C-720-99
Sentencia C-720/99
Sentencia
C-720/99
ENTIDADES
TERRITORIALES-Criterios
para clasificar fuentes exógenas y endógenas de financiación
En aquellos casos
en los cuales la aplicación de los distintos criterios ofrezca soluciones
contradictorias, debe darse prelación al derecho sustancial sobre las
manifestaciones meramente formales del legislador. En especial, la Corte
considera que en casos de conflicto e incertidumbre el criterio orgánico
constituye el criterio definitorio fundamental. En consecuencia, pese a que un
impuesto hubiere sido formalmente clasificado como una fuente exógena de
financiación, lo cierto es que si (1) para perfeccionar la respectiva
obligación tributaria es necesaria una decisión política de la asamblea
departamental o del concejo municipal - criterio orgánico -; (2) su cobro se
realiza enteramente en la jurisdicción de la respectiva entidad territorial;
(3) las rentas recaudadas entran integralmente al presupuesto de la respectiva
entidad; y, (4) no existe ningún elemento sustantivo que sirva para sostener
que se trata de una renta nacional, deberá concluirse que se está frente a una
fuente endógena de financiación.
IMPUESTO DE
VEHICULOS-Naturaleza
El
impuesto nacional de vehículos constituye una renta nacional cedida a las
entidades territoriales en proporción a lo recaudado en la respectiva
jurisdicción.
REGIONES DE
PLANIFICACION-Objetivos
Las
regiones de planificación tienen la misión de (1) fortalecer y propiciar el
crecimiento armónico e integrado de los departamentos que integran cada región;
(2) multiplicar la capacidad técnica y administrativa de las entidades
territoriales que conforman cada territorio; (3) crear instrumentos permanente
y efectivos de coordinación entre los distintos niveles de gobierno;(4)
garantizar la verdadera participación de las entidades territoriales en la
elaboración del plan nacional de desarrollo y en el diseño del presupuesto de
inversión anual de la Nación. En cuanto a esta última cuestión, la Ley 152 de
1994, por la cual se establece la ley orgánica del plan de desarrollo, señala,
en su artículo 47, las funciones especiales de las Regiones de Planificación en
relación con el Plan de Desarrollo. Según este artículo, además de las
funciones para las cuales  fueron creadas, corresponderá a las regiones de
planificación legalmente existentes, (1) contribuir a que haya la debida
coherencia y articulación entre la planeación nacional y la de las entidades
territoriales, (2) promover y preparar planes y programas que sean de interés
mutuo de la Nación y de los departamentos, (3) asesorar técnica y
administrativamente a las oficinas de planeación departamentales, y (4) apoyar
los procesos de descentralización.
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
Según el artículo
306 de la Carta, corresponde a los departamentos la decisión de convertirse en
Regiones Administrativas y de Planificación, con personería jurídica autónoma y
patrimonio propio. No obstante, compete a la ley orgánica de ordenamiento
territorial, establecer las condiciones para solicitar la conversión de la
región en entidad territorial. La misma ley establecerá las atribuciones, los
órganos de administración y los recursos de las regiones.
CORPES-Funciones/CORPES-Entrega de
porcentaje de recursos
Los Corpes, en
tanto instancias técnicas de coordinación e intermediación entre el gobierno
nacional y los gobiernos departamentales, tienen la misión de poner en práctica
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad mencionados en el
artículo 288 de la Carta. Adicionalmente, buscan fomentar el proceso de
regionalización impulsado por el artículo 306 de la Constitución, con el objeto
de promover el desarrollo económico y social de los departamentos que integran
el respectivo territorio.  En consecuencia, debe afirmar la Corte que los
actuales Concejos Regionales de Planificación persiguen finalidades que
resultan constitucionalmente valiosas. Nada obsta para que el legislador
establezca que un porcentaje menor de los recursos cedidos a las entidades
directamente beneficiadas por la gestión del Corpes se destine al
funcionamiento de este importante instrumento de planeación y coordinación
intergubernamental. En criterio de la Corte resulta ajustada a la Carta la
norma legal que destina un porcentaje de las rentas cedidas a las entidades
territoriales para el cumplimiento de una finalidad constitucionalmente
admisible cuando la intervención del legislador se muestra útil, necesaria y
estrictamente proporcionada para el logro de intereses propios de la entidad
territorial beneficiada.
RENTAS
TRIBUTARIAS-Concepto
El artículo 362
de la Constitución consagra a favor de las rentas tributarias de las entidades
territoriales, las mismas garantías que confiere a la propiedad y renta de los
particulares. Sin embargo, la Corte ha señalado que el verdadero significado de
la norma constitucional citada no se alcanza a comprender si antes no se define
el alcance de la expresión “rentas tributarias”. El concepto de “rentas
tributarias” se refiere, fundamentalmente, a los recursos efectivamente
causados - recaudados o  no recaudados -, en virtud de un determinado tributo.
Sin embargo, como lo ha reiterado esta Corporación, dicha acepción  no incluye
la facultad impositiva del sujeto activo del tributo, es decir, el poder de
crear, modificar o recaudar, una determinada carga tributaria. En efecto, a
juicio de la Corte, el hecho de que el legislador establezca o autorice un
tributo a favor de las entidades territoriales no implica que la facultad de
recaudar el mencionado tributo ingrese al patrimonio de la respectiva entidad
y, por lo tanto, el Congreso quede inhabilitado para derogar o modificar el
mencionado régimen legal. El artículo 362 de la Carta, según el cual los bienes
y rentas de propiedad de las entidades territoriales gozan de la misma
protección que la propiedad de los particulares, inhibe al legislador para
apropiarse o trasladar a la Nación las rentas efectivamente causadas a favor de
una entidad territorial. En efecto, si el artículo 362 de la Constitución se
lee en armonía con lo dispuesto por los artículos 150-12, 300-4 y 313-4 de la
Carta no puede afirmarse nada distinto a que la garantía contenida en la
primera de las normas citadas no limita la competencia del legislador para
modificar o derogar tributos de las entidades territoriales.
REGIMEN FISCAL DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia
del legislador para modificarlo
El Congreso de la
República puede modificar el régimen legal de un impuesto territorial, así ello
disminuya el recaudo efectivo de recursos por ese concepto, y puede extinguirlo
con base en consideraciones de conveniencia u oportunidad, como quiera que la
supresión es una facultad implícita consustancial al ejercicio de la función
legislativa en materia tributaria.” Si bien el legislador tiene un amplísimo
margen de acción respecto al diseño del sistema de finanzas
intergubernamentales, lo cierto es que debe proceder de manera tal que no
afecte los principios de razonabilidad y proporcionalidad que protegen la
autonomía de las entidades territoriales frente a injerencias arbitrarias del
nivel central de gobierno.
Referencia:
Expediente D-2325
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
146 (parcial) y 150 (parcial) de la Ley 488 de 1998, "Por la cual se
expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales
de las entidades territoriales"
Actor: Guillermo
Leon Gomez Moreno
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., septiembre veintinueve (29) de mil
novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
constitucionalidad contra los artículos 146 (parcial) y 150 (parcial) de la Ley
488 de 1998, "Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se
dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales".
I.  ANTECEDENTES
El Congreso de la
República expidió la Ley 488 de 1998, "Por la cual se expiden normas en
materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades
territoriales", la cual fue publicada en el Diario Oficial N° 43.460 de
diciembre 28 de 1998.
El ciudadano
Guillermo León Gómez Moreno demandó, de manera parcial, los artículos 146 y 150
de la Ley 488 de 1998, por considerarlos violatorios del artículo 287 de la
Constitución Política.
Mediante auto
fechado el 25 de febrero de 1999, el magistrado sustanciador solicitó al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público que absolviera una serie de
interrogantes relacionados con el impuesto de que tratan los artículos 138 a
151 de la Ley 488 de 1998. De igual forma, se solicitó al Instituto Colombiano
de Derecho Tributario que conceptuara en torno a una serie de cuestiones
referentes al impuesto antes anotado.
El representante
judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de memorial
fechado el 13 de abril de 1999, solicitó la declaratoria de exequibilidad de
las normas acusadas.
Por medio de escrito
calendado el 16 de abril de 1999, el Gobernador del Departamento de Santander
defendió la constitucionalidad de las disposiciones demandadas.
Mediante memorial
fechado el 13 de abril de 1999, el representante legal de la Federación
Colombiana de Municipios coadyuvó las pretensiones del demandante.
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto fechado el 7 de mayo de 1999, solicitó
a la Corte declarar exequibles los apartes acusados del artículo 146 y del
inciso segundo del artículo 150 de la Ley 488 de 1998 y declarar inexequibles
el inciso primero y el parágrafo del artículo 150 de la misma ley.
II.
NORMAS DEMANDADAS
LEY NUMERO 488 DE
1998
(Diciembre 24)
"Por la cual se expiden normas en materia
tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades
territoriales"
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(…)
Artículo 146.
Declaración y pago. El impuesto de vehículos automotores se declarará y pagará
anualmente, ante los departamentos o el Distrito Capital según el lugar donde
se encuentre matriculado el respectivo vehículo.
El impuesto
será administrado por los departamentos y el Distrito Capital. Se pagará dentro
de los plazos y en las instituciones financieras que para el efecto éstas
señalen. En lo relativo a las declaraciones, determinación oficial, discusión y
cobro, para lo cual podrán adoptar en lo pertinente los procedimientos del
estatuto tributario nacional.
La Dirección
de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público prescribirá los
formularios correspondientes, en los cuales habrá una casilla para indicar la
compañía que expidió el seguro obligatorio de accidentes de tránsito y el
número de la póliza. Así mismo discriminará el porcentaje correspondiente al
municipio, al departamento y al Corpes respectivo. La institución
financiera consignará en las respectivas cuentas el monto correspondiente a los
municipios, al departamento y al Corpes.
La Dirección
de Impuestos Distritales prescribirá los formularios del impuesto de vehículos
automotores en la jurisdicción del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. El
formulario incluirá la casilla de que trata el inciso anterior.
(…)
Artículo 150.
Distribución del recaudo. Del total recaudado por concepto de impuesto,
sanciones e intereses, en su jurisdicción, al departamento le corresponde el
ochenta por ciento (80%). El veinte por ciento (20%) corresponde a los
municipios a que corresponda la dirección informada en la declaración. El
Gobierno Nacional determinará el máximo número de días que podrán exigir las
entidades financieras como reciprocidad por el recaudo del impuesto, entrega de
calcomanías y el procedimiento mediante el cual éstas abonarán a los
respectivos entes territoriales y a los Corpes el monto correspondiente.
PARAGRAFO 1°.
Al Distrito Capital le corresponde la totalidad del impuesto recaudado en su
jurisdicción.
PARAGRAFO 2°. Del
ochenta por ciento (80%) correspondiente a los departamentos, el cuatro por
ciento (4%) corresponde se girará al Corpes respectivo.
(Se subraya lo
demandado)
III.
LA DEMANDA
El demandante
considera que los apartes acusados de los artículos 146 y 150 de la Ley 488 de
1998 vulneran la autonomía de los departamentos para "administrar y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones"
(C.P., artículo 287-3), al transferir a los Corpes un porcentaje del impuesto
sobre vehículos automotores.
Según el actor,
desde el año de 1983 (Ley 14 de 1983, artículo 52) la Nación cedió a los
departamentos, a las intendencias, a las comisarías y al Distrito Especial de
Bogotá el impuesto de timbre nacional sobre vehículos automotores. Señala que
"[d]icha cesión, al ser establecida sin limitantes ni cortapisas,
involucraba no sólo una cesión de la renta o producto del impuesto sino que
también llevaba ínsita una cesión de la propiedad misma del impuesto".
Manifiesta que el
artículo 138 de la Ley 488 de 1998 creó el impuesto sobre vehículos automotores
- el cual sustituyó el impuesto de timbre nacional sobre vehículos automotores
-, cuyas rentas se ceden a los departamentos. Opina que "a pesar de que el
citado artículo hace mención expresa sólo a la cesión de las rentas, (…), si
éste se lee en armonía con el artículo 362 de la Constitución Política que
señala que los impuestos departamentales gozan de protección constitucional y
que por ende no pueden ser trasladados a la Nación, es forzoso concluir que la
propiedad del impuesto sobre vehículos automotores, (…), permanece inalterable
en cabeza de los departamentos". Agrega que "[s]ostener lo contrario
sería asegurar que un impuesto de propiedad de los departamentos fue trasladado
a la Nación, con clara violación del artículo 362 de la Constitución. Sin
embargo, hay que reconocer que aun cuando la Ley 488 de 1998 no traslada la
propiedad del impuesto a la Nación, sí se quedó corta al mencionar sólo la
cesión de la renta, siendo necesario recurrir a los antecedentes del impuesto
para establecer su propiedad en cabeza de los departamentos".
