T-086-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-086/06
ACCION DE TUTELA-Procedencia respecto a desplazados
Debe quedar claro que, debido a la gravedad y a la
extrema urgencia a la que se ven sometidas las personas desplazadas, no se les
puede someter al trámite de las acciones judiciales para cuestionar los actos
administrativos de la Red, ni a la interposición de interminables solicitudes a
la coordinadora del Sistema.  Aquello constituye la imposición de cargas
inaguantables, teniendo en cuenta las condiciones de los connacionales
desplazados, y son factores que justifican la procedencia de la acción de tutela.
En este contexto, se ha admitido que cuando quiera que en una situación de
desplazamiento forzado una entidad omita ejercer sus deberes de protección para
con todos aquellos que soporten tal condición, la tutela es un mecanismo idóneo
para la protección de los derechos conculcados. Pues bien, si la tutela es un
medio apto para hacer frente a las omisiones de las autoridades encargadas de
prestar socorro a los desplazados, es necesario tener en cuenta que el juez que
conozca de la misma tiene las facultades necesarias restablecer los derechos
que se hayan conculcado. Por ejemplo, cuando esta Corporación ha establecido
que sin razón material o jurídicamente atendible se ha negado el registro de
una familia desplazada, se ha ordenado, como medida que garantice los derechos
fundamentales, la inscripción respectiva.
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Vulneración múltiple, masiva y continua de
derechos fundamentales
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Respuesta de sociedad y
Estado debe corresponder a gravedad de situación
Están bien definidas las competencias que tienen los
servidores públicos en orden a enfrentar el problema del desplazamiento
forzado.  Como se advirtió, los esfuerzos estatales frente a la crisis
humanitaria deben corresponder a la gravedad de la situación para lo cual deben
adoptar todos los esfuerzos y las medidas necesarias para conjurar el
sufrimiento y los perjuicios derivados de abandonar el domicilio, el trabajo,
el hogar, los amigos y la familia.  En este escenario es imperativo aceptar que
deben existir unas herramientas eficientes y eficaces, proporcionales a los
daños pasados, presentes y futuros que soportan las familias obligadas a
abandonar su terruño, pero que, de manera alguna, esas herramientas pueden
desconocer o agravar tal contexto, ya de hecho tan delicado y perjudicial.  Por
ejemplo, exigir un conjunto determinado de pruebas o formalidades, condicionar
la protección o el registro al trámite de las acciones judiciales que se
presenten contra los actos administrativos, o supeditarlo a la interposición
indeterminada de acciones de tutela, conlleva el desconocimiento flagrante de
los principios y de varios de los derechos fundamentales de nuestra Carta
Política.
DESPLAZADOS INTERNOS-Plan de acción propuesto por el CONPES
ESTADO-Debe garantizar atención de personas desplazadas
DERECHOS DE LOS DESPLAZADOS-Su vulneración ha persistido en el tiempo/DERECHOS
DE LOS DESPLAZADOS-Autoridades competentes no han adoptado los correctivos
para su protección
INSCRIPCION EN REGISTRO NACIONAL DE
DESPLAZADOS-Falencias en
el sistema
REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Principios
REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Función
INSCRIPCION EN REGISTRO NACIONAL DE
DESPLAZADOS-Funcionario
respectivo debe asumir postura sensible y responsable
REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Negativa injustificada de inscripción atenta contra
derechos fundamentales de desplazados
DESPLAZAMIENTO FORZADO-No requiere ser declarado por entidad
pública o privada/DESPLAZAMIENTO FORZADO-Situación de hecho
POBLACION DESPLAZADA-Autoridad municipal no puede negar la
condición material de desplazamiento forzado por el hecho de no haberse
inscrito en el registro nacional
POLITICA PUBLICA DE ATENCION A POBLACION
DESPLAZADA-Problemática de
la capacidad institucional del Estado para su protección
ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL DE
POBLACION DESPLAZADA-Declaración
formal
DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS
DESPLAZADOS-Ponderación y prioridades en la
atención oportuna
DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS DESPLAZADOS-Ayuda humanitaria de emergencia
CORTE CONSTITUCIONAL-Ordenes para superar el estado de cosas
inconstitucional en la población desplazada
DERECHOS DE LOS DESPLAZADOS-Autoridades deben ajustar su conducta a lo
previsto en la Constitución y a los principios rectores del desplazamiento
DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS DESPLAZADOS-Aplicación de la interpretación  más
favorable
PRESUNCION DE LA BUENA FE-Desplazados internos
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Dificultad en la prueba de la causa
INSCRIPCION EN REGISTRO NACIONAL DE
DESPLAZADOS-Trato digno y
aplicación del principio de favorabilidad al desplazado en caso de duda
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Deber de las autoridades de probar que una
persona no es desplazada
Referencia: expediente T-1212192
Acción de tutela instaurada por Martha Torres
Torres contra la Red de Solidaridad Social.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., nueve (9) de febrero de dos mil
seis (2006)
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAUJO
RENTERIA y ALFREDO BELTRÁN SIERRA, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo adoptado por el
Juzgado Cuarto de Familia de la ciudad de San José de Cúcuta, dentro de la
acción de tutela instaurada por Martha Torres Torres contra la Red de
Solidaridad Social.
I. ANTECEDENTES
La ciudadana Martha Torres Torres interpuso acción de
tutela contra la Red de Solidaridad Social, por considerar vulnerados los
derechos fundamentales de los niños, vida digna, salud, alimentación, educación
y vivienda.
Para fundamentar su demanda la actora señala los
siguientes:
1.  Hechos
Indica que ella y su familia tuvieron que abandonar la
ciudad de Cúcuta, en donde se encontraban residenciados, “por cuanto el
rancho en el que vivíamos fue quemado por personas al margen de la ley que
operaban en el barrio”.
