C-250-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-250/12
LIMITE TEMPORAL EN MEDIDAS PREVISTAS A FAVOR DE LAS
VICTIMAS-Tiene justificación en
finalidades constitucionalmente legítimas y no resulta desproporcionada frente
a situaciones anteriores a las fechas fijadas por el  legislador/MEDIDAS PREVISTAS A FAVOR DE LAS
VICTIMAS-Delimitación  temporal
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Medidas de atención, asistencia y reparación integral
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Enunciado acusado tiene un contenido normativo
autónomo y completo, que no depende del contenido de otras disposiciones y por
tanto no requiere integración de proposición jurídica
VICTIMA-Evolución
del concepto en el derecho internacional público
VICTIMA-Concepto
en la jurisprudencia de la Corte Constitucional
PRINCIPIO GENERAL DE IGUALDAD Y DERECHO A LA IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional/IGUALDAD-Triple
papel en el ordenamiento constitucional/IGUALDAD COMO VALOR, PRINCIPIO Y
DERECHO FUNDAMENTAL-Fundamento/IGUALDAD-Carece de contenido material
específico/IGUALDAD-No protege ningún ámbito concreto de la esfera de la
actividad humana sino que puede ser alegado ante cualquier trato diferenciado
injustificado
TEST DE IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Trato igual a los iguales y desigual a los desiguales
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende
Del
principio de igualdad pueden a su vez ser descompuestos en cuatro mandatos: (i)
un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en
circunstancias idénticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a
destinatarios cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común, (iii) un
mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten
similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de
las diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se
encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en
cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes. Estos cuatro
contenidos tienen sustento en el artículo 13 constitucional, pues mientras el
inciso primero del citado precepto señala la igualdad de protección, de trato y
en el goce de derechos, libertades y oportunidades, al igual que la prohibición
de discriminación; los incisos segundo y tercero contienen  mandatos
específicos de trato diferenciado a favor de ciertos grupos marginados,
discriminados o especialmente vulnerables.
LIMITE TEMPORAL EN MEDIDAS PREVISTAS A FAVOR DE LAS
VICTIMAS-No es desproporcionada la
medida/LIMITE TEMPORAL EN MEDIDAS PREVISTAS A FAVOR DE LAS VICTIMAS-Justificación
Existen
evidentes dificultades para establecer hitos relevantes en un conflicto de
larga data como el que ha sufrido Colombia. En esa medida todas las fechas
adoptadas pueden ser objeto de discusión y objeciones pues implican adoptar
posturas sobre su naturaleza y evolución histórica. Ante esta dificultad se
podría sostener que toda delimitación temporal es inconstitucional, pues en
principio las medidas de reparación de índole patrimonial deberían ser
garantizadas a todas las víctimas, sin embargo, tal postura limitaría de manera
desproporcionada la libertad de configuración del Legislador, además que sería
abiertamente irresponsable desde la perspectiva de los recursos estatales
disponibles para la reparación de los daños causados, pues generaría expectativas
de imposible satisfacción que acarrarían responsabilidades ulteriores al Estado
Colombiano. Es decir, implicaría el sacrificio de bienes constitucionalmente
relevantes cual es en primer lugar la efectividad de los derechos de las
víctimas que se pretende reparar, pues no se puede desconocer las limitaciones
de los recursos estatales que pueden ser invertidos para tal propósito.
LIMITE TEMPORAL EN MEDIDAS PREVISTAS A FAVOR DE LAS
VICTIMAS-Libre configuración
legislativa en juicio de igualdad
Es
el Congreso de la República el llamado a fijar los límites temporales para la
aplicación de las medidas de reparación previstas en la ley, luego de un amplio
debate en el que se hayan podido exponer diferentes perspectivas sobre el
conflicto armado y quienes deben ser reparados. Precisamente por eso en el
cuerpo de la providencia se inserta un extenso acápite en el que se da cuenta
de las discusiones que tuvieron lugar sobre la fecha a partir del primero de
enero de 1985, y como ésta fue el fruto de consensos y acuerdos dentro de las
distintas corrientes políticas representadas al interior del órgano
legislativo. Adicionalmente, de conformidad con los datos estadísticos
aportados en las diferentes intervenciones es claro que las víctimas del
conflicto armado interno aumentan de manera sustancial  a partir de los años
ochenta, y que éste se degrada especialmente a partir de esa fecha sin que sea
posible establecer un momento histórico preciso que sirva de hito definitivo.
Se tiene por lo tanto que el límite temporal previsto en el artículo tercero,
no es una fecha arbitrariamente excluyente porque precisamente cubre la época
en la cual se produjo el mayor número de violaciones a las normas de derechos
humanos y de derechos internacional humanitario, el período histórico de mayor
victimización.
VICTIMAS-La
no inclusión de aquellas anteriores a una fecha, respecto del goce de las
medidas reparatorias de índole patrimonial, no las invisibiliza ni supone una
afrenta adicional a su condición
JUSTICIA TRANSICIONAL-Límites temporales
VICTIMAS-Tratamiento
diferenciado entre dos grupos
LIMITE TEMPORAL EN MEDIDAS PREVISTAS A FAVOR DE LAS
VICTIMAS-Idoneidad para garantizar la
sostenibilidad fiscal
LIMITE TEMPORAL RESPECTO DE LOS DERECHOS
DE LAS VICTIMAS-No
resulta desproporcionada la medida
PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA-Alcance
Sobre la seguridad jurídica se consigna en la sentencia T-502 de 2002:
“3. La seguridad jurídica es un principio central en los ordenamientos
jurídicos occidentales. La Corte ha señalado que este principio ostenta rango
constitucional y lo ha derivado del preámbulo de la Constitución y de los
artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Carta // La seguridad jurídica es un principio
que atraviesa la estructura del Estado de Derecho y abarca varias dimensiones.
En términos generales supone una garantía de certeza. Esta garantía acompaña
otros principios y derechos en el ordenamiento. La seguridad jurídica no es un
principio que pueda esgrimirse autónomamente, sino que se predica de algo. Así,
la seguridad jurídica no puede invocarse de manera autónoma para desconocer la
jerarquía normativa, en particular frente a la garantía de la efectividad de
los derechos constitucionales y humanos de las personas // En materia de
competencias, la seguridad jurídica opera en una doble dimensión. De una parte,
estabiliza (sin lo cual no existe certeza) las competencias de la
administración, el legislador o los jueces, de manera que los ciudadanos no se
vean sorprendidos por cambios de competencia. Por otra parte, otorga certeza
sobre el momento en el cual ocurrirá la solución del asunto sometido a
consideración del Estado. En el plano constitucional ello se aprecia en la
existencia de términos perentorios para adoptar decisiones legislativas (C.P.
arts. 160, 162, 163, 166, entre otros) o constituyentes (C.P. Art. 375), para
intentar ciertas acciones públicas (C.P. art. 242 numeral 3), para resolver los
juicios de control constitucional abstracto (C.P. art. 242 numerales 4 y 5). En
el ámbito legal, las normas de procedimiento establecen términos dentro de los
cuales se deben producir las decisiones judiciales (Códigos de Procedimiento
Civil, Laboral y de seguridad social, penal y Contencioso Administrativo), así
como en materia administrativa (en particular, Código Contencioso Administrativo)
// 4. La existencia de un término para decidir garantiza a los asociados que
puedan prever el momento máximo en el cual una decisión será adoptada. Ello
apareja, además, la certeza de que cambios normativos que ocurran con
posterioridad a dicho término no afectará sus pretensiones. En otras palabras,
que existe seguridad sobre las normas que regulan el conflicto jurídico o la
situación jurídica respecto de la cual se solicita la decisión. Ello se
resuelve en el principio según el cual las relaciones jurídicas se rigen por
las normas vigentes al momento de configurarse dicha relación, que, en buena
medida, se recoge en el principio de irretroactividad de la ley; en materia
penal, debe señalarse, existe una clara excepción, por aplicación del principio
de favorabilidad, que confirma la regla general // Al considerarse, en el
ámbito de la certeza y estabilidad jurídica (seguridad jurídica), la existencia
de precisos términos para que la administración o el juez adopten decisiones y
el principio de conocimiento de las normas aplicables al caso concreto, se
sigue que dichos términos fijan condiciones de estabilización respecto de los
cambios normativos. De ahí que, durante el término existente para adoptar una
decisión, la persona tiene derecho a que sean aplicadas las normas vigentes
durante dicho término. No podría, salvo excepcionales circunstancias en las
cuales opera la favorabilidad o por indiscutibles razones de igualdad,
solicitar que se le aplicaran aquellas disposiciones que entren en vigencia una
vez se ha adoptado la decisión. Es decir, una vez vencido el término fijado
normativamente para adoptar una decisión opera una consolidación de las normas
jurídicas aplicables al caso concreto. Consolidación que se torna derecho por
razón del principio de seguridad jurídica y, además, constituye un elemento del
principio de legalidad inscrito en el derecho al debido proceso”.
Referencia: expedientes D-8590, D-8613 y D-8614
acumulados.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3 y
el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones”.
Actores:
Germán Calderón España
Aníbal Carvajal Vásquez
Fernando Antonio Vargas Quemba
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá
D. C., veintiocho (28) de marzo de dos mil doce (2012)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, los ciudadanos Germán Calderón
España (Expediente D-8590), Aníbal Carvajal (Expediente D-8613) y Fernando Antonio Vargas Quemba (Expediente D-8614)
solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad del inciso primero del artículo 3 y del artículo 75 de la Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia
y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan
otras disposiciones”. En la sesión de
Sala Plena llevada a cabo el seis (6) de julio del año en curso se resolvió
acumular las demandas para que fueran tramitados de manera conjunta y decididas
en la misma sentencia.
Mediante
auto de veinticinco (25) de julio de dos mil once (2011) las demandas fueron
admitidas, en la misma providencia el Magistrado sustanciador ordenó su
fijación en lista en la Secretaría General de esta Corporación y decidió
comunicar la iniciación de este proceso al Presidente del Congreso; al
Presidente de la República; al Ministro
de Hacienda y Crédito Público y al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural Director;
para que dentro de los diez (10) días
siguientes al recibo de la comunicación respectiva, se pronunciaran indicando
las razones que, en su criterio, justifican la constitucionalidad o
inconstitucionalidad del precepto demandado.
En
la misma providencia solicitó al Grupo de Memoria Histórica de  la Comisión
Nacional de Reparación y Reconciliación que rindiera un informe sobre la
historia del conflicto armado en Colombia. Así mismo, invitó al Centro
Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ), a la Comisión Colombiana de
Juristas, a la Corporación  Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, al
Movimiento de Crímenes de Estado, a De Justicia, a la Oficina del Alto
Comisionado para los Derechos Humanos en Colombia, a la Fundación País Libre, a
CODHES, a ASFADDES, a REDEPAZ, y a las facultades de historia de las
Universidades Nacional de Colombia, de los Andes y Javeriana; para que, de estimarlo conveniente, intervinieran en
el proceso. Por último, ordenó correr traslado al Procurador General de la
Nación para que emitiera el concepto correspondiente.
Posteriormente, mediante auto de doce (12) de
septiembre de 2011, se dio continuación al trámite del proceso y se invitó a la Corporación Nuevo Arco Iris, a la
Pastoral Social, a la Iniciativa de Mujeres por la Paz, a Viva la Ciudadanía,
al Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes del Estado –MOVICE y a la
Fundación Social; para que, de considerarlo oportuno, presentaran escrito de
intervención e indicaran las razones que, en su criterio, justificaban la
constitucionalidad o la inconstitucionalidad de los enunciados normativos
demandados
Dentro
del término de fijación en lista fueron allegados al expediente los escritos de
intervención presentados por los ciudadanos (i) Freddy A. Guerrero Rodríguez
docente investigador del Departamento de Antropología de la Facultad de
Ciencias Sociales de la Pontifica Universidad Javeriana; (ii) Pablo Felipe
Robledo del Castillo, Viceministro del Ministerio de Justicia y del Derecho; (iii) Cristina Pardo Schlesinger, Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República; (iv) Gustavo Gallón Giraldo,
Director de la Comisión Colombiana de Juristas; (v) Marlon Andrés Bernal
Morales, Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural; (vi) Lina Quiroga Vergara en representación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público; (vii) Diego Andrés Molano Aponte, Director General de la
Agencia Presidencial para la Acción Social y Cooperación Internacional –Acción
Social; (viii) Pedro Santana Rodríguez, Presidente de la Corporación Viva la
Ciudadanía y (viii) Helberth Augusto Choachí González. Posteriormente fueron
presentados los escritos de intervención suscritos por: (i) Sergio Bolaños
Cuellar, Decano de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional
de Colombia; (ii) Monseñor Héctor Fabio Henao Gaviria, Director del
Secretariado Nacional Pastoral. El veinticuatro
(24) de octubre del año pasado fue radicado en la Secretaria General de esta
Corporación el concepto emitido por el Procurador General de la Nación.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales correspondientes, entra la Corte a
decidir sobre la demanda de la referencia.
1.
Disposiciones demandadas
A continuación se trascriben subrayados los enunciados
normativos demandados.
LEY 1448 DE 2011
(junio 10)
Diario Oficial No. 48.096 de 10 de junio de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia
y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan
otras disposiciones.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
ARTÍCULO 3o. VÍCTIMAS. Se consideran víctimas, para
los efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente
hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1o de enero de 1985,
como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de
violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos
Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno.
También
son víctimas el cónyuge, compañero o compañera permanente, parejas del mismo
sexo y familiar en primer grado de consanguinidad, primero civil de la víctima
directa, cuando a esta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida. A
falta de estas, lo serán los que se encuentren en el segundo grado de
consanguinidad ascendente.
De
la misma forma, se consideran víctimas las personas que hayan sufrido un daño
al intervenir para asistir a la víctima en peligro o para prevenir la
victimización.
La
condición de víctima se adquiere con independencia de que se individualice,
aprehenda, procese o condene al autor de la conducta punible y de la relación
familiar que pueda existir entre el autor y la víctima.
PARÁGRAFO
1o. Cuando los miembros de la Fuerza Pública sean víctimas en los términos del
presente artículo, su reparación económica corresponderá por todo concepto a la
que tengan derecho de acuerdo al régimen especial que les sea aplicable. De la
misma forma, tendrán derecho a las medidas de satisfacción y garantías de no
repetición señaladas en la presente ley.
PARÁGRAFO
2o. Los miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley no serán
considerados víctimas, salvo en los casos en los que los niños, niñas o
adolescentes hubieren sido desvinculados del grupo armado organizado al margen
de la ley siendo menores de edad.
Para
los efectos de la presente ley, el o la cónyuge, compañero o compañera
permanente, o los parientes de los miembros de grupos armados organizados al
margen de la ley serán considerados como víctimas directas por el daño sufrido
en sus derechos en los términos del presente artículo, pero no como víctimas
indirectas por el daño sufrido por los miembros de dichos grupos.
PARÁGRAFO
3o. Para los efectos de la definición contenida en el presente artículo, no serán
considerados como víctimas quienes hayan sufrido un daño en sus derechos como
consecuencia de actos de delincuencia común.
PARÁGRAFO
4o. Las personas que hayan sido víctimas por hechos ocurridos antes del 1o de
enero de 1985 tienen derecho a la verdad, medidas de reparación simbólica y a
las garantías de no repetición previstas en la presente ley, como parte del
conglomerado social y sin necesidad de que sean individualizadas.
PARÁGRAFO
5o. La definición de víctima contemplada en el presente artículo, en ningún
caso podrá interpretarse o presumir reconocimiento alguno de carácter político
sobre los grupos terroristas y/o armados ilegales, que hayan ocasionado el daño
al que se refiere como hecho victimizante la presente ley, en el marco del
Derecho Internacional Humanitario y de los Derechos Humanos, de manera
particular de lo establecido por el artículo tercero (3o) común a los Convenios
de Ginebra de 1949. El ejercicio de las competencias y funciones que le
corresponden en virtud de la Constitución, la ley y los reglamentos a las
Fuerzas Armadas de combatir otros actores criminales, no se afectará en
absoluto por las disposiciones contenidas en la presente ley.
ARTÍCULO 75. TITULARES DEL
DERECHO A LA RESTITUCIÓN. Las personas que fueran propietarias o poseedoras de
predios, o explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por
adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto obligadas
a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los hechos que
configuren las violaciones de que trata el artículo 3 de la presente Ley, entre
el 1o de enero de 1991 y el término de vigencia de la Ley, pueden solicitar
la restitución jurídica y material de las tierras despojadas o abandonadas
forzadamente, en los términos establecidos en este capítulo.
2.
Las demandas
A juicio de los actores los enunciados normativos
subrayados, contenidos en el artículo 3 y en el artículo 7 de la Ley 1148 de
2011 vulneran el artículo 13 constitucional, por ser contrarios al principio de
igualdad y al derecho a la igualdad. Si bien se trata del cargo común formulado
en las tres demandas acumuladas cada actor esgrime razones específicas que
serán expuestas a continuación.
El ciudadano Germán Calderón España (Expediente
D-8590) sostiene que la expresión a
partir del 1o de enero de 1985, contenida
en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 vulnera el principio de igualdad porque
excluye a quienes fueron víctimas antes de esa fecha de las medidas de
reparación establecidas en dicho cuerpo normativo, de esa vulneración se
desprende la trasgresión del derecho a la igualdad de aquellos sujetos
excluidos de los beneficios contemplados en la ley.
Igualmente afirma que el enunciado entre el 1o de enero de 1991 y el término de vigencia
de la Ley, contenido en el artículo 75 del mismo cuerpo normativo,
infringe el principio de igualdad,  porque no incluye a las personas propietarias o poseedoras de predios o explotadoras de
baldíos que fueron despojadas u obligados a abandonarlas con anterioridad a esa
fecha, lo que a su vez ocasionaría una trasgresión del derecho a la igualdad de
quienes no fueron incluidos puesto que no podrían invocar las disposiciones
previstas en la Ley 1448 para solicitar la restitución jurídica y material de
las tierras despojadas o abandonadas forzadamente.
Expone que la igualdad tiene en el ordenamiento
jurídico el carácter de valor, principio y derecho fundamental y por lo tanto
se convierte en un límite a la libertad de configuración legislativa, considera
que los preceptos acusados infringen el derecho a la igualdad porque establecen
un trato diferenciado con fundamento en una fecha arbitraria, pues el conflicto
armado colombiano data de los años sesenta del siglo pasado. Posteriormente
presentó una adición a la demanda en la cual se refiere a la libertad de
configuración del legislador y señala que en todo caso tal facultad está sujeta
a límites pues no puede ser ejercida de manera irrazonable y desproporcionada,
como considera que sucedió en los artículos 3 y 75 de la Ley 1448 de 2011, al
fijarse límites temporales inicuos a las medidas de reparación previstas en la
ley y al derecho a la restitución de predios.
El ciudadano Aníbal Carvajal Vásquez (Expediente
D-8613) sostiene que la expresión a
partir del 1o de enero de 1985, contenida
en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, vulnera el principio de igualdad
porque “de la totalidad de personas víctimas del conflicto armado
en Colombia únicamente el legislador reconoció como víctimas a quienes sufrieron
un daño a partir del 1º de enero de 1985 (…) privando
de dicho reconocimiento y los beneficios indemnizatorios que ello trae a las
personas que sufrieron un daño por hechos acontecidos con anterioridad al 1º de
enero de 1985 (…)” (negrillas y subrayas originales).
Considera que la fecha señalada es un criterio
arbitrario de diferenciación y que constituye una nueva afrenta simbólica para
las víctimas anteriores a ese momento histórico además de privarlas de la
posibilidad de reclamar los perjuicios padecidos.
Respecto del enunciado entre el 1o de enero de 1991
y el término de vigencia de la Ley
contenido en el artículo 75 del mismo
cuerpo normativo, alega que infringe el principio de igualdad,  porque los
despojados con anterioridad a esa fecha “quedan excluidos de la posibilidad de recuperar las
tierras de las cuales fueron otrora expulsados de manera ilegítima”. Más adelante añade: “se hace evidente que el
Legislador pretende tomar el Universo de personas que fueron despojadas de sus
predios a raíz del conflicto armado interno en Colombia y facilitarles SOLO A
UN GRUPO DE ELLOS (…) recuperar material y jurídicamente sus predios, sin que exista una razón moral, legal o constitucionales que
permita aplicar una discriminación negativa o positiva al interior del grupo de
personas que buscan retornar al lugar donde nunca debieron haber sido
desterrados por los grupos al margen de la ley” (mayúsculas originales).
El ciudadano Fernando Antonio Vargas Quemba
(Expediente D-8614) sostiene que la limitación temporal contenida en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011
vulnera el principio de igualdad porque “reconoce la existencia del
conflicto armado interno a partir del 1 de enero de 1985, lo que no sólo es un
sesgo inaceptable que contraviene la verdad del conflicto y la memoria
histórica, sino que invisibiliza mas de 30 años de víctimas anteriores a la fecha
caprichosamente consignada en el artículo 3 de la ley demandada, al tratarse
del mismo conflicto armado interno que generó miles de víctimas en los años
anteriores (…)”.  Afirma que la vulneración del principio de igualdad
resulta evidente porque el precepto acusado “beneficia unos y discrimina
otros de idéntica condición, víctimas del mismo conflicto armado”.
Expone que el conflicto armado en Colombia data de una
fecha anterior al primero de enero de 1985, y tuvo origen en el enfrentamiento
entre las guerrillas comunistas y las fuerzas estatales desde los años
cincuenta. Hace mención de distintos episodios históricos para justificar esta
postura, explica que desde los años cincuenta las FARC se constituyen como un
grupo armado y emprenden acciones contra la población civil en el Tolima y los
Llanos Orientales, razón por la cual desde esa fecha es posible identificar las
victimas del conflicto armado interno. Considera que a pesar de no existir un
registro detallado de quienes sufrieron daños durante el período previo al
primero de enero de 1985, esa no es una razón suficiente para excluirlos de la
titularidad de las medidas de reparación previstas en la Ley 1148 de 2011.
Entiende que las mismas razones justifican la
inconstitucionalidad de la fecha contemplada en el artículo 75 demandado,
porque se trata de un precepto que da origen a un trato diferenciado
injustificado, que desconoce el derecho a la restitución de quienes fueron víctimas
del despojo de tierras por parte de las guerrillas comunistas antes del primero
de enero de 1991.
3. Intervenciones oficiales y ciudadanas.
Debido a las numerosas intervenciones que fueron
allegadas al expediente, a continuación se agrupan en dos acápites los
principales argumentos expuestos por los intervinientes.
3.1.
Intervenciones que solicitan la declaratoria de inexequibilidad de las
disposiciones acusadas.
Los
ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo, Pedro Santana Rodríguez, Helberth Augusto
Choachí González, Sergio Bolaños Cuellar, Monseñor Héctor Fabio Henao y Freddy
A. Guerrero Rodríguez, presentaron escritos mediante los cuales solicitaron la
declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones acusadas, con fundamento
en las siguientes razones:
·
En primer lugar hacen referencia a
la fecha señalada en el artículo tercero de la Ley 1448 de 2011 y manifiestan que
a pesar de no existir una base de datos única donde aparezca registrada esta
información, si se acude a distintas fuentes bibliográficas es posible demostrar
“la efectiva existencia de víctimas de violaciones a derechos humanos y al
derecho internacional humanitario, previas al año 1985, que como tal, deben ser
incluidas en la mencionada ley.”[1]
·
Señalan que “[a]l establecer el
artículo 3 en su inciso primero que se consideran víctimas, para los efectos de
la ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño
por hechos ocurridos a partir del 1° de enero de 1985, lo que establece el
legislador es una negación al reconocimiento como víctima. Sumado a esto, al
establecer en el parágrafo 4 del mismo artículo que estas personas tienen
derecho a la verdad, medidas de reparación simbólica y a las garantías de no
repetición previstas en la ley, pero no como víctimas individuales, que han
sufrido un daño, sino como parte del conglomerado social, lo que establece el
legislador es una limitación al alcance, en específico, de los derechos a la
verdad, a la reparación simbólica y a las garantías de no repetición, respecto
a las personas que sufrieron graves violaciones antes de 1985.”[2]
·
Reconocen la necesidad de
establecer criterios técnicos y cronológicos precisos que permitan la
aplicación de la ley y que “restrinja los posibles abusos de una
victimización oportunista que carezca de fundamentos reales”[3],
no obstante consideran que dichos criterios tendrán hondos impactos
socioculturales y de discriminación sobre el conglomerado social, razón por la
cual el establecimiento de un límite temporal “debe (…) representar no sólo
las necesidades técnicas de la aplicación sino una reflexión rigurosa y
sostenida sobre la genealogía y las facetas del conflicto armado colombiano. En
ese sentido, es necesario que el gobierno alimente su visión sobre nuestra
guerra mediante los aportes de la academia y de la disciplina histórica de
manera que su interpretación de la realidad no se limite a los episodios
contemporáneos y a los intereses prevalecientes en ellos, sino que adopte un
enfoque más comprensivo que descifre los signos de nuestra tragedia en el
devenir de nuestra sociedad.”[4]
·
Señalan que la fecha consignada en
el artículo 3 de la Ley 1148 de 2011 no corresponde a la cronología del
conflicto armado en Colombia reconocida por el Gobierno colombiano y citan la
página web oficial de la Presidencia de la República en la cual se puede
consultar la siguiente referencia: “A partir de 1960 la influencia comunista
dio un carácter diferente al conflicto. Miles de familias abandonaron sus
tierras y se organizaron en las montañas en donde muchas se establecieron como
grupos armados. La violencia comenzó a manifestarse como el enfrentamiento
entre las guerrillas de orientación marxista leninista y las fuerzas armadas.
El ELN (Ejército de Liberación Nacional) surge en 1965, el EPL (Ejército
Popular de Liberación) surge en 1967 y finalmente en 1973 hace su primera
aparición el M-19. En 1974 finalizó el Frente Nacional y se retornó al sistema
de libre elección. En este período el contrabando y el narcotráfico empiezan a
consolidar sus acciones en el país. En el período presidencial 1982-1986 se
llevan a cabo las primeras negociaciones de paz con los grupos guerrilleros,
estas dan los primeros resultados con la desmovilización del M-19 y el EPL
durante la administración de Virgilio Barco (1986-1990)”[5].
Consideran, por lo tanto, que “el Gobierno reconoce que existe una
continuidad entre los diferentes episodios históricos del conflicto armado,
aunque sus etapas muestren facetas distintas”[6] y que por lo
tanto la limitación temporal prevista en el artículo demandado resulta
contraria a la realidad histórica reconocida por el Gobierno colombiano.
·
Sugieren que la fecha del primero
de enero de 1985 es arbitraria porque existen otras fechas que pueden servir
como hitos en cuanto la titularidad de las medidas de reparación contempladas
en la Ley 1148 de 2011, tales como el seis de septiembre de 1978, cuando se
promulga el Decreto 1923 del mismo año, conocido como el Estatuto de seguridad
o incluso el 24 de diciembre de 1965 cuando entró en vigor el Decreto 3398,
señalado en varias sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
como un referente temporal dentro del conflicto armado en Colombia.
