T-206-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-206/04
REGISTRO ESPECIAL DE PRESTADORES DE SALUD-No registro de Homeópatas por carecer de
título profesional
DEBIDO PROCESO-Vulneración por indebida comunicación de decisión
administrativa
ACTO ADMINISTRATIVO DE CARACTER PARTICULAR
Y ACCION DE REPARACION DIRECTA-Expedido por quien carecía de competencia
En el caso en cuestión, al no haber sido
el Secretario Distrital de Salud quien profirió la mencionada comunicación,
sino una persona que cumple funciones secretariales en su despacho, le es
imposible a esta Sala de Revisión darle carácter de acto administrativo a la
citada comunicación del 27 de junio de 2003, porque quien la expidió carecía de
manera absoluta de competencia para expedir actos administrativos. La acción de
reparación directa está diseñada para reparar el daño causado por un hecho, una
omisión o una operación de la administración (Art. 86 C.C.A.), mediante la indemnización
de los perjuicios que tal actuación haya generado. Esta acción no ha sido
prevista por el legislador para evitar la vulneración o amenaza de un derecho
fundamental. Por tal razón, no resulta ser un mecanismo idóneo para la
protección de los derechos fundamentales de los accionantes.
REGISTRO PROFESIONAL DE MEDICOS
HOMEOPATIA-Situación actual en el país para su ejercicio
La revisión de las leyes, reglamentos y
de la jurisprudencia relativa al ejercicio de la homeopatía en Colombia lleva a
concluir que en la actualidad, esta disciplina es considerada un método,
sistema o especialidad de la medicina y por tal razón, (i) su ejercicio debe
ser entendido como el ejercicio de una profesión, porque así es considerado el
de la medicina, (ii) le son aplicables los mismos requisitos exigidos para el
ejercicio de la medicina, tal como sucede con cualquier otra especialidad
dentro de esta profesión y (iii) su práctica implica riesgo, al igual que
sucede con el ejercicio de la medicina.
LIBERTAD DE EJERCER PROFESION-No se vulnera por exigir el cumplimiento
de requisitos/TITULO DE IDONEIDAD DE HOMEOPATA
Al revisar el contenido del formulario
para la inscripción en el registro especial de prestadores de salud y los
soportes necesarios para su presentación, se concluye que no restringen la
libertad de ejercicio de la profesión médica, en la medida que sólo están
exigiendo los títulos de idoneidad a los que hace referencia el artículo 26 de
la Constitución. La exigencia establecida en el formulario de inscripción para
el registro especial de prestadores de salud, de que quienes presten el
servicio de terapias alternativas (dentro de las que se incluye la homeopatía)
tengan diploma profesional de médico cirujano y de especialista, no vulnera la
libertad de ejercer profesión. Esta conclusión se basa en los siguientes
argumentos (i) según el artículo 26 de la Constitución, el legislador puede
establecer títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones, (ii) a
partir de 1962, la homeopatía es entendida como una especialidad de la
medicina, y por tanto, le es exigible el mismo título de idoneidad que el
legislador, en aras de inspeccionar y vigilar el ejercicio de la medicina, ha
establecido para estos profesionales, (iii) los requisitos exigidos para la inscripción
en el registro corresponden exactamente a los establecidos por el legislador
para el ejercicio de la medicina, cumpliendo así con el mandato constitucional
consagrado en el artículo 84 y (iv) esta exigencia no será aplicable a quienes,
para junio de 1962, ostentaran título, licencia o permiso para ejercer la
homeopatía, expedido de acuerdo con la normatividad vigente.
ACTO ADMINISTRATIVO DE CARACTER PARTICULAR-No puede tenerse como equivalente a un
título profesional
Se puede afirmar que ni la resolución
043 de 1982, de la inspección legal de la Secretaría de Salud Pública
Distrital, regional San Ignacio, en las que se sostiene que el señor Duarte
“tiene de acuerdo con la ley, un derecho adquirido y está autorizado por ella,
para ejercer la medicina por el sistema homeopático”, ni la certificación
expedida por Instituto Homeopático de Colombia al accionante en el año de 1979,
son títulos profesionales, ni pueden ser entendidos como tales.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-No es violatorio el no radicar, tramitar e
inscribir formularios de registro que no cumplen con requisitos establecidos
Rechazar los formularios de
inscripción en el registro especial de prestadores de salud, presentados por
los accionantes, no vulnera su derecho fundamental al debido proceso, porque al
no cumplir con los requisitos establecidos para su inscripción, la Secretaría
de Salud no estaba obligada a inscribirlo.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Se vulnera cuando no se informa a los
solicitantes el motivo que justifica el rechazo
La ausencia de un acto administrativo
mediante el cual (i)la Secretaría de Salud exponga a los accionantes las
razones que la llevaron a no radicar, tramitar e inscribir sus formularios, y
(ii) que les permita solicitar la aclaración, modificación o revocatoria de tal
decisión, constituye una vulneración al derecho fundamental al debido proceso
de los accionantes. Esta vulneración fue parcialmente subsanada mediante la
respuesta dada por el Secretario del Despacho de la Secretaría de Salud el 27
de junio de 2003, a la petición presentada por los accionantes, el 6 de junio
de 2003, a esta entidad. En la citada petición, le expusieron sus motivos de
inconformidad frente a la determinación de rechazar sus formularios y frente al
procedimiento adoptado por la Secretaría para comunicarles tal decisión. Sin
embargo, tales explicaciones no fueron consignadas en un acto administrativo
susceptible de ser demandado ante la jurisdicción contenciosa, sino en una
comunicación, firmada por el secretario del despacho de la Secretaría de Salud,
funcionario que no tiene competencia para expedir actos administrativos. Por
tal razón, en aras de proteger el derecho fundamental al debido proceso, esta
Sala procederá ordenar a la Secretaría de Salud, que expida un acto
administrativo en el que exponga a los accionantes las razones en las que se
apoya para no inscribirlos en el registro especial de prestadores de salud.
LIBERTAD
DE ESCOGER PROFESION U OFICIO DE HOMEOPATAS-No se
vulnera por exigir título profesional en medicina
El certificado de estudios en homeopatía
que tienen los accionantes no constituye un título profesional en medicina y
por tal razón, al no cumplir con los requisitos legales para ejercer la
medicina mediante el sistema homeopático, no se genera una violación a su
libertad de ejercer profesión, al no permitirles el ejercicio de esta ciencia.
Referencia: expediente T-781143
Acción de tutela instaurada por José
Arnulfo Vásquez Tovar, Jairo Duarte y Guillermo Escovar Escárraga contra la
Secretaría de Salud de Bogotá
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D. C., cinco (05) de marzo de dos
mil cuatro (2004).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados, Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo proferido, en
única instancia, por el Juzgado Cincuenta y Siete Civil Municipal de Bogotá
dentro de la acción de tutela iniciada por José Arnulfo Vásquez Tovar, Jairo
Duarte y Guillermo Escovar Escárraga contra la Secretaría de Salud de Bogotá.
El expediente de la referencia fue escogido para
revisión por medio del auto de septiembre 8 de 2003 proferido por la Sala de
Selección Número Nueve.
I. ANTECEDENTES
1.  Hechos
José Arnulfo Vásquez Tovar, Jairo Duarte y Guillermo
Escovar Escárraga interpusieron una acción de tutela, por medio del abogado
Armando Eduardo Novoa Guzmán, contra la Secretaría de Salud de Bogotá, por
considerar que la decisión de la mencionada entidad, de no radicar, ni tramitar
ni inscribir sus  formularios en el registro especial de prestadores de salud y
no informarles los motivos que justifican tal decisión, vulnera sus derechos
fundamentales de petición (Art. 23), al debido proceso (Art. 29), a la libertad
de ejercer profesión u oficio (Art. 26) y a la protección de los derechos
adquiridos (Art. 58).  Los hechos que sirven al amparo solicitado fueron los
siguientes:
1.1. José Arnulfo Vásquez Tovar, Jairo Duarte,
Guillermo Escovar Escárraga, egresados del Instituto Homeopático de Colombia,
presentaron de manera individual, ante la Secretaría de Salud de Bogotá, los
formularios para que se les inscribiera como profesionales independientes, en
el registro especial de prestadores de servicios de salud (Dec. 2309/02, Art.
13).
1.2.  Junto con el formulario no aportaron copia del
título profesional de medicina, expedido por una institución de educación
superior debidamente autorizada por el Estado, tal como lo señalaba el texto
del formulario de inscripción.
1.3. En el caso particular de José Arnulfo Vásquez
Tovar, aportó junto con el formulario de inscripción[1], (i) copia del diploma
en medicina homeopática, que le otorgó el Instituto Homeopático de Colombia en
el año de 1978, (ii) copia de la Resolución 021 de 1982 de la inspección legal
de la Secretaría de Salud Pública Distrital, regional San Ignacio, mediante la
cual se resolvió “que tiene de acuerdo con la ley, un derecho adquirido y está
autorizado por ella, para ejercer la medicina por el sistema homeopático” y
(iii) copia de la Resolución 03524 del 30 de agosto de 1991 del Jefe del
Servicio de Salud de Bogotá, mediante la que se reconoció que, a pesar de que
la competencia para expedir la citada resolución 021 de 1982 no correspondía a
los inspectores legales, hasta que tal acto no sea anulado o suspendido, goza
de la presunción de legalidad, y el titular del mismo puede seguir practicando
la homeopatía[2].
1.4.  En el expediente no reposa copia de los
documentos aportados por Jairo Duarte y Guillermo Escovar Escárraga junto con
sus formularios de inscripción en el registro especial de prestadores de
servicios de salud.
Sin embargo, de los hechos narrados en la acción de
tutela presentada, y en otros  memoriales de los accionantes y de la Secretaría
de Salud que obran en el expediente, se concluye que estos dos accionantes
aportaron (i)copia de sus respectivos diplomas en medicina homeopática, que les
otorgó el Instituto Homeopático de Colombia[3]
y (ii) de las Resoluciones 043[4]
y 045 de 1982, expedidas por la inspección legal de la Secretaría de Salud
Pública Distrital regional San Ignacio, a Jairo Duarte y Guillermo Escovar
Escárraga respectivamente, en las que, en los mismos términos que en la
resolución 021 de 1982, expedida a José Arnulfo Vásquez Tovar, se reconoce que
tienen de acuerdo con la ley, un derecho adquirido para ejercer la medicina por
el sistema homeopático.
1.5. La Secretaría de Salud del Distrito se abstuvo de
radicar, tramitar e inscribir los formularios presentados por los accionantes,
sin informarles los motivos que justificaron tal rechazo[5].
1.6. Ante esta omisión, el abogado Aldana Chaves, en
nombre y representación de los accionantes, presentó un memorial ante la
Personería de Bogotá, informándole de estos hechos[6] y anexó copia de los
formularios que no fueron inscritos por la Secretaría de Salud.
1.7. El Personero Delegado para la Vigilancia
Administrativa (Disciplinarios I), le remitió a la Secretaría de Salud, el
memorial que le fue presentado por los accionantes, junto con el formulario de
inscripción al registro especial de prestadores de servicios de salud.  La
remisión se realizó mediante un oficio radicado en la Secretaría de Salud el 2
de mayo de 2003 e identificado con el número 137279.
1.8. El 23 de mayo de 2003, el Secretario del Despacho
de la Secretaría de Salud del Distrito dio respuesta al Personero Delegado para
la Vigilancia Administrativa mediante el oficio 137279.  Copia de esta
respuesta fue enviada por la Secretaría de Salud a los accionantes, el 23 de
mayo de 2003.
En su respuesta, el Secretario del Despacho señala que
el objeto de la misma es  aclararle a la Personería Distrital por qué la
Secretaría de Salud “no dio curso a los solicitudes de habilitación” de los
accionantes.  Para hacerlo, analiza la reglamentación vigente para el ejercicio
de la homeopatía y concluye que a partir de la vigencia de la Ley 14 de 1962,
sólo podrán ejercer la medicina y la cirugía  quienes “hayan adquirido el
título de médico y cirujano expedido por alguna de las facultades o escuelas
universitarias reconocidas por el Estado y que funcionen o hayan funcionado
legalmente en el país", y que el artículo 2 de la Ley 14 de 1962 exceptuó
de esta obligación “únicamente a los homeópatas titulados, licenciados o
permitidos que hayan egresado del Instituto Homeopático de Colombia y obtenido
el título o diploma de homeópatas con anterioridad a la publicación de la Ley
14 de 1962”.
En consecuencia, al comprobar que los accionantes
obtuvieron sus diplomas del Instituto Homeopático de Colombia con posterioridad
a la entrada en vigencia de la Ley 14 de 1962, la Secretaría concluye que “no
es procedente habilitarlos”. Al respecto sostiene: “no podemos los funcionarios
de la Secretaría de Salud abstenernos de hacer aplicar la Ley 14 de 1962 y la
Resolución 2927 de 1998, y por tal motivo debemos exigir los requisitos que se
han impuesto para el ejercicio de la medicina y cirugía como para la homeopatía
que no es otro que ser médico egresado de universidad reconocida por el Estado,
sin que por ello se entienda que le estamos violando los derechos fundamentales
de sus poderdantes”.
