C-173-17
Sentencia C-173/17
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedibilidad
El artículo 2 del
Decreto 2067 de 1991 dispone que cuando los ciudadanos
ejercen la acción pública de inconstitucionalidad deben indicar con precisión:
(i) el objeto demandado, (ii) las normas constitucionales que se reputan
infringidas, (iii) el concepto de la violación, (iv) el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición de la norma demandada,
así como la forma en que fue quebrantado, y (v) la razón por la cual la Corte
es competente para conocer del asunto.
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación, como elemento normativo
El concepto de la violación,
como elemento normativo previsto en el numeral 3º del artículo 2º del Decreto
2067 de 1991, ha sido sistematizado por la jurisprudencia de esta Corporación
bajo condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia. Al tenor de estos presupuestos
procesales, la demanda debe: (i) ser comprensible, de tal manera que permita al lector entender su contenido, así como el de las
justificaciones en las que se basa (claridad),
(ii) recaer sobre el texto real de la disposición acusada y no sobre una
inferencia de quien la presenta (certeza), (iii) demostrar de qué manera la
disposición vulnera la Carta Política, valiéndose de argumentos determinados,
concretos, precisos y particulares que recaigan sobre la norma en juicio
(especificidad), (iv) proporcionando razonamientos de índole constitucional
que se refieran al precepto normativo demandado
(pertinencia), y (v) suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la
norma que se estima contraria a la Carta Política, cuestión que requiere la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche (suficiencia)
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de claridad y certeza
En lo concerniente a la
condición de claridad, este Tribunal ha sostenido que el carácter popular de la
acción pública de inconstitucionalidad no exime al demandante de exponer con
nitidez las razones de inconstitucionalidad que alega y de seguir un hilo
conductor en la argumentación que le permita a la Corte comprender el contenido
de su demanda, así como de los motivos en los que se basa para solicitar la
sustracción de una norma del ordenamiento jurídico. Así mismo, frente al
presupuesto de certeza, la Corte ha sido enfática en cuanto a que la demanda
debe recaer sobre el contenido real de la
norma acusada y no sobre uno inferido por quien demanda.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento de requisitos de claridad y certeza
Al advertir que la demanda no
satisface las condiciones de claridad y certeza sistematizadas por la
jurisprudencia constitucional para iniciar un juicio de constitucionalidad, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, en el
presente asunto la Corte Constitucional debe declararse inhibida para emitir un
pronunciamiento de fondo. (…) Una cuestión adicional ocupa la atención de la
Corte, si bien la demanda fue admitida, puede ocurrir
que la Corporación decida inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo, ya
que esta clase decisión debe ser adoptada por la Sala Plena, quien es la
encargada de examinar la ponencia elaborada por el magistrado sustanciador, la
cual puede ser avalada integralmente, modificada o denegada. Es así que el auto
admisorio no constituye un prejuzgamiento y entre lo resuelto en este y lo
decidido al momento de proferir la respectiva sentencia, pueden presentarse
modificaciones que impliquen el examen sobre los argumentos de inconstitucionalidad
expresados por el actor, los cuales pueden en algunos casos, llevar a la Sala
Plena a determinar que las razones expuestas no cumplen los presupuestos de
procedibilidad para suscitar un juicio sobre el fondo de la cuestión planteada.
Referencia: Expediente D-11553
Demanda
de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 6º del Decreto Ley
2090 de 2003, “Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la
salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y
beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas
actividades”
Demandante: Juan Camilo Rueda Carrillo
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá,
D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada
por los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, María Victoria Calle Correa,
Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz
Delgado, Iván Humberto Escrucería Mayolo (e), Aquiles Arrieta
Gómez (e), Alberto Rojas Ríos y José Antonio Cepeda
Amaris (e),  en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente sentencia:
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Juan Camilo Rueda
Carrillo demanda la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 6º del
Decreto 2090 de 2003, “Por el cual se definen las actividades de alto riesgo
para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones,
requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que
laboran en dichas actividades”, con fundamento en la presunta vulneración
de los artículos 13, 48 Superiores y 2.1 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales.
Por Auto del nueve de agosto de
2016, el Despacho Sustanciador admitió de manera parcial la demanda de
inconstitucionalidad formulada contra el parágrafo del artículo 6º del
Decreto Ley 2090 de 2003, por el cargo relacionado con la
presunta vulneración del artículo 48 Superior, en consonancia con el
artículo y 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales.
Se comunicó la iniciación de
este proceso de constitucionalidad al Presidente del
Congreso, al Presidente de la República, al Ministerio del Interior, al
Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Trabajo, a la
Defensoría del Pueblo y a la Aeronáutica Civil para que intervinieran
directamente o por intermedio de apoderado designado para el efecto, dentro de
los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva, indicando
las razones que justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la
norma demandada.
Del mismo modo, se invitó a las Facultades de Derecho de las Universidades de Los Andes, de
Antioquia, de Cartagena, del Valle, EAFIT, Santo Tomás (sede Bogotá), Externado
de Colombia, Javeriana, Libre, Nacional de Colombia, del Rosario, de La Sabana
y Sergio Arboleda, para que intervinieran dentro de
los diez (10) días siguientes a la fecha de recibo de la comunicación
respectiva, explicando las razones que sustentan la exequibilidad o inexequibilidad
de la disposición acusada.
1. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma, se subraya y
resalta en negrilla el parágrafo demandado:
“DECRETO 2090 DE 2003
(Julio
26)
"Por el
cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y
se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de
pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades
“Artículo  6º. Régimen de transición. Quienes a la
fecha de entrada en vigencia del presente decreto hubieren cotizado cuando
menos 500 semanas de cotización especial, tendrán derecho a que, una vez
cumplido el número mínimo de semanas exigido por la Ley 797 de 2003 para
acceder a la pensión, esta les sea reconocida en las mismas condiciones
establecidas en las normas anteriores que regulaban las actividades de alto
riesgo.
