T-585-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-585/08
ACCION DE TUTELA CONTRA LA DIRECCION DE ATENCION Y PREVENCION DE
EMERGENCIAS-Solicitud inclusión en el programa de
reubicación o reasentamiento de familias ubicadas en zonas de alto riesgo
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Compromiso de
la organización estatal con la garantía efectiva de los derechos económicos,
sociales y culturales para garantizar la igualdad entre los asociados
DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Traducen necesidades desconocidas respecto de sujetos privados del
ejercicio de la libertad/LIBERTAD-Reconoce como prerrequisito la
igualdad con la intención de asegurar una vida en condiciones dignas
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Definición
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Derecho de
carácter prestacional
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Derecho
asistencial por cuanto su desarrollo corresponde al legislador y a la
administración
JUEZ CONSTITUCIONAL-Competencia
reivindicada con fundamento en el criterio de conexidad/ACCION DE TUTELA-Procedencia
para la protección del derecho a la vivienda digna siempre que se vulneren
otros derechos fundamentales/ACCION DE TUTELA-Procedencia pese al carácter
no fundamental del derecho a la vivienda digna
JUEZ DE TUTELA-Protección de derechos
sociales y económicos en los casos en que el contenido de estos derechos ha
perdido la vaguedad e indeterminación
DERECHOS SUBJETIVOS-Carácter
iusfundamental de la vivienda digna con fundamento en el criterio de la
transmutación respecto de prestaciones reconocidas positivamente por vía legal
o reglamentaria
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Aplicación para
procurar la protección del derecho a la vivienda digna
DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Carácter fundamental y vías que éstos requieren para su efectivo
cumplimiento
DERECHOS HUMANOS-Protección debe ser
garantizada por las normas internacionales que consagran obligaciones del
estado colombiano sin distinguir entre derechos civiles, políticos, económicos,
sociales o culturales
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Relación entre
dignidad humana y garantía efectiva de los derechos económicos, sociales y
culturales/DIGNIDAD HUMANA-Valor fundante del ordenamiento
constitucional colombiano y principio orientador del derecho internacional de
los derechos humanos
DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Convención Universal de Derechos Humanos
DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Relación
entre su garantía efectiva y la dignidad humana/LUGAR DE HABITACION ADECUADO-Necesidad
básica que debe ser satisfecha para permitir a un individuo desarrollar en
condiciones dignas su proyecto de vida
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Calificación
como derecho fundamental
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Se
caracteriza por ciento grado de indeterminación en relación con las
prestaciones que su satisfacción requiere sin descartar la procedencia del
amparo constitucional
DERECHOS-Requieren para asegurar su
protección el cumplimiento tanto de mandatos de abstención como de prestación
sin importar la generación a la cual se adscriba su reconocimiento
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Existencia
de obligaciones de índole positiva y negativa ligadas a su satisfacción
MANDATOS DE PRESTACION-Exigibilidad en
sede de tutela se encuentra condicionada por la definición de derechos
subjetivos que traduzcan prestaciones concretas a favor de personas que alegan
su vulneración
PROGRESIVIDAD-Tanto el legislador como
la administración deben atener al mandato en el proceso de configuración de
prestaciones concretas a favor de ciertos sujetos o categorías de ellos
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Faceta
prestacional podrá dar origen por vía de transmutación a distintos derechos
subjetivos
La faceta prestacional del derecho a la vivienda digna podrá dar
origen por vía de transmutación a distintos derechos subjetivos concebidos en
el marco de políticas públicas, las cuales a su vez, deberán idear mecanismos
idóneos para asegurar la exigibilidad de tales derechos. Lo anterior no obsta
para que en aquellas hipótesis en la cuales tales mecanismos de protección no
existan o no puedan ser considerados eficaces en relación con el amparo del
derecho fundamental a la vivienda digna en el caso concreto, el juez de tutela
goce de plena competencia para adoptar las medidas que se requieran de cara a
la garantía efectiva del mismo.
JUEZ CONSTITUCIONAL-Llamado a intervenir
en la inexistencia o deficiencia del desarrollo legal o reglamentario en
materia de vivienda digna especialmente en circunstancias de debilidad
manifiesta
SUJETOS EN CONDICION DE DEBILIDAD MANIFIESTA-Principales destinatarios de políticas públicas que aseguren el
goce efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Protección
ante estado de indigencia, pobreza, riesgo de derrumbe o desplazamiento forzado
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Procedencia
de la acción de tutela cuando se trate de sujetos de especial protección
(i) Hipótesis
referidas a la faceta de abstención o derecho de defensa de la vivienda digna,
(ii) pretensiones relativas al respeto de derechos subjetivos previstos en el
marco de desarrollos legales o reglamentarios que conlleven a superar la
indeterminación inicial en cuanto al contenido normativo propio del derecho a
la vivienda digna y (iii) eventos en los cuales las circunstancias de debilidad
manifiesta en los que se encuentran los sujetos considerados de especial
protección constitucional, a la luz de las normas superiores y de la
jurisprudencia de esta Corporación, tornan imperiosa la intervención del juez
de tutela con miras a la adopción de medidas que permitan poner a estas personas
en condiciones de igualdad material haciendo efectiva, en el caso concreto, la
vigencia de la cláusula del Estado Social de Derecho (artículo 1º superior).
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Juez de
tutela no podrá desconocer la procedibilidad valiéndose de su carácter no
fundamental ni recurrir al criterio de conexidad para negar el amparo
Cuando la
protección del derecho a la vivienda digna sea solicitada al juez de tutela,
dicha autoridad no podrá sin más desconocer la procedibilidad del amparo valiéndose
del supuesto carácter no fundamental del derecho, así como tampoco será
apropiado que recurra al criterio de la conexidad para negar la admisibilidad
del amparo. Corresponderá de acuerdo con lo anteriormente expuesto, identificar
–en atención a las circunstancias del caso concreto- si la pretensión debatida
en sede de tutela hace parte de la faceta de defensa o de prestación del
derecho, para en este último caso limitar su intervención a aquellos supuestos
en los cuales se busque la efectividad de un derecho subjetivo previamente
definido o en los que pese a la inexistencia de tal definición, la protección
constitucional resulte necesaria de cara a las circunstancias de debilidad
manifiesta en las que se encuentran sujetos que en razón de sus condiciones
físicas, mentales o económicas requieren la especial protección del Estado.
NORMAS SOBRE PLANES DE DESARROLLO MUNICIPAL, COMPRAVENTA Y
EXPROPIACION DE BIENES-Política tendiente a
identificar y evacuar zonas de alto riesgo
IDENTIFICACION ZONA DE ALTO RIESGO EN DESARROLLO DE LA COMPETENCIA
DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO LOCAL EN CABEZA DE AUTORIDADES MUNICIPALES Y
DISTRITALES-Garantizar que la utilización del suelo
permita hacer efectivos los derechos a la vivienda y servicios públicos y velar
por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres
PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Corresponde
a distritos y municipios asumir la identificación y tratamiento de las zonas de
alto riesgo
DIRECCION DE ATENCION Y PREVENCION DE EMERGENCIAS-Elaboración del mapa de amenaza por remoción en masa para atender
de forma prioritaria el reasentamiento de familias ubicadas en zonas de alto
riesgo
SUBPROGRAMA DE REASENTAMIENTO POR ALTO RIESGO NO MITIGABLE Y POR
OBRA PUBLICA-Conjunto de acciones y actividades necesarias
para lograr el traslado de familias de estratos 1 y 2 asentadas en zonas de
alto riesgo
ASIGNACION DE FUNCIONES PARA LA EJECUCION DEL PROGRAMA DE
REASENTAMIENTO DE FAMILIAS LOCALIZADAS EN ZONAS DE ALTO RIESGO NO
MITIGABLE/FONDO DE PREVENCION Y ATENCION DE AMERGENCIAS Y CAJA DE VIVIENDA
POPULAR-Cumplimento de propósitos en materia de
evacuación y reasentamiento de personas que habitan en zonas de alto riesgo
ADMINISTRACION DISTRITAL-Requisitos para
la inclusión en el programa de reasentamientos a familias ubicadas en zonas de
alto riesgo
ACCION DE TUTELA CONTRA LA DIRECCION DE ATENCION Y PREVENCION DE
EMERGENCIAS-Pretensión se ubica en la faceta
prestacional del derecho a la vivienda digna
ACCION DE TUTELA CONTRA LA DIRECCION DE ATENCION Y PREVENCION DE
EMERGENCIAS-Al diferir la protección de los
derechos fundamentales al trámite de los recursos administrativos y judiciales
propios de los actos administrativos se generaría un perjuicio irremediable
ACCION DE TUTELA CONTRA LA DIRECCION DE ATENCION Y PREVENCION DE
EMERGENCIAS-Adquisición o habitación de inmueble
con anterioridad a la declaratoria de alto riesgo no es requisito necesario
para inclusión en el programa de reasentamientos de familias localizadas en
dichas zonas
PROGRAMA DE REASENTAMIENTO DE FAMILIAS LOCALIZADAS EN ZONAS DE ALTO
RIESGO-Mero poseedor del predio tendrá derecho a
ser cobijado
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Desconocimiento
por parte de la Caja de Vivienda Popular al no incluir en el programa de
reasentamiento de familias localizadas en zonas de alto riesgo al actor y su
núcleo familiar
HABEAS DATA-Vulneración por no
actualización del censo para la inclusión del actor y su núcleo familiar en el
programa de reasentamiento de familias localizadas en zonas de alto riesgo
Referencia:
expediente T-1.824.782
Acción de tutela instaurada por Eucardo Rojas Moreno contra la
Dirección de Atención y Prevención de Desastres (DPAE) de Bogotá D.C.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil
ocho (2008).
La Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados Jaime
Araujo Renteria, Clara Inés Vargas Hernández y Humberto Antonio Sierra Porto,
quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de
1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Veintidós
Civil Municipal y Cuarenta Civil del Circuito de Bogotá en la acción de tutela
instaurada por Eucardo Rojas Moreno contra la Dirección de Atención y
Prevención de Desastres (DPAE).
I.
ANTECEDENTES.
El pasado
diecisiete (17) de agosto de dos mil siete (2007), el ciudadano Eucardo Rojas
Moreno interpuso acción de tutela ante el Juzgado Veintidós Civil Municipal de
Bogotá, solicitando el amparo de sus derechos fundamentales a la vivienda
digna, la igualdad y la dignidad humana, los cuales, en su opinión, han sido
vulnerados por la Dirección De Atención y Prevención de Emergencias del
Distrito Capital.
