C-345-93
Sentencia No
Sentencia
No. C-345/93
COSA
JUZGADA RELATIVA/TRANSITO CONSTITUCIONAL
En
casos como el descrito, la cosa juzgada que se alcanzó en el proceso respectivo
no es absoluta,  por cuanto no cobija la totalidad de las posibilidades de
contradicción entre las normas acusadas y el ordenamiento constitucional; con
lo cual, el fallo en este caso, de alcance limitado, deja espacio para
posteriores pronunciamientos judiciales, obviamente relativos tan solo a los
aspectos de constitucionalidad  que no fueron considerados inicialmente.
Auncuando las normas sub-exámine hayan sido declaradas exequibles a la luz de
las normas constitucionales anteriores, compete a la Corte Constitucional
pronunciarse  sobre los cargos que nuevamente se formulan en su contra,
efectuando su análisis frente a la Carta de 1991, dado que la cosa juzgada
pronunciada bajo la Carta de 1886 no extiende sus efectos a la Constitución
Política que hoy nos rige.
DERECHO
A LA IGUALDAD
La
igualdad exige el mismo trato para los entes y hechos que se encuentran
cobijados bajo una misma hipótesis y una distinta regulación respecto de los
que presentan características desiguales, bien por las circunstancias concretas
que los afectan, ya por las condiciones en medio de las cuales actúan, pues
unas y otras hacen imperativo que el Estado procure el equilibrio, que en
derecho no es cosa distinta que la justicia concreta. El principio de igualdad
material se proyecta en el artículo 229 de la Constitución, que dice que
"se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración
de justicia".
PRINCIPIO
DE LA DOBLE INSTANCIA-Naturaleza/DEBIDO PROCESO
La
doble instancia no pertenece al núcleo esencial del debido proceso, -pues la
ley puede consagrar excepciones-, salvo cuando se trata de sentencias
condenatorias, las cuales siempre podrán ser impugnadas. El Legislador viola el
principio de igualdad al emplear un cierto nivel de ingresos como referente
para la distribución funcional de competencias en materia contencioso
administrativa. La doble instancia es apenas un mecanismo instrumental de
irrigación de justicia y de incremento de la probabilidad de acierto en la
función estatal de dispensar justicia al dirimir los conflictos (dada por la
correlación entre verdad real y decisión judicial). Su implementación solo se
impone en aquellos casos en que tal propósito no se logre con otros
instrumentos.
PRINCIPIO
DE LA DOBLE INSTANCIA-Vulneración/PROCESO LABORAL-Cuantía
Se
configura violación al principio de la doble instancia, y específicamente al de
la apelabilidad de las sentencias, ya que dentro de las excepciones a dicho principio
que el artículo 31 de la Carta permite al Legislador establecer, no encajan
aquellos casos en se confiere un trato discriminatorio entre los colombianos,
en razón de sus ingresos laborales mensuales.
REF:
EXPEDIENTE No. D-229
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 131 numeral 6° literal b) inciso
2° y 132 numeral 6° inciso 3° parte final del Decreto Ley 01 de l.984 (Código
Contencioso Administrativo), modificados por el artículo 2° del Decreto 597 de
1988.
DEMANDANTE:
FELIX HOYOS LEMUS
MAGISTRADO
PONENTE1 :
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santafé
de Bogotá, D.C., agosto veintiseis (26) de mil novecientos noventa y tres
(1993).
La
Corte Constitucional de la República de Colombia,
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES.
Procede
la Corte Constitucional a resolver sobre el mérito de la acción de
inconstitucionalidad  interpuesta por el ciudadano FELIX HOYOS LEMUS contra
los artículos 131 numeral 6, literal b), inciso 2o. y 132 numeral 6,  inciso
3o., parte final del Código Contencioso Administrativo (Decreto Ley 01 de l984,
como fue modificado por el  Decreto 597 de 1988)
Cumplidos,
como están, los trámites constitucionales y legales estatuidos para asuntos de
esta índole, entra  la Corte Constitucional a decidir.
II.
NORMAS ACUSADAS.
A
continuación se transcriben las disposiciones materia de impugnación,
subrayándose lo acusado:
"Decreto
Ley  01 de l.984.
(Enero
2)
Artículo 131.  Competencia de los Tribunales
Administrativos en única instancia. (Subrogado D.E.
597 de l.988, artículo 2o.).
Los
Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente
y en única instancia:
6o.
De los de restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de
un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos de cualquier
autoridad, cuando la cuantía no exceda de quinientos mil pesos ($500.000).
En
este caso, la cuantía para efectos de la competencia se determinará así:
b)
...
Sin embargo, de los procesos sobre actos de
destitución, declaración de insubsistencia, revocación de nombramiento o
cualesquiera otros que impliquen retiro del servicio, conocerán en única
instancia los Tribunales Administrativos cuando la asignación mensual
correspondiente al cargo no exceda de ochenta mil pesos ($80.000.oo).
Artículo 132. Competencia de los Tribunales
Administrativos en primera instancia. (Subrogado D.E.
597 de l988 artículo 2o).
Los
Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes
procesos:
6o.
De los de restablecimiento del derecho de carácter laboral, de que trata el
numeral 6o. del artículo 131, cuando la cuantía exceda de quinientos mil pesos
($500.000).
En
este caso, la cuantía se determinará en la forma prevista en los numerales
(sic) a) y b) de la misma norma.
Sin
embargo, de los procesos sobre actos de destitución, declaración de
insubsistencia, revocación de nombramiento o cualesquiera otros que impliquen
retiro del servicio, conocerán en primera instancia los Tribunales
Administrativos cuando la asignación mensual correspondiente al cargo
exceda de ochenta mil pesos ($80.000.oo).
III.
LA DEMANDA.
A.
Normas constitucionales que se consideran infringidas.
El
actor considera como normas constitucionales infringidas por las disposiciones
acusadas, los artículos 2, 13, 31, 85 y 93 de la Constitución Política, al
igual que la Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículos 1o., 2o.
y 7o.) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículos 14 y
26).
B.
Los Fundamentos de la Demanda.
El
demandante comienza por señalar que la Constitución de 1.991 estableció toda
una serie de garantías y derechos en favor de los trabajadores en general y de
los empleados públicos en particular, entre los que se destacan la igualdad de
las personas frente a la ley y la estabilidad laboral.
Seguidamente
argumenta que lo dispuesto en las normas acusadas coloca a los empleados de
bajo salario en una situación de abierta discriminación procesal, dado que las
sentencias que les sean adversas no pueden ser apeladas ante el superior, lo
que -a su juicio- constituye una grave injusticia en caso de equivocación
manifiesta del Tribunal Administrativo.
Esta
discriminación procesal por obra del bajo nivel salarial del demandante,
señala,  pugna no sólo con instrumentos internacionales de obligatorio
cumplimiento para Colombia sino, también, con normas constitucionales sobre la
igualdad de las personas frente a la ley y, muy particularmente,  con el
derecho a apelar toda sentencia.
Para
esos servidores públicos de niveles operativos y asistenciales, afirma el
demandante,  un fallo adverso o en su contra dictado con violación de la ley o
por error judicial manifiesto se torna inexorablemente definitivo puesto que
las normas aquí censuradas impiden que el superior revise la sentencia.  Por
contraste, observa, los funcionarios del nivel ejecutivo -en razón de su mejor
posición económica- sí gozan de la oportunidad procesal de buscar la enmienda
de un fallo adverso por vía de apelación, lo cual constituye una odiosa
discriminación en función de la posición económica, que es violatoria de la
Constitución y de los instrumentos internacionales ya citados.
En
concreto, el actor alude a la Declaración Universal de los Derechos Humanos de
diciembre 10 de l948, cuyos artículos 1o.,  2o. y 7o. consagran el derecho a la
igualdad que no puede ser menoscabado por razones de posición económica; y al
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, cuyos artículos 14 y 26
proclaman  los derechos a la igualdad ante la ley (que garantiza a todas las
personas protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por
motivos de posición económica) y la igualdad judicial de todas las personas
frente a los tribunales.
Por
lo tanto, razona el accionante, si se admite el principio de la no
discriminación por razón de la posición económica, las normas cuestionadas
deben ser expulsadas del ordenamiento jurídico por violación,  no sólo de las
disposiciones consagradas en los citados instrumentos internacionales, sino del
principio de igualdad y de no discriminación  consagrado en el artículo 13 de
la Carta Política de 1991.
Negar
el derecho de apelación, sostiene, por el sólo hecho de tener  un bajo salario
es un abierto desafío a la Constitución que proclama el derecho a la igualdad
de las personas, el cual toma cuerpo en el artículo 31 de la Carta que consagra
el derecho de apelación de toda sentencia, con las excepciones que establezca
la ley.
Por
otra parte, el accionante argumenta que no es aceptable arguir en favor de la
constitucionalidad de las normas que impiden la apelación en los procesos de
única instancia, que  se trata de una de las excepciones que el artículo 31 de
la Carta permite al legislador establecer,  pues dichos preceptos son
anteriores a la Constitución de l991. En su opinión, tales excepciones están
por reglamentarse y, en cualquier caso,  no podrían  fundamentarse en criterios
de discriminación económica.
El
actor asevera que fue tal la importancia que  la Constitución acordó a la
garantía de la apelabilidad de toda sentencia que la elevó a rango de derecho
de protección inmediata. Opina que la única forma de proteger inmediatamente
este derecho a los asalariados de bajos ingresos que sean desincorporados de
sus cargos, es declarando la inexequibilidad de las normas acusadas para que
así tales sujetos puedan acudir ante el superior para lograr la revisión del
fallo que les es adverso.
IV.
INTERVENCION DEL MINISTERIO DE JUSTICIA.
Dentro
del término de fijación en lista, el Ministerio de Justicia hizo llegar un
escrito por el cual defiende la constitucionalidad de las disposiciones
demandadas, por estimar que no desconocen ni el derecho a la igualdad ni el
derecho de apelar las sentencias, toda vez que el mismo artículo 31 Superior
permite que el Legislador consagre excepciones a la doble instancia.  Tales
disposiciones -argumenta el interviniente- lo único que hacen es desarrollar
los artículos 13 y 31 de la Carta Política; de ahí que mal podrían declararse
contrarias a la Constitución y menos aún considerarse de recibo el argumento de
que las limitaciones al derecho están por reglamentarse.
Por
lo demás, a su juicio, el principio de la igualdad frente a la ley está
amparado en los principios de acceso a la administración de justicia y al
debido proceso, los cuales no son vulnerados por las normas que se examinan,
pues no hay ninguna restricción ni traba que dificulte o haga nugatorios tales
derechos fundamentales. Por lo tanto, concluye, las disposiciones acusadas
deben ser declaradas acordes con la Carta Política de  1991.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El
Procurador General de la Nación por medio del oficio No. 195 del 10 de mayo de
l.993, emitió el concepto ordenado por los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución Política.  En él solicita a la Corte Constitucional declarar
INEXEQUIBLES las expresiones acusadas de los artículos 131 y 132 del Decreto
Ley 01 de l.984 (Código Contencioso Administrativo).  Son sus argumentos los
que a continuación se resumen:
1.  En
criterio del Ministerio Público, el problema jurídico planteado debe analizarse
desde la óptica del derecho fundamental a la igualdad. como quiera que en el
presente caso, el actor no cuestiona la constitucionalidad de los procesos de
única y de primera instancia, ni el factor cuantía como mecanismo para
distribuir y atribuir la competencia de los Tribunales Administrativos, sino el
criterio utilizado por el legislador extraordinario para fijarla, a saber, la
asignación básica mensual de los funcionarios, el cual, a su juicio, establece
una diferencia sustancial dada por la posibilidad -para unos funcionarios- de
apelar ante el Consejo de Estado las sentencias que les sean contrarias, que es
lo que el actor llama "discriminación procesal".
2.
Considera el Jefe del Ministerio Público que la facultad del legislador para
establecer procesos de única instancia con base en el factor cuantía no riñe
con el mandato constitucional contenido en el artículo 31 de la Carta,  pues es
una de las excepciones al principio de la doble instancia.  Sin embargo,
observa, es claro que al escoger los criterios para fijar el valor de una
causa, debe obrar con absoluta objetividad, esto es, sin atender condiciones
subjetivas de los sujetos de la relación jurídica procesal, como lo es su
posición económica.
En
opinión del señor Procurador, la fijación de la cuantía no debe asociarse al
status socio-económico de las personas.  Por ello, considera que al fijarse la
competencia de los Tribunales Administrativos con base en la asignación mensual
de los funcionarios públicos, se contrarían los dictados de la Constitución en
punto al derecho fundamental a la igualdad de las personas ante la ley (CP.
artículo 13) y, de contera, el principio mínimo fundamental de igualdad de
oportunidades de los trabajadores (CP. artículo 53). Ciertamente, argumenta, al
atribuir la cuestionada competencia, el legislador empleó un criterio
diferencial que hace explícita la condición económica de uno de los sujetos de
la relación procesal: el status económico, el cual está proscrito no sólo por
la Carta sino por diversos instrumentos internacionales. Tal criterio, asevera,
promueve una discriminación de carácter procesal consistente en que sólo
aquellos funcionarios que devengan la asignación contemplada en el artículo 132
acusado, pueden ejercitar el recurso de apelación contra la decisión
desfavorable. De ahí que, según su criterio, las referidos apartes deban ser
retirados del ordenamiento jurídico.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
La  competencia.
Esta
Corporación es competente para conocer y decidir la presente demanda de
inconstitucionalidad, al tenor de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5o.
de la Constitución Política vigente.
Segunda.
La Cosa Juzgada Relativa.
Para
los efectos de este fallo es pertinente señalar que las normas cuya
constitucionalidad en esta oportunidad se cuestiona, fueron objeto de
juzgamiento por la H. Corte Suprema de Justicia, con ocasión de demanda
ciudadana que se fundamentaba, entre otras, en acusaciones idénticas a las que
nuevamente se esgrimen en su contra.
En
efecto, mediante Sentencia No. 74 del 23 de mayo de l991, con ponencia del H.
Magistrado Rafael Méndez Arango, dicha Corporación, a la sazón encargada de la
guarda de la integridad de la Carta Política, las declararó exequibles, tanto
en lo atinente al ejercicio de las facultades extraordinarias con fundamento en
las cuales el Ejecutivo las expidió, a saber las emanadas de la Ley 30 de 1987,
como por razón de su contenido material.
Sin
embargo, la circunstancia anotada no impide a la Corte Constitucional efectuar
el cotejo material de las disposiciones impugnadas con la nueva Carta
Política.  Ciertamente, frente a los derechos que se estiman conculcados se
observan variaciones sustanciales de contenido en los dos regímenes
constitucionales, lo cual hace obligada su revisión a la luz de las
disposiciones actualmente en vigor.
Es
sabido que en casos como el descrito, la cosa juzgada que se alcanzó en el
proceso respectivo no es absoluta,  por cuanto no cobija la totalidad de las
posibilidades de contradicción entre las normas acusadas y el ordenamiento
constitucional; con lo cual, el fallo en este caso, de alcance limitado, deja
espacio para posteriores pronunciamientos judiciales, obviamente relativos tan
solo a los aspectos de constitucionalidad  que no fueron considerados
inicialmente.
Este
ha sido el criterio que la Corporación ha sostenido en situaciones que
involucran análoga consideración a la que en esta ocasión se plantea. Al
respecto, ha dicho, por ejemplo:
Observa
la Corte que, cuando ante ella se demandan normas que venían rigiendo al entrar
en vigencia la nueva Constitución y la demanda recae sobre el contenido
material de dichas normas, la Corporación debe adelantar el correspondiente
estudio de constitucionalidad, aunque por sentencia anterior se hubiera
declarado la  constitucionalidad de los preceptos acusados, pues en tales casos
la cosa juzgada se daba frente a la Carta Política derogada, pero no tiene
valor respecto de la nueva. Cosa distinta es que la sentencia hubiera declarado
la inexequibilidad, ya que en tal evento, las disposiciones objeto de ella
habrían salido del ordenamiento jurídico, de modo que no estaban vigentes
cuando principió a regir la nueva Constitución.2
Así
las cosas, auncuando las normas sub-exámine hayan sido declaradas
exequibles a la luz de las normas constitucionales anteriores, compete a la
Corte Constitucional pronunciarse  sobre los cargos que nuevamente se formulan
en su contra,  efectuando su análisis frente a la Carta de 1991, dado que la
cosa juzgada pronunciada bajo la Carta de 1886 no extiende sus efectos a la
Constitución Política que hoy nos rige.
