SU772-14
Sentencia SU772/14
ACCION DE TUTELA-Naturaleza
subsidiaria
Se encuentra ya muy decantada la
jurisprudencia de la Corte acerca de la naturaleza residual de la acción de
tutela y sus condiciones de procedencia cuando existe un mecanismo ordinario de
defensa. Así, se ha indicado en múltiples oportunidades
que los medios y recursos judiciales ordinarios son el escenario preferente
para invocar la protección de los derechos constitucionales fundamentales que
se consideren vulnerados en una situación específica, y a ellos se debe acudir,
en principio, a fin de hacer prevalecer la supremacía de estos derechos y el
carácter inalienable que les confiere la Carta Política.
REGLAS JURISPRUDENCIALES EN MATERIA DE
SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA
Acudir
a la acción de tutela cuando existen mecanismos ordinarios de defensa,
desconoce que los procedimientos administrativos y los procesos ante la
administración de justicia son los primeros y más propicios escenarios para
garantizar la vigencia de los derechos fundamentales. Por estas razones, un
requisito de procedencia de la acción de tutela es que se hayan agotado todas
las instancias y recursos en los cuales el afectado hubiera podido solicitar la
protección del derecho amenazado o vulnerado. No obstante, con base en el
artículo 86 superior y el Decreto 2591 de 1991, la Corte ha identificado dos
eventos en los que, reconociendo la existencia de otro medio de defensa judicial,
es procedente la acción de tutela. Uno de ellos ocurre cuando se determina que
el medio o recurso existente carece de eficacia e idoneidad y, el otro, cuando
la tutela se instaura como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable de naturaleza iusfundamental. La segunda
situación excepcional tiene lugar en aquellos eventos en los que, aun
existiendo un mecanismo judicial idóneo y eficaz a disposición del accionante,
es necesario acudir a la acción de tutela para evitar la configuración de un
perjuicio irremediable. Para la Corte esto ocurre cuando se verifican las
siguientes características: i) el perjuicio es inminente o está próximo a
suceder; ii) el perjuicio que se teme es grave, es decir, en caso de
configurarse supondrá un detrimento  significativo sobre el derecho
fundamental amenazado; iii) las medidas que se requieren para conjurar el
perjuicio deben ser urgentes, lo que significa que no se puede postergar la
intervención del juez so pena de que se cause un daño frente al cual no puedan
adoptarse medidas de restitución; esto es, de no adoptarse de forma inmediata
las medidas, se corre el riesgo de que sean ineficaces e inoportunas.
ACCION DE TUTELA FRENTE A CONTROVERSIAS
CONTRACTUALES-Improcedencia
cuando carecen de relevancia iusfundamental
Cuando
la controversia verse sobre contratos estatales, se debe hacer uso de los otros
mecanismos de defensa judicial creados por la ley, como la acción de
controversias contractuales, la acción de responsabilidad contractual del
Estado, y dadas las particularidades del caso, la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. Sin embargo, la sola existencia de otros medios
de control no se traduce en que a ellos se deba acudir, pues en muchos casos no
son idóneos para el amparo de los derechos de los interesados. Para determinar
la idoneidad de éstos se deben evaluar aspectos como: i) que el tiempo de
trámite no sea desproporcionado frente a las consecuencias de la decisión
administrativa, lo cual ocurriría, por ejemplo, cuando a un contratista se le
ha declarado la caducidad de su contrato, y al someterlo a la espera de la
resolución de las controversias contractuales, se le cercena la posibilidad de
presentarse a concursar para la adjudicación de otros contratos; ii) que las
exigencias procesales no sean excesivas, dada la situación en que se encuentra
el afectado, lo cual ocurre, por ejemplo, cuando se imponen tasas previas
excesivas para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo;
iii) que el remedio que puede ordenar el juez no sea adecuado para satisfacer
el derecho de que se trate, por ejemplo, cuando el juez no pueda ordenar
medidas de restablecimiento del derecho; y iv) cuando el otro mecanismo no
permita atender las particularidades de los sujetos, como cuando la resolución
del problema en el contencioso administrativo dependa estrictamente de
criterios legales ajenos a las condiciones particulares y especiales de
vulnerabilidad en que se encuentre una persona. Además, es de
recordarse que la procedencia de la acción de tutela en estos eventos exige que
la controversia contractual comprenda la posible vulneración o amenaza de un
derecho fundamental. En otras palabras, si no está
involucrado un derecho fundamental, no compete al juez de tutela analizar la
inminencia de un perjuicio irremediable para el accionante en el marco de un
proceso contractual, o la idoneidad de los medios ordinarios de defensa.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Procedencia de
la acción de tutela contra actos administrativos que constituyen vías de hecho
El principio de legalidad es una de las
manifestaciones de lo que la Carta Política instituyó como debido proceso el
cual es definido por la jurisprudencia de esta Corporación como “el conjunto de
garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se
busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o
administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre
la aplicación correcta de la justicia”. Este derecho fundamental es “aplicable
a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, y puede ser
protegido cuando se encuentre amenazado o sea vulnerado por parte de una
autoridad pública o de un particular, a través de la acción de tutela.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Elementos
mínimos
Entre los elementos más importantes del
debido proceso, esta Corte ha destacado: “(i) la garantía de acceso a la
justicia en libertad e igualdad de condiciones; (ii) la garantía de juez
natural; (iii) las garantías inherentes a la legítima defensa; (iv) la
determinación y aplicación de trámites y plazos razonables; (v) la garantía de
imparcialidad; entre otras garantías”.
VIA DE HECHO
ADMINISTRATIVA-Causales de procedencia de la acción de
tutela
Si bien la tesis de las vías de hecho ha
sido aplicada principalmente en el campo de la actividad judicial, esta
Corporación también ha reconocido su aplicación en el ámbito de los procesos y
actuaciones administrativas. Así las cosas, para que se configure una vía de
hecho administrativa, se requiere que al igual que en la vía de hecho judicial,
se materialice alguna de las causales de procedencia de la acción de tutela
contra decisiones judiciales, puesto que si bien se trata de escenarios
diferentes, tales supuestos describen las formas más usuales de afectación del
derecho al debido proceso. Por ende, dichas causales de procedencia “han
servido como instrumento de definición conceptual para los jueces
constitucionales, quienes determinan si los defectos que estas describen son comprobados
en la actuación administrativa objeto de análisis”.
ACCION DE TUTELA FRENTE A CONTROVERSIAS
CONTRACTUALES-Requisitos
de procedencia
La
Corte precisó que el presupuesto de procedencia de la acción de tutela, se
aplica a los conflictos derivados de la celebración, ejecución o terminación de
los contratos en general, pues los mismos forman parte de la órbita
competencial ordinariamente establecida al juez del respectivo contrato,
resultando ajena a la de los jueces de tutela. Entonces, la procedencia de la
acción de tutela se daría, solamente en el preciso evento de que la
controversia contractual comprendiera la vulneración o amenaza de un derecho
fundamental y en los casos exceptuados antes establecidos. De lo contrario,
dicha acción se convertiría en una imposición abusiva de una jurisdicción
excepcional, subsidiaria y residual sobre las demás jurisdicciones ordinarias,
contraviniendo claramente la voluntad de los Constituyentes de 1991 al diseñar
este amparo.
POTESTAD DE LA ADMINISTRACION-Facultad de
declarar la terminación unilateral de un contrato cuando éste se celebre contra
expresa prohibición constitucional o legal
ACCION
DE TUTELA FRENTE A CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Improcedencia
por no vulneración del debido proceso, no acreditar perjuicio irremediable y
existir otro medio de defensa judicial
Referencia:
expediente
T- 3.623.056
Acción
de tutela instaurada por Recaudos y Tributos S.A., contra la Alcaldía Distrital
de Santa Marta.
Tema:
procedencia de la acción de tutela frente a actos administrativos que versan
sobre un contrato estatal.
Problema
jurídico: ¿procede la acción de tutela para revocar y dejar sin efectos un acto
administrativo mediante el cual una entidad territorial inicia una actuación
administrativa tendiente a revisar la legalidad de un contrato estatal con
fundamento en la prohibición contenida en la Ley 1386 de 2010?
Derechos
fundamentales invocados:
debido proceso.
Magistrado
Ponente:
Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub
Bogotá
D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil catorce (2014)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, conformada por los
magistrados Luis Ernesto Vargas Silva–quien la preside–, María Victoria
Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio
Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Martha Sáchica Méndez, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en
los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución Política y en los
artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de la sentencia dictada el veintiséis (26) de junio de
2012, por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Santa Marta, que confirmó el
fallo de tutela proferido el ocho (08) de mayo de 2012 por el Juzgado Quinto
Civil Municipal de Santa Marta, en el que se concedió el amparo invocado por el
accionante.
1.
ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección Número Cuatro de la Corte Constitucional escogió, para efectos de
su revisión, la acción de tutela de la referencia.
De
conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión
procede a dictar la sentencia correspondiente.
1.1
SOLICITUD
Recaudos y
Tributos S.A.,
en adelante R&T, instauró acción de tutela contra la Alcaldía
Distrital de Santa Marta, por la presunta vulneración de su derecho fundamental
al debido proceso, en el marco del proceso administrativo de revisión de la
legalidad del contrato celebrado entre el accionante y la accionada.
El tutelante alega que existe
cosa juzgada y por ello solicita al juez constitucional que se proteja su
derecho al debido proceso y, en consecuencia, se deje sin efectos la Resolución
N°. 039 de 2012, por medio de la cual se inicia la actuación administrativa
tendiente a revisar la legalidad del contrato celebrado entre el actor y la
accionada.
1.2.
HECHOS
RELATADOS Y FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD
Manifiesta el accionante lo
siguiente:
1.2.1.  El 9 de
diciembre de 2002, el Distrito de Santa Marta abrió el proceso de licitación
pública N°. 001 de 2002 “para la contratación de la modernización del
sistema y gestión de los recaudos correspondientes a los tributos del Distrito
Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta”.
1.2.2.  El 27 de
diciembre de 2002, mediante Resolución N°. 910, la Alcaldía Distrital de Santa
Marta adjudicó el contrato correspondiente a la licitación pública N°. 001 de
2002 a la Sociedad R&T. El 30 de diciembre de 2002, se suscribió el
contrato para la modernización del sistema y la gestión de los recaudos
tributarios, entre el Distrito de Santa Marta y la Sociedad R&T, por un
término de 20 años, en cuya cláusula 5ta, parágrafo 1°, se estableció
expresamente que “las obligaciones del contratista no comprendía el
ejercicio de funciones públicas indelegables en particulares, por lo que su
alcance debería entenderse limitado a la modernización del sistema tributario y
a los conceptos de asesoría y apoyo logístico y operativo”.
1.2.3.  El 8 de abril de
2003, el señor Alberto Ovalle Goenaga formuló acción popular contra el Distrito
de Santa Marta y la Sociedad R&T, para que en defensa de la moralidad
administrativa y del patrimonio público, se dejara sin efectos jurídicos el
contrato N°. 092 suscrito entre las partes.
1.2.4.  El 6 de
noviembre de 2008, el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta profirió
sentencia de primera instancia en el trámite de la acción popular formulada por
el señor Ovalle Goenaga, en la que denegó las súplicas de la demanda “por
encontrase ajustadas a derecho todas las actuaciones de la Administración
Distrital de Santa Marta, en la contratación pública N° 092 de 2002”. El a
quo concluyó que el contrato N° 092 de 2002 no comporta “el ejercicio por
parte del contratista de funciones públicas indelegables en particulares, razón
por la cual el mismo contrato indica en su cláusula 5ta parágrafo 1° que su
alcance debe entenderse limitado a la modernización del sistema tributario y
los conceptos de asesoría y apoyo logístico y operativo en ellas señaladas”.
1.2.5.  El 23 de enero
de 2009, el Distrito de Santa Marta y la Sociedad  R&T suscribieron el otro
sí N°. 01 al contrato N°. 092 de 2002, para incluir dentro de las obligaciones
del contratista la recuperación de la cartera en mora del impuesto de alumbrado
público.
1.2.6.  El 21 de mayo de
2010, el Congreso de la República expidió la Ley 1386, en la que se prohibió
delegar en terceros la administración, fiscalización, liquidación, cobro
coactivo, discusión, devolución e imposición de sanciones de los tributos
administrados por las entidades territoriales o sus entidades descentralizadas.
Adicionalmente, se dispuso que las entidades territoriales que tuvieran
contratos vigentes sobre tales materias, deberían revisarlos de forma detallada
y, en caso de que encontraran algún vicio que implicara su nulidad, deberían
proceder a adelantar las acciones legales procedentes. Finalmente, impuso a los
organismos de control el deber de revisar de oficio los contratos de esa
naturaleza celebrados por las entidades territoriales.
1.2.7.  El 22 de julio
de 2010, el Tribunal Administrativo de Magdalena resolvió el recurso de
apelación interpuesto contra la sentencia del Juzgado Primero Administrativo
del Circuito de Santa Marta que denegó las pretensiones de la acción popular.
En esta providencia, el ad quem confirmó la providencia de primera
instancia en el sentido de negar las peticiones, pero modificó la remuneración
pactada a favor del contratista.
1.2.8.  El 1° de
septiembre de 2010, el Distrito de Santa Marta y R&T, dando cumplimiento a
la orden del Tribunal Administrativo del Magdalena en la providencia de segunda
instancia proferida dentro de la acción popular, suscribieron el otro sí N°. 02
al contrato N°. 092 de 2002, en el que se modificó la contraprestación que
recibiría el contratista por el cumplimiento de sus obligaciones, reduciendo en
un punto porcentual los rubros correspondientes al recaudo de cartera corriente
y vencida, y eliminado el rubro equivalente al incremento anual del monto
recaudo.
1.2.9.  Mediante
providencia del 21 de octubre de 2010, la Sección Segunda del Consejo de Estado
resolvió no seleccionar para revisión la sentencia proferida el 22 de julio de
2010 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, con lo que ésta última
decisión cobró firmeza e hizo tránsito a cosa juzgada.
1.2.10.
En
junio del 2011, en cumplimiento de lo ordenado en la Ley 1386 de 2010, la
Contraloría Distrital de Santa Marta realizó una “auditoría gubernamental
con enfoque integral modalidad especial practicada al contrato suscrito entre
la empresa R&T y la Alcaldía Distrital de Santa Marta”, en la que se
concluyó que dicho contrato “no constituye ni comporta formal o
materialmente la delegación de función alguna de administración, fiscalización,
liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones, e imposiciones de
sanciones, respecto de los tributos distritales”.
1.2.11.
El
29 de junio de 2011, en cumplimiento de lo ordenado en la Ley 1386 de 2010, la
Oficina Asesora Jurídica del Distrito de Santa Marta dirigió al Alcalde
Distrital del ente territorial, el informe de la revisión realizada al contrato
N°. 092 de 2002 suscrito entre el Distrito y la Sociedad R&T, en el que
concluyó que dicho contrato “no constituye ni comporta formal o
materialmente la delegación de función alguna de administración, fiscalización,
liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones, e imposición de
sanciones, respecto de los tributos distritales”.
1.2.12.
En
el marco del “control excepcional al acuerdo de restructuración de pasivos y
vigencias futuras del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta-vigencias
2009-2010”, realizado en diciembre de 2011, la Contraloría General de la
República identificó como un hallazgo dentro de su investigación que “el
Distrito, con la suscripción del contrato 092 de 2002, presuntamente estaría
incurriendo en la delegación de aquellas funciones que le son inherentes en la
órbita de su gestión tributaria”. Sin embargo, ni la investigación fiscal
ni la disciplinaria derivadas de este control excepcional han declarado
formalmente que se haya incurrido en delegación de funciones indelegables en
materia tributaria.
1.2.13.
Mediante
Resolución N°. 039 de 2012, notificada mediante edicto, la Alcaldía Distrital
de Santa Marta inició la actuación administrativa tendiente a revisar la
legalidad del contrato N°. 092 de 2002, y otorgó el término de 5 días a la
sociedad R&T para que ejerciera su derecho de contradicción.
1.2.14.
El
actor considera que la resolución vulnera su derecho al debido proceso por las
siguientes razones:
1.2.14.1.   Aduce que la
Alcaldía Distrital de Santa Marta no tiene competencia para revisar el contrato
N°. 092 de 2002, pues con ello desconoce los fallos judiciales proferidos por
el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta, el Tribunal Administrativo
del Magdalena y la Sección Segunda del Consejo de Estado, así como el concepto
de la Oficina Asesora Jurídica del Distrito, los cuales determinaron que el
contrato referido no comportaba el ejercicio de funciones públicas indelegables
por parte de particulares.
1.2.14.2.   Indica que la
Alcaldía amenaza seriamente el derecho de defensa de la sociedad, por cuanto el
término otorgado para adelantar la actuación es de 5 días, lapso que es
irrazonable y desproporcionado.
1.2.14.3.   Sostiene que en
la Resolución Nº. 039 de 2012, la Alcaldía de Santa Marta no motivó de manera
clara y precisa las materias que van a ser objeto de revisión.
