C-378-98
Sentencia C-378/98
Sentencia
C-378/98
FONDOS DE
PENSIONES-Naturaleza
A diferencia del
sistema de prima media con prestación definida, en el que los aportes de cada
afiliado ingresan a un fondo común, en el régimen de ahorro individual con
solidaridad, éstos se destinan a una cuenta individual de ahorro para cada
afiliado. Así, el  conjunto de cuentas individuales de ahorro, constituyen un
patrimonio autónomo de propiedad de los afiliados, administrado por las
entidades que se autoricen para tal efecto. A diferencia del régimen de
solidaridad de prima media con prestación definida, donde se constituye un
fondo común de naturaleza pública, administrado por el Instituto de
Seguros Sociales, y las cajas, fondos o entidades de seguridad social
existentes al momento de entrar en vigencia la ley 100 de 1993. Administración
que en uno y otro caso, se encuentra bajo el control del Estado, a través de
la  Superintendencia Bancaria.
FONDO DE
PENSIONES-Características
Los aportes que
tanto trabajadores como empleadores hacen al sistema de seguridad social, bien
sea en el régimen de prima media con prestación definida, como en el régimen de
ahorro individual,  responde a las características, pues: 1) Los trabajadores y
empleadores deben, en  forma obligatoria, realizar los aportes según las
cuantías establecidas por la ley; 2) Estos aportes redundan en beneficio del
trabajador y exoneran al empleador de asumir los riegos que entran a cubrir las
entidades correspondientes; 3) La administración y destinación de estos
recursos la establece expresamente la ley 100 de 1993.
REGIMEN SOLIDARIO
DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA-Fondo común de naturaleza pública
Los aportes que
administra el Instituto, así  como sus rendimientos,  en razón a su naturaleza
parafiscal no pueden reputarse de propiedad ni del ente administrador ni del
Estado. Corolario  de lo anterior, es que la definición según la cual,  en el
régimen solidario con prestación definida "Los aportes de los afiliados y
sus rendimientos, constituyen un fondo común de naturaleza pública" no
puede entenderse en el sentido que lo hace el actor. Pues esa característica,
por la naturaleza misma de los aportes que lo integran, en ningún momento,
puede implicar que la Nación pueda  apropiarse  de estos recursos ni mucho
menos, que puedan recibir el tratamiento que se da a los  ingresos ordinarios
del Estado.  La Corte entiende que la definición que el inciso acusado hace del
fondo común en el régimen de prestación media con prestación definida como de
naturaleza pública, es para denotar su contraposición con el régimen de ahorro
individual, donde cada afiliado posee su cuenta de ahorro individual y como
tal, su aporte no es utilizado para garantizar las pensiones de otros
afiliados. A diferencia de lo que sucede con el régimen de prima media con
prestación definida, en el cual, los aportes entran a formar parte de un fondo
común que pertenece a todos  los afiliados.
REGIMEN DE PRIMA
MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA-No
tiene carácter expropiatorio
La Corte no
coincide con el actor, cuando asevera que el inciso acusado tiene un carácter
expropiatorio. Este inciso, en ningún caso, está desconociendo la propiedad que
sobre estos recursos tienen los afiliados que, con sus aportes, lo han
constituido. Y en el cual, una vez se acrediten los requisitos que exige la ley
para acceder a las prestaciones a que se tiene derecho, la entidad
administradora debe contar con los medios suficientes para su cubrimiento. En
caso contrario, el Estado deberá responder por esas obligaciones, tal como lo
señala el artículo 138 de la ley 100 de 1993. Entonces, corresponderá al
afiliado, dentro de este contexto, en uso de su derecho de elección y
afiliación, escoger el régimen que más le convenga, según las características
de uno y otro.
Referencia:
Expediente D-1934.
Demanda de
inconstitucionalidad en contra del literal b) (parcial) del artículo 32 de la
ley 100 de 1993 "Por la cual se crea el sistema de seguridad social
integral y se dictan otras disposiciones."
Actor: Carlos
Orlando Velázquez Murcia.
Magistrado  Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número treinta
(30), a los veintisiete (27) días del mes de julio de  mil novecientos noventa
y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano Carlos
Orlando Velázquez Murcia, con fundamento en los artículos 40, numeral 6, y 241,
numeral 4, de la Constitución Política, demandó la inconstitucionalidad de la
expresión “de naturaleza pública” contenida en el literal b) del
artículo 32 de la ley 100 de 1993.