Señala que, una vez trasladados a la ciudad de
Cucutilla, ella realizó una declaración ante la personería para que, una vez
enviada a la Red de Solidaridad Social, fuera inscrita en el REGISTRO ÚNICO DE
POBLACIÓN DESPLAZADA.
Resalta que, no obstante, mediante resoluciones
proferidas por la Unidad Territorial de Norte de Santander de la Red de
Solidaridad Social, se le negó la inscripción en el mencionado registro.
Concluye que la negativa del ente demandado la ha
dejado a ella y a su familia “en el limbo” porque no pueden acceder a
los programas de atención a la población desplazada a los que tienen derecho.
Solicita la protección de los derechos fundamentales
de ella y de su familia, y en consecuencia, requiere que se ordene a la entidad
demandada realizar la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada.
2.  Respuesta de las entidades demandadas.
La jefe de la oficina Asesora Jurídica de la Red de
Solidaridad Social se opuso a las pretensiones de la tutela para lo cual hizo
énfasis en la función de coordinación que la Red desempeña dentro de la
atención de la población desplazada por la violencia.  Afirma que la acción de
tutela es improcedente ya que la inscripción de la señora Torres en el registro
fue negada mediante acto administrativo que puede ser censurado a través de otros
medios administrativos y judiciales.
Finalmente indica que dicha negativa se sustentó en la
Ley 387 de 1997 y en el decreto 2569 de 2000 de donde se infiere que la actora
no cumple con los requisitos para acceder a la inscripción “por cuanto en la
misma se falta a la verdad, toda vez que al analizar el relato de los hechos y
al verificar los documentos que se anexaron a la declaración se presentan
graves contradicciones”.
3.  Pruebas
En el expediente de la acción de tutela en comento
obran las siguientes pruebas:
-  Auto Comisorio número 56 y oficio DNS-2504 a la
personería municipal de Cucutilla para que efectúe la notificación personal o
por edicto de la Resolución 266 de 2003, expedidos por la Red de Solidaridad
Social, Unidad Territorial Norte de Santander (folios 01 y 02).
-  Resolución número 861 del 17 de diciembre de 2002
en la cual se decide no inscribir en el Registro Nacional de Población
Desplazada a la señora Martha Torres Torres (folios 03, 49 y 64).
-  Resolución 266 del 17 de junio de 2003 en la cual
se resuelve el recurso de reposición contra la resolución 861 de 2002 (folios
04, 50 y 65).
-  Notificación personal de la señora Martha Torres
Torres de la Resolución 266 de 2003 efectuada el 07 de septiembre de 2003
(folio 05).
-  Fotocopia del carné del señor Luis Alberto Rojas
(cónyuge de la actora) como representante legal de “Segurcom E.A.T” y de la
factura expedida por el servicio de energía eléctrica a nombre del mismo señor,
en el municipio de Cúcuta, en marzo de 2002 (folio 06).
-  Declaración juramentada de Martha Torres Torres
rendida ante el juzgado de instancia (folios 27 y 28).
-  Declaración juramentada de Luis Alberto Rojas Rojas
rendida ante el juzgado de instancia (folios 29 y 30).
-  Declaración de Martha Torres Torres ante la
personería de Cucutilla, conforme al formato único expedido por el Ministerio
Público para acceder a la protección de la población desplazada por la
violencia (folios 47 y 48).
-  Declaración juramentada del señor Fabio Silva
Carrillo, personero municipal de Cucutilla, ante el juez promiscuo municipal de
esa ciudad (folios 95 y 96).
-  Declaración juramentada del señor Jerónimo Torres
Torres, padre de la demandante, ante el juez promiscuo municipal de esa ciudad
(folios 102 y 103).
II.  DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISION:
Del presente asunto conoce el Juzgado Cuarto de
Familia de San José de Cúcuta quien deniega el amparo solicitado por la señora
Torres al verificar que no se vulneró ninguno de los derechos alegados pues “se
cumplió con el debido proceso y derecho de defensa”.  Para este juzgador
las decisiones adoptadas por la Red de Solidaridad Social se ajustan a las
normas que regulan la protección de la población desplazada y considera, en
seguida, que si de las pruebas recaudadas en el trámite de la acción de tutela
se puede inferir una nueva condición de la señora Torres, debe dirigirse a la
entidad demandada y requerir, otra vez, que se le inscriba en el Registro Único
de Población Desplazada.
III.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia
Es competente esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional para revisar el fallo mencionado, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86, inciso tercero, y 241 numeral noveno de la
Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.  Presentación del caso y planteamiento del problema
jurídico.
La demandante, quien dice haber abandonado su “rancho”
en la ciudad de Cúcuta debido a las amenazas e intimidaciones de un grupo
armado ilegal, se dirigió a la personería del Municipio de Cucutilla para
rendir una declaración con el objetivo de que la Red de Solidaridad Social le
reconociera su status de desplazado interno y así poder acceder a la protección
oficial respectiva.  Sin embargo la Red, en dos oportunidades, le negó su
inscripción en el Registro Único de Población Desplazada para lo cual adujo que
no cumplía con las condiciones previstas en la Ley 387 de 1997.
El juzgado de instancia se conformó con calificar que
la entidad demandada no había vulnerado el debido proceso ni el derecho de
defensa y consideró que si respecto de las pruebas recaudadas en la acción se
podía estructurar una nueva situación jurídica de la demandante, ésta debía
dirigirse otra vez a la Red.