Conforme a lo
anterior, estima que "a pesar de que los departamentos son propietarios
del impuesto [sobre vehículos automotores] y de la renta, en asocio con los
demás entes territoriales mencionados en el artículo 139 de la Ley 488 de 1998,
la Ley estableció en forma indebida un porcentaje de destinación específica en
favor de los Corpes". Indica que, aunque la autonomía de las entidades
territoriales se ejerce dentro del marco de la ley, "el legislador no
puede establecer reglas que hagan de la autonomía una facultad meramente
nominal". Así mismo, señala que, según la sentencia C-219 de 1997,
proferida por la Corte Constitucional, la ley puede establecer destinaciones
específicas a los tributos de propiedad de las entidades territoriales sólo
cuando ello busque preservar la estabilidad macroeconómica o la protección de
recursos nacionales seriamente afectados, lo cual no ocurre en el presente
caso.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifiesta que los artículos 138 a 151
de la Ley 488 de 1998 sustituyeron a los impuestos de timbre nacional sobre
vehículos automotores, creados por el artículo 14-2 de la Ley 2ª de 1976 y
cedidos a los departamentos, las intendencias, las comisarías y al Distrito
Especial de Bogotá por el artículo 113 del Decreto 1222 de 1986. A su juicio,
"[l]a revisión de dichas normas [artículos 138 a 151 de la Ley 488 de
1998] permite afirmar que quedaron sustituidos los impuestos de timbre nacional
a vehículos automotores, circulación y tránsito de vehículos de uso particular,
y el unificado de vehículos que tenía establecido el Distrito Capital, por un
único impuesto sobre vehículos automotores, que, como se observa en dicha ley,
se constituye en un nuevo impuesto de carácter nacional cedido su producido en
todo lo referente a administración y cobro, a los departamentos y al Distrito
Capital". Agrega que "[l]o anterior se deduce al considerar que las
disposiciones de la Ley 488 de 1998 no señalaron titulares del impuesto sino
'beneficiarios de la renta' y que se fijaron en su integridad los elementos que
conforman la obligación tributaria. De esta manera quedó derogada la
legislación que regulaba los tributos enunciados en el artículo 138 de la Ley
488 de 1998".
Según el
interviniente, la derogación operada por los artículos 138 a 151 de la Ley 488
de 1998, no contraviene lo dispuesto en el artículo 362 de la Constitución
Política, según el cual los bienes y rentas de propiedad de las entidades
territoriales gozan de la misma protección que la propiedad de los
particulares. Con fundamento en la sentencia C-219 de 1997, proferida por la
Corte Constitucional, afirma que el artículo 362 del Estatuto Superior no
inhibe las facultades del Congreso de la República para crear, modificar y
eliminar impuestos, así como para regular todos sus elementos básicos. En este
sentido, indica que la protección deparada por el artículo 362 antes mencionado
sólo opera frente "a los recursos provenientes de tributos de propiedad de
las entidades territoriales, que ya ingresaron a su patrimonio". Opina que
"[a]corde con lo anterior, no se estaría transgrediendo los artículos 362
y 287 de la Constitución Política, invocados en la demanda, por cuanto que el
legislador ha obrado haciendo pleno uso de sus facultades y estableciendo un
nuevo impuesto que deroga las disposiciones anteriores que regulaban dicha
materia impositiva, más aún  cuando se trata de tributos de propiedad de la
Nación, sea que su producido esté cedido o no".
De otra parte,
señala que los CORPES "venían también participando de un porcentaje del
producido en cada departamento del impuesto de timbre nacional de que tratan
los artículos 111 y siguientes del Decreto 1222 de 1986". Indica que la
Ley 75 de 1985 y los decretos 3083, 3084, 3085 y 3086 de 1986, por medio de los
cuales fueron creados los Consejos Regionales de Planificación, establecieron
que cada uno de estos entes administraría un Fondo de Inversiones para el
Desarrollo Regional, nutrido con recursos provenientes "de un porcentaje
gradual del impuesto de timbre nacional otrora recaudado por los departamentos,
que a partir de 1993 se estandarizó en un 10%". Estima, conforme a lo
anterior, que "el legislador obró acorde con la filosofía que había
impulsado la asignación de dichas rentas y se determinó en la Ley 488 de 1998,
que del total del recaudo correspondiente a los departamentos, vale decir, del
80% del total de la renta del impuesto sobre vehículos automotores, el 4% se
deberá girar a los CORPES respectivos, de manera que se establece una
compensación a las Regiones de Planificación, por la derogatoria de la renta a
que [ante] se aludió".
Por último, el
representante judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público indica que,
en virtud de lo dispuesto por los artículos 51 de la Ley 152 de 1994 y 1° de la
Ley 290 de 1996, los CORPES dejarán de existir a partir del 1° de enero del año
2000. Sobre este particular, manifiesta que "dichas divisiones del
territorio nacional que cumplen con funciones de planificación y coordinación
del desarrollo continúan con unos ingresos para el cumplimiento de su labor
hasta el 1° de enero del año 2000, acorde con lo dispuesto en la Ley Orgánica
del Plan de Desarrollo, (…). Adicionalmente, se debe considerar que la Regiones
de Planificación están conformadas por el territorio de los departamentos
respectivos, de suerte que estos son los beneficiados de la actividad que
realizan los CORPES".
2. Intervención
del Departamento de Santander
El Gobernador del
Departamento de Santander manifiesta que "[s]i analizamos el origen del
anterior impuesto de timbre sobre vehículo automotor, este fue de orden
nacional y transferido a los departamentos. El hecho de que la nación efectuara
la cesión de dicho impuesto (transferencia) no significa que corresponda a un
impuesto departamental".
Agrega que
"[e]n este orden de ideas al expedirse la Ley 488 de 1998, (…), debe
entenderse que el legislativo tenía facultad para regular lo referente a dicho
impuesto para determinar su distribución como en efecto lo hizo, sin que esta
circunstancia viole de manera alguna el artículo 362 de la Carta Política; toda
vez que el impuesto allí establecido sigue siendo de orden nacional, sólo que
reafirma la transferencia o cesión a los entes territoriales".
3. Intervención
de la Federación Colombiana de Municipios
El Director
Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios señala que el artículo 139
de la Ley 488 de 1998 es claro al establecer que los beneficiarios de la renta
del impuesto sobre vehículos automotores son los municipios, los distritos, los
departamentos y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. A su juicio, lo
anterior "permite concluir de entrada que los textos acusados son
contrarios a la Constitución, pues si ya la misma ley, en una cláusula
anterior, ha determinado sin ambages, con la mayor claridad, quiénes son los
beneficiarios de la renta del impuesto, y entre ellos no aparecen por parte
alguna los CORPES, es obvio que no puede la ley misma unos renglones más
adelante determinar que se transfiera a estos entes una porción del producido
del impuesto". De igual modo, indica que "[e]l artículo 150 [de la
Ley 488 de 1998], en su parágrafo 2°, es inconstitucional porque deja ver
nítidamente que lo que está haciendo el legislador es primero crear una renta o
más precisamente una participación en una renta tributaria para los
departamentos, y luego entrar a disponer, sin más, de un porcentaje de dicha
renta para transferirlo a una entidad diferente".
A juicio del
interviniente, el artículo 287-3 de la Constitución Política "reconoce a
las entidades territoriales una potestad fundamental en materia presupuestal,
que consiste en el poder de diseñar su propio sistema de ingresos y gastos.
Esta atribución  se encuentra íntimamente ligada con la capacidad de
auto-gestión política, que es consustancial a las entidades autónomas. En
efecto, mal puede hablarse de autonomía si la entidad no cuenta con la
posibilidad de disponer libremente de recursos financieros para ejecutar sus
propias decisiones". Con base en lo anterior y con apoyo en la
jurisprudencia constitucional (sentencia C-219 de 1997), afirma que el
legislador sólo puede intervenir en la destinación de recursos endógenos de las
entidades territoriales cuando (1) exista expresa autorización constitucional;
(2) se trate de defender la estabilidad macroeconómica de la Nación; y (3) sea
necesario "evitar una lesión injustificada al fisco nacional".
V. PRUEBAS
1. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
El Subdirector de
Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifiesta que el
impuesto de vehículos automotores, establecido en los artículos 138 a 151 de la
Ley 488 de 1998, "fue concebido teniendo en cuenta que los departamentos
no contaban con rentas dinámicas que les permitieran cumplir las obligaciones
constitucionales y legales. Adicionalmente tal vez una de las pocas rentas
elásticas que tenían era el impuesto de timbre nacional a vehículos automotores
(nacional cedido a los departamentos) cuyo comportamiento venía presentando una
situación alarmante reflejada en una baja capacidad de recaudo y crecimientos
desmesurados en la cartera por este concepto, Por lo anterior se hacía
necesario mejorar las rentas departamentales sin menoscabo de las rentas
municipales. El cambio del impuesto era una buena oportunidad para lograr tal
objetivo".
De otro lado, señala
que "[l]a ley en nuestro concepto sustituye los impuestos de timbre
nacional a vehículos automotores, circulación y tránsito de vehículos de uso
particular, y el unificado de vehículos que tenía establecido el Distrito
Capital, por un único impuesto sobre vehículos automotores, el cual se
constituye en un nuevo impuesto de carácter nacional cedido en todo lo
referente a la administración, fiscalización y cobro, a los departamentos y el
Distrito Capital. Los beneficiarios del tributo, son los departamentos y el
Distrito Capital en la proporción que correspondía al sustituido impuesto de
timbre nacional sobre vehículos automotores; y los municipios y distritos, en
la proporción correspondiente al también sustituido impuesto de circulación y
tránsito a vehículos de uso particular".
Por último, indica
que "[l]a ley determinó que del total del recaudo correspondiente a los
departamentos, es decir el 80% del total de la renta, el 4% se deberá girar a
los CORPES respectivos dado que a estas Regiones de Planificación desde su
creación con la Ley 76 de 1985 y los Decretos 3083, 3084, 3085 y 3086 de 1986
se les había asignado dentro de sus rentas un porcentaje gradual que a partir
de 1993 se estandarizó en el 10% del impuesto de timbre nacional recaudado por
los departamentos. En este sentido la Ley 488 de 1998 establece una
compensación de esa renta a las Regiones de Planificación".
2. Instituto
Colombiano de Derecho Tributario - ICDT -
En su concepto, el
ICDT manifiesta que, antes de la vigencia de la Ley 488 de 1998, la posesión,
tenencia o conducción de vehículos generaba los siguientes tributos: (1) el
impuesto de circulación y tránsito (Ley 97 de 1913, artículo 1°; Ley 91 de
1931, artículo 1°; Ley 48 de 1968, artículo 1°; Ley 14 de 1983, artículos 49,
53-55, 58-60; Decreto 2926 de 1983, artículo 1°; Decreto 1333 de 1986,
artículos 214-219, 260; Decreto 2626 de 1994, artículos 441 y ss.); (2) el
impuesto de timbre nacional sobre los recibos de pago que expidan las
autoridades municipales por concepto de impuesto municipal a vehículos
automotores de servicio particular (Decreto 1593 de 1966, artículos 1°-4°; Ley
48 de 1968, artículo 1°; Decreto 284 de 1973, artículo 5°; Ley 2ª de 1976,
artículo 14; Decreto 3674 de 1981, artículo 1°; Ley 14 de 1983, artículos 50 y
ss.; Decreto 2926 de 1983, artículos 1° y 2°; Decreto 3579 de 1983, artículo
2°; Ley 50 de 1984, artículos 7° y 8°; Decreto 3138 de 1984, artículo 1°; Decreto
1222 de 1986, artículos 111 y ss.; Decreto 3017 de 1989, artículo 2°); y, (3)
el impuesto unificado de vehículos, resultado de la fusión de los impuestos de
timbre nacional y de circulación y tránsito, autorizada al Distrito Capital por
el artículo 179 de la Ley 223 de 1995 y adoptada por el Concejo de Santa Fe de
Bogotá, D.C., mediante el artículo 12 del Acuerdo 28 de 1995.
Así mismo, el
Instituto consultado señala que "[e]l impuesto previsto en los artículos
138 a 151 de la Ley 488 de 1998 no deroga los impuestos de timbre nacional
sobre vehículos automotores, de circulación y tránsito y el unificado de
vehículos del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá sino que, conforme lo
expresa el artículo 138 de la Ley 488, los sustituye".
Por otra parte, el ICDT
se ocupa de establecer si los impuestos sustituidos por el impuesto de
vehículos automotores, establecido en la Ley 488 de 1998, eran o son rentas
propias de las entidades territoriales o rentas nacionales cedidas a aquéllas.
En punto al impuesto de circulación y tránsito, asevera que, de la normatividad
que lo regula, se desprende éste era un "gravamen municipal en la medida
en que las respectivas normas de carácter nacional contemplaron que eran los
municipios los sujetos activos de este impuesto". Al referirse al impuesto
de timbre, indica que se trataba de un tributo de carácter nacional hasta la
expedición de la Ley 14 de 1983, cuyo artículo 52 lo cedió a los departamentos,
intendencias, comisarías y al Distrito Especial de Bogotá. Por último, afirma
que el impuesto unificado de vehículos era un gravamen de carácter municipal
cuyas rentas eran propias de Santa Fe de Bogotá, D.C., toda vez que el mismo
era el resultado de la fusión de un impuesto municipal (circulación y tránsito)
con uno nacional cedido a las entidades territoriales (timbre sobre vehículos),
según lo dispuso la Ley 223 de 1995.
