C-024-93
Sentencia No
Sentencia
C-024/93
ACTIVIDAD
FINANCIERA-Regulación
La Constitución
de 1991 reconoció un espacio a la actividad financiera sin entrar a determinar
un contenido concreto, lo cual indica que las normas que a ella se refieren son
de aquellas de textura abierta cuyo alcance material se determina en virtud de
las funciones específicas que dicha actividad cumpla concretamente en el marco
de las variables circunstancias del sistema económico en su conjunto. Se ocupa
de establecer claramente los ámbitos de competencia de la regulación de esta
actividad.  Es así como dispone que corresponde al Congreso regularla por medio
de normas generales, en cuanto se trata de una actividad relacionada con el
manejo, aprovechamiento e inversión de  los recursos captados del público. Como
se ve claramente, esta disposición vino a sustituír el numeral 14 del artículo
120 de la Constitución Política de 1886 y reubicó en el Congreso el manejo de
todo lo concerniente al denominado  "ahorro privado"  que hasta
entonces estuvo en cabeza del Presidente de la República en carácter de
atribución constitucional propia cuyo ejercicio concreto le permitió en
ocasiones intervenir en el ahorro no meramente mediante decretos de alcance de
naturaleza administrativa sino con normas cuyo contenido material era el de una
verdadera ley.
REFORMA
FINANCIERA/ESTATUTO FINANCIERO
Con la expedición
del decreto 1730 de 1991 el legislador ejerció las facultades de integrar y
armonizar en un sólo cuerpo jurídico las normas vigentes en materia de
legislación financiera, de modo tal que ellas integren un estatuto orgánico que
la regule íntegramente y derogue las no incorporadas en él, salvo, desde luego,
lo dispuesto expresamente en su artículo 4.3.0.0.5.  El Presidente de la
República fue facultado igualmente para eliminar las normas repetidas y
superfluas. Pero es de advertir que el decreto-ley 1730 de 1991 no vino a
derogar toda la legislación  anterior  existente sobre la materia por cuanto de
la simple lectura de la ley de facultades, no era posible en el estatuto
recoger y agotar la materia financiera; entre otras cosas porque ello habría supuesto
desvertebrar de alguna manera todos aquellos cuerpos jurídicos que, como el
Código de Comercio, desarrollan materias relacionadas con entidades sometidas
al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria.
DECRETO
MIXTO/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Dualidad
El decreto mixto
es  fruto de atribuciones provenientes de distinta fuente y obedece a una
técnica que pretende superar las dificultades hermenéuticas surgidas alrededor
del ámbito y alcances concretos de las atribuciones de su autor. En estas
condiciones, con él  se busca conferirle a la norma un asidero en el
ordenamiento que lo ponga a cubierto de cualquier exitoso reparo acerca de su
constitucionalidad o legalidad, derivado de la naturaleza dual de las materias
que regula. Considerado desde esta perspectiva, el decreto mixto es el
resultado de una particular técnica que conduce también necesariamente a un
control dual de su contenido por las autoridades competentes, sin que esta
dualidad constituya per se la eventual razón de su inconstitucionalidad
o ilegalidad, según el caso.
ENTIDAD
FINANCIERA-Directores
Por cuanto
respecta al número de directores de las entidades financieras y a su régimen
general, disposiciones particulares del ordenamiento han establecido la
aplicación de las normas propias de la ley 45 de 1923. Así las cosas, es claro
que esta ley constituye disposición especial y, como tal prefiere a la de
carácter general, vale decir, el artículo 434 del aludido código. Pero además,
es de señalar que esta última norma no fija un número máximo de directores sino
uno mínimo lo cual permite concluír que en la referida materia el legislador no
ha querido establecer que las sociedades anónimas tengan siempre un número fijo
de directores sino cuando más,  un límite mínimo.  En desarrollo de las
facultades la norma acusada no hace otra cosa que recoger disposiciones
vigentes para  integrarlas en un estatuto orgánico. En consecuencia, no se ha
producido la derogación del artículo 434 del Código de Comercio como tampoco la
consiguiente  extralimitación de las facultades concedidas por el artículo 25
de la ley 45 de 1990.
SUPERINTENDENCIA
BANCARIA-Cobro de
intereses/CORTE CONSTITUCIONAL/COMPETENCIA/REGLAMENTO AUTONOMO/INTERVENCION
DEL ESTADO EN AHORRO PRIVADO
En el texto mismo
del decreto 1730 de 1991 el Ejecutivo reconoce y advierte que en materia de
intereses hizo uso de la facultad constitucional propia conferida por el
numeral 14 del artículo 120 de la Constitución de 1886.  La circunstancia de
que este artículo no haya desaparecido materialmente del ordenamiento jurídico,
significa que la norma sub-examine tiene un claro asidero constitucional,  toda
vez que sanciones -como las que en ella se establecen-  constituyen mecanismos
idóneos y eficaces para intervenir en defensa del ahorro privado. Tanto por su
contenido material como por su fuente de validez,  el decreto 1730 a que
pertenece la disposición acusada es un decreto ley.  No muta en nada esta
naturaleza esencial la circunstancia de que el Ejecutivo haya decidido utilizar
simultáneamente sus atribuciones propias del artículo 120-14 para expedir el
denominado Estatuto Orgánico Financiero. es altamente significativa la
intención y voluntad del Ejecutivo al proceder así, consciente como es de que
lo  hace dentro de una envoltura formal y utilizando un instrumento que bien
conoce de antemano que constituye un decreto ley. Al proceder así, no ignora
que su control de constitucionalidad corresponde precisamente a esta
Corporación, la cual declarará su constitucionalidad.
SOBERANIA MONETARIA-Ejercicio
El instrumento
privilegiado para el ejercicio del poder monetario es la ley. Tanto en la Carta
de l886, como en la doctrina y en la jurisprudencia, el ejercicio de la
soberanía monetaria, -entendida como el poder de regular el funcionamiento del
dinero-, residen en el Congreso de la República. Ello obviamente, sin perjuicio
de la facultad del Presidente para vigilar y controlar el manejo e inversión
del ahorro privado.
SOCIEDAD DE
CAPITALIZACION-Normas
aplicables
Se hacen
aplicables a las sociedades de capitalización los preceptos que regulan los
establecimientos bancarios y compañías de seguro, en todo lo que no resulte
contrario a sus disposiciones especiales. El ejecutivo se limitó tan sólo a
incorporar en el estatuto orgánico una más de las dispersas disposiciones
vigentes en  materia de sociedades de capitalización, en desarrollo de las
atribuciones concedidas por la norma habilitante para recoger y plasmar en un
estatuto material y formalmente orgánico el disperso régimen jurídico  de las
entidades financieras.
REF: EXPEDIENTE
D-107
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1.7.3.0.1; 1.2.0.2.2 y 1.9.0.0.2 del
Decreto Ley  1730 de 1991 "por el cual se expide el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero".
TEMAS:
Actividad financiera.
Reforma financiera.
Facultades extraordinarias.
ACTOR:
JUAN CARLOS ESGUERRA PORTOCARRERO.
MAGISTRADO PONENTE:
CIRO ANGARITA BARON.
Sentencia aprobada
mediante Acta No.     Santa Fé de Bogotá, D.C., el primero (1o.)   del mes de
febrero  de mil novecientos noventa y tres (1993).
I.
ANTECEDENTES.
El 27 de marzo de
1992 y en  ejercicio de la acción pública  consagrada en el artículo 241-4 de
la Constitución Política vigente, el ciudadano Juan Carlos Esguerra
Portocarrero presentó  ante la Secretaría General de esta Corporación  demanda
de inconstitucionalidad contra algunos artículos del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero (Decreto 1730 de 1991).
De conformidad con
el programa de trabajo aprobado por Sala Plena para el mes de julio, dicha
demanda fue repartida al Despacho del suscrito Magistrado, quien la admitió
mediante auto de agosto (3) del pasado año.
Al  proveer sobre su
admisión,  abrió un término probatorio de diez (10) días con el fin de que se
allegara al expediente copia de los Diarios Oficiales en los cuales se hicieron
las publicaciones tanto del  decreto demandado como de la ley de facultades. Se
pidió también a la Secretaría General del Consejo de Estado  que certificara
sobre la existencia  o no de demandas contra alguno de los artículos acusados
ante esta Corporación.
Igualmente,  ordenó
la fijación en lista del negocio para asegurar el derecho a la intervención
ciudadana que consagra los artículos 242-1 C.N. y 7, inciso segundo del Decreto
2067 de 1991.
También se surtieron
las comunicaciones de rigor sobre la iniciación del proceso al Señor Presidente
de la República, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Superintendente
Bancario, al Presidente de la Asociación Bancaria de Colombia y al Presidente
de la  ANIF-, así como el traslado de copia de la demanda al despacho del señor
Procurador General de la Nación, quien oportunamente rindió el  concepto de
rigor.
Como se han cumplido
los trámites constitucionales y legales, procede la Corporación a decidir.
II.      NORMAS
ACUSADAS.
Las disposiciones
impugnadas -conforme a la publicación del Decreto a que pertenecen hecha en el
Diario Oficial No. 39.889 del 4 de julio de 1991-, son las   que a continuación
se transcriben.
