C-179-97
Sentencia C-179/97
Sentencia
C-179/97
CAJA DE AUXILIOS
Y PRESTACIONES ASOCIACION COLOMBIANA DE AVIADORES CIVILES/CAXDAC-Responsabilidad directa en pensiones
Tratándose de las
pensiones, CAXDAC asumió una responsabilidad directa y que no es a este
respecto una simple entidad intermediaria, por ello, vale la pena repetir que
"CAXDAC al ser pagadora de la pensión actúa como verdadero patrono para
dicho efecto". No es predicable de Caxdac la condición de entidad
administradora de cuentas individuales.
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Aportes para
pago de prestaciones de aviadores civiles/CAXDAC-Aportes constituyen
contribución parafiscal
Los aportes
hechos por las empresas y destinados por Caxdac al pago de las prestaciones
correspondientes a los aviadores civiles, cuyo costo asumió la Caja en
sustitución de las compañías de aviación civil, actuando como verdadero
patrono; constituyen una contribución parafiscal. Merced a sus especiales
características, los aportes efectuados por las empresas civiles de aviación a
Caxdac, en los términos de la normatividad a la que se ha hecho referencia, son
ubicables dentro de esta categoría de las contribuciones parafiscales que, de
conformidad con la jurisprudencia de la Corte se encuentra a mitad de camino
entre las tasas y los impuestos, por cuanto siendo el fruto de la soberanía
fiscal del Estado son obligatorias y se imponen a un grupo, gremio o
colectividad que, con los recursos recaudados, satisface sus necesidades e
intereses. Los aportes que en esta ocasión se analizan reúnen todas las notas
propias de las contribuciones parafiscales, ya que el legislador gravó a
determinados sujetos, obligándolos a pagar en favor de un sector, en este caso
los aviadores civiles, recursos administrados por una entidad privada, como es
Caxdac.
FONDO DE RESERVAS
DE CAXDAC-Mayores
rendimientos para pensiones de empresas no aportantes
Los fondos
propios originados en el mayor rendimiento obtenido por el fondo de reservas, a
los que alude el parágrafo demandado para destinarlos al pago de pensiones
reconocidas de empresas no aportantes, son una porción de los rendimientos de
las sumas que las empresas pagaron a la Caja por concepto de aportes y, la
misma demandante apunta que su razón de ser estriba en la diferencia entre el
interés técnico destinado al fondo de prestaciones legales y la tasa interna de
inflación. Son esos mayores rendimientos sobre el interés técnico -que en
realidad no tienen como tope la tasa de inflación sino la utilidad que proviene
de una inversión concreta en un tiempo dado, según la dinámica de la economía-
los que, por virtud de la preceptiva demandada, están destinados al pago de las
pensiones reconocidas de empresas no aportantes y que, en consecuencia, no hay
lugar a confundirlos con los aportes realizados por las empresas. El manejo de
los aportes cancelados por las empresas a Caxdac no era el propio de cuentas
individuales, sino que tales contribuciones se llevaban a un fondo común
CAXDAC-Cobro de aportes para pensión
No sería justo ni
jurídico hacer recaer sobre el trabajador de una empresa de aviación civil que
se abstuvo de efectuar los pertinentes aportes las consecuencias de ese
incumplimiento, más aún cuando los trabajadores, con apoyo en su buena fe,
confiaron en que una vez reunidos los requisitos de ley accederían a la pensión
a cargo de Caxdac, que fue dotada de los instrumentos necesarios para lograr el
pago de los aportes. El hecho de que haya empresas que dejaron de cancelar la
obligación tributaria de la parafiscalidad se produjo por un comportamiento
omisivo de Caxdac, en su carácter de retenedora y administradora de unos
recursos públicos. Por lo tanto a ella le corresponde tomar las medidas
conducentes y oportunas para cobrar las acreencias y, con ese fin, tiene las
acciones legales pertinentes.
Referencia:
Expediente D-1436
Demanda de
inconstitucionalidad en contra del parágrafo único del artículo 3o. del decreto
1283 de 1994
Actora: Adriana
Zapata de Arbeláez
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C.,  abril  diez  (10) de mil novecientos noventa y siete (1997).
I. ANTECEDENTES
La ciudadana ADRIANA
ZAPATA DE ARBELAEZ, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, prevista
en la Constitución Política de 1991, presentó demanda de inexequibilidad en
contra del parágrafo único del artículo 3o. del decreto 1283 de 1994.
Admitida la demanda,
se fijó en lista el negocio para efectos de la intervención ciudadana y simultáneamente
se corrió traslado al despacho del señor Procurador General de la Nación,
quien, dentro de la oportunidad correspondiente, rindió el concepto de su
competencia. A la vez, el magistrado sustanciador dispuso comunicar la
iniciación del proceso al señor Presidente de la República, al Ministro de
Hacienda y Crédito Público y al Ministro de Trabajo y Seguridad Social.
Cumplidos como están
los trámites propios de esta clase de actuaciones, procede la Corte
Constitucional a decidir.
II.TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
La ciudadana
demandante reprodujo en el libelo demandatorio el texto de la preceptiva
acusada, cuyo tenor literal es el siguiente:
DECRETO NUMERO 1283 DE 1994
(junio 22)
por el cual se establece el régimen de la
Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana  de Aviadores
Civiles Caxdac
El Ministro de
Gobierno de la República de Colombia Delegatario de las funciones
presidenciales, en uso de las facultades constitucionales y legales, de
conformidad con el Decreto 1266 de 1994 y en especial de las facultades
extraordinarias que le confiere el numeral 4o. del artículo 139 de la ley 100
de 1993,
DECRETA:
(...)
"Artículo 3o.Régimen
de reservas para el régimen anterior. Las reservas de jubilación de Caxdac,
están destinadas al pago de obligaciones pensionales generadas antes de la
vigencia de este Decreto y las nuevas pensiones de jubilación que le
corresponde administrar dentro del régimen de transición.
Tales reservas
pensionales estarán conformadas así:
a) Por el actual
fondo de reservas constituido en Caxdac;
b) Por el monto de
las reservas por pagar de las empresas o empleadores a Caxdac, o déficit
actuarial, conforme a este Decreto;
c) Por las
cotizaciones a cargo de las empresas y/o empleadores y de los afiliados,
conforme a la Ley 100 de 1993, y
d) Por la totalidad
de los rendimientos que genere su inversión.
Parágrafo. Los
fondos propios de Caxdac, originados en el mayor rendimiento que hasta la fecha
obtuvo el fondo de reservas, se destinarán prioritariamente a cubrir el costo
de las pensiones reconocidas de empresas no aportantes". (Se resalta lo impugnado).
III.LA DEMANDA
La actora considera
que el parágrafo único del artículo 3o. del decreto 1283 de 1994, infringe los
artículos 150-10, 2, 13, 48, 53 y 58 de la Constitución Política.
La presunta
violación del artículo 150-10 superior consiste, según los términos de la
demanda, en que "al dar un destino prioritario a los fondos propios de
Caxdac para cubrir el costo de las pensiones reconocidas de empresas no
aportantes, el Ministro de Gobierno, Delegatario de funciones presidenciales se
extralimitó en el ejercicio de las facultades extraordinarias a él conferidas,
por virtud del numeral 4o. del artículo 139 de la Ley 100 de 1993...".
Se indica en el
libelo que las facultades extraordinarias fueron conferidas para que en el
término de 6 meses el Presidente de la República procediera a establecer la
manera como las Cajas, Fondos o entidades del sector privado que subsistan, con
posterioridad a la ley 100 de 1993, deben adaptarse a las disposiciones de
ésta.
