T-693-14
Sentencia T-693/14
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Hijo en representación de madre enferma
LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Entidad pública
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES
SOCIALES-Procedencia excepcional
La
acción de tutela procede, excepcionalmente, para perseguir el reconocimiento y
pago de una pensión cuando no existe otro mecanismo de defensa judicial para el
efecto o, cuando existiendo, no es eficaz para obtener la protección, siempre
que de ella se derive la vulneración de derechos fundamentales. En tales
circunstancias, la acción de tutela se instituye como el instrumento judicial
principal para perseguir una protección real y concreta.
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL COMO DERECHO FUNDAMENTAL
IRRENUNCIABLE-Reiteración
de jurisprudencia
Se
erige como un derecho irrenunciable, que debe ser garantizado a todas las
personas sin distinción alguna y que comporta diversos aspectos, dentro de los
que se destaca el acceso efectivo al Sistema General de Pensiones.
SEGURIDAD SOCIAL Y SU CONNOTACION COMO SERVICIO
PUBLICO Y DERECHO FUNDAMENTAL
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL Y PROTECCION
POR MEDIO DE ACCION DE TUTELA-Reiteración de
jurisprudencia
La
posibilidad de acudir a la acción de tutela para demandar la protección de los
derechos prestacionales, tiene lugar cuando se ha expedido la regulación legal
que les da contenido, presupuesto que permite su defensa judicial en forma
directa, bajo el entendido de que tales contenidos prestacionales constituyen
por sí mismos un derecho fundamental autónomo en cabeza de sus beneficiarios.
Sin embargo, excepcionalmente, es posible solicitar su protección por vía de
tutela, aun cuando no se hayan implementado medidas de desarrollo, siempre que
la ausencia de dichos contenidos afecte la dignidad humana y la calidad de vida
de las personas, especialmente, de aquellas que se encuentran en circunstancias
de debilidad manifiesta.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL-Reiteración de jurisprudencia
Esta
Corporación ha evolucionado en el sentido de sostener que el derecho a la
seguridad social, dada su vinculación directa con el principio de dignidad
humana, tiene en realidad el carácter de derecho fundamental, pudiendo ser
objeto de protección judicial, por vía de la acción de tutela, en relación con
los contenidos legales que le han dado desarrollo y, excepcionalmente, cuando
la falta de ciertos contenidos afecta el mínimo de dignidad y calidad de vida
del afectado.
DERECHO A LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION
DE VEJEZ Y DE SOBREVIVIENTES-En
los términos de la ley 100/93
DERECHO AL MINIMO VITAL, A LA VIDA DIGNA Y A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Orden a
la UGPP reconocer y pagar indemnización sustitutiva de la pensión de
sobreviviente
Referencia:
Expediente T-4.347.558
Demandante:
Hernán Alcides Gámez Orozco en calidad de agente oficioso de
su madre la señora Ana Teresa Orozco de Gámez
Demandados:
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Parafiscal UGPP
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., doce (12) de septiembre
de dos mil catorce (2014).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván
Palacio Palacio y, Gloria Stella Ortiz Delgado en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo de segunda
instancia proferido el 17 de febrero de 2014 por la Sala Civil del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, que revocó la sentencia
proferida el 25 de noviembre de 2013, por el Juzgado Primero Promiscuo de Familia
de Soledad, Atlántico, y, en su lugar, negó el amparo deprecado por el actor en
el trámite de la acción de tutela impetrada contra la Unidad de Gestión
Pensional y Parafiscal UGPP.
De acuerdo
con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política y 33 del
Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección número Cinco de la Corte
Constitucional, mediante auto del veintinueve (29) de mayo de dos mil catorce
(2014), decidió seleccionar para revisión el expediente relacionado, el cual
fue repartido a la Sala Cuarta para su eventual revisión.
I. ANTECEDENTES
1. La solicitud
El señor Hernán
Alcides Gámez Orozco, actuando mediante apoderado judicial, en calidad de
agente oficioso de la señora Ana Teresa Orozco de Gámez presentó acción de
tutela contra la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal UGPP, con el
propósito de que a su madre le fueran protegidos los derechos fundamentales a
la seguridad social, a la vida en condiciones digna y al mínimo vital, los
cuales considera vulnerados por la entidad accionada al negarle el
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de
sobreviviente de su esposo, bajo el argumento de que las cotizaciones pensionales
se originaron antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
2. Hechos
El demandante, en representación de su
agenciada de 81 años de edad, los narra, en síntesis, así:
2.1. La señora Ana Teresa Orozco de Gámez estuvo
casada con el señor Luis José Gámez Vaquero, quien trabajó para el Ministerio
de Obras Públicas desde el 16 de enero de 1969 hasta el 24 de mayo de 1986,
fecha en la cual falleció.
2.2. El 24 de mayo de 2012, la cónyuge
supérstite, quien padece de “hipertensión arterial, cardiopatía isquémica y
demencia senil”, presentó petición ante la entidad accionada en la que
solicitó el debido reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la
pensión de sobreviviente de su esposo.
2.3. El 28 de noviembre de la misma
anualidad, la entidad mediante resolución RDP017316, negó la indemnización sustitutiva
de la pensión de sobreviviente aduciendo que para que prosperara su
reconocimiento era necesario que el fallecido hubiere cotizado al régimen
general de pensiones al momento de la entrada vigencia de la Ley 100 de 1993.
