C-473-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-473/04
DEBATE PARLAMENTARIO-Condiciones de existencia y desarrollo
DEBATE PARLAMENTARIO-Importancia
La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido
que las distintas normas constitucionales y legales que regulan el proceso de
formación de las leyes señalan la importancia del debate parlamentario en la
realización del principio democrático.
DEBATE PARLAMENTARIO-Elementos fundamentales señalados en la
Constitución
DEBATE PARLAMENTARIO-Condiciones legales
DEBATE PARLAMENTARIO-Alcance del término “debate”
DEBATE PARLAMENTARIO-Iniciación y terminación
DEBATE PARLAMENTARIO-Determinación de suficiente ilustración/DEBATE
PARLAMENTARIO-Garantía de participación a las minorías a través de la
figura de la suficiente ilustración
La
suficiente ilustración se presenta, de manera general, cuando en la respectiva
célula legislativa la mayoría de los congresistas que la componen consideran
que cuentan con los elementos de juicio adecuados para tomar una determinación,
después de que ha transcurrido un lapso preestablecido en el cual las
diferentes fuerzas políticas hayan expresado su posición. A través de esta
figura, a la vez que se racionaliza la duración del debate y se respeta la
decisión mayoritaria sobre la continuación del mismo, se garantizan condiciones
de participación a las minorías.
DEBATE PARLAMENTARIO EN PROYECTO DE LEY-No violación de reglas cuando no han
intervenido todos los Congresistas inscritos/DEBATE PARLAMENTARIO-No
establecimiento de condiciones sobre calidad o profundidad/DEBATE
PARLAMENTARIO-Reglas no están orientadas a su calidad o suficiencia/JUEZ
CONSTITUCIONAL EN DEBATE PARLAMENTARIO-No juzgamiento de calidad y
suficiencia
La Corte ha estimado que no se violan las reglas sobre
debate parlamentario de un proyecto de ley cuando no han intervenido todos los
congresistas inscritos para hacerlo, después de que el debate se ha prolongado
por más de tres horas o cuando para facilitar el proceso de debate éste se haya
organizado por bancadas, pues ni la Constitución ni la Ley 5ª de 1992, han
establecido condiciones sobre la calidad del debate, o sobre la profundidad con
que deben ser analizados los proyectos sometidos a consideración del Congreso.
Las reglas existentes están orientadas a determinar unas condiciones para
garantizar la posibilidad de existencia de un debate democrático, pero no su
calidad o suficiencia. El respeto al principio del pluralismo así como el
principio de autonomía del Congreso de la República impiden que el juez
constitucional juzgue tales aspectos del debate. Ninguna de las normas
constitucionales o legales que regulan el debate parlamentario exigen que el
Congreso o cualquiera de sus células legislativas debatan los proyectos de ley
o de acto legislativo con una determinada intensidad o que las distintas
posiciones sean expuestas bajo ciertas condiciones de calidad, ni mucho menos
establecen parámetros materiales para medir su suficiencia. Los requisitos
constitucionales y legales que regulan el proceso de formación de las leyes no
tienen como finalidad obstruir o dificultar tal proceso, sino que deben
interpretarse al servicio del fin sustantivo que cumplen, dado que éstas no
tienen un valor en sí mismo.
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Interpretación de las normas regulatorias
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Aplicación en la interpretación de reglas
constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE DEBATE
PARLAMENTARIO-Análisis de
la trascendencia de un vicio de forma
PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS
EN DEBATE PARLAMENTARIO-Determinación
si vicio de procedimiento genera inconstitucionalidad o se trata de una
irregularidad irrelevante
Para determinar si un vicio de procedimiento relativo
al debate parlamentario genera la inconstitucionalidad del proyecto de ley o se
trata de una irregularidad irrelevante que no afecta valores sustantivos, es
preciso acudir al principio de la instrumentalidad de las formas.
FORMACION DE LA LEY-No toda vulneración de una regla acarrea
ineluctablemente la invalidez o inconstitucionalidad
De manera general, ha señalado la Corte que “no toda vulneración de una regla sobre la
formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo
Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su
declaración de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede
tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera
ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el
proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el
contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa
irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la
formación de la ley, (…).”
TRAMITE LEGISLATIVO-Irregularidad que puede convalidarse
Puede suceder que se trate de
una irregularidad que pueda ser convalidada en el proceso mismo de formación de
la ley, “en la medida en que se haya cumplido con el propósito que la regla de
procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente
subsanada por una autoridad que tenía competencia para efectuar ese
saneamiento.”
TRAMITE LEGISLATIVO-Vicio no convalidado que puede subsanarse
devolviéndolo a la autoridad que lo profirió
Puede suceder que la Corte, de conformidad con lo que
establece el artículo 241 de la Constitución, al hacer la revisión del trámite
legislativo constate que un vicio no convalidado puede ser subsanado
devolviéndolo a la autoridad que lo profirió para que ésta proceda a
subsanarlo.
TRAMITE LEGISLATIVO-Irregularidad no constitutiva de
inconstitucionalidad cuando se cumple materialmente con el procedimiento
constitucional aún cuando nominalmente haya sido tramitado de manera distinta
Ha reconocido la Corte que se
está ante una irregularidad que no acarrea la inconstitucionalidad de la ley
cuando se ha cumplido materialmente con el procedimiento señalado en la
Constitución, aun cuando nominalmente haya sido tramitado de manera distinta.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE
LEGISLATIVO-Subsanación de
vicios de trámite
De manera general, tal como lo ha señalado ésta
Corporación, sólo es posible subsanar vicios de
trámite sobre la base de un trámite que efectivamente se ha llevado a cabo, o
cuando para su corrección no es necesario rehacer el trámite legislativo en su
totalidad, o cuando la oportunidad para su corrección aún no ha vencido.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE TRAMITE LEGISLATIVO-Factores a examinar al estudiar gravedad de la irregularidad
De conformidad con lo que establecen el parágrafo del artículo 241 de la Constitución, y el
artículo 45º del Decreto 2067 de 1992, la Corte ha señalado que al estudiar la
gravedad de la irregularidad ocurrida en el trámite legislativo debe examinar
“(i) si ese defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio
susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la
irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una
convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley; (iii) si
el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la
ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv)
si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar
si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio
detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando
siempre el principio de razonabilidad”.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO E
INVERSIONES-Expedición y
reforma/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO E INVERSIONES-Condiciones
para modificaciones/LEY DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Modificaciones
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DEBATE
PARLAMENTARIO-No comprende
la calidad, ni la suficiencia, ni los argumentos esgrimidos
El control constitucional sobre las características
del debate de ninguna manera comprende la calidad ni la suficiencia del mismo
ni mucho menos de los argumentos esgrimidos por los miembros del Congreso. El
respeto al principio del pluralismo así como el principio de autonomía del
Congreso de la República impiden que el juez constitucional juzgue tales
aspectos del debate. El alcance del control constitucional se circunscribe a
que se hayan cumplido las etapas que permiten debatir en las comisiones y en
las plenarias un proyecto de ley y a que se reúnan los requisitos que propenden
por asegurar un espacio de deliberación democrática.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE
LEGISLATIVO-No cualquier
fallo procedimental constituye un vicio de inconstitucionalidad/PRINCIPIO DE
INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance respecto de
la trascendencia de un vicio de forma/PROYECTO DE LEY-Características de
los vicios de carácter sustancial
No cualquier falla procedimental constituye un vicio
de inconstitucionalidad. En virtud del principio de instrumentalidad de las
formas, algunas fallas pueden ser intrascendentes, otras pueden ser suplidas
por mecanismos expresamente previstos en las normas vigentes, otras pueden ser
saneadas a lo largo del proceso legislativo y otras constituyen vicios
subsanables. Los vicios que conducen a la inexequibilidad del proyecto de ley
han sido definidos por la jurisprudencia como “vicios de carácter sustancial.”
Tales vicios tienen las siguientes características: (i) vulneran algún principio o valor constitucional; (ii) afectan el
proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras; o (iii)
desconocen las competencias y estructura básica institucional diseñada por la
Carta. Como consecuencia del principio de instrumentalidad de las
formas, al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en
cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, así como el conjunto
integral del trámite legislativo.
DEBATE PARLAMENTARIO-Principal derecho de las mayorías/DEBATE
PARLAMENTARIO-Principal garantía para las minorías/FORMACION DE LA LEY-Armonización
de derechos de las mayorías con las garantías para las minorías/DEBATE
PARLAMENTARIO-Decisión por mayorías sin atropellar a las minorías
DEBATE PARLAMENTARIO-Oportunidad de ser escuchadas
efectivamente las minorías
DEBATE PARLAMENTARIO-Función esencial de proposición de
suficiente ilustración/TRAMITE LEGISLATIVO-Verificación de la votación
de la proposición de suficiente ilustración/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
TRAMITE LEGISLATIVO-Inexistencia de vicio de inconstitucionalidad por
cumplimiento de requisitos ante falta de verificación de la votación de la
proposición de suficiente ilustración/TRAMITE LEGISLATIVO-Verificación
de la votación como garantía para las minorías en proposición de suficiente
ilustración
La proposición de suficiente ilustración tiene como
función esencial facilitar que las mayorías decidan cuando consideran que
cuentan con los elementos de juicio adecuados para tomar una determinación, si
ya han transcurrido los lapsos que aseguran un espacio de deliberación pública
pluralista y se han cumplido los requisitos que garantizan los derechos de las
minorías. La verificación de la votación es una garantía para las minorías con
la cual se busca impedir que se burlen las reglas sobre quórum y mayorías
decisorias. No obstante, si del contexto resulta claro que se cumplieron estos
requisitos en la aprobación del proyecto y de las actas y demás pruebas se
deduce que las minorías pudieron fijar su posición, la falta de verificación de
la votación de la proposición de suficiente ilustración no constituye un vicio
de inconstitucionalidad del proyecto de ley.
PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Oportunidad
suficiente para que minorías intervinieran y expusieran sus observaciones y
críticas/PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Propuestas de
Congresistas fueron objeto de consideración
PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Objeto de
estudio previo a la iniciación del debate formal en sesiones informales
PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Decisión de la mayoría sobre suficiente
ilustración se respetó
DEBATE PARLAMENTARIO-Cumplimiento de requisitos aún cuando
debate formal no fue extenso
PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Reuniones
informales de estudio
PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Propuestas de
modificación por el Congreso
TRAMITE LEGISLATIVO-Aprobación de moción de suficiente
ilustración sobre la totalidad del proyecto
TRAMITE LEGISLATIVO-Aspectos sobre los cuales opera la
suficiente ilustración
TRAMITE LEGISLATIVO-Irregularidad convalidable consistente en
la no verificación de la votación sobre la proposición de suficiente
ilustración
Aún en el evento en que se hubiera demostrado el vicio
alegado por el actor en torno a la no verificación de la votación, tal
irregularidad no acarrea como consecuencia la inconstitucionalidad de la ley.
Un estudio integral del debate parlamentario en este caso y de la votación
posterior del proyecto, muestra que de haber existido el vicio alegado, éste
fue subsanado con la voluntad expresada por las mayorías al votar el proyecto
en las comisiones económicas del Congreso. Tal convalidación resulta conforme a
la Constitución, pues no se desconoció ningún principio fundamental, ni se
pretermitieron los derechos de las minorías dado que éstas tuvieron oportunidad
de intervenir en la deliberación y de consignar su voto negativo. Por lo tanto,
encuentra la Corte que la supuesta falta de verificación de la votación en este
caso tendría las características de una irregularidad que  no tiene como
consecuencia invalidar todo el trámite legislativo
Referencia: expediente D-4890
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 812 de
2003.
Demandante: Wilson Alfonso Borja Díaz
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil cuatro
(2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Wilson Alfonso Borja Díaz presentó demanda
contra la Ley 812 de 2003, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2003-2006.
2. Mediante Auto del 9 de octubre de 2003,
la Corte admitió la demanda contra la Ley 812 de 2003.
3. Presentado a consideración de la Sala
el proyecto de sentencia por el magistrado Jaime Araujo Rentería, quien había
sido sorteado como ponente, luego de la discusión correspondiente, en virtud de
las decisiones que fueron adoptadas en la sesión de mayo 18 de 2004, se designó
como nuevo ponente de la sentencia en este proceso al magistrado Manuel José
Cepeda Espinosa.
II.
LA NORMA ACUSADA
Dada la
extensión de la Ley 812 de 2003, la Sala se remite al Diario Oficial No. 45231
de 27 de junio de 2003 para efectos de su examen.
III.
LA DEMANDA
Considera el demandante que la Ley 812 de 2003 vulnera
los artículos 150-3, 151, 157, 160, 339, 341 y 342 de la Constitución. Sus
argumentos se expresan así:*
- Tal como se evidencia en las actas de las comisiones
de asuntos económicos de ambas cámaras de los días 19 y 20 de marzo de 2003, el
Plan Nacional de Desarrollo no fue objeto de discusión ni debate, según lo
ordenado por el artículo 20 de la Ley 152 de 1994, en desarrollo del
procedimiento de aprobación del Plan Nacional de Desarrollo contenido en el
artículo 342 de la Constitución Política, por lo siguiente:
- El análisis de las actas determina que en el seno de
las comisiones económicas de ambas cámaras, no se dio una discusión sino que se
presentaron únicamente inquietudes de los parlamentarios frente a lo planteado
por el Gobierno.
- Tal como se reseña en el Acta No. 6 el señor Ministro
de Hacienda afirmó: “En ese orden de ideas y a raíz de toda esta serie de
normas constitucionales y legales, el Gobierno Nacional considera que la
inclusión de modificaciones en la ponencia equivale a un conjunto de propuestas
del Congreso de la República, para ser evaluadas por el Gobierno”.
- Así las cosas, el Gobierno presentó su iniciativa
sin permitir la intervención activa de los legisladores haciendo una
interpretación restrictiva de la ley, y por tanto violando el procedimiento
para la expedición del Plan Nacional de Desarrollo.
- Frente a esta actitud del Gobierno los
parlamentarios hicieron observaciones señaladas por los Representantes a la
Cámara Darío Córdoba Rincón, Aníbal José Ariza Orozco y Arcángel Clavijo
Valencia, entre otros, en el sentido de que según lo planteado por el Gobierno
el papel del Congreso es el de votar el proyecto que el Gobierno previamente
evalúe y apruebe;  proceso en el cual la discusión del Congreso no se tiene en
cuenta. En el Acta N° 7 el Representante William Ortega Rojas reitera lo aquí
planteado.
- Esta actitud del Gobierno no justifica el
allanamiento de los parlamentarios en el sentido de decidir que su iniciativa
se restringe a lo planteado por el Ejecutivo, ya que tal actitud viola el
procedimiento previsto en la ley para la aprobación del Plan Nacional de
Desarrollo.
- En el Acta N° 7, en donde se aprueba por parte de
las comisiones económicas de ambas cámaras el Plan Nacional de Desarrollo, se
acepta y vota una proposición de suficiente ilustración que de acuerdo con el
artículo 108 de la Ley 5ª de 1992 no es procedente.
- El artículo 164 de la Ley 5ª de 1992 determina que
discutido un artículo en dos sesiones, la Comisión, a petición de alguno de sus
miembros, podrá decretar la suficiente ilustración, caso en el cual se votará
el artículo sin más debate, de lo cual se colige que la suficiente ilustración
se puede predicar de artículos en particular y no de proyectos de ley en
general.
- En la intervención previa a la moción de suficiente
ilustración el Representante Germán Viana Guerrero manifestó: “Yo sí
quisiera que el señor Ministro de Hacienda y el doctor Montenegro, pusieran
mucha atención a lo que voy a decir e igualmente me agradaría mucho tener una
respuesta a lo que pienso presentar, a lo que pienso decir”.  Pero la
moción de suficiente ilustración propuesta, impidió que se resolvieran las
inquietudes de los parlamentarios y al no haber claridad sobre las propuestas
del Gobierno, no era entonces posible que se diera la discusión y el debate.
- Por otra parte, tal como consta en el Acta No. 7, el
Representante Wilson Borja, solicitó la verificación de la votación amparado en
lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992. Sin
embargo, la verificación de la votación no se realizó.
- Según el demandante de las Actas es posible observar
que la discusión sobre el articulado integral del Plan Nacional de Desarrollo
no se dio en debida forma por parte de las comisiones conjuntas. Así aparece en
las constancias dejadas por los Representantes, quienes manifestaron por
escrito su voto negativo a la ponencia presentada en primer debate ante las
comisiones económicas. Tales constancias fueron presentadas por los
Representantes: Omar Armando Baquero Soler, Muriel de Jesús Benito Rebollo
Balseiro, Wilson Alfonso Borja Díaz, Santiago Castro Gómez, Arcángel Clavijo
Valencia, Guido Sergio Díaz Granados, Adriana Gutiérrez Jaramillo, Francisco
Pareja González y Gustavo Francisco Petro Urrego.