"DECRETO 1730 DE 1991
" Por el cual se expide el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero"
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
En ejercicio  de sus
facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confiere el
artículo 25 de la ley 45 de 1990 y oído el concepto de la Comisión Asesora
establecida por el parágrafo del citado  artículo,
DECRETA
Capitulo II
De la Junta Directiva
...
Artículo 1.2.0.2.2. NUMERO DE DIRECTORES. Los
establecimientos bancarios, las corporaciones financieras, las corporaciones
de  ahorro y vivienda, las compañías de financiamiento comercial, los almacenes
generales de depósito, las sociedades de leasing y factoring, las sociedades
fiduciarias, las sociedades de capitalización, tendrán un número de directores
que no será menor de cinco (5) ni mayor de diez (10).
...
Título II
Régimen común
Artículo  1.7.3.0.1.  INTERESES. A partir de
la ejecutoria  de cualquier resolución por medio de la cual  la
Superintendencia Bancaria imponga una sanción y hasta el día de su cancelación,
las personas y entidades sometidas a su control y vigilancia deberán reconocer
en favor del Tesoro Nacional un interés mensual del tres (3%) sobre el valor
insoluto de la sanción.
PARTE NOVENA
SISTEMAS ESPECIALES DE REMISION
...
Artículo 1.9.0.0.2 NORMAS APLICABLES A LAS
SOCIEDADES DE CAPITALIZACION. Serán aplicables a las sociedades de
capitalización las normas que regulan los establecimientos bancarios y
compañías de seguro, en todo lo que no resulte contrario a sus disposiciones
especiales.
"..."
III.
NORMAS
CONSTITUCIONALES SUPUESTAMENTE   INFRINGIDAS
El actor estima que
las normas acusadas infringieron el numeral 8 del art. 118 y el numeral 12 del
artículo 76 de la Constitución Política que rigió hasta el 4 de julio de 1991
y, a partir de entonces, el numeral 10 del art. 150 de la Constitución Política
hoy vigente.
IV.
CONCEPTO DE
LA INFRACCION
El actor observa
inicialmente que el Decreto 1730 de 1991 es antitécnico por cuanto contiene en
un sólo cuerpo disposiciones derivadas de las facultades extraordinarias
otorgadas por el Congreso a través de artículo 25 la Ley 45 de 1990 y
disposiciones que tienen su origen en  el artículo 120-14 de la Carta de 1886,
el cual permitía al Presidente de la República dictar disposiciones tendientes
a intervenir, cuando fuera   necesario, el Banco Emisor y las actividades de
las personas naturales o jurídicas que tenían por objeto el aprovechamiento y
la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado.
Prueba de ello es el
artículo 4.3.0.0.1 que hace una enunciación taxativa de las disposiciones del
Estatuto que tienen su  fuente en  artículo 120-14. Razón que lleva al actor a
presentar su demanda ante esta Corporación, aún cuando la Carta es clara al
asignar el conocimiento de las normas dictadas con fundamento en esta norma al
H. Consejo de Estado.
A.-    Cargos al
artículo 1.2.0.2.2:
Número de directores.
Con fundamento en lo
manifestado por el señor Ministro de Hacienda en la correspondiente exposición
de motivos del proyecto de ley de facultades extraordinarias, el actor señala
que el objeto de las mismas era:
"Simplemente el
de recoger la legislación existente en materia de la organización de la
Superintendencia Bancaria y las disposiciones que regían a las sociedades
sometidas a su control". (Fl. 8)
En tales
condiciones, observa que es claro
"Que en ningún
momento pretendió el gobierno solicitar o utilizar dichas facultades para
modificar, alterar o suprimir las disposiciones existentes" (Fl. 8)
Agrega que desde
cuando se inició el trámite del proyecto de ley en la Cámara de Representantes
su ponente entendió y así lo hizo constar que su propósito no era otro que el
de sistematizar y unificar las normas aplicables al sector financiero y que
esta misma limitación la mantuvo el Congreso finalmente, tal como se desprende del
texto del artículo 25 de la ley 45 de 1990 en la parte que reza:
".... con tal
propósito, podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones,
unificar su aplicación, simplificar y abreviar los procedimientos, eliminar las
normas repetidas o superfluas y adaptar su texto, sin que en tal caso se altere
su contenido ...." (se ha subrayado) (Fl. 9).
Sin embargo el
gobierno no resistió la tentación de legislar y -a través de "un extraño
híbrido, mezcla de Decreto-Ley reglamento autónomo"- expidió  el artículo
1.2.0.2.2.  de cuyo texto se infiere que:
"Ciertamente se
excedió en el uso de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas
puesto que modificó nada menos que el artículo 434 del Código de Comercio que
trata sobre las juntas directivas de las sociedades anónimas y que a la letra
dispone:
Las atribuciones de
la junta directiva se expresarán en los estatutos.  Dicha junta se integrará
con no menos de 3 miembros y cada uno de ellos tendrá su suplente .... "
(Fl. 10).
El actor observa,
finalmente, que por cuanto respecta a los almacenes generales de depósito, las
sociedades de leasing y factoring, las sociedades  fiduciarias y de
capitalización
"El Gobierno
carecía de atribuciones para alterar el régimen de sus juntas directivas, toda
vez que la disposición que aumentó el número de sus miembros emanaba de las
facultades extraordinarias del artículo 25 de la Ley 45 de 1990, cuyo alcance,
como ya quedó dicho, era únicamente el de autorizar al Gobierno a recopilar y
numerar las normas sobre el sector financiero"  (Fl. 11).
B.      Cargos al
artículo  1.7.3.0.1.:  Intereses.
Manifiesta el actor
que por cuanto respecta a los decretos autónomos o reglamentos
constitucionales, la "atribución constitucional propia" a que se
refería el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución de 1886, por su
carácter excepcional tenía una aplicación ciertamente restringida, tal como
tradicionalmente lo ha sostenido el Consejo de Estado y la Corte Suprema de
Justicia. Su finalidad no es otra que la de garantizar el ahorro particular y
evitar que los intermediarios financieros defrauden o perjudiquen  la confianza
pública. Su objeto material sólo permite, como lo ha señalado la doctrina,
intervenir las actividades de personas que tengan por objeto la intermediación
financiera.
Agrega luego que:
"Sentadas las
anteriores bases, es viable advertir que la disposición del artículo
1.7.3.0.1.  del Decreto 1730 de 1991, cuya fuente fue el numeral 14 del
artículo 120 antes transcrito, según se indicó en la parte inicial de esta
demanda, excede del ámbito de la atribución constitucional que hemos venido
comentando".
En efecto, mediante
la disposición censurada se señaló que:
"A partir de la
ejecutoria de cualquier resolución por medio de la cual la Superintendencia
Bancaria imponga una sanción y hasta el día de su cancelación, las personas y
entidades sometidas a su control y  vigilancia  deberán reconocer en favor del
Tesoro Nacional un interés mensual del tres por ciento (3%) sobre el valor
insoluto de la sanción".
Así pues, resulta
que la finalidad perseguida por la disposición transcrita no parece ser la
misma que la del numeral 14 del artículo 120 antes mencionada.
Y tampoco regula las
actividades de quienes se ocupan en manejar, aprovechar e invertir  fondos
provenientes del ahorro privado, sino una situación bastante diferente, por
demás regulada de manera diferente en otras disposiciones vigentes.
Consecuencia de lo
anterior es que, al no quedar la norma censurada comprendida dentro del ámbito
señalado en el numeral 14 varias veces mencionado, dicha norma es claramente
inconstitucional. (Fls. 5, 6).
C.-      Cargos al
artículo 1. 9. 0. 2.: Normas aplicables a las Sociedades de          Capitalización.
El actor manifiesta
que por cuanto respecta a esta norma hubo también extralimitación de facultades
por parte del gobierno, como quiera que:
"En este
artículo se dispone que son aplicables a las sociedades de capitalización las
mismas normas que regulan los establecimientos bancarios.  Y resulta que esta
norma no tiene antecedente legal de ninguna especie, ni estaba contenida en
norma alguna de las que se suponía que el ejecutivo habría de recoger en el
llamado Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Así las cosas, al
expedirla, el gobierno excedió las facultades que le habían sido
otorgadas". (Fl. 11).
V.      INTERVENCIONES
Dentro del término
de fijación en lista establecido en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991, el
apoderado de la Superintendencia Bancaria doctor José Miguel Calderón López
presentó un escrito en el cual impugna las pretensiones de la demanda.
Inicialmente hace
referencia a los argumentos del demandante con el propósito de demostrar su
presunta carencia de fundamento. A continuación expone las razones que
sustentan la constitucionalidad de las normas acusadas, las cuales pueden
resumirse como sigue:
Puesto que el
demandante aduce que hubo exceso del Presidente de la República en el ejercicio
de sus facultades constitucionales y legales respecto de un decreto expedido en
ejercicio de facultades ejercidas bajo la vigencia de la Constitución de 1886,
el apoderado pone de presente que el examen de constitucionalidad  procede
hacerlo en relación con dicha Carta.
Reproduce luego los
argumentos expuestos por él en defensa de la constitucionalidad  de la palabra
"sustituír"  del artículo 4.3.0.0.5. del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero los cuales pueden consultarse en la  sentencia  C- 558 de la
Corte Constitucional.
