C-384-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-384/03
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
POTESTAD REGLAMENTARIA-Concepto/POTESTAD
REGLAMENTARIA-Excepcional
La potestad
reglamentaria, entendida como la capacidad de producir normas administrativas
de carácter general, reguladoras de la actividad de los particulares y
fundamento para la actuación de las autoridades públicas, la tiene asignada de
manera general, en principio, el Presidente de la República, en virtud de lo
dispuesto en el artículo 189-11 de la Carta Política, quien puede ejercerla en
cualquier momento sin necesidad de que la ley así lo determine en cada caso. Excepcionalmente,
y por disposición constitucional, existe un sistema de reglamentación especial
respecto de ciertas materias y para determinados órganos constitucionales, al
margen de la potestad reglamentaria del Presidente de la República. Tal es el
caso del Consejo Superior de la Judicatura, de la Junta Directiva del Banco de
la República, del Consejo Nacional Electoral y de la Contraloría General de la
República.
CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Contenido
y alcance de la potestad reglamentaria
CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Finalidad
de la potestad reglamentaria
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Fundamento y límites
PRINCIPIO DE AUTONOMIA-Concepto
La autonomía
que la Constitución le otorgaba a determinados organismos, entre ellos la
Contraloría, significaba básicamente “i) no pertenencia a alguna de las ramas
del Poder; ii) posibilidad de actuación por fuera de las ramas del Poder y por
ende actuación funcionalmente independiente de ellas; iii) titularidad de una
potestad de normación para la ordenación de su propio funcionamiento y el
cumplimiento de la misión constitucional encomendada”.
SISTEMA DE INFORMACION PARA LA VIGILANCIA DE LA CONTRATACION ESTATAL-Objeto
SISTEMA DE INFORMACION PARA LA VIGILANCIA DE LA CONTRATACION ESTATAL-Elementos primarios que lo integran
Lo conforma
el catálogo de los proveedores, junto con los bienes y servicios, que éstos se
encuentran en capacidad de ofrecer a la administración pública o a los
particulares que manejan recursos públicos. Todo proveedor que desee participar
en los procesos contractuales con la administración pública deberá inscribirse
en el RUPR donde incluirá los precios de los bienes y servicios que ofrece a la
misma. Este sistema suministrará a cualquier persona natural o jurídica,
pública o privada el umbral de precios de un bien o servicio.
CATALOGO UNICO DE BIENES Y SERVICIOS-Concepto/REGISTRO
UNICO DE PRECIOS DE REFERENCIA-Conformación
CONTROL POSTERIOR-Concepto/CONTROL
SELECTIVO-Concepto
CONTROL FISCAL SOBRE ACTIVIDAD CONTRACTUAL DE LA ADMINISTRACION
PUBLICA-Momento en que se realiza
CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Habilitación
legal para expedir ciertos actos administrativos no contraría la Constitución
La habilitación legal al Contralor
General de la República para que expida actos administrativos encaminados a
crear subsistemas, métodos, principios, instrumentos y demás aspectos que
garanticen el ejercicio del control fiscal, los que constituirán el Sistema de
Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE (art. 2), al
constituirse en una habilitación que conlleva la expedición de actos
administrativos de carácter general y abstracto, con ánimo de permanencia, y
orientados al ejercicio de una potestad reglamentaria relacionada directamente
con la vigilancia de la gestión fiscal en materia de contratación estatal, se
encuentra ajustada a la Constitución.
CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Fijación
de términos en que los proveedores deberán registrar precios de bienes y servicios
desborda competencia
CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Condiciones
y términos de consulta del CUBS y el RUPR desborda ámbito de potestad
reglamentaria
LIBERTAD ECONOMICA-Límites
LIBERTAD ECONOMICA-No es un derecho
absoluto
REGISTRO UNICO DE PRECIOS DE REFERENCIA-Exigencia
de registrar precios de bienes y servicios no vulnera la libertad económica
CONTRATO ESTATAL-Contenido de la
publicación
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No
vulneración por conexidad material entre la disposición demandada y el
contenido de la ley
CONTRATO ESTATAL-Finalidad de la
publicidad
Referencia: expedientes D-4312
Demanda de inconstitucionalidad contra la  Ley 598 de 2000, "por
la cual se crean el Sistema de Información para la Vigilancia de la contratación
estatal, SICE, el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro
Único de Precios de Referencia, RUPR, de los bienes y servicios de uso común en
la Administración Pública y se dictan otras disposiciones."
Actor: Luis Ricardo Gómez Pinto
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D.C.,
trece (13) de mayo de dos mil tres ( 2003 ).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la
Constitución Política, el ciudadano Luis Ricardo Gómez Pinto solicitó a la Corte
declarar inexequible en su totalidad la Ley 598 de 2000 "por la cual se
crean el Sistema de Información para la Vigilancia de la contratación estatal,
SICE, el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro Único de
Precios de Referencia, RUPR, de los bienes y servicios de uso común en la
Administración Pública y se dictan otras disposiciones."
La Magistrada
Sustanciadora, mediante auto del 22 de octubre de 2002 resolvió admitir la
presente demanda, por cumplir con todos los requisitos que contempla el
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, ordenando la fijación en lista de las
normas acusadas y el traslado al señor Procurador General de la Nación para que
rindiera su concepto.
Al mismo tiempo,
resolvió comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso Nacional y al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.  De igual manera, de conformidad con el artículo 13 del Decreto 2067
de 1991, envió comunicación al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia
y Derecho, a la Contraloría General de la República, a la Auditoría General de
la República, al Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas -DANE-, a
la Confederación de Cámaras de Comercio - CONFECÁMARAS- y a los Departamentos
de Derecho Público de las Universidad Nacional, Externado de Colombia, Rosario
y Javeriana, a fin de que emitieran su concepto en relación con la demanda de
la referencia.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad,
y previo concepto de la Procuraduría General de la Nación, la Corte
Constitucional procede a decidir en relación con la demanda de la referencia.
II.      TEXTO
DE LAS NORMAS ACUSADAS
Se
transcribe a continuación el texto de la Ley 598 de 2000, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No 44.092 del 19 de julio de 2000:
DIARIO OFICIAL. AÑO CXXXVI. N. 44092. 19, JULIO, 2000. PAG. 1
LEY 598 DE 2000
(julio 18)
por la cual se crean el Sistema de Información para la Vigilancia de
la Contratación Estatal, SICE, el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, y
el Registro Único de Precios de Referencia, RUPR, de los bienes y servicios de
uso común en la Administración Pública y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. Créase para la vigilancia de la gestión fiscal de la
administración y de los particulares o entidades que manejan recursos públicos,
el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE,
el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro Único de Precios
de Referencia, RUPR, los cuales serán establecidos por el Contralor General de
la República.
Parágrafo. Denomínase Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, al
conjunto de códigos, identificaciones y estandarizaciones, entre otros, de los
bienes y servicios de uso común o de uso en obras que contratan las entidades
estatales para garantizar la transparencia de la actividad contractual en
cumplimiento de los fines del Estado.
Artículo 2°. El Sistema de Información para las Vigilancia de la
Contratación Estatal, SICE, estará constituido por los subsistemas, métodos,
principios, instrumentos y demás aspectos que garanticen el ejercicio del
control fiscal de conformidad con los actos administrativos que expida el
Contralor General de la República.
Artículo 3°. Los proveedores deberán registrar, en el Registro Único
de Precios de Referencia; RUPR, los precios de los bienes y servicios de uso
común o de uso en contratos de obra que estén en capacidad de ofrecer a la
administración pública y a los particulares o entidades que manejan recursos
públicos, en los términos que para el efecto fije el Contralor General de la
República.
