C-537-98
Sentencia C-537/98
Sentencia
C-537/98
DECRETO
COMPILADOR-Ejecutivo no
puede crear normas/CODIGO DE PETROLEOS-Es un decreto compilador
La autorización
de compilar las disposiciones legales sobre petróleos  que el Congreso le
otorgó al Presidente en la ley 18 de 1952, artículo 23, es una función que
tenía que limitarse a "coleccionar las disposiciones positivas que rijan
en el país" en materia de petróleos. Es decir, la norma legal ya debía
existir. El ejecutivo no podía crearla.
DECRETO
COMPILADOR-Su contenido
material es de rango legal/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS
COMPILADORES
La Corte es
competente para examinar la constitucionalidad del primer inciso del artículo
16 del decreto 1056 de 1953, que es reproducción idéntica de la disposición
contenida en la ley 37 de 1931, precisamente, una de las leyes que se autorizó
compilar, por ser materialmente iguales. Es decir, su rango es de orden legal y
no ejecutivo.
IMPUESTO Y
REGALIA-Incompatibilidad/EXENCION
A LA EXPLOTACION DEL PETROLEO-Exequibilidad/EXPLOTACION DE PETROLEO-Prohibición
de impuestos
La exención
consagrada en el artículo 16 del Código de Petróleos para la "exploración
y explotación del petróleo, el petróleo que se obtenga, sus derivados", es
semejante a la prohibición hecha a las entidades territoriales, para establecer
gravámenes, en relación con la explotación de los recursos naturales,
establecida en el artículo 27, pues el petróleo y sus derivados, son recursos
naturales no renovables. La exención prevista en el artículo 16 del
Código de Petróleos, en relación con la explotación del petróleo, el petróleo
que se obtenga y sus derivados es exequible, pues según lo expuesto, no puede
ser simultánea la imposición de regalías y otras cargas tributarias.
IMPUESTO A LA
EXPLOTACION DE PETROLEO-Potestad
del Congreso
En relación con
la imposición de gravámenes, con respecto a la exploración, se observa por la
Corte que es un asunto propio de la competencia del legislador, conforme a la
potestad que le asiste para dictar las leyes en todos los ramos del derecho.
Por ello, conforme a su consideración sobre si el gravamen es conveniente o no,
puede decidir su imposición o la exención del mismo, sin que en ninguno de los
dos casos se vulnere la Constitución.
TITULARIDAD DEL
IMPUESTO-Criterios formal,
orgánico y material
El criterio
formal se refiere al hecho de que las normas que crean el tributo, expresamente
señalan su titular. De esta manera, en principio, no habría dudas sobre su
titular. Pero si acudiendo a este criterio no es posible determinar su
titularidad, el intérprete debe acudir al segundo criterio, esto es, al
orgánico, según el cual, un tributo pertenecerá al ente territorial, si sus
órganos de representación popular, diputados o concejales, han participado en
la determinación de alguno de sus elementos. Finalmente, si no resultan
suficientes estos dos criterios, debe acudirse al criterio material, es decir,
debe analizarse si el producto del recaudo del tributo entra a formar parte del
presupuesto del ente territorial para sufragar sus gastos. En este caso, la
Nación no puede atribuirse la titularidad del mismo, a pesar de que de la
aplicación de los criterios formal y orgánico permitieran pensar lo contrario.
TRIBUTO Y
EXENCION-Autonomía del
Congreso para crear, modificar y eliminar
EXENCION AL
TRANSPORTE DEL PETROLEO, MAQUINARIAS Y ELEMENTOS PARA LA CONSTRUCCION Y
CONSERVACION DE REFINERIAS-Instrumentos
de política económica y social
Además de los
criterios generales sobre la autonomía del legislador en estas materias, existe
una razón de rango constitucional para predicar dicha facultad: el tema que se
trata, corresponde a uno de los recursos naturales de más impacto económico y
político del país, el petróleo, y, que, por disposición constitucional es de
propiedad del Estado. Además, también por disposición constitucional, el Estado
interviene por mandato de la ley en la dirección general de la economía.
IMPUESTO SOBRE EL
TRANSPORTE DE PETROLEO-Exequibilidad
de la exención
La ley 141 de
1994, en el artículo 26, parágrafo señala que el impuesto de transporte, será
cedido a las entidades territoriales. En consecuencia, la prohibición del
legislador para que las entidades territoriales puedan imponer este gravamen
resulta razonable, pues, además, el tributo, según el artículo mencionado, es
cedido a ellas. Es decir, realmente a dichas entidades no se las está privando
de este recurso, para el cumplimiento de sus funciones.
IMPUESTO SOBRE LA
MAQUINARIA Y DEMAS ELEMENTOS PARA LA CONSTRUCCION Y CONSERVACION DE REFINERIAS-Exención no afecta tributos propios de los
municipios
Existe el
principio de que si sobre la explotación se causan regalías, no es posible
imponer otros gravámenes, por parte de las entidades territoriales. Pero, en
relación con las materias en las que recae esta exención: la maquinaria y demás
elementos que se necesitaren para el beneficio del petróleo y sus derivados y
para la construcción y conservación de refinerías y oleoductos, la explicación
es distinta, si se analiza sobre qué clase de impuestos recaería el recaudo. En
primer lugar, la exención no se está inmiscuyendo en los tributos propios de
los municipios, como los que se generan con los inmuebles en donde se
desarrollen las actividades antes descritas, pues dichos inmuebles son objeto
de los impuestos y contribuciones  correspondientes, tales como predial, de
valorización y demás, que se establezcan sobre ellos. En relación con la
maquinaria, los impuestos que puedan causarse serían de índole diferente a los
municipales o departamentales, pues corresponderían a los arancelarios. Y el
impuesto a industria y comercio, ya se explicó puede ser exigido con las
limitaciones contenidas en la ley. Entonces, no se observa sobre qué objeto
recaería la exención prevista en el artículo demandado.
Referencia:
Expediente D-1954
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 16 (parcial) del decreto 1056 de 1953,
Código de Petróleos.
Demandante: Luis
Eduardo Alvarez Acevedo.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número cuarenta
(40), el día primero (1o.) del mes de octubre de mil novecientos noventa y ocho
(1998).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Luis
Eduardo Alvarez Acevedo, con base en los artículos 40, numeral 6, y 241,
numeral 5, de la Constitución Política, demandó la inconstitucionalidad del
artículo 16, parcial, del decreto ley 1056 de 1953, decreto mediante el cual se
expidió el Código de Petróleos. El señor Alvarez Acevedo, en su condición de
ciudadano, presentó esta demanda, e informó que para tal época, 18 de diciembre
de 1997, era Alcalde de Puerto Boyacá.
Por auto del
veintiséis (26) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998), el
magistrado sustanciador, doctor Jorge Arango Mejía, admitió la demanda y ordenó
fijar en lista la norma acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la
iniciación del asunto al señor Presidente de la República, al Presidente del
Congreso, al Ministro de Minas y Energía y a la Empresa Colombiana de
Petróleos, Ecopetrol, con el objeto de que, si lo estimaban oportuno,
conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada.
A. Norma
acusada.
El siguiente es el
texto de la norma demandada, con la advertencia de que se subraya lo acusado.
"DECRETO NÚMERO 1056 DE 1953
(Abril 20)
"Por el cual se expide el Código de
Petróleos
"El Designado, encargado de la
Presidencia de la República de Colombia, en uso de las facultades que confieren
el artículo 120, numeral 3o. de la Constitución Nacional y el artículo 23 de la
Ley 18 de 1952,
"Decreta:
"16.- La
exploración y explotación del petróleo, el petróleo que se obtenga, sus
derivados y su transporte, las maquinarias y demás elementos que se necesitaren
para su beneficio y para la construcción y conservación de refinerías y
oleoductos, quedan exentos de toda clase de impuestos departamentales y
municipales, directos o indirectos, lo mismo que del impuesto fluvial.
"(...)"
B. La demanda.
El demandante
considera que esta norma viola las siguientes disposiciones de la Constitución:
1, 287, 294 y 362. El concepto de violación se resume así :
A partir de la
Constitución de 1991, se consagró la autonomía de los entes territoriales, para
la gestión de sus intereses (artículos 1 y 287). El establecimiento de los
tributos es una manifestación de esta autonomía (artículo 287). Por esto, la
Constitución prohibió, expresamente, en el artículo 294, a la ley conceder
exenciones o tratamientos especiales sobre los tributos de propiedad de las
entidades territoriales. Estableció, también, la intangibilidad de los bienes y
rentas de las entidades territoriales, al señalar que son de su exclusiva
propiedad y gozan de las mismas garantías que la propiedad y rentas de los
particulares (artículo 362 de la Carta).