Por auto del tres
(3) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998), el Magistrado
sustanciador, doctor Jorge Arango Mejía,  admitió la demanda y ordenó fijar en
lista la norma parcialmente acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la
iniciación del asunto al señor Presidente del Congreso de la República.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales, y recibido el concepto del señor
Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A. Norma acusada.
El siguiente es el
texto de la norma parcialmente acusada, con la advertencia de que se subraya lo
acusado.
"LEY NÚMERO 100  DE 1993
(Diciembre 23)
"Por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.
"El Congreso de la República de
Colombia,
"DECRETA :
"TITULO II
"Régimen solidario de prima media con
prestación definida.
"CAPITULO I
" ARTÍCULO
32. Características. El régimen de prima media con prestación definida
tendrá las siguientes características:
a) Es un régimen
solidario de prestación definida;
b) Los aportes de
los afiliados y sus rendimientos, constituyen un fondo común de
naturaleza pública, que garantiza el pago de las prestaciones de
quienes tengan la calidad de pensionados en cada vigencia, los respectivos
gastos de administración y la constitución de reservas de acuerdo con lo
dispuesto en la presente ley, y
c) El Estado
garantiza el pago de los beneficios a que se hacen acreedores los
afiliados."
B. La demanda.
El actor estima que
la expresión “de naturaleza pública” contenida en el literal b) del
artículo 32 de la ley 100 de 1993,  vulnera los artículos 48, 58 y 349 de la
Constitución Política.
Para el demandante,
existe una diferencia en el tratamiento que la ley 100 de 1993, otorga a los
aportes en el régimen solidario de prima media con prestación definida, y los
realizados en el régimen de ahorro individual con solidaridad, a pesar de tener
la misma naturaleza.
Señala que si bien
es cierto que al Estado le corresponde la dirección, coordinación y control del
servicio público de seguridad social, el legislador no podía otorgar a ciertas
entidades, la facultad de administrar los recursos provenientes de los
afiliados al sistema de seguridad social, como si se tratasen de ingresos
públicos a favor de la Nación. Ejemplo de ello, es que la ley orgánica del
presupuesto no consagra como ingresos públicos los aportes a la seguridad
social, razón por la que sostienen que se desconoce el artículo 349 de la
Constitución.
Afirma que si la
razón de la creación del fondo común de naturaleza pública en el régimen
solidario de prima media con prestación definida,  obedece a los aportes y
subsidios que se reciben del Estado, el mismo trato ha debido darse a los
recursos que ingresan al régimen de ahorro individual con solidaridad, por
cuanto en éste,  también se reciben subsidios del Gobierno.  Por tanto,
concluye que el aparte acusado “es de carácter netamente expropiatorio”,
pues convierte en recursos del Estado, dineros que pertenecen a los afiliados
al sistema de seguridad social y que están representados por los aportes y por
sus rendimientos.
C.
Intervenciones.
En el término
constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnación del
inciso parcialmente acusado, no se presentó intervención alguna.
D. Concepto del
Procurador General de la Nación.
Por medio del
concepto número 1507 del 17 de marzo de 1998, el Procurador General de la
Nación, doctor Jaime Bernal Cuéllar, solicita a la Corte Constitucional,
declarar exequible la expresión acusada del artículo 32 de la ley 100 de 1993.
En primer término,
indica que la administración de los recursos en el régimen solidario de prima
media con prestación definida se encuentra a cargo del  Instituto de Seguros
Sociales, a través de una cuenta especial en su presupuesto. Por consiguiente,
la administración de los recursos del Fondo de Pensiones está sometida a las
normas del régimen especial que creó la cuenta mencionada, y que a su vez,
estableció el origen de sus recursos.
Señala que según el
artículo 101 de la ley 100 de 1993, las entidades administradoras de los
recursos de las reservas deben verificar una rentabilidad mínima. Por tal
motivo, en caso de no obtener la rentabilidad exigida, el ISS debe trasladar
los recursos de las reservas a una cuenta de la Dirección del Tesoro Nacional e
invertirlos en títulos de deuda de la Nación.
