T-068-97
Sentencia T-068/97
Sentencia
T-068/97
DESACATO DE
TUTELA-Incumplimiento de
cualquier orden
El artículo 52
del decreto 2591 de 1991 alude a cualquier orden proferida dentro del trámite
de la acción de tutela, incluida la que se imparta en la sentencia favorable a
las pretensiones del afectado en sus derechos constitucionales fundamentales.
PROCEDIMIENTOS
CONSTITUCIONALES EN TUTELA-Alcance/DESACATO
DE TUTELA POR ALCALDE-Permanencia de circunstancias
Es sabido que los
procedimientos y sobre todo los constitucionales dirigidos a la protección de
los derechos fundamentales, en razón de la importancia del objeto jurídico
protegido, están llamados a lograr su cometido. Tratándose de la tutela ese
cometido no es otro que la efectiva vigencia de los derechos fundamentales y
siempre que ese objetivo no se logre por la actividad del agente a quien por
orden de tutela se le impuso observar una conducta determinada, es palmario que
se incurre en incumplimiento. La autoridad que debe ejecutar una orden
judicial, plasmada en una sentencia de tutela, no cumple el propósito protector
que guía al mecanismo con la simple actitud de acomodar transitoriamente su
conducta a los parámetros fijados por el juez para luego, ante situaciones que
sustancialmente no han variado, tornar al comportamiento ya juzgado como
violador de los derechos fundamentales. Es obvio que la persona en cuyo favor
se decreta la protección tiene el derecho a que, mientras no se modifiquen de
manera sustancial las circunstancias que el juez ponderó, el amparo que se le
conceda tenga vocación de permanencia y a que no se desvirtúe su sentido sin un
fundamento serio y razonable.  La actuación del Alcalde contraria a las órdenes
de tutela, se revela carente de una justificación seria y a no dudarlo entraña
el incumplimiento de las órdenes vertidas en las sentencias de tutela,
incumplimiento ante el cual resulta válido el despliegue de los poderes
disciplinarios del juez y en particular los que tienen que ver con el incidente
de desacato.
Referencia:
Expediente T-109300
Actor: River
D’amaury Insuasty Guerrero
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., febrero once (11) de mil novecientos noventa y siete (1997)
La Sala Octava de
Revisión de Tutelas, integrada por los Magistrados FABIO MORON DIAZ, VLADIMIRO
NARANJO MESA y JORGE ARANGO MEJIA, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, previo estudio del Magistrado Ponente, resuelve
sobre el proceso de acción de tutela instaurado, mediante apoderado, por RIVER
D‘AMAURY INSUASTY GUERRERO en contra del Juzgado Municipal de Yacuanquer
(Nariño) y del Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Pasto.
I. ANTECEDENTES
A. La solicitud
El apoderado del
actor, en el escrito de tutela expone las siguientes circunstancias fácticas:
“1.- Mediante
providencia del 31 de mayo de 1996 la señorita JUEZ MUNICIPAL DE YACUANQUER
decidió imponer dos sanciones acumuladas a River D’Amaury Insuasty Guerrero,
por un supuesto ‘desacato a las sentencias de tutela de fechas noviembre 30 y
diciembre 18 de 1995, proferidas por este despacho judicial, así:
a) QUINCE DIAS DE
ARRESTO
b) MULTA DE CINCO
SALARIOS MINIMOS MENSUALES.
“2.- Esa decisión
fue apelada. En segunda instancia el Dr. EDGAR JAVIER VARELA VILLOTA, Juez 4o.
Penal del Circuito de Pasto, confirmó la sanción de arresto y rebajó la de
multa a ‘dos salarios mínimos legales mensuales’ mediante auto de dos del mes
en curso.
“3.- Para imponer la
sanción privativa de la libertad y la de carácter pecuniario se dieron por
demostrados los siguientes hechos, según relación del auto de primera
instancia:
“3.1.- Que mediante
fallos de 30 de noviembre y de 18 de diciembre de 1995 el Juzgado ‘tuteló los
derechos al trabajo en condiciones dignas y justas y a la igualdad consagrados
en los artículos 13 y 25 de la Constitución Política, de los docentes ALVARO
EFREN ERASO POPAYAN, LANDER BLAS PASUY HERNANDEZ, CIRO ANDRES PORTILLA
INSUASTY, YANINE DE JESUS INSUASTUY INSUASTY, MARINA DIELA CUAICUAN PASUY,
MIRIAM YOLANDA PORTILLO DELGADO, ALBA ROCIO BURBANO INSUASTY, NANCY SANTACRUZ
ENRIQUEZ, GERARDO AGUSTIN ERASO POPAYAN y MANUEL FLORENCIO INSUASTY PORTILLO.
