C-215-20
Sentencia
C-215/20
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Exequibilidad parcial
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR
COVID-19-Juicio
de constitucionalidad
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia
de la Corte Constitucional
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO
DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad del
Decreto Legislativo 417 de 2020
CONSTITUCION
POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de
excepción
ESTADOS
DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado
ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
A la luz del artículo 215 de la
Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de
la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a
los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública.
CALAMIDAD
PUBLICA-Definición
La calamidad pública alude a un evento o
episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera
gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera
imprevista y sobreviniente.
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El artículo 215 de la Constitución
prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en
cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”.
A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco
del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados;
(ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán -de forma transitoria-
establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de
regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso,
durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias
del Congreso de la República
En relación con las competencias del
Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la
Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas
adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de
las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se
refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de
iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y,
(iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno
Nacional.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y
materiales
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal
El examen formal del decreto exige
verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la
suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii)
la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su
vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en los casos en los
cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente
determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo
no lo excedan.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material
El examen material comprende el
desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen
expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad
A la luz de este juicio, toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material
Con
este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación
entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno
nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y
(ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos
que dieron lugar a la declaratoria del Estado de emergencia.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente
(…)
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por
cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del
decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible
frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas
que limitan derechos constitucionales, por cuanto el Artículo 8 de la LEEE
establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los
cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos
constitucionales.”
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad
(…)
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan
medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
excepcionales reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte
Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y
libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de
las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii)
que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de
acusación y juzgamiento.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad
(…) parte del
reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos
93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los
estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho
internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles
el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la
prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la
libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los
derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del
Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al
habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales
indispensables para la protección de esos derechos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica
(…) tiene por objeto
verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no
contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados
internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación
del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto
es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha
destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso
mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá
desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos
contemplados en el artículo 215.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad
(…)
según
el Artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan
leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad
(…)
previsto
en el Artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el
decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar
a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o
subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento
jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas
para lograr los objetivos de la medida excepcional.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad
(…) exige que las
medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean
respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la
crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad
exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan
en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad.
Advierte la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la
aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo,
para controlar restricciones a derechos constitucionales, como en el caso del
juicio de ausencia de arbitrariedad.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación
(…)
el cual tiene fundamento en el Artículo 14 de la LEEE, exige
que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no pueden
entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras
categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el
decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS QUE MODIFICAN EL PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Jurisprudencia constitucional
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance
ESTADOS
DE EXCEPCION–Competencia extraordinaria del Gobierno Nacional
para modificar el Presupuesto General de la Nación
DECRETO DE
LIQUIDACION DEL PRESUPUESTO-Expedición por Gobierno
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO
DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Contenido
y alcance
EMERGENCIA
SOCIAL-Alcance de modificaciones en Presupuesto General de la Nación
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ADICIONA EL PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Inexequibilidad parcial por cuanto no
supera el juicio de necesidad jurídica
En lo relativo a la liquidación
del PGN y su anexo, es necesario considerar, sin más preámbulos, la más
reciente regla fijada por la doctrina de este tribunal, conforme a la cual la
norma por medio de la cual se liquida el presupuesto de ingresos y la ley de
apropiaciones y su correspondiente anexo, no tienen el rango y jerarquía de ley
y, por tanto, su inclusión en el Decreto 571 de 2020 no satisface el juicio de
necesidad jurídica o subsidiariedad, que es propio del control material de los
decretos legislativos.
GASTO PUBLICO
SOCIAL-Prioridad
GASTO PUBLICO SOCIAL-Definición
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION
EN ESTADOS DE EXCEPCION-Modificación
(…) el papel
principal en materia de modificaciones al PGN le corresponde a la ley, que es
la única que, en tiempos de paz, puede establecer las erogaciones, e incluir
las partidas presupuestales, de tal suerte que no puede haber gastos que no
estén incluidos en la Ley de apropiaciones del PGN. En cuanto a las partidas de
gasto, específicamente, el artículo 351, faculta al congreso para modificarlas,
con la aceptación escrita del ministro del ramo, para aumentarlas, y para
eliminarlas o reducirlas, salvo que se trate del servicio de la deuda pública,
de las demás obligaciones contractuales del Estado, de la atención completa de
los servicios de la administración y de las inversiones en los planes y
programas a que se refiere el artículo 341. En estados de emergencia económica,
social y ecológica, como ya se ha visto, este tribunal ha aceptado que es posible
modificar el PGN, pero sólo por medio de decretos legislativos.
Referencia:
Expediente
RE-296
Asunto: Revisión de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 571 de 2020, “Por
el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación
de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en
el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”
Magistrado
Sustanciador:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá
D.C., dos (2) de julio de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y conforme a
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
El
16 de abril de 2020, la Presidencia de la República[1]
remitió a este tribunal copia auténtica del Decreto Legislativo 571 del 15 de abril de 2020, “Por
el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal
de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Con el
mencionado decreto, también se remitieron los documentos de soporte del mismo[2].
Recibidos dichos documentos por la secretaría
general de este tribunal, en audiencia virtual del 20 de abril de 2020[3] se procedió a
su reparto. Por medio de Auto del 27 de abril de 2020, el magistrado
sustanciador dispuso asumir el conocimiento del Decreto
Legislativo 571 de 2020, fijar en lista el asunto, hacer la comunicación
prevista en el artículo 244 de la Constitución, y dar traslado al Procurador
General de la Nación, para que rindiese el concepto a su cargo.
II.      NORMA
REVISADA
A
continuación, se transcribe el texto del Decreto Legislativo 571 de 2020[4].
“DECRETO 571 DE 2020
(abril 15)
Por el cual se adiciona el Presupuesto
General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su
correspondiente liquidación, en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA
En uso de las facultades que le confiere
el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994 y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 417 del 17 de marzo de
2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que
en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de
la República, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan
hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución
Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el
orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad
pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que
según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, el presidente de la República, con la firma de
todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que
estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán,
en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
Que
la Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote
del Coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su
propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y
decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los
posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la
divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la
mitigación del contagio.
Que
el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de
marzo de 2020, «Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del
coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus», en la
que se establecieron disposiciones destinadas a la prevención y contención del
riesgo epidemiológico asociado al Coronavirus COVID-19.
Que
mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en el artículo
215 de la Constitución Política, el presidente de la Republica declaró el
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio
nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de
la vigencia de dicho Decreto.
Que,
en función de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas
por el artículo 215 de la Constitución Política, le corresponde al presidente
de la República, con la firma de todos los ministros, adoptar las medidas
necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y
contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del
Coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden económico y social.
Que
el artículo 47 de la Ley estatutaria 137 de 1994 faculta al Gobierno nacional
para que, en virtud de la declaración del Estado de Emergencia, pueda dictar
decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos, siempre que (i) dichos decretos se
refieran a materias que tengan relación directa y especifica con dicho Estado,
(ii) su finalidad esté encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a
impedir la extensión de sus efectos, (iii) las medidas adoptadas sean
necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del
estado de excepción correspondiente, y (iv) cuando se trate de decretos
legislativos que suspendan leyes se expresen las razones por las cuales son
incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción.
Que
el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 9 de marzo de 2020 0
muertes y 3 casos confirmados en Colombia.
Que
al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social había
reportado que en el país se presentaban 75 casos de personas infectadas con el
Coronavirus COVID-19 y O fallecidos , cifra que ha venido creciendo a nivel
país de la siguiente manera: 102 personas contagiadas al 18 de marzo de 2020;
108 personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020; 145 personas contagiadas
al día 20 de marzo, 196 personas contagiadas al día 21 de marzo, 235 personas
contagiadas al 22 de marzo, 306 personas contagiadas al 23 de marzo de 2020;
378 personas contagiadas al día 24 de marzo; 470 personas contagiadas al día 25
de marzo, 491 personas contagiadas al día 26 de marzo, 539 personas contagiadas
al día 27 de marzo, 608 personas contagiadas al 28 de marzo, 702 personas
contagiadas al 29 de marzo; 798 personas contagiadas al día 30 de marzo; 906
personas contagiadas al día 31 de marzo, 1.065 personas contagiadas al día 1 de
abril, 1.161 personas contagiadas al día 2 de abril, 1.267 personas contagiadas
al día 3 de abril, 1.406 personas contagiadas al día 4 de abril, 1.485 personas
contagiadas al día 5 de abril, 1.579 personas contagiadas al día 6 de abril,
1.780 personas contagiadas al 7 de abril, 2.054 personas contagiadas al 8 de
abril, 2.223 personas contagiadas al 9 de abril, 2.473 personas contagiadas al
día 10 de abril, 2.709 personas contagiadas al 11 de abril, 2.776 personas
contagiadas al 12 de abril, 2.852 personas contagiadas al 13 de abril, 2.979
personas contagiadas al 14 de abril y ciento veintisiete (127) fallecidos a esa
fecha.
Que
pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social
reportó el 14 de abril de 2020 127 muertes y 2 .979 casos confirmados en
Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (1.242), Cundinamarca (119), Antioquia
(289), Valle del Cauca (514), Bolívar (145), Atlántico (94), Magdalena (66),
Cesar (32), Norte de Santander (50), Santander (30), Cauca (20), Caldas (36),
Risaralda (69), Quindío (49), Huila (55), Tolima (26), Meta (39), Casanare (9),
San Andrés y Providencia (5), Nariño (41), Boyacá (31), Córdoba (15), Sucre (1)
y La Guajira (1), Chocó (1).
Que
según la Organización Mundial de la Salud - OMS, se ha reportado la siguiente
información: (i) en reporte número 57 de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00
a.m. CET[5]
señaló que se encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus COVID-
19 y 7.426 fallecidos, (ii) en reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a
las 23:59 p.m. CET señaló que se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 12.783 fallecidos, (iii) en reporte número 63 de fecha
23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
332.930 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (iv) en el
reporte número 79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se
encuentran confirmados 1.353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235
fallecidos, (v) en el reporte número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m.
CET señaló que se encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 85.521 fallecidos, (vi) en el reporte número 81 del 10 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.521.252 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 92.798 fallecidos, (vii) en el reporte número
82 del 11 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.610.909 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690 muertes,
(viii) en el reporte número 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET
señaló que se encuentran confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 105.952 fallecidos, (ix) en el reporte número 84 del 13 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.773.084 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 111.652 fallecidos, (x) en el reporte número
85 del 14 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.844.863 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 117.021 fallecidos
.
Que
según la Organización Mundial de la Salud - OMS, en reporte de fecha 13 de
abril de 2020 a las 19:00 GMT[6]--5,
- hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 1.848.439 casos,
117.217 fallecidos y 213 países, áreas o territorios con casos del nuevo
coronavirus COVID-19.
Que
la Organización Internacional del Trabajo, en el comunicado de fecha de 18 de
marzo de 2020 sobre el «El COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y
respuestas», afirma que «[...] El Covid-19 tendrá una amplia repercusión en el
mercado laboral. Más allá de la inquietud que provoca a corto plazo para la
salud de los trabajadores y de sus familias, el virus y la consiguiente crisis
económica repercutirán adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos
fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo
como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el
acceso a protección social); y 3) los efectos en los grupos específicos más
vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral [...]. »
Que
la Organización Internacional del Trabajo, en el referido comunicado, estima
«[...] un aumento sustancial del desempleo y del subempleo como consecuencia
del brote del virus. A tenor de varios casos hipotéticos sobre los efectos del
Covid-19 en el aumento del PIB a escala mundial [...], en varias estimaciones
preliminares de la OIT se señala un aumento del desempleo mundial que oscila
entre 5,3 millones (caso "más favorable") y 24,7 millones de personas
(caso "más desfavorable"), con respecto a un valor de referencia de
188 millones de desempleados en 2019. Con arreglo al caso hipotético de incidencia
"media", podría registrarse un aumento de 13 millones de desempleados
(7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si bien esas estimaciones
poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone de relieve un
aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A título comparativo, la
crisis financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo aumentar el desempleo
en 22 millones de personas.»
Que
la Organización Internacional del Trabajo -OIT, en el citado comunicado, insta
a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y
empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el
coronavirus COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo;
(iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo
y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar
los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida.
Que
de conformidad con la declaración conjunta del 27 de marzo de 2020 del
presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional y la directora
gerente del Fondo Monetario Internacional, «Estamos en una situación sin
precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis
económica y financiera. Dada la interrupción repentina de la actividad
económica, el producto mundial se contraerá en 2020. Los países miembros ya han
tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad
económica. Pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal
focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de acelerar y
afianzar la recuperación en 2021.»
Que
el Decreto 417 del 17 de marzo 2020 señaló en su artículo 3 que el Gobierno
nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas
anunciadas en su parte considerativa, todas aquellas «adicionales necesarias
para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo
dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.»
Que
la honorable Corte Constitucional, en Sentencia C-434 del 12 de julio de 2017,
en la cual efectuó la revisión constitucional del Decreto Legislativo 733 de
2017 "Por el cual se dictan disposiciones en materia presupuestal para
hacer frente a la Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de
Mocoa, departamento de Putumayo, a través de la modificación del Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal de 2017 y se efectúa la
correspondiente liquidación", precisó que: «La Constitución establece,
como regla general, que no se podrá hacer erogación o gasto alguno con cargo al
tesoro público, ni trasferir créditos que no se hallen incluidos en el
presupuesto de gastos decretados por el Congreso, por las asambleas
departamentales, o por los concejos distritales o municipales (art. 345 C.P.)
Así mismo, de manera específica, los artículos 346 y 347 de la Carta Política
prevén que el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá ser aprobado
por el Congreso de la República. […] sin embargo, el Constituyente también hizo
la salvedad de que las citadas reglas en materia presupuestal tienen aplicación
en tiempos de paz o normalidad institucional, de modo que, en estados de
excepción, se deja abierta la posibilidad de que otro centro de producción
normativa y, en específico, el Ejecutivo, quien en tales situaciones se
convierte en legislador transitorio, intervenga el presupuesto general de la
Nación, cambie la destinación de algunas rentas, reasigne partidas y realice
operaciones presupuesta les, con el propósito de destinar recursos para la
superación del estado de excepción.»
Que
de conformidad con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, es necesario
adicionar el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 con
el fin de incluir los recursos necesarios para la implementación de medidas
efectivas dirigidas a conjurar la emergencia y mitigar sus efectos, en
especial, fortalecer el sistema de salud para que garantice las condiciones
necesarias de atención y prevención del Coronavirus COVID -19, así como a
contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y social que ha
conllevado la emergencia.
Que
el artículo 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto dispone que: «Los créditos
adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a
atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por
el Gobierno en los términos que este señale. La fuente de gasto público será el
decreto que declare el estado de excepción respectivo.»
Que
para efectos de concretar las medidas económicas y sociales que el Gobierno
nacional busca implementar para conjurar la grave crisis ocasionada por la
pandemia COVID -19, se hace necesario aprobar créditos adicionales y realizar
traslados, distribuciones, modificaciones y desagregaciones al Presupuesto
General de la Nación del 2020, en el marco de las facultades otorgadas al
Gobierno nacional mediante el artículo 83 del Decreto 111 de 1996 - Estatuto
Orgánico de Presupuesto, la Ley 137 de 1994 y el artículo 18 de la Ley 2008 de
2019.
Que
de conformidad con el artículo 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, y el
artículo 3 de la Ley 2008 de 2019, constituyen fondos especiales en el orden
nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio
público especifico, así como los pertenecientes a fondos sin personería
jurídica creados por el legislador. Los fondos sin personería jurídica estarán
sujetos a las normas y procedimientos establecidos en la Constitución Política,
el Estatuto Orgánico del Presupuesto, la respectiva ley anual de presupuesto y
las demás normas que reglamenten los órganos a los cuales pertenecen.
Que
en virtud de las medidas adoptadas en la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica a que hace referencia el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020, se creó el Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME, mediante la
expedición del Decreto 444 del 21 de marzo de 2020, como un fondo cuenta sin
personería jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyo objeto
es atender las necesidades de recursos para la atención en salud, los efectos
adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía
continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento.
Que
mediante el Decreto 552 del 15 de abril de 2020 se autorizó al Gobierno
nacional para hacer uso de hasta el 80% de los recursos provenientes del saldo
acumulado en el Fondo de Riesgos Laborales en la modalidad de préstamo a la
Nación, con el fin de obtener recursos adicionales para atender las necesidades
que en el marco de la emergencia declarada en el Decreto Legislativo 417 de
2020 puedan presentarse. Así mismo, indica que el Fondo de Riesgos Laborales
cuenta con un saldo de excedentes acumulados desde su creación de CUATROCIENTOS
DOCE MIL SEISCIENTOS SESENTA Y SEIS MIL MILLONES CIENTO SESENTA Y CINCO MIL
SETECIENTOS NOVENTA MIL PESOS $412.666.165.790 al 31 de marzo de 2020
disponibles para tal fin.
Que
de acuerdo con el artículo 1 del Decreto Legislativo 552 del 15 de abril de
2020 se incluyen los recursos provenientes del Fondo de Riesgos Laborales - FRL
como fuente del Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME, creado mediante el
Decreto Legislativo 444 de 2020.
Que
el Decreto 553 del 15 de abril de 2020 adopta medidas que promuevan los
beneficios otorgados por Colombia Mayor para los adultos mayores en lista de
espera del programa Colombia Mayor y financiar los potenciales beneficiarios
del Mecanismo de Protección al Cesante, con el fin de mitigar los efectos sobre
la calidad de vida de los adultos mayores y los efectos sobre el empleo en la
situación de emergencia.
