T-362-15
Sentencia T-362/15
(Junio
12)
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Vulneración por suspensión de
incentivos de educación del programa “Más Familias en Acción” a persona condena
penalmente
PROGRAMAS
FAMILIAS EN ACCION-Comprende subsidio nutricional y
subsidio de educación
SUBSIDIO DE
EDUCACION EN PROGRAMA FAMILIAS EN ACCION-Naturaleza
SUBSIDIO DE
EDUCACION EN PROGRAMA FAMILIAS EN ACCION-Requisitos
INTERES
SUPERIOR DEL MENOR Y PROTECCION DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Autoridades y particulares deben abstenerse de adoptar decisiones y
actuaciones que trastornen, afecten o pongan en peligro los derechos de los
niños
PERDIDA DE
DERECHOS POLITICOS-Como pena accesoria de una
condena penal
Los derechos políticos, reconocidos en
el artículo 40 de la Constitución, son el conjunto de condiciones que le
permiten al ciudadano participar en la vida política, como consecuencia del
mandato democrático y participativo que fundamenta el Estado de Derecho. Este
conjunto de prerrogativas, además del ejercicio del sufragio, incluyen la
posibilidad de constituir partidos, movimientos o agrupaciones políticas y ser
miembro de ellos, tener iniciativa en las corporaciones públicas, interponer
acciones públicas en defensa de la constitución y la Ley y acceder al desempeño
de funciones y cargos públicos. En consecuencia, cuando se decreta la
inhabilitación para ejercer los derechos políticos como pena accesoria de la
pena privativa de la libertad, el individuo se ve impedido, durante el tiempo
que determine el juez, para realizar cualquiera de las actividades establecidas
en el artículo 40 de la Constitución que, en términos generales, se refieren a
la participación activa y democrática en las decisiones que involucren el
interés general.
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO Y MINIMO VITAL-Orden al DAPS levante
suspensión de la accionante del programa “Más Familias en Acción” y cancele los
incentivos educativos que no han sido entregados para sus hijos menores de edad
Referencia: Expediente T-4.782.584
Fallo de
tutela objeto de revisión: Sentencia
del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Manizales del 19 de
noviembre de 2014. Sin impugnación.
Accionante: Luz Elena Ospina Cárdenas.
Accionados: Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social y Secretaría
de Desarrollo Social de la Alcaldía de Manizales.
Magistrados
de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado
Sustanciador: MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO.
I.
ANTECEDENTES.
1.     Demanda
de tutela[1].
1.1. Elementos y pretensión.
1.1.1. Derechos fundamentales invocados. Igualdad, educación,
debido proceso y mínimo vital.
1.1.2. Conducta que causa la vulneración. La negativa
del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
de cancelar las sumas correspondientes al incentivo de
educación del programa “Más Familias en Acción”, el cual beneficia a sus
tres hijos menores de edad, por la sanción penal impuesta a la accionante.
1.1.3. Pretensión. Ordenar al Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social que continúe cancelando las sumas
correspondientes al incentivo de educación del programa
Más Familias en Acción que beneficia a sus menores hijos.
1.2. Fundamentos de la pretensión.
1.2.1. Manifiesta
la accionante que es beneficiaria de los incentivos de educación del programa “Más
Familias en Acción” que garantizan la educación de sus tres hijos de 11, 12
y 14 años de edad, quienes se encuentran cursando quinto de primaria y sexto
bachillerato.
1.2.2. Refiere
que no cuenta con un trabajo estable y por esta razón se vio incursa en un
proceso penal que terminó con sentencia condenatoria a dos años de prisión por
el delito de hurto. Posteriormente le fue otorgado el beneficio de libertad
condicional.
1.2.3. Luego de
ser dictada la sentencia en su contra, manifiesta la actora que se acercó al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social para solicitar las ayudas que le asistían; sin embargo la entidad
manifestó que no podía continuar entregando el dinero como consecuencia de la
pérdida de derechos políticos, derivada de la condena penal.
1.2.4. Considera
la accionante que esta decisión es arbitraria, discriminatoria y
adicionalmente, vulnera los derechos de sus menores hijos. Así mismo, refiere
que no cuenta con recursos para sostenerlos y su situación judicial le
dificulta conseguir un trabajo.
1.2.5. En
consecuencia, solicitó ordenar a la Secretaría de Desarrollo Social de la
Alcaldía de Manizales que cancele el valor del subsidio del programa “Más
Familias en Acción”, a través del Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social.
2. Respuesta de la entidad accionada.
2.1. Respuesta Secretaría de Desarrollo
Social de la Alcaldía de Manizales del 06 de noviembre de 2014[2].