Sobre la interpretación dada al artículo 2 y a su
parágrafo 2 de la Ley 14 de 1962, el Secretario del Despacho de la Secretaría
de Salud aclara que “sobre este punto la norma es muy clara, concreta y no da
lugar a dudas, en cuanto a que salvaguarda los derechos adquiridos de quienes
venían ejerciendo la homeopatía con licencia, permiso o título; pero sin
establecer que en el futuro se puede permitir el ejercicio de la homeopatía sin
ser médico (…)”.
Adicionalmente, en su escrito, el Secretario del
Despacho analiza la documentación aportada por los accionantes junto con el
formulario de inscripción en el registro especial. Se pronuncia frente a las
“resoluciones expedidas en los años 1981 y 1982 por la Inspección Legal
Regional I San Ignacio del Servicio de Salud de Bogotá D. E., que en su parte
Resolutiva Artículo Primero autorizó para ejercer la Medicina por el Sistema
Homeopático a un grupo de personas”.
Al respecto considera que “los homeópatas autorizados
bajo estos actos administrativos que actúen como tal, lo están haciendo por
fuera de la ley y que tales actos son irregulares e inexistentes, porque sólo
la competencia para autorizar el ejercicio de los médicos fue delegada por el
Ministerio de Salud a la Secretaría de Salud de Bogotá D. C., a partir del año
2000 mediante el Decreto 1352, por lo que no se entiende con qué facultades y
competencias funcionarios con mandos medios de esta Secretaría (Inspectores
Legales) pudieron haber autorizado el ejercicio de médicos homeópatas, sin
tener competencia para autorizarlos ni para inscribirlos; de otro lado, porque
la Ley 14 de 1962, no permite el ejercicio de la homeopatía sin ser médico; por
tanto, estos actos pueden ser revocados de acuerdo a las causales consagradas
en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo"[7].
Prosigue su argumentación con la presentación de la
reglamentación de la  revocatoria directa de los actos administrativos de carácter
particular, y cita fallos del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional
referentes a este tema.
Concluye que sí es procedente la revocatoria directa
unilateral, de los actos administrativos de carácter particular, mediante los
cuales la inspectora legal de la Secretaría les reconoció a los accionantes (y
a otros en condiciones similares) un derecho adquirido para ejercer la medicina
por el sistema homeopático.  Anuncia en dos apartes de su comunicación, que
“procederá a iniciar las actuaciones administrativas que lleven a revocar todas
las autorizaciones que fueron expedidas de esta forma, sin que medie el
consentimiento expreso y escrito de los respectivos titulares”[8].
1.9. José Arnulfo Vásquez Tovar, Jairo Duarte y
Guillermo Escovar Escárraga, por medio del abogado Armando Eduardo Novoa
Guzmán, presentaron el 6 de junio de 2003 una petición ante la Secretaría de
Salud[9],
controvirtiendo algunos de los argumentos expuestos por el Secretario del
Despacho de esta Secretaría en la respuesta dada a la Personería Distrital, de
la que se les envió copia a los accionantes.
En su petición alegan que su derecho fundamental al
debido proceso fue vulnerado por la forma en la que se les comunicó las razones
que justificaron el rechazo de sus formularios de inscripción.  Señalan que aún
acudiendo a la Personería Distrital, (i) el Secretario de Salud no les
dirigió la contestación a "los ciudadanos interesados" sino al
Personero Distrital y (ii) que dicha respuesta "tiene el carácter
de comunicación informal, pues no se trata de una Resolución con fuerza de ley
coercitiva para las partes, que no están sus comentarios sujetos al Derecho de
DEFENSA, por inexistencia de los recursos procedentes tales como lo son de
REPOSICION y APELACION, para construirse el DEBIDO PROCESO, sin encontrar el
suscrito dentro de su comunicación referida NOTIFICACIONES a las partes de
índole alguna"[10];
Adicionalmente se refirieron a la intención de la
Secretaría de Salud de revocar las resoluciones 021[11], 043[12] y 045[13] de 1982, expedidas por
la Inspectora Legal de la Secretaría de Salud Pública Distrital, regional San
Ignacio, mediante las cuales se les reconoció respectivamente a José Arnulfo
Vásquez Tovar, Jairo Duarte y Guillermo Escovar Escárraga, “un derecho conforme
a la ley para ejercer la medicina por el sistema homeopático”.
Siguiendo una argumentación no muy clara, los
accionantes sostienen que previamente a revocar las citadas resoluciones, la
Secretará de Salud deberá interponer acciones penales y disciplinarias,
mediante las cuales se aclare si efectivamente se presentó dolo, falsedad e
irregularidades en la expedición de las citadas resoluciones.
Los accionantes afirman:  “Señor Secretario usted, no
debe juzgar a priori ni Generalizar conductas imputables a un respetable
gremio, si no, debe demostrar mediante la Autoridad en este caso de la Fiscalía
General la consumación de esas conductas en personas de los acá peticionarios y
luego si mediante una Sentencia Condenatoria REVOCARSELES sus Resoluciones por
haberlas adquirido "IRREGULARMENTE” (…)”.
Adicionalmente sostienen:  “si los poderdantes fueron
asaltados en su Buena Fe, exentos de “DOLO”, la Administración debe responder
por las conductas de sus funcionarios que obraron en contra de los Particulares
y entonces lo Legal y Procedente, es resarcírseles los Perjuicios y
respetárseles su Derecho creado (…)”.  “El Ministerio correspondiente debió
desde 1962, oponerse a dar y crear personerías Jurídicas a esta clase de
estudios de la Homeopatía en que facultaban al alumno para luego de graduado
ejercerla y esa responsabilidad debe asumirla cualquier ente del Estado que le
corresponda”.
1.10.  El Secretario del Despacho de la Secretaría de
Salud del Distrito contestó esta petición el día 27 de junio de 2003, en los
mismos términos de la comunicación 137279, dirigida al Personero Distrital el
23 de mayo de 2003[14].
En ella insistió que según la normatividad vigente,
que le es aplicable a los accionantes por haber obtenido su diploma en medicina
homeopática con posterioridad a 1962, “el ejercicio de la homeopatía solo es
posible a través de médicos cirujanos graduados en universidades reconocidas
por el Estado, profesionales que optan libremente por el ejercicio de este
método terapéutico, previa profundización en los conocimientos del mismo.
Frente a las resoluciones 021, 043 y 045 de 1982
presenta nuevos argumentos.  “(…) con respecto a la existencia de ciertos actos
administrativos que presuntamente confieren a sus titulares el derecho a
ejercer la medicina por el sistema homeopático, es pertinente aclarar que la
idoneidad profesional no se obtiene con arreglo a dichos actos administrativos,
pues estos solo tienen el carácter de declarativos, es decir que por si mismos
no constituyen títulos de idoneidad, siendo en el mejor de los casos
autorizaciones emanadas por el Ministerio de Salud, dirigidas a quienes
solicitaron dicha autorización antes de la vigencia de la ley 14 de 1962”.
Con relación a la revocatoria directa de estas
resoluciones afirma:  “(…) este procedimiento solo podrá realizarse en el marco
del debido proceso y ante la autoridad competente.  Mientras ello ocurre,
seguiremos adelante en nuestra labor de garantizar la vigencia y cumplimiento
de las normas que por competencia nos corresponde hacer cumplir (…)”.
2.  Demanda y solicitud
2.1. José Arnulfo Vásquez Tovar, Jairo Duarte y
Guillermo Escovar Escárraga consideran que la decisión de la Secretaría de
Salud de Bogotá, de no radicar, tramitar e inscribir sus formularios en el
registro especial de prestadores de salud vulnera su derecho fundamental de
petición (Art. 23).  De igual manera consideran vulnerado este derecho, por no
haber accedido la Secretaría a una petición, que en este mismo sentido le fue
formulada por los accionantes, con posterioridad a haber rechazado los
formularios de inscripción.
Es importante aclarar que los accionantes no formulan
las vulneraciones al derecho fundamental de petición, en términos idénticos a
los señalados anteriormente.  Lo hacen de una manera menos clara, pero en todo
caso, de la lectura de la demanda y de las peticiones presentadas por los
accionantes a la Personería Distrital y a la Secretaría de Salud, se puede
deducir que ésta es su intención.
La vulneración del derecho fundamental a presentar
peticiones la enuncian de la siguiente manera: “habida consideración del
silencio Administrativo (omisión), en darle curso a dos (2), derechos de
PETICION (…)”
2.2.  Adicionalmente, mediante una formulación poco
clara, pareciera que están alegando también la vulneración del derecho
fundamental al debido proceso (Art. 29), por la forma en la que según alegan
los accionantes, la Secretaría de Salud revocó las resoluciones 021, 043 y 045
de 1982, expedidas por esta entidad, mediante las cuales se les reconoció un
"derecho adquirido" para “ejercer la medicina por el sistema
homeopático”. Derivado de esta acción, pareciera que alegan también la
vulneración de su libertad de ejercer profesión (Art. 26)  y a la protección de
los derechos adquiridos (Art. 58).
Describen las mencionadas violaciones en los
siguientes términos[15]:
"En los escritos del Señor Secretario
de Salud., esta desconociendo los Derechos creados mediante RESOLUCIONES
debidamente ejecutoriadas con la denominación “NOTIFIQUESE Y CUMPLASE”,
pudiendo haberse ejercido por los particulares o el ente Oficial el Derecho del
DEBIDO PROCESO, mediante la interposición de los Recursos de REPOSICION y/o
APELACION que son los procedentes, término dentro del cual no hubo oposición de
índole alguna y consecuencialmente al quedar en firme la RESOLUCIÓN, surgió
efectos para las partes generando Derechos y Obligaciones y en mi parecer no es
procedente REVOCAR EN FORMA UNILATERAL mediante un acto Administrativo,
restándole el Derecho de Defensa a los Médicos Homeópatas Legalmente graduados,
sustrayéndoseles el Derecho Constitucional Tutelado en el ejercicio de su
Profesión.  En mi criterio el Señor Juez, debe mediante Sentencia crearle
Derecho Legal a las RESOLUCIONES de marras”.
2.3. Fundándose en los hechos narrados en el aparte
primero de esta sentencia y en las pruebas aportadas[16], los accionantes
solicitan al juez de tutela que  “se ordene INSCRIBIR los Títulos Profesionales
(…) con todas las Atribuciones consagradas a los Médicos Homeópatas para
ejercer la Profesión y tengan sus Derechos a explotar sus Establecimientos
inscribiéndoseles en la respectiva Secretaría de Salud”.
2.4. La Secretaría de Salud, luego de ser notificada
de la demanda, se opone en su escrito a las pretensiones de los accionantes.
Reitera las razones que les había venido exponiendo, en el sentido de que
“existen una serie de disposiciones jurídicas que impiden dar curso al proceso
establecido por el Sistema Unico de Habilitación para la prestación de
servicios de salud por parte de aquellas personas que a pesar de contar con estudios,
diplomas, certificaciones y resoluciones que avalan su formación como
Homeópatas, carecen del requisito fundamental para el ejercicio de este método
terapéutico, a saber: EL TITULO DE MEDICO CIRUJANO otorgado por un
establecimiento educativo reconocido por el Estado”.
2.5. Frente a la vulneración del derecho fundamental
de petición, el Secretario de Salud de Bogotá sostuvo que no existe tal
vulneración, en la medida que esta entidad le ha dado contestación a las
peticiones presentadas por los accionantes.  Aclara que no resolver
favorablemente las peticiones  presentadas, no significa que no se les haya
dado respuesta.
Al respecto argumenta que el 23 de mayo de 2003,
mediante el envío a su   apoderado de una copia del oficio dirigido al
Personero Distrital, la Secretaría de Salud dio respuesta a la primera petición
presentada por los accionantes.  La segunda petición fue contestada a los
accionantes el 27 de junio de 2003.
3.  Sentencia objeto de revisión
3.1. Correspondió al Juzgado Cincuenta y Siete (57)
Civil Municipal de Bogotá conocer de la tutela de referencia. En fallo
proferido el 18 de julio de 2003, el juez resolvió negar por improcedente la
acción de tutela en cuanto al derecho de petición, y declararla fundada
respecto de la violación del derecho al debido proceso.  Para proteger este
derecho, ordena que en el término de las  48 horas siguientes a la notificación
del fallo, el ente demandado “tome las medidas necesarias para sacar del
ordenamiento jurídico los actos administrativos que fueron promulgados sin
obedecer el debido proceso”[17].