Parágrafo. Para poder ejercer los derechos que se establecen en el
presente decreto cuando las personas se encuentren cubiertas por el régimen de
transición, deberán cumplir en adición a los requisitos especiales aquí
señalados, los previstos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, modificado
por el artículo 18 de la Ley 797 de 2003.”
2. LA DEMANDA
El
actor sostiene que el parágrafo demandado al exigir a las personas que ejercen
actividades de alto riesgo y que se encuentran en el régimen de transición,
además de los requisitos especiales de alto riesgo, el cumplimiento de los
requisitos establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para acceder a
la pensión, quebranta la prohibición de regresividad en materia de seguridad
social prevista en el artículo 48 Superior, en concordancia con el artículo 2.1
del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. En
palabras del demandante: “La Corte Constitucional ha reconocido que el
principio de progresividad y la consecuente prohibición de regresión, dan lugar
a una presunción de inconstitucionalidad de todas las reformas que aumentan los
requisitos para acceder a pensiones de invalidez, vejez o sobrevivientes.”
Invoca
las sentencias C-251 de 1997, SU- 624 de 1999, 1165 y 1489 de 2000, C-671 de
2002, C-038 de 2004 y C-228 de 2011, precisando que el efecto de la norma
demandada sobre los trabajadores de alto riesgo es que deja de existir un
régimen de transición para estos, toda vez que en la práctica se les exigen los
mismos requisitos establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para
acceder a la pensión.
A partir de
lo anterior, resume los requisitos específicos para el acceso a la pensión
especial de vejez por actividad de alto riesgo, citando como ejemplo el
personal de la aeronáutica civil en los regímenes pensiónales más próximos a la
actualidad, conforme al cuadro[1]
expuesto a continuación:
Régimen
Beneficiarios
Tiempo
de servicios
Edad
Monto
Factores
Radioperadores,
Decreto
1045
Técnicos
de
75% del
de 1978
o
Ley 7 de 1961
Radio y Electricidad, Controladores Aéreos y. Oficiales de
Meteorología.
20 años en cargos de excepción
Sin
edad
promedio devengado en el último año de servicios
Ley 62 de 1985
dependiendo
de la fecha del estatus pensional.
Opción
A:
55
años(1
Opción
A: 1.000
año
menos
Técnicos Aeronáuticos
semanas de las cuales por lo menos 500 sean
por
cada 60
semanas
adicionales
75%
1 año -
Factores Dec. 1158 de 1994.
Decreto 1835 de 1994
con funciones de controlador
de cotización especial en
De
cotización
aéreo y Técnicos Aeronáuticos con funciones de
cargos
de riesgo
especial
hasta los 50 años)
radioperador.
Opción
B: 1000 semanas de cotización especial en cargos de riesgo
Opción
B: 45 años
75%
1 año -
Factores Dec. 1158 de 1994.
Técnicos
El
total de
aeronáuticos
con
semanas
del
funciones
de
régimen
general.
55
años, 1
Art. 34
de
controladores
de
de las
cuales por
año
menos
Ley
Decreto 2090 de
tránsito aéreo con licencia
lo menos 700 semanas
por cada 60 semanas
100/1993. Fórmula
Decreto 1158 de 1994.
2003.
expedida
o
correspondan
a
adicionales
Decreciente
reconocida
por
Cotizaciones
hasta
los 50
a
partir del
la
Oficina de
especiales
por
años.
2005.
Registro
de la
actividades
de
UAEAC
alto
riesgo.
Al
comparar los requisitos pensionales señala lo siguiente:
“Así las cosas, aunque a la
fecha no existe precedente jurisprudencial que delimite un criterio
cuantitativo para definir si un requisito de edad para acceder al régimen de
transición es proporcional y razonable, el precedente constitucional sí ha
indicado que si bien el Legislador tiene libertad para ajustar el derecho a las
realidades materiales, esto no implica que en el proceso de cambio normativo el
legislador carezca de limitaciones constitucionales en materia de igualdad,
respeto a los derechos adquiridos por leyes preexistentes y otros principios
constitucionales. En el caso de las personas que desempeñan actividades de alto
riesgo, el principio de igualdad impone un trato diferenciado en materia
pensional, como consecuencia del desgaste anormal que sufren estas personas por
los altos niveles de riesgo físico, emocional y familiar que enfrentan por
causa del trabajo que desarrollan.
(….)
Sin embargo, el juicio de
razonabilidad de la norma demandada debe atender a las condiciones especiales
que caracterizan el régimen de pensiones de alto riesgo. La Corte Constitucional
ha reconocido que el régimen consagrado en el Decreto 2090 de 2003, fue
diseñado para amparar el riesgo de vejez que corren los trabajadores afiliados
al régimen de prima media con prestación definida que ejercen permanentemente
una labor que, por la peligrosidad que le es inherente, e independientemente de
las condiciones en las que se ejecute, les ocasiona un desgaste orgánico
prematuro, reduciendo su expectativa de vida saludable, u obligándolos a
retirarse de las funciones laborales que desempeñan.[2]”
(subrayas propias).
Con base en la argumentación transcrita, el demandante estima que el
requisito contemplado por vía de remisión del parágrafo del artículo 6º del Decreto
2090 de 2003 es regresivo de manera injustificada porque aumenta los requisitos
para acceder a la pensión, sin tener en cuenta el riesgo al que se encuentran
expuestos y colocándolos en la misma situación que las personas del régimen
ordinario.
II. INTERVENCIONES
De acuerdo con la constancia
expedida por la Secretaría General[3] de esta Corporación, dentro del término de fijación en lista que
venció el 23 de septiembre de 2016, se recibieron escritos de intervención de la
ciudadana Diana Natalia Ramos Ulloa, la Asociación Colombiana de Controladores
de Tránsito Aéreo, la ciudadana Edna Viviana Carrillo Charry, la Ciudadana
Sofía Garzón Pulido, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio
de Salud y Protección Social y el Ministerio del Trabajo, los cuales se resumen
a continuación:
1. Diana Natalia Ramos Ulloa
Por escrito[4]
radicado en la Secretaría General el 23 de septiembre de 2016, la ciudadana
Diana Natalia Ramos Ulloa intervino en el presente trámite con el fin de
solicitar que se declare la inexequibilidad del parágrafo del artículo 6º del
Decreto Ley 2090 de 2003.