Tercera.    La materia de las
disposiciones acusadas y las reglas constitucionales sobre la Igualdad.
A.
Aspectos Preliminares.
Conviene
precisar que los apartes acusados de los artículos 131 y 132 del Decreto-Ley 01
de l.984 (como fueron subrogados por el artículo 2° del  Decreto Extraordinario
597 de l.988), fijan la competencia de los Tribunales Administrativos   -en única
o en  primera instancia- para conocer de los procesos sobre actos de
destitución, declaración de insubsistencia, revocación de nombramiento o
cualesquiera otros que impliquen retiro del servicio, con base en el factor
cuantía.  Al efecto se señala que cuando la asignación mensual que corresponda
al cargo no exceda de ochenta mil pesos ($80.000) el proceso será de única
instancia y que cuando supere dicha suma, será de primera instancia.
Como
lo precisa con acierto el señor Procurador General de la Nación, el actor no
cuestiona la constitucionalidad de los procesos de única o de primera
instancia, como tampoco el que la distribución de competencias en la Rama
Jurisdiccional deba hacerse a partir de ciertos criterios, entre ellos, el
factor cuantía.
Censura
sí que el criterio utilizado por el legislador extraordinario para fijar la
cuantía de los procesos de única y primera instancia, sea el de la asignación
mensual de los funcionarios. En su sentir, dicho criterio produce una situación
de abierta discriminación procesal, puesto que las sentencias que les sean
adversas a los empleados de bajos salarios no podrán ser apeladas ante el
superior, vulnerando el derecho a la igualdad que las personas tienen ante la
ley y el derecho de apelar toda sentencia.
El
Procurador  General de la Nación comparte la apreciación que en tal sentido
hace el actor. Ciertamente, considera que el sacrificio del derecho a la
igualdad  que comporta tal criterio, se traduce en la consagración
injustificada de una "discriminación procesal" o sea en el
establecimiento de "una desigualdad que no está provista de una
justificación objetiva y razonable" cuyos elementos -la posición económica
o status económico dado por el salario- están proscritos tanto por la Carta como
por instrumentos internacionales.
Previamente
al examen de los cargos es, pues, pertinente, hacer algunas consideraciones en
torno a la concepción que sobre la igualdad y la doble instancia (en lo
relativo a la apelabilidad de toda sentencia) se plasmó en la Constitución de
l991, en sus artículos 13 y 31 respectivamente. A ello seguidamente se
procederá.
B.
El Derecho a la Igualdad.
La
Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este derecho en múltiples
ocasiones,  a través de sentencias provenientes de sus Salas de Revisión de
Tutelas3
y de fallos proferidos por la Sala Plena4
en asuntos de constitucionalidad.
En
el último de los pronunciamientos antecitados la Corporación caracterizó el
derecho en cuestión relievando su carácter típicamente relacional. Así fue
concebido por Aristóteles cuando lo definió como trato igual a los casos
iguales y desigual de los casos diferentes. Es entonces el derecho a ser
tratado igualmente en circunstancias similares. A partir de esta delimitación
conceptual, se desprenden tres manifestaciones jurídicas de la igualdad: el
derecho subjetivo a ser tratado de manera igual, el deber del Estado de hacer
efectivo ese trato igual y el principio constitucional de la igualdad.
El
principio constitucional de la igualdad se traduce en el derecho que tienen
todas las personas a que no se consagren excepciones o privilegios que
"exceptúen" a unos individuos de lo que se concede a otros en
idénticas circunstancias, de donde se infiere que la real y efectiva igualdad
consiste en aplicar la ley en cada uno de los acaecimientos según las
diferencias constitutivas de ellos.
Este
principio está consagrado como derecho fundamental de aplicación inmediata en
el artículo 13 de nuestra Constitución. Según lo ha indicado también la Corte5 , dicho
derecho contiene seis elementos, a saber.
a)    Un principio general, según el
cual, todas las personas nacen libres e iguales ante la ley y recibirán la
misma protección y trato de las autoridades.
b)    La prohibición de establecer o
consagrar discriminaciones: este elemento pretende que no se otorguen
privilegios, se niegue el acceso a un beneficio o se restrinja el ejercicio de
un derecho a un determinado individuo o grupo de personas de manera arbitraria
e injustificada, por razón de su sexo, raza, origen nacional o familiar, o
posición económica.
c)    El deber del Estado de promover
condiciones para lograr que la igualdad sea real y efectiva para todas las
personas.
d)    La posibilidad de conceder
ventajas o prerrogativas en favor de grupos disminuidos o marginados.
e)    Una especial protección en favor
de aquellas personas que por su condición económica, física o mental se
encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, y
f)     La sanción de abusos y maltratos
que se cometan contra personas que se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta.
Al
precisar el alcance del derecho a la igualdad, la Corporación también ha
señalado  que el objeto de esta garantía que a toda persona reconoce el
artículo 13 de la Carta, no es el de construir un ordenamiento jurídico
absoluto que otorgue a todas las personas idéntico trato dentro de una
concepción matemática, ignorando factores de diversidad que exigen del poder
público la previsión y la práctica de diferenciaciones tendientes a evitar que
por la vía de un igualitarismo formal, se favorezca la desigualdad. Para ser
objetivas y justas, las reglas de la igualdad ante la ley no pueden desconocer
en su determinación tales factores, ya que ellas exigen regulación diferente
para fenómenos y situaciones divergentes.
La
igualdad exige el mismo trato para los entes y hechos que se encuentran
cobijados bajo una misma hipótesis y una distinta regulación respecto de los
que presentan características desiguales, bien por las circunstancias concretas
que los afectan, ya por las condiciones en medio de las cuales actúan, pues
unas y otras hacen imperativo que el Estado procure el equilibrio, que en
derecho no es cosa distinta que la justicia concreta.
De
allí que el mismo artículo 13 Constitucional haya dispuesto que la actividad
estatal se orientará al logro de la igualdad real y efectiva, adoptando medidas
en favor de grupos discriminados o marginados y protegiendo especialmente a las
personas que por su condición económica, física o mental,  se encuentran en
posición de debilidad manifiesta.
Se
verifica, entonces, una discriminación positiva justificada por ese mínimo de
justicia material que se desprende de todo Estado social de derecho que se
proclama justo. Ese trato diferente del débil se debe a la aplicación de la
igualdad objetiva y no formal que predica la identidad entre los iguales y la
diferencia entre los desiguales.
La
igualdad, de otra parte, es un principio reconocido tradicionalmente en los
Estados de derecho como el nuestro, bajo la categoría de los derechos
fundamentales y universales; empero, su definición conceptual siempre ha
supuesto hondas dificultades en su proyección jurídica completa, lo que no
obsta para reconocer que la igualdad implica y exige la diferenciación.
A
los efectos de este fallo resulta también pertinente reseñar los supuestos que
conforme a la jurisprudencia6
constitucional justifican el trato diferenciado, a saber:
a)
La desigualdad razonable de los supuestos de hecho: el
principio de igualdad solo se viola si el tratamiento diferenciado de casos no
está provisto de una justificación objetiva y razonable. La existencia de tal
justificación debe ser apreciada según la finalidad y los efectos del
tratamiento diferenciado.
b)
Racionalidad y proporcionalidad: fuera del elemento anotado
anteriormente, debe existir un vínculo de racionalidad y proporcionalidad entre
el tratamiento desigual, el supuesto de hecho y el fin que se persigue.
Así,
los medios escogidos por el legislador no sólo deben guardar proporcionalidad
con los fines buscados por la norma, sino compartir su carácter de legitimidad.
Este principio busca que la medida no sólo tenga fundamento legal, sino que sea
aplicada de tal manera que los intereses jurídicos de otras personas o grupos
no se vean afectados o, que si ello sucede,  lo  sean  en grado mínimo.
Ha
sostenido también la Corte que el  principio de igualdad está revestido de la
natural relatividad histórica que implica su contenido; así mismo, que dicho
principio está sometido dentro de las reglas del Estado social de derecho, a la
determinación legislativa de fórmulas diferenciadoras que encuentran fundamento
racional en los postulados de justicia y bienestar que emanan de la Carta.
