C-189-96
Sentencia C-189/96
Sentencia
C-189/96
ACTIVIDAD DE ALTO
RIESGO-Competencia del
legislador para su clasificación
Se debe estudiar
a quién corresponde hacer la clasificación de determinadas actividades
laborales como de alto riesgo. De conformidad con la Constitución, esta función
corresponde al legislador, con base en la cláusula general de competencia,
pero, excepcionalmente, como ocurre en este caso, el legislador faculta al
Presidente de la República, de conformidad con el numeral 10., del artículo 150
de al Constitución, para que dentro de determinado plazo y bajo ciertos
límites, haga  la clasificación.
OMISION POR
INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia
En la
clasificación que contiene el artículo 1o. del decreto 1281, al no incluír a
los aviadores civiles, no se incurrió en una omisión arbitraria, o sin
fundamento. No, lo que hizo el legislador extraordinario, fue reglamentar, en
forma separada, en otros decretos, los requisitos para acceder a la pensión por
parte de tales aviadores.
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Fundamento
Si bien es cierto
que la Corte Constitucional, en ciertas ocasiones ha limitado la
constitucionalidad de una norma a que ésta se entienda en determinado sentido,
esta facultad, excepcional, sólo opera cuando en la misma norma están presentes
los elementos que hacen posible diversas interpretaciones, una sola de las
cuales es constitucional. En tal caso, corresponde a la Corte interpretar la
norma de conformidad con el precepto constitucional.
PENSION DE
AVIADOR-Régimen
Cuando se trata
de derechos adquiridos, ninguna autoridad puede desconocerlos, pues están
garantizados por la propia Constitución. Pero no ocurre lo mismo con las meras
expectativas, las cuales, en general, pueden ser modificadas o extinguidas por
el legislador. Y, precisamente, las pensiones de los aviadores civiles que
ingresen después del 1o. de abril de 1994, son meras expectativas y no derechos
adquiridos.
Referencia:     Expediente
D-1090.
Demanda de
inconstitucionalidad de los artículos 1o. del decreto 1281 de 1994; 8o. del
decreto 1282 de 1994; y, 28 del decreto 1295 de 1994.
Actor:   José Miguel
Alvarado Bestene.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA.
Sentencia aprobada,
según consta en acta número veintidós (22) de la Sala Plena, en Santafé de
Bogotá, D.C., a los ocho (8) días del mes de mayo de mil novecientos noventa y
seis (1996).
I.       ANTECEDENTES.
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano José Miguel Alvarado
Bestene demandó ante esta Corporación, los artículos 1o. del decreto 1281 de
1994, 8o. del decreto 1282 de 1994, 28 del decreto 1295 de 1994 y 2o. del
decreto reglamentario 1831 de 1994.
Cumplidas las
exigencias legales, la demanda fue admitida, con excepción del decreto
reglamentario 1831 de 1994, que se rechazó por ser esta Corte incompetente para
asumir su conocimiento. Así mismo, se ordenó fijar en lista el asunto para la
intervención ciudadana, dar traslado al señor Procurador General de la Nación
para el concepto de rigor, y comunicar la iniciación del proceso al señor
Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso y a la Asociación
Colombiana de Aviadores Civiles.
cuadro
A.      Normas
demandadas.
El siguiente es el
texto de las normas, con la advertencia de que se subraya lo demandado:
"DECRETO NUMERO 1281 DE 1994
(junio 22)
"Por el cual se reglamentan las
actividades de alto riesgo".
El Ministro de
Gobierno de la República de Colombia delegatario de las funciones
presidenciales, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en el
Decreto 1266 de 1994 y en especial las conferidas mediante el numeral 2° del
artículo 139 de la Ley 100 de 1993 (1), y escuchado el concepto no vinculante
de que trata el parágrafo del artículo 139 de la Ley 100 de 1993,
D E C R E T A :
Capítulo I
Actividades de
alto riesgo para la salud del trabajador
"Art. 1o.