1.2.14.4.   Señala que en la
actuación de la Alcaldía se advierte una vulneración del principio de
imparcialidad, toda vez que de las declaraciones que en distintos medios de
comunicación ha realizado el Alcalde de Santa Marta, se puede colegir que la
autoridad administrativa previamente ha decidido dar por terminado el contrato,
con lo que cualquier esfuerzo de ejercer el derecho de defensa por parte de
R&T será inútil.
1.3.
TRASLADO
Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Recibida la solicitud de tutela,
el Juzgado Quinto Civil Municipal de Santa Marta admitió la demanda y ordenó
notificarla a la Alcaldía Distrital y a la Secretaría de Hacienda Distrital de
Santa Marta, con el fin de que ejercieran el derecho de defensa y
contradicción.
Notificadas de su vinculación, la
Alcaldía Distrital de Santa Marta no allegó respuesta alguna a la solicitud
elevada.
Por su parte, la Secretaría de Hacienda Distrital de
Santa Marta emitió el informe requerido de manera extemporánea, narrando los
mismos hechos hasta ahora conocidos a través de la acción de tutela.
Adicionalmente, adjuntó el documento Nº. 2012EE25151 del 30 de abril de 2012,
mediante el cual la Contralora Delegada para la Gestión Pública e Instituciones
Financieras advirtió que el contrato Nº. 092 de 2002 constituye una delegación
al contratista de facultades de fiscalización, investigación de bienes,
liquidación y cobro coactivo.
1.4.
DECISIONES
DE INSTANCIA
1.4.1.
Sentencia
de primera instancia
Mediante sentencia proferida el
ocho (8) de mayo de 2012, el Juzgado Quinto Civil Municipal de Santa Marta concedió
el amparo al derecho fundamental al debido proceso administrativo de la
sociedad R&T, argumentando que si bien “no se aprecia el quebrantamiento
del derecho en los términos que lo expone el tutelante, habida consideración
que el estudio jurídico judicial no se hizo con fundamento en la Ley 1386 de
2010, sino en las vigentes para la época en que se promovió la acción popular”,
sí le asistía razón cuando sostuvo que como contratista de la administración
pública, gozaba de estabilidad jurídica, toda vez que el contrato N° 092 de
2002 había sido objeto de revisión a través de la Oficina Asesora Jurídica, la
que remitió un informe el 29 de junio de 2011, en el que concluyó que aquel no
implicaba delegación de funciones de administración, fiscalización,
liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones e imposición de sanciones
de los tributos conforme a la Ley 1386 de 2010. “Por ello, la ejecutoriedad
del acto de la Alcaldía Distrital de Santa Marta, en virtud del cual agotó el
deber legal de adelantar la revisión del contrato en cita, implica que ha sido
expedido conforme a los principios legales para el efecto, y en consecuencia es
obligatorio para el administrado y para la administración”.
Igualmente, manifestó que,
atendiendo a la complejidad del asunto, el término concedido por el Distrito de
Santa Marta al accionante para que ejerciera su derecho de defensa es
irrisorio, y aun cuando no existe disposición legal expresa que imponga un
plazo para estos casos, lo cierto es que el mismo debe ser razonado y adecuado,
teniendo en cuenta lo pretendido por la actuación administrativa.
Por último, dado que la
Secretaría de Hacienda Distrital de Santa Marta emitió el informe requerido de
manera extemporánea, el a quo aplicó la presunción de veracidad frente a
los hechos narrados por el accionante. Sin embargo, no desconoció la existencia
de un oficio anexo al escrito en cuestión, procedente de la Contraloría
Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras, a través del cual
le formuló al Alcalde Distrital, advertencia respecto al contrato de concesión
N°. 092 de 2002.
Con respecto a este
punto, el a quo criticó la actuación de la Contraloría Distrital y de la
Nacional, aduciendo que al existir posiciones contrarias de parte de los dos
órganos de control fiscal (pues en un extremo la Contraloría Distrital sostiene
que no existe delegación de funciones no permitidas, y en el otro la
Contraloría Nacional informa que sí se verifica una indebida delegación), se
estaba poniendo a la sociedad R&T en una situación que no tenía la
obligación de soportar.
1.4.2.  Impugnación
1.4.2.1.
Dentro
de la oportunidad legal prevista, el accionante impugnó la decisión de primera
instancia, argumentando que no obstante la providencia resultó favorable a los
intereses de la sociedad R&T, solo lo fue parcialmente, por cuanto no
declaró la vulneración del derecho al debido proceso de la empresa a causa de
la falta de competencia de la Alcaldía Distrital de Santa Marta para iniciar la
actuación administrativa, con ocasión del acaecimiento del fenómeno de cosa
juzgada judicial y administrativa sobre las materias que irregularmente se
pretenden revisar en la actuación iniciada con la Resolución N°. 039 de 2012.
Así mismo, señaló que el juez de
primera instancia incurrió en contradicción, toda vez que pese a declarar que
en relación con la validez del contrato existían decisiones judiciales que se
encontraban ejecutoriadas y que gozaban de fuerza de cosa juzgada, se abstuvo
de amparar el derecho al debido proceso de la sociedad accionante, por
considerar que tales providencias no habían realizado un estudio de legalidad
del contrato a la luz de la Ley 1386 de 2010, obviando –en su criterio- que la
validez de un contrato debe estudiarse con base en las normas vigentes al
momento de su suscripción.
Además, aseguró que el juez de
instancia se equivocó al establecer que la Administración Pública goza de la
facultad de terminar unilateralmente los contratos conforme a los artículos 44
y 45 de la Ley 80 de 1993, lo anterior debido a que si bien la Administración
tiene una posición de supremacía en sus relaciones jurídicas con los
particulares, el poder jurídico que de ella se deriva sólo se puede ejercer en
las situaciones de hecho previamente establecidas por la ley, las cuales no se
encuentran acreditadas en el presente caso.
De esta forma, concluyó el
accionante que algunos apartes de la ratio decidendi de la providencia
no resultaban conformes con el deber de protección de los derechos e intereses
constitucionales comprometidos, por lo que persiste la violación de los
derechos invocados.
1.4.2.2.   Por su parte, el
accionado también impugnó la decisión de primera instancia, pero no dio a
conocer los motivos de su inconformidad.
1.4.3.  Sentencia de
segunda instancia
Mediante sentencia proferida el
veintiséis (26) de junio de 2012, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Santa
Marta confirmó el fallo impugnado. El ad quem resaltó que el
inconformismo de la entidad accionante radica en que como el juez de la acción
popular se pronunció sobre la legalidad del contrato N° 092 de 2002, el Alcalde
no puede iniciar una actuación que pretenda darlo por terminado. El despacho
consideró que tal afirmación no es cierta en el caso en particular, ya que la
Administración Distrital lo que hizo fue iniciar un procedimiento
administrativo tendiente a aplicar el inciso 2° del artículo 1 de la Ley 1386
de 2010, no a dar por terminado el contrato.
No obstante, advirtió a la
Alcaldía de Santa Marta que como en el presente caso se observa que la
situación irregular que pretende demostrar no corresponde a alguno de los
supuestos establecidos en la ley para que se pueda dar la terminación
unilateral del contrato N°. 092 de 2002, la única opción que tendrá para buscar
tal consecuencia será la de demandar judicialmente la declaración de nulidad
del contrato, en aras de garantizar el debido proceso de la sociedad.
1.5.
PRUEBAS
DOCUMENTALES
En el trámite de la acción de amparo se
aportaron, entre otras, las siguientes pruebas relevantes:
1.5.1.  Copia del
certificado de existencia y representación legal de la empresa R&T,
expedido por la Cámara de Comercio de Barranquilla.
1.5.2.  Copia de la
Resolución N°. 039 de 2012, por medio de la cual se inicia la actuación
administrativa tendiente a revisar la legalidad del contrato N°. 092 de 2012.
1.5.3.  Copia del
contrato celebrado entre el Distrito de Santa Marta y la empresa R&T, para
la modernización del sistema y la gestión de los recaudos tributarios de la
entidad.
1.5.4.  Copia del otro
sí N°. 1 al contrato N°. 092 de 2002, celebrado entre el Distrito de Santa
Marta y la empresa R&T.
1.5.5.  Copia del otro
sí N°. 2 al contrato N°. 092 de 2002, celebrado entre el Distrito de Santa
Marta y la empresa R&T.
1.5.6.  Copia de la
demanda de acción popular instaurada por el señor Alberto Ovalle Goenaga,
tendiente a obtener la suspensión del contrato N°. 092 de 2002.
1.5.7.  Copia de la
decisión de segunda instancia de la acción popular instaurada por el señor
Alberto Ovalle Goenaga, tendiente a obtener la suspensión del contrato N°. 092
de 2002, dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena el veintidós (22)
de julio de 2010.
1.5.8.  Copia del auto
de no selección para revisión eventual por el Consejo de Estado, de la acción
popular instaurada por el señor Alberto Ovalle Goenaga, tendiente a obtener la
suspensión del contrato N°. 092 de 2002.
1.5.9.  Copia del
informe definitivo de la auditoría practicada por la Contraloría Distrital de
Santa Marta al contrato celebrado entre la Alcaldía Distrital de Santa Marta y
la empresa R&T.
1.5.10. Copia del informe de la revisión
realizada por la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía Distrital de Santa
Marta al contrato celebrado entre la Alcaldía Distrital de Santa Marta y la
empresa R&T.
1.5.11. Copia del informe de auditoría
correspondiente al acuerdo de restructuración de pasivos y vigencias futuras
excepcionales del Distrito de Santa Marta-vigencias 2009-2010, realizado por la
Contraloría General de la República.
1.5.12. Copia de la Circular N°. 041 de
2010 expedida por la Procuraduría General de la Nación, en la que se prohíbe la
entrega a terceros de la administración de tributos y solicitud de reporte de
información.
1.5.13. Copia del Decreto 061 de 2012,
por medio del cual se unifica la delegación de unas funciones y se dictan
instrucciones de racionalización normativa del Distrito de Santa Marta.
1.6.
ACTUACIONES
SURTIDAS EN SEDE DE REVISIÓN
1.6.1.    El Alcalde del
Distrito de Santa Marta allegó escrito adiado a 14 de septiembre de 2012, en el
que solicita a la Corte Constitucional la selección para revisión, del proceso
de la referencia. En éste mismo escrito hizo alusión a la Sentencia T-387 de
2009, en la que el Alto Tribunal precisó que no constituye per se,
violación al debido proceso, la declaración de nulidad absoluta de un contrato
mediante acto administrativo.
1.6.2.    La Contraloría
General de la República allegó documento adiado a diecinueve (19) de octubre de
2012, en el que declara la intención de coadyuvar la solicitud presentada por
el Alcalde del Distrito de Santa Marta, con el fin de que este caso fuera seleccionado
para su revisión.
2.
NULIDAD
DE SENTENCIA DICTADA POR LA SALA SÉPTIMA DE REVISIÓN
2.1.
La
Sala Séptima de Revisión mediante sentencia proferida el doce (12) de diciembre
de 2012, determinó que la tutela interpuesta por el accionante era procedente,
debido a que la empresa demandante, al momento de interponerla, se hallaba ante
la inminencia de un perjuicio irremediable de naturaleza isufundamental
derivado de (i) la falta de motivación del acto administrativo y (ii) el término
irrazonable que le fue concedido para ejercer su derecho de defensa,
circunstancias éstas que además vulneraban el debido proceso, y más
específicamente, el derecho de defensa de la sociedad R&T.
Así mismo, en dicha sentencia se
advirtió a
la Alcaldía del Distrito de Santa Marta que si bien a la luz de la Ley 1386 de
2010 era competente para revisar el contrato materia de controversia, carecía
de competencia para terminarlo unilateralmente, so pena de incurrir en una vía
de hecho por defecto orgánico, ello por cuanto el fundamento de la Resolución
Nº. 039 de 2012 no se relaciona con los supuestos establecidos en los artículos
17, 44 y 45 de la Ley 80 de 1993, ni en el artículo 87 del CCA[1], por lo
que se concluyó que la única opción que tenía el ente territorial para dar por
terminado el contrato Nº. 092 de 2002, era demandar judicialmente su nulidad,
con lo cual se garantizaría el derecho al debido proceso de la entidad
accionante.
2.2.
El
Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva salvó su voto en la sentencia de la
referencia, porque consideró que en ésta no existía claridad sobre algunos
aspectos importantes para tomar la decisión en ella adoptada. A continuación se
transcribirán las razones expuestas en esa oportunidad:
“1. El caso que se estudia gira en torno
a la Resolución No. 039 de 2012 de la Alcaldía Distrital de Santa Marta,
mediante la cual se le notificó a la sociedad Recaudos y Tributos S.A que el
contrato 092 de 2002 sería revisado, en la misma, se le otorgó 5 días para
ejercer su derecho de defensa. Sin embargo, solo se conoce un fragmento de
dicho acto administrativo que es citado en el pie de página No. 32 de la
sentencia, de manera que no es posible saber solo con el párrafo que se conoce
si existían o no otras oportunidades en el proceso para defender los intereses
de la sociedad, o si habría una etapa probatoria, entre otros.
2. Por otra parte, al reseñar las
providencias de primera y segunda instancia, se informa que las mismas
concedieron el amparo, pero no se especifica qué decisión tomaron concretamente
respecto a la Resolución, en consecuencia, considero que no hay plena certeza
sobre las órdenes que en esta ocasión se están confirmando, toda vez que no
existe claridad a cerca de los efectos que tuvieron en la Resolución demandada.
3. Adicionalmente, considero que los
argumentos que sustentan la ocurrencia de un perjuicio irremediable en cabeza
de Recaudos y Tributos S.A. no son suficientes teniendo en cuenta que:
(i)
Como
se mencionó anteriormente no se conoce el texto completo de la resolución y por
lo tanto no es claro si está o no suficientemente motivada,
(ii)Considero que el argumento según el
cual el término otorgado a la empresa accionante para que ejerciera su derecho
de defensa es irrisorio, no sustenta por si mismo una vía de hecho, pues se
basa en el artículo 58 del código contencioso administrativo que dispone el
término del periodo probatorio (entre 10 y 30 días), pero al no estar claro el
contenido completo de la Resolución, no es posible saber si después del
ejercicio del derecho de defensa existiría un término probatorio en el que
pudieran ser ampliados y reforzados mediante los métodos probatorios
pertinentes las razones de la defensa de la sociedad accionante.
(iii)En último lugar, una de las
principales razones por las que se considera que existe un perjuicio
irremediable en cabeza de Recaudos y Tributos S.A. es, porque con la revisión
del contrato se podría llegar a una declaratoria de nulidad en sede judicial
del mismo. A mi juicio, este argumento no resulta constitucionalmente admisible
puesto que un proceso judicial no puede ser tomado como un perjuicio
irremediable, máxime si, evidentemente las dos partes involucradas en el asunto
cuentan con la asesoría necesaria para defenderse en un litigio ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, en donde deben respetarse todas
las garantías del debido proceso. En suma, considero que la decisión adoptada
en la presente Sentencia, no refleja el carácter subsidiario y residual de la
acción de tutela pues la sociedad accionante lejos de estar ante un perjuicio
irremediable, podría haber acudido ante el juez natural para impugnar la
Resolución que fue objeto de debate”.
2.3.
El
nueve (9) de mayo de 2013, el apoderado judicial de la Alcaldía de Santa Marta
radicó dentro del término legal para ello, solicitud de nulidad de la sentencia
T-1082 de 2012, sustentado su petición en los siguientes fundamentos:
2.3.1.  Señaló
inicialmente que la sentencia T-1082 de 2012 constituía un flagrante
desconocimiento de la jurisprudencia constitucional, pues la acción de tutela
no se encuentra instituida para resolver asuntos contractuales, toda vez que
para ello existe la vía ordinaria; aunado a ello indicó que no se requiere el
inicio de una actuación administrativa para terminar unilateralmente un
contrato estatal, como quiera que esa decisión la puede tomar la entidad cuando
encuentre acreditada alguna causal para tal fin.
2.3.2.
Finalmente
manifestó que la Sala se contradijo al aseverar que el Distrito de Santa Marta
i) sí es competente para revisar el contrato de concesión suscrito con R&T
y ii) no es competente para terminarlo unilateralmente, afirmaciones que, en
criterio del peticionario, generan dudas acerca del alcance de la decisión
proferida.
2.4.
La
Sala Plena de esta Corporación en Auto 155 del 28 de mayo de 2014, decidió declarar
la nulidad de la sentencia T-1082 de 2012, en primer lugar, por haberse
incurrido en
la causal de nulidad de cambio del precedente respecto a la improcedencia de la
acción de tutela para resolver controversias contractuales y la valoración del
perjuicio irremediable,
y en segundo lugar, porque también se había alterado la jurisprudencia en vigor
sobre la competencia de las entidades territoriales para terminar unilateralmente
un contrato estatal cuando advirtieran que su objeto es contrario a expresa
prohibición constitucional o legal.
En consecuencia, procede la Sala Plena a dictar la
sentencia de reemplazo.
3.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
3.1.
