C-745-12
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-745/12
(Septiembre 26
de 2012)
AMPLIACION DEL
PLAZO PARA REALIZAR REVISION TECNICO MECANICA DE AUTOMOVILES PARTICULARES
NUEVOS-Se
ajusta a la
Constitución Política
La ampliación del plazo para la primera revisión
técnico mecánica de los automotores nuevos de uso particular, se ajusta a la
Constitución: (i) no constituye esta medida una extralimitación de las facultades extraordinarias otorgadas
al Presidente de la República por el artículo 75 de la
Ley 1474 de 2011 ya que se ciñe al mandato de precisión que demandan las
competencias conferidas por el Legislador ordinario; (ii) no lleva a que el Estado renuncie a su deber de control y
vigilancia respecto de la calidad de los bienes ofrecidos a la comunidad, ni desconoce los valores y principios
constitucionales relacionados con el derecho a la vida y la integridad de los
ciudadanos, ni con la preservación del medio ambiente; (iii) no desconoce el postulado de la buena fe y de la confianza
legítima de los empresarios de los Centros de Diagnóstico.
SUPRESION DE
TRAMITES INNECESARIOS EXISTENTES EN LA ADMINISTRACION PUBLICA-Contenido
SUPRESION DE
TRAMITES EN MATERIA DE REVISION TECNICO MECANICA DE AUTOMOVILES PARTICULARES-Alcance
NORMAS SOBRE
MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y
EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE GESTION PUBLICA-Política antitrámites/LEY
HABILITANTE-Política antitrámites
REVISION TECNICO
MECANICA Y DE EMISIONES CONTAMINANTES PARA VEHICULOS AUTOMOTORES-Periodicidad
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA PARA EXPEDIR DECRETOS CON FUERZA DE LEY-Alcances y
límites/FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE-Condiciones
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Deben ser
materialmente precisas/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Garantía plena del
requisito de precisión/FACULTADES ESTRAORDINARIAS-Requisitos de
precisión
Las facultades extraordinarias deben ser, materialmente, precisas. Así,
además de la limitación temporal, el Presidente de la
República se ve constreñido a ejercer las facultades reducidas materialmente a
los asuntos para las cuales ha sido habilitado. La jurisprudencia ha señalado los siguientes
requisitos de precisión: “1)
indicar la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo;
2) señalar la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la
República al ejercer las facultades; y 3) enunciar los criterios que han de
orientar las decisiones del Ejecutivo respeto de las opciones de diseño de
política pública dentro del ámbito material general de la habilitación”. 1. Con respecto al señalamiento de la materia que delimita el ámbito sustantivo
de acción del Ejecutivo, la jurisprudencia ha reiterado que “el concepto
"precisión" se refiere no al grado de amplitud de la ley de
facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la
materia a la que se refiere”. En este sentido, la Corte ha considerado que una habilitación amplia
y general no es necesariamente contraria a la
Carta, siempre que no sea vaga e indeterminada, ya que la precisión de la ley
habilitante es “parámetro para el control de constitucionalidad sobre la ley de
facultades así como sobre los decretos legislativos de desarrollo”. Así,
se debe individualizar y determinar claramente el alcance de las facultades
otorgadas, excluyendo
interpretaciones que admitan la delegación legislativa sobre asuntos que no se
encuentren en el ámbito de la habilitación o que no guarden relación directa
con dichas materias. 2. La finalidad a la cual debe apuntar el
Presidente de la República al emplear las facultades extraordinarias, liga su
ejercicio a la voluntad del Congreso, de modo que exista coherencia “entre, los
motivos que llevaron al legislador a concederlas, y el contenido mismo de la
ley de facultades”. El
objetivo de la delegación es “habilitar al Ejecutivo para que en áreas técnicas
o complejas, donde tiene especial experticio, sea éste el que legisle siguiendo
los parámetros trazados por el Congreso”. La
doctrina constitucional ha establecido que al Congreso le corresponde establecer en forma clara, cierta, específica
y determinable el campo normativo sobre el cual debe actuar al Presidente de la
República y, de otro lado, el Ejecutivo debe ejercer la competencia
legislativa transitoria sin exceder los límites fijados en la ley habilitante. Para establecer en cada caso si se han
excedido dichos límites, la doctrina constitucional ha señalado la necesidad de
identificar el “verbo rector de la facultad” en el que se encuentra definido el
alcance de la misma. Precisado el objetivo central, se determina la finalidad
que debe orientar al legislador extraordinario para definir si se presentó la
extralimitación. 3. La enunciación de los criterios que han de orientar las decisiones del
Ejecutivo respeto de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito
material general de la habilitación, debe estar claramente definida en la ley
que confiere las facultades extraordinarias, ya de manera explícita o deducida
de la ley habilitante. Sin embargo, la jurisprudencia ha advertido que la exigencia de
precisión no puede llegar al punto de hacer que sea el propio Legislador quien
defina con detalle el contenido de las materias que debe regular el Ejecutivo
con las facultades extraordinarias porque ello limitaría en exceso las
competencias del Presidente y restaría sentido a la delegación legislativa.
Solo se declarará inconstitucional la disposición que excede las facultades
extraordinarias cuando se identifique con precisión el abuso de la competencia
extraordinaria. En este
sentido, la Corte ha considerado que: “el Congreso puede, en consecuencia,
conceder facultades para el diseño concreto de unas medidas legislativas pero
no puede delegar la definición del norte fundamental de una política pública
cuya adopción le ha sido confiada por el Constituyente. El Gobierno puede gozar
de la potestad de elegir los medios para desarrollar las finalidades de la
habilitación, mas no puede sustituir completamente al Congreso en la
delimitación de los aspectos básicos de una política pública que por voluntad
del Constituyente corresponde al legislador”.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA REGULAR ASPECTOS
PROCEDIMENTALES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Contenido y alcance
CENTROS DE DIAGNOSTICO AUTOMOTOR-Definición
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA SUPRIMIR O REFORMAR
REGULACIONES, PROCEDIMIENTOS Y TRAMITES INNECESARIOS-Alcance
LICENCIA AMBIENTAL-Jurisprudencia
constitucional
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE-Casos en
que se otorga licencia ambiental
REVISION TECNICO MECANICA-No es una licencia ambiental
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Prohibición
constitucional de expedir códigos
CODIGO-Concepto según la
jurisprudencia constitucional/CONCEPTO DE CODIGO-Elementos
La
jurisprudencia constitucional ha señalado que por ‘código’ debe entenderse “la
unidad sistemática en torno a una rama específica del derecho, de modo pleno,
integral y total”, o todo cuerpo normativo único, coherente y exhaustivo
revestido de fuerza obligatoria “que regula de forma metódica sistemática y
coordinada las instituciones constitutivas de una rama del derecho”. Tal y como
lo sintetiza la sentencia C-340 de 2006, “8.  Se
puede afirmar en consecuencia, que en el concepto de código, confluyen varios
elementos a saber: (i) la existencia de un cuerpo normativo único con fuerza obligatoria; (ii) que  se
refiera a una rama
específica del derecho; (iii) que involucre una pretensión de regulación
sistémica, de integralidad, y plenitud; y (iv) que exista la manifestación
expresa del legislador de erigir dicho cuerpo jurídico en código”.
CONCEPTO DE
CODIGO-Reglas
jurisprudenciales/CODIGOS, ESTATUTOS Y RECOPILACIONES-Diferencias
Las
reglas jurisprudenciales en la materia son las siguientes: (i) Existen
diferencias entre los códigos, estatutos y recopilaciones: todo Código es una
sistematización, pero no todo ordenamiento sistemático es un código. El código
busca sistematizar una rama específica del derecho de forma plena y coherente
en un cuerpo normativo, mientras la compilación, que puede ser efectuada por
cualquier persona o autoridad y no implica el ejercicio de una actividad
legislativa, recoge en un solo texto disposiciones jurídicas sobre un tema
específico sin variar su contenido ni naturaleza. De otro lado, el estatuto es
más amplio que el Código y ha sido definido como “el régimen jurídico que
gobierna determinada actividad o un ramo especializado, el cual puede estar
integrado por normas de distintas leyes, decretos u otros textos jurídicos, sin
que necesariamente deban estar comprendidas en un solo texto. Lo esencial es
que todas ellas, aunque sean de distinta jerarquía, guarden entre sí
homogeneidad, no en su pertenencia a un mismo Código, sino en su referencia o
relación con el área de que se trata”. Aunque la ley
habilitante confiera facultades para expedir un estatuto o recopilación, no
necesariamente será este el resultado si mediante un estudio se pueda concluir
que se trata de un código. Cuando sea problemático establecer si se
trata de un código, una compilación o un estatuto, la
Corte ha acudido como criterio complementario a la cláusula general de
competencia de la C.P. de acuerdo con la cual es el Legislador quien determina
las materias legales que se reserva, elevándolos, a la categoría de Código.
(ii) La prohibición de reforma, derogación, adición o modificación de Códigos
en el ejercicio de facultades extraordinarias, se extiende a leyes especiales
dictadas por fuera de los códigos si éstas son consideradas como partes
integrantes de los mismos; (iii) Cuando al expedir un estatuto o recopilación
se faculta al Ejecutivo para eliminar normas repetidas o redundantes, “se supera
el estadio de los estatutos o de las recopilaciones y se  ingresa al de los
códigos”
PROHIBICION DE
OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-Metodología del
control de constitucionalidad
PROHIBICION
DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-Alcance
PROHIBICION
DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-No toda
modificación de un código por un decreto ley es inconstitucional
CODIGO-Criterios
para establecer cuando un cuerpo normativo se configura como código
CODIGO NACIONAL DE
TRANSITO TERRESTRE-Naturaleza/CODIGO
NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE O LEY-No puede considerarse como
código así se denomine como tal/CODIGO NACIONAL DE TRANSITO-Legislador
ordinario no le asignó naturaleza de Código/CODIGO NACIONAL DE TRANSITO
TERRESTRE-No reúne las características propias de un código
CODIGO NACIONAL DE
TRANSITO TERRESTRE-Modificación en
ejercicio de facultades extraordinarias
DECRETO DE
SUPRESION DE TRAMITES EN MATERIA DE REVISION TECNICO MECANICA DE AUTOMOVILES
PARTICULARES-Regula
actividades propias de la función administrativa y de la administración/DECRETO
DE SUPRESION DE TRAMITES EN MATERIA DE REVISION TECNICO MECANICA DE AUTOMOVILES
PARTICULARES-No responde al concepto de licencia ambiental excluida del
mandato habilitante/DECRETO DE SUPRESION DE TRAMITES EN MATERIA DE REVISION
TECNICO MECANICA DE AUTOMOVILES PARTICULARES-Modifica y no elimina un
procedimiento/DECRETO DE SUPRESION DE TRAMITES EN MATERIA DE REVISION
TECNICO MECANICA DE AUTOMOVILES PARTICULARES-No representa una reforma
sustancial ni esencial del denominado Código Nacional de Transito Terrestre
DECRETO DE
SUPRESION DE TRAMITES EN MATERIA DE REVISION TECNICO MECANICA DE AUTOMOVILES
PARTICULARES-Modificación
del plazo
SEGURIDAD
PUBLICA VEHICULAR Y MEDIO AMBIENTE-Deber de garantía de la calidad y bienes y
servicios/DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Garantía mínima presunta
relativa a calidad y características de bienes y servicios/CONSUMIDOR Y
USUARIO-Derecho a resarcimiento
daños causados por defectos de productos o servicios
DERECHOS
DEL CONSUMIDOR-Amplio margen de
configuración legislativa
DECRETO DE
SUPRESION DE TRAMITES SOBRE AUMENTO DEL PLAZO PARA REVISION TECNICO MECANICA DE
AUTOMOVILES PARTICULARES-Constituye una medida proporcionada en el marco del
amplio margen de configuración legislativa/DECRETO DE SUPRESION DE TRAMITES
SOBRE AUMENTO DEL PLAZO PARA REVISION TECNICO MECANICA-No representa la
única medida de control de las adecuadas condiciones de vehículos particulares/DECRETO
DE SUPRESION DE TRAMITES SOBRE AUMENTO DEL PLAZO PARA REVISION TECNICO MECANICA
DE AUTOMOVILES PARTICULARES-No supone que la autoridad de transito no pueda
establecer sanciones en caso de no encontrarse en óptimas condiciones
PRINCIPIO DE LA
BUENA FE-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE
CONFIANZA LEGITIMA-Proyección
de la buena fe
La
Corte
considera que el principio de confianza legítima como proyección del principio
de buena fe, se afirma sobre tres supuestos: (i) la preservación del interés general;
(ii) un cambio cierto, razonable y evidente en la relación entre la
administración y los administrados; (iii) la necesidad de adoptar medidas de
carácter transitorio.
PRINCIPIO DE LA
BUENA FE-No es un derecho absoluto ya que admite ser ponderado con otros
principios/GARANTIA DE LA
CONFIANZA LEGITIMA-No se opone a que el Congreso modifique leyes
existentes ya que se desconocería el principio democrático y petrificaría el
ordenamiento jurídico/MEDIDA DE SUPRESION DE TRAMITES SOBRE AUMENTO DEL
PLAZO PARA REVISION TECNICO MECANICA-Se enmarca en una política general
fundamentada en los principios de eficiencia, equidad y economía de la
administración y orientada a atender las necesidades del ciudadano para
garantizar la efectividad de sus derechos
Referencia: expediente
D-8974
Actor: José
Gregorio Hernández Galindo
Demanda de inconstitucionalidad contra: el artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012 “Por
el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos
y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano José Gregorio Hernández Galindo, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad demanda la inconstitucionalidad
del artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012 “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”.
1.
Texto normativo demandado
DECRETO 0019 DE 2012
(Enero 10)
Por el cual se dictan
normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública.
EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas por el parágrafo 1º del artículo 75 de la
Ley 1474 de 2011
DECRETA:
Artículo 202. Primera revisión de los vehículos automotores. El artículo 52 de la Ley 769 de 2002, modificado por el
artículo 12 de la Ley 1383 de 2010, quedará así:
Artículo 52. Primera revisión de los vehículos automotores.
Los vehículos nuevos de servicio particular diferentes de motocicletas y
similares, se someterán a la primera revisión técnico-mecánica y de emisiones
contaminantes a partir del sexto (6°) año contado a partir de la fecha de su matrícula.
Los vehículos nuevos de servicio público, así como motocicletas y similares, se
someterán a la primera revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes
al cumplir dos (2) años contados a partir de su fecha de matrícula.
2.
Demanda: pretensión y cargos de inconstitucionalidad
La disposición
acusada desconoce el Preámbulo de la
Constitución y vulnera sus artículos 2, 3, 4, 5, 11, 12, 78, 79, 80, 83, 113,
114, 150 -numerales 1, 2, y 10-. La violación se apoya en varios argumentos
que pueden ser agrupados  en tres grandes cargos:
2.1. Exceso en el ejercicio y otorgamiento
de las facultades extraordinarias (CP, artículos 150, numerales 2 y 10)
2.1.1. Exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias.
El artículo demandado no concuerda con los objetivos
de la ley habilitante, orientados a promover una Administración más moderna y
eficiente, y en fomentar una cultura de legalidad en la sociedad. Las razones
en las que se apoya este argumento son las siguientes. En efecto:
(i) El artículo 75, parágrafo 1º, de la ley
habilitante, dispuso que las facultades presidenciales se orientarían a la expedición
de normas con fuerza de ley para “suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública” (subraya fuera del original), no para suprimir o reformar
requisitos de seguridad aplicados por entidades o personas particulares, o
existentes de manera externa a la
Administración, cuyas actuaciones se rigen según las normas del derecho
privado.
(ii) La Ley 1474 de 2011 autorizó reformar o
modificar trámites o procedimientos innecesarios. La revisión no puede ser
catalogada como un trámite, y menos puede definirse como innecesario, ya que, por
el contrario, se trata de “un procedimiento de verificación técnica ordenado
a la garantía de la idoneidad y el adecuado estado del vehículo para garantizar
que pueda circular sin representar un riesgo para la vida y la integridad de
las personas, o para el equilibrio ambiental”. Además el Presidente no reformó,
ni suprimió esta actuación como lo ordena la
Ley habilitante y como lo proclama el título del Decreto Ley 019 de 2012; simplemente
prolongó la periodicidad de su realización, de cada dos a cada seis años.
(iii) La extralimitación de las facultades presidenciales
se pone de presente, al considerar el artículo 75, parágrafo 2º, de la
Ley 1474 de 2011 que dispone que “las facultades extraordinarias atribuidas
en el presente artículo no serán aplicables respecto de trámites relacionados
con licencias ambientales”.
2.1.2. De otro lado, la norma acusada modifica el
artículo 12 de la Ley 1383 de 2010 Código Nacional de Tránsito, sin que la
Ley habilitante lo autorizara, y en contradicción con lo dispuesto por el
artículo 150 numeral 10 de la Carta que prohíbe expresamente conferir
facultades extraordinarias para expedir códigos.
2.2. Desconocimiento de las obligaciones
del Estado de proteger la vida y la integridad de las personas, y de garantizar
la calidad de los productos y servicios para preservar el medio ambiente (CP, Preámbulo
y arts 2, 5, 11, 12, 78, 80, 95 y 333)
El artículo acusado viola las normas constitucionales
que obligan al Estado a proteger la vida y la integridad de las personas (Preámbulo,
art. 2, 5, 11, y 12 C.P.) y a garantizar la calidad de los productos y
servicios para preservar el medio ambiente (art. 78 y 80
C.P.). Ampliar el plazo de las revisiones técnico mecánicas con la intención
de ahorrar a los usuarios un trámite inoficioso,  lleva a descuidar el estado
de los vehículos, ocasionando daños y fallas en las condiciones técnico
mecánicas de los mismos, poniendo en riesgo la vida de las personas y deteriorando
el medio ambiente: “es un hecho notorio que no necesita demostración aquel
según el cual la emisión de gases de los vehículos y el combustible utilizado
en condiciones defectuosas e inseguras constituye uno de los principales
factores de perturbación ambiental en Colombia y en el mundo”. De este
modo, para prevenir accidentes ocasionados por la condición defectuosa de los
vehículos, se requiere establecer términos razonables para la revisión técnico-mecánica.
2.2.3. Tercer cargo. Violación del
principio de buena fe (CP, art 83)
El demandante advierte que la norma acusada, desconoce
el principio de buena fe de los empresarios que instalaron centros de
diagnóstico y revisión técnico mecánica confiando en la estabilidad de las
normas que regulaban esta materia, y quienes ahora deben soportar la carga
económica que implica la ampliación de los términos que señalaba la legislación
precedente.
3.
Intervenciones ciudadanas
3.1.
En relación con exceso en las facultades extraordinarias (CP, art
150 2 y 10)
3.1.1. Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República: exequibilidad
3.1.1.1.
La prestación de los servicios propios de las funciones administrativas, no es
exclusiva de las entidades públicas. En el marco del sistema de administración
pública descentralizado por colaboración que consagra el artículo 210 de la
Constitución, “es posible, factible y en muchos casos preferible, que las
diligencias y trámites adelantados por los particulares se diligencien a través
de otras personas de derecho privado”. Este tipo de revisión es una función
administrativa prestada por particulares que certifican las condiciones
técnico-mecánicas del vehículo, en el marco del interés público, a la seguridad
vial y a la protección del medio ambiente, y que no responde a ningún interés
particular aunque el trámite se efectúe ante particulares.
3.1.1.2.
La Ley  1474 de 2011 sí autorizó al gobierno para reformar o suprimir trámites
innecesarios sin especificar cuáles debían eliminarse, dado que la finalidad de
las facultades extraordinarias consistía precisamente en determinar cuáles eran
los procedimientos que debían suprimirse, “de allí que no pueda exigírsele a
la ley habilitante desarrollar de antemano las facultades extraordinarias e
indicarle al Ejecutivo cuáles trámites debieron ser eliminados”. Y más
adelante señala que sobre este tema “la
Corte Constitucional-justamente con ponencia de quien ahora demanda la norma-
estableció que el otorgamiento de facultades extraordinarias concede al
Ejecutivo la potestad de determinar, en estos casos, cuáles trámites de la
administración resultan innecesarios o excesivos, pues el Gobierno es la
instancia que posee la información adecuada para decidir si un trámite se
ajusta a las necesidades públicas o debe ser suprimido o reformado en virtud de
su inoperancia”.
3.1.1.3.
La jurisprudencia constitucional en otras ocasiones ha interpretado el artículo
150.10 de la C.P., de modo que si bien los decretos extraordinarios no puede
implicar una reforma sistemática y comprensiva de un Código, “no prohíbe
“tocar” normas puntuales de ciertos códigos, bajo la condición de que dicha
afectación no implique una reforma integral del estatuto o de su fisionomía
fundamental”.  En el caso concreto, la norma demandada solo modifica el
plazo de un trámite específico, y no constituye una regulación “comprensiva,
general, sistemática o integral del Código de Tránsito”, ni modifica su
esencia o estructura.
3.1.1.4.
La revisión técnico-mecánica sí es una regulación, procedimiento o trámite,
consistente llevar el vehículo al Centro de Diagnóstico, realizar el proceso de
revisión, pasar por un proceso de certificación, y recibir la aprobación que lo
habilita para circular, y que puede ser exigida por las autoridades de
tránsito.
3.1.1.5.
El concepto de licencia ambiental del demandante es demasiado amplio: se
desprende de la idea antitécnica de que, como los vehículos producen
contaminación, el certificado técnico-mecánico es una especie de licencia
ambiental. No cualquier actividad humana que genera contaminación requiere licencia,
reservándose ésta para las actividades de especial impacto ambiental en los
términos del artículo 49 de la Ley 99 de 1993 y del parágrafo 1º del artículo 9
del Decreto 1278 de 2002, normas que no incluyen la adquisición de vehículos
nuevos como una “actividad” sujeta al otorgamiento de una licencia
ambiental. Otra cosa es que la emisión de gases de los vehículos automotores, aunque
no requiere de licencia ambiental, es un asunto sujeto a la regulación
ambiental pertinente.
3.1.2. Ministerio de
Minas y de Energía: inhibición o exequibilidad
La
Corte
deberá declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, o que en su
defecto, declare la exequibilidad del artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012.
La revisión técnico-mecánica tiene como fin controlar el buen funcionamiento de
los vehículos que circulan por el territorio nacional, pero la revisión como
tal implica también un “reconocimiento, una exigencia y cumplimiento de los
particulares ante las autoridades administrativas, autoridades que también
deben establecer una sanción en caso de incumplimiento de dicha revisión”;
esta reforma sobre el plazo para la revisión, está orientada entonces a
minimizar y racionalizar los trámites administrativos, lo cual se encuentra
enmarcado en las facultades otorgadas al Presidente de la
República por la Ley 1474 de 2001.
3.1.3. Ministerio de
Transporte: exequibilidad
La
medida es razonable en cuanto se apoya en la necesidad de reducir los índices
de accidentalidad, y también proporcional teniendo en cuenta los bienes
jurídicos en juego. El Gobierno Nacional no se excedió en el ejercicio de las
facultades extraordinarias ya que la única prohibición consistía en regular
asuntos relativos a licencias ambientales, y porque las facultades concedidas
al Presidente cobijaban la supresión o reforma de regulaciones, procedimientos
y trámites innecesarios “en la
Administración Pública”. Además, evidenciar que los vehículos nuevos no
tienen un nivel de desgaste tal que en los primeros años ponga en riesgo la
seguridad o el ambiente.
3.1.4. Ministerio de
Defensa Nacional: exequibilidad
3.1.4.1.
Se trata de una regulación o procedimiento que podía ser modificado de acuerdo
con la ley habilitante, para hacer menos gravosa la exigencia respecto de los
propietarios de los vehículos automotores particulares nuevos; y también con el
fin de facilitar la actuación de las personas ante las autoridades públicas
promoviendo un sistema más eficaz y eficiente, y fortaleciendo los principios
de buena fe, confianza legítima, transparencia y moralidad, sin desproteger la
vida de los ciudadanos, la integridad personal y el medio ambiente.
3.1.4.2.
La jurisprudencia de la Corte ha establecido que en este tipo de habilitaciones,
el Ejecutivo goza de un “razonable margen de apreciación”. En este caso,
la ley habilitante no señala cuáles son los procedimientos que deben suprimirse,
su finalidad es la de fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y
sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión
pública; en ese marco la norma impugnada se ajusta a los parámetros señalados
en la ley habilitante.
3.1.5. Departamento Nacional de Planeación:
exequibilidad
3.1.5.1.
La revisión no está relacionada con licencias ambientales, teniendo en cuenta
la definición contenida en el artículo 50 de la
Ley 99 de 1993, en el que no están comprendidas las revisiones técnico
mecánicas.
3.1.5.2.
Para la Corte Constitucional, ni la Ley 769 de 2002, ni sus reformas, responden
al carácter de Código. El demandante no tuvo en cuenta que el nombre que se le
ha dado a este conjunto de normas, no tiene esa naturaleza y no le son
aplicables las restricciones a las que éste alude, ya que el denominado Código
de Tránsito, de acuerdo con la jurisprudencia, “no regula una rama
específica del derecho ni goza de principios específicos, elementos esenciales
que caracterizan un Código y que justifican, además, la restricción para que el
Congreso de la República se desprenda de su facultad”.
3.1.6. Departamento
Administrativo de la
Función Pública: exequibilidad
3.1.6.1.
El Gobierno se encontraba autorizado para racionalizar el trámite de la
revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes, porque se trata de una
actividad legalmente regulada de naturaleza administrativa.
3.1.6.2.
Se trata de una medida proporcionada, ya que los vehículos nuevos tienen altos
estándares de calidad que garantizan óptimas condiciones técnico mecánicas y
con mínimo impacto ambiental durante los primeros años de uso; sin contar que
dichas condiciones se encuentran garantizadas por las revisiones periódicas
gratuitas que ofrecen los concesionarios durante el término equivalente a la
exclusión de revisión previsto en el artículo acusado, por lo cual es inútil e
inoficioso, exigir una nueva revisión de los automotores durante dicho lapso.
3.1.6.3.
La prohibición establecida en el artículo 150.10 de la
C.P. no es absoluta, tratándose de modificaciones que no alteren la
estructura y esencia de la materia regulada tal, y como lo ha indicado la
jurisprudencia constitucional en la sentencia C-1155 de 2008.
3.1.6.4.
De acuerdo con el artículo 49 de la Ley 99 de 1993, la exigencia de licencia
ambiental se entiende enmarcada en la actividad “que pueda producir
deterioro grave de los recursos naturales renovables o al medio ambiente o
introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje”, lo cual no
corresponde con la revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes de
vehículos automotores, que según el interviniente, es de bajo impacto ambiental.
3.1.7. Federación de
Organizaciones Ambientales – FEAMBIENTAL: inexequibilidad
3.1.7.1.
La extralimitación del jefe de Estado se manifiesta en el hecho de (i) haber
legislado sobre materias reservadas al Congreso y (ii) haber modificado un
trámite que no era innecesario, como el de la revisión técnico mecánica, sin
tener en cuenta el principio de precaución y el impacto ambiental negativo de
esta medida, así como la seguridad, el riesgo para la vida y la salud de las
personas.
3.1.7.2.
La revisión técnico mecánica, involucra un asunto de relevancia constitucional
relacionado con la protección y el derecho a gozar de un ambiente sano. La
frecuencia en la revisión de los vehículos usados y la oportunidad para la
primera revisión de los vehículos nuevos consagrada en el artículo 52 de la
Ley 769 de 2002, Código Nacional de Tránsito, fue adoptada por el Legislador
considerando las tasas de accidentalidad y contaminación del país[1].
Estas normas, así como otras Resoluciones nacionales y distritales[2]
que han regulado la revisión de gases, han sido según el interviniente,
modificadas por el artículo 202 del Decreto Ley 0019 de 2012, “sin soporte
jurídico y técnico, generando grave riesgo a la salud pública y afectación al
medio ambiente, las cuales constituyen plena prueba de extralimitación de las
facultades concedidas al señor Presidente de la
República”.
3.1.8. Academia
Colombiana de Jurisprudencia: inexequibilidad
El
cargo que se refiere a la imposibilidad de modificar a través del Decreto Ley
el Código de Tránsito, tiene vocación de prosperar ya que el Ejecutivo no
podría reformarlo con las potestades extraordinarias conferidas por el
Legislativo, de acuerdo con la jurisprudencia sentada por la sentencia C-562 de
1996.
3.2. En relación con el desconocimiento de
las obligaciones del Estado de proteger la vida y la integridad de las
personas, y de garantizar la calidad de los productos y servicios para
preservar el medio ambiente
3.2.1. Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República: exequibilidad
La
revisión técnico-mecánica prevista en los periodos de la norma, no vulnera la
seguridad pública ni el derecho al medio ambiente. Esto es así, porque la
obligación de hacer la revisión técnico mecánica no exime al propietario del
vehículo de mantener el automotor en perfectas condiciones mecánicas y
técnicas, ni incide en la posibilidad de que las autoridades pertinentes le
exijan esta obligación independientemente del certificado, tal y como lo
establecen varias normas de nuestro ordenamiento[3]. Asimismo, la ampliación
del plazo de la revisión no excluye la revisión periódica que ofrecen los
concesionarios durante los primeros años a los vehículos nuevos.
3.2.2. Intervención del Ministerio de
Minas y Energía: exequibilidad
3.2.2.1.
La norma demandada no deroga la normatividad referente a la potestad de las
autoridades de control, para verificar en cualquier momento las condiciones
ambientales y técnico-mecánicas de los vehículos. De otro lado, los carros
nuevos cuentan con una garantía de cinco años que cubre, durante ese periodo,
la realización de las revisiones. El demandante hizo una lectura aislada de la
norma acusada, debiendo ser analizada en armonía con el artículo 201 del DL 019
de 2012, que modifica el artículo 51 de la
Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 11 de la
Ley 1383 de 2010.
3.2.2.2.
En relación a la obligación del Estado de garantizar la calidad de los
productos y servicios y preservar un ambiente sano, la demanda es inepta porque
los cargos formulados no recaen directamente sobre el contenido de la
disposición acusada sino los posibles efectos e implicaciones de la misma.
3.2.3. Intervención del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
La
periodicidad de las revisiones técnico-mecánicas y de emisiones, asegura las
condiciones óptimas de seguridad y de emisiones contaminantes de toda la flota
vehicular en el territorio nacional. Así, el análisis del artículo acusado
deberá tener en cuenta los criterios y estudios técnicos[4] que
justifican la conveniencia en materia ambiental, de la ampliación del plazo
para la revisión técnico-mecánica, ya que no se hizo un estudio previo para la
adopción de tal medida.
3.2.4.
Intervención del Departamento Nacional de Planeación: exequibilidad
3.2.4.1.
La norma no elimina el trámite de las revisiones periódicas a los vehículos
automotores. El actor parte del supuesto no demostrado del daño que se genera
durante los cuatro años adicionales que establece la norma; sin embargo, el ciudadano
no puede ser obligado a realizar revisiones excesivas para que se mitiguen los
riesgos, sin que se diferencie entre vehículos nuevos y usados. Además, la
nueva regulación no supone que la autoridad de tránsito no pueda establecer que
la condición del vehículo es inadecuada, ya que “el certificado a través del
cual se demuestra una condición no inhibe a la autoridad de tomar un correctivo
como tampoco la disuade el hecho de que el vehículo tenga menos de seis años en
su matrícula”.
3.2.4.2.
De acuerdo con el informe sobre accidentalidad de la
CCB en asocio con la Universidad de los Andes, se establece que la falta de
revisión técnico mecánica no se ubica entre las principales causas de
accidentes. De  todo lo anterior se colige que las razones para establecer un
término mayor para la realización de la primera revisión, hacían parte del
margen de racionalidad y apreciación de los que se encontraba investido el
Presidente de a República.
3.2.5. Intervención de la
Federación de Organizaciones Ambientales – FEAMBIENTAL: inexequibilidad
3.2.5.1.
Es inadecuado el cambio introducido en la norma demandada, con respecto a la
legislación anterior por las siguientes razones: (i) ningún vehículo mantiene
durante seis años las mismas condiciones mecánicas y de seguridad; (ii) la
norma demandada desconoce el periodo de garantía de fábrica para los vehículos,
que varía entre dos y cinco años o 100.000
km, siempre y cuando que los mismos sean sometidos a los programas de
mantenimiento previstos por el fabricante; (iii) la revisión técnico-mecánica
es el único instrumento a través del cual se verifica si el vehículo cumple las
condiciones técnico mecánicas y de seguridad; (iv) el plazo de dos años
contemplado en la legislación era ya de por si laxo para la revisión, ya que se
seguían presentando altos niveles de accidentalidad y contaminación, además
debe tenerse en cuenta que por ejemplo, en otros países, la revisión es
requisito para matricular los vehículos nuevos.
3.2.5.2.
De otro lado, las normas vigentes y en especial el artículo 1º de la
Resolución DAMA 556 de 2003, establecen que la vigencia de los certificados de
emisión de gases es de un año; por consiguiente lo anterior contraviene el
artículo 52 de la Ley 762 de 2002.
3.2.5.3.
La jurisprudencia de la Corte ha avalado las medidas de seguridad impuestas por
la ley, al exigir el uso del cinturón de seguridad como medida coactiva de
protección legitima, compatible con el principio de autonomía individual. En el
mundo hay una tendencia cada vez mayor con respecto a las emisiones de gases de
los vehículos, cuestión que constituye un objetivo social sustentado también en
la
Constitución Política de 1991; y Colombia ha adquirido la obligación de
preservar el medio ambiente en múltiples tratados internacionales.
3.3. En relación con la violación del
principio de buena fe
3.3.1.
Intervención
de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República: exequibilidad
3.3.1.1.
La confianza legítima no puede limitar o paralizar la actividad legislativa
perpetuando el régimen jurídico. No se constata que en este caso, existieran
razones objetivas para suponer la permanencia de la regulación que se analiza;
lo único que parece suceder es que “este beneficio social general e
impersonal se opone a los intereses económicos de unos particulares que en
teoría han invertido una sumas de dinero en el acoplamiento de los Centros de
Diagnóstico Automotor, que seguramente verán reducidos sus ingresos por razón
del aplazamiento de las revisiones”.
3.3.1.2.
El legislador perseguía un fin legítimo al ampliar el plazo de la revisión de
dos a seis años, sin que los empresarios de los Centros pudieran exigirle la
permanencia de la regulación preexistente. El principio de confianza legítima
opera frente a “derechos de inminente adquisición” -como los
pensionales- “pero no ha extendido su aplicación para garantizar los
rendimientos financieros de un negocio”. En conclusión, lo intereses económicos
particulares no pueden sobreponerse al interés general.
3.3.2. Intervención del Ministerio de
Minas y Energía: exequibilidad
Con
respecto a este cargo, se advierte la existencia de razones de interés general
que motivaron la decisión de modificar el periodo de la revisión técnico mecánica.
3.3.3.
Intervención del Ministerio de Transporte: exequibilidad
El
deber impuesto por el legislador extraordinario con relación a la revisión
técnico-mecánica, no es una medida que lesione la buena fe porque “no partió
de la mala fe de los propietarios o de los tenedores de los mencionados
automotores, sin que ideó este mecanismo para ejercer un mejor control sobre el
buen funcionamiento de los vehículos”, y garantiza la seguridad y el deber
de protección del internes general “implícito en la regulación del derecho a
la libre circulación”.
3.3.4.
Intervención del Ministerio de Defensa: exequibilidad
No
hay vulneración de los principios de buena fe y confianza legítima porque “la
exigencia de rectitud que se presume en todas las actuaciones entre las
autoridades públicas y los particulares, como guía de interpretación y soporte
esencial del ordenamiento jurídico, en este caso, de la disposición normativa
que regula el cumplimiento de un deber legal en un plazo determinado, resulta
congruente con el comportamiento honesto que se deben los sujetos
intervinientes en la misma”. De otro lado, el deber impuesto en la norma
acusada no es una medida que lesione la buena fe, porque el Legislador no
partió de la mala fe de los propietarios de los vehículos, sino que tomó una
medida proporcionada, racional y objetiva sobre el mantenimiento de los
automotores nuevos, que en los primeros años cuentan con garantías de fábrica,
sin perjuicio de la garantía de seguridad de las personas y de la preservación
del medio ambiente. El principio de confianza legítima no puede petrificar el
sistema jurídico, y debe ponderarse con el interés general y el principio
democrático.
3.3.5.
Intervención del Departamento Nacional de Planeación: exequibilidad
El
cargo relativo al desconocimiento del principio de buena fe y de confianza
legítima, es infundado puesto que el legislador tiene la facultad permanente de
adecuar las normas y lo mismo ocurre con el legislador extraordinario. En este
sentido, la periodicidad de la revisión técnico mecánica no es un derecho en
cabeza de los Centros de Diagnóstico. Además no son dichos Centros quienes
determinan las exigencias a los ciudadanos, ni es su interés el que debe
primar, sobretodo si la actividad de revisión se mantiene y no se afecta el
núcleo esencial de la libertad de empresa.
3.3.6.
Departamento Administrativo de la
Función Pública: exequibilidad
3.3.6.1.
El Estado colombiano no tiene el deber de garantizar a los centros de diagnóstico
y revisión técnico mecánica, la existencia de una revisión anual, para no
desconocer a los propietarios el principio de confianza legítima e intangibilidad
del régimen anterior. Este cargo prioriza el interés particular sobre el
general, desconociendo los artículos 1º y 58 de la
Carta, sin contar que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional en esta
materia, y en el marco de nuestro Estado democrático y de Derecho, la garantía
de la confianza legítima no se contrapone al hecho de que el legislador
modifique leyes preexistentes.
3.3.6.2.
La reforma de este trámite se basó en la identificación que los propios
ciudadanos realizaron a través de la urna de cristal, “quienes lo erigieron
como uno de los más sensibles y permeables al fenómeno de la corrupción y,
además, advirtieron que no estaba cumpliendo con su objetivo de disminución de
accidentes de tránsito y niveles de contaminación ambiental”.
3.3.7.
Academia Colombiana de Jurisprudencia: exequibilidad
3.3.7.1.
No hay violación del artículo 333 superior, al considerar que la norma acusada
no infringe evidentemente la libertad económica, “pues es una evaluación de
proporcionalidad entre la norma acusada y la libertad eventual de los sujetos
que ejercen la actividad, lucrarse con la actividad consistente en realizar a
título oneroso la revisión técnico-mecánica se infrinjan ni el núcleo  esencial
del precepto 333 de la Constitución, ni sus limitaciones en función de las
consideraciones elevadas a rango superior por el constituyente derivado”.
Por consiguiente, en este caso, el Ejecutivo es quien “mejor ubicado” se
encuentra, para valorar los aspectos técnicos y sobre el término de las
revisiones, que el mismo Legislativo.
3.3.7.2.
Se ha asegurado mediante la norma, la intangibilidad de los artículos 58 y 95,
ya que la propiedad es una función social que implica obligaciones y que tiene
una función  ecológica.
3.3.7.3.
No parece razonable el argumento de la demanda sobre el desconocimiento del
principio de confianza legítima, pues ello “llevaría a la intangibilidad de
la regulación normativa por parte de las autoridades y a una limitación, no
consagrada constitucionalmente, respecto del ejercicio del poder soberano para
legislar naturalmente dentro de del marco de la
Constitución, y renovar la legislación”. Tampoco se considera vulnerado el
principio de buena fe, que podría prosperar en una relación contractual, pero
que “no es de recibo en el marco de regulaciones generales diferentes “pues
no puede el estado garantizar, salvo el caso de expropiaciones, o de afectación
de una industria o actividad lícita que pueda sustituirse por un monopolio
estatal”.
4. Concepto del
Procurador General de la Nación: exequibilidad
4.1.
El demandante parte del supuesto de que los vehículos automotores nuevos pueden
tener fallas, sin tener en cuenta que los actuales vehículos cuentan con
amplias garantías de los fabricantes y que existen otro tipo de revisiones
técnico mecánicas no previstas en la ley, que realizan los talleres
concesionarios o autorizados, para mantener las condiciones del vehículo. Actualmente,
el proceso de producción de vehículos automotores a nivel mundial y nacional,
exige altos estándares de calidad que garantizan la seguridad y un bajo impacto
ambiental. Por lo anterior, insistir en que pese a las garantías que ofrecen
actualmente los vehículos nuevos, estos deban someterse a la revisión técnico
mecánica cada dos años, no corresponde a la realidad del mercado automotor.
4.2.
La diferencia entre el plazo para la revisión de vehículos nuevos particulares
y nuevos de servicio público, también es razonable porque éstos últimos tienen
un uso mucho más intensivo dado que son utilizados permanentemente a lo largo
del día.
4.3.
En conclusión “exigir la revisión técnico mecánica a un vehículo nuevo
parece carecer de sentido, pues tanto el fabricante como el Estado garantizan
su buen funcionamiento”. Lo anterior teniendo en cuenta además, que no
existe ninguna evidencia científica y técnica documentada que respalde lo
contrario.
II.
CONSIDERACIONES
1. Competencia
La
presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada contra una disposición
vigente contenida en el Decreto Ley 019 de 2012. La
Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ella, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la
Constitución Política.
2.
Problema
jurídico constitucional
La Corte Constitucional, en guarda de la supremacía de la
Constitución,  resolverá lo siguiente:
2.1. Si, al modificar el plazo para la primera
revisión técnico-mecánica de los automotores nuevos de uso particular, de dos a
seis años, el Gobierno
Nacional se excedió en el uso de las facultades extraordinarias otorgadas por
el artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, dado que: (i) la habilitación
legislativa apunta a regulaciones “existentes en la Administración Pública”,
no de particulares como los centros de diagnóstico, sujetas al derecho privado;
(ii) la
ley habilitante solo autorizó suprimir, reformar o modificar trámites
innecesarios ante la
Administración Pública, siendo tal revisión necesaria para la seguridad
pública en el transporte vehicular y la preservación del medio ambiente; (iii) la
Ley 1474 de 2011 no facultó al Gobierno para modificar trámites referidos a
licencias ambientales; (iv) la ley habilitante no autorizó -ni podía autorizar-
la expedición de normas referidas a un código, como el Código de Nacional de
Tránsito Terrestre, reformado mediante el uso de facultades extraordinarias por
la disposición demandada.
2.2. Si al extender de dos a seis años el plazo para la primera revisión
técnico-mecánica de los automotores nuevos de uso particular, el Gobierno Nacional desconoció la obligaciones del Estado de protección de
la vida e integridad de las personas, y de garantizar la calidad de los
productos y servicios para preservar el medio ambiente (CP, Preámbulo y arts 2,
5, 11, 12, 78, 80, 95 y 333).
2.3. Si la disposición demandada contraría el principio
de buena fe de los empresarios dueños de los Centros de Diagnóstico Automotor
que realizan la revisión técnico-mecánica a los vehículos automotores, y que se
han visto afectados por la menor frecuencia de éstas, en virtud de la disposición
acusada.
3. Cuestión previa: disposición demandada y marco normativo
3.1. La ley habilitante (L 1474/11)
La Ley 1474
de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos
de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad
del control de la gestión pública”, otorgó facultades legislativas extraordinarias
al Presidente de la República, en los siguientes términos:
ARTÍCULO
75. POLÍTICA ANTITRÁMITES. Para la creación de un nuevo trámite
que afecte a los ciudadanos en las entidades del orden nacional, estas deberán
elaborar un documento donde se justifique la creación del respectivo trámite.
Dicho documento deberá ser remitido al Departamento Administrativo de la
Función Pública que en un lapso de treinta (30) días deberá conceptuar sobre
la necesidad del mismo. En caso de que dicho concepto sea negativo la entidad
se abstendrá de ponerlo en funcionamiento.
PARÁGRAFO
1o. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de
la Constitución Política, revístese al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias para que en el término de
seis meses, contados a partir de la fecha de la publicación de la presente ley,
expida normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. (subraya fuera del
original)
PARÁGRAFO
2o. Las facultades extraordinarias atribuidas en el presente artículo no
serán aplicables respecto de trámites relacionados con licencias ambientales.
3.2. El Decreto con fuerza de ley (DL 19/12)
3.2.1. Habilitado como legislador extraordinario, el Gobierno
Nacional expidió el Decreto Ley 019 de 2012. Su objetivo fue declarado
en los siguientes términos:
ARTICULO 1. OBJETIVO GENERAL. Los trámites, los procedimientos y las regulaciones
administrativas tienen por finalidad proteger y garantizar la efectividad de
los derechos de las personas naturales y jurídicas ante las autoridades y
facilitar las relaciones de los particulares con estas como usuarias o
destinatarias de sus servicios de conformidad con los principios y reglas
previstos en la
Constitución Política y en la ley.
En tal virtud, el presente decreto tiene por objeto
suprimir o reformar los trámites, procedimientos y regulaciones innecesarios
existentes en la
Administración Pública, con el fin de facilitar la actividad de las
personas naturales y jurídicas ante las autoridades, contribuir a la eficiencia
y eficacia de éstas y desarrollar los principios constitucionales que la rigen.
3.2.2. En las consideraciones del Decreto
Ley se resaltan los principios eficiencia, equidad y economía, que deben ser
cumplidos por las instituciones de la
Administración, atendiendo las necesidades del ciudadano para garantizar la
efectividad de sus derechos y bajo los postulados de la buena fe y los mandatos
de honestidad, lealtad y sinceridad que deben regir las actuaciones de los
particulares y de las autoridades públicas.
3.3. Disposición demandada (artículo 202 del DL 019/12) y otras normas
precedentes
3.2.1. La disposición acusada, hace parte del
Título II sobre régimen especial, y del Capítulo XV, relativo a “Trámites,
procedimientos y regulaciones del sector administrativo de transporte”. Allí,
los artículos 201, 202 y 203 se
refieren a la revisión técnico mecánica de los vehículos. En el artículo 201 se
define en qué consiste la revisión periódica de los vehículos automotores, para
establecer, como regla general, que todos deben someterse anualmente a este
procedimiento. En el artículo 202 se fija la excepción a la regla, prescribiendo
que los vehículos nuevos de uso particular, diferentes de motocicletas y
similares, deberán realizar la primera revisión técnico mecánica al sexto año
de la fecha de su matrícula. A su vez, la primera revisión de los vehículos
nuevos de servicio público se efectuará a partir del segundo año.
3.2.2.
La norma que resultó modificada fue el artículo 52 de la
Ley 769 de 2002[5]
- modificado a su vez por el artículo 12 de la
Ley 1383 de 2010[6]-,
que regulaba la periodicidad de las revisiones estableciendo el término de dos
años, durante los primeros seis (6) años contados a
partir de la fecha de su matrícula, para la primera revisión
técnico mecánica y de emisiones contaminantes de los vehículos nuevos, sin
diferenciar entre los de uso particular y de servicio público.
3.2.3.
El artículo 203 se refiere a los Centros de Diagnóstico, como los lugares donde
debe realizarse la revisión técnico mecánica, siempre que cuenten con las condiciones
establecidas en los reglamentos que emita el Ministerio de Transporte y el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, entidad que habilita a dichos
centros para su funcionamiento. Así, la primera revisión técnico
mecánica para los vehículos nuevos de uso particular regulada en el artículo
202 del Decreto, se ha realizar en los Centros de Diagnóstico Automotor
habilitados por el Ministerio de Transporte, de acuerdo con las
especificaciones que indiquen el mencionado Ministerio junto con el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
4. Cargo 1º: exceso en el uso
de las facultades extraordinarias del Presidente de la
República (vulneración del artículo 150.10 de la
Constitución)
4.1.
El concepto de la inconstitucionalidad en la demanda
La
inconstitucionalidad pretendida, en razón a la extralimitación del Gobierno
Nacional en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el
Legislador, responde a varias consideraciones, a saber:
4.1.1. La demanda precisa que la actividad de revisión
vehicular a cargo de los centros de diagnóstico no se inscribe en la esfera de
la actuación de la Administración, razón por la cual la regulación
extraordinaria excede el ámbito competencial del Legislador habilitante.
4.1.2.  Agrega que la habilitación legislativa fijó como
objeto de las medidas ejecutivas con fuerza de ley los procedimientos,
regulaciones o trámites innecesarios, y no aquellos requeridos para el
cumplimiento de fines constitucionales relacionados con la seguridad pública y
el medio ambiente.
4.1.3.
Se insiste en la demanda que la Ley 1474 de 2011 no facultó al Gobierno para
modificar trámites referidos a licencias ambientales, partiendo de la base de
que la revisión técnico-mecánica es una ellas.
4.1.4.
También se resalta la inhabilidad del Gobierno Nacional para expedir
legislación en materia de códigos, destacando que la norma modificada -artículo 52 de la Ley 769 de 2002, reformado por el artículo
12 de la Ley 1383 de 2010-, integra el Código de Nacional de Tránsito Terrestre.
4.2.
Alcances y límites de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente
de la República para expedir decretos con fuerza de Ley
4.2.1.
En reiterada jurisprudencia la Corte ha considerado que, al encontrarse la
función legislativa en cabeza del Congreso[7], la posibilidad de que el
Ejecutivo asuma esa competencia a través de decretos es excepcional y de
interpretación restrictiva[8],
pues constituye una alteración en el reparto ordinario de facultades
normativas.
4.2.2.
En prevención de posibles abusos en el ejercicio de las facultades
extraordinarias concedidas al Presidente de la República[9], el Constituyente
condicionó su otorgamiento, así: (i) solicitud expresa del Gobierno Nacional,  sin que proceda
por iniciativa congresional; (ii)
temporalidad de la habilitación por un término máximo de seis meses[10];
(iii) mayoría absoluta en el Congreso para su concesión[11];
(iv) competencia permanente del Congreso para modificar en todo momento y por
iniciativa propia, los decretos dictados por el gobierno en ejercicio de las
facultades extraordinarias; (v) “necesidad”
o “conveniencia pública”
como fundamento de la solicitud; (vi) precisión
en la delimitación de las facultades conferidas[12] y, en
consecuencia, “interpretación
restrictiva” de su
alcance, “circunscritas de modo exclusivo al tenor literal de la norma
habilitante”[13]; (vii) limitación material de su
ejercicio, vedado a la expedición de códigos,
decretar impuestos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el
numeral 20 del artículo 150 -numeral 19- de la
C.P.
4.2.3.
La demanda contra el artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012, no presenta
ningún reproche frente a los requisitos relativos a la iniciativa gubernamental
de las facultades, la temporalidad de las mismas, la mayoría absoluta que
requiere su aprobación, y la necesidad o conveniencia de su concesión. En efecto, el proyecto de ley fue
presentado por el Gobierno[14]
el 7 de septiembre de 2010, aprobado
de acuerdo con las mayorías establecidas para este tipo de ley -consta en la
Gaceta del Congreso 78 de 2011-, publicado en la Gaceta
del Congreso número
607 de 2010, y sancionada como ley el 12 de
julio de 2012 -Diario Oficial 48.128 de la misma fecha-. A su vez, el Decreto
019 de 2012 se publicó el 10 de enero de 2012 en el Diario Oficial No. 48.308, en los términos previstos para
este fin. Del mismo modo, el Ejecutivo justificó la solicitud de facultades legislativas en
la necesidad  actual de contar con instrumentos renovados en la lucha contra la
corrupción y de implementar acciones en tal sentido[15].
4.2.4.
Las facultades extraordinarias deben ser, materialmente, precisas. Así,
además de la limitación temporal, el Presidente de la República se ve constreñido a ejercer las
facultades reducidas materialmente a los asuntos para las cuales ha sido
habilitado[16].
La jurisprudencia ha señalado los
siguientes requisitos de precisión: “1) indicar la materia que delimita el ámbito
sustantivo de acción del Ejecutivo; 2) señalar la finalidad a la cual debe
apuntar el Presidente de la República al ejercer las facultades; y 3) enunciar
los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo respeto de las
opciones de diseño de política pública dentro del ámbito material general de la
habilitación”[17].
4.2.4.1.
Con respecto al señalamiento de la materia que delimita el ámbito
sustantivo de acción del Ejecutivo, la jurisprudencia ha reiterado que “el
concepto "precisión" se refiere no al grado de amplitud de la ley de
facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la
materia a la que se refiere”[18]. En este
sentido, la Corte ha considerado que
una habilitación amplia y general no es necesariamente contraria a la Carta[19],
siempre que no sea vaga e indeterminada, ya que la precisión de la ley
habilitante es “parámetro para el control de constitucionalidad sobre la ley
de facultades así como sobre los decretos legislativos de desarrollo”[20].
Así, se debe individualizar y determinar claramente el alcance de las
facultades otorgadas, excluyendo interpretaciones que admitan la
delegación legislativa sobre asuntos que no se encuentren en el ámbito de la
habilitación o que no guarden relación directa con dichas materias.
4.2.4.2. La finalidad a la cual debe apuntar el
Presidente de la República al emplear las facultades extraordinarias, liga su
ejercicio a la voluntad del Congreso, de modo que exista coherencia “entre, los motivos que llevaron al
legislador a concederlas, y el contenido mismo de la ley de facultades”[21].
El objetivo de la delegación
es “habilitar al Ejecutivo para que en áreas técnicas o complejas, donde
tiene especial experticio, sea éste el que legisle siguiendo los parámetros
trazados por el Congreso”[22]. La doctrina constitucional ha establecido que al Congreso le
corresponde establecer en forma
clara, cierta, específica y determinable el campo normativo sobre el cual debe
actuar al Presidente de la República y, de otro lado, el Ejecutivo debe ejercer
la competencia legislativa transitoria sin exceder los límites fijados en la
ley habilitante[23].
Para establecer en cada caso
si se han excedido dichos límites, la doctrina constitucional ha señalado la
necesidad de identificar el “verbo rector de la facultad” en el que se
encuentra definido el alcance de la misma. Precisado el objetivo central, se
determina la finalidad que debe orientar al legislador extraordinario[24]
para definir si se presentó la extralimitación.
4.2.4.3. La enunciación de los criterios que han de
orientar las decisiones del Ejecutivo respeto de las opciones de diseño de
política pública dentro del ámbito material general de la habilitación, debe
estar claramente definida en la ley que confiere las facultades extraordinarias,
ya de manera explícita o deducida de la ley habilitante[25].
Sin embargo, la jurisprudencia
ha advertido que la exigencia de precisión no puede llegar al punto de hacer
que sea el propio Legislador quien defina con detalle el contenido de las
materias que debe regular el Ejecutivo con las facultades extraordinarias
porque ello limitaría en exceso las competencias del Presidente y restaría sentido
a la delegación legislativa. Solo se declarará inconstitucional la disposición
que excede las facultades extraordinarias cuando se identifique con precisión
el abuso de la competencia extraordinaria. En este sentido, la
Corte ha considerado que: “el Congreso puede, en consecuencia, conceder
facultades para el diseño concreto de unas medidas legislativas pero no puede
delegar la definición del norte fundamental de una política pública cuya
adopción le ha sido confiada por el Constituyente. El Gobierno puede gozar de
la potestad de elegir los medios para desarrollar las finalidades de la
habilitación, mas no puede sustituir completamente al Congreso en la
delimitación de los aspectos básicos de una política pública que por voluntad
del Constituyente corresponde al legislador” [26].
4.2.5.
De acuerdo con lo anterior, solo serán inconstitucionales los Decretos Ley
expedidos por el Presidente de la
República en dos eventos: 1) Cuando versan sobre materias no autorizadas ni
incorporadas en la ley habilitante porque lo anterior supondría desconocerla e
invadir el ámbito de competencia del legislador[27]; 2) En
los casos en los que la ley de facultades no define en forma clara
y específica la materia, objetivos y presupuestos de la delegación[28].
4.3. Análisis del cargo
4.3.1. La facultad de regular aspectos procedimentales
de la “Administración Pública”
4.3.1.1. El demandante aduce que no le estaba al
Gobierno Nacional permitido suprimir o reformar requisitos de seguridad
aplicados por entidades o personas particulares, o existentes de manera externa
a la Administración, cuyas actuaciones se rigen por las normas del derecho
privado.
4.3.1.2. El ordenamiento
constitucional prevé variados tipos de descentralización de funciones y
competencias, entre los que se cuenta la descentralización por colaboración,
modalidad de ejercicio privado de funciones públicas, en la que particulares
que cuentan con determinado experticio particular coadyuvan con el Estado en la
realización de sus cometidos, tal como se expresa en la
Ley Fundamental en su artículo 210 -parágrafo 2º-: “los particulares pueden
cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley”. En
tal sentido, el artículo 44 de la Ley 1474 de 2011 -modificatorio del artículo
53 de la Ley 734 de 2002-, incluye en el ejercicio de función pública al particular
que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realiza
funciones administrativas o cumple actividades propias de los órganos del
Estado. Lo anterior, no significa que las
funciones administrativas que realizan los particulares dejen de ser tales o
pasen necesariamente a regirse por el derecho privado.
4.3.1.3.
Los Centros de Diagnóstico Automotor son definidos en el artículo 2º de la
Ley 769 de 2002, como aquellos entes estatales o
privados destinados al examen técnico mecánico de vehículos automotores y a la
revisión del control ecológico conforme a las normas ambientales. El artículo
53 de la misma Ley, establece que la revisión técnico mecánica se realizará en
centros “que posean las condiciones que
determinen los reglamentos emitidos por el Ministerio de Transporte y el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo de sus competencias. El
Ministerio de Transporte habilitará dichos centros, según la reglamentación que
para tal efecto expida”. Así, los centros de
diagnóstico, ya sean estatales o particulares, son habilitados y regulados por
el Ministerio de Transporte. Según la misma disposición, los resultados de las
revisiones deberán consignarse en un documento uniforme que establece el
Ministerio y que podrá ser solicitado por la autoridad de tránsito, de modo que
el conductor que no porte dicho documento, incurrirá en las sanciones
correspondientes.
4.3.1.4.
Es
claro entonces que la revisión técnico mecánica, así sea prestada por
particulares, está íntimamente asociada a una función administrativa propia del
tipo de descentralización por colaboración, regulada por el Ministerio de
Transporte, fundada en el interés público dirigido a la preservación del medio
ambiente y la seguridad de los ciudadanos en las vías. Desde el punto de vista
normativo, este tipo de procedimiento administrativo o delegación de
operaciones realizadas por particulares, es susceptible de ser modificado por
el Ejecutivo en el ejercicio de las facultades extraordinarias, cuya finalidad también
se extiende a las actuaciones de los particulares que cumplan funciones
administrativas o que lleven a cabo operaciones vinculadas con el  control, prevención y
sanción de actos de corrupción.
4.3.1.5. Finalmente, el nuevo Código de Procedimientos
Administrativos y de lo Contencioso Administrativo, entiende por Autoridades,
para los efectos de la Legislación “todos los organismos y entidades que
conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y
niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los
particulares, cuando cumplan funciones administrativas”[29].
(subraya fuera del texto original)
4.3.2. La facultad de “suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios”.
4.3.2.1. El demandante considera que la
Ley 1474 de 2011 autorizó reformar o modificar trámites o procedimientos innecesarios,
entre los cuales no se encuentra la revisión técnico mecánica, la cual ni puede
ser catalogada como un trámite, ni puede caracterizarse como innecesaria, ya
que las adecuadas condiciones de un vehículo garantizan “la vida, la
integridad de las personas, y el equilibrio ambiental”; agrega que el
Presidente no reformó, ni suprimió esta actuación como lo ordena la
Ley habilitante y como lo proclama el título del Decreto Ley 019 de 2012, sino
que simplemente proyectó el plazo para la primera revisión de los automotores
nuevos particulares.
4.3.2.2. El artículo 75 de la
Ley 1474 de 2011 señala el alcance de las facultades extraordinarias y define
el verbo rector de las mismas. En dicha disposición referida a la política
antitrámites, se establece en el parágrafo 1º la autorización para que el
Presidente de la República “expida normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”. Dicha habilitación
se encuentra enmarcada en una política estatal más amplia, referida a la
creación de mecanismos de prevención y sanción de la corrupción y de
efectividad del control de la gestión pública. Asimismo, correspondía al
Gobierno definir cuáles eran dichas regulaciones, trámites y procedimientos que
resultaban innecesarios y superfluos, ya que tal competencia fue  justamente la
materia de las facultades excepcionales, con el encargo de  definir la
necesidad o no de los mismos[30]. Significa que contaba el Presidente con un amplio y razonable margen
de apreciación para definir, con base en su experiencia técnica, cuáles eran
dichos trámites innecesarios, y establecer los requisitos en caso de que las
entidades del orden nacional requirieran imponer nuevos procedimientos o
regulaciones que afectaran a los ciudadanos. Tal y como lo ha señalado en casos
similares la jurisprudencia, “por estar el Ejecutivo más directamente compenetrado
con la función administrativa, tiene a su disposición mejores elementos de
juicio para juzgar la necesidad o no necesidad de una determinado trámite o
exigencia pública”[31].
4.3.2.3. En ese contexto, el Ejecutivo consideró que
no eran necesario imponer a los automotores particulares nuevos, la primera
revisión técnico mecánica a los dos años, sino en los seis años siguientes a su
matricula, teniendo en cuenta los altos estándares de calidad y la tecnología
de los nuevos automotores, su bajo impacto ambiental, y las revisiones que los
concesionarios ofrecen durante los primeros años, entre otros factores. Así, no
refleja el artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012 una extralimitación en el
ejercicio de las facultades conferidas por el Legislador ordinario al
Ejecutivo. Ahora bien, la
consideración de ser o no una reforma adecuada, tiene su escenario natural en
el Congreso de la República, quien mantiene su competencia para modificar o
derogar las disposiciones expedidas por el Presidente[32].
4.3.2.4.
Frente al argumento del demandante de que la revisión técnico mecánica no puede
catalogarse como trámite o procedimiento, la
Corte coincide con algunas de las intervenciones en el sentido de que se trata
de una apreciación personal que no ha sido suficientemente sustentada. De
acuerdo con el Diccionario de la
Real Academia Española, trámite es “cada uno de los estados y diligencias que
hay que recorrer en un negocio hasta su conclusión”. El proceso de revisión constituye un verdadero trámite o
procedimiento en el sentido anteriormente enunciado, ya que supone superar una
serie de pasos tales como que el conductor o dueño del vehículo acuda a los
Centros de Diagnóstico, someta el automotor a una evaluación técnica según la
regulación del Ministerio de Tránsito, que los resultados se consignen en el
formato uniforme que dicha entidad del Gobierno ha previsto para este fin, y que
se entregue al ciudadano un certificado. Así, no es posible afirmar que la
revisión técnico mecánica no sea un trámite o procedimiento y que al reformar
algunos de sus requisitos, el Ejecutivo haya incurrido en una extralimitación
en el ejercicio de sus facultades extraordinarias.
4.3.2.5.
Teniendo claro que la revisión técnico mecánica constituye un trámite o procedimiento
y que el Ejecutivo estaba autorizado para definir cuáles trámites y
procedimientos eran innecesarios, cabe agregar que, contrariamente a lo
expuesto por el demandante, el Presidente de la
República sí consideró dicha revisión como necesaria, ya que no la suprimió sino
modificó el plazo para la primera revisión técnico-mecánica de los automotores particulares
nuevos. En este sentido, también carece de fundamento el argumento del
demandante que considera que no hubo modificación sino simple proyección de un
término, ya que cambiar la primera revisión de dos a seis años, constituye una
verdadera reforma de dicho trámite,  legítima y autorizada por el Legislador
ordinario.
4.3.2.6. Por las
anteriores consideraciones, el cargo no está llamado a prosperar en relación
con este argumento.
4.3.3. La revisión técnico mecánica y las licencias
ambientales
4.3.3.1. El demandante considera que el abuso de la
delegación legislativa se manifiesta también en el desconocimiento del
parágrafo 2º, del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 que dispone que “las
facultades extraordinarias atribuidas en el presente artículo no serán
aplicables respecto de trámites relacionados con licencias ambientales”. La
jurisprudencia[33]
ha reconocido que la preservación de un medio ambiente sano, como deber Estatal
y derecho o interés colectivo de los ciudadanos, se desprende de lo que dispone
la Constitución en sus artículos 2, 8, 49, 67, 79, 80, 88, 95.8, entre
otros.  En el marco de este deber general de salvaguarda del medio ambiente, el
Estado está facultado para exigir licencias ambientales.
4.3.3.2. La ley 99 de 1993, subrogada por el Decreto
Ley 3543 de 2011,  define la licencia ambiental en su artículo 50 como “la autorización que otorga la
autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad,
sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que
la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección,
compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad
autorizada”.
A su vez, el artículo 52 de la misma Ley, establece los casos en los cuales el
Ministerio del Medio ambiente otorgará la licencia ambiental:
“ARTÍCULO
52. COMPETENCIA DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE.  El
Ministerio del Medio Ambiente otorgará de manera privativa la
Licencia Ambiental en los siguientes casos:
1.
Ejecución de obras y actividades de exploración, explotación, transporte,
conducción y depósito de hidrocarburos y construcción de refinerías.
2.
Ejecución de proyectos de gran minería.
3.
Construcción de presas, represas o embalses con capacidad superior a doscientos
millones de metros cúbicos, y construcción de centrales generadoras de energía
eléctrica que excedan de 100.000 Kw de capacidad instalada así como el tendido
de las líneas de transmisión del sistema nacional de interconexión eléctrica y
proyectos de exploración y uso de fuentes de energía alternativa virtualmente
contaminantes.
4.
Construcción o ampliación de puertos marítimos de gran calado.
5.
Construcción de aeropuertos internacionales.
6.
Ejecución de obras públicas de las redes vial, fluvial y ferroviaria
nacionales.
7.
Construcción de distritos de riego para más de 20.000
hectáreas.
8.
Producción e importación de pesticidas, y de aquellas sustancias, materiales o
productos sujetos a controles por virtud de tratados, convenios y protocolos
internacionales.
9.
Proyectos que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales.
10.
Proyectos que adelanten las Corporaciones Autónomas Regionales a que hace referencia
el numeral 19 del artículo 31 de la presente
Ley.
11.
Transvase de una cuenca a otra de corrientes de agua que excedan de 2 mt3/segundo
durante los períodos de mínimo caudal.
12.
Introducción al país de parentales para la reproducción de especies foráneas de
fauna y flora silvestre que puedan afectar la estabilidad de los ecosistemas o
de la vida salvaje.
13.
Generación de energía nuclear”.
De lo anterior no se desprende que la conducción de
vehículos automotores constituya una actividad sujeta a la expedición de una
licencia ambiental, ni tampoco que la revisión técnico mecánica corresponda a
una licencia de esta naturaleza[34].
4.3.3.3.
En suma, la Corte concluye que la revisión técnico mecánica no es una licencia
ambiental, y no se configura el supuesto del parágrafo 2º, del
artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 de acuerdo con el cual las facultades
extraordinarias no podrán aplicarse a trámites de licencias ambientales.
4.3.4. La posibilidad de modificar o reformar Códigos
a través de Decretos Ley
4.3.4.1.
La Constitución dispone en el artículo 150 numeral 2º, que corresponde al
Congreso de la República hacer las leyes y “expedir códigos en todas las
ramas de la legislación y reformar sus disposiciones”. A su vez, el numeral
10º del mismo artículo, prohíbe que el Presidente de la
República en ejercicio de las facultades extraordinarias, expida códigos.
Estas normas de reserva legislativa pretenden, conceptualmente, preservar el
principio democrático y de separación de poderes; e históricamente, poner fin
al ejercicio crónico e inmoderado de las facultades legislativas por el Ejecutivo,
práctica común bajo el imperio de la
Constitución anterior y hoy restringida en virtud de la
Ley Fundamental de 1991[35].
4.3.4.2.
Así, en la sentencia C-1155 de 2008, se recogió la siguiente regla
jurisprudencial en esta materia,
“(…) La
Corte Constitucional se ha ocupado de la determinación del alcance de la
prohibición, de otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la
República o de hacer uso de ellas, para la expedición de Códigos, prescrita en
el inciso tercero del numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución. La interpretación de la mencionada prohibición se ha
desarrollado en la jurisprudencia de esta Corporación, a partir de una
interpretación sistemática del citado numeral 10 del artículo 150 superior
junto con su numeral 2[36],
según la cual (i) resulta contrario al orden constitucional no sólo expedir
códigos mediante decretos-leyes, sino modificarlos por medio de ellos de manera
sustancial, en los temas que pretenden regular. Como consecuencia de esta
interpretación, se ha sostenido también, entonces, (ii) que las modificaciones
a disposiciones normativas contenidas en códigos, hechas por otras
disposiciones contenidas en decretos expedidos en virtud de facultades
extraordinarias, son en principio constitucionales, salvo que dichas
modificaciones versen sobre la estructura y la esencia de  un código. Esto
por cuanto, precisamente, la prohibición en cuestión se extiende sólo a
aquellas modificaciones que alteren la estructura y la esencia de la materia
regulada por el código. (…)
4.3.4.2.1.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que por ‘código’ debe entenderse “la
unidad sistemática en torno a una rama específica del derecho, de modo pleno,
integral y total”[37],
o todo cuerpo normativo único, coherente y exhaustivo[38] revestido
de fuerza obligatoria “que regula de forma metódica sistemática y coordinada
las instituciones constitutivas de una rama del derecho”[39].
Tal y como lo sintetiza la sentencia C-340 de 2006,
“8.
Se puede afirmar en consecuencia, que en el concepto de código, confluyen
varios elementos a saber: (i) la existencia de un cuerpo normativo único con fuerza obligatoria; (ii) que
se refiera a una rama
específica del derecho; (iii) que involucre una pretensión de regulación
sistémica, de integralidad, y plenitud; y (iv) que exista la
manifestación expresa del legislador de erigir dicho cuerpo jurídico en código[40]”.
4.3.4.2.2.
Las reglas jurisprudenciales en la materia son las siguientes:
(i)
Existen diferencias entre los códigos, estatutos y recopilaciones: todo Código
es una sistematización, pero no todo ordenamiento sistemático es un código. El
código busca sistematizar una rama específica del derecho de forma plena y
coherente en un cuerpo normativo, mientras la compilación, que puede ser
efectuada por cualquier persona o autoridad y no implica el ejercicio de una
actividad legislativa, recoge en un solo texto disposiciones jurídicas sobre un
tema específico sin variar su contenido ni naturaleza[41]. De otro
lado, el estatuto es más amplio que el Código y ha sido definido como “el
régimen jurídico que gobierna determinada actividad o un ramo especializado, el
cual puede estar integrado por normas de distintas leyes, decretos u otros
textos jurídicos, sin que necesariamente deban estar comprendidas en un solo
texto. Lo esencial es que todas ellas, aunque sean de distinta jerarquía,
guarden entre sí homogeneidad, no en su pertenencia a un mismo Código, sino en
su referencia o relación con el área de que se trata”[42].
Aunque
la ley habilitante confiera facultades para expedir un estatuto o recopilación,
no necesariamente será este el resultado si mediante un estudio se pueda
concluir que se trata de un código[43].
Cuando
sea problemático establecer si se trata de un código, una compilación o un
estatuto, la Corte ha acudido como criterio complementario a la cláusula
general de competencia de la C.P. de acuerdo con la cual es el Legislador quien
determina las materias legales que se reserva, elevándolos, a la categoría de
Código[44].
(ii)
La prohibición de reforma, derogación, adición o modificación de Códigos en el
ejercicio de facultades extraordinarias[45], se extiende a leyes
especiales dictadas por fuera de los códigos si éstas son consideradas como
partes integrantes de los mismos[46];
(iii)
Cuando al expedir un estatuto o recopilación se faculta al Ejecutivo para
eliminar normas repetidas o redundantes, “se supera el
estadio de los estatutos o de las recopilaciones y se  ingresa al de los
códigos”[47];
4.3.4.2.3.
También ha considerado la jurisprudencia que, en ocasiones, un conjunto de
normas que tengan el título de Código, no necesariamente cuenta con esas
características. De este modo, la sentencia C-577 de 2006, reiterada entre
otras por la sentencia C-1155 de 2008, introdujo la siguiente metodología de
control constitucional de este tipo de disposiciones expedidas en ejercicio de
las facultades extraordinarias,
“(…) Metodología
del Control de Constitucionalidad. Lo anterior quiere decir que el juez
constitucional, ante la reforma o modificación de una disposición contenida en
una ley que tiene por título “código”, por parte de otra contenida en un
decreto extraordinario dictado por el Ejecutivo, (i) debe revisar el contenido
de la ley modificada y determinar si efectivamente se trata de un código, pues
el título de ésta, si bien es un elemento necesario, no es suficiente para
establecer su naturaleza y características de tales. Y, (ii) una vez
establecido la condición de código de la ley modificada, se procede a
establecer cuál es la materia principal; que en estas leyes es, por una parte,
la relativa a los fines, valores, principios y bienes jurídicos que sirven de
criterio teleológico de interpretación para todo el área del derecho que se
regule, y de otra, las normas que tengan como contenido criterios o pautas de
interpretación propias de sistema o subsistema jurídico que regule. En caso de
que estas materias principales contenidas en la ley que contiene el código sean
modificadas se verificará la infracción de la limitante contenida en el inciso
tercero del artículo 150.10 de la
Constitución en los términos expuestos por la jurisprudencia de esta
Corporación. (…) “
Es
de anotar que, tal y como lo ha señalado la
Corte en diferentes ocasiones[48],
la prohibición contenida en el artículo 150 numeral 10 de la
CP, no se extiende a todas las disposiciones que puedan hacer parte de
determinado Código. En efecto, se ha sostenido que no toda modificación de un
Código por el Ejecutivo -en ejercicio de competencias extraordinarias- contradice
la Constitución, si se trata de disposiciones que suponen una reforma parcial
que no afecta la estructura general del Código, “ni establece la regulación
sistemática e integral de una materia y, por lo tanto, no vulnera el principio
democrático que el Constituyente quiso proteger con la prohibición de que trata
el tercer inciso del numeral décimo del artículo 150 de la
Carta”[49].
En otras palabras, solo podrían declararse inconstitucionales las reformas
que generen modificaciones esenciales del Código, que comprometan su estructura
normativa, las que “no están cobijadas por la prohibición las reformas por
la vía de las facultades extraordinarias que no afectan la estructura general
de un código ni establecen la regulación sistemática e integral de una materia”[50].
De esta regla se desprende otra recogida en la sentencia C-577 de 2006,
según la cual los temas que no son propios de la regulación y sistematización
de un código pero que estén comprendidos en disposiciones del mismo, pueden ser
modificadas en ejercicio de las facultades extraordinarias.
4.3.4.3. Teniendo en cuenta lo anterior, debe establecerse
si el Código Nacional de Tránsito Terrestre, contenido en la
Ley 769 de 2002, puede ser considerado como Código; y de ser así, si la
reforma incluida por el artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012, constituye
una modificación estructural y esencial del mismo.
4.3.4.3.1. En otras ocasiones, la
Corte ha analizado la naturaleza del Código Nacional de Tránsito Terrestre,
concluyendo que en principio este cuerpo normativo no cumple con los requisitos
definidos por la jurisprudencia para ser considerado como tal[51]:
dicha Ley se caracteriza por tener cierta unidad temática pero sin regular un
área específica del derecho de manera sistemática, plena y coherente; y, de
otro lado, el título de Código no le confiere tal identidad[52].
Lo anterior se desprende del
mismo artículo 1º de la Ley 769 de 2002, que incluye en el ámbito de aplicación
“la
circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas,
ciclistas, agentes de tránsito, y vehículos por las vías públicas o privadas
que están abiertas al público, o en las vías privadas, que internamente
circulen vehículos; así como la actuación y procedimientos de las autoridades
de tránsito”. La
sentencia C-577 de 2006, expone de la siguiente manera los argumentos
anteriormente enunciados:
“(…) cabe señalar
entonces, que de la aplicación estricta de los criterios desarrollados por la
Corte para identificar si un cuerpo normativo configura o no un “código”, se
deriva que la Ley 769 de 2002 denominada Código Nacional de Tránsito Terrestre,
no cumple prima facie con dichos criterios: (i) La ley 769 en mención, no regula
una específica área del derecho, no coincide con una división o subdivisión de
éste, sus disposiciones no requieren de interpretación especial, no tiene
valores o bienes jurídicos diferentes del derecho administrativo o comercial,
ni reglas de interpretación diferentes a otras ramas del derecho. Esta ley
regula un tema, como se hace en toda ley, y trata varios aspectos que hacen
parte de una misma unidad temática, pero esto no es un elemento diferenciador
que permita hablar de “código”. De otro lado, (ii) que la ley 769 de 2002 tenga
la denominación “código”, es decir, que tenga ese título, no es suficiente para
que su cuerpo normativo sea tomado como tal. La denominación no es el
fundamento exclusivo de un “código”, y tal como se ha explicado, que la
existencia de un “código” dependa de su título - se insiste - equivaldría a que
el Congreso dispone del contenido del inciso 3 del art. 150 de la
Constitución, lo cual resulta inaceptable”.
4.3.4.3.2. El Código Nacional de Tránsito Terrestre
fue inicialmente adoptado por el Presidente de la
República mediante el Decreto 1344 de 1970, expedido en ejercicio de las
facultades extraordinarias concedidas por el Congreso a través de la
Ley 8ª de 1969, en la que se autorizaba al Ejecutivo para reglamentar lo
relativo a la Policía Vial y de Circulación y a expedir el reglamento unificado
de tránsito. Posteriormente, el Legislador ordinario expidió las leyes 33 de
1986 y 53 de 1989 en las que incorporó algunas modificaciones y se refirió a
dicha reglamentación como “Código Nacional de Tránsito Terrestre”[53].
En la presentación del Proyecto de Ley 001 de 2000 Cámara y 90 de 2000 Senado, que
se convertiría en la Ley 769 de 2002, se tuvo presente que dicho Código databa
de 1970 y se reconoció la necesidad de actualizarlo para asegurar una
movilización segura con instrumentos eficaces para reducir la accidentalidad
vial. De esta manera, el actual Código cuenta con cuatro títulos: el
primero sobre disposiciones generales contiene los principios, y capítulos
referidos a las autoridades y los registros de información; el segundo título
sobre el régimen nacional de tránsito, contiene regulaciones relativas a los
centros de enseñanza automovilística, la licencia de conducción, los vehículos,
la licencia de tránsito, los seguros y responsabilidad, las placas, el registro
nacional automotor y la revisión técnica mecánica; el tercer título se refiere
a las normas de comportamiento y contiene capítulos sobre reglas generales y
educación en el tránsito, los peatones, la conducción de vehículos, el transporte
público, los ciclistas y motociclistas, tránsito de otros vehículos y animales,
tránsito de personas en actividades colectivas, trabajos eventuales en vía
pública, protección ambiental, clasificación y uso de las vías, límites de
velocidad, señales de tránsito y procedimientos de control de tránsito; finalmente,
el título cuarto regula lo referido a sanciones, competencia, actuación en caso
de imposición de comparendo al conductor para el transporte público, los
recursos, el procedimiento en caso de daños a cosas, la actuación en caso de
infracciones penales, la actuación en caso de embriaguez, sanciones especiales,
ejecución de la sanción, caducidad y aplicaciones de otros códigos.
4.3.4.3.3. De este recuento se desprenden las
siguientes conclusiones:
(i) El denominado Código Nacional de Tránsito
Terrestre se expidió en ejercicio de facultades extraordinarias en 1970 para
reglamentar temas de policía vial y circulación, con posteriores modificaciones
en el tiempo; tal y como lo reconoció la jurisprudencia constitucional, a pesar
de su título, el legislador ordinario no le confirió una verdadera vocación de
sistematización plena, integral y coherente de un área del derecho, por
consiguiente no le asignó la naturaleza de Código;
(ii) La Ley 769 de 2002 tampoco ha sido reconocida
como Código en el sentido anteriormente señalado por el legislador ordinario,
quien además ha afirmado que el Código data de 1970, es decir, es el mismo
expedido por el Presidente para “reglamentar” asuntos viales, siendo la
pretensión de la nueva Ley simplemente la de actualizarlo;
(iii) Incluso aceptando que el Legislador a través de
las leyes que sucedieron al Decreto 1344 de 1970, quisiera elevar a la
categoría de Código las disposiciones contenidas en el mismo, la
Corte no considera que el Código Nacional de Tránsito Terrestre reúna las
características indicadas por esta Corporación en su jurisprudencia. En efecto los
Códigos tienen una finalidad garantista y han sido considerados como
instrumentos para asegurar ciertos derechos ciudadanos, razón por la cual el
término ha sido constitucionalizado[54],
sin embargo, el Código de Tránsito Terrestre no sistematiza una materia
constitucional. Más bien se trata de un conjunto de disposiciones que regulan
diferentes asuntos relativos al tránsito en vías privadas y públicas, temas que
de ninguna manera constituyen una rama o área específica del derecho. Siendo
así, el Código de Tránsito Terrestre podía ser legítimamente modificado en
ejercicio de funciones extraordinarias en la medida en que la jurisprudencia no
lo ha considerado como Código por lo que no opera la restricción del numeral
10º del artículo 150 de la CP.
4.3.4.4. Aún si la
Ley 769 de 2002 se considerara un Código, tampoco podría aceptarse que la
disposición acusada modifica su estructura esencial. En el caso concreto, la
finalidad del Código de Tránsito, es como se mencionó arriba, regular la
circulación de quienes transiten las vías públicas o privadas, y el
procedimiento de las autoridades de tránsito. En este sentido, la modificación
incorporada por el artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012, se relaciona con
una materia accesoria como lo es la revisión técnica mecánica, trámite que por
lo demás no es eliminado y con relación al cual solo se ha introducido una
modificación en el término de la primera revisión exclusivamente aplicable a
los automotores nuevos particulares. Para señalar de manera más clara lo
anterior, resulta ilustrativo el siguiente cuadro:
Norma acusada
Norma modificada de la
Ley 769 de 2002
Alcance de norma acusada frente a la
Ley 769 de 2002
ARTÍCULO 202. PRIMERA REVISIÓN DE LOS VEHÍCULOS
AUTOMOTORES. El artículo 52 de la
Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 12 de la
Ley 1383 de 2010, quedará así:
"Artículo 52. Primera revisión de
los vehículos automotores. Los vehículos nuevos de servicio particular
diferentes de motocicletas y similares, se someterán a la primera revisión
técnico-mecánica y de emisiones contaminantes a partir del sexto (6o) año
contado a partir de la fecha de su matrícula. Los vehículos nuevos de
servicio público, así como motocicletas y similares, se someterán a la
primera revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes al cumplir dos
(2) años contados a partir de su fecha de matrícula. (Subrayado fuera del
texto)
ARTÍCULO 52. PERIODICIDAD Y COBERTURA DE LA
REVISIÓN DE GASES. La revisión de gases de
vehículos automotores de servicio público se realizará anualmente y los de
servicio diferente a éste, cada dos años. Los vehículos nuevos se
someterán a la primera revisión de gases al cumplir dos (2) años contados a
partir de su año de matrícula.
La revisión a los vehículos deberá
realizarse en centros de diagnóstico automotor oficiales debidamente autorizado.
(Subrayado fuera del texto)
1) La revisión técnico mecánica se sigue realizando tanto a los
vehículos automotores nuevos, como a los demás, ya sean de uso público o
particular.
2) Los automotores de uso público se siguen sometiendo a la
primera revisión a los dos años.
3) Los automotores nuevos particulares diferentes a motocicletas
y similares, realizarán su primera revisión a los seis años de haber sido
matriculados.
La regulación de esta materia no afecta entonces la
estructura del Código de Tránsito porque es una reforma parcial, de un elemento
que no es de la esencia de la Ley, y porque mediante la modificación del plazo
en la primera revisión de los vehículos nuevos particulares, tampoco se está
estableciendo una regulación sistemática e integral del asunto sometido a
consideración.
4.3.5. Conclusión del
cargo
El análisis
efectuado por la Corte permite establecer que, desde el punto de vista
material, las facultades extraordinarias ejercidas por el Presidente de la
República no desbordaron la delegación prevista  por el artículo 75 de la
Ley 1474 de 2011, ciñéndose al mandato de precisión que demandan las
competencias conferidas por el Legislador ordinario. En suma, la norma
demandada: (i) regula actividades propios de la función administrativa y de la
Administración; (ii) no responde al concepto de ‘licencia ambiental’, excluida
del mandato habilitante; (iii) modifica, y en modo alguno elimina, un
procedimiento y trámite considerado innecesario en su dimensión temporal, para
extenderlo a seis años, en ejercicio de una potestad de apreciación
constitucionalmente reconocida; (iv) no representa una reforma sustancial ni
esencial del denominado Código Nacional de Tránsito Terrestre que, por lo demás,
no cumple con las características señaladas por la jurisprudencia
constitucional para ser considerado como tal.
5. Cargo 2º: Desconocimiento de las obligaciones del Estado de
protección de la vida e integridad de las personas, y de garantía de la calidad
de los productos y servicios para preservar el medio ambiente (CP, Preámbulo y
arts 2, 5, 11, 12, 78, 80, 95 y 333)
5.1.
Concepto de inconstitucional en la demanda
Parte la demanda de considerar que la extensión, de
dos a seis años, del plazo para
la primera revisión técnico-mecánica de los automotores nuevos de uso
particular, desconoce la obligación del Estado de garantizar la calidad de los
productos y servicios, y de proteger la vida e integridad de las personas y
preservar el medio ambiente, independiente de haber sido dispuesta en norma
legal extraordinaria.
5.2. El deber de
garantía de la calidad y bienes y servicios para la seguridad pública vehicular
y el medio ambiente
5.2.1.
El artículo 78 de la CP, consagra los derechos del consumidor y establece que
la ley regulará el control de los bienes y de los servicios que se ofrezcan a
la comunidad, así como la información para su comercialización. De lo anterior
se desprende una obligación constitucional de garantía de la calidad de los
productos y los servicios a cargo del Estado y en particular del legislador. La
jurisprudencia ha indicado que la competencia legislativa no se limita a
asegurar la calidad de los productos y servicios en relación con el uso al que
se destinen y a los derechos instrumentales de información y participación de
los consumidores, ya que “los
defectos de los productos y servicios, no son indiferentes para el consumidor y
el usuario, pues las lesiones que generan pueden afectar su vida, su integridad
física y su salud”[55].
5.2.2. En este sentido, el
legislador goza de un amplio margen de configuración porque la
Constitución le reconoce la competencia específica de crear un marco legal para
regular esta materia. En efecto, la jurisprudencia ha afirmado que:
“La configuración sustancial y procesal de este aspecto -
calidad de los bienes y servicios - del derecho del consumidor, según la
Constitución Política, es del resorte del legislador. De una parte, el
artículo 78 de la C.P., atribuye a la ley la función de regular el control de
calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad. De otra
parte, la misma norma constitucional hace responsables a los productores -
además de los distribuidores - por “[e]l adecuado aprovisionamiento a
consumidores y usuarios”, pero esta responsabilidad se establece “de acuerdo
con la ley”. Adicionalmente, las condiciones de calidad e idoneidad de los
bienes, aunque fundamentalmente se ocupan de determinar la aptitud o
conformidad de los productos en relación con el uso específico para el cual se
destinan, pueden en ciertos eventos tener repercusiones sobre la salud y la
seguridad de consumidores y usuarios. Esto último contribuye a fundamentar, aún
con más vigor, la competencia del legislador”[56].
Considerando el amplio margen de configuración
del legislador, las medidas adoptadas por el mismo que se sometan al control de
constitucionalidad, deberán ser evaluadas de acuerdo con un juicio de
proporcionalidad leve, es decir, identificando su finalidad -que debe ser
legítima-, y su idoneidad[57].
5.2.3.
Teniendo en cuenta que el artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012 regula -sin
suprimir- el trámite de la revisión técnico mecánica, la
Corte considera que la finalidad perseguida por la norma acusada y el plazo
previsto para la primera revisión, también se encamina al logro de valores
constitucionales superiores, como la preservación del medio ambiente y la
seguridad pública -integridad y la vida de los ciudadanos- en las vías de
tránsito automotor. Se trata igualmente de una medida idónea y concordante con
la finalidad enunciada, ya que la revisión técnico mecánica y de emisión de
gases contaminantes comprende una serie de procedimientos de chequeo del
automóvil que garantiza la seguridad y el buen funcionamiento del mismo.
5.2.4.
Además, la constitucionalidad de la norma acusada no solo se sustenta en la
proporcionalidad de la medida diseñada por el legislador en el marco de su
libertad de configuración. La ampliación en el plazo de la primera
revisión de los vehículos particulares nuevos, no supone de ninguna manera que
el Estado renuncie a su deber de control y vigilancia respecto de la calidad de
los bienes ofrecidos a la comunidad, dada la razonabilidad de una regla
práctica que fije un término mayor durante los primeros años de utilización de
un vehículo destinado al uso particular.
5.2.5.
Es importante destacar, que la revisión técnico mecánica es solo una de las
medidas existentes orientadas a garantizar la calidad de los automotores de uso
particular. En efecto hay otras disposiciones que obligan al conductor a mantener
en perfectas condiciones mecánicas su vehículo. El artículo 28 de la
Ley 769 de 2002 prescribe que un vehículo podrá transitar en el territorio
nacional si se garantiza como mínimo “el perfecto funcionamiento de frenos, del sistema de dirección, del sistema
de suspensión, del sistema de señales visuales y audibles permitidas y del
sistema de escape de gases; y demostrar un estado adecuado de llantas, del
conjunto de vidrios de seguridad y de los espejos y cumplir con las normas de
emisión de gases que establezcan las autoridades ambientales”. Asimismo, el artículo 50 de la misma Ley
señala que los propietarios de los vehículos que circulen por el territorio
nacional, “tendrán la obligación de mantenerlo en óptimas condiciones
mecánicas y de seguridad”. De lo anterior se desprende que la revisión
técnico mecánica es solo una de las formas en las que se mantiene y garantiza
la seguridad y el adecuado funcionamiento del vehículo. Además de las
revisiones que ordena la ley, los concesionarios suelen ofrecer garantías y
revisiones periódicas que complementan las primeras. Cabe señalar también que
los automóviles nuevos cuentan actualmente con tecnologías avanzadas que
garantizan menores niveles de contaminación y altos estándares de seguridad por
lo cual la frecuencia de las revisiones a las que deben someterse, no es
equiparable a la de los vehículos de modelos más viejos.
5.2.6. Finalmente, las autoridades no han perdido
competencia para controlar las condiciones técnico mecánicas de los vehículos
nuevos o usados, en virtud de la norma acusada. Los artículos 122 y 131 de la
Ley 769 de 2002 disponen sanciones y las multas para los propietarios de los
vehículos que infrinjan las normas establecidas en esta materia. En otras
palabras, el que el vehículo tenga menos de seis años y todavía no cuente con la
revisión técnico mecánica, no supone que la autoridad de tránsito no pueda
establecer las sanciones del caso de no encontrase en óptimas condiciones.
5.3. Conclusión del
cargo
Las
consideraciones realizadas por la Corte en este punto, permiten concluir que la
ampliación en el plazo de la primera revisión técnico mecánica de los
automotores nuevos de uso particular, no lleva a que el Estado renuncie
a su deber de control y vigilancia respecto de la calidad de los bienes
ofrecidos a la comunidad, ni desconoce los valores y principios
constitucionales relacionados con el derecho a la vida y la integridad de los
ciudadanos, ni con la preservación del medio ambiente sano porque: (i)
constituye una medida proporcionada en el marco del amplio margen de
configuración otorgada por la
Constitución al Legislador en esta materia; (ii) no representa la única medida
de control de las adecuadas condiciones del vehículo prevista en la
Ley; (iii) no implica que las autoridades pierdan la posibilidad de ejercer el
control de las condiciones técnico mecánicas de los vehículos nuevos o usados
en cualquier momento y lugar.
6. Cargo 3º: desconocimiento del principio de buena fe
y de confianza legítima de los empresarios dueños de los Centros de Diagnóstico
Automotor (CP, art 83)
6.1.
Concepto de inconstitucionalidad en la demanda
La inconstitucionalidad aquí analizada se basa en que
la disposición demandada desconoce expectativas legítimas de estabilidad
normativa de los empresarios de los Centros de Diagnóstico Automotor, quienes se
ven afectados por la menor frecuencia de las revisiones técnico-mecánica de los
vehículos automotores en virtud de la disposición acusada, arrojando sobre
ellos una carga económica contraria al principio de buena fe en el ejercicio
del derecho constitucional de libertad de empresa.
6.2.
El principio de buena fe en la
Constitución y la jurisprudencia constitucional
6.2.1. El principio de buena fe se desprende,
específicamente, del artículo 83 de la
Constitución, al establecer que “las actuaciones de los particulares y de
las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la
cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.
6.2.2.
La jurisprudencia[58]
ha señalado que dicho principio constituye un verdadero postulado
constitucional[59], y que debe entenderse como una exigencia
de honestidad y rectitud en las relaciones entre los ciudadanos y la Administración. Además ha definido el principio de buena fe “como
aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus
comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que
podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)”[60].
En este contexto, la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas
con trascendencia jurídica, y se refiere a la “confianza, seguridad y
credibilidad que otorga la palabra dada” [61]”[62]
6.2.3.
Sobre la buena fe se erige la confianza legítima entendida como la garantía de
la estabilidad, la seguridad jurídica y el respeto al acto propio[63].
La confianza legítima como proyección del principio de buena fe busca la
protección de los administrados frente a los cambios “bruscos e
intempestivos efectuados por las autoridades”[64], garantizándoles
mecanismos que faciliten su adaptación a la nueva situación. En efecto, la
jurisprudencia ha reconocido que la confianza legítima sirve para conciliar
eventuales tensiones entre los intereses particulares y públicos cuando se han
creado expectativas para los administrados que luego desaparecen. Evidentemente no
existe una obligación de mantener las condiciones que ha generado una situación
favorable puesto que no se configuran derechos adquiridos, sin embargo los
cambios no deben ser abruptos[65]. Tal y como lo señala la
jurisprudencia en esta materia:
“Se trata, por
tanto, que el particular debe ser protegido frente a cambios bruscos e
inesperados efectuados por las autoridades públicas. En tal sentido, no se
trata de amparar situaciones en las cuales el administrado sea titular de un
derecho adquirido, ya que su posición jurídica es susceptible de ser modificada
por la Administración, es decir, se trata de una mera expectativa en que una
determinada situación de hecho o regulación jurídica no serán modificadas
intempestivamente[66].
De allí que el Estado se encuentre, en estos casos, ante la obligación de
proporcionarle al afectado un plazo razonable, así como los medios, para
adaptarse a la nueva situación[67]”.[68]
La
Corte[69]
considera que el principio de confianza legítima como proyección del principio
de buena fe, se afirma sobre tres supuestos: (i) la preservación del interés
general; (ii) un cambio cierto, razonable y evidente en la relación entre la
administración y los administrados; (iii) la necesidad de adoptar medidas de
carácter transitorio.
6.2.4.
Cabe reiterar que, el principio de buena fe no es un derecho absoluto ya que admite
ser ponderado con otros principios[70] como la seguridad jurídica o el interés general, y
tampoco constituye un límite infranqueable al recto y razonable ejercicio de
configuración legislativa[71].
Asimismo, la jurisprudencia
ha señalado que la garantía de la confianza legítima no se opone a que el
Congreso modifique leyes existentes ya que lo anterior desconocería el
principio democrático y petrificaría el ordenamiento jurídico. En este orden de
ideas, se ha admitido que este tipo de reformas son arbitrarias cuando logran
demostrarse razones objetivas que permitan deducir la permanencia de una
regulación “como por ejemplo, cuando la norma en cuestión ha estado vigente
por un largo período, no ha estado sujeta a modificaciones ni se ha  propuesto
su reforma, su existencia es obligatoria “es decir, no es discrecional
para las autoridades responsables suprimir el beneficio”[72]
y ha generado “efectos previsibles significativos”, esto es, que los
particulares han acomodado su comportamiento a lo prescrito por la norma”[73].
6.3. Análisis del cargo
6.3.1. Considera la
Corte que el cargo contra el artículo acusado, por presuntamente vulnerar el
principio de buena fe de los dueños de los Centros de Diagnóstico, al
considerarse que el artículo 202 del Decreto Ley 019 de 2012, en lugar de
promover la buena fe entre los ciudadanos deja a los particulares en una “mal
entendida libertad”, no está llamado a prosperar. La medida adoptada en la
norma acusada se enmarca en una política general fundamentada en los principios
eficiencia, equidad y economía de la
Administración, y orientada a atender las necesidades del ciudadano para
garantizar la efectividad de sus derechos.
6.3.2. Como se mencionó anteriormente, las razones que
motivaron el Ejecutivo a extender el plazo para la primera revisión técnico
mecánica de los automóviles particulares nuevos, partieron de consideraciones
técnicas como los altos estándares de calidad de los vehículos, las garantías
con las que cuentan y el bajo impacto de contaminación que producen las nuevas
tecnologías, entre otros factores. Sobre tal apreciación fáctica del Legislador
y teniendo en cuenta el margen de configuración que en esta materia el Legislador
ordinario delegó en el Presidente de la
República, resulta viable y razonable una modificación en el trámite de tal
revisión, encuadrada en el más amplio espectro de la eliminación o reforma de
los procedimientos y regulaciones que el Ejecutivo considerara innecesarios.
6.3.3. No se ha demostrado tampoco en la demanda una
vocación o expectativa de permanencia del plazo anteriormente contemplado para
la primera revisión técnico mecánica de los automotores particulares nuevos, ya
que esta medida ha sido objeto de múltiples modificaciones a lo largo de los
últimos años por parte del legislador. Si bien el artículo 202 del Decreto 019
de 2012 amplía el plazo para la primera revisión técnico mecánica de los
vehículos automotores, no suprime la disposición, ni reforma la regulación de
la revisión con respecto a los vehículos particulares usados ni los de servicio
público. Por lo tanto, la modificación descrita no justifica adoptar medidas
transitorias para aminorar el impacto de la norma entre los empresarios de los
Centros de Diagnóstico. Así, bajo ningún concepto puede el legislador ordinario
o extraordinario ver limitada su competencia en este caso, atendiendo al
principio de buena fe de los dueños de los Centros de Diagnóstico; tampoco
puede pretenderse que la facultad legislativa se petrifique frente a intereses
particulares, menos después que la norma ha sido acusada de no consultar el
interés general a la vida, la integridad personal y la preservación del medio
ambiente.
6.4. Conclusión del
cargo
El legislador extraordinario puede adoptar una medida
razonable y proporcionada -como la expedida-, y si ello es así, no viola el
postulado de la buena fe y la confianza legítima solo porque aquella reduce el
ámbito de las expectativas legítimas de carácter económico de los empresarios.
7. Razón de la decisión
La ampliación del plazo para la primera revisión
técnico mecánica de los automotores nuevos de uso particular, se ajusta a la
Constitución: (i) no constituye esta medida una extralimitación de las facultades extraordinarias otorgadas
al Presidente de la República por el artículo 75 de la
Ley 1474 de 2011 ya que se ciñe al mandato de precisión que demandan las
competencias conferidas por el Legislador ordinario; (ii) no lleva a que el Estado renuncie a su deber de control y
vigilancia respecto de la calidad de los bienes ofrecidos a la comunidad, ni desconoce los valores y principios
constitucionales relacionados con el derecho a la vida y la integridad de los
ciudadanos, ni con la preservación del medio ambiente; (iii) no desconoce el postulado de la buena fe y de la confianza
legítima de los empresarios de los Centros de Diagnóstico.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 202 del
Decreto Ley 019 de 2012 “Por el cual se dictan normas para suprimir
o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”, por los cargos examinados.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA M.
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
con excusa
ALEXEI
JULIO ESTRADA
Magistrado
(E)
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] En dicha ley, se define “el nivel de emisión de
gases contaminantes como la cantidad descargada de gases contaminantes por
parte de un vehículo automotor, que debe ser establecida por la autoridad
nacional competente”.
[2] Se hace referencia, entre otras,
al Acuerdo del Concejo de Bogotá n. 79 de 2003,  la
Resolución 005 de 1996, la
Resolución del Ministerio de Ambiente 0910 de 2008, la
Resolución n. 556 de 2003 del Departamento Administrativo del Medio Ambiente
–DAMA-.
[3] La intervención cita el art. 50 de
la Ley 769 de 2002, la Resolución 3027 de 2010 del Ministerio de Transporte.
[4] Se adjunta concepto técnico del
Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible del 10 de abril de 2012.
Folios 117 y 118 del cuaderno principal.
[5] Ley
769 de 2002. ARTÍCULO 52. PERIODICIDAD Y COBERTURA DE LA
REVISIÓN DE GASES. La revisión de gases de vehículos automotores de
servicio público se realizará anualmente y los de servicio diferente a éste,
cada dos años. Los vehículos nuevos se someterán a la primera revisión de gases
al cumplir dos (2) años contados a partir de su año de matrícula.
La revisión a los vehículos deberá realizarse en
centros de diagnóstico automotor oficiales debidamente autorizado.
PARÁGRAFO 1o. Los vehículos automotores de placas
extranjeras, que ingresen temporalmente y hasta por tres (3) meses al país, no
requerirán la revisión técnico-mecánica y de gases.
PARÁGRAFO 2o. Las motocicletas, motociclos y
mototriciclos estarán sujetas a lo previsto en el presente artículo.
[6] Ley 1383
de 2010.
ARTÍCULO 12. El artículo 52 de la
Ley 769 de 2002, quedará así:
Artículo 52. Primera
revisión de los vehículos automotores Los vehículos nuevos se
someterán a la primera revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes
al cumplir dos (2) años contados a partir de su fecha de matrícula.
PARÁGRAFO. Los vehículos automotores de placas
extranjeras, que ingresen temporalmente y hasta por tres (3) meses al país, no
requerirán la revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes.
[7] C-306 de 2004, C-732 de 2005.
[8] C-510 y C-511 de 1992.
[9] Las razones por las cuales la
figura de las facultades extraordinarias fue limitada en la
CP de 1991, de
modo que la habilitación legislativa al Presidente de la
República no fuera objeto de abusos y excesos, se encuentran ampliamente descritas en la sentencia
C-097 de 2003: “El
Constituyente de 1991 quiso enfrentar el abuso consistente en la atribución
recurrente y generalizado de las funciones legislativas al Gobierno mediante la
institución de la las facultades extraordinarias. Se pretendía con ello
fortalecer el principio democrático y atenuar los excesos presidencialistas del
régimen vigente”.
[10] C-097 de 2003: “Desde sus inicios, mediante
las sentencias C-510 y C-511 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la
Corte, partiendo de la premisa de que el Congreso es el titular del poder
legislativo, interpretó el requisito de la transitoriedad de la habilitación en
el sentido de que las facultades extraordinarias sólo pueden ser ejercidas por
una sola vez sin que haya lugar, dado que se agotan al ser ejercidas, a
modificar los decretos con fuerza de ley mediante el uso posterior de dichas
facultades dentro del término otorgado por el legislador ordinario”
[11] C-1028 de 2002: “No es posible, en
consecuencia, entender que la delegación legislativa se ha hecho de modo
implícito, sino que debe contar con una expresa manifestación de voluntad del
Congreso en la que haga constar claramente que autoriza al Gobierno para dictar
normas con rango de ley”
[12] C-061 de 2005: “La precisión se
refiere, pues, a las materias respecto de las cuales se imparte la habilitación
legislativa, y es en relación con dichas materias que debe verificarse si el
Ejecutivo ha respetado los límites competenciales que pesan sobre sus
facultades extraordinarias”.
[13] C-398 de 1995.
[14] proyecto de ley[14]
142 de 2010 Senado, 174 de 2010 Cámara, que se convertiría en la
Ley 1474 de 2011, la cual habilitó al Presidente de la
República para ejercer facultades extraordinarias, fue  presentado por el
Ministro del Interior y de Justicia, Germán Vargas Lleras.
[15] Gaceta del Congreso 607 de 2010.
[16]
C-1157 de 2003.
[17] C-097 de 2003, C-061 de 2005.
[18] C-074 de 1993.
[19] C-061 de 2005: “El requisito de
precisión en el otorgamiento de facultades extraordinarias no riñe con la
posibilidad de que tales facultades sean más o menos amplias”.
[20] C-097 de 2003
[21] C-503 de 2001
[22] C-097 de 2003.
[23] C-734 de 2005,
[24] C-734 de 2005, C-306 de 2004 y
C-097 de 2003.
[25] C-097 de 2003: “deben
materializarse de manera explícita en el texto del artículo que confiere las
facultades extraordinarias. No obstante, en ocasiones pueden estar dispersas en
la ley correspondiente, como cuando dicha ley contiene los principios rectores
de un sistema que la misma ley desarrolló pero de manera incompleta puesto que
se optó por habilitar al Ejecutivo para terminar la obra del Congreso”
[26] C-097 de 2003.
[27] C-398 de 1995:“Se viola, por
tanto, el artículo 150, numeral 10, de la
Carta Política, que indica los límites constitucionales de las facultades
extraordinarias, y se desconoce, además, el artículo 3º ibídem, a cuyo
tenor los representantes del pueblo deben ejercer el Poder Público en los
términos que la Constitución establece. Igualmente resultan vulnerados los
artículos 121 y 123 C.P., según los cuales ninguna autoridad del Estado podrá
ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la
Constitución y la ley. Y, claro está, es transgredido el artículo 113 de la
Constitución, que consagra funciones separadas a cargo de las diferentes ramas
del Poder Público”.
[28]C-734 de 2005, C-306 de 2004 y
C-097 de 2003.
[29] Artículo 2º Ley 1437 de 2011.
[30] Ver C-340 de 1996 y C-433 de 1996
en las que la Corte estableció que no correspondía al Legislador definir qué
trámites o procedimientos eran innecesarios en cuanto la delegación legislativa
radicaba precisamente en eso.
[31] C-433 de 1996
[32] Como bien lo señaló la sentencia
C-362 de 1996 al analizar una disposición expedida por el Ejecutivo en
ejercicio de las facultades extraordinarias en la que se ordenaba eliminar la
revisión técnico mecánica para vehículos particulares: “Sin embargo, la
pregunta que ha de formularse en el examen de constitucionalidad no es si el
certificado cumple un fin deseable, sino más bien si, en atención a los peligros
potenciales que conlleva el uso de los automóviles, el organismo competente del
Estado para regular sobre la materia estaba obligado a exigir el certificado de
movilización. La respuesta constitucional es obvia: ese órgano del Estado no
tiene ningún deber de establecer el mencionado certificado, pues él goza de
discrecionalidad para determinar cuál medida debe elegir, entre la gama de
disposiciones posibles de expedir, para prevenir las amenazas derivadas de la
movilización de los vehículos. Las razones para seleccionar una u otra medida
pueden ser diversas, y entre ellas cabe la de considerar las posibilidades
reales de la administración de garantizar una revisión técnico-mecánica
oportuna y eficiente, la de sopesar los costos que la revisión genera en
términos de tiempo y dinero para los usuarios en relación con los beneficios
que se han obtenido con ella, la de confiar a la diligencia de los propietarios
de los automotores el mantenimiento de éstos, sin perjuicio de la inspección y
vigilancia permanente a cargo de las autoridades etc.El Congreso es el órgano
del Estado competente para regular lo referido al tránsito automotor y, por
consiguiente, para dictar la norma bajo análisis, de acuerdo con la cláusula
general de competencia contenida en el artículo 150 de la
Constitución. Ello significa que a él le corresponde determinar cuál es la
medida más apropiada para garantizar el buen estado de los vehículos. (…) Al
hacerlo hizo uso de la discrecionalidad de que goza el Congreso para decidir
cuál era la medida más oportuna para el control de los vehículos, atribución
que le fue transferida por éste en el momento de dictar la ley de facultades.
Del referido artículo del decreto se puede inferir que el gobierno consideró
que las medidas que suprimía no eran necesarias o no habían cumplido con lo que
se esperaba de ellas y, en consecuencia, se inclinó por tomar otra disposición
para el efecto de garantizar una circulación vehicular libre de peligros, cual
fue la de establecer que era responsabilidad personal de los propietarios de
los automotores mantenerlos en óptimas condiciones mecánicas y de seguridad, a
lo que agregó que las autoridades competentes vigilarían el cumplimiento de las
normas de tránsito y transporte. Para ello se apoyó en la obligación constitucional
del Estado de presumir la buena fe de los particulares en sus actuaciones. No
es competencia del juez constitucional establecer si la decisión del gobierno
de suprimir los referidos trámites es acertada o no. Al Congreso le
corresponderá, en el futuro, evaluar si las medidas ahora adoptadas son
eficaces para garantizar un transporte libre de peligros y, en caso de
considerar que no es así, está plenamente facultado para tomar otras
disposiciones para el efecto”.
[33] C-035 de 1999.
[34] Cabe agregar que el
mismo trámite de expedición de la licencia ambiental difiere del proceso de
certificación de la revisión técnico mecánica. De acuerdo con el artículo 58 de
la Ley 99 de 1993, la licencia se solicita previamente por el interesado,
quien debe presentar un estudio de impacto ambiental. A diferencia de este
procedimiento, el trámite de la revisión técnico mecánica es obligatoria para
todos los propietarios de automotores particulares o de uso público y se
realiza bajo un procedimiento estándar fijado por el Ministerio de Transporte,
al cabo del cual se emite un certificado que podrá ser solicitado por las
autoridades de tránsito en cualquier momento so pena de sanciones para el
infractor.
[35] C-340 de 2006, C-970 de 2004
[36] Constitución Política de 1991. “Artículo
150. Corresponde al Congreso (...)
2. Expedir
códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones.
[37] C-252 de 1994.
[38] C-577 de 2006, C-340 de 2006
[39] C-129 de 1995.
[40]En la
Sentencia C-362 de 1996 se delinearon dos criterios fundamentales que
contribuyen a dilucidar cuando se está en presencia de un código. Dijo
entonces:"esta Corporación considera que para que un cuerpo normativo
pueda ser calificado como un código debe cumplir por lo menos con los dos
requisitos siguientes: a) Que el cuerpo normativo trate una materia determinada
en una forma completa, integral y sistemática. Es decir, no cabe pensar que se
está en presencia de un código cuando el texto en análisis deja muchos temas
sin resolver, o cuando coexisten con él un gran número de normas que se ocupan
de la misma materia, sin que en este último caso dicho cuerpo legal disponga
que esas normas se consideran parte integrante del mismo; b) Que exista una
manifestación de voluntad por parte del Poder Legislativo para que un cuerpo
legal sea elevado a la categoría de código. La
Corte ha expresado ya en varias ocasiones (ver supra) que no todas las
sistematizaciones normativas constituyen un código. También se han elaborado
fórmulas que contribuyen a diferenciar los códigos de los estatutos y de las
recopilaciones. Sin embargo, subsisten aún situaciones en las cuales los
criterios diferenciadores no son suficientes para resolver las dudas. Esta
Corporación estima que en estos casos se ha de recurrir a la cláusula general
de competencia  que en materia legislativa contempla la
Constitución a favor del Congreso. Esta competencia comprende la de que el
Legislativo pueda determinar qué campos legales se reserva, elevándolos a la
categoría de códigos, de manera que únicamente él pueda decidir sobre la
aprobación, derogación o modificación de leyes determinadas. Dado que los
códigos constituyen "una técnica legislativa", como es de aceptación
general, es lógico que sea el órgano encargado de dictar las leyes el que
precise cuál de éstas configura un código, concluyéndose entonces que en los
casos en los que el Congreso no resuelve darle esta calidad a un cuerpo
normativo se ha de respetar su voluntad de no hacerlo”. En sentencia C- 186
de 2003 se reiteran los anteriores  criterios.
[41] C-340 de 2006,
C-129 de 1995, C-582 de 2001: “Ha advertido sin embargo la jurisprudencia
que, la facultad de compilar no puede conllevar la expedición de un nuevo texto
jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente pues ello
equivale a expedir un código”
[42] Cita de la sentencia C-340 de
2006. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia No. 15 de marzo de 1987.
[43] Ibidem.
[44] C-362 de 1995.
[45] C-245 de 2001: “resultaría muy fácil para el
Presidente de la
República, a través de consecutivas modificaciones, variar completamente las
materias de un código, fenómeno que, en últimas, perfectamente podría
asimilarse a la expedición de un estatuto normativo de esa naturaleza”.
[46] C-362 de 1995, C-253 de 1994: “(…)
La prohibición constitucional del otorgamiento de facultades extraordinarias,
se predica de la expedición de códigos, y se extiende a la adopción de reglas
especiales en aspectos puntuales claramente determinados como propias de lo que
hace parte de un código; por consiguiente, la prohibición constitucional del
numeral 10 del artículo 150, entendida en consonancia con el numeral 2 del
mismo artículo, se extiende a la adición o modificación de los códigos”.
[47] C-255 de 1995
[48] C-577 de 2006, C-140 de 2001,
C-252 de 1994, C-296 de 1995, C-077 de 1997 y C-046 de 1998
[49] C-296 de 1995 reiterado por la
sentencia C-077 de 1997
[50] C-077 de 1997.
[51] C-362 de 1996, C-577 de 2006.
[52] C-362 de
1996: “Ahora
bien, se podría argüir que el Legislador aceptó tácitamente la categorización
del reglamento de tránsito  como código, puesto que en las Leyes 33 de 1986 y
53 de 1989 se refirió a él llamándolo "Código Nacional de Tránsito
Terrestre". Sin embargo, esta posición no es aceptable. De acuerdo con la
nueva Constitución, las leyes-código constituyen un tipo especial de ley que se
distingue porque su expedición, reforma o derogatoria puede ser decidida
exclusivamente por el Poder Legislativo. Con ello, a las leyes-código se les
concede una garantía especial de estabilidad e intangibilidad de la que no
gozan las leyes comunes. Así las cosas, y puesto que la
Constitución no estableció cuáles son las leyes-código, razón por la cual esta
facultad ha quedado atribuida al Legislador, lo menos que puede esperarse es
que éste declare expresamente para cada caso concreto su voluntad irrefutable
de que un cuerpo legal adquiera esa calidad, cosa que no se da en el caso bajo
análisis, pues en él simplemente utiliza una denominación que la práctica
consuetudinaria había dado al  reglamento de tránsito”.
[53] C-362 de 1996
[54] C-362 de 1996
[55] C-1141 de 2000
[56] Íbidem.
[57]
C-720 de 2007, C-673 de 2001. “De acuerdo con la
jurisprudencia de esta Corte, tal es el estándar que, en principio, corresponde
aplicar cuando se enjuician medidas que versan exclusivamente sobre materias 1)
económicas, 2) tributarias o 3) de política internacional, sin que ello
signifique que el contenido de una norma conduzca inevitablemente a un test
leve; 4) cuando está de por medio una competencia específica definida por la
Constitución en cabeza de un órgano constitucional; 5) cuando se trata del
análisis de una normatividad preconstitucional derogada que aún surte efectos
en el presente; y 6) cuando del contexto normativo del artículo demandado no se
aprecie prima facie una amenaza para el derecho en
cuestión”.
[58] C-822 de 2011, C-1256-2001,
C-1287-2001, C-007-2002, C-009-2002, C-012-2002, C-040-2002, C-127-2002,
C-176-2002, C-179-2002, C-182-2002, C-184-2002, C-199-2002, C-251-2002,
C-262-2002
[59] C-071 de 2004
[60] T-475 de 1992
[61] Ibídem.
[62] C-131 de 2004.
[63] T-173 de 2008, T-1040 de
2005.
[64] C-478 de 1998.
[65] T-020 de 2000.
[66] Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas, sentencia del 17 de diciembre de 1992, asunto
Holtbecker, en J. Boulouis y M. Chevallier, Grands Arrêts de la
Cour de Justice des Communautés Européennes, París, Dalloz, 1993, p. 77.  En este fallo el Tribunal consideró
que el principio de la confianza legítima se definía como la situación en la
cual se encuentra un ciudadano al cual la administración comunitaria, con su
comportamiento, le había creado unas esperanzas fundadas de que una determinada
situación jurídica o regulación no sería objeto de modificación alguna.
[67] Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas, sentencia del 8 de junio de 1977, asunto Merkur. en J.
Boulouis y M. Chevallier, Grands Arrêts de la
Cour de Justice des Communautés Européennes, París, Dalloz, 1993, p. 218.
En esta sentencia el Tribunal consideró que el principio de la confianza
legítima podía llegar a ser vulnerado por la
Comunidad Europea debido a la supresión o modificación con efectos inmediatos,
en ausencia de unas medidas transitorias adecuadas  y sin que se estuviera ante
la salvaguarda de un interés general perentorio.
[68] C-131 de 2004.
[69] C-131 de 2004, T- 084 de 2000.
[70] C-963 de 1999.
[71] T-460 de 1992.
[72] Corte Constitucional, sentencia
C-007 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[73] C-131 de 2004