En criterio de la
interviniente, la norma demandada viola el principio de igualdad, el derecho a
la seguridad social y el principio de progresividad de los derechos sociales,
ya que al comparar las expectativas de vida  con las personas que realizan
actividades ordinarias, es injusta e inequitativa en relación con aquellas
personas que realizan actividades de alto riesgo:
“Explicando que estas personas tendrían
una disminución de expectativa de vida saludable, lo que quiere decir que
tendrían que recibir la pensión en un tiempo mínimo a comparación de las
personas que realizan actividades de alto riesgo, aunque si el tiempo es
diferente, no es suficiente para el tiempo aproximado que de vida saludable que
se le da a estas personas. Por esto les viola el principio a la igualdad porque
les impone adicionalmente, el requisitos previsto por el artículo 36 de la Ley
100 de 1993, de una persona que no realiza actividades de alto riesgo, teniendo
en cuenta que a estas se les debe dar un especial privilegio ya que su tiempo
de vida laboral es menor que al resto y por lo tanto es ilógico ese requisito
adicional.”[5]
Concluye su
intervención señalando que todo retroceso frente al nivel de protección social
es constitucionalmente inadmisible.
2. Asociación Colombiana de
Controladores de Tránsito Aéreo -ACDECTA-
Carlos Ferney Llanos Bernal, Presidente
(e) de la Asociación Colombiana de Controladores de Tránsito Aéreo –ACDECTA-,
mediante escrito[6]
radicado en la Secretaría General el 23 de septiembre de 2016, intervino en el
proceso de constitucionalidad para solicitar que se declare la inexequibilidad de
la norma demandada.
En primer término, cuestiona la finalidad
de la medida:
“¿Cuál puede ser la razón para que el
acceso al régimen de transición de la Ley 100 de 1993 se les exigieran 35 años
de edad si eran mujeres y 40 si eran hombres al momento del cambio legislativo
para tener derecho a la transición, y a los trabajadores de alto riesgo por el
contrario se les exigiera 44 años de edad si eran mujeres y 49 si eran hombres
para acceder a la transición, cuando se supone que por las condiciones de su
trabajo, las normas pensionales que les aplican deberían ser más favorables.”[7]
En consonancia con lo
anterior manifiesta:
“…la desproporción e irrazonabilidad de
la medida demandada que, si bien exige un requisito de tiempo de servicios
aparentemente benévolo para acceder al régimen de transición, contiene un
requisito de edad que lo hace desproporcionado e irrazonable pues implica la
negación de las expectativas legítimas de personas a las que solo les faltaba
el 25% o menos del tiempo necesario para pensionarse y tenían también el 75% de
la edad exigida para la pensión en el régimen anterior.”[8]
Desde esa perspectiva,
afirma que la integración al régimen de transición de pensiones para
actividades de alto riesgo, con base en un requisito de edad diseñado y
aplicado diez años antes para el régimen de transición de pensiones ordinarias
de vejez, contraría el mandato constitucional de desarrollo progresivo del
derecho a la pensión, pues desmejora la posibilidad de acceder a la prestación
social de los controladores de tránsito aéreo, quienes pese a haber completado
el 75% o más del tiempo de servicios exigidos para pensionarse se vieron
obligados a permanecer en el empleo de alto riesgo por diez años adicionales.
3. Edna Viviana Carrillo Charry
Por escrito[9]
radicado en la Secretaría General el 23 de septiembre de 2016, la ciudadana
Edna Viviana Carrillo Charry solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad
de la norma acusada. En defensa de esta postura sostiene que el parágrafo
demandado quebranta el principio de progresividad de los derechos sociales:
“En cuanto al artículo 48 de la
constitución política estoy de acuerdo con el accionante ya que se evidencia la
desproporcionalidad al acceso de régimen de transición, exige beneficios
adicionales en edad vulnerando el principio de progresividad donde se ampliará
progresivamente la cobertura de la seguridad social, constituyéndose así el
régimen de transición como un mecanismo idóneo que no debería afectar las
expectativas a quien están próximos a adquirir su derecho, mas no una regresión
a sus expectativas que tienen de una prestación social como lo expone el
accionante, por esto deberían analizar los criterios de razonabilidad, ya que
está claro que a estas personas su labor acorta su vida productiva.”[10]
Con base en lo transcrito argumenta que la
norma demandada vulnera la seguridad social, debido a que los controladores
aéreos al ejercer labores de alto riego están expuestos a una mayor vulnerabilidad
en su salud y, consecuentemente, deben tener beneficios proporcionales en
materia pensional, respecto de las demás personas que realizan actividades no
riesgosas.
4. Laura Sofía Garzón Pulido
Mediante escrito[11]
radicado en la Secretaría General el 23 de septiembre  de 2016, la ciudadana
Laura Sofía Garzón Pulido solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad
del parágrafo del artículo 6º del Decreto Ley 2090 de 2003. Considera la
interviniente que la norma laboral objeto de demanda se opone al contenido del
derecho fundamental a la seguridad social consagrado en el Artículo 48 de la
Constitución:
“…el régimen de transición especial
establecido en el parágrafo del artículo 6 del Decreto 2090 de 2003 no posee
una naturaleza de carácter progresista, debido a que esta disposición normativa
exige 500 semanas cotizadas adicionales a los trabajadores que ejercen
actividades de alto riesgo, respecto a su efectivo cumplimiento de los
requisitos establecidos en el régimen de transición de la Ley 797 de 2003 (al
1º de abril de 199, haber cumplido 35 años de edad o más si es mujer, o 40 años
de edad o más si es hombre, o haber  prestado o cotizado por lo menos quince
años de servicio), con el fin de poder materializar el reconocimiento de la
pensión de vejez establecido en el régimen pensional anterior a la Ley 100 de
1993, el cual les era más favorable.”[12]
En los términos
transcritos, sostiene que la norma demandada es inconstitucional, pues implica
que a un sector laboral específico que realiza actividades de alto riesgo se le
exijan 500 semanas adicionales para estar cobijados por el régimen de
transición de la Ley 797 de 2003.
5. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
Juan Carlos Puerta
Acosta, en calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
mediante oficio[13]
radicado en la Secretaría General el 23 de septiembre de 2016, solicita a la
Corte Constitucional declarar la constitucionalidad de la norma demandada.
La intervención de esta
entidad se fundamenta en que las actividades de alto riesgo hacen parte del
Sistema General de Pensiones y, por ende, no están cobijadas por un régimen
pensional diferente:
“…no es acertado decir que estas
pensiones son especiales y no es posible concluir que no le resulta aplicable
el régimen de prima media. Asegurar esto es tanto como desconocer lo
establecido por el Acto legislativo 01 de 2005 que expresamente señala que: “los
requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de
pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las
leyes del sistema general de pensiones.”[14]
Bajo este enfoque, el
Ministerio de Hacienda afirma que el demandante inobserva que la expedición de
la norma se dio en el contexto de la Ley 797 de 2003, la cual está orientada a
la búsqueda de la sostenibilidad financiera del sistema pensional.
6. Ministerio de Salud y Protección
Social
Diego Mauricio Calderón
Galindo, actuando en representación del Ministerio de Salud y Protección Social,
interviene dentro del proceso de constitucionalidad para solicitar a la Corte
que declare la exequibilidad de la norma demandada.
Sostiene que el artículo
48 Superior otorga al legislador un amplio margen de configuración normativa para
regular todo lo atinente a la seguridad social, materia en la cual prevalece la
protección del interés general. En ese sentido, invoca las sentencias C-596 de
1997 y C-789 de 2002 para explicar que las normas sobre transición en materia
pensional son susceptibles de modificación por el Congreso de la República con
respecto de las personas que tienen una mera expectativa de derecho para
pensionarse:
“En consecuencia, el precepto
demandado, en cuanto excluye temporalmente del régimen de alto riesgo a algunos
trabajadores por rango de edad, no vulnera al artículo 48 superior en ninguno
de sus items, pues no desconoce los principios mínimos fundamentales sobre los
cuales se estructura el sistema de seguridad social; tampoco desconoce la
concepción original del derecho a la seguridad social, pues la sola
circunstancia de restringir el acceso  al régimen de transición de una
población no afecta derechos adquiridos e irrenunciables, ya que su campo de
aplicación estuvo limitado  a quienes contaban con meras expectativas.”[15]
A partir de lo anterior,
concluye que el parágrafo demandado se ajusta a los parámetros que caracterizan
los regímenes de transición en materia pensional, los cuales tienen por objeto
la preservación de unas condiciones especiales para quienes se encuentren
próximos a consolidar el derecho a la pensión.
7. Ministerio del Trabajo
Luis Nelson Fontalvo
Prieto, actuando en calidad de Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio del
Trabajo, presenta escrito[16]
de intervención en el que solicita a la Corte declarar la exequibilidad del
parágrafo del artículo 6º del Decreto 2090  de 2003. En sustento de dicha
postura sostiene que el precepto demandado al excluir temporalmente del régimen
de alto riesgo a algunos trabajadores por rango de edad, no vulnera el artículo
48 de la Carta Política, toda vez que es acorde a los principios mínimos
fundamentales sobre los cuales se estructura el sistema de seguridad social.
Explica que la medida
no afecta derechos adquiridos y su campo de aplicación está limitado a quienes
cuentan con meras expectativas y que en materia de tránsito legislativo se
deben consultar parámetros de razonabilidad en beneficio de toda la población
pensionada, por lo que debe existir un equilibrio entre los recursos de los que
dispone el sistema y los beneficios que derivan del mismo:
“…conviene recordar que el caso
presente no es similar al considerado por la Corte Constitucional en la
sentencia C-789 de 2002, porque el parámetro que allí se tuvo en cuenta  fue la
densidad de tiempo de servicios o de semanas cotizadas y no el de la edad; en
todo caso no se puede desconocer que la fijación de un régimen de transición en
consideración a unas edades mínimas puede excluir las expectativas de las
personas que o quedaron comprendidas en el mismo, pero tampoco se puede pasar
por alto que el actual entorno comprende recursos limitados de la seguridad
social que impide mantener la transición para un mayor porcentaje de la
población afiliada , so pena de incurrir en desequilibrios que atenten contra
los principios de universalidad, progresividad y sostenibilidad financiera del
Sistema.”[17]
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
En cumplimiento de lo dispuesto en los
Artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, la señora Procuradora
General de la Nación rindió el Concepto[18] de Constitucionalidad
Número 006189 del 20 de octubre de 2016, a través del cual solicita a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad del parágrafo del artículo 6º
del Decreto Ley 2090 de 2003.
Para el Ministerio Público cuando se hace
una modificación legal sobre una mera expectativa, no puede existir un desmejoramiento
de los derechos adquiridos de los trabajadores que realizan actividades de alto
riesgo:
“Así las cosas, dado que en la norma
subexamine no se está ante derecho que forme parte del patrimonio de los
trabajadores, con su expedición el legislador no está obligado a mantener la disposición
anterior incólume, ya que auténtico límite a su libertad de configuración en
esta materia, según lo dispuesto en el artículo 48 superior, es el respeto de
“los derechos adquiridos con arreglo a la ley” y en materia pensional
particularmente “todos los derechos adquiridos.”[19]
IV. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Sala Plena de la Corte
Constitucional es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de
la disposición demandada, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del
artículo 241 de la Constitución Política.
2. Cuestión Previa (aptitud sustancial
de la demanda)
Previo a la formulación del
problema jurídico y la presentación del correspondiente esquema de resolución,
la Sala Plena procede a  determinar la aptitud sustancial de la demanda.