Al respecto, sostuvo que la normas pensionales que regían con anterioridad no
establecían la figura de indemnización sustitutiva.
2.4. Frente a la negativa de la entidad,
presentó acción de tutela solicitando al juez constitucional que ordene a la
Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal UGPP realizar, de manera inmediata, el
reconocimiento de la indemnización sustitutiva.
2.5. Sostiene que
no cuenta con una fuente de ingresos que le permita solventar sus necesidades
básicas. Arguye que durante estos años ha vivido de las ayudas de sus
familiares las cuales no le alcanzan para suplir la totalidad de sus
necesidades básicas, pues los costos de vida se han incrementado notoriamente
en razón a su enfermedad.
3. Pretensiones
El
demandante pretende
que por medio de la acción de tutela se amparen los derechos fundamentales a la
seguridad social, a la vida digna y al mínimo vital de su madre, la señora Ana
Teresa Orozco de Gámez, y, como consecuencia de ello, se ordene a la Unidad de
Gestión Pensional y Parafiscal UGPP, el reconocimiento y pago de la
indemnización sustitutiva de la pensión de sobreviviente del señor Luís José
Gámez Vaquero, en calidad de cónyuge supérstite.
4. Pruebas
En el expediente obran las siguientes
pruebas:
-Copia del derecho de petición radicado
ante la UGPP el 8 de mayo de 2012, en virtud del cual la señora Ana Teresa
Orozco Gámez solicitó la devolución de los aportes a pensión que realizó su
difunto esposo a la Caja Nacional a través del Ministerio de Transporte de
Obras Públicas. En la misma solicitud, indicó que inicialmente solicitó el
reconocimiento de la pensión de sobreviviente la cual fue negada por la Caja
Nacional mediante resolución No. 9899 del 28 de mayo de 2003 y que,
posteriormente, la misma entidad le negó, mediante Resolución No. 0100965 del
13 de enero de 2006, el reconocimiento de la indemnización requerida en el
mecanismo de amparo (folio 9 – cuaderno 1).
-Copia de la resolución RDP017316, del 28
de noviembre de 2012, “por medio de la cual se niega la indemnización sustitutiva
de la pensión de sobreviviente” con fundamento en que no es procedente el
reconocimiento de la prestación solicitada, por cuanto la Ley 100 de 1993
empezó solo a regir a partir del 01 de abril de 1994, es decir, con
posterioridad al fallecimiento (folios 10 al 13 – cuaderno 1).
-Copia del acta de matrimonio celebrado entre
los señores Luís José Gámez Baquero y Ana Teresa Orozco, el diez (10) de
octubre de 1953 (folio 14 – cuaderno 1)
-Copia del oficio proferido por la Unión de
Pensionados del Ministerio de Transporte y demás entidades oficiales, en el que
se informa que la solicitud de reconocimiento de la indemnización sustitutiva
de pensión de sobreviviente de la señora Ana Teresa Orozco de Gámez fue radicada
ante la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal UGPP, entidad encargada de
realizar su estudio   (folio 18-cuaderno1).
-Copia de la certificación médica en la que
consta que la peticionaria, de 81 años de edad, padece de “Hipertensión
arterial, cardiopatía isquémica y demencia senil” (folio8-cuaderno1).
1.4. Oposición a la demanda de tutela
La acción de tutela fue conocida por el
Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Soledad, Atlántico, que, mediante auto
de catorce (14) de noviembre de dos mil trece (2013), resolvió admitirla y
corrió traslado de la misma a la entidad demandada, para efectos de ejercer su
derecho a la defensa.
1.4.1. Unidad de Gestión Pensional y
Parafiscales UGPP
Transcurrido el término procesal otorgado
para el efecto, la Unidad de Gestión Pensional Parafiscal UGPP, a través de su
director jurídico, contestó el requerimiento y al respecto indicó que la acción
de tutela no es el mecanismo idóneo para solicitar el reconocimiento o
reliquidación de los derechos pensionales por lo que solicitó al juez
constitucional declarar la improcedencia de la acción.
1.5. Decisiones proferidas
1.5.1. Primera Instancia
El Juzgado Primero Promiscuo de Familia de
Soledad, Atlántico, mediante providencia proferida el veinticinco (25) de
noviembre de dos mil trece (2013), denegó las pretensiones incoadas en el
mecanismo de amparo, al considerar que la acción constitucional es improcedente
para solicitar el reconocimiento y pago de un derecho prestacional.
Sin embargo, decidió tutelar el derecho al
debido proceso administrativo y, en consecuencia, ordenó a la Unidad de Gestión
Pensional y Parafiscal UGPP indicar la norma aplicable al momento del
fallecimiento del causante.
1.5.2. Impugnación
En desacuerdo con lo anterior, el director
jurídico de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal UGPP, dentro del
término establecido por la ley, impugnó el fallo de primera instancia y
solicitó al Ad-quem su revocatoria, tras considerar que la entidad no
vulneró ningún derecho fundamental toda vez, que al momento del fallecimiento
del causante no existía la figura jurídica de la indemnización sustitutiva,
habida cuenta que, para el año 1986, el régimen pensional estaba reglado por la
Ley 33 de 1985, norma que no contemplaba la indemnización de cotizaciones a
pensión.
Reiteró la improcedencia de la acción pues
el accionante no ha hecho uso de todos los mecanismos judiciales ordinarios
previstos por el legislador para dirimir dicha controversia.
