C-256-14
2
Sentencia C-256/14
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE DEROGA
NORMA SOBRE ELECCION DIRECTA DE PARLAMENTARIOS ANDINOS-Se ajusta a la Constitución Política/PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA QUE DEROGA NORMA SOBRE ELECCION DIRECTA DE PARLAMENTARIOS
ANDINOS-No desconoce el derecho a elegir y ser elegido/PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA QUE DEROGA NORMA SOBRE ELECCION DIRECTA DE PARLAMENTARIOS ANDINOS-Desarrollo
del bicameralismo como elemento importante en el régimen democrático/PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA SOBRE ELECCION DE PARLAMENTARIOS ANDINOS-Escogencia de
entre los miembros del Congreso por medio de votación secreta/PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA SOBRE ELECCION DE PARLAMENTARIOS ANDINOS-No contiene
medidas regresivas
La Corporación encontró que se cumplieron
con los requisitos especiales de las leyes estatutarias, así como con los
requisitos generales a los que se deben someter todos los proyectos de ley. En
segundo lugar, la Corte consideró que el Proyecto de Ley Estatutaria no
desconoce la Constitución, y por el contrario, es un esquema de elección válido
escogido por el legislador dentro de su amplio margen de configuración. En
efecto, el artículo 227 de la Constitución hace referencia al Parlamento
Andino, pero deja en manos del Congreso la manera de elegir a sus miembros,
estableciendo la elección directa como una posibilidad a evaluar por parte del
Congreso, teniendo en consideración el contexto internacional. La opción
escogida en el Proyecto de Ley Estatutaria no vulnera los contenidos mínimos
adscribirles al derecho a elegir y ser elegido, porque asegura la
representación efectiva del pueblo colombiano. En efecto, los miembros del
Congreso han sido elegidos a través de sufragio universal y directo, y en
consecuencia, ostentan un carácter representativo en el marco de la democracia.
De igual manera, el proyecto no transgrede el bloque de constitucionalidad y se
encuentra acorde con el derecho comunitario andino, respetando las obligaciones
internacionales del Estado colombiano. La disposición vigente en materia de elecciones
de los representantes al Parlamento Andino es el artículo 42 del Acuerdo de
Cartagena –adicionado por el Protocolo de Trujillo-. Dicho artículo señala que
el Parlamento estará conformado por representantes de los Congresos Nacionales,
de conformidad a sus reglamentaciones internas y el Reglamento General del
Parlamento Andino. Así mismo, la ley estatutaria analizada desarrolla los
recientes mandatos del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores
(CAMPRE) que propugnan por un desmonte del Parlamento del actual sistema
andino, de conformidad con la Decisión 792 del 18 de septiembre de 2013, sobre
la “Implementación de la Reingeniería del Sistema Andino de Integración”. El
Proyecto de Ley Estatutaria además contiene una medida proporcionada, pues (i)
persigue finalidades legítimas a la luz de la Carta: ajustar la normativa
interna a las nuevas directrices del proceso de integración y promover la
eficiencia en el método de elección de los representantes de Colombia ante el
Parlamento Andino; (ii) emplea un medio idóneo para el efecto, puesto que el
nuevo sistema de elección contribuirá efectivamente a poner la normativa
interna en sintonía con las nuevas orientaciones de la CAN, y promoverá un
mejor uso de los recursos públicos; y (iii) no sacrifica otros principios
constitucionales, en particular el principio democrático, ya que los
parlamentarios andinos serán miembros del Congreso y, por tanto, representantes
del pueblo colombiano, y en tanto el Parlamento Andino solamente se reúne dos
veces al año, las comisiones que se concedan a los congresistas elegidos no
interferirán en el adecuado funcionamiento del Congreso. El Proyecto no entraña
una medida regresiva en términos del derecho a elegir y ser elegido, toda vez
que (i) -se reitera- el esquema que introduce el Proyecto asegura que los
parlamentarios andinos colombianos sean a su vez representantes del pueblo
elegidos mediante voto popular y universal en las elecciones de los miembros
del Congreso; (ii) el Proyecto no limita la posibilidad de los ciudadanos
colombianos de acudir a las urnas a elegir a los congresistas, quienes de
antemano se sabe también podrán ser designados parlamentarios andinos; (iii) el
Proyecto amplía la protección de los derechos de la oposición, en tanto
garantiza que uno de los parlamentarios andinos elegido al interior de la
Cámara de Representantes, pertenezca a “uno de los partidos que se declaren en
oposición al gobierno de conformidad con lo establecido en el artículo 112 de
la Constitución Política de Colombia”; y (iv) si bien el Parlamento Andino
puede ser tomado como un espacio adicional de participación ciudadana, no es un
escenario de la esencia de la democracia y en todo caso tiene tan sólo un
carácter deliberativo, no decisorio. En cuanto a la entrada en vigencia del
Proyecto de “Ley Estatutaria No. 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara”, la
Corporación declaró exequible el artículo 3 del Proyecto que dispone que la
presente ley rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y
deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, como la Ley 1157 de
2007, que establece la elección directa y universal de los Parlamentarios
Andinos. No obstante, el voto, como mecanismo democrático por excelencia,
representa la voluntad del pueblo, y es por ello, que una vez éste se ha
manifestado en las urnas, su decisión debe ser respetada, de conformidad con
las reglas vigentes al momento en que ésta se produjo.
PARLAMENTARIOS ANDINOS-Designación a cargo del Congreso de la
República
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Contenido y alcance/RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA-Fundamentos/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Características/LEY
ESTATUTARIA-Materias que regula
RESERVA DE LEY EN MATERIA ELECTORAL-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD
FLEXIBLE-Contenido y
alcance
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Exigencias
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Implicaciones
PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA-Debe estudiarse con cada caso en
particular, de acuerdo con sus características concretas, pero partiendo de que
la regla general es el respeto por el principio democrático
COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES-Antecedentes/COMUNIDAD ANDINA DE
NACIONES-Estructura
SISTEMA ANDINO DE INTEGRACION-Jurisprudencia constitucional
DERECHO COMUNITARIO-Características/NORMAS COMUNITARIAS-Valor
normativo
NORMAS EMITIDAS EN EL SISTEMA JURIDICO DE
LA COMUNIDAD ANDINA-Jurisprudencia
constitucional respecto de la obligatoriedad
PRINCIPIO PACTA SUNT SERVANDA-Alcance
TRATADOS DE INTEGRACION Y DE DERECHO
COMUNITARIO-No constituyen
parámetros de control de constitucionalidad
NORMAS DE DERECHO COMUNITARIO-No hacen parte del bloque de
constitucionalidad/INTEGRACION DEL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA
COMUNITARIA-Excepción contenida en sentencia C-1490 de 2000, sobre derechos
morales de autor, considerado como derecho fundamental
PARLAMENTO ANDINO-Finalidad y atribuciones
PARLAMENTO ANDINO-Desarrollo de las formas de elección de sus
miembros
PARLAMENTARIOS ANDINOS-Instrumentos que regulan su elección pero
no vigentes y tampoco ratificados por Colombia
NUCLEO ESENCIAL DEL DERECHO AL SUFRAGIO-Elementos
Para la Corporación el núcleo esencial del derecho al
sufragio contempla tres elementos: (i) la libertad política de elegir y ser
elegido; (ii) el derecho subjetivo a una actividad prestacional del Estado para
la realización del derecho; esto es, obtener del Estado los medios logísticos e
informativos para que la elección pueda llevarse a término de manera adecuada y
libre; y (iii) el deber ciudadano de contribuir con su voto a la configuración
democrática y pluralista de las instituciones estatales. Esta posición ha sido
reiterada, entre otras, en las sentencias C-375 de 1995, C-618 de 1997 y
T-343 de 2010, al estudiar las condiciones para el acceso a los cargos
públicos.
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Dimensiones/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Alcance/PRINCIPIO
DE PROGRESIVIDAD-Conlleva la obligación del Estado de ampliar la
realización de todos los derechos fundamentales y la proscripción de reducir
los niveles de satisfacción actuales/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Debe
ser estricto frente a la adopción de medidas regresivas en la protección de un
derecho social
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE ELECCION
DE PARLAMENTARIOS ANDINOS-Efectos
DERECHO AL VOTO-Instrumentos internacionales/DERECHO AL
VOTO-Jurisprudencia constitucional/DERECHO AL VOTO-Su ejercicio no
se agota con el sufragio propiamente dicho, sino se enmarca dentro de un
proceso electoral, como mecanismos centrales del sistema democrático
Referencia: expediente PE-043
Control
constitucional al Proyecto de Ley Estatutaria No. 141 de 2013 Senado, 146 de
2013 Cámara “Por el cual se deroga la Ley 1157 de 2007 por la cual se
desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política con relación a la
elección directa de Parlamentarios Andinos”.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT  CHALJUB
Bogotá D. C., veintitrés (23) de abril de
dos mil catorce (2014).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Luis
Ernesto Vargas Silva –quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio
González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1
ANTECEDENTES
Mediante oficio del 19 de diciembre de 2013, el Presidente
del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional el texto del
Proyecto de Ley Estatutaria No. 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara “Por
el cual se deroga la Ley 1157 de 2007 por la cual se desarrolla el artículo 227
de la Constitución Política con relación a la elección directa de
Parlamentarios Andinos”, con el fin de que la Corte adelante el estudio
oficioso a que hace referencia el artículo 241-8 de la Constitución Política.
De acuerdo con el sorteo que tuvo lugar en la sesión
de la Sala Plena del 29 de enero de 2014, el expediente de la referencia fue
repartido al despacho del Magistrado Sustanciador.
Mediante auto del 3 de febrero de 2014, el Magistrado
Sustanciador asumió conocimiento del expediente y solicitó varias pruebas a los
secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes.
También se dispuso que una vez se recaudaran las
pruebas, se comunicara el inicio del proceso al Congreso de la República, a la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio del
Interior y al Ministerio de Relaciones Exteriores, para que en el término
establecido en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, expresaran lo que
estimaran pertinente. Así mismo, se ordenó invitar al Consejo Nacional
Electoral, a la Universidad del Rosario, a la Universidad Externado de
Colombia, a la Universidad Javeriana, a la Universidad de los Andes, a la
Universidad Nacional de Colombia, a la Universidad Sergio Arboleda, a la
Universidad Pontificia Bolivariana sede Montería, a la Universidad del Sinú
Seccional Montería, a la Universidad Libre, a la Universidad Santo Tomás, a la
Universidad del Norte, a la Universidad de Antioquia, a la Universidad de la
Sabana, a la Universidad Surcolombiana, a la Universidad de Cartagena, a la
Universidad Santiago de Cali, a la Universidad Icesi, a la Universidad Eafit, a
la Universidad del Magdalena, la Universidad de Medellín, a la Universidad
Autónoma de Bucaramanga, a la Misión de Observación Electoral, al Centro
Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, y a los presidentes del Partido
Liberal, del Partido Social Conservador, del Partido Cambio Radical, del
Partido Centro Democrático, del Partido de Unidad Nacional, del Partido Verde,
del Partido MIRA y del Partido Polo Democrático Alternativo, para que, si lo
estimaban conveniente, participaran en el debate jurídico que el presente
asunto se propone. Finalmente, se dispuso fijar en lista el proceso y dar
traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
cargo en los términos que le concede la ley.
Una vez se recibieron algunas pruebas remitidas por el
Congreso, por medio de auto del 13 de febrero de 2014, se dispuso continuar el
trámite con el fin de que el proceso se fijara en lista y se corriera traslado
al Procurador para que rindiera el concepto de su competencia.
El 4 de marzo de 2014, el expediente fue devuelto al
Despacho con las intervenciones y el concepto del Procurador.
El 5 de marzo siguiente, el Magistrado Sustanciador
profirió un nuevo auto por medio del cual requirió a los secretarios generales
del Senado y la Cámara para que enviaran los antecedentes completos del Proyecto
de Ley. En cumplimiento de esa decisión, el 13 de marzo de 2014, algunas
pruebas adicionales fueron remitidas al despacho del Magistrado Sustanciador.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, esta Corte procede a decidir.
1.1
TEXTO DEL
PROYECTO DE LEY
“Artículo 1°. Deróguese la Ley
Estatutaria 1157 de 2007 ‘por la cual se desarrolla el artículo 227
de la Constitución Política de Colombia con relación a la elección
directa de Parlamentarios Andinos’.
Artículo 2°. Mientras se establece un
régimen electoral uniforme en el marco de la Comunidad Andina y con
el fin de garantizar en todo momento la participación de la
República de Colombia, en cumplimiento de los compromisos internacionales
que vinculen al Estado, conforme lo previsto en el Acuerdo de Cartagena y en el
Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, los representantes de la República
de Colombia ante el Parlamento Andino, serán designados por el Congreso
de la República así:
a) Dos (2) representantes elegidos por el
Senado de la República.
b) Tres (3) representantes elegidos por la
Cámara de Representantes, de los cuales uno, corresponderá a uno de los
partidos que se declaren en oposición al gobierno de conformidad con lo
establecido en el artículo 112 de la Constitución Política de Colombia.
Parágrafo. La designación se realizará por
medio de votación secreta por cada una de las Cámaras.
Artículo 3°. La presente ley rige a partir
de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y deroga
todas las disposiciones que le sean contrarias.”
1.2
INTERVENCIONES
CIUDADANAS
Dentro de la oportunidad debida se
presentaron intervenciones de las siguientes personas y entidades:
1.2.1    Ministerio de Relaciones Exteriores
Solicita a la Corte que declare exequible
el proyecto de ley estatutaria bajo estudio, por las siguientes razones:
Inicia su intervención enunciando los
objetivos del Acuerdo de Cartagena y destacando que, entre las instituciones
que se crean para alcanzarlos, inicialmente no se encuentra el Parlamento
Andino, pues este órgano deliberante de la organización es de creación
ulterior.
Posteriormente, reseña los instrumentos
internacionales que han incidido en la configuración jurídica actual del
Parlamento Andino. Concretamente, frente al Protocolo Adicional al Tratado
Constitutivo del Parlamento Andino y el Protocolo Adicional al Tratado
Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elecciones Directas y Universales de
sus Representantes, suscritos ambos en Sucre el 23 de abril de 1997,
destaca que ninguno de los dos ha entrado en vigor internacional, toda vez que “la
República de Colombia no ha adelantado el proceso de aprobación interna para
proceder con la ratificación”. Explica además que tal aprobación no se
llevó a cabo porque cuando se realizaron las respectivas consultas a las
entidades competentes, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público conceptuó,
en 2003, que tal proceso electoral implicaba un elevado costo para el país.
Afirma que el Congreso de la República
expidió la Ley Estatutaria 1157 de 2007 en desarrollo del artículo 227 de la
Constitución Política. Aduce que en su momento se consideraba como un paso más
en el proceso de integración subregional andina y una respuesta a la
preocupación de evitar que dicho proceso afectara el principio democrático.
Luego realiza un recuento de los
antecedentes normativos de la elección de representantes al Parlamento Andino, y
pone de relieve que mientras se adoptaba el Protocolo Adicional que reglamenta
el procedimiento para elección universal y directa, se previó la designación de
cinco representantes escogidos de entre los integrantes de los órganos legislativos
de los estados miembros.
Afirma que una vez entre en vigor dicho
Protocolo Adicional, existirá una obligación jurídica vinculante para Colombia
de designar a sus representantes al Parlamento Andino de forma directa y
universal; dicho de otra forma, la obligación de elegir a los representantes de
cada estado parte de forma directa y con elecciones universales se encuentra
sujeta a una condición suspensiva, que consiste en la entrada en vigor del
Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino.
No obstante, asegura que en la modificación
que efectuó el Protocolo de Trujillo (1996) al Acuerdo de Cartagena, se
estableció que: “En tanto se suscriba el Protocolo Adicional que instituya
la elección directa, el Parlamento Andino estará conformado por representantes
de los Congresos Nacionales, de conformidad a sus reglamentaciones internas y
al Reglamento General del Parlamento Andino”. Estima el Ministerio de
Relaciones Exteriores que esta disposición reformó el Tratado Constitutivo del
Parlamento Andino de 1979, pues se eliminó la referencia a que los
representantes del Parlamento Andino fueran miembros de los congresos nacionales
y se sometió el régimen jurídico de su escogencia a las reglamentaciones
internas de los estados miembros.
Indica frente al Protocolo de Trujillo, que
la disposición que consagra un plazo de hasta 5 años para realizar las
elecciones por sufragio universal y directo, debe entenderse que se encuentra
sujeta a la regla general, consistente en atenerse a lo dispuesto en el Protocolo
Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elecciones
Directas y Universales de sus Representantes.
Concluye que la norma vigente en el
ordenamiento internacional para regular la elección de representantes al
Parlamento Andino, es el artículo 42 del Acuerdo de Cartagena, modificado por
el Protocolo de Trujillo, que consagra un régimen transitorio de elección de
representantes por parte de los congresos nacionales, de conformidad con sus
regulaciones internas.
Por otra parte, expone varias razones para
justificar la derogación de la Ley 1157 de 2007. En primer lugar, indica que el
régimen previsto en el Proyecto de Ley se ajusta a las obligaciones
internacionales vigentes para Colombia, toda vez que el mismo, en su artículo
segundo, consagra un nuevo régimen transitorio aplicable hasta la entrada en
vigor de los instrumentos internacionales correspondientes. Adicionalmente,
este proyecto desarrolla la obligación de designar a los representantes de
acuerdo con las reglamentaciones internas, y respeta la prohibición que impone
el derecho interno de que los funcionarios reciban doble asignación del tesoro
público.
En segundo término, asevera que la Ley 1157
no desarrolla ningún instrumento internacional vigente para Colombia y, por tanto,
su derogación no afectar obligaciones internacionales contraídas por el Estado.
Reitera que no existe obligación convencional alguna en el marco de la
Comunidad Andina que imponga la elección directa de los representantes al
Parlamento Andino, y subraya que una ley no puede tener como sustento jurídico
un Tratado si este no ha sido ratificado, como ocurre con los ya citados Protocolos
Adicionales al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino.
En tercer lugar, refiere que el proceso de
reestructuración del Sistema Andino de Integración (en adelante SAI) implica la
supresión del Parlamento Andino, orientación que se ha definido desde que
Colombia asumió la presidencia pro témpore de la Comunidad Andina entre
2011 y 2012. Asegura que como resultado de este proceso, se emitió la Decisión
792 de 2013 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores (CAMRE),
la cual ordena la conformación de un grupo de alto nivel para la revisión del
marco institucional de la Comunidad Andina, con el fin de hacer las reformas
pertinentes. A dicho grupo se le encargó “iniciar el proceso de preparación
de un Protocolo que facilite la salida de Parlamento Andino del Sistema Andino
de Integración”. Dicha exclusión responde a la eventual convergencia en el
espacio que ofrecerá la creación del Parlamento Suramericano en el marco de la
Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR).
Recalca que las decisiones del CAMRE son
obligatorias y directamente aplicables a los ordenamientos jurídicos de los estados
miembros, en virtud del artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal Andino
de Justicia, pues esta norma obliga a los estados miembros a adoptar las
medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conformen el
ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina. Por tanto, anota que no existe
razón para mantener vigente una norma relativa a la elección de representantes
de un órgano que irá a desaparecer.
Como cuarta razón, el Ministerio aclara que
la derogación pretendida  por el Proyecto de Ley no afecta la participación
ciudadana de los países de la Comunidad Andina, puesto que el Parlamento Andino
no tiene función decisoria ni legislativa alguna, además de expresarse a través
de recomendaciones que no tienen naturaleza jurídica vinculante ni obligatoria,
razones por las cuales no se afecta el principio democrático ni la
representatividad.
Por último, explica que la derogación de
esta norma dará lugar a una racionalización de gastos, relacionada con las
erogaciones en las que se incurre con la organización de estas elecciones.
Para terminar, sostiene que el Proyecto
cumplió con los requisitos formales previstos en la Constitución para su
aprobación legislativa.
1.2.2    Ministerio del Interior
Solicita que se declare ajustado a la
Carta el Proyecto de Ley, por las siguientes razones:
Para comenzar, transcribe algunos apartes
de la exposición de motivos de proyecto objeto de control, en los cuales se hace
referencia a que el Gobierno de Colombia no ha ratificado los Protocolos
Adicionales al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino y que, por tanto, una
eventual derogación de la Ley 1157 de 2007 no contraviene ninguna obligación
internacional. Hace alusión también a lo expresado en la sentencia C-502 de 2007
respecto a la no exigibilidad de la obligación internacional, razón que motivó
la declaración de exequibilidad parcial de la Ley 1157 mientras se establecía
un régimen electoral uniforme. Reproduce igualmente otros apartes de la
exposición de motivos relacionados con las nuevas orientaciones y
reorganización de las instituciones de la Comunidad Andina, la Decisión 792 de
2013 del CAMRE que busca la salida del Parlamento Andino del SAI, y el impacto
fiscal que genera el mantenimiento de las elecciones democráticas de
representantes al Parlamento Andino.
Asegura que la argumentación del proyecto sub
examine guarda plena armonía con las competencias del Gobierno Nacional y
el Congreso, dentro de las facultades que les otorgan los artículos 189,
numeral 9, y 150, numeral 1, de la Constitución Política. Plantea además
algunas consideraciones con respecto al concepto de derogación.
Finalmente, reitera que el Parlamento
Andino no ejerce la función de desarrollo o implementación de contenidos
normativos en la Comunidad Andina, y que esa función corresponde al CAMRE y a
la Comisión.
1.2.3    Universidad Santo Tomás de Bogotá
Los docentes Carlos Rodríguez Mejía y
Francisco Palacios Torres de la Facultad de Derecho consideran que el Proyecto
de Ley sometido a control previo debe ser declarado inexequible, por
contrariar normas del ordenamiento superior y obligaciones internacionales del
Estado colombiano. Fundamentan su petición en las siguientes consideraciones:
Sostienen que el proyecto de ley es
contrario a postulados constitucionales y a obligaciones adquiridas
internacionalmente por Colombia de forzoso cumplimiento por ser ius cogens.
Manifiestan que la democracia comporta la
participación de todas las personas en las decisiones que conducen el rumbo del
Estado. De este modo, afirman que la democracia va más allá del simple derecho
de elegir y ser elegido, y se compone de elementos de participación ciudadana
para la garantía de los derechos individuales y colectivos. Hacen referencia
también al pluralismo, la diversidad cultural y la igualdad de derechos.
Destacan que tanto el Preámbulo como el
artículo 9 de la Constitución imponen como mandato responder a una democracia
internacional mediante mecanismos de participación que promuevan la integración
latinoamericana, siendo este uno de los objetivos de las relaciones exteriores
de Colombia. Aseveran asimismo que, en el marco de los tratados de integración,
“las decisiones que tengan convergencia recíproca mediante tratados que
antecedan la situación deben discutirse democráticamente entre los Estados
Parte”.
A continuación, hacen un recuento histórico
de los instrumentos normativos que han regido la forma de elección de los
representantes del Parlamento Andino, para concluir que con la modificación del
mecanismo de escogencia se vulnera el principio de ius cogens de cumplir
de buena fe las obligaciones internacionales (Pacta Sunt Servanda),
norma jurídica que tiene fundamento en fuentes como la Resolución 2625 de las
Naciones Unidas (literal g) y el artículo 26 de la Convención de Viena, y que
además se recoge en el artículo 9 de la Carta Política. De igual forma, afirman
que el proyecto de ley contraviene lo establecido en la Carta Democrática
Interamericana en su artículo 2.
Anotan que la elección directa y el
sufragio universal constituyen la regla general desde la cual deben partir los estados
miembros para designar a los parlamentarios andinos. Recuerdan que entre los
principios orientadores de la Comunidad Andina se encuentra la democracia,
mediante la garantía de la participación y representación de todos los pueblos
y naciones andinas.
Hacen referencia al artículo 42 del Acuerdo
de Cartagena, que define al Parlamento Andino como órgano deliberante de
naturaleza comunitaria, cuyos miembros deben ser elegidos por voto universal y
directo. Enuncian algunas de las funciones que tiene este órgano de
representación dentro de la Comunidad Andina. Si bien admiten que carece de
funciones legislativas, argumentan que es el órgano encargado de velar por que
el proceso de integración represente los intereses de los ciudadanos andinos y,
en tal sentido, constituye la expresión democrática del SAI. En relación con el
Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre
Elecciones Directas y Universales de sus representantes, los profesores citan
algunas de sus normas, enfatizando en aquellas que establecen la forma de
elección por sufragio directo de los parlamentarios andinos.
Aluden también a varios instrumentos, como
la Declaración de Lima y la Carta Social Andina, y destacan la Declaración de
Bogotá, emitida por el Parlamento Andino en respuesta al anuncio del CAMRE de
sacar al órgano deliberativo del SAI. Relatan que en este pronunciamiento, los
parlamentarios andinos recuerdan que mediante ese organismo se fomenta la
institucionalidad democrática y se controla que las entidades que integran el
SAI cumplan con sus propósitos de cara a la integración en el marco del Acuerdo
de Cartagena.
Afirman que el Parlamento Andino podría
resultar una herramienta útil en el objetivo de consolidar y fortalecer la
integración con los miembros del MERCOSUR, así como en la defensa de los derechos
humanos y la protección ambiental al interior de los estados parte.
Manifiestan que, a pesar de que el artículo
227 de la Constitución consagra la competencia del Legislador para regular el
sistema de elección de los representantes al Parlamento Andino, Colombia no
puede sustraerse a los principios convencionales establecidos según lo expuesto
anteriormente.
Por último, con base en las sentencias
C-231 de 1997 y C-137 de 1996, argumentan que los procesos de integración y
consolidación de la democracia constituyen principios rectores del Estado
Social de Derecho, así como que los Tratados y declaraciones de los órganos del
SAI son vinculantes por disposición de las fuentes comunitarias primarias
(tratados y convenciones). Afirman también que el derecho secundario, creado
por los órganos comunitarios, es también obligatorio.
1.2.4    Ciudadano Francisco Javier Bello Durán
Solicita que se declare inexequible
el Proyecto, con apoyo en los siguientes argumentos:
Para comenzar, hace una relación de las
normas convencionales y constitucionales que estima vulneradas por el citado
Proyecto. En cuanto a los instrumentos internacionales, afirma que contraviene
el Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, por cuanto éste consagra una
elección por sufragio universal y directo, y otorga personalidad jurídica
independiente a ese órgano. También asegura que el Proyecto es contrario al Protocolo
Modificatorio del Acuerdo de Integración Subregional Andino de 1996, toda vez
que éste ordena que las elecciones por voto universal y directo se lleven a
cabo dentro de un plazo de cinco años, razón por la cual sus disposiciones se
encuentran ya vigentes.
Como normas constitucionales vulneradas, el
ciudadano cita los artículos 40, 83, 113, 135, 136, 150, 178, 180 y 227
superiores. En su concepto, el Proyecto aprobado por el Legislativo desconoce
el derecho que todo ciudadano tiene a elegir y ser elegido, así como el
postulado de buena fe consagrado en la Carta, puesto que los electores designan
a los senadores y representantes a la Cámara para que representen ante el
Congreso sus intereses y no para que desempeñen un cargo diferente. Señala que el
Proyecto también vulnera la separación funcional y autonomía de los poderes
públicos. Finalmente, asegura que el hecho de que los congresistas puedan
eventualmente desempeñarse como Parlamentarios Andinos es contrario al régimen constitucional
de inhabilidades e incompatibilidades, según el cual esos funcionarios no
podrán “desempeñar ningún cargo o empleo público o privado.”
Por último, recalca que el artículo 227 de
la Carta expresa un compromiso decidido del constituyente primario de que se
reglamenten las elecciones directas para la constitución del Parlamento Andino.
1.2.5    Ciudadano Fabio Arias Giraldo
Solicita a la Corte que declare inexequible
del Proyecto de Ley 141 de 2013 Senado – 146 de 2013 Cámara, con fundamento en
las siguientes razones:
Admite que el Protocolo Adicional al
Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elecciones Directas y
Universales de sus Representantes no se encuentra vigente; sin embargo, en
virtud del principio de buena fe, sostiene que el Estado tiene el compromiso
internacional de aplicar sus disposiciones, no solo cuando fuere jurídicamente
exigible sino también por la voluntad expresada con la firma del mismo. Alega
que conforme a ese compromiso internacional, el Congreso expidió la Ley 1157 de
2007 que regula la elección democrática de parlamentarios andinos.
En su opinión, con el Proyecto se vulnera
de manera contundente el principio de soberanía popular, así como el de
participación democrática. Sostiene que la labor del Parlamento Andino no se
puede realizar de forma eficaz si los representantes no tienen la legitimidad
que implica la elección democrática y que ésta exclusivamente puede generarse a
partir del sufragio universal y directo, so pena de carecer absolutamente de
legitimidad para realizar su labor.
En apoyo de su postura, cita la Sentencia
C-644 de 2004 que explica la jurisprudencia de la Corte Constitucional acerca
del contenido del principio de soberanía popular. Igualmente, en lo que
respecta al principio de participación democrática, transcribe apartes de las
sentencias T-263 de 2010 y C-089 de 1994 para concretar algunos de los aspectos
que caracterizan dicho principio, especialmente su progresividad. En su
entender, el Proyecto de Ley constituye un retroceso al desarrollo del
principio de participación democrática y “no puede ser constitucionalmente
admisible la regresividad en un mecanismo de participación popular por
perseguir un fin meramente economicista”, aludiendo a las razones de índole
financiero que se esgrimieron en la exposición de motivos.
Por último, afirma que es improcedente la
designación de los representantes ante el Parlamento Andino por parte de los congresistas,
toda vez que entiende que ellos serán nombrados de entre sus miembros. En su
sentir, se presentaría una mutación de las funciones para las cuales fueron
seleccionados los congresistas, lo que desconoce la naturaleza de su elección.
Resalta también la inconveniencia de que la votación para elegirlos sea
secreta.
1.2.6      Universidad Surcolombiana
En nombre de la Universidad Surcolombiana
de Neiva, intervino de manera extemporánea su Clínica Jurídica- Grupo
Investigativo de Interés Social, y solicitó que se declare la inconstitucionalidad
del Proyecto de Ley Estatutaria que se estudia.
Da comienzo a su intervención relatando, de
forma breve cada uno de los pasos surtidos durante el trámite legislativo de
aprobación del Proyecto; asegura que se cumplió con cada uno de los requisitos,
por lo que concluye que no se presentó vicio alguno.
Sin embargo, con respecto al fondo de la
cuestión, realiza un corto recuento de hechos relevantes para posteriormente
analizar cada norma constitucional y el modo en el que podría vulnerarse con la
aprobación del proyecto de Ley Estatutaria. En primer lugar, considera que el
artículo 227 de la Constitución posee una naturaleza facultativa y no
obligatoria en lo concerniente a las elecciones directas del Parlamento Andino
y, por tanto, no resulta vulnerado. No obstante, expresa que se desconoce el
derecho a elegir y ser elegido consagrado en el artículo 40 de la Carta, así
como el artículo 93, al desconocerse la obligación internacional emanada de un
Tratado Internacional de Derechos Humanos ratificado por Colombia, el Protocolo
de Trujillo que modifica el Acuerdo de Cartagena y otorga un plazo de cinco
años para realizar la elección directa de Parlamentarios Andinos.
1.3
CONCEPTO DEL MINISTERIO
PÚBLICO
El Procurador General de la Nación solicita
a la Corte declarar exequible el Proyecto de Ley en cuanto al trámite “HASTA
TANTO pueda verificar la Constitucionalidad del trámite surtido ante
la Plenaria de la Cámara de Representantes”. Respecto al contenido del
proyecto, solicita un fallo de exequibilidad condicionada del artículo 2 “EN
EL ENTENDIDO que los Parlamentarios Andinos deben ser elegidos de los miembros
del Congreso”. Los argumentos de la intervención se resumen a continuación:
Señala que el Proyecto surtió los debates
reglamentarios, habida cuenta de la aprobación de la solicitud que efectuó el
Gobierno Nacional, en mensaje de urgencia, para la deliberación conjunta de las
dos comisiones Primeras Constitucionales de Senado y Cámara. Indica que se
verificó su aprobación por mayoría absoluta en ambas comisiones, así como el
anuncio de la votación del proyecto en sesión distinta a aquella en la que se
efectuó. Además, afirma que se respetó el término de ocho días que debe mediar
entre el debate en comisión y en las plenarias, al tenor del artículo 160.
Asegura que se estableció también que su aprobación en la Plenaria del Senado
se dio conforme a las mayorías previstas en la Carta.
No obstante, advierte que carece de
elementos de juicio para analizar la constitucionalidad del trámite legislativo
surtido en segundo debate en la Cámara de Representantes. Lo anterior se debe a
que únicamente le fue posible conocer que el texto final aprobado por la Cámara
de Representantes en sesión del 11 de diciembre de 2013, se encuentra publicado
en la Gaceta del Congreso (No. 1040 del 13 de diciembre de 2013), documento en
el que se refiere el acta respectiva y en el que se menciona que el anuncio del
referido Proyecto de Ley se efectuó en sesión del 10 de diciembre.
Por lo anterior, según la Vista Fiscal,
para que la Corte pueda declarar la constitucionalidad de la norma, debe a
través del recaudo probatorio necesario resolver los siguientes puntos:
“- Si la ponencia para segundo debate en
Cámara de Representantes fue efectivamente publicada.
- Si la ponencia del Proyecto de Ley para
segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes coincidía con el
texto finalmente aprobado en la Plenaria del Senado, o si por el contrario, el
motivo de la coincidencia en el texto obedece a que algún Representante propuso
a la Plenaria unificar el texto con el aprobado por la otra cámara en el día
anterior.
- Cuáles fueron las mayorías por las que
resultó aprobado el Proyecto de Ley en la Cámara de Representantes.”
Adicionalmente, el Procurador General
afirma que la jurisprudencia constitucional ha permitido que se efectúen modificaciones
al texto que se debate, inclusive fuertes, siempre y cuando no afecten la
identidad temática objeto de consideración. Para analizar el artículo 2 del
Proyecto de Ley Estatutaria, hace una confrontación entre el texto acogido por
las comisiones primeras y el aprobado en Senado y Cámara, a la luz de la cual concluye
que a pesar de la gravedad de las modificaciones, estas no violan el principio
de identidad flexible, toda vez que conserva la unidad temática del texto, dado
que “todas están directamente referidas a la forma como habrán de elegirse
los miembros del Parlamento Andino”.
Así las cosas, estima que en el evento de
que la Corte compruebe la constitucionalidad del trámite surtido en la Plenaria
de la Cámara de Representantes, el Proyecto sería ajustado a la Constitución.
Por otra parte, acerca del análisis
material del proyecto, conceptúa el Procurador General lo siguiente:
Realiza un recuento histórico-normativo de
la regulación concerniente a la elección de parlamentarios andinos desde la
firma del Tratado Constitutivo en 1979, recopilación que elabora con base en la
sentencia C-502 de 2007. Recuerda que se estableció con base en ese primer
instrumento internacional la elección universal y directa de los
representantes, la cual los estados parte adoptarían mediante Protocolo
Adicional, y que mientras este último entraba en vigencia, los representantes
serían elegidos “por los respectivos órganos legislativos de las Partes
Contratantes de entre sus integrantes”. Indica que con el Protocolo de
Trujillo de 1996, modificatorio del Acuerdo de Cartagena, se reiteran ambas
disposiciones.
Al referirse al Protocolo Adicional al
Tratado Constitutivo del Parlamento Andino que regula las elecciones directas
de sus representantes, nuevamente cita lo dicho por la Corte Constitucional en
sentencia C-502 de 2007. Indica que se reafirma en ese Protocolo Adicional la
elección de los Parlamentarios Andinos por sufragio universal y directo, pero
se dispone nuevamente la elección entre los mismos congresistas como sucedáneo
a la legitimación por voto directo.