De acuerdo a lo expuesto, esta Sala de Revisión se
enfrenta al problema de establecer si la negativa de inscribir una persona en
el Registro Único de Población Desplazada bajo las condiciones de la actora,
vulnera los derechos fundamentales invocados.  Para solucionar lo planteado la
Sala reiterará los fundamentos constitucionales de la protección de la
población desplazada por la violencia y la naturaleza del registro en cuestión.
3.  La
protección constitucional de la población desplazada.  Reiteración de
Jurisprudencia.
3.1.  Esta Corporación ha afirmado insistentemente que
el desplazamiento forzado es, sin duda alguna, una tragedia humanitaria de
grandísimas proporciones que implica la vulneración múltiple, masiva y continua
de los derechos fundamentales y que, por tanto, la respuesta de la sociedad y
del Estado debe corresponder a la gravedad de tal situación.  Al respecto, el
pleno de esta Corporación, en la sentencia SU-1150 de 2000, explicó lo
siguiente:
“11.  Desde la década de los ochenta,
Colombia afronta un verdadero estado de emergencia social, que se manifiesta en
el desplazamiento forzado de cientos de miles de colombianos, la mayoría de los
cuales son menores de edad y  mujeres. No es ésta la primera vez que esto
ocurre en el país. Sin embargo, a diferencia de lo ocurrido en el pasado, la
consagración constitucional  del Estado  colombiano como un Estado social de
derecho le exige prestar una atención especial a esta calamidad nacional, con
el fin de aliviar la suerte de los colombianos afectados por esta tragedia
política y social.
(...)
“17. En su libro sobre las crisis
humanitarias que genera a nivel internacional el fenómeno del desplazamiento
interno por causa de la violencia,  Cohen y Deng expresan acerca de la extrema
condición de debilidad de los desplazados internos: “De los grupos
poblacionales del mundo en situación de riesgo, las personas desplazadas
internamente tienden a estar entre los más desesperados. Ellos pueden ser
reubicados por medios violentos, con base en razones políticas o étnicas, o
encontrarse atrapados en medio de conflictos, de ataques armados y violencia
física. Huyendo y sin documentos, ellos son blanco fácil de detenciones
arbitrarias, reclutamientos forzados y asaltos sexuales. Desarraigados de sus
lugares de origen y privados de sus recursos básicos, muchos de ellos sufren
profundos traumas físicos y psíquicos. Ellos se encuentran privados de
vivienda, comida y servicios de salud más frecuentemente que el resto de la
población (...).
“El caso colombiano confirma en buena
medida lo expresado por Cohen y Deng. Los connacionales obligados a abandonar
sus hogares por medio de la violencia son en su mayor parte campesinos pobres,
con un bajo nivel de instrucción escolar. Además, la mayoría de las personas
desplazadas son menores de edad y mujeres. Ellos se trasladan principalmente a
las ciudades, en las cuales tienen pocas posibilidades de acceder a una
vivienda digna y a un trabajo estable. Frecuentemente, el resultado de la
migración forzosa a la que se ven sometidos es el agravamiento de las ya de por
sí precarias condiciones de vida que tenían en el campo.
(...)
“31. No existe discusión acerca de que
el desplazamiento forzado apareja una violación múltiple, masiva y continua de
los derechos de las personas obligadas a migrar. Por una parte, es claro que
estas personas tienen que abandonar su domicilio en razón del riesgo que
observan para su vida e integridad personal, peligro que se deriva de las
amenazas directas que les son formuladas o de la percepción que desarrollan por
los múltiples actos de violencia que tienen lugar en sus sitios de residencia.
“El desplazamiento forzado comporta
obviamente una vulneración del derecho de los nacionales a escoger su lugar de
domicilio, al igual que de su derecho al libre desarrollo de la personalidad.
Asimismo, dado el ambiente intimidatorio que precede a los desplazamientos,
estas personas ven conculcados sus derechos de expresión y de asociación.
“De igual manera, en razón de las
precarias condiciones que deben afrontar las personas que son obligadas a
desplazarse, se presenta un atropello de los derechos de los niños, de las
mujeres cabeza de familia, de los discapacitados y de las personas de la
tercera edad. Además, todas las personas forzadas a abandonar sus lugares de
origen sufren un detrimento en sus ya de por sí muy afectados derechos
económicos, sociales y culturales, y frecuentemente son sometidos a la
dispersión de sus familias[1]”.
La misma sentencia abordó la evolución legal e
institucional que sobre tal cuestión se ha introducido en Colombia.  Anotó que
hasta hace pocos años la atención al desplazado era prácticamente inexistente y
que las políticas públicas estaban regidas por la coyuntura, la deficiencia y
la dispersión[2].
Frente a ello se creó el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada por la Violencia definido en el documento CONPES 2924 de 1997 a
partir del cual, a su vez, se promulgó la Ley 387 de 1997 en la cual se hace un
esfuerzo por organizar un patrón coherente e integral de atención a las
personas afectadas por el desplazamiento.  Posteriormente –indica la
providencia- se llevó a cabo la evaluación de esta política gubernamental en el
documento CONPES 3057 de 1999 el cual admite la dispersión de las competencias,
la ausencia de mecanismos de seguimiento y el divorcio entre las diferentes
estrategias planteadas en la ley y la defensa de los derechos fundamentales de
la población desplazada.
Pues bien, ante el panorama denunciado, es decir, las
anomalías detectadas en la aplicación de la Ley 387, y para mejorar la atención,
se dispuso en el Decreto 489 de 1999 que la Red de Solidaridad Social sería la
única entidad coordinadora del Sistema y que, como consecuencia, pasaría a
ordenar el Fondo Nacional de Atención a la Población Desplazada y el Registro
Nacional de Atención a la Población Desplazada, marco éste que serviría para,
entre otros, “Prestar atención humanitaria a las personas desplazadas, bajo
estándares mínimos de calidad, y mejorar la provisión de estos servicios a
través de la conformación de alianzas entre el Estado, las ONG y las agencias
internacionales especializadas”; “Simplificar y reorganizar el marco
institucional del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada” y
“Fortalecer la Red Nacional de Información sobre el Desplazamiento, con base
en un sistema de estimación global, un mejor sistema de registro con mayor
cobertura y con mecanismos de seguimiento y evaluación”.