Que
de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 553 del 15 de abril de 2020 los
recursos que del Fondo de Mitigación de Emergencias- FOME se distribuyan al
Ministerio del Trabajo podrán financiar tres giros mensuales para la población
en lista de espera del Programa Colombia Mayor, de setenta (70) años en
adelante.
Que
de acuerdo con el artículo 3 del Decreto 553 del 15 de abril de 2020 autoriza
al Ministerio del Trabajo para que con los recursos que se asignen del Fondo de
Mitigación de Emergencias- FOME, en el marco del Decreto 417 de 2020, realice
transferencias de giros directos a las Cajas de Compensación Familiar, con
destinación específica a la cuenta de prestaciones económicas del Fondo de
Solidaridad y Fomento al Empleo y Protección al Cesante-FOSFEC.
Que
con el fin de dar aplicación a las medidas adoptadas para conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos, de conformidad con el artículo 3 del
Decreto 417 de 2020, se autoriza al Gobierno nacional para efectuar las
operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.
Que
dentro de las operaciones presupuestales necesarias se incluye la reasignación
de recursos de distintas fuentes y rubros del Presupuesto General de la Nación
para destinarse al Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME para hacer frente
a la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417
de 2020, y contrarrestar la extensión de sus efectos sociales y económicos.
Para
efectuar las operaciones presupuestales necesarias sobre las partidas incluidas
en la ley 2008 de 2019 "Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de
enero al 31 de diciembre de 2020" y contar con recursos para hacer frente
a la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417
de 2020, y contrarrestar la extensión de sus efectos sociales y económicos , es
indispensable incluir disposiciones que permitan al ejecutivo hacer más
expedito el trámite de asignación de recursos a través de convenios
interadministrativos con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como administrador
del Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME. Para ello, los ingresos y rentas
del Presupuesto Nacional y de los presupuestos de los Establecimientos Públicos
del orden nacional o asimilados por la ley a éstos, incluidos los fondos
especiales y las contribuciones parafiscales que administran los órganos que
hacen parte del Presupuesto General de la Nación se han de poder destinar a la
atención de los gastos que se requieran durante la vigencia de fiscal 2020 para
hacer frente a la Emergencia.
Que
el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto faculta al Gobierno para
dictar el Decreto de liquidación del Presupuesto General de la Nación, y prevé
que el decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto.
Que
en mérito de lo expuesto,
DECRETA
TÍTULO I
ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE
LA NACIÓN
ARTÍCULO 1. Adiciones Al Presupuesto De
Rentas Y Recursos De Capital. Adiciónese
el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la
Nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma de TRESCIENTOS VEINTINUEVE MIL
MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($329 .000.000 .000), según el siguiente
detalle:
RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE
LA NACION
ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE
LA NACION 2020
CONCEPTO
VALOR
I.
INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL
329.000.000.000
6.
FONDOS ESPECIALES DE LA NACIÓN
329.000.000.000
TOTAL
ADICIÓN
329.000.000.000
ARTÍCULO 2. Adiciones al presupuesto de
gastos o ley de apropiaciones. Adiciónese
el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la
Nación de la vigencia fiscal de 2020, en la suma de TRESCIENTOS VEINTINUEVE MIL
MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($329.000 .000.000), según el siguiente detalle:
ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE
LA NACION 2020
CTA
PROG
SUBC SUBP
CONCEPTO
APORTE
NACIONAL
RECURSOS
PROPIOS
TOTAL
SECCIÓN 1301
MINISTERIO DE HACIENDA Y
CRÉDITO PÚBLICO
A
PRESUPUESTO
DE FUNCIONAMIENTO
329.000.000.000
329.000.000.000
TOTAL
ADICION SECCION
329.000.000.000
329.000.000.000
TOTAL
ADICION
329.000.000.000
329.000.000.000
ARTÍCULO
3. Liquidación De La Adición Del Presupuesto De Rentas Y Recursos De Capital. Adiciónese
el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la
Nación de la vigencia fiscal de 2020 en la suma de TRESCIENTOS VEINTINUEVE MIL
MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($329.000.000 .000), según el siguiente detalle:
RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE
LA NACION
ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE
LA NACION 2020
CONCEPTO
VALOR
I.
INGRESOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL
329.000.000.000
6.
FONDOS ESPECIALES DE LA NACIÓN
329.000.000.000
TOTAL
ADICIÓN
329.000.000.000
ARTÍCULO 4. Liquidación de la adición
del presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Adiciónese
el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la
Nación de la vigencia fiscal de 2020, en la suma TRESCIENTOS VEINTINUEVE MIL
MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($329 .000.000.000), según el siguiente detalle:
ADICIÓN AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA
NACION 2020
CTA PROG
SUBC SUBP
CONCEPTO
APORTE
NACIONAL
RECURSOS
PROPIOS
TOTAL
SECCIÓN 1301
MINISTERIO DE HACIENDA Y
CRÉDITO PÚBLICO
A
PRESUPUESTO
DE FUNCIONAMIENTO
329.000.000.000
329.000.000.000
TOTAL
ADICION SECCION
329.000.000.000
329.000.000.000
TOTAL
ADICION
329.000.000.000
329.000.000.000
ARTÍCULO 5. Anexo. El
presente Decreto Legislativo se acompaña de un anexo que contiene el detalle
del gasto.
TÍTULO II
OTRAS DISPOSICIONES
ARTÍCULO 6. Facultad de destinar
ingresos y rentas del Presupuesto General de la Nación durante la vigencia
fiscal 2020 para hacer frente a la Emergencia. Los
ingresos y rentas del Presupuesto Nacional y de los presupuestos de los
Establecimientos Públicos del orden nacional o asimilados por la ley a éstos,
incluidos los fondos especiales y las contribuciones parafiscales que
administran los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación
podrán ser destinados a la atención de los gastos que se requieran durante la
vigencia de fiscal 2020 para hacer frente a la Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarada mediante el Decreto 417 del 17 de
marzo 2020 y contrarrestar la extensión de sus efectos sociales y económicos.
PARÁGRAFO. La
facultad que se establece en el presente artículo en ningún caso podrá
extenderse a los ingresos y rentas que tengan una destinación específica
establecida por la Constitución Política.
ARTÍCULO 7. Convenios
interadministrativos con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Se
autoriza a las secciones y entidades que hacen parte del Presupuesto General de
la Nación para que de su presupuesto de funcionamiento o inversión, durante la
presente vigencia fiscal, realicen convenios interadministrativos con el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público como administrador del Fondo de
Mitigación de Emergencias - FOME, con el fin de trasladar recursos que permitan
atender las medidas necesarias para hacer frente a la Emergencia Económica,
Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020 y contrarrestar la extensión de sus efectos sociales y económicos
.
ARTÍCULO 8. Vigencia. El
presente Decreto Legislativo rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE
Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá
D.C., a los 15 días del mes de abril de 2020
IVÁN DUQUE MÁRQUEZ
LA MINISTRA DEL INTERIOR,
ALICIA VICTORIA ARANGO OLMOS
LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES,
CLAUDIA BLUM DE BARBERI
EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO
PÚBLICO,
ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA
LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO,
MARGARITA LEONOR CABELLO BLANCO
EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL,
CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCIA
EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO
RURAL,
RODOLFO ENRIQUE ZEA NAVARRO
EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN
SOCIAL,
FERNANDO RUIZ GÓMEZ
EL MINISTRO DE TRABAJO,
ÁNGEL CUSTODIO CABRERA BÁEZ
LA MINISTRA DE MINAS Y ENERGÍA,
MARÍA FERNANDA SUÁREZ LONDOÑO
EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y
TURISMO,
JOSÉ MANUEL RESTREPO ABONDANO
LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL,
MARÍA VICTORIA ANGULO GONZALEZ
EL MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE,
RICARDO JOSÉ LOZANO PICÓN
EL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y
TERRITORIO,
JONATHAN MALAGON GONZALEZ
LA MINISTRA DE TECNOLOGIAS DE LA
INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES,
SYLVIA CRISTINA CONSTAÍN RENGIFO
LA MINISTRA DE TRANSPORTE,
ANGELA MARIA OROZCO GOMEZ
LA MINISTRA DE CULTURA,
CARMEN INES VASQUEZ CAMACHO
LA MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOGIA E
INNOVACIÓN,
MABEL GISELA TORRES TORRES
EL MINISTRO DEL DEPORTE,
ERNESTO LUCENA BARRERO.”
III.     INTERVENCIONES
Y CONCEPTO DE LA VISTA FISCAL
3.1. Durante la
fijación en lista, en la secretaría general de este tribunal se recibieron las
siguientes intervenciones: 1) la de la ciudadana Daniela Serrano Penagos[7], 2) la del
Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia[8], 3) la del
Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia[9], 4) la de la Universidad
Santo Tomás[10], 5) la de la
Presidencia de la República[11], 6) la de la
Universidad de los Andes[12] y 7) la de los gobernadores del pueblo indígena Yukpa[13].
3.1.1. La ciudadana
Daniela Serrano Penagos considera que las medidas adoptadas en el Decreto 571
de 2020 son compatibles con la Constitución. Para fundar su aserto, verifica el
cumplimiento de los requisitos formales y materiales y, al hacerlo, destaca que
la adición presupuestal está destinada únicamente a cubrir la emergencia, en
especial a brindar recursos para atender los requerimientos sanitarios y a la
población más vulnerable.
3.1.2. En su concepto
técnico, el Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado
de Colombia se centra en algunos juicios materiales específicos. El análisis se
ocupa de las medidas adoptadas en los artículos 1, 6 y 7 del decreto sub
examine, a las cuales les aplica los juicios de conexidad material, de
finalidad, de necesidad fáctica, de proporcionalidad y no discriminación, y de
contradicción específica.
Los
juicios de conexidad material y de finalidad, son superados por las medidas analizadas,
dado que los traslados de recursos al FOME tienen el propósito de mitigar los
efectos y problemas económicos causados por la crisis, en la medida en que la
pandemia genera importantes efectos sociales y económicos, frente a los cuales
se requiere de la intervención del Estado.
Los
juicios de necesidad fáctica y proporcionalidad, que se aplican de manera
especial a las medidas previstas en el primer inciso del artículo 6 y en el artículo
7, comienzan por destacar la expresión: “podrán”, que precede a la
destinación a los gastos que se requieran para hacer frente a la emergencia,
para advertir que de ella no puede seguirse que los administradores de
contribuciones parafiscales o de los fondos que hacen parte del presupuesto, “puedan
negarse a girar al Ministerio de Hacienda como administrador del FOME, los
recursos requeridos”, sino que debe entenderse que dicho traslado de
recursos debe hacerse cuando el Ministerio lo requiera. Así, pues, el podrán se
referiría al Ministerio de Hacienda y no a los otros órganos. Por ello,
solicitan que se declare la exequibilidad condicionada de estas normas, sea 1) “con
una provisión aditiva que sustituya la expresión ´podrán ser destinados´, por
la de ´deberán ser destinados´”, o sea 2) con una interpretación, según la
cual se entienda que los recursos trasladados sólo puedan emplearse para
atender los gastos que se requieran para hacer frente a la emergencia.
Los
juicios de proporcionalidad y no discriminación de las medidas del artículo 6 y
7 en comento, debe hacerse de manera precisa, de tal manera que no haya
afectaciones desproporcionadas y discriminatorias. En esto destaca que debe
tenerse especial cuidado con las entidades que atienden o prestan servicios
fundamentales para realizar el Estado Social de Derecho, pues la habilitación
presupuestal es tan abierta que genera riesgos de desproporción y de
discriminación. Por ello, solicitan que la constitucionalidad de estas normas
se condicione “en el entendido de que la definición de los órganos, fondos,
secciones y entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, se
establezca por el Ministerio de Hacienda, a partir de criterios: (i) objetivos,
(ii) transparentes, (iii) plurales, y sobre todo, (iv) con la previsión de que
no se afecten de manera desproporcionada los presupuestos de las entidades que
cumplen funciones determinantes para el cumplimiento de los mandatos de
igualdad material del Estado social de derecho.” En esta misma línea, se
encamina el juicio de contradicción específica, en la medida en que puede
llegar a afectarse la garantía constitucional del gasto público social, que
tiene prioridad respecto a cualquier otra asignación. Para superar este juicio,
también propone un condicionamiento, en el sentido de que: “La facultad que
se establece en el presente artículo en ningún caso podrá extenderse a los
ingresos y rentas que tengan una destinación específica establecida por la
Constitución Política, ni las partidas correspondientes al gasto público
social”.
3.1.3.
En
su concepto técnico, el Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad
Externado de Colombia considera que todas las medidas adoptadas en el decreto sub
judice son compatibles con la Constitución. Después de describir el
contenido del decreto y de destacar sus vínculos con los Decretos 417 y 444 de
2020, pone de presente el artículo 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto,
conforme al cual el gobierno puede afectar el presupuesto para atender gastos
ocasionados por los estados de excepción, evento en el cual la fuente de gasto
será el decreto que declare el estado de excepción. En este contexto, se
refiere al artículo 67 del referido estatuto orgánico, que faculta al gobierno
para dictar el decreto de liquidación del presupuesto. Además, destaca que
existe un deber legal, previsto en el artículo 84 del estatuto en comento,
conforme al cual, si se modifica el presupuesto, debe informarse al Congreso
dentro de los ocho días siguientes a que esto ocurra. Luego de verificar el
cumplimiento de los requisitos formales, procede a realizar el análisis
relativo a los requisitos materiales. Este análisis concluye que se superan
todos ellos.
3.1.4.
En
su concepto técnico, la Universidad Santo Tomás concluye, también, que el
decreto sub judice es compatible con la Constitución, luego de haber
verificado el cumplimiento de todos los requisitos formales y materiales. En su
análisis destaca, de manera especial, la relación de conexidad que existe entre
los artículos y los considerandos del decreto, del siguiente modo: los
considerandos 22, 23 y 24 se relacionan con los artículos 1 y 2; el
considerando 33 se relaciona con los artículos 3, 4 y 5; los considerandos 21 y
31 se relacionan con el artículo 6; y los considerandos 25 a 32 se relacionan
con el artículo 7.
3.1.5.
La
Presidencia de la República empieza por referirse a la declaración el estado de
emergencia económica, social y ecológica en el Decreto 417 de 2020 y a la
insuficiencia de los recursos para atender la emergencia, pese a las adiciones
hechas en los Decretos Legislativos 519, 522 y 552 de 2020. Esta insuficiencia
es la que hace necesario hacer la adición prevista en el Decreto 571 de 2020,
cuyo contenido describe. Sobre esta base procede a verificar el cumplimiento de
los requisitos formales y materiales. Destaca, de manera especial, que los
recursos adicionados en el decreto sub judice son necesarios para
fortalecer el FOME, que es su único destinatario, dado que la atención de la
emergencia requiere de cuantiosos recursos económicos, tanto para cubrir lo
relativo a lo sanitario como a lo económico, en especial en lo que atañe a la
calidad de vida de los adultos mayores y al empleo[14]. También
destaca que la mayoría de los recursos ya adicionados, como los relativos al
Decreto 519 de 2020 se destinarán a mitigar efectos ya conocidos de la crisis,
pero que, en la medida en que la pandemia prosiga, “se requerirán recursos
adicionales para la atención de la emergencia, requiriéndose recursos
significativos para la reactivación de la economía y el restablecimiento de los
empleos perdidos y la recuperación de la actividad económica del país.”
3.1.6.
La
intervención de los gobernadores del pueblo indígena Yukpa, que se denomina “Acción
de inconstitucionalidad”, presenta una argumentación común frente a la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica y a todos
los decretos legislativos dictados bajo su amparo. De estas normas censura que
son altamente discriminatorias y racistas respecto de su pueblo. Sin embargo,
no hace ninguna alusión concreta a al Decreto Legislativo 571 de 2020.
3.1.7. En su concepto
técnico, la Universidad de los Andes, cuestiona la motivación suficiente y la
necesidad de las medidas adoptadas. Lo primero, porque considera que 1) no se
justifica “de dónde van a salir los recursos que se pretende adicionar al
presupuesto de gastos”; 2) no se precisa el destino puntual de los
recursos; 3) no muestra por qué los recursos ya destinados al FOME en el
Decreto 444 de 2020 resultan insuficientes. Lo segundo, porque le parece que
los recursos ya incluidos en el referido decreto son suficientes y adecuados
para lograr los objetivos que se pretende lograr con esta adición al PGN.
3.2. El concepto
del Procurador General de la Nación
El
22 de mayo de 2020 el Procurador General de la Nación rindió concepto sobre la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 571 de 2020. En este concepto se
solicita declarar la exequibilidad de todos los artículos del referido decreto.
Respecto de la expresión: “Los ingresos y rentas del Presupuesto Nacional y
de los presupuestos de los Establecimientos Públicos del orden nacional o
asimilados por la ley a éstos, incluidos los fondos especiales y las
contribuciones parafiscales que administran los órganos que hacen parte del
Presupuesto General de la Nación podrán ser destinados a la atención de los
gastos que se requieran durante la vigencia de fiscal 2020 para hacer frente a
la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417
del 17 de marzo 2020 y contrarrestar la extensión de sus efectos sociales y
económicos” contenida en el artículo 6, se solicita que la declaración de
exequibilidad se condicione “en el entendido [de] que no implica la
facultad, en cabeza de los órganos que hacen parte del PGN, de modificar dicho
presupuesto, ya que esta potestad solo corresponde al legislador.”
Luego
de constatar que el decreto sub examine cumple con los requisitos
formales, el Ministerio Público pasa a ocuparse de los requisitos materiales. En
el análisis correspondiente a esto último, además de describir el contenido y
alcance del decreto, destaca lo siguiente: 1) que hay un vínculo de conexidad
entre él y el Decreto 417 de 2020, que declara el estado de emergencia y entre
sus consideraciones y las medidas adoptadas; 2) que ninguna de estas medidas
restringen derechos fundamentales, limitan mandatos superiores o desconocen
prohibiciones constitucionales; 3) que tales medidas respetan el principio de
legalidad del presupuesto y las reglas del Estatuto Orgánico del Presupuesto;
4) que no se afecta la competencia del Congreso para reformar, derogar o
adicionar esta norma; y 5) que no se desmejoran los derechos sociales de los
trabajadores. A su juicio, las medidas analizadas, en tanto y en cuanto
contribuyen a dotar al FOME de recursos, para hacer frente a sus tareas,
responden a los criterios de finalidad y subsidiariedad, tienen motivación
suficiente, son proporcionales y necesarias.
En
cuanto al condicionamiento propuesto, respecto de la expresión señalada del
artículo 6, el Ministerio Público presenta la siguiente argumentación:
“En
todo caso, tal como se mencionó, el mismo Decreto 571 de 2020 prevé que las
autorizaciones para el traslado de los recursos, no se extienden a los ingresos
y rentas con destinación específica. A esto la Procuraduría General de la
Nación debe agregar que, en todo caso se deberá observar el mandato
constitucional de prioridad del gasto público, de conformidad con el artículo
334 superior, como una
limitación
al ejercicio de las facultades excepcionales del Presidente de la República en
materia presupuestal.[15]
Sin
embargo, el Ministerio Público entiende que el artículo 6 resulta exequible
siempre que la destinación por parte de los órganos que hacen parte del PGN de
ingresos y rentas de dicho presupuesto para atender los gastos que se requieran
durante la vigencia fiscal de 2020 para hacer frente a la Emergencia Económica,
Social y Ecológica, no implique traslados presupuestales, que sólo puede hacer
el
legislador,
sino solo modificaciones que afecten al Anexo del Decreto de liquidación del
presupuesto, conforme autoriza el artículo 34 del Decreto 568 de 1996[16].”
IV.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
4.1.   Competencia
En virtud de lo previsto en el numeral 7
del artículo 241 del Texto Superior, esta Corporación es competente para
decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 571
de 2020, dictado por el Gobierno con fundamento en el artículo 215 de la
Constitución.
4.2.   Cuestión
preliminar: la exequibilidad del Decreto 417 de 2020, por medio del cual se
declaró un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
En la
Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020 se declaró la exequibilidad del Decreto
417 de 2020. En esta sentencia se estudiaron los presupuestos de dicha
declaración, a partir de varios medios de prueba aportados al proceso, de tal
manera que se pudo constatar la validez de las consideraciones de dicho
decreto. Por tanto, además de atenerse, en lo que corresponda en esta sentencia
a dicha constatación, debe advertirse que en este caso se debe proferir una
decisión de fondo sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 571 de
2020.
4.3.   Problema
jurídico y
metodología de la decisión
Corresponde a este tribunal establecer
si: 1) el Decreto Legislativo 571 de 2020 satisface o no los requisitos
previstos para su proceso de formación y, de ser así, 2) si este mismo decreto
legislativo supera o no los juicios o escrutinios que le son aplicables al
examen de su contenido.
Para estudiar
los anteriores problemas 1) se dará cuenta del control oficioso de
constitucionalidad de los decretos legislativos dictados con fundamento en el
artículo 215 de la Constitución; 2) se caracterizará de manera general del
Estado de Excepción y, en particular, del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica; 3) se precisará el fundamento y alcance del control
judicial de los decretos de desarrollo expedidos al amparo del Estado de
Emergencia Económica, Social o Ecológica y, de manera especial, los criterios
formales y materiales que rigen este control; y 4) se dará cuenta de la
doctrina de este tribunal respecto de decretos legislativos que hacen adiciones
presupuestales. A partir de estos elementos de juicio se procederá a 5)
resolver los problemas planteados.
4.4.   Caracterización general de los estados de
excepción y, en particular, del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica[17]
La jurisprudencia constitucional se ha
ocupado en numerosas oportunidades, de precisar la naturaleza y alcance del
Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica regulado en el artículo 215
de la Constitución. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes,
criterios y estándares que debe tomar en consideración este tribunal a efectos
de juzgar la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el
Presidente de la República. A continuación, la Corte reitera los aspectos
básicos del precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el
análisis constitucional del Decreto Legislativo 464 de 2020, sometido a su
consideración en esta oportunidad.
La Constitución de 1991 regula, en sus
artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en esas disposiciones
el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, puede
declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra Exterior, (ii)
Conmoción Interior y (ii) Emergencia Económica, Social y Ecológica.
La regulación constitucional y
estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado,
excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de 1991 estableció un
complejo sistema de controles que supone “el carácter excepcionalísimo de
las medidas de emergencia en Colombia”[18], así
como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se
encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque
de constitucionalidad”[19].
La naturaleza reglada, excepcional
y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su
estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en adelante
LEEE-[20], así
como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[21].
La Constitución dispuso un complejo
sistema de controles políticos específicos para los estados de excepción, tales
como (i) la autorización del Senado para la declaratoria del Estado de Guerra
Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del
Estado de Conmoción Interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho
propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso
de la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la
competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del
Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la
ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o
por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.
La Constitución también estableció el
control judicial constitucional automático de los decretos legislativos
expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo dispuesto en los
artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está desarrollado por los
artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
A la luz del artículo 215 de la
Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de
la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a
los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto
ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o
infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante
de ella…”. La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático,
derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden
económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y
sobreviniente.
Este tribunal ha señalado que “los
acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e
intensidad traumáticas, que logren  conmocionar o trastrocar el
orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad,
sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello
diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes
a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad
de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta
el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[22]. En
tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener
una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos,
avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una
causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes
mayores tecnológicos”[23].
Desde la expedición de la Constitución
Política, se han declarado estados de emergencia económica, social y ecológica
por distintas razones: i) la fijación de salarios de empleados públicos[24]; ii)
la crisis en el servicio público de energía eléctrica[25];
iii) desastres naturales[26]; iv)
la revaluación del peso frente al dólar[27]; v)
el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[28]; vi)
las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público[29];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[30]; y,
por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[31].
El artículo 215 de la Constitución
prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en
cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”.
A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el
marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i)
motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros; (iii)
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa
y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán -de forma transitoria-
establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de
regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso,
durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
Dicha disposición señala que el decreto
que declare el Estado de Emergencia debe indicar el término dentro del cual va
a hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso, si este
no se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días
siguientes al vencimiento de dicho término. En relación con las competencias del
Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la
Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no
fuere convocado por el Gobierno Nacional.
4.5.   Fundamento
y alcance del control judicial de los decretos de desarrollo expedidos al
amparo del Estado de Emergencia Económica, Social o Ambiental[32]
4.5.1. Consideraciones generales
Los estados de excepción son respuestas,
fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política, a situaciones graves y
anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus
competencias ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado
constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni arbitraria. El
ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben
cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de
excepción, como aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para
hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de
desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez,
justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los
decretos y el Texto Superior.  Ello, bajo el entendido que los estados de
excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a
condiciones de validez impuestas por la Constitución.
La Corte ha indicado que los requisitos
mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas
integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de
la Carta Política que regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215 C.P.);
(ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las
normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los
requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en
esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214 C.P.). La existencia de un
régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que
surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de
legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a que el Gobierno
actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción;
y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades
que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las
obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho
internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.
4.5.2.
Criterios
formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad
La jurisprudencia de este Tribunal ha
establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo
del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un
detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los límites
previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente
respetados por el Gobierno Nacional.
El examen formal del decreto exige verificar,
en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por
el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en
desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii)
la existencia de motivación. Igualmente en los casos en los cuales la
declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado
ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo
excedan.
El examen material comprende el desarrollo
de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen
expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. La
práctica decisional de este tribunal evidencia algunas divergencias en el
orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no
han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su
alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios indicando,
adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados.
El juicio de
finalidad[33] está
previsto por el artículo 10 de la LEEE[34]. A
la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe
estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[35].
El juicio de conexidad material[36] está
previsto por los artículos 215 de la Constitución[37] y 47
de la LEEE[38]. Con
este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la
relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el
Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[39] y
(ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los
motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[40].
El juicio de motivación suficiente[41] ha
sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por
cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del
decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas[42].
Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas[43],
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos
de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de
las limitaciones de los derechos constitucionales”[44].
El juicio de ausencia de
arbitrariedad[45] tiene
por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan
medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.[46] La
Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y
libertades fundamentales[47]; que
(ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y
de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen
los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[48].
El juicio de
intangibilidad[49] parte
del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos
93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los
estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho
internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles
el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la
prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la
libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los
derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del
Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al
habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales
indispensables para la protección de esos derechos.
El juicio de no contradicción
específica[50]
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los
tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50
de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por
expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no
podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en el artículo 215.
El juicio de incompatibilidad[51],
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
El juicio de necesidad[52],
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
El juicio de proporcionalidad[53], que
se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten
en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a
la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha
precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de
ausencia de arbitrariedad.
El juicio de
no discriminación[54], el
cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[55],
exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no
pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras
categorías sospechosas[56].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados[57].
4.6.   El control de constitucionalidad de los
decretos legislativos que modifican el PGN
4.6.1. En un primer estadio temporal, al estudiar decretos
legislativos que hacen adiciones presupuestales, este tribunal se centró en la
cuestión de la competencia. En la experiencia histórica de la última década del
siglo XX, los primeros decretos legislativos que adicionaron el PGN fueron
dictados bajo el estado de conmoción interior. En este contexto no había
problemas frente a la competencia, pues la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción, en adelante LEEE, la regula de manera expresa[58]. El problema surgirá cuando se trate de
decretos legislativos dictados en estado de guerra exterior o en estados de
emergencia. Dado que el primer estado no ha sido declarado hasta ahora, la
cuestión aparecerá en el contexto de un estado de emergencia.
En la Sentencia C-376 de 1994, al
analizar la constitucionalidad de un decreto legislativo dictado en el marco de
un estado de emergencia[59], que adicionó el PGN[60], el
problema de la competencia se manifiesta y demanda una solución por parte del
tribunal. Luego de advertir que, en este contexto, no hay una regulación expresa
en la LEEE, como sí la hay en el contexto del estado de conmoción interior, en
esta sentencia se sostuvo que dicha competencia “tiene que existir,
implícita, en las amplísimas facultades generales propias del Estado de
Guerra, y en las facultades del Estado de Emergencia.”[61][62]
La doctrina sobre la competencia del
gobierno para modificar el PGN, por medio de decretos legislativos dictados
bajo un estado de emergencia, se consolidará, de manera pacífica, en numerosas
sentencias posteriores, como las siguientes: C-137 de 1999[63], C-138 de 1999[64], C-219 de 1999[65] y C-329 de 1999[66].
Además del asunto de la competencia,
resuelto como ya se ha indicado, debe destacarse que en este estadio temporal
el análisis realizado por el tribunal era breve y partía de reconocer como
obvio lo relativo a la finalidad, conexidad y necesidad de la modificación al
PGN. En estas sentencias se considera que, en el contexto de una crisis que da
lugar a declarar un estado de emergencia, es urgente contar con los recursos
que sean suficientes para hacerle frente y, para ello, “es indispensable que
estos sean debidamente apropiados al presupuesto general de la nación”.
4.6.2. En un
segundo estadio temporal, ante la creciente complejidad de los decretos
legislativos, dictados bajo estado de emergencia, que modifican el PGN, al no
limitarse a una mera adición del presupuesto de ingresos y de la ley de
apropiaciones, sino incluir también otras disposiciones, fue necesario ampliar
el análisis.
En la Sentencia C-146 de 2009[67], además de estudiar la constitucionalidad
de una modificación al PGN, fue necesario revisar la destinación de unos
recursos que pasaron del Fondo de Reserva para la Estabilización de Cartera
Hipotecaria a la capitalización del Fondo Nacional de Garantías y del Fondo
Agropecuario de Garantías[68]. Luego
de reiterar la doctrina pacífica sobre la competencia del gobierno para
modificar el PGN por medio de decretos legislativos, dictados bajo estado de
emergencia, la sentencia enuncia unos límites materiales para este tipo de
decretos, a saber: 1) el de la conexidad, 2) el de la especificidad, 3) el de
las reglas del Estatuto Orgánico del Presupuesto, en adelante EOP (art. 83 y
84). Al proseguir con su análisis advierte que, en vista de que los recursos
del primer fondo señalado, “tienen la condición de fuente del presupuesto de
rentas y recursos de capital”, la decisión de trasladarlos a los otros
fondos “se circunscribe dentro de las competencias de modificación del
presupuesto y demás materias de índole fiscal”. Sobre esta base analiza la
conexidad, la especificidad, la necesidad y la proporcionalidad de las medidas
adoptadas.
La combinación de medidas: modificar el
PGN y disponer el traslado de recursos, se empleará en el siguiente estado de
emergencia. Así lo constató este tribunal en la Sentencia C-274 de 2011[69]. En este caso el traslado de recursos se
hizo de “Los ingresos y rentas del Presupuesto Nacional y de los
presupuestos de los Establecimientos Públicos del orden nacional o asimilados
por la ley a estos, incluidos los fondos especiales y las contribuciones
parafiscales que administran organismos que hacen parte del Presupuesto General
de la Nación señalados en el presente Decreto Legislativo”, al Fondo
Nacional de Calamidades. La metodología de análisis de los requisitos
materiales seguida en esta sentencia es la misma que se acaba de presentar en
el fundamento jurídico anterior. En su análisis, la sentencia aplica los
juicios a todas las medidas en general, sin hacer distinciones especiales
respecto de cada uno de los artículos del decreto.
Dentro del más reciente Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado por el Decreto 601 de 2017,
con motivo de la avalancha que afectó al Municipio de Mocoa, el gobierno dictó
el Decreto 733 de 2017, “Por el cual se dictan disposiciones en materia
presupuestal para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica en
el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo, a través de la modificación
del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2017 y se
efectúa la correspondiente liquidación”. Las medidas adoptadas fueron
modificar el presupuesto, por medio de un contracrédito, que afectó el servicio
de la deuda y el presupuesto del Ministerio de Minas y Energía, para destinar
estos recursos a cubrir el costo de prestación de algunos servicios por dicho
Ministerio, al Instituto Nacional de Vías, al Ministerio de Comercio, Industria
y Turismo y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
En la Sentencia C-434 de 2017 se revisó
la constitucionalidad del Decreto Legislativo 733 de 2017. En esta sentencia se
reiteró, una vez más, la doctrina pacífica del tribunal, respecto de la
competencia del gobierno para modificar, por medio de decretos legislativos
dictados bajo estado de emergencia, el PGN. A partir de la distinción entre traslados
de partidas y créditos adicionales, se destaca que el control será diferente,
en los siguientes términos:
“11. Esta Corporación ha precisado que
en los eventos en los cuales el Presidente de la República incluye créditos
adicionales en el presupuesto, la fuente de los recursos ha de encontrarse
previamente determinada y, de haber sido un decreto legislativo, este será
objeto de control automático de constitucionalidad por parte de la Corte. Por
su parte, en la medida en que los traslados presupuestales pretenden cambiar la
destinación de partidas específicas, con el propósito de conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos, el control de constitucionalidad recae en
la revisión automática del decreto legislativo que los introduzca, a partir de
la conexidad entre los citados traslados y las causas que motivaron la
declaratoria del estado de excepción, así como la necesidad y proporcionalidad
de las medidas adoptadas.
Este último análisis implica el
estudio, tanto de la nueva destinación de los recursos, como el análisis de la
forma en que se afectan las partidas que se disminuyen[70]. De
la misma manera, incluye la constatación de que los traslados presupuestales
que se disponen no supongan la transgresión de límites constitucionales a la
modificación del presupuesto, como ocurre con el gasto público social que, […] excepto
en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, tiene
prioridad sobre cualquier otra asignación[71].”
4.6.3. En un tercer
estadio temporal, en el contexto del estado de emergencia declarado por el
Decreto 417, este tribunal acaba de establecer, en la Sentencia C-170 de 2020,
una nueva regla respecto de los decretos que modifican el PGN. Esta regla
consiste en que la liquidación del PGN y su anexo deben considerarse del mismo
modo que en condiciones normales, es decir, como elementos propios de un
decreto ejecutivo y no de un decreto con fuerza de ley. Por tanto, su inclusión
en un decreto legislativo no sería necesaria en términos jurídicos.
La liquidación del PGN está regulada en
el artículo
67 del EOP[72]. En
este artículo se establece la competencia del gobierno para dictar el decreto
de liquidación del PGN, para cuya preparación se debe tener como base el
proyecto presentado a consideración del Congreso, al cual se insertará todas
las modificaciones que se le hayan hecho en el trámite legislativo. También se
precisa que este decreto se acompañará de un anexo que “tendrá el detalle
del gasto para el año fiscal respectivo”. Por tanto, el documento en el
cual se detalla el gasto para el año fiscal respectivo es un anexo del decreto
por medio del cual se liquida el PGN.
Este
tribunal, al analizar, en condiciones de normalidad, el decreto de liquidación
del PGN y su anexo, en las Sentencias C-629 de 1996 y C-354 de 1998, estableció
que ni el primero ni el segundo tenían el rango y jerarquía de la ley.
En
efecto, en la Sentencia C-629 de 1996, al estudiar una demanda contra el
artículo 50 de la Ley 224 de 1995, “Por la cual se decreta el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del
1° de enero al 31 de diciembre de 1996”, se analizó, en el fundamento
jurídico 6.8, la naturaleza jurídica del decreto de liquidación del PGN, en los
siguientes términos:
“Es
evidente, entonces, que el decreto de liquidación del presupuesto cumple una
función de trascendental importancia pues, en él habrán de quedar consignados,
en forma definitiva, todos los ingresos y gastos con las correspondientes
partidas tal y como fueron aprobados por el Congreso, sin que pueda el Gobierno
aumentar o disminuir su cuantía ni introducir cambios en cuanto a su asignación
o destino, además, debe respetar íntegramente el contenido normativo de los
preceptos que dicho órgano haya expedido. Este decreto se acompaña con un anexo
en el que debe aparecer el detalle del gasto para el año fiscal respectivo. //
Así el decreto de liquidación facilita la correcta ejecución del presupuesto
general de la Nación y permite ejercer un control más apropiado por parte de
las entidades encargadas de vigilar los dineros del Estado, ya que al tenor de
lo dispuesto en el artículo 345 de la Ley Suprema, "En tiempo de paz no se
podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el
de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido
decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los
concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no
previsto en el respectivo presupuesto". // La expedición del decreto de
liquidación por parte del Gobierno no obedece al ejercicio de facultades
extraordinarias, sino a una atribución directa y específica de la Ley Orgánica
del Presupuesto; en consecuencia, éste no es un decreto-ley sino ejecutivo.”
En
la Sentencia C-354 de 1998, al ocuparse de una demanda contra el artículo 1 de
la Ley 413 de 1997, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y
recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de
enero al 31 de diciembre de 1998”, se retoma lo dicho en la sentencia
anterior y se lo reitera, en los siguientes términos:
“El
decreto de liquidación del presupuesto no es, entonces, un acto de naturaleza
legal, razón adicional para que no tenga idoneidad para modificar la ley anual
de presupuesto y, aunque no está expresamente consagrado en la Constitución, a
él se refiere el artículo 67 del decreto 111 de 1996, destacando que lo dicta
el Gobierno Nacional y que en su preparación el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Nacional, tomará como base
el proyecto presentado por el Gobierno e insertará todas las modificaciones que
se le hayan hecho en el Congreso, acompañándolo con “un anexo que tendrá el
detalle del gasto para el año fiscal respectivo”.
En
las dos sentencias antedichas no se cuestiona la importancia del decreto de
liquidación del PGN y de su anexo, pues sin ellos no sería posible conocer, en
detalle, el gasto para el año fiscal respectivo. Lo que se cuestiona es que por
medio de estos decretos se pueda modificar el PGN, lo que resulta inadmisible
en términos constitucionales en situaciones de normalidad.
En
el contexto de un estado de emergencia, como en el que se inscribe el decreto sub
examine, este tribunal acaba de declarar inexequibles los artículos 3, 4 y
5 del Decreto Legislativo 519 de 2020, en la Sentencia C-170 de 2020, reiterada
en la Sentencia C-206 de 2020, pues las medidas contenidas en ellos
(liquidación del PGN y anexo), podían haberse expedido en uso de las facultades
ordinarias del Presidente de la República, con lo cual no se supera el juicio
de necesidad jurídica. El razonamiento en el que se funda esta conclusión[73]
es el siguiente:
“El
artículo 67 del EOP determina que “Corresponde al Gobierno dictar el
Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación.” La
jurisprudencia constitucional ha sido clara en reconocer la competencia y
límites del Presidente para liquidar el presupuesto así como la naturaleza de
este acto. La Sentencia C-354 de 1998[74] reiteró
la C-629 de 1996[75]
que estableció que la liquidación pretende “detallar o
definir en forma específica cada uno de los conceptos que […] lo conforman,
función que corresponde realizar al Gobierno en ejercicio de la potestad
reglamentaria, en el decreto de liquidación como en el anexo que detalla el
gasto para el año fiscal respectivo.” // Por lo tanto, el decreto de
liquidación del presupuesto no es un acto de naturaleza legal. De hecho, en
tiempos de normalidad institucional, no puede interferir en el trabajo del
Legislador para modificar la ley anual de presupuesto[76],
pues se trata de “(…) una operación destinada a clarificar los resultados del
debate legislativo y especificar el gasto (...).”[77]
El decreto de liquidación pretende crear las condiciones adecuadas para
ejecutar de mejor manera el presupuesto aprobado por las Cámaras. // De acuerdo con
ello, en tiempos de normalidad institucional se aplica la regla del EOP, y no
existe disposición alguna en el ordenamiento que prevea una norma distinta
cuando se ha declarado un estado de excepción. En efecto, la Corte se ha
referido al proceso presupuestal en estados de
excepción y ha señalado que la única diferencia con la normalidad institucional
es la facultad del Ejecutivo para cambiar la destinación de algunas
rentas; reasignar partidas y realizar operaciones presupuestales con el
propósito de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos (artículos 215
constitucional y 47 de la LEEE). // Como lo reiteró
la Sentencia C-434 de 2017[78],
el Ejecutivo se convierte en Legislador transitorio, tiene la facultad de
intervenir el PresGN a través de adiciones y traslados (artículo 83 del EOP) y
toda modificación deberá ser informada al Congreso (artículo
84 del EOP). La regla del artículo 67 del EOP que faculta al Gobierno
Nacional para proferir el decreto de liquidación del PresGN, no cambia. En este
punto es importante recordar que no pueden confundirse las etapas de adición y
de liquidación, pues a pesar de que ambas están en cabeza del Presidente en
estados de excepción, son distintas. Por tal razón, no puede entenderse la
normativa presupuestal como una posibilidad de que el ejecutivo escoja si
expide un decreto legislativo o uno reglamentario para hacer la liquidación
presupuestal, en efecto, el artículo 83 EOP[79] no hace tal
habilitación.  // En ese orden de ideas, el decreto bajo
examen, que en sus 2 primeros artículos hace una adición presupuestal y en los
artículos 3°, 4° y 5° lleva a cabo la liquidación de las apropiaciones
incorpora normas que no son de rango legal y podrían haberse expedido por el
Presidente en uso de sus facultades ordinarias. // Es
indiscutible que los contenidos de estos artículos son propios de un decreto
que no tiene fuerza de ley, pues se trata de las normas necesarias para
ejecutar la ley del presupuesto a las que hace referencia el artículo 67 del
EOP. Este precepto, que por ser orgánico tiene un rango especial en el sistema
de fuentes, le otorga al Presidente la competencia para expedir el decreto
liquidatorio como suprema autoridad administrativa, no como Legislador de
excepción. Por lo tanto, no existe ninguna razón para que en un estado de
emergencia el poder usado para expedirla haya cambiado. // Sin embargo,
podría alegarse la necesidad de considerar algunos elementos propios de la
excepcionalidad de la situación para justificar otro tipo de interpretación que
concentre el control en esta Corte. Por ejemplo, la importancia de regular de
manera completa e integral el cambio presupuestal hecho por el Presidente
explicaría que las disposiciones de adición y liquidación se encuentren en un
único decreto, o la imperativa celeridad fundamentaría que se expidan las
normas en un mismo decreto; incluso podría pensarse que la alteración del
proceso presupuestal en estados de excepción hace que la distinción entre las
etapas de adición y liquidación sea inane y, por lo tanto, la precisión de la
naturaleza normativa también debe serlo. // Para esta Corte, que un estado de
excepción busque celeridad para responder a la crisis no asimila la naturaleza
de todas las normas de un proceso, menos aún habilita al Presidente a escoger
el tipo de control y el ente encargado de controlar sus actos. Tal idea iría en
contravía del ordenamiento constitucional, pues sometería el control sobre la
excepcional competencia legislativa del Ejecutivo en un estado de emergencia en
una opción que Presidente fijaría. Este decreto contiene normas expedidas en
virtud de la facultad legislativa excepcional que tiene el Presidente en estado
de emergencia, y otras que corresponden a sus funciones administrativas. Como
fue visto previamente, es indiscutible que se trata de disposiciones que tienen
una naturaleza distinta y que técnicamente no debieron ser parte del mismo
cuerpo jurídico[80].”
4.7. Caso concreto
4.7.1. Examen formal de
la constitucionalidad del Decreto Legislativo 571 de 2020
En
el examen formal del decreto este tribunal debe verificar tres exigencias, a
saber: 1) la suscripción del decreto por el Presidente de la Republica y sus
ministros; 2) la expedición del decreto en desarrollo del estado de excepción y
durante el término de su vigencia; y 3) la existencia de motivación[81].
4.7.1.1. Al revisar la
copia auténtica del Decreto Legislativo 571 de 2020[82] este tribunal encuentra que está suscrito
por el Presidente de la República y por los Ministros del Interior, de
Relaciones Exteriores, de Hacienda y Crédito Público, de Justicia y del
Derecho, de Defensa Nacional, de Agricultura y Desarrollo Social, de Salud y
Protección Social, de Trabajo, de Minas y Energía, de Comercio Industria y
Turismo, de Educación Nacional, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de
Vivienda, Ciudad y Territorio, de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, de Transporte, de Cultura, de Ciencia y Tecnología y del
Deporte. Por tanto, se cumple la exigencia de que el decreto esté suscrito por
el Presidente de la República y todos sus ministros.
4.7.1.2. Por medio del
Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, que empezó a regir desde su publicación[83] se declaró el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de
30 días, contados a partir de la vigencia de este decreto[84]. El Decreto Legislativo 571 del 15 de abril
de 2020, se dictó en uso de las facultades conferidas por el artículo 215 de la
Constitución y “en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020”[85], con el “fin de dar
aplicación a las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos”. En vista de estas circunstancias, se tiene que
el decreto sub judice se dictó dentro del término de vigencia del estado
de excepción y en desarrollo de él, con lo cual se cumple la segunda exigencia
del examen formal.
4.7.1.3. En sus
consideraciones, el decreto sub examine tiene dos tipos de motivación.
Una motivación general[86], en la
que se alude al artículo 215 de la Constitución, al Decreto 417 de 2020 y a las
consecuencias económicas y sociales de la crisis. Y una motivación específica,
en la cual se da cuenta de los argumentos que justifican, a juicio del
Gobierno, las siete decisiones que se adoptan. En efecto, hay argumentos: 1)
sobre la necesidad adicionar el presupuesto y la ley de apropiaciones, para
incluir los recursos necesarios para implementar medidas efectivas para conjurar
la crisis y mitigar sus efectos; 2) sobre la necesidad de realizar las
operaciones presupuestales necesarias sobre las partidas del presupuesto; 3)
sobre la necesidad de destinar recursos para la atención de la crisis; y 4)
sobre la necesidad de trasladar recursos para el mismo propósito. Esta revisión
es suficiente para afirmar que en el Decreto Legislativo 571 de 2020 existe
motivación, con lo cual se cumple la tercera, y última, exigencia del examen
formal.
4.7.2.          Examen material de la constitucionalidad
del Decreto Legislativo 571 de 2020
Dado
que el Decreto Legislativo 571 de 2020 superó el examen formal de
constitucionalidad, a este tribunal le corresponde ahora adelantar el examen
material de constitucionalidad, a partir de la aplicación de los diez juicios
previstos para tal efecto, a saber: el de finalidad, el de conexidad material,
el de motivación suficiente, el de ausencia de arbitrariedad, el de
intangibilidad, el de no contradicción específica, el de incompatibilidad, el
de necesidad, el de proporcionalidad y el de no discriminación.
Antes
de aplicar los antedichos juicios, es necesario considerar el contenido y
alcance del decreto sub judice y analizar, conforme a la doctrina
pacífica y reiterada de este tribunal, la competencia del gobierno para
modificar el PGN por medio de decretos legislativos dictados bajo estado de
emergencia, el modo de ejercerla y la posibilidad de dar autorizaciones para
destinar otros recursos para la atención de la crisis.
4.7.2.1.
El contenido y alcance del Decreto Legislativo 571 de 2020
4.7.2.1.1. Las
consideraciones del decreto sub judice se organizan en tres grupos. El
primer grupo, que va de la cuarta a la décimo tercera consideración, da cuenta
de la crisis sanitaria causada por la pandemia del COVID-19, de su impacto en
contagios y fallecimientos, con datos globales y locales. El segundo grupo, que
va de la décimo cuarta a la décimo séptima consideración, se centra en las
consecuencias económicas y sociales de la pandemia, para advertir sobre el
impacto que esta crisis tendrá en la cantidad y calidad del empleo y la
afectación a los grupos más vulnerables, con base en las estimaciones de la OIT
y, además, sobre la contracción del producto mundial, con base en la
declaración del Comité Monetario y Financiero Internacional y de la directora
gerente del Fondo Monetario Internacional. El tercer
grupo, que va de la décimo octava a la trigésimo tercera consideración,
corresponde, de manera específica, a las medidas adoptadas en el decreto. Por
su relevancia para este caso, enseguida se analizarán en detalle.
En
la consideración décimo-octava, se destaca de manera expresa que el artículo 3
del Decreto 417 de 2020, por medio del cual se declara el estado de emergencia
económica, social y ecológica, autoriza al gobierno para adoptar las medidas
necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, para
lo cual “dispondrá de las operaciones presupuestales necesarias para
llevarlas a cabo”. Estas medidas, según se precisa en la consideración
vigésima, son principalmente dos: 1) fortalecer el sistema de salud para
brindar condiciones adecuadas de atención y prevención frente a la pandemia, y
2) contrarrestar el impacto en la estabilidad económica y social causado por ella.
En
cuanto a la competencia para hacer modificaciones al PGN, en la consideración décimo
novena, a partir de la Sentencia C-434 de 2017, se destaca que, en estados de
excepción, el gobierno, como legislador transitorio, puede modificar el PGN, por
medio del cambio de destinación de rentas, la reasignación de partidas y la
realización de operaciones presupuestales, para destinar recursos a la atención
y superación de la crisis. En cuanto al modo de ejercer esta competencia, en
las consideraciones vigésimo primera a vigésimo cuarta, se señala que se debe
seguir lo previsto en los artículos 30 y 83 del EOP, la Ley 137 de 1994, los
artículos 3 y 18 de la Ley 2008 de 2019 y el Decreto 444 de 2020. Así, pues, se
alude a dos tipos diferentes de operaciones: 1) las relativas a la adición del
PGN y el correspondiente cambio en la ley de apropiaciones (art. 83 de EOP, Ley
137 de 1994 y art. 18 de la Ley 2008 de 2019), y 2) las relativas a los fondos
especiales en el orden nacional, a los fondos sin personería jurídica y al
Fondo de Mitigación de Emergencias, en adelante FOME (art. 30 del EOP, art. 3
de la Ley 2008 de 2019 y Decreto 444 de 2020).
De
la vigésimo quinta a la vigésimo novena consideración, se da cuenta de los
recursos dispuestos por el Decreto 552 de 2020, para la atención de la
emergencia, entre los que están aquellos que corresponden al préstamo de hasta
el 80% de los recursos del Fondo de Riesgos Laborales. También se indica que,
conforme a lo dispuesto en el Decreto 553 de 2020, en el contexto de la
emergencia, se ha promovido los beneficios otorgados por Colombia Mayor y del
Mecanismo de Protección al Cesante.
Por
último, en las consideraciones trigésima a trigésima tercera, el decreto alude
de manera expresa a las medidas que se toman. En la consideración trigésima
reitera que ellas se fundan en la autorización dada por el artículo 3 del
Decreto 417 de 2020. En la consideración trigésima primera alude a las
operaciones presupuestales a realizar y en la trigésimo tercera se refiere a la
competencia atribuida al gobierno por el artículo 67 del EOP para liquidar el
presupuesto y la obligación de acompañar un anexo que tendrá el detalle del
gasto. En la consideración trigésima segunda se destaca la necesidad de incluir
normas que permitan hacer más expedito el trámite de asignación de recursos,
por medio de convenios administrativos, para lo cual establece que los ingresos
y rentas del PGN y de los presupuestos de los establecimientos públicos del
orden nacional o asimilados, dentro de los que se incluye a los fondos
especiales y a las contribuciones parafiscales administrados por órganos que
hacen parte del PGN, “se han de poder destinar a la atención de los gastos
que se requieran durante la vigencia fiscal 2020 para hacer frente a la
Emergencia”.
4.7.2.1.2.
Siete
de los ocho artículos contenidos en el decreto sub judice se organizan
en dos títulos.
En
el título primero están las medidas que corresponden a la modificación del PGN:
1) la adición, tanto del presupuesto de rentas como de la ley de apropiaciones,
por la suma de $329.000.000.000[87];
2) la liquidación de ambas adiciones, por el mismo valor[88];
y 3) el anexo que contiene el detalle del gasto[89].
Esta suma ingresa a Fondos Especiales de la Nación y se destina al presupuesto
de funcionamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[90].
La fuente de estos recursos, según lo advierte la Presidencia de la República
en su intervención[91], está
relacionada con los Decretos Legislativos 444 y 552 de 2020. En el primero de
ellos se crea el FOME y se dispone, en su artículo 3, las fuentes de sus
recursos. En el segundo de ellos se adiciona un numeral, el 6, al referido
artículo 3 del Decreto 444 de 2020, para incluir una nueva fuente: los recursos
del Fondo de Riesgos Laborales. De manera consecuente con la nueva fuente, en
el Decreto 552 de 2020: se autoriza, en el artículo 4, a disponer hasta del 80%
del saldo acumulado de este fondo; se establece, en el artículo 5, que dichos
recursos se tomarán en un préstamo que se concretará en pagarés con
una remuneración del 0%, pagaderos en las 10 vigencias fiscales siguientes a la
del primer desembolso, con cargo al rubro de servicio de la deuda del
presupuesto, y que estos pagarés pueden redimirse parcialmente de manera
anticipada, para atender las obligaciones del fondo. En este contexto, la
Presidencia de la República señala que los 329 mil millones que se adicionan al
PGN es la suma que corresponde al precitado porcentaje del Fondo de Riesgos
Laborales. En efecto, el saldo de excedentes de dicho fondo, al 31 de marzo de 2020,
era de $412.666.165.790, por lo que el 80% del mismo es $329.000.000.000.
En
el título segundo están unas medidas que no corresponden, en estricto sentido,
al título del decreto sub examine[92], sino
que se centran en la destinación de recursos que ya hacen parte del PGN. En
efecto, en este título aparecen dos autorizaciones al gobierno: 1) la de poder
destinar a la atención de la emergencia “Los ingresos y rentas del
Presupuesto Nacional y de los presupuestos de los Establecimientos Públicos del
orden nacional o asimilados por la ley a éstos, incluidos los fondos especiales
y las contribuciones parafiscales que administran los órganos que hacen parte
del Presupuesto General de la Nación”[93], con
excepción de aquellos que tengan una destinación específica establecida en la
Constitución Política[94]; y 2)
la de realizar convenios administrativos entre el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, en tanto administrador del FOME, y las “secciones y
entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación”, para que,
del presupuesto de funcionamiento o inversión de estas últimas, se traslade
recursos al primero, para atender la emergencia[95].
Sobre estas medidas, además de aludir al artículo 3 del Decreto 417 de 2020, se
destacar, en la penúltima consideración del decreto, que estas normas
son indispensables, en tanto permiten al ejecutivo hacer más expedito el
trámite de asignación de recursos a través de convenios interadministrativos.
Por otra parte, en la intervención de la Presidencia[96], se indica que estas normas buscan el "uso
eficiente de los recursos que ya habían sido asignados a las entidades que
conforman el Presupuesto General de la Nación, al permitir que aquellos que no
tengan destinación específica constitucional, puedan ser orientados a la
atención de los gastos que se requieran durante la vigencia de fiscal 2020
para hacer frente a la Emergencia".
El
último artículo, el octavo, que no hace parte de ninguno de los dos títulos
anteriores, es el relativo a la vigencia, que empezará a partir de la
publicación del decreto[97].
4.7.2.1.3.
Dado
que el Decreto Legislativo 571 de 2020 tiene dos tipos de medidas diferentes,
para establecer su alcance, conviene analizarlas de manera separada.
El
primer tipo de medidas es el que corresponde a la modificación y liquidación
del PGN (art. 1 a 5). Debe advertirse que en estas medidas no se hacen
traslados presupuestales, ni cambian la destinación de partidas específicas,
sino que modifican el PGN, en el sentido de adicionar el presupuesto de
ingresos (art. 1) y la ley de apropiaciones (art. 2). Esta modificación viene
acompañada de la liquidación de ambos presupuestos (art. 3 y 4), a la que se
acompaña de un anexo que contiene el detalle del gasto (art. 5).
El
segundo tipo de medidas es el que corresponde a las autorizaciones que se da al
gobierno para destinar con ciertas restricciones los recursos del PGN a la
atención de la pandemia (art. 6) y para hacerlo por medio de convenios
administrativos (art. 7).
La
autorización para destinar recursos se ejercería eventualmente, es decir, sólo
si así se requiere[98] y, en
todo caso, no podrá afectar a los ingresos y rentas que tengan una destinación
específica establecida por la Constitución. Lo de eventual se dice porque la
norma, enunciada en el artículo 6 del decreto, da una autorización que puede o
no ser ejercida por el gobierno nacional, pero en rigor no dispone un traslado
concreto y cuantificable. En efecto, la expresión “podrán ser destinados a
la atención de los gastos que se requieran durante la vigencia fiscal 2020 para
hacer frente a la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante
el Decreto 417 de 2020 y contrarrestar la extensión de sus efectos sociales y económicos”:
1) no se refiere a los administradores de contribuciones parafiscales o de
los fondos que hacen parte del PGN, como lo señala un interviniente[99],
sino al gobierno y específicamente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
como administrador del FOME; y 2) la posibilidad de destinar los recursos a ese
propósito, no implica que puedan destinarse a propósitos diferentes, como
también advierte el mismo interviniente[100], sino
que sólo se llega a destinarlos si así se requiere
La
segunda autorización es instrumental, en la medida en que se refiere al modo de
hacer el traslado de recursos, que sería por medio de convenios administrativos.
En estas condiciones, dichas medidas son semejantes a las adoptadas en el
Decreto 4627 de 2010[101], que
fue declarado condicionalmente exequible en la Sentencia C-274 de 2011[102],
con la diferencia de que en este caso se da una autorización para poder
destinar los recursos, mientras que en el caso juzgado en dicha sentencia no se
da una autorización, sino que, directamente, se destinan los recursos.
Es
necesario advertir, conforme a las consideraciones trigésimo primera y
trigésimo segunda y al artículo 7 del decreto, que la totalidad de los recursos
adicionados al PGN se destinarán al FOME. Por ello, en este caso es relevante
considerar el Decreto 444 de 2020, declarado exequible en la Sentencia C-194 de
2020, en el cual se crea dicho fondo, se establece las fuentes de sus recursos,
su objeto y su uso.
El
FOME es un “fondo cuenta sin personería jurídica del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público” (art. 1 DL 444/20). Sus recursos provienen de seis
fuentes a saber: 1) del Fondo de Ahorro y Estabilización del Sistema General de
Regalías, en calidad de préstamo; 2) del Fondo de Pensiones Territoriales, en
calidad de préstamo; 3) de los recursos asignados en el PGN; 4) de los
rendimientos financieros generados por la administración de los recursos; 5) de
los demás que determine el gobierno nacional; y 6) del Fondo de Riesgos
Laborales, en calidad de préstamo (art. 3 DL 444/20). El objeto del FOME es “atender las necesidades de recursos para la atención en
salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad
de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el
crecimiento, en el marco del Decreto 417 de 2020” (art. 2 DL 444/20). Los
recursos del FOME se usarán, especialmente, para:
“1. Atender las necesidades
adicionales de recursos que se generen por parte de las entidades que hacen
parte del Presupuesto General de la Nación. // 2. Pagar los costos generados
por la ejecución de los instrumentos y/o contratos celebrados para el
cumplimiento del objeto del FOME. // 3. Efectuar operaciones de apoyo de
liquidez transitoria al sector financiero a través de transferencia temporal de
valores, depósitos a plazo, entre otras. // 4. Invertir en instrumentos de
capital o deuda emitidos por empresas privadas, públicas o mixtas que
desarrollen actividades de interés nacional, incluyendo acciones con
condiciones especiales de participación, dividendos y/o recompra, entre otras.
// 5. Proveer directamente financiamiento a empresas privadas, públicas o
mixtas que desarrollen actividades de interés nacional. // 6. Proveer liquidez
a la Nación, únicamente en aquellos eventos en los que los efectos de la
emergencia se extiendan a las fuentes de liquidez ordinarias.” (art. 4 DL
444/20).
4.7.2.2.   Análisis de la
modificación y la liquidación del PGN a la luz de los estándares fijados por la
doctrina de este tribunal[103]
Si
bien en situaciones de normalidad el gobierno no puede modificar el PGN, como ya
se destacó al estudiar, a modo de parámetro, el control de constitucionalidad
de los decretos legislativos que modifican el PGN, la doctrina pacífica y
reiterada de este tribunal ha sido la de considerar que, pese a no haber una
regulación expresa en la LEEE, el gobierno sí puede modificar, por medio de
decretos legislativos dictados bajo estado de emergencia, el PGN[104].
En esta oportunidad, la Sala reiterará su doctrina y, por tanto, reconocerá que
el gobierno tiene competencia para modificar, por medio del Decreto Legislativo
571 de 2020 el PGN.
En
cuanto al procedimiento a seguir para este propósito, debe considerarse, en
primer término, lo previsto en el artículo 83 del EOP. En este artículo se
regula la competencia del gobierno para efectuar créditos adicionales y
traslados al PGN, “en los términos que éste señale”, para atender los
gastos ocasionados por el estado de excepción y, además, se indica que “la
fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción
respectivo”. Dado que el Decreto 417 de 2020, “Por el cual se declara un
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio
Nacional”, fue declarado exequible en la Sentencia C-145 de 2020, se tiene
que existe una fuente válida para el gasto. En efecto, el artículo 3 de dicho
decreto faculta al gobierno, de manera expresa, para disponer las operaciones
necesarias para llevar a cabo las medidas necesarias para conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos.
En
segundo término, debe considerarse lo previsto en el artículo 67 del EOP sobre
la liquidación del presupuesto. En este artículo se regula la competencia del
gobierno para dictar el decreto de liquidación del PGN, para cuya preparación
se debe tener como base el proyecto presentado a consideración del Congreso, al
cual se insertará todas las modificaciones que se le hayan hecho en el
Congreso. Este decreto se acompañará de un anexo que “tendrá el detalle del
gasto para el año fiscal respectivo”.
En
lo relativo a la liquidación del PGN y su anexo, es necesario considerar, sin
más preámbulos, la más reciente regla fijada por la doctrina de este tribunal[105],
conforme a la cual la norma por medio de la cual se liquida el presupuesto de
ingresos y la ley de apropiaciones y su correspondiente anexo, no tienen el
rango y jerarquía de ley y, por tanto, su inclusión en el Decreto 571 de 2020 no
satisface el juicio de necesidad jurídica o subsidiariedad, que es propio del
control material de los decretos legislativos. Esta regla, fijada en la
Sentencia C-170 de 2020, reiterada en la Sentencia C-206 de 2020, es un
precedente relevante para este caso, en el cual se incluyen dichas normas en el
decreto sub judice. En consecuencia, este tribunal debe aplicar dicha
regla en el asunto sub examine, y concluir, por tanto, que las
medidas contenidas en los artículos 3, 4 y 5 no satisfacen el señalado juicio
material, razón por la cual deberán declararse inexequibles.
En
vista de la anterior circunstancia el análisis se circunscribirá de ahora en
adelante, en cuanto a este tipo de medidas, a las contenidas en los artículos 1
y 2 del decreto sub judice, esto es, a la adición del presupuesto de
ingresos y a la adición de la ley de apropiaciones, por la suma de
$329.000.000.000.
4.7.2.3.
El uso y la
autorización de usar otros recursos del PGN, no especificados de manera previa,
para atender la crisis, a la luz de los estándares fijados por la doctrina de
este tribunal[106]
La
posibilidad de destinar, en decretos legislativos dictados bajo estado de
emergencia, los ingresos del PGN y de los presupuestos de los establecimientos
públicos del orden nacional o asimilados por la ley a estos, dentro de los que
se incluyen los fondos especiales y las contribuciones parafiscales que
administran organismos que hacen parte del PGN, a la atención de la crisis, no
es excepcional en nuestra tradición jurídica[107].
Justamente, eso fue lo que se hizo en el
artículo 1 del Decreto Legislativo 4627 de 2010. Al juzgar esta norma, en la
Sentencia C-274 de 2011, se concluyó que era exequible “en el entendido de
que las partidas transferidas al Fondo Nacional de Calamidades, sólo podrán ser
ejecutadas en las zonas y municipios afectados por el desastre y destinadas a
la primera fase de ayuda humanitaria.” Para llegar a esa conclusión, este
tribunal aludió al mínimo de emergencia, valga decir, al mínimo de los mínimos,
en los siguientes términos:
“Para la Sala, tomar recursos monetarios
disponibles y utilizables del Presupuesto Nacional, originalmente destinados a
los giros ordinarios y usuales de la Administración, para garantizar las
mínimas condiciones vitales de emergencia y humanitarias, a casi medio millón
de familias damnificadas por la crisis invernal, es proporcionado. Si bien es
cierto, se afectan de forma moderada y limitada algunas áreas del Estado al
privarlas de sus recursos, ello es así porque se pretende con esa medida
cumplir uno de los principales objetivos del orden constitucional vigente, a
saber, proteger a los más débiles. // Las medidas presupuestales de emergencia
adoptadas por el Gobierno, en calidad de legislador extraordinario, son
proporcionales. No sólo son racionales y razonables, sino, además,
proporcionadas. Es decir, se trata de medidas orientadas a garantizar y
proteger importantes valores, derechos y principios constitucionales, en medio
de una grave situación de crisis, sin tener que sacrificar de manera grave,
exagerada o desmesurada, otros derechos, valores o principios constitucionales.
// En efecto, la medida concreta tomada –a saber: redirigir ciertos recursos de
inversión y funcionamiento de varias instituciones del Estado al Fondo Nacional
de Calamidades, para garantizar el acceso a la ayuda humanitaria de emergencia
de las familias damnificadas de la ola invernal–, pone de un lado de la
balanza, bienes constitucionales relevantes e importantes y del otro, los
derechos constitucionales fundamentales de personas en situación de debilidad y
afectación manifiesta y que requiere protección con urgencia (valores
constitucionales imperiosos). // Así, el Decreto legislativo estudiado
sacrifica, limitada y parcialmente, los recursos destinados por el legislador
ordinario para el cumplimiento ordinario de las funciones propias de diversas
instituciones del Estado, con el propósito de proteger y garantizar un mínimo
de emergencia a las personas afectadas por la ola invernal. El propósito del
Gobierno Nacional no es el de asegurar el derecho fundamental a un mínimo vital
en dignidad, es el de asegurar el derecho a un mínimo de emergencia; el mínimo
de los mínimos. Los recursos estatales, por tanto, se están destinando a un fin
de importancia suprema: garantizar las condiciones mínimas de supervivencia a
las familias damnificadas.”
En
este contexto, al encontrar justificada la medida, el condicionamiento se hace
como una “medida de protección de los recursos”, para que estos se usen
en las zonas afectadas por la crisis y se dediquen a la primera fase de ayuda
humanitaria.
En
vista de este precedente, es necesario precisar dos cuestiones relevantes para
este caso. La primera es la de la competencia, valga decir, la facultad que el
decreto legislativo puede dar al gobierno para destinar ingresos y rentas del
PGN a la atención de la crisis. La segunda es la del ejercicio de la
competencia, es decir, la valoración sobre las condiciones en que dicho
ejercicio es admisible. El precedente en comento es útil para resolver la
segunda cuestión, en la medida en que asume que la destinación de los recursos
sí puede hacerse, cuando se trata de proteger los derechos constitucionales
fundamentales de personas en situación de debilidad y afectación manifiesta.
Por el contrario, no es útil para la primera cuestión, dado que en el caso ya
analizado era el propio decreto legislativo el que cambiaba la destinación de
los recursos, mientras que en este caso el decreto legislativo autoriza al
gobierno, si así se requiere, a cambiar la destinación de los recursos.
En
efecto, en el caso sub examine, se alude al mismo referente usado por el
Decreto 4627 de 2010[108]. La
diferencia está en los términos de la alusión, en particular, en la
determinación de los recursos y en la forma de la destinación de los mismos. En
efecto, en el Decreto 4627 de 2010 los recursos afectados serán los “señalados
en el presente Decreto Legislativo” y la forma de destinación de los mismos
es incondicional: “se destinarán a la atención de los gastos que se
requieran para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.
En el decreto 571 de 2020, la determinación es más amplia y en principio correspondería
a todos los recursos, salvo aquellos que “tengan una destinación específica
establecida por la Constitución Política”, y la forma de destinación de los
mismos es condicional: “podrán ser destinados a la atención de los gastos
que se requieran durante la vigencia fiscal para hacer frente a la Emergencia
Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 del 17 de marzo
2020 y contrarrestar la extensión de sus efectos sociales y económicos.” La
autorización sub examine, según se precisa en el artículo 7 del Decreto
571 de 2020, se concreta por medio de convenios interadministrativos, conforme
a los cuales los recursos se trasladan al FOME.
En
cuanto a la cuestión de la competencia, este tribunal debe advertir una circunstancia
relevante: la continuidad de la crisis sanitaria a causa del COVID-19. En
efecto, al momento de dictarse el referido decreto, e incluso al momento de
proferirse esta sentencia, no se conoce cuál será el desarrollo de la referida
pandemia, ni se tiene certeza sobre sí la emergencia sanitaria culminará antes
de la fecha prevista por la Resolución 844 de 2020[109] o
habrá necesidad de una nueva prórroga. Ante una situación así de incierta, es
muy difícil evaluar, de manera precisa y definitiva, cuáles serán los recursos
necesarios para hacerle frente a la crisis, incluso en la vigencia fiscal de
2020. La existencia de varias modificaciones al PGN[110],
en el contexto de este estado de excepción, muestra el alcance de la dificultad
y pone de presente la necesidad de contar con una herramienta idónea para hacer
frente a los gastos que se requieran. En este contexto, la autorización dada,
en términos amplios, al gobierno por el artículo 6 del decreto sub judice tiene,
a juicio de este tribunal, una justificación objetiva. En efecto, si no
existiera dicha autorización y ya hubiese culminado la vigencia del estado de
emergencia económica, social y ecológica, el gobierno no podría atender los
gastos requeridos por la crisis, con la inmediatez que es propia de ellos, sin
acudir, nuevamente, a declarar otro estado de emergencia económica, social y
ecológica.