El actor sostiene que la norma demandada al exigir
a las personas que ejercen actividades de alto riesgo y se encuentran en el
régimen de transición, el cumplimiento de los requisitos establecidos en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para acceder a la pensión, vulnera la
prohibición de regresividad de los derechos sociales, establecida en el
artículo 48 Superior, en concordancia con el artículo 2.1 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Las entidades públicas que intervinieron en el
proceso de constitucionalidad, a saber: Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Salud y la Protección Social,
así como el concepto del Procurador General, coinciden en señalar que la
exigencia prevista en la norma en juicio, se ajusta a la Constitución Política,
ya que su regulación versa sobre una mera expectativa de derecho y, a la vez,
se justifica en la sostenibilidad financiera que requiere el
sistema pensional.
En contraste, las ciudadanas Diana
Natalia Ramos Ulloa, Edna Viviana Carrillo Charry, Sofía Garzón Pulido y la
Asociación Colombiana de Controladores de Tránsito Aéreo, coadyuvan la demanda
solicitando la declaratoria de inexequibilidad, por considerar que el parágrafo
del Artículo 6º del Decreto 2090 de 2003 contraría el principio de
progresividad de los derechos sociales.
En cuanto a los presupuestos de
procedibilidad el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 dispone que cuando los ciudadanos ejercen la acción pública de
inconstitucionalidad deben indicar con precisión: (i) el objeto demandado, (ii)
las normas constitucionales que se reputan infringidas, (iii) el concepto de la
violación, (iv) el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para
la expedición de la norma demandada, así como la forma en que fue quebrantado,
y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del
asunto.
El concepto de la violación, como
elemento normativo previsto en el numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067
de 1991, ha sido sistematizado por la jurisprudencia de esta Corporación[20]
bajo condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia. Al tenor de
estos presupuestos procesales, la demanda debe: (i) ser comprensible, de tal
manera que permita al lector entender su contenido, así
como el de las justificaciones en las que se basa
(claridad[21]),
(ii) recaer sobre el texto real de la disposición acusada y no sobre una
inferencia de quien la presenta (certeza[22]), (iii)
demostrar de qué manera la disposición vulnera la Carta Política, valiéndose de
argumentos determinados, concretos, precisos y particulares que recaigan sobre
la norma en juicio (especificidad[23]),
(iv) proporcionando razonamientos de índole constitucional que se refieran
al precepto normativo demandado (pertinencia[24]),
y (v) suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma que se
estima contraria a la Carta Política, cuestión que requiere la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche (suficiencia[25]).
Al verificar las precitadas
condiciones en relación con el contenido de la demanda en esta oportunidad
sometida a juicio, se debe determinar si realmente existe un cargo de
inconstitucionalidad por la presunta vulneración de la prohibición de
regresividad en materia de seguridad social, consagrado en el artículo 48
Superior, en concordancia con el artículo 2.1 del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, habida cuenta de los
requisitos previstos para el régimen de transición de los trabajadores de alto
riesgo, en virtud de la remisión prevista en el parágrafo del artículo 6º del
Decreto 2090 de 2003 a la Ley 100 de 1993.
A efectos de dilucidar el
cumplimiento de tales condiciones, en primer término es preciso analizar el
marco normativo relativo a los requisitos para acceder a la
pensión de jubilación por parte de los trabajadores de alto riesgo
pertenecientes al régimen de transición. A partir de ello, será posible
determinar si la demanda recae sobre el contenido prescriptivo del parágrafo del artículo 6º del Decreto 2090 de 2003 o sobre
una inferencia interpretativa del demandante.
Con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de
1993 (1º de abril de 1994), las actividades de alto riesgo estaban reguladas de
manera dispersa, según se tratara de trabajadores del sector público o del
sector privado. Al respecto conviene recordar que con fundamento en las
facultades extraordinarias conferidas por el artículo 140 de la Ley 100 de
1993,[26]
el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 1835 de 1994 “por el cual se
reglamentan las actividades de alto riesgo de los servidores públicos”. En
dicha normatividad se regularon las actividades de alto riesgo de todos los
servidores públicos[27],
exceptuándose las prestadas por los funcionarios de la Registraduría Nacional y
el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, para quienes se
estableció una regulación especial.
De conformidad con los
artículos 3, 4 y 5 del Decreto Ley 1835 de 1994 los trabajadores
de alto riesgo contaban con dos posibilidades para acceder a la pensión de
jubilación, a saber: (i) pensionarse a los 55 años y 1000 semanas cotizadas, de
las cuales 500 debían ser especiales y, por cada 60 semanas especiales
adicionales a las 1000, era posible descontar un año edad, computándose así
tiempo de cotización por edad; o (ii) 45 años de edad, siempre y cuando todas
las 1000 semanas cotizadas fueran especiales de alto riesgo. Por su
parte, el artículo 7[28]
del Decreto en mención estableció los requisitos para acceder al régimen de
transición y, en complemento de ello, el artículo 11 dispuso que se respetarían
los derechos reconocidos en normas anteriores, especialmente los de las
personas que a la fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 hubiesen
cumplido los requisitos para acceder a la pensión o estuviesen pensionados. Adicionalmente,
el artículo 14 de la pluricitada normatividad fijó un límite temporal para las
pensiones especiales de alto riesgo, de tal manera que sólo cubrirían a los
trabajadores vinculados hasta el 31 de diciembre de 2014.
Posteriormente, con fundamento en las facultades
extraordinarias conferidas por el numeral 2º del artículo 17 de la Ley 797 de
2003[29],
el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 2090 de 2003, cuya finalidad
consistió en unificar en un solo cuerpo normativo los diversos regímenes
especiales de alto riesgo, derogando de manera expresa
los Decretos 1281 y 1835 de 1994 que regulaban dichas actividades.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 2 del
Decreto Ley 2090 de 2003 el régimen especial de alto riesgo es aplicable a los
trabajadores que laboran en las siguientes actividades: (i) los trabajos de
minería en socavones o en subterráneos; (ii) los trabajos que impliquen la
exposición a altas temperaturas por encima de los valores permisibles; (iii)
los trabajos con exposición a radiaciones ionizantes; (iv) la exposición a sustancias
comprobadamente cancerígenas; (v) los trabajadores al servicio de la Unidad
Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, en especial la actividad de
los técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo; (vi)
los cuerpos de bomberos, quienes realicen la actividad relacionada con la
función específica de actuar en operaciones de extinción de incendios y (vii)
en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, la actividad del
personal dedicado a la custodia y vigilancia  de los internos en los centros de
reclusión carcelaria.
El artículo 6º del Decreto Ley 2090 de 2003 prevé
el régimen de transición de los trabajadores de alto riesgo. Según esta norma,
quienes al 28 de julio de 2003 -fecha de entrada en vigencia del decreto-
hubiesen causado cuando menos 500 semanas de cotización especial, una vez
cumplido el mínimo número de semanas exigido por la Ley 797 de 2003 para
acceder a la pensión (1000 semanas), tendrían derecho a que la pensión especial
les fuera reconocida en las mismas condiciones establecidas en las normas
anteriores que regulaban las actividades de alto riesgo. Por su parte, el
parágrafo del artículo 6º del Decreto Ley 2090 de 2003 -en esta oportunidad
demandado-, dispone que cuando una persona esté cubierta por el régimen de
transición, debe adicionalmente acreditar los requisitos previstos en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993[30].
La revisión minuciosa de los contenidos
prescriptivos de las disposiciones que regulan el régimen de transición de los
trabajadores de alto riesgo, demuestra que en esta oportunidad
la Corte está conminada a proferir un fallo inhibitorio, toda vez que el actor
fundamenta su demanda en un contenido normativo que no se deriva del parágrafo
acusado.
A este razonamiento se arriba, ya
que el accionante parte de una inferencia propia, al señalar que la norma
demandada establece requisitos de edad más gravosos para que los
trabajadores de alto riesgo del régimen de transición pensional accedan a la
pensión de jubilación, en relación con los que estaban contemplados en el
régimen especial que anteriormente regulaba este tipo de actividades especiales.
Según la comprensión aislada del demandante, en el
régimen anterior (Decretos 1281 y 1835 de 1994), los trabajadores de alto
riesgo se pensionaban a una edad inferior y con menos semanas de cotización y,
por ende, la transición del parágrafo demandado, supuestamente desconoce esos
requisitos especiales e impuso unos que agravan su situación pensional.
En lo concerniente a la condición
de claridad, este Tribunal ha sostenido que el carácter popular de la
acción pública de inconstitucionalidad no exime al demandante de exponer con
nitidez las razones de inconstitucionalidad que alega y de seguir un hilo conductor
en la argumentación que le permita a la Corte comprender el contenido de su
demanda, así como de los motivos en los que se basa para solicitar la
sustracción de una norma del ordenamiento jurídico. Así mismo, frente al
presupuesto de certeza, la Corte ha sido enfática en cuanto a que la
demanda debe recaer sobre el contenido real de la
norma acusada y no sobre uno inferido por quien demanda.
A partir de lo antedicho, el
cargo por violación del principio de progresividad –prohibición de regresividad-
de los derechos sociales en materia de seguridad social en pensiones, formulado
contra el parágrafo del artículo 6º del Decreto Ley 2090 de 2003 no cumple con
los requisitos de claridad y certeza, toda vez que la acusación parte de una
interpretación personal acerca del alcance de la remisión que la disposición
demandada hace al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por cuanto el demandante
no expone de manera clara cuál es el fundamento de sus aseveraciones en
relación con el presunto aumento de los requisitos que tienen que cumplir los
trabajadores en actividades de alto riesgo y los términos a comparar para
deducir una infracción de la prohibición de regresividad. En este aspecto, los
argumentos que el actor aduce como sustento de su acusación se refieren de
manera confusa a distintas disposiciones del citado artículo 36 de la Ley 100
de 1993, que no concuerdan con el contenido impugnado y su argumentación no se
dirige a cuestionar el régimen de los trabajadores de alto riesgo como tal,
sino de manera exclusiva a la aplicación de la norma en el caso concreto de los
controladores de tránsito aéreo. Tanto así que el cuadro (Supra 4) expuesto en
la demanda únicamente se refiere al régimen supuestamente aplicable a los
controladores de tráfico aéreo, con lo cual el demandante limitó
su exposición al campo subjetivo de la interpretación, señalando contenidos y
efectos que objetivamente no son propios de la norma censurada.
Sobre la base de lo anterior, la
inconstitucionalidad alegada se sustenta en una lectura propia realizada por el
demandante del parágrafo del artículo 6º del Decreto Ley 2090 de 2003, quien parte de un contenido normativo que no se deriva de la
disposición acusada, la cual en ninguna parte prescribe el alcance que
le atribuye. Es decir, en dicha norma no se contempla
requisito alguno para pertenecer al régimen de transición de los trabajadores
de alto riesgo, como erradamente lo sostiene el demandante, sino que esta
remite a otra que sí prevé requisitos y ante la inconformidad alegada es la que
eventualmente podría ser objeto de reproche.
Inclusive a partir de una valoración de los
requisitos mencionados en función del principio “pro actione” -el cual
obliga que ante una duda relacionada con el cumplimiento de uno de los parámetros
exigidos, esta sea resuelta a favor del accionante-, es posible derivar un
cargo de la demanda, pues la argumentación expresada por el demandante parte de
la existencia de un precepto normativo que la disposición demandada no
establece (certeza), cuestión que por demás redunda en la falta de comprensión
de los argumentos expuestos en la demanda (claridad).
Al advertir que la demanda no
satisface las condiciones de claridad y certeza sistematizadas por la
jurisprudencia constitucional para iniciar un juicio de constitucionalidad, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, en el
presente asunto la Corte Constitucional debe declararse inhibida para emitir un
pronunciamiento de fondo.
Una cuestión adicional ocupa la atención de la
Corte, si bien la demanda fue admitida, puede ocurrir que la
Corporación decida inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo, ya que
esta clase decisión debe ser adoptada por la Sala Plena, quien es la encargada
de examinar la ponencia elaborada por el magistrado sustanciador, la cual puede
ser avalada integralmente, modificada o denegada. Es así que el auto admisorio
no constituye un prejuzgamiento y entre lo resuelto en este y lo decidido al
momento de proferir la respectiva sentencia, pueden presentarse modificaciones
que impliquen el examen sobre los argumentos de inconstitucionalidad expresados
por el actor, los cuales pueden en algunos casos, llevar a la Sala Plena a
determinar que las razones expuestas no cumplen los presupuestos de
procedibilidad para suscitar un juicio sobre el fondo de la cuestión planteada.
Al respecto, esta Corporación en Sentencia C-841 de 2010 se pronunció en los
siguientes términos:
“Ha explicado esta Corporación que aun
cuando en principio la oportunidad para definir si la demanda se ajusta a los
requerimientos de ley es la etapa de admisión, a través del respectivo auto
admisorio, ese primer análisis que responde a una valoración apenas sumaria de
la acusación, llevada a cabo por cuenta del Magistrado Ponente, no puede
comprometer ni limitar la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien
reside la función constitucional de decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos
con fuerza de ley, siendo así la Corte en pleno, al momento de proferir
sentencia, la capacitada para establecer si la demanda fue presentada en legal
forma, esto es, si cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad, de lo
que depende su competencia para emitir pronunciamiento de fondo.”
En virtud de lo anterior, este
Tribunal concluye que la demanda no satisface los mínimos argumentativos
requeridos para suscitar un juicio de constitucionalidad y, en consecuencia, se declarará inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo en
relación con el parágrafo del artículo 6º del Decreto Ley 2090 de 2003, “Por
el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador
y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen
de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades.”, por la alegada vulneración del 48 Superior, en consonancia
con el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales.
3. Síntesis
3.1. En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Juan
Camilo Rueda Carrillo demanda la inconstitucionalidad del parágrafo del
artículo 6º del Decreto Ley 2090 de 2003, por considerar que la exigencia
prevista en la norma demandada para que las personas que ejercen actividades de
alto riesgo y se encuentran en el régimen de transición, a efectos de
pensionarse cumplan los requisitos establecidos en el artículo 36 de la Ley 100
de 1993, vulnera la prohibición de regresividad de los derechos sociales,
establecida en el artículo 48 Superior, en concordancia con el artículo 2.1 del
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
3.2. Antes de proceder a la formulación del problema jurídico y la
presentación del correspondiente esquema de resolución, al verificar la aptitud
sustancial de la demanda, la Sala Plena encontró que esta no cumple los
requisitos de claridad y certeza, toda vez que la acusación parte de una interpretación
personal acerca del alcance de la remisión que la disposición demandada hace al
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por cuanto el demandante no expone de
manera clara cuál es el fundamento de sus aseveraciones en relación con el
presunto aumento de los requisitos que tienen que cumplir los trabajadores en
actividades de alto riesgo y los términos a comparar para deducir una
infracción de la prohibición de regresividad.
En este aspecto, al analizar el marco normativo
relativo a los requisitos para acceder a la pensión de
jubilación por parte de los trabajadores de alto riesgo pertenecientes al
régimen de transición, la Sala Plena observa que los argumentos aducidos
por el actor como sustento de su acusación se refieren de manera confusa a
distintas disposiciones del citado artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que no
concuerdan con el contenido impugnado y su argumentación no se dirige a
cuestionar el régimen de los trabajadores de alto riesgo como tal, sino de
manera exclusiva a la aplicación de la norma al caso concreto de los
controladores de tránsito aéreo. Es así que el cuadro expuesto en la demanda
únicamente se refiere al régimen supuestamente aplicable a los controladores de
tráfico aéreo, de tal manera que el demandante limitó su
exposición al campo subjetivo de la interpretación, señalando contenidos y
efectos que objetivamente no son propios de la norma censurada.
3.3. En virtud de lo anterior,
este Tribunal determinó que la demanda no satisfizo los presupuestos procesales
requeridos para suscitar un juicio de constitucionalidad y, en consecuencia, se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo en
relación con el parágrafo del artículo 6º del Decreto Ley 2090 de 2003, “Por
el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador
y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen
de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades.”, por la presunta vulneración del 48 Superior, en consonancia
con el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales.
VI.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ÚNICO.- INHIBIRSE para emitir un pronunciamiento de fondo en
la demanda formulada por el ciudadano Juan Camilo Rueda Carrillo contra
el  parágrafo  del  artículo  6º  del  Decreto
Ley  2090  de  2003,  “Por  el cual  se  definen  las  actividades de alto
riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones,
requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que
laboran en dichas actividades.”
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
IVÁN ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (e)
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (e)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARIS
Magistrado (e)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio 6.
[2] Folios 7-8.
[3] Folio 53-55.
[4] Folios
48-50.
[5] Folio 60.
[6] Folios
56-62.
[7] Folio 59.
[8] Folios 61.
[9] Folios
45-46.
[10] Folios 69.
[11] Folios
71-72.
[12] Folio 72.
[13] Folios
73-78.
[14] Folio 76.
[15] Folio 84.
[16] Folios 128-140.
[17] Folio 138.
[18] Folios
210-212.
[19] Folios 211.
[20] Ver, entre otras, las Sentencias C-1052 de 2001 y
C-1256 de 2001.
[21] “La
claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la
conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de
la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que
la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de
oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental,  no lo excusa del deber de seguir un
hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el
contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.”
[22]“Adicionalmente, las razones que respaldan
los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda
recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[22]
“y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso
sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la
demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone
la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa
técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer
proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador,
para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto
normativo no se desprenden”
[23] “De
otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como
la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de
la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de
establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando
inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de
argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.”
[24]“La pertinencia también es un elemento
esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.
Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de
naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de
una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este
orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de
consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se
limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en
realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la
acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco
prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en
un análisis de conveniencia[24],
calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[24]
a partir de una valoración parcial de sus efectos.”