Parágrafo. La inscripción en el Registro Único de Precios de
Referencia, RUPR, tendrá vigencia de un año. Los proponentes podrán solicitar
la actualización, modificación o cancelación de los precios registrados, cada
vez que lo estime conveniente. Los precios registrados que no se actualicen o
modifiquen en el término de un (1) año, contados a partir de la fecha de
inscripción o de su última actualización carecerán de vigencia y en
consecuencia no serán certificados.
Artículo 4°. La Contraloría General de la República, podrá contratar
en condición de operador, con personas naturales o jurídicas de naturaleza
pública o privada, la administración de los subsistemas o instrumentos del
Sistema de Información para la Contratación Estatal, SICE, de conformidad con
los métodos y principios definidos por el Contralor General de la República.
Artículo 5°. Para la ejecución de los planes de compras de las
entidades estatales y la adquisición de bienes y servicios de los particulares
o entidades que manejan recursos públicos, se deberán consultar el Catálogo
Único de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro Único de Precios de
Referencia, RUPR, de que trata la presente ley, de acuerdo con los términos y
condiciones que determine el Contralor General de la República.
Artículo 6°. La publicación de los contratos estatales ordenada por
la ley, deberá contener los precios unitarios y los códigos de bienes y
servicios, adquiridos de conformidad con el Catálogo Único de Bienes y
Servicios, CUBS.
Parágrafo. Para evitar la distorsión de precios por el
incumplimiento en los pagos, las entidades del Estado, reconocerán un interés
equivalente al DTF transcurrido 90 días de la fecha establecida para los pagos.
Artículo 7°. La presente ley rige a partir de la fecha de su
publicación.
(Firmas)
III.    FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA
Para
el actor, la Ley 598 de 2000 le otorgó facultades al Contralor para reglamentar
el tema de la contratación estatal, siendo aquélla exclusiva del Presidente de
la República, de conformidad con el artículo 189 numeral 11.  Señaló además que
la potestad reglamentaria es una función que el constituyente otorgó
principalmente y expresamente al ejecutivo y excepcionalmente a diversos
órganos del Estado dentro de los cuales no se encuentra la Contraloría.
Así
mismo, manifestó que la ley, con la exigencia de su artículo 3º que todos los
proveedores registren los precios de los bienes y servicios que están en
capacidad de ofrecer a la administración pública y a los particulares, vulnera
el derecho económico a la libre competencia, contenido en el artículo 333 de la
Constitución Política.
Además
expresó que la ley demandada infringe el artículo 158 de la Constitución, toda
vez que su artículo 6º consagra unos requisitos adicionales que se deben
cumplir para la publicación de los contratos estatales, materia que en su
sentir no le corresponde regular, desconociendo así el principio de unidad de
materia.
Finalmente
consideró que con la expedición de esta ley se está facultando a la Contraloría
para ejercer un control fiscal previo y no posterior y selectivo como lo
establece la Carta.
IV.    INTERVENCIONES
1.      Ministerio
de Justicia y Derecho
La
ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue, obrando en calidad de apoderada del
Ministerio de Justicia y del Derecho y como Directora del Derecho y el
Ordenamiento Jurídico, intervino dentro de este proceso para defender la
constitucionalidad de la norma acusada.
En
primer término señaló que la ley 598 de 2000 ya había sido demandada, operando
de esta forma la cosa juzgada relativa respecto a la expresión “transcurridos
90 días de la fecha establecida para los pagos”, la cual fue declarada
exequible mediante sentencia C-892 de 2001.
Posteriormente
adujo que de acuerdo a la Constitución Política, el poder reglamentario está,
en principio, en cabeza del Presidente de la República, y excepcionalmente en
cabeza de diferentes autoridades y organismos como son el Consejo Superior de
la Judicatura, Consejo Nacional Electoral, la Junta Directiva del Banco de la
República, entre otros.
De
igual forma manifestó que el Contralor General de la República y las
contralorías departamentales y municipales gozan de poderes similares al
reglamentario, de conformidad con el artículo 268, numerales 1º y 12 y el
artículo 272, inciso 6º de la Carta.
Afirmó
que la atribución otorgada a la Contraloría General de la República relacionada
con el diseño, administración y regulación del sistema de información para la
vigilancia de la gestión fiscal en la contratación pública, no implica la
reglamentación del procedimiento contractual ni su intervención, toda vez que
las bases de datos sobre proveedores y precios no condicionan la contratación.
Consideró
que la obligación de registrar los precios de los bienes y servicios que están
en capacidad de ofrecer y que pueden solicitar la actualización, modificación o
cancelación no limita la libre competencia y la libertad económica, toda vez
que son los mismos proveedores quienes dentro de un marco normativo de igualdad
de condiciones y bajo supuestos de ausencia de restricciones, fijan los precios
de los productos que están en capacidad de ofrecer, teniendo la posibilidad de
actualizarlos o modificarlos de acuerdo con las leyes del mercado.
Por
último, adujo que el hecho de que la publicación de los contratos estatales
ordenada por la ley deba contener los precios unitarios y servicios de
conformidad con el Catálogo Único de Bienes y Servicios CUBS, si bien versa
sobre uno de los aspectos de contratación estatal como es la publicación de los
contratos, constituye a su vez un mecanismo de control fiscal.  Razón por la
cual afirma que la ley demandada no viola el principio de la unidad de
materia.
2.      Universidad
del Rosario
El
ciudadano Juan Manuel Charry Urueña, en calidad de decano de la facultad de
jurisprudencia de la Universidad del Rosario, se hizo presente durante el
trámite del presente proceso, con el fin de solicitar la exequibilidad de la
ley objeto de estudio.
Manifestó
que la ley no le confirió potestad reglamentaria al Contralor sino la facultad
de definir técnicamente unos sistemas, métodos, principios e instrumentos,
lo cual no implica el ejercicio de aquélla facultad que se encuentra en cabeza
exclusiva del Presidente.
A
su juicio la ley no viola la libre competencia, por cuanto el Registro Único de
Precios de Referencia tiene como objetivo servir de punto de referencia para la
contratación por parte de las entidades públicas.  Por tal razón afirmó que
ningún proveedor está en situación ventajosa frente a los demás y que dicho
registro es un mecanismo para hacer eficaz el principio de selección objetiva
consagrado en la Ley 80 de 1993.
Finalmente
adujo que con la expedición de esta ley no se afectó el principio de unidad de
materia, pues a su parecer, el artículo 6º de la Ley 598 de 2000 se encuentra
en conexidad con lo preceptuado en la totalidad del texto legal y es
consecuencia de las disposiciones que regulan el catálogo de bienes y servicios
en los contratos estatales.
3.
Contraloría General de la República
La ciudadana Ana
Lucía Padrón Carvajal, actuando en representación de la Contraloría General de
la República, acudió al presente proceso con el fin de solicitar se declare
exequible la ley 598 de 2000.
Inició su
intervención trayendo a colación la sentencia C-716 de 2002, por medio de la
cual se declaró la exequibilidad de la ley acusada, esto, con el fin de aclarar
que la función que ejerce la Contraloría al regular el SICE no constituye un
sistema de control fiscal previo.
A su juicio ha
operado la cosa juzgada constitucional con respecto al cargo del demandante
relacionado con la violación del artículo 268 C.P. que establece que el control
fiscal debe ser posterior y selectivo.
En relación con
el argumento del accionante que la Ley 598 de 2000, al ordenar que la
publicación de los contratos estatales deberá contener los precios unitarios y
los códigos de bienes y servicios adquiridos de conformidad con el Catálogo
Único de Bienes y Servicios CUBS está adicionando requisitos para la
contratación, precisó que esto no implica una reforma a la ley 80 de 1993.
Destacó que lo que se logró con tal obligación fue incluir un nuevo elemento y
específico en la publicación de los contratos estatales como son los precios
unitarios y los códigos de bienes y servicios.
Respecto a este
punto concluyó que con esta medida lo que se busca es brindar una mejor
información sobre los procesos contractuales de las entidades estatales, al
igual que la transparencia y el conocimiento por parte de los interesados.
De otra parte,
expresó que el artículo 3º de la ley que establece que los proveedores deberán
ingresar en el registro único de precios de referencia, RUPR, los precios de
los bienes y servicios de uso común o de uso en contratos que estén en
capacidad de ofrecer a la administración pública y a los particulares o
entidades que manejen recursos públicos, no restringe ni limita la libertad
económica, como lo considera el demandante; por el contrario, permite que la
información que soporta la actividad contractual sea consultada por cualquier
ciudadano interesado.
Finalizó su
intervención manifestando que la libertad económica no es absoluta, toda vez
que no está exenta de vigilancia estatal.
4.
Ministerio del Interior
La
ciudadana Ana Belén Fonseca Oyuela, obrando como representante judicial del
Ministerio del Interior, intervino en el presente proceso con el fin de
defender la constitucionalidad de la ley demandada.
En
primer término manifestó que no le asiste razón al demandante en cuanto a que
la normatividad de la ley 598 de 2000 quebranta el numeral 11 del artículo 189
de la Constitución Política, por cuanto le está otorgando facultades al
Contralor General de la República para reglamentar materias pertenecientes al
régimen de la contratación estatal, toda vez que los artículos 117 y 119 de la Carta,
confiere a la Contraloría, por ser uno de los órganos de control, competencia
para "dictar normas generales para armonizar los sistemas de control
fiscal (artículo 269 num. 12)".
Respecto
a los argumentos de  la demanda, en el sentido que la Ley 598 de 2000 vulnera
la libre competencia, señaló que por mismo mandato del artículo 333 de la
Carta, este derecho no puede ejercerse de manera absoluta.  Así mismo, en
cuanto a la unidad de materia no comparte los argumentos del accionante.
Finalmente
precisó que la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-892 de 2001 y la
C-716 de 2002 avaló la constitucionalidad del sistema de información objeto del
presente estudio, reforzando el argumento de la libertad contractual de la
Administración.
5.
Auditoría General de la República.
La
ciudadana Doris Pinzón Amado, en calidad de apoderada especial de la Auditoría
General de la República acudió al presente proceso, con el fin de solicitar se
declare la inconstitucionalidad de la Ley 598 de 2000.
En
relación con el tema de la potestad reglamentaria, adujo que tal competencia,
si bien se encuentra radicada principalmente en cabeza del Presidente de la
República, no es de su competencia exclusiva.  Indicó que con ocasión a la
entrada en vigencia de la Constitución del 91, el poder reglamentario también
se encuentra en cabeza de otros organismos.
En
relación con lo anterior, después de haber citado varios pronunciamientos de
esta Corporación, concluyó que el legislador podría atribuirle al Contralor
General de la República facultades normativas, siempre que ellas se refieran a
materias de su exclusivo resorte y que con su asignación no se invadan
competencias reconocidas constitucionalmente a otras autoridades y no conlleve
modificación al modelo constitucional adoptado.
Afirmó
que con la ley 598 de 2000 no se le otorgó la potestad al Contralor para
reglamentar la Ley 80 de 1993, sino la de poner en marcha el SICE, lo cual es
un asunto relacionado con un control fiscal que no es previo.
Con
base en lo anterior, realizó un análisis de la ley y consideró que como ésta en
sus artículos del 1º al  4º estableció un mecanismo de control fiscal, no se
discute la exequibilidad de estas normas.
No
obstante respecto al artículo 5º, manifestó que éste desborda lo contemplado en
la Constitución, al permitir al Contralor definir los términos y condiciones en
que las entidades públicas deberán consultar el sistema para la vigilancia de
la contratación estatal, por cuanto se está afectando directamente la
contratación pública y por lo que dicha facultad le corresponde al Presidente
de la República.  A su parecer, lo anterior ha dado lugar a la creación de un
nuevo registro de proponentes, que sólo puede ser reglamentado por el
Presidente de la República.
Por
último señaló que, "teniendo en cuenta que la norma cuestionada propende
por establecer un mecanismo ágil para el ejercicio del control fiscal sobre la
contratación estatal, así como proporcionar información clara y precisa sobre
aspectos que pueden incidir en la contratación estatal, se estima que la medida
adoptada en el artículo 6º de la ley guarda relación con la temática general de
la ley y por tanto no se ha incurrido en desconocimiento del principio de
unidad de materia."
6.      Departamento
Administrativo Nacional de Estadísticas -DANE-.
La
ciudadana Berta Alicia Suárez Casallas, en calidad de apoderada judicial del
Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas -DANE-.  Argumentó que la
ley no vulnera el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, toda vez
que el artículo 268 de la misma estableció que además de las funciones allí
señaladas, el Contralor General de la República, tendrá las demás que le señale
la ley.
En
su sentir la función otorgada mediante la ley 598 de 2000 a la Contraloría se
ajusta al ejercicio del control fiscal que tiene a cargo dicha entidad.
En
relación con la vulneración del artículo 333 de la Constitución (libertad
económica) manifestó que esta misma norma permite exigir permisos previos y
requisitos, siempre y cuando están autorizados por la ley.  En adición hizo
énfasis en que la ley produce efectos erga omnes, que es de obligatorio
cumplimiento y que todo aquel que desee contratar con el estado deberá acogerse
a la ley, condición que a su parecer no constituye violación a la libre
competencia.
Finalmente,
en relación con la supuesta violación al principio de la unidad de materia,
indicó que el artículo 6º de la ley que requiere de la publicación de los
precios en el registro, responde al objetivo de aquélla relacionado con el
control fiscal con regulación de precios de manera homogénea.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
La vista fiscal en su concepto expresó
que en relación con el cargo que hace referencia a que la ley 598 de 2000
revivió el control fiscal previo abolido por el artículo 267 de la Carta,
existe cosa juzgada constitucional, ya que la Corte se había pronunciado
respecto a que las funciones concedida por esta ley no constituían un control
fiscal previo ni mucho menos eran incompatibles con la función a él asignadas.
Consideró que la potestad reglamentaria
no es exclusiva del Presidente de la República, que aquélla la ejercen otros
órganos.  Sin embargo aclaró que el Presidente la ejerce de manera permanente,
que puede hacer uso de ella en cualquier tiempo y en principio sobre todas las
leyes; mientras que la potestad de reglamentación de los demás, recae sobre
materias específicas, se ejerce de manera excepcional, ya sea por mandato de la
Constitución o la ley.
En este orden de ideas sostuvo que la Ley
598 de 2000 atribuye al Contralor General de la República la facultad de
reglamentación, en tanto le está determinando las materias específicas que debe
regular, tales como el SICE, CUBS y el RUPR, debiendo expedir las normas que
permitan realizar de manera adecuada el control fiscal posterior y selectivo
que le corresponde a la Contraloría General de la República, en desarrollo de
los principios constitucionales del control fiscal, que son la eficiencia, la
economía, la transparencia y la valoración de los costos ambientales.
Aclaró que tal facultad de reglamentación
no debe confundirse con la atribución de reglamentar la ley; que la facultad
reconocida al Contralor en la norma acusada no se enmarca en la potestad
reglamentaria propia del Presidente de la República, sino en una función
administrativa que en razón de sus funciones le es propia.  Lo anterior tiene
su justificación en el artículo 268 numeral 13 de la Constitución que le
atribuye al titular de la función de control fiscal las demás funciones que
estime el legislador, siempre y cuando se encuentren relacionadas con el
ejercicio del control fiscal posterior y selectivo.
En síntesis consideró que la ley 598 se
encuentra ajustada a la Constitución Política, en tanto las facultades
concedidas al Contralor General de la República son el desarrollo del numeral
13 del artículo 268 de la Carta, que lo faculta para regular un asunto por
medio de reglamento y no en virtud de la potestad reglamentaria que tiene el
Presidente de la República, pues el reglamento expedido por el Contralor
pretende que se ejerza un control fiscal independiente y autónomo sin
injerencias del Ejecutivo.
De otra parte expresó que el deber de
registrar los precios de los bienes y servicios que los proveedores se
encuentren en condiciones de ofrecer a la Administración, tiene el fin de
facilitar la consulta de los precios del mercado, la identificación de
proveedores y los precios a los cuales éstos ofrecen sus bienes y servicios a
la Administración de manera actualizada y real. Señaló además que tal
obligación va acorde con el principio de transparencia de la función
administrativa en materia de contratación, pues pretende garantizar la libre
competencia leal y así seleccionar el mejor oferente.
Adujo que en cuanto a la publicidad de
los contratos y de la exigencia de contener los precios unitarios y los códigos
de bienes y servicios no vulnera el principio de unidad de materia. Indicó que
la materia eje de la Ley 598 de 2002, es la creación de un sistema de
información para la vigilancia de la contratación estatal, que guarda conexidad
con la exigencia antes descrita.
Finalmente en relación con el cargo,
según el cual la Ley 598 de 2000 revive el control previo que fue abolido por
la Constitución de 1991, planteó que existe cosa juzgada constitucional
absoluta, en tanto la Corte, en sentencia C-716 de 2002 declaró exequible la
ley por este aspecto.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241 numeral 4 de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la presente demanda, ya que se dirige contra una ley de la República.
2.  Las materias sujetas a examen.
De conformidad con los planteamientos de
la demanda y las intervenciones de los ciudadanos y autoridades públicas, en la
presente oportunidad corresponde a la Corte despejar los siguientes
interrogantes:
1. ¿ la Ley 598 de 2000 está asignándole
al Contralor General de la República la potestad de reglamentar una materia que
desborda los parámetros señalados en el artículo 268 constitucional?
2. Según el
artículo 3º de la Ley 598 de 2000, el deber que tienen los proveedores de
registrar, en el “Registro Único de Precios de Referencia, RUPR”, los precios
de los bienes y servicios de uso común o de uso en contratos de obra que estén
en capacidad de ofrecer a la administración pública y a los particulares o
entidades que manejen recursos públicos, ¿viola el derecho a la libre
competencia garantizado en el artículo 333 constitucional?.
3. El artículo 6
de la Ley demandada, que dispone que la publicación de los contratos estatales
ordenada por la ley deberá contener los precios unitarios y los códigos de
bienes y servicios, adquiridos de conformidad con el Catálogo Único de Bienes y
Servicios, CUBS, ¿contraviene el principio de unidad de materia previsto en el
artículo 158 constitucional?.
4. Las
facultades que la ley demandada le concede al Contralor General de la República
para definir los métodos y principios para el funcionamiento de los sistemas en
ella previstos, convierte la función de dicha entidad en un control previo
contrario a la Constitución?.
3.
Consideraciones previas:  cosa juzgada constitucional.
La presente
demanda se dirige contra la integridad de la Ley 598 de 2000, por la supuesta
violación de los artículos 189-11 y 267 constitucionales; asimismo, de manera
particular, contra los artículos 3 y 6 en su inciso primero aduciéndose
violación a los artículos 333 y 158 de la Constitución, respectivamente.
Debido a que
existen dos pronunciamientos anteriores de esta Corporación sobre la mencionada
ley, es preciso analizar si ha operado o no el fenómeno de la cosa juzgada.
En sentencia
C-892 del 22 de agosto 2001 la Corte, con ocasión de una demanda presentada
contra el parágrafo único del artículo 6 de la Ley 598 de 2000, por violación
de los artículos 13 y 209 de la Carta Política, la Corte declaró inexequible la
expresión “Transcurridos 90 días de la fecha establecida para los pagos”,
contenida en la citada norma legal, por cuanto:
“encuentra la Corte que la norma parcialmente acusada, en cuanto
establece un plazo de gracia de 90 días para que la administración empiece a
reconocer intereses de mora, luego de vencido el plazo para el pago, viola el
principio de responsabilidad contractual consagrado en el artículo 90 de la
Carta y, por esa misma vía, los principios de justicia conmutativa, igualdad,
respeto por los derechos adquiridos con justo título y buena fe, contenidos en
los artículos 2°, 13, 58 y 83 del mismo ordenamiento Superior. Igualmente, la
previsión demandada resulta contraria a los principios que desarrollan la
función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Carta[1].
En consecuencia,
en relación con la citada expresión legal, en el presente asunto esta
Corporación decidirá estarse a lo resuelto en sentencia                 C-
892/2001.
Por otra parte,
en sentencia C-716 del 13 de Septiembre de 2002, la Corte falló una demanda
presentada contra la totalidad de la Ley 598 de 2002, por supuesta violación
del Preámbulo y los artículos 267 y 268 del Texto Fundamental. En la parte
resolutiva de la sentencia, esta Corporación  declaró exequible la mencionada
ley, pero exclusivamente en relación con el cargo analizado en la
providencia, el cual consistió en atacar la citada ley por cuanto sus
disposiciones implicarían una inversión del control fiscal posterior y
selectivo que fue impuesto por la Constitución de 1991 y conferido a la
Contraloría General de la República por el mismo Estatuto.
Para esta Corporación, el cargo no estaba
llamado a prosperar por cuanto la citada ley, de manera alguna implementó un
nuevo sistema de control fiscal previo; por el contrario, el legislador diseñó
un mecanismo de información que propugna la agilización de los procesos de
contratación, estimula la transparencia, facilita la consulta de las opciones,
aumenta el espíritu de competencia entre los oferentes y propicia el control
social sobre la actividad contractual de la Administración.
Así las cosas,
resulta claro que únicamente el último cargo de inconstitucionalidad planteado
por el aquí demandante contra la totalidad de la Ley 598 de 2002, resulta ser
idéntico al examinado y fallado por esta Corporación en sentencia C-716 de
2002, razón por la cual ha operado el fenómeno de la cosa juzgada relativa.
Por lo tanto, la
Corte debe entrar a examinar en este caso la procedencia del cargo dirigido
contra las facultadas reglamentarias otorgadas al Contralor General para
determinar si invaden la órbita del Presidente de la República y además, los
cargos particulares contra los artículos 3 y 6 inciso primero de la misma.
4.    Examen de los cargos
propuestos en la demanda.
Considera el
actor que mediante la normatividad demandada, el legislador le asignó al
Contralor General de la República la potestad de reglamentar una materia que es
de competencia exclusiva del Presidente de la República (art. 189-11). Al
respecto, teniendo en cuenta el texto de la Ley 598 de 2000, entiende la Corte
que el cargo de la demanda en este punto se dirige contra las expresiones
mediante las cuales el legislador le asignó una competencia reglamentaria al
Contralor referidas al Sistema de Información para la Vigilancia de la
Contratación Estatal, SICE, el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS y el
Registro Único de Precios de Referencia de los bienes y servicios de uso común
en la Administración Pública, RUPR, en los artículos 1º, 2º, 3º y 5o.
Con el propósito
de determinar si le asiste o no razón al ciudadano demandante, la Corte
analizará el contenido y alcance de la potestad reglamentaria que por
Constitución tiene el Contralor General de la República. Acto seguido,
relacionará y examinará cada una de las funciones que la Ley 598 de 2000 le
estableció al Jefe de este órgano de control fiscal con el fin de determinar si
éstas se ajustan o no al estricto ámbito competencial del Contralor o si por el
contrario invaden el del Presidente de la República.
4.1. Contenido y alcance de la
potestad reglamentaria del Contralor General de la República.
El poder
reglamentario, en tanto que atribución a la Administración de una facultad de
producir normas jurídicas, tiene como fundamento en un Estado Social de Derecho
la necesidad de adoptar disposiciones generales y abstractas mediante las
cuales se desarrolle el sentido de la ley, a fin de poder hacerla ejecutable.
Este poder reglamentario está limitado por el espíritu y el contenido de la ley
que reglamenta. Así pues, el acto expedido en ejercicio de la potestad
reglamentaria debe aportar los detalles, los pormenores de la ejecución de la
ley, facilitar su entendimiento y comprensión.
Al respecto, esta
Corte en sentencia C-805/01, con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil
consideró lo siguiente:
“La potestad reglamentaria es
“...la producción de un acto administrativo que hace real el enunciado
abstracto de la ley ... [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el
plano de lo real”. Tal facultad se concreta en la expedición de las normas de
carácter general que sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley. Toda
facultad de regulación que tenga como contenido expedir normas para la cumplida
ejecución de las leyes, pertenece, en principio, por atribución constitucional,
al Presidente de la República, sin necesidad de que la ley así lo determine en
cada caso. Dentro del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, la
potestad reglamentaria tiene un lugar propio. Por virtud de ella el Presidente
de la República expide normas de carácter general, subordinadas a la ley y
orientadas a permitir su cumplida aplicación. Tales normas revisten, además,
una forma especial, y se expiden con la firma del Presidente y el Ministro o
Director de Departamento Administrativo del ramo.
La potestad
reglamentaria, entendida como la capacidad de producir normas administrativas
de carácter general, reguladoras de la actividad de los particulares y fundamento
para la actuación de las autoridades públicas, la tiene asignada de manera
general, en principio, el Presidente de la República, en virtud de lo dispuesto
en el artículo 189-11 de la Carta Política, quien puede ejercerla en cualquier
momento sin necesidad de que la ley así lo determine en cada caso.
Excepcionalmente, y por disposición constitucional, existe un sistema de
reglamentación especial respecto de ciertas materias y para determinados
órganos constitucionales, al margen de la potestad reglamentaria del Presidente
de la República[2].
Tal es el caso del Consejo Superior de la Judicatura[3], de la Junta Directiva
del Banco de la República[4],
del Consejo Nacional Electoral[5]
y de la Contraloría General de la República[6].
Así pues, la potestad reglamentaria que
constitucionalmente tiene asignada el Contralor General de la República se
limita a aquellos ámbitos expresamente mencionados en los numerales 1 y 12 del
artículo 268 Superior, es decir, para la prescripción de los métodos y la forma
de rendir cuentas los responsables del manejo de los fondos o de bienes de la
Nación, indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de
resultados que deben seguirse, así como a dictar las normas generales para
armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del
orden nacional y territorial.
Así ya lo había
precisado esta Corporación[7]
cuando consideró que la Constitución le ha atribuido al Contralor General de la
República cierta potestad reglamentaria a fin de que pueda desarrollar la
función de vigilancia de la gestión fiscal, prescribiendo los métodos y la
forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la
Nación, para que al rendir las cuentas a que están obligados lo hagan de una
manera ordenada y sistemática, e indicar los criterios de evaluación que
deberán seguirse, así como dictar normas generales para armonizar los sistemas
de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y
territorial, para facilitarles a las contralorías el ejercicio de su función[8].
Esta potestad reglamentaria tiene su
fundamento y límite en el principio de autonomía que el Texto Fundamental le
otorgó a determinados órganos de control del Estado, y debe ser ejercida dentro
del ámbito propio de sus funciones y según la modalidad de control fiscal que
establece la Constitución, es decir, un control posterior y selectivo
encaminado a realizar una vigilancia de gestión fiscal del Estado que incluye
el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en
la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos
ambientales.
Al respecto, la
Corte consideró que la autonomía que la Constitución le otorgaba a determinados
organismos, entre ellos la Contraloría, significaba básicamente “i ) no
pertenencia a alguna de las ramas del Poder; ii ) posibilidad de actuación por
fuera de las ramas del Poder y por ende actuación funcionalmente  independiente
de ellas; iii ) titularidad de una potestad de normación para la ordenación
de su propio funcionamiento y el cumplimiento de la misión constitucional
encomendada”.[9]
(subrayado fuera de texto ).
En
suma, el ejercicio de la potestad reglamentaria del Contralor General de la
República está limitada por un criterio material en el sentido de que se
encuentra estrechamente vinculada a las funciones que la Constitución le asigna
expresamente a este órgano de control, en los términos de los numerales 1 y 12
del artículo 268 constitucional.
4. 2.   Funciones atribuidas
por el legislador al Contralor General de la República mediante la Ley 598 de
2002.
La
Corte[10],
al estudiar un cargo general contra la Ley 598 de 2002, consistente según el
actor, en que al haber atribuido al Contralor General de la República las
mencionadas funciones,  se implantó un control previo y no posterior como lo
establece la Constitución, consideró que el legislador ha conferido a la
Contraloría funciones acordes con el ejercicio del control fiscal posterior y
selectivo, que no solo lo permiten sino que lo facilitan y optimizan,
concluyendo entonces que por ese cargo la mencionada ley era exequible.
Como
en el presente caso el cargo propuesto hace referencia a la indebida atribución
de funciones al Contralor General de la República las que en decir del actor
corresponden al Presidente de la República por tratarse de potestades
reglamentarias, corresponde a la Corte en esta oportunidad examinar en detalle
cada una de las mencionadas funciones a fin de determinar si el legislador
atribuyó una potestad reglamentaria contraria a la Constitución.
Mediante la Ley
598 de 2002 se crea el Sistema de Información para la Vigilancia de la
Contratación Estatal, SISE, el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, y el
Registro Único de Precios de Referencia, RUPR, de los bienes y servicios de uso
común en la Administración Pública y se dictan otras disposiciones; así mismo,
le atribuye competencia al Contralor General de la República para ejercer las
siguientes funciones:
1. Establecer el
Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, el
Catálogo  Único de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro Único de Precios de
Referencia, RUPR. (art. 1)
2. Expedir actos
administrativos encaminados a crear subsistemas, métodos, principios,
instrumentos y demás aspectos que garanticen el ejercicio del control fiscal,
los que constituirán el Sistema de Información para la Vigilancia de la
Contratación Estatal, SISE,. (art. 2)
3. Fijar los
términos en que los proveedores deberán registrar los precios de los bienes y
servicios de uso común o de uso en contratos de obra que estén en capacidad de
ofrecer a la administración pública y a los particulares o entidades que manejan
recursos públicos. (art. 3)
4. Determinar las condiciones y los términos en que se deberán
consultar el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, y del Registro Único
de Precios de Referencia, RUPR, para la ejecución de los planes de compras de
las entidades estatales y la adquisición de bienes y servicios de los
particulares o entidades que manejan recursos públicos. (art. 5)
Debe
aclararse que el artículo cuarto de la Ley 598 de 2002 no entrega al Contralor
facultad alguna reglamentaria respecto de la contratación, puesto que al
disponer que la Contraloría General de la República podrá contratar en
condición de operador, con personas naturales o jurídicas de naturaleza pública
o privada, la administración de los subsistemas o instrumentos del Sistema de
Información para la Contratación Estatal, SICE, de conformidad con los métodos
y principios definidos por el Contralor General de la República, solo permite
la contratación de la Contraloría de tales subsistemas o instrumentos según los
actos administrativos expedidos por el Contralor de acuerdo a la facultad
conferida en el artículo segundo de la misma ley.
Así pues, para la Corte la exequibilidad
de las funciones que atribuyó el Congreso de la República al Contralor mediante
la Ley 598 de 2000 depende de que cada una de ellas se oriente al desarrollo de
la función que la Constitución entregó a la Contraloría General[11], y se enmarque en el
ámbito del ejercicio de la potestad reglamentaria que corresponde al Contralor
General de la República.
El
Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE,  se
crea por la Ley 598 de 2002, como su nombre lo indica, para la vigilancia de la
gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que
manejan recursos públicos, y reviste vital importancia por cuanto su finalidad
es ofrecer información integral, especialmente al órgano de control fiscal,
relacionada con todos los datos relevantes en el proceso de contratación
estatal, facilitándole de tal manera el ejercicio de su función constitucional,
y constituyéndose en una herramienta para el fortalecimiento y garantía del
ejercicio del control posterior y selectivo, proporcionando además soportes a
la rendición de cuentas por parte del Estado.
El
SICE está integrado por dos elementos primarios que son el CUBS y el RUPR.
Según lo previsto en el parágrafo del artículo 1º de la Ley 598 de 2002,
denominase Catalogo Unico de Bienes y Servicios, CUBS, al conjunto de códigos,
identificaciones y estandarizaciones, entre otros, de los bienes y servicios de
uso común o de uso en obras que contratan las entidades estatales para
garantizar la transparencia de la actividad contractual en cumplimiento de los
fines del Estado. Por su parte, al RUPR –Registro Único de Precios de
Referencia- lo conforma el catálogo de los proveedores, junto con los bienes y
servicios, que éstos se encuentran en capacidad de ofrecer a la administración
pública o a los particulares que manejan recursos públicos. Todo proveedor que
desee participar en los procesos contractuales con la administración pública
deberá inscribirse en el RUPR donde incluirá los precios de los bienes y
servicios que ofrece a la misma (Art. 3º Ley 598 de 2000). Este sistema
suministrará a cualquier persona natural o jurídica, pública o privada el
umbral de precios de un bien o servicio. Nótese cómo estos elementos, el CUBS y
el RUPR, orientados de manera particular a la transparencia de la actividad
contractual en cumplimiento de los fines del Estado, si bien son elementos del
SICE, expanden su orbita de acción al proceso mismo de contratación estatal
pues estos catálogo y registro deberán ser consultados en etapas anteriores y
concomitantes con dicho proceso, por lo que, quienes deseen intervenir en ella
deberán ajustarse al umbral de precios allí registrados y a la reglamentación
que para el efecto se expida. Entonces, con el fin de rodear de condiciones de
transparencia a la contratación estatal como un factor determinante de su
legitimidad, mediante el establecimiento de estos catálogo y registro es
evidente que se introducen condiciones y requisitos para el acceso a la
contratación estatal.
Debe
tenerse en cuenta, que para los efectos del artículo 267 de la Constitución
Nacional se entiende por control posterior la vigilancia de las actividades,
operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control y de los
resultados obtenidos por los mismos. Por control
selectivo se entiende la
elección mediante un procedimiento técnico de una muestra representativa de
recursos, cuentas, operaciones o actividades, para obtener conclusiones sobre
el universo respectivo en el desarrollo del control fiscal[12].
Por lo tanto, el control fiscal sobre la actividad contractual de la
administración pública se realiza una vez se encuentren liquidados o terminados
los contratos, según así lo dispone la ley 80 de 1993, artículo 65, disposición
que fue encontrada exequible por esta corporación[13]. Cualquier actividad
reglamentaria del Contralor que no se relacione con la vigilancia de la gestión
fiscal de la administración y la forma de rendir cuentas los responsables del
manejo de bienes o fondos de la Nación escapa a sus funciones.
Como
el artículo 1º de la Ley 598 de 2000 contiene una amplia autorización legal que
desborda en parte las atribuciones constitucionales del Contralor General de la
República, la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “los cuales
serán establecidos por el Contralor General de la República”, pues a dicho
funcionario solo le corresponde establecer el Sistema de Información para la
Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, que se orienta a facilitar y
garantizar el ejercicio del control fiscal de manera posterior y selectiva, y
en el marco del numeral 1º del artículo 268 de la Constitución, es decir, en el
proceso de rendición de cuentas los responsables del manejo de recursos y fondos
de la nación.
Así las cosas, la habilitación legal al
Contralor General de la República para que expida actos administrativos
encaminados a crear subsistemas, métodos, principios, instrumentos y demás
aspectos que garanticen el ejercicio del control fiscal, los que constituirán
el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE
(art. 2), al constituirse en una habilitación que conlleva la expedición de
actos administrativos de carácter general y abstracto, con ánimo de permanencia,
y orientados al ejercicio de una potestad reglamentaria relacionada
directamente con la vigilancia de la gestión fiscal en materia de contratación
estatal, se encuentra ajustada a la Constitución.
Debe tenerse en cuenta que, en la
exposición de motivos de la ley demandada se evidencia que consideró el
legislador para expedir la Ley 598 de 2000, la clara relación existente entre
la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o
entidades que manejan recursos públicos, la contratación estatal, la rendición
de cuentas y el funcionamiento del SICE. Así lo expresó[14]:
“El SICE, en consecuencia, responderá
para:
·
Garantizar el ejercicio del control fiscal más
calificado.
·
Facilitar y soportar los procesos de preparación
y evaluación de los presupuestos públicos.
·
Mejorar la rendición de cuentas de los
funcionarios a los organismos de control ( negrilla
fuera de texto ).
·
Estimular y facilitar el ejercicio del control
social”.
Además de este
claro antecedente legislativo, la Corte considera que un importante componente
del proceso de rendición de cuentas guarda una estrecha  e indudable relación
con la forma en que una determinada entidad estatal ha venido ejerciendo su
actividad contractual. En efecto, el mencionado proceso abarca aspectos
financieros, de gestión y resultados, que se apoyan sobre el examen del respeto
a los principios de eficiencia, es decir, que en igualdad de condiciones
y calidad los bienes y servicios se haya obtenido el menor costo; economía,
o sea que la asignación de recursos haya sido la más conveniente para maximizar
los resultados; eficacia, es decir, que los resultados alcanzados lo
hayan sido de manera oportuna y guarden relación con los objetivos y metas[15], así como la
evaluación del impacto ambiental.
En tal sentido, es indudable la existencia
de un claro vínculo material y finalístico entre la facultad consagrada en el
numeral 1º del artículo 268 de la Constitución y la habilitación legal al
Contralor General de la República para que expida actos administrativos
encaminados a crear subsistemas, métodos, principios, instrumentos y demás
aspectos que garanticen el ejercicio del control fiscal, los que constituirán
el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE (
art. 2 ).
Así pues, la Corte declarará la
exequibilidad de la expresión “de conformidad con los actos administrativos
que expida el Contralor General de la República”, del artículo 2 de la Ley
598 de 2000.
Por el contrario,
cuando el Congreso de la República facultó asimismo al Contralor General de la
República para fijar los términos en que los proveedores deberán registrar los
precios de los bienes y servicios de uso común o de uso en contratos de obra
que estén en capacidad de ofrecer a la administración pública y a los
particulares o entidades que manejan recursos públicos y para reglamentar el
funcionamiento del  Registro Único de Precios de Referencia RUPR (art. 3), lo
que significa expedir normas jurídicas encaminadas a regular el registro de los
precios de los bienes y servicios de uso común o de uso en contratos de obra
que estén en capacidad de ofrecer a la administración pública y a los
particulares o entidades que manejan recursos públicos, al no tratarse del ejercicio
de una simple actividad de gestión de un sistema informático sino de la
expedición de disposiciones jurídicas vinculantes para los entes
administrativos mediante las cuales se estructura un sistema de registro
público para la transparencia de la contratación estatal en el proceso de
contratación estatal, desborda de esta manera las competencias constitucionales
del Contralor e invade aquéllas del Presidente de la República, a quien
corresponde ejercerla. Por las anteriores razones, la Corte declarará la
inexequibilidad de la expresión “en los términos que para el efecto fije el
Contralor General de la República”, del artículo 3 de la Ley 598 de 2000.
Una última competencia que la Ley 598 de
2000 le entregó al Contralor General de la República consiste en determinar las
condiciones y los términos en que se deberá realizar la consulta del Catálogo
Único de Bienes y Servicios, CUBS, y del Registro Único de Precios de
Referencia, RUPR para la ejecución de los planes de compras de las entidades
estatales y la adquisición de bienes y servicios de los particulares o
entidades que manejan recursos públicos (art. 5). También en este caso se trata
del ejercicio de una potestad reglamentaria por cuanto las normas jurídicas que
produzca el Contralor en la materia constituyen no sólo disposiciones
administrativas, de gestión u organizativas, sino mandatos imperativos para
determinados funcionarios públicos, y que al igual que en el caso del artículo
3 de la citada ley desborda el ámbito de la potestad reglamentaria que la
Constitución le reconoce al Contralor e invade aquella del Presidente de la
República, a quien le corresponde ejercerla, razón por la cual será declarada
inexequible.
En
suma, encontró la Corte que dada la íntima relación existente entre el Sistema
de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE y el
ejercicio de un control fiscal posterior y selectivo por parte de la
Contraloría General de la República, que incluye los procesos de rendición de
cuentas, la atribución que realizó el Congreso de la República al Contralor
para reglamentarlo y ponerlo en funcionamiento se avenía a la Constitución. Por
el contrario, la atribución de potestad reglamentaria al Contralor en relación
con el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS, y el Registro Único de Precios de
Referencia, RUPR, de los bienes y servicios de uso común en la
Administración Pública, vulnera la Constitución por cuanto el establecimiento y
la reglamentación de estos sistemas informáticos va más allá de la función de
vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o
entidades que manejan fondos o bienes de la Nación y de la modalidad de control
fiscal posterior y selectivo conferido por el Texto Fundamental a la
Contraloría General de la República, facultad reglamentaria que le corresponde
ejercer al Presidente de la República.
4.  3.   Funcionamiento del
SICE y libertad económica.
Alega el actor
que la obligación que tienen los proveedores de registrar en el “Registro Único
de Precios de Referencia, RUPR”  los precios de los bienes y servicios de uso
común en contratos de obra que estén en capacidad de ofrecer a la
administración pública y a los particulares que manejan recursos públicos, de
conformidad con el numeral 3 de la Ley 598 de 2000, constituye una flagrante
violación del derecho económico a la libre competencia. La Corte no comparte
estas aseveraciones por las razones que pasan a explicarse.
4. 3. 1.   Concepto de
libertad económica.
En numerosas oportunidades esta Corporación ha tenido ocasión de
pronunciarse sobre el contenido esencial y los límites constitucionales al
derecho a la libertad económica[16].
Es así como en sentencia C-616/01, la Corte se pronunció sobre la libre
competencia, en tanto que componente esencial de la libertad económica, en los
siguientes términos:
“Elemento característico de la libre competencia es la tensión que
se presenta         entre los intereses opuestos de los agentes participantes
en el mercado, cuyo mantenimiento exige la garantía de ciertas libertades
básicas, que algunos doctrinantes han condensado en: a) la necesidad que los
agentes del mercado puedan ejercer una actividad económica libre, con las
excepciones y restricciones que por ley mantiene el Estado sobre determinadas
actividades. b) la libertad de los agentes competidores para ofrecer, en el
marco de la ley, las condiciones y ventajas comerciales que estimen oportunas,
y c) la libertad de los consumidores o usuarios para contratar con cualquiera
de los agentes oferentes, los bienes o servicios que requieren.”
En lo que concierne a los límites al ejercicio de la libertad
económica, la Corte en sentencia T-461/94 señaló:
El artículo 333 de la Carta señala que la actividad económica y la
iniciativa privada son libres, pero dentro de los límites del bien común; que
la libre competencia económica, si bien es un derecho de todos, supone
responsabilidades; y que la ley delimitará el alcance de la libertad económica
cuando así lo exija, entre otros factores, el interés social. El artículo 334
Ibídem confía al Estado la dirección general de la economía, mientras el 335,
específicamente relacionado con las actividades financiera, bursátil,
aseguradora y con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos
captados del público, advierte con claridad que ellas sólo pueden ser ejercidas
previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de
intervención del Gobierno en estas materias.
Posteriormente, en fallo C-332/00 la
Corte insistió en los límites constitucionales existentes al derecho a la
libertad económica, en los siguientes términos:
Los límites constitucionales a la  libertad económica y a la libre
competencia   que, por razón de la prevalencia del bien común, del interés
público y de la protección de los usuarios financieros, justifican que se
prohiba a las instituciones financieras y aseguradoras, transferir el valor de
la propaganda comercial por incentivos al ahorrador o usuario del producto o
servicio promocionado.
En este orden de
ideas, de conformidad con el artículo 2 constitucional, el Estado asume
la responsabilidad de garantizar el ejercicio de los derechos de las personas,
entre ellos la libre competencia económica. No obstante, no se trata de un
derecho absoluto ni de una barrera infranqueable a la intervención del Estado,
la cual en este caso se encamina a garantizar los principios de transparencia,
eficiencia, eficacia y moralidad en materia de contratación pública.
Precisamente, en esta dirección apunta la puesta en marcha del Sistema de
Información para  la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, uno de cuyos
componentes es el Registro Único de Precios de Referencia, RUPR.
Al respecto, esta Corporación en
sentencia C-716 del 3 de Septiembre 2002, al referirse a los fines que el
legislador persigue alcanzar con la puesta en marcha de estos bancos de datos
señaló lo siguiente:
“Visto desde esta perspectiva, el SICE constituye
una herramienta de consulta que permite averiguar por los bienes ofrecidos a la
administración pública estableciendo los mejores precios ofrecidos en el
mercado; permite consultar quiénes los ofrecen y en dónde se ofrecen. Como se
infiere de su descripción, es indudable que el sistema redunda en beneficio de
la efectividad de la gestión administrativa ya que ofrece a los encargados de
los procesos de contratación mayores elementos de juicio a la hora de
contratar. Dado que la consulta del SICE arroja resultados reales y
actualizados de las diferentes opciones de compra, las entidades cuentan con la
posibilidad de escoger, de entre las diferentes propuestas, la que resulte más
conveniente a los intereses de la Administración. Nadie dudaría, en este
sentido, de que el SICE permite la realización de algunos de los principios más
relevantes de la función administrativa, como son la moralidad –en tanto que permite la sana competencia entre los proveedores de los servicios
ofrecidos al Estado-,
la eficacia –conferida por la misma rapidez en la consulta-, la economía
–garantizada por la escogencia de las mejores opciones de compra-, la celeridad
y la imparcialidad –representada en la objetividad de los criterios de
contratación-, etc. (Art. 209 Constitución Política)” ( subrayado fuera de texto ).
En este orden de
ideas, la exigencia que realizó el legislador en el artículo 3 de la Ley 598 de
2000 a los proponentes de registrar en el “Registro Único de Precios de
Referencia, RUPR”, los precios de los bienes y servicios de uso común en
contratos de obra que estén en capacidad de ofrecer a la administración pública
y a los particulares que manejan recursos públicos, lejos de violar la libertad
económica, la garantiza por cuanto se trata de un requisito de orden legal que
se encamina asegurar la libre concurrencia entre los oferentes. Además, por su
diseño informático, el proponente puede, cada vez que lo estime conveniente,
actualizar, modificar o cancelar los precios registrados en el banco de datos.
Así las cosas, el cargo de
constitucionalidad planteado contra el primer inciso del artículo 3 de la Ley
598 de 2000 no está llamado a prosperar.
4.  4.   Requisitos para la
publicación de los contratos estatales y principio de unidad de materia.
Alega
el demandante que el legislador al haber estipulado en el artículo 6 de la Ley
598 de 2000 unos requisitos adicionales que se deben cumplir para la
publicación de los contratos estatales, desconoció el principio de unidad de
materia. La Corte considera que el cargo no está llamado a prosperar por las
razones que pasan a explicarse.
El
artículo 6º de la Ley 589 de 2000, dispone que la publicación de los contratos
estatales ordenada por la ley, deberá contener los precios unitarios y los
códigos de bienes y servicios, adquiridos de conformidad con el Catálogo Único
de Bienes y Servicios, CUBS.
Dicho
artículo entonces, articula de manera lógica las disposiciones legales
relativas a la publicación de los contratos estatales con la creación del
Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal, SICE, el
Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS y el Registro Único de Precios de
Referencia, RUPR.
A
lo largo de su jurisprudencia, la Corte ha venido decantando y precisando los
elementos que conforman el principio de unidad de materia[17].
Más
recientemente, en sentencia C-309/02, la Corte ahondó en el contenido del
principio de unidad de materia, en los siguientes términos:
“Para ejercer el control de constitucionalidad por
vulneración del principio de unidad de materia debe determinarse cuál o cuáles
son los núcleos temáticos de una ley para inferir si una norma específica tiene
vinculación objetiva y razonable con ellos o si por el contrario gravita al
interior de la ley sin vínculos ni ejes de referencia que la articulen de
manera armónica y coherente con los ejes materiales desarrollados por el
legislador.”
Siguiendo
por tanto la línea jurisprudencial que la Corte ha mantenido en relación con el
principio de unidad de materia se concluye que este hace relación a la
conexidad temática, sistemática, teleológica o final que debe estar presente
entre todas las normas que conforman una ley, en virtud de lo dispuesto por el
artículo 158 de la Constitución.
En
el caso del artículo 6 de la Ley 598 de 2002 es claro que no vulneró el
principio de unidad de materia por cuanto existe una clara conexidad material
entre la disposición demandada y el contenido general de la ley, cual es la
creación del Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación
Estatal, SICE, el Catálogo Único de Bienes y Servicios, CUBS y el Registro
Único de Precios de Referencia, RUPR.
En
efecto, si para garantizar la transparencia de la actividad contractual en
cumplimiento de los fines del Estado, la ley creó el Catalogo Único de Bienes y
Servicios, CUBS, como un conjunto de códigos, identificaciones y
estandarizaciones, entre otros, de los bienes y servicios de uso común o de uso
en obras que contratan las entidades estatales, no es materia ajena a la
regulación misma de la Ley 598 de 2000, sino parte integrante de la misma, que
se haya dispuesto que la publicación de los contratos contenga además, los
precios unitarios y los códigos de bienes y servicios, adquiridos de
conformidad con el CUBS, pues se trata justamente de uno de los mecanismos
considerados por el legislador para garantizar dicha transparencia y facilitar
la vigilancia de la contratación estatal. De manera que, bien podía el
legislador al crear el CUBS disponer que sus componentes formarían parte de los
requisitos de la publicación de los contratos administrativos.
La
publicidad de los contratos como exigencia contractual tiene como finalidad
realizar una comunicación masiva que tiene por objeto informar, persuadir y
conseguir un comportamiento determinado de las personas que reciben esta
información[18],
principio que nuestra legislación sobre contratación estatal recoge en un
conjunto de reglas que lo instrumentalizan,  y que bien puede adicionar el legislador
en ejercicio de su libertad de configuración en esta materia, al crear
sistemas, catálogos y registros para hacerla más transparente y facilitar su
vigilancia, como ocurrió en el presente caso, pues sin violar el principio de
unidad de materia se armoniza todo el sistema.
Por
las anteriores razones, el cargo presentado por el demandante no está llamado a
prosperar.
VII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. ESTARSE A LO RESUELTO en  la
sentencia C-892 de 2001 mediante la cual se declaró INEXEQUIBLE la
expresión “transcurridos 90 días de la fecha establecida para los pagos”,
contenida en el parágrafo único del artículo 6 de la Ley 598 de 2000.
SEGUNDO. ESTARSE A LO RESUELTO en la
sentencia C-716 de 2002 que declaró EXEQUIBLE la Ley 598 de 2000 pero
exclusivamente en relación con el cargo analizado en la providencia.
TERCERO. Declarar INEXEQUIBLE la
expresión “los cuales serán establecidos por el Contralor General de la
República” contenida en el artículo 1 de la Ley 598 de 2000.
CUARTO. Declarar INEXEQUIBLE la
expresión “en los términos que para el efecto fije el Contralor General de
la República” contenida en el artículo 3 de la Ley 598 de 2000.
QUINTO. Declarar EXEQUIBLE la
expresión “Los proveedores deberán registrar, en el Registro Único de
Precios de Referencia; RUPR, los precios de los bienes y servicios de uso común
o de uso en contratos de obra que estén en capacidad de ofrecer a la
administración pública y a los particulares o entidades que manejan recursos
públicos,”, del artículo 3 de la Ley 598 de 2000, por no violar la libertad
económica.
SEXTO. Declarar INEXEQUIBLE la
expresión “de acuerdo con los términos y condiciones que determine el
Contralor General de la República” contenida en el artículo 5 de la Ley 598
de 2000.
SÉPTIMO. Declarar EXEQUIBLE la expresión “La publicación de los
contratos estatales ordenada por la ley, deberá contener los precios unitarios
y los códigos de bienes y servicios, adquiridos de conformidad con el Catálogo
Único de Bienes y Servicios, CUBS” contenida en el artículo 6 de la Ley 598
de 2000, por no violar el principio de unidad de materia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Corte Constitucional, sentencia del 22 de agosto de 2001,
C-892/2001, demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 6
de la Ley 598 de 2000. Actora: Sonia Durán. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[2] Sentencia C-805 de 2001
[3] Artículo 257, numeral 3 constitucional.
[4] Artículo 371, inciso 2 de la Constitución.
[5]  Artículo 265, numeral 9 constitucional.
[6] Artículo 268, numerales 1 y 12.
[7] Sentencia C-290 de 2002  M. P. Clara Inés Vargas Hernández
[8]Constitución Política, Artículo 268. El Contralor General de la
República tendrá las siguientes atribuciones: 1. Prescribir los métodos y la
forma de rendir cuantas, los responsables del manejo de fondos o bienes de la
Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de
resultados que deberán seguirse.  12.  Dictar normas generales para armonizar
los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden
nacional y territorial.
[9] Sentencia C-832 de 2000  M. P. Alvaro Tafur Galvis
[10] Sentencia C-716 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[11] Constitución Política, artículo 267
[12] Sentencia C-623 de 1999 M. P. Carlos Gaviria Diaz
[13]      “             “              “                  “           “
[14] Gaceta del Congreso núm. 178, miércoles 31 de mayo de 2000,
“Ponencia para segundo debate al proyecto de ley número 96 de 1999 Senado, 201
de 1999 Cámara”., p. 5.
[15] Younes, D. Régimen del control fiscal y del control interno,
Bogotá, Legis, 1998, p. 142.
[16] Ver entre otras las siguientes providencias: T-419/92, T-475/92,
C-040/93, T-028 de 1994, T-291/94, C-624/98, C-333/99, C-332/00, C-697/00,
C-586/01 y C-616/01.
[17] En los últimos años se encuentran, entre otras, las siguientes
providencias: C-657/00,     C-501/01, C-737/01, C-995/01, C-992/01, C-1025/01, C-251/02
y C-309/02.
[18]
Vinyoles i Castells, M., La adjudicación de los contratos públicos,
Madrid, Edit. Civitas, 1995, p. 93, citado por Expósito J.C. La
configuración del contrato de la administración pública en derecho colombiano y
español. Análisis de la selección de contratistas, Bogotá, Edit.
Universidad Externado de Colombia, 2003, p. 573.