SU288-15
Sentencia SU288/15
(Bogotá,
D.C., Mayo 14)
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION DEL DEFECTO FACTICO
COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES
La jurisprudencia constitucional ha señalado que el defecto
fáctico se encuentra relacionado con errores probatorios durante el proceso.
Este se configura cuando la decisión judicial se toma (i) sin que se halle plenamente comprobado el supuesto de hecho
que legalmente la determina; (ii) como consecuencia de una omisión en el
decreto o valoración de las pruebas; (iii) de una valoración irrazonable de las
mismas; (iv) de la suposición de una prueba; o (v) del otorgamiento de un
alcance contraevidente a los medios probatorios.
DEFECTO FACTICO-Dimensión
negativa y positiva
El defecto fáctico tiene dos dimensiones; una positiva y una
negativa. Mientras la primera hace referencia a circunstancias en las que se
valoran pruebas vulnerando reglas legales y principios constitucionales, la
segunda hace relación a situaciones omisivas en la valoración probatoria que
pueden resultar determinantes para el caso. Dicha omisión se debe presentar de
manera arbitraria, irracional y/o caprichosa.
DESCONOCIMIENTO
DEL PRECEDENTE COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
PRECEDENTE
HORIZONTAL Y VERTICAL-Diferencias
PRECEDENTE
JUDICIAL-Jueces pueden apartarse si exponen razones que justifiquen su
decisión
PREVALENCIA
DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL
El precedente constitucional está llamado a prevalecer y las
autoridades no pueden optar por acoger la jurisprudencia de otras autoridades
cuando se evidencie que va en contravía de la interpretación otorgada por la
Corte Constitucional sobre determinado asunto, en sede de control de
constitucionalidad o de revisión de tutela para la unificación del alcance de
los derechos fundamentales.
MOTIVACION DE
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DECLARAN LA INSUBSISTENCIA DE LOS NOMBRAMIENTOS
EN PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Posición
jurisprudencial de la Corte Constitucional
UNIFICACION
DE JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE MOTIVACION DE LOS ACTOS DE RETIRO DISCRECIONAL
DE LOS MIEMBROS ACTIVOS DE LA POLICIA NACIONAL-Subreglas
Esta Corporación ha
establecido de forma reiterada que existe un
deber de motivación por parte de la Policía Nacional cuando haga uso de la facultad discrecional en los actos
administrativos de retiro de sus miembros. Tanto la Corte Constitucional, como
el Consejo de Estado, entienden que la facultad discrecional debe estar
encaminada a cumplir proporcionalmente el fin propuesto, esto es, el
mejoramiento del servicio, por lo tanto, la administración debe tener razones
ciertas y objetivas que le permitan ejercerla y tales razones deben ser
conocidas por el afectado.
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
por desconocimiento del precedente constitucional en materia de necesidad de
motivación del acto de desvinculación de funcionario nombrado en
provisionalidad en cargos de carrera
El Tribunal
Administrativo del Huila se apartó de la jurisprudencia
de la Corte, justificándolo en un tema de autoridad, acogiendo la tesis del
Consejo de Estado, por ser el “máximo órgano de la jurisdicción”. Incumpliendo
con las cargas de justificación razonable, concluyendo que no hay necesidad de
motivar el acto de retiro del funcionario en cargo de carrera en
provisionalidad, y que, por tanto, no se había incurrido en causal de nulidad
alguna.
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
por cuanto las autoridades judiciales incurrieron en un defecto fáctico, al
omitir valoración de pruebas en proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho
Los jueces fallan sin analizar una
prueba determinante, como lo es la hoja de vida del miembro de la policía
desvinculado, la cual permitiría establecer si la Institución actuó dentro del
marco de la legalidad o de la arbitrariedad, incurren en un defecto fáctico.
Referencia: Expedientes T-4.354.893 y T-4.360.585
Fallos de tutela objeto de revisión: T-4.354.893 sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, del 6 de marzo de 2014, que
confirmó el fallo del Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, del 23 de
octubre de 2013; y T-4.360.585,
sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Quinta, del 03 de abril de 2014, que confirmó el fallo proferido por
el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
el 16 de diciembre de 2013.
Accionantes: T-4.354.893 Marco José Cordero García; y T-4.360.585
Wilmer Uriel García Mendoza.
Accionados: T-4.354.893 Tribunal Administrativo del Huila, Juzgado Sexto
Administrativo del Circuito de Neiva y la Fiscalía General de la Nación; y
T-4.360.585 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Subsección Laboral
de Descongestión y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES.
1. Las demandas de tutela.
1.1.
Elementos y
pretensiones en los expedientes T-4.354.893 y T-4.360.585
1.1.1. Derechos fundamentales invocados: debido
proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia.
1.1.2. Conductas que causan la
vulneración: el desconocimiento, por parte de las autoridades accionadas,
del precedente de la Corte Constitucional en virtud del cual los actos
administrativos que deciden el retiro de un miembro de la fuerza pública o la
desvinculación de un funcionario nombrado en provisionalidad en un cargo de
carrera, deben ser motivados.
1.1.3. Pretensiones: dejar sin efectos los fallos proferidos por las autoridades
judiciales accionadas en cada uno de los procesos, por el desconocimiento del
precedente jurisprudencial sentado por la Corte Constitucional sobre la
necesidad de motivación de los actos administrativos.
A. Caso T-4.354.893 Marco José Cordero García.
1.2.
Fundamentos de
la pretensión[1].
1.2.1.
El actor fue nombrado
en provisionalidad mediante Resolución No. 0-3117 de 29 de diciembre de 1995 en
el cargo de Asistente Judicial  Local de la Dirección Seccional del Cuerpo Técnico
de Investigación de Neiva, tomando posesión el 19 de enero de 1996.
1.2.2.
Mediante Resolución No.
0-0654 del 31 de mayo de 2001 fue declarado insubsistente, sin que la entidad
esbozara las razones de la decisión, motivo por el cual atacó el acto administrativo
ante la jurisdicción contencioso administrativa, obteniendo fallos
desfavorables a sus pretensiones.
1.2.3.
El Juzgado Sexto
Administrativo del Circuito de Neiva[2], mediante sentencia del 25 de octubre de
2010, resolvió en primera instancia la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho presentada por el aquí accionante, negando las pretensiones de la
demanda, por no acreditarse la ilegalidad del acto. Al respecto consideró que:
Acorde con el artículo
251 de la Constitución Política una de las funciones del fiscal es nombrar y
remover a los empleados bajo su dependencia, facultad que ha sido desarrollada
ampliamente por el Consejo de Estado y que es de especial relevancia para los
casos de despido de funcionarios en provisionalidad. Sobre este tema en
particular, recordó que estos sujetos no ostentan fuero de estabilidad y, en
consecuencia, los actos administrativos que sustentan su desvinculación no
requieren de motivación alguna y se encuentran amparados en el artículo 36 del
Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984 vigente para la época).
1.2.4.
El Tribunal
Administrativo del Huila[3], el 04 de abril de 2013 confirmó el fallo
del juzgado de primera instancia.
Consideró que el cargo
presentado por el demandante, en virtud del cual el acto administrativo
cuestionado desconoce normas constitucionales al vulnerar los derechos a la
estabilidad laboral, no está llamado a prosperar, toda vez que el demandante no
ostentaba derechos de carrera administrativa, situación que facultaba al Fiscal
General de la Nación para aplicar la facultad discrecional contemplada en el
Decreto 261 de 2000.
Resalto que, según la
jurisprudencia del Consejo de Estado, los actos que disponen la desvinculación
de un funcionario en provisionalidad no requieren motivación alguna,
especialmente en circunstancias como la del caso del demandante, en el que la
labor desempeñada, policía judicial, exige una mayor idoneidad y la presencia
de valores como transparencia, moralidad, entre otros. En esta medida el
nominador debe poder hacer uso de la facultad discrecional para salvaguardar la
misión institucional que le ha sido encomendada a la entidad.
Señalo que cuando se
controvierte un acto por desviación de poder, el proceso de valoración de
pruebas es más dispendioso, toda vez que debe demostrarse la existencia de
motivos innobles, fútiles o que no sean propios de la actuación administrativa,
como fundamento del despido. Circunstancia que no tuvo lugar en el proceso.
1.2.5.
Como consecuencia de
los fallos anteriores, el accionante considera que sus derechos al debido
proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad están siendo
vulnerados; afirmación que sustenta con la sentencias SU-691 de 2011, SU-917 de
2010 y SU-250 de 1998, según las cuales la desvinculación de los funcionarios
en provisionalidad debe ser motivada.
2. Respuesta de la entidad accionada[4].
2.1 Fiscalía General de la Nación. Solicitó denegar las pretensiones de la acción.
Consideró que lo que el accionante pretende es
invalidar una decisión que fue contraria a sus pretensiones, sin que realmente
se cumplan los requisitos para la procedencia excepcional de la acción de
tutela contra providencias judiciales.
Adujo que, al personal que se encuentra en
provisionalidad no le asiste la garantía de la estabilidad propia de los
funcionarios de carrera y, por ende, el nominador no pierde la facultad para
removerlo. Realizó un recuento sobre la discusión existente entre el Consejo de
Estado y la Corte Constitucional acerca de la necesidad de motivar los actos
administrativos que disponen la desvinculación de un funcionario en
provisionalidad, en uso de la facultad discrecional que le asiste al motivador;
punto en el cual resalta que si bien la Corte Constitucional ha reiterado el
deber de motivación que debe acatarse en estos casos, dicha jurisprudencia se
estableció en una fecha posterior a los hechos cuestionados por el actor,
circunstancia que la torna inaplicable para el caso concreto.
3. Fallos de tutela objeto de revisión.
3.1.
Fallo de primera
instancia: Sentencia del Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, del 23 de
octubre de 2013.[5]
Negó el amparo manifestando que “los jueces de instancia en el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho tuvieron en cuenta las pruebas allegadas al
expediente, la normatividad y la jurisprudencia aplicable al caso en concreto,
a partir de los cuales concluyeron que el acto de declaratoria de
insubsistencia del tutelante no debía ser motivado, en razón a la facultad
discrecional del nominador, (…) contemplada en el Decreto 261 de 2000, vigente
para la época en que se profirió la decisión administrativa censurada.”
Respecto
del desconocimiento del precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional,
manifestó la Sala que no es posible aplicar las sentencias proferidas en
noviembre de 2010 y septiembre de 2011, toda vez que el despido del actor fue
en el año 2001; es decir que para la fecha de desvinculación no existían los
pronunciamientos cuya aplicación se requiere a través de la acción de tutela.
3.2.
Impugnación[6].
El actor manifestó que si bien el precedente de la
Corte Constitucional es posterior a la fecha de su desvinculación, dichas
providencias tuvieron como origen los cuestionamientos presentados por un grupo
de personas que, a su vez, fueron separadas de sus respectivos cargos en años
anteriores al 2001. En esta medida manifiesta que el precedente le es
aplicable, toda vez que “La
honorable Corte Constitucional, no estudió si los funcionarios anteriormente
mencionados fueron desvinculados durante la vigencia del Decreto 261 de 2000 y
la Ley 938 de 2004, sino la forma por la cual fue declarado el acto
administrativo (insubsistencia) siendo funcionarios en provisionalidad en
cargos de carrera.”
3.3.
Fallo de segunda
instancia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, del 6 de marzo de 2014[7].
Confirmó el fallo de primera instancia. La Sala
consideró que los accionados
fundamentaron su decisión en el precedente del Máximo Tribunal de lo
Contencioso Administrativo (Consejo de Estado), reconociendo que si bien la
Corte Constitucional sostenía una postura en virtud de la cual es imperativo
motivar los actos administrativos que determinan la desvinculación de un
funcionario en provisionalidad, la jurisprudencia del Consejo de Estado debía
ser aplicada al caso concreto, toda vez que la naturaleza del vínculo laboral
del actor no le transmitía las prerrogativas propias de los cargos de carrera.
Por estas razones no se configuró un desconocimiento
del precedente jurisprudencial, toda ver que la decisión de los jueces de
instancia se fundamentó en una postura reiterada por el Consejo de Estado, “opción legítima a la luz del principio de autonomía
judicial proclamado por el artículo 228 de la Carta, que en manera alguna
supone una separación caprichosa ni arbitraria de la jurisprudencia
constitucional, ni mucho menos conlleva a una afectación de los derechos
fundamentales invocados por la parte actora[8].”
B. Caso T-4.360.585
Wilmer Uriel García Mendoza.
1.2.
Fundamentos de
la pretensión[9].
1.2.1. El accionante se vinculó en el mes de abril de 1991
a la Policía Nacional como agente-alumno de la Escuela Simón Bolívar de Tuluá,
Valle del Cauca, de la cual egresó, con el grado de agente, en el mismo año.
1.2.2. Posteriormente obtuvo el grado de patrullero del nivel
ejecutivo, el cual desempeñó hasta el 31 de octubre de 1997, fecha en la cual
el Director General de la Policía Nacional, mediante Resolución No. 03214,
decidió retirarlo del servicio activo de la institución en uso de la facultad
discrecional determinada en el Decreto 132 de 1995.
1.2.3. Contra esta decisión el actor interpuso demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de
Antioquia, argumentando que el acto cuestionado no había sido producto de la
recomendación del Comité de Evaluación de Oficiales Superiores, circunstancia
que derivaba en una evidente vulneración al debido proceso; así mismo manifestó
que nunca pudo controvertir la decisión administrativa y que la misma
desconoció su derecho al debido proceso, toda vez que nunca le fue adelantado
ningún tipo de investigación disciplinaria o administrativa que sustentara la
decisión del Director General de la Policía. Finalmente cuestionó que, de forma
simultánea a la expedición del acto administrativo, los Directivos de la
Policía Nacional manifestaron que estaban depurando la institución de los malos
elementos, sin que al interior de la entidad le fuera adelantado un proceso de
investigación.
1.2.4. Mediante sentencia de primera instancia, del 11 de
octubre de 2011, el Tribunal Administrativo de Antioquia[10], negó las pretensiones de la demanda, argumentando
que el acto administrativo cuestionado sí había contado con la recomendación
del Comité de Evaluación de Oficiales Superiores y que el ejercicio de la
facultad discrecional permite la desvinculación de los miembros de la Fuerza
Pública sin necesidad de realizar una investigación previa o expedir una
motivación de la decisión.