Sin embargo, pese a los ajustes mencionados, el
Sistema no ha logrado atender en debida forma las necesidades de la población
desplazada en el país.  Así se ha admitido en diferentes pronunciamientos de
esta Corporación, de los cuales vale la pena resaltar la sentencia T-025 de
2004 en la cual, sobre esta problemática, declaró el estado de cosas
inconstitucional, indicando, entre otras cosas, lo siguiente:
“La anterior descripción de los derechos vulnerados y
de la respuesta del juez de tutela en casos que comprenden varios núcleos
familiares, que se han repetido a veces hasta en nueve ocasiones y que por su
extrema gravedad
ameritaron la intervención de esta Corte, muestra que el patrón de violación de
los derechos de la población desplazada ha persistido en el tiempo, sin que las
autoridades competentes hayan adoptado los correctivos suficientes para superar
esas violaciones, y sin
que las soluciones puntuales ordenadas por la Corte frente a las violaciones
detectadas en las sentencias dictadas hasta el momento, hayan contribuido a
impedir la reincidencia de las autoridades demandadas en tutela. Inclusive, se
ha llegado a agravar la
situación de afectación de los derechos de la población desplazada ante la
exigencia impuesta por algunos funcionarios de la interposición de acciones de
tutela como requisito previo para que las autoridades encargadas de su atención
cumplan con sus deberes
de protección”[3].
Específicamente, en la misma providencia, a
cerca de los defectos, anomalías y absurdos que tiene la administración del
Sistema de Información de la Población Desplazada y, en estricto, el Sistema Único de Registro
dijo:
“No obstante, los sistemas de manejo de información son
objeto de los siguientes reparos: De una parte, el Sistema Único de Registro no
incluye la totalidad de la población desplazada.(...) Primero, prescinde de las personas
desplazadas que toman la decisión voluntaria de no acceder a la ayuda, o de no
estar incluidas en la base de datos. De esta manera, si bien el registro es
útil para el control y la evaluación de las personas desplazadas a las cuales
se presta la atención, no es una fuente de información adecuada para analizar
el fenómeno del desplazamiento forzado en su conjunto. Segundo, el Sistema
Único de Registro excluye a las personas que desean ser incluidas en la base de
datos, pero que no fueron inscritas por los funcionarios de la Red de
Solidaridad Social dadas las condiciones impuestas por la normatividad vigente.
En estos casos, dado que una de los requisitos para acceder a la ayuda
prestada a la población desplazada es estar inscrito en el registro único, se
presentan situaciones en las que personas desplazadas, al no estar registradas,
no reciben auxilio alguno. Varios de estos casos ya han sido tratados por
la jurisprudencia de tutela de la Corte Constitucional, que, como se observó
anteriormente en esta sentencia, ha decidido que la condición de desplazado(a)
es independiente de la inclusión del particular en el registro único.
“De otra parte, el SUR no registra
ayudas que no son entregadas por la Red de Solidaridad Social, tales como la
educación, salud proyectos productivos, capacitación laboral y vivienda, lo
cual impide llevar a cabo un seguimiento completo e integral de la ayuda
prestada.(...) Adicionalmente, dicha
carencia permite una eventual duplicación de esfuerzos, pues diferentes
entidades u organizaciones pueden acabar prestando una ayuda específica a una
persona que ya la ha recibido en el pasado. Por último, que el sistema no
incluya la integralidad de la atención recibida por el beneficiario, impide
focalizar la atención para que ésta esté dirigida a los grupos de mayor
vulnerabilidad.
“El sistema SUR tampoco incluye
información acerca de las tierras o bienes inmuebles que las personas
desplazadas han abandonado. Esto es esencial para que puedan implementarse las
políticas concernientes a la protección de la propiedad o de la posesión de
dichos predios, o que permitan la adjudicación de tierras en el caso de la
reubicación de las familias desplazadas.
“Por último, en concordancia con lo
anterior, como se observó en el acápite de reparos generales contra la
respuesta institucional, los sistemas de registro no desagregan a la población
inscrita de acuerdo al sexo o la inclusión de la persona en grupos étnicos vulnerables,
no distinguen a las mujeres cabeza de familia, y no permiten la inscripción de
la persona independientemente de su grupo familiar”[4] (Subrayado fuera de
texto original).
En el mismo sentido, dentro del balance que sobre este
asunto efectuó para Colombia (2002 a 2004) el Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados (ACNUR) se indica que: “Lamentablemente, el
desplazamiento forzado no suscita aún una atención y una respuesta conmensurada
con el sufrimiento y la violación de derechos que éste produce”. (...) En
Colombia, el desplazamiento forzado es la manifestación más crítica de los
efectos del conflicto armado sobre la población civil.  Ésta es una de las más
graves situaciones en materia de desplazamiento interno en el mundo... La
ley 387 de 1997 ha sido y seguirá siendo fuente de inspiración del deber
ciudadano y estatal de dar respuesta efectiva y definitiva al problema del
desplazamiento interno forzado en Colombia” [5].