“3.2.- Que con
motivo de tal decisión se ordenó al señor Alcalde Municipal de Yacuanquer,
reubicar a los mencionados docentes en la anterior sede o lugar de trabajo y ‘se
lo previno de conformidad con lo previsto en el artículo 24 del decreto 2591 de
1991, para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones que dieron
lugar a conceder la tutela’.
“3.3.- Que en
cumplimiento de los dos fallos de tutela ‘el señor Alcalde Municipal mediante
resoluciones No. 164 de diciembre de 1995 y resolución No. 175 de diciembre 24
de 1995, reubicó a los tutelantes en los lugares que les correspondía”.
“3.4.- Que el día 23
de enero de 1996 el señor alcalde, mediante resoluciones 004, 005, 006, 007,
008, 009 y 0012, volvió a ubicar a los docentes en los sitios donde estaban en
el momento de promover la acción de tutela. Por ello varios de los tutelantes
solicitaron que se abriera incidente para resolver si se había configurado un
‘desacato’. Al culminar ese incidente fueron dictadas las providencias arriba
mencionadas, imponiendo severas sanciones al señor Insuaty Guerrero.
“4. El día 1o. de
febrero de 1996 el señor Insuasty Guerrero dictó la resolución No. 018, por
medio de la cual se derogan las resoluciones 004, 005, 006, 007, 008, 009 y
012; con ello los docentes quedaban ubicados en los sitios previstos en los
fallos de tutela, transcurridos unos días después de la fecha de estas
resoluciones”.
5. La sanción
impuesta al demandante fue adoptada con base en el artículo 52 del decreto 2591
de 1991, de conformidad con el cual incurre en desacato la persona que “incumpliere
una orden de un juez proferida con base en el presente decreto”, haciéndose
acreedora a la sanción de arresto hasta por seis meses y multa hasta de veinte
salarios mínimos mensuales.
Considera el
apoderado judicial del peticionario que las sanciones previstas en el
mencionado artículo 52 son predicables tan sólo del trámite de la acción de
tutela y se refieren a los distintos sujetos que en él intervienen, mientras
que el artículo 53 del decreto 2591 de 1991 alude al incumplimiento del fallo y
tiene, por ende, un ámbito de aplicación más restringido y en su inciso tercero
contempla una hipótesis distinta, consistente en la repetición de la acción o
de la omisión que “motivó la tutela concedida mediante fallo ejecutoriado...”.
6. Aduce el demandante
que en el presente caso la autoridad judicial que conoció del incidente admite
que el fallo fue inicialmente cumplido y que se reiteró la conducta, en cuyo
caso ha debido observarse lo plasmado en el inciso tercero, del artículo 53,
corriendo traslado a la autoridad judicial competente para que examinara el
eventual fraude a resolución judicial, en lugar de dar aplicación al artículo
52, abriendo un incidente e imponiendo una sanción disciplinaria autorizada
para eventos diferentes.
7. La imposición de
las referidas sanciones a quien “de ningún modo ha dejado de cumplir órdenes
judiciales dadas en el transcurso del trámite procesal de la acción de tutela”,
viola, a juicio del apoderado del peticionario, el derecho a la libertad y el
debido proceso, en particular el principio de legalidad material, pues se
impuso sanción por hecho no previsto en la ley; la garantía del juez natural ya
que el asunto debió ventilarse ante el juez penal y no ante el juez de tutela
que conserva su competencia hasta el momento en que sea restablecido el
derecho, restablecimiento que, según el actor, operó cuando se obedeció la
sentencia, quedando la repetición de la conducta por fuera de ese límite, a
todo lo cual se agrega que el trámite a seguir en estos eventos no es el incidental
sino el previsto en el Código de Procedimiento Penal, de donde surge que se
omitió el acatamiento a las formas propias de cada juicio.
La vulneración de
los anteriores derechos afecta otros de naturaleza fundamental tales como los
derechos a la honra y al buen nombre y finalmente, resulta conculcado “el
derecho a que las autoridades de la República, con mayor razón las judiciales,
le garanticen a mi poderdante su honra, sus derechos y sus libertades, a que se
refiere el artículo 2 de la C.N.”.
8. Advierte el
apoderado judicial del actor que aún en el caso de aceptarse la aplicación del
artículo 52 del decreto 2591, “también se ponen de relieve violaciones de
derechos fundamentales” y en primer término hace referencia al debido proceso,
en su criterio quebrantado, porque siendo cierto que la presunción de inocencia
se desvirtúa con prueba legalmente producida, dentro del trámite incidental se
allegaron fotocopias sin autenticar de las sentencias de tutela, desconociendo
lo previsto en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil; se dejó de
aportar el acta de notificación y la constancia de ejecutoria y no se allegaron
“los documentos para comprobar la calidad oficial del sujeto pasivo de la
acción de tutela, elemento que forma parte del tipo legal de incumplimiento de
fallo de tutela”.