La Vista Fiscal advierte además que, como
se puso de presente en la citada sentencia, tanto el Protocolo Adicional al
Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, como el Protocolo Adicional al
Tratado Constitutivo sobre Elecciones Directas y Universales de sus
Representantes, están todavía pendientes de ser ratificados.
Ante este panorama, concluye que “la
elección directa de los Parlamentarios Andinos efectuada por Colombia no
responde a una obligación internacional, pues la misma se encuentra suspensa
hasta la ratificación de los Protocolos Adicionales al Tratado Constitutivo del
Parlamento Andino”. En este sentido, la implementación por parte de
Colombia de dicha elección directa obedece a la voluntad de desarrollar lo
previsto por el artículo 227 de la Constitución.
No obstante, señala que se mantiene vigente
la obligación internacional consistente en que la elección de los
Parlamentarios Andinos se efectúe entre los mismos congresistas mientras no se
adelanten elecciones universales y directas, toda vez que los protocolos que
eliminan tal regla aún no hacen parte del ordenamiento. Aclara que, si bien la
obligación internacional no es en sí misma un parámetro constitucional, sí
resulta imperativo su cumplimiento de acuerdo con el artículo noveno de la
Constitución Política que consagra el principio Pacta Sunt Servanda así
como el fin constitucional de promover la integración latinoamericana.
Concluye que la derogación de la Ley 1157
de 2007 que consagra la elección directa de parlamentarios andinos es ajustada
a la Carta, dado que la norma estatutaria que se pretende derogar se expidió en
desarrollo de una facultad constitucional y no de un imperativo superior. Sin
embargo, recalca que si se suprime la elección directa, el Estado Colombiano
debe acoger la fórmula prevista por los instrumentos internacionales
anteriormente mencionados y que sí se encuentran ratificados (Tratado
Constitutivo del Parlamento Andino y Acuerdo de Trujillo), pues acoger una
fórmula distinta sería contrario a la buena fe en el cumplimiento de tratados internacionales
y a la legitimación popular prevista en ellos.
Explica que el Proyecto acoge una forma de
elección diversa a la prevista en dichos acuerdos internacionales (elección
abierta pero indirecta), razón por la cual solicita que se declare la exequibilidad
condicionada del Proyecto, en el entendido que los parlamentarios andinos
deben ser elegidos de entre los miembros del Congreso.
2
CONSIDERACIONES
2.1
COMPETENCIA
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 8, de la Constitución Política, la Corte Constitucional
es competente para conocer y decidir definitivamente sobre el proyecto de ley
estatutaria de la referencia.
2.2
METODOLOGÍA
La revisión integral del proyecto de ley
estatutaria se desarrollará de la siguiente manera. En primer lugar, se
examinará si dado el contenido del Proyecto, debía someterse al trámite de una
ley estatutaria. En segundo lugar, la Sala determinará si el trámite del
Proyecto cumplió con los requisitos que la Constitución exige para la
aprobación de leyes estatutarias. En tercer lugar, se emprenderá el
estudio material del Proyecto. Para el efecto, se abordarán los siguientes
temas: (i) los antecedentes de la conformación del SAI; (ii) la
estructura orgánica de la CAN, (iii) los tipos de normas que son
expedidas por los órganos del sistema y su valor normativo interno; (iv)
los antecedentes, conformación y funcionamiento del Parlamento Andino; y (iv)
los antecedentes, contenido y finalidad del Proyecto de Ley Estatutaria
sometido a revisión. Con base en estas consideraciones se examinará la
constitucionalidad material del Proyecto.
2.3
EL PROYECTO DE
LEY DEBÍA SOMETERSE AL TRÁMITE DE LAS LEYES ESTATUTARIAS
El proyecto que se analiza regula la forma
de designación de los representantes colombianos al Parlamento Andino. En vista
de ello, el proyecto debía cumplir con los trámites propios de las leyes
estatutarias, de conformidad con lo dispuesto en el literal c) del art. 152 de
la Carta, que dispone que las funciones electorales se regularán mediante leyes
estatutarias.
La reserva de ley estatutaria apunta “al deber de
regular materias específicas mediante un tipo especial de procedimiento
legislativo ´cuya característica reside en la agravación de los requisitos para
su aprobación, por exigir una voluntad distinta de la que legisla en los demás
casos: la voluntad de la mayoría absoluta y no de la simple; por requerirse su
aprobación dentro de una sola legislatura y exigirse la revisión previa de
constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional´”.[1]
Este Tribunal ha manifestado que la
introducción de esta modalidad legal tiene justificación, por cuanto: “i) la naturaleza superior de este tipo de normas
requiere superior grado de permanencia en el ordenamiento y seguridad jurídica
para su aplicación; ii) por la importancia que para el Estado tienen los temas
regulados mediante leyes estatutarias, es necesario garantizar mayor consenso
ideológico con la intervención de minorías, de tal manera que las reformas
legales más importantes sean ajenas a las mayorías ocasionales y, iii) es
necesario que los temas claves para la democracia tengan mayor debate y
consciencia de su aprobación, por lo que deben corresponder a una mayor
participación política”[2].
El artículo 152 constitucional introdujo en
el ordenamiento colombiano la tipología de las leyes estatutarias, como una
categoría normativa por medio de la cual se regulan materias de especial
relevancia, sujeta adicionalmente aun procedimiento de formación más exigente
que el ordinario. Así, de conformidad con dicho precepto constitucional,
mediante leyes estatutarias el Congreso de la República habrá de regular: (i)
los derechos y deberes fundamentales, así como los procedimientos y recursos
para su protección; (ii) la administración de justicia; (iii) la
organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de
la oposición y las funciones electorales; (iv) las instituciones y
mecanismos de participación ciudadana; (v) los estados de excepción, y (vi)
la igualdad electoral entre candidatos a la Presidencia de la República.
Las leyes estatutarias se caracterizan no
sólo por su contenido material sino por el trámite de su formación. Este último
resulta ser más riguroso que el consagrado para la generalidad de las leyes,
debido a que para su aprobación, modificación o derogación se exige una mayoría
diferente a la de leyes ordinarias -mayoría absoluta y no simple-, requieren
aprobarse dentro de una sola legislatura, y deben ser objeto de revisión previa
por parte de la Corte Constitucional[3].
Sobre el alcance de la reserva de ley
estatutaria se ha ocupado profusamente la jurisprudencia constitucional a lo
largo de estos años, y en general los diversos pronunciamientos han defendido
la tesis que dicha reserva no ha de interpretarse de manera restrictiva, en el
sentido que cualquier regulación que se ocupe de las materias contempladas por
el artículo 152 constitucional requiera ser expedida por medio de ley
estatutaria, pues dicha interpretación conduciría a un vaciamiento de las
competencias de legislador ordinario y a que se produzca el fenómeno que ha
sido denominado en el derecho comparado como la “congelación del rango”[4].
No obstante, los pronunciamientos de esta
Corporación han distinguido en lo que concierne al grado de rigurosidad de
aplicación del principio de reserva de ley estatutaria en virtud de la materia
regulada, pues en ciertos asuntos tales como las funciones electorales han
defendido lo que podría denominarse una reserva reforzada. Así en la Sentencia
C-484 de 1996[5]
se precisó lo manifestado en la Sentencia C-145 de 1994[6], en relación
con la reserva de ley estatutaria en materia electoral:
“El término ‘permanente’ que se utiliza
para diferenciar las normas que deben ser materia de ley estatutaria y las que
no, puede inducir a una cierta confusión, en la medida en que la definición de
lo que es permanente o transitorio dependerá en muchos casos del criterio
subjetivo del legislador, y en tanto que para la definición no necesariamente
ha de tenerse en cuenta si la norma puede tener amplias repercusiones en los
resultados finales de las elecciones. Por eso, atendiendo a la importancia que
tiene la normatividad electoral para la definición de quiénes serán los
gobernantes y para la legitimidad de éstos, así como al hecho de que las reglas
electorales deben constituir un cuerpo coherente e interdependiente de normas,
es válido complementar lo expresado en la mencionada sentencia, precisando que
todas las normas que se ocupen de la reglamentación de los órganos de
administración electoral y de los procesos electorales mismos han de ser
materia de leyes estatutarias. A este principio escaparían únicamente aquellos
aspectos que fueran absolutamente accesorios e instrumentales. De esta forma,
se logra un mayor grado de estabilidad de las leyes electorales, con lo cual se
le brinda a los distintos grupos políticos en disputa mayor certeza acerca de
las normas que rigen su competencia por el poder y se garantiza a los grupos de
oposición que esas reglas no podrán ser variadas fácilmente por las mayorías
establecidas.”
La Corporación ha estudiado el alcance de
esta reserva en varios pronunciamientos. Así, en la Sentencia C-089 de 1994[7],
en la “Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria Nº 11 de 1992
Cámara, 348 de 1993 Senado "por la cual se dicta el Estatuto Básico de los
partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la
de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones", se
consideró que la ley estatutaria sobre partidos y movimientos políticos y
estatuto de la oposición, puede en los términos del artículo 152-c CP,
introducir disposiciones que regulen la función electoral, íntimamente ligada
con el sistema de partidos políticos y la dinámica electoral.
En la Sentencia C-145 de 1994[8],
al conocer de una acción pública de inconstitucionalidad contra la Ley 84 de
1993 "por la cual se expiden algunas disposiciones en materia
electoral", la Corporación señaló que una de las materias que debe ser
regulada por medio de las leyes estatuarias es la relativa a las funciones electorales
(CP art 152 literal c). Éstas no se limitan a las instituciones, derechos y
mecanismos de participación ciudadana, sino que tienen una sustancia por sí
mismas. De otro lado, consideró que a diferencia de los derechos fundamentales,
la regulación de la ley estatutaria debe ser más exhaustiva porque: (i)
la Constitución ordena regular las funciones electorales íntegramente mediante
ley estatutaria y no solo sus aspectos esenciales, (ii) si no se regulan
de manera específica por medio de la ley estatutaria se pueden confundir con
los mecanismos y derechos de participación y (iii) las reglas
electorales tienen una función vital para lograr los fines democráticos
constitucionales. El respeto a estas reglas es lo que hace que funcione el
sistema democrático, por lo tanto esas reglas deben expedirse por medio de un
procedimiento especial con requisitos más fuertes, para evitar que las mayorías
políticas las conviertan en instrumentos para excluir a sus opositores.
En este orden de ideas, concluye la Corte Constitucional
que en el caso de las funciones electorales, la ley estatutaria debe regular no
sólo los elementos esenciales de las mismas sino todos aquellos aspectos
permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos,
por lo que la ley estatutaria de funciones electorales es de contenido
detallado. Esto no excluye que de manera excepcional ciertas materias
electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias, como por ejemplo,
aspectos operativos.
En la Sentencia C-353 de 1994[9]
en el trámite de “Revisión Constitucional del proyecto de ley estatutaria
No. 214 de 1994 Cámara y 183 de 1994 Senado" Por la cual se expiden
algunas disposiciones en materia electoral.", la Corte reitera que los
aspectos propios de la dinámica electoral, como la fijación de fechas
para las elecciones, los términos de cierre para las inscripciones de
candidaturas o registro de votantes, así como los sistemas de escrutinios,
entre otros, son temas relacionados con la función electoral, que por lo mismo,
deben ser regulados a través de una ley de carácter estatutario.
Esta misma posición fue defendida en la
Sentencia C-484 de 1996[10].
Se consideró que la Constitución establece en su artículo 152 que las funciones
electorales serán reguladas mediante leyes estatutarias y que éstas exigen
procedimientos especiales para su aprobación, modificación o derogación, consagrados
en el artículo 153, los cuales son: (i) que cuenten con una mayoría
absoluta de los miembros del Congreso; (ii) que su trámite se efectúe
dentro de una sola legislatura; y (iii) que sean sometidas a una
revisión previa de constitucionalidad ante la Corte Constitucional. Agregó que
las normas electorales tienen un carácter especial porque determinan los
procedimientos que deben seguirse dentro de la competencia por el poder
político. Por ello, se exige un cierto consenso para la determinación de esos
procedimientos, y que éstos no sean fácilmente alterables  por las mayorías,
tal y como ha ocurrido frecuentemente en américa latina en donde resultaba
frecuente las reformas de las normas electorales para ponerlas al servicio de
un candidato o de un partido. Es por ello que se recalca que todas las normas
que se ocupen de la reglamentación de los órganos de administración electoral y
de los procesos electorales mismos, han de ser materia de leyes estatutarias,
excluyendo solo aquellos aspectos que fueran absolutamente accesorios e
instrumentales.
En la Sentencia C-515 de 2004[11],
al conocer de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 de la
Ley 844 de 2003, se recalcó que por medio de una ley de presupuesto no es
posible regular materias electorales, propias de una ley estatutaria. Precisa
la Corte que, según su características y su incidencia, incluso asuntos
electorales que podrían ser considerados como accesorios o instrumentales deben
ser regulados mediante leyes estatutarias, por dos razones: primero porque las
normas electorales se caracterizan por fijar procedimientos detallados, por lo
que es fundamental que esta reglamentación de procedimientos siga un proceso
que evite su utilización por parte de las mayorías. En segundo lugar porque
muchas de las  normas electorales de carácter operativo pueden llegar a
afectar  derechos fundamentales por lo que es necesario que su regulación
se realice a través de leyes estatutarias.
En la Sentencia C-307 de 2004[12],
al realizar el estudio del Proyecto de Ley número 081/02 Senado y 228/03 Cámara
“Por medio de la cual se establece un mecanismo de inscripción y votación
para garantizar el libre ejercicio de este derecho en desarrollo del artículo
258 de la Constitución Nacional”, la Corporación delimitó lo que
puede ser regulado a través de ley ordinaria en cuando a funciones electorales.
Dijo que no tienen carácter estatutario aquellos contenidos normativos que se
refieren a aspectos eminentemente técnicos y operativos pero que no comportan
una decisión sobre la modalidad de votación ni sobre las garantías que deben
acompañar al proceso electoral, por lo cual estas materias pueden ser reguladas
mediante ley ordinaria.
En la Sentencia C-155 de 2005[13],
se examinó la constitucionalidad del artículo 19 del Reglamento N° 1 del
Consejo Nacional Electoral de 2003. Reiteró la Corporación que el Reglamento Nº
01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral reguló funciones electorales, dado
que sus normas reforman y adicionan el Código Electoral, y que por lo tanto,
constituía una ley estatutaria en sentido material. En dicha oportunidad, el
Consejo Nacional Electoral fue autorizado por el parágrafo transitorio del
artículo 12 del Acto Legislativo Nº 01 de 2003 para reglamentar el contenido
del mismo artículo 12, con miras a las elecciones del 26 de octubre de 2003.
Con base en esas facultades, el Consejo dictó el Reglamento 01 de 2003, el
cual, constituye una ley estatutaria  en sentido material, en razón de que
regula funciones electorales,  materia que debía haber sido aprobado con
el trámite propio de este tipo de leyes
Como se desprende de lo anteriormente
reseñado, la reserva de ley estatutaria se predica no sólo respecto de los
elementos esenciales de las funciones electorales, sino también de los asuntos
que “tienen efectos determinantes en la dinámica electoral”, en esa
medida todas las disposiciones que se ocupen de la reglamentación de los
órganos de administración electoral y de los procesos electorales han de ser
promulgadas mediante este tipo legislativo, regla de la cual sólo estarían
exceptuados los aspectos que fueran absolutamente accesorios e
instrumentales.
De conformidad con lo anteriormente expuesto,
efectivamente la materia regulada en el Proyecto de Ley hoy analizado cuenta
con una reserva estatutaria, por varias razones:
En primer término, deroga una norma
estatutaria previa que había establecido la elección directa de Parlamentarios
Andinos. Así, su artículo 1 dispone “Deróguese la Ley Estatutaria 1157 de
2007 ‘por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución
Política de Colombia con relación a la elección directa de Parlamentarios
Andinos’. Cabe recordar
que en la Sentencia C-502
de 2007[14], la Corporación consideró que al regular un proceso
electoral, la Ley 1157 de 2007 debía ser tramitada a través de una ley
estatutaria. En este orden de ideas, lo mismo es predicable de la manera en que
debe ser reformada o reemplazada dicha normativa por el órgano legislativo.
En segundo lugar, el Proyecto bajo examen
regula la manera en que se harán electos los representes del Estado colombiano
dentro del Parlamento Andino, estableciéndose que serán elegidos de entre los
mismos miembros del Congreso. En consecuencia, a través de la normatividad
estudiada, se consagran las reglas electorales encaminadas a la designación de
un cuerpo colegiado supranacional y, por tanto, teniendo en consideración la reserva reforzada en materia de funciones
electorales, ello debía ser tramitado con las mayorías y procedimientos
establecidos para las leyes estatutarias.
2.4
EXAMEN DEL
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
2.4.1    Descripción del trámite legislativo
2.4.1.1 Radicación y publicación del proyecto de ley
El proyecto de ley estatutaria “Por
medio del cual se deroga la Ley 1157 de 2007 Por la cual se desarrolla el
artículo 227 de la Constitución Política, con relación a la elección directa de
Parlamentarios Andinos y se dictan otras disposiciones”, fue presentado
ante la Cámara de Representantes el 1 de noviembre de 2013, por la
entonces Ministra de Relaciones Exteriores María Ángela Holguín Cuellar, el
Ministro del Interior Aurelio Iragorri Valencia, el Representante Hernán
Penagos Giraldo y el Senador Juan Fernando Cristo Bustos.[15]
El proyecto de ley se radicó con los
números 146 de 2013 Cámara, 141 de 2013 Senado.
El texto del proyecto y la exposición de
motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 890 del 5 de
noviembre de 2013[16].
El trámite inició ante la Cámara de
Representantes y, en razón a que se trata de un proyecto de ley estatutaria,
fue repartido a la Comisión Primera Constitucional permanente de esa célula
legislativa.
Sin embargo, mediante oficio adiado el 6
de noviembre de 2013, suscrito por el Presidente de la República, el
Ministro del Interior y el Viceministro de Asuntos Multilaterales del
Ministerio de Relaciones Exteriores, encargado de las funciones del despacho de
la Ministra de Relaciones Exteriores, se solicitó al Congreso, conforme a lo
estipulado en el artículo 163 de la Constitución y los artículos 2 y 191 de la
Ley 5 de 1992, que se diera trámite de urgencia al proyecto y se dispusiera la
deliberación conjunta de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes
del Senado de la República y la Cámara de Representantes, a efecto de dar
primer debate al Proyecto.[17]
2.4.1.2 Sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras del
Senado y la Cámara de Representantes
Mediante Resolución No. 074 del
6 de noviembre de 2013[18],
de conformidad con el artículo 41 de la Ley 5 de 1992[19], la Mesa
Directiva del Congreso de la República consideró viable la solicitud de trámite
de urgencia y en consecuencia autorizó la deliberación conjunta de las
Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes del Senado y la Cámara de
Representantes, a efecto de dar primer debate al Proyecto. Se designaron como
ponentes al Representante a la Cámara Germán Varón Cotrino y al Senador Eduardo
Enríquez Maya.
El 12 de noviembre de 2013, mediante
Resolución MD-08[20],
la Mesa Directiva de las Sesiones Conjuntas de las Comisiones Primeras
Constitucionales Permanentes del Senado de la República y la Cámara de
Representantes, consideraron oportuno y pertinente la celebración de una audiencia
pública sobre el tema tratado por el Proyecto de Ley No. 141 de 2013 Senado-
146 de 2013 Cámara. Lo anterior, con la finalidad de escuchar a los partidos y
movimientos políticos, al igual que a la ciudadanía en general acerca de esta
iniciativa. La audiencia pública fue convocada para el día viernes 15 de
noviembre de 2013, a partir de las 10:00 a.m.
El 15 de noviembre de 2013, en el
recinto de la Comisión Primera del Senado, se llevó a cabo la audiencia
pública, a la cual asistieron el Vicecanciller, el Ministro del Interior y el
Representante Germán Varón Cotrino –ponente-.[21]
En la audiencia intervinieron: Mary Luz
Herrán, del Instituto de Estudios Democráticos, y el Vicecanciller, Carlos A.
Morales, como consta en la Gaceta del Congreso No 938 del 20 de noviembre de
2013 (páginas 9-10). En la misma Gaceta se publicaron los documentos
dejados por los intervinientes Pedro Miguel Montero y Lourdes Castro García.
El 20 de noviembre de 2013, fue formulada
la ponencia para primer debate del Proyecto de Ley Estatutaria 141 de 2013,
Senado, 146 de 2013, Cámara, junto con el pliego de modificaciones y la
exposición de motivos. Estos documentos fueron presentados por el Senador
Eduardo Enríquez Maya y el Representante Germán Varón Cotrino. Fueron
publicados en la Gaceta 938 del 20 de noviembre de 2013.
De conformidad con el Acta No. 25 del 20
de noviembre de 2013, publicada en la Gaceta del Congreso No. 21 del 07
de febrero de 2014, el anuncio del Proyecto en Senado se realizó en los
siguientes términos:
“Atendiendo instrucciones de la
Presidencia, por Secretaría se da lectura a los proyectos que por su disposición
se someterán a discusión y votación en la próxima sesión Conjuntas:
1.
Proyecto de ley
número 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara, por la cual se deroga la Ley
1157 de 2007, “por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución
Política, con relación a la elección directa de parlamentarios andinos y se
dictan otras disposiciones…”
A su turno, según el Acta No. 23 del 20
de noviembre de 2013[22],
el anuncio del Proyecto de Ley en la Cámara de Representantes se realizó en
los siguientes términos:
“Secretaría: Si señor Presidente.
Anunciamos proyectos para sesiones conjuntas.
Proyecto de Ley Estatutaria No.146/13
Cámara-141/13 Senado “por
la cual se desarrolla el artículo 227 de la constitución política con relación
a la elección directa de Parlamentarios Andinos y se dictan otras
disposiciones”.
En la Gaceta del Congreso No. 16 de
2014 está publicada el Acta No. 4 correspondiente a la Sesión
Conjunta de las Comisiones Primeras Constitucionales de Cámara y Senado, del
día 26 de noviembre de 2013. De acuerdo con el acta, en la sesión se
discutió, de conformidad con el mensaje de urgencia formulado por el
Presidente, el Proyecto de Ley bajo examen. La sesión se desarrolló de la
siguiente manera:
El Presidente abrió la discusión del orden
del día e informó que una vez se constituyera el quórum decisorio, se sometería
a votación. Sin embargo, por Secretaría se informó que no se encontraban
presentes los ponentes tanto del Senado como de la Cámara, razón por la cual, a
las 11:05 a.m. se declaró un receso mientras se hacían presentes los ponentes.
A las 11:20 a.m. se reanudó la sesión conjunta.
La Secretaría dio lectura a la proposición
positiva con que terminó el informe de ponencia. La Presidencia puso en consideración
la proposición leída y le dio el uso de la palabra al ponente para iniciar la
deliberación.
El Representante Germán Varón Cotrino
sustentó a continuación la ponencia. De su intervención se destacan como
razones que apoyan el Proyecto: (i) la función meramente consultora del
Parlamento Andino[23],
(ii) la decisión del CAMRE de disolver ese organismo con el fin de
fortalecer UNASUR[24],
y (iii) los costos que conlleva la elección de los representantes en los
términos de la Ley 1157[25].
El Ponente también aseguró que con la derogación de la Ley 1157, se volvería al
antiguo sistema de elección de los representantes[26], y que la
medida no desconoce obligaciones internacionales, ya que Colombia no suscribió
los protocolos adicionales que disponen la elección directa y universal de los
representantes ante el Parlamento Andino[27].
Acto seguido, la Presidencia declaró la
sesión informal y dio la palabra a algunos de los siguientes parlamentarios
andinos mientras se reunía el quórum decisorio: Pedro de la Cruz, Presidente
del Parlamento Andino;  Javier Reátegui Rosselló, Parlamentario Andino del
Perú; Alberto Adriazen Merino, Parlamentario Andino del Perú; Fidel Surco,
Parlamentario Andino de Bolivia; y Gloria Flórez Schneider, Parlamentaria
Andina de Colombia.
A las 12:15 p.m. la Presidencia reanudó la
sesión formal y las secretarias de las comisiones a informaron que ya se había
conformado el quórum decisorio.
Con base en lo mencionado, el Presidente
procedió a someter a consideración de la Comisión Primera del Senado, el orden
del día y cerrada su discusión, es aprobado por unanimidad. Lo mismo sucede en
la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.
Se continuó con la discusión de la proposición
positiva con que terminó el informe de ponencia, y procedió el Presidente a dar
el uso de la palabra al Representante Hugo Orlando Velásquez Jaramillo[28],
al Senador Juan Carlos Vélez Uribe[29],
al Senador Jorge Eduardo Londoño Ulloa[30],
al Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona[31],
al Representante Pablo Enrique Salamanca Cortés[32], al
Representante Carlos Germán Navas Talero[33]
y al Representante Germán Varón Cotrino.
Finalizadas las intervenciones, la
Presidencia cierra la discusión de la proposición leída y abre la votación
nominal, la cual, de conformidad con el artículo 173[34] de la Ley 5
de 1992, debía realizarse por separado.
En la Comisión Primera del Senado no se
toma decisión sobre la proposición positiva con que termina el informe de
ponencia, debido a que no había quórum decisorio[35]. Por otra
parte, en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se aprobó la
proposición positiva con un total de 22 votos, 19 positivos y 3 negativos[36].
La Presidencia solicitó a la Secretaría de
la Comisión Primera del Senado realizar nuevamente la votación nominal de la
proposición positiva con que termina el informe de ponencia; sin embargo, nuevamente,
la Secretaría informó que no se registraba quórum decisorio. Por esta razón,
atendiendo instrucciones de la Presidencia, por Secretaría se dio lectura a los
proyectos que se someterían a discusión y votación en la próxima sesión
conjunta, entre los cuales se encuentra el “Proyecto de ley número 141 de
2013 Senado, 146 de 2013 Cámara, por la cual se deroga la Ley 1157 de
2007, ¿por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política,
con relación a la elección directa de parlamentarios andinos y se dictan otras
disposiciones”. La fórmula del anuncio fue la siguiente:
“Nuevamente, la Secretaría informa que no
se ha registrado quórum decisorio en la Comisión Primera del honorable Senado
de la República.
Atendiendo instrucciones de la Presidencia,
por Secretaría se da lectura a los proyectos que por su disposición se
someterán a discusión y votación en la próxima sesión conjunta:
1. Proyecto de ley número 141 de 2013
Senado, 146 de 2013 Cámara, por la cual se deroga la Ley 1157 de 2007, ¿por
la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política, con relación
a la elección directa de parlamentarios andinos y se dictan otras
disposiciones.”[37]
A la 1:10 p.m., la Presidencia levantó la
sesión y convocó a sesión conjunta para el día miércoles 27 de noviembre de
2013, a partir de las 10:00 a. m., en el Recinto del Senado del Capitolio
Nacional.
El día 27 de noviembre de 2013 se
reanudó la discusión, tal y como consta en el Acta No. 5 de esa fecha,
publicada en la Gaceta No. 17 del 7 de febrero de 2014.
La Presidencia abrió la discusión de la
proposición positiva con que termina el informe de ponencia, en la Comisión
Primera de Senado; cerrado el debate, se abrió la votación nominal. La Presidencia
cerró la votación y la Secretaría informó que se aprobó la proposición con un total
de 16 votos, 10 por el sí y 6 por el no. Al respecto se señala en la Gaceta
17 del 7 de febrero de 2014:
“La Presidencia abre la discusión de la
proposición positiva con que termina el informe de ponencia en la Comisión
Primera de Senado y cerrada esta abre la votación Nominal.
La Presidencia indica a la Secretaria de la
Comisión Primera de Senado llamar a lista:
(…)
por Secretaría se informa el resultado:
Total de votos: 16
Por el Sí: 10
Por el No: 06
En consecuencia ha sido aprobada la
proposición positiva con que termina el informe de ponencia en la Comisión
Primera del honorable Senado de la República.”
Posteriormente, procedió la Presidencia
abrir la discusión del articulado y del pliego de modificaciones. Otorgó la
palabra al Senador Eduardo Enríquez Maya[38],
al Senador Carlos Enrique Soto Jaramillo[39],
al Senador Juan Manuel Corzo Román, al Senador Roberto Gerléin Echeverría, al
Senador John Sudarsky Rosenbaum, al Representante Carlos Germán Navas Talero[40],
al Senador Eduardo Enríquez Maya[41],
al Senador Luís Carlos Avellaneda Tarazona[42],
al Senador Edgar Gómez Román, al Representante Heriberto Sanabria Astudillo, al
Senador Jesús Ignacio García Valencia[43],
al Senador Luís Fernando Velasco, al Representante Hugo Orlando Velázquez
Jaramillo.
Al finalizar las intervenciones, la
Presidencia informó a la Secretaría que se procedía a votar el articulado.
Sin embargo, por Secretaría se informó que
se habían radicado dos  proposiciones referidas al articulado, una por el
Representante Hugo Velásquez Jaramillo y la otra por el Senador John Sudarsky
Rosenbaum. La Presidencia concedió el uso de la palabra al Representante Hugo
Velásquez Jaramillo, quien retiró la proposición. La Presidencia también
concedió el uso de la palabra al Senador John Sudarsky  Rosenbaum, quien indicó:
“Básicamente lo que propongo es que se
respeten a las minorías en la elección que haga el propio Congreso al
Parlamento Andino y por ello añado que en este caso, dentro de los congresistas
designados deberá haber por lo menos un representante de las minorías políticas
y en todo caso se respetará la proporcionalidad de las minorías al interior del
Congreso, esta proposición parece tener el visto bueno del señor ministro del
interior y precisamente trata de impedir que eso de las minorías una vez más se
ha violentado en la selección de los representantes al Parlamento Andino. Esa
es la intención. Muchas gracias.”
Atendiendo instrucciones de la Presidencia,
por Secretaría se dio lectura a la proposición.
Luego la Presidencia cerró la discusión. A
continuación, abrió la votación, y finalmente el articulado con el texto del
pliego de modificaciones y la modificación formulada en la proposición número
12 son aprobados en la Comisión Primera del Senado, con un total de 18
votos, 13 por el sí y 3 por el no. En la Gaceta 17 de 2014 se relata:
“La Presidencia cierra la discusión del
articulado en el texto del pliego de modificaciones, con la modificación
formulada en la proposición número 12. Abre la votación nominal.
La presidencia indica a la Secretaria de la
Comisión Primera de Senado llamar a lista:
La Presidencia cierra la votación y por
Secretaría.
Se informa el resultado:
Total de Votos 18
Por el Sí: 13
Por el No: 05
En consecuencia ha sido aprobado el
articulado en el texto del pliego de modificaciones y la modificación formulada
en la Proposición número 12 en la Comisión Primera del honorable Senado de la
República.” [44]
Se procedió a votar en la Comisión Primera
de la Cámara de Representantes y fue aprobado el articulado en el texto del
pliego de modificaciones y la modificación de la proposición número 12 con un total
de 29 votos, 25 por el sí y 4 por el no. Al respecto se indica en la misma
gaceta:
“La Presidencia indica a la secretaria
de la Comisión Primera de Cámara llamar a lista:
(…)
La Presidencia cierra la votación y por
Secretaría se informa el resultado:
Total de votos: 29
Por el Sí: 25
Por el No: 04
En consecuencia ha sido aprobado el
articulado en el texto del pliego de modificaciones y la modificación de la
Proposición número 12 en la Comisión Primera de la honorable Cámara de
Representantes.”
Seguidamente, se dio lectura al título del
proyecto contenido en el texto del pliego de modificaciones: “Por la cual se
deroga la Ley 1157 de 2007 con relación a la elección directa de Parlamentarios
Andinos y se dictan otras disposiciones”, se abrió la discusión del título
leído y cerrada ésta, se preguntó si cumplidos los trámites constitucionales y
legales “¿quieren los Congresistas presentes que el Proyecto de ley
Estatutaria aprobado sea ley de la república?”. Cerrada la discusión, se
abrió a votación nominal, la cual culminó con un total de 17 votos, 12 por
el sí y 5 por el no. En la Gaceta 17 del 7 de febrero de 2014 se indica lo
siguiente:
“La Presidencia abre la discusión del
título leído y cerrada esta, pregunta si cumplidos los trámites
constitucionales y legales ¿quieren los Congresistas presentes que el Proyecto
de ley Estatutaria aprobado sea ley de la república?, cerrada su discusión,
abre votación nominal.
La Presidencia indica a la Secretaria de la
Comisión Primera de Senado llamar a lista
(…)
Se informa el resultado:
Total de votos: 17
Por el Sí: 12
Por el No: 05”.
En la Comisión Primera de la Cámara, se
cerró la votación y se informó que había sido aprobado el título del
Proyecto de ley 141 número de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara, con un total
de 31 votos, 27 por el sí y 4 por el no. En la Gaceta 17 del 7 de febrero
de 2014 se relata:
“La Presidencia indica a la Secretaria de
la Comisión Primera de Cámara llamar a lista:
(…)
La Presidencia cierra la votación y por
Secretaría se informa el resultado:
Total de votos: 31
Por el Sí: 27
Por el No: 04
En consecuencia ha sido aprobado el título
y la pregunta del Proyecto de ley 141 número de 2013 Senado, 146 de 2013
Cámara, en la Comisión Primera de la honorable Cámara.”
El texto del proyecto de ley aprobado es el
siguiente:
“PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NÚMERO 141 DE 2013 SENADO, 146 DE 2013 CÁMARA
por la cual se deroga la Ley 1157 de 2007
con relación a la elección directa de Parlamentarios Andinos y se dictan otras
disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º. Deróguese la Ley Estatutaria
1157 de 2007, por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución
Política de Colombia con relación a la elección directa de Parlamentarios
Andinos.
Artículo 2º. Mientras se establece un
régimen electoral uniforme en el marco de la Comunidad Andina, para el período
que inicia el 20 de julio de 2014, los Representantes de la República de
Colombia ante el Parlamento Andino serán designados por el Congreso de la República
de entre sus Congresistas y conforme a las reglamentaciones internas que sobre
el particular se establezcan, de tal manera que se garantice en todo momento la
participación de la República de Colombia en ese órgano del Sistema Andino de
Integración, en cumplimiento de los compromisos internacionales que vinculen al
Estado conforme lo previsto en el Acuerdo de Cartagena y en el Tratado
Constitutivo del Parlamento Andino.
Parágrafo transitorio. Los representantes
de Colombia ante el Parlamento Andino que para el momento de la entrada en
vigencia de la presente ley aún no hayan finalizado el período para el cual
fueron elegidos, seguirán ejerciendo su cargo hasta el 19 de julio de 2014.
Parágrafo. Dentro de los Congresistas
designados deberá haber por lo menos un representante de las minorías
políticas. En todo caso se respetará la proporcionalidad de las minorías al
interior del Congreso.
Artículo 3º. La presente ley rige a partir
de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias.”
La Presidencia de la Comisión Primera del
Senado designó como ponente para segundo debate al Senador Eduardo Enríquez
Maya, mientras la Presidente de la Comisión Primera de la Cámara designó como
ponente para segundo debate al Representante Germán Varón Cotrino.
2.4.1.3 Segundo debate en el Senado de la República
El informe de ponencia para el segundo
debate, presentado por el Senador Eduardo Enríquez Maya, y el texto definitivo
del proyecto aprobado por las Comisiones Primeras de Senado y Cámara, fueron
publicados en la Gaceta del Congreso No. 993 del 4 de diciembre de 2013.
Según la Gaceta del Congreso N° 70 del
5 de marzo de 2014 en la que se publicó el Acta N° 36 de la sesión
plenaria del Senado de la República del 4 de diciembre de 2013, en dicha
fecha se anunció el Proyecto de Ley Estatutaria No 141 de 2013, Senado, 146 de
2013 Cámara. El anuncio se hizo de la siguiente manera:
“Anuncio de proyectos
Por instrucciones de la Presidencia y, de
conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se
anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
Siguiente punto del orden del día es
anuncios de proyectos para discutir y votar en la siguiente sesión plenaria del
Senado de la República, siguiente al día 4 de diciembre de 2013.