Considera que no se
puede mantener la vigencia del artículo 16 demandado, pues al violar la
Constitución, se desconoce el contenido y alcance del artículo 4 de la
Constitución. En el presente caso, en virtud de la supremacía de las normas
constitucionales, al entrar en vigencia la Carta de 1991, sobrevino la
inconstitucionalidad de las normas que le son contrarias, tal como ocurre con
el artículo 16 demandado. Sobre el poder derogatorio de leyes anteriores y su
aplicación de modo directo, el demandante transcribe unos apartes de lo expresado
por algunos tratadistas.
Finalmente considera
que las mismas razones de su demanda, están claramente expuestas en la
sentencia C-177 de 1996, M.P., doctor José Gregorio Hernández Galindo, en la
que la Corte se refirió expresamente a la inconstitucionalidad de las
exenciones tributarias de origen legal sobre los tributos de las entidades
territoriales. Transcribe el demandante los apartes de la sentencia que
considera pertinentes.
C.
Intervenciones.
En oficio Nro. P-27,
el Subdirector de Apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público remitió al
magistrado sustanciador concepto sobre la vigencia del artículo demandado. Al
estudiar las normas que se han proferido con posterioridad al decreto 1056 de
1953, relacionadas con la exención prevista en su artículo 16, el Ministerio
concluye que no ha sido derogado este artículo 16, ni expresa ni tácitamente,
y, por el contrario, fue reafirmado en el artículo 27 de la Ley 141 de 1994,
Ley de Regalías.
El 4 de mayo de
1998, la Secretaría General de la Corte informó sobre las intervenciones
recibidas durante el término de fijación en lista. Ellas son : del doctor
Edgar Francisco París Santamaría, apoderado de Ecopetrol ; del doctor
Manuel Avila Olarte, apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público ;
de la doctora Julia Jeannette Sánchez Gómez, apoderada del MInisterio de Minas
y Energía ; y, del señor Jorge Díaz Granados. Informó la Secretaría, que
fuera del término de fijación en lista, se recibieron los escritos de la
doctora Marlene Beatriz Durán C, apoderada del Colegio de Abogados de Minas y
Petróleos justificando la constitucionalidad del artículo demandado, y del
ciudadano Germán Ortiz Rojas coadyuvando la demanda de inconstitucionalidad.
Se resumen las
intervenciones, así:
a) Intervención
del apoderado de Ecopetrol:
El interviniente, al
solicitar la constitucionalidad del artículo 16, expone las siguientes razones.
En primer lugar, se
refiere al argumento central del demandante, que es la autonomía de las
entidades territoriales, y como una de sus  consecuencias, la prohibición de
conceder por la ley, exenciones ni tratamientos especiales, respecto de
tributos de propiedad de los entes territoriales. Sin embargo, manifiesta el
interviniente, el demandante olvida mencionar que con las actividades de los
hidrocarburos, las mayores beneficiadas son las entidades territoriales en
donde se realiza esta clase de labores. En efecto, en la ley 141 de 1994,
conocida como la Ley de Regalías, están establecidos los porcentajes que
reciben los municipios y los departamentos productores donde existen recursos
naturales no renovables, y los que reciben los municipios marítimos y fluviales
por donde se transportan tales recursos. El artículo 27, de esta ley, consagra
una prohibición para los entes territoriales de establecer gravámenes a la
explotación de los recursos naturales no renovables. Y este artículo 27 fue
declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-567 de 1995,
M.P., doctor Fabio Morón Díaz.
La exención no
cobija al impuesto de industria y comercio. En relación con este impuesto,
existe una limitación establecida en el artículo 39, literal c), de la ley 14
de 1983, a la que se refiere el artículo 50, parágrafo quinto, de la ley 141 de
la mencionada ley de regalías. Esta regla que limita el impuesto, también fue
objeto de pronunciamiento de la Corte, en la misma sentencia, 567 de 1995, y se
declaró exequible.
El interviniente
hace mención concreta del caso del municipio de Puerto Boyacá, cuando, mediante
resolución 003 del 5 de diciembre de 1992, expedida por la Tesorería del
municipio, quiso imponer a las petroleras el impuesto de delineación. Esta
resolución fue anulada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, decisión
confirmada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 15 de marzo de 1996.
El argumento central de la decisión judicial fue la vigencia del artículo 16
del Código de Petróleos y su correspondencia con la Constitución.
El interviniente
llama, también, la atención sobre el hecho de que la autonomía de los entes
territoriales no es absoluta, pues, está sujeta a la Constitución y a la ley,
según el artículo 287 de la Carta. Se apoya para tal efecto, en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Finaliza su escrito,
el apoderado de Ecopetrol, explicando que la exención consagrada en el artículo
16 demandado, no significa que la explotación de hidrocarburos no esté sujeta a
gravámenes. Por el contrario, pesan sobre la actividad numerosos, que detalla
así :
"Considero
prudente llamar la atención de los Honorables Magistrados de la Corte
Constitucional, respecto de la trascendencia del fallo que habrá de proferirse,
pues éste será determinante para lograr un adecuado manejo de la Política
Petrolera, que no puede quedar expuesta a que funcionarios de turno locales,
impongan más cargas impositivas a la actividad petrolera.
"Por último,
es de advertir que el hecho de la prohibición del Artículo 16 del Código de
Petróleos, del establecimiento de tributos especiales locales, no significa que
las compañías petroleras no estén gravadas con impuestos nacionales,
departamentales y municipales, todo lo contrario, son las más gravadas, a modo
de ejemplo : Impuesto de Renta ; Contribución Especial ; el mal
llamado impuesto de Guerra ; Bonos de Paz ; impuestos
arancelarios ; Impuesto al Valor Agregado, IVA ; Impuesto de
Timbre ; Impuestos prediales ; Impuestos de Rodamiento ;
Retención en la Fuente ; Impuestos notariales ; Impuesto de
Transporte por oleoducto para los municipios por donde atraviesan los ductos
(parágrafo del artículo 26 de la Ley 141/94) ; en municipios no
productores de hidrocarburos, impuesto de Industria y comercio ; impuestos
ambientales. Algunos de estos impuestos entran directamente a las arcas
municipales y departamentales y como si esto fuera poco, las entidades
territoriales más favorecidas con las explotaciones petroleras, son los
departamentos y municipios productores que frente a las regalías por
explotación de hidrocarburos que son del 20% de la producción bruta (artículo
16 ibídem) se distribuyen así : Entre el 12% y 25% para el municipio
productor, (artículo 31 ibídem) ; el 47.5% para el departamento productor,
(artículo 31 ibídem) el 8% para el municipio portuario marítimo y fluvial por
donde se transportan los recursos naturales no renovables (artículo 31 ibídem)
y el excedente al Fondo Nacional de Regalías, al que tiene acceso de nuevo
todas las entidades territoriales." (folios 60 y 61)
b) Intervención
del apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El interviniente
manifiesta que la norma acusada tiene varias partes que es preciso diferenciar:
1.- Exención de
impuestos departamentales y municipales en relación con la explotación de
petróleo y petróleo que se obtenga de tal explotación:
Para el Ministerio,
esta parte del artículo 16 demandado se encuentra derogada por el artículo 27
de la ley 141 de 1994, ley de regalías, en lo que dice :"las
entidades territoriales no podrán establecer ningún tipo de gravamen a la
explotación de los recursos naturales", pues allí está incluida la
explotación de petróleo, al ser éste es un recurso natural, no renovable.
Pero, si se
considera que este aparte del artículo demandado, está vigente, las razones de
su constitucionalidad serían las mismas que las expresadas por la Corte en la
sentencia C-567 de 1995, que declaró exequible el artículo 27 de la ley de
regalías.
La improcedencia de
la facultad tributaria por parte las entidades territoriales en materia de
explotación de recursos naturales, tiene fundamento constitucional en el
artículo 360, que señala que la explotación de recursos naturales no renovables
genera regalías, lo que inhibe, esencialmente, su potestad tributaria, con el
objeto de que no se presente el fenómeno de la doble carga para el particular
que desarrolle la actividad.
Explica, el
interviniente, este argumento así : "más que la exención
tributaria, de lo que se trata es de acatar la imposibilidad de que un mismo
hecho genere tanto regalía como tributos territoriales". Y, en este
sentido, se ha pronunciado la Corte Constitucional en algunas sentencias (C-567
de 1995 y C-221 de 1997).
2.-  Exención de
impuestos departamentales y municipales en relación con el transporte de
petróleo.