COMPETENCIA
La Corte es competente para revisar los
presentes fallos de tutela, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la
Constitución Política, y con el Decreto 2591 de 1991.
3.2.
PROBLEMA
JURÍDICO
Corresponde
a la Sala resolver las siguientes preguntas: ¿la acción de tutela es procedente
para revocar y dejar sin efectos la Resolución N°. 039 de 2012, mediante la
cual la Alcaldía Distrital de Santa Marta inició la actuación administrativa
tendiente a revisar la legalidad del contrato N° 092 de 2002? De ser procedente
la acción de tutela para revocar y dejar sin efectos la resolución de que se
trata, el problema jurídico será determinar si ¿la Alcaldía del Distrito de Santa
Marta vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la sociedad R&T al
proferir la Resolución Nº. 039 de 2012, por no motivar de manera clara y
precisa las materias objeto de revisión, otorgar un término de cinco días a
R&T para ejercer el derecho de defensa e iniciar la revisión del contrato
pese a la existencia de fallos judiciales previos que no encontraron que su
objeto fuera contrario a la Ley 1386 de 2010?
Para resolver estos problemas
jurídicos, la Sala analizará: i) la naturaleza subsidiaria de la acción de
tutela; ii) la improcedencia de la acción de tutela para resolver controversias
contractuales; y iii) el debido proceso administrativo. Posteriormente se
pasará a resolver el caso concreto.
3.3.
NATURALEZA
SUBSIDIARIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA
Conforme al
artículo 86 de la Carta, la acción de tutela ésta revestida de un carácter
subsidiario, esto es, tal como lo ha expresado la Corte Constitucional en
reiterada jurisprudencia[2], que puede ser utilizada ante la
vulneración o amenaza de derechos fundamentales cuando: i) no exista otro medio
judicial a través del cual se pueda reclamar la protección de los derechos, ii)
cuando existiendo otras acciones, éstas no resultan idóneas para la protección
de los derechos de que se trate, o iii) cuando existiendo acciones ordinarias, la
tutela se use como mecanismo transitorio para evitar que ocurra un perjuicio
irremediable de naturaleza iusfundamental.
De la idoneidad
de los otros medios de defensa judicial y de la figura del perjuicio
irremediable de naturaleza iusfundamental, se pasará a hablar a
continuación.
Se encuentra ya
muy decantada la jurisprudencia de la Corte acerca de la naturaleza residual de
la acción de tutela y sus condiciones de procedencia cuando existe un mecanismo
ordinario de defensa. Así, se ha indicado en múltiples oportunidades[3]
que los medios y recursos judiciales ordinarios son el escenario preferente
para invocar la protección de los derechos constitucionales fundamentales que
se consideren vulnerados en una situación específica, y a ellos se debe acudir,
en principio, a fin de hacer prevalecer la supremacía de estos derechos y el
carácter inalienable que les confiere la Carta Política.
Ahora bien,
¿cómo determinar si
la persona en efecto dispone de otro medio de defensa judicial? Para resolver
el anterior interrogante es necesario hacer alusión a algunos fallos en los
cuales la Corte se ha referido a este tema.
En un
acercamiento inicial a la temática, encontramos la sentencia T- 003 de 1992[4],
en la que la Corte al revisar el caso de una persona que había sido elegida
como Contralora Departamental del Huila, pero que no fue posesionada por el Gobernador
del Departamento sin razón alguna, precisó cuáles son los requisitos que ha de
reunir el otro medio de defensa judicial para que se le considere idóneo para
la protección de los derechos fundamentales. En palabras del Alto Tribunal:
“(…) el enunciado normativo del inciso
tercero del artículo 86 constitucional debe interpretarse en el sentido que el
otro medio de defensa judicial tiene que ser suficiente para que a través de él
se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es
decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa
judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser
idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la
Constitución cuando consagra ese derecho”.
En el mismo
sentido, la sentencia citada expresó que son aceptables como medios de defensa
judicial, aquellos que cumplan con las siguientes características, a saber:
"(...) aquellos
que resulten aptos para hacer efectivo el derecho. En este sentido, no tienen
tal carácter los mecanismos que carezcan de conducencia y eficacia jurídica
para la real garantía del derecho conculcado.
Esto significa
que un medio judicial únicamente excluye la acción de tutela cuando sirve en
efecto y con suficiente aptitud a la salvaguarda del derecho fundamental
invocado”.
Conforme a esta posición, la Corporación
concedió el amparo solicitado, argumentando que las circunstancias fácticas
analizadas encajaban dentro de los caracteres esenciales de la tutela, vale
decir, “la subsidiariedad y la inmediatez, la primera por cuanto no existe
mecanismo alternativo para la defensa del derecho y la segunda porque la
resolución pronta de la acción de tutela resulta indispensable para que no siga
transcurriendo el periodo sin una certidumbre de la peticionaria sobre el
ejercicio que dentro de él le corresponde mientras su elección goce de la
presunción general de validez”.
Respecto a los mecanismos
alternativos para la defensa de los derechos de la accionante, en esta tutela
la Corte precisó que ellos no eran idóneos, por cuanto el caso en estudio no se
trataba solamente de resolver si habían sido atendidos los requerimientos formales
y de fondo exigidos para la elección como Contralora de la actora, o cualquier
otro requisito de la validez de dicho acto de elección, caso en el que se
contaba con las vías judiciales ante la jurisdicción contencioso
administrativa, sino que, se dijo, el problema jurídico planteaba una hipótesis
de eficacia de un derecho constitucional fundamental, por lo que era necesario
examinar el posible perjuicio irremediable que podía sufrir la demandante, lo
cual escapaba a la órbita de vías alternativas de defensa judicial y se enmarcaba
dentro del objeto de la acción de tutela.
Posteriormente, en la sentencia
T-006 de 1992[5], en la que la Corte estudió un caso referente
a la condena penal impuesta a unas personas tras haber sido encontradas
culpables por la comisión de ciertos delitos, y quienes manifestaron que
durante el trámite del proceso penal fueron resueltas algunas obligaciones
civiles, vulnerándoseles con ello su derecho al debido proceso, respecto al
tema de la verificación de la existencia de otro medio de defensa judicial, se precisó
lo siguiente:
“Para determinar
si se dispone de otro medio de defensa judicial, no se debe verificar únicamente,
como lo sugiere la Corte Suprema de Justicia, si el ordenamiento contempla
expresamente una posibilidad legal de acción. No se trata de garantizar
simplemente el derecho de toda persona para acceder a la administración de
justicia (CP art. 229), sino el derecho fundamental a la
protección inmediata de los derechos fundamentales. En consecuencia, debe
determinarse, adicionalmente, si la acción legal alternativa, de existir, es
capaz de garantizar la protección inmediata de los derechos vulnerados o
amenazados.
Esta interpretación
consulta, de otra parte, la Convención  Americana de Derechos Humanos,
suscrita por Colombia, que en su artículo 25 ordena: Toda persona tiene derecho
a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los
jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus
derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente
convención,  aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen
en ejercicio de sus funciones oficiales.
Y no de otra
manera podría ser, ya que la real existencia de medios judiciales de defensa no
se suple con una existencia formal o de mero papel. Para que ésta pueda
predicarse requiere que los medios sean eficaces y aptos para remediar la
vulneración o eliminar la amenaza. Si el medio existe, pero es tardío, lo que
lo hace ineficaz, determina la procedencia de la acción (…)”. (Subrayado fuera
del texto).
En la parte
resolutiva de esta providencia, la Corporación revocó la sentencia de tutela
objeto de revisión, la cual había sido proferida por la Sala Civil de la Corte
Suprema de Justicia, y le ordenó a dicha corporación que en un término
perentorio procediera a fallar de fondo de acuerdo a los lineamientos esbozados
en el fallo de revisión; ello por cuanto consideró que el afectado había hecho
uso de los medios de defensa judiciales ordinarios hasta agotarlos, sin obtener
efectiva protección de sus derechos constitucionales amenazados o vulnerados,
por lo que no disponía de otro medio de defensa judicial.
Siguiendo la
misma línea de pensamiento, en la sentencia T-175 de 1997[6],
al revisar varios casos de funcionarios de la Rama Judicial que solicitaron el
pago de sus cesantías parciales sin obtenerlo, y en muchos casos, sin que se
les hubiesen respondido sus peticiones, la Corte manifestó que no es suficiente
para excluir la tutela, la mera existencia formal de otro procedimiento o
trámite de carácter judicial. Para que ello ocurra, manifestó que es
indispensable que ese mecanismo sea idóneo y eficaz, con miras a lograr la
finalidad específica de brindar inmediata y plena protección a los derechos
fundamentales, de modo que su utilización asegure los efectos que se lograrían
con la acción de tutela.
Al respecto, en la providencia se dijo expresamente que:
"(…) No
podría oponerse un medio judicial que colocara al afectado en la situación de
tener que esperar por varios años mientras sus derechos fundamentales están
siendo violados:
Ello quiere decir
que un medio judicial, para que pueda ser señalado al actor como el procedente,
en vez de la tutela, con miras a su protección, debe ser eficaz, conducente y
estar dotado de su misma aptitud para producir efectos oportunos, ya que no
tendría objeto alguno enervar el mecanismo de tutela para sustituirlo por un
instrumento teórico, por el sólo hecho de estar previsto en norma legal, si,
consideradas las circunstancias del solicitante, no puede traducirse en
resolución judicial pronta y cumplida que asegure la vigencia de la
Constitución en el caso particular de una probada vulneración o amenaza de
derechos fundamentales. Tal imposición atentaría contra la eficacia de la
administración de justicia y pondría en grave riesgo los postulados del Estado
Social de Derecho, haciendo inoperantes no pocas garantías
constitucionales".
En ese caso, este
Tribunal decidió amparar transitoriamente los derechos fundamentales al trabajo
y a la vida digna de los accionantes, por cuanto consideró la falta de
idoneidad del medio ordinario (proceso contencioso administrativo), derivada de
las circunstancias particulares en que se encontraban los actores, quienes obtenían
su congrua subsistencia de lo devengado de sus trabajos, por lo que no podían esperar
todo el tiempo que durara dicho proceso para el amparo de sus derechos, so pena
de causárseles un perjuicio irremediable. Por ello, el amparo se dio hasta que
los actores acudieran a la jurisdicción contenciosa a reclamar sus derechos.
Posteriormente,
la Sala Plena de esta Corporación resumió en la sentencia SU-1070 de 2003[7],
la jurisprudencia existente hasta ese momento respecto a lo que se entiende
como la “existencia de otro medio de defensa judicial”. En esa
oportunidad, la Corporación se ocupó de una acción de tutela interpuesta por una
sociedad que había celebrado con el INVIAS un contrato de concesión para la
construcción, mantenimiento y operación de un proyecto vial. La accionante
solicitaba la protección transitoria de sus derechos al debido proceso, al buen
nombre y a la igualdad, los cuales estimaba vulnerados por la actuación
administrativa del INVIAS a través de la cual se había declarado la caducidad
del mencionado contrato, bajo el argumento de que la entidad estatal había
omitido comunicar o notificar la iniciación de la mencionada actuación
administrativa.
Este Tribunal
señaló que, de acuerdo a la jurisprudencia, dado el carácter subsidiario de la
tutela, cuando el accionante dispone de otro mecanismo judicial, el juez
de tutela ha de analizar: i) si dicho medio es idóneo y eficaz, y en caso de
que la respuesta resulte afirmativa, ii) si se presenta una amenaza de perjuicio
irremediable que amerite que la tutela proceda como mecanismo transitorio.
Esta Corte sostuvo
que la idoneidad y eficacia del remedio judicial alternativo, deben ser apreciadas
en cada caso concreto, teniendo en cuenta las circunstancias particulares del
solicitante, así como los derechos constitucionales fundamentales invocados.
Específicamente,
en cuanto a la idoneidad del medio ordinario de defensa judicial, la Corporación
precisó que dicho examen no puede restringirse a determinar cuál es el que
podrá resolver con mayor prontitud el conflicto, pues si ello fuera así, la
acción de tutela desplazaría a las demás jurisdicciones, ya que siempre será más
rápida por los principios que la rigen. Por ello, se dijo que aquél análisis
impone tomar en cuenta si el juez ordinario está en la capacidad de brindar al
conflicto una solución clara, definitiva y precisa, pudiendo ordenar también remedios
adecuados según el tipo y la magnitud de la vulneración.
De acuerdo con las
anteriores consideraciones, en el caso referido la Corte Constitucional decidió
que las accionantes contaban con un medio ordinario de defensa judicial idóneo
y eficaz al cual podían acudir (acciones contractuales y nulidad y
restablecimiento del derecho) y, al no encontrarse en riesgo de sufrir un
perjuicio irremediable frente al derecho al debido proceso administrativo,
denegó el amparo solicitado.
Luego, en la
sentencia T-764 de 2008[8], al estudiar el caso de unos trabajadores
y ex trabajadores de la sucursal de una sociedad extranjera domiciliada en
Colombia, que inició proceso liquidatorio y desde entonces dejó de incrementar
el salario por ellos devengado de acuerdo a los porcentajes ordenados en la
ley, respecto a la existencia de otro medio de defensa judicial, este Tribunal
precisó que:
“(…) el
juez de la causa, debe establecer si ese mecanismo permite brindar una solución
clara, definitiva y precisa a los acontecimientos que se ponen en consideración
en el debate constitucional y su aptitud para proteger los derechos invocados.
En consecuencia, el otro medio de defensa judicial existente, debe, en términos
cualitativos, ofrecer la misma protección que el juez constitucional podría
otorgar a través del mecanismo excepcional de la tutela”. (Subrayado
fuera del texto).
Para
valorar el medio de
defensa alternativo, la providencia estimó conducente tomar en consideración,
entre otros aspectos, los siguientes:
“i) el
objeto del proceso judicial que se considera que desplaza a la acción de tutela;
y ii) el resultado previsible de acudir al otro medio de defensa judicial
respecto de la protección eficaz y oportuna de los derechos fundamentales.
Tales elementos, junto con el análisis de las circunstancias concretas del
caso, permiten comprobar si el mecanismo judicial alterno de protección es
conducente o no para la defensa de los derechos que se alegan lesionados. De
ser ineficaz, la acción de tutela será procedente. Si el mecanismo es idóneo
para la protección de los derechos, se deberá acudir entonces al mismo, salvo
que se solicite o se desprenda de la situación concreta, que la acción de tutela
procede como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”[9].
En esta
oportunidad, la Corte decidió negar el amparo solicitado, tras observar que los
accionantes debían haber hecho su reclamación formal dentro del proceso
liquidatorio en el cual se encontraba incursa la empresa accionada, por cuanto
los salarios y mesadas pensionales, sean anteriores o posteriores a los
procesos liquidatarios, constituyen gastos de administración que deben ser
cancelados de preferencia en dichos procesos, a fin de no comprometer ni
vulnerar derechos fundamentales. Además, consideró que de la situación concreta
no se desprendía la existencia un inminente perjuicio irremediable.
El alcance de
los anteriores criterios fue precisado en la sentencia de Sala Plena SU-339 de
2011[10], en la que se estudió el caso de una
persona que participó en un proceso de selección para proveer el cargo de
Director Ejecutivo de Administración Judicial, y quien no fue incluido en la
lista de la terna de la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, a
pesar de reunir los requisitos señalados por el artículo 99 de la Ley
Estatutaria de Administración de Justicia, mientras que ninguno de los
integrantes que sí fueron incluidos en dicha terna, cumplían las condiciones
legales. En esa oportunidad, respecto al alcance del artículo 86 Constitucional
y del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, la Sala Plena de esta Corporación
precisó:
“(…) para que la
acción de tutela se torne improcedente no basta la mera existencia de otro
medio de defensa judicial, es necesario igualmente constatar la eficacia de
este último para la protección de los derechos fundamentales, apreciación que
en definitiva implica realizar un estudio ponderado del mecanismo ‘ordinario’
previsto por ordenamiento jurídico en cuanto a su idoneidad para conseguir el
propósito perseguido, esto es, hacer cesar la vulneración o amenaza de los
derechos constitucionales y, adicionalmente, examinar detenidamente la
situación del solicitante”.
Para resolver el
caso concreto, en esa oportunidad la Corte hizo alusión a que, en principio se
podría considerar que la acción de tutela era improcedente, por cuanto el
accionante contaba con otros mecanismos de defensa judicial, como las acciones
contenciosas administrativas, y porque adicionalmente no se había acreditado la
existencia de una amenaza de perjuicio irremediable. No obstante, como en el
caso sub examine el cargo por el que concursó el actor no había sido
provisto, es decir, no se había elegido al Director Ejecutivo de Administración
Judicial, de manera que no se habían consolidado derechos en cabeza de terceras
personas, la tutela se declaró procedente, y se consideró que esa circunstancia
fáctica permitía que dicha acción desplegara todo su potencial de protección de
los derechos fundamentales en juego, e impedía que se consolidara la afectación,
en cabeza del accionante, del debido proceso administrativo y del derecho a
acceder a cargos públicos.