Si una vez cumplido
el término de un año, la rentabilidad de tales títulos no mantiene el poder
adquisitivo, la Nación debe efectuar la compensación necesaria para dar
cumplimiento a la dispuesto en el artículo 48 de la Constitución Política.
De conformidad con
lo expuesto, y teniendo en cuenta que los aportes y rendimientos que conforman
el fondo común de naturaleza pública en el régimen solidario de prima media con
prestación definida, reúnen los criterios señalados por el artículo 29 del
decreto 111 de 1996, y lo dispuesto en la sentencia C-308 de 1994, de la Corte
Constitucional, que hace relación a las contribuciones parafiscales, estos
recursos tienen dicha calidad, porque son de carácter obligatorio; afectan a un
grupo o sector económico determinado y se utilizan para beneficio del propio
sector. Así mismo, el manejo, administración y ejecución de estos recursos se
realiza en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinan sólo al
objetivo previsto en ella.
Por otra parte,
indica que de conformidad con el numeral 12 del artículo 150, numeral 9° del
artículo 95 y 338 de la Constitución, le corresponde al Congreso establecer las
contribuciones fiscales, y, de manera excepcional, las parafiscales en los
casos y bajo las condiciones que establezca la ley. Por tal motivo, considera
que en el caso concreto, le era dable al legislador establecer la mencionada
contribución parafiscal.
Finalmente, advierte
que la norma parcialmente acusada no vulnera ningún precepto constitucional.
Por el contrario,  en él se  establece una garantía para las personas que hacen
sus aportes dentro del régimen solidario de prima media con prestación
definida.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.-
Competencia.
La Corte es
competente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de
la Constitución, pues se demanda parcialmente un artículo contenido en una ley.
Segunda.- Lo que
se debate.
El asunto se
circunscribe a examinar si  el carácter  público que le asigna el artículo 32
de la ley 100 de 1993, al fondo que se constituye con los aportes de los
afiliados y su rendimiento,  en el régimen de prima media con prestación
definida, vulnera los derechos a la seguridad social, en los términos del
artículo 48 de la Constitución, y el de la propiedad privada (artículo 58),
pues, según el actor, esa naturaleza pública que se le asigna a estos recursos,
tiene una carácter expropiatorio.
Para sustentar estos
cargos, sostiene que la Ley Orgánica del Presupuesto no consagra los aportes de
los afiliados al sistema de seguridad social, como ingresos ordinarios de la
Nación.
Tercera.-
Naturaleza de los fondos de pensiones en la ley 100 de 1993.
La ley 100 de 1993,
estableció dos regímenes de administración  a los que pueden estar sometidos
los recursos originados en los aportes que están obligados a pagar trabajadores
y empleadores, para efectos de cubrir los riegos de invalidez, vejez y muerte.
Estos son: el régimen solidario de prima media con prestación definida y el
régimen de ahorro con solidaridad.
La finalidad de
estos regímenes es igual: el cubrimiento de  los riesgos enunciados. Sin
embargo, las características de uno y otro son disímiles.
En el régimen de
prima media con prestación definida, según la definición que de él hace la
propia ley 100 de 1993,  es aquel “mediante el cual los afiliados  o sus
beneficiarios obtienen una pensión de vejez, de invalidez o de sobrevivientes,
o una indemnización, previamente definidas” (artículo 31 de la ley 100 de
1993). En éste,  los aportes de los trabajadores y empleadores, constituyen un fondo
común, del cual se extraen los recursos necesarios para cubrir la
pensión, si el afiliado cumple los requisitos para acceder a ella.
Por su parte, el
régimen de ahorro individual con solidaridad, se basa  “en el ahorro
proveniente de las cotizaciones y sus respectivos rendimientos financieros...” (artículo
59 de la ley 100 de 1993), en donde la cuantía de la pensión dependerá “de
los aportes de los afiliados y empleadores, sus rendimientos financieros, y de
los subsidios del Estado, cuando a ellos hubiere lugar”(artículo 60,
literal a) de la ley 100 de 1993).
A diferencia del
sistema de prima media con prestación definida, en el que los aportes de cada
afiliado ingresan a un fondo común, en el régimen de ahorro
individual con solidaridad, éstos se destinan a una cuenta individual de
ahorro para cada afiliado. Como puede observarse, la diferencia en este
punto es básica para efectos de contestar los cargos de la demanda, pues la
administración de los recursos en uno y otro régimen responden a conceptos
diferentes.