Este impuesto se
encuentra regulado en el mismo decreto 1056 de 1953, en el artículo 52. En
consecuencia, resulta razonable la inconstitucionalidad del ejercicio de la
potestad tributaria por parte de las entidades territoriales, pues tiene como
objeto el que una actividad no sea gravada dos veces. Es decir, el artículo 16
trata de evitar la violación de un principio que afecta no a las entidades
territoriales, sino a los contribuyentes, que es la doble tributación. Señaló
el interviniente : "las entidades territoriales no podrían
convertir un hecho en gravable si el mismo ya lo es en otro nivel, como por
ejemplo, en el nacional." (folio 159)
Advierte que, el
impuesto de transporte es, según la ley de regalías, artículo 26, un impuesto
nacional cedido a las entidades territoriales.
3.- Exención de
impuestos departamentales y municipales para elementos requeridos para la
construcción de refinerías y oleoductos.
Esta exención, en
principio, resultaría improcedente, pues corresponde a una actividad distinta
de la explotación de recursos naturales no renovables, en estricto sentido.
Explica su afirmación así:
"Debe
advertirse, en todo caso, que la procedencia de la facultad tributaria de los
departamentos y municipios debe enmarcarse dentro de los principios
constitucionales, como por ejemplo, la imposibilidad de la doble tributación.
En estos términos, tal facultad sólo sería procedente en la medida en que en
otro nivel territorial no se considere que los elementos requeridos para la
construcción de refinerías y oleoductos, estén sujetos a tributo alguno. De
otra parte, en cada uno de los impuestos departamentales o municipales la
mencionada potestad tributaria por parte de las entidades territoriales debe
ser ejercida dentro de los marcos que han creado o autorizado los impuestos
respectivos." (folio
160)
Es decir, en todo
caso, debe seguirse el principio de la prohibición  a la doble tributación.
c) Intervención
de la apoderada del Ministerio de Minas y Energía.
La interviniente
expone las razones para solicitar la constitucionalidad de la norma demandada.
Se resumen sus explicaciones así:
En primer lugar,
pone de presente, como los anteriores intervinientes, la sentencia de la Corte
que declaró exequible el artículo 27 de la ley de regalías. Considera que este
artículo 27 es reiteración de lo establecido en otras normas, como la ley 37 de
1931, artículo 13 ; el artículo 39, literal c), de la ley 14 de 1983.  El
artículo demandado desarrolla los principios tributarios de equidad, eficiencia
y progresividad establecidos en el artículo 363 de la Constitución. Menciona la
sentencia C-430 de 1995, M.P., doctor José Gregorio Hernández, relacionada con
la forma para establecer un impuesto general y cómo deben entenderse las
condiciones para establecerlo.También cita la sentencia C-511 de 1996, M.P.,
doctor Eduardo Cifuentes Muñoz, en la que la Corte se pronuncia sobre el
carácter de las exenciones tributarias.
Además, manifiesta
la interviniente, que aplicando criterios de equidad, a través de exenciones,
se impide que se impongan cargas tributarias excesivas a la industria
petrolera.
d) Intervención
del ciudadano Jorge Díaz Granados Villarreal.
El ciudadano
solicita la declaración de inexequibilidad de la norma por inconstitucionalidad
sobreviniente, por haber entrado en vigencia la Constitución de 1991. En este
caso operan las mismas razones que en su oportunidad expuso la Corte en
sentencia C-177 de 1996. Sobre la autonomía de los entes territoriales se
remite a la sentencia C-506 de 1995.
e) Concepto del
Procurador General de la Nación.
En concepto número
1550, del 26 de mayo de 1998, el señor Procurador General de la Nación solicitó
a la Corte Constitucional, declarar constitucional el artículo
demandado. Sus razones se resumen así :
Señala que, según
las pruebas decretadas por la Corte, el artículo 16 del Código de Petróleos no
ha sido derogado ni expresa ni tácitamente, por lo que la Corte debe emitir un
pronunciamiento de fondo.
Sobre la
incompatibilidad entre impuestos y regalías, el Ministerio Público se refiere
al contenido del artículo 360 de la C.P., en armonía con el 80, que ordena al
Estado realizar una planificación específica para el manejo y aprovechamiento
de los recursos naturales - renovables y no renovables, de manera que se
garantice el desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución, así como la prevención y el control de los factores de deterioro
ambiental.
Por consiguiente, la
inclusión del régimen de regalías en la Constitución obedece a la necesidad de
transformar los recursos naturales no renovables en otros activos de mayor
rentabilidad económica y social a largo plazo. También, para fortalecer el
proceso de descentralización, todo enmarcado en la realización de los derechos
al ambiente sano y al desarrollo.
Según el artículo
361 de al Carta, las regalías que no se asignen a las entidades territoriales
deben pasar al Fondo de Regalías. Este Fondo, que tiene rango constitucional,
busca evitar que sólo los entes territoriales, en cuyo subsuelo se encuentren
recursos naturales no renovables, se beneficien con su explotación, pues, por
ser propiedad de la Nación, dichos recursos deben favorecer a toda la
población.
Por otra parte,
resulta incompatible el sometimiento de la explotación de recursos no renovables
a un doble sistema : impuestos y regalías.
El ejercicio de la
soberanía fiscal de las entidades territoriales está limitado por la
Constitución y la ley. Y en este caso resulta admisible lo dispuesto en el
artículo 27 de la ley de regalías.
Finalmente, llama la
atención sobre el hecho de que la norma acusada realmente no estableció una
exención sobre impuestos de los entes territoriales, pues el impuesto no
existe, sino que prohibió gravar las actividades relacionadas con la
exploración, explotación y producción del petróleo.
El señor Procurador
expone las bases constitucionales de la autonomía territorial, y,
especialmente, en materia de imposición tributaria.
II.-
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.-
Competencia.
La Corte es
competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5., de la Constitución
Política.
Segunda.- Lo que
se debate.
El demandante
considera que la norma al consagrar una exención sobre los tributos de las
entidades territoriales, en actividades relacionadas con la exploración y
explotación del petróleo, viola la Constitución en los artículos 1, 287, 294 y
362, pues la facultad de crear los tributos necesarios para el cumplimiento de
sus funciones, es uno de los resultados de la autonomía consagrada a estas
entidades, por la Constitución de 1991. En efecto, en el artículo 287, ordinal
3o., se consagra como un derecho de las entidades, administrar los recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. En
armonía con esta competencia, la Constitución prohibió, en el artículo 294, que
la ley decretara exenciones o tratamientos privilegiados a los tributos de los
entes territoriales. Y que, según dispone el artículo 362 de la Carta, los
bienes y rentas de estas entidades son de su exclusiva propiedad y gozan de las
mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares.
En consecuencia, el
artículo 16 del Código de Petróleos, al consagrar una prohibición para los
departamentos y municipios de crear impuestos para la actividad petrolera, está
violando las normas constitucionales, especialmente el artículo 294.
Los intervinientes,
al exponer las razones que apoyan la constitucionalidad del artículo 16
demandado, sostienen que existe ya un pronunciamiento de la Corte sobre la
exequibilidad de establecer estas exenciones, en materia de explotación de
recursos naturales no renovables, pues, dijo la Corte, que las dos
instituciones, impuestos y regalías, son incompatibles.
Cabe advertir, que
otro argumento del demandante, consiste en que la Corte Constitucional, en la
sentencia C-177 de 1996, que trató el asunto de la prohibición de la ley de conceder
exenciones a los tributos de las entidades territoriales, es de total
aplicación al caso ahora objeto de examen. Al respecto, hay que señalar que la
Corte, para cada situación particular, ha estudiado si la exención que se trata
corresponde a un tributo de los entes territoriales o no, y, si otras normas
constitucionales se refieren al tema, e impiden la aplicación de la prohibición
del artículo 294, en forma absoluta. En consecuencia, existen sentencias en uno
y otro sentido, sin que se trate de cambios de jurisprudencia de la Corte,
pues, la decisión está conforme a la naturaleza del tributo, en cada caso. Al
respecto, entre otras, se pueden consultar, además de la sentencia C-177 de
1995, que trae el demandante, las siguientes providencias : C-349 de
1995 ; C-419 de 1995 ; C-353 de 1997 ; C-158 de 1997 ;
C-205 de 1995 ; C-551 de 1997.
En el presente caso,
hay que resolver, como asunto previo, la naturaleza jurídica del decreto 1056
de 1953, Código de Petróleos, en el que se encuentra incluida la norma
demandada, pues, de este estudio, depende determinar si la Corte Constitucional
es competente para adoptar una decisión sobre este asunto.