- Finalmente, el demandante señala como ilustrativas
de la doctrina de la Corte Constitucional en la materia las sentencias C-557 de
1999, C-1403 de 2000, C-155 de 1998 y C-1709 de 2000.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del Departamento Nacional de
Planeación
El ciudadano Luis Edmundo Suárez Soto en
representación de este Departamento Administrativo interviene para solicitar un
fallo inhibitorio, y en subsidio, que se despachen negativamente las súplicas
de la demanda.  Sus argumentos se resumen así:
- La demanda invoca como infringidos los artículos
150-3, 151, 157, 160, 339, 341 y 342 de la Carta, y otros relativos al
procedimiento legal, pero el actor no desarrolla el concepto de violación. Se
limita a plantear unas aseveraciones que en modo alguno demuestran la violación
de las normas constitucionales citadas como contrariadas-
- El actor agrega unas sentencias de la Corte sin
integración alguna con el concepto de violación, e invoca la Ley 5ª de 1992
como presuntamente violada, pero sin demostrar la forma de dicha transgresión.
- En efecto, entre los argumentos expuestos por el
demandante se afirma la violación del artículo 129 sobre la verificación de
quórum y para tal efecto se remite al Acta No. 7 de 20 de marzo de 2002.  Si se
observa el contenido de esta Acta se advierte que el representante Wilson Borja
en su intervención, se refirió al Plan Nacional de Desarrollo pero no pidió la
verificación del quórum.  Si se tiene en cuenta que en esa Acta sólo se aprobó
una proposición para el desplazamiento de comisiones conjuntas y en ella no
consta que el representante Wilson Borja haya solicitado la verificación de la
votación en la forma prevista en el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992.
Entonces, si la verificación de la votación no se realizó, fue porque no se
pidió.
- En caso de que no se dicte fallo inhibitorio, en la
perspectiva de fondo se advierte que en el Acta de comisión No. 6 de 19 de
marzo de 2003 se aprecia que de acuerdo con el orden del día y en desarrollo
del mismo se trató la “Continuación del estudio para primer debate del Proyecto
de Ley No. 169 Cámara 2003 por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo”.
- Igual situación se observa en el Acta de comisión
No. 7 de 20 de marzo de 2003 y en el orden del día de la misma se aprecia que
se trató de la “Continuación de la presentación por parte del Gobierno Nacional
del proyecto de ley No. 169 de 2003 Cámara, por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo: Hacia un Estado Comunitario”.
- En tales actas se pueden ver las intervenciones de
los señores parlamentarios. La afirmación del actor de que tales intervenciones
no constituyen verdaderas discusiones, es apenas una apreciación subjetiva del
mismo.  Las intervenciones de los congresistas obran en voluminosas actas, con
los nombres de todos ellos.
2.
Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
El ciudadano Alberto Carrasquilla Barrera interviene
en representación de este ministerio para defender la constitucionalidad de la
ley acusada.  Estos son sus argumentos:
- La Corte Constitucional se pronunció en sentencia
C-222 de 1997 sobre el significado de debate y votación.  Al efecto, en las
actas correspondientes a las sesiones de las comisiones económicas conjuntas
del 18, 19 y 20 de febrero; del 11 y 12 de marzo, publicadas en las Gacetas del
Congreso No. 515, 516, 517, 518 y 519 de 2003, respectivamente, donde se puede
constatar que se llevó a cabo una gran discusión entre los diferentes ministros
y los legisladores frente a lo propuesto por el Gobierno en el proyecto de ley
presentado al Congreso el 6 de febrero de 2003.
- En cada una de estas sesiones intervinieron más de
21 congresistas, llegando a ser 35 en una de ellas, al igual que varios
ministros y el Director de Planeación Nacional, con quienes los congresistas
intercambiaron puntos de vista sobre las metas y estrategias propuestas por el
Gobierno Nacional.  Todas estas sesiones versaron sobre el proyecto tal como
fue presentado por el Gobierno Nacional, realizando un debate sobre las
políticas y estrategias presentadas, incluso con la participación del Contralor
General de la República.
- La elaboración de la ponencia para primer debate al
proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo, buscó la participación de la
mayor parte de estamentos de la vida nacional, incluidos por supuesto los
particulares, con el objeto de llegar, en la medida de lo posible, a un acuerdo
nacional sobre las prioridades y estrategias de acción del Gobierno Nacional
durante la actual Administración.
- En cuanto a la discusión del contenido de la
ponencia para primer debate del proyecto de ley, ésta fue radicada en el
Congreso y publicada en la Gaceta del Congreso No. 126 de 18 de marzo de 2003,
mientras que su discusión y aprobación se llevó a cabo los días 19 y 20 del
mismo mes, según consta en las Gacetas del Congreso No. 520 y 521 de 2003.
- Conviene examinar también el Acta de la sesión de 19
de marzo publicada en la Gaceta No. 520, en la cual quien obró como presidente
de las comisiones conjuntas del Congreso, ordenó el debate correspondiente.  En
esta discusión participaron más de 30 congresistas y fue llevada a cabo durante
dos días consecutivos, según consta en las Gacetas.
- Fruto de la discusión, al finalizar la sesión de 20
de marzo de 2003 el presidente sometió a consideración de las comisiones
económicas la propuesta presentada por los congresistas del Polo Democrático,
la cual fue negada, y a continuación sometió a consideración la proposición con
la que terminaba el informe de ponencia del proyecto de ley, tal como lo indica
el reglamento del Congreso.  Una vez aprobado el informe, el presidente siguió
con la votación del proyecto de ley, procediendo en primer lugar a votar una
proposición para votar en bloque el articulado, más los acuerdos a que se había
llegado con el Gobierno en materia de articulado, los artículos nuevos
radicados en las secretarías de las comisiones y la matriz de distribución
regional elaborada por Planeación Nacional.  Tal proposición fue aprobada como
consta en el Acta de 20 de marzo.
- No es cierto lo que dice el actor en cuanto a que
los legisladores hayan restringido su iniciativa a lo planteado por el
Ejecutivo.  Nótese cómo parte de la ponencia para primer debate fue aprobada
sin el aval del Ministerio de Hacienda, pues los miembros de las comisiones
económicas del Congreso consideraron que algunos puntos no lo necesitaban.
Además, no es un requisito procedimental que el Congreso presente
obligatoriamente modificaciones.  Es apenas una posibilidad, con la restricción
prevista en el artículo 22 de la ley 152 de 1994.
- En cuanto al decreto de suficiente ilustración
pueden verse los artículos 108 y 164 de la Ley 5ª de 1992, donde, el artículo
164 es aplicable a los debates sobre artículos específicos dentro de un
proyecto de ley que haya sido discutido en dos sesiones;  mientras que el 108
es aplicable a las demás posibilidades en las que el asunto haya sido sometido
a un debate de por lo menos 3 horas a partir de su iniciación.
- Luego del primer debate, transcurrido el tiempo de
ley, el senador Moreno de Caro, según obra en Gacetas 520 y 521, solicitó se
aceptara la proposición de suficiente ilustración, para proceder a votar.  Las
comisiones conjuntas aceptaron la proposición según consta en Acta de la sesión
de 20 de marzo de 2003.
- En ninguna parte del Acta de la sesión citada por el
actor, de 20 de marzo de 2003, consta la verificación de la votación que el
actor supuestamente hizo luego de realizada alguna de las votaciones, la cual
él tampoco determina en su demanda.  Lo único que existe es la referencia que
hace el representante Petro a la verificación de la votación que supuestamente
realizó el representante Borja, sin que él mismo la solicitara.  Es decir, en
el Acta no obra prueba alguna de que el representante Borja o algún otro
representante solicitaran la verificación de la votación, de suerte que no era
obligatorio, a la luz del reglamento, proceder a tal verificación.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante concepto
recibido en enero 15 de 2004 solicita a la Corte declarar la exequibilidad de
la ley 812 de 2003.  Después de hacer un resumen del trámite legislativo, el
procurador se expresó así:
- La ponencia para primer debate se publicó en la
Gaceta del Congreso No. 126 de 18 de marzo de 2003, entre los días 17 y 22 de
febrero de 2000, conforme a las actas Nos. 1, 2, 3 y 4 de 18, 19, 20 y 25 de
febrero de 2003.  Las comisiones económicas conjuntas escucharon la
presentación general del proyecto, en sesiones informales donde los
congresistas tuvieron oportunidad de conocer detalladamente el proyecto y hacer
observaciones.
- En dicha ponencia y en el Acta No. 4 de 25 de
febrero de 2003 se manifestó que los presidentes de las comisiones económicas
conformaron 5 mesas de trabajo, integradas por grupos de ponentes y
funcionarios del Gobierno Nacional con el objeto de estudiar los aspectos
específicos del mencionado proyecto de ley.
- Según consta en Acta No. 5 de 11 de marzo de 2003,
de las sesiones conjuntas de comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara,
se continuó el estudio del proyecto de ley con la participación del Contralor
General de la República y de un significativo número de congresistas.
- De acuerdo con Acta No. 6 de 19 de marzo de 2003, se
inició el correspondiente debate, una vez radicada la ponencia el 17 de marzo
y publicada el 18 de marzo de 2003.  Donde se dio una gran discusión, prolifera
y amplia.  Igual discusión se dio para la aprobación en primer debate, según
Acta No. 7 de 20 de marzo de 2003.  Por tanto, no le asiste razón al actor,
toda vez que sí existió una discusión acerca de la totalidad del proyecto, que
por su diversidad y complejidad generó serias controversias en el Congreso.
- En cuanto a la proposición de suficiente ilustración,
de acuerdo con la información del Acta No. 7 de 20 de marzo de 2003, el senador
Moreno de Caro solicita que se declare la misma y que se proceda a votar,
proposición que es puesta a consideración a las comisiones conjuntas y aprobada
por todos sus integrantes.
- El demandante afirma que la proposición de
suficiente ilustración sólo es dable en los casos del artículo 164 del
reglamento del Congreso, es decir, cuando un artículo se ha discutido en dos
sesiones, que no se aplica a la totalidad del proyecto sino a sus artículos por
separado. Este despacho no comparte ese criterio, puesto que el artículo 108
del reglamento es aplicable a situaciones como la presente, debido a que es una
norma que alude a todos los debates del proceso legislativo, sin excepciones ni
restricciones. Además, debe notarse que este proyecto fue discutido no sólo el
día de la votación (20 de marzo de 2003), sino también en los días anteriores,
incluyendo los debates informales a que ya se aludió.
- Tampoco sería razonable declarar la suficiente
ilustración artículo por artículo, dada la extensión del proyecto, la
naturaleza de la ley y el trámite que la Carta le otorgó, disponiendo al efecto
un plazo de 3 meses para su aprobación, lo cual no significa que los
congresistas se sustraigan de un análisis concienzudo.  En el presente caso la
discusión se inició desde el momento en que el Gobierno Nacional radicó la
iniciativa en el Congreso, fecha a partir de la cual los congresistas no sólo
tuvieron la oportunidad de conocer el proyecto sino de hacer las
correspondientes observaciones.
- Respecto a la verificación de la votación a que
alude el actor, no se entiende si la misma está referida a la proposición de
suficiente ilustración o a la votación del proyecto en primer debate. Revisada
el Acta No. 7 de 20 de marzo de 2003, no hay intervención alguna del demandante
haciendo uso de este derecho;  aunque pareciera que de acuerdo con lo
consignado en el acta, dicha verificación se solicitó para la proposición de
suficiente ilustración, por la intervención del representante Gustavo Petro
Urrego, quien manifestó:  “(...) Segundo, se puede apreciar una moción de
cierre del debate, pero sólo opera en relación a (sic) los debates de control
político después de tres horas de iniciado;  tercero, cuando un parlamentario
como acaba de hacer el doctor Wilson Borja pide verificación de la votación,
ésta es obligatoria no admite discusión (...)”
- Sin embargo, esta no es prueba fehaciente para
determinar que evidentemente se pretermitió lo consignado en el reglamento en
relación con la verificación de la votación que eventualmente configure un
vicio en la formación de la ley.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta Corporación es competente para decidir en
definitiva sobre la constitucionalidad de los incisos acusados, con arreglo a
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Carta Política, toda vez que
ellos forman parte integrante de una ley.
2.
Planteamiento del Problema
El demandante afirma que la ley demandada viola los
artículos 150-3, 151, 157, 160, 339, 341 y 342 de la Constitución Política,
toda vez que la discusión sobre el articulado integral del Plan Nacional de
Desarrollo no se dio con las formalidades de ley por parte de las comisiones
conjuntas; que se aceptó y votó una proposición de suficiente ilustración que
de acuerdo con los artículos 108 y 164 de la ley 5ª de 1992 no era procedente;
y que se solicitó infructuosamente la verificación de la votación con apoyo en
lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 129 de la misma ley, esto es,
que la verificación de la votación no se realizó.  La Sala observa que frente a
los artículos 150-3, 160, 339, 341 y 342 de la Constitución, el actor no
sustentó cargo alguno.
Del resumen anterior se deduce que la Corte habrá de
abordar los problemas jurídicos que se sintetizan en las siguientes preguntas:
1 ¿La manera como se adelantó el primer debate en las
comisiones conjuntas desconoce las normas constitucionales y orgánicas que
definen lo que es debatir un proyecto de ley y fijan las características que ha
de reunir el primer debate en la formación de la ley?
2. ¿Si la proposición de suficiente ilustración es
sometida a votación cuando todavía hay congresistas en la lista de oradores
sobre el proyecto correspondiente y, luego, no se verifica la votación, se
incurre en un vicio de procedimiento que genera la inconstitucionalidad del
proyecto de ley correspondiente a pesar de que éste haya sido aprobado por las
mayorías requeridas y con el quórum decisorio exigido?
Para responder a estas preguntas, la Corte i)
recordará su jurisprudencia sobre el concepto de debate para precisar cuándo se
inicia, qué requisitos deben reunirse a lo largo de la discusión, y cuándo
termina; ii) determinará cuáles son los vicios de procedimiento que por
comprometer valores constitucionales generan la inconstitucionalidad de la ley
correspondiente, por oposición a las irregularidades que en virtud del
principio de la instrumentalidad de las formas no tienen como consecuencia
necesaria la inexequibilidad de la ley o de parte de ella; iii) señalará si en
la formación de la Ley del Plan existen requisitos especiales que incidan en
las dos materias anteriormente mencionadas y iv) analizará los problemas
jurídicos mencionados a la luz de las normas superiores atendiendo su alcance y
sus implicaciones según la doctrina de la Corte Constitucional anteriormente
resumida. Al abordar estos temas la Corte se detendrá en dos cuestiones
específicas que son especialmente relevantes en este proceso. La primera, es el
alcance del control constitucional respecto de los debates tanto en las
comisiones como en las plenarias. La segunda, es la función que cumple la
proposición de suficiente ilustración para lograr un equilibrio entre los
derechos de las mayorías y las garantías para las minorías.
3.
La línea jurisprudencial de la Corte sobre las
condiciones de existencia y desarrollo del debate parlamentario. El principio
de instrumentalidad de las formas y el carácter subsanable de algunos vicios de
procedimiento
3.1. La
jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que las distintas normas
constitucionales y legales que regulan el proceso de formación de las leyes
señalan la importancia del debate parlamentario en la realización del principio
democrático. En la sentencia C-760 de 2001, esta Corte sostuvo lo siguiente:
En los regímenes democráticos, el mecanismo mediante
el cual se llega a la formación y determinación de la voluntad del legislador
en cada fórmula legal concreta, debe estar abierto a la confrontación de las
diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las
corporaciones que ostentan esa representación popular. Por ello, las distintas
normas que tanto en la Constitución como en la Ley Orgánica del Reglamento del
Congreso regulan el trámite de la adopción de la ley, están dirigidas a
permitir un proceso en el cual puedan intervenir todas las corrientes
mencionadas, y en el cual la opción regulativa finalmente adoptada sea fruto de
una ponderada reflexión. Por ello se han previsto cuatro debates, dos a nivel
de las comisiones del Congreso, y dos a nivel de la plenaria de cada Cámara
(Art. 157, CP), lo cual permite, de un lado, que las propuestas  sean
estudiadas y debatidas con la especialidad y puntualidad que ello amerita, y de
otro, que todo el universo de las opiniones representadas en el Congreso, tenga
la oportunidad real de incidir el la adopción final de ley. También por esto,
la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos que vienen de
etapas anteriores del trámite, reconocida por el segundo inciso del artículo
160 de la Constitución, es propia de los regímenes que conceden amplia
importancia a la efectividad del principio democrático.[1]
3.2. Los
artículos 145, 146, 157 y 160 de la Carta señalan los elementos fundamentales
que deben reunir los debates. En primer lugar, el número mínimo de congresistas
que deben estar presentes para iniciar la deliberación de cualquier asunto, así
como para adoptar decisiones (Artículo 145, CP).[2]
En segundo lugar, la mayoría necesaria para adoptar decisiones en la respectiva
corporación que, salvo que la Constitución exija una mayoría especial, debe ser
la mayoría de los votos de los asistentes (Artículo 146, CP).[3]. En tercer lugar, el
carácter imperativo de los debates en las comisiones y en las plenarias, sin
los cuales ningún proyecto puede llegar a ser ley (Artículo 157, CP).[4] En cuarto lugar, la
necesaria publicidad de lo que va a ser sometido a debate como presupuesto
mínimo para garantizar la participación efectiva de los congresistas (Artículo
157, CP). En quinto lugar, el período mínimo que debe mediar entre debates como
garantía de que la decisión del Congreso sobre el proyecto de ley es producto
de una reflexión ponderada (Artículo 160, CP).[5]
Y en sexto lugar, la votación de lo discutido como finalización del debate
(Artículo 157, CP).