·
Proponen que la limitación
temporal prevista en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 sea sometida a un
juicio estricto de igualdad porque supone “una afectación negativa para
personas, a las que la Constitución reconoce iguales derechos y, que se
encuentran en estado de debilidad manifiesta al haber estado sometidas a graves
crímenes (…) y que en esa medida son titulares de especial protección.”[7]
·
Manifiestan que la finalidad de la
limitación temporal respecto de las medidas previstas para la reparación de las
víctimas del conflicto armado no aparece consignada en el texto de la ley y
para identificarla resulta necesario indagar en los debates adelantados durante
el trámite legislativo. Destacan que en  el proyecto de ley inicialmente
presentado por el Gobierno Nacional no se establecía un límite temporal a la
titularidad de las medidas diferentes a la restitución de predios pero que a
partir del segundo debate en la plenaria  de la cámara se propusieron distintas
fechas  y finalmente fue adoptado el primero de enero de 1985. Indican que al
parecer argumentos  de índole presupuestal y económica llevaron a adoptar esta
decisión. Asumen entonces que la finalidad que persigue la limitación temporal
señalada en el artículo tercero demandado es la sostenibilidad fiscal.
·
Explican que “en el marco de la
normatividad general del Estado se encuentran reglas que establecen derechos y
otras reglas que se refieren más a temas de estructura estatal y de funcionamiento,
incluidas las reglas sobre "el régimen económico y de hacienda
pública". El sistema jurídico vigente surge de la conjugación de estas
reglas. Las reglas fiscales son la regulación que en materia de recursos para
el funcionamiento y operatividad del Estado se incluyen en la parte orgánica de
la Constitución. Ellas deben guardar un sentido armónico con el conjunto de
normas establecidas en la Carta, esto es con los principios fundamentales, con
los derechos constitucionales y con las demás normas orgánicas. Por ello su uso
como argumento para justificar una medida debe garantizar que dicho sentido
armónico no se rompa, pues ello implicaría un desconocimiento de los mandatos
de la Constitución”[8].
·
Aprecian que en el caso concreto
de la Ley 1448 de 2011 los principios y derechos cuya efectividad está en juego
son los derechos y libertades individuales, la dignidad humana, la vida, la
integridad, el acceso a la justicia, a un recurso efectivo, a la verdad, a la
reparación y a la justicia de los que son titulares las personas que hayan
sufrido un daño como consecuencia de graves violaciones a derechos humanos y
graves infracciones al derecho internacional humanitario, y estiman que éstos resultan
afectados de manera desproporcionada con fundamento en una limitación temporal
que persigue una finalidad de índole económica y presupuestal.
·
Sostienen que la libertad de
configuración del legislador está limitada por los derechos fundamentales
reconocidos en la Constitución, y que las decisiones de carácter económico
deben estar subordinadas a la primacía de los derechos de las víctimas Agregan:
“[l]a obligación de garantizar plenamente los derechos a la justicia, la
verdad y la reparación de las víctimas de crímenes atroces tiene un origen
constitucional y en el derecho internacional de los derechos humanos (Arts. 1,
2, 12, 29, 93, 229, 250 numerales 6 y 7 Constitución Política). En este
sentido, negar los derechos de las víctimas por razones económicas es una violación
del derecho al acceso a la justicia y de los compromisos internacionales en
materia de derechos humanos asumidos por Colombia, además de una excusa
inamisible y meramente utilitarista que lesiona la dignidad de las víctimas. No
es posible oponer razones económicas para eludir obligaciones estatales en
relación con los derechos de las víctimas de graves violaciones a derechos
humanos y al derecho internacional humanitario.”[9]
·
Concluyen que “siendo el objeto de la ley
(Art. 1) establecer un conjunto de medidas judiciales, administrativas,
sociales y económicas, individuales y colectivas en beneficio de las víctimas,
dentro de lo que la ley refiere como "un marco de justicia
transicional", medidas que "posibiliten hacer efectivo el goce de sus
derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía de no
repetición, de modo que se reconozca su condición de víctimas y se dignifique a
través de la materialización de sus derechos constitucionales", no se
reconoce la existencia de un fin constitucionalmente válido (en sentido
estricto) que pueda alegarse para proponer: (i) ni que el paso del tiempo niega
o limita los derechos de las personas que han sufrido estas violaciones, (ii)
ni que por razones presupuestales, el paso del tiempo después de ocurrida una
violación a derechos humanos o graves infracciones al derecho internacional
humanitario es un criterio que autorice válidamente al legislador a darles a
ciertas víctimas (aquellas que sufrieron crímenes atroces hace varios años) un
trato diferenciado. Siendo la medida por esto desproporcionada respecto al
derecho a la igualdad, es inconstitucional.”[10]
·
Cuestionan la constitucionalidad
del artículo 75 porque consideran que el límite temporal previsto en esta
disposición vulnera el derecho a la restitución de las víctimas de despojo de
predios. Manifiestan que esta fecha fue adoptada para garantizar la seguridad
jurídica bajo el entendido que no podían ser revisadas las decisiones
judiciales que declaran la pertenencia de predios rurales en virtud de la
figura de la prescripción extraordinaria adquisitiva del dominio. Empero,
consideran que este argumento no resulta coherente si se tiene en cuenta que el
Código Civil fue modificado por la Ley 791 de 2002 y el plazo para la
prescripción extraordinaria fue reducido a diez años, y que además “parte
del carácter irrevocable de las sentencias que dan lugar al reconocimiento de la
propiedad de terceros por prescripción adquisitiva en virtud de la posesión que
éstos ejercían sobre un bien afectado por la violencia, lo cual no es acertado.
El proceso de restitución debe estar diseñado precisamente para abordar la
complejidad del despojo y en particular, debe contribuir a que ciertas figuras
procesales y sustanciales de la normatividad civil que se han identificado como
funcionales al despojo de tierras y territorios afectados por la violencia y
graves violaciones a los derechos humanos, sean inaplicadas, o en otras
palabras para que el juez de la restitución tenga la facultad de negar la
oposición de un tercero cuando éste busca justificar una relación jurídica con
el bien objeto de restitución, en virtud de una de esas figuras jurídicas,
entre las cuales se cuenta, precisamente, la posesión irregular entendida como
la posibilidad de adquirir el dominio de un bien aún en aquellos casos en los
que la posesión se deriva de la fuerza, el dolo o la violencia a través de la
prescripción extraordinaria”[11].
3.2. Intervenciones en favor de la exequibilidad de las
disposiciones demandadas.
Presentaron escritos en defensa de la
constitucionalidad de los preceptos acusados representantes de la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y de los
Ministerios de Agricultura, de Hacienda y Crédito Público, de Justicia y la
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República. Los argumentos
esgrimidos fueron los siguientes:
·
Plantearon la ineptitud
sustancial de las demandas. Expusieron que los actores formularon cargos
relacionados con la supuesta vulneración del derecho a la igualdad que no
reúnen los requisitos exigidos para dar lugar a un pronunciamiento de fondo, de
conformidad con lo señalado por la jurisprudencia constitucional. Consideran
que el actor del Expediente D-8590 se
limitó “a señalar de manera abstracta e imprecisa que el establecimiento de
una fecha para el reconocimiento como víctima en el marco de la Ley 1448 de
2011, comporta per se una violación al derecho fundamental a la igualdad
de la personas que se hallan por fuera de dicha situación de hecho, para lo
cual, parte de apreciaciones personales y subjetivas carentes de fundamentos
constitucionales, y por tanto, no cumple con la carga argumentativa mínima para
una comparación de la disposición atacada frente a la norma superior”[12], agregan que el demandante alegó que la
fecha consignada en el artículo primero era desproporcionada e irrazonable sin exponer
las razones que justifican tal aseveración, pues aludió a unas referencias
históricas descontextualizadas según las cuales el conflicto armado en Colombia
data de los años sesenta sin aportar elementos probatorios que justificaran tal
aserto. Añaden que el demandante no integró una proposición jurídica completa pues
consideran que la fecha consignada en el artículo primero no resulta relevante
para adelantar un juicio de igualdad, porque esta disposición prevé que la Ley
1448 de 2011 se aplicará a las víctimas que hayan sufrido daños por hechos
posteriores al primero de enero de 1985, en esa medida el trato diferenciado
injustificado se configuraría con la combinación de esta previsión con cada una
de las disposiciones posteriores de la ley que configuran una regulación
especial en materia de reparación, afirman que la Corte Constitucional no puede
subsanar este defecto de manera oficiosa y se debe declarar inhibida. En cuanto al Expediente D-8614 refieren que “aunque
el actor plantea ciertos elementos útiles para el juicio de constitucionalidad
por vulneración al derecho a la igualdad, tales como el elemento diferencial,
los grupos de personas que se están comparando y de manera somera el presunto
trato desigual, en manera alguna analiza la eventual materialización de la
vulneración, es decir, la divergencia entre la norma acusada y el texto
constitucional, ni mucho menos cuestiona la razonabilidad, proporcionalidad o
finalidad de la disposición”[13]. Finalmente,
sostienen que la demanda correspondiente al expediente D-8614 contiene
numerosas referencias a la evolución histórica del conflicto armado en
Colombia, empero dicha
argumentación no resulta pertinente para el análisis de constitucionalidad por vulneración
del derecho a la igualdad, de acuerdo con los criterios establecidos por la
Corte Constitucional.
·
Exponen que la Ley 1448 de 2011 es
una ley de justicia transicional y que en el caso colombiano “el término
"transición" debe ser entendido (…) primordialmente como la
transición de una situación de conflicto a una de paz. Una transición de esta
naturaleza supone unos niveles mucho más grandes de complejidad, puesto que el
conflicto perdura en el tiempo y sus diferentes capítulos se van cerrando de
manera gradual, como ocurrió con la desmovilización de las llamadas
Autodefensas Unidas de Colombia. Esa gradualidad se convierte en un reto enorme
para la satisfacción equilibrada de los derechos de las víctimas, puesto que en
unos casos sus victimarios se han desmovilizado y en otros no. Esto significa
que en el caso de Colombia no hay un único momento transicional sino varios
momentos transicionales con el cierre gradual de diversos capítulos de la
violencia.”[14]
·
Opinan que la Ley 1448
de 2011 debe ser entendida como el esfuerzo histórico más significativo e
incluyente en el tránsito hacia la paz, y por lo tanto el órgano legislativo
cuenta con un margen de apreciación para definir todos los aspectos relativos
al concepto de víctima, y en general, a la atención y reparación en el marco de
una justicia transicional pues “[l]a Constitución no señala fórmulas
precisas para ello, porque aquellas decisiones corresponden a momentos
históricos, sociales y políticos que deben ser evaluados por los órganos
políticos, principales responsables de la conformación del ordenamiento
jurídico de nuestro país” (negrillas originales). Consideran
que el Legislador estaba habilitado para señalar límites temporales al concepto
de víctima para efectos de la reparación, y que los plazos señalados en las
disposiciones demandadas son necesarios
para garantizar la seguridad y certeza jurídica, el debido proceso, el
principio de celeridad, la eficacia del derecho sustantivo y para hacer
efectivo el principio de igualdad procesal.
·
Exponen que la violencia que se ha
registrado en Colombia durante las últimas décadas ha tenido distintos
contextos, escenarios, tipos y significados y ha sufrido cambios permanentes de
su dinámica e intensidad,  por lo tanto no era posible expedir una legislación
que abarcara todas sus formas. Por tal razón consideran que era necesario
delimitar en el tiempo los efectos generados por la violencia. Textualmente
sostienen que “[l]a fijación y reconocimiento desde la década de los años
ochenta del Conflicto armado, obedece tanto al conceso como el esfuerzo
analítico y el producto de los aportes de fuentes documentales de datos, la
participación de los actores y voceros representativos de las diferentes
fuerzas y organizaciones sociales, económicas, culturales, políticas, y los
aportes teóricos de quienes dentro y fuera del país han venido pensando sobre
esta situación de violencia y, en general, sobre la temática de la violencia en
la humanidad, para establecer que en la señala década se evidencia con mayor
intensidad la presencia del conflicto y la situación de extrema vulnerabilidad
en diversos sectores que generó como consecuencia víctimas de la violencia.”[15]
·
Hacen referencia a los programas
masivos de reparación en los siguientes términos: “las medidas en ellos
contenidas buscan abarcar un universo amplio y complejo de víctimas al cual se
enfrentan, no sólo buscando la satisfacción de los reclamos individuales, sino
también reconociendo a las víctimas y fortaleciendo la confianza de los ciudadanos
y la solidaridad social. En este sentido, las reparaciones apoyan otros fines y
medidas de la justicia transicional y tienen en cuenta el contexto en el cual
se encuentran los Estados, recogiendo una necesidad pública o colectiva de
reconstruir o fortalecer el Estado de Derecho, y ampliando la noción de
justicia. Por otra parte, la implementación de programas masivos de reparación,
en lugar de la resolución judicial caso por caso, tratándose de violaciones
masivas y sistemáticas a los derechos humanos e infracciones al Derecho
Internacional Humanitario, garantiza a las víctimas un acceso equitativo a las
medidas contempladas en el programa, sin la necesidad de someterse a juicios
largos que pueden no conducir a la reparación y sin el riesgo de generar
situaciones de desigualdad en las reparaciones reconocidas que puedan tener un
efecto divisorio entre las víctimas, pues aún cuando en general la equidad no
exige tratamiento igual, en casos de abuso sistemático en el cual la gente
siente que es víctima del mismo sistema y en el que está siendo reparada a
través de los mismos procedimientos y más o menos simultáneamente - lo cual
hace particularmente probable que compare los resultados - esto se convierte en
un grave problema”.[16]
·
Manifiestan que el proceso de
creación de la Ley 1448 de 2011 y el desarrollo del concepto de víctima
contenido en la misma obedecen al esfuerzo conjunto del Legislador y la
participación ciudadana, para lo cual se escucharon las voces de líderes y
representantes de diferentes organizaciones sociales y de derechos humanos,
actores y voceros representativos de las diferentes fuerzas y organizaciones
sociales, económicas, culturales y políticas, respetando así la dignidad de las
víctimas, reconociéndolas como sujetos de derechos y no solo como objetos de
asistencia. Afirman que la “fijación del concepto de víctima es el fruto del
consenso general de la población más representativa, siendo atendida por el
Legislador, en conjunto con el análisis, socio - temporal de la época de mayor
violencia en el territorio nacional y a través del cual, se reflejaron los
horrores de la guerra en ciudadanos y ciudadanas que se convirtieron en
víctimas de esta violencia.”[17]
·
Hacen referencia a los deberes
estatales respecto a las víctimas del conflicto armado interno, pero entienden
que el Legislador puede establecer criterios para determinar el ámbito y el
monto de la indemnización, postura que afirman ha sido reconocida por la Corte
Constitucional. Precisan que el derecho a la reparación integral de las
víctimas no es absoluto, por ende puede ser limitado y debe ser objeto de
configuración normativa, ámbito que consideran no puede ser objeto de control
pues el juez constitucional no puede suplantar al legislador en la apreciación
de los intereses en juego y en el diseño de la justicia transicional.
·
Explican que una ley de justicia
transicional es una norma especial que crea de mecanismos en materia de verdad,
justicia y reparación para las víctimas de graves violaciones de derechos
humanos en el marco de un conflicto armado interno, por lo tanto su ámbito de
aplicación temporal debe ser definido claramente por el Legislador, en
ejercicio de su potestad de configuración.
·
Hacen referencia a otras
experiencias de justicia transicional y exponen de manera detallada los casos
de Sudáfrica, Perú, Guatemala, Alemania y Argentina. Del análisis de estos
casos concluyen que cada país ha adoptado distintos mecanismos de reparación,
algunos han privilegiado las compensaciones de carácter económico, mientras que
otros han dado mayor relevancia a las formas simbólicas, sin embargo, constatan
que en todos los casos se han establecido límites temporales a la aplicación de
las medidas especiales dirigidas a satisfacer los derechos de las víctimas de
graves violaciones de derechos humanos, los cuales estaban asociados a los
periodos donde se ejerció mayor violencia contra la población civil o el
conflicto se degradó especialmente.
·
Indican que no les cabe razón a
los demandantes cuando señalan que las limitaciones temporales establecidas en la
Ley 1148 tienen exclusivamente un criterio económico, y por lo tanto
privilegian criterios económicos sobre el derecho de las víctimas a ser
reparadas. Aclaran que quienes razonan de esta manera “[n]o sólo desconocen
que la sostenibilidad fiscal es el único que instrumento capaz de garantizar
que la equidad se materialice realmente, mediante la existencia real y efectiva
de recursos que permitan garantizar el ejercicio pleno de los derechos de todos
los colombianos, sino que adicionalmente relativizan la importancia de un
criterio de rango constitucional que establece un criterio de acción aplicable
a todos los poderes públicos, incluido el Legislativo.”[18]
·
Respecto de la fecha señalada en
el artículo tercero de la Ley 1148 de 2011 (el primero de enero de 1985)
explican que esta fecha no define el concepto de víctima sino que establece un
límite temporal en cuanto a ciertas medidas de reparación. Anotan que esta
fecha fue el fruto de un amplio proceso deliberativo al interior del Congreso
de la república como puede constatarse de la lectura de las Gacetas del
Congreso que dan cuenta del iter legislativo.
·
Explican que la inclusión de la
frase con ocasión del conflicto armado interno en este precepto implica
no solo el reconocimiento del tipo de transición en el cual se encuentra
Colombia, y la necesidad de que los mecanismos de justicia transicional
faciliten esta transición, sino que pone de manifiesto que “el legislador
comprendió que era necesario limitar el universo de víctimas beneficiaras de
esta Ley a aquellas que hubiesen sufrido daños causados con ocasión del
conflicto armado interno”[19]. Añaden que “antes
que una medida de sostenibilidad fiscal, esta limitación responde a la
necesidad de ofrecer una política pública especialmente dirigida a esas
víctimas en particular. El riesgo de abrir de manera indeterminada el universo
de beneficiarios es que el programa de reparaciones se convierta en un Estado
de bienestar que atienda a los sectores más vulnerables de la sociedad, pero
que pierda de vista el efecto reparador. En Colombia, la necesidad de recurrir
a medidas transicionales en lugar de recurrir a la justicia ordinaria sólo
encuentra justificación en el esfuerzo por superar los efectos de la violencia
masiva de las últimas décadas, cerrar el ciclo y consolidar la paz. Parte
esencial de ese esfuerzo es el reconocimiento de las víctimas d esa violencia
mediante la restitución de sus derechos con unas medidas de excepción. Y la
descripción más ajustada de esa situación que se pretende superar para poder
cerrar el ciclo y pasar la página, como bien lo definió el legislador es la del
conflicto armado interno.”[20]
·
Acotan que sin un marco de
referencia claro, como la expresión conflicto armado, para justificar y
delimitar las medidas transicionales y sin un límite temporal la ley podría
tener cuatro efectos perversos: “primero, el país quedaría en una situación
de permanente transición: no habría un criterio para determinar cuándo se
cierra el universo de víctimas. El segundo no es menos grave: el debilitamiento
del sistema judicial ordinario por cuenta de la existencia de un sistema
paralelo de justicia transicional. Tercero: el espectro de violaciones que una
autoridad judicial o administrativa podría considerar una grave violación y que
podrían ser objeto de reparación sería totalmente indeterminado, lo que le
restaría efecto reparador. Y cuarto, cualquier violación que ocurriera, con
independencia de que aún existiera o no un conflicto armado, podría ser objeto
de reparación (…) De no fijar limites sustanciales y temporales el efecto final
podría terminar siendo el contrario del que se busca a través de la ley: una
caracterización permanente y sin fin de una parte la población como
"víctimas", prolongando por décadas la lógica del conflicto. La
limitación del universo de victimas para los efectos de la ley, resulta no sólo
legítima constítucionalmente, sino necesaria para garantizar una transición
responsable hacia la paz.”[21]
·
Explican que en todo caso las
víctimas de hechos anteriores a 1985 accederán a la reparación simbólica y a
las garantías de no repetición, es decir, la ley prevé una serie de acciones en
su favor y la comunidad para la preservación de la memoria histórica, la no
repetición de los hechos vulneradores de derechos humanos, la aceptación
pública de los hechos, el perdón público y el restablecimiento de la dignidad
de las víctimas.
·
En lo que hace relación al
artículo 75 demandado los intervinientes explican detenidamente el fenómeno de
la violencia asociado a los grupos paramilitares y narran que el despojo de
tierras, como un mecanismo de la lucha armada, se agravó en los años noventa.
Sobre el particular se consigna en la intervención del Ministerio de
Agricultura: “[a]unque los grupos paramilitares existen desde 1982, desde
1997 surgió una coordinación nacional con el propósito de expandir dominios
territoriales y controlar los recursos de poder de las regiones, que se
identificó como Autodefensas Unidas de Colombia, -AUC-. El modelo operativo de
la expansión de las AUC fue la celebración de acuerdos con grupos de
propietarios regionales, para que éstos financiaran la creación de nuevas
autodefensas, con el entrenamiento y la dirección inicial de combatientes
experi­mentados de las AUC y el reclutamiento de militantes locales, para
conformar los bloques en las nuevas regiones. Este modelo, con muy poca
coordinación central, llevó implícito el surgimiento de nuevos jefes que
acumularon poder individual, en la medida que pudieron organizar la
transferencia de rentas por narcotráfico, extorsión y robo para la financiación
de ejércitos privados (...) Los dominios paramilitares incluyeron, en sus
formas desarrolladas, reorganizaciones de la población, al expulsar a
propietarios y campesinos para apropiarse de la tierra y también al reasentar
en una parte de ellas a combatientes propios, en pago de servicios, para
configurar bases sociales afines al dominio paramilitar. Así, el control de la
tierra asumió varias formas, desde la transferencia forzada de títulos bajo
coacción a nombre del comandante o mando medio implicado, el corrimiento de
cercas para en­globar predios de desplazados, el uso de testaferros o
familiares para ocultar la titularidad, hasta la adjudicación de parcelas a
combatientes campesinos, muchas veces desplazados de otra región por las
guerrillas. Todas estas formas de expropiación fueron posibles por la
intimidación, corrupción o subordi­nación de las autoridades nacionales y
locales, encargados de velar no solo por el cumplimiento de reglas formales
sino también de la buena fe y la legalidad de las transferencias de propiedad.”
·
Explican que la limitación
temporal establecida en el artículo 75 de la Ley 1448 no es arbitraria, pues su
finalidad es garantizar la seguridad jurídica mediante la determinación de un
límite temporal para el ejercicio del derecho a la restitución, tal como
aparece previsto en el cuerpo normativo demandado. Afirman que modificar la
fecha establecida por la ley “abriría una brecha a la seguridad jurídica de
la propiedad al permitir cuestionar los derechos adquiridos hace más de 20
años, que es la mayor prescripción adquisitiva existente.”[22]
·
Indican que la fecha plasmada en
el artículo 75 proviene de factores objetivos cuales son: (i) la mayoría de los
estudios sobre el conflicto armado señala que a partir de  1990 la expulsión y
el despojo de tierras se convierte en un mecanismo empleado regularmente por
las organizaciones paramilitares contra la población civil; (ii) los registros
de casos de despojo y expulsión datan de los años noventa, de manera tal que
sobre las fechas anteriores no hay certeza y se dificulta aplicar la medida de
restitución tal como aparece regulada en la Ley 1448 de 2011; (iii) de
conformidad con las estadísticas del INCODER  la mayor parte de los caso de
despojo registrados están comprendido entre 1997 y el año 2008, los casos
anteriores a 1991 corresponden solamente al 3% de los registrados entre 1991 y
2010[23]; (iv) hay un incremento
en las solicitudes de protección de predios a partir de 2005 y que con
anterioridad a esa fecha este mecanismo sólo era utilizado de forma esporádica.
·
Defienden que el trato
diferenciado no se funda en un criterio sospechoso, ni tiene un propósito
discriminatorio, pues se trata de una ley especial, concebida como un mecanismo
de justicia transicional, cuya finalidad es establecer mecanismos diferenciados
para la protección de las víctimas del conflicto armado colombiano.
·
Apuntan que desde las primeras
etapas del trámite del proyecto de ley se fijó el año 1991 como límite temporal
para la restitución de los predios y que esta fecha perduró durante todo el
trámite legislativo, por lo tanto consideran que este límite temporal también gozó
de un amplio consenso al interior del cuerpo representativo  y por lo tanto
constituye una materialización legítima del margen de configuración del
legislador.
·
Hacen alusión al juicio de
igualdad implementado por esta Corporación para examinar el tratamiento
diferenciado en la ley, describen las distintas etapas que integran el test
y finalmente someten las disposiciones acusadas al examen de constitucionalidad
de conformidad con dichos criterios. En primer lugar señalan que el límite
temporal establecido en los preceptos acusados no está fundado en un criterio
sospechoso,  y defienden que persigue una finalidad legítima pues “la
finalidad del legislador al establecer la diferenciación objeto del presente
proceso, se concretaba cobijar temporalmente aquellas violaciones más graves y
sistemáticas de los Derechos Humanos e infracciones al Derechos Internacional
Humanitario mediante una respuesta estatal que se cimentara sobre todos los
componentes de la reparación (…) De esta forma, se debe afirmar que la
finalidad del legislador no solo es compatible con la Carta Política sino que,
además, la desarrolla plenamente. En efecto, buscaba con la introducción de la
fecha, cobijar el periodo temporal del conflicto armado que mayores y más
graves violaciones dejó en el territorio nacional en aras de conseguir la
materialización de todas las medidas de reparación contenidas en la Ley 1448.”[24] Sostienen que el Legislador
estableció como medio para otorgar un trato diferenciado entre las víctimas del
conflicto armado la limitación temporal, y que dicho medio es idóneo para
conseguir la finalidad perseguida por la ley y no es arbitrario porque resulta
necesario  para “materializar las medidas contempladas en la Ley y ajustar
los mecanismos de justicia Transicional a las necesidades y posibilidades del
Estado (…) En efecto, se debe preguntar en este punto lo siguiente: ¿De qué
otro medio podría haberse valido el legislador para garantizar que sólo
aquellas personas que sufrieron un daño excepcional, en el periodo en el que el
conflicto adquiría proporciones también excepcionales, accederían a todas
medidas de reparación transicionales? O, en similares términos: ¿Qué otra
distinción podría haberse utilizado para no delimitar el universo de víctimas
sino, a la inversa, proporcionar medidas de reparación que respondieran a las
limitaciones del Estado y al contexto colombiano? La ausencia de una respuesta
a los anteriores interrogantes conduce a afirmar, a todas luces, que el medio
utilizado no sólo era idóneo, sino que era el único para poder conseguir los
fines constitucionales perseguidos por el legislador.”[25]
·
Concluyen que “(i) la
distinción generada por el legislador al incluir una fecha, no tenía por objeto
desconocer la calidad de víctima sino delimitar el acceso a ciertas medidas, lo
cual no responde a una condición intrínseca a la persona; (ii) la finalidad
perseguida era garantizar, en el marco del contexto colombiano, que las
víctimas de violaciones excepcionales, en momentos en los que el conflicto
armado adquiría proporciones también excepcionales, accederían a todas las
medidas de reparación de forma efectiva y frente a las limitaciones del Estado;
(iii) el medio empleado por el legislador (fecha) se encuentra acorde con la
Carta Política, en la medida en que no establece distinciones frente a la
condición de víctima, sino frente a las medidas a las que algunas tendrán
acceso, y (iv) el medio utilizado no sólo era idóneo y no arbitrario, sino tal
vez el único a disposición del Congreso para conseguir la finalidad
perseguida.”[26]
4. Informe del Grupo de Memoria Histórica de la
Comisión nacional de reparación y reconciliación
Por solicitud del
Magistrado sustanciador el Grupo de Memoria Histórica presentó un informe sobre
la evolución del conflicto armado en Colombia, cuyos apartes más significativos
se trascriben a continuación:
“Cuando uno mira la
definición del mandato de Comisiones de Verdad relativamente cercanas a nuestro
caso, el primer dato sorprendente es la facilidad con que se determina la
temporalidad estudiada. Así, en el Salvador son l2 años de guerra, 1980-1991.
