C-275-19
Sentencia C-275/19
CONVENIO
DE MINAMATA SOBRE EL MERCURIO-Se ajusta a la constitución política
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE TRATADOS Y LEYES
APROBATORIAS DE TRATADOS-Competencia de la
Corte Constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY
APROBATORIA DE TRATADO-Características
En virtud del numeral 10º del artículo 241 de la Carta Política, la
Corte Constitucional es competente para ejercer el control integral de los
tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. De acuerdo con lo
expresado en reiterada jurisprudencia, dicho control es: “(i) previo al
perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a
la sanción gubernamental; (ii) automático, pues debe ser enviada
directamente por el Presidente de la República a la Corte Constitucional dentro
de los seis días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) integral, en
la medida en que la Corte debe analizar tanto los aspectos formales como los
materiales de la ley y el tratado, confrontándolos con todo el texto
constitucional; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada; (v) es una condición
sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo; y
(vi) cumple una función preventiva, pues su finalidad es garantizar
tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento de los
compromisos internacionales del Estado colombiano”.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE TRATADOS Y LEYES
APROBATORIAS DE TRATADOS-Control formal y
material
La adopción de tratados
internacionales por el Estado colombiano es un acto complejo, en el que
intervienen las tres ramas del poder público. Dentro de este esquema, el
control a cargo de la Corte se divide en dos grandes partes: (i) un análisis formal: que
hace un escrutinio al proceso de formación del instrumento internacional, así
como el trámite legislativo adelantado en el Congreso de la República; y (ii)
un análisis
material: que coteja las disposiciones del tratado y de la ley con el marco
constitucional colombiano, para de esta manera determinar si se
ajustan o no al ordenamiento superior.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Suscripción
del tratado y aprobación presidencial
LEYES
APROBATORIAS DE TRATADOS INTERNACIONALES-Procedimiento
de formación previsto para leyes ordinarias/LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS
INTERNACIONALES-Trámite legislativo
CONVENIO
DE MINAMATA SOBRE EL MERCURIO-Trámite legislativo
CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y
GRUPOS ETNICOS-Procedimiento previo antes de un trámite legislativo en el que se
adopten medidas que puedan afectarlas directamente
DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA
PREVIA DE LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS INTERNACIONALES-Jurisprudencia
constitucional
CONVENIO
DE MINAMATA SOBRE EL MERCURIO-Control material
CONVENIO
DE MINAMATA SOBRE EL MERCURIO-Contenido
CONVENIO
DE MINAMATA SOBRE EL MERCURIO- Disposiciones
Referencia: Expediente LAT-450.
Revisión oficiosa
de la Ley 1892 de 2018, por medio de la cual se aprueba el “Convenio de
Minamata sobre el Mercurio”, hecho en Kumamoto (Japón) el 10 de octubre de
2013.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los y las
Magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, Carlos Bernal
Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares
Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José
Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de
constitucionalidad de la Ley 1892 de 2018, por medio de la cual se aprueba el “Convenio
de Minamata sobre el Mercurio”, hecho en Kumamoto (Japón) el 10 de octubre
de 2013.
I. ANTECEDENTES
1.       De acuerdo con lo previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la
Constitución Política, el 16 de mayo de 2018 la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República remitió a esta Corporación[1], una
fotocopia autenticada de la Ley 1892
de 2018, para su revisión constitucional.
2.       La Magistrada Sustanciadora, mediante Auto del 12 de junio de 2018[2], avocó
el conocimiento del proceso y dispuso la práctica de pruebas. Sin embargo,
ordenó la suspensión de los términos, de conformidad con lo dispuesto en el
numeral 2º del Auto 305 de 2017. Posteriormente, la Sala Plena, en Auto 721 del
07 de noviembre de 2018, levantó la suspensión de términos. En consecuencia, la
Magistrada Sustanciadora remitió el expediente a la Secretaría General de la
Corte, con el fin de que continuara el trámite señalado en el Auto que avocó
conocimiento.
3.       El proceso se fijó en lista el 10 de diciembre de 2018, por el
término de 10 días con el fin de permitir la intervención ciudadana. También se
corrió traslado al Señor Procurador General de la Nación para el concepto
correspondiente, y se comunicó la iniciación del proceso al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso de la República, Defensoría del Pueblo,
Contraloría General de la República, Agencia Nacional de Minería, Unidad de
Planeación Minero Energética, Instituto Nacional de Salud, Departamento
Nacional de Planeación, INVIMA, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Salud y Protección Social,
Ministerio del Trabajo, Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
Corporaciones Autónomas Regionales y otros sectores de la sociedad civil.
4.       Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta
clase de juicios, y previo concepto del Procurador General de la Nación,
procede la Corte a realizar el estudio de constitucionalidad del instrumento
internacional y de su ley aprobatoria.
II. TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN
5.       A continuación se transcribe el texto completo de la ley aprobatoria
del Acuerdo que se revisa:
“Ley 1892 de 2018
Diario Oficial No. 50.590 de 11 de mayo
de 2018
Por medio de la cual se aprueba el
“Convenio de Minamata sobre el Mercurio”, hecho en Kumamoto (Japón) el 10 de
octubre de 2013.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Visto el texto del por medio de la cual se aprueba el “Convenio de
Minamata sobre el Mercurio”, hecho en Kumamoto (Japón) el 10 de octubre de
2013.
Para ser transcrito: Se adjunta copia fiel y completa de la copia
certificada en español del precitado instrumento internacional, certificado por
la Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la Dirección de
Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores,
documento que reposa en el Archivo del Grupo de Trabajo de Tratados y consta en
veintisiete (27) folios.
El presente proyecto de ley consta de cuarenta (40) folios.
Convenio de Minamata sobre el
Mercurio
Las Partes en el presente Convenio,
Reconociendo que el mercurio es un producto químico de interés
mundial debido a su transporte a larga distancia en la atmósfera, su
persistencia en el medio ambiente tras su introducción antropógena, su
capacidad de bioacumulación en los ecosistemas y sus importantes efectos
adversos para la salud humana y el medio ambiente,
Recordando la decisión 25/5 del Consejo de Administración del
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, de 20 de febrero de
2009, en la que se pedía emprender medidas internacionales para gestionar el
mercurio de manera eficaz, efectiva y coherente,
Recordando el párrafo 221 del
documento final de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo
Sostenible, “El futuro que queremos”, donde se pidió que se procurara que
concluyeran con éxito las negociaciones de un instrumento mundial jurídicamente
vinculante sobre el mercurio a fin de hacer frente a los riesgos que
representaba para la salud humana y el medio ambiente,
Recordando que la Conferencia de
las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible reafirmó los principios de
la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo incluido, entre
otros, el de las responsabilidades comunes pero diferenciadas, y reconociendo
las circunstancias y las capacidades de cada Estado, así como la necesidad de
adoptar medidas de alcance mundial,
Conscientes de los problemas de
salud, especialmente en los países en desarrollo, derivados de la exposición al
mercurio de las poblaciones vulnerables, en particular las mujeres, los niños
y, a través de ellos, las generaciones venideras,
Señalando la vulnerabilidad
especial de los ecosistemas árticos y las comunidades indígenas debido a la
biomagnificación del mercurio y a la contaminación de sus alimentos
tradicionales, y preocupadas en general por las comunidades indígenas debido a
los efectos del mercurio,
Reconociendo las lecciones
importantes aprendidas de la enfermedad de Minamata, en particular los graves
efectos adversos para la salud y el medio ambiente derivados de la
contaminación por mercurio, y la necesidad de garantizar una gestión adecuada
del mercurio y de prevenir incidentes de esa índole en el futuro,
Destacando la importancia del
apoyo financiero, técnico, tecnológico y de creación de capacidad, en especial
para los países en desarrollo y los países con economías en transición, a fin
de fortalecer las capacidades nacionales destinadas a la gestión del mercurio y
de promover la aplicación eficaz del Convenio,
Reconociendo las actividades
desplegadas por la Organización Mundial de la Salud en la protección de la
salud humana de los efectos del mercurio y la función de los acuerdos
ambientales multilaterales pertinentes, en especial el Convenio de Basilea
sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos
y su eliminación y el Convenio de Rotterdam sobre el procedimiento de
consentimiento fundamentado previo aplicable a ciertos plaguicidas y productos
químicos peligrosos objeto de comercio internacional,
Reconociendo también que el
presente Convenio y otros acuerdos internacionales en el ámbito del medio
ambiente y el comercio se apoyan mutuamente,
Poniendo de relieve que nada de
lo dispuesto en el presente Convenio tiene por objeto afectar los derechos ni
las obligaciones de que gocen o que hayan contraído las Partes en virtud de
cualquier otro acuerdo internacional existente,
Entendiendo que lo expuesto más
arriba no tiene por objeto crear una jerarquía entre el presente Convenio y
otros instrumentos internacionales,
Haciendo notar que nada de lo dispuesto
en el presente Convenio impide a las Partes adoptar otras medidas nacionales
que estén en consonancia con las disposiciones del presente Convenio, como
parte de los esfuerzos por proteger la salud humana y el medio ambiente de la
exposición al mercurio, de conformidad con otras obligaciones de las Partes
dimanantes del derecho internacional aplicable,
Han acordado lo siguiente:
Artículo 1. Objetivo.
El objetivo del presente Convenio es proteger la salud humana y el
medio ambiente de las emisiones y liberaciones antropógenas de mercurio y
compuestos de mercurio.
Artículo 2. Definiciones.
A los efectos del presente Convenio:
a) Por “extracción de oro artesanal y en pequeña escala” se entiende
la extracción de oro llevada a cabo por mineros particulares o pequeñas
empresas con una inversión de capital y una producción limitadas;
b) Por “mejores técnicas disponibles” se entienden las técnicas que
son más eficaces para prevenir y, cuando eso no es factible, reducir las
emisiones y liberaciones de mercurio a la atmósfera, el agua y la tierra, y los
efectos de esas emisiones y liberaciones para el medio ambiente en su conjunto,
teniendo en cuenta consideraciones económicas y técnicas para una Parte dada o
una instalación dada en el territorio de esa Parte. En ese contexto:
i) Por “mejores” se entiende más eficaces para lograr un alto grado
general de protección del medio ambiente en su conjunto;
ii) Por “disponibles”, en relación con una Parte dada y una
instalación dada en el territorio de esa Parte, se entiende las técnicas que se
han desarrollado a una escala que permite su aplicación en un sector industrial
pertinente en condiciones de viabilidad económica y técnica, tomando en
consideración los costos y los beneficios, ya sea que las técnicas se utilicen
o produzcan en el territorio de esa Parte o no, siempre y cuando sean
accesibles al operador de la instalación como determine esa Parte; y
iii) Por “técnicas” se entienden tanto las tecnologías utilizadas
como las prácticas operacionales y la manera en que se diseñan, construyen,
mantienen, operan y desmantelan las instalaciones;
c) Por “mejores prácticas ambientales” se entiende la aplicación de
la combinación más adecuada de medidas y estrategias de control ambiental;
d) Por “mercurio” se entiende el mercurio elemental (Hg(0), núm. de
CAS 7439-97-6);
e) Por “compuesto de mercurio” se entiende toda sustancia que
consiste en átomos de mercurio y uno o más átomos de elementos químicos
distintos que puedan separarse en componentes diferentes solo por medio de
reacciones químicas;
f) Por “producto con mercurio añadido” se entiende un producto o
componente de un producto al que se haya añadido mercurio o un compuesto de
mercurio de manera intencional;
g) Por “Parte” se entiende un Estado o una organización de
integración económica regional que haya consentido en someterse a las
obligaciones establecidas en el presente Convenio y en el que el presente
Convenio esté en vigor;
h) Por “Partes presentes y votantes” se entiende las Partes que
estén presentes y emitan un voto afirmativo o negativo en una reunión de las
Partes;
i) Por “extracción primaria de mercurio” se entiende la extracción
en la que el principal material que se busca es mercurio;
j) Por “organización de integración económica regional” se entiende
una organización constituida por Estados soberanos de una región determinada a
la cual los Estados miembros hayan cedido su competencia respecto de los
asuntos regidos por el presente Convenio y que haya sido debidamente facultada,
de conformidad con sus procedimientos internos, para firmar, ratificar, aceptar
o aprobar el presente Convenio o adherirse a él; y
k) Por “uso permitido” se entiende cualquier uso por una Parte de
mercurio o de compuestos de mercurio que esté en consonancia con el presente
Convenio, incluidos, aunque no únicamente, los usos que estén en consonancia
con los artículos 3, 4, 5, 6 y 7.
Artículo 3. Fuentes de suministro y comercio de
mercurio.
1. A los efectos del presente artículo:
a) Toda referencia al “mercurio” incluye las mezclas de mercurio con
otras sustancias, incluidas las aleaciones de mercurio, que tengan una
concentración del mineral de al menos 95% por peso; y
b) Por “compuestos de mercurio” se entiende cloruro de mercurio (I)
o calomelanos, óxido de mercurio (II), sulfato de mercurio (II), nitrato de
mercurio (II), mineral de cinabrio y sulfuro de mercurio.
2. Las disposiciones del presente artículo no se aplicarán a:
a) Las cantidades de mercurio o compuestos de mercurio que se
utilicen para investigaciones a nivel de laboratorio o como patrón de
referencia; o
b) Las cantidades naturales en traza de mercurio o compuestos de
mercurio presentes en productos tales como metales distintos del mercurio,
menas o productos minerales, incluido el carbón, o bien en productos derivados
de esos materiales, y las cantidades no intencionales en traza presentes en
productos químicos; o
c) Los productos con mercurio añadido.
3. Ninguna Parte permitirá la extracción primaria de mercurio que no
se estuviera realizando en su territorio en la fecha de entrada en vigor del
Convenio para ella.
4. Cada Parte en cuyo territorio se estuvieran realizando
actividades de extracción primaria de mercurio en la fecha de entrada en vigor
del presente Convenio para ella permitirá esa extracción únicamente por un
período de hasta 15 años después de esa fecha. Durante ese período, el mercurio
producido por esa extracción solamente se utilizará en la fabricación de
productos con mercurio añadido de conformidad con el artículo 4 o en los
procesos de fabricación de conformidad con el artículo 5, o bien se eliminará
de conformidad con el artículo 11, mediante operaciones que no conduzcan a la
recuperación, el reciclado, la regeneración, la reutilización directa u otros
usos.
5. Cada Parte:
a) Se esforzará por identificar cada una de las existencias de
mercurio o compuestos de mercurio superiores a 50 toneladas métricas, así como
las fuentes de suministro de mercurio que generen existencias superiores a 10
toneladas métricas por año, que estén situadas en su territorio;
b) Adoptará medidas para asegurar que, cuando la Parte determine la
existencia de exceso de mercurio procedente del desmantelamiento de plantas de
producción de cloro-álcali, ese mercurio se deseche de conformidad con las
directrices para la gestión ambientalmente racional a que se hace referencia en
el párrafo 3 a) del artículo 11, mediante operaciones que no conduzcan a la
recuperación, el reciclado, la regeneración, la utilización directa u otros
usos.
6. Ninguna Parte permitirá la exportación de mercurio, salvo:
a) A una Parte que haya proporcionado a la Parte exportadora su
consentimiento por escrito y únicamente para:
i) Un uso permitido a esa Parte importadora en virtud del presente
Convenio; o
ii) Su almacenamiento provisional ambientalmente racional de acuerdo
con el artículo 10; o
b) A un Estado u organización que no sea Parte que haya
proporcionado a la Parte exportadora su consentimiento por escrito en el que se
incluya una certificación que demuestre que:
i) El Estado o la organización que no es Parte ha adoptado medidas
para garantizar la protección de la salud humana y el medio ambiente, así como
el cumplimiento de las disposiciones de los artículos 10 y 11; y
ii) Ese mercurio se destinará únicamente a un uso permitido a una
Parte en virtud del presente Convenio o a su almacenamiento provisional
ambientalmente racional de acuerdo con el artículo 10.
7. Una Parte exportadora podrá considerar que una notificación
general a la secretaría por la Parte importadora, o por un Estado u
organización importador que no sea Parte, constituye el consentimiento por
escrito exigido en el párrafo 6. En esa notificación general se enunciarán las
cláusulas y las condiciones en virtud de las cuales la Parte importadora, o el
Estado u organización importador que no sea Parte, proporciona el
consentimiento. La notificación podrá ser revocada en cualquier momento por
dicha Parte o dicho Estado u organización que no sea Parte. La secretaría
mantendrá un registro público de esas notificaciones.
8. Ninguna Parte permitirá la importación de mercurio de un Estado u
organización que no sea Parte a quien comunique su consentimiento por escrito a
menos que dicho Estado u organización que no sea Parte haya aportado una
certificación de que el mercurio no procede de fuentes no permitidas en virtud
del párrafo 3 o del párrafo 5 b).
9. Una Parte que presente una notificación general de consentimiento
en virtud del párrafo 7 podrá decidir no aplicar el párrafo 8, siempre y cuando
mantenga amplias restricciones a la exportación de mercurio y aplique medidas
internas encaminadas a asegurar que el mercurio importado se gestiona de manera
ambientalmente racional. La Parte notificará esa decisión a la secretaría,
aportando información que describa las restricciones a la exportación y las
medidas normativas internas, así como información sobre las cantidades y los
países de origen del mercurio importado de Estados u organizaciones que no sean
Parte. La secretaría mantendrá un registro público de todas las notificaciones
de esa índole. El Comité de Aplicación y Cumplimiento examinará y evaluará
todas las notificaciones y la información justificativa de conformidad con el
artículo 15 y podrá formular recomendaciones, según corresponda, a la
Conferencia de las Partes.
10. El procedimiento establecido en el párrafo 9 estará disponible
hasta la clausura de la segunda reunión de la Conferencia de las Partes. A
partir de ese momento, dejará de estar disponible, a menos que la Conferencia
de las Partes decida lo contrario por mayoría simple de las Partes presentes y
votantes, excepto en lo que respecta a una Parte que haya presentado una
notificación con arreglo al párrafo 9 antes de la clausura de la segunda
reunión de la Conferencia de las Partes.
11. Cada Parte incluirá en sus informes presentados con arreglo al
artículo 21 información que demuestre que se han cumplido los requisitos
fijados en el presente artículo.
12. La Conferencia de las Partes proporcionará, en su primera
reunión, orientación ulterior con respecto al presente artículo, especialmente
con respecto a los párrafos 5 a), 6 y 8, y elaborará y aprobará el contenido
requerido de la certificación a que se hace referencia en los párrafos 6 b) y
8.
13. La Conferencia de las Partes evaluará si el comercio de
compuestos de mercurio específicos compromete el objetivo del presente Convenio
y examinará si tales compuestos de mercurio específicos deberían someterse a
los párrafos 6 y 8 mediante su inclusión en un anexo adicional aprobado de
conformidad con el artículo 27.
Artículo 4. Productos con mercurio añadido.
1. Cada Parte prohibirá, adoptando las medidas pertinentes, la
fabricación, la importación y la exportación de los productos con mercurio
añadido incluidos en la parte I del anexo A después de la fecha de eliminación
especificada para esos productos, salvo cuando se haya especificado una
exclusión en el anexo A o cuando la Parte se haya inscrito para una exención
conforme al artículo 6.
2. Como alternativa a lo dispuesto en el párrafo 1, una Parte podría
indicar, en el momento de la ratificación o en la fecha de entrada en vigor de
una enmienda del anexo A para ella, que aplicará medidas o estrategias
diferentes en relación con los productos incluidos en la parte I del anexo A.
La Parte solamente podrá optar por esta alternativa si puede demostrar que ya
ha reducido a un nivel mínimo la fabricación, la importación y la exportación
de la gran mayoría de los productos incluidos en la parte I del anexo A y que
ha aplicado medidas o estrategias para reducir el uso de mercurio en otros
productos no incluidos en la parte I del anexo A en el momento en que notifique
a la secretaría su decisión de usar esa alternativa. Además, una Parte que opte
por esta alternativa:
a) Presentará un informe a la Conferencia de las Partes, a la
primera oportunidad, con una descripción de las medidas o estrategias
adoptadas, incluida la cuantificación de las reducciones alcanzadas;
b) Aplicará medidas o estrategias destinadas a reducir el uso de
mercurio en los productos incluidos en la parte I del anexo A para los que
todavía no haya obtenido un nivel mínimo;
c) Considerará la posibilidad de aplicar medidas adicionales para
lograr mayores reducciones; y
d) No tendrá derecho a hacer uso de exenciones de conformidad con el
artículo 6 para ninguna categoría de productos a la cual aplique esta
alternativa.
A más tardar cinco años después de la entrada en vigor del Convenio,
la Conferencia de las Partes, dentro del proceso de examen establecido en el
párrafo 8, examinará los progresos y la eficacia de las medidas adoptadas de
conformidad con el presente párrafo.
3. Las Partes adoptarán medidas en relación con los productos con
mercurio añadido incluidos en la parte II del anexo A de conformidad con las
disposiciones establecidas en dicho anexo.
4. Sobre la base de la información proporcionada por las Partes, la
secretaría reunirá y mantendrá información sobre los productos con mercurio
añadido y sus alternativas, y pondrá esa información a disposición del público.
La secretaría hará también pública cualquier otra información pertinente
presentada por las Partes.
5. Cada Parte adoptará medidas para impedir la utilización en
productos ensamblados de los productos con mercurio añadido cuya fabricación,
importación y exportación no esté permitida en virtud del presente artículo.
6. Cada Parte desincentivará la fabricación y la distribución con
fines comerciales de productos con mercurio añadido para usos que no estén
comprendidos en ninguno de los usos conocidos de esos productos antes de la
fecha de entrada en vigor del presente Convenio para ella, a menos que una
evaluación de los riesgos y beneficios de ese producto demuestre beneficios
para la salud humana o el medio ambiente. La Parte proporcionará a la
secretaría, según proceda, información sobre cualquier producto de ese tipo,
incluida cualquier información sobre los riesgos y beneficios para la salud
humana y el medio ambiente. La secretaría pondrá esa información a disposición
del público.
7. Cualquiera de las Partes podrá presentar a la secretaría una
propuesta de inclusión de un producto con mercurio añadido en el anexo C, en la
que figurará información relacionada con la disponibilidad, la viabilidad
técnica y económica, y los riesgos y beneficios para la salud y el medio
ambiente de las alternativas sin mercurio, teniendo en cuenta la información
conforme al párrafo 4.
8. A más tardar cinco años después de la fecha de entrada en vigor
del Convenio, la Conferencia de las Partes examinará el anexo A y podrá
considerar la posibilidad de introducir enmiendas a ese anexo conforme a los
procedimientos estipulados en el artículo 27.
9. En el examen del anexo A conforme a lo dispuesto en el párrafo 8,
la Conferencia de las Partes tendrá en cuenta, como mínimo:
a) Cualquier propuesta presentada con arreglo al párrafo 7;
b) La información hecha pública con arreglo al párrafo 4; y
c) El acceso de las Partes a alternativas sin mercurio que sean
viables desde el punto de vista técnico y económico y que tengan en cuenta los
riesgos y beneficios para el medio ambiente y la salud humana.
Artículo 5. Procesos de fabricación en los que
se utiliza mercurio o compuestos de mercurio.
1. A los efectos del presente artículo y del anexo B, los procesos
de fabricación en los que se utiliza mercurio o compuestos de mercurio no
comprenderán los procesos en los que se utilizan productos con mercurio añadido
ni los procesos de fabricación de productos con mercurio añadido ni los
procesos en que se traten residuos que contengan mercurio.
2. Ninguna Parte permitirá, tomando para ello las medidas
apropiadas, el uso de mercurio ni de compuestos de mercurio en los procesos de
fabricación incluidos en la parte I del anexo B tras la fecha de eliminación
especificada en dicho anexo para cada proceso, salvo cuando la Parte se haya
inscrito para una exención conforme al artículo 6.
3. Cada Parte adoptará medidas para restringir el uso de mercurio o
compuestos de mercurio en los procesos incluidos en la parte II del anexo B de
conformidad con las disposiciones que allí se establecen.
4. Sobre la base de la información proporcionada por las Partes, la
secretaría reunirá y mantendrá información sobre los procesos en los que se
utiliza mercurio o compuestos de mercurio y sus alternativas, y pondrá esa
información a disposición del público. Las Partes podrán presentar otra
información pertinente, que la secretaría pondrá a disposición del público.
5. Cada Parte que cuente con una o más instalaciones que utilicen
mercurio o compuestos de mercurio en los procesos de fabricación incluidos en
el anexo B:
a) Adoptará medidas para ocuparse de las emisiones y liberaciones de
mercurio o compuestos de mercurio de esas instalaciones;
b) Incluirá en los informes que presente de conformidad con el
artículo 21 información sobre las medidas adoptadas en cumplimiento del
presente párrafo; y
c) Se esforzará por identificar las instalaciones ubicadas dentro de
su territorio que utilizan mercurio o compuestos de mercurio en los procesos
incluidos en el anexo B y, a más tardar tres años después de la fecha de
entrada en vigor del presente Convenio para la Parte, presentará a la
secretaría información sobre el número y los tipos de instalaciones y una
estimación de la cantidad de mercurio o compuestos de mercurio que utiliza
anualmente. La secretaría pondrá esa información a disposición del público.
6. Ninguna Parte permitirá el uso de mercurio ni de compuestos de
mercurio en instalaciones que no existieran antes de la fecha de entrada en
vigor del presente Convenio para la Parte y que utilicen procesos de
fabricación incluidos en el anexo B. A esas instalaciones no se les otorgará
exención alguna.
7. Las Partes desincentivarán el establecimiento de instalaciones,
no existentes antes de la fecha de entrada en vigor del presente Convenio, que
usen cualquier otro proceso de fabricación en el que se utilice mercurio o
compuestos de mercurio de manera intencional, salvo que la Parte pueda
demostrar, a satisfacción de la Conferencia de las Partes, que el proceso de
fabricación reporta un beneficio importante para el medio ambiente y la salud,
y que no existen alternativas sin mercurio viables desde el punto de vista
económico y técnico que ofrezcan ese beneficio.
8. Se alienta a las Partes a intercambiar información sobre nuevos
avances tecnológicos pertinentes, alternativas sin mercurio viables desde el
punto de vista económico y técnico, y posibles medidas y técnicas para reducir
y, cuando sea factible, eliminar el uso de mercurio y compuestos de mercurio de
los procesos de fabricación incluidos en el anexo B, así como las emisiones y
las liberaciones de mercurio y compuestos de mercurio procedentes de esos
procesos.
9. Cualquiera de las Partes podrá presentar una propuesta de
modificación del anexo B con objeto de incluir un proceso de fabricación en el
que se utilice mercurio o compuestos de mercurio. La propuesta incluirá información
relacionada con la disponibilidad, la viabilidad técnica y económica, y los
riesgos y beneficios para la salud humana y el medio ambiente de las
alternativas sin mercurio.
10. A más tardar cinco años después de la fecha de entrada en vigor
del Convenio, la Conferencia de las Partes examinará el anexo B y podrá
considerar la posibilidad de introducir enmiendas en ese anexo conforme al
artículo 27.
11. Al examinar el anexo B conforme a lo dispuesto en el párrafo 10,
en su caso, la Conferencia de las Partes tendrá en cuenta, como mínimo:
a) Cualquier propuesta presentada con arreglo al párrafo 9;
b) La información puesta a disposición conforme al párrafo 4; y
c) El acceso de las Partes a alternativas sin mercurio que sean
viables desde el punto de vista técnico y económico, teniendo en cuenta los
riesgos y beneficios para el medio ambiente y la salud.
Artículo 6. Exenciones de las que puede hacer
uso una parte previa solicitud.
1. Cualquier Estado u organización de integración económica regional
podrá inscribirse para una o más exenciones a partir de las fechas de
eliminación que figuran en el anexo A y en el anexo B, en adelante denominadas
“exenciones”, notificando por escrito a la secretaría:
a) Al pasar a ser Parte en el presente Convenio; o
b) En el caso de los productos con mercurio añadido que se añadan
por una enmienda del anexo A o de los procesos de fabricación en los que se
utilice mercurio y que se añadan por una enmienda del anexo B, a más tardar en
la fecha en que entre en vigor para la Parte la enmienda aplicable.
Toda inscripción de ese tipo irá acompañada de una declaración en la
que se explique la necesidad de la Parte de hacer uso de la exención.
2. Será posible inscribirse para una exención respecto de una de las
categorías incluidas en el anexo A o B, o respecto de una subcategoría
determinada por cualquier Estado u organización de integración económica
regional.
3. Cada Parte que tenga una o varias exenciones se identificará en
un registro. La secretaría establecerá y mantendrá ese registro y lo pondrá a
disposición del público.
4. El registro constará de:
a) Una lista de las Partes que tienen una o varias exenciones;
b) La exención o exenciones inscritas para cada Parte; y
c) La fecha de expiración de cada exención.
5. A menos que una Parte indique en el registro una fecha anterior,
todas las exenciones inscritas con arreglo al párrafo 1 expirarán transcurridos
cinco años de la fecha de eliminación correspondiente indicada en los anexos A
o B.
6. La Conferencia de las Partes podrá, a petición de una Parte,
decidir prorrogar una exención por cinco años, a menos que la Parte pida un
período más breve. Al adoptar su decisión, la Conferencia de las Partes tendrá
debidamente en cuenta:
a) Un informe de la Parte en el que justifique la necesidad de
prorrogar la exención e indique las actividades emprendidas y planificadas para
eliminar la necesidad de esa exención lo antes posible;
b) La información disponible, incluida la disponibilidad de
productos y procesos alternativos que no utilicen mercurio o para los cuales se
consuma menos mercurio que para el uso exento; y
c) Las actividades planificadas o en curso para almacenar mercurio y
eliminar desechos de mercurio de manera ambientalmente racional.
Las exenciones solo se podrán prorrogar una única vez por producto
por fecha de eliminación.
7. Una Parte podrá, en cualquier momento, retirar una exención
mediante notificación por escrito a la secretaría. El retiro de la exención
será efectivo en la fecha que se especifique en la notificación.
8. No obstante lo dispuesto en el párrafo 1, ningún Estado ni
organización de integración económica regional podrá inscribirse para una exención
transcurridos cinco años desde la fecha de eliminación del producto o proceso
correspondiente incluido en los anexos A o B, a menos que una o varias Partes
continúen inscritas para una exención respecto de ese producto o proceso por
haber recibido una prórroga de conformidad con el párrafo 6. En ese caso, un
Estado o una organización de integración económica regional podrá, en las
fechas establecidas en el párrafo 1 a) y b), inscribirse para una exención
respecto de ese producto o proceso, exención que expirará transcurridos diez
años desde la fecha de eliminación correspondiente.
9. Ninguna Parte tendrá exenciones en vigor en ningún momento
transcurridos diez años desde la fecha de eliminación de un producto o proceso
incluido en los anexos A o B.
Artículo 7. Extracción de oro artesanal y en
pequeña escala.
1. Las medidas que figuran en el presente artículo y en el anexo C
se aplicarán a la extracción y el tratamiento de oro artesanales y en pequeña
escala en los que se utilice amalgama de mercurio para extraer oro de la mina.
2. Cada Parte en cuyo territorio se realicen actividades de
extracción y tratamiento de oro artesanales y en pequeña escala de conformidad
con el presente artículo adoptará medidas para reducir y, cuando sea viable,
eliminar el uso de mercurio y de compuestos de mercurio de esas actividades y
las emisiones y liberaciones de mercurio en el medio ambiente provenientes de
ellas.
3. Cada Parte notificará a la secretaría si en cualquier momento
determina que las actividades de extracción y tratamiento de oro artesanales y
en pequeña escala realizadas en su territorio no son insignificantes. Si así lo
determina, la Parte:
a) Elaborará y aplicará un plan de acción nacional de conformidad
con el anexo C;
b) Presentará su plan de acción nacional a la secretaría a más
tardar tres años después de la entrada en vigor del Convenio para esa Parte o
tres años después de la notificación a la secretaría, si esa fecha fuese
posterior; y
c) En lo sucesivo, presentará un examen, cada tres años, de los
progresos realizados en el cumplimiento de las obligaciones contraídas en
virtud del presente artículo e incluirá esos exámenes en los informes que
presente de conformidad con el artículo 21.
4. Las Partes podrán cooperar entre sí y con las organizaciones
intergubernamentales y otras entidades pertinentes, según proceda, para lograr
los objetivos del presente artículo. Esa cooperación podría incluir:
a) la formulación de estrategias para prevenir el desvío de mercurio
o compuestos de mercurio para su uso en la extracción y el tratamiento de oro
artesanales y en pequeña escala;
b) Las iniciativas de educación, divulgación y creación de capacidad;
c) La promoción de investigaciones sobre prácticas alternativas
sostenibles en las que no se utilice mercurio;
d) La prestación de asistencia técnica y financiera;
e) El establecimiento de modalidades de asociación para facilitar el
cumplimiento de los compromisos contraídos en virtud del presente artículo; y
f) El uso de los mecanismos de intercambio de información existentes
para promover conocimientos, mejores prácticas ambientales y tecnologías
alternativas que sean viables desde el punto de vista ambiental, técnico,
social y económico.
Artículo 8. Emisiones.
1. El presente artículo trata del control y, cuando sea viable, la
reducción de las emisiones de mercurio y compuestos de mercurio, a menudo
expresadas como “mercurio total”, en la atmósfera mediante medidas encaminadas
a controlar las emisiones procedentes de las fuentes puntuales que entran
dentro de las categorías enumeradas en el anexo D.
2. A los efectos del presente artículo:
a) Por “emisiones” se entienden las emisiones de mercurio o
compuestos de mercurio en la atmósfera;
b) Por “fuente pertinente” se entiende una fuente que entra dentro
de una de las categorías enumeradas en el anexo D. Una Parte podrá, si así lo
desea, establecer criterios para identificar las fuentes incluidas en una de
las categorías enumeradas en el anexo D, siempre que esos criterios incluyan al
menos el 75% de las emisiones procedentes de esa categoría;
c) Por “nueva fuente” se entiende cualquier fuente pertinente de una
categoría enumerada en el anexo D, cuya construcción o modificación sustancial
comience como mínimo un año después de la fecha de:
i) La entrada en vigor del presente Convenio para la Parte de que se
trate; o
ii) La entrada en vigor para la Parte de que se trate de una
enmienda del anexo D en virtud de la cual la fuente de emisiones quede sujeta a
las disposiciones del presente Convenio únicamente en virtud de esa enmienda;
d) Por “modificación sustancial” se entiende la modificación de una
fuente pertinente cuyo resultado sea un aumento significativo de las emisiones,
con exclusión de cualquier variación en las emisiones resultante de la
recuperación de subproductos. Corresponderá a la Parte decidir si una
modificación es o no sustancial;
e) Por “fuente existente” se entiende cualquier fuente pertinente
que no sea una nueva fuente;
f) Por “valor límite de emisión” se entiende un límite a la
concentración, la masa o la tasa de emisión de mercurio o compuestos de
mercurio, a menudo expresadas como “mercurio total”, emitida por una fuente
puntual.
3. Una Parte en la que haya fuentes pertinentes adoptará medidas
para controlar las emisiones y podrá preparar un plan nacional en el que se
expongan las medidas que se hayan de adoptar para controlar las emisiones, así
como las metas, los objetivos y los resultados que prevé obtener. Esos planes
se presentarán a la Conferencia de las Partes en un plazo de cuatro años desde
la fecha de entrada en vigor del Convenio para esa Parte. Si una Parte
decidiera elaborar un plan de aplicación con arreglo a lo establecido en el
artículo 20, podrá incluirlo en el plan que se contempla en el presente
párrafo.
4. En lo relativo a las nuevas fuentes, cada Parte exigirá el uso de
las mejores técnicas disponibles y las mejores prácticas ambientales para
controlar y, cuando sea viable, reducir las emisiones lo antes posible, pero en
cualquier caso antes de que transcurran cinco años desde la entrada en vigor
del Convenio para esa Parte. Una Parte podrá utilizar valores límite de emisión
que sean compatibles con la aplicación de las mejores técnicas disponibles.
5. En lo relativo a las fuentes existentes, cada Parte incluirá en
cualquier plan nacional, y aplicará lo antes posible, pero en cualquier caso
antes de que transcurran diez años desde la fecha de entrada en vigor del
Convenio para ella, teniendo en cuenta sus circunstancias nacionales y la
viabilidad económica y técnica, así como la asequibilidad, una o más de las
siguientes medidas:
a) Un objetivo cuantificado para controlar y, cuando sea viable,
reducir las emisiones procedentes de las fuentes pertinentes;
b) Unos valores límite de emisión para controlar y, cuando sea
viable, reducir las emisiones procedentes de las fuentes pertinentes;
c) El uso de las mejores técnicas disponibles y las mejores
prácticas ambientales para controlar las emisiones procedentes de las fuentes
pertinentes;
d) Una estrategia de control de múltiples contaminantes que aporte
beneficios paralelos para el control de las emisiones de mercurio;
e) Otras medidas encaminadas a reducir las emisiones procedentes de
las fuentes pertinentes.
6. Las Partes podrán aplicar las mismas medidas a todas las fuentes
pertinentes o podrán adoptar medidas diferentes con respecto a diferentes
categorías de fuentes. El objetivo será que las medidas aplicadas por una Parte
permitan lograr, con el tiempo, progresos razonables en la reducción de las
emisiones.
7. Cada Parte establecerá, tan pronto como sea factible y a más
tardar dentro de los cinco años siguientes a la fecha de entrada en vigor del
Convenio para ella, un inventario de las emisiones de las fuentes pertinentes,
que mantendrá a partir de entonces.
8. La Conferencia de las Partes, en su primera reunión, aprobará
directrices sobre:
a) Las mejores técnicas disponibles y las mejores prácticas
ambientales, teniendo en cuenta la diferencia entre las fuentes nuevas y las
existentes, así como la necesidad de reducir al mínimo los efectos entre los
distintos medios; y
b) La prestación de apoyo a las Partes en la aplicación de las
medidas que figuran en el párrafo 5, especialmente en la determinación de los
objetivos y el establecimiento de los valores límite de emisión.
9. La Conferencia de las Partes, tan pronto como sea factible,
aprobará directrices sobre:
a) Los criterios que las Partes pueden establecer con arreglo al
párrafo 2 b);
b) La metodología para la preparación de inventarios de emisiones.
10. La Conferencia de las Partes mantendrá en examen, y actualizará
según proceda, las directrices elaboradas con arreglo a lo establecido en los
párrafos 8 y 9. Las Partes tendrán en cuenta esas directrices al aplicar las
disposiciones pertinentes del presente artículo.
11. Cada Parte incluirá información sobre su aplicación del presente
artículo en los informes que presente en virtud de lo establecido en el
artículo 21, en particular información relativa a las medidas que haya adoptado
con arreglo a los párrafos 4 a 7, y a la eficacia de esas medidas.
Artículo 9. Liberaciones.
1. El presente artículo trata del control y, cuando sea viable, la
reducción de las liberaciones de mercurio y compuestos de mercurio, a menudo
expresadas como “mercurio total”, en la tierra y el agua procedentes de fuentes
puntuales pertinentes no consideradas en otras disposiciones del presente
Convenio.
