente, en el
derecho colectivo.
La naturaleza de los derechos colectivos determina que estos tengan
vocación de continuidad y permanencia, puesto que su objeto son bienes
jurídicos indivisibles[33] e inapropiables,
destinados a mantenerse en el tiempo y a garantizar la convivencia y bienestar
general de la colectividad. Normalmente son bienes de disfrute común, frente a
los cuales no existe rivalidad en su consumo, por lo que su salvaguarda tiene
impacto general y se logra para toda la comunidad.[34]
Mientras el
derecho particular es libremente disponible e incluso se puede renunciar o
perder dentro o fuera del proceso por negligencia, impericia o descuido, no
ocurre lo mismo respecto de los derechos colectivos. La titularidad pública de
la acción popular impide que quien la ejerce se apropie del derecho colectivo,
pues el demandante es apenas legitimado para habilitar el ejercicio del poder
jurisdiccional, con el fin de demostrar dentro del proceso que aquellos
derechos están expuestos a un daño contingente, son objeto de una amenaza,
vulneración o agravio, o han sufrido un perjuicio que es posible retrotraer.
Basta recordar que, por ejemplo, el demandante no puede desistir de la acción o
renunciar al derecho y que el pacto de cumplimiento exige la intervención del
Ministerio Público y la ratificación judicial, con el fin de garantizar la
protección del interés general que está en discusión.
En esta
medida, los derechos colectivos no son simplemente la suma de intereses
particulares, como ocurre en las acciones de grupo, en las que los individuos
se unen alrededor de un hecho común que les ha causado un daño patrimonial,
para lo cual utilizan un mecanismo de protección conjunto que les permite
agregar diversos beneficios privados en una sola acción.[35]
Los derechos colectivos protegen aspiraciones de la sociedad, relacionadas con
sus condiciones de existencia, la calidad de vida, su patrimonio histórico y
cultural, etc., así que quien los vulnera o pone en riesgo, no atenta contra un
interés patrimonial privado –normalmente transformable en un simple deber
indemnizatorio-, sino que afecta bienes jurídicos que pertenecen a toda la
comunidad.
Por ello,
frente a este tipo de bienes jurídicos la sociedad tiene un derecho de
participación (art. 2 C.P.), que va más allá de los tradicionales mecanismos de
intervención en política y se concreta en la existencia de una acción jurisdiccional
de naturaleza pública para la protección del derecho colectivo (art.88 C.P.),
que puede ser ejercida por cualquier persona y en cualquier tiempo.[36]
En este sentido la Corte señaló que la constitucionalización de
estas acciones obedeció “a la necesidad de protección de los derechos
derivados de la aparición de nuevas realidades o situaciones socio-económicas,
en las que el interés afectado no es ya particular, sino que es compartido por
una pluralidad mas o menos extensa de individuos”, frente a las cuales las
personas ejercen “verdaderos derechos de orden colectivo para la
satisfacción de necesidades comunes”.[37]
Por tanto, la autoridad o los particulares llevados a juicio -que
normalmente no son sujetos individuales sino grupos económicamente fuertes[38]-
son llamados a dar cuenta de su relación con los derechos colectivos -más que
con  el sujeto que inicia la acción-, ya que desde el punto de vista pasivo
existe un deber de solidaridad, respeto y protección hacia este tipo de bienes
jurídicos. Así, quien perturba los derechos colectivos, está obligado a tomar
las medidas necesarias para hacer cesar la amenaza, peligro, vulneración o
agravio, evitar el daño contingente, o devolver las cosas al estado anterior a
su alteración y la colectividad podrá reclamar en cualquier momento que
así se ordene, puesto que ni el paso del tiempo ni la pasividad de la autoridad
encargada de su protección, extingue el derecho o legitima la conducta riesgosa
o lesiva del interés colectivo.