3.2.  Pues bien, tal y como lo indica la sentencia T-025,
la Corte Constitucional ha definido reiteradamente cuál es la naturaleza, la
función y, sobre todo, qué principios rigen el registro de la población
desplazada.  En este sentido, se han precisado los alcances constitucionalmente
admisibles del artículo 2° del decreto 2569 de 2000[6]; al respecto vale la
pena citar lo siguiente:
“Con un interpretación gramatical, se
tiene que el inciso 1° habla de abandono de la localidad o actividades
económicas habituales, planteamiento que deja sin piso la posición de la Red de
Solidaridad que exige para catalogar a una persona como desplazado interno que
se traslade de municipio. Pero, lo que se desea resaltar es que cualquier norma
sobre desplazamiento interno se debe interpretar a la luz de los Principios
Rectores del Desplazamiento Forzado Interno.
“Por eso, la Corte ha dicho que para
realizar una interpretación razonable del inciso 2° del artículo  del
decreto 2569 de 2000, antes transcrito, se debe tener  claro que el decreto que
contiene el artículo en estudio es desarrollo reglamentario de una ley que
reconoce el desplazamiento forzado como situación de hecho; a su vez, esta ley
es desarrollo de un sistema constitucional al cual están incorporados los
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, emanados de la ONU,  que
buscan proteger a los desplazados. (...).
“Además de la aplicación de los
Principios Rectores, del principio de favorabilidad y de una correcta
interpretación de las normas nacionales sobre desplazamiento interno, es
necesario decir que cualquier duda que surgiere sobre la inclusión del
desplazamiento entre la misma ciudad dentro del desplazamiento interno, también
se resuelve teniendo en cuenta que en el Estado Social de Derecho prevalece el
derecho material sobre el derecho formal.
(...)
“La Corte Constitucional considera que
debe actuarse de acuerdo con el criterio hermenéutico de la interpretación más
favorable a la protección de los derechos humanos. El inciso segundo del
artículo segundo del decreto 2569 de 2000, citado con anterioridad, es una
norma que simplemente da  pautas para facilitar una organizada protección de
los derechos fundamentales de los desplazados y no puede interpretarse como una
camisa de fuerza”[7].
En el mismo derrotero la Corte
Constitucional ha repetido que la condición de desplazado se adquiere por una
situación de hecho y no se deriva del registro que para el efecto haga la Red
de Solidaridad Social[8].
No obstante, la Corporación también ha indicado que la negativa injustificada
de inscripción en el registro en cuestión constituye una actuación que, por sí
misma, atenta contra los derechos fundamentales de los desplazados.  Así las
cosas, se ha precisado que ante la denuncia de una persona que dice haber sido
desplazada por la violencia, el funcionario respectivo debe asumir una postura
sensible y responsable[9]
en la cual dé, como principales parámetros de evaluación, a la presunción de
buena fe y al trato favorable del que son titulares conforme al artículo 13 de
la Constitución.  Al respecto se indicó lo siguiente:
“En virtud de la aplicación del articulo
83 de la Carta Política, debe presumirse la buena fe en la actuación de los
particulares. En el caso de los desplazados, se debe presumir la buena fe al
estudiar su inclusión en el Registro Nacional de Desplazados para recibir la
ayuda del Gobierno. El exigir aportar nuevos documentos, sin que estos estén
siquiera relacionados en un decreto, implica presunción de mala fe. Para
analizar si una persona es o no desplazada basta una prueba siquiera sumaria,
especialmente si tal desplazamiento se presenta dentro de una situación de
temor generalizado ocasionado por la violencia existente en la respectiva
región.
“Al presumirse la buena fe, se invierte
la carga de la prueba y, por ende, son las autoridades las que deben probar
plenamente que la persona respectiva no tiene la calidad de desplazado.  Por lo
tanto, es a quien desea contradecir la afirmación a quien corresponde  probar
la no ocurrencia del hecho. El no conocimiento de la ocurrencia del hecho por
autoridad gubernamental alguna no es prueba de su no ocurrencia. Es apenas
prueba de la inmanejable dimensión del problema que hace que en muchas
ocasiones las entidades gubernamentales sean desconocedoras del mismo. En
muchas ocasiones las causas del desplazamiento son silenciosas y casi
imperceptibles para la persona que no está siendo víctima de este delito.
Frente a este tipo de situaciones es inminente la necesidad de la presunción de
buena fe si se le pretende dar protección al desplazado.
(...)
“Usualmente, las causas de un
desplazamientos no se pueden concretar en un hecho puntual, sino que son el
resultado de numerosos detalles que van llenando de temor a las víctimas.  No
es fácil dejar el producto del trabajo de toda una vida, las raíces culturales
y los vínculos familiares, pero frente a el inminente peligro de ser privados
de la vida, la sumatoria de la situación de violencia generalizada y los hechos
que han vulnerado o pretendido vulnerar la vida y bienes de la persona
desplazada hacen que la necesidad de huir y dejarlo todo pese más que la vida
construida en una región. Es deber del funcionario que esté estudiando el caso
reunir cuidadosa y diligentemente las piezas o pruebas dispersas que en su
totalidad arrojan claridad en el hecho a probar”[10].
Están pues, bien definidas las competencias que tienen
los servidores públicos en orden a enfrentar el problema del desplazamiento
forzado.  Como se advirtió, los esfuerzos estatales frente a la crisis
humanitaria deben corresponder a la gravedad de la situación para lo cual deben
adoptar todos los esfuerzos y las medidas necesarias para conjurar el
sufrimiento y los perjuicios derivados de abandonar el domicilio, el trabajo,
el hogar, los amigos y la familia.  En este escenario es imperativo aceptar que
deben existir unas herramientas eficientes y eficaces, proporcionales a los
daños pasados, presentes y futuros que soportan las familias obligadas a
abandonar su terruño, pero que, de manera alguna, esas herramientas pueden
desconocer o agravar tal contexto, ya de hecho tan delicado y perjudicial.  Por
ejemplo, exigir un conjunto determinado de pruebas o formalidades, condicionar
la protección o el registro al trámite de las acciones judiciales que se
presenten contra los actos administrativos, o supeditarlo a la interposición
indeterminada de acciones de tutela, conlleva el desconocimiento flagrante de
los principios y de varios de los derechos fundamentales de nuestra Carta
Política.
