C-095-00
Sentencia C-095/00
Sentencia C-095/00
LEY MARCO O
CUADRO-Regulación del
régimen salarial de miembros del Congreso
GOBIERNO NACIONAL-Determinación dentro de diez días
siguientes a vigencia de asignación mensual de miembros del Congreso
REGIMEN SALARIAL
Y PRESTACIONAL DE MIEMBROS DEL CONGRESO NACIONAL-Expedición de conformidad con la nueva Constitución
REGIMEN SALARIAL
Y PRESTACIONAL DE MIEMBROS DEL CONGRESO NACIONAL-Cambio de sistema con la nueva Constitución
LEY MARCO O
CUADRO-Autorización al
Gobierno para aumento salarial de miembros del Congreso
GOBIERNO NACIONAL-Fijación de asignación inicial a partir de
la cual se aplicaría el artículo 187 de la Constitución
REGIMEN SALARIAL
Y PRESTACIONAL DE MIEMBROS DEL CONGRESO NACIONAL-Solución de continuidad entre el anterior y nuevo
Congreso
NORMA
CONSTITUCIONAL-No
suspensión/LEY MARCO O CUADRO-Fijación del plazo para cumplimiento de
obligación constitucional y legal del Gobierno
CONTRALOR GENERAL
DE LA REPUBLICA-Solicitud
de certificación por Gobierno previa a expedición de Decreto que fija aumento
salarial de miembros del Congreso
CONGRESO DE LA
REPUBLICA Y EJECUTIVO-Competencias
compartidas
Referencia:
expediente D-237
Norma Violada:  art.
8 ley 4 de 1992
Acta de aprobación
No. 04
Conjuez Ponente:
Dra. MARCELA MONROY
TORRES
Santafé de Bogotá. D.C. tres (3) de febrero
de dos mil (2000)
1.  ANTECEDENTES
Los ciudadanos LIBARDO Z. PALACIOS RUDAS Y
ALVARO PALACIO RUDAS, en ejercicio del derecho de petición solicitaron a la
CORTE  declarar que el art. 8 de la ley 4 de 1992 es inexequible por violar el
art. 187 de la Constitución Política.
Cumplido el trámite para los juicios de
esta índole, procede la Corte a decidir.
2.  NORMA ACUSADA
El texto de la disposición demandada es el
que sigue:
Ley 4 de 1992
Artículo 8
“El Gobierno Nacional, en desarrollo de la
presente Ley, determinará dentro de los diez (10) días siguientes a su
vigencia, la asignación mensual de los miembros del Congreso Nacional, a partir
de la cual, se aplicará el artículo 187 de la Constitución Política”
“La asignación mensual de que trata el
presente artículo, se aplicará en forma exclusiva a los miembros del Congreso y
producirá efectos fiscales con retroactividad al primero (1o) de enero de 1992”
3.  LA DEMANDA
En resumen, manifiestan los accionantes
que:
El art. 187 de la Carta Constitucional
establece como requisitos indispensables a tener en cuenta para el aumento de
las remuneraciones de los congresistas  los siguientes: a) Que el reajuste se
haga cada año. b) que exista proporción igual al promedio “ponderado”, es decir
moderado o prudente, respecto de los cambios en la remuneración de los demás
servidores de la administración pública. c) Que el aumento se decrete “según
certificación”, expedida por el señor Contralor General de la República.
Y agregan:
“Por la desproporción tan manifiesta entre
el aumento a las asignaciones de los congresistas y aquel referente a los
empleados públicos, se deduce inexorablemente, que al no tenerse en cuenta el
criterio ponderado de que habla el ordenamiento constitucional, la Constitución
fue violada ostensiblemente”.
“También fue violada cuando se procedió sin
certificación de la Contraloría, como queda demostrado con la prueba documental
que se acompaña”.