Además, en sentir
del apoderado de la parte demandante, se violó el derecho de defensa “en cuanto
no se advirtió al disciplinado del derecho de escoger un abogado que lo asista
y, en su defecto, designarle uno de oficio” y, por último, manifiesta que “en
el presente caso por los mismos hechos y a título de acción disciplinaria hubo
dos procesos. Uno el que tuvo curso en el Juzgado Municipal de Yacuanquer (...)
y otro que se adelanta en la Procuraduría Departamental” que, al tenor de lo
dispuesto en el artículo 277-6 de la Constitución, se encuentra facultada para
ejercer preferentemente el poder disciplinario, pese a lo cual los juzgados
demandados entraron a resolver de fondo la cuestión “so pretexto de que el artículo
52 del decreto 2591 de 1991 es de carácter especial y que por ello prevalece
sobre la disposición constitucional”.
B. Las
pretensiones
Con base en los
anteriores hechos y consideraciones fueron formuladas las pretensiones que se
transcriben a continuación:
“1.-Que se tutelen
los derechos de libertad  (art. 28 C.N.), derecho al debido proceso (Art. 29.
C.N.), derecho a la honra (Art. 21 C.N.), derecho al buen nombre (Art. 15 C.N.)
y derecho a que las autoridades garanticen su honra, sus derechos y sus
libertades (Art. 2 C.N., referidos al señor River D’Amaury Insuasty Guerrero,
dentro de las actuaciones judiciales mencionadas.
“2.-Ordenar a la
señorita juez municipal que se abstenga de dar cumplimiento a las decisiones
sancionatorias contenidas en las providencias mencionadas y que archive la
actuación.
“3.- Hacer uso de
los apremios legales pertinentes en caso de que no se diese cumplimiento
oportuno a la orden mencionada en el numeral 2.
“Declarar, con
fundamento en el inciso 4o. del artículo 17 del decreto 2591 de 1991, que el
Tribunal conserva la competencia para tomar las medidas conducentes hasta que
esté completamente restablecido el derecho”.
Además se solicitó
que como medida provisional y con fundamento en lo previsto en el artículo 7o.
del decreto 2591 de 1991 “se ordene a la señorita juez municipal de Yacuanquer
suspender la aplicación de las medidas sancionatorias de que trata el auto de
31 de mayo de 1996 y en el de 2 de agosto de 1996, hasta que se resuelva en
definitiva la presente acción de tutela”.
C. Actuación
judicial
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Pasto, Sala de Decisión Penal, mediante providencia
del 15 de agosto de 1996, admitió la solicitud de tutela y luego de considerar,
entre otras cosas, que “Lo ocurrido se circunscribiría en la reiteración de una
conducta en la cual el ejecutivo quizá no debió incurrir”, ordenó la suspensión
provisional de las sanciones impuestas al señor Alcalde Municipal de Yacuanquer
y, por sentencia del día 28 del mismo mes y año resolvió tutelar los derechos
constitucionales invocados y “dejar sin efectos las determinaciones tomadas en
las providencias de 31 de mayo de 1996 y 2 de agosto de 1996”. En consecuencia
ordenó “a la señora Jueza Promiscuo Municipal de Yacuanquer, Nariño, se
abstenga de dar cumplimiento a las disposiciones sancionatorias proferidas
contra el citado”, con base en consideraciones que, en lo pertinente, se
transcriben:
“Dados los
antecedentes, bien acreditado está que en el caso de estudio, el Alcalde Municipal
de Yacuanquer, dio cumplimiento a los fallos de tutela de 30 de noviembre de
1995 y 18 de diciembre de 1995, por manera que el derecho fue restablecido y de
consiguiente la juez de tutela agotó su competencia en relación con los hechos
que motivaron sus determinaciones.
“Cuestión diferente
es que el mismo Alcalde Municipal de Yacuanquer mediante resoluciones 004, 005,
006, 007, 008, 009 y 012 de 23 de enero de 1996, volviera a modificar las sedes
laborales de los docentes allí involucrados para ubicarlos en los mismos
lugares que se habían estimado como lesivos a ‘las condiciones del trabajador’
o a ‘las condiciones razonables y justas’, de manera arbitraria, vulnerantes de
los derechos al trabajo y a la igualdad, por ellos reclamados.
“A juicio de la
Sala, el hecho creado mediante los actos de la administración calendados el 23
de enero de 1996, constituyen un hecho nuevo aunque reiterativo de conducta
‘que motivó la tutela concedida mediante fallo ejecutoriado en proceso en el
cual haya sido parte’ o diríase para lo que aquí ocupa, en el cual fue parte el
pluricitado Alcalde Municipal de Yacuanquer.
“Ese hecho o esos
hechos pudieron ser objeto de otra y nueva acción de tutela, sin perjuicio
claro está de la ‘responsabilidad penal a que hubiere lugar’ a que se refiere
el inciso 2o. del artículo 53 del Decreto 2591 de 1991, y de las acciones
disciplinarias a cargo del organismo competente; mas, en modo alguno, autorizan
a resucitar y dar continuidad a actuaciones concluidas, error en el cual incurrieran
los funcionarios judiciales que intervinieran en el trámite y definición del
incidente por desacato.
“Las admoniciones
que contienen las sentencias de amparo y significadas con fundamento en el
artículo 24 del citado decreto, carecen del alcance de mantener en suspenso una
actuación concluida por cumplimiento de la orden judicial impartida para
amparar los derechos fundamentales vulnerados o amenazados; no obstante,
cumplen el papel de antecedente para los precisos efectos y fines que allí se
consagran.
“El yerro advertido
consolidó un ‘Abuso del derecho’ que como lo tiene entendido la jurisprudencia
nacional ocurre por ‘el ejercicio descuidado o imprudente de un derecho, aún
sin intención de producirlo’.
“El error condujo
inequívocamente a vulnerar derechos constitucionales fundamentales, tales como
el debido proceso (Artículo 29 de la Constitución Política), pues, como queda
visto no se debió someter al reincidente a un trámite incidental sancionatorio,
el previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991; las sanciones privativa
de la libertad y pecuniaria, escapan a los motivos previamente definidos en la
ley, irrogando injuria al ‘principio de legalidad’ o ‘principio de reserva’,
expresamente consagrado en el artículo 28 de la norma superior, derechos que
esencialmente reclama el ahora accionante, junto a otros que de estos pudieran
desprenderse”.
II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. La competencia
La Sala es
competente para revisar la sentencia proferida dentro del proceso de la
referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso
segundo, y 241-9 de la Constitución Política, en armonía con los artículos 33,
34 y 35 del decreto 2591 de 1991, además, se procede al examen en virtud de la
selección practicada por la Sala correspondiente y del reparto efectuado de
conformidad con el reglamento de la Corporación.
B. La materia
El señor Alcalde de
Yacuanquer (Nariño), River D’Amaury Insuasty Guerrero, decidió trasladar de sus
antiguos lugares de trabajo a un grupo de docentes vinculados a ese municipio,
quienes instauraron acción de tutela, aduciendo que esa inconsulta
determinación, aparentemente justificada en necesidades del servicio, en
realidad pudo obedecer a criterios de persecución política por no haber apoyado
la candidatura del actual burgomaestre, fuera de lo cual les irrogaba notables
perjuicios derivados de la lejanía de los sitios a donde fueron destinados,
bastante distantes, según informaron, de sus respectivos hogares.
Surtido el trámite
propio del mecanismo de protección de los derechos constitucionales
fundamentales previsto en el artículo 86 superior, la Jueza Promiscuo Municipal
de Yacuanquer encontró vulnerados, por la actuación del alcalde, los derechos
constitucionales fundamentales a la igualdad y al trabajo en condiciones dignas
y justas y luego de considerar, entre otras razones, que los traslados lejos de
responder a  necesidades del servicio, se efectuaron “de manera caprichosa”,
pues “los docentes que presentaron la queja eran necesarios en los sitios de
trabajo donde laboraban anteriormente” ya que “el señor Alcalde Municipal debió
nombrar sus respectivos reemplazos”, mediante sentencias fechadas el 30 de
noviembre y el 18 de diciembre de 1995, ordenó a la autoridad demandada
adelantar, dentro del término de 48 horas, las gestiones orientadas a ubicar a
los actores en sus anteriores sedes, a la vez que hizo las prevenciones
dispuestas por el artículo 24 del decreto 2591 de 1991.
Los expedientes
fueron remitidos a la Corte Constitucional y, según aparece en constancias de 8
y de 22 de marzo de 1996, suscritas por la Secretaria General, la Sala de
Selección correspondiente excluyó de revisión las acciones de tutela a las que
se viene haciendo referencia.