3.1.1. Sostuvo que no existió vulneración del derecho
fundamental de petición de los accionantes, en la medida que las dos peticiones
presentadas ante la Secretaría de Salud fueron respondidas, así no haya sido de
manera “pronta y oportuna”
3.1.2. En cuanto al derecho al debido proceso, el a
quo consideró que la Secretaría de Salud vulneró este derecho de los
accionantes “por haber pretermitido (…) el acudir a la jurisdicción competente
para lograr la acción de nulidad de los actos administrativos que autorizaron a
los demandantes para ejercer la medicina por el sistema homeopático, pues en la
medida que la administración se separe de este procedimiento, se estará ante la
vulneración del artículo 29 de la Constitución (…)”.
Para sustentar tal conclusión, el juez de tutela analizó
la normatividad del Código Contencioso Administrativo relativa a la revocatoria
directa de los actos administrativos y algunos fallos de la Corte
Constitucional sobre este tema [(sentencias T-347 de 1994 (M.P:  Antonio
Barrera Carbonell) y T- 315 de 1996 (M.P:  Jorge Arango Mejía)].
4.  Hechos ocurridos con posterioridad al fallo de
instancia
4.1. La Secretaría de Salud de Bogotá apeló la
decisión de primera instancia fuera del término conferido, de manera que el
recurso fue rechazado de plano por extemporáneo.
4.2.  En virtud de lo ordenado por el juez de
instancia, la Secretaría de Salud de Bogotá procedió a expedir un oficio para
cada uno de los accionantes, en el que se establece lo siguiente:  "podrá
ejercer la homeopatía, para lo cual fue autorizado por la Resolución 021[18] de 1982.  No obstante
el ejercicio de dicha actividad queda sujeta a las decisiones jurisdiccionales
(…)".
4.3. Los accionantes interpusieron ante el Juez 57
Civil Municipal de Bogotá un incidente de desacato contra la Secretaría de
Salud de Bogotá por considerar que el fallo de tutela la obligaba a
inscribirlos en el registro especial de prestadores de servicios de salud y a
expedirles las tarjetas de registro necesarias para laborar en el campo de la
salud en la ciudad de Bogotá.
4.4. En fallo del 2 de diciembre de 2003, el Juez 57
Civil Municipal de Bogotá declaró la inexistencia del desacato.
4.5. La Secretaría de Salud de Bogotá presentó ante el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, acción de nulidad[19] contra las
Resoluciones 021, 043 y 045 de 1982, expedidas por la Inspectora Legal de la
Secretaría de Salud Pública Distrital, regional San Ignacio, mediante las
cuales reconoció que José Arnulfo Vásquez Tovar, Jairo Duarte y Guillermo
Escovar Escárraga, tenían un derecho adquirido para “ejercer la medicina por el
sistema homeopático”.
5.  Pruebas solicitadas por la Sala de Revisión
5.1. Esta Sala de Revisión le solicitó al ICFES su
opinión a cerca de cuáles son las diferencias entre los programas de homeopatía
anteriores a la entrada en vigencia a Ley 14 de 1962 y los dictados con
posterioridad a esta norma.  Al respecto afirmó:  "Luego de la
expedición de la ley 14 de 1962 nadie ha podido adelantar un programa de
homeopatía, ni podido obtener un título, en sentido estricto, por cuanto hasta
el momento, existiendo la viabilidad legal, ninguna universidad ni institución
universitaria con programa de pregrado en medicina inscrito posee uno de
especialista en homeopatía registrado en el Sistema Nacional de Información de
la Educación Superior, SNIES (…).  Así las cosas, es muy probable que existan
personas con sólo certificados (no títulos) de asistencia a cursos de
homeopatía ofrecidos por instituciones de educación no formal, los cuales son
diferentes del título actual y del título, licencia o permiso para ejercer la
medicina por el sistema homeopático a que se refiere el citado parágrafo 2°,
del artículo 2° de la ley 14/62 (…)"[20]
5.2. De igual manera, esta Sala de Revisión le
solicitó al Instituto Homeopático de Colombia su opinión acerca del ámbito de
acción del Instituto y de los homeópatas, y los cambios que en este sentido
introdujo la         Ley 14 de 1962.  Al respecto sostuvo:
“(…) los títulos otorgados en Medicina Homeopática por
el Instituto Homeopático de Colombia, tienen plena validez toda vez que están
autorizados por el Estado Colombiano y que igualmente confieren idoneidad para
el ejercicio Profesional Homeopático a quienes en tal forma lo han adquirido”[21]
“(…) si bien la Ley 14 de 1962 en su artículo 2
estableció que a partir de su vigencia SÓLO PODRÁN EJERCER LA MEDICINA Y
CIRUGÍA:  QUIENES HAYAN ADQUIRIDO TÍTULO DE MÉDICO Y CIRUJANO expedido por
algunas de las facultades o escuelas universitarias reconocidas por el Estado
(…) lo cual desde luego es incuestionable, el texto está indicando diáfanamente
QUE SON LOS MÉDICOS QUE EJERCEN LA MEDICINA Y CIRUGÍA.  Pero resulta que los
Homeópatas NO EJERCEN LA MEDICINA Y CIRUGÍA SINO LA HOMEOPATÍA y entonces, es
el parágrafo 2 de este Artículo de la Ley el que establece que quienes hayan
adquirido Título, Licencia o permiso PUEDEN SEGUIR PRACTICANDO LA HOMEOPATÍA
según lo establecido en el respectivo título, licencia o permiso”[22].
II. Consideraciones y
Fundamentos
1. Competencia
Es competente esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso
tercero, y 241, numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Consideraciones previas frente a los accionantes
José Arnulfo Vásquez Tovar y Guillermo Escovar Escárraga
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, resolvió en segunda instancia, las
acciones de nulidad y restablecimiento del derecho interpuestas por José
Arnulfo Vásquez Tovar[23]
y Guillermo Escovar Escárraga[24],
respectivamente,  contra las resoluciones del Ministerio de Salud, mediante las
cuales esta entidad les negó la inscripción en el registro profesional de
médicos, por carecer del título profesional establecido en la Ley 14 de 1962.
En estos procesos, los demandantes alegaron como
fundamento de la nulidad de las referidas resoluciones, la vulneración de los
artículos 25 (derecho al trabajo) y 26 (libertad de escoger profesión) de la
Constitución.
Al igual que en la acción de tutela objeto de revisión,
en las citadas acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, aportaron
como prueba las resoluciones 021 y 045 de 1982 de la Inspectora Legal de la
Secretaría de Salud Pública Distrital, mediante las cuales se les reconoció un
"derecho adquirido" y se les autorizó "para ejercer la medicina
por el sistema homeopático" y los diplomas en "medicina
homeopática" que les confirió el Instituto Homeopático de Colombia.
En la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
interpuesta por Guillermo Escovar, el Consejo de Estado consideró que el
Ministerio de Salud actuó de acuerdo con la ley vigente.  Al respecto sostuvo:
"Dado que
en el asunto sub examine, el actor obtuvo su título después de la vigencia de
la Ley 14 de 1962, pues se graduó de Homeópata el 8 de septiembre de 1978,
muchos años después de haber entrado en vigencia la Ley 14, debe concluirse que
se ajustó a derecho el Ministerio de Salud cuando no inscribió el título que le
permitiría el ejercicio de la medicina mediante el sistema de homeopatía".
De igual manera, en la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho interpuesta por José Arnulfo Vásquez, el Consejo
de Estado consideró que el Ministerio de Salud actuó de acuerdo con la ley
vigente.  Al respecto sostuvo:
"(…) a partir de la ley 14 de 1.962,
según su artículo 2º, sólo podrá ejercerse la medicina y cirugía en virtud de
título de médico y cirujano expedido por alguna de las Facultades o Escuelas
universitarias reconocidas por el Estado, que funcionen o hayan funcionado legalmente
en el país; los graduados en el extranjero, en las mismas condiciones; así como
los homeópatas titulados, licenciados o permitidos que con anterioridad
hayan adquirido legalmente el título, licencia o permiso para ejercer la
medicina homeopática, pero en las mismas condiciones establecidas en el
respectivo título, licencia o permiso.
En otras palabras, salvo la excepción de
éstos últimos, la medicina pasó a ser una sola disciplina científica, impartida
por las Facultades o Escuelas de Medicina legalmente autorizadas por el Estado,
independientemente del método que empleen, aunque es sabido que el predominante
o básico en ellas alopático, pero nada obsta para que eventualmente lo
complementen con el homeopático, ora a nivel de pregrado, ora de especialización.
Lo fundamental es que el título de médico, en adelante, sea conferido por una
de tales instituciones universitarias.
(…)
Para el caso, se observa, de una parte, que
el actor obtuvo su título de doctor en Medicina Homeopática el 15 de enero de 1.978,
otorgado por el Instituto Homeopático de Colombia, según se lee a folio 16 del
expediente; y de otra que, según lo advierte el a quo, en el plenario no obra
prueba, y menos idónea, de que el Instituto Homeopático de Colombia tenga la
condición de ente universitario, ni que haya conferido el aludido título a
través de una Facultad o Escuela de medicina de nivel universitario reconocida
legalmente por el Estado.  Incluso, el actor tampoco lo ha aducido en su favor.
En estas circunstancias, independientemente
de que el Instituto pudiera o no otorgar el mencionado título, no le era
posible al Ministerio de Salud admitirlo como idóneo para, mediante su
inscripción, autorizar a su titular ejercer la medicina, así fuera con el
rótulo de homeopática(…) ".
Si bien es cierto que los citados fallos de
nulidad y restablecimiento del derecho se refirieron a la inscripción de los
accionantes en el registro profesional de médicos y no en el registro especial
de prestadores de servicios de salud, esta Sala de Revisión, respetando el
efecto de cosa juzgada de los fallos 5380 del 20 de mayo de 1999 y 5358 del 6
de septiembre de 1999 de la Sección Primera del Consejo de Estado, y atendiendo
a las consideraciones que a continuación se exponen, decide rechazar la presente
acción de tutela, frente a los accionantes José Arnulfo Vásquez Tovar y
Guillermo Escovar Escárraga, en lo relativo a la vulneración de sus derechos
fundamentales al debido proceso y a la libertad de ejercer profesión, causadas
por la no radicación, tramitación e inscripción de sus formularios en el
registro especial de prestadores de servicios de salud.
Sin embargo, esta Sala de Revisión decide
conocer de la vulneración del derecho fundamental al debido proceso de los
citados accionantes, causada por la indebida comunicación de la decisión de la
Secretaría de Salud, de no radicar, ni tramitar, ni inscribir los formularios
de los accionantes en el registro especial de prestadores de servicios de
salud.
La decisión de conocer de esta vulneración
se justifica en la medida que esta vulneración no está cubierta por el efecto
de cosa juzgada de los mencionados fallos 5380 del 20 de mayo de 1999 y 5358
del 6 de septiembre de 1999 de la Sección Primera del Consejo de Estado.  En
tales fallos, la Sección Primera revisó el debido proceso seguido por el
Ministerio de Salud en el trámite de inscripción de los accionantes en el
registro profesional médico; no el debido proceso seguido, años después de
tales fallos, por la Secretaría de Salud, en la notificación de su decisión de
no inscribir a los accionantes en el registro especial de prestadores de
servicios de salud.
Esta Sala de Revisión procede a exponer las
razones que justifican darle efecto de cosa juzgada a las pretensiones de  José
Arnulfo Vásquez Tovar y Guillermo Escovar Escárraga, en lo relativo a la
vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la libertad de
ejercer profesión, causadas por la no radicación, tramitación e inscripción de
sus formularios en el registro especial de prestadores de servicios de salud.
Si bien es cierto que el registro especial
de prestadores de servicios de  salud (Decreto 2309 de 2002, Art. 13) es
distinto al registro profesional médico (Decreto 1352 de 2000 y Decreto 1875 de
1994), existen razones de fondo, bajo las circunstancias de hechos específicas
del caso en cuestión, que explican la interelación de estos dos registros, y la
existencia de cosa juzgada, frente a las peticiones presentadas por los
accionantes José Arnulfo Vásquez y Guillermo Escobar Escárraga en la acción de
tutela objeto de revisión.
Mediante el registro profesional, la institución
encargada[25],
además de corroborar el cumplimiento de otros requisitos legales (v.gr.
cumplimiento del servicio social obligatorio), revisa que el título profesional
que ostente quien pretende ejercer la medicina, haya sido expedido por una
institución de educación superior, debidamente autorizada por el Estado.
Si cumple con los requisitos establecidos en el
Decreto 1875 de 1994, la entidad encargada expedirá un acto administrativo que
registra y autoriza al solicitante para ejercer la medicina.
Al revisar el trámite y los objetivos perseguidos por
el registro profesional médico y los requisitos exigidos para radicar, tramitar
e inscribir el formulario del registro especial de prestadores de servicios de
salud, se concluye que quien haya sido inscrito en el registro profesional
médico reúne las condiciones exigidas para que su formulario sea radicado,
tramitado e inscrito en el registro especial de prestadores de servicios de
salud.