1.5.3. Segunda Instancia
La Sala Civil del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Barranquilla, mediante providencia proferida el diecisiete
(17) de febrero de 2014, revocó la decisión recurrida y, en su lugar, negó el
amparo constitucional deprecado.
Consideró que el accionante no ha agotado
los mecanismos ordinarios existentes para solicitar el reconocimiento del
derecho que pretende. A su vez, argumentó que la acción constitucional se
presentó un año después de que la entidad negara el reconocimiento y pago de la
indemnización sustitutiva, incumpliendo así con el requisito de inmediatez, lo
cual permite inferir que no existe situación de riesgo inminente o perjuicio
irremediable que amerite la intervención del juez constitucional.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia
A través de esta Sala de Revisión, la Corte
Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas dentro del
proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y
241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Procedibilidad de la acción de tutela
2.1. Legitimación activa
El artículo 86 de la Constitución Política
establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede
acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos
fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados por las actuaciones
u omisiones de las entidades públicas o de los particulares en los casos
previstos por el legislador.
En esta oportunidad, Hernán Alcides Gámez
Orozco actúa en calidad de agente oficioso de los derechos e intereses de su
madre, la señora Ana Teresa Orozco de Gámez, de 81 años de edad quien padece de
múltiples enfermedades que le impiden la presentación personal del mecanismo de
amparo, razón por la cual se encuentra legitimado para actuar como demandante.
2.2. Legitimación pasiva
La Unidad Administrativa Especial de
Gestión pensional y Parafiscal UGPP está legitimada como parte pasiva en el
proceso de tutela bajo estudio, en la medida en que
se le atribuye el quebrantamiento de los derechos fundamentales reclamados.
3. Problema jurídico
Corresponde a la Sala Cuarta de Revisión
determinar si la entidad demandada vulneró los derechos fundamentales a la
seguridad social, a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital de Ana
Teresa Orozco de Gámez, al negarle el reconocimiento y pago de la indemnización
sustitutiva de la pensión de sobrevivientes de su esposo, bajo el argumento de
que el fallecimiento del causante fue antes de la entrada en vigencia de la Ley
100 de 1993, norma que reguló lo concerniente a la indemnización sustitutiva.
Antes de abordar el caso concreto, la
Sala Cuarta de Revisión reconstruirá las líneas jurisprudenciales sobre los
siguientes temas: (i) la procedencia
de la acción de tutela para el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, (ii) la protección constitucional a la
seguridad social y (iii) el
derecho a la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez y de la pensión de sobrevivientes para después proceder a resolver (iv) el
problema jurídico expuesto.
4. Procedencia excepcional de la acción de
tutela para reclamar el pago de prestaciones sociales. Reiteración de
jurisprudencia
La Constitución Política dispone, en su
artículo 86, que la acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario[1],
diseñado para la protección inmediata de los derechos fundamentales de una
persona, cuando no se cuenta con alguna otra vía judicial de protección, o
cuando existiendo ésta, se acuda a ella como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable[2].
En razón a ello, la procedibilidad de este
mecanismo debe ser valorada por el juez constitucional en consideración a cada
caso concreto y no en abstracto, pues la naturaleza jurídica de esta acción
conlleva la protección efectiva de derechos fundamentales, lo cual demanda
realizar un examen de conformidad con las circunstancias específicas.
Partiendo del principio de subsidiariedad
que caracteriza a la acción de tutela, se deduce que la procedencia de esta vía
judicial está supeditada al agotamiento previo de las otras vías judiciales
ordinarias con que cuente el interesado[3],
y que solo ante la inexistencia o inoperancia de estas, es posible acudir a la
acción constitucional.
Así las cosas, se tiene que los mecanismos
ordinarios de defensa constituyen el medio preferente e idóneo para que las
personas puedan invocar la protección de los derechos fundamentales que
resulten vulnerados o amenazados por acciones u omisiones de las autoridades
públicas o de los particulares[4].
Bajo ese entendido, la Corte ha sostenido que la tutela es procedente si la
persona perjudicada no cuenta con otro medio de defensa mediante el cual pueda
solicitar la protección de sus derechos fundamentales.
Ahora bien, respecto de las prestaciones
que llevan implícitas el pago de obligaciones económicas que se encuentran
sometidas a litigio, la Corte ha sido enfática en sostener que, si bien es
cierto que en algunos casos se ha admitido la procedencia de la acción, ellos
han sido excepcionalmente sustentados en la falta de idoneidad del medio
ordinario, lo anterior dependiendo de las circunstancias fácticas de cada
situación, lo cual excluye de plano que pueda concederse el amparo judicial
para dichos fines de forma masiva e indiscriminada[5]. De igual
manera, en la Sentencia T-528 de 1998, la Corte señaló que: “[...].ha sido
clara la jurisprudencia de la Corporación al indicar que los fallos emitidos en
materia de acción de tutela no tienen la virtualidad para declarar derechos
litigiosos, menos aún cuando de estos se predica su carácter legal.”
En reiteradas ocasiones se ha insistido en
que la acción de tutela no puede converger con diversas vías judiciales por
cuanto no es un mecanismo que pueda ser elegido a discrecionalidad del
interesado pues, ante todo, debe agotarse el modo específico regulado en la ley
toda vez que, por regla general, no existe concurrencia entre éste y la acción
de tutela[6].