Adicionalmente,
indicó que las acciones contenciosas no eran idóneas, por cuanto no se
tramitaban en un plazo razonable que permitiera una solución oportuna del
conflicto surgido. A continuación, se concedió el amparo solicitado y se ordenó
la conformación de la terna, recomponiéndola total o parcialmente.
Reiterando la posición anterior, y yendo
un poco más allá, la sentencia T-1078 de 2012[11], en la que
se revisó si los derechos de la peticionaria a la identidad, a la familia, a la
justicia, a la reparación, a la libertad, a la integridad sexual y a la
dignidad humana, le fueron vulnerados por el accionado, al parecer por haberla
extraído de su casa cuando era apenas una niña, por haberla forzado a realizar
trabajo doméstico sin remuneración, aproximadamente a la edad de 15 años, y por
haberla sometido, posiblemente, a maltratos y hasta a abusos sexuales, la
Corte, respecto a los factores a tener en cuenta para establecer la idoneidad
de los medios ordinarios de defensa, sostuvo que no se puede declarar improcedente
la acción de tutela bajo el argumento de que el interesado dejó prescribir o
caducar los otros mecanismos de defensa que tenía a su alcance, cuando de las
particularidades del caso se desprendía que ello ocurrió por la situación
compleja en que se encontraba incursa la persona, lo que le dificultaba
afrontar ciertas circunstancias  y acceder a ellos; lo mismo sucede cuando el
otro mecanismo de defensa no tenga como finalidad lo requerido por el
interesado. En palabras del Alto Tribunal:
“Amalia no dispone de
otros mecanismos judiciales de defensa. En la actualidad, como indicó el juez
de primera instancia, las eventuales acciones penales que se hubieran podido
adelantar contra los demandados ya prescribieron, y las acciones de
responsabilidad civil ya caducaron. Sin embargo, a juicio de la Sala, de un
lado, la prescripción y caducidad de las acciones no puede ser imputada a la
demandante y, de otro lado, tales acciones no eran en todo caso idóneas para la
protección de los derechos fundamentales de la peticionaria.
En efecto, no puede declararse
improcedente la tutela bajo el argumento de que Amalia dejó caducar y
prescribir los mecanismos judiciales que tenía a su alcance, pues tal argumento
desconoce la complejidad de los fenómenos de trata de personas y sometimiento a
trabajo forzoso, en particular la dificultad que tienen las víctimas para auto
reconocerse como tales y superar su miedo frente a los perpetradores para
denunciar (…).
Por otra parte, erró también el Juzgado
Cuarenta Penal Municipal con Función de Garantía de Bogotá al sostener que la
demandante debía haber acudido a la acción penal. Para la Sala, la acción penal
no es el único mecanismo de defensa de los derechos de la demandante y tampoco
el más idóneo, pues (i) la demandante no busca la condena penal
de sus victimarios sino la tutela de sus derechos fundamentales, y (ii)
la protección de la víctima en el proceso penal está supeditada a la
comprobación de la existencia de un delito.
Adicionalmente, en criterio de la Sala,
las acciones de reparación civil tampoco eran idóneas en este caso, pues su
finalidad es simplemente reparatoria y suponen la existencia de daños ya
causados, es decir, no sirven para poner fin a la amenaza o vulneración de derechos
fundamentales con independencia de los daños acaecidos”.
Con base en las consideraciones
anteriores, la Corte decidió que la tutela era procedente y amparó los derechos
fundamentales de la accionante a la identidad, a la familia, a la justicia, a
la verdad, a la reparación, a la integridad, a la libertad sexual y a la
dignidad humana, tras argumentar que la acción de tutela era el mecanismo más
idóneo para la protección de las garantías fundamentales de la demandante, pues
aseguraba la realización de los derechos de las víctimas y atendía a la
complejidad del fenómeno de trata de personas.
La Sala aclaró que el análisis
que se llevó a cabo no se realizó desde la perspectiva penal, sino desde la
perspectiva de los derechos fundamentales de la víctima, teniendo en cuenta que
los fenómenos de trabajo forzoso, trata de personas e incluso esclavitud,
conllevan la vulneración grave de varios derechos de la víctima, razón por la
que son proscritos por el derecho internacional y por el artículo 17 de la
Constitución.
Siguiendo con la
línea jurisprudencial, la sentencia T-113 de 2013[12],
a través de la cual se estudió el caso de una persona que interpuso tutela para
la protección de su derecho al debido proceso, el cual consideraba vulnerado
por la Fiscalía General de la Nación, quien emitió resolución de acusación en
su contra por el delito de cohecho, pese a no tener competencia para ello,
insistió en que la sola existencia de otro mecanismo judicial no constituye una
razón suficiente para declarar la improcedencia de la acción de tutela, pues
éste debe ser idóneo, lo que significa que debe ser materialmente apto para
producir el efecto protector de los derechos fundamentales.
Además, manifestó
que el medio judicial adicional debe ser eficaz, esto es, que debe estar
diseñado de forma tal que brinde oportunamente una protección al derecho. Para
determinar la concurrencia de estas dos características, según la sentencia
citada, deben examinarse los planteamientos fácticos de cada caso y
establecerse:
“(…) i)
si la utilización del medio o recurso de defensa judicial existente tiene por
virtud ofrecer la misma protección que se lograría a través de la acción de
tutela; (ii) si es posible hallar circunstancias que excusen o justifiquen que
el interesado no haya promovido los mecanismos ordinarios que tiene a su
alcance; (iii) si la persona que solicita el amparo es un sujeto de especial
protección constitucional, y por lo tanto su situación requiere de particular
consideración”.
En virtud de lo
anterior, se negó el amparo solicitado por el accionante, pues se dijo que la
competencia para resolver el asunto era de la Corte Suprema de Justicia;
además, la Sala estimó que no se había acreditado la existencia de inminente perjuicio
irremediable que hiciera procedente el amparo.
Pasando a la
amenaza de perjuicio irremediable, esta Corporación ha dicho que se caracteriza
por “ser
un daño inminente, cierto, evidente, de tal naturaleza que de ocurrir no
existiría forma de reparar el daño, y de tal magnitud que hiciere impostergable
la tutela”[13].
Al respecto, la
Corte al proferir la sentencia T-225 de 1993[14], en la que
se resolvió el caso de una comunidad asentada en el municipio de Nariño,
Cundinamarca, cuyos miembros sostenían que se les estaba afectando su derecho
fundamental al agua potable, pues el acueducto local era insuficiente para que
260 personas accedieran a una adecuada prestación del servicio, respecto a los elementos
que componen el perjuicio irremediable, sostuvo que debe ser
inminente, que las medidas que se requieran para conjurarlo deben ser urgentes
y que éste debe ser grave. En palabras de este Tribunal:
“A).El perjuicio ha de ser inminente:
"que amenaza o está por suceder prontamente".  Con lo anterior
se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay
evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las
medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura
hipotética (…).  Hay inminencias que son incontenibles: cuando es
imposible detener el proceso iniciado.  Pero hay otras que, con el
adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace
efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa
inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa
perturbadora se desvanece el efecto.  Luego siempre hay que mirar la causa
que está produciendo la inminencia.
B). Las medidas que se requieren para
conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad
de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta
ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real
Academia.  Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva
actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por
realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la
prontitud.  Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se
ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares.
Con lo expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud señalan la
oportunidad de la urgencia.
C). No basta cualquier perjuicio, se
requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o
menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad
obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados
bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de
actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas. Luego no
se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae
sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota
la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so
pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.
D). La urgencia y la gravedad determinan
que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para
restablecer el orden social justo en toda su integridad (…). Se trata del
sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la
eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y
restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social.
De acuerdo con
lo que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay
ocasiones en que de continuar las circunstancias de  hecho en que se
encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un
bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e
impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo
transitorio”.
Además se
consideró en esta sentencia que “el fundamento de la figura jurídica del
inminente perjuicio irremediable, es un daño o menoscabo grave en un bien que
reporta gran interés para la persona y para el ordenamiento jurídico, y que se
haría inevitable la lesión de continuar una determinada circunstancia de hecho.
El fin que persigue esta figura es la protección del bien debido en justicia,
el cual exige lógicamente unos mecanismos transitorios, urgentes e
impostergables, que conllevan, en algunos casos, no una situación definitiva,
sino unas medidas precautelativas”.
En esa
oportunidad, la Corte decidió declarar improcedente el amparo solicitado,
argumentando que la comunidad de Nariño no se encontraba ante una amenaza inminente
de sus derechos fundamentales que requiriera medidas urgentes e impostergables,
pues si la administración municipal desarrollaba adecuadamente el plan de
ampliación del suministro de agua presentado ante la Gobernación de
Cundinamarca, los habitantes de Nariño no estarían sometidos a un posible
menoscabo de sus derechos, al requerirse en el futuro una mayor demanda de este
servicio. Entonces, al no presentarse los elementos necesarios para declarar la
existencia de una amenaza de perjuicio irremediable, la Corte consideró que
resultaba clara la existencia de otro medio de defensa judicial que
perfectamente podía proveer protección a los intereses de esta comunidad.
Siguiendo la
misma línea de pensamiento, la sentencia SU-712 de 2013[15],
en la que la Corte revisó el caso en el que el Procurador General de la Nación
inició oficiosamente indagación preliminar en contra de una Senadora de la
República, por supuestos vínculos con grupos al margen de la ley, y continuó
con el proceso disciplinario, pese a que la accionante manifestó que el Jefe
del Ministerio Público carecía de competencia para investigar y sancionar
disciplinariamente a los miembros del Congreso, la Corte manifestó respecto de
la amenaza del perjuicio irremediable:
“En primer
lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un
considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo
demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el
perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien
altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea
susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse
medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble
perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio,
y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último,
las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a
criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño
antijurídico irreparable”.
De acuerdo con los lineamientos
trazados por la jurisprudencia constitucional, en esta sentencia se precisan
los elementos característicos de la amenaza de perjuicio irremediable que se
deben acreditar para que la acción de tutela proceda, los cuales pueden extenderse
a asuntos disciplinarios. A saber, dichos elementos son:
“(i) Es
necesario que existan motivos serios y razonables que indiquen que una
determinada providencia Y/o acto administrativo puede haber sido adoptada con
desconocimiento de las garantías constitucionales y legales pertinentes y, por
ende, con violación de los derechos fundamentales de los afectados, en
particular al debido proceso.
(ii) El
perjuicio que se deriva de la providencia y/o acto administrativo ha de
amenazar con hacer nugatorio el ejercicio de uno o más derechos fundamentales
de los sujetos.
(iii) Debe tratarse de un daño que
cumpla con los requisitos de certeza, inminencia, gravedad y urgente atención.
(iv) Asimismo, existe un perjuicio
irremediable grave cuando se trata de derechos fundamentales cuyo ejercicio
está delimitado temporalmente por la Constitución, por ejemplo, el derecho a la
representación política o el derecho a ser elegido miembro de corporaciones
públicas.
(v) Finalmente, para que la acción de
tutela sea viable es necesario que los medios ordinarios de defensa no sean lo
suficientemente expeditos como para controlar la legalidad y constitucionalidad
de las medidas impugnadas”.
El Tribunal decidió denegar la solicitud de amparo
con base en razones de fondo que no son del caso ventilar en esta oportunidad,
sin embargo, respecto a la procedencia de la acción de tutela, manifestó que aun cuando ésta
es de naturaleza subsidiaria y residual, excepcionalmente constituye un
mecanismo idóneo para controvertir ciertos actos sancionatorios, “particularmente
en circunstancias como las que ahora ocupan la atención de la Corte, donde se
debate el alcance de las competencias constitucionales de los órganos de
control en relación con los congresistas, se discuten asuntos que pueden
afectar el ejercicio de derechos políticos -de notable importancia en una
democracia constitucional-, y se compromete en alto grado el ejercicio de otros
derechos fundamentales”.
No obstante, también se puntualizó que la procedencia
de la acción no implica que por ese solo hecho se hayan vulnerado los derechos
fundamentales invocados, sino que simplemente se habilita al juez
constitucional para adentrarse en el análisis material del asunto con miras a
determinar si debe o no concederse la protección invocada.
Reiterando
las anteriores consideraciones, la sentencia T-060 de 2013[16], al
estudiar el caso referente a unos detectives del DAS que fueron informados de
su reubicación en otros empleos creados en otras entidades, y quienes
solicitaron a través de la tutela ser incluidos en el retén social de la
entidad suprimida, explicó, en cuanto a la valoración de los elementos de la
amenaza del perjuicio irremediable, que:
“(…) la jurisprudencia
ha previsto que la valoración de los requisitos del perjuicio irremediable,
debe efectuarse teniendo en cuenta las circunstancias que rodean el caso objeto
de estudio, en la medida en que no son exigencias que puedan ser verificadas
por el fallador en abstracto, sino que reclaman un análisis específico del
contexto en que se desarrollan. Bajo estos parámetros, la Corte ha reiterado,
que el juicio de exigencia frente a los requisitos aludidos, adquiere una menor
intensidad en relación con los sujetos de especial protección constitucional,
dada su debilidad o marginalidad en materia económica, física o mental, como
ocurre por ejemplo con personas de la tercera edad, menores, madres cabeza de
familia, mujeres embarazadas, personas en extrema pobreza, desplazados, etc”.
En ese caso, el Tribunal decidió declarar improcedente el amparo
solicitado, argumentando que los accionantes contaban con mecanismos
de defensa judicial idóneos y eficaces a través de los cuales podían alegar los
hechos allí planteados y resolver el conflicto laboral expuesto en la solicitud
de tutela, máxime si se tenía en cuenta que no se configuraba una amenaza de perjuicio
irremediable por cuanto: i) la situación en que se encontraban los
accionantes no exigía medidas inmediatas, pues estaban recibiendo un salario;
ii) la urgencia que podían tener los accionantes radicaba en que debían seguir
laborando, y para la Sala  esta no es una carga desproporcionada; y iii) no
existía gravedad de los hechos, porque el derecho pensional de los accionantes
se encontraba protegido, ya que en uno u otro régimen les sería reconocida una
pensión, siempre y cuando cumplieran los requisitos.
Por
último, esta Corporación ha destacado como común denominador, en eventos en que
se deduce la inminencia de un perjuicio irremediable, las circunstancias de
peligro o vulnerabilidad de los accionantes, entre las cuales se encuentran,
por ejemplo, “el pago de prestaciones sociales y acreencias laborales de
personas que dependen de su mesada o salario; el despidos colectivos de
trabajadores aforados; el pago de salarios por afectación grave de la vida y
subsistencia del accionante y de sus hijos cuando el cónyuge ha sido
secuestrado; la orden para que se reconozca la pensión de sobrevivientes a
quien dependía económicamente del causante; la orden para que se reconozca la
pensión de invalidez a enfermos de SIDA; entre otras”[17].
A
modo de conclusión, encontramos que acudir a la acción de tutela cuando
existen mecanismos ordinarios de defensa, desconoce que los procedimientos
administrativos y los procesos ante la administración de justicia son los
primeros y más propicios escenarios para garantizar la vigencia de los derechos
fundamentales.
Por estas razones, un requisito
de procedencia de la acción de tutela es que se hayan agotado todas las
instancias y recursos en los cuales el afectado hubiera podido solicitar la
protección del derecho amenazado o vulnerado. No obstante, con base en el
artículo 86 superior y el Decreto 2591 de 1991, la Corte ha identificado dos
eventos en los que, reconociendo la existencia de otro medio de defensa
judicial, es procedente la acción de tutela. Uno de ellos ocurre cuando se
determina que el medio o recurso existente carece de eficacia e idoneidad y, el
otro, cuando la tutela se instaura como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable de naturaleza iusfundamental.
En cuanto a la primera excepción,
la
Corte ha sostenido que será idóneo y eficaz el otro mecanismo de defensa cuando: i)
ofrece la resolución del asunto en un término razonable y oportuno; ii) el
objeto del mecanismo judicial alterno permite la efectiva protección del
derecho y el estudio del asunto puesto en consideración por el demandante; iii)
tenga la virtualidad de analizar las circunstancia particulares del sujeto y de
tomar una decisión que garantice justicia formal y material; iv) no imponga
cargas procesales excesivas que no se compadecen con la situación del afectado;
y v) permita al juez proveer remedios adecuados según el tipo y magnitud de la
vulneración.
La
segunda situación excepcional tiene lugar en aquellos eventos en los que, aun
existiendo un mecanismo judicial idóneo y eficaz a disposición del accionante,
es necesario acudir a la acción de tutela para evitar la configuración de un
perjuicio irremediable. Para la Corte esto ocurre cuando se verifican las
siguientes características: i) el perjuicio es inminente o está próximo a
suceder; ii) el perjuicio que se teme es grave, es decir, en caso de
configurarse supondrá un detrimento  significativo sobre el derecho
fundamental amenazado; iii) las medidas que se requieren para conjurar el
perjuicio deben ser urgentes, lo que significa que no se puede postergar la
intervención del juez so pena de que se cause un daño frente al cual no puedan
adoptarse medidas de restitución; esto es, de no adoptarse de forma inmediata las
medidas, se corre el riesgo de que sean ineficaces e inoportunas.
3.4.