Comparte el criterio
establecido por esta Corte Constitucional en la sentencia del 13 de Agosto de
1992 relativa al decreto 1660 de 1991, según el cual lo atinente al ejercicio
idóneo de las facultades extraordinarias procede discernirlo frente a las
normas que regulaban su alcance cuando se otorgaron y ejercieron en tanto que
las cuestiones de fondo deben confrontarse con la nueva Carta.
Pone de presente
que,- mutatis mutandis- lo mismo debe predicarse del ejercicio de las
facultades constitucionales del ordinal 14 del artículo 120 de la Constitución
de 1886 y que cualquier eventual exceso en su ejercicio configuraría  un vicio
en la formación del decreto que no hace que su contenido sea intrínsecamente
inconstitucional.
Procede luego a
examinar las facultades en virtud de las cuales fueron expedidas las normas
acusadas. Observa a este respecto que el estatuto orgánico tiene una fuente
principal de carácter dual comoquiera que el gobierno  ejerció simultáneamente
las facultades extraordinarias y pro témpore otorgadas por el art. 25 de la ley
45 de 1990 como la atribución constitucional propia que le confirió el ordinal
14 del artículo 120 de la Constitución de 1886.
Por virtud de lo
anterior, en tratándose de disposiciones cuya fuente fue el ejercicio de
facultades extraordinarias, el gobierno debía someterse a los precisos límites
temporales y materiales impuestos por la norma habilitante (ley 45 de 1990,
artículo 25). Pero dichos límites no le son oponibles al Gobierno cuando obra
en ejercicio de la atribución constitucional propia otorgada por el artículo 120,
numeral 14 de  la Constitución de 1886.
Precisa también que
los artículos 1.2..0.2.2. (número de directores) -en lo referente a los
establecimientos bancarios, las corporaciones financieras, las corporaciones de
ahorro y vivienda, las compañías de financiamiento comercial- y el 1.7.3.0.1.
(intereses) del estatuto orgánico se expidieron con fundamento en las
facultades consagradas en el ordinal 14 del artículo 120 de la Constitución de
1886.  En tanto que el artículo 1.9.0.0.2 (normas aplicables a sociedades de
capitalización) y el artículo 1.2.0.2.2. en lo referente a almacenes generales
de depósito, sociedades de leasing y factoring, sociedades fiduciarias y
sociedades de capitalización fueron expedidos en ejercicio de las facultades
consagradas en el ordinal 12 del artículo 76 de la misma Constitución que
constituyen el fundamento del artículo 25 de la ley 45 de 1990.
En relación con el
artículo 1.2.0.0.2., el  apoderado de la Superintendencia señala   que la
diversidad de fuentes tiene un sólido respaldo constitucional, según se
desprende de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de
Estado que definió el alcance del ordinal 14 del art. 120 de la Carta derogada.
Estima, de otra
parte, que el decreto 1730 de 1991 no es antitécnico y que en caso de serlo, no
es esta una causal de inconstitucionalidad. (Fl.  104).
Por cuanto respecta
a la competencia de la Corte Constitucional, el apoderado  estima que ella debe
declararse inhibida para fallar sobre la constitucionalidad del artículo
1.7.3.0.1. del Decreto 1730 de 1991 en virtud de la naturaleza de esta norma.
Pero que es plenamente competente para conocer de la demanda contra el artículo
1.2.0.0.2. en cuanto respecta a las sociedades fiduciarias, almacenes generales
de depósito, sociedades de leasing y factoring y sociedades de capitalización y
lo es también para fallar acerca de la constitucionalidad del artículo
1.9.0.0.2. del mismo decreto.
-Constitucionalidad
del Artículo 1.2.0.2.2.
El apoderado
desvirtúa la tacha de inconstitucionalidad que hace a esta norma el demandante
y afirma que el gobierno no se excedió en sus facultades. Ella no modificó la
legislación anterior sino que se limitó a armonizar, integrar y sistematizar
en un único artículo la legislación preexistente en materia  de directores,
aplicable a diversas instituciones financieras, como lo demuestra enseguida
con una referencia pormenorizada de tal legislación. En particular, señala la
aplicabilidad de la ley 45 de 1923 a dichas instituciones financieras en cuanto
no se oponga a las normas especiales de cada una de ellas, por disposición
expresa del legislador. Por esta vía les es aplicable la norma sobre el número
de directores establecidos en la ley 45 de 1923, artículo 77, numeral 4o.
En consecuencia, la
norma acusada no modificó el artículo 434 del Código de Comercio y además -por
virtud de lo dispuesto en sus artículos 2033 y 2034- son aplicables a dichas
instituciones las normas del Código que no pugnen con tales reglas especiales.
(Fl.  113 ).
-Constitucionalidad
del artículo 1.7.3.0.1.: Multas.
En caso de que la
Corte,- pese a lo sugerido acerca de su manifiesta inhibición derivada de la
naturaleza del decreto- decida asumir su examen, el apoderado  formula las
siguientes consideraciones:
"La cabal
observancia del ordenamiento aplicable a las entidades vigiladas por la
Superintendencia Bancaria es elemento esencial de la protección del ahorro
perseguida por el ordinal 14 del artículo 120 de la Carta anterior.  Y, a su
vez, dicha observancia se afianza en la medida en que las multas impuestas por
tal entidad cumplan verdaderamente las funciones preventiva y retributiva de
toda sanción jurídica".  (Fl. 114).
Transcribe  luego
apartes de la sentencia de julio 19 de 1990 del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca (Sección Tercera, Magistrada ponente: Doctora Myriam Guerrero de
Escobar, proceso N°. 84D-17.540), en la que se pone de presente, que las
sanciones constituyen maneras muy efectivas de intervenir en defensa del ahorro
privado.
Señala  también la
necesidad de lograr a través de la multa que su cuantía efectiva al momento del
pago no se convierta en irrisoria por efectos de la inflación,  teniendo en
cuenta la demora en su cobro ejecutivo.
-
Constitucionalidad del artículo 1.9.0.0.2: Normas aplicables a las sociedades
de Capitalización.
Para desvirtuar la
supuesta inexequibilidad de esta norma, el apoderado de la Superintendencia
Bancaria manifiesta que ella solo se limitó a  recoger la disposición contenida
en el artículo 39 de la Ley 66 de 1947 el cual consagró que:
"Las
disposiciones de la Ley 45 de 1923 y de la Ley 105 de 1927 sobre
establecimientos bancarios y compañías de seguros, y los que las adicionen y
reformen, son aplicables a las sociedades de capitalización en cuanto fueren
pertinentes y no sean contrarias a los preceptos de la presente Ley".
VI.    CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante oficio
número 101 del 14 de Octubre de 1992, el Procurador General de la Nación
Doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, hizo llegar a esta Corte el  concepto
fiscal  de su competencia.
Después de citar las
disposiciones constitucionales que el demandante considera infringidas y
resumir el concepto de la violación, procede el Señor Procurador a formular sus
consideraciones, a partir de los siguientes presupuestos:
1.      Antes de
emitir cualquier concepto, dice el agente fiscal, se hace necesario estudiar la
naturaleza y génesis del decreto acusado. Así, después de hacer una
transcripción del artículo 25 de la Ley 45 de 1990 y  del artículo 4.3.0.0.1
del estatuto que enuncia taxativamente las normas que se incorporaron al
decreto con base en la facultad del artículo 120-14, afirma el Señor
Procurador:
" ...podría
pensarse ligeramente que se trata de un legítimo decreto ley, que cubrió con la
fuerza y virtualidad de ésta las disposiciones que se incorporaron, - con base
en el art. 120-14- y que por lo tanto su preceptiva devendría en legal
...".
"...Sin embargo
el asunto hoy no es tal, pues
"... la
discriminación taxativa que hace el Decreto en su artículo 4.3.0.0.1 en el
sentido de enumerar las disposiciones que tienen origen en el artículo 120-14,
nos conduce a pensar que paralelamente al ejercicio normal de las facultades
extraordinarias, también existió deliberadamente ejercicio de la atribución
constitucional mencionada en el artículo 120-14, con la consecuente
jurisdicción que se encargaría de su control, tomando por lo tanto una
connotación de un decreto mixto, en el cual el  Presidente de la República hizo
uso de atribuciones constitucionales y legales concretadas en dos ejercicios
definidos: de una parte utilizando la habilitación otorgada por la ley  45 de
1990 y de otra, haciendo uso de su atribución propia sustentada  en el ordinal
14 del artículo 120 de la Constitución de 1886". ( Fl. 131)
Con base en lo
anterior y sin desconocer que se trata de un decreto sui-generis, el
Ministerio Público establece que la Corte Constitucional -como también lo fue
en su momento la Corte Suprema de Justicia- es incompetente para  conocer de
las normas dictadas con base en la atribución constitucional del artículo
120-14. Concluye por lo tanto, que frente al artículo 1.7.3.0.1 debe declararse
inhibida para estudiar su exequibilidad o no, por falta de competencia, la cual
esta radicada en el H. Consejo de Estado.
2.      Afirma,
que  el antitecnicismo que  se le reprocha al decreto no lo torna en
inconstitucional. Así mismo, tampoco puede decirse que su función de ser el
unificador de la normatividad existente en materia financiera, se pierda o
desfigure por el hecho que sean dos las entidades llamadas a conocer sobre su
constitucionalidad. Agrega el Ministerio Público:
"... lo que se
pretende lograr con la figura del estatuto es que las normas conserven su
homogeneidad respecto de la materia de que tratan, aunque difiera en su
naturaleza y jerarquía". (Fl. 132)
3.      Con respecto
a los  cargos en contra del artículo 1.2.0.2.2. estima  el Procurador que debe
hacerse una distinción acerca de  las instituciones a que ha de aplicarse este
artículo y  establecer  su  fuente constitucional.
