C-295-96
Sentencia C-295/96
Sentencia
C-295/96
ZONAS ESPECIALES
DE ORDEN PUBLICO
Ante la evidencia
de los presupuestos de hecho requeridos, consignados en la forma expresada, son
conducentes las restricciones y medidas de excepción en determinadas zonas
especiales del país notoriamente afectadas por la acción de las organizaciones
criminales y terroristas que constituyen factores perturbadores del orden
público y atentan de manera grave contra la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, lo cual amerita la adopción de
medidas extraordinarias para conjurar las causas de perturbación del orden
público e impedir la extensión de sus efectos. Si es procedente la declaratoria
de conmoción interior “en toda la República o parte de ella, a fin de conjurar
las causas de grave perturbación del orden público que atentan de manera
inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la
convivencia ciudadana” o para impedir la extensión de sus efectos, como lo
prevé en forma palmaria el artículo 213 de nuestra Carta Fundamental, no se vé
la razón por la cual no pueda el Gobierno a quien le corresponde el
mantenimiento y restablecimiento del orden público, delimitar su acción de
manera especial a aquellas áreas geográficas del país visiblemente
convulsionadas y estremecidas por la actuación de las organizaciones criminales
y terroristas que generan la grave perturbación del orden público y la
intranquilidad de la ciudadanía en algunos sectores del territorio nacional.
ZONAS ESPECIALES
DE ORDEN PUBLICO-Delimitación
No se viola el
ordenamiento superior cuando se radica en cabeza de los Gobernadores por
expresa delegación que el Presidente de la República hace en el Decreto
Legislativo No. 717 de 1996 a éstos, de la atribución de delimitar las zonas
especiales de orden público en sus departamentos, con la advertencia desde
luego, que tanto su mantenimiento como el restablecimiento del mismo,
corresponde al Presidente de la República en los términos de los numerales 3 y
4 del artículo 189 de la
Carta Política. Y solamente, entonces, los Gobernadores en cumplimiento del
mandato constitucional en referencia, actúan para los efectos del mantenimiento
y conservación del orden público, como agentes del Presidente de la República.
ZONAS ESPECIALES
DE ORDEN PUBLICO-Improcedencia
de solicitud de autoridad militar para su delimitación
Del precepto se
desprende que el Gobernador delimitará las zonas especiales de orden público “a
solicitud” del Comandante Militar de la correspondiente Unidad Operativa Mayor
o sus equivalentes, lo cual implica una subordinación del mandatario seccional
a la autoridad militar, que riñe abiertamente con lo previsto en el artículo
303 de la Carta Política, según el cual “el Gobernador es Agente del Presidente
de la República para el mantenimiento del orden público”, sin que para la adopción
de las medidas encaminadas a la conservación de éste o para hacer uso de las
facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación
e impedir la extensión de sus efectos, sea requisito sine qua non que medie la
respectiva solicitud por parte de la autoridad militar. Esto sin perjuicio de
la advertencia realizada en el sentido de que lejos de cualquier
obligatoriedad, puedan las autoridades militares recomendar o sugerir al
gobierno nacional o seccional la fijación de zonas especiales de orden público,
dado el conocimiento que tienen de éste y en atención a las funciones
constitucionales que les corresponde desarrollar en la defensa de la integridad
territorial y como miembros de los consejos de seguridad promovidos por el mismo
Gobierno para todos los efectos relacionados con la seguridad del Estado y el
mantenimiento del orden público.
ZONAS ESPECIALES
DE ORDEN PUBLICO-Delimitación
que afecte dos o más departamentos
Con respecto al
inciso 2o. del mismo artículo, cabe advertir que no se vulnera precepto
superior alguno, pues la atribución en cabeza del Presidente en el caso de que
la zona especial de orden público se extienda al territorio de dos o más
departamentos, hace parte de la facultad constitucional que tiene de conservar
y restablecer el orden público en todo el territorio nacional, para lo cual
podrá adoptar todas aquellas medidas necesarias, encaminadas a conjurar las
causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. Desde luego
que esta atribución no genera una afectación a la división general del
territorio, sino la posibilidad de delimitar en forma transitoria aquellas
zonas especiales que para el mantenimiento del orden público sean necesarias
dentro del estado de conmoción, a fin de conjurar las causas de perturbación e
impedir la extensión de sus efectos, en desarrollo de lo dispuesto en el
artículo 213 inciso segundo constitucional, o para restablecer la seguridad y
la convivencia ciudadana, quebrantadas por las acciones de las organizaciones criminales
y terroristas.
LIBERTAD
DECIRCULACION-Límites en
conmoción interior/ LIBERTAD DE CIRCULACION-Improcedencia de inscripción
en la alcaldía/DESARRAIGO
En desarrollo de
lo anterior y en cumplimiento a lo decidido por esta Corporación respecto a la
limitación de los derechos de circulación y residencia durante la conmoción
interior, estima la Sala Plena de la Corte que el precepto sub-examine no
quebranta el ordenamiento superior, y por consiguiente, debe acatarse dicho
pronunciamiento que tiene la eficacia de la cosa juzgada constitucional, salvo
en lo concerniente a la restricción referente a la medida de “inscripción en la
Alcaldía”, la cual resulta contraria a la Constitución, pues dicha limitación
implica el desarraigo del lugar que hace nugatorio el derecho que tiene todo
colombiano, con las limitaciones legales, de circular libremente por el
territorio nacional y de permanecer y residenciarse en Colombia.
ESTADOS DE
EXCEPCION-Limitación de
derechos
Durante los
estados de excepción el legislador extraordinario está facultado para imponer
las limitaciones descritas atendiendo a razones de seguridad nacional,
convivencia ciudadana o estabilidad institucional que hagan aconsejable adoptar
tales medidas, en orden a garantizar y proteger la vida de las personas y los
demás derechos que les son inherentes y esenciales. Es del caso precisar que
dichas restricciones deberán tener, además, un carácter transitorio y temporal,
de manera que no se afecte el contenido fundamental de los derechos, y que por
ende se asegure la proporcionalidad entre las medidas que se adopten y la
gravedad de los hechos.
ZONAS ESPECIALES
DE ORDEN PUBLICO-Actividad
comercial
Resulta
procedente la garantía que en el artículo materia de revisión constitucional se
establece, para que en las zonas especiales de orden público se pueda
desarrollar normalmente la actividad comercial de dichos servicios en los días
y horas hábiles u ordinarios de mercado, lo cual lejos de quebrantar los
preceptos constitucionales, se ajusta plenamente a ellos. Esta medida con el
fin de evitar que quienes prestan los servicios a que alude la norma puedan
justificar de manera caprichosa y sin motivo razonable, la suspensión de las
actividades de su establecimiento comercial o del expendio dedicado al
abastecimiento o venta de bienes o servicios de primera necesidad o del mismo
servicio de transporte público de pasajeros o de carga, cuya actitud es por
tanto contraria, al principio constitucional de la prevalencia del interés
general. En tal sentido, el inciso sub-examine resulta exequible, como así se
declarará en la parte resolutiva de esta providencia, con la advertencia
expresa de que en los eventos de fuerza mayor o caso fortuito debidamente
acreditados, pueda suspenderse la actividad relacionada con la prestación de
dichos servicios, teniendo en cuenta el derecho fundamental e inviolable a la
vida.
GOBERNADOR-Suspensión por desacato
Este precepto se
ajusta a la Constitución, pues se limita ,para el caso de las medidas adoptadas
por el decreto sometido a revisión, a imponer las sanciones previstas por la
ley estatutaria de los estados de excepción en su artículo 38 literal k), para
los Gobernadores, a quienes el Presidente de la República podrá suspender
cuando en desacato de lo previsto en el Decreto No. 717 de 1996, contribuyan a
la perturbación del orden público.
ARRESTO POR
AUTORIDAD JUDICIAL/ARRESTO POR GOBERNADORES-Improcedencia
La orden de
detención sólo puede provenir de una autoridad judicial y en manera alguna es
potestativo de los agentes de las administraciones seccionales como
funcionarios administrativos que son. Por excepción, solamente en el caso de
los inspectores de policía se declaró una exequibilidad condicionada entre
tanto se expidiera la reglamentación a que se refiere el artículo 28
transitorio de la Constitución Política. De ahí que la facultad conferida a los
Gobernadores para imponer multas conmutables en un día de “arresto” por cada
día de salario contradice abiertamente el artículo 28 de la Carta Política,
según el cual, la privación de la libertad no puede efectuarse “sino en virtud
de mandamiento escrito de autoridad judicial competente”, con las formalidades
legales y por motivo previamente definido en la ley.
Referencia:
Expediente R.E.-081
Revisión
constitucional del Decreto No. 717 del 18 de abril de 1996, “Por el cual se
dictan unas medidas tendientes a la preservación del orden público."
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
D.C., Julio cinco (5) de mil novecientos noventa y seis (1996).
I.      ANTECEDENTES.
En cumplimiento de
lo previsto en el artículo 214 numeral 6o. de la Constitución Política de
Colombia, el Gobierno Nacional, por conducto del Secretario General de la
Presidencia de la República, remitió a esta Corporación al día siguiente de su
expedición, copia del decreto legislativo No. 717 del dieciocho (18) de abril
de 1996 "Por el cual se dictan unas medidas tendientes a la
preservación del orden público”, para efectos de su revisión constitucional,
de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 7o. de la Carta
Fundamental.
Avocado el
conocimiento por el Magistrado Sustanciador, éste ordenó mediante providencia
de abril veinticuatro (24) de 1996, oficiar al Secretario General de la
Presidencia de la República y al Ministro de Defensa Nacional, a fin de que
enviaran con destino al proceso de la referencia, copia de los antecedentes,
informes y demás elementos que justificaron la adopción de las medidas tomadas
en el Decreto 717 de 1996.
Vencido el período
probatorio respectivo, se ordenó dar traslado del expediente al Procurador
General de la Nación, quien emitió el concepto de rigor dentro del término
legal correspondiente.
Agotados los
trámites respectivos, procede la Corte a examinar la constitucionalidad del
decreto sometido a su revisión.
II.     TEXTO
DEL DECRETO No. 717 de 1996.
El contenido del
decreto enviado para revisión de esta Corporación, y sobre el cual se
pronunciará la Corte, es el que se transcribe a continuación, tomado
íntegramente del texto remitido por el Secretario General de la Presidencia de
la República:
“DECRETO No. 717 DE 18 DE ABRIL DE 1996
Por el cual se dictan unas medidas
tendientes a
la preservación del orden público
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo del
Decreto 1900 de 1995
C O N S I D E R A N D O :
- Que mediante
Decreto número 1900 del 2 de noviembre de 1995, el Gobierno Nacional, con
fundamento en el artículo 213 de la Constitución Política, declaró el Estado de
Conmoción Interior en todo el territorio nacional, por el término de noventa
(90) días calendario;
- Que mediante
Decreto número 208 de enero de 1996, se prorrogó el Estado de Conmoción
Interior, por el término de noventa (90) días calendario, contados a partir del
31 de enero de 1996;
- Que los hechos
de violencia atribuidos a organizaciones criminales y terroristas, ocurridos en
diferentes regiones del país que llevaron al Gobierno Nacional a decretar el
Estado de Conmoción Interior, han presentado un incremento significativo y
sistemático en los últimos días, con características sui generis de violencia,
que se enmarcaron dentro del llamado “Paro Armado”, los días 8 y 9 de abril
dejando un saldo de doce (12) civiles asesinados y seis (6) miembros de la
fuerza pública muertos, en los Departamentos de Santander, Norte de Santander,
Antioquia y Tolima y que han continuado en una escalada terrorista cuyo último
episodio fue la masacre que tuvo lugar el día 16 de los corrientes, en el
Departamento de Nariño cobrando treinta (30) víctimas entre efectivos del
Ejército que perdieron su vida y dieciséis (16) heridos;
- Que el artículo
303 de la Constitución Política establece que los Gobernadores de los
Departamentos son agentes del Presidente de la República para el mantenimiento
del orden público;
- Que existen
zonas del país en donde de manera especial las organizaciones criminales y
terroristas, han concentrado sus aparatos de fuerza en orden a desestabilizar
la seguridad y convivencia ciudadanas;
- Que se hace
necesario determinar dichas zonas con el fin de aplicar medidas específicas
para conjurar las causas de perturbación del orden público e impedir la
extensión de sus efectos;
- Que con el fin
de prevenir la ocurrencia de nuevos hechos violentos y para que la fuerza
pública pueda reaccionar en forma inmediata ante los mismos y desarrollar de la
mejor manera sus acciones militares, así como para garantizar la integridad de
la población civil, que ha sido utilizada por los grupos delicuenciales como
escudo humano y para que ésta no se vea involucrada en medio del fuego cruzado,
se hace necesario facilitar el despeje de áreas, restringiendo la circulación y
permanencia de personas y vehículos que puedan obstruir la acción de la fuerza
pública;
- Que las
organizaciones criminales y terroristas pretendiendo ampliar los efectos de sus
acciones violentas, vienen intimidando a las personas, con el fin de restringir
el abastecimiento de bienes y servicios para la población así como su
transporte;
D E C R E T A :
Artículo 1º. Defínense como zonas especiales de orden
público aquellas áreas geográficas en las que con el fin de restablecer la
seguridad y la convivencia ciudadanas afectadas por las acciones de las
organizaciones criminales y terroristas, sea necesaria la aplicación de una o
más de las medidas excepcionales de que tratan los siguientes artículos, sin
perjuicio de la aplicación de las demás medidas que se hayan dictado con base
en la Conmoción y que se encuentren vigentes.
Artículo 2º. Las zonas especiales de orden público
serán delimitadas por el respectivo Gobernador de Departamento como agente del
Presidente de la República para el mantenimiento del orden público, a solicitud
del Comandante Militar de la correspondiente Unidad Operativa Mayor o sus
equivalentes, debiendo señalarse en cada caso los municipios que conformarán
dicha zona especial.
Cuando la
solicitud involucre un área geográfica que se extienda al territorio de dos o
más departamentos, la delimitación la hará el Presidente de la República.
Una vez
delimitada una zona especial de orden público, el Ministro de Defensa Nacional,
procederá a disponer de inmediato que todos los efectivos de la fuerza pública
y de los organismos de seguridad del Estado que se encuentren operando en el
área respectiva, quedarán bajo control operacional, es decir, bajo el mando del
Comandante Militar más antiguo del área.
Artículo 3º. Restríngese el derecho de circulación y
residencia en las zonas especiales de orden público al que se refiere el
presente Decreto. La restricción consiste en la limitación o prohibición del
ejercicio de tal derecho mediante medidas como toque de queda, retenes
militares, indicativos especiales para la movilización, salvoconductos,
inscripción en la Alcaldía, comunicación anticipada a ésta de desplazamiento
fuera de la cabecera municipal. En tal virtud, el Gobernador o los Gobernadores
correspondientes podrán dentro del territorio de su jurisdicción adoptar
directamente o a solicitud del Comandante Militar que ejerza el control
operacional en la zona, la medida adecuada a las condiciones especiales de su
territorio, señalando las áreas geográficas, lugares, períodos de duración y
vías de comunicación en que se aplicarán tales medidas.
Artículo 4º. Ordénase a las autoridades militares
competentes, la suspensión de los permisos de porte de armas de fuego, en las
zonas especiales de orden público en las que dicho porte pueda incidir
directamente en la perturbación de la seguridad y la convivencia ciudadanas y
mientras las circunstancias así lo justifiquen.
Artículo 5º. En las zonas especiales de orden público
las autoridades garantizarán que en los días y horas hábiles u ordinarios de
mercado, según el caso, los establecimientos de comercio, locales comerciales o
expendios dedicados al abastecimiento o a la venta de bienes y servicios de
primera necesidad, puedan desarrollar normalmente su actividad comercial.
De la misma manera,
las autoridades garantizarán que el servicio de transporte público de pasajeros
y de carga, local e intermunicipal se preste regular e ininterrumpidamente.
En consecuencia,
las personas que presten los servicios antes mencionados, no podrán, so pretexto
de falta de garantía, suspender las actividades relacionadas con la prestación
de dichos servicios.
Artículo 6º. Para los efectos señalados en el artículo
anterior, el Ministerio de Defensa Nacional mediante Convenio
Interadministrativo celebrado con la Previsora S.A. Compañía de Seguros,
garantizará a través de pólizas de seguro el cubrimiento de los riesgos a que
se puedan ver expuestos los bienes, como consecuencia de las acciones de las
organizaciones criminales y terroristas.
Artículo 7º. En aplicación del literal k) del artículo
38 de la Ley 137 de 1994, el Presidente de la República podrá suspender al
Gobernador que en desacato de lo previsto en el presente Decreto contribuya a
la perturbación del orden público.
Artículo 8º. Las infracciones a las medidas que se
adoptan en el presente Decreto serán sancionadas por los Gobernadores
respectivos con multas de hasta cien (100) salarios mínimos legales mensuales
vigentes cuando se trate de personas jurídicas y con multa de hasta cincuenta
(50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables a razón de un (1)
día de arresto por cada salario, cuando se trate de personas naturales.
Artículo 9º. Para efectos de la aplicación de las
sanciones establecidas en el artículo anterior, el Gobernador dará cumplimiento
al procedimiento señalado en el Decreto-Ley número 01 de 1984.
Artículo 10º. El presente Decreto rige a partir de la
fecha de su expedición, suspende las disposiciones que le sean contrarias y
regirá por el tiempo que dure la Conmoción Interior, sin perjuicio de que el
Gobierno Nacional prorrogue su vigencia en virtud de lo dispuesto por el inciso
tercero del artículo 213 de la Constitución Política.
PUBLIQUESE Y CUMPLASE
Dado en Santafé de Bogotá, D.C., a los 18
DE ABRIL DE 1996”.