El Tribunal consideró que
el alcance de la facultad discrecional otorgada al Director de la Policía
Nacional, es un mecanismo efectivo para erradicar con prontitud los vicios que
puedan existir en la Institución, a través del retiro de aquellos miembros, de
cualquier rango, sobre quienes haya graves indicios o pruebas suficientes de
que no son aptos para asumir la delicada responsabilidad que se les confía.
Respecto a este tema, planteó que la falta de motivación en ejercicio de dicha
facultad no es vulneratoria de los derechos al trabajo o al debido proceso,
toda vez que el retiro no se ejerce a título de sanción, sino como un mecanismo
para proteger el interés general. Superado este asunto, manifestó que el Comité
de Evaluación de Oficiales Superiores sí realizó una reunión en la que se
concluyó el retiro de un grupo de miembros activos de la Policía Nacional.
Sobre la posible
desviación de poder, enfatizó en que “la decisión de la entidad se produjo
en ejercicio de la facultad discrecional, no siendo necesaria una
investigación disciplinaria o la motivación del acta del Comité de Evaluación
en donde consten los motivos que dieron lugar al ejercicio de dicha facultad, o
que se tengan que probar, antes de expedir el acto de retiro, actuaciones de
corrupción para proceder al retiro como quiera que las normas que sirven de
sustento al acto acusado así no lo disponen.”
1.2.5. El Consejo de Estado[11], Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, Subsección B, mediante providencia del 27 de junio de 2013, confirmó
la sentencia de primera instancia, afirmó que el Director de la Policía
Nacional tiene la facultad de retirar del servicio activo al personal del nivel
ejecutivo, sin que deba mediar una motivación.
Para el Consejo de Estado
la norma aplicable a la presente controversia era el Decreto 132 de 1995, en
virtud del cual se le otorga al Director de la Policía Nacional la facultad de
retirar del servicio activo a personal del nivel ejecutivo sin que se requiera
exponer los móviles de la decisión, para beneficiar la misión constitucional y
legal del servicio de la Policía. Por esta razón, señaló el Alto Tribunal, que
el personal retirado, cuenta con unas medidas como el reconocimiento y pago de
una asignación mensual de retiro, con el fin de que puedan satisfacer sus
necesidades familiares y personales.
Sobre la supuesta
expedición irregular del acto administrativo, manifestó que no le asiste razón
al demandante, toda vez que está probado que el 28 de octubre de 1997 se reunió
el Comité de Evaluación de Oficiales Superiores, con el propósito de
seleccionar al grupo de oficiales y suboficiales que, por razones del servicio,
debían ser retirados de la entidad. Adicionalmente, sobre el cargo esbozado en
los alegatos de conclusión, esto es, la expedición irregular del acto
administrativo porque si bien el Comité sesionó, nunca contó con la presencia
del Subdirector de Personal de la Policía Nacional, consideró la Sala que la
asistencia del Director de Recursos Humanos de la Policía Nacional, sujeto que
cuenta con un rango superior al del Subdirector, es suficiente para entender
que este requisito se cumplió.
Finalmente, respecto de
la posible desviación de poder, dijo que la prueba testimonial del señor Luis
Eduardo Flórez Valbuena, no da cuenta de que el retiro del actor se hubiera
dispuesto desviando los fines de la norma que autorizaba a la Dirección de la
Policía Nacional para ello, y mucho menos que la referida decisión tuviera
atendiera a una supuesta “depuración indiscriminada” al interior de las
filas de la Policía Nacional.
1.2.6. De acuerdo con estos hechos, considera el actor que le
han sido vulnerados sus derechos al debido proceso y a la igualdad, toda vez
que las providencias cuestionadas desconocieron, a su juicio, el precedente
sentado por la Corte Constitucional que obliga a motivar los actos
administrativos de retiro del servicio de los miembros de la Policía Nacional.
2. Respuesta de las entidades accionadas.
2.1. Tribunal
Administrativo de Antioquia[12].
Solicitó negar las pretensiones de la
acción.
Resaltó
que la discusión planteada por el actor en la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho no fue la falta de motivación del acto de retiro
de un miembro de la Fuerza Pública, sino otros aspectos como “la
inexistencia de la recomendación previa del Comité de Evaluación de Oficiales
Superiores- expedición irregular-, lo que conllevaba la violación del artículo
11 del Decreto 573 de abril 04 de 1995(…); y la desviación de poder, por las
supuestas declaraciones del Director General de la Policía sobre la depuración
llevada al interior de la institución, por posibles casos de corrupción y
deshonestidad”[13].
Por estas razones considera que no puede el actor ventilar en sede de
tutela, causales de nulidad que no invocó en el proceso contencioso administrativo.
Al
respecto refiere que el hecho de que el cargo aducido no se encontrara en la causa
petendi ni en el concepto de violación de la demanda, torna improcedente la
acción de tutela que, en este caso, el actor está usando como una tercera
instancia.
Finalmente
manifestó que aunque el juez de tutela diera por superada esta circunstancia,
la Corte Constitucional ha reconocido que en los cuerpos armados no existe la
estabilidad laboral que otorga la carrera administrativa prevista en el artículo
125 de la Constitución, toda vez que impera un régimen especial determinado en
los artículos 218 a 222 de la Carta. Por esta razón, sentencias, como la C-179
de 2006, han avalado la facultad discrecional para el retiro del servicio de
los miembros de la Fuerza Pública, sin que ello implique arbitrariedad y sin
que se impida desvirtuar la legalidad del acto. Por todas estas razones
concluye que “no existió vulneración a los derechos fundamentales invocados
por el tutelante”.
2.2. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B[14].
Solicitó denegar las pretensiones de
la acción.
Señaló
que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el
actor no se expusieron motivos suficientes para desvirtuar la presunción de
legalidad del acto administrativo cuestionado; razón por la cual, el Consejo de Estado, Sección Segunda,
Subsección B, en trámite de segunda
instancia de dicho proceso, encontró que la decisión del retiro del servicio del
demandante obedeció al ejercicio de la facultad discrecional con que cuenta el
Director General de la Policía Nacional, la cual, permite a una autoridad
administrativa ordenar el retiro de un empleado o funcionario público por el
acaecimiento de determinadas circunstancias.
Planteadas
estas consideraciones, consideró que en el caso concreto “no se vulneraron
los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso del accionante
toda vez que, como quedó visto, la decisión adoptada por esta Sección en
sentencia de 27 de junio de 2013 se ajustó a las disposiciones vigentes en ese
momento(…) a demás (Sic) de guardar consonancia con la tesis
jurisprudencial definida por esta Corporación en relación con el ejercicio de
la facultad discrecional en el retiro del servicio de los miembros de la Fuerza
Pública”[15].
2.3. Ministerio de Defensa, Policía Nacional[16]. Solicitó negar las pretensiones de la acción.
La
Secretaría General de la Policía Nacional, actuando como posible tercero
interesado, da respuesta a la acción de tutela aclarando que dentro de las
actividades desempeñadas por la Policía Nacional no se encuentra la de “toma
de decisiones judiciales”; en esta medida excluye su posible responsabilidad
sobre los fallos cuestionados.
3. Fallos de tutela objeto de revisión.
3.1.
Primera instancia: Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, del 16 de diciembre de 2013[17].
Negó
el amparo. Luego de transcribir apartes de los fallos cuestionados, para
efectos de compararlos con la posición del Consejo de Estado respecto a la
legalidad de los actos de desvinculación del servicio de miembros de la fuerza
pública, concluyó que “es evidente que los despachos judiciales accionados
aplicaron la posición de esta Corporación (Consejo de Estado), que en
ejercicio (Sic) de la facultad discrecional la Policía Nacional puede
retirar del servicio a sus miembros, previa recomendación de la Junta de
Evaluación y Clasificación para Suboficiales y Personal Nivel Ejecutivo”.
3.2. Impugnación[18].
El
actor manifestó que el estudio realizado por el juez, se basó en el precedente
del Consejo de Estado para determinar la posible existencia del defecto de “desconocimiento
del precedente”, cuando en la acción de tutela claramente se indicaba que
dicho vicio se daba respecto de los pronunciamientos emitidos por la Corte
Constitucional acerca del retiro de miembros de la Fuerza Pública. Por esta
razón considera que los cargos de la acción de tutela no fueron resueltos y la
vulneración a sus derechos fundamentales continúa latente. Sobre el precedente
presuntamente desconocido, refiere las sentencias T-569 de 2008 y T-265 de 2013.
3.3.
Fallo de segunda instancia: Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Quinta, del 3 de abril de 2014[19].
Confirmó la decisión proferida en primera instancia
argumentando que los cargos que fundamentaron la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho contra la Resolución No. 03214 de 1997, “por la
cual se retira del servicio activo a un personal del Nivel Ejecutivo de la Policía
Nacional”, no encontró que se controvirtiera la supuesta falta de
motivación que alega ahora el demandante a través de la acción de tutela. Por
estas razones, considera que el accionante “pretende derivar la violación de
sus derechos fundamentales del desconocimiento de un criterio que ni siquiera
fue puesto a consideración de las autoridades judiciales demandadas”.
II. FUNDAMENTOS.
1.
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con
base en la Constitución Política -artículos 86 y 241 numeral 9- y las
disposiciones del Decreto 2591 de 1991 -artículos 31
a 36[20].
2.
Procedencia de las acciones
de tutela.
2.1. Derechos fundamentales vulnerados. Se alega la vulneración de los derechos
fundamentales al debido proceso, igualdad y el acceso a la administración de
justicia.
2.2. Legitimación activa: Los accionantes de los expedientes estudiados, Marco
José Cordero García y Wilmer Uriel García Mendoza, presentaron acción de tutela
en nombre propio.
Teniendo en cuenta que el artículo 86[21] de la Carta
Política, establece que toda persona que considere que sus derechos
fundamentales han sido vulnerados o se encuentran amenazados, podrá interponer
acción de tutela en nombre propio o a través de un representante que actué en
su nombre, es claro que las presentes acciones son procedentes respecto de la
legitimación por activa.
2.3. Legitimación pasiva. Ambos casos están dirigidos contra autoridades
judiciales que, en el ejercicio de sus funciones respectivas, profirieron una
serie de providencias que, a juicio de los accionantes, se encuentran viciadas
por desconocer el precedente constitucional aplicable. Así, el Juzgado Sexto
Administrativo del Circuito de Neiva, el Tribunal Contencioso Administrativo
del Huila, el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Consejo de Estado, son
autoridades públicas en los términos
de los artículos 86, inciso 1o. de la Constitución Política y 1o. del decreto
2591 de 1991, entendiéndose que la presente acción es procedente en cuanto a la
legitimación pasiva.
2.4.
Por tratarse de demandas de tutela contra providencias judiciales, más adelante
se hará el estudio de los requisitos específicos para la procedencia de la
acción de tutela.
3.     Problema Jurídico.
De conformidad con la
situación fáctica planteada en los expedientes analizados, debe la Sala
resolver ¿Si las autoridades accionadas, vulneraron los derechos de los
accionantes al desconocer el precedente de la Corte Constitucional, en virtud
del cual, los actos administrativos de desvinculación siempre deben ser
motivados, incluso cuando sean expedidos en uso de facultades discrecionales; y
si dicho desconocimiento generó un defecto fáctico en los fallos atacados?
3. Requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales.
De forma reiterada la jurisprudencia constitucional ha
admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales para analizar la posible vulneración del derecho fundamental al
debido proceso. Así, se ha señalado la necesidad de cumplir con seis requisitos
generales para establecer la procedencia de la acción constitucional. Mediante
la sentencia C-590 de 2005, se establecieron los siguientes;
“(i) Que la cuestión que se discuta resulte
de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez
constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y
marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que
corresponde definir a otras jurisdicciones.
(ii). Que se hayan agotado todos los
medios-ordinarios y extraordinarios-de defensa judicial al alcance de la persona
afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos
los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la
defensa de sus derechos,
(iii) Que se cumpla el requisito de la
inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término
razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración,
(iv) Cuando se trate de una irregularidad
procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o
determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora,
(iv)  Que la parte actora identifique de
manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso
judicial siempre que esto hubiere sido posible y
(vi) Que no se trate de sentencias de
tutela”.
En consecuencia, la Sala Plena procede a analizar el
cumplimiento de dichos requisitos, como paso necesario para continuar con el
análisis de fondo de la demanda de tutela interpuesta contra una decisión
judicial.
3.1. Casos concretos
T-4.354.893 y T-4.360.585.
3.1.1. Relevancia constitucional: El asunto detenta relevancia
constitucional, toda vez que, además de involucrar derechos fundamentales como
el debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad,
conlleva de fondo una discusión relativa a la aplicación preferente del
precedente constitucional frente a la jurisprudencia del Consejo de Estado.
3.1.2. Agotamiento de los recursos ordinarios y
extraordinarios de defensa:
Los accionantes, a través de sus apoderados, agotaron todas las instancias
posibles en el curso de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho.
Adicionalmente, para el caso se encuentra que de acuerdo a los cargos
presentados por los actores no había lugar a interponer el recurso
extraordinario de revisión, estipulado en el artículo 248 y siguientes de la
Ley 1437 de 2011[22].
3.1.3. Inmediatez:
3.1.3.1. En el caso T-4.354.893, Marco José Cordero García,
presentó la acción de tutela el 5 de junio de 2013, es decir 2 meses después de
la decisión de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho que se cuestiona, la cual se dio el 04 de abril de 2013.
3.1.3.2. En el caso T-4.360.585, Wilmer Uriel García
Mendoza, presentó la acción de tutela el 05 de septiembre de 2013, es decir 3
meses después de la última decisión tomada en el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho que se controvierte, la cual tuvo lugar el 27 de
junio de 2013.
3.1.4. Que si se trata de irregularidades
procesales, las mismas hayan tenido incidencia en la decisión: En los casos no se alegan irregularidades
procesales.
3.1.5. Que el actor identifique los hechos que
originan la violación y que, de haber sido posible, los haya mencionado
oportunamente en las instancias del proceso contencioso: La Sala Plena considera que en ambos casos
se cumple con este presupuesto por las razones que se exponen a continuación.