IMPROCEDENCIA
DE LA ACCIÓN DE TUTELA FRENTE A ASUNTOS CONTRACTUALES. REITERACIÓN DE
JURISPRUDENCIA.
De
acuerdo con los lineamientos trazados por la jurisprudencia respecto al
principio de subsidiariedad, existe una reiterada jurisprudencia de esta
Corporación en torno a la improcedencia de la acción de tutela para debatir
asuntos de naturaleza contractual. Tal postura puede remontarse a la sentencia
T-594 de 1992[18], en la que esta Corporación, al
estudiar el caso de una señora que había celebrado contrato de arrendamiento de
un local comercial del municipio de Cereté, y a quien el nuevo Alcalde
Municipal le dio por terminado dicho contrato, supuestamente por no haber
obtenido su apoyo político en las elecciones, sostuvo:
“El hecho de que la Constitución permee
las normas inferiores del ordenamiento jurídico, entre ellas los contratos, a
través de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales, no implica que
dentro de todo contrato esté inmersa una discusión de rango iusfundamental que
deba ser conocida por el juez de tutela. Para el conocimiento de controversias
de tipo contractual se debe acudir al juez ordinario quien, por supuesto, debe
iluminar su labor en la materia en la cual es especializado con la norma
constitucional.
(…)
Considera la Corte que acudir a la
tutela para solucionar controversias ajenas a los derechos fundamentales
configura una tergiversación de la naturaleza de la acción que puede llegar a
deslegitimarla para perjuicio de aquellas personas que verdaderamente necesitan
de protección a través de este mecanismo”.
Tal
precedente se refiere, según la providencia en cita, a:
“(…) las controversias contractuales que
carecen de inmediata relevancia iusfundamental, es decir, aquellas en las
cuales no están implicados derechos fundamentales, por el contrario, cuando en
el marco de un disputa de carácter contractual están en juego garantías y
derechos reconocidos por la Constitución, no se puede excluir prima facie la
procedencia de la acción de tutela, pues en este caso corresponderá al juez
constitucional apreciar la naturaleza de la amenaza o vulneración de los
derechos y decidir si existen o no medio ordinarios de defensa judicial que
tengan la eficacia del mecanismo constitucional, o si existe un inminente
perjuicio irremediable”.
En la parte resolutiva de esta sentencia, la
Corporación declaró improcedente el amparo solicitado, argumentando que la
tutela no procede cuando se intenta contra actos de particulares o del Estado,
respecto de los cuales ya existen acciones y procesos definidos en la ley, como
lo son las acciones de controversias contractuales.
Esta
tesis también tiene antecedente temprano en la sentencia T-189 de 1993[19].
En ésta, la Corte estudió una controversia sobre un seguro de vida cobrado por
la esposa de un ex magistrado del entonces Tribunal de Orden Público de Bogotá,
que fue arrollado por un bus de servicio público, y a quien la aseguradora se
negó a pagarle el seguro de vida, aduciendo que éste, según el contrato, se
causaría a favor de los empleados de la rama judicial cuando por causa y con
ocasión del ejercicio de sus funciones, perdieran la vida en hechos violentos.
Entonces, alegó la aseguradora que no había prueba del nexo causal entre la
muerte del causante y el ejercicio de sus funciones.
En
dicha oportunidad, este Tribunal  respecto a la improcedencia de la acción de
tutela para resolver asuntos contractuales, sostuvo que en principio, el
reconocimiento y protección de derechos cuya fuente no provenga de la
Constitución sino de la ley o de un contrato, no son materia de la jurisdicción
constitucional sino de la legal, salvo que el no reconocimiento de la garantía de
rango legal y/o contractual vulnere o amenace un derecho de carácter
fundamental, situación en la que habilita la intervención del juez de tutela
así sea de manera transitoria. Expresamente se manifestó en dicho fallo que:
“En principio,
el reconocimiento de derechos cuya fuente primaria no provenga de su
reconocimiento constitucional sino de la ley o del contrato, es materia de la
justicia ordinaria y no de la jurisdicción constitucional. Excepcionalmente, el
no reconocimiento oportuno de un derecho de rango legal puede vulnerar o
amenazar un derecho fundamental, lo cual habilita al afectado para solicitar su
protección inmediata, así sea transitoriamente.
El criterio
diferenciador para saber cuándo un derecho legal es tutelable remite a la
estructura misma del derecho y a la existencia de conexidad directa e inmediata
entre su no reconocimiento y la vulneración o amenaza de un derecho
fundamental.
En cuanto a su
estructura, existen derechos consagrados en la ley que son desarrollo de
derechos constitucionales y cuyo no reconocimiento oportuno puede implicar la
vulneración de estos últimos. Es, por ejemplo, el caso de la no prestación del
servicio de salud en circunstancias de necesidad manifiesta que deviene
vulneración o amenaza del derecho a la vida. Otros derechos legales dependen
para su reconocimiento de la resolución de cuestiones litigiosas, como sucede
en materia contractual, en donde se debate la existencia de obligaciones
derivadas de una relación jurídica de carácter privado, situación en principio
ajena a la materia constitucional al disponer el afectado de los medios
ordinarios de defensa judicial. Además, no basta aseverar el desconocimiento de
un derecho legal para concluir la procedencia de la acción de tutela. En suma, es
necesario que se demuestre una conexidad directa e inmediata entre el no
reconocimiento del derecho legal y la consiguiente vulneración de derechos
fundamentales”. (Subrayado
fuera del texto).
En
la parte resolutiva de esta sentencia, la Corte decidió declarar improcedente el
amparo solicitado, argumentando que la compañía aseguradora no actúo
arbitrariamente al ejercer su derecho de objeción al pago de manera seria y
fundamentada, teniendo en cuenta las circunstancias que rodearon el deceso del magistrado,
las cuales fueron esclarecidas en el proceso penal, descartándose la hipótesis
de conexidad con el ejercicio de sus funciones judiciales. Además, sostuvo que
una vez agotado el trámite para el reconocimiento del seguro, los interesados podían
libremente ejercer las acciones legales para obtener el pago que la compañía
aseguradora se negaba a hacer, pues para ello no es procedente la acción de
tutela, ya que no se evidenciaba la vulneración de derecho fundamental alguno.
Posteriormente (sentencia T-231 de 1996[20]),
este Tribunal, al revisar una controversia sobre un contrato de suministro
celebrado entre la sociedad Provisiones e Inversiones Ltda. y la empresa
industrial y comercial del Estado Centrales Eléctricas del Norte de Santander
S.A., en el que se presentaron conflictos entre las partes alrededor de: i) la calidad
y la cantidad del carbón proporcionado, ii) el nombramiento y las atribuciones
del interventor del contrato, iii) la selección de un laboratorio que rindiera
un peritaje sobre el mismo carbón, y iv) la imposición de descuentos y multas
por parte del contratante al contratista, manifestó, en cuanto al tema de si la
acción de tutela resulta procedente para resolver las discrepancias en materia
contractual, que:
“(…) las
controversias originadas directamente de las relaciones contractuales deben ser
dirimidas por la justicia ordinaria y, en su caso, por la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo.
(…)
Empero, el hecho de que los valores que
conforman la Constitución imperen también sobre la actividad contractual, no
significa que los conflictos sobre esa materia adquieran automáticamente rango
constitucional y puedan ser objeto de la acción de tutela. Ello supondría
desconocer la existencia de otras jurisdicciones, sobrepasar los límites de la
acción de tutela y sobrecargar, hasta el momento de la inercia, al juez
constitucional.
Así, pues, el principio general es el de
que la acción de tutela no procede para la resolución de los conflictos
derivados de la actividad contractual. Para que el recurso de tutela en
relación con contratos administrativos sea aceptable es necesario que los demás
medios judiciales se revelen como insuficientes o inidóneos”.
En esta sentencia, la Corporación concluyó que “(…)
la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para ventilar los conflictos
presentados en torno al referido contrato de suministro de carbón, pues ésta
sólo procede cuando no existe otro medio idóneo y efectivo de defensa judicial,
situación que no se presenta en el caso, como quiera que a través de la
mencionada acción contractual se puede no sólo determinar cuál de las partes no
cumplió con sus obligaciones, sino también precisar lo relacionado con
indemnizaciones y con otras declaraciones o condenas”, por lo que declaró
improcedente el amparo solicitado.
Dentro de este contexto, la sentencia T-1341 de 2001[21],
a través de la cual este Tribunal revisó el caso en el que la Alcaldía
Distrital de Barranquilla declaró terminado el contrato de consultoría celebrado
entre
ella e Inversiones los Ángeles Ltda., por cuanto adolecía de objeto ilícito por
haber sido celebrado contra expresa prohibición legal, pues la Ley 136 de 1994
prohíbe la delegación de cobro coactivo de asuntos tributarios, sostuvo:
“Este presupuesto de procedibilidad de
la acción de tutela se aplica a los conflictos derivados de la celebración,
ejecución o terminación de los contratos en general, pues los mismos forman
parte de la órbita competencial ordinariamente establecida al juez del
respectivo contrato, resultando ajena a la de los jueces de tutela, en razón a
la naturaleza del conflicto, en tanto que el mismo es de orden legal. La
procedencia de la acción de tutela se daría, entonces, solamente en el preciso
evento de que la controversia contractual comprendiera la vulneración o amenaza
de un derecho fundamental. De lo contrario, dicha acción se convertiría en una
imposición abusiva de una jurisdicción excepcional, subsidiaria y residual
sobre las demás jurisdicciones ordinarias, contraviniendo claramente la
voluntad de los Constituyentes de 1991 al diseñar este amparo.
(…) no era procedente la acción de
tutela ni el respectivo amparo transitorio otorgado por el juez de tutela con
el propósito de proteger a la sociedad contratista de los daños que se le
hubiesen podido causar en sus bienes morales y materiales por la terminación
unilateral del contrato de consultoría, pues la conducta que podía generar esos
daños se concretó en el acto expedido por la Administración Distrital para dar
por finalizado el contrato. De esta manera, la controversia por la objeción
existente frente al contenido de ese acto administrativo (Resoluciones Nos.
0118/01 y 0132/01) contaba con una instancia y procedimiento eficaz e idóneo
para su trámite y decisión ante la jurisdicción contencioso administrativa”.
En virtud de lo anterior, la sentencia en cita
decidió declarar improcedente el amparo solicitado.
En la sentencia T-196 de 2003[22], esta
Corporación estudió la tutela interpuesta por la Sociedad CABLE ANDINO S.A.,
contra la Comisión Nacional de Televisión –CNTV-, con el fin de
solicitar el amparo de sus derechos a la igualdad, buen nombre, debido proceso
y libertad económica.
La controversia se presentó porque entre la CNTV y
CABLE ANDINO S.A. se celebró el Contrato de Concesión No. 209 de 1999, cuyo
objeto era el otorgamiento de la concesión para la operación y explotación del
servicio público de televisión por suscripción en la zona centro del país. En
el 2002, la Junta Directiva de la CNTV profirió resolución por medio de la cual
declaró la caducidad del contrato por el incumplimiento de las obligaciones
contractuales, acto contra el cual la sociedad interpuso recurso de reposición,
pero durante dicho trámite, la sociedad actora fue admitida por la
Superintendencia de Sociedades en proceso de reestructuración de pasivos, por
lo que alegaba la actora que CNTV vulneró sus derechos, en la medida en que al
resolver el recurso de reposición no tuvo en cuenta esa última circunstancia. Según la firma demandante,
la CNTV debía formar parte de sus acreedores y actuar en la reestructuración
según la participación que le otorgara el valor porcentual de su crédito.
En dicho fallo, esta Corporación reiteró la posición
adoptada y muchas veces reiterada respecto a la improcedencia de la acción de
tutela frente a asuntos de índole contractual y, para resolver el caso concreto,
hizo alusión a que:
“(…) la firma
accionante acude al perjuicio irremediable para fundar su solicitud de tutela.
En respuesta a lo anterior debe
señalarse que (…), no es del caso adentrarse en la verificación de la
ocurrencia de un perjuicio irremediable para CABLE ANDINO S.A., en la medida en
que, de acuerdo con la información que obra en el expediente, la CNTV no le
vulneró ningún derecho fundamental. (…) En otras palabras, si no hay
vulneración o amenaza de un derecho fundamental, no compete al juez de tutela
analizar la ocurrencia de un perjuicio irremediable para el accionante.
Por otra parte, en relación con la
vulneración del derecho a la libertad económica que alega el accionante, la
Sala concluye que tampoco se dan los presupuestos para ordenar su amparo
constitucional dado que, según lo ha considerado esta Corporación, para que tal
derecho sea tutelable, se exige que esté en conexidad con un derecho
fundamental (…)”. (Subrayado
fuera del texto).
En síntesis, en el presente caso la Corte consideró
que en tanto no se advertía una posible amenaza sobre un derecho fundamental,
no podía concluirse que existiera una amenaza de perjuicio irremediable que
hiciera procedente el amparo.
En sentencia T-209 de 2006[23],
la Corporación al estudiar la tutela interpuesta por la firma MELTEC
S.A. contra la Dirección de Inteligencia del Ejército Nacional, la cual estaba
centrada en que se dejara sin efecto la Resolución 01 del 26 de octubre de
2004, mediante la cual la entidad accionada resolvió que la entidad accionante
había incumplido sus deberes en lo relacionado con la obligatoriedad de la
suscripción de un contrato que le había sido adjudicado, pese a que antes de la fecha
de adjudicación MELTEC S.A. había manifestado su imposibilidad de firmar el
contrato, debido a un error aritmético en el que incurrió al presentar los
precios de su oferta, manifestó
que:
“La regla general que ha fijado la
Corte es que no procede la acción de tutela frente a actos contractuales o
precontractuales, como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos
como judiciales de defensa. Procede sin embargo, la acción de tutela como
mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda
evitar la configuración de un perjuicio irremediable casos en los cuales el
juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo
7. del decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (art.8 del
Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Lo que si resulta evidente en el caso sub
lite es el perjuicio de carácter irremediable que se ocasionó al actor, como
consecuencia de los actos administrativos proferidos pues la inhabilidad del
contratista por el lapso de cinco años, lo deja por fuera del tráfico
jurídico”.
En este sentido adicionó la providencia en cuestión:
“La conclusión así alcanzada
adquiere por lo tanto relevancia constitucional, pues no se trata de un asunto
de mera interpretación sobre la legalidad de los actos administrativos
respectivos, sino que por el contrario, se demostró que quienes activaron el
mecanismo excepcional de la tutela, dada la vulneración del derecho
fundamental del debido proceso de que fueron objeto, soportan un perjuicio
irremediable que exige la pronta intervención del juez de tutela. Perjuicio
irremediable que la Corte advierte en relación con el objeto social y las
actividades comerciales de las entidades accionantes, y que se materializa,
como se expuso, en la imposibilidad en la que se les coloca para la
participación en licitaciones y / o concursos tendientes a la contratación de
obras por el sistema de concesión y / o cualquier otro sistema.
La capacidad jurídica de cada una
de las sociedades demandantes quedó de esa manera cercenada, al tiempo que se
vieron expuestas, sin la observancia de la plenitud de las formas propias de la
actuación administrativa, a paralizar sus actividades en detrimento además de
su buen nombre.
Así, la inhabilidad para contratar con el Estado por el término de 5 años, se
traduce indudablemente en un perjuicio irremediable que exige del juez
constitucional la adopción de medidas inmediatas y que convierte a la tutela en
un mecanismo impostergable de urgente aplicación, y por ende de protección
transitoria a la garantía constitucional del debido proceso, a cuyo análisis se
ha contraído exclusivamente este fallo”. (Subrayado fuera del texto).
En virtud de lo anterior, esta Corte al determinar
que en dicho caso se había vulnerado el derecho al debido proceso de las
accionantes y que con relación al objeto social y a las actividades comerciales
de éstas, se había materializado un perjuicio irremediable, derivado de la
situación en que se les puso, consistente en la imposibilidad de intervención
en próximas licitaciones y concursos por un término de 5 años, concluyó que el amparo debía
concederse como medida excepcional.
Mediante sentencia SU-713 de 2006[24], esta
Corporación estudió la
acción de tutela interpuesta por la sociedad INVERAPUESTAS S.A. contra la
Lotería de Bolívar, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales
al debido proceso, a la igualdad y a la libertad económica, derivada del
desarrollo del proceso de licitación No. 01 de 2003 convocado por la Lotería de
Bolívar, para adjudicar en concesión la explotación del juego de apuestas
permanentes “Chance” en el citado Departamento. Dentro de los cargos
endilgados se encuentran: i) ilegalidad por ausencia de estudios previos, ii) ilegalidad
en cuanto al señalamiento del valor mínimo de la propuesta, iii) ilegalidad por
la presentación del pliego de condiciones en forma incompleta, e iv) ilegalidad
por la exclusión del requisito “experiencia” como factor de selección.
Respecto a la procedencia de la acción de tutela para controvertir asuntos
contractuales, precisó:
“Como se dijo anteriormente,
determinados actos precontractuales corresponden a la tipología de actos
administrativos, generales o particulares; concretamente, y para efectos de la
presente tutela, el pliego de condiciones corresponde a un acto administrativo
general, pues fija las reglas que disciplinan el procedimiento de selección
objetiva del contratista de manera impersonal, imparcial y abstracta frente a
todos los proponentes.