Según el ICDT, el
impuesto de vehículos automotores "sí desconoce, (…), derechos que tienen
o tenían las entidades territoriales antes de la vigencia de la mencionada
disposición [Ley 488 de 1998]". En primer lugar, el Instituto señala que
los tributos sustituidos por el impuesto de vehículos automotores eran
gravámenes del orden territorial, motivo por el cual cuando la Ley 488 de 1998,
en sus artículos 138 y 139, "dispone la cesión de rentas a los entes
territoriales, desconoce que ya les correspondían como rentas propias y no
simplemente cedidas". De igual modo indica que "[e]n la medida en que
la Ley 488 de 1998 modifica la distribución del recaudo, y dispone que del
total recaudado en cada jurisdicción le corresponde al departamento el 80% y a
los municipios el otro 20%, pero además cuando dispone que de lo que le
corresponde a los departamentos, el 4% debe girarse al CORPES respectivo, está
alterando de manera sustancial el recaudo de rentas tributarias que eran
propias de cada entidad territorial, seguramente en beneficio de algunas y en
perjuicio de otras. En cuanto hace al recaudo que le corresponde a los
municipios, la nueva ley lo reparte entre ellos de acuerdo con la dirección
informada en la declaración y no de acuerdo con el lugar de matrícula como
venía haciéndose con la legislación anterior, factor que también alterará el
recaudo en cada municipio". Así mismo, asevera que, al haberse operado una
modificación del reparto y de las tarifas del tributo, "posiblemente se
darán casos en que el gravamen calculado bajo la nueva ley será inferior al que
se hubiera originado bajo la legislación anterior".
Para terminar, el
ICDT manifiesta que "teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 362,
287, 294 y 339 de la Constitución Nacional que conforman el marco
constitucional de protección de las rentas de las entidades territoriales y,
dado que, como lo ha sostenido la H. Corte Constitucional, en principio, la ley
sólo autoriza fijar el destino de las rentas tributarias de propiedad de las
entidades territoriales, cuando ello resulte necesario para proteger la
estabilidad económica de la Nación y especialmente, para conjurar amenazas
ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional, la destinación de recursos
que se obtengan del impuesto sobre vehículos automotores contemplado en la Ley
488 de 1998 a favor del CORPES desconoce derechos de las entidades
territoriales (sentencia C-219/97)".
VI. Concepto del Procurador General de la Nación
El jefe del
Ministerio Público señala que el impuesto sobre vehículos automotores de que
tratan los artículos 138 a 151 de la Ley 488 de 1998 sustituyó a los impuestos
de circulación y tránsito y de timbre sobre vehículos automotores. Indica que,
desde el año de 1913, el impuesto de circulación y tránsito pertenecía a los
municipios (Ley 48 de 1968; Decreto 2629 de 1983; Decreto 1333 de 1986). En
cuanto al impuesto de timbre, afirma que éste, en sus inicios, era un tributo
del orden nacional (Ley 2ª de 1976) que, por virtud de los artículos 50 de la
Ley 14 de 1983 y 113 del Decreto 1222 de 1986, fue cedido a los departamentos,
las intendencias, las comisarías y al Distrito Especial de Bogotá. Según el
Procurador, "la Ley 14 de 1983 y el Decreto 1222 de 1986, se refieren a la
cesión de un impuesto del orden nacional, a favor de las mencionadas entidades
territoriales y no simplemente de las rentas obtenidas por este concepto".
Agrega que "[e]n cuanto al Distrito Capital, a quien pertenecen, tanto el
impuesto de circulación y tránsito como el impuesto de timbre, debe advertirse
que en uso de las facultades otorgadas por la Ley 223 de 1995, éste fusionó los
impuestos mencionados en el llamado 'impuesto unificado de vehículos', por lo
tanto, el legislador es simplemente reiterativo al establecer la propiedad
total del Distrito Capital sobre este impuesto como lo hace en el parágrafo 1°
del artículo 150 de la Ley 488 de 1998, puesto que de hecho ya le pertenece, no
por la cesión de rentas de que trata esta ley, sino por cesión definitiva de la
titularidad del impuesto de timbre, a que se refiere la Ley 14 de 1983".
El concepto fiscal
indica que el artículo 12-b de la Ley 76 de 1985 determinó que los fondos de
inversiones para el desarrollo regional administrados por los CORPES estarían
constituidos, entre otras rentas, por el 10% del producido del impuesto de
timbre nacional en cada departamento e intendencia, según lo estipulado en la
Ley 14 de 1983. Sobre este punto, afirma que "mediante esta norma
[artículo 12-b de la Ley 76 de 1985] se destina una parte de estos recursos a
los CORPES a pesar de la cesión que del impuesto hubiera hecho la Ley 14 de
1983, actuación del legislador ajustada al ordenamiento jurídico vigente en ese
momento. Posteriormente, en el Acto Legislativo N° 2 de 1987 se prohibe
expresamente al legislador, modificar las cesiones que se hubiesen efectuado en
favor de las entidades territoriales".
Con base en lo
anterior, el Procurador concluye que "exceptuando el porcentaje que
corresponde a los CORPES, del cual como se explicó, puede disponer el
legislador, la distribución establecida en el artículo 150 de la Ley 488 de
1998 vulnera el ordenamiento constitucional, por cuanto invade la órbita de los
bienes y rentas de las entidades territoriales al modificar la distribución de
unos recursos que les pertenecen y de los cuales por mandato constitucional
sólo ellas pueden disponer, quedando al legislador únicamente la facultad
rectora y coordinadora (C.P., artículo 339), pero no la dispositiva".
Para terminar, la
vista fiscal asegura que "no es coherente que mediante la Ley 488 de 1998
la Nación, retome la propiedad sobre este impuesto, so pretexto de sustituir
por un impuesto unificado otros ya existentes, entre tanto que deja a las
entidades territoriales únicamente como beneficiarios de los recursos
provenientes de este tributo. La Nación no puede ceder derechos que no le
pertenecen ni tampoco puede el legislador disponer la distribución de los
mismos, despojando a las entidades territoriales de sus derechos y usurpando a
las autoridades locales y seccionales sus competencias, puesto que ello vulnera
el artículo 362 de la Constitución Política". Conforme a esto último,
estima que las expresiones acusadas del inciso 3° del artículo 146 y del inciso
2° del artículo 150 de la Ley 488 de 1998 no son contrarias a la Carta
Política, toda vez que "es compatible la cesión del impuesto de timbre a
favor de los departamentos y del Distrito Capital con la destinación de un porcentaje
de tal impuesto con destino a los CORPES, a la luz de las disposiciones
vigentes al momento de adoptarse estas decisiones por parte del legislador, es
decir, antes del Acto Legislativo N° 2 de 1987, el cual consagró la permanencia
de estas cesiones". Agrega que "[c]on respecto a la acusación
relativa al parágrafo 2° del artículo 150 de la misma ley, es necesario
conformar la proposición jurídica completa integrando la parte demandada con el
inciso 1° del mismo artículo, en tanto que no es posible analizar el porcentaje
asignado a los departamentos y a los CORPES, sin revisar las implicaciones
constitucionales de la distribución total del impuesto de vehículos
automotores".
VII. FUNDAMENTOS
1. Competencia
En los términos del
artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda.
2. El problema planteado
El demandante
considera que los apartes acusados de los artículos 146 y 150 de la Ley 488 de
1998, al transferir a los Corpes un porcentaje del impuesto sobre vehículos
automotores, vulneran la autonomía de los departamentos para "administrar
y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones"
(C.P., artículo 287-3). Según el actor, el impuesto en mención pertenece a los
respectivos departamentos y, en consecuencia, la ley no puede entrar a definir
su destinación. Adicionalmente, afirma que en la medida en que los impuestos de
las entidades territoriales gozan de una garantía constitucional reforzada, no
le es dable a la ley, transferirlos a la Nación sin vulnerar lo dispuesto en el
artículo 362 de la Carta.
El apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifiesta que las normas demandadas
son exequibles. En su criterio, el impuesto sobre vehículos automotores
constituye un tributo de carácter nacional cedido en parte a los departamentos
y al Distrito Capital, por lo que nada obsta para que la ley pueda destinar un
porcentaje al Corpes respectivo. En igual sentido se pronuncia el Gobernador
del Departamento de Santander.
A su turno, el
Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios coadyuva la
demanda al considerar, entre otras cosas que "[e]l artículo 150 [de la Ley
488 de 1998], en su parágrafo 2°, es inconstitucional porque deja ver
nítidamente que lo que está haciendo el legislador es primero crear una renta o
más precisamente una participación en una renta tributaria para los
departamentos, y luego entrar a disponer, sin más, de un porcentaje de dicha
renta para transferirlo a una entidad diferente".
En su concepto
remitido al expediente, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario se ocupa
de establecer si los impuestos sustituidos por el impuesto de vehículos
automotores eran o son rentas propias de las entidades territoriales o rentas
nacionales cedidas a aquéllas. Finalmente, como se resume en los antecedentes
de esta providencia, el Instituto concluye que el impuesto estudiado es de
carácter territorial. En consecuencia, manifiesta que "teniendo en cuenta
lo dispuesto en los artículos 362, 287, 294 y 339 de la Constitución Nacional
que conforman el marco constitucional de protección de las rentas de las
entidades territoriales y, dado que, como lo ha sostenido la H. Corte
Constitucional, en principio, la ley sólo autoriza fijar el destino de las
rentas tributarias de propiedad de las entidades territoriales, cuando ello
resulte necesario para proteger la estabilidad económica de la Nación y
especialmente, para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del
presupuesto nacional, la destinación de recursos que se obtengan del impuesto
sobre vehículos automotores contemplado en la Ley 488 de 1998 a favor del
CORPES desconoce derechos de las entidades territoriales (sentencia
C-219/97)".
A juicio del
Procurador General de la Nación "exceptuando el porcentaje que corresponde
a los CORPES, del cual como se explicó, puede disponer el legislador, la
distribución establecida en el artículo 150 de la Ley 488 de 1998 vulnera el
ordenamiento constitucional, por cuanto invade la órbita de los bienes y rentas
de las entidades territoriales al modificar la distribución de unos recursos
que les pertenecen y de los cuales por mandato constitucional sólo ellas pueden
disponer, quedando al legislador únicamente la facultad rectora y coordinadora
(C.P., artículo 339), pero no la dispositiva".
Para terminar, la
vista fiscal asegura que "no es coherente que mediante la Ley 488 de 1998
la Nación, retome la propiedad sobre este impuesto, so pretexto de sustituir
por un impuesto unificado otros ya existentes, entre tanto que deja a las
entidades territoriales únicamente como beneficiarios de los recursos
provenientes de este tributo.
Según lo expuesto,
el caso que se estudia gira en torno a dos cuestiones constitucionales
fundamentales.
En primer lugar, la
Corte debe identificar si, según el régimen legal vigente, los recursos
provenientes del impuesto de vehículos son recursos propios de las entidades
territoriales. Si así fuera, tendría la Corporación que definir si le está
permitido a la ley asignar un porcentaje de tales recursos a una entidad
regional o interdepartamental como el Corpes.
Ahora bien, con
independencia de la respuesta a la primera cuestión planteada, la Corporación
debe establecer si es cierto, como parecen sostenerlo tanto el actor como
algunos de los intervinientes, que una vez el legislador ha otorgado a las
entidades territoriales la condición de beneficiarias de un determinado
tributo, queda inhabilitado para reformar el respectivo régimen legal y
trasladar a la Nación la condición de beneficiaria de dicho impuesto. Si el
aserto anterior fuera verdadero, la Corte tendría que analizar si la norma
demandada otorgó a la Nación un porcentaje de los recursos que pertenecían, por
concepto del impuesto de vehículos, a los departamentos.
Procede la
Corporación a estudiar, en su orden, las dos cuestiones planteadas.
3. Titularidad de
las rentas provenientes del impuesto de vehículo automotor y capacidad del
legislador para incidir en la destinación de dichos recursos
El demandante
considera que el impuesto de vehículos automotores pertenece a las entidades
territoriales. Alega que, en estas circunstancias, la ley no puede establecer
la destinación específica de un porcentaje de dichos recursos.
Corresponde a la
Corte definir si el mencionado impuesto es una fuente tributaria cuyo titular
es la Nación o, por el contrario, alguna de las entidades territoriales. Como
ha sido establecido por la jurisprudencia, de la anterior definición dependerá
el análisis posterior respecto de la presunta violación de la protección
constitucional a las rentas de las entidades territoriales (C.P. art. 362) y de
la garantía institucional de la autonomía de los departamentos (C.P. art. 287,
298, 300-2, 300-3, 305- 4).