Con fundamento en lo
expuesto, cabe precisar que el examen que en esta oportunidad adelanta la Corte
Constitucional no cobija las decisiones de fondo que pusieron fin a los
procedimientos cumplidos con ocasión de las acciones de tutela iniciales, por
lo tanto, la Sala no se ocupará de definir si era o no procedente otorgar la
protección solicitada, pues es evidente que los fallos mediante los cuales la
jurisdicción acogió las pretensiones formuladas por los profesores demandantes
quedaron ejecutoriados y que, al haber sido excluidos de revisión, las ordenes
impartidas se encuentran en firme, no siendo viable discutir ahora si al
conceder la tutela la jueza erró o acertó.
En otras palabras,
hallándose superada la etapa de revisión en relación con las sentencias
proferidas el 30 de noviembre y el 18 de diciembre de 1995, el análisis que se
cumple en este estrado no se extiende a las materias en ellas decididas sino
que se circunscribe al fallo por cuya virtud el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Pasto, al resolver sobre la acción de tutela impetrada por el señor
alcalde del municipio de Yacuanquer (Nariño) en contra de los jueces que, en
los términos del artículo 52 del decreto 2591 de 1991, sancionaron su desacato
a las órdenes proferidas en las providencias citadas, dejó sin efectos las
referidas sanciones.
Pretende el actor
demostrar que el artículo 52 del decreto 2591 de 1991, al regular el desacato y
las sanciones que se siguen siempre que éste se configura, se refiere con
exclusividad al incumplimiento de órdenes proferidas por el juez durante el
trámite de la acción de tutela, mas no a la inobservancia de aquellas que, con
miras a la protección de los derechos constitucionales fundamentales, imparta
en el fallo mediante el cual concede la protección pedida, ya que, en criterio
del demandante, la renuencia a acatar los mandatos judiciales contenidos en la
sentencia de tutela acarrea la imposición de las sanciones penales por fraude a
resolución judicial o prevaricato por omisión, de conformidad con lo dispuesto
por el inciso primero del artículo 53 del decreto 2591 de 1991, sin que sea
jurídicamente aceptable extender a estas hipótesis las previsiones del artículo
52, que tampoco tendrían cabida cuando se repita la acción o la omisión que
motivó la tutela concedida, en cuyo caso, solamente cabría deducir
responsabilidad penal.
Frente a los
planteamientos sostenidos por el actor y de los cuales quiere derivar la
incompetencia de los jueces demandados para tramitar el incidente de desacato y
para imponer las sanciones consiguientes, debe aclararse que el artículo 52 del
decreto 2591 de 1991 alude a cualquier orden proferida dentro del trámite de la
acción de tutela, incluida la que se imparta en la sentencia favorable a las
pretensiones del afectado en sus derechos constitucionales fundamentales.
Así surge de la
propia Carta Política que, en su artículo 86, establece que la protección
“consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicite la
tutela actúe o se abstenga de hacerlo” y así lo ha entendido la Corte
Constitucional al interpretar los artículos 27, 52 y 53 del decreto 2591 de
1991, en los términos que a continuación se transcriben:
“Los artículos 52 y
53 reseñados son concordantes con el 27 del mismo decreto 2591 de 1991, que se
refiere específicamente al cumplimiento del fallo por parte de la
autoridad responsable del agravio a los derechos fundamentales y que autoriza
al juez para sancionar por desacato a la persona responsable y
eventualmente cumplidos los supuestos que para ello se señalan en la norma,
también al superior de aquella.
“Suponer que el
artículo  52, que se refiere al incidente de desacato por incumplimiento de
órdenes judiciales, no cobija la posibilidad de sancionar por esta razón el
incumplimiento de órdenes contenidas en el fallo mismo, aduciendo que el
incumplimiento del fallo es regulado expresamente por el artículo 53 sin
llamarse “desacato”, implica privar de sentido al artículo 27 que expresamente
habla de desacato por incumplimiento de la sentencia. Luego la sana
hermenéutica hace concluir que, independientemente de la responsabilidad penal
derivada de la tipificación de conductas delictuales como el “fraude a la
resolución judicial” que menciona el artículo 52, el incumplimiento del fallo
también da lugar a que se configure el “desacato” y que resulten desplegables
los poderes disciplinarios del juez.
“La anterior es la
interpretación armónica de los artículos 27, 52 y 53 del decreto 2591 es decir
es la interpretación que consulta el contexto de la ley para entender cada una
de sus partes de manera que cada artículo produzca efectos y que entre todos
exista correspondencia y armonía”.[1]
Estima el demandante
que cuando se ha producido el cumplimiento inicial de las órdenes proferidas en
el fallo de tutela y, con posterioridad, el llamado a cumplirlas deja sin
efectos los actos mediante los cuales acopló su conducta al mandato judicial,
pese a que los protegidos quedan en la misma situación en la que se hallaban
antes de instaurar la acción, no se configura un incumplimiento de la sentencia
porque, en su sentir, esta fue acatada por el llamado a cumplirla, salvo que se
volvió a incurrir en el comportamiento desconocedor de los derechos
fundamentales.
