T-153-19
Sentencia T-153/19
COMUNIDADES INDIGENAS-Legitimación por activa en los casos que reclaman protección de sus
derechos fundamentales por medio de acción de tutela
COMUNIDADES INDIGENAS-Titulares de derechos fundamentales y sujetos de especial protección constitucional
DERECHO
A LA PROPIEDAD COLECTIVA DE COMUNIDAD INDIGENA-Reiteración de jurisprudencia
PROPIEDAD COLECTIVA DE PUEBLOS INDIGENAS-Derecho a constituir resguardos
CONSTITUCION
DE RESGUARDOS INDIGENAS-Normatividad
y trámite
CONSTITUCION
DE RESGUARDOS INDIGENAS-Se debe
garantizar el debido proceso administrativo
En materia de comunidades indígenas, la
Corte Constitucional ha sostenido que el deber de actuar diligentemente se
traduce en la obligación estatal de garantizar el acceso a los territorios, su
delimitación y titulación, dentro de un plazo razonable
CONSTITUCION
DE RESGUARDOS INDIGENAS-Jurisprudencia Interamericana en torno al
plazo razonable
DERECHO A LA PROPIEDAD COLECTIVA Y AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Orden a la Agencia Nacional de Tierras para
que concluya el procedimiento de titulación de tierras y decida de fondo la
solicitud hecha por las comunidades accionantes
Referencia: expediente T-7.056.143.
Acción de tutela formulada Luis Hernando
Tandioy Chasoy contra la Agencia Nacional de Tierras (ANT).
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., tres (3) de abril de dos mil
diecinueve (2019).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Diana Fajardo Rivera, Carlos
Bernal Pulido y Alberto Rojas Ríos -quien la preside-, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo de
tutela proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Buenaventura,
Valle del Cauca, el 21.08.2018, el cual declaró improcedente el amparo
solicitado dentro de la acción de tutela instaurada por Luis Hernando Tiandoy
Chasoy contra la Agencia Nacional de Tierras.
La Sala de Selección de Tutelas Número Once[1]
de la Corte Constitucional seleccionó, mediante Auto[2] del
13.11.2018, el Expediente T- 7.056.143 para su revisión y, según el sorteo
realizado, lo repartió al Despacho del Magistrado Alberto Rojas Ríos, para que
tramitara y proyectara la sentencia correspondiente.
I. ANTECEDENTES
A. Hechos relevantes
1.      Las comunidades indígenas de Cerrito Bongo,
Cocalito y Jooin Jeb, de la etnia Nonam, conservan su cultura, tradición y
costumbres.
2.      Estas comunidades se encuentran asentadas históricamente
a lado y lado de las riveras de los ríos Bonguito y Bongo, cerca de la
desembocadura en el Océano Pacífico y en puntos colindantes al noreste de la
Bahía de Buenaventura[3].
3.      Las comunidades indígenas en mención iniciaron
el proceso de titulación de tierras en el 2012 (no se especifica fecha exacta)
y la Subgerencia de Promoción, Seguimiento y Asuntos Étnicos del INCODER ordenó,
mediante Auto del 06.09.2012[4],
remitir a la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio Interior,
para que ésta emitiese un concepto sobre la constitución del resguardo a favor
de dichas comunidades.
4.      La Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y
Minorías del Ministerio del Interior conceptuó que la constitución de dicho
resguardo era viable, pues se reconoce así un derecho territorial que apunta a
la protección de la integridad étnica y cultural y se da solución a una
problemática de tenencia de tierras de esta parcialidad indígena, la cual, en
opinión de los accionantes, ha sido despojada por terceros y ha puesto en
riesgo inminente de extermino a las comunidades[5].
5.      El proceso de titulación de tierras cumplió,
según los accionantes, los requisitos establecidos en el Decreto 1071 de 2015
y, por ello, se presentaron y aprobaron los proyectos de acuerdo para la
constitución de los resguardos Cerrito Bongo, Cocalito y Jooin Jeb. Dichos
proyectos, a su vez, fueron aprobados por el Consejo Directivo del INCODER el
26.09.2015 y se remitieron al despacho del Viceministro para su firma, como
consta en acta del 30.11.2015.
6.      Posteriormente la Agencia Nacional de Tierras
avocó conocimiento del proceso de constitución de resguardos de las comunidades
mencionadas e inició nuevamente con el trámite de visitas.
7.      La Subdirectora de Asuntos Étnicos de la
Agencia Nacional de Tierras le informó el 21.03.2017 a la Coordinación de
Territorio de la Asociación de Cabildos Indígenas y del Valle del Cauca Región
Pacífico-ACIVA RP, que el procedimiento de legalización de tierras de las
comunidades indígenas se encuentra en la construcción de la ruta jurídica para
determinar la trazabilidad del componente del territorio que afecta a las
comunidades asociadas y comunidades negras, así como en el estudio jurídico de
la vigencia de dichos territorios, por tratarse de zonas de la Ley 55 de 1967[6].
8.      La Dirección Técnica de Asuntos Étnicos de la
Agencia Nacional de Tierras le informó un año después (19.02.2018) a la
Consejería de Territorio de la Organización Indígena de Colombia que el proceso
de constitución de resguardo indígenas Jooin Jeb, Cocalito y Cerro Bongo fue
puesto a consideración del Consejo Directivo del INCODER, el cual lo aprobó[7]. Sin embargo, la Consejera
para comunidades negras había presentado oposición porque, en su opinión[8]: a)
existía un conflicto de intereses entre estas comunidades indígenas y la
comunidad negra de Ladrilleros, el cual fue concertado y permitió la fijación
de los polígonos para la constitución de dichos resguardos; b) las tierras a
legalizar son bienes fiscales y, por ello, se solicitaron los expedientes de
constitución, a fin de verificar el estado de dichos territorios y determinar
las rutas jurídicas y técnicas; c) no había presencia de los comuneros en los
territorios a legalizar y; d) los estudios socioeconómicos, jurídicos y de
tenencia de tierras se encuentran vencidos. El comunicado no indica cuándo
ocurrieron cada una de las circunstancias ni cuáles han sido los resultados
obtenidos.
9.      Por lo anterior, la Agencia Nacional de Tierras
procedió a la realización de visitas y concertaciones con las comunidades y,
posteriormente remitió el expediente a su Subdirección de Asuntos Étnicos para
que actualizara la información y continuara con el procedimiento.
9.      El Coordinador de Territorio
de la Asociación de Cabildos Indígenas del Valle del Cauca Región
Pacífico-ACIVA RP solicitó el 24.04.2018[9] que se culminaran los procesos
de entrega de títulos colectivos a las comunidades Cerrito Bongo, Cocalito y
Jooin Jeb.
10.    Las comunidades Cerrito Bongo,
Cocalito y Jooin Jeb no recibieron respuesta de la solicitud presentada por el Coordinador
de Territorio de la Asociación de Cabildos Indígenas del Valle del Cauca Región
Pacífico-ACIVA RP ni han recibido a la fecha respuesta alguna sobre la
culminación del proceso de titulación de tierras.
11.    Luis Hernando Tiandoy Chasoy,
Presidente de la Junta Directiva de la Asociación de Cabildos indígenas del
Valle del Cauca Región Pacífico-AVICA RP, interpuso el 06.08.2018, en
representación de las Comunidades Cerrito Bongo, Cocalito y Jooin Jeb, acción
de tutela contra la Agencia Nacional de Tierras, y solicita que sean
garantizados los derechos fundamentales al territorio, la preservación, la
protección y reconocimiento de la cultura y la vida de las comunidades
afectadas y, en consecuencia, que se “proceda a generar la firma del acto
administrativo que concluya y sobre todo defina la constitución de los
resguardos a favor de las Comunidades Indígenas referidas, con base en la
totalidad del trámite agotado a plenitud”[10].
B. Actuaciones procesales
1. Admisión de la tutela
12.    El Juzgado Primero Laboral del
Circuito de Buenaventura, Valle del Cauca, admitió la acción de tutela,
mediante Auto[11] del 06.08.2018, y notificó a la Agencia
Nacional de Tierras y al Ministerio de Cultura y Desarrollo Rural, para que se
manifestasen sobre lo solicitado por el tutelante.
2. Respuesta de las accionadas
a. Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural
13.    Edward Daza Guevara, coordinador del grupo de
procesos judiciales del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, presentó
escrito[12] el 14.08.2018, en cual solicitó que se
desvinculase a la entidad, porque el accionante no formula pretensión alguna
que implique la toma de decisiones por parte de esta Entidad[13].
14.    La solicitud del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural se basa, por una parte, en que la entidad no tiene
competencia respecto a la solicitud de los accionantes[14], porque el artículo 3 del Decreto 1985 de
2013 establece como objeto del Ministerio formular, coordinar y adoptar
políticas, planes, programas y proyectos del Sector Agropecuario, Pesquero y de
Desarrollo Rural, las cuales son ejecutadas a través de sus entidades
vinculadas y adscritas. Quien tiene dicha competencia es, según la entidad, la
Agencia Nacional de Tierras, que es una entidad adscrita al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, con patrimonio propio, personería jurídica,
autonomía administrativa y financiera, razón por la cual es sujeto de derechos
y obligaciones[15]. Por otra parte, el Ministerio manifiesta que, si bien
éste ejerce control administrativo o de tutela sobre la Agencia Nacional de
Tierras, no le compete la autorización o aprobación de los actos específicos
que conforme a la ley competa expedir a los órganos internos de esos organismos
y entidades [como la Agencia Nacional de Tierras], dado que se trata de
entidades con personería jurídica, y autonomía administrativa y presupuestal[16].
b. Agencia Nacional de
Tierras
15.    Andrés Felipe González Vesga, jefe (e) de la
Oficina Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras, presentó, extemporáneamente,
escrito el 27.08.2018, en el cual solicitó se desvincule a la entidad[17], ya que ella dio respuesta a los
tutelantes[18], mediante oficios No. 2018500073141 y No.
20185000129673. La Agencia Nacional de Tierras informó que, en el último
oficio, la Dirección de Asuntos Étnicos da una respuesta técnica sobre el
asunto en particular, profundizando en las etapas adelantadas por cada una de
las comunidades para la Constitución de los Resguardos, exponiendo las
reuniones que se adelantaron entorno a la problemática territorial y finalmente
se remitió a la Subdirección de Asuntos Étnicos las actas de concertación y
delimitación del Territorio para continuar con el proceso de constitución de
los resguardos y Titulación Colectivas de la comunidad de Negros los
Ladrilleros[19].
16.    Lo anterior le permite concluir a la
Agencia Nacional de Tierras que la disputa se centra en un derecho de petición,
el cual fue contestado conforme a los parámetros establecidos por la Corte
Constitucional y, en consecuencia, se configura la carencia actual de objeto
por hecho superado (al responderse con posterioridad a la fecha de
interposición de la tutela)[20].