“3.  Del contexto del artículo 8o de la
citada ley, se concluye que el artículo 187 de la Constitución fue suspendido
por diez días, ya que durante este lapso, el gobierno debía hacer el aumento, y
si no lo hacía se aplicaría el artículo 187 de la Constitución Política”.  Es
decir, que durante los diez días de que habla la ley 04, no se podía cumplir el
precepto constitucional, lo cual lleva a concluir al más desprevenido jurista
que una ley suspendió el orden constitucional por diez días para mejorar “en
forma exclusiva”, como ella lo dice, la asignación mensual de los miembros del
Congreso”
4. CONCEPTO
DEL PROCURADOR AD HOC
El procurador Ad Hoc solicita a la sala de
conjueces de la Corte Constitucional se declare la exequibilidad de la norma
acusada con base en los siguientes argumentos:
1-  La norma superior somete  la función de
regulación en materia salarial y prestacional de los empleados públicos, al
igual que el régimen de prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales, al
cumplimiento de lo establecido en una ley marco, en razón de su especial
naturaleza (Constitución Política art. 150 -19, literales e) y f).
2-  La inclusión del tema salarial y
prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso Nacional, y de la
Fuerza Pública dentro de esta categoría de leyes, encuentra su explicación en
el carácter esencialmente cambiante de los fenómenos laborales que demandan una
regulación flexible, adaptada a la dinámica propia del mundo laboral.
3-  El procurador ad hoc cito  la sentencia
C-196 del 13 de mayo de 1998, con el fin de hacer énfasis en la imposibilidad
del legislador, en ejercicio de la atribución constitucional contenida en el
articulo 150, de  suprimir las facultades específicas que la norma superior ha
concedido al Gobierno a la luz del art. 189 numeral 14.
4-  Siguiendo los criterios y objetivos trazados
en la ley 4 de 1992 - ley marco- art. 4 y 8, el gobierno nacional debe
proceder, dentro del los primeros diez días del mes de enero de cada año,
mediante decreto,  a fijar el respectivo régimen salarial y prestacional de los
servidores públicos de la Administración Central (art. 189 Numeral 14 de la
Constitución Política.) permitiéndosele así al Gobierno unificar la política
salarial y prestacional, y efectuar el reajuste anual de los miembros del
congreso siguiendo lo preceptuado por al art. 187 de la C.P.
5-  Por ser al Gobierno Nacional a quien le
compete fijar la política salarial y prestacional, es a este a quien le
corresponde tener en cuenta la certificación expedida por el Contralor General
de la República y no al congreso Nacional, para  efectos de la expedición de la
norma acusada.
CONSIDERACIONES DEL FALLO
COMPETENCIA
Por tratarse de una demanda dirigida contra
una  norma de carácter legal, según el artículo 241 numeral 4 de la
Constitución Política, es competente la Corte Constitucional, en este caso
integrada por la Sala de Conjueces.
DE LA NATURALEZA DE LA DEMANDA
La naturaleza de la demanda atiende al
contenido material de la norma demandada y no a vicios en su formación.
DE LA NORMA DEMANDADA
El artículo 8 de la ley 4 de 1992  se
limita a establecer que, dentro de los diez días siguientes a la vigencia de
esa ley, el Gobierno Nacional determinará la asignación mensual de los miembros
del Congreso Nacional, a partir de lo cual se aplicará el artículo 187 de la
Constitución. Señala también que dicha asignación se aplicará exclusivamente a
los miembros del Congreso y de manera retroactiva a partir del primero de enero
de 1992.
La naturaleza de la norma demandada es la
de una ley marco o cuadro, en tanto se refiere a la regulación del régimen
salarial  de los  miembros del Congreso Nacional, tal como lo consagra el
Artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política, al señalar
como una de las funciones del Congreso, la siguiente : “Dictar las normas
generales y señalar en ellas los objetivos  y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: e) Fijar el régimen salarial
y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional
y de la Fuerza Pública.