Para radicar, tramitar e inscribir el formulario de un
solicitante en el citado registro especial se requiere que el formulario haya
sido debidamente diligenciado (Art. 16, inc. 2 del Decreto 2309 de 2002), lo
que incluye, además de haber dado respuesta a cada una de las preguntas
contenidas en el cuestionario, aportar los dos soportes exigidos:  copia del
documento de identificación (cédula de ciudadanía o cédula de extranjería) y
copia del título profesional en medicina.
Se concluye entonces que quien no haya sido inscrito
en el registro profesional médico, por no cumplir con el requisito del título
profesional, y con posterioridad a tal decisión, no haya cursado estudios de
educación superior en medicina, no cumple con los requisitos necesarios para
que su formulario sea radicado, tramitado e inscrito en el registro especial de
prestadores de servicios de salud.
Por tal razón, en la acción de tutela objeto de
revisión, los citados fallos del Consejo de Estado (5358 y 5380) tienen el
efecto de cosa juzgada frente a las pretensiones de los accionantes José
Arnulfo Vásquez y Guillermo Escobar Escárraga.
Teniendo en cuenta que con posterioridad a los citados
fallos, los accionantes no obtuvieron títulos profesionales en medicina, la
decisión del Consejo de Estado de confirmar la decisión del Ministerio de Salud
de no inscribirlos en el registro profesional de médicos, implica que los
formularios presentados por los accionantes no pueden ser radicados, tramitados
ni inscritos en el registro especial de prestadores de servicios de salud.
En cuanto al accionante Jairo Duarte, esta
Sala de Revisión desconoce si al igual que los otros dos accionantes, (i)
realizó con anterioridad al trámite de inscripción en el registro especial de
prestadores de servicios de salud, el trámite de registro profesional de
médicos ante el Ministerio de Salud (para la ciudad de Bogotá, hasta el 12 de
julio de 2000) o ante la Secretaría de Salud del Distrito (para la ciudad de
Bogotá, a partir del 12 de julio de 2000, cuando entró en vigencia el Decreto
1352 de 2000), (ii) si fue rechazada su inscripción, (iii) si acudió a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo para debatir tal decisión y (iv)
si existe un fallo con efecto de cosa juzgada al respecto[26].
El desconocimiento de esta información,
obliga a esta Sala a pronunciarse frente a la vulneración de los derechos
fundamentales al debido proceso y a la libertad de ejercer profesión del
accionante Jairo Duarte. Este pronunciamiento se da bajo el entendido que,  de
existir con anterioridad a la presente acción de tutela, un fallo con efectos
de cosa juzgada en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el que
se le haya negado al accionante la inscripción en el registro profesional de
médicos, se deberá atender a la cosa juzgada contenida en tal fallo.
3. Procedencia de la acción de tutela
en el caso objeto de revisión
Esta Corporación ha reiterado a lo largo
de su jurisprudencia que, según ordena el artículo 86 de la Carta, así como el
decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es de naturaleza subsidiaria, y por
lo tanto no es procedente cuandoquiera que el demandante cuenta con otros
mecanismos de defensa judicial a su alcance para hacer valer sus derechos[27]. No obstante, también se ha precisado que tales medios de defensa
deben ser verdaderamente idóneos para garantizar la protección requerida, y que
dicha idoneidad se debe evaluar de conformidad con las circunstancias de cada
caso particular. Es decir, la simple existencia de un mecanismo alternativo a
la tutela no hace que ésta se torne improcedente: “el otro medio de defensa
judicial existente, debe, en términos cualitativos, ofrecer la misma protección
que el juez constitucional podría otorgar a través del mecanismo excepcional de
la tutela”[28].
La anterior regla tiene una excepción,
también prevista por la Constitución Política: la acción de tutela es
procedente a pesar de la existencia de medios alternativos judiciales idóneos,
como mecanismo transitorio para prevenir la ocurrencia de un perjuicio
irremediable[29]. De conformidad con las pautas trazadas por esta Corte, para que un
perjuicio pueda calificarse de irremediable, y por lo tanto, haga procedente la
tutela, debe reunir las siguientes características, que se deben evaluar en el
contexto de cada caso particular: (a) debe ser cierto e inminente, es decir,
debe haber una certeza razonable sobre su ocurrencia; (b) debe ser grave, en el
sentido de afectar un bien o interés jurídicamente protegido y altamente
significativo para el peticionario; (c) debe requerir medidas urgentes de
prevención o mitigación, en forma tal que se evite “la consumación de un
daño antijurídico irreparable”[30].
Sobre la base de las anteriores reglas,
se pregunta la Sala (i) si en este caso el actor cuenta con mecanismos
alternativos de defensa, judiciales e idóneos, que hagan improcedente la acción
de tutela, o (ii) si se encuentra demostrada la existencia de un perjuicio
irremediable que permita su aplicación en tanto mecanismo transitorio de
protección.
Bajo el supuesto defendido por esta Sala de Revisión,
que la comunicación del Secretario del Despacho de la Secretaría de Salud,
fechada el 27 de junio de 2003, mediante la cual le explica a los accionantes
las razones en las que se apoya la Secretaría de Salud para no inscribirlos en
el registro especial de prestadores de salud, no es un acto administrativo, la
acción judicial disponible para la protección de sus derechos es la acción de
reparación directa (Art. 86 C.C.A.).
Según algunas tesis doctrinales y jurisprudenciales,
la ausencia de ciertos requisitos exigidos a los actos administrativos (v.gr.
motivación, señalamiento de los recursos disponibles, aspectos formales) no es
razón suficiente para no darle el carácter de tal, y con ello, permitirle al
particular acceder a la vía gubernativa.
Sin embargo, en el caso en cuestión, al no haber sido
el Secretario Distrital de Salud quien profirió la mencionada comunicación,
sino una persona que cumple funciones secretariales en su despacho, le es
imposible a esta Sala de Revisión darle carácter de acto administrativo a la
citada comunicación del 27 de junio de 2003, porque quien la expidió carecía de
manera absoluta de competencia para expedir actos administrativos.
La acción de reparación directa está diseñada para
reparar el daño causado por un hecho, una omisión o una operación de la
administración (Art. 86 C.C.A.), mediante la indemnización de los perjuicios
que tal actuación haya generado.  Esta acción no ha sido prevista por el
legislador para evitar la vulneración o amenaza de un derecho fundamental.  Por
tal razón, no resulta ser un mecanismo idóneo para la protección de los
derechos fundamentales de los accionantes
Adicionalmente, de acudir a la acción de reparación
directa, durante el trámite de esta acción, se consolidaría un perjuicio
irremediable para los accionantes, que reúne las características de ser cierto,
inminente, grave y que requiere de medidas urgentes de prevención.
De la lectura del Decreto 2309 de 2002 ("por el
cual se define el sistema obligatorio de garantía de calidad de la atención de
salud del sistema de seguridad social en salud") se concluye que la no
inscripción de los accionantes en el registro especial de prestadores de salud
los imposibilita para ejercer la homeopatía, y derivado de esto, se les impide
devengar sustento de la actividad que han escogido como profesión[31].
En esta medida, se puede afirmar que en el caso
materia de estudio existe un perjuicio cierto, inminente, grave (en la medida
que afecta un derecho fundamental altamente significativo para los
accionantes), que requiere de medidas urgentes para su mitigación.
4. Problemas jurídicos a resolver
El caso en cuestión, encierra problemas jurídicos
relacionados con los derechos fundamentales al debido proceso (Art. 23 C.P.) y
la libertad de  escoger y ejercer profesión u oficio (Art. 26 C.P.).  Tales
problemas se pueden enunciar de la siguiente manera:
¿Es violatorio del derecho fundamental al debido
proceso no radicar, ni tramitar ni inscribir los formularios de los accionantes
en el registro especial de prestadores de servicios de salud, si se tiene en
cuenta que no presentaron la documentación exigida, sino otra que consideraron
semejante en sus efectos?
¿Es violatorio de la libertad de escoger y ejercer
profesión u oficio no inscribir en el registro especial de prestadores de
servicios de salud, y derivado de ello, no permitirles la prestación de
servicios médicos, a quienes ostentan un certificado de haber estudiado
medicina homeopática en una institución que si bien se rige por estatutos que
fueron aprobados por el Estado, no imparte educación superior?
Para el desarrollo de los problemas jurídicos se hará
(i) una breve referencia a la homeopatía y a su relación con la medicina
convencional, para así poder (ii) analizar si es violatorio a la libertad de
ejercer profesión exigir a los accionantes el cumplimiento de ciertos
requisitos para radicar, tramitar e inscribir sus  formularios en el registro
especial de prestadores de servicios de salud y (iii) finalmente, establecer si
es constitucionalmente válido entender como equivalentes un acto administrativo
de carácter particular, en el que se reconoce que un particular tiene un
derecho adquirido y está autorizado por la ley “para ejercer la medicina por el
sistema homeopático”, y un título de medicina, expedido por una institución de
educación superior autorizada por el Estado.
Adicionalmente a la vulneración de los derechos
fundamentales al debido proceso y a la libertad de ejercer profesión, los
accionantes alegaron la vulneración de su derecho fundamental de petición (Art.
23).  Al respecto, esta Sala de Revisión acoge plenamente el análisis y la
decisión adoptada por el juez de instancia, en el sentido de que no existió
vulneración a este derecho, por haber sido contestadas las dos peticiones
presentadas ante la Secretaría de Salud.
4.1.  No radicar, ni tramitar ni inscribir el
formulario de Jairo Duarte en el registro especial de prestadores de servicios
de salud, por no haber anexado el título de médico cirujano, no vulnera su
derecho fundamental al debido proceso.
4.1.1. La relación de la homeopatía y la medicina
convencional.  La homeopatía como un sistema, método o terapia de aplicación de
la medicina.
La Resolución 2927 de 1998, referente a las terapias
alternativas en la prestación de servicios de salud, reconoce la importancia de
la práctica y desarrollo de estas terapias y acoge una definición de homeopatía
muy cercana a las definiciones doctrinales.  En el inciso 5 de su artículo 1°
la define en los siguientes términos:
“Es un sistema
que basado en leyes naturales y aplicando una metodología científica, propone
un método terapéutico basado en la ley de la similitud (similia similibus
curentur), según la cual es posible tratar un enfermo administrándole
información energética obtenida a partir de sustancias que producen síntomas
semejantes a los del enfermo”.
La historia de la homeopatía identifica al
médico alemán Samuel Christian Hahnemann, como el precursor más importante de
esta ciencia. Hahnemann, atendiendo a las conclusiones que arrojaron sus
investigaciones a comienzos del siglo XIX, promovió la aplicación de la ley de
la similitud (principio opuesto al que se emplea en la medicina
convencional-ley de los contrarios), como principio rector de los tratamientos
médicos.
Esta ley natural establece que es posible
curar a través del suministro de sustancias que producen los mismos efectos de
la enfermedad que se padece, teniendo la precaución de suministrar cantidades
tan pequeñas y diluidas, que no son suficientes para causar los efectos, pero
sí son útiles para transmitir la información necesaria para que el organismo se
pueda defender y curar[32].
El desarrollo de esta disciplina se basa en
la observancia de las reacciones que producen en el organismo diferentes
sustancias orgánicas, y en el estudio de los síntomas de las enfermedades.  El
ejercicio de la medicina convencional y el de la homeopatía coinciden en los
objetivos que persiguen.
Al respecto, es pertinente citar el
artículo 1 de la Ley 14 de 1962, "por la cual se dictan normas relativas
al ejercicio de la medicina y cirugía", en el que se definen los objetivos
de la medicina convencional en los siguientes términos: (es) “la aplicación de
medios y conocimientos para el examen, diagnóstico, prevención, tratamiento y
curación de las enfermedades así como para la rehabilitación de las
deficiencias o defectos ya sea físicos, mentales o de otro orden que afecten a
las personas o que se relacionen con su desarrollo y bienestar”.
Respecto a los objetivos de la
bioenergética, como sistema en el que se apoyan la homeopatía y las demás
terapias alternativas reguladas en la Resolución 2927 de 1998 (la acupuntura,
la terapia neural, las terapias con filtros y las terapias manuales), el inciso
4 de su artículo 1° establece lo siguiente: (la bioenergética) “Es el conjunto
de conocimientos y procedimientos médicos que interpretan y estudian a los seres
humanos como una organización de energías biológicas (bioenergías), que
permiten diagnosticar y tratar las alteraciones y regulación de éstas.  Todos
los modelos terapéuticos considerados dentro de la medicina bioenergética
propician un proceso de autocuración reorientando y reorganizando la red de
circuitos energéticos del organismo”.