ERNESTO SAMPER PIZANO
Presidente de la República
HORACIO SERPA URIBE
Ministro del Interior
RODRIGO PARDO GARCIA-PEÑA
Ministro de Relaciones Exteriores
JAIME CABRERA BEDOYA
ViceMinistro de Justicia y del Derecho
Encargado de las Funciones del Despacho del
Ministro de Justicia y del Derecho
GUILLERMO PERRY RUBIO
Ministro de Hacienda y Crédito Público
JUAN CARLOS ESGUERRA PORTOCARRERO
Ministro de Defensa Nacional
CECILIA LOPEZ MONTAÑO
Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural
RODRIGO MARIN BERNAL
Ministro de Desarrollo Económico
RODRIGO VILLAMIZAR ALVARGONZALEZ
Ministro de Minas y Energía
MORRIS HARF MEYER
Ministro de Comercio Exterior
MARIA EMMA MEJIA VELEZ
Ministra de Educación Nacional
JOSE VICENTE MOGOLLON VELEZ
Ministro del Medio Ambiente
ORLANDO OBREGON SABOGAL
Ministro de Trabajo y Seguridad Social
MARIA TERESA FORERO DE SAADE
Ministra de Salud
JUAN MANUEL TURBAY MARULANDA
Ministro de Comunicaciones
CARLOS HERNAN LOPEZ GUTIERREZ
Ministro de Transporte”
III.    PRUEBAS DECRETADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
El Ministro de
Defensa Nacional y el Secretario General de la Presidencia de la República,
dieron respuesta dentro del término legal al requerimiento que les hizo el
Magistrado Sustanciador, en relación con la situación que rodeó la expedición
del decreto materia de revisión constitucional.
Al respecto, los
mencionados funcionarios en su escrito dan cuenta de la situación de orden
público que determinó la expedición del mencionado decreto acompañando los
siguientes documentos:
“1. Un análisis
acerca de la situación subversiva por departamentos, en el cual se describen
esquemáticamente el accionar y, en especial, los propósitos conocidos de los
principales grupos criminales y terroristas que operan en el territorio
nacional. En la parte final de dicho análisis aparece una breve referencia a
los resultados operacionales del Ejército Nacional.
2. Un análisis
acerca del mal denominado Paro Armado, específicamente de la participación que
en su realización tuvo el “ELN”, así como de los propósitos que aparentemente
orientan este tipo de acciones y de algunos mecanismos que pueden utilizarse
para contrarrestar sus efectos.
3. Una
descripción de las zonas en que se ha concentrado el accionar de los
principales grupos criminales y terroristas (áreas críticas), así como de las
posibles razones que han determinado tal situación.
4. Un resumen de
los resultados de la situación subversiva y delincuencial desplegada durante el
pasado mes de abril, haciendo referencia a las acciones perpetradas, a las
acciones frustradas y, especialmente, a los muy lamentables sucesos que se
verificaron en cercanías de Puerres (Nariño)”.
IV.      INTERVENCIONES.
Dentro del término
de fijación en lista, se presentaron varios escritos, destinados unos a
defender y otros a impugnar la constitucionalidad del Decreto Legislativo No.
717 de 1996, en la forma que se detalla a continuación.
A.       Intervención de Autoridad Pública.
Los Ministros de
Justicia y del Derecho, de Defensa Nacional y la Secretaria General del
Ministerio del Interior, presentaron escrito conjunto en el que justifican
la constitucionalidad del Decreto 717 de 1996, en los siguientes términos:
“1. Finalidad.
“Para abordar
esta discusión resulta entonces necesario, por una parte, precisar los hechos
que determinaron la utilización del régimen excepcional hoy en vigencia y, por
otra, analizar cómo, con las medidas adoptadas mediante el decreto en estudio,
se pretende conjurarlos.
a) Hechos que
determinaron la utilización del régimen excepcional:
Al declararse el
estado de conmoción interior, mediante el decreto 1900 de 1995, se hizo mención
expresa a la ocurrencia de determinados hechos de violencia que, a criterio del
Gobierno, indicaban claramente tanto la existencia como los propósitos de las
organizaciones criminales y terroristas que vienen operando en nuestro
territorio.
Luego, al ser
prorrogado dicho estado de conmoción, mediante el decreto 208 de 1996, el
Gobierno llamó la atención sobre la persistencia de algunos de los hechos
perturbadores iniciales aún no conjurados, principalmente del propósito de las
organizaciones criminales y terroristas de desestabilizar las instituciones,
coaccionar a las autoridades y crear un ambiente de incertidumbre y zozobra
dentro de la población. Y, adicionalmente, puso de presente la existencia de
nuevos hechos perturbadores, tales como las permanentes amenazas contra la vida
y la libertad de las personas y la inusitada gravedad que había tomado la
actividad delincuencial de la subversión.
Finalmente,
dentro de los supuestos fácticos en que se fundó específicamente el decreto 717
de 1996 se encuentran los siguientes:
Primero, el
incremento significativo y sistemático de los hechos de violencia atribuídos a
las organizaciones criminales y terroristas, especialmente con ocasión del
denominado Paro Armado que se pretendió realizar los días 8 y 9 de abril,
situación que ha desembocado en una verdadera escalada terrorista, cuyo último
episodio fue la masacre perpetrada contra miembros de la fuerza pública en
jurisdicción del municipio Puerres el día 16 del mismo mes.
Segundo, la
concentración de los aparatos de fuerza de las organizaciones criminales y
terroristas en determinadas zonas del territorio nacional.
Y tercero, la
intimidación de la población por parte de las organizaciones criminales y
terroristas, con el propósito de ampliar los efectos de sus acciones violentas
restringiendo el abastecimiento y el transporte de bienes y servicios, todo
dentro del marco del ya mencionado Paro Armado.
b.
Idoneidad de las medidas adoptadas para conjurar los anteriores hechos:
Pasamos entonces
al análisis de la forma en que, con las medidas adoptadas mediante el decreto
717 de 1996, se pretende conjurar los hechos someramente descritos en el aparte
anterior.
Las medidas
contenidas en los artículos primero y segundo (delimitación de las denominadas
Zonas Especiales de Orden Público) se encaminan a lograr un manejo discriminado
de la situación de orden público, en atención a su particular gravedad en cada
uno de los distintos lugares del territorio nacional, a fin de que las
restricciones a las libertades individuales se impongan únicamente en donde las
circunstancias lo hagan inaplazable.
Las medidas a que
se refiere el artículo tercero (restricciones a las libertades de circulación y
residencia), principal consecuencia de la delimitación de una Zona Especial de Orden
Público, buscan establecer un control especial sobre los habitantes del área en
cuestión y facilitar así la localización de quienes participan en la
realización de hechos violentos; incrementar, en consecuencia, la efectividad
de las operaciones de la fuerza pública; y, especialmente, proteger a la
población civil, frecuentemente víctima de una lucha de la cual no forma parte.
El Gobierno
estimó conveniente la utilización de este mecanismo -la creación de las Zonas
Especiales de Orden Público- en vista de la realidad que se recogió en los
documentos presentados a esa Corporación, referentes a la concentración del
accionar subversivo y a la situación subversiva por departamentos,
respectivamente.
En el primero de
dichos documentos, con base en un análisis de determinados criterios (actividad
delincuencial general, condiciones sociales, limitaciones para las operaciones
militares, existencia de recursos naturales o de elementos de infraestructura
vial o de servicios, acción de la subversión, etcétera), se determinaron las
zonas del territorio nacional que requieren de un manejo especial para lograr
conjurar la crítica situación de orden público imperante. Y en el segundo,
partiendo del análisis de los distintos hechos de violencia que se han
registrado, se enuncian los propósitos que persiguen los diversos grupos
delincuenciales que operan en el país.
La medida
señalada en el artículo cuarto (suspensión de licencias de porte de armas de
fuego) pretende facilitar, al igual que las medidas anteriores, la localización
de quienes participan en la realización de hechos violentos, disminuir las
posibilidades de enfrentamientos armados y evitar posibles interferencias en
los operativos de la fuerza pública.
Las medidas de
los artículos quinto y sexto (especial apoyo de las autoridades, prohibición de
suspender actividades y ofrecimiento de garantías) tienen el propósito de
garantizar el abastecimiento y el transporte de productos, principalmente de
primera necesidad, frente a la intimidación a la que fueron sometidos los
comerciantes y los transportadores por parte de las organizaciones
delincuenciales que promovieron el denominado Paro Armado.
La información
referente a los promotores, a los propósitos y a la incidencia del primer Paro
Armado, que se presentó también a esa Corporación, es muestra clara de las
razones que llevaron al Gobierno a adoptar las disposiciones indicadas, con
miras a prevenir la ocurrencia de nuevos hechos como los allí descritos (ya
anunciados en el departamento de Antioquia, por ejemplo) y, así, repercusiones
mayores de la actividad de las mencionadas organizaciones delincuenciales.
Finalmente, los
artículos séptimo, octavo y noveno (sanciones) se encaminan, simplemente, a
garantizar una cabal aplicación de las medidas que han quedado mencionadas.
De lo que ha
quedado expuesto puede advertirse, claramente, que cada una de las medidas
adoptadas mediante el decreto 717 se encaminan, directa y específicamente, a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos,
es decir, guarda con ellas una estrecha relación de conexidad.
2.
Necesidad.
(...)
a) Razones
que indican la necesidad de las medidas:
(...)
Tal y como se
expresó en los considerandos del decreto, el Gobierno juzgó necesaria la
adopción de las medidas en cuestión, a fin de conjurar los hechos que
determinaron la utilización del estado de conmoción, principalmente por las
siguientes razones: Por una parte, por las dificultades que tiene la fuerza
pública para operar y cumplir las tareas que le han sido asignadas en las
condiciones reinantes en las zonas consideradas como críticas. Y, por otra, por
las implicaciones que tendría una virtual parálisis del abastecimiento o del
transporte de productos de primera necesidad gracias a la intimidación a la que
comerciantes y transportadores vienen siendo sometidos.
Según se indicó
anteriormente, las medidas adoptadas están llamadas a incrementar la eficacia
operacional de la fuerza pública, manteniendo siempre como premisa la protección
de la población civil, así como garantizar el permanente abastecimiento de
productos, principalmente de primera necesidad.
Así, de no haber
sido adoptadas las medidas mencionadas, la agravación de la ya de suyo difícil
situación de orden público habría alcanzado niveles aún mayores. De no
mantenerse su vigencia, las alternativas de manejo de tal situación van a ser
bastante más limitadas que en las circunstancias actuales.
b)
Insuficiencia de las normas que regulan situaciones similares en tiempos de normalidad,
es decir, de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía:
En relación con
este aspecto, exigencia constitucional básica del estado de conmoción interior,
debemos distinguir dos situaciones diferentes:
Por una parte,
dentro de las medidas adoptadas se encuentran algunas que conceden facultades
que no aparecen dentro del ordenamiento jurídico regular como funciones
policivas. Es el caso de las consagradas en los artículos primero, segundo,
tercero (por lo que se refiere a los indicativos especiales para movilización,
a los salvoconductos, a la inscripción en la Alcaldía y a la comunicación
anticipada a ésta para desplazamiento fuera de la cabecera municipal), quinto y
siguientes.
Y se encuentran
otras que coinciden con las consignadas en normas ordinarias, como las
consagradas en los artículos tercero (por lo que se refiere al toque de queda y
a los retenes militares) y cuarto. Sin embargo, las circunstancias fácticas de
ciertas áreas del territorio nacional han determinado que en la práctica la
aplicación de tales medidas, por parte de los titulares regulares de las
funciones respectivas, no haya resultado viable, básicamente en vista de las
amenazas que sobre ellos se ciernen. Esto hizo indispensable asignar
determinadas competencias de funcionarios del nivel local a funcionarios de los
niveles departamental o nacional, pero sin privar a los primeros de su
ejercicio.
En tales
condiciones, bien sea a través del establecimiento de nuevas atribuciones o de
la reasignación de competencias ya mencionadas, las medidas adoptadas suponen,
en todo caso, la realización de tareas no previstas en las normas que regulan
situaciones similares en tiempos de normalidad, pero necesarias para el manejo
de la crítica situación de orden público.
3. Respeto
del núcleo esencial de los derechos fundamentales.
La posibilidad
que se da al Gobierno para que establezca Zonas Especiales de Orden Público
puede implicar la limitación de algunos derechos fundamentales. Sin embargo, de
ello no se infiere, necesariamente, una violación de los artículos
constitucionales en los cuales se basa dicha protección, por cuanto en todos
los casos se protege el núcleo esencial de los derechos y garantías que se
limitan a través de las medidas excepcionales.
Los artículos con
base en los cuales se desarrolla esta argumentación son el artículo tercero,
que permite la restricción de los derechos de circulación y residencia a través
de medidas como el toque de queda, retenes militares, etc., así como la
obligación que tienen las autoridades militares competentes para suspender el
permiso de porte de armas de fuego contenida en el artículo cuarto del decreto.
a) Libertad
de circulación.
(...)
Sin embargo, como
consecuencia de la enumeración contenida en el artículo 5 de la Ley 137, debe
entenderse que sí existen derechos constitucionales que pueden ser limitados en
su ejercicio por el legislador extraordinario, en caso de presentarse estados
de excepción. Por supuesto, la limitación que de los derechos constitucionales
se haga a través de decretos legislativos debe estar circunscrita dentro de
ciertos límites, determinados por la propia ley estatutaria: (Artículo 6.
Ausencia de regulación).
Para el caso
concreto que nos ocupa, el Decreto 717 de 1996 establece una limitación al
ejercicio del derecho de circulación y residencia, a través de la posibilidad
de tomar medidas como el toque de queda, retenes militares, etc.
De acuerdo con lo
dispuesto por la Ley 137, este es uno de los derechos que pueden resultar
limitados como consecuencia de la declaratoria de estados de excepción. La
posibilidad de restringir estos derechos tiene fundamentos de carácter
constitucional (artículo 24).
b) Derecho
al porte de armas de fuego
La otra
restricción incorporada en el decreto objeto de revisión es el porte de armas.
En relación con la misma, la primera anotación que debe hacerse es que este no
es un derecho de origen constitucional, sino legal, por lo cual el propio
legislador puede restringirlo o incluso suspenderlo. En este sentido el literal
m) del artículo 38 de la ley 137 señaló que, en caso de declaratoria de
conmoción interior, el Gobierno está facultado para “suspender la vigencia de
los salvoconductos expedidos por las autoridades militares, para el porte de
armas y carros blindados en determinadas zonas”.(...)
c) Libertad
individual, de propiedad o de empresa
El artículo
quinto del decreto 717 de 1996, después de establecer unas condiciones básicas
para el funcionamiento de los establecimientos comerciales y de los servicios
de transporte, dispone que sus propietarios o gestores no pueden negarse a
ofrecer normalmente sus servicios so pretexto de falta de garantía.
(...)
Entiende el
Gobierno que la interrupción o suspensión de las actividades de comercio y
transporte, en los horarios en que normalmente ellas se realizan, interfiere
sin razón en el desarrollo de la respectiva región y atenta contra los derechos
que tienen las personas que habitan en la misma de abastecerse de artículos,
principalmente de primera necesidad, y de trasladarse de un lugar a otro en
condiciones normales.
Del mismo modo,
tal interrupción o suspensión de las actividades mencionadas favorece la acción
delincuencial de las organizaciones criminales y terroristas, en la medida en
que la hace aparecer con un impacto mayor que el que tiene por sí misma, lo que
no puede permitirse toda vez que uno de los propósitos principales del Gobierno
es crear en la colectividad una conciencia de unidad en la lucha contra la
subversión. Es necesario poner el interés general sobre el particular e imponer
obligaciones a los titulares de este último con el fin de proteger al primero.
Así lo permite nuestra Constitución en los artículos citados.
d)
Conclusión
Como quiera que
el artículo tercero del decreto 717 de 1996 establece una restricción al
derecho de circulación sin negar su núcleo esencial por cuanto no se está
suspendiendo el derecho ni se está impidiendo su ejercicio, el Gobierno
considera que debe ser declarado exequible por esa Corporación.
Del mismo modo,
la limitación establecida en el artículo cuarto del mismo decreto a un derecho
que no es de rango constitucional ni es considerado como fundamental en ningún
ordenamiento interno o internacional, debe ser así mismo declarada exequible
por las razones expuestas anteriormente.
Por último, en
relación con la medida prevista en el artículo quinto del decreto, el Gobierno
considera que las razones de carácter constitucional enunciadas anteriormente y
las razones de conveniencia al propósito de hacer el Estado y la población un
solo frente contra la delincuencia organizada, justifican la adopción de la
medida.
4.
Proporcionalidad.
(...)
El análisis de
proporcionalidad que el Gobierno ha efectuado con ocasión del presente estado
de conmoción interior se ha extendido tanto a la ponderación de las
restricciones impuestas con las medidas frente a la gravedad de los hechos en
que se fundan, como al estudio detenido de la situación general de orden
público con miras a su manejo gradual en función de su mejora o -lo que
infortunadamente ha ocurrido- de su deterioro.
Por lo que se
refiere a lo primero, para el Gobierno resultan plenamente justificadas las
restricciones introducidas, a través de las medidas en cuestión, para las libertades
de circulación y residencia o las de desarrollo de la personalidad, propiedad o
empresa, según lo señalado en el aparte anterior. En efecto, se trata no
solamente de hechos muy graves que resulta inaplazable conjurar, sino de la
posibilidad de que, tal y como se infiere de la lectura de tales hechos
(propósitos de las organizaciones delincuenciales), la situación de orden
público se torne ya incontrolable.
Y por lo que se
refiere a lo segundo tenemos que, en vigencia de este estado de conmoción interior,
el Gobierno ciertamente se ha visto abocado a utilizar medidas cada vez más
intrusivas en la esfera individual, pero ello ha sido consecuencia directa de
la paulatina agravación de la situación de orden público en cuyo control
definitivo está empeñado”.