El anterior criterio
fue compartido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto que,
ante el caso sub-exámine, entendió que el señor alcalde municipal de Yacuanquer
(Nariño), al revocar los actos administrativos por los cuales, de acuerdo con
la decisión del juez de tutela, se ubicaba a los docentes en sus antiguos
sitios de trabajo, produjo situaciones nuevas, diferentes de las ya debatidas
en las acciones de tutela, razón por la cual dejó sin efectos las sanciones que
le fueron impuestas al burgomaestre por desacato y a la vez, recomendó a los
profesores instaurar nueva demanda.
Considera la Sala que
no es acertado afirmar, a priori, que la repetición de la acción u omisión que
motivó la tutela no constituye incumplimiento sino que apenas comporta una
nueva situación merecedora de reproche penal. Para determinar si la actuación
del ahora demandante constituye o no un incumplimiento de las sentencias de
tutela que le obligaban a mantener a un grupo de docentes en sus lugares
habituales de trabajo, es indispensable apreciar las circunstancias del caso
concreto.
Como se anotó, el
señor alcalde municipal de Yacuanquer (Nariño), justificó el traslado inicial
en necesidades del servicio que, a juicio de los profesores perjudicados y que
en su contra instauraron acción de tutela no se presentaban, pues de acuerdo
con lo sostenido por ellos, una vez removidos de sus respectivas sedes el
funcionario demandado procedió a nombrarles reemplazo.
Informaron los
docentes que cuando, por virtud de los fallos que concedieron la protección
implorada, tuvieron que ser retornados a los establecimientos educativos de
origen, se acumuló en estos un número de profesores en algunos casos superior
al exigido por la cantidad de estudiantes, al paso que en los lugares
abandonados por los docentes beneficiados con la tutela se presentó un déficit
de maestros, atribuible, según  la no desvirtuada versión que rindieron los
profesores en el incidente de desacato, a la imprevisión del alcalde, que se
limitó a actuar conforme se lo exigía el fallo de tutela sin proveer, como era
lo lógico, las vacantes que quedaban en las escuelas dejadas de servir por los
favorecidos con la tutela, quienes afirmaron que al retornar  a su anterior
lugar de trabajo, encontraron que los docentes que habían sido nombrados para
reemplazarlos continuaron laborando allí mismo.
Es de anotar que el
señor alcalde de Yacuanquer (Nariño), cuando decidió revocar los actos que en
cumplimiento de las sentencias de tutela había emitido, profiriendo otros,
merced a los cuales volvió a trasladar a los maestros, de nuevo invocó
necesidades del servicio, con apoyo esta vez en diversas solicitudes formuladas
por los padres de familia y por las comunidades que contaban con un número
escaso de profesores  y en el informe que, a instancias suyas, rindió el
director del núcleo y en el que se certifica que en algunos sitios faltaban los
profesores mientras que en otros abundaban, pero en el que también se hace
constar que “...el estado actual de muchos planteles no lo conocen únicamente
los profesores, el director de núcleo y el alcalde, sino las comunidades
afectadas y las comunidades vecinas. ¿Quién no va a darse cuenta que al ganar
tutela varios profesores y llegar a otras escuelas y a su vez no reubicar de
estas a ningún profesor, unos establecimientos quedaban desprotegidos y otros
con más profesores de los requeridos?”.
Se haya presentado
la situación de crisis en razón de los hechos señalados por los docentes que
promovieron el incidente de desacato o por el simple cumplimiento de las
órdenes de tutela, como parece insinuarlo el director del núcleo, lo cierto es
que en la configuración de las necesidades del servicio no estuvo ausente el
burgomaestre que luego las invocó para dejar, por esa vía, sin efecto lo
decidido en fallos de tutela ejecutoriados. Es evidente que correspondiéndole
la facultad de nominación, el alcalde municipal  contaba con los instrumentos
jurídicos necesarios para sortear las consecuencias que pudieran derivarse del
cumplimiento de los fallos de tutela, efectuando las reubicaciones que fueran
necesarias para que, sin perjuicio del acatamiento debido a las sentencias
judiciales, el servicio público de educación se prestara sin que se generaran
trastornos.
No es de recibo,
entonces, la explicación que ubica en la acción de tutela promovida por los
docentes la causa del exceso de profesores en unas escuelas y de la escasez
patente en otras, sino que esa causa tiene que ver con la falta de previsión
atribuible al nominador, pues es obvio que el cumplimiento de lo ordenado en
los fallos de tutela acarreaba la consecuente adopción de medidas orientadas a garantizar
la regularidad y continuidad del servicio educativo.
Si el señor alcalde
dejó de realizar los movimientos complementarios de personal que, en las
circunstancias que se dejan expuestas, resultaban indispensables para
satisfacer los derechos conculcados y a la vez, el derecho a la educación, ese
es un hecho no atribuible a la acción de tutela y que, por el contrario, es
endilgable al nominador quien, por lo mismo, no podía valerse de él para
justificar el desconocimiento de unas órdenes de tutela que estaban en firme.
Analizados las
particularidades del caso que ahora se aborda, esta Sala encuentra que la
actuación del burgomaestre envuelve un incumplimiento de las órdenes proferidas
por los jueces en las sentencias de tutela a las que se ha aludido; lo
contrario significaría aceptar que unos actos administrativos fundados en
necesidades del servicio que el propio demandante contribuyó a crear, tienen la
virtualidad de remover la intangibilidad de los fallos de tutela ejecutoriados
y de las órdenes en firme que ellos contienen.
Esas órdenes
obviamente se enderezan a la protección de los derechos constitucionales
fundamentales y su desconocimiento se traduce, además, en la perpetuación de
las situaciones que conculcan los derechos, a cuya protección se procedió
merced a las acciones de tutela que resultarían ineficaces en caso de avalar el
comportamiento del actor.
Es sabido que los
procedimientos y sobre todo los constitucionales dirigidos a la protección de
los derechos fundamentales, en razón de la importancia del objeto jurídico
protegido, están llamados a lograr su cometido. Tratándose de la tutela ese
cometido no es otro que la efectiva vigencia de los derechos fundamentales y
siempre que ese objetivo no se logre por la actividad del agente a quien por
orden de tutela se le impuso observar una conducta determinada, es palmario que
se incurre en incumplimiento.
La autoridad que
debe ejecutar una orden judicial, plasmada en una sentencia de tutela, no
cumple el propósito protector que guía al mecanismo previsto en el artículo 86
superior con la simple actitud de acomodar transitoriamente su conducta a los
parámetros fijados por el juez para luego, ante situaciones que sustancialmente
no han variado, tornar al comportamiento ya juzgado como violador de los
derechos fundamentales.
Es obvio que la
persona en cuyo favor se decreta la protección tiene el derecho a que, mientras
no se modifiquen de manera sustancial las circunstancias que el juez ponderó,
el amparo que se le conceda tenga vocación de permanencia y a que no se
desvirtúe su sentido sin un fundamento serio y razonable.
La actuación del
Alcalde de Yacuanquer (Nariño) contraria a las órdenes de tutela, a juicio de
la Sala, se revela carente de una justificación seria y a no dudarlo entraña el
incumplimiento de las órdenes vertidas en las sentencias de tutela,
incumplimiento ante el cual resulta válido el despliegue de los poderes
disciplinarios del juez y en particular los que tienen que ver con el incidente
de desacato.
Cabe puntualizar que
en su momento, el señor Alcalde tuvo oportunidad de controvertir los fallos y
no los impugnó y también que habiendo podido sortear los problemas educativos
designando profesores diferentes a los protegidos mediante tutela se empeñó,
en que fuera éstos, justamente, los que debían ser trasladados.
Es cierto que
durante el trámite del incidente revocó los actos contrarios a las órdenes de
tutela, retornó a los quejosos a sus sedes originales y designó sus reemplazos
pero ello, a juicio de la Sala, no desvirtúa el incumplimiento y contribuye a
reforzar la convicción de que tenía los instrumentos jurídicos necesarios para
mantener inalterada la orden del juez y para sortear los inconvenientes que su
acatamiento pudiera generar en la prestación del servicio público de educación.
La actitud del juez
que al velar por el cumplimiento de su sentencia vela también por la vigencia
de los derechos constitucionales fundamentales, no aparece extraña en eventos
como el comentado y el incidente de desacato se erige en el medio eficaz para
lograr que las órdenes se cumplan y que, al cumplirse se satisfagan los
derechos vulnerados.
El incidente de
desacato no excluye la actuación de la Procuraduría General de la Nación en lo
que es de su cargo ni la eventual responsabilidad penal que pueda caberle al
incumplido, y es de destacar que, de producirse, las sanciones penales
impuestas al infractor, fuera de llegar tarde no comportan necesariamente el
cumplimiento de las órdenes impartidas en el fallo de tutela, que, de ese modo,
quedaría carente de efectividad, habiéndose consolidado, entonces y a pesar de
la tutela, una violación de los derechos fundamentales.