En Perú la temporalidad fue de 20 años, con inicio y cierre precisos 1980-
2000. En Guatemala tampoco se dejó ningún espacio para la ambigüedad 1962-1996,
es decir poco más de tres décadas. En todos estos casos había más o menos un
consenso social y político sobre los orígenes y el cierre del proceso que se
debía estudiar.
En Colombia por el
contrario, fechar es dar ya una interpretación del origen del conflicto armado,
controvertible. Es insinuar responsabilidades y definir inclusiones y
exclusiones. Es la primera batalla por la memoria, no solo en el plano
académico sino también en el político ¿Por donde comenzar? ¿A partir de la
Constitución del 1991, que en buena medida es vista como el último gran Acuerdo
de Paz? ¿O a partir de 1985, año de significaciones múltiples con el
"holocausto" del Palacio de Justicia e inicio del exterminio de la
UP? ¿O partir de 1964, momento de irrupción de la insurgencia contemporánea, o
más atrás aún, a partir de 1948 y el asesinato de Jorge Eliécer Gaitán, momento
considerado ampliamente como el parteaguas de la historia contemporánea del
país?
¿Por qué se hace tan
importante fechar en Colombia? Porque a diferencia de los mandatos precisos de
las Comisiones de Verdad de El Salvador, Guatemala y Perú, en Colombia tenemos
urgencias frente al conflicto reciente, el actual, pero también tenemos deudas,
deudas pendientes de verdad y de memoria, con generaciones precedentes,
incluida la generación de la Violencia, que aún vive.
Esto se traduce en que
el sólo anuncio de la tarea de reconstrucción histórica se vea ya como un
espacio de oportunidad, que genera expectativas de abordaje de memorias no
resueltas, incluida la de La Violencia de los años cincuenta. Parafraseando a
Paul Ricoeur, lo que había quedado en las "tinieblas de la memoria
colectiva"[27],
el Pacto de Olvido del Frente Nacional-, vuelve a aparecer con nuevos rostros.
Hay si se quiere en una coyuntura como la actual en Colombia una exacerbación
de la memoria. Y el criterio de resolución de ese campo problemático tiene que
ser desde luego una mirada integradora frente a las deudas pendientes[28].
Sobre la Violencia de
los cincuenta se especula mucho sobre el número de muertos y victimas. La cifra
generalmente aceptada es de doscientos mil muertos. La mayoría de las víctimas
fueron producto de incendios provocados, homicidios y masacres. El
desplazamiento forzoso de campesinos fue igualmente de enormes magnitudes y
transformó el hasta entonces país predominantemente rural.
Si una interpretación
ciegamente partidista de la Violencia suele establecer 1948 como fecha de
inicio (o a lo sumo 1946 y los hechos de sangre asociados al cambio de
gobierno), interpretaciones que tienden a hacer más compleja la caracterización
de la Violencia suelen remontarse a la crisis del segundo gobierno de López
Pumarejo (1945) o incluso a las tensiones generadas por la contracción
económica y el cambio de partido en el gobierno a finales de la década de 1920.
En el desarrollo de la violencia de este período se vieron comprometidos como
ejecutores agentes del Estado, especialmente la policía y organismos de
seguridad, y funcionarios oficiales como promotores.
Si bien es cierto que
las lealtades y los odios partidistas jugaron el papel dominante en el período,
no puede perderse de vista que la confrontación entre liberales y conservadores
produjo dinámicas sociales que fueron más allá de los alineamientos partidistas
como ciertas expresiones del bandolerismo y de las guerrillas. En esta
dirección se inscribe los procesos de colonización, el elevadísimo y aun no
cuantificado despojo de tierras, el despojo de cosechas y de semovientes, la
ruina en unas zonas y la prosperidad de otras. La Violencia, se dijo entonces,
fue un paréntesis de nuestra historia democrática e institucional, un
paréntesis que había que cerrar para continuar con la historia. Ese cierre tuvo
la forma del olvido.[29]
Al respecto señala Gonzalo Sánchez G: "La Violencia en esta primera etapa
quedaba
como entre paréntesis, como una especie de
tiempo muerto, de zona prohibida (tabú), de territorio del
olvido. El olvido fue, recordémoslo, el
leitmotiv del Frente Nacional, el acuerdo de los partidos
tradicionales para poner fin a su violencia" (2008: 230-231).
El período de la
Violencia sería formalmente sellado por el Frente Nacional y aunque hubo
intentos de afrontar los impactos sociales a través de programas como el Plan
de Rehabilitación que tuvo inicio en los cincuenta y la reforma agraria de los
sesenta,[30]
sus alcances fueron extremadamente limitados no sólo en cobertura de
damnificados sino también de regiones afectadas. Quedó pues atrás un gran
problema sin resolver que es el de la reparación a las miles de víctimas de la
Violencia de los años cincuenta, una deuda histórica todavía por saldar. Aquí
habría grandes dilemas: ¿Reparar igualmente a las víctimas de todo el período
1948-2010? ¿O repararlas de diferente manera? ¿A unas económicamente, y a otras
simbólicamente, por la vía del reconocimiento en el relato, en el museo, el
monumento u otras expresiones de memoria?
Uno de los puntos más
críticos del debate historiográfico sobre el conflicto armado en Colombia es el
de las líneas de continuidad o de ruptura entre el período denominado de La
Violencia y el de la insurgencia moderna, que comienza con las guerrillas
antisistémicas de los años 60. Algunos insisten en el vínculo directo entre
dichas guerrillas y algunas de las guerrillas o grupos de autodefensa de los
años 50 que emergieron en algunas regiones del país, como los Llanos
Orientales, Sumapaz y sur del Tolima. En este último caso, el del Sur del
Tolima, el vínculo de continuidad estaría dado, en uno y otro período, por la
relación orgánica entre las guerrillas y el partido comunista, como lo ha
señalado el historiador Medófilo Medina[31].
Para otros, las guerrillas de los sesenta surgen precisamente en ruptura
ideológica, organizativa y programática con las expresiones armadas de La
Violencia. "En adelante se trataría de impugnaciones frontales al poder
que sólo cesarían con su inevitable sustitución"[32] que contrastarían con
las expectativas de participación e incorporación al campo político que en el
trasfondo agenciaban las guerrillas liberales de la década de los cincuenta.
Para quienes enfatizan
los factores de ruptura entre la Violencia y el conflicto armado contemporáneo,
este último comienza con el momento fundacional de las guerrillas de
inspiración comunista, maoísta o "cubana". Dicho de otro modo, los
criterios de interpretación y análisis, de esta periodización, bastante común
en la literatura académica sobre la violencia colombiana, atienden a la
historia de los actores armados enfrentados. El punto de partida de esta
historia vendría dado por las fechas en que fueron fundadas las guerrillas. En
el caso de las FARC se trata del año 1964, año en que tuvo lugar la conocida
Operación Marquetalia. El año de 1964 también es decisivo en el nacimiento del
ELN, si bien la primera vez que aparece un comunicado firmado por esta
agrupación guerrillera, el manifiesto de Simácota, es el 7 de enero 1965. El
desmovilizado EPL, del que sólo queda una facción activa en las selvas del
Catatumbo, el Frente Libardo Mora Toro, fue fundado a su vez en 1965, aunque
sólo reportara acciones armadas desde 1968.
En la década de los
ochenta, la irrupción de actores, como los paramilitares y la estructura del
narcotráfico, que empieza a jugar un papel activo, marca para muchos una nueva
etapa en la confrontación. La década del ochenta tiene así como rasgo
distintivo la multiplicidad
de violencias en términos de sus orígenes, objetivos, geografía,
modus operandi y estrategias[33].
Los orígenes de los
grupos paramilitares, se suelen remontar a la conformación del MAS en 1982 tras
el secuestro de Martha Nieves Ochoa a manos del M-19, aunque se reconozca que
ya desde finales de la década de 1970 había estructuras de autodefensa (es el
caso de las Autodefensas Campesinas del Magdalena Medio fundadas por Ramón
Isaza en Puerto Triunfo). Por su parte, las organizaciones paramilitares, se
estructuraron como tales en la segunda mitad de los años ochenta. Cabe precisar
que esta apelación genérica hace referencia a actores plurales que tienen un
enemigo en común: la guerrilla. En torno a los paramilitares o autodefensas ha
podido verificarse, siguiendo al analista Mauricio Romero, su "asociación
con el narcotráfico y sus formas de resolución de conflictos; con las
estrategias contrainsurgentes de las Fuerzas Armadas, y las tácticas de guerra
sucia para enfrentar a la guerrilla revolucionaria; con formas
parainstitucionales de control de la protesta social por parte de facciones
"mafiosas" del capital, o con el crecimiento del latifundio ganadero
y el desalojo violento de campesinos de la tierra por hacendados"[34]. A ello se
suma, siguiendo al mismo autor, su centralidad en la contención de los procesos
de apertura democrática.
En relación con el
narcotráfico, como lo señala el analista Fernando Cubides, "hasta 1983 en
el ámbito nacional, primó la permisividad, lo cual se explica en parte por el
hecho de que la confrontación y los hechos de violencia asociados al
narcotráfico fueron muy esporádicos, siempre ligados al ajuste privado de
cuentas"[35],
es decir, se circunscribían al universo de los propios narcotraficantes. Ahora
bien, desde entonces los carteles del narcotráfico entablarían relaciones
instrumentales con los diferentes actores armados, convirtiéndose en el
combustible de la guerra.
No obstante que los
grupos guerrilleros FARC y ELN son derivados de la Violencia, y emergen con un
trasfondo reivindicativo asociado en gran medida al problema de la tierra, unos
y otros evolucionaron hacia nuevas lógicas de violencia. En efecto, en los años
80 es posible rastrear una transformación en la cual sus viejos ideales
políticos se entremezclan con prácticas delictivas como el narcotráfico y desde
entonces se ha ido pasando a una creciente indiferenciación de fronteras con la
criminalidad común. Se trata ahora en muchos casos de grupos articulados,
dependiendo de la región, a eslabones concretos de la cadena productiva y
comercial del narcotráfico.
La diversificación y
degradación de la guerra tiene su máxima expresión en el repertorio de acciones
punitivas que todos los actores, incluidos los estatales, realizan contra la
población civil. Su exposición y vulnerabilidad a la acción victimizante de
todos los actores del conflicto armado será creciente y notoria. En cierto
modo, la población civil ya no es el soporte de la acción bélica, sino su
blanco predominante.
Los signos más
inquietantes de esta nueva era del conflicto son no sólo las cifras de
homicidios sino también las masacres, el secuestro y la desaparición forzada,
al igual que el desplazamiento y el despojo de tierras.
Las Masacres[36]
Una de las expresiones
de violencia de mayor impacto social son las masacres, no sólo por su carácter
colectivo sino también por el efecto desestructurador en las comunidades y
porque a éstas generalmente están asociadas otras modalidades como el
desplazamiento forzado y el despojo. Al respecto y con base en la información
construida por el Grupo de Memoria Histórica[37],
es posible observar cómo en los primeros años de la década de los ochenta (1981
-1982) se inicia en el conflicto armado el uso de la masacres como modalidad
recurrente de violencia que en líneas gruesas seguirá una tendencia ascendente
a lo largo de toda la década. Por tanto, si consideramos
las masacres como un indicador de la degradación de la guerra, es
posible afirmar que la nuestra comenzó a degradarse por lo menos desde el año
1981. Algunas masacres, ocurridas en la década de los 80 que adquirieron
notoriedad nacional son:
•  Masacre de Puerto Boyacá (Boyacá), 4 de junio de 1982,14
víctimas fatales.
•  Masacre de La Germanía, Santa Helena del Opón
(Santander) , 8 de febrero de 1983, 14 víctimas.
•  Masacre de la Vereda El Roldán, Sabana de Torres
(Santander), 11 de febrero de 1983, 11 víctimas fatales
•  Masacre de Cañaveral y Manila, Remedios (Antioquia), 4
- 12 de agosto de 1983, 20 víctimas fatales. (Perpetrada por el jefe
paramilitar Fidel Castaño)
•  Masacre de Segovia (Antioquia) 11 de noviembre de
1988, 46 víctimas fatales
•  Masacre de Tacueyó, Toribío (Cauca), noviembre 1985 -
enero 1986, 125 víctimas fatales. Perpetrada por el frente disidente de las
FARC Ricardo Franco.
•  Masacre de los 19 comerciantes en Puerto Boyacá
(Boyacá), 3 de octubre de 1987.
•  Masacre de Honduras y La Negra en Turbo (Antioquia),
20 víctimas fatales, 4 de marzo 1988.
·
Masacre de La Mejor Esquina,
Buenavista, 28 víctimas fatales, 3 de abril de 1988
·
Masacre de Punta Coquitos, Turbo
(Antioquia), 23 víctimas fatales, 11 de abril de 1988.
·
Masacre de Caño Sibao, Granada
(Meta), 17 víctimas fatales, 3 de julio de 1988.
·
Masacre de El Tomate, Canalete
(Córdoba), 16 víctimas fatales, 30 de agosto de 1988.
El Secuestro
El secuestro tuvo un
gran impacto a nivel político desde mediados de los 80, y se convirtió en una
de las principales formas de acción de los actores armados contra la población
civil. Desde principios de la década de los 80 la práctica del
secuestro adquirió nuevos sentidos y dimensiones al configurarse
como una estrategia con un alto impacto a nivel político y social. En efecto,
el asalto y retención forzosa de diplomáticos denominada "Operación
Libertad y Democracia", llevada a cabo el 27 de febrero de 1980 en la
Embajada de la República Dominicana, por el grupo guerrillero Movimiento 19 de
Abril (M-19) marca un período en la historia del conflicto armado colombiano de
utilización política de dicho delito.
De forma paralela, las
prácticas del secuestro y la extorsión dirigidas a hacendados, ganaderos y
agricultores, ejercidas especialmente por la guerrilla de las FARC en el
Magdalena Medio, y luego en otras zonas como el Urabá antioqueño, el Ariari, el
sur de Córdoba, exasperaron a numerosos sectores de la población que
conformaron los grupos paramilitares, y que entraron en complejas alianzas
tanto con narcotraficantes como con sectores de la institucionalidad. El MAS
(Muerte a Secuestradores) creado en 1981 tras el secuestro de Marta Nieves
Ochoa es una expresión clara de ese proceso, cuyas consecuencias se extienden
hasta el día de hoy.
Homicidios
Además de las masacres y los secuestros
resulta de suma importancia tener en cuenta los magnicidios de los candidatos
presidenciales Jaime Pardo Leal, Bernardo Jaramillo Ossa, Carlos Pizarro y Luis
Carlos Galán ocurridos todos antes de 1991 en un contexto de escalamiento y
yuxtaposición de violencias. De igual forma, el reconocimiento de las víctimas
del conflicto armado interno en el país no puede obviar la violencia
sistemática contra líderes comunitarios de múltiples filiaciones políticas y contra
militantes de diversas agrupaciones de izquierda. Estos homicidios selectivos
de carácter político pretendían desactivar la movilización social y cerrar el
espacio para la participación de alternativas políticas dentro de la
competencia electoral. En este contexto es de destacar que se llegó casi al
exterminio de todos los militantes de un movimiento político, la Unión
Patriótica, que había surgido en el contexto de las negociaciones gobierno-insurgencia.
Despojo y desplazamiento campesino
El despojo y el desplazamiento forzado no
son simplemente efectos colaterales de otras formas de violencia, como las
masacres y la desaparición forzada, sino que constituyen en sí mismas
modalidades de victimización que afectan a grupos específicos, tales como
campesinos, indígenas y poblaciones afrodescendientes en la disputa y
consolidación territorial de los actores armados. La cadena de liquidación del
movimiento campesino, el despojo, y el desplazamiento forzado se agravan
particularmente a partir de la década de los '80 y hacen parte de los
mecanismos y de la dinámica general de la violencia.
A la sombra del conflicto armado, y
particularmente de la consolidación del modelo paramilitar, se produjo una
enorme concentración de la tierra que sólo hoy comienza a ser visible. El
paramilitarismo, tal como surgió en el Magdalena Medio desde la década de los
'80 y se extendió luego a otras regiones, se convirtió en el soporte de la reconfiguración
agraria por vía armada de muchas zonas, como se documenta tanto en el informe
del Grupo de Memoria Histórica sobre La Masacre de la Rochela, como en
el informe sobre La Tierra en Disputa, que se adjuntan al presente
documento.
Teniendo en cuenta no sólo la
victimización sino la dinámica de la confrontación y de sus actores la década
de los ochenta es a todas luces un período central en tanto en ésta surgen nuevos
actores y se redefinen los ya existentes:
a.
La aparición de los
grupos paramilitares asociada a la desinstitucionalización de la lucha
contrainsurgente.
b.
La redefinición
estratégica de la lucha insurgente. Los tres ejes del cambio estratégico
que se expresan en las tesis de la VII Conferencia de la guerrilla de las FARC
en 1982 son el desdoblamiento militar de los frentes (expansión territorial de
la guerra), la diversificación de las finanzas (escalamiento de la presión
sobre la población civil para la financiación de la guerra a través de los
secuestros, las extorsiones y los boleteos) y una mayor influencia sobre el
poder local (cooptación y subordinación de las autoridades civiles locales, la
presión sobre los partidos políticos tradicionales que controlaban el poder
local e intensificación del trabajo político y posicionamiento de fuerzas
políticas de izquierda),
c.
Una nueva coyuntura
nacional asociada con la apertura de un proceso de paz entre el gobierno de
Belisario Betancur (1982-1986) y las guerrillas provocó una profunda
radicalización política que se manifestó en la exacerbación de autoritarismos
regionales y en una creciente tensión entre el poder civil y la Fuerza Pública,
que acabó por potenciar y consolidar el paramilitarismo. Estas reacciones
derivaron de la percepción de que el proceso de paz era la concesión de una
ventaja estratégica a la guerrilla por parte del poder civil del Estado, que interfería
en la eficacia del esfuerzo contrainsurgente y que potenciaba la exposición de
la población civil a la acción depredadora de la insurgencia.
Un recorrido de larga duración nos
llevaría a precisar los siguientes hitos o referentes de la historia del
conflicto armado en Colombia desde mediados del siglo veinte hasta hoy:
Hitos simbólicos
Hay unos acontecimientos-hito que, antes
que determinar la cronología del conflicto armado y el sentido de su historia,
son punto de referencia obligado para cualquier investigador que se ocupe de la
violencia.
Para la segunda mitad del siglo XX podemos
distinguir cinco grandes hitos en relación con la violencia asociada al
conflicto armado interno. En primer lugar, el asesinato de Gaitán en Bogotá el
9 de abril de 1948 y el levantamiento liderado por liberales en la capital y en
algunas otras ciudades importantes. La carga simbólica de ese asesinato,
cuidadosamente estudiada por Herbert Braun y Arturo Alape entre muchos otros,
hacen de este un acontecimiento decisivo en la comprensión ilustrada y no
ilustrada del siglo XX colombiano. En segundo lugar, el año de 1964 que, como
se dijo más arriba, está asociado al nacimiento de las principales guerrillas
de orientación comunista que aún disputan al Estado su dominio en algunas
regiones. El caso de la operación Marquetalia en particular, aunque no sea
referente cotidiano del ciudadano común y corriente, tiene una enorme
importancia en la comprensión que las FARC hacen hoy de sí mismas y de su lucha.
En tercer lugar, la administración de Julio César Turbay Ayala (1978-1982) y en
particular el renombrado "Estatuto de Seguridad Nacional". Este
momento coincide con una escalada en las acciones armadas y la aparición de una
nueva lógica de la guerra cuyos desarrollos siguen dando forma al presente. Es
una época de degradación de la guerra tanto desde el punto de vista de la
insurgencia como de los mecanismos del Estado para enfrentarla. La guerra,
además de más intensa, se hace más sucia. En cuarto lugar, el proceso
constituyente que daría lugar a la redacción de un nuevo texto constitucional
en 1991. Este proceso estuvo ligado tanto a unas negociaciones concretas como
al anhelo ciudadano de paz materializado en la apertura del sistema político.
En quinto lugar, el accidentado proceso de negociaciones del gobierno del
presidente Andrés Pastrana con las FARC en la zona de despeje. La ruptura de
esos diálogos fue leída como la última oportunidad, desaprovechada por un grupo
insurgente cada vez menos conectado con la opinión pública nacional, que
ofrecía el gobierno para una reintegración pacífica negociada (…)”
5. Concepto del Procurador General de la Nación
Mediante Concepto No. 5237, radicado ante la
Secretaría General de la Corte Constitucional el veinticuatro (24) de octubre
del año en curso, el representante del Ministerio Público solicitó que la Corte
Constitucional declare exequible los enunciados demandados o en su defecto se
declare inhibida para examinar los cargos planteados en las demandas
acumuladas.
Inicialmente aclara el Procurador que la declaratoria
de inexequibilidad de los enunciados acusados contenidos en los artículos 3 y
75 de la Ley 1448 de 2011 no supondría un nuevo concepto de víctima que incluya
los sujetos supuestamente discriminados sino que tendría como consecuencia que
la ley no se podría aplicar “pues carecería de una definición precisa de los
sujetos a los cuales se aplica (…) sin la cual o sería operativa”. Por tal
razón considera que la demanda correspondiente al Expediente D-8614 no cumple
con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia, razón por la cual solita un fallo inhibitorio. También solicita a la
Corte Constitucional que realice la integración de la unidad normativa de las
disposiciones demandas con el parágrafo 4 del artículo 3 de la Ley 1448 de
2011, porque este precepto señala los derechos que tienen las víctimas por los
hechos ocurridos antes del 1 de enero de 1985.
Hace referencia a un concepto anterior (Concepto
No.5207 rendido dentro del trámite del Expediente D-8593), en el cual el
Ministerio Público puso de presente la necesidad de comprender la noción de
víctima a partir del Derecho Internacional Humanitario y del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, en cuanto sea aplicable a los conflictos
armados internos, e igualmente se refirió al carecer ponderado del ejercicio
del principio de libre configuración legislativa para establecer “unas
definiciones, límites y umbrales fundadas en criterios de razonabilidad y de
proporcionalidad, de tal manera que se logre un equilibrio entre la necesidad
de indemnizar a las víctimas del conflicto armado interno y las posibilidades
reales que tiene el Estado frente a sus demás cometidos.”
Considera el Procurador que los límites temporales
previstos en las disposiciones acusadas “no son producto del capricho o de
la improvisación del legislador. Por el contrario son el resultado claro de un
debate razonable y responsable, en el cual se escuchó a los voceros de las
distintas posiciones ideológicas y de los intereses involucrados, como
corresponde al ejercicio del principio democrático”.
Afirma que los demandantes al formular los
cargos de discriminación pasan por alto que la reparación de las víctimas,
prevista en la Ley demandada no supone que el estado reconozca su
responsabilidad, pues se trata de un modelo de justicia transicional en el cual
el estado privilegia a la víctima, y no de un modelo de justicia ordinaria o
contenciosa administrativa en el cual es necesario ejercer las acciones
pertinentes dentro del término previsto en la ley procesal, ante los jueces
competentes, probar la existencia del daño sufrido y cuantificarlo, establecer
la responsabilidad estatal por el hecho u omisión generador del daño y el nexo
de causalidad entre estos dos últimos. Recalca que la ley 1448 de 2011 no puede
entenderse como una oportunidad para revivir términos de prescripción o
caducidad expirados.
Refiere que la los demandantes no toman en
consideración que el parágrafo 4 del artículo 3 de la ley cuestionada, reconoce
a  las  personas que sufrieron daños con anterioridad a las fechas previstas en
los enunciados demandados el derecho a la verdad, a la reparación simbólica y a
la garantía de no repetición. Finalmente acota que deben existir límites
temporales a la reparación “pues de no ser así, habría que sumar a los
agravios sufridos por las víctimas uno nuevo, el de una ley que se queda en el
papel, el de una promesa que no se puede cumplir, en suma, el de una mentira
vergonzosa”.
Por las razones expuestas solicita la declaratoria de
exequibilidad de las expresiones demandadas contenidas en los artículos 3 y 75
de la Ley 1448 de 2011 y que la Corte Constitucional se declare inhibida para
pronunciarse de fondo respecto de los cargos contenidos en la demanda
correspondiente al Expediente D-8614.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia
Esta Corporación es competente para conocer del proceso de
la referencia, de conformidad con el artículo 241 numeral 4 de la Constitución
Política.
2.
El asunto bajo revisión
A juicio de los actores los enunciados normativos
demandados, contenidos en los artículos 3 y 75 de la Ley 1148 de 2011, vulneran
el artículo 13 constitucional, por ser contrarios al principio de igualdad y al
derecho a la igualdad de las víctimas del conflicto armado excluidas de la
posibilidad de reparación.
Los actores coinciden en señalar que la expresión a partir del 1o de enero de 1985, contenida en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011
vulnera el principio de igualdad y el derecho fundamental a la igualdad porque
excluye a las víctimas que hayan sufrido daños por hechos ocurridos antes de esa
fecha de las medidas de reparación establecidas en dicha ley. Alegan que se
trata de una fecha arbitraria, que desconoce la memoria histórica del conflicto
armado colombiano que tuvo inicio desde los años sesenta (uno de los
demandantes sostiene que a partir de 1953) y por lo tanto concluyen es un
límite temporal excluyente que sirve de fundamento a un trato diferenciado no
justificado y por ende discriminador.
Igualmente afirman que el enunciado entre el 1o de enero de 1991 y el término de vigencia
de la Ley, contenido en el artículo
75 de la Ley 1448 de 2011, infringe el principio de igualdad,  porque no
incluye a las personas propietarias
o poseedoras de predios o explotadoras de baldíos que fueron despojadas u
obligados a abandonarlas con anterioridad a esa fecha, lo que a su vez
ocasionaría una trasgresión del derecho a la igualdad de quienes no fueron
incluidos puesto que no podrían invocar las disposiciones previstas en la Ley
1448 para solicitar la restitución jurídica y material de las tierras
despojadas o abandonadas forzadamente.