Desde sus inicios, la homeopatía ha sido
difundida y reconocida a nivel mundial, y ha tenido un gran desarrollo en
países europeos tales como Alemania, Inglaterra y Francia.  En Colombia, la
homeopatía ha tenido practicantes desde comienzos del siglo XX, ha sido
reconocida legalmente desde 1905 (Decreto Legislativo 592 de 1905)[33] y desde entonces se le
ha considerado como una disciplina científica de gran importancia para el
avance del conocimiento médico.
En las reglamentaciones iniciales de la
medicina y de la homeopatía en Colombia (Decreto Legislativo 592 de 1905, Ley
83 de 1914, Ley 35 de 1929, Decreto 1099 de 1930, Decreto 986 de 1932, Ley 67
de 1935, Decreto 2736 de 1936 y Ley 14 de 1962) era evidente que existía una
relación entre estas dos disciplinas, pero no se definió expresamente cuál
era.  La normatividad que regulaba la medicina, exigía que los estudiantes de
homeopatía cursaran el primer año de medicina y además, las materias de
anatomía, fisiología y patología (Art. 6 del Decreto Legislativo 592 de 1905,
Parágrafo del Art. 2 de la Ley 83 de 1914, Parágrafo del Art. 9 de la Ley 35 de
1929, Art. 13, lit. d) del Decreto 1099 de 1930, Art. 1, lit. c) del  Decreto
986 de 1932).
Sin embargo, desde 1962, el legislador y
los jueces colombianos han reconocido expresamente que la homeopatía es una
forma, sistema o método de aplicar la medicina.  Así quedó establecido en el
artículo 2 de la ley 14 de 1962, en el que se estipuló que a partir de la
vigencia de esta ley, sólo podrán ejercer la medicina y la cirugía quienes
hayan adquirido título de médico cirujano en una facultad universitaria
autorizada por el Estado[34].
En el parágrafo 2° de este artículo, el
legislador se refirió a los homeópatas, a quienes hasta ese entonces no se les
había exigido ser médicos-cirujanos, sino tan sólo tomar unas materias
específicas de la carrera de medicina y cursar sus estudios de homeopatía en
una institución autorizada por el Estado.
El citado parágrafo, reconoce los
"derechos adquiridos" de quienes para tal fecha hubieren sido
reconocidos como homeópatas, siguiendo los parámetros legales.  De igual manera
reconoce los "derechos adquiridos" de quienes para la fecha de
expedición de la Ley 14 de 1962 hubieren iniciado los trámites para obtener el
respectivo diploma, permiso o licencia para el ejercicio de la homeopatía.
Estas son las dos únicas excepciones que
estableció la Ley 14 de 1962 frente a la homeopatía.  Por tal razón, quienes no
fueron contemplados en el citado parágrafo, es decir, los que para tal fecha
fueren estudiantes de homeopatía y los que con posterioridad a la entrada en
vigencia de esta ley, iniciaran los estudios en esta disciplina, les será
aplicable el artículo 2 de la citada ley.
La aplicación del artículo 2 de la ley 14
de 1962 a los nuevos homeópatas implica exigirles una formación inicial como
médicos cirujanos y por tanto, darle a la homeopatía el carácter de una
especialización dentro de la medicina y no de una profesión independiente de
ésta.
Esta interpretación fue desarrollada por el
ICFES, uno de los entes reguladores de la educación en el país, quien en el
Acuerdo 50 de 1980, referente a la enseñanza  de la homeopatía en Colombia,
estableció en el artículo 1 que la Junta Directiva del ICFES sólo podrá
autorizar el funcionamiento de programas de homeopatía, que exijan a sus
estudiantes como “requisito mínimo indispensable el título profesional en
Medicina y Cirugía”.
El Consejo de Estado, en sendos fallos
referentes a la enseñanza de la homeopatía y a los requisitos exigidos para el
ejercicio de esta disciplina[35],
ha definido que la homeopatía  “no constituye una profesión independiente sino
una modalidad, sistema o especialidad de la medicina”[36]; en el mismo sentido,
en otros fallos la define como “un método de aplicación de la medicina”[37]
Guardando coherencia con lo establecido en
la Ley 14 de 1962 respecto al ejercicio de la homeopatía, la Resolución 2927 de
1998 (terapias alternativas), en su artículo 4 estableció que sólo los médicos
titulados en universidades reconocidas por el Estado y los demás profesionales
de la salud que sean responsables de la atención directa de las personas, están
facultados para emplear terapias alternativas.  Para hacerlo, deben contar con
formación específica en la terapia alternativa que practiquen y deberán contar
con el registro profesional vigente[38].
Como en cualquier tratamiento médico, la Resolución
2927 de 1998 estableció  que los médicos que decidan emplear terapias
alternativas deberán contar siempre con el consentimiento previo del paciente
para iniciar tal tratamiento. Deberán informarle de manera clara y sencilla en
qué consiste el procedimiento, cuál es su duración y cuáles son sus riesgos
(Art. 6 de la Res. 2927 de 1998).
La revisión de las leyes, reglamentos y de la
jurisprudencia relativa al ejercicio de la homeopatía en Colombia lleva a
concluir que en la actualidad, esta disciplina es considerada un método,
sistema o especialidad de la medicina y por tal razón, (i) su ejercicio debe
ser entendido como el ejercicio de una profesión, porque así es considerado el
de la medicina, (ii) le son aplicables los mismos requisitos exigidos para el
ejercicio de la medicina, tal como sucede con cualquier otra especialidad
dentro de esta profesión y (iii) su práctica implica riesgo, al igual que
sucede con el ejercicio de la medicina.
Habiendo establecido cuál es la relación entre la
homeopatía y la medicina convencional, procede esta Sala de Revisión, en aras
de resolver el problema jurídico planteado, a analizar cuáles son los
requisitos exigidos para radicar, tramitar e inscribir los formularios en el
registro especial de prestadores de servicios de salud y si estos requisitos
vulneran la libertad de ejercer profesión u oficio.
4.1.2.  Los requisitos exigidos para radicar, tramitar
e inscribir los  formularios en el registro especial de prestadores de
servicios de salud no vulneran la libertad de ejercer profesión u oficio.
a) El registro especial de prestadores de servicios de
salud y su relación con el ejercicio de la profesión médica.
El Decreto 2309 de 2002 reguló el sistema obligatorio
de garantía de calidad de la atención de salud del sistema general de seguridad
social en salud.  Este sistema busca el mejoramiento de la accesibilidad,
oportunidad, seguridad, pertinencia y continuidad de los servicios de salud
(Art. 6), mediante la implementación de cuatro sistemas o medidas:  sistema
único de habilitación, auditoría para el mejoramiento de la calidad de la
atención de salud, sistema único de acreditación y sistema de información para
la calidad (Art. 7).
El proceso de registro especial de prestadores de
servicios de salud, al que hace referencia los hechos del caso en cuestión,
hace parte del sistema único de habilitación. El artículo 9 del Decreto 2309 de
2002 definió el sistema único de habilitación en los siguientes términos:
“es el conjunto de normas, requisitos y
procedimientos, mediante los cuales se establece, se registra, se verifica y se
controla el cumplimiento de las condiciones básicas de capacidad tecnológica y
científica, de suficiencia patrimonial y financiera y de capacidad
técnico-administrativa, indispensable para la entrada y permanencia en el
sistema, las cuales son de obligatorio cumplimiento por parte de los
prestadores de servicios de salud y los definidos como tales[39], las entidades
promotoras de salud, las administradoras del régimen subsidiado, las entidades
adaptadas y las empresas de medicina prepagada”.
El sistema de habilitación descrito en el Decreto 2309
de 2002 contempla (i) una autoevaluación del cumplimiento de las condiciones
para la habilitación (condiciones de capacidad tecnológica y científica, de la
suficiencia patrimonial y de la capacidad técnico-administrativa) (Art. 15)[40], (ii) la posterior
inscripción en el registro especial de prestadores de servicios de salud
mediante la presentación del formulario de inscripción (Arts. 14 y 16) y por
último, (iii) la verificación del cumplimiento de las condiciones exigidas para
la habilitación (Arts. 16, 18 y 24).
Tal como lo confirmó la Secretaría de Salud, en su
respuesta al requerimiento que le hizo esta Sala de Revisión, la inscripción en
el registro especial de prestadores de servicios de salud conlleva la
autorización para ejercer la medicina.  De tal manera, quien no esté inscrito
en este registro, no podrá prestar servicios de salud, a pesar de que ostente
los títulos que acreditan su formación en educación superior como médico o como
profesional de la salud (v.gr. odontólogo, enfermero, etc)[41].
La inscripción de los prestadores de servicios de salud
tiene una vigencia de tres años, término durante el cual se considerará
habilitado para ofrecer y prestar los servicios que hubiere declarado (Art.
17). Vencido este plazo, deberá renovar el registro[42].
b) El registro especial de prestadores de servicios de
salud y los soportes exigidos para radicar, tramitar e inscribir los
formularios en este registro, no vulneran la libertad de ejercer profesión u
oficio
Teniendo en cuenta las características del registro
especial de prestadores de servicios de salud antes señaladas y su vinculación
con el sistema obligatorio de garantía de calidad de la atención de salud, es
evidente que su existencia guarda estrecha relación con la labor estatal de
inspeccionar y vigilar el servicio de salud (Art. 49 C.P) y de manera análoga,
con la de inspeccionar y vigilar el ejercicio de la profesión médica (Art. 26
C.P).
Si bien la Constitución consagra la libertad de
ejercer profesión, de igual manera  establece que es deber del Estado
inspeccionar y vigilar su ejercicio (Art. 26 C.P). La facultad constitucional
del legislador de exigirle a los profesionales títulos de idoneidad, está
vinculada con el deber de inspección y vigilancia al que se hizo mención.  Tal
como lo ha señalado esta Corporación en su jurisprudencia[43], los títulos de
idoneidad son un mecanismo mediante el cual se comprueba la debida preparación
académica de quien pretende desempeñar una profesión, y en razón a esta
función, facilita la inspección y vigilancia de las profesiones a cargo del
Estado.
Al revisar el contenido del formulario para la
inscripción en el registro especial de prestadores de salud y los soportes
necesarios para su presentación, se concluye que no restringen la libertad de
ejercicio de la profesión médica, en la medida que sólo están exigiendo los
títulos de idoneidad a los que hace referencia el artículo 26 de la
Constitución.
Adicionalmente se debe observar que tales requisitos
concuerdan con los   establecidos en la ley para el ejercicio de la profesión
médica, y con ello, se está dando cumplimiento al mandato constitucional de no
exigir para el ejercicio de una actividad, que ha sido regulada de manera
general, requisitos adicionales a los establecidos en la ley y en la
reglamentación (Art. 84 de la C.P.)
Junto con el formulario, el prestador de servicios de
salud debe entregar copia de su documento de identificación (cédula de
ciudadanía o cédula de extranjería) y copia "del diploma de profesional y
de especialista según el caso".
Haciendo una revisión de la evolución legislativa en
el ámbito de la medicina, se observa que desde el año de 1935 (Ley 67 de 1935)
sin excepción alguna[44],
se les exige a los médicos, para el ejercicio de su profesión, la obtención de
un título en  medicina y cirugía, en una facultad autorizada por el Estado o en
una facultad extranjera que cumpla determinadas características señaladas en la
ley.  El ejercicio de la medicina por parte de médicos licenciados o
permitidos, pero no titulados, quedó restringida a quienes a la fecha en la que
entró en vigencia esta ley, tuvieran permiso o licencia, respetando así sus
derechos adquiridos.  De manera alguna, se permitió continuar otorgando
licencias o permisos para el ejercicio de la medicina (Art. 3 de la Ley 67 de
1935).
A partir de la Ley 14 de 1962 (que entró en vigencia
el 5 de junio de 1962), se estableció con claridad que la homeopatía es un
sistema o método de aplicación de la medicina y por tanto, quienes a partir de
la entrada en vigencia de esta norma, ejerzan la medicina a través del método
homeopático, deberán cumplir con los mismos requisitos que con anterioridad se
le venían exigiendo a los médicos cirujanos.
En todo caso, la Ley 14 de 1962 respetó los derechos
adquiridos de los homeópatas, que para tal fecha, hubieren cumplido con los
requisitos legales vigentes en ese momento.  Tal excepción se consagró
exclusivamente para quienes a la fecha en la que entró en vigencia la Ley 14 de
1962 tuvieren un derecho adquirido (parágrafo, Art. 2 de la Ley 14 de 1962), no
para quienes tuvieren meras expectativas de adquirirlo[45].
Se puede concluir entonces que la exigencia
establecida en el formulario de inscripción para el registro especial de
prestadores de salud, de que quienes presten el servicio de terapias
alternativas (dentro de las que se incluye la homeopatía) tengan diploma
profesional de médico cirujano y de especialista, no vulnera la libertad de
ejercer profesión.
Esta conclusión se basa en los siguientes argumentos
(i) según el artículo 26 de la Constitución, el legislador puede establecer títulos
de idoneidad para el ejercicio de las profesiones, (ii) a partir de 1962, la
homeopatía es entendida como una especialidad de la medicina, y por tanto, le
es exigible el mismo título de idoneidad que el legislador, en aras de
inspeccionar y vigilar el ejercicio de la medicina, ha establecido para estos
profesionales, (iii) los requisitos exigidos para la inscripción en el registro
corresponden exactamente a los establecidos por el legislador para el ejercicio
de la medicina, cumpliendo así con el mandato constitucional consagrado en el
artículo 84 y (iv) esta exigencia no será aplicable a quienes, para junio de
1962, ostentaran título, licencia o permiso para ejercer la homeopatía,
expedido de acuerdo con la normatividad vigente.
Para resolver el problema jurídico planteado, procede
esta Sala de Revisión a estudiar si un acto administrativo de carácter
particular, que reconoce que Jairo Duarte “tienen de acuerdo con la ley, un
derecho adquirido y está autorizado por ella, para ejercer la medicina por el
sistema homeopático”[46]
puede ser tenido como equivalente al título profesional exigido a quien preste
el servicio de consulta médica en el área de la homeopatía.
Para realizar este análisis, se estudiará (i) qué es
un título profesional y qué lo diferencia de un acto administrativo de carácter
particular mediante el que se reconoce que un individuo tiene un derecho
adquirido para ejercer una profesión y (ii) si es violatorio del derecho
fundamental al debido proceso y del principio de la prevalencia del derecho
sustancial sobre el derecho procesal, no aceptar la equivalencia entre estos
dos documentos.
4.1.3.  Un acto administrativo de carácter particular,
que reconoce que un particular tiene un derecho adquirido para ejercer una
profesión, no puede ser tenido como equivalente a un título profesional
En el ámbito de la libertad para escoger y ejercer una
profesión, se emplea el concepto "título", para referirse a la forma
en la que se debe acreditar la idoneidad para el desempeño de una determinada
profesión.  Este concepto tiene un alcance restringido y muy preciso en la regulación
de la educación, y es a esta definición, y no a la del derecho civil general
(v.gr. concepto de "justo título", título de adquisición de un
derecho real), a la que se debe atender en casos como el que ocupa a esta Sala
de Revisión, referentes a la regulación de las profesiones.
La Ley 30 de 1992 reguló la educación superior[47] en Colombia, y en su
artículo 24 define "título" en los siguientes términos:  (es el)
"reconocimiento expreso de carácter académico, otorgado a una persona
natural a la culminación de un programa, por haber adquirido un saber en una
institución de Educación Superior.  Tal reconocimiento se hará constar en un diploma.
El otorgamiento de títulos en la Educación Superior es de competencia exclusiva
de las instituciones de ese nivel de conformidad con la presente ley".
De la lectura de esta definición se concluye que uno
de los elementos indispensables para que "un reconocimiento expreso de
carácter académico" sea un título, es que la institución que lo expida sea
una institución de educación superior.
A su vez, las instituciones de educación superior son
definidas en los artículos 1 y 16 de la Ley 30 de 1992, y corresponden a
instituciones técnicas profesionales, instituciones universitarias o escuelas
tecnológicas y a las universidades.
Guardando coherencia con esta definición, en el
artículo 49 del Decreto 525 de 1990 se establece que las instituciones de
educación no formal, "no podrán expedir títulos ni otorgar grados
académicos.  Sólo podrán expedir certificados de asistencia y cumplimiento
(…)".
Al revisar el soporte que se les exige aportar a los
profesionales independientes de salud junto con el formulario de inscripción en
el registro especial de prestadores de salud, se concluye que la expresión
"diploma de profesional" está haciendo alusión a un
"título" profesional, cuyas características particulares ya fueron
mencionadas. Esta conclusión se apoya en el hecho de que la medicina es una
profesión y por tanto, su estudio corresponde al nivel de educación superior,
en el que como ya se señaló, se expiden títulos.
Habiendo establecido (i) que para dar trámite al
formulario de inscripción en el registro especial de prestadores de salud, se
exige presentar a los solicitantes copia del título profesional de medicina y
de la especialidad que practiquen, según sea el caso, y (ii) que Jairo Duarte
no tiene un título profesional, procede esta Sala de Revisión a estudiar si el
acto administrativo de carácter particular, expedido por una autoridad pública
que no representa una institución de educación superior, mediante el cual se le
reconoció al señor Duarte un “derecho adquirido” para ejercer una profesión
puede ser equivalente al título profesional que le es exigido.
Un acto administrativo con las características antes
señaladas corresponde a la resolución 043 de 1982, expedida por la inspectora
legal de la Secretaría de Salud Pública Distrital, regional San Ignacio, que el
señor Duarte pretende hacer valer, como si fuera equivalente en sus efectos al
título profesional  que le es  exigido, para dar trámite al formulario de
inscripción en el registro especial de profesionales de la salud.
Un acto administrativo de carácter particular de tales
características es diferente a un título profesional.  Las diferencias más
relevantes para efectos de resolver el problema jurídico planteado radican en
la calidad de quien expide cada uno de estos documentos.  En el caso del título
profesional, quien lo expide es una institución de educación superior y en el
caso de la resolución 043 de 1982 antes citada, lo expide una autoridad pública
del sector de la salud, cuya competencia está circunscrita a la inspección y
vigilancia de las servicios prestados por las entidades de este sector[48].
La presunta semejanza en el contenido material de
estos dos documentos no es un hecho suficiente para afirmar que la resolución
043 de 1982, presentada por el señor Duarte como soporte de su formulario de
inscripción, es un “título profesional”.
Así lo confirman las decisiones adoptadas por la
Sección Primera del Consejo de Estado en las sentencias 5380 de mayo 20 de 1999[49] y 5358 de septiembre 6
de 1999[50],
en las que confirmó la validez de los oficios de junio 3 de 1997 y marzo 30 de
1997 del Ministerio de Salud, mediante los cuales se les negó, a los señores
José Arnulfo Vásquez Tovar y Guillermo Escobar Escárraga, la inscripción en el
registro profesional médico[51],
por carecer del título profesional para ello.
Si bien en el trámite de la acción de tutela objeto de
revisión, el señor Duarte ha centrado su argumentación en la presunción de
legalidad de las citada resolución 043 de 1982 y en la posibilidad que sea
tenida en cuenta para inscribir su formulario en el registro especial, esta
Sala de Revisión considera pertinente estudiar un argumento adicional.
Es necesario establecer si el certificado expedido por
el Instituto Homeopático de Colombia al señor Duarte, puede ser considerado un
título profesional en medicina, y por tanto, ser soporte suficiente para que su
formulario de inscripción en el registro especial de prestadores de servicios
de salud sea radicado, tramitado e inscrito.
El certificado expedido por el Instituto Homeopático
de Colombia, que ostenta el señor Duarte[52],
no es en medicina convencional y es posterior a junio de 1965.  Esto implica
que no está cobijado por la excepción contenida en el parágrafo 2 del artículo
2 de la Ley 14 de 1962, en el que se autoriza a los homeópatas que para la
fecha estuvieren titulados, licenciados o permitidos, de acuerdo con la ley, a
continuar ejerciendo la medicina por el sistema homeopático, en los estrictos
términos establecidos en el respectivo título, licencia o permiso.
En conclusión se puede afirmar que ni la resolución
043 de 1982, de la inspección legal de la Secretaría de Salud Pública
Distrital, regional San Ignacio, en las que se sostiene que el señor Duarte
“tiene de acuerdo con la ley, un derecho adquirido y está autorizado por ella,
para ejercer la medicina por el sistema homeopático”, ni la certificación
expedida por Instituto Homeopático de Colombia al accionante en el año de 1979,
son títulos profesionales, ni pueden ser entendidos como tales.
4.1.4. No es violatorio del derecho fundamental al
debido proceso, no radicar, ni trámitar ni inscribir los formularios en el
registro especial de prestadores de servicios de salud que no presenten los
soportes requeridos.  Sí es violatorio del derecho fundamental al debido
proceso no informarle a los solicitantes los motivos que justifican el rechazo
.
Según el artículo 17 del Decreto 2309 de 2002, la
radicación del formulario, la inscripción en el registro especial de
prestadores de servicios de salud y la habilitación suceden casi de manera
simultánea. Una vez radicado el formulario, la entidad departamental o
distrital de salud correspondiente, se limitará a revisar el debido
diligenciamiento del formulario.  Revisado este aspecto, inscribirá
inmediatamente al prestador en el registro especial de prestadores de salud y
desde ese momento, se considerará habilitado para ofrecer y prestar los
servicios que hubiere declarado, durante el término de tres años, contados a
partir de la inscripción.
Posteriormente, la entidad departamental o distrital
de salud correspondiente, revisará si el solicitante incumple cualquiera de las
condiciones o requisitos previstos para el otorgamiento de la habilitación. De
encontrar algún incumplimiento podrá revocar la habilitación, “respetando el
debido proceso y el principio de doble instancia” (Art. 18 del Decreto 2309 de
2002).
El carácter casi simultáneo de la radicación del
formulario, la inscripción en el registro especial de prestadores de servicios
de salud y la habilitación para prestar servicios de salud se explican en la
medida que, la presentación del formulario exige, que previamente, el prestador
de los servicios de salud realice una autoevaluación respecto al cumplimiento
de los requisitos legales exigidos para la prestación de tales servicios[53].
Al revisar la actuación surtida por la Secretaría de
Salud de Bogotá frente al   formulario de inscripción de los accionantes, se
encuentra que ésta corresponde a lo establecido en el artículo 17 del Decreto
2309 de 2002.
En el citado artículo 17 se señala que la entidad
departamental o distrital de salud correspondiente, revisará el debido
diligenciamiento de los formularios radicados, previamente a su inscripción en
el registro especial de prestadores de servicios de salud.
La presentación de los dos soportes exigidos junto con
el formulario[54],
puede ser entendida como parte del “debido diligenciamiento” del formulario, al
que hace referencia el artículo 17 del Decreto 2309 de 2002 y que como ya se
analizó en apartes anteriores, no cumplieron los accionantes.
Por tal razón, rechazar los formularios de inscripción
en el registro especial de prestadores de salud, presentados por los
accionantes, no vulnera su derecho fundamental al debido proceso, porque al no
cumplir con los requisitos establecidos para su inscripción, la Secretaría de
Salud no estaba obligada a inscribirlo.
Sin embargo, esta conclusión no obsta para que tal
decisión sea informada debidamente a los accionantes. El indebido
diligenciamiento del formulario de inscripción (bien por no haber contestado la
totalidad de las preguntas del formulario o por no haber aportado los soportes
exigidos) no impide al solicitante corregir su error y presentarlo de nuevo.
Así no esté expresamente señalado en el Decreto 2309
de 2002, hace parte del debido proceso a seguir, que en el caso de que la
entidad departamental o distrital de salud encuentre que el formulario de
inscripción al registro no esté debidamente diligenciado, le señale al
solicitante su error, para que de ser posible, lo enmiende y presente de nuevo el
formulario.
Esta conclusión se sustenta adicionalmente en el
artículo 50 del C.C.A. en el que se establece que por regla general, contra los
actos que pongan fin a las actuaciones administrativas[55] procederán los
recursos de reposición y de apelación, para que el funcionario que tomó la
decisión o su inmediato superior administrativo, aclare, modifique o revoque la
decisión tomada.
En el citado artículo 50 del C.C.A está implícito que
cuando la administración ponga fin a una actuación, deberá expedir un acto
administrativo, para que de esta manera, el particular afectado pueda acudir a
la vía gubernativa e interponer los recursos procedentes contra la decisión
adoptada por la entidad.
En el caso en cuestión, ante la ausencia de una
respuesta de la Secretaría de Salud, los accionantes tuvieron que acudir a la
Personería de Bogotá, para poder obtener de la citada Secretaría una respuesta
al respecto.
Aún habiendo acudido a este entidad de control, no
obtuvieron, por parte de la citada Secretaría, una respuesta dirigida a ellos.
La Secretaría se limitó a enviarles una copia de la comunicación mediante la
cual el 2 de mayo de 2003 le contestó al Personero Delegado para la Vigilancia
Administrativa (Disciplinarios I), por qué no había radicado, tramitado e
inscrito los formularios de los accionantes.
La ausencia de un acto administrativo mediante el cual
(i)la Secretaría de Salud exponga a los accionantes las razones que la llevaron
a no radicar, tramitar e inscribir sus formularios, y (ii) que les permita
solicitar la aclaración, modificación o revocatoria de tal decisión, constituye
una vulneración al derecho fundamental al debido proceso de los accionantes.
Esta vulneración fue parcialmente subsanada mediante
la respuesta dada por el Secretario del Despacho de la Secretaría de Salud el
27 de junio de 2003[56],
a la petición presentada por los accionantes[57],
el 6 de junio de 2003, a esta entidad.  En la citada petición, le expusieron
sus motivos de inconformidad frente a la determinación de rechazar sus
formularios y frente al procedimiento adoptado por la Secretaría para
comunicarles tal decisión.