Con base en la anterior disposición, el
Congreso expide la Ley 4 de 1992, y en particular, respecto del régimen
salarial de los miembros del Congreso Nacional, en el artículo 8 de la misma,
norma demandada, dispone que el Gobierno Nacional, en desarrollo de esa ley,
determinará la correspondiente asignación mensual, dentro de los diez días
siguientes a la vigencia de la Ley, a partir de lo cual aplicará el artículo
187 de la Constitución.
Para comprender el alcance y origen de la expresión
“El gobierno nacional en desarrollo de la presente ley determinará
dentro de los diez (10) días siguientes a su vigencia la asignación
mensual de los miembros del Congreso Nacional”, (negrilla y subrayado
personales) contenida en el art. 8 de la ley, debe recordarse que la
Asamblea Nacional constituyente, mediante acto legislativo No. 2 del 30 de
junio de 1991, previo acuerdo con el gobierno nacional, revocó el mandato del
congreso elegido en las elecciones de 1990, por lo que a partir de este acto
Constituyente cesó en sus funciones.
Es así como los art. 1, 3, y 6 transitorios
de la Constitución Política determinaron:
1-  La convocatoria a nuevas elecciones
para Congreso de la República para el 27 de octubre de 1991.
2-  Mientras transcurría el plazo para la
instalación del nuevo Congreso, que debía ocurrir 1 de diciembre de 1991, el
Congreso existente hasta esa fecha, entraría en receso y no podría ejercer
ninguna de sus atribuciones.
3- Para suplirlo se creo una “comisión
especial legislativa” conformada por 36 miembros elegidos para la Asamblea
Constituyente el 4 de Julio  de 1991, con representación  proporcional de las
fuerzas con asiento en dicha Asamblea. La mencionada comisión especial
legislativa sesionó en dos periodos así: Desde el 15 de Julio hasta el 4 de
Octubre de 1991 y entre el 18 de Noviembre y el 1 de diciembre del mismo año,
día en que se instaló  el nuevo congreso.
De tal manera que a raíz de la expedición
de la nueva Constitución Política, el nuevo Congreso regido por esta última
inicio su funcionamiento sólo hasta 1 de diciembre de 1991, mediando de esta
manera solución de continuidad entre el régimen del Congreso que hasta entonces
existió. Este hecho tiene importante implicación para el análisis de la demanda
que nos ocupa, pues evidentemente el Congreso al cual se refiere la ley 4 de
1992 es, indudablemente, un Congreso distinto del Congreso anterior, y por ende
el régimen salarial y prestacional aplicable para el nuevo Congreso, debía ser
expedido de conformidad con lo establecido en la nueva constitución.
En efecto el régimen legal para las
asignaciones mensuales del nuevo congreso, es decir el elegido en las
elecciones del 27 de octubre de 1991, no estaba determinado, razón por la que
se hizo necesario  determinar cual era la asignación base para los Congresistas
a partir de la cual se determinaría el rejunte anual.
Remitiéndonos a la exposición de motivos de
la ley 4 de 1992 encontraremos  el cambio de sistema que se dio con la nueva
Constitución para fijar el régimen salarial y prestacional de los miembros del
Congreso  de acuerdo con el mandamiento contenido en el articulo 150, numeral
19, literal e).
En efecto, la constitución de 1886, en su
art. 79 establecía que las leyes marco sólo podían ser dictadas o reformadas a
iniciativa del gobierno, pero el Congreso estaba facultado para introducir en
los proyectos las modificaciones que considerara convenientes, sin embargo, por
la naturaleza del tema de la “fijación del régimen salarial y prestacional de
los Congresistas” era usual el otorgamiento al gobierno de  facultades
extraordinarias, de las contenidas en el art. 76 ordinal 12 de la Constitución
anterior, en estos términos el gobierno las solicitaba y el congreso las
otorgaba anualmente para decretar los ajustes salariales correspondientes tal
como se señaló en la exposición de motivos de la ley 4 de 1992.
Actualmente, la fijación del régimen
salarial  y prestacional de los miembros del Congreso Nacional  la lleva a cabo
el gobierno en el Decreto correspondiente, con sujeción a las normas generales
que mediante ley marco determina el Congreso, en la que señala los objetivos y
criterios que debe observar el ejecutivo.