Con fundamento en
el  120-14 de la Constitución de 1886, la norma del artículo 1.2.0.2.2 será
aplicable sólo a las corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y
vivienda, compañías de financiamiento y organismos de grado superior.
Por exclusión
expresa del artículo 4.3.0.0.1, se  usaron las facultades del ordinal 12
artículo 76 para regular a los almacenes generales de depósito, sociedades de
leasing y factoring, sociedades fiduciarias y sociedades de capitalización.
Esto se justifica
-según el  Procurador-  en virtud de  las numerosas jurisprudencias que han
establecido que el ordinal 14 del artículo 120 se debía aplicar exclusivamente
a los intermediarios  financieros y no a la entidades parafinancieras o
auxiliares del crédito  llamadas por el artículo 1.1.1.1.7 del estatuto
sociedades de servicios financieros.
Aclarado lo
anterior, estima el agente fiscal que no hubo modificación del artículo 434 del
Código de Comercio y por lo tanto, tampoco exceso en las facultades
extraordinarias, por las siguientes razones:
Los artículos 2033 y
2034 del Código de Comercio, excluyen de la regulación y aplicación de las
disposiciones comerciales a la Superintendencia Bancaria y la entidades  sometidas
a su control, en cuanto existan normas especiales y se contradigan con las
disposiciones de dicho  código.
Asi las cosas,
frente a las llamadas sociedades de servicio financiero se ejercieron las
facultades del artículo 25 de la Ley 45 de 1990, que ordenaba recopilar toda la
legislación dispersa. Finalidad que exactamente cumplió el artículo demandado,
pues las disposiciones que regían a cada una de estas instituciones, en lo
referente a la integración de la junta directiva remitían al artículo 77-4 de
la Ley 45 de 1923 que establece:
" el número de
directores del Banco no será menor de cinco ni mayor de diez."
De esta manera,
concluye el Procurador,  se unificó a través del artículo demandado el número
de directivos de estas entidades. Por lo tanto no puede alegarse exceso en las
facultades.
4.      Frente al
artículo 1.9.0.0.2., defiende su exequibilidad con los mismos argumentos que le
sirvieron de base para desvirtuar los cargos en contra el artículo 1.2.0.2.2.
Sin embargo agrega, que el artículo 39 de la ley 66 de 1947 establecía:
" Las
disposiciones de la Ley 45 de 1923 y de la Ley 105 de 1927, sobre
establecimientos bancarios y compañías de seguros y las que la adicionan y
reforman, son aplicables a las sociedades de capitalización."
Por lo tanto, el
artículo demandado recogió esta norma y la integró al Estatuto sin que por ello
pueda afirmarse que hubo exceso en las facultades extraordinarias. Razón que
lleva a pedir la exequibilidad de la norma.
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
A.
Competencia.
Puesto que las
normas acusadas hacen parte de un decreto con fuerza de ley, esta Corte es
competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad, en los
términos del artículo 241, numeral 5o. de la Constitución vigente.
B.      El tránsito
constitucional y las facultades extraordinarias
En materia de
ejercicio de competencias dentro del contexto del tránsito constitucional, esta
Corporación ha reiterado en diversas ocasiones su conformidad con el siguiente
pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia:
" ... los
ataques por extralimitación del Presidente de la República en las facultades
extraordinarias debe examinarse  en torno a la Constitución vigente al tiempo
de su otorgamiento. Y ello por las razones que pasan a explicarse:
En primer lugar,
necesario es repasar en que la investidura extraordinaria de poderes
legislativos a favor del Jefe del Ejecutivo en últimas entraña una cuestión de
competencia; porque lo que hace la ley de autorizaciones es precisamente
trasladar a dicho funcionario la competencia de la que principio carece, en
forma eminentemente  transitoria y por lo demás concurrentemente con la del
legislador ordinario (Congreso), pues éste por este solo hecho no pierde la
capacidad normadora que le es inherente. Por ello, cuando una disposición
dictada en razón de la delegación extraordinaria de funciones es atacada por el
exceso en las mismas y no por otros motivos, lo que  se está alegando en el
fondo es la falta de competencia del Ejecutivo para expedirla.
En segundo término,
considera la Corporación que la valoración del ejercicio de una competencia,
esto es, la definición acerca de si el órgano estatal obró o no de conformidad
con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con
los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir
éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su
ejercicio. Mal podrían enervarse los efectos de lo que en su momento estuvo
correctamente ejercido desde el punto de vista de la competencia, por el solo
hecho de que en un momento ulterior se produjere un cambio normativo, pues de
ello equivaldría a asignarle efectos retroactivos al nuevo ordenamiento
respecto de actos con cuya emisión, dentro del término y con  los demás
requisitos exigidos por el antiguo, ya se había consumado o agotado el
ejercicio de la competencia correspondiente.
Téngase en cuenta
además, que la validez formal de la expedición de un acto, en la que queda
incluido el elemento de la competencia de su autor, depende, de acuerdo con
criterios de aceptación general en materia de aplicación de la norma jurídica
en el espacio y en el tiempo, de la ley vigente en el lugar o en el momento de
su celebración, plasmadas en los conocidos aforismos 'locus regit actum' y '
tempus regit actum'. En otras palabras la nueva ley sobre competencia y forma
regirá 'ex nunc', no ' ex tunc' "[1].
En este mismo
sentido, se pronunció esta Corporación, cuando expresó:
"...en lo que
respecta a la determinación sobre si fueron atendidas o desconocidas las
formalidades a las que estaba sujeta la expedición de las normas en
controversia, mal podría efectuarse la comparación con los requerimientos que
establezca el nuevo régimen constitucional ya que éste únicamente gobierna las
situaciones que tengan lugar después de iniciada su vigencia y, por ende, la
constitucionalidad por el aspecto formal tiene que ser resulta tomando como
referencia el ordenamiento que regía cuando nacieron los preceptos en
estudio."[2]
C-      El decreto
1730 de 1991 y las facultades extraordinarias.
Lo relativo al
aspecto  temporal de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de
la República para expedir el Decreto 1730 de  1991, fue ya objeto de
pronunciamiento por parte de esta Corporación en la sentencia C-558 de octubre
15 de 1992 del mismo ponente, el  cual ahora se reitera:
" a) Aspecto
Temporal
Como acertadamente
lo observa el Señor Procurador General de la Nación, no cabe formular por éste
aspecto reparo alguno al Decreto 1730 de 1991, toda vez que su expedición se
cumplió dentro del término de un (1) año por el cual las facultades
extraordinarias se concedieron. En efecto, la expedición del decreto en
cuestión se produjo el 4 de julio de 1991, esto es, dentro del año siguiente a
la publicación de la ley de facultades la cual tuvo lugar el 19 de diciembre de
1990, según aparece en Diario Oficial No 39607, de ese mismo año." (Fls. 8
y 9)
En  lo que toca con
el ámbito material de ejercicio de  las facultades, obsérvase que el aspecto
que en esa oportunidad la Corporación examinó tuvo que ver con  el alcance de
la facultad de "expedir" un estatuto.
Díjose sobre este
punto lo siguiente:
"b) Aspecto
Material:
Según se  reseño en
la síntesis de la demanda, el actor centra su argumentación acusatoria en el
desbordamiento de los límites materiales establecidos para el ejercicio de
facultades extraordinarias por el artículo 25 de la Ley 45 de 1990.
En su opinión, éstas
solo capacitaban al Presidente de la República para expedir un estatuto
orgánico del sistema financiero, de numeración continua, con el objeto de
sistematizar, integrar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes
que regulan las entidades sometidas al control y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria: en modo alguno le permitían sustituir las normas
incorporadas.
Corresponde pues a
ésta Corte dilucidar si la sustitución que de las normas vigentes que regulaban
las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria
hiciera el Estatuto Financiero por virtud de lo dispuesto en el aparte
contenido  en su artículo 4.3.0.0.5 comporta o no exceso en el ejercicio de
facultades extraordinarias de que fue investido mediante la ley ya tantas veces
mencionada."
Luego de analizar el
alcance de la facultad de sustituir la Corte concluye que:
" ...la
sustitución de las normas incorporadas es una facultad inherente y
consustancial a la de expedir estatutos orgánicos, códigos o cuerpos legales
integrales comoquiera que la incorporación a éstos de las normas que
conformaban la legislación existente sobre una determinada materia, produce
como obligada  consecuencia, su derogatoria tácita.
En efecto, la Corte
Suprema de Justicia -Sala Plena- en múltiples pronunciamientos ha reiterado que
el ejercicio de la facultad legislativa consistente en expedir códigos,
estatutos orgánicos  o regímenes legales integrales implica la derogación de
las normas incorporadas a éstos para integrarlas en un solo cuerpo
normativo." [3]
Más adelante, en el
momento de analizar y decidir los cargos formulados por el actor a las normas
acusadas del decreto 1730 de 1991, esta Corte se ocupará  en concreto de
dilucidar sí -por aspectos distintos del analizado en la sentencia que se cita
que en el ámbito que le es propio tiene la fuerza de cosa juzgada-  hubo o nó
exceso en el uso de las facultades concedidas al ejecutivo en virtud del
artículo 25 de la ley 45 de 1990.