[25] “…la
suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad
guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de
juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo,
cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición
del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué
procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4
del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los
hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no
se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante.
Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance
persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque
no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”
[26] El artículo 140 dispuso que el Gobierno Nacional, de
conformidad con la ley 4ª de 1992,  debería expedir el régimen de los
servidores públicos que laboraran en actividades de alto riesgo, teniendo en
cuenta para ello, una menor edad de jubilación, o un menor número de semanas
de cotización o ambos requisitos. Se dijo en este artículo,  que debían
considerarse como actividades de esta naturaleza, entre otras, la del cuerpo de
custodia y vigilancia penitenciaria. Todo, sin desconocer los derechos
adquiridos de los trabajadores. También se determinó que el Gobierno
establecería los puntos de cotización especial adicionales a cargo del
empleador, según cada actividad  Este artículo fue declarado exequible en la
sentencia C-003 de 1996 (M.P. Hernando Herrera Vergara).  En esa sentencia  la
Corte consideró que el artículo no quebrantó el ordenamiento y por el contrario
“su texto fue producto del cumplimiento estricto  (...) de los mandatos
constitucionales que regulan el trámite de las leyes y en particular  en lo
atinente a las comisiones Accidentales”.
[27] El Decreto
1835 de 1994 estableció como actividades de alto riesgo en el sector público
(Art. 2º), las siguientes:
(i) En el Departamento
Administrativo de Seguridad DAS, los detectives en sus distintos grados y
denominaciones.[27]  El
decreto -además de un régimen pensional para estos trabajadores-[27],
consagró en el artículo 4º para  ellos un régimen de transición
consistente en que quienes estuviesen vinculados en estas actividades con
anterioridad a la vigencia de esa norma, - 3 de agosto de 1994-, no tendrían
condiciones menos favorables a las previstas por el régimen anterior al que
estuvieran vinculados, para acceder a la pensión.
(ii) En la Rama Judicial,
se consideraron de alto riesgo diversas actividades realizadas por funcionarios
de la jurisdicción penal. Para los funcionarios de alto riesgo de la Rama
Judicial, el artículo 5º del Decreto enunciado, señaló que tendrían derecho a
la pensión especial de vejez, quienes cumplan 55 años (hombres) o  50 años
(mujeres)  y cuenten con 1000 semanas de cotización especial.
En el Ministerio Público se
dijo que eran trabajadores de alto riesgo, algunos funcionarios delegados en
lo Penal y en Derechos Humanos. Con respecto a estos trabajadores, se
consideró que las condiciones previstas para el personal de alto riesgo de la
rama judicial aplicarían también para estos trabajadores del Ministerio Público
(Art. 5º del Decreto 1835 de 1994).
(i) En la Unidad
Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, se consideraron de alto riesgo
las labores desempeñadas por los técnicos  aeronáuticos con funciones de
controladores del tránsito aéreo y los técnicos aeronáuticos con
funciones de radio operadores. En el caso de estos  trabajadores, además de
un régimen pensional, se fijó para ellos un régimen de transición
contenido en el artículo 7º del decreto, - que cobijaba a quienes tuviesen 35
años de edad o más si son mujeres o 40 años o más si son hombres o 10 años de
servicios prestados o cotizados -, y que establecía que los requisitos de edad,
tiempo de servicios o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, sería
el correspondiente al régimen anterior aplicable.
(ii) En los cuerpos de
bomberos, se consideraron de alto riesgo, los cargos con funciones de actuar en
operaciones como: Capitanes, Tenientes, Subtenientes, Sargento I; Sargento
II; Cabos y bomberos. A estos servidores se les aplicaron en el decreto las
mismas reglas para acceder a la pensión y régimen de transición descrito
previamente para el personal del DAS.
[28] “ARTÍCULO
7o. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. El régimen general de transición previsto en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se aplica a los servidores públicos de la
Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil. No obstante, se establece el
siguiente régimen de transición para los funcionarios de dicha unidad
administrativa que tuviesen 35 o más años de edad si son mujeres, o 40 o más
años de edad si son hombres, o 10 o más años de servicios prestados o
cotizados, así: 1. Para los servidores descritos en el artículo 6o. de este decreto,
2. Para los servidores que a 31 de Diciembre de 1993 se encontraban
incorporados a la planta de personal del Sector Técnico Aeronáutico; Los
requisitos de edad para acceder a la pensión de vejez o jubilación, el tiempo
de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de dicha pensión, de
los funcionarios descritos en los numerales 1o. y 2o. de este artículo, serán
los establecidos en el régimen anterior que les era aplicable. Para los demás
servidores, las condiciones y requisitos para acceder a la pensión de vejez o
jubilación, se regirán por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y
sus reglamentos, particularmente en lo relacionado al monto de las cotizaciones
a cargo del respectivo empleador.”
[29] La Ley 797 de 2003 “por la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y
especiales”, consagró en su artículo 17, facultades extraordinarias para
expedir o reformar el régimen legal de los trabajadores de alto riesgo. El
artículo 17 de numeral 2º de esa ley señaló lo siguiente: Artículo 17.
Facultades extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150
numeral 10 de la Constitución Política, revístese por seis (6) meses al
Presidente de la República de facultades extraordinarias para: //2. Expedir o
modificar las normas relacionadas con el régimen legal para los trabajadores
que laboran en actividades de alto riesgo y en particular para modificar y
dictar las normas sobre las condiciones, requisitos y beneficios, incluyendo la
definición de alto riesgo, conforme a estudios y criterios actuariales de
medición de disminución de expectativa de vida saludable y ajustar las tasas de
cotización hasta en 10 puntos, siempre a cargo del empleador, con el objeto de
preservar el equilibrio financiero del sistema.”
[30] El artículo 18 de la Ley 797 de 2003 fue declarado
inexequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-1056 de 2003,
por vicios de procedimiento en su formación, al no cumplir el principio de
consecutividad en la aprobación de las leyes consagrado en el artículo 157 de
la Carta Política. Debido a lo anterior, los requisitos para acceder al derecho
de la pensión.