La
igualdad que predica la Constitución de 1991 no es, pues, un principio que deba
obedecer a razones físicas, matemáticas o biológicas, sino a postulados
racionales fundamentados en un Estado social de derecho, los cuales no son en
modo alguno incompatibles con el establecimiento de hipótesis normativas que
contengan supuestos diferenciales que atiendan una realidad objetiva.
Ahora
bien, el principio de igualdad material se proyecta en el artículo 229 de la
Constitución, que dice que "se garantiza el derecho de toda persona para
acceder a la administración de justicia..."
En
suma,  puede existir un trato diferente siempre y cuando sea razonable y justo;
estas dos calidades deben desprenderse de la situación de la persona objeto de
tratamiento diferente. A contrario sensu, cuando, la diferenciación no
es razonable o es injusta, ella se convierte en discriminación, conducta ésta
contraria al principio relacional de igualdad material, consagrado en el
artículo 13 de la Constitución.
C.
De la igualdad en el trabajo.
El
derecho al trabajo se encuentra consagrado en el artículo 25, que dice que
"el trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas
sus modalidades, de la especial protección del Estado..." Esta disposición
es concordante con el artículo 53 idem, que consagra como principio mínimo
fundamental, en primer lugar, la igualdad de oportunidades".
Se
observa pues que el principio de igualdad material, consagrado en el artículo
13 constitucional, se proyecta en materia laboral, de suerte que la igualdad
debe aplicarse también en el derecho al trabajo.
Así
lo ha sostenido la jurisprudencia de la Corte Constitucional, cuando afirmó:
El
trabajo es una actividad que goza en todas sus modalidades de la especial
protección  del  Estado. Una de las garantías es el estatuto del trabajo, que
contiene unos principios mínimos fundamentales (artículo 53), cuya protección
es de tal naturaleza, que es inmune incluso ante el estado de excepción por
hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden
social, económico y ecológico. El gobierno, con las facultades excepcionales
que le otorga la declaratoria de dicho estado, no puede desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores (artículo 215).
El
mandato Constitucional de proteger el trabajo como derecho-deber, afecta a
todas las ramas y poderes públicos, para el cumplimiento de uno de  los fines
esenciales del Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes que genera esa labor humana (artículo 2º).
Entre
los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo se encuentra
"... la igualdad de oportunidades para los trabajadores... y la
remuneración...  proporcional a  la cantidad y calidad del trabajo."
El
principio de igualdad de oportunidades para  los trabajadores es una especie
del principio de igualdad genérico consagrado en el artículo 13 de la
Constitución. La igualdad de oportunidades permite además el desarrollo de la
dignidad que genera la persona humana a partir de sus derechos inalienables
(artículo 5º) e inherentes (artículo 94)...
Ese
principio de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad
de los iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el
concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el
concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el
cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y
prescribe diferente normación a supuestos distintos. Con este concepto sólo se
autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se supera
también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad
matemática.7
D.
Del principio de las dos instancias.
El
principio de las dos instancias, elevado a canon constitucional, está
consagrado en el artículo 31 de la Carta, de la siguiente manera:
"Toda
sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que
consagre la ley.
El
superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante
único".
En
cuanto hace a los antecedentes de esta norma constitucional, es importante
señalar que el principio de las dos instancias fue objeto de amplios debates
tanto en el seno de la Comisión Cuarta de la Asamblea Nacional Constituyente
(sesiones del 11, 15 y 16 de abril de 1991), como en la Plenaria, en primer y
segundo debate (sesiones del 1o., 3, 5, 15 y 28 de junio de 1991). De ellas,
vale hacer mención a la ponencia que a continuación se cita:
El
principio del debido proceso debe mantenerse como una garantía y no como un
principio que debe estar establecido, y aquí se habla del principio de las dos
instancias, el cual no puede operar en materia contencioso administrativa.
Entonces, si se obliga de que la providencia debe ser o puede ser apelada o
consultada, eso elimina las cuantías que deben existir como mecanismos para
descongestionar la justicia en el país. En materia contenciosa no existen los
jueces sino a nivel de Tribunal Administrativo y hay una segunda instancia ante
el Consejo de Estado. Si se mantiene esta norma pues desde luego terminaríamos
con la posibilidad de los juicios de única instancia que bien ha podido
conservar la manera de descongestionar la justicia (Sesión Plenaria de la
Asamblea Nacional Constituyente, Junio 3 de 1991).
De
lo anterior y de la lectura de las demás actas de la Asamblea, puede concluirse
que el Constituyente de 1991 elevó a canon constitucional el principio de la
doble instancia, aunque sin el carácter absoluto y sacralizante que algunos
pretendieron darle. Prueba de este aserto es que el Constituyente haya
reservado al Legislador la facultad de establecer excepciones al citado
principio.
La
Corte Constitucional ha sostenido que la nueva Carta Política relativizó la
validez de la tesis jurisprudencial que la Corte Suprema de Justicia8 acuñó al
afirmar que la doble instancia, a través de la apelación o la consulta, no era
parte esencial del debido proceso como quiera que la Constitución de 1886 no la
ordenaba como exigencia del juicio adecuado.
Ciertamente,
a propósito de este tema, y a raíz de la consagración constitucional  del
derecho de toda persona a impugnar la sentencia condenatoria (artículo 29
CP.),  esta Corte9
ha  expresado que dicha  garantía en el ámbito penal sí forma parte del núcleo
esencial del derecho fundamental al debido proceso. Así lo precisó, por
ejemplo, al referirse a la doble instancia en los  procesos relativos al menor
infractor.
La
jurisprudencia ha sostenido reiteradamente que la doble instancia, a través de
la apelación o la consulta, no es parte esencial del debido proceso, y la
Constitución no la ordena como exigencia del juicio adecuado.
Empero,
la tesis jurisprudencial que se menciona tiene hoy un carácter relativo pues si
bien es cierto que la Constitución no establece la doble instancia como un
principio del debido proceso, de manera abstracta y genérica, no lo es menos
que la posibilidad de impugnar las sentencias condenatorias sí es un derecho
que hace parte del núcleo esencial del debido proceso. En otros términos, una
norma que impida impugnar las sentencias condenatorias será inconstitucional
por violación del debido proceso. En todos los demás casos, la doble instancia
es un principio constitucional  cuyas excepciones pueden estar contenidas en la
ley (Art. 31 de la C. N.).
En síntesis: La doble instancia no pertenece al núcleo
esencial del debido proceso, -pues la ley puede consagrar excepciones-, salvo
cuando se trata de sentencias condenatorias, las cuales siempre podrán ser
impugnadas, según el artículo 29 de la Carta (negrillas
fuera de texto).
Así
pues, el artículo 31 Superior establece el principio de la doble instancia, de
donde se deduce el de la apelación de toda sentencia, pero con las excepciones
legales, como lo dispone la norma constitucional. Excepciones que se encuentran
en cabeza del legislador para que sea él quien las determine, desde luego, con
observancia de los derechos, valores y postulados axiológicos que consagra la
Carta, particularmente con observancia del principio de igualdad, que no
permite conferir un tratamiento desigual cuando no sea razonable o justo.
Cuarta.
El examen de los cargos.
Según
quedó indicado al sintetizarse la demanda, en el asunto que en esta oportunidad
ocupa la atención de la Corte, el actor cuestiona la constitucionalidad del
criterio utilizado por el legislador para fijar la cuantía de los procesos de
única y primera instancia ante los Tribunales Administrativos, el cual se basa
en un cierto quantum en la asignación mensual  correspondiente al cargo.
En
efecto, en opinión del demandante el quebrantamiento del principio democrático
de  igualdad a que se ha hecho referencia, que dimana de las garantías
individuales que consagra la Carta de Derechos de la Constitución de 1991, se
produce porque, en primer lugar, se utiliza el criterio del salario de los
funcionarios públicos en la atribución y distribución de la justicia
administrativa para los procesos de restablecimiento del derecho de carácter
laboral en única y primera instancia; y, de la otra, porque,  en su sentir, se
hace elitista y discriminatorio el recurso de apelación y el acceso a la
jurisdicción contencioso administrativa.