Igualmente, dentro
del término de fijación en lista el Defensor del Pueblo, doctor Jaime
Córdoba Triviño, presentó escrito en el cual solicita a la Corte que
declare la inconstitucionalidad de la expresión “conmutable a razón de un (1)
día de arresto por cada salario” contenida en el artículo octavo (8°) del
Decreto No. 717 de 1996, por vulnerar el artículo 28 de la Constitución.
Fundamenta su petición en las siguientes consideraciones:
En primer lugar,
sostiene que dicha expresión desconoce la reserva judicial que en materia de
privación de la libertad consagró el constituyente en el artículo 28 de la
Carta, pues mediante ella se faculta a los Gobernadores para imponer de manera
subsidiaria, la pena de arresto.
Además, señala que
se viola la prohibición contenida en el inciso tercero del mismo artículo 28
superior, el cual proscribe la posibilidad de que exista detención, prisión o
arresto por deudas. Ello lo fundamenta en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, contenida en la Sentencia T-490 de 1992.
Finalmente, advierte
que la expresión aludida contempla la posibilidad de la imposición de una pena
privativa de la libertad por parte de una autoridad administrativa, además de
conmutar una sanción monetaria por la privación de la libertad del deudor,
hipótesis proscritas por nuestro régimen constitucional.
B.     Intervenciones Ciudadanas.
Dentro del término
de fijación en lista se presentaron los siguientes escritos, los cuales se
resumen a continuación:
1. Los ciudadanos Gustavo Gallón y Manuel
Barreto intervienen dentro del presente proceso, con el objeto de atacar la
constitucionalidad del Decreto 717 de 1996 en su integridad, lo que hacen por
medio de los siguientes cargos en los cuales se resume dicha intervención:
1.1 Sostienen los mencionados ciudadanos que
el decreto ibídem es contrario al artículo 214 numeral 3o. de la Constitución,
por cuanto interrumpe el normal funcionamiento de los órganos del Estado, al
entregar a las autoridades militares amplios poderes, colocando en situación de
subordinación a los gobernadores. Así entonces, un poder desmesurado se ha
entregado a los nuevos jefes militares instituídos por el decreto en estudio,
colocando a gobernadores y alcaldes en una situación subordinada en lo que al
manejo del orden público se refiere, pues a la hora de dar aplicación a este
decreto, la fuerza pública y en particular el Ejército Nacional serán quienes
dispongan la aplicación de las medidas de excepción previstas, tales como la
exigencia de salvoconductos, la realización de retenes militares y la práctica
de detenciones y allanamientos sin orden judicial -hoy vigentes-, por lo que
convierten a las llamadas zonas de orden público en verdaderas “jefaturas
militares”. Además, señalan que los gobernadores quedarán sujetos a las
circunstancias que rodeen las solicitudes de los jefes militares, en la medida
en que no existe parámetro legal alguno que les permita determinar
razonablemente si es necesario o no declarar un cierto territorio como zona
especial de orden público.
De esta manera, y
haciendo alusión al artículo 7o. del decreto sub-examine, indican que una
desmesurada posibilidad de presión sobre los gobernadores tienen los jefes
militares con la posibilidad de que el Presidente los suspenda cuando en
desacato de lo previsto en el presente decreto contribuyan a la perturbación
del orden público. Por lo tanto, militarizadas las regiones y con ellas los
poblados y las ciudades que queden dentro de la jurisdicción de las zonas
especiales de orden público, estas medidas darán lugar a un control
poblacional, es decir, al sometimiento de la comunidad a los rigores de un
régimen arbitrario en el que los poderes extraordinarios residen sobre todo en
las autoridades militares, con lo que se modifica sustancialmente la estructura
democrática del Estado colombiano.
1.2 Así mismo, estiman que es inconstitucional
el artículo 1o. del Decreto 717 de 1996, y por consiguiente el decreto en su
totalidad, en la medida en que es violatorio de los artículos 1, 4, 6, 121 y
122 de la Constitución, que definen al Estado colombiano y consagran el
principio de legalidad de las actuaciones de los funcionarios públicos. Agregan
que las normas materia de revisión señalan que las zonas especiales de orden
público son definidas por las consecuencias que se pueden derivar de su
vigencia, es decir, aquellas en que es necesario aplicar las medidas de
excepción para restablecer la seguridad y la convivencia ciudadana, con lo que
en su criterio se incurre en una especie de tautología, pues se define un concepto
a través del mismo, lo que desconoce el cumplimiento de los cánones que exige
la creación de normas jurídicas.
En ese contexto,
consideran los intervinientes que si se entiende que la definición de las zonas
de orden público que contiene el artículo 1o. ibídem no existe en cuanto tal, o
que su enunciado no permite conocer cuáles son los supuestos o elementos
constitutivos que puedan conducir a su declaratoria, puede afirmarse que las
distintas autoridades que intervienen en su declaración no tienen norma legal
en la cual basar su decisión. En consecuencia, desprovistos de parámetro legal
que les permita examinar en qué circunstancias es posible crear una zona
especial de orden público, toda decisión al respecto no podrá ser sino
arbitraria, es decir, no sujeta a derecho.
En conclusión, el
artículo 1o. sub-examine en concepto de los ciudadanos intervinientes es
inconstitucional en cuanto deja al arbitrio de las autoridades la creación de
las zonas de orden público, en abierta contradicción con el Estado de Derecho
que instituyó la Carta de 1991.
1.3 Igualmente, esgrimen que el artículo 2o.
en sus incisos 1 y 2 es inconstitucional en cuanto entrega a autoridades
distintas al Presidente de la República, como son los Gobernadores y Jefes
Militares, facultades para definir el ámbito territorial de vigencia de las
medidas de la conmoción interior, en contradicción con lo establecido en el
artículo 213 superior. De esta forma, el inciso 2° del mismo artículo para los
fines de delimitación de las zonas especiales de orden público, transforma al
Presidente de la República de titular de la potestad legislativa de excepción,
en simple ejecutor de disposiciones de excepción, sujeto eventualmente en sus
decisiones a las solicitudes de los jefes militares.
Tal vulnerabilidad
del Presidente a la fuerza pública, sostienen, es propiciada por el decreto en
estudio, en la medida en que no define en forma clara y suficiente las
condiciones que pueden dar lugar a la declaratoria de una zona especial de
orden público.
1.4 En relación con el artículo 4o. del
decreto impugnado, señalan los intervinientes que es contrario al ordenamiento
superior, por cuanto desconoce el principio de legalidad y el postulado del
estado de derecho previsto en los artículos 1, 4, 6, 121 y 122 de la
Constitución, ya que define de manera imprecisa la manera en que pueden ser
limitados los derechos de circulación y residencia, y no establece en forma
cierta el contenido de las medidas que podrían ser adoptadas en las zonas
especiales de orden público.
Además, sostienen
que el artículo 3o. del decreto ibídem define de manera imprecisa la forma en
que los derechos de circulación y residencia pueden ser restringidos en virtud
del ejercicio de los poderes de la conmoción interior. Ello, porque la norma en
mención apenas enuncia algunas de las medidas que podrían ser usadas con tal
fin, admitiendo que otros procedimientos que limiten los derechos de
circulación y residencia puedan ser adoptados. El camino para el abuso queda
abierto según ellos, de manera expedita, pues gobernadores y jefes militares
podrían poner en marcha procedimientos no previstos en el artículo impugnado,
reduciendo el principio de legalidad que fundamenta el Estado de derecho para
convertirse en un “rey de burlas”.
En sentir de los
ciudadanos intervinientes, aquellas medidas que conllevan una restricción
notable del ejercicio de los derechos y que son aplicadas a ciertas personas en
particular, no pueden ser simplemente enunciadas de manera general, puesto que
someten a todos los habitantes a la eventualidad de ser objeto de la
discrecionalidad de las autoridades en aspectos de no poca relevancia en un
Estado de derecho, como el ejercicio individual de los derechos
constitucionales fundamentales. Cuando los encargados de hacer cumplir las
medidas de excepción son, como en este caso, miembros de las fuerzas armadas y
de la policía, la discrecionalidad de la actuación de las autoridades puede
convertirse en arbitrariedad.
Consideran
igualmente, que no correspondería al gobernador respectivo o a los jefes
militares establecidos en este decreto, definir los alcances de la restricción
de los derechos y a quiénes serán aplicadas las medidas previstas, porque ello
da lugar a un traslado de las facultades de legislador de excepción que residen
en el gobierno, es decir en el Presidente y sus Ministros, a los funcionarios
locales o a la fuerza pública, quienes sólo tienen la función de ejecutar lo
que debe ser definido previamente por el legislador extraordinario. Por tanto,
tal nivel de incertidumbre en la definición de las medidas de excepción
convierte al Estado y con ello a todos sus agentes, en potenciales
protagonistas del abuso, y reducen las libertades a poco menos que nada,
quedando sometidas al capricho de las autoridades.
1.5 Así mismo, estiman que es inconstitucional
la expresión “prohibición” que hace parte del artículo 3o. del decreto
que se examina, por cuanto admite que se limite de manera absoluta el ejercicio
de los derechos de circulación y residencia. La prohibición del disfrute de las
libertades, no es a su juicio admisible en un Estado de Derecho, ni siquiera
durante la vigencia de los estados de excepción: es claro el régimen
constitucional colombiano al excluir de manera absoluta este tipo de limitación
de los derechos -artículo 214 CP.-.
2. Por su parte, los ciudadanos Carlos
Moreno Novoa y Fernando Barros Sánchez, presentaron escrito mediante
el cual impugnan parcialmente el Decreto bajo estudio al considerar que el
artículo 3o. del mismo en la expresión "o prohibición" vulnera la
Constitución Política en sus artículos 15, 16, 24, 25, 34, 213 y 214 numeral
2o. con fundamento en lo siguiente:
La Ley 137 de 1994
reglamentó las facultades del Ejecutivo en virtud de la declaratoria del Estado
de Conmoción Interior, en cuyo artículo 38 se establece -a propósito de las
restricciones a las libertades mencionadas- la posibilidad de que el Gobierno
pueda expedir permisos especiales con el fin de garantizar el libre tránsito de
las personas cuando quiera que se trate de residencias o zonas donde ejercen su
actividad económica o profesional.
De esta manera, con
el artículo 3o. que se impugna, el Gobierno Nacional no sólo se extralimitó en
las atribuciones que le otorgan los artículos 213 y 214 de la Carta Política,
sino que también vulneró lo dispuesto en la ley mencionada, al establecer que
las autoridades podrán prohibir el derecho de residencia a los habitantes de
las zonas especiales de orden público. Con esta regulación se quebranta además
el artículo 24 superior, ya que si bien en el mismo se indica que podrá ser
reglamentado, en momento alguno faculta a las autoridades para prohibir el
derecho de residencia.
En sustento de su
apreciación, estiman los intervinientes que en lo que a residencia se refiere,
ésta puede ser prohibida a los extranjeros, pero en modo alguno a los
colombianos, a quienes sólo puede serle “reglamentada” en casos como los
censos, detención preventiva, etc.
De conformidad con
la ley 137 mencionada, puede restringirse el derecho de circulación y
residencia siempre que no se afecte su núcleo esencial, como por ejemplo,
prohibir la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y
lugares determinados.
Finalmente,
sustentan su intervención en la Sentencia T-532 de 1992 de esta Corporación, en
la cual se dejó expresado que el núcleo esencial del derecho al libre
desarrollo a la personalidad protege la libertad de acción, por lo que solicita
a la Corte Constitucional que el aparte del artículo 3o. señalado sea declarado
contrario al ordenamiento superior, al no existir autorización ni en la Carta
Política ni en la ley reglamentaria de los estados de excepción, para prohibir
que los nacionales decidan el lugar de su residencia.
3. El ciudadano Rafael Barrios Mendivil,
en su condición de miembro de la Corporación Colectivo de Abogados, presentó
escrito dirigido a impugnar la constitucionalidad del decreto sometido a
revisión.
Señala el ciudadano
interviniente para fundamentar su petición, que el decreto acusado viola los
principios de necesidad y motivación de incompatibilidad, por cuanto en su
criterio el gobierno tiene que justificar la necesidad de cada una de las
medidas que dicte durante los estados de excepción para contrarrestar la
situación de crisis que lo originó. Indica que la parte motiva del decreto
impugnado no sustenta en forma clara y seria la necesidad de las medidas,
contrariando el espíritu del constituyente y del legislador plasmado en el
principio de necesidad, resultando viciado el decreto en su integridad.
El decreto
impugnado, en su criterio, desconoce abiertamente este principio, ya que “los
decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las
cuales son incompatibles con el correspondiente estado de excepción”.
Agrega que el cargo
hace que la totalidad del decreto derive en ineficaz o inexistente, en la
medida en que no tiene poder derogatorio frente a la legislación ordinaria
preexistente en el momento de la declaratoria de la conmoción interior.
En cuanto a la
violación de derechos fundamentales, aduce que el decreto que se revisa
desconoce la libertad de movilización, locomoción y domicilio. Así, el artículo
3o. ibídem al restringir estos derechos quebranta el artículo 24
constitucional. Igualmente, agrega que el precepto mencionado lo que persigue
es hacer y facilitar la guerra, así como convertir en objetivo militar a quien
no porte indicativos especiales, salvoconductos y al que no se inscriba y
comunique previamente su desplazamiento en la alcaldía, involucrando en esa
forma a la sociedad civil en el conflicto armado interno, infringiendo la
Constitución.
Sostiene que el
decreto que se impugna con el efecto “bumerán”, no va a garantizar ni a
proteger el derecho a la vida e integridad personal, sino que convierte a la
población civil en víctimas potenciales cuando no porten o cumplan con lo
requerido para poder movilizarse, so pena de convertirse en “objetivo militar”,
creando una discriminación legal que agrava los abusos e infracciones al
derecho internacional humanitario, así como la violación a los derechos humanos
en Colombia.
Adicionalmente,
considera el ciudadano interviniente que el Decreto 717 de 1996 vulnera el
Derecho Internacional Humanitario en la medida en que el país reclama
soluciones y el retorno de los desplazados forzados por la violencia, por lo
que no entiende que las medidas anunciadas sean protectoras, sino legitimadoras
de una práctica, que es uno de los problemas más graves.
Teniendo en cuenta
la presencia de la insurgencia y del narcotráfico en gran parte del territorio,
las medidas adoptadas se traducen en “carta blanca” que permitiría la
legalización del empadronamiento y limitaría al máximo la libertad de
movilización, locomoción y domicilio, lo que conllevaría a aumentar los índices
de violencia y la vulneración de los derechos humanos a través de las
ejecuciones extrajudiciales, la desaparición forzada de personas, las masacres
y el desplazamiento de la población civil en áreas de conflicto armado, todo lo
cual resulta contrario al Derecho Internacional Humanitario.
De esta manera
entonces, el decreto busca hacer la guerra y facilitar los operativos
militares, así como contribuir con “la guerra sucia” al involucrar a la
población civil en el conflicto armado interno con el uso obligatorio de
indicativos especiales para la movilización.
En relación con el
artículo 8o. del decreto sub-examine relacionado con el arresto administrativo,
éste autoriza a los gobernadores a imponer multas convertibles en arresto a los
infractores, lo cual en su criterio viola el artículo 28 de la Constitución. Al
respecto, hace alusión a pronunciamientos de la Corte Constitucional, en virtud
de los cuales las privaciones de libertad efectuadas por autoridades policiales
“deben tener sustento en una orden judicial”, con las excepciones a que haya
lugar. Dicha orden es “el mandamiento escrito” a que se refiere la norma
ibídem, el cual sólo puede emanar de una de las autoridades que “administran
justicia” y en ningún caso  puede originarse en funcionarios de la Rama
Ejecutiva como son los gobernadores.
4. Finalmente, cabe señalar que vencido el
término legal de fijación en lista, y en forma extemporánea, la ciudadana
Almabeatriz Rengifo López, en su condición de ciudadana colombiana y como
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, presentó escrito
defendiendo la constitucionalidad del decreto legislativo 717 del año en curso.
Indica la citada
ciudadana, que el objeto del decreto tiene dos componentes básicos, uno de los
cuales consiste en la posibilidad de establecer zonas especiales de orden
público, como un medio para poder adoptar ciertas medidas especiales, las
cuales son la finalidad de la medida extraordinaria. Dichas medidas son de tres
tipos:
a) Atribuir a comandantes militares el
control operacional de la Fuerza Pública y de los organismos de seguridad del
Estado en la respectiva zona, por lo que les corresponderá la planeación,
comando, ejecución y evaluación de todas las operaciones militares que se realicen
en la zona respectiva, por lo que en su sentir es lógico que tales operaciones
se planifiquen, comanden, ejecuten y evalúen con pleno acatamiento de las
normas del derecho internacional humanitario, tal como lo dispone el artículo
3o. de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.
b) Establecer restricciones a los derechos de
circulación y residencia, en los siguiente términos: a la libertad de
circulación, en la medida que se podrían imponer toques de queda (limitantes en
el tiempo en el cual se puede circular por las áreas urbanas), retenes
militares (limitantes en la medida en que habría que someterse a los controles
de los retenes en cuanto identificación de los transeúntes, revisión de
equipos, materiales, abastecimientos y cargamentos que se transporten en
vehículos particulares o de servicio público), indicativos especiales de
movilización (limitantes en cuanto a la obligación eventual de portar un
indicativo que indique a los retenes militares que se cuenta con la
autorización para movilizarse), salvoconductos (que sumados a los documentos
normales de identidad, indiquen a los retenes militares que se cuenta con la
autorización para movilizarse) y comunicación anticipada a la alcaldía del
desplazamiento fuera de la cabecera municipal.
c) Garantizar la actividad comercial privada
habitual, en particular en lo que se relaciona con el abastecimiento de los
bienes y servicios esenciales y de primera necesidad, y con el servicio público
de transporte. Para lograrlo, adopta tres medidas  i) disponer que las
autoridades garantizarán la prestación de tales servicios privados y públicos,
y que los particulares que los prestan no puedan suspenderlos con el pretexto
de la falta de garantías para sus bienes y su seguridad; ii) cubrir los riesgos
de los bienes privados que sean consecuencia de los actos de criminales y
terroristas, y iii) autorizar a los gobernadores para imponer multas a los
infractores de las medidas anteriores.
Agrega que las
medidas anteriores están autorizadas por el artículo 38 de la Ley Estatutaria
de los Estados de Excepción, en términos semejantes a los del Decreto 717 de
1996.
Concluye que el
decreto ibídem no contraviene ni la Constitución ni la ley estatutaria, ni los
instrumentos jurídicos internacionales del Derecho Internacional Humanitario al
disponer limitaciones al derecho a las libertades de circulación y residencia.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador
General de la Nación (E), doctor Luis Eduardo Montoya Medina, mediante oficio
número 976 del 30 de mayo de 1996, remitió a esta Corporación el concepto de
rigor dentro del término legal y en el proceso de la referencia, solicitando
declarar la inexequibilidad del Decreto No. 717 del 18 de abril de 1996.
Fundamenta su solicitud en los siguientes considerandos:
Examinado el aspecto
formal del decreto, el Agente del Ministerio Público no formula reparo alguno,
por lo que procede a examinar el contenido material del mismo, respecto del
cual hace las siguientes observaciones:
En relación con el
contenido del decreto, señala que este tiene como finalidad la preservación del
orden público. Sin embargo, tanto de la descripción de las medidas como de las
causas justificantes de las mismas y del señalamiento de los objetivos
indicados dentro del acápite relativo a la motivación del decreto, se advierte
una falta de conexidad exigida como elemento constitutivo de los estados
excepcionales.
En efecto, considera
que las circunstancias materiales que soportan la expedición de las medidas de
conmoción, aunque graves, no conllevan desestabilización actual o inminente del
orden público social. Ciertamente, agrega, que es contrario a la filosofía de
los estados de excepción, hacer referencia en el considerando 5o. a la
concentración de aparatos de fuerza para justificar la adopción de medidas
extraordinarias, atribuyendo capacidad perturbadora del orden a su mera
existencia sin apelar a su manifestación dinámica, es decir, a sus actos de
violencia.
La figura de la
conmoción ha sido diseñada con el objeto de servir como instrumento reactivo
ante una agresión actual o inminente, capaz de perturbar gravemente el statu
quo en términos del orden social, en su triple dimensión de seguridad
estatal, estabilidad institucional o convivencia ciudadana.
Con respecto a la
consideración en torno a la sustentación fáctica de las medidas establecidas en
el tercer apartado de la motivación del decreto, estima el Agente del
Ministerio Público que la alusión a un “incremento significativo y
sistemático” de los actos violentos, induce una dimensión de gradualidad en
los hechos acaecidos, dando la idea de permanencia en el tiempo. Es decir, que
los eventos recogidos en apoyo de la conmoción interior no cumplen con la
indispensable condición de ser sobrevinientes, tal como lo exige la norma
superior, sino que revelan una existencia progresiva.
A juicio del señor
Procurador (E), los eventos destacados como representativos de la crisis de
orden público en la parte considerativa del Decreto 717 bajo examen -los
efectos del Paro Armado y la masacre de los militares en Nariño-, aunque
episódicos, violentos y ciertamente censurables, son pasibles de ser juzgados
con todo el rigor derivado del régimen constitucional de la “normalidad”, por
lo que carecen de la aptitud suficiente para motivar el recurso del Ejecutivo a
las facultades propias de estados anormales o excepcionales y legislar a su
amparo.
Los hechos
descritos, no son aptos para explicar el empleo de los mecanismos de excepción,
toda vez que entre nosotros son manifestaciones corrientes de delincuencia
común y para contrarrestarlas, la legislación ordinaria ha previsto un conjunto
de dispositivos numerosos destinados a instrumentar la capacidad operativa de
la fuerza pública.
Indica el
representante del Ministerio Público, que a pesar de la existencia de los
instrumentos legales y materiales idóneos para poner en práctica una actuación
efectiva de las autoridades, se apela al expediente de excepción. Señala que el
Ministerio Público ha defendido que el medio para atacar las causas
estructurales de la violencia no puede ser la declaratoria ni las medidas de
conmoción interior, pues dichas causas no se conjuran en un término de noventa
días, ni aún en los 360 días que resultarían de las prórrogas sucesivas de la
vigencia de los decretos dictados a la par con la declaratoria de turbación del
orden público interno.
De lo anterior se
evidencia la ruptura del vínculo de conexidad necesario entre los hechos
señalados como causantes de la perturbación del orden público y las medidas
decretadas para su enfrentamiento. En consecuencia, estima el Agente del
Ministerio Público, las razones esgrimidas por el Gobierno Nacional en el
considerando segundo del decreto materia de revisión, no sirven de fundamento
jurídico para una declaratoria de exequibilidad por contrariar los preceptos
consignados en las normas superiores y en especial en el artículo 213 de la
Constitución Política, que exige la presencia de hechos nuevos, transitorios y
de contenido excepcional.
Para concluir, y con
apego a los objetivos asignados al Decreto 717 de 1996, en el sentido de que
dicho instrumento se hace útil para prevenir la ocurrencia de nuevos hechos
violentos, sostiene el Procurador General que hay que recordar que los estados
extraordinarios tienen una dimensión más reactiva que preventiva y por lo
mismo, esta última función procede de manera excepcional cuando pretende evitar
un atentado inminente contra la estabilidad institucional, la convivencia
ciudadana o la seguridad del Estado -artículo 213 de la Carta Política-, lo
cual excluye otras posibilidades de aplicación, como son las referidas en el
considerando penúltimo del decreto.
VI.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
COMPETENCIA
De conformidad con
lo dispuesto por el artículo 241 numeral 7o. de la Carta Política, en
concordancia con el artículo 214 numeral 6o. del mismo Estatuto Superior,
corresponde a la Corte Constitucional decidir sobre la constitucionalidad del
Decreto No. 717 del 18 de abril de 1996, “por el cual se dictan unas medidas
tendientes a la preservación del orden público”, por ser este de carácter
legislativo, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las
facultades que le confiere el artículo 213 de la Carta Fundamental y en
desarrollo del Decreto 1900 de 1995, por medio del cual se declaró el Estado de
Conmoción Interior en todo el territorio nacional.
EXAMEN DE LOS
REQUISITOS FORMALES.
El Decreto No. 717
del 18 de abril de 1996, “por el cual se dictan unas medidas tendientes a la
preservación del orden público”, cumple con los requisitos de forma previstos
en los artículos 213 y 214 de la Carta Política, por las siguientes razones:
a) El decreto legislativo materia de revisión
constitucional lleva la firma del Presidente de la República y de todos sus
ministros, así como del Viceministro de Justicia y del Derecho encargado de las
funciones de esa cartera, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 213
numeral 1o. de la Constitución Política.
b) El mencionado Decreto fue expedido con fundamento
en el Decreto No. 208 del 29 de enero del mismo año, por el cual se prorrogó la
declaratoria del estado de conmoción interior, que fue declarado exequible por
la Corte Constitucional por Sentencia C-153 de 1996, decretada mediante Decreto
1900 de 1995 en todo el territorio nacional.
c) La prórroga de la conmoción se dispuso a
partir del 31 de enero de 1996, y el Decreto No. 717 fue expedido el 18 de
abril de este mismo año, por lo que la medida cuya constitucionalidad se revisa
fue dictada dentro del término de vigencia de la prórroga del Estado de
Conmoción Interior, según lo previsto en el artículo 213 constitucional.
d) El decreto que se revisa fue remitido a la
Corte Constitucional al día siguiente de su expedición por el Secretario
General de la Presidencia de la República, y recibido el mismo día en la
Secretaría de la Corte Constitucional, según lo dispuesto por el artículo 214-6
de la Carta Fundamental.
e) El Decreto No. 717 de 1996 se encuentra
debidamente motivado y fundamentado, en los términos de los artículos 213 y 214
de la Constitución Política.
En virtud de lo
anterior, encuentra esta Corporación que el decreto sub-examine cumple con los
requisitos y presupuestos constitucionales de orden formal exigidos para este
tipo de decretos legislativos, por lo que procede la Corte a examinar el
contenido material del Decreto No. 717 de 1996.
* Lo primero que
debe analizarse en el asunto sub-examine, es si existe en el Decreto No. 717 de
1996 una relación directa y específica entre las causas invocadas por el
Gobierno al prorrogar el Decreto que declaró la conmoción interior y las
medidas por él adoptadas con el objeto de conjurar los fenómenos de
perturbación del orden público e impedir la extensión de sus efectos.
En relación con los
motivos que el Ejecutivo adujo para prorrogar el Estado de Excepción, esta
Corporación en sentencia N° C-153 de 18 de abril de 1996, MP. Dr. Jorge Arango
Mejía, señaló que:
“En el caso del Decreto 208 que se examina
(...): aún no se han conjurado las causas que originaron la declaración hecha
por medio del Decreto 1900 del 2 de Noviembre de 1995, y se presentan nuevas
causas de perturbación.
En cuanto a las causas anteriores, que la
Corte encontró suficientes para la declaración (sentencias C-027/96...), es
evidente que ellas subsisten. A ellas se refieren los seis primeros
considerandos del Decreto 208 (...).
De otra parte, las organizaciones
subversivas han venido aumentando sus actividades criminales, en especial los
secuestros, las extorsiones, los ataques a poblaciones inermes y los asesinatos
de miembros de las FF.AA. de la República. Estima la Corte que los hechos
crónicos de estos delincuentes revisten ahora grados inusitados de intensidad,
que justifican la declaración del estado de conmoción interior en todo el
territorio nacional (...).
A estos hechos nuevos, a la situación
sobrevenida, se refieren expresamente los considerandos 7, 8 y 9 del decreto
208.
Para la Corte Constitucional es  claro, que
la grave perturbación del orden público no puede ser conjurada mediante el uso
de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía. El Presidente de
la República tendrá que hacer uso de todas las facultades que sean necesarias
para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus
efectos, como lo prevé el inciso segundo del artículo 213 de la Constitución.
Todo ello dentro de los límites trazados por la propia Constitución y por la
Ley Estatutaria de los Estados de Excepción”.
Por su parte, los hechos
que el Gobierno Nacional aduce para justificar la expedición del Decreto N° 717
del 18 de abril de 1996 bajo examen constitucional, son:
a) El incremento significativo y sistemático
de los hechos de violencia atribuidos a organizaciones criminales y terroristas
que llevaron a declarar y a prorrogar la conmoción interior -Decretos 1900 de
1995 y 208 de 1996-, los cuales se enmarcaron dentro del llamado Paro Armado;
b) La existencia en el país de zonas donde
especialmente estas organizaciones han concentrado sus aparatos de fuerza en
orden a desestabilizar la seguridad y convivencia ciudadanas;
c) Las dificultades que tiene la Fuerza
Pública para operar y cumplir las tareas que le han sido asignadas en las
condiciones reinantes en las zonas consideradas críticas;
d) Las implicaciones que tendría una virtual
parálisis del abastecimiento o del transporte de productos de primera necesidad
gracias a la intimidación a la que comerciantes y transportadores vienen siendo
sometidos;
e) La finalidad de las medidas están
encaminadas a incrementar la eficacia operacional de la Fuerza Pública,
manteniendo como premisa la protección de la población civil, y
f) Que la no adopción de estas medidas
agravaban la situación de orden público, por lo que si no se mantiene su
vigencia, las alternativas de manejo de ella van a ser más limitadas que en las
circunstancias actuales.
Por lo tanto, se
colige que las razones aducidas por el Gobierno para justificar la expedición
del Decreto N° 717/96, tienen sustento en la necesidad de conjurar las causas
de perturbación del orden público e impedir la extensión de sus efectos, así
como garantizar la integridad de la población civil, por lo cual para
contrarrestarlas, se hizo indispensable establecer unas zonas especiales, donde
para efectos de permitir una reacción inmediata de la fuerza pública y de
asegurar el abastecimiento y transporte de bienes y servicios para la
población, restringidos por la acción intimidatoria de las organizaciones
criminales y terroristas, se delimitan algunas zonas especiales de orden
público, en las que especialmente estos grupos han concentrado sus aparatos de
fuerza, restringiendo la circulación y permanencia de personas y vehículos que
puedan obstruir la acción de la fuerza pública.
De lo anterior se
desprende que, a juicio de esta Corporación, sí existe un evidente nexo o
vínculo de conexidad entre el Decreto 208 de 29 de enero de 1996, que prorrogó
la declaratoria de la conmoción interior, y las medidas adoptadas en el decreto
materia de revisión constitucional para contrarrestar las causas de
perturbación del orden público y evitar la extensión de sus efectos. Por lo
tanto, las circunstancias materiales que sustentan la expedición del Decreto
717 de 1996, relacionadas con la desestabilización actual e inminente del orden
público, determinan la conexidad que exige el artículo 213 de la Constitución
Política.
Así pues, como lo
señaló esta Corte al declarar la exequibilidad del Decreto 208 de 1996 por el
cual se prorrogó la conmoción interior, en la Sentencia C-153 de 1996, MP. Dr.
Jorge Arango Mejía, no han desaparecido y son ostensibles las amenazas contra
la estabilidad de las instituciones y contra la convivencia ciudadana, así como
la existencia de los aparatos de fuerza dotados de inmensa capacidad de agravar
y perturbar el orden público.
Igualmente, es
evidente como puede apreciarse de las pruebas aportadas por el Gobierno al
presente proceso para justificar la expedición del Decreto 717 de 1996, y por
su conexidad con el decreto de prórroga, que las organizaciones subversivas han
venido aumentando sus actividades criminales y terroristas, en especial los
secuestros, las extorsiones, los ataques a poblaciones inermes y los asesinatos
de miembros de las Fuerzas Armadas. Por consiguiente, los hechos crónicos de
estos grupos revisten en la actualidad grados inusitados de intensidad que
justificaron, como lo reconoció esta Corporación en las sentencias Nos. C-027 y
C-153 de 1996, la declaración y prórroga del estado de conmoción interior en
todo el territorio nacional y hacen plausible la conexidad con esta.
De esta forma,
medidas como las adoptadas en el Decreto sub-examine, con fundamento en el
aumento en determinadas zonas del país de las acciones violentas de las
organizaciones criminales y terroristas desestabilizadoras de la seguridad y
convivencia ciudadanas, tienen desde luego, una relación directa y específica
con las medidas adoptadas por el Gobierno con el objeto de conjurar la crisis y
la perturbación del orden público, por lo que en criterio de la Corporación, se
cumple con el requisito constitucional de la conexidad.
EXAMEN MATERIAL DEL DECRETO No. 717 DE 1996
Procede entonces la
Corte a examinar el contenido de cada uno de los preceptos del Decreto 717 de
1996, en orden a determinar si los mismos se ajustan al ordenamiento
constitucional.
* Definición
de las Zonas Especiales de Orden Público.
1. El artículo 1° del decreto materia
de revisión constitucional, define que las zonas especiales de orden público
son aquellas áreas geográficas en las que es necesaria la aplicación de medidas
excepcionales para restablecer la seguridad y la convivencia ciudadanas
afectadas por las acciones de organizaciones criminales y terroristas.
2. El objeto de la delimitación de las zonas
especiales, no es otro a juicio del Gobierno, que lograr un manejo discriminado
del orden público en atención a su gravedad en determinados lugares del
territorio nacional.
3. En criterio de uno de los ciudadanos
intervinientes, la definición que hace el artículo 1° de estas zonas desconoce
el cumplimiento de los cánones que exige la creación de normas jurídicas, pues
se define un concepto a través del mismo concepto.
Por lo tanto, si la
definición no permite conocer cuáles son los elementos constitutivos que puedan
conducir a su declaratoria, las distintas autoridades que intervienen en la
misma, adolecen de norma legal en la cual puedan fundar su decisión, por lo que
sería inconstitucional dejar al arbitrio de las autoridades administrativas la
creación de las zonas de orden público.
4. El precepto sub-éxamine consagra tanto el
supuesto normativo, como su consecuencia jurídica. Lo que hace la disposición
es definir las zonas especiales de orden público donde tendrán aplicación los
enunciados del decreto sub-examine, para efectos de restablecer la seguridad y
la convivencia ciudadanas afectadas por las acciones de organizaciones
criminales y terroristas.
La norma bajo examen
a juicio de la Corte, tiene su fundamento en los presupuestos de hecho consignados
en la parte considerativa del Decreto No. 717 de 1996, según el cual “existen
zonas del país en donde de manera especial las organizaciones criminales y
terroristas han concentrado sus aparatos de fuerza en orden a desestabilizar la
seguridad y convivencia ciudadanas”, lo que hace necesaria en dicho sector la
adopción de medidas excepcionales encaminadas a conjurar las causas de
perturbación del orden público e impedir la extensión de sus efectos para el
restablecimiento de la normalidad.
Ante la evidencia de
los presupuestos de hecho requeridos, consignados en la forma expresada, son
conducentes las restricciones y medidas de excepción en determinadas zonas
especiales del país notoriamente afectadas por la acción de las organizaciones
criminales y terroristas que constituyen factores perturbadores del orden
público y atentan de manera grave contra la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, lo cual amerita la adopción de
medidas extraordinarias para conjurar las causas de perturbación del orden
público e impedir la extensión de sus efectos.
Ya se ha dicho por
esta Corporación y se reitera que “las potestades extraordinarias y el régimen
restrictivo de libertades estarían justificados por tratarse de hechos
sobrevinientes, coyunturales, súbitos y muy probablemente imprevistos, que
exigirían en aras de su superación, el sacrificio transitorio del régimen de
plenitud de derechos” (Sentencia C-466 de 1995, MP. Dr. Carlos Gaviria Díaz).
Y se agregó que “lo mismo
podría decirse de hechos crónicos que repentinamente revistieran grados de
intensidad inusitados, bien difusos en todo el territorio nacional o
localizados en una determinada zona que podrían justificar, en este
último caso, una declaración de conmoción circunscrita al área afectada” (se
subraya).
De esta manera, si
es procedente la declaratoria de conmoción interior “en toda la República o
parte de ella, a fin de conjurar las causas de grave perturbación del orden
público que atentan de manera inminente contra la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado o la convivencia ciudadana” o para impedir la extensión de
sus efectos, como lo prevé en forma palmaria el artículo 213 de nuestra Carta
Fundamental, no se vé la razón por la cual no pueda el Gobierno a quien le
corresponde el mantenimiento y restablecimiento del orden público, delimitar su
acción de manera especial a aquellas áreas geográficas del país visiblemente
convulsionadas y estremecidas por la actuación de las organizaciones criminales
y terroristas que generan la grave perturbación del orden público y la
intranquilidad de la ciudadanía en algunos sectores del territorio nacional.
Por consiguiente,
para la Sala no existe ningún motivo de inconstitucionalidad con respecto a la
definición de las llamadas zonas de orden público, pues ella por sí sola no
contraviene precepto constitucional alguno. Por el contrario se constituye en
un instrumento que contribuye a conjurar la grave situación de orden público
que indiscutiblemente azota a determinadas áreas geográficas del país, lo que
se encuentra ajustado a lo dispuesto en el artículo 213 de la Carta Política.
Estima la Corte que
la creación de las zonas especiales de orden público tiene su razón de ser en
la necesidad de adoptar medidas excepcionales en aquellas áreas geográficas del
territorio nacional en que las acciones de las organizaciones criminales y
terroristas han presentado un incremento significativo de violencia y
desestabilización, como se deduce claramente de las pruebas aportadas por el
Gobierno Nacional a este proceso de revisión constitucional, lo que guarda
relación directa con el artículo 1o. de la Constitución Política, según el cual
“Colombia es un estado social de derecho”, fundada de manera específica en la
prevalencia del interés general y de acuerdo con su artículo 2o., que señala
como fines esenciales del Estado el de defender la independencia nacional,
mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden justo.
Por lo demás, cabe
advertir que en este orden de ideas, el precepto mencionado guarda estrecha
relación con lo previsto en el inciso segundo del artículo 2o. constitucional,
que le señala a las autoridades de la República la obligación de proteger a
todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes,
creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los
deberes sociales del Estado y de los particulares con el objetivo de mantener
la convivencia ciudadana.
Con fundamento en lo
anterior, se declarará la exequibilidad de la norma sub- examine.
* Delimitación
de las Zonas Especiales de Orden Público
1. El artículo 2o. objeto de examen
constitucional, dispone que las zonas especiales de orden público serán
delimitadas por el respectivo Gobernador de Departamento, en su condición de
agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público,
a solicitud del Comandante Militar de la correspondiente Unidad Operativa
Mayor, debiendo señalarse en cada caso los municipios que conformarán dicha
zona especial.
Agrega la norma que
cuando la solicitud involucre un área geográfica que se extienda al territorio
de dos o más departamentos, la delimitación la hará el Presidente de la
República. Finalmente, indica el precepto en su inciso 3o., que una vez
delimitada una zona especial de orden público, el Ministro de Defensa procederá
a disponer de inmediato que los efectivos de la fuerza pública y de los
organismos de seguridad del Estado que se encuentren operando en el área
respectiva, quedarán bajo el control operacional del Comandante Militar más
antiguo del área.
2. Esta disposición en su inciso 1o. resulta a
juicio del Gobierno Nacional, consecuente con la naturaleza del decreto, o sea,
la determinación de las zonas especiales de orden público para ejercer en ellas
un mayor control y así garantizar la seguridad y convivencia de la población
que en ellas habitan.
3. Según se señala por uno de los
intervinientes, al entregar a las autoridades militares amplios poderes,
colocando en situación de subordinación a los Gobernadores en el manejo del
orden público, se interrumpe el normal funcionamiento de los órganos del
Estado. Así, agrega que serán los miembros de la Fuerza Pública quienes
dispongan la aplicación de las medidas de excepción, convirtiendo las zonas
especiales en jefaturas militares, por lo que en su criterio se viola el
artículo 213 constitucional en cuanto entrega a autoridades diferentes al
Presidente, facultades extraordinarias para definir el ámbito territorial de
vigencia de las medidas de conmoción, convirtiéndose el Presidente en simple
ejecutor de disposiciones de excepción, sujeto eventualmente en sus decisiones
a las solicitudes de los Jefes Militares.
4. En criterio de esta Corte, el primer inciso
del artículo mencionado no quebranta precepto constitucional alguno, pues
simplemente desarrolla distintos ordenamientos superiores. Así, de conformidad
con el artículo 2o. de la Carta Fundamental, es finalidad esencial del Estado,
“mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden justo”. Por su parte, según el artículo 189 numeral
4o. ibídem, al Presidente de la República le corresponde "conservar en
todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado".
Para ello dispone de atribuciones ordinarias y extraordinarias, dentro de las
cuales están aquellas derivadas de los estados de excepción. Así mismo, de
acuerdo con el artículo 303 constitucional, "el Gobernador será agente
del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público". Finalmente,
de conformidad con el artículo 217 superior, las Fuerzas Militares tendrán como
finalidad primordial, “la defensa de la la integridad del territorio
nacional y del orden constitucional".
Ahora bien, la
potestad constitucional de conservar el orden público le fue atribuída al
Presidente de la República en su condición de Jefe de Estado, de Gobierno y
como Suprema Autoridad Administrativa, tal como aparece consagrado en el
numeral 4o. del artículo 189 de la Constitución Política.
5. Como lo ha dejado expresado esta
Corporación[1],
si los Gobernadores y Alcaldes son agentes del Presidente de la República para
la conservación del orden público en su respectivo territorio, es obvio que se
les exija mayor prudencia, cuidado y colaboración para su restablecimiento,
además de que tienen la obligación de cumplir todos los actos y órdenes que
expida el Presidente con ese fin, los cuales son de aplicación inmediata y se
preferirán sobre los de los Gobernadores, cuyos actos y órdenes se aplicarán,
de igual manera y con los mismos efectos, en relación con los de los Alcaldes,
tal como lo prescribe el artículo 296 de la Ley Suprema.
Sobre esta materia,
ha señalado la Corte: "Es Colombia un Estado unitario y aunque la norma
constitucional reconoce autonomía a sus entidades territoriales (artículo 1o.
C.N.), ésta no llega hasta permitirles que fijen con independencia la política
de orden público, la cual es concebida y diseñada para todo el territorio
nacional, lo cual explica por qué, al tenor del artículo 303 de la Carta, "el
Gobernador será agente del Presidente de la República para el mantenimiento del
orden público", mientras que el 315, numeral 2, encomienda al alcalde la
atribución de "conservar el orden público en el municipio, de conformidad
con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la
República y del respectivo Gobernador" (Sentencia C-032 de 1993, MP.
Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Y se expresó en la
misma providencia, que ninguna razón existe en la letra ni en el espíritu de la
Constitución Política para pensar que este campo de la legislación pueda
entenderse vedado al Presidente cuando afronta situaciones de grave
perturbación del orden público. Las atribuciones del Gobierno en tales
circunstancias deben ser las estrictamente indispensables, pero también las
suficientes para sortear la crisis y restablecer la normalidad; una
interpretación que condujera a la introducción de límites no estipulados en la
Constitución ni derivados de la naturaleza del estado de conmoción interior
haría de éste una institución ineficaz y, por lo tanto, inoficiosa.
6. En razón a lo anterior, para la Corte es
claro que no se viola el ordenamiento superior cuando se radica en cabeza de
los Gobernadores por expresa delegación que el Presidente de la República hace
en el Decreto Legislativo No. 717 de 1996 a éstos, de la atribución de
delimitar las zonas especiales de orden público en sus departamentos, con la
advertencia desde luego, que tanto su mantenimiento como el restablecimiento
del mismo, corresponde al Presidente de la República en los términos de los
numerales 3o y 4o del artículo 189 de la Carta
Política. Y solamente, entonces, los Gobernadores en cumplimiento del mandato
constitucional en referencia, actúan para los efectos del mantenimiento y conservación
del orden público, como agentes del Presidente de la República.
Cabe recordar que en
cuanto hace a la posibilidad de que el Presidente de la República delegue su
facultad constitucional de realizar diálogos de paz con grupos armados que
actúan al margen de la ley, esta Corporación mediante Sentencia C-214 del 9 de
junio de 1993, Magistrados Ponentes, Doctores Jose Gregorio Hernández Galindo y
Hernando Herrera Vergara, expresó que:
“Es del resorte
exclusivo del Presidente y de su entera responsabilidad la definición concreta
sobre el contenido y alcance de las disposiciones llamadas a operar dentro de
los límites materiales, temporales y territoriales derivados de la Constitución
Política y del respectivo decreto declaratorio del Estado excepcional. En el
caso específico de los denominados diálogos de paz, que tienen como propósito
básico la reincorporación de los delincuentes políticos a la vida civil y su
sometimiento a la legalidad, ninguna persona pública ni privada goza de
competencia para llevarlos a cabo sin orden o autorización expresa del
Presidente de la República, interlocutor por excelencia en la búsqueda de
acuerdo, en su doble condición de Jefe del Estado y de Gobierno. Este
puede, sin violar la Constitución, encomendar a otros funcionarios acciones
tendientes al logro de los fines propios de su tarea y, por ello, en materia de
diálogos, le es posible autorizar que se lleven a cabo por conducto de sus
agentes, impartiendo las pertinentes instrucciones y reservándose -desde luego-
la fijación de la política que los orienta y los límites de su gestión, así
como la atribución de suscribir los acuerdos definitivos” (negrillas y
subrayas fuera de texto).
Por consiguiente, la
determinación que se hace en el inciso primero del precepto materia de revisión
en el sentido de que las zonas especiales de orden público serán delimitadas
por el respectivo Gobernador de Departamento como agente del Presidente de la
República para el mantenimiento del orden público, se encuentra ajustada a las
normas constitucionales y por ende habrá de declararse su exequibilidad en la
parte resolutiva de esta providencia.
Empero, el artículo
2o. en referencia dispone que dicha delimitación debe hacerse “a solicitud del
Comandante Militar de la correspondiente Unidad Operativa Mayor o sus
equivalentes, debiendo señalarse en cada caso los municipios que conforman
dicha zona especial”. En relación con este aparte del precepto, la Corte
encuentra que quebranta los ordenamientos superiores de orden constitucional.
En efecto, del
precepto citado se desprende que el Gobernador delimitará las zonas especiales
de orden público “a solicitud” del Comandante Militar de la correspondiente
Unidad Operativa Mayor o sus equivalentes, lo cual implica una subordinación
del mandatario seccional a la autoridad militar, que riñe abiertamente con lo
previsto en el artículo 303 de la Carta Política, según el cual “el Gobernador
es Agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden
público”, sin que para la adopción de las medidas encaminadas a la conservación
de éste o para hacer uso de las facultades estrictamente necesarias para
conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos,
sea requisito sine qua non que medie la respectiva solicitud por parte
de la autoridad militar.
Cosa diferente,
desde luego, es que teniendo en cuenta que los miembros de la Fuerza Pública
son quienes con mayor seguridad y realidad conocen la verdadera situación del
orden público en las diferentes zonas o regiones del país, puedan sugerir como
integrantes de los consejos de seguridad a nivel nacional y seccional, la
delimitación de las zonas de orden público en aquellas áreas geográficas en las
que, con el fin de restablecer la seguridad y la convivencia ciudadanas afectadas
por las acciones de las organizaciones criminales y terroristas, sea necesaria
la aplicación de medidas excepcionales.
No se trata pues, de
marginar a la Fuerza Pública en lo concerniente a la potestad del Presidente de
la República y de sus agentes seccionales para lo concerniente a la
conservación en todo o parte del territorio, del orden público y de su
restablecimiento “donde fuere turbado”. Por el contrario, cabe resaltar que el
artículo 216 de la Constitución señala que “la Fuerza Pública estará integrada
en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional”.
Y el artículo 217
superior dispone que “las Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial
la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio
nacional y el orden constitucional”, lo cual desde luego se encuentra en
consonancia con el numeral 3o. del artículo 189 ibídem, según el cual,
corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno
y Suprema Autoridad Administrativa, “dirigir la Fuerza Pública y disponer de
ella como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la República”.
De lo anterior se
desprende que a juicio de la Corte, lo que resulta contrario a la Constitución
es la exigencia que se hace en el precepto materia de revisión, según el cual
la delimitación de las zonas especiales de orden público se hará “a solicitud
del Comandante Militar de la correspondiente Unidad Operativa Mayor o sus
equivalentes, debiendo señalarse en cada caso los municipios que conforman
dicha zona especial”, razón por la cual este aparte del articulado será
declarado inexequible, sin perjuicio de la advertencia realizada en el sentido
de que lejos de cualquier obligatoriedad, puedan las autoridades militares recomendar
o sugerir al gobierno nacional o seccional la fijación de zonas especiales de
orden público, dado el conocimiento que tienen de éste y en atención a las
funciones constitucionales que les corresponde desarrollar en la defensa de la
integridad territorial y como miembros de los consejos de seguridad promovidos
por el mismo Gobierno para todos los efectos relacionados con la seguridad del
Estado y el mantenimiento del orden público.
Ahora bien, en
relación con la inquietud planteada por algunos de los intervinientes en el
sentido de que con ocasión de la delimitación de las zonas especiales de orden
público se pudiese incurrir en arbitrariedades por parte de las autoridades,
lesivas de los derechos de los ciudadanos, cabe advertir igualmente, que de conformidad
con lo dispuesto por el artículo 6o. de la Carta Fundamental, los servidores
públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes y por
omisión “o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.
Además, debe
destacarse de manera categórica, que el numeral quinto del artículo 214
constitucional determina que tanto el Presidente y los Ministros, como los
demás funcionarios, entre los cuales se encuentran las autoridades civiles y
militares a quienes corresponda el manejo del orden público, son responsables “por
cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que
se refieren los estados de excepción”, con lo cual se contrarrestan los
eventuales atropellos en que puedan incurrir los mencionados servidores públicos.
Con respecto al
inciso 2o. del mismo artículo, cabe advertir que no se vulnera precepto
superior alguno, pues la atribución en cabeza del Presidente en el caso de que
la zona especial de orden público se extienda al territorio de dos o más departamentos,
hace parte de la facultad constitucional que tiene de conservar y restablecer
el orden público en todo el territorio nacional, para lo cual podrá adoptar
todas aquellas medidas necesarias, encaminadas a conjurar las causas de la
perturbación e impedir la extensión de sus efectos.
Desde luego que esta
atribución concedida en el inciso mencionado, no genera una afectación a la
división general del territorio, sino la posibilidad de delimitar en forma
transitoria aquellas zonas especiales que para el mantenimiento del orden
público sean necesarias dentro del estado de conmoción, a fin de conjurar las
causas de perturbación e impedir la extensión de sus efectos, en desarrollo de
lo dispuesto en el artículo 213 inciso segundo constitucional, o para restablecer
la seguridad y la convivencia ciudadana, quebrantadas por las acciones de las
organizaciones criminales y terroristas.
Cabe observar que el
artículo 285 superior preceptúa que “fuera de la división general del
territorio, habrá las que determine la ley para el cumplimiento de las
funciones y servicios a cargo del Estado”. Y el artículo 150 numeral 2o de la Carta Política, establece
dentro de las funciones legislativas, la de “definir la división del
territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución”, lo cual no se
opone a que para los fines indicados, puedan adoptarse las medidas
excepcionales consagradas en el decreto aludido.
Consecuente con lo
anteriormente expresado, el inciso 2o. del artículo 2o. sub-examine será
declarado exequible, salvo la expresión “la solicitud”, que es
inexequible en razón a que como anteriormente se señaló, no es procedente la
solicitud previa por parte de las autoridades militares de que trata el inciso
primero del mismo artículo.
Finalmente, el
inciso 3o., del mismo artículo constituye un desarrollo del objetivo de lograr
el restablecimiento del orden público en aquellas áreas geográficas del
territorio nacional afectadas especialmente por las actividades de las
organizaciones criminales y terroristas, pues se deja en cabeza del Ministro de
Defensa -de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 1o. del artículo 208
superior, en concordancia con el artículo 217 ibídem-, la facultad de disponer,
una vez delimitada por el Gobernador la zona de orden público correspondiente,
de todos los efectivos de la Fuerza Pública y de los organismos de seguridad
que estén operando en la zona, colocándolos bajo control operacional, o sea, al
mando del Comandante Militar más antiguo del área. De esta manera, no se
quebranta tampoco ningún precepto constitucional, ya que al Ministro de Defensa
le corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, bajo la
dirección del Presidente de la República, con la colaboración de las Fuerzas
Militares, para los efectos de la defensa e integridad del territorio nacional
(artículo 217 CP.).
*
Restricción al derecho de circulación y residencia en las zonas especiales
1. El artículo 3o. del decreto materia
de revisión constitucional, establece la restricción al derecho de circulación
y residencia en las zonas especiales de orden público, mediante medidas como el
toque de queda, los retenes militares, los indicativos especiales para la
movilización, los salvoconductos, la inscripción en la Alcaldía y la
comunicación anticipada a ésta de desplazamiento fuera de la cabecera
municipal.
En tal virtud, la
norma dispone que los Gobernadores podrán dentro del territorio de su
jurisdicción, adoptar directamente o a solicitud del Comandante Militar que
ejerza el control operacional en la zona, la medida adecuada a las condiciones
especiales de su territorio, señalando las áreas geográficas, períodos de
duración y vías de comunicación en que se aplicarán aquellas.
2. En criterio del Gobierno, la restricción a
las libertades busca establecer un control especial sobre los habitantes del
área en cuestión y así facilitar la localización de quienes participan en la
realización de hechos violentos, así como incrementar la efectividad de las
operaciones de la Fuerza Pública y garantizar la protección de la población
civil.
Señala que la
posibilidad de que el Gobierno limite algunos derechos al crear estas zonas, no
puede implicar una violación de la Carta Política, pues en todos los casos se
protege el núcleo esencial de los derechos que se limitan a través de las
medidas excepcionales.
3. Por su parte, a juicio de los ciudadanos
intervinientes en este proceso, es inconstitucional la expresión "prohibición"
contenida en el artículo 3o., pues admite que se limite en forma absoluta
el ejercicio de los derechos de circulación y residencia, cuando la prohibición
del disfrute de las libertades no es admisible en un Estado de Derecho.
Además, indican que
en este precepto el Gobierno se extralimitó en las atribuciones que le otorgan
los artículos 213 y 214 de la Constitución, así como la Ley 137 de 1994, ya que
admite su reglamentación pero no su prohibición. Así, el derecho de circulación
y residencia puede restringirse siempre que no se afecte su núcleo esencial,
como prohibir la circulación en horas y lugares determinados.
Agregan que las
medidas contenidas en la disposición sub-exámine, alteran el normal desarrollo
de las actividades cotidianas, obligando a los habitantes de un determinado
municipio a comunicar a la Alcaldía su desplazamiento fuera de su cabecera,
permaneciendo prácticamente en una detención local, exigiéndoles portar
un salvoconducto para poder circular dentro de las llamadas zonas especiales de
orden público, con lo que se está regresando a épocas superadas donde no se
tenía en cuenta el derecho humanitario.
4. Ante todo, cabe advertir que esta
Corporación en su oportunidad -Sentencia C-179 de 1994, MP. Dr. Carlos Gaviria
Díaz-, declaró la exequibilidad del literal a) del artículo 38 de la Ley 137 de
1994 “por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, a cuyo
tenor, durante el estado de conmoción interior el Gobierno tendrá además, la
facultad de adoptar las siguientes medidas:
"a) Restringir,
sin que se afecte el núcleo esencial, el derecho de circulación y residencia.
En tal virtud podrá limitarse o prohibirse genéricamente la circulación o
permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados que puedan
obstruir la acción de la fuerza pública, con miras al restablecimiento del
orden público.
En la
respectiva entidad territorial podrá también imponerse el toque de queda.
Igualmente
podrá exigir a personas determinadas que comuniquen, con una antelación de dos
días todo desplazamiento fuera de la localidad en que tengan su residencia
habitual.
Parágrafo 1.
Cuando esta medida deba aplicarse en zonas rurales, el Gobierno podrá expedir
permisos especiales con el fin de garantizar el libre tránsito de las personas,
cuando quiera que se trate de sus residencias o zonas donde ejercen su
actividad comercial, económica o profesional.
Parágrafo 2. No
podrá en ningún caso ordenarse el desarraigo ni el exilio interno"
(negrillas y subrayas fuera de texto).
Conviene recordar
que la Corte sustentó la constitucionalidad del precepto mencionado, en los
siguientes argumentos:
“El artículo 24
de la Constitución protege la libertad de circulación y de residencia, la
libertad de circulación, como ya se ha dicho: "abarca la facultad de
desplazarse por el territorio nacional y de entrar y salir del país y la
libertad de residencia es derecho a determinar el lugar donde se desea fijar
tanto el asiento principal de los negocios como el sitio donde vivir".
(sent. T-257/93 M.P. Alejandro Martinez Caballero).
El derecho de
circulación, de acuerdo con la Carta, puede ser limitado por la ley, pero tales
restricciones no pueden ser de tal índole que lo hagan nugatorio. Durante los
estados de excepción, especialmente en el  caso de guerra exterior o conmoción
interior, el legislador está autorizado para establecer restricciones a la
libre circulación y residencia de las personas; en consecuencia, el Presidente
de la República, en dichos periodos, puede válidamente señalar las limitaciones
que las circunstancias hagan aconsejable, por razones de seguridad nacional o
de orden público, como para proteger la vida de las personas, su salud, u otros
de sus derechos fundamentales”.
En desarrollo de lo
anterior y en cumplimiento a lo decidido por esta Corporación respecto a la
limitación de los derechos de circulación y residencia durante la conmoción
interior, estima la Sala Plena de la Corte que el precepto sub-examine no
quebranta el ordenamiento superior, y por consiguiente, debe acatarse dicho
pronunciamiento que tiene la eficacia de la cosa juzgada constitucional, salvo
en lo concerniente a la restricción referente a la medida de “inscripción en
la Alcaldía”, la cual resulta contraria a la Constitución, pues dicha
limitación implica el desarraigo del lugar que hace nugatorio el derecho que
tiene todo colombiano, con las limitaciones legales, de circular libremente por
el territorio nacional y de permanecer y residenciarse en Colombia (artículo 24
de la CP.).
Cabe agregar, que si
bien es cierto que en los estados de excepción pueden restringirse o limitarse
algunos derechos en aras de hacer efectiva la prevalencia del interés general
(artículo 1o. de la CP.), tal como se encuentra consignado en el artículo 38 de
la Ley 137 del 2 de junio de 1994 sobre estados de excepción en Colombia, debe
tenerse en cuenta lo previsto en el parágrafo segundo del mismo precepto, ya
declarado exequible por esta Corporación en la Sentencia C-179 de 1994, según
el cual:
“No podrá en ningún caso ordenarse el
desarraigo ni el exilio interno”.
Además de lo
anterior, conviene señalar que la restricción a que alude la norma declarada
exequible sobre los estados de excepción, es procedente sin que se afecte su
núcleo esencial, de manera que las limitaciones respectivas no pueden llegar
hasta el extremo de hacer nugatorio e impracticable en forma absoluta dichos
derechos so pretexto de la adopción de las medidas excepcionales.
Por consiguiente,
con la advertencia mencionada y con base en el pronunciamiento de esta
Corporación, durante los estados de excepción el legislador extraordinario está
facultado para imponer las limitaciones descritas atendiendo a razones de
seguridad nacional, convivencia ciudadana o estabilidad institucional que hagan
aconsejable adoptar tales medidas, en orden a garantizar y proteger la vida de
las personas y los demás derechos que les son inherentes y esenciales.
Es del caso precisar
que dichas restricciones deberán tener, además, un carácter transitorio y
temporal, de manera que no se afecte el contenido fundamental de los derechos,
y que por ende se asegure la proporcionalidad entre las medidas que se adopten
y la gravedad de los hechos.
Por lo anterior, a
juicio de la Corte, con las restricciones enunciadas en el artículo 3°, a
saber, el toque de queda, los retenes militares, los indicativos especiales
para la movilización, los salvoconductos y la comunicación  anticipada sobre
desplazamiento fuera de la cabecera municipal, no se quebranta el artículo 28
constitucional, pues tales medidas no implican una privación de la libertad
corporal de las personas, sino que por el contrario, tienen como finalidad que
en aquellas zonas clasificadas como especiales por el incremento de la
actividad de las organizaciones criminales y terroristas que afectan en forma
grave la situación de orden público, se adopten instrumentos encaminados a
proteger la vida, bienes y derechos de las personas - artículo 2° CP.-, así
como su integridad física.
Basta recordar en
apoyo de lo anterior, lo que sobre este tipo de restricciones expresó la Corte
en la sentencia mencionada:
“Por otra parte,
considera la Corte que no les asiste razón a los intervinientes citados que
piden la inexequibilidad del inciso 3o. del literal a) del artículo 38 del
proyecto de ley que se revisa, en el cual se exige a "personas
determinadas" que comuniquen con antelación de dos días todo
desplazamiento fuera de la localidad en que tengan su residencia habitual,
porque no se trata de una limitación a la libertad corporal de las personas,
sino del requerimiento de un permiso especial que deben obtener para
poderse movilizar, debido a la grave situación de orden público que se viva en
determinada zona del territorio nacional.
Entonces no es
del caso el cumplimiento de las exigencias establecidas en el artículo 28 de la
Constitución, por no tratarse de una privación de la libertad corporal, como la
allí aludida.
El permiso
especial a que se refiere el parágrafo 1o. del literal que se examina, no
vulnera la Constitución, pues este es un procedimiento plenamente válido para
proteger a las personas en su vida, y en su integridad física, dada la grave
situación de orden público que pueda presentarse en determinadas zonas rurales, que obliga a tomar esta clase de medidas.
El
Parágrafo 2o. al prohibir que durante el estado de conmoción interior se
impongan medidas como la expulsión del domicilio o del territorio, respeta el
derecho constitucional que le asiste a todo colombiano, de circular libremente
por el territorio nacional, de entrar y salir de él, y de permanecer y
residenciarse en Colombia (art. 24 C.N.). Recuérdese que esta prohibición
cobija exclusivamente a los colombianos, pues los extranjeros, como se verá más
adelante, pueden ser castigados con la expulsión del territorio, por infringir
determinadas exigencias legales” (negrillas y subrayas fuera de texto).
Así pues, el
artículo que se revisa, sustentado como lo está en la grave situación de orden
público que se presenta en determinadas zonas del país que obliga a adoptar
estas medidas excepcionales consagradas en el artículo 213 de la Carta
Política, no quebranta los preceptos superiores, por lo que se declarará su
exequibilidad, salvo en la expresión “inscripción en la Alcaldía”, que resulta
contraria a la normatividad constitucional por los motivos expuestos a lo largo
de esta providencia.
* Orden de
suspender permisos de porte de armas de fuego
1. El artículo 4o. sub-examine ordena a
las autoridades militares competentes, suspender los permisos de porte de armas
de fuego en las zonas especiales en las que este pueda incidir directamente en
la perturbación de la seguridad y convivencia ciudadana, y mientras las
circunstancias así lo justifiquen.
2. Aduce el Gobierno que la suspensión de las
licencias de porte de armas pretende facilitar la localización de quienes
participan en la realización de hechos violentos, disminuir los enfrentamientos
armados y evitar interferencias en operativos que realiza la Fuerza Pública.
3. A juicio de uno de los ciudadanos
intervinientes, cuando los encargados de hacer cumplir las medidas de excepción
son miembros de las Fuerzas Armadas y de Policía, la discrecionalidad de la
actuación de las autoridades puede convertirse en arbitrariedad. Estiman que
tal nivel de incertidumbre en cuanto a la definición de los alcances de la
restricción de los derechos y de las medidas de excepción, convierte al Estado
y a sus agentes en potenciales protagonistas del abuso, y reducen las
libertades quedando al capricho de las autoridades.
4. Observa la Corte, que este precepto es
desarrollo del literal m) del artículo 38 de la Ley 137 de 1994, en virtud del
cual:
“Durante el
Estado de Conmoción Interior el Gobierno tendrá además la facultad de adoptar
las siguientes medidas:
(...)
m) Suspender
la vigencia de los salvoconductos expedidos por las autoridades militares, para
el porte de armas y carros blindados en determinadas zonas"
(negrillas y subrayas fuera de texto).
Dicho precepto fue
declarado exequible por esta Corporación mediante Sentencia C-179 de 1994, MP.
Dr. Carlos Gaviria Díaz, con fundamento en los siguientes argumentos:
“De
conformidad con lo dispuesto por el artículo 223 de la Constitución, única y
exclusivamente el Gobierno puede introducir y fabricar armas,
municiones de guerra y explosivos. Quien desee portar o poseer armas,
debe obtener el respectivo permiso de la autoridad competente, el cual
no puede extenderse a los casos de concurrencia de reuniones políticas, a
elecciones, o a sesiones de corporaciones públicas o asambleas, ya sea para
actuar en ellas o simplemente para presenciarlas.
Cabe anotar que
los organismos de seguridad y los cuerpos oficiales armados, están autorizados
para portar armas, de acuerdo con los principios y procedimientos que expida el
Gobierno.
Siendo
facultad de la ley el establecimiento de los requisitos necesarios para obtener
el permiso para la adquisición y porte de armas, como las obligaciones derivadas de éste, bien
puede el legislador de excepción durante el estado de conmoción interior y
siempre y cuando las circunstancias de alteración del orden público lo
ameriten, suspender dichos permisos, al igual que los que se conceden
para el tránsito de vehículos blindados, medidas que se dirigen exclusivamente
a lograr la paz y evitar la comisión de hechos ilícitos que de alguna manera
perturben la tranquilidad ciudadana” (negrillas y subrayas fuera de texto).
5. Así entonces, y como lo reconoció esta
Corporación en la citada sentencia, siendo atribución del legislador establecer
los requisitos para adquirir y portar armas, bien puede el Presidente de la
República a través de las medidas de excepción durante la conmoción interior y
cuando las circunstancias de alteración del orden público lo ameriten, ordenar
a las autoridades militares competentes la suspensión de los permisos de porte
de armas de fuego en las zonas especiales, en las que dicho porte pueda incidir
directamente en la perturbación de la seguridad y la convivencia ciudadana, con
el propósito de garantizar el derecho constitucional fundamental a la paz
-artículo 22 de la Carta Política- y de evitar la comisión de hechos punibles
que afecten el orden público.
Conviene resaltar,
igualmente, que esta Corporación en Sentencia C-077 de 1993, MP. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz, expresó lo siguiente acerca de la limitación al porte de armas
de fuego:
“Al examinar
disposiciones alusivas a este tema, expresó la Corte: "durante el
estado de conmoción interior, puede hacerse indispensable la adopción de un
régimen especial para la concesión, suspensión o revocatoria de los permisos
para el porte de armas. La turbación del orden público y la alteración de la
convivencia ciudadana, ocasionada por un elevado nivel de tensión social o
violencia, justifica eventualmente la suspensión de los permisos para poseer o
portar armas. Se trata en últimas, de titularidades administrativas
derivadas de actos autorizatorios del Estado, sujetos desde su constitución a
moverse en un espacio restringido y restringible" (negrillas y subrayas
fuera de texto).
6. Por lo anterior, se concluye que es
exequible el artículo 4o. del decreto que se revisa, ya que no vulnera precepto
alguno del ordenamiento superior.
*
Garantías para el desarrollo de actividades comerciales y de transporte
público en las zonas especiales
1. El artículo 5o. en estudio establece
que en las zonas especiales de orden público, las autoridades garantizarán que
en los días y horas hábiles u ordinarios de mercado, los establecimientos y
locales comerciales o expendios dedicados al abastecimiento o venta de bienes y
servicios de primera necesidad, puedan desarrollar normalmente su actividad.
Igualmente dispone
el precepto en su inciso 2o., que las autoridades garantizarán que el servicio
de transporte público de pasajeros y de carga local e intermunicipal se preste
regular e ininterrumpidamente. En consecuencia, las personas que presten los
servicios mencionados no podrán, alegando falta de garantías, suspender dichas
actividades.
2. A juicio de la Corte, este precepto no
vulnera el ordenamiento constitucional, por cuanto constituye desarrollo de lo
dispuesto en los literales h) e i) del artículo 38 de la Ley 137 de 1994,
declarados exequibles por esta Corporación, en los cuales se establece:
“Durante el
Estado de Conmoción Interior el Gobierno tendrá además la facultad de adoptar
las siguientes medidas:
(...)
h) Limitar
o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad.
La aplicación de este literal se entenderá para lo estatuído por el literal y)
del presente artículo.
i) Impartir
las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el
funcionamiento de los servicios y de los centros de producción”
(negrillas y subrayas fuera de texto).
La Sala Plena de la
Corte en la sentencia mencionada, justificó la exequibilidad de estos preceptos
en que, “si al tenor del artículo 334 de la Constitución, es tarea propia del
Estado durante los periodos de normalidad, intervenir en la economía, entre
otros frentes en la producción, distribución, utilización y consumo de los
bienes, como en los servicios públicos y privados, con el fin de lograr el
mejoramiento de la calidad de vida, la distribución equitativa de oportunidades
y los beneficios del desarrollo y la preservación del ambiente, y de manera
especial para asegurar que todas las personas, en particular las de menores
ingresos tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos, no se
ve objeción alguna para que de la misma manera no proceda en épocas de
excepción, en las cuales se justifica aún más la racionalización en el uso de
los servicios públicos y el abastecimiento, producción y consumo de los bienes”.
No puede dejarse de
lado, agrega el fallo, “que en estado de guerra exterior, conmoción interior o
emergencia económica, social o ecológica, se presentan distintas circunstancias
que llevan al Gobierno, en su condición de legislador extraordinario, a adoptar
mecanismos o instrumentos destinados única y exclusivamente a hacer frente a la
específica situación generadora de la crisis. Entonces, bien puede el Gobierno,
tanto limitar la prestación de determinados servicios públicos como restringir
el consumo de ciertos bienes”.
3. Cabe observar adicionalmente, que la
garantía referente a la prestación de servicios, como los enunciados en el
artículo 5o. sub-examine -abastecimiento o venta de bienes y servicios de
primera necesidad y transporte público de pasajeros y de carga, local e
intermunicipal-, y su no suspensión durante la conmoción interior, es acorde no
sólo con los preceptos superiores, sino también con disposiciones del derecho
internacional, tales como el artículo 1o. del Convenio No. 29 de la
Organización Internacional del Trabajo, que autoriza el empleo del trabajo
forzoso u obligatorio durante el período transitorio “únicamente para fines
públicos y a título excepcional, en las condiciones y con las garantías
estipuladas” en ese mismo instrumento.
