T-564-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-564/94
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Controversia
sobre régimen laboral
La controversia
sobre el régimen salarial aplicable a los funcionarios de la Fiscalía General
de la Nación que no se acogieron a las nuevas disposiciones laborales es, prima
facie, un asunto de orden legal, ajeno a la competencia de los jueces de
tutela. La discusión en torno a la debida interpretación de normas de inferior
jerarquía que consagran derechos legales no exhibe, en principio, relevancia
constitucional directa, que ofrezca un sustento jurídico suficiente con miras a
incoar la protección inmediata de los derechos fundamentales. La hipótesis de
una vulneración directa de los derechos fundamentales de los petentes tendría
únicamente sustento, y habilitaría el ejercicio de la acción de tutela, si es
posible demostrar que la interpretación de las normas realizada por la
autoridad pública demandada es ostensiblemente irrazonable, y que la
interpretación propuesta por los interesados es la única admisible a la luz del
texto constitucional. Bastaría entonces analizar si existe por lo menos una
interpretación razonable contraria a la propuesta por los peticionarios para
concluir que el problema aqui discutido no es de carácter constitucional sino
legal, siendo improcedente la acción de tutela.
ACCION DE TUTELA
CONTRA INTERPRETACION DE NORMAS-Improcedencia
El asunto
debatido exhibe naturaleza legal y su resolución corresponde a los jueces
ordinarios. La presunta discriminación auspiciada por la autoridad pública
demandada no tiene origen exclusivamente en la interpretación que hace de las
normas salariales, sino en la propia normatividad dictada en desarrollo de la
Ley 4a. de 1992 que establece un beneficio adicional para unos funcionarios y
no para otros, pese a que, en principio, pertenezcan a una misma categoría
salarial. Una y otra actuación, el acto ejecutivo y el acto legislativo,
afectan a la generalidad de los servidores públicos con régimen salarial
ordinario vinculados a la Fiscalía y su constitucionalidad puede ser
controvertida ante las autoridades judiciales competentes.
PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD EN LA APLICACION E INTERPRETACION DE FUENTES FORMALES DE DERECHO
El principio de
favorablidad para el trabajador en caso de duda en la aplicación e
interpretación de las fuentes formales de derecho, no convierte el problema
aquí planteado en un asunto constitucional, pese a ser de obligatoria
observancia por el juez ordinario en la resolución de los controversias
jurídicas concretas.
DERECHOS DE RANGO
LEGAL-Incremento salarial/MEDIO
DE DEFENSA JUDICIAL/ACCION DE TUTELA-Improcedencia
Los derechos
presuntamente desconocidos con la conducta omisiva de la autoridad pública son
definitivamente de rango legal. La violación de derechos fundamentales, de
haberse producido, sería indirecta o consecutiva y no, como se pretende,
inmediata y manifiesta. De aceptarse la procedencia de la acción de tutela en
estos casos, por ser el medio de defensa más eficaz, ésta vendría a sustituir a
la casi totalidad de las acciones y recursos legales. El reconocimiento de
derechos legales litigiosos, en este caso, el derecho a un incremento salarial
adicional y a una específica escala de salarios, debe, por tanto, plantearse
ante los jueces ordinarios competentes.
DICIEMBRE 06 DE 1994
Ref.: Expediente
T-43816
Actor: IRIS
URREGO PUERTA y OTROS
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Temas:
- Interpretación
de normas de rango legal
- Igualdad ante
la ley
- Derecho a la
subsistencia
- Procedencia de
la acción de tutela
La Sala Tercera de
Revisión  de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
tutela número T-43816 promovido por LUIS GUILLERMO PEÑA LONDOÑO, en
representación de IRIS URREGO PUERTA y OTROS, contra el Jefe Administrativo y
Financiero de la Fiscalía General de la Nación, Seccional Antioquia.
ANTECEDENTES
1. Iris Urrego
Puerta, Alvaro Estrada Giraldo, Jorge Orlando Chaverra Pérez, José Urípides
Méndez Ruiz, Beatriz Elena Sánchez Ospina, Gustavo de Jesús Restrepo Henao,
Fabio de J. Gaviria Sánchez, Luis Emilio Grisales Grisales, Efrén de Jesús
Saldarriaga Londoño, Alberto Nicolás Salazar Ocampo, Daniel Antonio Pulgarín
Pulgarín, Miguel Angel Arias, Fanor Antonio Carpió Cataño, José Alcides Giraldo
Montes, Hugo Fernando Castañeda Arenas, Nelly del Carmen Marín Gil, María
Eugenia García, Amparo Velázquez Laverde, Carlos Mario Cortés Pimienta, Luis
Octavio Muñoz Montoya y Miguel Angel Mora Salgar, actuando por intermedio de
apoderado, interpusieron acción de tutela contra el Jefe Administrativo y
Financiero de la Fiscalía General de la Nación, Seccional Antioquia, doctor
Vicente Fernández, con fundamento en los hechos que a continuación se exponen.
2. Los peticionarios
son funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, creada y reglamentada por
el Decreto 2699 de 1991, y afirman pertenecer a la categoría de servidores
públicos que no se acogieron al nuevo régimen regulado en el mencionado decreto
- régimen salarial de la Fiscalía -, ya que optaron por continuar con el
régimen salarial ordinario que tenían como funcionarios de instrucción
criminal, según la facultad consagrada en el artículo 64, parágrafo, numeral 3,
del mencionado decreto.
3. Los actores
manifiestan que sus derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a una
vida digna están siendo vulnerados y se desconoce la prohibición de la trata de
seres humanos, por las omisiones de la autoridad pública, consistentes en:
3.1. La negativa,
desde 1993, de cancelar el incremento salarial del 2.5 % sobre la asignación
básica mensual, a que se refiere el artículo 17 del Decreto 057 de 1993. El
artículo 17 establece:
"En
desarrollo con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4a. de
1992, los empleados de la Rama Judicial que opten por el régimen establecido en
el presente Decreto tendrán derecho a un incremento del dos punto cinco por
ciento (2.5%) sobre la asignación básica mensual que tenían a 31 de diciembre
de 1992, sin perjuicio de los incrementos decretados por el Gobierno para el
año 1993".