Es por ello que la Corte ha declarado
inconstitucionales disposiciones legales cuando su aprobación se ha dado sin
que se cumplan estas condiciones. Así, por ejemplo, ha declarado inexequibles
leyes porque fueron aprobadas desconociendo las reglas sobre quórum decisorio.[6]
También han sido declaradas inconstitucionales leyes que han sido debatidas y
votadas por la respectiva célula legislativa sin que ésta conociera previamente
la ponencia,[7] pues éste es el presupuesto mínimo para
deliberar y decidir.[8]
Igualmente,
esta Corporación ha declarado contrarias a la Carta, disposiciones en cuya
aprobación los congresistas eludieron la responsabilidad del debate. Así
sucedió en la sentencia la C-801 de 2003,[9]
en donde la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 47 de la Ley 789 de
2003, relativo a las cesantías del sector público, tema que había sido
propuesto en el curso del primer debate ante las comisiones constitucionales
permanentes reunidas en sesión conjunta, pero frente al cual las comisiones
trasladaron la responsabilidad de debatirla y votarla a las plenarias, y una de
éstas a la comisión de conciliación, con lo cual, en la práctica, la norma sólo
fue objeto de un debate.
En relación con
las condiciones legales que deben cumplir los debates parlamentarios, la Ley 5ª
de 1992, Ley Orgánica del Congreso, precisa algunos de los parámetros que
orientan la materia: (a) la definición legal de debate (artículo 94, inciso 1,
Ley 5ª de 1992); (b) el momento de iniciación y de terminación del debate
(artículos 94, inciso 2, 157 y 176,  Ley 5ª de 1992); (c) el quórum
deliberatorio y decisorio requerido(artículos 95, y 117 a 119, Ley 5ª de 1992);
(d) las reglas generales que rigen la intervención de los congresistas en el
debate de proyectos de ley y de actos legislativos (artículos 96 a 105, Ley 5ª
de 1992); (e) las condiciones para el aplazamiento del debate (artículo 107,
Ley 5ª de 1992); (f) la suficiente ilustración como condición para el cierre
del debate (artículos 108 y 164, Ley 5ª de 1992); entre otros.
En cuanto al
significado del término “debate”, la Corte ha acudido al sentido que esa
palabra tiene en el idioma castellano para ilustrar su alcance, pero también ha
señalado que “la interpretación correcta de los términos "discusión y
debate" es la que se ajusta a las definiciones legales establecidas por el
Reglamento del Congreso y no la del sentido natural y obvio de dichas
expresiones según su uso general.”[10]
Así por
ejemplo, ha reconocido que es inherente al debate parlamentario “la
exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la
confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas
posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las
repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en tela de juicio,[11] pero también ha
aceptado que existe “debate” aun cuando no haya controversia.[12]
En ese mismo
sentido, al revisar el trámite seguido en la adopción de un acto legislativo,
la Corte señaló en la sentencia C-222 de 1997 que “tratándose de la adopción de decisiones que habrán de afectar a toda
la población, en el caso de las leyes y con mayor razón en el de las reformas
constitucionales, que comprometen nada menos que la estructura básica del orden
jurídico en su integridad, el debate exige deliberación, previa a la votación e
indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla implícito en la
distinción entre los quórum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el artículo
145 de la Carta.” [13]
De conformidad con lo que establece el artículo 94 de
la Ley 5ª de 1992, por debate debe entenderse “El
sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya
adopción deba resolver la respectiva Corporación...”. Según esta misma
disposición éste se inicia, “al
abrirlo el Presidente y termina con la votación general.”[14] En el caso del debate que realizan las comisiones
constitucionales permanentes, según el artículo 157[15]
de la Ley 5ª de 1992, éste tiene lugar, por regla general, después de la
publicación del informe de ponencia y, excepcionalmente ‑tal como
lo autoriza el artículo 156[16]
de la misma Ley‑ antes de su publicación, pero después de la entrega de
una reproducción del informe de ponencia a los miembros de la comisión
respectiva, cuando así lo haya autorizado el Presidente de la Comisión. En
cuanto a la iniciación del debate de los proyectos de ley en comisiones, éste
se inicia luego de la intervención del ponente del proyecto (artículo 157, Ley
5ª de 1992). Si la proposición con la que termina el informe es que se dé
primer debate al proyecto, el debate se inicia sin necesidad de votarlo. Si la
proposición es para archivar o negar el proyecto, se debate primero esta
propuesta y cerrado el debate, se procede a su votación (artículo 157, Ley 5ª
de 1992). El debate del proyecto puede terminar, luego de transcurridas 3 horas
desde su iniciación, si cualquiera de los miembros de la respectiva corporación
solicita que se declare la suficiente ilustración (artículo 108,[17] Ley 5ª de 1992). El
debate de artículos del proyecto también puede concluir si se solicita la
declaratoria de suficiente ilustración respecto de artículos que hayan sido
discutidos en dos sesiones (artículo 164,[18]
Ley 5ª de 1992).
La iniciación del debate parlamentario de proyectos de
ley o de acto legislativo en las Plenarias, ocurre luego de que el ponente
presente su informe (artículo 176, inciso 1, Ley 5ª de 1992). A diferencia de
lo que ocurre en las comisiones constitucionales permanentes –en donde no se
exige la aprobación del informe cuando éste termina con la proposición “Dése
primer debate”‑ el artículo 176 de la Ley 5ª de 1992, supone siempre la
aprobación del informe como condición previa a la iniciación del debate
(artículo 176, Ley 5ª de 1992). Si la plenaria aprueba el informe, se procede
al debate global del proyecto, salvo que se solicite la discusión separada de
algunos de los artículos del proyecto (artículo 176, inciso 2 Ley 5ª de 1992).
Finalizado el debate y aprobado el texto del proyecto de ley, el ponente debe
elaborar un informe que será remitido a la otra cámara (artículo 182, Ley 5ª de
1992).[19]
3.3. Tal como
lo ha señalado la Corte de manera reiterada, a la etapa de votación sólo se
procede bajo el supuesto de la suficiente ilustración, cuya determinación se
deja en manos de los congresistas que participan en el debate respectivo, a
través de la figura regulada en los artículos 108 y 164 de la Ley 5ª de 1992.
La suficiente ilustración se presenta, de manera general, cuando en la
respectiva célula legislativa la mayoría de los congresistas que la componen
consideran que cuentan con los elementos de juicio adecuados para tomar una
determinación, después de que ha transcurrido un lapso preestablecido en el
cual las diferentes fuerzas políticas hayan expresado su posición. A través de
esta figura, a la vez que se racionaliza la duración del debate y se respeta la
decisión mayoritaria sobre la continuación del mismo, se garantizan condiciones
de participación a las minorías, tal como pasa a verse.
De conformidad
con lo que establece la Ley 5ª de 1992, la comisión o plenaria cuentan con los
elementos de juicio necesarios para adoptar una decisión, en tres
circunstancias distintas. En primer lugar, cuando se aprueba una moción de
suficiente ilustración, luego de que han transcurrido tres horas desde el
inicio del debate, si así lo solicita alguno de los miembros de la comisión o
de la plenaria, a pesar de que todavía haya oradores inscritos (artículo 108,
Ley 5ª de 1992). Esta circunstancia garantiza que la intervención de las
minorías en el debate no pueda ser impedida o silenciada por la simple decisión
de las mayorías. El espacio de deliberación pública debe ser respetado por las
mayorías. No obstante, una vez cumplidos los requisitos que garantizan la
deliberación, la declaración de suficiente ilustración también respeta la
voluntad de las mayorías de expresar una decisión, si éstas deciden que cuenta
con elementos de juicio suficientes para tomar una decisión y aprueban cerrar
el debate de tal forma que un congresista o grupo de congresistas no bloqueen
la posibilidad de decidir a través de tácticas parlamentarias como el “filibusterismo.”
En segundo
lugar, las comisiones o las plenarias cuentan con elementos de juicio adecuados
cuando, a solicitud de un congresista, se aprueba una moción de suficiente
ilustración en relación con un artículo que haya sido debatido en dos sesiones
(artículo 164, Ley 5ª de 1992).[20]
Y en tercer lugar, hay suficiente ilustración cuando a pesar de no haber
transcurrido tres horas de iniciado el debate o no haberse discutido un
artículo en dos sesiones, no hay oradores inscritos y las mayorías que componen
la comisión o la plenaria aprueban cerrar el debate y proceden a la votación,
previa solicitud del Presidente de la respectiva comisión o plenaria. Si bien
la Ley 5ª de 1992 no consagra expresamente esta posibilidad, ella se infiere
claramente de las facultades que le otorga la Ley 5ª de 1992 al Presidente de
la respectiva célula para organizar el debate (Artículos 102, 103, 104, y 108,
Ley 5ª de 1992) y de los principios de interpretación del reglamento que
consagra el artículo 2 de la Ley 5ª de 1992.
De conformidad
con lo anterior, la Corte ha estimado que no se violan las reglas sobre debate
parlamentario de un proyecto de ley cuando no han intervenido todos los
congresistas inscritos para hacerlo, después de que el debate se ha prolongado
por más de tres horas[21]
o cuando para facilitar el proceso de debate éste se haya organizado por
bancadas, pues ni la Constitución ni la Ley 5ª de 1992, han establecido
condiciones sobre la calidad del debate, o sobre la profundidad con que deben
ser analizados los proyectos sometidos a consideración del Congreso. Las reglas
existentes están orientadas a determinar unas condiciones para garantizar la
posibilidad de existencia de un debate democrático, pero no su calidad o suficiencia.
El respeto al principio del pluralismo así como el principio de autonomía del
Congreso de la República impiden que el juez constitucional juzgue tales
aspectos del debate.
Ninguna de las
normas constitucionales o legales que regulan el debate parlamentario exigen
que el Congreso o cualquiera de sus células legislativas debatan los proyectos
de ley o de acto legislativo con una determinada intensidad o que las distintas
posiciones sean expuestas bajo ciertas condiciones de calidad, ni mucho menos establecen
parámetros materiales para medir su suficiencia. Aún en materia impositiva
donde impera la máxima “no tributación sin representación”, la Constitución
exige que exista debate sobre la trascendencia de los tributos, sin proveer
parámetros sobre la suficiencia del mismo, como se dijo en la sentencia C-776
de 2003.[22]
3.4. Los
requisitos constitucionales y legales que regulan el proceso de formación de
las leyes no tienen como finalidad obstruir o dificultar tal proceso, sino que
deben interpretarse al servicio del fin sustantivo que cumplen, dado que éstas
no tienen un valor en sí mismo. Así lo señaló esta Corporación en la sentencia
C-055 de 1995, según la cual, la interpretación de las normas que regulan el
procedimiento legislativo no ha de hacerse “en el sentido de que su función
sea la de entorpecer e impedir la expedición de leyes, o dificultar la libre
discusión democrática en el seno de las corporaciones representativas, pues
ello equivaldría a desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo
procedimental.”[23]
Este es el
sentido del principio de la instrumentalidad de las formas, el cual fue
definido de la siguiente forma en la sentencia C-737 de 2001:
El principio de instrumentalidad de las formas, según el cual, las
formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse
teleológicamente al servicio de un fin sustantivo (…), tiene entonces plena
aplicación en la interpretación de las reglas constitucionales que gobiernan la
aprobación de las leyes. Y de ese principio derivan al menos dos consecuencias,
en apariencia contradictorias, pero en realidad plenamente complementarias.
De un lado, la Constitución consagra un Estado social de derecho, que
busca realizar ciertos principios y valores materiales (CP arts 1º y 2º), y
señala explícitamente que en los trámites procesales prevalece el derecho
sustancial (CP art. 228). Por ello, esta Corte siempre ha interpretado el
alcance de las normas que gobiernan la formación de las leyes teniendo en
cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar. (…)
Pero de otro lado, lo anterior no significa que las formas
procesales en general, y las normas constitucionales que rigen la aprobación de
las leyes en particular, sean irrelevantes y puedan ser ignoradas. Por el
contrario, ellas son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque
protegen valores sustantivos significativos. Por ello, aunque la Constitución
de 1991 flexibilizó las reglas de aprobación de las leyes, el respeto de esas
normas procedimentales no ha perdido su importancia, por los valores superiores
que estas disposiciones protegen.[24]
Es por ello que
al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en cuenta
tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto integral del
trámite legislativo. Sobre este punto, esta Corporación ha señalado que “lo
que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado
democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las
garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario,
independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y
en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías
como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos
a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación.”[25]
Por ello, para determinar si un vicio de procedimiento
relativo al debate parlamentario genera la inconstitucionalidad del proyecto de
ley o se trata de una irregularidad irrelevante que no afecta valores
sustantivos, es preciso acudir al principio de la instrumentalidad de las
formas.
De manera general, ha señalado la Corte que “no toda vulneración de una regla sobre la
formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo
Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su
declaración de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede
tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera
ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el
proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el
contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa
irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la
formación de la ley, (…).”[26]
Igualmente puede suceder que se
trate de una irregularidad que pueda ser convalidada en el proceso mismo de
formación de la ley, “en la medida en que se haya cumplido con el propósito
que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido
expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para efectuar
ese saneamiento.”[27] Así ha sucedido, por
ejemplo, en aquellos casos en que un proyecto o materia de iniciativa privativa
del gobierno es presentado por algún parlamentario, y recibe posteriormente el
aval ministerial.[28] Igualmente, en los casos de suscripción
de tratados sin contar con plenos poderes, la Corte ha aceptado la
convalidación de esta irregularidad mediante la figura de la confirmación
presidencial.[29] Otro ejemplo de este tipo de
convalidación, es la subsanación de la falta de publicación de la ponencia,
cuando se ha acudido al procedimiento alternativo previsto en el artículo 156
de la Ley 5ª de 1992.[30]
También puede suceder que la Corte, de conformidad con
lo que establece el artículo 241 de la Constitución, al hacer la revisión del
trámite legislativo constate que un vicio no convalidado puede ser subsanado
devolviéndolo a la autoridad que lo profirió para que ésta proceda a
subsanarlo. Así ha sucedido con la votación del informe de objeciones, cuando
el asunto no fue incluido previamente en el orden del día, de conformidad con
lo que ordena el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003,[31]
o cuando sin alterar los principios y reglas propios de la función legislativa,
ni desconocer las disposiciones constitucionales que exigen un requisito
especial, es posible retrotraer la actuación para enmendar la falla en el
trámite.[32]
Finalmente, también
ha reconocido la Corte que se está ante una irregularidad que no acarrea la inconstitucionalidad
de la ley cuando se ha cumplido materialmente con el procedimiento señalado en
la Constitución, aun cuando nominalmente haya sido tramitado de manera
distinta, como por ejemplo, cuando una materia es tramitada como ley orgánica,
aunque para su aprobación se requería una ley ordinaria,[33] o cuando un asunto de reserva
de ley orgánica no sigue nominalmente ese trámite, pero cumple materialmente
con los requisitos exigidos constitucionalmente.[34]
Por lo anterior y de manera general, tal como lo ha
señalado ésta Corporación, sólo es posible subsanar
vicios de trámite sobre la base de un trámite que efectivamente se ha llevado a
cabo,[35]
o cuando para su corrección no es necesario rehacer el trámite legislativo en
su totalidad,[36]
o cuando la oportunidad para su corrección aún no ha vencido.[37] Así lo precisó la Corte en la sentencia
C-872 de 2002:
“(…) en primer
término, es claro que no toda vulneración de una regla sobre la formación de
las leyes, contenida en la Constitución o en el Reglamento del Congreso,
acarrea la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En
ciertos casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en
que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega
a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni
desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales
casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio
en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la
jurisprudencia.[38]
En segundo término,
puede ocurrir que el vicio exista, pero sea convalidado en el proceso mismo de
formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propósito que la
regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido
expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para ello. En
tal contexto, es obvio que, en función de la prevalencia del derecho sustancial
(CP art. 228), no tiene sentido que la Corte declare la inconstitucionalidad de
la disposición acusada.