Antes de resolver la
cuestión planteada, es necesario recordar que, como lo ha precisado esta
corporación[1],
por “propiedad” de un tributo, debe entenderse la propiedad, no sobre la
especie tributaria ni sobre la competencia de crear, modificar o suprimir el
tributo, sino, sobre las rentas que efectivamente éste origina. En efecto, un
tributo no es otra cosa que una institución jurídica a partir de la cual se
definen los presupuestos objetivos de una determinada obligación fiscal. En
consecuencia, el tributo - la tasa, la contribución o el impuesto - no es un
bien susceptible de dominio sino una mera institución jurídica. En el mismo
sentido, la Corte ha indicado que la competencia constitucional - directa o
derivada -, en virtud de la cual se crea, modifica o extingue un tributo
tampoco es susceptible de dominio, como no lo es ninguna otra de las
competencias o facultades que la Carta adscribe a las entidades públicas. A
juicio de la Corte, “en los términos de la Constitución, los órganos en los
cuales reposa el poder tributario - original o derivado - (C.P. art. 338) gozan
de una facultad impositiva y no de un derecho de propiedad”[2].
En virtud de lo
anterior, debe afirmarse que la pregunta por la propiedad del tributo,
conduce, en realidad, a indagar si el impuesto de que se trate constituye una
fuente endógena de financiación de las entidades territoriales o, lo que es lo
mismo, si las rentas que se origina a raíz del mencionado impuesto tienen el
carácter de recursos propios de las entidades territoriales.
De la respuesta a la
pregunta planteada en el fundamento anterior sobre el carácter de la renta
estudiada, depende el alcance de las facultades de intervención del legislador
respecto de su recaudo y asignación. Ciertamente, los principios
constitucionales que orientan el régimen de finanzas intergubernamentales,
establecen una serie de distinciones fundadas en la naturaleza endógena o
exógena de las fuentes de financiación de las entidades territoriales. Como
pasa a recordarse, el legislador tiene un campo de intervención mucho mayor
respecto de las fuentes exógenas y una muy reducida competencia para intervenir
en el recaudo y administración de las fuentes endógenas de financiación de las
entidades territoriales.
4. Facultad de
intervención del legislador en el proceso de asignación de las rentas de las
entidades territoriales
La Constitución
establece una forma de Estado unitario, pero señala que las entidades
territoriales tienen autonomía para el manejo de sus propios asuntos. La
definición concreta sobre el grado de autonomía de las entidades territoriales
es algo que la Constitución delega al legislador a quien, sin embargo, vincula
a la defensa de una serie de principios mínimos que son esenciales para hablar
de un régimen descentralizado con verdadera autonomía de sus entidades
territoriales.
El artículo 287
C.P., establece el contenido o reducto mínimo del principio de autonomía
territorial. Según el artículo citado, el legislador debe diseñar el régimen de
ordenamiento territorial respetando los derechos de las entidades territoriales
a gobernarse por autoridades propias, a establecer los tributos necesarios para
el cumplimiento de sus tareas, a administrar los recursos para la realización
efectiva de sus funciones, y a participar en las rentas nacionales. La Corte ha
sido enfática en señalar que el legislador no puede, en ningún caso, establecer
reglas que vacíen de contenido la cláusula general de competencia de las
entidades territoriales consagrada en el artículo 287 C.P. A este respecto, la
jurisprudencia ha indicado que no puede la ley, so pretexto de diseñar el régimen
de ordenamiento territorial, establecer normas que “limiten a tal punto la
autonomía de las entidades territoriales que sólo desde una perspectiva formal
o meramente nominal, pueda afirmarse que tienen capacidad para la gestión de
sus propios intereses”[3].
Evidentemente, las
entidades territoriales sólo podrán cumplir con las atribuciones
constitucionales que les corresponden si tienen recursos suficientes para ello.
En consecuencia, la propia Carta señaló que los derechos a establecer y
administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, a
participar en las rentas de la Nación y a elaborar su propio presupuesto de
rentas y gastos, hacen parte del reducto mínimo de la autonomía (C.P. art.
287). No obstante, las facultades referidas se ejercen, según la Constitución,
en los términos de la ley.
Ahora bien, la
referencia al legislador no apareja la concesión de plenos poderes para
intervenir en el sistema fiscal de las entidades territoriales. Dado que el
estudio de los limites del legislador en el diseño del sistema de finanzas
intergubernamentales es una cuestión de la mayor relevancia para resolver el
caso que se estudia, procede la Corte a realizar un breve recuento de algunos
de los principios constitucionales más importantes sobre esta materia.
Las entidades
territoriales cuentan, en principio, con dos tipos de fuentes de financiación.
En primer lugar, la Constitución les confirió el derecho a participar en los
recursos del Estado, para lo cual estableció una serie de normas encaminadas a
asegurar la transferencia o cesión de rentas nacionales a los departamentos y
municipios así como los derechos de participación en las regalías y
compensaciones.  Como lo ha señalado la jurisprudencia, este tipo de fuentes de
financiación se denominan fuentes exógenas y admiten una amplia intervención
del legislador dado que, en ultima instancia, se trata de fuentes de
financiación nacionales.
En particular, la
Corte ha señalado que nada obsta para que la ley intervenga en la definición de
las áreas a las cuales deben destinarse los recursos nacionales transferidos o
cedidos a las entidades territoriales, siempre que la destinación sea
proporcionada y respete las prioridades constitucionales relativas a cada una
de las distintas fuentes exógenas de financiación. Así por ejemplo, la ley
puede definir las áreas de inversión social a las que debe destinarse el
llamado situado fiscal, siempre que las mismas correspondan a las prioridades
mencionadas en el artículo 356 de la Carta[4].
De igual manera, el legislador esta habilitado para establecer la destinación
de los recursos nacionales transferidos a las entidades territoriales, mientras
ello se avenga a lo dispuesto en los artículos 288 y 357 de la Constitución[5]. Adicionalmente, la
jurisprudencia ha señalado que la ley puede ordenar la destinación de los
recursos provenientes de las regalías siempre y cuando respete los limites y
directrices establecidos en la Carta[6].
Por último, las rentas que la Nación cede anticipadamente a las entidades
territoriales pueden tener una destinación específica definida en la ley, sin
que ello quebrante la prohibición de que trata el artículo 359 de la
Constitución[7].
Sin embargo, tal destinación debe perseguir un fin constitucionalmente
importante y resultar útil, necesaria y estrictamente proporcionada, en
términos de la autonomía de las entidades territoriales, para la consecución
del fin perseguido.
En suma, la
jurisprudencia de la Corte ha encontrado que no vulnera la Constitución la
definición legislativa de las áreas a las cuales deben orientarse los recursos
nacionales transferidos o cedidos a las entidades territoriales, siempre que se
trate de aquellas áreas que tienen prelación constitucional.
Pero las entidades
territoriales no sólo se financian con recursos exógenos. Adicionalmente, gozan
de una serie de recursos que, en estricto sentido, deben denominarse recursos
propios, y que se encuentran constitucionalmente sometidos a una mayor
autonomía. Los recursos propios de las entidades territoriales son aquellos que
provienen de fuentes de financiación endógenas, es decir, que se originan y
producen sus efectos dentro de la respectiva jurisdicción y en virtud de
decisiones políticas internas. En consecuencia, son recursos propios tanto los
que resultan de la explotación de los bienes que son de su propiedad exclusiva,
como las rentas tributarias que surgen gracias a fuentes tributarias -
impuestos, tasas y contribuciones - propias.
La intervención del
legislador sobre la destinación de los recursos provenientes de fuentes
endógenas de financiación es francamente excepcional y limitada. En efecto,
como lo ha señalado la jurisprudencia, las razones que avalan la destinación
legal de los recursos nacionales cedidos o transferidos a las entidades
territoriales no sirven para justificar la injerencia del legislador en la
destinación de los recursos propios de las entidades territoriales, es decir,
de aquellos recursos que se originan en fuentes endógenas de financiación.
Dado que el
legislador debe respetar el reducto mínimo de la autonomía de las entidades
territoriales, uno de cuyos elementos centrales es el derecho a administrar sus
recursos propios, resulta claro que cualquier intervención legislativa en esta
materia exige una justificación objetiva y suficiente. Como fue explicado, la
facultad de intervenir en la destinación de los recursos nacionales cedidos o
transferidos surge de un conjunto de normas constitucionales que habilita, de manera
específica,  dicha intervención. No obstante, no existe en la Carta una norma
que justifique, in genere, la intervención del legislador en la
administración de los recursos propios de dichas entidades[8]. Por el contrario, la
posibilidad constitucional de manejar en forma autónoma sus propios recursos,
es una garantía necesaria para asegurar que las entidades territoriales puedan,
verdaderamente, diseñar un presupuesto de gastos e inversiones ajustado a sus propias
necesidades  y prioridades.
Como ha sido
señalado por la jurisprudencia, “la autonomía financiera de las entidades
territoriales respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el
ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta se encuentra
condenada a permanecer sólo nominalmente. En estas condiciones, considera la
Corte Constitucional que para que no se produzca el vaciamiento de competencias
fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen de
fuentes endógenas de financiación - o recursos propios strictu sensu -
deben someterse, en principio, a la plena disposición de las autoridades
locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del
legislador.”[9]
Sin embargo, en
algunos casos excepcionales el legislador esta autorizado para intervenir en el
manejo y aprovechamiento de los recursos propios de las entidades
territoriales. Así, por ejemplo, la defensa del patrimonio nacional seriamente
amenazado o de la estabilidad económica interna y externa, avala, en casos
extremos, la intervención del legislador en el proceso de asignación de los
recursos propios de las entidades territoriales[10].
En los términos
descritos, resulta fundamental definir si el impuesto de vehículos automotores
constituye una fuente endógena o exógena de financiación de las entidades
territoriales, pues de ello dependerá que el legislador pueda intervenir en la
destinación de un porcentaje de los mencionados recursos. En efecto, como lo ha
señalado la jurisprudencia, “el alcance de la actuación del poder nacional en
las finanzas de las entidades territoriales, dependerá, en buena medida, de la
definición previa sobre la procedencia de los recursos que se intervienen. Así,
la injerencia del poder central en la configuración, el manejo o la destinación
de fuentes de financiación que no pertenecen a la entidad territorial o de sus
frutos - verbigracia, recursos nacionales transferidos o cedidos - podrá ser
más intensa que la que se pretenda realizar sobre fuentes de financiación o
recursos propios de tales entidades”.
En consecuencia,
procede la Corte a recordar las reglas que deben ser aplicadas al momento de
definir si un determinado tributo origina recursos propios de las entidades
territoriales.
5. Criterios para
identificar las fuentes exógenas y endógenas de financiación de las entidades
territoriales
En materia
tributaria la Constitución otorga primacía al principio unitario. En
consecuencia, no es de extrañar que sea el legislador quien deba definir, en
primera instancia, si un determinado tributo constituye una fuente exógena o
endógena de financiación de las entidades territoriales. (C.P. arts. 150-12,
287, 300-4 y 313-4). Por lo tanto, el primer criterio al que debe acudir el
intérprete para identificar el tipo de fuente de financiación, es el criterio
formal que lo vincula con el texto de la ley que crea o autoriza el respectivo tributo.
No obstante, existen
múltiples eventos en los cuales la ley guarda silencio respecto de la entidad
titular de la fuente o que la manifestación formal contradiga evidentemente el
régimen material del respectivo tributo. En estos casos, la jurisprudencia ha
establecido la necesidad de acudir a otro tipo de criterios como el criterio
orgánico o el material.
El criterio orgánico
ha sido utilizado por la doctrina y la jurisprudencia incluso antes de la
expedición de la Carta de 1991 para identificar la entidad titular de un
determinado tributo[11].
Según este criterio, el dato fundamental para identificar si una fuente de
financiación es nacional, departamental o municipal reside en identificar los
órganos políticos que participan en su creación. Si para perfeccionar un
determinado tributo es necesaria una decisión política de los órganos de representación
local o regional, es procedente afirmar que se trata de un tributo de las
entidades territoriales y no de una fuente nacional de financiación. A juicio
de esta Corte “en la medida en que una entidad territorial participa en la
definición de un tributo, a través de una decisión política que incorpora un
factor necesario para perfeccionar el respectivo régimen y que, en
consecuencia, habilita a la administración para proceder al cobro, no puede
dejar de sostenerse que la fuente tributaria creada le pertenece y, por lo
tanto, que los recursos captados son recursos propios de la respectiva entidad”[12].
Por último, el
criterio material sirve de apoyo fundamental para identificar la titularidad
del tributo cuando los criterios formal y orgánico resultan insuficientes. A la
luz de este criterio, una fuente de financiación tendrá el carácter de fuente
endógena en aquellos eventos en los cuales las rentas que entran al patrimonio
de la entidad territorial se recaudan integralmente en su jurisdicción y se
destinan a sufragar gastos propios de la entidad territorial, sin que exista
algún elemento sustantivo - como, sería por ejemplo, la movilidad
interjurisdiccional de alguno de sus elementos[13]
- que sirva para señalar que se trata de una renta nacional.