A su vez, se ha indicado que bien puede
suceder que la acción de tutela se instaure con el único propósito de evitar un
perjuicio irremediable, caso en el cual se convierte en el mecanismo idóneo y se
concederá como mecanismo transitorio, aún cuando exista un medio ordinario de
defensa.
Al respecto, la Corte ha sostenido que debe
entenderse por perjuicio irremediable aquel que, en razón a la gravedad de los
hechos, requiere de medidas urgentes para garantizar la protección de los
derechos fundamentales. En Sentencia T-225 de 1993[7] la Corte
indicó:
“(…)la inminencia,  que exige
medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir
de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace
evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para
la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. La
concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de
considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como
mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la
protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran
amenazados.”[8]
Así las cosas, cuando se tiene la
concurrencia de los elementos que determinan la existencia de un perjuicio
irremediable, se permite acudir a la acción de tutela como mecanismo
transitorio y a solicitar medidas preventivas a través de las cuales se
garantice la protección de los derechos fundamentales que se encuentran
amenazados o vulnerados.
En síntesis, se puede indicar, como regla
general, que en virtud del principio de subsidiariedad la acción de tutela es
improcedente para ordenar el reconocimiento de obligaciones económicas que
estén supeditadas a litigio. Sin embargo, de manera excepcional y como
mecanismo transitorio, el juez de tutela puede ordenar el reconocimiento de
dichas prestaciones económicas, si: (i) el interesado no cuenta con otro
mecanismo de defensa judicial; (ii) teniendo medio judicial éste resulte
ineficaz para la protección de los derechos y (iii) en los eventos en
los que, luego de verificar los elementos de inminencia, urgencia, gravedad e
impostergabilidad de la acción, se evidencia la existencia de un perjuicio
irremediable el cual se pretende evitar a través de la acción de tutela.
Manifestado lo anterior, se concluye que la
acción de tutela procede, excepcionalmente, para perseguir el reconocimiento y
pago de una pensión cuando no existe otro mecanismo de defensa judicial para el
efecto o, cuando existiendo, no es eficaz para obtener la protección, siempre
que de ella se derive la vulneración de derechos fundamentales. En tales
circunstancias, la acción de tutela se instituye como el instrumento judicial
principal para perseguir una protección real y concreta.
5. La seguridad social y su carácter de
derecho fundamental. Reiteración de jurisprudencia
De conformidad con lo previsto en el
artículo 48 de la Constitución Política, la seguridad social goza de una doble
connotación jurídica. Por una parte, es considerada un servicio público de
carácter obligatorio, cuya prestación se encuentra regulada bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, en acatamiento de los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad. Y, por otra, se erige como un derecho
irrenunciable, que debe ser garantizado a todas las personas sin distinción
alguna y que comporta diversos aspectos, dentro de los que se destaca el acceso
efectivo al Sistema General de Pensiones.
De acuerdo con lo anterior, en varios de
sus pronunciamientos, la Corte se ha ocupado de delimitar el alcance de la
seguridad social como bien jurídico objeto de protección constitucional. En
consecuencia, la ha definido “como el conjunto de medidas institucionales
tendientes a brindar progresivamente a los individuos y sus familias, las
garantías necesarias frente a los distintos riesgos sociales que puedan afectar
su capacidad y oportunidad, en orden a generar los recursos suficientes para
una subsistencia acorde con la dignidad del ser humano”[9].
También se ha sostenido que la seguridad
social, en su doble connotación jurídica -derecho y servicio público-, tiene
como objetivo, propiciar la prosperidad de los asociados, con apoyo en los
programas que desarrollen los distintos gobiernos, los cuales deben estar
dirigidos a permitir que el individuo y su familia puedan afrontar
adecuadamente las contingencias derivadas de las enfermedades, la incapacidad
laboral, el desempleo, el sub-empleo y las consecuencias de la muerte; a
brindarle una adecuada protección a ciertos estados propios de la naturaleza
humana como la maternidad y la vejez; y a ofrecerle unas condiciones mínimas de
existencia y recreación social que le permitan desarrollarse física y
sicológicamente en forma libre y adecuada, facilitando de este modo su total
integración a la sociedad.[10]
Así las cosas, siendo la seguridad social
uno de los ejes centrales de la política social del Estado, exige por parte de
éste, en primer lugar, el diseño de una estructura básica que establezca las
instituciones encargadas de la prestación del servicio y que determine los procedimientos
bajo los cuales el mismo debe discurrir y, en segundo lugar, definir el sistema
a tener en cuenta para asegurar la provisión de fondos que garantice su buen
funcionamiento.[11]
Ahora bien, conforme con su configuración
constitucional, y dado su carácter de derecho irrenunciable, la seguridad
social se inscribe en la categoría de los denominados derechos sociales,
económicos y culturales, o de contenido prestacional, los cuales han sido
entendidos por la jurisprudencia constitucional, como aquellos cuya realización
efectiva exige un desarrollo legal, la implementación de políticas encaminadas
a la obtención de los recursos necesarios para su materialización y la
provisión de una estructura organizacional, que conlleva la realización de
prestaciones positivas, principalmente en materia social, para asegurar unas
condiciones materiales mínimas de exigibilidad. [12]
En ese contexto, se ha establecido que la
posibilidad de acudir a la acción de tutela para demandar la protección de los
derechos prestacionales, tiene lugar cuando se ha expedido la regulación legal
que les da contenido, presupuesto que permite su defensa judicial en forma
directa, bajo el entendido de que tales contenidos prestacionales constituyen
por sí mismos un derecho fundamental autónomo en cabeza de sus beneficiarios.