3.2 La negativa de
dar aplicación al Decreto 84 de 1994, "por el cual se fijan la escala de
asignación básica para los empleos de la Fiscalía General de la Nación y se
dictan otras disposiciones en materia salarial", actualmente vigente.
4. Manifiestan que
el funcionario demandado justifica su omisión en una circular expedida por la
Fiscalía General de la Nación, la cual va en contra de disposiciones
superiores.
"Permitir
que en el país se siga legislando por circulares, directivas o meros conceptos
que no son de obligatorio cumplimiento. ES PERMITIR EL SOMETIMIENTO DE LOS
ADMINISTRADOS A UNA TRATA DE SERES HUMANOS SEGUN LOS CAPRICHOS DEL FUNCIONARIO
QUE INTERPRETA POR ENCIMA DE LA LEY, y en materia trascendental como la
laboral, donde sus normas son consideras como de orden público, no pueden
permitir los señores Jueces el abuso del Derecho, el abuso del poder mediante
esta clase de interpretaciones que burlan abiertamente el derecho al trabajo
consagrado en el artículo 25 de la Constitución Nacional, porque el derecho al
trabajo no es solamente la posibilidad de tener un trabajo en condiciones
dignas y justas sino también de obtener la remuneración legal consagrada para
el mismo".
5. Los petentes
interponen la acción de tutela, ya que "es el medio objetivamente más
eficaz para la protección de los derechos fundamentales, pues de someter esta
reclamación a la vía Contencioso Administrativa, donde tocaría esperar un
promedio de 7 años para ver el resultado, sería iluso pensar en justicia".
6. Solicitan se
ordene al Jefe Administrativo y Financiero de la Fiscalía cancelarles el 2.5%
mensual sobre la asignación devengada con retroactividad al 1º de Enero de
1993. También pretenden que se ordene el reconocimiento de su salario, a partir
del 1º de Enero de 1994, según lo previsto en el Decreto 084 de 1994; se
disponga lo correspondiente para cubrir la respectiva retroactividad, y se
advierta al funcionario para que no vuelva a acontecer la vulneración.
7. El Juzgado 11
Civil Municipal de Medellín, mediante auto del 3 de junio de 1994, asumió el
conocimiento del proceso y dispuso oficiar al funcionario demandado para que
informara sobre los motivos que lo llevaron a no dar aplicación a las normas
invocadas, así como a la Fiscalía General de la Nación, a fin de verificar si
los solicitantes  se encontraban vinculados laboralmente a esa entidad a la
fecha de la interposición de la tutela.
7.1 La Dirección
Seccional Administrativa y Financiera de la Fiscalía General de la Nación,
mediante oficio número 1818 de Junio 9 de 1994, certificó que los actores
hacían parte del personal de la Fiscalía General de la Nación en dicha fecha.
7.2. El Director
Seccional Administrativo y Financiero de Medellín, Juan Vicente Fernández
Barroso, informó a la Juez 11 Civil Municipal que para la vigencia presupuestal
de 1994, esa Dirección Seccional está cancelando sueldos a funcionarios y
empleados de la Fiscalía General de la Nación conforme al menorando número 00024
del 15 de Febrero último, expedido por la Dirección Nacional Administrativa y
Financiera.
"REPUBLICA DE COLOMBIA
FISCALIA GENERAL DE LA NACION
SECCION RECURSOS HUMANOS"
DECRETOS DE SALARIOS
- 000024 -
PARA      :
DIRECTORES REGIONALES Y SECCIONALES                          ADMINISTRATIVO Y
FINANCIERO Y PERSONAL                              DEL NIVEL CENTRAL
DE           :        ELENA
MESA ZULETA
Directora
Nacional Administrativa y Financiera
FECHA   :        15
Febrero 1994
DECRET0 SALARIO  1993
A QUIENES SE APLICA
DECRETO SALARIO
1994
51
A quienes
manifestaron en 1992, su decisión de continuar con el régimen salarial de la
Rama Judicial.
104
52
A quienes en
1992 manifestaron su decisión de acogerse al régimen salarial de la Fiscalía
General de la Nación (D. 900)
84
53
A quienes se
acogieron a dicho decreto en 1993, INGRESARON a la Entidad a partir del 1º de
enero de 1993, y a quienes opten antes del 28 de febrero de 1994 por el
Decreto 108/94.
108
"Los
decretos de salarios de 1993 fueron los: 51, 52 y 53, han sido modificados en
1994 con los decretos: 104, 84 y 108 respectivamente".
Aporta al proceso
fotocopia de la Circular 00005 de Febrero de 1994 emanada de la Fiscalía
General de la Nación y dirigida a los funcionarios de la entidad en general, en
la que se precisa que el artículo 17 del Decreto 057 de 1993 no es aplicable a
los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación.
"CIRCULAR Nº FG-OJ Nº 0005
PARA      :        TODOS
LOS FUNCIONARIOS
DE           :        FISCAL
GENERAL DE LA NACION
FECHA   :        12
FEBRERO 1993
"Teniendo en
cuenta las últimas disposiciones del Gobierno Nacional en materia salarial y en
razón a las múltiples inquietudes que se han suscitado, a continuación me
permito hacer precisión sobre la aplicación de las mismas:
(...)
1. Los
funcionarios de la FISCALIA GENERAL DE LA NACION que optaron por el régimen
salarial previsto en el decreto 2699 de 1991, modificado por el decreto 900/92,
se regirán por el régimen salarial establecido en el Decreto 52 de 1993,
pudiendo optar antes del 28 de febrero de 1993, por una sola vez, por el
régimen salarial y prestacional contenido en el Decreto 53 de 1993.
2. Los
funcionarios de la FISCALIA GENERAL DE LA NACION que no se acogieron al régimen
salarial previsto en el Decreto 2699/91, modificado por el Decreto 900/92, y
que continuaron con el régimen salarial y prestacional que traían antes de su
incorporación, a la Fiscalía, podrán optar por una sola vez, antes del 28 de
febrero de 1993, por el régimen salarial establecido por el decreto 53 de 1993.
3. Si se acogen a
la anterior opción, no tendrán derecho a las primas de antigüedad, ascensional,
capacitación, ni a las primas y sobresueldos previstos en los Decretos 1977 y
1730 de 1992 como a ninguna otra sobreremuneración.
"Si los
funcionarios que no se acogieron al régimen salarial del Decreto 2699/91, no
optan antes del 28 de febrero de 1993 por el régimen salarial y prestacional
establecido por el Decreto 53 de 1993, se les aplicará el Decreto 51 de 1993
"Por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y
prestacional de la Rama Judicial del Ministerio Público, de la Justicia Penal
Militar y se dictan otras disposiciones", caso en el cual continuarán
disfrutando de sus primas de antigüedad, capacitación, ascensional y demás
prestaciones a que tenían derecho antes de su incorporación a la FISCALIA
GENERAL DE LA NACION.
"Estos
funcionarios no podrán acogerse al Decreto 57 de 1993, toda vez que por
disposición expresa de los artículos 2º y 3º del mismo, el régimen salarial y
prestacional allí contenido no es aplicable a los servidores de la FISCALIA
GENERAL DE LA NACION."
8. El Juzgado 11
Municipal de Medellín, mediante sentencia de junio 20 de 1994, tuteló los
derechos al trabajo, a la dignidad humana y a la igualdad de los demandantes y
ordenó a la Fiscalía Seccional de Antioquia cancelarles, desde el 1º de enero
de 1993, el 2.5 % sobre su salario según el artículo 17 del Decreto 057 de
1993, así como "el mayor valor dejado de pagar desde el 1º de enero del
presente año conforme al decreto 084 de 1994".
Considera la Juez,
que la Fiscalía General de la Nación, so pretexto de hacer claridad sobre las
normas expedidas por el Gobierno en materia salarial, realiza
"interpretaciones auténticas" de ellas, función que sólo le compete
al legislador, y pretende de este forma "dejar sin piso una disposición
legal", lo que resulta inaceptable. Afirma que mediante la circular se
desconoce, sin ningún respaldo jurídico, lo ordenado en los decretos que
establecen el régimen salarial para los funcionarios de la Fiscalía.
"Este
despacho está convencido que los aquí demandantes, provenientes de los
anteriores juzgados de Inscriminal, al no acogerse al régimen prestacional establecido
por el decreto 2699 de 1991, ni al 53 de 1993, y manifestar su acogimiento al
régimen establecido por el decreto 57 del último año citado, tienen derecho a
que el salario que devengaban a 31 de diciembre de 1992, fuera incrementado en
un 27.5% , esto es, un 2.5% adicional al incremento establecido por el Gobierno
Nacional para 1993, y a que su salario a partir del primero de Enero del
corriente año se les cancele de conformidad con lo mandado por el decreto 084
de 1994."
De otra parte, el
fallador admite que los peticionarios disponen de medios de defensa judicial
ante la jurisdicción contencioso administrativa para reclamar el
restablecimiento de los derechos vulnerados, pero considera que obligarlos a
utilizar dicha vía es "deferirles por espacio temporal desesperante la
efectividad del derecho reclamado".
Dado que los
decretos mencionados establecen expresamente las fechas a partir de las cuales
surten efecto - afirma -, y el gobierno debió destinar las partidas para su
efectiva ejecución, es procedente tutelar los derechos vulnerados, sin que haya
lugar a arbitrar los recursos correspondientes.
9. El Director Administrativo y
Financiero de la Fiscalía General de la Nación, Seccional Medellín, interpuso
recurso de apelación contra la anterior providencia, con fundamento en las
siguientes razones:
9.1 El Decreto 057 de 1993 no es
aplicable a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación. Los
destinatarios de esta norma son los funcionarios de la Rama Judicial y no los
de la Fiscalía. Estos últimos, si querían optar por el régimen especial
establecido en desarrollo del artículo 14 de la Ley 04 de 1992, han debido
acogerse al Decreto 053 de 1993. Por consiguiente, no tienen derecho al
incremento salarial adicional del 2.5% establecido en el artículo 17 del D. 057
de 1993. Para gozar de este derecho, hubiera sido necesario que una norma
similar fuera incluida en el D. 053 de 1993, régimen especial por el que podían
optar los funcionarios de la Fiscalía, lo que no ocurrió.
9.2 El Decreto 084 de 1994 es aplicable
únicamente a los funcionarios de Fiscalía General de la Nación que durante 1993
se rigieron por el Decreto 052 de 1993 y no se acogieron al Decreto 053 de
1993, en desarrollo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
10. El apoderado de
los peticionarios presentó escrito ante el juez de tutela en segunda instancia
- Juez Sexto Civil del Circuito - en el que solicita la confirmación del fallo
impugnado. Sostiene que el apelante limitó su inconformidad con la sentencia de
tutela a la aplicación del Decreto 057 de 1993 y guardó silencio sobre el otro
extremo del debate, referido a la aplicabilidad del Decreto 084 de 1994,
habiendo, por consiguiente, adquirido firmeza esta decisión. En cuanto a la
negativa de autorizar el incremento adicional del 2.5 %, manifiesta que este es
un trato a todas luces discriminatorio:
"Cuando se
creó la Fiscalía se dijo a esos empleados, entre ellos a mis representados: si
se acogen al régimen de fiscalía, éstos serán sus salarios; si no optan por
este régimen, seguirán recibiendo el mismo tratamiento que daré a los juzgados
(ésta es la cita mayor del Decreto 2699). Si en 1993 los funcionarios y
empleados no acogidos al decreto 53 (paralelo a lo que ocurría en fiscalía),
recibieron un incremento del 27.5%, resultaría a todas luces discriminatorio no
beneficiar en esa proporción a los de fiscalía, pues iría en contra del querer
expresado en dicho decreto 2699".
