C-408-19
Sentencia C-408/19
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA QUE DECRETA LA CONSTRUCCION DE OBRAS DE
UTILIDAD PUBLICA EN CARTAGENA-Inhibición
por carencia actual de objeto
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia
frente a norma que no se encuentra vigente ni está produciendo efectos
jurídicos
La Corte carece de competencia para
pronunciarse sobre una norma derogada, una cuyo objeto fue cumplido o
es manifiestamente obsoleta, salvo que se logre verificar que la misma
surte efectos más allá de su vigencia
DEROGACION-Clases/DEROGACION DE NORMA JURIDICA-Efectos
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia actual de objeto
Expediente: D-13076
Actor: Gilberto Augusto Blanco Zúñiga
Demanda de inconstitucionalidad en contra
de los artículos 1, 7, 8 y 9 de la Ley 62 de 1937 “Por la cual se decreta la
construcción de varias obras de utilidad pública en la ciudad de Cartagena y se
dictan otras disposiciones”.
Magistrado ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D. C., tres
(3) de septiembre de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, en especial de la prevista por el artículo transitorio 10 de la
Constitución Política, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la
acción pública prevista en los artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la
Constitución, Gilberto Augusto Blanco Zúñiga presentó demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 1, 7, 8 y 9 de la Ley 62 de
1937 “Por la cual se decreta la construcción de varias obras de utilidad
pública en la ciudad de Cartagena y se dictan otras disposiciones”[1].
2.
Mediante auto de 6 de
febrero de 2019, la Corte Constitucional inadmitió la demanda de la referencia[2] y concedió 3 días para
su corrección[3].
Posteriormente, por medio de auto
del 28 de febrero de 2019, el
magistrado sustanciador: (i)
rechazó la demanda en contra de los artículos 1, 7, 8 y 9 de la Ley 62 de 1937,
por el presunto desconocimiento de los artículos 8, 79 y 80 constitucionales; (ii)
bajo el principio pro actione admitió el estudio de los artículos 1, 7,
8 y 9 de la referida ley, en relación con la presunta violación de los
artículos 63, 82 y 102 de la Constitución Política; (iii) ordenó comunicar el inicio del proceso al
Presidente de la República, al presidente del Congreso, al Ministro de Ambiente
y Desarrollo Sostenible, Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio; (iv)
invitó a participar a varias entidades y organizaciones; (v) dio
traslado al Procurador General de la Nación; y (vi) fijó en lista el
proceso[4].
1.
Norma demandada
3.
La siguiente
corresponde a la transcripción de los artículos 1, 7, 8 y 9 de
la Ley 62 de 1937, respecto de los cuales se admitió la demanda, conforme a su
publicación en el Diario Oficial 23.603 de 13 de octubre de 1937:
Ley
62 de 1937
(septiembre 7)
Por la cual se decreta la
construcción de varias obras de utilidad pública en la Ciudad de Cartagena y
se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
Decreta:
ARTICULO 1. Decrétase la construcción de las
siguientes obras en la ciudad de Cartagena, que se declaran, para todos los
efectos legales, de utilidad pública:
Primera. La limpia, canalización y
angostamiento de los caños de la bahía, desde el punto en que el mar entra a
ella por el canal Juan Angola, hasta el lugar donde los caños salen a la bahía
plena, en jurisdicción del Corregimiento de La Quinta, cruzando El Cabrero, los
puentes de El Espinal, del Pie del Cerro y el Manga-Popa.
Segunda. Terraplenado y urbanización de las
orillas de los caños de Cartagena, terraplenado de las orillas nortes de la
bahía de Las Animas y construcción de Avenidas entre las urbanizaciones y
los canales.
Tercera. Terraplenado de la zona comprendida
entre el extremo del antiguo muelle de La Machina y la punta de muralla que
cierra el patio del cuartel de Cartagena. Este sector de la obra se hará de
acuerdo con su aplicación al ensanche de la base naval.
(…)
ARTICULO 7. El Gobierno Nacional trazará los
planos de la urbanización de las orillas de los caños de Cartagena y de la
Bahía que sean terraplenadas, y venderá los lotes de dicha urbanización en la
forma que lo estimare conveniente.
ARTICULO 8. El Gobierno Nacional queda
autorizado para contratar con las personas que deseen adquirir los lotes de las
urbanizaciones a que se refiere la presente Ley, en forma que el precio de
compra pueda ser pagado parcial o totalmente con el trabajo que el comprador
verifique para realizar el terraplenado y arreglo del lote que haya escogido,
sometiéndose a las condiciones y planos que el Gobierno le indique.
ARTICULO 9. El Gobierno procederá a llevar a
cabo las obras de que trata la presente Ley, con los recursos que apropie
el Congreso y con el producido de las ventas de los lotes urbanizados, de
que trata el inciso 2 del artículo 1, con destinación exclusiva para este fin”.
2.
La demanda
4.
El actor señaló que las
normas acusadas vulneran el artículo 1° de la Constitución, pues un Estado
Social de Derecho supone la prevalencia del interés general. En concordancia,
explica que “el artículo 63 superior señala que los bienes de uso público
son inalienables, imprescriptibles e inembargables”, por lo que, de
conformidad con el artículo 82 de la Constitución, el Estado debe “cuidar de
manera diligente o solícita la integridad del espacio público y su destinación
al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”.
5.
También aduce que “los
recursos naturales renovables afectados negativamente con las obras ordenadas
en las normas acusadas tienen el carácter de públicos a la luz de lo dispuesto
en el artículo 83 del Decreto 2811 de 1974, Código Nacional de Recursos
Naturales Renovables, según el cual las playas marítimas, así como una faja
paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y
lagos, hasta de treinta metros de ancho son bienes inalienables e
imprescriptibles”. Bienes que, a juicio del demandante, no pueden ser
transferidos a particulares, pues al ser de uso público son parte del
territorio nacional, tal y como lo dispone el artículo 102 de la Constitución.