Sostienen que el conflicto armado interno comenzó
mucho antes del primero de enero de 1985 y tuvo origen en el enfrentamiento
entre distintos actores armados y las fuerzas estatales el cual data de hace
más de treinta años, razón por la cual consideran que la fecha señalada en el
artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 es inconstitucional por desconocer la
realidad histórica. Esta misma argumentación la extienden al enunciado
contenido en el artículo 75 de la ley demandada.
Los intervinientes que solicitaron la declaratoria de
inexequibilidad de las expresiones demandadas sostuvieron que existen registros
que dan cuenta de un número considerable de víctimas con anterioridad al año
1985 razón por la cual esta fecha no constituye un hito histórico relevante
para limitar el acceso a medidas de reparación de los derechos vulnerados.
Hacen referencia la continuidad histórica del conflicto armado colombiano a
partir de los años cincuenta lo que a su juicio impide establecer diferencias
relevantes entre las víctimas con fundamentos exclusivamente temporales.
Proponen que la expresión a partir del primero de enero de 1985, del
artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, sea sometida a un juicio estricto de
igualdad porque es una limitación de los derechos de personas que se encuentran
en un estado de debilidad manifiesta, y explican que no supera un test de tal
naturaleza por que persigue una finalidad de índole presupuestal y fiscal, cual
es la sostenibilidad fiscal, la cual tiene menor peso que los derechos
fundamentales de las víctimas de graves violaciones de derechos humanos. Utilizan
los mismos argumentos para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la
expresión entre el primero de enero de 1991 y el término de vigencia de la
ley plasmada en el artículo 75 demandado, entienden que tal restricción
temporal busca garantizar la seguridad jurídica, pero sostienen que este
principio tiene que ceder ante el derecho a la restitución de las personas que
han sido despojadas o han sido obligadas a abandonar los predios de los cuales
eran propietarias, poseedoras o legítimas explotadoras.
Otro grupo de intervenciones señalan la ineptitud de
las demandas presentadas y defienden la constitucionalidad de las disposiciones
acusadas, postura compartida por el Procurador General de la nación. Por una
parte indican que todas las demandas adolecen de los requisitos de certeza y
pertinencia porque los demandantes no formularon los cargos contra una
proposición jurídica completa, pues no sólo debieron demandar el artículo
tercero de la Ley 1448 de 2011 sino también acusar todos los preceptos que
prevén medias especiales de reparación en ella contenidos. Igualmente
manifiestan que los cargos son vagos y generales, es decir, no cumplen el
requisito de especificidad porque los actores hacen una mera alusión a la
vulneración del principio de igualdad y a la naturaleza desproporcionada e
irrazonable de las restricciones temporales previstas, sin explicar de manera
detallada en que consiste la pretendida inconstitucionalidad de los preceptos
acusados.
Explican que a Ley 1448 de 2011 es una ley de justicia
transicional y que como tal va dirigida a restaurar los derechos de las
víctimas de graves violaciones de derechos humanos con ocasión del conflicto
armado interno, en esa medida justifican la fecha del primero de enero de 1985,
momento a partir del cual se agudizó. Manifiestan que de no establecerse
límites temporales claros la ley perdería su naturaleza de cuerpo normativo
especial dirigido a garantizar los derechos de la población más afectada. Hacen
referencia a que la fecha finalmente adoptada en el artículo 3 demandado, el
primero de enero de 1985, fue objeto de amplios debates durante el trámite
legislativo y es el resultado de un consenso al interior del cuerpo
representativo. Exponen que esta fecha no es excluyente ni tampoco definitoria
del concepto de víctima porque en todo caso quienes sufrieron daños por hechos
ocurridos con anterioridad a esa fecha también son objeto de medidas de
reparación aunque de distinta naturaleza. Argumentan que la finalidad de este
límite temporal no es exclusivamente garantizar la sostenibilidad financiera,
criterio que a su juicio tampoco debe ser descartado, sino que razones de peso justifican
su adopción. Defienden que la seguridad jurídica es una razón que justifica la
fecha establecida en el artículo 75 demandado y, finalmente, concluyen que los
preceptos acusados no incurren en un trato diferenciado injustificado porque
(i) la distinción generada por el legislador al incluir una fecha, no tenía por
objeto desconocer la calidad de víctima sino delimitar el acceso a ciertas
medidas, lo cual no responde a una condición intrínseca a la persona; (ii) la
finalidad perseguida era garantizar, en el marco del contexto colombiano, que
las víctimas de violaciones excepcionales, en momentos en los que el conflicto
armado adquiría proporciones también excepcionales, accederían a todas las
medidas de reparación de forma efectiva y frente a las limitaciones del Estado;
(iii) el medio empleado por el legislador se encuentra acorde con la Carta
Política, en la medida en que no establece distinciones frente a la condición
de víctima, sino frente a las medidas a las que algunas tendrán acceso, y (iv)
el medio utilizado no sólo era idóneo y no arbitrario, sino tal vez el único a
disposición del Congreso para conseguir la finalidad perseguida.
Planteado en los anteriores términos el debate
constitucional corresponde a esta Corporación: (i) estudiar la aptitud de las
demandas presentadas con el propósito de determinar si hay lugar a un
pronunciamiento de fondo, (ii) hacer referencia al concepto de víctima en el
derecho internacional público, (iii) describir de manera somera la Ley 1448 de
2011, (iv) exponer el trámite legislativo de los artículos demandados, (v)
reiterar la jurisprudencia de esta Corporación sobre el principio de igualdad y
el derechos fundamental a la igualdad y, finalmente, (vi) examinar los cargos
formulados por el demandante.
3. La aptitud de la demanda presentada
Si
bien cuando estudia una demanda para considerar su admisión el Magistrado
Sustanciador verifica que ésta reúna los requisitos necesarios para que se
pueda entablar un verdadero debate constitucional -entre los que se cuentan las
condiciones mínimas en torno a la claridad, certeza, especificidad, pertinencia
y suficiencia de los cargos propuestos por el demandante-, el haber sorteado
con éxito ese primer examen no conduce ineludiblemente a un pronunciamiento de
fondo sobre la cuestión planteada, porque al momento de proferir sentencia esta
Corporación puede percatarse que el libelo acusatorio adolece de defectos que
impiden proferir una decisión definitiva sobre la exequibilidad de la
disposición demandada.
Respecto
de las demandas que dieron lugar al presente proceso numerosos intervinientes y
el Procurador General de la Nación señalan que los cargos formulado por el
actores, relacionados con la supuesta vulneración del principio y del derecho
fundamental a la igualdad por las limitaciones temporales contenida en los
artículos 3 y 75 de a Ley 1448 de 2011, adolecen de distintas falencias que
impiden su examen de fondo.
En
primer lugar, respecto del artículo 3 entienden que la acusación no comprende
todos los textos normativos que configuran el trato diferenciado que los
actores consideran injustificado, pues consideran que éstos debieron demandar
este enunciado normativo y cada una de las disposiciones legales que establecen
previsiones especiales en materia de reparación de los derechos de las víctimas,
contenidas en la Ley 1448 de 2011. No obstante, no comparte esta Corporación
tal apreciación pues precisamente el enunciado demandado permite claramente
entender el alcance de la demanda.
En
efecto el inciso primero del precepto en cuestión consigna textualmente: Se consideran víctimas, para los efectos de esta
ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un
daño por hechos ocurridos a partir del 1o de enero de 1985, como consecuencia
de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y
manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con
ocasión del conflicto armado interno (negrillas
añadidas). Como se desprende de la anterior redacción, en este precepto
se alude expresamente a que la limitación temporal acusada es relevante para la
aplicación de las medidas enunciadas en la ley, sin que sea necesario detallar
de manera específica cada una de ellas, precisamente porque se alude a que se
consideran víctimas para los efectos de esta ley. Igualmente resulta
claro que quedan excluidas de la titularidad de dichas medidas las personas que
sufrieron daños por hechos ocurridos antes del primero de enero de 1985. Nótese
que el derecho a la igualdad supuestamente vulnerado precisamente se repararía
con un pronunciamiento relacionado con la limitación temporal acusada, sin que
sea necesario examinar la constitucionalidad de cada una de las disposiciones
que individualizan las medidas de reparación de las víctimas. Las anteriores
razones apuntan a que el enunciado demandado tiene un contenido normativo
autónomo y completo, que no depende del contenido de otras disposiciones y por
lo tanto no se requería integrar la proposición jurídica en los términos
exigidos por los intervinientes y el Ministerio Público.
Empero,
estas objeciones a su vez se relacionan con la supuesta falta de especificidad
de las acusaciones planteadas, en efecto, entienden los representantes de las
entidades estatales que participaron en el proceso que los cargos formulados
fueron vagos, abstractos y generales, pues los actores simplemente hicieron
referencia a que de conformidad a las limitaciones temporales contenidas en el
artículo 3 y en el artículo 75 se configuran dos grupos de víctimas, los cuales
están en una situación jurídica diferente respecto al acceso a los beneficios
previstos por la ley, y que el criterio empleado para diferenciarlas, el
momento en el cual se produjo el hecho dañino, no es relevante para
diferenciarlas, por la continuidad histórica del conflicto armado colombiano.
Pero como puede observarse este cargo, aunque formulado de una manera simple,
comprende todos los ingredientes requeridos para suscitar un verdadero debate
constitucional en torno a la supuesta vulneración del principio y del derecho
fundamental a la igualdad, ya que se plantea que existen dos sujetos que
deberían recibir un trato igualitario y el ordenamiento jurídico distingue
entre ellos en virtud de un criterio que no es considerado relevante, además se
explican las razones que llevan a cuestionarlo.
Es
cierto que los demandantes utilizan de manera reiterada las expresiones
desproporcionadas e irrazonables para criticar las limitaciones temporales
contenidas en los preceptos acusados, sin ofrecer argumentos que respalden
tales juicios de valor. Tampoco realizan un juicio de igualdad en los términos
exigidos por la jurisprudencia de esta Corporación que se detenga sobre la
finalidad del trato diferente y si éste resulta justificado a la luz de la
Constitución, empero estas falencias no dan lugar a un fallo inhibitorio en la
medida en que consiguieron formular un problema jurídico que debe ser resuelto
por la Corte Constitucional.
4.
Evolución del concepto de víctima
en el derecho internacional público
El
concepto de víctima en el derecho internacional público ha conocido una larga
evolución, consecuente con los profundos cambios que ha conocido la sociedad
internacional, en especial, a lo largo del S.XX, al igual que las diversas
disciplinas que, hoy por hoy, lo componen. De allí que, por razones
metodológicas se analizarán las distintas etapas históricas que ha conocido el
tema del reconocimiento de la calidad de víctima, y sus correlativos derechos,
en la legalidad internacional.
Fase
I: la confusión entre el daño ocasionado al ciudadano con aquel padecido por el
Estado del cual es originario
A
partir de la Paz de Wesfalia (1648), el Estado se erigió en el principal
protagonista de las relaciones internacionales. Los individuos, por el
contrario, no eran considerados en términos de destinatarios de derechos ni
obligaciones, derivados de normas internacionales.
Ahora
bien, mediante la creación de normas consuetudinarias, se fue construyendo un
régimen de responsabilidad extracontractual entre los Estados, cuyos
principales avances tuvieron lugar hacia la segunda mitad del siglo XIX, merced
al recurso, cada vez más frecuente, al arbitraje internacional[38].
De hecho, en la actualidad, los esfuerzos realizados por la Comisión de Derecho
Internacional de la ONU no han logrado cristalizarse en la adopción de un
tratado internacional que regule, de manera integral, el tema de la
responsabilidad internacional entre los Estados[39].
En
este contexto histórico, los daños que ocasionara un Estado a nacionales de
otro, eran considerados como sufridos realmente por su Estado de origen, razón por
la cual éste podía asumir la defensa internacional de sus nacionales. De allí
que Vattel, hacia 1700, afirmara que “cualquiera que maltrate a un
ciudadano, ofende indirectamente al Estado, el cual debe proteger a sus
ciudadanos”[40].
En
igual sentido, la Corte Permanente de Justicia Internacional, en el asunto
de las concesiones Mavrommatis en Palestina (Grecia vs. Reino Unido), en el
texto de su sentencia del 30 de agosto de 1924, mediante la cual se pronunció
sobre su competencia, consideró lo siguiente:
“Existe un principio elemental de derecho
internacional que autoriza al Estado a proteger a sus nacionales perjudicados
por actos contrarios al orden internacional cometidos por otro Estado, del cual
no han podido obtener satisfacción por las vías ordinarias. Al asumir la causa
de uno de los suyos, poniendo en marcha la protección diplomática o la acción
judicial internacional, el Estado, a decir verdad, está haciendo valer su
propio derecho, aquel de hacer respetar en la persona de su ciudadano, el
derecho internacional”[41].
Y
más adelante, en punto a la representación internacional del individuo
perjudicado, el fallo sostiene lo siguiente:
“No resulta pertinente, desde este punto de vista,
preguntarse si, al origen del litigio, se encuentra un atentado contra un
interés privado, lo cual sucede en numerosos diferendos entre Estados. A partir
del momento en que un Estado asume la causa de uno de sus nacionales ante una
jurisdicción internacional, ésta no conoce como demandante sino a aquél”[42].
Así
las cosas, los perjuicios causados a los nacionales de un país eran
considerados como generados realmente a su Estado de origen, el cual asumía la
representación internacional de aquéllos. De igual manera, se solían crear
Comisiones Mixtas de Reparaciones, como la puesta en marcha por el Tratado Jay,
suscrito entre los Estados Unidos y la Gran Bretaña (1794); o aquellas entre
Venezuela y diversos países europeos como Italia, Alemania y Gran Bretaña
(1903), así como las establecidas en 1922 y 1927 entre Francia y México. Todas
ellas, en esencia, analizaron los daños ocasionados a extranjeros durante
situaciones de conflicto armado.
En
suma, durante esta primera fase el individuo no contaba con personalidad
jurídica internacional; no era por tanto considerado en términos de víctima,
titular de derechos sustanciales o procesales. De allí que los perjuicios que
le eran ocasionados, se estimaban como causados realmente a sus respectivos
Estados de origen, los cuales endosaban la defensa internacionales de aquéllos.
Fase
II. Reconocimiento internacional de la calidad de víctima a determinadas
minorías étnicas
Al
término de la Primera Guerra Mundial, el proceso de revisión de las fronteras
de ciertos países europeos, fue acompañado por la suscripción de un conjunto de
tratados internacionales en los cuales se le reconocía la calidad de víctima a
determinadas minorías étnicas. Tal proceso fue acompañado, por una parte, por
el reconocimiento a favor de aquéllas de un conjunto de derechos de carácter
sustancial, en especial, aquellos a contar con una nacionalidad, a usar su
lengua de origen, a preservar su religión, así como a contar con medios de
comunicación. Así mismo, en caso de ser víctimas de violaciones de tales
derechos, se estableció un mecanismo de orden procesal para que pudieran elevar
peticiones ante la Sociedad de Naciones[43].
Al
respecto, la Corte Permanente de Justicia Internacional, en el asunto de las
escuelas minoritarias en la Alta Silesia, en su opinión consultiva del 15
de mayo de 1931[44], estimó los niños que
recibían clases en colegios alemanes, pertenecientes a grupos minoritarios, no
podían ser víctimas de discriminación alguna por su origen.
Fase
III. Surgimiento del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y su relación
con el concepto de víctima
Como
se ha explicado, el derecho internacional clásico sólo protegía al individuo en
tanto extranjero lesionado en sus derechos, siendo el Estado de origen el único
legitimado para exigir responsabilidad internacional al infractor, por medio
del ejercicio discrecional de la denominada protección diplomática.[45]
En este contexto histórico no se desarrolló realmente un concepto de víctima,
sin perjuicio de la existencia de algunos avances puntuales en materia de
protección internacional de los derechos humanos, como son (i) la abolición
internacional de la esclavitud (Tratado de Londres de 1841); (ii) la
suscripción de tratados bilaterales entre los monarcas europeos y el Imperio
Otomano, encaminados a garantizar el disfrute determinados derechos a los
extranjeros que habitaban en los territorios de este último; y (iii) el
establecimiento de unos mínimos en materia laboral, merced a la creación de la
Organización Internacional del Trabajo.
Finalizada
la II Guerra Mundial, de la mano de la creación de la ONU y la adopción
posterior de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, surgió una nueva
rama del derecho internacional público, denominada “Derecho Internacional de
los Derechos Humanos”, fundada precisamente en el reconocimiento de la
personalidad jurídica internacional del individuo. A partir de entonces se han
venido desarrollando y consolidando, por una parte, un sistema universal de
protección de los DDHH, y por la otra, unos sistemas de carácter regional
(europeo, americano y africano).
Pues
bien, más allá de las particularidades que ofrecen los mencionados sistemas
internacionales, en especial, en punto a la naturaleza de sus respectivos
órganos (política, cuasijudicial o judicial ), amén de los diversos
instrumentos de control (informes, observaciones generales, peticiones
individuales o demandas, en el sistema europeo), lo cierto es que el derecho
internacional de los derechos humanos se funda o estructura sobre las siguientes
técnicas: (i) reconocimiento de un derecho subjetivo a un individuo o grupo de
personas (vgr. mujeres, niños, trabajadores migrantes, etc.) en una norma
convencional; (ii) incorporación de la disposición internacional en los
respectivos derechos internos estatales; (iii) invocación, en caso de
violación, del derecho ante instancias administrativas o judiciales nacionales;
(iv) en caso de ausencia de una reparación integral, inexistencia o ineficacia
de las vías internas, facultad para acudir ante la respectiva instancia
internacional de control del cumplimiento del tratado.
En
este orden de ideas, se considera, en términos generales, víctima a aquella
persona, con presidencia de su nacionalidad, que ha sufrido un daño en el
disfrute de un derecho subjetivo reconocido en un determinado tratado
internacional, imputable, por acción u omisión, a un Estado Parte en el mismo.
Ahora
bien, lo cierto es que la concreción del concepto de víctima, es decir, su
contenido y alcance como tales, ha sido obra de la jurisprudencia internacional
en materia de derechos humanos, amén de los trabajos de algunos Relatores
Especiales de la extinta Comisión de Derechos Humanos (hoy, Consejo de Derechos
Humanos), así como ciertas normas de soft law.
Fase
IV. Los avances en cuanto al concepto de “víctima” por creación
jurisprudencial, doctrinal y del soft law
La
jurisprudencia creada en su  momento por la Corte Permanente de Justicia
Internacional[46], seguida por la Corte
Internacional de Justicia y los tribunales regionales de derechos humanos,
consideró que la extensión, modalidades y beneficiarios de la responsabilidad
internacional de los Estados, se regía por sus propias normas. Quiere ello
significar que el concepto de víctima manejado por el Derecho Internacional de
los Derechos Humanos puede o no coincidir con aquel elaborado por el derecho interno
de un determinado Estado. De allí que, por ejemplo, puede suceder que una
persona sea considerada en términos de víctima por la legalidad internacional,
más no por el derecho del Estado del cual es ciudadano, o que, un determinado
perjuicio  resulte ser resarcible en el orden internacional más no en el
interno o viceversa. Así mismo, la prueba de la calidad de víctima, no se
determina según los estándares exigidos por el derecho interno. Tales
desarmonías responden a la estructura misma del orden jurídico internacional y
a la forma desestructurada como éste históricamente se ha venido construyendo.
Pues
bien, en el sistema americano de protección de derechos humanos, la
construcción del concepto de víctima parte del texto del artículo 63.1 del
Pacto de San José de Costa Rica:
“Artículo 63
1. Cuando decida que hubo violación de un derecho o
libertad protegidos en esta Convención, la Corte dispondrá que se garantice al
lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados. Dispondrá
asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias de la
medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago
de una justa indemnización a la parte lesionada.
La
Corte Interamericana de Derechos Humanos, por su parte, ha considerado que la
obligación de reparar prevista en el artículo 63.1 de la Convención Americana
es una obligación de derecho internacional, el cual rige también sus
modalidades y beneficiarios. En otras palabras, si bien el concepto de víctima
construido por el derecho internacional de los derechos humanos no coincide,
como se ha explicado, con aquel elaborado por los distintos derechos internos
estatales,  no significa que no se haya nutrido de éstos, en términos de
principios generales del derecho (Estatuto de la CIJ, art. 38).
Así
por ejemplo,  en el asunto Aloebotoe vs. Surinam, en sentencia de reparaciones
del 10 de septiembre de 1993, la Cteidh estimó que debían ser consideradas como
víctimas, y por ende reparadas, las siguientes personas:
“Todo acto humano es causa de muchas consecuencias,
próximas unas y otras remotas. Un viejo aforismo dice en este sentido: causa
causæ est causa causati.  Piénsese en la imagen de una piedra que se arroja a
un lago y que va produciendo en las aguas círculos concéntricos cada vez más
lejanos y menos perceptibles.  Así, cada acto humano produce efectos remotos y
lejanos.
Obligar al autor de un hecho ilícito a borrar todas
las consecuencias que su acto causó es enteramente imposible porque su acción
tuvo efectos que se multiplicaron de modo inconmensurable.
El Derecho se ha ocupado de tiempo atrás del tema de
cómo se presentan los actos humanos en la realidad, de sus efectos y de la
responsabilidad que originan. En el orden internacional, la sentencia arbitral
en el caso del “Alabama” se ocupa ya de esta cuestión (Moore, History and
Digest of International Arbitrations to which the United States has been a
Party,  Washington, D.C., 1898, vol. I, pp. 653-659).
La solución que da el Derecho en esta materia consiste
en exigir del responsable la reparación de los efectos inmediatos de los actos
ilícitos, pero sólo en la medida jurídicamente tutelada.  Por otra parte, en
cuanto a las diversas formas y modalidades de reparación, la regla de la in
integrum restitutio se refiere a un modo como puede ser reparado el efecto de
un acto ilícito internacional, pero no es la única forma como debe ser
reparado, porque puede haber casos en que aquella no sea posible, suficiente o
adecuada  (cfr. Usine de Chorzów, fond , supra 43, p. 48).  De esta manera, a
juicio de la Corte, debe ser interpretado el artículo 63.1 de la Convención
Americana”.
Con
base en las anteriores consideraciones, la Cteidh estimó que, en el caso
concreto debían ser consideradas como víctimas las siguientes personas:
“El convenio Nº 169 de la O.I.T. sobre pueblos
indígenas y tribales en países independientes (1989) no ha sido aprobado por
Suriname y en el derecho de gentes no existe ninguna norma convencional ni
consuetudinaria que determine quiénes son los sucesores de una persona.  Por
consiguiente, es preciso aplicar los principios generales de derecho (art.
38.1.c del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia).
Es una regla común en la mayoría de las legislaciones
que los sucesores de una persona son sus hijos.  Se acepta
también generalmente que el cónyuge participa de los bienes
adquiridos durante el matrimonio y algunas legislaciones le otorgan además un
derecho sucesorio junto con los hijos.  Si no existen hijos ni cónyuge, el
derecho privado común reconoce como herederos a los ascendientes.  Estas reglas
generalmente admitidas en el concierto de las naciones deben ser aplicadas, a
criterio de la Corte, en el presente litigio a fin de determinar los sucesores
de las víctimas en lo relativo a la indemnización.
Estos principios generales de derecho se refieren a
“hijos”, “cónyuge” y “ascendientes”.
Estos términos deben ser interpretados según el derecho local.  Este, como ya
se ha indicado (supra, párr. 58), no es el derecho surinamés porque no es
eficaz en la región en cuanto a derecho de familia.  Corresponde pues tener en
cuenta la costumbre saramaca.  Esta será aplicada para interpretar aquellos
términos en la medida en que no sea contraria a la Convención Americana.  Así,
al referirse a los “ascendientes”, la Corte no hará ninguna distinción de
sexos, aún cuando ello sea contrario a la costumbre saramaca.
La identificación de los hijos de las víctimas, de sus
cónyuges y, eventualmente, de sus ascendientes ha ofrecido graves dificultades
en este caso.  Se trata de miembros de una tribu que vive en la selva, en el
interior de Suriname y se expresa sólo en su lenguaje nativo.  Los matrimonios
y los nacimientos no han sido registrados en muchos casos y, cuando así ha
ocurrido, no se han incluido datos suficientes para acreditar enteramente la
filiación de las personas.  La cuestión de la identificación se torna aún más
difícil en una comunidad en la que se practica la poligamia.
(…)
La obligación de reparar el daño causado se extiende
en ocasiones, dentro de los límites impuestos por el orden jurídico, a personas
que, sin ser sucesores de la víctima, han sufrido alguna consecuencia del acto
ilícito, cuestión que ha sido  objeto  de  numerosas decisiones por parte de
los  tribunales  internos.  La jurisprudencia establece sin embargo, ciertas
condiciones para admitir la demanda de reparación de daños planteada por un
tercero.
En primer lugar, el pago reclamado debe estar fundado
en prestaciones efectuadas realmente por la víctima al reclamante con independencia
de si se trata de una obligación legal de alimentos.  No puede tratarse sólo de
aportes esporádicos, sino de pagos hechos regular y efectivamente en dinero o
en especie o en servicios.  Lo importante es la efectividad y la regularidad de
la misma.
En segundo lugar, la relación entre la víctima y el
reclamante debió ser de naturaleza tal que permita suponer con cierto
fundamento que la prestación habría continuado si no hubiera ocurrido el
homicidio de aquella.
Por último, el reclamante debe haber tenido una
necesidad económica que regularmente era satisfecha con la prestación efectuada
por la víctima.  En este orden de cosas, no se trata necesariamente de una
persona que se encuentre en la indigencia, sino de alguien que con la
prestación se beneficiaba de algo que, si no fuera por la actitud de la
víctima, no habría podido obtener por sí sola” (negrillas y subrayados
agregados).
En
este orden de ideas, se estimaron como víctimas no sólo aquellas personas que
sufrieron directamente un daño en su patrimonio o en el disfrute de sus
derechos fundamentales, sino determinados parientes y personas a cargo, de
conformidad con los principios generales del derecho, es decir, aquellos que
son comunes a diversos ordenamientos jurídicos internos, en los términos
explicados por la CIJ en el asunto del Sud-Oeste africano en 1966[47].
De
igual manera, la construcción del concepto de víctima, y sus correlativos
derechos sustanciales y procesales (derechos a la verdad, la justicia y la
reparación integral) ha sido obra de algunos Relatores  Especiales de la
antigua Comisión de DDHH de la ONU, cuyas propuestas y estudios han servido
para la adopción de normas de soft law.
En
tal sentido, el 29 de noviembre de 1985, la Asamblea General de la ONU adoptó
la “Declaración sobre los Principios Fundamentales de Justicia para las
víctimas de delitos y del abuso de poder”, texto que especifica y precisa
quiénes pueden ser considerados como víctimas de violaciones graves a los
derechos humanos:
“Las víctimas de delitos
“1. Se entenderá por "víctimas" las personas
que, individual o colectivamente, hayan sufrido daños, inclusive lesiones
físicas o mentales, sufrimiento emocional, pérdida financiera o menoscabo
sustancial de los derechos fundamentales, como consecuencia de acciones u
omisiones que violen la legislación penal vigente en los Estados Miembros,
incluida la que proscribe el abuso de poder.
2. Podrá considerarse "víctima" a una
persona, con arreglo a la presente Declaración, independientemente de que se
identifique, aprehenda, enjuicie o condene al perpetrador e independientemente
de la relación familiar entre el perpetrador y la víctima. En la expresión
"víctima" se incluye además, en su caso, a los familiares o personas
a cargo que tengan relación inmediata con la víctima directa y a las personas
que hayan sufrido daños al intervenir para asistir a la víctima en peligro o
para prevenir la victimización.
3. Las disposiciones de la presente Declaración serán
aplicables a todas las personas sin distinción alguna, ya sea de raza, color,
sexo, edad, idioma, religión, nacionalidad, opinión política o de otra índole,
creencias o prácticas culturales, situación económica, nacimiento o situación
familiar, origen étnico o social, o impedimento físico.
Ahora
bien, en la misma Resolución se precisa que, una vez reconocida la calidad de
víctima, la persona es titular de diversos derechos tales como (i) acceso a la
justicia y trato justo; (ii) resarcimiento; (iii) indemnización; y (iv)
asistencia médica; entre otros.
Más
recientemente, mediante Resolución 60/147 de la Asamblea General de la ONU,
adoptada el 16 de diciembre de 2005, se acogieron los “Principios y
directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas
de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del
derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones”.
En dicho texto, se define a la víctima en los siguientes términos:
“8. A los efectos del presente documento, se entenderá
por víctima a toda persona que haya sufrido daños, individual o colectivamente,
incluidas lesiones físicas o mentales, sufrimiento emocional, pérdidas
económicas o menoscabo sustancial de sus derechos fundamentales, como
consecuencia de acciones u omisiones que constituyan una violación manifiesta
de las normas internacionales de derechos humanos o una violación grave del
derecho internacional humanitario. Cuando corresponda, y en conformidad con el
derecho interno, el término “víctima” también comprenderá a la familia
inmediata o las personas a cargo de la víctima directa y a las personas que
hayan sufrido daños al intervenir para prestar asistencia a víctimas en peligro
o para impedir la victimización.
9. Una persona será considerada víctima con independencia
de si el autor de la violación ha sido identificado, aprehendido, juzgado o
condenado y de la relación familiar que pueda existir entre el autor y la
víctima”.
Correlativamente,
a quien se le reconozca la calidad de víctima, será titular de los siguientes
derechos (i) a ser tratada con humanidad y respeto; (ii) a que se adopten
medidas encaminadas a garantizar su seguridad, su bienestar físico y
psicológico y su intimidad, así como los de sus familias; (iii) a disponer de
recursos que le permitan un acceso efectivo a la justicia; (iv) a ser reparado
de manera adecuada, efectiva y rápida por el daño sufrido, lo cual comprende,
la restitutio in integrum, de ser posible, así como una indemnización,
medidas de satisfacción, rehabilitación y garantías de no repetición; (v) a
acceder a información pertinente sobre las violaciones y los mecanismos de
reparación. En pocas palabras, a que le sean garantizados sus derechos
fundamentales a la verdad, la justicia y la reparación integral.
Por
último, es preciso recordar que estos importantes avances en materia de normas
se soft law  responden igualmente a los aportes elaborados en su momento
por diversos Relatores de la antigua Comisión de Derechos Humanos, en especial,
el Informe elaborado por Joinet titulado “La administración de justicia y
los derechos de los detenidos. La cuestión de la impunidad de los autores de
violaciones de los derechos humanos (civiles y políticos)”, presentado en
1996 ante el mencionado órgano[48], a lo largo del cual se
expusieron los contenidos centrales de los derechos a la verdad, la justicia y
la reparación. Igualmente importantes fueron los trabajos realizados por el
Relator Theo Van Boven, en su informe sobre  “Principios y Directrices
Básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones a los derechos humanos
y al derecho internacional humanitario a obtener reparación”[49],
insumos todos estos que sirvieron para elaborar la mencionada Resolución 60/147
de la Asamblea General de la ONU, adoptada el 16 de diciembre de 2005[50].
Fase
V. Reconocimiento por un tratado internacional de legitimación activa de la
víctima en caso de conflicto armado internacional para acceder directamente a
una instancia internacional
Un
avance importante que se presentó en la construcción internacional del concepto
de “víctima” y de sus derechos tuvo lugar con la adopción, por parte del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, de la Resolución núm. 687 del 3 de
abril de 1991[51].
En
efecto, mediante la creación de la “La Comisión de Reparaciones de las
Naciones Unidas frente a los daños ocasionados al medio ambiente por la
invasión de Irak a Kuwait”, se facultó a las personas naturales y jurídicas
para que presentaran directamente reclamaciones internacionales, a efectos de
obtener una reparación por los daños sufridos durante la primera guerra del
Golfo (1991). Aquello, sin lugar a dudas, fue un avance notorio en materia de
derechos de las víctimas por cuanto, en el pasado, una vez finalizado un
conflicto armado internacional, el Estado vencido solía ser condenado a
indemnizar al vencedor, mas no directamente a las víctimas.
Aunado
a lo anterior, es preciso recordar que los tratados internacionales sobre
derecho internacional humanitario, si bien consagran diversos derechos a favor
de la población civil, no conocen verdaderos desarrollos normativos en materia
de derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas[52].
De allí que el tema de la garantía de los derechos de las víctimas de los
crímenes de guerra esté siendo, por una parte, objeto de análisis en el ámbito
del derecho penal internacional, por la otra, en las distintas disposiciones de
soft law, se vienen les viene equiparando, en materia de derechos, a las
víctimas de violaciones graves a los derechos humanos.
Fase
VI. Los avances del derecho penal internacional
En
el derecho penal internacional se ha discutido igualmente la calidad de víctima
y sus correlativos derechos, en especial, procesales. En tal sentido, la
evolución ha sido un tanto distinta a la conocida en el ámbito del derecho
internacional de los derechos humanos, por cuanto la discusión principal
entorno al reconocimiento de la calidad de víctima ha guardado una estrecha
relación con los debates que se presentan en los distintos sistemas procesales
internos acerca, en especial, entre los modelos acusatorios más puros y los
sistemas continentales europeos.
Al
respecto, cabe señalar que al momento de discutir los Estatutos internacionales
que dieron origen a la creación del Tribunal Penal Internacional para la
Antigua Yugoslavia y aquel para los crímenes perpetrados en Ruanda,  el debate
central residía en determinar si las víctimas debían  participar como tales en
los procesos penales o si, por el contrario, sólo serían convocadas en calidad
de testigos, siendo sus respectivas reclamaciones un asunto reservado al
derecho interno, postura que finalmente fue acogida[53].
Por
el contrario, si bien el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional no
define quién es víctima, en el texto de las Reglas de Procedimiento y Prueba
(art. 85) se dispone lo siguiente:
a) Por el término “víctima” se entiende toda persona
física que ha sufrido un daño a causa de la comisión de un crimen de
competencia de la Corte.
b) El término “víctima” también comprende a toda
organización o institución cuyos bienes se encuentren consagrados a la
religión, la enseñanza, las artes, las ciencias o la caridad, un monumento
histórico, un hospital o cualquier otro lugar empleado para fines humanitarios
que haya sufrido un perjuicio directo.
Adviértase
que el artículo no distingue entre víctimas directas e indirectas; que tampoco
entiende por tales a las personas jurídicas, sino que establece una protección
más enfocada hacia la propiedad de éstas, es decir, sobre unos bienes
destinados al culto, la salud, etcétera.
De
igual manera, es necesario aclarar que, desde el punto de vista procesal, las
providencias que han venido siendo adoptadas por la CPI diferencian entre
“víctimas de una situación” y “víctimas de un caso concreto”.[54]
5.
El concepto de víctima en la jurisprudencia de la Corte constitucional
Con
ocasión del examen de constitucionalidad de leyes de la Ley 600 de 2000[55],
la Ley 906 de 2004[56] y de la Ley 975 de 2005[57]
esta Corporación ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el concepto de
víctima de hechos punibles y de graves violaciones de derechos humanos y del
derecho internacional humanitario, al igual que sobre el alcance de sus
derechos.
Específicamente
la sentencia C-370 de 2006 se ocupa in extenso de la cuestión, al
examinar la constitucionalidad de los artículos 5[58],
47[59]
y 48[60] de la Ley 975 de 2005.
Los demandantes acusaban a estas disposiciones de fijar una definición
restrictiva y excluyente de víctima, que a su vez limitaba la titularidad del
derecho a un recurso judicial efectivo, de las medidas de rehabilitación y de
satisfacción y de las garantías de no repetición. Señalaban que “los hermanos de una persona desaparecida forzadamente
o asesinada, u otros familiares que no estén en primer grado de consanguinidad,
no tendrían derecho a reclamar una reparación. Tratándose de un miembro de la
fuerza pública que haya sido asesinado en el marco del conflicto armado, sólo
serán víctimas el ‘cónyuge, compañero o compañera permanente y familiares en
primer grado de consanguinidad’. En cuanto a la rehabilitación, la ley prevé
que únicamente la víctima directa y los familiares en primer grado de
consanguinidad recibirán atención médica y psicológica”.
Esta
Corporación resolvió los cargos planteados con fundamento en las siguientes
consideraciones:
6.2.4.2.9. La Corte Constitucional y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos han entendido que son víctimas o perjudicados,
entre otros, las víctimas directas y sus familiares, sin distinguir, al menos
para reconocer su condición de víctimas del delito, el grado de relación o
parentesco. En este sentido la Corte Interamericana ya ha señalado lo
siguiente:
“216.   Este Tribunal ha señalado que el derecho de
acceso a la justicia no se agota con el trámite de procesos internos, sino éste
debe además asegurar, en tiempo razonable, el derecho de las presuntas víctimas
o sus familiares a que se haga todo lo necesario para conocer la verdad de lo
sucedido y para que se sancione a los eventuales responsables[61].”[62]
6.2.4.2.10. En el mismo sentido, por sólo citar
algunos casos adicionales, en la Sentencia de 14 de marzo de 2001[63], la Corte
reconoció el derecho de los familiares – sin distinción por grado de parentesco
- al conocimiento de la verdad respecto de las violaciones de derechos humanos
y su derecho a la reparación por los mismos atropellos. Al respecto, entre
otras consideraciones, la Corte señaló: “Este tipo de leyes (se refiere a las
leyes de autoamnistia) impide la identificación de los individuos responsables
de violaciones a derechos humanos, ya que se obstaculiza la investigación y el
acceso a la justicia e impide a las víctimas y a sus familiares conocer la
verdad y recibir la reparación correspondiente.”. En el mimo sentido en la
Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 25 de noviembre de
2003[64],
señaló: “su función (se refiere a la función de los órganos judiciales) no se
agota en posibilitar un debido proceso que garantice la defensa en juicio, sino
que debe además asegurar en un tiempo razonable[65] el derecho de la víctima
o sus familiares a saber la verdad de lo sucedido y a que se sancione a los
eventuales responsables[66].
Finalmente, en la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de
15 de septiembre de 2005[67],
se señaló: “219. En efecto, es necesario recordar que el presente es un caso de
ejecuciones extrajudiciales y en este tipo de casos el Estado tiene el deber de
iniciar ex officio y sin dilación, una investigación seria, imparcial y
efectiva[68].
Durante el proceso de investigación y el trámite judicial, las víctimas de
violaciones de derechos humanos, o sus familiares, deben tener amplias
oportunidades para participar y ser escuchados, tanto en el esclarecimiento de
los hechos y la sanción de los responsables, como en la búsqueda de una justa
compensación[69].”:
En suma, el intérprete autorizado de la Convención Interamericana de Derechos
Humanos, cuyo artículos 8 y 25 hacen parte del bloque de constitucionalidad, ha
señalado que los parientes, sin distinción, que puedan demostrar el daño,
tienen derecho a un recurso efectivo para exigir la satisfacción de sus
derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación.
6.2.4.2.11. Por su parte, la Corte Constitucional ha
señalado que debe tenerse como víctima o perjudicado de un delito penal a la
persona ha sufrido un daño real, concreto y específico, cualquiera sea la
naturaleza de éste y el delito que lo ocasionó. Subraya la Corte que en las
presunciones establecidas en los incisos 2 y 5 del artículo 5 se incluyen
elementos definitorios referentes a la configuración de ciertos tipos penales.
Así, en el inciso 2 se señala que la condición de familiar víctima se concreta
cuando a la “víctima directa” “se le hubiere dado muerte o estuviere
desaparecida”. Es decir, que los familiares en el grado allí señalado se
tendrán como víctimas solo en tales supuestos. Esto podría ser interpretado en
el sentido de que los familiares, aun en el primer grado establecido en la
norma, no se consideran víctima si un familiar no fue muerto o desaparecido.
Esta interpretación sería inconstitucional por limitar de manera excesiva el
concepto de víctima a tal punto que excluiría de esa condición y, por lo tanto,
del goce de los derechos constitucionales propios de las víctimas, a los
familiares de los secuestrados, de los que sufrieron graves lesiones, de los
torturados, de los desplazados forzosamente, en fin, a muchos familiares de
víctimas directas de otros delitos distintos a los que para su configuración
exigen demostración de la muerte o desaparición. Esta exclusión se revela
especialmente gravosa en casos donde tal delito recae sobre familias enteras,
como sucede con el desplazamiento forzado, o donde la víctima directa estando
viva o presente ha sufrido un daño psicológico tal que se rehúsa a hacer valer
para sí misma sus derechos, como podría ocurrir en un caso como la tortura. Las
víctimas que demuestren haber sufrido un daño real, concreto y específico, así
como sus familiares que cumplan los requisitos probatorios correspondientes,
pueden hacer valer sus derechos.
6.2.4.2.12. En este sentido, afectaría el derecho a la
igualdad y los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de
justicia, que el legislador tuviera como perjudicado del delito sólo a un grupo
de familiares y sólo por ciertos delitos, sin atender a que en muchos casos el
grado de consanguinidad deja de ser el factor más importante para definir la
magnitud del daño causado y la muerte o la desaparición no son los únicos
aspectos relevantes para identificar a las víctimas de grupos armados ilegales.
Al respecto la sentencia citada señaló:
Se requiere que
haya un daño real, no necesariamente de contenido patrimonial, concreto y
específico, que legitime la participación de la víctima o de los perjudicados
en el proceso penal para buscar la verdad y la justicia, el cual ha de ser
apreciado por las autoridades judiciales en cada caso. Demostrada la calidad de
víctima, o en general que la persona ha sufrido un daño real, concreto y
específico, cualquiera sea la naturaleza de éste, está legitimado para
constituirse en parte civil, y puede orientar su pretensión a obtener
exclusivamente la realización de la justicia, y la búsqueda de la verdad,
dejando de lado cualquier objetivo patrimonial. Es más: aun cuando esté
indemnizado el daño patrimonial, cuando este existe, si tiene interés en la
verdad y la justicia, puede continuar dentro de la actuación en calidad de
parte. Lo anterior significa que el único presupuesto procesal indispensable
para intervenir en el proceso, es acreditar el daño concreto, sin que se le
pueda exigir una demanda tendiente a obtener la reparación patrimonial. La
determinación en cada caso de quien tiene el interés legítimo para intervenir
en el proceso penal, también depende, entre otros criterios, del bien jurídico
protegido por la norma que tipificó la conducta, de su lesión por el hecho
punible y del daño sufrido por la persona o personas afectadas por la conducta
prohibida, y no solamente de la existencia de un perjuicio patrimonial
cuantificable.
6.2.4.2.13. Más adelante, en la Sentencia C-578 de
2002, al estudiar la constitucionalidad de la Ley 742 de 2002 por medio de la
cual se aprobó el estatuto de la Corte Penal Internacional, al referirse a los
criterios de ponderación de los valores de justicia y paz, dijo la Corte:
“No obstante lo anterior, y con el fin de hacer
compatible la paz con la efectividad de los derechos humanos y el respeto al
derecho internacional humanitario, el derecho internacional ha considerado que
los instrumentos internos que utilicen los Estados para lograr la
reconciliación deben garantizar a las víctimas y perjudicados de una conducta
criminal, la posibilidad de acceder a la justicia para conocer la verdad sobre lo
ocurrido y obtener una protección judicial efectiva.[70]
Por ello, el Estatuto de Roma, al recoger el consenso internacional en la
materia, no impide conceder amnistías que cumplan con estos requisitos mínimos,
pero sí las que son producto de decisiones que no ofrezcan acceso efectivo a la
justicia.”
6.2.4.2.14. En suma, según el derecho constitucional,
interpretado a la luz del bloque de constitucionalidad, los familiares  de las
personas que han sufrido violaciones directas a sus derechos humanos tienen
derecho a presentarse ante las autoridades para que, demostrado el daño real,
concreto y específico sufrido con ocasión de las actividades delictivas, se les
permita solicitar la garantía de los derechos que les han sido vulnerados. Esto
no significa que el Estado está obligado a presumir el daño frente a todos los
familiares de la víctima directa. Tampoco significa que todos los familiares
tengan exactamente los mismos derechos. Lo que sin embargo si se deriva de las
normas y la jurisprudencia citada, es que la ley no puede impedir el acceso de
los familiares de la víctima de violaciones de derechos humanos, a las
autoridades encargadas de investigar, juzgar, condenar al responsable y reparar
la violación.
6.2.4.2.15. Por las razones expuestas, la Corte
considera que viola el derecho a la igualdad y los derechos de acceso a la
administración de justicia, al debido proceso y a un recurso judicial efectivo
las disposiciones de la Ley demandada que excluyen a los familiares que no
tienen primer grado de consanguinidad con la víctima directa, de la posibilidad
de que, a través de la demostración del daño real, concreto y específico
sufrido con ocasión de las actividades delictivas de que trata la ley
demandada, puedan ser reconocidos como víctimas para los efectos de la
mencionada Ley. También viola tales derechos excluir a los familiares de las
víctimas directas cuando éstas no hayan muerto o desaparecido. Tales
exclusiones son constitucionalmente inadmisibles, lo cual no dista para que el
legislador alivie la carga probatoria de ciertos familiares de víctimas
directas estableciendo presunciones como lo hizo en los incisos 2 y 5 del
artículo 5 de la ley acusada.
Finalmente,
declaró exequibles los incisos  segundo y quinto del artículo 5º, en el
entendido que la presunción allí establecida no excluye como víctima a otros
familiares que hubieren sufrido un daño como consecuencia de cualquier otra
conducta violatoria de la ley penal cometida por miembros de grupos armados al
margen de la ley. Igualmente declaró exequible la expresión en primer grado
de consaguinidad de conformidad con el Presupuesto del Fondo para la reparación
de las víctimas, contenida en el artículo 47, en el entendido que no
excluye como víctima a otros familiares que hubieren sufrido un daño como
consecuencia de cualquier otra conducta violatoria de la ley penal cometida por
miembros de grupos armados al margen de la ley. Por último declaró la
exequibilidad de la expresión en primer grado de consaguinidad del
numeral 49.3,  en el entendido que no excluye como víctima a otros familiares
que hubieren sufrido un daño como consecuencia de cualquier otra conducta
violatoria de la ley penal cometido por miembros de grupos armados al margen de
la ley.
En
fecha más reciente la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-052 de
2012, estudió la exequibilidad de una de las disposiciones objeto de examen en
el presente proceso, el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011. El problema jurídico examinado en esa ocasión
consistió en determinar si la limitación contenida en el inciso 2° del citado
precepto, respecto del grupo de familiares de la víctima muerta o desaparecida
que también se considerarán víctimas carecía de justificación y en tal medida,
resulta una medida discriminatoria, contraria al derecho a la igualdad consagrado
en el artículo 13 de la Constitución.
Para
resolver la cuestión planteada la Corte precisó el contenido normativo de las
expresiones acusadas, las cuales determinan las víctimas beneficiarias de las
medidas de atención, asistencia y reparación integral establecidas en dicho
cuerpo normativo. Así, indicó que el artículo 3° contiene las reglas a partir
de las cuales se definirá la aplicabilidad de las distintas medidas reparadoras
frente a casos concretos, y a continuación comparó las hipótesis contenidas en
sus incisos 1° y 2°.
Expresó
la Corte que el inciso 1° de este artículo desarrolla el concepto básico de
víctima, el que según el texto, necesariamente supone la ocurrencia de un daño
como consecuencia de unos determinados hechos, e incluye también otras
referencias, relacionadas con el tipo de infracciones cuya comisión generará
los derechos y beneficios desarrollados por esta ley y con la época desde la
cual deberán haber ocurrido esos hechos. Igualmente señaló que el inciso 2°
fija una nueva regla en torno a quiénes serán considerados víctimas, regla que
no hace directa alusión al hecho de que las personas allí previstas hayan
sufrido un daño que sea resultado de los hechos victimizantes, pero que en
cambio exige acreditar dos circunstancias fácticas que condicionan ese
reconocimiento, como son la muerte o desaparecimiento de la llamada víctima
directa y la existencia de una específica relación jurídica o de parentesco
respecto de aquella.
Sostuvo
la Corte que este inciso establece una presunción de daño que no se refiere al
universo de destinatarios ya contemplados en el inciso 1°, enunciado que
reconoce como víctimas a todas las personas que hubieren sufrido un daño, como
consecuencia de los hechos allí previstos. Destacó además, que el inciso 2º del
artículo 3° comienza con la expresión “también son víctimas…”, lo que
denota que esa nueva regla no tiene un efecto limitativo sino aditivo frente a
lo previamente determinado en el primer inciso.
Para
la Corte, al comparar las distintas situaciones reguladas por los incisos 1° y
2° del artículo 3° en comento, se encuentra que en realidad ambas reglas
conducen a un mismo resultado, cual es el reconocimiento de la condición de
víctima y, con ello, el acceso a los beneficios desarrollados por la Ley 1448
de 2011,  aunque por distinta vía, pues el primer enunciado normativo requiere
la acreditación, en la forma prevista en la misma ley, de un daño sufrido por
la presunta víctima como consecuencia de los hechos allí referidos, mientras
que el segundo, en lugar de ello, exige simplemente la existencia de un
determinado parentesco, así como la circunstancia de que a la llamada víctima
directa se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida, circunstancias que
hacen presumir la ocurrencia de un daño, presunción que en todo caso podrá ser
desvirtuada.
A
partir de las anteriores reflexiones concluyó la Corte que si una persona
efectivamente ha sufrido daño como resultado de determinados hechos,
comprendidos dentro de los supuestos previstos en el inciso 1°, situación que
bien puede ser la de pareja y/o los parientes próximos de las personas
directamente afectadas, no resulta factible entender que sólo por la vía del
inciso 2° ella pudiera ser admitida como víctima, como lo afirmó el actor. Por
el contrario, constató que cualquier persona que ha sufrido daño como
consecuencia de los hechos previstos en el inciso 1° puede invocar la calidad
de víctima por la vía de ese mismo inciso 1°, con lo que en nada le afectarían
las restricciones contenidas en el inciso 2°, que solamente favorece en los
términos de la presunción allí establecida.
Empero,
para precaver una eventual interpretación restrictiva del inciso segundo del
artículo 3°, que excluyera personas distintas a las allí contempladas de los
beneficios establecidos en la Ley 1448 de 2011, situación que vulneraría el
derecho a la igualdad (art. 13 C. P.), la Corte procedió a declarar la
exequibilidad condicionada de las expresiones normativas acusadas, contenidas
en el citado inciso segundo, de manera que se entienda que también son víctimas
aquellas personas que hubiera sufrido un daño en los términos del inciso
primero de dicho artículo.
De
los precedentes antes citados resulta relevante destacar, para los propósitos
del presente proceso, que la Corte Constitucional ha acogido un concepto amplio
de víctima o perjudicado, al definirla como la persona ha sufrido un daño real,
concreto y específico, cualquiera sea la naturaleza de éste y el delito que lo
ocasionó. El daño sufrido no necesariamente ha de tener carácter patrimonial,
pero se requiere que sea real, concreto y específico, y a partir de esta
constatación se origina la legitimidad para que participe en el proceso penal
para buscar la verdad y la justicia y ser titular de medidas de reparación.
Igualmente que se ha entendido que no se ajusta  a Constitución las
regulaciones que restringen de manera excesiva la condición de víctima y que
excluyan categorías de perjudicados sin fundamento en criterios
constitucionalmente legítimos.
6.
Breve descripción de las características relevantes de la Ley 1448 de 2011
Con
el objeto de introducir algunos elementos de juicio que permitan abordar el
examen de constitucionalidad de los enunciados normativos acusados, y sin que
se pretenda hacer una revisión integral de la Ley 1448 de 2011, a continuación se hará una breve descripción de los rasgos sobresalientes de dicho cuerpo
normativo.
La
Corte coincide con los intervinientes en la calificación de la Ley 1448 de
2011, “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones”, como una ley de justicia transicional. Esta percepción
tiene fundamento tanto en su título como en su contenido normativo, pues desde
el primer artículo se señala que tiene como propósito definir, dentro de lo que
denomina como un marco de justicia transicional, acciones concretas tanto de
naturaleza judicial como administrativa, al igual que acciones de naturaleza
social y económica, dirigidas a individuos como a colectivos, y destinadas a
las víctimas de infracciones al DIH y de violaciones graves y manifiestas a las
normas internacionales de derechos humanos, ocurridas con ocasión del conflicto
armado interno (Art. l). La misma disposición señala que se tratará de medidas
que harían posible para estas víctimas, el goce efectivo de su derechos a la
verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, para así
reconocer su condición de víctimas, su derecho a la dignidad humana y la materialización
de sus derechos constitucionales (Art. l).
El
artículo segundo alude las cuestiones de las que se ocupará la ley, entre las
que se incluyen: (a) la regulación de los derechos a la ayuda humanitaria,
atención, asistencia y reparación, referidos a las personas que individual o
colectivamente hayan sufrido un daño como consecuencia de infracciones al DIH o
de graves violaciones a los derechos humanos, ocurridas con ocasión de
conflicto armado interno y que sean reconocidas como víctimas por la misma ley,
y (b) el establecimiento de herramientas para que éstas [las víctimas
reconocidas por la misma ley] reivindiquen su dignidad y asuman su plena
ciudadanía, esto es, el establecimiento de los que deberían ser recursos o
mecanismos para exigir los derechos referidos (art. 2).
La
Ley 1448 de 2011 ésta está dividida en ocho (8) títulos que comprenden los
siguientes tópicos: (i) disposiciones generales, que se refiere al objeto, ámbito,
definición de víctima y principios (arts. 1 a 34); (ii) derechos de las víctimas dentro de los procesos judiciales (arts. 35 a 46); (lii) ayuda humanitaria, atención y asistencia, donde se incluye un capítulo especial sobre normas de
atención a las víctimas del desplazamiento forzado (arts. 47 a 68); (iv) reparación de las víctimas, que incluye capítulos específicos sobre: medidas de
restitución, restitución de tierras incluido el procedimiento de restitución,
establecimiento de competencia para que jueces conozcan de los procesos de
restitución, e institucionalidad a cargo de la restitución; establecimiento de
la indemnización por vía administrativa; medias de rehabilitación; medidas de
satisfacción; garantías de lo repetición y definición de la existencia de la
reparación colectiva (arts. 69 a 152); (v) institucionalidad para la atención y
la reparación a las víctimas, donde entre otros temas, se establece el registro
único de víctimas (arts. 153 a 180); (vii) protección integral a los niños,
niñas y adolescentes (arts. 181 a 191); (viii) [sic] participación de las
víctimas (arts.192 a 194); y (ix) [sic] disposiciones finales (arts. 195 a 208).
De
la lectura de la Ley 1448 de 2011 se desprende que el concepto de reparación
consagrado en esta norma comprende las medidas de restitución, indemnización,
rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones
individual, colectiva, material, moral y simbólica[71].
Adicionalmente, la Ley desarrolla el marco legal de las mismas y encomienda al
Gobierno Nacional su implementación mediante el Plan Nacional de Atención y
Reparación Integral a las Víctimas[72], e igualmente le
atribuye facultades para la expedición de normas que protejan y garanticen los
derechos y costumbres de los grupos étnicos[73],  y hace constantes
alusiones a la inclusión de las víctimas en el proceso de diseño y seguimiento
de las medidas de reparación integral contenidas en dichos instrumentos[74].
La
Ley contempla la satisfacción de reclamos individuales, pero también de
carácter colectivo, pues las víctimas reconocidas por el artículo 3 son tanto
los individuos como los grupos o comunidades que comparten una identidad o
proyecto de vida común. Para garantizar sus derechos a la verdad[75],
la justicia[76], la reparación[77]
y las garantías de no repetición[78] que se  deberá implementar
un programa masivo de reparaciones con enfoque diferencial[79].
Esto último garantiza que se tendrán en cuenta las diferencias entre víctimas
al igual que la diferencia de daños sufridos por ellas en razón de su edad,
género, orientación sexual y situación de discapacidad.
7.
El trámite legislativo de las limitaciones temporales contenidas en los
artículos 3 y 75 de la Ley 1448 de 2011
Con
el propósito de verificar si las limitaciones temporales introducidas en los
artículos 3 y 75 de la Ley 1148 de 2011 fueron objeto de una amplia discusión,
y sin que se entienda que se realiza un examen de la constitucionalidad del
trámite de la ley, a continuación se hará referencia al debate al interior de
las dos cámaras del Congreso de la República de las fechas cuestionadas por los
demandantes en el presente proceso.
El
proyecto que finalmente cristalizó en la Ley 1448 de 2011 fue de origen
parlamentario y gubernamental. La iniciativa fue radicada por el Ministro del
Interior y de Justicia, así como por los senadores de Armando Benedetti, José
Darío Salazar, Juan Francisco Lozano, Juan Fernando Cristo y los Representantes
a la Cámara, Guillermo Rivera, Germán Barón, entre otros congresistas. En el
articulado inicialmente propuesto no se incluían limitaciones temporales a la
titularidad de las medidas de reparación establecidas contempladas en el
proyecto[80].
Posteriormente,
en la ponencia para el segundo debate en la plenaria de la Cámara, de
Representantes se introduce una limitación temporal en el artículo 3[81]
que definía el universo de los beneficiarios de las medidas de reparación
previstas en la ley y en el artículo 63[82] que regulaba el derecho
de restitución. La fecha adoptada fue el primero de enero de 1993, al respecto
se consiga en la Gaceta del Congreso 1004 de 2010:
Se introdujo una fecha, aplicable al concepto de
víctima, que se refiere al año de 1993. Esta fecha no fue producto de la
arbitrariedad de los ponentes, sino que por el contrario, responde a que en
dicho año el Estado colombiano asumió la existencia de una confrontación armada
y fue expedida la primera Ley de Orden Público que conoce el país, que
convirtió en permanentes varios de los 60 decretos que el Gobierno había
adoptado en uso de las facultades de conmoción interior. Esta ley, marca el
inicio de una lucha frontal contra los grupos armados al margen de la ley y,
por ende, de un escalamiento de la confrontación bélica interna en el país. Por
ello, si bien pudieron existir, como de hecho existieron, violaciones graves y
manifiestas de Normas Internacionales de Derechos Humanos con anterioridad al
año de 1993, el marco de violencia generalizada y confrontación, en donde las
violaciones masivas de Derechos Humanos sufrieron un incremento exponencial,
inició oficialmente en este año al vincular al Estado, mediante ley, como una
parte en la confrontación.[83]
En
la Gaceta del Congreso 116 de marzo 23 de 2011 se da cuenta del debate que tuvo
lugar en la plenaria de la Cámara de representantes del proyecto de ley, en el
cual tuvo una parte importante la determinación de las fechas relacionadas con
la titularidad de las medidas de reparación contempladas en el proyecto y con
el derecho a la restitución.
Cabe
citar, entre otras, la intervención del representante Óscar Fernando Bravo
Realpe:
Es deber del Estado, restituir esas tierras a los
despojados, es preciso para ello, y esa es la propuesta de esta ley, acudir a
la justicia transicional con normas especiales de protección a las personas que
fueron despojadas de sus tierras. Las normas transicionales, aplicarán a
hechos, decía la ponencia, ocurridos entre el primero de enero del 93 y el
primero de enero de 2011.
Debo aclarar que anteriormente habíamos llegado a un
acuerdo sobre aplicar la Ley de Víctimas, a partir de 1984, y la Ley de
Restitución de Tierras, a partir de 1990. Posteriormente, hace unos 15 días, en
una reunión sostenida en Palacio, con voceros de todos los partidos, los
Ministros, en presencia del señor Presidente de la República, habíamos llegado
a un acuerdo, por petición del Vicepresidente de la República, de que fuera el
año 1991 el de inicio, y no el de 1984 que es más símbolo de violencia que de
Unidad Nacional.
Allí, el doctor Rafael Pardo, propuso el año 1993 para
conmemorar la primera ley de orden público, y le hemos dado vuelta y hemos
trasnochado con la fecha. Y nuestro interés, obviamente, como Congreso, es
cobijar el mayor ámbito posible de víctimas. Por eso hoy estamos llegando, y
solo hoy a un consenso previa consulta con el Gobierno para que sea el primero
de enero de 1985, cuando arranque la aplicación de esta ley.
Claro, la pregunta sería, y por qué no 1940 o 1950, o
desde la Guerra de los Mil Días, pues porque tenemos que ser fiscalmente
responsables, y el Estado y el Gobierno nos tiene que decir exactamente desde
qué fecha se compromete a indemnizar a esas víctimas o a restituir esas
tierras, y si bien no hay una fecha mágica que el Espíritu Santo haya
depositado sobre nuestras mentes, es una fecha de consenso y es una fecha de
acuerdo que el Partido Conservador acepta, porque precisamente fue el que la
propuso, cuando discutimos inicialmente la fecha, el primero de enero de 1985 y
no como estaba, 1984 o 1993.[84]
El
representante Iván Cepeda Castro sostuvo:
Por último, señor Presidente, la fecha en que comienza
esta ley a regir para las víctimas, es un tema esencial, el Gobierno había
propuesto la fecha de 1993, pero al parecer, afortunadamente, se ha cambiado
esa fecha en la última, a última hora, por la fecha de 1985; eso sigue siendo
claramente insuficiente. Pero puede permitir que por lo menos 35 mil personas
que fueron asesinadas en ese segundo, en esa segunda etapa de la década de los
80, puedan ser reparadas sin hablar de las personas que fueron desplazadas en
ese momento.
No quiero aquí hacer la larga enunciación de lo que
fueron los hechos de la violencia en 1980, baste decir con que los carteles del
narcotráfico llegaron a su punto culminante, con que los grupos paramilitares
fueron formados y se expandieron en regiones como Córdoba, como Urabá, como el
Meta, que en esa cruenta década fueron además llevados al fracaso procesos de
paz con distintos grupos de guerrilla. Y todo eso generó un espiral de
violencia tal, que no pasaba día, en la década de los 80, en que no tuvieran
que registrarse noticias como la masacre de La Rochela, como la muerte de campesinos
en La Mejor Esquina, en Córdoba, la muerte de 4 candidatos presidenciales a
final de la década de 1980; por eso yo invito a que se mantenga esa fecha que,
repito, es totalmente o por lo menos significativamente insuficiente, pero
puede ayudar a avanzar en los procesos de reparación.[85]
Nuevamente intervino el
representante Óscar Fernando Realpe:
Presidente, quiero explicarle a la Cámara lo que ha
pasado con la fecha. Vamos a actuar con total claridad. De manera particular me
dirijo a los queridos compañeros del Partido de la U; nosotros habíamos
acordado en la Comisión Primera con el Gobierno, la fecha del 1° de enero del
año 84 ¿Por qué? Porque se decía que ese año se recrudeció la violencia,
especialmente con algunos frentes de las Farc, con frentes del ELN. Que se
aumentó la tasa de homicidios de manera considerable. Luego, en una reunión que
tuvimos en palacio con todos los partidos, allí el Vicepresidente de la
República, doctor Angelino Garzón, propuso que en lugar de conmemorar un hecho
negativo como era el aumento de la violencia, conmemoráramos un hecho positivo
como era la nueva Constitución de Colombia y en consecuencia propuso el año 91.
En esa misma mesa, el Presidente del Partido Liberal,
el doctor Rafael Pardo, propuso que no fuera el 91 sino el 93, para conmemorar
la primera ley de orden público. Todos aceptamos el año 93. Con posterioridad,
debo decir que el doctor Rafael Pardo hizo un mea culpa ante el Presidente de la
República, diciéndole que evidentemente no estaba eso de conformidad con lo que
se había propuesto en la Comisión Primera por casi todas las bancadas, y
dejamos que echó para atrás en eso de la fecha.
Hoy hemos consultado con el Gobierno, particularmente
con el señor Ministro del Interior, digo textualmente con quién, con el
Director de Acción Social, con el señor Ministro de Agricultura, y hubo un
acuerdo acerca de la fecha propuesta por el Presidente de la República que no
quiere que sea el año 84, porque el Presidente está de acuerdo en que no se
conmemoren hechos violentos, pero que él acepta, es que no he terminado, que
sea a partir del primero de enero de 1985, y por eso hemos aceptado esa fecha[86].
También
participó el Ministro de Agricultura, Juan Camilo Restrepo en el siguiente
sentido:
(...) yo entiendo que ha habido, y ahora inclusive hay
un cierto acuerdo político en torno al 1° de enero de 1985, pero no quería
dejar de registrar que en cuanto a Restitución de Tierras se refiere, al
Ministerio de Agricultura lo deja más tranquilo la fecha de 1993 y explico las
razones.
Ustedes saben muy bien que existe una figura que se
llama la prescripción extraordinaria de dominio; si la fecha de entrada en
vigencia de la ley de Restitución de Tierras queda con un plazo superior a los
20 años, como sucedería con el 85, vamos a tener probablemente un gran alud de
solicitudes y de recursos, alegando prescripción adquisitiva de dominio que se puede
desvirtuar pero no deja de incorporarle una gran complejidad al proceso. Y en
segundo lugar, los estudios, digamos así  catastrales que hemos podido
hacer, muestran que mientras usted más se remonta en el tiempo, más difusa y
menos clara la precisión catastral y la documentación escritural de todos estos
predios.  Entonces puede haber dificultades.
Entiendo, y el Gobierno no va a hacer un casus
belli, por decirlo así, de esta fecha, pero sí quisiera registrar estas
preocupaciones en el acta de esta reunión.[87]
A
su vez el representante Guillermo Abel Rivera Flórez afirmó:
Gracias señor Presidente. Quisiera solamente apelar a
los argumentos, y quisiera pedirles el favor de que no convirtamos este tema un
pulso interpartidario al interior de la coalición del Gobierno.
Aquí se ha contado muy bien la historia sobre la
redacción de este artículo al interior de la coalición de Gobierno, siempre ha
sido complejo establecer una fecha límite hacia atrás, porque cualquier fecha
es arbitraria. Uno no tiene argumentos, para pensar de 1948 en adelante para
poner solamente un ejemplo, un año en el que no se hayan presentado violaciones
a los Derechos Humanos en Colombia.
Luego, esta ha sido una disyuntiva que nos ha tomado
mucho tiempo y muchísimas reflexiones. Se habló de 1991 por ser la fecha de
expedición de la Constitución, se habló de 1993 porque fue la fecha en la que
se expidió la primera ley de orden público; pero quisiera ofrecerles a ustedes
argumentos para defender la idea de 1985, sin que eso al igual que lo plantea
el señor Ministro de Agricultura, se convierta en un asunto de honor, es un
asunto de argumentos, y los argumentos son los siguientes seño res
Representantes.
En 1984 se celebró la séptima conferencia de las Farc,
y las Farc en esa conferencia tomaron la decisión de desarrollar una relación
estructural con el narcotráfico y se expandieron por todo el país. Y creció su
aparato militar y, por ende, se incrementaron las violaciones a los derechos
humanos por parte de esa organización criminal. Fue a mediados de los 80 cuando
el narcotráfico creó el MAS, creó los macetos, y de alguna manera la versión de
organización paramilitar que conocemos hoy a partir de mediados de los 80 desplegó
su accionar criminal.
Fue a partir de mediados de los 80, cuando el
narcoterrorismo del cartel de Medellín empezó a desplegar sus acciones de
homicidios selectivos, pero también de homicidios indiscriminados por toda la
geografía nacional. Piensen ustedes en la bomba del avión de Avianca, piensen
ustedes en la bomba del centro comercial de la carrera 15 con calle 93, piensen
ustedes en el magnicidio de Luis Carlos Galán en 1989, piensen ustedes en el
asesinato de Bernardo Jaramillo por esa misma época.
Pero también todas estas organizaciones desde mediados
de la década de los 80, empezaron a registrar para infortunio de la sociedad
colombiana las más cruentas masacres, La Rochela, Segovia, el genocidio de la
Unión Patriótica. Luego, señores Representantes, si aquí tomáramos la decisión
respetable de admitir el año de 1993 como la fecha límite hacia atrás,
estaríamos excluyendo hechos notables, no solamente frente al país sino frente
al mundo en materia de violaciones a las normas internacionales de los Derechos
Humanos y a las infracciones del Derecho Internacional Humanitario.
El doctor Augusto Posada, me preguntaba, ah Soto, y de
manera informal, que él quisiera que alguien le dijera cuánto cuestan las
víctimas desde 1985 hasta 1993. Y yo le diría que por supuesto tienen un costo,
le diría también que algunas de esas víctimas ya fueron indemnizadas
monetariamente, y que a lo mejor a esa figura no acudirían.
Pero es que este proyecto de ley, como lo
mencionábamos al inicio de la presentación del contexto del articulado, tiene
también medidas simbólicas. Este proyecto consagra también medidas en materia
de verdad, y todas esas medidas quedarían excluidas, y quedarían excluidas para
el archivo de las violaciones de los Derechos Humanos en el marco de esta ley.
Todos esos acontecimientos reprobables, reprochables, pero que han marcado un
hito en materia de la historia de la violencia en este país.
Y termino diciendo lo siguiente señor Presidente, y
este es un respetuoso llamado de atención al Gobierno Nacional, cierto es que
en la mesa de la Unidad Nacional se acordó el año de 1993 por las razones que
ya se explicaron, pero también cierto es que el doctor Rafael Pardo se comunicó
con el Presidente de la República, y como les consta a los Ministros el
Presidente de la República, aceptó que se incorporara como fecha límite hacia
atrás el 1° de enero de 1985. Luego, venir a nombre del Gobierno a decir que se
sienten más cómodos con 1993, pero que no es una causa de honor, es un mensaje
ambivalente y ambiguo frente a la Plenaria de la Cámara de Representantes.
Quisiera, señor Presidente y con esto termino, pedirle
a usted que le ofrezca el uso de la palabra al señor Ministro del Interior, que
se lo ofrezca al doctor Diego Molano, que son testigos de excepción de la
última decisión que aceptó el señor Presidente de la República en su condición
de cabeza de la coalición del Gobierno de Unidad Nacional.
Finalmente,
el texto aprobado por la Cámara de Representantes acoge la fecha del primero de
enero de 1991 tanto para la titularidad de las medidas de reparación previstas
en la ley como en lo referente al derecho a la restitución, así queda
consignado en la Gaceta 1139 de 28 de diciembre de 2010:
Art. 3. Víctimas. Se consideran víctimas, para los
efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan
sufrido menoscabo en sus derechos fundamentales, por hechos ocurridos a partir
de 1991, siempre que este menoscabo sea consecuencia de infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las Normas
Internacionales de Derechos Humanos.
Art. 63. Titulares del derecho a la restitución. Las
personas que fueran propietarias, poseedoras, tenedoras, u ocupantes de
tierras, y que hayan sido despojadas de estas, o que se hayan visto obligadas a
abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los hechos entre 1991 y
el primero de enero de 2011 y que configuren las violaciones de que trata el
articulo 3 de la presente ley pueden solicitar la restitución de tierras o
vivienda rural en los términos establecidos en este capítulo, sin perjuicio de
otras reparaciones a que haya lugar conformidad a lo establecido en la presente
ley.
La
ponencia para primer debate en la Comisión primera del Senado de la República
propuso fechas distintas respecto de la titularidad de las medidas de
reparación y del derecho de restitución. En la Gaceta del Congreso 63 de 2011
se consigna:
Los Senadores Ponentes después de reiteradas
discusiones y análisis sobre el texto a proponer a la Comisión Primera,
plantearon entre otras las siguientes modificaciones:
Fechas. La Cámara de Representantes aprobó 1991 como
la fecha a partir de la cual las víctimas podrían acogerse a las medidas
contempladas en la presente. Los Senadores acordaron modificar la fecha, al el
1° de enero de 1986.[88]
Igualmente
se sugiere la modificación del artículo correspondiente a la restitución de
tierras en el siguiente sentido:
Restitución de tierras. El texto propuesto en el
acápite correspondiente a la restitución de tierras, tiene como propósito hacer
realidad en forma expedita y segura el derecho a la restitución de tierras
despojadas y abandonadas forzosamente por actos generalizados de violencia
armada ilegal desde 1991 hasta la vigencia de la presente ley, mediante la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras quien
impulsará el proceso, aporte los elementos probatorios que permitan al
Magistrado de las Salas de Restitución de Tierras de los Tribunales Superiores
de Distrito, dictar la sentencia con suficientes elementos de juicio, de tal
forma que en corto término se produzca un fallo definitivo, que restituya la
tierra al despojado y determine las sumas que deban pagarse a los terceros que
hayan demostrado sus derechos legítimos en el proceso.[89]
Uno
de los ponentes, el senador Luis Carlos Avellaneda, deja la siguiente
constancia:
El establecimiento de dos fechas diferentes para el
reconocimiento y reparación de las víctimas, por un lado, y para la restitución
de tierras por el otro, no es consecuente con la integralidad pretendida al
acumular estas dos iniciativas desde su trámite en la Cámara de Representantes;
con el agravante que la fecha inicial para la reparación a las víctimas del 1°
de enero de 1986, contenida en la presente ponencia para primer debate en el
Senado de la República, si bien mejora la propuesta final aprobada por la
Cámara en el primer período de la presente legislatura, no es satisfactoria a
la luz de los derechos de verdad, justicia y reparación, por facilitar la
impunidad sobre innumerables actos criminales. En vía de ejemplo de este
fenómeno tenemos que: entre 1980 y 1985 fueron perpetrados alrededor de 5.000
actos criminales entre asesinatos, torturas y desapariciones forzosas
atribuibles a agentes del Estado y al paramilitarismo; 330.012 ha despojadas o forzadas a abandonar, entre 1980 y 1992, según la III Encuesta Nacional de
Verificación de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre
Desplazamiento Forzado y la Universidad Nacional; la toma y retoma del Palacio
de Justicia que dejó 55 muertos, entre ellos 11 magistrados, y 11
desaparecidos; y así mismo, durante la década de los 80 se fortalecieron las
estructuras paramilitares del Magdalena Medio y Puerto Boyacá, estas últimas,
financiadas por Gonzalo Rodríguez Gacha y entrenados por Yair Klein,
perpetradores de múltiples crímenes.
En
la ponencia para segundo debate en el Senado de la República se da cuenta de la
discusión que tuvo lugar en el seno de la Comisión Primera respecto de las
fechas mencionadas. Al respecto se consigna:
Respecto a las fechas, el pliego de modificaciones
presentado proponía el 1º de enero de 1986 como la fecha a partir de la cual
las víctimas podrían acogerse a las medidas contempladas en la presente. El
Senador Avellaneda y Londoño manifestaron su desacuerdo e insistieron como
contrapropuesta en el 1º de enero de 1980. En el transcurso de la discusión el
Senador Barreras en representación del Partido de la U solicitó esta fuera
modificada para regir desde el 1º de enero de 1985, proposición que finalmente
aceptó la Comisión. Adicional a ello, el coordinador ponente, propuso para las
víctimas anteriores a esta fecha, el acceso a medidas de reparación simbólica,
derecho a la verdad y garantías de no repetición.
Los procesos de restitución, continúan con el
planteamiento del pliego, esto es, contemplados los casos entre el 1º de enero
de 1991 y el término de la vigencia de la presente ley.[90]
Se
propone, en consecuencia, una modificación al texto del artículo 3 el cual
queda con el siguiente tenor:
Artículo 3°. Víctimas. Se consideran víctimas, para
los efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente
hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º enero de 1985, como
consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de
violaciones graves y manifiestas a las normas Internacionales de Derechos
Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno.
En
la plenaria del Senado de la república también fueron ampliamente debatidas las
fechas en cuestión, como queda de manifiesto de la lectura de  las
intervenciones consignadas en la Gaceta 469 de junio 30 de 2011.
Así,
por ejemplo, el senador Juan Fernando Cristo Bustos hace una descripción
general del contenido de la ley y señala que el artículo 3 ha sido objeto de “horas y horas de debate, no solo entre los ponentes de la iniciativa en el
Senado, también en la cámara de representantes, también en la academia, también
en los distinto se sectores de opinión y en las organizaciones de víctimas”[91].
Sobre la fecha del primero de enero de 1985 anota:
Lo primero, víctima es todo aquel que haya sufrido un
daño a partir del 1º de enero del 85 según esta ley, llegamos al consenso de la
fecha 1º de enero del 85, que hay debate, que a todos no les gusta por una u
otras razones, ese es el consenso: 1º de enero de 1985, infracciones a los
Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, y también son víctimas
el cónyuge compañero o compañera permanente, pareja del mismo sexo y familiar
en primer grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa, hasta
ahí vamos, todo con ocasión del conflicto armado interno (…)
Hay dos observaciones finales sobre este tema del
artículo 3° que estamos sometiendo a consideración acá de la Plenaria.
La primera que ya fue aprobada en la Comisión Primera
y es, que esta fecha del 1º de enero de 1985 se adopte como fecha para efectos
de las medidas de reparación económica a las que tienen derecho las víctimas,
es decir, la indemnización, las medidas de asistencia en salud, en educación,
en vivienda, pero para efectos de derecho a la verdad, de la reparación
simbólica, de las garantías de no repetición, las víctimas anteriores al 1º de
enero del 85 también están incluidas dentro de la ley.
Es decir, la ley incorpora a todas las víctimas en
todo tiempo, simplemente hace la diferenciación de las víctimas a partir del 1º
de enero del 85 para las medidas de carácter económico que tienen un costo
fiscal para el Estado colombiano, pero todas las víctimas en este país con
ocasión del conflicto van a ser reconocidas y dignificadas en esta ley.[92]
Por
su parte el senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona expresó las razones que le
llevaban a disentir de esa fecha:
La fecha de 1985, para reparación de las víctimas, que
nosotros creemos, debe ser desde el 1° de enero de 1980, porque si ustedes ven
el cuadro que allí tenemos, desde el año de 1981, empieza una victimización
extrema en el país. En el año 81, doscientos sesenta y nueve asesinatos
políticos, en el 82, quinientos veinticinco, en el 83 quinientos noventa y
cuatro, en el 84 quinientos cuarenta y dos, en el 85 seiscientos treinta
asesinatos de carácter político. Y en toda la década vamos a registrar un total
de asesinatos políticos de 14 mil 150, desaparecidos en el año 81 ciento uno,
en el 82 ciento treinta, en el 83 ciento nueve, en el 84 ciento veintidós y en
el 85 ochenta y dos, para un total en toda la década del año 80 de
desaparecidos, de 1.588. En limpieza social, en los años 89 a 91, registramos un total de víctimas de trescientas ochenta y nueve, y el total de víctimas de
todo ese período 81 al 91, nos da 17 mil 31 víctimas (…) La guerrilla vino a
tener presencia en cerca de 600 municipios, logró consolidar para el año 82,
veintisiete frentes y diez años más tarde ya alcanzaba 50 frentes, las FARC.
Bien, Los secuestros de la guerrilla van a empezar,
digamos, en 1980, no van a empezar en 1980, pero tenemos este registro desde
1980, arrancan con 16 y van a terminar en el año 91 con 802 y en total
atribuirles a la guerrilla, tenemos dos mil 938 secuestros. Un crimen de lesa
humanidad, un crimen que todos nosotros aborrecemos, que ayudó a desprestigiar
a la guerrilla, que ayudó a quitarles simpatía, y eso hace parte de la victimización
que hoy tenemos en el país.
En ese tema de la victimización y conforme a la
doctrina de seguridad nacional, aparece la narcoviolencia, con ella el
narcoparamilitarismo y entonces aparecen en el escenario nacional, esos
episodios horrendos de nuestra historia: las masacres, masacres que en el año
de 199¿, en el año de 1988 se registran 70 masacres, en el año 89 sesenta y
siete, en el año 90 sesenta y nueve y luego del año 97 tenemos 116 masacres y
tal su punto más alto lo tenemos en el año 2000 con doscientas treinta y seis
masacres, dentro de las cuales están esas masacres que están representadas en
unas fotografías que, repito, nos hacen horrorizar, nos erizan cuando vemos
esas imágenes y nos muestran hasta dónde la villanía ha sido capaz de llegar.
Entre 1996, enero de 1996 y junio de 1997 fueron
desplazadas 36 mil 677 personas, pero también aquí debemos registrar los altos
índices de pobreza y de concentración de la propiedad, que son coadyuvantes a
la victimización, para comienzos de este siglo, nosotros teníamos todavía un 56
por ciento de pobreza, 47.2 por ciento en las zonas urbanas, 79.6 por ciento en
las áreas rurales, teníamos 12 mil propietarios que representaban el 6 por
ciento de las tierras y que eran dueños del 79 por, perdón, teníamos 12 mil
propietarios en el 6 por ciento del territorio que eran dueños del 20 por
ciento del total de la tierra agropecuaria y el 82 por ciento, en contradicción
en el 82.4 por ciento de los predios rurales del país, eran minifundios, y sólo
ocupaban el 15.6 por ciento del área rural del país.
Allí también necesitamos registrar toda la violencia
de carácter sindical, una violencia que desde el año de 1986 hasta el año 2010
registró dos mil 842 asesinatos de dirigentes sindicales, y ese tema sindical
no acaba ahí, necesitamos mostrar cómo la tasa de sindicalización, Senador
Lozano, ha caído al 4.2 por ciento, 4.2 por ciento y cómo la tasa de
negociación colectiva en el mundo del trabajo solamente representa al 0.47 por
ciento del total de los trabajadores, con esas cifras nosotros podemos
prácticamente decir que aquí en Colombia no hay derecho de asociación sindical,
existe en el papel, pero en la práctica no, y el derecho a la negociación
colectiva no existe, lo que implica que los patronos imponen, de manera
unilateral las condiciones de trabajo.
(…) Mostrado este cuadro de horror, de pavor que es la
victimización, quisiera pasar ya a un segundo capítulo, a decir, nuevamente que
el Polo Democrático Alternativo, mi partido, está dispuesto a votar positivamente
este proyecto de ley, pero encontramos Senadoras y Senadores muchos aspectos
problemáticos, y por eso vamos a clamar de todos, su atención, como debe
hacerse en toda democracia, escuchar a la oposición, con razonabilidad, para
saber si la oposición está en lo cierto o no, y recoger de ella lo que esté
adecuado al bienestar general.
(…) Un segundo aspecto problemático que encontramos en
la definición de víctima del artículo 3° de la ponencia mayoritaria, es que
allí se habla de que para reparación de víctimas, vamos a hablar de 1° de enero
de 1985 y para restitución de tierras de 1° de enero de 1990, nosotros
consideramos con todo respeto que esa fecha es inadecuada, aunque consideramos
que toda fecha como tal vez lo dijo reiteradamente el Senador Hernán Andrade
durante todos los debates, cualquier fecha resulta arbitraria para empezar a
contabilizar la victimización de este país, nosotros creemos que toda la década
del 80 no puede dejar de tenerse en cuenta por este Congreso, para efecto de
reparación de las víctimas y para el efecto de la restitución de las tierras, y
lo decimos por lo que ya significamos precedentemente, el número significativo
de víctimas durante toda la década de 1980 y porque en toda la década del 80
tuvimos un despojo de tierras y un abandono de ellas forzado, que se acerca a
las 248 mil 342 hectáreas.
Por eso, repito, en nuestra propuesta estamos
colocando como fecha única, tanto para reparación administrativa como para
restitución de tierras, la del 1° de enero de 1980.[93]
El
senador Hemel Hurtado Angulo acotó:
El Partido de Integración Nacional, apoya realmente
este proyecto convencido de que se convertirá en una herramienta eficaz para
lograr ese sueño, esa tan anhelada convivencia pacífica entre colombianos y
colombianas, sin embargo hay inquietudes y voy a tocar tres puntos brevemente.
El primero, que tiene que ver con la fecha y lo
grafico de la siguiente manera, qué pasa con una víctima en un hecho ocurrido
el 31 de diciembre de 1984, por unas circunstancias similares, por los mismo
móviles, por los mismo actores frente a otra víctima en un hecho ocurrido el 1°
de enero de 1985; es decir, 4, 5, 6, 8 ó 10 horas después.
Yo pienso que aquí se va a abrir paso a una posición
fijada por el Senador Luis Fernando Velasco en el sentido de que cualquier
persona demandando e invocando el principio de igualdad puede romper los
linderos realmente que frente a fecha está fijando esta iniciativa.[94]
Finalmente
el senador Luis Carlos Avellaneda propuso varias modificaciones, una de ellas
que la fecha para reparación y restitución de tierras fuera el primero de enero
de 1980, pero no fue  aprobada y el artículo tercero resultó aprobado como
estaba redactado en la ponencia y así finalmente quedaría plasmado en el texto
promulgado de la Ley 1448 de 2011.
8.
Algunas consideraciones sobre el principio general de igualdad y el derecho a
la igualdad
Como
ha reconocido la jurisprudencia constitucional, la igualdad cumple un triple
papel en nuestro ordenamiento constitucional por tratarse simultáneamente de un
valor, de un principio y de un derecho fundamental[95].
Este múltiple carácter se deriva de su consagración en preceptos de diferente
densidad normativa que cumplen distintas funciones en nuestro ordenamiento
jurídico. Así, por ejemplo, el preámbulo constitucional establece entre los
valores que pretende asegurar el nuevo orden constitucional la igualdad,
mientras que por otra parte el artículo 13 de la Carta ha sido considerado como
la fuente del principio fundamental de igualdad y del derecho fundamental de
igualdad. Adicionalmente existen otros mandatos de igualdad dispersos en el
texto constitucional, que en su caso actúan como normas especiales que
concretan la igualdad en ciertos ámbitos definidos por el Constituyente[96].
Otro
aspecto de la igualdad que debe ser señalado en esta breve introducción es que
carece de contenido material específico, es decir, a diferencia de otros
principios constitucionales o derechos fundamentales, no protege ningún ámbito
concreto de la esfera de la actividad humana sino que puede ser alegado ante
cualquier trato diferenciado injustificado. De la ausencia de un contenido
material específico se desprende la característica más importante de la
igualdad: su carácter relacional.
En
efecto, como ha reconocido la jurisprudencia constitucional colombiana la
igualdad normativa presupone necesariamente una comparación entre dos o más
regímenes jurídicos que actúan como términos de comparación; por regla general
un régimen jurídico no es discriminatorio considerado de manera aislada, sino
en relación con otro régimen jurídico. Adicionalmente la comparación
generalmente no tiene lugar respecto de todos los elementos que hacen parte de
la regulación jurídica de una determinada situación sino únicamente respecto de
aquellos aspectos que son relevantes teniendo en cuenta la finalidad de la
diferenciación[97]. Ello supone, por lo
tanto, que la igualdad también constituye un concepto relativo, dos regímenes
jurídicos no son iguales o diferentes entre si en todos sus aspectos, sino
respecto del o de los criterios empleados para la equiparación.
Dicho
carácter relacional es uno de los factores que explica la omnipresencia del
principio de igualdad en la jurisprudencia de esta Corporación, pues hace
posible que sea invocado frente a cualquier actuación de los poderes públicos
con independencia del ámbito material sobre el cual se proyecte. También
influye en la interpretación del principio de igualdad porque, como ha señalado
la doctrina, desde el punto de vista estructural éste necesariamente involucra
no sólo el examen del precepto jurídico impugnado, sino que además la revisión
de aquel respecto del cual se alega el trato diferenciado injustificado amén
del propio principio de igualdad. Se trata por lo tanto de un juicio trimembre.
El
control de constitucionalidad en estos casos no se reduce, entonces, a un
juicio abstracto de adecuación entre la norma impugnada y el precepto
constitucional que sirve de parámetro, sino que incluye otro régimen jurídico
que actúa como término de comparación. En consecuencia se entabla una relación
internormativa que debe ser abordada utilizando herramientas metodológicas especiales
tales como el test de igualdad, empleado por la jurisprudencia de esta
Corporación[98].
Ello
a su vez determina que en numerosas oportunidades el resultado de control no
sea la declaratoria de inexequibilidad de la disposición examinada, razón por
las cuales los tribunales constitucionales han debido recurrir a  distintas
modalidades de sentencias con la finalidad de reparar la discriminación
normativa[99].
Ahora
bien, la ausencia de un contenido material específico del principio de igualdad
no significa que se trate de un precepto constitucional vacío, por el
contrario, precisamente su carácter relacional acarrea una plurinomatividad que
debe ser objeto de precisión conceptual. De ahí que a partir de la famosa
formulación aristotélica de “tratar igual a los iguales y desigual a los
desiguales”, la doctrina y la jurisprudencia se han esforzado en precisar
el alcance del principio general de igualdad  –al menos en su acepción de
igualdad de trato- del cual se desprenden dos normas que vinculan a los poderes
públicos: por una parte un mandamiento de tratamiento igual que obliga a dar el
mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no existan razones
suficientes para otorgarles un trato diferente, del mismo modo el principio de
igualdad también comprende un mandato de tratamiento desigual que obliga a las
autoridades públicas a diferenciar entre situaciones diferentes. Sin embargo,
este segundo contenido no tiene un carácter tan estricto como el primero, sobre
todo cuado va dirigido al Legislador, pues en virtud de su reconocida libertad
de configuración normativa, éste no se encuentra obligado a la creación de una
multiplicidad de regímenes jurídicos atendiendo todas las diferencias, por el
contrario se admite que con el objeto de simplificar las relaciones sociales
ordene de manera similar situaciones de hecho diferentes siempre que no exista
una razón suficiente que imponga la diferenciación.
Esos
dos contenidos iniciales del principio de igualdad pueden a su vez ser
descompuestos en cuatro mandatos: (i) un mandato de trato idéntico a
destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un mandato de
trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten
ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios
cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes
sean más relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato
diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte
similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más
relevantes que las similitudes. Estos cuatro contenidos tienen sustento en el
artículo 13 constitucional, pues mientras el inciso primero del citado precepto
señala la igualdad de protección, de trato y en el goce de derechos, libertades
y oportunidades, al igual que la prohibición de discriminación; los incisos
segundo y tercero contienen  mandatos específicos de trato diferenciado a favor
de ciertos grupos marginados, discriminados o especialmente vulnerables.
De
los diversos contenidos del principio general de igualdad, surgen a su vez el
derecho general de igualdad, cuya titularidad radica en todos aquellos que son
objeto de un trato diferenciado injustificado o de un trato igual a pesar de
encontrarse en un supuesto fáctico especial que impone un trato diferente, se
trata entonces de un derecho fundamental que protege a sus titulares frente a
los comportamientos discriminatorios o igualadores de los poderes públicos, el
cual permite exigir no sólo no verse afectados por tratos diferentes que
carecen de justificación sino también, en ciertos casos, reclamar contra tratos
igualitarios que no tengan en cuenta, por ejemplo, especiales mandatos de
protección de origen constitucional.
Finalmente,
la jurisprudencia constitucional colombiana ha diseñado una metodología
específica para abordar los casos relacionados con la supuesta infracción del
principio y del derecho fundamental a la igualdad, se trata del juicio
integrado de igualdad, cuyas fases constitutivas fueron descritas en las
sentencias C-093 y C-673 de 2001. Este juicio parte de un examen del régimen
jurídico de los sujetos en comparación, precisamente con el objeto de
determinar si hay lugar a plantear un problema de trato diferenciado por
tratarse de sujetos que presentan rasgos comunes que en principio obligarían a
un trato igualitario por parte del legislador. Posteriormente se determina la
intensidad del test de igualdad de conformidad con los derechos
constitucionales afectados por el trato diferenciado, para finalmente realizar
un juicio de proporcionalidad con sus distintas etapas –adecuación, idoneidad y
proporcionalidad en sentido estricto- sobre el trato diferenciado.
Hechas
las anteriores consideraciones generales sobre el principio y el derecho
fundamental de igualdad, se abordará el examen de constitucionalidad de los
enunciados normativos acusados.
9.
El examen de constitucionalidad de las disposiciones acusadas
9.1.
El examen de constitucionalidad del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011
Los
demandantes consideran que la expresión a partir del primero de enero de
1985, contenida en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, vulnera el derecho
a la igualdad de las personas que individual o colectivamente sufrieron daños
por hechos ocurridos con anterioridad al primero de enero de 1985, quienes no
son titulares de las medidas de reparación previstas en la ley.
Alegan
que la fecha en que ocurrieron los daños no es un criterio relevante de
distinción, debido a que consideran que el conflicto armado colombiano se
remonta desde los años cincuenta o sesenta y que por lo tanto todas las
personas que sufrieron daños como consecuencias de infracciones del DIH o de
las normas internacionales de DDHH deben ser titulares de las medidas de
reparación señaladas en la ley.
Se
trata por lo tanto, en buena medida, de razones de tipo histórico, pues los
actores señalan que el conflicto armado colombiano se perpetúa desde la
violencia partidista de finales de los años cuarenta hasta hoy en día y por lo
tanto no se puede distinguir entre las víctimas con fundamento en una fecha. Esta
línea argumentativa los lleva a concluir que el enunciado demandado da origen a
un tratamiento discriminatorio puesto que carece de justificación y además no
persigue una finalidad legítima, sino simplemente propósitos de índole
económica tales como la sostenibilidad financiera.
Ahora
bien, respecto de los anteriores argumentos esgrimidos por los demandantes considera
esta Corporación que la fecha señalada en el artículo tercero sólo podría ser
declarada inexequible si fuera manifiestamente arbitraria. En efecto, como se
expone en el informe rendido por el Grupo de Memoria Histórica de la Comisión Nacional
de Reparación y Reconciliación, existen evidentes dificultades para establecer
hitos relevantes en un conflicto de larga data como el que ha sufrido Colombia.
En esa medida todas las fechas adoptadas pueden ser objeto de discusión y
objeciones pues implican adoptar posturas sobre su naturaleza y evolución
histórica.
Ante
esta dificultad se podría sostener que toda delimitación temporal es
inconstitucional, pues en principio las medidas de reparación de índole
patrimonial deberían ser garantizadas a todas las víctimas, sin embargo, tal
postura limitaría de manera desproporcionada la libertad de configuración del
Legislador, además que sería abiertamente irresponsable desde la perspectiva de
los recursos estatales disponibles para la reparación de los daños causados,
pues generaría expectativas de imposible satisfacción que acarrarían
responsabilidades ulteriores al Estado Colombiano. Es decir, implicaría el
sacrificio de bienes constitucionalmente relevantes cual es en primer lugar la
efectividad de los derechos de las víctimas que se pretende reparar, pues no se
puede desconocer las limitaciones de los recursos estatales que pueden ser
invertidos para tal propósito.
Es
precisamente el Congreso de la República el llamado a fijar los límites
temporales para la aplicación de las medidas de reparación previstas en la ley,
luego de un amplio debate en el que se hayan podido exponer diferentes
perspectivas sobre el conflicto armado y quienes deben ser reparados.
Precisamente por eso en el cuerpo de la providencia se inserta un extenso
acápite en el que se da cuenta de las discusiones que tuvieron lugar sobre la
fecha a partir del primero de enero de 1985, y como ésta fue el fruto de
consensos y acuerdos dentro de las distintas corrientes políticas representadas
al interior del órgano legislativo.
Adicionalmente,
de conformidad con los datos estadísticos aportados en las diferentes
intervenciones es claro que las víctimas del conflicto armado interno aumentan
de manera sustancial  a partir de los años ochenta, y que éste se degrada
especialmente a partir de esa fecha sin que sea posible establecer un momento
histórico preciso que sirva de hito definitivo. Se tiene por lo tanto que el
límite temporal previsto en el artículo tercero, no es una fecha
arbitrariamente excluyente porque precisamente cubre la época en la cual se
produjo el mayor número de violaciones a las normas de derechos humanos y de
derechos internacional humanitario, el período histórico de mayor victimización.
Por
otra parte la no inclusión de las víctimas anteriores a esa fecha respecto del
goce de las medidas reparatorias de índole patrimonial no las invisibiliza, ni
supone una afrenta adicional a su condición, como sugieren algunos
intervinientes, pues precisamente el mismo artículo en su parágrafo cuarto hace
mención de otro tipo de medidas de reparación de las cuales son titulares, que
éstas no tengan un carácter patrimonial no supone un vejamen infringido por la
ley en estudio, pues una reflexión es este sentido supone dar una connotación
negativa a las reparaciones que no sean de índole económica, la cual a su vez
supone una división de las medidas de reparación que no se ajusta a los
instrumentos internacionales en la materia.
No
se puede olvidar que las leyes de justicia transicional tienen límites temporales
porque precisamente hacen referencia a la transición de un período histórico a
otro, por lo tanto las limitaciones temporales son una característica
intrínseca de este tipo de cuerpos normativos, que siempre suponen un ejercicio
de configuración legislativa.
Resta
entonces examinar la pretendida inconstitucionalidad de la fecha consignada en
el artículo tercero de la Ley 1448 de 2011, con fundamento en que supone un
trato diferenciado injustificado entre dos grupos de víctimas.
Como
punto de partida es preciso aclarar que la disposición acusada establece un
tratamiento diferenciado entre dos grupos de personas: (i) las que sufrieron
daños con ocasión de hechos posteriores al primero de enero de 1985, titulares
de las medidas de reparación señaladas en este cuerpo normativo y (ii) quienes
sufrieron daños por hechos anteriores a esa fecha quienes tienen derecho a la verdad, medidas de reparación
simbólica y a las garantías de no repetición previstas en la misma ley, como parte
del conglomerado social y sin necesidad de que sean individualizadas (parágrafo
4 del artículo 3 de la Ley 1148 de 2011). El criterio de distinción lo
constituye una fecha el primero de enero de 1985.
En
primer lugar habría que verificar si las dos categorías de sujetos son
comparables, al respecto se tiene que se trata de personas que han sufrido
daños como consecuencia de infracciones
al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a
las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del
conflicto armado interno, antes del primero de enero de 1985 y con
posterioridad a esa fecha, por lo tanto se trata de sujetos que están en una
situación semejante, al menos en lo que hace referencia a su condición de
víctimas y por lo tanto hay lugar a adelantar el juicio de igualdad.
Considera
esta Corporación que para examinar la supuesta vulneración del derecho a la
igualdad debe adoptarse una metodología que privilegie el margen de configuración
legislativo, por tratarse de un asunto en el cual no hay hitos históricos
definitivos que permitan sustituir la opción adoptada luego de un amplio debate
al interior del cuerpo representativo. Se considera entonces que, si bien están
en juego los derechos de las víctimas a la reparación de índole patrimonial, en
todo caso en esta materia, por las razones previamente expuestas, el juez
constitucional debe ser respetuoso del margen de configuración legislativa,
pues como antes se dijo la fecha adoptada fue el resultado de un amplio
consenso al interior del Congreso de la República, luego de haber sido
exploradas distintas alternativas.
Por
lo tanto se debe examinar si el tratamiento diferenciado persigue una finalidad
constitucionalmente legítima y si es idóneo para alcanzarla. Al respecto se
tiene que la limitación temporal persigue distintos propósitos, algunos
relacionados con la racionalidad económica y otros que trascienden estas
consideraciones y tienen que ver con la especial gravedad y virulencia de una
etapa del conflicto armado interno y la necesidad de darle un tratamiento
especial.  No obstante, para efecto del presente proceso y debido a los
argumentos expuestos por los congresistas durante el trámite de la ley, de los
que se dio cuenta previamente, se entenderá que la finalidad que persigue el proyecto
es preservar la sostenibilidad fiscal.
Se
trata de un criterio de naturaleza
constitucional que reconoce la escasez de los recursos públicos y pretende
asegurar las condiciones para que el Estado garantice la prestación y el
disfrute del conjunto de derechos reconocidos en la Constitución, en el marco
del cual se desarrolla el proceso democrático de fijación de prioridades y de
adopción de políticas públicas para lograr las metas trazadas, sin desconocer,
en ningún caso, los derechos reconocidos en la Constitución.
Ahora
bien, el criterio de distinción de naturaleza temporal empleado en el artículo
tercero demandado es idóneo para garantizar la sostenibilidad fiscal, pues
delimita el conjunto de víctimas beneficiarias de las medidas de reparación de
índole patrimonial.
Finalmente
la limitación temporal no resulta desproporcionada respecto de los derechos de
las víctimas pues, por una parte, la fecha del primero de enero de 1985
precisamente cobija el período histórico en el cual se produce el mayor número
de victimas y se agravan las violaciones al derecho internacional humanitario y
en las normas internacionales de derechos humanos, por otra parte las víctimas
anteriores a ese período resultan cobijadas por otro tipo de medidas de
reparación, señaladas en el parágrafo cuarto del artículo tercero de la ley, a
saber: el derecho a la verdad, medidas de
reparación simbólica y a las garantías de no repetición previstas en la
presente ley, como parte del conglomerado social y sin necesidad de que sean
individualizadas.
Se
concluye entonces que la expresión a partir del primero de enero de 1985, resulta
exequible frente al cargo examinado en la presente decisión.
9.2.
Examen de constitucionalidad del artículo 75 de la Ley 1448 de 2011
Los
demandantes consideran que la expresión entre el primero de enero de 1991 y
el término de vigencia de la ley, contenida en el artículo 75 de la Ley
1448 de 2011, vulnera el derecho a la igualdad de las personas propietarias o poseedoras de predios, o explotadoras
de baldíos que hayan sido despojadas se hayan visto obligadas a abandonarlos a
partir del primero de enero de 1991 y quienes fueron víctimas del despojo o
fueron obligados a abandonar los predios con anterioridad a esa fecha, respecto
a la titularidad del derecho a la restitución en los términos señalados en la
misma ley.
Nuevamente
frente a este límite temporal esgrimen los actores  argumentos de tipo
histórico, en el sentido que el conflicto armado colombiano se perpetúa desde
la violencia partidista de finales de los años cuarenta hasta hoy en día y por
lo tanto no se puede distinguir entre las víctimas con fundamento en una fecha
para el ejercicio del derecho de restitución. Concluyen que la fecha
establecida da origen a un tratamiento discriminatorio porque no persigue una
finalidad legítima, razón por la cual da origen a un tratamiento diferenciado
injustificado.
Para
resolver estas acusaciones se reiteran las consideraciones expuestas en el
acápite inmediatamente precedente. Es decir, que el legislador tiene un amplio
margen de configuración y la limitación temporal establecida solo sería
inconstitucional si resultara manifiestamente arbitraria.
Al
respecto se tiene que los intervinientes aportaron elementos de carácter
objetivo en defensa de la fecha señalada, como son: (i) la mayoría de los estudios sobre el conflicto
armado señala que a partir de  1990 la expulsión y el despojo de tierras se
convierte en un mecanismo empleado regularmente por las organizaciones
paramilitares contra la población civil; (ii) los registros de casos de despojo
y expulsión datan de los años noventa, de manera tal que sobre las fechas
anteriores no hay certeza y se dificulta aplicar la medida de restitución tal
como aparece regulada en la Ley 1448 de 2011; (iii) de conformidad con las
estadísticas del INCODER  la mayor parte de los caso de despojo registrados
están comprendido entre 1997 y el año 2008, los casos anteriores a 1991
corresponden solamente al 3% de los registrados entre 1991 y 2010; (iv) hay un
incremento en las solicitudes de protección de predios a partir de 2005 y que
con anterioridad a esa fecha este mecanismo sólo era utilizado de forma
esporádica.
Lo
anterior permite inferir que el primero de enero de 1991 no es una fecha que
resulte manifiestamente arbitraria y por lo tanto ha de respetarse el margen de
configuración del legislador.
Resta
por analizar el supuesto tratamiento desigual fundado en una finalidad
ilegítima desde la perspectiva constitucional. El punto de partida respecto del
juicio de igualdad es verificar si las dos categorías de sujetos son
comparables, al respecto se tiene que el tratamiento diferenciado se predica de
sujetos que reúnen la condición de ser
propietarios, poseedores o explotadores de baldíos y además fue afectado su
derecho a la propiedad, la posesión o la explotación económica, entonces se
presentan elementos comunes entre ellos y por lo tanto hay lugar a adelantar el
juicio de igualdad.
La
finalidad del trato diferenciado, según se desprende de la intervención del
Ministro de Agricultura durante el debate en la plenaria de la Cámara de
Representantes del proyecto de ley, es preservar la seguridad jurídica. Pues se
hace alusión a la figura de la prescripción adquisitiva de dominio señala en el
Código Civil, la cual antes de la modificación introducida por la Ley 791 de
2002 operaba a los 20 años y la necesidad de proteger los derechos adquiridos
de los terceros de buena fe.
Si
bien están en juego el derecho a la propiedad y los derechos adquiridos de los
despojados en todo caso en esta materia, por las razones expuestas en el
acápite precedente de esta decisión, el juez constitucional debe ser respetuoso
del margen de configuración legislativa, pues como antes se dijo la fecha
adoptada fue el resultado de un amplio consenso al interior del Congreso de la
República, luego de haber sido exploradas distintas alternativas temporales.
Por
lo tanto se debe examinar si el tratamiento diferenciado persigue una finalidad
constitucionalmente legítima y si es idóneo para alcanzarla. Al respecto se
tiene que la seguridad jurídica es un bien
jurídico de relevancia constitucional como ha señalado en reiteradas
oportunidades la jurisprudencia de este Tribunal.[100]
El
criterio de distinción de naturaleza temporal empleado en el artículo tercero
demandado es idóneo para garantizar la seguridad jurídica, pues delimita la
titularidad del derecho a la restitución e impide que se pueda reabrir de
manera indefinida el debate sobre los derechos adquiridos respecto de bienes
inmuebles.
Finalmente
la limitación temporal no resulta desproporcionada respecto de los derechos de
las víctimas pues la fecha del primero de enero de 1991 precisamente cobija el
período histórico en el cual se produce el mayor número de victima despojos y
desplazamientos según se desprende de los datos estadísticos aportados por el
Ministerio de Agricultura, que fueron consignados en el acápite 3.2 de los
antecedentes de la presente decisión.
Se
concluye entonces que la expresión entre el primero de enero de 1991 y el
término de vigencia de la ley, resulta exequible frente al cargo examinados
en la presente decisión.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Declarar exequible la expresión a
partir del primero de enero de 1985, contenida en el artículo tercero de la
ley 1448 de 2011 por el cargo examinado en la presente decisión
Segundo.-
Declarar exequible la expresión entre
el primero de enero de 1991 y el término de vigencia de la ley, contenida
en el artículo 75 de la ley 1448 de 2011, por el cargo examinado en la presente
decisión
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Escrito del ciudadano Gustavo Gallón Giraldo, folio 201 Cuaderno 1 del
expedientePor ejemplo, indica el interviniente que en el apéndice titulado
“Intensidad del conflicto armado y las iniciativas de paz (1978 2003)” del Texto
Movimiento por la Paz en Colombia 1978 — 2003, se consignan las siguientes
cifras desde 1978 hasta el año 1984 construidas a partir del texto: "Los
modelos de Represión", en Solidaridad, No. 100, 1998:
Año
Muertos en
combate
Asesinatos
políticos
Desapariciones
forzadas
Víctimas
civiles
Total de víctimas
Secuestros
1978
24
96
6
102
126
59
1979
50
105
23
128
178
29
1980
21
92
4
96
117
44
1981
95
269
101
370
465
99
1982
69
525
130
655
724
136
1983
173
594
109
703
876
167
1984
225
542
122
664
889
299
TOTAL
657
2223
495
2718
3375
883
[2] Intervención del
ciudadano Gustavo Gallón Giraldo folio 202, cuaderno 1 del Expediente.
[3]
Intervención del ciudadano Sergio Bolaños Cuellar, folio 366 Cuaderno 1 del
expediente.
[4]
Ibidem, folio 367 Cuaderno 1 del expediente.
[5] Citado en la Intervención del ciudadano Sergio Bolaños Cuellar,
folio 366 Cuaderno 1 del expediente.
[6]
Ibidem, folio 367 Cuaderno 1 del expediente.
[7] Intervención del
ciudadano Gustavo Gallón Giraldo, folio 213 Cuaderno 1 del expediente.
[8] Ibidem,
folio 214 Cuaderno 1 del expediente.
[9] Idem, folio
215 Cuaderno 1 del expediente.
[10] Idem, folio 218 Cuaderno 1 del expediente.