Así, el  conjunto de
cuentas individuales de ahorro, según el literal d) del artículo 60 de la ley
100 de 1993, constituyen un patrimonio autónomo de propiedad de los
afiliados, administrado por las entidades que se autoricen para tal
efecto.  A diferencia del régimen de solidaridad de prima media con prestación
definida, donde se constituye un fondo común de naturaleza pública, administrado
por el Instituto de Seguros Sociales, y las cajas, fondos o entidades de
seguridad social existentes al momento de entrar en vigencia la ley 100 de 1993
(diciembre 23 de 1993).
Administración que
en uno y otro caso, se encuentra bajo el control del Estado, tal como lo ordena
el artículo 48 de la Constitución, a través de la  Superintendencia Bancaria.
Como puede
observarse, los dos sistemas responden a características disímiles, hecho que,  como
lo reconoció esta Corporación en la sentencia C-538 de 1996, con ponencia del
doctor Barrera Carbonell,  “estimula como lo quiso el legislador la
competencia en el sector público y privado, lo cual redunda en beneficio de la
eficacia y eficiencia de los servicios de seguridad social.” En la
mencionada sentencia, se precisó que “hacer una igualación de los regímenes,
puede significar la desaparición de dicha competencia y favorecer a los fondos
privados de pensiones en perjuicio del Instituto de Seguros Sociales, aparte de
que limitaría las opciones que tienen los destinatarios del servicio para
escoger el régimen que más convenga a sus intereses o particulares
situaciones”.
Dentro de este
contexto, se analizarán los cargos de la demanda.
Cuarta. Los
cargos de la demanda.
Para el demandante,
el carácter público que le otorga el inciso acusado al fondo que
se constituye con los aportes de los trabajadores y empleadores en el régimen
solidario de prima con prestación definida, desconoce los derechos a la
propiedad (artículo 58 de la Constitución)  y a la seguridad social (artículo
48 de la Constitución), pues, en su concepto, no existe razón alguna para que
los dineros que aportan los trabajadores y empleadores al sistema de seguridad
social, en el régimen mencionado, tengan una naturaleza pública,
convirtiéndolos en recursos del Estado, y  permitiendo un manejo, como si se
tratase de recursos propios de la Nación.
Como puede
entreverse, el  actor otorga a la definición que hace el inciso acusado del
fondo común, que se constituye con los dineros que aportan trabajadores y
empleadores, en el régimen solidario de prestación media con prestación
definida, unas consecuencias que, como se entrará a explicar, no corresponden a
la realidad, y que conducen, por tanto,  a concluir que los cargos de la
demanda no están llamados a prosperar. Veamos.
Los dineros que
aportan trabajadores y empleadores al sistema de  seguridad social, por sus
características, son recursos de carácter parafiscal, pues
responden a las características con que la Constitución, la ley y la
jurisprudencia han definido esta clase de  rentas. Al respecto, basta citar el
artículo el artículo 29 del decreto 111 de 1996,  que compila las leyes 38  de
1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, según el cual las contribuciones parafiscales
son “...los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que
afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para
beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos
recursos se hará exclusivamente en  la forma dispuesta en la ley que los crea y
se destinarán  sólo al objeto previsto  en ella,  lo mismo que los
rendimientos  y excedentes financieros  que resulten  al cierre del ejercicio
contable.
“ Las
contribuciones parafiscales administradas por  los órganos que formen parte del
presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para
registrar la estimación de su cuantía  y en capítulo separado de las rentas
fiscales  y su recaudo  por los órganos encargados de su administración.”
Así, los
aportes que tanto trabajadores como empleadores hacen al sistema de seguridad
social, bien sea en el régimen de prima media con prestación
definida, como en el régimen de ahorro individual,  responde a las
características descritas, pues: 1) Los trabajadores y
empleadores deben, en  forma obligatoria, realizar los aportes según las
cuantías establecidas por la ley; 2) Estos aportes redundan en
beneficio del trabajador y exoneran al empleador de asumir los riegos que
entran a cubrir las entidades correspondientes; 3) La
administración y destinación de estos recursos la establece expresamente la ley
100 de 1993.