Sobre esto último, cabe recordar que la Corte Constitucional declaró
inexequible el plazo de cinco (5) años para instaurar la acción popular cuando
ésta se dirige a “volver las cosas a su estado anterior”, pues en
materia de derechos colectivos la posibilidad de acudir a la jurisdicción permanece
en el tiempo mientras subsista su amenaza o vulneración, ya que se trata de
derechos imprescriptibles que no son llamados a extinguirse sino a ser
protegidos:
“Es evidente que no se trata de la protección de meros derechos subjetivos
o intereses particulares, sino que la acción popular versa sobre cuestiones de
tal entidad, que su vulneración pone en peligro o ataca bienes tan valiosos
para la sociedad, como la vida, la salud, el ambiente sano, el equilibrio
ecológico, la seguridad, patrimonio y moralidad pública no de una persona, sino
de toda una colectividad. A diferencia de las acciones individuales, cuyo
ejercicio radica en cabeza de un sujeto que bien puede decidir instaurarlas o
no, la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o
violación de un derecho colectivo, existe para una pluralidad de personas que
por pertenecer a la comunidad afectada, tienen el mismo derecho a ejercer dicha
acción judicial. Mientras subsista la vulneración a un derecho o interés
colectivo y exista la posibilidad de volver las cosas al estado anterior para
hacer cesar esa violación, cualquiera de los miembros del grupo social debe
tener la oportunidad de acudir a la justicia, para obtener esa protección. De
igual manera, la conducta de quienes han actuado en perjuicio de intereses y
derechos colectivos no puede quedarse sin sanción.”[39]
Con base en ello, la Corte consideró que no tenía fundamento
constitucional cerrar la posibilidad de proteger los derechos colectivos por el
paso del tiempo, si existe la alternativa de hacer cesar las causas que lo
vulneran, en tanto que lo que se afectan no son derechos individuales, sino “derechos
esenciales de una comunidad presente o futura”, que están más allá de cada
persona. En esa medida, la acción subsiste mientras persista el riesgo o el
daño, o sea posible volver las cosas al estado anterior cuando se trata de
hechos consumados.[40]
Entonces, la
protección de los derechos colectivos no puede ser la misma que se otorga a los
derechos patrimoniales individuales, pues lo que está en juego no es la
satisfacción de una situación jurídica subjetiva, sino la defensa
constitucionalmente debida a bienes jurídicos de mayor entidad, que guardan
relación directa con ciertas condiciones de existencia, convivencia y desarrollo
en el Estado Social de Derecho.[41] Como ha señalado esta
Corporación, en las acciones populares no existe un enfrentamiento de
pretensiones, “en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre
partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de
protección de los derechos colectivos preexistentes radicados para efectos del
reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad.”[42]
En este
sentido, la Corte Constitucional ha resaltado el carácter esencialmente
preventivo de la acción popular, que le imprime al proceso unas características
especiales frente a otros procedimientos judiciales:
“Ahora bien,
otra característica esencial de las acciones populares es su naturaleza
preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para su
ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se
busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca,
en razón de los fines públicos que las inspiran. Desde su remoto origen en el
derecho romano, fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos
que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no
pueden esperar hasta la ocurrencia del daño.
La carencia
de contenido subjetivo de las acciones populares implica que en principio, no
se puede perseguir un resarcimiento de tipo pecuaniario en favor de quien
promueve el reclamo judicial de un interés colectivo. Solamente, en algunos
casos, el legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra
la persona que actúa en defensa del interés público o de una recompensa, que de
todas maneras no puede convertirse en el único incentivo que debe tener en mira
quien debe obrar más por motivaciones de carácter altruista y solidario, en
beneficio de la comunidad de la que forma parte. [43]
Finalmente,
debe tenerse en cuenta que la defensa del medio ambiente, del patrimonio
cultural, del equilibrio ecológico, de los recursos naturales, de los derechos
de los consumidores y, en general, de los demás derechos colectivos, no se
origina en la tradicional relación acreedor-deudor, ni en virtud de intereses
patrimoniales en discusión. En la acción popular la autoridad judicial no
atribuye una situación jurídica particular a una de las partes y la extingue
para la otra; el proceso se convierte en sede judicial de protección de ciertos
derechos, cuyo titular no es el actor sino la sociedad que éste representa.
En
consecuencia, no obstante el amplio espectro de configuración normativa que
tiene el legislador en materia de procedimientos judiciales, la regulación de
las acciones populares debe guardar correspondencia con el modelo participativo
y solidario de la Constitución[44], así como con la
naturaleza misma de los derechos en discusión, pues no se trata “únicamente
de ampliar el catálogo de derechos constitucionales, sino de crear instrumentos
que aseguren su efectividad”[45], más
aún cuando lo que está en discusión es el compromiso del Estado con la eficacia
de los derechos colectivos, el principio de solidaridad, la prevalencia del
interés general y el respeto de los mecanismos de participación ciudadana.
En esta medida, la garantía constitucional de los derechos
colectivos puede exigir, dentro del marco del debido proceso, la revisión de
algunas figuras procesales tradicionales y su adaptación al nuevo objeto de
protección[46], teniendo en cuenta que
el demandante no defiende una posición subjetiva y particular, sino un derecho
que lo trasciende y que sólo representa en cuanto forma parte de una
colectividad que detenta la titularidad del bien jurídico que se lleva a juicio
para su protección.[47]
Por tanto,
será necesario entrar a determinar si las acciones populares exigen un
tratamiento especial desde el punto de vista constitucional, en lo que se
refiere al efecto de cosa juzgada de las sentencias, lo que se hará a
continuación en armonía con los cargos formulados.
6. El
análisis de los cargos.
El demandante plantea la inconstitucionalidad del artículo 35 de la
Ley 472 de 1998 a partir de los artículos 2, 29 y 229 de la Constitución
Política, en la medida en que, a su juicio, la norma acusada infringe el
principio de efectividad de los derechos, limita el
acceso a la administración de justicia y desconoce la titularidad difusa de la
acción popular. Considera que al establecerse de manera general que las
sentencias proferidas en desarrollo de las acciones populares hacen tránsito a
cosa juzgada, se impide presentar una nueva demanda cuando ha habido un fallo
que niega la  protección solicitada, a pesar de que puedan existir hechos,
causas o pruebas distintas que no se tuvieron en cuenta en el proceso
inicial y que acreditarían la vulneración o el riesgo al que está expuesto el
derecho colectivo.
El actor
señala que si la Sentencia C-215 de 1999 le dio efecto de cosa juzgada
relativa al fallo que aprueba el pacto de cumplimiento, con mayor razón lo
deberá tener aquél que deniega las pretensiones de la acción popular, pues en
este último caso no ha habido protección del derecho y, por ende, la
colectividad sigue legitimada para presentar una nueva demanda que permita su
tutela.