Actividades de alto riesgo para la salud del trabajador.  Se consideran
actividades de alto riesgo para la salud de los trabajadores las siguientes:
"1.       Trabajos
en minería que impliquen prestar el servicio en socavones o en subterráneos.
"2.       Trabajos
que impliquen la exposición a altas temperaturas, por encima de los valores
límites permisibles, determinados por las normas técnicas de salud ocupacional.
"3.       Trabajos
con exposición a radiaciones ionizantes.
"4.       Trabajos
con exposición a sustancias comprobadamente cancerígenas".
"DECRETO NUMERO 1282 DE 1994
(junio 22)
"Por el cual se establece el régimen
pensional de los aviadores civiles".
El Ministro de
Gobierno de la República de Colombia delegatario de las funciones
presidenciales, en uso de las facultades constitucionales y legales, de
conformidad con el Decreto 1266 de 1994 y en especial de las conferidas en el
numeral 2° del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 (1), y
CONSIDERANDO :
Que de
conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 139 de la Ley 100 de
1993, el Gobierno Nacional escuchó el concepto no vinculante de los
representantes del Congreso, de los trabajadores y empleadores para el
ejercicio de las facultades a que se refiere el citado artículo,
D E C R E T A :
"Art. 8o.
Afiliación al sistema general de pensiones.  Los aviadores civiles que ingresen
con posterioridad al 1° de abril de 1994, se regirán por las normas
establecidas en la Ley 100 de 1993.  Por lo tanto, podrán optar por alguno de
los regímenes de pensiones consagrados en dicha ley, en las condiciones
señaladas en la misma. Sin embargo, la edad de pensión de vejez en cualquiera
de los dos regímenes será de cincuenta y siete (57) años para las mujeres y
sesenta y dos (62) años para los hombres".
"DECRETO NUMERO 1295 DE 1994
(junio 22)
"Por el cual se determina la organización
y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales".
El Ministro de
Gobierno de la República de Colombia delegatario de las funciones
presidenciales, otorgadas mediante Decreto 1266 de 1994, en ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la
Ley 100 de 1993,
D E C R E T A :
"Art.
28.  Tabla de Clasificación de Actividades Económicas.  Hasta tanto el Gobierno
Nacional la adopta, la clasificación de empresas se efectuará de conformidad
con la Tabla de Clasificación de Actividades Económicas vigente para el
Instituto de Seguros Sociales, contenida en el Acuerdo 048 de 1994, de ese
Instituto.
"Parágrafo.
El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
previo concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, revisará
periódicamente la tabla de clasificación de actividades económicas, cuando
menos una vez cada tres (3) años, e incluirá o excluirá las actividades
económicas, de acuerdo al grado de riesgo de las mismas, para lo cual deberá
tener en cuenta los criterios de salud ocupacional emitidos por entidades
descentralizadas".
B.      La
demanda.
El demandante
expone, en primer lugar, en forma general, las razones que lo llevan a atacar
las normas transcritas. Cita, para tal efecto, el numeral 2o. del artículo 139
de la ley 100 de 1993, sobre seguridad social integral, que facultó al gobierno
para expedir los decretos donde se encuentran las normas por él demandadas.
Como el análisis de
inconstitucionalidad de dos de las normas demandadas se basa no en lo que
dichas normas establecen, sino en lo que excluyeron, señala que debe declararse
la inconstitucionalidad por omisión de ellas. Cita como ejemplo lo dicho por
esta Corte en la sentencia C-108 de 1994.
La omisión,
básicamente consistió en la no inclusión de la actividad desarrollada por los
aviadores civiles, como actividad de alto riesgo.
También transcribe
conceptos y estudios de la Asociación de Aviadores Civiles - ACDAC -; el
documento Conpes DNP, del 4 de marzo de 1992, al señalar los problemas de
seguridad aérea e infraestructura;  un estudio de la Contraloría General de la
República, de febrero de 1995, y conceptos del Ministerio del Trabajo.