Sin embargo, excepcionalmente, es posible solicitar su protección por vía de
tutela, aun cuando no se hayan implementado medidas de desarrollo, siempre que
la ausencia de dichos contenidos afecte la dignidad humana y la calidad de vida
de las personas, especialmente, de aquellas que se encuentran en circunstancias
de debilidad manifiesta[13].
Finalmente, esta Corporación ha
evolucionado en el sentido de sostener que el derecho a la seguridad social,
dada su vinculación directa con el principio de dignidad humana, tiene en
realidad el carácter de derecho fundamental, pudiendo ser objeto de protección
judicial, por vía de la acción de tutela, en relación con los contenidos
legales que le han dado desarrollo y, excepcionalmente, cuando la falta de
ciertos contenidos afecta el mínimo de dignidad y calidad de vida del afectado.
6. Derecho a la indemnización sustitutiva
de la pensión de vejez y de la pensión de sobrevivientes. Reiteración de
jurisprudencia
La Corte Constitucional en reiterada
jurisprudencia ha sostenido que con la creación de la Ley 100 de 1993 el
legislador pretendió a través del Sistema General de Seguridad Social aliviar
la situación en la que se encuentran las personas que no logran cotizar la
totalidad de las semanas exigidas para obtener el reconocimiento y pago de la
pensión de vejez, invalidez o de sobreviviente según sea el caso.
Este sistema está compuesto por el régimen
de prima media con prestación definida y el régimen de ahorro individual con
solidaridad. Ambos presentan características distintas excluyéndose entre sí,
sin embargo coexisten. Los mencionados regímenes establecen medidas para
acceder a la pensión de invalidez, vejez o de sobreviviente y, de igual manera,
se crearon prestaciones como la indemnización sustitutiva de la pensión de
invalidez, vejez y sobreviviente en el régimen de prima media con prestación
definida y la devolución de saldos en el régimen de ahorro individual, para
quienes no logran cumplir con los requisitos señalados en la ley para ser
beneficiario de alguna de las prestaciones antes mencionadas.
De acuerdo con la organización general del
sistema en materia de pensiones, se observa que en el régimen de prima media
con prestación definida dicha figura encuentra desarrollo en el artículo 37 de
la Ley 100 de 1993 bajo el nombre de indemnización sustitutiva. La aludida
disposición establece lo siguiente para el caso específico del cubrimiento de
la contingencia de vejez:
“Las personas que habiendo cumplido la edad
para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas
exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a
recibir, en sustitución una indemnización equivalente a un salario base de
liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas;
al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes
sobre los cuales haya cotizado el afiliado”.
Por su parte, en lo atinente al régimen de
ahorro individual con solidaridad, en el artículo 66 de la misma ley se
encuentra la siguiente previsión para aquellos eventos en los que el cotizante
no reúna los requisitos establecidos para el reconocimiento del derecho
pensional:
“Quienes a las edades previstas en el
artículo anterior no hayan cotizado el número mínimo de semanas exigidas, y no
hayan acumulado el capital necesario para financiar una pensión por lo menos
igual al salario mínimo, tendrán derecho a la devolución del capital acumulado
en su cuenta de ahorro individual, incluidos los rendimientos financieros y el valor
del bono pensional, si a este hubiere lugar, o a continuar cotizando hasta
alcanzar el derecho”.
De las disposiciones transcritas se observa
que tanto la indemnización sustitutiva como la devolución de saldos son
prestaciones que actúan como sucedáneas de la pensión de vejez en aquellos
eventos en los cuales, a pesar de alcanzar un determinado requisito de edad, la
persona no satisface a plenitud las exigencias establecidas por la ley de
seguridad social para obtener el reconocimiento y pago de la mesada pensional[14].
De conformidad con lo expuesto en sentencia
T- 981 de 2003, estas prestaciones se encuentran orientadas a ofrecer a las
personas que están cotizando al sistema de seguridad social una suerte de “compensación”
en cuya virtud se restituye el capital aportado de acuerdo con las fórmulas
designadas en la ley y en los reglamentos correspondientes. En sentido análogo,
en sentencia T-750 de 2006 la Corte manifestó de manera expresa que por esta
vía se reconoce una auténtica acreencia que le permite al cotizante “recuperar
los aportes efectuados durante el periodo laboral, ante la imposibilidad de
obtener la pensión”.
En el caso de la indemnización sustitutiva
de la pensión de sobrevivientes, la jurisprudencia constitucional ha señalado
que en algunos eventos, la misma se puede convertir en la única fuente de
ingresos de aquellas personas que se ven en una situación de desprotección a
causa de la muerte de un familiar del cual dependían económicamente. Por lo
tanto, esta prestación tiene como objetivo mitigar los efectos negativos que la
muerte de una persona puede causar respecto de quienes sufren de manera directa
su ausencia, y a su vez, lograr recuperar los aportes realizados por el
causante al sistema.[15]
En efecto, la Ley 100 de 1993, en su
artículo 49, “consagró la indemnización sustitutiva de la pensión de
sobrevivientes en los mismos términos en que lo hizo para la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez, con la variante de que los beneficiarios de
la primera prestación serían los miembros del grupo familiar del causante
establecidos en la ley.”[16]
Es decir, cuando no se acrediten los requisitos de ley para obtener la pensión
de sobrevivientes, se tiene la opción de solicitar la mencionada indemnización.
