T-121-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-121/14
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Caso
en que el actor reclama pensión de sobrevivientes y la contestación de la
entidad demandada tardó más de dos (2) meses sin ajustarse a los postulados
esenciales del derecho de petición
PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos
de procedibilidad
La acción de tutela procede
cuando (i) no existan otros medios de defensa judiciales para la protección del
derecho amenazado o desconocido; cuando (ii) existiendo esos mecanismos no
sean eficaces o idóneos para salvaguardar los derechos
fundamentales en el marco del caso concreto, evento en que la tutela desplaza
el medio ordinario de defensa; o cuando (iii) sea imprescindible la
intervención del juez constitucional para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable (art. 86, C.P.), hipótesis en la cual el amparo opera en principio
como mecanismo transitorio de protección.
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE SOBREVIVIENTES-Procedencia excepcional cuando afecta derechos fundamentales
En los casos que se invoca la protección del
derecho a la seguridad social, y específicamente cuando se reclama el
reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, la Corte ha sostenido que la
tutela no es el mecanismo de defensa principal en tanto existen otros medios
ordinarios en las jurisdicciones laboral y administrativa, según el caso. Sin
embargo, en ocasiones excepcionales ha dicho que la protección constitucional
sí procede, cuando se encuentra comprometido el goce de los derechos
fundamentales de sujetos de especial protección constitucional, como personas
de la tercera edad, individuos con disminuciones físicas y sensoriales
relevantes, y niños que necesiten de los recursos para cubrir sus necesidades
básicas.
DERECHO DE PETICION-Respuesta oportuna y
de fondo
La Constitución Política establece el derecho de toda persona a presentar
peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o
particular y a obtener pronta resolución. La Carta estatuye entonces que el
derecho fundamental de petición no sólo consiste en la facultad de la persona
de formular una petición respetuosa ante las autoridades, sino también en el
derecho a recibir de ellas una respuesta rápida y de fondo. De ese modo, la
respuesta a la petición “debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad
2. debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo
solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con
estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional
fundamental de petición”.
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos para la resolución en asuntos pensionales
La oportunidad en que debe ser resuelta una
petición, depende específicamente del tipo de respuesta que vaya a darse. Por
ejemplo, en asuntos pensionales, si se busca resolver o decidir de fondo la
petición encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes, el término legal otorgado es de dos (2) meses; y si se pretende el pago efectivo de las mesadas,
el término es de seis (6) meses.
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-La
Secretaría de Educación vulneró el derecho de petición de una persona de la
tercera edad
REGIMEN GENERAL Y REGIMEN ESPECIAL DE SEGURIDAD
SOCIAL-Se aplica ley 100/93 cuando es más favorable para
el beneficiario
El accionante tiene derecho a que su solicitud
pensional se examine bajo las reglas bajo las reglas del régimen general de
seguridad social, a pesar de que su hijo estaba afiliado al régimen del
Magisterio hasta el día de su muerte. El
régimen general es más favorable para el actor en al menos dos aspectos: (i)
comprende a los ascendientes en la lista de beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes, lo cual no hace el régimen especial del Magisterio; y (ii)
exige menos tiempo de cotización al sistema en tanto requiere cincuenta (50)
semanas en los tres años anteriores al fallecimiento, en comparación con los
dieciocho (18) años de servicio que se pide en el régimen especial.
APLICACION DEL REGIMEN GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSION DE
SOBREVIVIENTES A QUIENES PERTENECEN AL REGIMEN ESPECIAL DEL MAGISTERIO-Orden a Secretaría General de Educación aplicar la ley 100 de 1993
Referencia: expediente T-4090138
Acción
de tutela instaurada por Óscar García Quintero contra la
Secretaría de Educación Departamental de Risaralda, el Fondo de Prestaciones
del Magisterio y la Fiduciaria la Previsora S.A. (vinculada).
Magistrada
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos
mil catorce (2014).
La Sala Primera de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle
Correa, Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio
de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos
proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Pereira, el quince (15) de julio de dos mil trece (2013), y en segunda
instancia, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, Sala
Civil-Familia, el dos (2) de septiembre de dos mil trece (2013), dentro de la
acción de tutela promovida por Óscar García Quintero contra la
Secretaría de Educación Departamental de Risaralda, el Fondo de Prestaciones
del Magisterio y la Fiduciaria la Previsora S.A. (vinculada).
El expediente de la referencia fue
escogido para revisión mediante Auto del diecisiete (17) de octubre de dos mil
trece (2013), proferido por la Sala de Selección Número Diez.
I.
ANTECEDENTES
Óscar García Quintero, quien tiene
ochenta y dos (82) años de edad,[1]
presentó acción de tutela contra la
Secretaría Departamental de Risaralda y el Fondo Nacional de Prestaciones del
Magisterio, reclamando la protección de sus derechos fundamentales de petición,
seguridad social y mínimo vital. Considera que dichas entidades vulneraron los
postulados constitucionales al negarle el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes derivada de la muerte de su hijo, pues a pesar de que no cumple
con el tiempo de servicios exigido por el régimen del magisterio (Decreto 224
de 1972), sí llena los presupuestos del Sistema General de Seguridad Social
(Ley 100 de 1993), el cual estima que debería aplicársele favorablemente.
La acción de tutela está fundamentada en
los siguientes
1. Hechos
1.1. El hijo del accionante, Iván García
Jiménez,[2]
trabajó en el Magisterio de forma continua por dieciséis (16) años y cinco (5)
meses,[3]
hasta el día de su muerte el veinticinco (25) de septiembre de dos mil ocho
(2008).[4]
Durante su vida laboral el señor Iván convivió bajo el mismo techo con sus
padres y veló por el cubrimiento de sus necesidades básicas, pues éste, entre
otras cosas, no contrajo matrimonio ni tuvo hijos. [5]
1.2. Ante el fallecimiento de su hijo, Elvia
Jiménez de García y Óscar García Quintero reclamaron a la
Secretaría de Educación de Risaralda el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.[6]
Sin embargo, la prestación les fue denegada mediante respuesta No. 402-442 del
once (11) de enero de dos mil doce (2012), porque (i) el afiliado fallecido no
cumplía con el requisito de dieciocho (18) años de servicio al Magisterio,
dispuesto en el artículo 7º del Decreto 224 de 1972; y (ii) en ese régimen
pensional los ascendientes no son beneficiarios de alguna prestación post-mortem.[7]
1.3. En el transcurso del trámite
pensional la señora Elvia Jiménez de García falleció;[8]
por tanto, la solicitud sólo continuó en cabeza del padre, el señor Óscar
García Quintero. Este último radicó ante la demandada un recurso de apelación
contra la decisión[9]
y solicitud especial de pronta resolución,[10] pues en su
concepto la respuesta había tardado más de lo establecido por la ley. El quince
(15) de abril de dos mil trece (2013), la
Secretaría de Educación de Risaralda le comunicó al accionante que su
solicitud pensional se la habían extendido a la
Dirección de Prestaciones Económicas de la
Fiduprevisora S.A., para que en su calidad de administradora de recursos del
Fondo de Prestaciones del Magisterio emitiera un concepto respecto de la misma.
1.4. El cinco (5) de junio de dos mil
trece (2013) el accionante solicitó nuevamente a la
Secretaría de Educación de Risaralda el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes, señalando que reclamaba la prestación en su calidad de
ascendiente único, y que a pesar de sus requerimientos anteriores su situación
no se había resuelto definitivamente.[11]
Al momento de presentarse la acción de tutela el dos (2) de julio de dos mil
trece (2013),[12]
no se había ofrecido respuesta al accionante, ni por parte de la
Secretaría de Educación de Risaralda ni de la
Fiduciaria la Previsora S.A.
1.5. Bajo este contexto, Óscar García
Quintero presentó acción de tutela contra la
Secretaría de Educación de Risaralda y el Fondo de Prestaciones del
Magisterio. A su juicio, la negativa pensional vulnera sus derechos
fundamentales al mínimo vital y la seguridad social, pues a pesar de que no
cumple los requisitos del régimen especial (Decreto 224 de 1972)[13]
para acceder a la prestación, sí reúne los del Sistema General de Pensiones
(Ley 100 de 1993), el cual estima que debe aplicársele en virtud del principio
de favorabilidad.[14]
Así mismo, señala que la acción de tutela es procedente porque hace parte de la
tercera edad (82 años), y frente a la ausencia del apoyo económico de su hijo
quedó sumido en un estado de indefensión relevante.[15]
2. Respuestas de las entidades
demandadas
2.1. La
Secretaría de Educación de Risaralda solicitó que se negara el amparo
constitucional al accionante, y que fuera exonerada de toda responsabilidad.
Explicó, en primer lugar, que la entidad no puede reconocer alguna prestación
social sin el visto bueno de la Fiduciaria la Previsora S.A.,[16]
y que al momento de presentarse la tutela no había pronunciamiento de esa
entidad respecto del caso de Óscar García Quintero. En segundo lugar, señaló
que la Fiduciaria la Previsora S.A. es la encargada de administrar los recursos
del Fondo de Prestaciones del Magisterio, y que en casos similares al examinado
ha resuelto no aprobar el reconocimiento pensional, porque los ascendientes no
son beneficiarios de las pensiones de sobrevivientes en el régimen del
Magisterio.
2.2. La
Fiduciaria la Previsora S.A. fue vinculada al proceso de tutela por la
Magistrada Sustanciadora, mediante auto del veinte (20) de enero de dos mil
catorce (2014).[17]
En escrito enviado a la Secretaría General de la Corte,[18]
la entidad indicó que (i) en virtud del artículo 4º del Decreto 2831 de 2005
tiene competencia para “dar aprobación previa al proyecto de acto
administrativo que suscribe el Secretario de Educación reconociendo alguna
prestación con cargo al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”;[19]
y (ii) que revisadas las bases de datos de la entidad, “no se encontró
registro alguno (…) de la solicitud de sustitución pensional causada por el
fallecimiento del docente Iván García Jiménez, como tampoco de la petición
elevada en igual sentido, ni que la
Secretaría de Educación de Risaralda hasta la fecha hubiese comunicado o
remitido el expediente para estudio de alguna prestación económica a esta
entidad Fiduciaria.” Por lo anterior, solicitó que se ordenara a la
Secretaría de Educación demandada que enviara a la entidad los documentos
relativos a la solicitud pensional de Óscar García Quintero.
3. Decisiones que se revisan
3.1. El Juzgado Segundo Civil del
Circuito de Pereira, mediante sentencia del quince (15) de julio de dos mil
trece (2013), resolvió en primera instancia denegar el amparo de los derechos
fundamentales del accionante. En concepto del juzgado, el problema jurídico del
caso giraba en torno al derecho de petición en tanto al accionante no le habían
resuelto una solicitud elevada el cinco (5) de junio de dos mil trece (2013).
Planteado así el asunto, encontró que el derecho de petición no se había
vulnerado porque tan sólo había transcurrido un mes desde la presentación de la
solicitud, y según la jurisprudencia constitucional, las entidades tienen hasta
cuatro (4) meses para resolver peticiones dirigidas al reconocimiento de
pensiones.
3.2. El fallo de tutela fue impugnado por
el accionante, porque, en su criterio, “el mismo no guarda coherencia con
los hechos narrados en la demanda”, en tanto no sólo se reclamaba la
protección del derecho de petición sino también la del mínimo vital y la seguridad
social, los cuales habían sido desconocidos con las negativas de la
Secretaría de Educación de Risaralda. Por esta razón, solicitó que se revocara
la sentencia anterior, y en consecuencia amparara sus derechos constitucionales.
3.3. El Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Pereira, Sala Civil-Familia, conoció en segunda instancia el
proceso de tutela, y mediante sentencia del dos (2) de septiembre de dos mil
trece (2013) confirmó el fallo precedente. A juicio del Tribunal, el señor
Oscar García Quintero sólo pretendió el reconocimiento pensional como
ascendiente único el cinco (5) de junio de dos mil trece (2013), y al momento
de resolverse la tutela no había vencido el término de la demandada para
responderle. Por tanto, entendió que el derecho de petición no se había
vulnerado y que no había cabida a examinar el fondo de las demás pretensiones.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Sala es competente
para revisar los fallos de tutela referidos, de conformidad con lo dispuesto en
los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la
Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.
2. Planteamiento del caso y problema
jurídico
2.1. Óscar García Quintero interpuso
tutela contra la Secretaría de Educación de Risaralda pretendiendo el amparo de
sus derechos de petición, mínimo vital y seguridad social. Señala que esa
entidad desconoció sus derechos constitucionales al negarle el reconocimiento
de la pensión de sobrevivientes derivada de la muerte de su hijo, y no darle
respuesta acerca de si la Fiduciaria la Previsora S.A. aprueba o no su
pretensión. Considera que el beneficio pensional debe serle reconocido porque
cumple con los presupuestos legales del régimen general (Ley 100 de 1993), el
cual debe aplicársele favorablemente por ser más beneficioso para sus
intereses.
En cuatro (4) oportunidades el
accionante ha presentado solicitudes para que le sea otorgada la prestación. Ante
la primera petición recibió una respuesta negativa por parte de la
Secretaría de Educación de Risaralda. Respecto de las otras tres, la misma
dependencia le informó que extendía la solicitud a la
Fiduciaria la Previsora S.A. para que aprobara o no su requerimiento. Al
momento de presentarse la tutela no se había dado respuesta por parte de las
entidades.
2.2. Así las cosas, la
Sala observa que el caso no sólo tiene que ver con la garantía del derecho de
petición, sino también con el respeto de los derechos al mínimo vital y la
seguridad social, pues en el centro de la acción de tutela el demandante expone
que la ausencia de una pensión de sobrevivientes no le permite llevar una vida
en condiciones mínimas de dignidad. En consecuencia, el problema jurídico que
debe resolver la Sala es el siguiente: ¿las entidades encargadas de tramitar
solicitudes pensionales del Magisterio vulneran los derechos fundamentales al
mínimo vital y la seguridad social de una persona de la tercera edad, al (i)
negarle una pensión de sobrevivientes derivada de la muerte de su hijo porque
al parecer no cumple los presupuestos del régimen especial (D-224 de 1972), que
a su vez es menos beneficioso que el régimen general (Ley 100 de 1993); y (ii)
no resolverle de fondo sus peticiones posteriores, ni explicarle por qué no procede
el otorgamiento de la prestación?
2.3. Para solucionar el problema
jurídico, la Sala Primera de Revisión hará uso de la siguiente metodología: en
primer lugar, verificará si la acción de tutela es procedente en este caso;
luego, decidirá si las entidades demandadas violaron el derecho de petición del
demandante; y finalmente, examinará si se vulneran los derechos al mínimo vital
y la seguridad social, y si a la luz de la
Constitución es posible ordenar en supuestos como este el reconocimiento
pensional.
3. La acción de tutela presentada por
Óscar García Quintero es procedente para buscar la protección de sus derechos
fundamentales
3.1. La acción de tutela procede cuando
(i) no existan otros medios de defensa judiciales para la protección del
derecho amenazado o desconocido; cuando (ii) existiendo esos mecanismos no sean
eficaces o idóneos para salvaguardar los derechos fundamentales
en el marco del caso concreto, evento en que la tutela desplaza el medio
ordinario de defensa; o cuando (iii) sea imprescindible la intervención del
juez constitucional para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable
(art. 86, C.P.), hipótesis en la cual el amparo opera en principio como
mecanismo transitorio de protección.
En los
casos que se invoca la protección del derecho a la seguridad social, y
específicamente cuando se reclama el reconocimiento de una pensión de
sobrevivientes, la Corte ha sostenido que la tutela no es el mecanismo de
defensa principal en tanto existen otros medios ordinarios en las
jurisdicciones laboral y administrativa, según el caso. Sin embargo, en
ocasiones excepcionales ha dicho que la protección constitucional sí procede,
cuando se encuentra comprometido el goce de los derechos fundamentales de
sujetos de especial protección constitucional, como personas de la tercera
edad, individuos con disminuciones físicas y sensoriales relevantes, y niños
que necesiten de los recursos para cubrir sus necesidades básicas.
3.2. Por ejemplo en la sentencia T-547
de 2012,[20]
la Sala Sexta de Revisión determinó que las acciones de tutela presentadas por
dos señoras de la tercera edad (de 76 y 87 años) eran procedentes para reclamar
la protección de sus derechos al mínimo vital y la seguridad social, y
solicitar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes al Fondo Nacional
de Prestaciones del Magisterio mediante la aplicación favorable del régimen
general de pensiones. En concepto de la
Corte, las accionantes estaban sometidas a un estado de debilidad manifiesta
que hacía desproporcionado hacerlas acudir a la jurisdicción administrativa en
defensa de sus derechos. En la sentencia se dijo lo siguiente al respecto:
“[a]corde con las pruebas referidas y lo expuesto en
la consideración tercera de esta providencia, se observa que las
accionantes, ambas de la tercera edad, dependientes económicamente de sus
hijos, con quebrantos de salud y carentes de medios
económicos para solventar sus necesidades básicas, son merecedoras de
especial protección constitucional, dadas las circunstancias de manifiesta
debilidad en que se encuentran; por ello, obligarlas a acudir a la vía judicial
ordinaria, las colocaría en riesgo de que la decisión no fuese oportuna ni
eficaz, circunstancia que conduce a aplicar el artículo 20 del Decreto
2591 de 1991, sobre la presunción de veracidad, el cual conlleva a tener como
cierto lo expuesto por ellas. Lo anterior torna procedente la acción de tutela,
y de esta manera, permite abordar el estudio de los requisitos exigidos
para la obtención de la pensión de sobrevivientes.”
Por lo tanto, dentro de los elementos de
análisis utilizados por la Corte para evaluar la eficacia de los medios de
defensa judiciales en casos que se reclama la pensión de sobrevivientes, se
encuentra la edad, el nivel de vulnerabilidad social o económica, y las
condiciones de salud. Si de esos elementos es posible inferir que la carga
procesal de acudir al medio ordinario de defensa se torna desproporcionada
debido a la condición de la persona que invoca el amparo, porque la extensión
del trámite lleve a la persona a una situación incompatible con la dignidad
humana, la tutela es procedente.[21]
3.3. En el caso objeto de estudio
diferentes aspectos conducen a concluir que los medios ordinarios de defensa
judicial resultan ineficaces. Primero, el tiempo que tarda un proceso ordinario en la jurisdicción contenciosa administrativa
puede superar el ciclo vital del accionante, pues Óscar García Quintero tiene ochenta
y dos (82) años de edad y su esperanza de vida supera el promedio del de la
población masculina colombiana.[22] Segundo, la ausencia
de una fuente de ingresos regular afecta su capacidad para procurarse una vida
en condiciones dignas, ya que por su edad ha perdido fuerza laboral y no cuenta
con una renta que garantice plenamente el cubrimiento de sus necesidades
básicas de alimentación, vestido y vivienda, según lo manifiesta en su escrito
de tutela.[23] Y tercero, acudir a
un proceso administrativo le supone cargas desproporcionadas, que con
ocasión de sus condiciones económicas no le es factible asumir, porque tendría
que acudir a un abogado para que lo represente.
La
Constitución Política consagra una protección especial para
las personas de la tercera edad, que en hechos concretos debe traducirse en un
tratamiento singularizado que se ajuste a sus necesidades y requerimientos. El
artículo 46 superior prescribe que “[e]l Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y
la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a
la vida activa y comunitaria.” Y esta no es una cláusula meramente
retórica sino que tiene un contenido específico dentro del ordenamiento
jurídico, que en materia de estudio de procedibilidad de la acción de tutela
impone a las autoridades judiciales especial diligencia, cuidado y atención en
el examen formal, teniendo presente que estas personas han sufrido una
disminución en sus aptitudes físicas por el paso del tiempo.
3.4. En este contexto, se hace palmaria
la difícil situación por la que atraviesa el accionante, por lo que a la luz de
los postulados constitucionales se evidencia una ausencia de idoneidad y
eficacia para garantizar el ejercicio de sus bienes constitucionales, además de
que debe garantizarse su acceso a la justicia en condiciones dignas.
4. La
Secretaría de Educación vulneró el derecho de petición del accionante, al no
contestarle de fondo y a tiempo sus solicitudes
4.1. La
Constitución Política establece el derecho de toda persona a “presentar
peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o
particular y a obtener pronta resolución” (art. 23,
C.P.). La Carta estatuye entonces que el derecho fundamental de petición no
sólo consiste en la facultad de la persona de formular una petición respetuosa
ante las autoridades, sino también en el derecho a recibir de ellas una
respuesta rápida y de fondo. De ese modo, la respuesta a la petición “debe
cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. debe resolverse de fondo,
clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en
conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre
en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición”.[24]
4.2. La
oportunidad en que debe ser resuelta una petición, depende específicamente del
tipo de respuesta que vaya a darse.[25] Por ejemplo, en asuntos pensionales, si
se busca resolver o decidir de fondo la petición encaminada a obtener el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, el término legal otorgado es de
dos (2) meses (art. 1º, Ley 717 de 2001);[26] y si se
pretende el pago efectivo de las mesadas, el término es de seis (6) meses (art.
4º, Ley 700 de 2001).[27]
Lo primero
que se advierte es que el juez de primera instancia estableció al decidir la
tutela que no se vulneró el derecho de petición del accionante porque según su
interpretación de la jurisprudencia constitucional, “las entidades tienen hasta cuatro (4) meses para
resolver peticiones dirigidas al reconocimiento de pensiones.” Al respecto cabe precisar que la
Corte Constitucional sostuvo a través del Auto 110 de 2013,[28]
que para el caso de Colpensiones, en razón de la cantidad de solicitudes
recibidas durante los primeros meses de operación, y ante la presencia de
diferentes obstáculos administrativos para la prestación eficiente del servicio,
se otorgaría un término de cuatro (4) meses para responder los derechos de
petición sobre solicitudes de pensión que recibiera, como una prerrogativa
exclusiva de esa entidad que no es extensible a otras entidades del Sistema,
por no ser igual la situación.
4.3. Aclarado
el asunto con respecto al plazo para las respuestas de entidades diferentes a
Colpensiones, que siguen siendo de dos (2) meses para definir el reconocimiento
de la pensión de sobrevivientes, y de seis (6) para el pago efectivo de las
mesadas, debe explicarse que para determinar si existe una respuesta de fondo,
clara, precisa y congruente, es necesario ante todo cotejar la clase de
petición formulada con la respuesta. En lo que resulta relevante para este
caso, si la petición se interpone con el objetivo de que se le reconozca a una
persona la pensión de sobrevivientes, la respuesta sólo puede considerarse de
fondo, clara, precisa y congruente, cuando al peticionario se le especifica si
tiene o no derecho al reconocimiento, precisándole las razones de la negativa.[29]
Con
todo, si la entidad no cuenta con suficiente información para decidir de fondo,
deberá precisarle al peticionario los datos que requiere o la relación de
documentos necesarios para acreditar su derecho, y así proceder a resolver.
4.4. En el
caso objeto de análisis, la Sala entiende que la
Secretaría de Educación de Risaralda violó el derecho fundamental de petición
del señor Óscar García Quintero. En efecto, el dieciocho (18) de enero de dos
mil doce (2012) la apoderada del accionante interpuso recurso de apelación
frente a la negativa de reconocimiento de la pensión, y no obtuvo respuesta
alguna. Luego, el diez (10) de diciembre de dos mil doce (2012) volvió a
solicitar que se emitiera una respuesta de fondo sobre la prestación, y sólo le
contestaron hasta el quince (15) de abril de dos mil trece (2013), es decir,
poco más de cuatro (4) meses después de la segunda reclamación, y cerca de
quince (15) meses después de presentada la primera solicitud. Puede observarse
entonces que la respuesta es inoportuna, pues el accionante reclamaba el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y, en todo caso, la contestación
tardó más de los dos (2) meses.
Pero
además de lo anterior, la Sala observa que el contenido de la respuesta tardía
no se ajustó a los postulados esenciales del derecho de petición. Ciertamente, la
Secretaría de Educación de Risaralda se limitó a señalar que el trámite de la
pensión de sobrevivientes debía extenderse a la
Fiduciaria la Previsora S.A. para que emitiera un “concepto de viabilidad prestacional”, y que luego de eso podría definirle
de fondo la solicitud. No obstante, la entidad Fiduciaria informó dentro del
proceso de tutela que revisadas sus bases de datos “no se encontró registro alguno (…) de la solicitud de
sustitución pensional causada por el fallecimiento del docente Iván García
Jiménez”.
Es decir,
al interesado le respondieron luego de quince (15) meses que necesitaban hacer
una consulta para resolverle de fondo la petición. El que esa consulta no se
hubiese llevado a cabo anteriormente resulta desproporcionado y no se compadece
con los principios de eficiencia y celeridad que deben orientar la función
pública, pues el lapso transcurrido era suficiente para que la entidad hiciera
los trámites respectivos y posteriormente pudiera entregarle al accionante una
respuesta clara y cierta respecto de su solicitud pensional. En este caso la
contestación no señala si el actor tiene o no derecho a la pensión de
sobrevivientes, y si bien advierte que hace falta una consulta para poder
definir, tal procedimiento se hace luego de un tiempo prolongado, lo cual hace
nugatorio el derecho de petición.
La
respuesta otorgada, entonces, no es constitucionalmente aceptable, ya que
además de tardía fue imprecisa y omitió resolver de fondo la situación del
accionante. Por ello no puede entenderse que en esta ocasión se haya respetado la
Constitución. Por el contrario, la respuesta creó una barrera de acceso a
otros derechos fundamentales, como lo son, por ejemplo, la seguridad social y
el mínimo vital, derechos que la administración tiene el deber de proteger,
máxime cuando la garantía de los mismos depende directamente de sus
actuaciones.
4.5. Ahora bien, la
Sala no pierde de vista que los jueces de instancia decidieron no amparar el
derecho de petición del accionante porque éste presentó otra solicitud el cinco
(5) de junio de dos mil trece (2013), y al momento de impetrarse la tutela el
dos (2) de julio de dos mil trece (2013) tan solo había transcurrido poco menos
de un mes y el término para responder no estaba vencido. Sin embargo, cabe
precisar que los jueces de instancia tienen parcialmente la razón, pues si bien
no había vencido el término para contestar la última petición, no observaron
que el accionante de manera previa había elevado dos (2) solicitudes para el
reconocimiento pensional, y que estas fueron respondidas tardíamente sin
definir de fondo las cuestiones del actor, como se observó en los párrafos
precedentes.
4.6. Bajo
estas consideraciones, la Sala encuentra que la
Secretaría de Educación de Risaralda vulneró el derecho de petición de Óscar
García Quintero, persona de la tercera edad que actuó ante esa institución
mediante apoderada judicial. Sin embargo, no procederá a ordenarle a la entidad
que expida la resolución en virtud de la cual decide si accede o no a la
solicitud pensional, ya que el propósito u objeto material del requerimiento del actor
es el reconocimiento de un derecho pensional, y la
Sala ha concluido que en su caso, y en atención a sus especiales circunstancias
de debilidad, la tutela procede como mecanismo judicial de protección. Por lo
tanto, la Corte abordará
directamente el conflicto concerniente a la titularidad del derecho a la
pensión de sobrevivientes por parte del accionante.[30]
De conformidad con la metodología
propuesta para el caso, la Sala examinará si se vulneran además los
derechos al mínimo vital y la seguridad social, y si corresponde al juez
constitucional ordenar, en las circunstancias especiales de este trámite, el
reconocimiento de  la pensión de sobrevivientes.
5. La
Secretaría de Educación de Risaralda y la
Fiduciaria la Previsora S.A. vulneraron los derechos fundamentales al mínimo
vital y la seguridad social de Óscar García Quintero, al negarle el reconocimiento
de la pensión de sobrevivientes
5.1. En
esta oportunidad le corresponde a la Corte definir si la
Secretaría de Educación de Risaralda y la
Fiduciaria la Previsora S.A. violaron los derechos al mínimo vital y la
seguridad social de Óscar García Quintero, al negarle el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes derivada de la muerte de su hijo. Las entidades
demandadas señalan que no puede serle reconocida dicha prestación, porque no
cumple los requisitos establecidos en el régimen del Magisterio (Decreto 224 de
1972). El accionante, por su parte, estima que sí le asiste el derecho a la
pensión, pues a pesar de no cumplir con los presupuestos de dicho régimen
especial, sí reúne los del Sistema General de Pensiones (Ley 100 de 1993), el
cual debe aplicársele en virtud del principio de favorabilidad.
A juicio
de la Sala al demandante le asiste la razón, ya que a las personas para las
cuales el régimen especial del Magisterio les es desfavorable para obtener una
pensión de sobrevivientes puede aplicárseles el régimen general, de conformidad
con la jurisprudencia constitucional que desarrolla el principio de igualdad en
materia de seguridad social.
5.2.
La Corte Constitucional ha aceptado que el Legislador diseñe regímenes
especiales para determinado grupo de pensionados que, debido a la naturaleza de
su trabajo y la singularidad de sus funciones, sea necesario otorgarles ciertas
prerrogativas diferenciales que garanticen de forma más completa su derecho a
la seguridad social. Este tipo de actividad legislativa se ajusta a la
Constitución, siempre y cuando establezca
un nivel de protección igual o superior al dispuesto para la generalidad de la
población, pues el tratamiento no sería en principio discriminatorio en cuanto
favorece a los trabajadores a quienes se aplica.[31] En efecto, “(…) si se determina que al permitir la vigencia de
regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable
para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la
generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se
configuraría un trato discriminatorio en
abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta”.[32]
Con
base en esa interpretación, la jurisprudencia de esta Corporación y del Consejo de Estado ha
aceptado pacíficamente que cuando un régimen pensional especial es menos
beneficioso que el régimen general en determinado caso, debe aplicarse el
último en virtud del principio de favorabilidad. Específicamente, en aquellos
casos que un ascendiente no reúne los requisitos para acceder a una pensión de
sobrevivientes en el régimen del Magisterio (art. 7, D-224/1972), se ha dado
paso para que se estudie la solicitud con base en las reglas del Sistema
General de Pensiones (art. 46, Ley 100/1993), en tanto el desequilibrio entre
los regímenes interfiere en el derecho a la igualdad de los interesados.[33]
5.3.
Por ejemplo, en la sentencia T-547 de 2012,[34] la
Corte Constitucional decidió aplicar el régimen general de seguridad social a
dos personas que solicitaban la pensión de sobrevivientes al Fondo Nacional de
Prestaciones del Magisterio, y a las cuales en principio les debían examinar su
caso con el régimen especial de los docentes. La
Sala Sexta de Revisión constató que para esos casos el régimen del Magisterio
era menos beneficioso que el general, y por tanto había lugar a realizar una
adecuación normativa que se acompasara con los principios constitucionales de
favorabilidad e igualdad. En palabras de la
Corte:
“[a]l
realizar el estudio del régimen aplicable a los casos anteriormente referidos,
observa esta corporación que el artículo 7° del Decreto 224 de 1972, contiene requisitos más
rigurosos que los contemplados en la Ley 100 de 1993, razón por la cual se dará
aplicación a lo expuesto en el numeral sexto de la presente sentencia, en tanto
prevé la condición más favorable para las accionantes. Lo precedente al
cumplirse los requisitos para inaplicar la tesis según la cual una persona que
es titular de un régimen especial no puede ser objeto de otro tipo de
prestaciones del régimen general, individualmente consideradas. En los casos
aquí analizados confluyen la autonomía y separabilidad de la prestación, la
inferioridad del régimen especial y la carencia de compensación al interior de
éste.”
La Corte explicó que en esos casos debían aplicarse las
reglas del sistema general porque, (i) la pensión de sobrevivientes era
independiente del régimen del Magisterio, en tanto no estaba indisolublemente
ligada a otras prestaciones que en su conjunto compensaran las desventajas;
(ii) el régimen especial era inferior, por cuanto no contemplaba a los
ascendientes como beneficiarios de alguna prestación post mortem y
exigía más tiempo de cotización; y (iii) no se encontró alguna compensación que
menguara los efectos negativos de las desventajas. De esta forma, se indicó que
aplicar el régimen del Magisterio vulneraría los derechos al mínimo vital y la
igualdad de las peticionarias, pues las sometería a un estado de precariedad
económica sin tener presente que reunían los requisitos para acceder a una
prestación en el régimen general, y estaban en las mismas condiciones fácticas
de personas que ya habían obtenido el beneficio pensional.
5.4. De
otra parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado también ha reconocido la
posibilidad de aplicar favorablemente el régimen general (Ley 100/1993) a
personas que no acreditan los presupuestos para acceder a la pensión de
sobrevivientes en el régimen del Magisterio (D-224/1972), bajo el entendido de
que entre los dos sistemas hay un desequilibrio que interfiere en el derecho a
la igualdad porque en el Magisterio el número de beneficiarios es menor
En
sentencia del seis (6) de mayo de dos mil diez (2010), el Consejo de Estado,
Sección Segunda, Subsección B,[35] declaró la nulidad de
dos actos administrativos que negaron la pensión de sobrevivientes a la madre
de un afiliado al Magisterio que había fallecido, y se ordenó su
reconocimiento. La prestación fue negada en su momento porque en el régimen del
Magisterio los ascendientes no eran beneficiarios de la pensión post mortem.
Sin embargo, el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo entendió que
si bien la peticionaria no cumplía los presupuestos para acceder a alguna
prestación dentro del sistema especial, podía examinarse su caso bajo las
reglas del régimen general, que ofrecían más garantías dada la situación fáctica
presentada. Allí se indicó lo siguiente:
“(…)
al comparar la pensión de sobrevivientes que consagra el Régimen General de
Seguridad Social con la pensión post mortem 18 años prevista por el Decreto 224
de 1972, se observa que el régimen general, para el caso concreto, es altamente
más beneficioso que el especial, pues, enlista un mayor número de
beneficiarios, como lo son los padres y hermanos del causante, entre tanto el
segundo únicamente incluye al cónyuge y a los hijos menores de edad,
circunstancia que limita el acceso al beneficio pensional.
En
lo que concierne a esta situación de desigualdad, es preciso señalar que los
lineamientos jurisprudenciales trazados por la
Corte Constitucional y por esta Corporación[36] han sido
reiterativos en determinar que los regímenes especiales justifican su
existencia en cuanto consagren beneficios para los grupos de personas a que se
refieren que sean superiores a los del común de la población porque si éstos
son inferiores, y no existe causa válida para este tratamiento diferencial, se
incurre en una discriminación que deviene injusta y contraria a los principios
que fundamentan el Estado Social de Derecho, vulnerando así los mandatos de los
artículos 13, 48 y 53 de la
Constitución Política, que consagran el derecho a la igualdad y se erigen en
garantía para la protección de los derechos mínimos laborales y de la seguridad
social.”
5.5. Con base en lo anterior, puede afirmarse
que la jurisprudencia es clara en señalar que en materia de pensión de sobrevivientes del régimen del
Magisterio, el artículo 7° del Decreto 224 de 1972[37] sólo debe ser aplicado cuando resulte
conveniente para el grupo de beneficiarios del docente. Pero, cuando de la
aplicación del régimen especial se produce un tratamiento discriminatorio, se ha
de privilegiar la aplicación de los enunciados normativos de la
Ley 100 de 1993 que otorga la pensión de sobrevivientes con requisitos menos
onerosos.
5.6. Habiendo
explicado lo anterior, pasa la Sala a exponer por qué el accionante tiene
derecho a que su solicitud pensional se examine bajo las reglas del régimen
general de seguridad social (Ley 100 de 1993), a pesar de que su hijo estaba
afiliado al régimen del Magisterio (D-224 de 1972) hasta el día de su muerte.
En este
caso, la Sala encuentra que el régimen general es más beneficioso para Óscar
García Quintero que el régimen especial del Magisterio. En efecto, el artículo
7º del Decreto 224 de 1972 estipula que sólo tienen derecho a una pensión post
mortem “el cónyuge y los hijos menores” del docente fallecido que “hubiere trabajado como profesor en planteles
oficiales por lo menos diez y ocho (18) años continuos o discontinuos”.[38] En cambio,
los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993 disponen que los padres del
causante pueden acceder a una pensión de sobrevivientes a falta de cónyuge o
compañera (o) permanente e hijos con derecho, si dependían económicamente del
afiliado fallecido[39] y este último “hubiere cotizado
cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al
fallecimiento”.[40]
Como puede verse, el régimen
general es más favorable para el actor en al menos dos aspectos: (i) comprende
a los ascendientes en la lista de beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes, lo cual no hace el régimen especial del Magisterio; y (ii)
exige menos tiempo de cotización al sistema en tanto requiere cincuenta (50)
semanas en los tres años anteriores al fallecimiento, en comparación con los
dieciocho (18) años de servicio que se pide en el régimen especial. Pero
además, la Sala no encuentra que esas desventajas estén compensadas con otra
prestación del régimen especial. Ciertamente, en el sistema del Magisterio no
existe alguna otra prerrogativa que tienda a mejorar sustancialmente la
posición de las personas que por diversas razones no pudieron alcanzar la
pensión post mortem. No los indemnizan ni les otorgan la posibilidad de
completar el tiempo de cotización, por lo cual quedan a la intemperie ante la
ausencia de la persona que velaba por sus gastos. Por tanto, el desequilibrio
existente no se compensa con algún otro beneficio que justifique la aplicación
del régimen especial, de tal forma que no puede afirmarse que el régimen
especial es globalmente más favorable para el caso concreto.[41]
5.7. Admitir
una aplicación de una norma del régimen especial que es menos benéfica que la
consagrada para el régimen general implica una violación al  principio de
igualdad del actor, en tanto este último se encuentra en la misma situación
fáctica de aquellos que accedieron a la pensión de sobrevivientes bajo las
reglas de la Ley 100 de 1993, e inclusive puede decirse que sus circunstancias
son más apremiantes. El hijo del actor aportó al sistema por más de dieciséis
(16) años continuos, y mientras estuvo en vida le brindó a su padre de la
tercera edad todos los bienes y servicios que aseguraban las necesidades más
básicas. En cambio, bajo el régimen general existe la posibilidad de que
algunos ascendientes accedan a la pensión de sobrevivientes con tan solo
cincuenta (50) semanas cotizadas por el causante en los últimos tres años, sin
necesidad de certificar aportes por un tiempo prolongado ni que el ascendiente
haga parte de la tercera edad. Esto muestra que la situación de hecho del
peticionario es tanto más gravosa que la de otros ciudadanos que comparten una
situación fáctica similar en lo relevante desde el punto de vista
constitucional, pues estos últimos no están obligados a demostrar su misma
condición de vulnerabilidad, ni que el causante haya satisfecho la misma carga
de aportes solidarios al sistema.
Además,
las prestaciones del régimen general y especial persiguen una finalidad
idéntica, cual es proteger a los familiares del afiliado o del pensionado que fallece
frente a las contingencias económicas derivadas de su muerte, evitando que este
hecho se traduzca en un cambio radical de las condiciones de subsistencia
mínimas de los beneficiarios de dicha prestación.
No existe
entonces alguna razón que justifique desde una perspectiva constitucional un
trato diferencial entre el actor y las personas beneficiarias del régimen
general de seguridad social, en lo relativo a la pensión de sobrevivientes. Por
tanto, la Sala considera que el accionante tiene derecho a que se estudie su
solicitud pensional con base en las reglas de la
Ley 100 de 1993, en aras de evitar que se perfeccione un trato discriminatorio
en su contra.
5.8.
Pues bien, de acuerdo con los artículo 46 y 47 de la
Ley 100 de 1993, el peticionario tiene derecho a la pensión de sobrevivientes,
como se explica: (i) al momento en que su hijo murió, Óscar
García Quintero dependía económicamente de él para cubrir sus necesidades
básicas de alimentación vestido y vivienda, y durante todo este tiempo ha
estado dependiendo de contribuciones irregulares de personas ajenas a su núcleo
familiar. Tales ingresos no alcanzan a satisfacer sus necesidades. Lo anterior
es confirmado por dos (2) declaraciones extrajudiciales aportadas al proceso de
tutela, en las cuales se manifiesta bajo la gravedad de juramento que el actor dependía
completamente de los aportes de su hijo fallecido,[42]por
lo que podría afirmarse que atraviesa una situación económica precaria.
Así mismo, la
Sala observa que, según declaraciones adjuntadas al proceso de tutela, (ii) el
afiliado fallecido no tenía cónyuge ni hijos,[43] y está demostrado
que su madre murió en el año dos mil once (2011); además, (iii) Iván García
Jiménez cotizó al sistema más de cincuenta (50) semanas en los tres (3) años
inmediatamente anteriores a su muerte, ya que dentro del reporte de tiempo de
servicios emitido por la Secretaría de Educación de Risaralda puede apreciarse
que trabajó en el Magisterio de forma continua por dieciséis (16) años y cinco
(5) meses,[44]
hasta el día de su muerte el veinticinco (25) de septiembre de dos mil ocho
(2008).[45]
5.9. La actuación de las
demandadas vulneró, entonces, el derecho al mínimo vital de Óscar García
Quintero, ya que le restringió injustificadamente su acceso a las necesidades
más básicas. El actor se encuentra actualmente en un estado de debilidad
manifiesta debido a su avanzada edad y los quebrantos de salud que padece, por
lo cual no puede procurarse de manera autónoma recursos económicos. Esto es
desproporcionado desde un punto de vista constitucional, si se tiene presente
que la negativa se basó en argumentos contrarios a la jurisprudencia
constitucional y especializada, y que la ausencia de la pensión de
sobrevivientes afecta seriamente la posibilidad de que el accionante pueda
seguir manteniendo una vida en condiciones dignas.
6. Conclusión
Bajo las consideraciones presentadas, la
Sala observa que la Secretaría de Educación de Risaralda violó con sus
actuaciones los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital
de Óscar García Quintero, pues en vez de aplicar el régimen general de
pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, que es más favorable al
peticionario, aplicó el régimen especial del magisterio desconociendo la
jurisprudencia sentada por la
Corte Constitucional y el Consejo de Estado, así como los principios de
favorabilidad e igualdad establecidos en la
Constitución Política.
Por
este motivo, la Sala Primera de Revisión revocará la sentencia del dos (2) de
septiembre de dos mil trece (2013) proferida por el Tribunal Superior de
Pereira, que confirmó el fallo del quince (15) de julio de dos mil trece (2013)
emitido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Pereira, el cual denegó el
amparo de los derechos fundamentales de Óscar García Quintero. En su lugar, se
ampararán los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital
del accionante.
En
consecuencia, se ordenará a esa misma entidad que, en el término de quince (15)
días contados a partir de la notificación de esta providencia, reconozca y
pague al señor Óscar García Quintero la pensión de sobrevivientes de su hijo Iván
García Jiménez, aplicando el régimen general previsto en la
Ley 100 de 1993.
Así mismo, se ordenará a la
Fiduciaria la Previsora S.A. que dé el visto bueno para dicho reconocimiento
pensional, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 4º del Decreto
2831 de 2005.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Primera de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la
sentencia del dos (2) de septiembre de dos mil trece (2013) proferida por el
Tribunal Superior de Pereira, que confirmó el fallo del quince (15) de julio de
dos mil trece (2013) emitido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Pereira, el cual denegó el amparo de los derechos fundamentales de Óscar García
Quintero. En su lugar, CONCEDER el amparo a los derechos fundamentales a
la seguridad social y al mínimo vital del accionante.
Segundo.- ORDENAR a la
Secretaría de Educación de Risaralda que, en el término de quince (15)
días contados a partir de la notificación de esta providencia, reconozca y
pague al señor Óscar García Quintero la pensión de sobrevivientes de su hijo Iván
García Jiménez, aplicando el régimen general previsto en la
Ley 100 de 1993.
Tercero.- ORDENAR a la Fiduciaria la
Previsora S.A. que dé el visto bueno para el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes de Óscar García Quintero, derivada del fallecimiento de Iván
García Jiménez.
Cuarto.- Por Secretaría
General de la Corte, LÍBRENSE
las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cédula de
Ciudadanía del señor Óscar García Quintero, en la cual se puede apreciar que
nació el treinta (30) de agosto de mil novecientos treinta y uno (1931). (Folio
2 del cuaderno principal). En adelante, cuando se haga alusión a un folio del
expediente se entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que se
diga expresamente otra cosa.
[2] Registro
Civil de Nacimiento de Iván García Jiménez. En éste se puede advertir que su
madre era la señora Elvia Jiménez de García y su padre el señor Oscar García
Quintero. (Folio 11 del cuaderno de revisión).
[3] Comunicación
de la Dirección Administrativa de la
Secretaría de Educación de Risaralda. Allí se indica que Iván García Jiménez “(…)
prestó sus servicios en la docencia-Departamento de Risaralda con vinculación
Nacional, en propiedad y en forma continua desde el día 14 de abril de 1992
hasta el día 25 de septiembre de 2008, (…) cumpliendo exactamente 5922 días,
correspondientes a 16 años y 5 meses.” (Folio 5 del cuaderno principal).
[4] Registro
Civil de Defunción de Iván García Jiménez, en el cual se puede constatar que falleció
el veinticinco (25) de septiembre de dos mil ocho (2008). (Folio 17 del
cuaderno de revisión).
[5] Declaraciones
extrajuicio de los señores Óscar Figueredo Castillo y César Augusto Hurtado
Rojas, en las cuales manifiestan ante la
Notaría Primera de Pereira que “(…) los señores Óscar García Quintero y
Elvia Jiménez de García dependían económicamente en todo sentido en lo
concerniente a manutención, alimentación, vivienda y medicamentos, del señor
Iván García Jiménez quien era el hijo.” Igualmente, señalaron que “Iván
García Jiménez nunca contrajo matrimonio por lo civil, ni por ningún rito
religioso, no tuvo unión marital de hecho con ninguna persona, que no tuvo
hijos propios, hijos adoptivos, reconocidos o por reconocer, y que el señor
estaba totalmente dedicado al cuidado de sus padres.” (Folios 25 y 26).
[6] Derecho de
petición radicado el trece (13) de abril de dos mil once (2011) por la
apoderada de los reclamantes ante la
Secretaría de Educación de Risaralda, solicitando el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes. (Folio 18).
[7] Respuesta de la
Secretaría de Educación de Risaralda a la primera solicitud pensional, con
fecha del once (11) de enero de dos mil doce (2012). (Folio 13). Debe aclararse
que, aun cuando el artículo 48 de la
Constitución Política establece que las pensiones de sobrevivencia serán
reconocidas con base en el régimen general de pensiones, la solicitud del
accionante se estudió con base en el régimen especial del Magisterio,  porque
su hijo estaba vinculado al servicio público educativo oficial antes de la
entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. Esto se acompasa con lo dispuesto en el parágrafo primero transitorio
del mismo artículo 48 de la
Constitución Política, que dice lo siguiente: “[e]l régimen pensional de
los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio
público educativo oficial es el establecido para el magisterio en las
disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la
Ley 812 de 2003.”
[8] Registro
Civil de Defunción de la señora Elvia Jiménez de García. Allí se observa que
ella murió el diecisiete (17) de octubre de dos mil once (2011). (Folio 10).
[9] Recurso de
apelación presentado ante la Secretaría de Educación de Risaralda contra la
negativa de reconocer la pensión de sobrevivientes, el día dieciocho (18) de
enero de dos mil doce (2012). (Folio 16).
[10]
Solicitud especial de pronta resolución del recurso de apelación, presentada el
diez (10) de diciembre de dos mil doce (2012). (Folio 11).
[11] Derecho
de petición elevado por el accionante a la
Secretaría de Educación de Risaralda, el cinco (5) de junio de dos mil trece
(2013). (Folio 27).
[12]
Folio 41.
[13] “Por el cual se dictan normas relacionadas
con el ramo docente”.
[14] Para
sustentar su argumento citó diversas sentencias de la
Corte Constitucional, en las cuales, según su interpretación, se aplicó el
régimen general a personas que hacían parte del sistema pensional del Magisterio.
Entre otras, mencionó las sentencias T-891 de 2011 (MP. Juan Carlos Henao
Pérez) y  T-547 de 2012 (MP. Nilson Pinilla Pinilla).
[15] De
hecho, la apoderada del accionante manifiesta en la tutela que “se encuentra
enfermo, y está en una edad muy avanzada, en la cual depende mucho de los demás
y necesita buena alimentación, y muchos cuidados que no puede tener porque no
tiene con que, ya que dependía económicamente de su hijo IVÁN GARCÍA JIMÉNEZ,
ya fallecido.” (Folio 30).
[16] La
Secretaría de Educación demandada explica que de conformidad con la
Ley 91 de 1989 y el Decreto 2831 de 2005, la
Fiduciaria la Previsora S.A. tiene competencia para pronunciarse sobre el
visto bueno de la prestación por su “calidad de de administrador fiduciario
de los recursos del Fondo [del Magisterio], que de acuerdo con las
obligaciones contenidas en el contrato de fiducia mercantil suscrito con la
Nación – Ministerio de Educación Nacional, debe velar por la correcta
destinación de los mismos, supeditada al control que ejercen el Ministerio de
Hacienda y la Superintendencia [Financiera], por la
Fiduciaria la Previsora S.A. entidad del sector financiero estatal.”
(Folio 48).
[17] (Folios 18 y 19 del cuaderno de revisión).
[18] (Folios
22 al 27 del cuaderno de revisión).
[19] El inciso 2º del artículo 4º del Decreto 2831 de 2005 establece:
“[d]entro de los quince (15) días hábiles siguientes al recibo del proyecto
de resolución, la sociedad fiduciaria deberá impartir su aprobación o indicar
de manera precisa las razones de su decisión de no hacerlo, e informar de ello
a la respectiva secretaría de educación.”
[20] MP.
Nilson Pinilla Pinilla.
[21]
Respecto de la procedencia de la tutela para reclamar la pensión de
sobrevivientes, mediante la aplicación favorable del régimen general de
pensiones, pueden observarse además de la sentencia T-547 de 2012 (MP. Nilson
Pinilla Pinilla), las sentencias T-730 de 2008 (MP. Humberto Antonio Sierra
Porto), T-167 de 2011 (MP. Juan Carlos Henao Pérez) y T-515 de 2012 (MP. María
Victoria Calle Correa). En todas esas providencias se declararon procedentes
las respectivas acciones, bajo el argumento de que los medios de defensa
ordinarios no eran eficaces dado el estado de debilidad manifiesta de las
personas peticionarias.
[22] Según las Proyecciones de Población
elaboradas por el Departamento Nacional de Estadística (DANE) en el año 2010,
para el quinquenio 2010-2015 la esperanza de vida al nacer para hombres es de
72.1 años. Esa información puede encontrarse en el siguiente enlace de la
página de Internet del DANE:
http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/poblacion/proyepobla06_20/7Proyecciones_poblacion.pdf
[23]
Ciertamente, en el escrito de tutela la apoderada del accionante señala que
este último, ante la ausencia de la pensión, está sometido a un estado de
debilidad manifiesta. Allí afirma que “(…) se encuentra enfermo, y está en
una edad muy avanzada, en la cual depende mucho de los demás y necesita buena
alimentación, y muchos cuidados que no puede tener porque no tiene con qué, ya
que dependía económicamente de su hijo fallecido.” (Folio 30). Así mismo,
señala que el peticionario “(…) está enfermo, y el hecho de tener que iniciar
una demanda laboral administrativa que fácilmente puede durar entre 3 y 7 años
sería injusto, pues tiene 82 años de edad y no es posible saber cuánto tiempo
mas le queda para disfrutar de la pensión de sobrevivientes. Toda esa lucha y
él viviendo con necesidades, cuando su hijo en vida nunca permitió que le
faltara algo (…)”. (Folio 40).
[24] Corte
Constitucional, sentencia T-377 de 2000 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[25] Corte
Constitucional, sentencias T-588 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett) y
T-350 de 2006 (MP. Jaime Córdoba Triviño).
[26] Ley 717
de 2001, “por la cual se establecen términos para el reconocimiento de las
pensiones de sobrevivientes y se dictan otras disposiciones”, artículo 1º. “El reconocimiento del derecho a la pensión de
sobrevivientes por parte de la entidad de Previsión Social correspondiente,
deberá efectuarse a más tardar dos (2) meses después de radicada la solicitud
por el peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su
derecho.”
[27] Ley 700
de 2001, “por medio de la cual se dictan medidas tendientes a mejorar las
condiciones de vida de los pensionados y se dictan otras disposiciones”,
artículo 4°. “[a] partir de la vigencia de la presente ley, los operadores
públicos y privados del sistema general de pensiones y cesantías, que tengan a
su cargo el reconocimiento del derecho pensional, tendrán un plazo no mayor de
seis (6) meses a partir del momento en que se eleve la solicitud de
reconocimiento por parte del interesado para adelantar los trámites necesarios
tendientes al pago de las mesadas correspondientes”. Al respecto, véase la sentencia
de la Corte Constitucional T-350 de 2006, (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[28] (MP.
Luis Ernesto Vargas Silva). En dicho auto (110 de 2013) se dijo que
Colpensiones podía responder las solicitudes de reconocimiento en el término de
cuatro (4) meses, sin que se superara en ningún caso la fecha límite del
treinta y uno (31) de diciembre de dos mil trece (2013). Posteriormente, dicho
plazo límite fue extendido hasta el veintiocho (28) de marzo de dos mil catorce
(2014) mediante Auto 320 de 2013 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).
[29] Corte
Constitucional, sentencia T-358 de 2000 (MP. José Gregorio Hernández Galindo),
en la cual se amparó el derecho fundamental de petición a 52 solicitantes que
se les había respondido de manera general sin tener en cuenta la situación de
cada uno. Sostuvo la Sala que siempre ha de hacerse “(…) un juicio lógico
comparativo entre lo pedido y lo resuelto, para establecer claramente si se
trata o no de una verdadera contestación (…) la respuesta aparente pero que en
realidad no niega ni concede lo pedido, desorienta al peticionario y le impide
una mínima certidumbre acerca de la conducta que debe observar frente a la
administración y respecto de sus propias necesidades o inquietudes: no puede
hacer efectiva su pretensión, pero tampoco tiene la seguridad de que ella sea
fallida (…).”
[30]
La Corte Constitucional ha reconocido la potestad que
tiene el juez de tutela para reconocer y ordenar el pago de una pensión, así no
se haya respondido la solicitud de una persona para que le sea otorgada. Al
respecto, puede observarse la sentencia  T-129 de 2007 (MP. Humberto
Antonio Sierra Porto).
[31] Así por
ejemplo, en la sentencia C-461 de 1995 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), la
Corte Constitucional declaró exequible el artículo 279 de la
Ley 100 de 1993, en el aparte que exceptuaba la aplicación de ese cuerpo
normativo “a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio,
creado por la Ley 91 de 1989.” Por una parte, se entendió que la norma se
ajustaba a la Constitución porque el trato diferencial estaba justificado y era
razonable, en la medida que el régimen especial consagraba las mismas
prestaciones con los mismos beneficios, y a pesar de que había diferentes
requisitos, podía afirmarse que el sistema en su conjunto no era menos
protector. Sin embargo, de otra parte, se dijo que la norma podía acarrear
consecuencias negativas para algunas personas integrantes del régimen especial.
Concretamente, se constató que “(….) el régimen especial consagra una diferenciación que consiste en excluir
a un grupo determinado de pensionados del beneficio de la pensión de gracia y
de la mesada adicional (art. 15 de la Ley 91), beneficios que de otra parte se
otorgan a la generalidad del sector a través del artículo 142 de la
Ley 100. El efecto del artículo 279 demandado es el de perpetuar este trato
diferenciado.” Por esta razón la norma se declaró exequible en el
entendido de que “(…) su aplicación
no vulnere el principio de igualdad y, en consecuencia, se reconozca a los
afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que no
sean acreedores a un beneficio igual o equivalente a la mesada pensional
adicional, un beneficio similar.”
[32] Ibíd.
[33] Esta
postura ha sido reiterada, entre otras, en las sentencias T-730 de 2008 (MP.
Humberto Antonio Sierra Porto), T-167 de 2011 (MP. Juan Carlos Henao Pérez), y
T-547 de 2012 (MP. Nilson Pinilla Pinilla). En estas providencias se aplicó el
régimen general de seguridad social (artículo 46 de la
Ley 100 de 1993) a personas que solicitaban la pensión de sobrevivientes en el
régimen especial del Magisterio (artículo 7 del Decreto 224 de 1972),
indicándose que este último era menos beneficioso luego de haberse constatado
claramente que la prestación era separable, el régimen inferior y no había
compensaciones.
[34] Ob, cit. (MP. Nilson Pinilla Pinilla).
[35] MP. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
[36] Cita
transcrita de la sentencia referenciada. “Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección A, Consejera Ponente:
Dra. Ana Margarita Olaya Forero, Sentencia de 6 de marzo de 2003, Radicación
Número: 13001-23-31-000-2000-0093-01(1707-02), Actora: Hermilda Centeno Mier”.
[37] “Por
el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente”.
[38] Artículo 7 del Decreto 224 de 1972, por el cual se señalan las
asignaciones de los Rectores o Directores, Prefectos y Profesores de enseñanza
primaria, secundaria y profesional normalista, al servicio del Ministerio de
Educación Nacional y se establecen estímulos de diversa índole para los mismos
funcionarios. “Artículo
7º.- En caso de muerte de un
docente que aún no haya cumplido el requisito de edad exigido para la obtención
de la pensión, pero que hubiere
trabajado como profesor en planteles oficiales por lo menos diez y ocho (18)
años continuos o discontinuos, el cónyuge y los hijos menores tendrán derecho a
que por la respectiva entidad de previsión se pague una pensión equivalente al
75% de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba el docente al
tiempo de la muerte mientras
aquel no contraiga nuevas nupcias o el hijo menor cumpla la mayoría de edad
y por un tiempo máximo de cinco (5) años” Los apartes subrayados fueron derogados
tácitamente por lo dispuesto en los artículos 1, 2 y 4 de la
Ley 33 de 1973, por la cual se transforma en vitalicias las pensiones de las
viudas. Esta derogatoria se explica en la sentencia C-480 de 1998 (MP. Fabio
Morón Díaz).
[39] Artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la
Ley 797 de 2003. “Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: (…) d)
A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos
con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían
económicamente de forma total
y absoluta de este.” El aparte subrayado fue declarado
inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-111 de 2006 (MP.
Rodrigo Escobar Gil), porque exigir “dependencia total y absoluta” de
los padres respecto de sus hijos “(…) sacrifica los derechos al
mínimo vital y a la dignidad humana, y los deberes que le incumben al Estado de
solidaridad y protección integral de la familia, que en términos
constitucionales se consideran más importantes en defensa y protección del
Estado Social de [Derecho]”.
[40] Artículo 46 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 12 de la
Ley 797 de 2003. “Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: (…) Los miembros del grupo familiar del
afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado
cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al
fallecimiento (…).”
[41] En asuntos similares al estudiado en esta oportunidad, la
Corte ha señalado que lo dispuesto en el Decreto 224 de 1972 respecto de la
pensión post mortem es menos favorable que lo estipulado en la
Ley 100 de 1993 para la pensión de sobrevivientes, específicamente cuando es
un ascendiente quien reclama la prestación. Una de las razones por las cuales
se ha dicho eso, es porque no existe alguna compensación dentro del régimen
especial que equilibre las desventajas, mitigando el impacto de la ausencia de
la prestación. Al respecto pueden observarse, entre otras, las sentencias T-167
de 2011 (MP. Juan Carlos Henao Pérez) y T-547 de 2011 (MP. Nilson Pinilla
Pinilla).
[42] Ob,
cit. Declaraciones extrajuicio de los señores Óscar Figueredo Castillo y César
Augusto Hurtado Rojas, en las cuales manifiestan bajo la gravedad de juramento
que conocen al actor “(…) desde hace 10 años aproximadamente.” Y que les
consta que “(…) los señores Óscar García Quintero y Elvia Jiménez de García
dependían económicamente en todo sentido en lo concerniente a manutención,
alimentación, vivienda y medicamentos, del señor Iván García Jiménez quien era
el hijo”. (Folios 25 y 26).
[43] Ibíd.
En las declaraciones referenciadas, se dijo bajo la gravedad de juramento que “Iván
García Jiménez nunca contrajo matrimonio por lo civil, ni por ningún rito
religioso, no tuvo unión marital de hecho con ninguna persona, que no tuvo
hijos propios, hijos adoptivos, reconocidos o por reconocer, y que el señor
estaba totalmente dedicado al cuidado de sus padres.” (Folios 25 y 26).
[44]
Comunicación de la Dirección Administrativa de la
Secretaría de Educación de Risaralda. Allí se indica que Iván García Jiménez “(…)
prestó sus servicios en la docencia-Departamento de Risaralda con vinculación
Nacional, en propiedad y en forma continua desde el día 14 de abril de 1992
hasta el día 25 de septiembre de 2008, (…) cumpliendo exactamente 5922 días,
correspondientes a 16 años y 5 meses.” (Folio 5 del cuaderno principal).
[45] Ob,
cit. Registro Civil de Defunción de Iván García Jiménez, en el cual se puede
constatar que falleció el veinticinco (25) de septiembre de dos mil ocho
(2008). (Folio 17 del cuaderno de revisión).