3.1.5.1. En el caso T-4.354.893, el accionante demandó ante la
jurisdicción contenciosa administrativa la Resolución No. 0-0654 del 31 de mayo
de 2001 por la cual se declaró insubsistente su nombramiento como Asistente
Judicial Local en la Dirección Seccional del Cuerpo Técnico de Investigaciones
– CTI – Neiva. Uno de los cargos fue “ausencia de motivaciones del retiro”.
Dicho cargo fue analizado por los jueces contenciosos, quienes concluyeron que “al
empleado nombrado en provisionalidad no le asiste fueron de estabilidad alguno,
con lo que en consecuencia procede su retiro sin que sea menester su motivación
(…)”[23].
En la demanda de tutela, el accionante señala con claridad que es ese hecho el
que considera vulnera sus derechos fundamentales, pues no se sigue el
precedente establecido por la Corte Constitucional respecto de la necesidad de
motivación del acto.
3.1.5.2. En el caso
T-4.360.585, el accionante identificó como vulnerado su derecho al debido
proceso por la falta de aplicación del precedente constitucional respecto de la
motivación de actos administrativos que ordenan la desvinculación del servicio
de un miembro de la Policía Nacional.
Al respecto, el Tribunal
Administrativo de Antioquia[24]
alegó que la discusión planteada por el actor en la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho no fue la falta de motivación del acto de retiro
de un miembro de la Fuerza Pública, sino otros aspectos[25].
En primera instancia, el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta[26],
negó el amparo considerando que “es
evidente que los despachos judiciales accionados aplicaron la posición de esta
Corporación (Consejo de Estado),
que en ejercicio (Sic) de la facultad discrecional la Policía Nacional
puede retirar del servicio a sus miembros, previa recomendación de la Junta de
Evaluación y Clasificación para Suboficiales y Personal Nivel Ejecutivo”.
En segunda instancia, el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Quinta[27], confirmó la decisión argumentando
que los cargos que fundamentaron la demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho no controvirtió la supuesta falta de motivación que alega ahora el
demandante a través de la acción de tutela.
Acorde con las pruebas aportadas al proceso de tutela,
la Sala Plena encuentra que si bien en la demanda nulidad y restablecimiento
del derecho, presentada el 02 de marzo de 1998, no se hace mención expresa
sobre el precedente de la Corte Constitucional, pues para la fecha, la Corte
comenzaba con su tarea de unificación respecto del tema, se evidencian otros
momentos procesales donde se discutió acerca de la falta de motivación del
acto:
(i) En los alegatos de conclusión de primera instancia,
presentados el 25 de noviembre de 2005, el apoderado de la demandada, mencionó
que “la motivación que dio origen a la expedición del acto impugnado, por
medio de la cual se retiró del servicio activo al actor, no tuvo otra
finalidad, diferente, que el mejoramiento de la Institución Policía Nacional,
desde el punto de vista de los miembros que la confirman, todo encaminado a
prestar un buen servicio público de seguridad a la comunidad. Enmarca esto, un
mandato Constitucional que otorga una facultad discrecional, no arbitraria, al
Director General de la Policía Nacional para establecer, que miembros
permanecen o no en la Institución.[28]”
(ii) En la sentencia proferida el 11 de octubre de 2011,
por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Subsección Laboral de
Descongestión, consideró que “la decisión de la entidad se produjo en
ejercicio de la facultad discrecional, no siendo necesario una investigación
disciplinaria o la motivación del acta del comité evaluador en donde consten
los motivos que dieron lugar al ejercicio de dicha facultad, o que se tenga que
probar, antes de expedir el acto de retiro, actuaciones de corrupción para
proceder al retiro comoquiera que las normas que sirven de sustento al acto
acusado así no lo disponen, ni el acto de retiro tiene naturaleza sancionatoria
para hacer exigencias de esta estirpe.” Lo anterior basándose en la
sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, del 26 de junio
de 2008, radicación número 25000-23-25-000-1999-01742-01.
(iii) En los alegatos de conclusión en segunda instancia, el
apoderado del demandante dijo “para la expedición del acto administrativo
demandado no se acató, ni siquiera, la más elemental exigencia que era la
previa recomendación por parte del Comité de Oficiales Superiores, pues, sabido
es que la aplicación de la figura como la de retirar fulminante y
definitivamente del servicio a un servidor público, sin dársele la más mínima
oportunidad de defensa ni explicación, ya implica una violación y restricción
de derechos (…)[29]”
(iv) El 11 de abril de 2013, la Procuraduría 3ª Delegada
ante el consejo de Estado, presentó intervención en el proceso resaltando que “el
aspecto formal se satisfizo a cabalidad y dado que la declaratoria de retiro no
ha de ser motivada, habrá de tenerse por ajustada a derecho, a mas que respecto
del buen servicio del actor, ello no le impedía a la Administración proferir el
cuestionado acto, pues la eficiencia es, a la luz de lo dispuesto por el
artículo 209 del Estatuto Superior, un postulado que debe cumplir la función
administrativa (…)”.
(v) En la sentencia proferida en segunda instancia del
proceso contencioso, el Consejo de Estado manifestó que “El Director de la
Policía Nacional tiene sobre el personal del nivel ejecutivo, según los
reglamentos, la facultad de retirarlos del servicio activo sin que requiera
explicitar de otro modo sus móviles”. Lo anterior en el acápite relacionado
con la facultad de retiro de miembros de nivel ejecutivo de la Policía Nacional
por voluntad de la Dirección General. Esta decisión la fundamentó en las
sentencias del 18 de noviembre de 2010, radicado: 0948-20009 y del 12 de agosto
de 2010, radicado: 1613-2009, del Consejo de Estado.
Con todo lo anterior, se puede
concluir que la alegación planteada en sede de tutela – falta de motivación del
acto administrativo de desvinculación – fue discutida en el proceso contencioso
administrativo, decidiendo que la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha
establecido la no necesidad de la motivación del acto, posición avalada por los
jueces de tutela en primera y segunda instancia.
3.1.6. Que la sentencia impugnada no sea de
tutela: Las sentencias
impugnadas fueron proferidas en desarrollo de un proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
4. Causales específicas de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales.
Cumplido lo anterior, se debe verificar el cumplimiento de los requisitos específicos
de procedibilidad, que deben ser plenamente probados. Dichos requisitos
consisten en: (i) defecto
orgánico[30],
(ii) sustantivo[31],
(iii)  procedimental[32],
(iv) fáctico[33];
(v) error inducido[34];
(vi) decisión sin motivación[35];
(vii) desconocimiento del precedente constitucional[36]; y (viii)
violación directa de la Constitución[37].
En síntesis, la acción de tutela procede
excepcionalmente para controvertir decisiones judiciales que desconozcan
derechos fundamentales y tenga un grado de afectación relevante desde el punto
de vista constitucional, por lo cual se debe cumplir con los requisitos
generales y específicos de procedibilidad enunciados. Lo anterior, por cuanto
no cualquier error judicial está resguardado por el principio de autonomía
judicial, pues sólo en el evento en que una providencia judicial resulte
arbitraria, caprichosa o irrazonable y sea contraria a la Constitución, el juez
constitucional tiene la facultad de intervenir.
De conformidad
con los hechos establecidos en la presente acción de tutela, la Sala considera
pertinente realizar una breve caracterización del desconocimiento del
precedente, luego se analizará la necesidad de motivación de los actos de
desvinculación de la Policía Nacional y de las personas que ocupan cargos en
provisionalidad.
5. Breve caracterización del defecto
fáctico.
La
jurisprudencia constitucional ha señalado que el defecto fáctico se encuentra
relacionado con errores probatorios durante el proceso. Este se configura
cuando la decisión judicial se toma (i) sin que se halle plenamente
comprobado el supuesto de hecho que legalmente la determina; (ii) como
consecuencia de una omisión en el decreto o valoración de las pruebas; (iii) de
una valoración irrazonable de las mismas; (iv) de la suposición de una prueba;
o (v) del otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios”[38].
La
Corte Constitucional ha sido reiterativa en la protección al principio de la
autonomía e independencia judicial, en el cual se incluye el amplio margen que
recae sobre los operadores judiciales para valorar – de conformidad con las
reglas de la sana crítica – las pruebas que han sido recaudadas durante el
proceso. Sin embargo, la sentencia SU-159 de 2002, señaló que dicha independencia
y autonomía “jamás
puede ejercerse de manera arbitraria; su actividad evaluativa probatoria
implica, necesariamente, la adopción de criterios objetivos, no simplemente
supuestos por el juez, racionales, es decir, que ponderen la magnitud y el
impacto de cada una de las pruebas allegadas, y rigurosos, esto es, que
materialicen la función de la administración de justicia que se les encomienda
a los funcionarios judiciales sobre la base de pruebas debidamente recaudadas”[39].
Así
mismo, se ha señalado que el defecto fáctico tiene dos dimensiones; una
positiva y una negativa. Mientras la primera hace referencia a circunstancias
en las que se valoran pruebas vulnerando reglas legales y principios
constitucionales, la segunda hace relación a situaciones omisivas en la
valoración probatoria que pueden resultar determinantes para el caso. Dicha
omisión se debe presentar de manera arbitraria, irracional y/o caprichosa[40].
Esta
Corporación ha establecido que la dimensión negativa se produce: “(i) por
ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante
en el desenlace del proceso;(ii) por decidir sin el apoyo probatorio que
permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o
(iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez
está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo” [41]. Y una dimensión
positiva, que tiene lugar “por actuaciones positivas del juez, en la que se
incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas,
si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión; o (v) por decidir
con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el
hecho en que se basa la providencia”[42].
Se
ha concluido que, el defecto fáctico por no valoración de pruebas se presenta[43] “cuando el funcionario judicial omite considerar
elementos probatorios que constan en el proceso, no los advierte o simplemente
no los tiene en cuenta para efectos de fundamentar su decisión y, en el caso
concreto, resulta evidente que de haberse realizado su análisis y valoración,
la solución del asunto jurídico debatido habría variado sustancialmente”[44].
No
obstante lo anterior, la Corte ha reconocido que en la valoración del acervo
probatorio el análisis que pueda realizar el juez constitucional es limitado,
en tanto quien puede llevar a cabo un mejor y más completo estudio es el juez
natural debido al principio de inmediación de la prueba.
6. El desconocimiento del precedente como
causal de procedencia de la tutela contra providencia judicial.
La Corte Constitucional ha sostenido que “para
garantizar la confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los
principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, el
desconocimiento del precedente es una causal especial de procedencia de la
tutela contra providencias judiciales[45].”
Adicionalmente, ha señalado que el desconocimiento del precedente
jurisprudencial “puede llevar a la existencia de un defecto
sustantivo en una decisión judicial, en la medida en que el respeto al
precedente es una obligación de todas las autoridades judiciales, - sea éste
vertical u horizontal-, dada su fuerza vinculante y su inescindible relación
con la protección de los derechos al debido proceso e igualdad.[46]”
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que, de conformidad con
los artículos 228 y 230 de la Constitución, los jueces gozan de autonomía e independencia para el
ejercicio de sus funciones y “en sus providencias, sólo están sometidos al
imperio de la ley.”  Sin embargo, es ampliamente aceptado que los jueces,
más allá de llevar a cabo una aplicación mecánica de la ley, realizan un
ejercicio permanente de interpretación del ordenamiento jurídico que implica
esencialmente la determinación de cuál es la disposición jurídica aplicable al
caso y los efectos que de ella se derivan[47].
Incluso, se ha entendido que mediante sus providencias los jueces desarrollan
un complejo proceso de creación e integración del derecho que trasciende la
clásica tarea de la subsunción y elaboración de silogismos jurídicos[48].
La jurisprudencia de la Corte ha advertido que, el
problema de relevancia constitucional en el manejo de los precedentes
judiciales surge cuando, en evidente desconocimiento del derecho a la igualdad,
se lesionan los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y buena
fe, tomando como fundamento la autonomía e independencia judicial[49],
los jueces adoptan decisiones disímiles frente a casos semejantes[50].
En cuanto al respeto al precedente como límite de la
actividad judicial, en particular la Corte ha señalado que está dado por las
razones de derecho con base en las cuales un juez resuelve un caso concreto.[51]
Igualmente ha dicho que es un asunto que adquiere relevancia constitucional
pues en aras de garantizar el derecho a la igualdad, los jueces “deben decidir los casos futuros de una
manera idéntica a como fueron decididos los casos anteriores.” Finalmente ha explicado que el problema
surge cuando dos casos en principio similares son resueltos de manera
diferente. Es preciso distinguir, sin embargo, cuáles son los argumentos
jurídicos que constituyen el precedente y que, por tanto, resultan vinculantes
y deben ser atendidos para resolver casos futuros[52].
Al respecto, ha explicado qué elementos del precedente
son los que vinculan particularmente al juez, para lo cual ha precisado que
usualmente, las sentencias judiciales están compuestas por tres partes: la
parte resolutiva o decisum, que generalmente sólo obliga a las partes en
litigio; la ratio decidendi que puede definirse como “la formulación
general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio,
regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial
específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte
resolutiva.”; y los obiter dicta o dictum que son “toda
aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que no es
necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o menos incidentales en
la argumentación del funcionario.”[53]
En consecuencia, es la ratio
decidenci que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente
judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y
debe ser aplicado para resolver casos similares[54], esto por
cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten
solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la
luz de los hechos que lo fundamentan.[55]
De manera que la ratio
decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante
límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces.[56]
Ahora bien, es importante resaltar que la
jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical
para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los
efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el
fallador en su sentencia[57]. En este sentido, mientras el precedente
horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede
separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los
jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades
judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.[58]
En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el
derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e
independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el
precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es
responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y
asumir los desafíos propios de la evolución del derecho[59].
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente
del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una
referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o
su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse
una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia”[60]
(requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a
la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que
justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata
simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario
demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente
para resolver el caso nuevo[61]
(requisito de suficiencia). Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en
criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato
ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los
operadores judiciales[62].
En síntesis, la autonomía judicial en el proceso de interpretación y aplicación del
ordenamiento jurídico no es absoluta, pues las autoridades judiciales deben
procurar respeto al derecho fundamental a la igualdad y a los principios de
confianza legítima, seguridad jurídica y buena fe. La observancia del derecho a
la igualdad en el ámbito judicial implica que los jueces deben resolver los
casos nuevos de la misma manera en que han resuelto los casos anteriores.