3.3.  En este contexto, teniendo en cuenta la gravedad
y urgencia, se ha admitido que cuando quiera que en una situación de
desplazamiento forzado una entidad omita ejercer sus deberes de protección para
con todos aquellos que soporten tal condición, la tutela es un mecanismo idóneo
para la protección de los derechos conculcados.  Sobre este asunto, la Sala
Séptima de Revisión en la sentencia T-813 de 2004 consideró: “9.- Para la
Corte Constitucional, siempre que el desplazamiento forzado de una persona esté
asociado con la amenaza o vulneración a sus derechos fundamentales y que las
autoridades públicas encargadas de atender la situación omitan el cumplimiento
de sus deberes, la acción de tutela es procedente, según se ha explicado
(Sentencias T-227 de
1997; T-327 de 2001; T-1346 de 2001; T-098 de 2002; T-268 de 2003, T-025 de
2004, entre otras ). La situación de vulnerabilidad y el
estado de indefensión de las personas desplazadas podrá ser atendida
eficazmente con la participación de las autoridades nacionales, las cuales
actuarán bajo la coordinación del gobierno, con la colaboración de las
entidades departamentales y locales, siguiendo los términos establecidos en el
ordenamiento jurídico para este propósito”.
En el mismo sentido la sentencia T-1161 de 2003
precisó lo siguiente: “En virtud de la negligencia de los organismos
colombianos en el cumplimiento de su tarea de proteger la vida de los
ciudadanos, recientemente la Corte ha tenido la oportunidad de conocer de casos
de ciudadanos  que han tenido que acudir a instancias internacionales como la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos para buscar que se ordene la
protección de su vida. Aún existiendo medida cautelar dentro de los procesos
ante instancias internacionales que ordenaba la protección de la vida de los
ciudadanos, las instancias nacionales no habían cumplido su deber. En esa
medida, ha sido necesario ordenar a través de tutela que esa medida cautelar se
haga efectiva para la protección del derecho a la vida de los amenazados que
han acudido a la tutela”.
Pues bien, si la tutela es un medio apto para hacer
frente a las omisiones de las autoridades encargadas de prestar socorro a los
desplazados, es necesario tener en cuenta que el juez que conozca de la misma
tiene las facultades necesarias restablecer los derechos que se hayan
conculcado[11].
Por ejemplo, cuando esta Corporación ha establecido que sin razón material o
jurídicamente atendible se ha negado el registro de una familia desplazada, se
ha ordenado, como medida que garantice los derechos fundamentales, la
inscripción respectiva[12].
4.  Caso
Concreto.
La peticionaria, quien afirma haber abandonado sus
pertenencias y su domicilio en la ciudad de Cúcuta acompañada de toda su
familia, se dirigió a la personería del municipio de Cucutilla en donde
solicitó la inscripción como desplazada por la violencia.  Como consecuencia,
la Unidad Territorial Norte de Santander de la Red de Solidaridad Social le
negó su solicitud mediante dos actos administrativos, para lo cual aduce graves
contradicciones entre el relato de los hechos y los documentos allegados
con la declaración.  Adicionalmente esta entidad al momento de contestar la
presente tutela, considera que la acción es improcedente porque la demandante cuenta
con otros medios de defensa judicial, no sin antes advertir que respecto de la
solicitud de la señora Torres, se cumplieron con todos los presupuestos
previstos en la Ley para llevar a cabo el registro.
El juez de instancia denegó el amparo pues consideró
que la Red cumplió con todos los pasos y requisitos previstos en la ley para el
registro de la población desplazada por la violencia.  No obstante el juzgador
indica que si de las pruebas que se practicaron dentro del amparo se puede
derivar una situación jurídica como la prevista en la Ley 387, la demandante
puede acudir –de nuevo– a la entidad accionada.
Pues bien, esta Sala de Revisión en orden a verificar
si se ha vulnerado algún derecho fundamental como consecuencia de la negativa
de inscribir a la señora Torres en el Registro Nacional de Población Desplazada
por la Violencia, verificará cuál es el sustento de las decisiones proferidas
por la Unidad Territorial de la Red de Solidaridad Social.
En el primer acto, a saber, la Resolución 861 del 17
de diciembre de 2002[13],
se niega la inscripción en el registro de la señora Martha Torres Torres con
base en la siguiente explicación: “Que una vez valorada la declaración
rendida por la señor(a) identificado(a) como quedó escrito, de la misma puede
inferirse no se encuentra en las circunstancias previstas en el artículo 1 de
la Ley 387 de 1997, concordante con el Artículo 11 del Decreto 2569 del 12 de
diciembre de 2000, por la causal definida en el formato de valoración que reza
“El hogar se ha visto amenazadoo (sic) afectado por
situaciones diferentes, a las contempladas en el artículo 1 de la Ley 387 de
1997”.
Como consecuencia, teniendo en cuenta que contra el
anterior acto se presentó el recurso de reposición respectivo, se expidió la
Resolución 266 del 17 de junio de 2003[14],
en la que se manifiesta: “Que dicha Resolución (la número 861 de 2002) le
negó la inclusión por cuanto se presento (sic) incoherencia en su
declaración, a las contempladas en el Artículo 1° de la Ley 387 de 1997. || Que
una vez considerado el recurso de reposición puede inferirse que el señor(a)
MARTHA TORRES TORRES identificado(a) con la cédula de ciudadanía No.