Por consiguiente, la
prestación de los servicios enunciados se ajusta a la Constitución y a los
Convenios Internacionales, pues no sólo constituye postulado esencial del
Estado social de derecho la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad de las
personas que la integran y la prevalencia del interés general (artículo 1o. de
la CP.), sino que adicionalmente es deber de la persona y del ciudadano obrar
conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones
humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las
personas -artículo 95 numeral 2o. de la CP.-, tales como aquellas derivadas de
actividades originadas en actos criminales y terroristas, en que se coloca en
inminente peligro la estabilidad institucional y la convivencia ciudadana, y
por ende la prestación eficiente de ciertos servicios públicos esenciales y la
satisfacción de productos de primera necesidad, como los descritos en el
artículo sub-examine.
Es pertinente
destacar además, que el propósito y objetivo de la norma no es otro que, basado
en la prevalencia del interés general, garantizarle a los habitantes de
aquellas regiones del país afectados por las acciones de las organizaciones
criminales y terroristas que vienen intimidando a la población civil, en
particular a aquellas personas encargadas de la prestación del servicio público
de transporte de pasajeros y de carga, así como a los propietarios de
establecimientos, locales comerciales o expendios dedicados a la venta y
abastecimiento de bienes y servicios de primera necesidad, el desarrollo
normal, regular e ininterrumpido de tales actividades, así como la
disponibilidad de acceder a dichos servicios en los días y horas hábiles u
ordinarios, lo cual es consecuencia de la finalidad esencial del Estado de
servir a la comunidad, promover la prosperidad general, garantizar la
efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Constitución y
facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la
vida económica de la Nación.
No debe olvidarse que
la prestación de los servicios públicos relacionados con el desarrollo normal
de la actividad comercial, de los expendios dedicados al abastecimiento o la
venta de bienes o servicios de primera necesidad, así como el transporte
público de pasajeros y de carga, son inherentes a la finalidad social del
Estado, quien está en la obligación de asegurar su prestación eficiente en
forma permanente a todos los habitantes del territorio nacional, bien sea
directa o indirectamente por comunidades organizadas o por particulares
(artículo 365 CP.).
Así pues, resulta
procedente la garantía que en el artículo materia de revisión constitucional se
establece, para que en las zonas especiales de orden público se pueda
desarrollar normalmente la actividad comercial de dichos servicios en los días
y horas hábiles u ordinarios de mercado, lo cual lejos de quebrantar los
preceptos constitucionales, se ajusta plenamente a ellos.
De otro lado,
establece el inciso tercero de la disposición sub-examine que en consecuencia,
las personas que presten los servicios antes mencionados no podrán, so pretexto
de falta de garantías, suspender las actividades relacionadas con la prestación
de dichos servicios.
Esta medida, a
juicio de la Corporación, constituye un desarrollo de lo expresado con respecto
a los incisos anteriormente examinados, a fin de evitar que quienes prestan los
servicios a que alude la norma puedan justificar de manera caprichosa y sin
motivo razonable, la suspensión de las actividades de su establecimiento
comercial o del expendio dedicado al abastecimiento o venta de bienes o
servicios de primera necesidad o del mismo servicio de transporte público de
pasajeros o de carga, cuya actitud es por tanto contraria, al principio constitucional
de la prevalencia del interés general.
Empero, cuando no se
trata de un simple pretexto de falta de garantías, sino de la existencia de
casos evidentes de fuerza mayor o caso fortuito, es claro que frente a estas
figuras jurídicas donde está de por medio el derecho inviolable a la vida,
puede quien presta los servicios antes mencionados, suspender las actividades
relacionadas con la prestación de los mismos servicios, invocando la falta de
garantías a que alude la citada disposición.
En tal sentido, el
inciso sub-examine resulta exequible, como así se declarará en la parte
resolutiva de esta providencia, con la advertencia expresa de que en los
eventos de fuerza mayor o caso fortuito debidamente acreditados, pueda
suspenderse la actividad relacionada con la prestación de dichos servicios,
teniendo en cuenta el derecho fundamental e inviolable a la vida.
La Corte advierte
que ésta es una causal de justificación o excusa, que el sindicado podría
alegar ante el juez competente en caso de ser acusado de la transgresión de
esta norma.
*  Garantía de
cubrimiento de riesgos
1. El artículo 6o. del decreto materia
de revisión dispone que para  asegurar la prestación de los servicios de
transporte público y el desarrollo de las actividades comerciales en estas
zonas, el Ministerio de Defensa Nacional mediante convenio interadministrativo
celebrado con la Compañía de Seguros La Previsora S.A. garantizará a través de
pólizas de seguro, el cubrimiento de los riesgos a que se puedan ver expuestos
los bienes, como consecuencia de las acciones de las organizaciones criminales
y terroristas.
2. Estima la Corte que esta disposición es
desarrollo de los preceptos anteriores y se ajusta en su integridad al
ordenamiento constitucional, ya que su finalidad es asegurar que las
actividades y servicios públicos enunciados puedan cumplirse y satisfacerse en
forma permanente y efectiva, para lo cual se garantizan a los propietarios de
tales establecimientos comerciales y a quienes prestan los servicios de
transporte público, a través de pólizas de seguros el cubrimiento de los
riesgos con respecto a los bienes que puedan verse afectados por la acción de
las organizaciones criminales y terroristas. Corresponde, pues, al Estado en
períodos normales como anormales, asegurar la prestación eficiente de los
servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional a fin de
lograr el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población (artículos 365 y 366 de la CP.), con lo cual la norma garantista en
referencia se encuentra ajustada a los ordenamientos constitucionales y por
ello habrá de declararse su exequibilidad.
*  Suspensión
a los Gobernadores por Desacato
1. El artículo 7o. del Decreto
sub-exámine, establece que en aplicación del literal k) del artículo 38 de la
Ley 137 de 1994, el Presidente de la República podrá suspender al Gobernador
que en desacato a lo previsto en este decreto, contribuya a la perturbación del
orden público.
2. En criterio de uno de los intervinientes en
el proceso, los jefes militares tienen una gran posibilidad de presión sobre
los Gobernadores, en la medida en que el Presidente los pueda suspender por
contribuir a la perturbación del orden público por desacato, lo cual vulnera el
ordenamiento superior.
3. Estima la Corte que este precepto se ajusta
a la Constitución, pues se limita ,para el caso de las medidas adoptadas por el
decreto sometido a revisión, a imponer las sanciones previstas por la ley
estatutaria de los estados de excepción en su artículo 38 literal k), para los
Gobernadores, a quienes el Presidente de la República podrá suspender cuando en
desacato de lo previsto en el Decreto No. 717 de 1996, contribuyan a la
perturbación del orden público.
Así el literal k)
del artículo ibídem prevé que:
"k) El
Presidente de la República podrá suspender al alcalde o gobernador,
y éste a su vez podrá suspender a los alcaldes de su departamento, cuando
contribuyan a la perturbación del orden, u obstaculicen la acción de la fuerza
pública, o incumplan las órdenes que al respecto emita su superior, y
designará temporalmente cualquier autoridad civil, según los procedimientos y
las causales que se establezcan" (negrillas y subrayas fuera de texto).
Cabe señalar que
dicho precepto fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante
Sentencia C-179 de 1994, con fundamento en los siguientes considerandos:
“(...) es
la misma Carta la que autoriza al Presidente de la República, para que "en
los casos taxativamente señalados por la ley" suspenda o destituya a los
gobernadores (art. 304 C.N.), e idéntica atribución se les confiere no
solamente al Presidente de la República sino también a los Gobernadores en
relación con los alcaldes, tal como se lee en el artículo 314 ib.
En consecuencia es
la misma ley, pues los decretos legislativos lo son en sentido material, la que
debe de determinar los casos que dan lugar a la suspensión de los gobernadores
y alcaldes que contribuyan a la perturbación del orden público, obstaculicen la
acción de la fuerza pública o incumplan las órdenes que emita su superior
(gobernador y Presidente de la República), para lo cual deberá señalar el
procedimiento aplicable que, como es obvio, respetará el debido
proceso, permitiendo que los servidores públicos citados, puedan ejercer su
defensa.
Ahora bien, el
manejo del orden público, le fue atribuído al Presidente de la República en su
condición de Jefe de Estado, de Gobierno, y como Suprema Autoridad
Administrativa, tal como aparece consagrado en el numeral 4o. del artículo 189
de la Constitución, que dice: "Conservar en todo el territorio el orden
público y restablecerlo donde fuere turbado".
Si los
gobernadores y alcaldes son agentes del Presidente de la República para la
conservación del orden público en su respectivo territorio, es obvio que se les
exija mayor prudencia, cuidado y colaboración para su restablecimiento, además
de que tienen la obligación de cumplir todos los actos y órdenes que expida
dicho funcionario con tal fin, los cuales son de aplicación inmediata y se
preferirán sobre los de los gobernadores, cuyos actos y órdenes se aplicarán de
igual manera, y con los mismos efectos, en relación con los de los alcaldes,
tal como lo prescribe el artículo 296 de la Ley Suprema.
(...)
Las normas
constitucionales transcritas no exigen de modo alguno que los casos de
destitución o suspensión de gobernadores y alcaldes estén consagrados
necesariamente en leyes en sentido formal, es decir expedidas por el Congreso
de la República. Bien pueden hallarse plasmadas en normas dotadas de fuerza de
ley como por ejemplo las que se expidan por medio de decretos legislativos
dictados -como en el presente caso- en ejercicio de las atribuciones
excepcionales conferidas al presidente por el artículo 213 de la Carta, a
condición de que se cumplan las prescripciones específicas de dichas
disposiciones en cuanto a la relación de las medidas con la crisis de orden
público respecto del cual se dictan. La ley que exigen los cánones
constitucionales en mención será en tales ocasiones el decreto legislativo
puesto en vigencia por el Ejecutivo investido de poderes excepcionales y ello
se justifica por las extraordinarias circunstancias propias del estado de
excepción” (negrillas y subrayas fuera de texto).
4. De conformidad con el artículo 304 de la
Carta Política, “El Presidente de la República, en los casos taxativamente
señalados por la ley, suspenderá o destituirá a los gobernadores”.
Con fundamento en el
precepto transcrito, así como en la sentencia en referencia que tiene efectos
de cosa juzgada, para la Corte es claro que es la misma ley - pues los decretos
legislativos lo son en sentido material-, la que determina los casos que dan
lugar a la suspensión de los Gobernadores que contribuyan a la perturbación del
orden público, que obstaculicen la acción de la Fuerza Pública o incumplan las
órdenes que emita el Presidente de la República, señalando el procedimiento
aplicable con sujeción al derecho constitucional fundamental del debido
proceso, que permite a los citados servidores públicos el ejercicio de su
legítima defensa.
Por consiguiente, el
artículo 7o. del decreto que se revisa será declarado exequible por no
contrariar ningún precepto constitucional.
*
Sanciones por infracción a las medidas del Decreto 717 de 1996 y el
procedimiento para su aplicación
1. Establece el artículo 8o. ibídem que
las infracciones a las medidas que se adoptan en el decreto sub-examine, serán
sancionadas por los Gobernadores con multas de hasta cien (100) salarios
mínimos legales mensuales vigentes cuando se trate de personas jurídicas y con
multa de hasta cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables
a razón de un (1) día de arresto por cada salario, cuando se trate de personas
naturales.
Para la aplicación
de tales medidas el artículo 9o. dispone que el Gobernador dará cumplimiento al
procedimiento señalado en el Decreto-Ley 01 de 1984.
2. Justifica el Gobierno la constitucionalidad
de los preceptos enunciados, en que las sanciones se encaminan a garantizar una
cabal aplicación de las medidas establecidas en el decreto sometido a revisión.
3. En criterio de uno de los ciudadanos que
intervino dentro del término de fijación en lista, la autorización a los
Gobernadores para imponer multas convertibles en arresto a los infractores
viola el artículo 28 constitucional, pues la privación de la libertad efectuada
por autoridades policiales debe tener sustento en una orden judicial, como el
mandamiento escrito, el cual sólo puede emanar de una autoridad judicial y
nunca originarse en funcionarios de la Rama Ejecutiva.
4. Otro de los intervinientes afirma que la
expresión "conmutable a razón de un día de arresto por cada
salario" desconoce el principio de reserva judicial que en materia de
privación de la libertad consagra el artículo 28 superior al facultar a los
Gobernadores para imponer subsidiariamente la pena de arresto.
Igualmente, estima
que se viola la prohibición del inciso 3o. del artículo 28 superior de imponer
arresto por deudas, e indica que la citada expresión contempla la posibilidad
de que una autoridad administrativa imponga pena privativa de la libertad,
además de conmutar una sanción monetaria por la privación de la libertad del
deudor, hipótesis proscritas por la Constitución.
5. De conformidad con el artículo 28 de la
Carta Fundamental, “Nadie puede ser reducido a prisión o arresto (...) sino
en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las
formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley”. Dentro
del contexto de esta disposición, sólo las autoridades judiciales competentes
tienen la facultad constitucional de ordenar la privación de la libertad de las
personas.
Esta Corporación en
anteriores oportunidades (sentencias Nos. C-490/92, C-173/93, C-041/94,
C-212/94 y C-270/94), ha señalado que la orden de detención, tal como se
encuentra consignada en el artículo 9o. del decreto materia de revisión
constitucional, sólo puede provenir de una autoridad judicial y en manera
alguna es potestativo de los agentes de las administraciones seccionales como
funcionarios administrativos que son. Por excepción, solamente en el caso de
los inspectores de policía se declaró una exequibilidad condicionada entre
tanto se expidiera la reglamentación a que se refiere el artículo 28
transitorio de la Constitución Política.
De ahí que la
facultad conferida a los Gobernadores para imponer multas conmutables en un día
de “arresto” por cada día de salario contradice abiertamente el artículo
28 de la Carta Política, según el cual, la privación de la libertad no puede
efectuarse “sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad
judicial competente”, con las formalidades legales y por motivo previamente
definido en la ley.
En consecuencia y
por lo expresado, resulta inexequible la expresión “por los Gobernadores
respectivos” por ser contraria al ordenamiento superior, manteniendo desde
luego las sanciones descritas en la misma disposición, que corresponde
imponerlas a la autoridad judicial competente con sujeción al procedimiento
contemplado en la Ley 228 de 1995 y demás normas concordantes, con lo que se
logra el objetivo de garantizar el cumplimiento del decreto, y se respeta la
normatividad constitucional.
Como consecuencia de
la anterior decisión, deberá igualmente declararse inexequible el artículo
9o. del mismo decreto, según el cual para los efectos de la aplicación de
las sanciones establecidas en el artículo 8o. ibídem, el Gobernador dará
cumplimiento al procedimiento señalado en el Código Contencioso Administrativo
(Decreto-Ley 01 de 1984), ya que entratándose de contravenciones, la ley prevé
un procedimiento distinto, cual es el consagrado en la Ley 228 de 1995, “por
la cual se determina el régimen aplicable a las contravenciones especiales”
que es el que debe tenerse en cuenta en relación con las sanciones establecidas
en el artículo 8o. del decreto sub-examine.
*  Vigencia
del Decreto.
El artículo 10
en estudio dispone que el presente decreto rige a partir de la fecha de su
expedición, suspende las normas que le sean contrarias y rige por el tiempo que
dure la conmoción interior.
Observa la Corte que
este precepto contempla la vigencia de la normatividad expedida, como es debido
en toda disposición legal, la cual al tenor del artículo 213 de la Constitución
Política comienza a regir a partir de su expedición, suspende las normas
incompatibles con el estado de conmoción y deja de regir tan pronto se declare
restablecido el orden público.
Por lo tanto, dada
su conformidad con lo dispuesto en el artículo 213 de la Carta Política, se
declarará su exequibilidad.
VII.    DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del
Procurador General de la Nación (E) y cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 1o., 4o.,
6o., 7o. y 10 del Decreto Legislativo No. 717 de abril dieciocho (18) de 1996.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 2o. del Decreto
Legislativo No. 717 de 1996, salvo las expresiones “a solicitud del Comandante
Militar de la correspondiente Unidad Operativa Mayor o sus equivalentes,
debiendo señalarse en cada caso los municipios que conformarán dicha zona
especial” contenida en el inciso primero, y “la solicitud” contenida en el
inciso segundo del mismo precepto, las cuales se declaran INEXEQUIBLES.
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 3o. del Decreto
Legislativo No. 717 de 1996, salvo la expresión “inscripción en la Alcaldía”,
la cual se declarar INEXEQUIBLE.
CUARTO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 5o. del Decreto
Legislativo No. 717 de 1996, con la advertencia respecto del inciso tercero, de
que en los eventos de fuerza mayor o caso fortuito debidamente acreditados
pueda suspenderse la actividad relacionada con la prestación de los servicios
allí mencionados, en la forma descrita en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 8o. del Decreto
Legislativo No. 717 de 1996, salvo la expresión “por los Gobernadores
respectivos”, la cual se declara INEXEQUIBLE.
SEXTO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 9o. del
Decreto Legislativo No. 717 de 1996.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
JULIO CESAR
ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-295/96
ZONAS ESPECIALES
DE ORDEN PUBLICO-Competencia
del Presidente de la República/GOBERNADORES-Agentes del Presidente
(Salvamento de voto)
Si bien las zonas
especiales de orden público no se oponen en sí mismas a la Constitución
Política como quiera que ésta consagra expresamente la posibilidad de que se
declare el Estado de Conmoción Interior en parte del territorio nacional, su
establecimiento debe correr a cargo del Presidente de la República, pues la
facultad correspondiente no puede ser delegada. El artículo 2º del Decreto
Legislativo 717 de 1996 sería constitucional si hubiera dispuesto directamente
la delimitación de las zonas especiales de orden público, pero no lo es desde
el momento en que establece una delegación de la competencia legislativa
extraordinaria del Presidente de la Repùblica en los gobernadores de Departamento.
Estimo que, pese al carácter de agentes del Presidente de la República para los
fines de preservación del orden público que la Constitución reconoce a los
gobernadores, la naturaleza legislativa de la función contemplada en el
artículo 213 de la Carta Política impide que pueda ser trasladada a ellos, ni
siquiera bajo la figura de la delegación, contemplada en el artículo 211 Ibídem,
por cuanto esta disposición exige que la ley señale las funciones que el
Presidente de la República puede delegar y, hasta ahora, esa ley no existe, por
lo menos en materia de orden público. La Ley Estatutaria sobre Estados de
Excepción no contempla la delegación de atribuciones presidenciales durante la
vigencia de los mismos.
ZONAS DE ORDEN
PUBLICO-Señalamiento de
requisitos (Salvamento de voto)
Lo que se echa de
menos en el texto normativo y que justamente respaldaría su constitucionalidad,
es la precisión, expresada sin tautologías, sobre los requisitos que debería
cumplir una porción del territorio para poder ser declarada "zona de órden
público", con las consecuencias que tal declaración implica. Ello
delimitaría los poderes del Estado al respecto y aseguraría a los gobernados
que no serían sometidos arbitrariamente a las disposiciones autorizadas en los
artículos 3º y siguientes del Decreto. La aludida indefinición conceptual, que
da paso al capricho de las autoridades correspondientes en detrimento de las
libertades públicas, se proyecta ineluctablemente sobre la totalidad de sus
artículos.
Referencia:
Expediente R.E.-081.
Revisión oficiosa
del Decreto Legislativo 717 del 18 de abril de 1996, "Por el cual se
dictan unas medidas tendientes a la preservación del orden público".
Santa Fe de Bogotá,
D.C., cinco (5) de julio de mil novecientos noventa y seis (1996).
Expreso a
continuación los motivos por los cuales, con el debido respeto hacia las
decisiones de la Corte, me he separado de la Sentencia hoy adoptada, por la
cual se declaró exequible, en su mayor parte, el Decreto 717 del 18 de abril de
1996, que creó las zonas especiales de orden público.
1. Considero que
toda función pública debe ejercerse con arreglo estricto a las disposiciones
constitucionales, con mayor razón si se trata del uso de poderes
extraordinarios que, como los inherentes a los estados de excepción, pueden
repercutir en restricciones a los derechos de las personas.
A mi juicio, si bien
las zonas especiales de orden público no se oponen en sí mismas a la
Constitución Política como quiera que ésta consagra expresamente la posibilidad
de que se declare el Estado de Conmoción Interior en parte del territorio
nacional, su establecimiento debe correr a cargo del Presidente de la
República, pues la facultad correspondiente no puede ser delegada.
En efecto, tales zonas
constituyen, en últimas, divisiones temporales o transitorias del territorio.
De otra manera no se explica que, dentro de sus límites, existan ciertas
condiciones de convivencia, diferentes de las que se dan en el resto del país.
Y es que entiendo que
cuando el Estado contempla regímenes diversos, aplicables a los habitantes de
la República según su ubicación espacial -como aquí acontece-, está plasmando,
así sea temporalmente, imperativos que dividen el territorio para tales
efectos.
La Constitución en
su artículo 285 señala con claridad que, fuera de la división general del
territorio (en departamentos, municipios, distritos y territorios indígenas, y
mediante la creación de regiones y provincias, si así lo quiere el legislador,
según el artículo 286 C.P.), habrá las que determine la ley "para el
cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado", entre las
cuales no veo la razón para que dejen de ser incluídas las referentes al manejo
y conservación del orden público.
Se observa en el mencionado
precepto que, de manera terminante, dejó en cabeza exclusiva del legislador la
definición acerca de esas otras divisiones territoriales, sin distinguir entre
permanentes y transitorias y sin diferenciarlas tampoco desde el punto de vista
de las funciones y servicios estatales para los cuales sea necesario
establecerlas.
Bien es cierto que,
en principio y obviamente en tiempos de paz, la referencia a la ley está hecha
por la Constitución en sentido formal y orgánico, lo cual significa que, de
conformidad con el artículo 150, numeral 4, de la Carta, es función del
Congreso la de definir la división general del territorio.
Pero las otras
divisiones, distintas de la general, y particularmente las temporales que
puedan hacerse indispensables para el manejo del orden público, pueden correr a
cargo del legislador extraordinario, es decir, el Presidente de la República
con la firma de todos sus ministros, mediante decreto legislativo, ya en el
caso del Estado de Guerra, o en el de la Conmoción Interior, o inclusive en el
de la Emergencia, especialmente si se declara por razones ecológicas o por
grave calamidad pública.
Tal posibilidad, que
encuentra sustento en la obligación gubernamental de dar respuesta pronta y
eficaz a las situaciones coyunturales y excepcionales de ruptura del orden
público no susceptibles de ser controladas por los mecanismos ordinarios, tiene
en sí misma el límite de la competencia: la única autoridad que, dentro del
Estado, puede dividir el territorio para estos fines, aunque sea transitoriamente,
y, en consecuencia, señalar los límites entre las divisiones, estableciendo el
régimen aplicable en el interior de ellas, es el Presidente de la República, en
su doble carácter de supremo director del orden público y de legislador extraordinario.
No puede perderse de
vista que, a la luz de las disposiciones constitucionales y estatutarias sobre
el Estado de Conmoción Interior, es el Presidente de la República quien goza,
junto con sus ministros, de las facultades estrictamente necesarias para
conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos.
Es el Presidente, y
únicamente él -con las firmas de todos los ministros- quien puede adoptar las
medidas que impliquen la suspensión del régimen legal ordinario y, en consecuencia,
de conformidad con el numeral 5 del artículo 214 C.P., son ellos los
responsables por las decisiones que adopten en el campo legislativo, pues la
referencia de dicha norma a "los demás funcionarios", por los
eventuales abusos que cometan, parte del supuesto de que ellos actúan o deben
actuar exclusivamente en el campo de la ejecución de los decretos
legislativos y de ninguna manera en lo referente a la adopción de decisiones
con efectos generales legislativos, como lo sería la delimitación de un cierto
territorio para los fines de restringir en él las libertades públicas.
Se dirá que el acto
del gobernador, mediante el cual delimita las zonas de orden público, erigiendo
su territorio en ámbito espacial en cuyo interior habrán de ser aplicadas las
medidas restrictivas, es un acto-condición y que, por lo tanto, basta la
previsión general, consagrada en el Decreto Legislativo, para que dicho
funcionario opere el mecanismo concreto que pone en vigencia la normatividad
excepcional en una cierta zona del territorio.
Debe precisarse, sin
embargo, que no estamos frente a un acto de efectos puramente administrativos,
sino ante decisiones de alta política que, en cuanto afectan los derechos
fundamentales, están reservadas en materia de orden público al Jefe del Estado.
Repárese en que la determinación del gobernador es suficiente, a la luz de la
norma examinada (artículo 2º del Decreto 717 de 1996), para que en las zonas
por él definidas con plena autonomía dentro de su departamento, tenga lugar la
virtual "aplicación de una o más de las medidas excepcionales"
previstas en el Decreto, tal como resulta de su artículo 1º.
Ello es tan cierto
que, el mismo artículo 2º supedita a la definición hecha por el gobernador
acciones de competencia de las autoridades nacionales, como el Ministro de
Defensa, quien, al tenor del precepto, "Una vez delimitada una zona
especial de orden público (...), procederá a disponer de inmediato que todos
los efectivos de la Fuerza Pública y de los organismos de seguridad del Estado
que se encuentren operando en el área respectiva, quedarán bajo control
operacional, es decir, bajo el mando del comandante militar más antigüo del
área".
De todo lo anterior
concluyo que el artículo 2º del Decreto Legislativo 717 de 1996 sería
constitucional si hubiera dispuesto directamente la delimitación de las zonas
especiales de orden público, pero no lo es desde el momento en que establece
una delegación de la competencia legislativa extraordinaria del Presidente de
la Repùblica en los gobernadores de Departamento.
Estimo que, pese al
carácter de agentes del Presidente de la República para los fines de
preservación del orden público que la Constitución reconoce a los gobernadores
(artículos 296, 305 y 315), la naturaleza legislativa de la función contemplada
en el artículo 213 de la Carta Política impide que pueda ser trasladada a
ellos, ni siquiera bajo la figura de la delegación, contemplada en el artículo
211 Ibídem, por cuanto esta disposición exige que la ley señale las
funciones que el Presidente de la República puede delegar y, hasta ahora, esa
ley no existe, por lo menos en materia de orden público. La Ley Estatutaria
sobre Estados de Excepción no contempla la delegación de atribuciones
presidenciales durante la vigencia de los mismos.
2. Los precedentes
argumentos sirven para demostrar la inconstitucionalidad del artículo 2º del
Decreto examinado, pero ellos no son suficientes para sostener, como lo hago,
que todo el Decreto ha debido ser declarado inexequible.
La inexequibilidad
total que, junto con el H. Magistrado Carlos Gaviria, me permití proponer a la
Sala, se colige sin duda del análisis -que ha debido efectuar la Corte- acerca
de si el artículo 1º del Decreto, que es la base de los demás, se ajustaba o no
a las prescripciones constitucionales.
Nuestra respuesta a
tal interrogante es negativa, si se analiza la mencionada norma a la luz del
carácter excepcional y de suyo estricto de las atribuciones que la Constitución
otorga al Presidente de la República durante los estados de excepción.
Es verdad que la Ley
137 de 1994 (Estatutaria de los Estados de Excepción) faculta al Gobierno para
que, mediante decretos legislativos, restrinja, sin que se afecte su núcleo
esencial, los derechos de circulación y residencia, limite o prohiba
genéricamente la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas o
lugares determinados cuando puedan obstruir la acción de la fuerza pública,
autorice que se imponga el toque de queda en la respectiva zona y que se exija
a determinadas personas que comuniquen, con una antelación de dos días, todo
desplazamiento fuera de la localidad en que tengan su residencia habitual,
entre otras medidas (artículo 38).
Empero, ello debe
hacerse cuando el Ejecutivo lo juzgue indispensable y previos los requisitos
constitucionales y estatutarios correspondientes, dentro de la idea, que esta
Corte ha repetido tantas veces, de que las medidas tendentes a lograr el
restablecimiento del orden público son extraordinarias, con mucha mayor
razón si -como las permitidas en la referida norma- restringen derechos
fundamentales, limitan o condicionan su ejercicio.
Esta última
circunstancia hace que, para avenirse a la Constitución, las medidas que se
pongan en vigencia sean, como lo manda el artículo 213 C.P., las
"estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e
impedir la extensión de sus efectos".
Semejante exigencia
constitucional, que circunscribe con toda precisión las atribuciones del
Gobierno en estos casos, eliminando cualquier posibilidad de determinaciones
arbitrarias o de tipos normativos abiertos, repercute por necesidad en la
concreta definición de las figuras que se introduzcan o creen así como de los
motivos que dan lugar a su implantación. Tal es el caso de las zonas especiales
de orden público.
Quienes suscribimos
este salvamento de voto pensamos que la ya anotada constitucionalidad de dicha
institución, de vigencia temporal, en cuanto concepto susceptible de ser
aplicado durante los estados excepcionales, no implica -como parece haberlo
entendido la Sala- la exequibilidad del precepto legislativo que las defina en
concreto, esto es, en la presente ocasión, el aval obligatorio al texto
concebido y plasmado por el Gobierno en el artículo 1º del Decreto 717 de 1996.
La norma ha debido
definir, sin lugar a dudas y como garantía de libertad para todos los
habitantes del territorio nacional, cuál es el motivo para erigir una
determinada área territorial en "zona de órden público", o , en otros
términos, cuándo hay lugar a entender que debe ponerse en vigencia la medida
respecto de cierto conglomerado. Así, no hubiera quedado al libre juicio de los
gobernadores, o , peor aún, de los comandantes militares -como lo consagraba la
disposición original- la facultad de someter a ciertas reglas más rigurosas,
restrictivas y prohibitivas a una parte de la población sin justificar de
manera específica porqué ello se hace.
Lo que se echa de
menos en el texto normativo y que justamente respaldaría su constitucionalidad,
es la precisión, expresada sin tautologías, sobre los requisitos que debería
cumplir una porción del territorio para poder ser declarada "zona de órden
público", con las consecuencias que tal declaración implica. Ello
delimitaría los poderes del Estado al respecto y aseguraría a los gobernados
que no serían sometidos arbitrariamente a las disposiciones autorizadas en los
artículos 3º y siguientes del Decreto.
Si se observa la
norma bajo estudio desde esta perspectiva, es fácil deducir su
inconstitucionalidad, en cuanto se limita a definir como zonas especiales de
orden público aquéllas áreas geográficas en las que una serie de medidas
excepcionales pueden ser adoptadas, pero sin expresar los elementos en que
puede fundarse la autoridad para establecer la distinción que, aplicada en
concreto, clasifica de una u otra manera cierta región.
Como se comprende,
nuestra discrepancia con la tesis acogida por la mayoría toca el fondo mismo de
la normatividad examinada y afecta a todo el Decreto, pues la aludida
indefinición conceptual, que da paso al capricho de las autoridades
correspondientes en detrimento de las libertades públicas, se proyecta
ineluctablemente sobre la totalidad de sus artículos.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Adhiero a las
razones expuestas por el Magistrado José Gregorio Hernández Galindo en el punto
2) de su Salvamento de Voto, pues considero que, co base en la argumentación
allí expuesta, el Decreto Legislativo examinado ha debido ser declarado
inexequible en su totalidad.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Fecha, ut supra
Salvamento de
voto a la Sentencia C-295/96
ZONAS ESPECIALES
DE ORDEN PUBLICO-Creación
legal (Salvamento de voto)
Considero que
dichas zonas especiales constituyen divisiones temporales del territorio que
encajan dentro de lo previsto por el artículo 285 de la Constitución Política
y, por tanto, deben ser objeto de creación legal, y no discrecional por parte
de un gobernador, quien para estos efectos es subalterno del Gobierno Nacional.
El suscrito
magistrado adhiere a los argumentos expuestos por el H. magistrado José
Gregorio Hernández Galindo en el acápite 1 de su slavamento de voto a la
Sentencia C-295 del 5 de julio de 1996 -Expediente R.E. 081-, es decir, en lo
relacionado con el establecimiento de zonas especiales de orden público y su
delimitación por el respectivo gobernador de departamento, por cuanto considero
también que dichas zonas especiales constituyen divisiones temporales del territorio
que encajan dentro de lo previsto por el artículo 285 de la Constitución
Política y, por tanto, como se explica en la aludida parte del salvamento de
voto, deben ser objeto de creación legal, y no discrecional por parte de un
gobernador, quien para estos efectos es subalterno del Gobierno Nacional. Por
tanto, hago salvmaento parcial de voto a la referida sentencia.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Aclaración de
voto a la Sentencia C-295/96
ARRESTO POR
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Procedencia
(Aclaración de voto)
La conmutación de
la multa impuesta por una autoridad administrativa en arresto no contradice lo
dispuesto por la Carta Política, ni significa la imposición de la sanción de
arresto; en efecto, la posibilidad de conmutar la sanción de multa por la de
arresto no comprende actuación alguna por fuera de las condiciones exigidas en
el artículo 29 de la normatividad superior, pues se trata de una consecuencia
decretada por la misma ley en la que no interviene la autoridad administrativa.
Referencia:
Expediente R.E. 081
Revisión
constitucional del Decreto No. 717 del 18 de abril de 1996, “Por el cual se
dictan unas medidas tendientes a la preservación del orden público.”
Con el debido y
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito aclarar el voto
sobre el artículo 8° del Decreto  No. 717 de 1996, materia de la revisión
constitucional de la referencia, en el sentido de que la conmutación de la
multa impuesta por una autoridad administrativa en arresto no contradice lo
dispuesto por la Carta Política, ni significa la imposición de la sanción de
arresto; en efecto, la posibilidad de conmutar la sanción de multa por la de
arresto no comprende actuación alguna por fuera de las condiciones exigidas en
el artículo 29 de la normatividad superior, pues se trata de una consecuencia
decretada por la misma ley en la que no interviene la autoridad administrativa.
En este asunto se
trataba de una modalidad de ejecución específica de la sanción pecuniaria o
multa impuesta por la autoridad administrativa o de policía competente, lo que
es bien diferente de la imposición de la sanción de arresto a la que, según la
Carta Política, puede ser sometida una persona en virtud de mandamiento escrito
de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo
previamente definido en la ley.
En efecto,  el
artículo 8° objeto de la revisión, permitía la sanción pecuniaria de carácter
correccional o multa impuesta por la autoridad de policía, en todo caso
competente para garantizar la conservación del orden público en el
departamento, y autorizaba la conmutabilidad de la misma a razón de un día de
arresto por cada salario en el caso de personas naturales, sin que esto significara
que el gobernador impusiera la sanción de arresto, pues en aquella hipótesis,
entre otras cosas, si se cubre el monto de la multa impuesta por la autoridad
administrativa no se produce el arresto y en ningún caso la multa implica la
configuración de antecedente judicial.
De otra parte, el
resultado de la inexequibilidad parcial que se decreta, aun cuando ofrece
mayores garantías procesales al infractor del régimen policivo excepcional  de
límites a las libertades  de circulación y residencia, comporta la consecuencia
de constituir en caso de sanción, un verdadero antecedente judicial, lo que en
verdad resulta de una entidad extraña a la naturaleza de la violación de las
reglas legales y reglamentarias de policía, por el ejercicio extralimitado de
las mencionadas libertades públicas de circulación y residencia.
Pero además, la
declaratoria de inexequibilidad parcial del artículo 8°  en la expresión
“...por los gobernadores respectivos...”, debió condicionar sus efectos  a los
casos en los que se tratara de las sanciones impuestas a las personas
jurídicas, pues para éstas en ningún caso cabría la posibilidad de conmutar  la
sanción de multa por arresto y también en ese caso correspondería al gobernador
imponer la sanción correspondiente.
Fecha Up Supra,
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado (E)
[1] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
C-179 de 1994. MP. Dr. Carlos Gaviria Diaz.