T-911-06
Sentencia T-1268/05
Sentencia
T-911/06
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos para resolver
JUEZ DE
TUTELA-Verificación términos para responder
peticiones
DERECHO DE PETICION-Omisión de entidad en
responder en el término señalado
DERECHO DE
PETICION-Cónyuge de pensionado fallecido a quien no
le ha sido resuelta una solicitud de reconocimiento de la pensión sustitutiva.
Reiteración
de Jurisprudencia
Referencia:
expediente T-1418456
Acción
de tutela instaurada por Alcira Enna Díaz Uparela, contra la Nación –
Ministerio de la Protección Social, Coordinación General del Grupo Interno de
Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia.
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre de dos
mil seis (2006).
La Sala Tercera de Revisión
de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Manuel José Cepeda
Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
1. La
señora Alcira Enna Díaz Uparela, 63 años de edad, mediante apoderado judicial,
interpuso acción de tutela el día 19 de abril de 2006, por considerar que el
Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de
Colombia del Ministerio de la Protección Social, le vulneró sus derechos
fundamentales de petición, a la vida, a la dignidad humana, y a la seguridad
social, por no haber reconocido a su favor la pensión sustitutiva, luego del
fallecimiento de su cónyuge el 15 de mayo de 2005.[1]
Afirma la accionante que radicó el 15 de junio de 2005, una solicitud de
reconocimiento y pago de la pensión sustitutiva, que no ha sido respondida por
el ente accionado de manera clara, precisa y de maneara congruente con lo
solicitado. La accionante indicó en su demanda que llevaba casada con el
causante 40 años y que dependía económicamente de él, y anexo pruebas de su
dicho.[2]
2. La
accionante señala además que en octubre de 2005 reiteró la solicitud de
reconocimiento de la pensión sustitutiva, y el 2 febrero de 2006, el
Coordinador del Área de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión
del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección
Social, le solicitó el envío de varios documentos necesarios para el estudio de
su solicitud,[3] que
fueron nuevamente presentados por la tutelante, a pesar de que ya habían sido
entregados junto con las solicitudes de reconocimiento de la pensión
sustitutiva presentadas en junio y en octubre de 2005. Por lo anterior, la
tutelante solicita que se le reconozca el derecho a la sustitución pensional y
en consecuencia, que se le cancele de manera inmediata el valor de las mesadas
adeudadas desde junio de 2005.
3. Por su parte,
el ente accionado señaló el 17 de mayo de 2006 ante el juez de tutela que
conoció de la demanda presentada por la señora Díaz de Uparela, que la razón de
la tardanza en responder a las solicitudes de reconocimiento de pensiones a
cargo de la liquidada empresa Foncolpuertos, no se debía a negligencia, sino
que era producto del gran volumen de solicitudes presentadas por los 10.000
pensionados a cargo del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo
Social de Puertos de Colombia, y del poco personal asignado para tramitarlas.[4]
En consecuencia, y a fin de dar respuesta de fondo, solicitó “dada la
complejidad de los hechos relacionados por la accionante, (…) y los
antecedentes y circunstancias expuestas (…), conceder un término de 10 días
hábiles contados a partir de la fecha en que se reciban los documentos
solicitados por la Coordinación del Área de pensiones a la accionante”[5].
Según las pruebas que obran en el expediente, la accionante entregó el 20 de
febrero de 2006 en el Ministerio de Protección Social, un certificado de
supervivencia expedido por la Notaría Séptima de Cartagena, la copia del
registro civil de nacimiento y del registro civil de matrimonio sin anotaciones
al margen, todos estos documentos autenticados el día 16 de febrero de 2006
ante la Notaría Séptima de Cartagena.
4. El Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Bogotá, D.C. – Sala Laboral, mediante
sentencia del 23 de mayo de 2006, negó el amparo por considerar que el término
legal para resolver la petición de reconocimiento de la pensión sustitutiva de
la actora aún no se había vencido, teniendo en cuenta que el 16 de febrero el
Ministerio de Protección Social solicitó a la peticionaria el envío de varios
documentos necesarios para adoptar una decisión de fondo, que la actora entregó
dichos documentos el 20 de febrero de 2006, y que la tutela interpuesta el 19
de abril de 2006, se presentó cuando aún faltaban dos meses para que se
venciera el plazo legal.