6.  El demandante explicó que según el artículo
674 del Código Civil “se llaman bienes de la Unión aquellos cuyo dominio
pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de
un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes
de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio”. En ese sentido,
advirtió que los cuerpos de agua y sus orillas son bienes de uso público y, por
lo tanto, son inalienables, inembargables e imprescriptibles. Así, concluyó que
estos “no pueden ser rellenados para posteriormente ser vendidos a
particulares, tal como lo permiten las normas demandadas, sin vulnerar no solo
el artículo 63 superior, sino todas aquellas señaladas en la demanda incluido
el artículo 1 de la Carta Política”.
7.  El actor aclara que “los cuerpos de agua, incluidas sus orillas”
son bienes públicos, de conformidad con el artículo 664 del Código Civil y el
artículo 83 del Decreto Ley 2811 de 1974. Zonas que en virtud de las normas
demandadas pueden ser vendidas a particulares, pero que en realidad por su
naturaleza pertenecen a todos los habitantes de un territorio. Asimismo, señala
que el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables dispone que “las playas marítimas, así como una faja
paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y
lagos, hasta de treinta metros de ancho son bienes inalienables e
imprescriptibles”. En ese
orden de ideas, las disposiciones acusadas permitirían la urbanización y venta
de bienes que tienen la calidad de inembargables, imprescriptibles e
inalienables por mandato del artículo 63 de la Constitución Política.
8.
En consecuencia, el
actor solicitó que la Corte Constitucional declare inexequibles los artículos
1, 7, 8 y 9 de la Ley 62 de 1937.
9.
Para la Corte, las razones de
inconstitucionalidad planteadas por el actor dan cuenta de una posible
oposición entre la facultad otorgada por el legislador para vender y urbanizar
ciertos lotes derivados del relleno o
terraplén
de orillas de los caños y bahías de la ciudad de Cartagena y las disposiciones
constitucionales relacionadas con la imprescriptibilidad, inembargabilidad e
inalienabilidad de los bienes de uso público (artículo 63 de la C.P.), la protección
del espacio público (artículo 82 de la C.P.) y la conformación del territorio
nacional (artículo 102 de la C.P.).
3.
Intervenciones
10.
Durante el trámite del
presente asunto se recibieron 7 escritos de intervención[5]. Las solicitudes de los
intervinientes se pueden agrupar de la siguiente manera: (i) inhibición
por derogatoria de la norma o por ineptitud sustantiva de la demanda, (ii)
inexistencia de cosa juzgada constitucional, y (iii) inexequibilidad.
11.
Como fundamento, expusieron
los siguientes argumentos:
11.1.
Inhibición. Dos de los intervinientes pidieron no evaluar el fondo
del asunto, por dos razones: (i) por derogatoria orgánica y (ii) por
ineptitud sustantiva de la demanda. Frente a lo primero, sostienen que si bien
la demanda plantea una contradicción entre la Constitución y la disposición acusada,
la misma es aparente, toda vez que la Ley 62 de 1937 fue derogada orgánicamente
por el Decreto Ley 2811 de 1974 “Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Protección al Medio Ambiente”, en la medida que el
legislador reguló el régimen para la utilización, protección y explotación de
los recursos naturales, en especial, las playas y bahías, objeto de la presente
demanda. Por lo que, en vigencia de dicho Código, en la actualidad no es
posible ejecutar el objeto de las normas ahora demandadas[6]. Respecto de lo
segundo, adujeron que no se configura un verdadero cargo de
inconstitucionalidad[7].
11.2.
Inexistencia
de cosa juzgada.
Un interviniente señaló que no existe cosa juzgada constitucional
respecto de la Sentencia C-122 de 2006, por cuanto en dicha oportunidad, la
Corte profirió un fallo inhibitorio en el cual concluyó:
[E]l cargo planteado se funda en la ejecución de las
obras cuya construcción decreta la citada ley, es decir, en la aplicación de
ésta, y no en su texto o contenido. Por consiguiente, la pretendida
inexequibilidad no es predicable de éste, sino de los hechos, actos u
operaciones administrativos realizados por las autoridades administrativas en
su ejecución. Ello significa que dicho cargo no cumple el requisito de
pertinencia señalado por la jurisprudencia de esta corporación[8].
11.3.
Inexequibilidad
de las disposiciones acusadas. La mayoría de los intervinientes señalaron que los
artículos 1, 7, 8 y 9 de la Ley 62 de 1937 desconocen los artículos 63, 82 y
102 de la Constitución[9],
por cuanto: (i) permiten la urbanización de las orillas de los caños y
bahías de Cartagena mediante el relleno o terraplén, para su posterior venta con
fines de urbanización. Lo cual constituye una trasgresión a la prohibición de enajenar
bienes de uso público[10],
ya que estos se caracterizan por estar destinados al servicio y uso de todos
los ciudadanos y están dotados de las garantías de imprescriptibilidad,
inembargabilidad e inalienabilidad[11];
(ii) la norma acusada es empleada por el EDURBE[12], entidad que con
fundamento en “la facultad de rellenar cuerpos de agua, posteriormente los
vende”, sin que exista control alguno, al desarrollar su objeto mediante
sendas subcontrataciones[13];
y (iii) se trata de una norma preconstitucional y anacrónica de cara a
la legislación nacional, fundada en las necesidades públicas y políticas de la
época, las cuales, contradicen los principios, valores y derechos consagrados
en la Constitución.
4.
Concepto del
Procurador General de la Nación
12.
El 28 de mayo de 2019,
el Procurador General de la Nación rindió concepto No. 6579 en relación con el
presente asunto[14].
El jefe del Ministerio Público solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad
de los artículos acusados contenidos en la Ley 62 de 1937, con base en los
siguientes 3 argumentos:
(i) Las normas preconstitucionales acusadas no
se ajustan a la Carta, por cuanto “el artículo 82 fija en el Estado la
responsabilidad de velar por la protección de la integridad del espacio público
y por su destinación al uso común, espacios estos que pueden coincidir con
áreas de riqueza natural y que por ambas condiciones –destinación y medio
ambiente- hacen parte del territorio, y, por lo tanto, pertenecen a la Nación
(art. 102 C.P.)”.