Vistos
los cargos formulados, en esta oportunidad concierne a  la Corporación
esclarecer si el nivel de ingresos es una variable que introduce o nó una
discriminación por razón de la posición económica de los individuos. La
respuesta a dicho interrogante, a su turno permitirá determinar si dicho factor
puede ser tomado por el Legislador como referente para introducir una excepción
al principio de las dos instancias.
Al
respecto, la Corte Constitucional considera:
1.
El
cargo acerca de la elitización del recurso de apelación fue en su oportunidad
negado por la Corte suprema de Justicia con fundamento en los siguientes
argumentos10
:
Plantean
los actores el quebranto del citado principio democrático que dimana de las
garantías individuales consagradas en el Título III del Estatuto Fundamental,
porque, en su sentir, hace elitista el recurso de apelación. Esta afirmación no
resulta válida frente al contenido de las disposiciones acusadas, puesto que
ellas contienen regulaciones de carácter general mediante las cuales se asigna
la competencia de los distintos órganos que integran la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, tanto por razón de la cuantía, como por el factor
territorial, en desarrollo del principio del debido proceso, pues significan el
señalamiento, sin ambigüedad alguna, del juez competente para conocer de los
procesos en que se controvierta la actuación de la administración, por ser
violatoria del orden jurídico general o de los derechos de los administrados.
De
otra parte, no advierte la Corte discriminación alguna entre las personas que
se hallen colocadas dentro de los supuestos de hecho que sirven de base a la
ordenación jurídica, pues se les confiere a todas por igual los mismos derechos
para acudir ante el juez que establece la norma, a fin de reclamar que sea
resuelto su conflicto con la administración, y desde luego las mismas
oportunidades procesales que de ello se derivan.
Mal
puede hablarse, entonces, de la violación del principio de igualdad de las
personas ante la ley, pues ello sólo ocurre cuando las normas regulan de manera
distinta situaciones de hecho que son genéricamente iguales. Por tanto el cargo
es infundado.
Esta
Corporación se aparta en esta oportunidad la citada jurisprudencia, que si bien
era consecuente con la tradición jurídica del país bajo la égida de la Carta de
1886, no se aviene a la nueva preceptiva constitucional de 1991.
En
efecto, del análisis de cada uno de los tres párrafos citados se advierte lo
siguiente:
-
En el primer párrafo se realiza una afirmación y no se demuestra sino que se
describe su contenido, pues del hecho de que la "disposiciones acusadas
contienen regulaciones de carácter general mediante las cuales se asigna la
competencia", no se sigue necesaria y fatalmente la bondad constitucional
de la norma. En efecto, el carácter "general" de una norma es
sinónimo de igualdad, como pareciere sugerirlo el Alto Tribunal de la
Jurisdicción Ordinaria. Por ejemplo, la prohibición genérica de que un
determinado sexo no pueda acudir a la doble instancia no significa que la norma
es constitucional.
-
En el segundo párrafo la jurisprudencia citada introduce un argumento externo,
pues lo discutido no era la situación del grupo de personas que se
encontraban dentro del mismo supuesto de hecho -ingresos inferiores a $
80.000-, sino la discriminación de este grupo de personas con el
conjunto de funcionarios que devengaren una suma superior, los cuales tenían la
exclusividad y el privilegio para acudir a la segunda instancia. Para seguir
con el mismo ejemplo, si una norma dijese que los varones no podrán recurrir a
la segunda instancia, mal podría una sentencia decir que la norma es conforme
con la Carta porque no introduce discriminaciones entre los varones.
-
Y en el tercer párrafo se concluye con una sentencia que, siendo cierta, no le
fue aplicada en rigor a la situación planteada: "sólo ocurre [la
discriminación] cuando las normas regulan de manera distinta situaciones de
hecho que son genéricamente iguales". Continuando con el ejemplo, el sexo,
como en este caso los ingresos de un servidor público, es un hecho
irrelevante para limitar el acceso a la segunda instancia de personas que,
por otra parte, están en los mismos supuestos de hecho: son demandantes
por una supuesta violación de sus derechos laborales.
2.
Es
sabido que el legislador al  hacer uso de sus competencias constitucionales no
puede desconocer  ni los derechos ni las finalidades y postulados fundacionales
de la organización institucional y política que la Carta consagra. De ahí que
para convalidar la constitucionalidad de las normas cuestionadas no pueda
alegarse, en principio, como única razón en su favor la reserva de ley que,
conforme al artículo 31 Superior, permite al Legislador establecer excepciones
a la doble instancia. Es, pues, del caso, indagar acerca de los límites o
ámbitos constitucionales dentro de los cuales puede ejercitarla.
3. En
este sentido esta Corte considera que lo que está en juego es determinar si el
nivel de ingresos es o no discriminatorio, para efectos de permitir o prohibir
el acceso a la doble instancia en los procesos laborales administrativos.
No
se trata aquí de afirmar que en este campo de las garantías procesales para
hacer efectivos los derechos fundamentales que la diferenciación es pertinente
porque por ejemplo en el campo fiscal las normas tributarias clasifican la
capacidad económica de las personas por estratos, desde el más "bajo"
hasta el más "alto", sin que pudiese en principio criticarse el
fenómeno social que la expresión utiliza para describir un fenómeno real.
De
lo que se trata, observa la Corte Constitucional, es de que en todos los campos
del derecho el Legislador debe ser muy cuidadoso con la terminología empleada,
a fin de no lesionar la dignidad de las personas, en un país que sueña con la
convivencia pacífica.
Y
en general, del hecho de que el Legislador se limite a describir una situación
objetiva que existe y que él no inventó, no se sigue ciertamente que tal
descripción sea inconstitucional. Lo que es contrario a la Carta es deducir
consecuencias jurídicas de los bajos niveles de ingreso para efectos de
sancionarlos con la privación de ciertas garantías procesales. En otras
palabras, es claramente contrario a la Constitución premiar los altos ingresos
mediante la concesión de beneficios procesales. Por esta vía la elitización de
la administración de justicia es evidente.
Por
lo expuesto, se concluye que el Legislador viola el principio de igualdad al
emplear un cierto nivel de ingresos como referente para la distribución
funcional de competencias en materia contencioso administrativa. Este cargo,
pues, prospera. Así se declarará.
4. Por
otra parte observa la Corte Constitucional que el verdadero sentido de la doble
instancia no se puede reducir a la mera existencia -desde el  plano de lo
formal/institucional- de una jerarquización vertical de revisión, ni a una
simple gradación jerarquizada de instancias que permitan impugnar, recurrir o
controvertir y, en últimas, obtener la revisión de la decisión judicial que se
reputa injusta o equivocada, ni a una concepción de la doble instancia como un
fín en sí mismo. No. Su verdadera razón de ser es la existencia de una justicia
acertada, recta y justa, en condiciones de igualdad. Ella es pues un medio para
garantizar los fines superiores del Estado, de que trata el artículo 2° de la
Carta, particularmente en este caso la eficacia de los derechos.
Así
concebida, la doble instancia es apenas un mecanismo instrumental de irrigación
de justicia y de incremento de la probabilidad de acierto en la función estatal
de dispensar justicia al dirimir los conflictos (dada por la correlación entre
verdad real y decisión judicial). Su implementación solo se impone en aquellos
casos en que tal propósito no se logre con otros instrumentos.  Cuando ello
ocurra, bien puede erigir el  Legislador dichos eventos  en excepciones a su
existencia.
Así,
pues, la consagración de excepciones por parte del Legislador al principio de
la doble instancia no es una patente de corso que el Constituyente le hubiese
conferido. Se trata de una autorización constitucional para ser cumplida sin
violar el resto del ordenamiento constitucional, particularmente los derechos
humanos.
Conclúyese
así que se configura violación al principio de la doble instancia, y
específicamente al de la apelabilidad de las sentencias, ya que dentro de las
excepciones a dicho principio que el artículo 31 de la Carta permite al
Legislador establecer, no encajan aquellos casos en se confiere un trato
discriminatorio entre los colombianos, en razón de sus ingresos laborales mensuales.
Finalmente,
no hay duda que la distribución del trabajo al interior del aparato judicial
requiere de la adopción de criterios que, tanto horizontal como verticalmente,
aseguren el cumplimiento de la noble función que la Carta le asigna.