Al respecto,
se observa que en la sentencia citada por el actor se estudió la
constitucionalidad del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, frente al cual se
analizó, entre otros aspectos, el alcance de la sentencia que aprueba el pacto
de cumplimiento -por remisión al artículo 35 que ahora se revisa- y se
consideró lo siguiente:
“No obstante, encuentra la Corte, que
cuando se trata de la protección de derechos e intereses colectivos, no puede
concederse a la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento el alcance de cosa
juzgada absoluta, pues de ser así se desconocerían el debido proceso, el
derecho de acceso a la justicia y la efectividad de los derechos de las
personas que no tuvieron la oportunidad de intervenir en esa conciliación y que
en un futuro como miembros de la misma comunidad, se vieran enfrentadas a una
nueva vulneración de los derechos sobre cuya protección versó la conciliación.
En efecto, la naturaleza propia de los derechos e intereses
colectivos implica la titularidad de la acción en cabeza de un número más o
menos extenso de personas afectadas con la violación de tales derechos, que si
bien pueden, sin haber participado en ella, verse beneficiadas con una
conciliación acorde con la protección y reparación de aquellos, así mismo,
estarían despojadas de la posibilidad de ejercer una acción popular para
corregir una nueva situación de vulneración de esos derechos que ocurra en la
misma colectividad frente a las situaciones objeto del pacto.
No puede ignorarse, la probabilidad de que a pesar de la fórmula de
solución acordada, se generen para esa comunidad nuevas situaciones que
vulneren sus derechos e intereses. No se trata en este caso, del incumplimiento
de la sentencia que aprobó la conciliación, pues para subsanar esta situación,
la ley prevé los mecanismos de control ya mencionados. El interrogante
planteado, se refiere en particular, a la ocurrencia en la misma comunidad
de nuevos hechos que atentan contra los derechos e intereses colectivos
objeto del pacto de cumplimiento, que en esta ocasión obedecen a causas
distintas a las alegadas entonces y a la aparición de informaciones de
carácter técnicos de las cuales no dispusieron ni el juez  ni las partes al
momento de conciliar la controversia.
En este orden de ideas, concluye la Corte, que la posibilidad de
conciliación prevista en el artículo 27 acusado, como un mecanismo para  poner
fin a una controversia judicial en torno a la amenaza o violación de derechos e
intereses colectivos, no contradice el ordenamiento constitucional, razón por
la cual, el fallo que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa
juzgada, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 472 de 1998.
Sin embargo, la Corte considera que se configura una situación
diferente cuando ocurren hechos nuevos o causas distintas a las alegadas en el
proceso que ya culminó, o surgen informaciones especializadas desconocidas por
el juez y las partes al momento de celebrar el acuerdo. Por consiguiente, en
este evento, y en aras de garantizar el debido proceso, el acceso a la justicia
y la efectividad de los derechos colectivos, habrá de condicionarse la
exequibilidad del artículo 27 acusado, en cuanto debe entenderse que la
sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada,
salvo que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el
respectivo proceso, así como informaciones técnicas que no fueron apreciadas
por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto, caso en el cual,
el fallo que lo prueba tendrá apenas el alcance de cosa juzgada relativa.”[48]
Con base en
ello se resolvió “Declarar EXEQUIBLE el artículo 27 de la Ley 472 de
1998, en el entendido de que la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento
hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se presenten hechos nuevos y causas
distintas a las alegadas en el respectivo proceso, así como informaciones de
carácter técnico que no fueron apreciadas por el juez y las partes al momento
de celebrarse dicho pacto, evento en el cual la sentencia hace tránsito a cosa
juzgada relativa.”
Para la Corte,
las conclusiones de dicho fallo, con algunas salvedades que enseguida se
precisan, resultan aplicables para la solución de este proceso, en la medida
que en ambos casos se trata de determinar el alcance de la cosa juzgada de las
sentencias que ponen fin a una acción popular, frente a la posibilidad de
iniciar un nuevo proceso en defensa de los derechos e intereses colectivos.
Por una parte,
se tiene que la cosa juzgada constituye una garantía del debido proceso, cuyo
reconocimiento se relaciona directamente con el principio de seguridad jurídica
y la confianza ciudadana en la función jurisdiccional del Estado. Sin embargo,
es cierto que la fuerza de la cosa juzgada puede verse  atenuada en razón de
principios, valores o derechos constitucionales especialmente protegidos que
requieren una acción del Estado en su defensa y cuidado.
Por otra
parte, los derechos e intereses colectivos gozan de una garantía constitucional
especial basada en principios inherentes al Estado Social de Derecho, tales
como la solidaridad, la participación ciudadana, la efectividad de los
derechos, la prevalencia del interés general y el acceso a la administración de
justicia, entre otros. Se trata de derechos  caracterizados por (i) su
continuidad y permanencia; (ii) su exposición constante a riesgos y transgresiones,
(iii) su carácter imprescriptible, (iv) la imposibilidad de apropiación; (iv)
la ausencia de contenido subjetivo y patrimonial; (v) la titularidad difusa y
(vi) su relación directa con las condiciones mínimas de existencia, convivencia
y desarrollo en el Estado Social de Derecho.