Dado que el legislador estableció la
indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes en los mismos
términos que la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, tampoco se
considera aceptable que las entidades encargadas del reconocimiento de esta
prestación se nieguen a ello, fundamentando su actuar en que los aportes
efectuados por el causante son anteriores a la promulgación de la Ley 100 de
1993. Así lo ha reiterado la Corporación en distintas ocasiones, remitiéndose
nuevamente al literal f del artículo 13 de la mencionada ley y al artículo 2
del Decreto 1730 de 2001, la prohibición del enriquecimiento sin justa causa,
evitando que el sistema conserve los aportes realizados por el fallecido. A
este respecto ha señalado la Corte lo siguiente:“Pero además, hay otras
razones de orden interpretativo que respaldan esa solución de la Corte
Constitucional. Así, primero que todo es importante resaltar que no existe
disposición alguna aceptable que ordene excluir a tales personas [aquellas
que se encuentran en estado de debilidad manifiesta como consecuencia de la
muerte de un familiar del cual dependían económicamente] como beneficiarias
de la respectiva indemnización sustitutiva. Segundo, es relevante tener en
cuenta que el literal f del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 2
del Decreto 1730 de 2001, reconocen expresamente los períodos cotizados con
antelación a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 para efectos de
acceder a las prestaciones del Sistema de Seguridad Social. Aparte de eso, debe
dársele alguna eficacia a la prohibición del enriquecimiento sin causa, y en
este caso no se le daría ninguna si se admitiera que el sistema puede quedarse
con los aportes hechos por el difunto cónyuge”[17].
Así las cosas, cuando se niega el
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva basándose en la
irretroactividad de la Ley 100 de 1993[18],
debido a que las cotizaciones fueron realizadas con anterioridad a su entrada
en vigencia o por no encontrarse afiliado al sistema, se vulnera el derecho
fundamental a la seguridad social y de la misma manera, se está aprobando que
las entidades administradoras de los aportes se enriquezcan sin causa justa que
lo sustente.
Ahora bien, en sentencia T-546 de 2008 la
Corte resolvió el interrogante a propósito de la eventual prescripción de estos
derechos. Sobre el particular, reiterando el precedente consignado en la
sentencia C-230 de 1997, indicó que el punto de partida desde el cual ha de
iniciar esta indagación se encuentra en el principio de la imprescriptibilidad
de los derechos pensionales que se encuentran consagrados en el texto
constitucional en los artículos 1º, 46 y 489[19].
En la providencia en comento la Corte indicó lo siguiente:
“En efecto y comoquiera que se trata de una
garantía establecida por el legislador que busca sustituir la pensión de vejez,
invalidez y sobreviviente, cuando no se cumplen los requisitos para que se
reconocida cualquier de ellas, es claro mutatis mutandi que puede equiparse a
un derecho pensional, razón por la cual el parámetro de imprescriptibilidad
para este tipo de derechos, fijados por la jurisprudencia constitucional, debe
aplicarse en este ámbito, es decir, que su exigibilidad puede hacerse en
cualquier tiempo, sujetándose únicamente a normas de prescripción, una vez ha
sido efectuado su reconocimiento por parte de la autoridad correspondiente”.
A lo anterior, es preciso agregar que la
naturaleza de imprescriptible de la indemnización sustitutiva y de la
devolución de saldos no solo se sigue la caracterización de estas prestaciones
como derechos pensionales. Tal determinación es, adicionalmente, impuesta por
el talante de los bienes jurídicos cuya protección pretenden garantizar, pues
en ambos casos persiguen la satisfacción de los derechos a la conservación del
mínimo vital, a la vida digna, y muy particularmente del derecho fundamental a
la seguridad social.
En efecto, la Corte en sentencia T-746 de
2004 concluyó que el carácter imprescriptible de las prestaciones objetos de
análisis encuentran su particular significado en la medida en que, como regla
general, las personas que persiguen su reconocimiento son sujetos de especial
protección debido a su avanzada edad, a la considerable pérdida de su capacidad
laboral, o al estado de indefensión en que se hallan debido a la pérdida de la
persona encargada de garantizar su manutención[20].
Así las cosas, la naturaleza no extintiva
de la indemnización sustitutiva resulta entonces del desarrollo de los valores
constitucionales que garantizan el principio de solidaridad propendiendo hacia
la protección y asistencia de determinadas personas, con la finalidad de
asegurar el mantenimiento de unas condiciones de vida digna.
6. Caso concreto
En el presente asunto, el señor Hernán
Alcides Gámez Orozco en calidad de agente oficioso de su madre de 81 años de
edad, solicita la protección de las garantías constitucionales a la seguridad
social, a la vida digna y al mínimo vital,  las cuales considera vulneradas por
la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal UGPP, al negarle el reconocimiento
de la indemnización sustitutiva de sobreviviente, bajo la consideración de que
la Ley 100 de 1993 no le es aplicable a su situación, toda vez que las
cotizaciones al sistema se originaron antes de la entrada en vigencia de la
mencionada norma.