En criterio de la
Sala, no resulta atendible la solución prohijada por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Pasto en la sentencia revisada, en el sentido de que
frente a eventos como el analizado los afectados tiene a su alcance la
instauración de una nueva acción de tutela. El remedio no es tan claro como se
pretende ya que, fuera de aceptar que la acción primeramente incoada no tuvo
ningún efecto práctico, el particular se vería abocado a afrontar una eventual
temeridad y el juez encargado de fallar esa nueva acción posiblemente se vería
enfrentado a la reapertura de un caso ya cerrado, con las consecuencias que
ello implica.
En esas condiciones,
lo que surge con nitidez es que el juez conserva su competencia para adoptar el
conjunto de medidas que estime indispensable para el cabal cumplimiento del
fallo, cerrándose así la posibilidad de promover una cadena interminable de
acciones de tutela, al cabo de las cuales lo único que quedaría en claro sería
el desgaste de esa institución y del aparato jurisdiccional del Estado.
De otra parte,
estima la Sala que no le asiste razón al demandante al considerar vulnerado su
derecho fundamental al debido proceso por no habérsele nombrado defensor de
oficio en el incidente de desacato, pues consta que fue oportunamente
notificado y que se le dieron las oportunidades para ejercer su derecho de
defensa, y tampoco resulta violado el referido derecho por la circunstancia de
que al incidente se hubiese allegado fotocopia simple de los fallos de tutela,
menos aún por no haberse acreditado la condición de alcalde en que actuaba el
demandante o por no existir constancia de la notificación de las sentencias de
tutela, aspectos todos estos que quedaron dilucidados durante el trámite de las
tutelas y que en virtud de la informalidad predicable de este mecanismo no
pueden enervar el incidente por desacato que, se cumple ante el juez que
conoció de la acción quien, naturalmente, ha constatado esos elementos y por
ende, los conoce, tornándose innecesaria la repetición ritual de esos actos.
Por todo lo
expuesto, la Sala concluye que la Jueza Promiscuo Municipal de Yacuanquer y el
Juez Cuarto Penal del Circuito de Pasto, al proferir las providencias relativas
a las sanciones por desacato impuestas al ahora demandante en tutela, no
incurrieron en vía de hecho, y por lo tanto, esas decisiones no son pasibles de
controversia por vía de tutela, debiendo aclararse que a esta Corte, en sede de
revisión, no le es dable efectuar el análisis del trámite impartido con ocasión
del incidente de desacato, al que se ha aludido sólo en la medida en que
permite despejar el problema jurídico debatido en la presente causa.
Sin embargo, la Sala
considera de interés recordar que el funcionario judicial competente para
imponer la sanción por desacato es el juez que conoció en primera instancia de
la acción de tutela, o según el caso, el juez que profirió la orden, y,
adicionalmente que el artículo 52 del decreto 2591 de 1991 se limita a
establecer la consulta del auto que decide el incidente imponiendo una sanción,
sin consagrar el recurso de apelación para ninguna de las partes, “ni cuando el
incidente concluye en que no hay sanción, ni cuando concluye imponiéndola”,
motivo por el cual no es necesario acudir al Código de Procedimiento Civil para
definir los alcances de esta norma, según lo dejó establecido la Corte en
sentencia No. C-243 de mayo 30 de 1996, por cuya virtud se declaró inexequible
la expresión “la consulta se hará en el efecto devolutivo”, contenida en el
artículo 52 comentado.
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Pasto ordenó la suspensión provisional de las
sanciones impuestas al Alcalde Municipal de Yacuanquer, de donde se desprende
que estas no se han cumplido; se revocará, entonces, la sentencia revisada y se
dispondrá que la Jueza Promiscuo Municipal continúe los trámites propios del
incidente de desacato promovido en contra del señor Insuasty Guerrero.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, Sala Octava de Revisión de Tutelas,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE:
Primero. REVOCAR las
sentencias proferidas por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto
el quince (15) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996) al resolver
la acción de tutela instaurada por River D’Amaury Insuasty Guerrero en contra
de la Jueza Promiscuo Municipal de Yacuanquer y del Juez Cuarto Penal del
Circuito de Pasto. En consecuencia, la Jueza Promiscuo Municipal de Yacuanquer
continuará los trámites propios del incidente de desacato promovido en contra
del señor Insuasty Guerrero.
Segundo. LIBRENSE,
por Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591
de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado Ponente
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-243 de
1996. M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.