5. La Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia del 25 de
julio de 2006, confirmó el fallo de primera instancia por considerar que
existían otros medios de defensa judicial que hacían improcedente la acción de
tutela, y porque la accionante no demostró que estuviera ante un perjuicio
irremediable que hiciera viable la tutela como mecanismo transitorio.
II.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente
para resolver el asunto bajo estudio, con fundamento en lo dispuesto por los
artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. En el asunto bajo revisión, la accionante solicita que se le
reconozca el derecho a la sustitución pensional y se ordene a la entidad
accionada pagar las mesadas adeudadas desde junio de 2005.
3. De conformidad con jurisprudencia
reiterada de esta Corporación, la protección al derecho a la seguridad social
no conlleva la posibilidad de reconocimiento de los derechos pensionales por
parte del juez de tutela,[6] salvo casos excepcionales
de debilidad manifiesta.[7] Cuando se trata de
derechos prestacionales que aún no han sido reconocidos, la acción de tutela
resulta adecuada para que el particular obtenga una decisión por parte de la
administración con base en su derecho fundamental de petición, sin que ello lo
libere de la obligación de cumplir con el trámite legal previsto para su
reconocimiento.[8]
4. En este caso,
el punto a resolver en sede de revisión es si se viola el derecho de petición
por la demora de la administración en responderle a la peticionaria.
5. Existe
abundante jurisprudencia de la Corte en materia de protección de los derechos
de las personas que elevan peticiones para el reconocimiento de sus derechos
pensionales. De conformidad con dicha jurisprudencia, la respuesta que se dé al
peticionario debe cumplir, a lo menos, con los siguientes requisitos: 1. Ser
oportuna; 2. Resolver de fondo, en forma clara, precisa y de congruente con lo
solicitado; 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con
estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional
fundamental de petición.[9]
6. En lo que
tiene que ver con los derechos de petición que buscan el reconocimiento derechos
pensionales, la Corte ha reiterado que “la definición de la titularidad y el
reconocimiento de una pensión ante la administración, constituye en principio
un asunto ajeno al ámbito de la jurisdicción constitucional en sede de tutela.”[10]
7. La
competencia del juez de tutela se limita a la verificación de los términos
establecidos legalmente para dar respuesta a las solicitudes elevadas por los
peticionarios en aras de garantizar una respuesta que resuelva lo pedido.[11]
8. En relación con el término para resolver las solicitudes de
reconocimiento de derechos pensionales, la doctrina constitucional sintetizada
en el fallo de unificación SU-975 de 2003, ha recurrido a la interpretación
integral de varias normas que concurren en la configuración legal del derecho
de petición, (artículo 6º del C.C.A., artículo  19 del Decreto 656 de 1994 y
artículo 4º de la Ley 700 de 2001)[12] y ha
señalado los siguientes plazos y reglas para que la autoridad pública resuelva
de fondo la petición:
“(i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional
–incluidas las de reajuste– en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que
el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos
relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver
sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor
a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole
lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición
y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un
recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.
“(ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las
solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la
petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto
656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal;
“(iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes
al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de
la vigencia de la Ley 700 de 2001.
“Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos legales,
en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho
fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6
meses, respectivamente, amenazan la vulneración del derecho a la seguridad
social. Todos los mencionados plazos se aplican en materia de reajuste especial
de pensiones como los pedidos en el presente proceso.”[13]
9. En el caso
bajo estudio, el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de
Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social ha desconocido
flagrantemente el derecho de petición de la actora, como quiera que en el
trámite de la petición desconoció todos los términos establecidos en la Ley 700
de 2001, y sin que hasta la fecha hubiera dado una respuesta de fondo a lo
solicitado. En efecto, aun cuando la administración contaba sólo con 15 días
para solicitar los documentos faltantes para tramitar la solicitud (situación
(i)(a)), sólo después de casi seis meses le informó a la accionante que era
necesario anexar ciertos documentos,[14] los
cuales, según afirma la apoderada de la actora, fueron anexados en dos
ocasiones anteriores a la fecha de solicitud del Ministerio de Protección
Social. El Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de
Puertos de Colombia tampoco le informó a la actora sobre el tiempo probable en
que daría respuesta de fondo a su solicitud.
10. Constata la
Sala que desde la presentación de la solicitud de reconocimiento de la pensión
sustitutiva en junio de 2005, a la fecha de interposición de la presente acción
de tutela en abril de 2006, habían transcurrido 10 meses, sin que la
administración hubiera dado una respuesta de fondo a lo solicitado por la
actora.
11. A la fecha,
a pesar de que en el curso del proceso de tutela la entidad accionada solicitó
un plazo de 10 días hábiles, contados a partir de la fecha en que se remitieran
los documentos solicitados por el Grupo a la accionante, para resolver de fondo
la petición de la actora, no obra en el expediente prueba de que dicha respuesta
haya sido expedida.
12. Si bien la Sala Tercera de Revisión no desconoce los problemas
administrativos que enfrenta el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del
Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social,
desde hace varios años para atender adecuadamente las solicitudes presentadas
por los extrabajadores y pensionados de esa empresa, resulta inconcebible que a
pesar de que la misma administración reconoció en el escrito presentado ante el
juez de tutela de primera instancia que existe una seria deficiencia
administrativa desde el año 2004,[15] y que como consecuencia
de ello se vulneran de manera reiterada los derechos de miles de extrabajadores
y pensionados de Foncolpuertos, no se hayan tomado las previsiones necesarias
para corregir tales falencias.
13. Por lo
anterior, la Sala de Revisión revocará los fallos de instancia y concederá la
tutela del derecho de petición. En consecuencia, el Grupo Interno de Trabajo
para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la
Protección Social deberá dar respuesta de fondo a la solicitud de la
accionante, dentro de los dos días siguientes a la notificación de la presente
sentencia, si aún no lo ha hecho.
III. DECISIÓN
En mérito de lo anterior, la Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR los fallos
proferidos por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Bogotá, el 23 de mayo de 2006 y por la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia, el 25 de julio de 2006, que denegaron la tutela solicitada
por Alcira Enna Díaz Uparela, y en su lugar CONCEDER la tutela del
derecho de petición.
Segundo.- ORDENAR al Ministerio de Protección Social –Grupo Interno de Trabajo
para la gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia – que, en el término
de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta
providencia, si aún no lo ha hecho, dé respuesta de fondo a la petición
presentada por la accionante.
Tercero.- Para garantizar la efectividad de la acción de tutela la Sala
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C., notificará
esta sentencia dentro del término de cinco (5) días después de haber recibido
la comunicación, de conformidad con el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Por Secretaria
General, líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cópiese y
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] El causante Rafael Augusto Uparela Uparela era pensionado de
Foncolpuertos desde el 18 de julio de 1992, fecha en la cual se le reconoció
una pensión vitalicia de jubilación por valor de $211.846,71. Para 1992, el
salario mínimo legal diario vigente era de $2.173,00
(Decreto 2867 de 1991).
[2] Cfr. Folios  51-64, cuaderno 1. En el expediente obran varias copias del registro civil de
matrimonio, del registro civil de nacimiento y una declaración juramenta en la
que el testigo afirma que le consta que la señora Díaz de Uparela estuvo casada
por más de 40 años con el señor Rafael Uparela y que dependía económicamente de
él.
[3] Cfr. Folio 15, Cuaderno 1.- En la comunicación del 2 de febrero de
2006, el Coordinador del Área de Pensiones solicitó a la accionante enviar los
siguientes documentos: a) fotocopia auténtica reciente del Registro Civil
Integral de Matrimonio entre la accionante y el causante; b) Copia auténtica
reciente del registro civil de nacimiento de la accionante, y c) certificado de
supervivencia.
[4] Cfr. Folios 37-38, dice el Ministerio de
Protección Social: “El Grupo da trámite a las solicitudes en estricto
cumplimiento a lo reglado en el artículo 3º, inciso 6º del Código Contencioso
administrativo, es decir, en orden de precedencia y respetando el principio de
imparcialidad de las autoridades en relación con los particulares. En el caso
concreto de este Grupo y dada la naturaleza de las funciones que cumple,
diariamente los extrabajadores, pensionados, apoderados y beneficiarios de la
liquidada empresa Puertos de Colombia, presentan tal número de peticiones y
reclamaciones que superan la capacidad del recurso humano y físico con el que
se cuenta para responder y satisfacer todas y cada una de ellas en el término
indicado. ║ Para la actual fecha hay más de 15 mil personas incluidas en
la nómina de Puertos de Colombia; de éstas, más de 10 mil están registradas en
el código de pensionado. De acuerdo con estas cifras, a este Grupo llegan
diariamente un elevado número de solicitudes de manera que no es posible dar
contestación a las peticiones en el término indicado. Así, durante el año 2004
fueron diseccionados al área de pensiones un total de 7.461 documentos y en el
2005 se recibieron 6.357 y en lo que va corrido del 2006 se han recibido 1.130.
La planta de personal de dicha área es insuficiente para atender oportunamente
todas las solicitudes, máxime si ello implica la búsqueda de información en los
archivos dejados por el suprimido Foncolpuertos y en la gran mayoría de los
casos adelantar un trámite interno que, precisamente por la carencia de
personal, en la mayoría de los casos no es posible informárselo al solicitante,
como lo ordena el Código Contencioso Administrativo. ║ En atención al
derecho a la igualdad, a las peticiones se les asigna un turno de acuerdo con
el tema que corresponde a cada caso (reconocimiento de pensión de jubilación,
de sobrevivientes, solicitud de acrecimientos, de inclusión en nómina, por
acreditación de estudios, pago de mesadas causadas y no cobradas o atrasadas,
etc.), se estudian y resuelven en orden de precedencia que se ha establecido no
sólo por respeto al derecho a la igualdad sino para evitar potencial comisión
de irregularidades por parte de funcionarios y tramitadores.”
[5] Según el Ministerio de Protección Social,
el certificado de registro civil de matrimonio entregado por la accionante data
del 13 de septiembre de 1986 y carece de anotaciones al margen, razón por la cual
se solicitó fotocopia autenticada reciente del Registro Civil Integral de
Matrimonio celebrado entre Alcira Enna y Rafael Augusto Uparela Uparela con
todas las anotaciones al margen si las tiene. Igualmente se le solicitó copia
auténtica reciente del registro civil de nacimiento de la peticionaria y un
certificado de supervivencia.
[6] Ver entre otras las sentencias, T-038
de 1997, MP: Hernando Herrera Vergara; T-476 de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil;
T-969 de 2001, MP: Jaime Araujo Rentería, T-193 de 2004, MP: Marco Gerardo
Monroy Cabra;
[7] Ver entre otras las sentencias, T-190
de 1993, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz; T-888-2001,  MP: Eduardo
Montealegre Lynett,  T-398 de 2001, MP: Álvaro Tafur Galvis; T-235 de 2002, MP:
Marco Gerardo Monroy Cabra; T-179 de 2003, MP: Clara Inés Vargas Hernández;
T-401 de 2004, MP: Rodrigo Escobar Gil; T-1119 de 2001, MP: Jaime Córdoba
Triviño; T-603 de 2002, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[8] Ver entre otras, las sentencias T-404 de 2004, MP: Rodrigo Escobar
Gil; T-358 de 2004, MP: Alfredo Beltrán Sierra; T-408 de 2000, MP: Álvaro Tafur
Galvis; T-038 de 1997, MP: Hernando Herrera Vergara.
[9] Corte
Constitucional, sentencia T-1089 de 2001, MP: Manuel José Cepeda Espinosa. Ver
también las sentencias T- 219 de 2001, MP. Fabio Morón Díaz, T-249 de 2001, MP.
José Gregorio Hernández Galindo; T-377 de 2000, MP: Alejandro Martínez
Caballero.
[10] Corte Constitucional, Sentencia T-958 de 2004, MP: Manuel José
Cepeda Espinosa.
[11] Ver, entre otras, las Sentencias T-131 y T-169 de 1.996, MP.
Vladimiro Naranjo Mesa y la T-206 de 1998, MP. Fabio Morón Díaz.
[12] Sentencia T-588 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[13] Corte Constitucional, SU-975 de 2003, MP. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[14] Cfr. Folio 15, Cuaderno 1- Según las
pruebas que obran en el expediente, la solicitud de reconocimiento de la
pensión sustitutiva fue presentada el 15 de junio de 2005, y el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de
Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, le informó a la
actora la necesidad de los registros civiles de matrimonio y nacimiento
recientes y del certificado de supervivencia hasta el 2 de febrero de 2006, es
decir 6 meses y 19 días después de presentada la solicitud.
[15] Constata la Sala Tercera de Revisión
que los problemas administrativos del Grupo Interno de
Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio
de la Protección Social, son incluso anteriores. Ver por ejemplo, la sentencia
T-1175 de 2000, MP: Alejandro Martínez Caballero.