De conformidad con los supuestos fácticos
esbozados, se tiene que la señora Ana Teresa Orozco de Gámez, como cónyuge
supérstite del señor Luís José Gámez Vaquero, solicita el reconocimiento de la
indemnización sustitutiva de la pensión de sobreviviente en razón de que el
causante cotizó 891 semanas ininterrumpidas hasta el 23 de mayo de 1986 fecha
en la cual falleció, por lo que no pudo acceder al reconocimiento de una
pensión.
La Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal
UGPP, mediante resolución RDP017316 del 28 de noviembre de 2012, negó el
requerimiento, al considerar que no es procedente el reconocimiento de la
prestación solicitada pues el derecho surgió solo con la entrada en vigencia de
la Ley 100 de 1993, es decir, con posterioridad a la muerte del causante.
Ante la negativa por parte de la UGPP, el
accionante, en representación de los derechos de su madre, presentó acción de
tutela en aras de obtener el reconocimiento de la indemnización, la cual fue
negada en primera y segunda instancia al considerar que el mecanismo de amparo
no cumple con los presupuestos jurisprudenciales de procedencia la acción, toda
vez que no se demostró el acaecimiento de un perjuicio irremediable ni el
agotamiento de las vías ordinarias.
En primer lugar, es importante destacar
que, tal y como se advirtió en las consideraciones generales, la existencia de
recursos o medios de defensa judiciales hacen, en principio, improcedente la
acción de tutela a menos que se presente como mecanismo transitorio para evitar
el acaecimiento de un perjuicio irremediable. En esos casos, se debe demostrar
que el perjuicio que se pretende evitar con el mecanismo de amparo afecta o
coloca en inminente y grave riesgo derechos fundamentales como la seguridad
social, la vida digna y el mínimo vital, lo que hace imperiosa la intervención
del juez constitucional.
Bajo ese supuesto, se tiene que la acción
de tutela sometida a estudio resulta ser procedente toda vez que constituye el
medio eficaz para que la señora Ana Teresa Orozco de Gámez pueda acceder a la
indemnización sustitutiva de pensión de sobreviviente.
Es de precisar, que esta Sala evidenció que
la peticionaria es un sujeto de especial protección constitucional pues cuenta
con 81 años y padece de  “hipertensión arterial, cardiopatía isquémica y
demencia senil”, enfermedades que afectan considerablemente su situación por
lo que, teniendo en cuenta su avanzada edad y su delicado estado de salud, se considera
que no puede el juez constitucional exigir, previa presentación del mecanismo
de amparo, el agotamiento de medios ordinarios de defensa. Adicionalmente, no
cuenta con los ingresos económicos que le permitan garantizar su mínimo vital,
por lo que la tutela es, sin duda, la acción eficaz para obtener la  protección
de sus derechos fundamentales.
Una vez determinada la procedencia de la
acción de tutela, entra la Sala a examinar si efectivamente la entidad
accionada vulneró el derecho fundamental de la señora Ana Teresa Orozco de
Gámez. Para ello, es importante destacar que lo relevante constitucionalmente
en el caso concreto es evaluar las razones por las cuales la entidad decidió
negar el reconocimiento de la prestación.
Como se observó en la parte considerativa
de esta providencia, la Corte Constitucional en numerosas ocasiones se ha
pronunciado sobre la importancia de la indemnización sustitutiva de la pensión
de vejez y/o sobreviviente y, así mismo, sobre la aplicación de la norma que la
consagra, artículo 37 de la Ley 100 de 1993, manifestando que, para acceder a
la prestación, el peticionario tiene derecho a que le sean tenidas en cuenta
aquellas semanas cotizadas antes de la entrada en vigencia de dicha ley, pues
la misma normatividad en el literal f de su artículo 13, en aras de proteger el
derecho fundamental a la seguridad social de los ciudadanos y evitar el
enriquecimiento sin justa causa, así lo estableció.
En esa medida, no cabe la posibilidad de
que las entidades encargadas del reconocimiento de la prestación se nieguen a
efectuarlo, acudiendo al argumento de que el solicitante realizó el último
aporte con anterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993, pues al
hacerlo, incurriría en una conducta violatoria de los derechos fundamentales.
Al respecto, la Corte ha sostenido, en
casos semejantes al expuesto, que la indemnización sustitutiva se convierte en
la fuente esencial de bienes necesarios para las personas que han perdido a sus
seres queridos de los cuales dependían económicamente y, desde entonces, se
encuentran en una situación de desamparo y abandono, toda vez que se encuentran
en condiciones de debilidad manifiesta que les impiden garantizar cabalmente
sus necesidades básicas. Bajo ese supuesto, se ha reiterado que el derecho a recibir
la indemnización sustitutiva adquiere carácter fundamental, pues de su
recepción real empieza a depender el goce efectivo de una vida en condiciones
dignas y justas.
De igual forma, la Corte ha establecido que
el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión es imprescriptible y
puede ser reclamado en cualquier momento. Así mismo, el no reconocimiento de la
prestación hace que la vulneración perdure en el tiempo, por ende cuando es
solicitado a través de la acción de tutela el requisito de la inmediatez se
entiende cumplido.
Con fundamento en esa consideración y en
los precedentes jurisprudenciales que al respecto ha establecido esta
Corporación, considera la Sala Cuarta de Revisión que la indemnización
sustitutiva de la señora Ana Teresa Orozco de Gámez no puede negarse bajo el
argumento de que las cotizaciones de su difunto cónyuge se realizaron antes de
entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, toda vez que la propia jurisprudencia de
la Corte Constitucional ha reconocido ese derecho a quienes presentaron aportes
con antelación, ello en aras de salvaguardar las prerrogativas de aquellos que
dependían económica de un familiar que no alcanzó a obtener el reconocimiento
de la prestación pensional.