11. El Juzgado Sexto
Civil del Circuito de Medellín, mediante sentencia del 14 de julio de 1994,
confirmó la sentencia impugnada, pero la aclararó en el sentido de que debían
haberse tutelado los derechos fundamentales a la subsistencia y la igualdad e,
indirectamente, los derechos fundamentales al trabajo y a la vida digna, y
modificándola en el sentido de conceder la tutela como mecanismo transitorio.
El fallador de
segunda instancia analiza tres aspectos de la situación planteada por los
actores - existencia de derechos legales, vulneración de derechos fundamentales
por desconocimiento de los derechos laborales y procedencia de la acción de
tutela como mecanismo transitorio -, para amparar finalmente, en forma
temporal, los derechos fundamentales vulnerados. Las siguientes son las razones
que respaldan su decisión:
11.1. Los empleados
y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación se dividen en dos grupos
para efectos salariales: a) los servidores que continúan con el régimen
salarial ordinario - anterior al Decreto 2699 de 1991 -, con derecho a devengar
primas de antigüedad, ascensional y de capacitación, etc.; b) los servidores
que se acogieron al régimen salarial especial, es decir, sin derecho a primas.
11.1.1 Los
peticionarios pertenecen al primer grupo, no optaron por el régimen salarial
especial establecido en los Decretos 2699 de 1991, 53 de 1993 y 108 de 1994.
Por consiguiente, tienen derecho a la escala de asignación básica previsto en
el artículo 1º del Decreto 084 de 1994, por permitirlo éste expresamente.
11.1.2. El
incremento salarial adicional del 2.5% contemplado en el decreto 057 de 1993,
se aplica a los funcionarios de fiscalía que continúan con el régimen salarial
ordinario, porque: a) los actores forman parte de la Fiscalía General de la
Nación y ésta a su vez es uno de los órganos que integra la Rama Judicial, a
cuyos servidores públicos está destinado el mencionado decreto; b) el principio
constitucional de favorabilidad en materia de interpretación de la ley laboral
obliga al juzgador a inclinarse por la posición que produzca mayor beneficio a
los demandantes.
11.2 La Fiscalía
General de la Nación - Dirección Administrativa y Financiera - otorga un
tratamiento antinómico y contradictorio a sus servidores de régimen salarial
ordinario, entre ellos los actores que no se han acogido al régimen salarial
especial:
"De un lado,
se dice que no son empleados de la Rama Judicial para negarles el derecho al
incremento salarial adicional contemplado en el artículo 17 del Decreto 57 de
1993 para los servidores de la Rama Judicial; y, de otro extremo, se les aplica
un estatuto que sólo tiene como destinatarios a los empleados de la Rama
Judicial (decreto 104/94), privándoles así de los mayores beneficios que para
ellos, para los servidores de la Fiscalía de Régimen salarial ordinario,
consagra el artículo 1º del decreto 084 de 1994".
Lo anterior, a
juicio del fallador de segunda instancia, desconoce los derechos salariales de
los actores, e implica una violación directa de los derechos constitucionales
fundamentales a la subsistencia - que incluye el salario legal de carácter
alimentario requerido para atender las necesidades vitales de los petentes y
sus familias - y a la igualdad - por no existir motivo razonable que justifique
el tratamiento diferente brindado a los actores y aquél brindado a los
empleados de la Rama Judicial.
11.3 Los
peticionarios reconocen que disponen de otros medios de defensa judicial -
acciones ordinarias ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo -,
pero que éstos no son tan eficaces como la acción de tutela. Por lo tanto, no
hay duda que ejercen la acción como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable.
11.3.1 Se requiere
que el juez de tutela imparta una orden inaplazable con arreglo a la cual
puedan ampararse de manera efectiva y cierta los derechos fundamentales
violados, particularmente el derecho a la subsistencia. Este  "sería
ficticio si los actores tuvieran que esperar la sentencia con la cual termina
un proceso ordinario, en el que se reclaman salarios que tienen carácter
alimentario. He aquí -continúa-, la inminencia de aquel perjuicio y la urgencia
y gravedad que determinan que la tutela impetrada por los actores sea
impostergable".
11.3.2 Se podría
pensar que la acción de tutela es improcedente a la luz del artículo 2º del
Decreto 306 de 1992, que impide su utilización para hacer respetar derechos de
rango legal o hacer cumplir las leyes, decretos o reglamentos. No obstante, la
Corte Constitucional inaplica esta norma por ser incompatible con el artículo
86 de la Carta. El incumplimiento o desacato de una norma puede constituir, al
mismo tiempo, una omisión que viola o amenaza derechos fundamentales (Sentencia
T-206 de 1994).
11.3.3 Tampoco es
admisible el argumento basado en el artículo 1º del Decreto 306 de 1992, que
establece que no existe perjuicio irremediable cuando el interesado puede
solicitar el restablecimiento o protección del derecho. Como no se tiene
información de que exista un acto administrativo en el que se manifieste la
voluntad de este funcionario de no reconocer y pagar los derechos laborales a
los petentes, éstos no disponen de la acción de nulidad o restablecimiento del
derecho y, por lo tanto, no se les aplica la norma.
12. El Fiscal
General de la Nación, GUSTAVO DE GREIFF RESTREPO, mediante oficio FG-24127 del
29 de julio de 1994, solicita a la Corte la revisión de las sentencias de
tutela proferidas por los Juzgados 11o. Civil Municipal y 6o. Civil del
Circuito de Medellín, por considerar que se apartan del ordenamiento legal y
causan grave perjuicio al Tesoro Nacional al ordenar erogaciones en favor de
funcionarios, respecto de las cuales no ha mediado justo título. Reitera la
existencia de regímenes salariales diversos para los funcionarios de la entidad
que dirige, insiste en que los decretos 57 de 1993 y 84 de 1994 no son
aplicables a los petentes y sostiene que la acción de tutela es improcedente,
advirtiendo, además, que no fue utilizada como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.
13. Se aporta al
proceso copia de la comunicación dirigida por la Jefe de la Oficina Jurídica
del Departamento Administrativo de Servicio Civil a la Jefe de la Sección de
Recursos Humanos de la Fiscalía General de la Nación, mediante oficio 0610 del
4 de febrero de 1993, en la que se describe el régimen salarial aplicable a los
servidores de esa entidad. En ella se afirma que los funcionarios de la
Fiscalía que no se acogieron al decreto 2699 de 1991, ni al Decreto 53 de 1993,
se rigen por el Decreto 51 de 1993, y no podían acogerse al Decreto 57 de 1993,
el cual consagra el régimen salarial opcional únicamente para los servidores
públicos de la Rama Judicial, sin que pueda hacerse extensivo a quienes fueron
incorporados a la Fiscalía.
14. En memorial
presentado ante la Secretaria de esta Corte el 27 de septiembre de 1994, la
señora Beatriz Vergara de Rodríguez y treinta y cinco (35) personas más, todos
ellos empleados de la Fiscalía General de la Nación, Seccional Santa Marta,
solicitan se confirmen las sentencias de tutela en revisión, pero
modificándolas en el sentido de aclarar que los peticionarios no tenían derecho
al incremento del 2.5% establecido en el Decreto 57 de 1993, sino a que se les
aplicara la tabla salarial del artículo 52 de 1993. Igualmente, piden se
declare que las respectivas providencias cobijan no sólo a los actores que
elevaron la acción sino a "todos aquellos servidores de la Fiscalía que en
1993 manifestaron su inequívoca voluntad de no acogerse a las prescripciones
del Decreto de 1993".
15. Esta Sala,
mediante auto del 19 de octubre de 1994 no acogió la anterior solicitud, en
razón de que las decisiones de tutela, en virtud de la ley, solamente surten
efectos entre las partes (D.2591 de 1991, art. 36).
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Naturaleza jurídica
de la controversia
1. El debate
normativo planteado por las partes refleja una controversia jurídica
relacionada con la determinación del régimen salarial aplicable a un grupo de
funcionarios de la Fiscalía que no se acogió al régimen salarial del Decreto
2699 de 1991, ni a las normas especiales dictadas en desarrollo de la Ley 4a.
de 1992, de lo cual depende la cuantía de su salario.
Los peticionarios
atribuyen al conflicto salarial carácter constitucional, debido a su estrecha
relación con los derechos fundamentales al trabajo y a la igualdad. A su
juicio, la no aplicación de los Decretos 057 de 1993 y 084 de 1994, vulnera su
derecho constitucional fundamental a obtener oportunamente la remuneración
legal correspondiente al trabajo desempeñado y los discrimina
injustificadamente, pues a los restantes funcionarios de la Fiscalía y a los
servidores públicos de la Rama Judicial, sí se les reconocen plenamente sus
derechos laborales.
2. La verificación
de una presunta vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad,
subsistencia y trabajo, requiere que se defina previamente la naturaleza de la
situación planteada. La Corte ha señalado algunos criterios que permiten
precisar la naturaleza constitucional o legal de un determinado asunto:
"La
necesidad de distinguir cuándo un asunto o materia es de orden constitucional,
y cuándo es de orden legal, hace necesario establecer claros criterios de
interpretación que permitan al juez de tutela el cabal cumplimiento de su
función protectora de los derechos fundamentales. Algunos de estos criterios
son los siguientes:
"a.  El
juez constitucional debe apreciar si el caso concreto involucra la posible
vulneración de uno o varios derechos fundamentales, independientemente de que
las actuaciones públicas se viertan en actos jurídicos. En materia de control
constitucional, las acciones u omisiones de la autoridad pública o del
particular, con prescindencia de su denominación dogmática o legal, constituyen
hechos empíricos o datos externos deducibles del respectivo contexto fáctico
que deben ser examinados a la luz de los derechos fundamentales.
"b.  La
conducta de la autoridad pública o del particular sólo debe ser objeto de
juicio constitucional si ella vulnera o amenaza directamente un derecho
fundamental. La lesión indirecta de un derecho fundamental, como consecuencia
de la violación de la ley que lo regula o desarrolla, no es fundamento
suficiente para tutelar el derecho, salvo de manera temporal para evitar un
perjuicio irremediable. La acción de tutela, por lo tanto, no es procedente en
este evento por tratarse de una cuestión de derecho ordinario cuyo control
corresponde a otros jueces y tribunales.
"c. La
mediatez o inmediatez de la vulneración o amenaza de un derecho constitucional
sólo puede apreciarse en las circunstancias concretas del caso. De la índole de
la lesión de los derechos depende, a su vez, la aptitud de los mecanismos de
defensa judicial existentes para protegerlos (D. 2591 de 1991, art. 6-1º). El
juez constitucional deberá, en consecuencia, ponderar los intereses en juego y
apreciar si la aducida violación es producto de una lesión directa de derechos
fundamentales - la acción sería, por regla general, procedente -, o de la
violación de la ley por una interpretación errónea o una aplicación indebida
que, en caso de demostrarse judicialmente, conllevaría sólo a una infracción
indirecta de la Constitución - hipótesis en la que la acción debe en principio
rechazarse por improcedente -. (...)"[1]
3.  El Juez de
tutela en segunda instancia estima que debe establecerse si los actores son
titulares de los derechos laborales consagrados en normas legales, antes de
concluir si el no reconocimiento de éstos, viola sus derechos constitucionales
fundamentales. El planteamiento que el fallador hace del problema jurídico es
acertado, en el sentido de que para verificar la existencia de una violación de
derechos fundamentales, es necesario resolver previamente el conflicto sobre la
aplicabilidad de los Decretos 057 de 1993 y 084 de 1994 a los peticionarios. El
correcto entendimiento del alcance de las normas legales invocadas en el
proceso - en cuanto a sus destinatarios, al régimen salarial general o especial
que regulan, al carácter obligatorio u opcional del mismo según se trate de
funcionarios nuevos o antiguos y al nivel salarial justo según el régimen
prestacional aplicable a los diferentes empleados -, condiciona íntegramente la
hipótesis de la vulneración de los derechos constitucionales alegados.
4. A juicio de la
Corte, la controversia sobre el régimen salarial aplicable a los funcionarios
de la Fiscalía General de la Nación que no se acogieron a las nuevas
disposiciones laborales es, prima facie, un asunto de orden legal, ajeno
a la competencia de los jueces de tutela. La discusión en torno a la debida
interpretación de normas de inferior jerarquía que consagran derechos legales
no exhibe, en principio, relevancia constitucional directa, que ofrezca un
sustento jurídico suficiente con miras a incoar la protección inmediata de los
derechos fundamentales.
La hipótesis de una
vulneración directa de los derechos fundamentales de los petentes tendría
únicamente sustento, y habilitaría el ejercicio de la acción de tutela, si es
posible demostrar que la interpretación de las normas realizada por la
autoridad pública demandada es ostensiblemente irrazonable, y que la
interpretación propuesta por los interesados es la única admisible a la luz del
texto constitucional. Bastaría entonces analizar si existe por lo menos una
interpretación razonable contraria a la propuesta por los peticionarios para
concluir que el problema aqui discutido no es de carácter constitucional sino
legal, siendo improcedente la acción de tutela.
Interpretaciones
en torno al alcance de los Decretos 057 de 1993 y 084 de 1994
5. Los actores
pretenden que se imponga, mediante un pronunciamiento de tutela, una
determinada interpretación de la ley: que los Decretos 057 de 1993 y 084 de
1994 les son aplicables, debido a su condición de empleados de la Fiscalía que
no se acogieron al régimen salarial y prestacional de la entidad (D.2699 de
1991), ni al régimen especial establecido en desarrollo de la ley 4a. de 1992.
5.1 En relación con
el Decreto 084 de 1994, los solicitantes de tutela fundan su pretensión de
estar cobijados por ese Decreto en una interpretación literal de su artículo
11, el cual dispone: "Las normas contenidas en el presente Decreto se
aplicarán a los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación que no
optaron por el régimen especial establecido en el Decreto 53 de 1993".
Ahora bien, una
interpretación sistemática de las disposiciones que conforman el Decreto 084 de
1994, en particular del artículo 11 en conexidad con el 14 - que explícitamente
deroga el Decreto 052 de 1992- , arroja una conclusión contraria: el Decreto
084 de 1994 sería aplicable, en forma exclusiva, a los funcionarios de la
Fiscalía regidos por el régimen salarial y prestacional de la entidad (D. 2699
de 1991, D. 052 de 1992), los cuales no se acogieron al régimen especial del
Decreto 53 de 1993. El decreto 084 de 1994 no sería aplicable a los
funcionarios de la entidad regidos por el régimen salarial y prestacional
ordinario - pese al texto del artículo 11 del D. 084 -, ya que el Decreto 051
de 1993 y el Decreto 104 de 1994 (derogatorio del primero), constituirían la
normatividad que los rige en materia de salarios, primas de antigüedad,
ascensional, capacitación y demás prestaciones, y no, como estiman los actores,
el Decreto 052 de 1993 y sus posteriores reformas.
Esta segunda
interpretación no se revela irracional y, por lo tanto, inconstitucional, ya
que, de aceptarse la aplicación de las disposiciones salariales establecidas en
el Decreto 084 de 1994 a los funcionarios de Fiscalía regidos por el régimen
ordinario (con derecho a primas y demás prestaciones), éstos terminarían
recibiendo una mayor remuneración por su trabajo que aquellos funcionarios de
Fiscalía, con igual cargo y graduación, regidos por el régimen salarial de la entidad
(D. 052 de 1993, D.084 de 1994) y que no optaron por el Decreto 053 de 1993, ya
que estos últimos no tienen derecho a primas y demás prestaciones sociales como
sí lo tienen los primeros.
Demostrada la
existencia de una interpretación alternativa respecto del Decreto 084 de 1994,
debe concluirse que el asunto debatido exhibe naturaleza legal y su resolución
corresponde a los jueces ordinarios.
5.2 En relación con
el Decreto 057 de 1993, los petentes estiman que es discriminatorio que a ellos
no  se les reconozca el incremento salarial adicional del 2.5% sobre el salario
básico mensual al que tienen derecho los funcionarios de la Rama Judicial que
tampoco se acogieron al régimen salarial especial establecido en el Decreto 057
de 1993. Consideran que para unos efectos son tratados como funcionarios de la
Rama Judicial - en materia de la regulación del régimen salarial ordinario
(D.2699 de 1991) y de sus suscesivos reajustes (D. 051 de 1993, D.104 de 1994)
- pero para otros, en particular en lo que se refiere a la posibilidad de optar
por el régimen salarial especial (D.053 de 1993), son tratados como
funcionarios de la Fiscalía, lo cual es arbitrario.
Los petentes parten
de la premisa de que se encuentran colocados en igual situación que los
empleados de la Rama Judicial, que tampoco se acogieron al régimen especial
promulgado en desarrollo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, razón por la cual
tienen derecho a los mismos beneficios, entre ellos, el incremento salarial
adicional del 2.5% (D.057 de 1993, art. 17). El Fiscal General de la Nación,
por su parte, sostiene que el régimen salarial especial al que podían acogerse
los funcionarios de la entidad, tanto los cobijados por el régimen salarial
ordinario como los regidos por el régimen salarial de la Fiscalía, era el D.
053 de 1993, por lo que los petentes no pueden pretender que se les aplique el
artículo 17 del D. 057 de 1993 para obtener el incremento adicional dispuesto
para funcionarios de la Rama Judicial que no optaron por el régimen especial.
La Ley 4a. de 1992,
en desarrollo del artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la
Constitución Política, señala los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de
los empleados públicos - entre ellos los servidores públicos de la Rama
Judicial y de la Fiscalía General de la Nación -, de los miembros del Congreso
Nacional y de la Fuerza Pública. Uno de los propósitos de la ley 4a. consistió
en fortalecer la Rama Judicial mediante "el pago de unos salarios
adecuados a la importancia del trabajo" y en eliminar la desproporción
salarial existente entre los diferentes servidores públicos de la Rama Judicial[2], para lo que se propuso
facultar al Gobierno para establecer una prima técnica a su favor, de forma que
se garantizara un tratamiento más equitativo a los funcionarios de menor grado.
A este respecto, el
artículo 14 de la ley 4 de 1992 dispuso:
"ARTICULO
14 º : El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ó ni
superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados
de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso
Administrativo, Agentes del Ministerio Publico delegados ante la Rama Judicial
y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del
Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal
Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General
de la Nación, con efectos a partir del primero (1º) de enero de 1993.
"Igualmente
tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados
departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores
del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría
Nacional del Estado Civil.
"Parágrafo.
Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y
empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación
atendiendo criterios de equidad."
En uso de las
facultades conferidas en el artículo 14 de la Ley 4a. de 1992, el Presidente de
la República expidió los Decretos 053 y 057 de 1993. El primero tiene como
destinatarios a los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación. El
artículo 2º dispone que "los servidores públicos vinculados a la Fiscalía
General de la Nación podrán optar por una sola vez antes del 28 de febrero de
1993 por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente decreto.
Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido
continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la
fecha." El segundo va dirigido a los servidores públicos de la Rama
Judicial y de la Justicia Penal Militar. Su artículo 2º establece: "Los
servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar
podrán optar por una sola vez, antes del 28 de febrero de 1993, por el régimen
salarial y prestacional establecido en el presente Decreto. Los servidores
públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose
por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la fecha."
En principio, es
admisible la tesis según la cual el D. 057 de 1993 no es aplicable a los
funcionarios de la Fiscalía, por existir una norma expresa que establece un
régimen especial (D. 053 de 1993) para los servidores públicos de Fiscalía,
bien sean de régimen salarial ordinario (D. 051 de 1993) o de régimen salarial
de la entidad (D. 052 de 1993). Adicionalmente, el artículo 11 del Decreto 053
de 1993 dispone que los servidores públicos que tomen la opción establecida en
el decreto "no tendrán derecho a las primas de antigüedad, ascensional,
capacitación y a las primas y sobresueldos establecidos en los Decretos 1077 y
1730 de 1992", de lo que se infiere que sus destinatarios eran igualmente
los funcionarios de Fiscalía regidos por el régimen salarial ordinario, y no
sólo los regidos por el régimen salarial de la entidad.
Ahora bien, a la
anterior interpretación se oponen los petentes por considerar que ella
discrimina a los servidores públicos de Fiscalía que se rigen por el régimen
salarial ordinario respecto de los vinculados a la Rama Judicial, ambos
cobijados por el Decreto 051 de 1993, ya que a éstos últimos sí se les reconoce
el incremento del 2.5% sobre el salario básico mensual.
A juicio de la
Corte, la presunta discriminación auspiciada por la autoridad pública demandada
no tiene origen exclusivamente en la interpretación que hace de las normas
salariales, sino en la propia normatividad dictada en desarrollo de la Ley 4a.
de 1992 que establece un beneficio adicional (D. 057 de 1993, art. 17) para
unos funcionarios y no para otros, pese a que, en principio, pertenezcan a una
misma categoría salarial. Una y otra actuación, el acto ejecutivo y el acto
legislativo, afectan a la generalidad de los servidores públicos con régimen
salarial ordinario vinculados a la Fiscalía y su constitucionalidad puede ser
controvertida ante las autoridades judiciales competentes.
Varias
interpretaciones son admisibles en torno al ámbito de aplicación y a los
destinatarios de las normas en comento, por lo que debe ser la justicia
contencioso administrativa, y no la jurisdicción constitucional, la llamada a
resolver la presente controversia de orden legal. El principio de favorablidad
para el trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las
fuentes formales de derecho (CP art. 53), no convierte el problema aquí
planteado en un asunto constitucional, pese a ser de obligatoria observancia
por el juez ordinario en la resolución de los controversias jurídicas
concretas.
Improcedencia de
la acción de tutela como vía principal
6. Los peticionarios
reconocen abiertamente que disponen de otros medios de defensa judicial para
obtener la protección de sus derechos. No obstante, sostienen que la acción de
tutela es procedente por ser el mecanismo más eficaz para el reconocimiento de
sus derechos. Por la vía ordinaria, aducen, tardarían varios años para resolver
su situación.
El Juez de primera
instancia acoge íntegralmente este argumento y considera que obligar a los
actores a utilizar la vía contencioso administrativa prolonga en forma
"desesperante" le efectividad del derecho reclamado.
Las anteriores tesis
hacen eco de una cita aislada de la jurisprudencia constitucional: "(...)
el otro medio de defensa judicial a disposición de la persona que reclama ante
los jueces la protección de sus derechos fundamentales ha de tener una
efectividad igual o superior a la de la acción de tutela para lograr efectiva y
concretamente que la protección sea inmediata"[3].
El argumento de
autoridad traído a colación por la parte y el Juez de instancia es irrelevante
para el caso en estudio. Los derechos presuntamente desconocidos con la
conducta omisiva de la autoridad pública son definitivamente de rango legal. La
violación de derechos fundamentales, de haberse producido, sería indirecta o
consecutiva y no, como se pretende, inmediata y manifiesta. De aceptarse la
procedencia de la acción de tutela en estos casos, por ser el medio de defensa
más eficaz, ésta vendría a sustituir a la casi totalidad de las acciones y
recursos legales.