Con
todo, el Ministerio Público cuestiona el alcance de la competencia que conlleva
la autorización dada en el artículo 6 del decreto sub judice, respecto
de la cual solicita una declaración de exequibilidad condicionada. La Sala
advierte que este artículo puede interpretarse de dos maneras plausibles. Una
primera interpretación, que sería la que genera la cautela de la vista fiscal,
es la de que la autorización dada al gobierno le permite modificar las partidas
presupuestales existentes, probablemente por medio de eventuales
contracréditos, para tomar recursos del presupuesto de ciertas entidades u
órganos del PGN y trasladarlos al FOME. De ser así, se autorizaría a modificar,
por medio de una norma que no tiene rango y jerarquía de ley, el PGN. Una
segunda interpretación es la de que la autorización en comento no le permite al
gobierno modificar partidas del PGN, sino que, respetando dichas partidas, le
permite destinar recursos a la atención de la crisis.
Planteado
así el asunto, sobre la base de las dos posibles interpretaciones del artículo
6 del Decreto 571 de 2020, la Sala procederá enseguida a aplicar los juicios
materiales de constitucionalidad a las medidas previstas en sus artículos 1, 2,
6, 7 y 8.
4.7.2.4.     Los juicios de finalidad,
de conexidad material y de motivación suficiente
Los
dos tipos de medidas adoptadas en el decreto sub judice: 1) la
modificación del PGN, para adicionar el presupuesto de ingresos y la ley de
apropiaciones, por la suma de $329.000.000.000, y 2) la autorización de
destinar ingresos y rentas del PGN para cubrir los gastos que se requieran
durante la vigencia fiscal 2020, para atender la crisis del COVID-19, en ambos
casos por la vía del FOME[111], están
directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la crisis y a
impedir la extensión o agravación de sus efectos.
La
antedicha relación directa y específica se pone en evidencia, al considerar el
contenido expreso del Decreto 571 de 2020 y el destinatario de los recursos,
que es el FOME. En cuanto a lo primero, debe destacarse que el artículo 6 del
decreto, al regular el destino de los recursos, expresamente dice: “podrán
ser destinados a la atención de los gastos que se requieran durante la vigencia
de fiscal 2020 para hacer frente a la Emergencia Económica, Social y Ecológica
declarada mediante el Decreto 417 del 17 de marzo 2020 y contrarrestar la extensión
de sus efectos sociales y económicos.” Como puede verse, el podrán está
ligado a lo que se requiera, valga decir, que estos recursos, si se requieren,
deberán destinarse a atender los gastos que demanda la emergencia. En cuanto a
lo segundo, debe advertirse que, al ser el único destinatario de los recursos
el FOME, cuyo objeto es “atender las necesidades de recursos para la
atención en salud, los efectos adversos generados a la actividad productiva y
la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el
empleo y el crecimiento, en el marco del Decreto 417 de 2020” (art. 2 DL
444/20), los recursos deben destinarse a este exclusivo propósito. Por tanto,
se supera el juicio de finalidad.
Las
medidas en comento tienen una relación directa con las causas que generaron la
declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica. Esta relación, relevante para el juicio de conexidad
material desde el punto de vista externo, es manifiesta con la parte
resolutiva del Decreto 417 de 2020, en especial con su artículo 3, en el cual
se prevé que el gobierno nacional “dispondrá las operaciones presupuestales
necesarias” para llevar a cabo las medidas para conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos. También debe destacarse la relación que
existe entre dichas medidas y las consideraciones del Decreto 417 de 2020[112],
en cuanto se refieren a las medidas anunciadas dentro del capítulo de
justificación de la declaratoria del estado de excepción y, en especial, con
las relacionadas a la creación del FOME, a la obtención de recursos líquidos y
a la autorización al gobierno para efectuar las operaciones presupuestales
necesarias.
En
efecto, la atención de la crisis del COVID-19, fenómeno que no estaba previsto
ni era posible prever al momento de elaborar y aprobar el PGN, demanda
recursos. En este contexto, las medidas adoptadas en el Decreto 571 de 2020
pretenden brindar tales recursos, tanto con la adición al PGN por una suma de
$329.000.000.000 como con la autorización para que, si así se requiere, se
pueda disponer de otros ingresos y rentas del PGN, salvo que los recursos
tengan una destinación específica establecida por la Constitución.
Las
medidas en comento, además, tienen una relación directa con las consideraciones
que las preceden. Esta relación, relevante para el juicio de conexidad
material desde el punto de vista interno, se advierte con claridad, en
especial en lo que atañe a la consideración décimo octava y siguientes. En
efecto, 1) ambas medidas se inscriben en la autorización dada por el artículo 3
del Decreto 417 de 2020 al gobierno para disponer las operaciones
presupuestales necesarias para atender los gastos que se requieran en razón de
la emergencia[113], que
son principalmente fortalecer el sistema de salud y contrarrestar el impacto en
la estabilidad económica y social causado por ella[114];
2) la modificación del PGN, que puede hacerse por medio de decretos
legislativos[115], es
necesaria en esta crisis[116] y debe
hacerse con sujeción al EOP[117]; 3)
los recursos deben destinarse al FOME[118]; 4) la
reasignación de recursos del PGN, que se autoriza hacer, es necesaria[119]
y debe hacerse más expedita[120].
Por
tanto, se supera el juicio de conexidad material.
El
análisis del contenido y alcance del Decreto Legislativo 571 de 2020[121]
y los análisis de los juicios de finalidad y de conexidad material han puesto
de presente que las medidas sub examine tienen una motivación amplia, en
la que aparecen argumentos para establecer su vínculo con la crisis que motiva
la declaración de emergencia económica, social y ecológica y, además, se
encuentran argumentos relativos, específicamente, a la justificación que tiene
cada una de las medidas adoptadas. En vista de tales circunstancias, este
tribunal concluye que se satisface el juicio de motivación suficiente.
4.7.2.5.   Los juicios de ausencia de
arbitrariedad, intangibilidad, de incompatibilidad y de no discriminación
Los dos tipos de medidas adoptadas en el
Decreto 571 de 2020 no desconocen las prohibiciones establecidas en la
Constitución, la LEEE y los tratados internacionales ratificados por Colombia,
para el ejercicio de las facultades propias del estado de emergencia. En
particular, no suspenden o vulneran derechos fundamentales y no interrumpen el
normal funcionamiento de las ramas del poder público, sino que se limitan a
brindar recursos al FOME, para hacer frente a la crisis causada por el COVID-19
y para mitigar sus efectos. Por tanto, se supera el juicio de ausencia de
arbitrariedad.
Dado
que ninguna de las medidas sub judice afecta derechos intangibles, esto
es, derechos que conforme a la Constitución y a los tratados internacionales
sobre derechos humanos suscritos por Colombia[122] puedan
suspenderse bajo estados de excepción, se supera el juicio de
intangibilidad.
En
vista de que las medidas sub examine no suspenden leyes, sino que se
limitan a modificar la Ley 2008 de 2019, “Por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2020.”, para adicionar
el PGN y para autorizar al gobierno, en caso de que se requiera, para destinar
ingresos y rentas del PGN para la atención de los gastos que demande la
emergencia, durante la vigencia fiscal 2020, se supera el juicio de
incompatibilidad.
Al
no establecer ninguna diferencia de trato, en los dos tipos de medidas
adoptadas, se supera también el juicio de no discriminación.
4.7.2.6.
El juicio de no contradicción específica
Uno
de los intervinientes en este proceso[123] y el
Ministerio Público alertan sobre una eventual afectación de la prioridad del
gasto público social, previsto en los artículos 334 y 350 de la Carta[124],
al analizar el segundo tipo de medidas adoptadas, esto es, las relacionadas con
la autorización para destinar ingresos o rentas que hacen parte del PGN.
Esta
autorización está prevista en el artículo 6 del decreto sub judice, en
términos amplios y condicionales[125]. En
efecto, los términos son amplios porque se predican, en general, de los
ingresos y rentas que hacen parte del PGN; y son, también, condicionales, en la
medida en que la norma enunciada en dicho artículo permite al gobierno destinar
dichos recursos a la atención de la crisis, siempre que así se requiera, valga
decir, cuando resulte ser necesario. Esta amplitud, con todo, no carece de
límites, ya que, en el parágrafo del artículo en comento, se prevé que la
facultad conferida al gobierno “en ningún caso podrá extenderse a los
ingresos y rentas que tengan una destinación específica establecida por la
Constitución Política”.
En
vista de las anteriores circunstancias, para aplicar el juicio de no contradicción
específica es necesario establecer, en primer término, cómo se regula en la
Constitución el gasto público social y, en segundo término, si dicha regulación
puede enmarcarse en la prohibición prevista en el antedicho parágrafo.
Para
establecer cómo se regula en la Constitución el gasto público social, conviene
empezar por considerar lo previsto en los artículos 334 y 350 de la
Constitución. En el primer inciso del artículo 334 se establece que “En
cualquier caso el gasto público social será prioritario”. Esta prioridad
constitucional se regula en el contexto de los estados de excepción, en el
primer inciso del artículo 350. En este inciso se establece que “Excepto en
los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto
público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.” Por
tanto, no resulta posible desconocer la prioridad del gasto público social en
el contexto de un estado de emergencia[126]. Ahora
bien, el gasto público social se concreta en el PGN, conforme a lo dispuesto en
el inciso primero del artículo 350, en la Ley de apropiaciones, que “deberá
tener un componente denominado gasto público social que agrupará las partidas
de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva.”
El
artículo 41 del EOP[127] define
el gasto público social, como “aquel cuyo objetivo es la solución de las
necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental,
agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento
de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como
en inversión.” De manera acorde con lo dispuesto en el artículo 350 de la
Constitución, establece que “La Ley de Apropiaciones identificará en un
anexo las partidas destinadas al gasto público social incluidas en el
Presupuesto de la Nación.”
En
vista de las anteriores normas, este tribunal debe advertir que el gasto
público social está identificado, de manera concreta, en un anexo de la Ley de
apropiaciones, en el cual se precisa las partidas destinadas a éste. Por tanto,
es posible determinar, a partir de este referente, con la ayuda de la
liquidación del PGN y de su anexo[128],
cuáles son los ingresos y rentas que hacen parte del PGN que están en dichas
partidas y cuáles no.
Para
establecer si la antedicha regulación puede o no enmarcarse en la prohibición
prevista en el antedicho parágrafo, es necesario considerar su sentido y
alcance, valga decir, si las partidas destinadas al gasto público social pueden
entenderse como ingresos y rentas que tienen una destinación específica
establecida por la Constitución Política.
Dentro
de los ingresos y rentas con destinación constitucional específica, se
encuentran los previstos en los artículos 336, 356, 357, 359, 361 y 362 de la
Carta. Una lectura exegética de estas normas podría conducir a pensar que
respecto del gasto público social no existen ingresos o rentas de destinación
específica, sino una prioridad constitucional.
En
la medida en que, como se verá más adelante al analizar lo planteado por el
Ministerio Público, en el artículo 6 sub examine no se autoriza al
gobierno para modificar el PGN, ni siquiera se le permite alterar las partidas
de la ley de apropiaciones. Lo que se autoriza es destinar los ingresos y
rentas que hacen parte del PGN, para la atención de los gastos que se requieran
durante la vigencia fiscal 2020 para hacer frente a la emergencia económica,
social y ecológica declarada por el Decreto 417 de 2020. Así, pues, dado que no
se puede afectar las partidas destinadas al gasto público social incluidas en
el PGN, la destinación que se haga de los ingresos y rentas en ellas incluidas
para atender los gastos de la emergencia, debe hacerse, en todo caso para
atender gasto público social. Tal sería el caso, por ejemplo, de los gastos
relativos a la salud y de los gastos destinados a garantizar a las personas
unas condiciones mínimas vitales de emergencia y humanitarias. Por tanto, la
medida en comento, así entendida, no desconoce la prioridad constitucional del
gasto público social.
Resuelta
esta cuestión, corresponde considerar la segunda advertencia del Ministerio Público,
relativa a que el ejercicio de la facultad conferida al gobierno nacional en el
artículo 6 del Decreto 571 de 2020 no puede implicar el hacer traslados
presupuestales, sino que se limita a introducir modificaciones que afecten al
anexo del decreto de liquidación del PGN, según lo previsto en el artículo 34
del Decreto Reglamentario 568 de 1996.
Como
precisó antes, al estudiar el sentido y el alcance de la autorización dada en
el artículo 6 del decreto sub judice[129],
este artículo admite dos interpretaciones. La primera interpretación, que es la
que genera la cautela de la vista fiscal, es la de que la autorización dada al
gobierno le permite modificar las partidas presupuestales existentes,
probablemente por medio de eventuales contracréditos, para tomar recursos del
presupuesto de ciertas entidades u órganos del PGN y trasladarlos al FOME. De
ser así, se autorizaría a modificar, por medio de una norma que no tiene rango
y jerarquía de ley, el PGN. La segunda interpretación es la de que la
autorización en comento no le permite al gobierno modificar partidas del PGN,
sino que, respetando dichas partidas, le permite destinar recursos a la
atención de la crisis.
Ante
este panorama, la primera interpretación se podría fundar en lo previsto en el
artículo 3 del Decreto 417 de 2020, que autoriza al gobierno a disponer las
operaciones presupuestales necesarias para llevar a cabo las medidas
adicionales necesarias para conjurar la crisis. Sobre la base de una lectura
amplia de esta norma, se podría llegar a considerar que esta autorización
implica, también, la de alterar las partidas del PGN, sin que sea necesario que
se dicte un decreto legislativo. Esta es justamente la cuestión, pues si se
dictase un decreto legislativo, no habría reparos, en el juicio de
contradicción específica a la posibilidad de que se modifiquen las partidas del
PGN, como ya se hizo en un estado de emergencia anterior[130].
Lo
que se debate, en el contexto de esta interpretación, es si es o no posible, en
términos constitucionales, que por medio de normas que no tienen el rango y la
jerarquía de la ley, se pueda modificar o alterar las partidas del PGN. Para la
Sala la respuesta es negativa, pues sólo se puede modificar o alterar las
partidas del PGN, incluso bajo un estado de emergencia económica, social y
ecológica, por medio de una norma con rango y jerarquía de ley, conforme a lo
previsto en los artículos 345 a 348 de la Constitución y al artículo 83 del
EOP.
Conforme
a las antedichas reglas constitucionales y orgánica, el papel principal en
materia de modificaciones al PGN le corresponde a la ley, que es la única que,
en tiempos de paz, puede establecer las erogaciones, e incluir las partidas
presupuestales, de tal suerte que no puede haber gastos que no estén incluidos
en la Ley de apropiaciones del PGN. En cuanto a las partidas de gasto,
específicamente, el artículo 351, faculta al congreso para modificarlas, con la
aceptación escrita del ministro del ramo, para aumentarlas, y para eliminarlas
o reducirlas, salvo que se trate del servicio de la deuda pública, de las demás
obligaciones contractuales del Estado, de la atención completa de los servicios
de la administración y de las inversiones en los planes y programas a que se
refiere el artículo 341. En estados de emergencia económica, social y
ecológica, como ya se ha visto[131], este
tribunal ha aceptado que es posible modificar el PGN, pero sólo por medio de
decretos legislativos.
Si
la anterior fuese la única interpretación posible del artículo 6 del decreto sub
examine, este tribunal debería declarar su inexequibilidad y, además, la
del artículo 7 ibidem, que establece la forma en que se hace la destinación de
los recursos. Sin embargo, como ya se ha advertido, también es posible
interpretar el artículo 6 en comento de otra manera. En efecto, es posible leer
el enunciado de este artículo en el sentido de que la posibilidad de destinar
ingresos y rentas del PGN para la atención de la crisis, puede concretarse sin
afectar las partidas del PGN y sin afectar el objeto establecido por la ley, en
el caso de las contribuciones parafiscales.
Esta
segunda interpretación, que se funda en una lectura sistemática de los
artículos 6 y 7 del decreto sub judice, es la que hace, por ejemplo, la
Presidencia de la República, en su intervención. Según esta interpretación, no
se trata de modificar las partidas del PGN, ni de hacer una serie de
contracréditos, sino de destinar recursos de las entidades del PGN para la
atención de la crisis[132]. Esta
visión, que en todo caso respeta a las entidades del PGN, a las que no se
despoja de los recursos en las partidas del PGN, armoniza con la previsión del
artículo 7 del decreto sub examine, conforme a la cual dicha
autorización se concreta en la celebración de convenios interadministrativos,
cuyo objeto es “trasladar recursos”. Así, pues, cada entidad del PGN
dispone de sus recursos, por sí misma, en tanto es parte del convenio
interadministrativo. Si en realidad existiese un contracrédito o una
modificación de las partidas del presupuesto, dichos órganos o entidades no
tendrían ninguna actuación, simplemente se les quitaría recursos de su
presupuesto y se le pasaría a otro órgano, en este caso el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, como administrador del FOME. Y este último
dispondría de dichos recursos, en los términos previstos en el Decreto 444 de
2020. Sin embargo, no es así.
En
vista de las anteriores circunstancias, si bien los recursos pueden destinarse
a la atención de la crisis, esto siempre ocurre dentro del ámbito misional y
funcional de cada órgano del PGN y, en el caso de las contribuciones
parafiscales, dentro de su objeto fijado por la ley. En este preciso contexto, la
destinación de los recursos, que se autoriza en el artículo 6 del Decreto 571
de 2020, se refiere a la ejecución de los mismos, por los órganos del PGN
responsables de ello, mediante convenios interadministrativos, y no a la
alteración o modificación de las partidas del PGN.