Ahora bien, la ley establece la
posibilidad de acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ya
sea en ejercicio de la acción de nulidad y de nulidad y restablecimiento del
derecho, según el caso, o a través de la acción contractual, con el propósito
de controvertir la validez de dichos actos administrativos precontractuales al
margen de su alcance general o particular.
(…) el hecho de que no proceda por regla
general la acción de tutela contra el pliego de condiciones, así como frente a
los demás actos administrativos proferidos en desarrollo de un proceso
licitatorio, no significa que la acción de amparo constitucional en ningún caso
prospere en el ámbito de la contratación estatal. Por el contrario, esta Corporación
ha reconocido la viabilidad de la citada acción, entre otras, en los casos de
imposición de sanciones a los contratistas, cuando a pesar de existir otros
mecanismos de defensa judicial, se demuestra de manera clara la violación de un
derecho fundamental y la existencia de un perjuicio irremediable, concreto y
específico, sobre el mismo. En todo caso, en esta hipótesis, como lo ha
reconocido este Tribunal, el juez de tutela no puede convertirse en el juez del
contrato, en la medida en que carece de competencia para resolver el conflicto
planteado en el ámbito puramente legal, esto es, en relación con la “interpretación
y aplicación de la ley contractual”, pues sus atribuciones constitucionales,
sin lugar a dudas, se concretan en la protección de los derechos fundamentales
(C.P. arts. 86 y 241), asumiendo, en consecuencia, el rol de juez de los
derechos”.
Como
conclusión, el Alto Tribunal manifestó que:
“(…) es claro que los actos
administrativos proferidos en desarrollo de un proceso licitatorio, como lo es,
el acto que contiene el pliego de condiciones, deben ser controvertidos a
través de las acciones contenciosas previstas en el ordenamiento jurídico, las
cuales resultan idóneas y suficientes para otorgar una protección integral y
eficaz a los derechos comprometidos, siempre que no se demuestre la existencia
de un perjuicio irremediable, el cual además de ser personal, exige su
demostración de manera concreta, específica y con repercusiones sobre garantías
ius fundamentales, para permitir conceder el amparo tutelar de manera
transitoria, aun a pesar de tener la posibilidad solicitar -en el trámite de
las citadas acciones- la suspensión provisional de los actos administrativos”.
Ahora bien, en la parte resolutiva de la citada sentencia,
este Tribunal declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, dado que
se profirió la Resolución No. 110 de 2005, en la que se ordenó adelantar de
nuevo un proceso licitatorio autónomo para la explotación del juego de apuestas
permanentes “Chance” en el Departamento de Bolívar. Además se revocó la
providencia proferida por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cartagena, que había concedido el amparo deprecado, pues
al momento de instaurar la acción de tutela el actor disponía de mecanismos
judiciales de defensa idóneos para controvertir el pliego de condiciones y la
validez del proceso licitatorio.
Mediante la sentencia T-387 de 2009[25], la Corporación
estudió el caso de la acción de tutela presentada por la firma Métodos y
Sistemas S.A. contra la Alcaldía Distrital de Barranquilla, por la presunta
vulneración de su derecho al debido proceso. Los hechos relatados en esa
oportunidad por el accionante corresponden a: la Alcaldía Mayor del Distrito de
Barranquilla y la Sociedad Inversiones Los Ángeles Ltda. celebraron un contrato
de consultoría, cuyo objeto era la prestación de servicios de asesoría técnica
para la modernización de la gestión de recaudo de los tributos distritales.
Luego de algunas discrepancias, se celebró un
contrato de transacción entre la Alcaldía de Barranquilla,  Métodos y Sistemas
S.A. y Los Ángeles Ltda., sociedad a quien fueron cedidos los derechos de
Métodos y Sistemas S.A. Posteriormente, la Alcaldía de Barranquilla, sin razón
alguna, mediante demanda incoada ante el Tribunal Administrativo del Atlántico
el 19 de agosto de 2003, impetró la declaración judicial de la nulidad absoluta
del contrato de consultoría y la del contrato de transacción, y encontrándose
en curso el proceso contencioso administrativo en el que se pretendía la
nulidad del contrato, el Alcalde de Barranquilla expidió la Resolución núm.
0085 del 21 de mayo de 2008, por medio de la cual se dispuso la iniciación de
una actuación administrativa tendiente a dar por terminado el contrato de
consultoría y el de transacción.
Dentro de las consideraciones de la Corte en este
asunto encontramos:
“(…) por regla general, la acción de
tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos
fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición
de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos judiciales
para su defensa. Sin embargo, procederá el amparo transitorio contra las
actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un
perjuicio irremediable, caso en el cual el juez constitucional podrá suspender
la aplicación del acto administrativo, mientras se surte el proceso respectivo
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
(…) en materia de contratación estatal,
los anteriores presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela se
aplican, cuando quiera que se susciten controversias relacionadas con actos
administrativos derivados de la celebración, ejecución o terminación de los
contratos estatales, “pues los mismos forman parte de la órbita competencial
ordinariamente establecida al juez del respectivo contrato, resultando ajena a
la de los jueces de tutela, en razón a la naturaleza del conflicto, en tanto
que el mismo es de orden legal”. De tal suerte que “La procedencia de la acción
de tutela se daría, entonces, solamente en el preciso evento de que la
controversia contractual comprendiera la vulneración o amenaza de un derecho
fundamental y en los casos exceptuados antes establecidos. De lo contrario,
dicha acción se convertiría en una imposición abusiva de una jurisdicción
excepcional, subsidiaria y residual sobre las demás jurisdicciones ordinarias,
contraviniendo claramente la voluntad de los Constituyentes de 1991 al diseñar
este amparo”.
En la parte resolutiva de este fallo, el Tribunal  manifestó
que revisado
el material probatorio obrante en el expediente, no se evidenció prueba alguna
que demostrara la concurrencia de los presupuestos de procedencia de la acción
de tutela en asuntos meramente contractuales, razón por la que declaró
improcedente el amparo deprecado.
Por medio de sentencia T-241 de 2013[26], la Corporación
estudió la acción de tutela presentada por la sociedad Sistemas Inteligentes de
Tránsito de Valledupar SAS – SIT VALLEDUPAR S.A.S contra la Alcaldía Municipal
de Valledupar, tras considerar vulnerados sus derechos al debido proceso, al
buen nombre y a la confianza legítima, con base en los hechos que se resumen a
continuación.
Mediante Resolución 148 del 3 de febrero de 2005, la
Alcaldía Municipal de Valledupar dio fin al proceso de licitación pública 005
de 2004, y adjudicó a la Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito de
Valledupar el contrato de concesión 015 de 2005 para “la implantación de un
sistema de control de tráfico en la ciudad de Valledupar”. Estando en
ejecución dicho contrato, la Unión Temporal Sistemas Inteligentes de Tránsito
de Valledupar solicitó autorización a la Alcaldía para transformar la unión
temporal en una sociedad anónima simplificada, autorización que le fue dada.
Desde el 1 de junio de 2012, la Secretaría de Obras Públicas fue encargada de
la interventoría del contrato de concesión e hizo alusión a una cesión
irregular del contrato, razón por la que la Alcaldía declaró la caducidad de
éste.
La Corte Constitucional en la parte motiva de esta
sentencia sostuvo:
“(…) acudir a la acción de tutela cuando
existen mecanismos ordinarios de defensa, desconoce que los procedimientos
administrativos y los procesos ante la administración de justicia son los
primeros y más propicios escenarios para garantizar la vigencia de los derechos
fundamentales. En particular, si el mecanismo con que cuenta la persona que
considera afectados sus derechos es una acción judicial, desconocer la
prevalencia de ésta “desfigura el papel institucional de la acción, ignora que
los jueces ordinarios tienen la obligación de garantizar la efectividad de los
derechos fundamentales y vulnera el debido proceso al convertir los procesos de
conocimiento en procesos sumarios.
(…) todo el ordenamiento jurídico se
orienta a la protección y garantía de los derechos fundamentales. Por tanto, no
debe perderse de vista que la acción de tutela es un recurso excepcional al que
solo es procedente acudir en los casos en los que no se cuenta con otro
mecanismo de defensa; cuando el medio existente carece de idoneidad y eficacia,
o cuando en todo caso debe acudirse a la tutela para impedir la configuración
de un perjuicio irremediable”.
Adicionalmente, el Alto Tribunal precisó que:
“(..) en
varias oportunidades la Corte ha estudiado acciones de tutela en donde se
solicita el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al buen
nombre, supuestamente vulnerados en virtud de la declaratoria de caducidad de
un contrato estatal. En su examen, la Corte ha partido del hecho de que la
declaratoria de caducidad de un contrato estatal es un ejercicio legítimo de las
facultades excepcionales del Estado como parte contratante y, en esa medida, su
aplicación no comporta por sí sola un desconocimiento de los derechos
fundamentales de la entidad contratista. La
caducidad “es una medida constitucionalmente legítima, que resulta válida para
afrontar eventuales situaciones de incumplimiento contractual, o para prevenir
otros comportamientos que pueden tener efecto directo sobre el interés público.
(…)
Atendiendo a ello, en la
mayoría de las ocasiones, la Corte ha encontrado que las controversias en
relación con los contratos estatales no involucran la amenaza o vulneración de
un derecho fundamental sino que se ciñen a cuestionar la legalidad de la
declaratoria de caducidad”. (Subrayado fuera del
texto).
A
manera de conclusión, la Corte dijo que:
“(…)
la regla general, pacífica y reiterada de la Corte consiste en que las
controversias contractuales con el Estado y, especialmente, las derivadas de la
declaratoria de caducidad del contrato, deben ser dirimidas mediante los mecanismos
ordinarios previstos en la ley, diseñados para resolver asuntos contractuales y
brindar una amplia protección a los derechos de la parte contratista. Solo de
manera muy excepcional, cuando la administración ha desconocido plenamente los
derechos fundamentales de la entidad accionante y, de forma concurrente, se
determina que se requiere adoptar medidas para evitar un perjuicio
irremediable, el asunto se ubica en el ámbito constitucional, y se habilita la
competencia del juez de tutela para el restablecimiento de los derechos
vulnerados”.
Por
esta razón, declaró improcedente la tutela deprecada.
En
síntesis, de
la interpretación sistemática del artículo 86 de la Carta y del artículo 6º del
Decreto 2591 de 1991, respecto de la subsidiariedad de la acción de tutela, ha
entendido esta Corporación[27],
que cuando existen instrumentos realmente idóneos para la protección de los
derechos, la persona debe acudir a la vía judicial ordinaria y no a la tutela,
pues el carácter subsidiario de esta acción así lo exige[28].
Contrario
sensu,
es posible que en virtud de circunstancias especiales, el otro medio de defensa
no se proyecte con la suficiente aptitud para salvaguardar los derechos de su
titular, caso en el cual la tutela se erige como el instrumento de acción
judicial[29].
Lo mismo ocurrirá ante la inminencia de un perjuicio irremediable de carácter iusfundamental.
Este
presupuesto de procedibilidad de la acción de tutela se aplica a los conflictos
derivados de la celebración, ejecución o terminación de los contratos en
general, pues los mismos forman parte de la competencia dada al juez del
respectivo contrato, resultando ajena a la de los jueces de tutela en razón a
la naturaleza del conflicto, en tanto que el mismo es de orden legal.
Así
las cosas, se tiene que cuando la controversia verse sobre contratos estatales,
se debe hacer uso de los otros mecanismos de defensa judicial creados por la
ley, como la acción de controversias contractuales, la acción de
responsabilidad contractual del Estado, y dadas las particularidades del caso, la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, la sola
existencia de otros medios de control no se traduce en que a ellos se deba
acudir, pues en muchos casos no son idóneos para el amparo de los derechos de
los interesados. Para determinar la idoneidad de éstos se deben evaluar
aspectos como: i) que el tiempo de trámite no sea desproporcionado frente a las
consecuencias de la decisión administrativa, lo cual ocurriría, por ejemplo,
cuando a un contratista se le ha declarado la caducidad de su contrato, y al
someterlo a la espera de la resolución de las controversias contractuales, se
le cercena la posibilidad de presentarse a concursar para la adjudicación de
otros contratos; ii) que las exigencias procesales no sean excesivas, dada la
situación en que se encuentra el afectado, lo cual ocurre, por ejemplo, cuando
se imponen tasas previas excesivas para demandar ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo; iii) que el remedio que puede ordenar el juez no
sea adecuado para satisfacer el derecho de que se trate, por ejemplo, cuando el
juez no pueda ordenar medidas de restablecimiento del derecho; y iv) cuando el
otro mecanismo no permita atender las particularidades de los sujetos, como
cuando la resolución del problema en el contencioso administrativo dependa
estrictamente de criterios legales ajenos a las condiciones particulares y
especiales de vulnerabilidad en que se encuentre una persona.
Además,
es de recordarse que la procedencia de la acción de tutela en estos eventos
exige que la controversia contractual comprenda la posible vulneración o
amenaza de un derecho fundamental. En otras palabras, si no está
involucrado un derecho fundamental, no compete al juez de tutela analizar la
inminencia de un perjuicio irremediable para el accionante en el marco de un
proceso contractual, o la idoneidad de los medios ordinarios de defensa.
3.5.
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTOS
ADMINISTRATIVOS QUE CONSTITUYEN VÍAS DE HECHO
Uno de los principios del Estado
Social de Derecho es la supremacía del ordenamiento jurídico y de la
Constitución Política, a los cuales están sometidos tanto los servidores
públicos como los particulares. Este principio está plasmado en el artículo 6º
de la Constitución, el cual establece que “los particulares sólo son responsables
ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores
públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones”. En relación con los servidores públicos, el
artículo 121 de la Constitución dispone que “ninguna autoridad del Estado
podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la
ley”. Lo anterior, según la Corte Constitucional, quiere decir que "la
administración está sujeta en el desarrollo de sus actividades, al ordenamiento
jurídico, razón por la cual todos los actos y las decisiones que profiera, así
como las actuaciones que realice, deben ajustarse a lo dispuesto en la
Constitución y la ley. (...) En consecuencia, según éste principio, la función
pública debe someterse estrictamente a lo que dispongan la Constitución y la
ley”.
Así las cosas, el mencionado
principio de legalidad es una de las manifestaciones de lo que la Carta
Política instituyó como debido proceso el cual es definido por la
jurisprudencia de esta Corporación como “el conjunto de garantías previstas
en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del
individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante
su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la
justicia”. Este derecho fundamental es “aplicable a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas”, y puede ser protegido cuando se
encuentre amenazado o sea vulnerado por parte de una autoridad pública o de un
particular, a través de la acción de tutela.
Entre los elementos más
importantes del debido proceso, esta Corte ha destacado: “(i) la garantía de
acceso a la justicia en libertad e igualdad de condiciones; (ii) la garantía de
juez natural; (iii) las garantías inherentes a la legítima defensa; (iv) la
determinación y aplicación de trámites y plazos razonables; (v) la garantía de
imparcialidad; entre otras garantías”.
Específicamente en materia
administrativa, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que los
principios generales que informan el derecho fundamental al debido proceso se
aplican igualmente a todas las actuaciones administrativas que desarrolle la
administración pública en el cumplimiento de sus funciones y en la realización
de sus objetivos y fines, de manera que se garanticen “los derechos de
defensa, de contradicción, de controversia de las pruebas y de publicidad, así
como los principios de legalidad, de competencia y de correcta motivación de
los actos, entre otros, que conforman la noción de debido proceso. (…) De esta
manera, el debido proceso administrativo se ha definido como la
regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y
establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de
modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su
propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los
procedimientos señalados en la ley”. (Subrayado en el texto).
De lo expuesto hasta ahora y de
la jurisprudencia citada, la Sala extrae estas conclusiones: i) el
derecho al debido proceso administrativo es de rango constitucional, porque se
encuentra consagrado en el artículo 29 superior; ii) este derecho involucra
principios y garantías como el principio de legalidad, el de competencia, el de
publicidad, y los derechos de defensa, contradicción y controversia probatoria,
así como el derecho de impugnación; iii) por lo tanto, el derecho al debido
proceso administrativo no existe solamente para impugnar una decisión de la
Administración, sino que se extiende durante toda la actuación administrativa
que se surte para expedirla y posteriormente en el momento de su comunicación e
impugnación, y iv) el debido proceso administrativo debe responder no sólo a
las garantías estrictamente procesales, sino también a la efectividad de los
principios que informan el ejercicio de la función pública, como lo son los de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
Ahora bien, nótese que en su
interpretación del derecho fundamental al debido proceso administrativo,
reconocido en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, la Corte
Constitucional ha considerado que “pueden presentarse situaciones en las
cuales los servidores públicos ejercen sus atribuciones separándose totalmente
del ordenamiento jurídico, en abierta contradicción con él, de tal forma que se
aplica la voluntad subjetiva de tales servidores y, como consecuencia, bajo la
apariencia de actos estatales, se configura materialmente una arbitrariedad,
denominada vía de hecho”. En tales casos, la Corte excepcionalmente ha
admitido la procedencia de la acción de tutela, cuando se advierte o bien la
inminencia de un perjuicio irremediable o la falta de idoneidad de los otros
mecanismos judiciales de defensa.