D.
Actividad
Financiera: Características y regulación
La circunstancia de
que el caso sub-examine se ubica en  el ámbito propio de la actividad
financiera mueve a esta Corte a formular aquí muy someras consideraciones
acerca de algunas de sus características y de su relevancia a nivel
constitucional.
Es bien sabido que
la actividad financiera surgió  en buena medida de la necesidad que tuvieron
los agentes económicos de custodiar sus fondos para atesorarlos en épocas en
que eran aún desconocidos  los conceptos de ahorro e inversión.  Bien pronto
los guardianes se dieron cuenta de que otros  agentes  podían utilizar tales
fondos temporalmente y es así como aparece la  función de intermediación que es
hoy característica de tal actividad financiera, la cual a su vez estimula
transferencias de fondos  y sistemas de  pagos.
Pero -puesto que era
preciso simultáneamente saber en un momento determinado qué agentes tenían
excedentes de fondo y cuáles, por el contrario, necesidades- el sistema
requirió adecuada disponibilidad y manejo de informaciones.
En estas condiciones
y en la medida en que el desarrollo de sus funciones básicas le permite
alcanzar niveles nacionales, la actividad financiera se constituyó en sinónimo
del manejo de la oferta monetaria de un país y en el fundamento concreto de su
sistema de pagos.
En virtud de su
propia naturaleza, es la encargada de vincular a los ahorradores con los
inversionistas o consumidores, suministrar instrumentos o mecanismos adecuados
para realizar transacciones económicas,  ofrecer a los agentes económicos
servicios de consejería e información, todo ello en desarrollo de sus funciones
básicas tradicionales.
Pero ya a mitad de
la década de los ochenta analistas del sistema financiero señalaban una
expansión geográfica y de productos de tales proporciones que bien permitían
presagiar una gran reestructuración de la industria bancaria, la rápida
desaparición de los límites que una vez separaron las instituciones de depósito
y ahorro de otras financieras intermediarias y el desmantelamiento de la
intrincada estructura legal que servía de apoyo a la sectorización y
especialización  de los proveedores de servicios financieros.
Estos cambios
previstos obedecen a causas tales como el creciente aumento de la inflación,
una nueva conciencia entre ahorradores e inversionistas acerca de la necesidad
de exigir productos financieros que preserven el poder adquisitivo de la moneda
así como los grandes avances técnicos en comunicaciones y computación que han
estimulado la masificación y apertura del mercado de servicios financieros
En estas condiciones
es comprensible que  ante la necesidad de satisfacer las exigencias del nuevo
modelo de desarrollo de integración del país al comercio internacional y de una
demanda de servicios diferentes a los usuales como resultado del envejecimiento
de la población, la creciente urbanización, la mejoría de los ingresos
familiares, el impacto de la información, la globalización y la mayor
complejidad de los procesos productivos, se abogue hoy por un replanteamiento
de la actividad financiera en su misma organización, estructura, métodos y
planes.
"La informática
ha destruido la barrera que hasta hace poco protegió el negocio financiero,
porque abarató y puso al alcance de muchos el manejo de la información, recurso
que hasta entonces era monopolio casi exclusivo del sector. En efecto, la
popularización de los modernos sistemas permite la manipulación de cuantiosa
información a un costo relativamente bajo. Al mismo tiempo, mejora la exactitud
de las operaciones repetitivas, tales como las transacciones involucradas en el
mecanismo de pagos. La tecnología tiene una consecuencia adicional; la
disminución de la necesidad de espacio físico y de recursos humanos de baja
calificación, factores de producción utilizados con gran intensidad en la
intermediación tradicional.
Así, no solo se
difundió el acceso a la información a personas no involucradas de manera
directa y permanente en el negocio financiero, y la exactitud dejó de ser
patrimonio de éste, sino que se transformó la función de producción del
negocio, haciéndolo intensivo en capital con alta tecnología y capital humano
calificado. Una tercera consecuencia es la reducción de la necesidad de
efectivo por la creación por intermediarios no bancarios, e inclusive por no
intermediarios, de sustitutos próximos, tales como tarjetas de crédito y debito
y, en general, de los productos que se han acuñado bajo el nombre de dinero
electrónico.
Por otra parte, el
alargamiento de los procesos productivos y los mayores requerimientos de
capital físico crean un aumento de las necesidades de financiación por unidad
de producto, lo que además de una mayor demanda de financiación conlleva un
mayor riesgo por la duración del endeudamiento. La globalización a su turno
significa un aumento de los riesgos de inflación, cambios, tipos de interés,
precios internacionales de los productos, riesgos políticos, etc. a los que se
ven expuestos los productores. Y cada vez es más importante para el éxito
comercial proporcionar las mejores condiciones financieras del mercado.  En
conjunto, esto ha hecho que las finanzas sean cada vez más cruciales para una
buena gestión empresarial, obligando a los empresarios a fortalecer su
capacidad financiera[4].
En virtud de lo
anterior, se plantea obviamente la necesidad no sólo de redefinir la actividad
financiera y reconstruir total o parcialmente sus estructuras tomando en cuenta
modelos o tipos que van desde la multibanca alemana hasta el de la máxima
especialización, pasando por formas intermedias tales como el Bank Holding
Company del sistema norteamericano, constituído por un grupo de empresas
filiales.
Como se verá más
adelante, dentro de este contexto y  con la expedición de la ley 45 de 1990,
Colombia ha optado por estimular el desarrollo de actividades distintas a las
tradicionales de intermediación, tales como los fondos de pensiones y
cesantías, de valores y empresas de servicios financieros, técnicos y
administrativos.
De otra parte, ya
comienzan a preverse los efectos de dicha ley particularmente en cuanto
respecta a la desintermediación en el mercado de capitales. Con razón se
observa  que:
"La Ley 45 del
90 y las recientes disposiciones en materia de mercados de capitales están
orientadas a fortalecerlo, pero no a través de los intermediarios
tradicionales, sino por medio de instituciones especializadas -que pueden tener
inversión de capital de aquellos-  y que se constituyen en competidores por los
recursos. Con ello los intermediarios tradicionales se verán enfrentados a una
situación que les exigirá la mayor prudencia. Con toda seguridad las empresas
más tradicionales y consolidadas aprovecharán el nuevo régimen para acudir
directamente al mercado de capitales en búsqueda de crédito.  Como resultado,
los mejores clientes abandonarán a sus banqueros y estos tendrán que competir
en terrenos más inciertos[5].
En virtud de los
cambios previsibles señalados, se explica también que algunos expongan
abiertamente la necesidad de que los futuros desarrollos normativos en materia
de legislación financiera aseguren una absoluta neutralidad:
"Esto es que no
introduzcan prerrogativas o privilegios que puedan llegar a falsear la igualdad
de los protagonistas de la actividad financiera ante el mercado en el marco de
una mayor competencia. Cuando se rompe dicha igualdad de condiciones, instrumentos
y oportunidades para acceder a los mercados, se quiebra en su esencia el modelo
de libre concurrencia.
Así las cosas, es de
prever que para no generar distorsiones al interior del sistema financiero, las
disposiciones que se expidan sobre la materia eviten en lo sucesivo el
otorgamiento de franquicias o privilegios particulares, o bien discriminaciones
en contra de algunos tipos de instituciones, como por ejemplo cuando se les
niega el acceso a determinados instrumentos de la operación propia de los establecimientos
de crédito cuando han sido definidos como tales por la propia ley.
En el mismo orden de
ideas, resulta cuestionable la existencia de un cúmulo muy amplio de preceptos
que otorgan privilegios especiales a la banca pública y que bien vale la pena
reconsiderar en el contexto de este planteamiento[6]."
Es de destacar que
durante la vigencia de la Constitución de 1886 la regulación del sistema
financiero tuvo diversas manifestaciones a nivel de las distintas ramas del
poder público. En efecto, el Congreso en su carácter de titular de facultades
bien precisas y las que además  le atribuyó el art. 32 de dicha Carta, expidió
diversas regulaciones.  A su vez, el Presidente de la República hizo lo propio
con fundamento tanto en la atribución del numeral 11 del artículo 76 y del
numeral 114 del artículo 120 que lo facultó -en virtud de la reforma
constitucional de 1968- para intervenir en el ahorro privado. Igualmente la
Junta Monetaria, el Banco de la República y la Superintendencia Bancaria
hicieron uso de poderes regulatorios, en algunos casos enmarcados dentro de una
laxa concepción de la facultad de inspección.
Es de señalar que,
en forma por demás significativa, la Constitución de 1991 reconoció un espacio
a la actividad financiera sin entrar a determinar un contenido concreto, lo
cual indica que las normas que a ella se refieren son de aquellas de textura
abierta cuyo alcance material se determina en virtud de las funciones
específicas que dicha actividad cumpla concretamente en el marco de las
variables circunstancias del sistema económico en su conjunto.
La Carta de 1991 se
ocupa de establecer claramente los ámbitos de competencia de la regulación de
esta actividad.  Es así como dispone que corresponde al Congreso regularla por
medio de normas generales, en cuanto se trata de una actividad relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de  los recursos captados del público
(C.N.. Art. 150 numeral 19).