De acuerdo con
lo anterior, la cosa juzgada en las acciones populares debe tener un alcance
tal que permita satisfacer tanto la seguridad jurídica como la protección
debida a los derechos colectivos, pues si bien estos últimos exigen mecanismos
adecuados y eficaces de tutela, no legitimarían dejar sin ningún tipo de amparo
a quienes son demandados en este tipo de procesos. Por tanto, la solución del
asunto no se encuentra en la abolición de la cosa juzgada en las acciones
populares, sino en el alcance que se le de frente a futuros procesos de la
misma naturaleza. [49]
En este
sentido, la Corte observa, con base en los lineamientos trazados en la
Sentencia C-215 de 1999, que si bien es constitucional que la sentencia ostente
efecto general de cosa juzgada, debe entenderse que ésta se extiende únicamente
a las situaciones concretas y específicas que se analizaron en el proceso
inicial, de manera que la colectividad pueda demandar por hechos y pretensiones
distintas que no hayan sido discutidas anteriormente ante el juez de la acción.
La naturaleza
imprescriptible de los derechos colectivos, su vocación de continuidad y su
exposición permanente a diversos tipos de riesgo impedirían suponer que en un
solo proceso se aseguraría la revisión integral de todos los riesgos y daños
presentes y futuros a los que están expuestos este tipo de bienes jurídicos, de
manera que cualquier persona, en nombre de la colectividad, habrá de estar en
posibilidad de acudir a la autoridad judicial y solicitar la protección de un
derecho colectivo por razones distintas a las analizadas en un proceso
anterior, con el fin de que en el nuevo juicio se adopten las medidas
necesarias para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, amenaza,
vulneración o agravio, o devolver las cosas al estado previo a su alteración
-si aún fuere posible-.
Una concepción
absoluta de la cosa juzgada en las acciones populares, haría nugatoria la
protección constitucional de los intereses colectivos y desconocería otros
principios fundamentes del Estado Social de Derecho, como la participación
ciudadana, la efectividad de los derechos, la prevalencia del interés general y
el acceso a administración de justicia.
Sin embargo, tiene
razón el Ministerio Público al señalar que en los casos antes analizados sería
innecesario condicionar la constitucionalidad de la norma acusada en la forma
en que lo pide el actor, pues cuando se trata de hechos o pretensiones nuevas o
simplemente distintas a las planteadas en un proceso anterior, no habrá cosa
juzgada, al romperse la triple identidad sujetos-objeto-causa- con base en la
cual se conoce en que casos la jurisdicción del Estado se ha agotado y no es
posible volver sobre los conflictos ya decididos. En consecuencia, en la medida
que la norma acusada no se opone a la posibilidad de presentar una nueva
demanda por un objeto o causa diferente a la de un proceso anterior, la Corte
considera que, en ese sentido, el artículo 35 de la Ley 472 de 1998 es
exequible y así lo declarará.
Superado lo
anterior, aún queda por resolver la situación que plantea el actor y a la cual
se refieren todos los intervinientes y el Ministerio Público, en cuanto a la
posibilidad de volver sobre un asunto decidido con sentencia absolutoria, con
base en pruebas que no se aportaron o no se practicaron en el proceso inicial y
que eventualmente permitirían demostrar la vulneración o riesgo en que se
encuentra el derecho o interés colectivo.
Al respecto,
la Corte comparte lo señalado en la intervención ciudadana, en cuanto a que
dicha situación sería excepcional, en la medida que dentro de las acciones
populares la prueba tiene una protección especial, que garantiza, precisamente,
la tutela de los derechos e intereses colectivos. Así, además de que el
demandante tiene la carga de la prueba, la Ley 472 de 1998 contiene otras
varias herramientas que sirven para asegurar la adecuada tramitación de la
etapa probatoria del proceso:
(i)
Refuerza la facultad oficiosa del juez y lo
obliga a tomar una decisión de fondo (art.5), para lo cual puede ordenar o
decretar cualquier prueba conducente y exigir la colaboración técnica y
profesional de entidades públicas y privadas que puedan aportar elementos de juicio
para dictar sentencia (art. 28).
(ii)
Permite la práctica de pruebas dentro o fuera
del país (art. 28).
(iii)
Señala que si por razones técnicas o económicas
el demandante no puede cumplir con la carga de la prueba, “el juez impartirá
las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos
probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito”, con la opción
de ordenar la práctica de pruebas con cargo al Fondo para la Defensa de los
Derechos e Intereses Colectivos. (art.30)
(iv)
Prevé la intervención de terceros coadyuvantes y
del Ministerio Público como parte pública en la defensa de los derechos e
intereses colectivos, quienes también podrán solicitar las pruebas necesarias
para la protección del interés general (artículos 21 y 24).
(v)
Establece como una de las funciones del Fondo
para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos,  la financiación
necesaria para la consecución de pruebas. (art.71)
(vi)
Crea un registro único de peritos para facilitar
la práctica de pruebas técnicas y especializadas (art.74)
(vii)
Permite que las partes colaboren de manera
activa en la consecución de pruebas y facilita su práctica y aporte al proceso
(artículos 75 a 79)
Pese a lo
anterior, bien puede darse el caso de sentencias desestimatorias por falta de
pruebas suficientes, bien por impericia, descuido o negligencia del actor o
bien por factores externos relacionados con la dificultad o imposibilidad de
obtener la prueba. En ese sentido, no se trata de volver sobre los mismos
hechos ya probados y valorados por el juez en un proceso terminado, sino sobre
aquéllos otros que no pudieron ser demostrados inicialmente y que acreditarían
la vulneración de los derechos e intereses colectivos. En estos eventos,
persiste el problema constitucional planteado por el demandante, respecto a si
ese tipo de sentencias absolutorias hacen tránsito a cosa juzgada o si, por el
contrario, permitirían a la colectividad iniciar una nueva acción con base en
pruebas nuevas dirigidas a acreditar que el derecho o interés colectivo está en
riesgo o ha sido vulnerado.
Para la Corte
la posibilidad de entender que en esta hipótesis la cosa juzgada operaría de la
misma manera que en las acciones privadas, es decir, que excluiría la
posibilidad de iniciar un nuevo proceso por efecto del carácter definitivo e
intangible de las sentencias, sería inconstitucional. Si bien dicha alternativa
protegería la seguridad jurídica y el interés particular del demandado,
llevaría a hacer nugatoria la participación ciudadana, el acceso a la justicia
y la tutela efectiva de los derechos colectivos, en la medida que aún ante la
evidencia de su riesgo o trasgresión, no se podría buscar su amparo por vía
judicial.
Así, no
resultaría ajustado a la Constitución que la posibilidad de proteger el derecho
colectivo estuviera llamada a extinguirse por una deficiente sustanciación de
la prueba, aún si ello obedeciera a la negligencia o descuido del actor, pues
lo que está en discusión no es la situación particular y subjetiva de quien
demanda, sino la tutela de un derecho imprescriptible que pertenece a toda la
colectividad. Como ya se advirtió, frente a los derechos colectivos el
demandante no está legitimado para disponer o renunciar a ellos, ni
directamente, ni indirectamente a través de su abandono o de su negligencia en
la etapa probatoria del proceso.
Por tanto, una
solución basada en el castigo al demandante descuidado o inexperto en la
tramitación de la prueba -solución propia de las acciones privadas- no
guardaría correspondencia con la vocación de continuidad y permanencia de los
derechos colectivos, los cuales verían limitada su protección, en especial,
frente a la posibilidad de apoyarse en nuevos avances tecnológicos o
investigativos o en la aparición de pruebas que no fue posible aportar o
practicar en el proceso inicial.
Debe tenerse
en cuenta que la Ley 472 de 1998 optó por una legitimación pública para el
ejercicio de la acción popular, de manera que quien demanda no requiere ser
abogado ni tener ningún tipo de conocimiento técnico de la materia que se va a
debatir, por lo que su impericia o negligencia dentro del proceso no puede trasladarse
a toda la sociedad, en contravía de los artículos 2, 88 y 229 de la
Constitución Política.
Además, debe
recordarse que en materia de derechos colectivos, las acciones no prescriben ni
caducan (art. 11 de la Ley 472 de 1998), pues “mientras subsista la
vulneración a un derecho o interés colectivo y exista la posibilidad de volver
las cosas al estado anterior para hacer cesar esa violación, cualquiera de los
miembros del grupo social debe tener la oportunidad de acudir a la justicia,
para obtener esa protección.[50] Por
tanto, sería contrario a la Constitución que ante la evidencia de vulneración o
riesgo de un derecho o interés colectivo (medio ambiente, espacio público,
moralidad administrativa, etc.), la sociedad quedara inerme para lograr su
protección.
Así, quienes
entran en contacto con los derechos colectivos y los afectan negativamente (por
acción u omisión en el cumplimiento de un deber), conocen de antemano que su
actuación está llamada a ser corregida y que la posibilidad de ser demandados
no desaparece mientras subsista el estado de vulneración o riesgo (art. 11 de
la Ley 472 de 1998). Por tanto, un fallo absolutorio por falta de pruebas no
puede significar para los agraviantes la legitimación de su conducta lesiva del
interés colectivo, pues ello significaría finalmente la usurpación de un bien
jurídico que por su naturaleza es inapropiable y la pérdida correlativa del
mismo para la sociedad.
En ese orden
de ideas, prevalece la protección de los derechos e intereses colectivos, como
expresión del mandato contenido en el artículo 88 de la Constitución Política y
de los derechos de acceso a la justicia,  participación ciudadana, solidaridad
y prevalencia del interés general sobre el particular, de manera tal que si la
primera acción fue desestimada por falta de pruebas suficientes, la acción no
se extinguirá y será posible presentar una nueva demanda. Debe sí, tratarse de
una  prueba novedosa, no tanto porque existiera o no antes del proceso inicial,
sino porque no fue conocida por el juez de la causa y presenta una situación
fáctica realmente distinta a la que se pudo probar en aquél.
En
consecuencia y conforme a lo expuesto la Corte declarará exequible el artículo
35 de la Ley 472 de 1998, salvo que se trate de sentencias absolutorias por
falta de pruebas, caso en el cual éstas no harán tránsito a cosa juzgada.”
Fecha ut supra
ÁLVARO TAFUR
GALVIS
[1] Posiblemente también se considera violado el artículo
228 de la Constitución, que aunque no fue señalado es la norma constitucional
que refiere a la prevalencia del derecho sustancial.
[2] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Consúltese también
las sentencias C-1031/02, C-332/03, C-1050 de 2004 y C-1082/05.
[3] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[4] M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[5] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[6] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[7] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[8] M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[9] Sobre este particular téngase presente que en la Sentencia
C-113 de 1993, se dijo que       “inaceptable  sería privar a la Corte
Constitucional de la facultad de señalar en sus fallos el efecto de éstos,
ciñéndose, hay que insistir, estrictamente a la Constitución. E
inconstitucional hacerlo por mandato de un decreto, norma de inferior
jerarquía.  Pues la facultad de señalar los efectos  de sus propios fallos, de
conformidad con la Constitución, nace para la Corte Constitucional de la misión
que le confía el inciso primero del artículo 241, de guardar la
"integridad  y supremacía de la Constitución", porque para
cumplirla,  el paso previo e indispensable es la interpretación  que se hace en
la sentencia que debe señalar sus propios efectos. En síntesis, entre la
Constitución y la Corte Constitucional, cuando ésta interpreta aquélla, no
puede interponerse ni una hoja de papel”.
[10] M.P. Clara Inés Vargas.
Salvamento parcial de voto de los Magistrados Jaime Araújo Rentería, Jaime
Córdoba Triviño, Alfredo Beltrán Sierra y Álvaro Tafur Gálvis.
[11] Sentencia C-937 de 2003,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[12] Sentencia C-451 de 2005.
M.P. Clara Inés Vargas.
[13]
Sobre el principio pro actione pueden verse también la Sentencias C-1123 de 2004,
M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-520 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[14]
En reiterados pronunciamientos la Corte ha resaltado que, en cumplimiento de su
misión como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución, debe
adelantar una labor interpretativa del contenido de la demanda presentada, en
forma amplia y flexible, en búsqueda del propósito real que animó al demandante
a utilizarla, evitando así,
que el ejercicio de un derecho político del ciudadano se vea frustrado en sus
resultados con la expedición de un pronunciamiento inhibitorio (Cfr. Sentencias
C-290 y C245 de 2000, entre otras). Igualmente se exige que la demanda contenga
cargos concretos de naturaleza constitucional, como presupuesto material para
un pronunciamiento de fondo (Cfr. Sentencias C-013 y 697 de 2000, entre otras).
Recientemente, en la Sentencia C-621 de 2001, con ponencia del Magistrado
Manuel José Cepeda E., la Corte analizó detenidamente estos puntos.
[15]
A manera de ejemplo están  las Sentencias C-548 de 1997, M.P. Carlos Gaviria
Díaz y C- 975 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[16]
MORALES, Molina Hernando. Curso de Derecho Procesal Civil. Parte General.
Octava Edición. Bogotá, 1983, p. 507.
[17] Sentencias C- 548 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz
y  C-004 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[18]
Sentencia C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Aclaración de voto del
Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa.
[19] Sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio
Hernández.
[20] M.P. Carlos Gaviria
Díaz. Aclaración de voto del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa. Salvamento
parcial de voto de los Magistrados Álvaro Tafur Gálvis y Alfredo Beltrán
Sierra.
[21]
Ibídem.
[22]
“La inmutabilidad de las decisiones jurisdiccionales no hace a la
naturaleza, a la esencia de lo normativo, y por ende la revisión de la res
judicata se vuelve factible y encaja perfectamente ensamblada con los demás
engranajes del edificio del proceso, o expresado en otras palabras, no
constituye un cuerpo extraño en el organismo de las normas. En función de ello
le cupo decir a COUTURE que ‘la inalterabilidad de los fallos es una exigencia
política, y no propiamente jurídica, no es de razón natural sino de exigencia
práctica.’ Y con basamentos concomitantes expresó CHIOVENDA: ‘nada tiene de
irracional en sí mismo que la ley admita la impugnación de la cosa juzgada; su
autoridad no es absoluta y necesaria, sino establecida por consideraciones de utilidad
y oportunidad, de tal manera que estas valoraciones pueden a veces aconsejar su
sacrificio, para evitar el desorden y el mayor daño que se derivaría de la
conservación de una sentencia intolerablemente injusta.’” (HITTERS, Juan
Carlos. Revisión de la cosa juzgada. Segunda Edición. Librería Editora
Platense, La Plata, 2001, p.383)
[23] Sentencia T-676 de 2003,
M.P. Jaime Araújo Rentería.
[24]
Sentencia C-004 de 2003, M.P Eduardo Monetealegre Llynet. Al referirse a este
recurso, al Corte señaló “su procedencia descansa en la existencia de
ciertos supuestos que por su naturaleza demuestran que la decisión tomada ha
sido injusta, según el derecho vigente. En sentido estricto, no hace parte del
repertorio ordinario de recursos judiciales, pues no se trata simplemente de la
verificación del valor legal de la decisión que se impugna, sino de su concordancia
con el sentido de justicia propio del pronunciamiento del juez” (Sentencia
C-680 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[25] Ibídem. En igual
sentido, Sentencia C-979 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[26]
“La importancia de la cosa juzgada en cualquier ordenamiento jurídico, y en
todos los campos, es entonces decisiva, pues de ella depende en gran medida la
función pacificadora de la administración de justicia.  Sin embargo, en el
campo penal  y del derecho sancionador, la cosa juzgada adquiere aún mayor
vigor, no sólo por los intereses en juego, como el derecho fundamental a la
libertad, sino además para evitar lo que algunos doctrinantes han calificado
como el ensañamiento punitivo del Estado, esto es, la posibilidad de que las
autoridades intenten indefinidamente lograr la condena de una persona por un
determinado hecho, reiterando las acusaciones penales luego de que el individuo
ha resultado absuelto en el proceso. Por ello, los tratados de derechos humanos
y la Constitución establecen, si se quiere, un reforzamiento de la fuerza de la
cosa juzgada en materia punitiva, mediante la prohibición del doble
enjuiciamiento, o principio del non bis in ídem, según el cual, una persona no
puede ser juzgada  dos veces por el mismo hecho (CP art. 29).” (Sentencia
C-004 de 2003, M.P Eduardo Monetealegre Llynet).
