T-372-93
Sentencia No
_Sentencia No.
T-372/93
VENDEDOR
AMBULANTE/DERECHO AL ESPACIO PUBLICO/DERECHO AL TRABAJO-Coexistencia
El conflicto
entre el  deber del Estado de recuperar y proteger el espacio público y el
derecho al trabajo, ha sido resuelto en favor del primero de éstos, por el
interés general en que se fundamenta. Pero se ha reconocido, igualmente,  que
el Estado en las políticas de  recuperación de  dicho espacio, debe poner en
ejecución mecanismos para que las personas que se vean perjudicadas con ellas
puedan reubicar sus sitios de trabajo en otros lugares. Del libre ejercicio del
derecho fundamental al trabajo depende la subsistencia de las familias de los
vendedores ambulantes.  Sin embargo, la ocupación del espacio público no está
legitimada por la Constitución.  Cuando una autoridad local se proponga
recuperar el espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de
licencias o autorizaciones concedidas por el propio Estado, deberá diseñar y
ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores
ambulantes de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna.
PRINCIPIO DE
CONFIANZA
La conducta  de
la administración municipal en concepto de la Sala,  vulneró el principio de
confianza que debe preceder toda relación entre el administrado y el
administrador, por cuanto la administración municipal de Neiva, debiendo
utilizar el mecanismo de la  revocación de las licencias, no lo hizo y, por el
contrario, decidió que en un término perentorio,  no acorde   con la realidad,
se desocupara la zona, para lo cual se  dictó un  decreto en el que  se
establecían sitios de reubicación. Solución que nunca se concretó. Esta actitud
de la administración,  causó perjuicios a los vendedores, toda vez  que su
desalojo les produjo el cese inmediato y total de su actividad.
USO DEL
SUELO/CONCEJO MUNICIPAL-Competencia/LIBERTAD
DE ESCOGER  PROFESION U OFICIO
Siendo
prerrogativa de los Concejos Municipales reglamentar el uso del suelo, también
a ellos les compete, en últimas,  designar los sitios susceptibles de ser
ocupados con determinada actividad, hecho que en nada se opone a la libertad
enunciada en el artículo 26 de la Constitución, de escoger profesión u oficio.
El fundamento de tal libertad  está en la posibilidad de escoger la actividad
que el  individuo quiere desarrollar sin que pueda ser constreñido u obligado a
no ejercerla, lo que no excluye la facultad de las autoridades  de  establecer
límites y restricciones a su práctica en guarda del interés general. Se
entiende que el comercio informal requiere  lugares estratégicos para que la
actividad sea más productiva, pero ello no significa que las autoridades
competentes no puedan disponer de los sitios que consideren más convenientes.
PROCESO DE TUTELA-Terminación/FALLO DE TUTELA-Modificación
Siendo la tutela
un mecanismo preferente y sumario, gobernado por principios tales como la publicidad,
la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, economía, celeridad y
eficacia, deberán aplicarse a ella los principios generales de toda sentencia,
en especial, aquel según el cual, una vez pronunciada no podrá ser objeto de
modificaciones por el mismo funcionario que la produjo. Los jueces de tutela,
en su afán de  dar protección inmediata y eficaz a los derechos fundamentales,
tomen las medidas pertinentes para que sus fallos sean cumplidos, medidas que
no pueden conducir a la modificación de la sentencia misma.
REF: Expediente T-
14.647.
Peticionario: María
Visitación del Carmen Urrego y otros.
Procedencia: Juzgado
Noveno Penal del Circuito  de Neiva.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJIA.
Sentencia aprobada,
según consta en acta número (13), correspondiente a la sesión de la Sala
Primera de Revisión, celebrada a los tres (3) días del mes de septiembre de mil
novecientos noventa y tres (1993).
Procede la Sala
Primera de Revisión  de la Corte Constitucional, integrada por  los
Magistrados  Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes
Muñoz, a revisar los fallos de tutela proferidos por los Juzgados Quinto Penal
Municipal y Noveno Penal del Circuito de Neiva -Huila-, en el proceso de tutela
iniciado,  a través de apoderado,  por la señora María del Carmen Visitación
Urrego y otros,  en contra del decreto  013 del 28 de enero de 1993, expedido
por el Alcalde de Neiva  " Por el cual se ordena la reubicación y retiro
de las casetas, puestos estacionarios, ventas ambulantes del sector de la
Plazuela de San Pedro, por utilidad pública."
El expediente llegó
a conocimiento de esta Sala de Revisión por remisión que hizo el Juzgado Noveno
Penal del Circuito de Neiva -Huila-, en virtud de lo ordenado por el artículo
31 del decreto 2591 de 1991.
De acuerdo con los
artículos 86 de la Constitución y 33 del decreto 2591 de 1991, la Sala de
Selección correspondiente de la Corte eligió, para efectos de revisión, en el
negocio de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
A.  LA ACCION.
El primero (1o.) de
marzo del año en curso, la señora María Visitación Urrego y otros vendedores
ambulantes, ubicados en la Plazuela de San Pedro de Neiva, iniciaron, a través
de apoderado,  acción de tutela en contra del decreto 013 de de 1993 expedido
por el Alcalde Municipal de dicha ciudad, solicitud presentada ante el Juzgado
Penal Municipal de Neiva (reparto).
B. HECHOS.
1o.) Con fundamento
en el artículo 42, literal d, del Acuerdo 050 de 1991 "Código Municipal de
Urbanismo y Construcción" que ordena la remodelación de Plaza de San
Pedro,  y aprobada  la ejecución de dicha obra en el plan de inversiones del
municipio del año 93, el Alcalde de Neiva expidió el decreto 013 de 1993, cuya
parte resolutiva es la siguiente:
" Artículo
primero: Los propietarios de puestos fijos o casetas, puestos estacionarios y
ambulantes, que se encuentren ubicados en la Plaza de San Pedro de esta ciudad,
poseen un término de 10 días, para que de manera voluntaria, retiren las
casetas, muebles y demás bienes que utilizan para el  ejercicio de su actividad
en el sector antes mencionado.
"Parágrafo
primero : Vencido el término indicado anteriormente, facúltase a la Inspección
de Control Urbano de Neiva, para que proceda previo los requisitos de Ley, a
retirar todas las casetas y demás bienes de que trata el artículo 1o. de este
Decreto, que se encuentren en la zona indicada y a realizar las diligencias
administrativas para el cumplimiento de este mandato.
"Parágrafo
segundo :  Bajo ningún pretexto, se permitirá continuar con la ocupación del
espacio público en el sector, con relación al Comercio Informal.
"Artículo
segundo:  Destínase (sic) como sitios de reubicación  de los comerciantes
informales de la Plaza de San Pedro, los siguientes:
"a.- Plazas de
Mercado, Norte y Sur
"b.- Terminal
de rutas de buses urbanos
"c.- Lotes
particulares que tomen en arrendamiento los interesados.
"d.- Lotes
oficiales.
"Parágrafo.-
Para la aprobación de reubicación de los sitios contenidos en los literales C y
D de este artículo, se debe obtener previamente el concepto de viabilidad del
Departamento de Planeación Municipal.
"Artículo
Tercero.- Facúltase al Secretario de Gobierno Municipal, para realizar actos de
conciliación con los propietarios de las casetas, puestos fijos, estacionarios
y ambulantes referenciados en el artículo 1o. de este Decreto, tendientes a
lograr la solución  de reubicación de estos vendedores.
"Parágrafo.-
El Secretario de Gobierno Municipal, procederá a hacer los traslados y
reubicaciones de acuerdo a las normas vigentes al respecto.
"Artículo
Cuarto : Este Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBLIQUESE,
COMUNIQUESE Y CUMPLASE"
2o). Contra el decreto
mencionado los vendedores, a través de apoderado, interpusieron recurso de
reposición, el que fue rechazado por el Alcalde, al considerar que contra
actos de carácter general no procede recurso alguno, artículos 49 y 62 C.C.A.
3o). Los sitios establecidos
en el artículo segundo del decreto transcrito, no fueron adecuados por las
autoridades para llevar a cabo la reubicación de los vendedores informales.
4o). El once (11) de
febrero del año en curso, el Concejo Municipal de la ciudad de Neiva, comisionó
a algunos de sus miembros con el fin  de  presentar  fórmulas de arreglo para
la reubicación de los vendedores de la Plaza de San Pedro. Días después, las
autoridades  municipales, al parecer, ofrecieron ubicar a los vendedores en un
lote de terreno localizado sobre la margen derecha de la quebrada La Toma, en
la carrera 16 con calle 15, costado sur del Estadio Guillermo Plazas Alcid. Tal
propuesta fue expresamente aceptada por veintidós de los cuarenta y ocho
vendedores ambulantes. El resto la rechazó por considerar el lugar inadecuado.
5o.) El veinticinco
(25) de marzo, la Inspección de Control Urbano de Neiva llevó a cabo el
desalojo de los vendedores ambulantes de la Plaza de San Pedro, en cumplimiento
a lo ordenado por el Alcalde Municipal en el decreto 013 de 1993. Una vez
desalojados no se les indicó el lugar donde podían seguir trabajando.
6o.). Notificada la
nueva ubicación  a los vendedores ambulantes que así la habían  solicitado, en
el costado sur del Estadio Guillermo Plazas Alcid,  la diligencia
correspondiente se llevó a cabo el doce (12) de abril del año en curso (fls
270, 271 cuaderno 2).
La ubicación se hizo
previó concepto de Planeación Municipal, según plano que consta a folio 49,
cuaderno 2o.
C.  LA SOLICITUD.
Consideran los
demandantes que con la expedición y entrada en vigencia del decreto 013 de
1993, el Alcalde de Neiva desconoció sus derechos fundamentales, en especial
los de defensa, debido proceso y trabajo. Los fundamentos de la  solicitud son
los siguientes:
" EL DEBIDO
PROCESO, fué violado por el señor Alcalde Municipal de Neiva: De manera
obstencible (sic), porque ha pretendido dar a su decreto EL CARACTER DE NORMA
GENERAL, como si ésta fuera dirigida a la ciudadanía de Neiva, desconociéndo
que se refiere a una situación concreta y determinable, así como a personas
determinadas y facilmente (sic) identificables, que son los que ven ahora
afectados sus intereses CADA UNO DE MANERA PARTICULAR E INDIVIDUAL; más aún
porque el decreto no es reglamentario de ningún acuerdo municipal, como se
puede observar en su contenido, forma y dirección.
(...)
"EL LEGITIMO
DERECHO A LA DEFENSA,  se violó de manera amplia al nó (sic) permitir a cada
destinatario de la norma el ejercicio del derecho de contradicción por falta de
notificación del acto administrativi (sic), lo que lo hace nulo e ineficaz.  Su
violación es claro desconocimiento de un derecho fundamental porque su valor y
efectividad  se dán (sic)  d (sic) manera concreta a cada persona, y nó (sic)
con el espaldarazo que pretende el acto administrativo que será objeto de
demanda en procura de su nulidad ante el H. Tribunal Contencioso.
El señor Alcalde
lo que debió fué emitir UNA RESOLUCION dirigida de manera expecífica (sic) a
los vndedores (sic) de la Plaza de San Pedro que pretende desalojar,
notificarlos de su contenido y darles a conocer los recursos que la ley otorga
para sus defensas, amén de haber agotado la vía persuasiva y la señalada en el
a cuerdo 012 de 1.989, qu (sic) está vigente y es de obligatorio
cumplimiento".
"El acto
administrativo proferido por el señor Alcalde Municipal, y que est (sic)
contenido en el decreto 013 de enero 28 de 1.993, es arbitrariamente contrario
a la ley, porque desconoce el principio de legalidad a que estánm (sic)
sometidos los actos propios de la administración, al hacer caso omiso de
ordenamientos contenidos en normas superiores ".
"El peligro
de sufrir los perjuicios ES INMINENTE, Señor Juez, porque el  Señor Alcalde puede
Ya (sic) ordenar el derrivamiento (sic) de las casetas y desalojo de los
vendedores, por cuanto YA SE AGOTO LA VIA GUBERNATIVA y su decreto se mantioene
(sic) en firme al haber rechazado el recurso de reposición que solicitaba la
nulidad del acto administrativo, por considerar que éste no es válido ni eficaz
y que por ende carece de ejecutividad.
De conformidad a
la previsión del art. 8 del decreto 2.59 (sic) de nov.19 de 1991
respetuosamente solicito al señor Juez, se sirva CONCEDER EL PLAZO MAXIMO para
interponer la correspondiente acción de nulidad ante el Contencioso
Administrativo, . . . "
C.  SENTENCIA DEL
JUZGADO QUINTO PENAL MUNICIPAL DE NEIVA.
El Juzgado Quinto
Penal Municipal de Neiva, mediante sentencia del quince (15) de marzo de mil
novecientos noventa y tres (1993), DENEGO la tutela presentada por los
vendedores ambulantes de la plazuela de San Pedro. Los fundamentos de la
sentencia pueden resumirse así:
1o. Inexistencia
del perjuicio irremediable, lo que hace improcedente la tutela como mecanismo
transitorio.
" ... en el
caso que nos ocupa no se presenta perjuicio irremediable al ejecutarse el
decreto 013 de 1993  expedido por la Alcaldía Mayor de Neiva, por cuanto lo que
se pretende y se ha ordenado, es el traslado de los vendedores estacionarios de
la Plaza de San Pedro,  con sus casetas y puestos, hacia un sector determinado,
como lo es la ubicación sobre la margen derecha de la quebrada " La
Toma"... sin que por ello, las personas cobijadas con esa medida sufran
ningún tipo de perjuicio moral o material" (fls 119-120)
2o. No se
desconoce el derecho al trabajo, prueba  de ello es que se están adoptando las
medidas necesarias para reubicar a los vendedores.
" ... si bien
es cierto se pretende rescatar el espacio público actualmente ocupado por los
vendedores estacionarios de la Plaza de San Pedro, también es cierto que se
ordena la reubicación .... en aras a la protección del derecho al trabajo.
" El Secretario
de Gobierno de la ciudad, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 3o.
del decreto 013 de 1993, en asocio con la Comisión designada por el Honorable
Consejo Municipal, en su sesión del once de febrero dentro de los diálogos de
conciliación sobre la reubicación de los vendedores informales de la Plaza de
San Pedro propuso como solución ....  (su)  ubicación en la margen derecha de
la quebrada la Toma,... costado sur del Estadio Guillermo Plazas Alcid de
Neiva." (fl 120)
3o. La
reubicación de los vendedores en otro lugar, no desconoce el libre ejercicio
del derecho al trabajo.
" No debemos
desconocer que la reubicación de los vendedores, de momento pueden tener bajas
en sus ventas y por ende, merma en sus ingresos; pero ello no significa
violación del derecho al trabajo, pues en ningún momento se les  está coartando
su libre ejercicio". ( fl 120)
4o. La
notificación del decreto acusado, a través de la fijación que de él  se hizo,
en cada una de las casetas, permite afirmar que no hubo vulneración del derecho
de defensa, toda vez que dicha fijación permitió a los interesados enterarse y
hacer  uso de los recursos pertinentes.
" ... el acto
administrativo se notificó a los afectados mediante fijación de referido
Decreto en cada una de las casetas, para lo cual se comisionó al Inspector de
control urbano y se publicó en la Gaseta (sic) Municipal el primero de febrero
del año en curso.
" En virtud de
la notificación del referido acto administrativo, los afectados por intermedio
de apoderado, interpusieron recurso de reposición contra la mencionada decisión
Administrativa.
"De ahí, que no
encontremos ninguna razón para que se afirme que se les ha violado el derecho
de defensa."
5o. No existe
violación del debido proceso, ya  que el decreto acusado  fue expedido con
fundamento en  facultades otorgadas al Alcalde, por el Código Municipal de
Urbanismo y Construcción y el decreto 086 de junio 17 de 1992.
6o. Uno de los
deberes del Estado es  velar por la protección  e integridad del espacio público,
para lograr su cumplimineto debe darse primacía al  interés general sobre el
particular.
D. IMPUGNACION DE
LOS DEMANDANTES
Los argumentos del
escrito de impugnación pueden resumirse así:
1o. El decreto 013
de 1993 no es un acto de carácter general, es un acto administrativo
particular, porque se refiere a situaciones concretas, específicas y
determinables, como lo es,  la  de los vendedores ambulantes de la  Plaza de
San Pedro, personas fácilmente determinables.
Lo anterior, hace
del  acto acusado, un acto particular y no general, que con  su entrada en
vigencia vulnera  derechos fundamentales, tales como el trabajo,  el debido
proceso y defensa,  entre otras razones  por la  ilegalidad en que se incurrió
en el momento de su expedición, toda vez que se dictó un  decreto de carácter
general, impersonal y abstracto, y no un acto administrativo de carácter
particular que era lo procedente. Se les impidó, así, ejercer el derecho  de
defensa, mediante la interposición de recursos,  por el mismo hecho de no ser
notificados en la forma como lo ordena el Código Contencioso Administrativo, en
tratándose de actos de carácter particular.
Considera
igualmente, que el término perentorio de diez (10) días para desalojar la
Plazuela  de San Pedro, y la falta de un lugar adecuado para la reubicación de
los vendedores, hace que el perjuicio que sufren los vendedores sea de los
llamados irremediables.
Afirma, así mismo,
que el sitio donde se ha pensado reubicar a los vendedores, es inadecuado por
dos razones: la primera, la zona asignada hace parte del espacio público de la
ciudad y prohibida,  por tanto,  su ocupación; y, la segunda, no ofrece
condiciones de salubridad que permitan a los vendedores ejercer su actividad
con los requisitos exigidos para el efecto.
2o. Vulneración
del derecho al trabajo: Se
desconoce  el hecho de que los vendedores llevan más de quince años ocupando el
lugar, y que  por ende tienen una clientela establecida. Igualmente, la zona
propuesta para la reubicación, no permite la comercialización de los productos
ofrecidos.
En esas
condiciones,  y no existiendo concertación entre las autoridades municipales  y
los vendedores sobre el sitio de la reubicación, se está produciendo
vulneración del derecho al trabajo.
3. Vulneración
del debido proceso y defensa:
Al expedirse un acto administrativo de carácter particular, bajo la apariencia
de uno general, se desconocieron los derechos al debido proceso y defensa de
los vendedores estacionarios de la Plaza de Neiva.
" ... no hubo
procedimiento alguno. Se debió haber emitido una resolución, luego notificarla,
oír en descargos o puntos de vista, decretar las pruebas el caso y proferir
luego la determinación correspondiente. ESE ERA EL DEBIDO PROCESO"
(mayúsculas  del texto) (fl 132)
E. SOLICITUDES POSTERIORES
En vista del
desalojo de que fueron objeto los vendedores de la Plazuela de San Pedro, el
día 25 de marzo del año en curso, el apoderado de los demandantes solicitó al
Juzgado Noveno Penal del Circuito, REVOCAR la decisión del Juzgado Quinto Penal
Municipal de Neiva y en su lugar ordenar al Alcalde de Neiva convocar la Junta
Asesora y de Vigilancia del Comercio Informal, creada por el acuerdo 012 de
1989,  para que ese organismo estudiara un plan de reubicación para los
vendedores desalojados.
F. SENTENCIA DEL
JUZGADO NOVENO PENAL DEL CIRCUITO DE NEIVA.
En sentencia del
quince (15) de abril del año en curso, el Juzgado Noveno Penal de Circuito de
Neiva, REVOCO la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Penal Municipal de
la misma ciudad. El fundamento de dicho fallo se puede resumir así:
1. El decreto 013
de 1993, es un acto de carácter particular  y su expedición sin las
formalidades que exigen esta clase de actos, vulneró los derechos al trabajo y
debido proceso de los demandantes.
" No amerita
duda, que el carácter particular del Decreto 013 de 1993..., dirigido
expresamente a personas determinadas como ciertamente lo son los vendedores
ambulantes propietarios de las casetas que de tiempo atrás  se ubicaron en la
Plaza de San Pedro de esta ciudad, plenamente identificados por la
Administración Municipal y por ello poseedores de sus respectivas licencias de
funcionamiento, imponía la suspensión del mismo por resultar lesivo para éstos
y abiertamente violatorio del debido proceso que por mandato superior debe
aplicarse también a las actuaciones Administrativas ( art 29 C.N), y que se
ejecutó so pretexto de dársele el carácter de general que jurídicamente no
tiene." (fl 54, Cuaderno 2)
2.  Se vulneró el
derecho fundamental al trabajo de los demandantes, porque una vez desalojados,
no fueron reubicados.
" De la
realidad que aflora de este expediente no podemos desconocer que la violación
del derecho al trabajo es un hecho que aún persiste con el consecuente
deterioro económico absoluto para los vendedores que fueron desalojados de la
Plaza de San Pedro, pues hasta este momento la Administración Municipal no ha
adelantado una solución ecuánime que permita suponer desde ya que se encuentra
superado el conflicto de reubicación de éstos, porque ni siquiera las
condiciones estas dadas para ello" ( fls 55,  Cuaderno 2)
3. A pesar de la
existencia de otros mecanismos de defensa,  y  por el hecho de persistir el
desconocimiento del derecho al trabajo, se tutela éste ORDENANDO la
convocatoria de la Junta Asesora y de Vigilancia del Comercio Informal para que
decida sobre la reubicación de los vendedores desalojados de la plazuela de San
Pedro.
" Pese a que la
violación ya se consumó y existir otro medio de defensa como lo es la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, donde podrán los afectados
demandar la ilegitimidad del ... (decreto 013 de 1993) y obtener por ese
conducto la consiguiente indemnización, el despacho por persistir la acción
vulneradora del derecho al trabajo como ya se analizó en precedencia, lo
tutelará y por consiguiente...ordenará al señor Alcalde Municipal de Neiva que
en plazo perentorio de  48 horas, proceda a convocar la Junta Asesora y de
Vigilancia del Comercio Informal para que en un término no mayor de 8 días se
reúna y sea ésta, la que en consenso y sin dilaciones decida la reubicación de
todos los vendedores ambulantes que fueron desalojados." (fl 58, cuaderno
2)
4. Por encontrar
que el Alcalde pudo haber incurrido en extralimitaciones de sus funciones, la
Juez ordenó la investigación tanto penal como disciplinaria del señor Alcalde
de Neiva.
G. ACTUACIONES
POSTERIORES A LA DECISION DE SEGUNDA INSTANCIA.
Una vez vencido el
término fijado por el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Neiva, para que la
Junta Asesora  y de Vigilancia del Comercio Informal decidiera sobre la
reubicación de los vendedores desalojados de la Plaza de San Pedro, sin que se
hubiese llegado a acuerdo alguno y, considerando que la vulneración del derecho
al trabajo se seguía ocasionando, la Juez,  a través de un auto de cúmplase
expedido el treinta (30) de abril, ORDENO al Alcalde de Neiva,  UBICAR en forma
PROVISIONAL a los vendedores desalojados de la Plaza de San Pedro,  a sitios
céntricos de la ciudad, mientras la Junta Asesora y de Vigilancia decidiera
definitivamente sobre la ubicación de los vendedores. (fls 108 vto y 109,
cuaderno 2)
En cumplimiento a lo
ordenado por la Juez Novena Penal del Circuito,  el Alcalde de Neiva expidió la
Resolución No. 127 de mayo tres (3) de 1993, a través de la cual ubicó,
provisionalmente, a  los cuarenta ocho (48) vendedores desalojados de la Plaza
de San Pedro, en el costado oriental de la carrera segunda (2a.) entre calles
cuarta (4a) y quinta (5a), y en el costado occidental de la carrera primera,
entre calles cuarta (4a)  y quinta (5a.). Ubicación que se hizo previó sorteo,
llevado a cabo el 4 de mayo. (fls 134 a 136, cuaderno 2).
Igualmente, el
Alcalde solicitó al Gerente de la Electrificadora del Huila, la instalación del
servicio de energía para las casetas y kioscos de los vendedores informales de
la Plazuela de San Pedro.
Con la colaboración
de la empresa privada,  la Alcaldía Municipal logró conseguir 15 casetas para
los vendedores, las que no fueron  suficientes para los 48 vendedores
desalojados. Esto llevó a  la Juez Novena Penal del Circuito, a ORDENAR  al
Alcalde  que en el término cinco (5) días dispusiera  la elaboración de los
faltantes de  casetas (fls 227).
El Alcalde se opuso
a está decisión, por las implicaciones de orden presupuestal a que está sujeto,
no teniendo las facultades legales para cumplir la decisión del Juzgado.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera
Competencia
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte,  para proferir sentencia en relación con el
negocio de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86 y
241, numeral 9 de la Constitución y el decreto 2591 de 1991.
Segunda
Consideraciones Generales
Se considera
necesario establecer cuáles son los problemas jurídicos que aquí se plantean y
determinar a partir de ellos la efectiva vulneración de los derechos alegados
por los demandantes. Estos problemas son dos:
A. La naturaleza
jurídica del decreto 013 de 1993.
B. La reubicación de
los vendedores ambulantes y el derecho al trabajo.
A. Naturaleza
Jurídica del decreto 013 de 1993  y  autoridad competente  para establecerla.
El Juez Noveno Penal
del Circuito de Neiva consideró que el acto acusado era un  acto de carácter
particular y,  por ende,  tuteló los derechos al debido proceso y de defensa de
los vendedores informales situados en la Plaza de San Pedro. Para ese juzgado,
la naturaleza del acto obligaba a la autoridad correspondiente a agotar  los
medios de notificación que la ley ha establecido para esos eventos.
Pero, ¿ el Juez
Noveno estaba facultado para definir la naturaleza del decreto 013 de 1993?
La acción de tutela
es un mecanismo subsidiario y excepcional, donde sólo se   pueden tomar
decisiones que no interfieran en la competencia de otros órganos
jurisdiccionales a quienes la ley ha facultado para conocer y decidir con
carácter definitivo sobre los asuntos puestos en su conocimiento.
Para el caso en
estudio, tenemos que los actos que dictan los alcaldes, se denominan decretos o
resoluciones, según sean de carácter general o particular. Sin embargo, esta
distinción no es del todo válida, pues algunas veces por la importancia de la
decisión, estas autoridades dictan actos de carácter particular a través de
decretos.
Igualmente y por
regla general, los actos de estos funcionarios están sometidos al control
jurisdiccional.
En principio, el
control jurisdiccional sobre los actos que expiden los alcaldes, corresponde  a
la jurisdicción contenciosa administrativa, artículo 82 C.C.A. Es por lo mismo,
que a tal jurisdicción, en desarrollo de las distintas acciones que  allí se
han reglamentado, le corresponde definir la naturaleza de los actos que dictan
los alcaldes en ejercicio de sus funciones, determinar si se han cumplido o no
las formalidades para su expedición,  y si, en consecuencia, tales actos son
obligatorios  para los administrados.  Es claro,  entonces,  que si esa
jurisdicción debe decidir sobre dichos aspectos, el juez de tutela no puede
pronunciarse sobre ellos por no ser competente.
Con fundamento en lo
expuesto, esta Sala no se detendrá a estudiar la naturaleza del decreto
mencionado.
B.  La
reubicación de los vendedores ambulantes y el derecho al trabajo.
Con el fin de
determinar si existió vulneración del derecho al trabajo en virtud de la
expedición del decreto 013 de 1993 por  el Alcalde de Neiva, se hacen
necesarias las siguientes precisiones:
1o. La protección
del  derecho al trabajo  y el espacio público.
Esta Corporación a
través de sus distintas Salas de Revisión de Tutelas, se ha pronunciado sobre
el deber del Estado de recuperar el espacio público y los posibles conflictos
que en la búsqueda de este fin se presentan con derechos fundamentales
reconocidos y protegidos en la misma Constitución,  especialmente con el
derecho al trabajo.
El conflicto  entre
el  deber del Estado de recuperar y proteger el espacio público y el derecho al
trabajo, ha sido resuelto en favor del primero de éstos, por el interés general
en que se fundamenta. Pero se ha reconocido, igualmente,  que el Estado en las
políticas de  recuperación de  dicho espacio, debe poner en ejecución mecanismos
para que las personas que se vean perjudicadas con ellas  puedan reubicar sus
sitios de trabajo en otros lugares. Al respecto ha expresado  la Corte:
"Del libre
ejercicio del derecho fundamental al trabajo depende la subsistencia de las
familias de los vendedores ambulantes.  Sin embargo, la ocupación del espacio
público no está legitimada por la Constitución.  Se impone por lo tanto
establecer una pauta de coexistencia entre los derechos e intereses en
conflicto, que resulte proporcional y armoniosa en relación con los valores y
principios consagrados en la Constitución y que permita al Estado dar
cumplimiento a la obligación a su cargo de "velar por la protección de la
integridad del espacio público y por su destinación al uso común" (CP art.
82), así como de "propiciar la ubicación laboral de las personas en edad
de trabajar" (CP art. 54).
"Lo
anterior supone, en consecuencia, que cuando una autoridad local se proponga
recuperar el espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de licencias
o autorizaciones concedidas por el propio Estado, deberá diseñar y ejecutar un
adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores ambulantes de
manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna" ( Sentencia T- 222 de 1992. Sala Séptima de
Revisión de Tutelas. Magistrado Ponente: Dr. Jaime Sanín Greiffenstein)
(negrilla fuera del texto)
En conclusión, la
prevalencia de la obligación del Estado de recuperar el espacio público sobre
intereses particulares, no lo exonera del deber de diseñar políticas tendientes
a proteger el trabajo de quienes resulten afectados con tales decisiones.
Políticas que  deben ser eficaces y oportunas.
Las autoridades
tendrán que hacer lo que esté a su alcance para lograr ubicar a los vendedores
a quienes con anterioridad se le había permitido ocupar parte del espacio
público, en sitios donde puedan desarrollar su actividad de  manera permanente,
sin el temor a ser desalojados, donde puedan ofrecer sus mercancías con las
mínimas garantías de higiene  y seguridad y donde no causen perjuicios a la
comunidad en general.
2o. Normas
relativas al comercio informal en la ciudad de Neiva.
Dentro de las
atribuciones conferidas a los Concejos Municipales, la Constitución de 1991
facultó a estas corporaciones para reglamentar el uso del suelo dentro de  los
límites que fije la ley.  ( artículo 313 de la Constitución)
En vigencia de la
Constitución de 1886, esta facultad otorgada hoy a los Concejos Municipales, no
estaba expresamente señalada en ella, pero se deducía de las funciones de
éstos, tales como ordenar lo conveniente para la administración del distrito y
las demás que determinara la ley.  ( artículo 197, numerales  1o. y 8o.)
El decreto 1333 de
1986, a través del cual se expidió el Código de Régimen Político Municipal,
estableció  políticas para lograr el desarrollo urbano.
Con fundamento en
dichas normas, el Concejo Municipal de Neiva expidió el acuerdo 012 de  1989,
por medio del cual se dictaron disposiciones sobre el comercio informal en los
espacios públicos. En dicho acuerdo se definieron y clasificaron los vendedores
así:  ambulantes, estacionarios y de casetas o kiosco.
Igualmente,
reglamentó la forma de acceder al uso de dicho espacio, a través de la
expedición de licencias con vigencia de un año y con derecho a renovación,
siempre y cuando el interesado lo  solicite  dentro de los treinta (30) días
siguientes al vencimiento de la respectiva licencia, artículo 17 del acuerdo
012 de 1989.
El parágrafo tercero
del artículo mencionado, establece:
"La
licencia sólo podrá ser renovada antes de su vencimiento por la
Administración Municipal cuando se vayan a ejecutar obras públicas que
correspondan al desarrollo de programas urbanísticos debidamente aprobados y
que puedan afectar el espacio público para el cual fueron expedidas estas
licencias" (la palabra subrayada, ha de entenderse como
"revocada", porque sólo así tendría sentido la norma transcrita)
Igualmente,  a
través del Acuerdo mencionado se creó la Junta Asesora y de Vigilancia del
Comercio Informal, cuyo objetivo, según el artículo 3o. del precitado acuerdo,
es el de trazar a nivel del municipio de Neiva, las políticas sobre ventas
ambulantes y estacionarias. Entre las funciones asignadas a dicha Junta se
encuentran:
"Artículo 5o.
(...)
a. Presentar un plan
general sobre ordenamiento de las ventas ambulantes o estacionarias.
b. Recomendar zonas
de ubicación temporal de las ventas ambulantes o estacionarias.
c. (...)
d. Estudiar y
recomendar lo relacionado con la suspensión, cancelación de licencias y demás
sanciones que deban imponerse a quienes tengan licencias señaladas en el
artículo primero de éste Acuerdo."
En este contexto,
encontramos que las autoridades del municipio de Neiva, a través de su Concejo
y demás órganos, se han preocupado por  dar una solución al problema social que
actualmente tienen la mayoría de ciudades del país, frente a la proliferación del
comercio informal, como consecuencia, muy seguramente, de las migraciones
campesinas y del proceso general de empobrecimiento. Por tanto, les ha  permido
el uso del espacio público, dentro de límites razonables, para que desarrollen
actividades de las que de una u otra manera derivan su sustento y el de sus
familias.
Con fundamento en lo
expuesto, encontramos que el derecho al trabajo de los vendedores informales en
la ciudad de Neiva, tiene un marco especial de protección.
Si bien la
destinación del espacio público tal como lo indica el artículo 82 de la
Constitución, ha de ser para el uso común que prevalece sobre cualquier interés
particular, también se le permite a las autoridades municipales,
específicamente a los Concejos, reglamentar el uso del suelo. Es decir, que no
obstante la destinación especial del espacio público a usos que redunden en
beneficio general, en ocasiones y sólo temporalmente, las autoridades pueden
disponer de él, siempre y cuando  ello no vulnere  intereses de carácter general
o colectivo.
En el caso concreto,
la Plazuela de San Pedro de Neiva, fue destinada por el Acuerdo 050 de 1991,
artículo 42 (b) "Código Municipal de Urbanismo y Construcción del Sector
urbano de Neiva" como área  urbana específica de tratamiento, cuya  construcción
se haría según el proyecto de renovación de la zona  centro de la ciudad.
Aprobado el plan de inversiones de 1993, se incluyó en él la partida para la
remodelación de la plazuela, cuyo objetivo era la construcción de una glorieta
que permitiera el paso vehícular. Esto fue lo que originó el desalojo de los
vendedores  de la Plaza de San Pedro.
3o. Vulneración
del  derecho al trabajo por falta de reubicación.
Dentro del contexto
normativo expuesto anteriormente, el Alcalde de Neiva dictó  el decreto 013 de
1993, ordenando el retiro de puestos fijos, estacionarios y ambulantes ubicados
en la Plaza de San Pedro, dando para ello un término de diez (10) días. En el
artículo 2o. de ese mismo decreto, se destinaron algunos sitios de reubicación
para los vendedores, entre ellos la Plaza de Mercado, el terminal de rutas y
buses urbanos, locales particulares en arriendo o lotes oficiales.
Con fundamento en
este artículo, podría pensarse que la alcaldía previó lo necesario para
reubicar a los vendedores que se encontraban en la Plaza de Neiva ejerciendo el
comercio informal y, como consecuencia de ello, no sería válido hablar de una
eventual vulneración del derecho fundamental al trabajo, tal como lo consideró
el fallador de primera instancia. Porque, si bien los vendedores  iban a ser
retirados de un lugar, se les destinaba otro,  que les permitiría continuar la
actividad para la cual habían sido autorizados con anterioridad.
Sin embargo, pasado
el término dado por el Alcalde para abandonar la Plaza y ante la renuencia de
los  vendedores para desalojar el lugar, por no existir claridad sobre los
sitios donde iban a ser reubicados, el Inspector de Control Urbano llevó a cabo
el  desalojo de las personas y de sus bienes, sin que se les  asignara algún sitio
para seguir ejerciendo su labor. Lo que constituye, a juicio de la Sala, un
desconocimiento por parte de las autoridades del derecho al trabajo de los
vendedores y a realizarlo en condiciones dignas y justas (artículo 25 de la
Carta).
4o. El Principio de
confianza entre el administrado y el administrador.
Si bien la
administración de Neiva podía disponer de la Plaza para iniciar los trabajos
que allí se requerían, también debió adecuar los lugares en los cuales podían
seguir laborando los vendedores a  los que se  les había otorgado licencia,
aspecto éste que no se cumplió, pues ni antes del desalojo ni después de éste,
la administración  hizo algo para procurar una reubicación rápida y efectiva.
Se limitó a dictar un decreto donde se enunciaban lugares de reubicación, sin
adecuarlos para tal fin.
Prueba de ello es
que sólo un mes después de dictado el decreto 013 de 1993, se  pensó en adecuar
otro espacio público (afueras del estadio de fútbol) para que fuera ocupado por
los vendedores desalojados de la plaza de San Pedro.
La conducta  de la
administración municipal en concepto de la Sala,  vulneró el principio de
confianza que debe preceder toda relación entre el administrado y el
administrador, por cuanto la administración municipal de Neiva, debiendo
utilizar el mecanismo de la  revocación de las licencias, no lo hizo y, por el
contrario, decidió que en un término perentorio,  no acorde   con la realidad,
se desocupara la zona, para lo cual se  dictó un  decreto en el que  se
establecían sitios de reubicación. Solución que nunca se concretó.
Esta actitud de la
administración,  causó perjuicios a los vendedores, toda vez  que su desalojo
les produjo el cese inmediato y total de su actividad.
En conclusión, para
la eficaz protección del derecho al trabajo de los vendedores ambulantes  que
se encontraban situados en la Plaza de Neiva, y que aún  hoy  continúan allí
de manera provisional, en virtud de la  orden dada por el Juez Noveno Penal del
Circuito, esta Sala ordenará al Alcalde de Neiva  y a las demás autoridades del
orden municipal, establecer en el término de tres (3) meses, los mecanismos   y
recursos necesarios para una adecuada   reubicación. Esta orden amparará
únicamente a los vendedores que para el 28 de enero de 1993, cumplían los
requisitos establecidos por el Acuerdo 012 de 1989, para ocupar la Plaza con
sus ventas ambulantes, fijas o estacionarias.
El traslado de los
vendedores de la Plaza de San Pedro, sólo podrá operar una vez la
administración haya  previsto y adecuado, en el término señalado, los sitios
para llevar acabo la actividad para la que han sido autorizados.
Otros aspectos a
considerar.
1o. Reubicación y
posible vulneración de la libertad de escoger profesión u oficio.
Por otra parte, se
hace necesario dejar en claro que no es válida la afirmación hecha por el
apoderado de los demandantes, según la cual el hecho   que la administración
asigne unilateralmente los sitios para ser ocupados, vulnera el derecho a la
libre escogencia de profesión u oficio.
Siendo prerrogativa
de los Concejos Municipales reglamentar el uso del suelo, también a ellos les
compete, en últimas,  designar los sitios susceptibles de ser ocupados con
determinada actividad, hecho que en nada se opone a la libertad enunciada en el
artículo 26 de la Constitución.
El fundamento de tal
libertad  está en la posibilidad de escoger la actividad que el  individuo
quiere desarrollar sin que pueda ser constreñido u obligado a no ejercerla, lo
que no excluye la facultad de las autoridades  de  establecer límites y
restricciones a su práctica en guarda del interés general.
Así las cosas, no
puede  considerarse que la designación de un lugar para ejercer la actividad
misma, como en este caso, pueda atentar contra el derecho al trabajo y a la libertad
de escoger profesión u oficio.
Se entiende que el
comercio informal requiere  lugares estratégicos para que la actividad sea más
productiva, pero ello no significa que las autoridades competentes no puedan
disponer de los sitios que consideren más convenientes.
2o.¿ Cuándo
termina el proceso de tutela?.
Por regla general,
los procesos terminan una vez se dicte sentencia de fondo, regla a la que no
escapan  los fallos adoptados en sede de tutela.
Pero, siendo la
tutela un mecanismo preferente y sumario, gobernado por principios tales como
la publicidad, la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, economía,
celeridad y eficacia, deberán aplicarse a ella los principios generales de toda
sentencia, en especial, aquel según el cual, una vez pronunciada no podrá ser
objeto de modificaciones por el mismo funcionario que la produjo.
El juez de tutela en
el fallo,  decide sobre los derechos supuestamente amenazados o vulnerados y,
de comprobar que realmente existe desconocimiento de ellos, ordena tomar las
medidas pertinentes;  en caso contrario deniega la protección solicitada. Es
decir,  resuelve  de fondo sobre la cuestión sometida a su consideración,
poniendo de esa manera fin a su actuación.
Cosa distinta  es
que los jueces de tutela, en su afán de  dar protección inmediata y eficaz a
los derechos fundamentales, tomen las medidas pertinentes para que sus fallos
sean cumplidos, medidas que no pueden conducir a la modificación de la
sentencia misma, tal como sucedió en el presente caso. Veamos:
La Juez Novena Penal
del Circuito, una vez dictó el fallo donde ordenaba a la Junta de Vigilancia y
Protección  del Comercio Informal  reunirse y concertar soluciones para la
reubicación de los vendedores, decidió, con posterioridad,  por no existir
consenso entre las autoridades, ordenar al Alcalde la reubicación provisional
de los vendedores, orden que éste empezó a ejecutar. Pero como no existían las
suficientes casetas para dar adecuado cumplimiento a esta segunda orden del
juzgado, la juez  ordenó nuevamente al mismo Alcalde  que en el término de
cinco (5) días dispusiera sobre la elaboración de las casetas faltantes, orden
a la que se opuso el Alcalde, porque ello implicaba adoptar medidas para las cuales
no estaba facultado, tal como la modificación del presupuesto.
En concepto de la
Sala,  la Juez Novena Penal se extralimitó en su competencia, por cuanto una
vez dictada la primera orden, el despacho no podía, bajo la excusa de buscar
una efectiva protección del derecho al trabajo de los demandantes, dar  ordenes
distintas que implicaran,  en últimas, modificar el fallo.
CONCLUSION
Como al no ser
reubicados  oportunamente,  se vulneró el derecho al  trabajo de los
demandantes, la Corte ordenará a las autoridades competentes que en el término
de tres (3) meses, adopten los mecanismos y recursos necesarios para una
adecuada rubicación.
Este traslado  sólo
operará una vez la administración realice, en el término aquí previsto, las
gestiones correspondientes.
III. DECISION.
Con fundamento en
las consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional  a través de la Sala
Primera de Revisión. administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: REVOCAR
en todas sus partes los fallos dictados por los jueces Quinto Penal Municipal,
del quince de marzo y Noveno Penal del Circuito de Neiva, del quince (15) de
abril del año en curso, en la acción de tutela presentada a través de
apoderado,  por la señora María Visitación Urrego y otros, en contra del
decreto 013 de 1993 dictado por el Alcalde de Neiva.
Segundo: En su
lugar,  TUTELAR el derecho al Trabajo de los demandantes, ORDENANDO
al Alcalde de Neiva y a las demás autoridades municipales   que adopten en el
término de tres (3) meses,  las medidas adecuadas, necesarias y suficientes
para reubicar a los vendedores ambulantes  afectados con la decisión del
decreto 013 de 1993.
Tercero: COMUNIQUESE
la presente sentencia al Juzgado Quinto Penal Municipal  de Neiva, para los
fines establecidos en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
cúmplase, comuníquese e  insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General