T-122-18
Sentencia T-122/18
INTERES SUPERIOR DEL MENOR Y PROTECCION DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Protección constitucional e internacional
ESTRATEGIA DE ATENCION INTEGRAL A LA PRIMERA INFANCIA DE CERO A SIEMPRE-Marco legal y reglamentario
A
través de la política ‘De cero a siempre’, el Estado colombiano asumió la
obligación de trabajar para que, entre otras cosas, cada niño y niña menor de
seis años de edad disfrute
del nivel más alto posible de salud, goce y mantenga un estado nutricional
adecuado y crezca en entornos que favorezcan su desarrollo, “promocionen y garanticen sus
derechos y actúen ante la exposición a situaciones de riesgo o vulneración”. La Ley 1804 de 2016 define como entornos los espacios
físicos, sociales y culturales determinantes para el desarrollo integral de los
niños y las niñas, entre ellos, “el hogar, el entorno de salud, el educativo, el espacio público y
otros propios de cada contexto cultural y étnico”.
DERECHO A LA EDUCACION-Tratamiento
constitucional con doble connotación como derecho y como servicio
ACCESIBILIDAD COMO COMPONENTE ESENCIAL DEL DERECHO A LA EDUCACION
El componente de accesibilidad consta
de tres dimensiones: (i) no discriminación, esto es, que la educación sea “accesible
a todos, especialmente a los grupos no vulnerables de hecho y de derecho, sin
discriminación”; (ii) accesibilidad material, ya sea por medio de una “localización
geográfica de acceso razonable (por ejemplo, una escuela vecinal) o por medio
de la tecnología moderna (mediante el acceso a programas de educación a
distancia)”, y (iii) accesibilidad económica, esto es, que la educación “ha de estar al alcance de todos”.
DERECHO A LA EDUCACION DE NIÑOS, NIÑAS Y
ADOLESCENTES-Servicio de transporte escolar para beneficiarios del
programa “Atención integral a la primera infancia de cero a siempre”
DERECHO A LA EDUCACION DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Orden a Alcaldía Municipal garantizar que el servicio
de transporte escolar cumpla con las condiciones de verificación técnica y
operativa
Referencia: Expediente T-6.473.851
Acción de tutela presentada por Luis Daniel Abril Sinning,
personero municipal de Santa Bárbara de Pinto, Magdalena, en contra de la
Alcaldía Municipal de Santa Bárbara de Pinto y otros.
Magistrado sustanciador:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., nueve (9) de abril de dos mil dieciocho
(2018).
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada
por la magistrada Diana Fajardo Rivera y los magistrados Luis Guillermo
Guerrero Pérez y Carlos Bernal Pulido, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, en especial de la prevista por los artículos 241.9 de la
Constitución Política y 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de la sentencia de 10 de agosto de 2017
proferida por el Juzgado Único Promiscuo de Familia de El Banco, Magdalena, en
el marco de la acción de tutela promovida por Luis Daniel Abril Sinning,
personero municipal de Santa Bárbara de Pinto, Magdalena, en contra de la
Alcaldía Municipal de Santa Bárbara de Pinto y otros.
I.  ANTECEDENTES
1.
El 30 de mayo de 2017,
Luis Daniel Abril Sinning, personero municipal de Santa Bárbara de Pinto,
Magdalena, actuando en representación de la menor Alixia Cecilia Cudriz Flórez
y demás menores beneficiarios de rutas de transporte escolar en ese municipio[1], presentó acción de tutela en
contra de la Alcaldía Municipal de Santa Bárbara de Pinto, la Secretaría de
Gobierno Municipal de Santa Bárbara de Pinto, la Comisaría de Familia de Santa
Bárbara de Pinto, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) – Centro
Zonal Santa Ana, la Fundación para Brindar un Vivir Mejor (Fumvir) y la
Cooperativa de Transportadores del Norte de Colombia (Cootranorte). Según el
accionante, estas entidades amenazaron los derechos fundamentales a la vida, la
integridad física, la educación, la igualdad y la dignidad humana de sus
representados, al permitir la prestación del servicio de transporte escolar sin
el cumplimiento de las especificaciones técnicas previstas en el Decreto 348 de
2015 y el contrato de prestación de servicios No. CPS-MSB-001-2017, celebrado
entre el Municipio de Santa Bárbara de Pinto y Cootranorte.
1. Hechos
2.
El 27 de febrero de 2015, el personero municipal
de Santa Bárbara de Pinto, Luis Daniel Abril Sinning, presentó una solicitud ante
la entonces Alcaldesa y el Comisario de Familia de ese municipio, “con el
objetivo de que se tomaran las medidas administrativas correspondientes
respecto al caso del trasporte escolar (y otros asuntos) ya que este no era
apto para realizar el trasporte escolar de NNAs (niños, niñas y
adolescentes), a lo cual no se recibió respuesta alguna”[2].
3.
Un año y medio después, el 11 de julio de 2016,
la Personería Municipal de Santa Bárbara de Pinto recibió una queja presentada
por la Veeduría CDI Media Luna Cabecera Municipal, relacionada con el servicio
de transporte escolar[3]
que se les presta a los niños y las niñas que asisten a ese centro de
desarrollo infantil (CDI) para recibir los beneficios de la estrategia de
atención integral a la primera infancia, entre ellos, educación inicial, alimentación
balanceada y atención en salud.
4.
En virtud de dicha queja, el 4 de agosto de
2016, la Personería Municipal de Santa Bárbara de Pinto presentó un
requerimiento relacionado con “los servicios prestados en el CDI Media Luna,
entre los cuales se encontraba el tema del transporte escolar”, ante la
Alcaldía Municipal, la Corporación Incate (entonces operador del CDI), la
Secretaría de Gobierno Municipal y la Comisaría de Familia. En dicho
requerimiento se menciona que el servicio de transporte escolar “no cumple
con los requerimientos de ley para esta clase de transporte, de acuerdo con las
estipulaciones consagradas en el Decreto 348 de 2015”. Según el personero
municipal, Luis Daniel Abril Sinning, “de dicho requerimiento no recibimos
respuesta alguna, ni tampoco se tomaron las medidas pertinentes respecto al
transporte escolar”[4].
5.
Cerca de siete meses más tarde, el 7 de febrero
de 2017, se llevó a cabo una reunión entre un equipo interdisciplinario del CDI
Media Luna, transportadores y padres de familia. El fin de este encuentro era
que los padres de familia conocieran la responsabilidad que asumían “frente
a la implementación del transporte de moto vagón sin contar con todas las
garantías de seguridad exigidas por el ICBF”. Según el acta suscrita por la
coordinadora pedagógica Yolima de Jesús Alfaro Díaz[5],
la responsabilidad “fue asumida en su totalidad por los padres de familia
aduciendo que nunca había sucedido nada y que no tienen recursos para pagar
transporte individual por eso aceptan el único transporte que les puede pagar
la administración municipal”.
6.
Un mes después, el 9 de marzo de 2017, la
Alcaldía Municipal de Santa Bárbara de Pinto suscribió con la cooperativa de
transportadores Cootranorte el contrato de prestación de servicios No. CPS-MSB-001-2017,
cuyo objeto es la “prestación del servicio de transporte escolar para las
rutas asignadas por el municipio a la población estudiantil de las diferentes
instituciones educativas y centros de desarrollo integral del municipio de
Santa Bárbara de Pinto – Magdalena”[6].
7.
El 23 de mayo de 2017, la Personería Municipal
de Santa Bárbara de Pinto le solicitó a la Alcaldía Municipal, la Secretaría de
Gobierno Municipal, la Comisaría de Familia y la fundación Fumvir tomar “medidas
administrativas encaminadas a suspender inmediatamente el transporte informal
que se viene prestando, y dar cumplimiento del contrato cuyo objeto es la
prestación del servicio de transporte escolar terrestre para las diferentes
instituciones educativas y del hogar agrupado[7] de la
cabecera municipal de Santa Bárbara de Pinto – Magdalena, para garantizar la
vida, integridad física y dignidad humana de los niños, niñas y adolescentes
beneficiarios del servicio de transporte escolar”[8].
Así mismo, le solicitó a la Secretaría de Gobierno Municipal copia de los
documentos relacionados con el proceso de contratación del servicio de
transporte escolar. En el expediente, no existe constancia de que se haya dado
respuesta a esta solicitud.
8.
Mediante queja presentada el 24 de mayo de 2017[9],
Aníbal José Cudriz  Domínguez, en su calidad de usuario y veedor ciudadano de
los servicios que ofrece el CDI Media Luna, le manifestó a la Personería
Municipal de Santa Bárbara de Pinto que el servicio de transporte escolar
recibido por su hija, Alixia Cecilia Cudriz Flórez, y demás niños que asisten
al CDI “no cuentan con los parámetros mínimos de seguridad, lo cual pone en
riesgo la integridad física de los niños y su vida”. Por esa razón,
solicitó que la Personería tomara “las acciones administrativas y/o
judiciales, que vallan (sic) encaminadas a la protección de la
integridad física y derechos fundamentales de los niños que reciben este mal
servicio de transporte escolar en el CDI”. Con base en esta solicitud, el Personero
Municipal de Santa Bárbara de Pinto interpuso la acción de tutela de la
referencia.
9.
El 25 de mayo de 2017, la coordinadora
pedagógica Yolima de Jesús Alfaro Díaz convocó a una reunión en el CDI Media
Luna, con el fin de informar a los padres de familia sobre la situación del servicio
de transporte que se les presta a los niños y las niñas que asisten a ese
establecimiento, así como los riesgos que se pueden presentar. En ella
participaron, entre otros, la Comisaria de Familia, el Personero Municipal, un
funcionario del ICBF y el Asesor Jurídico de la Alcaldía. Según el acta firmada
por la señora Alfaro Díaz[10],
durante la jornada, se planteó “la necesidad de llegar a un acuerdo para que
no se suspenda el servicio de transporte ya que se vulnera el derecho a la
permanencia y a los cuatro tiempos de comida que el CDI proporciona a los niños
y niñas”.
10.
El actor sostiene que el servicio de transporte
escolar que se les presta a los menores que asisten a las distintas
instituciones educativas y CDI de Santa Bárbara de Pinto no cumple con las condiciones
previstas por el contrato suscrito entre esa entidad territorial y Cootranorte,
ni con las definidas en el Decreto 348 de 2015 “Por el cual se reglamenta el
servicio público de transporte terrestre automotor especial y se adoptan otras
disposiciones”[11].
Concretamente, señala que los vehículos no cuentan con los distintivos propios
del transporte escolar ni tienen sillas individuales, sino que “por el
contrario los NNA se sientan en el fondo del carro o motocarro donde hay es una
colchoneta, no tienen extintores de incendios, kit de primeros auxilios y/o
botiquín, y tampoco salida de emergencia”. Además, sostiene que estos
vehículos transitan con sobrecupo, y que “a simple vista se percibe que
pasan de los 10 años de uso”. En su criterio, esta situación pone en grave
riesgo la vida y la integridad física de los menores.
2. Pretensiones y
fundamentos de la solicitud de acción de tutela[12]
11.
El accionante solicitó, como medidas
provisionales, ordenar a la Alcaldía Municipal de Santa Bárbara de Pinto y a
Cootranorte:
(i) Suspender “el
transporte escolar informal que se presta en el CDI de la cabecera municipal
con la intención de evitar se materialice el peligro eminente (sic) u
ocurra un riesgo irremediable”.
(ii) Prestar “el
servicio de transporte escolar terrestre para las diferentes instituciones
educativas y del hogar agrupado de la cabecera municipal de Santa Bárbara de
Pinto – Magdalena, de acuerdo a lo establecido en las normas que rigen la
materia, y en el contrato suscrito entre el alcalde municipal y Cootranorte”.
(iii) “Abstenerse
de dar por terminado de común acuerdo o unilateralmente el contrato de servicio
de transporte escolar terrestre para las diferentes instituciones educativas y
del hogar agrupado de la cabecera municipal de Santa Bárbara de Pinto –
Magdalena”.
12.
De otro lado, como pretensiones de la acción de
tutela, solicitó ordenar:
(i) A la Alcaldía
Municipal de Santa Bárbara de Pinto y a Cootranorte, “[t]omar las
medidas correspondientes que permitan la continuidad del servicio
de transporte escolar de acuerdo a las normas legales y el
contrato de servicio de transporte escolar terrestre para las diferentes
instituciones educativas y del hogar agrupado de la cabecera municipal de Santa
Bárbara de Pinto – Magdalena”.
(ii) A la Alcaldía
Municipal de Santa Bárbara de Pinto, que, en lo sucesivo, “preste un
servicio de transporte escolar de forma permanente (en época escolar de acuerdo
al calendario escolar estipulado por la autoridad competente) y de acuerdo a la
necesidad del servicio por pate de los NNA que se encuentren dentro del sistema
educativo en el municipio”.
(iii) A la
Secretaría de Gobierno Municipal de Santa Bárbara de Pinto o a quien
corresponda, que “realice el seguimiento o supervisión del contrato
de  servicio de transporte escolar terrestre para las diferentes instituciones
educativas y del hogar agrupado de la cabecera municipal de Santa Bárbara de
Pinto – Magdalena”, y entregar “la información solicitada mediante
solicitud de 23 de mayo del presente año (2017), respecto a la
información contractual del contratista que presta el servicio de transporte
escolar en el municipio”.
(iv) A la
fundación Fumvir, en su calidad de operadora del CDI Media Luna, que “preste
un servicio en óptimas condiciones y que vele por la integridad física de
los niños y niñas que reciben los servicios ofrecidos por el programa, y
ayude a prevenir cualquier situación de peligro o amenaza sobre los derechos
fundamentales de los niños y niñas de la institución”.
(v) A la Comisaría
de Familia de Santa Bárbara de Pinto, realizar “actividades que permitan
fomentar el cuidado y protección de los NNA frente el (sic) uso del
transporte escolar en el municipio, como medida preventiva, y coadyuve en la
vigilancia de los servicios que se prestan en los CDI del municipio y realizar
los restablecimientos de derechos a que allá (sic) lugar”.
(vi) A la
coordinadora del ICBF – Centro Zonal Santa Ana, Judith Páramo Acuña, “hacer
más presencia y brindar más acompañamiento inmediato frente a las posibles
amenazas a la vulneración de los derechos fundamentales de niños y niñas de los
servicios que presta el CDI o el Programa de Cero a siempre que se
prestan en las instalaciones de estos CDI, en el municipio, hacer un
seguimiento al operador Fumvir de manera más oportuno (sic)”.
13.
El accionante afirma que a pesar de que la
acción de cumplimiento sería procedente para que se cumplan las condiciones
establecidas en el contrato de transporte escolar terrestre, “se requieren
medidas prontas o urgentes”. En su criterio, ese mecanismo “no permite
hacer cesar el peligro eminente (sic) o la generación de un daño
irremediable, ya que los niños y niñas del CDI exponen sus vidas y su
integridad física cada vez que utilizan el transporte escolar informal que
reciben”.
3. Respuesta de
las entidades accionadas
3.1. Alcaldía
Municipal de Santa Bárbara de Pinto[13]
14.
Ricardo Lucio Andrade Martínez, en su calidad de
Alcalde Municipal de Santa Bárbara de Pinto, se opuso a la procedencia de la
acción de tutela, al afirmar que el accionante cuenta con otro medio de defensa
judicial, en este caso, la acción de cumplimiento. Así mismo, señaló que la
tutela no cumple con el requisito de inmediatez, pues el accionante manifiesta
que el problema del transporte escolar se viene presentando desde el 27 de
febrero de 2015, es decir, más de dos años antes de que presentara la acción
constitucional.
15.
Según el mandatario municipal, en las etapas de
prepliegos, avisos y pliego de condiciones definitivo del proceso de
contratación del servicio de transporte escolar, fueron convocadas las
veedurías ciudadanas, para que se hicieran parte y presentaran sus quejas u
objeciones. A pesar de ello, afirmó, “nadie compareció ni presentó ningún
tipo de inconformismo. Quedando celebrado el contrato en debida forma”.
Agregó que de existir un incumplimiento por parte del contratista, “este
deberá ser requerido para que rinda las explicaciones del caso y de manera
legal y conforme al contrato se deberá tomar las decisiones correspondientes”.
3.2. Comisaría de
Familia de Santa Bárbara de Pinto[14]
16.
La Comisaria de Familia de Santa Bárbara de
Pinto, María Auxiliadora Rodríguez Ibarra, afirmó que su despacho no ha
vulnerado ningún derecho fundamental de los niños que acuden al CDI Media Luna “por
la presunta irregularidad del mal servicio de transporte que presta la
administración municipal”. En ese sentido, sostuvo que el accionante “no
debió vincular a la comisaria de familia en el tema de transporte, ya que no es
mi competencia iniciar procesos de selección u otra forma de contratación para
ese servicio”. Agregó que en el expediente no existe prueba “que
demuestre que los niños y niñas beneficiarios del transporte, hayan sufrido
daños físicos, psicológicos, morales y/o que sus derechos fundamentales estén
siendo vulnerados”. Además, que ningún usuario del servicio de transporte
se ha acercado a su despacho para instaurar acciones o quejas para el
restablecimiento de los derechos de los niños que acuden al CDI. No obstante,
aseguró haber “acudido ante los responsables del tema del transporte escolar
de los niños y niñas del CDI para darle una solución al tema”.
17.
De acuerdo con la Comisaria de Familia, a la
fecha de presentación de su escrito (7 de junio de 2017), el 50 % de los niños
y niñas del CDI no estaban asistiendo, “porque los padres de familia no
cuentan con recursos económicos suficientes para enviarlos en transporte
particular. No obstante algunos niños y niñas beneficiarios son enviados por
sus padres en una moto particular donde el conductor lleva hasta 6 niños
montados en el vehículo, situación que sí coloca en alto riesgo la vida de
estos menores”.
3.3 Fumvir[15]
18.
El representante legal de la fundación Fumvir,
José Carlos Mojica Ávila, señaló que esa entidad no tiene dentro de su objeto
contractual con el CDI Media Luna “la búsqueda, consecución, planeación,
contratación del servicio de transporte de los niños y niñas usuarios de los
programas que administra FUMVIR”. En todo caso, hizo un llamado para que se
resuelvan los problemas de transporte, “pues la idea es que no quede un niño
o niña sin recibir la atención de los programas por falta de transporte;
resultado de la carencia económica de los padres de los niños y niñas usuarios
para llevarlos de manera periódica a recibir la atención”.
3.4. ICBF
Dirección Regional Magdalena[16]
19.
El director del ICBF Regional Magdalena, Joaquín
González Iturriago, aseguró que ese instituto ha realizado los seguimientos
correspondientes frente a las posibles amenazas a los derechos fundamentales de
los niños y niñas beneficiarios de los servicios del CDI Media Luna. Sin
embargo, precisó que la prestación del servicio de transporte escolar no es
objeto del contrato de aportes No. 471 suscrito el 12 de diciembre de 2016 por
el ICBF con el operador Fumvir, “por lo que no es posible requerirle
acciones alrededor de este tema toda vez que superan las obligaciones
contraídas en el marco de dicho contrato”.
20.
Según explicó, el servicio de atención integral
a la primera infancia no incluye el traslado de los beneficiarios a los CDI,
pues los criterios de focalización para la vinculación de los niños y las niñas
“incluyen la cercanía del lugar de residencia con el de la unidad en la que
se presta el servicio”. Al respecto, señaló que la ubicación del CDI Media
Luna “no responde al capricho ni a la disposición del ICBF ni de los
operadores de servicios, en este caso FUMVIR; por tanto, la distancia de la
unidad fue una situación de conocimiento por parte de la administración
municipal”.
21.
Sobre la calidad del servicio de transporte,
indicó que ese instituto “ha sentado su posición en múltiples oportunidades
respecto a la necesidad de que por parte de la empresa prestadora del servicio
se cumpla con todas las normas vigentes en esta materia”, para garantizar
los derechos de los niños y las niñas. No obstante, insistió en que el ICBF “no
ha tenido relación, vinculación alguna y mucho menos poder de decisión respecto
del proceso contractual que se surtió desde la administración municipal para la
prestación del servicio de transporte”. Agregó que la comunidad aceptó la
prestación de ese servicio, “pese a las múltiples ocasiones en que en
reuniones con padres de familia se discutió (sic) las condiciones de los
mismos y la inseguridad que este servicio representa para los niños y niñas que
reciben su atención en el CDE (sic) de Media luna”.
4. Decisiones objeto de revisión
4.1. Primera
instancia[17]
22.
El Juzgado Promiscuo Municipal de Santa Bárbara
de Pinto, mediante auto del 1 de junio de 2017, decidió negar la medida
provisional solicitada por el accionante, teniendo en cuenta que la acción de
tutela busca, precisamente, “lograr lo solicitado en la medida provisional,
luego entonces no tendría ningún sentido entrar a estudiar el caso en concreto
si de antemano se estaría emitiendo el sentido del fallo”[18].
23.
En sentencia del 20 de junio de 2017, ese
despacho judicial decidió declarar improcedente la acción de tutela, por
incumplir los requisitos de subsidiariedad e inmediatez. Así mismo, exhortó a
la Administración Municipal a hacerle “un llamado de atención al contratista
(COOTRANORTE) para que verifique y planteen una solución a la situación del sobre
cupo (sic) expuesta sin afectar el derecho de los menores”.
24.
Según el juzgado, el accionante dejó transcurrir
demasiado tiempo sin denunciar la vulneración de los derechos fundamentales que
pide proteger, pues, de acuerdo con el escrito de tutela, los hechos vienen
ocurriendo desde el 27 de febrero de 2015. De esta manera, concluyó que la
acción de tutela es “improcedente por desconocimiento evidente del principio
de inmediatez, como quiera que a la fecha de presentación de la presenta (sic)
acción de tutela han transcurrido dos (2) años y cuatro (4) meses”.
25.
Así mismo, señaló que el actor cuenta con la
acción de cumplimiento, que tiene un trámite preferencial y sumario, para hacer
cumplir lo dispuesto en el contrato de transporte escolar celebrado entre el
Municipio de Santa Bárbara de Pinto y Cootranorte. Además, que podía
solicitarle al juez administrativo ordenar, como medida provisional, la
suspensión del contrato de transporte y la realización de un estudio técnico,
para verificar la posible afectación de los derechos de los menores.
26.
Finalmente, en cuanto al peligro inminente que
correrían los menores, señaló que si bien la información que obra en el
expediente da cuenta de “algunas irregularidades en que ha incurrido la
empresa COOTRANORTE, en la prestación del servicio más exactamente en el
traslado de los menores en vehículos sea moto vagón o automóvil con sobrecupo
(…) también es cierto que los padres de los menores que son los directamente
llamados a velar por su guarda y cuidado de estos, conocen de primera mano tal
situación, ante la cual asumieron la responsabilidad de la implementación del
transporte sin contar con todas las garantías de seguridad exigidas por el
ICBF”. A su juicio, esto indica que los propios padres de familia
consideran “que no se está ante un escenario de gravedad que requiera
medidas urgentes e impostergables”. No obstante, en aras del especial
cuidado y protección que se les debe dar a los niños, exhortó a la administración
municipal a hacerle un llamado a Cootranorte, para que verifique y plantee una
solución a la situación de sobrecupo.
4.2. Impugnación[19]
27.
El 23 de junio de 2017, el accionante presentó
impugnación contra la decisión del Juzgado Promiscuo Municipal de Santa Bárbara
de Pinto. En su criterio, ese despacho tomó erradamente como punto de partida
el día 27 de febrero de 2015 para determinar la inmediatez de la acción de
tutela. Al respecto, aclaró que esa fecha es un “referente histórico” de
las acciones administrativas que ha adelantado la Personería Municipal, y que a
pesar de ello, la administración municipal no ha tomado las acciones
correspondientes frente al servicio de transporte escolar. Agregó que a
diferencia de años anteriores, la Personería Municipal no había tenido
conocimiento del contrato suscrito para la prestación de dicho servicio, y que
la acción de tutela se presentó en atención a una queja que el padre de la niña
Alixia Cecilia Cudriz Flórez radicó el 24 de mayo de 2017 en la Personería
Municipal.
28.
De otro lado, advirtió que cuando presentó la
acción de tutela, no estaba habilitado legalmente para interponer la acción de
cumplimiento, pues a pesar de que el 23 de mayo de 2017 radicó ante la Alcaldía
Municipal una solicitud de cumplimiento del contrato de transporte escolar
suscrito con Cootranorte, solo hasta el 7 de junio de 2017 se cumplían los 10
días para la constitución en renuencia a la que se refiere la Ley 393 de 1997.
En ese sentido, consideró que la acción de tutela era procedente, porque (i) no
se contaba con otro mecanismo judicial y (ii) se buscaba evitar un perjuicio
irremediable, que comprometía la vida y la integridad física de la niña Alixia
Cecilia Cudriz Flórez y de los demás menores usuarios del servicio.
29.
En su escrito de impugnación, el accionante
aclaró que desde el día 2 de junio de 2017, “la administración municipal y
cootranorte suspendieron el servicio informal que estaban prestando, es decir
prefirieron suspender el mal servicio prestado que hacerlo (sic)
correcto y era prestar el servicio de transporte escolar de acuerdo a lo
pactado en el pliego de condiciones y de acuerdo a la normatividad que
reglamenta el servicio”. A pesar de ello, agregó el accionante, el juez
consideró que el derecho a la educación no había sido afectado, porque “la
administración municipal no ha dejado de prestar este servicio, ni a (sic) suspendido
el contrato de prestación del mismo”.
4.3. Segunda instancia[20]
30.
El Juzgado Único Promiscuo de Familia de El
Banco, Magdalena, en sentencia del 10 de agosto de 2017, consideró acertado declarar
la improcedencia de la acción de tutela, por la existencia de otro medio de
defensa judicial. A pesar de ello, resolvió “[r]evocar en todas sus partes
el proveído de fecha junio 20 de 2017, proferido por el Juzgado Promiscuo
Municipal de Santa Bárbara de Pinto” y “[d]eclarar la improcedencia de
la presente acción tutelar (…) por lo dicho en la parte motiva de esta
providencia”.
31.
En su criterio, la acción de tutela no sustituye
los demás medios de defensa judicial, sino que “complementa los otros
recursos y acciones, en la medida en que cubre aquellos espacios que estos no
abarcan o lo hacen diferente”. En cuanto al incumplimiento del requisito de
inmediatez, no compartió la posición del a quo, porque la situación “sigue
permaneciendo en el tiempo actual como se muestra en las pruebas aportadas por
el accionante”.
5. Actuaciones en sede
de revisión
32.
El expediente de la referencia fue escogido para
revisión de la Corte Constitucional, mediante el auto de 24 de noviembre de
2017, proferido por la Sala de Selección Número Once[21].
En el numeral décimo quinto de la parte resolutiva de dicha providencia, la
Sala dispuso acumular los expedientes T-6.455.218 y T-6.473.851, por presentar
unidad de materia, para que fueran fallados en una sola sentencia, si así lo
consideraba la Sala de Revisión.
33.
Al encontrar elementos que singularizan la
situación fáctica y jurídica de los asuntos acumulados, la Sala Primera de
Revisión, por medio del auto de 2 febrero de 2018[22],
decretó la desacumulación procesal de los expedientes T-6.455.218 y T-6.473.851,
para que cada uno sea fallado en una sentencia independiente.
5.1. Pruebas decretadas
en sede de revisión
34.
Mediante el auto de 2 de febrero de 2018[23],
el Magistrado Ponente dispuso que, por medio de la Secretaría General, se
recaudaran las siguientes pruebas:
34.1      A la Alcaldía Municipal de Santa Bárbara de Pinto, le solicitó un
informe que diera cuenta de los siguientes asuntos: (i) la contratación del
servicio de transporte escolar para la población estudiantil de las diferentes
instituciones educativas y CDI de ese municipio; (ii) las condiciones en las
que se presta el servicio de transporte escolar, y (iii) las quejas o solicitudes
recibidas con ocasión de la prestación del servicio de transporte escolar. En
concreto, se le solicitó informar:
34.1.1
Desde qué fecha el Municipio de Santa Bárbara de
Pinto le garantiza la prestación del servicio de transporte escolar a la
población estudiantil de las diferentes instituciones educativas y CDI.
34.1.2
Qué personas han sido contratistas de la
prestación del servicio de transporte escolar, quiénes han ejercido la
supervisión de los contratos celebrados y qué actividades y medidas de
supervisión y control de esos contratos se han adelantado.
34.1.3
Qué quejas o solicitudes relacionadas con la
prestación del servicio de transporte escolar se presentaron ante la Alcaldía
Municipal de Santa Bárbara de Pinto durante 2017 y lo corrido del 2018.
34.1.4
Si antes de iniciar la ejecución del respectivo
contrato, el Municipio de Santa Bárbara de Pinto le garantiza la prestación del
servicio de transporte escolar a la población estudiantil; si este servicio
cumple las condiciones previstas por el Decreto 348 de 2015 para los municipios
con una población inferior a los 30.000 habitantes, y, en caso de que no se
preste, cómo suple la población estudiantil la falta del servicio de transporte
escolar. Además, si el Municipio de Santa Bárbara de Pinto verificó que durante
el año 2017 la prestación del servicio de transporte escolar cumplió las
condiciones previstas por el Decreto 348 de 2015 y cuáles fueron sus
conclusiones.
34.1.5
Si el contrato de prestación de servicios No.
CPS-MSB-001-2017, celebrado entre el Municipio de Santa Bárbara de Pinto y
Cootranorte fue ejecutado en su totalidad, prorrogado, suspendido, liquidado de
mutuo acuerdo o de manera unilateral o declarada su caducidad. Si no fue
ejecutado en su totalidad, cuáles fueron las razones.
34.1.6
Si para la vigencia fiscal 2018, el Municipio de
Santa Bárbara de Pinto inició o prevé iniciar un proceso con el fin de
contratar la prestación del servicio de transporte escolar para la población
estudiantil de las diferentes instituciones educativas y CDI; si lo inició, en
qué etapa se encuentra y cuál fue la última actuación adelantada; si prevé
iniciarlo, qué actuaciones se han adelantado con ese propósito.
34.2      Así mismo, la Sala le solicitó a la Personería Municipal de Santa
Bárbara de Pinto un informe que diera cuenta de: (i) si en la actualidad, el
Municipio de Santa Bárbara de Pinto le está garantizando la prestación del
servicio de transporte escolar a la población estudiantil de las diferentes
instituciones educativas y CDI; (ii) si es así, en qué condiciones se está
prestando ese servicio y, en particular, si cumple con lo previsto por el
Decreto 348 de 2015 para los municipios con una población inferior a 30.000
habitantes; de lo contrario, cómo suple la población estudiantil la falta del
servicio de transporte escolar; (iii) qué quejas o solicitudes relacionadas con
la prestación del servicio de transporte escolar se presentaron ante la
Personería Municipal de Santa Bárbara de Pinto durante 2017 y lo corrido de
2018.
35.
Con el fin de procurar la obtención de las
pruebas decretadas y garantizar la adecuada valoración de los medios de prueba
recaudados, la Sala resolvió suspender los términos del presente asunto,
mediante el auto de 16 de febrero de 2018[24].
36.
El 7 de marzo de 2018, la Secretaría General de
la Corte Constitucional le comunicó al Despacho del Magistrado Sustanciador
que, vencido el probatorio, se recibieron los informes solicitados a la
Alcaldía Municipal de Santa Bárbara de Pinto y a la Personería Municipal de
Santa Bárbara de Pinto[25].
5.2. Respuesta de la
Alcaldía Municipal de Santa Bárbara de Pinto
37.
El 21 de febrero de 2018, la Secretaría General
de la Corte Constitucional recibió respuesta al oficio OPT-A-392/2018[26].
En esta comunicación, la Alcaldía Municipal de Santa Bárbara de Pinto manifestó
lo siguiente:
37.1     La entidad contrató el servicio de transporte escolar para la
población estudiantil de las diferentes instituciones educativas y CDI de Santa
Bárbara de Pinto, para los años 2016 y 2017. Con respecto a años anteriores,
señaló haber encontrado “algunos archivos en la entidad, relacionados con la
contratación del transporte escolar para los años 2008 a 2011 y el año 2013”.
37.2     “El servicio de transporte escolar ha venido siendo prestado por la
empresa de transporte Cootranorte”.
37.3     “La supervisión de los distintos contratos de transporte escolar que
ha ejecutado el Municipio de Santa Bárbara de Pinto, Magdalena, ha estado a
cargo del funcionario titular de la Secretaría de Gobierno del municipio, al no
contar nuestro ente municipal con Secretaría de Educación”.
37.4     La Secretaría de Gobierno Municipal de Santa Bárbara de Pinto “realiza
de manera permanente actividades de vigilancia encaminadas a corroborar la
efectiva prestación del servicio” de transporte escolar. Esto “se
confirma con cada uno de los rectores de las instituciones educativas, las
juntas de acción comunal y las asociaciones de padres de familia”. Además,
la empresa de transporte debe hacer llegar a la Alcaldía “las actas firmadas
por las autoridades educativas de cada uno de los colegios, donde se registra
la prestación de la actividad”.
37.5     En las dependencias de la Alcaldía Municipal de Santa Bárbara de
Pinto no se ha radicado “ninguna petición, queja o reclamo, concerniente al
transporte escolar”.
37.6     El Municipio de Santa Bárbara de Pinto vela por que “se garantice
la prestación efectiva del servicio de transporte escolar”. Así, antes de
que se inicie el calendario escolar, “se adelantan todas las gestiones
contractuales para que, al ingreso a clases de los estudiantes, ya se encuentre
contratado ese servicio”. Sin embargo, la contratación está sujeta “al
giro de los recursos que realiza la Nación sobre este rubro en particular”.
37.7     Desde que inicia el proceso de contratación y durante la ejecución
del contrato, la administración municipal “procura darle cumplimiento a la
normatividad vigente para el tema del transporte escolar”. No obstante, en
atención a las difíciles condiciones geográficas y meteorológicas, “la
empresa que ejecuta el contrato de transporte escolar en el municipio, se ha
visto en la necesidad de subcontratar el servicio de transporte con vehículos
particulares tipo jeep y también con vehículos particulares tipo motocarro, con
el visto bueno y autorización de la administración municipal”.
5.3. Respuesta
de la Personería Municipal de Santa Bárbara de Pinto
38.
El 19 de febrero de 2018, la Secretaría General
de la Corte Constitucional recibió respuesta al oficio OPT-A-392/2018[27].
En esta comunicación, la Personería Municipal de Santa Bárbara de Pinto
manifestó lo siguiente:
38.1     El servicio de transporte escolar fue suspendido desde junio de
2017, y la administración municipal no lo ha contratado para el año 2018.
38.2     Ante la falta del servicio de transporte escolar, algunos menores
son transportados por sus padres, en motocicletas con sobrecupo; otros son
enviados en mototaxis, que llevan hasta cuatro niños, y otros son llevados a
pie. Así mismo, la Personería advirtió sobre “la gran inasistencia al CDI
por falta del transporte escolar”, ya que la mayoría de las familias son de
escasos recursos económicos y “no cuentan para pagar un transporte
particular”. Agregó que el panorama se agrava en las instituciones de la
zona rural, “ya que son comunidades dispersas, los niños, niñas y
adolescentes deben transportarse en burro, bicicletas, motocicletas
particulares o moto taxis, caminando o en motocarros de carga”. Al
respecto, aportó dos enlaces de internet[28] que dirigen
a un reportaje televisivo sobre el servicio de transporte escolar en Santa
Bárbara de Pinto, emitido el 14 de febrero de 2018 por Noticias RCN.
38.3     El 24 de mayo de 2017, se recibió la queja presentada por el señor
Aníbal José Cudriz Domínguez, que fue aportada con la solicitud de tutela. En
cuanto a nuevas quejas, la Personería señaló que “han sido de manera verbal
y de forma reiterada, ya que los miembros de la comunidad son bastante apáticos
a denunciar”. Agregó que a pesar de que el contrato de prestación del
servicio de transporte escolar celebrado por el Municipio de Santa Bárbara de
Pinto y Cootranorte en 2017 ya no está vigente, aún es necesario “contar con
un transporte escolar digno”.
5.3. Medidas
provisionales
39.
La Sala advirtió que en el expediente de la
referencia obran piezas procesales, incluidos videos y fotografías, que dan
cuenta de que los menores de edad usuarios de las rutas de transporte escolar
del municipio de Santa Bárbara de Pinto se movilizan en vehículos cuyas
condiciones pueden poner en riesgo su integridad física. Por esa razón, en el
auto de 23 de febrero de 2018[29],
resolvió ordenar, como medida provisional, que la Alcaldía Municipal de Santa
Bárbara de Pinto dispusiera del parque automotor de la administración
municipal, para transportar de manera segura a estos menores.
40.
En oficio recibido por la Secretaría General de
la Corte Constitucional el día 8 de marzo de 2018[30],
el alcalde de Santa Bárbara de Pinto, Ricardo Lucio Andrade Martínez, dio
respuesta a la medida provisional ordenada en el auto de 23 de febrero de 2018.
Según el mandatario, ese municipio no cuenta “con ningún vehículo dentro de
los bienes de la administración municipal”. El funcionario aclaró que el
único vehículo disponible es el utilizado por el alcalde para el cumplimiento
de sus funciones; sin embargo, ese automotor “no pertenece a nuestro
municipio y contamos con el mismo pero en calidad de arrendamiento”. En ese
sentido, manifestó que “se nos hace imposible darle cumplimiento a la medida
ordenada”.
41.
En el auto de 23 de
febrero de 2018, la Sala también resolvió oficiar a la Unidad Nacional de Protección (UNP), para que, en ejercicio de sus
competencias, evaluara el riesgo al que se expone el personero municipal
de Santa Bárbara de Pinto, Luis Daniel Abril Sinning, accionante en el proceso
de la referencia, y, de ser necesario, adoptara las medidas de protección que
estimara procedentes, con el fin de garantizar su seguridad. Lo anterior, por
cuanto el 14 de febrero de 2018, en el Despacho del Magistrado Sustanciador, se
recibió un correo electrónico enviado por la secretaria de la Personería
Municipal de Santa Bárbara de Pinto, Ruth María Rada Cabarcas, en el que informó
que el señor Abril Sinning “por
razones de seguridad y recomendación de la Procuraduría se desplazó del
Municipio”.
42.
El 9 de marzo de 2018, la Secretaría General de
la Corte Constitucional recibió respuesta al oficio número A-193/2018[31],
en la que el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional de
Protección, Alexander Torrado Jaime, informó que en la orden de trabajo número
OT 262512, se dispuso estudiar el nivel de riesgo del señor Luis Daniel Abril
Sinning, como miembro de la población objeto de protección a la que se refiere
el numeral 15 del artículo 2.4.1.2.6. del Decreto 1066 de 2015. Agregó que esa
unidad ya dio cumplimiento a la solicitud realizada por esta Sala de Revisión, “teniendo
en cuenta que ya se inició la ruta de protección consagrada en el artículo
2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, adicionado y modificado por el Decreto 567
de 2016, con base en el cual se va a determinar cuál es el riesgo del señor
Luis Daniel Abril Sinning”.
II.
CONSIDERACIONES
1. Competencia
43.
Esta Corte es
competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con lo
previsto por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, por los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en virtud del auto del 25 de
agosto de 2017 expedido por la Sala de Selección Número
Once de esta Corte, que decidió seleccionar el presente asunto para su
revisión.
2. Problema jurídico y delimitación
de la litis
44.
El actor afirma que el objeto de la acción de
tutela es la protección de los derechos fundamentales a la vida, la integridad
física, la educación, la igualdad y la dignidad humana de la menor Alixia
Cecilia Cudriz Flórez y los demás menores de edad beneficiarios de las rutas de
transporte escolar que operan en el municipio de Santa Bárbara de Pinto. No
obstante, a partir de la lectura de la demanda y del análisis de las pruebas
aportadas al expediente, esta Sala de Revisión encuentra que la solicitud de
tutela busca amparar de manera prioritaria los derechos fundamentales a la educación,
la integridad física y la vida de las niñas y los niños usuarios de esas rutas
de transporte escolar que asisten al CDI Media Luna, en donde reciben los
beneficios de la política pública de atención integral a la primera infancia
‘De cero a siempre’.
45.
En efecto, en los hechos que relata, el actor se
refiere a quejas y reuniones relacionadas con los servicios que reciben estos
niños y niñas, incluido el transporte escolar. Precisamente, tras recibir la
queja elevada por el padre de la niña Alixia Cecilia Cudriz Flórez, decidió
interponer la acción de tutela de la referencia. Así mismo, aporta como pruebas
registros fotográficos y videos en los que se observa cómo son transportados estos
menores de edad al CDI Media Luna. De hecho, una de las entidades accionadas es
la fundación Fumvir, que opera ese CDI, en virtud del contrato de aporte
celebrado con el ICBF. Además, cinco de las nueve rutas de transporte escolar
que el actor relaciona en su solicitud de tutela tienen como destino final ese
CDI.
46.
Hecha la anterior precisión, la Sala deberá
verificar que la solicitud de amparo formulada por el personero municipal de
Santa Bárbara de Pinto, Luis Daniel Abril Sinning, a favor de sus representados
y en contra de la Alcaldía Municipal de Santa Bárbara de Pinto y otros cumpla
con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. En caso de
que los cumpla, resolverá el siguiente problema jurídico:
46.1     ¿Las condiciones en las que se les presta el servicio de transporte
escolar a la niña Alixia Cecilia Cudriz Flórez y los demás menores de edad
beneficiarios de las rutas que operan en el municipio de Santa Bárbara de Pinto
representan una amenaza a sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad
personal y a la educación en su dimensión de accesibilidad material?
47.
Para resolver el anterior problema jurídico, la
Sala utilizará la siguiente metodología: (i) examinará el cumplimiento
de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela; (ii)
se referirá al desarrollo normativo y jurisprudencial de los derechos de los
niños, las niñas y los adolescentes, y en particular al interés superior de los
menores de edad; (iii) analizará la prestación del servicio de
transporte escolar como componente del derecho fundamental a la educación y,
finalmente, (iv) resolverá el caso concreto.
3. Requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela
48.
De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución
Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela “mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
a su nombre”[32],
para la protección inmediata de sus derechos fundamentales, siempre
que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública o de particulares. La acción de tutela resulta procedente
cuando el accionante no disponga de otro medio de defensa judicial eficaz para
la protección de sus derechos, salvo que se utilice como mecanismo transitorio
para evitar la consolidación de un perjuicio irremediable.
49.
En esta medida, antes de pronunciarse de fondo
sobre el caso concreto, es deber del juez constitucional verificar el
cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela,
a saber: (i) la legitimación en la causa por activa y por pasiva, (ii)
la inmediatez y (iii) la subsidiariedad.
3.1.
Legitimación en la causa
50.
Como se señaló en el párrafo 48, el artículo 86
de la Constitución prevé que toda persona puede ejercer la acción de tutela
para lograr la protección inmediata de sus derechos fundamentales. En este
sentido, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[33]
dispone que la acción de tutela puede ser ejercida “por cualquier persona
vulnerada o amenazada en sus derechos fundamentales”, quien podrá actuar
por sí misma, mediante representante o apoderado judicial, agente oficioso, el
Defensor del Pueblo o los personeros municipales. Este requisito de procedencia
tiene por finalidad garantizar que quien interponga la acción tenga un “interés
directo y particular” respecto de las pretensiones elevadas, de manera que
el juez constitucional pueda verificar que “lo reclamado es la protección de
un derecho fundamental del propio demandante y no de otro”[34].
A su vez, esta acción debe ser ejercida en contra del sujeto responsable de la
presunta vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, sea este una
autoridad pública o un particular.
a) Legitimación
en la causa por activa
51.
En el presente caso, se cumple con el
requisito de legitimación en la causa por activa. El personero municipal de
Santa Bárbara de Pinto, Luis Daniel Abril Sinning, interpuso la acción de
tutela en representación de la niña Alixia Cecilia Cudriz Flórez y de los demás
menores de edad beneficiarios de las rutas de transporte escolar de ese
municipio, al estimar amenazados los derechos fundamentales a la vida, la integridad física, la educación, la
igualdad y la dignidad humana de sus representados. De conformidad con
los artículos 10 y 49[35]
del Decreto 2591 de 1991, los personeros municipales, que tienen dentro de sus
funciones defender los intereses de la sociedad, están legitimados para
interponer la acción de tutela. Además, la jurisprudencia constitucional ha
reconocido esa facultad, al señalar que “el Defensor del Pueblo en cumplimiento de sus
funciones constitucionales y legales y en especial de las contenidas en el art.
282 de la Constitución Política, delegó en los personeros municipales en todo
el país la facultad para interponer acción de tutela en nombre de cualquier
persona que se lo solicite o se encuentre en situación de indefensión”[36].
52.
Esta Corte
también ha advertido que, en los casos que comprometen los derechos de los
menores de edad, las autoridades tienen un deber de defensa especial y
prevalente, pues se trata de sujetos de especial protección constitucional. De
hecho, el artículo 44 de la Constitución Política pone en cabeza de la familia,
la sociedad y el Estado la obligación de asistir y proteger a los menores, para
garantizar “el ejercicio pleno de sus derechos”. En esa media, agrega, “[c]ualquier
persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento”. Al
respecto, la jurisprudencia constitucional ha considerado que “tratándose
de la protección de los derechos fundamentales de los niños, la Constitución
impone objetivamente la necesidad de su defensa, sin que interese realmente una
especial calificación del sujeto que la promueve en razón, que es la misma Carta la que
sostiene que en su defensa también debe intervenir la sociedad”[37].
53.
Con todo, la propia Corte ha exigido que en la
formulación de la acción de tutela por parte de los personeros municipales: (i)
exista autorización expresa de la persona a la que representan, excepto cuando
se trata de menores de edad o incapaces; (ii) se individualicen o
determinen las personas perjudicadas y (iii) se argumente la forma en
que se ven comprometidos sus derechos fundamentales[38],
con el fin de determinar cuál es la amenaza que se ciñe sobre las personas
afectadas. Para el efecto, “[e]s suficiente que aporten elementos que sean
aptos para determinar a los sujetos rodeados por la solicitud y la decisión
judicial”[39].
54.
Luego de revisar las pruebas que obran en el
expediente, esta Sala encuentra probado: (i) que el señor Luis Daniel
Abril Sinning es el personero municipal de Santa Bárbara de Pinto; (ii)
que interpuso la acción de tutela en representación de la niña Alixia Cecilia
Cudriz Flórez y los demás menores de edad beneficiarios de las rutas de
transporte escolar del municipio de Santa Bárbara de Pinto, y (iii) que
el actor expone la forma en que considera amenazados los derechos a la vida, la integridad física y la educación de
sus representados. Por lo tanto, el Personero Municipal de Santa Bárbara de
Pinto cumple con los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional
y, en esa medida, se satisface el requisito de legitimación en la causa por
activa.
b) Legitimación
en la causa por pasiva
55.
En primer lugar, la Sala encuentra cumplido el
requisito de legitimación en la causa por pasiva, en los casos de la Alcaldía
Municipal de Santa Bárbara de Pinto – Secretaría de Gobierno Municipal y la
Cooperativa de Transportadores del Norte de Colombia (Cootranorte). Por una
parte, el Municipio de Santa Bárbara de Pinto les ha suministrado el servicio
de transporte escolar a los menores que asisten a las distintas instituciones
educativas y CDI de esa entidad territorial. De otro lado, el 9 de marzo de
2017, suscribió con Cootranorte el contrato de prestación de servicios No.
CPS-MSB-001-2017, cuyo objeto es la “prestación del servicio de transporte
escolar para las rutas asignadas por el municipio a la población estudiantil de
las diferentes instituciones educativas y centros de desarrollo integral del
municipio de Santa Bárbara de Pinto – Magdalena”. Justamente, las
condiciones de prestación de ese servicio de transporte escolar son
cuestionadas por el actor, mediante la acción de tutela de la referencia.
56.
En segundo lugar, está acreditada la
legitimación en la causa por pasiva de la
Comisaría de Familia de Santa Bárbara de Pinto, el ICBF Regional Magdalena y la
fundación Fumvir. Según el actor, estas entidades no han adelantado las
acciones necesarias para la protección de los derechos de los menores de edad
beneficiarios del servicio de transporte escolar en Santa Bárbara de Pinto. En
efecto, si bien estas entidades no tienen obligaciones directamente relacionadas
con la prestación de dicho servicio, sí tienen dentro de sus funciones velar
por la protección, el bienestar y los derechos de los menores de edad.
57.
En cuanto a la
Comisaría de Familia, la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la
Adolescencia) señala que su misión es “prevenir, garantizar, restablecer y
reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones
de violencia intrafamiliar y las demás establecidas por la ley”. Además, el
artículo 98 prevé que “en los municipios donde no haya Defensor de Familia,
las funciones que este Código le atribuye serán cumplidas por el comisario de
familia”. Dentro de esas funciones está “[a]delantar de oficio, las
actuaciones necesarias para prevenir, proteger, garantizar y restablecer los
derechos de los niños, las niñas, los adolescentes y las adolescentes cuando
tenga información sobre su vulneración o amenaza”[40].
El actor puso en conocimiento de la Comisaría de Familia
de Santa Bárbara de Pinto la presunta amenaza a los derechos a la educación, la
integridad física y la vida de los niños y las niñas que asisten al CDI Media
Luna, por la prestación del servicio de transporte escolar sin el cumplimiento
de los requisitos legales. Dado que en ese
municipio no existe Defensor de Familia, le corresponde a la Comisaría de
Familia adelantar actuaciones encaminadas a la protección de esos derechos.
58.
Por su parte, el ICBF, como organismo rector del
Sistema Nacional de Bienestar Familiar, tiene dentro de sus objetivos “[l]ograr la protección integral de la primera infancia,
la infancia y la adolescencia”[41].
A este instituto le corresponde “la
articulación de las entidades responsables de la garantía de los derechos, la
prevención de su vulneración, la protección y el restablecimiento de los mismos,
en los ámbitos nacional, departamental, distrital, municipal y resguardos o
territorios indígenas”. Dentro esas entidades
están, precisamente, las defensorías y las comisarías de familia, tal como lo
prevén los artículos 79 y 83 de la Ley 1098 de 2006.
59.
Además, el ICBF
Regional Magdalena celebró un contrato de aporte con la fundación Fumvir, para
que esta administre “el servicio de atención a niños y niñas menores de 5
años o hasta su ingreso al grado transición, con el fin de promover el
desarrollo integral de la primera infancia con calidad (…) en el marco de la
política de Estado para el desarrollo integral de la primera infancia ‘De Cero
a Siempre’, en los servicios desarrollo infantil en medio familiar y centros de
desarrollo infantil”[42]. En virtud de ese
contrato, la fundación Fumvir opera el CDI Media Luna, ubicado en Santa Bárbara
de Pinto, al que asisten niñas y niños beneficiarios del servicio de transporte
escolar que se cuestiona en la solicitud de tutela.
60.
De acuerdo con el
numeral 2.1.7 de la cláusula quinta del citado contrato de aporte, Fumvir debe “[r]ealizar
las acciones requeridas para promover la garantía de derechos de los niños y
las niñas”. Específicamente, el numeral 2.1.9. del contrato la obliga a “[i]nformar
de manera oportuna a la entidad competente, las situaciones que amenacen o
pongan en riesgo la vida e integridad física, emocional y mental de los niños
beneficiarios de los servicios, de las cuales tengan conocimiento”. Así
mismo, el numeral 2.1.10 dispone que deberá “[a]delantar las acciones para
el seguimiento a la vulneración de derechos y realizar las gestiones con las
entidades competentes cuando haya lugar”. Por su parte, el numeral 8 de la
cláusula tercera prevé que el ICBF deberá “[p]rocurar la articulación de los
servicios y competencias propias del ICBF frente a situaciones de riesgo en
niños y niñas detectadas por las EAS (entidades administradoras del
servicio –en este caso, Fumvir–) en la prestación de los servicios objeto
del contrato”.
61.
Las pruebas que obran en el expediente, entre
ellas fotografías y videos aportados por el accionante, dan cuenta de que los
medios de transporte en que los niños y las niñas acuden al CDI Media Luna
podrían poner en riesgo su integridad física y su vida. Estos niños y niñas son
recibidos por personal del CDI, que está al tanto de las condiciones en las que
se presta el servicio de transporte escolar. En atención a las anteriores
consideraciones, la Sala encuentra cumplido el requisito de legitimación en la
causa por pasiva de las entidades mencionadas, y pasa a analizar el
cumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad.
3.2. Inmediatez
62.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que
la acción de tutela debe presentarse en un término razonable y proporcionado, a
partir del hecho que generó la presunta vulneración de los derechos
fundamentales. El requisito de la inmediatez tiene por finalidad preservar la
naturaleza de la acción de tutela, concebida como “un remedio de aplicación
urgente que demanda una protección efectiva y actual de los derechos invocados”[43].
63.
Con el fin de orientar
la labor del juez de tutela, la jurisprudencia constitucional ha identificado
cinco criterios que ayudan a determinar, en cada caso, el cumplimiento del
requisito de inmediatez: (i) la situación personal del peticionario, que
puede hacer desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en
un término breve; (ii) el momento en el que se produce la vulneración,
ya que pueden existir casos de violación permanente de derechos fundamentales; (iii)
la naturaleza de la vulneración, pues la demora en la presentación de la tutela
puede estar relacionada, precisamente, con la situación que, según el
accionante, vulnera sus derechos fundamentales; (iv) la actuación contra
la que se dirige la tutela, ya que si se trata de una providencia judicial, el
análisis debe ser más estricto, y (v) los efectos de la tutela en los
derechos de terceros, quienes tienen la expectativa legítima de que se proteja
su seguridad jurídica[44].
64.
Esta Sala considera que la acción de tutela de
la referencia cumple con el requisito de inmediatez. En efecto, la solicitud de
tutela fue presentada el 30 de mayo de 2017, durante la ejecución del contrato
de prestación del servicio de transporte escolar suscrito entre el Municipio de
Santa Bárbara de Pinto y Cootranorte[45].
Ese servicio, según el actor, incumplía las condiciones técnicas y operativas
previstas en el contrato y en las normas que regulan el transporte escolar, por
lo que ponía en riesgo, entre otros derechos, la integridad fisica y la vida de
los menores de edad beneficiarios. Es decir que la presunta vulneración de los
derechos fundamentales de estos menores era actual, cuando se elevó la
solicitud de amparo.
65.
Ahora, según informó el propio Alcalde de Santa
Bárbara de Pinto, el contrato de transporte escolar fue liquidado de mutuo
acuerdo con el contratista, tras la presentación de la acción de tutela. Esto, como
lo sostiene el actor y lo afirma la Comisaria de Familia en su contestación a
la acción tutela, provocó que buena parte de las niñas y los niños
beneficiarios de la estrategia de atención integral a la primera infancia dejaran
de asistir al CDI Media Luna, ya que sus familias no cuentan con recursos
económicos para pagar un transporte particular. Otros menores, en cambio, son enviados
en vehículos particulares que no son aptos para transportar niños y niñas, como
motocicletas y mototaxis que, además, transitan con sobrecupo. Esto indica que,
a pesar de la liquidación del contrato de transporte escolar, la posible amenaza
a los derechos fundamentales que se pide amparar ha permanecido en el tiempo,
lo cual confirma el cumplimiento del requisito de inmediatez.
3.3.
Subsidiariedad
66.
La acción de tutela procede cuando el afectado no disponga de otro medio
de defensa judicial efectivo para la protección de sus derechos fundamentales
o, en caso de existir tal recurso judicial, se ejerza como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable[46]. El
carácter subsidiario de esta acción “impone al
interesado la obligación de desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha
los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico
para la protección de sus derechos fundamentales (…) y sólo
ante la ausencia de dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas para
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a
la acción de amparo constitucional”[47].
67.
No obstante, la Corte ha advertido que el
estudio de la subsidiariedad de la acción de tutela no consiste en una mera
verificación formal de la existencia de otros mecanismos judiciales o
administrativos[48].
Por el contrario, le corresponde al juez constitucional analizar la situación
particular del accionante y los derechos cuya protección se solicita, con el
fin de comprobar si aquellos resultan eficaces para la protección de los
derechos fundamentales[49].
Por ejemplo, en los asuntos que involucran derechos fundamentales
de los niños, las niñas y los adolescentes, el análisis del cumplimiento del
requisito de subsidiariedad debe tener en cuenta interés superior de los
menores de edad, garantizado por el artículo 44 de la Constitución[50].
68.
De manera reiterada, la Corte ha
advertido que el juez constitucional debe determinar si los medios de defensa
judicial disponibles le otorgan una protección eficaz y completa a quien acude
a la acción tutela[51]. Si no es así, puede conceder el amparo
de dos maneras distintas: (i) como mecanismo transitorio, mientras se
resuelve el caso a través de la vía ordinaria, y (ii) como mecanismo definitivo
de protección de los derechos fundamentales. El amparo procede como mecanismo
transitorio, cuando las acciones ordinarias, si bien pueden proveer un remedio
integral, no son lo suficientemente expeditas para evitar un perjuicio
irremediable. Así mismo, procede como mecanismo definitivo, cuando el medio de
defensa ordinario no ofrece una solución integral para la protección de los derechos
fundamentales comprometidos.
69.
A juicio de la Sala, en el asunto de la referencia se
cumple con el requisito de subsidiariedad. La acción de tutela plantea que el
servicio de transporte escolar contratado por el Municipio de Santa Bárbara de
Pinto no cumple con las condiciones previstas en el respectivo contrato y en
las normas que regulan la materia, lo que amenaza de manera grave e inminente
los derechos a la vida y la integridad física de los menores de edad usuarios
de esas rutas. En esa medida, como lo indicaron los jueces de instancia, la
acción de cumplimiento sería, prima facie, procedente. En efecto, esa
acción permite acudir ante la autoridad judicial, para exigir la realización o el
cumplimiento de un deber que surge de una ley o acto administrativo, y que es
omitido por una autoridad o un particular que ejerce funciones públicas. De
esta manera, se procura “la vigencia y efectividad material de las leyes y
de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios
medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de
un orden jurídico, social y económico justo”[52].
70.
En el caso que se analiza, el actor busca la protección
de los derechos fundamentales a la vida, la integridad física y la educación de
los menores de edad beneficiarios de las rutas de transporte escolar de Santa
Bárbara de Pinto, que estima amenazados por la prestación deficiente de ese
servicio. El artículo 9 de la Ley 393 de 1997 advierte
que la acción de cumplimiento “no procederá
para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción
de Tutela”, como son los derechos que el actor pide amparar. Por lo tanto,
en este caso, la acción de cumplimiento no está llamada a prosperar.
71.
Ahora bien, podría afirmarse que como el actor procura
la protección de los derechos de un colectivo de personas, esto es, de los menores
de edad que asisten a las distintas instituciones educativas y CDI en las rutas
de transporte escolar contratadas por el Municipio de Santa Bárbara de Pinto, serían
procedentes las acciones populares previstas en el artículo 88 de la
Constitución Política, y reguladas por la Ley 472 de 1998. Sin embargo, esta es
una apreciación errada. La Ley 472 de 1998 define las acciones populares como “medios
procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos”. La
jurisprudencia del Consejo de Estado se ha referido a los derechos colectivos
como aquellos que están en cabeza de una comunidad entera[53].
Concretamente, ha dicho que se trata de “intereses
de representación difusa, en la medida en que suponen la reivindicación de
derechos cuyo titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas
que, en potencia, pueden ser, incluso, todos los que integran una comunidad”[54]. Con todo, ha precisado que el hecho de que se afecte a
un número plural de personas no supone la violación de derechos colectivos[55].
72.
La jurisprudencia
constitucional también se ha pronunciado en ese sentido. Por ejemplo, la Sentencia T-357 de 2017 explica “que la cantidad de personas involucradas no es el
factor que determina si corresponde acudir a la acción popular o de tutela, es
el derecho discutido el que define cuál es el mecanismo judicial procedente”. De acuerdo con la Sentencia C-569 de 2004, los
derechos colectivos “hacen referencia a derechos o bienes indivisibles, o
supraindividuales, que se caracterizan por el hecho de que se proyectan de
manera unitaria a toda una colectividad, sin que una persona pueda ser excluida
de su goce por otras personas”. Ejemplos de este tipo de derechos son la
seguridad y la salubridad públicas, la moralidad administrativa, el goce de un
ambiente sano, la libre competencia económica, entre otros[56].
73.
En el asunto sometido a revisión de la Sala no
se pide la protección de los derechos de un grupo indeterminado o
indeterminable de personas. Por el contrario, el actor precisa que la acción de
tutela busca proteger los derechos de la niña Alixia Cecilia Cudriz Flórez y
demás menores de edad beneficiarios de las rutas que prestan el servicio de
transporte escolar en Santa Bárbara de Pinto. De manera prioritaria, como se
explicó en el párrafo 44, se busca la protección de los niños y las niñas que utilizan
este servicio para asistir al CDI Media Luna, donde se benefician de la estrategia
de atención integral a la primera infancia. De otro lado, los derechos a la
vida, la integridad personal y la educación, cuyo amparo se solicita, no han
sido definidos como colectivos en la Constitución, las leyes o los tratados de
derecho internacional; en cambio, se trata de derechos fundamentales e
individuales, así reconocidos tanto en esas normas como en la jurisprudencia
constitucional. De manera que los sujetos destinatarios del amparo
constitucional son individualizables, y los derechos cuya protección se
solicita son, precisamente, derechos individuales, que no derechos indivisibles
de toda la colectividad.
74.
Cabe agregar que la acción de grupo tampoco es
procedente en el caso sub examine. Si bien esta acción “recae sobre la afectación de
todo tipo de derechos e intereses, sean estos colectivos o individuales”[57],
su función es reparadora e indemnizatoria, es decir que opera una vez ha
ocurrido un daño. En efecto, como lo dispone el
artículo 3 de la Ley 472 de 1998, la acción de grupo “se ejercerá
exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los
perjuicios”, que no es el fin perseguido en el asunto de la referencia.
75.
En conclusión, las acciones
populares y de grupo no son mecanismos judiciales idóneos para solicitar la
protección de los derechos fundamentales que se pide proteger en el caso que se
analiza. En ese sentido, ante la inexistencia de otro mecanismo de protección
judicial que satisfaga las condiciones de idoneidad y eficacia, la Sala
encuentra que la acción de tutela de la referencia cumple con el requisito de subsidiariedad.
4. El interés
superior y los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes
76.
La Constitución Política les otorga una
protección especial a los niños, las niñas y los adolescentes[58].
En su artículo 44[59],
el ordenamiento superior prevé cinco reglas a favor de los menores de edad, que
han sido identificadas por la jurisprudencia constitucional: (i) el reconocimiento del carácter fundamental de sus
derechos; (ii) su protección
frente a riesgos prohibidos; (iii) la corresponsabilidad de la familia,
la sociedad y el Estado en la asistencia y protección de los menores de edad; (iv)
la garantía de su desarrollo integral, y (v) la prevalencia del interés
superior de los menores de edad[60].
77.
Esa protección especial también ha sido
reconocida por tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia, que integran el bloque de constitucionalidad. Por ejemplo, el
artículo 3 de la Convención sobre los Derechos del Niño[61]
advierte que el interés superior de los menores de edad será “una
consideración primordial” en “todas las
medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o
privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o
los órganos legislativos”. Así mismo, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[62]
dispone que todo niño tiene derecho “a las medidas de protección que su
condición de menor requiere, tanto por parte de su familia como de la sociedad
y del Estado”, mandato que replica el artículo 19 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos[63].
78.
En aplicación de esos preceptos superiores, la
jurisprudencia constitucional ha advertido que la satisfacción de los derechos e intereses de
los menores de edad “debe constituir el objetivo primario de toda actuación,
sea oficial o sea privada, que les concierna”[64]. En el caso de las entidades estatales, las actuaciones
relacionadas con los niños, las niñas y los adolescentes se enmarcan en cuatro
principios, identificados por el Comité de los Derechos del Niño[65]: (i) no discriminación; (ii)
derecho a la vida, a la supervivencia y al desarrollo; (iii) respeto a
las opiniones del niño, y (iv) el interés superior del menor.
79.
La Corte Constitucional ha definido las
características de ese interés superior de los niños, las niñas y los
adolescentes, cuya razón de ser es la plena satisfacción de sus derechos. En
diversos pronunciamientos, ha dicho que el interés superior de los menores de
edad es concreto, pues solo se puede determinar a partir de las
circunstancias individuales de cada niño[66]; es relacional,
porque adquiere relevancia cuando los derechos de los niños entran en
tensión con los de otra persona o grupo de personas[67];
no es excluyente, ya que los derechos de los niños no son absolutos ni
priman en todos los casos de colisión de derechos[68];
es autónomo, pues el criterio determinante para establecerlo es la
situación específica del niño, y es obligatorio para todos, en la medida
que vincula a todas las autoridades del Estado, a la familia y a la sociedad en
general.
80.
Precisamente, al Estado le corresponde crear
normas que propendan por el bienestar de los menores de edad, además de ofrecer
mecanismos que les aseguren el mayor nivel de acceso posible a los servicios de
asistencia que les preste y prever medios para sancionar las conductas que los afecten[69].
En el caso colombiano, esas normas están contenidas en el Código de la Infancia
y la Adolescencia, expedido mediante la Ley 1098 de 2006, que tiene como
objetivos garantizar el ejercicio de los derechos y las libertades de los
menores de edad previstos en la Constitución Política y los instrumentos
internacionales de derechos humanos, y establecer normas sustantivas y
procesales para la protección de los niños, las niñas y los adolescentes.
81.
Dicha normativa garantiza la protección integral
de los menores de edad, entendida como su “reconocimiento
como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la
prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento
inmediato en desarrollo del principio del interés superior”[70]. A su vez, reconoce el interés superior de los niños,
las niñas y los adolescentes como “el imperativo que obliga a todas las
personas a garantizar la satisfacción integral y simultánea de todos sus
Derechos Humanos, que son universales, prevalentes e interdependientes”[71]. Esa prevalencia de los
derechos de los menores de edad, agrega, debe reflejarse “[e]n todo acto,
decisión o medida administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que deba
adoptarse en relación con los niños, las niñas y los adolescentes”[72].
82.
La Ley 1098 de 2006 incluye un listado de
derechos y libertades de los niños, las niñas y los adolescentes, que, como se
indicó, deben ser protegidos y garantizados de manera prevalente, con
observancia del interés superior característico de este grupo de personas. Con
el fin de orientar la solución del asunto que se analiza, esta Sala se referirá
a aquellos derechos especialmente relevantes en la controversia planteada por
el actor.
83.
En primer lugar, esta ley señala que los niños, las
niñas y los adolescentes tienen derecho a una buena calidad de vida, que
es “esencial para su desarrollo integral
acorde con la dignidad de ser humano”[73]. Esa buena calidad de vida se traduce en la generación
de condiciones que les aseguren, entre otras cosas, cuidado, protección,
alimentación, servicios de salud y educación. En esa medida, los niños, las
niñas y los adolescentes tienen derecho a los alimentos, entendidos como
“todo lo que es indispensable para el sustento, habitación, vestido,
asistencia médica, recreación, educación o instrucción y, en general, todo lo
que es necesario para el desarrollo integral”[74].
Ese desarrollo integral incluye la garantía de su derecho a la salud,
que consiste no solo en la ausencia de enfermedades, sino en “un estado de
bienestar físico, psíquico y fisiológico”[75]
84.
El cuidado y la
protección que la familia, la sociedad y el Estado les deben dar a los menores de
edad busca garantizar su derecho a la integridad personal, en virtud del
cual deben estar a salvo de “todas las acciones o conductas que causen
muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico”[76].
En especial, los niños, las niñas y los adolescentes tienen derecho a ser
protegidos contra toda forma de maltrato o abuso, que incluye tanto las
agresiones físicas o sicológicas, como todo “descuido, omisión o trato
negligente”[77]. La
ley también prevé obligaciones de custodia y cuidado personal a favor de
los menores de edad, que tienen como fin velar por su desarrollo integral y proteger
su integridad física. La obligación de cuidado personal se extiende, además de los padres de los menores, “a quienes
convivan con ellos en los ámbitos familiar, social o institucional, o a sus
representantes legales”[78]. En suma, como lo indica
el numeral 19 del artículo 20 de la Ley 1098 de 2006, los menores de edad deben
ser protegidos contra cualquier acto que amenace o vulnere sus derechos.
85.
Así mismo, los menores
de edad tienen derecho a una educación de calidad. El artículo 28 de la
Ley 1098 de 2006 dispone que la educación será obligatoria durante un año de
preescolar y nueve años de educación básica, y gratuita en las instituciones
estatales, según los términos establecidos en la Constitución, esto es, sin
perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. Por su
parte, el numeral 17 del artículo 41 incluye dentro de las obligaciones del
Estado, “[g]arantizar las condiciones para que los niños, las niñas desde su
nacimiento, tengan acceso a una educación idónea y de calidad, bien sea en
instituciones educativas cercanas a su vivienda, o mediante la utilización de
tecnologías que garanticen dicho acceso, tanto en los entornos rurales como
urbanos”.
5. Los derechos fundamentales de los niños, en el
marco de la política pública de atención integral en la primera infancia ‘De
cero a siempre’
86.
La Ley 1098 de 2006 se refiere expresamente al derecho
al desarrollo integral en la primera infancia. Este derecho merece especial
atención por parte de esta Sala, ya que, en el asunto de la referencia, los menores
de edad beneficiarios del servicio de transporte escolar cuestionado por el
actor están en esa etapa de sus vidas, que va de los cero a los seis años de
edad. Además, tal como lo ha dicho esta Corte, “la indefensión y la vulnerabilidad de los menores de edad,
especialmente en su primera infancia, periodo en el que requieren mayor atención,
los hace un grupo poblacional que necesita de una especial protección
constitucional”. En ese
sentido, requieren una atención diferenciada y preferencial, que garantice su
desarrollo armónico e integral.
87.
El artículo 29 de la citada ley define la primera
infancia como “la etapa del ciclo vital en la
que se establecen las bases para el desarrollo cognitivo, emocional y social
del ser humano”. Así mismo, advierte que, desde la primera infancia,
todos los niños y niñas son titulares de los derechos reconocidos en los
tratados internacionales, la Constitución Política y la propia ley. Esta norma
define como derechos impostergables de la primera infancia (es decir, que
exigen una garantía inmediata) “la atención
en salud y nutrición, el esquema completo de vacunación, la protección contra
los peligros físicos y la educación inicial”.
88.
En la Ley 1450 de 2011
(Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014), el Gobierno Nacional previó la
creación de la “Estrategia de Atención Integral a la Primera Infancia de Cero a
Siempre”. Esa política pública, regulada por la Ley
1804 de 2016, busca, entre otras cosas, fortalecer el marco institucional para
el reconocimiento, la protección y la garantía de los derechos de los niños y
las niñas de cero a seis años de edad. A su vez, pretende asegurar que en los
entornos donde transcurre la vida de estos niños y niñas “existan las
condiciones humanas, sociales y materiales para garantizar la promoción y
potenciación de su desarrollo”.
89.
En efecto, a través de la política ‘De cero a siempre’, el Estado colombiano asumió
la obligación de trabajar para que, entre otras cosas, cada niño y niña menor
de seis años de edad disfrute del nivel más alto
posible de salud, goce y mantenga un estado nutricional adecuado y crezca en entornos que favorezcan su desarrollo,
“promocionen y garanticen sus derechos y actúen ante la exposición a
situaciones de riesgo o vulneración”. La Ley 1804 de 2016 define
como entornos los espacios físicos, sociales y culturales determinantes para el
desarrollo integral de los niños y las niñas, entre ellos, “el hogar, el entorno de salud, el educativo, el
espacio público y otros propios de cada contexto cultural y étnico”.
90.
Mediante esta política pública, el Estado también
asumió el compromiso de garantizar que, en esos entornos, se promueva la
protección de los derechos de los niños y las niñas menores de seis años, “se garantice su integridad física, emocional y
social, y se promueva el desarrollo integral, de manera tal que (…) puedan
hacer un ejercicio pleno de sus derechos”. Advirtió, además, que siempre que “se presenten situaciones de
vulneración o riesgo se generarán respuestas para la garantía y restitución de
los derechos desde la integralidad propia del desarrollo del niño o la niña”.
91.
Un componente esencial de la política ‘De
cero a siempre’ es la educación inicial, que es uno de los derechos
impostergables de los niños y las niñas de cero a seis años de edad. El
artículo 5 de la Ley 1804 de 2016 define la educación inicial como un proceso
pedagógico mediante el cual estos menores “desarrollan su potencial,
capacidades y habilidades en el juego, el arte, la literatura y la exploración
del medio”.
92.
La Comisión Intersectorial de Primera Infancia,
que tiene a su cargo la coordinación, articulación y gestión de la política pública
para el desarrollo integral de la primera infancia[79],
definió dos modalidades de educación inicial: la familiar y la institucional.
La primera es una modalidad no convencional, que permite la atención integral
de los niños y las niñas en entornos familiares y comunitarios. La segunda se imparte
en establecimientos como los denominados centros de desarrollo infantil (CDI)[80],
donde se coordinan acciones estatales relacionadas con la nutrición, la salud,
la formación y el acompañamiento a las familias de los menores, mediante la
gestión de un equipo interdisciplinario compuesto por docentes, auxiliares
pedagógicos, sicólogos o trabajadores sociales, nutricionistas o enfermeros y
personal administrativo[81].
93.
La Ley 1804 de 2016 le asignó al ICBF funciones relacionadas
con la política pública de atención a la primera infancia. Entre ellas, le corresponde
armonizar los lineamientos de los servicios mediante los cuales se atiende a
esta población, organizar la implementación de los servicios de educación inicial
con enfoque de atención integral y fiscalizar la operación de las modalidades
de atención a la primera infancia. Según el Manual Operativo para la Atención a
la Primera Infancia en la Modalidad Institucional, adoptado por el ICBF, el
objetivo de esta es “[g]arantizar el servicio de educación inicial a
niñas y niños menores de cinco (5) años y hasta los seis (6)
años en el grado de transición donde exista este servicio, en medio
institucional, en el marco de la atención integral y de diversidad a
través de acciones pedagógicas y de cuidado calificado, así
como la realización de gestiones para promover los derechos de salud,
protección y participación que permitan favorecer el desarrollo
integral en la Primera Infancia”.
94.
Al respecto, la Comisión Intersectorial de
Primera Infancia explicó que la atención y educación para la primera infancia
que se imparte en la modalidad institucional en los CDI “tiene sentido en sí
misma, esto es, no se constituye en medio o instrumento para etapas posteriores
o niveles educativos más avanzados”[82].
Con todo, agregó, los CDI son escenarios “donde la atención, el cuidado, la
protección y la educación característicos de estos primeros años de vida, están
vinculados al trabajo pedagógico”, que tiene como fin potenciar y promover
el desarrollo de los niños y las niñas de manera armónica e integral[83].
95.
De hecho, el citado manual operativo señala como
objetivos específicos de la modalidad institucional, entre otros: garantizar la
atención de los niños y las niñas, durante ocho horas diarias, de lunes a
viernes; implementar acciones pedagógicas para promover el desarrollo integral
de estos menores; garantizarles el porcentaje diario de calorías y nutrientes
que requieren; desarrollar acciones para promover la lactancia materna, los
hábitos y estilos de vida saludables y la garantía de los derechos a la salud, la
protección y la participación de los niños y las niñas, y desarrollar acciones
orientadas a la promoción, la prevención de la vulneración y el
restablecimiento de los derechos de estos menores, cuando se evidencie su
amenaza, vulneración o inobservancia.
96.
Concretamente, en materia de salud, se adelantan
acciones para, entre otras cosas, verificar que los niños y las niñas tengan
acceso al sistema de salud; promover y verificar su asistencia a los controles
de crecimiento y desarrollo; promover y verificar la vacunación de estos
menores; prevenir y detectar oportunamente enfermedades prevalentes en la
infancia y darles un manejo adecuado, y crear hábitos saludables. Así mismo, en
materia de nutrición, se les suministran los alimentos que requieren. Según el
manual operativo, el aporte nutricional de la alimentación que reciben los
niños y las niñas en los CDI busca cubrir “el 70% de las recomendaciones
diarias de energía y nutrientes según grupos de edad”. Esto indica que el
mayor porcentaje de la alimentación que necesitan a diario estos niños y niñas
para su desarrollo integral la reciben en esos establecimientos.
6. El derecho
fundamental a la educación. Componente de accesibilidad
97.
De acuerdo con el
artículo 67 de la Constitución Política, la educación tiene la doble
connotación de derecho y servicio público. Además, el artículo 44 superior se
refiere a la educación como un derecho fundamental de los niños. No obstante,
la jurisprudencia constitucional ha aclarado que la
educación es un derecho fundamental de todos los menores de 18 años[84]. Con todo, esta Corte también ha
señalado que “el derecho a la educación es un derecho
fundamental, no sólo de los niños y las niñas, sino de todas las personas”[85]. Ese carácter fundamental del derecho a la educación
se debe, entre otras cosas, al papel que desempeña “en la promoción del
desarrollo humano y la erradicación de la pobreza y (…) a su incidencia
en la concreción de otras garantías fundamentales, como la dignidad humana, la
igualdad de oportunidades, el mínimo vital, la libertad de escoger profesión u
oficio y la participación política”[86].
98.
En un comienzo, la jurisprudencia constitucional
consideró que solo el acceso y la permanencia en el sistema educativo hacían
parte del entonces llamado “núcleo esencial” del derecho fundamental a
la educación[87].
Sin embargo, desde que el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas profirió la
Observación General
Número 13[88],
la Corte ha admitido que este derecho tiene cuatro componentes
estructurales e interrelacionados: asequibilidad, accesibilidad,
adaptabilidad y aceptabilidad.
99.
De acuerdo con dicha Observación General, la asequibilidad se
refiere a la existencia de “instituciones y programas de enseñanza en
cantidad suficiente”; la accesibilidad, a que esas instituciones y
programas sean “accesibles a todos, sin discriminación”; la adaptabilidad,
a que la educación tenga “la flexibilidad necesaria para adaptarse a las necesidades de sociedades
y comunidades en transformación y responder a las necesidades de los alumnos en
contextos culturales y sociales variados”, y la aceptabilidad, a que la forma y el
fondo de la educación sean aceptables para los estudiantes, “por ejemplo,
pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad”.
100.      El componente
de accesibilidad consta, a su vez, de tres dimensiones: (i) no
discriminación, esto es, que la educación sea “accesible a todos, especialmente a los
grupos no vulnerables de hecho y de derecho, sin discriminación”; (ii)
accesibilidad material, ya sea por medio de una “localización geográfica de acceso razonable
(por ejemplo, una escuela vecinal) o por medio de la tecnología moderna
(mediante el acceso a programas de educación a distancia)”, y (iii)
accesibilidad económica, esto es, que la educación “ha de estar al alcance de todos”.
101.      El Estado tiene obligaciones de respeto, protección y cumplimiento
frente a la eficacia de cada uno de los cuatro componentes del derecho
fundamental a la educación. Según la Observación General Número 13, las
obligaciones de respeto exigen que el Estado “evite las medidas que
obstaculicen o impidan el derecho a la educación”; las de protección,
que adopte “medidas
que eviten que el derecho a la educación sea obstaculizado por terceros”, y las de cumplimiento, que adopte “medidas positivas que permitan a individuos
y comunidades disfrutar del derecho a la educación y les presten asistencia”.
102.      La
jurisprudencia constitucional ha advertido que la garantía del componente de
accesibilidad material del derecho a la educación implica que el Estado adopte
medidas para eliminar las barreras que desincentiven el ingreso y la
permanencia en el sistema educativo[89].
Una de esas medidas es la prestación del servicio de transporte
escolar, “especialmente cuando existen
circunstancias geográficas que dificultan la movilidad, cuando los estudiantes
viven en áreas rurales apartadas de los centros educativos, o cuando existen
otros factores que les impiden acudir a las aulas por carecer de facilidades de
transporte”[90].
103.      Esta Corte ha considerado que el Estado debe asegurar los medios
necesarios para permitir el acceso de los menores de edad al servicio educativo.
Con base en ello, la Sentencia T-779 de 2011 advirtió que “cuando una institución educativa pública carece de
transporte escolar, se encuentra desprovista de uno de los elementos esenciales
para la prestación del servicio”. En
este mismo sentido, la Sentencia T-545 de 2016 señaló
que “[l]as entidades obligadas no pueden dejar de resolver efectivamente las
problemáticas educativas, entre ellas la prestación del servicio de transporte
escolar, ya que esto pondría en riesgo de forma indefinida el disfrute del
derecho fundamental a la educación”. Así mismo, la Sentencia T-105
de 2017 indicó que “los colegios públicos requieren indispensablemente de un
sistema de transporte escolar, más aún en las zonas rurales del país, donde el
transporte público en algunos casos es prácticamente nulo”.
104.      La Corte también ha señalado que cuando los
gastos de transporte escolar no pueden ser cubiertos por las familias de los
menores, porque estas no cuentan con recursos económicos suficientes, “el transporte escolar se
convierte en una barrera de acceso injustificada y desproporcionada”[91]
que debe ser
eliminada por el Estado. Por lo tanto, el servicio de transporte escolar
“no debe ser tan solo ofrecido por las instituciones educativas, sino
que en determinadas situaciones, dadas las condiciones económicas de los
menores y sus familias, este deberá ser suministrado de manera gratuita para
garantizar la accesibilidad económica del derecho fundamental a la educación”[92].
105.      Ahora bien, la plena satisfacción del
componente de accesibilidad material del derecho fundamental a la educación
exige que el servicio de transporte escolar se preste de una manera eficaz e
idónea. La eficacia implica que el servicio cumpla con el fin para el cual es
contratado, es decir, que los beneficiarios puedan trasladarse desde sus
lugares de residencia hasta las instituciones educativas en las que cursan sus
estudios, y viceversa. La idoneidad, que sea prestado de manera adecuada, esto
es, con el cumplimiento de todos los requisitos legales y con la garantía de un
trato digno para cada uno de sus beneficiarios.
106.      Las condiciones que debe cumplir el
servicio de transporte escolar están definidas en la Sección 10 del Decreto
1079 de 2015 (Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte). Esta
normativa incluye medidas relacionadas con la identificación de los vehículos
utilizados, la verificación técnica y operativa aplicable al transporte
escolar, el contenido de los contratos de transporte escolar, las obligaciones
de los establecimientos educativos y de las secretarías de educación
territoriales, la capacitación de los conductores y los requisitos para
conducir, entre otros asuntos.
107.      En cuanto a los requisitos técnicos y
operativos que debe cumplir el servicio de transporte escolar, el numeral 2 del
artículo 2.2.1.6.10.3 de este decreto prevé:
“1.
En ningún caso se admitirán estudiantes de pie. Cada escolar ocupará un (1)
puesto de acuerdo con la capacidad vehicular establecida en la ficha de homologación
del vehículo y de la licencia de tránsito. // 2. Los vehículos de transporte
escolar deben llevar letreros colocados en la parte delantera, trasera y
laterales con la leyenda Escolar. La leyenda delantera deberá estar invertida
para poder ser leída a través de un retrovisor. // 3. Disponer de un sistema de
comunicación bidireccional, entre la empresa, todos los conductores de los
vehículos y el establecimiento educativo. // 4. Poseer dos puertas, no
accionables por los escolares sin intervención del conductor o por el adulto
acompañante, que garanticen el ascenso y descenso de los escolares. // 5.
Poseer salidas de emergencia operables desde el interior y exterior, y tendrán
un dispositivo que avise al conductor cuando estén completamente cerradas. //
6. Poseer luces intermitentes, cuatro colores ámbar en la parte superior
delantera, y dos colores rojos y un color ámbar central en la parte
superior trasera, las que accionarán en forma automática al momento de
producirse la apertura de cualquiera de las puertas. // 7. Los asientos que no
estén protegidos por el respaldo de otro anterior, además del cinturón de
seguridad deberán contar con un elemento fijo, que les permita sujetarse y
amortiguar el frenado del vehículo. // 8. Las sillas deben contar con
cinturones de seguridad cumpliendo con la Norma Técnica Colombiana adoptada por
el Ministerio de Transporte. // 9. Contar con ventanas cuyas aberturas
practicables estén ubicadas de tal manera que impidan a los escolares sentados
sacar los brazos por las mismas. Su abertura será, como máximo, del tercio superior
de las mismas o lo establecido en las normas técnicas colombianas. // 10. En
ningún caso los vehículos podrán transitar a velocidades superiores a las
establecidas para este servicio en la Ley 1239 de 2008 o en aquella que la
adicione, modifique o sustituya. // 11. Contar con elementos sonoros”
108.      Además, el decreto se refiere, de manera
específica, a la prestación del servicio de transporte escolar en los
municipios con una población inferior a los 30.000 habitantes, como es el caso
de Santa Bárbara de Pinto[93]. En estos municipios, los
establecimientos educativos, las entidades territoriales o las secretarías de
educación certificadas deben comunicarles las necesidades de prestación del
servicio a por lo menos tres empresas de transporte habilitadas para prestar el
servicio público de transporte terrestre automotor especial. Si no existen estas
empresas en su jurisdicción, el servicio “podrá ser prestado por empresas de
Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Mixto o colectivo municipal
legalmente constituidas y habilitadas”, siempre y cuando cumplan todas las
condiciones exigidas para el transporte escolar.
109.      En caso de que tampoco existan estas
empresas, el servicio puede ser prestado por “las personas naturales que
destinaron sus vehículos de servicio particular al transporte escolar rural y
que hubieren obtenido permiso de la autoridad municipal para operar dentro de
su jurisdicción en vigencia del artículo 3 del Decreto 805  de 2008,
modificado por el artículo 1 del Decreto 4817 de 2010, del
Decreto 048 de 2013 o del Decreto 348 de 2015”. Este servicio puede ser prestado en automóvil, microbús,
campero, camioneta, buseta o bus cuya antigüedad no supere los 10 años, excepto
en el caso de los camperos que prestan el servicio de transporte escolar rural,
que pueden exceder ese límite. Las condiciones de operación de estos vehículos
son las previstas por el artículo 2.2.1.6.10.1.5 del Decreto 1079 de 2015,
según el cual:
“1. El conductor del vehículo
debe portar el permiso expedido por la autoridad competente. // 2. En ningún
caso se admitirán pasajeros de pie. // 3. Cada pasajero ocupará un (1) puesto.
// 4. El número de ocupantes del vehículo no debe superar la capacidad
establecida en la licencia de tránsito. // 5. Los estudiantes deberán ir
acompañados de un adulto durante la prestación del servicio. // 6. El conductor
debe disponer de un sistema de comunicación bidireccional, el cual debe ser
conocido por los padres de familia y el establecimiento educativo. // 7.
Mantener vigente las pólizas de seguros contemplados en el presente Capítulo.
// 8. En ningún caso los vehículos de transporte escolar podrán transitar a
velocidades superiores a 60 kilómetros por hora, durante la prestación de este
servicio. // 9. Por ningún motivo se deben transportar simultáneamente
estudiantes y carga. // 10. En el platón de las camionetas doble cabina bajo
ninguna circunstancia se podrán transportar escolares. // 11. La parte
posterior de la carrocería del vehículo deberá pintarse con franjas alternas de
diez (10) centímetros de ancho en colores amarillo pantone 109 y
negro, con inclinación de 45 grados y una altura mínima de 60 centímetros. //
Adicionalmente, en la parte superior delantera y trasera de la carrocería, en
caracteres destacados, de altura mínima de 10 centímetros, deberá llevar la
leyenda ‘Escolar”.
110.      Este decreto, en su artículo 2.2.1.6.10.6, también
advierte que las secretarías de educación municipal deben realizar “las
acciones necesarias para garantizar la permanencia de los estudiantes (en
el servicio educativo), adelantando el seguimiento y control al cumplimiento
de los contratos de prestación del servicio de transporte escolar de su
respectiva jurisdicción”.
111.      Así mismo, de acuerdo con la Circular 47 de
2016 de la Superintendencia de Puertos y Transporte, las autoridades locales de
educación y de tránsito y transporte tienen la obligación de reportarle a esa
entidad las situaciones anómalas que observen en la prestación del servicio de
transporte escolar relacionadas con el cumplimiento de los contratos o la
seguridad de los estudiantes. Además, por lo menos dos veces al mes, las
autoridades de tránsito, o en su defecto la Policía de Carreteras, deben
realizar operativos de control a las rutas que cubran tanto las zonas urbanas
como las zonas rurales de los municipios.
7. Caso concreto
112.      Habida cuenta de la solicitud de tutela
elevada por el actor, de los derechos fundamentales cuya protección se pretende
y de las pruebas aportadas al proceso, el análisis del caso concreto se
dividirá en cuatro partes, así: (i) cuestión previa; (ii) verificación
de la afectación de los derechos fundamentales a la vida, la integridad
personal y la educación, en el marco de la prestación del servicio de
transporte escolar en Santa Bárbara de Pinto; (iii) verificación de la
afectación diferencial de los derechos de los menores de edad atendidos en el
marco de la política pública ‘De cero a siempre’, y (v) remedio
judicial.
(i) Cuestión previa
113.      Como cuestión previa, en cuanto a la
solicitud que realiza el actor para que el Secretario de Gobierno de Santa
Bárbara de Pinto le entregue “la información solicitada mediante solicitud
de 23 de mayo del presente año (2017), respecto a la información
contractual del contratista que presta el servicio de transporte escolar en el
municipio”, esta Sala advierte que el propio actor aportó al expediente de
la referencia la información relacionada con el proceso adelantado por la
administración municipal para contratar la prestación del servicio de
transporte escolar. Toda vez que el actor tuvo acceso a la información
solicitada, no se advierte amenaza o vulneración al derecho de acceso a la
información pública que haga necesario un pronunciamiento de la Sala sobre ese
específico punto.
(ii) Verificación de la afectación de los derechos a
la vida, la integridad personal y la educación, en el marco de la prestación
del servicio de transporte escolar en Santa Bárbara de Pinto
114.      Teniendo en cuenta las consideraciones expuestas
en los numerales precedentes, esta Sala de Revisión encuentra que la Alcaldía
Municipal de Santa Bárbara de Pinto y la cooperativa de transportadores
Cootranorte desconocieron el interés superior, pusieron gravemente en riesgo
los derechos fundamentales a la vida y la integridad física y vulneraron el
derecho fundamental a la educación, en su componente de accesibilidad, de la
niña Alixia Cecilia Cudriz Flórez y los demás menores de edad beneficiarios de
las rutas de transporte escolar que operan en Santa Bárbara de Pinto; en
particular, de los niños y las niñas que utilizan estas rutas para asistir al CDI Media
Luna, donde reciben los beneficios de la estrategia
de atención integral a la primera infancia, entre ellos, su educación inicial.
115.      En efecto, el 9 de marzo de 2017, esas
entidades suscribieron el contrato de prestación de
servicios CPS-MSB-001-2017, con el objeto de
prestar el “servicio de transporte escolar para las rutas asignadas por el
municipio a la población estudiantil de las diferentes instituciones educativas
y centros de desarrollo integral del municipio de Santa Bárbara de Pinto
(Magdalena)”. Dentro de las obligaciones estipuladas en ese contrato,
Cootranorte se comprometió, entre otras cosas, a “[e]jecutar en forma
idónea, transparente y eficaz el objeto del contrato”, “[u]tilizar únicamente
los vehículos propuestos en su propuesta técnica” y “[g]arantizar la
disponibilidad de personal para el cumplimiento del desarrollo total del objeto
contractual”[94]. Por su parte, el municipio
adquirió, entre otras obligaciones, la de “[g]arantizar la supervisión del
presente contrato a través de la Secretaría de Gobierno”[95].
116.      Desde que la administración municipal
publicó la ficha técnica con las características y especificaciones del
servicio de transporte escolar requerido[96],
indicó que los vehículos en los que se prestaría deberían estar “en buenas
condiciones mecánicas y técnicas”. Así mismo, dispuso que los vehículos
ofrecidos por el proponente tendrían que cumplir, entre otras, las siguientes
condiciones, que serían “aceptadas y firmadas” por este:
“1. No se admitirán pasajeros de pie en
ningún caso. 2. Cada pasajero ocupará un (1) puesto. 3. El número de ocupantes
del vehículo no debe superar la capacidad establecida en la licencia de
tránsito (...). 5. El conductor debe disponer de un sistema de comunicación
bidireccional, el cual debe ser conocido por los padres de familia y el plantel
educativo (…). El servicio de comunicación bidireccional, deberá cobijar
permanentemente a cada uno de los conductores entre sí, y a estos con el
proponente y con el supervisor que designe el MUNICIPIO. 6. La parte posterior
de la carrocería del vehículo, debe tener franjas alternas de diez (10)
centímetros de ancho en colores amarillo y negro, con inclinación de 45 grados
y una altura mínima de 60 centímetros. Adicionalmente en la parte superior
delantera y trasera de la carrocería deberá llevar pintado en caracteres
destacados, de una altura mínima de diez (10) centímetros, la leyenda ESCOLAR
(…). 13. Por ningún motivo se deben transportar simultáneamente pasajeros escolares
y carga. 14. Todos los vehículos deben contar con equipos de carreteras bien
equipados, cajas de herramientas, botiquín de primeros auxilios y extintores de
incendio adecuados (…)”.
117.      Como se observa, estas condiciones
coinciden con las exigidas por los artículos 2.2.1.6.10.3, numeral 2, y
2.2.1.6.10.1.5 del Decreto 1079 de 2015, que se refieren, respectivamente, a la
verificación técnica y operativa aplicable al transporte escolar y a las
condiciones de operación para la prestación del servicio de transporte escolar
en vehículos particulares autorizados por la autoridad local en los municipios
con una población inferior a 30.000 habitantes.
118.      La exigencia de estos requisitos fue
reiterada durante el proceso de contratación del servicio de transporte escolar,
en las etapas correspondientes a estudios previos, proyecto de pliego de
condiciones y pliegos de condiciones definitivos[97].
De hecho, al contestar a la pregunta sobre el cumplimiento de las condiciones
legales de prestación del servicio formulada por el magistrado sustanciador en
el auto de pruebas, el Alcalde de Santa Bárbara de Pinto afirmó que “desde
el inicio del proceso de contratación, hasta la ejecución del contrato mismo,
siempre la administración municipal procura darle cumplimiento a la
normatividad vigente para el tema del transporte escolar”[98].
119.      Sin embargo, en el expediente obran pruebas
de que el servicio de transporte escolar contratado por la administración
municipal de Santa Bárbara de Pinto no cumplió con esa normativa. En ellas, se
observa que los menores de edad beneficiarios del servicio son transportados en
condiciones que representan una grave amenaza para su vida y su integridad
física. En efecto, los vehículos particulares en los que se presta el servicio
de transporte escolar transitan con evidente sobrecupo, pues transportan hasta
16 menores de edad; no tienen asientos para cada pasajero, sino que estos son
ubicados en la parte trasera del vehículo, sobre una colchoneta, en la que no
cuentan con cinturones de seguridad, tienen escasa ventilación y no hay salidas
de emergencia. Además, el servicio también se presta en “motocarros”,
que transportan hasta 10 menores de edad, sentados en una colchoneta, dentro de
una pequeña carrocería o vagón que es remolcado por una motocicleta; en algunos
casos, se observa que los pasajeros van sobre tanques o “pimpinas”, o
incluso de pie sobre la carrocería, con su cuerpo expuesto a una caída. Es
evidente que estas condiciones de prestación del servicio de transporte escolar
no son idóneas; al contrario, incumplen las especificaciones técnicas y de
seguridad previstas por las normas que regulan la materia, ponen en riesgo la
integridad física y la vida de los menores de edad, atentan contra su dignidad
y desconocen su interés superior.
120.      Según el Alcalde de Santa Bárbara de Pinto,
“en atención a las difíciles condiciones geográficas y en ocasiones
meteorológicas que padece nuestro municipio, la empresa que ejecuta el contrato
de transporte escolar en el municipio se ha visto en la necesidad de
subcontratar el servicio de transporte con vehículos particulares tipo jeep y
también con vehículos particulares tipo motocarro, con el visto bueno y la
autorización de la administración municipal”[99].
El mandatario agregó que varias instituciones educativas “se encuentran en
unas zonas de muy difícil acceso, a las cuales por la estrechez de la trocha,
solamente pueden ingresar motocarros, debido a que, por efecto del invierno o
la creciente del río Magdalena, las aguas se toman la trocha principal o camino
real y estos vehículos son los únicos que se abren paso prácticamente por el
monte, todo ello, con el fin que los estudiantes reciban sus clases”.
121.      Al respecto, cabe advertir que el hecho de
que las condiciones geográficas o meteorológicas dificulten la prestación del
servicio de transporte escolar de ninguna manera da vía libre para que sus
beneficiarios sean transportados en vehículos que no cumplen con las exigencias
legales. Al contrario, ante tales dificultades, es necesario no solo dar estricto
cumplimiento, sino incluso reforzar las medidas de seguridad exigidas para la
prestación de este servicio, según las circunstancias del caso. Ahora, prestar
el servicio de transporte escolar en motocarros, cuando la creciente de un río representa
una amenaza, es un acto irresponsable que pone en riesgo los derechos a la vida
y la integridad física de los menores de edad beneficiarios. Como se explicó en el párrafo 109, en
las zonas rurales, caracterizadas por las dificultades de acceso, este servicio
se puede prestar en camperos, que incluso pueden superar los 10 años de
antigüedad, siempre que cumplan con las condiciones técnicas y operativas.
122.      El Alcalde de Santa Bárbara de Pinto menciona
que la prestación del servicio de transporte escolar en vehículos particulares contó
“con el visto bueno y autorización de la administración municipal”. Sin
embargo, no se aportaron pruebas de que las personas que destinaron esos
vehículos al transporte escolar tuvieran permiso de la autoridad municipal para
operar dentro de su jurisdicción, en los términos del artículo 2.2.1.6.10.1.1
del Decreto 1079 de 2015. Con todo, aun si contaran con esa autorización, lo
cierto es que dichos vehículos estarían incumpliendo los requisitos técnicos y
operativos exigidos por las normas que regulan la materia.
123.      Ahora bien, la Sala advierte que la
prestación irregular del servicio de transporte escolar en Santa Bárbara de
Pinto no es una situación derivada únicamente de la ejecución del contrato de
prestación de servicios CPS-MSB-001-2017. El año
anterior a la celebración de este contrato, esa entidad territorial suscribió
con Cootranorte el contrato de prestación de servicios CPS-MSBP-001-2016, para
la “prestación del servicio de transporte escolar para las rutas asignadas
por el municipio a la población estudiantil de las diferentes instituciones
educativas y centros de desarrollo integral del municipio de Santa Bárbara de
Pinto – Magdalena”[100].
Así mismo, el alcalde municipal manifestó haber encontrado, en los archivos de
esa entidad territorial, documentos relacionados con la prestación del servicio
de transporte escolar durante los años 2008 a 2011 y 2013[101].
124.      Registros fotográficos aportados por el actor permiten observar que
en los años 2015 y 2016, los menores de edad beneficiarios del servicio de
transporte escolar en Santa Bárbara de Pinto también fueron movilizados en
motocarros, que, como se indicó, incumplen las condiciones técnicas y
operativas exigidas por el Decreto 1079 de 2015[102]
y ponen en evidente y grave riesgo sus derechos a la vida y la integridad personal.
Además, el Alcalde de Santa Bárbara de Pinto
afirmó que “[t]anto los inconvenientes de tipo geográfico, como los
medios de transporte que informalmente se emplean cuando se hace necesario,
no son asunto reciente ni exclusivo de esta administración municipal, todo lo
contrario, ello se viene presentando desde la apertura de las instituciones
educativas en este territorio” (subrayados fuera de texto).
125.      Si bien la Sala en modo alguno tiene
competencia para efectuar un control de legalidad sobre estos contratos, ni de
evaluar su ejecución y cumplimiento, pues no es el juez natural del contrato
estatal, como tampoco estos aspectos constituyen el objeto del presente litigio
constitucional, lo cierto es que los hechos que en este caso constituyen
actuaciones vulnerantes de los derechos fundamentales de los menores de edad,
se originan en los contratos que de manera reiterada viene suscribiendo la
entidad territorial, como medio escogido para ejecutar la política pública ‘De
cero a siempre’, en el componente de servicio de transporte escolar. De
allí la necesidad de entrar a considerar las diversas implicaciones que tiene
la contratación de este servicio.
126.      Como se indicó en el párrafo 110, las
entidades territoriales deben realizar el seguimiento y control al cumplimiento
de los contratos de prestación del servicio de transporte escolar. En el asunto
de la referencia, la supervisión de los contratos de transporte escolar celebrados
por el Municipio de Santa Bárbara de Pinto ha estado a cargo de la Secretaría
de Gobierno, ante la inexistencia de una Secretaría de Educación en esa entidad
territorial. No obstante, esa tarea se ha limitado a verificar “que
los vehículos contratados estén cumpliendo con la actividad diaria de
transportar a los estudiantes”[103]. El seguimiento y
control de las autoridades municipales no ha incluido la verificación de que el
servicio se preste en condiciones idóneas; por el contrario, le han dado su
visto bueno a su prestación irregular (informal, en los términos utilizados por
el Alcalde), con el grave riesgo que esto implica para la vida y la integridad
física de los menores de edad beneficiarios. Con ello, no solo han incumplido
sus obligaciones legales relacionadas con el servicio de transporte escolar,
sino que han desconocido la obligación que, como autoridades, tienen de
proteger y garantizar, de manera integral, los derechos e intereses de los
menores de edad, ante cualquier situación que los amenace o vulnere.
127.      Vale la pena reiterar que de acuerdo con el
artículo 3 de la Convención sobre los Derechos del Niño, el interés superior de
los menores de edad debe ser una “consideración primordial” en todas las
medidas a ellos referidas que tomen las autoridades administrativas. Además,
como se indicó en el párrafo 78, las actuaciones relacionadas con los menores
de edad que adelanten las entidades estatales deben estar guiadas, entre otros
principios, por el respeto de sus derechos “a la vida, a la supervivencia y
al desarrollo”. Así mismo, de acuerdo con el artículo 9 del Código de la
Infancia y la Adolescencia, todo acto, decisión o medida administrativa
relacionada con los niños, las niñas y los adolescentes debe reflejar la
prevalencia de sus derechos. Para la Sala, es claro que la administración
municipal de Santa Bárbara de Pinto desconoció estos preceptos, al permitir que
el servicio de transporte escolar se les prestara en condiciones deficientes e
inseguras a los menores beneficiarios.
128.      Ahora, a pesar de que la Comisaría de
Familia de Santa Bárbara de Pinto, la fundación Fumvir y el ICBF Regional
Magdalena señalaron haber expresado su preocupación por las condiciones de
prestación del servicio de transporte escolar en ese municipio, no se evidencia
que hayan adoptado medidas ni adelantado acciones concretas, en ejercicio de
sus competencias, con el fin de garantizar la efectiva protección de los
derechos de los menores de edad beneficiarios. Al contrario, se excusaron en
que ninguna de ellas tenía responsabilidades relacionadas con el contrato de
prestación del servicio de transporte escolar.
129.      Con su inactividad, la Secretaría de
Gobierno de Santa Bárbara de Pinto, la Comisaría de Familia de Santa Bárbara de
Pinto, la fundación Fumvir y el ICBF Regional Magdalena permitieron que los
menores de edad usuarios del servicio de transporte escolar contratado por ese
municipio fueran objeto de un trato negligente por parte de los transportadores,
quienes, al incumplir los requisitos técnicos y operativos exigidos por las normas
que regulan la materia, pusieron en riesgo los derechos fundamentales a la vida
y la integridad personal de estos menores, y en especial de los niños y las
niñas que asisten al CDI Media Luna, donde reciben los beneficios de la
estrategia de atención integral a la primera infancia, entre ellos su educación
inicial.
(iii) Verificación de la afectación diferencial de los
derechos de los menores atendidos en el marco de la política pública ‘De cero a
siempre’
130.      La administración municipal de Santa
Bárbara de Pinto decidió, de mutuo acuerdo con
Cootranorte, liquidar el contrato de
prestación de servicios CPS-MSB-001-2017. Esto, según el Alcalde, “a raíz de
las denuncias y la acción de tutela interpuesta por la Personería Municipal, ya
que se consideró que, en aras de no interferir con alguna decisión judicial que
fuera impartida por el juzgado de conocimiento, lo mejor y más razonable era
dejar sin efecto el contrato de transporte y esperar el resultado del amparo
constitucional impetrado por el Personero”. En consecuencia, el 20 de junio
de 2017, esto es, cerca de tres meses después de su fecha de inicio[104],
las partes suscribieron el acta de liquidación correspondiente, según la cual “el
objeto del presente contrato se ejecutó y fue entregado por el contratista y
recibida (sic) por el Municipio de Santa Bárbara de Pinto, a entera
satisfacción”[105].
131.      Según el Personero Municipal de Santa Bárbara de Pinto, como el
servicio de transporte escolar no se siguió prestando, algunos menores de edad “son
transportados por los padres que tienen motocicletas, pero con sobrecupos y sin
las mínimas precauciones de seguridad, algunos son enviados en moto taxis
quienes llevan hasta 4 niños (…) en otros casos son llevados caminando por sus
padres al CDI de la cabecera municipal”[106].
El Personero agregó que en el CDI del municipio se registra una gran inasistencia,
ocasionada por la falta de transporte, ya que “la gran mayoría de los padres
son de escasos recursos económicos, y dadas las circunstancias laborales de los
núcleos familiares, no cuentan para pagar un transporte particular”.
132.      En ese mismo sentido, al contestar a la solicitud
de tutela, la Comisaria de Familia de Santa Bárbara de Pinto indicó que “el
50% de los niños y niñas beneficiarios del Centro Integral Infantil (CDI) no
están asistiendo a recibir los beneficios que brinda el programa porque los
padres de familia no cuentan con recursos económicos suficientes para enviarlos
en transporte particular. No obstante algunos niños y niñas beneficiarios son
enviados por sus padres en una moto particular donde el conductor lleva hasta 6
niños montados en el vehículo”.
133.      La Sala advierte que la decisión de
liquidar el contrato de prestación del servicio de transporte escolar suscrito
entre el Municipio de Santa Bárbara de Pinto y Cootranorte generó una grave
afectación a los derechos fundamentales de los menores de edad beneficiarios,
que se tradujo en: (i) un mayor riesgo para su vida y su integridad
física, toda vez que, para garantizar su permanencia en el sistema escolar, sus
familias acudieron a alternativas de transporte como motocicletas particulares
y mototaxis, y (ii) deserción escolar, en el caso de los menores cuyas familias
no cuentan con recursos económicos suficientes para sufragar el servicio de transporte
hasta el CDI Media Luna.
134.      Tal como lo ha advertido la jurisprudencia
constitucional, la accesibilidad y la permanencia en el servicio educativo exigen
que se remuevan barreras “como la falta de transporte cuando esta represente un obstáculo
para acudir a las instituciones de educación debido a las condiciones
geográficas, de seguridad o de otra índole. Para ello, todas las entidades del
Estado y la sociedad tienen un deber constitucional de adoptar medidas para
hacer efectivo el disfrute del derecho a la educación de las niñas y los niños”[107]. Esa obligación, a
juicio de la Sala, se torna especialmente relevante cuando se trata de las niñas
y los niños que reciben su educación inicial en el marco de la política pública
para el desarrollo integral de la primera infancia, etapa de la vida en la que
se establecen las bases para el desarrollo cognitivo, emocional y social del
ser humano.
135.      La Sala advierte que la falta de prestación
del servicio de transporte escolar en Santa Bárbara de Pinto ha repercutido
negativamente en la asistencia de estos menores al CDI Media Luna, debido a las
dificultades geográficas de acceso y a la falta de recursos económicos de sus
familias para costear un transporte particular. En ese sentido, las autoridades
locales deben adoptar medidas urgentes con el fin de remover esas barreras, que
están impidiendo que los niños y las niñas asistan a ese establecimiento, en el
que se les garantiza su derecho impostergable a la educación inicial.
136.      Cabe destacar que el servicio de educación
inicial que se les presta a los niños y las niñas en los CDI no se limita a un
trabajo pedagógico, sino que, como se explicó en los párrafos 95 y 96, incluye
aspectos fundamentales para su desarrollo integral, como la garantía de sus
derechos a la salud y a la nutrición, también considerados impostergables,
según el artículo 29 de la Ley 1098 de 2016. De manera que su inasistencia a
ese establecimiento, donde, entre otras cosas, se verifica y se le hace un
seguimiento a su estado de salud y se les suministra el 70 % de los nutrientes
y las calorías que requieren a diario, compromete la subsistencia misma de
estos menores de edad.
(iv) Remedio
judicial
137.      De acuerdo con la información suministrada
en sede de revisión por el Alcalde de Santa Bárbara de Pinto, la administración
municipal está adelantando la contratación del servicio de transporte escolar
para el año 2018. Ese proceso contractual, al 21 de febrero de 2018, fecha en
la que se aportó dicha información al expediente de la referencia, se
encontraba “en aprobación de los estudios previos, por parte del comité de
evaluación del municipio”.
138.      En virtud de lo anterior, comoquiera que la
administración municipal seguirá atendiendo esta necesidad de los menores de
edad mediante la contratación del servicio de transporte escolar, esta Sala de
Revisión le ordenará a esa entidad territorial que tanto en el proceso
contractual como en la ejecución del contrato de prestación del servicio de
transporte escolar que llegue a suscribir para la vigencia 2018, garantice que
ese servicio cumpla con las condiciones de verificación técnica y operativa
previstas por el artículo 2.2.1.6.10.3 del Decreto 1079 de 2015, así como con
las condiciones de operación enlistadas en el artículo 2.2.1.6.10.1.5 de ese
mismo decreto, en caso de que el servicio se preste en vehículos particulares
autorizados por la autoridad local. Lo anterior, sin perjuicio del cumplimiento
de las demás disposiciones relacionadas con la prestación del servicio de
transporte escolar que sean aplicables, contenidas en la sección 10 del
capítulo 6 del citado decreto y demás normas concordantes. Para el efecto, la
Secretaría de Gobierno de Santa Bárbara de Pinto deberá realizar el seguimiento
y control del cumplimiento de dicho contrato, en los términos del artículo
2.2.1.6.10.6 del Decreto 1079 de 2015.
139.      En todo caso, debido
a la entidad de los derechos tutelados, a la especial protección de la que
gozan los sujetos beneficiarios del amparo y a las circunstancias del caso
concreto, ni las autoridades administrativas ni el juez constitucional pueden
decidir sobre el amparo solicitado de manera aislada, irreflexiva y descontextualizada.
Por lo tanto, con el fin de ofrecer una solución
integral a la problemática planteada en el asunto de la referencia, esta Sala
le ordenará a la Alcaldía Municipal de Santa Bárbara de Pinto que inicie un
diálogo significativo con el ICBF Regional Magdalena, la fundación Fumvir, la
Comisaría de Familia de Santa Bárbara de Pinto y la Personería Municipal de
Santa Bárbara de Pinto.
140.      Este diálogo significativo se realizará en
dos momentos distintos, con dos objetivos diferentes. En un primer momento,
estas entidades deberán identificar las medidas y acciones que garanticen que
la prestación del servicio de transporte escolar, antes y durante la ejecución
del contrato que para el efecto llegue a suscribir, no amenace ni ponga en riesgo
los derechos fundamentales a la vida, la integridad personal y la educación de
los menores de edad beneficiarios. En un segundo momento, el diálogo
significativo entre las entidades mencionadas tendrá por objeto el seguimiento
y la verificación de que, efectivamente, el servicio de transporte escolar se
esté prestando en condiciones que garanticen esos derechos fundamentales.
141.      El diálogo significativo al que se refieren
los párrafos anteriores deberá adelantarse en términos perentorios, así: (i)
dentro de los tres días siguientes a la notificación de esta providencia, la
Alcaldía Municipal de Santa Bárbara de Pinto deberá iniciar dicho diálogo con
las entidades mencionadas; (ii) la identificación de las medidas
complementarias no podrá tardar más de tres días, una vez iniciado el diálogo; (iii)
dentro de los tres días siguientes a la identificación de estas medidas, las
entidades involucradas en el diálogo significativo deberán adelantar las
gestiones necesarias ante las instancias y/o entidades competentes, con el fin
de materializarlas. De igual manera, una vez se comience a prestar el servicio
de transporte escolar, se deberá dar inicio al segundo momento de diálogo
significativo, para verificar que se esté prestando en condiciones que
garanticen los derechos fundamentales a la vida, la integridad física y la
educación de los menores beneficiarios, sin perjuicio de las competencias de
las autoridades competentes en materia de control fiscal y disciplinario, así
como de las veedurías.
142.      De otro lado, con independencia de dicho
diálogo significativo y de las medidas complementarias que las entidades
involucradas acuerden implementar, la Sala exhortará a la Comisaría de Familia
de Santa Bárbara de Pinto a que, en ejercicio de sus competencias, adelante de
oficio las actuaciones necesarias para prevenir, proteger, garantizar y
restablecer los derechos de los menores de edad beneficiarios de las rutas de
transporte escolar que operan en ese municipio, y en particular de los niños y
las niñas que asisten al CDI Media Luna, en caso de que se vean amenazados por
la prestación irregular del servicio de transporte escolar.
143.      Así mismo, exhortará a la fundación Fumvir
a que informe de manera oportuna a las autoridades competentes las situaciones
que amenacen o pongan en riesgo la vida e integridad física de los niños y las
niñas que asisten al CDI Media Luna derivadas de la prestación del servicio de
transporte escolar del que son beneficiarios.
144.
La Sala también
exhortará al ICBF Regional Magdalena a que articule con las entidades
responsables de la garantía, protección y restablecimiento de los derechos de
los menores de edad en el ámbito de su competencia territorial las acciones
necesarias para garantizar los derechos de los menores de edad beneficiarios
del servicio de transporte escolar, y en particular de los niños y las niñas que
asisten al CDI Media Luna, en caso de que se vean amenazados por su prestación
irregular.
145.      Finalmente, toda vez que, de acuerdo con
las pruebas aportadas al expediente de la referencia, durante la ejecución de
los contratos de prestación de servicios CPS-MSB-001-2016
y CPS-MSB-001-2017 suscritos entre el
Municipio de Santa Bárbara de Pinto y la cooperativa de transportadores
Cootranorte, no se habría cumplido con las condiciones técnicas y operativas
previstas en ellos y en las normas que regulan la prestación del servicio de
transporte escolar, esta Sala compulsará copias a la Fiscalía General de la
Nación, a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría Departamental
del Magdalena y a la Superintendencia de Puertos y Transporte, con el fin de
que adelanten las investigaciones correspondientes, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales.
7. Síntesis de
la decisión
146.      El personero municipal de Santa Bárbara de Pinto, Magdalena, Luis
Daniel Abril Sinning, interpuso acción de tutela en contra de la Alcaldía Municipal de Santa Bárbara de Pinto –
Secretaría de Gobierno Municipal de Santa Bárbara de Pinto, la Comisaría de Familia
de Santa Bárbara de Pinto, el ICBF – Centro Zonal Santa Ana, la fundación
Fumvir y la cooperativa de transportadores Cootranorte, en representación de la menor Alixia Cecilia Cudriz
Flórez y demás menores beneficiarios de rutas de transporte escolar en ese
municipio. En su criterio, esas entidades vulneraron los derechos fundamentales a la vida, la integridad física, la
educación, la igualdad y la dignidad humana de sus representados, al permitir
la prestación del servicio de transporte escolar sin el cumplimiento de los
requisitos legales.
147.      Las entidades demandadas se opusieron a la
solicitud de tutela. De un lado, la Alcaldía Municipal de Santa Bárbara de
Pinto consideró que la acción no cumplía con los requisitos de subsidiariedad e
inmediatez. Por su parte, la Comisaría de Familia de Santa Bárbara de Pinto, el
ICBF Regional Magdalena y la fundación Fumvir expresaron no ser responsables de
la contratación del servicio de transporte escolar en ese municipio.
148.      Al delimitar la litis, la Sala concluyó que el caso sub examine
versa sobre la afectación que la prestación irregular del servicio de
transporte escolar genera en los derechos fundamentales a la educación, la
integridad física y la vida de los menores de
edad beneficiarios del servicio de transporte escolar, y en especial de los
niños y las niñas que asisten al CDI Media Luna de Santa Bárbara de
Pinto. Así, examinó, en primer lugar, el cumplimiento de los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela; luego, se refirió al
desarrollo que la ley y la jurisprudencia constitucional le han dado a los
derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, y en particular al interés
superior de los menores de edad; en seguida, analizó el componente de
accesibilidad material del derecho fundamental a la educación, y, finalmente,
resolvió el caso concreto.
149.      La Sala encontró que la administración
municipal de Santa Bárbara de Pinto y la cooperativa de transportadores
Cootranorte desconocieron el interés superior, pusieron en riesgo los derechos
fundamentales a la vida y la integridad física y vulneraron el derecho
fundamental a la educación, en su componente de accesibilidad material, de los menores
de edad beneficiarios del servicio de transporte escolar, y en especial de los
niños y las niñas que asisten al CDI Media Luna, al
prestarles ese servicio sin el cumplimiento de los requisitos legales.
150.      Así mismo, advirtió que la Secretaría de
Gobierno de Santa Bárbara de Pinto, la Comisaría de Familia de Santa Bárbara de
Pinto, la fundación Fumvir y el ICBF no adelantaron acciones concretas, en
ejercicio de sus competencias, orientadas a garantizar la efectiva protección
de los derechos de los menores de edad beneficiarios del servicio de transporte
escolar contratado por el Municipio de Santa Bárbara de Pinto, ante el
incumplimiento de los requisitos técnicos y operativos exigidos para la
prestación de ese servicio.
151.      Esta Sala también se pronunció sobre la
necesidad de garantizar el acceso y la continuidad en la educación inicial de
los menores de edad beneficiarios de la estrategia de atención integral a la
primera infancia en Santa Bárbara de Pinto. Lo anterior, porque durante el
trámite de la acción de tutela, la administración municipal y Cootranorte decidieron
liquidar el contrato de prestación del servicio de
transporte escolar CPS-MSB-001-2017, hecho que
repercutió negativamente en la asistencia de los niños y las niñas al CDI Media
Luna. En ese sentido, advirtió que les corresponde a las autoridades locales
adoptar medidas urgentes con el fin de remover las barreras que están
impidiendo que estos menores asistan a ese establecimiento, en el que se les
garantiza su derecho impostergable a la educación inicial.
152.      Toda vez que, en sede de revisión, el
Alcalde de Santa Bárbara de Pinto informó que la administración municipal está
adelantando la contratación del servicio de transporte escolar para el año
2018, la Sala decidió ordenarle a la Alcaldía Municipal de Santa Bárbara de
Pinto que tanto en el proceso contractual como en la ejecución del contrato de
prestación del servicio de transporte escolar que llegue a suscribir para la
vigencia 2018, garantice que ese servicio cumpla con las condiciones de
verificación técnica y operativa previstas en las normas que regulan la
materia.
153.      En todo caso, con el fin de dar una
solución integral a la controversia planteada, la Sala dispuso ordenar que la
Alcaldía Municipal de Santa Bárbara de Pinto inicie un diálogo significativo
con el ICBF Regional Magdalena, la fundación Fumvir, la Comisaría de Familia de
Santa Bárbara de Pinto y la Personería Municipal de Santa Bárbara de Pinto, para
(i) identificar medidas complementarias que garanticen que la prestación
del servicio de transporte escolar no amenace ni ponga en riesgo los derechos
fundamentales a la vida, la integridad personal y la educación de los menores
de edad beneficiarios, y (ii) verificar que, efectivamente, el servicio
de transporte escolar se esté prestando en condiciones que garanticen esos
derechos fundamentales.
154.      Finalmente, toda vez que, de acuerdo con
las pruebas aportadas al expediente, durante la ejecución de los contratos de
prestación del servicio de transporte escolar suscritos
entre el Municipio de Santa Bárbara de Pinto y Cootranorte no se habrían
cumplido las condiciones técnicas y operativas previstas en ellos y en las
normas que regulan la prestación del servicio de transporte escolar, esta Sala dispuso
compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de
la Nación, la Contraloría Departamental del Magdalena y la Superintendencia de
Puertos y Transporte, con el fin de que adelanten las investigaciones
correspondientes, en ejercicio de sus competencias.
III. DECISIÓN
En mérito
de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. LEVANTAR la suspensión de
términos decretada mediante el auto de 16 de febrero de 2018.
SEGUNDO. LEVANTAR las medidas provisionales
decretadas mediante el auto de 23 de febrero de 2018.
TERCERO. REVOCAR la sentencia de 10 de agosto de 2017 proferida por
el Juzgado Único Promiscuo de Familia de El Banco, Magdalena, que revocó la
sentencia de 20 de junio de 2017 proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal
de Santa Bárbara de Pinto, Magdalena. En su lugar, CONCEDER el amparo de
los derechos fundamentales a la
vida, la integridad física y la educación de la menor Alixia Cecilia Cudriz Flórez y los demás
menores de edad beneficiarios de las rutas de transporte escolar que operan en
el municipio de Santa Bárbara de Pinto.
CUARTO. ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Santa Bárbara
de Pinto que tanto en el proceso contractual como en la ejecución del contrato
de prestación del servicio de transporte escolar que llegue a suscribir para la
vigencia 2018, garantice que ese servicio cumpla con las condiciones de
verificación técnica y operativa previstas por el artículo 2.2.1.6.10.3 del
Decreto 1079 de 2015, así como con las condiciones de operación enlistadas en
el artículo 2.2.1.6.10.1.5 de ese mismo decreto, en caso de que el servicio se
preste en vehículos particulares autorizados por la autoridad local. Lo anterior,
sin perjuicio del cumplimiento de las demás disposiciones relacionadas con la
prestación del servicio de transporte escolar que sean aplicables, contenidas
en la sección 10 del capítulo 6 del citado decreto y demás normas concordantes.
Para el efecto, la Secretaría de Gobierno de Santa Bárbara de Pinto deberá
realizar el seguimiento y control del cumplimiento de dicho contrato, en los
términos del artículo 2.2.1.6.10.6 del Decreto 1079 de 2015.
QUINTO. ORDENAR a la Alcaldía
Municipal de Santa Bárbara de Pinto que, dentro de los tres días siguientes a
la notificación de esta providencia, inicie un diálogo significativo con el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Regional Magdalena, la Fundación
para un Vivir Mejor (Fumvir), la Comisaría de Familia de Santa Bárbara de Pinto
y la Personería Municipal de Santa Bárbara de Pinto, con el fin de (i) identificar las medidas complementarias que
garanticen que la prestación del servicio de transporte escolar, antes y
durante la ejecución del contrato que para el efecto llegue a suscribir, no
amenace ni ponga en riesgo los derechos fundamentales a la vida, la integridad física
y la educación de los menores de edad beneficiarios, en los términos de la
parte motiva de esta providencia. La identificación de estas medidas no podrá
tardar más de tres días, una vez iniciado dicho diálogo. Así mismo, dentro de
los tres días siguientes a la identificación de estas medidas, las entidades
involucradas en el diálogo significativo deberán adelantar las gestiones
necesarias ante las instancias y/o entidades competentes, con el fin de
materializarlas. Además, una vez se ponga en marcha la prestación del servicio
de transporte escolar, la Alcaldía Municipal de Santa Bárbara de Pinto deberá iniciar un diálogo significativo con esas
mismas entidades, con el fin de (ii) hacer seguimiento y verificar que,
efectivamente, el servicio de transporte escolar se esté prestando en
condiciones que garanticen esos derechos fundamentales, sin perjuicio de las
competencias de las autoridades competentes en materia de control fiscal y
disciplinario, así como de las veedurías.
SEXTO. EXHORTAR a la Comisaría de Familia de Santa
Bárbara de Pinto a que, en ejercicio de sus competencias, adelante de oficio
las actuaciones necesarias para prevenir, proteger, garantizar y restablecer
los derechos de los menores de edad beneficiarios de las rutas de transporte
escolar que operan en ese municipio, y en particular de los niños y las niñas
que asisten al CDI Media Luna, en caso de que se vean amenazados por la
prestación irregular del servicio de transporte escolar.
SÉPTIMO. EXHORTAR a la Fundación para un Vivir Mejor (Fumvir)
a que informe de manera oportuna a las autoridades competentes las situaciones
que amenacen o pongan en riesgo la vida e integridad física de los niños y las
niñas que asisten al CDI Media Luna derivadas de la prestación del servicio de
transporte escolar del que son beneficiarios.
OCTAVO. EXHORTAR al Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar Regional Magdalena a que articule con las entidades responsables de la
garantía, protección y restablecimiento de los derechos de los menores de edad
en el ámbito de su competencia territorial las acciones necesarias para
garantizar los derechos de los menores de edad beneficiarios del servicio de
transporte escolar, y en particular de los niños y las niñas que asisten al CDI
Media Luna, en caso de que se vean amenazados por su prestación irregular.
NOVENO. COMPULSAR
COPIAS del
expediente y de la presente sentencia a la Fiscalía General de la Nación, la
Procuraduría General de la Nación, la Contraloría
Departamental del Magdalena y la Superintendencia de Puertos y Transporte,
para que, de acuerdo con sus
competencias, investiguen las condiciones en las que fueron ejecutados los contratos de prestación de
servicios CPS-MSB-001-2016 y CPS-MSB-001-2017 suscritos entre el Municipio de Santa
Bárbara de Pinto y la Cooperativa de Transportadores del Norte de Colombia
(Cootranorte). Para
el efecto, la Secretaría General de la Corte realizará los desgloses y
anotaciones respectivas.
Cópiese, comuníquese y
cúmplase.
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El accionante se refiere,
específicamente, a las rutas de transporte escolar que cubren los siguientes
recorridos en el municipio de Santa Bárbara de Pinto: (i) Carreteal – San
Pedro; (ii) Cundinamarca – Cundinamarca; (iii) Cienagueta – Santa Rosa – La Montaña
– La Victoria – Aquí Sí; (iii) Pinto Viejo Barrio Arriba a CDI Media Luna; (iv)
Pinto Viejo Barrio Abajo a CDI Media Luna; (v) Papelillo – El Carmen – María
José a CDI Media Luna; (vi) San José – 2 de Noviembre – Nuevo Horizonte a CDI
Media Luna, y (vii) Santa Bárbara – Concepción – Pueblo Nuevo a CDI Media Luna.
[2] En el CD que obra al folio 23 del
Cuaderno Principal, se encuentra copia digital de dicho requerimiento.
[3] En el CD que
obra al folio 23 del Cuaderno Principal, se encuentra copia digital de dicha
queja.
[4] En el CD que obra al folio 23 del
Cuaderno Principal, se encuentra copia digital de los documentos mencionados.
[5] Cno. Principal, fls 89 al 90.
[6] En el CD que obra al folio 23 del
Cuaderno Principal, se encuentra copia digital del acto de adjudicación del
contrato.
[7] Una lectura sistemática del escrito de
solicitud de tutela y de los documentos aportados como prueba evidencia que la
expresión “hogar agrupado” se utiliza para referirse al CDI Media Luna.
[8] En el CD que obra al folio 23 del Cuaderno
Principal, se encuentra copia digital del acto de adjudicación de dicha
solicitud.
[9] Cno. Principal, fl. 22.
[10] Cno. Principal, fl. 42.
[11] Las disposiciones normativas contenidas en este
decreto fueron compiladas en el Decreto 1079 de 2015 “Por medio del cual se
expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte”.
[12] Cno. principal, fls. 8 al 11.
[13] Cno. Principal, fls. 33 al 37.
[14] Cno. Principal, fls. 38 al 41.
[15] Cno. Principal, fls. 49 al 50.
[16] Cno. Principal, fls. 53 al 58.
[17] Cno. Principal, fls. 95 al 118.
[18] Cno. Principal, fls. 24 al 25.
[19] Cno. Principal, fls. 126 al 134.
[20] Cno. Principal, fls. 148 al 161.
[21] Cno. de revisión, fls. 2 al 10 vto. La
Sala de Selección Número Once estuvo integrada por los magistrados Alberto
Rojas Ríos y Alejandro Linares Cantillo.
[22] Cno. de
revisión, fls. 14 al 20 vto.
[23] Cno. de
revisión, fls. 26 al 28.
[24] Cno. de revisión, fls. 22 al 28.
[25] Cno. de
revisión, fl. 25.
[26] Cno. de
revisión, fls. 31 al 37.
[27] Cno. de
revisión, fls. 157 al 158 vto.
[28] http://www.noticiasrcn.com/videos/justicia-rostro-el-riesgo-afrontan-los-ninos-pinto-magdalena-ir-al-colegio y https://twitter.com/NoticiasRCN/status/963468699813498882?s=08
[29] Cno. de revisión, fls. 168 al 173 vto.
[30] Cno.
de revisión, fls.  182 al 183.
[31] Cno. de
revisión, fls. 179 al 180.
[32] Constitución
de Política, artículo 86.
[33] Decreto 2591 de 1991, artículo 10.
Legitimidad e interés: “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. // También se pueden agenciar derechos
ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su
propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la
solicitud. // También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales”.
[34] Corte Constitucional, Sentencias T-678 de
2016 y T-176 de 2011.
[35] Decreto 2591 de 1991, artículo
49. Delegación en personeros: “En cada municipio, el personero en su calidad
de defensor en la respectiva entidad territorial podrá por delegación expresa
del Defensor del Pueblo, interponer acciones de tutela o representarlo en las
que éste interponga directamente”.
[36] Corte Constitucional, Sentencia T-234 de 1993.
[37] Corte Constitucional, Sentencia T-540 de 2006.
[38] Corte Constitucional, Sentencia T-085 de
2017.
[39] Ibídem.
[40] Ley 1098 de 2006, artículo 82, numeral
1.
[41] Decreto 936 de 2013, artículo 5, numeral
1.
[42] Cno. Principal, fls. 60 al 83.
[43] Corte Constitucional, Sentencia SU-391 de
2016.
[44] Corte Constitucional, Sentencia SU-391 de 2016.
[45] El acta de inicio del contrato de
prestación de servicios CPS-MSB-001-2011, que obra al folio 67 del cuaderno de
revisión, registra como fecha de inicio el día 17 de marzo de 2017.
[46] Constitución Política, artículo 86.
[47] Corte
Constitucional, Sentencia SU-037 de 2009.
[48] Corte Constitucional, Sentencia T-721 de
2012.
[49] Corte Constitucional, sentencias T-043 de
2014, T-402 de 2012 y T-235 de 2010.
[50] Ver, entre otras, las sentencias T-572 de 2009, T-090 de 2010, T- 671 de
2010, T-502 de 2011, T-844 de 2011, T-214 de 2014 y SU-696 de 2015.
[51] Ver, entre otras, las
sentencias SU-961 de 1999, SU-1052 de 2000, T-747 de 2008, T-500 de 2002, T-179
de 2003, T-705 de 2012 y T-347 de 2016.
[52] Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998.
[53] Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Radicación
número: 11001-33-31-019-2007-00735-01, octubre 2 de 2014.
[54] Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Radicación número: 2010-00680-0,  agosto 15 de 2013.
[55] Ibídem.
[56] El artículo 4 de la Ley 472 de 1998 hace
una enumeración no taxativa de derechos e intereses colectivos, y advierte que “[i]gualmente son derechos e intereses colectivos los definidos
como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho
Internacional celebrados por Colombia”.
[57] Corte Constitucional, Sentencia C-569 de 2004.
[58] El artículo 3 de la Ley 1098 de 2006 señala que “se entiende por niño o
niña las personas entre los 0 y los 12 años, y por adolescente las personas
entre 12 y 18 años de edad”.
[59] El artículo 44 de la Constitución Política dispone: “Son derechos fundamentales de los niños:
la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación
equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de
ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre
expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono,
violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o
económica y trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos
consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales
ratificados por Colombia. // La familia, la sociedad y el Estado tienen la
obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico
e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede exigir
de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractores. //
Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás”.
[60] Corte Constitucional, Sentencia C-569 de
2016.
[61] Aprobada por Colombia mediante la Ley 12 de 1991.
[62] Aprobado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968.
[63] Aprobada por Colombia mediante la Ley 16 de 1972.
[64] Véanse, por ejemplo, las sentencias C-239 de 2014,
C-569 de 2016 y T-587 de 2017.
[65] El Comité
de los Derechos del Niño es el organismo encargado de supervisar la aplicación
de la Convención sobre los Derechos del Niño por los Estados parte.
[66] Corte Constitucional, Sentencia T-510 de
2003.
[67] Corte
Constitucional, Sentencia T-514 de 1998.
[68] Corte
Constitucional, Sentencia T-510 de 2003.
[69] Corte
Constitucional, Sentencia C-569 de 2016.
[70] Ley 1098 de 2006, artículo 7.
[71] Ley 1098 de 2006, artículo 8.
[72] Ley 1098 de 2006, artículo 9.
[73] Ley 1098 de 2006, artículo 17.
[74] Ley 1098 de 2006, artículo 24.
[75] Ley 1098 de 2006, artículo 27.
[76] Ley 1098 de 2006, artículo 18.
[77] Ibídem.
[78] Ley 1098 de 2006, artículo 23.
[79] Ley 1804 de 2016, artículo 10. La Comisión
Intersectorial para la Atención Integral de la Primera Infancia fue creada
mediante el Decreto 4875 de 2011.
[80] También se imparte en hogares
infantiles, hogares empresariales, hogares múltiples, jardines sociales,
centros de reclusión de mujeres y preescolares integrales.
[81] Comisión Intersectorial para la Atención Integral de
la Primera Infancia, Modalidades de Educación Inicial (documento), julio de
2012.
[82] Ibídem.
[83] Ibídem.
[84] Véanse, por ejemplo, Corte
Constitucional, sentencias T-324 de 1994, T-263 de 2007, T-546 de 2013 y T-129
de 2016.
[85] Corte Constitucional, sentencias T-533 de 2009 y
T-306 de 2011.
[86] Corte Constitucional, Sentencia T-743 de 2013.
[87] Véanse, por ejemplo, Corte Constitucional, sentencias T-612
de 1992, T-329 de 1997, T-751 de 1999 y T-202 de 2000.
[88] La Observación General Número 13
del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, adoptada en 1999, interpreta y
clarifica el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, aprobado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968.
[89] Corte Constitucional, Sentencias T-690 de 2012,
T-458 de 2013, T-008 de 2016 y T-545 de 2016.
[90] Corte Constitucional, Sentencia T-273 de 2014.
[91] Corte Constitucional, Sentencia T-247 de 2014.
[92] Corte Constitucional, Sentencia T-105 de 2017.
[93] De acuerdo con información del Censo General de
Población 2005, Santa Bárbara de Pinto tiene un total de 10.919 habitantes
(fuente: https://geoportal.dane.gov.co/v2/?page=elementoCNPV).
[94] Cno. de Revisión, fls. 73 al 76.
[95] Ibídem.
[96] Cno. Principal, fl. 23, CD, carpeta
Pruebas transporte escolar, subcarpeta Proceso contractual del transporte
escolar 2017, archivo 1. Ficha técnica de producto.
[97] Esta información fue cotejada en la
página web del Secop (https://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=17-9-426153). Además, la información relacionada con
los estudios previos y los pliegos de condiciones definitivos obra en el
expediente, en el Cno. Principal, fl. 23, CD, carpeta Pruebas transporte
escolar, subcarpeta Proceso contractual del transporte escolar 2017.
[98] Cno. de Revisión, fl. 34.
[99] Ibídem.
[100] Cno.
de Revisión, fls. 138 al 142.
[101] Cno.
de Revisión, fl. 32. Documentos relacionados con la prestación de estos
servicios en los años 2007, 2009, 2010, 2011 y 2013 obran en los folios 145 a
149 del mismo cuaderno.
[102] Cno. Principal, fl. 23, CD, carpeta
Pruebas transporte escolar, subcarpetas Transporte escolar 2015 y Transporte
escolar 2016.
[103] Cno.
de Revisión, fl. 33.
[104] De
acuerdo con la información registrada en el Secop, el 4 de abril de 2007,
inició la ejecución del contrato (fuente: https://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=17-9-426153).
[105] Cno.
de Revisión, fls. 59 al 60.
[106] Cno. de Revisión, fl. 157
vto.
[107] Corte Constitucional, Sentencia T-273 de
2014.