Tercera.-
Naturaleza jurídica del decreto 1056 de 1953.
A diferencia de lo
que actualmente ocurre en relación con el estudio de la naturaleza de los
decretos que son objeto de control constitucional por parte de esta
Corporación, según dispone el artículo 241, numerales 5 y 7, de la
Constitución, el decreto 1056 de 1953, tiene una naturaleza especial, que es consecuencia
de la situación histórica que vivía el país cuando este Código de Petróleos
(decreto 1056 de 1953) fue expedido, y que hace necesario dilucidarla, para
determinar la competencia de la Corte Constitucional.
El decreto 1056 de
1953 "Por el cual se expide el Código de Petróleos", señala en
su encabezado lo siguiente :
"El
Designado, encargado de la Presidencia de la República de Colombia, en uso de
las facultades que le confieren el artículo 120, numeral 3o. de la Constitución
Nacional y el artículo 23 de la ley 18 de 1952, DECRETA :
"Artículo
único : Expídese la siguiente codificación de las disposiciones legales y
reglamentarias vigentes sobre petróleos, la cual regirá desde la fecha de su
publicación en el Diario Oficial."
Entonces, hay que examinar
las normas constitucionales y legales en las que el decreto apoya su
expedición : el numeral 3o. del artículo 120 de la Constitución y el
artículo 23 de la ley 18 de 1952.
El numeral 3o. del
artículo 120 de la anterior Constitución, señalaba:
"Artículo
120.- Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema
autoridad administrativa :
"(...)
"3o. Ejercer
la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones
necesarios para la cumplida ejecución de las leyes ;"
Y el artículo 23 de
la ley 18 de 1952 "por la cual se dictan algunas disposiciones en el ramo
de petróleos y se modifican las Leyes 37 de 1931 y 160 de 1936" dice:
"Artículo
23. Facúltase al Gobierno para que elabore una codificación de las
disposiciones legales y reglamentarias sobre petróleos (e introduzca
a la actual legislación las reformas que demande tal codificación).La
nueva numeración comenzará por la unidad, y los capítulos se ordenarán con
sujeción a la distribución de materias." (la frase entre paréntesis fue declarada inexequible
por la Corte Suprema de Justicia, sentencia de la Sala Plena, 9 de febrero de
1960, M.P., doctor Hernado Morales M, Gaceta Judicial Nros. 2221-2222)
El decreto 1056 y el
artículo 23 de la ley 18 de 1952 fueron demandados ante la Corte Suprema de
Justicia. La parte entre paréntesis de la norma transcrita fue declarada
inexequible en la sentencia del 9 de febrero de 1960. En dicha oportunidad, la
Corte Suprema estudió la naturaleza de las facultades que le otorgó el
legislador al ejecutivo para la expedición de este decreto. Consideró que éste
no se profirió con base en las atribuciones extraordinarias pro témpore,
de que trata el numeral 12 del artículo 76 de la anterior Constitución, pues
faltaron dos elementos sustanciales: la exigencia de concretar de motivos de
necesidad o conveniencia pública que aconsejaran conferir estas facultades y el
término para ejercer la función. En consecuencia, la Corte estimó que el
decreto 1056 corresponde a la clase de decretos previstos en el numeral 11 del
mencionado artículo constitucional, 76, mediante el cual se confieren al
Gobierno autorizaciones especiales.
La Corte Suprema de
Justicia hizo las distinciones concretas, así:
"No se
trata, pues, de un decreto proferido con base en el numeral 12 del artículo 76
de la Constitución, o sea derivado de facultades pro tempore otorgadas al
Presidente de la República en consideración a necesidad o conveniencia
públicas, pues no se estableció un término dentro del cual pudiera hacer uso de
ellas, que es uno de los elementos esenciales que caso demanda. De modo que el
Gobierno no recibió facultad para dictar decretos con fuerza de legal sobre
precisas materias, sino únicamente para hacer una codificación ordenada. Esta
facultad era indispensable, pues el Gobierno sin ella no podría variar la
nomenclatura de las leyes ni cambiar el orden en que aparecen dictas por el
Congreso.
"El
Decreto acusado es entonces de los previstos en el numeral 11 del artículo
constitucional citado
[artículo 76], porque la ley confirió autorizaciones de las llamadas
especiales. En efecto, el numeral aludido en las funciones del Congreso
establece la que sigue : "Conceder autorizaciones al Gobierno para
celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer
otras funciones dentro de la órbita constitucional." (se subraya)
(Gaceta Judicial Nros. 2221-2222, 9 de febrero de 1960. M.P., doctor Hernando
Morales M.)
Una vez despejada la
naturaleza del decreto (decretos especiales del ordinal 11 del artículo 76 de
la Constitución de 1886), la Corte Suprema analizó si la autorización conferida
al Gobierno para introducir las reformas que demande la codificación, resultaba
constitucional. La Corte consideró que esta autorización es inexequible, pues,
tal función, sólo corresponde al legislador. Al respecto, señaló en la misma
sentencia:
"Si bien
todo lo expuesto conduce a que la parte del artículo acusado que se analizó, o
sea la que confiere autorizaciones al Gobierno para elaborar una codificación
sobre los preceptos vigentes en materia de hidrocarburos no sea
inconstitucional, como tampoco la parte final, es decir, la que lo faculta para
que  dicho compendio comience por la unidad y los capítulos se ordenen con
sujeción a la distribución de materias, que es su complemento, pues en este
punto no se afecta el contenido de las ordenaciones legislativas, la norma que
se examina atenta contra la Constitución en cuanto dispone que el ejecutivo
puede introducir reformas a las leyes actuales, así sea las que demande la
codificación autorizada." (ibídem)
Con base en los
anteriores criterios, la Corte declaró la inexequibilidad de la expresión
contenida en el artículo 23 de la ley 18 de 1952: "e introduzca a la
actual legislación las reformas que demanda tal codificación."
La Corte se inhibió
de conocer la demanda contra el decreto 1056 de 1953, aduciendo ineptitud en la
misma porque el actor no expuso las razones por las que estimaba la violación
de normas constitucionales.
En consecuencia,
hasta este análisis histórico que resulta necesario para determinar la
naturaleza jurídica de la norma demandada, se tiene:
- El decreto 1056 de
1953, a pesar de que así lo invoque en su encabezado, no es de los que trata el
numeral 3o. del artículo 120 de la anterior Constitución, es decir, de aquellos
por medio de los cuales el Presidente ejerce la facultad reglamentaria.
- Este decreto, según
el juicio de constitucionalidad que en su oportunidad hizo la Corte Suprema de
Justicia, corresponde a los expedidos con base en el ordinal 11 del artículo 76
de la anterior Carta, en cuanto señala: "y ejercer otras atribuciones
dentro de la órbita constitucional."
- El control
constitucional de esta clase de decretos correspondía a la Corte Suprema de
Justicia, por expresa disposición de la anterior Carta. En efecto, el artículo
214 establecía :
"Artículo
214.- A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de
la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confieren
ésta y las leyes, tendrá las siguientes :
"(...)
"2a. Decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de todas las leyes y los decretos
dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que tratan los
artículos 76, ordinales 11 y 12, y 80 de la
Constitución Nacional, cuando fueren acusados ante ella de inconstitucionalidad
por cualquier ciudadano."  (se subraya)
En la Constitución
Política de 1991, el ordinal al que correspondería el anterior 11, es el 9 del
artículo 150, como se verá con la sola transcripción de las
disposiciones :
- El ordinal 11 del
artículo 76 de la Constitución de 1886 dice:
"Art. 76.
Corresponde al Congreso hacer las leyes.
"Por medio
de ellas ejerce las siguientes atribuciones:
"(...)
"11.
Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar
empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras atribuciones dentro de
la órbita constitucional."
- El numeral 9 del
artículo 150 de la Constitución de 1991 dice :
"Art. 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
"(...)
"9. Conceder
autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos,
enajenar bienes nacionales. El Gobierno rendirá periódicamente informes al
Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones."
Se recuerda que la
naturaleza jurídica del decreto 1056 de 1953 la señaló la Corte Suprema en los
decretos especiales que se enmarcaban en la parte final del ordinal 11
citado : "y ejercer otras funciones dentro de la órbita
constitucional". Esta parte fue suprimida en la actual Constitución.
Surge, pues, la
pregunta obvia : ¿a la luz de la Constitución de 1991, a quién le
corresponde el conocimiento de esta clase de decretos, denominados especiales,
que, como se dijo, eran de conocimiento de la Corte Suprema de Justicia, en
virtud del control constitucional que le atribuyó el artículo 214, ordinal
2o. de la anterior Constitución ?
Una primera
respuesta sería que corresponde al Consejo de Estado, como consecuencia de una
interpretación literal, tanto del encabezado del decreto al mencionar que se
expide de acuerdo con las atribuciones meramente presidenciales del artículo
120, ordinal 3o., como de lo dispuesto en artículo 237, numeral 2, de la
Constitución de 1991 : son atribuciones del Consejo de Estado : "2.
Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos
dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte
Constitucional".
Sin embargo, las
siguientes razones permiten señalar que la competencia se encuentra en cabeza
de la Corte Constitucional:
a) - La autorización
de compilar las disposiciones legales sobre petróleos  que el Congreso le
otorgó al Presidente en la ley 18 de 1952, artículo 23, es una función que como
lo dijo la Suprema de Justicia, tenía que limitarse a "coleccionar las
disposiciones positivas que rijan en el país" en materia de petróleos.
Es decir, la norma legal ya debía existir. El ejecutivo no podía crearla.
En este punto, es
pertinente señalar la diferencia que hizo esta Corte en la sentencia C-129 de
1995:
"Como en reiteradas
oportunidades lo ha establecido esta Corporación, la característica principal
de un código es la de ser “un conjunto de normas que regulan de manera
completa, sistemática y coordinada las instituciones constitutivas de una rama
del derecho”1 Sin embargo, conviene precisar que
existen otras situaciones en las que se sistematizan, se integran o se
armonizan unas normas jurídicas, sin que ello implique la expedición de un
cuerpo jurídico nuevo, pleno e integral. En otras palabras, todo código implica
per se una sistematización, pero no todo acto ordenador o sistemático equivale
a la expedición de un código." (sentencia C-129 de 1995, M.P., doctor Vladimiro
Naranjo Mesa)
b) - El Consejo de
Estado, con ocasión de la demanda de unas resoluciones expedidas por la
Dirección General de Hidrocarburos y el Ministerio de Minas, en donde se
debatía, también, si un artículo del decreto 1056 de 1953 estaba o no vigente,
y si el Código de Petróleos se había excedido en la expedición de la norma que
era controvertida, manifestó que el examen correspondiente, al implicar un juicio
de constitucionalidad de la norma, es competencia de la Corte Constitucional la
decisión respectiva. Señaló, en lo pertinente esta  sentencia:
"En relación
con el primer cargo de la apelación, referente a la alegada no vigencia del
artículo 52 del decreto 1056 de 1953, contentivo del Código de Petróleos, la
cual se fundamenta en que el Gobierno al expedir el Código de Petróleos y
adoptar como norma de carácter permanente el artículo 8o. del Decreto 2270 de
1952, que era transitorio e implicaba una reforma a la Ley 37 de 1931, habría
excedido las facultades otorgadas por la ley 18 de 1952, con violación de la
misma ley y del artículo 76 numeral 12 de la anterior Constitución y porque de
persistirse en la aplicación del referido artículo 52, se estaría violando por
indebida aplicación, el artículo 121 de la misma Carta, observa la Sala que el
cargo propuesto no puede ser objeto de análisis por parte de esta jurisdicción
como tampoco a través de al acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., que
es la seguida en el proceso que se atiende, puesto que su examen implica,
ni más ni menos, que un juicio de constitucionalidad de la norma, el cual
conforme con el artículo 241 del actual ordenamiento Constitucional,
corresponde a la Corte Constitucional." (se subraya) (sentencia de fecha 28 de
abril de 1995, expediente Nro. 6066, Sección Cuarta, Consejero Ponente, doctor
Jaime Abella Zárate.)
c)- En un Estado
social de derecho no pueden existir normas que no tengan control
constitucional. Este principio se ha repetido por parte de esta Corporación en
numerosas oportunidades, y se apoya en el artículo 4o. de la
Constitución : "La Constitución es norma de normas".
d)- Sin embargo, hay
que buscar qué clase de precepto es el demandado. Es decir, habrá que estudiar
si al momento de autorizar el Congreso al Gobierno, en la ley 18 de 1952,
artículo 23, para hacer la que denominó una codificación, pero que en realidad
corresponde a una compilación (recuérdese la distinción hecha en la sentencia
C-129 de 1995, antes citada), existía una norma en la ley
idéntica a la consagrada en el Código de Petróleos.
Estudiadas las leyes
anteriores a la ley 18 de 1952, se encuentra que la ley 37 de 1931, en su artículo
13, consagra, en el inciso primero, un precepto con contenido idéntico
al del artículo 16, inciso primero, del Código de Petróleos demandado. En
efecto, la ley 37 de 1931 "del petróleo", artículo 13,
dice :
"Artículo
13.- La exploración y explotación del petróleo, el petróleo que se obtenga, sus
derivados y su transporte, las maquinarias y demás elementos que se necesitaren
para su beneficio y para la construcción y conservación de refinerías y
oleoductos, quedan exentos de toda clase de impuestos departamentales y
municipales, directos o indirectos, lo mismo que del impuesto fluvial.
"(...)"
Entonces ¿es la
Corte competente para examinar la constitucionalidad del primer inciso del
artículo 16 del decreto 1056 de 1953, que es reproducción idéntica de la
disposición contenida en la ley 37 de 1931, precisamente, una de las leyes que
se autorizó compilar ?
La Sala estima que
sí por ser materialmente iguales. Es decir, su rango es de orden legal y no
ejecutivo. Además, tal como lo dijo esta Corte Constitucional, en sentencia
C-508 de 1996, en la que se precisó la competencia de la Corte para conocer de
los decretos compiladores : "si bien el decreto compilador es en
sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente
legales." (M.P., doctor Alejandro Martínez Caballero). Como
consecuencia de esta decisión, la Corte resolvió sobre algunos artículos
demandados del decreto 111 de 1996, que compiló las normas legales que
conforman el Estatuto Orgánico de Presupuesto.
Por otra parte, como
antes se dijo, pugna con el ordenamiento jurídico la existencia de normas sobre
las cuales no pudiera ejercerse control constitucional, sólo por el hecho de
haber sido proferidas en un determinado momento histórico, en el que se
incurrió, al ser emitidas, en una imprecisión sobre las facultades con las que
el Gobierno podía expedir el decreto.
En consecuencia, la
Corte es competente para adelantar el juicio de constitucionalidad del artículo
demandado (artículo 16 del decreto 1056 de 1953), y del artículo 13 de la ley
37 de 1931, por conformarse la respectiva unidad normativa, y por ser el
primero reproducción idéntica del de la ley. Es decir, existe identidad
material.
En el presente caso,
se estudiarán las actividades a que se refiere el artículo demandado; los
pronunciamientos de la Corte sobre las exenciones ; y la incompatibilidad
entre la generación de regalías y el cobro de impuestos.
Tercera.-
Actividades relacionadas con el petróleo a que se refiere la exención
consagrada en el artículo demandado.
En primer lugar, es
necesario recordar a qué actividades se refiere el artículo demandado :
"16.- La
exploración y explotación del petróleo, el petróleo que se obtenga, sus
derivados y su transporte, las maquinarias y demás elementos que se necesitaren
para su beneficio y para la construcción y conservación de refinerías y
oleoductos, quedan exentos de toda clase de impuestos departamentales y
municipales, directos o indirectos, lo mismo que del impuesto fluvial.
"(. .
.)"
Como sobre la
primera parte de la exención establecida en esta norma ya ha habido
pronunciamiento de esta Corporación, hay que dividir el presente estudio en dos
partes, así:
1. La exención
relacionada con la exploración y explotación del petróleo, el petróleo que
se obtenga y sus derivados.
2. Las exenciones en
materia de impuesto de transporte del petróleo y sus derivados, las maquinarias
y demás elementos que se necesitaren para su beneficio y para la construcción y
conservación de refinerías.
1.- La exención
relacionada con la exploración y la explotación del petróleo, el petróleo
que se obtenga y sus derivados.
En relación con esta
parte del artículo, no cabe duda de que la Corte, en la sentencia C-567 de
1995, se refirió a esta clase de exenciones, cuando analizó el artículo 27 de
la ley 141 de 1994, "ley de regalías", y lo declaró exequible.
Dice el artículo 27 mencionado:
"Artículo
27.- Prohibición a las entidades territoriales. Salvo las
previsiones contenidas en las normas legales vigentes, las entidades
territoriales no podrán establecer ningún tipo de gravamen a la explotación de
los recursos naturales no renovables."
El análisis integral
de las normas que, en aquella ocasión, fueron objeto de estudio por la Corte,
se relacionan con el régimen de transferencias de las participaciones en las
regalías a los entes territoriales y en las compensaciones y las
participaciones, entre otros temas. En consecuencia, cuando analizó el artículo
27, lo hizo dentro del marco de la protección legal de la explotación de los
recursos naturales no renovables del Estado, ante la capacidad impositiva de
las entidades territoriales. Y dijo, concretamente, sobre este artículo 27, lo
siguiente:
"Artículo
27:
"La
prohibición emanada de la  ley, dirigida a las entidades territoriales para
establecer gravámenes sobre la explotación de recursos naturales, es un claro
desarrollo de las disposiciones  constitucionales referidas a la facultad de
los entes locales para imponer impuestos (artículos 287, 300 num. 4o. y 313 num.
4), pero siempre en los marcos establecidos  por la ley.  A ello se  añade
que no es compatible la institución de las regalías con impuestos específicos."
(sentencia C-567 de 1995,
M.P., doctor Fabio Morón Díaz) (se subraya)
Encuentra la Corte
que la exención consagrada en el artículo 16 del Código de Petróleos para la "exploración
y explotación del petróleo, el petróleo que se obtenga, sus derivados",
es semejante a la prohibición hecha a las entidades territoriales, para
establecer gravámenes, en relación con la explotación de los recursos
naturales, establecida en el artículo 27, pues el petróleo y sus derivados, son
recursos naturales no renovables. En consecuencia, las explicaciones expresadas
en la sentencia C-587, sobre la incompatibilidad para el cobro simultáneo de
regalías e impuestos, son las mismas que ahora se tienen para apoyar la
exequibilidad del artículo 16, en relación con la exención en la explotación de
hidrocarburos.
Sobre esta
incompatibilidad entre la generación de regalías y la de establecer impuestos,
la Corte, en la sentencia C-221 del 29 de abril de 1997, analizó el asunto,
así:
"La
incompatibilidad entre los impuestos y las regalías.
"(...)
"Con todo,
este argumento histórico adquiere mayor relevancia  por cuanto coincide con los
principios generales de la estructura estatal definida en la Carta en materia
de regalías, ya que un análisis detenido de esta regulación muestra que existe
una incompatibilidad estructural entre el deber constitucional de imponer
regalías y la definición legal de la explotación de un recurso natural como
hecho impositivo. En efecto, de acuerdo con lo expuesto, el artículo 360 de la
Constitución establece que la regalía es una carga de imperiosa imposición.
Por consiguiente, la consagración de un impuesto que grave la explotación de un
recurso natural no renovable estaría sustrayendo ingresos del Estado cuya
destinación está determinada por la propia Constitución (C.P. arts 360 y 361).
En estas circunstancias, los ingresos que provienen de las regalías se destinan
única y exclusivamente a compensar el agotamiento del capital natural que
produce la explotación de recursos naturales que no se renuevan.
"(...)
" la Corte
no puede admitir que los impuestos coexistan con las regalías, ya que no
existen  criterios prácticos que permitan ejercer un control constitucional
adecuado a fin de evitar que los impuestos sobre la explotación de los recursos
no renovables terminen desfigurando un régimen como el de las regalías, que no
es sólo de obligatorio cumplimiento sino que, además, sus contornos esenciales
fueron ya definidos por el propio Constituyente. En tales circunstancias, y
teniendo en cuenta que la Constitución le impone el deber de proteger el
régimen constitucional de las regalías (CP arts 241, 360 y 361), la Corte no
podía sino concluir que la Carta prohibe que la ley defina como hecho gravable
la explotación de un recurso no renovable.
"21- Por
todo lo anterior, la Corte concluye que la constitucionalización de las
regalías, y el particular régimen que las regula (CP arts 360 y 361), implica
el establecimiento de una prohibición a los impuestos sobre la explotación de
tales recursos. La Corte precisa que lo anterior no significa que la ley no
pueda imponer ningún gravamen sobre ninguna actividad relacionada con los
recursos no renovables, pues la regla general sigue siendo la amplia libertad
del Legislador en materia tributaria, por lo cual bien puede el Congreso
definir como hechos impositivos otras actividades económicas  relacionadas con
tales recursos, como su transporte, su exportación, etc. Lo que no puede la ley
es establecer como hecho gravable el tipo de explotación que, por mandato de la
Carta, se encuentra obligatoriamente sujeto al régimen especial de pago de
regalías. La Corte considera entonces que las regalías y los impuestos sobre
recursos no renovables son compatibles, siempre y cuando el impuesto no rec[SAH1] aiga
sobre la explotación misma, la cual se encuentra exclusivamente sujeta al
régimen de regalías." (sentencia
C-221 de 1997, M.P., doctor Alejandro Martínez Caballero)
En consecuencia, de
conformidad con lo expuesto, existe una incompatibilidad entre el deber
constitucional consagrado en el artículo 360, sobre la obligación de imponer
una contraprestación económica, a título de regalía, causada por la explotación
de un recurso natural, y el establecimiento de un impuesto, pues, como dice la
sentencia, "la consagración de un impuesto que grave la explotación de
un recurso natural no renovable estaría sustrayendo ingresos del Estado cuya
destinación está determinada por la propia Constitución" (artículos
360 y 361 de la C.P.)
Por otra parte, la
exención establecida en el artículo 16 demandado, para la explotación del
petróleo y sus derivados, no afecta a los municipios en el cobro de los
impuestos de industria y comercio, impuestos en los que la materia imponible
corresponde a todas las actividades comerciales, industriales y de servicio,
que se cumplan en las respectivas jurisdicciones municipales.
En efecto, en la ley
14 de 1983, artículo 39, literal c), conservando la incompatibilidad entre el
cobro de impuesto y de regalía, por el mismo hecho gravable, se estableció la
prohibición para los departamentos y los municipios de "gravar con el
Impuesto de Industria y Comercio la explotación de canteras y minas diferentes
de sal, esmeraldas y metales preciosos, cuando las regalías o participaciones
para el municipio sean iguales o superiores a lo que corresponderá pagar por concepto
de Industria y Comercio" (Cabe advertir que la Corte declaró exequible
esta norma en la sentencia C- 335 de 1996, M.P., doctor Jorge Arango Mejía.)
En el artículo 50,
parágrafo 5o. de la ley 141 de 1994, ley de regalías, se hace referencia a la
norma antes mencionada de la ley 14 de 1983, para los efectos del impuesto de
industria y comercio, así:
"Artículo
50.- Límites a las participaciones en las regalías y compensaciones
provenientes de la explotación de hidrocarburos a favor de los municipios.
"(...)
"Parágrafo
5o.- Solamente para los efectos del impuesto de industria y comercio de que
trata el literal c) del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, se entenderá que en
cualquier caso, el municipio productor recibe como participación en regalías el
12.5% de las mismas, derivadas de la explotación de hidrocarburos en su
explotación."
En la sentencia
C-567 de 1995 (mencionada en relación con la exequibilidad del artículo 27), se
declaró exequible la limitación prevista en este parágrafo para el cobro del
impuesto de industria y comercio. Estimó la Corte que se trata de evitar que la
producción de hidrocarburos, que son de propiedad del Estado, ya afectada con
la carga de la regalía, sea, a su vez, gravada, en forma excesiva, por el
tributo de industria y comercio. Por consiguiente, el impuesto de industria y
comercio se puede imponer por parte de las entidades territoriales, bajo la
limitación establecida por la ley. En lo pertinente, dijo la sentencia :
"La cifra
establecida del 12.5 %  como supuesto de los ingresos por este concepto, es
apenas un límite formal establecido por la ley dentro de un complejo sistema
que busca dar equilibrio práctico a unas fórmulas aritméticas y matemáticas de
escalonamiento progresivo y descendente de los porcentajes de las regalías, las
cuales no pueden resultar más dañinas que los efectos que se pretende evitar
por los excesos en el impacto generado en la economía nacional por grandes
cifras en los ingresos por concepto de regalías en los municipios.
"Además,
apenas son limitaciones que tienen por objeto armonizar los derechos de
participación de las regalías por parte de las entidades territoriales, es
decir de las productivas, de las no productivas y de las portuarias." (sentencia C-567 de 1995, M.P., doctor
Fabio Morón Díaz)
En conclusión: la exención prevista en el artículo 16 del
Código de Petróleos, en relación con la explotación del petróleo, el petróleo
que se obtenga y sus derivados es exequible, pues según lo expuesto, no puede
ser simultánea la imposición de regalías y otras cargas tributarias.
En relación con la
imposición de gravámenes, con respecto a la exploración, se
observa por la Corte que es un asunto propio de la competencia del legislador,
conforme a la potestad que le asiste para dictar las leyes en todos los ramos
del derecho (artículo 150 Constitución Nacional). Por ello, conforme a su
consideración sobre si el gravamen es conveniente o no, puede decidir su
imposición o la exención del mismo, sin que en ninguno de los dos casos se
vulnera la Constitución.
En la norma objeto
de estudio, el legislador decidió que los entes territoriales no pueden gravar
la actividad exploratoria, decisión que no vulnera la Constitución. Sin
embargo, si, atendiendo los intereses del país, el legislador decide levantar
esta prohibición, en principio, no habría obstáculo de carácter constitucional
para hacerlo.
2o.- Las
exenciones en materia de impuesto de transporte del petróleo y sus derivados,
las maquinarias y demás elementos que se necesitaren para su beneficio y para
la construcción y conservación de refinerías.
En primer lugar hay
que establecer quién es el titular de este impuesto y si es posible que el
legislador invada el ámbito de las entidades territoriales al decretar estas
exenciones, en violación del artículo 294 de la Constitución. Hay que señalar
que una disposición como la consagrada en el artículo 294, no existía en la
Constitución anterior, por lo que, al momento de expedirse la norma acusada no
fue contraria a la Carta Política entonces vigente.
Dice este precepto,
que constituye la base de la demanda:
“Artículo 294. La
ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con
los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer
recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317."
Al respecto, es
pertinente remitirse a la sentencia C-219 de 1997, Magistrado ponente, doctor
Eduardo Cifuentes Muñoz, en la que se señalaron los criterios que permiten
determinar a la Corte si un impuesto pertenece a la Nación o a un ente
territorial. En esta sentencia, en razón de las dificultades que puede revestir
llegar a la decisión acertada, distinguió, en primer lugar, el sistema de
financiación de los entes territoriales. Al respecto, señaló:
"24.
Aquellos que en estricto sentido se denominan “recursos propios” de las
entidades territoriales constituyen, generalmente, un porcentaje menor de los
ingresos de los fiscos locales y departamentales. En efecto, en las
circunstancias actuales, el sistema de financiación de tales entidades está
sustentado fundamentalmente en fuentes exógenas que, como el situado fiscal o
las transferencias, superan ampliamente los recursos propios.
"Puede
afirmarse que, en sentido estricto, los llamados recursos propios de las
entidades territoriales son, fundamentalmente, de dos tipos. En primer lugar,
están constituidos por las rentas que provienen de la explotación de bienes que
son de su propiedad exclusiva. En segundo término, los que se obtienen como
recaudo de tributos - impuestos, tasas y contribuciones - cuya fuente puede ser
calificada como una fuente endógena de financiación.
"En tales
condiciones, resulta determinante establecer las pautas que permiten al
intérprete saber, con claridad, en qué casos un determinado tributo constituye
una fuente endógena de financiación de las entidades territoriales y, en
consecuencia, su producto genera, strictu sensu, recursos propios de la
respectiva entidad."
(sentencia C-219 de 1997, M.P., doctor Eduardo Cifuentes Muñoz)
En esta misma
sentencia se señaló que para resolver el interrogante fundamental para
determinar la titularidad del impuesto, constituyen herramientas para el
intérprete acudir a los siguientes criterios: el formal, el orgánico y el
material, y que a partir de su análisis, se puede llegar a la respuesta
correspondiente. La misma providencia explicó estos criterios así:
El criterio formal
se refiere al hecho de que las normas que crean el tributo, expresamente
señalan su titular. De esta manera, en principio, no habría dudas sobre su
titular. Pero si acudiendo a este criterio no es posible determinar su
titularidad, por ejemplo dada la proliferación de normas o su vaguedad, el
intérprete debe acudir al segundo criterio, esto es, al orgánico, según el
cual, un tributo pertenecerá al ente territorial, si sus órganos de
representación popular, diputados o concejales, han participado en la
determinación de alguno de sus elementos. Finalmente, si no resultan
suficientes estos dos criterios, debe acudirse al criterio material, es decir,
debe analizarse si el producto del recaudo del tributo entra a formar parte del
presupuesto del ente territorial para sufragar sus gastos. En este caso, la
Nación no puede atribuirse la titularidad del mismo, a pesar de que de la
aplicación de los criterios formal y orgánico permitieran pensar lo contrario.
La Corte, en la
sentencia C-185 de 1998, acudió a estos criterios de interpretación para
determinar la naturaleza de un impuesto a los espectáculos públicos.
En consecuencia,
para el asunto que interesa a esta demanda, se estudiará el origen de la
exención y lo que expresamente señalaron las normas sobre su titularidad.
Cuarta. Origen de
la exención en estas materias.
El señor Procurador
plantea que realmente la disposición acusada no estableció una exención sobre
impuestos de los entes territoriales, pues, el impuesto no ha existido.
Remontándose al
origen de la norma demandada, éste se encuentra en la ley 120 de 1919 "sobre
yacimientos o depósitos de hidrocarburos", en los artículos 35 y 36.
Señalan estos antiguos preceptos:
"Artículo
35. La exploración y explotación de los yacimientos o depósitos de que
trata esta Ley, el transporte de sus productos, la maquinaria y demás elementos
necesarios para su beneficio y para la construcción y conservación de
oleoductos, quedan exentos de toda clase de impuestos departamentales y
municipales, directos o indirectos que puedan gravarlos."
"Artículo
36. Los
hidrocarburos extraídos de los yacimientos a que se refiere esta Ley no podrán
ser gravados con impuestos departamentales ni municipales."
Al respecto, nótese,
en primer lugar, que el contenido de estas normas es muy semejante al
establecido en el artículo demandado, y su finalidad clara : sobre las
actividades expresamente señaladas en la ley, relacionadas con los
hidrocarburos, los entes territoriales no pueden imponer ninguna clase de
impuestos. Esta prohibición a los entes territoriales continuó presente en la
ley 37 de 1931, a esta ley se refirió la ley 18 de 1952, y quedó plasmada en el
inciso primero del artículo 16 del decreto 1056 de 1953. En la ley 141 de 1994,
artículo 27, se expresó, concretamente, como ya se analizó, para la explotación
de los recursos naturales no renovables. Se dejo a salvo, en la forma prevista
en la ley, lo relacionado con el impuesto de industria y comercio.
Es oportuno recordar
lo que en las Memorias del Ministro de Industrias y Trabajo, correspondiente al
año de 1938, se expresó sobre el estado de las normas relacionadas con hidrocarburos
entre la ley 120 de 1919 y la ley 37 de 1931. Allí se señaló que en este
período, a pesar de haberse expedido algunas normas, éstas resultaron
ineficaces. Por ello se autorizó al Gobierno por medio de la ley 25 de 1927
para contratar una misión de expertos que elaboraran las bases técnicas y
comerciales. De allí surgieron las bases para la expedición de la ley 37 de
1931. Ley en la que, como se recuerda, se encuentra el precepto legal que está
bajo estudio, y que fue reproducido en el decreto 1056 de 1953.
Es decir, que para
efectos de los criterios de interpretación señalados en la sentencia C-219 de
1997, que permiten determinar la titularidad de un tributo, se puede concluir
lo siguiente:
Desde el punto de
vista formal, orgánico y material, estos gravámenes no han sido objeto de
regulación por parte de las asambleas o consejos de los entes territoriales. Su
regulación corresponde al legislador, en ejercicio de sus funciones
constitucionales, establecidas en el artículo 150, numeral 12, de la Constitución.
En relación con esta
facultad del legislador tanto para establecer tributos, como para modificarlos
o crear las exenciones que estime convenientes, en virtud de su autonomía,
puede recordarse lo que esta Corporación ha señalado sobre el particular:
"Así,
mientras las normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos
constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonomía
legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones
nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y
las formas de cobro y recaudo.
"Ahora bien,
los gobernados, como súbditos del Estado y beneficiarios de su acción, asumen
frente a los tributos, con arreglo a la Carta Política, una obligación genérica
-la de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado
dentro de conceptos de justicia y equidad (artículo 95 C.P.)- y contraen
obligaciones específicas, dentro de las normas que dicte el legislador, que se
traducen en trasladar al tesoro público parte proporcional de los recursos que
son de su propiedad.
"(...)
"Si un
principio jurídico universal consiste en que las cosas se deshacen como se
hacen, debe preservarse en el orden tributario el de que quien crea los
gravámenes es el llamado a introducir los cambios y adaptaciones que requiera
el sistema tributario. De allí que, en tiempo de paz, sea al Congreso al que
corresponda legislar en materia tributaria, con toda la amplitud que se
atribuye a tal concepto, mediante la creación, modificación, disminución,
aumento y eliminación de impuestos, tasas y contribuciones, bien que éstas sean
fiscales o parafiscales; la determinación de los sujetos activos y pasivos; la
definición de los hechos y bases gravables y las tarifas correspondientes
(Artículos 150-12 y 338 C.P.)." (sentencia C-222 de 1995, M.P., doctor José Gregorio
Hernández Galidno.)
Estos criterios han
sido reiterados en numerosas sentencias de esta Corporación, las más
recientes : C-157; 185; 188; 341 todas de 1998.
Pero, además de los
criterios generales sobre la autonomía del legislador en estas materias, existe
una razón de rango constitucional para predicar dicha facultad : el tema
que se trata, corresponde a uno de los recursos naturales de más impacto
económico y político del país, el petróleo, y, que, por disposición
constitucional es de propiedad del Estado (artículo 332 de la Constitución).
Además, también por disposición constitucional, el Estado interviene por
mandato de la ley en la dirección general de la economía. En tal virtud "intervendrá
en la explotación de los recursos naturales (...), para racionalizar la
economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios
del desarrollo y la preservación de un ambiente sano." (Artículo 334
de la Constitución Política).
No resulta, pues
inconstitucional que el propio legislador intervenga en esta materia para
declarar esta clase de exenciones. La Corte en la sentencia C-419 de 1995,
analizó la naturaleza de las exenciones y explicó cómo pueden ser instrumentos
de política económica y social, especialmente cuando se trata de estimular a
los particulares en asuntos de importancia macroeconómica . Dijo la Corte en
esa ocasión:
"4.  Las
exenciones como instrumentos de política económica y social.
"Las
exenciones hacen parte de un sistema de estímulos fiscales, normalmente
utilizados para lograr ciertos resultados de política económica y social en que
se interesa el Estado cuando pretende impulsar la inversión privada, estimular
determinadas actividades productivas u orientar el ahorro privado hacia ciertos
tipos de inversiones.
"Por ser una
medida excepcional y responder a intereses de política económica y social del
Estado las exenciones no contradicen el principio de equidad, según lo insinúa
la demandante.
"La equidad
tributaria es la medida de la justicia fiscal. Su diseño ha de ser flexible y
su aplicación debe tener en cuenta no sólo las circunstancias cambiantes de la
base gravable de referencia, sino también los intereses del contribuyente,
cuando el sistema le reconoce una situación propia y específica (vgr.,
exenciones personales) o con la medida se busca estimular una conducta de
sectores de la comunidad dirigida a la satisfacción de cometidos o tareas
específicos del Estado.
"Del mismo
modo como se establecen tributos diferentes para quienes se encuentran en
situaciones tributarias diferentes, también el Estado puede otorgar estímulos
especiales en favor de quienes desarrollan actividades que significan para
aquél motivos de especial interés en la ejecución de sus políticas
macroeconómicas. Por ello, se admite que con base en el principio de equidad,
aunado a imperativos de técnica tributaria, sean de recibo las exenciones, en
cuanto éstas aparezcan como necesarias para el desarrollo de dichas
políticas."
(sentencia C-419 de 1995, M.P., doctor Antonio Barrera Carbonell).
Estas mismas razones
apoyan la constitucionalidad de la norma demandada.
En conclusión :
la prohibición a los entes territoriales de gravar las actividades señaladas en
el precepto demandado, corresponde a una atribución del legislador, por lo que
no resulta inconstitucional. Cabe señalar que esta facultad lleva implícita,
también, la posibilidad de levantar o introducirle modificaciones a esta
prohibición, si, de acuerdo con las circunstancias de la política económica del
país así lo requiere.
Sólo resta hacer las
siguientes observaciones en relación con el impuesto de transporte y con las
demás actividades de que trata la norma demandada.
La ley 141 de 1994,
en el artículo 26, parágrafo señala que el impuesto de transporte, será cedido
a las entidades territoriales. En efecto, dice el parágrafo, en lo
pertinente : "El impuesto de transporte por todos los oleoductos y
gasoductos estipulados en los contratos y normas vigentes, incluyendo los de
Ecopetrol, será cedido a las entidades territoriales." (se
subraya).
En consecuencia, la
prohibición del legislador para que las entidades territoriales puedan imponer
este gravamen resulta razonable, pues, además, el tributo, según el artículo
mencionado, es cedido a ellas. Es decir, realmente a dichas entidades no se las
está privando de este recurso, para el cumplimiento de sus funciones.
En cuanto a las
exenciones en relación con la maquinaria y demás elementos que se necesitaren
para el beneficio del petróleo y sus derivados y para la construcción y
conservación de refinerías y oleoductos, cabe señalar lo siguiente :
De acuerdo con el
análisis hecho hasta ahora, existe el principio de que si sobre la explotación
se causan regalías, no es posible imponer otros gravámenes, por parte de las
entidades territoriales. Pero, en relación con las materias en las que recae
esta exención : la maquinaria y demás elementos que se necesitaren para el
beneficio del petróleo y sus derivados y para la construcción y conservación de
refinerías y oleoductos, la explicación es distinta, si se analiza sobre qué
clase de impuestos recaería el recaudo. En primer lugar, la exención no se está
inmiscuyendo en los tributos propios de los municipios, como los que se generan
con los inmuebles en donde se desarrollen las actividades antes descritas, pues
dichos inmuebles son objeto de los impuestos y contribuciones
correspondientes, tales como predial, de valorización y demás, que se
establezcan sobre ellos. En relación con la maquinaria, los impuestos que
puedan causarse serían de índole diferente a los municipales o departamentales,
pues corresponderían a los arancelarios. Y el impuesto a industria y comercio,
ya se explicó puede ser exigido con las limitaciones contenidas en la ley.
Entonces, no se observa sobre qué objeto recaería la exención prevista en el
artículo demandado.
Por las razones
expuestas, el artículo 13, inciso primero de la ley 37 de 1991 y el inciso
primero del artículo 16 del decreto 1056 de 1953, Código de Petróleos, se
declararán exequibles, por no vulnerar la Constitución.
III. DECISIÓN.
Por lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Decláranse EXEQUIBLES
el inciso primero del artículo 13 de la ley 37 de 1931 y el inciso primero del
artículo 16 del decreto 1056 de 1953, Código de Petróleos.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración
de voto a la Sentencia C-537/98
Referencia:
Expediente D-1954
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 16 (parcial) del decreto 1056 de 1953,
Código de Petróleos.
Demandante: Luis
Eduardo Alvarez Acevedo.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
El
fallo se fundamenta en dos principios reconocidos de manera constante por la
Corte. El primero, postula la autonomía relativa de los poderes tributarios de
las entidades territoriales. El segundo, destaca la incompatibilidad entre los
conceptos de impuesto y de regalía. Con las necesarias matizaciones -obligadas
en virtud de varias disposiciones de la Carta y de la defensa del núcleo
esencial de la autonomía territorial-, es evidente que la ley en buena parte
contribuye a delimitar y precisar la esfera legítima de la tributación
territorial.
En
realidad, el desarrollo de los dos principios, a mi juicio, era suficiente para
sustentar el fallo. La mayoría, sin embargo, intenta abonar con otras razones
la obra legislativa y, en este sentido, cree encontrar apoyos adicionales a los
límites impuestos por la ley. No comparto esta parte de la sentencia, puesto
que los argumentos adicionales carecen de justificación, además de que, repito,
no era necesario traerlos a colación. La exploración, por ejemplo, puede ser
objeto de gravamen, ya que como tal corresponde a una actividad económica y
trasluce un signo de riqueza. Igualmente, la posesión o uso de materiales y
equipos con miras a la exploración, explotación o aprovechamiento de un
yacimiento, también, por las mismas razones, podrían ser objeto de tributación
territorial no necesariamente debe ser la actividad, acción o manifestación
patrimonial que de suyo -casi que intrínsecamente- no sea susceptible de ser
considerada como supuesto para sobre él erigir una determinada carga fiscal. Si
ello es así, no debe la Corte incurrir en equivocaciones conceptuales en su
afán por demostrar que las posibilidades de tributación suprimidas, en todo
caso, por su propia naturaleza escapaban al arbitrio fiscal.
Fecha
ut supra,
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
1 Corte
Constitucional. Sentencia No. C-252/94 del 26 de mayo de 1994. Magistrados
Ponentes: Antonio Barrera Carbonell y Vladimiro Naranjo Mesa. Cfr., además, las
sentencias C-558/92 y C-216/93.
[SAH1]g