3. Decisión de única instancia
17.    El Juzgado Primero Laboral del Circuito de
Buenaventura, Valle del Cauca, declaró, mediante sentencia del 21.08.2018, que
la acción de tutela era improcedente. En opinión del juez de única instancia,
la finalidad de la acción interpuesta por los accionantes es que se de
aplicación a la normatividad correspondiente y se firme del actop (sic) administrativo
que concluya y defina la constitución de los resguardos a favor de las
Comunidades Indígenas Cerrito Bongo y Jooin-Jeb de la Etnia Noman[21]. Para que esta pretensión prosperase, en
opinión del juez del tutela, los accionantes debieron demostrar la existencia de
un perjuicio irremediable, conforme a las premisas constitucionales
dispuestas por la Corte Constitucional en Sentencia T- 267/1996[22], la cual indica que el carácter
irremediable del perjuicio debe ser evaluado directamente por el juez, miradas
las circunstancias del caso sometido a su conocimiento y en relación con las
consecuencias que, apreciadas por él como inminentes, podrán derivarse para el
actor si no se concediera la protección temporal de los derechos que le han
sido violados o que son amenazados[23].
18.    El requisito de perjuicio irremediable no se
cumplió pues, en opinión del juez de tutela, revisado el presente asunto se
tiene, que salta a la vista, que la queja tiene su argumento jurídico en el
incumplimiento de una normatividad legal, y de incumplimiento de funciones de
un ente como la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS, a quien se le endilga que no ha
firmado el documento que resuelve la situación del resguardo antes enunciado[24]; sin embargo, no se encuentra documento
o prueba siquiera sumaria, en donde se demuestre que existe por ello, peligro
inminente o perjuicio irremediable[25]. Esto implica que, sin que se pueda
demostrar la aplicación subsidiaria de la acción de tutela, por no haber
probado un peligro o perjuicio irremediable en esta acción, no es posible que
salga avante, en cumplimiento a los preceptos Constitucionales reiterados por
la Corte Constitucional[26].
C. Pruebas en el proceso
19.    En el expediente reposan las
siguientes pruebas:
a)     Copia de la Resolución 0183, del
29.11.2017, por medio de la cual se inscribe la Junta Directiva de la
Asociación de Cabildos Indígenas del Valle del Cauca Región Pacífico-ACIVA RP
en el Registro de Asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales
Indígenas [27].
b)    Copia del Certificado de la Alcaldía
Distrital de Buenaventura, en la cual se reconoce la personería jurídica del
Cabildo de la Comunidad Indígena Cerrito Bongo, la composición de las
autoridades del Resguardo y su representación legal[28].
c)     Copia del Certificado de la Alcaldía
Distrital de Buenaventura, en la cual se reconoce la personería jurídica del
Cabildo de la Comunidad Indígena Cocalito, la composición de las autoridades
del Resguardo y su representación legal[29].
d)    Copia del Certificado de la Alcaldía
Distrital de Buenaventura, en la cual se reconoce la personería jurídica del
Cabildo de la Comunidad Indígena Jooin Jeb, la composición de las autoridades
del Resguardo y su representación legal[30].
e)     Copia de la petición[31] elevada, el 16.12.2015, por los
Gobernadores de los Cabildos Cerrito Bongo, Cocalito y Jooin Jeb al Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural, en el cual se solicita se informe el estado
del trámite de titulación de tierras, en el cual el INCODER había aprobado la
titulación de tierras el 21.09.2015.
f)      Copia de la respuesta emitida por la
Dirección Técnica de Asuntos Étnicos, del 19.02.2018, en la cual se informan
las razones por las cuales no se continuó con la titulación de tierras de las
comunidades Cerrito Bongo, Cocalito y Jooin Jeb -posible conflicto con
comunidad afrodescendiente e informes vencidos-[32].
g)     Copia de la respuesta de la Subdirección de
Asuntos Étnicos, del 21.03.2018, en la cual se indica que la titulación de
tierras de las comunidades indígenas se encuentra en la fase de construcción de
la ruta jurídica para determinar la trazabilidad del componente de territorio
que afecta a las comunidades asociadas y las comunidades afrodescendientes[33].
h)    Copia de la Respuesta de la Dirección de
Asuntos Étnicos de la Agencia Nacional de Tierras, del 21.08.2018, en la cual
se indica el estado de los procesos de titulación de tierras y se informa que
en el proceso de constitución de los resguardos indígenas se presentó conflicto
con otras comunidades étnicas y, por tanto, se dio una ruptura de lo pactado
entre ellas en el 2012[34].
II. CONSIDERACIONES
A. Competencia
20.    La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para revisar el fallo proferido por el Juzgado
Primero Laboral del Circuito de Buenaventura, Valle del Cauca, en el proceso de
tutela objeto de estudio, conforme al artículo 241 numeral 9 de la Constitución
Política en concordancia con el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991 y el
artículo 56 del Acuerdo 02 de 2015.
B. Planteamiento del caso y problema
jurídico
1. Presentación del caso
21.    Las comunidades Cerrito Bongo,
Cocalito y Jooin Jeb iniciaron el trámite de constitución de resguardo ante el
INCODER. Esta entidad abrió el expediente respectivo y, mediante Auto del
02.02.2012, se ordenó la visita al territorio de cada una de las comunidades.
22.    A partir de esa fecha se realizaron
los respectivos trámites, entre ellos la resolución de posibles conflictos con
otras comunidades. Los acuerdos quedaron en el Acta del 30.11.2015 y solo
restaba la firma de la autoridad competente para proceder a la constitución del
resguardo y, por tanto a la titulación de los territorios.
23.    Posteriormente la Agencia Nacional
de Tierras avocó conocimiento del proceso de constitución de resguardos de las
comunidades mencionadas e inició nuevamente con el trámite de visitas. Por ello, el Coordinador
de territorio de la Asociación de Cabildos Indígenas del Valle del Cauca Región
Pacífico-ACIVA RP solicitó, el 24.04.2018, que se culminaran los procesos de
entrega de títulos colectivos a las comunidades Cerrito Bongo, Cocalito y Jooin
Jeb.
24.    Sin embargo, la
Agencia Nacional de Tierras informó que se había recibido la información por
parte del INCODER y se había detectado: a) la existencia de conflicto de
intereses territoriales entre las comunidades Cerrito Bongo, Cocalito y Jooin
Jeb, y la comunidad negra de ladrilleros y; b) que los estudios
socioeconómicos, jurídicos y de tenencia de tierras se encuentran vencidos y no
se evidencia una argumentación clara sobre las extensiones de tierras para una
población tan pequeña. Por tanto, la entidad procedió a la realización de
visitas y concertaciones con las comunidades y, posteriormente remitió el
expediente a la Subdirección de Asuntos Étnicos para que actualizara la
información y continuara con el procedimiento.
25.    Las comunidades Cerrito Bongo,
Cocalito y Jooin Jeb no han recibido respuesta aún del proceso y, por ello
iniciaron acción de tutela contra la Agencia Nacional de Tierras. Ésta
manifestó que la acción no era procedente, pues había contestado los
requerimientos de las comunidades después de la interposición de la acción de
tutela y, por tanto, se configuraba un hecho superado.
2. Problema Jurídico
26.    Corresponde a la Sala Novena de Revisión
determinar si se vulneraron los derechos fundamentales a la propiedad colectiva
y al debido proceso administrativo de las comunidades Cerrito Bongo, Cocalito y
Jooin Jeb, por la demora de la Agencia Nacional de Tierras en el proceso de
titulación de tierras a su favor.
27.    Para responder este problema, la Sala Novena
abordará: a) los requisitos de procedencia de la acción de tutela; b) el
derecho fundamental a la propiedad colectiva; c) el derecho fundamental al
debido proceso y al plazo razonable y; d) la decisión en concreto.
C. Procedencia de la acción de tutela
28.    El artículo 86 inciso 1 de la Constitución
Política de Colombia consagra que toda persona tendrá acción de tutela
para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento sumario, por sí misma o por quién actúe a su nombre, la
protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales,
cuando quiera que estos se resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
1. Titularidad de la acción
29.    El artículo 86 inciso 1 de la Constitución
Política consagra que toda persona puede ejercer la acción de tutela[35]. Ella, a su vez, puede intervenir por sí
misma o por quien actúe en su lugar. La segunda alternativa propuesta por el
artículo 86 inciso 1 de la Constitución Política de Colombia fue desarrollada
por el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, el cual consagra tres variables[36]: a) el ejercicio de la acción de tutela a
través de representante –artículo 10 inciso 1 del Decreto 2591 de 1991–; b) el
ejercicio de la acción mediante agencia oficiosa –artículo 10 inciso 2 del
Decreto 2591 de 1991– y; c) el ejercicio de la acción a través del Defensor del
Pueblo y los personeros municipales –artículo 10 inciso 3 en concordancia con
los artículos 46 y siguientes del Decreto 2591 de 1991. En el presente caso
debe revisarse la acción de tutela mediante representante.
30.    El artículo 10 inciso 1 oración 1 del Decreto
2591 de 1991 establece que la acción de tutela podrá ser interpuesta a través
de representante. Esta expresión comprende dos tipos de representación, a
saber, el representante legal –en el caso de menores de edad y personas
jurídicas, entre otros– y el apoderado judicial[37].
31.    En materia de derechos fundamentales de las
comunidades indígenas, la Corte Constitucional ha precisado que las comunidades
indígenas, como colectivos, son titulares de derechos fundamentales[38] independientes de los derechos
fundamentales de sus miembros individualmente considerados[39], como, por ejemplo, el derecho a la
identidad étnica[40] y el derecho a la propiedad colectiva.
32.    En ese sentido, las comunidades indígenas
pueden interponer una acción de tutela a través de sus dirigentes y miembros[41]. La Corte Constitucional ha sostenido que
la Defensoría del Pueblo y organizaciones creadas para la defensa de los derechos
fundamentales de los pueblos indígenas también son competentes para interponer la
acción de tutela[42].
2. Destinatario de la acción
(legitimación por pasiva)
33.    El artículo 86 inciso 1 de la Constitución
Política establece que la acción de tutela procede por la acción o la omisión
de cualquier autoridad pública.
34.    La Corte Constitucional ha sostenido que, por
destinatario de la acción (o legitimado por pasiva) debe entenderse por una
parte, como la aptitud legal que tiene una entidad para asumir la
responsabilidad que surja con ocasión de la vulneración o amenaza de un derecho
fundamental[43] y, por otra parte, como la facultad
procesal que se le reconoce al demandado para que desconozca o controvierta la
reclamación que el actor dirige contra él mediante el recurso de amparo[44].
3. Inmediatez
35.    El artículo 86 inciso 1 de la Constitución
Política de Colombia establece que la acción de tutela podrá interponerse en todo
momento y lugar. Esto significa, según la Corte Constitucional, que no
existe un término de caducidad para interponer la acción de tutela[45]; pero lo anterior no implica, de acuerdo a
la jurisprudencia constitucional, que la acción de tutela pueda ejercitarse en
un tiempo indefinido desde el momento en que ocurre la vulneración o amenaza al
derecho fundamental[46], pues ello implicaría una
desnaturalización de la acción[47].
36.    Por lo anterior, la Corte Constitucional ha
sostenido que la acción de tutela debe interponerse en un término razonable[48]. Éste no se define, a su vez, mediante la
determinación de un período concreto[49] o mediante reglas estrictas e inflexibles[50], sino a través de un estudio de las
circunstancias particulares del caso[51] y de la afectación permanente en el tiempo[52].
4. Subsidiariedad
37.    El artículo 86 inciso 3 de la Constitución
Política de Colombia consagra que la acción sólo procederá cuando el afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que ella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Esta disposición
fue desarrollada por el artículo 6 numeral 1 del Decreto 2591 de 1991, el cual
establece que la acción de tutela no procederá cuando existan otros recursos o
medios de defensa judiciales, a menos que se configure una de las siguientes
situaciones[53]: a) que la acción de tutela se interponga
para evitar un perjuicio irremediable o; b) cuando se compruebe que, a pesar de
existir un recurso o mecanismo, ella no sea idónea o efectiva al revisar el
caso en concreto[54] –y las circunstancias particulares de la
persona–.
38.    La jurisprudencia constitucional ha fijado los
alcances de estas dos excepciones. Respecto al perjuicio irremediable, la Corte
Constitucional ha manifestado que debe demostrarse[55]: a) la inminencia del perjuicio; b) la
gravedad del mismo; c) la urgencia de las medidas conducentes para su
superación y; d) la imposibilidad de postergarlas.
39.    En cuanto a la idoneidad y la eficacia, la
Corte Constitucional ha entendido la primera como la existencia de un recurso
judicial que es materialmente apto para producir el efecto protector de los
derechos fundamentales[56];
mientras que la segunda la ha entendido como la existencia de un recurso que
esté diseñado para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o
vulnerados. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que
debe determinarse si los mecanismos existentes protegen de forma adecuada,
oportuna e integral los derechos fundamentales, a partir de las circunstancias
del caso en concreto[57]. Para dicha comprobación pueden emplearse,
a su vez, criterios tales como la calidad de sujeto de especial protección, así
como la situación de debilidad manifiesta de la persona o la comunidad[58].
40.    En el caso de vulneración del derecho
fundamental de las comunidades indígenas a la propiedad colectiva, la Corte
Constitucional ha sostenido que el requisito de subsidiariedad se encuentra
satisfecho, si se tienen en cuenta los siguientes factores[59]: a) la especial protección que predica la
Constitución Política de Colombia hacia los pueblos indígenas y; b) la barrera
de acceso a la propiedad colectiva por retardo en el proceso de constitución de
resguardo indígena, entendido como un problema de orden
jurídico-administrativo, que puede afectar los derechos fundamentales tales
como el debido proceso, la identidad étnica y cultural, entre otros.
41.    Asimismo, la Corte Constitucional ha sostenido
que procede la acción de tutela, cuando se presenten retardos injustificados en
el procedimiento de constitución, ampliación, restructuración y/o saneamiento
del resguardo indígena[60], pues ello implica, en principio, una
violación de los derechos fundamentales de la comunidad indígena[61].
5. Carencia actual de objeto
42.    El artículo 86 inciso 1 de la Constitución
Política de Colombia establece que la acción de tutela podrá interponerse para
reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales,
cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública.
43.    En ese sentido, la jurisprudencia
constitucional ha determinado como requisito de procedencia que no se configure
la carencia actual de objeto, es decir, que el objeto de la acción de tutela se
extinga y, por tanto, la sentencia a proferir pierda toda fuerza[62]. La carencia de objeto se da, a su vez,
por tres posibles situaciones: a) el daño consumado; b) el hecho superado y; c)
la situación sobreviniente. En el presente caso se enunciarán las reglas de
hecho superado.
44.    El hecho superado deriva del carácter inmediato
de la acción de tutela –artículo 86 inciso 1 de la Constitución Política,
desarrollado en el artículo 24 inciso 1 del Decreto 2591 de 1991– y se entiende
como la extinción de la finalidad de la acción de tutela por una variación en
los hechos que dieron origen a la vulneración del derecho fundamental[63].
45.    El hecho superado se configura, cuando durante
el trámite de la acción de tutela ocurre la alteración del patrón fáctico que
la motiva[64]. Ello significa que, entre el momento de
la interposición de tutela y el momento del fallo del juez, el hecho que motiva
la acción varía[65]. La variación consiste, por su parte, en
que los hechos dieron origen a la tutela queden definidos[66], es decir, que la vulneración o amenaza
del derecho fundamental se extinga por cualquier causa[67] como, p. ej.: a) la cesación de la acción
estatal que vulnera el derecho[68]; b) la realización de la acción que la
autoridad había omitido o denegado[69], o; c) la reparación del derecho[70]. El efecto de la variación es la extinción
de la finalidad de la acción de tutela, es decir, la pretensión contenida en la
acción de tutela es satisfecha antes de que el juez emita fallo[71]. Esto hace que la decisión que el juez
pudiese adoptar respecto al caso concreto resultaría inocua y, por tanto, que
la acción de tutela pierda su razón de ser como mecanismo más apropiado y
expedito de protección judicial[72].
6. Verificación de los
requisitos de procedencia
46.    La acción de tutela fue interpuesta por Luis
Hernando Tiandoy Chasoy, quien funge como Presidente de la Junta Directiva de
la Asociación de Cabildos Indígenas del Valle del Cauca Región Pacífico-ACIVA
RP, conforme al artículo 1 de la Resolución 0183 de 2017[73]. Esta Asociación, a su vez, cuenta con la
participación de los Cabildos Indígenas y delegados de las Comunidades y
Resguardos afiliados de los Municipios de Buenaventura, Isimina y Litoral de
San Juan[74]. Entre estos cabildos se encuentran
Cerrito Bongo, Cocalito y Jooin Jeb[75]. En ese sentido, el accionante actúa en
representación de las comunidades afectadas y, por tanto, se entiende
satisfecho el requisito de titularidad de la acción.
47.    La acción de tutela se dirige, a su vez, contra
la Agencia Nacional de Tierras. Ésta es, conforme al artículo 1 del Decreto
2363 de 2015, una agencia estatal de naturaleza especial, ubicada en el sector
descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional. Ella es competente, por
una parte, para adelantar los procesos de adquisición directa de tierras en los casos
establecidos en la Ley y, por
otra parte, para hacer el seguimiento a los procesos de acceso a tierras
adelantados por la Agencia, en cualquiera de sus modalidades, y aquellos que
fueron ejecutados por el INCODER o por el INCORA, según el artículo 4 numerales
10 y 12 del Decreto 2363 de 2015. Ello implica que la entidad es la responsable
directa de la definición de la titulación de tierras y, en consecuencia, de la
garantía a los derechos fundamentales a la propiedad colectiva y al debido
proceso. Por tanto se encuentra satisfecho el requisito de destinatario de la
acción (legitimación por pasiva).
48.    El recurso de amparo fue interpuesto el 06.08.2018,
es decir, dentro de los dos meses siguientes a la primera respuesta emitida por
la Agencia Nacional de Tierras (08.06.2018). En ese sentido, la acción de
tutela fue interpuesta en un plazo prudencial; pero, además, debe tenerse en
cuenta que la Corte Constitucional ha sostenido que, en aquellos casos en los
cuales hay dilación injustificada en los procesos de titulación de tierras,
puede configurarse una vulneración al derecho a la identidad étnica y cultural,
la cual permanece en el tiempo. Por tanto, se entiende cumplido el requisito de
inmediatez.
49.    La falta de una respuesta de fondo en torno a
la titulación de tierras de los Cabildos Cerrito Bongo, Cocalito y Jooin Jeb,
puede derivar, en principio, en una vulneración de los derechos fundamentales a
la identidad étnica y cultural. En consecuencia, se configura la subregla
establecida por la Corte Constitucional y, por tanto, se encuentra satisfecho
el requisito de subsidiariedad.
50.    Debe aclararse, además, que no se configura la
carencia actual de objeto por hecho superado, como lo sostuvo la Agencia
Nacional de Tierras[76]. La Asociación de Cabildos Indígenas del
Valle del Cauca Región Pacífico-ACIVA RP solicitó el 24.04.2018 que se culmine
el proceso de titulación de tierras de Cerrito Bongo, Cocalito y Jooin Jeb[77]. La Agencia Nacional de Tierras contestó
dicha solicitud mediante dos escritos (uno el 08.06.2018[78] y otro el 16.08.2018[79]). Podría decirse, entonces, que hay una
satisfacción del derecho fundamental de petición; sin embargo, desde el
análisis del derecho a la propiedad colectiva y al debido proceso
administrativo, dichas respuestas no definieron la situación de las comunidades
afectadas, sino que informaron sobre las normas que rigen la titulación de
tierras y el estado del proceso de la misma[80]. Asimismo, el trámite ha tenido una
duración mayor a seis (6) años lo cual podría implicar, en principio, una
afectación a las reglas del plazo razonable, así como a la garantía de
preservación de la identidad étnica y cultura a través de la propiedad
colectiva.
51.    Por lo anterior, la Sala Novena de Revisión
considera que la acción de tutela interpuesta por Luis Hernando Tandioy Chasoy
contra la Agencia Nacional de Tierras cumple con los requisitos de
procedibilidad y realizará el examen de fondo.
D. Análisis material de la acción de tutela
1. El Derecho fundamental a
la propiedad colectiva
52.    El artículo 7 de la Constitución Política de
Colombia consagra que el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y
cultural de la Nación colombiana. Esta norma reconoce, por una parte, la
coexistencia de varias razas y culturas en el territorio colombiano[81] y, por otra parte, el desarrollo del
carácter democrático, participativo y pluralista de la República de Colombia[82].
53.    La diversidad étnica comprende, entre otras, a
las comunidades indígenas. Éstas se entienden como grupos diferenciados[83], los cuales se encuentran asentados en un
territorio ancestral y están dotadas de una fisionomía cultural propia[84], es decir, con costumbres, historia,
creencias y formas de vida propia[85].