De acuerdo con
la solicitud de tutela y algunas pruebas obrantes en el expediente, el
accionante sustenta su pretensión en los siguientes hechos:
1.- En 1999 la
Dirección Nacional de Atención y Prevención de Emergencias del Distrito Capital
(en adelante DPAE) elaboró el Mapa de Amenaza por Remoción en Masa, instrumento
que tiene por objeto definir las zonas que, por condiciones naturales o
actividad antrópica, presentan una determinada probabilidad en relación con la
producción de fenómenos adversos a los bienes, servicios, infraestructura,
medio ambiente e incluso, la vida de quienes residen en ellas.
2.- En el mapa
antes mencionado se incluyó como zona de alto riesgo no mitigable la
comprendida entre las quebradas La Carbonera y Santa Rita, sector denominado
genéricamente Altos de la Estancia, ubicado al sur de Bogotá en la localidad de
Ciudad Bolívar, “en donde se han presentado deslizamientos complejos
retrogresivos por la confluencia de factores como conformación geológica,
trabajos de explotación minera y ubicación de barrios de origen ilegal”
(folio 19 cuaderno 3).
3.- El 23 de
agosto de 2003, la señora Edelmira Piñeros Duarte celebró un contrato de
compraventa con su hermano Manuel Antonio Piñeros Duarte respecto de un lote de
terreno ubicado en la calle 67 B Sur No. 73 G – 20 demarcado con el número
cinco (05) de la manzana diecisiete (17) del barrio El Espino Tercer Sector,
adscrito a la localidad de Ciudad Bolívar, predio que hace parte del sector denominado
Altos de la Estancia.
4.- En agosto de
2003, delegados del Fondo de Prevención y Atención de Emergencias del Distrito
Capital efectuaron una visita al inmueble antes mencionado encontrando que éste
era habitado por el señor Manuel Piñeros quien, junto con su núcleo familiar,
fue incluido en el censo de familias que se recomendaría fueran cobijadas por
el programa de reasentamiento.
5.- El 27 de
agosto de 2003, la DPAE expidió el concepto técnico No. 3897 mediante el cual
identificó los predios construidos, habitados y no habitados, así como las
familias que conforme al censo efectuado por el Fondo de Prevención y Atención
de Emergencias, debían ser incluidas en el programa de reasentamiento del
sector Altos de la Estancia, bajo la coordinación de la Caja de Vivienda
Popular del Distrito.
6.- El concepto
de la DPAE recomendó la inclusión del lote número cinco (05) de la manzana
diecisiete (17) del barrio el Espino Tercer Sector en el programa de
reubicación de familias en alto riesgo no mitigable. Asimismo, aconsejó
incorporar como beneficiario del programa al señor Manuel Piñeros en su calidad
de habitante del mismo predio.
7.- El 18 de
agosto de 2004, el señor Eucardo Rojas Moreno –quien promueve la presente
acción- celebró contrato de promesa de compraventa con la señora Edelmira
Piñeros Duarte respecto del inmueble varias veces mencionado.
8.- El 8 de mayo
de 2006 el Sistema Distrital para la Prevención y Atención de Emergencias profirió
la solicitud de evacuación o restricción parcial de uso No. 000084, documento
en el cual, reconociendo su calidad de propietario del predio, se le informó al
señor Moreno Rojas que debía evacuar la edificación temporalmente y hasta nueva
orden, por el riesgo que representaba habitar en ella. Igualmente, se consignó
en el mismo formato que el peticionario junto con su núcleo familiar                –conformado
por un adulto y dos menores de 17 y 15 años- serían evacuados a otro inmueble
(folio 6 cuaderno 1).
9.- El 11 de
mayo de 2006, el señor Eucardo Moreno Rojas hizo entrega a la DPAE del predio
ubicado en la calle 67 No. 73 G – 20 Sur, del barrio El Espino Tercer Sector de
la localidad de Ciudad Bolívar (folio 7 cuaderno 1).
10.- El
accionante recibió de las entidades integrantes del Sistema para la Prevención
y Atención de Emergencias la suma de $185.000, valor que tenía por objeto el
pago del canon de arrendamiento del inmueble en el cual se asentaría
temporalmente el núcleo familiar del peticionario mientras era reubicado en
forma definitiva.
11.- A partir de
junio de 2006, el Sistema se negó a continuar efectuando el pago del mencionado
canon de arrendamiento, valiéndose para el efecto de un memorando en el cual,
la jefe de la oficina asesora jurídica de la Caja de Vivienda Popular del
Distrito señaló que el señor Eucardo Moreno Rojas no debía ser incluido en el
programa de reasentamientos, por cuanto, la fecha en la cual adquirió el
inmueble desalojado es posterior a aquella en la cual se expidió el concepto técnico
que declaró la zona como de alto riesgo. Agregó la mencionada funcionaria que la
solicitud del peticionario resultaba improcedente dado que, el señor Rojas
Moreno no había sido incluido en el listado de personas recomendadas por el
Fondo de Prevención y Atención de Emergencias para ser beneficiarias del
programa, lo cual sin embargo, sí había ocurrido respecto del señor Manuel
Piñeres y su familia quienes habitaban el inmueble al momento de proferirse el concepto
técnico antes señalado (folios 8 a 10 cuaderno 1).
12.- El señor
Rojas Moreno tiene a su cargo el sostenimiento de sus dos menores hijas –de 17
y 15 años de edad- y de su padre –de 80 años de edad-, quienes habitaban con él
en el inmueble desalojado.
13.- El
accionante sufrió un accidente laboral producto del cual perdió su ojo derecho,
recibiendo por tal razón una indemnización que destinó a la adquisición del
bien varias veces mencionado.
14.- En la
actualidad el señor Moreno Rojas se desempeña como auxiliar de construcción,
actividad que le reporta ingresos insuficientes para asumir los gastos de
manutención de su hogar y en especial aquellos necesarios para pagar un lugar
donde habitar.
II. PRUEBAS RECAUDADAS EN EL CURSO DEL PROCESO
1.- Junto con la
solicitud de amparo el accionante acompañó las pruebas documentales que a
continuación se enlistan:
·
Contrato de compraventa celebrado entre Manuel
Antonio y Edelmira Piñeros Duarte el 23 de agosto de 2003, reconocido ante
notario público (folios 2 y 3 cuaderno 1).
·
Contrato de Compraventa celebrado entre Edelmira
Piñeros Duarte y Eucardo Rojas Moreno el dieciocho de agosto de 2004,
reconocido ante notario público (folios 4 y 5 cuaderno 1).
·
Formato diligenciado de Solicitud de Evacuación
o Restricción Parcial de Uso No. 000084 proferido en relación con el inmueble
ubicado en la calle 67 B No. 73 G – 20, firmado por el señor Eucardo Moreno
Rojas y el Ingeniero Arturo Sepúlveda el 8 de mayo de 2006 (folio 6 cuaderno
1).
·
Formato de entrega de predios de fecha mayo 11
de 2006 (folio 7 cuaderno 1).
·
Memorando dirigido por la Dra. Ginet Forero en
su calidad de Jefe de al Oficina Asesora Jurídica de al Caja de Vivienda
Popular a la Dra. Rosa Dory Chaparro Espinosa, directora de reasentamientos
humanos de la misma entidad en relación con el caso del señor Eucardo Rojas
Moreno (folios 8 a 10 cuaderno 1).
·
Copia del registro civil de nacimiento de la
menor Alba Lorena Rojas Sierra (folio 11 cuaderno 1).
·
Copia del registro civil de nacimiento de la
menor Leidy Katherine Rojas Sierra (folio 12 cuaderno 1).
2.- Junto con la contestación de la demanda, la Caja de Vivienda
Popular presentó el Concepto Técnico No. 3897 proferido por la DPAE el 27 de
agosto de 2003 en relación con la zona denominada El Espino III Sector (folios
28 a 31 cuaderno 1).
3.- Durante el trámite de revisión, el
magistrado ponente a quien correspondió por reparto la tutela de la referencia,
solicitó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos remitir el
certificado de libertad y tradición del inmueble ubicado en la calle 67 B Sur
No. 73 G – 20.
En escrito allegado a esta Corporación
el diecinueve (19) de mayo de dos mil ocho (2008), tal entidad señaló que “revisado
el Sistema Magnético actualizado a la fecha, por consulta de índices de
propietarios, cédulas de ciudadanía y direcciones existentes en nuestra base de
datos, no se estableció información alguna a nombre de CALLE 67B SUR No. 73G-20”
(folio 48 cuaderno 1).
III. INTERVENCIÓN DE LAS ENTIDADES
VINCULADAS AL PROCESO
1.- Mediante auto proferido el 29 de agosto de 2007, el Juzgado
Veintidós Civil Municipal admitió la acción de tutela de la referencia y en
consecuencia, ordenó oficiar a la accionada para que en el término
improrrogable de un día se pronunciara en relación con los hechos y
pretensiones de la solicitud.
En cumplimiento de la mencionada providencia, el Juzgado remitió el
respectivo oficio al representante de la Dirección de Prevención y Atención de
Emergencias del Distrito. Sin embargo, tal comunicación fue recibida por la
Caja de Vivienda Popular, entidad que dado su interés en el proceso contestó la
acción de tutela y de esta forma quedó vinculada al proceso promovido por
Eucardo Rojas Moreno.
Así, en escrito presentado por el apoderado de la Caja de Vivienda
Popular, esta entidad se opuso a los hechos y pretensiones del accionante, por
considerarlos “abiertamente contrarios a la Constitución Política y a las
disposiciones legales que regulan la materia”. En tales términos y tras exponer
en forma sistemática el marco legal en desarrollo del cual se producen los
procesos de reasentamiento y las competencias asignadas a cada entidad
distrital, la Caja de Vivienda Popular afirmó que el señor Rojas Moreno no
puede ser beneficiario del Programa de Reasentamientos por cuanto no cumple con
dos de los requisitos previstos para el efecto. De un lado, considera la
entidad que en el caso del peticionario no se verificó el requisito de “habitabilidad”
establecido en los numerales 1º y 5º del artículo 8º del decreto 094 de 2003.
Pues, para la entidad, se encuentra:
“(…) suficientemente claro y plenamente probado, que
el señor Eucardo Rojas y su familia NO HABITABAN el predio objeto del proceso
de reasentamiento, que quien habitaba dicho predio desde hacía cuatro (4) meses
anteriores a la visita del DPAE era un hermano de los contratantes, quedando
incurso en una de las causales excluyentes del proceso de reasentamiento” (folio 36 cuaderno 1).
De otro lado, sostuvo la Caja de Vivienda Popular que el accionante
no aportó pruebas que permitieran acreditar su calidad de titular de derechos
reales en forma anterior a la expedición del concepto técnico con fundamento en
el cual se declaró de alto riesgo la zona donde se encuentra ubicado el predio,
incumpliendo de esta forma la exigencia prevista en los numerales 4º y 8º del artículo
8º del decreto 094 de 2003. A juicio de la entidad, tal requerimiento reviste
suma trascendencia dado que el fin último del proceso de reasentamiento es que
estos bienes pasen a ser de uso público, destinación que, en tal sentido,
impide que con posterioridad a la declaratoria de alto riesgo no mitigable,
tales predios sean objeto de negociación alguna que permita que éstos continúen
circulando libremente en el comercio.
En tal sentido, la accionada afirma que no ha vulnerado los derechos
fundamentales del señor Eucardo Rojas Moreno, razón por la cual, solicita al
juez de amparo despachar desfavorablemente la petición elevada por el
accionante.
2.- El 12 de
mayo de 2008, el Magistrado Sustanciador profirió un auto por medio del cual,
al advertir que la vinculación del extremo pasivo de la presente acción no se
había efectuado en debida forma por cuanto, el auto admisorio de la demanda fue
notificado a la Caja de Vivienda Popular, entidad distrital por completo
distinta de aquella que había sido originalmente demandada en el proceso de la
referencia y con el objeto de proveer la protección efectiva de los derechos
fundamentales presuntamente vulnerados, ordenó correr traslado de la solicitud
de amparo y de las restantes piezas obrantes en el expediente a la Dirección de
Prevención y Atención de Emergencias del Distrito. Así mismo, dispuso la
providencia en comento, conceder un término de 3 días para  que dicha entidad
ejerciera su derecho de defensa.
En cumplimiento
de lo ordenado, la DPAE remitió a esta Corporación escrito en el cual expuso
detenidamente los términos en los que se ha desarrollado el proceso de
reasentamiento de los predios que conforman el sector denominado genéricamente Altos
de la Estancia. Así, afirmó que en el año 2003, la Dirección adelantó un censo
que “se tomó como referente y condición para la atención de las familias
ubicadas en estos predios y se han venido ejecutando las acciones de
información en el sector[,] advirtiendo por la condición de los terrenos
que no se debe comprar, vender ni construir así lograr una mitigación y
recuperación integral en el sector (…)” (folio 20 cuaderno 3).
Adicionalmente,
la entidad accionada explicó cómo, en desarrollo de la normatividad en la
materia, la atención de esta población es prestada en forma conjunta con la
Caja de Vivienda Popular y el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias del
Distrito.
En relación con
el caso concreto que motivó la acción de tutela de la referencia afirmó la DPAE
que de conformidad con los lineamientos legales, es el señor Manuel Antonio
Piñeros Duarte quien debe ingresar al programa de reasentamiento por alto
riesgo mitigable. Toda vez que, de un lado, era él y su núcleo familiar quienes
habitaban el predio al momento de declararse el estado de riesgo, y de otro, la
promesa de compraventa respecto del inmueble fue firmada por el accionante en
una fecha posterior y haciendo caso omiso de las vallas informativas que daban
cuenta de que esa zona había sido declarada como de alto riesgo no mitigable.
IV. DECISIÓNES
JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
1.- En sentencia
del 5 de septiembre 2008, el Juzgado Veintidós Civil Municipal de Bogotá decidió
negar el amparo solicitado, señalando para el efecto que
“(…) la decisión tomada por la DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE
EMERGENCIAS de no incluir al accionante en el programa de reasentamiento tiene
como fundamento lo dispuesto en el Decreto 094 de 2003, mediante el cual se
busca establecer restricciones y condicionamientos para el uso del suelo de las
zonas de alta amenaza, que no cumple el accionante, de acuerdo con la DIRECCIÓN
DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS y la CAJA DE VIVIENDA POPULAR, ya que
quien ocupaba el inmueble fue identificado como el señor MANUEL PIÑEROS.” (folio 45 cuaderno 1).
2.- Una vez
notificado del fallo, el Ciudadano –por intermedio de su apoderada- impugnó la
decisión proferida por el a quo señalando para el efecto que la
exigencia consistente en haber habitado el predio objeto de la declaratoria de
alto riesgo antes de la fecha de dicha declaratoria constituye sólo una
interpretación errada efectuada por los funcionarios de la entidad accionada,
con la cual, adicionalmente, se desconoce la protección que de acuerdo con las
normas constitucionales merece la familia del señor Rojas Moreno, atendiendo a
la discapacidad de éste y a la dependencia económica en la que se encuentran
respecto del mismo, sus hijas y su padre.
Agregó la
apoderada del demandante que “[c]omo quiera que con la sola visita de
la delegación del DPAE, el bien no quedo (sic) por fuera del comercio,
nada impedía su enajenación y probatoriamente la confianza legítima es
corroborada con las expresiones de la administración consignadas en formatos,
documentos y el pago de cánones de arrendamiento desde el 8 de mayo fecha en
que se dio la orden de evacuar por amenaza de deslizamiento hasta el pasado 31
de diciembre” (folio 51 cuaderno 1).
3- En segunda
instancia, el expediente correspondió por reparto al Juzgado Cuarenta Civil del
Circuito de Bogotá, autoridad que en sentencia del 10 de octubre de 2008
confirmó el fallo de primera instancia. Como fundamento de su decisión señaló
el ad quem que en este caso, se advierte la improcedencia de la acción
de tutela dada la existencia de un mecanismo alterno de defensa que podría
utilizar el peticionario para lograr la protección de los derechos que estima
vulnerados. En tal sentido, sostiene el juez de segunda instancia que el señor
Rojas Moreno podría solicitar directamente a la administración distrital su
inclusión en el programa de reasentamientos, para que, una vez producido el
correspondiente acto administrativo, pudieran interponerse contra éste los
recursos de la vía gubernativa y en subsidio de aquéllos, las acciones
judiciales pertinentes.
Agregó asimismo
la autoridad judicial que en el caso sub examine el accionante no aportó
prueba alguna que permita concluir la existencia de un perjuicio irremediable
con fundamento en el cual pueda proveerse al menos en forma transitoria el
amparo deprecado.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta Sala es
competente para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de
la referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241,
numeral 9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema
jurídico
En primer
término, deberá establecer esta Sala de Decisión si la solicitud de amparo
presentada por el señor Eucardo Rojas Moreno es procedente a la luz de las
disposiciones constitucionales y reglamentarias que rigen la materia, así como
del desarrollo jurisprudencial que se ha ocupado del tema.
Una vez acreditada
la procedencia de la acción, la Sala se propone determinar si al excluir al
señor Rojas Moreno y a su núcleo familiar del Programa de Reasentamientos las
entidades distritales competentes vulneraron sus derechos fundamentales.
Así, para dar solución
a las cuestiones planteadas, este fallo se ocupará de (i) esbozar algunas
consideraciones en relación con la naturaleza, alcance  y exigibilidad en sede
de tutela del derecho a la vivienda digna en cuanto garantía adscrita a la
categoría de los derechos económicos, sociales y culturales, (ii) presentar el
marco normativo en desarrollo del cual se adelanta el proceso de reasentamiento
de familias que habitan zonas declaradas como de alto riesgo por remoción en
masa, para finalmente (iv) abordar el análisis del caso concreto.
2.1. El derecho a la vivienda digna. Naturaleza, alcance y exigibilidad
en sede de tutela.
La definición
del Estado como Social de Derecho (artículo 1º constitucional) trae como
consecuencia indiscutible el compromiso de la organización estatal con la
garantía efectiva de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC). Prerrogativas
estas que han sido ideadas como mecanismos para garantizar la igualdad material
entre los asociados, presupuesto que a su turno se reconoce como necesario para
asegurar el goce efectivo de las libertades consagradas en los textos
constitucionales.
Los derechos
económicos, sociales y culturales traducen necesidades históricamente
desconocidas respecto de sujetos que, en atención a las circunstancias
particulares en las que se encuentran, se han visto privados de la posibilidad
de ejercer la libertad que animó la constitución del Estado de Derecho y que
bajo la fórmula del Estado Social es nuevamente reivindicada, esta vez, tras el
replanteamiento del concepto mismo de libertad que en adelante reconocerá como
prerrequisito de su goce a la igualdad, entendida ya no en el sentido formal
clásico sino como mandato dirigido al Estado en cuanto organización política
encargada de la satisfacción de las necesidades básicas, con la intención
última de asegurar a los Ciudadanos una vida en condiciones respetuosas de la dignidad
humana.
Entre este
conjunto de garantías que componen la categoría en comento se encuentra el
derecho a la vivienda digna, consagrado entre nosotros por el artículo 51
superior y definido por esta Corporación como aquel dirigido a satisfacer la
necesidad humana de disponer de un sitio de vivienda, sea propio o ajeno, que
cuente con condiciones suficientes para que quienes allí habiten puedan
realizar de manera digna su proyecto de vida.[1]
Como ocurrió con
los demás derechos económicos, sociales y culturales, desde sus primeros
pronunciamientos, la jurisprudencia constitucional negó la iusfundamentalidad
del derecho a la vivienda digna, señalando para el efecto, que se trata de un
derecho de carácter prestacional cuyo contenido debe ser precisado en forma
programática por las instancias del poder que han sido definidas con fundamento
en el principio democrático, de conformidad con las condiciones jurídico materiales
disponibles en cada momento histórico.
Así, gran parte
de los pronunciamientos en la materia califican la vivienda digna como un
derecho asistencial del cual no es posible derivar derechos subjetivos exigibles
en sede de tutela por cuanto su desarrollo sólo corresponde al legislador y a
la administración.[2] Argumentación que del
mismo modo, acompañó desde etapas tempranas las consideraciones en relación con
derechos como la salud, el trabajo, la educación, la seguridad social, entre
otros derechos sociales y económicos.
Pese a lo
anterior, en situaciones de afectación clara de este tipo de derechos, la
competencia del juez constitucional fue reivindicada con fundamento en el
criterio de la conexidad, en desarrollo del cual se estableció que los
derechos denominados de segunda generación  podían ser amparados
directamente por vía de tutela cuando se lograra demostrar un nexo inescindible
entre éstos y un derecho fundamental en atención a las circunstancias del caso
concreto.
De esta forma,
se aceptó la procedencia de la tutela para lograr la protección del derecho a
la vivienda digna -aún cuando éste no fuera considerado fundamental- siempre
que la lesión de tal prerrogativa pudiera tener como consecuencia la amenaza o
vulneración de otros derechos del peticionario que pudieran ser considerados
fundamentales per se, tales como la vida, la integridad física, la
igualdad, el debido proceso, entre otros.[3] Criterio que
asimismo se ha mantenido latente en el análisis que en aras de la protección de
los derechos económicos, sociales y culturales realiza en cada caso el juez
constitucional.
Sin embargo, el
criterio de la conexidad se advertía insuficiente en muchos casos en los que
consideraciones de justicia y equidad tornaban necesario un pronunciamiento del
juez de tutela que permitiera la protección del derecho a la vivienda digna.
Esta situación condujo a la jurisprudencia constitucional a reconocer algunas
hipótesis adicionales en las que pese al carácter no fundamental de este
derecho, la acción de tutela resultaba procedente.
En tal sentido, se
sostuvo en primer término que cuando pudiera evidenciarse una afectación del
mínimo vital, especialmente en personas que se encontraran en situación de
debilidad manifiesta, la autoridad judicial en sede de tutela debía proceder -en
forma en todo caso excepcional- a adoptar las medidas tendentes a conjurar la
vulneración alegada.[4]
Pronunciamientos
del mismo tenor han sido constantes en relación con otros derechos económicos,
sociales y culturales, siendo un caso paradigmático al respecto el del derecho
a la salud, que en innumerables ocasiones ha resultado protegido cuando, en
atención a la escasa capacidad económica de quienes solicitan el amparo, el
juez constitucional se ve en la necesidad de ordenar -con cargo al presupuesto
del Estado- prestaciones necesarias para garantizar el goce efectivo del
derecho, aún cuando la omisión relativa a las mismas no genere directamente la
afectación de otros derechos calificados en forma autónoma como fundamentales.
De otro lado y
bajo la misma idea de ampliar las hipótesis en las que es posible para el juez
de tutela proteger derechos sociales y económicos, la jurisprudencia
constitucional ha reconocido que en los casos en los cuales el contenido de
estos derechos ha perdido la vaguedad e indeterminación que como obstáculo para
su fundamentalidad se argüía en un principio, tales garantías deben ser
consideradas fundamentales y en tal sentido, admiten la intervención del juez
de amparo.
Así, respecto de
aquellas prestaciones que han sido reconocidas positivamente, por vía legal o
reglamentaria, a favor de los individuos, de forma tal que pueden ser definidas
como derechos subjetivos, es admitido el carácter iusfundamental de la
vivienda digna, con fundamento en el criterio de la transmutación.[5]
Un caso emblemático al respecto es el relacionado con la concesión y desembolso
de subsidios de vivienda cuando los adquirentes de vivienda han cumplido con
todos los requisitos establecidos por la ley para el efecto.
En otras
ocasiones, el juez constitucional ha recurrido a la aplicación de otros
principios definitorios del Estado como es el caso de la solidaridad para, por
esta vía, procurar la protección del derecho a la vivienda digna no obstante
ser calificado como un derecho constitucional no fundamental.[6]
Como se
advierte, la jurisprudencia constitucional se ha ido apartando, cada vez con
mayor claridad, de los pronunciamientos iniciales que catalogaban la protección
de derechos económicos, sociales y culturales en sede de tutela como algo
excepcional en atención al carácter no fundamental de las prerrogativas que
integran dicha categoría.
Tal constatación
ha conducido a que en pronunciamientos recientes, la Corte en sus distintas
Salas de Revisión haya replanteado la consideración que dio origen a la línea
jurisprudencial que viene de comentarse y en consecuencia, admita el carácter
fundamental de aquellas garantías catalogadas como sociales, económicas y
culturales.
Sin duda alguna,
una importante precisión en este sentido fue la establecida en sentencia T-016
de 2007 en relación con el derecho a la salud. Este fallo permitió desligar dos
categorías conceptuales que hasta entonces habían sido asimiladas en la
jurisprudencia constitucional: de un lado, el carácter fundamental de los derechos
económicos, sociales y culturales y de otro, las vías que éstos requieren para
su efectivo cumplimiento.
Las
consideraciones sobre las que descansó en esa oportunidad la calificación de
fundamental del derecho a la salud y que en sendos fallos han sido extendidas
al derecho al trabajo[7] y la seguridad social[8],
merecen a juicio de esta Sala, ser reiteradas a propósito del derecho a la
vivienda digna, como pasa a exponerse.
En primer término,
debe destacarse que a la luz de las normas internacionales que consagran las
obligaciones del Estado colombiano en relación con la protección de los
Derechos Humanos, todas las prerrogativas agrupadas bajo esta categoría y cuya
enunciación no puede entenderse como excluyente –de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 94 superior- deben ser garantizadas, sin que para el
efecto sea posible distinguir entre los denominados derechos civiles,
políticos, económicos, sociales o culturales.
Esta consecuencia
deviene forzosa, al advertir la estrecha relación existente entre la dignidad
humana -como valor fundante del ordenamiento constitucional colombiano y
principio orientador del derecho internacional de los derechos humanos- y la
garantía efectiva de los derechos económicos, sociales y culturales, más aún si
como se señaló líneas atrás, el respeto y garantía de estos derechos constituye
el carácter esencial que permite definir al Estado como Social de Derecho.
A este respecto
señala el artículo 22 de la Convención Universal de Derechos Humanos:
“Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la
seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación
internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado,
la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales,
indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.”
En igual sentido
establece el artículo 3º del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales:
“Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a asegurar a
los hombres y a las mujeres igual título a gozar de todos los derechos
económicos, sociales y culturales enunciados en el presente Pacto”
Ahora bien, en
el caso preciso del derecho a la vivienda digna, consagrado en el artículo 51
superior y reconocido en el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos de 1948[9], en el artículo 11
numeral 1º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales[10], así como es otros
instrumentos internacionales[11], la relación existente
entre su garantía efectiva y la dignidad humana es prácticamente evidente. Así,
no es necesario desplegar un ejercicio argumentativo exhaustivo para concluir
que entre las necesidades básicas que deben ser satisfechas para permitir a un
individuo desarrollar en condiciones dignas su proyecto de vida, se encuentra
aquella relacionada con proveerle -por medios que no necesariamente implican la
inversión pública- un lugar de habitación adecuado.
La relación que
se señala ha sido un lugar común en la jurisprudencia constitucional[12]
y en los pronunciamientos internacionales relacionados con la vivienda digna.
Al respecto advirtió el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
las Naciones Unidas en su Observación General No. 4:
“[E]l
derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o
restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero
hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente
como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en
seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y así debe ser por lo menos por dos
razones. En primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por entero a
otros derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas
al Pacto. Así pues, "la dignidad inherente a la persona humana", de
la que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que el término
"vivienda" se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras
diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe
garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos.
En segundo lugar, la referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no
se debe entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada.
Como han reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia
Mundial de Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5: “el concepto de
‘vivienda adecuada’…significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se
desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación
adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en
relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo
razonable”” [13]
En estos
términos, calificar como fundamental el derecho a la vivienda digna como ha
sucedido con otras garantías pertenecientes a la categoría de los derechos
económicos, sociales y culturales, implica adoptar una postura más cercana al
ideario plasmado por nuestros Constituyentes y adicionalmente, más respetuosa
de los compromisos adquiridos por nuestro Estado a nivel internacional.
Así mismo, con
la intención de reforzar la razón antes expuesta, debe destacarse que el
principal reparo que se ha propuesto para negar el carácter fundamental de los derechos
económicos, sociales y culturales -y en particular de la vivienda digna- esto
es, el relativo a su carácter prestacional, elemento que se traduce en la
necesaria definición de las políticas públicas que, en atención a la
disponibilidad de recursos, establezcan las condiciones en las que se
garantizará su disfrute, es un argumento que apunta en realidad a describir la
forma como este derecho puede hacerse efectivo en la práctica y no a desconocer
la necesaria protección que el mismo merece, en cuanto derecho fundamental,
aspecto que deviene indiscutible una vez establecida su imperiosa protección de
cara al respeto de la dignidad humana.
De esta forma,
si bien es cierto, el derecho a la vivienda digna -al igual que otros derechos
sociales, económicos y culturales- se caracteriza por cierto grado de
indeterminación en relación con las prestaciones que su satisfacción requiere,
las cuales deben ser precisadas por las instancias del poder definidas con fundamento
en el principio democrático, tal connotación no puede conducir a negar el
carácter iusfundamental del mismo y tampoco a descartar de plano la
procedencia del amparo constitucional cuando se advierta su vulneración.
Aunado a lo
anterior, advierte la Sala en relación con el tantas veces mencionado carácter
prestacional de los derechos económicos, sociales y culturales –que impidió que
éstos fueran considerados fundamentales en etapas tempranas de la doctrina y la
jurisprudencia constitucionales- que tal calificación es en realidad equívoca
por cuanto todos los derechos, sin importar la generación a la cual
se adscriba su reconocimiento desde el punto de vista histórico requieren, para
asegurar su protección, el cumplimiento tanto mandatos de abstención, como
mandatos de prestación. Razón por la cual, tal criterio carece en lo absoluto
de sentido en cuanto a la identificación de los derechos que pueden ser
considerados fundamentales. A este respecto señaló la Corte en sentencia
T-016 de 2007:
“[L]a implementación práctica de los derechos constitucionales
fundamentales siempre dependerá de una mayor o menor erogación presupuestaria,
de forma tal, que despojar a los derechos prestacionales – como el derecho a la
salud, a la educación, a la vivienda, al acceso al agua potable entre otros -
de su carácter de derechos fundamentales resultaría no sólo confuso sino
contradictorio. Al respecto, se dice, debe repararse en que todos los
derechos constitucionales fundamentales – con independencia de si son civiles,
políticos, económicos, sociales, culturales, de medio ambiente - poseen un
matiz prestacional de modo que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los
derechos, ni siquiera del derecho a la vida, se podría predicar la
fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos fundamentales a los derechos
prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las exigencias derivadas de los
pactos internacionales sobre derechos humanos mediante los cuales se ha logrado
superar esta diferenciación artificial que hoy resulta obsoleta así sea
explicable desde una perspectiva histórica.”
En cuanto al derecho a la vivienda digna, esta Corporación ya había
reparado en anteriores ocasiones en la existencia de obligaciones de índole
positiva y negativa ligadas a su satisfacción. Así, en sentencia T-1318 de
2005, tras sistematizar la jurisprudencia constitucional en la materia, la
Corte advirtió la configuración de “un derecho de defensa frente a
injerencias arbitrarias de las autoridades estatales o de particulares”[14]
cuya protección podía ser reclamada en sede de tutela.
Ahora bien, como antes se anunció, en esta oportunidad la Sala
pretende reiterar la distinción efectuada en sentencia T-016 de 2007, en
relación con la fundamentalidad de los derechos y las vías por las cuales éstos
pueden hacerse efectivos para a partir de tal diferenciación establecer de un
modo más claro la competencia que corresponde al juez constitucional en cuanto
a la protección del derecho a la vivienda digna se refiere.
Así las cosas y retomando la división entre los mandatos de
abstención y los mandatos de prestación necesarios para asegurar el goce del
derecho a la vivienda digna, la Sala encuentra que la exigibilidad de éstos
últimos en sede de tutela se encuentra en principio condicionada por la
definición de derechos subjetivos que traduzcan prestaciones concretas a favor
de las personas que alegan su vulneración.
Como es evidente, los principales llamados a configurar los
contenidos normativos en virtud de los cuales deberá ponerse en práctica el
derecho a la vivienda digna son los poderes democráticamente constituidos para
tal fin. Lo anterior por cuanto, el diseño de las políticas públicas necesarias
para el efecto, conlleva la adopción de decisiones de gran trascendencia en
relación con la distribución de bienes escasos en el panorama económico
nacional y la consecuente determinación en cuanto a las prioridades en su
asignación. Lo cual implica en cierta medida oponer excepciones a las leyes del
mercado que, en términos generales, determinan la satisfacción de este tipo de
necesidades.
En este proceso de configuración de prestaciones concretas a favor
de ciertos sujetos o categorías de ellos, tanto el legislador como la
administración en sus distintos niveles deben atender al mandato de progresividad
que relación con los derechos de segunda generación consagran la normativa y
jurisprudencia internacionales y que a su turno, ha sido puesto en práctica por
esta Corporación en diversas ocasiones.
En estos términos, la faceta prestacional del derecho a la vivienda
digna podrá dar origen por vía de transmutación a distintos derechos subjetivos
concebidos en el marco de políticas públicas, las cuales a su vez, deberán
idear mecanismos idóneos para asegurar la exigibilidad de tales derechos. Lo
anterior no obsta para que en aquellas hipótesis en la cuales tales mecanismos
de protección no existan o no puedan ser considerados eficaces en relación con
el amparo del derecho fundamental a la vivienda digna en el caso concreto, el
juez de tutela goce de plena competencia para adoptar las medidas que se
requieran de cara a la garantía efectiva del mismo.
Subyace entonces el interrogante relativo a la competencia del juez
constitucional en aquellos casos en los cuales no exista un derecho subjetivo
exigible que materialice en el caso concreto las prestaciones que en desarrollo
del derecho a la vivienda digna corresponde a los ciudadanos.
A este respecto, la Sala considera pertinente recalcar que en
desarrollo de la función que la Constitución le ha asignado, el juez de amparo
está llamado a intervenir ante la inexistencia o la deficiencia del desarrollo
legal o reglamentario en la materia, con el propósito no de definir en forma
general políticas públicas tendentes a la satisfacción del derecho a la
vivienda digna para todos los asociados, pero sí bajo la idea de superar o suplir
las falencias que advierta en la definición de éstas. Particularmente en
aquellas hipótesis en las cuales de conformidad con el mandato contenido en el
artículo 13 superior, se requiera la adopción de medidas que tornen posible una
igualdad real y efectiva, en especial cuando la protección se torne imperiosa
en atención a las circunstancias de debilidad manifiesta en que se encuentren
las personas como consecuencia de su condición económica, física o mental.
Así, aunque en
principio los sujetos que se encuentran en las condiciones antes descritas
deberían ser los principales destinatarios de políticas públicas en el marco de
las cuales se asegure el goce efectivo de los derechos económicos, sociales y
culturales, la inexistencia o inoperancia de las mismas no puede servir de
pretexto para no brindarles la especial protección que a la luz de la
Constitución merecen, por cuanto es respecto de ellos que el Estado Social
adquiere una mayor significación en atención debido a que, por regla general, estos
sujetos carecen de los medios indispensables para hacer viable la realización
de sus propios proyectos de vida en condiciones de dignidad. En tal sentido,
corresponde al juez de tutela asumir la protección de los derechos
fundamentales de los que aquéllos son titulares.
El criterio así
planteado permite establecer de una forma más comprensiva la procedencia de la
acción de tutela que había sido reconocida como excepcional en otras ocasiones
por la jurisprudencia de esta Corporación bajo la idea de protección del mínimo
vital o de los sujetos en condiciones de debilidad manifiesta. De ese modo, es
importante advertir que algunos pronunciamientos constitucionales repararon en
la necesaria interpretación de los postulados constitucionales en el sentido
anotado[15] y que, en numerosas
oportunidades esta Corporación ha protegido el derecho a la vivienda digna en
circunstancias como las descritas[16], ante el estado de
indigencia, pobreza, riesgo de derrumbe o desplazamiento forzado de las
personas, no obstante no ser éstas titulares de derechos subjetivos
configurados con arreglo a las disposiciones legales o reglamentarias. En
algunas de estas ocasiones la Corte se ha valido del criterio de la conexidad
para justificar la protección en sede de tutela del derecho a la vivienda digna,
postura que en todo caso, como ha venido resaltándose, se torna innecesaria
además de artificiosa si se parte de la consideración conforme a la cual los
derechos de todos sin importar la generación a la que se adscriban deben
ser considerados fundamentales.
Lo anterior, no
implica sin embargo perder de vista que tal calificación no lleva per se
a admitir en sede de tutela cualquier pretensión relacionada con su protección,
pues como antes se anotó el amparo constitucional sólo será procedente en esta materia
cuando se trate de (i) hipótesis referidas a la faceta de abstención o derecho
de defensa de la vivienda digna, (ii) pretensiones relativas al respeto de
derechos subjetivos previstos en el marco de desarrollos legales o
reglamentarios que conlleven a superar la indeterminación inicial en cuanto al
contenido normativo propio del derecho a la vivienda digna y (iii) eventos en
los cuales las circunstancias de debilidad manifiesta en los que se encuentran
los sujetos considerados de especial protección constitucional, a la luz de las
normas superiores y de la jurisprudencia de esta Corporación, tornan imperiosa
la intervención del juez de tutela con miras a la adopción de medidas que
permitan poner a estas personas en condiciones de igualdad material haciendo
efectiva, en el caso concreto, la vigencia de la cláusula del Estado Social de
Derecho (artículo 1º superior).
Como corolario
de lo anterior, cuando la protección del derecho a la vivienda digna sea
solicitada al juez de tutela, dicha autoridad no podrá sin más desconocer la
procedibilidad del amparo valiéndose del supuesto carácter no fundamental del
derecho, así como tampoco será apropiado que recurra al criterio de la
conexidad para negar la admisibilidad del amparo. Corresponderá de acuerdo con
lo anteriormente expuesto, identificar –en atención a las circunstancias del
caso concreto- si la pretensión debatida en sede de tutela hace parte de la
faceta de defensa o de prestación del derecho, para en este último caso limitar
su intervención a aquellos supuestos en los cuales se busque la efectividad de
un derecho subjetivo previamente definido o en los que pese a la inexistencia
de tal definición, la protección constitucional resulte necesaria de cara a las
circunstancias de debilidad manifiesta en las que se encuentran sujetos que en
razón de sus condiciones físicas, mentales o económicas requieren la especial
protección del Estado.
2.2. Marco
normativo que regula el proceso de reasentamiento de familias habitantes en
zonas declaradas como derecho de alto riesgo por remoción en masa.
En atención a las condiciones de vulneración manifiesta que aquejan
a la población asentada en zonas que por las condiciones del suelo o por el
efecto de las actividades humanas allí desarrolladas puedan ser consideradas
como proclives a la presencia de derrumbes, deslizamientos o situaciones
similares, el legislador nacional previó desde 1989 la necesaria implementación
de una política pública tendente a identificar y evacuar dichas zonas, procurando
la protección de los bienes y derechos de sus habitantes.
Con tal intención, dispuso el artículo 56 de la ley 9a de 1989 "Por
la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y
expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones":
"Los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia procederán
a levantar, en el término máximo de seis (6) meses
contados a partir de la vigencia de la presente ley, un inventario de los
asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón
a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y
deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres
para la vivienda, y reubicarán a estos habitantes en zonas apropiadas, con la
participación del Instituto de Crédito Territorial. Además, tomarán todas las
medidas y
precauciones necesarias para que el inmueble
desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana.
Se podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser
reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación, en los términos de la presente ley.
Cuando se trate de la enajenación voluntaria directa, se podrá prescindir de
las inscripciones en el folio de matrícula inmobiliaria de que trata el
artículo 13 de esta ley. Los inmuebles y mejoras así adquiridos podrán
ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes.
Adquirido el inmueble, pasará a ser un bien de uso público bajo la
administración de la entidad que lo adquirió.
Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo
rehusan (sic) abandonar el sitio, corresponderá
al alcalde o al Intendente de San Andrés y Providencia ordenar la desocupación
con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición de las
edificaciones afectadas
(...) "
Tal disposición fue complementada con ocasión de la  expedición de
la  ley 388 de 1997 que a su vez modificó algunas de las normas de la ley 9ª
de 1989. Así, con el objetivo de garantizar que la utilización del suelo
permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los
servicios públicos domiciliarios y velar por la protección del medio ambiente y
la prevención de desastres, entre otros propósitos[17],
la ley 388 reiteró la obligación de identificar las zonas de riesgo en
desarrollo de la competencia relativa al ordenamiento del territorio local
radicada en cabeza de las autoridades municipales y distritales.
En tal sentido, señaló la citada ley en su artículo 8° que:
"La función pública del ordenamiento del
territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades
distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las
actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento
del territorio y la intervención en los usos del suelo. Son acciones
urbanísticas, entre otras:
(...)
5. Determinar las zonas .no urbanizables que presenten riesgos para
la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra
forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.
(...)
10. Expropiar los terrenos y las mejoras cuya
adquisición se declare como de utilidad pública o interés
social, de conformidad con lo previsto en la ley.
11. Localizar las áreas criticas de recuperación y
control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación
y recuperación paisajística.
(...)
Parágrafo. Las acciones urbanísticas aquí previstas
deberán estar contenidas o autorizadas en los
planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los
desarrollen o complementen, en los términos previstos en la presente
ley"
En estos términos, el Plan de Ordenamiento Territorial -definido
como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas,
programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el
desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo[18]
- es el instrumento en desarrollo del cual corresponde a distritos y municipios
asumir la identificación. y tratamiento de las zonas que representen riesgo
para los bienes y derechos de quienes habiten en ellas, en tal sentido, éste
debe incluir de acuerdo con el artículo 13 numeral 5° de la ley 388:
"[L]os mecanismos para la reubicación de los
asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e
integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación
para evitar su nueva ocupación. "
En el caso concreto del Distrito Capital, en cumplimiento de las
obligaciones antes mencionadas, la Dirección de Atención y Prevención de
Emergencias (DPAE) elaboró para Bogotá el Mapa de Amenaza por Remoción en Masa
(1999) el cual se ocupa de definir las áreas que por condiciones naturales o
actividad antrópica presentan una determinada probabilidad de que se generen
este tipo de eventos. Dicho documento fue incorporado al Plan de Ordenamiento
Territorial (POT) de Bogotá D. C. (Decreto 190 de 2004[19]),
instrumento que a su vez se trazó como propósito en esta materia, el de "atender
de forma prioritaria el reasentamiento de familias ubicadas en zonas de alto
riesgo”[20].
Con la intención de brindar la atención necesaria, el POT de Bogotá
(decreto 619 de 2000) estableció en su artículo 292 el Subprograma de
Reasentamiento por Alto Riesgo no Mitigable y por obra pública, definido como
el conjunto de acciones y actividades necesarias para lograr el traslado de las
familias de estratos 1 y 2 que se encuentran asentadas en zonas declaradas de
alto riesgo no mitigable por deslizamiento o inundación, las zonas objeto de
intervención por obra pública o la que se requiera para cualquier intervención
de reordenamiento territorial.
Tales acciones incluyen la identificación y evaluación de las
condiciones técnicas, sociales, legales y económicas de las familias, el
traslado a otro lugar de la ciudad que ofrezca viviendas dignas y seguras,
propendiendo por la integración social y económica que garantice el bienestar
de las familias, la protección y la rehabilitación de las zonas intervenidas.
Así mismo y de conformidad con la ley 388 de 1997, el Plan señala la
obligación en cabeza de la autoridades distritales consistente en adoptar
medidas que permitan la recuperación de las zonas declaradas como de alto
riesgo y que a su vez impidan que éstas sean ocupadas nuevamente tras el
desalojo inicial.[21]
Las distintas competencias a las que se ha hecho referencia han sido
distribuidas para el efecto entre varias entidades distritales con funciones
afines y complementarias. Para tal efecto, el entonces alcalde mayor de Bogotá
expidió el decreto 230 de 2003 "por el cual se asignan funciones para
la ejecución del programa de reasentamiento de familias localizadas en zonas de
alto riesgo no mitigable en Bogotá, Distrito Capital y se dictan otras
disposiciones". Al tenor de esta norma, el cumplimiento de los
propósitos en materia de evacuación y reasentamiento de personas que habiten en
zonas declaradas de alto riesgo corresponde esencialmente a dos entidades. De
un lado, el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias, encargado de "elaborar
estudios, elaborar conceptos y diagnósticos técnicos mediante los cuales se
recomiende el reasentamiento de familias localizadas en zonas de alto riesgo
no mitigable, así como establecer el nivel de prioridad del reasentamiento de
acuerdo con las condiciones de riesgo de cada familia”[22]
y de otra parte, la Caja de Vivienda Popular, entidad que deberá incluir
en el programa de reasentamientos a las familias que recomiende el Fondo de
Prevención y Atención de Emergencias, mantener actualizado el censo de familias
y definir la prioridad de las reubicaciones[23] así mismo, se
encargará de adelantar en forma integral el proceso de  reasentamiento de las
familias en alto riego no mitigable, el cual implica:
"
·
La adquisición de la vivienda en riesgo y/o
los derechos sobre las edificaciones a demoler.
·
La asesoría y acompañamiento integral para la
adquisición     de la nueva alternativa habitacional.
·
La asignación del Valor único de
Reconocimiento, cuando a éste hubiera lugar.
·
Coordinar con las entidades competentes el
destino y uso de los predios desalojados por alto riesgo no mitigable.
·
Coordinar con los Alcaldes Locales y
autoridades competentes, que dichos predios desalojados en desarrollo del
proceso de reasentamient6os no sean ocupados, hasta su nueva destinación e uso.”[24]
Con el objeto de establecer en forma concreta las pautas con arreglo
a las cuales las mencionadas entidades del Distrito Capital deben cumplir con
las tareas a ellos encomendadas, el artículo 8° del decreto 094 de 2003 señaló los
requisitos que deben verificarse para incluir un determinada familia en el
programa de reasentamientos:
"(…) la Administración Distrital, incluirá en el
Programa de Reasentamientos y reconocerá, con cargo al presupuesto de la Caja de
Vivienda Popular o quien haga sus veces, el Valor Único de
Reconocimiento a las familias que reúnan los siguientes requisitos:
l. Que el predio donde habiten haya sido declarado en
alto riesgo no mitigable mediante concepto técnico emitido por la Dirección de
Prevención y Atención de Emergencias - DP AE, en el cual se recomiende
la reubicación de la familia.
2. Que la familia a reasentar se encuentre ubicada en
estrato socioeconómico 1 o 2.
3. Que el sector en donde se localiza el inmueble
haya sido previamente priorizado por el Distrito Capital, a través de la
Dirección de Prevención y Atención de Emergencias (DP AE) como prioridad 1 (Viviendas
afectadas por emergencia con pérdida parcial o total de las viviendas) ó
prioridad 2 (Viviendas afectadas por movimientos de remoción en masa
activos, avalanchas e inundaciones frecuentes, con o sin antecedentes
históricos y sin posibilidad de realizar obras).
4. Que la familia a reasentar aporte las pruebas que
demuestren la titularidad de los derechos reales de dominio ó derechos
de posesión, sobre el inmueble.
5. Que ninguno de los miembros de la familia que
habita en la vivienda ubicada en zona de alto riesgo no mitigable, posea
derechos reales de dominio ó derechos de posesión sobre otro predio en
el territorio nacional. Salvo aquellos casos donde se demuestre plenamente que
el habitar en ese otro predio pone en inminente riesgo la vida de alguno de los
miembros.
6. Que ninguno de los miembros de la familia a
reasentar haya sido sujeto de un programa de reasentamiento por alto riesgo no
mitigable.
7. Que el titular o los titulares de los
derechos reales sobre el inmueble en riesgo autoricen que del Valor Único de
Reconocimiento que se reconozca se cancelen los costos de transferencia de los
derechos reales de dominio o los derechos de posesión al Distrito y de
.adquisición de la solución habitacional a la que se trasladan.
8. Que los beneficiarios suministren la información y
documentación fidedigna y necesaria, requerida para la entrega del Valor Único
de Reconocimiento (VUR), dentro de los plazos que establezca la Caja de
Vivienda Popular -CVP-, o quien haga sus veces (...)"
En estos términos, se reconoce un verdadero derecho subjetivo a
favor de los individuos y familias que cumplan con los mencionados requisitos,
consistente en ser cobijados por el programa de reasentamientos en virtud del
cual, el bien que habitan será objeto de adquisición por parte del Distrito,
las personas serán reubicadas transitoriamente y finalmente se les reconocerá
una prestación económica (Valor Único de Reconocimiento) la cual será aplicada
a una solución de vivienda dispuesta por la Caja de Vivienda Popular en
atención a las necesidades del núcleo familiar, en condiciones que permitan
garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la vivienda digna y las
restantes prerrogativas iusfundamentales de las que éstos son titulares.
El derecho al que se ha referido la Sala ha sido configurado, como
se advierte a la luz de las normas antes expuestas, como consecuencia del
cuidadoso diseño de una política pública concebida en el ámbito local, que no
sólo compromete la capacidad operativa de distintas entidades del mismo nivel
sino que adicionalmente, prevé la distribución de recursos específicamente
destinados para tal fin, mediando para el efecto, determinaciones relativas a
la prioridad con la que los mismos han de ser asignados.
En tal sentido, en el caso de personas cuya situación de
vulnerabilidad haya sido advertida al declarar las zonas en las que habitan
como de alto riesgo no mitigable, el derecho a la vivienda digna adquiere
precisos contenidos normativos en desarrollo de los cuales las instancias
políticas competentes han procurado garantizar su efectividad y que por tal
motivo, resultan exigibles en sede de tutela con atención a las reglas
generales de procedencia subsidiaria que rigen el amparo constitucional.
3. Caso concreto
En el asunto que ahora ocupa la atención de la Sala, Eucardo Rojas
Moreno solicita la protección de su derecho fundamental a la vivienda digna el
cual estima ha sido vulnerado por las entidades del Distrito Capital encargadas
de la ejecución de la política pública de reasentamiento de la población que
habita zonas declaradas de alto riesgo no mitigable, al negar la inclusión del
núcleo familiar del peticionario en el programa que prevé la reubicación de las
familias habitantes del sector denominado genéricamente Altos de la Estancia,
ubicado al sur de Bogotá en la localidad de Ciudad Bolívar, declarado zona de
alto riesgo no mitigable en virtud del concepto técnico No. 3897 proferido por
la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias.
El señor Rojas Moreno considera que debe ser incluido en el programa
en mención por cuanto, con fundamento en el contrato celebrado el 18 de agosto
de 2004, adquirió el dominio respecto de un lote ubicado en el barrio El Espino
III Sector, perteneciente a la zona denominada Altos de la Estancia que
fue declarada como de alto riesgo en atención a la posible presencia de
deslizamientos causados por la confluencia de factores como conformación
geológica, trabajos de explotación minera y ubicación de barrios de origen
ilegal. Señala el accionante que a partir de la fecha antes anotada, él y su
familia -compuesta por un adulto mayor y dos menores, todos ellos a cargo del
peticionario- empezaron a habitar el modesto inmueble construido por el aquí
demandante, situación que se mantuvo hasta cuando en virtud de solicitud de
evacuación o restricción parcial de uso No. 000084, proferida por el Sistema
Distrital para la Prevención y Atención de Emergencias el 8 de mayo de 2006, se
le informó al seño Rojas Moreno que debía evacuar la edificación temporalmente
y hasta nueva orden, por el riesgo que representaba habitar en ella.
Proporcionándole como solución transitoria una suma mensual destinada al pago
del canon de arrendamiento de otro inmueble, prestación que no obstante fue
suspendida a partir de junio de 2006.
La Caja de Vivienda Popular, entidad vinculada al proceso en el
curso de la primera instancia, señala que el señor Rojas Moreno no puede ser
cobijado por el programa de reasentamientos por cuanto no cumple con dos de los
requisitos exigidos por la ley para el efecto. De un lado, no habitaba el
predio en el momento en el que éste fue declarado como de alto riesgo no
mitigable (27 de agosto de 2003), razón por la cual, fue una persona diferente
quien se incluyó en el censo con fundamento en el que se diseñó el mencionado
programa y, de otro lado, porque no aportó prueba alguna que permitiera
acreditar que adquirió derechos reales respecto del predio con anterioridad al
concepto técnico, por el contrario, la promesa de compraventa que allegó a la
entidad fue suscrita casi un año después de tal declaratoria (18 de agosto de
2004).
Los argumentos antes expuestos fueron reiterados por la Dirección de
Atención y Prevención de Emergencias durante su intervención en el trámite de
revisión de la tutela de la referencia. Así mismo, dicha entidad agregó que el
peticionario adquirió haciendo caso omiso de las vallas informativas que daban
cuenta de que esa zona había sido declarada como de alto riesgo no mitigable.
Los jueces de instancia negaron el amparo por considerar en el
primer caso que, el proceder de las entidades vinculadas al proceso se ajustó a
las previsiones legales y reglamentarias en la materia y en el segundo, por
cuanto, a juicio del ad quem, el actor ha debido provocar de la
administración la expedición de un acto administrativo que negara su inclusión
en el programa de reasentamientos, pronunciamiento respecto del cual sería
entonces procedente agotar los recursos de la vía gubernativa y posteriormente,
de continuar la inconformidad, proponer ante la jurisdicción contencioso
administrativa la correspondiente acción dirigida a obtener la declaratoria de nulidad
del mismo y el consecuente restablecimiento de los derechos lesionados.
Como se sostuvo al iniciar la parte motiva de esta providencia, la
Sala debe determinar en primer término la procedibilidad del amparo solicitado
por el peticionario, aplicando para el efecto las consideraciones esbozadas en
relación con la competencia del juez de tutela en materia de protección del
derecho a la vivienda digna.
Así las cosas, y atendiendo a la pretensión concreta esgrimida por
el solicitante, debe advertirse que ésta se ubica en la denominada faceta
prestacional del derecho a la vivienda digna por cuanto la inclusión en el
programa de .reasentamientos es sólo un prerrequisito para acceder a los
beneficios que en relación con el goce de una vivienda adecuada requiere el
núcleo familiar del actor. No obstante, en este caso no se está demandando del
juez constitucional la configuración de un derecho subjetivo en atención a las
circunstancias de debilidad manifiesta en las que se encuentra el señor Rojas
Moreno y su familia, sino por el contrario, la demanda se dirige concretamente
a lograr un pronunciamiento judicial en virtud del cual se defina si el
peticionario es \ o no titular del derecho a acceder al programa de
reasentamientos previsto para los habitantes del sector en el que residía antes
de ser desalojado del predio que adquirió.
En estos términos, para la Sala es claro que el actor busca exigir
en sede de tutela la protección de un derecho subjetivo que como desarrollo del
derecho fundamental a la vivienda digna fue configurado por las autoridades
públicas del orden distrital, es pues, éste un caso evidente de transmutación
del derecho fundamental en el cual, como se afirmó líneas atrás el juez de
amparo debe evaluar la procedencia de la acción de cara a la existencia de
otros recursos de defensa, ideados para garantizar la efectividad de la
política pública en el marco de la cual se reconoció el derecho subjetivo.
Así las cosas, asistía cierta razón al juez de segunda instancia
cuando afirmaba que el peticionario habría podido buscar la emisión de un acto
administrativo atacable mediante los recursos de la vía gubernativa y
posteriormente por los medios judiciales ordinarios. Tal mecanismo de defensa
tomaría en principio improcedente la acción de tutela, salvo que -como el mismo
juez lo advirtió- se encontrara acreditada la producción de un perjuicio
irremediable, situación que tendría por consecuencia el necesario pronunciamiento
de la autoridad judicial en sede de tutela. Es pues éste el punto en el que la
Sala considera necesario apartarse del criterio del ad quemo. En tal
sentido, esta Corporación encuentra que el análisis de las condiciones
particulares del peticionario y su núcleo familiar permite concluir que al
diferir la protección de sus derechos fundamentales al trámite de los recursos
administrativos y judiciales propios de los actos administrativos se generaría
sin duda un perjuicio irremediable. Y es que, no puede perderse de vista que se
trata de un sujeto de especial protección constitucional que padece una pérdida
severa de capacidad laboral, que no cuenta con ingresos estables que le
permitan asumir el costo de un lugar de habitación en el cual pueda habitar con
sus dos menores hijas y con su padre, todos ellos también destinatarios de la
especial protección del Estado (artículos 44 y 46 superiores), circunstancias
suficientes para abrir paso a la procedencia del amparo.
Ahora bien, una vez determinada la admisibilidad de la acción, es
necesario entrar a determinar si a la luz de las disposiciones que definen la
política pública en materia de reasentamientos, el peticionario y su familia
han debido ser incluidos en el programa que define los beneficios a favor de
los habitantes de las zonas declaradas del alto riesgo no mitigable en el
Distrito Capital.
De acuerdo con lo expuesto por las entidades distritales vinculadas
al proceso, la razón que impide acceder a la pretensión del señor Rojas Moreno
consiste en que éste adquirió el dominio y empezó a habitar el predio que luego
se vio forzado a desalojar con posterioridad a la emisión del concepto técnico
que declaró el estado de riesgo respecto del mismo.
A este respecto, la Sala encuentra que pese a que dichas entidades
señalan en sus pronunciamientos la necesaria adquisición del inmueble con
anterioridad a la declaratoria, este requisito no se encuentra
consignado en ninguno de los numerales que enlistan las condiciones que deben
reunir los habitantes de un predio declarado de alto riesgo para ser incluidos
en el programa de reasentamientos correspondiente (artículo 8° del decreto 094
de 2003). Por el contrario, la norma en comento sólo hace alusión en tomo a
este punto a dos exigencias, de un lado, aquella consistente en que el predio
donde habiten quienes aspiran a beneficiarse del programa haya sido declarado
en alto riesgo no mitigable mediante concepto técnico emitido por la Dirección
de Prevención y Atención de Emergencias, en el cual se recomiende la reubicación
de la familia (numeral 1°). Por otra parte, es requisito para acceder al
programa de reasentamientos haber aportado pruebas que demuestren la
titularidad de los derechos reales de dominio ó derechos de posesión, sobre el
inmueble (numeral 4°).
A juicio de la Sala en el caso sub examine el cumplimiento de
las condiciones anteriormente señaladas  se encuentra suficientemente demostrado,
por cuanto (i) la familia del señor Rojas Moreno hizo entrega del predio declarado
en zona de alto riesgo[25] y fue cobijada con el
auxilio económico tendente a la reubicación transitoria de sus integrantes, con
lo cual es evidente de un lado, que habitaba en él al momento del desalojo y de
otro, que se vio perjudicada directamente por tal medida, (ii) el peticionario
aportó en su momento el contrato con fundamento en el cual empezó a habitar el
inmueble, en el cual se advierte expresamente que a partir de la fecha de su
suscripción éste entrará en posesión del mismo. Al respecto cabe advertir que
la celebración del contrato no transfiere el dominio del bien sujeto al mismo,
por cuanto tal consecuencia jurídica sólo puede derivarse de la inscripción de
dicho título en el registro pertinente, hecho que en todo caso echa de menos la
Sala[26], pero que no genera
consecuencias desfavorables en relación con) a pretensión del accionante por
cuanto, las normas en la materia prevén que incluso si éste es considerado un
mero poseedor del predio tendrá el derecho a ser cobijado por el programa de
reasentamientos.
Así las cosas, el único reparo que podría señalarse como obstáculo
para acceder a beneficiar al señor Eucardo Rojas Moreno con la política de
reubicación es el consistente en que su familia no fue incluida en el censo con
fundamento en el cual el Fondo de Atención y Prevención de Emergencias enlistó
las familias cuya inserción aconsejaba en el mencionado programa,  situación
que en todo caso era imposible, por cuanto -como lo advierten las entidades
accionadas y el mismo peticionario- para la fecha de realización de tal censo,
era otra familia la que ocupaba el predio. En tal sentido, excluir al ciudadano
de los beneficios pretendidos por el hecho de no habitar el predio en la fecha
del censo constituye una conducta a todas luces inconstitucional en el caso
concreto pues se deriva de la interpretación desarticulada de las normas en la
materia que, como antes señaló, no prevén que el actor estuviera obligado a
habitar el predio con antelación a la declaratoria de alto riesgo para acceder
al programa de reasentamientos.
Es más, a partir de la lectura sistemática de las normas la Sala
advierte que éstas contemplan la posibilidad de que dicho censo se modifique,
razón por la cual, atribuyen a la Caja de Vivienda Popular la función de
mantener actualizada la información relativa al número y definición de ­las
familias que deben ser incluidas en el programa de reasentamientos.[27]
Y es que, como lo manifestó el peticionario en el escrito de
impugnación, la expedición del concepto técnico de declaratoria de riesgo no
tiene como consecuencia que el bien salga del comercio y que su transferencia
se tome ilegal, situación que, a juicio de la Corte pese a parecer
inconveniente no se deriva de ninguna de las normas analizadas. Por el
contrario, éstas aluden a que tal consecuencia sólo puede predicarse una vez el
predio ha sido desalojado y adquirido por el Distrito por la vía de la
enajenación voluntaria o la expropiación por motivos de utilidad pública.
En estos términos, la calidad de poseedor en la que detentaba el
actor el predio ha debido ser reconocida por la Caja de Vivienda Popular en
alguna de las actualizaciones del censo tenido en cuenta para definir el
programa de reasentamientos, labor a todas luces necesaria, sobre todo si se
tiene en cuenta que entre el momento en el que la zona fue declarada de alto
riesgo no mitigable y aquél en el que se profirió la solicitud de evacuación
pasaron cerca de dos años, lapso en el cual muchas condiciones pudieron haber
cambiado.
En estos términos, la Sala advierte que, debido a una interpretación
equívoca de las normas en la materia, la Caja de Vivienda Popular omitió
incluir en el programa de reasentamientos al señor Eucardo Rojas Moreno y a su
núcleo familiar, desconociendo en tal sentido, el derecho a acceder a los
beneficios que en el marco de dicha política pública pueden procurarse, del
cual tales sujetos son titulares. Conducta que a su vez, constituye una clara
vulneración del derecho a la vivienda digna de estos sujetos y que en
consecuencia corresponde conjurar al juez de amparo en esta oportunidad.
No sobra advertir que, el hecho de no haber actualizado el censo con
fundamento en el cual se ejecuta la política pública en comento, negando la
consecuente inclusión del actor y su núcleo familiar en el programa de
reubicación, constituye así mismo una suerte de vulneración del habeas data
en cuanto éste incluye la posibilidad de solicitar ser incluido en una
determinada base de datos[28] –como lo es el censo
efectuado por el Sistema Distrital para la Prevención y Atención de
Emergencias- especialmente cuando de tal hecho puedan derivarse efectos favorables
para el solicitante como en el caso concreto sucedía.
Con fundamento en lo anterior, esta Sala concederá el
amparo solicitado por el señor Eucardo Rojas Moreno, revocará las sentencias
proferidas en el proceso de la referencia su lugar, ordenará a la Caja de
Vivienda Popular del Distrito Capital que en el plazo improrrogable de cuarenta
y ocho (48) horas incluya al accionante y a su grupo familiar en un programa de
reasentamientos con fundamento en el cual se garantice el acceso de estas
personas a todas aquellas prestaciones a las que tienen derecho los habitantes
de las zonas declaradas de alto riesgo no mitigable en aplicación de las normas
en la materia.
VI. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR las sentencias
proferidas en el proceso de la referencia por el Juzgado Veintidós Civil
Municipal de Bogotá y el Juzgado Cuarenta Civil del Circuito de Bogotá y, en
consecuencia, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales a la vivienda
digna y el habeas data solicitado por el ciudadano Eucardo Rojas Moreno.
Segundo.- ORDENAR a la CAJA DE VIVIENDA
POPULAR del Distrito Capital que en el plazo improrrogable de cuarenta y ocho
(48) horas incluya al señor Eucardo Rojas Moreno y a su grupo familiar
-integrado sus dos hijas y su padre- en un programa de reasentamientos con
fundamento en el cual se garantice el acceso de estas personas a todas aquellas
prestaciones a las que tienen derecho los habitantes de las zonas declaradas de
alto riesgo no mitigable en aplicación de las normas en la materia.
Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
Ausente
en comisión
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Cfr.
Sentencias T- 958 de 2001 y T-791 de 2004.
[2] Cfr. En tal sentido las
sentencias T-251 de 1995, T-258 de 1997, T-203 y 383 de 1999.
[3] Cfr. En tal
sentido las sentencias T-617 de 1995, T-190 de 1999, T-626 de 2000, T-1073 de
2001, T-756 de 2003, T-363 de 2004, T-791 de 2004, T-894 de 2005.
[4] Al respecto Cfr. C-217 de
1999.
[5] Cfr. SU-599 de 1999 y
SU-111 de 1997.
[6] Así por ejemplo en la
Sentencia T-309 de 1995.
[7] Cfr. Sentencia T-447 de
2008.
[8] Cfr. Sentencia T-580 de
2007.
[9]
“Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así
como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el
vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios;
tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad,
invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia
por circunstancias independientes de su voluntad.”
[10]
“Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a
un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y
vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia.
Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de
este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la
cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.”
[11] Convención Internacional sobre la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (el apartado iii) del
párrafo e) del artículo 5), la Convención sobre la Eliminación de Todas las
Formas de Discriminación contra la Mujer (párrafo 2 del artículo 14),
Convención sobre los Derechos del Niño (párrafo 3 del artículo 27), Declaración
sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social (artículo 10),  Declaración de
Vancouver sobre los Asentamientos Humanos (párrafo 8 de la sección III),
Declaración sobre el Derecho al Desarrollo (párrafo 1 del artículo 8) y
Recomendación Nº 115 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la
vivienda de los trabajadores .
[12] Cfr.
Sentencias T-308 de 1993, T-1165 de 2001, C-572 de 2002.
[13] Un análisis detenido de
algunos contenidos esenciales del derecho a la vivienda adecuada fue efectuado
por esta corporación en Sentencia C-936 de 2003.
[14]
La existencia de esta faceta de abstención había sido advertida también en la
sentencia T-958 de 2001. Así mismo, en sentencia T-1318 de 2005 se señaló que
algunos casos examinados por esta Corporación en sede de revisión de tutela
entraban dentro de esta concepción del derecho a la vivienda digna como derecho
de defensa frente a ingerencias estatales, tales como los examinados en las
sentencias T-308 de 1993, T-309 de 1995, T-494 del 2005 y T-316 de 1995. En
esta ocasión la Sala advierte que también en los fallos T-347 de 1998 y T-373
de 2003 se protegió la faceta de defensa del derecho a la vivienda digna.
[15] Así por ejemplo, en Sentencia T-646 de 2007 se afirmó
al respecto: “Si bien el principio general es que el derecho a la vivienda
digna es de carácter programático y progresivo – de tal forma que para que sea
posible exigir la realización de una prestación determinada a través del cual
el mismo se realice, se requiere que exista un  marco legal que así lo disponga
- la apreciación de la gravedad de los hechos, la urgencia de la situación y la
inminente amenaza a los derechos fundamentales de la persona puede dar lugar a
la exigibilidad de ciertos deberes constitucionales, de cuyo cumplimiento
inmediato depende la efectividad de los respectivos derechos constitucionales
fundamentales. Esto, porque ante la evidencia acerca de la existencia de los
hechos perturbadores de derechos fundamentales de personas sujetas a protección
reforzada por parte del Estado, la administración debe encontrar el medio más
adecuado para cumplir sus deberes. Dicho margen no comprende la posibilidad de
abstenerse de actuar en forma oportuna y eficaz, ya que la omisión en proteger
y garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales amenazados de
manera inminente constituye un desconocimiento de la Carta  Política”[15].
Otro pronunciamiento especialmente esclarecedor en este sentido fue el vertido
en sentencia  T-275 de 2998 que al advertir el vacío existente en la
reglamentación legal relativa al arrendamiento de predios adjudicados bajo la
política de vivienda de interés social, tuteló el derecho a la vivienda digna
de una familia desalojada de una de estas viviendas e instó al Viceministerio
de Vivienda y Crédito Territorial para que en desarrollo de sus competencias
propusiera una regulación más efectiva, efectiva, adecuada y precisa de las condiciones en que
un adjudicatario de un subsidio de vivienda de interés social puede no residir
en el inmueble o arrendarlo, advirtiendo así mismo que, en caso de no existir
normas legales que sirvieran de marco para el efecto, el ejecutivo deberá
sugerir la presentación de los proyectos de ley necesarios. En un sentido similar Cfr. Sentencias SU-111 de 1997
y SU-225 de 1998.
[16] Cfr.
Sentencias T-309 de 1995, T-958 de 2001, T-585 de 2006, T-754 de 2006, T-601 de
2007, entre otras.
[17] Ley 388 de 1997 artículo
5°.
[18] Artículo 9 ley 388 de 1997.
[19] "Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los
Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003."
[20] Artículo 1 °, numeral
8°, literal g.
[21]
Al respecto señala el artículo 111 del decreto
469 de 2003: El artículo 84 del Decreto 619 de 2000, quedará así:
"Artículo 84. Rehabilitación de zonas
de.socupadas en desarrollo del proceso "de reasentamiento por alto riesgo
no mitigable.
Para evitar la nueva ocupación, garantizar
la rehabilitación y el cambio de uso de las zonas desocupadas en desarrollo del
proceso de reasentamiento por alto riesgo no mitigable, deberán efectuarse las
siguientes acciones:
l. Adecuación preliminar, demarcación y
señalización de los predios desocupados en desarrollo del proceso de
reasentamiento por alto riesgo no mitigable, por parte de la Dirección de
Prevención y Atención de Emergencias.
2. Implementación de
medidas para la recuperación y rehabilitación de los predios desocupados y su
incorporación como suelos de protección a través de las entidades encargadas
del manejo de la zona. 3. Incorporación al inventario distrital de los predios
desocupados en desarrollo del proceso de reasentamiento por alto riesgo no
mitigable como espacio público, para su control y manejo por parte de las
entidades correspondientes."
[22]
Artículo lo Decreto 230 de 2003. 23 Artículo 20 Decreto 230 de 2003.
[23]
Artículo 2o Decreto 230 de 2003. 23 Artículo 20 Decreto 230 de 2003.
[24] Idem.
[25] Cfr. Formato de entrega de predios obrante en el expediente a folio 7
del cuaderno l.
[26]
Tal como lo advirtió la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos competente no existe un folio de matrícula inmobiliaria
que responda a la dirección del inmueble que aduce haber adquirido el
demandante (folio 48 cuaderno 3)
[27] Artículo
2º Decreto 230 de 2003.
[28] Cfr.
Sentencias T-307 de 1999, T-840 de 1999, T-031 de 2000, T-190 de 2001 y T-I076
de 2003.