Ciertamente, la racionalización en la administración de justicia obliga a la
adopción de técnicas que aseguren prontitud y eficiencia y no solo justicia en
su dispensación. Para ello es razonable introducir el factor cuantía como
elemento determinante de la competencia, pero la cuantía referida a un quantum
objetivo que no se fundamente en los ingresos subjetivos de una persona sino el
monto global de la pretensión, como bien lo hace el Decreto N° 719 de 1989,
artículo 1°, que dice que serán susceptibles del recurso de casación los
negocios cuya cuantía exceda de 100 veces el salario mínimo mensual. Pero del
factor cuantía no se sigue pues una autorización genérica para violar otras
disposiciones constitucionales, particularmente las más caras -los derechos y
sus garantías-.
Ahora
bien,  el criterio de determinación de la cuantía empleado por las normas
sub-exámine es enteramente irrazonable e injusto.
Así
las cosas, el cargo de transgresión a la igualdad, por este aspecto, también
resulta fundado, toda vez que las normas acusadas consagran una discriminación
irracional e injusta:
Irracional,
porque ellas confieren tratos diferentes para grupos de colombianos que se
encuentran en una situación no relievante para efectos de ser privados de una
garantía procesal, lo cual no es lógico y no se compadece con la finalidad
constitucional.
Injusta,
porque en la práctica los colombianos de más escasos recursos se verían
privados de un recurso judicial que sí poseen otros colombianos de mayores
ingresos. Se sancionan los bajos ingresos.
Las
razones anotadas llevan a la Corte a la conclusión de que los artículos 131
(parcial) y 132 (parcial) del Decreto-Ley 01 de 1984, como fueron modificados
por el artículo 2o. del Decreto Extraordinario 597 de 1988, deben ser
declarados inexequibles, por desconocer abierta e injustamente los preceptos
constitucionales y, en particular a los artículos 13, 31 y 229 de la Carta
Política de 1991.
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Nacional,
R E S
U E L V E :
PRIMERO:
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 2° del Decreto 597 de 1988, en cuanto modificó
el artículo 131 numeral 6° literal b) inciso 2° del Código Contencioso
Administrativo (Decreto Ley 01 de l984), que dice:
Sin
embargo, de los procesos sobre actos de destitución, declaración de
insubsistencia, revocación de nombramiento o cualesquiera otros que impliquen
retiro del servicio, conocerán en única instancia los Tribunales
Administrativos cuando la asignación mensual correspondiente al cargo no exceda
de ochenta mil pesos ($80.000.oo).
SEGUNDO:
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 2° del Decreto 597 de 1988, en cuanto modificó
el artículo 132 numeral 6° inciso 3° parte final, del Código Contencioso
Administrativo, que dice:
cuando
la asignación mensual correspondiente al cargo exceda de ochenta mil pesos
($80.000.oo).
Cópiese, publíquese, comuníquese y archívese el
expediente.
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Salvamento
de voto a la Sentencia No. C-345/93
PROCESO
LABORAL-Unica
instancia (Salvamento de voto)
Las
diferencias salariales están determinadas por realidades socioeconómicas que
tienen que ver con el grado de calificación ocupacional o académica, con el
prestigio de la ocupación, el talento o preparación necesarios para
desempeñarlos, y un sin fin de factores relacionados. Por ello, mal podrían
endilgarse tales diferencias a normas que -como las acusadas- se limitan a
reconocerlas comoquiera que ellas no son las que las originan. No es cierto que
puedan existir  "ingresos subjetivos".  Nada más ajeno a
consideraciones subjetivas, o que pueda ser más objetivamente apreciable y
verificable en la realidad que la escala salarial de los servidores estatales.
Así, pues, en aras de la congruencia, la sentencia ha debido concluír que la
fijación de cualquier cuantía, con el fín de determinar las instancias de un
proceso o el interés para recurrir en casación, es discriminatoria.
DERECHO
DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA (Salvamento de
voto)
Lo
discriminatorio no resulta de que por razón de la cuantía unos procesos tengan
una única instancia y otros dos instancias, e inclusive el recurso de casación,
sino de que no se garantice adecuadamente el acceso a la administración de
justicia, o que en la única instancia no se aseguren de manera cabal las
garantías constitucionales del debido proceso, la justicia o la equidad.
Los suscritos magistrados, a continuación exponemos las razones de
nuestro disentimiento con la decisión adoptada por la Sala Plena en forma
mayoritaria en el proceso en referencia, a través de las cuales consideramos
que el mérito de la cuestión planteada ha debido resolverse declarando
exequibles las normas parcialmente acusadas, de acuerdo con la ponencia
inicialmente presentada.
La decisión de mayoría recoge del proyecto de fallo la
conceptualización del área materia de controversia,  así como las consideraciones
que en el se hacían -con miras al examen de los cargos-  sobre la concepción de
la  "igualdad"  y  "la doble instancia", en lo relativo a
la apelación de las sentencias. Comparte también  el punto de vista que el
Ponente inicial exponía sobre los límites constitucionales a las competencias
respecto de las cuales el Constituyente dispuso reserva de ley, entre ellas la
relativa a las excepciones a la doble instancia, conforme al artículo 31 de la
Carta Política. Paradójicamente  las mismas premisas conceptuales le sirven
para llegar a la conclusión  exactamente opuesta.
Por una parte, la sentencia da a entender que el  proyecto inicial
prohijaba el análisis sobre la igualdad que se hizo en la sentencia de la H.
Corte Suprema de Justicia.  La realidad es que la ponencia inicial  consideraba
que, bajo la nueva Carta, el problema de la igualdad  tenía otras aristas
-distintas de las examinadas por ese altoTribunal que a la sazón era la
guardiana de la Carta-  las cuales obligaban a estudiar nuevamente las normas
acusadas.
Por ello, luego de afirmar la competencia, en las "Consideraciones
de la Corte Constitucional"  incluyó el acápite denominado "Cosa
Juzgada Relativa", que conserva el fallo de mayoría.  Allí  se explicaron
las razones por las que, a su juicio,  la sentencia No. 74 del 23 de mayo de
1991 de la H. Corte Suprema de Justicia producía tan sólo efectos de cosa
juzgada relativa.
Así, pues, el proyecto inicial explícitamente admitía la existencia de
nuevas configuraciones constitucionales del principio de igualdad. Por ello,
nos parece que los argumentos que la mayoría  incorporó a la sentencia para
desvirtuar el análisis que en su momento hiciera la Corte Suprema de Justicia
carecen de toda relevancia.
La remisión que en el proyecto inicial se hacía a la sentencia citada
de la Corte Suprema de Justicia -cuyo aspecto medular se eliminó-, se refería a
la presunta elitización del recurso de apelación por razón del incremento de
las cuantías. Como allí se demostraba, la realidad es que estas históricamente
se rebajaron para ampliar la base de dicho recurso, conforme lo ordenaba la Ley
de facultades No. 30 de 1987. Como la sentencia  guardó silencio sobre este
punto, creemos oportuno hacer mención expresa a el en este salvamento:
"El cargo de presunta elitización del recurso
de apelación, fué desvirtuado por la Corte Suprema de Justicia[1] con
argumentos de tipo histórico cuya validez se mantiene incólume pese al cambio
constitucional.  Así, pues, bien vale transcribir lo
pertinente del pronunciamiento en que se consignaron:
"Para
la Corte, la modificación de competencias, en el caso específico de la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, debía ejecutarse teniendo en cuenta además,
el mandato contenido en el literal i) -de la ley 30 de 1987- de ampliar el
recurso de apelación; aspecto que no puede soslayarse al juzgar la validez
constitucional de las disposiciones tachadas, precisamente, de restringir el
citado medio de impugnación.
Ahora
bien, una de las formas -pero desde luego no la única- de cumplir la voluntad
legislativa en torno al recurso de apelación era disminuir las cuantías
señaladas en las normas vigentes a la sazón, para los procesos de única y
primera instancia de que conocen los Tribunales Administrativos... y, en
armonía con ello, rebajar la de los procesos de que conoce en segunda instancia
el Consejo de Estado, porque de esta manera un número mayor de negocios sería
susceptible del recurso de apelación, que estaba limitado por las cuantías que
regían en ese momento. De esta manera obró el Gobierno para dar cumplimiento al
literal i) del artículo 1o. de la Ley de facultades, según pasa a analizarse.
"...