Manifiesta la entidad que no puede dar
cumplimiento a la pretensión presentada en la acción de tutela, toda vez que
corresponde al Departamento para la Prosperidad Social realizar la liquidación
del pago de incentivos a los beneficiarios; en consecuencia, resalta que a la
Secretaría no le asiste competencia en el conflicto y que, por ende, no ha
vulnerado los derechos de la actora.
Adicionalmente, realiza un recuento sobre
el funcionamiento del Departamento para la Prosperidad Social y del programa
Familias en acción; al respecto, refiere que entre la Alcaldía de Manizales y la
entidad, existe un convenio interadministrativo para manejar el programa “Más
Familias en Acción”. Este programa fue creado por la Presidencia de la
República y está dirigido a las familias en condición de desplazamiento, nivel
1 del SISBEN e indígenas, con hijos menores de 18 años y pretende proporcionar
un apoyo monetario directo en forma de subsidio de nutrición, subsidio escolar
y un acompañamiento en la promoción de la educación y la salud familiar.
Finalmente refiere que una vez verificado
el estado de la actora en el sistema, se encontró que en el mes de noviembre le
fue suspendido el beneficio por “inconsistencia en el estado del documento
de acuerdo al cruce con el registro único de supervivencia y la siguiente
observación- Baja por pérdida o suspensión de los derechos políticos”.
2.2. Respuesta del Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social[3].
En primer lugar, la entidad verificó la
inscripción del grupo familiar de la accionante, encontrando que eran
beneficiarios del incentivo de educación para los menores Yuliana Marcela Rodas
Ospina, de doce (12) años de edad, Estefanía Rodas Ospina, de diez (10) años de
edad y Juan Sebastián Ospina Cárdenas de catorce (14) años de edad. Así mismo, manifestó
que su núcleo familiar se encuentra suspendido del programa debido a la pérdida
de los derechos políticos del titular y, en consecuencia, no es posible
realizar el pago del beneficio a quien es sujeto de la sanción mientras se
subsana la situación que la originó.
Expone el Departamento Administrativo para
la Prosperidad Social que la entrega del beneficio se encuentra ligada al
cumplimiento de las condiciones de corresponsabilidad, entendidas como el deber
que tienen los beneficiarios de mejorar sus condiciones de vida, las cuales se
adquieren con la firma de la inscripción al programa. En consecuencia, “el
miembro titular del subsidio es el encargado de velar por la asistencia a los
controles de crecimiento y desarrollo y la asistencia a clases de los menores
de edad a su cargo para la posterior realización del pago”.
Manifiesta el representante de la entidad
que con la condena penal, a la accionante se le impuso una pena accesoria
consagrada en los artículos 44 y 52 del Código Penal, consistente en la
suspensión de derechos políticos. Al respecto, resalta que “la privación de
la libertad de un miembro titular del Programa MFA, implica de entrada que no
se encuentra en posibilidad de cumplir con los compromisos de
corresponsabilidad en salud y educación (…) por este motivo, la operatividad
del programa con las familias inscritas, impide que una persona que tenga por
pena la suspensión de derechos, sea miembro titular”. Así mismo, manifiesta
que la privación de la libertad impide la recepción del incentivo por parte del
miembro titular “ya que las modalidades de pago implican el desplazamiento a
lugares determinados por las entidades financieras o el uso de dispositivos
móviles, prácticas imposibles de cumplir por una persona privada de la
libertad”.
Finalmente, refiere que la accionante tiene
la posibilidad de presentar los documentos pertinentes para solicitar el
levantamiento de la medida de suspensión preventiva y que, al momento de
imponer la sanción, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social no
conocía que la accionante se encontraba beneficiada bajo la figura de la
libertad condicional. Así mismo, recuerda que, para efectos de proteger a los
menores, la madre puede solicitar el cambio de titularidad y otorgarlo a una la
persona que se iba a encargar de la custodia de los menores mientras ella
cumplía su condena.
3. Fallos de tutela objeto de revisión.
3.1. Sentencia del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Manizales, del
19 de noviembre de 2014. Sin impugnación.
Manifiesta el juez de tutela que, si bien
en principio la acción de tutela no es procedente para solicitar el pago de una
acreencia, sí es posible estudiar de fondo casos en los que se ven amenazados
derechos fundamentales de sujetos de especial protección; siempre y cuando se
compruebe que los medios ordinarios de defensa judicial no son idóneos para
garantizar esta protección.
Respecto del caso concreto, refiere que la
accionante no acreditó encontrarse ante la posible ocurrencia de un perjuicio
irremediable ni tampoco que existiera una grave vulneración a sus derechos
fundamentales. En consecuencia, concluye que la actora debe acudir a los medios
judiciales ordinarios que, para el caso, se trata de los procedimientos
administrativos correspondientes para solicitar el cambio de titular del
subsidio a fin de que sus menores hijos no se vean afectados. Por esta razón,
declara improcedente la acción de tutela.
II.
FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política
-artículos 86 y 241 numeral 9- y las disposiciones del Decreto 2591 de 1991
-artículos 31 a 36[4].
2. Procedencia de la demanda de
tutela.
2.1. Alegación de afectación de un
derecho fundamental. Se alega la vulneración a los
derechos fundamentales a la igualdad y a la educación (artículos 13 y 44 C.P.).
2.2. Legitimación activa. El artículo 86[5]
de la Carta Política establece que toda persona que considere que sus derechos
fundamentales han sido vulnerados o se encuentren amenazados, podrá interponer
acción de tutela en nombre propio o a través de un representante que actúe en
su nombre.
En el caso particular la accionante
presenta acción de tutela en nombre propio, solicitando principalmente no ser
discriminada por parte del Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social, entidad que se niega a cancelar el beneficio que le asiste en el marco
del programa “Más familias en acción”, en razón a su condición jurídica.
Sin embargo, del escrito de tutela y del contenido del subsidio reclamado,
también se deriva que la actora pretende proteger el derecho a la educación de
sus menores, el cual presuntamente se está viendo afectado con la conducta de
la entidad.
En consecuencia, la señora Luz Elena Ospina
se encuentra legitimada para solicitar la protección de sus derechos, así como
los de sus hijos, esto último atendiendo a su calidad de madre de los niños y,
por ende, representante legal de los mismos.
2.3. Legitimación pasiva. El artículo 5º del Decreto 2591 de 1991[6] establece que
la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades
públicas que vulnere o, pueda vulnerar, los derechos fundamentales.
El Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social es un Departamento Administrativo, del orden nacional, de
conformidad con el inciso 2 del artículo 170 de la Ley 1448 y el Decreto 4155
de 2011. En consecuencia, se enmarca en lo dispuesto en el artículo
anteriormente enunciado y la presente acción de tutela es procedente.
2.4. Inmediatez. Respecto del
requisito de inmediatez, creado por la jurisprudencia constitucional para
asegurar la efectividad y la pertinencia de la interposición de la acción de
tutela, se encuentra que en el momento de la solicitud del amparo, la
accionante se encontraba suspendida en el sistema y, en consecuencia, no estaba
recibiendo el subsidio. Por esta razón, encuentra la Sala que la presentación
de la acción constitucional se dio en vigencia de la presunta vulneración a los
derechos fundamentales de la actora y de sus menores hijos y, por consiguiente,
el requisito de inmediatez se encuentra cumplido.
2.5. Subsidiariedad. En virtud del
artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela solo tiene cabida
en aquellos casos en que no exista otro medio de defensa judicial. Sin embargo,
se ha reconocido que, aun existiendo los mecanismos judiciales, es procedente,
de forma excepcional la interposición de la acción, cuando sea evidente que
dichos medios no son idóneos para la defensa de los derechos fundamentales que
se pretenden garantizar o cuando se evidencia el posible acaecimiento de un
perjuicio irremediable.
En el caso concreto es claro, de acuerdo con
la respuesta de la entidad accionada, que la accionante puede presentar una
serie de documentos ante el Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social para que se evalúe la suspensión decretada. Empero, que mientras dicha circunstancia
tiene lugar, los menores no están recibiendo el servicio educativo y, en
consecuencia, existe un perjuicio irremediable que, además, implica la
afectación de los derechos fundamentales de los niños, quienes de acuerdo con
la constitución política, tienen una especial protección.
En consecuencia la acción de tutela se torna procedente en el
presente caso, toda vez que constituye el mecanismo eficaz para evitar que la
posible vulneración a los derechos de los menores se siga prolongando en el tiempo.
3. Problema jurídico.
De conformidad con la situación fáctica planteada
anteriormente, corresponde a la Sala determinar si ¿el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social vulneró los derechos de la señora Luz
Elena Ospina y los derechos de sus menores hijos al suspender la entrega del
incentivo de educación, alegando la pérdida de derechos políticos de la titular
del derecho, como consecuencia de una condena penal?
4. Naturaleza de los incentivos de
educación entregados por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
El Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social surgió con la Ley 1448 de 2011, norma que transformó la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, en
un Departamento Administrativo[7].
Dicha entidad fue creada con el fin de “avanzar en la superación de la
pobreza, la inclusión de la población vulnerable y víctima de la violencia, y
la consolidación de los territorios a través de la garantía de la presencia del
Estado en una senda de prosperidad y reconciliación”[8].
Dentro de los programas que ofrece el
Departamento, se encuentra el programa “Familias en Acción”; actualmente
conocido como “Más Familias en Acción”, iniciativa que fue creada con la
pretensión de reducir la pobreza y la desigualdad de ingresos mediante una
serie de transferencias a las familias más necesitadas del país[9]. Dichas
transferencias tienen dos finalidades: el otorgamiento de un subsidio de
nutrición a los niños menores de siete años y un subsidio escolar para los
niños entre siete y diecisiete años.