[27]
Sentencia C-554 de 2001, MP Clara Inés Vargas Hernández, Fundamento 3.9.
[28] Sentencia C-004 de 2003,
M.P Eduardo Monetealegre Llynet.
[29] Sentencia C-584 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[30] Sentencias C-914 de 2004
y C-422 de 2006.
[31] Sentencia C-554 de 2001.
M.P. Clara Inés Vargas  Hernández.
[32]
Sentencia C-979 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Aclaración de voto del
Magistrado Jaime Araújo Rentería.
[33]
“Los intereses difusos y colectivos, protegidos por las
acciones populares, hacen referencia a derechos o bienes indivisibles, o
supraindividuales, que se caracterizan por el hecho de que se proyectan de
manera unitaria a toda una colectividad, sin que una persona pueda ser excluida
de su goce por otras personas.” (Sentencia C-569 de
2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes). WATANABE  y GIDI se refieren a esta
característica de los derechos colectivos, en tanto que su objeto de protección
no es atribuible individualmente a cada uno de los miembros de la colectividad,
sino que se comparte entre ellos.   Sus artículos pueden verse en la
compilación “La tutela de los derechos difusos, colectivos e individuales
homogéneos.” Coordinador Antonio AIDI y otro. Editorial Porrúa, México, 2003.
[34] “Esto significa que el hecho de que una persona goce del bien no impide
que otros puedan gozar del mismo (ausencia de rivalidad en el consumo), y por
ende el goce de ese bien por otras personas no disminuye su disponibilidad. Y
de otro lado, esos bienes se caracterizan porque se producen o salvaguardan
para todos o no se producen o salvaguardan para nadie, ya que no es posible o
no es razonable excluir potenciales usuarios o consumidores (principio de no
exclusión). Por consiguiente, si el bien público o el interés colectivo se
encuentran en buen estado, todos los miembros de la colectividad pueden gozar
de ellos en forma semejante; en cambio, una afectación del bien público o del
interés colectivo tiene impacto sobre toda la comunidad, pues todos se ven
afectados por ese deterioro.”
(Sentencia C-569 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes)
[35]
“De otro lado, dichas acciones también se diferencian en los derechos o
intereses protegidos, pues la acción popular ampara esencialmente derechos e
intereses colectivos, mientras que la acción de grupo recae sobre la afectación
de todo tipo de derechos e intereses, sean éstos colectivos o individuales, ya
que ella es un instrumento procesal colectivo, pero que busca reparar los daños
producidos a individuos específicos.” (Sentencia C-569 de 2004.
M.P. Rodrigo Uprimny Yepes)
[36]
“El interés colectivo se configura en este caso, como un interés que
pertenece a todos y cada uno de los miembros de una colectividad determinada,
el cual se concreta a través de su participación activa ante la administración
de justicia, en  demanda de su protección.” (Sentencia C-215 de 1999, M.P.
Martha Victoria Sáchica de Moncaleano).
[37] Sentencia C-215 de 1999,
M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano.
[38] Sentencia C-377 de 2002,
M.P. Clara Inés Vargas. Salvamento de voto de los Magistrados Marco Gerardo
Monroy Cabra. Salvamento parcial de voto de los Magistrados Rodrigo Escobar
Gil, Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas.
[39] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica
de Moncaleano. En Sentencia T-528 de 1992, la Corte señaló: “Por su
finalidad pública se repite, las Acciones Populares no tienen un contenido
subjetivo o individual, ni pecuniario y no pueden erigirse sobre la
preexistencia de un daño que se quiera reparar subjetivamente, ni están
condicionadas por ningún requisito sustancial de legitimación del actor
distinto de su condición de  parte del pueblo.”
[40]
En este sentido, la Corte se ha referido también al carácter imprescriptible de
los bienes fiscales y de uso público, que por su naturaleza le permiten al
Estado reclamar su restitución en cualquier momento. (Sentencias
C-530 de 1996 y C-183 de 2003)
[41]
Bujosa Vadel señala con referencia a los mecanismos de protección judicial de
los derechos difusos y colectivos: “El hombre es reconocido como un ser
social en los propios textos fundamentales de los ordenamientos de nuestro
entorno, pero todavía, difícilmente, este principio logra entrar en el campo
del proceso. Nuestras leyes de enjuiciamiento, a pesar de numerosas reformas
por las que se han visto afectadas, se asientan originariamente sobre
principios jurídico-políticos basados en el individualismo liberal, que todavía
casan mal con la mayor orientación social de un Estado social y democrático de
Derecho…”. (BUJOSA Vadel, Lorenzo Mateo. La protección jurisdiccional de
los intereses de grupo. Bosh, Barcelona, 1995. p. 110).