Sin embargo, con el propósito de armonizar el derecho
fundamental a la igualdad y la autonomía judicial, los falladores pueden
apartarse del precedente aplicable si en sus providencias hacen una referencia expresa a este y explican las
razones con base en las cuales se justifica el cambio de jurisprudencia.
Finalmente, en el caso del precedente vertical, cuando
las altas corporaciones se han pronunciado sobre un asunto particular, el juez
debe aplicar la subregla sentada por ellas. Y en caso de que el cambio
de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los
derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia
y al debido proceso.
6.1. Prevalencia de la
interpretación constitucional.
Teniendo en cuenta que la Constitución se erige como la norma
superior en el ordenamiento jurídico[63] no podría el
nominador aducir la autorización de normas de inferior jerarquía, o una
interpretación evidentemente contraria a la Carta, para no motivar los actos de
retiro; así como tampoco se puede admitir que el funcionario retirado deba
ejercer su derecho de contradicción y defensa sin conocer las razones que
subyacen al acto[64].
En esta medida, aunque, como fue referido en la parte inicial
de esta sentencia, a los jueces de la república les asiste el principio de
autonomía judicial y, adicionalmente, en virtud de la ley, en principio deben
fallar acorde a los precedentes fijados por los máximos tribunales de su
respectiva jurisdicción, en ningún caso estos postulados pueden ir en contravía
del precedente constitucional.
Esta posición ha sido ampliamente desarrollada por la Corte
Constitucional que[65], respecto del caso de
la jurisdicción contencioso administrativa se refirió en sentencias C-634 de
2011 y C-816 de 2011, de la siguiente forma,
6.2.3. Así, el
sometimiento a la Constitución por todos los poderes públicos y los
particulares, implica la sujeción a la interpretación autorizada que de ella
realiza el Tribunal Constitucional, a través de sus sentencias de exequibilidad
e inexequibilidad de las normas constitucionales y con fuerza de ley, y de las
sentencias de revisión de tutela para la unificación del alcance de los
derechos fundamentales en el ámbito de todas las jurisdicciones.[66]
Según esta consideración, el Alto Tribunal decidió, en
Sentencia C-634 de 2011 que en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 había una
omisión legislativa relativa,
(…) al dejar
de señalar que las autoridades administrativas deben tener en cuenta en la
adopción de sus decisiones, no solo las reglas de derecho expresadas por las
sentencias de unificación que adopte el Consejo de Estado, lo cual resulta
plenamente compatible con la Constitución, sino también a la jurisprudencia
proferida por la Corte Constitucional en ejercicio del control de
constitucionalidad abstracto y concreto, merced a la vigencia del principio de
supremacía constitucional (art. 4º C.P.) y los efectos de la cosa juzgada
constitucional regulados en el artículo 243 de la Carta Política.
(…) 6.2.5.2.
Así las cosas, y con base en los anteriores presupuestos, la Corte declaró
exequible el artículo 10 de la ley 1437 de 2011 en el entendido que las
autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación
jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las
decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas
constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia.
Esto, sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes  de las
sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad. (Subrayas
fuera del texto original)
De acuerdo a dichos pronunciamientos es claro que el
precedente constitucional está llamado a prevalecer y que a partir de la
expedición de dichas sentencias las autoridades no pueden optar por acoger la
jurisprudencia de otras autoridades cuando se evidencie que va en contravía de
la interpretación otorgada por la Corte Constitucional sobre determinado
asunto, en sede de control de constitucionalidad o de revisión de tutela para
la unificación del alcance de los derechos fundamentales.
7. Obligación de
motivación de los actos administrativos que, en ejercicio de la facultad
discrecional, disponen la desvinculación de funcionarios en provisionalidad.
Reiteración SU-556 de 2014[67].
Mediante sentencia de
unificación SU-556 de 2014, la Sala Plena de la Corte Constitucional unificó
jurisprudencia respecto de la desvinculación motivada de los empleados en
cargos de provisionalidad, para ello, hizo una recopilación de las sentencias
proferidas por esta Corporación respecto del tema llegando a las conclusiones
que se expondrán a continuación:
7.1. En la sentencia SU-250
de 1998, la Corte interpretó el artículo 209[68]
de la Constitución Política de 1991, estableciendo que, acorde con los fines de
la función pública, los actos administrativos de desvinculación deben ser
motivados, ya que con ello se busca: 1) evitar arbitrariedades, dando
información del por qué se produjo el acto y permitiendo interponer los
recursos correspondientes; y 2) permitir un control efectivo, como extensión
del principio de publicidad. Así las cosas, solo los actos administrativos
exceptuados por la Constitución y la Ley no deben ser motivados.
7.2. El artículo 125 de la Constitución Política
establece que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera.
Exceptuando los de elección popular, libre nombramiento y remoción[69],
trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. El artículo 27 de la
Ley 909 de 2004, definió la carrera administrativa como “(…) un sistema
técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la
eficiencia de la administración pública y ofrecer estabilidad e igualdad de
oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio público. Para alcanzar
este objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera
administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos
de selección en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin
discriminación alguna.”
7.3. Excepcionalmente, los cargos de carrera pueden
ser ocupados por personas en provisionalidad, esto en momentos de  vacancias
definitivas o temporales, mientras estos cargos se proveen con los requisitos
de Ley, o mientras cesa la situación que originó la vacancia, con el fin de
suplir las necesidades de personal de la administración. En la SU-556 de 2014,
se concluyó lo siguiente:
3.5.6. Así las cosas, entre los dos
extremos de estabilidad laboral en el empleo público, se encuentran una
estabilidad relativa o intermedia. Como se estableció arriba, el nombramiento
en provisionalidad busca suplir una necesidad temporal del servicio, pero no
cambia la entidad del cargo, de manera que, cuando el nombramiento se hace en
un cargo de carrera no se crea una equivalencia a un cargo de libre
nombramiento y remoción, y por tanto, no adquiere el nominador una
discrecionalidad para disponer del puesto. Es entonces, en dicha circunstancia,
que se presenta la estabilidad intermedia en el empleo público; en tanto la
persona nombrada en provisionalidad, si bien tiene la expectativa de
permanencia en el cargo hasta que el mismo sea provisto mediante concurso, no
goza de la estabilidad reforzada del funcionario nombrado en propiedad en dicho
cargo, en tanto no ha superado el concurso de méritos.
7.4. Para la Corte, el retiro de los funcionarios
nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, debe responder a una
motivación coherente con la función pública en el Estado Social de Derecho[70],
con lo cual se logra la protección de su derecho al debido proceso y al acceso
en condiciones de igualdad al servicio público. Dicho acto de retiro debe
referirse a la aptitud del funcionario para un cargo público específico; por lo
cual, no son válidas las apreciaciones generales y abstractas. La inexistencia
de motivación razonable del acto administrativo que retira a un funcionario que
ha ejercido un cargo de carrera en provisionalidad, conlleva la nulidad del
mismo, tomando como fundamento los artículos 84 y 85 del Código Contencioso
Administrativo[71].
7.5. En conclusión, “a los funcionarios nombrados
en provisionalidad en cargos de carrera no les asiste el derecho de estabilidad
típico de quien accede a la función pública por medio del concurso de méritos,
pero de ello no se desprende una equivalencia a un cargo de libre nombramiento
y remoción, pues la vacancia no cambia la naturaleza del cargo. De allí que, en
concordancia con el precedente de la Corporación, al declarar insubsistente a
uno de dichos funcionarios, deben darse a conocer las razones específicas que
lleven a su desvinculación, las cuales han de responder a situaciones
relacionadas con el servicio prestado o al nombramiento en propiedad del cargo,
de manera que no se incurra en una violación del derecho a la estabilidad
laboral del servidor público en provisionalidad y, en consecuencia, de su
derecho al debido proceso.”[72]
Posteriormente, la sentencia de unificación se encargó
de establecer los efectos de la nulidad del acto de retiro del funcionario
vinculado en provisionalidad, sin motivación, definiendo la regla
indemnizatoria de la siguiente manera:
7.6. Las órdenes que se
deben adoptar en los casos de retiro sin motivación de las personas vinculadas
en provisionalidad en un cargo de carrera, son: (i) el reintegro
del servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando
antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya
sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii)
a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones
dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto
las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o
independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por
indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro
(24) meses de salario.
8. Obligación de
motivación de los actos administrativos que, en ejercicio de la facultad
discrecional, disponen la desvinculación de funcionarios de la Policía
Nacional. Reiteración SU-053 de 2015 y SU-172 de 2015.
Esta Corporación ha
establecido de forma reiterada que
existe un deber de motivación por parte de la Policía Nacional cuando haga uso de la facultad
discrecional en los actos administrativos de retiro de sus miembros.
En las sentencias C-525 de 1995 y
C-179 de 2006 la Corte estimó que la utilización de la facultad discrecional de
desvinculación de los miembros de la fuerza pública no puede ejercerse de forma
inconsulta o arbitraria, puesto que dicha potestad no autoriza el
desconocimiento de principios constitucionales y “en un Estado Social de
Derecho no existen poderes ilimitados, en tanto que ellos están siempre
ordenados a un fin específico como lo disponen las normas que les atribuyen
competencia, y no a cualquier fin”[73].
Por ello, el legislador y la jurisprudencia han
construido unos límites al ejercicio de dicha competencia representados en la
legalidad y la salvaguarda del debido proceso, toda vez que la discrecionalidad
se ejerce en el marco de la ley, y no fuera de ésta.
Adicionalmente, el ejercicio de la
facultad discrecional debe respetar los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, de modo que “debe tener un mínimo de motivación
justificante, más aún cuando la discrecionalidad radica en cabeza de una
autoridad pública”[74]
que, si bien es cierto tiene competencia para evaluar el desempeño de sus
subordinados, ha de “respetar precisas normas relacionadas con el debido
proceso y con la actuación legal de la administración”[75]. En efecto, “debe estar
sustentado en razones objetivas, razonables y proporcionales al fin perseguido,
que no es otro que garantizar la eficiencia y eficacia de dichas instituciones
en aras de la prevalencia del interés general” y, en garantía de los
derechos del afectado, el ejercicio de la atribución no puede obedecer “a
una actividad secreta u oculta de las autoridades competentes, [sino que ha
de quedar] consignada en un acto administrativo controlable por la
jurisdicción contencioso administrativa a través de las acciones pertinentes en
caso de desviación o abuso de poder”[76].
Dicha motivación se justifica en la medida que es
garantía del derecho al debido proceso, pues permite ejercer de forma adecuada
el control de los actos ante los estrados judiciales.
En la sentencia SU-053 de 2015, reiterada en la SU-172
de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional, hizo un análisis normativo
de la facultad discrecional del Gobierno y de la Policía Nacional para retirar
miembros del servicio activo, señalando las diferencias entre discrecionalidad
y arbitrariedad, resaltando la función constitucional de la Policía Nacional, y
haciendo una línea jurisprudencial tanto de fallos en control abstracto como en
control concreto de este Tribunal comparándola con la jurisprudencia
desarrollada por el Consejo de Estado.
Frente a lo anterior, concluyó la Sala que tanto la
Corte Constitucional, como el Consejo de Estado, entienden que la facultad
discrecional debe estar encaminada a cumplir proporcionalmente el fin
propuesto, esto es, el mejoramiento del servicio, por lo tanto, la
administración debe tener razones ciertas y objetivas que le permitan ejercerla
y tales razones deben ser conocidas por el afectado.
A partir de allí, la Corte Constitucional unificó
jurisprudencia respecto del estándar de motivación de los actos de retiro
discrecional de los miembros activos de la Policía Nacional en el ejercicio de
la facultad discrecional, concluyendo que si bien es mínimo, es plenamente
exigible. Así, estableció las pautas mínimas de motivación:
8.1. Se admite
que los actos administrativos de retiro discrecional de la Policía Nacional no
necesariamente estén motivados en el sentido de relatar las razones en el
cuerpo del acto como tal. Pero, en todo caso, sí es exigible que estén
sustentados en razones objetivas y hechos ciertos. En este sentido, el estándar
de motivación justificante es plenamente exigible.
8.2. La
motivación se fundamenta en el concepto previo que emiten las juntas asesoras o
los comités de evaluación, el cual debe ser suficiente y razonado.
8.3. El acto
de retiro debe cumplir los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad, que
se expresan en la concordancia y coherencia entre acto discrecional y la
finalidad perseguida por la Institución; esto es, el mejoramiento del servicio.
8.4. El
concepto emitido por las juntas asesoras o los comités de evaluación, no debe
estar precedido de un procedimiento administrativo, lo anterior, debido a que
ello desvirtuaría la facultad discrecional que legalmente está instituida para
la Policía Nacional, en razón de función constitucional[77].
No obstante lo anterior, la expedición de ese concepto previo sí debe estar
soportado en unas diligencias exigibles a los entes evaluadores, como por
ejemplo el levantamiento de actas o informes, que deberán ponerse a disposición
del afectado, una vez se produzca el acto administrativo de retiro, y las
cuales servirán de base para evaluar si el retiro se fundó en la
discrecionalidad o en la arbitrariedad.
8.5. El afectado debe conocer las razones objetivas y los hechos ciertos que
dieron lugar a la recomendación por parte del comité de evaluación o de la
junta asesora, una vez se expida el acto administrativo de retiro. Por lo
tanto, en las actas o informes de evaluación debe quedar constancia de la
realización del examen de fondo, completo y preciso que se efectuó al
recomendado. En tal examen se debe analizar, entre otros, las hojas de vida,
las evaluaciones de desempeño y toda la información adicional pertinente de los
policiales.
8.6. Si los documentos en los cuales se basa la recomendación de retiro del
policía, tienen carácter reservado, los mismos conservaran tal reserva, pero
deben ser puestos en conocimiento del afectado. El carácter reservado de tales
documentos se mantendrá, mientras el acto administrativo permanezca vigente.
8.7. Si bien
los informes o actas expedidos por los comités de evaluación o por las juntas
asesoras no son enjuiciables ante la jurisdicción contenciosa, deben ser
valorados por el juez para determinar la legalidad de los actos. Ello implica
que se confronten las hojas de vida de los agentes, las evaluaciones de desempeño,
las pruebas relevantes y los demás documentos que permitan esclarecer si hubo o
no motivos para el retiro, so pena de incurrir en la causal especifica de
procedencia de la acción de tutela por defecto fáctico.