En aquellos casos en
los cuales la aplicación de los distintos criterios ofrezca soluciones
contradictorias, debe darse prelación al derecho sustancial sobre las
manifestaciones meramente formales del legislador. En especial, la Corte
considera que en casos de conflicto e incertidumbre el criterio orgánico
constituye el criterio definitorio fundamental. En consecuencia, pese a que un
impuesto hubiere sido formalmente clasificado como una fuente exógena de
financiación, lo cierto es que si (1) para perfeccionar la respectiva
obligación tributaria es necesaria una decisión política de la asamblea
departamental o del concejo municipal - criterio orgánico -; (2) su cobro se
realiza enteramente en la jurisdicción de la respectiva entidad territorial;
(3) las rentas recaudadas entran integralmente al presupuesto de la respectiva
entidad; y, (4) no existe ningún elemento sustantivo que sirva para sostener
que se trata de una renta nacional, deberá concluirse que se está frente a una
fuente endógena de financiación.
6. Aplicación de
los criterios mencionados al caso bajo estudio
Coincide la Corte
con el concepto enviado por el representante del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, en el sentido de sostener que los artículos 138 a 151 de la
ley 488 de 1998 fijan en su integridad los elementos que conforman el impuesto
de vehículos automotores creado por las mencionadas normas.
En
efecto, la Ley 488 de 1998 creó un nuevo impuesto sobre vehículos automotores
que sustituye a los impuestos de timbre nacional, de circulación y tránsito y
el unificado de vehículos del Distrito Capital de Santa Fé de Bogotá[14]. El artículo 139 de la
mencionada ley, señala como beneficiarios de las rentas del impuesto  a
"los municipios, distritos, departamentos y el Distrito Capital de Santa
Fe de Bogotá, en las condiciones y términos establecidos en la presente
ley". Los siguientes artículos de la ley 448 regulan en su integridad el
régimen del tributo: el hecho generador del impuesto (artículo 140) vehículos
gravados (artículo 141), sujeto pasivo (artículo 142), base gravable (artículo
143), causación (artículo 144), tarifas (artículo 145), declaración y pago del
impuesto (artículo 146), administración y control (artículo 147), traspaso de
propiedad y traslado del registro (artículo 148), obligación de portar
calcomanía (artículo 149) y, finalmente, distribución del recaudo (artículo
150).
Se trata, en suma,
de un nuevo impuesto cuyo régimen es definido integralmente por los artículos
citados de la ley 448 de 1998. Ahora bien, las disposiciones precitadas no
señalan de manera expresa si el impuesto creado es nacional, departamental o
municipal.
Tanto el demandante
como algunos de los intervinientes consideran que la respuesta a la cuestión
planteada debe buscarse en los antecedentes o en la historia legislativa de las
disposiciones demandadas. Sin embargo, dado que en el presente caso la Corte se
enfrenta al estudio de un tributo enteramente nuevo, regulado integralmente por
el nuevo régimen legal y, en consecuencia, no parece procedente acudir a las
disposiciones anteriores, derogadas, modificadas o sustituidas, para averiguar
el dato que se echa de menos. En efecto, el hecho de que en el pasado un
determinado tributo hubiere tenido carácter territorial no implica, necesariamente,
que la nueva ley que lo sustituye y regula integralmente le haya otorgado el
mismo carácter. Otra es la cuestión sobre si una reforma de esta naturaleza al
régimen legal de un tributo apareja una lesión de lo dispuesto en el artículo
362 de la Carta. Sin embargo, este asunto será estudiado más adelante en esta
providencia. Por ahora, baste con afirmar que en eventos como el que se
analiza, en el cual la nueva ley reglamenta integralmente el régimen de un
nuevo impuesto, resulta improcedente acudir a los antecedentes históricos para
identificar el carácter territorial o nacional del tributo estudiado.
Podría sostenerse
que si el legislador establece integralmente el régimen de un tributo y no
señala que se trata de una fuente propia de las entidades territoriales, en
principio, la renta es nacional. Sin embargo, este criterio no deja de ser un
criterio auxiliar, en ningún caso definitivo, por lo que resulta necesario
acudir a la aplicación de los criterios material y orgánico antes mencionados.
Materialmente podría
afirmarse que el impuesto de vehículos automotores es una renta propia de las
entidades territoriales. En efecto, se trata de un tributo que se recauda en la
jurisdicción de las respectivas entidades; cuyo producto ingresa a los
respectivos presupuestos; destinado a satisfacer intereses o necesidades
locales o regionales; y, que, en principio, no cuenta con elementos sustantivos
que permitan afirmar que se trata de una renta nacional.
Puede entonces
afirmarse que existe una virtual contradicción entre los criterios formal y
material, pues mientras el primero sugiere que se trata de una renta nacional,
el segundo permite pensar que constituye una fuente endógena de financiación de
las entidades territoriales.
La contradicción
planteada se resuelve acudiendo al tercero de los criterios antes mencionados,
es decir, el criterio orgánico. En efecto, en un contexto de incertidumbre como
el planteado, para definir si un tributo constituye una fuente endógena de
financiación de las entidades territoriales es necesario identificar si el
perfeccionamiento del régimen del tributo exige una manifestación de los
órganos de representación política de dichas entidades.
La
aplicación del criterio orgánico al caso que se estudia conduce a afirmar que
el impuesto de vehículo automotor es un impuesto de carácter nacional.
Ciertamente, dicho tributo se encuentra establecido por la Ley 488 de 1998, sin
que para su perfeccionamiento se requiera decisión alguna del concejo municipal
o de la asamblea departamental. En consecuencia, el impuesto nacional de
vehículos constituye una renta nacional cedida a las entidades territoriales en
proporción a lo recaudado en la respectiva jurisdicción.
7. Facultad de
intervención del legislador en la destinación de las rentas nacionales cedidas
a las entidades territoriales
Las rentas cedidas
anticipadamente a las entidades territoriales son rentas creadas en virtud de
una decisión política del nivel central de gobierno que no constituyen, estrictu
sensu, recursos propios de las entidades territoriales. En
consecuencia, como fue explicado anteriormente (ver supra F.J. 10) el
legislador puede intervenir en el proceso de asignación de las mencionadas
rentas, mientras persiga un fin constitucionalmente importante directamente
relacionado con los intereses propios de la entidad territorial beneficiada, y
siempre que no afecte, de manera desproporcionada, la autonomía de las
entidades territoriales en cuya jurisdicción se realiza el recaudo.
En efecto, si la
renta se cede a la entidad territorial en proporción al recaudo realizado en la
respectiva jurisdicción, no podría el legislador ordenar que la misma se
destinara a objetivos alejados de los verdaderos intereses de la entidad
territorial beneficiada. De lo contrario, se estaría creando una figura que
sólo serviría para esconder la destinación específica de rentas nacionales, al
margen de lo dispuesto en el artículo 359 de la Carta. Adicionalmente, una tal
operación financiera comprometería la autonomía de las entidades territoriales,
en la medida en que el fruto del esfuerzo fiscal de la población de la
respectiva jurisdicción se estaría destinando a la satisfacción de intereses
ajenos.
Procede la Corte a
estudiar si la intervención del legislador en la destinación de un porcentaje
del impuesto nacional de vehículos cedido en parte a los departamentos reúne
los requisitos mencionados.
La disposición
parcialmente demandada cede a los departamentos el 80% del total recaudado en
la respectiva jurisdicción por concepto del impuesto nacional de vehículos. No
obstante, señala que el 4% del porcentaje cedido debe ser girado al Corpes
respectivo.
Como ha quedado
establecido, la ley puede intervenir en la destinación de un porcentaje de las
rentas cedidas anticipadamente a las entidades territoriales. No obstante, dado
que dicha intervención restringe la autonomía de las entidades territoriales,
sólo será admisible si persigue un objetivo constitucionalmente deseable,
directamente vinculado a los genuinos intereses de la respectiva entidad
territorial. Se pregunta la Corte si la destinación de un porcentaje del
impuesto nacional de vehículos cedido a los departamentos, a los Corpes, reúne
las anteriores condiciones.
Los Consejos Regionales
de Planificación – CORPES – son los órganos rectores de las Regiones de
Planificación en las que se encuentra dividido el territorio nacional[15].
En
general, las regiones de planificación tienen la misión de (1) fortalecer y
propiciar el crecimiento armónico e integrado de los departamentos que integran
cada región; (2) multiplicar la capacidad técnica y administrativa de las
entidades territoriales que conforman cada territorio; (3) crear instrumentos
permanente y efectivos de coordinación entre los distintos niveles de
gobierno;(4) garantizar la verdadera participación de las entidades
territoriales en la elaboración del plan nacional de desarrollo y en el diseño
del presupuesto de inversión anual de la Nación. En cuanto a esta última
cuestión, la Ley 152 de 1994, por la cual se establece la ley orgánica del plan
de desarrollo, señala, en su artículo 47, las funciones especiales de las
Regiones de Planificación en relación con el Plan de Desarrollo. Según este
artículo, además de las funciones para las cuales  fueron creadas,
corresponderá a las regiones de planificación legalmente existentes, (1)
contribuir a que haya la debida coherencia y articulación entre la planeación
nacional y la de las entidades territoriales, (2) promover y preparar planes y
programas que sean de interés mutuo de la Nación y de los departamentos, (3)
asesorar técnica y administrativamente a las oficinas de planeación
departamentales, y (4) apoyar los procesos de descentralización.
Cada Región de
Planificación, cuenta con un Fondo de Inversiones para el desarrollo de la
respectiva región. Desde su creación dichos fondos se han nutrido de recursos
provenientes tanto de la Nación como de los departamentos,[16] pues resulta evidente
que los planes y proyectos elaborados y financiados con recursos del mencionado
Fondo benefician a todos los niveles de gobierno comprometidos en el desarrollo
regional, pero, especialmente, a los departamentos que integran cada zona.
Como
fue mencionado, los CORPES son los órganos rectores de las Regiones de
Planificación. Se encuentran conformados por el Presidente de la República o su
delegado, el Jefe y el Subjefe del Departamento Nacional de Planeación o sus
delegados y, los gobernadores de los departamentos que integran cada región de
planificación.
La
ley le adscribe a los Corpes las siguientes funciones: Definir y aprobar la
asignación del gasto de inversión de los recursos del Fondo de Inversiones para
el desarrollo regional; destinar los recursos del Fondo de Inversiones a obras
y proyectos regionales que tengan como prioridad las políticas y programas
señalados por el Plan Nacional de Desarrollo y los planes regionales; coordinar
la actividad de los  organismos de planeación de las entidades territoriales
que conforman la región; proponer las orientaciones generales que deben seguir
las entidades nacionales, departamentales y municipales; velar por la exacta
correspondencia de las acciones administrativas de todo nivel con las políticas
señaladas en los planes nacionales y regionales de desarrollo; fijar las bases
de los programas de inversión y del gasto público de la región y recomendar a
las autoridades correspondientes su inclusión en el proyecto anual de
presupuesto nacional; y, evaluar la ejecución de los planes y programas
regionales y proponer las iniciativas que se consideren necesarias para
garantizar su cumplimiento[17].
Según el artículo
306 de la Carta, corresponde a los departamentos la decisión de convertirse en
Regiones Administrativas y de Planificación, con personería jurídica autónoma y
patrimonio propio. No obstante, compete a la ley orgánica de ordenamiento
territorial, establecer las condiciones para solicitar la conversión de la
región en entidad territorial. La misma ley establecerá las atribuciones, los
órganos de administración y los recursos de las regiones (C.P. arts. 285, 286,
288 y 307).
En desarrollo de las
disposiciones citadas, el  parágrafo del artículo 47 de la ley 152 de
1994, señaló que las funciones y competencias de las regiones de planificación
existentes, serán asumidas por las regiones administrativas y de planificación
que se organicen en desarrollo del artículo 306 de la Constitución. En este
mismo sentido, el artículo 51 de la ley precitada, indicó que los Consejos
Regionales de Planificación, existentes, promoverán dentro del término de  dos
años contados a partir de la promulgación de la ley, la organización de las
regiones de que trata el artículo 306 de la Constitución y los gobernadores
deberán definir los términos de dicha transición, dentro de los seis meses
siguientes a la entrada en vigencia de la ley. A su turno, el parágrafo 2 del
mencionado artículo indicó que, mientras se constituyen las Regiones
Administrativas y de Planificación, las funciones y atribuciones que les son
asignadas en esta ley, serán ejercidas por los actuales CORPES. Sin embargo,
dada la dificultad de consolidar el proceso de regionalización, la Ley 290 de
1996 postergó hasta, el 1 de enero del año 2000, el plazo para la constitución
de las Regiones Administrativas y de Planificación y, por consiguiente, la
existencia de los Corpes.
En suma, los Corpes,
en tanto instancias técnicas de coordinación e intermediación entre el gobierno
nacional y los gobiernos departamentales, tienen la misión de poner en práctica
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad mencionados en el
artículo 288 de la Carta. Adicionalmente, buscan fomentar el proceso de
regionalización impulsado por el artículo 306 de la Constitución, con el objeto
de promover el desarrollo económico y social de los departamentos que integran
el respectivo territorio.  En consecuencia, debe afirmar la Corte que los
actuales Concejos Regionales de Planificación persiguen finalidades que
resultan constitucionalmente valiosas.
Sin embargo, para
que la destinación legal de un porcentaje de las rentas cedidas a las entidades
territoriales resulte exequible, no basta con que la ley que la establece
persiga una finalidad legítima. Es necesario, adicionalmente, que dicha
finalidad corresponda a los verdaderos intereses de la entidad territorial
beneficiaria de la cesión. En otras palabras, es necesario que la renta se
destine a sufragar gastos generados con ocasión del cumplimiento de las
responsabilidades de la entidad territorial beneficiada.
Podría afirmarse que
en la medida en que el Corpes no es una entidad de carácter departamental, nada
justifica la destinación a dicha entidad, de un porcentaje de las rentas
cedidas al departamento. Sin embargo, el argumento anterior olvida que el
Corpes es la entidad rectora de agremiaciones interdepartamentales, cuya
función no es otra que la de promover la coordinación intergubernamental para
lograr el desarrollo económico, social y cultural de los distintos
departamentos. En esa medida, no puede afirmarse que se trate de una entidad
que responda o defienda intereses meramente nacionales. Por el contrario, a
través de este tipo de instrumentos de coordinación se patrocinan y promueven
los más importantes intereses seccionales o departamentales.
En efecto, como
quedo establecido con antelación, la ley le adscribe a los Corpes, entre otras,
las funciones de destinar los recursos del Fondo de Inversiones a obras y
proyectos regionales que benefician a todos los departamentos que integran el
respectivo territorio, coordinar la actividad de los organismos de planeación
de las entidades departamentales que conforman la región; participar en los
procesos de decisión del nivel central de gobierno cuando ello pueda afectar a
las entidades territoriales respectivas; evaluar la ejecución de los planes y
programas regionales y proponer las iniciativas que se consideren necesarias
para garantizar su cumplimiento[18].
Se trata, en consecuencia, de tareas que benefician de manera directa a los
departamentos que integran cada una de las regiones de planificación y que
promueven su desarrollo armónico e integrado.
En consecuencia,
nada obsta para que el legislador establezca que un porcentaje menor de los
recursos cedidos a las entidades directamente beneficiadas por la gestión del
Corpes se destine al funcionamiento de este importante instrumento de
planeación y coordinación intergubernamental.
Adicionalmente, no
puede afirmarse que la destinación del 4% de una renta cedida a los
departamentos, en beneficio de una entidad de coordinación y planeación
regional, comprometa de manera desproporcionada la autonomía de los órganos de
decisión seccional. En efecto, nada permite pensar que la relación entre el
porcentaje legalmente destinado al Corpes (el 4% del 80% del impuesto nacional
de vehículos automotores recaudado en la respectiva jurisdicción) y el
beneficio que este instrumento puede reportar al departamento, resulte
desproporcionada. Adicionalmente, como ha quedado establecido (ver supra
F.J. 17) los Fondos de Inversiones administrados por los Corpes son
destinatarios de recursos estatales, en la medida en que existe un interés
nacional en promover la planeación coordinada y el desarrollo armónico de las
distintas entidades territoriales.
En síntesis, en
criterio de la Corte resulta ajustada a la Carta la norma legal que destina un
porcentaje de las rentas cedidas a las entidades territoriales para el
cumplimiento de una finalidad constitucionalmente admisible cuando la
intervención del legislador se muestra útil, necesaria y estrictamente
proporcionada para el logro de intereses propios de la entidad territorial
beneficiada.
Pese a los
argumentos que han sido esgrimidos a favor de la exequibilidad de la
disposición parcialmente demandada, resta analizar una cuestión que ha sido
planteada reiterativamente por la mayoría de las personas que intervinieron en
el presente proceso. Se trata de verificar si el legislador tiene competencia
para modificar el régimen fiscal de las entidades territoriales, suprimiendo o reformando
la capacidad legal de cobrar un determinado tributo.
8. Competencia
del legislador para modificar el régimen fiscal de las entidades territoriales
En criterio del
actor, de sostenerse que la Ley 488 trasladó la propiedad del impuesto
de vehículo automotor de las entidades territoriales a la Nación debe, en
consecuencia, afirmarse que la mencionada ley vulneró lo dispuesto en el
artículo 362 de la Carta. Considera, al igual que algunos de los
intervinientes, que una vez la ley ha otorgado a las entidades territoriales el
derecho a gozar de las rentas recaudadas en virtud de un determinado impuesto
no puede, posteriormente, convertir a la Nación en sujeto activo del mencionado
tributo. Procede la Corte, en consecuencia, a recordar la jurisprudencia
relativa al alcance del artículo 362 de la Carta.
El artículo 362 de
la Constitución consagra a favor de las rentas tributarias de las
entidades territoriales, las mismas garantías que confiere a la propiedad y
renta de los particulares (C.P. art. 58). Sin embargo, la Corte ha señalado que
el verdadero significado de la norma constitucional citada no se alcanza a
comprender si antes no se define el alcance de la expresión “rentas
tributarias”.
Según la
jurisprudencia constitucional, el concepto de “rentas tributarias” se refiere,
fundamentalmente, a los recursos efectivamente causados - recaudados o  no
recaudados -, en virtud de un determinado tributo. Sin embargo, como lo ha
reiterado esta Corporación, dicha acepción  no incluye la facultad impositiva
del sujeto activo del tributo, es decir, el poder de crear, modificar o
recaudar, una determinada carga tributaria. En efecto, a juicio de la Corte, el
hecho de que el legislador establezca o autorice un tributo a favor de las
entidades territoriales no implica que la facultad de recaudar el
mencionado tributo ingrese al patrimonio de la respectiva entidad y, por lo
tanto, el Congreso quede inhabilitado para derogar o modificar el mencionado
régimen legal.
En palabras de la
Corte, “la tensión entre la exigencia constitucional de dotar a los fiscos
departamentales y municipales de sistemas fiscales relativamente seguros y el
principio democrático, no puede resolverse, simplemente, a favor de la primera,
sin atender a las graves distorsiones constitucionales que ella implica.
Suponer que la garantía contemplada en el artículo 362 de la C.P. comporta un
poder de resistencia a favor de las entidades territoriales contra las normas
legales que revocan la autorización para cobrar un determinado tributo o que modifican
los factores que lo integran, equivale a proponer la completa exclusión del
principio democrático de ciertos ámbitos cuya regulación, por expresa
atribución constitucional, corresponde al legislador (C.P. art. 150-12 y 338).
Esta contradictoria tesis tendría como consecuencia, la adscripción, a las
mayorías políticas eventuales, de un poder igual o, incluso, superior, al
propio poder constituyente. En efecto, tal interpretación aseguraría la
perpetuación en el tiempo de una decisión legislativa que terminaría vinculando
a los futuros legisladores y, en consecuencia, a las generaciones futuras de
colombianos que no podrán variar la opción que una mayoría política eventual,
en ejercicio del poder legislativo, adoptó en un cierto momento histórico.”[19]
En consecuencia, a
la luz del ordenamiento constitucional vigente, no es posible sostener que
expedida la norma que crea un tributo a favor de las entidades territoriales
nazca, a favor de estas últimas, un derecho similar al derecho de propiedad
privada que limita la capacidad del legislador para modificar o derogar la
disposición que crea el tributo. Como lo ha señalado la Corporación, “nada en
el artículo 362 estudiado, conduce a que el intérprete de la Carta, pueda
sacrificar completamente el principio democrático en nombre de la estabilidad
de los fiscos territoriales”[20].
En suma, el artículo
362 de la Carta, según el cual los bienes y rentas de propiedad de las entidades
territoriales gozan de la misma protección que la propiedad de los
particulares, inhibe al legislador para apropiarse o trasladar a la Nación las
rentas efectivamente causadas a favor de una entidad territorial[21]. En efecto, si el
artículo 362 de la Constitución se lee en armonía con lo dispuesto por los
artículos 150-12, 300-4 y 313-4 de la Carta no puede afirmarse nada distinto a
que la garantía contenida en la primera de las normas citadas no limita la
competencia del legislador para modificar o derogar tributos de las entidades
territoriales[22].
Como lo ha reiterado
esta Corporación, “el poder tributario del legislador es pleno. Por esta razón,
puede crear, modificar y eliminar impuestos, así como regular todo lo
pertinente a sus elementos básicos, sin que con ello afecte lo dispuesto en el
artículo 362 de la Carta[23].
En este orden de ideas, el Congreso de la República puede modificar el régimen
legal de un impuesto territorial, así ello disminuya el recaudo efectivo de
recursos por ese concepto, y puede extinguirlo con base en consideraciones de
conveniencia u oportunidad[24],
como quiera que la supresión es una facultad implícita consustancial al
ejercicio de la función legislativa en materia tributaria[25].”[26]
Las consideraciones
realizadas hasta ahora son suficientes para desestimar los cargos formulados
contra las disposiciones parcialmente demandadas, por violación de lo dispuesto
en el artículo 362 de la Constitución.
No obstante, no
sobra reiterar que si bien el legislador tiene un amplísimo margen de acción
respecto al diseño del sistema de finanzas intergubernamentales, lo cierto es
que debe proceder de manera tal que no afecte los principios de razonabilidad y
proporcionalidad que protegen la autonomía de las entidades territoriales
frente a injerencias arbitrarias del nivel central de gobierno. Sobre este tema
esta Corporación ya ha señalado.
"Es claro para
la Corte Constitucional que la garantía de la propiedad privada que ampara los
bienes y rentas fiscales de las entidades territoriales, no tiene el alcance de
negar la facultad del Congreso de establecer los tributos que aquéllas están
autorizadas para imponer y cobrar, así como las características y elementos
esenciales que los conforman. Entendida de otra manera esta garantía, quedaría
sin explicación el papel de la ley cuando la Constitución apela a ella al
consagrar en cabeza de las asambleas y concejos municipales un poder impositivo
residual y condicionado (CP arts. 300-4, 313-4 y 338). El Congreso, por su
parte, debe hacer uso razonable de esta función, si pretende que sus preceptos
sean constitucionales, pues, en el marco de la autonomía de las entidades
territoriales, resulta fundamental que éstas puedan "administrar los
recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones" (CP art. 287-3)[27]".
En el presente caso,
como fue estudiado, la intervención del legislador persigue una finalidad
constitucionalmente valiosa y es necesaria y útil respecto de la mencionada
finalidad. Adicionalmente, la norma parcialmente demandada no implica una
intromisión desproporcionada en la autonomía de los departamentos para el
manejo de los asuntos propios.
Por las razones
expuestas, la Corte declarará exequible la parte demandada de la Ley 488 de
1988 en virtud de la cual el 4% del total de los recursos del impuesto nacional
de vehículos que se ceden a los departamentos deberá ser destinado al Corpes
respectivo.
VIII.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Primero- Declarar EXEQUIBLES
las expresiones y al Corpes respectivo; y al Corpes; y a los
Corpes del artículo 146 de la ley 488
DE 1998.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el
parágrafo segundo del artículo 146 de la Ley 448 de 1998, según el cual Del
ochenta por ciento (80%) correspondiente a los departamentos, el cuatro por
ciento (4%) corresponde se girará al Corpes respectivo.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Auto 045A/00
Referencia:
expediente D-2325
Corrección de la
parte resolutiva de la Sentencia C-720/99
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santafé de Bogotá, D,C mayo diez (10) de
dos mil (2000)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
CONSIDERANDO
Que en la sentencia C-720 de septiembre 29
de 1999, esta Corporación resolvió lo siguiente:
Primero. Declarar
EXEQUIBLES las expresiones y al Corpes respectivo; y al Corpes; y a los
Corpes del artículo 146 de la ley 488 de 1998
Segundo: Declarar
EXEQUIBLE el parágrafo segundo del artículo 146 de la ley 488 de 1998, según el
cual Del ocheta por ciento (80%) correspondiente a los departamentos, el
cuatro por ciento (4%) corresponde se girará al Corpes respectivo.
Que por un error de transcripción, en el
numeral segundo de la parte resolutiva de dicha sentencia, se mencionó el
artículo 146, en lugar del artículo 150, al cual pertenece el parágrafo segundo
objeto de pronunciamiento.
Que, en consencuencia, es necesario
corregir la parte resolutiva de la citada providencia.
RESUELVE
Primero: El numeral segundo de la parte
resolutiva de la Sentencia C-720 de septiembre 29 de 1999, quedará así:
Segundo: Declarar EXEQUIBLE el parágrafo segundo
del artículo 150 de la ley 448 de 1998, según el cual Del ochenta por ciento
(80%) correspondiente a los departamentos, el cuatro por ciento (4%) se girará
al Corpes respectivo.
Segundo: Ordenar a la Relatoría de esta
Corporación, que adjunte copia del presente auto a la sentencia respectiva, con
el fin de que sea publicado junto con ella en la Gaceta de la Corte
Constitucional correspondiente.