Sobre la
improcedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de derechos
litigiosos de rango legal, la Corporación ha sostenido:
"Un
pronunciamiento orientado a dar cabal satisfacción a las pretensiones del
peticionario, rebasa el ámbito de la competencia del Juez de tutela, ...  pues
fuera de carecer de competencia para ello, no cuenta con los elementos de
juicio indispensables a la finalidad de resolver sobre los derechos por cuyo
reconocimiento y efectividad se propende. En este sentido los fallos emitidos
en materia de acción de tutela no tienen virtualidad para declarar derechos
litigiosos, menos aún cuando de estos se predica su carácter legal."[4]
El reconocimiento de
derechos legales litigiosos, en este caso, el derecho a un incremento salarial
adicional y a una específica escala de salarios, debe, por tanto, plantearse
ante los jueces ordinarios competentes.
Improcedencia de
la acción de tutela como mecanismo transitorio
7.  El Juez de
segunda instancia asume que los peticionarios interponen la acción de tutela
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, ya que
reconocen la existencia de otros medios de defensa judicial pero aducen que no
son tan eficaces. La inminencia, urgencia y gravedad del perjuicio irremediable
- requisitos exigidos para que proceda la acción de tutela como mecanismo
transitorio[5]
-, están plenamente demostradas, a juicio del fallador, en virtud del carácter
alimentario de los derechos salariales reclamados, cuya efectividad sería
"ficticia" de verse obligados a esperar hasta la finalización de un
proceso ordinario.
7.1 La inminencia
del perjuicio que podrían sufrir los peticionarios, debido a la omisión de la
autoridad pública de cancelarles el incremento salarial adicional del 2.5 %
según el D. 057 de 1993 y de ajustarles el salario según la escala salarial
dispuesta en el D.084 de 1994, no es de ninguna manera evidente. Estos perciben
desde hace dos años una remuneración sin el indicado incremento adicional, lo
cual, si bien puede ser injusto e ilegal, no representa un perjuicio inminente,
menos aún, si la existencia de un derecho al mencionado porcentaje es de suyo
incierto y depende, precisamente, de la definición judicial respectiva.
7.2 La urgencia de
la intervención del Juez de tutela para evitar el daño a los peticionarios
tampoco es manifiesta. La relación que se entabla entre la necesidad del
reconocimiento inmediato de los derechos legales y el derecho fundamental a la
subsistencia, dado el "carácter alimentario" del salario básico,
proyecta la idea que de no autorizarse el aumento respectivo, los actores se
verían compelidos a la indigencia, situación hipotética que parece más un
exceso retórico que una realidad fáctica y jurídica. Actualmente los actores no
reciben el mayor salario a que dicen tener derecho, y no por ello están en
peligro los medios materiales mínimos que les posibilitan una existencia digna
(derecho a la subsistencia). Tampoco es posible afirmar que se les imparte un
trato discriminatorio, ya que pueden existir razones legales compatibles con el
orden constitucional - factores salariales y prestacionales - que expliquen la
diversidad de trato entre los diferentes servidores públicos vinculados a la
Fiscalía, y de éstos y los funcionarios de la Rama judicial que no se acogieron
al régimen especial dictado en desarrollo de la Ley 4a. de 1992.
Conclusión
8. Los derechos cuyo
reconocimiento pretenden los petentes son de rango legal. En el evento de
presentarse una vulneración de sus derechos fundamentales en virtud de la
interpretación y aplicación de las normas legales, ella sería indirecta o consecuencial.
La controversia sobre la normatividad aplicable debe ser resuelta por la
justicia contencioso administrativa, de conformidad con la Constitución y las
leyes. La acción de tutela es improcedente por disponer de otros medios de
defensa judicial. Tampoco se encuentra demostrado que la tutela deba concederse
como mecanismo transitorio. Por el contrario, el perjucio que pueden estar
sufriendo los peticionarios no es irremediable. La declaración judicial de
reconocimiento de sus derechos legales puede evitar que el presunto perjuicio
que actualmente sufren los petentes adquiera el carácter de irremediable.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR
las sentencias del 20 de
junio y del 14 de julio de 1994, proferidas por el Juzgados 11 Civil Municipal
y por el Juzgado 6 Civil del Circuito de Medellín, respectivamente.
SEGUNDO.- DENEGAR
la acción de tutela
interpuesta por los señores Iris Urrego Puerta, Alvaro Estrada Giraldo, Jorge
Orlando Chaverra Pérez, José Urípides Méndez Ruiz, Beatriz Elena Sánchez
Ospina, Gustavo de Jesús Restrepo Henao, Fabio de J. Gaviria Sánchez, Luis
Emilio Grisales Grisales, Efrén de Jesús Saldarriaga Londoño, Alberto Nicolás
Salazar Ocampo, Daniel Antonio Pulgarín Pulgarín, Miguel Angel Arias, Fanor
Antonio Carpió Cataño, José Alcides Giraldo Montes, Hugo Fernando Castañeda
Arenas, Nelly del Carmen Marín Gil, María Eugenia García, Amparo Velázquez
Laverde, Carlos Mario Cortés Pimienta, Luis Octavio Muñoz Montoya y Miguel Angel
Mora Salgar, contra el Jefe Administrativo y Financiero de la Fiscalía General
de la Nación, Seccional Antioquia.
TERCERO.- LIBRESE comunicación al Juzgado 11 Civil Municipal
de Medellín, con miras a que se surta la notificación de esta providencia,
según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los seis (6) días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro
(1994)).
[1]Corte Constitucional. Sentencia T-098 de 1994
[2]Ponencia para primer debate al proyecto número 32 del Senado de la
República. Senador Gabriel Melo Guevara. Anales del Congreso Año XXXV No. 28.
pág. 3 Febrero 25 de 1992
[3]Corte Constitucional. Sentencia T-414 de 1992.
[4]Corte Constitucional. Sentencia T-279 de 1993
[5]Corte Constitucional. Sentencia T-225 de 1993