En este sentido, la Corte, en la sentencia
T-590 de 2002[30],
al revisar el caso de una señora que fue despojada en su vivienda de una
mercancía proveniente del extranjero, por parte de la Policía Nacional, sin que
mediara una orden de allanamiento impartida por la autoridad competente,
sostuvo que una vía de hecho es:
“una determinación arbitraria
adoptada por el juez, o a una omisión del mismo carácter, en virtud de la cual
se atropella el debido proceso, se desconocen garantías constitucionales o se
lesionan derechos básicos de las personas, en razón de una flagrante
desobediencia a lo prescrito por la Constitución y la ley.
(…) únicamente
se configura la vía de hecho cuando pueda establecerse sin género de
dudas una transgresión evidente y grave del ordenamiento jurídico, de tal
entidad que rompa por completo el esquema de equilibrio procesal instaurado en
las normas aplicables”.
En este caso la Corte amparó los
derechos de la accionante, al considerar que hubo una violación al debido
proceso administrativo, por cuanto los policías que allanaron la residencia de
la actora, lo hicieron sin que mediara orden del director de la entidad que
cumplía las funciones de policía judicial, por lo que se dijo que los agentes
violaron el artículo 312 del Código de Procedimiento Penal.
De la misma manera, en la
sentencia T- 995 de 2007[31],
al estudiar el caso de un policía que fue desvinculado por “voluntad del
gobierno” de acuerdo con las facultades contenidas en el artículo 4º de la Ley
857 de 2003, sin que le fuera permitido ejercer el derecho de contradicción, en
especial en lo que refiere al concepto que para su retiro diera la Junta
Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional, la Corte reiteró lo
que se debe entender por vía de hecho administrativa:
(…) Se puede
decir entonces, que una vía de hecho se produce cuando quien toma una decisión,
sea ésta de índole judicial o administrativa, lo hace de forma arbitraria y con
fundamento en su única voluntad, actuando en franca y absoluta desconexión con
el ordenamiento jurídico”.
En esa oportunidad, la Corte
amparó los derechos del accionante por considerar que la Policía había actuado
de manera arbitraria al tomar la decisión de separar del cargo al accionante
sin justificación alguna.
Conforme a lo anterior, se puede
decir que si bien la tesis de las vías de hecho ha sido aplicada principalmente
en el campo de la actividad judicial, esta Corporación también ha reconocido su
aplicación en el ámbito de los procesos y actuaciones administrativas.
Así las cosas, para que se
configure una vía de hecho administrativa, se requiere que al igual que en la
vía de hecho judicial, se materialice alguna de las causales de procedencia de
la acción de tutela contra decisiones judiciales, puesto que si bien se trata
de escenarios diferentes, tales supuestos describen las formas más usuales de
afectación del derecho al debido proceso. Por ende, dichas causales de
procedencia “han servido como instrumento de definición conceptual para los
jueces constitucionales, quienes determinan si los defectos que estas describen
son comprobados en la actuación administrativa objeto de análisis”[32].
Al respecto se pronunció la Corte
en la sentencia T- 076 de 2011[33],
en la que estudió un caso en el que el INCODER declaró extinguido a favor de la
Nación el derecho de dominio sobre un predio rural, porque supuestamente el
inmueble no era explotado económicamente, vulnerando los derechos de las
personas que los habitaban. Aquí el Alto Tribunal consideró que:
“Estas causales
de afectación del debido proceso se concentran en los siguientes supuestos:
13.1. Defecto
orgánico, que se estructura cuando la autoridad administrativa que profiere el
acto objeto de reproche constitucional carecía absolutamente de competencia
para expedirlo. Se trata, por ende, de una situación extrema, en donde resulta
irrazonable sostener que dicha autoridad estaba investida de la facultad de
adoptar la decisión correspondiente.
13.2. Defecto
procedimental absoluto, el cual se predica de la actuación administrativa,
cuando ha sido tramitada completamente al margen del procedimiento establecido
por el ordenamiento jurídico. Este vicio tiene carácter cualificado, puesto que
para su concurrencia se requiere que (i) no exista ningún motivo constitucionalmente
válido o relevante que permitiera sobreseer el procedimiento aplicable; (ii)
las consecuencias de ese desconocimiento involucren una afectación verificable
de las garantías constitucionales, en especial del derecho al debido proceso; y
(iii) que el defecto observado no haya sido solucionado a través de los
remedios previstos por la ley para subsanar errores en el procedimiento.
13.3. Defecto
fáctico, que se demuestra cuando la autoridad administrativa ha adoptado la
decisión bajo el absoluto desconocimiento de los hechos demostrados dentro de
la actuación. Este defecto, al igual que el anterior, tiene naturaleza
cualificada, puesto que para su estructuración no basta plantear una diferencia
de criterio interpretativo respecto a la valoración probatoria que lleva a cabo
el funcionario, sino que debe demostrarse la ausencia de vínculo entre los
hechos probados y la decisión adoptada. Además, el error debe ser de tal
magnitud que resulte dirimente en el sentido del acto administrativo, de modo
que de no haber ocurrido, el acto hubiera tenido un sentido opuesto al
adoptado.
13.4. Defecto
material o sustantivo, el cual concurre cuando la autoridad administrativa
profiere el acto a partir de la aplicación de normas inexistentes,
inconstitucionales, declaradas ilegales por la jurisdicción contenciosa o
abiertamente inaplicables para el caso concreto. La jurisprudencia también ha
contemplado que la interpretación irrazonable de las reglas jurídicas es una
causal de estructuración de defecto sustantivo, evento en el que se exige una
radical oposición entre la comprensión comúnmente aceptada del precepto y su
aplicación por parte de la autoridad administrativa, situación que encuadra en
lo que la doctrina define como interpretación contra legem.
13.5. Error inducido
o vía de hecho por consecuencia, defecto que se predica cuando la autoridad
administrativa adopta una decisión contraria a los derechos fundamentales de
las partes interesadas, debido a la actuación engañosa por parte de un tercero.
13.6. Falta de motivación,
que corresponde a los actos administrativos que no hacen expresas las razones
fácticas y jurídicas que le sirven de soporte. Este defecto ha tenido un
profundo desarrollo por la jurisprudencia constitucional, la cual ha señalado
que la motivación del acto administrativo es un aspecto central para la
garantía del derecho al debido proceso de las partes, puesto que la ausencia de
tales premisas impide expresar cargos de ilegalidad o inconstitucionalidad ante
la jurisdicción contenciosa distintos al de desviación de poder de que trata el
artículo 84 C.C.A., lo que a su vez conlleva una grave afectación, tanto del
derecho de defensa del afectado, como del principio de publicidad propio de la
función administrativa. Esta postura ha llevado a que la jurisprudencia de esta
Corporación haya previsto que incluso en los eventos en que el ordenamiento
confiere a determinadas autoridades administrativas la potestad discrecional
para adoptar ciertas decisiones, tal facultad no puede entenderse como un
ámbito para el ejercicio arbitrario del poder, lo que implica que en ese
escenario también deba hacerse expresa la motivación de la decisión.
13.7.
Desconocimiento del precedente constitucional vinculante, defecto que ocurre
cuando la autoridad administrativa obra, de forma injustificada, en contravía
del contenido y alcance de los derechos fundamentales que ha realizado, con
efectos obligatorios, la Corte Constitucional.
13.8. Violación
directa de la Constitución, lo que se predica del acto administrativo que desconoce,
de forma específica, normas de la Carta Política. Ello se evidencia cuando la
Constitución prevé reglas positivas particulares con efecto inmediato, que
determinan consecuencias jurídicas verificables y, a pesar de ello, la
autoridad desconoce esos mandatos o profiere actos que contradicen las reglas
mencionadas”.
Con fundamento en lo anterior, la
Corte concedió el amparo solicitado, debido a que encontró que el acto
administrativo que precedió la declaración de extinción de dominio a favor de la
Nación sobre una parte del predio rural en mención, no estuvo motivado,
incurriéndose en el defecto de falta de motivación.
En conclusión, el debido proceso
es un derecho fundamental que tiene una aplicación concreta no sólo en las
actuaciones judiciales sino también en las administrativas.
La garantía fundamental del
debido proceso se aplica a toda actuación administrativa desde la etapa de
inicio del respectivo procedimiento hasta su terminación, y su contenido debe
asegurarse a todos los sujetos. En este sentido, la actuación de las
autoridades administrativas debe desarrollarse bajo la observancia del
principio de legalidad, marco dentro del cual pueden ejercer sus atribuciones
con la certeza de que sus actos podrán producir efectos jurídicos. De esta
manera, se delimita la frontera entre el ejercicio de una potestad legal y una
actuación arbitraria y caprichosa.
Ahora bien, en los casos en los
que la actuación de las autoridades respectivas carezcan de fundamento objetivo
y sus decisiones sean el producto de una actitud arbitraria y caprichosa que
traiga como consecuencia la vulneración de derechos fundamentales de las
personas, nos encontramos frente a lo que se ha denominado como vía de hecho, y
para superarla es procedente excepcionalmente la acción de tutela.
4.
CASO
CONCRETO
4.1.    RESUMEN DE LOS
HECHOS
El 30 de diciembre de 2002, se suscribió
el “Contrato celebrado entre el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de
Santa Marta y Recaudos y Tributos S.A., para la modernización del sistema y la
gestión de los recaudos tributarios de la entidad”, por un término de 20
años, el cual tenía como objeto “la modernización del sistema y la gestión
de los recaudos tributarios del Distrito, a través de la implementación de
modernas técnicas de sistematización y de información, la complementación,
depuración y actualización de las bases de datos de los tributos locales y la
atención e información al contribuyente”[34].
En el 2003, un ciudadano formuló acción
popular contra el Distrito de Santa Marta y la Sociedad R&T, para que se
dejara sin efectos jurídicos el contrato aludido, en virtud a que se alegaba
que había sido celebrado a pesar de la existencia de ciertas irregularidades en
el proceso licitatorio. El Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta y el
Tribunal Administrativo del Magdalena, en primera y segunda instancia
respectivamente, denegaron las súplicas de la demanda, tras estimar que la
Administración Distrital de Santa Marta, actuó con sujeción a los principios
constitucionales y legales propios de la contratación estatal en el contrato
objeto de la acción popular.
En el 2009, el Distrito de Santa Marta y
la Sociedad R&T suscribieron el otro sí N° 01 “con el fin de modificar
el contrato 092 de 2002, para incluir dentro de las obligaciones del
contratista, la recuperación de la cartera en mora del impuesto de alumbrado
público”.
El 21 de mayo de 2010, el Congreso de la
República expidió la Ley 1386, en la que se determinó lo siguiente:
“ARTÍCULO 1o.
PROHIBICIÓN DE ENTREGAR A TERCEROS LA ADMINISTRACIÓN DE TRIBUTOS. No se podrá
celebrar contrato o convenio alguno, en donde las entidades territoriales, o
sus entidades descentralizadas, deleguen en terceros la administración,
fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones, e
imposición de sanciones de los tributos por ellos administrados. La recepción
de las declaraciones así como el recaudo de impuestos y demás pagos originados
en obligaciones tributarias podrá realizarse a través de las entidades
autorizadas en los términos del Estatuto Tributario Nacional, sin perjuicio de
la utilización de medios de pago no bancarizados.
Las entidades
territoriales que a la fecha de expedición de esta ley hayan suscrito algún
contrato en estas materias, deberán revisar de manera detallada la
suscripción del mismo, de tal forma que si se presenta algún vicio que implique
nulidad, se adelanten las acciones legales que correspondan para dar por
terminados los contratos, prevaleciendo de esta forma el interés general y la
vigilancia del orden jurídico. Igualmente deberán poner en conocimiento de
las autoridades competentes y a los organismos de control cualquier
irregularidad que en la suscripción de los mismos o en su ejecución se hubiese
causado y en ningún caso podrá ser renovado.
Las entidades de
control correspondientes a la fecha de expedición de esta ley, deberán de
oficio revisar los contratos de esta naturaleza que se hayan suscrito por las
entidades territoriales.
La Procuraduría
General de la Nación y la Contraloría General de la República deberán de oficio
revisar los contratos de esta naturaleza que se hayan suscrito por las
entidades territoriales.” (Negrilla fuera de texto).
En junio del 2011, en
cumplimiento de lo ordenado en la Ley 1386 de 2010, la Contraloría Distrital de
Santa Marta realizó una “auditoría gubernamental” y concluyó que dicho
contrato “no constituye ni comporta formal o materialmente la delegación de
función alguna de administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo,
discusión, devoluciones, e imposiciones de sanciones, respecto de los tributos
distritales”.
En 2011, la Oficina Asesora
Jurídica del Distrito de Santa Marta también revisó el contrato N°. 092 de 2002
y concluyó que “no constituye ni comporta formal o materialmente la
delegación de función alguna de administración, fiscalización, liquidación,
cobro coactivo, discusión, devoluciones, e imposición de sanciones, respecto de
los tributos distritales”.
En diciembre de 2011, en el marco
del “control excepcional al acuerdo de restructuración de pasivos y
vigencias futuras del Distrito Turístico de Santa Marta”, la Contraloría
General de la República identificó como un hallazgo dentro de su investigación
que “el Distrito, con la suscripción del contrato 092 de 2002, presuntamente
estaría incurriendo en la delegación de aquellas funciones que le son
inherentes en la órbita de su gestión tributaria”.
Por lo anterior, la Alcaldía de
Santa Marta, mediante Resolución N°. 039 de 2012, inició la actuación
administrativa tendiente a revisar la legalidad del contrato N° 092 de 2002, y
otorgó el término de 5 días a la sociedad R&T para que ejerciera su derecho
de contradicción.
Según la empresa accionante, esta
resolución vulnera su derecho al debido proceso por las siguientes razones: i)
por cuanto la Alcaldía Distrital de Santa Marta no tiene competencia para
revisar el contrato N°. 092 de 2002, pues con ello desconoce los fallos de
acción popular proferidos por el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta,
por el Tribunal Administrativo del Magdalena y por la Sección Segunda del
Consejo de Estado, así como el concepto de la Oficina Asesora Jurídica del
Distrito, los cuales determinaron que el contrato referido no comporta el
ejercicio de funciones públicas indelegables por parte de particulares; ii) porque
la Alcaldía amenaza seriamente el derecho de defensa de la sociedad, ya que el
término otorgado para adelantar la actuación es de 5 días, lapso que es
irrazonable y desproporcionado; iii) ya que en la Resolución Nº. 039 de
2012, la Alcaldía de Santa Marta no motivó de manera clara y precisa las
materias que van a ser objeto de revisión; y iv) debido a que en la
actuación de la Alcaldía se advierte una vulneración del principio de
imparcialidad, toda vez que de las declaraciones que en distintos medios de
comunicación ha realizado el Alcalde de Santa Marta, se puede colegir que la
autoridad administrativa previamente ha decidido dar por terminado el contrato,
por lo que cualquier esfuerzo de ejercer el derecho de defensa por parte de
R&T será inútil. Con fundamento en estas consideraciones, la empresa
R&T interpuso acción de tutela para que se amparara su derecho al debido
proceso, y en consecuencia, se dejara sin efectos la Resolución Nº. 039 de
2012.
4.2.
IMPROCEDENCIA
DE LA ACCIÓN DE TUTELA EN EL PRESENTE CASO.
Reiteradamente[35],
la Corte ha sostenido que las controversias contractuales administrativas son
ajenas a la competencia de los jueces de tutela, pues esta acción es regida por
la regla de residualidad, de cuya aplicación se exceptúan dos situaciones, a
saber: la configuración de un inminente perjuicio irremediable de orden iusfundamental
y la existencia de un medio defensa judicial que carezca de idoneidad.
Respecto
a la configuración de un inminente perjuicio irremediable, como ya se mencionó,
este Tribunal ha estimado que deben concurrir unas especiales condiciones que
hacen procedente el amparo, como son: i) que se produzca de manera cierta y
evidente una amenaza sobre un derecho fundamental, ii) que de ocurrir no exista
forma de reparar el daño producido al mismo, iii) que su ocurrencia sea
inminente, iv) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto
supere la condición de amenaza en la que se encuentra, y v) que la gravedad de
los hechos sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la
tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales.
Se
recuerda además que una de sus características es que debe versar sobre un
derecho fundamental, lo cual se relaciona con el requisito de gravedad exigido
por la jurisprudencia. Como se resaltó en apartes previos, la gravedad “(…) equivale a
la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico
de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden
jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la
amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de
las autoridades públicas”[36].