2. A los efectos del presente artículo:
a) Por “liberaciones” se entienden las liberaciones de mercurio o
compuestos de mercurio en la tierra o el agua;
b) Por “fuente pertinente” se entiende toda fuente puntual
antropógena significativa de liberaciones detectada por una Parte y no
considerada en otras disposiciones del presente Convenio;
c) Por “nueva fuente” se entiende cualquier fuente pertinente cuya
construcción o modificación sustancial comience como mínimo un año después de
la fecha de entrada en vigor del presente Convenio para la Parte de que se
trate;
d) Por “modificación sustancial” se entiende la modificación de una
fuente pertinente cuyo resultado sea un aumento significativo de las
liberaciones, con exclusión de cualquier variación en las liberaciones
resultante de la recuperación de subproductos. Corresponderá a la Parte decidir
si una modificación es o no sustancial;
e) Por “fuente existente” se entiende cualquier fuente pertinente
que no sea una nueva fuente;
f) Por “valor límite de liberación” se entiende un límite a la
concentración o la masa de mercurio o compuestos de mercurio, a menudo
expresadas como “mercurio total”, liberada por una fuente puntual.
3. A más tardar tres años después de la entrada en vigor para ella
del Convenio y periódicamente a partir de entonces, cada Parte determinará las
categorías pertinentes de fuentes puntuales.
4. Una Parte en la que haya fuentes pertinentes adoptará medidas
para controlar las liberaciones y podrá preparar un plan nacional en el que se
expongan las medidas que se hayan de adoptar para controlar las liberaciones,
así como las metas, los objetivos y los resultados que prevé obtener. Esos
planes se presentarán a la Conferencia de las Partes en un plazo de cuatro años
desde la fecha de entrada en vigor del Convenio para esa Parte. Si una Parte
decidiera elaborar un plan de aplicación con arreglo a lo establecido en el
artículo 20, podrá incluirlo en el plan que se contempla en el presente
párrafo.
5. Las medidas incluirán una o varias de las siguientes, según
corresponda:
a) Unos valores límite de liberación para controlar y, cuando sea
viable, reducir las liberaciones procedentes de las fuentes pertinentes;
b) El uso de las mejores técnicas disponibles y las mejores
prácticas ambientales para controlar las liberaciones procedentes de las
fuentes pertinentes;
c) Una estrategia de control de múltiples contaminantes que aporte
beneficios paralelos para el control de las liberaciones de mercurio;
d) Otras medidas encaminadas a reducir las liberaciones procedentes
de las fuentes pertinentes.
6. Cada Parte establecerá, tan pronto como sea factible y a más
tardar dentro de los cinco años siguientes a la fecha de entrada en vigor del
Convenio para ella, un inventario de las liberaciones de las fuentes
pertinentes, que mantendrá a partir de entonces.
7. La Conferencia de las Partes, tan pronto como sea factible,
aprobará directrices sobre:
a) Las mejores técnicas disponibles y las mejores prácticas
ambientales, teniendo en cuenta la diferencia entre las fuentes nuevas y las
existentes, así como la necesidad de reducir al mínimo los efectos entre los
distintos medios;
b) La metodología para la preparación de inventarios de
liberaciones.
8. Cada Parte incluirá información sobre su aplicación del presente
artículo en los informes que presente en virtud de lo establecido en el artículo
21, en particular información relativa a las medidas que haya adoptado con
arreglo a los párrafos 3 a 6, y a la eficacia de esas medidas.
Artículo 10. Almacenamiento provisional
ambientalmente racional de mercurio como mercancía, distinto del mercurio de
desecho.
1. El presente artículo se aplicará al almacenamiento provisional de
mercurio y compuestos de mercurio definidos en el artículo 3 que no estén
comprendidos en el significado de la definición de desechos de mercurio que
figura en el artículo 11.
2. Cada Parte adoptará medidas para velar por que el almacenamiento
provisional de mercurio y de compuestos de mercurio destinados a un uso
permitido a una Parte en virtud del presente Convenio se lleve a cabo de manera
ambientalmente racional, teniendo en cuenta toda directriz, y de acuerdo con
toda prescripción, que se aprueben con arreglo al párrafo 3.
3. La Conferencia de las Partes adoptará directrices sobre el
almacenamiento provisional ambientalmente racional de dicho mercurio y
compuestos de mercurio, teniendo en cuenta toda orientación pertinente
elaborada en el marco del Convenio de Basilea sobre el control de los
movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación y toda
otra orientación pertinente. La Conferencia de las Partes podrá aprobar
prescripciones para el almacenamiento provisional en un anexo adicional del
presente Convenio, con arreglo al artículo 27.
4. Las Partes cooperarán, según proceda, entre sí y con las
organizaciones intergubernamentales y otras entidades pertinentes a fin de
aumentar la creación de capacidad para el almacenamiento provisional
ambientalmente racional de ese mercurio y compuestos de mercurio.
Artículo 11. Desechos de mercurio.
1. Las definiciones pertinentes del Convenio de Basilea sobre el
control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su
eliminación se aplicarán a los desechos incluidos en el presente Convenio para
las Partes en el Convenio de Basilea. Las Partes en el presente Convenio que no
sean Partes en el Convenio de Basilea harán uso de esas definiciones como
orientación aplicada a los desechos a que se refiere el presente Convenio.
2. A los efectos del presente Convenio, por desechos de mercurio se
entienden sustancias u objetos:
a) que constan de mercurio o compuestos de mercurio;
b) que contienen mercurio o compuestos de mercurio; o
c) contaminados con mercurio o compuestos de mercurio,
en una cantidad que exceda los umbrales pertinentes definidos por la
Conferencia de las Partes, en colaboración con los órganos pertinentes del Convenio
de Basilea de manera armonizada, a cuya eliminación se procede, se propone
proceder o se está obligado a proceder en virtud de lo dispuesto en la
legislación nacional o en el presente Convenio.
Se excluyen de esta definición la roca de recubrimiento, de desecho
y los residuos de la minería, salvo los derivados de la extracción primaria de
mercurio, a menos que contengan cantidades de mercurio o compuestos de mercurio
que excedan los umbrales definidos por la Conferencia de las Partes.
3. Cada Parte adoptará las medidas apropiadas para que los desechos
de mercurio:
a) Sean gestionados, de manera ambientalmente racional, teniendo en
cuenta las directrices elaboradas en el marco del Convenio de Basilea y de
conformidad con los requisitos que la Conferencia de las Partes aprobará en un
anexo adicional, con arreglo al artículo 27. En la elaboración de los
requisitos, la Conferencia de las Partes tendrá en cuenta los reglamentos y
programas de las Partes en materia de gestión de desechos;
b) Sean recuperados, reciclados, regenerados o reutilizados
directamente solo para un uso permitido a la Parte en virtud del presente
Convenio o para la eliminación ambientalmente racional con arreglo al párrafo 3
a);
c) En el caso de las Partes en el Convenio de Basilea, no sean
transportados a través de fronteras internacionales salvo con fines de su
eliminación ambientalmente racional, de conformidad con las disposiciones del
presente artículo y con dicho Convenio. En circunstancias en las que las
disposiciones del Convenio de Basilea no se apliquen al transporte a través de
fronteras
internacionales, las Partes podrán recurrir a ese transporte
únicamente después de haber tomado en cuenta los reglamentos, normas y
directrices internacionales pertinentes.
4. La Conferencia de las Partes procurará cooperar estrechamente con
los órganos pertinentes del Convenio de Basilea en el examen y la
actualización, según proceda, de las directrices a que se hace referencia en el
párrafo 3 a).
5. Se alienta a las Partes a cooperar entre sí y con las
organizaciones intergubernamentales y otras entidades pertinentes, según
proceda, para crear y mantener la capacidad mundial, regional y nacional para
la gestión de los desechos de mercurio de manera ambientalmente racional.
Artículo 12. Sitios contaminados.
1. Cada Parte procurará elaborar estrategias adecuadas para
identificar y evaluar los sitios contaminados con mercurio o compuestos de
mercurio.
2. Toda medida adoptada para reducir los riesgos que generan esos
sitios se llevará a cabo de manera ambientalmente racional incorporando, cuando
proceda, una evaluación de los riesgos para la salud humana y el medio ambiente
derivados del mercurio o de los compuestos de mercurio que contengan.
3. La Conferencia de las Partes aprobará orientaciones sobre la
gestión de sitios contaminados, que podrán incluir métodos y criterios en
relación con:
a) La identificación y caracterización de sitios;
b) La participación del público;
c) La evaluación de los riesgos para la salud humana y el medio
ambiente;
d) Las opciones para manejar los riesgos que plantean los sitios
contaminados;
e) La evaluación de los costos y beneficios; y
f) La validación de los resultados.
4. Se alienta a las Partes a cooperar en la formulación de
estrategias y la ejecución de actividades para detectar, evaluar, priorizar,
gestionar y, según proceda, sanear sitios contaminados.
Artículo 13. Recursos y mecanismo financieros.
1. Cada Parte se compromete a facilitar recursos, con arreglo a sus
posibilidades y de conformidad con sus políticas, prioridades, planes y programas
nacionales, respecto de las actividades nacionales cuya finalidad sea aplicar
el presente Convenio. Esos recursos podrán comprender la financiación nacional
mediante políticas al respecto, estrategias de desarrollo y presupuestos
nacionales, así como la financiación multilateral y bilateral, además de la
participación del sector privado.
2. La eficacia general en la aplicación del presente Convenio por
las Partes que son países en desarrollo estará relacionada con la aplicación
efectiva del presente artículo.
3. Se alienta a las fuentes multilaterales, regionales y bilaterales
de asistencia técnica y financiera, así como de creación de capacidad y
transferencia de tecnología, a que mejoren y aumenten con carácter urgente sus
actividades relacionadas con el mercurio en apoyo de las Partes que son países
en desarrollo con miras a la aplicación del presente Convenio en lo que
respecta a los recursos financieros, la asistencia técnica y la transferencia
de tecnología.
4. En las medidas relacionadas con la financiación, las Partes
tendrán plenamente en cuenta las necesidades específicas y las circunstancias
especiales de las Partes que son pequeños Estados insulares en desarrollo o
países menos adelantados.
5. Por el presente se define un Mecanismo para facilitar recursos
financieros adecuados, previsibles y puntuales. El Mecanismo está dirigido a
apoyar a las Partes que son países en desarrollo y a las Partes con economías
en transición en el cumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud del presente
Convenio.
6. El Mecanismo incluirá lo siguiente:
a) El Fondo Fiduciario del Fondo para el Medio Ambiente Mundial, y
b) Un Programa internacional específico para apoyar la creación de
capacidad y la asistencia técnica.
7. El Fondo Fiduciario del Fondo para el Medio Ambiente Mundial
aportará nuevos recursos financieros previsibles, adecuados y puntuales para
sufragar los costos de apoyo a la aplicación del presente Convenio conforme a
lo acordado por la Conferencia de las Partes. A los efectos del presente
Convenio, el Fondo Fiduciario del Fondo para el Medio Ambiente Mundial
funcionará bajo la orientación de la Conferencia de las Partes, a la que
rendirá cuentas. La Conferencia de las Partes facilitará orientaciones sobre
las estrategias generales, las políticas, las prioridades programáticas y las
condiciones que otorguen el derecho a acceder a los recursos financieros y
utilizarlos. Además, la Conferencia de las Partes brindará orientación sobre
una lista indicativa de categorías de actividades que podrán recibir apoyo del
Fondo Fiduciario del Fondo para el Medio Ambiente Mundial. El Fondo Fiduciario
aportará recursos para sufragar los costos adicionales convenidos que permitan
obtener beneficios ambientales mundiales y la totalidad de los costos convenidos
de algunas actividades de apoyo.
8. Al aportar recursos para una actividad, el Fondo Fiduciario del
Fondo para el Medio Ambiente Mundial debería tener en cuenta el potencial de
reducción de mercurio de una actividad propuesta en relación con su costo.
9. A los efectos del presente Convenio, el Programa mencionado en el
párrafo 6 b) funcionará bajo la orientación de la Conferencia de las Partes, a
la que rendirá cuentas. La Conferencia de las Partes, en su primera reunión,
tomará una decisión sobre la institución anfitriona del Programa, que será una
entidad existente, y facilitará orientaciones a esta, incluso en lo relativo a
la duración del mismo. Se invita a todas las Partes y otros interesados a que
aporten recursos financieros para el Programa, con carácter voluntario.
10. En su primera reunión, la Conferencia de las Partes acordará con
las entidades integrantes del Mecanismo las disposiciones necesarias para dar
efecto a los párrafos anteriores.
11. La Conferencia de las Partes examinará, a más tardar en su
tercera reunión, y de ahí en adelante de manera periódica, el nivel de
financiación, la orientación facilitada por la Conferencia de las Partes a las
entidades encargadas del funcionamiento del Mecanismo establecido conforme al
presente artículo y la eficacia de tales entidades, así como su capacidad para
atender a las cambiantes necesidades de las Partes que son países en desarrollo
y las Partes con economías en transición. Sobre la base de ese examen, la
Conferencia adoptará las medidas apropiadas a fin de incrementar la eficacia
del Mecanismo.
12. Se invita a todas las Partes a que hagan contribuciones al
Mecanismo, en la medida de sus posibilidades. El Mecanismo promoverá el
suministro de recursos provenientes de otras fuentes, incluido el sector
privado, y tratará de atraer ese tipo de recursos para las actividades a las
que presta apoyo.
Artículo 14. Creación de capacidad, asistencia
técnica y transferencia de tecnología.
1. Las Partes cooperarán, en la medida de sus respectivas
posibilidades y de manera oportuna y adecuada, en la creación de capacidad y la
prestación de asistencia técnica en beneficio de las Partes que son países en
desarrollo, en particular las Partes que son países menos adelantados o
pequeños Estados insulares en desarrollo, y las Partes con economías en
transición, a fin de ayudarlas a cumplir las obligaciones contraídas en virtud
del presente Convenio.
2. La creación de capacidad y la asistencia técnica previstas en el
párrafo 1 y el artículo 13 se podrán proporcionar a través de arreglos
regionales, subregionales y nacionales, incluidos los centros regionales y
subregionales existentes, a través de otros medios multilaterales y
bilaterales, y a través de asociaciones, incluidas aquellas en las que
participe el sector privado. Debería procurarse la cooperación y la
coordinación con otros acuerdos ambientales multilaterales en la esfera de los
productos químicos y los desechos, a fin de aumentar la eficacia de la
asistencia técnica y su prestación.
3. Las Partes que son países desarrollados y otras Partes promoverán
y facilitarán, en la medida de sus posibilidades, con el apoyo del sector
privado y otros interesados, según corresponda, el desarrollo, la transferencia
y la difusión de tecnologías alternativas ambientalmente racionales
actualizadas, así como el acceso a estas, a las Partes que son países en
desarrollo, en particular las Partes que son países menos adelantados y
pequeños Estados insulares en desarrollo, y las Partes con economías en
transición, para reforzar su capacidad de aplicar con eficacia el presente
Convenio.
4. La Conferencia de las Partes, a más tardar en su segunda reunión
y en lo sucesivo en forma periódica, y teniendo en cuenta las presentaciones y
los informes de las Partes, entre ellos los previstos en el artículo 21, y la
información proporcionada por otros interesados:
a) Examinará la información sobre iniciativas existentes y progresos
realizados en relación con las tecnologías alternativas;
b) Examinará las necesidades de las Partes, en particular las Partes
que son países en desarrollo, en cuanto a tecnologías alternativas; y
c) Determinará los obstáculos a que se enfrentan las Partes,
especialmente las Partes que son países en desarrollo, en lo que respecta a la
transferencia de tecnología.
5. La Conferencia de las Partes formulará recomendaciones sobre la
manera de seguir mejorando la creación de capacidad, la asistencia técnica y la
transferencia de tecnología según lo dispuesto en el presente artículo.
Artículo 15. Comité de aplicación y
cumplimiento.
1. Por el presente artículo queda establecido un mecanismo, que
incluye un Comité como órgano subsidiario de la Conferencia de las Partes, para
promover la aplicación y examinar el cumplimiento de todas las disposiciones
del presente Convenio. El mecanismo, incluido el Comité, tendrá un carácter
facilitador y prestará especial atención a las capacidades y circunstancias de
cada una de las Partes.
2. El Comité promoverá la aplicación y examinará el cumplimiento de
todas las disposiciones del presente Convenio. El Comité examinará las
cuestiones específicas y sistémicas relacionadas con la aplicación y el
cumplimiento, y formulará recomendaciones, según proceda, a la Conferencia de
las Partes.
3. El Comité estará integrado por 15 miembros propuestos por las
Partes y elegidos por la Conferencia de las Partes teniendo debidamente en
cuenta la representación geográfica equitativa de las cinco regiones de las
Naciones Unidas; los primeros miembros serán elegidos en la primera reunión de
la Conferencia de las Partes y, en adelante, se seguirá el reglamento aprobado
por la Conferencia de las Partes en virtud del párrafo 5; los miembros del
Comité tendrán competencia en una esfera pertinente para el presente Convenio y
reflejarán un equilibro de conocimientos especializados apropiado.
4. El Comité podrá examinar cuestiones sobre la base de:
a) Las presentaciones remitidas por escrito por cualquier Parte en
relación con su propio cumplimiento;
b) Los informes nacionales presentado de conformidad con el artículo
21; y
c) Las solicitudes de la Conferencia de las Partes.
5. El Comité elaborará su propio reglamento, que estará sujeto a la
aprobación de la Conferencia de las Partes en su segunda reunión; la
Conferencia de las Partes podrá aprobar mandatos adicionales para el Comité.
6. El Comité hará todo lo que esté a su alcance para aprobar sus
recomendaciones por consenso. Una vez agotados todos los esfuerzos por llegar a
un consenso sin lograrlo, las recomendaciones se aprobarán, como último
recurso, por el voto de tres cuartas partes de los miembros presentes y
votantes, con un quórum de dos terceras partes de los miembros.
Artículo 16. Aspectos relacionados con la salud.
1. Se alienta a las Partes a:
a) Promover la elaboración y la ejecución de estrategias y programas
que sirvan para detectar y proteger a las poblaciones en situación de riesgo,
especialmente las vulnerables, que podrán incluir la aprobación de directrices
sanitarias de base científica relacionadas con la exposición al mercurio y los
compuestos de mercurio, el establecimiento de metas para la reducción de la
exposición al mercurio, según corresponda, y la educación del público, con la
participación del sector de la salud pública y otros sectores interesados;
b) Promover la elaboración y la ejecución de programas educativos y
preventivos de base científica sobre la exposición ocupacional al mercurio y
los compuestos de mercurio;
c) Promover servicios adecuados de atención sanitaria para la
prevención, el tratamiento y la atención de las poblaciones afectadas por la
exposición al mercurio o los compuestos de mercurio;
d) Establecer y fortalecer, según corresponda, la capacidad
institucional y de los profesionales de la salud para prevenir, diagnosticar,
tratar y vigilar los riesgos para la salud que plantea la exposición al
mercurio y los compuestos de mercurio.
2. Al examinar cuestiones o actividades relacionadas con la salud,
la Conferencia de las Partes debería:
a) Consultar y colaborar con la Organización Mundial de la Salud, la
Organización Internacional del Trabajo y otras organizaciones
intergubernamentales pertinentes, según proceda; y
b) Promover la cooperación y el intercambio de información con la Organización
Mundial de la Salud, la Organización Internacional del Trabajo y otras
organizaciones intergubernamentales pertinentes, según proceda.
Artículo 17. Intercambio de información.
1. Cada Parte facilitará el intercambio de:
a) Información científica, técnica, económica y jurídica relativa al
mercurio y los compuestos de mercurio, incluida información toxicológica,
ecotoxicológica y sobre seguridad;
b) Información sobre la reducción o eliminación de la producción, el
uso, el comercio, las emisiones y las liberaciones de mercurio y compuestos de
mercurio;
c) Información sobre alternativas viables desde el punto de vista
técnico y económico a:
i) los productos con mercurio añadido;
ii) los procesos de fabricación en los que se utiliza mercurio o
compuestos de mercurio; y
iii) las actividades y los procesos que emiten o liberan mercurio o
compuestos de mercurio; incluida información relativa a los riesgos para la
salud y el medio ambiente y a los costos y beneficios socioeconómicos de esas
alternativas; e
d) Información epidemiológica relativa a los efectos para la salud
asociados con la exposición al mercurio y los compuestos de mercurio, en estrecha
cooperación con la Organización Mundial de la Salud y otras organizaciones
pertinentes, según proceda.
2. Las Partes intercambiarán la información a que se hace referencia
en el párrafo 1 directamente, a través de la secretaría o en cooperación con
otras organizaciones pertinentes, incluidas las secretarías de los convenios
sobre productos químicos y desechos, según proceda.
3. La secretaría facilitará la cooperación en el intercambio de
información al que se hace referencia en el presente artículo, así como con las
organizaciones pertinentes, incluidas las secretarías de los acuerdos
ambientales multilaterales y otras iniciativas internacionales. Además de la
información proporcionada por las Partes, esta información incluirá la
proporcionada por organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales que
tengan conocimientos especializados en la esfera del mercurio, y por
instituciones nacionales e internacionales que tengan esos conocimientos.
4. Cada Parte designará un coordinador nacional para el intercambio
de información en el marco del presente Convenio, incluso en relación con el
consentimiento de las Partes importadoras en virtud del artículo 3.
5. A los efectos del presente Convenio, la información sobre la
salud y la seguridad humanas y del medio ambiente no se considerará
confidencial. Las Partes que intercambien otro tipo de información de
conformidad con el presente Convenio protegerán toda información confidencial
en la forma que convengan mutuamente.
Artículo 18. Información, sensibilización y
educación del público.
1. Cada Parte, con arreglo a sus capacidades, promoverá y
facilitará:
a) El acceso del público a información disponible sobre:
i) Los efectos del mercurio y los compuestos de mercurio para la
salud y el medio ambiente;
ii) Alternativas al mercurio y los compuestos de mercurio;
iii) Los temas que figuran en el párrafo 1 del artículo 17;
iv) Los resultados de las actividades de investigación, desarrollo y
vigilancia que realice de conformidad con el artículo 19; y
v) Las actividades destinadas a cumplir las obligaciones contraídas
en virtud del presente Convenio;
b) La educación, la capacitación y la sensibilización del público en
relación con los efectos de la exposición al mercurio y los compuestos de
mercurio para la salud humana y el medio ambiente, en colaboración con
organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales pertinentes y con
poblaciones vulnerables, según proceda.
2. Cada Parte utilizará los mecanismos existentes o considerará la
posibilidad de establecer mecanismos, tales como registros de liberaciones y
transferencias de contaminantes, si procede, para la reunión y difusión de
información sobre estimaciones de las cantidades anuales de mercurio y
compuestos de mercurio que se emiten, liberan o eliminan a través de
actividades humanas.
Artículo 19. Investigación, desarrollo y
vigilancia.
1. Las Partes se esforzarán por cooperar, teniendo en consideración
sus circunstancias y capacidades respectivas, en la elaboración y el
mejoramiento de:
a) Los inventarios del uso, el consumo y las emisiones antropógenas
de mercurio y compuestos de mercurio al aire y las liberaciones en el agua y la
tierra;
b) La elaboración de modelos y la vigilancia geográficamente
representativa de los niveles de mercurio y compuestos de mercurio en
poblaciones vulnerables y el entorno, incluidos medios bióticos como los peces,
los mamíferos marinos, las tortugas marinas y los pájaros, así como la
colaboración en la recopilación y el intercambio de muestras pertinentes y
apropiadas;
c) Las evaluaciones de los efectos del mercurio y los compuestos de
mercurio para la salud humana y el medio ambiente, además de los efectos
sociales, económicos y culturales, específicamente en lo que respecta a las
poblaciones vulnerables;
d) Las metodologías armonizadas para las actividades realizadas en
el ámbito de los apartados a), b) y c) precedentes;
e) La información sobre el ciclo ambiental, el transporte (incluidos
el transporte y la deposición a larga distancia), la transformación y el
destino del mercurio y los compuestos de mercurio en un conjunto de
ecosistemas, teniendo debidamente en cuenta la distinción entre las emisiones y
liberaciones antropógenas y naturales de mercurio y una nueva movilización de
mercurio que lo traslada de su deposición histórica;
f) La información sobre el comercio y el intercambio de mercurio y
compuestos de mercurio y productos con mercurio añadido; y
g) La información e investigación sobre la disponibilidad técnica y
económica de productos y procesos que no utilicen mercurio, y sobre las mejores
técnicas disponibles y las mejores prácticas ambientales para reducir y vigilar
las emisiones y liberaciones de mercurio y compuestos de mercurio.
2. Cuando corresponda, las Partes deberán aprovechar las redes de
vigilancia y los programas de investigación existentes al realizar las
actividades definidas en el párrafo 1.
Artículo 20. Planes de aplicación.
1. Cada Parte, después de efectuar una evaluación inicial, podrá
elaborar y ejecutar un plan de aplicación, teniendo en cuenta sus
circunstancias nacionales, para cumplir las obligaciones contraídas con arreglo
al presente Convenio. Ese plan se debe transmitir a la secretaría en cuanto se
elabore.
2. Cada Parte podrá examinar y actualizar su plan de aplicación
teniendo en cuenta sus circunstancias nacionales y ajustándose a la orientación
brindada por la Conferencia de las Partes y otras orientaciones pertinentes.
3. Al efectuar la labor indicada en los párrafos 1 y 2, las Partes
deberían consultar a los interesados nacionales con miras a facilitar la
elaboración, la aplicación, el examen y la actualización de sus planes de
aplicación.
4. Las Partes también podrán coordinar los planes regionales para
facilitar la aplicación del presente Convenio.
Artículo 21. Presentación de informes.
1. Cada Parte informará, a través de la secretaría, a la Conferencia
de las Partes sobre las medidas que haya adoptado para aplicar las
disposiciones del presente Convenio y sobre la eficacia de esas medidas y los
posibles desafíos para el logro de los objetivos del Convenio.
2. Cada Parte incluirá en sus informes la información solicitada con
arreglo a los artículos 3, 5, 7, 8 y 9 del presente Convenio.
3. En su primera reunión, la Conferencia de las Partes decidirá las
fechas y el formato para la presentación de informes que habrán de cumplir las
Partes, teniendo en cuenta la conveniencia de coordinar la presentación de
informes con otros convenios pertinentes sobre productos químicos y desechos.
Artículo 22. Evaluación de la eficacia.
1. La Conferencia de las Partes evaluará la eficacia del presente
Convenio antes de que hayan transcurrido como máximo seis años a partir de la
fecha de su entrada en vigor, y en lo sucesivo de manera periódica a intervalos
que esta ha de fijar.
2. Con el fin de facilitar la evaluación, en su primera reunión, la
Conferencia de las Partes dará comienzo al establecimiento de arreglos para
hacerse con datos de vigilancia comparables sobre la presencia y los movimientos
de mercurio y compuestos de mercurio en el medio ambiente, así como sobre las
tendencias de los niveles de mercurio y compuestos de mercurio observados en
los medios bióticos y las poblaciones vulnerables.
3. La evaluación deberá fundamentarse en la información científica,
ambiental, técnica, financiera y económica disponible, que incluirá:
a) Informes y otros datos de vigilancia suministrados a la
Conferencia de las Partes de conformidad con el párrafo 2;
b) Informes presentados con arreglo al artículo 21;
c) Información y recomendaciones que se formulen de conformidad con
el artículo 15; e
d) Informes y otra información pertinente sobre el funcionamiento de
los arreglos de asistencia financiera, transferencia de tecnología y creación
de capacidad establecidos en el marco del presente Convenio.
Artículo 23. Conferencia de las partes.
1. Queda establecida una Conferencia de las Partes.
2. El Director Ejecutivo del Programa de las Naciones Unidas para el
Medio Ambiente convocará la primera reunión de la Conferencia de las Partes a
más tardar un año después de la fecha de entrada en vigor del presente
Convenio. En lo sucesivo, se celebrarán reuniones ordinarias de la Conferencia
de las Partes a los intervalos regulares que decida la Conferencia.
3. Se celebrarán reuniones extraordinarias de la Conferencia de las
Partes cuando esta lo estime necesario o cuando cualquiera de las Partes lo
solicite por escrito, siempre que, en un plazo de seis meses desde que la
secretaría haya comunicado esa solicitud a las Partes, un tercio de las Partes,
como mínimo, apoye esa solicitud.
4. En su primera reunión, la Conferencia de las Partes aprobará y
hará suyo por consenso su reglamento interno y su reglamentación financiera y
los de sus órganos subsidiarios, además de las disposiciones financieras que
han de regir el funcionamiento de la secretaría.
5. La Conferencia de las Partes mantendrá en examen y evaluación
permanentes la aplicación del presente Convenio. Se encargará de las funciones
que le asigne el presente Convenio y, a ese efecto:
a) Establecerá los órganos subsidiarios que considere necesarios
para la aplicación del presente Convenio;
b) Cooperará, cuando proceda, con las organizaciones internacionales
y los órganos intergubernamentales y no gubernamentales competentes;
c) Examinará periódicamente toda la información que se ponga a su
disposición y a disposición de la secretaría de conformidad con el artículo 21;
d) Considerará toda recomendación que le presente el Comité de
Aplicación y Cumplimiento;
e) Examinará y adoptará las medidas adicionales que sean necesarias
para alcanzar los objetivos del presente Convenio; y
f) Revisará los anexos A y B de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 4 y el artículo 5.
6. Las Naciones Unidas, sus organismos especializados y el Organismo
Internacional de Energía Atómica, así como los Estados que no sean Partes en el
presente Convenio, podrán estar representados en calidad de observadores en las
reuniones de la Conferencia de las Partes. Todo órgano u organismo con
competencia en las esferas que abarca el presente Convenio, ya sea nacional o
internacional, gubernamental o no gubernamental, que haya comunicado a la
secretaría su deseo de estar representado en una reunión de la Conferencia de
las Partes en calidad de observador podrá ser admitido, salvo que se oponga a
ello al menos un tercio de las Partes presentes. La admisión y la participación
de observadores estarán sujetas al reglamento aprobado por la Conferencia de
las Partes.
Artículo 24. Secretaría.
1.
Queda establecida una secretaría.
2. Las funciones de la secretaría serán las siguientes:
a) Organizar las reuniones de la Conferencia de las Partes y sus
órganos subsidiarios y prestarles los servicios necesarios;
b) Facilitar la prestación de asistencia a las Partes, en especial
las Partes que son países en desarrollo y países con economías en transición,
cuando lo soliciten, para la aplicación del presente Convenio;
c) Coordinar su labor, si procede, con las secretarías de los
órganos internacionales pertinentes, en particular otros convenios sobre
productos químicos y desechos;
d) Prestar asistencia a las Partes en el intercambio de información
relacionada con la aplicación del presente Convenio;
e) Preparar y poner a disposición de las Partes informes periódicos
basados en la información recibida con arreglo a los artículos 15 y 21 y otra
información disponible;
f) Concertar, con la orientación general de la Conferencia de las
Partes, los arreglos administrativos y contractuales que puedan ser necesarios
para el desempeño eficaz de sus funciones; y
g) Realizar las demás funciones de secretaría especificadas en el
presente Convenio y otras funciones que determine la Conferencia de las Partes.
3. Las funciones de secretaría para el presente Convenio serán
desempeñadas por el Director Ejecutivo del Programa de las Naciones Unidas para
el Medio Ambiente, salvo que la Conferencia de las Partes, por una mayoría de
tres cuartos de las Partes presentes y votantes, decida encomendarlas a otra u
otras organizaciones internacionales.
4. La Conferencia de las Partes, en consulta con los órganos
internacionales pertinentes, podrá adoptar disposiciones para fomentar el
aumento de la cooperación y la coordinación entre la secretaría y las
secretarías de otros convenios sobre productos químicos y desechos. La Conferencia
de las Partes, en consulta con los órganos internacionales pertinentes, podrá
impartir orientación adicional sobre esta cuestión.
Artículo 25. Solución de controversias.
1. Las Partes procurarán resolver cualquier controversia suscitada
entre ellas en relación con la interpretación o la aplicación del presente
Convenio mediante negociación u otros medios pacíficos de su propia elección.
2. Al ratificar, aceptar o aprobar el presente Convenio, o adherirse
a él, o en cualquier momento posterior, toda Parte que no sea una organización
de integración económica regional podrá declarar en un instrumento escrito
presentado al Depositario que, respecto de cualquier controversia sobre la
interpretación o la aplicación del presente Convenio, reconoce como
obligatorios, en relación con cualquier Parte que acepte la misma obligación,
uno o los dos medios para la solución de controversias siguientes:
a) Arbitraje de conformidad con el procedimiento establecido en la
parte I del anexo E;
b) Sometimiento de la controversia a la Corte Internacional de
Justicia.
3. Una Parte que sea una organización de integración económica
regional podrá hacer una declaración de efecto similar en relación con el
arbitraje, de conformidad con el párrafo 2.
4. Toda declaración formulada con arreglo al párrafo 2 o al párrafo
3 permanecerá en vigor hasta que expire de conformidad con sus propios términos
o hasta que hayan transcurrido tres meses después de haberse depositado en
poder del Depositario una notificación escrita de su revocación.
5. Ni la expiración de una declaración, ni una notificación de
revocación ni una nueva declaración afectarán en modo alguno los procedimientos
pendientes ante un tribunal arbitral o ante la Corte Internacional de Justicia,
a menos que las Partes en la controversia acuerden otra cosa.
6. Si las Partes en una controversia no han aceptado el mismo medio
para la solución de controversias de conformidad con el párrafo 2 o el párrafo
3, y si no han podido dirimir la controversia por los medios mencionados en el
párrafo 1 en un plazo de 12 meses a partir de la notificación de una Parte a
otra de que existe entre ellas una controversia, la controversia se someterá a
una comisión de conciliación a solicitud de cualquiera de las Partes en ella.
El procedimiento que figura en la parte II del anexo E se aplicará a la
conciliación con arreglo al presente artículo.
Artículo 26. Enmiendas del convenio.
1. Cualquier Parte podrá proponer enmiendas del presente Convenio.
2. Las enmiendas del presente Convenio se aprobarán en una reunión
de la Conferencia de las Partes. La secretaría comunicará el texto de toda
propuesta de enmienda a las Partes al menos seis meses antes de la reunión en
que se proponga su aprobación. La secretaría comunicará también las propuestas
de enmienda a los signatarios del presente Convenio y al Depositario, para su
información.
3. Las Partes harán todo lo posible por llegar a un acuerdo por
consenso sobre cualquier propuesta de enmienda del presente Convenio. Una vez
agotados todos los esfuerzos por llegar a un consenso, sin lograrlo, la
enmienda se aprobará, como último recurso, por una mayoría de tres cuartos de
las Partes presentes y votantes en la reunión.
4. El Depositario comunicará la enmienda aprobada a todas las Partes
para su ratificación, aceptación o aprobación.
5. La ratificación, aceptación o aprobación de una enmienda se
notificará por escrito al Depositario. La enmienda que se apruebe con arreglo
al párrafo 3 entrará en vigor para las Partes que hayan consentido en someterse
a las obligaciones establecidas en ella el nonagésimo día contado a partir de
la fecha de depósito de los instrumentos de ratificación, aceptación o
aprobación de al menos tres cuartos de las Partes que lo sean en el momento en
que se apruebe la enmienda. De ahí en adelante, la enmienda entrará en vigor
para cualquier otra Parte el nonagésimo día contado a partir de la fecha en que
haya depositado su instrumento de ratificación, aceptación o aprobación de la
enmienda.
Artículo 27. Aprobación y enmienda de los
anexos.
1. Los anexos del presente Convenio formarán parte integrante del
mismo y, a menos que se disponga expresamente otra cosa, toda referencia al
presente Convenio constituirá a la vez una referencia a ellos.
2. Todo anexo adicional aprobado tras la entrada en vigor del
presente Convenio estará limitado a cuestiones de procedimiento, científicas,
técnicas o administrativas.
3. Para la propuesta, aprobación y entrada en vigor de nuevos anexos
del presente Convenio se aplicará el siguiente procedimiento:
a) Los anexos adicionales se propondrán y aprobarán de conformidad
con el procedimiento que se establece en los párrafos 1 a 3 del artículo 26;
b) Las Partes que no puedan aceptar un anexo adicional lo
notificarán por escrito al Depositario dentro del plazo de un año contado a
partir de la fecha en que el Depositario haya comunicado la aprobación de dicho
anexo. El Depositario comunicará sin demora a todas las Partes cualquier
notificación recibida. Una Parte podrá, en cualquier momento, notificar por
escrito al Depositario la retirada de una notificación de no aceptación que
haya hecho anteriormente respecto de un anexo adicional y, en tal caso, el
anexo entrará en vigor respecto de esa Parte con arreglo al apartado c); y
c) Al cumplirse el plazo de un año contado a partir de la fecha en
que el Depositario haya comunicado la aprobación de un anexo adicional, el
anexo entrará en vigor para todas las Partes que no hayan presentado una
notificación de no aceptación de conformidad con las disposiciones del apartado
b).
4. La propuesta, aprobación y entrada en vigor de enmiendas de los
anexos del presente Convenio estarán sujetas a los mismos procedimientos
previstos para la propuesta, aprobación y entrada en vigor de los anexos
adicionales del Convenio, con la salvedad de que una enmienda de un anexo no
entrará en vigor para una Parte que haya formulado una declaración con respecto
a la enmienda de anexos de conformidad con el párrafo 5 del artículo 30, en
cuyo caso cualquier enmienda de ese tipo entrará en vigor con respecto a dicha
Parte el nonagésimo día contado a partir de la fecha del depósito en poder del
Depositario de su instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o
adhesión con respecto a tal enmienda.
5. Si un anexo adicional o una enmienda de un anexo guarda relación
con una enmienda del presente Convenio, el anexo adicional o la enmienda no
entrará en vigor hasta que entre en vigor la enmienda del Convenio.
Artículo 28. Derecho de voto.
1. Cada Parte en el presente Convenio tendrá un voto, salvo lo
dispuesto en el párrafo 2.
2. En los asuntos de su competencia, las organizaciones de
integración económica regional ejercerán su derecho de voto con un número de
votos igual al número de sus Estados miembros que sean Partes en el presente
Convenio. Dichas organizaciones no ejercerán su derecho de voto si cualquiera
de sus Estados miembros ejerce el suyo, y viceversa.
Artículo 29. Firma.
El presente Convenio estará abierto a la firma en Kumamoto (Japón)
para todos los Estados y organizaciones de integración económica regional los
días 10 y 11 de octubre de 2013, y posteriormente en la Sede de las Naciones
Unidas en Nueva York hasta el 9 de octubre de 2014.
Artículo 30. Ratificación, aceptación
aprobación o adhesión.
1. El presente Convenio estará sujeto a la ratificación, la
aceptación o la aprobación de los Estados y las organizaciones de integración
económica regional. El Convenio estará abierto a la adhesión de los Estados y
de las organizaciones de integración económica regional a partir del día
siguiente a la fecha en que expire el plazo para la firma del Convenio. Los
instrumentos de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión se depositarán
en poder del Depositario.
2. Toda organización de integración económica regional que pase a
ser Parte en el presente Convenio sin que ninguno de sus Estados miembros sea
Parte quedará vinculada por todas las obligaciones contraídas en virtud del
Convenio. En el caso de dichas organizaciones, cuando uno o varios de sus
Estados miembros sean Partes en el presente Convenio, la organización y sus
Estados miembros decidirán acerca de sus responsabilidades respectivas en
cuanto al cumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud del Convenio.
En tales casos, la organización y los Estados miembros no estarán facultados
para ejercer simultáneamente los derechos que establezca el Convenio.
3. En sus instrumentos de ratificación, aceptación, aprobación o
adhesión, las organizaciones de integración económica regional declararán el
ámbito de su competencia en relación con los asuntos regidos por el presente
Convenio. Esas organizaciones también informarán al Depositario sobre cualquier
modificación importante de su ámbito de competencia y este, a su vez, informará
de ello a las Partes.
4. Se alienta a los Estados y a las organizaciones de integración
económica regional a que, en el momento de su ratificación, aceptación o
aprobación del Convenio o de su adhesión al mismo, transmitan a la secretaría
información sobre las medidas que vayan a aplicar para cumplir las
disposiciones del Convenio.
5. En su instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o
adhesión, una Parte podrá declarar que, con respecto a ella, una enmienda de un
anexo solo entrará en vigor una vez que haya depositado su instrumento de
ratificación, aceptación, aprobación o adhesión con respecto a dicha enmienda.
Artículo 31. Entrada en vigor.
1. El presente Convenio entrará en vigor el nonagésimo día contado a
partir de la fecha en que haya sido depositado el quincuagésimo instrumento de
ratificación, aceptación, aprobación o adhesión.
2. Respecto de cada Estado u organización de integración económica
regional que ratifique, acepte o apruebe el presente Convenio o que se adhiera
a él después de haber sido depositado el quincuagésimo instrumento de
ratificación, aceptación, aprobación o adhesión, el Convenio entrará en vigor
el nonagésimo día contado a partir de la fecha en que dicho Estado u
organización de integración económica regional haya depositado su instrumento de
ratificación, aceptación, aprobación o adhesión.
3. A los efectos de los párrafos 1 y 2, los instrumentos depositados
por una organización de integración económica regional no se considerarán
adicionales con respecto a los depositados por los Estados miembros de esa
organización.
Artículo 32. Reservas.
No podrán formularse reservas al presente Convenio.
Artículo 33. Denuncia.
1. En cualquier momento después de la expiración de un plazo de tres
años contados a partir de la fecha de entrada en vigor del presente Convenio
respecto de una Parte, esa Parte podrá denunciar el Convenio mediante
notificación hecha por escrito al Depositario.
2. La denuncia cobrará efecto al cabo de un año contado desde la
fecha en que el Depositario haya recibido la notificación correspondiente o,
posteriormente, en la fecha que se indique en la notificación.
Artículo 34. Depositario.
El Secretario General de las Naciones Unidas será el Depositario del
presente Convenio.
Artículo 35. Autenticidad de los textos.
El original del presente Convenio, cuyos textos en los idiomas
árabe, chino, español, francés, inglés y ruso son igualmente auténticos, se
depositará en poder del Depositario.
EN TESTIMONIO DE LO CUAL, los infrascritos, debidamente autorizados
a esos efectos, han firmado el presente Convenio.
Hecho en Kumamoto (Japón) el décimo día de octubre de dos mil trece.
Anexo A.
Productos con mercurio añadido.
Se excluyen del presente anexo los productos siguientes:
a) Productos esenciales para usos militares y protección civil;
b) Productos para investigación, calibración de instrumentos, para
su uso como patrón de referencia;
c) Cuando no haya disponible ninguna alternativa sin mercurio viable
para piezas de repuesto, interruptores y relés, lámparas fluorescentes de
cátodo frío y lámparas fluorescentes de electrodo externo (CCFL y EEFL) para
pantallas electrónicas, y aparatos de medición;
d) Productos utilizados en prácticas tradicionales o religiosas; y
e) Vacunas que contengan tiomersal como conservante.
Parte I: Productos sujetos al artículo 4, párrafo 1
Productos con mercurio añadido
Fecha después de la cual no estará permitida la producción,
importación ni exportación del
producto (fecha de eliminación)
Baterías, salvo baterías de botón de óxido de plata con un
contenido de mercurio inferior al 2%, baterías de botón zinc-aire con un contenido
de mercurio inferior al 2%
2020
Interruptores y relés, con excepción de puentes medidores de
capacitancia y pérdida de alta precisión e interruptores y relés RF de alta
frecuencia utilizados en instrumentos de vigilancia y control con un contenido
máximo de mercurio de 20 mg por puente, interruptor o relé
2020
Lámparas fluorescentes compactas (CFL) para usos generales de
iluminación
de < 30 vatios con un contenido de mercurio superior a 5 mg por
quemador de lámpara
2020
Lámparas fluorescentes lineales (LFL) para usos generales de
iluminación:
a) fósforo tribanda de menos de 60 vatios con un contenido de mercurio
superior a 5 mg por lámpara;
b) fósforo en halofosfato de < 40 vatios con un contenido de mercurio
superior a 10 mg por lámpara.
2020
Lámparas de vapor de mercurio a alta presión (HPMV) para usos
generales de iluminación
2020
Mercurio en lámparas fluorescentes de cátodo frío y lámparas
fluorescentes de electrodo externo (CCFL y EEFL) para pantallas electrónicas:
a) de longitud corta (< 500 mm) con un contenido de mercurio superior a
3,5 mg por lámpara;
b) de longitud media (> 500 mm y < 1 500 mm) con un contenido de
mercurio superior a 5 mg por lámpara;
c) de longitud larga (> 1 500 mm) con un contenido de mercurio superior a
13 mg por lámpara.
2020
Cosméticos (con un contenido de mercurio superior a 1 ppm),
incluidos los jabones y las cremas para aclarar la piel, pero sin incluir los
cosméticos para la zona de alrededor de los ojos que utilicen mercurio como
conservante y para los que no existan
conservantes alternativos eficaces y seguros1/
2020
Plaguicidas, biocidas y antisépticos de uso tópico
2020
Los siguientes aparatos de medición no electrónicos, a excepción
de los aparatos de medición no electrónicos instalados en equipo de gran
escala o los utilizados para mediciones de alta precisión, cuando no haya
disponible ninguna alternativa adecuada sin mercurio:
a) barómetros;
b) higrómetros;
c) manómetros;
d) termómetros;
e) esfigmomanómetros.
2020
1/ La intención es no abarcar a los cosméticos, los jabones o las
cremas que contienen trazas contaminantes de mercurio.
Parte II: Productos sujetos al artículo 4, párrafo 3
Productos con mercurio añadido
Disposiciones
Amalgama dental
Las medidas que ha de adoptar la Parte para reducir el uso de la
amalgama dental tendrán en cuenta las circunstancias nacionales de la Parte y
las orientaciones internacionales pertinentes e incluirán dos o más de las
medidas que figuran en la lista siguiente:
i) Establecer objetivos nacionales destinados a la prevención de
la caries dental y a la promoción de la salud, a fin de reducir al mínimo la
necesidad de restauración dental;
ii) Establecer objetivos nacionales encaminados a reducir al
mínimo su uso;
iii) Promover el uso de alternativas sin mercurio eficaces en
función de los costos y clínicamente efectivas para la restauración dental;
iv) Promover la investigación y el desarrollo de materiales de
calidad sin mercurio para la restauración dental;
v) Alentar a las organizaciones profesionales representativas y a
las escuelas odontológicas para que eduquen e impartan capacitación a
dentistas profesionales y estudiantes sobre el uso de alternativas sin
mercurio en la restauración dental y la promoción de las mejores prácticas de
gestión;
vi) Desincentivar las políticas de seguros y los programas que
favorezcan el uso de amalgama dental en lugar de la restauración dental sin
mercurio;
vii) Alentar las políticas de seguros y los programas que
favorezcan el uso de alternativas de calidad a la amalgama dental para la
restauración dental;
viii) Limitar el uso de amalgama dental en su forma encapsulada;
ix) Promover el uso de las mejores prácticas ambientales en los
gabinetes dentales para reducir las liberaciones de mercurio y compuestos de
mercurio en el agua y la tierra.
Anexo B.
Procesos de fabricación en los que
se utiliza mercurio o compuestos de mercurio.
Parte I: Procesos sujetos al artículo 5, párrafo 2
Procesos de fabricación en los que utiliza mercurio o compuestos
de mercurio
Fecha de eliminación
Producción de cloro-álcali
2025
Producción de acetaldehído en la que se utiliza mercurio o
compuestos de mercurio como catalizador
2018
Parte II: Procesos sujetos al artículo 5, párrafo 3
Proceso que utiliza mercurio
Disposiciones
Producción de monómeros de cloruro de vinilo
Las Partes habrán de adoptar, entre otras, las medidas siguientes:
i) Reducir el uso de mercurio en términos de producción por unidad
en un 50% antes del año 2020 en relación con el uso en 2010;
ii) Promover medidas para reducir la dependencia del mercurio
procedente de la extracción primaria;
iii) Tomar medidas para reducir las emisiones y liberaciones de
mercurio al medio ambiente;
iv) Apoyar la investigación y el desarrollo de catalizadores y
procesos sin mercurio;
v) No permitir el uso de mercurio cinco años después de que la
Conferencia de las Partes haya determinado que catalizadores sin mercurio
basados en procesos existentes se han vuelto viables desde el punto de vista
económico y técnico;
vi) Presentar informes a la Conferencia de las Partes sobre sus
esfuerzos por producir o encontrar alternativas y para eliminar el uso del
mercurio de conformidad con el artículo 21.
Metilato o etilato sódico o potásico
Las Partes habrán de adoptar, entre otras, las medidas siguientes:
i) Adoptar medidas para reducir el uso de mercurio encaminadas a
eliminar este uso lo antes posible y en un plazo de diez años a partir de la
entrada en vigor del Convenio;
ii) Reducir las emisiones y liberaciones en términos de producción
por unidad en un 50% antes del año 2020 en relación con 2010;
iii) Prohibir el uso de mercurio nuevo procedente de la extracción
primaria;
iv) Apoyar la investigación y el desarrollo relativos a procesos
sin mercurio;
v) No permitir el uso de mercurio cinco años después de que la
Conferencia de las Partes haya determinado que procesos sin mercurio se han
vuelto viables desde el punto de vista económico y técnico;
vi) Presentar informes a la Conferencia de las Partes sobre sus
esfuerzos por producir o encontrar alternativas y para eliminar el uso del
mercurio de conformidad con el artículo 21
Producción de poliuretano en la que se utilizan catalizadores que
contienen mercurio
Las Partes habrán de adoptar, entre otras, las medidas siguientes:
i) Adoptar medidas para reducir el uso de mercurio encaminadas a eliminar
este uso lo antes posible y en un plazo de diez años a partir de la entrada
en vigor del Convenio; ii) Adoptar medidas para reducir la dependencia del
mercurio procedente de la extracción primaria; iii) Tomar medidas para
reducir las emisiones y liberaciones de mercurio al medio ambiente; iv)
Alentar la investigación y el desarrollo de catalizadores y procesos sin
mercurio; v) Presentar informes a la Conferencia de las Partes sobre sus
esfuerzos por producir y/o encontrar alternativas y para eliminar el uso del
mercurio de conformidad con el artículo 21. El párrafo 6 del artículo 5 no
será de aplicación para este proceso de fabricación.
Anexo C.
Extracción de oro artesanal y en
pequeña escala.
Planes nacionales de acción
1. Cada Parte que esté sujeta a las disposiciones del párrafo 3 del
artículo 7 incluirá en su plan nacional de acción:
a) Las metas de reducción y los objetivos nacionales;
b) Medidas para eliminar:
i) La amalgamación del mineral en bruto;
ii) La quema expuesta de la amalgama o amalgama procesada;
iii) La quema de la amalgama en zonas residenciales; y
iv) La lixiviación de cianuro en sedimentos, mineral en bruto o
rocas a los que se ha agregado mercurio, sin eliminar primero el mercurio;
c) Medidas para facilitar la formalización o reglamentación del
sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala;
d) Estimaciones de referencia de las cantidades de mercurio
utilizadas y las prácticas empleadas en la extracción y el tratamiento de oro
artesanales y en pequeña escala en su territorio;
e) Estrategias para promover la reducción de emisiones y
liberaciones de mercurio, y la exposición a esa sustancia, en la extracción y
el tratamiento de oro artesanales y en pequeña escala, incluidos métodos sin mercurio;
f) Estrategias para gestionar el comercio y prevenir el desvío de
mercurio y compuestos de mercurio procedentes de fuentes extranjeras y
nacionales para su uso en la extracción y el tratamiento de oro artesanales y
en pequeña escala;
g) Estrategias para atraer la participación de los interesados en la
aplicación y el perfeccionamiento permanente del plan de acción nacional;
h) Una estrategia de salud pública sobre la exposición al mercurio
de los mineros artesanales y que extraen oro en pequeña escala y sus
comunidades. Dicha estrategia debería incluir, entre otras cosas, la reunión de
datos de salud, la capacitación de trabajadores sanitarios y campañas de
sensibilización a través de los centros de salud;
i) Estrategias para prevenir la exposición de las poblaciones
vulnerables al mercurio utilizado en la extracción de oro artesanal y en
pequeña escala, en particular los niños y las mujeres en edad fértil,
especialmente las embarazadas;
j) Estrategias para proporcionar información a los mineros
artesanales y que extraen oro en pequeña escala y las comunidades afectadas; y
k) Un calendario de aplicación del plan de acción nacional
2. Cada Parte podrá incluir en su plan de acción nacional otras
estrategias para alcanzar sus objetivos, por ejemplo la utilización o
introducción de normas para la extracción de oro artesanal y en pequeña escala
sin mercurio y mecanismos de mercado o herramientas de comercialización.
Anexo D.
Lista de fuentes puntuales de
emisiones de mercurio y compuestos de mercurio en la atmósfera.
Categoría de fuente puntual:
Centrales eléctricas de carbón;
Calderas industriales de carbón;
Procesos de fundición y calcinación utilizados en la producción de
metales no ferrosos;
Plantas de incineración de desechos;
Fábricas de cemento clínker.
1/ A los efectos del presente anexo, por “metales no ferrosos” se
entiende plomo, zinc, cobre y oro industrial.
Anexo E.
Procedimientos de arbitraje y
conciliación.
Parte I: Procedimiento arbitral.
El procedimiento arbitral, a los efectos de lo dispuesto en el
párrafo 2 a) del artículo 25 del presente Convenio, será el siguiente:
Artículo 1
1. Cualquier Parte podrá recurrir al arbitraje de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 25 del presente Convenio mediante notificación escrita
a la otra Parte o las otras Partes en la controversia. La notificación irá
acompañada de un escrito de demanda, junto con cualesquiera documentos
justificativos. En esa notificación se definirá la cuestión que ha de ser
objeto de arbitraje y se hará referencia específica a los artículos del
presente Convenio de cuya interpretación o aplicación se trate.
2. La Parte demandante notificará a la secretaría que somete la
controversia a arbitraje de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 del
presente Convenio. La notificación deberá incluir una notificación escrita de
la Parte demandante, el escrito de demanda y los documentos justificativos a
que se hace referencia en el párrafo 1 del presente artículo. La secretaría
transmitirá la información así recibida a todas las Partes.
Artículo 2
1. Si la controversia se somete a arbitraje de conformidad con el
artículo 1, se establecerá un tribunal arbitral. El tribunal arbitral estará
integrado por tres miembros.
2. Cada una de las Partes en la controversia nombrará un árbitro, y
los dos árbitros así nombrados designarán mediante acuerdo al tercer árbitro,
quien asumirá la Presidencia del tribunal. En controversias entre más de dos
Partes, las Partes que compartan un mismo interés nombrarán un solo árbitro
mediante acuerdo. El Presidente del tribunal no deberá ser nacional de ninguna
de las Partes en la controversia, ni tener residencia habitual en el territorio
de ninguna de esas Partes, ni estar al servicio de ninguna de ellas, ni haberse
ocupado del asunto en ningún otro concepto.
3. Toda vacante que se produzca se cubrirá en la forma prescrita
para el nombramiento inicial.
Artículo 3
1. Si una de las Partes en la controversia no nombra un árbitro en
un plazo de dos meses contados a partir de la fecha de la recepción de la
notificación de arbitraje por la Parte demandada, la otra Parte podrá informar
de ello al Secretario General de las Naciones Unidas, quien procederá a la
designación en un nuevo plazo de dos meses.
2. Si el Presidente del tribunal arbitral no ha sido designado en un
plazo de dos meses a partir de la fecha de nombramiento del segundo árbitro, el
Secretario General de las Naciones Unidas, a instancia de una Parte, designará
al Presidente en un nuevo plazo de dos meses.
Artículo 4
El tribunal arbitral emitirá sus decisiones de conformidad con las
disposiciones del presente Convenio y del derecho internacional.
Artículo 5
A menos que las Partes en la controversia dispongan otra cosa, el
tribunal arbitral establecerá su propio reglamento.
Artículo 6
El tribunal arbitral podrá, a solicitud de una de las Partes en la
controversia, recomendar medidas de protección básicas provisionales.
Artículo 7
Las Partes en la controversia facilitarán la labor del tribunal
arbitral y, en especial, utilizando todos los medios a su disposición:
a) Le proporcionarán todos los documentos, información y facilidades
pertinentes; y
b) Le permitirán, cuando sea necesario, convocar a testigos o
peritos para oír sus declaraciones.
Artículo 8
Las Partes en la controversia y los árbitros quedan obligados a
proteger el carácter confidencial de cualquier información o documento que se
les comunique con ese carácter durante el proceso del tribunal arbitral.
Artículo 9
A menos que el tribunal arbitral decida otra cosa debido a las
circunstancias particulares del caso, los gastos del tribunal serán sufragados
en porcentajes iguales por las Partes en la controversia.
El tribunal llevará una relación de todos sus gastos y presentará a
las Partes un estado final de los mismos.
Artículo 10
Una Parte que tenga un interés de carácter jurídico en la materia
objeto de la controversia y que pueda verse afectada por el fallo podrá
intervenir en las actuaciones, con el consentimiento del tribunal arbitral.
Artículo 11
El tribunal arbitral podrá conocer de las demandas de reconvención
directamente relacionadas con el objeto de la controversia, y resolverlas.
Artículo 12
Los fallos del tribunal arbitral, tanto en materia de procedimiento
como sobre el fondo, se adoptarán por mayoría de votos de sus miembros.
Artículo 13
1. Si una de las Partes en la controversia no comparece ante el
tribunal arbitral o no defiende su caso, la otra Parte podrá solicitar al
tribunal que continúe el procedimiento y proceda a dictar su fallo. El hecho de
que una Parte no comparezca o no defienda su posición no constituirá un
obstáculo para el procedimiento.
2. Antes de emitir su fallo definitivo, el tribunal arbitral deberá
cerciorarse de que la demanda está bien fundada de hecho y de derecho.
Artículo 14
El tribunal arbitral dictará su fallo definitivo en un plazo de
cinco meses contados a partir de la fecha en que esté ya plenamente
constituido, a menos que considere necesario prorrogar el plazo por un período
que no excederá de otros cinco meses.
Artículo 15
El fallo definitivo del tribunal arbitral se limitará al objeto de
la controversia y será motivado. Incluirá los nombres de los miembros que han
participado y la fecha del fallo definitivo. Cualquier miembro del tribunal
podrá adjuntar al fallo definitivo una opinión separada o discrepante.
Artículo 16
El fallo definitivo será vinculante respecto de las Partes en la
controversia. La interpretación del presente Convenio formulada mediante el
fallo definitivo también será vinculante para toda Parte que intervenga con
arreglo al artículo 10 del presente procedimiento, en la medida en que guarde
relación con cuestiones respecto de las cuales esa Parte haya intervenido. El
fallo definitivo no podrá ser impugnado, a menos que las Partes en la
controversia hayan convenido de antemano un procedimiento de apelación.
Artículo 17
Todo desacuerdo que surja entre las Partes sujetas al fallo
definitivo de conformidad con el artículo 16 del presente procedimiento
respecto de la interpretación o forma de aplicación de dicho fallo definitivo
podrá ser presentado por cualquiera de las Partes al tribunal arbitral que
emitió el fallo definitivo para que éste se pronuncie al respecto.
Parte II: Procedimiento de conciliación
El procedimiento de conciliación a los efectos del párrafo 6 del
artículo 25 del presente Convenio será el siguiente:
Artículo 1
Una solicitud de una Parte en una controversia para establecer una
comisión de conciliación con arreglo al párrafo 6 del artículo 25 del presente
Convenio será dirigida, por escrito, a la secretaría, con una copia a la otra
Parte u otras Partes en la controversia. La secretaría informará inmediatamente
a todas las Partes según proceda.
Artículo 2
1. A menos que las Partes en la controversia decidan otra cosa, la
comisión de conciliación estará integrada por tres miembros, uno nombrado por
cada Parte interesada y un Presidente elegido conjuntamente por esos miembros.
2. En las controversias entre más de dos Partes, las que compartan
un mismo interés nombrarán de común acuerdo a un miembro en la comisión.
Artículo 3
Si en un plazo de dos meses a partir de la fecha de recepción por la
secretaría de la solicitud por escrito a que se hace referencia en el artículo
1 del presente procedimiento, las Partes en la controversia no han nombrado a
un miembro de la comisión, el Secretario General de las Naciones Unidas, a
instancia de cualquiera de las Partes, procederá a su nombramiento en un nuevo
plazo de dos meses.
Artículo 4
Si el Presidente de la comisión de conciliación no hubiera sido designado
dentro de los dos meses siguientes al nombramiento del segundo miembro de la
comisión, el Secretario General de las Naciones Unidas, a instancia de
cualquiera de las Partes en la controversia, procederá a su designación en un
nuevo plazo de dos meses.
Artículo 5
La comisión de conciliación prestará asistencia a las Partes en la
controversia de manera independiente e imparcial en los esfuerzos que realicen
para tratar de llegar a una solución amistosa.
Artículo 6
1. La comisión de conciliación podrá realizar sus actuaciones de
conciliación de la manera que considere adecuada, teniendo cabalmente en cuenta
las circunstancias del caso y las opiniones que las Partes en la controversia
puedan expresar, incluida toda solicitud de resolución rápida. La comisión
podrá aprobar su propio reglamento según sea necesario, a menos que las Partes
acuerden otra cosa.
2. La comisión de conciliación podrá, en cualquier momento durante
sus actuaciones, formular propuestas o recomendaciones para la solución de la
controversia.
Artículo 7
Las Partes en la controversia cooperarán con la comisión de
conciliación. En especial, procurarán atender a las solicitudes de la comisión
relativas a la presentación de material escrito y pruebas y a la asistencia a
reuniones. Las Partes y los miembros de la comisión de conciliación quedan
obligados a proteger el carácter confidencial de cualquier información o
documento que se les comunique con ese carácter durante las actuaciones de la
comisión
Artículo 8
La comisión de conciliación tomará sus decisiones por mayoría de
votos de sus miembros.
Artículo 9
A menos que la controversia se haya resuelto, la comisión de
conciliación redactará un informe con recomendaciones para la resolución de la
controversia en un plazo no mayor de 12 meses contados a partir de la fecha de
su constitución plena, que las Partes en la controversia examinarán de buena
fe.
Artículo 10
Cualquier desacuerdo en cuanto a la competencia de la comisión de
conciliación para examinar la cuestión que se le haya remitido será decidido
por la comisión.
Artículo 11
A menos que acuerden otra cosa, las Partes en la controversia
sufragarán en porcentajes iguales los gastos de la comisión de conciliación. La
comisión llevará una relación de todos sus gastos y presentará a las Partes un
estado final de los mismos.
***
DECRETA:
Artículo 1o. Apruébese el “Convenio de
Minamata sobre el mercurio”, hecho en Kumamoto, Japón, el 10 de octubre de
2013.
Artículo 2o. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o de la Ley 7a de
1944, el “Convenio de Minamata sobre el mercurio”, hecho en Kumamoto, Japón, el
10 de octubre de 2013, que por el artículo 1o de esta ley se aprueba, obligará
a la República de Colombia a partir de la fecha en que se perfeccione el
vínculo internacional respecto del mismo.
Artículo 3o. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación.
III. INTERVENCIONES
1. Amicus Curiae de
Congresistas y miembros de la sociedad civil
6.       La Senadora Angélica Lozano, la Representante a la Cámara Juanita
Goebertus, junto a otros congresistas, académicos, ambientalistas y miembros de
la sociedad civil defendieron la necesidad de aprobar el Convenio de Minamata.
Afirman que “la urgencia de tomar medidas para la gestión adecuada del
mercurio en Colombia y para su eliminación es innegable […] Los
resultados de mediciones de mercurio en todo el país son alarmantes y, lo que
es peor, han sido reportadas sistemáticamente desde hace más de 15 años, sin
que se hayan tomado medidas efectivas para su control”[3].
7.       Explican que el mercurio trae impactos significativos en la salud
humana, afectando incluso al feto durante el embarazo, pues esta sustancia
atraviesa la barrera de la placenta. Advierten que Colombia, a pesar de no
producir esta sustancia, es uno de los países que más vierte toneladas per
cápita en el mundo. En promedio, por cada colombiano se liberan 1,6 gr de
mercurio cada año, en comparación con 0,3 gr por chino, 0,2 gr por brasilero, y
1 gr por peruano. Esta problemática es especialmente grave en los departamentos
de Antioquia y Chocó, producto de la minería ilegal. Aseguran que esta
situación se complejiza, aún más, dada la permanencia en el tiempo de este
material, pues tiene la capacidad de formar el compuesto orgánico metilmercurio
“capaz de bioacumularse y biomagnificarse en los seres vivos y aumentar su
concentración a medida que se asciende en la cadena alimenticia”[4].
8.       Frente a este preocupante panorama, confían en que la aprobación del
tratado internacional podría traer importantes beneficios. En primer lugar,
porque los problemas de contaminación por mercurio son de “interés global”[5]. Las
liberaciones y emisiones de mercurio, o de sus compuestos, no se quedan en las
zonas donde se generan, sino que se transportan en el aire y el agua entre
regiones enteras. De ahí que, “abordar esta problemática de forma integral,
requiere de la cooperación de la comunidad internacional”[6] En
segundo lugar, la aprobación del Convenio permitirá a Colombia: (i) acceder al
apoyo técnico y mecanismos de financiamiento internacional; (ii) fortalecer la
ejecución de políticas públicas eficaces y especializadas en la reducción y la
mitigación de los riesgos e impactos en la salud y el ambiente; (iii) contar con
un sistema de monitoreo internacional, que complemente las medidas adoptadas
internamente a partir de la Ley 1658 de 2013[7].
2. Ministerio de Relaciones
Exteriores
9.       La Directora de Asuntos Jurídicos Internacionales solicita declarar
la exequibilidad de la Ley aprobatoria número 1892 de 2018. Explica que el
Convenio apunta a combatir un material perjudicial para la salud humana y el
medio ambiente. Señala que el mercurio es un elemento “altamente peligroso”
ya que una vez emitido y liberado al ambiente, puede viajar largas distancias
mediante la bioacumulación en organismos vivos. Es decir, “las personas se
exponen al metilmercurio en la alimentación, principalmente cuando lo que se
consume son los depredadores o carnívoros, por ejemplo el tiburón y el atún”[8].
10.       Resalta la importancia del tratado, y su potencial para reducir o
eliminar progresivamente ciertos productos y procesos que usan esta sustancia. Igualmente,
destaca que la delegación colombiana jugó un papel importante en lo atinente a
la minería a pequeña escala. De hecho, asegura que el artículo 7 final
responde, en gran medida, a la activa participación de la delegación nacional.
Es así que “actividades como la minería de oro artesanal y en pequeña
escala, contarán con el apoyo para convertirse en práctica más sostenibles y
menos perjudiciales para el medio ambiente, lo que resulta en una disminución
de la afectación en salud por mercurio de los mineros, sus familias y las
comunidades aledañas”[9].
11.       Resalta también que la Convención de Minamata tiene un robusto
mecanismo de financiación. Además de los recursos que provengan del Fondo para
el Medio Ambiente Mundial (GEF por sus siglas en inglés), cuenta también con un
Programa Específico de Cooperación para apoyar la creación de capacidades y la
asistencia técnica. Esto es notable, pues, es uno de los pocos acuerdos
internacionales en materia ambiental que ha sido ratificado por los Estados
Unidos de América.
12.       Por último, explica que si bien es cierto que la Ley 1658 de 2013
trae restricciones más severas sobre el uso del mercurio[10]
que la Convención de Minamata, ello “es compatible con el derecho
internacional ya que los estados que ratifican el tratado conservan su derecho
a legislar de manera más estricta”[11].
3. Departamento Nacional de
Planeación (DNP)
13.       La Asesora de la Oficina Jurídica del DNP solicita a la Corte
declarar la exequibilidad del Convenio. Asegura que este instrumento
internacional materializa los mandatos plasmadas en los artículos 79, 80 y 81
de la Constitución Política. De esta forma, Colombia “podrá contar con
herramientas para reducir el deterioro ambiental y los efectos adversos en
salud generados por las emisiones y liberaciones antropógenas de mercurio […]
así como medidas para el suministro de información técnica y el fortalecimiento
de capacidades en investigación y gestión de los riesgos en la salud y el
ambiente”[12].
4. Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo
14.        El Ministro de Comercio, Industria y Turismo también solicita la
declaratoria de exequibilidad. Luego de explicar el alcance de algunos
artículos puntuales del Convenio, concluye que este Convenio establece medidas
internacionales para gestionar el mercurio de manera eficaz y coherente, por
medio de “responsabilidades comunes pero diferenciadas, y reconociendo las
circunstancias y las capacidades de cada Estado, así mismo los problemas de
salud, en especial para los países en desarrollo”[13].
Asegura que este propósito refleja correctamente el concepto de “Constitución
Ecológica”[14]
que ha promovido esta Corte, así como el principio de “internacionalización
de las relaciones ecológicas”[15].
15.       En su intervención, también hace un recuento de las principales
normas que a nivel interno se han ocupado del control y eliminación progresiva
del mercurio, comenzando con la Ley 1653 de 2013[16].
Cita, entre otros, el Decreto 2133 de 2016 “Por medio del cual se establecen
medidas de control a la importación y comercialización del mercurio”; la
Resolución 130 de 2017, “Por la cual se establecen los requisitos y el
procedimiento para el Registro único de importadores y comercializadores
autoridades –RUNIC-”; el Decreto 1041 de 2018, mediante el cual se
establecieron los cupos de importación y su administración con el mercurio en
una subpartida arancelaria. Por último, señala que en 2018 también se actualizó
el Plan Único Nacional de Mercurio.
5. Contraloría General de la
República
16.       El Contralor Delegado para el Sector Minas y Energía apoya la
exequibilidad de la norma. En su parecer, “no se observa contradicción con
los dictados constitucionales y los objetivos del convenio de Minamata,
considerando que deviene en una finalidad estatal loable tanto la preservación
ambiental en su conjunto, como la toma de medidas que resulten plausibles para
el mejoramiento de las condiciones de vida y salud generales del pueblo
colombiano”[17]
Encuentra apenas lógico que se establezcan límites máximos para la dejación del
mercurio como insumo industrial y minero, así como la definición de medidas necesarias
para el correcto manejo y disposición de los elementos que contengan esta
sustancia y que aún se empleen.
6. Asociación Colombiana de Minería
(ACM)
17.       El Presidente de la Asociación Colombiana de Minería solicita la
exequibilidad de la norma. Asegura que el sector minero es consciente de la
problemática asociada a esta sustancia y por ello, “ha venido adoptando
buenas prácticas para la eliminación del uso de mercurio en sus operaciones y
viene apoyando la transferencia de conocimiento a mineros que se acogen a
procesos de formalización, y mineros de pequeña escala que aún utilizan este
método”[18].
Sin embargo, advierte que todavía se requieren mayores esfuerzos estatales para
combatir la extracción ilícita de minerales en el país.
7. Agencia Nacional de Minería
18.       El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica solicita a la Corte declarar
la exequibilidad del Convenio. Aduce que este instrumento internacional
refuerza las acciones que el Estado colombiano ha emprendido a través de la Ley
1658 de 2013. La lucha contra el mercurio “es concordante con las
disposiciones constitucionales de planeación, manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales de forma que se garantice un desarrollo sostenible”[19].
Asegura que la exclusión del mercurio en la minería, “además de mejorar la
calidad de vida de las poblaciones aledañas a esas explotaciones, mejora la
calidad del recurso hídrico y de la seguridad alimentaria de las comunidades
ribereñas”[20].
8. Instituto Nacional de Vigilancia
de Medicamentos y Alimentos (Invima)
19.       El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica solicita a la Corte declarar
la exequibilidad de la Ley bajo estudio, la cual va encaminada a la “protección
de la salud pública de los colombianos”[21],
el cual es un derecho constitucional fundamental. Advierte en este punto que,
por su alta toxicidad, el mercurio ha sido incluido por la Organización Mundial
de la Salud (OMS) en la lista de los diez productos o grupos químicos que
plantean especiales problemas en el contexto internacional actual. Y si bien es
cierto que Colombia ha reducido notablemente las importaciones de este metal[22],
sus efectos aún están presentes en el país.
20.       Explica que el Invima es responsable del proceso de vigilancia
sanitaria para alimentos, medicamentos, cosméticos, dispositivos médicos y demás
insumos definidos por el Legislador[23].
Actúa como una institución técnica de referencia nacional en materia sanitaria,
generando las condiciones necesarias para promover y proteger la salud
individual y colectiva de la población. Dentro de este marco de competencias,
da cuenta de los avances realizados en la vigilancia de sustancias que podrían
estar contaminadas con excesos de mercurio, así: (i) Circular Externa
100-0162-17, que establece medidas de control a la importación y
comercialización de mercurio y los productos que lo contienen; (ii) Plan
Nacional de Vigilancia y Control de mercurio en atún enlatado, peces
dulceacuícolas, pescado mota, medicamentos veterinarios y otras sustancias
derivadas; (iii) Análisis en productos cosméticos, aseo, plaguicidas y
productos de higiene doméstica, en cumplimiento de la Decisión 516 de 2002 de
la Comunidad Andina de Naciones (CAN). En estos tres campos, sostiene que el Invima
ha venido adelantando medidas sanitarias para la reducción y/o eliminación de
este metal.
9. Corporación Autónoma Regional
del Centro de Antioquia (Corantioquia)
21.       El Secretario General de Corantioquia apoya la exequibilidad de la
norma, pues considera “muy acertada y necesaria que esta Ley sea ratificada
desde su marco constitucional”[24],
que consagra justamente la protección del derecho fundamental al ambiente sano.
Asegura que, desde hace varios años, en el departamento de Antioquia, la
Corporación ha venido adelantando jornadas y proyectos de sensibilización para
cambiar la mentalidad de los mineros tradicionales de la región, “construyendo
una cultura minera más armoniosa, sostenible y responsable con el medio
ambiente”[25].
22.       Sin embargo, también reconoce que subsisten obstáculos para el
abandono definitivo del uso del mercurio en los procesos mineros, tales como el
conflicto armado, la debilidad de algunos gobiernos locales, la poca percepción
de los riesgos que conlleva el uso del mercurio, y la carencia de elementos y
procesos técnicos que permitan reemplazar esta sustancia. Cita, a manera de
ejemplo, la falta total de sistemas de almacenamiento y tratamientos de lodos y
aguas residuales, haciendo que estas desemboquen, sin más, en los ríos del Departamento.
Por estos hechos, ya se han conocido afectaciones a la salud de los habitantes
de la región, que se manifiestan en: “alteraciones al sistema neurológico y
respiratorio que pueden llegar a desencadenar enfermedades catastróficas”[26].
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACIÓN
23.       En ejercicio de las competencias previstas en los artículos 242,
numeral 2° y 278, numeral 5° del texto constitucional, así como el artículo 7
del Decreto 2067 de 1991, el señor Procurador General de la Nación, Fernando
Carrillo Flórez, presentó concepto número 6524 dentro del trámite de la
referencia. Solicita a la Corte la declaración de exequibilidad de la totalidad
de la norma objeto de estudio, junto con sus anexos.
24.       En primer lugar, realiza un análisis formal del trámite de
aprobación de la norma y concluye que se encuentra ajustada a la Constitución,
debido a que cumplió con los procedimientos en la etapa pre-parlamentaria y la
parlamentaria. En efecto, el Convenio fue suscrito por la Embajadora
Extraordinaria y Plenipotenciaria ante el Gobierno de Japón, señora Patricia
Eugenia Cárdenas, quien fue autorizada para ello por el Presidente de la
República, Juan Manuel Santos. Ahora bien, ante el Congreso se agotaron todas
las etapas necesarias: (i) publicación en la Gaceta del Congreso, antes de
darle curso en la comisión respectiva; (ii) inicio del trámite en la Comisión
Segunda del Senado; (iii) el deber de anuncio previo, establecido en el
artículo 160 de la Constitución, también se respetó; (iv) cumplimiento tanto del
quórum deliberatorio como el decisorio en todas las sesiones; (v) la aprobación
del proyecto se dio en el término de dos legislaturas, de acuerdo con lo
previsto en el artículo 162 constitucional; (vi) sanción por parte del
Presidente de la República; y (vii) remisión a la Corte Constitucional dentro
del término de seis días.
25.       En lo que respecta a la materia del Convenio, lo encuentra
plenamente ajustado a la Constitución Política, puesto que apunta a la
protección de la salud humana y del medio ambiente, “que son bienes y
derechos de gran relevancia constitucional”[27]. Relata
que los graves efectos adversos de este material fueron evidenciados en Japón,
con la enfermedad de Minamata, “un síndrome neurológico causado por
intoxicación con metilmercurio”[28].
Para lo anterior, el concepto profundiza en los siguientes temas: (i) el
objetivo general del Convenio y su armonía con el régimen constitucional; (ii)
los principios de acceso a la información y aplicación de la tecnología más
apropiada; (iii) la extracción de oro artesanal; (iv) la solución pacífica de
controversias; (v) el funcionamiento del tratado y (vi) la relación con otros
tratados, instrumentos y sistemas internacionales.
26.       El concepto del Procurador hace hincapié en el principio de acceso a
la información y aplicación de la tecnología más avanzada. Al respecto, señala
que “se ajustan a la Constitución las normas que prohíjan que los Estados
proporcionen información pertinente sobre las actividades contaminantes que
realizan y sobre sus esfuerzos por acabar con los factores que deterioran el
medio ambiente y la calidad de vida; que la información sea pública y accesible
a los ciudadanos y que con ello se propenda a una mejor saber científico, al
intercambio de conocimientos y la transferencia de mejores tecnologías”[29].
27.       En el parecer de la vista Fiscal, los compromisos que adquiere el
Estado colombiano con esta norma no afectan los derechos fundamentales de las
comunidades étnicas, ni se impide la formalización de los pequeños mineros en
contra de su derecho al trabajo, “sino que únicamente se desestimula el
empleo del mercurio por razones ecológicas y sanitarias”[30].
V.CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia de la Corte en la
revisión de tratados y leyes aprobatorias de tratados
28.        En virtud del numeral 10º del artículo 241 de la Carta Política, la
Corte Constitucional es competente para ejercer el control integral de los
tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. De acuerdo con lo
expresado en reiterada
jurisprudencia, dicho control es:
“(i) previo al
perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a
la sanción gubernamental; (ii) automático, pues debe ser enviada
directamente por el Presidente de la República a la Corte Constitucional dentro
de los seis días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) integral,
en la medida en que la Corte debe analizar tanto los aspectos formales como los
materiales de la ley y el tratado, confrontándolos con todo el texto
constitucional; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada; (v) es una condición
sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo; y
(vi) cumple una función preventiva, pues su finalidad es garantizar
tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento de los
compromisos internacionales del Estado colombiano”[31].
29.       La adopción de tratados internacionales por el Estado colombiano es
un acto complejo, en el que intervienen las tres ramas del poder público.
Dentro de este esquema, el control a cargo de la Corte se divide en dos grandes
partes: (i) un análisis formal: que hace un escrutinio al proceso de
formación del instrumento internacional, así como el trámite legislativo
adelantado en el Congreso de la República; y (ii) un análisis material:
que coteja las disposiciones del tratado y de la ley con el marco
constitucional colombiano, para de esta manera
determinar si se ajustan o no al ordenamiento superior.
2. Análisis formal: la suscripción
del Convenio de Minamata y su aprobación por parte del Congreso de la República
cumplieron el procedimiento constitucional
30.       La revisión del aspecto formal del tratado internacional y de su ley
aprobatoria se dirige a examinar dos aspectos: la validez de la representación
del Estado Colombiano en las fases de negociación, celebración y firma del
Acuerdo internacional; y el cumplimiento de las reglas de trámite legislativo
en la formación de la ley aprobatoria.
2.1. Representación del Estado,
suscripción del Convenio y aprobación presidencial
31.       El primer aspecto a revisar es la competencia del funcionario que
representó al Estado colombiano en la negociación del Convenio. En este
sentido, la Corte “ha señalado que el deber constitucional de revisar los
tratados internacionales, así como las leyes que los aprueben, incluye el
examen de las facultades del Ejecutivo respecto de la negociación y firma del
instrumento internacional respectivo”[32].
Esta verificación ha sido realizada siguiendo lo previsto en los artículos 7 a
10 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969[33].
32.       En este caso, se encuentra probado que el “Convenio de Minamata
sobre el Mercurio” hecho en Kumamoto, Japón, el 10 de octubre de 2013, fue
suscrito por la entonces Embajadora Extraordinaria y Plenipotenciaria de la
República de Colombia ante el Gobierno de Japón, Patricia Eugenia Cárdenas
Santamaría. Para tales efectos, el Gobierno Nacional, encabezado por el señor
Presidente Juan Manuel Santos Calderón, le otorgó Plenos Poderes el día 30 de
julio de 2013[34],
de conformidad con lo dispuesto en el literal a) del numeral 1º del artículo 70
de la “Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados”.
33.       Igualmente, se tiene que el Presidente Juan Manuel Santos, impartió
la respectiva Aprobación Ejecutiva el día 08 de abril de 2016 y en el
mismo acto, en cumplimiento de los trámites constitucionales, ordenó someterlo
a consideración del Congreso de la República[35].
34.       De tales precisiones se concluye que la adopción del instrumento
internacional satisface el requisito de forma, respecto a la calidad de la
persona que debió suscribirlo, pues quien lo hizo fue la Embajadora
Plenipotenciaria, delegada expresamente por el Gobierno Nacional e investida
con los poderes necesarios para ello. Asimismo, una vez acordado el Convenio, este
recibió la aprobación del Presidente para ser enviado al Congreso de la
República.
2.2. Examen del trámite de la Ley
1892 de 2018 ante el Congreso de la República
35.       Las leyes aprobatorias de tratados internacionales no disponen de un
procedimiento legislativo especial, por lo que el trámite que debe seguirse es
el de las leyes ordinarias, salvo por dos requisitos especiales: (i) el debate
debe iniciarse en el Senado de la República, por tratarse de asuntos relativos
a relaciones internacionales (C.P. Art. 154); y (ii) una vez ha sido sancionada
la ley por el Presidente de la República, deberá remitirla a la Corte
Constitucional dentro de los 6 días siguientes, para efectos de la revisión integral
(C.P. Art. 241, núm. 10)[36].
36.       Teniendo en cuenta el procedimiento que guía las leyes ordinarias,
especialmente lo previsto en los artículos 150 a 169 de la Carta y en la Ley 5ª
de 1992, la Sala Plena ha resumido las etapas del trámite legislativo que
revisa la Corte, así:
“(i) Inicio del trámite de la ley
aprobatoria en el Senado de la República (art. 154 C.P.).
(ii) Publicación
del proyecto de ley antes
de darle curso en la comisión respectiva (art. 157 núm. 1 C.P.).
(iii) Aprobación en primer debate en las comisiones
respectivas de Senado y Cámara, y en segundo debate en las plenarias de esas
corporaciones (art. 157 núm. 2 y 3 C.P.).
(iv) Publicación
y reparto del informe de ponencia previo a los cuatro debates correspondientes y del texto aprobado en
cada uno de ellos (arts. 144, 156 y 157 de la Ley 5ª de 1992).
(v) Anuncio previo en el que se informe de la sesión en que
se efectuará la discusión y votación del proyecto en cada uno de los cuatro
debates correspondientes, según el inciso final del artículo 160 de la
Constitución Política adicionado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de
2003 la cual ordena que: 1) la fecha de votación de los proyectos de ley sea
previamente anunciada; 2) el anuncio de tal votación se realice en sesión
distinta a la de la sesión en que es sometido a su aprobación; y 3) la votación
se efectúe el día en que fue anunciada. La Corte ha señalado, además, que si
bien no es exigible una fórmula específica para realizar el anuncio, sí deben
utilizarse expresiones de las que sea posible inferir con claridad para qué se
convoca a los congresistas y que se haga para una sesión posterior, es decir,
para “una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable”.
(vi) Quórum
decisorio al momento
de la aprobación del proyecto en cada uno de los cuatro debates
correspondientes. Tratándose de proyectos de ley aprobatoria de tratados
internacionales aplica la regla general prevista en el artículo 145 de la
Constitución, según la cual se exige la presencia de la mayoría de los
integrantes de la respectiva comisión o plenaria.
(vii) Votación en debida forma en cada
uno de los respectivos debates. Al respecto, el artículo 133 Superior establece
que, salvo las excepciones previstas en la ley, la votación de los proyectos de
ley debe efectuarse de manera nominal y pública. El artículo 129 de
la Ley 5ª de 1992 (modificado por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011),
establece las hipótesis en que, para hacer efectivo el principio de celeridad
de los procedimientos, puede exceptuarse esta regla general para admitir la votación
ordinaria.
(viii) Aprobación en cada uno de los respectivos debates por
la regla de mayoría correspondiente. Para el caso de leyes
aprobatorias de tratados internacionales, la aprobación requiere la mayoría de
los votos de los asistentes (mayoría simple), de acuerdo con lo establecido en
el artículo 146 Superior.
(ix) Cumplimiento de la regla de lapso entre
debates prevista en el artículo 160 C.P., según la cual entre el
primero y el segundo debate en cada cámara deberá mediar un lapso no inferior a
ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la
iniciación del debate en la otra, habrán de transcurrir no menos de quince (15)
días.
(x) Que se haya surtido el trámite de
conciliación, en caso de existir discrepancias entre los textos aprobados
en el Senado y la Cámara de Representantes, y la publicación del texto aprobado
por las plenarias de Senado y Cámara (art. 161 C.P.).
(xi) Que el trámite del proyecto no haya
excedido dos legislaturas (art. 162 C.P.).
(xii) Que el proyecto reciba sanción del
Gobierno y, en caso de objeciones, que se haya surtido el trámite
correspondiente (arts. 165 a 168 C.P.).
(xiii) Remisión oportuna del tratado y de su
ley aprobatoria a la Corte Constitucional (art. 241 núm. 10 C.P.)”[37].
37.       A la luz de estos pasos que orientan la discusión y aprobación de un
tratado internacional al interior de la Congreso de la República, entra la
Corte a examinar el procedimiento ejecutado en el caso específico del “Convenio de Minamata sobre el Mercurio”.
2.2.1 Trámite en el Senado de la República
38.       Inicio. En cumplimiento del artículo 154
C.P. y tratándose de un tratado internacional, el trámite de aprobación comenzó
en el Senado de la República, donde se le asignó número 158/2016. Así consta en
la Gaceta del Congreso 875 de 2016, en la que obra la publicación oficial del
proyecto y la correspondiente exposición de motivos[38].
39.       Ponencia para primer debate. La ponencia
para primer debate fue elaborada por los senadores Luis Fernando Velasco y
Nidia Marcela Osorio, quienes rindieron concepto favorable. Documento publicado
en la Gaceta del Congreso 184 de 2017[39].
40.       Anuncio para primer debate. El Proyecto
de Ley 158/2016 Senado fue anunciado para primer debate en la Comisión Segunda
del Senado en la sesión ordinaria del martes 28 de marzo de 2017, indicando que
la discusión y votación del proyecto se llevaría a cabo “en la próxima
sesión”[40].
Luego, el 05 de abril de 2017 se anunció que el proyecto quedaría para discutir
en la “siguiente sesión que debe ser después de Semana Santa”[41]. Y en
efecto, así ocurrió en la sesión del 19 de abril de 2017[42]. Es
importante recordar en este punto, que la jurisprudencia constitucional no
exige el uso de fórmulas sacramentales, pues lo importante es que el anuncio, o
los sucesivos anuncios, tengan la entidad suficiente para transmitir
inequívocamente la intención de someter a votación un determinado proyecto en
una fecha determinada o determinable[43].
41.       Discusión y aprobación. Consta en el
Acta 18 de 2017 de la Comisión Segunda, que contiene lo ocurrido en la sesión
del 19 de abril de 2017[44],
que el referido proyecto se discutió y aprobó en primer debate con votación
nominal y pública, de 8 votos a favor y 0 en contra respecto de la proposición
final, el articulado del proyecto y su título. Allí mismo se dispuso que el
proyecto siguiera su curso, y se nombraron los ponentes para el segundo debate.
El mecanismo y los resultados de la votación fueron ratificados por la
certificación que envió el Secretario de la Comisión Segunda a la Corte
Constitucional[45].
42.       Ponencia para segundo debate. Nuevamente
los senadores Luis Fernando Velasco y Nidia Marcela Osorio fueron elegidos como
ponentes, esta vez para el debate ante la Plenaria. En Gaceta 504 de 2017[46] se
publicó su informe de ponencia donde se propuso dar segundo debate al Proyecto
de Ley 158/2016.
43.       Anuncio para segundo debate. El Proyecto
de la referencia fue anunciado en la sesión ordinaria del día martes 29 de
agosto de 2017 para ser discutido y votado en la “próxima sesión”[47].
44.       Discusión y aprobación. Consta en el
Acta 13 de la Sesión Ordinaria del día miércoles 30 de agosto de 2017[48], que
después de discutir el proyecto, la Presidencia del Senado sometió a
consideración de la plenaria la proposición positiva con que termina el informe
de ponencia. A través de votación nominal y pública con registro electrónico,
se dio como resultado 56 votos favorables y 0 en contra. Este resultado es
consistente con la certificación que remitió a la Corte Constitucional el
Secretario General del Senado de la República[49],
en el que detalla que, en la sesión plenaria del 30 de agosto asistieron 99
senadores y se realizó votación nominal y pública con los resultados ya
descritos.
45.       Publicación definitiva. En la Gaceta del
Congreso 760 del 2017[50]
se realizó la publicación del texto definitivo aprobado por el Senado.
46.       Lapso entre debates. En cumplimiento del
artículo 160 Superior, entre el primero y el segundo debate en cada Cámara
transcurrió un lapso no inferior a ocho días. Y, como se evidencia a
continuación, entre la aprobación del proyecto en Senado y la iniciación del
debate en la Cámara de Representantes, transcurrió casi un mes y medio.
2.2.2 Trámite en la Cámara de Representantes
47.       Ponencia para primer debate. Según
consta en la Gaceta del Congreso 925 de 2017[51],
el Representante Efraín Antonio Torres fue designado como Ponente Coordinador
del Proyecto de Ley aprobatorio del “Convenio
de Minamata sobre el Mercurio”. Esta iniciativa fue radicada con el número
139/2017 Cámara. Teniendo en cuenta que la ponencia favorable fue presentada el
12 de octubre de 2017, se satisfacen ampliamente los tiempos de espera entre las
cámaras del Congreso de la República que consagra el artículo 160
Superior.
48.       Anuncio para primer debate. El Proyecto
de Ley 139/2017 Cámara fue anunciado en la sesión ordinaria del 17 de octubre de
2017 para ser discutido y votado en la “próxima sesión”[52]. Así
consta en el Acta número 12 de 2017.
49.       Discusión y aprobación.  En la siguiente
sesión, ocurrida el 31 de octubre de 2017 efectivamente tuvo lugar la discusión
del citado Proyecto. Según consta en el Acta número 13, incluida en la Gaceta
del Congreso 1160 de 2017[53],
la ponencia favorable solicitó dar primer debate al Proyecto, después de lo
cual se abrió la respectiva discusión con los 18 representantes que asistieron.
Luego de lo cual, se aprobó, a través de votación nominal y pública, el informe
de ponencia con 13 votos a favor y 0 en contra; el articulado se aprobó con 11
votos a favor y 0 en contra. Finalmente, se sometió a votación el título del
proyecto y la posibilidad de que surta el segundo debate, obteniendo nuevamente
11 votos por el sí, y 0 en contra. Estos resultados fueron corroborados con la
certificación que el Secretario General de la Comisión Segunda envió a la Corte[54].
50.       Ponencia para segundo debate. Le
correspondió nuevamente al Representante Efraín Antonio Torres rendir ponencia
sobre el Proyecto de Ley 139/2017 Cámara por medio del cual se aprueba el
Convenio de Minamata, esta vez ante la Plenaria. Según el informe de ponencia
publicado en la Gaceta del Congreso 1190 del 13 de diciembre de 2017[55], se
propuso dar segundo debate.
51.       Anuncio para segundo debate. El Proyecto
de la referencia fue anunciado en la sesión ordinaria del martes 20 de marzo de
2018 “para la plenaria del día de mañana 21 de marzo de 2017, o para la
siguiente sesión donde se discutan o debatan proyectos de ley o actos
legislativos”[56].
Aunque hubo un error en el año mencionado, el mismo no tuvo la entidad
suficiente para impedir que se transmitiera inequívocamente la intención de
someter a votación el proyecto en una fecha determinada o determinable[57]. En
efecto, se señaló públicamente que se realizaría “el día de mañana”, y
así lo entendieron los miembros de la Plenaria; pues además era un imposible
pensar que la votación quedaba programada para el año anterior.
52.       Discusión y aprobación. En cumplimiento
del anuncio realizado, el Proyecto fue discutido y votado en la sesión del 21
de marzo de 2018, a la que asistieron 151 Representantes a la Cámara. Consta en
el Acta de Plenaria número 276[58]
que durante la aprobación, por un error involuntario, no se contó en un
comienzo el voto favorable de uno de los Representantes. Situación que fue
aclarada y corregida mediante una nota aclaratoria del Secretario General; situación
que, en cualquier caso, no afecta las mayorías constitucionales requeridas para
la aprobación del respectivo proyecto. De acuerdo con la certificación que
envió el Secretario General a la Corte Constitucional, el proyecto fue aprobado
a través de votación nominal y pública, con los siguientes resultados[59]:
·
Informe con el que termina la ponencia: Sí, 90
votos. No, 1 voto.
·
Articulado: Sí, 94 votos. No, 0 votos.
·
Título y pregunta: Sí, 88 votos. No, 0 votos.
53.       Publicación definitiva. En la Gaceta del
Congreso 106 del 2018[60]
se realizó la publicación del texto definitivo aprobado por el Senado. Durante
la aprobación de este Proyecto no surgieron discrepancias entre lo aprobado en
el Senado de la República y la Cámara de Representantes, por lo que no hubo
lugar a conciliar[61].
2.2.3 Sanción y remisión
54.       El 11 de mayo de 2018, la Ministra de Educación, actuando como
delegataria de funciones presidenciales[62],
sancionó la Ley 1892 de 2018. A continuación, y siguiendo el procedimiento
constitucional para las leyes aprobatorias de tratados internacionales[63], el
16 de mayo de 2018, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
remitió a la Corte Constitucional copia auténtica de la Ley 1892 de 2018[64] para
su revisión integral y previa. La remisión se efectuó dentro del término
previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Política, esto
es, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la misma.
2.3. Conclusión del análisis formal
55.        El proyecto de la ley aprobatoria del Convenio de Minamata
sobre el Mercurio”, hecho en Kumamoto (Japón) el 10 de octubre de 2013, cumplió las exigencias
requeridas por la Constitución: (i) surtió los cuatro debates de aprobación con el quórum exigido
y las mayorías necesarias; (ii) contó con las publicaciones del proyecto y las
ponencias para cada debate; (iii) recibió los anuncios previos a cada votación;
(iv) cumplió los términos obligatorios entre las votaciones en comisión y
plenaria de ambas cámaras, y entre Senado y Cámara de Representantes; (v) su
trámite no excedió dos legislaturas[65] toda
vez que el Proyecto de Ley aprobatorio fue radicado en el Senado el 12 de
octubre de 2016 y finalizó el 21 de marzo de 2018; y (vi) fue enviado dentro
del término constitucional a este Tribunal para su revisión integral.
3. Análisis material: el Tratado de
Minamata es compatible con la Carta Política de 1991
56.       Una vez comprobado que el trámite de aprobación fue cumplido a
cabalidad, pasa la Corte a realizar el análisis del contenido del “Convenio
de Minamata sobre el Mercurio”: (i) en primer lugar, hará una breve
presentación general del objeto del Convenio, para contextualizar lo que se
encuentra en discusión; (ii) luego, analizará si era necesario surtir el
trámite de consulta con las comunidades étnicas, antes de su aprobación por el
Congreso de la República; y, (iii) finalmente, analizará el articulado del
instrumento internacional.
3.1. Introducción al objeto del Convenio: el Mercurio
57.       Antes de entrar a
revisar el Convenio de Minamata, es necesario hacer una breve
descripción del mercurio, sus usos y sus efectos. Ello resulta indispensable
para entender los debates que rodearon la aprobación de este instrumento
internacional, y el significado de la regulación propuesta, particularmente en
Colombia. Esto ayudará a tener más claridad sobre un tema que -al tratarse de
una sustancia química- se enmarca en un plano técnico y científico, ajeno al
común de las personas, especialmente, aquellas que podrían estar en mayor
riesgo por esta sustancia[66].
58.       El mercurio es tan fascinante como letal[67]. Es
el único elemento metálico en estado líquido en condiciones ambientales
normales y el que tiene el punto de ebullición más bajo. Sus características
excepcionales y su intenso color plateado han deslumbrado a la humanidad por
generaciones[68],
a tal punto que los alquimistas de la edad media pensaban que el mercurio era
la materia prima a partir de la cual se formaban todos los metales, incluido el
oro[69].
Si bien nunca fue posible transformar el mercurio en oro, la historia de estos
dos metales continúa estando estrechamente ligada; tan es así que, hoy día,
unos de los principales usos del mercurio, así como la mayor fuente de
emisiones contaminantes, es su aplicación para la extracción del oro.
59.       Pero el empleo del mercurio va mucho más allá de las canteras de
oro. Desde la generación de electricidad a partir del carbón, hasta en
determinados tipos de cosméticos, amalgamas dentales, pilas y luces
fluorescentes, el mercurio está presente en la cotidianidad. Al ser un
excelente conductor de energía, también se emplea en interruptores y relés
eléctricos de múltiples aparatos. Mientras que el mercurio está confinado en
estos objetos no hay mayores riesgos para la salud humana, pero de su
inadecuada disposición se liberan sustancias con altos índices de toxicidad al
medio ambiente[70].
60.       Los atributos que hacen tan atractivo al mercurio, también explican
su peligrosidad. De hecho, en la actualidad es considerado por la Organización
Mundial de la Salud (OMS) como “uno de los diez productos o grupos de
productos químicos que plantean especiales problemas de salud pública”[71]. El
mercurio no puede ser destruido y -haciendo honor a su nombre mitológico[72]-
tiene gran movilidad y facilidad para desplazarse a través del planeta, sea en
estado líquido entre las corrientes rivereñas y marítimas[73], o en
vapores que viajan extensas distancias en las corrientes de aire[74]. Esta situación se complejiza, aún más, cuando se forma el compuesto
orgánico metilmercurio, capaz de integrarse a organismos vivos y, así,
hacer que su viaje continúe a través de un huésped.
61.       Tanto el mercurio elemental como el metilmercurio[75]
son tóxicos[76],
pero el segundo compuesto es la forma más perjudicial, dado que penetra con
facilidad las membranas celulares. Además, aumenta su concentración a medida
que asciende en la cadena alimenticia[77],
llegando, en última instancia, a la dieta de millones
de personas[78],
principalmente cuando lo que se consume son peces depredadores[79].
Este proceso biológico se conoce bajo las categorías de “bioacumulación”
y “biomagnificación”, las que pueden explicarse así:
“La
bioacumulación y la biomagnificación son similares entre sí, pero no se deben
confundir. La primera, es el proceso de cómo ciertas sustancias se acumulan en
organismos vivos hasta alcanzar concentraciones mayores a las que se encuentran
en el ambiente o en los alimentos. Las principales vías de introducción de las
sustancias tóxicas a un organismo vivo son la respiratoria, digestiva y la
piel. Por otra parte, la segunda [biomagnificación] es un fenómeno específico en
el que la concentración de sustancias tóxicas aumenta a medida que un organismo
grande se come a uno más pequeño, en otras palabras, a medida que se avanza en
la cadena alimenticia”[80].
62.       El ser humano puede acceder a estas sustancias por múltiples vías.
Además del contacto directo, el aire que respira y la comida que ingiere pueden
contener rastros de este peligroso elemento. Las principales formas de
exposición[81]
son el consumo de pescado y marisco contaminado con metilmercurio; y la
inhalación, en ciertos trabajadores, de vapores de mercurio elemental
desprendidos en procesos industriales. Cocinar los alimentos es inocuo puesto
que no elimina el mercurio presente en ellos[82].
Las afectaciones que se desprenden de la contaminación por mercurio son graves,
y en muchos casos, permanentes, como explica la Organización Mundial de la
Salud:
“El mercurio
elemental y el metilmercurio son tóxicos para el sistema nervioso central y el
periférico. La inhalación de vapor de mercurio puede ser perjudicial para los
sistemas nervioso e inmunitario, el aparato digestivo y los pulmones y riñones,
con consecuencias a veces fatales. Las sales de mercurio inorgánicas son
corrosivas para la piel, los ojos y el tracto intestinal y, al ser ingeridas,
pueden resultar tóxicas para los riñones.
Tras la
inhalación o ingestión de distintos compuestos de mercurio o tras la exposición
cutánea a ellos se pueden observar trastornos neurológicos y del
comportamiento, con síntomas como temblores, insomnio, pérdida de memoria,
efectos neuromusculares, cefalea o disfunciones cognitivas y motoras. En
trabajadores expuestos durante varios años a niveles atmosféricos de al menos
20 μg/m3 de mercurio elemental se pueden observar signos
subclínicos leves de toxicidad para el sistema nervioso central. Se han
descrito efectos en los riñones que van de la proteinuria a la insuficiencia
renal”.[83]
63.       En nuestro país, aunque incipientes, también hay reportes
preocupantes sobre esta sustancia. Según un reciente informe del Departamento
Nacional de Planeación, con datos del instituto Nacional de Salud, “los
impactos en la salud del feto y de la niñez también son alarmantes. La
exposición a altos niveles de mercurio metálico, inorgánico u orgánico puede
dañar en forma permanente los riñones y el cerebro del feto”[84]. La
exposición crónica a concentraciones bajas de metilmercurio durante el
embarazo, está asociado a alteraciones en el coeficiente intelectual del menor[85].
Según este mismo informe, entre 2013 y 2015, se reportaron 1.126 registros de
intoxicación por mercurio en 18 departamentos y 59 municipios del país, siendo
los departamentos más afectados Antioquia (312 casos), Chocó (218), Córdoba
(206), Bolívar (167) y Sucre (143).
64.       Estos datos, aunque iniciales, son preocupantes. Sobre todo, si se
advierte que la realidad puede ser mucho peor, dado el alto subregistro y la
dificultad para identificar los casos por intoxicación de mercurio[86].
Hay serias razones para pensar que la amenaza por mercurio en nuestro país es
grave y actual. Según estimaciones del PNUD, el Ministerio de Ambiente, la WWF
y otras entidades especializadas, Colombia es el país que más mercurio libera per
cápita (1,6 gramos por cada colombiano), y el tercero que más contamina en
el mundo, en términos absolutos (entre 50 y 100 toneladas por año)[87].
65.       Estas elevadas cifras parecen difíciles de asimilar, puesto que en
nuestro país no hay extracción primaria de mercurio; y el único yacimiento
reciente de origen volcánico -en el municipio de Aranzazu (Caldas)- fue
clausurado en 1977, debido a alteraciones en la salud de los trabajadores[88]. Las
toneladas de mercurio y metilmercurio que anualmente libera Colombia no se
explican entonces únicamente por su extracción primaria, ni las baterías,
pilas, amalgamas dentales y demás productos electrónicos que consumen los
colombianos. Para encontrar una respuesta satisfactoria sobre la magnitud de la
contaminación por mercurio de la que es responsable Colombia, hay que volver al
oro.
66.       El mercurio forma aleaciones llamadas “amalgamas” con todos los
metales comunes, menos con el hierro y el platino. Por estas características se
utiliza en la minería de oro, para separar este preciado elemento del resto de
partículas que lo rodean. Por ejemplo, en la minería aluvial el mercurio se
vierte en los sedimentos de los ríos esperando encontrar oro[89].
Cuando esto ocurre, se forma una bola con el oro acumulado en su centro, que
luego se caliente a altas temperaturas para evaporar el mercurio y quedarse
sólo con el oro, que tiene un punto de ebullición y evaporación más alto[90].
67.       De acuerdo con el programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente
(UNEP, por sus siglas en inglés), el proceso para la obtención del oro es el
que más mercurio demanda a nivel global y una de las mayores fuentes de
contaminación[91].
Se calcula que la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE) introdujo
alrededor de 1220 toneladas a los entornos terrestres y acuáticos del planeta,
siendo responsable del 40% del total de emisiones[92].
Aunque Colombia prohibió el uso del mercurio en la minería de oro desde la Ley
1658 de 2013, y se esperaba su erradicación total del sector para el año 2018[93], las
cifras advierten que se trata de un desafío inconcluso para el Estado
colombiano, del cual todavía dependen miles de familias, inmersas en complejas
dinámicas de violencia, contaminación, exclusión y pobreza.
68.       Dicho todo lo anterior, no resulta exagerado concluir que no hay
ningún otro país en el que el problema del mercurio sea más urgente que en
Colombia. Nuestro país es el mayor contaminante per cápita del mundo.
Enfrentamos como sociedad graves desafíos no solo por la incorrecta disposición
de bombillos, baterías y equipos electrónicos que contienen esta sustancia;
sino que también persiste un importante sector de la economía informal e ilegal
que emplea grandes cantidades de mercurio para obtener oro y que, sin ningún
medio de control, luego lo libera al medio ambiente. Allí se convierte en el
peligroso metilmercurio que pone en directo riesgo a cientos de miles de
mineros y pobladores rivereños, y eventualmente al resto del país a través del
aire que respiran y los alimentos que consumen millones de personas. Este es el
mercurio y sus derivados, tan fascinante como letal, al que apunta el Convenio
de Minamata.
3.2. Cuestión previa: el “Convenio
de Minamata” no requería agotar el proceso de consulta, pero todo proyecto de
implementación que represente una afectación directa a las comunidades étnicas
deberá ser consultado
69.       La consulta previa ocupa un lugar destacado en el
ordenamiento nacional. Se desprende de que Colombia se constituye como una República
democrática, participativa y pluralista (C.P. Art. 1), que reconoce y protege
la diversidad étnica y cultural como un valor constitucional (C.P. Arts. 7 y
70) y que las comunidades étnicas gozan de plenos derechos fundamentales[94]. Es claro
que la Carta Política de 1991 propugna “por un modelo de Estado que se
reconoce como culturalmente heterogéneo”[95];
y para ello resulta indispensable una herramienta como la consulta previa, que
propicia espacios de diálogo -guiados por el principio de la buena fe y el
respeto por el otro- en el que se integran saberes distintos y formas
de vivir y sentir radicalmente diversas.
70.       Como lo ha resaltado la jurisprudencia constitucional[96], la
diversidad étnica y cultural está íntimamente relacionada “con las
representaciones de vida y concepciones del mundo que la mayoría de las veces
no son sincrónicas con las costumbres dominantes o el arquetipo mayoritario en
la organización política, social, económica, productiva o incluso de religión,
raza, lengua, etc.”[97].
Es así que, para prevenir que la imposición del arquetipo mayoritario anule la
diversidad presente en la sociedad, se ha previsto el mecanismo de consulta, el
cual aboga por un diálogo sincero y respetuoso de la diferencia.
71.       En la determinación de si es o no obligatoria la consulta previa, “no
es relevante la diferencia entre leyes, actos legislativos y tratados, puesto
que en relación con todos estos tipos de medida legislativas se ha aplicado la
misma doctrina constitucional”[98]. La
consulta previa irradia las distintas medidas administrativas o legislativas,
de todo tipo, que ejecute el Estado. De ahí que la revisión integral de una ley
aprobatoria de tratado internacional suponga también el examen del derecho
fundamental a la consulta previa. La omisión del deber de consultar a las
comunidades se erige en un vicio de trámite con repercusiones sustanciales[99].
3.2.1. La consulta previa en las leyes aprobatorias de
tratados
72.       En el caso de las leyes aprobatorias de tratados internacionales,
el requisito de la consulta y su correspondiente verificación constitucional,
es relativamente reciente[100].
Inicia con la Sentencia C-750 de 2008[101],
donde la Corte revisó el ´Acuerdo de promoción comercial entre la
República de Colombia y los Estados Unidos de América´, sus ´cartas adjuntas´ y
sus ´entendimientos´, suscritos en Washington el 22 de noviembre de 2006”.
La Sala Plena concluyó que no se requería adelantar la consulta por cuanto el Acuerdo, en particular el capítulo sobre medio
ambiente, contenía normas de manera uniforme para la generalidad de los
colombianos, y no contenía disposiciones que impusieran restricciones o
beneficios a los grupos étnicos. Es decir, no generaban una afectación directa.
Ello no fue óbice, para que la Corte advirtiera también que “las
disposiciones de orden legislativo o administrativo que se expidan en
desarrollo y aplicación del Acuerdo surtan la consulta previa obligatoria
respecto de las comunidades indígenas y tribales si alguna de ellas es
susceptible de afectarles de manera específica y directa”.
73.       A partir de esta providencia, la Corte ha venido examinando
oficiosamente el requisito de consulta en la revisión del trámite de aprobación
de los tratados internacionales[102].
Al igual que ocurre con el análisis de otro tipo de medidas legislativas o
administrativas, el estudio se centra en determinar si existe una afectación
directa sobre las comunidades étnicas, pues solo en estos escenarios se
activa el deber de adelantar la consulta previa; con independencia de que se
trate de un tratado bilateral o multilateral[103].
74.       El
Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo señala algunos
casos puntuales en los que se entiende que puede haber una afectación directa
-beneficiosa o no para las comunidades- y que, por lo tanto, exigen el proceso
de consulta[104].
Pero dichos ejemplos claramente no agotan la descripción de todos los
escenarios posibles que requieren consulta. Ha sido la jurisprudencia
constitucional, la que para el contexto colombiano ha venido interpretando el
alcance de este derecho fundamental. La obligación de adelantar un “procedimiento
distinto a los escenarios generales y concretos de participación”[105] resulta
exigible “cuando la materia del proyecto está relacionada con aspectos que
tienen una vinculación intrínseca con la definición de la identidad étnica de
dichos grupos”[106];
lo que se ha entendido como el ethos de las comunidades indígenas y
afrodescendientes[107].
Recientemente, la Sala Plena resumió[108]
-sin pretender hacer un listado taxativo y acabado- que existe una afectación
directa cuando:
“(i) La medida
que regula se trata de aquellas contempladas constitucionalmente en el artículo
330, es decir, cuando se refieren al territorio ancestral, al uso del suelo o a
la extracción de recursos naturales[109];
(ii) Se trata de
una disposición que está vinculada con el ethos o la identidad étnica de
alguna comunidad étnica, luego altera negativa o positivamente su vida
política, económica, social y cultural como elementos definitorios de su
identidad[110];
(iii) Impone
cargas o atribuciones de beneficios a una comunidad, de tal manera que
modifique su situación o posición jurídica[111];
(iv) El objeto
principal de la regulación es una o varias comunidades étnicas o pueblos
tribales o el desarrollo específico de un derecho previsto en el Convenio 169
de 1989 de la OIT[112];
y
(v) “Cuando a
pesar de tratarse de una medida general, (a) ésta tiene mayores efectos en las
comunidades indígenas que en el resto de la población, o (b) regula
sistemáticamente materias que conforman la identidad de dichas comunidades, por
lo que puede generarse bien una posible afectación, un déficit de protección de
sus derechos o una omisión legislativa relativa que las discrimine”[113].
75.       Tratándose de leyes aprobatorias de tratados y siguiendo el primer
criterio del anterior listado, es importante recordar que hay un conjunto de
temas en los que, prima facie, se activa el deber de consulta. Por
ejemplo, frente a medidas relacionadas con la explotación y manejo de recursos
naturales en los territorios indígenas (CP. Art. 330) y la delimitación de las
entidades territoriales indígenas (CP. Art. 329). Esto ha servido para que, en
algunos casos, la Corte realice un análisis abreviado que descarte el deber de
consulta, cuando se trata de temas que son claramente ajenos a los intereses y
preocupaciones de los pueblos étnicos. Por ejemplo, en Sentencia C-214 de 2017 (MP. Gloria Stella Ortiz Delgado), la Sala no
consideró que fuera necesario consultar las comunidades, al analizar el “Acuerdo
Marco entre las Naciones Unidas y el Gobierno de la República de Colombia
relativo a las contribuciones al sistema de Acuerdos de Fuerzas de Reserva de
las Naciones Unidas para las operaciones de mantenimiento de la paz”, porque, además de que estas operaciones tendrían lugar fuera del territorio
nacional, “es claro que no se refiere de manera directa y expresa a
aquellos elementos que, prima facie, deben ser protegidos a través de la
consulta”[114].
76.       Lo anterior no significa que la temática general del tratado o del
acuerdo internacional sea suficiente para determinar el deber de consulta. Es
necesario analizar, más allá del título, “el contenido y el alcance de la
medida para poder establecer si existe un impacto en los derechos de las
comunidades y de ser así cuál es su magnitud”[115]. Así como
no todo instrumento internacional que regule aspectos relacionados con las
comunidades (v.gr. explotación de recursos naturales) exige necesariamente la
consulta previa; tampoco el hecho que se trate de un asunto distinto a los que
usualmente se asocian con la consulta, significa el rechazo automático de este
mecanismo.
77.       En Sentencia C-196 de 2012 (MP. María Victoria Calle Correa), por
ejemplo, la Corte concluyó que el “Convenio Internacional de Maderas
Tropicales” no requería agotar el procedimiento de la consulta previa,
aunque abordara el uso de recursos forestales. Para la Sala Plena, el
tema del convenio (bosques y maderas tropicales) no era razón suficiente para
concluir que daba lugar a una afectación directa y específica a las
comunidades, pues del mismo no se derivaban “medidas que puedan afectar a los pueblos indígenas o a las comunidades
afrodescendientes en forma directa, con el nivel de particularidad y
especificidad exigido para activar la obligación de consulta”.
78.       Caso contrario es lo ocurrido respecto del ‘Convenio
Internacional para la Protección de Obtenciones Vegetales’. Mediante
Sentencia C-1051 de 2012 (MP. Luis Guillermo Guerrero
Pérez), la Corte declaró inexequible la totalidad de la Ley aprobatoria por
violación del deber de consulta previa. No obstante el carácter general de las
disposiciones allí incluidas, estas tendrían “una
incidencia directa sobre elementos que son particularmente relevantes para [las
comunidades] y que guardan una íntima e indisoluble relación con su modo
de vida y de subsistencia, como son el territorio y la explotación de los
recursos naturales”.
79.       La Corte expuso que las comunidades étnicas, de acuerdo a sus
específicas cosmovisiones, tienen particulares formas de interacción con el
territorio, el medio ambiente y los recursos naturales, a partir de las cuales,
a su vez, “han generado una serie de conocimientos y prácticas de carácter
tradicional, transmitidos ancestralmente por vía oral, tendentes a la
utilización racional y sostenible de los recursos naturales”. Prácticas que
podrían ser gravemente menoscabadas con la introducción inconsulta de un
concepto de propiedad individual y comercial sobre las variedades vegetales,
tal y como establecía el acuerdo. Situación que reviste especial preocupación,
pues del trabajo colectivo de la tierra depende la supervivencia de los pueblos
étnicos.
80.       En resumen, toda medida legislativa o administrativa, incluyendo
la aprobación de tratados internacionales, está sujeta al deber de consulta
previa, cuando conlleve medidas susceptibles de afectar directamente a las
comunidades étnicas. Para determinar lo anterior, (i) es importante comenzar
por el tema general que regula el convenio o acuerdo internacional, pero ello
no es suficiente. También es necesario atender los criterios que ha venido
desarrollando la jurisprudencia sobre este punto, los cuales incluyen, entre
otros, si la medida: (ii) está vinculada con el ethos de los
pueblos étnicos, (iii) impone cargas o beneficios a una comunidad; o si (iv) a
pesar de tratarse de una medida general, a) ésta tiene mayores efectos en las
comunidades indígenas que en el resto de la población, o b) regula
sistemáticamente materias que conforman la identidad de dichas comunidades.
3.2.2. Análisis del caso concreto
81.       El trámite de aprobación del Convenio de Minamata no requería agotar
el proceso de consulta previa. Este instrumento internacional establece obligaciones
generales para todos los colombianos, en relación con una sustancia que, como
ya se explicó, está presente en una gran variedad de objetos, aparatos
electrónicos y procesos industriales o artesanales, cuyos residuos y emisiones
tienen el potencial de impactar a todos los habitantes del territorio nacional,
e incluso más allá de sus fronteras. No se trata entonces de un asunto que afecte
directa y específicamente a las comunidades étnicas del país. El mercurio y su derivado orgánico (metilmercurio), son sustancias
con una gran facilidad para desplazarse a través del globo, y que afectan a
cualquier organismo vivo, humano u otras especies, que participen de la cadena
trófica.
82.       Le asiste razón al Procurador General cuando conceptúa que con la
suscripción de este Convenio no se afectan los derechos fundamentales de las
comunidades étnicas “sino que únicamente se desestimula el empleo del
mercurio por razones ecológicas y sanitarias”[116]. La
finalidad del Convenio no es regular la explotación de recursos naturales, sino
disminuir el uso -y eliminar en algunos casos- el recurso a una sustancia
tóxica en distintas actividades que van, desde algunos productos electrónicos,
hasta procesos industriales, pasando por servicios médicos y odontológicos. Vale
la pena recordar, además, que el mercurio ya se encuentra prescrito en el
ordenamiento jurídico nacional desde la Ley 1658 de 2013[117].
83.       Pese a lo anterior, la Corte no puede pasar por alto que la
extracción minera es la principal fuente de las emisiones y liberaciones de
mercurio en nuestro país; y que estos procesos coinciden geográficamente, en
buena medida, con los territorios ancestrales de las comunidades negras e
indígenas. De hecho, la única ocasión en la que el Convenio se refiere a
las “comunidades indígenas” -en el Preámbulo-, es para señalar la
vulnerabilidad de estos pueblos ante la contaminación de sus alimentos[118].
Sin embargo, esta circunstancia, por sí sola, no es suficiente
para declarar una violación al derecho fundamental de consulta previa, ya que:
(i) no es posible considerar que la actividad minera a través del mercurio haga
parte de la identidad definitoria de los pueblos indígenas y afrocolombianos; y
(ii) porque, en todo caso, el Convenio, no introduce ningún beneficio o
restricción para las comunidades étnicas, sino que reafirma su derecho
fundamental a ser consultadas con respecto a las medidas que puedan afectarles;
en particular, lo que tiene que ver con la minería[119].
84.       Primero, es importante precisar que el mercurio no tiene una
vinculación intrínseca con la definición de la identidad étnica de las comunidades
indígenas y afrodescendientes del país; no hace parte de su ethos. A diferencia
de lo ocurrido en el caso del “Convenio
Internacional para la Protección de Obtenciones Vegetales”[120], en esta ocasión, no puede afirmarse que
la regulación del mercurio en el proceso extractivo del oro impacte sobre las
prácticas identitarias de estos pueblos. Todo lo contrario, el mercurio fue introducido a América Latina por los conquistadores españoles,
durante el auge de la minería en tiempos de la Colonia; y es a partir de 1558,
con la invención del proceso para extraer la plata usando mercurio, que dicho
metal se convirtió en un recurso esencial en la economía de España y de sus
colonias americanas[121].
85.       La masificación del proceso de extracción del oro y su consolidación
como un bien de consumo comercial, es ajena a la visión que tenían los pobladores
originales del Continente Americano, para quienes la orfebrería llevaba
implícito un mensaje religioso de gran significación en el destino de la
comunidad[122].
Entre los primeros colonos europeos, produjo enorme sorpresa observar cómo los indios
“desperdiciaban” tan preciado metal en extraños rituales para sus “falsos
ídolos”[123].
La fiebre del oro en el conquistador[124],
significó también la tragedia para millones de africanos esclavizados que
fueron llevados al nuevo mundo para trabajar en la economía local, soportada en
parte, por la minería[125].
Paradójicamente, el oro también permitió que algunos esclavos en la Costa Pacífica
colombiana compraran su anhelada libertad, o la de sus hijos, con excedentes
del mineral, luego de años de esfuerzos adicionales[126]. No
puede entonces considerarse que la producción comercial e industrial del oro, y
mucho menos su extracción a través del mercurio, sea una práctica identitaria
de los pueblos negros e indígenas que han habitado el territorio colombiano.
86.       Segundo, el Convenio de Minamata tampoco desconoce el derecho
fundamental de consulta previa, en tanto no introduce beneficio o
restricción alguna para las comunidades; sino que simplemente reafirma su
derecho fundamental a ser consultados con respecto a las medidas que emprenda
el Estado, como respuesta la utilización del mercurio en la minera artesanal y
de pequeña escala. El artículo 7º del Convenio, el cual será abordado a
profundidad en el siguiente capítulo, dispone que, todo Estado en cuyo
territorio las actividades de extracción de oro sean “más que
insignificantes”, tendrá que elaborar un Plan de Acción Nacional. Para
ello, el Convenio también incluye un anexo[127]
en el que señala algunos criterios orientadores para elaborar este Plan con las
comunidades involucrados, y allí se reitera, entre otros, la importancia de
contar con estrategias para atraer la participación de los grupos interesados.
87.       En conclusión, la suscripción del Convenio de Minamata no requería
surtir el procedimiento de consulta previa. Se trata de un instrumento que
aplica para la generalidad de los colombianos, con respecto a una sustancia
tóxica presente en una gran variedad de productos de consumo diario, así como en
múltiples procesos industriales; todos igualmente distantes del ethos de
las comunidades étnicas. No obstante lo anterior -y aunque su objeto central no
sea regular la extracción de recursos naturales- la Corte encuentra que para el
caso colombiano adquiere especial significado el artículo 7º del Convenio destinado
a la minería artesanal y de pequeña escala, donde sí podría existir una
afectación directa y diferenciada sobre estas comunidades. Es por ello que, si
bien el Convenio no resulta violatorio del derecho fundamental a la consulta
previa, la Corte advierte que todo proyecto de implementación del mismo que, en
un futuro, represente una afectación directa a las comunidades habrá de ser
consultado con los directamente interesados; en particular, lo que respecta al
Plan de Acción Nacional al que se refiere el artículo 7º del Convenio.
3.3. Análisis del articulado del
Convenio de Minamata
88.       El “Convenio de
Minamata sobre el Mercurio”,
hecho en Kumamoto (Japón) el 10 de octubre de 2013, y que ahora le corresponde
a la Corte Constitucional revisar integralmente, consta de un prólogo, treinta
y cinco artículos, y cinco anexos técnicos (los cuales se entienden como parte
integral del Convenio).
89.       Para una mejor comprensión y
análisis, la Sala Plena divide el Convenio en cinco partes: (i) el Preámbulo,
que trae las consideraciones que motivaron a la comunidad internacional a
regular el mercurio, así como algunos principios orientadores; (ii) los compromisos
(artículos 1 al 12), en donde se definen las principales fuentes de
contaminación y se fijan los objetivos a cumplir por cada Estado parte, para
eliminar o reducir el mercurio en distintos productos y procesos; (iii) los mecanismos
(artículos 13 al 22) para cumplir los objetivos trazados y evaluar la eficacia
de los compromisos adquiridos; (iv) el andamiaje institucional
(artículos 23 al 28) que consagra los órganos de dirección del Convenio; y
finalmente, (v) los aspectos formales (artículos 29 al 35) que básicamente regulan
la forma en la que los Estados pueden vincularse a este Convenio.
3.3.1. El Preámbulo del Convenio
90.       De acuerdo con la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados de 1969[128],
el preámbulo de un tratado es importante para la interpretación de su contenido,
y podría ser útil para entender su objeto y finalidad[129]. En
el Preámbulo del Convenio de Minamata, se incluyen una serie de enunciados
generales y declaraciones sobre el mercurio y sus impactos negativos.
Declaraciones que este Tribunal comparte, ante la notoria magnitud y gravedad
del problema. Entre estos enunciados, además, hay tres ideas centrales que
merecen ser resaltadas: (i) el mercurio como un desafío global; (ii) el
principio de responsabilidades compartidas, pero diferenciadas; y (iii) la
posibilidad de que cada Estado adopte medidas adicionales a las que fija el
Convenio.
91.       La primera afirmación que trae el Convenio de Minamata, es el
reconocimiento de la “preocupación mundial” por los efectos
adversos de este producto químico para la salud humana y la naturaleza, así
como por su persistencia en el medio ambiente, que agrava la exposición al
mismo. La Corte no puede sino compartir esta preocupación, ante la alta
toxicidad del mercurio y sus derivados, capaces de penetrar en organismos vivos
con alarmante facilidad; cuyas consecuencias negativas ya se han comenzado a documentar
por las autoridades nacionales. Adicionalmente, es innegable que se trata de un
desafío global, en el que Colombia además ostenta una gran responsabilidad por
sus altos índices de contaminación. Esta preocupación se acompasa con
los deberes del Estado en materia de protección del medio ambiente y de los
recursos naturales, consagrados en los artículos 8, 79 y 80 Constitucionales.
92.       Segundo, el Preámbulo del Convenio consagra expresamente el
principio de las “responsabilidades comunes pero diferenciadas”.
Este es un concepto que, en las últimas décadas, ha venido recibiendo un
reconocimiento creciente en el derecho internacional ambiental[130];
aunque sus orígenes se remontan a comienzos del siglo pasado, y no se
circunscribe únicamente a temas ambientales[131].
Si bien no necesariamente es la única forma de atender estos desafíos
planetarios, la Corte encuentra que es compatible con el marco constitucional
colombiano. La primera vez que de forma inequívoca se incluyó en un instrumento
internacional vinculante[132]
fue en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(CMNUCC), adoptada en Nueva York el 9 de mayo de 1992[133]. Pocos
días después, la comunidad internacional congregada en torno a la Declaración
de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992), reiteró este principio
en los siguientes términos:
“Principio 7.
Los Estados deberán cooperar con espíritu de solidaridad mundial para
conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la
Tierra. En vista de que han contribuido en distinta medida a la degradación del
medio ambiente mundial, los Estados tienen responsabilidades comunes pero
diferenciadas. Los países desarrollados reconocen la responsabilidad que les
cabe en la búsqueda internacional del desarrollo sostenible, en vista de las
presiones que sus sociedades ejercen en el medio ambiente mundial y de las
tecnologías y los recursos financieros de que disponen”.
93.       El Protocolo de Kyoto (1997) aplicó este principio en su versión más
estricta. Se buscaba con ello que los países “desarrollados”, que también son los
principales responsables del calentamiento global, redujeran sus emisiones;
mientras que el resto de países tendrían un deber inicial de reportar. Dicha
diferenciación en las obligaciones quedó plasmada en dos anexos que agruparon los
países según su nivel de responsabilidad. Sin embargo, la rigidez de este
mecanismo y la crítica hacia algunos países en vía de desarrollo de quienes se
consideraba que no habían asumido obligaciones suficientes, pese a sus
crecientes niveles de industrialización, llevó a que países como Estados Unidos
se apartaran de este marco regulatorio[134].
El nuevo Acuerdo de París (2015) ya no incluye el mismo nivel de rigidez entre
los niveles de obligaciones, pero sí contiene cláusulas que reflejan el
principio de “responsabilidades comunes pero diferenciadas”[135], lo
que ha sido confirmado por las instancias promotoras de su cumplimiento[136].
94.       Justamente, al analizar la Ley 1844 de 2017 “por medio de
la cual se aprueba el “Acuerdo de París”, la Corte Constitucional confirmó
la compatibilidad de este principio con los criterios de libre
autodeterminación de los pueblos, equidad, reciprocidad y conveniencia nacional
que rigen las relaciones internacionales:
“Para la Sala, el
reconocimiento de las necesidades específicas y las condiciones especiales de
los países en desarrollo y de los “menos adelantados”, al momento de
adoptar medidas para evitar las emisiones de gases de efecto invernadero, son
directrices que se acompasan con la equidad que debe regir las relaciones entre
los países con diverso grado de desarrollo y con la política de conveniencia
nacional que debe guiar las relaciones internacionales sobre la materia, tal
como lo establece el artículo 226 de la Constitución Política // Por su parte,
las medidas contempladas en esta disposición son constitucionales, toda vez que
son consistentes con el respeto a la autodeterminación de los pueblos como
fundamento de las relaciones exteriores del Estado, tal como lo contempla el
artículo 9º de la Constitución Política. Igualmente está acorde con los deberes
del Estado en materia de protección del medio ambiente y de los recursos
naturales señalados en los artículos 79 y 80 de la Constitución”[137].
95.       La Sala Plena acoge dichas consideraciones y hará algunas
precisiones adicionales por la importancia que reviste este principio para responder
a desafíos globales y urgentes, como la contaminación por mercurio. Hay dos
ideas centrales que soportan este principio: (i) la responsabilidad común
de todas las naciones en la protección del medio ambiente; y (ii) las particulares
circunstancias ambientales, económicas y sociales de cada Estado, a partir
de las cuales deben fijarse sus obligaciones y derechos. Dicho de otro modo, existe
una unidad de propósito, aunque con distintas obligaciones y niveles de responsabilidad[138].
96.       En los asuntos ambientales, como en ningún otro, se hace evidente la
responsabilidad común que le cabe a todos los pueblos que habitan la
tierra y que parte de reconocer la interdependencia del ser humano con su
entorno natural[139].
La contaminación por mercurio ilustra correctamente este punto, puesto que los
vertimientos que se hacen indiscriminadamente en el Pacífico colombiano, para
poner un ejemplo, tienen la potencialidad de viajar miles de kilómetros y
afectar los ecosistemas y la salud de los habitantes de países distantes. Esta
responsabilidad en asuntos ambientales, además, no está sujeta a la reciprocidad[140] con
la que actúen otros estados frente a Colombia. La Carta Política de 1991
es una Constitución ‘verde’ o ‘ecológica’; lo que no es una mera declaración
retórica sin contenido normativo específico[141].
El Estado Colombiano está obligado a proteger el medio ambiente y los recursos
naturales porque así lo dispone su Carta Política, con independencia del nivel
de compromiso que asuman los demás estados[142].
Luego, la reciprocidad debe matizarse en materia de tratados
ambientales, y darle mayor importancia al principio de la equidad, en aras
de impulsar un orden justo[143]
de protección ambiental, no solo a nivel local sino también internacional.
97.       El
segundo elemento del principio de “responsabilidades compartidas pero
diferenciadas” tiene que ver con las particulares circunstancias ambientales, económicas y sociales de cada Estado, que habrá de traducirse
en distintos niveles de obligaciones, así el objetivo final de protección al
medio ambiente sea compartido por todos. Ello no debe entenderse como un
aliciente para el incumplimiento de parte de los estados menos “desarrollados”
o “pobres”[144];
pero tampoco puede tenerse como un acto de magnanimidad de los estados más
poderosos, a quienes se encomienda mayor distribución de recursos financieros y
técnicos. De lo que se trata realmente es de un asunto de justicia y equidad, que
también impacta positivamente en la viabilidad práctica del sistema
internacional[145].
Así las cosas, este principio se erige como un buen referente conceptual para
que el Estado Colombiano (a través de las distintas autoridades que intervienen
en la negociación, aprobación y ratificación de los instrumentos
internacionales) implemente, en sus relaciones internacionales, los criterios
de conveniencia nacional y equidad a los que se refiere la Carta Política[146].
98.       El tercer y último aspecto a destacar del Preámbulo, es su
afirmación en el sentido que “nada de lo dispuesto en el presente
Convenio impide a las Partes adoptar otras medidas nacionales que
estén en consonancia con las disposiciones del presente Convenio, como parte de
los esfuerzos por proteger la salud humana y el medio ambiente de la exposición
al mercurio”. De esta forma, recuerda otra característica común a los
acuerdos multilaterales: estos constituyen tan solo un mínimo de acción, sobre
el cual cada Estado puede seguir implementando medidas que vayan más allá, con
el fin de fortalecer la protección del medio ambiente y de la salud humana.
99.       Lograr un consenso en la comunidad internacional no es tarea fácil[147],
puesto que las prioridades, necesidades y compromisos que están dispuestos a asumir
cada Estado varían; sobre todo cuando ello implica obligaciones que requieren
esfuerzos económicos o que podrían afectar sectores sensibles de la economía
nacional. La primera ronda de negociaciones para abordar la amenaza del
mercurio tuvo lugar en Suecia en 2010, pero haría falta otras cuatro rondas
para llegar a la suscripción final del Convenio de Minamata, en octubre de 2013[148].
Tener presente estos antecedentes, es clave para entender que el
Convenio de Minamata traza una línea base de acción, construida a partir de
unos consensos mínimos acordados colectivamente por la comunidad internacional,
mas no constituye un régimen acabado. Los estados parte pueden -y deberían-
fortalecer las medidas locales en función de proteger más eficazmente el medio
ambiente y la salud humana, ante una amenaza que es grave y actual.
100.  En
el caso específico de Colombia, ello resulta aún más imperioso por sus altos
niveles de contaminación. De hecho, las autoridades locales -conscientes de la
responsabilidad del país en las emisiones tóxicas y de la urgencia por tomar
medidas- ya habían diseñado un marco normativo para hacer frente a los efectos
perjudiciales del mercurio y sus derivados. En el año 2013, el Congreso de la
República profirió la Ley 1658 “por medio de la cual se establecen
disposiciones para la comercialización y el uso de mercurio en las diferentes
actividades industriales del país, se fijan requisitos e incentivos para su
reducción y eliminación y se dictan otras disposiciones”;
la cual, incluso, trae términos más perentorios para la eliminación de este
elemento en los procesos industriales internos, y para la minería en general[149], que
los que consagra el Convenio de Minamata. Ambos cuerpos normativos habrán de
leerse conjuntamente, para que la respuesta del Estado colombiano a este
desafío planetario sea más eficaz e integral.
3.3.2. Los compromisos del Convenio (artículos 1 al 12)
101.  De
acuerdo con el artículo 1, la finalidad del Convenio es “proteger
la salud humana y el medio ambiente de las emisiones y liberaciones
antropógenas de mercurio y compuestos de mercurio”. Este propósito es
consecuente con el mandato constitucional del derecho a la salud (CP. Art. 49);
así como con los deberes que tienen tanto los particulares, como las
autoridades públicas, en relación con la protección del medio ambiente y
los recursos naturales (CP. Arts. 8, 79 y 80[150]).
102.  La
referencia simultánea a la salud humana y al medio ambiente, encaja
correctamente en el concepto de Constitución Ecológica[151],
que ha venido construyendo la jurisprudencia de la Corte, a partir de las
múltiples disposiciones constitucionales que se refieren al tema[152]. La
Carta Política de 1991 es una Constitución ‘verde’ o ‘ecológica’, como lo
expresó la Corte Constitucional por primera vez en la sentencia T-411 de 1992.
Esta expresión no es una declaración retórica sin contenido normativo específico.[153]. Uno de los cambios que este concepto ha traído consigo, es la reconfiguración
de la naturaleza, como una entidad con un valor intrínseco, que es digna de
protección no solo por su utilidad para el ser humano. En la jurisprudencia han
coexistido tres concepciones que dan cuenta de esta
discusión y de la progresiva reconfiguración del lugar que ocupa la naturaleza
en el ordenamiento: (i) el antropocéntrico, (ii) el biocéntrico y (iii) el
ecocéntrista[154].
103.  Siguiendo
esta última aproximación, la Corte Constitucional ha reconocido el valor
intrínseco de la naturaleza y la necesidad “imperiosa” de
incentivar una protección más rigurosa a favor de ésta y de los seres que la
integran[155]. Ello también implica superar el artificioso –y peligroso- argumento
según el cual, el ser humano domina a la naturaleza, y puede vivir ilimitadamente
a costa de ésta. La Constitución Ecológica es un llamado a reflexionar sobre la
profunda interdependencia que ata el destino de la humanidad con el de la
naturaleza y los demás seres que la habitan[156].
También es una invitación a contemplar, en el marco del
pluralismo democrático[157],
distintas aproximaciones a los elementos de la naturaleza, y entender que estos
son dignos de “protegerse per se y no, simplemente, porque sean útiles o
necesarios para el desarrollo de la vida humana”[158].
104.  Colombia
no transita sola en esta dirección. Recientemente, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos dio cuenta de un giro regional en la concepción de la
naturaleza, que apunta hacia una protección más integral y armónica con el
medio ambiente. De acuerdo con ese Tribunal, esta aproximación supone algunos
ajustes para el ordenamiento jurídico, en los siguientes términos:
“62. Esta Corte considera importante resaltar que el derecho al
medio ambiente sano como derecho autónomo, a diferencia de otros derechos,
protege los componentes del medio ambiente, tales como bosques, ríos, mares y
otros, como intereses jurídicos en sí mismos, aún en ausencia de certeza o
evidencia sobre el riesgo a las personas individuales. Se trata de proteger la
naturaleza y el medio ambiente no solamente por su conexidad con una utilidad
para el ser humano o por los efectos que su degradación podría causar en otros
derechos de las personas, como la salud, la vida o la integridad personal, sino
por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el
planeta, también merecedores de protección en sí mismos[159]. En este sentido, la Corte advierte una tendencia a
reconocer personería jurídica y, por ende, derechos a la naturaleza no solo en
sentencias judiciales[160]
sino incluso en ordenamientos constitucionales[161].
63. De esta
manera, el derecho a un medio ambiente sano como derecho autónomo es distinto
al contenido ambiental que surge de la protección de otros derechos, tales como
el derecho a la vida o el derecho a la integridad personal”[162].
105.  A la
luz de lo anterior, cobra pleno sentido el artículo
1º del Convenio de Minamata, al consagrar su objetivo central tanto en función
de la salud humana como del medio ambiente; los que por igual se ven amenazados
con las emisiones y liberaciones contaminantes de mercurio, resultado de la
actividad humana.
106.  El
artículo 2º trae un conjunto de definiciones básicas para
entender el Convenio. Esto es común para este tipo de instrumentos, particularmente
cuando existen vocablos técnicos que ameritan una explicación. En tanto
se trata de disposiciones que no consagran obligaciones o derechos, sino
cláusulas orientadoras, no ameritan un análisis constitucional detallado[163]. Aquí,
por ejemplo, se define qué se entiende por mercurio (literal d), compuestos
(literal e), productos añadidos con este metal (literal f) y “mejores
técnicas disponibles” (literal b).
107.  Entre
las definiciones que consagra el artículo, hay una que merece especial atención:
la referente a la “extracción de oro artesanal y en pequeña escala”. Este
concepto (minería artesanal y de pequeña escala -MAPE-) ayuda a entender los compromisos del Estado colombiano con relación
al artículo 7º del Convenio que, como ya se advirtió, reviste vital importancia
para nuestro país, por cuanto las principales emisiones y liberaciones contaminantes
que produce Colombia se ocasionan en razón de la minería. El Convenio define la
minería artesanal y en pequeña escala como “la extracción de oro llevada a
cabo por mineros particulares o pequeñas empresas con una inversión de capital
y una producción limitadas” (Art. 2A). Esta definición, por sí misma, no
genera dificultades constitucionales, pues se trata de una consagración
relativamente amplia, con el potencial para cobijar diversos tipos de procesos
mineros: tanto legales como ilegales; formales o informales; propios de las
comunidades étnicas y los que no; los que se realizan de forma individual pero
también aquellos comunitarios, las que utilizan técnicas ancestrales y las que
emplean cierto tipo de tecnología incipiente. Bajo una única condición: que su
capital y la producción que se obtenga sean “limitados”. El Convenio no
entra a determinar qué significa producción “limitada”, sino que deja el asunto
al arbitrio de cada Estado parte. Claro está, bajo el entendido de que el
Tratado se interpretará de buena fe[164],
y atendiendo su objeto y fin[165].
108.  La
importancia que reviste para Colombia el uso del mercurio en el sector minero,
en términos ambientales, económicos y sociales, exige que las autoridades
competentes para su implementación armonicen esta definición con la
normatividad nacional, en aras de la correcta implementación del Convenio de
Minamata. A lo largo de las últimas tres décadas, el Estado colombiano ha
venido modificando la estructura minera del país, y utilizando distintos
conceptos para clasificar su funcionamiento. Esta tipología no siempre ha sido
clara, ni siquiera para las propias autoridades del Estado[166], lo
que por supuesto ha generado mensajes contradictorios en la ciudadanía, que se
mueve entre los borrosos márgenes de una actividad criminalizada, en ocasiones;
pero también tolerada y auspiciada en otras[167].
El siguiente cuadro resumen algunos hitos normativos, útiles para entender la
clasificación minera en la legislación nacional, así como sus principales
cambios conceptuales.
Norma
Tipos de  Minería
Ley 685 de 2001
(Código Minero)
·
1) Lícita: aquella que tiene título de
concesión[168].
·
2) Ilícita: aquella que no tiene título
de concesión[169].
·
3) Casos especiales: que no requieren
título de concesión:
o     3.1) Extracción ocasional[170].
o     3.2) Barequeo[171].
*También se previó incentivos
para la “legalización” de los
explotadores de minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro
Minero Nacional[172].
Ley 1753 de 2015
(Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por
un nuevo país”)
·
Subsistencia.
·
Pequeña.
·
Mediana.
·
Grande.
* Teniendo en cuenta el número
de hectáreas y/o la producción de las unidades mineras según el tipo de
mineral[173].
Decreto 1073 de 2015[174]
(Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y
Energía)
·     1)
Explotador Minero Autorizado[175]:
o    1.1) Con título: según hectáreas o volúmenes de producción,
se clasifica en[176]
§  Pequeña.
§  Mediana.
§  Gran
escala.
o    1.2)
Solicitantes de programas de legalización o de formalización.
o    1.3)
Beneficiarios de áreas de reserva especial.
o    1.4)
Subcontratista de formalización minera.
o    1.5)
Mineros de subsistencia[177]:
§ 1.5.1) Barequeo.
§ 1.5.2) Chatarreros.
·      2) Minería ilegal: las personas que, sin título minero inscrito en
el Registro Minero Nacional, llevan a cabo explotaciones de depósitos y/o
yacimientos mineros, con anterioridad al 17 de agosto de 2001[178].
109.  El
anterior cuadro no pretende agotar las múltiples clasificaciones y categorías
por medio de las cuales se ha intentado racionalizar normativamente el fenómeno
de la minería[179].
Lo que sí permite observar es una orientación a separar conceptualmente entre
minería legal e ilegal. Propósito que, cuando se asume con
exagerada rigidez, evidencia las deficiencias del modelo. Para empezar, los
periódicos llamados para que los mineros se “formalicen” o “legalicen”,
sitúa a quienes acuden a estos programas, en una zona gris, cuyo estatus legal
no siempre es claro, y que conlleva a un tortuoso camino hacia la “legalidad”[180], que en
la práctica se convierte en una barrera imposible de sortear para muchos
mineros[181];
al punto que la Defensoría del Pueblo ha denunciado “el fracaso de los
procesos de legalización”[182].
110.  El concepto de “ilegalidad”
resulta insuficiente para entender un fenómeno social, ambiental y económico
complejo y en constante cambio. Bajo el rótulo de “ilegalidad” se ha agrupado
una diversidad de conductas que, por el simple hecho de no tener un título de
concesión minera debidamente registrado ante el Estado, no deberían
criminalizarse. Con esta asimilación se corre el riesgo de invisibilizar
situaciones constitucionalmente relevantes de subsistencia, de generación de
empleo, de trabajo comunitario y de relaciones ambivalentes con el Estado. Fue
por esta razón, que la Sala Plena de la Corte Constitucional recientemente
advirtió la insuficiencia del binomio legal-ilegal para entender el
sector minero, y propuso el concepto de minería de hecho[183].
Por su importancia, se transcribe in extenso:
“[P]or vía reglamentaria, de derecho
internacional y jurisprudencial, se ha venido haciendo referencia a una
subclasificación de la minería ilegal. Particularmente, esta distinción puede
agruparse en la minería ilícita frente a la minería de hecho (también denominada
minera informal). En la primera se encuentra aquella que se asocia con el
patrocinio de actividades ilícitas, como lo es, por ejemplo, la realizada por
los grupos armados ilegales o las bandas criminales, que utilizan este negocio
como un medio de financiación de sus actividades. Por el contrario, en la
segunda, se estaría en presencia de aquella minería de pequeña escala,
generalmente tradicional, artesanal o de subsistencia, que se desarrolla en las
zonas rurales del país, como una alternativa económica frente a la pobreza y
como una forma de obtención de recursos económicos, que permite asegurar la
satisfacción del mínimo vital de familias que por tradición se han ocupado del
oficio minero como herramienta de trabajo[184].
El principal
elemento distintivo entre ambas formas de minería es que mientras la ilícita no
tiene la intención de legalizarse, pues la destinación de sus recursos es
eminentemente ilegal; en la minería de hecho o informal, sí existe la vocación
de acceder al otorgamiento de un título que, según lo visto, permita preservar
la posibilidad de desarrollar una actividad de subsistencia. Por ello, no sólo
en el derecho internacional sino también en la jurisprudencia de esta
Corporación, se ha consagrado la obligación del Estado de promover la
formalización minera.
Así, en el
derecho internacional, se destaca el pronunciamiento del Comité de Recursos
Naturales del Consejo Económico y Social de la Organización de las Naciones
Unidas, en cuya Decisión 1994/308 señaló que:
“(…) minería en pequeña escala debe considerarse desde
el punto de vista más amplio del desarrollo socioeconómico y la erradicación de
la pobreza para un gran número de personas que participan en la minería
artesanal en todo el mundo, las actividades de minería constituyen una red de
seguridad ya que proporcionan ingresos durante épocas económicas difíciles.
Dado que la mayoría de esas actividades se realizan en zonas rurales, la
minería artesanal es un arma eficaz contra la pobreza rural y la migración de
las zonas rurales a las urbanas y, como tal, debe recibir apoyo. Cuando un
gobierno toma medidas para crear un entorno más propicio para los mineros
artesanales, está aumentando también el acceso de la población a una red de
seguridad de los ingresos y generando capacidad para liberarse de la pobreza,
la asistencia a ese sector puede servir también de mecanismo importante para
prestar la ayuda social que tanto necesitan la población y las zonas
involucradas”.”[185]
111.  Es
así como la ausencia de un título de concesión no debe convertirse
automáticamente en sinónimo de criminalidad. En la minería de hecho existen
distintas dinámicas sociales que no se limitan a la extracción artesanal para
la simple subsistencia, a través de técnicas rudimentarias y sin ningún tipo de
tecnología[186],
pero que no por ello operan al servicio de redes criminales. Este es pues un fenómeno
“real y notorio”[187]
que no se conjura a través de una declaratoria de ilegalidad.
112.  La minería
de hecho o sin título legal, cobra especial significado para la Convención
de Minamata. Según estimaciones del Departamento Nacional de Planeación, con
cifras del Ministerio de Minas y Energía, “el 86,7% de la minera de oro en
Colombia no cuenta con título minero ni licencia ambiental, lo que indica que
aproximadamente 3.584 minas ejercen su actividad sin el cumplimiento de
estándares ambientales, sociales y económicas”[188].
Estas extracciones serían responsables de buena parte de las -aproximadamente- 75
toneladas de mercurio que son liberadas anualmente a causa de la minería de oro
y que sitúan a Colombia como el tercer país más contaminante del mundo[189]. Claramente,
tal magnitud no es el resultado exclusivo de redes criminales, ni de mineros de
subsistencia que a través del barequeo obtienen algunos gramos de oro. La minería
de hecho es un problema más complejo y representa el principal compromiso
que adquiere Colombia de cara a la comunidad internacional, a través del
Convenio de Minamata. La interpretación de minería artesanal y de pequeña
escala que trae el artículo 2º deberá entonces armonizarse, por las autoridades
competentes, con las particularidades del contexto colombiano para lograr el
cumplimiento de buena fe del Convenio de Minamata.
113.      El artículo 3 da inicio a la serie de compromisos
sustanciales a los que se adhieren los Estados parte. El Convenio es ambicioso
en tanto que regula todo el ciclo productivo del mercurio, desde su obtención en
fuentes primarias hasta su disposición final, pasando por su comercialización y
uso en sectores industrial, médico y minero[190].
Este artículo, en particular, inicia con la regulación del mercurio
en su estado original, las aleaciones que tengan una concentración de mercurio
de al menos 95% por peso (Art. 3.1.a.), y algunos compuestos específicos (Art.
3.1.b.)[191].
Frente a estos elementos, se consagran tres obligaciones principales, respecto
a: (i) la extracción primaria; (ii) las concentraciones elevadas; y (iii) la
exportación e importación.
114.  Primero,
el Convenio prohíbe, en adelante, que cualquier Estado parte autorice nuevos sitios
de extracción primaria del mercurio (Art. 3.3). Y con respecto a las minas que
ya estén funcionando, dispone una vida útil de hasta 15 años adicionales, siguiendo
ciertas condiciones para su operación (Art. 3.4). Esta obligación, en
principio, no genera impacto en la economía colombiana, puesto que el país no posee,
en la actualidad, ninguna mina activa para la extracción del mercurio. La
última fue clausurada hace ya cuatro décadas, en el año 1977[192]. En
todo caso, la prohibición está justificada, se reitera, por la protección
debida al medio ambiente y a los recursos naturales (CP. Arts.
8, 79 y 80).
115.  Segundo,
el Convenio señala que cada Parte[193],
“se esforzará por identificar cada una de las existencias de mercurio o
compuestos de mercurio superiores a 50 toneladas métricas, así como las fuentes
de suministro de mercurio que generen existencias superiores a 10 toneladas
métricas por año” en su territorio (Art. 3.5). Esta obligación no genera
ninguna dificultad desde el punto de vista constitucional, pues la
identificación de una sustancia potencialmente tóxica es el primer paso para
tomar las medidas correctivas necesarias. Conducta que resulta acorde con el principio
de prevención que ha acogido la jurisprudencia constitucional, y que dota
a las respectivas autoridades de información útil para actuar ante el daño o el
riesgo que conllevan determinadas sustancias, cuyos efectos negativos son
conocidos[194].
116.  Tercero,
el artículo también se refiere a la exportación e importación del mercurio en
el comercio internacional. Como regla general, consagra la prohibición, salvo algunas
excepciones puntuales y limitadas en el tiempo (Arts. 3.6, 3.8 y 3.10). Estas
restricciones, además, no se circunscriben a las partes del Convenio, sino que
también cobijan a cualquier otro Estado, frente al cual no será posible
exportar libremente este peligroso elemento[195].
Tal ampliación en el espectro de obligaciones del Convenio es consecuente con
el desafío global que significa la contaminación por mercurio, y también es
respetuosa del principio de autodeterminación de los pueblos que ha sido
elevado a rango constitucional por la Constitución Política, en su artículo 9º.
117.      De este artículo se excluyen el mercurio que se utilice para
investigaciones a nivel de laboratorio, el que se emplea como patrón de referencia,
así como las cantidades naturalmente presentes en otros compuestos naturales, y
en los productos con mercurio añadido; estos últimos, en todo caso, quedan
regulados por el artículo 4 del Convenio. Tales exclusiones son razonables y no
afectan los compromisos del Estado colombiano en relación con la protección
del medio ambiente y los recursos naturales (CP, Arts. 8, 79 y 80). En efecto,
es comprensible que el mercurio pueda seguir siendo utilizado para efectos
científicos, bajo rigurosas condiciones de seguridad. La Carta Política protege
e incentiva el acceso a la investigación y la ciencia, como parte del derecho fundamental
a la educación (CP, Art. 67) y de la búsqueda del conocimiento en general (CP, Arts. 70, 71 y 361). Tampoco resulta irrazonable aceptar que haya
rastros de mercurio insignificantes en otros compuestos de la naturaleza, los
cuales, por su baja concentración, no ponen en riesgo la salud humana ni la
naturaleza.
118.      El
artículo 4 se refiere a los productos con mercurio añadido,
entendidos como “un producto o componente de un producto al que se haya
añadido mercurio o un compuesto de mercurio de manera intencional”[196]. Este
artículo tiene como finalidad la eliminación progresiva de estos productos,
salvo aquellos que resultan estrictamente necesarios. Para comprender
correctamente el alcance de esta disposición, hay que leerla juntamente con el Anexo
A del Convenio, el cual señala la lista de productos incluidos y excluidos,
así como las obligaciones que se derivan para cada uno; listado que, de todos
modos, no es definitivo, en tanto las partes puede enmendarlo y actualizarlo (Arts.
4.7 y 4.8).
119.      En
primer lugar, en el Anexo A, hay cinco grupos de productos que se excluyen de
la prohibición general: (a) los esenciales para usos militares y protección
civil; (b) los que se usan para investigaciones y fines científicos; (c) los
que resultan necesarios, al no haber ninguna alternativa disponible, para
piezas de repuesto y aparatos eléctricos; (d) los utilizados en prácticas
tradicionales o religiosas; y (e) las vacunas que contengan timerosal como
conservante. Estas exclusiones son razonables por cuanto únicamente admiten
aquellos productos con mercurio añadido que sean “esenciales” o “irreemplazables”
para fines que la Constitución también considera imperiosos o importantes, como
los científicos (CP. Arts. 70, 71 y 361), de seguridad interna (CP. Art. 2), de
investigación (CP. Art. 67), de promoción de la salubridad (CP. Art. 49) o para
prácticas tradicionales o religiosas (CP. Arts. 7 y 19).
120.  La
prohibición que trae el artículo 4 se divide en dos niveles: (i) la eliminación
completa en un plazo determinado de tiempo (Art. 4.1); y (ii) la reducción
progresiva (Art. 4.3). En el primer grupo, se trata de varios productos con
mercurio añadido, cuya producción, importación y exportación quedará prohibida
a partir del año 2020. Aquí se encuentran productos de uso diario, que
contribuyen en buena medida a las emisiones y liberaciones tóxicas de mercurio
al medio ambiente. Por ejemplo, baterías, interruptores, lámparas
fluorescentes, cosméticos, plaguicidas y aparatos de medición no electrónicos,
entre otros. En el segundo grupo, únicamente se encuentran las amalgamas
dentales, frente a las cuales los Estados se comprometen a reducir
progresivamente su uso y a promover el desarrollo de alternativas.
121.  Las
obligaciones que trae el artículo 4 son compatibles con la protección del medio
ambiente y los recursos naturales (CP. Arts. 8, 79 y 80), puesto que de la
incorrecta disposición de estos elementos se expulsan residuos tóxicos de
mercurio, altamente contaminantes. Además, en la actualidad ya existen
alternativas para reemplazar el uso del mercurio en algunos de estos productos.
En todo caso, el propio Convenio permite que un Estado parte pueda, de forma justificada,
condicionada y limitada en el tiempo (Art. 4.2.[197]), introducir
medidas o estrategias diferentes para reducir a un nivel mínimo la
fabricación, importación y exportación de estos productos. Con ello, se concede
un cierto grado de flexibilidad para que cada país actúe de acuerdo con sus
particulares necesidades. Esto último es consecuente con el principio de “responsabilidades
compartidas pero diferenciadas” que inspira todo el Convenio, y también con
los principios autodeterminación de los pueblos, equidad y conveniencia
nacional con que la Carta Política orienta las relaciones exteriores (CP. Arts.
9, 226 y 227).
122.  El artículo
5 aborda lo referente a los procesos de fabricación en los
que se utiliza mercurio o compuestos de mercurio[198].
Esta disposición debe leerse junto con el Anexo B del Convenio de
Minamata que, en todo caso, está sujeto a actualizaciones y modificaciones
periódicas (Arts. 5.9, 5.10 y 5.11). Este artículo guarda una estructura
similar a la del anterior, pues también consagra dos niveles de obligaciones distintas:
(i) la eliminación completa en un plazo determinado de tiempo (Art. 5.2); o
(ii) la reducción progresiva (Art. 5.3).
123.      Con respecto al primer grupo, se ordena la eliminación de
determinados procesos que recurren al mercurio o compuestos de mercurio en su
línea de producción (Art. 5.2). Estos procesos se encuentran enlistados en la
Parte I del Anexo B, e incluyen, la producción de cloro-álcali y la producción
de acetaldehído. En todo caso, un Estado parte podría elevar exenciones concretas,
conforme al artículo 6º del Convenio. En relación con el segundo grupo de obligaciones,
la Parte II del Anexo B enlista procesos como la producción de monómeros de
cloruro de vinilo, o de poliuretano en los que se utilizan catalizadores que
contienen mercurio. Con respecto a estos últimos, el Convenio dispone un mayor
grado de flexibilidad para que cada Estado reduzca el uso del mercurio, regule
las emisiones contaminantes que se generen y busque alternativas.
124.      Finalmente, el artículo 5º trae obligaciones para los Estados que
cuenten con una o más instalaciones que utilicen mercurio o compuestos
de mercurio, en los procesos de fabricación descritos en el Anexo B (Arts. 5.5,
5.6 y 5.7). Al respecto, dispone que cada Estado deberá identificar e informar
a las autoridades del Convenio sobre estos sitios. Y tendrá que adoptar medidas
para ocuparse de las emisiones y liberaciones de mercurio que se produzcan
dentro de estas, así como desincentivar el establecimiento, a futuro, de nuevas
instalaciones contaminantes.
125.  Las
obligaciones contenidas en este artículo son acordes con el orden
constitucional, en tanto establecen medidas para controlar otra de las fuentes
de contaminación, a saber, los procesos de fabricación en los que se utiliza el
mercurio. Finalidad que es importante a la luz de la protección del medio
ambiente y los recursos naturales (CP. Art. 8, 79 y
80). También es consecuente con el principio de prevención y la
protección integral a la salud humana (CP. Art. 49), al
ordenar la identificación, control y desmantelamiento progresivo de los sitios que
generan emisiones y liberaciones de esta sustancia tóxica. Finalmente, y como
se reitera en varios artículos del Convenio de Minamata, el artículo admite la
posibilidad de que un Estado parte introduzca -bajo algunos condicionamientos-
excepciones acordes con su situación particular. Esto último resulta respetuoso
del principio de “responsabilidades compartidas pero diferenciadas” que
inspira todo el Convenio, y también con los principios autodeterminación de los
pueblos, equidad y conveniencia nacional con que la Carta Política orienta las
relaciones exteriores (CP. Arts. 7 y 226).
126.      Siguiendo con la anterior idea, el artículo 6º consagra las exenciones
de las que puede hacer uso una Parte, previa solicitud, frente a las fechas de
eliminación consagradas en el Anexo A y en el Anexo B del Convenio. No se
trata, sin embargo, de una facultad arbitraria para evitar el cumplimiento de
los principales compromisos del Convenio. El Estado que invoque este artículo
deberá justificar la necesidad de hacer uso de la exención (Art. 6.1) y
será inscrito en un registro especial (Art. 6.3). Estas exenciones
siempre estarán sujetas a un término de expiración que no podrá ser
mayor a cinco años (Art. 6.5); el cual podrá prorrogarse, una única vez, por
otros cinco años, con el aval de la Conferencia de las Partes, previa
justificación de su necesidad por el Estado interesado (Art. 6.6). En todo
caso, ninguna Parte tendrá exenciones en vigor trascurridos diez años desde la
fecha de eliminación de un producto o proceso incluido en los Anexos A o B (Art.
6.9).
127.  De
esta forma, el Convenio encuentra un equilibrio entre, por un lado, la
necesidad de eliminar definitivamente y en un plazo cercano los productos con
mercurio añadido y los procesos de fabricación en los que se utiliza este
elemento; y del otro lado, las necesidades particulares de cada Estado, cuya
economía podría verse seriamente comprometida con la eliminación repentina de
los mismos. Aunque el artículo 6º abre la posibilidad de invocar excepciones,
estas quedan sujetas a una carga argumentativa mínima, a la veeduría de la
Conferencia de las Partes, y a un plazo de expiración definitivo. Con este
balance se reitera, una vez más, el principio de “responsabilidades
compartidas pero diferenciadas” que consagra el preámbulo del Convenio; el
cual también refleja los principios autodeterminación de los pueblos, equidad y
conveniencia nacional con que la Carta Política de Colombia orienta las
relaciones exteriores (CP. Arts.7 y 226).
128.      El artículo 7º sobre la extracción de oro artesanal y
en pequeña escala, quizá sea la cláusula del Convenio más importante
para el Estado colombiano. En su intervención ante la Corte Constitucional, el
Ministerio de Relaciones Exteriores resaltó que, durante las rondas de
negociación, “la delegación colombiana jugó un
papel importante en lo atinente a la minería a pequeña escala”[199].
La redacción final de este artículo responde, en gran medida, a la activa
participación del equipo colombiano, de manera que “actividades como la
minería de oro artesanal y en pequeña escala, contaran con el apoyo para
convertirse en prácticas más sostenibles y menos perjudiciales para el medio
ambiente, lo que resulta en una disminución de la afectación en salud por
mercurio de los mineros, sus familias y las comunidades aledañas”[200].
129.      Este artículo se refiere, en específico, a la utilización de
amalgamas de mercurio para extraer oro artesanal y en pequeña escala (Art. 7.1).
Como ya se señaló, al analizar el artículo 2º del Convenio, el concepto de
“minería artesanal y de pequeña escala” debe armonizarse con las
particularidades del contexto colombiano para lograr el cumplimiento de buena
fe del Convenio de Minamata. El desafío en este punto para Colombia es mayúsculo.
Según estimaciones del Departamento Nacional de Planeación, “el 86,7% de la
minera de oro en Colombia no cuenta con título minero ni licencia ambiental, lo
que indica que aproximadamente 3.584 minas ejercen su actividad sin el
cumplimiento de estándares ambientales, sociales y económicas”[201].
Lo anterior contribuye a que Colombia emita aproximadamente 75 toneladas de
mercurio al medio ambiente y se convierta deshonrosamente en el mayor
contaminador de mercurio per capita del mundo.
130.      A diferencia de los primeros artículos del Convenio, este no fija
plazos perentorios ni metas concretas; sino que delega en cada Estado la
adopción de “medidas para reducir, y cuando sea, viable, eliminar el uso de
mercurio de esas actividades y las emisiones y liberaciones de mercurio en el
medio ambiente proveniente de ellas” (Art. 7.2). Adicionalmente, dispone la
obligación de realizar un “Plan de Acción Nacional” cuando la extracción
y tratamiento de oro en su territorio “son más que insignificantes” (Art.
7.3). Fácil es concluir, a partir de la cantidad de minas de oro en el país (tanto
legales como las “ilegales”, incluyendo en esta última la minería de hecho)
que nuestro país encaja en este supuesto fáctico, puesto que su extracción de
oro es significativa y posiblemente una de las mayores en el mundo.
131.      Los Estados que, como Colombia, se encuentren en esta situación,
tendrán que elaborar y aplicar un “Plan de Acción Nacional” (Art. 7.3).
Si bien el Convenio es deferente con los Estados, para que estos autónomamente
fijen sus propias estrategias y mecanismos de implementación y evaluación,
también incluye en el Anexo C, algunas medidas básicas a considerar, así
como algunos principios para la correcta implementación y puesta en marcha de
este Plan. Entre los principios que sugiere el Anexo, se resaltan: la
formalización del sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala
(punto 1, literal c); la promoción de la “la participación de los grupos de
interés” (punto 1, literal g); y estrategias para sensibilizar en salud
pública y proporcionar información a los mineros y comunidades afectadas (punto
1, literales h y j).
132.
Tales directrices, en tanto que fomentan la
construcción conjunta de planes de acción y abogan por una participación real e
informada de las comunidades directamente afectadas, son compatibles con la
Constitución Política y la definición misma del Estado colombiano. El artículo
1º define a Colombia como una democracia participativa y pluralista.
Ello supuso un “giro radical dentro del sistema constitucional”[202],
que también se refleja en el artículo 2º que establece como una de las
finalidades del Estado, la de facilitar la participación de todos, en las “decisiones
que los afectan”; y en el artículo 40, que reconoce el derecho fundamental
a participar en la “conformación, ejercicio y control del poder político”.
La Carta, además, comprometió a las instituciones educativas a fomentar el
aprendizaje de los principios y los valores de la participación ciudadana (CP. Art. 41) y condicionó la adopción de ciertas decisiones, como
las que afectan el ambiente (CP. Art. 79), las que
conllevan la explotación de recursos naturales en territorios indígenas (CP. Art. 330) y las que involucran la adopción de los planes de
desarrollo (CP. Art. 342), a que se discutan en un
escenario que garantice la participación de los interesados[203].
133.
La imperiosa necesidad de promover la intervención ciudadana en
la toma de decisiones ha significado una extensión e incremento de los espacios
de participación. En esta dirección, la Corte ha insistido en la participación
ciudadana como la “posibilidad de incidir realmente en la existencia,
desenvolvimiento y decisiones del Estado”[204]. Ello
requiere “una deliberación suficiente, lo que a su vez implica la garantía
de canales efectivos y adecuados para expresar la participación de los agentes
sociales”[205].
Y la deliberación, a su vez, exige “el aseguramiento de una interacción
efectiva y constante entre los ciudadanos y la actividad del Estado”[206].
134.  Para
el caso particular de las comunidades indígenas y afrodescendientes, “el
derecho a la participación en la deliberación democrática cobra un significado
distinto y reforzado”[207].
La Carta Política exalta la diversidad cultural de la Nación. El
artículo 2º Superior señala como uno de los fines esenciales del Estado
facilitar la participación de todos en la vida cultural de la Nación. El
artículo 7º, por su parte, evita una concepción homogeneizadora del concepto de
“cultura”, al señalar la obligación de reconocer y proteger la diversidad de la
Nación. El artículo 70 exalta la igualdad y dignidad de todas las culturas que
conviven en el país. De ahí que los componentes del “Plan
de Acción Nacional” que constituyan una afectación directa[208]
a las comunidades deberán ser consultados. Ello, no solo por respeto al derecho
fundamental a la consulta previa, sino también para incrementar la eficacia de
los programas gubernamentales, pues la imposición unilateral de medidas “lleva
siempre a situaciones conflictivas en que [las comunidades] manifiestan
su cólera y su desconfianza”[209].
135.
Ahora bien, el carácter participativo que sugiere
el Anexo C del Convenio de Minamata, para la elaboración del “Plan de Acción
Nacional” no se restringe a los pueblos étnicos, sino que se refiere, de
forma más general, a “la participación de los grupos de interés”. Ello
es compatible con el régimen constitucional colombiano. De hecho, esta Corte “ha
protegido también el derecho de los ciudadanos a participar de manera activa y
efectiva en la adopción de decisiones que los afectan, aunque no reivindiquen
una titularidad étnicamente diversa”[210].
El principio participativo “tiene un efecto
universal y expansivo, es decir, se caracteriza por una ampliación normativa
progresiva, lo que explica la posibilidad de que el Legislador cree espacios
diversos a los previstos en el texto superior, y las autoridades generen
constantemente nuevas instancias de decisión participativa”[211].
136.
El componente participativo cobra aún más
relevancia en la minería de oro, pues la protección eficaz del medio ambiente
exige la participación comunitaria[212],
especialmente cuando se trata de comunidades que, en regiones históricamente
condenadas a la marginalidad, encontraron en la minería de hecho, “una
alternativa económica frente a la pobreza”[213]. Una
oportunidad que atrae entre 10 y 15 millones de personas alrededor del mundo
(especialmente en el Sur Global: África, Asia y Suramérica[214])
para suplir la demanda de oro, cuyo incremento en el precio ha vuelto este
sector de la economía aún más atractivo[215].
Para la población afrocolombiana del pacífico colombiano, por ejemplo,
algunos estudios advierten que “la producción minera es un factor de
ingresos monetarios, más importante que los productos agrícolas, con excepción
de la coca”[216];
incluso si ello implica extraer el mineral en condiciones deplorables[217], o destruir
el entorno natural[218].
137.
Si bien el Convenio de Minamata parece un asunto
esencialmente técnico y ambiental, por cuando tiene como finalidad eliminar el
uso del mercurio -o por lo menos reducir significativamente su empleo en
distintos procesos industriales-, es innegable que este objetivo supone un
robusto componente social, sobre todo tratándose de la contaminación que
resulta por el trabajo minero[219],
y en el cientos de familias terminan confinadas, al carecer de otras opciones. El
problema de la MAPE en América Latina y en general en el sur global “no es
solamente un problema ambiental y de salud, sino está asociado a fenómenos
estructurales más amplios como la desigualdad, la pobreza y la puesta en marcha
de políticas de desarrollo económico que han excluido a importantes sectores de
la población urbana y rural”[220].
138.
La búsqueda de un Plan de Acción integral y
concertado con las comunidades involucradas, al que se refiere el artículo 7º,
no solo es compatible con la Constitución Política, sino que también
materializa principios superiores como la participación pública e informada,
así como una protección más eficiente del medio ambiente y los recursos
naturales. La participación informada de las comunidades ha permitido a la Corte
Constitucional desarrollar un concepto de justicia ambiental más
robusto, en el que no basta las decisiones y conceptos técnicos, si la
comunidad es excluida de la toma de decisiones[221]. La idea de “justicia ambiental” que no es exclusiva de la
Corte Constitucional[222],
se soporta tanto en la distribución equitativa de los beneficios y costos
ambientales, como también en la participación ciudadana, informada y real, en
la toma de decisiones:
“[E]l concepto de justicia ambiental está
integrado por dos elementos: la demanda de justicia distributiva, o reparto
equitativo de carga y beneficios, en virtud de un principio de equidad
ambiental prima facie y un principio de efectiva retribución y
compensación; y una demanda de justicia participativa, esto es, un reclamo
de participación significativa de los ciudadanos, especialmente, de quienes
resultarán efectiva o potencialmente afectados por una determinada decisión o
actividad, como presupuesto de la toma de decisiones, en lo que tiene que ver
con la viabilidad del proyecto, la evaluación de sus impactos, y la existencia
de un espacio “para el conocimiento local, evaluación nativa y
definición de medidas de prevención, mitigación y compensación”.”[223]
139.
Siguiendo este razonamiento, la Corte ha
favorecido una aproximación integral para resolver los desafíos ambientales que
involucran y ponen en especial riesgo a sectores marginados de la sociedad[224],
haciéndolas prevalecer por encima de medidas únicamente punitivas, las cuales
deben operar como ultima y extrema ratio[225].
En lo que concierne específicamente a la minería de oro, ello explica la
importancia de los planes de formalización que, por la trascendencia que
tienen, no deberían convertirse en escenarios “tortuosos” para los
pequeños mineros[226],
sino en alianzas estratégicas para prevenir y controlar mayores daños al
ambiente y a la salud humana:
“En este sentido,
la importancia de la formalización radica en que opera como un mecanismo de prevención
y control, en el que al mismo tiempo que permite preservar derechos constitucionales
como el trabajo, la libertad de empresa y el mínimo vital, contribuye al
fortalecimiento del Estado, pues le otorga a este último un conjunto
herramientas jurídicas para asegurar, no sólo que se cumplan los estándares
ambientales requeridos, sino también los deberes y obligaciones que existen en
términos económicos, laborales, de prevención y seguridad en las labores
mineras. Se pasa entonces de una actividad sin supervisión y vigilancia del
Estado a una que debe ajustarse, como consecuencia del proceso de legalización,
a los parámetros legales que rigen su ejercicio, especialmente aquellos
referidos con el amparo del medio ambiente”[227].
140.
Si la solución fuera tan simple como prohibir el
uso del mercurio, habría bastado la Ley 1658 de 2013 que se propuso erradicar
completamente esta sustancia en la minería de oro a más tardar en el año 2018.
Fecha que se cumplió y pasó, sin que Colombia hubiera logrado superar este
enorme desafío. No se trata de resignarse a aceptar el uso indiscriminado del
mercurio en la minería, cuyos efectos perjudiciales para los entornos sociales
y ambientales, están suficientemente documentados y deben ser atendidos. De lo
que se trata, más bien, es de encontrar soluciones consensuadas con quienes
recurrieron a la minería informal como una alternativa a la pobreza, exponiendo
incluso su propia salud y la de sus comunidades, a cambio de una fuente de
ingresos que se hace cada vez más rentable ante la demanda creciente de los
mercados internacionales, y las necesidades insatisfechas de las comunidades
locales. Se trata de encontrar soluciones integrales, ambientalmente
responsables y sensibles a los contextos sociales. Quizá la participación de
las comunidades y sus visiones plurales hagan más compleja la toma de
decisiones, pero sin duda ello también enriquecerá el resultado final y la
eficacia de las medidas que se dispongan[228].
De ahí la importancia del “Plan de Acción Nacional” que propone el artículo 7º
del Convenio, y que se orienta a partir de los criterios del Anexo C, de manera
que resulte en la construcción participativa de soluciones integrales. Soluciones
que como bien señala el Convenio deberán ser “viables desde el punto de
vista ambiental, técnico, social y económico” (Art. 7.4.f).
141.
Siguiendo con los compromisos que se derivan del
Convenio de Minamata, el artículo 8 se refiere a las emisiones,
entendidas como los contaminantes -en estado gaseoso- de mercurio y de sus
productos derivados que se expulsan a la atmosfera (Art. 8.1). Este artículo no
señala obligaciones perentorias de eliminación, ni indicadores concretos de
evaluación, sino que encomienda a cada Estado Parte controlar, y cuando
sea posible, reducir dichas emisiones (Art. 8.1), estableciendo, si es
del caso, valores límites de emisión (Art. 8.5). Esta obligación debe leerse
junto con el Anexo D, en donde se enlistan las principales fuentes de
emisiones contaminantes, así: (i) centrales eléctricas de carbón; (ii) calderas
industriales de carbón; (iii) procesos de fundición y calcinación utilizados en
la producción de metales no ferrosos[229];
(iv) plantas de incineración de desechos; y (v) fábricas de cemento clínker.
142.
El componente científico adquiere especial
relevancia en este artículo, en razón a que una de las principales medidas que
sugiere el Convenio es la adopción de “las mejores técnicas disponibles y
las mejores prácticas ambientales”, que permitan reducir o eliminar la
emisión de sustancias contaminantes a la atmósfera (Arts. 8.4, 8.5 y 8.8).
Además, estos avances en pro de un sector productivo más limpio tendrán
que compartirse dentro de la Conferencia de Partes (Art. 8.8).
143.
Esta obligación es armónica con la Carta Política.
Se enmarca en la obligación general de velar por la protección del medio
ambiente y de los recursos naturales (CP. Arts. 8, 79 y
80) y la salud humana (CP. Art. 49). Dada la naturaleza
persistente del mercurio y su gran capacidad de movilidad, las emisiones
contaminantes que genera una fábrica pueden afectar a poblaciones distantes, e
incluso, llegar a otros Estados a través de las corrientes de viento[230]. Es
importante reiterar en este punto que una de las vías de acceso de las
sustancias tóxicas a un organismo vivo es la respiratoria, además de la
digestiva y la piel. De ahí la importancia de controlar estas emisiones.
144.
Es cierto que los eventuales controles o planes
de reducción que se introduzcan a partir de este artículo podrían afectar las
líneas de producción así como las expectativas económicas de algunas fábricas
asentadas en el territorio nacional. Ello, en todo caso, no sería incompatible
con el marco constitucional que aunque reconoce la libertad de empresa y la
propiedad privada, también consagra la función
ecológica de la propiedad (CP. Art. 58) y las limitaciones a la libertad económica por razones del
medio ambiente (CP. Art. 333).
145.
En la misma dirección apunta el artículo 9,
sobre liberaciones, el cual, sin embargo, ofrece un margen de
acción aún más amplio para los Estados parte. Por liberaciones se
entiende la expulsión de mercurio y sus compuestos al suelo y al agua, procedentes
de fuentes puntuales no consideradas en otras disposiciones del Convenio (Art. 9.1).
La obligación de los Estados tiene que ver nuevamente con controlar, y
cuando sea posible, reducir dichas liberaciones (Art. 9.1), Pero, a
diferencia del artículo anterior, no se cuenta con un listado que detalle
cuáles serían los principales procesos productivos detrás de este fenómeno contaminante
(Art. 9.2). Cada Parte determinará las categorías pertinentes de fuentes a más
tardar dentro de los tres años posteriores a la entrada vigor para ella del
Convenio (Art. 9.3). Y para controlar o reducir estas fuentes de contaminación,
se tendrán en cuenta “las mejores técnicas disponibles y las mejores
prácticas ambientales” (Art. 9.7).
146.
La disposición incontrolada del mercurio a la
tierra y en los cauces hídricos, es una de las mayores amenazas para el medio
ambiente y la salud humana. Peligro que se potencializa debido a la gran
movilidad de esta sustancia en las redes hídricas, y a los procesos de bioacumulación
y magnificación -descritos en el Capítulo 3.1- y que son los
responsables de que el mercurio que se derrama irresponsablemente cerca de un
río pueda luego entrar en contacto con los pobladores de la zona, y permear la
red trófica, haciendo que pescados contaminados lleguen a la mesa de millones
de colombianos[231].
Por las mismas consideraciones citadas en el artículo 8, sobre la protección de
los recursos naturales, la salud humana y las limitaciones razonables a la
libertad de empresa y la propiedad privada, esta disposición es compatible con
la Constitución Política.
147.
Los dos últimos artículos de este parte de la
Convención de Minamata regulan el final del ciclo del mercurio, el cual, como
ya se dijo, no puede ser destruido; lo que no obsta para considerar instrumentos
adecuados para su disposición, que impidan que se liberen o emitan
incontroladamente más partículas al medio ambiente. El artículo 10
regula el almacenamiento provisional del mercurio, siempre y
cuando no se trate de desechos. Esta disposición, a diferencia de otras
cláusulas del Convenio, tiene un mandato aún sin determinar. Le corresponde a
la Conferencia de las Partes adoptar, en el mediano plazo, directrices sobre el
almacenamiento del mercurio y sus compuestos (Art. 10.3). Mientras esto ocurre,
el Convenio solamente dispone que las Partes cumplirán esta labor “de manera
ambientalmente racional”. Aunque no explica en qué consiste, es claro que
una interpretación de buena fe[232]
de esta obligación, ha de ser que consistente con la finalidad del Convenio, en
el sentido de proteger con las mejores técnicas y prácticas disponibles, la
salud humana y el medio ambiente (Art. 1). Y para ello será de gran utilidad el
apoyo recíproco entre las partes, y con las organizaciones intergubernamentales,
con el fin de aumentar la creación de capacidad para el almacenamiento
provisional (Art. 10.4).
148.  La
disposición final del mercurio es una fase crucial en los riesgos de
contaminación por este elemento[233].
Considerando que es un elemento que no se puede destruir, su correcto
almacenamiento es indispensable para evitar mayores fuentes de contaminación. Por ello, este artículo se corresponde con los deberes del
Estado en materia de protección del medio ambiente y de los recursos naturales,
consagrados en los artículos 8, 79 y 80 Constitucionales; en particular, con el
deber de prevención[234].
149.  El artículo
11 cierra el ciclo del mercurio al referirse a los desechos
de esta sustancia, incluyendo aquellos que constan de mercurio, que lo
contienen o que fueron contaminados con éste; en cantidades que exceden los
umbrales que definirá la Conferencia de las Partes (Art. 10.2). Cada Estado
podrá determinar las medidas apropiadas, las cuales no son definidas en detalle
por el Convenio, aunque sí se fijan tres escenario posibles: (i) gestionar los
desechos de “manera ambientalmente racional”; (ii) reciclarlos,
regenerarlos o reutilizarlos para un uso permitido; y (iii) no transportarlos a
través de fronteras internacionales, salvo con fines de su eliminación
ambientalmente responsable. Al igual que en los artículos anteriores, el
Tratado aboga por la cooperación internacional que permita encontrar “las
mejores técnicas disponibles y las mejores prácticas ambientales” (Art. 11.5).
La indeterminación de este artículo se subsana, en parte, con la remisión
expresa al Convenio de Basilea, sobre el Control de los Movimientos
Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación.
150.  Este artículo es
compatible con la Carta Política en razón de los principios de protección
ambiental y de la salud humana, reiterados ampliamente en esta providencia. Y,
adicionalmente, es armónico con el artículo 81 Superior, que de forma
imperativa prohíbe “la introducción al territorio nacional de residuos
nucleares y desechos tóxicos” (CP. Art. 81). Es
importante recordar también que Colombia hace parte del Convenio de Basilea[235], lo que
confirma el compromiso del Estado frente a la correcta disposición de residuos
tóxicos, los cuales habrán de ser eliminados, cuando sea posible, o reducidos a
límites mínimos[236].
151.  El artículo
12, sobre sitios contaminados finaliza esta sección del
Convenio de Minamata. En virtud de esta cláusula, los Estados parte se
comprometen, en primer lugar, a identificar y evaluar los lugares
que estén afectados con mercurio o compuestos de mercurio (Art. 12.1); y en
segundo lugar, a tomar medidas para “reducir los riesgos que generan esos
sitios” de manera “ambientalmente racional” (Art. 12.2). Aunque
hubiera sido deseable un mayor grado de concreción sobre las obligaciones en
esta materia, ello no genera problemas constitucionales sobre su validez
material. Por el contrario, la identificación, valoración y reducción del
riesgo frente a sitios contaminados, es un mandato que se desprende del
principio de prevención ambiental[237]
y de la garantía fundamental a la salud[238].
Adicionalmente, la existencia de información relevante, objetiva y de público
acceso sobre los sitios más contaminados es prerrequisito para el proceso
participativo de toma de decisiones[239].
3.3.3. Los mecanismos para
cumplir con los objetivos (artículos 13 al 22)
152.  El tercer
segmento del Convenio de Minamata trae mecanismos para facilitar el cumplimiento de los objetivos trazados en
la parte sustantiva y para evaluar la eficacia de los compromisos adquiridos. Es
de destacar cómo varias de las disposiciones aquí incluidas ponen en práctica
el principio de las “responsabilidades comunes pero diferenciadas”, sin
que ello implique situar a los países “en desarrollo” como meros receptores
pasivos de tecnología y de recursos provenientes de los Estados más poderosos.
En tanto contienen directrices
que se acompasan con la equidad que debe regir las relaciones entre los
países con diverso grado de desarrollo y con la política de conveniencia
nacional, estos artículos guardan coherencia con los artículos 9, 226 y 227
de la Constitución Política. En todo caso, a continuación se detallará cada uno
de estas disposiciones.
153.  El artículo
13 consagra los recursos financieros para hacer operable el Tratado.
Como allí mismo se reconoce, la importancia del flujo financiero es
determinante para la viabilidad del Convenio: “[l]a eficacia general
en la aplicación del presente Convenio por las Partes que son países en
desarrollo estará relacionada con la aplicación efectiva del presente artículo”.
De ahí que el componente financiero sea priorizado en favor de los “países
menos adelantados” (Art. 13.4), para quienes la eliminación o reducción
significativa del mercurio en determinados procesos industriales o mineros,
podría representar un impacto demasiado oneroso sobre su economía o en el
mercado laboral interno.
154.
El Convenio reconoce esta situación y confiere
a cada Estado la potestad para emprender actividades de cumplimiento “con
arreglo a sus posibilidades y de conformidad con sus políticas, prioridades,
planes y programas nacionales” (Art. 13.1). Pero también es consciente de que
los esfuerzos presupuestales internos podrían resultar insuficientes. Por esta
razón, también prevé dos mecanismos concretos de ayuda financiera a las
economías en transición: a) el Fondo Fiduciario del Fondo para el Medio
Ambiente Mundial; y b) un Programa internacional específico para apoyar la
creación de capacidad y la asistencia técnica (Art. 13.6). Como señala el
Ministerio de Relaciones Exteriores en su intervención, ello es “notable,
pues, es uno de los pocos acuerdos internacionales en materia ambiental que ha
sido ratificado por los Estados Unidos de América”[240]. Es preciso
resaltar que ambos fondos funcionarán “bajo la orientación de la Conferencia
de las Partes, a la que rendirá cuentas” (Arts. 13.7 y 13.9), lo que
contribuirá a que los recursos financieros disponibles puedan ser asignados siguiendo
criterios técnicos y democráticos.
155.
Así las cosas, este artículo es consecuente con
los principios de equidad y conveniencia nacional[241]
en la medida que complementa los esfuerzos internos que cada Estado puede hacer
de acuerdo con sus capacidades, con el apoyo financiero de quienes estén en
mejores condiciones de proveer recursos para que el objetivo común de luchar
contra la contaminación por mercurio sea exitoso.
156.
El artículo 14 que dispone la creación
de capacidad, asistencia técnica y transferencia de tecnológica también
se enmarca en el principio de “responsabilidades
comunes pero diferenciadas” y es consecuente con los criterios de equidad
y conveniencia nacional previstos en la Carta Política. Señala que las
Partes cooperarán, “en la medida de sus respectivas posibilidades y de
manera oportuna y adecuada en la creación de capacidad y la prestación de
asistencia técnica en beneficio de las partes que son países en desarrollo, en
particular las Partes que son países menos adelantados” (Art. 14.1).
157.  Los
primeros instrumentos de derecho ambiental internacional se limitaban a
consagrar la transferencia de tecnología y recursos financieros hacia
los llamados “países en desarrollo”[242],
quienes quedaban así reducidos a simples receptores pasivos de tecnología,
dinero y conocimientos provenientes de los países “desarrollados”. De
ahí el avance que significa el artículo 14, el cual, desde su título, insinúa
la prelación de la creación de capacidades por sobre la transferencia
lineal y vertical del conocimiento. En este punto también es importante mencionar
que los países “desarrollados” no figuran como los únicos encargados de
promover el conocimiento y la transferencia de tecnologías, pues el convenio
también contempla esta capacidad propositiva en “otras Partes” que se hayan
adherido al Convenio (Art. 14.3).
158.  Según el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, toda persona tiene derecho a “gozar de los beneficios del
progreso científico y de sus aplicaciones”[243]; lo que evidencia el vínculo estrecho y virtuoso que ocurre, cuando
se gestiona correctamente, la relación entre los avances científicos y el
alivio a la pobreza[244].
Ello también sirve para advertir sobre los riesgos de condenar a quienes
desempeñan la extracción tradicional y de pequeña escala a la ausencia de
cualquier recurso técnico o tecnológico, bajo la amenaza de perder su especial
protección.
159.
La creación de capacidades y la transferencia
horizontal tanto de conocimientos científicos, como de experiencias de
conservación -ambientalmente razonables y sensibles a los contextos de las
economías emergentes- es lo que, en definitiva, permitirá al Convenio de Minamata
cumplir sus objetivos, en un marco de equidad y verdadera reciprocidad. Colombia,
pese a sus evidentes limitaciones, también puede aportar en esta dirección y
contribuir al intercambio de capacidades, experiencias y reportes técnicos. Son
varios los estudios que se han adelantado a nivel interno sobre el impacto,
características y ciclos del mercurio, especialmente en proyectos mineros. En
esta dirección también apunta la Ley 1658 de 2013, al ordenar a los Ministerios
de Minas y Energía, al Ministerio de Ambiente y a Colciencias, entre otras
autoridades, en asocio con los centros de educación superior, fomentar “la
realización de investigaciones de tecnologías limpias para la reducción y
eliminación del mercurio”[245].
Propósito en el que el Estado colombiano aún no avanzado lo suficiente, pero en
el que tiene gran potencial y responsabilidad para aportar en la solución a este
desafío global.
160.
Hacía esa misma dirección, aunque no son los
artículos inmediatamente siguientes, apuntan el artículo 17 (intercambio
de información), el artículo 18 (información,
sensibilización y formación del público) y el artículo 19 (investigación,
desarrollo y vigilancia). El Convenio de Minamata invita al intercambio
de información “científica, técnica, económica y jurídica relativa al
mercurio” (Art. 17.1.a); reportes epidemiológicos relativos a los efectos
en la salud (Art. 17.1.d); e información sobre eventuales “alternativas
viables” para reemplazar productos con mercurio añadido o procesos
industriales que utilizan este elemento (Art. 17.1.c). Se espera, igualmente,
que este conjunto de datos y reportes contribuyan a la “capacitación y la
sensibilización del público en relación con los efectos de la exposición al
mercurio”, en particular de las “poblaciones vulnerables” (Art. 18.1).
El deber de información se traduce finalmente en investigaciones que permitan
elaborar, conjuntamente y según las capacidades de las partes, inventarios
sobre el uso, consumo y emisiones de mercurio, así como modelos de vigilancia
geográfica capaces de rastrear su impacto en el entorno de flora y fauna
circundante (Art. 19.1). Estos datos contribuirán a una vigilancia más efectiva
sobre este elemento y sus emisiones contaminantes.
161.
Estos tres artículos resultan válidos a la luz
de la Constitución Política. Consagran obligaciones diferenciadas para los
Estados, siguiendo el principio de “responsabilidades compartidas pero
diferenciadas” y tratan un aspecto de vital importancia para la protección
ambiental: el acceso a la información[246].
Recogiendo la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos[247],
esta Corporación sostuvo que el suministro de información “es un
prerrequisito para la participación pública en la toma de decisiones”[248].
Solo con información relevante y actualizada, las comunidades afectadas pueden
tomar decisiones fundamentadas, e interactuar con las autoridades. Pese a los
avances en la información que ha producido el estado colombiano sobre el uso
del mercurio y sus consecuencias, aún resulta insuficiente[249] y su divulgación no ha tenido el efecto esperado. Dentro de
este expediente, por ejemplo, el Secretario General de Corantioquia manifestó
que una de las mayores dificultades para combatir el uso de mercurio tiene que
ver con la poca percepción de los riesgos que sobre éste tienen
las personas[250].
162.
Retomando el orden del articulado que trae el
Convenio de Minamata, sigue el artículo 15 que instaura el Comité
de Aplicación y Cumplimiento. Este operará como un “órgano
subsidiario de la Conferencia de las Partes”, (Art. 16.1), que promoverá la
“aplicación y examinará el cumplimiento de todas las disposiciones” (Art.
16.2), prestando especial atención a “las capacidades y circunstancias
nacionales de cada una de las Partes” (Art. 16.1).
163.
Dicho organismo no suscita controversias constitucionales,
pues se trata de un órgano operativo y que en todo caso se encuentra sujeto a
la Conferencia de las Partes (Art. 23). Lo que sí vale la pena destacar es su
conformación, pues estará integrado por 15 miembros “propuestos por las
Partes y elegidos por la Conferencia de las Partes teniendo debidamente en
cuenta la representación geográfica equitativa de las cinco regiones de las
Naciones Unidas”. Adicionalmente, el Convenio exhorta a los miembros a “aprobar
sus recomendaciones por consenso” (Art. 15.6). Dicha composición y orientación
es armoniosa con el principio de equidad que rige las relaciones
internacionales del Estado Colombiano[251],
en la medida que será un órgano realmente representativo de la diversidad de partes
adherentes, quienes participarán en igualdad de condiciones.
164.
El artículo 16 trata específicamente
sobre aspectos relacionados con la salud. Como se señaló desde un
principio, uno de los objetivos centrales del Convenio es velar por la
protección de la salud humana (artículo 1). Esta disposición, en particular,
alienta a las partes a promover estrategias que sirvan para “identificar y
proteger a las poblaciones en situación de riesgo, especialmente las
vulnerables” (Art. 1.a). Tiene un marcado propósito preventivo, encaminado
a “la ejecución de programas educativos y preventivos de base científica
sobre la exposición ocupacional al mercurio” (Art. 1.b). Estos mandatos,
por supuesto, son válidos a la luz de la Carta Política, la cual ha elevado el
derecho a la salud a rango constitucional[252],
cuya protección es reforzada con respecto a los sujetos de especial protección[253],
donde cabrían las “poblaciones especialmente vulnerables” a las que
alude el Convenio. El acceso a las actividades de promoción, prevención,
diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación para todas las personas se
corresponde con el derecho a la salud dispuesto en el ordenamiento colombiano[254].
165.
El artículo 20 se refiere a los Planes de aplicación.
Cada Estado, después de efectuar una evaluación inicial, “podrá elaborar y
ejecutar un plan de aplicación, teniendo en cuenta sus circunstancias
nacionales, para cumplir las obligaciones contraídas” (Art.
20.1)[255].
Ello tampoco genera dificultades constitucionales, puesto que
es un desarrollo del principio de “responsabilidades
comunes pero diferenciadas” y es consecuente con los criterios de equidad
y conveniencia nacional previstos en la Carta Política, al permitir que
cada Estado formule su propia hoja de ruta, bajo algunos criterios y
limitaciones. En todo caso, la Corte advierte que todo Plan de Aplicación que
represente una afectación directa a las comunidades étnicas, y que no haya sido
consultado en el marco del artículo 7º del Convenio, deberá ser consultado con
los pueblos interesados. Esta obligación, en todo caso, es reiterada por el
Convenio, cuando señala que “[a]l efectuar la labor indicada
[…] las Partes deberían consultar a los grupos de interés nacionales con
miras a facilitar la elaboración, la aplicación, el examen y la actualización
de sus planes de aplicación” (Art. 20.3).
166.
Los últimos dos artículos de esta sección del
Convenio establecen mecanismos para evaluar
la eficacia de los compromisos adquiridos. El artículo 21 alude a la presentación
de informes. Cada Parte informará, a través de la Secretaría, a la
Conferencia de las Partes sobre las medidas que haya adoptado para aplicar las
disposiciones del Convenio, su eficacia y los desafíos que aún persistan (Art.
21.1). En particular, estos
documentos darán cuenta de las obligaciones que se desprenden de los artículos
3, 5, 7, 8 y 9 del Convenio (Art. 21.2). Estos informes se presentarán según el formato que fije para ello
la Conferencia de las Partes en su primera reunión (Art. 21.3).
167.
Esta obligación es más importante de lo que parece. El sistema
internacional de monitoreo en derechos humanos, del cual hace parte Colombia,
ha llegado a la conclusión que para avanzar en el goce efectivo de los derechos
no basta con enunciar la producción normativa de un país, sino que hay que “indicar cómo se reflejan esos instrumentos jurídicos en la
realidad económica, política, social y cultural y en las condiciones generales
existentes en el país”[256]. Aunque el Convenio de Minamata no es un tratado de derechos
humanos, en el sentido restringido del concepto, sí es importante que el Estado
colombiano sea responsable, cumplido y riguroso con la información que presente
a la Conferencia de Partes, lo que permitirá reconocer objetivamente sus
avances y obstáculos. Es la obligación mínima que se desprende de la buena
fe y el principio "pacta sunt servanda", universalmente
reconocidos en el derecho internacional[257].
168.
Para terminar esta sección, el artículo 22
regula lo referente a la evacuación de la eficacia del Convenio. Esta
le corresponde hacerla a la Conferencia de las Partes, en un plazo menor a los
seis años, contados a partir de la fecha de entrada en vigor. Evaluación que se
seguirá haciendo de manera periódica (Art. 22.1). Este ejercicio colectivo de evaluación tendrá como insumos
principales los informes de cada Estado rinde, así como el resto de información
científica, ambiental, técnica, financiera y económica
disponible (Art. 22.3). Este mecanismo de evaluación no genera controversias
constitucionales. Todo lo contrario, su orientación objetiva, acorde con la
evidencia científica disponible, participativo y en el seno del órgano más
representativo del Convenio, es acorde con el principio de equidad que
rige las relaciones internacionales.
3.3.4. El
andamiaje institucional (artículos 23 al 28)
169.
Esta sección introduce los órganos constitutivos
del Convenio y explica su funcionamiento. Normalmente, el análisis
constitucional sobre estos puntos supone una amplia deferencia al Gobierno
Nacional, quien junto con las demás delegaciones, acordaron la constitución
interna del convenio para su correcto funcionamiento. A continuación, se
resumirán los principales aspectos organizativos que trae el Convenio, para al
final explicar, de forma global, por qué resultan acordes con el marco
constitucional colombiano.
170.
El artículo 23 consagra el principal
órgano del Convenio, a saber, la Conferencia de las Partes,
quienes celebrarán reuniones periódicas de carácter ordinario (Art. 23.2), y eventualmente serán
convocados para asuntos extraordinarios (Art. 23.3). Como su nombre lo indica, está integrada por todos los
Estados Parte, pero allí también estarán, en calidad de observadores,
otros organismos especializados del nivel nacional o supranacional, ya sean
gubernamentales o no (Art. 23.6).
Esto aumenta la diversidad en las convocatorias y será determinante para
aportar elementos técnicos indispensables para la correcta deliberación de los
Estados Parte.
171.
El artículo 24, hace referencia a la Secretaría,
cuyas funciones serán desempeñadas por el Director
Ejecutivo del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, salvo que
la Conferencia de Partes disponga lo contrario, a través de una mayoría
calificada (Art. 24.3). A este órgano le corresponde
principalmente: (i) organizar las reuniones; (ii)
facilitar la prestación de asistencia a las Partes, en especial las Partes que
son países en desarrollo y países con economías en transición, cuando lo
soliciten; (iii) preparar y poner a disposición de las Partes informes
periódicos basados en la información recibida; y (iv) aumentar la cooperación y
la coordinación entre la Secretaría y las secretarías de otros convenios sobre
productos químicos y desechos (Arts. 24.2 y 24.4).
172.
El artículo 25 trata un asunto
importante: la solución de controversias, de las cuales no está
exento ningún acuerdo multilateral. Como principio general, el Convenio aboga
por la resolución pacífica de las eventuales controversias, a través de
la negociación u otro medio similar (artículo 25.1). No obstante, cuando la
negociación directa entre las partes no resuelve el asunto, el Convenio pone a
disposición dos alternativas institucionales: a) el arbitraje;
o b) el sometimiento de la controversia a la Corte Internacional de Justicia (Art.
25.2 y Anexo E). Le corresponde a cada Estado, al momento de aceptar,
ratificar o adherirse al Convenio, elegir alguno de estos mecanismos. En caso
de que no haya ninguna manifestación del Estado o que se hayan escogido
procedimientos distintos entre las partes en conflicto, se conformará una
comisión de conciliación que asistirá a los países, de manera imparcial, para
que estas puedan llegar a una solución amistosa, siguiendo las pautas que
también define el Anexo E, en su parte II.
173.
El artículo 26 explica el mecanismo
para introducir enmiendas al Convenio. Cualquier Parte podrá
proponerlas (Art. 26.1), y serán
analizadas con suficiente antelación por cada Estado Parte (Art. 26.2), quienes serán convocados a
votar sobre la misma, requiriendo al menos una mayoría de tres cuartos de las
Partes presentes y votantes en la reunión para aprobarla (Art. 26.3). Las eventuales modificaciones
solo cobijarán a las partes que hayan consentido someterse a las nuevas
obligaciones pactadas (Art. 26.5).
El artículo 27, sobre aprobación de nuevos anexos y enmiendas a
los mismos debe leerse en armonía con la anterior disposición, en la
medida que el procedimiento de iniciativa y aprobación se rige por los mismos
criterios (Art. 27.3). No
obstante, en este segundo caso, hay una particularidad: las Partes que no puedan aceptar
un anexo adicional lo notificarán por escrito al Depositario dentro del plazo
de un año. De lo contrario también quedará cobijado por el anexo adicional (Art.
27.3).
174.
Por último, el artículo 28 regula un
aspecto básico del funcionamiento del Convenio: el derecho al voto.
Cada Parte tendrá un voto (Art. 28.1), salvo lo dispuesto para las
organizaciones de integración económica regional, que no es necesario
profundizar en este punto puesto que no cobija la situación actual de Colombia
(Art. 28.2).
175.
Vistas las anteriores disposiciones, la Corte
concluye que el modelo organizativo propuesto por el Convenio de Minamata
satisface los principios que ordena la Carta Política, en particular, los de
equidad, reciprocidad y conveniencia nacional. En efecto, todo Estado podrá
deliberar y su voto contará por igual ante la Conferencia de Partes, que es el
mayor órgano representativo y directivo del Convenio. Esto no obsta para que un
país, según sus particulares necesidades o intereses, proponga enmiendas, o se
aparte de las que propone la mayoría, reservando así un importante espacio de
soberanía nacional. Se resalta igualmente que el Convenio aboga por la toma de
decisiones mediante consenso e invita a las partes a resolver sus controversias
a través de canales institucionales, y en cualquier caso, pacíficos. Un nivel
de igualdad formal y de simetría entre las partes como el que consagra este
Convenio, no siempre será posible alcanzar en un acuerdo multilateral. No
obstante, siempre será responsabilidad del Presidente de la República, a quien
corresponde dirigir las relaciones internacionales, esforzarse porque
ello sea así, y porque la soberanía e intereses nacionales sean correctamente
expuestos y defendidos ante la comunidad internacional.
3.3.5. Aspectos formales (artículos 29 al 35)
176.
Finalmente, el Convenio delimita los aspectos
procedimentales para que un Estado pueda válidamente vincularse al mismo y,
eventualmente, retirarse si lo considera necesario. Por lo general, la Corte no
entra a hacer un análisis detenido sobre este asunto, pues suelen incluirse cláusulas
“propias de cualquier tratado internacional”[258].
177.
Según el artículo 29, el Convenio quedó
abierto a la firma en Kumamoto (Japón) los días 10 y 11 de
octubre, y luego estuvo a disposición en la sede las Naciones Unidas en Nueva
York. El artículo 30 explica las diferentes formas de vincularse (ratificación,
aceptación, aprobación o adhesión), las cuales son acordes con las
reglas de manifestación del consentimiento en el derecho internacional[259].
Además, cabe destacar la exhortación que este artículo hace a los Estados para
que, al momento de realizar su vinculación, “transmitan
a la Secretaría información sobre las medidas que vayan a aplicar para cumplir
las disposiciones del Convenio”. Esto último es
consecuente con la urgencia y gravedad de este desafío global y la buena fe
que se espera de las Partes, desde el inicio, para el cumplimiento del Convenio.
178.
El artículo 31 señala la entrada
en vigor del Convenio, ofreciendo un plazo razonable para que todo
Estado parte se prepare con antelación, de manera que pueda honrar los compromisos
allí adquiridos.
179.
El artículo 32 establece que no podrán
formularse reservas al Convenio. Aunque la capacidad de un
Estado para introducir modificaciones o salvedades es reconocida expresamente
por la Convención de Viena, bajo algunas restricciones[260],
la Corte encuentra esta disposición ajustada a la Constitución Política y, en
particular, a los principios de libre autodeterminación de los
pueblos y conveniencia nacional (CP. Arts. 9,
226 y 227). Si bien es cierto que la prohibición total de incluir reservas
restringe el margen de acción del Estado, dicha cláusula debe leerse juntamente
con el principio de “responsabilidades compartidas pero diferenciadas”
que también consagra el propio Convenio, así como con la posibilidad de invocar
exenciones y excepciones en algunos casos concretos, según las necesidades
nacionales y siguiendo los procedimientos fijados para ello[261]. Luego,
subsiste un margen de flexibilidad suficiente para los Estados parte.
180.
El artículo 33 permite que, en
cualquier momento después de la expiración de un plazo de tres años contados a
partir de la fecha de entrada en vigor del Convenio respecto de una Parte, esa
Parte podrá denunciar el Convenio. La denuncia cobrará efecto al
cabo de un año. La potestad de un Estado para apartarse de un Tratado al cual
voluntariamente se vinculó, también hace parte de sus competencias básicas en
el derecho internacional, y permite salvaguardar un reducto mínimo de soberanía
para orientar sus relaciones con la comunidad internacional. Igualmente, el
plazo de tres años es razonable para que el compromiso inicial de vinculación
sea efectivo y acorde con la buena fe.
181.
Finalmente, los artículos 34 (depositario)
y 35 (autenticidad de los textos), también resultan compatibles
con la Constitución. Que el Secretario General de las Naciones Unidas sea el
depositario del Convenio es una decisión válida en tanto que la Organización de
Naciones Unidas (ONU) es la Entidad más representativa de la comunidad
internacional. Asimismo, es preciso recordar que uno de los idiomas oficiales
del Convenio es el “español”, lo cual lo hace compatible con el el
idioma oficial de Colombia.
3.4. Conclusión
182.
En el año de 1956, en la bahía de Minamata
(provincia de Kumamoto, Japón) se registró oficialmente, por primera vez, la
enfermedad que lleva el mismo nombre y que habría contagiado a miles de
pobladores del área, especialmente aquellos que consumían pescado.
Investigaciones posteriores encontraron que la fuente de contaminación era la
Empresa Chisso Co., Ltda[262]
que depositaba grandes cantidades de mercurio a las fuentes hídricas. Los
síntomas que empezaron a padecer los habitantes incluyeron la falta de
coordinación motora, pérdida de visión y audición y, en casos extremos,
parálisis e incluso la muerte[263].
Esta tragedia natural y humana dio inicio a una serie de reuniones, que seis
décadas después desembocaron en la firma del Convenio de Minamata. Si la comunidad internacional
se estremeció y reaccionó por la tragedia de Minamata, en la que aproximadamente,
se vertieron 27 toneladas de mercurio en un periodo de 35 años[264];
el compromiso que hoy tiene la República de Colombia es imperativo y
apremiante, al ser el mayor contaminador per capita del mundo por liberar
entre 50 y 100 toneladas de mercurio cada año.
183.  El
mercurio -en particular, su forma orgánica metilmercurio- es una
sustancia altamente tóxica, y con graves repercusiones sobre el medio ambiente
y la salud humana. El Convenio de Minamata es ambicioso en tanto que regula
todo el ciclo del mercurio, desde su obtención en fuentes primarias hasta su
disposición final. En el caso específico de Colombia, la minería genera la mayor
preocupación, pues según las estimaciones actuales, gran parte de las emisiones
y liberaciones contaminantes provienen de este sector. El Convenio suscrito por
Colombia aborda todas estas preocupaciones, lo que no obsta para que el Estado
colombiano pueda ir más allá ante la magnitud del desafío ambiental, económico
y humano que repercute negativamente en múltiples derechos y principios
constitucionales. En particular, este Convenio es consecuente con el mandato
constitucional del derecho a la salud (CP. Art. 49); así como con los deberes
que tienen tanto los particulares, como las autoridades públicas, en
relación con la protección del medio ambiente y los recursos naturales (CP. Arts. 8, 79 y 80).
184.
Es importante hacer hincapié en que los
múltiples compromisos que trae el Convenio, así como su estructura de
funcionamiento, son compatibles con los criterios de libre
autodeterminación de los pueblos, equidad, reciprocidad y conveniencia nacional
que deben orientar las relaciones internacionales del Estado colombiano (CP. Arts. 9, 226 y 227). Ello es posible, en buena medida,
gracias al principio de “responsabilidades compartidas pero diferenciadas”
que permite contar con una unidad de
propósito, aunque con distintas obligaciones y niveles de responsabilidad. No
es fácil encontrar el justo balance entre las responsabilidades comunes y las
obligaciones diferenciadas; no siempre ocurre que el Estado que más contamina
es el que también se encuentra en una mejor condición institucional y financiera
para responder. Este caso -el del mercurio- es un buen ejemplo, en la medida
que Colombia es el mayor contaminante per capita, pero ello no significa
que lo haga irresponsablemente ni que busque obtener beneficios de ello. De
hecho, desde el año 2013 el Estado Colombiano profirió una Ley para erradicar
este elemento de todos los procesos industriales y extractivos, pues reconoce
que sus efectos son devastadores para el medio ambiente y la salubridad
pública. Los mineros informales, en particular, están inmersos en apremiantes
contextos de violencia, pobreza y exclusión, frente a los cuales la minería de
oro se abre como una escapatoria, auspiciada por la demanda irreflexiva de este
metal precioso en el comercio internacional. La delegación colombiana,
consciente de estas particularidades, expuso tan particular situación en el
escenario internacional y llegó a consensos que la Corte Constitucional ahora encuentra
razonables.
185.
Lo anterior no obsta para que todo proyecto de
implementación del Convenio de Minamata que, en un futuro, represente una
afectación directa a las comunidades étnicas deba de ser consultado; en
particular, lo que respecta al Plan de Acción Nacional al que se refiere el
artículo 7º del Convenio.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE el “Convenio de Minamata sobre el Mercurio”, hecho en Kumamoto (Japón) el 10 de
octubre de 2013.
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1892 de 2018, por medio de la cual se aprueba el “Convenio de
Minamata sobre el Mercurio”, hecho en Kumamoto (Japón) el 10 de octubre de
2013.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
cúmplase y publíquese.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente en comisión
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Ausente en comisión
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Tabla de contenido
I. ANTECEDENTES. 1
II. TEXTO DE LA NORMA BAJO
EXAMEN.. 2
III. INTERVENCIONES. 38
1. Amicus Curiae de
Congresistas y miembros de la sociedad civil 38
2. Ministerio de Relaciones
Exteriores. 39
3. Departamento Nacional de
Planeación (DNP) 40
4. Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo. 40
5. Contraloría General de la
República. 41
6. Asociación Colombiana de
Minería (ACM) 41
7. Agencia Nacional de Minería. 41
8. Instituto Nacional de
Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima) 41
9. Corporación Autónoma
Regional del Centro de Antioquia (Corantioquia) 42
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN.. 43
V.CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL.. 44
1. Competencia de la Corte en
la revisión de tratados y leyes aprobatorias de tratados  44
2. Análisis formal: la
suscripción del Convenio de Minamata y su aprobación por parte del Congreso de
la República cumplieron el procedimiento constitucional 45
2.1. Representación del
Estado, suscripción del Convenio y aprobación presidencial 45
2.2. Examen del trámite de la
Ley 1892 de 2018 ante el Congreso de la República  46
2.3. Conclusión del análisis formal 51
3. Análisis material: el
Tratado de Minamata es compatible con la Carta Política de 1991. 51
3.1. Introducción al objeto del Convenio: el
Mercurio. 52
3.2. Cuestión previa: el
“Convenio de Minamata” no requería agotar el proceso de consulta, pero todo
proyecto de implementación que represente una afectación directa a las
comunidades étnicas deberá ser consultado. 56
3.3. Análisis del articulado
del Convenio de Minamata. 64
3.4. Conclusión. 99
VI. DECISIÓN.. 100
[1] Mediante Oficio OFI18-00050282 / JMSC 110200. Cuaderno único, folio
1. En adelante, todos los folios citados harán referencia a este cuaderno de la
Corte Constitucional.
[2] Folios 46-48.
[3] Folio 225.
[4] Folio 220.
[5] Folio 223.
[6] Ibíd.
[7] “por
medio de la cual se establecen disposiciones para la comercialización y el uso
de mercurio en las diferentes actividades industriales del país, se fijan
requisitos e incentivos para su reducción y eliminación”.
[8] Folio 265.
[9] Folio 267.
[10] Por ejemplo, establece plazos más estrictos y no admite excepciones.
[11] Folio 267.
[12] Folio 275.
[13] Folio 287.
[14] Cita la Sentencia C-671 de 2001. MP. Jaime Araujo y C-048 de 2018. MP.
Cristina Pardo Schlesinger.
[15] Cita la Sentencia C-671 de 2001. MP. Jaime Araujo.
[16] “por
medio de la cual se establecen disposiciones para la comercialización y el uso
de mercurio en las diferentes actividades industriales del país, se fijan
requisitos e incentivos para su reducción y eliminación”.
[17] Folio 288.
[18] Folio 292.
[19] Folio 306.
[20] Ibíd.
[21] Folio 340.
[22] “se ha logrado la reducción del 98% en las importaciones, al
pasar de unas 100 toneladas anuales a solo do, autorizadas para procesos
relacionados con la salud” fl. 340
[23] Ley 100 de 1993. Art. 245. Ver también Decreto 2078 de 2012.
[24] Folio 357.
[25] Ibíd.
[26] Folio 354.
[27] Folio 319
[28] Ibídem.
[29] Folio 326.
[30] Folio 327.
[31] Sentencia C-048 de 2018. MP. Cristina Pardo Schlesinger. Citando, a su vez, Sentencias
C-468 de 1997. MP. Alejandro Martínez; C-378 de 1996 MP. Hernando Herrera;
C-682 de 1996 MP. Fabio Morón; C-400 de 1998 MP. Alejandro Martínez; C-924 de
2000 MP. Carlos Gaviria; C–576 de 2006 MP. Manuel José Cepeda Espinosa; y C-332
de 2014. MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[32] Sentencia C-781 de 2004. MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[33]
Incorporada al ordenamiento interno a través de la Ley 32 de 1985.
[34] Folio 54.
[35] Folio 55.
[36] Sentencia C–011 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
Ver también Sentencia C-214
de 2017. MP. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[37] Sentencia
C-144 de 2018. MP. Antonio José Lizarazo Ocampo. Cita original con pies de
página.
[38] Folios
61-ss.
[39] Folios 23-ss.
[40] Gaceta del Congreso 447 de 2017, que contiene el Acta 16 de 2017.
Folio 112.
[41] Gaceta del Congreso 447 de 2017, que contiene el Acta 17 de 2017.
Folio 113.
[42] Gaceta del Congreso 448 de 2017, que contiene el Acta 18 de 2017.
Folio 121.
[43]
Jurisprudencia sistematizada en la Sentencia C-533 de 2008 MP. Clara Inés
Vargas Hernández. Reiterada en Sentencias C-305 de 2010 MP. Luis Ernesto Vargas
Silva; C-982 de 2010 MP. María Victoria Calle Correa; C-214 de 2017 MP. Gloria
Stella Ortiz Delgado y C-144 de 2018. MP. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[44] Gaceta del Congreso 448 de 2017, que contiene el Acta 18 de 2017.
Folio 125-128.
[45] Folios
59-60.
[46] Gaceta del Congreso 504 de 2017. Folios 97-ss.
[47] Gaceta del Congreso 1172 de 2017, que
contiene el Acta 12 de 2017. Adjuntada en medio magnético.
[48] Gaceta del Congreso 1022 de 2017, que
contiene el Acta 13 de 2017. Adjuntada en medio magnético.
[49] Folios 57-58.
[50] CD Senado 1.
[51] Gaceta del
Congreso 925 de 2017. Folio 149-ss.
[52] Gaceta del Congreso 1036 de 2017, que contiene el Acta 12 de 2017.
Folio 175.
[53] Folio
178-ss.
[54] Folios
147-148.
[55] La Gaceta del Congreso 1190 de 2017. Adjuntada en medio magnético.
[56] Gaceta del Congreso 295 de 2018, que
contiene el Acta de Plenaria 275. Adjuntada en medio magnético.
[57]
Jurisprudencia sistematizadas en la Sentencia C-533 de 2008 MP. Clara Inés
Vargas Hernández. Reiterada en sentencias C-305 de 2010. MP. Luis Ernesto
Vargas Silva; C-982 de 2010. MP. María Victoria Calle Correa; C-214 de 2017 MP.
Gloria Stella Ortiz Delgado y C-144 de 2018. MP. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[58] Gaceta del Congreso 500 de 2018, que
contiene el Acta de Plenaria 276. Adjuntada en medio magnético.
[59] Folio 139.
[60] Adjuntada
en medio magnético.
[61] Folio 139.
[62] Mediante Decreto No. 773 del 08 de mayo de 2018. En su artículo
primero dispone que, entre las funciones que se delegaron temporalmente en la
Ministra de Educación, están aquellas descritas en el artículo 189, salvo los
numerales 1º y 2º, permitiendo la sanción de las leyes a la que se refiere el
numeral 9.
[63]
Constitución Política, artículo 241, numeral 10.
[64] Folio 1.
[65] Esto es, desde la
radicación del Proyecto hasta su aprobación en cuarto debate. Sentencia C-099 de 2018. MP. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[66] Precisamente, uno
de los desafíos al que apunta el Convenio es el hecho que “son muy pocos los
que entienden que es letal e indestructible y que está presente en todo lo que nos
rodea”. Así lo manifestó el Secretaría General de Naciones Unidas en el
Prólogo del Convenio.
[67] García C., et al (ed.) (2017). El Convenio de Minamata: así actúa
Colombia frente al Mercurio. Cali, Colombia: WWF-Colombia, 2017. Pág. 4.
Disponible en http://www.wwf.org.co/?308752/Minamata-Colombia-frente-al-mercurio.
[68] Los arqueólogos incluso han recuperado restos de mercurio en
antiguas tumbas mayas. Se dice también que el primer Emperador que unificó lo
que ahora conocemos como China murió luego de ingerir cápsulas de mercurio, en
un intento por alcanzar la vida eterna United Nations
Environment Programme, UNEP (2013). Mercury: Time to
act. Pág. 5. Disponible en http://cwm.unitar.org/cwmplatformscms/site/assets/files/1254/mercury_timetoact.pdf
[69] García C., et al (ed.) (2017). El Convenio de Minamata: así
actúa Colombia frente al Mercurio. pág.4.
[70] Ibíd. pág.8.
[71] Organización Mundial de la Salud (OMS). Programa Internacional de
Seguridad de las Sustancias Químicas. Disponible en https://www.who.int/ipcs/assessment/public_health/chemicals_phc/es/
[72] Mercurio es en la mitología romana, una importante deidad hijo de
Júpiter. Equivalente al dios mensajero Hermes en la tradición griega.
[73] Así lo
explicó el profesor Jesús Olivero, investigador en toxicología de la
Universidad de Cartagena, en la inspección judicial realizada por la Corte
Constitucional en la sentencia T-622 de 2016. MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
[74] UNEP (2013). Mercury: Time to act. Ver mapa en la página 29.
[75] Una vez liberado el mercurio al medio, ciertas bacterias pueden
transformarlo en metilmercurio, compuesto organometálico y neurotóxico.
[76] Organización Mundial de la Salud (2017). El mercurio y la salud.
Nota descriptiva del 31 de marzo de 2017. Disponible en https://www.who.int/es/news-room/fact-sheets/detail/mercury-and-health
[77] Ministerio de Salud y el Instituto Nacional de Salud (2018).
“Evaluación del grado de contaminación por mercurio y otras sustancias tóxicas,
y su afectación en la salud humana en las poblaciones de la cuenca del rio
Atrato, como consecuencia de las actividades de minería”. Protocolo
elaborado por entidades del sector salud para dar respuesta a lo establecido
por la Sentencia T-622 de 2016. Bogotá: 2018. Pág.10. Disponible en
https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/VS/PP/SA/protocolo-sentencia-t622-vcolciencias.pdf
[78] Amicus Curiae de Congresistas y miembros
de la sociedad civil. Folio 220.
[79]
Intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores. Folio 265.
[80] García C., et al (ed.) (2017). El Convenio de Minamata: así actúa
Colombia frente al Mercurio. Pág.10.
[81] Para
entender el nivel de exposición y riesgos a la salud, la OMS recomienda tener
en cuenta los siguientes factores: (i) la forma de mercurio de que se trate;
(ii) la dosis; (iii) la edad o el estadio de desarrollo de la persona expuesta
(la etapa fetal es la más vulnerable); (iv) la duración de la exposición; (v)
la vía de exposición (inhalación, ingestión o contacto cutáneo. Organización Mundial de la Salud (2017).
[82] Organización Mundial de la Salud (2017). El mercurio y la salud.
Nota descriptiva del 31 de marzo de 2017.
[83] Ibídem.
[84] Departamento Nacional de Planeación (2016). Impactos del uso del
mercurio en Colombia, agosto de 2016. Un resumen se puede encontrar en https://www.dnp.gov.co/Paginas/%E2%80%9CTambi%C3%A9n-tenemos-que-hacer-la-paz-con-la-naturaleza-porque-el-mercurio-sigue-causando-estragos%E2%80%9D-Sim%C3%B3n-Gaviria-Mu%C3%B1oz.aspx
[85] “Existe evidencia que refiere que por cada ug/g de mercurio
incrementado en el cabello de la madre, disminuye 0,18 puntos el coeficiente
intelectual del menor (Axelrad DA et al. 2007)”.
Ministerio de Salud y el Instituto Nacional de Salud (2018). “Evaluación del
grado de contaminación por mercurio y otras sustancias tóxicas, y su afectación
en la salud humana en las poblaciones de la cuenca del rio Atrato, como
consecuencia de las actividades de minería”. Pág.44.
[86] “Estos datos pueden presentar subregistros teniendo en cuenta que
solamente abarcan las atenciones hospitalarias de los eventos agudos de
intoxicación y que además, los síntomas pueden ser confundidos con otras enfermedades
de la región como la tuberculosis o la malaria” Clifford,
Martin J (2014). Future strategies for tackling
mercury pollution in the artisanal gold mining sector: Making the Minamata
Convention work. Futures. Volume 62, Part A,
October 2014, Pages 106-112. Pág.109.
[87] Aunque China e Indonesia son los países que más toneladas de
mercurio y sus derivados expulsan en el ambiente, Colombia es el que más libera
per cápita. García C., et al (ed.) (2017). El Convenio de Minamata: así
actúa Colombia frente al Mercurio. Pág.38
[88] Ministerio
de Ambiente (2012). Diagnóstico Nacional de Salud Ambiental. Colombia:
2012. Pág.235.
[89] García C., et al (ed.) (2017). El Convenio de Minamata: así actúa
Colombia frente al Mercurio. Pág.7.
[90] Rubiano, Sebastián (2018). Mercurio y minería de oro en los
países del Bioma Amazónico: Diagnóstico de flujos comerciales, información
científica y respuestas de política. Con
base en trabajo previamente presentado a: Fundación Gaia Amazonas, WWF Colombia
y Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente – PNUMA Pág. 5.
Disponible
en www.gaiaamazonas.org/recursos/publicaciones/libro/94
[91] United Nations Environment Programme, UNEP (2013). Mercury: Time
to act. Disponible en
http://cwm.unitar.org/cwmplatformscms/site/assets/files/1254/mercury_timetoact.pdf  Pág. 17.
[92] UN Environment (2018) Global Mercury Assessment. UN
Environment Programme, Chemicals and Health Branch Geneva Switzerland, 2018. Pág. 5. Disponible en
https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/27579/GMA2018.pdf?sequence=1&isAllowed=y
[93] Ley 1658 de 2013, artículo 3º.
[94] Sentencia SU-123 de 2018. MP. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo
Uprimny Yepes.
[95] Sentencia C-366 de 2011. MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[96] Sentencia C-1051 de 2012 MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[97] Sentencia T-129 de 2011. MP. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[98] Sentencia C-196 de 2012. MP. María
Victoria Calle Correa.
[99] Sentencias
C-702 de 2010. MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y C-048 de 2018. MP. Cristina
Pardo Schlesinger.
[100] Para ver
un resumen de la línea jurisprudencial sobre este tema, ver Sentencia C-1051 de 2012. MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez y C-214 de 2017.
MP. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[101] MP. Clara
Inés Vargas Hernández.
[102] Ver,
entre otras:
- Sentencia
C-615 de 2009. MP. Humberto Antonio Sierra Porto, donde la Corte llevó a cabo
el proceso de revisión automática de la Ley 1214 de 2008, “Por medio de la
cual se aprueba el Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia
Básica de las Poblaciones Indígenas Wayuu de la República de Colombia y de la
República de Venezuela”.
-
Sentencia C-915 de 2010. MP. Humberto Sierra Porto, en el proceso de revisión
automática de la Ley 1360 de 2009 “Por medio de la cual se aprueba el
Acuerdo sobre medio ambiente entre Canadá y la Republica de Colombia hecho en
Lima (Perú) el veintiuno (21) de noviembre de 2008 y el Canje de notas entre
Canadá y la República de Colombia del 20 de febrero de 2009 por medio del cual
se corrigen errores técnicos y materiales del Acuerdo sobre medio ambiente
entre Canadá y la República de Colombia”.
-
Sentencia C-941 de 2010. MP. Jorge Iván Palacio Palacio, dentro del proceso de
revisión automática de la Ley 1372 de 2010, “Por medio de la cual se
aprueba el Acuerdo de Libre Comercio entre la República de Colombia y los
Estados AELC, el Memorando de Entendimiento relativo al Acuerdo de Libre
Comercio entre la República de Colombia y los Estados de la AELC y el Canje de
Notas respecto del Capítulo 4 del Acuerdo de Libre Comercio entre la República de
Colombia y los Estados AELC, suscritos en Ginebra, a los 25 días del mes de
noviembre de dos mil ocho; el Acuerdo sobre Agricultura entre la República de
Colombia y la Confederación Suiza, hecho en Ginebra, a los 25 días del mes de
noviembre de 2008; el Acuerdo sobre Agricultura entre la República de Colombia
y la República de Islandia, hecho en Ginebra, a los 25 días del mes de
noviembre de 2008; y el Acuerdo sobre Agricultura entre la República de
Colombia y el Reino de Noruega, hecho en Ginebra, a los 25 días del mes de
noviembre de 2008”.
-
Sentencia C-027 de 2011. MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, dentro del proceso
de revisión automática de la Ley 1254 de 2008, “Por medio de la cual se
aprueba el Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre el
Gobierno de la República de Guatemala y el Gobierno de la República de
Colombia”.
-
Sentencia C-187 de 2011. MP. Humberto Sierra Porto, en el proceso de revisión
automática de la Ley 1411 de 2010, “Por medio de la cual se aprueba el
Acuerdo en materia de informes anuales sobre derechos humanos y libre comercio
entre la República de Colombia y Canadá hecho en Bogotá el día 27 de mayo de
2010”.
-
Sentencia C-196 de 2012 MP. María Victoria Calle Correa, dentro del proceso de
revisión automática de la Ley 1458 del 29 de junio de 2011, “por medio de la
cual se aprueba el “Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006”.
-
Sentencia C-293 de 2012. MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub en el proceso de
revisión automática de la Ley 1461 de 2011, “Por medio de la cual se aprueba
el Acuerdo sobre el establecimiento de la red internacional del bambú y
el ratán”.
-
Sentencia C-767 de 2012. MP. María Victoria Calle Correa en la que esta
Corporación llevó a cabo el proceso de revisión automática de la Ley 1516 del 6
de febrero de 2012, “Por medio de la cual se aprueba la Convención sobre la
protección y la promoción de la diversidad de las expresiones culturales,
firmada en París el 20 de octubre de 2005”.
-
Sentencia C-822 de 2012. MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub dentro del proceso
de revisión automática de la Ley 1512 del 6 de febrero de 2012, “Por medio
de la cual se aprueba la ´Convención del Metro´ firmada en París el 20 de mayo
de 1875 y modificada el 6 de octubre de 1921 y ´Reglamento Anexo´”.
-
Sentencia C-1051 de 2012. MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez, en el proceso de
revisión automática de la Ley 1518 del 13 de abril de 2012, “Por medio de la
cual se aprueba el ‘Convenio Internacional para la Protección de Obtenciones
Vegetales’, del 2 de diciembre de 1961, revisado en Ginebra el 10 de noviembre
de 1972, el 23 de octubre de 1978 y el 19 de marzo de 1991”.
- Sentencia C-214 de 2017. MP. Gloria Stella Ortiz Delgado, en el
proceso de revisión automática de la Ley 1794 de 2016
“Por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo Marco entre las Naciones Unidas
y el Gobierno de la República de Colombia relativo a las contribuciones al
sistema de Acuerdos de Fuerzas de Reserva de las Naciones Unidas para las
operaciones de mantenimiento de la paz suscrito en la ciudad de Nueva York el
26 de enero de 2015”.
- Sentencia C-048 de 2018. MP. Cristina
Pardo Schlesinger, en el proceso de revisión automática de la Ley 1844 de 2017
“por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo de París”.
[103] Al respecto, la Sentencia C-1051 de 2012. MP. Luis Guillermo
Guerrero Pérez explicó que: “La propia jurisprudencia ha destacado que el
carácter bilateral o multilateral del tratado internacional puede tener alguna
incidencia en la forma como debe llevarse a cabo la consulta a las comunidades
étnicas // Para el caso de los tratados bilaterales, en especial aquellos de
naturaleza comercial, la etapa de negociación suele realizarse en diversas
rondas, a lo largo de las cuales se discuten capítulos específicos del acuerdo.
Bajo ese esquema, cuando quiera que se aborden asuntos que afecten directamente
a los grupos étnicos, éstos deberán ser consultados, pudiendo darse la consulta
durante las respectivas rondas, o, como ya se anotó, cuando se cuente con
un texto aprobado por las partes // Frente a los tratados de naturaleza
multilateral, el proceso de negociación suele operar a la manera de las
asambleas parlamentarias o congresos nacionales, a través de la celebración de
conferencias que tienen lugar, en la mayoría de los casos, en el seno de las respectivas
organizaciones internacionales. Así, una vez es convocada la conferencia
internacional, se acostumbra conformar comisiones encargadas de revisar
determinadas materias, cuyos textos aprobados deberán ser luego sometidos a la
respectiva plenaria. Conforme con ello, la Corte ha considerado que la consulta
previa a las comunidades indígenas puede tener lugar  “al momento de
construir la posición negociadora colombiana ante el respectivo foro
internacional, con el propósito de que las minorías aporten valiosos elementos
de juicio al respecto y como expresión del cambio de paradigma respecto de las
relaciones de los Estados con las minorías étnicas existentes dentro de su
territorio; pero en todo caso la consulta obligatoria será la que se realice
con posterioridad a la suscripción del acuerdo pero antes de la aprobación
congresional, con el propósito de que los parlamentarios conozcan las
consecuencias que, en materia de preservación de los derechos de las minorías,
puede implicar la aprobación del tratado internacional”.
[104] Sentencia
C-077 de 2017. MP. Luis Ernesto Vargas Silva: “117. Aunque el Convenio 169
indica que los pueblos indígenas y tribales deben ser consultados “cada vez que
se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles
directamente”, contempla, también, un catálogo de medidas respecto de las
cuales la consulta debe agotarse siempre. Dentro de ese catálogo se encuentran
aquellas que: i) involucran la prospección o explotación de los recursos
existentes en las tierras de los pueblos indígenas o tribales ; ii) las que
implican su traslado o reubicación de las tierras que ocupan ; iii) las
relativas a su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir sus derechos
sobre estas fuera de su comunidad ; iv) las relacionadas con la organización y
el funcionamiento de programas especiales de formación profesional ; v) la
determinación de las condiciones mínimas para crear instituciones de educación
y autogobierno  y vi) las relacionadas con la enseñanza y la conservación
de su lengua”.
[105] Sentencia
C-175 de 2009. MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[106] Ibíd.
[107] Ver
sentencias C-175 de 2009. MP. Luis Ernesto Vargas Silva, C-366 de 2011. MP.
Luis Ernesto Vargas Silva y C-073 de 2018. MP. Cristina Pardo Schlesinger.
[108] Sentencia
C-073 de 2018 MP. Cristina Pardo Schlesinger, reiterando las sentencias C-068
de 2013. MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-366 de 2011 y C-175 de 2009 MP.
Luis Ernesto Vargas Silva; C-063 de 2010. MP. Humberto Antonio Sierra Porto;
C-030 de 2008. MP. Rodrigo Escobar Gil.
[109]
Constitución Política, artículos 329 y 330 (parágrafo); Sentencia C-068 de 2013
MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[110]
Sentencias C-389 de 2016. MP. María Victoria Calle Correa; C-196 de 2012. MP.
María Victoria Calle Correa; C-366 de 2011. MP. Luis Ernesto Vargas Silva;
C-175 de 2009. MP. Luis Ernesto Vargas Silva; C-030 de 2008. MP. Rodrigo
Escobar Gil.
[111] Sentencia
C-077 de 2017. MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[112] Sentencia C-077 de 2017. MP. Luis Ernesto Vargas Silva: “117.
Aunque el Convenio 169 indica que los pueblos indígenas y tribales deben ser
consultados “cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectarles directamente”, contempla, también, un catálogo de
medidas respecto de las cuales la consulta debe agotarse siempre. Dentro de ese
catálogo se encuentran aquellas que: i) involucran la prospección o explotación
de los recursos existentes en las tierras de los pueblos indígenas o tribales ;
ii) las que implican su traslado o reubicación de las tierras que ocupan ; iii)
las relativas a su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir sus
derechos sobre estas fuera de su comunidad ; iv) las relacionadas con la
organización y el funcionamiento de programas especiales de formación
profesional ; v) la determinación de las condiciones mínimas para crear
instituciones de educación y autogobierno  y vi) las relacionadas con la
enseñanza y la conservación de su lengua”.
[113] Sentencia
C-068 de 2013. MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez, reiterando las sentencias
C-366 de 2011 y C-175 de 2009 MP. Luis Ernesto Vargas Silva; C-063 de 2010. MP.
Humberto Antonio Sierra Porto, reiterando la Sentencia C-030 de 2008. MP.
Rodrigo Escobar Gil.
[114] Sentencia C-214 de 2017. MP. Gloria Stella
Ortiz Delgado. Para un caso similar, ver Sentencia C-144 de 2018. MP.
Antonio José Lizarazo Ocampo.
[115] Sentencia C-073 de 2018 MP. Cristina Pardo Schlesinger.
[116] Folio 327.
[117] “por medio de la cual se establecen disposiciones para la
comercialización y el uso de mercurio en las diferentes actividades
industriales del país, se fijan requisitos e incentivos para su reducción y
eliminación y se dictan otras disposiciones.”
[118] “Señalando la vulnerabilidad especial
de los ecosistemas árticos y las comunidades indígenas debido a la
biomagnificación del mercurio y a la contaminación de sus alimentos
tradicionales, y preocupadas en general por las comunidades indígenas debido a
los efectos del mercurio”. Convenio de Minamata,
Prólogo.
[119] Ver Convenio de Minamata, artículo 7º.
[120] Sentencia C-1051 de 2012. MP. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[121] García C., et al (ed.) (2017). El Convenio de Minamata: así actúa
Colombia frente al Mercurio. Op.cit. pág.7.
[122] Duque
Gómez, Luis. El oro de los indios en la historia de Colombia. Pág. 4.
Disponible en https://publicaciones.banrepcultural.org/index.php/bmo/article/view/7049/7295
[123] Tomás López Medel, "Doctor en Derecho y Cánones", oidor
que fuera de la Real Audiencia de Santa Fe desde 1557 hasta 1561, refiriéndose
a estas prácticas, escribe lo siguiente, en su curiosa obra intitulada Tratado
de los tres elementos: "En el Nuevo Reino de Granada hay algunas
lagunas y muy hondables. Las más nombradas son la de Sogamoso (se refiere a la
laguna de Tota)  . y la de Guatativa, y éstas y las demás tienen fama de mucho
oro, porque los indios naturales de por allí en su gentilidad y aun ahora (los
que no son cristianos) hacían y hacen grandes ofrendas de oro a sus ídolos y
falsos dioses, y el ofrecimiento se hace en aquellas lagunas por tenerlas
consagradas y dedicadas a sus ídolos. Y es cosa de ver cuán fatigado y
desventurado anda uno de aquellos indios, desnudo y hambriento y lleno de
codicia tras un poco de oro, no para remediar sus necesidades sino para en
habiéndolo, ofrecerlo a su ídolo en una laguna de aquellas, en la parte donde
él tiene puesta la devoción, o por mejor decir su falsa religión y abominable
superstición". Ibíd. pág.5-6.
[124] “Bastidas apenas sí tiene tiempo de desembarcar en la hermosa bahía
de Santa Marta, en 1552, para escalar, casi inmediatamente, los inclinados
escarpes de la Sierra y arrancar del cuerpo de los taironas la deslumbrante
joyería que vestían, no por boato, sino como talismán que los protegía de los
enemigos ocultos e insospechados. El fruto infortunado de su ambicioso afán, lo
encontraría en la envidia y deslealtad de varios de sus compañeros, que
terminaron por blandir en contra su ya los puñales asesinos […] Heredia
emprende, a partir de 1533, la fundación de Cartagena y la intensa exhumación
de las suntuosas tumbas de los tres zenúes, con halagadores resultados, pero
corre a la postre con la afrenta pública de soportar por largos días el
grillete que le ciñera un juez de residencia, por dolosa ocultación de buena
parte de tales desentierros” Ibid. pág. 8.
[125] “el oro, las grandes haciendas azucareras, los extensos hatos, las
artesanías del Caribe y de buena parte del occidente colombiano fueron obra del
trabajo esclavizado, al menos durante el siglo XVIII (Múnera, 2005: 194).
Permítaseme apoyarme en un historiador de la talla intelectual de Jaime
Jaramillo Uribe (1963: 20): “La economía neogranadina del siglo XVIII reposaba
sobre seis actividades: minería, agricultura, ganadería, artesanía, comercio y
trabajo doméstico. Ahora bien: de estas, las de mayor importancia por su
volumen y representación en la riqueza privada estaban basadas en el trabajo de
la población esclava”. Rosero-Labbé, Claudia
Mosquera (2007) “Reparaciones para negros, afrocolombianos y raizales como
rescatados de la Trata Negrera Trasatlántica y desterrados de la guerra en
Colombia” EN: Vergara-Figueroa, Aurora et al (2017). Descolonizando mundos:
aportes de intelectuales negras y negros al pensamiento social colombiano.
Buenos Aires: CLACSO, 2017. Pág.135.
[126] Helg, Aline (2018). ¡Nunca más esclavos! Una historia comparada
de los esclavos que se liberaron en las Américas. Bogotá: FCE, Banco de la
República, 2018. Pág.91.
[127] Convenio de Minamata, Anexo C.
[128]
Incorporada al ordenamiento interno a través de la Ley 32 de 1985.
[129] Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1969).
Artículo 31.
[130] Stone, Christopher D (2004). Common but Differentiated
Responsibilities in International Law. The American Journal of
International Law, Vol. 98, No. 2 (Apr., 2004), pp. 276-301
[131] El Tratado de Versalles de 1919, elaborado bajo el auspicio de la
Liga de las Naciones vigente en aquel entonces, también fue el documento
constitutivo de la Organización Internacional del Trabajo, OIT. Allí se dispuso
una cláusula que refleja una forma incipiente de responsabilidades
diferenciadas: “Artículo 19.3. Al elaborar cualquier convenio o
recomendación de aplicación general, la Conferencia deberá tener en cuenta
aquellos países donde el clima, el desarrollo incompleto de la organización
industrial u otras circunstancias particulares hagan esencialmente diferentes
las condiciones de trabajo, y deberá proponer las modificaciones que considere
necesarias de acuerdo con las condiciones peculiares de dichos países.”
[132] Esta idea, sin embargo, también puede encontrarse en la Conferencia
de Estocolmo sobre el Medio Humano (1972) y el Protocolo de Montreal para la
Protección de la Capa de Ozono (1989).
[133] “Artículo 3 Principios
Las
Partes, en las medidas que adopten para lograr el objetivo de la Convención y
aplicar sus disposiciones, se guiarán, entre otras cosas, por lo siguiente:
1.
Las Partes deberían proteger el sistema climático en beneficio de las
generaciones presentes y futuras, sobre la base de la equidad y de conformidad
con sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y sus respectivas
capacidades. En consecuencia, las Partes que son países desarrollados deberían
tomar la iniciativa en lo que respecta a combatir el cambio climático y sus
efectos adversos.
2. Deberían tenerse
plenamente en cuenta las necesidades específicas y las circunstancias
especiales de las Partes que son países en desarrollo, especialmente aquellas
que son particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio
climático, y las de aquellas Partes, especialmente las Partes que son países en
desarrollo, que tendrían que soportar una carga anormal o desproporcionada en
virtud de la Convención […]”.
[134] Ver Harris, P.G. (1999), Common but Differentiated
Responsibility: The Kyoto Protocol and United States Policy, 7 N.Y.U.
ENVTL. LJ. 27 (1999). Ver también, Christopher D (2004). Common but
Differentiated Responsibilities in International Law. The American Journal
of International Law, Vol. 98, No. 2 (Apr. 2004), pp. 276-301.
[135] Este principio se menciona explícitamente en cuatro apartados del
Acuerdo de París: (i) en el preámbulo, (ii) en el artículo 2.2 sobre los
objetivos centrales; (iii) en el artículo 4.3 relacionado con los compromisos
en emisiones producidas; y (iv) en el artículo 4.19 sobre la formulación de
estrategias.
[136] Ver The Paris Agreement: Frequently Asked Questions
https://www.un.org/sustainabledevelopment/blog/2016/09/the-paris-agreement-faqs/
[137] Sentencia C-048 de 2018. MP. Cristina Pardo Schlesinger. En la
misma dirección ya se había pronunciado la Corte en Sentencia C-073 de 1995.
MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la constitucional de la Ley 164 del 27 de
octubre de 1994, "por la cual se aprueba la "Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático: “El artículo 3 enuncia los
principios que guían la aplicación de la convención con miras a alcanzar su
objetivo. La equidad, las responsabilidades comunes pero diferenciadas según se
trate de países desarrollados o en desarrollo, y las capacidades respectivas,
son las bases del compromiso de las partes en la empresa de proteger el sistema
climático en beneficio de las generaciones presentes y futuras (art. 3-1). Las
necesidades y circunstancias específicas de los países en desarrollo son
tomadas en cuenta, de manera que éstos no tengan que soportar una carga anormal
o desproporcionada en virtud de la convención (art. 3-2). Las medidas de
precaución a adoptar en contra de las causas del cambio climático, a que se
comprometen las partes, deben tomar en cuenta los distintos contextos socioeconómicos
(art. 3-3), y las políticas y medidas de protección ser apropiadas a dichas
condiciones específicas, estar integradas en los programas nacionales de
desarrollo (art. 3-4) y no constituir un medio de discriminación arbitrario o
injustificable ni una restricción encubierta al comercio internacional (art.
3-5). Estos principios son consistentes con el respeto a la autodeterminación
de los pueblos que es fundamento de las relaciones exteriores del Estado
colombiano (CP art. 9), con los deberes del Estado en materia de protección del
medio ambiente y de los recursos naturales (CP arts. 79 y 80), y con la
equidad, reciprocidad y conveniencia nacional que son las bases de las
relaciones internacionales del país (CP art. 228)”.
[138] Ver, entre otros autores, Harris, Paul G (2016). Global Ethics and Climate Change.
Edinburgh University Press: Edinburgh, 2016; Kundis Craig, Robin (2017). Climate
Change and Common but Differentiated Responsibilities for the Ocean. 11:4
Carbon & Climate Law Review 325-334 (2017) (EU); Stone, Christopher D
(2004). Common but Differentiated Responsibilities in International Law.
The American Journal of International Law, Vol. 98, No. 2 (Apr., 2004), pp.
276-301.
[139] “Se trata de ser conscientes de la
interdependencia que nos conecta a todos los seres vivos de la tierra; en otras
palabras, reconocernos como partes integrantes del ecosistema global
(biósfera), antes que a partir de categorías normativas de dominación y
utilidad. Postura que cobra especial relevancia en el constitucionalismo
colombiano, teniendo en cuenta el principio de pluralismo cultural y étnico que
lo soporta así como los saberes ancestrales legados por los pueblos tribales” Sentencia T-080 de 2015. MP. Jorge Iván Palacio Palacio. Reiterada
en Sentencia T-622 de 2016, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[140] En
materia de reciprocidad la Corte Constitucional ha señalado que “debe
entenderse en dos sentidos, uno estricto, que se explica como la exigencia de
ventajas para dar así concesiones. En su acepción amplia, que puede calificarse
como reciprocidad multilateralizada, se acepta que toda preferencia será
extendida a todos los participantes creándose así una relación de mutuo
beneficio entre cada uno de los partícipes”. Sentencia C-564 de 1992. MP
Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en Sentencia C-048 de 2018. MP. Cristina
Pardo Schlesinger.
[141] Sentencia C-389 de 2016. MP. María Victoria Calle Correa.
[142]
Constitución Política, artículos 8, 79 y 80.
[143]
Constitución Política, artículo 2.
[144] Stone, Christopher D (2004). Common but Differentiated
Responsibilities in International Law. Op cit.
[145] Williams, Mariama and Montes, Manuel F. (2017). Common but
Differentiated Responsibilities: Which Way Forward? Development (2016) 59:114–120. Pág.117.
[146] Constitución Política, artículos 9, 226 y 227.
[147] https://www.encyclopedie-environnement.org/en/society/the-minamata-convention-on-mercury/
[148] Para
revisarlos antecedentes en la elaboración de este Convenio, así como los
debates que se dieron, se puede consultar http://www.mercuryconvention.org/Convention/History/tabid/3798/language/en-US/Default.aspx
[149] Ley 1658
de 2013, artículo 3.
[150] En el
artículo 8º Superior se consagra una obligación general de proteger las “riquezas
naturales” de la Nación. Con respecto a los otros artículos, la
Jurisprudencia los ha explicado de la siguiente forma: “En
el [artículo 79], se le atribuye a la ley
el deber de garantizar la participación de la comunidad en las decisiones que
puedan afectarlo y se radica en cabeza del Estado el deber de proteger la
diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial
importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines. En
el [artículo 80], se le encarga al Estado (i) planificar el
manejo el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; (ii)
igualmente se le asigna la obligación de prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de
los daños causados; y como mandato final, (iii) se le impone el deber de
cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas en las zonas
fronterizas”. Sentencia 259 de 2016. MP. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[151] Esta
denominación ha sido reiterada en diferentes sentencias, entra las que se
cuentan: C-431 de 2002. MP. Vladimiro Naranjo Mesa; C-750 de
2008. MP. Clara Inés Vargas Hernández; C-595 de 2010. MP. Jorge Iván Palacio
Palacio; C-123 de 2014. MP. Alberto Rojas Ríos; C-449 de 2015. MP. Jorge Iván
Palacio Palacio; C-041 de 2017. MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge
Iván Palacio Palacio; C-219 de 2017. MP. Iván Humberto Escrucería Mayolo; C-664
de 2017. MP. Alejandro Linares Cantillo, C-048 de 2018. MP, Cristina Pardo Schlesinger.
[152] En pocas palabras, en el marco constitucional de 1991, el ambiente
sano tiene una triple dimensión: “es un principio que irradia todo el orden jurídico
correspondiendo al Estado proteger las riquezas naturales de la Nación; es un
derecho constitucional (fundamental y colectivo) exigible por todas las
personas a través de diversas vías judiciales; y es una obligación en cabeza de
las autoridades, la sociedad y los particulares, al implicar deberes
calificados de protección. Además, la Constitución contempla el “saneamiento
ambiental” como servicio público y propósito fundamental de la actividad estatal (arts. 49 y 366 superiores” Sentencia C-664 de 2017. MP. Alejandro Linares Cantillo, citando las sentencias C-449
de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-041 de 2017. M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo
y Jorge Iván Palacio Palacio.
[153] Sentencia C-389 de 2016. MP. María Victoria Calle Correa.
[154] Sentencia
C-664 de 2017. MP. Alejandro Linares Cantillo.
[155] Sentencia
C-048 de 2018. MP, Cristina Pardo Schlesinger.
[156] Sentencia C-449 de 2015. MP Jorge Iván Palacio Palacio.
“[P]ara la Corte que el
humano es un ser más en el planeta y depende del mundo natural, debiendo asumir
las consecuencias de sus acciones. No se trata de un ejercicio ecológico a
ultranza, sino de atender la realidad sociopolítica en la propensión por una
transformación respetuosa con la naturaleza y sus componentes. Hay que aprender
a tratar con ella de un modo respetuoso. La relación medio ambiente y ser
humano acogen significación por el vínculo de interdependencia que se predica
de ellos”
[157] Constitución
Política, artículos 1, 7 y 70. La jurisprudencia ha recordado
que la Constitución colombiana “rechaza posturas universalistas y de
asimilación de la diferencia, basadas en la homogeneidad en la comprensión de
los derechos y acepta, aunque de forma moderada, el pluralismo jurídico” (Sentencia
C-366 de 2011. MP. Luis Ernesto Vargas Silva).
[158] Sentencia
C-666 de 2010. MP. Humberto Antonio Sierra Porto.
[159]  Al respecto, ver, inter alia, la Declaración Mundial de la Unión Internacional para la Conservación
de la Naturaleza (UICN) acerca del Estado de Derecho en materia ambiental,
adoptada en el Congreso Mundial de Derecho Ambiental de la UICN, en Río de Janeiro,
Brasil, del 26 al 29 de Abril de 2016, principios 1 y 2.
[160] Véase, por ejemplo, Corte Constitucional de Colombia,
Sentencia T-622-16 de 10 de noviembre de 2016, párrs. 9.27 a 9.31; Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia No. 218-15-SEP-CC de 9
de julio de 2015, págs. 9 y 10, y Corte Superior
de Uttarakhand At Naintal (High Court of Uttarakhand At Naintal) de la
India. Decisión de 30 de marzo de 2017.
Escrito de Petición (PIL) No. 140 de 2015, págs. 61 a 63.
[161]     El preámbulo de la Constitución Política del Estado de
Bolivia establece que: “En tiempos inmemoriales se erigieron montañas, se
desplazaron ríos, se formaron lagos. Nuestra amazonia, nuestro chaco, nuestro
altiplano y nuestros llanos y valles se cubrieron de verdores y flores.
Poblamos esta sagrada Madre Tierra con rostros diferentes, y comprendimos desde
entonces la pluralidad vigente de todas las cosas y nuestra diversidad como
seres y culturas”. El artículo 33 de la misma constitución prevé que: “Las personas tienen derecho a un medio ambiente saludable, protegido
y equilibrado. El ejercicio de este derecho debe permitir a los individuos y
colectividades de las presentes y futuras generaciones, además de otros seres
vivos, desarrollarse de manera normal y permanente”. Asimismo, el artículo 71 de la Constitución de la República del
Ecuador se establece que: “La naturaleza o Pacha Mama, donde se reproduce y
realiza la vida, tiene derecho a que se respete integralmente su existencia y
el mantenimiento y regeneración de sus ciclos vitales, estructura, funciones y
procesos evolutivos. Toda persona, comunidad, pueblo o nacionalidad podrá
exigir a la autoridad pública el cumplimiento de los derechos de la naturaleza.
Para aplicar e interpretar estos derechos se observaran los principios
establecidos en la Constitución, en lo que proceda. El Estado incentivará a las
personas naturales y jurídicas, y a los colectivos, para que protejan la
naturaleza, y promoverá el respeto a todos los elementos que forman un
ecosistema”.
[162] CIDH (2017). Opinión Consultiva. OC-23/17 de
15 de noviembre de 2017 solicitada por la República de Colombia.
[163] En el
mismo sentido, ver Sentencia C-048 de 2018. MP, Cristina
Pardo Schlesinger.
[164] Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969,
artículos 26 y 31.
[165] Ibíd. artículo 31.
[166] Según un
informe de la Procuraduría General de la Nación, “desde
lo jurídico, la minería ilegal se nutre para vigorizarse, de una evidente
anarquía normativa, específicamente de una ambigua y poco clara
normatividad minera que cronológicamente ha expedido estatutos incapaces de
diferenciar lo ilegal de lo legal y que pareciera verter en un solo molde, las
actividades a baja escala que se pudieran permitir a pequeños y tradicionales
mineros con las actividades de alto impacto que se desarrollan sin la obtención
previa de un título minero”. Procuraduría General de la Nación. Minería Ilegal en Colombia:
Informe Preventivo Consultado el 15 de mayo de 2019 en
https://www.procuraduria.gov.co/portal/media/file/MINERIA%20ILEGAL%20EN%20COLOMBIA%20%20DOCUMENTO.pdf  Pág. 8-9.
[167] En
sentencia T-204 de 2014, la Corte señaló que la llamada minería ilegal
es un fenómeno “real y notorio, que por costumbre e inacción del Estado es
actualmente una realidad económica y social de la cual dependen ciudadanos que
se ven obligados a ocuparse en este oficio informal”, pero también enfatizó
que “ha sido una actividad tolerada tácitamente por el Estado al permitir su
funcionamiento y operación durante extensos períodos de tiempo”. El caso
debía resolver si la decisión de  la Corporación para el Desarrollo Sostenible
del Norte y el Oriente Amazónico –CDA- y la Alcaldía de Mitú, vulneraron
los derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la vida digna, a
la confianza legítima y a la consulta previa del accionante, como consecuencia
del cierre y la suspensión de la minería de hecho en la cual había laborado por
10 años, y de lo cual obtenía el sustento para su familia. Otro caso
representativo es lo que ocurrido en el municipio de Marmato en donde históricamente
se han explotado de minerales, de hecho, y en donde los procesos de
formalización han resultado especialmente tortuosos para la población. Al
respecto, la Corte Concluyó que “[E]sta, como otras tantas solicitudes de
legalización formuladas por pequeños mineros de Marmato sigan pendientes de ser
definidas no descalifica el ejercicio de una actividad que, aunque ejercida de
manera informal, ha sido reconocida y consentida por el Estado de diversas
maneras” Sentencia SU-133 de 2017. MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[168] Artículos. 159 y 160.
[169] Artículos. 159 y 160.
[170] Artículo
152.
[171] Artículo 155.
[172] Artículo 165.
[173] Artículo
21.
[174] Modificado y adicionado por Decreto 1666 de 2016, Decreto 1102 de
2017 y Resolución 40103 de 2017. Ver también Decreto 276 de 2015, por el cual
se adoptan medidas relacionadas con el Registro Único de Comercializadores
(Rucom).
[175] Artículo
2.2.5.6.1.1.1.
[176] Artículo
2.2.5.1.5.4. y 2.2.5.1.5.5.
[177] Artículo
2.2.5.1.5.3.
[178] Artículo
2.2.5.5.1.1.
[179] De hecho,
mediante Resolución 40599 de 2015, el Ministerio de Minas y
Energía adoptó un Glosario Técnico Minero mucho más rico en su contenido, que
las categorías enlistadas en este cuadro. Disponible en https://www.anm.gov.co/sites/default/files/res_40599_15_glosario_tecnico_minero.pdf
[180] Para un
ejemplo en sede de tutela, ver el caso de Marmato. Sentencia SU-133 de 2017.
MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[181] “Los
mineros han tratado de legalizar su actividad, pero los requisitos exigidos son
prácticamente imposibles de cumplir, toda vez que en la mayoría de los casos el
territorio ya ha sido concesionado. El fracaso de estos procesos se refleja en
las cifras mencionadas en la reseña legal de este documento” Defensoría del Pueblo (2015). La minería sin
control: Un enfoque desde la vulneración de los Derechos Humanos. Bogotá: 2015. Pág. 230. Disponible en http://www.defensoria.gov.co/public/pdf/InformedeMinerIa2016.pdf
[182] Ibíd.
pág. 210. Este informe presenta los siguientes datos sobre formalización, para
sustentar su afirmación:
Programa
Radicadas
Rechazadas
En estudio
Otorgadas
Programa
legalización (Ley 141 de 1994).
3.006
S/I
S/I
900
Programa de
legalización de minería de hecho. (Art. 165, Ley 685 de 2001).
3.395
2.809
225
361
Programa de
formalización de minería tradicional (Ley 1382/10, Decreto 933 de 2013).
8.499
4.877
3.621
1
Total
14.900
1.262
[183] Con
anterioridad, la Sentencia T-095 de 2015. MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, ya había
avanzado en esta dirección al definir la “minería ilegal o de hecho”, en lo
siguientes términos: “Son todas aquellas actividades
de exploración y explotación minera que cuentan con las siguientes
características: (i)no cuentan con título minero; (ii) no
se encuentran inscritas en el Registro Minero Nacional; o (iii) a
pesar de contar con título minero, se ejecuta por fuera del área delimitada en
la licencia. Por lo general, es ejercida por personas que tradicionalmente se
han dedicado a la actividad minera y no han logrado la legalización de su
trabajo debido a las dificultades en el cumplimiento de los requisitos para el
efecto, sumado a las limitaciones en el acceso a la tecnología, el trasporte y
la educación”.
[184] El
Glosario Técnico Minero expedido por el Ministerio de Minas y Energía refiere a
esta última como aquella “constituida por las unidades de explotación
pequeñas y medianas de propiedad individual y sin ningún tipo de registros
contables.” Por su parte, la Defensoría del Pueblo ha mencionado que: “(…)
se considera que el concepto de ‘minería de hecho’, en lugar del concepto de
‘minería ilegal’, refleja de una mejor manera la realidad social de las
personas que ejercen esta actividad con cierto tiempo de antelación y como
medio de subsistencia y que, en muchos casos, no han logrado regularizar o
legalizar sus actividades debido a las dificultades en el cumplimiento de los
requisitos exigidos por las autoridades mineras y ambientales para tal fin,
aunado a los obstáculos tecnológicos, educativos y de distancias geográficas
que deben suplir estas comunidades para tener acceso a la información”. Defensoría
del Pueblo, Op.cit, pág. 22.
[185] Sentencia
C-259 de 2016. MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[186] Refiriéndose a la situación ambiental del Río Atrato, en el pacífico
Colombiano, la Corte constató que “La minería ilegal (mecanizada) ha
desplazado poco a poco a la minería artesanal tal como la trabajaban
ancestralmente las comunidades desde la colonia” Sentencia
T-622 de 2016. MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
[187] Sentencia
T-204 de 2014. MP. Alberto Rojas Ríos.
[188] Departamento Nacional de Planeación (2016). Impactos del uso del
mercurio en Colombia. Agosto de 2016. Resumen disponible en https://www.dnp.gov.co/Paginas/%E2%80%9CTambi%C3%A9n-tenemos-que-hacer-la-paz-con-la-naturaleza-porque-el-mercurio-sigue-causando-estragos%E2%80%9D-Sim%C3%B3n-Gaviria-Mu%C3%B1oz.aspx
[189] Ibídem.
[190] Es lo que
se conoce a nivel internacional como una regulación “from cradle-to-grave”,
es decir desde la “cuna a la tumba”. Ver https://www.encyclopedie-environnement.org/en/society/the-minamata-convention-on-mercury/
Consultado el 27 de mayo de 2019.
[191] Tales como cloruro de mercurio (I)
o calomelanos, óxido de mercurio (II), sulfato de mercurio (II), nitrato de
mercurio (II), mineral de cinabrio y sulfuro de mercurio.
[192]
Ministerio de Ambiente (2012). Diagnóstico Nacional de Salud Ambiental.
Colombia: 2012. Pág.235.
[193] Es decir todo Estado que efectivamente haya suscrito y ratificado el
Convenio de Minamata.
[194] Sentencia C-703 de 2010. MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo: “Los principios que guían el
derecho ambiental son los de prevención y precaución, que persiguen, como propósito
último, el dotar a las respectivas autoridades de instrumentos para actuar ante
la afectación, el daño, el riesgo o el peligro que enfrenta el medio ambiente,
que lo comprometen gravemente, al igual que a los derechos con él relacionados.
Así, tratándose de daños o de riesgos, en los que es posible conocer las
consecuencias derivadas del desarrollo de determinado proyecto, obra o
actividad, de modo que la autoridad competente pueda adoptar decisiones antes
de que el riesgo o el daño se produzcan, con el fin de reducir sus
repercusiones o de evitarlas, opera el principio de prevención que se
materializa en mecanismos jurídicos tales como la evaluación del impacto
ambiental o el trámite y expedición de autorizaciones previas, cuyo presupuesto
es la posibilidad de conocer con antelación el daño ambiental y de obrar, de
conformidad con ese conocimiento anticipado, a favor del medio ambiente; en
tanto que el principios de precaución o tutela se aplica en los casos en que
ese previo conocimiento no está presente, pues tratándose de éste, el riesgo o
la magnitud del daño producido o que puede sobrevenir no son conocidos con
anticipación, porque no hay manera de establecer, a mediano o largo plazo, los
efectos de una acción, lo cual tiene su causa en los límites del conocimiento
científico que no permiten adquirir la certeza acerca de las precisas
consecuencias de alguna situación o actividad, aunque se sepa que los efectos
son nocivos”.
[195] A menos que medie un consentimiento por escrito y que el Estado haya
adoptado medidas para garantizar la protección de la salud humana y el medio
ambiente. Convenio de Minamata, artículo 3.6.b.
[196] Convenio de Minamata, artículo 2.f.
[197] Artículo 4.2.
“Como alternativa a lo dispuesto en el párrafo 1, una Parte
podría indicar, en el momento de la ratificación o en la fecha de entrada en
vigor de una enmienda del anexo A para ella, que aplicará medidas o estrategias
diferentes en relación con los productos incluidos en la parte I del anexo A.
La Parte solamente podrá optar por esta alternativa si puede demostrar que ya
ha reducido a un nivel mínimo la fabricación, la importación y la exportación
de la gran mayoría de los productos incluidos en la parte I del anexo A y que
ha aplicado medidas o estrategias para reducir el uso de mercurio en otros
productos no incluidos en la parte I del anexo A en el momento en que notifique
a la Secretaría su decisión de usar esa alternativa. Además, una Parte que opte
por esta alternativa:
a)
Presentará un informe a la Conferencia de las Partes, a la primera oportunidad,
con una descripción de las medidas o estrategias adoptadas, incluida la
cuantificación de las reducciones alcanzadas;
b)
Aplicará medidas o estrategias destinadas a reducir el uso de mercurio en los
productos incluidos en la parte I del anexo A para los que todavía no haya
obtenido un nivel mínimo;
c)
Considerará la posibilidad de aplicar medidas adicionales para lograr mayores
reducciones; y
d) No
tendrá derecho a hacer uso de exenciones de conformidad con el artículo 6 para
ninguna categoría de productos a la cual aplique esta alternativa.
A
más tardar cinco años después de la entrada en vigor del Convenio, la
Conferencia de las Partes, dentro del proceso de examen establecido en el
párrafo 8, examinará los progresos y la eficacia de las medidas adoptadas de
conformidad con el presente párrafo”.
[198] Se excluyen “los procesos en los que se utilizan productos con
mercurio añadido [y] los procesos de fabricación de productos con
mercurio añadido [y] los procesos en que se traten desechos que
contengan mercurio”. Artículo 5.1.
[199] Folio
267.
[200] Ibídem.
[201] Departamento Nacional de Planeación (2016). Impactos del uso del
mercurio en Colombia. Agosto de 2016. Resumen disponible en https://www.dnp.gov.co/Paginas/%E2%80%9CTambi%C3%A9n-tenemos-que-hacer-la-paz-con-la-naturaleza-porque-el-mercurio-sigue-causando-estragos%E2%80%9D-Sim%C3%B3n-Gaviria-Mu%C3%B1oz.aspx
[202] Sentencia
C-643 de 2000. MP. Álvaro Tafur Galvis.
[203] Sentencia SU-133 de 2017. MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[204] Sentencia
C-891 de 2002. MP. Jaime Araujo Rentería.
[205] Sentencia
C-366 de 2011. MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[206] Sentencia
C-175 de 2009. MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[207] Sentencia
C-366 de 2011. MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[208] Ver capítulo 3.2.
[209] Informe
del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las
libertades fundamentales de los indígenas, James Anaya. A/HRC/12/34. 15 de
julio de 2009.
[210] Sentencia
SU-133 de 2017. MP. Luis Ernesto Vargas Silva. Allí se explican decisiones como
la participación de una comunidad de pescadores y campesinos cuya subsistencia
se vio comprometida por cuenta de los efectos ambientales de la construcción de
la hidroeléctrica Urrá I (Sentencia T-194 de 1999. MP. Carlos Gaviria Díaz); la
situación de unos pescadores de Barlovento, a raíz de la prohibición de la
pesca artesanal en áreas protegidas del Parque Nacional Tayrona, en particular
en la Bahía Gayraca, y el posterior decomiso de sus redes de pesca (Sentencia
T-606 de 2015. MP. Jorge Iván Palacio Palacio), entre otros.
[211] Sentencia
C-389 de 2016. María Victoria Calle Correa.
[212] A nivel
internacional, el principio 10 de la Declaración de Río reconoce la importancia
de la participación ciudadana en asuntos ambientales: “el mejor modo de
tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los
ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda
persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente
de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los
materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como
la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los
estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de
la población poniendo la información a disposición de todos”.
El Convenio de Diversidad
Biológica, ratificado por Ley 165 de 1994, en su principio 1º señala que “la
elección de los objetivos de la gestión de los recursos de tierras, hídricos y
vivos debe quedar en manos de la sociedad”, el principio 2º establece que “la
gestión debe estar descentralizada al nivel apropiado más bajo” y el
Principio 12 determina que “en el enfoque por ecosistemas deben intervenir
todos los sectores de la sociedad y las disciplinas científicas pertinentes”.
Ibíd. Sobre la participación ciudadana en temas ambientales ver
Sentencia SU-133 de 2017. MP. Luis Ernesto Vargas Silva y T-095 de 2015. MP.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[213] Sentencia C-259 de 2016. MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[214] United Nations Environment Programme, UNEP (2013). Mercury:
Time to act. Pág.6. Disponible en
http://cwm.unitar.org/cwmplatformscms/site/assets/files/1254/mercury_timetoact.pdf
[215] Clifford, Martin J (2014). Future strategies for tackling
mercury pollution in the artisanal gold mining sector: Making the Minamata
Convention work. Futures. Volume 62, Part A,
October 2014, Pages 106-112
[216] Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD (2012).Colección Cuadernos Informe de Desarrollo Humano. Afrocolombianos:
sus territorios y condiciones de vida. Bogotá, Colombia: PNUD, 2011. Pág.
48. Disponible en
https://www.undp.org/content/dam/colombia/docs/DesarrolloHumano/undp-co-cuadernoafro-2012.pdf
[217]
Refiriéndose al caso Peruano, que también resulta ilustrativo para Colombia,
ver Buccella, Alina (2014). Can the
Minamata Convention on Mercury Solve Peru’s Illegal Artisanal Gold Mining
Problem? Yearbook of international Environmental
Law, Vol. 24, No. 1 (2014), pp. 166–187. En Colombia aparece incluso consagrado
legalmente la figura del “Chatarrero”, como aquel que busca entre los residuos
que han dejado otros mineros, un eventual gramo de oro.
[218] En la Sentencia T-622 de 2016. MP. Jorge Iván Palacio Palacio, la
Corte pudo constatar directamente el devastador impacto de la minería en el Río
Atrato.
[219] Clifford, Martin J (2014). Op. Cit. pág.109
[220] Rubiano, Sebastián (2018). Mercurio y minería de oro en los
países del Bioma Amazónico: Diagnóstico de flujos comerciales, información
científica y respuestas de política. Con
base en trabajo previamente presentado a: Fundación Gaia Amazonas, WWF Colombia
y Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente – PNUMA. Pág.84.
Disponible
en www.gaiaamazonas.org/recursos/publicaciones/libro/94
[221] En la
Sentencia C-389 de 2016. MP. María Victoria Calle Correa, se explicó
detalladamente esta postura: “Dos decisiones recientes
tienen especial relevancia en la comprensión de la participación ciudadana en
materia ambiental. De una parte, el caso T-348 de 2012, en el que una
comunidad de pescadores argumentaba que la construcción de una obra pública
afectaba su modo de vida y su principal actividad productiva, y que esta fue
tomada sin permitirles participar directamente, en espacios adecuados, y
tratándose de un tema que, sin duda, tenía una repercusión directa sobre su
proyecto vital. La Corte dio la razón a los accionantes y explicó la relevancia
de la participación en la construcción de las políticas públicas,
especialmente, en aquellas relacionadas con temas de naturaleza ambiental //
Posteriormente, en la sentencia T-294 de 2014 la Corte analizó el caso en
el que se discutía la imposición de un relleno sanitario a un conjunto de
comunidades, debido a las cargas que ello suponía para su bienestar y calidad
de vida, sin que se hubieran arbitrado espacios de participación adecuados,
suficientes y efectivos para los afectados // En esta providencia, la
Sala  Primera explicó que las decisiones destinadas a la prestación de
servicios públicos tienen costos y beneficios y añadió que, cuando estos no se
distribuyen de manera equitativa se generan problemas de justicia, de donde
surge la expresión “justicia ambiental”, concepto que designa “el tratamiento
justo y la participación significativa de todas las personas independientemente
de su raza, color, origen nacional, educación o ingreso con respecto al
desarrollo y la aplicación de las leyes, reglamentos y políticas ambientales”.
En esa providencia,
sostuvo la Corte que el tratamiento justo supone que “ningún grupo de personas,
incluyendo los grupos raciales, étnicos o socioeconómicos, debe sobrellevar
desproporcionadamente la carga de las consecuencias ambientales negativas como
resultado de operaciones industriales, municipales y comerciales o la ejecución
de programas ambientales y políticas a nivel federal, estatal, local y tribal.
Entretanto se entiende que la participación comunitaria resulta significativa
cuando: (i) los residentes comunitarios potencialmente afectados tienen una
oportunidad apropiada para participar en las decisiones sobre una actividad
propuesta que afectará su ambiente y/o salud; (ii) la contribución del público
y las preocupaciones de todos los participantes son efectivamente tenidas en
cuenta y susceptibles de influir la toma de decisiones; (iii) los responsables
de decidir promueven y facilitan la participación de aquellas personas y/o
grupos potencialmente afectados”
[222] La noción de justicia ambiental no resulta extraña a las autoridades
colombianas. En un informe de 2012 del Ministerio de Ambiente se explicó lo
siguiente: “De otro lado, la población más pobre generalmente se expone a
más factores ambientales (Rauh et al, 2008); este hecho puede explicarse desde
las nociones de justicia ambiental. Por justicia ambiental se hace referencia a
un conjunto de conocimientos interdisciplinarios procedentes de las ciencias
sociales que enlazan de manera coherente marcos conceptuales del ambiente,
ecología política, teorías de justicia, legislación ambiental, gobernanza,
política y planeación ambiental, desarrollo, sustentabilidad, entre otras
(Schlosberg, 2007). En diversos estudios alrededor del mundo, el marco de la
justicia ambiental ha permitido entender mejor la intrincada relación entre
contaminación ambiental y pobreza como determinante importante de la salud
infantil (Cureton, 2011), la importancia que tienen las mujeres para promover
la justicia ambiental y social (Gute et al, 2009), el adecuado manejo de la
biodiversidad y la protección frente a la biopiratería (Mackey & Liang,
2012), así como sus interrelaciones con el cumplimiento de los Objetivos del
Milenio promulgados por la Organización de Naciones Unidas (Mitra &
Rodríguez, 2010). Este marco, como se verá más adelante, permitió comprender
mejor, la forma en la cual el deterioro ambiental junto a la vulnerabilidad
social interactúan y se manifiestan con diferentes impactos en las diversas
regiones del país”. Ministerio de Ambiente (2012). Diagnóstico Nacional de
Salud Ambiental. Colombia: 2012. Pág.35.
[223] Sentencia
C-389 de 2016. MP. María Victoria Calle Correa.
[224] “A partir de lo descrito, es posible establecer que el Estado
tiene la obligación de formalizar la actividad minera tradicional y minera
ilegal, con el propósito de canalizar sus labores en el marco del desarrollo
sostenible y en estricto cumplimiento de los estándares de salud ambiental.
Además, estos procesos de legalización permiten blindar a las comunidades de
tradición minera frente a proyectos de exploración y explotación concesionados
a grandes empresas, así como desarrollar su actividad con impactos moderados al
ecosistema, de manera que se mantengan las condiciones en el goce de los
derechos económicos, sociales y culturales” Sentencia T-095 de
2015. MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[225] Sentencia
C-259 de 2016. MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[226] La
Minería de hecho en Colombia. Defensoría del Pueblo, 2010. Citado en la
Sentencia SU-133 de 2017. MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[227] Ibídem.
[228] Sentencia
C-389 de 2016. MP. María Victoria Calle Correa.
[229] Para efectos del Convenio, se entiende plomo, zinc, cobre y oro
industrial.
[230] Ver Enciclopedia of the Environment (2019). The Minamata
Convention. Disponible en https://www.encyclopedie-environnement.org/en/society/the-minamata-convention-on-mercury/
[231] Para tener una idea del impacto de la contaminación en los peces de
Colombia, ver Instituto Nacional de Salud y Ministerio de Salud (2015). Evaluación
de riesgo de mercurio en peces de aguas continentales en Colombia. Bogotá:
2015. Disponible en https://www.ins.gov.co/Direcciones/Vigilancia/Publicaciones%20ERIA%20y%20Plaguicidas/ER%20MERCURIO%20EN%20PECES.pdf
[232] Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969,
artículos 26 y 31.
[233] Enciclopedia of the Environment (2019). Op. cit.
[234] Sentencia C-703 de 2010. MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[235] El
convenio fue aprobado en Colombia mediante la Ley 253 de 1996, declarada
exequible mediante Sentencia C-377 de 1996. MP. Antonio Barrera Carbonell.
[236] Sentencia
C-377 de 1996. MP. Antonio Barrera Carbonell.
[237] Sentencia C-703 de 2010. MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[238]
Constitución Política, Artículo 49.
[239] Sentencia SU-133 de 2017. MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[240] Folio 267.
[241] Plasmados en los artículos 9, 226 y 227 de
la Constitución Política.
[242] A manera de ilustración, la Declaración de Estocolmo sobre el
Derecho Humano (1972), contenía los siguientes preceptos:
“Principio
9. Las deficiencias del medio originadas por las condiciones del
subdesarrollo y los desastres naturales plantean graves problemas, y la mejor
manera de subsanarlas es el desarrollo acelerado mediante la transferencia de
cantidades considerables de asistencia financiera y tecnológica que complemente
los esfuerzos internos de los países en desarrollo y la ayuda oportuna que
pueda requerirse.
Principio
20. Se deben fomentar en todos los países,
especialmente en los países en desarrollo, la investigación y el desarrollo
científicos referentes a los problemas ambientales, tanto nacionales como
multinacionales. A este respecto, el libre intercambio de información
científica actualizada y de experiencia sobre la transferencia debe ser objeto
de apoyo y asistencia, a fin de facilitar la solución de los problemas
ambientales; las tecnologías ambientales deben ponerse a disposición de los
países en desarrollo en unas condiciones que favorezcan su amplia difusión sin
que constituyan una carga económica excesiva para esos países.”
[243] PIDESC, artículo 15.1.
[244] Bosselmann, Klaus (2006). Poverty Alleviation and Environmental
Sustainability through Improved Regimes of Technology Transfer. 2 Law Env't & Dev. J. 19 (2006).
[245] Ley 1658 de 2013, artículos 6 y 7.
[246] De
acuerdo con la Constitución Política, toda persona tiene el derecho de recibir
información veraz e imparcial (CP, artículo 20), y a un sistema educativo que
forme para la protección del ambiente (CP. artículo 67).
[247] En especial, Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de septiembre de 2006.
[248] Sentencia SU-133 de 2017. MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[249] En el caso del Río Atrato, por ejemplo, una de las órdenes del fallo
de tutela fue precisamente la realización de estudios toxicológicos y
epidemiológicos del río Atrato, sus afluentes y comunidades.
Sentencia T-622 de 2016. MP. Jorge Iván Palacio Palacio. Orden 8ª. Esto llevó a
un interesante informe coordinado por el Ministerio de Salud, titulado
“Evaluación del grado de contaminación por mercurio y otras sustancias tóxicas,
y su afectación en la salud humana en las poblaciones de la cuenca del rio
Atrato, como consecuencia de las actividades de minería” Disponible en https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/VS/PP/SA/protocolo-sentencia-t622-vcolciencias.pdf
[250] Folio 354.
[251] Constitución Política, artículos 9, 227 y 227.
[252] Constitución Política, articulo 49, y Ley Estatutaria 1751 de 2015,
artículo 1.
[253] Entre
muchas otras, las siguientes ssentencias han abordado el
derecho fundamental a la salud con respecto a distintos grupos poblaciones
considerados como de especial protección constitucional: T-208 de 2017 MP.
Antonio José Lizarazo Ocampo (sobre niños, niñas y adolescentes); T-357 de
2017. MP. Gloria Stella Ortiz Delgado (sobre comunidades indígenas); T-106 de
2015 MP. Gloria Stella Ortiz Delgado y T-199 de 2015. MP. María Victoria Calle
Correa (sobre comunidades mineras en circunstancias de debilidad manifiesta).
[254] Sentencia C-313 de 2014. MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[255] Estos
Planes generales son diferentes al Plan de Acción Nacional que prevé el Convenio
para el tema específico de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala
(artículo 7 y anexo C).
[256]
Compilación de directrices relativas a la forma y el contenido de los informes
que deben presentar los estados partes en los tratados internacionales de
derechos humanos. Informe del Secretario General. HRI/GEN/2/Rev.6. 3 de junio
de 2009. párr. 25.
[257] Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1969).
Preámbulo y artículo 26.
[258] Sentencia
C-048 de 2018. MP. Cristina Pardo Schlesinger.
[259]
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados
(1969). Arts. 11-17.
[260]
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados
(1969). Arts. 19-23.
[261]
Ver, en particular, el artículo 6 del Convenio.
[262] Para más información sobre el origen de esta enfermedad y sus
consecuencias ver, https://www.minamatadiseasemuseum.net/10-things-to-know
[263] García C., et al (ed.) (2017). El Convenio de Minamata: así actúa
Colombia frente al Mercurio. Pág.22.
[264] Buccella, Alina (2014). Can the Minamata Convention on Mercury
Solve Peru’s Illegal Artisanal Gold Mining Problem? Yearbook of
international Environmental Law, Vol. 24, No. 1 (2014), pp. 166–187. Pág.169.