27.673.720, no se encuentra en las circunstancias previstas en el artículo 1ro
de la ley 387, Los hechos corresponden a beneficios de la Ley 418 y no Ley
387/97”.
La Sala observa, teniendo en cuenta la declaración
presentada ante el personero del municipio de Cucutilla[15], que de ninguno de los
actos proferidos por la Red de Solidaridad Social es posible derivar con
suficiente claridad las causas jurídicas o materiales que sirven de sustento o
fundamento a la negativa de inscribir a la señora Torres y su familia en el Registro
coordinado por esa entidad[16].
En la primera Resolución se indica que el hogar se ha visto amenazado por
situaciones diferentes a las contempladas en el artículo 1° de la Ley 387 de
1997[17]
más no se explica ni siquiera de manera somera, cuáles son los hechos o
acontecimientos que resultan ajenos a tal normatividad.  Mientras tanto, en el
segundo acto se señala, por una parte que hay incoherencia entre la declaración
y la Ley y por otro lado, que los hechos corresponden a la Ley 418[18] y que, por tanto, no
merecen protección en la categoría de desplazados.  Agregado a lo anterior, la
Red ha contestado la presente tutela indicando que la acción es improcedente
pues la señora Torres tiene otros medios judiciales para objetar los actos
administrativos que le negaron la inscripción en el registro.
Es necesario destacar que la declaración que presentó
la señora Torres no es, de manera alguna, ajena a las definiciones previstas en
la Ley 387.  Por el contrario allí la peticionaria no hace más que describir
las condiciones en las que debió abandonar su casa en la ciudad de Cúcuta.
Indica que en razón al trabajo que venía desempeñando su esposo, temió por sus
vidas.  Incluso señala que unos días después le avisaron que le habían quemado
su casa, incluidas todas sus pertenencias.  Por su parte la Red, ante los
hechos denunciados y la solicitud de inscripción, no hizo más que expedir unos
actos administrativos sin mayor sustento que, de acuerdo al análisis de la
primera instancia, son suficientes para satisfacer el derecho al debido
proceso.
A la Corte en esta oportunidad, no le queda más que
censurar categóricamente la conducta asumida por los funcionarios de la Unidad
Territorial Norte de Santander de la Red de Solidaridad Social, quienes ante
las posibles incoherencias presentes en la declaración (que, por cierto, la
Sala no alcanza a detectar) se limitaron a expedir unas resoluciones confusas
que, sin duda, no tienen la suficiente entidad para negar la inscripción en el
Registro Nacional de Población Desplazada a la señora Martha Torres y su
familia.  En efecto, esta entidad se limitó a indicar, sin ninguna explicación,
que los hechos no eran cobijados por la Ley 387 sino más bien, se ajustaban a
los beneficios previstos en la Ley 418 de 1997, es decir, a la actora se le
consideró como víctima del conflicto armado pero –paradójicamente- se le negó
el status de desplazada por la violencia.  Pues bien, agregado a este
contrasentido, la Red olvidó que era su deber, conforme a los artículos 12 y 13
de la Constitución Política y el principio de buena fe, cotejar los hechos
denunciados, comprobar plenamente que esta persona no tenía la calidad de
desplazada y, en todo caso, dejarlo claramente consignado en las respectivas
Resoluciones.
Ahora bien, debe quedar claro que, debido a la
gravedad y a la extrema urgencia a la que se ven sometidas las personas
desplazadas, no se les puede someter al trámite de las acciones judiciales para
cuestionar los actos administrativos de la Red, ni a la interposición de
interminables solicitudes a la coordinadora del Sistema.  Aquello constituye la
imposición de cargas inaguantables, teniendo en cuenta las condiciones de los
connacionales desplazados, y son factores que justifican la procedencia de la acción
de tutela.
Así las cosas, teniendo en cuenta que no existe razón
para negar la inscripción en el Registro Nacional de Desplazados a la señora
Martha Torres Torres y su familia, se procederá a REVOCAR la decisión proferida
por el Juzgado Cuarto de Familia de la ciudad de San José de Cúcuta y, en su
lugar, se ordenará al Director Nacional de la Red de Solidaridad Social y al
coordinador o delegado en la Unidad Territorial Norte de Santander que en el
término de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de esta
decisión, efectúe la
inscripción de la accionante, junto con su núcleo familiar, en el Registro
Único de Población Desplazada, y disponga lo necesario para la prestación
efectiva de los beneficios derivados de ella.
Finalmente, conforme al estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004, esta Sala
ordenará el envío de una copia de la presente decisión al Procurador General de
la Nación[19]
y al Defensor del Pueblo[20]
para que, conforme a sus competencias, hagan seguimiento al cumplimiento del
fallo.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la Sentencia proferida por el Juzgado Cuarto (4º) de
Familia de San José de Cúcuta, de agosto veinticuatro (24) de dos mil cinco
(2005), por medio de la cual denegó el amparo de los derechos fundamentales
invocados por la señora Martha Torres Torres, dentro del trámite de la acción
de tutela instaurada contra la Red de Solidaridad Social – Unidad  Territorial
Norte de Santander.
SEGUNDO: ORDENAR, en consecuencia, al Director de la Red de Solidaridad Social en el
orden nacional,  así como al Coordinador de la Unidad Territorial de Norte de
Santander, que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de la presente providencia, procedan a efectuar la inscripción de la accionante,
junto con su núcleo familiar, en el Registro Único Nacional de Población
Desplazada, y garanticen la prestación efectiva de los beneficios derivados de
ella.
TERCERO.  Envíese copia de la presente decisión al Procurador General de la
Nación y al Defensor de Pueblo.
Por Secretaría General, líbrense las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2]
Sentencia bajo cita, argumento jurídico 26.