De
las sentencias citadas previamente, se pueden extraer las siguientes reglas. El
otro mecanismo de defensa es idóneo y eficaz cuando: i) ofrece la resolución
del asunto en un término razonable y oportuno; ii) el objeto del mecanismo
judicial alterno permite la efectiva protección del derecho y el estudio del
asunto puesto en consideración por el demandante; iii) tenga la virtualidad de
analizar las circunstancia particulares del sujeto y de tomar una decisión que
garantice justicia formal y material; iv) no imponga cargas procesales
excesivas que no se compadecen con la situación del afectado; y v) permita al
juez proveer remedios adecuados según el tipo y magnitud de la vulneración.
En
síntesis, en dichas sentencias, la Corte precisó que el presupuesto de
procedencia de la acción de tutela antes planteado, se aplica a los conflictos
derivados de la celebración, ejecución o terminación de los contratos en
general, pues los mismos forman parte de la órbita competencial ordinariamente
establecida al juez del respectivo contrato, resultando ajena a la de los
jueces de tutela. Entonces, la procedencia de la acción de tutela se daría,
solamente en el preciso evento de que la controversia contractual comprendiera
la vulneración o amenaza de un derecho fundamental y en los casos exceptuados
antes establecidos. De lo contrario, dicha acción se convertiría en una
imposición abusiva de una jurisdicción excepcional, subsidiaria y residual
sobre las demás jurisdicciones ordinarias, contraviniendo claramente la
voluntad de los Constituyentes de 1991 al diseñar este amparo.
Conforme
al anterior parámetro, la Sala encuentra que esta tutela es improcedente, por
cuanto no se reúnen los requisitos anteriormente mencionados:
En
primer lugar, encuentra la Sala que en el caso sub examine no se
configuran los elementos del inminente perjuicio irremediable. En este sentido,
i) la amenaza no está próxima a suceder, pues la resolución atacada tan sólo da
inicio a la actuación administrativa dirigida a revisar el contrato, de modo
que al interior de dicho proceso administrativo R&T puede hacer uso de los
medios de control de que trata la Ley 1437 de 2011 para hacer valer sus
derechos; ii) no se advierte la inminencia de un daño de gran intensidad
o menoscabo de un derecho fundamental de la persona jurídica, pues, de un lado,
el término otorgado para ejercer el derecho de defensa -5 días- no es prima
facie irrazonable, y de otro, en caso de que la actuación administrativa
controvertida culmine con una decisión contraria a los intereses de la
sociedad, en tal evento el perjuicio que pueda causarse será solamente de
naturaleza patrimonial; y iii) no es urgente ni impostergable la intervención
del juez constitucional, toda vez que ni se advierte que el posible daño temido
está muy próximo a suceder, ni prima facie se observa que se esté
obstaculizando el ejercicio de derecho de defensa o lesionando otras garantías
del debido proceso mediante actuaciones arbitrarias.
En
segundo lugar, es de resaltarse que existen otros mecanismos de defensa
judicial idóneos para que la Sociedad R&T controvierta la decisión que
censura, como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y la acción
de controversias contractuales, consagradas en los artículos 138 y 141 de la
Ley 1437 de 2011, medios de control cuales fueron consagrados por el Legislador
para la preservación del orden jurídico y la efectividad de los derechos
reconocidos en la Constitución.
Así
mismo, es de resaltarse que el nuevo Código Contencioso Administrativo (Ley
1437 de 2011), en sus artículos 229 y 230, permite el decreto, como medida
cautelar, de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo
que se ataca a través de cualquiera de los medios de control, lo que constituye
una garantía adicional para el sujeto procesal interesado, máxime si se tiene
en cuenta que en la sentencia C-284 de 2014[37], esta
Corporación explicó los requisitos que se deben cumplir para la solicitud y
decreto de medidas cautelares en los procesos contenciosos administrativos.
Específicamente el fallo hace mención a que: i) la solicitud de dichas medidas
no reduce las que puede decretar el juez, sino que se encargan de
complementarlas; ii) el juez puede adoptar medidas cautelares de oficio o a
petición de parte; iii) quien las solicita no debe prestar caución; y iv) si
bien se prevé un espacio previo al decreto de la medida cautelar para darle traslado
a la otra parte y para que ésta pueda oponerse, se admite la posibilidad de
medidas de urgencia.
En virtud de lo
expuesto,
se declarará improcedente el amparo deprecado, por cuanto no se reúnen todos
los requisitos definidos por la jurisprudencia constitucional para la
procedencia de la acción de tutela en estas eventualidades. La Sala concluye lo
anterior, toda vez que el estudio
aplicado en el caso concreto, nos muestra que la solicitud de amparo no reúne
los requisitos de procedencia de la acción de tutela, pues se puede percibir
la falta de configuración de una amenaza perjuicio irremediable para la actora
y, además, se observa la existencia de mecanismos legales idóneos para proteger
el derecho de la accionante.
Aunado a lo anterior, en virtud de los elementos
probatorios aportados al proceso, surge una cuestión adicional insoslayable,
relativa a la potestad de la Administración para declarar la terminación
unilateral de un contrato cuando éste se celebre contra expresa prohibición constitucional
o legal y la afirmación de que en estos eventos el derecho de defensa del
contratista se encuentra garantizado por la posibilidad de recurrir ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo el acto que declara la
terminación unilateral del contrato.
Así, encuentra la Sala que el inciso 2º del artículo
45 de la Ley 80 de 1993, expresamente faculta a la Administración para que
declare la terminación unilateral de un contrato cuando concurran alguna de las
causales de nulidad absoluta previstas en los numerales 1º, 2º y 4º del
artículo 44 de la misma ley. Una interpretación literal de tal disposición, en
conjunto con la causal de nulidad absoluta tipificada en el numeral 2º del
citado artículo 44, lleva a concluir, sin lugar a dudas, que la Administración
puede disponer la terminación unilateral de un contrato cuando encuentre
acreditado que éste se haya suscrito contra expresa prohibición constitucional
o legal.
5.
CONCLUSIONES
5.1.    Un requisito de
procedencia formal de la acción de tutela es que se hayan agotado todas las
instancias y recursos en los cuales el afectado hubiera podido solicitar la
protección del derecho amenazado o vulnerado. No obstante, la Corte ha
establecido dos eventos en los que, reconociendo la existencia de otro medio de
defensa judicial, es procedente la acción de tutela. Uno de ellos ocurre cuando
se determina que el medio o recurso existente carece de eficacia e idoneidad y,
el otro, cuando la tutela se instaura como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable de orden iusfundamental.
5.2.    La idoneidad hace
referencia a la aptitud material del mecanismo judicial para producir el efecto
protector de los derechos fundamentales. La eficacia
por su parte, tiene que ver con que el mecanismo esté diseñado de forma tal que
brinde de manera rápida y oportuna una protección al derecho amenazado o
vulnerado.
De
las sentencias citadas en la parte considerativa, se pueden extraer las
siguientes reglas respecto a los criterios que deben tenerse en cuenta para que
el otro mecanismo de defensa sea considerado idóneo y eficaz:  i) debe ofrecer
la resolución del asunto en un término razonable y oportuno; ii) el objeto del
mecanismo judicial alterno debe permitir la efectiva protección del derecho y
el estudio del asunto puesto en consideración por el demandante; iii) debe
tener la virtualidad de analizar las circunstancia particulares del sujeto y de
tomar una decisión que garantice justicia formal y material; iv) no debe
imponer cargas procesales excesivas que no se compadezcan con la situación del
afectado; y v) deben permitir al juez proveer remedios adecuados según el tipo
y magnitud de la vulneración.
5.3.    Respecto a la
configuración de un perjuicio irremediable, esta Corte ha estimado que deben
reunir unas características, como son: (i) que se produzca de manera cierta y
evidente una amenaza sobre un derecho fundamental; (ii) que de ocurrir no
exista forma de reparar el daño producido al mismo; (iii) que su ocurrencia sea
inminente; (iv) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto
supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de
los hechos sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la
tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales.
5.4.    El debido
proceso es un derecho fundamental que tiene aplicación no sólo en las
actuaciones judiciales sino también en las administrativas, y que se debe
garantizar a todos los sujetos desde la etapa de inicio del respectivo
procedimiento hasta su terminación. El derecho de defensa, como manifestación
del derecho al debido proceso, se traduce en la facultad que tiene el
interesado de conocer las decisiones que se adopten en el marco de un proceso
administrativo que se adelante por la autoridad administrativa, e impugnar las
pruebas y providencias contrarias a sus intereses. Si estas garantías no son
aseguradas, se está bajo el supuesto de que la administración transgredió el derecho
de defensa y con él, el debido proceso administrativo.
5.5.    El requisito de
subsidiariedad de la acción de tutela se aplica a los conflictos derivados de
la celebración, ejecución o terminación de los contratos en general, pues los
mismos forman parte de la órbita competencial ordinariamente establecida al
juez del respectivo contrato, resultando ajena a la de los jueces de tutela en
razón a la naturaleza del conflicto, en tanto que el mismo es de orden legal.
La procedencia de la acción de tutela se
daría, entonces, solamente en el preciso evento de que la controversia
contractual comprenda la vulneración o amenaza de un derecho fundamental y además se
presente una de las hipótesis de excepción al requisito de subsidiariedad.
5.6.    Por lo expuesto
se declarará improcedente el amparo deprecado en el presente caso, por cuanto
no se reúnen todos los requisitos definidos por la jurisprudencia
constitucional para la procedencia de la acción de tutela en estas
eventualidades. La Sala concluye lo anterior,
toda vez que se puede percibir la falta de configuración de un perjuicio
irremediable para la actora, ya que: i) la amenaza no
está próxima a suceder, pues la resolución atacada tan sólo da inicio a la
actuación administrativa dirigida a revisar el contrato, de modo que al
interior de dicho proceso administrativo R&T puede hacer uso de los medios
de control de que trata la Ley 1437 de 2011 para hacer valer sus derechos; ii)
no se advierte la inminencia de un daño de gran intensidad
o menoscabo de un derecho fundamental de la persona jurídica, pues, de un lado,
el término otorgado para ejercer el derecho de defensa -5 días- no es prima
facie irrazonable, y de otro, en caso de que la actuación administrativa
controvertida culmine con una decisión contraria a los intereses de la
sociedad, en tal evento el perjuicio que pueda causarse será solamente de
naturaleza patrimonial; y iii) no es urgente ni impostergable la intervención
del juez constitucional, toda vez que ni se advierte que el posible daño temido
está muy próximo a suceder, ni prima facie se observa que se esté
obstaculizando el ejercicio de derecho de defensa o lesionando otras garantías
del debido proceso mediante actuaciones arbitrarias.
Además, porque se observa la existencia
de mecanismos legales idóneos para proteger el derecho de la accionante como
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y la acción de
controversias contractuales, consagradas en los artículos 138 y 141 de la Ley
1437 de 2011, medios de control cuales fueron consagrados por el Legislador
para la preservación del orden jurídico y la efectividad de los derechos
reconocidos en la Constitución.
Así mismo, es de
resaltarse que el nuevo Código Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011),
en sus artículos 229 y 230, permite la solicitud y decreto, como medida
cautelar, de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo
que se ataca a través de cualquiera de los medios de control, lo que constituye
una garantía adicional para el sujeto procesal interesado.
5.7.    Aunado a lo
anterior, en virtud de los elementos probatorios aportados al proceso, surge
una cuestión adicional insoslayable, relativa a la potestad de la
Administración para declarar la terminación unilateral de un contrato cuando
éste se celebre contra expresa prohibición constitucional o legal y la
afirmación de que en estos eventos el derecho de defensa del contratista se
encuentra garantizado por la posibilidad de recurrir ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo el acto que declara la terminación unilateral del
contrato.
Así, encuentra la Sala que el inciso 2º del artículo
45 de la Ley 80 de 1993, expresamente faculta a la Administración para que
declare la terminación unilateral de un contrato cuando concurran alguna de las
causales de nulidad absoluta previstas en los numerales 1º, 2º y 4º del
artículo 44 de la misma ley. Una interpretación literal de tal disposición, en
conjunto con la causal de nulidad absoluta tipificada en el numeral 2º del
citado artículo 44, lleva a concluir, sin lugar a dudas, que la Administración
puede disponer la terminación unilateral de un contrato cuando encuentre
acreditado que éste se haya suscrito contra expresa prohibición constitucional
o legal
5.8.    En virtud de lo
anterior, se revocará la sentencia del ocho (8) de mayo de 2012, proferida
por el Juzgado Quinto Civil Municipal de Santa Marta, y la del veintiséis (26)
de junio de 2012, emitida por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de esa
ciudad. En su lugar, se declarará
improcedente el amparo deprecado con base en las razones esgrimidas en esta
sentencia.
6.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO:
REVOCAR la
sentencia
del ocho (8) de mayo de 2012, proferida por el Juzgado Quinto Civil Municipal
de Santa Marta, y la del veintiséis (26) de junio de 2012, emitida por el
Juzgado Quinto Civil del Circuito de esa ciudad. En su lugar, DECLARAR
IMPROCEDENTE la tutela interpuesta por Recaudos y Tributos
S.A., contra la Alcaldía Distrital de Santa Marta, por las razones
esgrimidas en la parte motiva de este fallo.
SEGUNDO: Líbrense por
Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
otifíquese,
y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA                     MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ     GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Magistrado
Ausente en comisión
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO              JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrada
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB            MARTHA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrado
Magistrada
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario
General
[1] Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. El
texto citado es el vigente.
[2] Sentencia T-742 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Ver entre otras las sentencias T-451 de 2010, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto; T-352 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y T-018 de
201, M.P. María Victoria Calle Correa.
[3] Ver entre otras las sentencias C- 1225 de 2004, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa; SU- 1070 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño; SU – 544 de
2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; y T – 1670 de 2000, M.P. Carlos Gaviria
Díaz.
[4] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[5] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[7] MP Jaime Córdoba Triviño.
[8] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[9] Sentencia T-764 de 2008, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[10]
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[11] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[12] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[13] Sentencia T-1225 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[14] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[15] M.P. Jorge Ivan Palacio Palacio.
[16] M.P. Mauricio González Cuervo.
[17] SU-1070 de 2003,  M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[18] M.P. Fabio Morón Díaz.
[19] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[20] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[21] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[22] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[23] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[24] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[25] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[26] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[27] Sentencias T-179 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández; T-620 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis;
T-999 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-968 de 2001, M.P. Jaime
Araujo Rentería; T-875 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; y T-037 de 1997, M.P.
Hernando Herrera Vergara.
[28]
Ver entre otras las Sentencias T-179 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández;
T-500 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-135 de 2002, M.P. Álvaro
Tafur Galvis; T-1062 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-482 de 2001, M.P.
Eduardo Montealegre Lynett; T-815 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis; y T-418 de
2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[29] Sentencias T-127 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero;
T-384 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; y T-672 de 98, M.P. Hernando
Herrera Vergara.
[30] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[31] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[32] Sentencia T-076 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[33] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[34] Folio 56 del cuaderno 3.
[35] Ver entre otras las sentencias T-1341 de 2001, M.P. Álvaro
Tafur Galvis; T-387 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-620 de 2012,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-496 de 1992, M.P. Simón Rodríguez Rodríguez;
T-147 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-554 de 1998, M.P. Fabio Morón
Díaz; y SU-1070 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[36] Sentencia T-225 de 1993, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[37]M.P. María
Victoria Calle Correa. En esta sentencia, la Corte estudió la demanda de
inconstitucionalidad presentada en contra del artículo 229 de la Ley 1437 de
2011, por la presunta vulneración de los artículos 13, 86, 88 y 89
Constitucionales, al someter la adopción de medidas cautelares en procesos de
tutela y de defensa de derechos e intereses colectivos que sean de conocimiento
de la justicia administrativa, a la regulación establecida en el Capítulo XI,
Título V del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo. En la ponencia, luego de analizar las normas que regulan las
medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo, el Tribunal
encontró que “salvo en lo concerniente a los procesos de tutela, dicho
parágrafo no vulnera los derechos y principios constitucionales invocados por
el actor. A su juicio, la aplicación de las medidas cautelares del capítulo XI,
Título V del CPACA a los procesos encaminados a proteger derechos e intereses
colectivos se ajusta a los artículos 18, 88, 89, 228 y 229 de la Constitución,
por cuanto: (i) no reduce las medidas que puede decretar el juez sino que las
complementa. (ii) el juez puede, en ejercicio de sus atribuciones, adoptar
medidas cautelares de oficio o a petición de parte; (iii) sin necesidad de
prestar caución, por parte quien las solicita; (iv) si bien en general se prevé
un espacio previo al decreto de la medida cautelar, dispuesto para darle
traslado a la otra parte y para que esta pueda oponerse, se admite también la
posibilidad de medidas de urgencia que pretermitan esa oportunidad; (iv) la
decisión de decretar las medidas es susceptible de recursos de apelación o
súplica, según el caso, pero de concederse sería en el efecto evolutivo; (v)
estas medidas se aplicarían en tales procesos, pero cuando sean de conocimiento
de la justicia administrativa, lo cual en esta materia responde a un principio
de razón suficiente”. En virtud de lo anterior, se decidió declarar
exequible, por los cargos examinados, el parágrafo del artículo 229 de la Ley
1437 de 2011, excepto la expresión “y en los procesos de tutela” que se declaró
inexequible.