Este
mismo razonamiento puede proyectarse respecto de las contribuciones
parafiscales. Estas contribuciones no son, en rigor, recursos del Estado, sino
recursos afectos a un objeto establecido en la norma jurídica que las crea,
conforme a lo previsto en el artículo 338 de la Constitución y al artículo 29
del EOP. Por tanto, en ningún evento es posible disponer de estos recursos para
algo que sea ajeno a dicho objeto. De ahí que sea necesario precisar, respecto
de estos recursos, como se acaba de hacer sobre los recursos de las partidas
del PGN, que, si bien ellos pueden destinarse para hacer frente a la
emergencia, en todo caso, esto debe hacerse respetando dicho objeto.
En
conclusión, dado que existe una interpretación de la norma contenida en el
artículo 6 del decreto sub judice que resulta compatible con la
Constitución y otra que no lo es, la Sala condicionará su exequibilidad, para
efectos de superar el juicio de no contradicción, en los siguientes
términos: el
artículo 6 del Decreto 571 de 2020 es exequible, bajo el entendido de que a)
cuando la destinación de los ingresos y rentas allí previstos a la atención de
los gastos que se requieran durante la vigencia fiscal de 2020 para hacer
frente a la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el
Decreto 417 del 17 de marzo 2020 y contrarrestar la extensión de sus efectos
sociales y económicos, implique traslados presupuestales, ello solo se puede
hacer mediante norma con fuerza de ley; y b) tratándose de contribuciones
parafiscales, en todo caso, deberá respetarse el objeto definido en su ley de
creación.
4.7.2.7.
Los juicios de necesidad y de proporcionalidad
La
crisis causada por el COVID-19, por sus impactos sanitarios, económicos y
sociales, puede ser una de las más graves y difíciles que se haya afrontado en
vigencia de la Constitución de 1991. Para hacerle frente, como ya se ha
destacado en este análisis, se requiere fortalecer el sistema sanitario y
contrarrestar su impacto en la estabilidad económica y social. Ambas tareas
requieren de recursos significativos.
De
hecho, el decreto legislativo sub examine es el tercero de los dictados
en este estado de emergencia, en el cual se modifica el PGN y se toman medidas
para obtener dichos recursos. En efecto, en el Decreto Legislativo 519 de 2020
se adicionó el PGN por una suma de $15.100.000.000.000 y se autorizó al
gobierno a efectuar las operaciones de crédito interno y externo que se
requieran para financiar el PGN; en el Decreto Legislativo 522 de 2020 se
adicionó el PGN por la suma de $3.250.000.000.000.
Establecer
que las dos adiciones antedichas, que suman dieciocho billones trescientos
cincuenta mil millones, sumados a los recursos que ya tiene el FOME, son
suficientes para hacer frente a la crisis, como sostiene uno de los
intervinientes[133], en la
coyuntura actual es muy complejo. Basta considerar los numerosos pagos,
compensaciones, reconocimientos y, en general, beneficios económicos otorgados
a muchas personas y entidades, en el contexto de la emergencia, para vislumbrar
que el esfuerzo requerido en materia de recursos es muy significativo, tanto
por la afectación de los ingresos del Estado que de ello se sigue como por el
incremento de gasto público que se necesita.
Ante
estos requerimientos, que están supeditados a lo que ocurra con la crisis del
COVID-19 y a su dinámica, no es posible saber a ciencia cierta, en un momento
específico, cuántos serán los recursos necesarios para hacerle frente. El
haberse dictado ya tres decretos legislativos para adicionar el PGN, hace
manifiesta dicha dificultad. Existe el riesgo, que este tribunal no desconoce,
de que los recursos dispuestos no sean suficientes en el futuro próximo, dentro
de la vigencia fiscal 2020. Ante este riesgo, el Decreto 571
de 2020 adopta la medida prudente de autorizar la destinación diferente de los
recursos del PGN que no tienen destinación constitucional específica[134], cuando ello se requiera. Sin esta
autorización, ante una insuficiencia de recursos, que es posible, sería
inviable atender, de manera pronta y expedita, el costo de las medidas
necesarias para atender la crisis y se dejaría como única salida al gobierno
el declarar nuevamente un estado de excepción, para poder arbitrar
recursos.
En
un escenario fáctico como el descrito, este tribunal no aprecia que el
Presidente de la República haya incurrido en un error manifiesto sobre la
utilidad de las medidas sub judice, para hacer frente a la crisis y sus
efectos. Por el contrario, ante el considerable impacto de la crisis en la
economía y en el tejido social, respecto de los cuales los expertos vaticinan
una contracción en el producto mundial[135] y un
significativo incremento del desempleo[136], a lo
que habrá necesidad de sumar la afectación de las empresas, de las personas
independientes que viven de prestar sus servicios y, sobre todo, de las
personas que tienen una situación económica precaria, advierte que las medidas
adoptadas son necesarias y, por tanto, concluye que ellas superan el juicio
de necesidad, en cuanto atañe a la necesidad fáctica o idoneidad.
En
el ordenamiento jurídico ordinario no existen mecanismos suficientes y
adecuados para disponer de manera pronta de recursos para atender una situación
que no da espera. De una parte, como ya se ha dejado en claro, el gobierno no
tiene competencia para modificar el PGN, ni para autorizar a destinar ingresos
o rentas que hacen parte del PGN a la atención de la crisis, asuntos que son
exclusivos de la ley y, de otra, el acudir al congreso para tramitar una
reforma al PGN, no permite la disposición pronta de los recursos, pues este
trámite está sometido a unas reglas constitucionales que impiden abreviar los
tiempos.
En
particular, la autorización dada en el artículo 6 del decreto sub judice,
en los términos ya establecidos por la Sala, es necesaria. De otra forma los
responsables de cada órgano o entidad del presupuesto no podrían obrar, en la
medida en que su conducta podría enmarcarse en tipos penales como el de
peculado por aplicación oficial diferente (art. 399 del Código Penal), o en
faltas disciplinarias, e incluso en fundamento de su responsabilidad fiscal.
Además, sin la autorización en comento, las entidades no podrían celebrar los
convenios interadministrativos, previstos en el artículo 7 ibidem, pues su
objeto no estaría permitido por la ley.
En
esta medida, se supera también el juicio de necesidad, en cuanto atañe a
la necesidad jurídica o subsidiariedad.
Dado
que las medidas sub examine no limitan o restringen derechos o garantías
constitucionales, no resultan excesivas en relación con la naturaleza de la
emergencia, contribuyen a la satisfacción de los derechos fundamentales de las
personas y se limitan a conjurar la crisis, se supera el juicio de
proporcionalidad.
Los
recursos que aportan dichas medidas, merced a la adición al PGN y a la
autorización de disponer de ingresos o rentas que hacen parte del PGN, que se
canalizarán al FOME, se inscriben de manera precisa en los cometidos de este
fondo, entre los cuales está mejorar la infraestructura y el servicio de salud,
ayudar a la población que sufre la crisis y, dentro de ella, a la que está en
condición más vulnerable.
Como
en su momento sostuvo este tribunal, en la Sentencia C-274 de 2011, es posible
que, con estas medidas, en especial con la referida autorización, se pueda
llegar a afectar algunas tareas de las previstas en condiciones de normalidad,
esto se hace “para garantizar mínimas condiciones vitales de emergencia y
humanitarias” a muchas personas, a las que la crisis del COVID-19 afecta en
su vida, en su salud, en su economía o en su bienestar social. Así, pues, si
bien se puede sacrificar, eventualmente, si así se requiere, algunos recursos
destinados por la ley a tareas ordinarias del Estado, ello se hace para
garantizar un “mínimo de emergencia”, que es el “mínimo de los
mínimos” a las personas afectadas por la crisis.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
Declarar
EXEQUIBLES los artículos 1, 2, 7 y 8 del Decreto 571 de 2020.
SEGUNDO.-
Declarar
EXEQUIBLE el artículo 6 del Decreto 571 de 2020, bajo el entendido de
que a) cuando la destinación de los ingresos y rentas allí previstos a la
atención de los gastos que se requieran durante la vigencia fiscal de 2020 para
hacer frente a la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante
el Decreto 417 del 17 de marzo 2020 y contrarrestar la extensión de sus efectos
sociales y económicos, implique traslados presupuestales, ello solo se puede
hacer mediante norma con fuerza de ley; y b) tratándose de contribuciones
parafiscales, en todo caso, deberá respetarse el objeto definido en su ley de
creación.
TERCERO.-
Declarar
INEXEQUIBLES los artículos 3, 4 y 5 del Decreto 571 de 2000.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, y archívese el expediente.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La remisión fue hecha por la
ciudadana Clara María González Zabala, en su condición de Secretaria Jurídica
de la Presidencia de la República, actuando en nombre y representación del
Presidente de la República, conforme a lo dispuesto en los Decretos 1605 del 21
de agosto de 2018 y 1786 del 4 de octubre de 2019 y la Resolución 092 del 11 de
febrero de 2019.
[2] Estos documentos son: 1) la “Alocución
de apertura del Director General de la OMS en la rueda de prensa sobre la
COVID-19 celebrada el 11 de marzo de 2020”; 2) la Resolución 385 del 12 de
marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, en la cual se
declara una emergencia sanitaria y se toman algunas medidas; 3) varios reportes
en cifras de la situación mundial al momento de haberse confirmado 3, 75, 102,
108, 145, 196, 235, 306, 378, 470, 491, 539, 608, 702, 798, 906, 1065, 1161,
1267, 1406, 1485, 1579, 1780, 2054, 2223, 2473, 2709, 2776 y 2852 casos en
Colombia; 4) los “Situation Report” 57 (17 de marzo), 62 (21 de marzo),
63 (23 de marzo), 79 (8 de abril), 80 (9 de abril), 81 (10 de abril), 82 (11 de
abril), 83 (12 de abril), 84 (13 de abril), 85 (14 de abril) de la OMS sobre la
situación del COVID-19; 5) el documento “Coronavirus disease (COVID-19)
Pandemic” de la OMS, del 12 de abril de 2020; 6) el comunicado “El
COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas” de la OIT, del
18 de marzo de 2020; y 7) la “Declaración conjunta del Presidente del Comité
Monetario y Financiero Internacional y la Directora Gerente del Fondo Monetario
Internacional” de 27 de marzo de 2020.
[3] Cfr., Boletín de prensa 50 del
20 de abril de 2020, disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/noticia.php?Corte-Constitucional-asume-el-control-autom%C3%A1tico-de-72-decretos-leyes-expedidos-en-el-desarrollo-por-la-emergencia-del-COVID-19-8890
[4] El texto de este decreto fue
publicado en el Diario Oficial 51.286 del 15 de abril de 2020. Se encuentra
desde la página 20 hasta la página 23 del mismo y corresponde en su integridad
a la copia auténtica remitida a este tribunal.
[5] Central European
Time [CET] – Hora central europea.
[6] Greenwich Mean Time
[GMT] – Hora del Meridiano de Greewich.
[7] La ciudadana
manifiesta ser estudiante de Derecho de la Universidad Cooperativa de Colombia.
[8] El concepto técnico lo suscriben
los ciudadanos Magdalena Inés Correa Henao, Félix Andrés Burgos Méndez, María
Camila Camargo Moncayo y María Alejandra Osorio Álvis, en su condición de
directora (e), de investigador y de asistentes de investigación de dicho
departamento.
[9] El concepto técnico
lo suscribe la ciudadana Olga Lucía González, en su condición de directora de
dicho departamento.
[10] El concepto técnico lo suscribe
el ciudadano César Augusto Romero Molina, en nombre del Observatorio en
Hacienda Pública de la seccional de Bucaramanga de la Universidad.
[11] Interviene la ciudadana Clara
María González Zabala, en su condición de Secretaría Jurídica del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, quien actúa en virtud de la
delegación de funciones dispuesta en la Resolución 092 del 11 de febrero de
2019 de la Presidencia de la República.
[12] El concepto técnico lo remite la
ciudadana Isabel Cristina Jaramillo Sierra y corresponde al análisis hecho por
19 estudiantes de la universidad.
[13] La intervención la hacen los
ciudadanos Jaime Luis Olivella Márquez, Alfredo Peña Franco, Esneda Saavedra
Restrepo, Emilio Ovalle Martínez, Alirio Ovalle Reyes y Andrés Vence Villar, en
su condición de gobernadores de dicho pueblo indígena.
[14] Para ilustrarlo, refiere que: “Con
los recursos adicionados al FOME provenientes del Fondo de Riesgos Laborales,
de una parte, se espera atender la lista de espera del Programa Colombia Mayor,
500.000 adultos mayores aproximadamente, y protección económica inmediata a
estos adultos que no reciben un ingreso equiparable al subsidio otorgado por el
Programa Colombia Mayor. // Por otra parte, estos recursos adicionados al FOME
permitirán contribuir con la atención de la población que quede sin empleo por
efecto de la pandemia del nuevo Coronavirus
COVID-19. En efecto, de acuerdo con el DANE, con corte a febrero de 2020, el
desempleo aumentó al 12,2%, y las proyecciones indican que dicha cifra podría
continuar en aumento, en especial por la reducción de la actividad comercial.
Por tal motivo, se hizo necesario activar mecanismos de protección al cesante
orientados a propender por el sustento de los hogares, fortaleciendo el sistema
de protección al cesante que actualmente sólo tiene capacidad de cubrir a
ciento cuarenta mil (140.000) trabajadores cesantes. Cifra inferior a la
proyección de potenciales beneficiarios de la medida, en particular ante la
incertidumbre en la evolución de la emergencia.”
[15] Corte
Constitucional. Sentencia C-434 de 2017.
[16] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-196 de 2001.
[17] Este
capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-136/09 M.P.
Jaime Araújo Rentería, C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-224/09 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio, C-225/09 M.P. Clara  Elena Reales Gutiérrez,  C-226 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-223/11
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,  C-241/11
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-671/15 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez, C-465/17 M.P. Cristina
Pardo Schlesinger, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas
sentencias.
[18]
Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, citando a su vez la
sentencia C-216/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[19]
Ibidem.
[20] El
carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos:
(i) la Constitución prevé específicas causales para decretar los estados de
excepción; (ii) la regulación de los estados de conmoción interior y de
emergencia económica, social y ecológica, se funda en el principio de
temporalidad (precisos términos para su duración); y (iii) la Constitución
dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de excepción, tales
como que (a) los civiles no sean juzgados por autoridades militares (art. 213
de la CP), (b) los derechos humanos no puedan ser limitados (art. 93 de la CP)
y (c) el derecho internacional humanitario debe ser respetado (art. 214 de la
CP).
[21] El
control judicial está a cargo de la Corte Constitucional respecto de los
decretos legislativos, según lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la
Carta Política, y del Consejo de Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del
artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado “[e]jercer el
control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por
autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
[22]
Sentencia C-216/99 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[23] La
Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el artículo 215 puede
tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su
declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia económica, cuando los
hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con la
perturbación del orden económico; social, cuando la crisis que origina la
declaración se encuentre relacionada con el orden social; y ecológica, cuando
sus efectos se proyecten en este último ámbito. En consecuencia, también se
podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la
declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea,
quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar la correspondiente
valoración y plasmarla así en la declaración del estado de excepción.
[24]
Decreto 333 de 1992.
[25]
Decreto 680 de 1992.
[26]
Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601
de 2017.
[27]
Decreto 80 de 1997.
[28]
Decreto 2330 de 1998.
[29]
Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[30]
Decreto 4975 de 2009.
[31]
Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011
[32] Este capítulo se ha apoyado en
las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465/17 M.P. Cristina
Pardo Schlesinger, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria
Stella Ortiz. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales
de dichas sentencias.
[33] La
Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias
C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465/17
M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y
C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, entre otras.
[34] Ley
137 de 1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los
decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.”
[35]
Sentencia C-724/15 M.P. Luis Ernesto Vargas. “Las medidas adoptadas por el
Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y
ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que
tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”.
Sentencia C-700/15, M.P. Gloria Stella Ortiz. El juicio de finalidad “(...) es
una exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas
a solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados
de excepción. En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una
finalidad específica y cierta”.
[36] La
Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias
C-517/17 M.P. Iván Escrucería Mayolo, C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz,
C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo
y C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
[37]
Constitución Política. Art. 215. “Estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia,
y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los
existentes”.
[38] Ley
137 de 1994. Art. 47. “Facultades. En virtud de la declaración del Estado de
Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con dicho Estado”.
[39]
Sentencia C-409/17. M.P. Alejandro Linares Cantillo. “La conexidad interna
refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las
consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de
desarrollo correspondiente”. En este sentido, ver, también, la sentencia
C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera.
[40]
Sentencia C-724/15. M.P. Luis Ernesto Vargas. “La conexidad en el
control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base en
la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se
dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas
con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron
lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”.
En este sentido, ver, también, la sentencia C-701/15 M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[41] El juicio de motivación suficiente de las medidas ha
sido desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo
Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva y C-223/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[42]
Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido. En la providencia se reiteran las
consideraciones de las sentencias C-722/15 M.P.