Como se ve
claramente, esta disposición vino a sustituír el numeral 14 del artículo 120 de
la Constitución Política de 1886 y reubicó en el Congreso el manejo de todo lo
concerniente al denominado  "ahorro privado"  que hasta entonces
estuvo en cabeza del Presidente de la República en carácter de atribución
constitucional propia cuyo ejercicio concreto le permitió en ocasiones -gracias
entre otras, a las frecuentes contradicciones de la jurisprudencia- intervenir en
el ahorro no meramente mediante decretos de alcance de naturaleza
administrativa sino con normas cuyo contenido material era el de una verdadera
ley.
Como se sabe, la
reforma constitucional de 1979  pretendió, entre otras cosas, clarificar la
naturaleza de dichos decretos estableciendo su carácter administrativo. Pero
esta reforma fue declarada inconstitucional.
Otro ámbito de
competencia en materia de actividad financiera que la Constitución de 1991 ha
querido delimitar expresamente es el del Presidente de la República, cuando
establece que a él le corresponde ejercer la intervención en dicha actividad de
acuerdo con la ley (C.N. Art. 189, numeral 25).
E.       REFORMA
FINANCIERA
Puesto que las
normas acusadas hacen parte del decreto 1730 de 1991 y éste, a su vez, es uno
de los instrumentos jurídicos que desarrolla la reforma financiera prevista en
la ley 45 de 1990, es apropiado hacer aquí referencia a su alcance.
Es bien sabido que,
hasta la expedición de dicha ley, el sistema financiero colombiano operaba bajo
un esquema caracterizado por una relativa especialización institucional y con
una estructura que obedecía fundamentalmente a los requerimientos de los
diversos sectores de la economía que el Estado consideraba que se debían
estimular,  de acuerdo con los diversos planes de desarrollo. En estas
condiciones,  la asignación sectorial del ahorro se hacía en virtud de
prioridades establecidas con antelación las cuales no se ceñían necesariamente
a las leyes del mercado y de la competencia.
Con sus 99 artículos
distribuídos en 4 títulos, -todos ellos destinados a regular, respectivamente
las instituciones financieras, la actividad aseguradora, la transparencia de
las operaciones y algunas disposiciones finales- la ley 45 del 18 de diciembre
de 1990 es una de las piezas fundamentales de un conjunto de normas con el cual
se ha querido estimular -a nivel financiero-, la modernización de la economía
nacional para adecuarla a las exigencias propias de su integración al mercado
mundial de bienes, servicios y capitales.
Esta ley busca
satisfacer también los objetivos de la actual política financiera por cuanto
establece un marco de regulaciones destinadas a promover la competencia, a
reducir las tasas de interés,  para lo cual se autoriza el ingreso de nuevos
intermediarios al mercado y se reduce la participación de la banca pública. De
otra parte, se congelan las inversiones forzosas y se disminuye el encaje
nominal a los niveles internacionales.  Se hace más transparente la información
sobre operaciones de mercado, la situación de los intermediarios  y el riesgo
para los usuarios y se inducen conductas prudentes y seguras a través de una
eficaz supervisión.
Fiel a su propósito
de asegurar una mayor profundización del sistema financiero, la ley autoriza a
los bancos, las corporaciones financieras y las compañías de financiamiento
comercial para  participar en el capital de sociedades fiduciarias, de
arrendamiento financiero y leasing, comisionistas de bolsa, almacenes generales
de depósito y sociedades administradoras de fondos de pensiones y cesantías.
Hace otro tanto con las corporaciones de vivienda respecto de las sociedades
fiduciarias y de los fondos de pensiones exclusivamente.
Además, para evitar
eventuales conflictos de intereses surgidos de estas actividades, regula la
inversión y la operación de sociedades filiales. La ley favorece también la
libertad de ingreso al sistema financiero a través de la fijación periódica
-por parte de la Superintendencia Bancaria- de niveles mínimos de capital para
la creación de instituciones, los cuales deben conducir a  la creación de
instituciones de tamaño adecuado que estimulen una mayor  competencia.
La importancia,
características y alcance de la ley 45 de 1990 se desprenden de las siguientes
palabras pronunciadas por el señor Presidente de la República en el acto de su
sanción:
"La Reforma
Financiera de 1990 tiene la virtud de constituír el esfuerzo sistemático más
importante que se haya adelantado desde 1923 para actualizar la legislación
bancaria y de seguros sin que su motivación corresponda a la apremiante labor
de las autoridades de conjurar nocivos efectos de una crisis financiera o a la
necesidad de resolver aspectos coyunturales de la intermediación financiera o
del mercado del seguro. La ley que hoy nos congrega propende por la
modernización de este sector para asegurarle al aparato productivo nacional el
volumen  de recursos financieros indispensables para sustentar los nuevos
requerimientos de inversiones en el sector real de la economía, y dotarlo de
nuevas alternativas de financiamiento y aseguramiento, en un contexto de mayor
competencia, que habrá de traducirse en precios más adecuados para los usuarios
de sus servicios a través de menores tasas de interés y primas más racionales
por concepto de seguros generales y de vida.
La ley debe conducir
a que el sistema financiero se desarrolle dentro de los más sanos principios de
solidez y eficiencia, garantizándole así un crecimiento armónico, en
consonancia con las necesidades de recursos de la economía y acorde con los
postulados fundamentales que recomienda la prudencia financiera. Para ello se
plantea, más allá del modelo de "especialización" de la Ley 45 de
1923, una estructura que permita la ampliación de la gama de servicios que hoy pueden
prestar los intermediarios financieros a través de las sociedades filiales, y
se promueve la realización de operaciones novedosas, todo lo cual apunta a una
mayor profundización financiera y a la modernización del sector, sin poner en
peligro el ahorro público.
Dentro de la misma
filosofía, se ha considerado de la mayor conveniencia romper la estructura
oligopólica que actualmente caracteriza el sector. En este sentido se facilita
a los administradores de los intermediarios  financieros para que por la vía de
procesos de conversión, fusión o escisión reorganicen sus entidades buscando un
mayor provecho de sus ventajas comparativas, de acuerdo con sus campos de
operación.  De la misma manera, con respecto a las instituciones  de propiedad
del Estado se señala la necesidad de adelantar la redefinición de su papel, su
tamaño y su estructura, así como su reprivatización debe convertirse en un
elemento motor de la competitividad y complementariamente de la democratización
del sistema financiero[7]."
Es claro que con la
expedición del decreto 1730 de 1991 el legislador ejerció las facultades de
integrar y armonizar en un sólo cuerpo jurídico las normas vigentes en materia
de legislación financiera, de modo tal que ellas integren un estatuto orgánico
que la regule íntegramente y derogue las no incorporadas en él, salvo, desde luego,
lo dispuesto expresamente en su artículo 4.3.0.0.5.  El Presidente de la
República fue facultado igualmente para eliminar las normas repetidas y
superfluas. (Ley 45 de 1990 art. 25).
Pero es de advertir
que muy acertadamente la Superintendencia Bancaria ha puesto de presente que el
decreto-ley 1730 de 1991 no vino a derogar toda la legislación  anterior
existente sobre la materia por cuanto:
"Como se puede
observar de la simple lectura de la ley de facultades, no era posible en el
estatuto recoger y agotar la materia financiera; entre otras cosas porque ello
habría supuesto desvertebrar de alguna manera todos aquellos cuerpos jurídicos
que, como el Código de Comercio, desarrollan materias relacionadas con
entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria.
No de otra forma se
explica el artículo 4.3.0.0.5.  del Decreto antes citado, según el cual el
Estatuto incorpora y sustituye las leyes y decretos dictados en ejercicio de
las facultades concedidas por los artículos 76, numeral 12, 120, numeral 14,
121 y 122 de la Constitución Política -vigente para la fecha-, que regulan las
entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y
que establecen las facultades y funciones asignadas a ésta, salvo las
disposiciones contenidas en códigos o estatutos  orgánicos o integrales,
aquellas que se acompañan en el decreto de la norma fuente, las que  regulan
las inversiones en proceso de desmonte, la ley 48 de 1990 y las señaladas en
otras normas del estatuto, ejemplo de las cuales son sus artículos 4.3.0.0.2.
a  4.3.0.0.4.[8].
F.       ANALISIS DE
LOS CARGOS
Como atrás se
señaló, el  actor critica al  Gobierno por  haber  legislado mediante un
decreto que no vacila en calificar de "extraño híbrido", mezcla de
decreto-ley y reglamento autónomo cuya naturaleza particular determina que
tenga que ser  objeto de un control dual vale decir, tanto por esta Corte como
por el Consejo de Estado.
El apoderado de la
Superintendencia Bancaria, observa que la diversidad de fuentes tiene, por el
contrario, un sólido respaldo constitucional, tal como se desprende de la
jurisprudencia de la Corte Suprema y del Consejo de Estado concerniente al
alcance del ordinal 14 del art. 120 de la Constitución de 1886.  Por tanto el
decreto no es antitécnico  y, aún admitiendo, -en gracia de discusión- que lo fuera,
ello no constituye causal de inconstitucionalidad alguna.