Finalmente, menciona la Convención sobre Aviación Civil y Comercial, firmada en
Chicago el 7 de diciembre de 1944.
Se advierte que como
el escrito del demandante es impreciso en cuanto al análisis de
inconstitucionalidad de cada artículo demandado, se tratará de organizar los
conceptos de las normas demandadas, así:
-El  artículo 1o.
del decreto 1281 de 1994, por haber excluído la actividad de transporte aéreo
de pasajeros civiles de la calificación como actividad de alto riesgo.
Quienes quedaron
incluídos en la clasificación del artículo 1o., cuentan con un régimen más
favorable de pensiones. Trato preferente del que gozaban los aviadores civiles
antes que el decreto demandado los excluyera.
Al respecto, cita el
artículo 270 del Código Sustantivo del Trabajo y  el decreto 60 de 1973.
- En relación con el
artículo 8o. del decreto 1282 de 1994, por haber sustraído a los aviadores
civiles que ingresen con posterioridad al 1° de abril de 1994, del tratamiento
preferencial contenido en el decreto 60 de 1973 y en el régimen de transición
especial.
Afirma que en el
caso de los controladores aéreos, “cuya función es auxiliar la actividad de los
aviadores civiles y que ejercen sus funciones en tierra, fueron objeto de un
tratamiento especial y más favorable, como se aprecia en los artículos 140 de
la ley 100/93 y el artículo 2o. del decreto 1835 de 1994.”
Concluye que debió
hacerse extensivo a los aviadores civiles ingresados con posterioridad al 1° de
abril de 1994, el régimen especial contemplado en el decreto 1281, para acceder
a la pensión de vejez.
- El artículo 28 del
decreto 1295 de 1994, por haber excluído el transporte aéreo, tanto de
pasajeros como de mercancías, de la calificación de riesgo máximo para la salud
del trabajador. Indica que existe un factor de riesgo profesional que es
inherente a la actividad de los aviadores civiles, y superior a toda prevención
de seguridad, pues, es consustancial a las condiciones mismas del transporte
aéreo. Además, manifiesta, que fuera del riesgo profesional existe un riesgo
operacional por las circunstancias en que se desarrolla en nuestro medio tal
actividad. Y, concluye, que ambos riesgos debieron catalogarse como una
actividad de riesgo máximo y no de alto riesgo.
Por lo anterior,
encuentra vulnerados los derechos constitucionales de la igualdad (art. 13), el
trabajo (art. 25), la seguridad social (art. 48) y el pago oportuno y reajuste
periódico de pensiones (art. 53).
C.      Intervención
ciudadana y concepto del Procurador General De         la Nación.
1.      El ciudadano
Alfonso Pinzón Velázquez, de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles,
coadyuvó la demanda, con base en los argumentos expuestos por el demandante.
2.      El señor
Procurador General de la Nación solicitó declarar exequibles las normas
demandadas, porque, en su concepto, la ley 100 de 1993, respeta los derechos de
los aviadores que se pensionaron bajo la vigencia del artículo 270 del Código
Sustantivo del Trabajo (derogado) y por la ley 32 de 1961, que reglamentó el
decreto 60 de 1973.
Considera, que en el
campo de los derechos adquiridos y de las meras expectativas, no se vulneran
los derechos de los trabajadores y, además, se incluye en la cobertura del
nuevo sistema a quienes ingresen con posterioridad al 1° de abril de 1994.  Así
mismo, señaló que el decreto 1835 de 1994, estableció un régimen especial de
pensiones de vejez para los técnicos aeronáuticos.
Sobre la presunta
discriminación con otros trabajadores, indicó que son funciones distintas y,
por consiguiente, no se harían acreedores del mismo tratamiento legal en
materia de pensiones.
II.      CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Procede la Corte
Constitucional a dictar la decisión que corresponde a este asunto, previas las
siguientes consideraciones.
Primera.-   La Corte Constitucional es competente para
conocer del proceso de la referencia, de conformidad con el artículo 241,
numeral 5, de la Constitución.
Segunda.-  Lo que
se debate.
El asunto objeto del
presente proceso se centra en que los artículos demandados no permiten que se
aplique a los aviadores civiles el sistema de pensión especial de vejez, del
cual gozan los trabajadores que desarrollan actividades calificadas como de
alto riesgo.
Manifiesta el
demandante que es un hecho cierto y reconocido, como lo demuestran numerosos
estudios técnicos, que la actividad de los aviadores es de alto riesgo. Prueba
de ello era que las normas laborales anteriores así lo consideraban.
En lo que se refiere
en particular a cada norma demandada, el análisis de los cargos es el
siguiente:
a)      Cargos
contra el artículo 1o. del decreto 1281 de 1994.
Este artículo
señala:
“Artículo 1o. Actividades de alto riesgo para la
salud del trabajador.  Se consideran actividades de alto riesgo para la
salud de los trabajadores las siguientes:
“1. Trabajos en
minería que impliquen prestar el servicio en socavones o en subterráneos.
"2. Trabajos
que impliquen la exposición a altas temperaturas, por encima de los valores
límites permisibles, determinados por las normas técnicas de salud ocupacional.
"3. Trabajos
con exposición a radiaciones ionizantes.
"4. Trabajos
con exposición a sustancias comprobadamente cancerígenas".
En concepto del
demandante este artículo es inconstitucional por haber omitido la actividad de
los aviadores como de alto riesgo, y, por consiguiente, haberlos excluído de
los privilegios en pensiones que tienen los trabajadores de otras actividades,
que sí fueron clasificadas de tal manera. En opinión del demandante, esta
circunstancia viola la Constitución en el artículo 13, pues introduce una discriminación
entre la actividades de alta peligrosidad que realizan los aviadores y las
desarrolladas por otros trabajadores igualmente riesgosas o, inclusive, menos
riesgosas, como es el caso de los controladores aéreos, que realizan su labor
en tierra, y su función es auxiliar a los aviadores.
También considera
que se viola el artículo 25 de la Constitución, sobre el derecho al trabajo,
porque el trabajo debe desarrollarse en condiciones dignas y justas. Sin
embargo, el demandante no explica en qué consiste la violación a la norma
constitucional, pues sólo se limita a enunciarla.
En cuanto a la
violación al artículo 53 de la Constitución, el actor expresa que, de
conformidad con la aplicación del principio de la “condición más beneficiosa”,
la norma más favorable para los aviadores civiles ingresados después del 1o. de
abril de 1994, es la contemplada por el artículo 3o. del decreto 1891 de 1994,
referida para las actividades de alto riesgo y no la que quedó reglamentada, a
raíz de la exclusión de tal condición a los aviadores civiles.
En relación con
estos cargos, y con la advertencia que se hizo sobre la falta de precisión por
parte del demandado del análisis de constitucionalidad, la Corte considera
necesario ubicar, en primer lugar, el artículo 1o. del decreto 1281.
El decreto 1281 de
1994, “Por el cual se reglamentan las actividades de alto riesgo”, es
desarrollo del artículo 139, numeral 2o., de la ley 100 de 1993, que otorgó
facultades extraordinarias al Gobierno, así:
“Artículo 139.
Facultades Extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10
del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6)
meses contados desde la fecha de publicación de la presente Ley:
"1.  ...
“2.  Determinar,
atendiendo a criterios técnico-científicos y de salud ocupacional, las
actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que requieran
modificación del número de semanas de cotización y el monto de la pensión. Las
demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión, se regirán por las
disposiciones previstas en esta ley, sin desconocer derechos adquiridos y en
todo caso serán menos exigentes. Quedando igualmente facultado para armonizar y
ajustar las normas que sobre pensiones rigen para los aviadores civiles y los
periodistas con tarjeta profesional.
“Esta facultad
incluye la de establecer los puntos porcentuales adicionales de cotización a
cargo del empleador y el trabajador, según cada actividad.”
Es importante
señalar los siguientes aspectos del artículo transcrito:
- El artículo no
definió cuáles son las actividades que se consideran de alto riesgo.
Expresamente delegó en el Gobierno definirlas.
- En el artículo
139, numeral 2o., se señalan tres clases de trabajadores y las condiciones para
acceder a las correspondientes pensiones. En primer lugar, menciona a los
trabajadores que realizan actividades de alto riesgo, para los cuales prevé
que se establezca un régimen especial en cuanto al número de semanas de
cotización y al monto de la pensión. Y, en forma separada, se refiere a la
facultad del Gobierno para armonizar y ajustar las normas sobre pensiones que
rigen para los aviadores civiles y los periodistas con tarjeta
profesional.
- El numeral 2o. del
artículo 139, consagra en forma expresa que al Gobierno le está vedado expedir
normas que desconozcan derechos adquiridos.
También es necesario
señalar que los decretos que debía expedir el Gobierno, con base en el numeral
2o, tenían que contar con el concepto de 2 representantes del Congreso, 2 de
los trabajadores y 2 de los empleadores. Dice el parágrafo del artículo 139 de
la ley 100.
“PARÁGRAFO: Para
el ejercicio de las facultades a que se refiere el numeral 2o. del presente
artículo, el Gobierno deberá escuchar el concepto no vinculante de dos (2)
representantes del Congreso, dos (2) representantes de los trabajadores y dos
(2) representantes de los empleadores.”
De esta manera, el
Gobierno dictó los decretos que establecen los regímenes de pensiones para las
tres clases de trabajadores que menciona el artículo 139, en el numeral citado.
Dichos decretos son:
- Para las
actividades clasificadas de alto riesgo y para los periodistas con tarjeta
profesional, expidió el decreto 1281 de 1994, “Por el cual se reglamentan
las actividades de alto riesgo”. Dicho decreto reglamenta, en el Capítulo I,
las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y las pensiones
especiales para los trabajadores que desarrollan tales actividades, y, en el
Capítulo II, lo relativo a los periodistas con tarjeta profesional.
- Y, por medio de
los decretos 1282 de 1994, “Por el cual se establece el régimen pensional de
los aviadores civiles”, y 1283 de 1994, “Por el cual se establece el régimen de
la Caja de auxilios y de prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores
Civiles Caxdac”, el Gobierno reglamentó lo pertinente a las pensiones de los aviadores
civiles.
Ubicado, pues, el
artículo 1o., demandado, del decreto 1281 en el contexto de las normas que
expidió el Gobierno y la ley que concedió las facultades, se puede entrar a
analizar el cargo que por inconstitucionalidad por omisión presenta el
demandante, al excluír la actividad desarrollada por los aviadores civiles como
actividad de alto riesgo.
Al respecto, en
primer lugar, se debe estudiar a quién corresponde hacer la clasificación de
determinadas actividades laborales como de alto riesgo.
De conformidad con
la Constitución, esta función corresponde al legislador, con base en la cláusula
general de competencia, pero, excepcionalmente, como ocurre en este caso, el
legislador faculta al Presidente de la República, de conformidad con el numeral
10., del artículo 150 de al Constitución, para que dentro de determinado plazo
y bajo ciertos límites, haga  la clasificación.
Como vimos, el
Gobierno, dentro del plazo de 6 meses y, según señala el encabezamiento del
decreto, atendiendo criterios técnicos y científicos, habiendo escuchado la
comisión de que trata el parágrafo del artículo 139, expidió el decreto 1281,
en el cual se establecieron cuatro actividades de alto riesgo, que quedaron
descritas en el artículo 1o. transcrito.
Surge, entonces la
pregunta, ¿puede la Corte Constitucional adicionar una quinta actividad, con
base en la demanda que se estudia?
La respuesta es no.
Y no es necesario entrar en hondas argumentaciones, pues, independientemente de
la impresión que a nivel general se pueda tener sobre el riesgo o los peligros
de la actividad que desarrollan los aviadores, sean civiles o militares, el
Gobierno, dentro de los límites que el Congreso le señaló, y con los estudios
que debió atender, decidió no incluírlos en la clasificación que hizo. También,
atendiendo a lo ordenado en la misma ley de facultades, artículo 139, numeral
2o., expidió decretos que establecen el régimen de pensiones de los aviadores
civiles.
Es decir, en la
clasificación que contiene el artículo 1o. del decreto 1281, al no incluír a
los aviadores civiles, no se incurrió en una omisión arbitraria, o sin
fundamento. No, lo que hizo el legislador extraordinario, fue reglamentar, en forma
separada, en otros decretos, los requisitos para acceder a la pensión por
parte de tales aviadores.
Pero para el
demandante, esto supone que se está en presencia de una inconstitucionalidad
por omisión. La Corte infiere que el demandante pretende que el pronunciamiento
de la Corporación incluya entre las actividades de alto riesgo la de los
aviadores civiles.
Si bien es cierto
que la Corte Constitucional, en ciertas ocasiones ha limitado la
constitucionalidad de una norma a que ésta se entienda en determinado sentido,
esta facultad, excepcional, sólo opera cuando en la misma norma están presentes
los elementos que hacen posible diversas interpretaciones, una sola de las
cuales es constitucional. En tal caso, corresponde a la Corte interpretar la
norma de conformidad con el precepto constitucional.
Pero, so pretexto de
corregir una supuesta violación del principio de igualdad, la Corte
Constitucional no puede sustituír al legislador, como lo pretende el
demandante.
Además, no se
observa que el artículo demandado viole los artículos de la Constitución
señalados por el demandante, (artículos 13, 25, 48 y 53), ni ningún otro
precepto.
En consecuencia, la
norma se declarará exequible.
b)      Cargo
contra el artículo 8. del decreto 1282 de 1994.
El artículo
demandado dice:
“Artículo 8o.
Afiliación al sistema general de pensiones.  Los aviadores civiles que
ingresen con posterioridad al 1° de abril de 1994, se regirán por las normas
establecidas en la Ley 100 de 1993.  Por lo tanto, podrán optar por alguno de
los regímenes de pensiones consagrados en dicha ley, en las condiciones
señaladas en la misma. Sin embargo, la edad de pensión de vejez en cualquiera de
los dos regímenes será de cincuenta y siete (57) años para las mujeres y
sesenta y dos (62) años para los hombres".
En opinión del
demandante, este artículo es inconstitucional,  pues sustrajo a los aviadores
civiles que ingresen con posterioridad al 1o. de abril de 1994, del régimen
preexistente, esto es, del contenido en el decreto 60 de 1973, así como del
régimen de transición especial. Tampoco se tuvo en cuenta lo dispuesto en el
artículo 270 del Código Sustantivo del Trabajo, el cual, en opinión del
demandante, en razón del alto riesgo y desgaste físico de los aviadores, los
incluyó en el régimen especial para el reconocimiento de la pensión de
jubilación.
El demandante
considera que el haber sido suprimido el trato diferencial y de preferencia a
los aviadores que ingresaron después del 1o. de abril de 1994, hace
inconstitucional la norma. Y este hecho obedece, precisamente, a haberse
excluído, como actividad de alto riesgo, la actividad de los aviadores civiles.
Al respecto, caben
las siguientes consideraciones:
En el artículo 270
del Código Sustantivo del Trabajo se establecía:
“Artículo 270.-
OTRAS EXCEPCIONES. Lo dispuesto en el artículo anterior se aplica a los
aviadores de empresas comerciales, a los trabajadores de empresas mineras que
presten sus servicios en socavones, y a los dedicados a labores que se realicen
a temperaturas anormales.”
El artículo 269
consagraba que tendrían derecho a la pensión de jubilación quienes, cualquiera
fuera su edad, hubieran cumplido más de 20 años de trabajo en las actividades
que allí se señalaban.
El artículo 289 de
la ley 100 de 1993 derogó expresamente los artículos 269 y 270 mencionados.
Pero, en este punto,
debe aclararse lo siguiente:
El decreto 1282, en
cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 139, de la ley 100,
al ordenar que no se desconozcan los derechos adquiridos de los trabajadores
que allí se mencionan, estableció, en los artículos 2, 3, 4, 5 y 6, lo
pertinente a los derechos adquiridos y al régimen de transición de los
aviadores civiles. Es decir, sin entrar al estudio de constitucionalidad de
tales artículos, por no corresponder a este proceso, y porque no fueron
demandados, se observa, en general, que la previsión sobre derechos adquiridos fue
satisfecha.
Donde el asunto
cambia es cuando se trata de aviadores que ingresen con posterioridad al 1o. de
abril de 1994. Al respecto, es pertinente recordar lo que ha dicho la Corte
Constitucional sobre la diferencia que existe entre las situaciones jurídicas
concretas, también llamadas derechos adquiridos y las situaciones jurídicas
abstractas o meras expectativas, pues las pensiones de los aviadores que
ingresen después del 1o. de abril de 1994, pertenecen a esta última
clasificación.
En la sentencia
C-352, del 9 de agosto de 1995, la Corte distinguió entre situaciones jurídicas
abstractas y situaciones jurídicas concretas, así:
“El artículo 58
garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a
las leyes civiles. De conformidad con éstas, es decir, con las actualmente
vigentes, un hijo, en relación con la posible sucesión por causa de muerte de
su padre, que aún no ha fallecido, no tiene derecho adquirido, sino una mera
expectativa. La explicación de esto queda aún más clara si se acude a la teoría
de Bonnecase.
“El autor mencionado
distingue entre situaciones jurídicas abstractas y situaciones jurídicas
concretas.
“Por "situación
jurídica abstracta entendemos la manera de ser eventual o teórica de cada uno,
respecto de una ley determinada". Es el caso, ya explicado, del posible
heredero de alguien, según la ley o el testamento, cuando el posible causante
no ha fallecido. Como sólo existe una "manera de ser eventual o
teórica", la ley puede cambiar o el testamento ser modificado, sin que
desconozca derecho alguno. ¿Por qué? Por la sencilla razón de que no puede
hablarse de la vulneración de un derecho que aún no existe.
“Por el contrario,
la "situación jurídica concreta es la manera de ser, de una persona
determinada, derivada de un acto o de un hecho jurídico que ha hecho actuar, en
su provecho o en su contra, las reglas de una institución jurídica, y el cual
al mismo tiempo le ha conferido efectivamente las ventajas y las obligaciones
inherentes al funcionamiento de esa institución". Siguiendo con el ejemplo
de la herencia, se habla de situación jurídica concreta cuando por el
fallecimiento del causante, se ha producido la delación de la
asignación, es decir, el actual llamamiento de la ley a aceptarla o repudiarla.
En este caso ya existe el derecho, o sea el derecho adquirido, para emplear la
expresión redundante tradicional. Y la nueva ley, en principio, no puede
vulnerar ese derecho, no puede desconocer la situación jurídica concreta de esa
persona que ha devenido heredera, según la ley vigente al momento de la
apertura de la sucesión.” (M.P. doctor Jorge Arango Mejía)
En este mismo
sentido, también la Corte, en sentencia sentencia C-168 de 1995, del 20 de
abril de 1995, dijo:
“Nuestro Estatuto
Superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y
prohibe al legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por
fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al
legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado
el propio Constituyente para el cumplimiento de su función.
“. . .