En ese orden de ideas, considera la Sala
que la señora Ana Teresa Orozco de Gámez tiene derecho a que se le reconozca la
indemnización sustitutiva de la pensión de sobreviviente toda vez que, si bien
los aportes realizados al sistema por el señor Luis José Gámez Vaquero fueron
con anterioridad a la expedición de la ley, lo cierto es que,
jurisprudencialmente, se ha sostenido que las semanas cotizadas con antelación
también deben ser tenidas en cuenta para efecto de indemnización. Además, la
beneficiaria de la prestación dependía económicamente del causante y,
actualmente, no cuenta con ningún otro sustento del que pueda derivar su
manutención, pues durante estos años solo ha recibido donaciones de sus
familiares, las cuales no son suficientes para sufragar sus gastos.
Así las cosas, se concluye que la entidad al
negarle el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión
de sobreviviente vulneró los derechos de la adulta mayor, pues fundamentó su
negativa en argumentos que, a todas luces, resultan contradictorios a la
Constitución, conforme a las consideraciones desarrolladas por esta
Corporación.
Por lo anterior, concluye este Tribunal que,
al demostrarse tanto la dependencia económica como la cotización de las 891
semanas a pensión correspondientes a los años de servicio del señor Luis José
Gámez Vaquero en el Ministerio de Transporte, no existe ningún asidero jurídico
que le impida a la peticionaria el goce efectivo de la prestación.
En virtud de lo expuesto, la Sala Cuarta de
Revisión considera que la señora Ana Teresa Orozco de Gámez tiene derecho a que
la entidad accionada le reconozca y pague la indemnización sustitutiva de
pensión de sobreviviente en calidad de cónyuge supérstite, por lo que procederá
a revocar el fallo proferido el 17 de febrero de 2014 por la Sala Civil del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, por medio del cual se
modificó la sentencia del 25 de noviembre de 2013 emitida por el Juzgado
Primero Promiscuo de Familia de Soledad, Atlántico. En su lugar, le concederá
la tutela de los derechos a la seguridad social, a la vida digna y al mínimo
vital de la peticionaria y ordenará a la Unidad de Gestión Pensional y
Parafiscal UGPP que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de esta sentencia, reconozca y pague la indemnización sustitutiva
de la pensión de sobreviviente a favor de la cónyuge supérstite en los términos
dispuestos en el artículo 49 de la Ley 100 de 1993.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR el fallo proferido el 17 de febrero de
2014 por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Barranquilla, el cual confirmó el dictado, el 25 de noviembre de 2013, por el
Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Soledad, Atlántico que declaró la
improcedencia de la acción de tutela y, en su lugar, conceder el amparo a los
derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna y al mínimo vital
de la señora Ana Teresa Orozco de Gámez.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Unidad de Gestión Pensiona y
Parafiscal UGPP que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de esta sentencia, reconozca y pague la indemnización sustitutiva
de la pensión de sobreviviente a favor de Ana Teresa Orozco Gámez, según los
términos dispuestos en el artículo 49 de la Ley 100 de1993.
TERCERO.- LIBRENSE, por Secretaría las comunicaciones de que
trata el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General
[1] Ver entre otras las sentencias T-827 de 2003; T-648 de
2005; T-1089 de 2005; T-691 de 2005 y T-015 de 2006.
[2] Sobre la procedencia de la acción de tutela como
mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, resultan
relevantes las sentencias C-1225 de 2004; SU-1070 de 2003; SU–544 de 2001;
T–1670 de 2000;. T-698 de 2004 y T-827 de 2003.
[3] Sentencia T-983 de 2001.
[4] Decreto 2591 de 1991.
[5] Ver T-332/97.
[6] Ver entre otras, Sentencia C-543 de 1° de
octubre de 1992 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-340 de 21 de julio de 1994
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[7] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[8] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[9] Sentencia T-1040 de 2008.
[10] Sentencia C-655 de 2003.
[11] Sentencia T-176 de 2011.
[12] Consultar, entre otras, las sentencias T-628 de 2007, T-1040 de
2008, T-777 de 2009, T-880 de 2009 y T-176 de 2011.
[13] Sentencia T-431 de 2009.
[14] Al respecto, en la Sentencia T-1088 de 2007 se encuentra la
siguiente caracterización de la prestaciones ahora analizadas: “En esos
términos, es claro entonces que la indemnización sustitutiva o de la devolución
de saldos, son beneficios pensionales que se otorgan a las personas que cumplen
parcialmente con los requisitos para acceder de manera definitiva a la pensión
de vejez, esto es, que si bien tiene el requisito de la edad no han cotizado el
número de semanas exigidas por la Ley –en el régimen de prima media- o que no
tienen el capital requerido para acceder al derecho a la pensión –en el régimen
de ahorro individual”.
[15] Sentencia T-534 de 2011.
[16] Sentencia T-534 de 2011.
[17] Sentencia T-534 de
2011, véase también Sentencia T-799 de 2010.
[18] Sentencia T-578A de 2010.
[19] Ver sentencia
T-338 de 2012 M.P. Humberto Sierra Porto.
[20] Ibidem.