"En
primer término cabe señalar que los actores parten de un supuesto ajeno a la
realidad jurídica imperante al momento de la expedición del Decreto 597 de
1988, pues toman como base para la formulación del cargo las cuantías que fijó
el Eecreto 01 de 1984 para delimitar la competencia del Consejo de Estado y los
Tribunales Administrativos  sin tener en cuenta que estas sufrieron
modificaciones posteriormente en virtud del artículo 265 del mismo Decreto, que
dispuso el reajuste bianual de los valores absolutos expresados en moneda
nacional a partir del 1o. de enero de 1986.
El artículo 265 del Código Contencioso
Administrativo tuvo los siguientes desarrollos:
El Decreto 3867 de diciembre 30 de 1985, en lo
pertinente a las normas bajo examen, reajustó los referidos valores así:
Artículo 131 numeral 6o. inciso 3o. a $80.000.oo...
Artículo 132 numeral 6o. inciso 3o. a $80.000.oo
...
Las anteriores cuantías rigieron del 1o. de enero de
1986 al 31 de diciembre de 1987.
Posteriormente, el Decreto 2269 de noviembre 25 de
1987 señaló las siguientes cuantías:
"...
"Artículo 131 numeral 6o., inciso 3o.
$120.000.oo
...
Artículo 132 numeral 6o.,  inciso 3o. $120.000.oo
"...
"Los valores relacionados tuvieron vigencia
desde el 1o. de enero de 1988 hasta el 6 de abril de ese año, por cuanto el
Decreto 597 fué publicado y entró a regir el 7 de abril de  1988, estableciendo
las cifras cuestionadas en este proceso.
Confrontados los guarismos que determinaban la
competencia al momento de entrar a regir el Decreto 597 de 1988 con los que él
señala en las normas impugnadas, se tiene entonces que éstos fueron rebajados
por el nuevo decreto y a través de este mecanismo se extendió el recurso de
apelación a un mayor número de asuntos, en cabal
desarrollo del literal i) del artículo 1o. de la Ley de facultades. (Enfasis
fuera de texto)
"...
En cuanto al tema de la no discriminación y, su correlativo, el de la
igualdad, sobre los cuales giró lo esencial de las divergencias,  discrepamos en
dos aspectos fundamentales.
El primero tiene que ver con la tesis según la cual "el
Legislador viola el principio de igualdad al emplear un cierto nivel de
ingresos como referente para la distribución funcional de competencias en
materia contencioso administrativa."
No
compartimos la tesis que hizo carrera pues, como se decía a en el proyecto,
"Los
preceptos legales que se acusan  tan solo parten del supuesto real de la
existencia de una escala  formada por distintos valores que expresan rangos de
salarios o distintos niveles de ingresos. Su supuesto corresponde, pues, a un
dato objetivo, verificable que permite una medición cuantitativa y que tiene
existencia real.
"Las
diferencias salariales están determinadas por realidades socioeconómicas que
tienen que ver con el grado de calificación ocupacional o académica, con el
prestigio de la ocupación, el talento o preparación necesarios para
desempeñarlos, y un sin fin de factores relacionados. Por ello, mal podrían
endilgarse tales diferencias a normas que -como las acusadas- se limitan a
reconocerlas comoquiera que ellas no son las que las originan."
De
ahí que, en nuestro sentir, no sea concluyente argumentar
"...que
el nivel salarial de ingresos sea equivalente a estrato, "status" o
posición socio-económica,  aun cuando  sea cierto que puede ser una variable
que tenga importante incidencia en su determinación cuando esta es una función
exclusiva o prevalentemente dependiente del nivel de ingresos salariales y
cuando este es el  factor que se toma como  índice para el establecimiento de
un sistema determinado de estratificación.  Empero, este bien podría hacerse a
partir de otros criterios, los cuales podrían conducir a resultados diferentes
de los obtenidos al aplicar el primero, o inclusive cuestionarlos. Por ejemplo:
el origen del ingreso, la riqueza, la ocupación del que se deriva, los bienes y
servicios que posee el individuo, etc."
Insistimos
en que  no es de recibo asimilar
"...
un factor objetivamente apreciable, suceptible de medición cuantitativa -el
nivel de ingresos- con una categoría de mayor complejidad ontológica y
valorativa -el status o posición socioeconómica..."
Por
lo mismo, pensamos que tampoco puede aceptarse que pueda atribuirse a
"...
dicho factor un valor absoluto y totalizante, cuando es apenas una variable o
componente que, en las normas acusadas está desvinculado de cualquier
consideración  valorativa."
Reiteramos que en nuestro criterio
"Las
normas materia de censura no crean una realidad específica a partir de sí
mismas; parten de un supuesto real  e incontrovertible,  ya existente, a saber,
un rango diverso de ingresos en los funcionarios públicos.  En otros términos,
las diferencias a las que se atribuye un presunto carácter discriminatorio, no
son causadas por las expresiones legales demandadas sino por la realidad que
ellas describen y en la cual se pone de manifiesto diferencias económicas,
sociales y culturales."
En
este punto, por lo demás,  la  sentencia que adopta la mayoría es abiertamente
contradictoria. Por un lado, afirma que "es contrario a la Carta ...
deducir consecuencias jurídicas de los bajos niveles de ingreso para efectos de
sancionarlos con la privación de ciertas garantías procesales." (p.
20)  Pero por el otro, reproduce el párrafo del proyecto original que defiende
la adopción de criterios al interior del aparato judicial que tanto horizontal
como verticalmente aseguren prontitud y eficiencia y no solo justicia en su
dispensación. Y lo que resulta siendo todavía más paradójico es que a renglón
seguido sostenga que "para ello es razonable introducir el factor
cuantía como elemento determinante de la competencia, pero la
cuantía referida a un quantum objetivo que no se fundamente en los ingresos
subjetivos de una persona sino el monto (sic) global de la pretensión..."
(p. 21) (Enfasis fuera de texto).
En
dicha afirmación, obviamente se advierte el confesado propósito de cerrar las
puertas a futuras demandas de inconstitucionalidad contra las normas de los
diferentes estatutos procesales que consagran cuantías para determinar las
instancias en los diferentes procesos, o el interés para recurrir en casación.
Se
acude a una especie de malabarismo jurídico o de lenguaje mágico, cuando se
habla de un quantum objetivo que no se fundamente en los ingresos
subjetivos de una persona, lo cual, indudablemente es un contrasentido,
porque no se explica de qué manera el monto de una pretensión en un proceso
laboral pueda ser desligado de los ingresos percibidos por el trabajador a
título de salario.
Toda
cuantía necesariamente se relaciona con los ingresos económicos de las
personas; ello es así, particularmente  en el proceso laboral, en que las
pretensiones de la demanda  y el interés para recurrir en casación, se
estructuran con base en el salario devengado por el trabajador; idéntica
consideración, aun cuando con algunas variables,  es predicable de la fijación
del valor de las pretensiones de contenido económico en los procesos civiles,
de familia o contencioso administrativos pues, necesariamente, la posesión de
bienes y los actos jurídicos que realiza una persona, en desarrollo de sus
diferentes actividades especulativas, siempre están  referidos a su situación
económica.
Por
lo mismo tampoco es cierto que puedan existir  "ingresos
subjetivos".  Nada más ajeno a consideraciones subjetivas, o que pueda
ser más objetivamente apreciable y verificable en la realidad que la escala
salarial de los servidores estatales.
Así,
pues, en aras de la congruencia, la sentencia ha debido concluír que la
fijación de cualquier cuantía, con el fín de determinar las instancias de un
proceso o el interés para recurrir en casación, es discriminatoria.
La segunda razón de nuestro disentimiento radica en la desagregación
del análisis que de la igualdad procesal se hace para presentarla como una
resultante independiente de mecanismos distintos de la apelación que tengan la
aptitud real de asegurar justicia, verdad y acierto en la decisión judicial,
que son los fines últimos de la doble instancia. La ponencia articulaba tales
componentes en una inescindible relación de modo que, desde esa óptica de
análisis, el resultado final -justicia y equidad- no podía visualizarse en
forma independiente de los mecanismos a través de los cuales tan altos fines se
obtienen.
Lo
discriminatorio no resulta de que por razón de la cuantía unos procesos tengan
una única instancia y otros dos instancias, e inclusive el recurso de casación,
sino de que no se garantice adecuadamente el acceso a la administración de
justicia, o que en la única instancia no se aseguren de manera cabal las
garantías constitucionales del debido proceso, la justicia o la equidad.