En tercer término,
puede ocurrir que exista un vicio en la formación de la ley, y éste no haya
sido convalidado, pero la Corte constate que el vicio puede ser subsanado
durante la revisión de constitucionalidad de la ley. En tal evento, la Carta
expresamente establece que el juez constitucional debe devolver la norma sujeta
a control a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, ésta proceda
a subsanarlo (CP art. 241 par).
Finalmente, puede
ocurrir que existan vicios en
el proceso de formación de la ley, y que éstos no hayan sido convalidados en el
trámite legislativo, pero pueden ser subsanados por la misma Corte
Constitucional, al pronunciarse ésta sobre la norma en cuestión.[39]
Como consecuencia de lo anterior, y de conformidad
con lo que establecen el parágrafo del artículo 241[40] de la Constitución, y
el artículo 45º del Decreto 2067 de 1992,[41]
la Corte ha señalado que al estudiar la gravedad de la irregularidad ocurrida
en el trámite legislativo debe examinar “(i) si ese defecto es de suficiente
entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la
ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte
estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el
trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte
analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que
subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las
anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma
subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los
lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de
razonabilidad”.[42]
3.5.
Finalmente, dado que algunos de los cargos del demandante se refieren a la
facultad del Congreso para introducir modificaciones al Plan Nacional de
Desarrollo, la Corte considera necesario recordar algunos aspectos de la
doctrina constitucional en la materia.
De
conformidad con la sentencia C-094 de 1996,[43]
la ley mediante la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones
sólo puede ser dictada o reformada por el Congreso a iniciativa del gobierno,
las modificaciones que introduzca deben cumplir dos condiciones: (i) tener el
aval del gobierno; y (ii) si se trata de modificaciones al plan de inversiones,
deben mantener el equilibrio financiero. Tratándose de una ley de iniciativa
gubernamental, la Corte ha señalado de manera general que el Congreso puede
introducir modificaciones a este tipo de proyectos siempre que se trate de
adiciones, supresiones o modificaciones que no alteren sustancialmente el
sentido de la iniciativa gubernamental.[44]
Si las modificaciones propuestas tienen el alcance de alterar sustancialmente
la iniciativa gubernamental, en ese evento se requiere el aval del gobierno.[45]
3.6. Del anterior análisis jurisprudencial se concluye
lo siguiente:
1. El control constitucional sobre las características
del debate de ninguna manera comprende la calidad ni la suficiencia del mismo
ni mucho menos de los argumentos esgrimidos por los miembros del Congreso. El
respeto al principio del pluralismo así como el principio de autonomía del
Congreso de la República impiden que el juez constitucional juzgue tales
aspectos del debate. El alcance del control constitucional se circunscribe a
que se hayan cumplido las etapas que permiten debatir en las comisiones y en
las plenarias un proyecto de ley y a que se reúnan los requisitos que propenden
por asegurar un espacio de deliberación democrática.
2. No cualquier falla procedimental constituye un
vicio de inconstitucionalidad. En virtud del principio de instrumentalidad de
las formas, algunas fallas pueden ser intrascendentes, otras pueden ser
suplidas por mecanismos expresamente previstos en las normas vigentes, otras
pueden ser saneadas a lo largo del proceso legislativo y otras constituyen
vicios subsanables. Los vicios que conducen a la inexequibilidad del proyecto
de ley han sido definidos por la jurisprudencia como “vicios de carácter
sustancial.” Tales vicios tienen las siguientes características: (i) vulneran algún principio o valor constitucional;
(ii) afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras;
o (iii) desconocen las competencias y estructura básica institucional diseñada
por la Carta.
3. Como consecuencia del principio de instrumentalidad
de las formas, al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso
tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, así como el
conjunto integral del trámite legislativo.
4. El principal derecho de las mayorías es el poder
adoptar decisiones, y en esa medida decidir cuándo tiene suficientes elementos
de juicio para adoptar la decisión, razón por la cual, según lo prevé el
numeral 3 del artículo 2 de la Ley 5ª de 1992, la aplicación del  Reglamento
del Congreso debe hacerse de tal forma que “toda decisión refleje la
voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión”. Igualmente la
principal garantía para las minorías es tener la oportunidad de ser escuchadas
efectivamente, por ello las reglas sobre duración y número de intervenciones,
así como los requisitos previos a la declaración sobre suficiente ilustración
protegen su derecho a ser escuchadas. La Constitución y las leyes orgánicas que
regulan la formación de las leyes propenden por lograr armonizar los derechos
de las mayorías con las garantías para las minorías. Ello se refleja en varias
reglas de procedimiento cuya finalidad es permitir que las mayorías decidan
pero sin atropellar a las minorías.
5. La proposición de suficiente ilustración tiene como
función esencial facilitar que las mayorías decidan cuando consideran que
cuentan con los elementos de juicio adecuados para tomar una determinación, si
ya han transcurrido los lapsos que aseguran un espacio de deliberación pública pluralista
y se han cumplido los requisitos que garantizan los derechos de las minorías.
La verificación de la votación es una garantía para las minorías con la cual se
busca impedir que se burlen las reglas sobre quórum  y mayorías decisorias. No
obstante, si del contexto resulta claro que se cumplieron estos requisitos en
la aprobación del proyecto y de las actas y demás pruebas se deduce que las
minorías pudieron fijar su posición, la falta de verificación de la votación de
la proposición de suficiente ilustración no constituye un vicio de
inconstitucionalidad del proyecto de ley.
4.
El trámite legislativo de la Ley 812 de 2003
De acuerdo con
la documentación incorporada en el expediente, el proyecto que dio lugar a la
Ley 812 de 2003 siguió el siguiente trámite en el Congreso de la República:
4.1. En la
Gaceta del Congreso No. 54 de 10 de febrero de 2003 se publicó el Proyecto de
ley No. 169 de 2003 Cámara, “por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo hacia un Estado Comunitario 2002-2006, presentado por el
gobierno nacional el 6 de febrero de 2003   (Fls. 148 a 235).
4.2. La
discusión general del proyecto presentado por el gobierno se inició de manera
informal, antes de la publicación de la ponencia, el día 18 de febrero de 2003
(Acta 01 de 2003, Sesiones Conjuntas de las Comisiones Terceras y Cuartas de
Senado y Cámara). Según se acordó en las comisiones conjuntas, serían
escuchados durante tres días los ministros de
Hacienda, del Transporte, de Minas y Energía, de Defensa, de Educación, de
Agricultura, de Comercio Industria y Turismo, de Ambiente Vivienda y Desarrollo
Territorial y de Protección Social, y el Director de Planeación Nacional.
Igualmente, los miembros de las comisiones económicas del Congreso se
organizaron también cinco mesas de trabajo para el estudio a fondo de algunos
temas del Plan de Desarrollo,[46]
en las cuales también participaron delegados del gobierno. Durante estas
sesiones, intervinieron activamente los parlamentarios.
4.3. La
ponencia conjunta para primer debate y el pliego de modificaciones al Proyecto
de ley No. 169 de 2003 Cámara, 167 de 2003 Senado fueron publicados en la
Gaceta del Congreso No. 126 de 18 de marzo de 2003.  (Fls. 236 a 279). La
ponencia culminó con la proposición: “Dése primer debate al Proyecto de Ley 169
de 2003 Cámara, 167 de 2003 Senado, “por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo hacia un Estado Comunitario 2002-2006”. El día 19 de marzo de
2003 también se distribuyó una copia magnética de la ponencia a todos los
miembros de las comisiones económicas (Acta 06 de marzo 19 de 2003, Comisiones
Terceras y Cuartas de Senado y Cámara).
4.4. El informe
de ponencia fue aprobado el día 20 de marzo de 2003, por las comisiones
terceras y cuartas de Senado y Cámara según consta en el Acta No. 07 de 2003.
4.5. De acuerdo
con la certificación del Secretario General de la Comisión Tercera de la Cámara
de Representantes (enviada con oficio de 16 de octubre de 2003 a esta Corte),
en sesión conjunta de las Comisiones Económicas de 20 de marzo de 2003, el
proyecto de ley sobre el Plan Nacional de Desarrollo fue aprobado en primer
debate con una mayoría de 28 Representantes, dejando constancia de su voto
negativo 10 Representantes.
4.6. De acuerdo
con oficio de 30 de octubre de 2003 dirigido a esta Corte, el Secretario
General de la Comisión Tercera del Senado de la República informa que el
proyecto de ley sobre el Plan Nacional de Desarrollo fue aprobado el 20 de
marzo de 2003 en primer debate celebrado en sesiones conjuntas de las
Comisiones Económicas, por mayoría de 15 Senadores, con catorce votos a favor y
uno en contra.
4.7. En la
Gaceta del Congreso No. 165 de 14 de abril de 2003 se publicó el “TEXTO
AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 169 DE 2003 CÁMARA.  Aprobado en primer debate
por las Comisiones Terceras y Cuartas Constitucionales Permanentes del Senado
de la República y la Cámara de Representantes en sesión del día 20 de marzo de
2003, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2002 – 2006 Hacia
un Estado Comunitario”.  (Fls. 280 a 399).
4.8. En la
Gaceta del Congreso No. 172 de 23 de abril de 2003 se publicó la ponencia para
segundo debate en la Cámara de Representantes.  (Fls. 400 a 507).
4.9. En la
Gaceta del Congreso No. 210 de 21 de mayo de 2003 se publicó el “TEXTO
DEFINITIVO DEL PROYECTO DE LEY NÚMERO 169 DE 2003 CÁMARA, 167 DE 2003 SENADO.
Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003 – 2006, hacia un
Estado Comunitario.  Aprobado en segundo debate en sesión plenaria de la
honorable Cámara de Representantes, los días 28, 29 y 30 de abril de 2003,
según consta en las Actas números 47, 48 y 49 de abril 28, 29 y 30 de 2003
respectivamente”.  (Fls. 263 a 294).
4.10. Según
certificación del Secretario General de la Cámara de Representantes, enviada
con oficio de 15 de octubre de 2003 a esta Corte, el proyecto de ley fue
considerado y aprobado en sesión plenaria de 30 de abril de 2003, obteniendo el
voto favorable de la mayoría de asistentes: 157 Representantes. (Fls. 1 a 7,
cuaderno No. 3).
4.11. En la
Gaceta del Congreso No. 171 de 23 de abril de 2003 se publicó la ponencia para
segundo debate en el Senado de la República.
4.12. En la
Gaceta del Congreso No. 269 de 11 de junio de 2003 se publicó el “TEXTO
DEFINITIVO AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 169 DE 2003 CÁMARA, 167 DE 2003 SENADO.
Aprobado en sesión plenaria del Senado de la República los días 5 y 6 de mayo
de 2003, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2002 – 2006”.
(Fls. 295 a 326, cuaderno No. 2).
4.13. Según
certificación del Secretario General del Senado, enviada a esta Corte con
oficio de 20 de octubre de 2003, el segundo debate de la plenaria del Senado se
realizó el 6 de mayo de 2003 con la presencia de 100 Senadores. El Proyecto de
Ley 169 de 2003 Cámara, 167 de 2003 Senado, “por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo hacia un Estado Comunitario 2002-2006”, obtuvo el
voto favorable de la mayoría.  (Fls. 1 a 6, cuaderno No. 2).
4.14. En la
Gaceta del Congreso No. 298 de 18 de junio de 2003 se publicó el Acta de
Comisión Accidental de Conciliación de mayo 6 de 2003 –Acta No. 50-, en la cual
se estipulan las modificaciones propuestas por la Cámara de Representantes y
por el Senado de la República, y que fueron acogidas por la plenaria de la
Cámara de Representantes en dicha sesión. (Fls. 170 a 199, cuaderno No. 3).  En
el mismo sentido obra la Gaceta No. 261 de 9 de junio de 2003, relativa al Acta
No. 54 de la plenaria de 6 de mayo de 2003 del Senado, por la cual se acogieron
las respectivas modificaciones propuestas por la Cámara de Representantes y por
el Senado de la República.
4.15. La Secretaría General de la Cámara envió el
texto aprobado para su sanción el 22 de mayo de 2003, el cual fue devuelto con
objeciones presidenciales el 10 de junio de 2003, las que a su turno fueron
aceptadas por los Senadores y Representantes, según consta en la Gaceta No. 394
de 11 de agosto de 2003 (fls. 59 y 60, cuaderno No. 3) y en la certificación
del Secretario General de la Cámara de Representantes.  (Fl. 9, cuaderno No.
3).  De acuerdo con la certificación de éste, el informe sobre objeciones
presidenciales fue considerado y aprobado por la mayoría de los presentes (160)
en la plenaria de la Cámara el 18 de junio de 2003, según consta en el Acta No.
59 de la misma fecha (fl 5, cuaderno No. 3).  En la misma fecha fue considerado
y aprobado dicho informe por parte de la plenaria del Senado, según consta en
la Gaceta del Congreso No. 327 de 11 de julio de 2003.
4.16. En la Gaceta del Congreso No. 324 de 7 de julio
de 2003 se publicó la Ley 812 de 2003, “por la cual se aprueba el Plan
Nacional de Desarrollo 2003 – 2006, hacia un Estado comunitario”.
5.
El caso concreto
Según el demandante, en el trámite de la Ley 812 de
2003 se incurrió en los siguientes defectos procedimentales: (i) En las
sesiones conjuntas de las comisiones económicas de Senado y Cámara no hubo
realmente un debate, pues los congresistas sólo presentaron sus inquietudes y
algunas de las modificaciones propuestas no fueron consideradas; (ii) durante
el debate en comisiones se declaró la suficiente ilustración sobre la totalidad
del proyecto relativo al Plan Nacional de Desarrollo, y no sobre el contenido
temático que en ese momento de discutía, por lo cual se desconoció lo previsto
en el artículo 164 de la Ley 5ª de 1992; (iii) se denegó arbitrariamente la
solicitud de verificación de la votación sobre la proposición de suficiente
ilustración que formuló el actor, quebrantándose así el artículo 129 de la Ley
5ª de 1992.
Como quiera que los reparos del actor se refieren a la
forma como fue debatido el proyecto de Plan Nacional de Desarrollo, a
continuación se resume brevemente lo ocurrido en las comisiones económicas del
Congreso.
1. Según el Acta No. 1 de 18 de febrero de 2003, en
esta fecha se reunieron las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y Cámara
con el fin de escuchar la presentación que el Gobierno habría de hacer en torno
al proyecto de Plan Nacional de Desarrollo. Al efecto se estableció un orden
para las intervenciones de los Ministros y del Director de Planeación Nacional
y se planteó la necesidad de dividir el trabajo en 5 mesas de trabajo. A
continuación intervinieron en su orden: el Ministro de Hacienda y Crédito
Público, el Director Nacional de Planeación, el Ministro de Transporte y el
Ministro de Minas y Energía.  Cada intervención fue motivo de sugerencias,
preguntas e inquietudes de parte de los Representantes y Senadores reunidos.
(Fls. 395 a 476, cuaderno No. 4).
2. Conforme al Acta No. 2 de 19 de febrero de 2003, en
esta fecha se reunieron las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y Cámara
con el fin de proseguir con la presentación del proyecto del Plan Nacional de
Desarrollo por parte de los representantes del Gobierno.  Intervinieron en su
orden: la Ministra de Defensa, el Director Nacional de Planeación y la Ministra
de Educación Nacional.  Al respecto los congresistas plantearon sus reclamos y
críticas, al igual que sus inquietudes, sugerencias y preguntas.  (Fls. 3 a
103, cuaderno No. 4).
3. De acuerdo con el Acta No. 3 de 20 de febrero de
2003, en esta fecha se reunieron las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y
Cámara con el fin de proseguir con la presentación del proyecto del Plan
Nacional de Desarrollo por parte de los representantes del Gobierno. Intervino
el Ministro de Agricultura, al propio tiempo que los congresistas formularon
sus preguntas, inquietudes y cuestionamientos. Finalmente se aprobó una
proposición relativa a la programación para el desplazamiento de las Comisiones
Conjuntas para el estudio del Proyecto del Plan Nacional de Desarrollo;  al
efecto se especificó un itinerario de ciudades a visitar por parte de las
Comisiones Conjuntas, citándose entre otras, Cartagena, Medellín y San Andrés
Islas.  (Fls 104 a 172, cuaderno No. 4).
4. En términos del Acta N° 4 de 25 de febrero de 2003,
en esta fecha se reunieron las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y Cámara
con el fin de proseguir con la presentación del proyecto del Plan Nacional de
Desarrollo por parte de los representantes del Gobierno. Intervino el Ministro
de Comercio, Industria y Turismo, a tiempo que los congresistas plantearon sus
preguntas, inquietudes y cuestionamientos.  (Fls. 173 a 223, cuaderno No. 4).
5. Conforme al Acta No. 5 de 11 de marzo de 2003, en
esta fecha se reunieron las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y Cámara
con el fin de proseguir con la presentación del proyecto del Plan Nacional de
Desarrollo por parte de los representantes del Gobierno. Intervino  en primer
lugar el Contralor General de la República, quien se refirió a los aspectos
macroeconómicos y del empleo que contenía el proyecto, a algunas de las
políticas sectoriales más significativas propuestas por el Gobierno, al tema de
cómo construir equidad social, a la seguridad democrática y la transparencia y
eficiencia del Estado.  Seguidamente los congresistas formularon preguntas y
cuestionamientos al Contralor, quien al respecto amplió su exposición sobre los
temas tratados, suministrando mayor información y cifras ilustrativas.  (Fls.
224 a 277, cuaderno No. 4).
6. De acuerdo con el Acta No. 6 de 19 de marzo de
2003, en esta fecha se reunieron las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y
Cámara con el fin de proseguir con el estudio del proyecto del Plan Nacional de
Desarrollo, al propio tiempo que iniciar el primer debate. Al iniciarse el
debate parlamentario del proyecto de ley intervino el Ministro de Hacienda para
anotar que el Gobierno venía revisando cuidadosamente la ponencia para primer
debate, particularmente en lo tocante al cumplimiento de los trámites del
proyecto de ley, atendiendo para ello a las opiniones de los congresistas, de
los funcionarios y de la sociedad civil en las  mesas de trabajo.  Indicó
también que los ponentes incluyeron 61 artículos nuevos, 44 programas nuevos y
42 modificaciones a los artículos presentados originalmente. El Ministro
informó que tales propuestas que habían sido revisadas y evaluadas  en el
Consejo de Ministros el 17 de marzo de 2003, y como resultado de tal proceso el
Ministerio de Hacienda aprobaba los textos que fueron adicionados o modificados
en la ponencia para primer debate, y presentó una relación de esas
modificaciones. Luego de esta exposición, varios congresistas intervinieron y
posteriormente se hizo verificación del quórum decisorio, y se disolvió la
sesión por falta de quórum.
7. Según el Acta No. 7 de 20 de marzo de 2003, en esta
fecha se reunieron las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y Cámara con el
fin de proseguir con el debate del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo. La
sesión se inició con la intervención del Ministro de Hacienda, quien a
propósito de la enmienda formulada por el Polo Democrático expresó que a
diferencia de otras propuestas de modificación incorporadas al Plan de
Desarrollo, la enmienda del Polo introducía cambios sustanciales que en muchos
aspectos resultaban contrarios al Plan de Desarrollo presentado por el
gobierno, por lo cual el gobierno no le daba su aval.  Esta decisión provocó la
intervención del Representante Gustavo Petro Urrego, expresando al efecto sus
críticas y reparos.
8. Luego de otras intervenciones se puso en
consideración de los congresistas la enmienda del Polo Democrático, la cual fue
negada.[47]
Posteriormente se propuso someter a votación la proposición con que terminaba la
ponencia para primer debate, e interviene el coordinador de los ponentes para
describir el trabajo realizado y los aspectos más relevantes de la ponencia.
Algunos congresistas solicitaron aclaraciones al gobierno sobre la financiación
de algunos aspectos del Plan Nacional de Desarrollo. Luego el Director de
Planeación Nacional aclaró las inquietudes de los congresistas. Finalizada su
exposición, el Senador Carlos Moreno de Caro solicitó que se declarara la
suficiente ilustración, proposición que fue aprobada.
9. Finalmente se sometió a votación la siguiente
proposición: “Apruébase el Plan Nacional de Desarrollo con las
modificaciones contenidas en la ponencia, los acuerdos llegados (sic) con el
Gobierno en materia del (sic) articulado, los artículos nuevos radicados en las
secretarías de las Comisiones y la matriz de distribución regional elaborada
por Planeación Nacional”.  Se abrió la discusión y la misma fue aprobada
por mayoría.  Lo mismo aconteció en relación con el título del proyecto, que
dice: “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo – Hacia un
Estado Comunitario”.
Del anterior
resumen resulta lo siguiente:
En primer
lugar, no es cierto, como afirma el demandante que el proyecto de Plan de
Desarrollo no haya sido objeto de debate. En efecto, el debate fue abierto por
el Presidente en la sesión del 19 de marzo y continuó el día 20 de marzo de
2003. Durante tales sesiones hubo oportunidad suficiente para que las minorías
intervinieran y expusieran sus observaciones y críticas. Igualmente, las
propuestas presentadas por los congresistas fueron objeto de consideración
tanto por el gobierno como por las comisiones; algunas fueron avaladas por el
gobierno, otras no. Finalmente, se respetó la decisión de la mayoría sobre
suficiente ilustración para poder votar la proposición del informe de la
ponencia. Por lo anterior, aun cuando el debate formal no fue extenso, sí
cumplió con los requisitos constitucionales y orgánicos del debate
parlamentario. Adicionalmente, el proyecto fue objeto de estudio previo a la
iniciación del debate formal en sesiones informales organizadas por las
comisiones terceras y cuartas del Senado el estudio, durante las cuales
surgieron varias de las propuestas de modificación que fueron posteriormente
incorporadas en la ponencia. Nada en la Constitución o en la Ley 152 de 1994
prohíbe al Congreso que se reúna informalmente para estudiar un tema tan
complejo como lo es el Plan Nacional de Desarrollo. El contexto del debate de
este proyecto muestra que se cumplieron con las normas constitucionales
(Artículos 145, 146, 157, CP) y legales (Ley 5ª de 1992, Artículos 108 y 164,
entre otros) que orientan el debate legislativo.
En segundo lugar, en cuanto a la posibilidad del
Congreso de modificar el proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo,
tampoco se desconoció la Constitución ni la Ley 5ª de 1992. Dado que el Plan
Nacional de Desarrollo es una ley de iniciativa gubernamental, de conformidad
con lo que establece  el artículo 154 de la Carta, las propuestas de modificación
que presentaron los congresistas que implicaban cambios sustanciales al
proyecto del gobierno tanto en su parte general como en el Plan General de
Inversiones, fueron estudiadas por el gobierno y avaladas por éste cuando así
lo consideró adecuado. Igualmente, rechazó propuestas que resultaban
incompatibles con el proyecto del gobierno o que no respetaban el equilibrio
financiero. Al hacerlo no vulneró la Constitución, sino que ejerció la facultad
regulada en el artículo 341 de la Carta.
En tercer lugar, afirma el demandante que las
comisiones conjuntas aprobaron de manera irreglamentaria una moción de
suficiente ilustración durante la sesión del 20 de marzo de 2003, pues ésta
solo procedía respecto del asunto puntual que se estaba discutiendo y no en
relación con la totalidad del Plan Nacional de Desarrollo. Revisada el Acta N°
7 de 2003, la moción de suficiente ilustración se presentó con el fin de
proceder a la votación de la proposición con que terminaba la ponencia, y en
relación con el debate sobre la financiación de ciertos programas regionales y
de la inversión social contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo.[48]
No obstante, no encuentra la Corte que sea contrario a la Constitución o al
Reglamento del Congreso que las mayorías puedan decidir cuándo cuentan con
elementos de juicio suficientes para tomar una decisión, cuando del contexto
del debate surge que la discusión del asunto había cumplido con los requisitos
constitucionales y legales de la deliberación. La suficiente ilustración, opera
tanto en relación con artículos de un proyecto, tal como lo regula el artículo
164 de la Ley 5ª de 1992, como en relación con la totalidad de un proyecto,
posibilidad regulada por el artículo 108 de la Ley 5ª de 1992.
En cuanto al cargo por violación del
reglamento al no haber procedido a la verificación de la votación solicitada
por el actor en la sesión del 20 de marzo de 2003, revisada el acta de esa
fecha, no aparece intervención alguna en la que el actor haya hecho uso de este
derecho, por lo que no es posible determinar que evidentemente se pretermitió
lo consignado en el Reglamento del Congreso. No obstante lo anterior, tal como
se indicó en el resumen de la línea jurisprudencial sobre la materia, la simple
violación per se del Reglamento Interno del Congreso no genera la
inconstitucionalidad de la ley tramitada irregularmente, salvo que tal
irregularidad tenga la incidencia suficiente para violar los valores y
principios constitucionales o los derechos fundamentales. Aún en el evento en
que se hubiera demostrado el vicio alegado por el actor en torno a la no
verificación de la votación, tal irregularidad no acarrea como consecuencia la
inconstitucionalidad de la ley. Un estudio integral del debate parlamentario en
este caso y de la votación posterior del proyecto, muestra que de haber existido
el vicio alegado, éste fue subsanado con la voluntad expresada por las mayorías
al votar el proyecto en las comisiones económicas del Congreso. Tal
convalidación resulta conforme a la Constitución, pues no se desconoció ningún
principio fundamental, ni se pretermitieron los derechos de las minorías dado
que éstas tuvieron oportunidad de intervenir en la deliberación y de consignar
su voto negativo. Por lo tanto, encuentra la Corte que la supuesta falta de
verificación de la votación en este caso tendría las características de una
irregularidad que  no tiene como consecuencia invalidar todo el trámite
legislativo de la Ley 812 de 2003.
VII- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación y
cumplidos los trámites y requisitos que contempla el Decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la Ley 812 de 2003, por los
cargos analizados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
Salvamento de voto del Magistrado ALFREDO BELTRÁN
SIERRA en relación con la sentencia C-473 de 18 de mayo de 2004 (Expediente
D-4890).
PROCEDIMIENTO DE FORMACION DE LA LEY-Cumplimiento (Salvamento de voto)
LEY ORGANICA DEL REGLAMENTO DEL CONGRESO DE
LA REPUBLICA-Sujeción del
ejercicio de la actividad legislativa (Salvamento de voto)
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Sujeción a ley orgánica (Salvamento de
voto)
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Requisitos y formalidades/LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Desconocimiento por violación del reglamento del
Congreso o ley orgánica del Plan (Salvamento de voto)
La ley del Plan de Desarrollo debe sujeción a lo
dispuesto en la Constitución, en la Ley 5ª de 1992 y en la Ley 152 de 1994.  No
se trata de requisitos y formalidades vacíos de contenido, sino de regulaciones
concretas para hacer efectivo el principio democrático, el respeto al derecho a
la participación en los asuntos que a los ciudadanos les atañen consagrado en
el artículo 2º de la Carta Política y, como de todo ello resulta, esencial para
procurar que se haga efectivo el principio democrático en un Estado Social de
Derecho.  No puede, en consecuencia, tener aceptación la afirmación según la
cual la violación del reglamento del Congreso o de la ley orgánica del Plan
podría, en ocasiones, no quebrantar la Constitución.  Al contrario, siempre que
se incurra en inobservancia o violación de una estas leyes se producirá el
quebranto indirecto pero real del artículo 151 de la Constitución y, por
consiguiente, la ley que así fuere aprobada deviene en inexequible por
inconstitucionalidad.
PROYECTO DE LEY-Votación previa discusión/DEBATE PARLAMENTARIO EN
PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Agotamiento de discusión/DEBATE
PARLAMENTARIO-Tiempo a transcurrir para aprobación de moción de suficiente
ilustración (Salvamento de voto)
TRAMITE LEGISLATIVO-Debate en sesión para votación de moción
de suficiente ilustración (Salvamento de voto)
TRAMITE LEGISLATIVO DEL PROYECTO DE LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Votación
de suficiente ilustración se dio sobre artículo sometido a discusión
(Salvamento de voto)
Con
el debido respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, me veo
precisado a salvar el voto en relación con la Sentencia C-473 de 18 de mayo de
2004 en la cual se declaró la exequibilidad de la Ley 812 de 2003, por los
cargos que en dicha sentencia fueron objeto de análisis por la Corte.
Son razones de este salvamento de voto las siguientes:
1ª. En un Estado Democrático la legitimidad de las
leyes exige no solamente que estas sean dictadas por el legislador, conforme a
la Constitución, sino además que para su expedición se observen, de manera
rigurosa, las normas que regulan según la Carta Política el procedimiento de
formación de las leyes.  Es esa la razón por la cual la Constitución Política
de Colombia en el Título VI incluye, de manera expresa en el Capítulo III
reglas precisas sobre los requisitos y formalidades a que se encuentran sujetas
las leyes estatutarias, las leyes orgánicas y las demás leyes, como puede
observarse en los artículos 152 a 170.
2ª. Ha de observarse adicionalmente que el Congreso de
la República, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 151 de la Carta
expidió la Ley 5ª de 1992, que constituye su reglamento y que, en cuanto se
trata de una ley orgánica señala las normas a las cuales se encuentra “sujeto
el ejercicio de la actividad legislativa”. Ello significa, entonces, que
si en la expedición de una ley el Congreso de la República desconoce o vulnera
lo dispuesto en la Ley 5ª de 1992, es decir si no se ciñe para “el ejercicio
de la actividad legislativa” a lo prescrito por dicha ley, quebranta de
manera indirecta el artículo 151 de la Carta Política.
3ª. Sentado lo anterior, ha de agregarse que por la
trascendencia que en la vida económica y social tiene el Plan de Desarrollo, el
artículo 151 de la Constitución ordena que la expedición de dicha ley se
sujete, de manera específica a una ley orgánica que el Congreso ha de expedir
para el efecto, como efectivamente lo hizo mediante la Ley 152 de 1994.  Es
decir, que la ley del Plan de Desarrollo debe entonces sujeción a lo dispuesto
en la Constitución, en la Ley 5ª de 1992 y en la Ley 152 de 1994.  No se trata de
requisitos y formalidades vacíos de contenido, sino de regulaciones concretas
para hacer efectivo el principio democrático, el respeto al derecho a la
participación en los asuntos que a los ciudadanos les atañen consagrado en el
artículo 2º de la Carta Política y, como de todo ello resulta, esencial para
procurar que se haga efectivo el principio democrático en un Estado Social de
Derecho.  No puede, en consecuencia, tener aceptación la afirmación según la
cual la violación del reglamento del Congreso o de la ley orgánica del Plan
podría, en ocasiones, no quebrantar la Constitución.  Al contrario, siempre que
se incurra en inobservancia o violación de una estas leyes se producirá el
quebranto indirecto pero real del artículo 151 de la Constitución y, por consiguiente,
la ley que así fuere aprobada deviene en inexequible por inconstitucionalidad.
4ª. Aplicadas las nociones anteriores, es claro para
el suscrito magistrado que luego de la discusión de un proyecto de ley, en el
proceso legislativo ha de seguir su votación.  Pero no puede impedirse,
conforme a la Ley 5ª de 1992 que el debate sobre el proyecto en cuestión se
impida por mayorías ocasionales en las comisiones permanentes o en las plenarias
de cada una de las Cámaras, sin que todavía se haya agotado la discusión.  Por
tal razón exige el artículo 108 de la Ley 5ª de 1992 que la aprobación de una
moción de suficiente ilustración solamente pueda realizarse después de
transcurridas tres horas del inicio del debate, si así se solicita por algunos
de los miembros de la comisión o de la plenaria respectiva.  Así se evita el
desconocimiento de las minorías, al propio tiempo que se garantiza a las
mayorías que puedan decidir si la corporación encuentra que tiene ya los
elementos de juicio necesarios para el efecto.  En otras palabras, se le pone
de esa manera un dique, un muro de contención, tanto al “filibusterismo
parlamentario”, como al atropello de las mayorías, a la “aplanadora”
a las minorías.
De la misma manera y con respecto a la discusión de un
artículo determinado de un proyecto de ley, el artículo 164 de la Ley 5ª de
1992 autoriza que la moción de suficiente ilustración sobre su contenido se
vote cuando haya sido debatido en dos sesiones, norma esta que como se ve
guarda identidad de propósitos con lo establecido en el artículo 108 del
reglamento del Congreso a que se refiere el párrafo precedente de este numeral.