Sin embargo, tales explicaciones no fueron consignadas
en un acto administrativo susceptible de ser demandado ante la jurisdicción
contenciosa, sino en una comunicación, firmada por el secretario del despacho
de la Secretaría de Salud, funcionario que no tiene competencia para expedir
actos administrativos. Por tal razón, en aras de proteger el derecho
fundamental al debido proceso, esta Sala procederá ordenar a la Secretaría de
Salud, que expida un acto administrativo en el que exponga a los accionantes
las razones en las que se apoya para no inscribirlos en el registro especial de
prestadores de salud.
4.2. No es violatorio de la libertad de escoger y
ejercer profesión u oficio (Art. 26 de C.P.) no permitir la prestación de
servicios médicos en el área de la homeopatía, a quienes no posean un título
profesional de medicina
Tal como se mencionó en el análisis del problema
jurídico anterior, la homeopatía ha sido regulada y practicada en Colombia
desde comienzos del siglo XX.  A partir de 1962 (Ley 14 de 1962), el legislador
y los jueces colombianos han reconocido expresamente que la homeopatía es una
forma, sistema o método de aplicar la medicina convencional.  Así quedó
establecido en el artículo 2 de la ley 14 de 1962, en el que se estipuló que a
partir de la vigencia de esta ley, sólo podrán ejercer la medicina convencional
y la cirugía, quienes hayan adquirido título de médico cirujano en una facultad
universitaria autorizada por el Estado.
En el parágrafo 2° de este artículo, el legislador se
refirió a los homeópatas, y  estableció unas reglas de transición, para
respetar los derechos adquiridos de quienes para tal fecha hubieren cumplido
con los requisitos legales para el ejercicio de esta disciplina.
A partir de la entrada en vigencia de la Ley 14 de
1962, la homeopatía es considerada un especialidad dentro de la profesión
médica, y las personas que a partir de tal fecha estén interesadas en
estudiarla y ejercerla, y que no se encuentren amparadas dentro de las
excepciones contempladas en el parágrafo 2 del artículo 2, deberán cumplir con
los requisitos establecidos para el ejercicio de la profesión médica.
La libertad de ejercer una profesión no es absoluta, y
en aras de garantizar la debida idoneidad de quien la ejerce, y con ello,
proteger a los usuarios del servicio prestado por el profesional, la
Constitución establece la posibilidad de que el legislador exija títulos de idoneidad
para el ejercicio de las profesiones (Art. 26).
En el caso particular de la profesión médica, la Ley
14 de 1962 estableció la exigencia de títulos profesionales para quienes
pretendan ejercer esta profesión.  Sería entonces un contrasentido alegar que
existe una vulneración a la libertad de ejercer una profesión, cuando la razón
que sustenta la restricción al ejercicio de una profesión, es precisamente el
cumplimiento de un requisito legal, debidamente autorizado por la Constitución,
y que ha sido declarado constitucional por la Corte Constitucional[58].
Este es precisamente la situación del caso materia de
revisión.  A partir de 1962, no permitir el ejercicio de la homeopatía a
quienes no tengan un título profesional de medicina (salvo las excepciones
contempladas en el parágrafo 2 del artículo 2 de la Ley 14 de 1962) no
constituye una vulneración a la libertad de ejercer una profesión.
Tal como se estudió en un aparte anterior de esta
sentencia, el certificado de estudios en homeopatía que tienen los accionantes
no constituye un título profesional en medicina y por tal razón, al no cumplir
con los requisitos legales para ejercer la medicina mediante el sistema
homeopático, no se genera una violación a su libertad de ejercer profesión, al
no permitirles el ejercicio de esta ciencia.
4.3.  Consideraciones finales frente a la presunción
de legalidad de la Resolución 043 de 1982, de la inspección legal de la
Secretaría de Salud Pública Distrital, regional San Ignacio
En aras de preservar la seguridad jurídica,
la Administración está obligada a demandar, ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, los actos administrativos (i) manifiestamente opuestos a la
Constitución Política o a la ley, o (ii) que no estén conformes con el interés
público o social, o que atenten contra él, o (iii) que causen un agravio
injustificado a una persona, cuando frente éstos no proceda la revocatoria
directa (Arts. 69, 70, 71, 73 y 74 del C.C.A).
La presunción de legalidad de los actos
administrativos hace urgente la adopción de los mecanismos legales disponibles
para restarle efectos y/o retirar del ordenamiento los actos administrativos
que reúnan las características antes señaladas (Art. 69 del C.C.A).  La
urgencia radica en que hasta tanto no se adopten los mecanismos establecidos en
la legislación para tal efecto (v.gr. revocatoria directa, suspensión
provisional, ocurrencia de las causales de la pérdida de ejecutoria), el acto
administrativo continuará produciendo plenos efectos, y es vinculante para la
Administración.
Durante el trámite de la acción de tutela objeto de
revisión, se ha debatido la legalidad, alcance y revocatoria de las de las
Resoluciones 021, 043 y 045 de 1982, expedidas a José Arnulfo Vásquez, Jairo
Duarte y Guillermo Escobar, respectivamente, por la inspección legal de la
Secretaría de Salud Pública Distrital, regional San Ignacio.
Frente a la revocatoria directa de las resoluciones
021 y 045, los fallos 5358 del 6 de septiembre de 1999 y 5380 del 20 de mayo de
1999 de la Sección Primera del Consejo de Estado tienen efecto de cosa
juzgada.
Frente a la resolución 043 de 1982, expedida a Jairo
Duarte, esta Sala de Revisión no procederá a analizar la vulneración del
derecho fundamental al  debido proceso del accionante por la revocatoria
directa de las citada resolución, porque tal revocatoria nunca ocurrió.
De la revisión minuciosa de los hechos del caso, esta
Sala de Revisión estableció que la Resolución 043 de 1982, de la inspección
legal de la Secretaría de Salud Pública Distrital, regional San Ignacio, no fue
revocada, tal como lo alega el accionante.  Hecho muy distinto es que la
Secretaría de Salud no haya aceptado darle el carácter de título profesional, y
en razón a esto, rechazar el formulario de inscripción en el registro especial
de prestadores de salud presentado por el accionante.
Frente a la vulneración del derecho fundamental del
debido proceso por tal actuación esta Sala de Revisión hizo análisis detallado
en el numeral 4° de las consideraciones de esta sentencia.
III. DECISIÓN
En conclusión, no es violatorio a la libertad de
ejercer profesión, exigir título profesional, expedido por una institución de
educación superior debidamente autorizada por el Estado, a quien pretenda
ejercer la medicina a través del sistema homeopático, porque así lo ha
establecido el legislador, haciendo uso de la autorización que para tal efecto
ha consagrado la Constitución.
En todo caso, la decisión de no radicar, ni tramitar
ni inscribir en el registro especial de prestadores de servicios de salud, el
formulario de quien no cumpla con el requisito del título de idoneidad, debe
ser comunicada siguiendo el debido proceso y permitiendo que el afectado acuda
a una segunda instancia, para que conozca de su caso.
En mérito de lo anterior, la Sala Tercera de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Levantar la suspensión del término decretada para decidir el
presente asunto.
Segundo.- Confirmar el fallo proferido por Juzgado 57 Civil Municipal de
Bogotá en el proceso T-781.143, mediante sentencia del dieciocho (18) de julio
de dos mil tres (2003), en lo referente a la no vulneración del derecho
fundamental de petición.
Tercero.- Revocar el fallo proferido por Juzgado 57 Civil Municipal de
Bogotá en el proceso T-781.143, mediante sentencia del dieciocho (18) de julio
de dos mil tres (2003), en lo referente a la vulneración del derecho
fundamental del debido proceso.
Cuarto.- Ordenar a la Secretaría de Salud, que en el término de las 48
horas siguientes a la notificación de este fallo, expida un acto administrativo
en el que exponga a José Arnulfo Vásquez Tovar, Jairo Duarte y Guillermo
Escovar Escárraga las razones en las que se apoya para no inscribirlos en el
registro especial de prestadores de servicios de salud.
Quinto.- Comunicar la presente decisión al Ministerio de Protección
Social, al Ministerio de Educación Nacional, al Instituto Colombiano para el
Fomento de la Educación Superior (ICFES) y a la Secretaría de Educación de
Bogotá.
Sexto.– Librar, por medio de la Secretaría General, las comunicaciones
previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSÉ CEPEDA  ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
[1]
En un memorial presentado ante la Secretaría de Salud, se listan los documentos
aportados por el señor  José Arnulfo Vásquez Tovar, junto con
su formulario de inscripción en el registro especial de prestadores de
servicios de salud (folio 25).
[2]
La copia aportada al expediente de la resolución 03524 del 30
de agosto de 1991 del Jefe del Servicio de Salud de Bogotá no es completamente
legible (folios 13 y 14).  En el auto de pruebas del 26 de enero de 2004 se le
solicitó a la Secretaría de Salud una copia de esta resolución, pero la copia
aportada adolece de los mismos problemas (folios 282 y 283).
[3]
A Jairo Duarte, el 21 de diciembre de 1979 (folio 18) y a
Guillermo Escovar Escárraga, el 8 de septiembre de 1978.
[4]
Folio 19 del expediente.
[5]
Folios 4, 24 y 26 del expediente.
[6]
Folios 24 y 25 del expediente.
[7]
Folio 31 del expediente.
[8]
Folios 34 y 36 del expediente.
[9]
Folio 37 del expediente.
[10]
Folio 38 del expediente.
[11]
Folio 15 del expediente.
[12]
Folio 19 del expediente.
[13]
La Resolución 045 de 1982 no fue aportada al expediente.
[14]
Folio 49 del expediente.
[15]
Folio 6 del expediente, correspondiente al acápite séptimo de
la acción de tutela, titulado “Que persigue la acción de la TUTELA….?”
[16]
Los accionantes aportan los documentos citados en el aparte
“1. Hechos” de esta sentencia.  Es decir, las Resoluciones 021, 043 y 045 de
1982 de la Inspección legal de la Secretaría de Salud Pública Distrital, la
Resolución 03524 de agosto 30 de 1991 del Jefe del Servicio de Salud de Bogotá
D.E., copia del diploma expedido por el Instituto Homeopático de Colombia a
Jairo Duarte, y copia de la mayoría de las comunicaciones presentadas a la
Secretaría de Salud por parte de los accionantes y las respuesta dada por esta
entidad a la Personería Distrital y a la petición presentada por los
accionantes.
[17]
A pesar que en la enunciación de esta orden no especifica cuáles son los actos
administrativos que deben ser “sacados del ordenamiento jurídico”, en el texto
de la sentencia se hace la siguiente afirmación que aclara esta cuestión: “ha
de observarse que al ordenarse que se dejen sin efecto los actos
administrativos que revocaron directamente las autorizaciones para ejercer
medicina por el sistema homeopático de los demandantes y señalarle al
Secretario de Salud de Bogotá, si lo considera, debe acudir a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo para lograr lo pretendido con las revocatorias
directas (…)”.
[18]
Para los casos de Jairo Duarte y Guillermo Escovar Escárraga, en vez de hacer
referencia a la Resolución 021 de 1982, la Secretaría de Salud hace referencia
a las resoluciones 043 y 045, respectivamente.
[19]
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, MP: Susana Buitrago
Valencia, Expediente 2003-803.
[20]
Folio 116 del expediente que corresponde a la comunicación de la jefe de la
oficina asesora jurídica, fechada el 10 de diciembre de 2003, dando
contestación al oficio de la Corte Constitucional radicado con el número
96137.
[21]
Folio 158 del expediente.
[22]
Folio 159 del expediente.
[23]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
Radicación 5380,  mayo 20 de 1999, CP:  Juan Alberto Polo
Figueroa.
[24]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
Radicación 5358,  septiembre 6 de 1999, CP:  Manuel Santiago
Urueta.
[25]
Durante un tiempo, la entidad encargada del registro profesional de médicos fue
el Ministerio de Salud (Art. 46 de la Ley 23 de 1981), posteriormente se le
delegó esta función a las Secretarías de Salud del Departamento (Decreto 1875
de 1994), y a partir de junio de 2000, en la ciudad de Bogotá, se delegó esta
función a la Secretaría de Salud del Distrito (Decreto 1352 de 2000).
[26]
En los registros del Consejo de Estado, Jairo Duarte no
aparece como demandante en ninguna acción de nulidad o de nulidad y
restablecimiento del derecho.
[27]
En este sentido se pueden consultar, entre muchas otras, las sentencias T-600
de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-1198 de 2001 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra), T-1157 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-321 de 2000
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo), y SU-250 de 1998 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero).
[28]
Sentencia T-384 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[29]
Ver, entre muchas otras, las sentencias T-225 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa), T-253 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y T-142 de 1998 (M.P.
Antonio Barrera Carbonell).
[30]
Sentencia T-1316 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes).