Myriam Ávila Roldán y C-194/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[43] Al
respecto, en la sentencia C-753/15 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, la Corte
Constitucional sostuvo que “en el caso de que la medida adoptada no límite derecho
alguno resulta menos exigente, aunque los considerandos deben expresar al menos
un motivo que la justifique”.
[44] Ley
137 de 1994, "Por la cual se regulan los Estados de Excepción en
Colombia", artículo 8.
[45] Sobre
el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17
M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P.
Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto,
C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez y C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[46]
Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, en la cual se reiteran las
consideraciones de las sentencias C-723/15 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva y C-742/15 M.P. María Victoria Calle Correa.
[47] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. “Vigencia del Estado de
Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto
no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un
derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio
reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no
podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
[48]
Sentencia C-149/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Reiterada, entre otras, en
las sentencias C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-241/11 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[49] El
juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal en las
Sentencias C-517 de 2017 M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo, C-468 de 2017
M.P. Alberto rojas Ríos, C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466
de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares
Cantillo, C-751 de 2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-723 de 2015 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva y C-700 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
entre otras.
[50] Al
respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-467/17 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio
José Lizarazo Ocampo, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P.
Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva.
[51] Esta
Corporación se ha referido a este juicio en las sentencias C-466/17 M.P. Carlos
Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-136 de 2009, C-409/17 M.P.
Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva.
[52]
Sobre el particular se han pronunciado, entre otras, las sentencias C-517/17
M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo, C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465/17 Cristina Pardo
Schlesinger, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-409 de 2017 M.P.
Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva.
[53]
Sobre el juicio de proporcionalidad es posible consultar las sentencias:
C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido,
C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-225/11 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, C-911/10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-224/09 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio, C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla y C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[54] Al
respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-467/17 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado,  C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-701 de 2015 M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-672/15 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
C-671/15 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez,
C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[55] “Artículo
14. No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de
Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica (…)”.
[56]
Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías sospechosas
no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá toda discriminación”.
[57] En
este sentido, en la Sentencia C-156/11 M.P. Mauricio González Cuervo, esta Sala
explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el
principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política,
en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y
no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen
familiar, creencias políticas o filosóficas”.
[58] Cfr., artículo 38
de la LEEE.
[59] En esta sentencia se controla la
constitucionalidad del Decreto 1263 del 21 de junio de 1994, “Por el cual se
modifica el Decreto 1179 de 1994 y se adiciona el Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal de 1994 y se dictan otras disposiciones." Este
decreto se dictó dentro del Estado de Emergencia por razón de grave calamidad
pública, declarado por el Decreto 1178 de 1994, con motivo de un sismo ocurrido
en cercanías del Municipio de Toribio en el Departamento del Cauca y de los desbordamientos
de ríos y avalanchas que, como consecuencia de él, se presentaron en varios
municipios de los Departamentos del Cauca y del Huila.
[60] La adición al PGN, que fue de $8.600.000.000,
provino de la enajenación de activos y se destinó a la “asistencia,
reconstrucción y rehabilitación de la zona afectada”.
[61] Este aserto se funda en lo ya
dicho en la Sentencia C-206 de 1993 (fundamento jurídico 4.2.1), en la cual se
controló la constitucionalidad de un decreto legislativo, dictado bajo un
Estado de Conmoción Interior, por medio del cual se modificó el presupuesto.
[62] El Magistrado Jorge Arango Mejía
salvó su voto en esta decisión, por considerar que el gobierno no puede
modificar el PGN por medio de decretos legislativos dictados en un estado de
emergencia, sino sólo en el contexto de un estado de conmoción interior. El
reconocer la competencia en el estado de emergencia, a su juicio es un aumento
exagerado de las competencias del gobierno, en desmedro de las competencias del
congreso.
[63] En esta sentencia se controla la
constitucionalidad del Decreto 2332 del 16 de noviembre de 1998, “Por el
cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de
1998". Este decreto se dictó dentro del Estado de Emergencia Económica
y Social declarado por el Decreto 2330 del 16 de noviembre de 1998, ante el
deterioro de la situación de los establecimientos de crédito. La adición hecha
al PGN, que fue de $43.110.000.000, provino de recursos de capital y se destinó
a 1) un seguro de desempleo de los trabajadores individuales de vivienda de
interés social; 2) el fondo de solidaridad de ahorradores y depositantes de
entidades cooperativas en liquidación; y 3) el capital semilla del fondo de
garantías de entidades cooperativas.
[64] En esta sentencia se controla la
constitucionalidad del Decreto 2333 del 16 de noviembre de 1998, “Por el
cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de
1999". Este decreto se dictó dentro del Estado de Emergencia Económica
y Social declarado por el Decreto 2330 del 16 de noviembre de 1998, ante el
deterioro de la situación de los establecimientos de crédito. La adición hecha al
PGN, que fue de $356.890.000.000, provino de recursos de capital y se destinó a
1) contratar y pagar un seguro de desempleo; 2) el fondo de solidaridad de
ahorradores y depositantes de entidades cooperativas en liquidación; 3) otorgar
un crédito al fondo de garantías de entidades cooperativas; y 4) el capital y
los rendimientos que la Dirección General del Tesoro deberá restituir en caso
de que un titular de un depósito, cuyo monto no haya sido prestado a la Nación,
solicite el retiro de todo o de parte del saldo inactivo.
[65] En esta sentencia se controla la
constitucionalidad del Decreto 198 de 1999, “Por el cual se adiciona el
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1999".
Este decreto se dictó dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarado por el Decreto 195 del 29 de enero de 1999, con motivo del
terremoto ocurrido en la zona cafetera. La adición hecha al PGN, que fue de
$542.300.000.000, provino de recursos de capital y se destinó a la “atención
de emergencias y desastres”.
[66] En esta sentencia se controla la
constitucionalidad del Decreto 351 de 1999, “Por el cual se adiciona el
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1999".
Este decreto se dictó dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarado por el Decreto 195 del 29 de enero de 1999, con motivo del
terremoto ocurrido en la zona cafetera. La adición hecha al PGN, que fue de
$349.554.000.000, provino de recursos de capital y se destinó a la “atención
de emergencias y desastres”.
[67] En esta sentencia se controla la
constitucionalidad del Decreto 4490 de 2008, “Por el cual se modifica el
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal 2008 y se dictan otras
disposiciones". Este decreto se dictó dentro del Estado de Emergencia
Social declarado por el Decreto 4333 del 17 de noviembre de 2008, en razón del
fenómeno de la de captación o recaudo masivo de dinero del público no
autorizados bajo sofisticados sistemas que han dificultado la intervención de
las autoridades. En este caso no se hizo una adición al PGN, sino una
modificación, por medio de un contracrédito, que fue de $147.000.000.000,
afectando el presupuesto de funcionamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y destinando los recursos a Acción Social.
[68] En el artículo 3 de
este decreto, se dispone: “Artículo 3°. Se destina a la
capitalización del Fondo Nacional de Garantías y el Fondo Agropecuario de
Garantías, los recursos del Fondo de Reserva para la Estabilización de Cartera
Hipotecaria –FRECH– que determine el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
mediante solicitud de traslado al Banco de la República, con los siguientes
propósitos: // a) Garantizar operaciones de crédito en las regiones afectadas
por los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia social por
medio del Decreto 4333 del 17 de noviembre de 2008; // b) Garantizar
operaciones de crédito realizadas a través de corresponsales no bancarios,
generadas por la administración de recursos a cargo de estos. // Parágrafo
1°. Las Juntas Directivas del Fondo Nacional de Garantías y la Comisión de
Nacional de Crédito Agropecuario, establecerán los términos de las garantías de
que trata el presente decreto, dando prioridad a las regiones más afectadas.”
[69] En esta sentencia se controla la
constitucionalidad del Decreto 4267 de 2010, “Por el cual se dictan
disposiciones para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica y
se modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2010".
Este decreto se dictó dentro del Estado de Emergencia Social declarado por el
Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, en razón del fenómeno de “La Niña”.
En este caso tampoco se hizo una adición al PGN, sino una modificación, por
medio de un contracrédito, que fue de $304.602.120.941, afectando el
presupuesto de diversos entes de la rama ejecutiva y destinando los recursos a diversos
órganos de la misma rama.
[70] Cfr. Sentencias C-947 de
2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. S.V. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araújo
Rentería.  S.P.V. Clara Inés Vargas Hernández; y C-148 de 2003. M.P. Jaime
Córdoba Triviño. S.V. Alfredo Beltrán Sierra y Álvaro Araújo Rentería. S.P.V.
Clara Inés Vargas Hernández.
[71] Sentencia C-146 de 2009. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva. Unánime.
[72] “ARTICULO 67.
Corresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto
General de la Nación. // En la preparación de este decreto el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público Dirección General de Presupuesto Nacional observará
las siguientes pautas: // 1) Tomará como base el proyecto de presupuesto
presentado por el Gobierno a la consideración del Congreso. // 2) Insertará
todas las modificaciones que se le hayan hecho en el Congreso. // 3) Este
decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto para el año
fiscal respectivo (Ley 38/89, artículo 54, Ley 179/94, artículo 31).”
[73] Cfr., fundamento
jurídico 64 de la Sentencia C-170 de 2020.
[74] M.P. Fabio Morón. En sentido similar ver
la Sentencia C-685 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[75] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[76] Cf. Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia No. C-629 de 1996. M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[77] Cf. Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia No. C-685 de 1996. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[78] En aquella ocasión, la Corte
efectuó el control constitucional automático del Decreto Legislativo 733 de
2017 “Por el cual se dictan disposiciones en materia presupuestal para hacer
frente a la Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa,
departamento de Putumayo, a través de la modificación del Presupuesto General
de la Nación para la vigencia fiscal de 2017 y se efectúa la correspondiente
liquidación”.
[79] “Los créditos adicionales y
traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos
ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por Gobierno en los
términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que
declare el estado de excepción respectivo”
[80] Al respecto es importante notar
las diferencias de este caso con la Sentencia C-434 de 2017, MP Diana Fajardo.
Esta providencia declaró exequible el Decreto Legislativo 733 de 2017, en el que el
Presidente de la República llevó a cabo algunas modificaciones a las
apropiaciones incluidas en el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley
de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 1º de enero a 31 de diciembre de
2017, con el propósito de conjurar e impedir la extensión de los efectos de la
crisis, provocada por la avenida torrencial ocurrida el 31 de marzo de 2017 en
Mocoa. Reasignó la destinación de algunas rentas, mediante la realización de
contracréditos y la apertura de créditos en las secciones de minas y energía,
infraestructura vial primaria, comercio, industria y turismo, y en la sección
de inclusión y desarrollo social. Un anexo del mismo decreto hizo la
liquidación, pero este no era parte integral del texto en revisión por la
Corte, por lo que no se trata de un caso asimilable al que ahora se estudia.
[81] Supra 4.5.2.
[82] Supra II.
[83] Cfr., artículo 4 de
este decreto.
[84] Cfr., artículo 1 de
este decreto.
[85] Supra II.
[86] Esta motivación
aparece en los cuatro primeros párrafos de las consideraciones.
[87] La adición al
presupuesto de rentas y recursos de capital se encuentra en el artículo 1. La
adición al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones está en el artículo 2.
[88] La liquidación de la adición al
presupuesto de rentas y recursos de capital se encuentra en el artículo 3. La
liquidación de la adición al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones está
en el artículo 4.
[89] A este anexo se
alude en el artículo 5.
[90] En el anexo a la liquidación del
PGN, se precisa que la suma en comento ingresa al FOME y que su fuente es
transferencias corrientes.
[91] Así se lo precisa en
la página 17 del escrito de intervención.
[92] El título del Decreto 571 de
2020 es “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la
vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
[93] Esta autorización
se encuentra en el artículo 6.
[94] La excepción,
enunciada en términos de prohibición, está en el parágrafo del artículo 6.
[95] Esta autorización
está en el artículo 7.
[96] Así se lo precisa
en las páginas 20 y 21 del escrito de intervención
[97] Supra nota 4.
[98] Supra 4.7.2.1.2.
[99] Supra 3.1.2.
[100] Supra 3.1.2.
[101] En dicho decreto se preveía: “Artículo
1°. Los ingresos y rentas del Presupuesto Nacional y de los
presupuestos de los Establecimientos Públicos del orden nacional o asimilados
por la ley a estos, incluidos los fondos especiales y las contribuciones
parafiscales que administran organismos que hacen parte del Presupuesto General
de la Nación señalados en el presente Decreto Legislativo, se destinarán a la
atención de los gastos que se requieran para conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos. // Artículo 2°. Para conjurar la crisis, los
recursos a que se refiere el presente Decreto Legislativo deberán transferirse
al Fondo Nacional de Calamidades a que hace mención el Decreto 1547 de 1984.
Los ordenadores de gasto transferirán directamente los citados recursos al
Fondo Nacional de Calamidades mediante resolución expedida en la presente
vigencia fiscal.”
[102] Supra 4.6.2. En esta sentencia
se declara exequible el Decreto 4627 de 2010, “en el entendido de que las
partidas transferidas al Fondo Nacional de Calamidades, sólo podrán ser
ejecutadas en las zonas y municipios afectados por el desastre y destinadas a
la primera fase de ayuda humanitaria.”
[103] Supra 4.6.
[104] Supra 4.6.1.
[105] Supra 4.6.3.
[106] Supra 4.6.
[107] Supra 4.6.2.
[108] Así puede
constatarse en el siguiente cuadro comparativo:
Referente del artículo 1 del
Decreto 4627 de 2010
Referente del artículo 6 del
Decreto 571 de 2020
“Los ingresos y rentas del
Presupuesto Nacional y de los presupuestos de los Establecimientos Públicos
del orden nacional o asimilados por la ley a estos, incluidos los fondos
especiales y las contribuciones parafiscales que administran organismos que
hacen parte del Presupuesto General de la Nación”.
“Los ingresos y rentas del
Presupuesto Nacional y de los presupuestos de los Establecimientos Públicos
del orden nacional o asimilados por la ley a éstos, incluidos los fondos
especiales y las contribuciones parafiscales que administran los órganos que
hacen parte del Presupuesto General de la Nación”.
[109] “Artículo 1. Prórroga de
la emergencia sanitaria. Prorróguese la emergencia sanitaria en todo
el territorio nacional hasta el 31 de agosto de 2020. Dicha prórroga podrá
finalizar antes de la fecha aquí señalada cuando desaparezcan las causas que le
dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, el término podrá
prorrogarse nuevamente”.
[110] Infra 4.7.2.7.
[111] Así se sigue, de manera
necesaria, de lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 571 de 2020.
[112] Esta relación se muestra, de
manera reiterada, en las consideraciones décimo octava, vigésima, vigésimo
cuarta, trigésima, trigésimo primera y trigésimo segunda del Decreto 571 de
2020.
[113] Consideración décimo octava.
[114] Consideración vigésima.
[115] Consideración décimo novena.
[116] Consideraciones
vigésima, vigésimo segunda y trigésima.
[117] Consideraciones
vigésimo primera, vigésimo tercera y trigésimo tercera.
[118] Consideraciones vigésimo cuarta a
vigésimo novena.
[119] Consideración trigésimo primera.
[120] Consideración
trigésimo segunda.
[121] Supra 4.7.2.1.
[122] Ninguna de las medidas sub
judice suspende el ejercicio de los derechos enunciados en los artículos
27.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 4.2 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos.
[123] Supra 3.1.2.
[124] Al gasto público social también
se alude en los artículos 52 y 366 de la Carta. En el artículo 52 se establece
que “El deporte y la recreación, forman parte de la educación y constituyen
gasto público social”. En el artículo 366 se dispone que “El bienestar
general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades
sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de
las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental
y de agua potable. // Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la
Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá
prioridad sobre cualquier otra asignación.”
[125] Supra 4.7.2.3.
[126] Supra 4.6.2.
[127] “ARTICULO 41.
Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las
necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental,
agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento
de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como
en inversión.
El Presupuesto de Inversión
Social no se podrá disminuir porcentualmente en relación con el del año
anterior respecto con el gasto total de la correspondiente ley de
apropiaciones.
La Ley de Apropiaciones
identificará en un anexo las partidas destinadas al gasto público social
incluidas en el Presupuesto de la Nación.
PARAGRAFO. El gasto público
social de las entidades territoriales no se podrá disminuir con respecto al año
anterior y podrá estar financiado con rentas propias de la respectiva entidad
territorial; estos gastos no se contabilizan con la participación municipal en
los ingresos corrientes de la Nación (Ley 179/94, artículo 17).”
[128] El PGN para la
vigencia fiscal de 2020 fue liquidado por el Decreto 2411 del 30 de diciembre
de 2019.
[129] Supra 4.7.2.3.
[130] Supra 4.6.2.
[131] Supra 4.6.1.
[132]
En rigor, en el artículo 6 no se habla de modificar
el PGN, ni siquiera de alterar las partidas de la ley de apropiaciones, sino de
la posibilidad de destinar los ingresos y rentas que hacen parte del PGN, para
la atención de los gastos que se requieran durante la vigencia fiscal 2020 para
hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica declarada por el
Decreto 417 de 2020.
[133] Supra 3.1.7.
[134] Esta autorización debe
entenderse a partir de la interpretación señalada en el anterior fundamento
jurídico.
[135] Ver la consideración
décimo séptima del decreto.
[136] Ver las consideraciones
décimo quinta y décimo sexta del decreto.