Como es obvio, ninguna de las hipótesis anteriormente
señaladas tendría aplicación si abierta la discusión de un proyecto de ley o de
un artículo determinado se agota esta por cuanto ningún parlamentario pida la
palabra para intervenir transcurrido un tiempo del debate, o porque sometido el
proyecto a la consideración de la comisión o de la plenaria respectiva,
sencillamente nadie lo discuta.
5ª. Del examen del expediente y para lo que interesa a
este proceso, se encuentra establecido que:
5.1. El  proyecto de ley número 169 de 2003- Cámara – “por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo hacia un Estado Comunitario
2002-2006” fue presentado por el Gobierno Nacional a consideración del
Congreso de la República el 6 de febrero de 2003, según aparece en la Gaceta
del Congreso No. 54 del 10 de febrero de ese año.
5.2. Ese proyecto, conforme a lo dispuesto por el
artículo 20 de la Ley 152 de 1994, debería ser debatido y aprobado en primer
debate por las comisiones de asuntos económicos de ambas cámaras en sesión
conjunta, en el improrrogable término de 45 días.
5.3. La ponencia respectiva para el primer debate fue
presentada con texto que aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 126 de
18 de marzo de 2003, con pliego de modificaciones.
5.4. Conforme aparece en el acta No. 7 de la sesión
conjunta de las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y Cámara de
Representantes (Comisiones Económicas), el informe de ponencia sobre este
proyecto de ley fue aprobado el 20 de marzo de 2003.
5.5. En la indicada sesión del 20 de marzo de 2003 se
impartió aprobación a una proposición de suficiente ilustración presentada por
el Senador Carlos Moreno de Caro, cuando se discutían algunos artículos en
particular y, a tal proposición se le impartió aprobación.  Se cerró así la
discusión del proyecto de ley, sin que existiera claridad si la suficiente
ilustración que así se decretaba versaba sobre un artículo en particular, en
cuyo caso debería haberse discutido en dos sesiones distintas para que ello
fuere posible según lo decretado en el artículo 164 de la Ley 5ª de 1992; o, si
se trataba de la situación prevista en el artículo 108 de la misma ley que se
refiere a los debates parlamentarios.
Esa aparente incertidumbre se despeja por el propio
reglamento del Congreso.  En efecto, mientras el artículo 108 de la Ley 5ª se
refiere en general a los debates que pueden surtirse en las Comisiones o en las
Plenarias (Sección Cuarta del Capítulo Quinto, denominado “Del régimen de
las Sesiones”), el artículo 164 forma parte del Capítulo Sexto, denominado “Del
proceso legislativo ordinario”, que regula lo atinente en ese punto a los “Debates
en Comisiones”, que es precisamente de lo que trata la Sección Segunda del
Capítulo Sexto citado, es decir, del “Proceso Legislativo Ordinario”.
Queda así entonces establecido que la suficiente
ilustración que entonces fue votada en la sesión de 20 de marzo de 2003 y de la
que da cuenta el acta No. 7 de las comisiones conjuntas de Senado y Cámara de
Representantes que debatían el proyecto de ley No. 169 de 2003 –Cámara-, 167
–2003 Senado-, no podía referirse a todo el proyecto de ley, sino al artículo o
artículos que estaban sometidos a la discusión y, por consiguiente, surge en
forma cristalina, indubitable, transparente cual más, que al cerrar en forma
abrupta la discusión sobre todo el proyecto de ley se quebrantaron de manera
ostensible los artículos 94, 151 y 157 de la Constitución Política.
6ª. Por lo expresado, la Corte Constitucional debería,
a mi juicio, haber declarado la inconstitucionalidad de la Ley 812 de 2003, por
evidentes vicios en su tramitación.  No lo hizo así.  Por eso salvo el voto.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
Salvamento de voto a la
Sentencia C-473/04
DEBATE PARLAMENTARIO-Ausencia como vicio de procedimiento en
formación de la ley (Salvamento de voto)
PROCEDIMIENTO DE FORMACION DE LA LEY-Debate suficiente (Salvamento de voto)
TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance de los términos “discusión y
debate” (Salvamento de voto)
DEBATE PARLAMENTARIO EN LA FORMACION DE LA
LEY-Importancia según la
doctrina extranjera (Salvamento de voto)
PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Vicio de
procedimiento por declaración de suficiente ilustración sobre totalidad del
proyecto y no sobre contenido temático en discusión (Salvamento de voto)
Se incurrió en un vicio de procedimiento por cuanto se
declaró suficiente ilustración sobre la totalidad del proyecto relativo al Plan
de Desarrollo, y no sobre el contenido temático que en ese momento se discutía,
es decir, sobre la financiación de los proyectos de inversión, lo cual es
indicativo de que oficialmente no se debatió en la Comisión Conjunta todo el
proyecto de ley, en violación de los artículos 94, 158 y 159 de la Ley 5 de
1992.
PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Desconocimiento
por denegación arbitraria de verificación de votación sobre suficiente
ilustración (Salvamento de voto)
REF.: Expedientes D- 4890
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 812 de
2003.
Actor: Wilson Alfonso Borja Díaz
Magistrado Ponente:
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Con el acostumbrado respeto, la suscrita
Magistrada disiente de la decisión mayoritaria que consideró que la Corte debía
declarar exequible la Ley 812 de 2003, por los cargos analizados, por las
razones que paso a explicar.
1. la ausencia de debate parlamentario como vicio de
procedimiento en la formación de la ley.
A lo largo de su jurisprudencia, la Corte ha señalado
la importancia que presenta la realización, en el seno de las respectivas
comisiones y plenarias, de un debate suficiente como requisito sustantivo de
validez del procedimiento de formación de la ley.
En tal sentido, esta Corporación en sentencia C- 013
de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, señaló que “en lo que respecta al
trámite legislativo, la interpretación correcta de los términos "discusión
y debate" es la que se ajusta a las definiciones legales establecidas por
el Reglamento del Congreso y no la del sentido natural y obvio de dichas
expresiones según su uso general.”
Posteriormente, la Corte en sentencia C- 222 de 1997,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo, desarrolló con mayor profundidad el
contenido del concepto “debate”, en los siguientes términos:
“La Corte Constitucional otorga gran
importancia al concepto "debate", que en manera alguna equivale a
votación, bien que ésta se produzca por el conocido "pupitrazo" o por
medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para
establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado
asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate,
sobre la base de la discusión -esencial a él- y sobre el supuesto de la
suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara.
"Debate", según el Diccionario de
la Real Academia Española de la Lengua, significa "controversia sobre una
cosa entre dos o más personas".
En consecuencia, a menos que todos
los miembros de una comisión o cámara estén de acuerdo en todo lo relativo a
determinado tema -situación bastante difícil y de remota ocurrencia tratándose
de cuerpos representativos, plurales deliberantes y heterogéneos, como lo es el
Congreso de la República-, es inherente al debate la exposición de ideas,
criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y
respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la
consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que
habrá de tener la decisión puesta en tela de juicio.
Tratándose de la adopción de decisiones que
habrán de afectar a toda la población, en el caso de las leyes y con mayor
razón en el de las reformas constitucionales, que comprometen nada menos que la
estructura básica del orden jurídico en su integridad, el debate exige
deliberación, previa a la votación e indispensable para llegar a ella, lo que
justamente se halla implícito en la distinción entre los quórum, deliberatorio
y decisorio, plasmada en el artículo 145 de la Carta”.
La importancia del debate parlamentario como requisito
esencial en la formación de la ley, ha sido objeto de análisis por parte de
destacados autores extranjeros. Al respecto, por ejemplo, E. Pitarch y Molas
I., han puesto de manifiesto que el núcleo del procedimiento parlamentario lo
constituye “la posibilidad de unir y fundir tanto la contradicción
como el consenso; tanto el pluralismo, cuanto la decisión por la mayoría, de
las que son garantía la publicidad, la ritualidad y la independencia
parlamentaria. Solamente las fórmulas que permiten la agregación de los
principios y que afirman, junto al derecho de la mayoría a decidir, el derecho
de la minoría a proponer, son las propias de un verdadero sistema democrático”.[49] En la misma línea de
pensamiento P. Biglino, señala que el principio democrático impone unos
requisitos básicos para la elaboración de la ley, los cuales apuntan a que “la
propia ley sea manifestación de la voluntad de las mayorías del Parlamento,
siempre que durante su formación se haya garantizado la participación de los
sujetos interesados, en un procedimiento público, a lo largo del cual se
expongan y confronten tesis y argumentos”[50].
De igual manera, Manzella indica que mediante el
debate parlamentario “se exponen y defienden las distintas opciones
mantenidas en el seno de la Asamblea, con la finalidad de madurar la decisión
definitiva”, en tanto que E. Pitarch y Molas I. son de la opinión de que
sin debate “no hay posibilidad de parlamentarismo democrático, que refleje
la pluralidad de voces dentro del espectro social...para que pueda producirse
una discusión libre dentro del Parlamento, es necesario que se reconozca a los
distintos sectores de la Cámara el derecho a tomar parte en la discusión y a
expresar sus opiniones sin limitaciones ilegítimas”[51].
En el caso concreto, a mi juicio, se incurrió en un
vicio de procedimiento por cuanto se declaró suficiente ilustración sobre la
totalidad del proyecto relativo al Plan de Desarrollo, y no sobre el contenido
temático que en ese momento se discutía, es decir, sobre la financiación de los
proyectos de inversión, lo cual es indicativo de que oficialmente no se debatió
en la Comisión Conjunta todo el proyecto de ley, en violación de los artículos
94, 158 y 159 de la Ley 5 de 1992.
2. La denegación arbitraria de verificación de la
votación sobre suficiente ilustración constituye un vicio de procedimiento
insubsanable por desconocimiento del principio democrático.
A juicio de la mayoría, la denegación arbitraria de
verificación de la votación sobre suficiente ilustración constituiría, a lo
sumo, un vicio de procedimiento subsanable por cuanto no representa un
desconocimiento del principio democrático, opinión que no comparto por los
motivos que paso a explicar.
El artículo 129 del Reglamento Interno del Congreso
señala categóricamente lo siguiente:
“ARTÍCULO 129. VOTACIÓN
ORDINARIA. Se efectúa dando los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el
pupitre. El Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se
pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe.
Si se pidiere la verificación por algún Senador o
Representante, en su caso, se procederá de este modo: los que quieran el SI se
pondrán de pie, permaneciendo en esta postura mientras son contados por el
Secretario y se publica su número. Sentados, se procederá seguidamente con los
que quieran el NO y se ponen a su vez de pie; el Secretario los cuenta e
informa su número y el resultado de la votación. El Congresista puede solicitar
que su voto conste en el acta, indicándolo en forma inmediata y públicamente.
( negrillas agregadas ).
Podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico
que acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado total de la
votación.
Pues bien, el artículo anteriormente trascrito regula
el procedimiento que es necesario seguir cuanto quiera que cualquier
congresista solicite se verifique el resultado de una votación, como en el
presente caso, la concerniente a la suficiente ilustración. Adviértase entonces
que se trata de un procedimiento reglado, es decir, donde no se admite
discrecionalidad alguna por parte de la mesa directiva de la respectiva
Corporación. En otras palabras, el Reglamento Interno del Congreso no prevé
posibilidad diferente de proceder a verificar el resultado de la votación que
acaba de realizarse, cuando quiera que se presente el supuesto fáctico de la
norma.
Así las cosas, pretermitir este procedimiento no
constituye una simple irregularidad que puede ser subsanada, por cuanto se
trata de una clara violación del principio democrático en tanto que lesiona las
garantías de transparencia y certeza que deben inspirar el trámite
parlamentario.
Fecha ut supra,
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-473 DE 2004 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Vicio de
procedimiento por declaración de suficiente ilustración sobre totalidad del
proyecto y no sobre contenido temático en discusión (Salvamento de voto)
DEBATE PARLAMENTARIO-Tribunal Constitucional más que defender
las mayorías está en obligación de defender las minorías (Salvamento de voto)
REF.: Expediente D-4890
Magistrado Ponente:
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta
Corporación, procedo a salvar mi voto respecto por las siguientes razones:
En el proceso de formación de la Ley 812 de 2003, se
incurrió en las siguientes falencias: i) se declaró suficiente ilustración
sobre la totalidad del proyecto relativo al Plan Nacional de Desarrollo, y no
sobre el contenido temático que en ese momento se discutía, es decir, sobre la
financiación de los proyectos de inversión, como debía ser.  Lo cual es
indicativo de que oficialmente no se debatió en la comisión conjunta todo el
proyecto de Ley, con clara violación de los artículos 94, 158 y 159 de la Ley 5
de 1992 y del artículo 157 de la Constitución; ii) se denegó arbitrariamente la
solicitud de verificación de la votación sobre suficiente ilustración que
formuló el actor, quebrantando así el artículo 129 de la Ley 5 de 1992; iii) a
pesar de las anteriores irregularidades la Comisión Conjunta votó el proyecto
de Ley sobre el Plana Nacional de Desarrollo, que a su turno se convirtió en la
Ley 812 de 2003, con evidente infracción del artículo 157 superior.
Atendiendo la jurisprudencia de esta Corporación y el
precedente reciente, el tiempo que se contabiliza para el debate parlamentario
comienza a partir de la oficialización del debate, por cuanto las reuniones que
le hubieran podido preceder son extraoficiales. Hubo en realidad dos sesiones,
en la primera de las cuales se levantó la sesión atendiendo que no se
presentaba el quórum necesario.  De otra parte, recalcó que se declaró
suficiente ilustración sobre la totalidad del proyecto relativo al Plan
Nacional de Desarrollo, y no sobre el contenido temático que en ese momento se
discutía, es decir, sobre la financiación de los proyectos de inversión.  Así
mismo, se denegó arbitrariamente la solicitud de verificación de la votación
sobre suficiente ilustración que formuló el actor, quebrantando así el artículo
129 de la Ley 5 de 1992.
La discusión y debate que se da en el Congreso de la
República hace parte de la democracia y el Tribunal Constitucional más que
defender las mayorías está en la obligación de la defensa de las minorías
cuando aquellas las afecten en sus derechos, valor que resulta ser de suma
importancia en un Estado democrático.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
* Esta sección
de la sentencia, así como las siguientes hasta antes de la sección VI
Consideraciones y Fundamentos, corresponden a la versión de la ponencia
presentada por el Magistrado Jaime Araujo Rentería.
[1] Corte Constitucional, Sentencia C-760 de 2001, MP: Marco Gerardo
Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa, donde la Corte analiza varias
disposiciones del Código de Procedimiento Penal (Ley 600 de 2000) acusadas por
distintos vicios de procedimiento en su trámite en el Congreso. La Corte
analiza los siguientes vicios de procedimiento: 1) Aprobación del texto del
proyecto sin el quórum decisorio en la plenaria de la Cámara de Representantes
– cargo no prospera, pues certificación muestra cumplimiento de requisito, 2)
Falta de publicación y desconocimiento del texto de las modificaciones introducidas
por los ponentes entre la fecha de la suspensión del debate y la fecha de su
aprobación en la plenaria de la Cámara. 3) Falta de debate en la Plenaria de la
Cámara de Representantes como consecuencia del desconocimiento del texto
aprobado y la votación en bloque del articulado sin lectura previa. AV: Jaime
Araujo Rentería sobre inexistencia de ciertos vicios; SV Rodrigo Escobar Gil
sobre las consecuencias de ciertos vicios detectados y SV parcial de Clara Inés
Vargas Hernández en relación con afectación de la totalidad de la ley por los
vicios detectados en su trámite.
[2] Constitución Política, Artículo 145. El Congreso pleno, las Cámaras y sus
comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte
de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la
mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la
Constitución determine un quórum diferente.
[3] Constitución Política, Articulo 146. En
el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las
decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que
la Constitución exija expresamente una mayoría especial.
[4] Constitución Política, Artículo 157. Ningún proyecto será ley sin los
requisitos siguientes: ¦ 1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso,
antes de darle curso en la comisión respectiva. ¦ 2. Haber sido aprobado en
primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El
reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se
surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras. ¦ 3.
Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. ¦ 4. Haber obtenido la
sanción del Gobierno.
[5] Constitución Política, Artículo 160.
Entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho
días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación
del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. ¦ Durante
el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias.¦ En el informe a la Cámara plena
para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas
que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su
rechazo.¦ Todo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de
ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el
curso correspondiente.
[6] Corte Constitucional, C-008 de 1995, MP: José
Gregorio Hernández Galindo que declaró inexequible en todas sus partes el
proyecto de Ley Estatutaria No. 12/93 Senado, 127/93 Cámara, "Por la cual
se dictan algunas disposiciones sobre el ejercicio de la actividad de
recolección, manejo, conservación y divulgación de información comercial,
porque durante el segundo debate en la Cámara de Representantes, el proyecto
fue aprobado a pesar de no existir quórum decisorio. Ver también la sentencia
C-203 de 1995, MP: José Gregorio Hernández Galindo, en donde la Corte señala
que el “El aludido vicio [adopción de decisiones sin quórum decisorio]
no resulta saneado por la circunstancia de que en la misma acta de la sesión se
haya dicho que, en el curso de ésta, se hicieron presentes varios
representantes más, pues el quórum exigido por la Carta Política para proceder
a decidir debe darse desde antes de cualquier votación y mantenerse durante el
desarrollo de todas ellas, siendo certificado de manera expresa por la
Secretaría para lo referente a cada uno de los proyectos o asuntos que se
someten al estudio de la correspondiente célula legislativa.”
[7] Ver por ejemplo, la sentencia C-861 de 2001, MP: Clara Inés
Vargas Hernández que declaró inexequible la Ley porque fue aprobada en primer
debate antes de la publicación del informe de ponencia y sin que se hubiera
acudido al procedimiento excepcional previsto en el artículo 156 del Reglamento
del Congreso. En cuanto al propósito de la publicación de las ponencias, dijo
la Corte en el sentencia C-1079 de 2000, lo siguiente: “Es de observar que la publicación de las ponencias tiene un
propósito fundamental “cual es poner en
conocimiento de los miembros del Congreso el estudio preliminar realizado por
los Senadores o Representantes que actúan como ponentes, con el fin de que
éstos puedan evaluar y analizar con la debida anticipación las normas que serán
objeto de estudio en las comisiones y en las plenarias de las Cámaras, y de
esta manera los miembros del Congreso puedan tener una mayor y mejor
ilustración sobre los asuntos que se sujetan a su aprobación y así participar
activamente en los debates correspondientes.´
[8] En la sentencia C-557 de 2000, MP Vladimiro Naranjo
Mesa esta Corte resaltó la importancia de la publicidad previa de lo que se va
a debatir en los siguientes términos: “...las normas superiores y las
legales de naturaleza orgánica que rigen el trámite de las leyes, buscan
siempre que los congresistas conozcan a cabalidad el tenor literal de las
disposiciones que se someten a su consideración y aprobación, y que aquello que
es finalmente adoptado como ley sea expreso en su texto y de público
conocimiento. Todas las disposiciones relativas a la publicación del proyecto
de ley en el órgano de difusión del Congreso -Gaceta del Congreso-, a la
publicación en el mismo del proyecto aprobado en primer debate, a la necesidad
de que medie un lapso entre dicho debate y el segundo durante el cual los congresistas
puedan conocer el texto y reflexionar sobre su contenido, al debate que debe
darse respecto de las normas sometidas a la consideración de los legisladores,
a la publicación del texto aprobado, y a la necesidad de reunir una comisión de
conciliación que supere las divergencias literales aprobadas en una y otra
Cámara, indican claramente que lo que corresponde a éstas es aprobar textos
conocidos, explícitos, expresos e idénticos, que sólo así pueden devenir en
leyes de obligatorio cumplimiento. Entonces, la posibilidad de aprobar textos
implícitos o determinables, resulta completamente ajena a la voluntad del
constituyente.” Así también  lo resaltó la Corte en la sentencia C-760 de
2001, precitada, en donde expresamente señaló que “el objeto sobre el cual
recae el debate o discusión es el proyecto o la proposición de fórmula legal
que va a adoptarse. Por lo tanto, puede concluirse que si no existe este
objeto, o si el mismo es desconocido de manera general por quienes deben
discutirlo, naturalmente no puede haber debate o discusión. El desconocimiento
general del proyecto o de la proposición que lo modifica, excluye la
posibilidad lógica de su debate, pues equivale a la carencia de objeto de
discusión. Contrario sensu el conocimiento del proyecto o de sus proposiciones
de enmienda es el presupuesto lógico del debate, en cuanto posibilita la
discusión del mismo. (...) el
supuesto mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria es el conocimiento de
los textos de los proyectos y de las modificaciones propuestas respecto de los
mismos.”
[9] Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003, MP: Jaime Córdoba
Triviño, (SV parcial: Clara Inés Vargas Hernández, SV: Alfredo Beltrán Sierra.
[10] Corte Constitucional, Sentencia C-013 de 1993, MP: Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[11] Corte Constitucional, C-222 de 1997, MP: José Gregorio
Hernández, donde la Corte examina la constitucionalidad de una modificación
introducida a un Acto Legislativo durante el segundo período y precisa las
reglas sobre trámite de leyes que son aplicables a los actos legislativos.
[12] Así lo reconoció la Corte en la sentencia C-013 de 1993, MP:
Eduardo Cifuentes Muñoz, en donde la Corte examina una demanda contra la Ley 1ª
de 1991 (Estatuto de Puertos Marítimos), demandada, entre otras cosas, porque
como en la discusión de la ley en las sesiones de la Comisión III de la Cámara
de Representantes y en las sesiones plenarias de Cámara y Senado, no había
habido controversia ni posiciones enfrentadas, no había existido por lo tanto
debate. La Corte rechaza esta visión coloquial de “debate” y precisa que debe
acudirse a la definición legal.
[13] En este
sentido, la Sentencia C-222 de 1997, MP José Gregorio Hernández Galindo
establece que el debate es un requisito indispensable de la decisión y que en
virtud de su importancia constitucional se estableció la necesidad de que
exista un quórum deliberatorio.
[14] Sobre la votación como etapa final del debate, al a cual se
procede sobre el supuesto de suficiente ilustración, ver la sentencia C-222 de
1997, precitada, donde la Corte dijo: “la Corte Constitucional otorga gran
importancia al concepto “debate”, que en manera alguna equivale a votación,
bien que ésta se produzca por el conocido “pupitrazo” o por medio electrónico,
o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cuál es
la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votación no
es cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión
–esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de
la respectiva comisión o cámara”.
[15] Artículo
157. Iniciación del debate. La iniciación del primer debate no tendrá lugar
antes de la publicación del informe respectivo.  ¦ No será necesario dar lectura a la ponencia, salvo que así lo
disponga, por razones de conveniencia, la Comisión. ¦ El ponente, en la correspondiente sesión, absolverá las
preguntas y dudas que sobre aquélla se le formulen, luego de lo cual comenzará
el debate. ¦ Si el ponente propone
debatir el proyecto, se procederá en consecuencia sin necesidad de votación del
informe. Si se propone archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta
y se pondrá en votación al cierre del debate. ¦
Al debatirse un proyecto, el ponente podrá señalar los asuntos fundamentales
acerca de los cuales conviene que la Comisión decida en primer término.
[16] Ley 5ª de 1992, Artículo 156.
Presentación y publicación de la ponencia. El informe será presentado por
escrito, en original y dos copias, al secretario de la Comisión Permanente. Su
publicación se hará en la Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días
siguientes. ¦ Sin embargo, y para
agilizar el trámite del proyecto, el Presidente podrá autorizar la reproducción
del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los
miembros de la Comisión; ello, sin perjuicio de su posterior y oportuna
reproducción en la Gaceta del Congreso.
[17] Ley 5ª de 1992, Artículo 108. Cierre del debate. Cualquier miembro de la respectiva Corporación podrá
proponer el cierre del debate por suficiente ilustración, transcurridas tres
(3) horas desde su iniciación, aun cuando hubiere oradores inscritos. El
Presidente, previa consulta con los miembros de la Mesa Directiva, aceptará o
negará la proposición. Su decisión podrá ser apelada. ¦ Las
intervenciones sobre suspensión o cierre de un debate no podrán exceder de
cinco (5) minutos.
[18] Ley 5ª de 1992, Artículo 164. Declaración de suficiente
ilustración. Discutido un artículo en dos sesiones, la Comisión, a petición de
alguno de sus miembros, podrá decretar la suficiente ilustración, caso en el
cual se votará el artículo sin más debate.
[19] La Ley 5ª de 1992 no trae reglas especiales sobre quórum
decisorio, cierre del debate, intervenciones, para la discusión y aprobación de
un proyecto en segundo debate,  pero remite al procedimiento establecido para
el primer debate, en lo que fuere compatible (artículo 185, Ley 5ª de 1992).
[20] Así lo sostuvo expresamente la Corte en la sentencia
C-1056 de 2003 precitada, en relación con la suficiente ilustración regulada
por el artículo 164 de la Ley 5ª de 1992, donde dijo: “El artículo 164 de la
Ley 5ª de 1992, para impedir que las mayorías eventuales silencien a quienes
disientan total o parcialmente del articulado de un proyecto de ley, prescribe
que la declaración de suficiente ilustración sobre un artículo determinado del
proyecto de ley, sólo pueda decretarse a petición de uno de los miembros de la
respectiva Comisión Permanente y luego de “discutido un artículo en dos
sesiones” y agrega que luego de declarada la suficiencia de la ilustración
al respecto, “se votará el artículo sin más debate.”
[21] C-155 de 1998, MP: Vladimiro Naranjo Mesa. La Corte
examina la constitucionalidad de la  Ley 397 de 1997, mediante la cual se crea
el Ministerio de Cultura demandada, entre otras razones, porque (i) el
Presidente del Congreso había dispuesto la votación del proyecto en bloque y a
pupitrazo, a pesar de que se pidió que fuera artículo por artículo y nominal,
(ii) fue aprobada sin debate, porque el Presidente del Senado no le dio la
palabra a los congresistas inscritos para participar en el mismo. La Corte
consideró que la ley no se había violado la Carta por razones de trámite.
[22] Corte Constitucional, Sentencia C-776 de 2003, MP: Manuel José
Cepeda Espinosa.
[23] Corte Constitucional, Sentencia C-055 de
1995, MP: Alejandro Martínez Caballero, en donde la Corte rechaza un cargo de
inconstitucionalidad porque la comisión de conciliación no conformada para
superar las discrepancias no aprobó el acta, porque algunos de sus miembros no
la suscribieron.
[24] Corte Constitucional, sentencia C-737 de 2001, MP: Eduardo
Montealegre Lynett.
[25] Corte Constitucional, C-760 de 2001, precitada.
[26] Corte Constitucional, C-737 de 2001,
precitada.
[27] Corte Constitucional, C-737 de 2001,
precitada.
[28] Corte Constitucional, C-266 de 1995, MP: Hernando Herrera
Vergara. La Corte declara la exequibilidad de la Ley 119 de 1994, que
reestructura el SENA y que fue cuestionada porque supuestamente desconocía la
iniciativa gubernamental en materia de reestructuración de entidades
descentralizadas. El proyecto inicial es presentado por un grupo de ciudadanos
y solo contenía 2 artículos, uno que derogaba una norma y el otro reviviendo el
régimen anterior. Este texto es modificado por una comisión en la que
participan el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, representantes de los
trabajadores, representantes de los gremios y congresistas y se convierte en un
proyecto de más de 50 artículos. La materia del proyecto es de iniciativa
gubernamental, y aunque no fue presentada inicialmente por el gobierno, la
iniciativa es convalidada tanto durante el proceso de elaboración del texto,
como posteriormente y de manera verbal por el ministro de trabajo y seguridad
social durante su primer debate en el Senado.
[29] Ver entre otras las sentencias C-225 de 1995 y C-400 de 1998, MP:
Alejandro Martínez Caballero.
[30] Ver entre otras las sentencias C-1145 de 2001, MP: Álvaro Tafur
Galvis, SV: Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil;
C-915 de 2001, MP: Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo
Escobar Gil, Clara Inés Vargas Hernández.
[31] Corte Constitucional, Auto 038 de 2004, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[32] Así sucedió en la revisión del proyecto de Ley Estatutaria
N°142/02 Senado y N°005/02 Cámara “por la cual se reglamenta el artículo 30 de
la Constitución Política”, que fue devuelto al Congreso porque al revisar las
certificaciones sobre votación del proyecto en el segundo debate en la plenaria
de la Cámara, no fue posible determinar si se había cumplido con el requisito
de aprobación por mayoría absoluta que establece el artículo 153 de la Carta.
Auto 170 de 2003, MP: Álvaro Tafur Galvis.
[33] Corte Constitucional, C-579 de 2001, MP: Eduardo Montealegre
Lynett.  En la aclaración de voto de los magistrados Eduardo Montealegre Lynett
y Manuel José Cepeda a la C-579 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett se
precisa que la Corte estaría habilitada para darle mayor jerarquía a una ley
(por ejemplo, a pesar de haber sido tramitada como ordinaria, reclasificarla
como orgánica) subsanando así el vicio referido, siempre y cuando se cumpla con
los siguientes requisitos: “a) Que no se desvertebre el sistema de control
constitucional, cuya estructura impone límites a la actuación de esta
Corporación. Así, por ejemplo, existen ciertas leyes -como las leyes
estatutarias, o las aprobatorias de tratados internacionales-, que están
sujetas a un control de constitucionalidad previo a su expedición; en ese
sentido, no podría la Corte, al convalidar un vicio del tipo indicado,
reclasificar como leyes estatutarias, normas legales que fueron tramitadas como
ordinarias o como orgánicas, ya que ello contravendría el esquema de
funcionamiento mismo de la jurisdicción constitucional. ¦ b) Que con la
declaración mediante la cual se pretende subsanar el vicio, la Corte no lesione
la voluntad democrática del Congreso; así, no se podrá declarar que una ley es
orgánica, si no se presenta, como mínimo, la votación mayoritaria requerida por
la Carta; y ¦c) Que se trate de vicios que no hagan imperativa la devolución
del proyecto al Congreso, para que allí se surta una etapa que fue omitida.
[34] Corte Constitucional, C-540 de 2001, MP: Jaime Córdoba Triviño,
en donde la Corte declara la exequibilidad de varias disposiciones incluidas en
la Ley 617 de 2001, cuyo materia era de reserva de ley orgánica, porque en su
aprobación se reunieron materialmente los requisitos señalados en la
Constitución para este tipo de leyes.
[35] Sentencia C-760 de2001 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José
Cepeda Espinosa.
[36] Ver entre otras las sentencias C-070 de 1994, MP: Hernando
Herrera Vergara y C-1488 de 2000, MP(E): Marta Victoria Sáchica Méndez; C-1707
de 2000, MP(E): Cristina Pardo Schlesinger.
[37] Ver entre otras la sentencia C-425 de 1994, MP: José Gregorio
Hernández Galindo.
[38] Esta Corte ha señalado que, a
pesar de que en principio los informes de ponencia deben ir firmados por todos
los ponentes, en caso de divergencia de criterios entre ellos, la falta de
firma de quienes que se apartaron de la posición mayoritaria, no constituye
realmente un vicio de procedimiento, pues esa situación "no
tiene la suficiente entidad para viciar la legitimidad de la publicación del
informe ponencia para segundo debate. En efecto, las discrepancias entre los
ponentes no pueden llegar al punto de torpedear el proceso legislativo, a través
de conductas negativas que desvirtúan la función legislativa”. Sentencia
C-055 de 1995. MP Alejandro Martínez Caballero, fundamento 8.
[39] Corte Constitucional, Sentencia C-872 de 2002, MP: Eduardo
Montealegre Lynett, AV Jaime Araujo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra. Ver
también la sentencia C-737 de 2001, MP: Eduardo Montealegre
Lynett, SV parciales de Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández
sobre efectos diferidos de los fallos de inexequibilidad, SV de Marco Gerardo
Monroy Cabra sobre principio de identidad.
[40] Constitución Política, Artículo 241, Parágrafo: “Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento
subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a
la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto
observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del
acto.”
[41] Artículo 45º del Decreto 2067 de 1992:
Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación
del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo
profirió para que dentro del término que fije la Corte, de ser posible,
enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio o vencido el término, la
Corte procederá a decidir sobre la constitucionalidad del acto. Dicho término
no podrá ser superior a treinta días contados a partir del momento en que a
autoridad está en capacidad de subsanarlo.”
[42]  Corte Constitucional, Sentencia C-370 de 2004, MP:
Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis. Ver también el  Auto  170 de 2003
MP. Álvaro Tafur Galvis.
[43] Corte Constitucional, Sentencia C-094 de 1996, MP:
Vladimiro Naranjo Mesa. Dijo la Corte entonces: “El Plan Nacional de
Desarrollo y de Inversiones Públicas sólo puede ser dictado o reformado por el
Congreso, pero a iniciativa del Gobierno. El Congreso puede introducir
modificaciones a los proyectos que presente el Gobierno; pero para el caso
específico del Plan de Inversiones Públicas, por mandato constitucional se
requiere que se mantenga el equilibrio financiero y que tenga el visto bueno
del gobierno, (...)”.