En este aspecto la sentencia también es contradictoria. Pese a que
reproduce los párrafos que contienen los razonamientos centrales de la tesis
sobre la doble instancia que, a partir de estos lineamientos, se esbozaba en el
proyecto -con lo cual parecería  insinuar que la comparte-,  termina negando su
sentido apenas instrumental y de medio a fín en relación con la justicia, la
verdad y el acierto en su dispensación, sin que haya dado ninguna explicación.
Solo en  el contexto axiológico a partir del cual se conceptualizó el proyecto
inicial es que  podía  afirmarse que:
"...la
sola circunstancia de que no exista la doble instancia no es indicativa de
"inequidad o de discriminación procesal". La equidad procesal puede
obtenerse a través de otros medios  que tengan la aptitud  intrínseca de
producirla. "
Consideramos
que los juicios laborales de única instancia, han debido reputarse ajustados a
la Carta, pues, como sostenía el Ponente inicial, cuyos razonamientos  compartimos:
"En
el caso de las normas sub-examine, la estructura institucional de toma de la
decisión judicial en el seno de la justicia contencioso administrativa, así
como la existencia del recurso de revisión contra  la  sentencia  errónea o
injusta,  introducen equidad al interior del proceso contencioso laboral de
única instancia en cuanto son correctivos del error judicial o de la injusticia
en la decisión.
Es
plenamente conocido que en el ámbito de lo contencioso administrativo no
existen los jueces unipersonales. Cualquier proceso en que haya contención de
intereses en estas materias, incluyendo los laborales, es de conocimiento de un
juez colegiado, como lo son los Tribunales Administrativos.
En
el caso en comento, el carácter colegiado del órgano judicial (Tribunal
Administrativo)  y el sistema de toma de decisiones que en el opera -consenso
mayoritario- son mecanismos institucionales que actúan como filtros y
correctivos eficaces a la natural falibilidad del sustanciador o ponente
individual. De hecho, este sistema trae consigo un mayor discernimiento de la
decisión, que redunda en últimas en su rectitud y justicia.  El recurso de
alzada no es el único medio para obtener tal resultado ni tampoco el mejor
pues, dicho sea de paso,  la sabiduría o infalibilidad  tampoco son atributos
connaturales a la condición de fallador de instancia jerárquicamente superior.
Ontolológica ni jurídicamente la tesis de "la infalibilidad" del juez
o tribunal de superior jerarquía puede tener asidero.  Tal atributo es ajeno a
la condición humana y, por tanto,  también a las instituciones que por
necesidad derivada de su propia naturaleza participan de ese carácter, como
ocurre con el aparato encargado de administrar justicia.
Además,
debe también tenerse en cuenta que respecto de la sentencia dictada en el
juicio contencioso laboral de única instancia procede intentar el recurso
extraordinario de revisión, conforme lo prevé el artículo 185 del Código
Contencioso Administrativo, luego de ejecutoriada. Igualmente, en dicho juicio
se pueden alegar las nulidades que ocasione la pretermisión de la garantía
constitucional del debido proceso, como lo previenen  los artículos 165 y
siguientes del mismo estatuto.
Conclúyese
así que tampoco se configura violación alguna al principio de la doble
instancia, ni específicamente al de la apelabilidad de las sentencias, ya que
dentro de las excepciones a dicho principio que el artículo 31 de la Carta
permite al Legislador establecer, encajan aquellos casos en que los fines de la
justicia y la equidad que constituyen su razón de ser se obtienen a través de
otros mecanismos, como ocurre en los procesos contencioso-laborales de única
instancia con una estructura  decisoria de tipo colectivo y plural y con la
recurribilidad de la sentencia por la vía extraordinaria del recurso de
revisión.
Además,
la sentencia torna en anotación marginal una consideración que en nuestro
criterio debe guiar la resolución de los difíciles problemas planteados por el
dilema justicia individual versus justicia globalmente considerada, y
que obliga a considerar los conceptos a la luz de las exigencias de la
realidad  en que deben hacerse posibles.
De
ahí que en ella se afirmara:
"Finalmente,
no se remite a duda que la distribución del trabajo al interior del aparato
judicial  requiere de la adopción de criterios que, tanto horizontal como
verticalmente, aseguren el cumplimiento de la noble función que la Carta le
asigna. Ciertamente, la racionalización en la administración de justicia,
obliga a la adopción de técnicas que aseguren prontitud y eficiencia y no solo
justicia en su dispensación. Esa la razón por la cual, se justifica además la
existencia de los juicios de única instancia.
Ahora
bien,  el criterio de determinación de la cuantía empleado por las normas
sub-examine es enteramente razonable. De manera análoga a como acontece con los
otros factores que de ordinario emplea el legislador para la determinación de
la competencia (i.e, territorial, funcional, etc), su adopción consulta la
realidad y las exigencias de la razón, todas las cuales obligan a que la
definición de los conflictos, con carácter definitivo y con fuerza de cosa
juzgada, no se prolongue indefinidamente so pena de que, en la búsqueda de ese
ideal, perezca la justicia por causa de la parálisis que su infinitud provoque
a la administración."
Los nefastos efectos de la confusión en que incurrió la mayoría no
tardarán en producirse. Ya se avizora la congestión que la decisión producirá
en la segunda instancia en el Consejo de Estado la cual, desde luego,
repercutirá en el ámbito de la justicia globalmente considerada.
Por
lo demás, la segunda instancia, en la mayoría de las veces, especialmente en
los procesos laborales contencioso administrativos, es perjudicial a los
trabajadores, pues la morosidad judicial, generalmente originada por el cúmulo
de negocios, contribuye no solamente al desgaste patrimonial, sino físico y
psíquico de los contendientes en el proceso. Para un trabajador, la única
instancia -surtida en un cuerpo plural, con decisiones adoptadas por consenso
mayoritario-  resulta siendo más benéfica, porque garantiza de manera más
rápida y eficaz la protección y la efectividad de sus derechos, sin comprometer
sus garantías procesales.
La
sentencia adoptada por la Corporación en forma mayoritaria, no solo producirá
congestión. Además, contribuirá a extender la prolongación de los procesos
laborales en detrimento de la pronta y cumplida justicia que primordialmente
deben tener los trabajadores removidos de sus empleos por actos de la
administración. Con lo cual es fácil comprender que  para dichos servidores del
Estado va a hacerse realidad el adagio según el cual "el hambre va a
llegar antes que la sentencia."
Por
las razones expresadas, estimamos que el caso ha debido resolverse en la forma
que inicialmente se propuso, y que, sobre la base de las consideraciones
precedentes, las normas parcialmente acusadas han debido declararse exequibles.
Fecha
ut supra
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
1 Esta sentencia recoge los antecedentes y resúmenes que sobre el
proceso realizó un proyecto inicial
de
sentencia elaborado por el Magistrado Hernando Herrera Vergara
2 Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Auto del 2 de junio de l992.
3 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-02/92 M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero; y T-422/92 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, entre otras.
4 Cfr. Corte Constitucional -Sala Plena- Sentencia C-0016 de enero 21
de 1993. M.P. Dr. Ciro Angarita Barón, entre otras.
5 Corte Constitucional. Sala de Revisión. Sentencia T-591 de diciembre
4 de 1992. M.P. Dr. Jaime Sanín Greiffenstein.
6 Cfr. Sentencia C-0016 de enero 21 de 1993. M.P. Dr. Ciro Angarita
Barón, entre otras.
7 Jurisprudencia de la Corte Constitucional 1992. Tomo II. Extractos de
todas las sentencias de constitucionalidad y el Concordato . Néstor Raúl Correa
-compilador-. Señal Editora. Medellín, 1993. pag 91|
8 Corte Suprema de Justicia -Sala Plena- Sentencia  de junio 13 de
1991, entre otras.
9 Corte
Constitucional -Sala Plena- Sentencia C-019 de 1993. M.P. Dr. Ciro Angarita
Barón.
10 Vid. Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia 74 de mayo 23
de 1991. M.P. Dr. Rafael Méndez Arango.
8     Corte Suprema de Justicia -Sala
Plena- Sentencia 74 de mayo 23 de 1991. M.P. Dr. Rafael Méndez Arango, pp-12
ss.