54.    El reconocimiento de la comunidad indígena como
forma concreta de la diversidad étnica y cultura de la Nación implica el deber
estatal general de preservar la identidad nacional “a partir de la
premisa de respeto y reconocimiento a la pluralidad”[86] o, en otras palabras, el deber de prevenir
la eliminación de la minoría a través de procesos de homogenización[87]. Este deber se traduce, a su vez, en el reconocimiento
de: a) las comunidades indígenas como sujetos titulares de derechos
fundamentales y; b) derechos fundamentales concretos, dirigidos a la
preservación de la comunidad indígena y, en consecuencia, de la diversidad
étnica y cultural.
a. La comunidad indígena como titular de
derechos fundamentales
55.    Para esta Corporación, las comunidades
indígenas no son sólo una realidad fáctica y legal, sino sujetos
titulares de derechos fundamentales[88]. Esto significa, por una parte, que la
comunidad indígena debe entenderse como una singularidad propia, que no se
reduce a sus miembros individualmente considerados[89] y, por otra parte, titular de personería
jurídica, la cual le confiere el status para gozar derechos fundamentales y la
capacidad para exigirlos[90] ante el Estado.
56.    La jurisprudencia constitucional ha
establecido, además, que las comunidades indígenas son sujetos de especial
protección constitucional[91]. Ello se debe a que existen un conjunto de
factores que amenazan la subsistencia de los pueblos indígenas, tales como[92]: a) existencia de patrones históricos de
discriminación en contra de los pueblos y las personas indígenas; b) la presión
ejercida sobre sus territorios; c) la incomprensión de sus formas de ver el
mundo, organización social y percepción del desarrollo, por parte de la
sociedad no-indígena; d) los intereses económicos de la comunidad mayoritaria;
e) el especial impacto que el conflicto armado ha generado sobre sus
territorios y su vida, y; e) la marginalidad económica, política, geográfica y
social que caracteriza su situación y que se traduce en amenazas serias y
reales para su pervivencia.
57.    El reconocimiento como sujeto de especial
protección hace que las comunidades indígenas se encuentren protegidas por el
artículo 13 inciso 3 de la Constitución Política[93] de Colombia e implica la obligación
estatal adoptar medidas especiales de carácter favorable[94], a fin de asumir con vigor la
reivindicación de las comunidades indígenas, exhibir como detrimentos suyos los
prejuicios o amenazas que tengan la virtualidad de extinguirla[95], así como evitar que dichos detrimentos se
realicen.
b. Derechos de las
comunidades indígenas
58.    Las normas constitucionales han reconocido
diversos derechos a favor de las comunidades indígenas. Estas normas, además,
se encuentran integradas con instrumentos internacionales, tales como los
Convenios 107 y 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de los pueblos indígenas (A/RES/61/295). Estos derechos, a su vez,
desarrollan diversos mandatos y principios constitucionales, a saber[96]: a) los principios de democracia
participativa y de pluralismo –artículos 1 y 2 de la Constitución Política de
Colombia–, los cuales reivindican la coexistencia de diversas formas de ver el
mundo y propicia la activa intervención de todas las culturas para la
construcción del Estado; b) el principio de igualdad –artículo 13 de la
Constitución Política–, que se concreta, por un lado, en el carácter general de
la ley y la prohibición de discriminación y, por otro lado, en la adopción de
medidas especiales de carácter favorable para grupos vulnerables[97]; c) la diversidad étnica –artículo 70 de
la Constitución Política–, que prescribe el respeto y la conservación de las
diferencias culturales y; d) el principio de igualdad de culturas –artículo 70
de la Constitución Política–,  que prohíbe, entre otros, imponer formas de vida
mayoritarias como únicas válidas o como visiones prevalentes sobre las demás.
c. Derecho fundamental a la
propiedad colectiva
aa. Generales
59.    El artículo 329 inciso 2 en concordancia con el
artículo 63 de la Constitución Política de Colombia consagra que los resguardos
son de propiedad colectiva inalienable, imprescriptible e inembargable. Por
propiedad colectiva se entiende el vínculo que tiene una comunidad indígena con
el territorio[98], no sólo por ser éste un medio de
subsistencia para la comunidad, sino también por hacer parte de su cosmogonía y
constituir el substrato necesario para el desarrollo de sus formas culturales
características[99].
60.    En ese sentido, se puede decir que la propiedad
colectiva cumple la función principal de permitir que las comunidades indígenas
puedan maximizar su autonomía, preservar su cultura y respetar las diferencias
culturales[100] o, en lógicas del Convenio 169 de la OIT,
permitir que las comunidades posean vocación de permanencia y exigir a los
Estados que respeten el derecho de éstas a definir sus prioridades y asuntos
propios[101].
61.    El concepto de propiedad colectiva requiere,
sin embargo, de algunas precisiones, como lo ha sostenido esta Corporación. La
primera consiste en que la propiedad colectiva es una forma asociativa de
propiedad, la cual goza de una protección especial por parte del Estado,
conforme al artículo 58 inciso 3 de la Constitución Política de Colombia[102]. Sin embargo, el grado de protección es
mayor respecto a otras formas asociativas, como la de trabajadores agrarios,
consagrada en el artículo 64 de la Constitución Política de Colombia. Dicha
diferencia en la intensidad de protección se debe, de acuerdo a la
jurisprudencia constitucional, a que “mientras en el caso de las comunidades
indígenas se trata de la adquisición de tierras de propiedad colectiva para la
constitución, restructuración, ampliación o saneamiento de resguardos, y por lo
tanto está en juego un derecho fundamental, en el caso de los trabajadores
agrícolas, cualquiera que sea su condición, se trata de mecanismos para acceder
al derecho de propiedad privada, el cual sólo excepcionalmente tiene el
carácter fundamental de acuerdo con la jurisprudencia constitucional”[103].
62.    La segunda consiste en que la propiedad
colectiva no es asimilable al concepto tradicional de propiedad privada pues,
de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los pueblos
indígenas no ven la idea de tierra como propiedad, como se hace comúnmente,
sino que se encuentra condicionada como un espacio común al que se le adscriben
diferentes dimensiones[104], como la económica, la religiosa y la
cultural.
63.    La tercera consiste en que la propiedad
colectiva de la comunidad indígena trae consigo una limitación en cuanto a la
explotación de recursos naturales por parte de terceros[105]. De acuerdo a la Corte Constitucional,
existe un vínculo entre los recursos naturales y la cosmovisión de las comunidades
indígenas[106] y, en consecuencia, reconocer sin
restricción alguna la explotación económica de recursos naturales, que se
encuentran en territorios de propiedad colectiva, podría implicar una amenaza a
la identidad ancestral y cultural de la comunidad indígena[107]. Por ello, la jurisprudencia
constitucional ha reconocido, entre otros, los siguientes derechos: a) ejercer
el derecho de preservación de los recursos naturales y, por tanto, del medio
ambiente[108]; b) derecho a participar en las decisiones
relativas a la explotación de recursos naturales en sus territorios, a través
de la consulta previa[109] y conforme a los criterios establecidos
por la jurisprudencia[110]; c) en caso de ser aprobada la explotación
de recursos naturales en territorio indígena por parte de terceros, la
comunidad tiene el derecho a que dicha explotación se haga sin desmedro de la
integridad cultural, social y económica de ésta[111], y; d) derecho a ser indemnizadas por los
perjuicios causados con ocasión del desarrollo de proyectos de explotación de
recursos naturales que se adelanten en los territorios de las comunidades[112].
64.    La cuarta hace referencia a que la propiedad
colectiva pertenece a un conjunto de conceptos diferenciables, como lo son el
territorio indígena y el resguardo indígena. Por el primero se entiende como
aquella zona indispensable para garantizar el libre ejercicio de sus
actividades culturales, religiosas y económicas, de acuerdo a como las ha
venido desarrollando de forma ancestral[113]; mientras que por el segundo se entiende
una institución legal y sociopolítica compuestas por una comunidad o
parcialidad indígena, un territorio y una regulación propia de su vida interna[114].
65.    La quinta consiste en que los conceptos
mencionados anteriormente son de reserva legal. Ello significa, por una parte,
que la garantía de las comunidades indígenas requiere de la intervención del
Legislador, a quien le corresponde diseñar los procedimientos necesarios para
materializar, entre otros, el derecho al territorio colectivo[115]; por otra parte, significa que el
legislador debe señalar la forma de coordinación entre las comunidades
indígenas y el Estado[116]. Esto se desarrolla en distintas normas
constitucionales como, por ejemplo: a) el artículo 286 inciso 1 en concordancia
con el artículo 329 inciso 1 de la Constitución Política de Colombia consagra
que la conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción
a lo dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial y su
delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de los
representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la
comisión de ordenamiento; b) el artículo 246 oración 1 de la Constitución
Política establece que las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer
funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito, de conformidad con sus propias
normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución
y leyes de la República, y; c) el artículo 246 oración 2 de la
Constitución establece que la ley establecerá las formas de coordinación
de esta jurisdicción especial con el sistema judicial nacional.
66.    De acuerdo a los razonamientos anteriores, la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que las relaciones entre la
comunidad y el territorio indígenas se concreta, entre otros, en los siguientes
escenarios constitucionales[117]: a) el derecho a la constitución de
resguardos en territorios que las comunidades indígenas han ocupado
tradicionalmente; b) el derecho a la protección de las áreas sagradas o de
especial importancia ritual y cultural, incluso si están ubicadas fuera de sus
resguardos; c) el derecho a disponer y administrar sus territorios; d) el
derecho a participar en la utilización, explotación y conservación de los
recursos naturales renovables existentes en el territorio; e) el derecho a la
protección de las áreas de importancia ecológica y; f) el derecho a ejercer la
autodeterminación y autogobierno. La Sala se detendrá en el derecho fundamental
a constituir resguardos.
bb. El derecho fundamental a la propiedad
colectiva y a la constitución de resguardos
67.    La Corte Constitucional ha manifestado que el
derecho fundamental a la propiedad colectiva lleva implícito un derecho a la
constitución de resguardos en cabeza de las comunidades indígenas[118]. Este derecho debe desarrollarse, sin
embargo, a través de disposiciones legales y reglamentarias.
68.    Las disposiciones vigentes se han encaminado a
desarrollar distintos aspectos de la propiedad colectiva indígena, tales como[119]: a) la competencia de las autoridades
estatales en el proceso de constitución de resguardos; b) los conceptos de
territorio, tierra, resguardo y reserva indígena; c) los procedimientos con
periodos específicos para titular territorios colectivos; d) la autonomía y
autodeterminación de los resguardos con relación a su territorio; e) las áreas
restringidas para evitar la interferencia de terceros en las tierras ocupadas
ancestralmente por las comunidades indígenas, como, por ejemplo, en los casos
de explotación de recursos naturales.
69.    En ese sentido, el marco general de los
resguardos indígenas se encuentra en la Ley 160 de 1994, por la cual se crea el
Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural, se establece un
subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de
la Reforma Agraria  (INCODER, ahora Agencia de Desarrollo Rural y Agencia
Nacional de Tierras) y se dictan otras disposiciones.
70.    El artículo 85 inciso 1 de la Ley 160 de 1994
consagró como competencia de la Agencia Nacional de Tierras: a) estudiar las
necesidades de tierras de las comunidades indígenas para el efecto de dotarlas
de las superficies indispensables que faciliten su adecuado asentamiento y
desarrollo y; b) llevar a cabo el estudio de los títulos que las comunidades
indígenas con el fin de establecer la existencia de los resguardos.
71.    Esta competencia se concreta, a su vez, en tres
facultades, conforme al artículo 85 incisos 2 y 3 de la Ley 160 de 1994. La
primera consiste en constituir o ampliar resguardos de tierras; la segunda es proceder
al saneamiento de aquellos resguardos que estuvieren ocupados por personas que
no pertenecen a la comunidad indígena; mientras que la tercera es reestructurar
y ampliar los resguardos de origen colonial, previa clarificación de la
vigencia de los respectivos títulos.
72.    Estas disposiciones legales fueron
reglamentadas por el Decreto 1071 de 2015 (el cual compila, entre otros, el
Decreto 2164 de 1995). En él: a) se definen los conceptos de territorios
indígenas, comunidad o parcialidad indígena, reserva indígena, autoridad
tradicional y cabildo indígena; b) se establece el estudio socioeconómico,
jurídico y de tenencia de tierras y; c) se fija el procedimiento para
constituir, restructurar, ampliar y sanear resguardos indígenas.
73.    Respecto al procedimiento, el Decreto 1071 de
2015 ha diseñado un sistema de cinco pasos. El primero de ellos es la solicitud
y se compone de la solicitud en concreto, la conformación del expediente y la
programación de la visita. La solicitud podrá ser presentada por la Agencia
Nacional de Tierras, el Ministerio del Interior, la Comunidad Indígena a través
de su cabildo o autoridad ancestral, o por otra entidad, conforme al artículo
2.14.7.3.1 del Decreto 1071 de 2015. Una vez presentada la solicitud, la
Agencia Nacional de Tierras procederá a conformar un expediente, el cual
contendrá las diligencias administrativas correspondientes y las comunicaciones
que se reciban relacionadas con la solicitud, de acuerdo al artículo 2.14.7.3.2
del Decreto 1071 de 2015. Cuando esté conformado el expediente, la Agencia
Nacional de Tierras programará la visita y estudios necesarios.
74.    El segundo paso es la visita. De acuerdo al
artículo 2.14.7.3.4 inciso 2 del Decreto 1071 de 2015, se proferirá auto que
ordena la visita. Éste auto, a su vez, se fijará durante diez (10) días en la
secretaría de la Alcaldía donde se encuentre el predio o terreno.
Posteriormente se llevará a cabo por los funcionarios de la entidad la visita a
la comunidad interesada y al área pretendida, conforme al artículo 2.14.7.3.4
inciso 1 del Decreto 1071 de 2015. Cuando finalice la visita, la entidad deberá
levantar un acta, la cual contendrá: a) la ubicación del terreno; b) la
extensión aproximada; c) los linderos generales; d) el número de habitantes
indígenas, comunidades indígenas y grupo o grupos étnicos a los cuales
pertenecen y; e) el número de colonos establecidos, indicando el área
aproximada que ocupan, la explotación que adelantan y el tiempo de ocupación.
75.    El tercer paso es el estudio. La Agencia
Nacional de Tierras elaborará, dentro de los treinta (30) días hábiles
siguientes a la realización de la visita, el estudio socioeconómico, jurídico y
de tenencia de tierras, así como el plano correspondiente.
76.    El cuarto paso es el concepto. Cuando concluya
el estudio hecho por la Agencia Nacional de Tierras, se remitirá el expediente
al Ministerio del Interior, el cual emitirá concepto previo sobre la
constitución, dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la fecha de
recibo de la solicitud de la Agencia. Si el Ministerio no emite el concepto
dentro del plazo establecido, se entenderá que el concepto es favorable,
conforme al artículo 2.14.7.3.6 del Decreto 1071 de 2015.
77.    El quinto paso es la resolución. De acuerdo al
artículo 2.14.7.3.7 del Decreto 1071 de 2015, el Consejo Directivo de la
Agencia Nacional de Tierras expedirá, dentro de los treinta días siguientes a
la fecha de entrega del concepto del Ministerio del Interior, la resolución que
constituya, restructure o amplíe el resguardo indígena a favor de la comunidad
respectiva. Esa resolución se publicará en el Diario Oficial y se notificará al
representante legal de la(s) comunidad(es) indígena(s), conforme las reglas de
la Ley 1437 de 2011. Esta resolución, a su vez, constituye título traslaticio
de domino, el cual será registrado mediante la apertura de un folio de
matrícula inmobiliaria del resguardo constituido y se cancelarán las matrículas
anteriores de los bienes inmuebles que se constituyan con el carácter legal de
resguardo.
78.    Las anteriores disposiciones le han permitido
concluir a la Corte Constitucional que existen instrumentos procedimentales y
sustantivos, que facilitan la propiedad colectiva de los pueblos indígenas[120] y que, en consecuencia, “la constitución del resguardo se haya convertido en el
medio para garantizar a los pueblos indígenas el acceso a una tierra en la que
pueden desarrollar, adecuadamente, sus tradiciones y costumbres, así como,
mejorar la calidad de vida de sus integrantes”[121]. Sin embargo, la Corte
Constitucional también ha manifestado que, además de existir dichas
disposiciones, éstas deben aplicarse conforme al principio del debido proceso y
dentro un plazo razonable[122].
2. Plazo Razonable en la titulación
de propiedades colectivas
79.    El artículo 29 inciso 1 de la Constitución
Política de Colombia consagra que el debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas. Este mandato aplica también a la
titulación de tierras y se concreta en dos facetas. La primera consiste en el
deber del legislador de establecer los procedimientos para garantizar la
preservación de las comunidades indígenas y sus elementos constitutivos;
mientras que la segunda consiste en el deber de las autoridades administrativas
orientarse bajo el criterio de la protección constitucional preferente[123].
80.    Este criterio consiste, básicamente, en actuar
de manera diligente y sin dilaciones injustificadas, así como lograr una
respuesta de fondo a las solicitudes ciudadanas[124]. En materia de comunidades indígenas, la
Corte Constitucional ha sostenido que el deber de actuar diligentemente se
traduce en la obligación estatal de garantizar el acceso a los territorios, su
delimitación y titulación, dentro de un plazo razonable[125].
81.    La Corte Constitucional adopta este término a
partir de una interpretación del artículo 29 inciso 1 en concordancia con el
artículo 93 inciso 1 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 8
inciso 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el cual consagra
que toda persona tiene derecho a ser oída, con las garantías debidas y dentro
de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e
imparcial. Esto implica una interpretación a partir de la jurisprudencia
interamericana[126].
82.    La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
sostenido que los pueblos indígenas, así como los pueblos tribales, tienen el
derecho a mecanismos administrativos efectivos y expeditos, que protejan,
garanticen y promuevan sus derechos sobre los territorios[127]. Estos mecanismos, a
su vez, deben traducirse en procesos que, por una parte, permitan llevar a cabo
el reconocimiento, la titulación, la demarcación y la delimitación de la
propiedad colectiva[128],
y, por otro lado, cumplan las reglas del debido proceso legal[129].
83.    Respecto al componente de efectividad, la
jurisprudencia interamericana ha sostenido que el procedimiento administrativo
debe ser pronto y capaz regularizar y garantizar el derecho de los pueblos
indígenas a usar y gozar de sus territorios de forma pacífica[130]. En cuanto a la
capacidad de reconocimiento, titulación, demarcación y delimitación de la
propiedad colectiva, el precedente interamericano indica, por una parte, que el
reconocimiento meramente abstracto o jurídico de las tierras, territorios o recursos
indígenas carece de sentido, si no se establece y delimita físicamente la
propiedad[131];
por otra parte, indica que la falta de dicho establecimiento y delimitación del
territorio, sobre el cual recae el derecho, puede crear un clima permanente de
incertidumbre entre los miembros de los pueblos indígenas, pues no tendrían
certeza sobre la extensión geográfica de su territorio y, en consecuencia,
desconocerían hasta dónde podrían usar y gozar libremente los respectivos
bienes[132].
84.    El carácter pronto de los mecanismos se
concreta en el plazo razonable. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
entendido por éste el período transcurrido entre la apertura del proceso hasta
la toma de una decisión final, bajo el criterio de la razonabilidad[133]. El plazo razonable, a su vez, es una
obligación que no solo es aplicable a las autoridades judiciales. Según la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, el debido proceso legal debe
respetarse [también] en el procedimiento administrativo y en cualquier
otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas[134].
85.    El respeto al plazo razonable debe
determinarse, a su vez, a partir de la revisión de tres elementos[135]. El primero es la complejidad del asunto,
es decir, si se está ante procedimientos sencillos[136] o ante procedimientos que implican
factores que conllevan a cierta dificultad. Esto se concreta en la comprobación
de[137]:
a) la complejidad de la prueba; b) la pluralidad de los sujetos procesales o la
cantidad de víctimas; c) las características de los recursos contenidos en la
legislación interna y; e) el contexto en que ocurrieron los hechos.
86.    El segundo elemento es la actividad procesal
del interesado. En éste se comprueba, por una parte, los interesados realizaron intervenciones que les eran
razonablemente exigibles en las distintas etapas procesales[138]
y, por otra parte, que la
persona no incurra en comportamientos que, por acción u omisión, impliquen una
prolongación del procedimiento[139].
87.    El tercer elemento es la conducta de las autoridades
estatales. Ésta significa que el Estado, a través de sus autoridades -sin
importar cuál sea[140]-, debe conducir el proceso[141] y, en virtud de dicho mandato, debe
mantener la igualdad de las partes en el proceso, vigilar que el trámite
procure la mayor economía procesal y evitar la paralización del proceso[142], así como evitar sacrificar la justicia y
el debido proceso en pro del formalismo[143].
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que, además de los
elementos anteriormente enunciados, debe considerarse la afectación generada
por la duración del procedimiento en la situación jurídica la persona
involucrada en el mismo[144].
88.    En materia de territorios indígenas, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que el plazo razonable implica
la obligación estatal de adoptar en el derecho interno las medidas
legislativas, administrativas y de cualquier otro tipo, para crear un
mecanismo eficaz de reclamación de tierras ancestrales de los pueblos indígenas
que haga cierto su derecho de propiedad y que tenga en cuenta su derecho
consuetudinario, valores, usos y costumbres[145]. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
sostenido, además, que el Estado debe asegurar la participación efectiva de
los miembros de la comunidad, de conformidad con sus costumbres y tradiciones,
en relación con todo plan o decisión que afecte sus tierras tradicionales y que
pueda conllevar restricciones en el uso, goce o disfrute de dichas tierras[146], a fin de evitar una denegación del derecho a su
subsistencia.
89.    El plazo razonable para estos casos, sin
embargo, encuentra un límite la configuración de alguna de las situaciones
enunciadas anteriormente –complejidad, actuación de las partes interesadas y
actuación de las autoridades estatales–. En ese sentido, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos manifestó que, si bien una demora prolongada
constituye en sí misma una vulneración al derecho al debido proceso, ésta puede
ser desvirtuada si el Estado expone y prueba que la demora se debe a la
complejidad del caso o a la conducta de las partes dentro del proceso[147].
90.    La Corte Constitucional acogió los lineamientos
acogidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos y manifestó que las
dilaciones administrativas que perpetúen la incertidumbre de los derechos
fundamentales de la comunidad indígena por la indefinición de la titulación que
les corresponde culminar, infringe el derecho al debido proceso administrativo[148].
E. Caso concreto
91.    Las comunidades Cerrito Bongo,
Cocalito y Jooin Jeb iniciaron en el 2012 el proceso de constitución de
resguardos indígenas, a fin de que les sea garantizado su derecho fundamental a
la propiedad colectiva. Según el accionante, la Subgerencia de Promoción,
Seguimiento y Asuntos Étnicos del INCODER ordenó, mediante auto del 06.09.2012,
remitir a la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del
Interior, para que éste emitiera concepto sobre la constitución de resguardo
indígena[149]. A partir de dicho auto
se adelantaron trámites para constitución de dicho resguardo, los cuales
finalizaron, según el tutelante, el 30.11.2015 con la elaboración de los
proyectos de acuerdo sobre los territorios objeto de resguardo y con la
aprobación de los mismos por parte de las comunidades indígenas[150]. En ese sentido, las comunidades
estaban a la espera de la firma de las resoluciones para la entrega del título
colectivo de los resguardos[151].
92.    Posteriormente, la Agencia
Nacional de Tierras avocó conocimiento de los procesos adelantados por el
INCODER e inició nuevamente el trámite de visitas, a pesar de que éstas ya
habían sido realizadas por la entidad anterior. Por ello, el Coordinador de
territorio de la Asociación de Cabildos Indígenas del Valle del Cauca Región
Pacífico-ACIVA RP formuló petición el 24.04.2018, en la cual solicitó que se
culminara los procesos de entrega de títulos colectivos a las comunidades
Cerrito Bongo, Cocalito y Jooin Jeb[152].
93.    La Subdirección de Asuntos
Étnicos de la Agencia Nacional de Tierras informó a las comunidades afectadas
(08.06.2018), que los procesos se encuentran asignados al grupo de conflictos
territoriales de la Dirección de Asuntos Étnicos de esta entidad, a la cual se
le solicitó información sobre el avance de los mismos para continuar con el
trámite de legalización[153]. Ante esta situación,
Luis Hernando Tiandoy Chasoy interpuso acción de tutela contra la Agencia
Nacional de Tierras, con el fin de que se ordene finalizar el trámite iniciado
en el 2012.
94.    La Sala Novena de Revisión
considera, después de presentar las reglas y subreglas aplicables a la garantía
del derecho a la propiedad colectiva y a la garantía del debido proceso (plazo
razonable), así como la información que obra en el expediente, que el proceso
adelantado por la Agencia Nacional de Tierras ha incurrido en una dilación
injustificada y, por tanto, se configura una vulneración a los derechos
fundamentales a la propiedad colectiva y al debido proceso administrativo.
95.    Una mirada general permitiría
sostener la vulneración a los derechos fundamentales mencionados, pues el
trámite de constitución de resguardo inició en el año 2012 y aún se encuentra
inconcluso. Ello significa que las comunidades llevan seis (6) años sin obtener
respuesta alguna, lo cual pareciese contrario al deber de contar con un
mecanismo eficaz de reclamación de tierras ancestrales.
96.    Sin embargo, debe revisarse si
dicha dilación se encuentra justificada bien por la complejidad del proceso,
bien por la actuación de las partes o bien por algún factor que haya impedido
la realización de los trámites.
97.    En cuanto a la complejidad del
proceso, podría decirse que el traslado de los procedimientos del INCODER a la
Agencia Nacional de Tierras implica alguna dificultad. Esta afirmación estaría
fundamentada, a su vez, en el comunicado de la Agencia Nacional de Tierras, del
19.02.2018, en la cual se indica, entre otros: a) la existencia de conflicto de
intereses territoriales entre las comunidades Cerrito Bongo, Cocalito y Jooin
Jeb, y la comunidad negra de ladrilleros[154] y; b) que los estudios
socioeconómicos, jurídicos y de tenencia de tierras se encuentran vencidos y no
se evidencia una argumentación clara sobre las extensiones de tierras para una
población tan pequeña[155].
98.    No obstante, si se revisa el
comunicado de la Agencia Nacional de Tierras, puede verificarse que el
conflicto entre dichas comunidades fue dirimido[156]. Esto se apoya además en
la respuesta de la Agencia Nacional de Tierras del 16.08.2018, en el cual se
informa que se celebraron ocho (8) reuniones entre el 08.06.2017 y el
24.04.2018[157], en las cuales “se
trataron aspectos relacionados con la posesión, tenencia, propiedad,
concentración, distribución y disponibilidad de las tierras; el uso y
aprovechamiento de las que estuvieren ocupando y el cumplimiento de la función
social de la propiedad, conforme a los usos, costumbres y cultura de la
respectiva comunidad (…)”[158]. En esas reuniones se
discutió también sobre “la identificación de los principales problemas y la
determinación cuantificada de las necesidades de tierras de las comunidades indígenas
y comunidad negra”[159]. Este último tema le
permitió a la entidad, a su vez, “obtener una visión clara y precisa del
territorio y su población, para adoptar y adelantar los programas pertinentes
en cada actos, conforme a las actas y planos relacionados a continuación”[160].
99.    Por otra parte, la Agencia
Nacional de Tierras informó, en la respuesta del 21.08.2018, que los límites
territoriales de cada una de las comunidades se encontraban definidos y, en
consecuencia, se habían remitido las actas de concertación y delimitación a la
Subdirección de Asuntos Étnicos de la Agencia Nacional de Tierras, “para que
actualice y continúe con los procedimientos de constitución de resguardos
indígenas, como con el procedimiento de titulación colectiva del consejo comunitario
de ladrilleros”[161]. Esto significaría que la
Agencia Nacional de Tierras no reinició el proceso, sino que hizo los ajustes
correspondientes para continuar con el trámite. En caso de ser así, no
existiría razón alguna para sostener que existe una complejidad en el proceso y
que la dilación se encuentra justificada. Pero, si lo que pretendió la Agencia
Nacional de Tierras fue manifestar que, efectivamente, todo el proceso se
inició nuevamente, el siguiente paso que debió realizar fue el estudio socioeconómico,
jurídico y de tenencia de tierras, el cual no puede exceder los treinta (30)
días hábiles.
100.
Al revisar el expediente se
puede constatar que la última reunión, en la cual se establecieron los acuerdos
y se firmó el acta, tuvo lugar el 24.04.2018[162]. Ello significa que la
Agencia Nacional de Tierras debió elaborar y entregar el estudio
socioeconómico, jurídico y de tenencia de tierras el 08.06.2018. Sin embargo,
al revisar el expediente puede comprobarse que solo hubo una remisión a la
Dirección de Asuntos Étnicos y que, hasta la fecha prevista, no hubo otra
actuación por parte de la entidad.
101.
En consecuencia, no puede
argüirse que el proceso presenta complejidad alguna.
102.
Podría decirse que la dilación
se debe a una falta de actuación por parte de las comunidades interesadas. Sin
embargo, si se revisa el expediente puede afirmarse: a) que las comunidades
hicieron seguimiento al proceso desde su inicio hasta la fecha y que, para
ello, presentaron solicitudes a la Agencia Nacional de Tierras, las cuales
fueron contestadas el 21.03.2017[163], el 19.02.2018[164] y el 08.06.2018 –fecha en la cual
debió rendirse el estudio– y; b) en la respuesta dada por la Agencia Nacional
de Tierras del 16.08.2018 se informa que las autoridades de las comunidades
indígenas fueron citadas y éstas participaron, entre otros, en la jornada donde
se discutían los conflictos sobre los límites con la comunidad negra
Ladrilleros.
103.
Por tanto, tampoco puede
argüirse que las comunidades afectadas hayan obstaculizado de forma alguna el
proceso de constitución de resguardos.
104.
Podría decirse que la dilación
se justifica a partir de factores que condicionan el proceso. Sin embargo, la
Agencia Nacional de Tierras no informó que existiesen dichos factores. Además,
las disposiciones sobre el procedimiento no establecen plazos vagos para la
realización de los respectivos trámites, sino que, por el contrario, fija
plazos y establece consecuencias en caso del incumplimiento de los mismos –por
ejemplo, cuando el Ministerio del Interior no rinde el concepto previo dentro
de los treinta (30) días siguientes–.
105.
Por tanto, no puede argüirse la
existencia de factores que dificulten la realización de los trámites de
titulación y, en consecuencia, existe una tardanza irrazonable que afecta la
preservación de las comunidades Cerrito Bongo, Cocalito y Jooin Jeb.
F. Síntesis y decisiones a
adoptar
106.
Las comunidades indígenas Cerrito
Bongo, Cocalito y Jooin Jeb iniciaron ante el trámite de constitución de
resguardo ante el INCODER. Esta entidad abrió el expediente respectivo y,
mediante Auto del 02.02.2012, se ordenó la visita al territorio de cada una de
las comunidades.
107.
A partir de esa fecha se realizaron
los respectivos trámites, entre ellos la resolución de posibles conflictos con
otras comunidades. Los acuerdos quedaron en el acta del 30.11.2015 y solo
restaba la firma de la autoridad competente para proceder a la constitución del
resguardo y, por tanto, a la titulación de los territorios.
108.
Posteriormente la Agencia Nacional de
Tierras avocó conocimiento del proceso de constitución de resguardos de las
comunidades mencionadas e inició nuevamente con el trámite de visitas. Por ello, el Coordinador
de territorio de la Asociación de Cabildos Indígenas del Valle del Cauca Región
Pacífico-ACIVA RP solicitó, el 24.04.2018, que se culminaran los procesos de
entrega de títulos colectivos a las comunidades Cerrito Bongo, Cocalito y Jooin
Jeb.
109.
Sin embargo, la
Agencia Nacional de Tierras informó que se había recibido la información por
parte del INCODER y se había detectado: a) la existencia de conflicto de
intereses territoriales entre la comunidad negra de ladrilleros y; b) que los
estudios socioeconómicos, jurídicos y de tenencia de tierras se encontraban
vencidos y no se evidenciaba una argumentación clara sobre las extensiones de
tierras para una población tan pequeña. Por tanto, la entidad procedió a la
realización de visitas y concertaciones con las comunidades y, posteriormente,
remitió el expediente a la Subdirección de Asuntos Étnicos para que actualizara
la información y continuara con el procedimiento.
110.
Las comunidades
Cerrito Bongo, Cocalito y Jooin Jeb no han recibido respuesta aún del proceso
y, por ello iniciaron acción de tutela contra la Agencia Nacional de Tierras.
Ésta manifestó que la acción no era procedente, pues había contestado los
requerimientos de las comunidades después de la interposición de la acción de
tutela y, por tanto, se configuraba un hecho superado.
111.
La Sala Novena de Revisión
se preguntó determinar si se
vulneraron los derechos fundamentales a la propiedad colectiva y al debido
proceso administrativo de las comunidades Cerrito Bongo, Cocalito y Jooin Jeb,
por la demora de la Agencia Nacional de Tierras en el proceso de titulación de
tierras a su favor. Para ello revisó la procedibilidad de la acción y los
derechos fundamentales a la propiedad colectiva y al debido proceso.
112.
Respecto a la procedencia de la
acción de tutela, la Sala Novena de Revisión determinó que se cumplían con los
requisitos de titularidad de la acción (legitimación por activa), destinatario
de la acción (legitimación por pasiva), inmediatez y subsidiariedad. Asimismo,
la Sala Novena de Revisión determinó que no se configuró un hecho superado, pues
las respuestas de la Agencia Nacional de Tierras no definieron la situación de
las comunidades afectadas, sino que informaron sobre las normas que rigen la
titulación de tierras y el estado del proceso de la misma. En ese sentido, una
decisión concreta sobre la titulación de tierras aún está pendiente y, por
tanto, no hay una respuesta efectiva a la solicitud formulada por la
Asociación.
113.
En cuanto estudio del derecho
fundamental a la propiedad colectiva, la Sala Novena de Revisión manifestó que
ésta cumple la función principal de permitir que las comunidades indígenas
puedan maximizar su autonomía, preservar su cultura y respetar las diferencias
culturales o, en lógicas del Convenio 169 de la OIT, permitir que las
comunidades posean vocación de permanencia y exigir a los Estados que respeten
el derecho de éstas a definir sus prioridades y asuntos propios. La propiedad
colectiva se concreta, a su vez, en los siguientes escenarios constitucionales:
a) el derecho a la constitución de resguardos en territorios que las
comunidades indígenas han ocupado tradicionalmente; b) el derecho a la
protección de las áreas sagradas o de especial importancia ritual y cultural,
incluso si están ubicadas fuera de sus resguardos; c) el derecho a disponer y
administrar sus territorios; d) el derecho a participar en la utilización,
explotación y conservación de los recursos naturales renovables existentes en
el territorio; e) el derecho a la protección de las áreas de importancia
ecológica y; f) el derecho a ejercer la autodeterminación y autogobierno.
114.
La Sala Novena de Revisión reiteró,
además, que el derecho fundamental a la propiedad colectiva lleva implícito un
derecho a la constitución de resguardos en cabeza de las comunidades indígenas.
Este derecho debe desarrollarse, sin embargo, a través de disposiciones legales
y reglamentarias, como lo son la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1071 de 2015.
115.
En cuanto al derecho fundamental al
debido proceso administrativo, la Sala Novena de Revisión indicó que el deber de
actuar diligentemente se traduce en la obligación estatal de garantizar el
acceso a los territorios, su delimitación y titulación, dentro de un plazo
razonable. Éste debe revisarse de acuerdo a los siguientes criterios: a) la
complejidad del asunto, es decir, si se está ante procedimientos sencillos; b)
la actividad procesal del interesado y; c) la conducta de las autoridades estatales.
116.
En el presente caso, la Sala Novena
de Revisión determinó, por una parte, que las
comunidades llevan seis (6) años sin obtener respuesta alguna, lo cual
pareciese contrario al deber de contar con un mecanismo eficaz de reclamación
de tierras ancestrales y, por otra parte, que no se configura ninguno de los
criterios que justifica la dilación, a saber, la complejidad, la actividad
procesal del interesado y la conducta de las autoridades estatales.
117.
Por lo anterior, la
Sala Novena de Revisión decide revocar la sentencia del Juez Primero Laboral
del Circuito de Buenaventura, Valle del Cauca, la cual negó por improcedente la
acción de tutela interpuesta por Luis Hernando Tiandoy Chasoy y, en su lugar,
declarará el amparo los derechos fundamentales a la propiedad colectiva y al
debido proceso administrativo de las Comunidades Cerrito Bongo, Cocalito y
Jooin Jeb.
118.
Por otra parte, la
Sala Novena de Revisión ordenará a la Agencia Nacional de Tierras que, dentro
de los tres (3) meses siguientes concluya con el procedimiento de titulación de
tierras y decida de fondo la solicitud realizada por las comunidades tuteladas.
IV.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia adoptada por el Juzgado
Primero Laboral del Circuito de Buenaventura, Valle del Cauca, adoptada el
21.08.2018, que declaró improcedente la acción formulada por Luis Hernando
Tandioy Chasoy contra la Agencia Nacional de Tierras y, en su lugar, TUTELAR
los derechos fundamentales a la propiedad colectiva y al debido proceso
administrativo de las comunidades Cerrito Bongo, Cocalito y Jooin Jeb.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Agencia Nacional de Tierras que,
dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de la presente
providencia, concluya el procedimiento de titulación de tierras y decida de
fondo la solicitud hecha por las comunidades Cerrito Bongo, Cocalito y Jooin
Jeeb.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Salvamento de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA T-153/19
DERECHO A LA PROPIEDAD COLECTIVA Y AL
DEBIDO PROCESO ADMINITRATIVO-La
Agencia Nacional de Tierras actuó de manera diligente (Salvamento
de voto)
Referencia: expediente T-7.056.143
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
En
atención a la decisión adoptada por la Sala Novena de Revisión en el proceso de
la referencia, me permito presentar Salvamento de Voto, con fundamento en que
no comparto la decisión adoptada ni los fundamentos de la misma. En el proceso de la referencia la Sala concluyó que
la Agencia Nacional de Tierras (ANT) vulneró los derechos fundamentales a la
propiedad colectiva y al debido proceso administrativo de las comunidades
indígenas de Cerrito Bongo, Cocalito y Jooin Jeb (tutelantes). Esta conclusión,
sin embargo, desconoce las particularidades del caso y la incidencia de dichas
comunidades en la “demora” en la que se habría incurrido para la titulación de
los predios en controversia.
La
decisión adoptada por la mayoría de la Sala, a mi juicio, no encuentra
fundamento en las pruebas del expediente. Por el contrario, lo que se advierte
en el plenario es que la ANT actuó de
forma diligente y procurando siempre que las partes llegaran a un acuerdo
frente a los conflictos territoriales suscitados al interior de las comunidades
accionantes, de un lado, y con algunas comunidades afrodescendientes de la zona,
por el otro. La referida entidad, igualmente, actuó con apego a las etapas del
procedimiento administrativo[165]
y, además, les garantizó a las tres comunidades los derechos relacionados en el
f.j. 11 del fallo.
Con el acostumbrado respeto,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] Integrada por la Magistrada Cristina Pardo
Schlesinger y el Magistrado Alejandro Linares Cantillo.
[2] Cuaderno 2, f. 3-16.
[3] Cuaderno 1, f. 3.
[4]
Cuaderno 1, f. 3.
[5]
Cuaderno 1, f. 3.
[6]
Cuaderno 1, f. 18.
[7]
Cuaderno 1, f. 16.
[8]
Cuaderno 1, ff. 16s.
[9]
Cuaderno 1, f. 69.
[10]
Cuaderno 1, f. 5.
[11] Cuaderno 1, ff. 29ss.
[12] Cuaderno 1, ff. 42ss.
[13] Cuaderno 1, f. 43.
[14] Cuaderno 1, f. 43.
[15] Cuaderno 1, f. 44.
[16] Cuaderno 1, f. 44.
[17] Cuaderno 1, f. 64.
[18] Cuaderno 1, f. 68.
[19] Cuaderno 1, f. 68.
[20] Cuaderno 1, f. 64
[21] Cuaderno 1, f. 52.
[22] Cuaderno 1, f. 51.
[23] C. Const., sentencia de tutela T- 267 de 1996, citada en el
Cuaderno 1, f. 53.
[24] Cuaderno 1, f. 54.
[25] Cuaderno 1, f. 54.
[26] Cuaderno 1, f. 54.
[27] Cuaderno 1, ff. 7ss.
[28] Cuaderno 1, f. 11.
[29] Cuaderno 1, f. 12.
[30] Cuaderno 1, f. 13.
[31] Cuaderno 1, ff. 20ss.
[32] Cuaderno 1, ff. 16s.
[33] Cuaderno 1, f. 18.
[34] Cuaderno 1, ff. 66ss.
[35] C. Const., sentencia de tutela T- 739 de 2017.
[36] C. Const., sentencia de unificación SU- 2017 de 2017.
[37] C. Const., sentencias de tutela T- 088 de 1999; T- 658 de 2002; T-
047 de 2005; T- 697 de 2006.
[38] C. Const., sentencia de tutela T- 380 de 1993.
[39] C. Const., sentencia de tutela T- 380 de 1993; sentencia de
unificación SU- 217 de 2017.
[40] C. Const., sentencia de unificación SU- 217 de 2017.
[41] C. Const., sentencias de tutela T- 379 de 2011; T- 011 de 2019.
[42] C. Const., sentencias de tutela T- 379 de 2011; T- 011 de 2019.
[43] C. Const., sentencia de tutela T- 739 de 2019.
[44] C. Const., sentencias de tutela T- 009 de 2013; T- 011 de 2019.
[45] C. Const., sentencia de tutela T- 737 de 2017;
[46] C. Const., sentencia de tutela T- 009 de 2013.
[47] C. Const., sentencias de tutela T- 009 de 2013; T- 737 de 2017.
[48] C. Const., sentencias de tutela T- 009 de 2013; T- 737 de 2017.
[49] En algunas ocasiones, esta Corporación ha manifestado que puede
hablarse de un plazo ideal de seis (6) meses. Sin embargo, este plazo está
condicionado a un estudio caso por caso, así como a la existencia de posibles
excepciones. Para ello, véase C. Const., sentencia de tutela T- 739 de 2017.
[50] C. Const., sentencia de tutela T- 737 de 2017.
[51] C. Const., sentencias de tutela T- 737 de 2017; T- 739 de 2017.
[52] C. Const., sentencias de tutela T- 737 de 2017; T- 739 de 2017,
[53] C. Const., sentencia de tutela T- 739 de 2017
[54] C. Const., sentencia de tutela T- 011 de 2019.
[55] C. Const., sentencia de tutela T- 739 de 2019.
[56]
C. Const., sentencia de tutela T- 737 de 2017.
[57] C. Const., sentencia de tutela T- 737 de 2017.
[58] C. Const., sentencia de tutela T- 011 de 2019.
[59] C. Const., sentencia de tutela T- 737 de 2017.
[60] C. Const., sentencia de tutela T- 737 de 2017, reiterada por la
sentencia de tutela T- 739 de 2017.
[61] C. Const., sentencia de tutela T- 737 de 2017, reiterada por la
sentencia de tutela T- 739 de 2017.
[62] C. Const., sentencia T- 662 de 2016.
[63] Véase C., sentencia T- 308 de 2003, reiterada por las sentencias T-
309 de 2006 y T- 170 de 2009. Asimismo, véase C. Const., sentencia T- 495 de 2005,
reiterada por la sentencia T- 409 de 2015.
[64] C. Const., sentencia T- 495 de 2005, reiterada por la sentencia T-
409 de 2015.
[65] C. Const., sentencia T- 170 de 2009, reiterada por la sentencia T-
498 de 2012. Asimismo, C. Const., sentencia T- 576 de 2012.
[66] C. Const., sentencia T-515 de 1992, reiterada por la sentencia T-
308 de 2003.
[67] C. Const., sentencia T- 309 de 2006, reiterada por la sentencia T-
170 de 2009.
[68] C. Const., sentencia T- 562 de 2012.
[69] C. Const., sentencia T- 409 de 2015.
[70] C. Const., sentencia T- 308 de 2006, reiterada por las sentencias
T- 309 de 2006 y T- 170 de 2009.
[71] C. Const., sentencias T- 498 de 2012 y T- 576 de 2012
[72] C. Const., sentencia T- 308 de 2003.
[73] Cuaderno 1, f. 9.
[74] Cuaderno 1, f. 9.
[75] Cuaderno 1, f. 9.
[76] Cuaderno 1, f. 68.
[77] Cuaderno 1, f. 15.
[78] Cuaderno 1, f. 14.
[79] Cuaderno 1, ff. 69ss.
[80] Cuaderno 1, ff. 14 y 69ss.
[81] C. Const., sentencia de tutela T- 525 de 1998.
[82] C. Const., sentencia de tutela T- 188 de 1993.
[83] C. Const., sentencia de unificación SU- 510 de 1998.
[84] C. Const., sentencia de unificación SU- 510 de 1998.
[85] C. Const., sentencia de tutela T- 525 de 1998.
[86] Rojas B., Francisco, Los derechos de los grupos étnicos, en Gaceta
Constitucional, No. 67, p. 68.
[87] Cfr. C. Const., sentencia de tutela T- 1130 de 2003.
[88] C. Const., sentencia de tutela T- 380 de 1993, reiterada en
sentencia de unificación SU- 217 de 2017.
[89] C. Const., sentencia de tutela T- 380 de 1993.
[90] C. Const., sentencia de tutela T- 380 de 1993.
[91] C. Const., sentencia de unificación SU- 097 de 2017.
[92] C. Const., sentencias de unificación SU- 097 de 2017 y SU- 217 de
2017.
[93] C. Const., sentencia de constitucionalidad C- 180 de 2005.
[94] C. Const., sentencia de tutela T- 387 de 2013.
[95] C. Const., sentencia de tutela T- 380 de 1993.
[96] C. Const., sentencia de tutela T- 376 de 2012, reiterada por la
sentencia de tutela T- 387 de 2013.
[97] C. Const., sentencia de tutela T- 376 de 2012 (píe de página No.
7): “Los derechos de los pueblos indígenas
tocan diversas esferas del principio de igualdad: así, los mandatos de igualdad
formal e igualdad de derechos para toda la población, propios del inciso
primero del artículo 13; la igualdad material, en atención a los diversos
factores de vulnerabilidad que enfrentan los pueblos indígenas y las
comunidades afrodescendientes (13.2 y 13.3), el respeto por la igualdad en las
diferencias, derivado de los principios de diversidad cultural e igualdad entre
culturas (arts. 7º y 70 CP)”.
[98] C. Const., sentencia de tutela T- 387 de 2013.
[99] C. Const., sentencia de unificación SU- 510 de 1998 y sentencia de
tutela T-652 de 1998, reiteradas por la sentencia de tutela T- 387 de 2013.
[100] C. Const., sentencia de unificación SU- 217 de 2017.
[101] C. Const., sentencia de unificación  SU- 217 de 2017.
[102] C. Const., sentencia de tutela T- 433 de 2011.
[103] C. Const., sentencia de constitucionalidad C- 180 de 2005.
[104] C. Const., sentencia de tutela T- 011 de 2019.
[105] C. Const., sentencia de tutela T- 380 de 1993, reiterada por la
sentencia T- 652 de 1998; sentencia de unificación SU- 510 de 1998; sentencias
de tutela T- 154 de 2009, T- 433 de 2011, T- 736 de 2012 y T- 737 de 2017.
Asimismo, véase C. Const., , T- 011 de 2019,
[106] C. Const., sentencia de tutela T- 380 de 1993: “El ordenamiento constitucional colombiano ha recogido
ampliamente la preocupación originada en la amenaza creciente que la acción
deforestadora tiene sobre los ecosistemas. Esta no sólo ocasiona la extinción
de numerosas especies de flora y fauna, alterando los ciclos hidrológicos y
climáticos de vastas regiones, sino que resta oportunidades de supervivencia a
los pueblos indígenas de las selvas húmedas tropicales, cuyo sistema de vida -
infravalorado por la cultura occidental por generar escasos excedentes para la
economía y operar eficientemente sólo con bajas concentraciones humanas -
garantiza la preservación de la biodiversidad y las riquezas culturales y
naturales”.
[107] C. Const., sentencia de unificación SU- 039 de 1997, reiterada en
la sentencia de tutela T- 154 de 2009.
[108] Cfr. C. Const., sentencia de tutela T- 380 de 1993.
[109] C. Const., sentencia de tutela T- 433 de 2011.
[110] C. Const., sentencia de unificación SU- 510 de 1998.
[111] C. Const., sentencia de unificación SU- 039 de 1997, reiterada en
sentencia de tutela T- 652 de 1998.
[112] C. Const., sentencia de tutela T- 433 de 2011.
[113] C. Const., sentencias de tutela T- 236 de 2012, T- 858 de 2013 y T-
849 de 2014.
[114] C. Const., sentencia de tutela T- 739 de 2017.
[115] C. Const., sentencia de tutela T- 011 de 2019.
[116] Cfr. C. Const., sentencia de unificación SU- 510 de 1998.
[117] C. Const., sentencia de tutela T- 379 de 2019.
[118] C. Const., sentencia de tutela T- 188 de 1993.
[119] C. Const., sentencia de tutela T- 737 de 2017.
[120] C. Const., sentencia de tutela T- 737 de 2017.
[121] C. Const., sentencia de tutela T- 737 de 2017.
[122] C. Const., sentencias de tutela T- 009 de 2013; T- 737 de 2017; T-
739 de 2017; T- 011 de 2019.
[123] C. Const., sentencia de tutela T- 009 de 2013.
[124] C. Const., sentencia de tutela T- 739 de 2017.
[125] C. Const., sentencias de tutela T- 737 de 2017; T- 739 de 2017; T-
011 de 2019.
[126] C. Const., sentencia de tutela T- 011 de 2019.
[127]
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Pueblo Indígena
Xucuru y sus miembros Vs. Brasil, consideración 130.
[128]
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Pueblo Indígena
Xucuru y sus miembros Vs. Brasil, consideración 130.
[129]
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Pueblo Indígena
Xucuru y sus miembros Vs. Brasil, consideración 130.
[130]
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Pueblo Indígena
Xucuru y sus miembros Vs. Brasil, consideración 134.
[131]
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Pueblos Indígenas
Kuna de Mandungandí y Emberá de Bayano y sus miembros Vs. Panamá, consideración
135.
[132]
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Pueblos Indígenas
Kuna de Mandungandí y Emberá de Bayano y sus miembros Vs. Panamá, consideración
136.
[133] Véase Corte Interamericana de Derechos Humanos, Las Palmeras Vs. Colombia,
consideración 63.
[134] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Sawhoyamaxa Vs. Paraguay,
consideración 82.
[135] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Yakye Axa Vs. Paraguay,
consideración 65.
[136] Véase, entre otros, Corte Interamericana de Derechos Humanos,
Ricardo Canese Vs. Paraguay, consideración 143; Sawhoyamaxa Vs. Paraguay,
consideración 89; Yakye Axa Vs. Paraguay, consideración 92, relativa a
aquiescencia de terratenientes en la entrega de tierras ancestrales.
[137]
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Pueblo Indígena
Xucuru y sus miembros Vs. Brasil, consideración 137.
[138]
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Pueblo Indígena
Xucuru y sus miembros Vs. Brasil, consideración 142.
[139] Véase, entre otros, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Cantos
Vs. Argentina, consideración 57.
[140] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Juan Humberto Sánchez Vs.
Honduras, consideración 131: En cuanto al comportamiento de las autoridades,
en primer término baste destacar que las acciones u omisiones que vulneren
derechos fundamentales pueden ser cometidas por cualquier autoridad pública,
sea ésta del Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial, tal como ha quedado
establecido en la jurisprudencia de este Tribunal.
[141] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Mémoli Vs. Argentina,
consideración 176.
[142] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Mémoli Vs. Argentina,
consideración 176.
[143]
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Pueblo Indígena
Xucuru y sus miembros Vs. Brasil, consideración 144.
[144] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Valle Jaramillo y otros
Vs. Colombia, consideración 155.
[145] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Yakye Axa Vs. Paraguay,
consideración 225.
[146] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Comunidad indígena Xámok
Kasék Vs. Paraguay, consideración 157.
[147] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Yakye Axa Vs. Paraguay,
consideración 225.
[148] C. Const., sentencia de tutela T- 009 de 2013, reiterada en
sentencia T- 737 de 2017.
[149] Cuaderno 1, f. 3.
[150] Cuaderno 1, ff. 3s.
[151] Cuaderno 1, f. 4.
[152] Cuaderno 1, f. 15.
[153] Cuaderno 1, f. 14.
[154] Cuaderno 1, f. 16.
[155] Cuaderno 1, f. 17.
[156] Cuaderno 1, f. 16.
[157] Cuaderno 1, ff. 72s.
[158] Cuaderno 1, f. 74.
[159] Cuaderno 1, f. 74.
[160] Cuaderno 1, f. 74.
[161] Cuaderno 1, f. 84.
[162] Cuaderno 1, ff. 74s.
[163] Cuaderno 1, f. 18.
[164] Cuaderno 1, ff. 16s.
[165] Es del caso precisar que el acto administrativo con el que culminará
el procedimiento administrativo en el caso sub examine, según el artículo
2.14.7.3.7 del Decreto 1071 de 2015, constituye título traslaticio de dominio
sobre territorios frente a los que se dieron disputas con comunidades indígenas
y afrodescendientes.