(ii) Las “obras públicas de limpieza,
canalización, acotamiento y terraplenado de los caños y las orillas de los
caños del Distrito de Cartagena, permiten acondicionar las orillas de los caños
o ríos rellenándolos con tierra y así dejarlos aptos para uso urbano. Recaen
sobre tierras que, además de ser bienes de uso público (art. 63 C.P.) y ser
parte del espacio público, pueden tener características de playas, terrenos de
baja mar y aguas marítimas, lo que los categoriza al mismo tiempo como zonas de
especial protección ambiental, y, por lo tanto, inalienables, de manera que la
ley cuestionada se torna en un riesgo inminente sobre el territorio que pertenece
a la Nación al trasladarse el dominio de manera definitiva a particulares”.
(iii) En la Sentencia C-183 de 2003, la Corte
validó que, en algunos casos excepcionales, es posible la venta de dichos bienes.
No obstante “la autorización que eventualmente otorgaría la ley para la
ocupación de bienes de uso público tiene un carácter temporal y bajo
específicas figuras (licencia, concesión o permiso), casos en los que no se
contraviene la Constitución, pero que no se corresponden con la hipótesis
planteada en la Ley 62 de 1937, la cual, al ser preconstitucional, escapa del
ámbito de control tanto de la norma superior como de las leyes que con
posterioridad han regulado la materia”.
II.
CONSIDERACIONES
La Corte
Constitucional tiene competencia para considerar el presente asunto, por
tratarse de una demanda de inconstitucionalidad admitida y tramitada, conforme
a lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución.
5.
Cuestión previa
a la competencia de fondo. Vigencia de la Ley 62 de 1937
5.1.
Pérdida de
vigencia de la norma objeto de control durante el trámite de una acción pública
de inconstitucionalidad
13.
Acorde con la
jurisprudencia constitucional, para que esta Corte sea competente de
pronunciarse de fondo sobre una ley de la República, es un presupuesto básico
que la misma se encuentre vigente o, por lo menos, esté surtiendo efectos
jurídicos (artículo 241 de la C.P.)[15].
Es así, como, en principio, la vigencia de una norma puede ser afectada porque fue
derogada expresa, tácita u orgánicamente[16].
En otros casos, su pérdida de vigor se origina en otras circunstancias, como,
por ejemplo, al tratarse de una norma desueta o porque agotó su objeto.
14.
Esta Corte desde sus inicios ha considerado que no tiene competencia
para conocer una acción de inconstitucionalidad en contra de una norma, al menos en dos situaciones: cuando la
demanda se dirige en contra de disposiciones derogadas o cuando el
análisis recae en normas que contienen mandatos específicos que ya se
ejecutaron. En ese sentido, en la Sentencia C-931 de 2019, la Corte diferenció
los anteriores supuestos de la siguiente forma:
Frente al primer evento, como se dijo, la jurisprudencia ha
señalado que “la decisión de la Corte Constitucional sobre la exequibilidad o
inexequibilidad de una disposición derogada, que determina su exclusión del
ordenamiento jurídico y, por lo tanto, su ineptitud para producir efectos
carece de sentido si, ex ante, y por disposición del mismo
legislador, la norma ha perdido su vigencia dentro del ordenamiento. Por tal
razón, ante esa eventualidad la Corte debe inhibirse de emitir un
pronunciamiento de fondo” (…)
Frente al segundo evento, la jurisprudencia constitucional ha
considerado que carece de competencia para conocer de demandas contra leyes
cuyo objeto ya se cumplió, y no siguen produciendo efectos. Así, desde su
inicio, consideró que debe inhibirse de conocer la constitucionalidad de una
norma que “ya agotó plenamente su contenido”. En tal sentido, “[c]uando se demandan normas que contienen
mandatos específicos ya ejecutados, es decir, cuando el precepto acusado ordena
que se lleve a cabo un acto o se desarrolle una actividad y el cumplimiento de
ésta o aquél ya ha tenido lugar”, dijo la Corte enfáticamente en la Sentencia
C-350 de 1994 que, “carece de todo objeto la decisión de la Corte y, por tanto,
debe ella declararse inhibida En efecto, si hallara exequible la norma
impugnada no haría otra cosa que dejar en firme su ejecutabilidad y, habiéndose
dado ya la ejecución, la resolución judicial sería inútil y extemporánea. Y si
la encontrara inexequible, no podría ser observada la sentencia en razón de
haberse alcanzado ya el fin propuesto por quien profirió la disposición; se
encontraría la Corte con hechos cumplidos respecto de los cuales nada podría
hacer la determinación que adoptase (negritas fuera de texto).
5.2.
Efectos de la
pérdida de vigencia de la norma objeto de control
15.
En el juicio de
constitucionalidad de una norma, es posible que la disposición objeto de
control constitucional formalmente origine dudas en cuanto a su
vigencia, ya sea por tratarse de una derogatoria o por otros eventos, como el
agotamiento de su objeto o su obsolescencia. En estos supuestos, la competencia
de la Corte prevista en el artículo 241 de la Constitución dependerá del
fenómeno que afecte a la norma.
16.
Frente a los eventos de
derogatoria, la Corte ha reiterado que existen tres clases, a saber, expresa,
tácita y orgánica[17].
La ocurrencia de cada una de estas categorías influye de manera distinta en los
efectos de la norma objeto de control abstracto, y a la vez, inciden en la
habilitación de la Corte para ejercer o no dicho control.
17.
Por ejemplo, en
el caso de la derogatoria expresa, puede ocurrir que la nueva ley especifique
el plazo para su entrada en vigencia, lapso durante el cual la Corte mantiene
su competencia[18],
o en cambio, la ley puede disponer que su aplicación sea inmediata, evento en
el que la Corte ya no sería competente[19],
salvo que se identifique que la norma sigue produciendo efectos[20].
18.
Asimismo, en la
derogatoria tácita, si existen dudas respecto de la vigencia, ello habilita el
análisis de fondo[21].
Lo mismo ocurre en la orgánica, al ser necesario verificar si: (i) la
regulación por parte de la nueva ley fue integral; (ii) si la norma
posterior responde mejor al ideal de justicia de la época, por lo que resulta
urgente su aplicación; y (iii) debe ser evidente que con su expedición
desaparecieron los supuestos de hecho regulados por el legislador en la ley
anterior[22].
19.
A las anteriores categorías se suman otros
eventos que, si bien no son denominados propiamente como eventos derogatorios,
también conducen a la pérdida de vigencia de la ley, por obsolescencia o cumplimiento
de su finalidad; entre otras, porque acorde con el principio democrático, el
legislador está en libertad de determinar qué leyes se mantienen en vigor y cuáles
no[23].
20.
En cuanto a las normas
obsoletas o desuetas, al revisar la Ley del 21 de mayo de 1851 adoptada por el
Congreso de la Nueva Granada sobre la libertad de esclavos, en la Sentencia
C-931 de 2009 la Corte se inhibió por carencia actual de objeto. En dicha
oportunidad, respecto de la competencia para pronunciarse de fondo, la Sala concluyó:
La Corte Constitucional es incompetente para conocer
la Ley de 21 de mayo de 1851, ‘sobre la libertad de esclavos’, por sustracción
de materia, en la medida que la norma ni se encuentra vigente ni está
produciendo más efectos dentro del ordenamiento jurídico vigente. La Ley sobre
libertad de esclavos de 1851 no ha sido derogada expresamente por ninguna norma
legal posterior, no obstante, su contenido normativo o bien fue regulado en
normas posteriores, o bien ya se agotó, al tratarse de procedimientos y actos
administrativos que ya tuvieron lugar.
21.
Ahora bien, en cuanto
al examen de verificación de los posibles efectos jurídicos que pueda estar
surtiendo la norma, la jurisprudencia constitucional ha indicado que ello
depende de la materia regulada y el contexto normativo dentro del cual se
incluyen ciertas posibilidades fácticas de que pueda ser aplicada. En ese
sentido, para determinar si una norma derogada continúa irradiando sus efectos
en el ordenamiento jurídico, en la Sentencia C-044 de 2018, la Corte constató
lo siguiente:
[L]a exención para prestar el servicio militar y el no
pago de la cuota de compensación militar por parte de “los limitados
físicos y sensoriales permanentes” de que trata el literal a) del artículo
27 de la Ley 48 de 1993, solo establece de manera general un beneficio
para a este grupo poblacional, sin que la norma esté destinada a
regular asuntos futuros ni a disponer el reconocimiento de prestaciones
periódicas que puedan extenderse más allá de la derogatoria ni prevé
consecuencias pertenecientes al derecho sancionador. Es decir, la disposición
no cuenta con la capacidad para cubrir situaciones más allá de su vigencia.
22.
En conclusión, la Corte
carece de competencia para pronunciarse sobre una norma derogada, una
cuyo objeto fue cumplido o es manifiestamente obsoleta, salvo que
se logre verificar que la misma surte efectos más allá de su vigencia.
5.3.
Objeto de la
Ley 62 de 1937
23.
El legislador preconstitucional
expidió la Ley 62 de 1937 con el fin de realizar unas obras en aras de
organizar y embellecer la ciudad de Cartagena, por medio de la urbanización de
los lotes obtenidos mediante la “limpia” de caños, el “terraplenado” de ciertas
bahías y el traslado de la estación y las bodegas del ferrocarril[24].
24.
Las facultades conferidas
por el legislador para la realización de dichos proyectos de construcción declarados
“para todos los efectos de utilidad pública”, fueron limitados
de manera expresa en el artículo 1° de la Ley 62 de 1937, a las
siguientes zonas:
(i)
Para limpia:
los “caños de la bahía, desde el punto en que el mar entra a ella por el
canal Juan Angola, hasta el lugar donde los caños salen a la bahía plena, en
jurisdicción del Corregimiento de La Quinta, cruzando El Cabrero, los puentes
de El Espinal, del Pie del Cerro y el Manga-Popa”.
(ii)
Para terraplenado
con fines de urbanización: las “orillas de los caños de Cartagena,
terraplenado de las orillas norte de la bahía de Las Animas y construcción de
Avenidas entre las urbanizaciones y los canales”.
(iii)
Para simple terraplenado: “el extremo del antiguo muelle de La Machina
y la punta de muralla que cierra el patio del cuartel de Cartagena. Este sector
de la obra se hará de acuerdo con su aplicación al ensanche de la base naval”.
25.
Con el fin de garantizar
la ejecución de lo anterior, se propuso como esquema de financiación: (i) “el
cobro de valorización que deberán pagar los dueños de casas, edificios o lotes
que reciban algún beneficio con la construcción de las obras a que se refiere
el artículo 1° de esta ley”[25],
(ii) “los recursos que apropie el Congreso”[26]
y (iii) “el producido de las ventas de los lotes urbanizados, de que
trata el inciso 2 del artículo 1, con destinación exclusiva para este fin”[27].
26.
Incluso, en una
anterior demandada de inconstitucionalidad en contra de esta misma ley, uno de
los intervinientes advirtió sobre el agotamiento de su objeto al quedar
consignado en la Sentencia C-122 de 2006 que “las obras a que se refiere el
Art. 1º se ejecutaron entre 1938 y 1940; las vías del tren que se movieron en
1938 ya no existen, porque en 1950 la administración de Laureano Gómez ordenó
levantar las vías del ferrocarril Cartagena-Calamar y se liquidó dicha
compañía; la valorización, de haberse producido, ya se cobró, a más tardar en
1940, y las ventas de lotes también se realizaron y con ellas comenzó el
poblamiento de los barrios Manga y La Quinta. Aduce que “hay que reconocer
entonces que la Ley 62 de 1937 agotó su cometido con su ejecución; pertenece a
esa clase de leyes que queda como un cuerpo muerto una vez se le ha dado
cumplimiento. En realidad, ella viene a ser una referencia de carácter
histórico, es un espectro normativo”[28].
5.4.
Pérdida de
vigencia de la Ley 62 de 1937
27.
Desde el año 2013, el
Ministerio de Justicia y del Derecho inició el proceso de revisión normativa por
sectores con el fin de depurar las normas que cumplan con los criterios de
obsolescencia, cambio de régimen constitucional, derogatoria orgánica,
agotamiento del objeto, cumplimiento de la vigencia o no adoptadas como legislación
permanente[29].
28.
Para lograr dicha
depuración, estableció los siguientes pasos: (i) el Ministerio entregaría
un listado a cada sector con las normas que se consideran susceptibles de
revisión[30],
(ii) el jefe de la oficina jurídica del área a la que pertenece la norma
revisaría su inclusión con la posibilidad de presentar observaciones, y (iii)
finalmente, el jefe de cada sector validaría el cumplimiento de los supuestos
de pérdida de vigencia[31].
29.
Como resultado del
anterior proceso, se radicó el proyecto de 199/18 – Senado y 169/18 – Cámara “por medio de la cual se adopta la
figura de la depuración normativa, se decide la pérdida de vigencia y se
derogan expresamente normas de rango legal”[32],
tiene por objeto: (i) declarar la pérdida de vigencia de ciertas
leyes, por presentarse cumplimiento del objeto, vencimiento del término de
vigencia, no haber sido adoptada como legislación permanente o derogatoria
orgánica, (ii) derogar expresamente otras al verificar su obsolescencia
o incompatibilidad con el régimen constitucional vigente[33].
30.
En la exposición de
motivos del proyecto de ley 199/18 – Senado y 169/18 – Cámara, se expuso que la
norma busca “fortalecer el principio constitucional de seguridad jurídica.
Para ello, en ejercicio de su facultad interpretativa de la ley, otorgada por
el numeral 1° del artículo 150 de la Constitución Política, se pronuncia con
autoridad acerca del fin de la vigencia integral de un grupo de cuerpos
normativos, de carácter general y abstracto de rango legal, afectados por
diversos fenómenos jurídicos que llevan a concluir la pérdida de su vigencia.
Igualmente, tiene por objeto derogar, expresa e integralmente, un grupo de
cuerpos normativos de carácter general y abstracto de rango legal que han sido
identificados por las oficinas y dependencias jurídicas de los sectores de la
Administración Pública Nacional como depurables”[34] (subraya fuera de
texto).
31.
Con relación a la Ley
62 de 1937, el artículo 3 del texto pendiente de sanción presidencial,[35] dispuso su pérdida de
vigencia, en los siguientes términos:
“[p]or
haber operado varios fenómenos jurídicos relacionados con la vigencia de las
leyes en el tiempo, el siguiente grupo de cuerpos normativos ha perdido
vigencia y no forma parte del sistema jurídico colombiano. Por cumplimiento
de su objeto:
Consecutivo
Tipo de Norma
Número
Año
2895
LEY
62
1937
32.
De lo anterior, se
concluye que, en ejercicio de su facultad interpretativa (artículo 150.1 de la
C.P.), el legislador determinó con autoridad que la Ley 62 de 1937 perdió
vigencia por cuanto fue afectada con el fenómeno de cumplimiento de su objeto,
y en consecuencia no hace parte del ordenamiento jurídico. Así, pese a que
dicho proyecto se encuentra pendiente de sanción presidencial, aclara que la
norma no sigue produciendo efectos, ya que la Ley 62 de 1937 perdió vigencia
una vez cumplió la finalidad por la cual fue expedida.
5.5.
Caso concreto.
33.
Si bien la demanda
cumplió a cabalidad con cada uno de los requisitos formales exigidos en el
artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, en el curso del trámite de esta acción
pública de inconstitucionalidad: (i) algunos intervinientes solicitaron
inhibición por derogatoria de la ley bajo control por su abierta
incompatibilidad con la legislación ambiental, (ii) se constató que al tratarse
de una norma preconstitucional expedida hace 82 años para la construcción
específica de unas obras de utilidad pública, en unas áreas determinadas y con
una fuente precisa de financiación[36],
la misma no se encuentra produciendo efectos al operar el fenómeno de
agotamiento de su objeto[37]
y, (iii) como resultado del estudio iniciado desde el año 2013 por el
Ministerio de Justicia y del Derecho, se radicó el proyecto de ley 199/18 –
Senado y 169/18 – Cámara -pendiente de sanción presidencial- en cuyo artículo 3
el legislador dispuso expresamente la pérdida de vigencia y exclusión del
ordenamiento jurídico de varios cuerpos normativos -dentro de ellos, la Ley 62
de 1937-, al verificar que los mismos alcanzaron la finalidad para la cual fueron
expedidos, sin que el jefe del sector vivienda - construcción presentara
oposición frente a su depuración. De todo ello, resulta evidente que la ley no
cuenta materialmente con la capacidad de seguir proyectando sus efectos jurídicos
con posterioridad al agotamiento de su objeto.
34.
De lo antes expuesto,
la Corte concluye que la Ley 62 de 1937 perdió vigencia formalmente al
agotar la finalidad por la cual fue expedida, tal y como se constató, y materialmente,
por un lado, destaca que la aplicación concreta de una norma en actuaciones
administrativas[38]
(por ejemplo, subcontrataciones) o judiciales, no equivale a dotar de ultractividad
a la norma que perdió vigencia, pues dicha competencia es exclusiva del Congreso
de la República, y por otro, cumplió la finalidad prevista por el legislador
preconstitucional al referirse a la construcción de ciertas obras de utilidad
pública en unas áreas específicamente determinadas dentro de la ciudad de
Cartagena y en el marco de unas precisas fuentes de financiación. Por estas
razones, la Corte no es competente para pronunciarse de fondo sobre la misma.
En consecuencia, se declarará inhibida por presentarse el fenómeno de carencia
actual de objeto.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA
para proferir un pronunciamiento de fondo en relación con los artículos 1,
7, 8 y 9 de la Ley 62 de 1937, por haberse configurado la carencia actual de
objeto.
Notifíquese y
cúmplase,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
-Ausente por incapacidad médica-
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Fls. 1-10.
[2] Fls. 12-16
[3] Fls. 18-24.
[4] Fls. 39-44. Mediante Auto 151 de 2019, la Sala Plena
confirmó el auto de rechazo en su integridad.
[5] Se presentaron las siguientes intervenciones: (i)
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (fls. 90-94); (ii) senadora
Angélica Lozano (fls. 125-131); (iii) Consejo Comunitario de la Boquilla
representado por Benjamín Luna Burgos (fls. 132-297); (iv) ciudadanos
Rafael Vergara Navarro y Marcos Luis Tous del Toro (fls. 112-124); (v) Fundación
Cívico Social de Cartagena –FUNCICAR- (fls. 308-323); (vi) Dirección General
Marítima –DIMAR– (fls. 102-108 y 298-304); y (vii) Universidad
Externado de Colombia (fls. 235-331).
[6] Estos argumentos corresponden a la intervención
realizada por la Universidad del Externado de Colombia.
[7] El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, cita in
extenso varias sentencias sobre vicios de forma y otras relativas a los
requisitos para la conformación de un cargo. No obstante, no fundamenta en qué
consiste la falta de conformación del cargo. Razón por la cual, no se evaluará
la aptitud del cargo. Máxime si se inadmitió uno de los cargos precisamente por
no constituir un concepto de violación, el cual, fue reiterado mediante auto de
súplica A- 151 de 2019.
[8] Sentencia C-122 de 2006.
[9] Dentro del grupo de intervinientes que solicitan la
declaratoria de inexequibilidad se encuentran la Universidad Externado de
Colombia –pretensión subsidiaria-, la senadora Angélica Lozano, la DIMAR, el
Consejo Comunitario de la Boquilla, FUNCICAR y los ciudadanos Rafael Vergara
Navarro y Marcos Luis Tous del Toro.
[10] Ver, Sentencia SU-360 de 1999.
[11] Consejo de Estado, Sección Tercera,
Subsección B, sentencia del 29 de abril de 2015, expediente
25000-23-26-000-2000-00095-02. En cuya oportunidad se declaró nulo un contrato
de compraventa que involucraba una zona de playa, ciénaga, playones y terrenos
de baja mar.
[12] La Ley 62 de 1937 creó la Empresa de
Desarrollo Urbano de Bolívar -EDURBE-, la cual, mediante Decreto 7 de 1984, fue
facultada para “vender los lotes recuperados a través del relleno, en la
forma que establezca la ley y las demás normas vigentes”.
[13] Intervención de FUNCICAR.
[14] Fls. 333-337.
[15] Sentencia C-668 de 2014. “En los
términos previstos en el artículo 241 del Texto Superior, el control de
constitucionalidad supone un juicio de contradicción entre una norma de
inferior jerarquía y la Constitución, con el propósito de expulsar del
ordenamiento jurídico las disposiciones que desconozcan o sean contrarias a sus
mandatos, por lo que se exige –como requisito sine qua non– que el precepto
demandado se encuentre actualmente vigente. En efecto, como lo ha admitido
reiteradamente esta Corporación, la acción pública de inconstitucionalidad debe
dirigirse contra normas que integran el sistema jurídico, lo que conduce a la
imposibilidad de que este Tribunal se pronuncie sobre la exequibilidad de
disposiciones que han sido objeto de derogatoria”.
[16] Ver sentencias C-419 de 2002 y C-412 de
2015, entre otras.
[17] Sentencia C-032 de 2017. “La
derogatoria expresa que se produce cuando la nueva ley formalmente
suprime la ley anterior. Y, de otra, la derogatoria tácita que opera
cuando una ley nueva de la misma jerarquía y materia contiene disposiciones
incompatibles o contrarias a las de la ley antigua. En esta última
categorización, está contenida la derogatoria orgánica, que no es más
que una especie de la tácita y se produce cuando una ley reglamenta toda la
materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no exista
incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la nueva ley”. Al
respecto también se puede consultar las sentencias C-419 de 2002 y C-412 de
2015.
[18] Sentencia C-654 de 2015. “En esas
circunstancias, la Corte tiene competencia para pronunciarse sobre la demanda
de la referencia y en lo que respecta a la vigencia de las normas sobre
oralidad diferentes a las contenidas en el Código General del Proceso,
utilizando para ello como parámetro de control judicial lo previsto en los
artículos 256 y 257 de la Constitución, en su versión original. Esto más aún si
se tiene en cuenta que estas normas conservarán su vigencia al menos hasta que
se cumpla el plazo dispuesto por el legislador para el ejercicio de la
competencia de proferir actos administrativos que determinen la aplicación
gradual del sistema de oralidad civil en los diferentes distritos judiciales de
Colombia y en lo no regulado en el mencionado Código” y Sentencia C-111 de
2019. “Esta Corte encuentra que la disposición demandada está vigente. Es
cierto que el 28 de enero de 2019 el Congreso promulgó la Ley 1952 por medio de
la cual se derogó la ley sub examine. Sin embargo, aún es pertinente un
pronunciamiento de la Corte por dos razones: (i) el artículo 265 de la Ley 1952
dispuso que “entrará a regir cuatro (4) meses después de su sanción y
publicación” y (ii) en todo caso, de conformidad con la norma de transición, la
Ley 734 de 2002 es aplicable a los procesos disciplinarios que hubieren
iniciado durante su vigencia”.
[19] La Corte en la Sentencia C-945 de 2012 se
inhibió de resolver una demanda de inconstitucionalidad al presentarse el
siguiente fenómeno: “La Sala advierte que en la medida en que la norma
derogatoria tiene naturaleza procedimental, su efecto es general e inmediato.
Esto implica, correlativamente, que el precepto derogado carece de efectos
ultraactivos, los cuales permitirían a la Corte pronunciarse sobre la exequibilidad
del precepto. (…). En el caso analizado, se tiene que la disposición acusada ha
perdido su vigencia en razón de la aplicación inmediata de la ley nueva. Por lo
tanto, no existe en la actualidad disposición sobre la cual la Corte pueda
pronunciarse, ni menos aún efectos ultraactivos que justifiquen una decisión de
fondo sobre el particular.  Así, se impone la adopción de fallo inhibitorio”.
[20] En la Sentencia C-269 de 2019, la Corte
reiteró que en aplicación del principio de perpetuatio jurisdictionis es
posible mantener la competencia cuando la norma objeto de control es derogada
expresamente en el curso de la acción pública de inconstitucionalidad al
verificarse que la misma sigue produciendo efectos jurídicos.
[21] Al respecto, en la Sentencia C-369 de
2012, la Corte sostuvo que: “[C]uando la derogatoria de una disposición es
expresa, no cabe duda en cuanto a que si se interpone una demanda en contra de
la norma derogada, la Corte debe inhibirse, salvo que la disposición continúe
proyectando sus efectos en el tiempo. Cuando, por el contrario, la vigencia de
una disposición es dudosa, pues existe incertidumbre acerca de su derogatoria
tácita, la Corte no puede inhibirse por esta razón pues la disposición podría
estar produciendo efectos”. Más adelante, en la Sentencia C-348 de 2017 la
Sala Plena reiteró que: “la derogación es un fenómeno que afecta la
competencia de la Corte para resolver las demandas de inexequibilidad contra
las diferentes normas legales, dado que dicho fenómeno afecta su vigencia. En
ese contexto, se ha planteado un juicio previo de vigor sobre un precepto
censurado cuando se presenta duda sobre los efectos del mismo,
correspondiéndole al juez constitucional evaluar si la disposición atacada continúa
regulando la realidad pese a la derogación. Este análisis supone un estudio de
las jerarquías de las disposiciones que disputan su vigencia y de su contenido
material”.
[22] Ver, entre otras, las sentencias C-529 de
2001, C-775 de 2010 y C-348 de 2017.
[23] Sentencia C-664 de 2007. “El fenómeno
de la derogación de las normas lo ha definido la doctrina como la “acción o
efecto de la cesación de la vigencia de una norma por la aprobación y entrada
en vigor de una norma posterior que elimina, en todo o en parte, su contenido,
o lo modifica sustituyéndolo por otro adverso. Dicho fenómeno está contemplado
en nuestro ordenamiento, en el artículo 1° de la Constitución, cuyo contenido
normativo destaca el principio democrático como elemento predominante del
Estado colombiano. En ausencia de un principio constitucional cuyo sentido
fuera la primacía de las decisiones de la mayoría (principio democrático), no
se entendería que una ley nueva tuviera la fuerza jurídica de cesar la vigencia
de la ley antigua. Justamente, la idea según la cual la voluntad que prevalece
es la de la mayoría que ha sido producto del proceso de renovación constante de
la democracia, es la que permite la modificación de los resultados de una
mayoría que ya no funge como tal. Lo anterior es garantizado por el principio
democrático, que a su vez sustenta la institución de la derogación de las leyes”.
[24] La Corte en la Sentencia C-122 de 2006
resumió el objeto de esta ley así: “El Art. 1º decreta la construcción de unas obras en la ciudad de Cartagena,
consistentes en: i) la limpia, canalización y angostamiento de los caños de la
bahía; ii) el terraplenado y urbanización de las orillas de los caños de dicha
ciudad, el terraplenado de unas orillas de la Bahía de las Animas y la
construcción de avenidas entre las urbanizaciones y los canales; iii) el
terraplenado de una zona adicional. Los Arts. 2º y 3º autorizan al
Gobierno Nacional para convenir el traslado de la estación y las bodegas con la
Compañía del Ferrocarril de Cartagena a Calamar y el levantamiento de rieles.
Así mismo, facultan al municipio de Cartagena para que, una vez adquiridos por
la Nación, utilice los terrenos que deje libre el traslado mencionado y los de
la vía férrea, en el embellecimiento y tráfico de la ciudad. El Art. 4º
autoriza al Gobierno Nacional para ejecutar las obras, con la participación
eventual del Departamento de Bolívar y el municipio de Cartagena.
El Art. 5º
ordena al Gobierno Nacional que promueva las acciones conducentes para rescatar
los derechos de la Nación en las orillas de la Bahía de Cartagena o en sus
caños, que entidades públicas o personas particulares hayan usurpado. El
Art. 6º crea una contribución de valorización a cargo de los dueños de los
inmuebles que reciban beneficio con la construcción de las obras. Los Arts.
7º y 8º ordenan al Gobierno Nacional que trace los planos de la
urbanización, venda los lotes y acuerde las condiciones de pago del precio de
éstos con los compradores. El Art. 9º prevé que las obras se financiarán
con los recursos que apropie el Congreso de la República y con el producto de
la venta de los lotes urbanizados”.
[25] Ley 62 de 1937, artículo 6.
[26] Ley 62 de 1937, artículo 9.
[27] Ídem.
[28] Sentencia
C-122 de 2006, estos argumentos corresponden a la intervención presentada por
la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
[29] Ministerio de Justicia y del Derecho,
proyecto de depuración del ordenamiento normativo. Fls. 349-358.
[30] Listado disponible en el siguiente enlace:
http://www.suin-juriscol.gov.co/legislacion/depuracionNormativa.html
[31] La Ley 62 de 1937 fue incluida en la
categoría de “vivienda” y el jefe de dicho sector no reportó objeción respecto
de su depuración.
[32] Gaceta del Congreso 743 de 13 de agosto de
2019. En plenaria se aprobó el texto conciliado y se remitió para la sanción
presidencial.