[31]
Decreto 2309 de 2002, Arts. 15 inc. 2, 16 inc. 3 y 30.
La Secretaría de Salud, en
la comunicación 202513 de diciembre 11 de 2003, en la que da respuesta a algunos
cuestionamientos que le fueron formulados por esta Corporación, frente a los
efectos jurídicos de la habilitación de los prestadores de servicios de salud,
afirma lo siguiente: "(…) el sistema único de habilitación permite la
entrada y permanencia en el sistema de seguridad social en salud a los
prestadores de servicios de salud y los definidos como tales.
Frente a los efectos
jurídicos de no obtener la habilitación, contestó lo siguiente:  "son
principalmente dos efectos, el primero relacionado con otros actores del
sistema de seguridad social en salud y el segundo con las autoridades de
inspección y vigilancia.  Evita que se pongan en riesgo la vida y la salud de
los usuarios en el marco de la prestación del servicio de salud. Las IPS no
podrán prestar servicios a ningún usuario, ni ser contratadas por EPS, ARS, EAS
y EMP. Cuando se comprueba que determinado prestador de servicios de salud,
está funcionando sin previa inscripción en el Registro Especial de Prestadores
(habilitación) , se hace acreedor de sanciones establecidas en el artículo 577
de la Ley 9 de 1979, el artículo 49 de la Ley 10 de 1990 y el Artículo 5 del
Decreto 1259 de 1994" (folios 124 y 125 del expediente).
[32]
LOCKIE, Andrew y GEDDES, Nicola  "La Guía Completa de la Homeopatía",
Madrid:  Javier Vergara Editor y Londres:  Dorling Kindersley Ltda, 1997, p12.
[33]
Decreto Legislativo 592 de 1905 "por el cual se reglamenta el ejercicio de
la profesión de medicina",
Art 5:  "Podrán
ejercer la medicina por el sistema homeopático los individuos que tengan
diploma expedido por el Instituto Homeopático de Colombia  (…)".
Art 6:  "El Instituto
Homeopático no podrá en lo sucesivo expedir diploma de médico homeópata sino a
los individuos que hayan presentado previamente certificado de haber ganado en
las facultades de medicina los cursos de primer año y los de anatomía,
fisiología y patología general".
[34]
Es importante señalar que tanto la Corte Suprema de Justicia como la Corte
Constitucional se han pronunciado acerca de la constitucionalidad del artículo
2 y sus parágrafos de la Ley 14 de 1962.  La primera Corporación lo hizo
mediante el fallo del 9 de marzo de 1972, Sala Plena, MP:  Eustorgio Sarria.
La Corte Constitucional declaró la constitucionalidad del citado artículo y de
sus parágrafos, mediante la sentencia        C-377 de 1994, MP:  Jorge Arango
Mejía.
[35]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Rad
3278, abril 30 de 1980, CP: Roberto Suárez Franco (en este fallo se revisa la
validez del acto administrativo mediante el cual el Ministerio de Salud rechaza
inscribir al demandante en el registro de homeópatas permitidos, por no haber
obtenido su título, licencia o permiso con anterioridad a la entrada en
vigencia de la Ley 14 de 1962); Sección Primera, Rad 635, noviembre 8 de 1989,
CP: Samuel Buitrago Hurtado (acción de nulidad contra el Acuerdo 50 de 1980 del
ICFES mediante el cual se reglamentó la enseñanza de la homeopatía en Colombia),
Sección Primera, Rad 255, febrero 13 de 1990, CP: Guillermo Benavides Melo (en
este fallo se revisa la validez de unos acuerdos del ICFES mediante los cuales
se niega la aprobación de una facultad de medicina homeopática, por no estar
permitida la enseñanza de la homeopatía como carrera sino sólo como
especialización para quienes tengan título de médicos (Acuerdo 50 de 1980)), Sección
Primera, Rad 2154, octubre 2 de 1992, CP:  Yesid Rojas Serrano (acción de
nulidad contra el Acuerdo 50 de 1980 del ICFES mediante el cual se reglamentó
la enseñanza de la homeopatía en Colombia-decisión sobre la suspensión
provisional), Sección Primera, Rad 2154, marzo 12 de 1993, CP:  Yesid Rojas
Serrano (acción de nulidad contra el Acuerdo 50 de 1980 del ICFES mediante el
cual se reglamentó la enseñanza de la homeopatía en Colombia,-fallo), Sección
Primera, Rad 3938, julio 18 de 1996 (suspensión provisional) y septiembre 24 de
1998 (fallo), CP: Juan Alberto Polo Figueroa (en este fallo se revisa la
validez de una resolución de la Secretaría Distrital de Educación, mediante la
cual se revoca la licencia conferida a una institución para impartir educación
no formal en el área de la homeopatía, por haber excedido las facultades que le
fueron conferidas), Sección Primera, Radicación 5380,  mayo 20
de 1999, CP:  Juan Alberto Polo Figueroa (en este fallo se revisa la validez de
la resolución del Ministerio de Salud, mediante la cual se le negó a José
Arnulfo Vásquez el registro profesional médico), Sección Primera,
Radicación 5358, septiembre 6 de 1999, CP:  Manuel Santiago
Urueta, (en este fallo se revisa la validez de la resolución del Ministerio de
Salud, mediante la cual se le negó a Guillermo Escovar el registro profesional
médico),  Rad 7638, octubre 24 de 2002, CP: Olga Inés Navarrete (en este
fallo se revisa la validez de la Resolución 2927 de 1998, mediante la cual se
reguló la práctica de las terapias alternativas y se restringió su ejercicio
sólo a los médicos cirujanos con estudios en la terapia respectiva. Los demandantes
alegaron la vulneración del art. 26 (libertad de ejercer profesión) y del art.
121 (principio de legalidad de las actuaciones administrativas) de la
Constitución para sustentar sus cargos).
[36]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Rad
3278, abril 30 de 1980, CP: Roberto Suárez Franco; Sección Primera, Rad 255,
febrero 13 de 1990, CP: Guillermo Benavides Melo, Sección Primera, Rad 3938,
septiembre 24 de 1998, CP: Juan Alberto Polo Figueroa, Sección Primera, Rad
7638, octubre 24 de 2002, CP: Olga Inés Navarrete.
[37]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Rad
2154, octubre 2 de 1992, CP:  Yesid Rojas Serrano y Sección Primera, Rad 2154,
marzo 12 de 1993, CP:  Yesid Rojas Serrano.
[38]
Resolución 2927 de 1998 del Ministerio de Salud, Art 4:  “las
terapias alternativas, sólo podrán ser ejercidas por médicos titulados en
universidades reconocidas por el Estado de acuerdo con la Ley 14 de 1962, con
formación especifica en la o las terapias alternativas que practique, y que
acrediten el registro profesional vigente.  Los demás profesionales de la salud
que sean responsables de la atención directa de las personas podrán utilizar
procedimientos de las terapias alternativas en el ámbito exclusivo de su
profesión, para lo cual deben contar con registro profesional vigente y la
formación específica”.
[39]
Decreto 2309 de 2002, Art 2:  “defínanse como prestadores de
servicios de salud a las instituciones prestadora de servicios de salud, los
profesionales independientes de salud y los servicios de transporte especial de
pacientes”.
[40]
En el caso que un prestador de servicios de salud encuentre
deficiencias en las condiciones exigidas, tendrá la oportunidad de realizar las
correcciones pertinentes, antes de presentar el formulario de inscripción.  Sin
embargo, si le es imposible corregirlas, “deberá abstenerse de ofrecer o
prestar servicios en los cuales se presente esta situación” (Art. 15, inc. 2
del Decreto 2309 de 2002).
[41]
La Secretaría de Salud, en la comunicación 202513 de diciembre 11 de 2003, en
la que da respuesta a algunos cuestionamientos que le fueron formulados por
esta Corporación, frente a los efectos jurídicos de la habilitación de los
prestadores de servicios de salud, afirma lo siguiente:  "(…) el sistema
único de habilitación permite la entrada y permanencia en el sistema de
seguridad social en salud a los prestadores de servicios de salud y los
definidos como tales.
Frente a los efectos
jurídicos de no obtener la habilitación, contestó lo siguiente:  "son
principalmente dos efectos, el primero relacionado con otros actores del
sistema de seguridad social en salud y el segundo con las autoridades de
inspección y vigilancia.  Evita que se pongan en riesgo la vida y la salud de
los usuarios en el marco de la prestación del servicio de salud. Las IPS no
podrán prestar servicios a ningún usuario, ni ser contratadas por EPS, ARS, EAS
y EMP.  Cuando se comprueba que determinado prestador de servicios de salud,
está funcionando sin previa inscripción en el Registro Especial de Prestadores
(habilitación), se hace acreedor de sanciones establecidas en el artículo 577
de la Ley 9 de 1979, el artículo 49 de la Ley 10 de 1990 y el Artículo 5 del
Decreto 1259 de 1994" (folios 124 y 125 del expediente).
[42]
A diferencia de lo que ocurre con los profesionales independientes,
[43]
Sentencias C-509 de 1999 MP:  José Gregorio Hernández Galindo, C-377 de 1994,
MP:  Jorge Arango Mejía, entre otras.
[44]
En reglamentaciones anteriores a 1935 se establecían algunas excepciones a esta
regla general, como era el caso de los médicos permitidos y los médicos
licenciados.
[45]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Rad
3278, abril 30 de 1980, CP: Roberto Suárez Franco; Sección Primera, Radicación 5380,  mayo 20 de 1999, CP:  Juan Alberto Polo Figueroa; Sección
Primera, Radicación 5358, septiembre 6 de 1999, CP:  Manuel
Santiago Urueta; Sección Primera, Rad 7638, octubre 24 de 2002, CP: Olga
Inés Navarrete.
[46]
Artículo 1 de las Resoluciones 021 y 043 de 1982 de la inspección legal de la
Secretaría de Salud Pública Distrital, regional San Ignacio.  (folios 15 y 19
del expediente)
[47]
El artículo 1 de la ley 30 de 1992 define la educación superior en los
siguientes términos: "es un proceso permanente que posibilita el
desarrollo de las potencialidades del ser humano de una manera integral, se
realiza con posterioridad a la educación media o secundaria y tiene por objeto
el pleno desarrollo de los alumnos y su formación académica o
profesional".
[48]
Respuesta de la Secretaría de Salud a los cuestionamientos que le fueron formulados
por esta Sala de Revisión (folio 126 del expediente).
[49]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
Radicación 5380,  mayo 20 de 1999, CP:  Juan Alberto Polo
Figueroa.
[50]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
Radicación 5358,  septiembre 6 de 1999, CP:  Manuel Santiago
Urueta
[51]
Tal como se mencionó en el numeral 3.1. de esta sentencia, el registro
profesional médico es distinto del  registro especial de prestadores de
servicios de salud. El primero revisa las condiciones de idoneidad académica
para el ejercicio de la profesión, el segundo, además de estas condiciones,
revisa la calidad de los servicios médicos prestados.
[52]
En el expediente reposa copia del certificado entregado por el
Instituto Homeopático de Colombia,  el 21 de diciembre de 1979, a Jairo
Duarte,  en el que le confiere “el título de doctor en Medicina Homeopática”
(folio 18 del expediente).
[53] El artículo 15 del Decreto 2309 de 2002 se
refiere a la citada autoevaluación. Consistente con ello, en la casilla 10 A
del formulario de inscripción para profesionales independientes, se establece:
"¿cumple con los requisitos establecidos en el manual de estándares que
estable las condiciones de capacidad tecnológica y científica para la
habilitación de prestadores de servicios de salud? Sí _ NO_ “.  De igual
manera, en la parte final del formulario se señala lo siguiente:  “como
profesional independiente, responsable del servicio de salud, declaro bajo la
gravedad del juramento que la información consignada en este formulario es
verídica y que se cumple con las condiciones de habilitación, exigidas en las
normas vigentes, para prestar servicios de salud, bajo el compromiso de
mantener las condiciones declaradas durante el tiempo de vigencia del registro
especial”.
[54]
Los dos soportes exigidos son los siguientes:  copia del documento de
identificación y copia del diploma de profesional y de especialista según sea
el caso.
[55]
El artículo 50 del Código Contencioso Administrativo aclara
que se entenderá que los actos de trámite ponen fin a una actuación cuando
hagan imposible su continuación.
[56]
Folio 49 del expediente.
[57]
Folio 37 del expediente.
[58]
Sentencia C-377/94, MP:  Jorge Arango Mejía (en esta sentencia se declaró
exequible el literal a) del artículo 2 de la Ley 14 de 1962 y los parágrafos 1
y 2 del citado artículo).  Respecto a la exigencia de poseer títulos de
idoneidad para el ejercicio de la profesión médica sostiene: "(…) el
título legalmente expedido, prueba la formación académica. Y la facultad del
legislador para exigirlo no resulta de abstrusos razonamientos, sino del texto
inequívoco de la norma constitucional".