[3]
Sala Tercera de Revisión, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa.
[4]
Sentencia bajo cita, anexo número 5, argumento jurídico 2.1.
[5]
UNHCR, ACNUR, Julio Roberto Meier, Balance de la política pública de
prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en
Colombia, agosto 2002-agosto de 2004, Bogotá D.C..
[6]
En este artículo se establece la noción de desplazado y se indica cuáles son
los requisitos para efectuar el registro.  La norma en cuestión dice: "Es
desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio
nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades económicas
habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertades
personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas con
ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno,
disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas
de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u
otras circunstancias que emanadas de las situaciones anteriores que puedan
alterar o alteren drásticamente el orden público.
El
Gobierno Nacional a través de la Dirección General para los Derechos Humanos
del Ministerio del Interior o la entidad que esta delegue, declarará que se
encuentra en condición de desplazamiento aquella persona desplazada que
solicite tal reconocimiento mediante el cumplimiento de los requisitos
establecidos en el artículo 32 de la ley 387 de 1997, a saber:
1.       Declarar
esos hechos ante la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del
Pueblo, las personerías municipales o distritales o cualquier despacho
judicial, y
2.  Solicitar que se remita para su inscripción a
la Dirección General para los Derechos humanos del Ministerio del Interior o a
la oficina que este designe a nivel departamental distrital o municipal copia
de la declaración de los hechos de que trata el numeral anterior."
[7]
Sentencia T-268 de 2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra, Sala Sexta de
Revisión.
[8]
Sobre este asunto en la sentencia T-770 de 2004 (M.P.  Jaime Córdoba Triviño)
se indicó: “Hay que decir que, sin desconocer que la
condición de desplazadas por la violencia pueda ser ajena a algunas de las
familias asentadas en la franja de terreno ya indicada, ninguna autoridad
municipal se encuentra legitimada para negar una condición material de
desplazamiento forzado por el sólo hecho de que las personas afectadas no se
hayan inscrito en el registro nacional de tal población. Como lo ha indicado la
Corte, esta es una calidad que se adquiere por el hecho cierto del
desplazamiento y no porque una autoridad tenga a bien reconocerla. Es decir, el
Estado, a través de ninguna de sus entidades, se halla legitimado para
desconocer, por razones simplemente formales, el hecho de haber sido desplazado
por el conflicto armado colombiano. El registro de la población desplazada debe
concebirse como una herramienta orientada a la racionalización de las políticas
de atención y protección de tal población y no como un presupuesto ineludible
para asumir esa calidad”.
[9]
Cfr. sentencia T-1094 de 2004, M.P: Manuel José Cepeda Espinosa.
[10]
Sentencia T-327 de 2001, Sala Sexta de Revisión, M.P.: Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[11]
Cfr. Decreto 2591 de 1991 artículos 2° y 23.
[12]
Véase, entre otras, la reciente sentencia T-175 de 2005 dictada por la Sala
Primera de Revisión, M.P.: Jaime Araujo Rentería.
[13]
Folios 3 y 49 del expediente.
[14]
Folio 50 del expediente.
[15]
Folio 48 del expediente.
[16]
Téngase en cuenta que el artículo 11 del Decreto 2569 de 2000 señala las
causales para negar el registro así: “Artículo 11. De la no inscripción. La
entidad en la que se haya delegado la inscripción, no efectuará la inscripción
en el registro de quien solicita la condición de desplazado, en los siguientes
casos:
1. Cuando la declaración resulte contraria a la
verdad.
2. Cuando existan razones objetivas y fundadas para
concluir que de la misma no se deduce la existencia de las circunstancias de
hecho previstas en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997.
3. Cuando el interesado efectúe la declaración y
solicite la inscripción en el Registro después de un (1) año de acaecidas las
circunstancias descritas en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997.
En tales eventos, se expedirá un acto en el que
se señalen las razones que asisten a dicha entidad para tal determinación,
el cual deberá ser notificado al afectado. Contra dicho acto proceden los
recursos de Ley y la decisión que los resuelva agota la vía gubernativa”.
(Subrayado fuera de texto original).
[17]
“DEL DESPLAZADO. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar
dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o
actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su
seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren
drásticamente el orden público.
PARAGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentará lo que
se entiende por condición de desplazado.”
[18]
Ley 418 de 1997, “Por la cual se consagran unos instrumentos para la
búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras
disposiciones”.  En esta norma se establecen las disposiciones que rigen
los diálogos de paz “con grupos armados organizados al margen de la ley”
y se desarrollan algunas instrucciones para la protección de los menores de
edad y las víctimas de hechos violentos.
Frente al caso que ocupa la atención de la Sala, es
relevante el contenido del artículo 15: “Para los efectos de esta ley se
entiende por víctimas, aquellas personas de la población civil que sufren
perjuicios en su vida, grave deterioro en su integridad personal y/o bienes,
por razón de actos que se susciten en el marco del conflicto armado interno,
tales como atentados terroristas, combates, ataques y masacres entre otros.
PARAGRAFO. En caso de duda, el representante legal
de la Red de Solidaridad Social de la Presidencia de la República determinará
si son o no aplicables las medidas a que se refiere el presente título”
(Artículo modificado por la Ley 782 de 2002 que dispone: “Para los efectos
de esta ley, se entiende por víctimas de la violencia política, aquellas
personas de la población civil que sufran perjuicios en su vida, o grave
deterioro en su integridad personal o en sus bienes, por razón de a tentados
terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto
armado interno. Son víctimas los desplazados en los términos del artículo 1o.
de la Ley 387 de 1997”).
[19]
De acuerdo al artículo vigésimo primero de dicha decisión.
[20]
De conformidad al artículo vigésimo de esa sentencia.