Destaca la
demandante que el régimen pensional de los aviadores civiles "de tiempo
atrás fue objeto de regulaciones especiales", particularmente en lo
relativo a las condiciones para acceder a la pensión y a la entidad
administradora del régimen: Caxdac.
La ley 100 de 1993
creó un sistema de seguridad social integral  que se basa, entre otros
principios en el de unidad, por cuya virtud se explica el otorgamiento de
facultades extraordinarias, orientadas a lograr la armonización y el ajuste de
las políticas, instituciones y regímenes existentes.
Esas facultades se
refieren a la administración del régimen pensional de los aviadores civiles y
concretamente a la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana
de Aviadores Civiles, Caxdac, entidad que subsiste luego de la entrada en
vigencia de la ley 100 de 1993 y que, en consecuencia, debe ser adaptada, lo
cual supone, a juicio de la actora, "una relación directa con las
disposiciones de la ley 100 ya que esta última se constituyó para el caso en el
conjunto de temas ‘señalados por el Legislador’ como punto de referencia para
el ejercicio de facultades extraordinarias".
Señala la demandante
que la destinación de los fondos propios de Caxdac a la atención de pensiones
reconocidas de empresas no aportantes "debió tener un asidero en el
articulado de la ley 100 que permitiera al legislador extraordinario así
proceder. Mas en ninguna de sus disposiciones se encuentra fundamento para
haber dado destino prioritario a los mal llamados ‘fondos propios’ de Caxdac,
al pago de pensiones reconocidas de compañías de aviación no aportantes".
Se detiene luego la
ciudadana demandante en un extenso análisis acerca del origen y funcionamiento
de Caxdac, con el propósito de demostrar que:
-Caxdac es una
entidad de naturaleza privada, sin ánimo de lucro y creada por mandato legal
"a fin de asumir el pago de las prestaciones legales que normalmente
corresponderían a las empresas de aviación civil en favor de sus aviadores,
reservistas de segunda clase de la fuerza aérea. Para ello, la entidad
recibiría los aportes de las empresas de aviación, sobre la base de la
elaboración de los cálculos actuariales de cada piloto".
-Para el pago de las
prestaciones legales "en la práctica limitadas al reconocimiento y pago de
la pensión de jubilación, Caxdac contó con los recursos provenientes en
exclusividad de las empresas aportantes, en tanto que el régimen ordinario
establecía un sistema de aportes compartidos por las empresas y los
trabajadores".
-El monto de los
aportes de las empresas de aviación se establecía "sobre la base de
cálculos actuariales elaborados por Caxdac para cada aviador, soportados en los
informes recibidos de las empresas y con base en los criterios técnicos
indicados en el decreto 60 de 1993".
-"Las sumas
entregadas a Caxdac por las empresas debían ser abonadas a la reserva pensional
del aviador por el que se recibían y no a ninguna otra. Lo propio ocurría con
los aportes de los aviadores que ellos hicieran para el pago de prestaciones
extralegales". Así pues, "ni los recursos del fondo para prestaciones
legales, ni los de los fondos para prestaciones extralegales, ni los
rendimientos de los aportes para dichos fondos, fueran estos superiores o no al
interés técnico, podían tener destino diferente".
-La mayor parte de
los que la actora denomina "mal llamados fondos propios de Caxdac"
tiene su origen no en contribuciones voluntarias de los afiliados ni en aportes
de entidades públicas sino "en la diferencia entre los intereses que
Caxdac reconoció, hasta marzo de 1994 a las empresas aportantes y la tasa
interna de inflación", ya que aunque la Caja estaba obligada a abonar los
fondos propios a las reservas de los pilotos no lo hizo, propiciando una
situación inequitativa, pues los aportes hechos por las compañías de transporte
fuera de que no devengaron intereses reales perdieron poder adquisitivo, dado
que "la depreciación de la moneda fue durante el lapso analizado muy
superior a los rendimientos reconocidos por Caxdac a los aportes de las
empresas".
-Los fondos propios
de Caxdac "no son otra cosa que parte de los rendimientos de la sumas que
las empresas aportaron para el pago de las pensiones de jubilación de sus
empleados y que Caxdac elevó estatutariamente y sin ningún soporte legal, a la
categoría de patrimonio propio cuando, por su lado, la leyes que regulaban la
Caja la obligaban a abonar esas cuentas a las de cada aviador".
-Concluye la actora
que "son esas sumas las que ahora el decreto 1283 de 1994 tiene
inconstitucionalmente destinadas al pago prioritario de las pensiones de compañías
que nunca hicieron los aportes a que estaban obligadas", por ende, los
"fondos propios" son de propiedad de las empresas que efectuaron los
aportes y de los pilotos que han adquirido el derecho a recibir pensión, sobre
la base de que esas pensiones serán cubiertas con los aportes de sus
respectivos patronos.
-Los estatutos de
Caxdac definieron la destinación de los fondos para prestaciones legales y de
los fondos para prestaciones extralegales, mas no la correspondiente a los
fondos propios, lo cual no podía interpretarse "en el sentido de que
Caxdac dispusiera de determinadas sumas sin destino específico", pues de
las normas reguladoras de la Caja se desprende que "los fondos propios no
eran de propiedad de Caxdac y que al tener su origen en los frutos civiles de
los aportes "su destino no podía ser otro que abonar la deuda de las
aportantes y pagar las pensiones de los aviadores por quienes se recibieron los
aportes".
-No podía, entonces,
el legislador extraordinario, "sin desbordar la órbita de las precisas
facultades, dar a los ‘fondos propios’ la destinación que les dio" so
pretexto de "adaptar" la entidad a las prescripciones de la ley 100
de 1993, contrariando la destinación que por ley, "en sentido material ya
tenían, si dentro de las disposiciones de la ley 100 nada se contemplaba sobre
el particular".
-Puntualiza la
actora que, en los términos de la ley 100, ninguna norma permite "asignar
recursos de particulares a la función de garantizar o de pagar las pensiones de
otros particulares" y "al destinar los recursos de las empresas de
aviación que si aportaron, el legislador extraordinario puso a cargo de
aquellas obligaciones propias del Estado y, en consecuencia, legisló en un
sentido en el que carecía de facultades..."desconociendo que "los
recursos de las empresas particulares serían transferidos exclusivamente para
el beneficio de sus propios trabajadores". El parágrafo demandado favorece
"un acto en beneficio de terceros, a todas luces por fuera del propósito
especial que llevó al legislador a conceder la facultad".
Estima la demandante
que la preceptiva acusada también vulnera los artículos 48 y 53 de la
Constitución Política en la medida en que Caxdac cumple un servicio público
obligatorio e irrenunciable "cuyo pago oportuno está garantizado por el
Estado". Así las cosas, no podía el legislador garantizar el pago de las
pensiones de los aviadores al servicio de empresas no aportantes con los fondos
propios de Caxdac destinados al pago de las pensiones de aviadores vinculados a
empresas aportantes, al hacerlo, se apartó de la ley 100 de 1993 e impuso a los
particulares una carga que el Estado estaba llamado a asumir, afectando al
grupo de trabajadores de empresas aportantes quienes, por obra de la
disposición atacada, ven disminuidas sus cuentas individuales.
El parágrafo cuya
constitucionalidad se cuestiona quebranta, en criterio de la actora, el
artículo 2 de la Constitución Nacional que señala entre los fines del estado el
de "facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan
y en la vida económica...". Para la demandante es claro que a las
compañías aportantes les asiste el derecho a objetar la indebida utilización
de  los fondos propios y con su decisión el gobierno causó daño a las empresas
aportantes "que no podrán derivar todos los beneficios económicos posibles
del cumplimiento de su deber legal de aportar a Caxdac, pues ello forzosamente
se verá reflejado en un mayor déficit actuarial a su cargo".
Además, señala la
demandante, se vulnera el artículo 13 superior, puesto que se destruye el
balance en la relación que se estableció entre las compañías aportantes, Caxdac
y sus afiliados", colocados en situación de desventaja frente a las
compañías que dejaron de efectuar los aportes, al disminuirse el monto disponible
para proceder al pago de las pensiones que les corresponden.
También, a juicio de
la actora, se viola el artículo 58 de la Constitución Nacional, pues
"ninguno de los fondos estatutarios de Caxdac puede considerarse propio de
la entidad, toda vez que su utilización estaba preestablecida  en favor de
quienes tuviesen el derecho a reclamarlos vía el cobro de mesadas pensionales,
ora a través del reconocimiento y pago de beneficios extralegales".
En esas condiciones,
esos derechos de contenido patrimonial integran el concepto de propiedad
privada  y fueron conculcados por el legislador extraordinario al darles una
destinación distinta de la prevista, decisión que no constituye expropiación,
nacionalización, expolio o confiscación y que se revela contraria al artículo
58 que garantiza la propiedad privada y los derechos adquiridos con arreglo a
las leyes civiles, en tanto se afectó el patrimonio de las empresas que
efectivamente realizaron sus aportes a la Caja.
IV. INTERVENCION OFICIAL
En la oportunidad
que procede, el abogado LUIS FERNANDO ROMERO TOBON, actuando en condición de
apoderado del Ministro de Hacienda y Crédito Público, se presentó ante la Corte
Constitucional mediante escrito en el que manifestó el propósito de aclarar "ciertos
aspectos que se derivan de la revisión que la Corte Constitucional emprende en
este juicio".
En primer término,
el interviniente realiza un recuento acerca del régimen especial establecido
para sufragar las pensiones de los aviadores civiles y puntualiza que la
conformación de un nuevo sistema pensional, con base en la ley 100 de 1993,
implica el diseño de un régimen de transición.
Indica que Caxdac
hace parte de un sistema pensional para un sector especial de la población,
"administrado por entidades privadas (...), con beneficios particulares,
en síntesis, sin relación alguna, en términos de financiación, con el sistema
que podemos identificar como general".
Prosigue el
apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público explicando que merced a la
expedición de la ley 100 de 1993, se persigue integrar los diversos sistemas al
sistema general de pensiones, de modo que, a mediano plazo se constituya un
régimen común para la generalidad de la población.
Expresa el
interviniente que "al advertir la especial situación que cobija a los
aviadores, el tránsito legislativo y el particular evento que aquí nos convoca,
no debe hacerse a expensas de toda la población, pues ella tampoco se benefició
de los aportes de Caxdac ni sobre la base de otros fondos particulares ni con
los rendimientos de los mismos". Apunta que, en este orden de ideas, a la
Caja atañe garantizar y reconocer las pensiones a sus afiliados y si por alguna
circunstancia "su situación financiera lo impide la responsabilidad sobre
las mismas, como establecía el Código Sustantivo de Trabajo, radicaría en el
patrono".
Finalmente,
refiriéndose a las obligaciones del Estado, el interviniente considera que
"los recursos públicos están destinados a cumplir con aquello que la
Constitución y la ley les permite. De no ser así nos ubicamos en el postulado
del artículo 355 en donde la simple liberalidad gobernaría la asignación  de
recursos, con el agravante que una acreencia particular se tornaría en social
desvirtuando la prevalencia de lo público sobre lo particular...", con
notorio olvido de los postulados de la ley 100 que prevé la alternativa de
acudir al sistema subsidiado, en caso contrario, "no es posible que se
genere una garantía estatal frente a quienes en ningún momento han estado
vinculados al sistema general".
V.EL CONCEPTO FISCAL
El señor Procurador
General de la Nación rindió en término el concepto de su competencia y en él
solicita a la Corte declarar la exequibilidad del parágrafo único del artículo
3o. del decreto ley 1283 de 1994.
Estima el señor
Procurador que el gobierno, al hacer uso de las facultades extraordinarias, no
excedió el límite material trazado por la ley habilitante. En efecto, el
propósito que guió el otorgamiento de facultades es la adaptación de las
entidades que subsistan al régimen de seguridad social integral, y es evidente
que Caxdac es una entidad del sector privado que subsiste frente al nuevo
régimen de seguridad social y que el parágrafo impugnado pertenece al artículo
3o. del decreto 1283 de 1994, referente al régimen de reservas para el régimen
anterior.
Así pues, Caxdac,
está llamada a constituir dos clases de reservas, "unas para sufragar los
costos pensionales del personal vinculado a las empresas aportantes; y otras
para las pensiones reconocidas de los aviadores civiles pertenecientes a las
empresas no cotizantes, las cuales se conforman, básicamente, con el mayor
rendimiento obtenido por los fondos propios de Caxdac".
Este último aspecto,
a juicio del Jefe del Ministerio Público, consulta los principios que gobiernan
la seguridad social integral, plasmada en la Constitución Política como derecho
irrenunciable y, a la vez, como servicio público prestado por personas públicas
o privadas, cuyos recursos no podrán destinarse a fines diferentes; mandato
superior desarrollado por la ley 100 de 1993.
Dentro de las
garantías propias de la seguridad social la pensión ocupa lugar preponderante y
cuando el parágrafo cuestionado dispone la constitución de reservas para la
cancelación de pensiones del personal vinculado a empresas no aportantes, la
norma, lejos de desbordar el ámbito de las facultades "se enmarca
perfectamente en él, pues no es más que un trasunto de los principios de
eficiencia, solidaridad y universalidad  contenidos en éste, en la medida en
que no resulta justo privar de la pensión a aquellos aviadores  civiles
inscritos a las empresas no aportantes, por la incuria de las mismas frente a
Caxdac".
Según el señor
Procurador General de la Nación sostener que los fondos propios de Caxdac
pertenecen a los aportantes y no a esa entidad, es una posición que ignora el
propósito del legislador, patente en la ley 32 de 1961, que no es otro que el
de conformar con los recursos arbitrados un fondo común para asumir el pago de
las prestaciones sociales correspondientes a las empresas de aviación civil,
comprometidas a pagar, mensualmente, los aportes pertinentes, previos los
descuentos sobre los sueldos de los pilotos.
Asevera el señor
Procurador que desde su creación, Caxdac administra "un régimen especial
de reservas para el gremio de los aviadores civiles, de manera similar al del
Instituto de Seguros Sociales, donde no existe una cuenta de ahorro individual
por cada cotizante sino un fondo común integrado por todos los aportes
recaudados, el cual permite a la entidad garantizar el pago de las prestaciones
sociales -en especial las pensiones- de los aviadores civiles, circunstancia
que determina que dichos recursos adquieran una naturaleza comunitaria".
Advierte el
Ministerio Público que el parágrafo impugnado no conculca el derecho de
propiedad de las empresas cotizantes ni representa peligro para la estabilidad
financiera de la Caja, toda vez que el compromiso de cubrir las pensiones
reconocidas de empresas no aportantes afecta el rubro correspondiente al mayor
rendimiento del fondo de reservas, sin que sea válido predicar un
enriquecimiento injusto "por cuanto el artículo 8o. del decreto 1283 de
1994 le reconoce a Caxdac la acción de repetición".
El parágrafo atacado
evita que los trabajadores de empresas que omitieron efectuar los aportes a
Caxdac pierdan el derecho a la pensión de jubilación y queden en situación de
desventaja frente a los demás miembros del gremio y "de todas formas los
recursos a los que se refiere el parágrafo enjuiciado, se destinan para el
objeto social de Caxdac, cual es la seguridad social de los aviadores
civiles", en cumplimiento del artículo 48 superior.
VI.CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La
competencia.
Tiene competencia la
Corte Constitucional para conocer de la presente demanda, al tenor de lo
dispuesto en el artículo 241-5 de la Constitución Política, ya que la
preceptiva acusada hace parte de un decreto con fuerza de ley.
Segunda. Las
facultades extraordinarias y su ejercicio
Debe recordarse, en
primer término, que en el artículo 139 de la ley 100 de 1993, "por la cual
se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras
disposiciones", se revistió al señor Presidente de la República "de
precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses",
contados a partir de las publicación de esa ley, entre otros asuntos, para:
"4.
Establecer la manera como las Cajas, Fondos o entidades del sector privado que
subsistan deben adaptarse a las disposiciones contenidas en la presente ley,
señalando las funciones adicionales a la Superintendencia Bancaria, y a la de
Salud, a fin de que dichas entidades adapten sus estatutos y reglas de
funcionamiento".
La ley 100 de 1993
fue publicada en el Diario Oficial No. 41.148 del 23 de diciembre de 1993 y con
base en las facultades extraordinarias conferidas, el entonces Ministro de
Gobierno, delegatario de funciones presidenciales, expidió el decreto 1283 de
1994, fechado el 22 de junio, decreto del que hace parte la preceptiva acusada
y que, por el aspecto formal no contradice la Constitución, si se tiene en
cuenta que se expidió dentro del término previsto.
Tercera. Los
límites materiales.
La ciudadana
demandante considera que el gobierno, al expedir  el parágrafo único del
artículo 3o. del decreto 1283 de 1991, excedió el límite material de las
facultades extraordinarias conferidas en la medida en que, careciendo de
habilitación para ello, comprometió los fondos propios de Caxdac,
"originados en el mayor rendimiento que hasta la fecha obtuvo el fondo de
reservas" a cubrir, de manera prioritaria, el costo de las pensiones reconocidas
de empresas que no cancelaron los aportes que, con el objetivo de sufragar esas
prestaciones, por ley tenían que hacer, siendo que esos "mal llamados
fondos propios" no le pertenecen a la Caja de Auxilios y Prestaciones de
la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (CAXDAC) sino a las empresas que
efectivamente realizaron los aportes a los que estaban obligadas y, por esa
vía, a los aviadores vinculados a ellas. A juicio de la actora, la tarea de
adaptación que se confió al Gobierno no podía traspasar el marco brevemente
descrito.
Estima la Corte que,
para adoptar la decisión que corresponda dentro del presente juicio de
inconstitucionalidad, resulta indispensable aludir, someramente, a la
regulación del régimen pensional de los aviadores civiles anterior a la ley 100
de 1993, así como al régimen de los aportes hechos por las empresas y, en
tercer lugar, a los "fondos propios de Caxdac, originados en el mayor
rendimiento que hasta la fecha obtuvo el fondo de reservas" que, importa
precisarlo de una vez, son diferentes de los aportes pagados por las empresas.
1. El régimen
pensional de los aviadores civiles anterior a la ley 100 de 1993.
Es pertinente anotar
que el mencionado régimen pensional se hallaba establecido en el Código
Sustantivo del Trabajo dentro del capítulo referente a las prestaciones
patronales especiales, y, en particular en los artículos 269 y 270 de esa
codificación que reconocían en favor de los aviadores de empresas comerciales
el derecho a disfrutar de la pensión de jubilación luego de haber cumplido, en
forma continua o discontinua, 20 años de trabajo al servicio de una misma
empresa, con independencia de la edad.
La Caja de Auxilios
y Prestaciones Sociales de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles,
CAXDAC, tiene su origen en el decreto legislativo 1015 de 3 de mayo de 1956 y,
según  lo puso de presente la actora en su libelo, fue concebida como una
entidad de carácter privado, sin ánimo de lucro, orientada a procurar el
mejoramiento económico, cultural y técnico de los aviadores civiles, objetivo
para el cual podía recibir el auxilio que el gobierno nacional le dispensara,
en la forma y cuando lo estimara conveniente.
Entre las funciones
asignadas a la Caja es importante destacar la relativa a la asunción del pago
de las prestaciones sociales que por ley le corresponden a los aviadores
civiles, prestaciones que dejarían de estar a cargo de las empresas de aviación
civil una vez Caxdac las asumiera, de conformidad con sus reglamentos y con las
normas dictadas por el gobierno, tratándose de ese específico aspecto.
Las empresas de
aviación civil, a cuyo servicio laboraran los miembros del escalafón de reserva
de la Fuerza Aérea, estaban llamadas a pagarle a la Caja los aportes destinados
a cancelar esas prestaciones, teniendo en cuenta, con esa finalidad, la cuantía
y las condiciones determinadas por el Gobierno Nacional sobre la base de los
estudios actuariales presentados por Caxdac.
La ley 32 de 1961
ratificó la regulación precedente e indicó que "los patronos o empresas de
aviación civil que cubran los aportes fijados por el Gobierno, quedan exentas
de pagar a los aviadores y navegantes civiles la pensión de jubilación
establecida en el Código Sustantivo de Trabajo, y su abono lo asume la Caja de
Auxilios y Prestaciones de ACDAC"(Asociación Colombiana de Aviadores
Civiles).
Por su parte, el
decreto 60 de 1973, reglamentario de la ley 32 de 1961, se ocupó de regular
diversos temas relativos a la cancelación de las prestaciones sociales reconocidas
a los afiliados a Caxdac, entre los que merecen mencionarse los requisitos para
acceder a la pensión de jubilación, los recursos para sufragar las distintas
prestaciones, la manera como el gobierno debe proceder a determinar los aportes
que atañen a las empresas, la elaboración de los cálculos actuariales que
sirven de sustento para el establecimiento del monto de los aportes, etc.
Es de interés, traer
a colación, los criterios de la Sala de Casación Laboral de la honorable Corte
Suprema de Justicia que, al abordar el tema bajo estudio, sostuvo:
"Pero desde
la promulgación de la ley (32 de 1961) ACDAC asumió el pago de la pensión de
jubilación establecida en el Código Sustantivo del Trabajo, es decir que por su
mismo ministerio, se operó la cesión de deudas laborales y, desde el 4 de julio
de 1961, la correspondiente a la pensión de jubilación, para exonerar a los
patronos y compañías de aviación civil de tal prestación. Lo que se traduce en
que (ACDAC) entró a ocupar el lugar de la empleadora o empleadoras en el
vínculo obligatorio que ataba al demandante con el patrono, respecto al pago de
la pensión de jubilación.
"Efectivamente,
la ley 32 de 1961 consagra la cesión de deudas ‘al paso que la cesión de
créditos y el pago con subrogación producen la transferencia del derecho
crediticio del acreedor cedente o satisfecho al cesionario o al solvens
subrogado, respectivamente, la traslación de deudas por acto entre vivos
consiste, de admitirse en que el deudor pueda mediante una convención en que
participe o no el acreedor, liberarse de su deuda trasladándola a un tercero
que venga a ocupar su lugar’.
"Se trata,
entonces, de la entronización a nuestro ordenamiento jurídico de nuevos
criterios modificativos del principio de la personalidad del vínculo obligatorio
por el que precisamente se rechazaba la cesión de deudas. Caro principio al
derecho occidental latino ceñido a la tradición romana que así había proscrito,
por principio, la cesión de deudas para conservar solamente el procedimiento de
la delegación novatoria con el consentimiento del acreedor, y con la
consiguiente liberación del deudor primitivo. Pero es lo cierto que la ley
permite la cesión de deudas en el asunto de que se ocupa la Corte. Y, así se
tiene que no incurrió en equivocación el Tribunal cuando consideró que ‘al
sustituir CAXDAC a las empresas aportantes en el pago de las prestaciones a su
cargo, también debe correr con las consecuencias indemnizatorias que conlleva
el no pago o la mora en el pago de tales prestaciones’.
" ‘...Por
cuanto CAXDAC al ser pagadora de la pensión actúa como verdadero patrono para
dicho efecto...’, es decir, agrega la Sala, ocupa su lugar por ministerio de la
ley 32 de 1961 en el pago de las obligaciones principales y consecuenciales del
incumplimiento de las primeras, pues no hay razón de orden legal para
excluirlas sobre todo cuando expresamente exonera de manera total al patrono.
Y de no ser así, resultaría inaplicable el artículo 8o. de la ley 10 de 1972,
ya que exonerado el patrono y quien ocupa su lugar, no habría sujeto obligado
al cumplimiento de la obligación ni de la sanción establecida en la norma, por
la falta de cumplimiento, lo cual rompería el orden jurídico, con leyes
vigentes pero inaplicables" (Negrillas fuera del texto).[1]
Así pues, resulta
claro que la Caja de  Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de
Aviadores Civiles -CAXDAC- es una de las entidades subsistentes que deben ser
adaptadas al nuevo régimen de seguridad social integral que introdujo la ley
100 de 1993 y que a ella se dirige la preceptiva acusada que busca, justamente,
perfilar un régimen de transición, del que la mencionada Caja es entidad
administradora, hacia el sistema general de pensiones plasmado en la mencionada
ley 100 y orientado, de acuerdo con sus disposiciones, a cobijar, en el futuro,
a la generalidad de la población.
2. El régimen de
los aportes realizados por las empresas de aviación civil a Caxdac y el manejo
de esos aportes.
Estima la actora que
el manejo de los aportes hechos por las empresas de aviación civil a Caxdac
para el pago de las prestaciones y, especialmente, de la pensión de jubilación,
era el propio de cuentas individuales, a punto tal que "adquirido por el
aviador el derecho a la pensión y ejercido el mismo, los recursos para el pago
de su pensión debían ser tomados de su reserva, sólo si esta se encontraba
amortizada en un 100%", pues "las sumas entregadas a Caxdac por las
empresas debían ser abonadas a la reserva pensional del aviador por el que se
recibían y no a ninguna otra".
La Corte no comparte
los anteriores planteamientos y, por el contrario, considera que el examen de
los antecedentes normativos y de la manera como operó con base en esa
normatividad la recepción y el manejo de los aportes que las empresas civiles
de aviación hacían a Caxdac, conduce a conclusiones diferentes de las que
defiende la actora en su demanda.
En efecto, la
jurisprudencia emanada de la Sala de Casación Laboral de la h. Corte Suprema de
Justicia, citada dentro de esta providencia, permite afirmar que, tratándose de
las pensiones, CAXDAC asumió una responsabilidad directa y que no es a este respecto
una simple entidad intermediaria, por ello, vale la pena repetir que
"CAXDAC al ser pagadora de la pensión actúa como verdadero patrono para
dicho efecto".
De ahí que la Corte
Suprema haya puntualizado lo siguiente:
"El artículo
2o. de la Ley 32 de 1961 dispone que la Caja ‘irá asumiendo el pago de las
prestaciones sociales’ de los afiliados ‘de acuerdo con sus propios reglamentos
y con las normas especiales que al efecto fije el gobierno’. Consecuentemente,
el artículo 3o. ibídem establece que las empresas de aviación ‘que
cubran los aportes fijados por el Gobierno quedan exentas de pagar la pensión
de jubilación establecida por el CST.’.
"Se trata
por tanto de una entidad de seguridad social que tiene por objeto propio asumir
el pago de prestaciones, para lo cual debe formar necesariamente un fondo
común, según el principio de la solidaridad, y en el cual las
compensaciones ocurren de modo automático, ante la absoluta imposibilidad de
determinar con absoluta precisión los ingresos y los egresos futuros. No se
trata pues de una simple entidad pagadora que lleva cuentas corrientes
individuales (de hacerlo debería reconocer intereses), como lo sostiene el
censor. No debe olvidarse que dentro de los mecanismos de previsión o de seguridad
social, incluso el llamado de capitalización individual, se requiere una gran
acumulación de capital en un fondo común o fondo de reserva. Incluso el sistema
llamado de ‘nómina de salarios’, que al parecer aplica la demandada, no implica
una contabilización separada para cada trabajador afiliado, como lo sugiere el
casacionista (ver la Seguridad Social -OIT, págs. 151,159 y 179).
"El examen
de los estatutos de la Caja confirma plenamente lo ya anotado. En efecto, la
entidad cuenta con un patrimonio propio formado con el aporte de sus afiliados
y con los aportes que fije el Gobierno a cargo de las empresas de aviación
(folio 59). La Caja está lógicamente autorizada para celebrar las operaciones
necesarias para precautelar su patrimonio y para que el fondo social o de
reservas sea rentable (folio 61), etc.
"De otra
parte, consecuentemente con lo anterior se estipula con toda claridad en los
citados estatutos que ‘la Caja toma a su cargo las pensiones de
jubilación de acuerdo con las condiciones exigidas por el CST, correspondientes
a los aviadores civiles (folios 106, 128). Así mismo, entre los derechos de los
socios, está el de ‘obtener de la Caja el pago de todas o de una cualquiera de
las prestaciones sociales que por ley le correspondan, siempre y cuando la Caja
haya asumido la respectiva prestación y que el socio reúna las condiciones
legales y estatutarias para recibirlas’(folio 142)"(Negrillas fuera del texto).[2]
Así las cosas, no es
predicable de Caxdac la condición de entidad administradora de cuentas
individuales en la forma en que aparece plasmado en el artículo 59 y siguientes
de la ley 100 de 1993.
La Corporación
comparte los argumentos vertidos por el señor Procurador general de la Nación
en su concepto, en el sentido de que "desde el momento de su creación
Caxdac, entró a administrar un régimen especial de reservas para el gremio de
los aviadores civiles, de manera similar al del Instituto de Seguros Sociales,
donde no existe una cuenta de ahorro individual por cada cotizante sino un
fondo común integrado por todos los aportes recaudados, el cual permite a la
entidad garantizar el pago de las prestaciones sociales  -en especial las
pensiones- de los aviadores civiles, circunstancia que determina que dichos recursos
adquieran una naturaleza comunitaria".
Adicionalmente, es
oportuno precisar que los aportes hechos por las empresas y destinados por
Caxdac al pago de las prestaciones correspondientes a los aviadores civiles,
cuyo costo, según lo anotado, asumió la Caja en sustitución de las compañías de
aviación civil, actuando para esos efectos, de conformidad con la
jurisprudencia citada, como verdadero patrono; constituyen una contribución
parafiscal que durante el régimen constitucional anterior al Estatuto Fundamental
que hoy rige, tenía su fundamento en el artículo 16 de la Carta Política de
1886, de acuerdo con cuyas voces las autoridades de la República estaban
instituidas para "asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del
Estado y de los particulares".
Es sabido que la
Constitución Política de 1991, en su artículo 338, introdujo de manera expresa
el concepto de parafiscalidad; empero, esta Corporación, recientemente puso de
presente que la mentada noción "había sido aceptada por la doctrina y la
jurisprudencia colombiana antes de su consagración en la Carta Política
actualmente vigente, pues la misma Corte Suprema de Justicia, en 1977, calificó
las contribuciones especiales como recursos parafiscales, aceptó su existencia
por fuera del presupuesto nacional y reconoció que se trataba de recursos con
una afectación especial"[3]
Tenía soporte,
entonces, en el régimen anterior este tipo de contribuciones y bajo el imperio
de la Carta de 1991, no cabe duda acerca de que los fondos de pensiones, los
organismos oficiales que tienen como función el reconocimiento y pago de
pensiones y las E.P.S., públicas y privadas, que reciben cuotas de las empresas
y de los trabajadores, administran recursos parafiscales. Por lo tanto, en
ningún caso, esos fondos pueden ser afectados a fines distintos de los
previstos en el ordenamiento jurídico y su manejo debe realizarse teniendo en
cuenta la especificidad de su función.
Merced a sus
especiales características, los aportes efectuados por las empresas civiles de
aviación a Caxdac, en los términos de la normatividad a la que se ha hecho
referencia, son ubicables dentro de esta categoría de las contribuciones
parafiscales que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte se encuentra
a mitad de camino entre las tasas y los impuestos, por cuanto siendo el fruto
de la soberanía fiscal del Estado son obligatorias y se imponen a un grupo,
gremio o colectividad que, con los recursos recaudados, satisface sus
necesidades e intereses.
También ha
puntualizado la jurisprudencia constitucional que las contribuciones
parafiscales "se pueden imponer a favor de entes públicos, semipúblicos o
privados que ejerzan actividades de interés general" y que los recursos
obtenidos "pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos
como por personas de derecho privado", fuera de lo cual, "no entran a
engrosar las arcas del presupuesto nacional".[4]
Así las cosas, los
aportes que en esta ocasión se analizan reúnen todas las notas propias de las
contribuciones parafiscales, ya que el legislador gravó a determinados sujetos,
obligándolos a pagar en favor de un sector, en este caso los aviadores civiles,
recursos administrados por una entidad privada, como es Caxdac.
Ya desde la ley 32
de 1961 quedó en claro que las empresas nacionales que tuvieran a su servicio
miembros del Escalafón de Reserva de 2a. clase de la Fuerza Aérea,
contribuirían con sus aportes a la financiación de la Caja de Auxilios y
Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles "en la
cuantía y con las condiciones que determine el Gobierno, previos los estudios
actuariales que la entidad beneficiaria le presente" (art. 1),
encargándose, entonces, la mencionada Caja, "entidad con personería
jurídica y sin ánimo de lucro", de asumir el pago "de las
prestaciones sociales que correspondan a las empresas nacionales de aviación
civil, de acuerdo con sus propios reglamentos y con las normas especiales que
al efecto fije el gobierno"(art. 2).
Resta anotar, de
conformidad con los elementos que surgen de lo expuesto, que los aportes que
las empresas de aviación debían cancelar a Caxdac obedecen a la configuración
que de las contribuciones parafiscales hizo la Corte Suprema de Justicia antes
de la vigencia de la Carta Política de 1991 y así mismo, encajan dentro de la
caracterización realizada por esta Corte, a propósito del artículo 338
superior.
3. Los fondos
propios de Caxdac originados en el mayor rendimiento obtenido por el fondo de
reservas.
Dilucidado el
aspecto precedente que es, sin duda, importante, conviene establecer cuáles son
los fondos propios de Caxdac originados en el mayor rendimiento obtenido por el
Fondo de Reservas y destinados, por virtud del parágrafo cuya
constitucionalidad se controvierte, a sufragar el costo de las pensiones
reconocidas de empresas no aportantes, fondos propios que no pueden confundirse
con los aportes de las empresas a los que se acaba de aludir y que, en criterio
de la actora no pertenecen a la Caja de Auxilios y Prestaciones de la
Asociación Colombiana de Aviadores sino a las empresas que efectivamente
hicieron los aportes y, por ende, a los aviadores vinculados a esas empresas.
Al respecto, es
oportuno remitirse al artículo 38 de los estatutos de Caxdac, aprobados por el
Ministerio de Justicia mediante resolución No. 2552 del 3 de junio de 1975,
artículo de cuyo contenido se desprende que el fondo social de la Caja estaría
integrado por  fondos para prestaciones extralegales, fondos para prestaciones
legales y por fondos propios.
Para el caso, es de
mérito anotar que los fondos para prestaciones legales se formaban con los
aportes de las empresas y con sus frutos civiles y naturales que fueron
destinados al pago de las prestaciones que estaban a cargo de las empresas
aportantes y que Caxdac había asumido.
Dispuso también el
artículo 38 de los referidos estatutos que "se entiende para este efecto
como fruto civil de los aportes de las empresas, el interés técnico definido
por el ordinal  del artículo 14 del decreto 60 de 1973", norma que
estableció que "el interés técnico será el interés bancario corriente que
haya regido según certificación de la Superintendencia Bancaria" y que
luego fue modificada por el artículo 1o. del Decreto 1947 de 1986 que fijó el
interés técnico para la elaboración de los cálculos actuariales en el 18%.
Por su parte, los
llamados fondos propios de Caxdac se nutrían de las cuotas de ingreso de los
socios y de las fijadas a los socios en retiro, de los auxilios y donaciones de
entidades públicas y privadas, de los aportes pagados por las empresas o los
socios "que por razones legales o estatutarias no hubieren tenido
utilización" y de "los rendimientos superiores al interés técnico
sobre los aportes de las empresas y de los socios...".
Así pues, los frutos
civiles de los aportes de las empresas quedaron limitados al interés utilizado
para la elaboración de los cálculos actuariales y cualquier suma que se
percibiera por encima de ese interés técnico pasaba a engrosar los llamados
"fondos propios de Caxdac".
Resulta claro que
los fondos propios originados en el mayor rendimiento obtenido por el fondo de
reservas, a los que alude el parágrafo demandado para destinarlos al pago de
pensiones reconocidas de empresas no aportantes, son una porción de los
rendimientos de las sumas que las empresas pagaron a la Caja por concepto de
aportes y, la misma demandante apunta que su razón de ser estriba en la
diferencia entre el interés técnico destinado al fondo de prestaciones legales
y la tasa interna de inflación.
Quiere la Corte,
enfatizar, a manera de conclusión, que son esos mayores rendimientos sobre el
interés técnico -que en realidad no tienen como tope la tasa de inflación sino
la utilidad que proviene de una inversión concreta en un tiempo dado, según la
dinámica de la economía- los que, por virtud de la preceptiva demandada, están
destinados al pago de las pensiones reconocidas de empresas no aportantes y
que, en consecuencia, no hay lugar a confundirlos con los aportes realizados
por las empresas.
Ahora bien, la
actora, partiendo del desvirtuado supuesto de que las sumas entregadas por las
empresas de aviación a Caxdac, por concepto de aportes, se manejaban como
cuentas individuales, debiendo, por tanto "ser abonadas a la reserva
pensional del aviador por el que se recibían y no a ninguna otra";
sostiene que los aviadores vinculados a empresas no aportantes carecen del
derecho a obtener el pago de su pensión de jubilación con cargo a los fondos
propios de Caxdac, originados en el mayor rendimiento obtenido por el fondo de
reservas, recursos estos que cree, pertenecen a las empresas que cumplieron con
el pago de los aportes y a los aviadores vinculados a ellas, porque, se repite,
en criterio de la demandante, al ser manejados los aportes como cuentas
individuales, sus rendimientos no pueden recibir tratamiento diverso y
pertenecen a las empresas realmente aportantes y en particular a sus aviadores,
"que han adquirido el derecho a recibir pensión".
La Corte se aparta
de los planteamientos expuestos por la actora, pues, de acuerdo con lo más
arriba señalado, el manejo de los aportes cancelados por las empresas a Caxdac
no era el propio de cuentas individuales, sino que tales contribuciones se
llevaban a un fondo común, de modo que ante la inexistencia de cuentas
individuales carece de todo fundamento la afirmación según la cual los fondos
propios de Caxdac, originados en el mayor rendimiento obtenido por el Fondo de
Reservas, deben ser considerados, en cuanto parte de los rendimientos generados
por los aportes, como propiedad de las empresas que cumplieron con los aportes
y de los pilotos que a tales empresas estuvieron vinculados. Otorgarles esa
naturaleza implicaría desconocer, sin soporte jurídico atendible, las bases
mismas del sistema, explicadas con anterioridad.
Queda así
desvirtuado el supuesto carácter de exclusivas propietarias de los aportes y,
de todos sus rendimientos que, según la demandante, tendrían las empresas
aportantes y también queda demostrada la inexistencia de cuentas individuales
por cada uno de los aviadores para el manejo de esos recursos, pilares sobre
los que la actora edificó la pretendida violación consistente en haberle dado
el gobierno a los fondos propios de Caxdac una destinación indebida,
dedicándolos a cubrir el costo de pensiones reconocidas a aviadores de empresas
no aportantes.
Es evidente,
entonces, que el Gobierno, al hacer uso de las facultades extraordinarias
conferidas por el artículo 139-4 de la ley 100 de 1993, no comprometió sumas
pertenecientes a particulares "a la función de garantizar o de pagar las
pensiones de otros particulares"; todo lo contrario, al asignar los
denominados fondos propios de Caxdax, originados en los mayores rendimientos
obtenidos por el fondo de reservas, al pago de las pensiones reconocidas de
empresas no aportantes, el Gobierno actuó dentro de los objetivos para los que
la Caja fue creada.
Como más adelante se
puntualizará, la distinción entre los aviadores vinculados a empresas
aportantes y los vinculados a empresas no aportantes, encaminada a negar a
estos últimos el derecho a acceder a la pensión de jubilación con cargo a los
mayores rendimientos obtenidos por el fondo de reservas, se revela arbitraria,
pues es lo cierto que en ambos eventos los beneficiarios deben acreditar los
requisitos de ley, es decir, se encuentran ante una misma situación y que negar
esa legítima prerrogativa a un grupo de trabajadores haría nugatoria la
especial protección que al trabajo brinda la Carta Política y entrañaría,
además, un injustificado recorte al derecho a la seguridad social y una
indudable violación del principio de igualdad, derivada de la pérdida de un
derecho por causa no imputable al operario, abocado a resignarse a la fatalidad
ya que, de acuerdo con lo señalado por la Sala de Casación Laboral de la h.
Corte Suprema de Justicia, exonerado el patrono y quien ocupa su lugar, esto es
Caxdac, "no habría sujeto obligado al cumplimiento de la obligación",
fuera de lo cual, en contra de lo que piensa la actora, no hay título para
exigir que sea el Estado el llamado a asumirla.
De otra parte, no
debe perderse de vista que las facultades extraordinarias fueron conferidas
para adaptar a las entidades del sector privado que pagaban pensiones a los
dictados de la ley 100 de 1993, en materia de seguridad social, y que, según la
norma habilitante, dichas entidades deben adaptar "sus estatutos y
reglas de funcionamiento", lo que, en palabras de la Corte, se traduce
en la reorganización de "sus estructuras de acuerdo con lo previsto en la
ley, con el fin de que haya la coherencia y la unidad necesarias en la
administración de los recursos que conforman el sistema de
pensiones".[5]
El régimen de
reservas para el régimen anterior, previsto en el artículo 3o. del decreto 1283
de 1994, del que hace parte el parágrafo cuestionado, implica para Caxdac la
constitución de sendas reservas destinadas al pago de las obligaciones
pensionales reconocidas a aviadores de empresas aportantes y a aviadores de las
empresas que no cumplieron con el régimen de cotizaciones a la Caja, respectivamente.
Así las cosas,
obligada conclusión de lo hasta aquí expuesto es la de que el Gobierno se ciñó
estrictamente a los términos de la habilitación sin desbordar sus límites,
razón por la cual se impone desestimar el cargo formulado.
Cuarta. Análisis
de otros cargos planteados en la demanda.
Estima la demandante
que el parágrafo impugnado desconoce los artículos 48 y 53 de la Constitución.
La Corte considera que lejos de contrariar los contenidos del derecho a la
seguridad social y al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones
legales, la preceptiva acusada contribuye a realizarlos.
En abundante
jurisprudencia la Corte Constitucional se ha referido al derecho a acceder a
las pensiones legales, que se inscribe en el más amplio contexto de la
seguridad social, como trasunto del trabajo, valor fundante de la organización
política, ya que, en palabras de la Corporación "nace y se consolida
ligado a una relación laboral, en cuyo desarrollo la persona cumplió los
requisitos de modo, tiempo de cotización y edad a los cuales condicionó su
nacimiento", constituyendo en la práctica una especie de "salario
diferido".
De otra parte, la
Corte Constitucional al aludir a los principios que orientan la prestación del
servicio público de seguridad social apuntó:
"El servicio
público se prestará, por mandato superior, con sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación,
que definirá, como en efecto lo hace, la ley. EFICIENCIA, es la mejor utilización
social y económica de los recursos administrativos, técnicos y financieros
disponibles para que los beneficios a que da derecho la seguridad social sean
prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente. UNIVERSALIDAD, es la
garantía de la protección para todas  las personas, sin ninguna discriminación,
en todas las etapas de la  vida.  SOLIDARIDAD, es la práctica de la mutua ayuda
entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones  y
las comunidades bajo el principio de protección del más fuerte hacia el más
débil; es deber del Estado garantizar la solidaridad en el régimen  de
seguridad social mediante su participación, control y dirección del mismo; los
recursos provenientes del erario público en el sistema de seguridad se
aplicarán siempre a los grupos de población más vulnerables. INTEGRALIDAD. Es
la cobertura de todas las contingencias que afectan la salud, la capacidad
económica y en general las condiciones de vida de toda la población.  Para
este  efecto cada quien contribuye según su capacidad y recibe lo necesario
para atender sus contingencias; UNIDAD, es la articulación de políticas,
instituciones, regímenes, procedimientos y prestaciones para alcanzar los fines
de la seguridad social; PARTICIPACION, es la intervención de la comunidad a
través  de los beneficios de la seguridad social en la organización, control,
gestión y fiscalización de las instituciones y del sistema en su conjunto.
Estos conceptos, sumados al de la progresividad que retoma el legislador
en la ley que  se revisa, aportan una mejor comprensión de los alcances que de
los mismos se fija en las disposiciones de la Carta sobre seguridad
social".[6]
En armonía con los
postulados expuestos, la jurisprudencia de la Corte Constitucional relativa a
la acción de tutela de los derechos fundamentales, ha sido enfática en sostener
que los conflictos suscitados entre las empresas que no realizan los aportes de
ley al sistema de seguridad social y las entidades encargadas de prestar ese
servicio no tienen por qué afectar al trabajador que requiera la prestación de
los mismos o que aspire al reconocimiento y pago de pensiones, toda vez que
para lograr la cancelación de los aportes se cuenta con las acciones de ley.
Esos criterios
jurisprudenciales son aplicables al examen de constitucionalidad que ahora
realiza la Corporación. No sería justo ni jurídico hacer recaer sobre el
trabajador de una empresa de aviación civil que se abstuvo de efectuar los
pertinentes aportes las consecuencias de ese incumplimiento, más aún cuando los
trabajadores, con apoyo en su buena fe, confiaron en que una vez reunidos los
requisitos de ley accederían a la pensión a cargo de Caxdac.
Fuera de lo
anterior, es necesario poner de presente que Caxdac fue dotada de los
instrumentos necesarios para lograr el pago de los aportes, Así surge, por
ejemplo, del artículo 8o. del decreto 1283 de 1994 que preceptúa que "en
caso de incumplimiento de la empresa, Caxdac podrá repetir contra ella por el
valor de las pensiones reconocidas y pagadas". El hecho de que haya
empresas que dejaron de cancelar la obligación tributaria de la parafiscalidad
se produjo por un comportamiento omisivo de Caxdac, en su carácter de
retenedora y administradora de unos recursos públicos. Por lo tanto a ella le
corresponde tomar las medidas conducentes y oportunas para cobrar las
acreencias y, con ese fin, tiene las acciones legales pertinentes.
Avalar los
argumentos de la actora implicaría aceptar que la no utilización o el uso
tardío de los remedios judiciales en contra de las empresas deudoras le sirve
de excusa a Caxdac y, además, desconocer que el parágrafo cuestionado
contribuye a realizar los principios que guían la prestación del servicio
público de seguridad social, y en especial los de universalidad, solidaridad y
unidad.
Estima la actora que
el parágrafo demandado introduce una desigualdad en la medida en que "puso
a las compañías aportantes en situación de desventaja económica frente a las
compañías que no cotizaron ni acrecentaron el patrimonio de Caxdac", pues
se disminuye el rubro del que dispone la Caja para el pago de las pensiones de
las compañías que aportaron.
Esta Corporación
considera que la preceptiva acusada propicia la igualdad entre los trabajadores
de empresas civiles de aviación a quienes se les haya reconocido el derecho al
pago de la pensión de jubilación y que, por el contrario, es la interpretación
de la demandante la que conduciría a configurar una discriminación, pues no
sería entendible que, habiendo cumplido los requisitos para acceder a la
pensión, algunos trabajadores se vieran privados de esa prestación debido a
circunstancias que, por ajenas a su voluntad, no están obligados a soportar, como
para el caso lo serían la actitud renuente de las empresas a pagar el déficit y
la no utilización, por Caxdac, de las vías jurídicas de las que se le ha dotado
con la finalidad de obtener esos pagos.
En reiterada
jurisprudencia la Corte ha indicado que las diferencias que se establezcan
entre sujetos ubicados en idéntica situación deben tener fundamento adecuado y
razonable y en verdad, bajo ningún punto de vista es razonable que las
consecuencias de la desatención de las obligaciones correspondientes a las
empresas o a la Caja sean trasladadas al trabajador que ha cumplido y
acreditado los requisitos para obtener su pensión y, en lugar de adecuado, es
altamente desproporcionado que el peso de esos incumplimientos recaiga de
manera tan abrupta sobre el trabajador, privándolo, en la práctica, de su
legítimo derecho. Ese sacrificio desmedido, lejos de  contribuir a consolidar
los fines de la seguridad social los desatiende.
El criterio de la
cancelación efectiva de los aportes por las empresas no resulta atendible como
fundamento de una distinción semejante que, en últimas, deviene en sanción
aplicable a quienes no han concurrido con su conducta al incumplimiento de las
empresas aportantes o a la desidia de la Caja, dotada de instrumentos para
lograr la cancelación de las sumas adeudadas.
En las condiciones
anotadas lo jurídicamente viable es otorgar el mismo trato a quienes se hallan
en la misma situación, no siendo, en consecuencia, de recibo los criterios de
la demandante, ya que, además, de conformidad con lo esbozado, bajo el régimen
anterior los fondos propios de Caxdac, originados en el mayor rendimiento
obtenido por el fondo de reservas no hacían parte de los recursos destinados al
pago de pensiones, luego la Corte no avizora la disminución en el monto de lo
que dispone Caxdac para el pago de pensiones de compañías aportantes,
disminución que tampoco es predicable en las actuales circunstancias, según se
ha visto.
Desvirtuado el cargo
principal caen por su peso los restantes. Es evidente que al no ser las
compañías aportantes propietarias de los fondos propios de Caxdac, originados
en el mayor rendimiento obtenido por el fondo de reservas, la preceptiva
demandada no quebranta el artículo 2 superior en la parte que señala entre las
finalidades del Estado la de "facilitar la participación de todos en todas
las decisiones que los afecten y en la vida económica y tampoco el artículo 58
de la Carta Política, pues el título de propiedad que se aduce es infundado y,
como ya tuvo ocasión de explicarlo la Corte, no es posible dejar sin garantía
el pago de las pensiones "porque, en primer lugar, éstas son de interés
general, el cual es prevalente y porque están destinados a los
beneficiarios, ya que se trata de un patrimonio afectado hacia un fin específico".
No es válido, entonces, hablar de expropiación, debido a que "esos bienes
tienen una finalidad concreta: el pago de pensiones".[7]
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el parágrafo único del artículo 3o. del decreto 1283 de 1994, en los términos
de esta sentencia.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR QUE:
El magistrado Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz no asistió a la sesión de la Sala Plena el 10 de abril
de 1997 por encontrarse en comisión oficial en el exterior y el Magistrado Dr.
Jorge Arango Mejía por permiso concedido por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sala de casación Laboral. Sección
Primera. Sentencia de 21 de enero de 1993. Radicación No. 5035. M.P. Dr. Ramón
Zúñiga Valverde.
[2] Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral. Sección
Primera Sentencia de 11 de octubre de 1984. Radicación 10.810. M.P. Dr.
Fernando Uribe Restrepo. Esta tesis fue reiterada en  sentencia de 17 de
febrero de 1986. Expediente No. 0038. M.P. Dr. Rafael Baquero Herrera.
[3] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. C-105 de 1997. M.P. Dr.
Fabio Morón Díaz. La h. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, en sentencia de
noviembre 10 de 1977, con ponencia del magistrado Guillermo González Charry,
refiriéndose a la Federación Nacional de Cafeteros,  señaló: “Si en el caso que
ahora se estudia, existen leyes creadoras de los tributos que se causan para el
servicio de la industria cafetera, el supuesto constitucional básico para su
percepción, se ha cumplido; si a ello se agrega que las propias leyes a que se
hace referencia disponen como se ha dicho, que la Federación perciba, reciba e
invierta directamente el producto de esos tributos, en el fin indicado,
mediante contratos celebrados con el Gobierno, se tiene ya un sistema especial
de percepción o recaudación, no objetable, y un destino claro y preestablecido
que, como lo ha dicho repetidamente la Corte, hace parte de la tarea oficial.
Hasta este momento no se percibe ningún quebranto de la Constitución. Lo que
hay que hacer, y debe hacerse, es un cálculo de su producido e incluirlo en la
ley de apropiaciones, para que el presupuesto Nacional registre siempre, el
valor aproximado de estos ingresos y de los correspondientes servicios. Pero la
omisión en hacerlo constituye un vicio corregible, como antes se expresó, e
inepto para determinar una declaratoria de inexequibilidad”.
[4] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. C-040 de 1993. M.P. Dr.
Ciro Angarita Barón.
[5] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. C-224 de 1995. M.P. Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[6] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. C-408 de 1994. M.P. Dr.
Fabio Morón Díaz.
[7] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. C-224 de 1995. M.P. Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa.