C-026-18
Sentencia C-026/18
INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y
DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Ley que
exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de topes a crecimiento anual de
gastos de personal dispuesto en artículo 92 de la ley 617 de 2000/CONTROL CONSTITUCIONAL DE LEY QUE EXCEPTUA A LA UNIDAD NACIONAL DE
PROTECCION DE TOPES A CRECIMIENTO ANUAL DE
GASTOS DE PERSONAL DISPUESTO EN ARTICULO 92 DE LA LEY 617
DE 2000-Resulta ajustado a la Constitución
Política/UNIDAD DE NACIONAL DE PROTECCION-Inexistencia de límite de
crecimiento respecto de gastos de personal para vigencias fiscales de los años
2017 y 2018
El objeto de la normativa es exceptuar a la Unidad Nacional de Protección, durante la vigencia fiscal del
año 2017 y 2018, de la aplicación de las restricciones de crecimiento de planta
de personal previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000. Lo anterior con
el objeto de hacer frente a las obligaciones materiales de protección de que
trate el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema Integral de
Seguridad para el Ejercicio de la Política. Se constató el procedimiento en la formación y se comprobó la
urgencia en la implementación de la medida, lo que
justificó su aprobación vía procedimiento especial para la paz y no a través
del procedimiento ordinario. En este orden, la norma estaba comprendida dentro
de las medidas de aplicación prioritaria, (iii) fue expedida dentro del término
de vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016, (iv) se cumplió con todos los
requisitos constitucionales propios de una ley orgánica y (ii) se verificaron
las condiciones especiales de trámite consagradas en el Acto Legislativo 1 de
2016. En cuanto a la constitucionalidad material
de las disposiciones la Corte encontró que los artículos se ajustan a las
normas constitucionales. Así, el legislador, en este caso orgánico, cuenta con un amplio
margen de competencia para establecer límites en el crecimiento de gastos, así
como para excepcionar de dichos límites a ciertas entidades con el objeto de
garantizar los derechos fundamentales, en especial para garantizar el derecho a
la vida e integridad personal de los ex combatientes de las FARC. En el
presente asunto, es claro que lo que se busca es remover los obstáculos para
dar cumplimiento a las medidas materiales de protección de los integrantes del nuevo
movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la
actividad legal, así como a las y los antiguos miembros de las FARC-EP que se
reincorporen a la vida civil y a las familias, de acuerdo con el nivel de
riesgo.
LEY ORGANICA-Naturaleza/LEY ORGANICA-Característica especial/LEYES ORGANICAS-Rasgos y requisitos
especiales/LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO-Alcance/PRESUPUESTO EN UN
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Importancia/LEY
ORGANICA DE PRESUPUESTO Y LEY ANUAL DE PRESUPUESTO O LEY DE APROPIACIONES-Distinción
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE LEY QUE EXCEPTUA A LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION DE TOPES A CRECIMIENTO ANUAL DE GASTOS DE PERSONAL DISPUESTO EN ARTICULO 92 DE LA LEY 617 DE 2000-Juicio de conexidad/CONEXIDAD MATERIAL, TELEOLOGICA, HABILITACION
TEMPORAL Y HABILITACION COMPETENCIAL-Parámetros especiales en Acto
legislativo 01 de 2016
Esta Corporación en las sentencias C-630 y C-674 de 2017
sostuvo que el Acto Legislativo 01 de 2016 instituye unos parámetros especiales
de competencia, a saber: i) conexidad material, ii) conexidad teleológica, iii)
habilitación temporal y iv) habilitación competencial. Igualmente, el juicio a
realizar debe atender lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2017,
consistente en otorgar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final.
LEY QUE
EXCEPTUA A LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION DE TOPES
A CRECIMIENTO ANUAL DE GASTOS DE PERSONAL DISPUESTO EN
ARTICULO 92 DE LA LEY 617 DE 2000-Procedimiento
legislativo
LEY QUE
EXCEPTUA A LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION DE TOPES
A CRECIMIENTO ANUAL DE GASTOS DE PERSONAL DISPUESTO EN
ARTICULO 92 DE LA LEY 617 DE 2000-Análisis de
impacto fiscal
LEY QUE
EXCEPTUA A LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION DE TOPES
A CRECIMIENTO ANUAL DE GASTOS DE PERSONAL DISPUESTO EN
ARTICULO 92 DE LA LEY 617 DE 2000-Consulta previa
resulta innecesaria
PERSONAS
REINSERTADAS O DESMOVILIZADAS-Necesidad de
protección
DERECHO A LA
VIDA-Presupuesto ontológico para el goce y
ejecución de los demás derechos constitucionales
Referencia: RPZ-007
Revisión
oficiosa de constitucionalidad de la Ley 1865 del 30 de agosto de 2017 “Por
medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto
en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”.
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D. C.,  once (11) de abril de dos
mil dieciocho (2018).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro
Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera,
Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, José Fernando Reyes
Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto Ley
2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. El día 30 de agosto de 2017 se recibió
en el Secretaría General de esta Corporación el oficio OFI17-00106600/JMSC
110200 de esa misma fecha, suscrito por la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República, con el que se remitió copia auténtica de la Ley 1865
de 2017 “por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de protección
de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”.
2. Por medio de auto del 6 de septiembre de
2017 se asumió el conocimiento del asunto por la Magistrada Cristina Parto
Schlesinger, se decretaron pruebas relativas al trámite legislativo que cursó
la norma en el Congreso, se ordenó correr traslado de las pruebas que se
allegaran al Procurador General de la Nación, se comunicó del inicio del
proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, a los
Ministros del Interior, de Justicia y del Derecho y de Hacienda y Crédito Público,
al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Unidad Nacional de
Protección y a la Defensoría del Pueblo para que, si lo estimaban oportuno,
participaran en el asunto de la referencia. Finalmente, en dicha providencia se
invitó a intervenir en el proceso a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a
las Universidades del Rosario, de los Andes, Externado de Colombia, Pontificia
Universidad Javeriana y de la Sabana.
3. Cumplidos los trámites constitucionales
y legales, previo concepto del Procurador General de la Nación, y antes de que
procediera la Corte a decidir de fondo la revisión de constitucionalidad de la
referencia, la Magistrada Pardo Schlesinger presentó impedimento a la Sala
Plena, el cual se declaró fundado, disponiéndose la remisión del expediente al
Magistrado José Fernando Reyes Cuartas.  Así mismo se presentó en su oportunidad
impedimento por parte del Magistrado Antonio José Lizarazo el cual, en igual
sentido, se declaró fundado. Así las cosas, constatado el cumplimiento del
procedimiento legal se procede con el examen respectivo.
II.
NORMA OBJETO DE EXAMEN
A
continuación se transcribe el texto de la Ley 1865 de 2017, conforme su publicación
en el Diario Oficial No. 50.341 del 30 de agosto de 2017.
“LEY 1865 DE 2017
(agosto 30)
por medio de la cual se
exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo 92
de la Ley 617 de 2000.
El Congreso de Colombia,
en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,
DECRETA:
Artículo 1°. Exceptúese a la Unidad Nacional de Protección durante la presente
vigencia fiscal y la del año 2018, de la aplicación de las restricciones
previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 en el crecimiento de los
gastos de personal relativos a la modificación de su estructura y planta de
personal, para la implementación inmediata de medidas materiales de protección
de que trate el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema
Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política.
Artículo 2°. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga
todas las disposiciones que le sea contrarias.
El Presidente del Honorable Senado de la República,
Efraín José Cepeda Sarabia.
El Secretario General del Honorable Senado de la
República,
Gregorio Eljach Pacheco.
El Presidente de la Honorable Cámara de
Representantes,
Rodrigo Lara Restrepo.
El Secretario General de la Honorable Cámara de
Representantes,
Jorge Humberto Mantilla Serrano.
REPÚBLICA DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 30 de agosto de 2017.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro del Interior,
Guillermo Abel Rivera Flórez.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Mauricio Cárdenas Santamaría.”
III.
INTERVENCIONES
Durante el trámite del proceso
se presentaron las siguientes intervenciones:
Presidencia de la
República
1. La Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República solicitó se declare la EXEQUIBILIDAD
de la Ley 1865 de 2017, pues en su concepto: i) la mencionada ley que se
estudia fue expedida siguiendo el procedimiento dispuesto en el Acto
Legislativo 01 de 2016, ii) su contenido material es respetuoso de la
Constitución y de los instrumentos que se integran a ella a través del bloque
de constitucionalidad y, iii) constituye un desarrollo necesario del Acuerdo
Final.
Como “reflexión
introductoria” se afirma que “el contenido material de la Ley 1865 de 2017 ya
fue objeto de control por la Corte Constitucional en la revisión oficiosa de
constitucionalidad del Decreto Ley 298 del 23 de febrero de 2017…Este Decreto y
la Ley bajo examen presentan el mismo articulado salvo que el primero contempla
únicamente la vigencia fiscal del año 2017 mientras la segunda contempla las
vigencias fiscales del 2017 y del 2018...Mediante la Sentencia C-331 de
2017…Frente a lo material, la Corte encontró que el Decreto Ley cumplía con los
limites materiales de la conexidad objetiva, estricta y suficiente y de la
necesidad y concluyó su compatibilidad material con la Constitución…”.
En criterio de la
interviniente en el presente asunto se logra demostrar la constitucionalidad de
la ley bajo examen en tanto que, expidió bajo las competencias otorgadas por el
Congreso de la República en el marco del Acto Legislativo 01 de 2016; contenido
normativo este último del que además se desprende la conexidad, en tanto que la
ley objeto de estudio es un instrumento para cumplir con los propósitos del
Acuerdo Final para la Paz. En este orden, se adujo que, era necesario
excepcionar de la aplicación del artículo 92 de la Ley 617 de 2000 a la Unidad
Nacional de Protección por cuanto sólo mediante una modificación de la planta
de personal fuera de los límites establecidos, se podrían ejecutar los
compromisos que emanan del mencionado acuerdo.
Dado lo anterior,
en la intervención se analizó el trámite de la ley, concluyendo que al haberse
cumplido cada una de las normas procedimentales particularmente exigibles, no
es posible atribuirle a dicho trámite la existencia de algún vicio de
procedimiento, ni mucho menos algún déficit en su deliberación.
Con respecto al
análisis material, sostuvo que, la medida que se adopta mediante la Ley 1865 de
2017 pretende exceptuar a la Unidad Nacional de Protección de la regla
presupuestal que limita el crecimiento anual de los gastos de personal de las
entidades. Agregó que la ley tiene por objeto eliminar las restricciones
legales que impiden que la Unidad Nacional de Protección pueda incrementar su
planta de personal en cumplimiento de uno de los compromisos centrales del
Acuerdo Final, esto es, la garantía de brindar seguridad integral a las
personas que pertenecieron a las FARC-EP, a sus familias, así como a los
integrantes del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de
las FARC-EP.
Ministerio de Hacienda
2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó se declare la EXEQUIBILIDAD de
la Ley 1865 de 2017 por considerar que la misma es constitucional en su aspecto
formal, en cuanto el proyecto se radicó y publicó en su debida oportunidad y de
manera general el trámite legislativo cumplió con las publicaciones exigidas
por la Constitución Política de forma previa a los respectivos debates. Precisó
que al tratarse de una Ley Orgánica, su aprobación requería de la mayoría
absoluta de los miembros tanto de la Cámara de Representantes como del Senado
de la República y dichas exigencias se encuentran debidamente acreditadas y, finalmente,
aseguró que, la ley en estudio facilita la implementación del Acuerdo Final, en
la medida en que constituye una herramienta necesaria para el cumplimiento de
algunos de los compromisos adquiridos por el Gobierno Nacional en el punto
3.4.7.4.
En cuanto a la
verificación de los requisitos materiales de validez constitucional, el
Ministerio aseguró que con la presente ley orgánica se cumple con la obligación
del Estado colombiano a través de la Unidad Nacional de Protección, de brindar
las medidas de protección integral de los derechos a la vida, libertad,
integridad y la seguridad de las personas, grupos y comunidades en situación de
riesgo extraordinario.
Frente a la
conexidad de la ley con el Acuerdo Final, el interviniente retomó los
argumentos de la Sentencia C-160 de 2017 para comprobar que la misma cumple con
el mencionado requisito. Sobre el particular destacó que,  en cuanto a la
conexidad objetiva, referida a la necesidad de que el Gobierno demuestre un
vínculo cierto y verificable entre un contenido del Acuerdo Final y la materia
de la norma respectiva, advirtió que, la ley facilita y asegura la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final. Frente a la conexidad
estricta, entendida como la carga consistente en demostrar que el desarrollo
normativo contenido en las disposiciones responde de manera precisa a un
aspecto definido y concreto del Acuerdo, manifestó que el mimo busca
materializar la creación de una subdirección al interior de la Unidad Nacional
de Protección especializada en la seguridad y la protección para los
integrantes del nuevo partido o movimiento político que surgiera del tránsito
de las FARC-EP a la actividad legal. Por último, respecto de la conexidad
suficiente como elemento vinculado al deber del Gobierno de demostrar el grado
de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación por parte de la
norma respectiva y el contenido del acuerdo que se pretende implementar, adujo
que, se evidencia la concreción de la misma de cara al compromiso asumido, por
lo cual es necesario garantizar las asignaciones presupuestales para la
implementación del sistema para un periodo mínimo de 5 años en su etapa
inicial.
Por último, señaló que
exceptuar a la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo 92
de la Ley 617 de 2000 para modificar la planta de personal, representa
erogaciones adicionales para la Nación, las cuales deberán ser consistentes con
el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo, y
deberán estar en concordancia con la Regla Fiscal. En esas condiciones, afirmó
que “la Dirección General de Presupuesto Público Nacional de este Ministerio
emitió concepto favorable sobre la Ley.”
Departamento
Administrativo de la Función Pública
3. El Departamento
Administrativo de la Función Pública intervino en el proceso para solicitar se
declare la EXEQUIBILIDAD de la norma examinada, por cuanto la
misma se ajusta a los contenidos tanto del Acto Legislativo 01 de 2016, como al
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera, dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio
de la Política.
En primera medida,
señaló que la Ley 1865 de 2017 se expidió en el marco del Procedimiento
Legislativo Especial para la paz contenido en el Acto Legislativo 01 del 7 de
julio de 2016, siendo su objeto facilitar y asegurar la implementación y
desarrollo del Acuerdo Final, de manera que los mismos tengan una conexidad
directa con el cumplimiento de los compromisos adquiridos por las partes en el
marco del conflicto interno colombiano.
Aseguró que, la
disposición contenida en la Ley 1865 de 2017 no sólo cumple con los requisitos
establecidos en el Acto Legislativo 01 de 2016 que le da origen, en la medida
que establece una excepción a la aplicación de la Ley 617 de 2000 referente al
congelamiento de la planta de personal, lo cual tiene por objeto facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final, sino que
desarrolla el compromiso contenido en el punto 3.4.7.4 del mismo Acuerdo. Así
las cosas, para el interviniente, la presente ley otorga a la Unidad Nacional
de Protección la autonomía administrativa y financiera que permite la
vinculación del personal necesario para brindar la seguridad de quienes se predica
un riesgo excepcional.
Unidad Nacional de Protección
4. La Unidad Nacional de Protección intervino en el proceso para solicitar que la Corte declare
la EXEQUIBILIDAD de las normas demandadas; para ello advierte
que, en su criterio se cumple con los requisitos de conexidad de forma
objetiva, estricta y suficiente entre el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera y la Ley 1865 de
2017, la cual busca dar especial cumplimiento a lo acordado en el punto 3.4.7.4
del Acuerdo Final, referente a la creación de un Programa de Protección
Integral para proteger a las y los integrantes del nuevo partido o movimiento
político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal.
Recordó que, el
Acuerdo Final señaló que el Gobierno Nacional realizaría los ajustes necesarios
con el objeto de ampliar la planta de personal de la UNP, lo cual resulta
pertinente para atender de manera idónea y oportuna a la población señalada, lo
que requiere una modificación de la planta de personal al interior de la Unidad
Nacional de Protección.
Consideró el
interviniente que la expedición de la presente ley se da en el marco de
circunstancias extraordinarias, debido a que el plazo establecido dentro del
Acuerdo Final para modificar las normas que permitieran materializar lo
acordado en el punto 3.4.7.4 y para iniciar la implementación de las medidas de
seguridad y protección que corresponden, fue de 15 días posteriores a la firma
del Acuerdo Final.
Manifiesto finalmente
que la estricta necesidad de la medida también se justifica en la situación de
debilidad manifiesta de las personas que dejan las armas, lo que genera que las
mismas se encuentren cobijadas por una presunción de riesgo extraordinario, de
lo que se infiere que las medidas de protección que se implementen tienen tal
nivel de urgencia que deben adoptarse de carácter inmediato.
Universidad Libre
5. La Universidad
Libre intervino en el proceso para solicitar que la Corte declare la EXEQUIBILIDAD
de la ley 1865 de 2017. Al respecto explicó que el Acto Legislativo 01 de 2016
estableció diferentes facultades normativas para la concreción del Acuerdo
Final. Con respecto a las facultades especiales que tiene el Congreso de la
República, precisó que, es necesario que el proyecto de ley adelantado por el
Congreso tenga conexidad con lo establecido en el Acuerdo Final, respetando un
margen de configuración legislativa.
Para el caso
concreto, en su concepto se demostraron las razones por las cuales el Congreso
de la República no utilizó las vías del constitucionalismo ordinario para
definir el protocolo del capítulo de seguridad para los integrantes de las
FARC, acreditando la conexidad del tema regulado con el Acuerdo Final. De igual
manera, indicó que, se cumplieron todas las reglas del procedimiento
legislativo que impone tanto el Acto Legislativo como la Constitución Política.
En este punto el Congreso consideró que era necesario actuar como legislador
orgánico, cumpliendo con las mayorías necesarias para la aprobación de este
tipo de leyes.
Por último reiteró
la necesidad que tiene la Unidad Nacional de Protección de ampliar su planta de
personal para dar cumplimiento al punto 3.4.7.4 del Acuerdo de Paz, lo cual es
una medida de necesidad estricta y una medida de protección específica,
adecuada y suficiente para garantizar la seguridad de los desmovilizados de las
FARC-EP.
Pablo Catatumbo
Torres Victoria
6. El ciudadano
Pablo Catatumbo Torres Victoria solicitó la declaratoria de EXEQUIBILIDAD
CONDICIONADA de la Ley 1865 de 2017. Cabe señalar que a lo largo del
escrito, el ciudadano presenta consideraciones dirigidas a defender la
constitucionalidad pura y simple de la normativa.
Inicialmente, el
interviniente se refirió al Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y
la Construcción de una Paz Estable y Duradera firmado en Bogotá el 24 de
noviembre de 2016 por el Gobierno de la República de Colombia y la insurgencia
de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo.[1]
Sostuvo que, de
acuerdo al artículo 1 de Acto Legislativo 02 de 2017, las normas de derecho
internacional y las que desarrollan derechos fundamentales son parámetros de
interpretación y referente de validez de las normas y las leyes de
implementación y desarrollo del acuerdo final, como lo es la Ley 1865 de 2017.
Indicó que el punto
3.4 del acuerdo desarrolló el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio
de la Política que fue creado mediante el Decreto Ley 895 de 2017 y estableció
el Programa de Protección Integral para las y los integrantes
del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP,
los antiguos integrantes del grupo armado y sus familia.
Se refirió al artículo 13 Decreto Ley 895 de 2017 que consagra la
presunción de riesgo extraordinario para los
integrantes del partido político denominado Fuerza Alternativa Revolucionaria
del Común. Asimismo, expuso que para el funcionamiento del programa antes
enunciado se creó una Subdirección Especializada de Seguridad y Protección de
la Unidad Nacional de Protección.[2]
Advirtió que el funcionamiento de estas medidas requiere la
destinación de recursos financieros, humanos así como técnicos y justifica la
excepción a la Unidad Nacional de Protección de lo
dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000, que limita la contratación de la planta de
personal.
Mencionó que en el
caso concreto no se configura una violación a la reserva de ley orgánica y se
cumple el requisito de la conexidad en cuanto existe un vínculo material entre
la medida adoptada en la Ley 1865 y el Acuerdo Final, convirtiéndose en
referente hermenéutico respecto de lo dispuesto en el artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2016 y revistiéndose de un carácter objetivo, estricto y
suficiente.
Adujo que la medida
de la Ley 1865 de 2017 cumple con el requisito de necesidad estricta, pues las
medidas materiales de protección para los integrantes
del partido político denominado Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común,
los antiguos integrantes de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo
y sus familiares, están revestidas de urgencia. En palabras del ciudadano
Torres Victoria:
“Ahora
bien, esta ley no solo cumple con el criterio de conexidad, sino que a su vez
es estrictamente necesaria ya que es una medida imperativa frente a los
procedimientos existentes para implementar una medida precisa de Acuerdo Final.
Esto quiere decir que demanda la justificación del ejercicio de las facultades
legislativas para la paz, en lugar del trámite del procedimiento ordinario o
del legislativo especial, en razón de la estabilización de corto plazo, esto
es, la urgencia de la medida impide agotar las etapas propias de los demás
procedimientos legislativos existentes”.[3]
Finalmente, sostuvo que la dejación de las armas por parte de las
FARC-EP trajo consigo la reducción histórica de los hechos de violencia y, por
otra parte, puso de presente la situación de vulnerabilidad y los hechos
violentos en contra de los líderes sociales, defensores de derechos humanos y
los miembros del partido político Fuerza Alternativa
Revolucionaria del Común.[4]
CONCEPTO
DEL MINISTERIO PÚBLICO
7. El Procurador
General de la Nación, Fernando Carrillo Flórez, solicitó a la Corte Constitucional
que declare la EXEQUIBILIDAD de la Ley 1865 de 2017 respecto del uso del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. En esto mismos términos,
solicitó declarar la EXEQUIBILIDAD respecto del trámite de la Ley 1865
de 2017 una vez se verifique el cumplimiento del anuncio previo de la sesión en
que se llevó a cabo la aprobación de la proposición positiva del informe de
ponencia en el debate surtido en la Plenaria del Senado y, finalmente, se
declare la EXEQUIBILIDAD sustancial de las disposiciones de la Ley 1865
de 2017.
Como consideración
preliminar, expresó el señor Procurador que la ley bajo estudio fue remitida
por el Presidente de la República a la Corte Constitucional en el término
previsto para el envío de las leyes o actos legislativos que sean expedidos por
el Procedimiento Especial para la Paz.
En cuanto al
análisis de la competencia, señaló que el Acto Legislativo 01 de 2016 creó un
procedimiento legislativo especial para la paz, dentro del cual deben cumplirse
tres requisitos: (i) que el Acto Legislativo 01 de 2016 se encuentre vigente,
(ii) que el procedimiento especial se utilice dentro del lapso
constitucionalmente previsto, y (iii) que se use con el propósito de
implementar el Acuerdo Final.
El Ministerio
Público consideró que la ley analizada cumple los requisitos constitucionales
debido a que (i) el proyecto de ley fue tramitado en su integridad durante la
vigencia del procedimiento legislativo especial para la paz, contemplado en el
Acto Legislativo 01 de 2016 y (ii) existe conexidad entre la ley aprobada y la
implementación del Acuerdo Final, en cuanto a las medidas previstas en el punto
3.4.7.4 del Acuerdo Final requieren una ampliación sobreviniente de la planta
de personal de la Unidad Nacional de Protección, como en efecto ocurre en la
ley objeto de estudio.
Frente al análisis
del proceso de formación de la Ley 1865 de 2017, aseguró que se cumplen los
requisitos de presentación, inicio del trámite del proyecto, publicación e
iniciativa exclusiva gubernamental. Igualmente puso de presente que el proyecto
fue repartido a las Comisiones Primeras de Senado y Cámara, el mismo fue
anunciado en cada comisión, fue discutido y aprobado en la sesión conjunta de
las Comisiones Primeras con las mayorías requeridas para la aprobación de un proyecto
de Ley Orgánica.
Mencionó que en el
segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes se formuló una
proposición modificatoria en la cual se respetaron los principios de
consecutividad e identidad flexible. En el segundo debate en el Senado, la
Plenaria se abstuvo de continuar con la votación del proyecto, sin haberse
encontrado constancia del anuncio previo del proyecto de ley en la respectiva
votación, de modo que será labor de la Corte Constitucional, con fundamento en
su facultad probatoria constatar tal hecho. Así mismo, se formuló una
proposición modificatoria en la cual se respetaron los principios de
consecutividad e identidad flexible.
Destacó que el
proyecto de ley fue tramitado como Ley Orgánica, cumpliéndose a cabalidad con el
requisito de mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra
Cámara. El Ministerio Público consideró que en efecto el Congreso tenía la
obligación de tramitar dicho proyecto de ley mediante una Ley Orgánica.
Para la
Procuraduría, la ley bajo estudio resulta constitucional desde la perspectiva
material en cuanto la regulación presupuestal es un tema en el cual el
legislador cuenta con amplia potestad de configuración, permitiéndosele
realizar ciertas acciones institucionales como es la autorización de la
ampliación de la planta de personal de la Unidad Nacional de Protección con su
consiguiente efecto presupuestal.
De igual manera, el
Ministerio Público hizo suyas las consideraciones de la Sentencia C-331 de
2017, según la cual el contenido material de la disposición en estudio resulta
constitucionalmente relevante, por configurar una forma idónea para
salvaguardar el derecho a la vida de las personas que dejan el conflicto armado
con la finalidad de reincorporarse a la vida legal.
IV.
CONSIDERACIONES
Competencia
1. De
conformidad con el artículo 1º, literal k) del Acto legislativo 1 de 2016, la
Corte Constitucional es competente para decidir sobre la constitucionalidad de
la Ley 1865 de 2017, teniendo en cuenta que se trata de una ley expedida a
través del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz y que dicho Acto
Legislativo además establece que tales normas “tendrán control automático y
único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia”.
Metodología
de la decisión
2. La Sala
Plena de la Corte revisará la constitucionalidad de la Ley
1865 de 2017 “por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de
Protección de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”, para
los cual adoptará la siguiente metodología:
(i) En primer
lugar, analizará el procedimiento legislativo que dio lugar a la expedición de
la Ley 1865 de 2017 –control competencial y control formal-. Con este fin se
realizará previamente una descripción sobre la naturaleza de las leyes
orgánicas, en especial sobre la ley orgánica del Presupuesto. Luego, se
recordarán los requisitos procedimentales que se deben surtir para la
aprobación de la ley, con base en lo previsto por la Constitución y el artículo
1º del Acto Legislativo 01 de 2016. Finalmente, se verificará si el trámite que
precedió la expedición de la Ley 1865 de 2017 cumplió con las condiciones
previstas para ello. Posteriormente se desarrollarán los contenidos del juicio
de conexidad.
(ii) En segundo
lugar, solo de establecerse la validez del trámite en la formación de la ley,
se realizará el examen del articulado.
Análisis sobre el procedimiento
adelantando respecto de la Ley 1865 de 2017
3. Naturaleza
de las leyes orgánicas.
La Constitución Política ha encomendado al Congreso de la República hacer las
leyes, interpretarlas, reformarlas o derogarlas. De igual manera, el propio
Constituyente ha clasificado las leyes en diversos tipos. De este modo, el
Legislador puede expedir códigos o conjuntos sistemáticos de normas, leyes
marco, de facultades extraordinarias, estatutarias, ordinarias o de contenido
ordinario y orgánicas[5].
Sobre esta
última categoría de normas, el artículo 151 de la Carta establece que a las
leyes orgánicas estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa y a
través de ellas se adoptaran “las leyes que reglamentan el Congreso y cada
una de las Cámaras; las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; el plan general de desarrollo; y
la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales”[6].
Dada la importancia que revisten dichas materias el Constituyente decidió reservar su regulación,
modificación y derogación a un tipo de ley especial[7], sujeta a mayorías también
especiales[8],
superiores a las requeridas para aprobar leyes ordinarias.
La especificidad y características esenciales que revisten las
leyes orgánicas en Colombia, en tanto que tipo de ley especial, son aspectos
que se ponen de presente al examinar sistemáticamente el Texto Fundamental[9].
Por expresa
disposición del Constituyente de 1991 las leyes orgánicas gozan de una
prerrogativa especial frente a las demás leyes “por su posición organizadora de un sistema legal que depende de
ellas”. Dado su carácter superior, la actividad legislativa está
sujeta a ellas y constituyen una pauta a seguir en determinadas materias. En
ese orden, el control de constitucionalidad implica que se confronte la norma
objeto de reproche no solamente con los preceptos constitucionales, sino
también con la respectiva norma orgánica[10].
Es importante
anotar que las leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la
actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que
tratan, es decir, según lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el
ejercicio de la actividad legislativa.
Desde luego una ley
orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen
sobre el mismo contenido material, ya que éstas deben ajustarse a lo que
organiza aquella. Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el rango
de norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando
lo ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el Estatuto
Fundamental. La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una
pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma,
sino por la Constitución. Así, la norma constitucional es creadora de
situaciones jurídicas al paso que la ley orgánica sí aplica una norma
superior -la constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará
sujeto el ejercicio de la actividad legislativa.
Al respecto, la Corte Constitucional ha
reiterado en su jurisprudencia que “las leyes orgánicas, dada su propia
naturaleza, tienen un rango superior frente a las demás leyes, por
consiguiente, imponen sujeción a la actividad ordinaria del Congreso. Sin
embargo, no alcanzan la categoría de normas constitucionales (CP art. 151),
comoquiera que se orientan a organizar aquello que previamente ha sido
constituido en la Carta Fundamentalhttp://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/C-289-14.htm
- _ftn15. Su importancia está reflejada en la posibilidad de condicionar
la expedición de otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y principios, a
tal punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al procedimiento
legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple, que usualmente gobierna
la actividad legislativa.”[11]
Lo anterior se
evidencia en que el procedimiento legislativo requerido para la aprobación de
la ley orgánica está sometido a una rigidez constitucional, en el sentido de
que el respectivo proyecto de ley debe ser aprobado por la mayoría absoluta de
los miembros de una y otra cámara[12].
En este orden, la jurisprudencia ha
identificado cuatro requisitos especiales:“(i) el fin de la ley; (ii) su
contenido o aspecto material; (iii) la votación mínima aprobatoria:
y (iv) el propósito del legislador”[13].
En relación con
la finalidad, ésta incorpora una serie de reglas a las cuales “estará
sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”[14] (CP art.
151), razón por la cual este tipo de normas regulan el trámite aprobatorio de
las normas de inferior jerarquía en sus respectivas materias. En otras
palabras, “la ley orgánica condiciona la expedición de leyes sobre la
materia que ella trata.”[15]
En cuanto al
segundo requisito, referente a la materia, la Corte ha dicho que “las
materias de reserva constitucional de ley orgánica constituyen el elemento
trascendental para definir e identificar este tipo especial de leyes”[16].
En este sentido, “la Constitución consagra cuatro materias específicas de
reserva de ley orgánica, las cuales, según la denominación dada en la doctrina
y en la jurisprudencia, corresponden a las siguientes: Ley Orgánica del
Congreso, Ley Orgánica de Planeación, Ley Orgánica del Presupuesto y Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial. De esta manera, la definición
constitucional de las leyes orgánicas se elabora a partir de este criterio
material”[17].
“En ese orden de ideas, atribuye reserva de ley orgánica a las leyes que
reglamentan el Congreso y cada una de las Cámaras; las normas sobre
preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones; el plan general de desarrollo; y la asignación de competencias
normativas a las entidades territoriales”[18].
En lo referente
a las mayorías especiales requeridas para la aprobación de una ley
orgánica, el artículo 151 Superior exige la mayoría absoluta de los votos de
los miembros de una y otra cámara, con el objeto de lograr un mayor consenso de
las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la República. De igual
manera, garantiza tanto una mayor legitimidad democrática como una vocación de
permanencia de esta clase de leyes, pues a ellas está condicionada la
expedición y reforma de las normas ordinarias[19].
Por último, en
lo que tiene que ver con el propósito de aprobar una ley orgánica, la
jurisprudencia constitucional ha reiterado que “en el propio trámite
legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de
aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica”[20].
Esta exigencia se orienta a garantizar (i) la transparencia en el debate
democrático, y (ii) el control político de los ciudadanos. Sobre el particular
ha dicho que en la aprobación de normas orgánicas debe contener el “propósito
legislativo explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo, esto es, la
intención manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento legislativo
directamente encaminado a la adopción o reforma de una de tales leyes”[21].
Consideró la
Corte igualmente: “Esta condición de exigir desde el comienzo claridad sobre
la intención del legislador de dar un tratamiento de ley orgánica, consulta
postulados de transparencia del proceso legislativo como resultado del
principio democrático. En la medida en que haya claridad de propósitos del
proceso legislativo, se respeta el derecho de la población a ejercer control
político directo sobre sus autoridades y se preserva el fin esencial del Estado
de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en
la vida política de la Nación (C.P., arts. 2º y 40)”[22].
Finalmente, cabe aclarar que, como lo ha
sostenido la Corte, no toda materia contenida en una ley orgánica es por este
sólo hecho una norma con dicho carácter. En este orden, es necesario evitar un
vaciamiento de la actividad legislativa ordinaria en desmedro del principio
democrático[23].
4. Ley Orgánica del Presupuesto. Dada la importancia para realización de los objetivos del Estado
Social de Derecho, la elaboración y ejecución del presupuesto está supeditada
al cumplimiento de una serie de principios establecidos tanto en la
Constitución como en la Ley orgánica de Presupuesto[24].
La jurisprudencia
ha resaltado la importancia de la elaboración del Presupuesto en un Estado
Social de Derecho. En la Sentencia
C-1645 de 2000[25] se afirma que “El presupuesto
público se constituye así en un acto de trascendental importancia para el país,
pues de él depende en buena medida la política económica y el cumplimiento de
fines esenciales del Estado vr. gr. el servicio a la comunidad, la promoción de
la prosperidad general, la garantía y efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución, y el aseguramiento en condiciones de
igualdad y equidad de un orden justo”.
En estos mismos
términos, la Sentencia C-1064 de 2001 estimó que la normativa relativa al
presupuesto es un reflejo de la realidad social y económica, como también de
las políticas del Estado para responder a esa realidad; en donde el presupuesto
es una especie de “(…) contrato democrático anual sobre la asignación
de recursos escasos y la fijación de prioridades, mediante el cual el Estado
concreta no sólo un instrumento medular en la dirección de la economía y la
política macroeconómica, sino la herramienta jurídica que expresa
cuantitativamente el cumplimiento de fines esenciales del Estado y la política
social para alcanzarlos. De este modo, el servicio a la comunidad, la promoción
de la prosperidad general, la garantía y efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución, y el aseguramiento en
condiciones de igualdad y equidad de un orden justo, tienen un correlato real y
específico en la ley de presupuesto que explican la necesidad de un proceso de
creación y reforma calificado que permita la discusión amplia y la mayor
participación posible a través de los representantes legítimos del pueblo
reunidos en el Congreso”[26]. En particular,
acerca de la función democrática que cumple la regulación sobre el presupuesto,
en esta misma Sentencia se expuso:
“…define
cuáles son las rentas que el Estado cobrará a sus ciudadanos y cuáles son los
gastos en que incurrirá; materias que exigen, por lo tanto, imponer cargas
tributarias que limitan los derechos de las personas. Así, el debate
parlamentario, con sus estrictas reglas, cumple la función democrática de
distribuir las cargas y beneficios dentro de la sociedad y de controlar la
justicia y equidad tanto de la distribución como de las limitaciones a los
derechos que resultan del desarrollo del deber ciudadano de contribuir al
financiamiento del Estado y del cumplimiento de sus fines sociales…”.
Los artículos 346 a 355 superiores regulan
la materia de presupuesto. En este orden disponen que:
i) No se podrá percibir contribución o
impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con
cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos (art. 345 C.P.);
ii) el presupuesto debe corresponder al
Plan Nacional de Desarrollo (art. 346 C.P.);
iii) que en la ley de apropiaciones no se
puede incluir partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente
reconocido, a un gasto decretado conforme a ley anterior, a uno propuesto por
el Gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder público, al
servicio de la deuda, o a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (art.
346 C.P.);
iv) el proyecto de ley de apropiaciones
deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar
durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados
no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno deberá
proponer, en forma separada, ante las comisiones encargadas de estudiar el
proyecto de presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las
existentes para financiar el monto de gastos contemplados (art. 347 C.P.);
v) la ley de apropiaciones debe contener un
componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de esa
naturaleza y  que excepto en los casos de guerra exterior o por razones de
seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier
otra asignación (art. 350 C.P.);
vi) la distribución territorial del gasto
público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades
básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa,
según reglamentación que hará la ley (art. 350 C.P.);
vii) el presupuesto de inversión no se
podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto
total de la correspondiente ley de apropiaciones (art. 350 C.P.);
viii) el Congreso no podrá aumentar ninguna
de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno ni incluir
una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo (art. 351
C.P.);
ix) el Congreso podrá eliminar o reducir
partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se
necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones
contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de
la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que
se refiere el artículo 341 superior (art. 351 C.P.).
Por su parte, el artículo 352 establece que
“la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la
programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la
Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de
desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades
estatales para contratar”.
La jurisprudencia ha distinguido entre la
ley orgánica del presupuesto y su ley anual considerando que, “mientras que
la ley orgánica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la
manera como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto (CP art.
352)[27],
el contenido propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a
éstas corresponde estimar los ingresos y autorizar los gastos del período
fiscal respectivo (CP. arts 346 y ss)”[28].
Así mismo, las
normas de la Ley Orgánica de Presupuesto son de carácter permanente en cuanto
han sido previstas por la Constitución justamente para regir todo el trámite de
preparación, discusión, aprobación y ejecución de los presupuestos anuales. Al
contrario, las leyes que se expiden cada año por el Congreso en desarrollo de
lo previsto por los artículos 150-11, 346, 347 y 349 son temporales. Así, la
función de la ley anual de presupuesto no es otra que contemplar el cómputo de
rentas, recursos tributarios y de crédito, gastos e inversiones dentro del
respectivo período fiscal, y jamás consiste en sustituir y menos en modificar
las reglas permanentes trazadas por la Ley Orgánica de Presupuesto[29].
En relación con la ley orgánica del
presupuesto ha sostenido la Corporación que ésta tiene características
constitucionales especiales, por cuanto “la misma Constitución le confiere
ese alcance por estar determinada a condicionar el ejercicio de la actividad
legislativa (art. 151 C.P.). De este carácter preeminente se desprenden varias
consecuencias importantes: a) la ley orgánica, condiciona la expedición de
leyes sobre la materia que ella trata, de modo tal que sus prescripciones han
sido elevadas a un rango cuasi-constitucional, pues una vulneración o
desconocimiento de lo que ella contemple en materia de procedimiento y
principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias, acarrea su
inconstitucionalidad”.[30]
En este sentido ha señalado la Corte que cuando se demanda
una disposición relativa al presupuesto, debe confrontarse la disposición
acusada no solamente con el texto constitucional, sino también con la Ley orgánica
[31].
El Estatuto
Orgánico del Presupuesto, expedido con base en las atribuciones dadas al
Congreso por los artículos 151 y 352 de la Constitución Política, establece que
el presupuesto general de la Nación se integra por tres partes a saber: el presupuesto
de rentas, es decir, la estimación de los ingresos del Estado durante el año
fiscal, la ley de apropiaciones, que autoriza los gastos y, finalmente,
las disposiciones generales, esto es las “normas tendientes a asegurar
la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán
únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”[32].
De igual manera, la Corporación ha señalado
que es una competencia del legislador orgánico la consagración de límites al
crecimiento de los gastos. Dijo entonces esta Corte que “por disposición
constitucional expresa (C.P, art. 352), los límites al crecimiento de las
cuentas y rubros del presupuesto de gastos se pueden establecer tanto en la
Carta Política como en la ley orgánica del presupuesto”, sin que ello
implique “una cotitularidad entre el constituyente y el legislador orgánico
para definir el sistema presupuestal pues es indiscutible que el ejercicio de
la potestad legislativa estará sujeto a los preceptos constitucionales”[33].
En este orden, la ley orgánica del presupuesto puede
entonces limitar los gastos de las entidades públicas con el fin de cumplir
propósitos constitucionales relevantes, como es la racionalización del uso de
los recursos públicos y la reducción del déficit presupuestal.
Conforme a lo anterior, el Legislador tiene
una amplia libertad para establecer “diferencias en las limitaciones al
crecimiento de los gastos de diferentes entidades nacionales, ya sea por vía
general en la ley orgánica de presupuesto, ya sea al realizar las apropiaciones
correspondientes en la ley anual de presupuesto”[34]. Der igual manera, en virtud de la
cláusula general de competencia puede excepcionar para casos concretos las
restricciones presupuestales que él mismo ha dispuesto.
Finalmente, debe señalarse que la Ley 819 de 2003 en su artículo 7°
consagra la necesidad de realizar un análisis del impacto fiscal en todo
proyecto de ley que ordene gasto, mediante el concepto del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el cual deberá rendirse durante el trámite del
proyecto en el Congreso de la República. Asimismo, este concepto deberá
presentarse cuando existan proyectos de ley de
iniciativa gubernamental que planteen un gasto adicional o una reducción de
ingresos[35].
Juicio de conexidad
5. Esta Corporación en las
sentencias C-630[36]
y C-674[37]
de 2017 sostuvo que el Acto Legislativo 01 de 2016 instituye unos parámetros
especiales de competencia, a saber: i) conexidad material, ii) conexidad
teleológica, iii) habilitación temporal y iv) habilitación competencial.
Igualmente, el juicio a realizar debe atender lo dispuesto en el Acto
Legislativo 02 de 2017, consistente en otorgar estabilidad y seguridad jurídica
al Acuerdo Final, que la Corte en la sentencia C-630 de 2017 declaró la
exequibilidad en los términos de dicha decisión. En este orden procede la Sala
a verificar el cumplimiento de los criterios mencionados respecto de la Ley
1865 de 2017.
Conexidad material
6. Las leyes que se tramiten por el
procedimiento legislativo especial para la paz deben regular materias que
tengan una vinculación clara, estrecha y directa con los contenidos del Acuerdo
Final, de manera que evidencien que el mecanismo abreviado es empleado para
agilizar y garantizar la implementación del mismo (inc. 1 art. 1), pues de lo
contrario el uso del mecanismo legislativo excepcional resultaría inválido, al
regular asuntos ajenos al ámbito competencial previsto en el Acto Legislativo
01 de 2016.
La Corte evidencia que la Ley 1865 de 2017 y el Acuerdo Final para
la paz presentan un alto grado de conexidad sustancial. A través de la
siguiente tabla comparativa puede extraerse la presencia de una conexidad
clara, estrecha y directa entre la ley en revisión y el Acuerdo Final para la
paz, veamos:
Ley 1865 de 2017
Acuerdo Final
Artículo
1°. Exceptúese a la Unidad
Nacional de Protección durante la presente vigencia fiscal y la del año 2018,
de la aplicación de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley
617 de 2000 en el crecimiento de los gastos de personal relativos a la modificación
de su estructura y planta de personal, para la implementación inmediata de
medidas materiales de protección de que trate el punto 3.4.7.4 del Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable
y Duradera, dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la
Política.
Artículo
2°. Vigencia. La presente
ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le
sea contrarias.
3.4.7.4
Programa de protección integral para las y los integrantes del nuevo
movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la
actividad legal, actividades y sedes, así como a las y los antiguos
integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las
familias de todos los anteriores, de acuerdo con el nivel de riesgo.
El
Gobierno Nacional asume el compromiso de implementar un programa de
protección integral en coincidencia con lo desarrollado en el acuerdo
“Participación política: Apertura democrática para construir la paz”, numeral
2.1.2.1, literal c, que tendrá como objetivo proteger a las y los integrantes
del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP
a la actividad legal, sedes y actividades, así como a las y los antiguos
integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las
familias de todos los anteriores de acuerdo con el nivel de riesgo.
(…)
3.4.7.4.1
Subdirección especializada de seguridad y protección en la UNP
El
Gobierno Nacional creará una Subdirección al interior de la UNP,
especializada en la seguridad y protección, para las y los integrantes del
nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a
la actividad legal, actividades y sedes, así como a las y los antiguos
integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las
familias de todos los anteriores de acuerdo con el nivel de riesgo.
(…)
3.4.7.4.3.
Cuerpo de seguridad y protección
(…)
El
Gobierno hará las asignaciones presupuestales necesarias para la
implementación integral del sistema las cuales deberán garantizarse para un
periodo mínimo de cinco años en su etapa inicial.
(…)
Las y los
integrantes del Cuerpo de Seguridad y Protección dependerán de la
Subdirección Especializada de Seguridad y Protección. La modalidad de vinculación
se podrá realizar a través de contratación laboral directa como servidores/as
públicos, o contratos temporales de prestación de servicios o incorporación
del personal a través de operadores de seguridad debidamente autorizados y
que brinden las mayores garantías de confiabilidad a las personas protegidas.
El Gobierno Nacional, realizará los ajustes necesarios a objeto de ampliar la
planta de personal de la UNP, si así fuere necesario.
Es normal que en el proceso de implementación normativa existan
preceptos con alcance regulatorio más específico si se compara con lo expresado
en el Acuerdo Final para la paz, o que llenen vacíos respecto de algunos
aspectos no abordados suficientemente pero que se requieren con miras a la
consecución de los objetivos pactados por las partes. Incluso pueden
presentarse ajustes siempre que se salvaguarde la correspondencia con lo
acordado[38].
Del anterior cuadro comparativo es posible advertir que lo regulado
en la Ley 1865 de 2017 presenta identidad y concreción de las medidas que
resultan necesarias para armonizar y asegurar la implementación del Acuerdo
Final.
Como se evidencia, la Ley 1865 de 2017 consta
de dos artículos. El primero consagra una excepción a
la prohibición consagrada por el artículo 92 de la Ley 617 de 2000. El segundo
contiene la cláusula de vigencia.
Cabe señalar que el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 establece  que
“Durante los próximos cinco (5) años, contados a partir de la vigencia de la
presente ley, el crecimiento anual de los gastos de personal de las Entidades
Públicas Nacionales no podrá superar en promedio el noventa por ciento (90%) de
la meta de inflación esperada para cada año, según las proyecciones del Banco
de la República. A partir del sexto año, estos gastos no podrán crecer en
términos reales”.
Es decir, a través del artículo 1º de la Ley 1865 de 2017 la
excepción del artículo 92 cambia por una permisión de crecimiento superior para
la Unidad Nacional de Protección durante las vigencias fiscales 2017 y 2018.
Ello con el objeto de lograr la implementación inmediata de medidas materiales
de protección de que trata el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera,
dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política.
Se observa
entonces que la disposición expresamente refiere que su objeto es la
implementación inmediata de medidas materiales de protección de que trata el
Acuerdo Final. En este orden, la Corte advierte una correspondencia clara,
estrecha y directa entre el contenido normativo de la ley y lo pactado en el
Acuerdo de Final, que pone de relieve que el mecanismo abreviado es empleado
para agilizar y garantizar su implementación y ofrecer
garantías de cumplimiento y fin del conflicto, por lo que se cumple con el
criterio de conexidad material.
Conexidad
teleológica
7. Como ya se
ha señalado, es claro que las leyes que se tramiten por el procedimiento
legislativo especial para la paz deben tener como propósito facilitar y
asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final (literal
a. del artículo 1º A.L 01/16).
Para la Sala la Ley 1865 de 2017 fue expedida con el propósito de facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la paz. En
efecto, la ley se orienta a cumplir lo establecido en punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final, que comprende un programa de
protección integral para los integrantes del nuevo movimiento o partido
político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal,
actividades y sedes, así como a las y los antiguos integrantes de las FARC-EP
que se reincorporen a la vida civil y a las familias de todos los anteriores,
de acuerdo con el nivel de riesgo. Este numeral hace parte del componente 3 del
Acuerdo, relativo al fin del conflicto. El numeral dispone en su integralidad:
“3.4.7.4 Programa de protección integral para las y los integrantes
del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a
la actividad legal, actividades y sedes, así como a las y los antiguos
integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las familias
de todos los anteriores, de acuerdo con el nivel de riesgo.
El Gobierno Nacional asume el compromiso de implementar un programa
de protección integral en coincidencia con lo desarrollado en el acuerdo
“Participación política: Apertura democrática para construir la paz”, numeral
2.1.2.1, literal c, que tendrá como objetivo proteger a las y los integrantes
del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a
la actividad legal, sedes y actividades, así como a las y los antiguos
integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las familias
de todos los anteriores de acuerdo con el nivel de riesgo.
Este Programa que estará adscrito al Departamento Administrativo de
la Presidencia de la República bajo la supervisión del Delegado Presidencial en
la Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio
de la Política, contará con autonomía administrativa y financiera, mantendrá
coordinación permanente y operativa con las instituciones del Estado
pertinentes.
Las medidas establecidas en el presente numeral, se aplicarán a las
y los representantes de las FARC-EP en proceso de reincorporación a la vida
civil y adscritos/as al cumplimiento de tareas del proceso de paz, que sean
designados/as por la Delegación de Paz de las FARC-EP, conforme a lo que se
establezca en el Acuerdo Final y desde la firma del mismo”.
Como se observa, el Acuerdo remite al numeral 2.1.2.1, que hace
parte del componente 2, relativo a la participación en política en el que el
Gobierno Nacional se compromete a brindar medidas de protección para los
integrantes del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC a la vida civil, a través de la implementación de un Sistema Integral
de Seguridad para el Ejercicio de la Política. Este sistema “busca asegurar la promoción y protección de la persona, el respeto
por la vida y la libertad de pensamiento y opinión, para así fortalecer y
profundizar la democracia. Este nuevo Sistema Integral de Seguridad para el
Ejercicio de la Política debe contribuir a crear y garantizar una cultura de
convivencia, tolerancia y solidaridad, que dignifique el ejercicio de la
política y brinde garantías para prevenir cualquier forma de estigmatización y
persecución de dirigentes por motivo de sus actividades políticas, de libre
opinión o de oposición. Se adoptarán previsiones para impedir que se fomenten
concepciones de seguridad que, bajo cualquier excusa, vayan en contra de los
objetivos del sistema que son la protección de la vida de quienes ejercen la
política y su no estigmatización por razón de sus ideas y actividades
políticas. El nuevo Sistema incorporará medidas especiales para las mujeres
incluyendo la valoración positiva de su participación en lo público”. Este sistema incluye medidas de (i)
adecuación normativa e institucional, (ii) prevención, (iii) protección y (iv)
evaluación y seguimiento.
Específicamente, el Programa de Protección Integral del punto
3.4.7.4 se compone de cinco elementos: (i) la creación de una subdirección
especializada de seguridad y protección en la UNP, (ii) la puesta en marcha de
una Mesa Técnica de Seguridad y Protección y (iii) la creación de un Cuerpo de
Seguridad y Protección dentro de la UNP para atender las necesidades materiales
de protección de los integrantes del nuevo partido, de los desmovilizados que
requieran estas medidas de protección y de sus familiares; (iv) la ejecución del
Programa de reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización y
(v) las medidas en materia de autoprotección. Debe resaltarse el punto
3.4.7.4.1 del Acuerdo que dispone:
“3.4.7.4.1 Subdirección especializada de seguridad y protección en
la UNP
El Gobierno Nacional creará una Subdirección al interior de la UNP,
especializada en la seguridad y protección, para las y los integrantes del
nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la
actividad legal, actividades y sedes, así como a las y los antiguos integrantes
de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las familias de todos
los anteriores de acuerdo con el nivel de riesgo.
La Subdirección Especializada de Seguridad y Protección, contará con
la participación activa y permanente de no menos de dos representantes del
nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la
actividad política legal y el conjunto de su estructura y funcionamiento se
definirá por el Gobierno Nacional y las FARC-EP. Esta Subdirección
especializada de seguridad y protección, garantizará la administración,
funcionamiento y operación de la Mesa Técnica y del Cuerpo de Seguridad y
Protección que se crea en el presente acuerdo”.
El componente del Programa de Protección Integral, relativo al
Cuerpo de Seguridad y Protección dentro de la Unidad Nacional de Protección
(UNP), es el que hace viable la Ley 1865 de 2017. En este orden, exceptúa a la
UNP de las restricciones de crecimiento del gasto de personal, lo cual es
necesario para crear el referido cuerpo de seguridad y protección. De igual
manera, permite implementar los puntos 2.1.2.1, c y
3.4.7.4.3, que respectivamente consagran que el
Gobierno (i) dispondrá de los recursos necesarios para proteger la integridad
de dirigentes, hombres y mujeres, que participan en la actividad política
atendiendo sus necesidades específicas y (ii) hará
las asignaciones presupuestales necesarias para la implementación integral del
sistema las cuales deberán garantizarse para un periodo mínimo de cinco años en
su etapa inicial.(…) Las y los integrantes del
Cuerpo de Seguridad y Protección dependerán de la Subdirección Especializada de
Seguridad y Protección. La modalidad de vinculación se podrá realizar a través
de contratación laboral directa como servidores/as públicos, o contratos
temporales de prestación de servicios o incorporación del personal a través de
operadores de seguridad debidamente autorizados y que brinden las mayores
garantías de confiabilidad a las personas protegidas. El Gobierno Nacional,
realizará los ajustes necesarios a objeto de ampliar la planta de personal de
la UNP, si así fuere necesario”.
Por lo tanto,
la Corte encuentra cumplido el requisito de conexidad teleológica, por cuanto
el objeto de la ley es precisamente lograr la implementación inmediata de
medidas materiales de protección de que trate el punto 3.4.7.4 del Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera, dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la
Política. En este orden, se cumple a cabalidad el objeto del procedimiento
legislativo especial, el cual se circunscribe a agilizar y garantizar la
implementación del Acuerdo Final y ofrecer garantías de cumplimiento y fin del
conflicto.
Como se puede observar, la norma objeto de examen es
desarrollo específico de un aspecto particular contenido en el Acuerdo Final,
de modo que el requisito de conexidad está debidamente acreditado. En ese
sentido, concurre un contenido verificable del Acuerdo que es desarrollado por
la ley examinada, la normativa tiene por finalidad implementar ese aspecto
definido y concreto del Acuerdo Final y existe una estrecha vinculación entre
la materia fruto de la negociación contenida en los acuerdos de paz y la norma
analizada.
Criterio temporal
8. El procedimiento legislativo especial para la paz es
transitorio al tener una vigencia de funcionamiento por 6 meses, contados a
partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, pudiendo ser prorrogado
por otros 6 meses, previa comunicación formal del Gobierno nacional ante el
Congreso de la República (inc. 1 art. 1).
El Acto Legislativo 01 de 2016, artículo
5°, dispuso que su entrada en vigencia tendría lugar a partir de la
refrendación popular de dicho Acto Legislativo, la cual se llevó a cabo por el
Congreso de la República mediante decisión del 30 de noviembre de 2016, tal y
como lo señaló la Sentencia C-699 de 2016. En este orden, el procedimiento
legislativo especial entró en vigencia desde día
siguiente, es decir, a partir del 1 de diciembre de 2016.
En relación con la Ley 1865 de 2017, ésta fue expedida el 30 de
agosto, es decir, dentro de los seis meses de prórroga siguientes a los seis
meses posteriores a la entrada en vigencia del señalado Acto Legislativo, es
decir, el trámite vía fast track de la ley bajo examen se cumplió
en su totalidad dentro del límite temporal de vigencia de dicho procedimiento.
Criterio
de habilitación competencial
9. Establece el Acto Legislativo 01 de 2016 que el Congreso
de la República estará habilitado para tramitar, mediante el procedimiento
legislativo especial para la paz, los proyectos de ley que sean de iniciativa
exclusiva del Gobierno nacional (literal a. art. 1).
Para la Corte este requisito se encuentra cumplido como
quiera el proyecto de ley orgánica No. 007 de 2017 Senado –
No. 014 de 2017 Cámara, que se convertiría en la Ley 1865 de 2017, fue
presentado ante el Congreso por el entonces Ministro del Interior, Juan
Fernando Cristo Bustos, lo cual está señalado en la Gaceta del Congreso No. 425
del 2 de junio de 2017[39].
La iniciativa exclusivamente gubernamental habilitó la competencia del
Congreso de la República para dar curso al trámite y expedición de la ley en
cuestión, bajo el procedimiento legislativo especial para la paz.
En
consecuencia, el acto normativo sujeto a revisión satisface los criterios de
conexidad y competencia establecidos por la preceptiva y jurisprudencia
constitucional.
Requisitos procedimentales para la expedición de la
ley
10. Competencia del Congreso para adoptar la medida a
través del procedimiento legislativo especial
Conforme con el literal k) del artículo 1º
del Acto legislativo 01 de 2016, las leyes expedidas a través del Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz “tendrán control automático y único de
constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia”. Este procedimiento
se caracteriza por ser excepcional (medidas de transición) y transitorio (6
meses prorrogable por un lapso igual), en el propósito de agilizar y garantizar
la implementación del Acuerdo Final, y ofrecer garantías de cumplimiento y fin
del conflicto[40].
De igual forma, el
Acto Legislativo 01 de 2016 enlista las exigencias que en el proceso de
formación debe cumplir todo proyecto de ley expedido mediante el procedimiento
legislativo especial, así:
i) iniciativa exclusiva del Gobierno
nacional, teniendo por objeto facilitar y asegurar la implementación y
desarrollo normativo del Acuerdo Final;
ii) trámite preferencial en la respectiva cámara
o comisión (prelación en el orden del día);
iii) título debe corresponder a su
contenido y el texto debe preceder la fórmula: “El Congreso de Colombia, en
virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA”;
iii) primer debate se surte en sesión
conjunta de comisiones permanentes respectivas, sin que medie solicitud del
Gobierno, mientras que el segundo se cumple en las plenarias de cada cámara;
iv) aprobados con las mayorías previstas en
la Constitución y la ley según su naturaleza;
v) tramitados en una sola vuelta de cuatro
debates, cuyo tránsito entre una y otra cámara es de 8 días;
vi) aprobados por mayoría absoluta;
vii) modificaciones siempre que se ajusten
al contenido del Acuerdo Final y cuenten con el aval previo del Gobierno
–exigencia declarada inexequible-[41];
vii) tramitarse en sesiones
extraordinarias; y
viii) decidirse en comisión y plenaria
sobre la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el
Gobierno nacional en una sola votación–exigencia declarada inexequible-[42].
Adicionalmente, por remisión expresa del
Acto Legislativo 01 de 2016, en lo no establecido en el procedimiento
legislativo especial se aplica lo previsto en el Reglamento Interno del
Congreso (Ley orgánica 5ª de 1992), que comprende esencialmente desde el nivel
constitucional, la consulta previa de las comunidades étnicas, las
publicaciones oficiales, el anuncio previo a la votación, la conciliación, los
principios de consecutividad e identidad flexible. En
ese orden, procede la Corte a examinar el cumplimiento de los anteriores
presupuestos en el proceso de formación, discusión y aprobación de la Ley 1865
de 2017.
El procedimiento surtido en el Congreso respecto del
Proyecto de Ley Orgánica
11. Las actuaciones
legislativas enviadas a la Corte Constitucional por el Congreso de la República
indican que la Ley 1865 de 2017, radicada como Proyecto de Ley Orgánica No. 007
de 2017 Senado – No. 014 de 2017 Cámara, surtió el siguiente trámite:
Iniciativa radicada por el Gobierno nacional
y publicación del proyecto
12. El Proyecto de Ley fue presentado por
el entonces Ministro de Interior, Juan Fernando Cristo Bustos. El texto del
proyecto original y su exposición de motivos fue publicado en la Gaceta del
Congreso No. 425 del viernes 2 de junio de 2017[43].
Acorde con el procedimiento legislativo
para la paz, establecido en el artículo 1º del Acto legislativo 01 de 2016, el
proyecto de Ley Orgánica se estudió en sesiones conjuntas de las Comisiones
Primeras de Senado y Cámara de la siguiente manera:
Sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras de
Senado y Cámara
13. En las Gacetas del Congreso 475 y 476
del martes 13 de junio de 2017 se encuentra el “Informe de Ponencia para
Primer Debate en Comisiones Conjuntas del Senado de la República y de la Cámara
de Representantes al Proyecto de Ley Orgánica Número 07 de 2017 Senado y 014 de
2017 Cámara”. En dicho informe se presenta ponencia favorable por parte de
los ponentes designados, el Representante Oscar Fernando Bravo Realpe y el Senador
Hernán Andrade Serrano, y solicitan dar el primer debate al proyecto en los
términos del texto original.
El anuncio de la discusión y votación del
proyecto de ley fue realizado en la comisión primera de la Cámara de
Representantes en la sesión del 14 de junio de 2017[44]. Al respecto
en la Gaceta en que se publicó el Acta respectiva se señala lo siguiente:
“Presidente:
Muchísimas
gracias por todas sus palabras y la de todos mis colegas. Antes, porque estamos
próximos, señora Secretaria, sírvase como siguiente punto, anunciar proyectos. Mañana
ocho y media de la mañana, Sesiones Conjuntas.
Secretaria:
Si señor
Presidente. Anuncio por instrucciones suyas, el proyecto que se discutirá y
votará en Sesiones Conjuntas de las Comisiones Primeras de Cámara y Senado.
Proyecto de
ley Orgánica número 07 de 2017 Senado, 014 de 2017 Cámara, por medio de la cual
se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo
92 de la Ley 617 de 2000.
Ha sido
anunciado, señor Presidente, por instrucción suya el proyecto de ley Orgánico” (Destaca la Sala).
Al levantar la sesión, el presidente de la
Comisión reiteró el día y la hora de sesiones conjuntas en las que trataría el
proyecto:
“Presidente:
Muy bien,
entonces de nuevo mil gracias honorables Representantes, no hay ningún otro
tema qué tratar. Mañana ocho y treinta de la mañana Sesiones Conjuntas
para este proyecto, que ha anunciado la Secretaría, que hace parte de los
proyectos de la Implementación vía Fast Track. Muchas gracias se levanta la
sesión” (Destaca la Sala).
En lo que corresponde al Senado de la
República, el anuncio de la discusión y votación del proyecto de ley orgánica
se llevó a cabo en la sesión de la comisión primera del 13 de junio de 2017
como quedó consignado en el Acta No. 44 del mismo año[45]. En la
Gaceta correspondiente se indicó:
“Atendiendo
instrucciones de la Presidencia, por Secretaría, se da lectura al proyecto de
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, que por su disposición se
someterán a discusión y votación en la próxima sesión conjunta de las
Comisiones Primeras del Honorable Senado de la República y la Honorable Cámara
de Representantes:
1. Proyecto de
Ley Orgánica número 07 de 2017 Senado, 14 de 2017 Cámara, por medio de la cual
se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo
92 de la Ley 617 de 2000. (...)” (Destaca la Sala).
Al finalizar la sesión, la Presidencia “levanta
la sesión y convoca para el día jueves 15 de junio de 2017, a partir de las
9:00 a.m. a sesiones conjuntas en el recinto del honorable Senado con el
fin de debatir el proyecto anunciado del procedimiento legislativo para la paz
y la próxima sesión ordinaria se convocará oportunamente por parte de la Mesa
Directiva”.
El proyecto de Ley cursó su primer debate
en sesiones conjuntas de Senado y Cámara en sesión del día 15 de junio de 2017,
como se extrae del Acta 05 del mismo año, que fue publicada en la Gaceta del
Congreso No. 571 del 17 de julio de 2017.
En certificación allegada al expediente por
el Secretario de la Comisión Primera del Senado de la República[46], se indicó
que en relación con el quórum, “en la sesión del 15 de junio de 2017, Acta
Número 05 de 2017 (Sesiones Conjuntas Procedimiento Legislativo Especial para
la Paz)”, se registró de la siguiente forma:
-
Comisión Primera Senado: asistieron 16 Senadores.
-
Comisión Primera Cámara: asistieron 29 Representantes.
En dicha
certificación se aclara que al iniciar la sesión se registró quórum
deliberatorio pero, en el transcurso de la misma, la Secretaría informó la
conformación del quórum decisorio.
Dentro del orden del día, el punto número
III era el de “Consideración y votación de proyectos en primer debate”
en el cual se encontraba el “Proyecto de Ley Orgánica número 07 de 2017
Senado, 14 de 2017 Cámara”. Como primera medida, la Secretaría dio lectura
a la proposición positiva con la que terminó el informe de ponencia y la
Presidencia abrió la discusión de dicha proposición concediendo la palabra a
los ponentes quienes expusieron los propósitos de la ley y su contenido. En ese
sentido, el senador Hernán Andrade señaló que “el mensaje es que la sociedad
debe abrir las puertas a la posibilidad de la reincorporación de la gente que
ha estado alzada en armas y fuera del esquema normal de la sociedad, en estos términos,
como un proyecto de ley que remueve y modifica esa ley orgánica, con esa
finalidad, con la polémica normal que se va a dar aquí en esta discusión, en la
sociedad y en el país por la vinculación de estos exmiembros de las FARC a la
vida civil”. Por su parte el Representante Óscar Fernando Bravo Realpe
indicó: “este proyecto pues pretende limitar el crecimiento anual de gastos
de personal de las entidades públicas, digo, este proyecto pretende modificar
la Ley 617 que precisamente fue la que limitó el crecimiento anual de esos
gastos ¿y para qué?, pues para permitirle a la UNP vincular un número de
escoltas suficiente para garantizar la seguridad de los desmovilizados, de sus
familias, de las sedes, de las actividades que como partido político vayan a
desarrollar las FARC una vez se culmine este proceso de vinculación a la vida
civil”.
Posteriormente, intervinieron voceros de
las bancadas y otros congresistas e incluso la representante del Movimiento
Voces de Paz y Reconciliación para manifestar su apoyo o descontento con el
proyecto de ley solicitando su aprobación o archivo respectivamente.
Al finalizar las intervenciones, la
Presidencia cierra la discusión de la proposición positiva con que terminó el
informe de ponencia y abre la votación nominal. En el Senado, se cierra la
votación y por Secretaría se informa que el resultado fue: total de votos: 11,
por el sí: 11, por el no: 00. Por su parte, en la votación de comisión en la
Cámara, la Secretaría informó el resultado así: total de votos: 23, por el sí:
23, por el no: 00. En consecuencia la proposición positiva fue aprobada en
ambas comisiones, acorde con la mayoría establecida en la Constitución Política
de Colombia (artículo 151 para leyes orgánicas).
La Presidencia, acto seguido, abrió la
discusión del articulado dando inicialmente la palabra al Director de la Unidad
Nacional de Protección para precisar algunas inquietudes manifestadas por los
Congresistas. También intervinieron nuevamente la vocera del Movimiento Voces
de Paz y Reconciliación, así como otros senadores y representantes. Al
finalizar las intervenciones, la Secretaría informó que el proyecto consta de
dos artículos y que además, se radicó una proposición del Representante Álvaro
Hernán Prada Artunduaga, en la que proponía eliminar un artículo. Varios
congresistas pidieron el uso de la palabra y, al terminar, la Presidencia cerró
la discusión de la proposición y abrió la votación. En la comisión primera del
Senado el resultado fue de 10 votos por el No y 00 por el Sí. En la Comisión Primera
de la Cámara la votación fue de 22 por el No y 02 por el Sí. En consecuencia,
fue negada la proposición en ambas comisiones. Se abrió la discusión del
articulado en el texto del proyecto original y luego la votación, dando como
resultado: Comisión Primera del Senado por el Sí: 11, por el No: 00; Comisión
Primera de la Cámara por el Sí: 22, por el No: 00. Por lo tanto, se aprobó el
articulado del texto del proyecto original en ambas comisiones.
Finalmente, la Presidencia abrió la
discusión del título leído y al cerrarse, preguntó a los congresistas “¿Quieren
los Senadores y Representantes presentes que el Proyecto de Ley Orgánica
aprobado sea ley de la República? La votación fue: por Senado 11 votos por
el sí, 0 por el no, y en la Cámara 23 por el sí y 0 por el no. De esta manera
fue aprobado el título y la pregunta en ambas comisiones. Posteriormente se
leyó el texto del proyecto de ley aprobado y se designaron los ponentes para
segundo debate, indicando un término de 15 días para rendir el respectivo
informe.
Segundo debate en la plenaria del Senado de la
República
14. El informe de ponencia para segundo
debate ante la plenaria del Senado se publicó en la Gaceta del Congreso No. 623
del 1 de agosto de 2017. En dicho informe se presentó ponencia favorable y se
solicitó dar segundo debate a la iniciativa. Dicho informe fue suscrito por el
Senador Ponente Hernán Francisco Andrade Serrano. Posteriormente se transcribe
el texto aprobado por las comisiones primeras de Cámara y Senado y se finalizó
señalando que “En los anteriores términos fue aprobado el Proyecto de Ley
Orgánica número 07 de 2017 Senado Número 014 de 2017 Cámara (...), como consta
en la sesión del día 15 de junio de 2017, Acta número 05 Sesiones Conjuntas.
Nota: Este proyecto de ley Orgánica fue aprobado en el texto del proyecto
original”.
El anuncio previo para estudio y aprobación
del proyecto de Ley Orgánica en segundo debate en el Senado, inicialmente fue
hecho el 01 de agosto de 2017, como consta en el Acta de Plenaria número 04 de
la misma fecha (Gaceta del Congreso No. 1170 de 2017). En el Acta mencionada se
señaló:
“(…) pero
antes señor Secretario me dicen que han llegado 3 proyectos nuevos,
sírvase anunciarlos e inmediatamente se preparan en grabación para la
intervención de la Fiscal en Venezuela (…). Que pase la intervención
de la Fiscal, e inmediatamente anunciamos los proyectos. (…) lectura de
anunciar los proyectos faltantes son 3.
(…)
Por instrucciones de la Presidencia y, de
conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se
anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
Anuncio de proyectos cuya información llegó después de
agotado el punto en el orden del día.
Con ponencia para segundo debate:
1.- Proyecto de ley número 07 de 2017 Senado, 014 de
2017 Cámara, por medio de la cual se exceptúa a la Unidad
Nacional de Protección de lo Dispuesto en el artículo 92 de la
Ley 617 de 2000.
(…)” (Destaca la Sala).
La primera
discusión en segundo debate del proyecto de Ley Orgánica se llevó a cabo en la
sesión ordinaria del Senado de la República del día 02 de agosto de 2017, como
consta en el Acta No. 05 publicada en la Gaceta del Congreso No. 1130 de 2017.
El Acta de plenaria señala que se registró quórum decisorio por lo tanto se abrió
la sesión y se procedió a leer el orden del día. Como punto número “II”
del orden del día se encontraba: “Dentro del trámite legislativo especial para la paz, con
ponencia para segundo debate: (…) 2. Proyecto de ley número 07 de 2017
Senado, 014 de 2017 Cámara, por medio de la cual se exceptúa a la
Unidad Nacional de Protección de lo Dispuesto en el artículo 92 de la
Ley 617 de 2000”.
La aprobación del informe de ponencia fue
de la siguiente manera:
“La Presidencia indica
a la Secretaría dar lectura a la proposición con que termina la
ponencia.
Por Secretaría se da lectura a la
proposición positiva con que termina el informe de ponencia, presentado por el
honorable Senador Hernán Francisco Andrade Serrano, del Proyecto de ley número
07 de 2017 Senado, 014 de 2017 Cámara.
La Presidencia somete a
consideración de la Plenaria la proposición positiva con que termina
el informe de ponencia del Proyecto de ley número 07 de 2017 Senado, 014 de
2017 Cámara, leída y, cerrada su discusión abre la votación e indica a la
Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal.
La Presidencia cierra la votación,
e indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el
resultado de la votación.
Por Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por el Sí:    56
TOTAL:   56 Votos
(…)
En consecuencia, ha sido aprobada la proposición positiva
con que termina el informe de ponencia del Proyecto de ley número 07 de 2017
Senado, 014 de 2017 Cámara” (Destaca la Sala).
De acuerdo con la Gaceta del Congreso No.
1063 de 2017, en la que se publicó el Acta número 06 del 8 de agosto del mismo
año, el anuncio previo a la otra discusión y votación del proyecto de Ley
Orgánica se llevó a cabo en dicha sesión plenaria del Senado. En el Acta
mencionada se señaló:
“Anuncio de proyectos
Por
instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de
2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán
la próxima sesión.
Anuncios de
proyectos de ley y de actos legislativos que serán discutidos y eventualmente
votados en la Sesión Plenaria del Honorable Senado de la República, siguiente a
la del día martes 8 de agosto de 2017.
Según el
trámite legislativo especial para la Paz, con ponencia para segundo debate:
(...)
Proyecto de
ley número 07 de 2017 Senado, 014 de 2017 Cámara, por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección
de lo Dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.
(...)
Están hechos
los anuncios para la siguiente Sesión Plenaria señor Presidente (...)
La
Presidencia manifiesta:
(...)
[A]nuncio que queda citada la Plenaria para mañana a las 2 p.m. y se levanta
la sesión” (Destaca la Sala).
La continuación de la discusión en segundo
debate se llevó a cabo en la sesión ordinaria del Senado de la República del
día 9 de agosto de 2017, como consta en el Acta No. 07 publicada en la Gaceta
del Congreso No. 962 de 2017. El Acta de plenaria señala que se registró quórum
decisorio por lo tanto a las 3:22 p.m. se abrió la sesión y se procedió a leer
el orden del día. Como número “IV” punto del orden del día se
encontraba: “Procedimiento Legislativo Especial para la Paz lectura de
ponencias y consideración de proyectos en segundo debate. || 1. Proyecto de
ley número 07 de 2017 Senado, 014 de 2017 Cámara, por medio de la cual se
exceptúa a la Unidad nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo 92
de la Ley 617 de 2000”.
El orden del día se aprobó por votación
nominal y, posteriormente, el Senador Óscar Mauricio Lizcano Arango presentó
una proposición consistente en modificar el orden del día en cuanto a que
primero se debatiera el Proyecto de Ley de Innovación Agropecuaria (punto 2 del
orden del día), luego el de las Regalías (punto 3) y, de tercero, se miraría el
proyecto de la “UNP” (punto 1º). Frente a esta proposición el Senador
Hernán Andrade manifestó que todos los proyectos tienen prioridad porque están
bajo el mecanismo de Fast Track, “pero el que tiene una discusión
adelantada es el de la Unidad de Protección, así que no hay razón para
modificar el orden del día”. La Presidencia sometió a votación la
proposición presentada dando como resultado por el Sí: 15 votos, por el No: 39
votos, total de votos 54, por lo tanto fue negada la modificación del Orden del
Día, de tal manera, se continuó con el siguiente punto consistente en el
segundo debate del Proyecto de Ley 07 de 2017 Senado, 014 de 2017 Cámara.
Tomó la palabra el senador ponente Hernán
Andrade para solicitar que se escuchara en la plenaria al Ministro del Interior
y al Director de la Unidad Nacional de Protección. Dicha petición se acogió y
se le otorgó 10 minutos a cada uno para intervenir. En primer lugar intervino
el doctor Diego Mora, Director de la Unidad Nacional de Protección, para
aclarar de manera técnica algunas dudas que se manifestaron en el primer debate
respecto del programa de protección especial. Posteriormente, interviene el
Ministro del Interior y finaliza solicitando a los Senadores “votar
afirmativamente el articulado de este proyecto de ley”. La Presidencia
otorga la palabra al Senador Ernesto Macías Tovar quien solicitó “la
suficiente ilustración sobre el proyecto” para que se entrara a votar, lo
cual se sometió a votación nominal que arrojó como resultado por el Sí: 62
votos.
Se abrió el segundo debate y se dio lectura
a una proposición modificativa presentada por el Senador ponente consistente en
“Modifíquese el artículo uno del Proyecto de ley Orgánica 07 de 2017 – dice
orgánica – y 014 de 2017 Cámara, Por medio de la cual se exceptúa la Unidad
nacional de Protección, en lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000
de la siguiente manera. || Artículo uno exceptúese de la Unidad nacional de
Protección, durante la presente vigencia fiscal y la del año 2018, es lo
único nuevo, el resto queda igualito” (Subraya fuera de texto). Se sometió
a consideración de la plenaria el articulado en bloque de la proposición
modificativa al artículo 1º con la pregunta de si “¿Adopta la plenaria el
articulado con la modificación propuesta?, el título del Proyecto con la
pregunta ¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído?, finalmente
la pregunta ¿Quieren los Senadores presentes que el proyecto de ley aprobado
sea ley de la República? Se cierra la votación nominal que arrojó el resultado
siguiente: por el Sí: 52 votos, por el No: 1 voto”. En consecuencia, se
aprobó la omisión de la lectura del articulado, el bloque del articulado, la
proposición modificativa al artículo 1º, el título del proyecto y que fuera ley
de la República.
Trámite de segundo debate en la plenaria de la Cámara
de Representantes
15. El informe de ponencia para segundo
debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes se publicó en la Gaceta
del Congreso No. 624 del martes 1º de agosto de 2017. Dicho informe fue
suscrito por el Representante Ponente, Oscar Fernando Bravo Realpe, y allí
presentó ponencia favorable y solicitó dar segundo debate al proyecto de Ley
Orgánica, “en los mismos términos del texto que fue aprobado por las
Comisiones Primeras Conjuntas de Senado y Cámara de Representantes”. A
continuación, se transcribió el Texto Propuesto para segundo debate de la
Cámara de Representantes y el Texto Aprobado por las Comisiones primeras del
Senado y Cámara del Proyecto de Ley Orgánica Número 07 de 2017 Senado, 014 de
2017 Cámara, y se finalizó señalando que “Este Proyecto de Ley Orgánica fue
aprobado en el texto del proyecto original”.
Según oficio S.G.2-1866/2017 de fecha 13 de
octubre de 2017, suscrito por el Secretario General de la Cámara de
Representantes y de acuerdo con la Gaceta del Congreso No. 844 de 2017, el
anuncio previo a la discusión y votación del proyecto de Ley Orgánica se llevó
a cabo en la sesión plenaria del 2 de agosto de 2017, como se señala en el Acta
No. 233 de la misma fecha[47].
Al respecto, en la mencionada Gaceta se indicó:
“Dirección
de la Presidencia (sic), Rodrigo Lara Restrepo:
Sírvase
anunciar proyectos para la próxima semana día martes vamos a citar a las
2 de la tarde.
Subsecretaria
General, Yolanda Duque Naranjo:
Sí señor
Presidente.
Se anuncian
los siguientes proyectos para la sesión Plenaria del día martes 8 de agosto
o para la siguiente sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley
o actos legislativos para las 2:00 de la tarde.
(...)
Proyectos
para segundo debate
Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz.
Proyecto de
Ley Orgánica número 014 de 2017 Cámara, 007 de 2017 Senado.
(...)
Listo, han
sido anunciados señor presidente los proyectos de ley para la sesión Plenaria
del día martes 8 de agosto a las 2:00 de la tarde” (Destaca la Sala).
La discusión en segundo debate del proyecto
de Ley Orgánica se adelantó a cabo en la sesión ordinaria de la Cámara de
Representantes del día 8 de agosto de 2017, como consta en el Acta No. 234
publicada en la Gaceta del Congreso No. 845 del 26 de septiembre de 2017[48].
En dicha sesión, posterior a la lectura del
orden del día, el Presidente informó que se contaba con quórum decisorio por lo
cual se dio inicio al primer punto, el cual era “Proyectos para segundo
debate, Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, numeral b, artículo 1º
del Acto legislativo número 01 de junio 7 de 2016. Proyecto de Ley Orgánica
número 014 de 2017 Cámara, 7 de 2017 Senado, por medio de la cual se exceptúa a
la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley
617 de 2000”. Leída la proposición con que terminó el informe de la
ponencia, se le dio la palabra al Representante Ponente, quien sustentó el
proyecto de Ley. Intervinieron varios Congresistas, así como un representante
de Voces de Paz y luego se sometió a votación la proposición con la que
terminaba el informe. La proposición fue aprobada con las mayorías requeridas
por la Constitución y la ley, con el voto favorable de 89 Representantes y
negativo de 10.
Acto seguido se leyó el articulado del
proyecto el cual consta de 2 artículos y hubo una proposición sobre el artículo
1º avalada y firmada por el Representante ponente, consistente en incluir la
frase “y la del año 2018” como vigencia fiscal. Se abrió la discusión
del articulado con la proposición leída y la votación final fue de 85 votos por
el Sí y 8 votos por el No, aprobándose el articulado con la proposición
modificatoria. Se leyó el título y se hizo la pregunta “quiere la Cámara que
este proyecto sea ley de la República”, ante lo cual se lleva a cabo la
votación para aprobar las mismas y el resultado fue de 84 votos por el Sí y 11
votos por el No. De tal manera que fue aprobado el título y la pregunta del
Proyecto de Ley Orgánica.
El texto definitivo aprobado por la Plenaria
de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 716
del 24 de agosto de 2017.
Habida cuenta de la inexistencia de divergencias entre los
textos aprobados por las plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes,
no fue conformada comisión accidental de conciliación. De esta manera, el
proyecto fue remitido para sanción presidencial, siendo promulgado como la Ley
1865 de 2017.
Estudio de constitucionalidad del procedimiento surtido
al proyecto de ley orgánica
16. Como fue anunciado en la metodología, procederá la Sala
a estudiar la constitucionalidad del procedimiento legislativo anteriormente
reseñado, de conformidad con los requisitos previstos en la Constitución para
el efecto, en especial las exigencias de que trata el artículo 1º del Acto
Legislativo 01 de 2016, así como de las particularidades propias que exige la
formación de una ley orgánica.
Publicaciones oficiales
17. El numeral 1º del artículo 157 de la
Constitución Política indica que los proyectos de ley deben “Haber sido
publicado[s] oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la Comisión
respectiva”. El artículo 156 de la Ley 5ª de 1992 hace un señalamiento de
la misma naturaleza (publicaciones)[49].
En la descripción del trámite legislativo
atrás reseñado, el proyecto de ley fue publicado a tiempo en la Gaceta del
Congreso No. 425 del 2 de junio de 2017[50];
de acuerdo con el literal d) del Acto Legislativo 01 de 2017, el primer debate
se surtió en sesión conjunta de las Comisiones, para lo cual se certificó la
publicación del proyecto de ley y del informe de ponencia en el Senado[51]
y en la Cámara[52],
por separado. Respecto del segundo debate, los informes de ponencia fueron
publicados para las Plenarias de la Cámara en la Gaceta del Congreso No. 624 del
1º de agosto de 2017[53]
y del Senado en la Gaceta del Congreso No. 623 del 1 de agosto de 2017[54],
antes de las sesiones de discusión y votación de la iniciativa como se puede
verificar con la siguiente información.
Publicación
Discusión y votación
Comisión primera conjunta
Gacetas 475 (Cámara) y 476 (Senado) del
13 de junio de 2017, correspondiente al informe de ponencia para primera
debate.
Gaceta 571 del 17 de julio de 2017,
correspondiente al Acta Conjunta No. 5 del 15 de junio de 2017.
Plenaria de la Cámara
Gaceta 624 del 1º de agosto de 2017,
correspondiente al informe de ponencia para segundo debate.
Gaceta 845 del 26 de septiembre de 2017,
correspondiente al Acta de Plenaria No. 234 del 8 de agosto de 2017.
Plenaria del Senado
Gaceta 623 del 1º de agosto de 2017,
correspondiente al informe de ponencia para segundo debate.
Gaceta 962 del 24 de octubre de 2017,
correspondiente al Acta de Plenaria No. 7 del 9 de agosto de 2017.
De la información recaudada, se concluye
que se cumplió con las publicaciones requeridas constitucionalmente para el
debate de proyecto de ley orgánica, las cuales antecedieron los debates
correspondientes, y que contenían los informes de ponencia, tanto en primero y
segundo debate, el texto del proyecto, la exposición de motivos y las
proposiciones presentadas[55].
Aprobación y votación para leyes
orgánicas
18. Al tratarse de una Ley Orgánica, de
acuerdo con el artículo 151 Superior[56],
se requiere para su aprobación, “la mayoría absoluta de los votos de los
miembros de una y otra cámara”. De igual manera, la votación debe ser
nominal y pública según lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución[57].
En la norma evaluada se cumplieron dichos
presupuestos pues siendo una ley orgánica, se acreditó la votación nominal para
el efecto (lo cual se corrobora de la lectura de las correspondientes Actas de
sesión) y las mayorías exigidas (absoluta) teniendo en cuenta la conformación
de las comisiones y plenarias[58],
así:
Tema
Órgano
Total de Congresistas
Total votos
1er
Debate: Proposición del informe de ponencia (sesión conjunta)
Senado
– Comisión Primera
19
SI:
11
NO:
0
Cámara
– Comisión Primera
35
SI:
23
NO:
0
1er
Debate: Articulado del texto original (sesión conjunta)
Senado
– Comisión Primera
19
SI:
11
NO:
0
Cámara
– Comisión Primera
35
SI:
22
NO:
0
1er
Debate: Título y pregunta (sesión conjunta)
Senado
– Comisión Primera
19
SI:
11
NO:
0
Cámara
– Comisión Primera
35
SI:
23
NO:
0
2do Debate: Articulado
Plenaria
del Senado
102
SI:
52
NO:1
Plenaria
de la Cámara
166
SI:
85
NO:
8
2do Debate: Título y Pregunta
Plenaria
del Senado
102
SI:
52
NO:
1
Plenaria
de la Cámara
166
SI:
84
NO:
11
Anuncio previo de votaciones
19. Según la Constitución Política[59]
todo proyecto de ley debe ser votado en una sesión distinta a aquella en la que
fue anunciado, es decir, no puede darse una votación intempestiva o sorpresiva,
dándole a los congresistas la oportunidad de informarse suficientemente sobre
lo pendiente por decidir en votación posterior[60].
Además, este aviso debe darlo la presidencia de cada Cámara o Comisión.
Así mismo, la jurisprudencia Constitucional
ha conformado ciertas reglas necesarias respecto del anuncio previo[61],
las cuales serán enunciadas a continuación y verificado su cumplimiento en el
trámite de la presente ley:
a)  No
atiende a una determinada fórmula sacramental. No es obligatorio el uso de
términos lingüísticos específicos al momento de realizar el aviso, lo
importante es transmitir de manera precisa e inequívoca la intención de someter
a votación un determinado proyecto. La Corte ha convalidado expresiones
como: “anunciar”, “discutirán” y “aprobarán”.
b) Determinación
de la sesión futura en que tendrá lugar la votación del proyecto, pues, de lo
contrario hace de aquel un anuncio no determinado ni determinable contrario a
la exigencia constitucional. Lo que se exige es que el anuncio se haga
en una sesión anterior y distinta a la de la votación, aunque no es necesario
mencionar la fecha exacta de ésta pero sí que sea determinable, por ejemplo, la
Corte ha aceptado expresiones como “próximo martes”, “próxima
sesión”, “próxima semana”, “siguiente sesión” y “día
de mañana”.
c) Continuación
de la cadena de anuncios por aplazamiento de la votación salvo que en sesión
anterior a la aprobación hubiere sido anunciado. Respecto de aplazar
indefinidamente la votación es necesario evitar romper la secuencia temporal
del aviso sin desconocer que, de presentarse una ruptura, dicha exigencia se
cumple anunciando el proyecto en la sesión inmediatamente anterior a la
votación del proyecto.
d) Cumplimiento
de la exigencia constitucional cuando a pesar de no cumplirse la votación por
su no realización en la fecha prevista finalmente ocurre la misma en la primera
ocasión en que vuelve a sesionarse. Esto puede ser corroborado atendiendo el
orden sucesivo de las actas.
Durante las etapas del proceso surtido por
la ley analizada, se corrobora el cumplimiento del requisito de anuncio como se
verá a continuación:
15. En cuanto a las expresiones utilizadas
para manifestar la intención de revisar el proyecto de ley en una sesión
posterior (anuncio) y la determinación de la misma para el primer debate, se
tiene que:
a) En la Comisión Primera del Senado se
indicó que: “se dará lectura al proyecto de procedimiento Legislativo
Especial para la Paz, que por su disposición se someterán a discusión y
votación en la próxima sesión conjunta de las Comisiones Primeras del
Honorable Senado de la República y la Honorable Cámara de Representantes”.
Además al finalizar la sesión se señaló: “la Presidencia levanta la sesión y
convoca para el día jueves 15 de junio de 2017, a partir de las 9:00 a.m. a
sesiones conjuntas en el recinto del honorable Senado con el fin de debatir
el proyecto anunciado del procedimiento legislativo para la paz (...)”[62]
(Subrayas fuera de texto).
Es clara la intención de anunciar el
proyecto de ley, lo cual se evidencia de la lectura de las expresiones “se
someterán a discusión” o “debatir el proyecto anunciado”. Dicho
anuncio se da en la sesión del 13 de junio de 2017 en la Comisión Primera del
Senado. Además de esto, es evidente también que la discusión y votación del
proyecto se llevaría a cabo en “la próxima sesión conjunta de las Comisiones
Primeras” que, más adelante como consta en el Acta, se indicó de manera
precisa que sería el “día jueves 15 de junio de 2017”, la cual es una
sesión posterior a aquella en la que fue anunciado.
b) En la Comisión Primera de la Cámara
sucedió de manera similar. En sesión del 14 de junio de 2017, se señaló: “Presidente:
(...) sírvase, como siguiente punto, anunciar proyectos. Mañana ocho
y media de la mañana, Sesiones Conjuntas. Secretaría: Anuncio
por instrucciones suyas, el proyecto que se discutirá y votará en Sesiones
Conjuntas de las Comisiones Primeras de Cámara y Senado. Proyecto de ley
Orgánica número 07 de 2017 Senado, 014 de 2017, Cámara (...) Ha sido anunciado,
señor Presidente, por instrucción suya el proyecto de ley Orgánica” [63].
En esta oportunidad, también es diáfana la
intención de anunciar el proyecto que será debatido y votado, al utilizar las
expresiones como “anunciar”, “Anuncio”, “discutirá y votará”,
“anunciado”. Aunado a lo anterior, es específica la convocatoria para “Mañana
ocho y media de la mañana, Sesiones Conjuntas”. Siendo el día del anuncio
el 14 de junio de 2017, la sesión conjunta del día siguiente sería para el 15
de junio del mismo año.
En efecto, el 15 de junio se realizó la
deliberación y aprobación del proyecto de ley.
20. En cuanto al anuncio del proyecto para
segundo debate ante las plenarias de Senado y Cámara se evidencia que:
a) En sesión de
Plenaria del Senado de la República, llevada a cabo el 01 de agosto de 2017,
como consta en el Acta 04[64],
se cumplió con el anuncio al indicar: “II Anuncio de proyectos || Por instrucciones de la
Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003,
por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la
próxima sesión. // Anuncio de proyectos cuya información llegó después de
agotado el punto en el orden del día. // Con ponencia para segundo debate:
1.- Proyecto de ley número 07 de 2017 Senado, 014 de 2017 Cámara, por
medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo
Dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 (…)”.
Se advierte de manera clara el cumplimiento
del requisito ya que se usan expresiones como “Anuncio, anuncian, Anuncios”,
además de la fecha determinable para la sesión en que se debatirá y votará el
proyecto de ley: “proyectos
que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión”, la cual fue realizada efectivamente
el día 02 de agosto siguiente[65].
Dado lo anterior se tiene que, el anuncio en esa oportunidad si se concretó
previamente lo que responde la inquietud planteada por el Ministerio Público en
el presente asunto.
Del mismo modo, en la sesión llevada a cabo
el 8 de agosto de 2017, como consta en el Acta 06[66], se cumplió
con el anuncio al indicar: “II Anuncio de proyectos || Por
instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de
2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y
aprobarán la próxima sesión. || Anuncios de proyectos de ley y de
actos legislativos que serán discutidos y eventualmente votados en la Sesión
Plenaria del Honorable Senado de la República, siguiente a la del día martes 8
de agosto de 2017. (...) Proyecto de ley número 07 de 2017 Senado, 014
de 2017 Cámara, por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de
Protección de lo Dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000. (...) Están
hechos los anuncios para la siguiente Sesión Plenaria señor
Presidente (...) La Presidencia manifiesta: (...) [A]nuncio que queda
citada la Plenaria para mañana a las 2 p.m. y se levanta la sesión”.
Se verifica de manera clara el cumplimiento
del requisito ya que se usan expresiones como “Anuncio, anuncian, Anuncios”,
además de la fecha cierta para la sesión en que se debatirá y votará el
proyecto de ley: “sesión Plenaria (...) siguiente a la de día martes 8 de
agosto de 2017 || mañana a las 2 pm”.
b) En cuanto a la Cámara de Representantes,
según se extrae del Acta de Plenaria No. 233 de la sesión ordinaria del 2 de
agosto de 2017, se cumplió con la exigencia de anuncio al señalar: “Dirección
de la Presidencia (...): Sírvase anunciar proyectos para la próxima
semana día martes vamos a citar para las 2 de la tarde. Subsecretaría
General (...): Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión
Plenaria del día martes 8 de agosto o para la siguiente sesión plenaria en
la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos para las 2:00 de la
tarde. (...) Proyectos para segundo debate. Procedimiento Legislativo Especial
para la Paz”. Al finalizar la sesión se indicó también: “Listo, han sido
anunciados señor Presidente los proyectos de ley para la sesión
Plenaria del día martes 8 de agosto a las 2:00 de la tarde”[67].
Es claro el cumplimiento del requisito
teniendo en cuenta que específicamente utiliza las expresiones “anunciar”,
“anuncian” y “anunciados”. Además, la fecha de la sesión en que se
debe llevar a cabo el debate y la votación es clara señalando que será “la
próxima semana día martes” y “sesión Plenaria del día martes 8 de
agosto”, dejando de lado la posible duda o indeterminación que pueda
suscitarse. En dicha fecha (8 de agosto de 2017) efectivamente se llevó a cabo
la deliberación y aprobación del Proyecto de Ley en Plenaria.
Términos para los debates
21. Continuando con lo preceptuado en el
Acto Legislativo 01 de 2016 que indica que “f)
Los actos legislativos serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates.
El tránsito del proyecto entre una y otra Cámara será de 8 días”, se cumple en el presente caso teniendo en
cuenta que el debate y votación de proyecto en comisiones primeras conjuntas
tuvo lugar el 15 de junio de 2017 y la deliberación y votación en sesiones
plenarias se llevó a cabo, en el Senado el 9 de agosto del 2017 (55 días
después) y en Cámara el 8 de agosto del mismo año (54 días después).
Principios de
consecutividad e identidad flexible
22. El artículo 157[68] de la
Constitución Política señala que ningún proyecto podrá convertirse en ley de la
República, si no fue aprobado en primer debate en las correspondientes
comisiones permanentes de cada cámara, y posteriormente, en segundo debate en
las plenarias de cada corporación legislativa. De tal manera que cada proyecto
deberá surtir cuatro debates reglamentarios, o tres cuando, como en este caso,
se trate del procedimiento legislativo especial que dispone que el primer
debate se llevará a cabo en comisiones conjuntas.
Este artículo debe ser entendido paralelamente
con el artículo 160[69]
Superior el cual consagra la posibilidad de que en cada cámara, en segundo
debate, se introduzcan a los proyectos de ley, adiciones, modificaciones o
supresiones que se juzguen necesarias, de lo cual se concluye que no
necesariamente el texto tendrá que ser exactamente el mismo durante los cuatro
debates.
23. De otro lado, el artículo 158[70]
de la Constitución exige que todo el proyecto de ley debe tratar sobre una
misma materia y no serán admisibles las disposiciones o modificaciones que no
se relacionen con ella. La Corte Constitucional ha tratado el principio de la
unidad temática indicando que “sirve para establecer si durante el trámite
del proyecto se ha observado o no el principio de identidad”[71].
De tal manera que “[…] el principio de identidad flexible permite a las
comisiones y a las plenarias de cada cámara hacer modificaciones, adiciones o
supresiones a los proyectos en curso, […] en virtud del principio de
unidad temática, esos cambios sólo pueden producirse si versan sobre la misma
materia general del proyecto”[72].
En ese sentido, el principio de
consecutividad exige que las iniciativas se tramiten en cuatro debates (o 3 en
el procedimiento legislativo especial) y el principio de identidad flexible
considera posible la introducción de modificaciones en el articulado, en
segundo debate, que deben referirse a la misma materia[73] discutida en
el primer debate.
24. A continuación se verificará el
cumplimiento de los anteriores requisitos constitucionales en el trámite
legislativo de la Ley 1865 de 2017, comparando las ponencias y los textos
aprobados en cada debate.
Texto proyecto de ley orgánica original
Texto aprobado en primer debate por comisiones conjuntas
Por
medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Proyección de lo
dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.
El
Congreso de Colombia
En
virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,
DECRETA:
Artículo 1º. Exceptúese a la Unidad
Nacional de Protección durante la presente vigencia fiscal, de la aplicación
de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 en el
crecimiento de los gastos de personal relativos a la modificación de su
estructura y planta de personal, para la implementación inmediata de medidas
materiales de protección de que trata el Punto 3.4.7.4 del acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera,
dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política.
Artículo 2º. Vigencia. La presente
ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le
sean contrarias.
Por
medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Proyección de lo
dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.
El
Congreso de Colombia
En
virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,
DECRETA:
Artículo 1º. Exceptúese a la Unidad
Nacional de Protección durante la presente vigencia fiscal, de la aplicación
de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 en el
crecimiento de los gastos de personal relativos a la modificación de su
estructura y planta de personal, para la implementación inmediata de medidas
materiales de protección de que trata el Punto 3.4.7.4 del acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera,
dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política.
Artículo 2º. Vigencia. La presente
ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le
sean contrarias.
De lo anterior se observa que el texto
aprobado en primer debate en comisiones conjuntas de Senado y Cámara, fue el
mismo presentado originalmente al Congreso por el Ministro del Interior[74].
25. En cuanto al trámite de segundo debate,
llevado a cabo en las Plenarias de ambas cámaras se tiene:
Texto del informe de ponencia para segundo debate
Texto aprobado por la Plenaria del Senado
Por
medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Proyección de lo
dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.
El
Congreso de Colombia
En
virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,
DECRETA:
Artículo 1º. Exceptúese a la Unidad
Nacional de Protección durante la presente vigencia fiscal, de la aplicación
de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 en el
crecimiento de los gastos de personal relativos a la modificación de su
estructura y planta de personal, para la implementación inmediata de medidas
materiales de protección de que trata el Punto 3.4.7.4 del acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera,
dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política.
Artículo 2º. Vigencia. La presente
ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le
sean contrarias.
Por
medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Proyección de lo
dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.
El
Congreso de Colombia
En
virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,
DECRETA:
Artículo 1º. Exceptúese a la Unidad
Nacional de Protección durante la presente vigencia fiscal y la del año
2018, de la aplicación de las restricciones previstas en el artículo
92 de la Ley 617 de 2000 en el crecimiento de los gastos de personal
relativos a la modificación de su estructura y planta de personal, para la
implementación inmediata de medidas materiales de protección de que trata el
Punto 3.4.7.4 del acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema Integral de
Seguridad para el Ejercicio de la Política.
Artículo 2º. Vigencia. La presente
ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le
sean contrarias.
Teniendo en cuenta el cuadro anterior, se
constata que hubo una modificación del texto aprobado en primer debate y el
aprobado en plenaria, esto consecuencia de una proposición presentada por el
senador ponente Hernán Andrade[75]
consistente en ampliar la vigencia fiscal hasta 2018 (inicialmente solo era
2017). Dicha modificación fue leída y aprobada en bloque junto con el nuevo
articulado, el título y la pregunta de si se quiere que sea ley de la
República.[76]
Texto del informe de ponencia para segundo debate
Texto aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes
Por
medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Proyección de lo
dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.
El
Congreso de Colombia
En
virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,
DECRETA:
Artículo 1º. Exceptúese a la Unidad
Nacional de Protección durante la presente vigencia fiscal, de la aplicación
de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 en el
crecimiento de los gastos de personal relativos a la modificación de su
estructura y planta de personal, para la implementación inmediata de medidas
materiales de protección de que trata el Punto 3.4.7.4 del acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera,
dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política.
Artículo 2º. Vigencia. La presente
ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le
sean contrarias.
Por
medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Proyección de lo
dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.
El
Congreso de Colombia
En
virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,
DECRETA:
Artículo 1º. Exceptúese a la Unidad
Nacional de Protección durante la presente vigencia fiscal y la del año
2018, de la aplicación de las restricciones previstas en el artículo 92
de la Ley 617 de 2000 en el crecimiento de los gastos de personal relativos a
la modificación de su estructura y planta de personal, para la implementación
inmediata de medidas materiales de protección de que trata el Punto 3.4.7.4
del acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una
Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema Integral de Seguridad para el
Ejercicio de la Política.
Artículo 2º. Vigencia. La presente
ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le
sean contrarias.
Teniendo en cuenta el cuadro anterior, se
constata que hubo una modificación del texto aprobado en primer debate y el
aprobado en plenaria, esto consecuencia de una proposición presentada por el
Representante ponente Oscar Fernando Bravo Realpe consistente en ampliar la
vigencia fiscal hasta 2018 (inicuamente solo era 2017). Dicha modificación fue
fundamentada en que “el Director de la Unidad Nacional de Protección nos ha
sustentado de manera fehaciente que aquí nos acompaña, que no alcanza esa
vinculación en lo que resta en estos 4 meses largos de este año y por eso hemos
variado con una proposición sustitutiva del artículo 1º que es único aparte de
la vigencia para que él pueda hacer uso de esos recursos, no solo en 2017 sino
también en el año 2018”.[77]
26. La modificación que fue propuesta por
los ponentes del proyecto[78],
en el sentido de agregar la expresión “y la del año 2018”, es compatible
con los principios de consecutividad e identidad flexible, ya que fue de alguna
manera complementaria y necesaria en un punto (vigencia fiscal) que se planteó
desde el texto original que fue presentado y aprobado en primer debate por las
comisiones conjuntas. Así, como lo argumentó el ponente, se hizo con base en
una solicitud del Director de la Unidad Nacional de Protección ya que consideró
que era necesario ampliar la vigencia hasta el año 2018 pues en los meses que
restaban del año 2017 no alcanzaría a realizar las vinculaciones necesarias,
por tanto, necesitaría hacer uso de los recursos también el próximo año.
De este modo, la modificación hecha en
segundo debate en sesiones plenarias de ambas cámaras tiene relación directa
con la materia de la iniciativa que se planteó originalmente, quedando
acreditada la constitucionalidad de la proposición, en tanto amplió un asunto
discutido en primer debate de sesiones conjuntas, se presentó como modificación
para ser debatida en segundo debate, y fue avalado por el Gobierno ante la
Plenaria del Senado y Cámara y aprobado con las mayorías exigidas para
proyectos de ley orgánica.
Cumplimiento del artículo 7º de la
Ley 819 de 2003
27. El artículo 7º de la Ley 819 de 2003 consagra la necesidad de
realizar un análisis del impacto fiscal en todo proyecto de ley que ordene
gasto, mediante el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
cual deberá rendirse durante el trámite del proyecto en el Congreso de la
República. Asimismo, este concepto deberá presentarse cuando existan proyectos de ley de iniciativa gubernamental que planteen un gasto
adicional o una reducción de ingresos.[79]
De igual manera, la jurisprudencia
constitucional ha referido que “Las obligaciones
previstas en el artículo 7º de la Ley 819/03 constituyen un parámetro de racionalidad legislativa, que está
encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente valiosos, entre ellos el orden
de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación
efectiva de las leyes.  Esto último en tanto un estudio previo de la
compatibilidad entre el contenido del proyecto de ley y las proyecciones de la
política económica, disminuye el margen de incertidumbre respecto de la
ejecución material de las previsiones legislativas[80].
En el presente
caso, (i) el Proyecto de Ley orgánica contó con iniciativa gubernamental, (ii)
el Ministro no se opuso al trámite del proyecto, ni a las modificaciones
aprobadas por el Congreso lo que implica su aceptación a la implementación de
la medida y (iii) en la intervención allegada a esta Corporación el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público dijo expresamente que “Estas erogaciones
adicionales deberán ser consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el
Marco de Gasto de Mediano Plazo y deberán estar en concordancia con la Regla
Fiscal. En esas condiciones, es necesario manifestar que la Dirección General
de Presupuesto Público Nacional de este Ministerio emitió concepto favorable
sobre la Ley”.
Luego de examinado
el trámite legislativo se pudo verificar que no existe registro de concepto
sobre los costos fiscales de la iniciativa emitido por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público ante el Congreso. Sin embargo, para la Sala esta
exigencia no era aplicable en el procedimiento de formación de la ley bajo
examen, en la medida que la excepción introducida por esta a la restricción
contenida en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000, no constituye una orden de
gasto sino una autorización del mismo. En efecto, el
artículo 1º de la Ley 1865 de 2017 exceptúa a la Unidad Nacional de Protección
durante la vigencia fiscal de los años 2017 y 2018 de la aplicación de las
restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000. Ello implica
una permisión en el crecimiento de los gastos de personal relativos a la
modificación de su estructura y planta de personal, para la implementación
inmediata de medidas materiales de protección de que trata el punto 3.4.7.4 del
Acuerdo Final. La ley bajo examen pretende establecer una hipótesis de
inaplicación temporal del artículo 92 de la Ley 617 de 2000, norma de
disciplina fiscal que impone topes al crecimiento anual de los gastos de
personal de las entidades públicas nacionales.
Así entonces, de
manera alguna puede señalarse que la Ley 1865 de 2017 supone una orden de
gasto, pues lo que en realidad establece es una autorización para el aumento de
los gastos de personal al interior de la UNP, que el propio Ministerio de
Hacienda estima en $51.357 millones anuales, que deben ser consistentes con el
marco fiscal y de gasto de mediano plazo.
Al respecto valga
recordar que esta Corporación ha estimado que “No puede existir entonces
reparo de inconstitucionalidad en contra de normas que se limiten a autorizar
al Gobierno Nacional para incluir un gasto, sin que le impongan hacerlo. En
estos eventos, no se desconoce la Ley Orgánica del Presupuesto, en tanto el
Gobierno conserva la potestad para decidir si incluye o no dentro de sus
prioridades y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, los gastos
incorporados y autorizados en la ley”[81].
Con todo, la Sala
no pierde de vista que el trámite de la ley se enmarca en el conjunto de
instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el
desarrollo normativo del Acuerdo Final, esto es, todos los artículos
transitorios incorporados a la Constitución por el Acto Legislativo 01 de 2016.
Entre estos artículos transitorios se encuentra el que refiere al Plan de Inversiones
para la Paz (art. 3º A.L 01/16), en el que se determina que “el Gobierno
nacional durante los próximos veinte años incluirá en el Plan Plurianual de
Inversiones del Plan Nacional de Desarrollo, un componente específico para la
paz priorizando los ciudadanos y las entidades territoriales más afectadas por
la pobreza rural, las economías ilegales, la debilidad institucional y
el conflicto armado. (…) El gobierno podrá efectuar los ajustes institucionales
y normativos necesarios para ejecutar el componente de paz en el Plan
Plurianual de Inversiones”.
Consciente de la
debilidad institucional para dar respuesta a las exigencias del mantenimiento
estable y duradero de la paz alcanzada, el constituyente derivado dio
viabilidad a la priorización del gasto en estos aspectos al interior del Plan
Plurianual de Inversiones, lo cual de alguna manera enmarca los gastos que
supone la modificación de la estructura y planta de
personal de la UNP, ante la
imposibilidad de responder a las nuevas condiciones producto del Acuerdo de
Paz.
Por tanto, al no
contener la Ley 1865 de 2017 una orden de gasto y prever el Acto Legislativo 01
de 2016 una priorización del gasto en el Plan de Inversiones para la Paz por
diferentes factores, entre ellos, la debilidad institucional, para la Corte no
era aplicable el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 en el trámite legislativo
que surtió la normativa bajo examen,
La consulta previa de los pueblos
étnicos
28. En consideración a que el proceso de
consulta previa a las comunidades ancestrales es exigible con anterioridad a la
expedición de la ley cuando se evidencia afectación directa de las mismas, la
Corte verificará si este requisito debe cumplirse antes del procedimiento de
formación surtido en el Congreso de la República.
El ordenamiento constitucional y los
instrumentos internacionales[82]
que forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto[83],
reconocen el principio de diversidad étnica y cultural de la Nación y, por
ello, es deber de las autoridades protegerlas y garantizarlas. Dicha
prerrogativa se materializa al otorgarles a las comunidades étnicas espacios
particulares de participación según ha sido la línea
jurisprudencial de esta Corporación.
El citado procedimiento debe agotarse previo a la presentación del proyecto
de ley, ya que omitirlo generaría un vicio de
procedimiento en la formación de la ley, el cual termina proyectándose sobre la
materialidad de la norma dando lugar a la declaratoria de inexequibilidad[84].
En esta oportunidad dicho presupuesto habrá de examinarse bajo la
óptica del procedimiento legislativo especial para la paz (AL 01/16), que tiene
como propósito agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final para
la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera,
siendo medidas de orden excepcional y transitorio.
La Ley 1865 de 2017 no contiene regulación
alguna que implique una afectación directa a las comunidades indígenas, negras,
afrocolombianas, raizales, palenqueras y rom, porque no despliega un efecto específico
y diferenciable para estos grupos, sino que se trata de una medida
extraordinaria y temporal propia de un proceso de paz. Dicha medida se
circunscribe solamente a exceptuar a la Unidad Nacional de Protección de lo
dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000, es decir, permite un
crecimiento a tal entidad durante las vigencias fiscales 2017 y 2018, para
poder adecuar el programa de protección integral dirigido a los integrantes,
actividades y sedes del partido o movimiento político que surja de las FARC-EP,
acorde con su nivel de riesgo.
Así entonces, el contenido de la ley
examinada no incide directamente en estos pueblos, ni interviene ni afecta su
proyecto de vida o tradiciones o incide en aspectos vinculados a la
diversidad étnica y cultural de las comunidades diferenciadas.
El objetivo de la ley es simplemente hacer viable la adecuación de una entidad
gubernamental que garantizará la protección de los exguerrilleros de la extinta
FARC-EP que hicieron tránsito a la vida civil[85].
En consecuencia, la Corte no encuentra que
fuera necesario el agotamiento de la consulta a las comunidades étnicas previo
a la expedición de la Ley 1865 de 2017.
Control material
29. Preliminarmente y de cara a la intervención que presentó la
Presidencia de la República es importante aclarar que, en la Sentencia C-331 de
2017 esta Corporación analizó el mismo contenido normativo que hoy
corresponde estudiar. En efecto, en dicha ocasión, el Decreto Ley 298 de 2017 presentaba el mismo articulado, salvo que Ley 1865 de 2017 consagra que la Unidad Nacional de Protección está exenta de la aplicación de los
límites de crecimiento de gastos de personal previstos en el artículo 92 de la
Ley 617 de 2002 no sólo para la vigencia 2017, sino también para 2018.
Ahora
bien, en esa oportunidad esta Corporación encontró vicios en la formación del
Decreto Ley 298 de 2017 –reserva orgánica-, sin que en momento alguno se
hubiera adentrado en el estudio de fondo de los contenidos de la norma. Al
respecto, en la mencionada sentencia solo se cuenta con un acápite sobre “[e]l derecho a la integridad personal y la protección especial de los
reinsertados o desmovilizados”, desarrollo que finalmente permite concluir que:
“(…)la jurisprudencia constitucional ha
reconocido el carácter fundamental de los derechos a la vida y a la seguridad
personal, y las obligaciones que dichas garantías generan para el Estado desde
dos perspectivas: la faceta de abstención, que impide que las autoridades
públicas adelanten actuaciones injustificadas que afecten los bienes en mención
y, la faceta positiva, que demanda actuaciones concretas dirigidas a garantizar
la preservación de los derechos, las cuales se intensifican frente a sujetos
que están expuestos a mayores amenazas, entre los que se encuentran las personas
que abandonan las armas y se reincorporan a la vida civil”.
No es posible entonces afirmar, como lo hace la Presidencia de la
República que esta Corte ya hubiera controlado materialmente la norma que ahora
se revisa, en tanto que, reitérese, en esa oportunidad no se analizó el
contenido de la misma, ni se concluyó que la excepción contenida en ella respecto
de los gastos de personal para la Unidad Nacional de protección vulnerara o no
la Carta política, pues el asunto se resolvió al considerar que “[e]l
Decreto Ley 298 de 2017 es inconstitucional por regular un asunto expresamente
excluido por el Acto Legislativo 1 de 2016 y reformar una norma orgánica”, sin
que hubiera sido necesario un pronunciamiento adicional respecto del fondo del
contenido normativo, pese a los planteamientos dogmáticos.
Así las cosas, no
existe una decisión o pronunciamiento previo de fondo que haya realizado esta
corporación sobre el contenido material de la norma que ahora se estudia.
30. Ahora bien,
pese a lo manifestado antes, lo que sí se advierte es que la mencionada
decisión C-331 de 2017, en su parte dogmática reiteró la jurisprudencia sobre
la necesidad de protección de personas reinsertadas o desmovilizadas, o como en
este caso, la protección de los ciudadanos que decidiendo reconocer nuevamente
el ordenamiento jurídico aceptaron ser parte de diálogos activos en favor de la
finalización del conflicto armado.
Así, no puede
escapar el Estado a la necesidad amplia de protección general que le compete de
derechos tales como la vida y la integridad personal. En efecto, como se dijera
en dicha oportunidad:
“El deber de protección de la vida y la integridad personal, se
encuentra previsto en la Constitución Política y en diferentes tratados
internacionales de derechos humanos, ratificados por Colombia[86]. En
ellos se instituyó, como mandato superior, de obligatorio cumplimiento para
todas las autoridades del Estado, sin excepción -en la medida de sus
posibilidades jurídicas y materiales- la realización de actividades, en el
ámbito de sus funciones, tendientes a lograr las condiciones para la
pervivencia y el desarrollo efectivo de la vida e integridad  de los
ciudadanos. Es decir, el compromiso de defensa de la vida, como bien
constitucionalmente protegido, se instituye prioritariamente en un deber
ineludible para las autoridades públicas.
En
cuanto al alcance del derecho a la integridad personal se ha considerado que:
“(…) faculta
a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades,
cuandoquiera que estén expuestas a [amenazas] que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos
(sic) los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad; en
esa medida el derecho a la seguridad constituye una manifestación del principio
de igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades más básicas
asignadas a las autoridades del Constituyente, garantiza la protección de los
derechos fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y
manifiesta la primacía del principio de equidad.”[87]
Frente
a la dimensión subjetiva del derecho en mención se han advertido dos ámbitos
vinculantes para el Estado, los deberes de respeto y los de protección. Las
autoridades públicas están doblemente obligadas, tanto a abstenerse de vulnerar
la vida e integridad personal de los asociados, como a evitar que terceras
personas los afecten.
23. En cuanto
al segundo deber, que corresponde a una obligación positiva o, de acción, una
vez determinado el riesgo al que está sometida una persona como consecuencia de
amenazas concretas sobre su vida e integridad personal, el Estado tiene la
obligación de definir, de manera oportuna, las medidas y medios de protección
específicos, adecuados y suficientes para evitar la consumación de un daño.
Para
establecer la necesidad de adopción de medidas que aseguren la protección del
derecho a la integridad personal, la jurisprudencia se valió, en primer lugar,
de una categorización que distingue el riesgo de la amenaza. La distinción
referida se planteó en los siguientes términos “el riesgo es siempre abstracto
y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone la
existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a
suceder. En otras palabras, la amenaza supone la existencia de ‘signos
objetivos que muestran la inminencia de la agravación del daño”[88]
En
la medida en que el riesgo obedece a la probabilidad abstracta y
aleatoria de afectación de la vida e integridad personal, este concepto se
clasificó como mínimo, que corresponde a la contingencia de daños derivada de
la muerte y enfermedades naturales y ordinario, el cual atiende a la
posibilidad de que el daño se derive de los factores internos y externos de la
persona y de la vida en sociedad. Cuando las personas están sometidas a
riesgos, bajo las acepciones descritas, no pueden exigir del Estado medidas de
protección especial.
De
otra parte, la amenaza, está relacionada con los hechos concretos
indicativos de una posible afectación de la vida e integridad personal y se
clasificó en, ordinaria, que representa un peligro específico, cierto,
importante, excepcional y desproporcionado, y extrema, cuando la amenaza tiene
las características referidas previamente y, además, se cierne directamente
sobre la vida e integridad personal.
Posteriormente,
la Corte efectuó categorizaciones sobre la probabilidad de afectación de los
derechos a la vida e integridad personal, en las que no hizo la distinción
entre riesgos y amenazas, y únicamente clasificó el riesgo en diferentes
niveles, a saber: (i) riesgo
mínimo; (ii) riesgo ordinario, soportado por igual por quienes viven en
sociedad; (iii) riesgo extraordinario, que las personas no están obligadas a
soportar; (iv) riesgo extremo que amenaza la vida o la integridad personal y
(v) riesgo consumado.[89]
Con
independencia de la clasificación que se adopte, lo cierto es que la
categorización y evaluación de las probabilidades de afectación de los derechos
a la vida e integridad personal es importante para establecer los eventos en
los que se activa la obligación de adopción de medidas concretas de protección
por parte del Estado.
En atención a la relevancia de determinar de forma
adecuada los riesgos, la jurisprudencia también ha considerado que la Unidad
Nacional de Protección vulnera los derechos fundamentales al debido proceso y a
la seguridad personal, cuando valora el nivel de riesgo de los solicitantes o
define las medidas de protección sin alguna motivación que esté fundada en un
estudio previo e individualizado de la situación de la persona interesada[90]”.
En este caso,
el tránsito del uso de las armas a la democracia y el reconocimiento de la
institucionalidad por parte de quienes conformaban grupos al margen de la ley, implica
la adopción de medidas por parte del Estado, en protección de la vida e
integridad personal que habilite una reincorporación social segura y pacífica.
Así se reconoció por esta corporación:
24. Ahora
bien, establecida la obligación general de protección de la vida e integridad
personal de los asociados y el deber de adopción de medidas concretas frente a
riesgos específicos, esta Corporación ha indicado que ese mandato se
intensifica cuando se trata de personas que, por su actividad, están expuestas
a un nivel de amenaza mayor. Tal y como sucede con “(…) los defensores de
derechos humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes sindicales, docentes
en zona de conflicto, minorías políticas o sociales, reinsertados,
personas en condiciones de indigencia, desplazados por el conflicto armado,
personas privadas de la libertad, soldados que prestan servicio militar
obligatorio, niños y niñas y sujetos de un especial grado de protección por su
notoria situación de indefensión”[91]
(negrilla fuera del texto).
En
efecto, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que existen sujetos que
por su pertenencia a ciertos grupos están expuestos a mayores riesgos de
afectación de su vida e integridad personal. Así lo destacó la sentencia
T-707 de 2015[92]
que indicó lo siguiente:
“(…)
el derecho fundamental a la seguridad personal adquiere especial relevancia
cuando es invocado por sujetos que con ocasión de su pertenencia a ciertos
grupos minoritarios están sometidos a riesgos desproporcionados, como es el
caso de defensores de derechos humanos, minorías étnicas, líderes de oposición
y/o minorías políticas. En estos eventos se amplía considerablemente el
espectro de derechos fundamentales involucrados, a tal punto que su amenaza
compromete seriamente la vigencia del sistema democrático.”
En
relación con los reinsertados o desmovilizados, la jurisprudencia
constitucional, desde sus primeros pronunciamientos, reconoció que se trata de
sujetos expuestos a riesgos superiores y, por ende, hizo énfasis en los deberes
que se generan para el Estado en relación con la protección de sus derechos a
la vida e integridad personal. En efecto, destacó tanto las obligaciones de
abstención, las cuales deben ser observadas por las autoridades públicas en sus
actuaciones y las medidas de protección específica para los sujetos en mención.
La
sentencia T-439 de 1992[93]
estudió la acción de tutela formulada por Luis Humberto Rolon Maldonado, militante del Partido Comunista y miembro del
movimiento político Unión Patriótica, en contra de diversos organismos del
Estado en procura de obtener la protección del derecho a la vida e integridad
personal, amenazados por actuaciones de autoridades públicas. La Corte indicó
que:
“(…) cuando
se presentan situaciones de conflicto armado entre la fuerza pública y los
grupos armados que están fuera de la legalidad, el Estado tiene la obligación
de ser extremadamente sensible en sus intervenciones, con miras a preservar el
equilibrio político y social, mediante la protección eficaz a los grupos,
partidos o movimientos minoritarios, en especial a aquellos que por su carácter
contestatario pueden ‘estar en la mira’ de otros grupos que, gozando de los
beneficios institucionales y patrimoniales, pueden ver amenazadas sus
prerrogativas”
Asimismo, en
esa oportunidad enfatizó en la necesidad de proteger la vida e integridad
personal de ciertos sujetos, especialmente vulnerables por su situación en el
contexto político y el conflicto interno, entre los que destacó a los
reinsertados. En particular, indicó que:
“El
surgimiento de grupos, movimientos y partidos políticos minoritarios a raíz de
la desmovilización de antiguos integrantes de la guerrilla requiere de especial
protección y apoyo por parte del Estado. La institucionalización del
conflicto, la dejación de las armas y su sustitución por el ejercicio activo de
la participación político-democrática y la renuncia de la violencia como método
para alcanzar el cambio social, son alternativas que deben ser garantizadas por
todas las autoridades para evitar que la llamada ‘guerra sucia’ acabe cerrando
la posibilidad de llegar a un consenso que reúna a todos los sectores de la
población y permita la convivencia pacífica (…)” (negrilla fuera del texto)
En el mismo
sentido, recalcó que los individuos desmovilizados de grupos guerrilleros
forman parte de la población civil, y deben recibir la protección adecuada por
parte del Estado que les permita preservar no sólo su vida e integridad
personal sino también el ejercicio de sus derechos políticos. Específicamente,
la Sala Segunda de Revisión señaló:
“(…) las
agrupaciones políticas que finalmente han optado por la vía democrática,
abandonando los medios violentos de lucha, tienen un derecho al apoyo
institucional necesario para el ejercicio pleno de sus derechos de
participación política, así como, para garantizar la seguridad y la de sus
miembros, el acceso a los medios y mecanismos estatales indispensables para
desarrollar su acción política y poder crecer como alternativa de poder”.
(Negrilla fuera del texto)
En
la sentencia T-719 de 2003[94]
que estudió la acción de tutela formulada por la compañera permanente y el
hijo, menor de edad, de un ex miembro de las FARC que abandonó las filas de
dicha organización y fue asesinado, a pesar de que elevó múltiples solicitudes
a las autoridades públicas para obtener la protección de su vida e integridad
personal, la Corte se refirió, en primer lugar, a las características del
derecho a la integridad personal, entre las que se destacan en esta
oportunidad:
“(b)
adquiere especial importancia en el caso de ciertos sujetos que, dada su condición
o su contexto, han recibido especial protección tanto por la Carta como por
otras fuentes de derecho internacional vinculantes para Colombia; y (c) el
contenido específico del derecho a la seguridad personal es históricamente
variable, y se ha de determinar de conformidad con el contexto socio-político y
jurídico en el cual se vaya a aplicar.” (Negrilla fuera del texto)
Asimismo,
la Sala Tercera de Revisión indicó que uno de los factores relevantes para
evaluar la necesidad de prestaciones particulares por parte del Estado,
dirigidas a garantizar la seguridad personal, es la situación de vulnerabilidad
de los sujetos, la cual se puede derivar de diversas circunstancias, tales como
el distanciamiento o separación de los grupos
armados al margen de la ley, que corresponden a la circunstancias ordinarias de
los reinsertados o desmovilizados.
Establecido
ese factor de vulnerabilidad, la Sala consideró que:
“(…) quien decide dejar las armas que había empuñado
contra el Estado y el orden constitucional, para reasumir voluntariamente su
condición plena de civil, manifiesta con su actuar –si es de buena fe- un
compromiso claro y personal con la resolución pacífica del conflicto armado,
que pretende materializar en su propia situación particular. Por ello, al
entregarse a las autoridades y manifestar su voluntad de abandonar la
violencia, contribuyendo así a la construcción de la paz, el individuo
“desmovilizado” o “reinsertado” está haciendo explícito su deseo de volver a vivir en paz –
esto es, de ejercer el derecho constitucional que consagra el artículo 22 de la
Carta, que dispone: “La paz es un derecho y un
deber de obligatorio cumplimiento”. Por lo mismo, su condición debe ser
objeto de especial atención por parte de todas las autoridades estatales.”
En síntesis, la jurisprudencia constitucional ha
reconocido el carácter fundamental de los derechos a la vida y a la seguridad
personal, y las obligaciones que dichas garantías generan para el Estado desde
dos perspectivas: la faceta de abstención, que impide que las autoridades
públicas adelanten actuaciones injustificadas que afecten los bienes en mención
y, la faceta positiva, que demanda actuaciones concretas dirigidas a garantizar
la preservación de los derechos, las cuales se intensifican frente a sujetos
que están expuestos a mayores amenazas, entre los que se encuentran las
personas que abandonan las armas y se reincorporan a la vida civil.”
31. Pues bien, la Ley 1865 de 2017 consta de dos artículos.
El primero de ellos exceptúa a la Unidad Nacional de
Protección durante la presente vigencia fiscal y la del año 2018, de la
aplicación de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de
2000 en el crecimiento de los gastos de personal relativos a la modificación de
su estructura y planta de personal, para la implementación inmediata de medidas
materiales de protección de que trate el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final. El
segundo consagra su vigencia.
Sobre el particular debe destacarse que, tal y como se indicó en
apartados precedentes, el legislador orgánico cuenta con un amplio margen de
competencia para establecer límites en el crecimiento de gastos, así como para
excepcionar de dichos límites a ciertas entidades con el objeto de garantizar
los derechos fundamentales, que para el caso concreto, tal excepción de límites
de crecimiento se relaciona con derechos de cara valía como son la vida y la
integridad personal, cuya protección se instituye en fundamento del Estado
Colombiano, atendiendo el contenido del preámbulo de la Constitución, y de su artículo
2, que dispone que “[l]as autoridades de la República están instituidas para
proteger”, entre otras cosas, la vida de todas las personas residentes en
Colombia. En igual sentido se consagra la naturaleza fundamental y la
inviolabilidad del derecho (art. 11 Constitución Política) y que su primacía
está dada por su carácter inalienable (art. 5 Constitución Política).
Finalmente, el artículo 95 Superior establece que es deber de la persona y del
ciudadano “[o]brar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo
con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la
salud de las personas”. [95]
Así, la jurisprudencia constitucional reconoció desde sus inicios que el
derecho a la vida es un presupuesto ontológico para el goce y ejecución de los
demás derechos constitucionales[96] y resaltó que el carácter
fundamental de esta garantía no es una mera formula integrada al texto
constitucional pues, por el contrario, “tiene sentido y alcance en cuanto
manifiesta una voluntad nacional de crear las condiciones necesarias para que
la violencia deje de ser empleada como medio de solución de conflictos”.[97]
32.  Con el propósito de lograr los
cometidos antes referidos, la ley que hoy se estudia dispuso:
Artículo 1°. Exceptúese a la Unidad Nacional de Protección durante la presente
vigencia fiscal y la del año 2018, de la aplicación de las restricciones
previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 en el crecimiento de los
gastos de personal relativos a la modificación de su estructura y planta de
personal, para la implementación inmediata de medidas materiales de protección
de que trate el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema
Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política.
Al estudiar la exposición de motivos[98] resulta evidente que el origen de
la norma no es otro que garantizar las medidas de protección en favor de las
personas que suscribieron el acuerdo de paz, quienes a más de la
reincorporación propia a la sociedad, podrán participar en política de cara al
reconocimiento del dialogo democrático, lo que genera una mayor necesidad de
que el Estado active todas las herramientas a su alcance no solo para procurar
su seguridad, sino para la creación de programas de protección integral para
las y los integrantes del nuevo movimiento que surja de las FARC-EP, lo que
permite cumplir con el objetivo contenido en el punto 3.4.7.4 del acuerdo final
para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera.
En efecto, la posibilidad de participación en política se constituye en
uno de los más importantes avances en favor de la búsqueda de la paz, pues
representa que quienes antes se alzaron en armas, ahora reconociendo el orden
Constitucional y Legal cuenten con un escenario democrático en donde sus ideas
puedan ser expresadas, sin que el uso de la violencia sea su método; lo que
implica que el Estado, como garante de protección de los derechos de la
totalidad de los asociados, deba activar todos sus esfuerzos para lograr que
ese tránsito de la violencia al diálogo democrático, se ejecute con medidas de
seguridad, pero a más de ello en un contexto apto de protección, prevención y
reconciliación tal y como se dispone en el punto 3.4.7.4, obligación que en
todo caso no se enmarca de manera exclusiva en desarrollo de la actividad política,
sino que está ligada a la interacción social propia del posconflicto.
Debe entenderse
entonces que, según el contenido de la ley analizada, la Unidad Nacional de Protección
estará exenta de la aplicación de las restricciones
previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000. Última norma esta que
dispone que “[d]urante los próximos cinco (5) años, contados
a partir de la vigencia de la presente ley, el crecimiento anual de los gastos
de personal de las Entidades Públicas Nacionales no podrá superar en promedio
el noventa por ciento (90%) de la meta de inflación esperada para cada año,
según las proyecciones del Banco de la República. A partir del sexto año, estos
gastos no podrán crecer en términos reales”.
Como puede verse, la primera parte de la
norma a la fecha no podría aplicarse o incluirse en la excepción general
contenida en el artículo 1 de la Ley 1865 de 2017, si se tiene que la Ley 617
de 2000 empezó a regir a partir del 6 de octubre del año 2000, por lo que el
límite de crecimiento del 90% proyectado a partir de la meta de inflación
esperada para cada año, solo rigió para los primeros cinco años posteriores a
la entrada en vigencia de dicha norma. Así las cosas, es la segunda parte de la
norma la que constituye la excepción que ahora se estudia, es decir “A
partir del sexto año, estos gastos no podrán crecer en términos reales”.
El contenido
entonces de la excepción que en esta oportunidad se analiza tiene que ver de
manera precisa con la prohibición de crecimiento en términos reales. Al
respecto, debe entenderse que dicho crecimiento se relaciona directamente con
el promedio de la inflación causada de un año a otro, es decir, tal y como se
explicó por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, los
gastos de personal de las Entidades Públicas Nacionales no podrán crecer, “en
promedio”, de un año a otro, en un porcentaje superior al de la inflación
causada en el primer año. Al respecto se dijo:
“La expresión “en términos reales”. El porcentaje de
inflación
El artículo 92 de la Ley 617 de 2000 dispone, como se
ha reiterado, que los gastos de las entidades mencionadas no pueden crecer “en
términos reales”, lo cual significa, “contrario sensu”, que sí pueden aumentar
en términos nominales, es decir, que las apropiaciones destinadas a
cubrir tales gastos pueden mantener, apenas, su valor real o poder adquisitivo
constante.
El concepto de valor real o poder adquisitivo
constante significa que una suma de dinero sirva, durante cierto período de
tiempo, para adquirir los mismos bienes o servicios, a pesar de la depreciación
o envilecimiento de la moneda, como resultado del fenómeno económico de la
inflación[99],
que, en nuestro medio, calcula y certifica el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística, DANE.
Lo anterior significa que, según el artículo 92 de la
Ley 617 de 2000, los gastos de personal de las “Entidades Públicas Nacionales”
no pueden crecer, “en promedio”, de un año a otro, en un porcentaje superior al
de la inflación causada en el primer año. Es decir, que si la tasa de inflación
para 2017 fuera del 5%, para citar un ejemplo hipotético, los gastos de
personal de las citadas entidades no podrían crecer, durante el año 2018, en un
porcentaje superior al 5%.”[100]
Claro el contenido de la excepción, ha de
entenderse que la Unidad de protección no tendrá entonces ese límite de
crecimiento respecto de gastos de personal para las vigencias fiscales de los
años 2017 y 2018, y ello en criterio de esta corporación no contraría
parámetros Constitucionales, constituyendo por el contrario una medida
necesaria de cara a la implementación del Acuerdo Final, en tanto que la seguridad se concretó como un tema prioritario en el escenario del
tránsito hacia la paz del grupo desmovilizado, siendo este un tema prioritario
del acuerdo.
En efecto, como se planteó previamente, la
vida, la integridad personal y la seguridad de las personas que ahora son parte
de la vida civil y no armada, se constituye en uno de los ejes que enmarcan la
estabilidad de la paz pretendida con la firma del acuerdo,  que invita a la
interacción pacifica, misma en la que debe intervenir el Estado no solo a
partir de medias de seguridad, sino de programas de reconciliación –punto
3.4.7.4 del acuerdo- que propendan por construir un contexto social apto para
el ejercicio de la actividad política.
V.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
33. Correspondió a la Sala adelantar el
control automático y posterior de la Ley 1865 de 2017 “por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección
de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 20002”. El objeto de la normativa es exceptuar a
la Unidad Nacional de Protección, durante la vigencia fiscal del año 2017 y
2018, de la aplicación de las restricciones de crecimiento de planta de
personal previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000. Lo anterior con el
objeto de hacer frente a las obligaciones materiales de protección de que trate
el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema Integral de
Seguridad para el Ejercicio de la Política.
En relación con el procedimiento en la formación, la Corte constató
que la Ley 1865 de 2017 (i) fue expedida a través del procedimiento legislativo
para la paz, dispuesto en el Acto Legislativo 1 de 2016 en razón a que la norma
objeto de examen es desarrollo específico de un aspecto particular contenido en
el Acuerdo Final, de modo que el requisito de conexidad está debidamente
acreditado. En efecto, el numeral 3.4.7.4 del Acuerdo Final
comprende un programa de protección integral para los integrantes del nuevo
movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la
actividad legal, actividades y sedes, así como a las y los antiguos integrantes
de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a las familias de todos
los anteriores, de acuerdo con el nivel de riesgo, (ii) se comprobó la
urgencia en la implementación de la medida, lo que justificó
su aprobación vía procedimiento especial para la paz y no a través del
procedimiento ordinario. En este orden, la norma estaba comprendida dentro de
las medidas de aplicación prioritaria, (iii) fue expedida dentro del término de
vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016, (iv) se cumplió con todos los
requisitos constitucionales propios de una ley orgánica y (ii) se verificaron
las condiciones especiales de trámite consagradas en el Acto Legislativo 1 de
2016.
En cuanto a la constitucionalidad material de las disposiciones la
Corte encontró que los artículos se ajustan a las normas constitucionales. Así,
el legislador, en este caso
orgánico, cuenta con un amplio margen de competencia para establecer límites en
el crecimiento de gastos, así como para excepcionar de dichos límites a ciertas
entidades con el objeto de garantizar los derechos fundamentales, en especial
para garantizar el derecho a la vida e integridad personal de los ex
combatientes de las FARC. En el presente asunto, es claro que lo que se busca
es remover los obstáculos para dar cumplimiento a las medidas materiales de
protección de los integrantes
del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a
la actividad legal, así como a las y los antiguos miembros de las FARC-EP que
se reincorporen a la vida civil y a las familias, de acuerdo con el nivel de
riesgo.
VI.
DECISIÓN
Para
la Sala Plena de la Corte Constitucional la Ley 1865 de
2017 “por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de
lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 20002”, se ajusta a los requisitos constitucionales
del procedimiento en su formación, tanto de forma como de competencia y sus
disposiciones resultan acordes con el ordenamiento constitucional vigente y
guardan coherencia e integralidad con lo acordado.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la Ley 1865 de 2017 “por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional
de Protección de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2002.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y
archívese el expediente.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
Con
aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
En comisión
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
Ausente en comisión
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con impedimento aceptado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO SHLESINGER
Magistrada
Con impedimento aceptado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] El ciudadano Pablo Catatumbo Torres Victoria señaló que el Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, “de
acuerdo con el artículo 3 común a los convenios de Ginebra, se constituye como
un Acuerdo Especial de Derecho Internacional, refrendado por el Congreso de la
República el 30 de noviembre de 2016, e incorporado al ordenamiento jurídico
mediante los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017”. Folio 209 del expediente.
[2] El interviniente expone que la Subdirección Especializada de
Seguridad y Protección de la Unidad Nacional de Protección fue creada por el
Decreto 300 de 2017, que prevé la creación de un cuerpo de seguridad y
protección compuesto por 1200 hombres.
[3] Folio 217
del expediente.
[4] El interviniente se refirió al comunicado de 17 de enero de 2018,
en el que la Misión de Verificación de la ONU en Colombia condenó el asesinato
de dos integrantes del partido político FARC en la campaña electoral en
Antioquia.
[5] Sentencia C-421 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo.
[6] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[7] Ibíd.
[8] En concordancia con el artículo 151 de la Constitución Política
“las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los
votos de los miembros de una y otra Cámara.”
[9] Sentencia C-1042 de 2007
[10] Sentencia C.072 de 2006
[11] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[12] Sentencia C-1042 de 2007
[13] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, Sentencia
C-1246 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[14] Artículo 151 de la Constitución Política de Colombia.
[15] Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño
[16] Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño
[17] Ibíd.
[18] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[19] Sentencia C-289 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia
C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño
[20] Sentencia C-289
de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sentencia C-1246 de 2001. M.P. Rodrigo
Uprimny Yepes, Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia
C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[21] Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia
C-795 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[22] Sentencia C-540 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[23] Sentencia C-1175 de 2001
[24] Sentencia C-1645/00 M.P. Carlos
Gaviria Díaz. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-442/01 y
C-177/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-1064/01 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa y Jaime Córdoba Triviño C-1065/01 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[25] M.P. Carlos Gaviria Díaz
[26] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[27] “Artículo 352. Además de
lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el
Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar.”
[28] “Artículo 346. El
gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones
que deberá corresponder al plan nacional de desarrollo y lo presentará al
Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.
“En la
ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un
crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley
anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento
de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar
cumplimiento al plan nacional de desarrollo.
“Las
comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma
conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones.”
[29] Sentencia C-1379-00
[30]Sentencia C-478/92 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz. En el mismo sentido ver las sentencias C-1379/00 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo, C-579/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet., C-1665/01 y
C-892/02 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[31]Ídem.
[32] Sentencia C-562 de 1998
[33] C-644 de 2002 M.P. Jaime Córdoba
[34] Sentencia C-809 de 2002
[35] “Artículo 7º. Análisis del impacto fiscal de las normas. En
todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o
acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse
explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.// Para
estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y
en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y
la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho
costo.// El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo
durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su
concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En
ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano
Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso. // Los proyectos
de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una
reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva
por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y
aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. // En las entidades
territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la
respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces. // Al respecto cabe señalar, en
primer lugar, que la Corte no ha estudiado ninguna demanda de
constitucionalidad contra el mencionado artículo. Sin embargo, en distintas
sentencias se ha tenido que referir a él, en casi todos los casos con motivo de
objeciones presidenciales elevadas contra proyectos aprobados en el Congreso de
la República.”
[36] Revisó la constitucionalidad del Acto
Legislativo 02 de 2017, por medio del cual se adiciona un artículo transitorio
a la Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al
Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera.
[37] Revisó la constitucionalidad del Acto
Legislativo 01 de 2017, por medio del cual se crea un título de disposiciones
transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la
construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones.
[38] Sentencias C-332 de 2017 y C-674 de 2017.
[39] En la Gaceta 425 de 2 de junio de 2017 se indicó: “Proyecto de Ley
Orgánica Número 07 de 2017 Senado. Clase de proyecto: Ley Orgánica. Iniciativa:
Gubernamental – Acto Legislativo 01 de 2016. Tipo de Trámite: Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz.” Páginas 1 y 2.
[40] Cfr. sentencias C-699 de 2016 y C-332 de 2017 que examinaron el
Acto Legislativo 01 de 2016.
[41] Esta exigencia fue declarada inexequible en
sentencia C-332 de 17 de mayo de 2017 al concluirse que el literal h) así como
el literal j) sustituían los ejes fundacionales de la democracia y la
separación de poderes al limitar de manera desproporcionada la capacidad
deliberativa y decisoria del Congreso, conllevar un desbalance del equilibrio
entre las ramas del poder público e impedir decidir si somete a discusión el
articulado u opta por la votación en bloque. Por razón de los efectos ex nunc (hacia el futuro)
aquellos proyectos de acto legislativo que fueron aprobados con antelación al
pronunciamiento de la Corte no quedaron afectados con la inexequibilidad, lo
cual implica que la sub-regla derivada resulta aplicable solo a partir de la
decisión adoptada por la Corte.
[42] Idem.
[43] Certificación suscrita por el Secretario General del Senado de la
República, expedida el 14 de septiembre de 2017.
[44] Oficio de fecha 14 de septiembre de 2017, suscrito por el
Secretario de la Comisión Primera del Senado de la República, en donde
certifica que en la Gaceta del Congreso 568 de 2017 publicada el 17 de julio
del mismo año, se publicó el Acta 46 correspondiente a la Sesión de la Comisión
Primera de la Cámara en donde se presentó el Anuncio de discusión y Votación
del Proyecto de Ley Orgánica.
[45] Oficio de fecha 14 de septiembre de 2017, suscrito por el
Secretario de la Comisión Primera del Senado de la República, en donde
certifica que en la Gaceta del Congreso 570 de 2017 publicada el 17 de julio
del mismo año, se publicó el Acta 44 correspondiente a la Sesión de la Comisión
Primera del Senado en donde se presentó el Anuncio de discusión y Votación del
Proyecto de Ley Orgánica.
[46] Certificación suscrita por el Secretario de la Comisión Primera del
Honorable Senado de la República, con fecha de expedición 14 de septiembre de
2017.
[47] Acta No. 233 del 2 de agosto de 2017, publicada en la Gaceta del
Congreso No. 844 del mismo año.
[48] Oficio S.G.2-1866/2017 de fecha 13 de octubre de 2017, suscrito por
el Secretario General de la Cámara de Representantes, en el que se informa que
en la Gaceta del Congreso No. 845 de 2017 se encuentra publicada el Acta de
Plenaria no. 234 del 8 de agosto de 2017.
[49] Corte Constitucional, sentencia C-168 de
2012. Sobre el principio de publicidad en el trámite legislativo indicó: “6.2.1. En
relación con el principio de publicidad la jurisprudencia constitucional ha
expresado que “(…) el conocimiento del proyecto o de sus proposiciones de
enmienda es el presupuesto lógico del debate, en cuanto posibilita la discusión
del mismo”[Sentencia C-760 de 2001] y que “(…)
el supuesto mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria es el conocimiento
de los textos de los proyectos y de las modificaciones propuestas respecto de
los mismos.”  Ha dicho
la Corte que el requisito de publicidad de los proyectos de ley, se cumple
respecto del texto del proyecto sometido a aprobación de cada cámara, con su
publicación en el órgano oficial de comunicación del legislativo, que es la
Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (C.P.
artículo 157) y que, así mismo deben publicarse las ponencias, con las
modificaciones al texto que ellas propongan, como lo indica el artículo 156 del
Reglamento del Congreso. En este último caso, para agilizar el trámite del
proyecto, la ley permite que este requisito de publicidad sea suplido por la
reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre
los miembros de la célula legislativa que los va a discutir. || Armonizando las
anteriores exigencias del procedimiento legislativo con el principio de
instrumentalidad de las formas, la Corte ha dicho que “(…) la garantía que
le compete preservar a esta Corporación es la publicidad del proyecto o de las
proposiciones sometidas a su aprobación, como condición necesaria para que los
congresistas tengan oportunidad de intervenir en su discusión y por lo tanto,
para que se pueda surtir válidamente el debate parlamentario”. [Sentencia C-760 de 2001].
[50] El texto del proyecto original y su exposición de motivos fue
publicado en la Gaceta del Congreso No. 425 del viernes 2 de junio de 2017.
[51] Gaceta del Congreso No. 476 del martes 13 de junio de 2017:
“Informe de Ponencia para Primer Debate en Comisiones Conjuntas del Senado de
la República y de la Cámara de Representantes al Proyecto de Ley Orgánica
Número 07 De 2017 Senado Y 014 De 2017 Cámara”.
[52] Gaceta del Congreso No. 475 del martes 13 de junio de 2017: “Informe
de Ponencia para Primer Debate en Comisiones Conjuntas del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes al Proyecto de Ley Orgánica Número
07 De 2017 Senado Y 014 De 2017 Cámara”.
[53] En dicha Gaceta se transcribió el Texto Propuesto para segundo
debate de la Cámara de Representantes y el Texto Aprobado por las Comisiones
primeras del Senado y Cámara del Proyecto de Ley Orgánica Número 07 de 2017
Senado, 014 de 2017 Cámara, y se finalizó señalando que “Este Proyecto de
Ley Orgánica fue aprobado en el texto del proyecto original”.
[54] En dicha Gaceta e transcribe el texto aprobado por las comisiones
primeras de Cámara y Senado y se finalizó señalando que “En los anteriores
términos fue aprobado el Proyecto de Ley Orgánica número 07 de 2017 Senado
Número 014 de 2017 Cámara (...), como consta en la sesión del día 15 de junio
de 2017, Acta número 05 Sesiones Conjuntas. Nota: Este proyecto de ley Orgánica
fue aprobado en el texto del proyecto original”.
[55] Dichos parámetros se encuentran reglados en la Ley 5ª de 1992.
Artículo 175. “CONTENIDO DE LA PONENCIA. En el informe a la Cámara Plena para
segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que
fueron consideradas por la Comisión y las razones que determinaron su rechazo.
La omisión de este requisito imposibilitará a la Cámara respectiva la
consideración del proyecto hasta cuando sea llenada la omisión”.
[56] Constitución Política de Colombia. Artículo 151. “El Congreso
expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del
Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación
y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general
de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las
entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la
mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara”.
[57] Constitución Política de Colombia. Artículo 133. “<Artículo
modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2009. El nuevo texto es
el siguiente:> Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa
representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común.
El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que
determine la ley. El elegido es responsable políticamente ante la
sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias
de su investidura.”
[58] Ley 3ª de 1992. Artículo 2º <Artículo modificado por el artículo
1 de la Ley 754 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> “Las Comisiones
Constitucionales Permanentes en cada una de las Cámaras serán siete (7) a
saber: Comisión Primera: Compuesta por diecinueve (19) miembros en el Senado y
treinta y cinco (35) en la Cámara de Representantes (...).”
[59] Constitución Política. Artículo 160. “(...) <Inciso
Adicionado por el artículo 8 del Acto Legislativo 1 de 2003. El nuevo texto es
el siguiente:> Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión
diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un
proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o
Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.”
[60] Corte Constitucional, sentencia C-214 de 2017 (MP Gloria Stella
Ortiz Delgado). En esta ocasión se señaló que: “La Corte ha definido el
objetivo del anuncio previo de los proyectos de ley, a partir de su estrecha
relación con la eficacia del principio democrático. En ese sentido, lo que
pretende con esta exigencia constitucional es que los congresistas conozcan con
la suficiente antelación el momento en que las iniciativas se someterán a
consideración de las cámaras, sin que sean sorprendidos por votaciones
inesperadas. Es una condición de racionalidad mínima del trabajo legislativo y
de trasparencia en el proceso de creación legal”. Lo anterior fue reiteración
de diferentes pronunciamientos como: sentencia C-644 de 2004 (MP Rodrigo
Escobar Gil), Autos 038 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), A-081 de 2008
(MP Jaime Córdoba Triviño), sentencias C-533 de 2004 (MP Álvaro Tafur Galvis),
C-748 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), entre otros.
[61] Las reglas fueron sistematizadas en la sentencia C–533 de 2008 (MP
Clara Inés Vargas Hernández) y han sido reiteradas en sentencias C–305 de 2010
(MP Luís Ernesto Vargas Silva), C–982 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa)
y recientemente en las sentencias C-214 de 2017 (MP Gloria Stella Ortíz
Delgado) y C-408 de 2017 (MP Gloria Stella Ortíz Delgado).
[62] Gaceta del Congreso No. 570 del 17 de julio de 2017,
correspondiente al Acta No. 44 del mismo año de la sesión llevada a cabo el 13
de junio de 2017 por la Comisión Primera del Senado.
[63] Gaceta del Congreso No. 568 del 17 de julio de 2017,
correspondiente al Acta No. 46 del mismo año de la sesión llevada a cabo el 14
de junio de 2017 por la Comisión Primera de la Cámara.
[64] Gaceta del Congreso No. 1170 de 2017, correspondiente al Acta No.
04 del mismo año en la sesión llevada a cabo el día 01 de agosto de 2017 por la
Plenaria del Senado de la República.
[65] Gaceta del Congreso No. 1130 de 2017,
correspondiente al Acta No. 05 del mismo año en la sesión llevada a cabo el día
02 de agosto de 2017 por la Plenaria del Senado de la República.
[66] Gaceta del Congreso No. 1063 de 2017, correspondiente al Acta No.
06 del mismo año de la sesión llevada a cabo el día 8 de agosto de 2017 por la
Plenaria del Senado de la República.
[67] Gaceta del Congreso No. 844 del 26 de septiembre de 2017,
correspondiente al Acta de Plenaria No. 233 del mismo año de la sesión llevada
a cabo el 2 de agosto de 2017 por la Plenaria de la Cámara de Representantes.
[68] Constitución Política, artículo 157. – “Ningún proyecto será ley
sin los requisitos siguientes: (1) Haber sido publicado oficialmente por el
Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.  (2) Haber sido
aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada
Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el
primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de
ambas Cámaras. (3) Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. (4)
Haber obtenido la sanción del Gobierno”.
[69] Constitución Política, artículo 160. – “Entre
el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días,
y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del
debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. Durante el
segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias. En el informe a la Cámara
plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las
propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que
determinaron su rechazo. Todo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá
tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y
deberá dársele el curso correspondiente. Adicionado por el Acto Legislativo 1 de
2003. Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a
aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será
sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión
distinta a aquella en la cual se realizará la votación”. Lo anterior se ve
resaltado de igual manera en el Reglamento del Congreso. Ley 5ª de 1992,
artículo 160. – “Presentación de enmiendas. Todo Congresista puede
presentar enmiendas a los proyectos de ley que estuvieren en curso. Para ello
se deberán observar las condiciones siguientes, además de las que establece
este Reglamento: (1) El autor o proponente de una modificación, adición o
supresión podrá plantearla en la Comisión Constitucional respectiva, así no
haga parte integrante de ella. (2) El plazo para su presentación es hasta el
cierre de su discusión, y se hará mediante escrito dirigido a la Presidencia de
la Comisión.  (3) Las enmiendas podrán ser a la totalidad del proyecto o a su
articulado.  || Artículo 161. Enmiendas a la totalidad. Serán enmiendas
a la totalidad las que versen sobre la oportunidad, los principios o el
espíritu del proyecto, o las que propongan un texto completo alternativo al del
proyecto”. Artículo 162. “Enmiendas al articulado. Estas podrán ser de
supresión, modificación o adición a algunos artículos o disposiciones del
proyecto”.
[70] Constitución Política, artículo 158.- “Todo proyecto de ley debe
referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva
comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero
sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de
reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones
aprobadas”.
[71] Corte Constitucional, sentencia C-940 de 2003 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[72] Corte Constitucional, sentencia C-940 de 2003 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[73] Corte Constitucional, sentencia C-332 de
2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Jaime Araujo Rentería; Jaime Córdoba
Triviño; Marco Gerardo Monroy Cabra, y Álvaro Tafur Galvis). En este caso la
Corte resolvió declarar inexequible el artículo 10° del Acto Legislativo 01 de
2003 y se indicó que “(…) no cualquier relación con lo que ha sido debatido
en las etapas anteriores basta para que se respete el principio de identidad
relativa o flexible. La Corte ha descartado las relaciones ‘remotas’,
‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’. Ha insistido la Corte en que la
relación de conexidad debe ser ‘clara y específica’, ‘estrecha’, ‘necesaria’, ‘evidente’.
En ocasiones, refiriéndose a leyes, no a actos legislativos, según las
especificidades del caso, ha exigido una relación especial de conexidad, al
señalar que si la “adición” tiene autonomía normativa propia y no es de la
esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, entonces la
adición es inconstitucional. […] Para la determinación de qué constituye “asunto
nuevo” la Corte ha definido algunos criterios de orden material, no formal: (i)
un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el
artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto
nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central
tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo
previamente debatido;  (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del
proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no
constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación
que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras
en torno a un tema. En el ámbito de los actos legislativos, el concepto de
asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos
temas constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991.
Así, se ha admitido que la adición de un tema de orden orgánico y funcional –un
artículo sobre la participación del Ministerio Público en el nuevo sistema
acusatorio– guarda relación suficiente con un aspecto sustantivo –las garantías
del investigado o acusado en el proceso penal–.” (Subraya fuera de texto).
[74] Gaceta del Congreso No. 571 del lunes 17 de julio de 2017, en la
cual se publicó el Acta Conjunta No. 05 del 15 de junio de 2017. En ella se
señaló después de la votación que “En consecuencia, ha sido aprobado el
articulado en el texto del proyecto original, en la Comisión primera del
Honorable Senado, con la mayoría requerida por la Constitución y la ley”, y
“en la Comisión Primera de la honorable Cámara de Representantes (...)”.
De igual manera se aprobó el título del proyecto.
[75] La Corte Constitucional en la sentencia C-332 de 2017 (MP Antonio
José Lizarazo Ocampo; SPV Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo
Ocampo y Alberto Rojas Ríos), declaró inexequibles los literales h) y j) del
Acto Legislativo 1 de 2016 que exigían el aval gubernamental para la
presentación de modificaciones a las iniciativas de que trata la norma,
concluyendo lo siguiente: “los literales h) y j) del Acto Legislativo 1 de
2016 sustituyen la Constitución, en la medida en que desvirtúan las
competencias de deliberación y de eficacia del voto de los congresistas, las
cuales conforman el núcleo esencial de la función legislativa.  Estas enmiendas
a la Constitución también implican un desbalance en el equilibrio e
independencia entre los poderes públicos, a favor del ejecutivo y en desmedro
de las prerrogativas propias del Congreso en una democracia constitucional. Por
ende, el legislativo debe conservar su competencia para introducir
modificaciones a las propuestas del ejecutivo, incluso sin contar con aval
gubernamental, así como para decidir si somete o no a discusión el
articulado u opta por la votación en bloque de esas mismas iniciativas. Con
todo, en cada una de estas actividades debe cumplirse con las reglas y
principios que guían el trabajo legislativo, así como con el requisito de
conexidad entre los contenidos del Acuerdo y las normas jurídicas que se
deriven del proceso de implementación, como previamente se expuso” (Subraya
fuera de texto).
[76] Gaceta del Congreso No. 962 del 24 de octubre de 2017, en la que se
publicó el Acta de Plenaria No. 07 de la sesión ordinaria del 9 de agosto de
2017.
[77] Gaceta del Congreso No. 845 del 26 de septiembre de 2017, en la que
se publicó el Acta de Plenaria No. 234 de la sesión ordinaria del 8 de agosto
de 2017.
[78] La Corte Constitucional en la sentencia C-332 de 2017 (MP Antonio
José Lizarazo Ocampo; SPV Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo
Ocampo y Alberto Rojas Ríos), declaró inexequibles los literales h) y j) del
Acto Legislativo 1 de 2016 que exigían el aval gubernamental para la
presentación de modificaciones a las iniciativas de que trata la norma,
concluyendo lo siguiente: “los literales h) y j) del Acto Legislativo 1 de
2016 sustituyen la Constitución, en la medida en que desvirtúan las
competencias de deliberación y de eficacia del voto de los congresistas, las
cuales conforman el núcleo esencial de la función legislativa.  Estas enmiendas
a la Constitución también implican un desbalance en el equilibrio e
independencia entre los poderes públicos, a favor del ejecutivo y en desmedro
de las prerrogativas propias del Congreso en una democracia constitucional. Por
ende, el legislativo debe conservar su competencia para introducir
modificaciones a las propuestas del ejecutivo, incluso sin contar con aval
gubernamental, así como para decidir si somete o no a discusión el
articulado u opta por la votación en bloque de esas mismas iniciativas. Con
todo, en cada una de estas actividades debe cumplirse con las reglas y
principios que guían el trabajo legislativo, así como con el requisito de
conexidad entre los contenidos del Acuerdo y las normas jurídicas que se
deriven del proceso de implementación, como previamente se expuso” (Subraya
fuera de texto).
[79] “Artículo 7º. Análisis del impacto fiscal de las normas. En
todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o
acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse
explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.// Para
estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y
en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y
la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho
costo.// El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo
durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su
concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En
ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano
Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso. // Los proyectos
de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una
reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva
por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y
aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. // En las entidades
territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la
respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces. // Al respecto cabe señalar, en
primer lugar, que la Corte no ha estudiado ninguna demanda de constitucionalidad
contra el mencionado artículo. Sin embargo, en distintas sentencias se ha
tenido que referir a él, en casi todos los casos con motivo de objeciones
presidenciales elevadas contra proyectos aprobados en el Congreso de la
República.”
[80] Sentencia
C-315 de 2008. MP. Jaime Córdoba Triviño
[81] Sentencia C-1197
de 2008.
[82] Convenio 169 de la OIT, art. 6. Incorporado
mediante la Ley 21 de 1991. Cfr. sentencia C-702 de 2010.
[83] Constitución, artículo 93.
[84] Sentencias C-290 de 2017, C-077 de 2017 y
C-379 de 2016.
[85] En la sentencia C-408 de 2017, que revisó
la constitucionalidad de la Ley 1830 de 2017, se expuso: “sin desconocer que
las comunidades étnicas son uno de los grupos más afectados por las
consecuencias del conflicto armado, así como la necesidad correlativa de contar
con espacios de participación que tengan un enfoque diferencial respecto de
dichos pueblos, en el caso de la norma objeto de examen no se regula aspecto
alguno que incida directamente en los pueblos étnicos y, en particular, en los
elementos constitutivos de su identidad diferenciada”.
[86] Cfr., por ejemplo, art. 4.1. de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos: “Toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este
derecho estará protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la
concepción. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente.”
[87] Sentencia T-719 de 2013. M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[88] Sentencia T-339 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[89] Sentencia T-719 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[90]Sentencia T-707 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa.
[91]Sentencia T-078 de 2013 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[92] M.P. María Victoria Calle Correa.
[93] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[94] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[95] Corte Constitucional, sentencia C-331
de 2017 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado; SV Alejandro Linares Cantillo; AV Luis
Guillermo Guerrero Pérez y Gloria Stella Ortiz Delgado). El fallo contiene un
acápite denominado “[e]l derecho a la integridad personal y la protección
especial de los reinsertados o desmovilizados. Reiteración de jurisprudencia”.
[96] Corte Constitucional, sentencias
T-596 de 1992 (MP Ciro Angarita Barón), C-133 de 1994 (MP Antonio Barrera
Carbonell; SV Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez
Caballero), T-427 de 1998 (MP Alejandro
Martínez Caballero), T-645 de 1998 (MP Fabio Morón Díaz), T-524 de 2007 (MP Clara Inés Vargas
Hernández) y C-327 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado; SV Luís Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; AV María Victoria Calle Correa), en
las que esta Corporación aseguró que el derecho a la vida es el sustrato ontológico de la existencia de los restantes
derechos.
[97] Corte
Constitucional, sentencia T-102 de 1993 (MP Carlos Gaviria Díaz), en la
que la Corte señaló que “el reconocimiento del derecho humano a la vida en una
norma de rango jurídico supremo (C.N. Artículo 11), deberá asumirse por
gobernantes y gobernados como un compromiso de restablecer las reglas que conforman
el mínimo exigido para el mantenimiento y desarrollo de la convivencia
civilizada y el consenso social”.
[98] Gaceta del Congreso No. 425 del 2 de junio de 2017.
[99] Los economistas definen la inflación como el aumento
persistente en el nivel general de precios de una economía.
[100] Consejo De Estado - Sala de Consulta  y
Servicio Civil. Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS. 19 de septiembre de dos
mil diecisiete 2017. Rad. 11001-03-06-000-2017-00162-00(2353)