“En conclusión: el
derecho adquirido se incorpora de modo definitivo al patrimonio de su titular y
queda a cubierto de cualquier acto oficial que pretenda desconocerlo, pues la
propia Constitución lo garantiza y protege; no ocurre lo mismo con la
expectativa que, en general, carece de relevancia jurídica y, en consecuencia,
puede ser modificada o extinguida por el legislador. Y es en esta última
categoría donde debe ubicarse la llamada 'condición más beneficiosa'.”( M.P.
doctor Carlos Gaviria Díaz)
Como se observa, la
jurisprudencia de la Corporación es clara al respecto: cuando se trata de
derechos adquiridos, ninguna autoridad puede desconocerlos, pues están
garantizados por la propia Constitución. Pero no ocurre lo mismo con las meras
expectativas, las cuales, en general, pueden ser modificadas o extinguidas por
el legislador.
Y, precisamente, las
pensiones de los aviadores civiles que ingresen después del 1o. de abril de
1994, son meras expectativas y no derechos adquiridos.
Por lo anterior, se
declarará exequible la norma demandada.
c)       Cargos
contra el artículo 28 del decreto 1295 de 1994.
Dice el artículo 28,
en el inciso demandado:
"Artículo
28.  Tabla de Clasificación de Actividades Económicas. Hasta tanto el
Gobierno Nacional la adopta, la clasificación de empresas se efectuará de
conformidad con la Tabla de Clasificación de Actividades Económicas vigente
para el Instituto de Seguros Sociales, contenida en el Acuerdo 048 de 1994, de
ese Instituto.”
El demandante funda
el cargo de inconstitucionalidad en el hecho de que en el decreto que
desarrolló el artículo aquí demandado, artículo 2o. del decreto reglamentario
1831 de 1994, se excluyó el transporte aéreo tanto de pasajeros como de
mercancías como actividad de riesgo máximo, y se ubicó en la calidad de alto
riesgo.
Al respecto, las
consideraciones que se hicieron en el literal a) de esta providencia, proceden
en el caso de la demanda del artículo 28 del decreto 1295. Pues lo que pretende
el demandante no es la declaración de inexequibilidad del inciso demandado,
sino que éste incluya como actividad de máximo riesgo el transporte de
pasajeros y mercancías.
En este caso, se
ratifica que no corresponde al juez constitucional adoptar esta clase de
decisiones, asunto que es de la órbita del legislador.
Además, en este
caso, el ataque de inconstitucionalidad ni siquiera se refiere realmente al
artículo 28 citado, sino al artículo 2o. del decreto 1831 de 1994, que lo
reglamentó. Y, como se dijo en el auto que rechazó la demanda contra el
artículo del decreto 1831, esta Corte carece de competencia para conocer de
demandas contra decretos reglamentarios, pues la Constitución asignó tal
conocimiento a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Estudiado
concretamente el artículo 28 demandado, se ve que no contraría las normas
señaladas por el demandante, (artículos 13, 25, 48 y 53 de la Constitución), ni
ningún otro precepto allí contenido.
Por consiguiente, se
declarará la exequibilidad del artículo 28 del decreto 1295 de 1994.
Finalmente, el
demandante hace referencia a la Convención sobre la Aviación Civil
Internacional, firmada el 7 de diciembre de 1944, y aprobada por la ley 12 de
1947.
Analizadas la
Convención, el preámbulo y su articulado, no se observa que se establezcan
normas relativas a las pensiones de los aviadores, ni a la manera como los
países que firmaron el tratado, deban clasificar su actividad.
Lo mismo sucede con
la ley 19 de 1992, “por medio de la cual se aprueba el Protocolo relativo a una
enmienda al Convenio sobre aviación civil internacional (art. 83bis), firmado
en Montreal el 6 octubre de 1980”, enmienda que tuvo revisión oficiosa de esta
Corte, según sentencia C-313 de 1993. Allí tampoco se establecen disposiciones
que se refieran a temas laborales de los aviadores.
Por consiguiente,
los artículos demandados tampoco violan el tratado internacional sobre Aviación
Civil Internacional citado.
III.    DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Decláranse EXEQUIBLES
los artículos 1o. del decreto 1281 de 1994; 8o. del decreto 1282 de 1994; y, 28
del decreto 1295 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General