El Procurador
General de la Nación,  reconoce también  que el decreto 1730 de 1991 (julio 4)
es de carácter mixto por cuanto el Presidente de la República hizo uso
simultáneo de atribuciones constitucionales y legales, a saber:  de un lado, de
la atribución propia que le confiere el  ordinal 14 del artículo 120 de la
Constitución de 1886;  de otro, de la habilitación otorgada por la Ley 45 de
1990.
En su opinión, la
opción que escogió el  Presidente puede explicarse si se tiene en cuenta las
contradicciones de las interpretaciones jurisprudenciales del Consejo de Estado
y de la Corte Suprema  en cuanto concierne a la utilización del ordinal 14 del
artículo 120.
Sea de ello lo que
fuere, el Procurador estima que el carácter antitécnico del decreto puesto de
presente por el actor no afecta en nada su condición de estatuto unificador de
la legislación financiera dispersa.  Por lo demás, recuerda que ya  el Consejo
de Estado tuvo ocasión de abocar el conocimiento de una solicitud de nulidad de
una norma de dicho decreto y reconoció entonces que ella tenía su fuente en el
ordinal 14 del artículo 120 de la Constitución Nacional de 1886.
El decreto mixto es
fruto de atribuciones provenientes de distinta fuente y obedece a una técnica
que pretende superar las dificultades hermenéuticas surgidas alrededor del
ámbito y alcances concretos de las atribuciones de su autor.
En estas
condiciones, con él  se busca conferirle a la norma un asidero en el ordenamiento
que lo ponga a cubierto de cualquier exitoso reparo acerca de su
constitucionalidad o legalidad, derivado de la naturaleza dual de las materias
que regula.
Considerado desde
esta perspectiva, el decreto mixto es el resultado de una particular técnica
que conduce también necesariamente a un control dual de su contenido por las
autoridades competentes, sin que esta dualidad constituya per se la
eventual razón de su inconstitucionalidad o ilegalidad, según el caso.
El máximo Tribunal
de lo Contencioso Administrativo denegó las súplicas de una demanda instaurada
por un ciudadano tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la expresión
"Sociedad de Capitalización" contenida en el artículo 2.2.1.4.1. del
decreto 1730 del 4 de julio de 1991.  Significativamente dicho Tribunal no
estimó que la norma fuera -como alguien pudiera esperarlo-  inconstitucional  o
inexistente en razón de su técnica jurídica, sino que fue encontrada ajustada a
la ley y además se reconoció que produce plenos efectos[9].
En el mismo orden en
que fueron propuestos por el actor, la Corte procederá seguidamente a
considerar los cargos hechos contra algunos artículos del Decreto 1793 de 1991.
1.-  Cargos contra
el artículo 1.2.0.2.2.  Número de Directores.
La norma acusada
establece que los establecimientos bancarios, las corporaciones financieras,
las corporaciones de ahorro y vivienda, las compañías de financiamiento
comercial, los almacenes generales de depósito, las sociedades de leasing y
factoring, las sociedades fiduciarias, las sociedades de capitalización,
tendrán un número de directores que no será menor de cinco (5) ni mayor de diez
(10).
En virtud de la
creciente especificidad de la naturaleza de la actividad financiera, las reglas
de derecho llamadas a regularla son de diversa índole y orígen y su aplicación
responde naturalmente a los principios y criterios establecidos tanto en el
artículo 5o. de la ley 57 de 1887 como a los consagrados específicamente, en
los artículos 1 a 9 del Código de Comercio vigente.
Por cuanto respecta
al número de directores de las entidades financieras y a su régimen general,
disposiciones particulares del ordenamiento han establecido la aplicación de
las normas propias de la ley 45 de 1923. Así las cosas, es claro que esta ley
constituye disposición especial y, como tal prefiere a la de carácter general,
vale decir, el artículo 434 del aludido código. Pero además, es de señalar que
esta última norma no fija un número máximo de directores sino uno mínimo lo
cual permite concluír que en la referida materia el legislador no ha querido
establecer que las sociedades anónimas tengan siempre un número fijo de
directores sino cuando más,  un límite mínimo.
Siendo esto así, es
claro también que en desarrollo de las facultades la norma acusada no hace otra
cosa que recoger disposiciones vigentes para  integrarlas en un estatuto
orgánico. En consecuencia, no se ha producido la derogación del artículo 434
del Código de Comercio que acusa el libelista como tampoco la consiguiente
extralimitación de las facultades concedidas por el artículo 25 de la ley 45 de
1990: el artículo 434 conserva, toda su vigencia y es aplicable paralelamente a
las sociedades anónimas distintas de las entidades financieras. Estas últimas
habrán de regirse por lo dispuesto en la norma acusada del nuevo estatuto
orgánico, la cual por su naturaleza, es de carácter especial y prevalece, se
insiste, sobre la norma general del Codigo de Comercio.
En estas
condiciones, todo se reduce pues a la determinación del orden propio de
aplicación de una normativa vigente. No cabe hablar de derogación y, en
consecuencia, de extralimitación de las facultades otorgadas por la norma
habilitante.  Por todo ello, esta Corte declarará que el artículo 1.2.0.2.2.
del Decreto 1730  de 1991 es exequible.
2.-     Cargos
contra el artículo 1.7.3.0.1.   Intereses.
Dispone esta norma
que a partir de la ejecutoria de cualquier resolución por medio de la cual la
Superintendencia Bancaria imponga una sanción y hasta el día de su cancelación,
las personas y entidades sometidas a su control y vigilancia deberán reconocer en
favor del Tesoro Nacional un interés mensual del tres (3%) sobre el valor
insoluto de la sanción.
En el texto mismo
del decreto 1730 de 1991 el Ejecutivo reconoce y advierte que en materia de
intereses hizo uso de la facultad constitucional propia conferida por el
numeral 14 del artículo 120 de la Constitución de 1886.  Tanto el actor como el
apoderado de la Superintendencia Bancaria y el señor Procurador General de la
Nación se muestran acordes en manifestar que en virtud del origen de la
atribución, la competencia para conocer del cargo contra el artículo 1.7.3.0.1.
del Estatuto Orgánico corresponde exclusivamente al H. Consejo de Estado.
Por cuanto respecta
a la naturaleza de los decretos expedidos en virtud del numeral 14 del artículo
120 de la Constitución de 1886, la jurisprudencia y la doctrina les
reconocieron naturaleza distinta a la de los denominados decretos-leyes
derivados del ejercicio de facultades extraordinarias. Por tal virtud, se
estimó que la competencia para conocer de su inconstitucionalidad correspondía
al Consejo de Estado.
En varios
pronunciamientos se ahondó en  la naturaleza de estos decretos. Asi, por
ejemplo, en una providencia del Consejo de Estado, se dijo:
"Los decretos
que dicte el Presidente de la República con fundamento en el numeral 14 del
artículo 120 de la Constitución, son decretos administrativos y por lo mismo no
tienen fuerza de ley, en el sentido material ya que tales decretos los dicta el
jefe de Estado como 'suprema autoridad administrativa', aunque es verdad que
como atribución constitucional propia, según la reforma constitucional de 1968;
además, tampoco la Constitución relaciona como decretos con fuerza material
los que dicte el Gobierno con base en el numeral 14 del artículo 120 de la
Carta, siendo por lo mismo atribución del Congreso Nacional todo lo relacionado
a  'fijar la ley, peso, tipo y denominación de la moneda' conforme al artículo
76-15 de la Constitución la que incluye naturalmente el control del flujo de
moneda y los cuasi-dineros en circulación para cuya regulación se creó por el
legislador la Junta Monetaria".
Esta Corte estima
-por su parte- que el contenido de la norma en cuestión se inscribe dentro de
la materia monetaria que bajo el imperio de la Carta de 1886  competía al
Legislador desarrollar directamente o por intermedio del Ejecutivo
concediéndole facultades extraordinarias precisas y pro tempore para que
legislara sobre ella.   Igualmente, era del resorte del Ejecutivo ejercerla
como atribución constitucional propia en lo relativo a las actividades de
personas naturales o jurídicas que tuvieren por objeto el manejo o
aprovechamiento y la  inversión de los fondos provenientes del ahorro privado.
En materia de
soberanía y a nivel concreto de normas de carácter financiero, ya la Corte
Suprema de Justicia -con ocasión de la demanda intentada contra la ley  117 de
1985 que creó el denominado Fondo Nacional de Garantías de Instituciones
Financieras-  puso de presente que:
"Las
instituciones financieras y sus actividades generales, forman parte sustantiva
del ordenado funcionamiento de los sistemas económicos demoliberales y de sus
regímenes monetarios, en tanto que son la expresión externa y democrática de
una de las funciones inherentes al Estado moderno: la función pública monetaria.
Por esto, existe unidad de materia entre el servicio público de la moneda y los
procesos de circulación de la riqueza en los sistemas económicos , fundados
sobre un régimen de libertades públicas como es el nuestro.
"De otra parte,
el manejo de la moneda y el crédito, independientemente del origen de los
recursos que lo permiten, hacen que la actividad financiera constituya, en el
actual estadio del desarrollo de los sistemas económicos, fundamental servicio
público originariamente atribuido al Estado, además de regulable por éste en
sus manifestaciones públicas y privadas que se relacionen con el funcionamiento
general de la economía de la sociedad.
"Por eso,
también es evidente la estrecha relación de dependencia que existe entre el
régimen monetario y las instituciones financieras sin que sus elementos puedan
separarse y hasta el punto de que no pueda comprenderse la existencia del
régimen económico-social sin el regular y ordenado funcionamiento de ellas.
"El manejo de
la moneda y la prestación del servicio público concedido con ella relacionado,
alcanzan sustanciales desarrollos institucionales y es evidente que la
actividad financiera compromete la soberanía monetaria del Estado que
corresponde por disposición del numeral 15 del artículo 76 de nuestra
Constitución, al Congreso de la República. Las diversas manifestaciones de
dicho manejo se entrelazan con las demás manifestaciones económicas en tanto
que para que estas puedan existir de manera regular y continua, ha de
asegurarse el sólido funcionamiento de las instituciones que prestan el
servicio público financiero derivado y complementario de la moneda, concedido
por el Estado, como son las del crédito y la in- termediación financiera.
"Es evidente
en consecuencia, la unidad de materia entre las competencias del Congreso de la
República y la regulación general de la actividad financiera; por lo que la
ordenación de los elementos que determinan su existencia, y la regulación
general del funcionamiento de las instituciones financieras en el campo de las
garantías económicas, así como el fortalecimiento patrimonial de las mismas, es
competencia del legislador, de conformidad con los artículos 39 y 76-15, que se
citan." (Enfasis fuera de texto)
Además, a raíz de
otra demanda ciudadana contra la ley 132 de 1985, esta Corporación[10] se ocupó de la
soberanía monetaria y de las precisas competencias que al Ejecutivo y
Legislativo atribuyó la Carta de 1886 en esta materia.  Señaló entonces que tal
dualidad no era en manera alguna óbice para que el Congreso regulara la materia
tan concretamente como tuviere a bien hacerlo.
En efecto,
separándose abiertamente de la tesis expuesta por la Corte Suprema de Justicia
-Sala Plena-  de septiembre 24 de  1987,  la Corte Constitucional concluyó que:
"La creación de
estos ámbitos especiales susceptibles de ser desarrollados directamente por el
gobierno, -sin que se requiera ley previa-, no implica en ningún caso una
distribución material de competencias entre el ejecutivo y el legislativo. Si
así lo fuera -si se hubiera querido realmente excluir a la Ley de un
determinado ámbito jurídico material- sería necesario que la Carta lo señalará
expresamente  y que no dejare duda alguna al respecto. Al fin y al cabo una
garantía democrática como la que aquí esta en juego, no puede dejarse librada a
las meras interpretaciones.
"De todo lo
anterior se infiere que el instrumento privilegiado para el ejercicio del poder
monetario es la ley. Tanto en la Carta de l886, como en la doctrina y en la
jurisprudencia, el ejercicio de la soberanía monetaria, -entendida como el
poder de regular el funcionamiento del dinero-, residen en el Congreso de la
República. Ello obviamente, sin perjuicio de la facultad del Presidente para
vigilar y controlar el manejo e inversión del ahorro privado". (Fl.
45)
Por otra parte,
-considerado en su contenido material-, el artículo 50 transitorio de la Carta
Política prolonga en sus efectos el artículo 120, numeral 14 de la Constitución
de 1886, durante el período transitorio constitucional.  En otros términos, con
el fín de no crear un vacío -que sería a todas luces disruptivo-,  ha sido
voluntad del Constituyente prolongar sin solución de continuidad las facultades
del Ejecutivo en esta materia mientras el Congreso las asume plenamente.
En efecto, la citada
norma  constitucional  preceptúa:
"Mientras se
dictan las normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para
regular la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público, el  Presidente de la República ejercerá como atribución
constitucional propia, la intervención en esas actividades."
La circunstancia de
que el artículo 120-14 de la Carta de 1886 no haya desaparecido materialmente
del ordenamiento jurídico, significa que la norma sub-examine tiene un claro
asidero constitucional,  toda vez que sanciones -como las que en ella se
establecen-  constituyen mecanismos idóneos y eficaces para intervenir en
defensa del ahorro privado.
Así lo ha relievado
la jurisprudencia administrativa[11]
que cita el señor Superintendente Bancario en su escrito de intervención, cuyos
razonamientos esta Corte comparte y transcribe por su pertinencia para el
examen que ocupa su atención en el caso presente:
"... el
Presidente de la República sí puede en ejercicio de las facultades conferidas
por el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución Nacional establecer
faltas y sanciones correspondientes, pues esa es una manera muy efectiva de
intervenir... en las actividades de personas naturales o jurídicas que tengan
por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes
del ahorro privado."
Ahora bien, tanto
por su contenido material como por su fuente de validez,  el decreto 1730 a que
pertenece la disposición acusada es un decreto ley.  No muta en nada esta
naturaleza esencial la circunstancia de que el Ejecutivo haya decidido utilizar
simultáneamente sus atribuciones propias del artículo 120-14 para expedir el
denominado Estatuto Orgánico Financiero.
Muy por el
contrario, es altamente significativa la intención y voluntad del Ejecutivo al
proceder así, consciente como es de que lo  hace dentro de una envoltura formal
y utilizando un instrumento que bien conoce de antemano que constituye un
decreto ley.
Al proceder así, no
ignora que su control de constitucionalidad corresponde precisamente a esta
Corporación la cual, por las razones expuestas, declarará su
constitucionalidad.
3.-      Cargos
contra el Artículo 1.9.0.0.2.  Normas aplicables a las sociedades        de
capitalización.-
Esta disposición
hace aplicables a las sociedades de capitalización los preceptos que regulan
los establecimientos bancarios y compañías de seguro, en todo lo que no resulte
contrario a sus disposiciones especiales.
La Corte observa que
lo dispuesto en el artículo constituye ciertamente la incorporación del
contenido material de una norma vigente aplicable  a las sociedades de
capitalización cual es el  artículo 39 de la ley 66 de 1947, tal como ha
señalado en su alegato el señor apoderado de la Superintendencia Bancaria.
No hay fundamento
alguno, por tanto, para considerar que también aquí el ejecutivo se excedió en
el uso de las facultades atribuídas por el artículo 24 de la ley 45 de 1990.
No. Se limitó tan sólo a incorporar en el estatuto orgánico una más de las
dispersas disposiciones vigentes en  materia de sociedades de capitalización,
en desarrollo de las atribuciones concedidas por la norma habilitante para
recoger y plasmar en un estatuto material y formalmente orgánico el disperso
régimen jurídico  de las entidades financieras.
Tampoco hubo pues
aquí uso indebido de las facultades atribuídas al Ejecutivo. En tal virtud, la
norma acusada será declarada ceñida en todo a la Constitución vigente.
VII.  CONCLUSION
En la expedición de
los artículos 1.2.0.2.2. y 1.9.0.0.2. del decreto 1730 de 1991, el Presidente
de la República ejerció debidamente las facultades conferidas por el artículo
25 de la ley 45 de 1990.
Por cuanto respecta
al artículo 1.7.3.0.1. del mismo decreto no se advierte desbordamiento de las
atribuciones constitucionales propias que detenta el Ejecutivo al tenor de lo
dispuesto en el artículo 120, numeral 14 de la Carta de 1886, en concordancia
con el artículo 50 transitorio de la Constitución vigente.
VIII.  DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. -        Declarar
EXEQUIBLES los artículos 1.2.0.2.2.; 1.9.0.0.2; y 1.7.3.0.1 del  decreto 1730
de 1991 "por el cual se expide el Estatuto Orgánico Financiero" por
cuanto,  -en lo que hace a los aspectos analizados-, el gobierno hizo uso
adecuado de sus facultades legales y constitucionales.
Cópiese, publíquese,
comuníquese e insértese en la  Gaceta Judicial de la Corte Constitucional  y
archívese el expediente.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA BARON
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1].  Corte Suprema de Justicia, Sentencia No 87 de Julio 25 de 1991.
Mag Pon: Pedro Escobar Trujillo.
[2]. Cfr.  Sentencia  C- 416. Corte Constitucional Sala Plena. Mag
Pon: José Gregorio Hernández Galindo.
[3]. Corte Constitucional, Sentencia C -558, págs 6,7 y 18.
[4] Cfr. Fajardo Martínez Carlos Jaime. "Derroteros del
futuro financiero colombiano". p. 1,2. (trabajo inédito).
[5] Cfr. Martínez Fajardo, Op. Cit., pp. 12, 13.
[6] Cfr. Martínez Neira, Néstor H.  XXVII Convención Bancaria.
Asociación Bancaria: Boletín Jurídico Financiero. Enero 1992, p. 207.
[7] Cfr. Gaviria Trujillo César. Palabras pronunciadas en el acto de
sanción de la ley 45 de 1990. En: Superintendencia Bancaria. "Reforma
financiera". Colección legislación financiera. Bogotá 1991.
[8] Cfr. Melo Acosta José Elias. Consulta.En: Boletín Jurídico
Financiero. Asociación Bancaria. Diciembre 1991, p. 1, 529.
[9] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 17 de julio de 1992, Consejero ponente: Doctor Libardo Rodríguez
Rodríguez.
[10]            Corte Constitucional -Sala Plena- Sentencia No. 021 de
enero 28 de 1993. M. P. Dr. Ciro Angarita Barón.
[11]            Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sentencia de
Julio 19 de 1990.  M.P. Dra. Myriam
Guerrero de Escobar.  Proceso No. 84  D-17540.