[44] Ver por ejemplo, las sentencias C-475 de 1994, MP: Jorge Arango
Mejía. Se demanda el art. 128 de la Ley 100/93 que consagra el arbitrio
rentístico de la nación sobre los juegos de azar a favor del sector salud,
proyecto de iniciativa gubernamental, que fue objeto de modificaciones por el
Congreso. Para la Corte, las modificaciones introducidas por el Congreso no
cambian el sentido de la propuesta gubernamental - son principalmente
modificaciones de redacción para efectos de mayor claridad y adiciones para
complementar su sentido. La norma es declarada exequible. La Corte afirma que
las Cámaras pueden introducir modificaciones a los proyectos de ley de
iniciativa gubernamental, siempre que tales modificaciones no cambien la
materia de iniciativa gubernamental. C-270 de 1993, MP: José Gregorio Hernández
Galindo – La Corte declara fundadas las objeciones presidenciales a un proyecto
de iniciativa parlamentaria dirigido a interpretar el alcance de normas sobre
régimen salarial y prestacional de los empleados de la Contraloría General de
la República, porque desbordó la norma interpretada, incluyendo temas de
exclusiva iniciativa gubernamental. “La ley interpretativa bajo estudio se
refiere al régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, lo cual
está regulado por el artículo 150-19 lit. e) C.P., y requiere iniciativa
gubernamental – esto no se dió. Además las normas demandadas rebasan el marco
de la interpretación y regulan el régimen prestacional de servidores públicos,
sin haber cumplido con el trámite de leyes marco requeridas por la Carta para
esta materia.”
[45] Ver por ejemplo, las sentencias C-005 de 2003, MP:
Manuel José Cepeda Espinosa. La Corte declaró la inexequibilidad del artículo
106 de la Ley 715 de 2001, que establecía recursos complementarios al Sistema
General de Participaciones del Sector Salud, por desconocer la iniciativa
privativa del gobierno en la regulación de los monopolios rentísticos. El
artículo es cuestionado por varios vicios de trámite, pero la Corte se limita a
examinar uno de ellos, el de la iniciativa. Según el demandante la norma
debía ser de iniciativa gubernamental –regulación de monopolios rentísticos‑,
pero fue introducida por los parlamentarios durante los segundos debates en las
Plenarias de las Cámaras, sin el debido aval del gobierno. El proyecto inicial,
dirigido a la distribución de competencias y participaciones (normas orgánicas
de ordenamiento territorial), de iniciativa gubernamental, no incluía ninguna
norma similar al artículo 106 cuestionado. Ni en el informe de ponencia para
primer debate en comisiones (que sesionaron de manera conjunta), ni en el texto
aprobado en primer debate, ni en la ponencia para segundo debate en el Senado,
ni en el texto aprobado por esta plenaria existía una norma similar a la
cuestionada. El texto fue introducido en la ponencia para segundo debate ante
la Cámara de Representantes. No existió evidencia de coadyuvancia ni de aval
del gobierno. Para la Corte, si bien el Congreso podía introducir
modificaciones a proyectos de iniciativa gubernamental, cuando se trata de
iniciativa privativa deben ser convalidados o coadyuvados por Gobierno. C-266
de 1995, MP: Hernando Herrera Vergara. La Corte declara la exequibilidad de la
Ley 119 de 1994, que reestructura el SENA y que fue cuestionada porque
supuestamente desconocía la iniciativa gubernamental en materia de
reestructuración de entidades descentralizadas. El proyecto inicial es de
iniciativa ciudadana y solo contenía 2 artículos, uno que derogaba una norma y
el otro reviviendo el régimen anterior. Este texto es modificado por una
comisión en la que participan el Ministro de Trabajo y Seguridad Social,
representantes de los trabajadores, representantes de los gremios y
congresistas y se convierte en un proyecto de más de 50 artículos. Para la
Corte a pesar de que el proyecto no era desde un principio de iniciativa
gubernamental, ello no es contrario al artículo 154 de la Constitución, pues
esta norma establece que “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier
proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo
justifique”, obviamente, siempre y cuando dicha situación de suyo excepcional,
sea y esté debidamente comprobada, como sucede en el presente asunto, mediante
la coadyuvancia posterior, lo cual no implica que se estén modificando el
alcance del artículo 154 de la Constitución Política en cuanto exige que las
leyes, relativas a ciertas materias, tengan origen en la iniciativa del
Gobierno, tanto para su expedición como para su reforma, sin que la misma
establezca con claridad que la mencionada iniciativa gubernamental deba
aparecer reflejada desde la presentación misma del respectivo proyecto de ley”.
[46] Los temas que consideraron las mesas de
trabajo fueron (i) seguridad democrática y eficiencia
del Estado;  (ii) crecimiento económico y generación de empleo; (iii) equidad
social; (iv) agricultura y desarrollo rural;  (v) comunicaciones, cultura y
transporte.
[47] Gaceta del Congreso No. 521 de 2003 .La enmienda fue negada en la
Comisión Tercera del Senado por 9 votos, por lo cual no fue sometida a votación
en las demás comisiones.
[48] Gaceta del Congreso No. 521 de 2003, Actas de
Comisión, Sesiones Conjuntas de las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y
Cámara, ACTA NUMERO 07 DE 2003 (marzo 20): El desarrollo del debate en la
sesión del 20 de marzo de 2003 se transcribe en lo pertinente a continuación.
En aras de la brevedad se presenta un resumen de las distintas intervenciones.
(…)
Presidente:
Al
ser negada por una Comisión, queda negada la enmienda. Vamos a poner en
consideración la proposición con que termina el informe de ponencia del Plan de
Desarrollo para primer debate. Señor secretario, sírvase leer la proposición.
Secretario
Comisión Tercera Cámara:
Dice
así:
Proposición
A
la luz de todas las consideraciones anteriores nos permitimos someter a
consideración de las comisiones terceras y cuartas de la Cámara de
Representantes y del Senado de la República la siguiente proposición:
Dese
primer debate al Proyecto de ley número 169 Cámara, 167 Senado, "por la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado
Comunitario". Presentado a consideración del Congreso de la República por
parte del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público con las modificaciones
incluidas en el pliego de modificaciones adjunto". Está leída la
proposición con que termina la ponencia señor Presidente.
Presidente:
En
consideración la proposición leída, tiene la palabra el Senador Carlos
Albornoz.
[Por
la Interviene el Senador Carlos Albornoz Guerrero, para describir el proceso y
posteriormente el coordinador de los ponentes Juan Manuel López Cabrales para
exponer su preocupación sobre la falta de financiación para ciertos programas
regionales en el Plan Nacional del Desarrollo. Intervienen luego el senador Aurelio Iragorri Hormaza, los
Representantes Cesar Negret, Santiago Castro, Adriana Gutiérrez Jaramillo,
Darío Córdoba Rincón (sobre falta de recursos para la inversión social),
Arcángel Clavijo Valencia, y el Senador Víctor Renán Barco. Se le da la palabra
al Director de Planeación Nacional para que responda a las inquietudes
planteadas por los congresistas. Durante esta intervención, el Senador Víctor
Renán Barco López, y la Representante Zulema Jattin Corrales intervienen para
solicitar aclaraciones al Director de Planeación Nacional, quien responde las
preguntas formuladas. Posteriormente, intervienen, en su orden, el
Representante Alfonso Campo Escobar el Senador Juan Manuel López Cabrales, los
Representantes Fernando Tamayo Tamayo, Oscar Leonidas Wilches Carreño, Gustavo
Petro Urrego, el Senador Carlos Moreno de Caro, el Representante Alexander
López Maya, el Senador Jesús Piñacué, el Representante Luis Antonio Serrano
Morales, el Senador Aníbal José Ariza Orozco, los  Representantes Omar Flórez
Vélez, Luis Fernando Almario Rojas, Arcángel Clavijo Valencia, Germán Viana
Guerrero.]
Finalizada
estas intervenciones, el Senador Moreno de Caro solicita se declare la
suficiente ilustración. Se transcribe el aparte respetivo del Acta de la sesión
del 20 de marzo de 2003.
Presidente:
Para
una moción de orden el Senador Moreno de Caro.
Honorable
Senador Carlos Moreno de Caro:
Señor
Presidente estoy solicitando muy comedidamente suficiente ilustración y que se
proceda a votar.
Presidente:
Ponemos
en consideración la proposición de suficiente ilustración. En consideración la
moción de suficiente ilustración, la aprueban las Comisiones Económicas.
Secretario
Comisión Tercera de Senado:
Comisión
Tercera del Senado la aprueba.
Secretario
Comisión Tercera de Cámara:
Comisión
Tercera de la Cámara la aprueba señor Presidente.
Secretario
Comisión Cuarta de Cámara:
Comisión
Cuarta de Cámara la aprueba señor Presidente.
Secretario
Comisión Cuarta de Senado:
Comisión
Cuarta de Senado la declaratoria de suficiente ilustración señor Presidente.
Presidente:
Ha
sido aprobada la suficiente ilustración.
Tiene
la palabra el Senador Víctor Renán Barco.
Honorable
Senador Víctor Renán Barco López:
Señor
Presidente, honorables Representantes. Como ha declarado la suficiente
ilustración, entonces que se tenga lo que voy a decir como una moción para que
en el momento de votar no haya confusiones.
Yo
tengo aquí un documento que es el que ha comentado el Senador López Coordinador
de Ponentes a nombre de la Dirección Liberal, que fue entregado por Planeación
Nacional autorizado por el doctor Montenegro, Proyectos de Inversión dice:
Libre
Distribución, o sea no es libre asignación de que uno pone para esto o para
aquello; no, aquí están por ejemplo de los 6 billones, 3 para el régimen
subsidiado. ¿Eso qué quiere decir? Que no se pueden salir del régimen
subsidiado, porque yo no creo que el Gobierno vaya a admitir que se traslade
plata del régimen subsidiado para carreteras.
Y
segundo yo preguntaría, si aquí en estos 3 billones están también parte de las
transferencias que se le hacen a los municipios y que destinan para salud y
podría seguir leyendo todas las partidas que hay aquí señaladas o sea que aquí
no hay libre asignación, aquí está una plata que se distribuiría de acuerdo con
los criterios que tiene señalado en las matrices Planeación Nacional, pero sin
salirse por ejemplo de los tres billones de régimen subsidiado.
Eso
es lo que tengo para anotar para que haya claridad, no hay ningunos 6 billones
y es bueno que se le diga a la prensa que no es que el Congreso esté
disponiendo de 6 billones porque ya están distribuidos. Muchas gracias.
Presidente:
Como
votamos suficiente ilustración, se pone entonces en consideración la
proposición con que termina el informe de ponencia, se abre la discusión,
continúa la discusión, se cierra la discusión, ¿lo aprueban las Comisiones?
Secretario
Comisión Cuarta de Cámara:
Comisión
Cuarta de Cámara la aprueba, dejando constancia de su voto negativo la
honorable Representante Álvarez Hoyos Tannia.
Secretario
Comisión Tercera de Cámara:
Comisión
Tercera lo aprueba, con el voto negativo de los doctores Gustavo Petro y Wilson
Borja.
Secretario
Comisión Tercera de Senado:
Comisión
Tercera de Senado lo aprueba.
Secretario
Comisión Cuarta de Senado:
Comisión
Cuarta de Senado lo aprueba señor Presidente por unanimidad.
Presidente:
Continúe
señor Secretario.
Secretario
Comisión Cuarta de Cámara:
Hay
unos impedimentos en la Secretaría que dicen:
(…)
Presidente:
Para
una moción de orden el Representante Gustavo Petro.
Honorable
Representante Gustavo Petro Urrego:
Presidente
como moción de orden y para información de la mesa para que no se vuelva a
repetir.
Mire,
primero el Reglamento del Congreso en relación a mociones de suficiente
ilustración dice que esta es solo procedente cuando se trata de discusiones de
artículos y cuando un artículo se ha discutido en dos sesiones diferentes; de
tal manera que la moción de suficiente ilustración aprobada aquí es
absolutamente irreglamentaria y por tanto no tiene validez legal, sino le pido
al Secretario que lea el artículo del Reglamento dedicado a las mociones de
suficiente ilustración.
Segundo,
se puede hacer una moción de cierre del debate, pero solo opera en relación a
los debates de control político después de tres horas de iniciado; tercero,
cuando un Parlamentario como acaba de hacer el doctor Wilson Borja pide la
verificación de la votación, esta es obligatoria no admite discusión, ni
siquiera que el Presidente de la Comisión se dé por no enterado; así que el
Presidente de la Comisión debe obligatoriamente verificar la votación llamando
como se hace respectivamente. Es más es que ¿cómo un Plan de Desarrollo puede
tener suficiente ilustración?, Gracias Presidente.
Presidente:
Tiene
la palabra el Representante César Negret.
Honorable
Representante César Laureano Negret Mosquera:
Señor
Presidente hay una proposición firmada por un buen número de Congresistas
Senadores y Representantes que le pido el favor de que la haga leer y la someta
a consideración.
Presidente:
Señor
Secretario continuemos entonces por favor y lea la proposición.
Secretario
Comisión Tercera de Cámara:
Vamos
a dar lectura a la proposición, dice así:
"Proposición
Apruébase
el Plan Nacional de Desarrollo con las modificaciones contenidas en la
ponencia, los acuerdos llegados con el Gobierno en materia del articulado, los
artículos nuevos radicados en las secretarías de las Comisiones y la matriz de
distribución regional elaborada por Planeación Nacional". Esta leída la proposición
señor Presidente.
Presidente:
Se
abre la discusión, continúa la discusión, va a cerrarse. Tiene la palabra el
Senador José Darío Salazar.
Honorable
Senador José Darío Salazar Cruz:
Retiro
la parte que se refiere a la matriz regional.
Secretario
Comisión Tercera de Cámara:
Entonces
la proposición quedaría sin la matriz elaborada por Planeación Nacional. Está
leída la proposición señor Presidente.
Presidente:
Sometemos
a consideración la proposición, se abre la discusión, continúa la discusión, va
a cerrarse, la aprueban las Comisiones Económicas.
Secretario
Comisión Tercera de Cámara:
Comisión
Tercera de Cámara la aprueba, dejando constancia de su voto negativo los
honorables Representantes:
Baquero
Soler Omar Armando, Benito Revollo Balseiro Muriel, Borja Díaz Wilson Alfonso,
Castro Gómez Santiago, Diazgranados Guido Sergio, Clavijo Valencia Arcángel,
Gutiérrez Jaramillo Adriana, Pareja González Francisco, Pérez Pineda Oscar
Darío, Petro Urrego Gustavo.
Secretario
Comisión Cuarta de Cámara:
Comisión
Cuarta de la Cámara la aprueba señor Presidente, dejando constancia de su voto
negativo el honorable Representante: Delgado Blandón Jorge Ubéimar
Secretario
Comisión Tercera de Senado:
Comisión
Tercera de Senado la aprueba señor Presidente, dejando constancia de su voto
negativo el honorable Senador Víctor Renán Barco.
Secretario
Comisión Cuarta de Senado:
Comisión
Cuarta de Senado la aprueba señor Presidente.
Presidente:
Título
del Proyecto.
Secretario
Comisión Tercera de Cámara:
Título:
"por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado
Comunitario". Está leído el título señor Presidente.
Presidente:
¿Aprueban
el título del proyecto las comisiones?
Secretario
Comisión Tercera de Cámara:
Comisión
Tercera de Cámara lo aprueba.
Secretario
Comisión Tercera de Senado:
Comisión
Tercera de Senado lo aprueba señor Presidente.
Secretario
Comisión Cuarta de Cámara:
Comisión
Cuarta de la Cámara lo aprueba señor Presidente.
Secretario
Comisión Cuarta de Senado:
Comisión
Cuarta de Senado lo aprueba señor Presidente.
Presidente:
¿Quieren
las Comisiones Económicas que pase a Segundo Debate este proyecto de ley?
Secretario
Comisión Cuarta de Cámara:
Comisión
Cuarta de la Cámara sí lo quiere señor Presidente.
Secretario
Comisión Tercera de Senado:
Comisión
Tercera de Senado sí lo quiere.
Secretario
Comisión Tercera de Cámara:
Comisión
Tercera de la Cámara lo quiere.
Secretario
Comisión Cuarta de Senado:
Comisión
Cuarta de Senado sí lo quiere señor Presidente.
Siendo
las 6:30 p.m. el señor Presidente levanta la sesión.
(…).
[49] E. Pitarch y Molas I., Las Cortes
Generales en el sistema parlamentario de Gobierno, Madrid, 1987, p. 132.
[50] P. Biglino, Los vicios en el
procedimiento legislativo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,
1991, p. 73.
[51] Molas I,, ob. cit., p. 119.