[42] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica
de Moncaleano. En la Sentencia C-377 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas, se
señaló: “Las
acciones populares son por naturaleza acciones de derechos humanos y no de
litis. Pues su
objetivo  no es buscar la solución de una controversia entre dos partes sino
cesar la lesión o amenaza  contra un derecho colectivo, y si es posible
restablecer las cosas a su estado anterior.” (negrilla original)
[43]
Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano.  Como advierte Mafra Leal, “la no-patrimonialidad y la titularidad
necesariamente colectiva (o difusa) son dos notas importantes, con reflejo en
el pedido y en el proveimiento jurisdiccional en la acción colectiva que lo
conduce.”. MAFRA Leal, Marcio. Notas sobre la definición de intereses
difusos, colectivos e individuales homogéneos en el Código Modelo de Procesos
Colectivos para Iberoamérica. EN : La tutela de los derechos difusos,
colectivos e individuales homogéneos. Coordinador Antonio GIDI y otro.
Editorial Porrúa, México, 2003, p. 40)
[44] Sentencia C-569 de 2004,
M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[45] Sentencia C-215 de 1999,
M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano.
[46]
FERRER Mac-Gregor, Eduardo. Juicio de Amparo e interés legítimo: la tutela de
los derechos difusos y colectivos. Dice el autor: “Precisamente en el campo
de los mecanismos de acceso a la justicia creemos que se encuentran los
principales obstáculos: en las ataduras sobre los cuales descansa nuestra
cultura jurídica y que implican las fórmulas tradicionales de legitimación
procesal, que fundamentalmente se justifican en razón del interés jurídico del
promovente basado en un derecho subjetivo clásico; siendo que la realidad lleva
al reconocimiento de otro tipo de derechos o intereses que trascienden al
individuo como tal …” (p. 6)
[47]
Así, como anota WATANABE, la primera cesión que debió hacer el procesalismo fue
la referida a la exigencia de una legitimación derivada de la titularidad de un
derecho subjetivo, de manera que “intereses relacionados con el medio
ambiente, la salud, la educación, la calidad de vida, etc., pudieran ser
considerados jurídicamente protegibles. Era la estrecha visión de la concepción
tradicional del derecho subjetivo, profundamente marcada por el liberalismo
individualista, que obstaculiza esa tutela jurídica.”  (WATANABE, Kazuo.
Acciones Colectivas. Cuidados necesarios para la correcta fijación del objeto
litigioso del proceso. EN: La tutela de los derechos difusos, colectivos e
individuales homogéneos. Coordinador Antonio AIDI y otro. Editorial Porrúa,
México, 2003, p.4.)
[48]
Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano.
[49] Un ejemplo de la tensión que se
presentan entre la seguridad jurídica de la sentencia y la protección a bienes
públicos de naturaleza imprescriptible puede verse en la Sentencia T- 294  de 2004,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Se resolvía en ese momento el tratamiento que
debía tener una sentencia de pertenencia debidamente ejecutoriada, que había
declarado la prescripción adquisitiva de un terreno a favor de un particular, a
pesar de que se trataba de un bien de uso público, que además tenía valor
ambiental y como recurso natural. En ese caso, la Corte planteó la controversia
de la siguiente manera: “En este sentido, en el proceso bajo
estudio se presenta una tensión entre dos conjuntos de valores e intereses
constitucionales: (a) el derecho al debido proceso de la Nación, el
ordenamiento constitucional de protección del medio ambiente, y la norma de
orden superior dirigida a la destinación de algunos bienes al uso público, y
(b) los derechos de propiedad que han surgido sobre las personas que
adquirieron el predio o a favor de quienes fue declarada la pertenencia del
terreno, y, como se dijo, los principios de la cosa juzgada y la seguridad
jurídica. El remedio constitucional en este caso específico, deberá surgir de
la ponderación entre estos derechos y principios enfrentados. Para esto se
determinará y comparará la afectación de dichos valores constitucionales
respecto de cada uno de los remedios constitucionales posibles.” Finalmente la Corte  consideró que
la naturaleza de los bienes jurídicos en discusión llevaba a permitir que se
tramitara el recurso extraordinario de revisión de la sentencia, a pesar de que
el plazo para ello estuviera formalmente vencido y de que la sentencia
estuviera protegida con la figura de la cosa juzgada. Al respecto se indicó: “Esta
Sala considera que, en virtud de la naturaleza imprescriptible del bien de uso
público cuya propiedad se declaró en las sentencias cuestionadas en este
proceso, carecería de sentido exigir que la acción de tutela dirigida a
proteger los derechos fundamentales eventualmente violados por dichas
providencias, tuviera que ser presentada de manera inmediata. Dicha exigencia
desconocería que, de acuerdo a lo que alega el accionante, éstos derechos se
pueden ver afectados de manera indefinida. Además, los hechos del caso muestran
que la acción de tutela se presentó tan pronto el funcionario, después de
conocer los hechos del caso, llegó al convencimiento de que no tenía a su
disposición una vía judicial alternativa.” Y más adelante concluyó: “Por
las razones anteriores, la Corte considera que la solución constitucional más
pertinente, en la cual, a la vez, se protege el derecho al debido proceso de la
Nación y se afectan en menor medida los derechos y principios constitucionales
enfrentados, es permitir, durante un periodo de cuatro meses, que la autoridad
competente interponga el recurso extraordinario de revisión contra las
providencias mediante las cuales se declaró la pertenencia del mencionado
terreno.”
[50] Sentencia C-215 de 1999,
M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano.