T-940-99
Sentencia T-940/99
ESPACIO PUBLICO-Regulaciones y controles efectivos
ESPACIO PUBLICO-Connotación constitucional
BIENES DE USO
PUBLICO-Inapropiables
ESPACIO PUBLICO-Acceso de personas con capacidad de
orientación disminuida por edad, analfabetismo, incapacidad o enfermedad
ESPACIO PUBLICO-Reglas para la preservación deben ser
razonables
PRINCIPIO DE LA
CONFIANZA LEGITIMA-Alcance
ESPACIO PUBLICO-Vendedores ambulantes no estacionarios que
carecen de permiso
ESPACIO PUBLICO-Comercialización de comestibles a través
de carros refrigerantes que carecen de permiso
ESPACIO PUBLICO-Decomiso de implementos de trabajo y
mercancías que se ofrecen
ESPACIO PUBLICO-Control sobre puntos de venta móviles
Sería imposible garantizar el debido
respeto del espacio público si las autoridades administrativas no pudieran
ejercer el control respectivo sobre los puntos de venta móviles, pues al
vendedor que pretendiera eludir la acción gubernamental, sólo le bastaría
adecuar su negocio con los mecanismos para darle la movilidad requerida, lo
cual, en el caso de los vendedores ambulantes, resulta sencillo.
MEDIO DE DEFENSA-Legalidad de decomiso de bienes muebles
Referencia:
Expedientes T-236.400, T-236.401, T-236.404, T-236.410, T-236.411, T-236.412,
T-236.413.
Peticionarios:
Victor Manuel Yepes y otros
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá, D.C., diecinueve (19) de
noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999)
La Sala Novena de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, conformada por los magistrados Vladimiro Naranjo Mesa
-presidente de la Sala-, Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra, ha
pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
en los procesos de tutela incoados por los
peticionarios que aparecen indicados seguidamente de los números de radicación,
así: T-236.400 (Victor Manuel Yepes), T-236.401 (Belarmino
Velazco), T-236.404 (Janeris Mondragón), T-236.410 (Luz Estela
Sandoval Castañeda), T-236.411 (José Gómez), T-236.412 (Jorge
Guillermo Garzón Sánchez) y T-236.413 (Crisanto Suárez Pedraza), en
contra de, Eduardo Silgado Posada, alcalde de la Localidad 15, "Antonio
Nariño" de la ciudad de Santafé de Bogotá.
I. ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991 y por
presentar unidad de materia entre sí, la Sala de Selección número 8 de la Corte
Constitucional escogió y acumuló las tutelas de la referencia para efectos de
su revisión, a excepción de la que corresponde al expediente T-236.400, que fue
posteriormente acumulada por la Sala Novena de Revisión, mediante Auto del 27
de agosto de 1999.
Los demandantes solicitan la protección de
sus derechos fundamentales de petición, igualdad, trabajo y disfrute del
espacio público, vulnerados supuestamente por la conducta de la Alcaldía Local
"Antonio Nariño", según se desprende de los siguientes,
1.
Hechos
Los peticionarios, quienes se dedicaban a
la venta ambulante de helados en el Barrio Restrepo de Santafé de Bogotá,
manifiestan que en los meses de mayo, septiembre y noviembre de 1999, según el
caso, y por encontrarse ocupando el espacio público, las autoridades de policía
del sector les retuvieron los carritos "tilín" con los que
comercializaban sus productos comestibles, sin que a la fecha de interposición
de la demanda se los hubieran devuelto, a pesar de las solicitudes elevadas con
ese propósito.
Sostienen que el decomiso afecta gravemente
a sus familias, porque derivaban el sustento diario de la venta de helados.
Reconocen, esto sí, que los carritos "tilín" eran de propiedad de la
empresa Meals de Colombia (Crem Helado) -proveedor de los productos- compañía
que los entregaba en comodato a un contratista (en su caso, la señora Beatriz
Castañeda), quien, a su vez, los empleaba a ellos como vendedores ambulantes
para distribuir los comestibles.
Dicen que le pidieron al alcalde local la
devolución de los carritos repartidores, pero el referido funcionario les dijo,
verbalmente, que se los "entregaría en donación a los indigentes para
que ellos hicieran lo que quisieran con ellos", sin que les hubiera
dado una respuesta escrita.
Los tutelantes sostienen que su intención
no es la de defender el derecho de propiedad sobre los carros, porque reconocen
que no lo tienen, pero sí solicitan que su derecho al trabajo sea protegido
mediante la devolución de aquel medio de subsistencia. Piden también el respeto
por su derecho a utilizar el espacio público, el cual reivindican con la
apreciación de que "si las calzadas son estrechas, es culpa de la
administración que sólo construye vías para los automóviles lujosos."
Finalmente, solicitan la protección del derecho de petición, supuestamente
vulnerado por el alcalde local, quien no les ha dado una respuesta
satisfactoria a la solicitud elevada con el propósito de obtener la restitución
de los bienes.
2. Contestación de la demanda
La Alcaldía de la Localidad Antonio Nariño
de la ciudad de Santafé de Bogotá, mediante oficio del 16 de junio de 1999,
manifestó al juez de conocimiento que el decomiso de los carros repartidores de
helados de Crem Helado, ordenado mediante Resolución 080 de 1999, se había
llevado a cabo con fundamento en el deber legal que tienen los alcaldes de
proteger, recuperar y conservar el espacio público, frente a la indebida
ocupación del mismo.
Sobre este particular, el funcionario
sostiene que al tenor de la mencionada Resolución, el Decreto 446 de 1990
faculta a los alcaldes locales para decretar el decomiso de bienes y mercancías
a través de los cuales se ejerza la venta ambulante o estacionaria que ocupe el
espacio público, decomiso que, mediante decisión motivada, puede dar lugar a la
venta en pública subasta de los bienes retenidos o su entrega a un
establecimiento de asistencia pública.
En relación con los tutelantes, el alcalde
local acepta los hechos formulados en la demanda y sostiene que el decomiso se
practicó con sujeción a las disposiciones legales pertinentes, al punto que,
puestos a disposición de la alcaldía los carritos de helado por las autoridades
de policía mediante actas debidamente suscritas, se ordenó citar a los
tenedores de los bienes para escucharlos en descargos, oportunidad que
aprovecharon para solicitar la devolución de los mismos. Así también -dijo- se
citó a los titulares de los contratos de comodato suscritos con la empresa
Meals de Colombia, quienes se encargaban de contratar a los vendedores para que
realizaran las ventas; así como a la misma empresa, que finalmente no atendió
la citación a la querella, lo cual impidió conocer la autenticidad de los
contratos y las razones aducidas por la compañía para promover el consumo de
sus productos en la vía pública.
El accionado sostiene enfáticamente que
durante el trámite de las diligencias de decomiso, ninguno de los
intervinientes exhibió permiso alguno o licencia que lo acreditara como
autorizado por la administración para ejercer la actividad del comercio
ambulante, por lo que no puede aplicarse en este caso el principio de la
confianza legítima, estructurado por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional.
Sostiene que de los contratos firmados
entre la Firma Meals de Colombia y los comodatarios de los carritos, así como
de los suscritos con los vendedores, se deduce la "mala fe" de la
empresa, que quiere invadir el espacio público con el fin de comercializar sus
productos, sin respetar las normas que reglamentan su utilización.
Por último, considera que el derecho de
petición no ha sufrido desmedro, porque las solicitudes presentadas por los
tutelantes dentro de la querella policiva por recuperación del espacio público,
deben ser resueltas en el desarrollo del proceso mismo, el cual se encuentra
aún en trámite, debido a que la Resolución 080 de 1999, mediante la cual la
Alcaldía Local decretó el decomiso de los carros de la firma Meals de Colombia,
fue apelada por el Ministerio Público, por los demandantes y por la empresa, y
se encuentra para resolver en segunda instancia ante el Consejo de Justicia de
Bogotá (los memoriales de los respectivos recursos constan en todos los
expedientes).
3. Decisión Judicial
La Sala de Familia del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá resolvió, mediante sendas providencias dictadas
en el transcurso del mes de junio de 1999, denegar la protección solicitada por
cada uno de los tutelantes en los procesos de la referencia, por considerar
que, al amparo de la tesis sobre la confianza legítima que recientemente
puntualizó la Corte Constitucional, la protección solicitada por los
peticionarios no podía concederse porque ninguno de ellos aportó al proceso,
prueba alguna -licencia o permiso- que lo autorizara para ocupar el espacio
público con fines comerciales. En esa medida, el juzgador de instancia no
consideró vulnerados los derechos fundamentales de los actores con la decisión
adoptada por la alcaldía local Antonio Nariño en la Resolución 080 de 1999.
Finalmente, el tribunal consideró que no
existía violación del derecho de petición porque los peticionarios se enteraron
de la respuesta a su solicitud en el trámite del proceso policivo.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La protección y regulación del Espacio
Público
En reciente pronunciamiento por el cual se
unificó la jurisprudencia constitucional[1],
esta Corporación tuvo oportunidad de abordar el tema del espacio público para
trazar los lineamientos generales que ilustran la resolución de los conflictos
jurídicos surgidos en torno a la indebida utilización del mismo.
Sobre ese
particular, la Corte Constitucional resaltó la importancia que representa para
la prevalencia del interés general -como principio fundante del Estado
Colombiano (art. 1 C.P.)-, el hecho de que el aprovechamiento del espacio
público se someta a estrictas regulaciones y controles efectivos, dada la
trascendencia que representa para el desarrollo de la comunidad, la posibilidad
de disfrutar a plenitud de los espacios colectivos.
La Sentencia en
cuestión recalcó también que el régimen jurídico previsto por la Carta Política
de 1991, amplió el espectro de protección para el espacio público y, de
contera, el deber correlativo del Estado de implementar las medidas tendientes
a evitar su ocupación indebida. En estos términos se expresó entonces la
Corporación:
"1. La búsqueda
de una mejor calidad de vida para las personas y la protección de los derechos
y libertades de los ciudadanos, es uno de los fundamentos sobre las cuales se
estructura el concepto de Estado Social de Derecho. Es por ello que, de
conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del
espacio público y su destinación  al uso común, son conceptos cuya protección
se encuentran a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el
acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización  común de tales espacios
colectivos.
"La protección
del espacio público, así entendida, responde a la necesidad de conciliar los
diferentes ámbitos y esferas sociales en un lugar común, sin desconocer, en
todo caso, el principio constitucional consagrado en el artículo primero de la
Carta, mediante el cual se garantiza  la prevalencia del interés general frente
a los intereses privados, en beneficio de la colectividad.
"Si bien en la
Constitución anterior no existía una norma expresa  que tratara el tema del
espacio público[2],
en la Constitución de 1991 sí existen múltiples artículos que hacen alusión al
mencionado tema, y que ponen de presente las responsabilidades estatales en
estas materias. Al respecto, tenemos entre otras, las siguientes normas:
"Artículo
82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del
espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el
interés particular.
"Artículo
63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales
de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la
Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables.”
"Artículo
102. El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte,
pertenecen a la Nación.”( SU-360/99
M.P. Dr. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero)
En relación con el mismo punto, la Corte
recordó que, por su estatus jurídico, al concepto de espacio público no le son
oponibles derechos de terceros, ya que los bienes de uso público "son
entendidos por la legislación colombiana como inalienables, imprescriptibles e
inembargables (artículo 63 de la C.P.), lo cual implica que en virtud de su
esencia son inapropiables, pues están destinados al uso público  y cualquier
acto de comercio podría vulnerar el fin para el cual han sido concebidos (...)
ningún particular puede considerar que tiene derechos adquiridos sobre los
bienes de uso público[3]
y  tampoco podría  alegar una posible prescripción adquisitiva de dominio sobre
ellos. En efecto, estos bienes están fuera de todas las prerrogativas del
derecho privado."[4]
No obstante, como
quiera que la esencia misma del espacio público es la de estar al servicio de
la comunidad, la Corte admitió en su jurisprudencia que el Estado, a través de
los entes administrativos, tiene la potestad de imponer sobre los bienes de
dominio público, cargas de afectación destinadas a lograr el bienestar de la
comunidad. En esa medida, dijo: "en el uso o administración del espacio
público, las autoridades o los particulares deben propender, no sólo a la
protección de la integridad del mismo y su destinación al uso común, sino
también, - atendiendo el derecho a la igualdad de todos los ciudadanos-, por
facilitar el adecuamiento, diseño y construcción de mecanismos de acceso y
tránsito, que no sólo garanticen la movilidad general, sino también el acceso a
estos espacios, de las personas con movilidad reducida, temporal o permanente,
o cuya capacidad de orientación se encuentra disminuida por edad,
analfabetismo, incapacidad o enfermedad."[5]
Y posteriormente agregó:
"En vista de
todo lo anterior, la afectación de  los bienes de uso público incluidos en el espacio
público de las áreas urbanas, no podrá ser determinado sino por los Concejos o
Juntas Metropolitanas, (o las Juntas Administradoras Locales), de conformidad
con el artículo 6º de la (...) Ley 9ª  de 1989, 'de lo cual se desprende  que
su disponibilidad no puede quedar librada a la voluntad de  los particulares ni
a la decisión de organismos administrativos a los cuáles no se confía por la
Constitución, la responsabilidad atinente a la definición, “planificación y
regulación de su uso'.[6]
Por supuesto que esto no limita el cumplimiento de las obligaciones de policía,
señalados por normas." ( SU-360/99 M.P. Dr. M.P. Dr. Alejandro Martínez
Caballero)
De lo anterior también resalta que,
precisamente por estar al alcance y al servicio de todos,  la integridad del
espacio público corre inminente riesgo de deterioro si no se cuenta con una
regulación estricta que establezca pautas de comportamiento sensatas y
controles efectivos frente a los desmanes de que pueda ser objeto. Como lo
señaló la Corte en el fallo citado, las repercusiones que podrían generar en la
sociedad un control deficiente o una inadecuada reglamentación del espacio
público, van desde la simple incomodidad ciudadana hasta la perturbación grave
de la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y la moralidad públicas. Por
ello la Corte procedió a avalar "...la legitimidad de las conductas
tendientes a  tratar de proteger el espacio público y el legítimo interés  de
las ciudades, de  proteger los derechos y los intereses  de la colectividad y
en especial de los peatones. Así las cosas, la función de regular el uso del
suelo y del espacio público corresponde a una verdadera necesidad colectiva y,
por tanto, no es apenas una facultad sino un deber de prioritaria
atención."[7]
2. El caso de los vendedores ambulantes y
la confianza legítima
El caso analizado por la Corte
Constitucional en la Sentencia que se ha venido citando, similar al que fue
objeto de posterior fallo en la Sentencia SU-601 A/99, hace alusión al
conflicto jurídico planteado entre un grupo de vendedores ambulantes y
estacionarios de la ciudad de Santafé de Bogotá y de otras localidades del
país, que reclamaban el derecho a utilizar el espacio público en ejercicio de
sus actividades comerciales, ante la oposición de las respectivas autoridades
locales que decidieron desalojarlos por ocupación indebida.
Ese escenario jurídico en el que se
planteaba entonces el conflicto, es coincidente con el que hoy exponen los
tutelantes, y tienen como marco de discusión, la tensión entre el concepto
prevalente de espacio público y el respeto por la integridad de los derechos
fundamentales -particularmente el derecho al trabajo-, de quienes dependían
económicamente del usufructo de los espacios comunitarios.
La solución adoptada por la Sala Plena de
la Corporación, delimitó el ámbito de aplicación de los elementos en conflicto
y concilió esa contienda bajo ciertos entendidos: en primer lugar, al admitir
que las autoridades administrativas, entre las que se encuentran las de
policía, estaban legítimamente facultadas para conservar la integridad del
espacio público, la Corte consideró jurídicamente viable el desalojo como
medida restitutiva. Así entonces, se sostuvo que "los alcaldes están
investidos de autoridad suficiente para disponer, en caso de ocupación, la
restitución de bienes de uso público, de conformidad con el Código Nacional de
Policía (artículo 132). También, tienen competencia para señalar restricciones
en lo relativo a su uso por razones de interés común, sin que el razonable
ejercicio de esta facultad represente desconocimiento de derechos o garantías
constitucionales. En este sentido es claro que el Código Nacional de Policía
dispone que es a los funcionarios de la policía, a quien corresponde de manera
especial,  prevenir los atentados contra la integridad de los bienes de uso
público y garantizar su adecuada protección".
Sin embargo, la Corte no le dio carácter
absoluto a esa potestad; reconociendo que en no pocas oportunidades era la
propia Administración la que toleraba -incluso autorizaba- la ocupación
permanente del espacio público; o, en otras palabras, que a menudo la ocupación
pública se encontraba amparada por una "confianza legítima" del
particular frente a los actos positivos y permisivos de la Administración, la
Corte sostuvo que el Estado, sin renunciar a su potestad coercitiva, estaba en
la obligación de encontrar vías de solución alternas para los ocupantes
protegidos por esa confianza, que incluían, entre otras, su reubicación en
sitios estratégicos, aptos para el ejercicio de sus actividades y oficios e
inofensivos para el interés colectivo. Sobre este particular, la Corte señaló
entonces que:
"... las
autoridades no pueden apuntar a un solo objetivo de carácter policivo en el
momento en que se deciden a cambiar las condiciones que han generado ellas
mismas, para el ejercicio de una actividad o para la ocupación de zonas de uso
público, porque ellas son, por mandato constitucional,  también las
responsables de las alternativas que en este sentido se puedan desplegar para
darle solución a los problemas sociales de sus propias localidades. En ese
sentido  no pueden buscar culpables sólo en los  usurpadores del espacio
público sino en su propia desidia en la búsqueda de recursos efectivos en la
solución de problemas sociales. Sea cual fuere la responsabilidad, la actuación
de las autoridades policivas tiene que ser razonable...
"(...)
""El eje sobre el cual ha girado el amparo a
los vendedores ambulantes es lo que la doctrina especializada[8] considera
como la confianza legítima. Es éste un principio que debe permear el
derecho administrativo, el cual, si bien se deriva directamente de los
principios de seguridad jurídica (arts. 1º y 4 de la C.P.), de respeto al acto
propio[9] y buena fe (art. 83 de la C.P.), adquiere
una identidad propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la
relación entre administración y administrado.  Es por ello que la confianza en
la administración no sólo es éticamente deseable sino jurídicamente exigible.
"Este
principio se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los
intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas
favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas
condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la
estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe
respetarse."
Así las cosas, con fundamento en los
principios generales esbozados, la jurisprudencia constitucional aplicó de
manera directa el principio de la confianza legítima en el caso de vendedores
ambulantes y estacionarios que fueron desalojados por ocupación indebida del
espacio público, y ordenó tutelar el derecho de aquellos comerciantes
informales que comprobaron haber tenido autorización de la administración para
ejercer su oficio en la vía pública, o en su defecto, de los que pudieron
demostrar el amparo de una tolerancia expresa por parte de las autoridades
locales. La Corte consideró viable la protección solicitada en los siguientes
términos:
"De
ahí que las personas que usan el espacio público para fines de trabajo pueden
obtener la protección, a través de la acción de tutela, siempre y cuando se
encuentren amparados por el principio de la confianza legítima con las
condiciones que la jurisprudencia ha indicado. Es así como los comerciantes
informales pueden invocar el aludido principio de confianza legítima, si
demuestran que las actuaciones u omisiones de la administración anteriores a la
orden de desocupar, les permitía concluir que su conducta era jurídicamente
aceptada, por lo que esas personas tenían certeza de que 'la administración
no va a exigirle más de lo que estrictamente sea necesario para la realización
de los fines públicos que en cada caso concreto persiga' "(Sentencia
T-617 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero).
En relación con los vendedores ambulantes o
estacionarios que no comprobaron estar amparados en esa confianza, la Corte descartó
la protección de los derechos invocados, pues entendió que la ocupación se
había efectuado de manera ilegítima por lo que no le era permitido a la
Administración tolerarla.
Debe advertirse,  finalmente, que la Corte
en su sentencia exigió el respeto de los derechos fundamentales y de la
dignidad de las personas sometidas a los procesos policivos de recuperación del
espacio público, previniendo al efecto a las autoridades encargadas de
tramitarlos para que dieran estricto cumplimiento a las normas procesales
pertinentes y garantizaran el derecho de defensa y el debido proceso de los
comerciantes informales.
3. El caso concreto
Como ya se señaló, los vendedores
ambulantes que interponen la presente acción se dedicaban a la comercialización
de comestibles en la vía pública, para lo cual se valían de carros
refrigerantes, propiedad de la empresa Meals de Colombia, Crem Helado.
Tal como lo asegura el alcalde de la
Localidad Antonio Nariño y como se desprende del material probatorio obrante al
expediente, ninguno de ellos exhibió prueba alguna de la que pudiera deducirse
que estuvieran amparados, o incluso, que lo hubieran estado, por el principio
de la confianza legítima. La empresa Meals de Colombia tampoco contribuyó con
elemento de juicio alguno que hiciera pensar en la existencia de dicha
confianza, pues lo cierto es que el mecanismo utilizado para comercializar los
productos Crem Helado, sólo tiene por sustento, contratos de naturaleza privada
entre la empresa, los comodatarios de los carros y los vendedores, propiamente
dichos.
Así las cosas, dado que ya fueron expuestas
las implicaciones que la falta de confianza legítima trae para la procedencia
de la acción de tutela, esta Sala no considera viable que pueda concederse
algún tipo de protección inmediata, frente al decomiso de los carros
repartidores.
Algunos de los casos sometidos a
consideración de la Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia de
unificación SU-601 A/99, presentaban rasgos muy similares a los que constituyen
el objeto de este proceso, pues se trataba de vendedores ambulantes -no
estacionarios- que carecían de permiso, actual o vencido, para comercializar
sus productos en la vía pública. En aquella oportunidad, la Corte determinó que
mientras el procedimiento utilizado por las autoridades para retener los bienes
ofrecidos, cumpliera con los requisitos legales previstos por el ordenamiento
jurídico para ese tipo de procedimientos, no podía hablarse de vulneración
ilegítima de los derechos de quienes se encontraban asentados permanentemente
en ocupación del espacio público.
Así determinó la Corte la medida, en el
caso de 36 vendedores ambulantes de la ciudad de Villavicencio, que sin tener
estacionada en la vía pública ninguna caseta de venta, ofrecían sus productos
públicamente sin el permiso correspondiente de las autoridades administrativas.
"El caso de
estos tutelantes reviste particulares características porque no se trata de
vendedores con puestos fijos de comercio, sino ambulantes, que consideran
vulnerados sus derechos fundamentales debido a que la Policía les decomisa sus
implementos de trabajo y la mercancía que ofrecen en la vía pública.
"En relación
con la ocupación del espacio público, la administración municipal de
Villavicencio asegura que los operativos tendientes a desalojar las ventas
ambulantes no autorizadas, -que incluyen la retención de los elementos
comercializados por los infractores- encuentran pleno sustento jurídico en los
Decretos municipales N° 0104 de 1995 y 077 de 1997 que se encuentran vigentes.
"Adicionalmente,
la Administración Local advierte que a ninguno de los tutelantes se le ha
expedido permiso alguno para la comercialización de mercancías en zonas de uso
público, a excepción de la señora Sandra Janeth González, quien aparece en los
archivos como 'reubicada hace cuatro años en lo que hoy se conoce como el
Centro Comercial la Hormiga, Local 280, pues la acusación (sic) de dicho
espacio público fue autorizado por el acuerdo municipal N° 21 de marzo 9 de
1993, y que a la época ya no lo ocupa de acuerdo a los últimos censos'.
"Por otro lado,
la Inspección de Policía para la Protección del Espacio Público y el Secretario
de Control Físico de la Alcaldía hicieron claridad de que en los archivos de la
institución sólo figuraban las diligencias de retención y decomiso de
mercancías de Gloria Espinosa Solano, Sandra  Janeth González y al señor Samuel
Liz Medina, quienes, a su vez, se comprometieron mediante actas firmadas a no
ocupar en lo sucesivo el espacio público con sus ventas ambulantes, recibiendo
al efecto los elementos retenidos.
"(...)
"Con fundamento
en lo dicho, la Sala Plena de la Corte considera que la tutela interpuesta por
los peticionarios no resulta procedente. En primer lugar, porque ninguno de
ellos, a excepción de Sandra Janeth González, contaba con licencia, permiso o
concertación autorizada por la Administración Municipal para ejercer el oficio
de vendedor ambulante en las calles de la ciudad. (...)  En esa medida, los
operativos desplegados por la policía, dirigidos a recuperar la integridad del
espacio público, constituyen una legítima expresión de la fuerza ante la
ocupación irregular del mismo. El procedimiento aplicado por las autoridades es
el que permite la normatividad municipal, por lo que si los actores tienen
algún reparo en relación con eventuales abusos, pueden ponerlo en conocimiento
de los funcionarios competentes para que éstos impongan las sanciones
respectivas.
Las consideraciones anteriores permiten
concluir que mientras no se cuente con la debida autorización administrativa,
que en últimas es el requisito que legitima la ocupación de las zonas de uso
público, la venta ambulante y estacionaria en éstas  se encuentra prohibida,
debiendo las autoridades competentes proceder a la recuperación de lo ocupado.
Ello también se aplica al caso de los ahora
tutelantes, pese a su intención de que se los excluya del control
administrativo aduciendo que la oferta de sus productos se realiza en
circulación constante y no de manera estacionaria, lo cual, a su juicio, no
obstaculiza los espacios colectivos. Esta apreciación, que resulta en
apariencia sensata, pues salta a la vista que el procedimiento de venta de los
carros repartidores es diferente, por su movilidad, al del resto de los
ocupantes del espacio público, no es de recibo para esta Sala. En efecto, sería
imposible garantizar el debido respeto del espacio público si las autoridades
administrativas no pudieran ejercer el control respectivo sobre los puntos de
venta móviles, pues al vendedor que pretendiera eludir la acción gubernamental,
sólo le bastaría adecuar su negocio con los mecanismos para darle la movilidad
requerida, lo cual, en el caso de los vendedores ambulantes, resulta sencillo.
4. Otros medios de defensa judicial
Además de las consideraciones anteriores,
esta Sala de revisión estima que frente al caso particular, la devolución de
los carros repartidores no puede ser ordenada por vía de tutela.
En efecto, esta acción constitucional opera
frente a la ausencia de otros mecanismos de defensa judicial, forma
transitoria, para prevenir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, cuando
el mecanismo judicial previsto resulta ineficaz. No es una acción paralela a
las vías ordinarias de defensa, sino un procedimiento residual y supletivo.
En el caso particular, esta Sala encuentra
que contra la Resolución 080 de 1999, dictada por el alcalde de la Localidad
Antonio Nariño, mediante la cual se ordenó el decomiso de los carros
repartidores, se tramita en la actualidad el recurso de apelación, interpuesto
por los propios demandantes, por el personero Municipal y por la firma Meals de
Colombia, propietaria de los bienes retenidos.
Los memoriales de impugnación que figuran
en los expedientes cuestionan la legitimidad del decomiso, así como las
deficiencias jurídicas que eventualmente conducirían a la revocatoria de la
medida. Los argumentos expuestos en la demanda se encuentran incluidos en los
memoriales de apelación, por lo que tendrán que ser analizados en segunda
instancia por la autoridad competente.
Así las cosas, no le es dable a la Corte
Constitucional, sin incurrir en doble juzgamiento del acto administrativo,
pronunciarse sobre la legitimidad de la medida, en cuanto la misma es
actualmente objeto de estudio, será materia de futuro pronunciamiento y se
restringe, únicamente, a obtener la devolución de unos bienes muebles. La
legalidad del decomiso ordenado por el alcalde local, debe ser evaluada en su
oportunidad por el Consejo de Justicia de Bogotá.
No obstante lo anterior, podría pensarse
que la tutela de la referencia procede como mecanismo transitorio para evitar
la vulneración de los derechos fundamentales invocados, los cuales, según la
demanda, se encontraban íntimamente ligados a la explotación de los carros
decomisados.
Sin embargo, no tendría ningún efecto
práctico sobre los derechos invocados que se les reconociera en esos términos
la protección a los tutelantes, pues, como ya fue expuesto, sin permiso o
autorización expresa, es decir, sin estar al amparo del principio de confianza
legítima, los carros repartidores no pueden volver a circular por el espacio
público. Ha quedado claro que la ocupación de éste sin la debida autorización
se considera ilegítima, por lo que sería un contrasentido permitirles, aunque
fuera de manera transitoria, volver a asentarse sobre él.
Finalmente, en lo que tiene que ver con la
posible vulneración del derecho de petición, está claro que si el propósito de
la solicitud era la devolución de los bienes decomisados, ésta tenía que
resolverse en el acto administrativo definitivo pues, precisamente, era este el
punto por decidir en el procedimiento policivo.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de
Revisión  de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E
Primero: CONFIRMAR, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia, las sentencias proferidas por
la Sala de Familia del Tribunal Superior de Distrito Judicial en los procesos
que corresponden a las acciones de tutela cuyos peticionarios se relacionan a
continuación, todas ellas interpuestas contra Eduardo Silgado Posada, alcalde
de la Localidad 15, "Antonio Nariño" de la ciudad de Santafé de
Bogotá:
1.     Expediente T-236.400 Sentencia del 16 de junio de 1999,
mediante la cual se denegó la tutela impetrada por Victor Manuel Yepes.
2.     Expediente T-236.401 Sentencia del 28 de junio de 1999,
mediante la cual se denegó la tutela impetrada por Belarmino Velazco.
3.     Expediente T-236.404 Sentencia del 16 de junio de 1999,
mediante la cual se denegó la tutela impetrada por Janeris Mondragón.
4.     Expediente T-236.410 Sentencia del 23 de junio de 1999,
mediante la cual se denegó la tutela impetrada por Luz Stella Sandoval
Castañeda.
5.     Expediente T-236.411 Sentencia del 24 de junio de 1999,
mediante la cual se denegó la tutela impetrada por José Gómez.
6.     Expediente T-236.412 Sentencia del 24 de junio de 1999,
mediante la cual se denegó la tutela impetrada por José Guillermo Garzón
Sánchez.
7.     Expediente T-236.413 Sentencia del 24 de junio de 1999,
mediante la cual se denegó la tutela impetrada por Crisanto Suárez Pedraza.
Segundo.- Por la Secretaría General
de la Corte Constitucional, DESE CUMPLIMIENTO a lo previsto en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Martha Victoria
Sáchica de Moncaleano
Secretaria General
[1]
Sentencia SU-360/99 M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero
[2]
Corte Constitucional. Sentencia  T-183 de 1993. Jorge Arango Mejía.
[3]
Corte Constitucional. Sentencia T-551 de 1992.
[4]
Marienhoff, Garrido Falla, Sayagués Lazo y García de Enterría. “Sobre la
imprescriptibilidad del dominio público.” En Revista de la Administración Pública
No 13. Tomado de Gustavo Penagos, Derecho Administrativo. Parte Especial.
Librería el Profesional. 1995.
[5]
Corte Constitucional. Sentencia T-288 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6]
Corte Constitucional. Sentencia T-550 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[7]
Corte Constitucional. Sentencia T-203 de 1993. José Gregorio Hernández Galindo.
[8]
Al respecto pueden consultarse: González Pérez Jesús. “El principio General de
la Buena Fe en el Derecho Administrativo.” Editorial Civitas. Madrid. 1983;
García Macho Ricardo, Artículo “ Contenido y límites del principio de la
Confianza legítima  publicado en “ Homenaje al Profesor José Luis Villar
Palasí” .Editorial Civitas, Madrid. 1989; Dromi José Roberto. Instituciones de
Derecho Administrativo. Editorial Astrea. Buenos Aires. 1983. García de
Enterría Eduardo y Fernández  Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo.
Tomo II. Editorial Civitas. Madrid.
[9]
Ver sentencia T-295/99, M.P. Alejandro Martínez Caballero.