El programa aplica principalmente para las
familias que, teniendo hijos menores de 18 años, se encuentran en situación de
pobreza y vulnerabilidad, de acuerdo con el puntaje del Sisbén III, así como a
las familias que fueron víctimas del desplazamiento forzado por la violencia y
las que hacen parte de la población indígena[10].
El programa tiene presencia en los 1,102
municipios del país “y presenta una diferenciación geográfica para el pago
de los incentivos teniendo en cuenta los niveles de pobreza y urbanización de
los municipios. Esto se define usando el Índice de Pobreza Multidimensional,
IPM, para Colombia con el fin de incrementar la progresividad del programa”.[11]
El incentivo de salud, o de alimentación,
supone que la entidad cancela un monto determinado a las familias que tienen
hijos menores de 7 años, siempre y cuando los adultos responsables de los niños
garanticen la asistencia de los beneficiarios a las citas de control de crecimiento
y desarrollo que sean  determinadas por el protocolo en salud definido por el
Ministerio de Salud y Protección Social.
Respecto del incentivo de educación, el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social entrega un rubro por “cada
niño entre los 5 y los 18 años que esté matriculado y asista regularmente
a clases, desde transición (grado cero) hasta grado 11”.[12]
Así como en el incentivo de salud, los
padres deben garantizar la asistencia de los niños al menos al 80% de las
clases programadas; así mismo, los menores solo pueden perder hasta dos (2)
años durante su vida escolar y, en caso de rezago, deberán tener máximo
diecinueve  años en décimo grado y veinte años en grado once.
5. Protección especial de los derechos
de los niños.
Los objetivos de este programa se
encuentran enmarcados en el artículo 44 de la
Constitución Política  que consagró la prevalencia de los derechos de los niños
sobre los derechos de los demás. Esta disposición se fundamenta en la especial
protección que merecen los menores en razón a su edad, su condición de
vulnerabilidad y la imposibilidad que tienen de solicitar la protección de sus
derechos a través de mecanismos jurídicos.
El Constituyente de 1991 pretendió, a
través de la inclusión de este artículo, que se garantizara una actuación
diligente por parte del Estado y, en general, de todas las personas, naturales
y jurídicas, para salvaguardar los derechos fundamentales de los niños,
objetivo que, además, encuentra fundamento en diversos instrumentos
internacionales como la Declaración
de Ginebra de 1924 sobre los Derechos del Niño, la Declaración de los Derechos
del Niño y la Convención sobre los Derechos del Niño.
En consecuencia,
el operador judicial, y en general cualquier autoridad pública, siempre debe
dar prevalencia a los derechos de los menores en los casos en los que se
encuentren contrapuestos dos o más intereses. Por esta razón, el programa “Familias
en Acción” debe enmarcarse en estos postulados y, toda decisión que rodee
la entrega de los subsidios encaminados a beneficiar a los menores, siempre
deben tener en cuenta la protección de los derechos de los niños, por encima de
cualquier consideración adicional.
6. La pérdida de derechos políticos como
pena accesoria de una condena penal.
El artículo 44 de la Ley 599 de 2000
establece como consecuencia de la conducta punible la pena de suspensión de
derechos políticos en los siguientes términos:
Artículo  La inhabilitación para el ejercicio de
derechos y funciones públicas. La pena de inhabilitación para el ejercicio de
derechos y funciones públicas priva al penado de la facultad de elegir y ser
elegido, del ejercicio de cualquier otro derecho político, función pública,
dignidades y honores que confieren las entidades oficiales.
Así mismo, el artículo 52 de la misma norma
determina lo siguiente,
Artículo 52. (…) En todo caso, la pena de prisión
conllevará la accesoria de inhabilitación para el ejercicio de derechos y
funciones públicas, por un tiempo igual al de la pena a que accede y hasta por
una tercera parte más, sin exceder el máximo fijado en la Ley, sin perjuicio de
la excepción a que alude el inciso 2 del artículo 51.
Los derechos políticos, reconocidos en el
artículo 40 de la Constitución, son el conjunto de condiciones que le permiten
al ciudadano participar en la vida política, como consecuencia del mandato
democrático y participativo que fundamenta el Estado de Derecho [13]
Este conjunto de prerrogativas, además del ejercicio del sufragio, incluyen la
posibilidad de constituir partidos, movimientos o agrupaciones políticas y ser
miembro de ellos, tener iniciativa en las corporaciones públicas, interponer
acciones públicas en defensa de la constitución y la Ley y acceder al desempeño
de funciones y cargos públicos.
Estas prerrogativas, además de estar
reconocidas como derechos constitucionales, necesariamente conllevan un deber
consistente en la obligatoria interacción del ciudadano en las decisiones que
involucren el interés colectivo[14].
La participación del ciudadano es esencial para la consecución de los fines
ideológicos y programáticos plasmados en la Carta Política[15].
En consecuencia, cuando se decreta la
inhabilitación para ejercer los derechos políticos como pena accesoria de la
pena privativa de la libertad, el individuo se ve impedido, durante el tiempo
que determine el juez, para realizar cualquiera de las actividades establecidas
en el artículo 40 de la Constitución que, en términos generales, se refieren a
la participación activa y democrática en las decisiones que involucren el
interés general.
7. Relación de la pérdida de derechos
políticos con la posibilidad de ser beneficiario del programa “Más Familias en
Acción”.
De acuerdo con la Ley 599 de 2000, la pena
cumple las funciones prevención general, retribución justa, prevención
especial, reinserción social y protección al condenado.
Siguiendo lo dispuesto en este artículo, en Colombia no existe un modelo retribucionista
en virtud del cual la sanción penal deba responder de forma proporcional al
daño causado; lo que pretendió el Legislador a través de esta disposición fue
garantizar que, a través dela pena se persiguiera la resocialización integral
del condenado y la prevención de conductas consideradas como delictivas.
Como ya se vio, existen varios tipos de
penas que, necesariamente implican la limitación a algunos derechos
fundamentales; sin embargo, estas restricciones encuentran su límite en los
principios de necesidad y proporcionalidad, que deben ser evaluados frente a
los objetivos perseguidos por el ordenamiento penal y, en cada caso particular,
por el juez al momento de dictar sentencia[16].
En ningún caso las condenas penales pueden
desconocer las garantías individuales, ni derechos como la vida o la dignidad.
Así mismo, las autoridades públicas y los particulares no pueden extender las
limitaciones impuestas por el Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad
a través de actitudes discriminatorias que impidan cumplir el fin último de la
pena, referente a la resocialización del condenado.
8. Caso concreto.
Estudiando el caso concreto, encuentra la
Sala que la accionante se encontraba recibiendo el beneficio educativo del programa
“Más Familias en Acción”, hasta que fue condenada en un proceso penal a
pena privativa de la libertad y, en consecuencia, a pena accesoria de
suspensión de sus derechos políticos.
Para efectos de recaudar mayor información
respecto del trámite judicial que originó esta circunstancia, en auto del 05 de
mayo del 2015, el magistrado sustanciador requirió a la actora para que
informara las condiciones que rodearon el proceso penal.
En respuesta recibida el 22 de mayo de 2015
la accionante relató que había sido condenada a dos años de prisión por el
delito de hurto y que le fue concedido el beneficio de libertad condicional por
su calidad de madre cabeza de familia. Al respecto refirió que el primero de
junio de 2015, cumple un año de haber sido condenada y que actualmente se
desempeña como vendedora de productos energizantes en las calles, labor que no
le suministra suficientes recursos para garantizar el sostenimiento de sus
hijos.
También advirtió la accionante que
actualmente sus hijos continúan estudiando, pero que requiere recibir el
subsidio, toda vez que no cuenta con recursos suficientes para asumir dicha
responsabilidad, garantizar el sostenimiento de su familia y responder por la
obligación crediticia que actualmente presenta ante la Caja de la Vivienda, por
un valor que supera los cinco millones de pesos ($ 5,000,000).
Atendiendo a esta información, procederá la
Sala a estudiar las condiciones estipuladas por el Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social para la entrega del subsidio educativo del programa
“Más Familias en Acción”. Análisis que permitirá determinar si le asiste
razón a la entidad respecto de la causal de suspensión aplicada a la actora o
si, por el contrario, la actuación del DPS vulneró los derechos de los menores
quienes, sin tener relación alguna con el proceso penal adelantado en contra de
su madre, actualmente pueden estar viendo afectado su derecho a la educación.
El programa “Familias en Acción” está
regulado por la Ley 1532 de 2012. Dicha normativa prevé todas las condiciones
básicas de acceso a los subsidios y las circunstancias que implican la pérdida
de los mismos. Al respecto es menester resaltar las siguientes causales de
pérdida o suspensión de los incentivos:
Artículo 14. Condiciones de salida. El programa fijará
los criterios de salida de los beneficiarios, los cuales pueden ser operativos
o por cumplimiento de metas. Estos criterios deben ser establecidos dentro de
un plazo no superior a los seis (6) meses siguientes a aprobación de  esta ley.
En todo caso hasta tanto no se completen los ciclos de
educación y salud iniciados con los miembros de una determinada familia
beneficiada, esta no podrá ser retirada del programa, salvo que se demuestre:
1.      Que exista información confiable que
indique que ha mejorado la condición social y económica de la familia; este
umbral será determinado por el programa Familas en Acción.
2.      Que se demuestre la existencia de las
faltas contempladas en el parágrafo 2 o , artículo 4 y el artículo 7
o de esta ley, o
3.      Que la familia beneficiaria haya
suministrado información falsa para acceder al programa.
El parágrafo 4 del artículo 2º establece:
Parágrafo 2°. Las familias beneficiarias del programa
Familias en Acción, con menores de 18 años, que sean desescolarizados,
explotados laboralmente, muestren desnutrición, sean víctimas de maltrato
físico y/o sexual, abandono o negligencia en su atención, que sean notificados
por el ICBF perderán los derechos a ser beneficiados por Programa Familias en
Acción.
El Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social, reglamentará la materia, para que en todo caso los menores de edad que
sean beneficiarios del programa no sean excluidos y Que dichas ayudas sean
otorgadas a los adultos pertenecientes al núcleo familiar del menor que no
estén comprometidos en la vulneración de sus derechos.
Y el artículo 7 determina que las familias
deberán cumplir unos compromisos de responsabilidad, las cuales serán
verificadas a través de un programa de seguimiento que, en caso de evidenciar
que durante dos periodos de pago existe incumplimiento, se verificaran las
causas de esta conducta para determinar si es procedente, o no, la suspensión
del incentivo.
Las demás causas fueron desarrolladas en el
Manual Operativo del programa[17].
En dicho documento se diferencian las causales de exclusión y las causales de
suspensión; atendiendo a que el caso específico se refiere a una circunstancia
de suspensión, únicamente se referirá la Sala a este aspecto, así el artículo
4.3 determina lo siguiente,
4.3. Actualización de los registros en la base de
datos a estado Suspendido
El programa MFA, como medida preventiva, revisará y
actualizará los registros incluidos en las bases de datos en los siguientes
casos:
a) Cuando existan elementos que permitan inferir el
fallecimiento de algún miembro inscrito.
b) Cuando existan elementos que permitan inferir que
la información suministrada por la familia en el momento de la inscripción, en
el proceso de verificación de compromisos o en la solicitud de novedades, es
falsa, inexacta o inconsistente; y dicha información sea crítica para la
liquidación y entrega de la transferencia.
c) A partir del año 2014, cuando un niño menor de
siete (7) años incumpla con las condicionalidades en salud establecidas por el
programa con base en la Resolución N°. 412 del 2000 del Ministerio de Salud y
Protección Social, el programa realizará la modificación del registro a estado
suspendido hasta tanto se demuestre la asistencia al control de crecimiento y
desarrollo.
d) Por incumplimiento de compromisos en educación
durante tres periodos consecutivos.
e) Por duplicidad, cuando algún integrante se
encuentre registrado más de una vez en la base de datos del programa. La
modificación a estado suspendido se realizará sobre todos los registros
detectados con duplicidad.
De acuerdo con los elementos de conocimiento, y como
consecuencia de la modificación del registro a estado suspendido en la base de
datos, procederá la suspensión en la entrega de incentivos la cual se realizará
a partir de la identificación de las causales enunciadas.
Una vez realizada la actualización de registros a
estado suspendido, se comunicará a las familias en cabeza del titular la
decisión adoptada con el apoyo de la respectiva administración municipal y, se
revisarán las condiciones de permanencia de los participantes del programa.
Como consecuencia de la valoración de los elementos
de conocimiento se podrá:
a) Modificar el registro a estado beneficiario o
elegible inscrito según corresponda y reliquidar el valor de los incentivos a
que haya tenido derecho de conformidad con lo estipulado en el capítulo 10.
b) Modificar el registro a estado excluido en la base
de datos.
Una vez identificadas las circunstancias
que dan lugar a la suspensión del programa, es claro que ninguna se refiere expresamente
a la suspensión de los derechos políticos derivada de una condena penal.
Ahora bien, la entidad manifiesta que el
origen de la suspensión de la accionante fue el cambio en los datos
suministrados en el Sistema de Información del Programa, los cuales no
reportaban la suspensión de los derechos políticos decretados a la actora.
Sobre el particular, refieren que la imposición de una condena privativa de la
libertad deriva necesariamente en que la titular del incentivo no pueda
asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del suministro del
subsidio y que, en consecuencia, la suspensión era necesaria hasta que no
cesara esta situación.
Sin embargo, encuentra esta Sala que la
circunstancia actual de la actora de ninguna forma se enmarca en el supuesto
consagrado en el literal b del artículo 4.3 del Manual Operativo; lo anterior
por cuanto la accionante no suministró información falsa y la suspensión de sus
derechos políticos de ninguna forma es una circunstancia crítica para la
liquidación y entrega de la transferencia, más cuando la actora fue beneficiada
con la libertad condicional, situación que le permite atender cabalmente con
los requerimientos del programa.
En consecuencia, no existe una razón de
peso para negar la entrega del subsidio y para mantener a la actora suspendida
del programa y, en cambio, la actuación de la entidad es contraria al derecho
al debido proceso, el cual supone que “(…)todas las autoridades judiciales y
administrativas, dentro del ámbito de sus competencias, deben ejercer sus
funciones con sujeción a los procedimientos previamente definidos en la ley,
respetando las formas propias de cada juicio, a fin de que los derechos e
intereses de los ciudadanos incursos en una relación jurídica cuenten con la
garantía de defensa necesaria ante posibles actuaciones arbitrarias o abusivas”[18].
Estudiando un caso similar al que aquí se
analiza esta Corporación en sentencia T-954 de 2014, manifestó lo siguiente,
“(…) la negativa por parte del DPS de girar los incentivos del
programa Más Familias en Acción, bajo el argumento de que la accionante tiene
una restricción en el ejercicio de sus derechos políticos ya que no cuenta con
el paz y salvo de extinción de la pena, desconoce que los subsidios van dirigidos
a las hijas de la accionante, las cuales son personas de especial protección
constitucional por ser desplazadas por la violencia, además de menores de edad.
Razón por la cual no existe justificación legal ni constitucional que permita
excluir a unas niñas que han tenido que soportar situaciones de desplazamiento
forzado y que han empezado a mejorar su condición de vida gracias a los
subsidios otorgados por el Estado, concretamente, por los beneficios que se
derivan del Programa Más Familias en Acción, debido a una circunstancia
atribuida a su madre.”
En aquella oportunidad, la Corte concluyó
que existía una vulneración al debido proceso administrativo, porque a la accionante se le
está excluyendo de un beneficio social con base en una causal que no estaba
prevista expresamente en el Programa Más Familias en Acción, así como una
vulneración al principio de legalidad, toda vez que a la actora se le estaba
imponiendo una sanción que no estaba relacionada con su situación judicial.
Al igual que en dicha oportunidad, debe esta Sala resaltar que la
suspensión de derechos políticos no implica la suspensión de las demás
funciones que cumple el documento de identidad y tampoco afecta el derecho que
le asiste a un individuo de ser beneficiarios de un subsidio otorgado por el
Estado[19]; en consecuencia, el DPS no puede
hacer extensiva la restricción del ejercicio de los derechos políticos de la
accionante al ejercicio de otros derechos fundamentales, toda vez que hacerlo
implicaría un desconocimiento al principio de legalidad y tipicidad de las
sanciones[20].
Esta circunstancia cobra mayor gravedad al constatar que los
subsidios negados como consecuencia de la suspensión, afectan directamente los
derechos de los tres hijos menores de edad de la accionante. Como fue relatado
en las consideraciones de esta sentencia, la finalidad de los subsidios
entregados en el marco del programa “Más Familias en Acción” es
garantizar a los hijos menores de edad de las familias beneficiadas, el acceso
a los servicios de salud y educación. En consecuencia, la decisión del DPS está
desconociendo tanto los derechos de la actora, como de sus tres menores hijos,
quienes, valga recordar, hacen parte de un grupo vulnerable de la población y
quienes, actualmente no cuentan con ingresos suficientes para garantizar el
acceso al sistema educativo de los niños, unas condiciones de vida adecuadas y
el pago de las obligaciones existentes en cabeza de la actora. Al respecto cabe
recordar el pronunciamiento realizado por esta Corporación en sentencia T-356
de 2002 con respecto a la importancia de estos subsidios,
“El subsidio se entrega a las personas pertenecientes a los
sectores más pobres de la población. En la medida que busca dar ayuda a los
niños cuyos padres no cuentan con los medios económicos suficientes para
satisfacer todas sus necesidades, se conecta con el derecho al mínimo vital que
es protegido tutelarmente”.
Por estas razones la Sala Segunda de Revisión considera que el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social no tiene fundamentos
legales ni constitucionales para haber decretado la suspensión de la entrega de
los incentivos a la señora Luz Elena Ospina Cárdenas. En consecuencia,
considera la Sala que dicha actuación constituye una vulneración al derecho al
debido proceso administrativo, en cuanto el Departamento no actuó conforme a
los procedimientos previamente definidos en la ley para la modificación de la
situación jurídica de la accionante, en este caso, respecto a su condición de
beneficiaria del incentivo educativo del programa “Más Familias en Acción”[21]. Así mismo, la decisión
vulnera los derechos de los hijos de la actora, quienes ven limitado su acceso
al derecho a la educación; por esta razón, se ordenará levantar la suspensión
decretada, entregar los incentivos dejados de percibir por la actora durante
este tiempo y continuar cancelando la prestación de forma oportuna sin oponer
requisitos no contemplados en la Constitución, la ley y los instrumentos que
regulan el programa “Más Familias en acción”.
III.
CONCLUSIÓN.
1.
Síntesis del caso. La
accionante era titular del incentivo educativo del programa “Más Familias en
Acción”; sin embargo, como consecuencia de la imposición de una
condena penal, derivada del delito de hurto, el Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social, decidió suspender la entrega del subsidio, alegando
la suspensión del ejercicio de derechos políticos, decretada por el juez penal,
como consecuencia de la pena privativa de la libertad. Al respecto manifestó la
entidad que esta circunstancia generaba una inconsistencia en la información de
la actora y que, adicionalmente, le impedía dar cabal cumplimiento de sus
obligaciones como beneficiaria del programa.
Estudiando el caso, la Sala encontró que no
le asistía razón al DPS, toda vez que actualmente la accionante se encuentra
beneficiada por el subrogado penal de libertad condicional, en virtud del cual puede
dar cumplimiento a las obligaciones que le asisten como titular del incentivo
educativo del programa. Así mismo, se recordó que la pena de suspensión del
ejercicio de los derechos políticos tiene unos límites determinados en la norma
que, en este caso no implican un impedimento para recibir subsidios estatales.
Finalmente resaltó la Sala que esta
situación no vulneraba únicamente los derechos de la accionante, sino que
repercutía directamente en el derecho a la educación de los menores, quienes se
estaban viendo afectados con la decisión de suspender la entrega del subsidio.
2. Decisión. Se concede la protección a los
derechos de la actora y sus hijos menores de edad, ordenando al Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social levantar la suspensión de la
accionante en el programa “Más Familias en Acción” y cancelar de forma
efectiva los incentivos dejados de percibir.
3. Razón de la decisión. Se vulneran los
derechos al debido proceso administrativo cuando, en desconocimiento de los
principios de legalidad y tipicidad, se aplican sanciones no previstas en las
normas o se extiende el alcance de penas debidamente delimitadas por el
legislador; conducta que se agrava cuando se materializa en el proceso
administrativo para el reconocimiento de subsidios entregados por el Estado a
los sujetos y grupos poblacionales en condiciones de vulnerabilidad.
IV.
DECISIÓN.
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR
la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito
de Manizales, del 19 de noviembre de 2014. En su lugar CONCEDER el amparo a los
derechos al debido proceso y mínimo vital de la señora Luz Elena Ospina
Cárdenas y el derecho a la educación de sus hijos, Estefanía Rodas Ospina,
Yuliana Marcela Rodas Ospina y Juan Sebastián Ospina Cárdenas.
SEGUNDO.- ORDENAR al Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social que en el término de cuarenta y ocho
(48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente providencia,
levante la suspensión de la actora del programa “Más Familias en Acción” y
cancele los incentivos educativos que no han sido entregados como consecuencia
de esta circunstancia.
TERCERO.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Acción de tutela presentada el cinco (05) de noviembre de 2014.
(Folio 5, cuaderno 2).
[2] Folio 16, cuaderno 2.
[3] Folios 20-25, cuaderno 2.
[4] En Auto del trece (13) de marzo de dos mil quince (2015) la Sala
de Selección Número Tres de la Corte Constitucional, dispuso la revisión de la
providencia en cuestión y procedió a su reparto.
[5] Constitución Política, Artículo 86 “toda persona tendrá acción de
tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre,
la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública”.
[6] De
conformidad con el Artículo 5º del Decreto 2591 de 1991, “La acción de tutela procede contra toda acción u
omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar
cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2o. de esta ley”. CP, art 86º; D 2591/91, art 1º.
[7] Artículo 170, Ley 1448 de 2011.
[8]Página Web del Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social de la Presidencia, Antecedentes de la entidad:
http://www.dps.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=3&conID=544&pagID=823
[9] Ley 1532 de 2012.
[10] Ley 1532 de 2012.
[11] Página Web del Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social de la Presidencia, Programa Más Familias en Acción:
http://www.dps.gov.co/Ingreso_Social/FamiliasenAccion.aspx.
[12] Ibídem.
[13]  Sentencia C-1338 de 2000.
[14] Ibídem.
[15] Sentencia C-393 de 2002.
[16] Sentencia C-370 de 2014.
[17]  Manual Operativo, Versión 2, Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social.
http://www.dps.gov.co/documentos/8122_Manual_operativo_programa_M%C3%A1s_Familias_en_Acci%C3%B3n.pdf
[18] Sentencia T-957 de 2011.
[19] Sentencia T-954 de 2014.
[20] Ibídem.
[21] “(…) esta Corporación ha sostenido en
forma categórica que el derecho al debido proceso administrativo se entiende
vulnerado cuando las autoridades públicas, en ejercicio de función
administrativa, no siguen estrictamente los actos y procedimientos establecidos
en la ley para la adopción de sus decisiones y, por esa vía, desconocen las
garantías reconocidas a los administrados.”. Sentencia T-957 de 2011.