[33] Artículo 2: “Definiciones. Para
efectos de la presente ley, téngase en cuenta las siguientes definiciones:
•     Depuración
normativa. Instrumento que permitirá decidir la pérdida de vigencia y
derogación de grupos de cuerpos normativos de conformidad con los criterios de
obsolescencia, contravención al régimen constitucional actual, derogatoria
orgánica, cumplimiento del objeto de la norma, vigencia temporal y no adopción
como legislación permanente. (…)
•     Obsolescencia.
Ocurre cuando las normas, a la luz de la realidad social, económica, cultural,
política, e histórica actual resultan inadecuadas.
•     Contravención
al régimen constitucional actual. Corresponde a aquellas normas que
resultan contrarias a las disposiciones constitucionales actuales o que regulan
instituciones que ya no existen.
•     Derogatoria
orgánica. Ocurre cuando se ha expedido una nueva norma que regula
íntegramente la materia que trataban otras normas.
•     Cumplimiento
del objeto de la norma. Sucede frente a las normas que alcanzaron la
finalidad para la cual nacieron a la vida jurídica.
•     Vigencia
temporal. Sucede cuando el periodo de vigencia que se ha establecido en las
normas se cumplió.
•     No
adopción como legislación permanente. Ocurre respecto de las normas
expedidas durante los estados de excepción que no fueron adoptadas como
legislación permanente”.
[34] Gaceta del Congreso 85 de 21 de marzo de
2018, página 4 “se determinó un total de 11.845 normas para ser depuradas,
de las cuales 11.220 corresponden al Anexo número 1, es decir, al ejercicio de
la facultad de interpretación con autoridad por el legislador, mientras que 625
componen el Anexo número 2 o por mejor decir, el grupo de normas a ser
derogadas expresamente”.
[35] Gaceta del Congreso 677 de 31 de julio de
2019. El Presidente de la República objetó parcialmente el proyecto de ley por
inconveniencia respecto de las siguientes normas: “(i)     En el consecutivo
1718 del aparte "Por derogatoria orgánica:" se encuentra la Ley 600
de 2000, "por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal",
norma legal que no puede desaparecer del ordenamiento jurídico colombiano
porque actualmente se adelantan un gran número de investigaciones por parte de
la Fiscalía General de la Nación que corresponden a los delitos cometidos antes
del 1° de enero de 2005 y en algunos distritos judiciales antes del 1° de enero
de 2008 inclusive (…).
ii)  En
el consecutivo 986 del aparte "Por derogatoria orgánica": se
encuentra el Decreto 2666 de 1953 "por el cual se crea el Departamento
Administrativo de Estadística Nacional", y no existe en el ordenamiento
jurídico una norma posterior que justifique su existencia y funcionamiento de
este departamento, situación que hace nugatoria la derogatoria orgánica, de
acuerdo con la definición del artículo 2° del proyecto de ley (…).
(iii)      En
el consecutivo 5999 del aparte "Por cumplimiento de su objeto": se
encuentra la Ley 2ª de 1962 "por la cual se dictan disposiciones sobre el
levantamiento de los Censos Nacionales de población, edificios y viviendas, y
ganadera, de industria, comercio y servicios y transporte, y se confieren al
respecto unas autorizaciones al Gobierno", norma de rango legal que no ha
agotado su objeto, dado que su artículo 8° establece la obligatoriedad de
realizar los censos de población, edificios, viviendas y agropecuarios con una
periodicidad de diez (10) años.
(iv) En
el consecutivo 430 del aparte "Por derogatoria orgánica" se encuentra
la Ley 58 de 1931 "por la cual se crea la Superintendencia de Sociedades
Anónimas y se dictan otras disposiciones", norma legal frente a la cual no
ha operado el fenómeno de pérdida de vigencia, dado que no existe en el
ordenamiento jurídico una norma posterior que regule su funcionamiento, siendo
además dicha Superintendencia una entidad de la rama ejecutiva del orden
nacional respecto de la cual no existe razón alguna para considerar su posible
supresión, por lo cual es inconveniente su inclusión en el listado del artículo
3° (…).
(v) En
el consecutivo 1632 del aparte "Derogatoria orgánica" se encuentra el
Decreto Ley 1591 de 1989 "por el cual se crea el Fondo de Pasivo Social de
Ferrocarriles Nacionales de Colombia, y se dictan normas para su organización y
funcionamiento", decreto ley que produce efectos actualmente jurídicos
relevantes para el sector salud por lo cual es inconveniente su pérdida de
vigencia”.
[36] Supra numeral 25 de la presente
sentencia.
[37] Cfr. Sentencia C-543 de 2001. En dicha
oportunidad la Corte conoció de una demanda en contra del artículo 10 del
Decreto Ley 2078 de 1940 el cual consagraba una norma con un objeto preciso: la
autorización de la celebración de un contrato con la Federación Nacional de
Cafeteros. De esta manera, al entrar a estudiar la procedibilidad del juicio de
constitucionalidad frente a la norma acusada, la Corte encontró que la misma
había agotado su objeto y decidió inhibirse de emitir un pronunciamiento por
carencia actual de objeto. Al respecto, la Corte sostuvo en dicho fallo: “Con
fundamento en el decreto del que hace parte la disposición en comento, se creó
el Fondo Nacional del Café y de manera casi simultánea se suscribió el
específico contrato al que refiere el artículo transcrito, de cuyo texto se
puede concluir que se trata de una disposición que en efecto agotó su objeto
una vez tuvo lugar todo el recorrido contractual previsto y autorizado en esa
ocasión.  En consecuencia, carece de objeto que la Corte se pronuncie
sobre esta norma, pues la situación allí contemplada se ha consumado, lo que
motiva la declaratoria de inhibición atendido el criterio sentado por  la
jurisprudencia constitucional: “Cuando se demandan normas que contienen
mandatos específicos ya ejecutados, es decir, cuando el precepto acusado ordena
que se lleve a cabo un acto o se desarrolle una actividad y el cumplimiento de
ésta o aquél ya ha tenido lugar, carece de todo objeto la decisión de la Corte
y, por tanto, debe ella declararse inhibida”
(Sentencia C-350 de 1994)”.
[38] Supra numeral
11.3 de la presente sentencia.