(…)
Proyecto de Ley Estatutaria número 141 de
2013 Senado, 146 de 2013 Cámara, por la cual se deroga la Ley 1157 de 2007 con
relación a la elección directa de Parlamentarios Andinos y se dictan otras
disposiciones.”
La discusión de la ponencia para segundo
debate se inició en la plenaria del Senado del día 9 de diciembre de
2013, como consta en Acta No. 37 publicada en la Gaceta del Congreso
N° 71 del 5 de marzo de 2014, quedando cerrada ese mismo día sin
votación alguna. El Presidente del Senado concedió el uso de la palabra al
ponente del proyecto para su presentación. A continuación tomó la palabra el
Senador Carlos Eduardo Enríquez Maya[45].
Acto seguido, el Presidente abrió la
discusión del proyecto e intervinieron los senadores Luis Fernando Duque García[46],
Jorge Enrique Robledo[47],
Juan Carlos Vélez Uribe, Honorio Galvis Aguilar[48], Gloria Inés
Ramírez Ríos[49],
Carlos Alberto Baena[50],
Arturo Yepes Alzate[51],
Luis Fernando Velasco, Germán Carlosama López[52],
Edinson Delgado, Jhon Sudarsky Rosecubaumm, Camilo Armando Sánchez Ortega, así
como el Ministro del Interior Aurelio Iragorri Valencia.
Posteriormente, recobró el uso de la
palabra el Senador Eduardo Enríquez Maya, ponente, para presentar una propuesta
de varios congresistas y solicitar aplazamiento de la discusión. Sus palabras
fueron las siguientes:
“Las fuerzas políticas representadas en
el Senado de la República exhortan a todos los directorios políticos y a grupos
de ciudadanos, para que revoquen los avales de todos los candidatos inscritos
para las elecciones de Parlamento Andino. Hay firmas respetables de todos los
partidos, por supuesto, también del partido Verde, del Polo Democrático, del
Partido Conservador, del Partido Liberal, del Partido Mira, en fin.
Qué propongo, señor Presidente,
reflexionemos hasta mañana sobre este proyecto y mañana hacemos las
modificaciones que crean convenientes y consideramos mañana recibiendo más
apoyo, si es del caso a la proposición que termino de leer. Aprobemos esto
mañana si es posible y repito el proyecto de ley con las modificaciones que
quieran insinuar.”
El Presidente manifestó que debía terminar
la discusión del proyecto y la votación se haría el día siguiente. En
consecuencia, se concedió el uso de la palabra al Senador Édinson Delgado Ruiz
y al Ministro del Interior. Se destaca el siguiente aparte de la intervención
del Ministro:
“Los Ministros de Relaciones Exteriores
acordaron de manera inequívoca suprimir el Parlamento Andino, del sistema de
integración y para el efecto decidieron y abro comillas, Senador Robledo,
¿iniciar el proceso de preparación de un protocolo que facilite la salida del
parlamento andino del sistema andino de integración?. Esa es la decisión, está
entre comillas, repito, iniciar el proceso de preparación de un protocolo que
facilite la salida del Parlamento Andino del sistema Andino de integración, esa
fue una decisión adoptada por los cancilleres de los países miembros del
Parlamento Andino.
Hasta que esa decisión no quede en firme
con el protocolo, nos pareció primero, irresponsable y segundo violatorio de
ese acuerdo internacional, presentar un proyecto en el que acabábamos, digamos,
con la elección del Parlamento Andino, o la participación de delegados de
Colombia en ese parlamento. Por eso, la solicitud o el proyecto lo que trae es
un cambio en el sistema de elección de los miembros al Parlamento Andino,
aunque según la decisión de los cancilleres en ese trabajo de reingeniería que
están haciendo de la CAN, han determinado ellos mismos que el sistema del
parlamento Andino no ha sido suficientemente efectivo para el proceso de
integración y por eso los cancilleres toman la decisión de preparar un
protocolo para terminar con el Parlamento Andino.
Eso es lo que pasará a futuro, es ese el
primer punto, o sea jurídicamente tenemos el problema de que tocó esperar esta
decisión que se adoptó hasta septiembre, no pudimos presentar el proyecto
antes, y al no poderlo presentar antes como este proyecto tiene revisión
automática de constitucionalidad, porque es una ley estatutaria la que estamos
modificando o eliminando, eso implica, como diría el Senador Gerleín, que
tendría un efecto inane de la aprobación del proyecto en el Congreso, hasta
tanto resulte aprobar, revisado en la Corte Constitucional.
Viene el segundo intento que hizo el
gobierno, independiente de la importancia de aprobar el proyecto para ir
preparándonos para la decisión adoptada por los señores cancilleres. El segundo
intento, fue intento jurídico ante el registrador que ya estaba suficientemente
criticado aquí, entre otros, por el Senador Avellaneda, que sustentó muy bien
que era la posibilidad o no de aplicar una excepción de inconstitucionalidad,
el registrador ya contestó que no se puede.
Queda la tercera opción que se supone que
en los partidos que forman parte de la Unidad Nacional, ya estaba adoptada esa
decisión y así lo dijeron en una de las reuniones que sostuvimos con el Partido
Liberal, el Partido Conservador, el Partido de la U, que no se presentaría
candidatos. De ahí la importancia de la propuesta hecha hoy que está, ya creo,
que está lista una proposición que es la posibilidad de que exista un acuerdo
político, una tercera opción para que no se presenten candidatos.
Me parece que es la solución ideal mientras
termina la revisión si es que el proyecto llega a ser aprobado, mientras
termina la revisión por parte de la Corte Constitucional, si se aprobara el
proyecto lo cual ocurrirá seguramente después de marzo; lo que sigue después es
una opción que no puedo opinar porque no quiero entrar en discusiones que me
lleven a que estoy tomando partido en una decisión política que fue lo que
propuso hoy el Senador Vélez, que es la posibilidad, el voto en blanco con
respecto a los candidatos que se presentan.”
La discusión se cerró sin que se votara la
proposición del informe de ponencia presentado y sin la discusión del articulado
del proyecto.
Cabe señalar que al inicio de la sesión se
había formulado el siguiente anuncio:
“Anuncio de proyectos
Por instrucciones de la Presidencia y, de
conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se
anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
Anuncio de proyectos Presidente, el
siguiente punto anuncios de proyectos, anuncios de proyectos para discutir y
votar en la Sesión Plenaria siguiente al día nueve de diciembre de 2013 Senado
de la República.
(...)
Proyecto de ley Estatutaria número 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara, por
la cual se deroga la Ley 1157 de 2007 con relación a la elección directa de
Parlamentarios Andinos y se dictan otras disposiciones.”
El 10 de diciembre de 2013, según
consta en el Acta N° 38 de la Plenaria del Senado publicada en la Gaceta
del Congreso N° 78 del 6 de marzo de 2014, se retomó la discusión.
Previo al debate, se concedió el uso de la
palabra al Senador Samuel Benjamín Arrieta Buelvas, quien presentó un
impedimento y dejó constancia de su retiro.
Seguidamente, se otorgó el uso de la
palabra al ponente, el Senador Carlos Enríquez Maya, quien dio lectura a la
siguiente propuesta:
“Las fuerzas políticas representadas en
el Senado de la República, exhortan a todos los directorios de partidos y
movimientos políticos, y grupos significativos de ciudadanos a revocar todos
los avales conferidos a los candidatos inscritos para las elecciones de
Parlamento Andino, que se realizarán el 9 de marzo del 2014 por estas razones:
Oigan bien señores Senadores, porque vamos a entrar a consideración la
votación.
Primero. El Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores aprobó la Decisión 792 conformando un grupo de alto
nivel, para preparar un protocolo que se facilite la salida del Parlamento
Andino del Sistema Andino de Integración, el cual será sometido a aprobación de
los congresos de los países miembros Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia.
Segundo. Consciente de esa iniciativa, el
Congreso de la República tramita el proyecto de ley estatutaria número 141 de
2013 Senado, 146 de 2013 Cámara: “Por la cual se deroga la Ley 1157 de 2007
sobre la elección directa de Parlamentarios Andinos, y se dictan otras
disposiciones”.
Tercero. De esa manera el Senado de la
República acoge la tendencia expuesta por el Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores, respecto de la salida del Parlamento Andino del Sistema
Andino de Integración; porque considera que esa corporación carece de funciones
legislativas y de control político, limitando su accionar al envío de
recomendaciones, sin efecto vinculante a entidades encargadas de la Integración
Andina.
Cuarto. Para el sostenimiento de esta
entidad con tan escasas actividades, el Estado colombiano tiene que asumir los
siguientes costos, organización y realización de elecciones directas de 5
miembros del Parlamento Andino, reposición de votos a los partidos, movimientos
políticos y grupos significativos de ciudadanos. (…)”
La anterior proposición fue sometida a
discusión. En este punto, intervinieron los siguientes senadores: Fernando
Eustacio Tamayo Tamayo[53],
Luis Fernando Duque García[54],
Jorge Enrique Robledo Castillo[55],
Hernán Francisco Andrade Serrano[56],
Camilo Armando Sánchez Ortega[57],
Jorge Eduardo Londoño Ulloa y Carlos Eduardo Enríquez Maya. Luego de las
anteriores intervenciones, se cerró la discusión y se procedió a votar la
proposición mediante votación nominal. Por Secretaría se informó el siguiente
resultado:
“Por el Sí:      55
Por el No:       09
Total:    64 votos.
Votación nominal a la proposición
presentada por el honorable Senador Carlos Eduardo Enríquez Maya
Honorables Senadores por el Sí (…)
Votación nominal a la proposición
presentada por el honorable Senador Carlos Eduardo Enríquez Maya
Honorables Senadores por el No: (…)”[58]
Inmediatamente, la Presidencia sometió a
consideración de la Plenaria la proposición positiva con que termina el informe
de ponencia del proyecto. Cerrada su discusión, abrió la votación y ordenó a la
Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. Dicha
proposición fue aprobada con un total de 64 votos: 57 por el sí y 7 por el
no. En la Gaceta 78 del 6 de marzo de 2014 se señala:
“La Presidencia somete a consideración
de la plenaria la proposición positiva con que termina el informe de ponencia
del Proyecto de ley número 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara y, cerrada su
discusión abre la votación, e indica a la Secretaría abrir el registro
electrónico para proceder en forma nominal.
La Presidencia cierra la votación, e indica
a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la
votación.
Por Secretaría se informa el siguiente
resultado:
Por el Sí: 57
Por el No: 07
Total: 64 votos.” [59]
El segundo debate de la ponencia se
reinició con la intervención de los senadores Carlos Eduardo Enríquez Maya
–ponente-, Rodrigo Romero Hernández, Jorge Enrique Robledo Castillo[60],
Nerthink Mauricio Aguilar Hurtado y Manuel Antonio Virgüez Piraquive[61].
Después de la discusión, se sometió a
votación nominal en bloque el articulado, con excepción del artículo 2 del
proyecto; el articulado fue aprobado por un total de 64 votos: 57 por
el sí y 4 por el no, como se ilustra a continuación:
“La Presidencia somete a consideración
de la plenaria el articulado en bloque, excepto el artículo 2º del Proyecto de
ley número 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara, y cerrada su discusión
pregunta: ¿Adopta la plenaria el articulado propuesto? Abre la votación, e
indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma
nominal.
La Presidencia cierra la votación, e indica
a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la
votación.
Por Secretaría se informa el siguiente
resultado:
Por el Sí: 57
Por el No: 04
Total: 61 votos.
Votación nominal al bloque del articulado,
excluyendo el artículo 2º, del Proyecto de Ley Estatutaria número 141 de 2013
Senado, 146 de 2013 Cámara por la cual se deroga la Ley 1157 de 2007 con
relación a la Elección Directa de Parlamentarios Andi­nos y se dictan otras
disposiciones.
Honorables Senadores por el Sí: (…)
Votación nominal al bloque del articulado,
excluyendo el artículo 2º, del Proyecto de Ley Estatutaria número 141 de 2013
Senado, 146 de 2013 Cámara por la cual se deroga la Ley 1157 de 2007 con
relación a la Elección Directa de Parlamentarios Andi­nos y se dictan otras
disposiciones.
Honorables Senadores por el No: (…)”[62]
Posteriormente, se sometió a discusión el
artículo 2 del proyecto. Este artículo tuvo dos proposiciones formuladas por
los senadores Carlos Alberto Baena, Manuel Virguez y Honorio Galvis. La
proposición sustitutiva de los senadores Baena y Virguez fue votada
negativamente obteniendo 48 votos por el no y 13 por el sí[63].
La proposición del senador Galvis fue aprobada con 55 votos por el sí y 6
votos por el no[64].
Acto seguido, el Presidente abrió a
votación el título del proyecto, la ratificación de la votación del articulado
en bloque y la pregunta de si la plenaria quería que el proyecto se convirtiera
en ley de la República. La votación se cerró con un total de 62 votos: 57
por el sí y 5 por el no, como a continuación se ilustra:
“Leído este, la Presidencia lo somete a
consideración de la Plenaria, y cerrada su discusión pregunta: ¿Aprueban los
miembros de la Corporación el título leído?
Cumplidos los trámites constitucionales,
legales y reglamentarios, la Presidencia pregunta:
¿Quieren los Senadores presentes que el
proyecto de ley aprobado sea ley de la República?
La Presidencia somete a consideración de la
Plenaria el título y que sea ley de la República el proyecto de ley número 141
de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara y, cerrada su discusión abre la votación, e
indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma
nominal.
La Presidencia cierra la votación, e indica
a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la
votación.
Por Secretaría se informa el siguiente
resultado:
Por el Sí: 57
Por el No: 05
Total: 62 Votos.” [65]
El texto aprobado fue publicado en la Gaceta
del Congreso No. 1048 del 19 de diciembre de 2013.
2.4.1.4 Segundo debate en la Cámara de Representantes
El informe de ponencia para el segundo
debate y el texto definitivo del proyecto aprobado por las comisiones Primeras
de Senado y Cámara, presentado por el representante Germán Varón Cotrino, fue
publicado en la Gaceta del Congreso No. 994 del 4 de diciembre de 2013.
En la Gaceta del Congreso N° 58 de 2014
se publicó el Acta N° 256 de la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes del 10 de diciembre de 2013, en la cual se anunció el Proyecto
de Ley Estatutaria No 141 de 2013, Senado, 146 de 2013 Cámara. El anuncio se
hizo con la siguiente formula:
“La Secretaría General informa,
doctora Flor Marina Daza Ramírez:
Se anuncian proyectos para la sesión del
día 11 de diciembre o para la siguiente sesión Plenaria, de la cual se debatan
proyectos de ley o actos legislativos.
(…)
Proyecto de Ley Estatutaria número 146 de
2013 Cámara, 141 de 2013 Senado, por la cual se deroga la Ley 1157 de 2007 con
relación a la elección directa de parlamentarios andinos y se dictan otras
disposiciones.”
De acuerdo con el Acta No. 257 del
11 de diciembre de 2013 publicada en la Gaceta del Congreso N° 72 de
2014, en la sesión de la Plenaria de la Cámara de Representantes del día -11
de diciembre de 2013- se discutió el proyecto de ley objeto de examen.
Leída la ponencia, se preguntó si se
deseaba dar segundo debate para que se sometiera a consideración de la
plenaria. A continuación se abrió a discusión e intervinieron los siguientes
representantes: Hugo Orlando Velázquez Jaramillo[66], Obed de
Jesús Zuluaga Henao, Carlos Germán Navas Talero, Hernando Hernández Tabasco,
Alba Luz Pinilla Pedraza, Hernando Alfonso Prada Gil y Carlos Andrés Amaya Rodríguez[67].
La proposición de dar segundo debate al
proyecto de ley se sometió a votación, y fue aprobada por un total de 87
votos: 86 por el sí, 1 por el no. En consecuencia, se abrió la discusión
del articulado, previa lectura del texto del proyecto aprobado en las
comisiones primeras y la modificación al artículo 2 avalada por el Ponente.
No se presentó ninguna intervención
adicional y por ello se procedió a votar. Una vez cerrado el registro, se
consignó un total de 87 votos: 84 por el sí y 3 por el no:
“Se cierra el registro, la votación es
de la siguiente manera;
Por el Sí 84.
Por el No 3.
Señor Presidente ha sido aprobado el
articulado con la proposición, es Ley Estatutaria, los que votaron manualmente
son Germán Varón, Holger Díaz, Juan Valdés, Alejandro Chacón, Humphrey Roa
Sarmiento y Augusto Posada. Ha sido aprobado de acuerdo a la Constitución y la
ley señor Presidente con las mayorías requeridas.” [68]
El título del proyecto y la pregunta de si
quieren que sea ley estatutaria son también aprobados con un total de 87
votos: 85 por el sí y 2 por el no[69].
La votación se encuentra registrada en la Gaceta del Congreso No. 72 del 5 de
marzo de 2014 así:
“Se cierra el registro, la votación es
de la siguiente manera;
Por el Sí 85.
Por el No 2.
Señor Presidente ha sido aprobado el título
y la pregunta que hizo usted a la Plenaria, si quiere que este proyecto sea Ley
de la República con las mayorías requeridas por la Constitución y la ley.” [70]
2.4.2    No se advierten vicios en el trámite del
Proyecto de Ley Estatutaria No. 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara
2.4.2.1 Cumplimiento de los requisitos especiales para la
aprobación de leyes estatutarias
El proyecto de ley bajo examen fue aprobado
en todas sus etapas con el voto positivo de la mitad más uno de los miembros de
cada célula legislativa, de conformidad con el artículo 153 de la Constitución.
Además, en todos los debates, en cumplimiento del artículo 133 de la Carta,
modificado por el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2009, se llevaron a
cabo las votaciones de forma nominal y pública. A continuación se detallará el
proceso de votación en cada una de las células legislativas:
En primer debate conjunto de las
Comisiones Primeras del Senado y la Cámara de Representantes, la votación
del articulado, del título y de la pregunta de si se quería que el proyecto se
convirtiera ley, se hizo de manera separada:
En Senado se cerró la votación del título y
de la pregunta con un total de 12 votos afirmativos de los 19 que conforman
la Comisión. El articulado obtuvo un total de 13 votos afirmativos de
los 19 senadores que conforman la Comisión.
En Cámara, se cerró la votación del título
y de la pregunta con un total de 27 votos afirmativos de los  35 que
conforman la Comisión. El articulado obtuvo un total de 25 votos
afirmativos de los 35 representantes que conforman la Comisión.
En la plenaria de la Cámara de
Representantes, la votación del articulado, del título y la pregunta de si se
quería que se convirtiera en ley, se hizo de manera separada: la votación del
articulado se cerró con un total de 84 votos afirmativos, y en la del
título y la pregunta se obtuvieron un total de 85 votos positivos, cifras
que superan la mayoría absoluta teniendo en cuenta que la Cámara está
conformada por 166 representantes.
En la plenaria del Senado se realizó
la votación en bloque del articulado, del título y la pregunta, cerrándose con
un total de 57 votos a favor, cifra que supera la mitad más uno de los
votos de los 102 Senadores de la República.
De otro lado, el Proyecto de Ley
Estatutaria fue radicado en el Congreso de la República el 1 de noviembre de
2013, y se publicó su texto con la exposición de motivos en la Gaceta
del Congreso No. 890 del 5 de noviembre de 2013. El proyecto de ley fue
finalmente aprobado por las plenarias de las cámaras, en sesiones del 10 y
11 de diciembre de 2013.
Así las cosas, esta Sala verifica que el
proyecto de ley bajo estudio fue aprobado dentro de una sola legislatura, en
este caso, dentro de la que se inició el 20 de julio de 2013 y finaliza el 20
de junio de 2014, cumpliéndose con lo dispuesto en el artículo 153 de la Carta.
2.4.2.2
Cumplimiento del requisito de publicación
previa del proyecto de ley (numeral 1 del artículo 157 de la Carta):
Tal como lo demostró esta Sala al describir
las etapas surtidas durante el trámite del Proyecto de Ley bajo examen, éste
fue publicado previo a darle curso en cada una de las comisiones y cámaras. A
continuación nuevamente se ilustran los fundamentos de esta conclusión:
En primer lugar, el Proyecto de Ley
presentado por el Gobierno fue publicado el 5 de noviembre de 2013 en la
Gaceta del Congreso No. 890 de esa misma fecha. El informe de ponencia para
primer debate de manera conjunta en las Comisiones Primeras de la Cámara de
Representantes y del Senado, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 938
del 20 de noviembre de 2013.
Finalmente, el primer debate se realizó de
manera de conjunta el 26 de noviembre de 2013, tal como consta en la Gaceta
del Congreso No. 16 del 7 de febrero de 2014.  El proyecto fue aprobado en
sesión conjunta del 27 de noviembre de 2013, según el Acta No. 5 de esa
fecha, publicada en la Gaceta No. 17 del 7 de febrero de 2014.
En segundo lugar, el informe de ponencia
para segundo debate en el Senado de la República fue publicado en la Gaceta
del Congreso No. 993 del 4 de diciembre de 2013. La discusión del Proyecto
se inició el día 9 de diciembre de 2013, como consta en Acta No. 37
publicada en la Gaceta del Congreso N° 71 del 5 de marzo de 2014. El
proyecto fue aprobado en sesión de Plenaria del Senado, el día 10 de diciembre
de 2013, de acuerdo con el Acta No. 38 publicada en la Gaceta del
Congreso N° 78 del 6 de marzo de 2014.
En tercer lugar, el informe de ponencia
para segundo debate en la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta
del Congreso No. 994 del 4 de diciembre de 2013. La discusión y aprobación
del Proyecto se realizó en la plenaria de dicha célula legislativa, el día 11
de diciembre de 2013, tal como consta en el Acta No. 257 de esa
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 72 del 5 de marzo de 2014.
2.4.2.3 Cumplimiento de los términos para la iniciación de los
debates
De conformidad con el inciso primero del
artículo 160 Superior, entre el primero y el segundo debate deberá mediar un
lapso no inferior a ocho días. Además, entre la aprobación del proyecto en una
de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberá transcurrir por lo
menos quince días, término que en esta oportunidad no se aplica toda vez que
conforme al mensaje de urgencia enviado por el Presidente de la República, las
Comisiones Primera de Senado y Cámara de Representantes sesionaron de manera conjunta.
Respecto de los ocho días que deben mediar
entre el primer y segundo debate, se observa que el término se cumple, ya que
entre la aprobación del proyecto de ley en las Comisiones Primeras del Senado y
la Cámara de Representantes (27 de noviembre de 2013) y la fecha del
segundo debate en Senado (9 de diciembre de 2013) y Cámara (11 de
diciembre de 2013), transcurrieron más de ocho días.
2.4.2.4 Anuncio previo a la votación del proyecto de ley
El artículo 8 del Acto Legislativo 1 de
2003, que adicionó el último inciso del artículo 160 de la Carta, dispone que
ningún proyecto de ley podrá someterse a votación en sesión diferente a aquella
para la cual fue anunciado previamente y, además, el aviso deberá realizarse en
sesión distinta a aquella en que se debata y vote el proyecto de ley.
Según lo establece la jurisprudencia
pertinente, esta disposición busca evitar la votación sorpresiva de los
proyectos de ley y actos legislativos, en aras de permitir que los congresistas
se enteren de los proyectos que van a ser discutidos y votados en las sesiones
siguientes[71].
Adicionalmente, desde el punto de vista de la defensa de los valores
democráticos, la jurisprudencia sostiene que el anuncio “facilita a los
ciudadanos y organizaciones sociales que  tengan interés en influir en la
formación de la ley y en la suerte de ésta, ejercer sus derechos de
participación política (Artículo 40 C. P.) con el fin de incidir en el
resultado de la votación, lo cual es importante para hacer efectivo el
principio de democracia participativa (Artículos 1 y 3 C.P.)”[72].
La exigencia del anuncio previo, de rango constitucional, busca afianzar el
principio democrático, el respeto por las minorías parlamentarias y la
publicidad y transparencia del proceso legislativo.
Del texto de la disposición constitucional
se desprende que el anuncio debe cumplir con los siguientes requisitos:
“a) El anuncio debe estar presente en la
votación de todo proyecto de ley.
b) El anuncio debe darlo la presidencia de
la cámara o de la comisión en una sesión distinta y previa a aquella en que
debe realizarse la votación del proyecto.
c) La fecha de la votación debe ser cierta,
es decir, determinada o, por lo menos, determinable.
d) Un proyecto de ley no puede votarse en
una sesión distinta a aquella para la cual ha sido anunciado”.[73]
En el caso concreto, esta Corporación
encuentra que durante todas las etapas del procedimiento legislativo, se
cumplió con los requisitos mencionados para que se entienda surtido el anuncio
previo, como a continuación se indica:
Para comenzar, el proyecto de ley fue
anunciado para su discusión y aprobación en primer debate en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes, para “sesiones conjuntas”, en la
sesión del 20 de noviembre de 2013, como consta en el Acta No. 23 de esa
fecha. Luego, el proyecto de ley fue aprobado en primer debate el 27 de
noviembre de 2013.
Así mismo, en el Senado, el proyecto fue
anunciado el 20 de noviembre de 2013 para “la próxima sesión Conjuntas”, de conformidad con el texto del Acta
No. 25 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 21
del 07 de febrero de 2014.
En sesión plenaria del Senado del 4 de
diciembre de 2013 –para segundo debate en Senado-, se anunció la
discusión y aprobación del proyecto de ley “para la próxima sesión”,
como puede leerse en el Acta No. 36 de esa fecha, publicada en la Gaceta del
Congreso No. 70 del 5 de marzo de 2014.
Sin embargo, si bien en la sesión del 9
de diciembre de 2013 se inició la discusión del proyecto, la Plenaria
decidió realizar su votación en la siguiente sesión, anunciándolo de nuevo en
debida forma “para la Sesión Plenaria siguiente”, tal como consta en Acta
No. 37 de la fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 71 del 5 de
marzo de 2014.
Efectivamente, el Proyecto fue aprobado en
la sesión plenaria del Senado del 10 de diciembre de 2013, según consta
en el Acta No. 38 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del
Congreso 72 del 5 de marzo de 2014.
Por último, para segundo debate en la
Cámara de Representantes, el Proyecto fue anunciado el 10 de diciembre de
2013 para la siguiente sesión, según consta en Acta No. 256 de esa
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso N° 58 de 2014. Luego, el
proyecto fue discutido y aprobado en sesión del día 11 de diciembre de 2013,
como consta en Acta No. 257 publicada en la Gaceta del Congreso N° 72
del 5 de marzo de 2014.
2.4.2.5 Cumplimiento de los principios de consecutividad e
identidad flexible
El principio de consecutividad, derivado del artículo 157 Superior, exige
que todos los asuntos de una ley hayan sido discutidos y aprobados en todos los
debates respectivos, por las comisiones permanentes de ambas cámaras y por sus
plenarias. De otra parte, conforme al principio de identidad flexible, pueden
introducirse variaciones al texto durante los debates, siempre y cuando se
enmarquen dentro de los asuntos sometidos a debate y aprobación.
Teniendo en cuenta lo anterior, las
variaciones surgidas durante el trámite legislativo no deben devolverse a
primer debate para que surtan todo el proceso, si se encuadran dentro de las
temáticas del proyecto, salvo aquellos asuntos completamente nuevos, no
tratados en lo absoluto durante las etapas previas, los cuales deben devolverse
para que sean aprobados o discutidos por la comisión y/o plenaria que estudió
el proyecto en un inicio. Si ello no ocurre, entonces se entiende que esas
disposiciones se encuentran viciadas de inconstitucionalidad por violación del
artículo 157 de la Carta.
En la Sentencia C-648 de 2006[74],
la Corte resumió así las exigencias del principio de consecutividad:
“En suma, se estableció que son
obligaciones de las células legislativas, en virtud del principio de
consecutividad: (i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas
durante el trámite legislativo para así dar cumplimiento al Art. 157 Superior,
(ii) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando el estudio y
aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el
debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para
primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o
adicionen.
De tal manera, la jurisprudencia
constitucional no ha exigido que para dar cumplimiento a los principios de
consecutividad e identidad el texto del articulado de un proyecto de ley deba
permanecer idéntico a lo largo de los cuatro debates; simplemente ha exigido
que se surtan los cuatro debates en su integridad en relación con la totalidad
de los temas de un determinado proyecto de ley. La Corte ha puesto especial
énfasis en el punto de la conexidad temática que ha de existir entre los
asuntos debatidos dentro de un mismo proyecto de ley, de forma tal que se
desconocen los principios de identidad relativa y consecutividad cuando quiera
que se introducen, dentro de un determinado proyecto legislativo, temas que no
guardan conexidad con los temas objeto del proyecto correspondiente.”
En lo concerniente al principio de
identidad flexible, la Sentencia C-942 de 2008[75] lo caracterizó
como aquel que exige “que el proyecto de ley se conserve siempre el mismo a
lo largo del trámite legislativo, en cuanto a su materia o núcleo temático,
razón por la cual las modificaciones o adiciones introducidas como artículos
nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en
curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados
y aprobados en el primer debate, y (ii) que éstos temas guarden estrecha
relación con el contenido del proyecto”. (Negrilla fuera de texto).
Igualmente, el fallo hizo énfasis en la posibilidad que durante el cuarto
debate se puedan introducir adiciones al proyecto de ley siempre y cuando éstas
tengan conexidad temática directa con la materia que venía siendo discutida en
los debates anteriores.
En la Sentencia C-141 de 2010[76]
se precisó además que este principio debe estudiarse en relación con cada
caso en particular, de acuerdo con sus características concretas, pero
partiendo de que la regla general es el respeto por el principio democrático.
En este orden de ideas, se estableció:
“Con esta idea esencial el principio de
identidad relativa debe aplicarse a cada caso que estudie la Corte, no
simplemente para evitar que haciendo uso de un decisionismo arbitrario cree
límites injustificados y carentes de legitimidad al órgano legislador –lo cual
iría en contra de la base democrática de funcionamiento del sistema jurídico
colombiano- sino para que, valorando los principios constitucionales y derechos
fundamentales en juego, realice un juicio de ponderación a partir del cual sea
posible determinar mediante parámetros racionales los límites de la facultad de
enmienda o modificación del Congreso de la República, siempre teniendo en
cuenta que la regla general será la primacía del principio democrático del
órgano de representación del pueblo (Art. 133 CP) y, por consiguiente, la
posibilidad de aprobar enmiendas o modificaciones a los proyectos estudiados”.
De manera que, para establecer si
determinado asunto fue discutido desde el principio del procedimiento
legislativo, será necesario estudiar en cada caso concreto si, ya sea en la
exposición de motivos, en el informe de ponencia para primer debate o en el
acta que consigna la discusión y aprobación en esa etapa, se encuentran
discusiones o propuestas que se ocupen del mismo, esto es, sin tener que
comprobar que cada disposición haya sido propuesta a redactada desde el inicio,
tal cual como se aprobó finalmente.[77]
En virtud de lo expuesto, se reitera que el
principio de identidad “…no significa, entonces, que un determinado proyecto
de ley deba permanecer idéntico durante los cuatro debates reglamentarios ni
que un precepto allí incluido deba ser exacto desde que se inicia el trámite
legislativo hasta que éste termina, sino que entre los distintos
contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo, además de
existir la debida unidad de materia, el tema específico sea el mismo
durante el trámite legislativo”[78].
En este caso, en la descripción realizada
por esta Sala sobre el desarrollo del trámite del Proyecto de Ley, se
identifican varias propuestas de modificación del proyecto inicial, de las
cuales sólo la enmienda del artículo 2, formulada en segundo debate en la
Plenaria del Senado, fue aprobada y consignada en el texto final. Esta es la
proposición:
“Artículo 2°. Mientras se establece un
régimen electoral uniforme en el marco de la Comunidad Andina y con el fin de
garantizar en todo momento la participación de la República de Colombia, en
cumplimiento de los compromisos internacionales que vinculen al Estado,
conforme lo previsto en el Acuerdo de Cartagena y en el Tratado Constitutivo
del Parlamento Andino, los Representantes de la República de Colombia ante el
Parlamento Andino serán designados por el Congreso de la República, así:
a) Dos (2) representantes elegidos por el
Senado de la República;
b) Tres (3) representantes elegidos por la
Cámara de Representantes, de los cuales uno, corresponderá a uno de los
partidos que se declaren en oposición al Gobierno de conformidad con lo
establecido en el artículo 112 de la Constitución Política de Colombia.
Parágrafo. La designación se realizará por
medio de votación secreta por cada una de las Cámaras.”
Esta Corte considera que la modificación
introducida al artículo 2 del Proyecto de Ley respeta los principios de
identidad y de consecutividad. Si bien el texto específico de este artículo fue
introducido durante el debate en la Plenaria del Senado, su contenido material
guarda una conexidad temática directa con el contenido inicial del proyecto que
establecía una redacción general en cuanto a la forma de elección de los
parlamentarios andinos.
Así las cosas, la inclusión de esta
proposición no rompe con ninguno de los principios arriba explicados. Por el
contrario, se trata de una legítima manifestación del principio democrático y
de la libertad de configuración normativa del Legislador, en la medida que se
circunscribe al ámbito temático del proyecto de ley y el tema fue abordado
desde que el proyecto fue radicado en el Congreso. Además, su finalidad, como
ilustran los debates, fue precisamente dotar de más precisión la iniciativa
legislativa sometida a consideración.
2.4.3      Conclusión sobre la constitucionalidad del
trámite legislativo del Proyecto de Ley bajo revisión
En resumen, el Proyecto de Ley Estatutaria
No. 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara “Por el cual se deroga la Ley
1157 de 2007 por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución
Política con relación a la elección directa de Parlamentarios Andinos”
cumplió con todas las exigencias constitucionales para la aprobación de las
leyes estatutarias.
2.5
ESTUDIO DEL
CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY
2.5.1    Antecedentes de la Comunidad Andina de
Naciones
La Comunidad Andina de Naciones (CAN) es
una organización subregional de integración y cooperación económica, social y
política. Los Estados que conforman esta comunidad actualmente son Bolivia,
Colombia, Ecuador y Perú. Participan como asociados Argentina, Brasil, Chile,
Paraguay y Uruguay. En calidad de país observador, se encuentra también España.
Los orígenes más inmediatos de la CAN datan
de 1966, cuando los representantes de Colombia, Chile, Venezuela, Perú y
Ecuador expresaron por medio de la Declaración de Bogotá la necesidad de
avanzar y profundizar la integración económica entre sus naciones. Ulteriormente,
estos países junto con Bolivia crearon una comisión con el objeto de explorar
la conformación de un bloque subregional de comercio, en el marco de la Asociación
Latinoamericana de Libre Comercio ALALC.[79]
En 1967 se aprueban las resoluciones 202 y 203 en el Consejo de Ministros de la
ALALC, las cuales facultan a los estados para llevar a cabo los mencionados
acuerdos subregionales.[80]
Es así como en 1969 cinco países (Bolivia,
Colombia, Chile, Ecuador y Perú) suscribieron el Acuerdo de Cartagena, tratado
constitutivo del denominado Pacto Andino o Grupo Andino. A partir de entonces,
se creó uno de los mecanismos de integración subregional más importantes en el
continente. Este Acuerdo traza como prioridad el desarrollo armónico y
equitativo de sus países miembros, la cooperación económica y social entre
ellos, así como la promoción de la integración regional en escenarios más
amplios, con miras a la creación de un mercado común regional.[81]
En 1973, Venezuela se incorporó al Acuerdo
de Cartagena y se adhirió así al Grupo Andino, pero en 2006 se retiró. En 1976,
Chile dejó de ser parte de la organización.[82]
Por consiguiente, son países miembros actuales del sistema Colombia, Chile,
Ecuador y Perú.
Durante la primera etapa, tuvo lugar un
proceso de consolidación de un mercado común andino, espacio prácticamente
inexistente hasta antes de la firma del tratado de Cartagena. La labor conjunta
de los países estuvo dirigida a la promoción del comercio subregional y a la
construcción de una política industrial común.[83]
En esa época, fue predominante el modelo de sustitución de importaciones.[84]
En 1979, se marca un verdadero referente en relación con la integración
subregional andina, pues se emprenden esfuerzos tan importantes como la
suscripción del Tratado que da origen al Tribunal Andino de Justicia, la
creación del Parlamento Andino y del Consejo Andino de Relaciones Exteriores.[85]
La década de los ochenta marcó un giro en
las políticas económicas aplicadas y hacia los finales de la misma, se remplazó
el esquema imperante y se desarrolló un modelo de regionalismo abierto,
caracterizado por el fortalecimiento del comercio al interior del Acuerdo. De
este modo, a través del Protocolo de Quito (1987), se introdujo un capítulo de
cooperación económica y social en el Acuerdo[86].
Igualmente, a partir del Diseño Estratégico de Galápagos (1989), se eliminaron
aranceles entre los países andinos y se creó una zona de libre comercio en
1993, que permite el libre comercio de mercaderías y algunos servicios.[87]
En 1996, se firma el Protocolo de Trujillo,
que reforma el tratado constitutivo de la organización e implementa una serie
de importantes modificaciones. La más importante de ellas fue la transformación
del llamado Acuerdo de Cartagena o Pacto Andino a Comunidad Andina de Naciones,
en atención a que desde sus comienzos, se ha planteado como una organización
que no se restringe únicamente a sus ventajas comerciales, sino que pretende
ser también un proceso de integración entre pueblos.[88] Esas
reformas permitieron que la conducción del proceso pasara a manos de los
Presidentes y que tanto el Consejo Presidencial Andino como el Consejo Andino
de Ministros de Relaciones Exteriores formen parte de la estructura
institucional.[89].
También, a partir de estos cambios, se determina concretamente la regulación
del proceso de elección por voto popular y directo del Parlamento Andino,
concepto sobre el que se profundizará más adelante.[90]
En 1997, se firma el Protocolo de Sucre,
que introduce modificaciones importantes frente a las relaciones exteriores, al
comercio intrasubregional de servicios y a la admisión de miembros asociados.[91]
2.5.2    Estructura de la Comunidad Andina de
Naciones
El Acuerdo de Cartagena o Pacto Andino,
suscrito en 1969, establecía en principio, como órganos principales la Comisión
y la Junta. En 1996, se firmó el Protocolo de Trujillo, que reformó el tratado
constitutivo de esta organización internacional e implementó una serie de
importantes modificaciones, entre ellos su estructura interna.
Así pues, el Acuerdo de Cartagena en su
artículo 6º definió los órganos e instituciones del Sistema de Integración
Andino, de la siguiente forma:
“- El Consejo
Presidencial Andino;
-
El Consejo Andino de
Ministros de Relaciones Exteriores;
-
La Comisión de la
Comunidad Andina;
-
La Secretaría
General de la Comunidad Andina;
-
El Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina;
-
El Parlamento
Andino;
-
El Consejo
Consultivo Empresarial;
-
El Consejo
Consultivo Laboral;
-
La Corporación
Andina de Fomento;
-
El Fondo
Latinoamericano de Reservas;
-
El Convenio Simón
Rodríguez, los Convenios Sociales que se adscriban al Sistema Andino de
Integración y los demás que se creen en el marco del mismo;
-
La Universidad
Andina Simón Bolívar;
-
Los Consejos
Consultivos que establezca la Comisión; y,
-
Los demás órganos e
instituciones que se creen en el marco de la integración subregional andina.”
Se observa entonces que el SAI se encuentra
compuesto por
(i)      Organizaciones intergubernamentales:
- Consejo Presidencial
- Consejo Andino de
Ministros de Relaciones Exteriores
- Comisión de la Comunidad
Andina.
(ii)    Organizaciones comunitarias:
- Tribunal de Justicia
- Parlamento Andino
- Secretaría General
- CAF, banco de desarrollo de
América Latina,
- Fondo Latinoamericano de
Reservas
- Organismo Andino de Salud
- Universidad Andina Simón
Bolívar.
(iii) Instancias de participación de la sociedad civil:
- Consejo Consultivo
Empresarial
- Consejo Consultivo Laboral
- Consejo Consultivo de
Pueblos Indígenas
- Mesa Andina para la Defensa
de los Derechos del Consumidor.[92]
Los organismos que integran el Sistema
tienen como finalidad “profundizar la integración subregional andina,
promover su proyección externa y consolidar y robustecer las acciones
relacionadas con el proceso de integración”[93].
Así mismo, a lo largo del texto del Acuerdo
de Cartagena se mencionan las funciones específicas asignadas a cada uno de los
órganos que conforman el sistema. A manera de resumen, se presentarán algunas
de las competencias que tienen a su cargo y, en particular, el tipo de actos
que profieren, por su relevancia para el asunto bajo estudio:
El Consejo Presidencial Andino es el
máximo organismo del Sistema Andino de Integración, se conforma por cada uno de
los jefes de Estado de los países miembros. Además, “[e]mite
Directrices sobre los distintos ámbitos de la integración subregional andina,
las cuales son instrumentadas por los órganos e instituciones del Sistema que
éste determine”[94].
Los órganos e instituciones del SAI se encuentran obligados a ejecutar las
orientaciones políticas contenidas en las Directrices emanadas del Consejo
Presidencial Andino.
Entre sus funciones principales se
encuentran: definir la política de integración subregional andina; orientar e
impulsar las acciones en asuntos de interés de la Subregión en su conjunto, así
como las relativas a la coordinación entre los órganos e instituciones del
Sistema Andino de Integración;  evaluar el desarrollo y los resultados del
proceso de la integración subregional andina; considerar y emitir
pronunciamientos sobre los informes, iniciativas y recomendaciones presentados
por los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración; y examinar,
todas las cuestiones y asuntos relativos al desarrollo del proceso de la
integración subregional andina y su proyección externa.
El Consejo de Ministros de Relaciones
Exteriores está conformado por los Ministros de Relaciones Exteriores de
los países miembros. Entre sus funciones está la de formular la política
exterior de la comunidad, así como dar cumplimiento a las Directrices
impartidas por el Consejo Presidencial Andino. Por lo demás, en lo que
concerniente a su ámbito de competencia, podrá recomendar o adoptar las medidas
que aseguren la consecución de los fines del Acuerdo de Cartagena. El artículo
17 dispone que el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores se
expresa mediante Declaraciones y Decisiones.
La Comisión de la Comunidad Andina, órgano
de expedición normativa, se conforma por un representante plenipotenciario de
cada uno de los Gobiernos de los países miembros. Expresamente, el artículo 21
del Acuerdo de Cartagena señala que este órgano expresará su voluntad mediante Decisiones.
Tal como en casos anteriores, las decisiones que tome se darán con el fin de
lograr los objetivos trazados por el Acuerdo, así como las que puedan surgir en
cumplimiento de las directrices del Consejo Presidencial Andino. Allí se indica
además, que sus decisiones deben ser adoptadas con el voto favorable de la
mayoría absoluta de los países miembros. Específicamente, corresponde a la
Comisión de la Comunidad Andina: formular, ejecutar y evaluar la política de
integración subregional andina en materia de comercio e inversiones y cuando
corresponda, en coordinación con el Consejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores; adoptar las medidas que sean necesarias para el logro de los
objetivos del Acuerdo de Cartagena, así como para el cumplimiento de las
Directrices del Consejo Presidencial Andino; coordinar la posición conjunta de
los Países Miembros en foros y negociaciones internacionales, en el ámbito de
su competencia; velar por el cumplimiento armónico de las obligaciones
derivadas del presente Acuerdo y del Tratado de Montevideo de 1980; aprobar, no
aprobar o enmendar las propuestas que los Países Miembros, individual o colectivamente,
o la Secretaría General sometan a su consideración; mantener una vinculación
permanente con los órganos e instituciones que conforman el Sistema Andino de
Integración, representar a la Comunidad Andina en los asuntos y actos de
interés común, dentro del marco de su competencia, de conformidad con las
normas y objetivos del Acuerdo; aprobar los presupuestos anuales y someter a
consideración del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores la
propuesta de Reglamento de la Secretaría General.
La Secretaría General de la Comunidad
Andina es el órgano ejecutivo de la Comunidad Andina, por lo que actúa
únicamente en función de los intereses de la Subregión, cumpliendo tareas de
apoyo técnico, cuando sea necesario, a los demás órganos e instituciones del
Sistema Andino. Señala además que se expresará a través de Resoluciones.
El Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina es el órgano jurisdiccional de la Comunidad Andina. Conforme con el
artículo 41 del Acuerdo de Cartagena, “se rige por el Tratado de su
creación, sus protocolos modificatorios y el presente Acuerdo”.
El Parlamento Andino es el órgano
deliberante del Sistema, “su naturaleza es comunitaria, representa a los
pueblos de la Comunidad Andina y estará constituido por representantes elegidos
por sufragio universal y directo, según procedimiento que se adoptará mediante
Protocolo Adicional que incluirá los adecuados criterios de representación
nacional”[95].
Cabe señalar que su función no es legislativa, sino la de brindar consejos y
dar su opinión sobre algún tema que afecte a algún miembro de la CAN. Su
principal objetivo consiste entonces en representar a los llamados pueblos
andinos y, por consiguiente, a los ciudadanos andinos[96]. Dado que la
CAN es altamente intergubernamental, se entiende como un espacio de
representación popular frente a los demás órganos del SAI.
Continuando, los artículos 44 al 46 del
Acuerdo de Cartagena regulan lo concerniente las Instituciones Consultivas
y Financieras.
En cuanto a las Instituciones
Consultivas, el artículo 44 del Acuerdo se refiere al Consejo Consultivo
Empresarial y al Consejo Consultivo Laboral, los cuales se encargan de emitir
opiniones ante el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la
Comisión o la Secretaría General, cuando les sea requerido o por iniciativa
propia, “sobre los programas o actividades del proceso de la integración
subregional andina que fueran de interés para sus respectivos sectores”.
Respecto a las Instituciones Financieras,
el artículo 45 ibídem señala como tales a la Corporación Andina de Fomento y al
Fondo Latinoamericano de Reservas, cuyo objetivo general es impulsar el proceso
de la integración subregional andina.
Teniendo en consideración que el proyecto
que ocupa la atención de la Sala, hace referencia a la forma de elección de los
representantes del Estado colombiano dentro del Parlamento Andino, se hará especial
referencia a dicho órgano más adelante.
2.5.3    Fuentes normativas de la Comunidad Andina
de Naciones
La CAN ha dado origen a un ordenamiento
jurídico propio, autónomo y supranacional, que se aplica directamente en el
territorio de los países miembros y tiene efectos sobre las autoridades públicas
y sobre los particulares.
De acuerdo con el Tratado Constitutivo del
Tribunal Andino de Justicia, en su artículo 1, el ordenamiento jurídico de la
Comunidad Andina, comprende:
“a) El Acuerdo de Cartagena, sus Protocolos
e Instrumentos adicionales;
b) El presente Tratado y sus Protocolos
Modificatorios;
c) Las Decisiones del Consejo Andino de
Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisión de la Comunidad Andina;
d) Las Resoluciones de la Secretaría
General de la Comunidad Andina; y
e) Los Convenios de Complementación
Industrial y otros que adopten los Países Miembros entre sí y en el marco del
proceso de la integración subregional andina.”[97]
De manera particular, los artículos 2, 3 y
4 del Tratado Constitutivo del Tribunal de Justicia establecen la
obligatoriedad que tienen las decisiones aprobadas por el Consejo Andino de
Ministros de Relaciones Exteriores o por la Comisión de la Comunidad Andina, en
los siguientes términos:
“Artículo 2.- Las Decisiones obligan a los
Países Miembros desde la fecha en que sean aprobadas por el Consejo Andino de
Ministros de Relaciones Exteriores o por la Comisión de la Comunidad Andina.
Artículo 3.- Las Decisiones del Consejo
Andino de Ministros de Relaciones Exteriores o de la Comisión y las
Resoluciones de la Secretaría General serán directamente aplicables en los
Países Miembros a partir de la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial del
Acuerdo, a menos que las mismas señalen una fecha posterior”.
Cuando su texto así los disponga, las
Decisiones requerirán de incorporación al derecho interno, mediante acto
expreso en el cual se indicará la fecha de su entrada en vigor en cada País
Miembro.
Artículo 4.- Los Países Miembros están
obligados a adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar el
cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la
Comunidad Andina.
Se comprometen, asimismo, a no adoptar ni
emplear medida alguna que sea contraria a dichas normas o que de algún modo
obstaculice su aplicación”.
A partir de esta disposición normativa ha
surgido una discusión con respecto al sistema de fuentes al interior de la CAN,
debate que versa sobre si la enumeración allí consagrada es o no taxativa. Una
parte de la doctrina sostiene la tesis de que la enumeración es taxativa y solo
las fuentes normativas indicadas forman parte del ordenamiento jurídico andino.
Esta tesis encuentra su apoyo en pronunciamientos del Tribunal de Justicia de
la Comunidad Andina[98]
y de la Secretaría General de la Comunidad Andina.[99]
Más allá de esta discusión, es posible
afirmar que en el ordenamiento jurídico de la CAN existen fuentes directas e
indirectas, y normativas y no normativas. De este modo, las fuentes se
clasifican en directas e indirectas o subsidiarias.[100] Dentro de
las fuentes directas, existe una subclasificación que las divide a su vez en
primarias y secundarias.[101]
Las fuentes normativas a su vez se dividen
en directas e indirectas. Las fuentes normativas directas son “el conjunto
de normas positivas de la Comunidad Andina, divididas a su vez en fuentes
normativas primarias u originarias y en fuentes normativas secundarias o
derivadas”[102]
Por su parte, las fuentes normativas
indirectas “son el conjunto de normas positivas adoptadas por los Países
Miembros para dar aplicación o reglamentar las disposiciones comunitarias, en
las circunstancias especiales o excepcionales en que hay lugar a ello; también
lo son las normas internas complementarias de las materias reguladas por las
normas comunitarias, en tanto no resulten contrarias a estas últimas, incluidas
las normas derivadas de otros esquemas de integración de los que forman parte
los Países Miembros.”[103]
Sobre este último particular cabe anotar
que la voluntad reguladora de los Estados es apenas residual, en desarrollo del
principio de ‘complemento indispensable’ según el cual “no es posible la
expedición de normas nacionales sobre el mismo asunto, salvo que sean
necesarias para la correcta aplicación de aquellas.”[104]
De este modo, es posible enunciar como
fuentes normativas del Derecho Comunitario Andino a partir de lo que la
doctrina ha identificado como criterio del Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina[105]:
Se observa entonces que en el derecho
comunitario existe una división entre las normas catalogadas como primarias u
originarias[106]
y las normas de carácter secundario o derivado[107]. En la
primera clasificación, se encuentran los tratados constitutivos, los protocolos
o convenciones, y en la segunda clasificación, las normas que emiten las
autoridades comunitarias en desarrollo de las competencias asignadas por dichos
instrumentos internacionales y que tienen un carácter vinculante[108].
Además, el funcionamiento de dicho sistema involucra la creación de tribunales
judiciales encargados de dirimir los conflictos que se susciten en aplicación
de las normas del derecho comunitario[109].
Específicamente, el derecho primario del SAI
se encuentra conformado no sólo por el Acuerdo de Cartagena, a través del cual
se conformó el sistema de integración y cooperación andino[110], sino
también por otros instrumentos que fueron emitidos con posterioridad a él, como
los Protocolos Adicionales al Acuerdo de Cartagena, el Tratado que crea el
Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, y el Protocolo Modificatorio del
Acuerdo de Integración Subregional o “Acuerdo de Cartagena”. Con respecto al
derecho secundario del sistema, son los órganos comunitarios a los que se hizo
alusión en el acápite anterior quienes, en el marco de sus competencias, pueden
emitir normas de carácter vinculante en el orden jurídico de los países
miembros.
2.5.4    Jurisprudencia constitucional acerca del
Sistema Andino de Integración y, en particular, del valor normativo de los
actos que los órganos emiten en ejercicio de sus competencias
El Acuerdo de Integración Subregional
Andino o Acuerdo de Cartagena tiene por objetivo principal la promoción de un
sistema de integración y cooperación que impulse el desarrollo económico de sus
países. En la Sentencia C-1490 de 2000[111],
se expuso lo siguiente:
“Sobre el objetivo del mismo, la
doctrina especializada coincide en catalogarlo como ´...un instrumento de
integración económica multinacional, que exige una organización comunitaria,
que articule funcionalmente la economía de los países participantes en el
proceso, por impulso de los respectivos Estados, los organismos comunitarios,
los empresarios y los trabajadores de sus pueblos (...), que adquiere el perfil
de sujeto de derecho internacional público´[112]”
Acerca de la obligatoriedad en el orden
jurídico interno de las normas que emiten los órganos secundarios, la
jurisprudencia constitucional señaló que vinculan y obligan al Estado desde el
momento en que son promulgadas, a no ser que la misma norma consagre que su
incorporación debe realizarse de conformidad con el procedimiento interno de
cada país. Por ejemplo, en la Sentencia C-231 de 1997[113], la Corte
sostuvo:
“(…) en el caso del derecho comunitario
se habla de la existencia de un derecho primario y un derecho secundario,
siendo el primero aquel que está contenido en los tratados internacionales, y,
el segundo, el que es creado por los órganos comunitarios investidos de
competencia para el efecto”, cuyas decisiones ´son obligatorias desde el mismo
momento de su promulgación, salvo que expresamente se consagre que la norma
concreta deba ser incorporada al derecho interno de cada país. Así mismo debe
destacarse que las normas comunitarias prevalecen sobre las normas locales´[114]”[115]
Sin embargo, es importante advertir que la
prevalencia de los actos proferidos por los órganos de CAN en el orden interno,
no significa que a través suyo, pueda modificarse la legislación nacional o
regularse materias propias del legislador interno[116].
El carácter vinculante de las normas jurídicas
que emiten los órganos comunitarios del SAI, responde a la concreción del
concepto de supranacionalidad que se desprende de los artículos 9,
150-16 y 227 de la Constitución Política. La noción de supranacionalidad (i)
implica que los países miembros de un organismo internacional, como la CAN, se
desprenden de ciertas atribuciones que son asumidas por dicho organismo, quien
a partir de ese momento tendrá competencia para regular de manera uniforme las
materias específicas que le fueron transferidas; y (ii) despliega
efectos especiales y directos sobre el orden jurídico interno. Tiene un efecto
directo porque las personas pueden solicitar ante los jueces nacionales la
aplicación de la norma comunitaria. Tiene un efecto prevalente sobre las normas
nacionales que regulan la misma materia porque en caso de conflicto puede
desplazar a la norma nacional. En este respecto, la Sentencia C-137 de 1996[117]
explicó:
“…24. Como es sabido, el concepto de
supranacionalidad - dentro del que se inscribe el Acuerdo de Cartagena -
implica que los países miembros de una organización de esta índole se
desprendan de determinadas atribuciones que, a través de un tratado
internacional, son asumidas por el organismo supranacional que adquiere la
competencia de regular de manera uniforme para todos los países miembros sobre
las precisas materias que le han sido transferidas, con miras a lograr procesos
de integración económica de carácter subregional. Las normas supranacionales
despliegan efectos especiales y directos sobre los ordenamientos internos de
los países miembros del tratado de integración, que no se derivan del común de
las normas de derecho internacional. Por una parte, esta legislación tiene un efecto
directo sobre los derechos nacionales, lo cual permite a las personas
solicitar directamente a sus jueces nacionales la aplicación de la norma
supranacional cuando ésta regule algún asunto sometido a su conocimiento. En
segundo lugar, la legislación expedida por el organismo supranacional goza de
un efecto de prevalencia sobre las normas nacionales que regulan la
misma materia y, por lo tanto, en caso de conflicto, la norma supranacional
desplaza (que no deroga) - dentro del efecto conocido como preemption - a la
norma nacional[118].
El concepto de supranacionalidad encuentra
claro fundamento en la Constitución colombiana cuando ella establece que las
relaciones internacionales del país se "orientarán hacia la integración
latinoamericana y del Caribe" (C.P., artículo 9). En este sentido, el
Congreso de la República podrá "aprobar o improbar los tratados que el
gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional.
Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas
atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o
consolidar la integración económica con otros Estados" (C.P., artículo
150-16). La filosofía integracionista, se reitera en el artículo 227 de la
Carta, a cuyo tenor: "el Estado promoverá la integración económica,
social y política con las demás naciones y especialmente, con los países de
América Latina y del Caribe mediante la celebración de tratados que sobre
bases de equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos supranacionales,
inclusive para conformar una comunidad latinoamericana de naciones" (C.P.
artículo 227)...”[119]
(negrilla fuera del texto).
La Corte Constitucional ha estudiado el
asunto del carácter vinculante y obligatorio de las normas jurídicas que emiten
los órganos comunitarios que conforman el SAI. Por ejemplo, mediante Sentencia
C-228 de 1995[120],
esta Corporación estudió la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por un
ciudadano contra varias disposiciones legales[121] que
regulaban la reserva de nombre en publicaciones de difusión masiva, por
considerar que desconocían los artículos 150, numerales 16 y 24, y 189-2 de la
Constitución, ya que las materias que desarrollaban esas normas no eran competencia
del legislador nacional, sino que estaban a cargo de un organismo
supraregional, como es la Comisión del Acuerdo de Cartagena, órgano designado
por la CAN para expedir normas reguladoras de la propiedad intelectual.
Antes de abordar el tema, la Corte
Constitucional accedió a la petición del demandante consistente en solicitar al
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina una interpretación prejudicial de
las normas sobre la Decisión 344 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena,
también conocida como el “Régimen Común Sobre Propiedad Industrial”.
Así, en sentencia proferida el 17 de marzo
de 1995, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina realizó la respectiva
interpretación judicial sobre la citada Decisión, de la cual, la Corte
Constitucional destacó varias conclusiones pertinentes para el análisis que
deberá abordarse en esta oportunidad:
“2. El Régimen Común sobre propiedad
Industrial adoptado libre y voluntariamente por los países miembros del Acuerdo
a través de sus plenipotenciarios integrantes de la Comisión, tiene carácter de
obligatorio cumplimiento por los 5 países signatarios del mismo, por imperio
del artículo 27 del Acuerdo de Cartagena y de los artículos 2°, 3° y 5° del
Tratado de Creación del Tribunal...
3. El Régimen sobre Propiedad Industrial
actualmente vigente (Decisión 344), de conformidad con su artículo 143, podrá
ser fortalecido por la legislación nacional o acuerdos internacionales de
cualquier jerarquía, siempre que guarden interrelación y armonía jurídica con
la norma comunitaria...
4. Al tenor del artículo 144 de Decisión
vigente sobre Propiedad Industrial, los asuntos no comprendidos en esa Decisión
deben ser regulados por la legislación nacional, la misma que sólo podrá
hacerlo en los casos remitidos a su competencia y cuyos alcances estarán
también inscritos, en la filosofía y armonía jurídica que deben guardar con la
norma comunitaria siempre prevaleciente...
Como lo ha dicho el Tribunal en la
interpretación del artículo 84 de la decisión 85 del Acuerdo de Cartagena (caso
2-ip-88), no es posible que la legislación nacional modifique, agregue o
suprima normas sobre aspectos regulados por la legislación comunitaria ´o que
se insista en mantener la vigencia de leyes nacionales anteriores a la norma
comunitaria incompatibles con ella´, debiendo únicamente legislar sobre lo no
comprendido en la legislación comunitaria” (negrilla fuera del texto).
Partiendo de lo anterior, la Corte expuso
argumentos relevantes sobre la aplicación de los principios de preeminencia,
aplicación directa y efecto directo que caracterizan al derecho comunitario, lo
cual hace que las disposiciones señaladas por los acuerdos de integración
tengan prevalencia sobre el derecho interno. En palabras de esta Corporación:
“El derecho comunitario, surgido como
resultado de traslado de competencias en diferentes materias del quehacer
normativo por los países miembros y las subsecuentes regulaciones expedidas por
las autoridades comunitarias apoyadas justamente en tales competencias y
atribuciones, ofrece la doble característica de un sistema preeminente o de
aplicación preferencial frente al derecho interno de cada país miembro y con
una capacidad de aplicación directa y de eficacia inmediata, porque a las regulaciones
que se expidan con arreglo al sistema comunitario, no es posible oponerle
determinaciones nacionales paralelas que regulen materias iguales o que
obstaculicen su aplicación, ni su eficacia puede condicionarse a la voluntad
del país o de las persona eventualmente afectadas por una decisión.
De esta suerte, la capacidad de regulación
por los países miembros sobre materias reservadas al derecho comunitario es muy
restringida, limitándose apenas a la expedición de normas complementarias
cuando el estatuto de integración lo autorice para reforzar las decisiones de
las autoridades comunitarias o si fuere necesario para establecer instrumentos
de procedimiento destinados a la aplicación de sanciones, trámites y registros
de derechos y, en fin, para la ejecución de medidas de carácter operativo que
deban cumplirse ante las autoridades nacionales”.
En una primera conclusión, la Corte señaló
que coincidía entonces con la interpretación prejudicial hecha por el Tribunal
Andino de Justicia, en torno a la idea de que el desarrollo de la ley
comunitaria a nivel nacional es de carácter excepcional y, por tanto, es
posible únicamente en escenarios de “complemento indispensable”, siendo
inviable la expedición de normas nacionales que regulen el mismo asunto, a
menos que sean necesarias para la correcta aplicación de las normas
comunitarias.
Además, se sostuvo que las normas
comunitarias de la CAN encuentran un fundamento de validez en varias normas de
la Constitución de 1991.
Conforme a lo expuesto, la Corporación advirtió
que el juicio de constitucionalidad no podía hacerse simplemente frente a
normas de la Constitución, sino que era preciso referirse también a las normas
comunitarias del Acuerdo de Cartagena, en lo relacionado con la regulación de
propiedad industrial.
Asimismo, aclaró que ello no significaba la
primacía de una jurisdicción sobre otra, sino “actuaciones complementarias e
interactuantes de los jueces comunitarios y nacionales que permiten la
aplicación uniforme del derecho comunitario, e igualmente conciliada con el
derecho nacional”.
Finalmente, la Corte encontró que la norma
demandada, expedida por el legislador nacional, debía ser declarada exequible
al no vulnerar disposiciones comunitarias ni nacionales, puesto que “el
artículo 61 que reconoce y mantiene la figura de la ‘reserva de nombre’ y el 62
que establece unas prohibiciones sobre el punto, constituyen una materia cuya
regulación es competencia exclusiva del legislador nacional”.
Más adelante, mediante fallo C-231 de 1997[122],
la Corte revisó la Ley 323 de 1996, “Por medio de la cual se aprueba el
protocolo modificatorio del Acuerdo de Integración Subregional Andino (Acuerdo
de Cartagena), suscrito en Trujillo, Perú, el 10 de marzo de 1996”. Luego
de describir cada aparte del protocolo modificatorio del Acuerdo de Cartagena,
y de establecer que formalmente la ley cumplió con el trámite dispuesto por las
normas pertinentes, la Corte pasó a realizar el examen de fondo.
Las modificaciones hechas al Acuerdo de
Cartagena mediante este protocolo fueron de gran relevancia, puesto que se
reformó el capítulo dos, antes denominado “Órganos del Acuerdo” y ahora llamado
“De la Comunidad Andina y el Sistema Andino de Integración”, creándose a partir
de allí el Consejo Presidencial Andino, que ahora funge como el máximo órgano
del Sistema, y el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. En
general, la Corte concluyó en este respecto que la finalidad de estos cambios
es profundizar el proceso de integración regional a través de reformas
institucionales que aseguren el mayor compromiso de los países miembros así
como mayor agilidad en las decisiones, razón por la cual, es declarado
exequible.
No obstante, la sentencia en mención
consideró necesario hacer varias precisiones en cuanto a esta clase de tratados
de integración regional. Es por eso que en el texto de la misma se encuentran
importantes aportes conceptuales que ayudan a reiterar y definir ciertos
conceptos que quizá no eran muy claros para ese entonces en lo que a derecho
comunitario se refiere. Por tal razón, en esta oportunidad, se destacan los
siguientes argumentos:
(i)      El derecho comunitario, además de la
cooperación, también tiene como finalidad la integración de los países
miembros.
(ii)   No se desarrolla únicamente a partir de
tratados. También existen otra clase de normas, como las decisiones emitidas
por cada uno de sus órganos, quienes están dotados de la atribución de generar
normas jurídicas vinculantes.
(iii) En este sentido, en el derecho comunitario se habla de
dos clases de derecho: el primario (u originario) que es aquel contenido en los
tratados internacionales; y el secundario (o derivado) que proviene de los
órganos comunitarios en razón a las competencias conferidas por los tratados.
(iv) En cuanto a normas secundarias se refiere, el derecho
comunitario se caracteriza por la aplicación directa de sus decisiones, las
cuales son obligatorias desde el momento mismo de su promulgación. Sin embargo,
ello puede que no sea así cuando la misma norma derivada consagre que deba ser
incorporada al derecho interno de cada país.
(v)   Las normas comunitarias prevalecen sobre
las normas locales.
Ante esto, la Corte señaló que en
desarrollo del Acuerdo de Cartagena, es preciso transferir competencias
soberanas por parte de los Estados a los organismos comunitarios, que equivalen
a autoridades supranacionales. Aparejado con lo descrito, ello implica que un
alto número de decisiones proferidas por dichos órganos se aplican directamente
en los países signatarios y otras lo hacen luego de surtirse el proceso de
incorporación
Por último, la Corte hizo una reflexión
teórica encaminada a determinar qué sucede si la norma comunitaria va en
contravía con un principio superior establecido en la Constitución colombiana.
Sobre este aspecto, indicó lo siguiente:
“La independencia y autonomía del derecho
comunitario, se ha querido preservar en este trance merced a la obligada
intervención que se reserva al Tribunal de Justicia del Acuerdo, el cual a
instancia de cualquier país miembro, de un órgano del sistema o de la persona
natural o jurídica perjudicada, deberá anular el acto que quebrante el derecho
comunitario, incluso por desviación de poder, el que sin duda se presenta
cuando quiera se desacatan los principios superiores (Ley 17 de 1980, art.
17-20).
La denegación de justicia por parte del
Tribunal o la probada ineficacia de sus mecanismos judiciales para enervar las
decisiones o actos de la comunidad que violen los derechos humanos u otro
principio jurídico superior, podría eventualmente llevar a la Jurisdicción Constitucional,
en una situación extrema, a ordenar su inaplicación interna, siempre que
previamente se hubiere procurado obtener del Tribunal Andino la interpretación
de la norma sobre cuya aplicación se centra la controversia (Ley 17 de 1980
art. 29). En este evento cabe distinguir la validez de la decisión comunitaria
que es asunto ajeno al órgano judicial nacional, de la inaplicación interna en
un caso particular y por el motivo expresado. Lo anterior, sin embargo, no
podría siquiera ser contemplado hipotéticamente si en el seno de la comunidad
se llega a imponer en un momento dado una práctica de garantía de los
principios aludidos sobre cuyo normal funcionamiento pudiere mantenerse una
expectativa razonable”.
Ahora bien, un asunto que reviste vital importancia
frente al tema de los tratados internacionales, derecho comunitario y la
aplicación directa de las decisiones que sus organismos puedan tomar, tiene que
ver con la prevalencia de las normas supranacionales en el derecho interno. En
tal sentido, cabe destacar la sentencia C-256 de 1998[123], en la que
la Corte analizó la demanda de inconstitucionalidad presentada contra una norma
local que, en sentir de la demandante, desconocía el Acuerdo de Cartagena[124].
Allí señaló que:
“En primer término, es indispensable
advertir que en materia de prevalencia de tratados internacionales en el orden
interno, el artículo 93 de la Constitución establece la de los tratados
internacionales que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación
en los estados de excepción…; sin que sea dable sostener que esa prevalencia
tiene el alcance de la supraconstitucionalidad, porque, desde la perspectiva
del derecho constitucional colombiano, la Constitución es ´norma de normas´, y
al armonizar ese mandato con lo preceptuado por el artículo 93 superior resulta
que ´el único sentido razonable que se puede conferir a la noción de
prevalencia de los tratados de derechos humanos y de derecho internacional
humanitario es que éstos forman con el resto del texto constitucional un
‘bloque de constitucionalidad’, cuyo respeto se impone a la ley´[125]
Ni los tratados de integración ni el
derecho comunitario se acomodan a los supuestos normados por el artículo 93
constitucional, ya que sin perjuicio del respeto a los principios superiores
del ordenamiento constitucional destacado en la citada sentencia No.  C-231 de
1997, su finalidad no es el reconocimiento de los derechos humanos sino la
regulación de aspectos económicos, fiscales, aduaneros, monetarios, técnicos,
etc., de donde
surge que una prevalencia del derecho comunitario andino sobre el orden
interno, similar a la prevista en el artículo 93 de la Carta, carece de
sustento.
Así pues, vistas las cosas a partir del
artículo 93, el derecho comunitario andino no conforma el bloque de
constitucionalidad y, por ende, tampoco comparte la supremacía de la Carta
Fundamental frente a la ley. Empero, cabría considerar la hipótesis de que
la incorporación del derecho comunitario en el bloque de constitucionalidad
tuviera una base constitucional diferente del artículo 93. En este sentido, es
de mérito anotar que para esta Corte, ´la incorporación de una norma al bloque
de constitucionalidad debe tener fundamento expreso en la Carta´[126]
y, en verdad, las distintas normas superiores relativas a la supranacionalidad
y a la integración, si bien constituyen el fundamento constitucional de estos
fenómenos, no disponen ni entrañan la prevalencia de los respectivos tratados
en el orden interno, pues “Una cosa es que las normas de los tratados
internacionales tengan fundamento constitucional y otra, por entero diferente,
que se hallen incorporadas al bloque de constitucionalidad y que deban ser
tenidas en cuenta en el momento de decidir si una ley se ajusta o no a los
preceptos de la Carta[127]”. (Negrillas propias).
Con fundamento en lo trascrito, la Corte
concluyó que no existe superioridad del derecho comunitario sobre la
Constitución y, mucho menos, puede considerarse cierto que compartan la misma
jerarquía. Para la Corporación, las normas comunitarias tampoco se ubican en un
nivel intermedio entre la Carta Fundamental y las leyes ordinarias, puesto que
los tratados son aprobados mediante un trámite ante el Congreso, lo cual no
sucede con el ordenamiento supranacional andino. Así pues, sostuvo que en el
hipotético caso de un juicio de constitucionalidad, en el que se confronte el
derecho comunitario andino con la ley nacional, no habría ningún camino para
determinar la inexequiblidad de alguna de las dos, dado que el contraste se predica
entre una norma superior y una inferior. En términos de la Corte:
“… la prevalencia de las normas
comunitarias sobre las normas locales y la obligatoria aplicación directa de
las decisiones de los órganos comunitarios creadoras de derecho secundario son
situaciones distintas al juicio abstracto de constitucionalidad, y comportan
unos alcances singulares, por cuya virtud la apreciación de las eventuales
contradicciones entre las prescripciones regionales y el derecho interno
corresponde a los jueces y a los operadores jurídicos encargados de resolver
esos conflictos concretos, teniendo como norte los efectos especiales y
directos que en el ordenamiento interno despliegan las normas supranacionales,
cuya prevalencia sobre las normas locales reguladoras de una misma materia
implica el desplazamiento que no la derogación de la norma nacional”.
En síntesis, esta Corporación estableció
que no le corresponde efectuar un juicio abstracto de constitucionalidad en el
cual se confronte una norma de derecho interno con una de carácter
supranacional, toda vez que son otros los organismos y las autoridades
diseñadas en el ordenamiento nacional y en el comunitario para procurar la
solución adecuada de esos conflictos. Partiendo de estas consideraciones, en
dicha sentencia se establecieron varios casos hipotéticos y sus consecuentes
efectos jurídicos:
(i)      El juicio de constitucionalidad de una
norma local no implica la verificación de contradicciones o incumplimiento
entre ella y el derecho comunitario.
(ii)   La declaración de inconstitucionalidad
corresponde a esta Corporación luego de analizar si una ley colombiana se
ajusta o no a la Constitución, más no cuando exista controversia entre normas
de carácter interno y supranacional, pues ello corresponde a otras autoridades.
(iii) En el caso de incumplimiento de una norma
supranacional, le corresponde al Gobierno “introducir los correctivos
indispensables por orden del organismo supranacional que verifique el
incumplimiento”.
Además de lo anterior, se sostuvo que a
diferencia de la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma, caso en el
cual la consecuencia natural es su retiro del ordenamiento, cuando se presenta
incompatibilidad entre una norma local con una del derecho comunitario, ello no
trae como obligatoria consecuencia la derogación o su exclusión del
ordenamiento, puesto que “la legislación expedida por el organismo
supranacional goza  de un efecto de prevalencia sobre las normas
nacionales que regulan la misma materia y, por lo tanto, en caso de conflicto
la norma supranacional desplaza (que no deroga –y cabría agregar-, no torna
inexequible) dentro del efecto conocido como preemption – a la norma nacional[128]”.
Enfatizando acerca
de la obligatoriedad de las normas emitidas en el sistema jurídico de la
Comunidad Andina, la jurisprudencia constitucional ha señalado que una vez se
publica una decisión o una resolución en la gaceta de la Comunidad Andina,
estas son obligatorias para los Estados miembros de forma inmediata, salvo que
en estas se disponga su incorporación formal al ordenamiento interno[129].
En esta sentencia -C-227 de 1999-, la Corte indicó que:
“La sujeción del Estado colombiano a los
órganos supranacionales implica, necesariamente, que sus disposiciones sean
aplicables directamente en el ordenamiento interno, tal como lo dispone el
artículo 3° del Tratado. Sobre el particular, en la sentencia C-231/97 la Corte
acogió la doctrina de la Corte Suprema de Justicia sobre la materia:
´Estos puntos fueron tratados por la Corte
Suprema de Justicia, en sentencia del día 27 de febrero de 1973, sobre la Ley 8
de 1973, por la cual se aprobó el Acuerdo Subregional Andino suscrito en 1969.
En la citada ley se incorporaron diversas disposiciones, entre las cuales cabe
mencionar aquella que contemplaba que el Gobierno podía poner en vigencia las
decisiones de la Comisión y de la Junta o de los organismos que desarrollaran
el Acuerdo Subregional Andino siempre y cuando no modificaran la legislación
nacional o no fueran materia del legislador. En caso de que las decisiones
comunitarias no cumplieran esos requisitos, debían ser sometidas por el
Gobierno al Congreso, para que éste las aprobara y permitiera así su entrada en
vigencia…
En aquella ocasión la Corte Suprema de
Justicia determinó la inconstitucionalidad de esa disposición legal (incisos 2°
y 3° del artículo 2° de la ley 8 de 1973) con base en los siguientes
argumentos:
...el tratado establece mecanismos en
virtud de los cuales los signatarios quedan sujetos a las normas que dicten los
órganos constitutivos de la institución internacional así creada. Tales reglas
expedidas por la entidad andina rigen la conducta de los países comprometidos y
sus habitantes en asuntos fundamentales de la actividad económica, de manera
directa, sin necesidad de someterse a procedimientos previos de admisión en
cada uno de los Estados que componen el área territorial del pacto ; sólo
cuando éste lo establece o la naturaleza de las materias lo exige, requieren el
desarrollo de trámites nacionales (...) Es así como providencias de los órganos
del  acuerdo son eficaces respecto de las naciones a cuyo cumplimiento se
destinan. Desde este punto de vista las disposiciones regionales, en el seno de
los Estados que han de aplicarlas, se confunden a menudo, por sus resultas, con
las prescripciones del derecho interno, del cual se diferencian por su origen:
mientras las primeras derivan de un ente supranacional las últimas proceden de
las autoridades internas. Pero versan sobre parecidas materias. La adquisición
de poderes reguladores por los organismos comunitarios, en el derecho de integración
económica, viene de un traslado de competencias que las partes contratantes le
hacen voluntaria e inicialmente, en el tratado constitutivo. Y así se opera,
pues, según terminología corriente, un cambio, una cesión, un tránsito de
prerrogativas de lo nacional a lo supranacional. Sean cuales fueren las
denominaciones apropiadas, en la integración económica de varios países
constituye nota relevante y diferencial que éstos pierden potestades
legislativas que ejercían con exclusividad por medio de disposiciones de
derecho interno sobre materias determinadas y que las ganen a su favor los
organismos regionales[130]´”.
La obligación por parte de los Estados
miembros de adoptar las medidas a que haya lugar para hacer efectiva la
realización de las normas que integran el ordenamiento jurídico de la Comunidad
Andina, opera en virtud del principio pacta sunt servanda, según el
cual, “en el contexto de la supranacionalidad, supone que el derecho
comunitario tiene prevalencia sobre el derecho interno”, esto es, ante una
contradicción entre una norma interna y una norma comunitaria, debe preferirse
la aplicación de esta última[131].
En resumen, (i) las decisiones de la
Comisión de la Comunidad Andina y del Consejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores obligan a los Estados miembros a partir de su decisión mientras que
la aplicabilidad de dichas normas en el orden interno se supedita a su publicación,
lo cual opera en favor de los particulares[132].
Además, en cumplimiento; (ii) en virtud del principio de la
supranacionalidad los actos jurídicos emitidos por los órganos del sistema
integrado andino son vinculantes para los Estados miembros sin que sea
necesaria su aprobación según el procedimiento interno de cada país, excepto
cuando dichas normas regulen materias propias del legislador o modifique la
normativa interna; (iii) cualquier controversia que se suscite en torno
a la aplicación o interpretación de las reglas secundarias emitidas por los
órganos que integran el sistema respecto a las normas originarias (tratados,
convenciones, acuerdos) deben resolverse por el Tribunal de Justicia, la cual
puede propiciarse también por los particulares de cada país miembro. Lo
anterior excluye la competencia de la jurisdicción constitucional para conocer
de las demandas instauradas por desconocimiento de las reglas emitidas por los
distintos órganos de la Comunidad Andina de Naciones.
Posteriormente, en la Sentencia C-1490 de
2000[133],
esta Corporación señaló que la Decisión 351 de 1993, emitida por la Comisión
del Acuerdo de Cartagena y cuyo objeto es proteger a los autores y demás
titulares de derechos, integra el bloque de constitucionalidad en razón a que
dentro de su cuerpo normativo desarrolla aspectos propios de los derechos
morales de autor, reconocidos como fundamentales en el ordenamiento
constitucional colombiano.
Dentro del análisis realizado para integrar
dicha decisión al bloque constitucional como parámetro de interpretación de los
derechos fundamentales morales de autor, se presentan los siguientes
argumentos: (i) la Decisión 351 de 1993 fue expedida por la Comisión del
Acuerdo de integración económica de Cartagena en desarrollo de su artículo 30[134],
encaminada a dinamizar el proceso de integración andino; (ii) la materia
de dicha Decisión regula de manera minuciosa los derechos morales y
patrimoniales de autor y como la jurisprudencia constitucional reconoció el carácter
fundamental de los derechos morales de autor, se produce la incorporación de la
Decisión, por la materia que regula, al bloque de constitucionalidad de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 93 Superior.
No obstante, se presentó una aclaración de
voto[135]
en el sentido de que la Decisión 351 de 1993 no debió incorporarse al bloque de
constitucionalidad como parámetro de interpretación de los derechos morales de
autor, por no reunir los requisitos exigidos por el artículo 93 Superior, por
cuanto, en primer lugar, la referida decisión no requiere de
incorporación expresa o de aprobación por parte del Congreso. Sobre este punto,
explica que aunque la decisión se emite en el ejercicio de una competencia
exclusiva de un organismo supranacional, ello no significa que se incorpore de
manera automática al bloque de constitucionalidad en sentido lato, porque para
que proceda su integración se requiere su ratificación de acuerdo con el
procedimiento interno; y en segundo lugar, su naturaleza no puede
equipararse a la de un instrumento internacional de derechos humanos porque su
fin principal es económico.
Bajo esta perspectiva, la Sentencia C-256
de 1998[136]
señaló que en virtud del traslado de competencias a los organismos
supranacionales, las decisiones que en estas instancias se adopten tienen
prevalencia en el orden interno y son obligatorias desde el mismo momento de su
expedición, esta fuerza vinculante significa que aquéllas normas nacionales que
sean contrarias a las normas comunitarias son desplazadas para dar lugar a la
aplicación directa de estas últimas.
Sobre el alcance de la
supraconstitucionalidad de los organismos comunitarios, la Corte aclaró que en
ningún caso es asimilable a los efectos vinculantes que tienen en el
ordenamiento jurídico colombiano los instrumentos internacionales que reconocen
derechos humanos[137],
por tanto:
“Ni los tratados de integración ni el
derecho comunitario se acomodan a los supuestos normados por el artículo 93
constitucional, ya que sin perjuicio del respeto a los principios superiores
del ordenamiento constitucional destacado en la citada sentencia No.  C-231 de
1997, su finalidad no es el reconocimiento de los derechos humanos sino la
regulación de aspectos económicos, fiscales, aduaneros, monetarios, técnicos,
etc., de donde surge que una prevalencia del derecho comunitario andino sobre
el orden interno, similar a la prevista en el artículo 93 de la Carta, carece
de sustento.
Así pues, vistas las cosas a partir del
artículo 93, el derecho comunitario andino no conforma el bloque de
constitucionalidad y, por ende, tampoco comparte la supremacía de la Carta
Fundamental frente a la ley. Empero, cabría considerar la hipótesis de que la
incorporación del derecho comunitario en el bloque de constitucionalidad
tuviera una base constitucional diferente del artículo 93. En este sentido, es
de mérito anotar que para esta Corte, “la incorporación de una norma al bloque
de constitucionalidad debe tener fundamento expreso en la Carta”[138]
y, en verdad, las distintas normas superiores relativas a la supranacionalidad
y a la integración, si bien constituyen el fundamento constitucional de estos
fenómenos, no disponen ni entrañan la prevalencia de los respectivos tratados
en el orden interno, pues “Una cosa es que las normas de los tratados internacionales
tengan fundamento constitucional y otra, por entero diferente, que se hallen
incorporadas al bloque de constitucionalidad y que deban ser tenidas en cuenta
en el momento de decidir si una ley se ajusta o no a los preceptos de la Carta”.[139]”.[140]
Retomando, los actos jurídicos que emite un
organismo supranacional tienen prevalencia sobre las normas internas que
regulen los mismos aspectos y, por tanto, en caso de contradicción entre la
norma comunitaria y la norma nacional, la primera desplaza a la segunda en su
aplicación. Sumado a lo anterior, todo tipo de contradicción que surja entre el
contenido de las reglas emitidas por el órgano comunitario y las del
ordenamiento jurídico interno deben ser resueltas por la autoridad judicial
competente dentro del sistema comunitario.
Por ejemplo, con el fin de asegurar la
aplicación correcta y uniforme de las normas que emite la Comunidad Andina de
Naciones, el juez nacional al resolver un caso que involucre la aplicación de
una norma emitida por un órgano del sistema comunitario, puede solicitar una
interpretación prejudicial al Tribunal Andino que no es asimilable a una
prueba, tal y como lo ha indicado este órgano judicial, “sino que constituye
una solemnidad indispensable y necesaria que el juez nacional debe observar
obligatoriamente antes de dictar sentencia”[141].
En esta misma Sentencia C-988 de 2004, la
Corte reiteró, a propósito de los argumentos expuestos por la demandante en el
sentido de que la Decisión Andina 436 integraba el bloque de constitucionalidad
porque establecía regulaciones que protegían la salud y la vida, que este no
podía ser un criterio para ubicar los instrumentos internacionales al nivel de
la Constitución, pues si así se aceptara “casi todos los tratados quedarían
incorporados al bloque de constitucionalidad, pues todos ellos buscan
favorecer, en una medida u otra, el bienestar de los pueblos, por lo que podría
argumentarse que son normas de derechos humanos. Así, un tratado de cooperación
turística quedaría integrado al bloque de constitucionalidad por cuanto
favorece el derecho a la recreación. Pero de esa manera se pierde la
especificidad de la noción de ´tratados de derechos humanos´, que la Carta
quiso privilegiar frente a los otros compromisos internacionales de Colombia
puesto que la Constitución dio un trato especial a esos tratados”[142].
En resumen, en el desarrollo y asimilación
del derecho comunitario, es clave la observación de los principios de preeminencia,
aplicación directa y efecto directo. A partir de ellos es que resulta posible
oponer las normas comunitarias a las de derecho interno, como quiera que la
efectividad de las primeras no se sujeta a los condicionamientos del país
miembro o del particular que eventualmente se vea afectado con ellas, sino que,
valga la redundancia, se aplican directamente. Ahora, lo que sí es permitido a
un país miembro es complementar dichos postulados comunitarios, de manera que
sean aplicables en el ámbito local. En razón a esto es que la jurisprudencia
constitucional ha considerado que el derecho nacional es limitado y restringido
frente al que proviene del  SAI.
También es pertinente recordar que, aunque
los tratados y disposiciones provenientes de cualquier órgano de la CAN son de
aplicación directa en el derecho interno, existen casos en los que se requiere
su incorporación formal. Estos eventos son fácilmente identificables, pues la
misma norma deberá señalar que ello es un requisito necesario para hacer
posible la aplicación en el ordenamiento de un país miembro.
Otra importante conclusión es la referida a
que las normas de derecho comunitario no hacen parte del bloque de
constitucionalidad, por lo que se concluye que no existe superioridad del
ordenamiento comunitario sobre la Constitución ni pueden equipararse. Siendo
esto así, es apenas normal que surjan situaciones en las que puede
interpretarse erróneamente el principio de preeminencia, que podría llevar a
pensar que efectivamente hacen parte del bloque; no obstante, la Corte ha dicho
que lo que sucede es que cuando la norma comunitaria se confronta con una norma
local que le es contraria, esta simplemente es desplazada por la primera, la
cual se aplica preeminentemente.
Finalmente, es necesario señalar que la
única oportunidad en que la jurisprudencia constitucional aceptó que una norma
comunitaria integra el bloque de constitucionalidad, fue con ocasión de la Sentencia
C-1490 de 2000. En tal fallo, la Corporación determinó que la Decisión 351 de
1993, proferida por la Comisión del Acuerdo de Cartagena, era equiparable a la
Constitución Política, toda vez que regulaba los derechos morales de autor y
tal derecho es considerado como fundamental a nivel jurisprudencial, razón por
la cual se configuraban los supuestos del artículo 93 Superior.
2.5.5    El Parlamento Andino
El Parlamento Andino es el “órgano
deliberante y común del proceso de integración subregional”[143],
así como el órgano de control de la Comunidad Andina.
La creación del Parlamento Andino es
posterior al Acuerdo de Cartagena que da origen a esta organización. A partir
de instrumentos como la Declaración de Bogotá (1978), el Mandato de Cartagena
(1979) y la Declaración de Presidentes de Quito (1979) los Estados Miembros
anuncian su apoyo a la creación de un Parlamento dentro del llamado Pacto
Andino[144].
Se creó este órgano por iniciativa
intergubernamental, por medio del Tratado Constitutivo de La Paz, Bolivia,
firmado el 25 de octubre de 1979, por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y
Venezuela. Su vigencia se dio a partir de 1984.[145] Los
representantes plenipotenciarios de estas naciones decidieron “crear un
medio de acción común para afirmar los principios, valores y objetivos que se
identifican con el ejercicio efectivo de la democracia en el proceso de
integración”[146]
El Parlamento se instauró con sede permanente en Bogotá, en 1980.
Posteriormente, a través del Protocolo de Quito (1987), se dio la incorporación
del Parlamento Andino como órgano principal de integración dentro del Acuerdo
de Cartagena[147].
Dentro del Tratado Constitutivo que
establece su creación y del Protocolo Adicional de 1997 que modifica tal
acuerdo, se dispone que su naturaleza es comunitaria y que representa a todos
los pueblos de la CAN. En virtud del artículo 9 de su Protocolo, cuenta
asimismo con personalidad jurídica internacional.[148] Además de
ser un organismo de deliberación y discusión, se le ha encomendado el deber de
ejercer un control político limitado y restringido dentro de la Comunidad, como
se desprende de los instrumentos normativos que lo regulan[149].
El Tratado fijó como propósitos de esa
institución los siguientes (artículo 12):
“a) Coadyuvar a la promoción y orientación
del proceso de la integración subregional andina;
b) Sustentar, en la Subregión andina, el
pleno imperio de la libertad, de la justicia social y de la democracia en su
más amplio ejercicio participativo;
c) Velar por el respeto de los derechos
humanos dentro del marco de los instrumentos internacionales vigentes sobre la
materia para todas las Partes Contratantes;
d) Promover la participación de los pueblos
como actores del proceso de integración andina;
e) Fomentar el desarrollo de una conciencia
comunitaria andina;
f) Promover en los pueblos de la Subregión
andina la toma de conciencia y la más amplia difusión de los principios y
normas que orientan el establecimiento de un nuevo orden internacional;
g) Fomentar el desarrollo e integración de
la comunidad latinoamericana; y,
h) Contribuir al afianzamiento de la paz y
justicia internacionales.”
A su vez, el artículo 13 determinó que son
funciones del Parlamento las siguientes:
“Artículo 13.- Son atribuciones del Parlamento Andino:
a) Examinar la marcha del proceso de
integración subregional a través de los informes anuales de los órganos de los
Convenios y Acuerdos Andinos y de las informaciones que juzgue conveniente
solicitarles;
b) Mantener relaciones de cooperación con
los Parlamentos de las Partes Contratantes o de otros países con respecto a las
materias previstas en este Tratado; y,
c) Proponer medidas y sugerencias que
coadyuven a la aproximación de las legislaciones de las Partes Contratantes.”
Este órgano comunitario está conformado por
5 representantes de cada Estado Miembro, cada uno de los cuales tiene a su vez
dos suplentes para casos de vacancia o ausencia temporal.[150] El
Parlamento se pronuncia a través de declaraciones, decisiones y
recomendaciones, respecto a los diversos aspectos que se relacionan con su
gestión.[151]
Se expresa además por medio de actos de control. Su órgano máximo de conducción
y decisión es la Asamblea del Parlamento Andino.[152] El
Parlamento sesiona ordinariamente dos veces en el año.
El Tratado Constitutivo del Parlamento
Andino entró en vigor en el año de 1984, luego de ser ratificado por todos los estados
partes. En el caso colombiano, el Tratado Constitutivo fue aprobado mediante la
Ley 47 de 1983.
En el año 1996, se aprobó el Protocolo de
Trujillo, el cual modificó el Acuerdo de Integración Subregional Andino o
Acuerdo de Cartagena. El Protocolo tuvo por objeto fundamental reformar el
capítulo II del Acuerdo de Cartagena, para crear la Comunidad Andina de
Naciones y establecer el Sistema Andino de Integración.
El Protocolo de Trujillo entró en vigor en
el año 1997, luego de ser ratificado por todos los países. En el caso
colombiano la ley aprobatoria del Protocolo es la Ley 323 de 1996. Su
constitucionalidad fue revisada mediante la Sentencia C-231 de 1997.[153]En
la providencia se dispuso la constitucionalidad del Protocolo, en los términos
de la sentencia.[154]
El Protocolo de Trujillo comportó una
revisión del esquema institucional del Acuerdo de Cartagena. En él se asignaron
nuevas funciones al Parlamento Andino a saber:
“ART. 43. Son atribuciones del Parlamento Andino:
a) Participar en la promoción y orientación
del proceso de la integración subregional andina, con miras a la consolidación
de la integración latinoamericana;
b) Examinar la marcha del proceso de la
integración subregional andina y el cumplimiento de sus objetivos, requiriendo
para ello información periódica a los órganos e instituciones del Sistema;
c) Formular recomendaciones sobre los
proyectos de presupuesto anual de los órganos e instituciones del Sistema que se
constituyen con las contribuciones directas de los Países Miembros;
d) Sugerir a los órganos e instituciones
del Sistema las acciones o decisiones que tengan por objeto o efecto la
adopción de modificaciones, ajustes o nuevos lineamientos generales con
relación a los objetivos programáticos y a la estructura institucional del
Sistema;
e) Participar en la generación normativa
del proceso mediante sugerencias a los órganos del Sistema de proyectos de
normas sobre temas de interés común, para su incorporación en el ordenamiento
jurídico de la Comunidad Andina;
f) Promover la armonización de las
legislaciones de los Países Miembros; y,
g) Promover relaciones de cooperación y
coordinación con los Parlamentos de los Países Miembros, los órganos e
instituciones del Sistema, así como con los órganos parlamentarios de
integración o cooperación de terceros países.”
Resulta pertinente señalar que además del
Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, se han celebrado, en el seno de la CAN,
dos instrumentos sobre dicho órgano, los cuales no han entrado en vigencia
ni han sido ratificados por el Estado colombiano. Estos son: (i) el
Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, suscrito en
Sucre el 23 de abril de 1997, y (ii) el Protocolo Adicional al Tratado
Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elecciones Directas y Universales de
sus Representantes”, suscrito en Sucre el 23 de abril de 1997.
En cuanto a la forma de elección de los
miembros del Parlamento Andino, las normas comunitarias han tenido el
siguiente desarrollo:
El Tratado Constitutivo del Parlamento
Andino de 1979 establecía en su artículo 2 que el Parlamento Andino estaría
constituido por representantes de los pueblos de cada una de las Partes Contratantes
elegidos por sufragio universal y directo, según procedimiento que los estados
adoptarán mediante Protocolo Adicional que incluiría los adecuados criterios de
representación nacional que acordaran las partes.
No obstante, esta disposición se encontraba
condicionada a la entrada en vigencia de dicho Protocolo Adicional. En razón de
ello, el artículo 3 dispuso:
“Hasta que el Protocolo Adicional a que se
refiere el Artículo anterior entre en vigencia, el Parlamento Andino estará
constituido por cinco representantes elegidos por los respectivos órganos
legislativos de las Partes Contratantes de entre sus integrantes, según el
procedimiento que cada uno de aquellos adopte para el efecto.”
El Protocolo de Trujillo de 1996, en el
artículo 1 modificatorio del artículo 42 del Acuerdo de Cartagena, reformó la
anterior disposición y dispuso:
“Sección F - Del Parlamento Andino
Artículo 42. El Parlamento Andino es el órgano
deliberante del Sistema, su naturaleza es comunitaria, representa a los pueblos
de la Comunidad Andina y estará constituido por representantes elegidos por
sufragio universal y directo, según procedimiento que se adoptará mediante
Protocolo Adicional que incluirá los adecuados criterios de representación
nacional.
En tanto se suscriba el Protocolo Adicional
que instituya la elección directa, el Parlamento Andino estará conformado por
representantes de los Congresos Nacionales, de conformidad a sus reglamentaciones
internas y al Reglamento General del Parlamento Andino.
La sede permanente del Parlamento Andino
estará en la ciudad de Santafé de Bogotá, Colombia” (negrilla fuera del texto).
Cabe señalar que tanto el Protocolo
Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, suscrito en Sucre el
23 de abril de 1997, y el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del
Parlamento Andino sobre Elecciones Directas y Universales de sus
representantes, suscrito en Sucre el 23 de abril de 1997, establecen
disposiciones sobre la forma de elección de los miembros del Parlamento Andino.
Pese a ello, se repite, dichos instrumentos no han entrado en vigencia
dentro de la CAN, ni tampoco han sido ratificados por Colombia.
En efecto, en el primer instrumento se
ratifican los propósitos y funciones del Parlamento Andino, adaptándolos a la
nueva institucionalidad representada en la creación de la Comunidad Andina de
Naciones y del Sistema Andino de Integración. Allí se señala, igualmente, que
los parlamentarios andinos serán elegidos mediante sufragio universal y
directo, de acuerdo con lo que establezca el Protocolo Adicional que debería
dictarse en ese sentido. También se dispone que mientras se suscribe este
último Protocolo, cada Congreso Nacional enviará cinco representantes al
Parlamento Andino, de conformidad con sus reglamentaciones internas y el
Reglamento General del Parlamento (artículo 2). De la misma manera, en su
disposición transitoria, se reitera que “las elecciones por sufragio
universal y directo de los representantes ante el Parlamento Andino deberán
realizarse dentro un plazo de hasta cinco (5) años.”
También se contempló que el Parlamento
Andino sesionaría ordinariamente dos veces al año (artículo 4); que los
parlamentarios andinos serían elegidos por períodos de dos años y podrían ser
reelegidos (artículo 5); y que cada uno tendría dos suplentes que los
reemplazarían en los casos de ausencia temporal o definitiva (artículo 6).
Por otra parte, el Protocolo Adicional al
Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elecciones Directas y
Universales de sus Representantes establece los procedimientos que se deben
adelantar en cada Estado Miembro para la elección mediante sufragio universal,
directo y secreto de los parlamentarios andinos. Allí se insiste en que la
elección popular de estos parlamentarios debe realizarse dentro un plazo máximo
de cinco años (artículo 1).
En este Protocolo se dispone que cada país
elegirá cinco representantes al Parlamento Andino (artículo 3) y que hasta que
no se establezca un régimen electoral uniforme, el sistema de elección se
regirá por la legislación interna de cada país (artículo 4). También se
determina que los representantes de cada país serán elegidos en el mismo día en
que se efectúen elecciones legislativas o generales, de acuerdo con cada
legislación (artículo 5) y que los congresistas nacionales pueden ser al mismo
tiempo representantes al Parlamento Andino (artículo 7).
Teniendo entonces en consideración que los
instrumentos anteriormente referidos no se encuentran vigentes, la norma que
regula actualmente la elección de los Parlamentarios andinos se encuentra
establecida en el Protocolo de Trujillo, suscrito en el año de 1996, y que
dispone en su artículo 42 que en tanto se suscriba el Protocolo Adicional que
instituya la elección directa, el Parlamento Andino estará conformado por
representantes de los Congresos Nacionales, de conformidad a sus
reglamentaciones internas y al Reglamento General del Parlamento Andino.
2.5.6    Antecedentes, contenido y finalidad del
Proyecto de Ley
Como previamente se relató, el Parlamento
Andino fue creado en 1979 por medio del Tratado Constitutivo de La Paz, el cual
entró en vigor en 1984 y fue incorporado al ordenamiento colombiano mediante la
Ley 47 de 1983.
Como reconocimiento a la importancia del
proceso de integración regional y latinoamericano, el artículo 227 de la
Constitución, después de señalar que es deber del Estado promover "la
integración económica, social y política con las demás naciones y especialmente
con los países de América Latina y del Caribe, mediante la celebración de
tratados que sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos
supranacionales, inclusive para conformar una comunidad latinoamericana de
naciones”, dispuso que “[l]a ley podrá establecer elecciones directas
para la constitución del Parlamento Andino y del Parlamento Latinoamericano”.
En desarrollo de este precepto constitucional,
y teniendo en cuenta que el Protocolo de Trujillo -incorporado mediante la Ley
323 de 1996 declarada exequible en la Sentencia C-231 de 1997[155]- dispuso
que “[e]n tanto se suscriba el Protocolo Adicional que instituya la elección
directa, el Parlamento Andino estará conformado por representantes de los
Congresos Nacionales, de conformidad a sus reglamentaciones internas y al
Reglamento General del Parlamento Andino”, en 2005, varios representantes y
senadores promovieron el Proyecto de Ley Estatutaria 34/05 Senado y 207/05
Cámara “Por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución
Política, con relación a la elección directa de parlamentarios andinos”, cuya
finalidad era establecer la elección directa y universal de los cinco
parlamentarios andinos que representaran al pueblo colombiano.
Después se superar los trámites propios de
las leyes estatutarias, el articulado aprobado fue remitido a la Corte Constitucional
para la revisión oficiosa que dispone el artículo 241-8 de la Carta.
En 2007, por medio de la Sentencia C-502
de 2007[156],
esta Corporación declaró exequible el proyecto, por las siguientes razones:
En primer lugar, la providencia indicó que
la elección universal y directa de los representantes de Colombia ante el
Parlamento Andino es autorizada por el artículo 227 de la Carta, el cual
faculta al Legislador para, dentro de su margen de configuración, establecer
elecciones directas para la constitución del Parlamento Andino.
Adicionalmente, la Corte sostuvo que tanto
el Tratado Constitutivo del Parlamento Andino como el Protocolo de Trujillo
(que modificó el Acuerdo de Cartagena) generan obligaciones internacionales en
materia de designación de parlamentarios andinos. Frente al último instrumento,
se destacó que en tanto ya había vencido el plazo de cinco años que se
contemplaba allí para implementar las elecciones directas de parlamentarios
andinos, el proyecto empezaba a allanar el camino para que la elección directa,
universal y secreta de los representantes se hiciera una realidad en el futuro.
En tercer lugar, resaltó esta Corporación
que el proyecto de ley tenía una naturaleza jurídica transitoria, puesto que se
deducía de los instrumentos internacionales la posterior y eventual aprobación
de un régimen electoral uniforme, el cual en su momento tendría que ser
adoptado por Colombia. Al respecto se señaló:
“Del texto del artículo se deduce que el
objetivo del proyecto es establecer un sistema de elección de los
representantes por Colombia ante el Parlamento Andino, que regirá hasta tanto
se apruebe un régimen electoral uniforme para el mismo efecto para todos los países
miembros de la Comunidad Andina de Naciones. Esto significa que la ley que
resultará de este proyecto tiene un fin eminentemente transitorio, pues en el
momento en que se apruebe el régimen electoral uniforme las elecciones de los
representantes por Colombia ante el Parlamento Andino, así como todo lo
relacionado con las calidades, los deberes, prohibiciones, inhabilidades e
incompatibilidades de los parlamentarios, se gobernarán por ese régimen
electoral de la Comunidad Andina de Naciones (…) Por lo anterior, se declarará
la constitucionalidad del artículo segundo, en el entendido de que el régimen
electoral transitorio establecido en la presente ley dejará de ser aplicable
cuando entren en vigencia los instrumentos que establezcan el régimen electoral
uniforme, salvo en lo que éste defiera expresamente a la normatividad interna
colombiana.
Como se ha expresado, el régimen electoral
que se aprueba a través de esta ley es distinto y separado del régimen
electoral uniforme que habrá de aprobarse en la Comunidad Andina de Naciones,
de tal manera que la entrada en vigencia del segundo supondrá la sustitución
integral del primero, salvo en lo que defiera expresamente a la normatividad
interna colombiana.”
Es preciso resaltar que este Tribunal tuvo
en cuenta que ni el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento
Andino ni el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino
sobre Elecciones Directas y Universales de sus Representantes, se encontraban
vigentes para el Estado colombiano en el momento de aprobación del fallo. En
este sentido se afirmó: “[e]s importante mencionar que tanto el Protocolo
Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino como el Protocolo
Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elecciones
Directas y Universales de sus Representantes deben ser todavía ratificados.”
Por estas razones la Sala Plena declaró
exequible el proyecto.
Con fundamento en la Sentencia C-502 de
2007, el 20 de septiembre de 2007, fue sancionada y promulgada la Ley 1157, la
cual establece para efectos del asunto bajo estudio, lo siguiente: “(…) los
ciudadanos elegirán en forma directa y mediante sufragio universal y secreto
cinco (5) representantes de Colombia al Parlamento Andino”[157].
Después de 6 años de vigencia de la Ley
1157 de 2007, el 1 de
noviembre de 2013, el Gobierno Nacional y el Senador Juan Fernando Cristo
Bustos presentaron un proyecto de ley con el fin de derogar la Ley 1157 y
modificar el régimen de elección de los parlamentarios andinos de Colombia.
En la exposición de motivos, los promotores
de la iniciativa explicaron que Colombia asumió la Presidencia pro témpore
de la CAN para el período 2011-2012, e impulsó un proceso de reingeniería del
SAI con miras a hacerlo más eficiente y prepararlo para la convergencia con la
integración latinoamericana. Relataron que consciente de estas necesidades del
proceso de integración, el CAMRE, en sesión ampliada con las máximas
autoridades de comercio de los países miembros, adoptó la Decisión 792 del 19
de septiembre de 2013, sobre la implementación de la reingeniería del SAI. En
dicha Decisión se dispuso “la creación de un Grupo de Alto Nivel para la
revisión del marco institucional, el acervo jurídico comunitario y el sistema
de solución de controversias de la Comunidad Andina, para presentar las
reformas necesarias para la implementación de la nueva visión, lineamientos
estratégicos y priorización de ámbitos de acción de la Comunidad Andina.” A
ese Grupo se le encargó, entre otras funciones: “Iniciar el proceso de
preparación de un Protocolo que facilite la salida del Parlamento Andino del
Sistema Andino de Integración, el mismo que una vez suscrito, sería sometido a
la aprobación de los Poderes Legislativos de los Países Miembros.”
En este contexto –continuaron los
impulsores del proyecto- la restructuración del Parlamento Andino del SAI está
orientada a la eventual convergencia en el espacio que ofrecerá la creación del
Parlamento Suramericano en UNASUR, y tiene como fin de evitar la duplicidad de
esfuerzos y promover la eficiencia en la destinación de los recursos.
Sobre este último aspecto, en la exposición
de motivos se llama la atención sobre el impacto fiscal que ha tenido la
elección directa de los parlamentarios andinos, pues la experiencia de las
pasadas elecciones mostró que esta institución implicó dedicar importantes
sumas de dinero a su organización, al igual que al pago de salarios de los
cinco representantes colombianos. Según los impulsores del proyecto,
específicamente en la exposición de motivos presentada por los ministerios de
Relaciones Exteriores y el del Interior, se expresó: “las cifras muestran
que los emolumentos por conceptos de salarios y demás prestaciones laborales
para el año 2013 ascienden a un valor aproximado a los $305.400.000 por cada
uno de los cinco Parlamentarios elegidos, es decir, a $ 1,527.000.000 en un
año, o $6,110,000,000 por cada periodo de cuatro años”.
En cuanto al fundamento normativo, se
resaltó que los protocolos adicionales que prevén la elección directa y
universal de los parlamentarios andinos no han entrado en vigor porque Colombia
no los ha ratificado, de modo que no existe una obligación internacional en ese
sentido. Explicaron también que la única obligación internacional vigente es la
que deriva del Protocolo de Trujillo, según el cual mientras se ratifican los
protocolos adicionales, el Parlamento Andino “estará conformado por
representantes de los Congresos Nacionales, de conformidad a sus
reglamentaciones internas”.
A la luz de estas consideraciones, el
Gobierno y el Senador Juan
Fernando Cristo Bustos concluyeron que la eventual derogación de la Ley 1157 de
2007 no contraviene ninguna obligación internacional adquirida por el Estado
colombiano y, por el contrario, es un desarrollo de la facultad que le otorga el
artículo 227 de la Carta al Legislador para regular la elección de los
parlamentarios andinos de Colombia, y representa una medida que promueve la
eficiencia y materializa la nueva dirección el proceso de integración.
Estos fundamentos y objetivos del Proyecto
de Ley fueron reiterados por el Ponente ante las Comisiones Primeras
Constitucionales del Senado y la Cámara, el Representante Germán Varón Cotrino[158],
y por el Ministro del Interior en su intervención ante la plenaria del Senado[159].
El Ponente agregó como argumento en
respaldo del Proyecto, que el Parlamento Andino solamente tiene una función
asesora. También explicó que con la derogación de la Ley 1157 se pretende
volver al sistema de elección anterior, en el cual los parlamentarios
andinos eran elegidos de entre miembros del Congreso. Sobre este punto, el
Ponente sostuvo:
“¿Qué quiere decir esto? Que de los
senadores y de los representantes que actualmente hay en el Congreso o que
resulten elegidos el 9 marzo del próximo año, se designarían cinco como antes
se venía haciendo, eso quiere decir entonces, que Colombia no pierde esa
representación, lo que pasa es que quienes lo integran van a ser los mismos
congresistas que en este momento por una elección que haga cada uno del
Congreso irán a representar a Colombia pero ya no en condición de
parlamentarios Andinos sino en condición de representantes de Colombia ante ese
Parlamento, pero elegidos dentro de los que la constitución establece para las
circunscripciones territoriales, bien sea nacional o bien sea departamental.”[160]
Esta intención fue reiterada por el Senador
Carlos Eduardo Enríquez Maya en su intervención en segundo debate ante la
Plenaria del Senado. Se destaca el siguiente aparte:
“Muchas gracias señor Presidente, señores
Senadores, me corresponde sustentar el informe de ponencia sobre el Proyecto de
Ley Estatutaria 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara, informarles a los
colegas que este proyecto es de origen del gobierno, proyecto que fuera
presentad por la señora Ministra de Relaciones Exteriores y por el señor
Ministro del Interior. (…)
Qué se propone en este proyecto, la
iniciativa del gobierno señores Senadores, volver al sistema anterior para la
designación de 5 Parlamentarios andinos. ¿En qué consistía el sistema anterior?
Que le correspondía al Congreso de la República, designar del cuerpo de
Senadores, del cuerpo de congresistas mejor, cinco Parlamentarios que además de
ostentar la dignidad de congresistas podían cumplir la función sin ganar
remuneración alguna en el Parlamento Andino, ese es, eso es en el fondo lo que
propone el sistema, lo que propone el Proyecto de Ley que tienen ustedes en
estudio.”[161]
Durante el debate también se llamó la
atención sobre la necesidad de garantizar los derechos de las minorías
políticas en el nuevo esquema de elección de los parlamentarios andinos. Para
ello, como ya fue analizado, se aprobó la proposición de que al menos uno de
los parlamentarios elegidos por la Cámara pertenezca a uno de los partidos que
se declare en oposición al Gobierno.
Después de un intenso debate en el que los
opositores de la iniciativa (i) defendieron la importancia del Parlamento
Andino como el único espacio en el que el pueblo de los países de la CAN puede
participar en la toma de decisiones, (ii) recordaron que la democracia
implica altos costos desde el punto de vista monetario, (iii) llamaron
la atención sobre la importancia de brindar garantías a las minorías políticas en
la elección de los parlamentarios andinos, entre otros argumentos, se aprobó el
siguiente articulado:
“Artículo 1°. Deróguese la Ley
Estatutaria 1157 de 2007 ‘por la cual se desarrolla el artículo 227
de la Constitución Política de Colombia con relación a la elección
directa de Parlamentarios Andinos’.
Artículo 2°. Mientras se establece un
régimen electoral uniforme en el marco de la Comunidad Andina y con
el fin de garantizar en todo momento la participación de la
República de Colombia, en cumplimiento de los compromisos internacionales
que vinculen al Estado, conforme lo previsto en el Acuerdo de Cartagena y en el
Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, los representantes de la República de
Colombia ante el Parlamento Andino, serán designados por el Congreso de la
República así:
a) Dos (2) representantes elegidos por el
Senado de la República.
b) Tres (3) representantes elegidos por la
Cámara de Representantes, de los cuales uno, corresponderá a uno de los
partidos que se declaren en oposición al gobierno de conformidad con lo
establecido en el artículo 112 de la Constitución Política de Colombia.
Parágrafo. La designación se realizará por
medio de votación secreta por cada una de las Cámaras.
Artículo 3°. La presente ley rige a partir
de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias.”
En resumen, el Proyecto de Ley Estatutaria
No. 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara busca (i) derogar la Ley 1157
de 2007 –que dispone la elección directa y universal de los representantes de
Colombia ante el Parlamento Andino- e (ii) introducir el siguiente sistema
de elección: escogencia de entre los miembros del Congreso por medio de
votación secreta. Las razones que condujeron a la toma de esta decisión son a
grandes rasgos: (a) la decisión del CAMRE de llevar a cabo una reingeniería del SAI con
miras a una eventual convergencia con UNASUR, (b) la inexistencia de una
obligación internacional vigente sobre la elección directa y universal
de los parlamentarios andinos, y (c) los altos costos económicos del esquema
impuesto por la Ley 1157.
2.5.7    El Proyecto de Ley Estatutaria No. 141 de
2013 Senado, 146 de 2013 Cámara se ajusta a la Constitución
A juicio de la Sala, el Proyecto de Ley
Estatutaria No. 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara “Por el cual se
deroga la Ley 1157 de 2007 por la cual se desarrolla el artículo 227 de la
Constitución Política con relación a la elección directa de Parlamentarios
Andinos” es acorde con la Constitución. Las razones de esta
conclusión serán expuestas a continuación:
2.5.7.1
El Proyecto no vulnera el artículo 227 de la
Constitución
En primer lugar, debe hacerse referencia al
artículo 227 Superior que establece la obligación del Estado colombiano de
promover la integración
económica, social y política, especialmente con los países de América Latina y
del Caribe.
Dentro de los mecanismos consagrados para
tal fin se fija la posibilidad de crear organismos supranacionales y una
comunidad latinoamericana de naciones. En virtud de tal postulado
constitucional, se crea el SAI cuyo objetivo es la articulación y coordinación
de funciones entre los distintos órganos e instituciones de la CAN[162].
Estas funciones pueden ser de la más variada índole, “desde normativas y de
dirección política hasta judiciales, ejecutivas, deliberantes, sociales,
financieras y educativas”[163].
En cuanto al sistema de elección, el
artículo 227 otorga una posibilidad al Congreso de establecer elecciones
directas de los parlamentarios andinos. En sentido, la norma Superior dispone
de forma expresa que: “La ley podrá establecer elecciones directas para la
constitución del Parlamento Andino y del Parlamento Latinoamericano.”
Se observa entonces que el Constituyente no
consagró una obligación imperativa del Legislador de establecimiento de
elecciones directas del Parlamento Andino sino que, por el contrario, previó
una posibilidad que puede ser o no acogida por el Estado Colombiano; en otras
palabras, se trata de una facultad otorgada al Legislador.
De otro lado, cabe señalar que el contexto
de la integración ha cambiado y la política exterior colombiana se ha volcado a
la consolidación de la UNASUR, el desmonte del Parlamento Andino y la creación
de un Parlamento Suramericano, tal y como lo refirió el Ministerio de
Relaciones Exteriores en su intervención.
El Presidente de la República, como
director de las relaciones internacionales –artículo 189-2 de la Constitución-,
tiene competencia para dar una nueva orientación a las relaciones
internacionales de Colombia. Para materializar esas nuevas orientaciones, puede
promover reformas legislativas –como ocurre en este caso- siempre y cuando no
se opongan a los mandatos constitucionales.
En suma, el artículo 227 Superior faculta
al Congreso para establecer un sistema de elección directa de los
parlamentarios andinos; no establece un mandato imperativo en ese sentido, de
modo que a la luz de la Constitución, la introducción de otras formas de
designación no está prohibida, siempre y cuando ellas respeten los demás
preceptos constitucionales. Además, la Carta encarga al Presidente la dirección
de las relaciones internacionales; en ejercicio de esa competencia, el Gobierno
puede dar una nueva orientación a las relaciones internacionales de Colombia en
el contexto de los procesos de integración y promover reformas legislativas
para materializar las nuevas directrices. En vistas de las anteriores
consideraciones, el Proyecto bajo examen no se opone a la Carta, especialmente
al artículo 227, pues (i) es un ejercicio de la libertad de
configuración que el Texto Superior otorga al Legislador para diseñar el
sistema de elección de los parlamentarios andinos, y (ii) está en
concordancia con las directrices dictadas por aquel que la Carta ha designado
como competente para definir la orientación de las relaciones internacionales
del país, es decir, el Presidente de la República. Este último argumento será
abordado con más detalle en la siguiente sección.
2.5.7.2
El Proyecto no vulnera disposiciones del
bloque de constitucionalidad y respeta las obligaciones internacionales de
Colombia
En segundo lugar, el Proyecto no desconoce el
bloque de constitucionalidad. Debe recordarse que ninguno de los instrumentos
citados por los intervinientes que se oponen a la iniciativa hace parte del
bloque de constitucionalidad. De un lado, en el caso del Protocolo de Trujillo,
además de que no contiene un mandato imperativo de elección directa y universal
de los parlamentarios andinos, no reúne las características a las que alude el
artículo 93 Superior para ser considerado parte del bloque. De otro lado, los
Protocolos Adicionales ni siquiera han sido ratificados por Colombia, de modo
que no pueden ser considerados tratados ratificados a la luz del artículo 93 de
la Carta.
Por otra parte, el Proyecto de Ley
Estatutaria respeta los tratados en vigor suscritos en el seno de la CAN, por
lo que pasará a explicarse:
El Tratado Constitutivo del Parlamento
Andino de 1979 establece en su artículo 2 que el Parlamento Andino estaría
constituido por Representantes de los pueblos de cada una de las Partes Contratantes
elegidos por sufragio universal y directo, según procedimiento que los Estados
Miembros adoptarán mediante Protocolo Adicional que incluirá los adecuados
criterios de representación nacional que acuerden las Partes.
No obstante, esta disposición se encontraba
sujeta a la condición de la entrada en vigencia de dicho Protocolo Adicional.
En razón de ello, el artículo 3 dispuso:
“Hasta que el Protocolo Adicional a que se
refiere el Artículo anterior entre en vigencia, el Parlamento Andino estará constituido
por cinco representantes elegidos por los respectivos órganos legislativos de
las Partes Contratantes de entre sus integrantes, según el procedimiento que
cada uno de aquellos adopte para el efecto.”
El Protocolo de Trujillo de 1996, en el
artículo 1 modificatorio del artículo 42 del Acuerdo de Cartagena, reforma la
anterior disposición y señala:
“Sección F - Del Parlamento Andino
Artículo 42. El Parlamento Andino es el
órgano deliberante del Sistema, su naturaleza es comunitaria, representa a los
pueblos de la Comunidad Andina y estará constituido por representantes elegidos
por sufragio universal y directo, según procedimiento que se adoptará mediante
Protocolo Adicional que incluirá los adecuados criterios de representación
nacional.
En tanto se suscriba el Protocolo Adicional
que instituya la elección directa, el Parlamento Andino estará conformado por
representantes de los Congresos Nacionales, de conformidad a sus
reglamentaciones internas y al Reglamento General del Parlamento Andino.
La sede permanente del Parlamento Andino
estará en la ciudad de Santafé de Bogotá, Colombia.”
Cabe señalar que se han elaborado los
siguientes documentos internacionales: (i) el Protocolo Adicional al
Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, suscrito en Sucre, del 23 de abril
de 1997 y (ii) el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del
Parlamento Andino sobre Elecciones Directas y Universales de sus
representantes, suscrito en Sucre, del 23 de abril de 1997. No obstante dichos
instrumentos no han entrado en vigencia y Colombia no los ha ratificado ni ha
adelantado el trámite interno de aprobación.
En este orden de ideas, la disposición
vigente en materia de elecciones de los representantes al Parlamento Andino es
el artículo 42 del Acuerdo de Cartagena, tal y como fue modificado por el
Protocolo de Trujillo, relativo a un régimen transitorio, por cuanto los
Protocolos no han entrado en vigor y no han sido ratificados por Colombia.
Dicho artículo señala que el Parlamento Andino estará conformado por representantes
de los Congresos Nacionales, de conformidad a sus reglamentaciones internas y
al Reglamento General del Parlamento Andino.
Por ende, el contenido del Proyecto bajo
estudio se encuentra acorde con el derecho comunitario andino y, por tanto, son
las reglamentaciones internas de cada Estado las que deben determinar la forma
de elección de los representantes de los Congresos Nacionales al Parlamento
Andino. En razón de dicha facultad, el Congreso colombiano ha aprobado el Proyecto
de Ley Estatutaria No. 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara “Por el cual
se deroga la Ley 1157 de 2007 por la cual se desarrolla el artículo 227 de la
Constitución Política con relación a la elección directa de Parlamentarios
Andinos”.
En este punto es preciso recordar que en la
Sentencia C-502 de 2007[164]
se reconoció que los Protocolos Adicionales que prevén la elección directa y
universal de los parlamentarios andinos no han entrado en vigor y por ello no
son vinculantes. Por esta razón, dichos protocolos no fueron tomados como
fundamento de constitucionalidad del proyecto que en esa ocasión se examinaba y
que dio lugar a la Ley 1157; los argumentos en los que se apoyó la decisión
fueron: (i) la facultad otorgada por el artículo 227 de la Constitución
al Congreso para establecer este modo de elección, y (ii) la libertad de
configuración que en esta materia tiene el Congreso y a la luz de la cual podía
tomar la loable decisión de ir allanando el camino para la elección directa y
universal de los parlamentarios andinos, objetivo al que apunta el Protocolo de
Trujillo en el futuro.
No obstante, de los antecedentes legislativos
del Proyecto de Ley bajo estudio, y de lo sostenido por el Gobierno, se observa
que desde la expedición de la referida ley, hasta este momento, el contexto
internacional en que fue expedida le Ley 1157 de 2007 ha variado y el proceso
de integración latinoamericana se ha volcado a nuevos objetivos, incluso dentro
de la misma Comunidad Andina de Naciones. Es por ello que el Estado colombiano
puede adaptar su legislación interna para dar curso a esta nueva política
internacional.
Es por ello que el Proyecto objeto de
escrutinio, lejos de desconocer obligaciones internacionales, desarrolla los
recientes mandatos del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores
(CAMPRE). Este órgano, en sesión ampliada con los Representantes Titulares ante
la Comisión de la Comunidad Andina, adoptó la Decisión 792 del 18 de septiembre
de 2013, sobre la “Implementación de la Reingeniería del Sistema Andino de
Integración”, la cual propone un desmonte del Parlamento del actual sistema
andino.
La Decisión 792 consagra como una de las
funciones del Grupo de Alto Nivel (conformado por los Viceministros de
Relaciones Exteriores y los Viceministros de los Países Miembros)- la
siguiente:
“Iniciar el proceso de preparación de un
Protocolo que facilite la salida del Parlamento Andino del Sistema Andino de
Integración, el mismo que una vez suscrito sería sometido a la aprobación de
los Poderes Legislativos de los Países Miembros”
Cabe recordar, que tal y como se desarrolló
en la parte motiva de esta providencia, las Decisiones del Consejo Andino de
Ministros son vinculantes dentro del sistema de integración.
De igual manera, esta situación responde al
surgimiento de la nueva iniciativa regional de la creación del Parlamento
Suramericano en el marco de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR),
evitando que en el proceso de integración latinoamericana surjan órganos con
duplicidad de funciones y se establezca un diálogo entre MERCOSUR, UNASUR y
ALADI. Esta propuesta ha sido liderada por el Gobierno colombiano y se
encuentra contenida en la Declaración de la IV Reunión Ordinaria del Consejo de
Jefas y Jefes de Estado de Gobierno de UNASUR del 26 de noviembre de 2010.
2.5.7.3
El Proyecto no desconoce el derecho a elegir
y ser elegido
En tercer lugar, el Proyecto de Ley
Estatutaria respeta el derecho a elegir y ser elegido, que como lo ha señalado
la jurisprudencia constitucional, debe contar con un desarrollo legal que
delimite su forma de ejercicio y disfrute.
El derecho a elegir y ser elegido
consagrado en el artículo 40 Superior constituye “una manifestación expresa
de la calidad activa del ciudadano, y forma parte del conjunto de derechos y
deberes de las personas en su relación con el poder político, como partícipes
de la organización del Estado, mediante los procesos de elección.”[165]
Esta Corporación ha tenido la oportunidad
de desarrollar el tema del derecho a elegir y ser elegido, y ha señalado que el
Legislador estatutario tiene la facultad de desarrollar los contenidos de dicha
garantía, bajo los parámetros consagrado en la Norma Superior.
En la Sentencia T-324 de 1994[166],
la Corte describió algunos elementos para entender la esencia de dicho derecho.
Por un lado, tiene que existir la “posibilidad de acceder a los medios
logísticos e informativos necesarios para participar efectivamente en la
elección de los gobernantes”. Por otro lado, el voto, aparte de ser un
derecho individual, implica el desarrollo de “una función en cuanto
contribuye a la formación de la voluntad política y al buen funcionamiento del
sistema democrático”; es por tanto también un derecho-función.
En consecuencia, para la Corporación el
núcleo esencial del derecho al sufragio contempla tres elementos: (i) la
libertad política de elegir y ser elegido; (ii) el derecho
subjetivo a una actividad prestacional del Estado para la realización
del derecho; esto es, obtener del Estado los medios logísticos e informativos
para que la elección pueda llevarse a término de manera adecuada y libre; y (iii)
el deber ciudadano de contribuir con su voto a la configuración democrática y
pluralista de las instituciones estatales. Esta posición ha sido reiterada,
entre otras, en las sentencias C-375 de 1995[167],
C-618 de 1997[168]
y T-343 de 2010[169],
al estudiar las condiciones para el acceso a los cargos públicos.
Resulta de igual manera importante el papel
del Legislador en la configuración del derecho y su forma de ejercicio. Así, en
la Sentencia T-510 de 2006[170]
se señala que tal prerrogativa es una manifestación de la libertad individual
en la democracia participativa, que se concreta en una doble dimensión de
derecho-función que, por tanto, no es una facultad absoluta, de modo que su
ejercicio también se encuentra sometido a las condiciones consagradas en la
ley. Sobre el particular consideró este Tribunal:
“En este contexto, el derecho a elegir y
ser elegido previsto en la Constitución Política de 1991, forma parte del
concepto de democracia participativa, más amplio y moderno que el de la
democracia representativa, de manera que el voto ciudadano cobra una especial
importancia y dimensión, en cuanto manifestación de la libertad individual y
facultad de acceder a los medios logísticos e informativos necesarios para
participar efectivamente en la elección de los gobernantes, en una doble
dimensión de derecho-función.
Como derecho-función, no es una facultad
absoluta, ni puede interpretarse de manera aislada del conjunto de mecanismos
de participación y control ciudadano previstos en la propia Constitución y en
la ley, pues su ejercicio precisa de las formas y condiciones establecidos para
el efecto. Tal como ocurre con otros derechos fundamentales, su núcleo
fija mínimos irreductibles de actuación llamados a operar como barrera contra
interferencias indebidas del poder o de otras personas, pero que, en todo caso,
no excluyen la posibilidad de tener un desarrollo legal que delimite su forma
de ejercicio y disfrute.
En consecuencia, el derecho de elegir y
ser elegido cuya tutela se demanda, no tiene carácter absoluto y debe ser
entendido en su doble dimensión derecho-función, como una forma de contribución
a la formación de la voluntad política y al buen funcionamiento del sistema
democrático, sujeto a las condiciones fijadas en la Constitución y la ley. Bien
sea como elector o candidato, deberán observarse las reglas para acudir a las
votaciones y participar en cualquiera de tales calidades, así como las que el
mismo ordenamiento establece para el control administrativo y judicial de los
actos de elección y nombramiento, pues todas ellas, en su conjunto y no de
forma aislada, garantizan la institucionalidad misma y el respeto de los
principios de participación democrática previstos en la Constitución.”
Formuladas estas consideraciones, la Sala
encuentra que el Proyecto no se opone al derecho a elegir y ser elegido, por
las razones que a continuación de desarrollan:
Para comenzar, el Proyecto bajo estudio es
producto del margen de configuración del derecho a elegir y ser elegido,
entregado por la Constitución al Legislador Estatutario en el artículo 152. Recuérdese
que el margen de configuración otorgado al Congreso no es restringido por el
artículo 227 Superior, el cual solamente contempla como una posibilidad de
configuración la elección directa y universal de los parlamentarios andinos.
En segundo término, para la Sala, el
desarrollo que le ha dado el Congreso al derecho a elegir y ser elegido en el
contexto de la elección de los parlamentarios andinos, no desconoce los
contenidos mínimos adscribirles a dicho derecho, ya que el mecanismo
escogido en esta oportunidad asegura la representación efectiva del pueblo
colombiano. Lo anterior por cuanto los parlamentarios andinos serán
designados de entre los miembros del Congreso, quienes a su vez han sido
elegidos a través de sufragio universal y directo, lo que asegura su carácter
representativo en el marco de la democracia.
En este punto precisa la Sala, en
concordancia con los antecedentes legislativos, que el propósito del Proyecto
de Ley es que los representantes colombianos ante el Parlamento Andino sean
elegidos de entre los congresistas.
A juicio de la Sala, esta forma de designación se
justifica en varias razones: (i) garantiza la representación
democrática, (ii) tal y como lo señala el mismo artículo 2, permite el
cumplimiento de las obligaciones internacionales en el marco de la integración
regional andina, y (iii) respalda la efectiva representación de los
pueblos andinos, objetivo esencial de la creación de un Parlamento Andino.
Estas razones se desarrollan a continuación.
La elección por sufragio universal y directo de los congresistas
–de entre quienes se designan los parlamentarios andinos- y sus funciones
deliberantes, legislativas y de control político, permiten garantizar que la
Nación colombiana sea representada por aquellos que han sido seleccionados por
los ciudadanos en las urnas.
De igual manera, el hecho de que dentro de la
delegación de Colombia ante el Parlamento Andino se garantice  la presencia de (i)
miembros de las dos Cámaras, Senado y Cámara de Representes y (ii) un representante
a la Cámara de la oposición; desarrolla los principios de bicameralidad y de
respeto a la oposición, ejes esenciales de régimen político.
Este principio bicameral, reflejado en la manera en
que el Congreso debe designar de entre sus miembros a los representantes por
Colombia, refuerza la representatividad del modelo elegido por el Legislador. Sobre
la importancia del bicameralismo ha referido la jurisprudencia constitucional:
“(…) las razones que llevaron a mantener
el bicameralismo en la Constitución Política de 1991, y particularmente a
consagrar la forma de elección de la Cámara de Representantes según lo
prescrito en el artículo 176 superior, revela que el constituyente estuvo
animado del propósito de ampliar los espacios de representación con fundamento
en factores territoriales. En efecto, uno de los objetivos que persiguió la
Asamblea Nacional Constituyente fue el de mejorar de manera general la
representatividad del Congreso de la República, para lo cual se consideró
necesario revisar su sistema de elección. Con este propósito se introdujo la
circunscripción nacional para la elección del Senado, estimando que así se
abriría espacio a las minorías y nuevas fuerzas políticas sociales[171],
y con la misma finalidad se promovió la representación de las comunidades de
las entidades territoriales que por su escasa población no tenían entonces
influencia en la Cámara de Representantes[172]. Para lograr este
objetivo se consagró el referido artículo 176 de la Constitución que, al
asegurar que habría por lo menos dos representantes por cada circunscripción
electoral, abrió un espacio para la representación permanente de las
comunidades asentadas en aquellas circunscripciones que no estaban teniendo tal
representación congresional.
Así pues, si bien la representación en
nuestra Cámara de Representantes no obedece a la necesidad de que las entidades
territoriales se encuentren representadas como tales y en igualdad de
condiciones dentro del órgano legislativo -a la manera en que sucede en las
cámaras representativas de los estados asociados en los estados federales-,
dicha representación democrática sí toma en consideración factores
territoriales para asegurar que la población de cada circunscripción (no la
circunscripción misma) tenga verdadera oportunidad de influir en el trabajo
legislativo.[173]
De igual manera, en la Sentencia C-225 de 2008[174],
la Corporación reiteró:
“El diseño institucional colombiano, que
prevé un Congreso bicameral con orígenes representativos diferenciados, contrae
consecuencias de primer orden desde la perspectiva constitucional,
especialmente en lo que tiene que ver con su incidencia en las formas de
representación democrática y el balance de poderes entre las cámaras
legislativas.
Como lo ha identificado la doctrina,[175]
el bicameralismo es funcional a la representación de intereses distintos en
cada una de las cámaras, en la medida que el origen democrático de cada una de
ellas suele ser distinto. Del mismo modo, la existencia de dos cámaras permite
el ejercicio de un sistema de pesos y contrapesos al interior del Congreso, en
tanto una de las células legislativas está facultada para ejercer control
político sobre la otra, de suerte que opera como barrera de los excesos en que
pudiere incurrir.
La existencia de dos cámaras, que concurren
en el trámite de los proyectos de ley a través del ejercicio de idénticas
competencias, es un instrumento que permite el mejoramiento de la actividad de
producción legislativa, en tanto cada cámara funciona como instancia de control
de las iniciativas discutidas y aprobadas por la otra. Por último, el
bicameralismo permite la producción de resultados legislativos más estables, en
tanto obliga que la aprobación de los proyectos de ley esté precedida de un
trámite deliberatorio complejo, lo que estimula a que las iniciativas aprobadas
tengan vocación de permanencia.
6. Para el caso colombiano, a los fines
antes anotados debe sumarse el aumento de los espacios de representación de las
entidades territoriales en las instancias nacionales de decisión política,[176]
objetivo que se logra a través de la elección de los Representantes a la Cámara
a través de circunscripciones territoriales (Art. 176 C.P.). A esta manera de
designación se contrapone el método de composición del Senado de la República,
el cual es elegido por circunscripción nacional, aunado a la circunscripción
especial para comunidades indígenas. (Art. 171 C.P.).
Tal modelo de elección de los miembros del
Congreso permite afirmar, como lo ha señalado esta Corte en decisiones
anteriores, que en la composición de la Cámara de Representantes concurren dos
factores. Uno territorial, dirigido a ampliar las instancias de representación
mínima para las regiones y otro democrático, que responde a que los habitantes
de cada circunscripción territorial obtengan representación en el Congreso,
proporcional a su población.
(…)
7. Bajo esta perspectiva, la Carta Política
de 1991 dispone un sistema mixto de representación al interior de las cámaras
legislativas, mediante el cual (i) se estimula la participación de las
entidades territoriales, estableciéndose una representación mínima de la
población de cada circunscripción en la Cámara de Representantes, al igual que
se garantiza el  principio democrático
representativo a través de la proporcionalidad entre el número de
representantes y la población de cada circunscripción territorial; (ii) se
establece un modo de representación nacional para el caso del Senado de la
República, lo que facilita la participación de las minorías; (iii) se refuerza
la participación de dichas minorías, en especial las étnicas y políticas, a
través de la estipulación de curules especiales para estos grupos, tanto en el
Senado como en la Cámara.
El Proyecto  desarrolla entonces el
bicameralismo como uno de los elementos más importantes de nuestro régimen
democrático.
De otro lado, el artículo 2 del Proyecto de
Ley Estatutaria dispone que “en cumplimiento de los compromisos
internacionales que vinculen al Estado, conforme lo previsto en el Acuerdo de
Cartagena y en el Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, los
representantes de la República de Colombia ante el Parlamento Andino, serán designados
por el Congreso de la República”. Bajo esta óptica, la Sala observa
que el Legislador adoptó la fórmula que en el SAI se encuentra vigente para la
elección de los representantes al Parlamento Andino por parte de los países
miembros. Se reitera que ésta se encuentra consagrada en el artículo 42 del
Acuerdo de Cartagena, tal y como fue modificado por el Protocolo de Trujillo,
relativo a un régimen transitorio. Dicha disposición consagra que el Parlamento
Andino estará conformado por representantes de los congresos nacionales, de
conformidad a sus reglamentaciones internas y al Reglamento General del
Parlamento Andino, hasta tanto no se establezca un régimen electoral uniforme.
Finalmente, cabe recordar que el Parlamento
Andino es el órgano de integración que representa a los pueblos andinos y, por
tanto, a sus ciudadanos. Es por ello que resulta válido que el Legislador haya
optado por que los delegados de Colombia sean escogidos del órgano democrático
con mayor representatividad de todos aquellos con derecho al voto. Nuevamente,
acá debe recordarse que la forma de elección garantiza que se elijan
representantes tanto de la circunscripción nacional como de la territorial, así
mismo, obliga a que se designe un parlamentario de la oposición.
Dentro de los “Considerandos” del
Tratado Constitutivo del Parlamento Andino se evidencia este propósito; allí se
dispone que este objetivo se logra a través de la incorporación de los cuerpos
legislativos nacionales, tal y como lo consagra el artículo 2 del Proyecto de
Ley Estatutaria analizada.
“Tratado Constitutivo del Parlamento Andino
Los Países de la Comunidad Andina,
Convencidos de que la participación de los
pueblos es necesaria para asegurar la consolidación y proyección futura del
proceso global de integración de los países de la Subregión Andina;
Conscientes de que es indispensable crear
un medio de acción común para afirmar los principios, valores y objetivos que
se identifican con el ejercicio efectivo de la democracia;
Teniendo en cuenta que la incorporación de
los cuerpos legislativos nacionales a la obra de la integración regional,
iniciada al fundarse el Parlamento Latinoamericano, requiere de la existencia
de órganos comunitarios, representativos y vinculatorios de dichos cuerpos; y
De conformidad con el Acta de Trujillo y el
Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Integración Subregional Andino (Acuerdo
de Cartagena), suscrito el 10 de marzo de 1996, mediante los cuales se convino
en adecuar los instrumentos constitutivos de los órganos y de las instituciones
del Sistema Andino de Integración;
CONVIENEN, por medio de sus Representantes
Plenipotenciarios, celebrar el siguiente Tratado Constitutivo del Parlamento
Andino” (énfasis fuera del
texto).
En suma, el Proyecto no sacrifica los
contenidos básicos del derecho a elegir y ser elegido y, por el contrario,
adopta una fórmula que desarrolla el principio de representatividad, respeta
los derechos de la oposición como garantías democráticas y se acoge a la
normativa vigente al interior del proceso de integración andino.
En tercer término, además de que el
Proyecto no vulnera los contenidos básicos del derecho a elegir y ser elegido, contiene
una medida proporcionada, como a continuación se explica:
El artículo 25 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos[177]
incluye el derecho a elegir y ser elegido como categoría básica del ejercicio
de la ciudadanía, el cual no puede ser sometido a restricciones
indebidas.  Al respecto, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas en la Observación General número 25 indicó que el derecho a elegir y ser
elegido puede ser objeto de limitación siempre y cuando se cumpla con
parámetros de legalidad, objetividad, razonabilidad y proporcionalidad.
Expresamente dijo:
“4.  Cualesquiera condiciones que
se impongan al ejercicio de los derechos amparados por el artículo 25 deberán
basarse en criterios objetivos y razonables.  Por ejemplo, puede ser
razonable exigir que, a fin de ser elegido o nombrado para determinados cargos,
se tenga más edad que para ejercer el derecho de voto, que deben poder
ejercerlo todos los ciudadanos adultos.  El ejercicio de estos derechos
por los ciudadanos no puede suspenderse ni negarse, salvo por los motivos
previstos en la legislación y que sean razonables y objetivos.  Por
ejemplo, la incapacidad mental verificada puede ser motivo para negar a una
persona el derecho a votar o a ocupar un cargo público.”
En este caso, la medida que se pretende
implementar mediante el Proyecto de Ley Estatutaria cumple con las exigencias
del principio de proporcionalidad, ya que, en primer lugar, persigue finalidades
legítimas a la luz de la Carta: ajustar la normativa interna a las nuevas
directrices del proceso de integración y promover la eficiencia en el método de
elección de los representantes de Colombia ante el Parlamento Andino.
Adicionalmente, el Legislador eligió un
medio idóneo para el efecto, pues efectivamente la medida contribuirá a poner
la normativa interna en sintonía con las nuevas orientaciones de la CAN, además
de promover un mejor uso de los recursos públicos.
Finalmente, la medida no sacrifica de forma
desproporcionada otros principios constitucionales, puesto que, como ya anotó
la Sala, el que los parlamentarios andinos de Colombia sean a su vez
congresistas asegurará su representatividad a la luz del principio democrático.
Además debe tenerse en cuenta que el
Parlamento Andino solamente se reúne dos veces al año, de modo que las
comisiones que se otorguen a los congresistas para asistir a las sesiones del
órgano deliberativo andino, no tienen potencial de interferir en sus labores
como representantes del pueblo, y por ende, de afectar el adecuado
funcionamiento del Congreso como exigencia del principio democrático.
Por último, en sentir de la Sala, el
Proyecto tampoco contiene una medida regresiva desde la perspectiva del
derecho a elegir y ser elegido.
Como ha indicado esta Corporación, todos
los derechos fundamentales tienen dimensiones negativas y positivas o de
prestación; respecto de estas últimas se predica el principio de progresividad
y no regresión[178].
En la Sentencia C-372 de 2011 se recordó que este principio conlleva: “(i) la obligación del
Estado de ampliar la realización de todos los derechos fundamentales y (ii) la
proscripción de reducir los niveles de satisfacción actuales”. El primer
mandato se traduce –como se explicó en la misma providencia- en dos tipos de
obligaciones:
“De un lado, se halla la obligación del Estado de
mejorar los resultados de las políticas públicas en términos de goce efectivo
de los derechos. Por tanto, esta dimensión del principio de progresividad se
enfoca en los resultados alcanzados por las políticas públicas –dimensión
empírica. De otro lado, desde el punto de vista normativo, el Estado debe introducir
normas que extiendan la satisfacción de los derechos y debe abstenerse de
modificar la normativa vigente para limitar, suprimir o restringir los derechos
o garantías ya reconocidas” (referencias
eliminadas)
El segundo mandato, ha entendido este Tribunal,
implica que las medidas regresivas deben ser sometidas a un escrutinio estricto
de constitucionalidad, el cual sólo puede ser superado si se demuestra que
existen imperiosas razones de orden constitucional para adoptar la respectiva
medida[179].
Este escrutinio debe además
comprender una comparación con los estándares de protección anteriores, es
decir, un examen de evolución cronológica de las garantías asociadas al derecho
correspondiente. Como se puede apreciar, el principio de progresividad no
contiene una prohibición absoluta de adoptar medidas regresivas; se trata de
una prohibición prima facie, pues tales medidas pueden tener lugar al
amparo de la Carta, siempre y cuando se encuentren debidamente justificadas en
términos constitucionales.
Teniendo en cuenta las anteriores
consideraciones, esta Sala concluye que el Proyecto sometido a revisión no
contiene una medida regresiva. Ciertamente, el cambio del sistema de
designación de los parlamentarios andinos no entraña un retroceso en términos
de satisfacción del derecho a elegir y ser elegido porque: (i) como ya
tuvo la Sala la oportunidad de explicar, el esquema que introduce el Proyecto
asegura que los parlamentarios andinos colombianos sean a su vez representantes
del pueblo elegidos mediante voto popular y universal en las elecciones de los
miembros del Congreso; (ii) el Proyecto no limita la posibilidad de los
ciudadanos colombianos de acudir a las urnas a elegir a los congresistas,
quienes de antemano se sabe también podrán ser designados parlamentarios
andinos; (iii) incluso el Proyecto amplía la protección de los derechos
de la oposición, en tanto garantiza que uno de los parlamentarios andinos
elegido al interior de la Cámara de Representantes, pertenezca a “uno de los partidos que se declaren
en oposición al gobierno de conformidad con lo establecido en el artículo 112
de la Constitución Política de Colombia”; y (iv) si bien el
Parlamento Andino puede ser tomado como un espacio adicional de participación ciudadana,
no es un escenario de la esencia de la democracia y en todo caso tiene tan sólo
un carácter deliberativo, no decisorio.
Si en gracia de discusión de concluyera que
el Proyecto envuelve una medida regresiva en términos democráticos, en sentir
de la Sala, en todo caso la medida se encuentra debidamente justificada a la
luz de la Carta. Se reitera que el Proyecto persigue fines importantes de
índole constitucional como (i) ajustar la normativa interna a las nuevas
directrices del proceso de integración adoptadas por el competente para el
efecto –el Presidente de la República- y (ii) promover la eficiencia en
el método de elección de los representantes de Colombia ante el Parlamento
Andino, con miras, entre otros, a dar un mejor uso a los recursos disponibles.
En resumen, las medidas contenidas en los
artículos 1 y 2 del Proyecto bajo examen (i) no afectan los contenidos
básicos del derecho a elegir y ser elegido, (ii) no imponen una
restricción desproporcionada del mismo, y (iii) tampoco conllevan una
medida regresiva.
2.5.7.4
Exequibilidad del artículo 3 sobre la
vigencia
El artículo 3 del Proyecto bajo estudio dispone:
“Artículo 3°. La presente ley rige a partir
de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias”.
Antes de examinar la constitucionalidad de
este precepto, la Sala considera necesario determinar su contenido normativo.
Desde el punto de vista literal, pueden
identificarse dos contenidos deónticos a saber: la primera oración “[l]a
presente ley rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario
Oficial” establece una regla clara de entrada en vigencia, esta es la fecha
de publicación en el Diario Oficial. Recuérdese que la expresión “regir”
significa, según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, “estar
vigente”. La segunda oración -“deroga todas las disposiciones que le sean
contrarias”- establece una regla de eliminación o abolición de la normativa
que se oponga a los contenidos de la nueva ley estatutaria. Esta regla
complementa la del artículo 1°, el cual claramente señala: “Deróguese la
Ley Estatutaria 1157 de 2007”. Estas derogaciones, en concordancia con
la primera regla, operan desde la publicación de la nueva ley. En consecuencia,
debe concluirse que el artículo 3 dispone que (i) la nueva ley
estatutaria entrará en vigencia desde su publicación en el Diario Oficial; y (ii)
a partir de ese momento derogará todas las disposiciones que le sean
contrarias, además de la Ley 1157 de 2007.
Ahora corresponde a este Tribunal
determinar si el contenido normativo antes definido se ajusta o no a la Carta
Política. Para la Sala, la respuesta es afirmativa, por las siguientes razones:
En primer lugar, esta Corte, en
concordancia con el artículo 53 de la Ley 4 de 1913 -Código de Régimen Político
y Municipal-[180],
ha reconocido que el Legislador goza de una amplia libertad de configuración
para establecer el momento en que deben entrar a regir nuevas disposiciones
legales. Por ejemplo, en la Sentencia C-492 de 1997[181], se
sostuvo:
“De lo anterior se desprende que por
mandato constitucional, es al legislador a quien corresponde decidir el
momento en el que la ley ha de empezar a regir, cuya potestad puede
ejercer, expidiendo una ley especial en la que regule en forma genérica este
asunto (siempre y cuando el mismo legislador no hubiera señalado en el texto de
la ley respectiva la fecha de vigencia), o incluyendo en la misma un precepto
donde expresamente señale la fecha en que ésta comienza a regir. De ahí que la
potestad del legislador para establecer la fecha en que comienza la vigencia de
la ley está limitada únicamente por los requerimientos del principio de
publicidad, y de la otra, el deber de señalar la vigencia de la ley después de
su publicación es un mandato imperativo para el Congreso y el Presidente de la
República, cuando éste ha sido facultado por el legislador para cumplir esta
tarea”.
Por lo tanto, como se anotó con
anterioridad, bien puede ocurrir que una ley se promulgue y sólo produzca
efectos algunos meses después, o que el legislador disponga la vigencia de la
ley a partir de su sanción y su necesaria promulgación, en cuyo caso, una vez
cumplida ésta, las normas respectivas comienzan a regir, es decir, tienen
carácter de obligatorias”.
(…)
Ahora bien, en el asunto sub examine, el
precepto acusado no desconoce el ordenamiento constitucional, ya que como se ha
dejado expuesto, corresponde por atribución expresa al legislador determinar la
fecha de entrada en vigencia de la ley, por lo que puede señalar que sea a
partir de su sanción, de su promulgación, de su sanción y promulgación o de una
fecha determinada” (negrilla
fuera del texto).
En este caso, el Legislador hizo uso de esa
amplia libertad de configuración que es protegida por la Constitución y ha sido
amparada por la jurisprudencia constitucional.
En segundo lugar, la decisión del
Legislador se basó en razones que no solo no se oponen a la Carta, sino que
son importantes desde la óptica constitucional. En efecto, el Congreso
aprobó el Proyecto con el ánimo de que tuviera efectos desde su publicación, en
vista de (i) la necesidad de ajustar la normativa interna a las nuevas
directrices del proceso regional de integración –sumada a la inexistencia de
una obligación internacional vigente sobre la elección directa y
universal de los parlamentarios andinos-, y (ii) para comenzar a hacer un uso razonable de los
recursos públicos lo más rápido posible.
La primera razón se sujeta al artículo 189
superior, según el cual corresponde al Presidente dirigir las relaciones
internacionales. Recuérdese que en el CAMRE, órgano que tomó la determinación
de desmontar paulatinamente el Parlamento Andino, participa el Presidente por
intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores, de modo que sus decisiones
son una manifestación de la competencia que otorga al Presidente el artículo 189.
En cuanto a la segunda razón, la Sala observa que el ahorro de recursos
públicos y su uso más eficiente es una legítima preocupación amparada por la
Carta, en vista de la limitación de los recursos disponibles.
En tercer lugar, esta Corporación considera
que la aplicación desde la publicación no desconoce el derecho a elegir y ser
elegido –como sostienen algunos intervinientes-, toda vez que los
parlamentarios andinos gozarán bajo el nuevo régimen de igual legitimidad
democrática al ser elegidos de entre los congresistas.
No obstante lo anterior, la Sala entiende
que el artículo 3 debe interpretarse de forma armónica con el principio de
prevalencia del voto, como a continuación se explica:
El voto, como concreción de la regla
mayoritaria, representa la voluntad del pueblo. Éste se ha erigido como derecho
fundamental, y la Constitución
lo ha consagrado de forma decidida al proclamar en su artículo 40 que “todo
ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político” (subraya fuera del texto).
Los tratados internacionales de derechos
humanos que integran el bloque de constitucionalidad en virtud de su
ratificación por el Estado colombiano, consagran como uno de sus principios
fundamentales el derecho al voto universal. Es así como la Convención Americana
de Derechos Humanos, incorporada por Colombia mediante la Ley 16 de 1972,
dispone en su artículo 23:
“Artículo 23. Derechos políticos.
1.
Todos los
ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
a)
de participar en
la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos;
b)
de votar y ser
elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal
e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de
los electores (...)”[182]
(subrayas fuera del
texto).
Igualmente, el artículo 25 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado mediante la Ley 74 de
1968, establece que:
“Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna
de la distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas,
de los siguientes derechos y oportunidades:
a)
Participar en la
dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes
libremente elegidos;
b)
Votar y ser elegidos
en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal
e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de
los electores (…)”[183] (énfasis fuera del texto).
Sobre el derecho al voto, reconocido en
el numeral primero del artículo 40, es importante recordar que la Corte
Constitucional ha señalado que es el principal mecanismo de participación
ciudadana y “se adquiere como consecuencia misma de la ciudadanía y, por
ello, su ejercicio depende solamente del cumplimiento de los requisitos establecidos
en la Constitución para el efecto”[184].
La Corte Constitucional se ha ocupado de
analizar las características jurídicas y alcances de este derecho, que
constituye una de las expresiones más vivas de la participación democrática por
parte de los ciudadanos de cualquier Estado. Al respecto, se señaló en la
Sentencia T-003 de 1992[185]:
"No puede ser ajeno a la garantía
constitucional de los derechos esenciales del hombre el ejercicio cierto de los
que se enmarcan dentro del ámbito de la participación política, ya que éstos
también son inherentes a la naturaleza humana, la cual exige, como algo
derivado de su racionalidad, la opción de tomar parte en el manejo de los
asuntos públicos. Ello, desde luego, sobre la base de que exista con el Estado
el vínculo de la nacionalidad y de que se cumplan los requerimientos
constitucionales y legales para su ejercicio.
(...)
"El derecho específico al ejercicio de
cargos y funciones públicas merece protección, a la luz de la Constitución
Colombiana, no únicamente por lo que significa en sí mismo sino por lo que
representa, al tenor del artículo 40, como medio encaminado a lograr la
efectividad de otro derecho -genérico- cuál es el de participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político, a objeto de realizar la
vigencia material de la democracia participativa".
En el mismo sentido ha señalado que es un
derecho fundamental/deber, y un instrumento primordial para la realización del
principio democrático como mecanismo establecido para la participación de la
ciudadanía en las elecciones, plebiscitos, referendos y consultas populares[186].
Es además un derecho que tiene por objeto garantizar la formación de la
voluntad política y la intervención de los ciudadanos sobre las decisiones
públicas, así como en la elección de sus representantes ante el poder público.
En palabras de la Corte:
“El derecho al voto trasciende el plano
subjetivo de su titular, y adquiere una dimensión objetiva, en la medida en que
su ejercicio contribuye a la consolidación del proceso democrático. Desde una
perspectiva subjetiva, el voto ha sido tradicionalmente clasificado como un
derecho-libertad, de la misma manera que las libertades de culto, asociación,
reunión, petición, elección de profesión u oficio. Estos derechos comparten su
referencia a la libertad y se diferencian de otro tipo de derechos encaminados
a proteger la igualdad material de las personas y que comprenden, entre otros,
el derecho a la educación de los niños, a la seguridad social y al trabajo. La
participación política bajo su forma de sufragio, comprende no sólo la
actividad subjetiva encaminada a ejercer el derecho, sino también una cierta
acción del Estado encaminada a crear las condiciones necesarias para que el
ejercicio del derecho tenga lugar. Lo segundo es una condición indispensable de
lo primero”[187].
En ese orden, la Corte ha reconocido la
importancia de la faceta prestacional de la participación política indicando en
la Sentencia C-142 de 2001[188]
que el derecho al voto requiere de una “adecuada, consciente y eficiente
organización electoral que facilite su realización” y que uno de los
elementos que comprende su núcleo esencial es el derecho “que tienen los
ciudadanos a obtener del Estado los medios logísticos e informativos para que
la elección pueda llevarse a término de manera adecuada y libre”[189].
En este punto es importante señalar que la
jurisprudencia, a pesar de reconocer la importancia del derecho al voto, ha
señalado expresamente que su ejercicio no se agota con el sufragio propiamente
dicho, sino se enmarca dentro de un proceso electoral, como mecanismos
centrales del sistema democrático. La Sentencia C-490 de 2011[190] sobre el
particular dijo:
“En efecto, tanto el derecho al sufragio
como los demás contemplados en el artículo 40 C.P. comparten el hecho de ser
libertades políticas cuyo ejercicio permite la  participación de los ciudadanos
en las decisiones que los afectan, y comparten también la faceta prestacional
de acuerdo con la cual el Estado tiene el deber de “facilitar” la participación
política de sus asociados. Así las cosas, los procedimientos electorales son de
central importancia para el sistema democrático en cuanto garantizan la
vigencia de los derechos de participación política, puestos en cabeza de cada
uno de los ciudadanos que lo integran.”
Se observa entonces que el derecho a la
participación, que se ejerce a través del sufragio – principalmente- ha sido
reconocido por la Carta Política como un derecho fundamental. Lo anterior
significa que toda persona, particularmente todo ciudadano, tiene la facultad
constitucional de “intervenir en la actividad pública, ya sea como sujeto
activo de ella, es decir como parte de la estructura gubernamental y
administrativa del Estado, ya sea como sujeto receptor de la misma,
interviniendo, mediante el sufragio en la elección de los gobernantes,
participando en las consultas populares, teniendo iniciativa legislativa,
interponiendo acciones en defensa de la Constitución o la ley, actuando como
miembro de partidos o movimientos políticos, o aun elevando peticiones a las
autoridades y obteniendo la pronta respuesta de ellas”[191].
Con base en estas consideraciones, la Sala
encuentra que el voto, como mecanismo democrático por excelencia, representa la
voluntad
del pueblo, y es por ello que una vez éste
se ha manifestado en las urnas, su decisión debe ser respetada, de conformidad
con las reglas vigentes al momento en que ésta se produjo. Es de esta manera
que debe interpretarse en artículo 3 del Proyecto de Ley.
En suma, la Sala observa que el artículo 3
del Proyecto dispone que (i) la nueva ley estatutaria entrará en
vigencia desde su publicación en el Diario Oficial; y (ii) a partir de
ese momento derogará todas las disposiciones que le sean contrarias, como la
Ley 1157 de 2007. Estos contenidos normativos, a juicio de la Corporación, son
exequibles, puesto que (a) son producto de la libertad de configuración
de la que goza el Legislador para definir la entrada en vigencia de los
preceptos legales; (b) se basan en razones permitidas e importantes a la
luz de la Constitución, como la necesidad de ajustar la normativa interna a las
nuevas directrices del proceso regional de integración, y ahorrar lo
antes posible sumas importantes de recursos públicos para que sean utilizados
de forma más eficiente; y (c) no lesionan el derecho a elegir y ser
elegido, toda vez que los parlamentarios andinos gozarán bajo el nuevo régimen
de igual legitimidad democrática al ser elegidos de entre los congresistas. No
obstante, se advierte que este artículo debe interpretarse de forma armónica
con el principio de prevalencia del voto, de modo que una vez el pueblo se ha
manifestado a través del voto, su decisión debe ser respetada, de conformidad
con las reglas vigentes al momento en que ésta se expresó. En este orden de
ideas, el artículo 3 del Proyecto será declarado exequible.
2.6
CONCLUSIONES
El Proyecto de Ley Estatutaria No. 141 de
2013 Senado, 146 de 2013 Cámara persigue (i) derogar la Ley 1157 de 2007
–que dispone la elección directa y universal de los representantes de Colombia
ante el Parlamento Andino- e (ii) introducir el siguiente sistema de
elección: escogencia de entre los miembros del Congreso por medio de votación
secreta.
La Corporación encontró que el referido
Proyecto es acorde con la Constitución y debe ser declarado exequible por las
siguientes razones:
2.6.1      De acuerdo con el artículo 152 Superior,
por medio de leyes estatutarias deben regularse materias como las funciones
electorales. Conforme con la jurisprudencia constitucional, la reserva de ley estatutaria en materia de
funciones electorales se predica no sólo de los elementos esenciales de dichas
funciones, sino también de los asuntos que tienen efectos determinantes en la
dinámica electoral. En esa medida todas las disposiciones que se ocupen de la
reglamentación de los órganos de administración electoral y de los procesos electorales
han de ser promulgadas mediante ese tipo legislativo, regla de la cual sólo
estarían exceptuados los aspectos absolutamente accesorios e instrumentales. En
este caso, el Proyecto de Ley que se examina atañe a un proceso electoral y por
ello debía ser sometido al trámite de las leyes estatutarias.
2.6.2      Revisado el trámite legislativo, la Sala
advirtió que se cumplieron los requisitos especiales de aprobación de las leyes
estatutarias, así como los requisitos generales a los que se deben someter
todos los proyectos de ley. Además, se respetaron los principios de
consecutividad e identidad flexible.
2.6.3      Desde el punto de vista material, el
Proyecto se ajusta a la Carta, ya que:
2.6.3.1
El artículo 227 Superior establece la
obligación del Estado colombiano de promover la integración económica, social y
política, especialmente con los países de América Latina y del Caribe. De igual
manera impulsa la creación de organismos supranacionales para conformar una comunidad
latinoamericana de Naciones.
En virtud de tal postulado constitucional,
se crea la CAN como una organización subregional de integración y cooperación
económica, social y política.
Dentro del marco de este sistema de integración,
el Estado colombiano transfiere ciertas competencias a los organismos comunitarios, que equivalen a
autoridades supranacionales.
Dentro de los organismos de la CAN se
encuentra el Parlamento Andino como órgano deliberante del Sistema. Su función
no es legislativa, sino que consiste en brindar consejos y dar su opinión sobre
temas que afecten a algún miembro de la CAN. Su principal objetivo consiste
entonces en representar a los llamados pueblos andinos y, por consiguiente, a
los ciudadanos andinos.
El mismo artículo 227 de la Constitución
hace referencia al Parlamento Andino, pero deja en manos del legislador la
manera de elegir a sus miembros, estableciendo como la elección directa como
una posibilidad a evaluar por parte del Congreso, teniendo en consideración el
contexto internacional.
En atención a este margen de configuración
entregado por la Constitución al Congreso, referente a la regulación de la
forma de elección de los parlamentarios andinos, se expidió el proyecto de ley
estatutaria bajo estudio.
En otras palabras, el artículo 227 Superior
solamente señala una posibilidad que puede o no ser adoptada por el Legislador.
En este caso, el Congreso, en ejercicio de su libertad de configuración,
resolvió cambiar la forma de elección de los representantes de Colombia ante el
Parlamento Andino y separarse de la fórmula que es sugerida por la Carta.
2.6.3.2
El Proyecto no desconoce el bloque de
constitucionalidad, en tanto ninguno de los instrumentos citados por los
intervinientes, que a su parecer se oponen al Proyecto de Ley Estatutaria, hace
parte del bloque según el artículo 93 Superior.
2.6.3.3
El Proyecto bajo estudio se encuentra acorde
con el derecho comunitario andino. La Sala recordó que la disposición vigente
en materia de elecciones de los representantes al Parlamento Andino es el
artículo 42 del Acuerdo de Cartagena –adicionado por el Protocolo de Trujillo-.
Dicho artículo señala que el Parlamento Andino estará conformado por
representantes de los congresos nacionales, de conformidad con sus reglamentaciones
internas y el Reglamento General del Parlamento Andino.
De igual manera, el Proyecto desarrolla los
recientes mandatos del CAMRE que propugnan por un desmonte del Parlamento del
actual sistema andino, de conformidad con la Decisión 792 del 18 de septiembre
de 2013 sobre la “Implementación de la Reingeniería del Sistema Andino de
Integración”.
2.6.3.4
En ejercicio de la libertad de configuración
que los artículos 152 y 277 Superiores reconocen al Congreso en esta materia,
el esquema elegido por el Legislador fue la escogencia de los parlamentarios
andinos de entre los miembros del Congreso. Esta opción no desconoce los
contenidos mínimos adscribirles al derecho a elegir y ser elegido, en
particular porque asegura la representación efectiva del pueblo colombiano. En
efecto, dichos miembros del Congreso han sido elegidos a través de sufragio
universal y directo, lo que asegura su carácter representativo en el marco de un
sistema democrático.
El Proyecto de Ley Estatutaria además contiene
una medida proporcionada, pues (i) persigue finalidades legítimas a la
luz de la Carta: ajustar la normativa interna a las nuevas directrices del
proceso de integración y promover la eficiencia en el método de elección de los
representantes de Colombia ante el Parlamento Andino; (ii) emplea un
medio idóneo para el efecto, puesto que el nuevo sistema de elección
contribuirá efectivamente a poner la normativa interna en sintonía con las
nuevas orientaciones de la CAN, y promoverá un mejor uso de los recursos
públicos; y (iii) no sacrifica otros principios constitucionales, en
particular el principio democrático, ya que los parlamentarios andinos serán
miembros del Congreso y, por tanto, representantes del pueblo colombiano, y en
tanto el Parlamento Andino solamente se reúne dos veces al año, las comisiones
que se concedan a los congresistas elegidos no interferirán en el adecuado
funcionamiento del Congreso.
Finalmente, el Proyecto no entraña una
medida regresiva en términos del derecho a elegir y ser elegido, toda vez que (i)
el esquema que introduce el Proyecto asegura que los parlamentarios andinos
colombianos sean a su vez representantes del pueblo elegidos mediante voto
popular y universal en las elecciones de los miembros del Congreso; (ii) el
Proyecto no limita la posibilidad de los ciudadanos colombianos de acudir a las
urnas a elegir a los congresistas, quienes de antemano se sabe también podrán
ser designados parlamentarios andinos; (iii) el Proyecto amplía la
protección de los derechos de la oposición, en tanto garantiza que uno de los
parlamentarios andinos elegido al interior de la Cámara de Representantes,
pertenezca a “uno de los
partidos que se declaren en oposición al gobierno de conformidad con lo
establecido en el artículo 112 de la Constitución Política de Colombia”;
y (iv) si bien el Parlamento Andino puede ser tomado como un espacio
adicional de participación ciudadana, no es un escenario de la esencia de la
democracia y en todo caso tiene tan sólo un carácter deliberativo, no
decisorio.
Si en gracia de discusión de concluyera que
el Proyecto envuelve una medida regresiva, en sentir de la Sala, en todo caso
la medida se encuentra debidamente justificada a la luz de la Carta, pues
persigue fines importantes de índole constitucional como (i) ajustar la
normativa interna a las nuevas directrices del proceso de integración adoptadas
por el competente para el efecto –el Presidente de la República- y (ii) promover
la eficiencia en el método de elección de los representantes de Colombia ante
el Parlamento Andino, con miras, entre otros, a dar un mejor uso a los recursos
disponibles.
2.6.3.5
Por último, la Sala observa que el artículo
3 del Proyecto dispone que (i) la nueva ley estatutaria entrará en
vigencia desde su publicación en el Diario Oficial; y (ii) a partir de
ese momento derogará todas las disposiciones que le sean contrarias, como la
Ley 1157 de 2007. Estos contenidos normativos, a juicio de la Corporación, son
exequibles, puesto que (a) son producto de la libertad de configuración
de la que goza el Legislador para definir la entrada en vigencia de los
preceptos legales; (b) se basan en razones permitidas e importantes a la
luz de la Constitución, como la necesidad de ajustar la normativa interna a las
nuevas directrices del proceso regional de integración, y ahorrar lo
antes posible sumas importantes de recursos públicos para que sean utilizados
de forma más eficiente; y (c) no lesionan el derecho a elegir y ser
elegido, toda vez que los parlamentarios andinos gozarán bajo el nuevo régimen
de igual legitimidad democrática al ser elegidos de entre los congresistas. No
obstante, se advierte que este artículo debe interpretarse de forma armónica
con el principio de prevalencia del voto, de modo que una vez el pueblo se ha
manifestado a través de él, su decisión debe ser respetada de conformidad con
las reglas vigentes al momento en que ésta se expresó.
Por estas razones se declarará exequible todo el
articulado del Proyecto de Ley sometido a revisión.
3
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre el pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el Proyecto de Ley
Estatutaria No. 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara “Por el cual se
deroga la Ley 1157 de 2007 por la cual se desarrolla el artículo 227 de la
Constitución Política con relación a la elección directa de Parlamentarios
Andinos”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada
Con aclaración de voto
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-256/14
Revisión
constitucional del Proyecto de Ley Estatutaria No. 141 de 2013 Senado, 146 de
2013 Cámara “Por el cual se
deroga la Ley 1157 de 2007 por la cual se desarrolla el artículo 227 de la
Constitución Política con relación a la elección directa de Parlamentarios
Andinos”.
Aclaro mi voto frente a la sentencia de constitucionalidad C-256 de
2014 por las siguientes razones:
1.  El texto de la sentencia destaca que la entrada en vigencia de la
Ley -dispuesta por su artículo 3- no puede irrespetar la decisión del pueblo,
cuando ella se hubiere manifestado a través del voto de acuerdo con las reglas
vigentes al momento en que  se produjo.
2.  Esa consideración, afortunadamente incluida en la sentencia aprobada
por la Sala Plena, reviste gran importancia dado que define los efectos de la
vigencia de la ley respecto de funcionarios electos. Reconocer que el
legislador no puede válidamente modificar decisiones del pueblo relativas a la
conformación de órganos de representación, protege el derecho constitucional a
participar y, en particular, la obligación de preservar las decisiones
adoptadas por el pueblo en desarrollo de los procedimientos previstos en la
Carta, tal y como lo exigen sus artículos 3, 40 y 133.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-256/14
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE DEROGA
NORMA SOBRE ELECCION DIRECTA DE PARLAMENTARIOS ANDINOS-No hubo vicio de procedimiento en la cadena de anuncios durante el
trámite en Plenaria del Senado (Aclaración de voto)
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2003-Asegura a partidos, movimiento y
parlamentarios certidumbre acerca de cuándo ha de votarse un proyecto
determinado (Aclaración de voto)
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE DEROGA
NORMA SOBRE ELECCION DIRECTA DE PARLAMENTARIOS ANDINOS-Problema de certidumbre en la publicidad de
actos parlamentarios no constituye vicio de inconstitucionalidad (Aclaración de voto)
Referencia: expediente PE-043
Control constitucional al Proyecto de Ley Estatutaria No. 141 de
2013 Senado, 146 de 2013 Cámara “Por el cual se deroga la Ley 1157 de
2007 por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política con
relación a la elección directa de Parlamentarios Andinos”.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Suscribo esta decisión, pero aclaro el voto con el fin
de precisar las razones por las cuales a mi juicio no hubo un vicio de
procedimiento en la cadena de anuncios, durante el trámite del proyecto de ley
en la Plenaria del Senado.
1. En la presentación consecutiva de anuncios durante
la Plenaria del Senado de la República, se observa que en la sesión en la cual
se votó la iniciativa su aprobación se había incluido en el orden del día, y al
mismo tiempo se había anunciado para una sesión posterior. En efecto, la
aprobación del Proyecto de ley bajo control se anunció primero para el 9 de
diciembre, como se aprecia en la Gaceta 70 de 2014. En esa fecha, si bien se
discutió el proyecto, no fue sin embargo sometido a votación, razón por la cual
en la misma sesión se anunció expresamente para la “Sesión Plenaria
siguiente al día nueve de diciembre de 2013 Senado de la República”; es
decir, para la sesión de 10 de diciembre. Efectivamente, en la sesión plenaria
del 10 de diciembre de 2013 se votó el proyecto, como se aprecia en la Gaceta
78 de 2014, y se puede apreciar que su aprobación era un pendiente dentro del
orden del día. No obstante, en la Gaceta 78 de 2014, correspondiente a lo
ocurrido durante dicha sesión plenaria, se advierte también que el mismo
proyecto no solo se votó, como se había mencionado en el orden del día, sino
que asimismo su votación se anunció contradictoriamente para una sesión
plenaria posterior:
“Por instrucciones de la
Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por
Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la
próxima sesión.
Anuncio de proyectos para
discutir y votar en la próxima sesión plenaria del Senado de la República:
[…]
Proyectos de ley con ponencia
para segundo debate:
[…]
¿ Proyecto de ley Estatutaria número 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara, por la cual se
deroga la Ley 1157 de 2007 con relación a la elección directa de
Parlamentarios Andinos y se dictan otras disposiciones”.
2. A mi juicio, si bien existe en casos
como este una problemática presentación de los anuncios, la práctica que en
ellos se revela no es sin embargo constitutiva de un vicio de procedimiento en
la formación de una ley. En efecto, creo de un lado que es una práctica
problemática, porque el Acto legislativo 01 de 2003 tiene el propósito de
asegurarles a partidos, movimiento y parlamentarios un grado suficiente de
certidumbre acerca de cuándo ha de votarse un proyecto determinado. En casos
como este, si bien los congresistas saben con anticipación que el proyecto ha de
votarse ese día, toda vez que hubo un anuncio previo con la fecha determinada o
determinable de cuándo tendría lugar, lo cierto es que el acto de anunciarlo
nuevamente dentro de la sesión en que se vota, supuestamente para votarlo en
una reunión posterior, pudo distorsionar el principio de publicidad, en la
medida en que descoordina a sus destinatarios.
3. Considero que es un problema de
certidumbre en la publicidad de los actos parlamentarios, no es empero
constitutivo de un vicio de inconstitucionalidad, por varias razones. Primero,
porque la votación del proyecto se había anunciado previamente para ese día, de
un modo aceptable a la luz de la Constitución. Segundo, por cuanto el mismo día
para el cual se citó no sólo se votó efectivamente el proyecto, sino que en el
orden del día de esa sesión estaba prevista su votación. Tercero, debido a que
no ha habido ni en este proceso, ni durante el trámite de aprobación en el
Parlamento, ningún reclamo de minorías encaminado a evidenciar que en ello
hubiese existido un recurso orientado a excluir o disminuir la importancia de
ciertas voces dentro del procedimiento legislativo, una maniobra para
desorientar opiniones disidentes, o una acción para desarticular mayorías). En
esas condiciones, considero que no hay un vicio en la formación del proyecto de
Ley, y por lo mismo decidí suscribir la sentencia. En esta, no obstante, no se
exponen razones como las antes mencionadas y por ese motivo aclaro el voto.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
[1] Sentencias C-238 de 2006 y C-013 de
1993.
[2] Sentencia C-756 de 2008. Cfr. sentencia
C-818 de 2011.
[3] Artículos 153 y 241 -numeral 8- de la C.
P. Sobre los anteriores requisitos procedimentales se ha pronunciado
ampliamente esta Corporación, al respecto pueden consultarse las sentencias
C-011, C-089, C-179 y C-180 de 1994, C-037 de 1996, C-371 de 2000, C-169 de
2001, C-179 de 2002 y C-307 de 2004 entre otras.
[4] Sentencia C-307 de 2004.
[5] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[6] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[7] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[8] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[9] M.P. Jorge Arango Mejía
[10] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[11] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[12] M.P: Rodrigo Escobar Gil. Manuel José Cepeda Espinosa.
Alfredo Beltrán Sierra
[13] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[14] Manuel José Cepeda Espinosa
[15] La información se tomó de un oficio
suscrito por el Secretario General de la Cámara de Representantes, mediante el
cual se remite el Proyecto al Presidente de la Cámara para que lo remita a la Comisión
Primera. Folio 11 del cuaderno 2.
[16] Ver folios 1-4.
[17] Ver oficio a folios 12 – 13 del cuaderno
2.
[18] Visible a folios 16-17 del cuaderno 2.
[19] “ARTICULO  41.
Atribuciones. [Modificado
por el art. 7 de la Ley 974 de 2005]. Como órgano de
orientación y dirección de la Cámara respectiva, cada Mesa Directiva cumplirá
las siguientes funciones: (…) 5. Disponer la celebración de sesiones conjuntas
de las Comisiones Constitucionales Permanentes de la misma o de ambas Cámaras,
cuando sea conveniente o necesaria su realización, y en acuerdo con la Mesa
Directiva de la otra Cámara, en tratándose del segundo evento. Sendas
resoluciones así lo expresarán. (…)”
[20] Visible a folio 72-74 del cuaderno 1.
[21] La información se tomó del informe de
ponencia para primer debate en comisiones conjuntas presentado por los
presidentes de las comisiones primeras de ambas cámaras. Ver folios 33-34 del
cuaderno 2. Este informe está contenido en la Gaceta No. 890 de 2013.
[22] Visible a folios 244-299 del cuaderno 3.
[23] Al respecto, el Ponente explicó sobre el
Parlamento Andino: “Sólo tiene posibilidad entonces de hacer sugerencias
respetuosas, de hacer consultas, de asesorar, de hacer labores de
acompañamiento, y según lo que establecieron en ese acuerdo pues ellos serían
elegidos por voto directo.”
[24] El ponente señaló: “El CAMRE que es
el Consejo Andino de Ministros de Relaciones, el 19 septiembre 2013, decide
mirar la manera uno de poder disolver el Parlamento Andino, cómo y en
consecuencia se estima lógico que cero de la Ley y 1157 que es la que establece
la elección de esos parlamentarios Andinos en las mismas condiciones en que en
Colombia se surte la elección para los parlamentarios, vale decir regionales,
Cámara de Representantes y nacionales, Senado. ¿Por qué esta decisión se toma?
Pues una primera conclusión es la que esos ministros de Relaciones Exteriores
deciden cuándo van a reorganizar la forma en que se relacionan estos países y
pretenden fortalecer Unasur, segundo, ellos cuando toman la decisión no es que
esté necesariamente suprimiendo la participación de Colombia, porque si bien es
cierto que en este momento hay cinco parlamentarios que representan al país en
el Parlamento Andino, no es menos cierto que si se llegase a derogar esta norma
la posibilidad de que Colombia tenga presencia en el mismo sigue vigente, y
sigue vigente en las condiciones en que antes venía.”
[25] El Ponente explicó: “Obviamente
cuando se miran las consideraciones de orden económico termina uno concluyendo
que es un costo alto para una labor importante pero que a título de sugerencia
y de consulta, no pareciera tener mayor relevancia, cada uno de ellos tiene
prestaciones, tiene un sueldo, tiene un organismo asesor que le significa al
Estado aproximadamente 305 millones, si lo sumamos con los cinco integrantes
del Parlamento Andino de 1,527 millones y si miramos los cuatro años de los
cinco parlamentarios Andinos estamos hablando de un total de 6,110 millones por
esos cuatro años.”
[26] Sobre este punto, el Ponente sostuvo: “¿Qué
quiere decir esto? Que de los senadores y de los representantes que actualmente
hay en el Congreso o que resulten elegidos el 9 marzo del próximo año, se
designarían cinco como antes se venía haciendo, eso quiere decir entonces, que
Colombia no pierde esa representación, lo que pasa es que quienes lo integran
van a ser los mismos congresistas que en este momento por una elección que haga
cada uno del Congreso irán a representar a Colombia pero ya no en condición de
parlamentarios Andinos sino en condición de representantes de Colombia ante ese
Parlamento, pero elegidos dentro de los que la constitución establece para las
circunscripciones territoriales, bien sea nacional o bien sea departamental.”
[27] El Ponente manifestó: “Primero que no
contraviene ningún convenio o compromiso internacional, en virtud de que no se
habían aprobado sus protocolos adicionales donde se establecía que la votación
sería directa y secreta”.
[28] El Representante Hugo Orlando Velásquez
Jaramillo defendió la continuidad de la elección directa y universal de los
parlamentarios andinos con base en argumentos como (i) la importancia de la
deliberación que se da al interior de ese órgano, y (ii) los costos inevitables
de la democracia
[29] El Senador Juan Carlos Vélez Uribe
recordó que él formuló un proyecto similar y que para ser coherente, apoyaría
esta nueva iniciativa.
[30] El Senador Jorge Eduardo Londoño Ulloa
afirmó que el proyecto contenía una medida regresiva en términos de realización
del principio democrático.
[31] El Senador Luis Carlos Avellaneda
Tarazona resaltó que el proyecto debió iniciar su trámite antes si el propósito
del Gobierno era evitar las elecciones de parlamentarios andinos en marzo de
2014. También alegó que el Proyecto contenía una media cuestionable en términos
democráticos y que no existía ningún hecho que diera lugar a una
inconstitucionalidad sobreviniente.
[32] El Representante Pablo Enrique Salamanca
Cortés se opuso al proyecto porque consideró que el argumento de los costos
desconoce la importancia de la participación de Colombia en varios espacios
internacionales, y aseguró que la iniciativa va en contravía del mandato de la
Constitución de promover la integración latinoamericana.
[33] El Representante Carlos Germán Navas
Talero manifestó su preocupación por la afectación de las minorías a la que
conduciría la iniciativa.
[34] “ARTICULO 173. Votación.
En estos casos, concluido el debate, cada Comisión votará por separado.”
[35] Cfr. Gaceta 16 del 7 de febrero
de 2014, pág. 16.
[36] Cfr. Gaceta 16 del 7 de febrero
de 2014, pág. 16.
[37] Cfr. Gaceta 16 del 7 de febrero
de 2014.
[38] El Senador Eduardo Enríquez Maya apoyó
la tesis de que el proyecto no es inconstitucional por la ocurrencia  de hechos
nuevos que definió así: “primero los protocolos adicionales del Parlamento
Andino sobre elecciones directas y universales de sus representantes suscritos
en la ciudad de Sucre el 23 abril de 1997 no han entrado en vigor. Vean ustedes
señores senadores, 1997, los protocolos adicionales senador Avellaneda no han
entrado en vigor, más claro hace 16 años no nos han aprobado los congresos
correspondientes de los países signatarios del tratado, ni mucho menos
ratificados por los jefes de Estado, una cosa es aprobar un tratado y otra cosa
es ratificar un tratado para luego hacer el canje de notas correspondientes.
(…) Y la segunda parte, no tiene Colombia la obligación internacional de elegir
directamente a los parlamentarios andinos y de contera deben aplicarse las
normas internacionales vigentes para los países miembros de la CAN, los cuales
permiten a los congresistas del país, participar directamente en el órgano
deliberante de la integración andina, doctor Navas ad honórem, sin permitir la
representación ante ese órgano del sistema andino de integración.”
[39] El Senador Carlos Enrique Soto Jaramillo
sostuvo que apoyaba el proyecto, toda vez que consideró que el cambio del
sistema de elección no afecta el Parlamente Andino y el coso de la elección
directa es muy alto.
[40] El Representante Navas Talero expresó el
siguiente cuestionamiento: “Entonces como abogado me pregunto, dónde está el
ahorro si de todas maneras van a nombrar otros elegidos por ustedes que van a
costar plata, ¿o es que Presidente este nuevo parlamento que están diseñando
acá va a trabajar honoris causa? Sería excelente, pero digan cuál es el ahorro,
porque si usted dice no los va a elegir el pueblo, los vamos a elegir nosotros
como Representantes del pueblo, bonito juego para democratizar una elección, y
les van a pagar, ¿les van a pagar menos o lo mismo? Entonces si le van a pagar
lo mismo dónde está el ahorro, que algo matemático me lo explique porque eso
fue lo que yo entendí ayer, si me equivoqué al entender es problema neuronal
por lo tanto pediría disculpas. Pero eso yo escuché ayer, ya no los va a elegir
el pueblo, los vamos a elegir nosotros, bonita manera de acabar con la
democracia, y nos sale más barato, ¿por qué? Son preguntas que quiero que me
respondan antes de tomar una determinación sobre si apoyo o no apoyo este
proyecto, y una pregunta que quiero que algún tratadista de los tantos que hay
acá me lo explique.”
[41] El Senador Eduardo Enríquez Maya
respondió al cuestionamiento del Representante Navas talero así: “Pero la
pregunta e inquietud del doctor Germán es pertinente, lo que se trata honorable
Representante es que no se elija el Parlamento Andino en obedecimiento a la Ley
1157 frutos de estudio para ser derogada, y la competencia pase al Congreso de
la República para designar a los miembros del Senado y de Cámara, con
delegaciones a cumplir funciones de Parlamento Andino, similar como se hace,
similar como se hace con las comisiones legales.”
[42] El Senador Luis Carlos Avellaneda
Tarazona se opuso al proyecto porque señaló que la democracia es costosa y
recordó que la Constitución promueve la integración latinoamericana. Sobre los
argumentos de “inconstitucionalidad sobreviniente” del Senador Enríquez Maya
sostuvo: “tendrá que concluir conmigo porque justamente su definición de
inconstitucionalidad sobreviniente es lo que me da a mí el argumento para decir
que aquí no hay un hecho o una situación jurídica sobreviniente que permita deslindar
el juicio de constitucionalidad que hizo la Corte respecto de la Ley 1157 de
2007. No hay ningún hecho sobreviniente, usted mismo ha dicho, que los
protocolos adicionales al acuerdo de Cartagena sobre elecciones no han entrado
en vigencia, y que hace 16 años están esos protocolos, si hace 16 años que
están esperando entrar en vigencia y entre otras cosas ustedes dicen que a
Colombia es a la que le hace falta el acto de ratificación, es Colombia,
Colombia, Colombia, ahí está en la exposición de motivos. Y las leyes del 2007
entonces usted tendría que plantear hechos después del 2007 o situaciones
jurídicas después del 2007 para que podamos hablar de una inconstitucionalidad
que sobreviene después del juicio de constitucionalidad de la Corte, eso para
referirme a la primera causal de inconstitucionalidad que usted plantea. En
relación con la segunda, pues tampoco porque ahí de lo que se está hablando
desde que la elección directa no es una obligación y yo entiendo, no es una
obligación pero puede, los países pueden darse conforme a su constitución y a
su ley en la manera en si es directa o es indirecta la elección de los
parlamentarios y si lo pudimos en el ámbito de la línea sé 57 que fue declarada
constitucional, pues obviamente que entonces lo que me está indicando es que
ahí tampoco hay una inconstitucionalidad sobreviniente.”
[43] El Senador Jesús Ignacio García Valencia
se opuso al proyecto por las siguientes razones: “En primer término yo
quiero decir que estoy votando negativamente este proyecto por dos razones, en
primer lugar porque yo creo en la legitimidad que la elección popular y lo
cierto es que el Parlamento Andino tiene que ocuparse así sus decisiones no
tengan poder vinculante de muchos aspectos que tienen que ver con las políticas
sociales a nivel de la región y obviamente que esas deliberaciones y las
conclusiones que allí se lleguen tendrá mayor legitimidad en la medida en que
estén precedidas por la elección popular directa. En segundo término no quiero
referirme a los otros argumentos que aquí se han expuesto en relación con este
proyecto, pero quiero decir que si uno de ellos es que el Parlamento Andino y
los diferentes parlamentos que existen en la región van a ser sustituidos por
un nuevo parlamento, me parece que lo procedente sería que ese nuevo parlamento
se cree para entrar a acabar con estos tantos parlamentos que existen a nivel
latinoamericano.”
[44] Cfr. Gaceta 17 del 7 de febrero
de 2014. pág. 16.
[45] Se destacan de su intervención los
siguientes apartes: “Muchas gracias señor Presidente, señores Senadores, me
corresponde sustentar el informe de ponencia sobre el Proyecto de Ley
Estatutaria 141 de 2013 Senado, 146 de 2013 Cámara, informarles a los colegas
que este proyecto es de origen del gobierno, proyecto que fuera presentad por
la señora Ministra de Relaciones Exteriores y por el señor Ministro del
Interior. (…)
Qué se propone en este proyecto, la iniciativa del
gobierno señores Senadores, volver al sistema anterior para la designación de 5
Parlamentarios andinos. ¿En qué consistía el sistema anterior? Que le
correspondía al Congreso de la República, designar del cuerpo de Senadores, del
cuerpo de congresistas mejor, cinco Parlamentarios que además de ostentar la
dignidad de congresistas podían cumplir la función sin ganar remuneración
alguna en el Parlamento Andino, ese es, eso es en el fondo lo que propone el
sistema, lo que propone el Proyecto de Ley que tienen ustedes en estudio.
(…) Entre otras consideraciones que hace el consejo de
Ministros de Relaciones Exteriores, de los países signatarios del tratado, o
sea señor Presidente, Perú, Bolivia, Ecuador y Colombia son las siguientes.
Dicen que el Parlamento Andino no tiene funciones que justifiquen su
permanencia, que estas funciones se reducen a simples recomendaciones las
cuales no tienen efecto vinculante alguno. De mi parte yo precisaría que el
Parlamento Andino no tiene funciones ni legislativas ni tampoco de control
político, ese argumento tiene peso para que en el futuro se piense si es
conveniente o inconveniente la existencia del Parlamento Andino. (…)
En segundo lugar, las elecciones de Parlamento Andino,
las selecciones de Parlamento Andino, son bastante considerables, estamos a la
espera que nos haga saber el señor Registrador Nacional del Estado Civil, el
monto, el costo de estas para las elecciones del 2010, pero como si eso fuera
poco, por las votaciones de Parlamento Andino, en Colombia se ordena la reposición
de votos a los distintos partidos. Ustedes saben más o menos cuánto repone el
Estado por cada voto para Congreso de la República y cuánto repone para
Parlamento Andino y por supuesto los salarios, las prestaciones no simplemente
de los funcionarios del parlamento, no simplemente de los señores
parlamentarios andinos sino de todos los funcionarios del Parlamento Andino.
(…) Por lo tanto, de aprobarse este Proyecto de Ley,
las elecciones de Parlamento Andino no se realizarían en el año 2018 y los
Parlamentarios Andinos se designarían con la ley anterior, es decir, con el
sistema anterior, es decir que el Congreso de la República designe los
Parlamentarios andinos del seno del Congreso de la República”.
[46] El Senador Luis Fernando Duque manifestó
que votaría en favor del proyecto, ya que en su experiencia como Presidente del
Parlamento Andino, se formó la opinión de que la elección directa no es
favorable. También aseguró que se opone a la desintegración del Parlamento
Andino y resaltó su labor como organismo asesor del Consejo de Ministros.
[47] El Senado Jorge Enrique Robledo Castillo
solicitó que se debatiera con calma el proyecto y para dar tranquilidad propuso
a los partidos que no inscribieran candidatos para los cargos de parlamentarios
andinos para las elecciones de marzo de 2014. De su intervención también se
destaca el siguiente aparte: “Hoy el pacto, el pacto de Cartagena señala con
claridad que este Parlamento Andino tiene que elegirse por voto universal,
luego pasar a lo que propone el proyecto de ley no es fácilmente gastar la
pólvora en nada, porque la Corte Constitucional tendrá que declarar
inconstitucional el proyecto de ley pero además políticamente hay un problema
muy grave, es que como está diseñado el proyecto de ley, es para que el Polo
Democrático Alternativo no pueda tener Parlamentario Andino, ni en una
condición, ni en otra condición, así fuera trabajando ad honoren porque lo que
dice la propuesta es que elegirá el Congreso, elegirá los Parlamentarios
Andinos y que habrá por lo menos uno de las minorías políticas, pero como los
Partidos de la Unidad Nacional son tan ingeniosos, son la mayoría, la minoría,
la medianía, tienen todos las posibilidades de quedarse con todo y entonces por
supuesto eso no nos hace ninguna gracia.”
[48] Se destaca la siguiente propuesta de la
intervención del Senador Honorio Galvis Aguilar: “a mí me parece que sería
bueno precisar de una vez por todas, para evitar futuros conflictos con la
Cámara, por ejemplo, que el Senado elija dos Parlamentarios Andinos y la Cámara
elija tres Parlamentarios Andinos y la Cámara elija tres Parlamentarios Andinos
pero también se crea una dificultad en lo que tiene que ver con la
proporcionalidad de las minorías al interior del Congreso.
Ese Parlamentario de minorías quién lo elige, el
Senado o lo elige la Cámara, me parece que tendríamos que aclararlo para evitar
mañana el conflicto que con seguridad se va a presentar entre las dos Cámaras.
Propongo, con el debido respeto aquí a los autores y al ponente, que se
establezca como ocurría antes de la elección directa, que el Senado elija dos
Parlamentarios Andinos, la Cámara tres y de pronto se puede establecer de una
vez que en la Cámara se elija al representante de las minorías.”
[49] La Senadora Gloria Inés Ramírez Ríos
anunció su voto negativo y solicitó en consecuencia votación nominal. Aseguró
que la iniciativa es un retroceso para la democracia, afecta a las minorías y
contiene un vicio de constitucionalidad, pues desconoce el Acuerdo de
Cartagena.
[50] El Senador Carlos Alberto Baena López
manifestó su apoyo al proyecto, pero formuló la siguiente propuesta: “que
los miembros que se elijan por parte del Congreso para el Parlamento Andino
sean de carácter rotativo, esto específicamente en el tema de las minorías que
incluso no hablemos de un solo escaño para minorías, sino que lo ampliemos o
que en todo caso se establezca un mecanismo más democrático y rotativo para que
todos los partidos políticos podamos hacer parte del Parlamento Andino, así sea
por un año o por dos años pero que todos tengamos la oportunidad de
participar.”
[51] El Senador Arturo Yepes Alzate anunció
su voto negativo, toda vez que consideró que debía darse más tiempo al proyecto
del Parlamento Andino.
[52] El Senador Germán Bernardo Carlosama
López también anunció su voto negativo, bajo el argumento de que el proyecto es
un retroceso de la democracia. Resaltó el papel del Parlamento Andino en la
denuncia de abusos contra los pueblos indígenas de la región.
[53] El Senador Fernando Eustacio Tamayo
Tamayo solicitó examinar la legalidad de la propuesta, teniendo en cuenta que
el Registrador ya había convocado para la inscripción de las listas al
Parlamento Andino. También pregunta si el proyecto ya fue consultado con los
pueblos indígenas.
[54] El Senador Luis Fernando Duque García
afirmó que a esas alturas, la propuesta era inane, y anunció su voto negativo.
[55] El Senador Jorge Enrique Robledo
Castillo se opuso a la propuesta y manifestó: “Pero yo con esta proposición
que acabó de leer el doctor Eduardo Enríquez, tengo dificultades; porque ya no
se limita al tema específico del retiro de las listas, sino que empieza ya,
digamos, a inmiscuirse con la política general del Gobierno Nacional entorno a
la Comunidad Andina, ¡sí! y ese digamos es otro terreno, que yo preferiría no
votar en este momento; porque yo sigo pensando que en esto, estamos en mora de
que el Gobierno nos explique de qué se trata.”
[56] El Senador Hernán Francisco Andrade
Serrano sostuvo que, en su concepto, era imposible revocar el aval según la
jurisprudencia del Consejo de Estado.
[57] El Senador Camilo Armando Sánchez Ortega
también aseguró que la propuesta era inane.
[58] Cfr. Gaceta 78 del 6 de marzo de
2014, pág. 20.
[59] Cfr. Gaceta 78 del 6 de marzo de
2014. pág. 21.
[60] El Senador Robledo propone que en el
proyecto se declare que uno de los representantes deberá ser de un partido
declarado de la oposición.
[61] El Senador Manuel Antonio Virgüez
Piraquive reiteró la propuesta del MIRA de que los representantes la Parlamento
Andino se rotaran anualmente.
[62] Cfr. Gaceta 78 del 6 de marzo de
2014, pág. 24.
[63] Cfr. Gaceta 78 del 6 de marzo de
2014, págs. 25-26.
[64] Cfr. Gaceta 78 del 6 de marzo de
2014, págs. 26-27.
[65] Cfr. Gaceta 78 del 6 de marzo de
2014, pág. 27.
[66] El Representante Hugo Orlando Velázquez
Jaramillo se opuso al proyecto por ser inocuo y por su trascendencia política
negativa. También resaltó el papel del Parlamento Andino en el debate de temas
como el narcotráfico y las fumigaciones aéreas para erradicar cultivos
ilícitos.
[67] El Representante Carlos Andrés Amaya
Rodríguez apoyó la propuesta de garantizar la participación de las minorías
entre los representantes al Parlamento Andino.
[68] Cfr. Gaceta 72 del 5 de marzo de
2014, pág. 54.
[69] Ver Gaceta 72 del 5 de marzo de 2014,
pág. 55.
[70] Cfr. Gaceta 72 del 5 de marzo de
2014, pág. 55.
[71] Ver Sentencia C-644 de 2004, M.P.
Rodrigo Escobar Gil, Auto 038 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y
Sentencia C-533 de 2004 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[72] Auto 089 de M.P.: Manuel José Cepeda
Espinosa; SV: Jaime Araujo, Alfredo Beltrán, Jaime Córdoba y Clara Inés Vargas.
[73] Cfr. Sentencia C-576 de 2006 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[74] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[75] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[76] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[77] Ver las sentencias C-886 de 2002 M.P.
Rodrigo Escobar Gil, C-277 de 2011 y C-894 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[78] Cfr. Sentencia C-1147 de 2003 M.P
Rodrigo Escobar Gil.
[79] MOLLARD, Martin. La Comunidad Andina de
Naciones. En: NEGRO, Sandra. Manual de Derecho de la Integración. Editorial B
de F. 1ª Ed. San Antonio, Argentina. 2010. P. 112. La ALALC fue conformada en
1960 por el Tratado de Montevideo y reemplazada posteriormente por la
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). La ALALC era un instrumento
buscaba la conformación de un mercado común latinoamericano, pero al no
establecerse plazos ni mecanismos para lograrlo, no fue exitoso y terminó
sustituyéndose por la ALADI en el Tratado de Montevideo de 1980.
[80] Ibíd.
[81] PARLAMENTO ANDINO. Acuerdo de Cartagena.
1969. Disponible en:
http://parlamentoandino.org/index.php?option=com_content&view=article&id=78&Itemid=248
[82] COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES. Sitio web
oficial. Reseña histórica. Disponible en:
http://www.comunidadandina.org/Resena.aspx
[83] WAGNER, Allan. 35 años de integración
andina: logros y desafíos en la perspectiva de un nuevo diseño estratégico. En:
CÁRDENAS, Miguel et. al. El futuro de la Integración Andina. Friedrich Ebert
Stiftung en Colombia, Fescol. Fondo Editorial CEREC. 1ª Ed. Bogotá.2004. p. 1.
[84] Ibíd.
[85] COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES. Sitio web
oficial. Cronología. Disponible en: http://www.comunidadandina.org/Cronologia.aspx
[86] COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES. Sitio web
oficial. Cronología. Op.cit.
[87] COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES. Sitio web
oficial. Reseña histórica. Op. cit.
[88] MARCOS-SÁNCHEZ, José. El papel de los
sindicatos en el futuro de la integración andina. En: CÁRDENAS, Miguel et. al.
El futuro de la Integración Andina. Friedrich Ebert Stiftung en Colombia,
Fescol. Fondo Editorial CEREC. 1ª Ed. Bogotá.2004. p. 209.
[89] COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES. Sitio web
oficial. Reseña histórica. Op. cit.
[90] PARLAMENTO ANDINO. Sitio web oficial.
Historia. Disponible en: http://parlamentoandino.org/index.php/2013-02-21-03-49-30/historia
[91] MOLLARD, Martin. Op. cit. p. 115
[92] Ibíd.
[93] Artículo 7º del Acuerdo de Cartagena.
[94] Artículo 11, Ibíd.
[95] Artículo 42, Acuerdo de Cartagena. En
esta misma norma se indica que mientras se suscribe el Protocolo Adicional para
instituir la elección directa, el Parlamento Andino estará conformado por
representantes de los Congresos Nacionales, conforme lo señale las
reglamentaciones locales y el Reglamento General del Parlamento Andino.
[96] Ibíd.
[97] COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES. Tratado
Constitutivo del Tribunal Andino de Justicia. Disponible en:
http://www.comunidadandina.org/Seccion.aspx?id=29&tipo=SA&title=tribunalde-justicia-de-la-comunidad-andina
[98] Al respecto, consultar: Sentencia
1-IP-96. Tribunal Andino de Justicia.
[99] Al respecto, ver: Resolución 341 del 21
de enero de 2000 de la Secretaría General de la Comunidad Andina de Naciones
[100] TANGARIFE, Marcel. Op. cit. p. 155
[101] Ibíd.
[102] Ibíd, p. 156.
[103] Ibíd.
[104] TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD
ANDINA. Sentencia 93-AI-2000.
[105] Este criterio cuenta con el respaldo de
lo consignado en el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina.
[106] Auto 056 de 2007. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[107] Ibíd.
[108] Ibíd.
[109] Ibíd.
[110] “Artículo 1.- El presente
Acuerdo tiene por objetivos promover el desarrollo equilibrado y armónico de
los Países Miembros en condiciones de equidad, mediante la integración y la
cooperación económica y social; acelerar su crecimiento y la generación de
ocupación; facilitar su participación en el proceso de integración regional,
con miras a la formación gradual de un mercado común latinoamericano. ||
Asimismo, son objetivos de este Acuerdo propender a disminuir la vulnerabilidad
externa y mejorar la posición de los Países Miembros en el contexto económico
internacional; fortalecer la solidaridad subregional y reducir las diferencias
de desarrollo existentes entre los Países Miembros. || Estos objetivos tienen
la finalidad de procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los
habitantes de la Subregión…”
[111] M.P. Fabio Morón Díaz.
[112] SÁCHICA, Carlos, “Derecho Comunitario
Andino”, Edit. TEMIS, segunda edición, 1990
[113] M.P. Fabio Morón Díaz.
[114] “Cfr. Sentencia C-231 de 1997. M. P.
Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz”
[115] Cfr. Sentencia C-256 de 1998 M.P.
Fabio Morón Díaz.
[116] Auto 056 de 2007. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[117] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[118] “Estos efectos fueron reconocidos por
la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en su concepto de
septiembre 6 de 1979, Consejero Ponente: Jaime Paredes Tamayo”
[119] Cfr. Sentencia C-137 de 1996 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[120] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[121] Artículos 61 y 62 de la Ley 44 de 1993,
que modifica y adiciona las leyes 29 de 1944 (por la cual se dictan
disposiciones sobre prensa) y 23 de 1982 (sobre derechos de autor).
[122] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[123] M.P. Fabio Morón Díaz.
[124]En concreto la demandante señaló que el “artículo
11 de la ley 83 de 1925 por cuanto, en su criterio, contradice algunas normas
del Acuerdo de Cartagena “según las cuales no pueden existir gravámenes y
restricciones que incidan sobre la importación de productos originarios de
cualquiera de los países miembros de la Comunidad Andina” y la Junta del
Acuerdo de Cartagena ha estimado que ciertas medidas de los departamentos
colombianos “que impiden o dificultan las importaciones de alcoholes y licores
provenientes de otros países miembros del Grupo Andino, constituyen un
incumplimiento, por parte del Gobierno de Colombia, de obligaciones que
conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, y específicamente
del Capítulo V sobre Programa de Liberación del Acuerdo”, incumplimiento que
también tiene lugar cuando el Gobierno de Colombia admite “que algunos de sus
departamentos otorguen un trato más favorable en materia tributaria y de
regulaciones internas a los licores locales, que el que otorgan a los licores
de fuera del departamento, incluyendo a los provenientes de otros países
miembros del Grupo Andino”, siendo que según las voces del artículo 27 de la
Convención de Viena, ningún país miembro puede invocar normas jurídicas
internas para justificar el incumplimiento de una obligación emanada de un
tratado”.
[125]“Cf. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia No. C-225 de 1995. M. P. Dr. Alejandro Martínez Caballero”.
[126] “Cf. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia No. C-358 de 1997. M. P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz”.
[127]“Cf. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia No. C-327 de 1997. M. P. Dr. Fabio Morón Díaz”.
[128] “Cf. Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencia No. C-137 de 1996. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.”
[129] Ver la Sentencia C-227 de 1999 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[130] “Gaceta Judicial Nos. 2393-2394, p.
30-31”
[131] Ver la Sentencia C-227 de 1999 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[132] Ibíd.
[133] M.P. Fabio Morón Díaz
[134] “Artículo 30. La Comisión, a
propuesta de la Junta, acordará un programa de armonización de los instrumentos
y mecanismos de regulación del Comercio exterior de los países miembros que
será puesto en práctica por éstos antes del 31 de diciembre de 1972...”
[135] Magistrada (E) Martha Victoria Sáchica
Méndez
[136] M.P. Fabio Morón Díaz.
[137] Al respecto ver, entre otras, las
sentencias T-477 de 2012 y C-221 de 2013.
[138] “Cfr. Sentencia No. C-358 de 1997. M.
P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.”
[139] “Cfr. Sentencia No. C-327 de 1997 M.
P. Dr. Fabio Morón Díaz.”
[140] Cfr. Sentencia C-256 de 1998.
M.P. Fabio Morón Díaz.
[141] Cfr. Sentencia C-988 de 2004 M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[142] Ibíd.
[143] COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES. Tratado
Constitutivo del Parlamento Andino. La Paz. 1979. Artículo 1. Disponible en: issuu.com/elcondor/docs/tratado_constitutivo
[144] PARLAMENTO ANDINO. Sitio web oficial.
Historia. Op. cit.
[145] SÁNCHEZ, Tulia Dayanna et. al. Op. cit.
p 232
[146] Ibíd.
[147] MOLLARD, Martin. Op.cit. p. 114
[148] Ibíd. Artículo 9.
[149] COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES. Protocolo
de Trujillo. Trujillo. 1996. Artículo 43. Disponible en: www.sice.oas.org/trade/junac/carta_ag/Trujillo.asp
[150] Manual de Derecho de la Integración,
pág. 125
[151] SECRETARÍA GENERAL EJECUTIVA DEL
PARLAMENTO ANDINO. El Parlamento Andino, historia de un proceso. Colección
Fondo de Publicaciones. 1994. Bogotá. p. 17
[152] Manual de Derecho de la Integración. 125
[153] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[154] En la sentencia se expresa que las
normas del Protocolo y su ley aprobatoria son constitucionales. Sin embargo, se
anota que es necesario hacer algunas precisiones sobre el tema. Al respecto se
afirma que la sentencia se limita a confrontar el texto del tratado y de su ley
aprobatoria con la Constitución, pero que el Acuerdo de Cartagena y su Protocolo
Modificatorio constituyen en realidad tratados-marco que crean órganos y les
fijan unas funciones. Por eso, las precisiones se refieren fundamentalmente a
que la actividad de los órganos de la Comunidad Andina de Naciones debe
garantizar la vigencia de los principios  superiores del régimen constitucional
colombiano, “el respeto a los derechos humanos, la vigencia del Estado
Social de Derecho, la democracia y la separación de poderes”. En este
sentido, afirma, le corresponde al Tribunal de Justicia Andino “declarar la
nulidad de las decisiones de la comunidad que violen el ordenamiento jurídico
de la comunidad, dentro del cual deberán entenderse incorporados los expresados
principios  superiores.” A continuación afirmó que el hecho de que el
Tribunal no cumpliera esa labor adecuadamente con respecto a una decisión “podría
eventualmente llevar a la jurisdicción constitucional, en una situación
extrema, a ordenar su inaplicación interna, siempre que previamente se hubiere
procurado obtener del tribunal Andino la Interpretación de la norma sobre cuya
interpretación se centra la controversia (Ley 17 de 1980, art. 29). En este
evento cabe distinguir la validez de la decisión comunitaria que es asunto
ajeno al órgano judicial nacional, de la inaplicación interna en un caso
particular y por el motivo expresado. Lo anterior, sin embargo, no podría
siquiera ser contemplado hipotéticamente si en el seno de la comunidad se llega
a imponer en un momento dado una práctica de garantía de los principios
aludidos sobre cuyo normal funcionamiento pudiera mantenerse una expectativa
razonable.”
[155] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[156] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[157] El artículo 2 señaló además: “Artículo
2°. Del régimen electoral aplicable. Mientras se establece un
régimen electoral uniforme, el sistema de elección de los Representantes ante
el Parlamento Andino se regirá de acuerdo con la legislación electoral
colombiana en el entendido de que el régimen electoral transitorio establecido
en la presente ley dejará de ser aplicable cuando entren en vigencia los
instrumentos que establezcan el régimen electoral uniforme, salvo en lo que
este difiera expresamente a la normatividad, interna colombiana.”
[158] Ver Gaceta del Congreso No. 16 del 7 de
febrero de 2014.
[159] Ver Gaceta del Congreso N° 71 del 5 de
marzo de 2014.
[160] Cfr. Gaceta del Congreso No. 16
del 7 de febrero de 2014.
[161] Cfr. Gaceta del Congreso N° 71
del 5 de marzo de 2014.
[162] COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES. Sitio web
oficial. Sistema Andino de Integración (SAI). Disponible en: http://www.comunidadandina.org/Seccion.aspx?id=4&tipo=SA&title=sistema-andino-de-integracion-sai
[163] Ibíd.
[164] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[165] Sentencia T-510 de 2006 M.P. Álvaro
Tafur Galvis
[166] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En dicha
oportunidad, la Corte estudió el caso de tres presos interponen acción de
tutela, por intermedio de la personera municipal, en contra de la Registraduría
Municipal de Palestina (Caldas), por no haber ésta dispuesto una mesa de
votación para que los accionantes ejercieran su derecho al sufragio en las
elecciones de 1994.Los accionantes tenían debidamente registradas sus cédulas
de ciudadanía para ejercer su derecho al sufragio. La personera sostiene haber
ayudado a los presos en el trámite ante la Registraduría, pero ésta respondió que
como requisito para la instalación de mesas de sufragio era necesaria la
presencia de por lo menos 50 votantes potenciales. Por los motivos anteriores,
decidieron los actores acudir a la acción de tutela.
[167] En la
Sentencia C-373 de 1995 se enuncia que, a diferencia de los derechos
fundamentales en general, cuando se trate de funciones electorales, la ley que
las desarrolle debe ser estatutaria cuando, además de tratar elementos
esenciales de las citadas funciones, desarrolle todos aquellos aspectos
permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos. Teniendo
en cuenta lo anterior, dice la Corte: “La norma demandada en el caso sub
lite [Competencia del legislador ordinario para establecer inhabilidades e
incompatibilidades] no está restringiendo el derecho al sufragio pasivo, de
modo permanente, a una persona o a una categoría de personas: sólo está
señalando condiciones bajo las cuales, en un caso determinado, no puede alguien
ser beneficiario de ese derecho y sólo mientras tales condiciones subsistan. En
consecuencia, no puede considerarse que la norma en cuestión afecte el núcleo
del derecho político ni altere, de modo permanente, el ejercicio de las
funciones electorales. Una y otra circunstancia habilitan al legislador
ordinario para establecer la inhabilidad, cuya constitucionalidad está
ampliamente justificada en la medida en que una normatividad de estirpe
democrática tiene que ser renuente a cualquier asomo de nepotismo”.
[168] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[169] La
sentencia T-343 de 2010 reitera al respecto: “La Corte ha explicado que el
sufragio pasivo o el derecho a ser elegido y a desempeñar funciones y cargos
públicos, no es un derecho absoluto, sino que se encuentra limitado con
relación a otros principios y derechos constitucionales. De tal manera que a
través de las inhabilidades es posible someter dicho derecho a limitaciones con
el objetivo de defender y garantizar el interés general y la igualdad de
oportunidades de los que aspiran a ser elegidos”.
[170] M.P. Álvaro Tafur Galvis. En este fallo la Corte Constitucional asume el
conocimiento del caso presentado por dos personas que por vía separada
pretenden dejar la Sentencia del 18 de febrero de 2005 de la Sección Quinta,
Sala de lo Contencioso Administrativo, del  H. Consejo de Estado, sin
efecto. Esto, por cuanto la Sentencia es acusada de violar el debido proceso de
los actores y el ejercicio  y control del poder político, en las modalidades de
“elegir y ser elegido” y en lo que respecta al acceso a desempeñar funciones y
cargos públicos, por cuanto en dicha providencia se decidió anular los votos
depositados en cierta mesa de escrutinio de El Rosal, Municipio de Carcasa-
Santander-. Anulación que se dio, a juicio de los accionantes, sin tener en
cuenta que tal decisión se basó en un error de la Registraduría Nacional del
Estado Civil que equivocadamente indicó que un número de cédula no pertenecía a
uno de los actores, lo que llevó a la Sección Quinta del Consejo de Estado a
considerar que se encontraban frente a un caso de suplantación que hacía
imperativo la anulación de tal mesa de votación y en consecuencia generó, la
frustración del derecho del otro actor a ser Senador de la República pues con
los votos anulados de esta mesa, éste hubiera podido acceder a dicho cargo
público. Estimó la Corte que en el caso en concreto, si bien se deben
garantizar los derechos de los actores, tales como el derecho a elegir y ser
elegido, no es pertinente salvaguardarlos por la vía de la especial acción de
tutela  en razón a que no se recurrió a la vía ordinaria electoral para ello y
por ende, el pronunciamiento atacado hizo tránsito a cosa juzgada como garantía
de la seguridad jurídica. En consecuencia, la Corte decide negar los derechos
invocados por los actores y determinar que “…Salvo casos especiales en los que
ese medio no un sea mecanismo idóneo y eficaz para proteger los derechos
fundamentales que puedan estar en peligro, el interesado en discutir el acto de
elección o nombramiento deberá acudir a la acción electoral, pues ésta forma
parte del conjunto de garantías constitucionales y legales que pone a su
disposición la organización general de los medios electorales, no sólo para
hacer efectivo el derecho al voto en su doble dimensión (elegir y ser elegido),
sino para dotar de seguridad jurídica definitiva el resultado electoral, de
forma que los diversos actores que intervinieron en la elección y la ciudadanía
en general, puedan actuar y ordenar sus expectativas de conformidad con dicho
resultado.”
[171] Ibídem.
[172] Ibidem.
[173] Cfr. Corte Constitucional,
sentencia C-759/04. En este caso, la Corte declaró exequible la Ley 848/03, la
cual había sido demandada en razón a que durante su trámite no se contó con la
participación de los Representantes a la Cámara por el Departamento del Vaupés,
quienes habían sido suspendidos del cargo debido a lo resuelto por el Consejo
de Estado. En esta sentencia se consideró que si bien los habitantes de cada
circunscripción tenían un derecho de representación mínima en la Cámara, el
ejercicio del mismo debía hacerse compatible con la libertad y legalidad del
voto. Así, la restricción a la representación resultaba acorde a la Carta
Política, puesto que estaba sustentada en el cumplimiento de decisiones
judiciales que protegen intereses constitucionalmente valiosos.
[174] M.P. Jaime Córdoba Triviño
[175] Cfr. LLANOS, Mariana. El
bicameralismo en América Latina. En: Anuario de Derecho Constitucional
Latinoamericano. Edición 2003. Fundación Konrad-Adenauer Stiftung. Montevideo,
2003. pp. 347-377.
[176] Sobre el particular es ilustrativa la
exposición realizada ante la Asamblea Nacional Constituyente por parte del
Gobierno, respecto del sentido de un congreso bicameral. Al respecto, Cfr. Informe
del Ministerio del Interior y el Consejero Presidencial para la Asamblea y la
Reforma Constitucional. El sentido de un congreso bicameral. En: CEPEDA
ESPINOSA, Manuel José. Introducción a la Constitución de 1991. Hacia un nuevo
constitucionalismo. Presidencia de la República. Consejería para el Desarrollo
de la Constitución. Imprenta Nacional de Colombia. Bogotá, 1993. pp. 305-307.
[177] “Artículo 25 Todos los ciudadanos
gozarán, sin ninguna de la distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin
restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: || a)
Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos; || b) Votar y ser elegidos en elecciones
periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto
secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; || c)
Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de
su país”.
[178] Ver sentencia C-372 de 2011 M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub. Al respecto se sostuvo lo siguiente en el referido
fallo: “La Corte Constitucional ha entendido que todos los derechos
fundamentales, tanto los derechos civiles y políticos como los derechos
económicos, sociales y culturales, implican obligaciones de carácter negativo y
positivo. A diferencia de lo que solía afirmar parte de la doctrina, para la
Corte no es cierto que solamente los derechos económicos, sociales y culturales
tengan contenidos prestacionales; los derechos civiles y políticos también
requieren de la adopción de medidas, la destinación de recursos y la creación
de instituciones para hacerlos efectivos.” Más adelante agregó la
Corporación: “(…) esta Corte ha reconocido que los derechos fundamentales
tienen unos contenidos mínimos –negativos y positivos- de cumplimiento
inmediato y otros de contenido abierto y sujetos a la configuración
legislativa. Sin embargo, la libertad de configuración del legislador de dichos
contenidos abiertos e indeterminados no es absoluta; el legislador está sujeto
a los principios de no discriminación y progresividad y no regresividad –cuando
se trata de contenidos prestacionales-, entre otros”
[179] Ver las sentencias C-671 de 2002 M.P.
Eduardo Montealegre Lynnet, C-1141 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto,
C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[180] Según el artículo 52 de la Ley 4 de 1913
-Código de Régimen Político y Municipal-, “la ley no obliga sino en virtud
de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada”.
Se exceptúa de dicha regla, “cuando la ley fije el día en que deba
principiar a regir, o autorice al Gobierno para fijarlo, en cuyo caso comenzará
a regir la ley el día señalado” -artículo 53 numeral 1 ibídem-.
[181] M.P. Hernando Herrera Vergara.
[182] Incorporada por Colombia mediante Ley 16
de 1972.
[183] Incorporada por Colombia mediante la Ley
74 de 1968.
[184] Cfr. Sentencia C-490 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[185] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[186] Ver sentencia T-603 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[187] Cfr.
Sentencia T-603 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[188] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[189] Cfr. Sentencia C-224 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[190] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[191] Ver entre otras, C-180 de 1994 M.P. Hernando Herrera Vergara, T-830 de
2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.