[11] Intervención de Monseñor
Héctor Fabio Henao, folio 378 Cuaderno 1 del expediente.
[12] Escrito presentado por
el representante de Acción Social,  folio 178 Cuaderno 1 del expediente.
[13] Ibidem, folio
218 Cuaderno 1 del expediente.
[14]
Intervención de la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, folio 168 Cuaderno 1 del expediente.
[15] Escrito presentado por
el representante de Acción Social, folio 179 Cuaderno 1 del expediente.
[16] Intervención de la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, folio 180 Cuaderno 1 del expediente.
[17] Escrito presentado por
el representante de Acción Social, folio 182 Cuaderno 1 del expediente.
[18]
Escrito de intervención presentado por el representante del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, folio 260 Cuaderno 1 del expediente.
[19] Ibidem folio 262.
[20] Intervención de la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, folio 178 Cuaderno 1 del expediente.
[21] Ibidem, folio 179
Cuaderno 1 del expediente.
[22] Escrito de
intervención presentado por el representante del Ministerio de Agricultura, folio
236, Cuaderno 1 del expediente.
[23] En la
intervención del representante del Ministerio de Agricultura se inserta la
siguiente tabla :
Año
de Abandono
Titulares
de derechos que Reclamaron protección
Predios
anterior 1991
1055
1270
1991
186
210
1992
205
269
1993
237
287
1994
322
380
1995
594
674
1996
766
869
1997
1221
1452
1998
1262
1444
1999
1590
1822
2000
3058
3431
2001
2294
2678
2002
3098
3548
2003
1982
2322
2004
2303
2643
2005
2325
2682
2006
2985
3413
2007
3247
3686
2008
2256
2552
2009
972
1046
2010
397
485
2011
86
90
[24] Intervención
del representante del Ministerio de Justicia, folio 149 Cuaderno 1 del
expediente.
[25] Ibidem, folio
155 Cuaderno 1 del expediente.
[26] Idem, folio
157 Cuaderno 1 del expediente.
[27]             Paul Ricoeur. “Esquisse d’un
parcours de l’oubli” en
T. Ferenczi, “Devoir de mémoire droit à l’oubli”, citado por Ismael Saz, en Revista Pasajes,
No. 11, Primavera 2003, Valencia, España, p. 51
[28]
Este fragmento del texto es constitutivo d Gonzalo Sánchez Retos
de la Verdad y la Memoria en Medio del Conflicto en "El Legado de la Verdad: Impacto de la Justicia Transicional en la construcción de la democracia en América
Latina", Bogotá, 19-21 de junio. Serie enfrentando el pasado, ICTJ, 2007.
[29] Además de Daniel Pécaut y Gonzalo Sánchez, de quienes
hemos recuperado las referencias bibliográficas, esta tesis es sostenida por
buena parte de la literatura sobre el periodo.
[30] Gonzalo Sánchez "Rehabilitación y violencia bajo
el Frente Nacional" y "Tierra, violencia y desarrollo desigual de las
regiones" en Guerra y Política en la sociedad colombiana.
[31] Medófilo Medina "La resistencia campesina en el
sur del Tolima", en Pasado y presente de la violencia en Colombia, Gonzalo Sánchez y Ricardo- Peñaranda (compiladores),
tercera edición, La Carreta Histórica, Medellín, 2007, pág. 269
[32] Gonzalo Sánchez G, Guerra y Política en la sociedad
colombiana, El Ancora Editores, Bogotá, 1991,
pág. 55
[33] Gonzalo Sánchez G, "Guerra Prolongada y
negociaciones inciertas", en Violencia colectiva en los países andinos
(coeditor con Eric Lair), Institut Français des Etudes Andins (IFEA), Editorial
Norma, 2004, pág. 337
[34] Mauricio Romero, "Democratización política y
contrarreforma paramilitar en Colombia", en Gonzalo Sánchez G, Violencia colectiva en los países andinos (coeditor con Eric Lair), Institut Français des
Etudes Andins (IFEA), Editorial Norma, pág. 337
[35] Fernando Cubides, "Narcotráfico y Guerra en
Colombianos paramilitares" en Violencia
colectiva en los países andinos
(coeditor con Eric Lair), Institut Français des Etudes Andins (IFEA), Editorial
Norma, 2004, pág. 381
[36] Se toman aquí apartes del documento que aportó el
Grupo de Memoria Histórica al debate de la Ley de víctimas en la Cámara de Representantes.
[37] El Grupo de Memoria Histórica ha consolidado un
universo de casos y de víctimas de las masacres del conflicto armado
contemporáneo en Colombia a partir de la agregación y la contrastación de
diversas fuentes de información de origen estatal, gubernamental, no gubernamental
y académico. Se entiende por masacre el homicidio intencional de cuatro o más
personas en estado de indefensión y en iguales circunstancias de modo, tiempo y
lugar.
[38] Daillier, P, Pellet, A, Droit International Public, París,
L.G.D.J. 2005, p. 740.
[39]
Entre los tratados internacionales que regulan directamente el tema de la
responsabilidad internacional de los Estados se encuentran: la IV Convención de La Haya de 1907 en relación con los actos cometidos por las fuerzas armadas
en campaña; diversas convenciones referentes al transporte de material nuclear
(Bruselas, 25 de mayo de 1962; Viena, 19 de mayo de 1963); Tratado del 29 de
marzo de 1972 sobre la responsabilidad por los daños ocasionados por el
lanzamiento de satélites; al igual que el Convenio de Bruselas del 29 de
noviembre de 1969 relativo a la reparación de los daños ocasionados por
contaminación del mar por hidrocarburos.
[40] Vattel, Le droit des gens. Principes de la loi naturelle appliquée
à la conduite des affaires de nations souverains, París, 1720.
[41]
CPJI, asunto concesión de Mavrommatis en Palestina (Grecia vs. UK),
sentencia sobre la competencia, 1924, serie A núm. 2.
[42]
Ibídem.
[43] A. Mandesltan, “La protection des minorités”, R.C.A.D.I., 1923,
vol. 1, pp. 367- 517.
[44]
CPJI, asunto de las escuelas minoritarias en la Alta Silesia, dictamen consultivo del 15 de mayo de 1931, serie AB.
[45]
A.A.V.V. Derecho Internacional, Madrid, Edit. Mc Graw
Hill, 1997, p. 1025.
[46] Ver al respecto CPJI, Jurisdiction of the Courts of Danzig,
advisory opinion, 1928, P.C.I.J., Series B, No. 15, pp. 26 y 27; Question
des “communautés” gréco-bulgares, avis consultatif, 1930, C.P.J.I., Série B, N° 17, pp. 32 y 35; Affaire des zones franches de la Haute-Savoie et du pays de Gex (deuxième phase), ordonnance du 6 decembre 1930, C.P.J.I., Série A, N° 24, p. 12;  Affaire des zones franches de la Haute-Savoie et du pays de Gex, arrêt, 1932, C.P.J.I., Série A/B, N° 46, p. 167; Traitement
des nationaux polonais et des autres personnes d’origine ou de langue polonaise
dans le territoire de Dantzig, avis consultatif, 1932, C.P.J.I., Série A/B, N° 44, p. 24).
[47]
CIJ, asunto del Sud-Oeste africano, Rec. 1966, p. 47.
[48] E/CN. 4/Sub. 2/1997/20/Rev.1 2 octubre de 1997.
[49] E/CN.4/Sub.2/1996/17.
[50] D’argent, P., “Le droit de la responsabilité internationale complété?
Examen des príncipes fondamentaux et directives concernant le droit à un
recours et à réparation des victimes de violations flagrantes du droit
international des droits de l’homme et des violations graves du droit
international humanitaire”, en AFDI, 2005.
[51] B. Stern, “Les problèmes de responsabilité posés par la crise et la
guerre du Golfe”, Les aspects juridiques de la crise et de la guerre du Golfe,
París, Edit. Montchrestien, 1991, pp. 329 a 373.
[52] J. R. Crook, “The United Nations Compensation Commission. A new
structure to enforce state responsibility”, American Journal of International
Law, vol. 87, enero 1998, pp. 144 y ss.
[53]
Sobre el particular se puede consultar: Ascensio, H. y Maison, R., “L’activité
des jurisdictions pénales internationales (2005)”, en AFDI, 2005, p. 247; y Del
Carpio, J., Las víctimas ante los tribunales penales internacionales ad hoc,
Valencia, Tirant lo Blanch, 2009, p. 134.
[54]
Ver al respecto,  ICC-01/04-101, Situación de la República Democrática del Congo, caso “Fiscal vs. Thomas Lubanga”, auto 01 del 17 de enero de
2006, proferido por la Sala de Cuestiones Preliminares; ICC-01/04-01/06,
Situación de la República Democrática del Congo, asunto “Fiscalía vs. Thomas Lubanga”, providencia del 29 de junio de 2006. ICC-01/04-101, Situación de la República Democrática del Congo, asunto “Fiscalía vs. Thomas Lubanga”, Decisión sobre las
demandas de participación en el proceso de las víctimas VPRS1, VPRS2, VPRS3,
VPRS4, VPRS5 Y VPRS6, Primera Sala de Cuestiones”
[55] Ver
la sentencia C-228 de 2002.
[56]
Ver la sentencia C-454 de 2006 mediante la cual se examinó
la constitucionalidad de los artículos 11, 132, 133, 134, 136 y 357 de la Ley 906 de 2004. y la sentencia C-209 de 2007 mediante la cual se examinó la
constitucionalidad de los artículos 11, 137, 324, 371, 378, 391 y 395 del mismo
cuerpo normativo.
[57] Especialmente
la sentencia C-370 de 2006.
[58] El texto de la disposición era el siguiente: Artículo 5º.
Definición de víctima. Para los efectos de la presente ley se entiende por
víctima la persona que individual o colectivamente haya sufrido daños directos
tales como lesiones transitorias o permanentes que ocasionen algún tipo de
discapacidad física, psíquica y/o sensorial (visual y/o auditiva), sufrimiento
emocional, pérdida financiera o menoscabo de sus derechos fundamentales. Los
daños deberán ser consecuencia de acciones que hayan transgredido la legislación
penal, realizados por grupos armados organizados al margen de la ley // También
se tendrá por víctima al cónyuge, compañero o compañera permanente, y familiar
en primer grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando
a esta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida // La condición de
víctima se adquiere con independencia de que se identifique, aprehenda procese
o condene al autor de la conducta punible y sin consideración a la relación
familiar existente entre el autor y la víctima // Igualmente se considerarán
como víctimas a los miembros de la Fuerza Pública que hayan sufrido lesiones transitorias o permanentes que ocasionen algún tipo de discapacidad tísica (sic),
psíquica y/o sensorial (visual o auditiva), o menoscabo de sus derechos
fundamentales, como consecuencia de las acciones de algún integrante o miembros
de los grupos armados organizados al margen de la ley // Asimismo, se tendrán
como víctimas al cónyuge, compañero o compañera permanente y familiares en
primer grado de consanguinidad, de los miembros de la fuerza pública que hayan
perdido la vida en desarrollo de actos del servicio, en relación con el mismo,
o fuera de él, como consecuencia de los actos ejecutados por algún integrante o
miembros de los grupos organizados al margen de la ley.
[59] Esta disposición consigna: Artículo 47. Rehabilitación. La
rehabilitación deberá incluir la atención médica y psicológica para las
víctimas o sus parientes en primer grado de consanguinidad de conformidad con
el Presupuesto del Fondo para la Reparación de las Víctimas // Los servicios sociales brindados por el gobierno a las víctimas, de conformidad con las normas y
leyes vigentes, hacen parte de la reparación y de la rehabilitación.
[60] Este artículo tiene el siguiente tenor: Artículo 48. Medidas
de satisfacción y garantías de no repetición. Las medidas de satisfacción y las
garantías de no repetición, adoptadas por las distintas autoridades
directamente comprometidas en el proceso de reconciliación nacional, deberán
incluir: (…) 49.3  La decisión judicial que restablezca la dignidad, reputación
y derechos de la víctima y las de sus parientes en primer grado de consanguinidad.
[61] Cfr. Caso de las
Hermanas Serrano Cruz, supra nota 11, párr.
66; Caso 19 Comerciantes, supra nota 190, párr. 188, y Caso Myrna Mack Chang,
supra nota 5, párr. 209.
[62] Caso Masacre de Mapiripán vs. Colombia. Los hechos que
suscitaron el caso consistieron la llegada al aeropuerto de San José de
Guaviare de aproximadamente un centenar de miembros de la autodefensas Unidas
de Colombia (AUC), procedentes del Urabá antioqueño. A su llegada fueron
recogidos por miembros del Ejército Nacional, y transportados hasta el
municipio de Mapiripán, en camiones de esa Institución. Durante su permanencia
en Mapiripán, los paramilitares secuestraron, torturaron, asesinaron y
descuartizaron a 49 personas, a las que acusaban de auxiliar a la guerrilla. La Fiscalía concluyó que la masacre se había perpetrado con el apoyo y aquiescencia de la Fuerza Pública. Pese a ser informados, los comandantes del ejército se mantuvieron en
completa inactividad. Transcurridos más de ocho años, la justicia penal no
había logrado identificar a las víctimas, y solo había juzgado y sancionado a
unas pocas personas comprometidas en la masacre.
[63] Caso Barrios Altos vs. Perú. En este caso los hechos
acaecidos consistieron en el asalto por parte de seis miembros del ejército
peruano a un inmueble ubicado en el vecindario conocido como “Barrios Altos” de
la ciudad de Lima, donde dispararon indiscriminadamente contra los ocupantes de
la vivienda, matando a quince de ellos e hiriendo gravemente a otros cuatro.
[64] Caso Myrna Mack Chang vs Guatemala. Los hechos que motivaron este proceso consistieron en
el ataque a Myrna Mack Chang, antropóloga, por parte de dos personas que le
propinaron 27 heridas de arma blanca, causándole la muerte. Las investigaciones
llevaron a concluir que el homicidio fue perpetrado por agentes de seguridad
del Estado guatemalteco, en represalia al trabajo que ella adelantaba para
establecer las causas y consecuencias del fenómeno del desplazamiento forzado
de comunidades indígenas en Guatemala.
[65] Cfr. Caso Bulacio, supra nota 9, párr. 114; Caso
Hilaire, Constantine y Benjamin y otros, supra nota 260, párr. 142 a 144; y Caso Suárez Rosero.  Sentencia de 12 de noviembre de 1997.  Serie C No. 35, párr.
71 y 72.
[66]Cfr. Caso Bulacio, supra nota 9, párr. 114.
[67] Caso Masacre de Mapiripán vs. Colombia. Los hechos que
suscitaron el caso consistieron la llegada al aeropuerto de San José de
Guaviare de aproximadamente un centenar de miembros de la autodefensas Unidas de
Colombia (AUC), procedentes del Urabá antioqueño. A su llegada fueron recogidos
por miembros del Ejército Nacional, y transportados hasta el municipio de
Mapiripán, en camiones de esa Institución. Durante su permanencia en Mapiripán,
los paramilitares secuestraron, torturaron, asesinaron y descuartizaron a 49
personas, a las que acusaban de auxiliar a la guerrilla. La Fiscalía concluyó que la masacre se había perpetrado con el apoyo y aquiescencia de la Fuerza Pública. Pese a ser informados, los comandantes del ejército se mantuvieron en
completa inactividad. Transcurridos más de ocho años, la justicia penal no
había logrado identificar a las víctimas, y solo había juzgado y sancionado a
unas pocas personas comprometidas en la masacre.
[68] Cfr. Caso de la Comunidad Moiwana, supra nota 4, párr. 145; Caso de los Hermanos Gómez
Paquiyauri, supra nota 185, párr. 131, y Caso Myrna Mack Chang,
supra nota 5, párr. 157.
[69] Cfr. Caso de la Comunidad Moiwana, supra nota 4, párr. 147; Caso
Hermanas Serrano Cruz. Sentencia de 1 de marzo de 2005. Serie C No. 120, párr.
63, y Caso 19 Comerciantes supra nota 193,
párr. 186.
[70] Ver Organización de Naciones Unidas. Subcomisión para la Prevención de
la Discriminación y la Protección de las Minorías. Sobre la Impunidad de Perpetradores de Violaciones a los Derechos Humanos. Relator Especial Louis
Joinet, UN Doc. E/CP.4/Sub.2/1993/6, 19 de julio de 1993, revisado por
E/CP.4/Sub.2/1994/11 y E/CP.4/Sub.2/1996/18 (Informe Final). Ver también, Stephens, Beth. Conceptualizing
Violence: Present and Future developments in International Law: Panel 1: Human
Rights and Civil Wrongs at Home and Abroad: Old Problems and New Paradigms: Do
Tort Remedies Fit the Crime?. En 60 Albany
Law Review 579, 1997.
[71] Artículos 25 y 69.
[72] Artículos 175 y 176; 149, 151 y 165.
[73] Artículos 2 y 205.
[74] Artículos 176 y 205.
[75] Artículo 23.
[76] Artículo 24.
[77] Artículo 25.
[78] Artículo 149.
[79] Artículo 13.
[80] En la Gaceta del Congreso 865 de 2010 aparece publicado el texto del proyecto de ley presentado
para primer debate en Cámara de representantes. El artículo 3 tiene el
siguiente tenor:
Artículo
3°. Víctimas. Se consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas
personas que individual o colectivamente hayan sufrido menoscabo en sus
derechos fundamentales, como consecuencia de infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas
Internacionales de Derechos Humanos cuando estas hayan tenido lugar en
desarrollo y con ocasión del conflicto armado o actos terroristas.
Son
víctimas el cónyuge, compañero o compañera permanente y familiar en primer
grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a esta se
le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida.
También se
consideran víctimas las personas que hayan sufrido menoscabo en sus derechos
fundamentales al intervenir para asistir a la víctima en peligro o para
prevenir la victimización.
La
condición de víctima se adquiere con independencia de que se individualice,
aprehenda, procese o condene al autor de la conducta punible.
Parágrafo
1°. Cuando los miembros de la Fuerza Pública sean víctimas en los términos del presente artículo, su reparación económica corresponderá por todo concepto a la
que tengan derecho de acuerdo al régimen especial que les sea aplicable. De la
misma forma, tendrán derecho a las modalidades de reparación señalados en la
presente ley, que no se encuentren contemplados en sus regímenes especiales.
Parágrafo
2°. Los miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley no serán
considerados como víctimas, salvo en los casos contemplados en el artículo 166
de la presente ley en los que los niños, niñas o adolescentes hubieren sido
desvinculados del grupo armado organizado al margen de la ley siendo menores de
edad.
Los
cónyuges, compañero o compañera permanente, o los parientes de miembros de
grupos armados organizados al margen de la ley tampoco serán considerados como
víctimas por el menoscabo de derechos sufrido por los miembros de esos grupos.
Parágrafo
3°. Por actos de terrorismo, en los términos del presente artículo, se
entenderá lo contemplado en el artículo 144 del Código Penal, o las normas que
lo modifiquen, sustituyan o reemplacen.
El artículo
76 señalaba en materia de restitución de predios despojados: Artículo 76.
Legitimación. Será titular de la acción regulada en esta ley el despojado
cónyuge, compañero o compañera permanente y familiar en primer grado de
consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a este se le
hubiere dado muerte o estuviere desaparecido, y por solicitud de este y en su
favor, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas a que se refiere la presente ley.
[81] La redacción del primer inciso de este artículo quedaba en los
siguientes términos: Artículo 3°. Víctimas. Se consideran víctimas, para los
efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan
sufrido menoscabo en sus derechos fundamentales, por hechos ocurridos a partir
del 1º de enero de 1993, siempre que este menoscabo sea consecuencia de
infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y
manifiestas a las normas Internacionales de Derechos Humanos.
[82]
Este precepto quedaba con la siguiente redacción: Titulares del derecho a la
restitución. Las personas que fueran propietarias, poseedoras, tenedoras, u
ocupantes de tierras, y que hayan sido despojadas de estas, o que se hayan
visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los
hechos entre el 1º de enero de 1993 y el 1º de enero de 2011 y que configuren
las violaciones de que trata el artículo 3° de la presente ley pueden solicitar
la restitución de tierras o vivienda rural en los términos establecidos en este
capítulo, sin perjuicio de otras reparaciones a que haya lugar de conformidad a
lo establecido en la presente ley.
[83] Gaceta
del Congreso No. 1004 de primero de diciembre de 2010, p. 53.
[84] Páginas
35 y 36.
[85] Página
42.
[86] Página
116.
[87] Páginas
52 y 53.
[88] Página
5.
[89] Gaceta
del Congreso 63 de primero de marzo de 2011, p. 5.
[90] Gaceta
del Congreso No. 247 de 11 de mayo de 2011, p. 5.
[91] Página
14.
[92] Página
13.
[93] Páginas
31 a 36.
[94] Página
48.
[95]
La jurisprudencia constitucional se ha ocupado de diferenciar
tanto en razón de su estructura normativa como en el sentido de su fuerza
vinculante los valores, los principios y los derechos fundamentales. En la
sentencia T-406 de 1992 se propone por primera vez la distinción entre valores
y principios constitucionales, basada fundamentalmente en el grado de eficacia
y aplicabilidad, al respecto se dijo: “Los valores son normas que
establecen fines dirigidos en general a las autoridades creadoras del
derecho y en especial al  legislador; los principios son normas que
establecen un deber ser específico del cual se deriva un espacio de
discrecionalidad legal y judicial. La diferencia entre principios y valores no
es de naturaleza normativa sino de grado y, por lo tanto, de eficacia. Los
principios, por el hecho de tener una mayor especificidad que los valores,
tienen una mayor eficacia y, por lo tanto, una mayor capacidad para ser
aplicados de manera directa e inmediata, esto es, mediante una subsunción
silogística. Los valores, en cambio, tienen una eficacia indirecta, es decir,
sólo son aplicables  a partir de una concretización casuística y adecuada de
los principios constitucionales. De manera similar, la diferencia entre
principios y reglas constitucionales no es de naturaleza normativa sino de
grado, de eficacia. Las normas, como los conceptos, en la medida en que ganan
generalidad aumentan su espacio de influencia pero pierden concreción y
capacidad para iluminar el caso concreto” (negrillas originales).
Posteriormente en la sentencia T-881 de 2002 con ocasión del examen del papel
que cumple la dignidad humana en el ordenamiento jurídico, se hace una
diferenciación entre el papel de los principios y de los derechos fundamentales
a partir de la función que cumplen y no en razón de su estructura, pues si bien
se reconoce que tanto los derechos fundamentales como los principios son mandatos
de optimización directamente aplicables, los primeros permitirían la apertura
de nuevos ámbitos de protección y abrirían la posibilidad de “concretar con
mayor claridad los derechos fundamentales”.
[96]
Por el ejemplo el artículo 42 el cual señala que las relaciones familiares se
basan en la igualdad de derechos y deberes de la pareja y en el respeto
recíproco de sus integrantes, el artículo 53 que consagra entre los principios
mínimos del estatuto del trabajo la igualdad de oportunidades de los
trabajadores, el artículo 70 que impone al Estado colombiano e deber de
asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso a la cultura y reconoce la
igualdad de las culturas que conviven en el país, el artículo 75 dispone la
igualdad de oportunidades en el acceso al espectro electromagnético y  el
artículo 209 consagra la igualdad como uno de los principios que orienta la
función administrativa.
[97]
Cfr. Markus González Beilfuss. Tribunal Constitucional y
reparación de la discriminación normativa, Madrid, Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales, 2000, p. 21 y s.s.
[98]
Ver sentencia C-093 de 2001.
[99]
Cfr. Markus González Beilfuss, op. cit., pág. 31 y s.s.
[100]
Sobre la seguridad jurídica se consigna en la sentencia T-502 de 2002: “3.
La seguridad jurídica es un principio central en los ordenamientos jurídicos
occidentales. La Corte ha señalado que este principio ostenta rango
constitucional y lo ha derivado del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Carta // La seguridad jurídica es un
principio que atraviesa la estructura del Estado de Derecho y abarca varias
dimensiones. En términos generales supone una garantía de certeza. Esta
garantía acompaña otros principios y derechos en el ordenamiento. La seguridad
jurídica no es un principio que pueda esgrimirse autónomamente, sino que se
predica de algo. Así, la seguridad jurídica no puede invocarse de manera
autónoma para desconocer la jerarquía normativa, en particular frente a la
garantía de la efectividad de los derechos constitucionales y humanos de las
personas // En materia de competencias, la seguridad jurídica opera en una
doble dimensión. De una parte, estabiliza (sin lo cual no existe certeza) las competencias
de la administración, el legislador o los jueces, de manera que los ciudadanos
no se vean sorprendidos por cambios de competencia. Por otra parte, otorga
certeza sobre el momento en el cual ocurrirá la solución del asunto sometido a
consideración del Estado[100].
En el plano constitucional ello se aprecia en la existencia de términos
perentorios para adoptar decisiones legislativas (C.P. arts. 160, 162, 163,
166, entre otros) o constituyentes (C.P. Art. 375), para intentar ciertas
acciones públicas (C.P. art. 242 numeral 3), para resolver los juicios de
control constitucional abstracto (C.P. art. 242 numerales 4 y 5). En el ámbito
legal, las normas de procedimiento establecen términos dentro de los cuales se
deben producir las decisiones judiciales (Códigos de Procedimiento Civil,
Laboral y de seguridad social, penal y Contencioso Administrativo), así como en
materia administrativa (en particular, Código Contencioso Administrativo) // 4.
La existencia de un término para decidir garantiza a los asociados que puedan
prever el momento máximo en el cual una decisión será adoptada. Ello apareja,
además, la certeza de que cambios normativos que ocurran con posterioridad a
dicho término no afectará sus pretensiones. En otras palabras, que existe seguridad
sobre las normas que regulan el conflicto jurídico o la situación jurídica
respecto de la cual se solicita la decisión. Ello se resuelve en el principio
según el cual las relaciones jurídicas se rigen por las normas vigentes al
momento de configurarse dicha relación, que, en buena medida, se recoge en el
principio de irretroactividad de la ley; en materia penal, debe señalarse,
existe una clara excepción, por aplicación del principio de favorabilidad, que
confirma la regla general // Al considerarse, en el ámbito de la certeza y
estabilidad jurídica (seguridad jurídica), la existencia de precisos términos
para que la administración o el juez adopten decisiones y el principio de
conocimiento de las normas aplicables al caso concreto, se sigue que dichos términos
fijan condiciones de estabilización respecto de los cambios normativos. De ahí
que, durante el término existente para adoptar una decisión, la persona tiene
derecho a que sean aplicadas las normas vigentes durante dicho término. No
podría, salvo excepcionales circunstancias en las cuales opera la favorabilidad
o por indiscutibles razones de igualdad, solicitar que se le aplicaran aquellas
disposiciones que entren en vigencia una vez se ha adoptado la decisión. Es
decir, una vez vencido el término fijado normativamente para adoptar una
decisión opera una consolidación de las normas jurídicas aplicables al caso
concreto. Consolidación que se torna derecho por razón del principio de
seguridad jurídica y, además, constituye un elemento del principio de legalidad
inscrito en el derecho al debido proceso.”