A partir de estas
pautas, deberán los jueces contenciosos y de tutela, examinar el cargo de falta
de motivación del acto de desvinculación de la Policía Nacional.
En estos casos, a diferencia
de la posición adoptada por la Sala Plena en la Sentencia SU-556 de 2014 –
motivación de actos de desvinculación de funcionarios en provisionalidad –, la
Sala considera que, de configurarse una causal específica de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, la orden deberá ser dejar sin
efecto las sentencias que incurrieron en el defecto, y ordenar a dichos jueces
proferir un nuevo fallo, tomando en consideración la necesidad de motivación de
los actos de retiro de los miembros de la Policía Nacional en uso de la
facultad discrecional. Lo anterior teniendo en cuenta que:
- Si se configura un defecto fáctico por ausencia de
valoración probatoria, existe un margen de apreciación que le corresponde
asumir al juez natural, en este caso al contencioso administrativo.
- Cuando subsista la posibilidad de que un asunto sea
resuelto por parte del juez natural, el juez de tutela debe identificar y
resolver lo atinente a la protección de derechos fundamentales, y abstenerse de
invadir órbitas valorativas correspondientes a ese juez natural.
- Sólo hasta la Sentencia SU-053 de 2015, se
estableció un estándar de motivación plenamente identificado y unificado, en
especial en torno a la obligatoria valoración de las actas o informes de los
entes evaluadores, las hojas de vida de los policías y los demás documentos,
cuando se cuestione la presunción de legalidad del acto de retiro discrecional
de los mismos.
9. Caso
concreto expediente T-4.354.893.
9.1. Marco José Cordero García, inició acción de
nulidad y restablecimiento de derecho contra la resolución inmotivada mediante
la cual la Fiscalía General de la Nación lo desvinculó del cargo de carrera que
ocupaba en provisionalidad en dicha entidad. La resolución señala[78]:
Artículo 1º.: Declarar insubsistente el
nombramiento efectuado a MARCO JOSE CORDERO GARCIA, identificado con cedula de
ciudadanía (…) del cargo de ASISTENTE JUDICIAL LOCAL, de la Dirección Seccional
del Cuerpo Técnico de Investigación de Neiva.
Artículo 2º.: La presente resolución rige
a partir de la fecha de su expedición.
9.2. En primera instancia del proceso contencioso, el
Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Neiva, mediante sentencia del 25
de octubre de 2010, negó las pretensiones de la demanda, consideró que los funcionarios
en provisionalidad no ostentan fuero de estabilidad y, en consecuencia, los
actos administrativos que sustentan su desvinculación no requieren de
motivación alguna, sin hacer mención alguna a la jurisprudencia de la Corte
Constitucional[79]. En segunda
instancia, el Tribunal
Administrativo del Huila, en sentencia del 04 de abril de 2013, confirmó el
fallo argumentando que el actor no ostentaba derechos de carrera administrativa,
situación que facultaba al Fiscal General de la Nación para aplicar la facultad
discrecional contemplada en el Decreto 261 de 2000. En esta oportunidad, el
juez trajo a colación la sentencia SU-917 de 2010, en la cual la Corte
Constitucional estableció la obligación de motivar los actos administrativos
que declaran insubsistentes a los funcionarios en provisionalidad, sin embargo
acogió la tesis del Consejo de Estado, “máximo órgano de la jurisdicción”,
en cuanto el cargo que ocupada el accionante proviene de una entidad que
representa el poder punitivo del Estado, esto es, la Fiscalía General de la
Nación[80].
9.3. De acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corporación, el acto de retiro del accionante debía ser motivado de acuerdo con
las reglas jurisprudenciales planteadas con miras a salvaguardar el derecho al
debido proceso de éste. Por lo cual, el que no estuviera motivado lesiona su
derecho fundamental, y consecuentemente, en virtud del artículo 85 del Código
Contencioso Administrativo, está viciado de nulidad, procediendo el
restablecimiento del derecho.
Para la Sala Plena de la Corte Constitucional, el precedente
constitucional está llamado a prevalecer y, no es justificable apartarse de la
aplicación de las sentencias de este Tribunal, y optar por la aplicación de
pronunciamientos de otras autoridades cuando se evidencie que va en contravía
de la interpretación otorgada por la Corte Constitucional sobre determinado
asunto, en sede de control de constitucionalidad o de revisión de tutela para
la unificación del alcance de los derechos fundamentales.
Ahora bien, el Tribunal Administrativo del Huila se apartó de la jurisprudencia de la
Corte, justificándolo en un tema de autoridad, acogiendo la tesis del Consejo
de Estado, por ser el “máximo órgano de la jurisdicción”. Incumpliendo
con las cargas de justificación razonable, concluyendo que no hay necesidad de
motivar el acto de retiro del funcionario en cargo de carrera en
provisionalidad, y que, por tanto, no se había incurrido en causal de nulidad
alguna.
Lo anterior resulta entonces contrario al derecho a la
igualdad, al principio de seguridad jurídica, y a la coherencia y razonabilidad
de nuestro sistema jurídico, incurriendo en la causal especifica de
procedibilidad de desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional, y,
por tanto, las sentencias proferidas
por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Neiva, el 25 de octubre de
2010, y por el Tribunal Administrativo del Huila, el 04 de abril de 2013, vulneraron los derechos fundamentales
del accionante, situación que ha de corregir el juez de tutela.
Por lo anterior, la Sala Plena revocará la sentencia
de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, el 06 de marzo de 2014, que confirmó el fallo proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Quinta, el 23 de octubre de 2013, mediante la cual se negó la acción de
tutela, y en su lugar se concederá la tutela a los derechos fundamentales al
debido proceso y a la igualdad del accionante.
Con todo, se dejará sin efecto la sentencia
proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Huila el 04
de abril de 2013, mediante la cual confirmó el fallo del Juzgado Sexto
Administrativo del Circuito de Neiva, del 25 de octubre de 2010, que negó  las
pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho. En su lugar, se declarará la nulidad del acto de insubsistencia,
ordenando que, (i) el reintegro del actor al cargo que desempeñaba al momento
de la insubsistencia; y (ii) a título indemnizatorio,
pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el
momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier
concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido
el actor, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6)
meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario.
El reintegro ordenado sólo será procedente si el cargo
específicamente desempeñado no ha sido provisto mediante el sistema de concurso
de méritos, no haya sido suprimido o el respectivo
servidor desvinculado no haya llegado a la edad de retiro forzoso.
10. Caso
concreto expediente T-4.360.585.
El
accionante estuvo vinculado con la Policía Nacional desde el mes de abril de
1991 hasta el 31 de octubre de 1997, fecha en la cual el Director General de la
Policía Nacional, mediante Resolución No. 03214, decidió retirarlo del servicio
activo de la institución en uso de la facultad discrecional determinada en el
Decreto 132 de 1995.
Contra
esta decisión el actor interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, argumentando que en el
acto cuestionado no había sido producto de la recomendación del Comité de
Evaluación de Oficiales Superiores, circunstancia que derivaba en una evidente
vulneración al debido proceso; así mismo manifestó que nunca pudo controvertir
la decisión administrativa y que la misma desconoció su derecho al debido
proceso, toda vez que nunca le fue adelantado ningún tipo de investigación
disciplinaria o administrativa que sustentara la decisión del Director General
de la Policía. Finalmente cuestionó que, de forma simultánea a la expedición
del acto administrativo, los Directivos de la Policía Nacional manifestaron que
estaban depurando la institución de los malos elementos, sin que al interior de
la entidad le fuera adelantado un proceso de investigación.
Mediante
sentencia de primera instancia, del 11 de octubre de 2011, el Tribunal
Administrativo de Antioquia[81], negó las pretensiones de la demanda, argumentando
que el acto administrativo cuestionado sí había contado con la recomendación
del Comité de Evaluación de Oficiales Superiores y que el ejercicio de la
facultad discrecional permite la desvinculación de los miembros de la Fuerza
Pública sin necesidad de realizar una investigación previa o expedir una
motivación de la decisión.
El
Consejo de Estado[82], mediante providencia del 27 de junio de 2013,
confirmó la sentencia de primera instancia, afirmó que el Director de la
Policía Nacional tiene la facultad de retirar del servicio activo al personal
del nivel ejecutivo, sin que deba mediar una motivación.
Los jueces de instancia, negaron el amparo,
considerando que los jueces accionados no desconocieron los derechos
fundamentales del actor, puesto que aplicaron la posición del Consejo de Estado
respecto de la facultad discrecional de la Policía.
10.1. Desconocimiento del precedente constitucional. Pasa la Sala a verificar si se cumplió el
estándar de motivación propuesto en la sentencia de unificación SU-053 de 2015,
reiterado en la SU-172 de 2015:
10.1.1. Se admite que los actos administrativos discrecionales no
necesariamente estén motivados, en el sentido de relatar las razones en el
cuerpo del acto como tal. Pero sí es exigible que estén sustentados en razones
objetivas y hechos ciertos.
Fue a través de la resolución 03215 del 31 de octubre
de 1997, por medio de la cual se resolvió[83]:
Artículo 1º- De conformidad con lo
establecido en los artículos 55, 56 numeral 2º literal f) y 67 del Decreto 132
de 1995, a partir de la vigencia de la presente resolución, por razones del
servicio, retirarse en forma absoluta del servicio activo de la Policía
Nacional, por voluntad de la Dirección General, al personal de nivel ejecutivo
que a continuación se relaciona, adscritos a las unidades que en cada caso se
indica:
PT. GARCIA MENDOZA WILMER URIEL                                            70137217
Para la Sala dicha resolución no se motivó, pues el
acto administrativo se limitó a hacer referencia de las normas que confieren la
potestad discrecional a la Policía Nacional para apartar del cargo a sus
miembros, sin dar razones objetivas y/o los hechos que dieron lugar a tomar esa
decisión. Lo anterior pudo ser
admisible si la Policía hubiese presentado al accionante las razones objetivas
y/o los hechos ciertos en los que sustentó tal decisión. Sin embargo, esa
situación no ocurrió, por lo cual se incumplió este parámetro.
10.1.2. La motivación se fundamenta en el concepto
previo que emiten las juntas asesoras o los comités de evaluación, el cual debe
ser suficiente y razonado.
El 28 de octubre de 1997, el Comité de Evaluación de
Oficiales Superiores de la Policía Nacional, consideró[84]:
Abierta la sesión por el señor Brigadier
General, Presidente del Comité, se procede a dar cumplimiento al artículo 67
del Decreto 132 del 13 de enero de 1995, en el sentido de recomendar, por
razones del servicio, el retiro absoluto del servicio activo de la Policía
Nacional, por voluntad de la Dirección General, al personal del nivel ejecutivo
que a continuación se relaciona, adscrito a las unidades que en cada caso se
indica:
PT. GARCIA MENDOZA WILMER URIEL               70137217
MEVAL
El mismo día fue comunicado el concepto al Director General
de la Policía Nacional[85].
Pese a que en la resolución atacada no se hace mención
del concepto previo del comité de evaluación para justificar el retiro del
actor, se debe entender que la desvinculación obedeció al concepto emitido por
el comité competente, sin embargo, en dicho concepto tampoco existe una
motivación que de razones objetivas y/o los hechos que dieron lugar a tomar esa
decisión, solo se indica, que fue por razón del servicio.
Por su parte, las autoridades
judiciales accionadas no evaluaron la motivación contenida en las actas
emitidas por el comité de evaluación, ya que sólo se limitaron a verificar la
existencia formal del concepto previo, incumpliendo este requisito.
10.1.3. El acto de retiro debe cumplir los requisitos
de proporcionalidad y razonabilidad, que se expresan en la concordancia y
coherencia entre el acto discrecional y la finalidad perseguida por la
Institución; esto, el mejoramiento del servicio.
Ni la recomendación de retiro, ni el acto de retiro,
ni las sentencias atacadas por vía de tutela, se encargaron de evaluar las
razones por las cuales con la salida del accionante, se mejoraría el servicio
en la institución. De hecho, uno de los argumentos expuestos por el accionante
en la demanda ante el juez contencioso administrativo fue “que la decisión
adoptada por la Dirección de la Policía Nacional de retirar del servicio al
demandante resulta injustificada teniendo en cuenta su conducta ejemplar y el
cumplimiento de sus deberes como suboficial de la Policía Nacional.”
Si bien existe una presunción que, en principio,
permite aceptar que el retiro obedeció al buen servicio, es necesario dar
razones objetivas de porque con el retiro se mejora el servicio.
10.1.4. El concepto emitido por las juntas asesoras o los comités de
evaluación, no debe estar precedido de un procedimiento administrativo previo,
lo anterior, debido a que ello desvirtuaría la facultad discrecional que
legalmente está instituida para la Policía Nacional, en razón de su función
constitucional[86]. No obstante lo
anterior, la expedición de ese concepto previo sí debe estar soportado en unas
diligencias exigibles a los entes evaluadores, como por ejemplo el
levantamiento de actas o informes, que deberán ponerse a disposición del
afectado, una vez se produzca el acto administrativo de retiro, y las cuales
servirán de base para evaluar si el retiro se fundó en la discrecionalidad o en
la arbitrariedad.
Reiterando que ni en acto de desvinculación ni la
evaluación del comité contiene razones objetivas que permitan determinar como
con la desvinculación del accionante de la Policía Nacional, se mejoraría la
prestación del servicio, es evidente que el accionante no tuvo manera de
enterarse si su retiro se fundó en la discrecionalidad o en la arbitrariedad.
Por su parte, los jueces administrativos debieron
evaluar las calificaciones del accionante y su hoja de vida, en aras de
verificar el cumplimiento o no de dicha circunstancia. Es así como del folio
153 al 224 del cuaderno 1, reposa copia de las evaluaciones anuales que le
realizaron al accionante, sin que esto haya sido apreciado por los accionados,
incurriendo en una causal  específica de vulneración al decido proceso por
defecto fáctico, como se verá más adelante.
10.1.5. El afectado debe conocer las razones objetivas y los hechos
ciertos que dieron lugar a la recomendación por parte del comité de evaluación
y/o de la junta asesora, una vez se expide el actor de retiro. Por lo tanto, en
las actas de evaluación debe quedar constancia de la realización del examen de
fondo, completo y preciso que se efectuó al recomendado. En tal examen se debe
analizar, entre otros, las hojas de vida, las evaluaciones de desempeño y toda
la información adicional pertinente de los policiales.
Pese a que el
accionante intentó conocer las razones objetivas y los hechos ciertos que
dieron origen a su retiro, estas no le fueron informadas por la Policía Nacional.
A pesar de todas las vías recorridas (administrativas y judiciales), esta Sala
advierte que el señor Wilmer Uriel García Mendoza aún no ha tenido conocimiento
de los motivos de su retiro. Por lo cual, no es posible acreditar el
cumplimiento de este parámetro.
10.1.6. Si los
documentos en los cuales se basa la recomendación de retiro del policía, tienen
carácter reservado, los mismos conservarán tal reserva, pero deben ser puestos
en conocimiento del afectado.
En este caso no hubo
alegatos referentes al carácter reservado de documentos, por lo cual no se
evalúa este aspecto.
10.1.7. Si
bien los informes de los comités de evaluación y las juntas asesoras no son
enjuiciables ante la jurisdicción contenciosa administrativa, pueden ser
valorados por el juez para determinar la legalidad de los actos. Ello implica
que se confronten las hojas de vida de los agentes, las evaluaciones de
desempeño, las pruebas relevantes y los demás documentos que permitan
esclarecer si hubo o no motivos para el retiro.
Teniendo en cuenta que uno de los alegatos principales
del actor estaba dirigido a demostrar que no existía una real relación entre su
destitución y los fines de eficacia y eficiencia de la Policía Nacional, era
necesario que los entes judiciales accionados confrontaran los motivos, las
evaluaciones, la hoja de vida y/o los demás documentos relevantes para despejar
cualquier duda de arbitrariedad. No obstante ni el Tribunal ni el Consejo de
Estado efectuaron tal confrontación.
Por todos los motivos
hasta ahora expuestos, esta Sala concluye que efectivamente se configuró la
causal por desconocimiento del precedente constitucional y judicial.
10.2. Configuración del defecto fáctico.
Para la Sala, las autoridades judiciales
accionadas incurrieron en un defecto fáctico, al negar las pretensiones sin
tener en cuenta la efectiva valoración de la hoja de vida del demandante por
parte del Comité de Evaluación. Dicha prueba fue solicitada por el demandante
en el proceso de nulidad y restablecimiento y si bien fue aportada por la
Policía Nacional, las sentencias atacadas por vía de tutela no hicieron
valoración alguna de la hoja de vida del actor.
Al hablar de ausencia de valoración, se
acusa a los entes judiciales de incurrir en la dimensión negativa del defecto
fáctico, que se presenta cuando se omite o ignora la valoración o el decreto de
una prueba determinante. Recuérdese que para configurar la causal, el error
debe ser ostensible, flagrante y manifiesto. Para la Sala, la evaluación de la
hoja de vida del accionante era imperiosa, toda vez que, al no contar con un
documento que motivara las razones de la desvinculación, con el análisis de la
hoja de vida se podría concluir si la desvinculación fue o no arbitraria,
estudio que los jueces accionados pasaron por alto, limitándose a verificar la
existencia de un concepto del comité de evaluación, como se vio anteriormente.
En consecuencia, era necesario que los jueces contencioso
administrativos comprobaran si existía en realidad un nexo causal entre la
destitución y los fines de eficacia y eficiencia de la Policía Nacional.  Esta relación
(destitución y mejoramiento del servicio) trató de ser desvirtuada por el ahora
accionante, mediante la solicitud de valoración de su hoja de vida y la
exhibición, en el proceso, de la evaluación que la Policía efectuó, ya que, en
principio, el retiro podría resultar contradictorio, desproporcionado e
irracional, frente a su excelente desempeño, sin embargo, pese a tener en el
proceso la hoja de vida, no fue analizada por los jueces competentes.
Con todo, la Sala Plena revocará la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Quinta, del 03 de abril de 2014, que
confirmó el fallo proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, el 16 de diciembre de 2013, mediante la cual se
negó la acción de tutela, y en su lugar se concederá la tutela a los derechos
fundamentales al debido proceso y a la igualdad del accionante.
En su lugar, esta Corte tutelará los derechos fundamentales a la igualdad, al debido
proceso y a la defensa del señor Wilmer Uriel
García Mendoza y,
en consecuencia, dejará sin efecto las sentencias
del Consejo de Estado[87], Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, Subsección B, del 27 de junio de 2013, que confirmó la sentencia
proferida el 11 de octubre de 2011, por el Tribunal Administrativo de Antioquia[88], dentro del proceso
de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en contra de la resolución
03215 del 31 de octubre de 1997, que ordenó el retiro del accionante.
A su vez la Sala Plena, ordenará a la Sección Segunda, Subsección “B”, del
Consejo de Estado, que dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la
notificación de esta providencia, proferir un nuevo fallo en el que se tengan
en cuenta las consideraciones de esta providencia referentes
al estándar de motivación de los actos de retiro de los miembros de la Policía
Nacional en uso de la facultad discrecional.
III. CONCLUSIONES.
1. Síntesis de los casos. Los casos que estudió la Sala estaban dirigidos a
cuestionar providencias proferidas en procesos de nulidad y restablecimiento
del derecho por considerar que desconocieron la jurisprudencia de la Corte
Constitucional respecto de la necesidad de motivar los actos de desvinculación
de empleados en provisionalidad, y de miembros de la Policía Nacional.
1.1. En el caso T-4.354.893 la Corte reitero la
sentencia de unificación SU-556 de 2014, jurisprudencia vigente en materia de
retiro de funcionarios en provisionalidad, concluyendo que el nominador no
puede entender que la facultad discrecional que le asiste, le releva del deber
de motivar el acto administrativo a través del cual decide retirar del servicio
a un funcionario que se encuentra ocupando un cargo de carrera de manera provisional.
1.2. En el caso T-4.360.585 la Corte reiteró las
sentencias de unificación SU-053 de 2015 y SU-172 de 2015, jurisprudencia
vigente en materia de motivación de actos de retiro de miembros de la Policía
Nacional, concluyendo que si bien el acto de retiro puede no estar motivado,
este debe estar sustentado en una evaluación suficiente y razonada del comité
competente, que debe contener las razones objetivas y hechos ciertos, que
logren demostrar concordancia y coherencia entre el acto discrecional y la
finalidad perseguida por la Institución; esto es el mejoramiento del servicio. Dichas actas o informes deberán ser
puestas en conocimiento del afectado, para que, de ser necesario, sean
evaluadas en conjunto con la hoja de vida, por los jueces contenciosos
administrativos en aras de determinar si existió arbitrariedad en la
desvinculación.
Adicionalmente, la Sala encontró configurado un
defecto fáctico en las providencias atacadas, pues contando con la hoja de vida
del desvinculado, esta no fue analizada con el fin de determinar si existió
arbitrariedad en la decisión de desvincular al accionante.
2. Decisión. Evidenciando el cumplimiento de los requisitos de
procedibilidad generales y particulares de la acción de tutela contra
providencias judiciales, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió
revocar las sentencias de tutela que negaron la protección de los derechos de
los accionantes, para en su lugar:
2.1. T-4.354.893 Dejar sin efecto la sentencia proferida en segunda
instancia por el Tribunal Administrativo del Huila el 04 de abril de 2013,
mediante la cual confirmó el fallo del Juzgado Sexto Administrativo del
Circuito de Neiva, del 25 de octubre de 2010, que negó  las pretensiones de la
demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. En su
lugar, se declarará la nulidad del acto de insubsistencia, ordenando que, (i)
reintegre al accionante (solo si el cargo específicamente desempeñado no ha
sido provisto mediante el sistema de concurso de méritos, no haya sido suprimido o el respectivo servidor desvinculado no haya
llegado a la edad de retiro forzoso) y (ii) a
título indemnizatorio, le paguen el equivalente a los salarios y prestaciones
dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto
las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o
independiente, haya recibido el actor, sin que la suma a pagar por
indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro
(24) meses de salario.
2.2. T-4.360.585 Dejar sin efecto las sentencias
del Consejo de Estado[89], Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, Subsección B, del 27 de junio de 2013, y la sentencia proferida el 11
de octubre de 2011, por el Tribunal Administrativo de Antioquia[90], dentro del proceso
de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en contra de la resolución
03215 del 31 de octubre de 1997, que ordenó el retiro del accionante. Ordenar a la Sección Segunda, Subsección “B”, del
Consejo de Estado, que dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la
notificación de esta providencia, proferir un nuevo fallo en el que se tengan
en cuenta las consideraciones de esta providencia referentes
al estándar de motivación de los actos de retiro de los miembros de la Policía
Nacional en uso de la facultad discrecional.
3. Razón de la decisión. (i) Las
autoridades judiciales incurren en desconocimiento del precedente, cuando en
sentencias dentro de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, que
busca la anulación de actos discrecionales de retiro, bien sea de un
funcionario en provisionalidad o de un miembro de la Policía Nacional, no tiene
en cuenta los parámetros establecidos a través de los precedentes
constitucionales, que se encaminan a evitar el uso arbitrario de la facultad
discrecional. (ii) Por otra parte, cuando los jueces fallan sin analizar una
prueba determinante, como lo es la hoja de vida del miembro de la policía
desvinculado, la cual permitiría establecer si la Institución actuó dentro del
marco de la legalidad o de la arbitrariedad, incurren en un defecto fáctico.
IV. DECISIÓN.
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida por el Consejo de
Estado, Sección Primera del 6 de marzo de 2014, que confirmó lo previsto en la
sentencia del Consejo de Estado, Sección Quinta, del 23 de octubre de 2013, que
negó las pretensiones del señor Marco José Cordero García. En su lugar CONCEDER
el amparo de los derechos al debido proceso, igualdad y acceso a la
administración de justicia.
SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTOS las
sentencias proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho, en primera instancia fallado por el Juzgado Sexto Administrativo del
Circuito Judicial del Huila el 25 de octubre de 2010, y confirmado en segunda
instancia por el Tribunal Administrativo del Huila, en fallo del 04 de abril de
2013, y en su lugar, ORDENAR
a la Fiscalía General de la Nación (i) reintegrar al señor Marco José
Cordero García al cargo que desempeñaba al momento de ser desvinculado; y (ii)
pagar, a título indemnizatorio, el equivalente a los
salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia,
descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público
o privado, dependiente o independiente, haya recibido el actor, sin que la suma
a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de
veinticuatro (24) meses de salario.
El reintegro ordenado sólo será procedente cuando el
cargo específicamente desempeñado no haya sido provisto mediante el sistema de
concurso de méritos, no haya sido suprimido o el
respectivo servidor desvinculado no haya llegado a la edad de retiro forzoso.
TERCERO.- REVOCAR la sentencia proferida por el Consejo de
Estado, Sección Quinta, del 3 de abril del 2014, que confirmó el fallo
proferido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, el 16 de diciembre de 2013,
que negó las pretensiones del señor Wilmer Uriel García Mendoza. En su lugar
CONCEDER el amparo de los derechos al debido proceso, igualdad y acceso a la
administración de justicia.
CUARTO.- DEJAR SIN EFECTOS las sentencias del Consejo de Estado[91], Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
del 27 de junio de 2013, y la sentencia proferida el 11 de octubre de 2011, por
el Tribunal Administrativo de Antioquia[92], dentro
del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en contra de la
resolución 03215 del 31 de octubre de 1997, que ordenó el retiro del
accionante.
QUINTO.-  ORDENAR a la Sección Segunda, Subsección “B”, del
Consejo de Estado, que dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la
notificación de esta providencia, profiera un nuevo fallo en el que se tengan
en cuenta las consideraciones de esta providencia referentes
al estándar de motivación de los actos de retiro de los miembros de la Policía
Nacional en uso de la facultad discrecional.
SEXTO.-
Por
Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (e)
Con aclaración de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Magistrada (e)
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (e)
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA SU-288/15
ACCION DE
TUTELA CONTRA ENTIDADES QUE DECLARARON LA INSUBSISTENCIA SIN MOTIVACION DEL
ACTO DE RETIRO DE FUNCIONARIOS NOMBRADOS EN PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE
CARRERA-Reglas sobre reintegro y monto de la
indemnización debida  como establecimiento del derecho, según sentencia SU556/14 (Aclaración de voto)
Comparto esta decisión, pero
aclaro el voto con el debido respeto para destacar que la Corte, en esta
ocasión, decidió acertadamente no reiterar el argumento propuesto por las
sentencias SU-556 de 2014 y SU-054 de 2015, conforme al cual la reducción de la
indemnización, a los servidores públicos en provisionalidad que sean
desvinculados sin motivación, responde a la necesidad de proteger sus propios
derechos. Como lo indiqué en las aclaraciones de voto que suscribí a esos dos
fallos, dicho argumento resultaba innecesario para las decisiones,
contradictorio y de hecho perjudicial para los tutelantes, por lo cual no era
entonces convincente. La Sala ahora no reproduce ese razonamiento, y espero que
no lo haga tampoco en futuras oportunidades
Ref.: Expedientes T-4.354.893 y T-4.360.585
Accionantes: T-4.354.893 Marco
José Cordero García; y T-4.360.585 Wilmer Uriel García Mendoza.
Accionados: T-4.354.893 Tribunal
Administrativo del Huila, Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Neiva y
la Fiscalía General de la Nación; y T-4.360.585 el Tribunal
Administrativo de Antioquia, Subsección Laboral de Descongestión y el Consejo
de Estado, Sección Segunda, Subsección B.
Magistrado Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Comparto esta decisión,
pero aclaro el voto con el debido respeto para destacar que la Corte, en esta
ocasión, decidió acertadamente no reiterar el argumento propuesto por las
sentencias SU-556 de 2014 y SU-054 de 2015, conforme al cual la reducción de la
indemnización, a los servidores públicos en provisionalidad que sean
desvinculados sin motivación, responde a la necesidad de proteger sus propios derechos.
Como lo indiqué en las aclaraciones de voto que suscribí a esos dos fallos,
dicho argumento resultaba innecesario para las decisiones, contradictorio y de
hecho perjudicial para los tutelantes, por lo cual no era entonces convincente.
La Sala ahora no reproduce ese razonamiento, y espero que no lo haga tampoco en
futuras oportunidades.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA SU288/15
NECESIDAD DE
MOTIVAR ACTOS DE RETIRO DE SERVIDORES EN PROVISIONALIDAD (Aclaración de voto)
DEBER DE
MOTIVACION DE ACTOS DE RETIRO DE SERVIDORES PUBLICOS NOMBRADOS EN
PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Reiteración
de jurisprudencia (Aclaración de voto)/UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA EN
MATERIA DE MOTIVACION DE LOS ACTOS DE RETIRO DISCRECIONAL DE LOS MIEMBROS
ACTIVOS DE LA POLICIA NACIONAL-Subreglas (Aclaración de voto)
Frente a los fundamentos de la decisión adoptada estimo acertado
reiterar las subreglas que pacífica y consistentemente ha sentado esta Corte en relación
con el deber de motivación de los actos administrativos en materia de
desvinculación de empleados en provisionalidad en cargos de carrera
administrativa, sin embargo, debo precisar que no concurro en la reiteración
que se hace de la subregla sentada en las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015 sobre la
limitación de las indemnizaciones en este tipo de casos. La
sentencia SU-288 de 2015, así como las otras decisiones de unificación citadas,
consolidan una nueva posición de la Corte Constitucional que encuentro
regresiva de los derechos de los trabajadores al servicio del Estado y que no
puedo compartir. En mi criterio, es legítimo que los trabajadores busquen el
restablecimiento judicial del vínculo laboral que la administración finalizó
con franco desconocimiento del ordenamiento jurídico, y por tanto es necesario
que se apliquen las consecuencias propias de la anulación de un acto
administrativo de esas características.
ACCION DE
TUTELA CONTRA ENTIDADES QUE DECLARARON LA INSUBSISTENCIA SIN MOTIVACION DEL
ACTO DE RETIRO DE FUNCIONARIOS NOMBRADOS EN PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE
CARRERA-Reglas sobre reintegro y monto de la indemnización
debida como establecimiento del derecho, según sentencia SU556/14 (Aclaración de voto)
El
parámetro de indemnización no es proporcional con los perjuicios materiales,
morales y conexos que genera la situación de injusticia por la desvinculación.
De hecho, la Corte disminuye el estándar de protección de los derechos
laborales -salariales y prestacionales- de los empleados, y expone al Estado
colombiano a posibles demandas ante el Sistema Interamericano de Derechos
Humanos.
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte, en esta oportunidad me permito aclarar el voto a la
sentencia SU-288 de 2015, pues a pesar de compartir la decisión de amparar los
derechos de los accionantes, considero que la Corte ha cambiado su posición
respecto a la protección que merecen los trabajadores al servicio del Estado
que han sido arbitrariamente desvinculados de sus empleos.
En la decisión de la referencia, se
analizaron dos providencias proferidas en procesos de nulidad y restablecimiento
del derecho que desconocieron la jurisprudencia de la Corte Constitucional
respecto a la obligación de motivar los actos de desvinculación de los
empleados de la Fiscalía nombrados en situación de provisionalidad, y de los
miembros de la Policía Nacional.
Frente a los
fundamentos de la decisión adoptada estimo acertado reiterar las subreglas que pacífica y
consistentemente ha sentado esta Corte en relación con el deber de motivación
de los actos administrativos en materia de desvinculación de empleados en
provisionalidad en cargos de carrera administrativa, sin embargo, debo precisar
que no concurro en la reiteración que se hace de la subregla sentada en las
sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015 sobre la limitación de las
indemnizaciones en este tipo de casos.
La sentencia SU-288 de 2015, así como las
otras decisiones de unificación citadas, consolidan una nueva posición de la
Corte Constitucional que encuentro regresiva de los derechos de los
trabajadores al servicio del Estado y que no puedo compartir. En mi criterio,
es legítimo que los trabajadores busquen el restablecimiento judicial del
vínculo laboral que la administración finalizó con franco desconocimiento del
ordenamiento jurídico, y por tanto es necesario que se apliquen las consecuencias
propias de la anulación de un acto administrativo de esas características.
Como expliqué en la aclaración de voto a
la sentencia SU-556 de 2014, en los casos en los que se concede el amparo
frente a arbitrariedades de la administración al no motivar el acto de
desvinculación de los empleados en situación de provisionalidad, la
indemnización busca el restablecimiento de una relación laboral que se
interrumpió indebidamente, por ello se ordena el reintegro al cargo ocupado sin
solución de continuidad y el pago de los emolumentos que el trabajador habría
percibido si el empleador estatal no hubiera obrado de manera antijurídica.
El argumento según el cual la retribución
debe calcularse con base en un valor que no puede ser inferior a mínimo 6 meses
de salario y máximo 24, porque este es el término máximo de duración de la
situación de provisionalidad, no se corresponde con la realidad laboral de los
servidores públicos del país. Dicho fundamento es errado porque es un hecho
fehaciente que los cargos pueden durar en provisionalidad muchos años a raíz de
la ineficiencia de los órganos encargados de realizar los concursos de méritos
respectivos.
Por tal motivo,
encuentro que es desproporcionado trasladar a los trabajadores la carga de la
ineficiencia de las entidades públicas al no realizar los respectivos concursos
de méritos, pero aún más grave, la de trasladar la carga de la ineficiencia de
la rama judicial cuya congestión ha llevado a que se tarde años en resolver una
controversia como las que se revisaron en los procesos que se examinan.
El ejemplo por antonomasia de dicha
situación lo expone la misma sentencia en el expediente T-4.354.893-. En este
caso, el actor fue desvinculado en mayo del año 2001, y la primera sentencia de
la justicia contencioso administrativa se profirió el 25 de octubre de 2010, es
decir casi 10 años después de su despido injusto.
Frente a esta situación no encuentro
admisible sostener que una persona que fue desvinculada injustamente hace -hoy-
14 años, y a quien se le causó un grave perjuicio por cesarlo de su trabajo de
manera inconstitucional, el Tribunal Constitucional, máximo garante de sus
derechos fundamentales, le responda que a lo sumo tiene derecho al
reconocimiento de 24 meses de indemnización.
El parámetro de indemnización no es
proporcional con los perjuicios materiales, morales y conexos que genera la
situación de injusticia por la desvinculación. De hecho, la Corte disminuye el
estándar de protección de los derechos laborales -salariales y prestacionales-
de los empleados, y expone al Estado colombiano a posibles demandas ante el
Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
Adicionalmente, observo con preocupación
que la Corte intenta salvaguardar medios -instrumentos- técnicos como la
sostenibilidad fiscal a costa de los fines esenciales del Estado, en este caso
los derechos de los trabajadores, otorgándole status de principios o
derechos fundamentales a la primera, pese a que esta Corporación (Sentencia
C-288 de 2012) ha definido claramente que tal equiparación constituye un error
metodológico.
Por las razones
expuestas, aclaro mi voto concurrente en la presente providencia.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA
SU-288/15
DEBER DE MOTIVACION DE ACTOS DE RETIRO DE SERVIDORES PUBLICOS NOMBRADOS
EN PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Reiteración de jurisprudencia (Aclaración de voto)
Comparto
la solución dada al caso concreto, por cuanto se reiteraron lassubreglas que ha construido la Corte en relación con el deber estatal de
motivar los actos administrativos en materia de desvinculación de empleados en
provisionalidad en cargos de carrera administrativa. No
obstante, advierto con suma preocupación como la Corte en recientes providencias ha venido cambiando de posición -de forma regresiva- respecto de la protección de los derechos de los trabajadores en
abierta contravía del precedente que esta misma Corporación ha decantado desde
1998, en particular, a través de las sentencias de unificación SU-917 de 2010 y
SU-691 de 2011, según las cuales se venía garantizando plenamente el reintegro
de los empleados que estando ocupando un cargo de carrera en provisionalidad
fueron desvinculados sin que se motivara el acto administrativo. Precisamente,
la  fórmula del reintegro sin solución de continuidad les permitía el pago
de los salarios y demás prestaciones sociales dejadas de percibir durante la
cesación ilegal de su empleo, es decir, como si nunca se hubiera interrumpido
la relación laboral.
ACCION DE
TUTELA CONTRA ENTIDADES QUE DECLARARON LA INSUBSISTENCIA SIN MOTIVACION DEL
ACTO DE RETIRO DE FUNCIONARIOS NOMBRADOS EN PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE
CARRERA-Reglas sobre reintegro y monto de la
indemnización debida como restablecimiento del derecho, según sentencia SU556/14
(Aclaración de voto)
En un Estado social de derecho como el que describe nuestra
Constitución Política, es deber del Estado reparar las situaciones que, bajo su
entera responsabilidad, han desprovisto -sin justificación alguna- a un
trabajador de su empleo. En efecto, la Corte ha venido amparando, vía tutela,
esta clase de asuntos en los que tras un despido arbitrario (por parte del
Estado) no solo se debe reintegrar al trabajador sino además pagarle una
indemnización equivalente a lo que dejó de percibir durante su desvinculación
de la administración. En este sentido, lo que se busca con
el pago de una indemnización es el restablecimiento de una relación laboral que
se interrumpió ilegal e indebidamente, y es por ello que se ordena el reintegro
al cargo ocupado sin solución de continuidad y el pago de una indemnización por
el equivalente al tiempo en el cual no trabajó.
ACCION DE TUTELA CONTRA ENTIDADES QUE DECLARARON LA
INSUBSISTENCIA SIN MOTIVACION DEL ACTO DE RETIRO DE FUNCIONARIOS NOMBRADOS EN
PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Topes al monto de indemnización (Aclaración de voto)
Considero
que imponer límites (entre 6 y 24 meses de salario) al monto de la
indemnización de un trabajador de carrera despedido sin el cumplimiento de las
formalidades legales y sin tener en cuenta el período que estuvo cesante, es no
solamente desproporcionado sino vulneratorio de nuestra Constitución. Bajo esta
interpretación, se hace aún más gravosa la situación del trabajador, que tras
haber pasado por un largo proceso de desgaste físico, emocional y económico,
ahora se le traslada también el peso de la ineficacia de la administración
pública.
Referencia:
Expedientes
T-4.354.893 y T-4.360.585
T-4.354.893
sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera, del 6 de marzo de 2014, que
confirmó el fallo del Consejo de Estado, Sección Quinta, del 23 de octubre de
2013; y T-4.360.585, sentencia del Consejo de Estado, Sección Quinta, del 03 de
abril de 2014, que confirmó el fallo proferido por el Consejo de Estado,
Sección Cuarta, el 16 de diciembre de 2013.
Magistrado
Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Con el respeto que merecen las decisiones
de esta Corporación, me permito manifestar mi aclaración de voto en relación
con lo decidido por la Sala Plena en el asunto de la referencia.
Si bien estoy de acuerdo con la decisión
tomada por la mayoría en el caso sub examine, creo importante
hacer algunas reflexiones acerca de la jurisprudencia que la Corte ha venido
construyendo respecto de la protección constitucional de los empleados y
funcionarios públicos que se encuentran en provisionalidad en cargos de carrera
administrativa y han sido desvinculados de sus empleos de forma arbitraria,
esto es, sin acto administrativo motivado.
1. En primer lugar, debo señalar que
comparto la solución dada al caso concreto, por cuanto se reiteraron las subreglas que ha construido
la Corte en relación con el deber estatal de motivar los actos administrativos
en materia de desvinculación de empleados en provisionalidad en cargos de
carrera administrativa.
No obstante,
advierto con suma preocupación como la Corte en recientes providencias[93] ha venido
cambiando de posición -de forma regresiva- respecto de la
protección de los derechos de los trabajadores en abierta contravía del
precedente que esta misma Corporación ha decantado desde 1998, en particular, a
través de las sentencias de unificación SU-917 de 2010 y SU-691 de 2011, según
las cuales se venía garantizando plenamente el reintegro de los empleados que
estando ocupando un cargo de carrera en provisionalidad fueron desvinculados
sin que se motivara el acto administrativo. Precisamente, la  fórmula del
reintegro sin solución de continuidad les permitía el pago de los salarios y
demás prestaciones sociales dejadas de percibir durante la cesación ilegal de
su empleo, es decir, como si nunca se hubiera interrumpido la relación laboral.
Infortunadamente,
ante esta posición más garantista para los trabajadores, se ha sobrepuesto una
nueva interpretación establecida en las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de
2015 que le ha puesto un límite -que desconoce la realidad del país- al monto
de las indemnizaciones a percibir por los trabajadores de carrera cesados
ilegalmente.
2.   En un Estado
social de derecho como el que describe nuestra Constitución Política, es deber
del Estado reparar las situaciones que, bajo su entera responsabilidad, han
desprovisto -sin justificación alguna- a un trabajador de su empleo. En efecto,
la Corte ha venido amparando, vía tutela, esta clase de asuntos en los que tras
un despido arbitrario (por parte del Estado) no solo se debe reintegrar al
trabajador sino además pagarle una indemnización equivalente a lo que dejó de
percibir durante su desvinculación de la administración.
En este sentido, lo que se busca con el
pago de una indemnización es el restablecimiento de una relación laboral que se
interrumpió ilegal e indebidamente, y es por ello que se ordena el reintegro al
cargo ocupado sin solución de continuidad y el pago de una indemnización por el
equivalente al tiempo en el cual no trabajó.
3.   En conclusión,
considero que imponer límites (entre 6 y 24 meses de salario) al monto de la
indemnización de un trabajador de carrera despedido sin el cumplimiento de las
formalidades legales y sin tener en cuenta el período que estuvo cesante, es no
solamente desproporcionado sino vulneratorio de nuestra Constitución. Bajo esta
interpretación, se hace aún más gravosa la situación del trabajador, que tras
haber pasado por un largo proceso de desgaste físico, emocional y económico,
ahora se le traslada también el peso de la ineficacia de la administración
pública.
Como corolario no quisiera dejar de
señalar que esta clase de interpretaciones regresivas e irracionales están
dejando a los empleados y funcionarios públicos del Estado en una situación
similar a la que nos presentó García Márquez en su célebre novela "El Coronel no tiene
quien le escriba", en la que su protagonista El Coronel (como nuestros
trabajadores), espera algo que nunca va a llegar.
Fecha ut supra
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Tutela interpuesta por Marco José Cordero García contra el Tribunal
Administrativo del Huila. Folio1, Cuaderno 1.
[2] Folios 83-91
[3] Folios 5-20
[4] Folios 102-123
[5] Folios 148-152
[6] Folios 159-172
[7] Folios 182-195
[8] Sentencia del 23 de enero de 2014, Rad. No. 11001 0325 000 2013
02234 00
[9] Tutela interpuesta por Wilmer Uriel García Mendoza. Folio 1,
Cuaderno 1
[10] Folio 254, cuaderno 2
[11] Folio 298, cuaderno 2
[12] Folio 37, cuaderno 1
[13] Folio 39, cuaderno 1
[14] Folio 29, cuaderno 1.
[15] Folio 37, cuaderno 1
[16] Folio 35, cuaderno 1
[17] Folios 57-63, cuaderno 1
[18] Folios 69- 72, cuaderno 1
[19] Folios 82-89, cuaderno 1
[20] En Auto del veintinueve (29) de mayo de dos mil catorce (2014) la
Sala de Selección de Tutela Número Cinco de la
Corte Constitucional, dispuso la revisión y acumulación de los expedientes de
la referencia, al presentar unidad de materia y procedió a su reparto.
Posteriormente, el 27 de agosto de 2014, la Sala Plena de la Corte
Constitucional asumió el conocimiento de los casos.
[21] Constitución Política, Artículo 86 “toda persona tendrá acción de
tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre,
la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública”
[22] Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley
797 de 2003, son causales de revisión:
1. Haberse encontrado o recobrado después
de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido
proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al
proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
2. Haberse dictado la sentencia con
fundamento en documentos falsos o adulterados.
3. Haberse dictado la sentencia con base
en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su
expedición.
4. Haberse dictado sentencia penal que
declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.
5. Existir nulidad originada en la
sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de
apelación.
6. Aparecer, después de dictada la
sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.
7. No tener la persona en cuyo favor se
decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud
legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o
sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.
8. Ser la sentencia contraria a otra
anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que
aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo
proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.
[23] Ver folio 17 del cuaderno 1.
[24] Folio 37, cuaderno 1
[25] Folio 39, cuaderno 1
[26] Folios 57-63, cuaderno 1
[27] Folios 82-89, cuaderno 1
[28] Folio 234, cuaderno 1.
[29] Ver folio 279 del cuaderno 1.
[30] Cuando existe una carencia absoluta de competencia por parte del
funcionario judicial que profiere la sentencia.
[31] Cuando la decisión judicial se fundamenta en normas inexistentes o
inconstitucionales o, en fallos que presentan una evidente y grosera
contradicción entre los fundamentos y la decisión. Sentencia C-590 de 2005,
SU-817 de 2010.
[32] Surge cuando el funcionario judicial se aparta por completo del
procedimiento legalmente establecido para el caso concreto. Al respecto ver
sentencias SU-159 de 2002, T-996 de 2003 y T-196 de 2006, T-508 de 2011.
[33] Hace referencia a la producción, validez o apreciación de los
elementos probatorios. En razón de la independencia judicial, el campo de
intervención del juez de tutela por defecto fáctico es bastante restringido.
Ver sentencias SU-817 de 2010, SU-447 de 2011, SU-195 de 2012.
[34] Hace referencia al evento en el cual, a pesar de una actuación
razonable del juez, se produce una decisión violatoria de derechos fundamentales,
bien sea porque el funcionario es víctima de engaño, por fallas estructurales
de la administración de justicia, por ausencia de colaboración entre las ramas
del poder público. Ver sentencias SU-214 de 2001, T-1180 de 2001, y SU-846 de
2000.
[35] Es deber de los funcionarios públicos, en razón de la necesidad de
legitimidad de las decisiones adoptadas en un ordenamiento democrático, la
motivación amplia y suficiente de las decisiones, en aras de garantizar el
derecho de defensa y contradicción de los ciudadanos frente a dichas
disposiciones. Ver sentencia T-114 de 2002.
[36] Se presenta cuando habiendo la
Corte Constitucional establecido el alcance de un derecho fundamental, el juez
ordinario aplica una ley limitando su alcance. Ver sentencias SU-047  de 1997,
SU-640 de 1998 y SU-168 de 1999.
[37] Cuando el juez da un alcance a una disposición normativa
abiertamente contrario a la Constitución. Ver sentencias SU-1184/01, T-1625/00,
y T1031/01, o cuando no se aplica la excepción de inconstitucionalidad a pesar
de ser evidente y haber sido solicitada por alguna de las partes en el proceso.
Ver sentencia T- 701/04.
[38] Sentencia SU-226 de 2013.
[39] Sentencia SU- 159 de 2002.
[40] Ver Sentencia SU-447 de 2011
[41] Sentencia SU-226 de 2013.
[42] Sentencia SU-226 de 2013.
[43] Sobre defecto fáctico por omisión de valoración probatoria, se
pueden ver; T-814 de 1999,  T-450 de 2001, T-902 de 2005, T-1065 de 2006, T-162
de 2007, entre otras.
[44] Sentencia T-078 de 2010.
[45] Sentencia T-441 de 2010.
[46] Sentencia T-086 de 2007.
[47] Sobre la labor interpretativa del juez, en la sentencia T-330 de
2005, se indicó: “La actividad judicial supone la interpretación permanente
de, entre otras cosas, disposiciones jurídicas. Ello implica que al funcionario
corresponde determinar en cada proceso la norma que se aplicará al caso
concreto. En ese sentido los diversos jueces pueden tener y tienen
comprensiones diferentes del contenido de una misma prescripción jurídica y
derivan de ella, por esta razón, efectos disímiles.”
[48] Al respecto, en la sentencia C-836 de 2001, al estudiar la
exequibilidad del artículo 4 de la Ley 169 de 1896, relativo a las decisiones
uniformes dadas por la Corte Suprema de Justicia que constituyen doctrina
probable, este Tribunal sostuvo: “La función creadora del juez en su
jurisprudencia se realiza mediante la construcción y ponderación de principios
de derecho, que dan sentido a las instituciones jurídicas a partir de su labor
de interpretación e integración del ordenamiento positivo. Ello supone un grado
de abstracción o de concreción respecto de normas particulares, para darle
integridad al conjunto del ordenamiento jurídico y atribuirle al texto de la
ley un significado concreto, coherente y útil, permitiendo encausar este
ordenamiento hacia la realización de los fines constitucionales. Por tal
motivo, la labor del juez no pueda reducirse a una simple atribución mecánica
de los postulados generales, impersonales y abstractos consagrados en la ley a
casos concretos, pues se estarían desconociendo la complejidad y la
singularidad de la realidad social, la cual no puede ser abarcada por completo
dentro del ordenamiento positivo. De ahí se derivan la importancia del papel
del juez como un agente racionalizador e integrador del derecho dentro de un
Estado (…)”. Consultar adicionalmente la sentencia T-441 de 2010.
[49] Sobre este punto, en la citada sentencia C-836 de 2001, la Corte
concluyó: “para interpretar correctamente el concepto de sometimiento de los
jueces a la ley y establecer el nivel de autonomía que tienen para interpretar
el ordenamiento, el juez constitucional debe partir de la premisa de que las
potestades y prerrogativas otorgadas a las autoridades estatales en la parte
orgánica de la Constitución están sometidas a un principio de razón
suficiente.  En esa medida, la autonomía e independencia son garantías
institucionales del poder judicial, que se legitiman constitucionalmente en
tanto que son necesarias para realizar los fines que la Carta les asigna”.
[50] Cabe advertir que, en criterio de la Corte, no toda divergencia
interpretativa en este ámbito constituye una vía de hecho. Al respecto, en la
sentencia T-302 de 2006, se precisó: “la Corte Constitucional ha sido
unánime al señalar que siempre que la interpretación normativa que los
operadores jurídicos hagan de un texto legal permanezca dentro del límite de lo
razonable, la mera divergencia interpretativa con el criterio del fallador no
constituye una vía de hecho. (…) || Por tanto, no es dable sostener que la
interpretación que hacen los operadores judiciales de las normas, se torna
violatoria de derechos fundamentales por el solo hecho de contrariar el
criterio interpretativo de otros operadores jurídicos, e incluso de los
distintos sujetos procesales.”
[51] T-292 de 2006.
[52] Sentencia T-918 de 2010.
[53] Sentencia SU-047 de 1999.
[54] Sobre el particular, en la sentencias
T-766 de 2008, se sostuvo: “el precedente judicial vinculante está
constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y
directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración
del juez. Así, el precedente está ligado a la ratio decidendi o razón
central de la decisión anterior, la que, al mismo tiempo, surge de los
presupuestos fácticos relevantes de cada caso (sentencia T-049 de 2007).”
[55] En relación con el contenido de la ratio decidendi en la
sentencia T-117 de 2007 la Corte señaló que “i) corresponde a la regla que
aplica el juez en el caso concreto, ii) se determina a través del problema jurídico
que analiza la Corte en relación con los hechos del caso concreto  y iii) al
ser una regla debe ser seguida en todos los casos que se subsuman en la
hipótesis prevista en ella”. Igualmente consultar T-569 de 2001.
[56] Sentencia T-918 de 2010.
[57] Sobre precedente vertical y horizontal, se pueden consultar las
sentencias T-441 de 2010 y T-014 de 2009.
[58] Sentencia T-918 de 2010.
[59] Al respecto en la sentencia T-468 de 2003, la Corte señaló que “en
la medida en que la Constitución Política (C.P. arts. 228 y 230) les reconoce a
los jueces un margen apreciable de autonomía funcional, el principio de
igualdad, en materia judicial, no puede interpretarse de manera absoluta, so
pena de petrificar el ordenamiento jurídico y, en consecuencia, impedir que las
normas se ajusten a los cambios sociales, políticos y económicos que les dotan
de pleno contenido y significación.”.
[60] Sentencia T-688 de 2003. Además, en esta
oportunidad se sostuvo: “El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan
en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza
que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen
una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de
manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por
desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el
principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho
tránsito a cosa juzgada y que han definido ratio decidendi, que los ciudadanos
legítimamente siguen.”
[61] Ver entre otras, las sentencias T-014 de
2009, T-777 de 2008, T-571 de 2007, T-049 de 2007, T-440 de 2006, T-330 de
2005, T-698 de 2004, T-688 de 2003 y T-468 de 2003.
[62] Sentencia T-918 de 2010. Sobre este punto, por ejemplo, en la
sentencia T-330 de 2005, esta Corporación precisó: “en suma, prima facie,
los funcionarios judiciales están vinculados por la obligación de aplicar el
precedente sentado por los órganos encargados de unificar jurisprudencia. No
obstante, si pretenden apartarse del mismo en ejercicio de la autonomía
judicial, pesa sobre los mismos una carga de argumentación más estricta. Es
decir deben demostrar de manera adecuada y suficiente las razones por las
cuales se apartan.” Así mismo, en la sentencia T-468 de 2003, la Corte
concluyó: “[S]i en la interpretación y aplicación de la ley se dota a la
norma jurídica de contenido y significación, es obvio que las autoridades
judiciales no pueden desconocer o inaplicar un precedente en un caso
determinado, a menos que exista un principio de razón suficiente que justifique
dicho cambio de criterio (precedente horizontal) o resulte admisible un
tratamiento desigual a partir de la diversidad de circunstancias o supuestos
fácticos sometidos a conocimiento y decisión del juez (precedente vertical).”
[63] Artículo 4 de la Constitución Política
[64] T-007 de 2008 y T-254/06
[65] Cabe
recordar que en el caso de la Sentencia C-634 de 2011, la norma demandada de la
Ley 1437 de 2011, artículo 10, disponía que las autoridades debían tener en
cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado al
adoptar decisiones de su competencia y, en el caso de la Sentencia C-816 de
2011 se cuestionaba el artículo 102 de la misma ley que determinaba los
supuestos de extensión de los efectos de una sentencia de unificación del Consejo
de Estado.
[66] C-816 de 2011
[67] Posición reiteranda en la sentencia SU-054 de 2015.
[68] ARTICULO   209.  La función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la
delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben
coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del
Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control
interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.
[69] Son aquellos a los que se le asignan funciones de dirección,
conducción y orientación institucional en la adopción de políticas y
directrices, que impliquen confianza al corresponderles funciones de asesoría
institucional, o cargos que envuelvan la administración y el manejo directo de
bienes, dineros y/o valores del Estado. Artículo 5 de
la Ley 909 de 2004.
[70] artículo 41 de la Ley 909 de 2004, a cuyo tenor, “[e]s reglada
la competencia para el retiro de los empleos de carrera de conformidad con las
causales consagradas por la
Constitución Política y la ley y deberá efectuarse mediante acto motivado. La
competencia para efectuar la remoción en empleos de libre nombramiento y
remoción es discrecional y se efectuará mediante acto no motivado.”
[71] Dichas apreciaciones son válidas tanto para
el texto del Decreto 1 de 1984, como para la Ley 1437 de 2011, dado que el
sentido de las disposiciones se mantuvo, al insistir que son nulos los actos
administrativos que contravengan normas en las que han de fundarse, y que
desconozcan derechos de los administrados afectados por el acto.
[72] Sentencia SU-556 de 2014.
[73] Sentencia C-179 de 2006.
[74] Sentencia C-525 de 1995
[75] Sentencia C-564 de 1998.
[76] Sentencia C-179 de 2006.
[77] Según se explicó en los fundamentos 29 a 42 de esta providencia, la
Policía Nacional cumple, entre otras, las funciones constitucionales de servir
a la comunidad, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
justo y proteger a todas las personas residentes en Colombia.
[78] Ver folio 81 de cuaderno 1.
[79] Folios 83-91
[80] Folios 5-20
[81] Folio 254, cuaderno 2
[82] Folio 298, cuaderno 2
[83] Folios 129 al 131 del cuaderno 1.
[84] Folios 126 al 128 del cuaderno 1.
[85] Folios 124 al 125 del cuaderno 1.
[86] Según se explicó en los fundamentos 29 a 42 de esta providencia.
[87] Folio 298, cuaderno 2
[88] Folio 254, cuaderno 2
[89] Folio 298, cuaderno 2
[90] Folio 254, cuaderno 2
[91] Folio 298, cuaderno 2
[92] Folio 254, cuaderno 2
[93] SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015