Con fundamento en
estas características, es claro que,  independientemente de la naturaleza
pública o privada del ente que administra los aportes destinados a la seguridad
social, estos recursos,  en ningún caso, entran a formar parte del patrimonio
de éstas y su destinación, debe ser la que expresamente ha señalado la ley: el
cubrimiento de los riesgos de vejez, invalidez y muerte.
En tratándose del
régimen de prima media con prestación definida, cuya administración corresponde
al Instituto de Seguros Sociales “empresa industrial y comercial el Estado,
del orden nacional, con personaría jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio independiente...”  según el artículo 275 de la ley 100 de 1993,
no es válido afirmar que por la naturaleza jurídica de este Instituto o por  su
vinculación al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, los recursos que
administra por concepto de los aportes que realizan sus afiliados y
empleadores, hacen parte de su patrimonio o puedan catalogarse como ingresos de
la Nación, como parece entenderlo el demandante. Pues, como fue explicado, los
aportes que administra el Instituto, así  como sus rendimientos,  en razón a su
naturaleza parafiscal no pueden reputarse de propiedad ni del ente
administrador ni del Estado.
Corolario  de lo
anterior, es que la definición que hace el literal b) del artículo 32 acusado,
según la cual,  en el régimen solidario con prestación definida “Los aportes
de los afiliados y sus rendimientos, constituyen un fondo común de naturaleza
pública” no puede entenderse en el sentido que lo hace el actor. Pues
esa característica, por la naturaleza misma de los aportes que lo integran, en
ningún momento, puede implicar que la Nación pueda  apropiarse  de estos
recursos ni mucho menos, que puedan recibir el tratamiento que se da a los
ingresos ordinarios del Estado.
La Corte entiende
que la definición que el inciso acusado hace del fondo común en el régimen de
prestación media con prestación definida como de naturaleza pública, es para
denotar su contraposición con el régimen de ahorro individual, donde cada
afiliado posee su cuenta de ahorro individual y como tal, su aporte no es
utilizado para garantizar las pensiones de otros afiliados. A diferencia de lo
que sucede con el régimen de prima media con prestación definida, en el cual,
los aportes entran a formar parte de un fondo común que pertenece a todos  los
afiliados.
Dentro de este
contexto, no encuentra la Corte cómo el aparte acusado  del literal b) del
artículo 32 de la ley 100, puede violar los derechos a la seguridad social,
pues,  como fue explicado, los recursos por concepto de los aportes al
sistema de seguridad social no pueden reputarse como de propiedad de las
entidades administradores ni de la Nación. Igualmente, este derecho se
encuentra  garantizado, pues en ningún caso,  la definición de “público”
que hace la norma parcialmente acusada, desconoce las prerrogativas que
constitucional y legalmente poseen los afiliados al régimen de prima media con
prestación definida.
Igualmente, la Corte
no  coincide con el actor, cuando asevera que el inciso acusado tiene  un
carácter expropiatorio.  Este inciso, en ningún caso, está desconociendo la
propiedad que sobre estos recursos tienen los  afiliados  que,  con sus
aportes,  lo han constituido. Y en el cual, una vez se acrediten los requisitos
que exige la ley para acceder a las prestaciones a que se tiene derecho, la
entidad administradora debe contar con los medios suficientes para su
cubrimiento. En caso contrario, el Estado deberá responder  por esas
obligaciones, tal como lo señala el artículo 138 de la ley 100 de 1993.
Entonces,
corresponderá al afiliado, dentro de este contexto, en uso de su derecho de
elección y afiliación, escoger el régimen que más le convenga, según las
características de uno y otro.
Por las
consideraciones anteriores, se declarará exequible la expresión  “de
naturaleza pública”, contenida en el literal b) del artículo 32 de la
ley 100 de 1993, por no violar los artículos 48 y 58 de la Constitución, en el
entendido que la naturaleza pública que se reconoce al fondo común que se constituye
con los aportes de los afiliados en el régimen de prima media con prestación
definida, dado su carácter parafiscal, en ningún caso, debe ser entendida en el
sentido que los dineros que de él hacen parte pertenecen a la Nación.
III.- DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE,
en los términos de esta sentencia, la expresión “de naturaleza
pública” contenida en el literal b) del artículo 32 de la ley 100 de
1993 “por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan
otras disposiciones”.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General