Tercero: Ordenar a la Secretaría General de
la Corte, que envíe copia del present auto al archivo de esta Corporación, para
que sea adjuntado al expediente correspondiente.
Cuarto: Ordenar a la Secretaría General de
la Corte, que envíe copia del presente auto a todas las autoridades a las que
se les comunicó la snetencia de la referencia.
Notifíquese, publíquese, comuníquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-720/99
IMPUESTO DE
VEHICULOS-Naturaleza
(Salvamento de voto)
No creemos que el
impuesto a los vehículos automotores sea nacional. Por el contrario, según
nuestro parecer, existen elementos que permiten concluir que se trata de un
impuesto territorial, frente al cual la posibilidad de intervención del
legislador para señalar su destinación es mínima. Por ello no podemos
compartir  el análisis y las conclusiones de la sentencia. En la presente
ocasión, la Corte, sin ninguna razón que lo justifique, señala que prima el
criterio orgánico, esto es, que si hay conflicto entre el criterio formal y el
material, la contradicción se resuelve acudiendo al criterio orgánico. Pero no
hay ninguna argumentación convincente al respecto. Así, la propia sentencia
reconoce que este tributo se recauda en la jurisdicción respectiva e ingresa al
presupuesto seccional para satisfacer necesidades regionales, lo cual significa
que es materialmente una contribución territorial. Si esto es así ¿por qué el
hecho de que todos los elementos del tributo hayan sido determinados por la ley
lo convierte en una contribución nacional, cuando claramente la sentencia C-219
de 1997 había insistido en que ese elemento orgánico no era siempre decisivo?
La presente sentencia no brinda ninguna razón para ese cambio de criterio, en
virtud del cual la Corte termina casi por absolutizar  el criterio orgánico.
IMPUESTO DE
VEHICULOS-Criterios para
determinar naturaleza (Salvamento de voto)
¿Qué sucede
cuando existe un conflicto entre el criterio material y el orgánico? En tales
eventos, nosotros creemos que el conflicto puede a veces ser adecuadamente
resuelto acudiendo al elemento histórico. Así, conforme lo señalado por algunos
intervinientes, el impuesto de vehículos automotores lo que hace es unificar
rentas propias de las entidades territoriales, o rentas nacionales cedidas a
aquéllas. Por ende, eran recursos que manejaban las entidades territoriales, en
muchos casos, como recursos endógenos. Es entonces más lógico concluir que este
impuesto seguía siendo un tributo territorial, a fin de proteger en mejor forma
la autonomía territorial. O al menos, la sentencia debió intentar determinar
qué componentes del “nuevo” impuesto a los vehículos provenían de rentas que en
el pasado eran territoriales, y por ende seguían teniendo ese carácter, y no
podía la ley señalarles una destinación determinada.
IMPUESTO DE
VEHICULOS Y AUTONOMIA TERRITORIAL (Salvamento de voto)
Si, conforme a
los criterios formal, orgánico y material, fuera absolutamente claro que el
“nuevo” impuesto a los vehículos automotores es nacional, creemos que el
análisis histórico sigue siendo importante, a fin de establecer salvaguardas a
la autonomía territorial. Así, es cierto que la ley puede derogar un impuesto
territorial, o convertirlo en nacional, pero eso no significa que esa decisión
legislativa sea totalmente libre, pues como lo dijo con acierto la sentencia
C-219 de 1997, el Congreso debe “cuidarse de no afectar los principios de
razonabilidad y proporcionalidad. En especial, el legislador, por expreso
mandato constitucional, debe respetar la garantía institucional de la autonomía
territorial y la regla constitucional según la cual no es posible el traspaso
de competencias a las entidades territoriales sin garantizar la existencia de
los recursos necesarios para su cumplimiento (C.P. art. 356).” En esas
condiciones, supresiones súbitas de impuestos territoriales, que alteren
gravemente a los fiscos departamentales y municipales, o la eliminación de esos
tributos sin modificar el reparto de competencias, pueden resultar
inconstitucionales.
1- Con el
acostumbrado respeto, los suscritos magistrados Alfredo Beltrán Sierra, José
Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero, nos permitimos
salvar nuestro voto de la presente sentencia, por cuanto consideramos que las
expresiones acusadas “y al Corpes respectivo” del artículo 146 de la Ley 488 de
1998 debieron ser declaradas inconstitucionales, por cuanto desconocen la
autonomía territorial.
2- El argumento
central de la sentencia es que esas expresiones no violan la Carta, porque la
ley podía ordenar que un porcentaje del impuesto a los vehículos automotores
fuera destinado a los CORPES, o Consejos Regionales de Planificación, por
cuanto se trata de un tributo nacional cedido a las entidades territoriales, y
por ende su asignación puede ser determinada por el Congreso, por tratarse de
una  fuente exógena de financiación de la actividad de esas entidades. Según la
sentencia, en los casos de esas fuentes exógenas de financiación, la ley puede
determinar la asignación de los recursos de las entidades territoriales,
siempre y cuando se persiga un fin importante para la entidad territorial
beneficiada, y no se afecte de manera desproporcionada su autonomía, requisitos
que se cumplen en el presente caso.
Compartimos la
doctrina reiterada por la Corte sobre la distinción entre fuentes exógenas y
endógenas de financiación de las entidades territoriales, y el distinto alcance
que tiene el Legislador para orientar la asignación de los recursos en ambos
casos, la cual ya había sido desarrollada por la Corporación en decisiones
previas, como la sentencia C-219 de 1997, MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Así, es
obvio, que en el caso de las fuentes endógenas, o propias, de financiación, la
posibilidad de intervención de la ley es mucho menor que en relación con las
fuentes exógenas, pues las primeros constituyen recursos propios de las
entidades territoriales, cuya gestión independiente constituye uno de los
elementos esenciales de la autonomía (CP art. 287). Coincidimos pues con los
criterios generales señalados por la Corte; nuestra discrepancia reside en su
aplicación en el caso concreto, pues no creemos que el impuesto a los vehículos
automotores sea nacional. Por el contrario, según nuestro parecer, existen
elementos que permiten concluir que se trata de un impuesto territorial, frente
al cual la posibilidad de intervención del legislador para señalar su
destinación es mínima. Por ello no podemos compartir  el análisis y las
conclusiones de la sentencia.
3- Según la Corte,
si la ley reglamenta integralmente un nuevo impuesto, tal y como sucede con la
presente contribución sobre los vehículos automotores, entonces “resulta
improcedente acudir a los antecedentes históricos para identificar el carácter
territorial o nacional del tributo estudiado”. En tales eventos, sólo son
relevantes, señala la sentencia, los criterios formal (cómo califica la ley al
impuesto), material (recaudo y utilización) y orgánico (quienes participan en
su creación), para determinar si el impuesto es territorial o nacional. Por
ello, la sentencia no analiza, en ningún momento, si el impuesto sobre los
vehículos automotores, regulado  por la Ley 488 de 1998, no es más que una
nueva denominación que la ley asigna a tributos que ya existían, como el
impuesto de timbre sobre vehículos automotores, de circulación y tránsito, y el
unificado de vehículos del Distrito Capital, los cuáles, según muchos
criterios, eran de naturaleza territorial. Esa omisión sobre la evolución
histórica del tributo no nos parece convincente.
Así, supongamos que
la sentencia tiene razón y que, conforme a los criterios formal, material y
orgánico, el nuevo tributo sobre los automotores es nacional, lo cual es de
todos modos discutible, como veremos posteriormente. Sin embargo, ¿significa
eso que la Corte puede dejar de lado la historia de ese impuesto y asumir que
es un tributo nacional frente al cual la ley goza de un amplio poder para
determinar su destinación? No es claro, pues no es razonable que la Corte
ignore que el nuevo impuesto no es materialmente un nuevo tributo sino que es
una contribución nacional que sustituye tributos que en el pasado eran del
orden territorial. De esa manera, unos recursos que anteriormente financiaban
endógenamente a las entidades territoriales, súbitamente se convierten, por una
decisión legislativa nacional, en recursos que son propios de las autoridades
centrales, que pueden entonces utilizarlos para sus propias necesidades, o
determinar su destinación si deciden transferirlos a las entidades
territoriales. ¿Es compatible una tal decisión legislativa con la defensa de la
autonomía territorial, que supone una protección de los recursos propios de los
departamentos y de los municipios?
4- La sentencia
argumenta que esa transformación del tributo, que de territorial se convierte
en nacional, no implica ningún vicio de inconstitucionalidad, ya que el
Legislador puede suprimir un tributo territorial y crear un impuesto nacional
similar, sin violar el artículo 362 de la Carta, según el cual, las rentas de
las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva, por cuanto esa
disposición constitucional protege los recursos causados en virtud de un
impuesto, pero no implica que la facultad de recaudar el tributo haya ingresado
al patrimonio de la entidad territorial y sea intangible. Según la Corte, la
tesis según la cual la entidad territorial tiene la propiedad sobre el tributo
es no sólo conceptualmente equívoca sino que, además, implica un congelamiento
de las decisiones legislativas, pues supone que si la ley atribuye un tributo a
las entidades territoriales, ese impuesto seguirá siendo territorial para
siempre, lo cual es contrario al principio democrático y a las competencias
propias del Congreso. Por ende, bien puede la ley derogar un impuesto
territorial.
En principio
compartimos esos criterios, que habían sido desarrollados en decisiones
previas, pero nos parece que la presente sentencia los lleva a extremos que no
podemos aceptar. Así, una cosa es que la ley pueda derogar un impuesto
territorial, pero otra muy diferente es que el Congreso pueda suprimir esos
tributos en cualquier forma, y que la Corte, al examinar el impuesto que ha
sido creado en reemplazo del tributo anterior, pueda dejar de lado su historia.
Un ejemplo nos
permite precisar nuestras objeciones. Supongamos que existe la ley L-1 que
establece un impuesto territorial sobre el hecho gravable A, con una base
gravable B y una tarifa C. Supongamos que el Legislador expide una ley
posterior L-2 que determina la orientación de ese impuesto territorial.
Conforme a la doctrina elaborada por la Corte, esa ley L-2 es inconstitucional,
pues viola la autonomía territorial, ya que impone a las entidades
territoriales la destinación de un recurso endógeno. Y efectivamente, con tal
criterio, la sentencia C-219 de 1997, MP Eduardo Cifuentes Muñoz, retiró del
ordenamiento el artículo 236 de la Ley 223 de 1995, pues concluyó que esa
disposición desconocía la autonomía territorial, ya que señalaba la destinación
de un impuesto territorial. Sin embargo, si el Congreso  expide la ley L-3, que
deroga la ley L-1, y “crea” al mismo tiempo un “nuevo” impuesto nacional sobre
el mismo hecho gravable A, con la misma base gravable B y con la misma tarifa
C, entonces esa ley L-3 puede transferir ese impuesto a las entidades
territoriales y señalarles su destinación, sin que exista violación a la
autonomía, puesto que ya no se trata de un recurso endógeno de los
departamentos y municipios sino de una fuente exógena de financiación, por
tratarse de una renta cedida. Esa conclusión, que es la que se desprende
inequívocamente de los criterios adelantados por la presente sentencia, es
formalista e inaceptable, pues la misma decisión material, que consiste en que
una nueva ley determina la destinación de unos impuestos sobre los cuales antes
las entidades territoriales disponían libremente, es en el primer caso
inconstitucional,  mientras que en el segundo evento se torna súbitamente en un
acción legítima de las autoridades centrales, simplemente porque el legislador
se tomó el trabajo -puramente formal- de encubrir su invasión a la autonomía
territorial, mediante el expediente de cambiar mágicamente la naturaleza del
tributo.
5- En esas
condiciones, creemos que, con el fin de proteger adecuadamente la autonomía
territorial, la Corte no puede ignorar el aspecto histórico, cuando se trata
de  determinar la naturaleza nacional o territorial de un tributo. Y con tales
elementos, creemos que la conclusión a la que se llega es que el impuesto a los
automotores previsto por el artículo 146 de la Ley 488 de 1998 es territorial.
Así, es cierto que
esa ley establece todos los elementos del impuesto y no señala que sea un
tributo territorial, lo cual sugiere que se trata de una contribución nacional.
Sin embargo, la sentencia C-219 de 1997 había aclarado que “no resulta posible
afirmar que en todos los eventos en los cuales el legislador defina
integralmente los elementos del tributo, este constituirá una fuente exógena de
financiación de las entidades territoriales”, pues es perfectamente posible que
el legislador establezca integralmente el régimen de un tributo y, no obstante,
éste sea la fuente directa de recursos propios de las entidades territoriales y
no, simplemente, de recursos nacionales que se transfieren a éstas. Y si se dan
tales contradicciones, esa sentencia había dado una cierta preferencia al
criterio material. En cambio, en la presente ocasión, la Corte, sin ninguna
razón que lo justifique, señala que prima el criterio orgánico, esto es, que si
hay conflicto entre el criterio formal y el material, la contradicción se
resuelve acudiendo al criterio orgánico. Pero no hay ninguna argumentación
convincente al respecto. Así, la propia sentencia reconoce que este tributo se
recauda en la jurisdicción respectiva e ingresa al presupuesto seccional para
satisfacer necesidades regionales, lo cual significa que es materialmente una
contribución territorial. Si esto es así ¿por qué el hecho de que todos los
elementos del tributo hayan sido determinados por la ley lo convierte en una
contribución nacional, cuando claramente la sentencia C-219 de 1997 había
insistido en que ese elemento orgánico no era siempre decisivo? La presente
sentencia no brinda ninguna razón para ese cambio de criterio, en virtud del
cual la Corte termina casi por absolutizar  el criterio orgánico.
6- En tales
condiciones, una obvia pregunta surge: ¿qué sucede cuando existe un conflicto
entre el criterio material y el orgánico? En tales eventos, nosotros creemos
que el conflicto puede a veces ser adecuadamente resuelto acudiendo al elemento
histórico. Así, conforme lo señalado por algunos intervinientes, el impuesto de
vehículos automotores lo que hace es unificar rentas propias de las entidades
territoriales, o rentas nacionales cedidas a aquéllas. Por ende, eran recursos
que manejaban las entidades territoriales, en muchos casos, como recursos
endógenos. Es entonces más lógico concluir que este impuesto seguía siendo un
tributo territorial, a fin de proteger en mejor forma la autonomía territorial.
O al menos, la sentencia debió intentar determinar qué componentes del “nuevo”
impuesto a los vehículos provenían de rentas que en el pasado eran
territoriales, y por ende seguían teniendo ese carácter, y no podía la ley
señalarles una destinación determinada.
Por todo ello
creemos que el presente impuesto a los vehículos automotores es territorial, y
no podía la ley imponer que un determinado porcentaje del mismo sea girado al
CORPES. Las expresiones debieron entonces ser retiradas del ordenamiento.
7- Con todo, podría
argumentarse que la anterior conclusión no es válida, pues puede conducir a un
cierto congelamiento de la estructura tributaria, ya que confiere un peso
excesivo al análisis histórico, con lo cual sugiere que la ley no puede derogar
tributos territoriales, resultado hermenéutico inadmisible. Sin embargo esa
objeción no es de recibo, por cuanto en ningún momento afirmamos que la
evolución histórica es siempre decisiva para identificar el carácter
territorial o nacional de un nuevo impuesto, sino que simplemente cuestionamos
la tesis de la sentencia, según la cual es improcedentes acudir en estos casos
a los antecedentes históricos. Según nuestro parecer, un tributo puede ser
formalmente nuevo pero en realidad constituir la continuación de un tributo
precedente con distinto nombre. Y en tales casos, el análisis histórico cobra
enorme relevancia.
8- Finalmente,
incluso si, conforme a los criterios formal, orgánico y material, fuera
absolutamente claro que el “nuevo” impuesto a los vehículos automotores es
nacional, creemos que el análisis histórico sigue siendo importante, a fin de
establecer salvaguardas a la autonomía territorial. Así, es cierto que la ley
puede derogar un impuesto territorial, o convertirlo en nacional, pero eso no
significa que esa decisión legislativa sea totalmente libre, pues como lo dijo
con acierto la sentencia C-219 de 1997, el Congreso debe “cuidarse de no
afectar los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En especial, el
legislador, por expreso mandato constitucional, debe respetar la garantía
institucional de la autonomía territorial y la regla constitucional según la
cual no es posible el traspaso de competencias a las entidades territoriales
sin garantizar la existencia de los recursos necesarios para su cumplimiento
(C.P. art. 356).” En esas condiciones, supresiones súbitas de impuestos
territoriales, que alteren gravemente a los fiscos departamentales y
municipales, o la eliminación de esos tributos sin modificar el reparto de competencias,
pueden resultar inconstitucionales. Por ello, uno de los retos del Congreso es
expedir la muy importante ley orgánica de ordenamiento territorial, que defina
reglas que protejan a las entidades territoriales de esos cambios súbitos de la
naturaleza de los tributos, modificaciones que pueden llegar a comprometer la
autonomía territorial. E igualmente, un desafío para esta Corte es elaborar una
doctrina específica que armonice la posibilidad que tiene el Congreso de
suprimir o “nacionalizar” los impuestos territoriales, con la protección de la
estabilidad financiera de las entidades territoriales, requisito necesario para
que exista una verdadera autonomía.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
[1]
C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[2]
C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[3]
C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-004/93 (MP. Ciro Angarita Barón).
[4]
C-219/97 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[5]
"A este respecto, la Corte señaló que la destinación legal de las
transferencias, en los términos indicados, responde a la necesidad de asegurar
los objetivos sociales consagrados en la propia Constitución. Por estas
razones, la jurisprudencia ha determinado que los recursos municipales
provenientes de la transferencia contemplada en el artículo 357 de la
Constitución Política, sólo pueden ser destinados a inversión social y que el
legislador está habilitado para determinar los porcentajes mínimos de inversión
en cada área”. SC 219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). Véanse al
respecto, las sentencias C-151/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-520/94 (MP.
Hernando Herrera Vergara).
[6]
Según la Corte, el tratamiento que debe otorgarse a la destinación de los
recursos provenientes de las regalías es similar al que la Ley 60 de 1993
otorga al situado fiscal y a las transferencias, en la medida en que las
regalías se inscriben dentro de la política general de gasto público social y de
planeación económica (C.P., artículo 339). Véanse al respecto las
Sentencias C-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-075/93 (MP Alejandro Martínez
Caballero); C-098/93 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[7]
C-036/96 (MP José Gregorio Hernández Galindo).
[8]
C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[9]
C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[10]
C-004/93 (MP. Ciro Angarita Barón); SC-070/94 (MP. Hernando Herrera Vergara).
[11]
Corte Suprema de Justicia, Corte Plena, sentencia de 4 de diciembre de 1925.
Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia de 26 de febrero de 1973.
[12]
C-219/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[13]
C-219/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[14]
Como se afirma en el concepto elaborado  por el Dr. Alfredo Lewin Figueroa y
enviado a esta Corporación por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario,
el Impuesto de circulación y tránsito de vehículos tiene su origen en la
Ley 97 de 1913, que en su artículo primero autorizó al Concejo Municipal de
Bogotá a crear, cobrar y dar el destino que considerara conveniente a los
recursos recaudados por concepto de este tributo, sin necesidad de previa
autorización de  la Asamblea Departamental. La Ley 48 de 1968 (art.1), ratificó
que el mencionado impuesto era un gravamen municipal e indicó que "el
Distrito Especial y los municipios están autorizados para gravar con el
impuesto de circulación y tránsito los vehículos de tracción mecánica".
Posteriormente, la Ley 14 de 1983 (art.49) reitera que los vehículos de uso
particular "serán gravados por los municipios por concepto del impuesto de
circulación y tránsito". Adicionalmente, la citada ley modificó el régimen
de tarifas y exenciones". Los Decretos 2969 de 1983, 1333 de 1986 y 2626
de 1994 reformaron lo referente a las tarifas, base para la liquidación del
impuesto y recaudo, modificaciones que no afectaron la naturaleza municipal del
tributo. Respecto al Impuesto de timbre nacional, el Decreto Legislativo
1593 de 1966 señaló que "causan impuesto de timbre nacional los recibos de
pago que expidan las autoridades municipales, por concepto de impuesto
municipal a vehículos automotores de servicio particular".
Posteriormente,  la Ley 48 de 1968 (art.1), el Decreto 284 de 1973 (art.5), la
Ley 2 de 76 (art.14) y el Decreto 3674 de 1981 (art.1), establecieron ajustes
en las tarifas para el cobro del impuesto mencionado, sin alterar  el carácter
nacional del gravamen. La Ley 14 de 1983, dispuso la cesión del impuesto a los
entes territoriales. En su artículo 52 indicó: "Cédese el impuesto de
timbre nacional de que trata el artículo 50 de esta ley a los departamentos,
intendencias, comisarías y al Distrito Especial de Bogotá. En consecuencia, el
recaudo del impuesto será hecho por las entidades territoriales (...)".
Más tarde, Algunas normas (Decreto 3579 de 1983, Ley 50 de 1984, Decreto 3138
de 1984, Decreto 1222 de 1986 y Decreto 3017 de 1989) modificaron parcialmente
el régimen del tributo, especialmente en cuanto se refiere a las tarifas del
impuesto, pero no afectaron el carácter nacional del mismo. Por último,
respecto al impuesto unificado de vehículos para el D.C, el Artículo 179 de la
Ley 223 de 1995 autorizó  al D.C. de Santa Fé de Bogotá para fusionar el
impuesto de timbre nacional con el de circulación y tránsito, de los vehículos
matriculados en Bogotá. De esta forma fueron unificados un tributo de carácter
nacional y uno de naturaleza municipal. Finalmente, como ha sido mencionado, la
Ley 488 de 1998 creó un nuevo impuesto sobre vehículos automotores que
sustituyó a los impuestos de timbre nacional, de circulación y tránsito y el
unificado de vehículos del Distrito Capital de Santa Fé de Bogotá.
[15]
La Ley 76/85 - reglamentada por los Decretos 1817 de 1986, 2411/87,1113/92 –
creó la Región de Planificación de la Costa Atlántica, la que comprende los
territorios de los departamentos del Atlántico, Bolívar, Córdoba, Magdalena,
Guajira, Sucre, Cesar y de la Intendencia de San Andrés y Providencia.
Posteriormente se crearon cuatro nuevas regiones de planificación: la de la
Amazonía, integrada por el departamento del Caquetá, la intendencia de Putumayo
y la comisaría del Amazonas, (D. 3083/86); la Región de Planificación de
Orinoquía, compuesta por el departamento del Meta, las intendencias de Arauca y
Casanare y las comisarías de Guainía, Guaviare, Vaupés y Vichada, (D. 3084/86);
la Región de Planificación del Occidente Colombiano, conformada por Antioquia,
Caldas, Cauca, Chocó, Nariño, Quindio, Risaralda y Valle (D. 3085/86); y, la
del Centro Oriente, integrada por los departamentos de Huila, Tolima, Boyacá,
Cundinamarca, Santander y Norte de Santander (D. 3086/86). El territorio del
Distrito Especial de Bogotá, se considera como una región independiente.
[16]
Originalmente los Fondos Regionales de Inversión contaban con las siguientes
fuentes de financiación: El 10% del producido en cada departamento, intendencia
y comisaría del impuesto de timbre nacional (arts. 111 y ss. del D. L. 1222/86,
Código de Régimen Departamental); el 10% de los gravámenes de valorización de
las obras ejecutadas por la Nación en la respectiva Región de Planificación; el
5% de las regalías cedidas por la Nación a los departamentos, intendencias y
comisarías que conformen cada región por la explotación de los recursos
naturales no renovables; el 5% de las regalías y participaciones nacionales que
por la explotación de los recursos naturales no renovables se generen en cada
región.
[17]
Ley 76/85 y decretos 3083/86; D. 3084/86; D. 3085/86; y, D. 3086/86.
[18]
Ley 76/85 y decretos 3083/86; D. 3084/86; D. 3085/86; y, D. 3086/86.
[19]
C 219/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[20]
C 219/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). A este respecto la jurisprudencia
citada indicó: “De otra parte, una interpretación amplia del artículo 362 de la
C.P., terminaría por sacrificar el interés general ínsito en la defensa de una
política económica nacional coherente, estable y sana. En efecto, el impacto de
la política tributaria en las funciones estabilizadoras y de redistribución de
la hacienda pública, hace que las decisiones fiscales que, en un momento
histórico, parezcan oportunas, deban poder ser revisadas si, con el paso del
tiempo, cambian las circunstancias y resulta imperativo modificar tal decisión
para la implementación de un nuevo modelo o, simplemente, para realizar la
función estabilizadora o de redistribución, de la que se ha hablado. En estas
condiciones, no parece ajustado a los mandatos constitucionales, dar supremacía
absoluta a la estabilidad de los fiscos de las entidades territoriales,
perpetuando el régimen legal que define sus fuentes internas de financiación,
sobre una nueva opción de política económica o sobre la estabilidad de la
economía nacional. Adicionalmente, las rentas tributarias a las que se refiere
el artículo 362 de la C.P., deben corresponder a bienes o derechos susceptibles
de ser objeto de dominio, pues de otra manera no se entendería la referencia a
la propiedad de los particulares. En otras palabras, el artículo constitucional
estudiado, protege sólo aquello respecto de lo cual puede predicarse un derecho
de propiedad. En estos términos, como fue explicado en el fundamento 5 de esta
sentencia, la acepción “rentas tributarias” debe entenderse referida al
producto de un impuesto, una tasa o una contribución, pero de ninguna manera a
la facultad de crear, modificar o extinguir el régimen de un determinado
tributo, pues esta última no puede ser objeto de dominio.”
[21]
C-506/95 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[22]
C-205/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[23]
C-222/95 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); SC-486/96 (MP. Antonio Barrera
Carbonell).
[24]
C-486/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell).
[25]
C-222/95 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).
[26]
C 219/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[27]
C-205/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).