Lo anterior explica por qué se hizo
necesaria la expedición de una ley marco que autorizara al Gobierno para llevar
a cabo los aumentos salariales para los miembros del Congreso.
Según el diccionario de la Real Academia de
la Lengua Española, el verbo "aumentar" utilizado por la norma
demandada significa "acrecentar" "dar mayor extensión,
numero o materia a alguna cosa";  (negrillas personales); así es
lógico que para determinar el aumento salarial de los miembros del congreso
deba partirse de una base, que de acuerdo con la ley y en concordancia con la
Constitución debe ser fijada por el Gobierno Nacional.  Este fue el sentido ,
tal como aparece en la exposición de motivos de la ley  4 de 1992, parte de la
cual transcribimos por considerarla ilustrativa:
"Normas
Especiales"
"2. La
asignación de los miembros del Congreso se fijará inicialmente por el Gobierno
Nacional y a partir de este valor se reajustará según lo establecido por el
articulo 187 de la Constitución Política".
Tal como se ve, el texto transcrito indica
que la intención del legislador fue que el gobierno fijase la asignación
inicial a partir de la cual se aplicaría el art. 187 de la Constitución,
justamente por existir solución de continuidad entre el régimen salarial y
prestacional del Congreso anterior y el del nuevo Congreso.
En este orden de ideas, es claro que la
expresión "dentro de los diez días siguientes a su vigencia " no
tiene el alcance que erróneamente le atribuye el demandante en el sentido de
que de esta manera se "suspende" por diez días la norma
constitucional. El artículo acusado se limitó a fijar un plazo para que el
Gobierno cumpliese con su obligación de determinar, mediante decreto, la
asignación mensual de los miembros del Congreso. El hecho de que se fije un
plazo para el cumplimiento de la obligación constitucional y legal del
Gobierno, en modo alguno puede interpretarse como una "suspensión" de
la norma constitucional. En efecto, la fijación de un plazo para el
cumplimiento de una función concreta, corresponde a la competencia del
legislador y pone en evidencia, aún más, el carácter de "norma marco"
de la disposición demandada.
Ahora bien, la demanda es confusa en lo
concerniente al concepto de la violación en relación con el requisito de la
certificación que debe expedir el Contralor General de la República, al tenor
del artículo 187 de la Constitución.
Es claro para la Sala que el requisito
consistente en la solicitud de la certificación por parte del Contralor General
de la República,  debe cumplirse por el Gobierno Nacional, previamente a la
expedición del decreto que fija el aumento de las asignaciones mensuales de que
habla la norma demandada. No corresponde por lo tanto al Congreso de la
República solicitar tal certificación. En efecto, esta función tiene relación
con el acto de fijación de la asignación mensual de los miembros del Congreso,
función que, como ya se ha dicho, se cumple por el Gobierno Nacional, a través
del decreto correspondiente, con base en lo dispuesto por la norma marco que
para tal efecto dicta el Congreso de la República. Es este el sentido de la
proposición jurídica integrada por los artículos 150 numeral 19, literales  e)
y f), artículo 189 numeral 14, y artículo 187 de la Constitución Política.
Acoge la Sala en este sentido el concepto
emitido por el Procurador Ad-Hoc, quien además acertadamente cita la jurisprudencia
que la Honorable Corte Constitucional ha pronunciado respecto de las
competencias compartidas entre el Legislativo y el Ejecutivo, previstas en el
artículo 150, numeral 19 de la Constitución Política.
En mérito de lo expuesto, La Sala de Conjueces
de la Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución Política de la República de Colombia,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 8 de la Ley
4 de 1992.
Cópiese, publíquese, comuníquese al
Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expedienté.
Firmas
MARCELA MONROY TORRES
SUSANA MONTES DE
ECHEVERRY
FERNANDO HINESTROSA
GASPAR CABALLERO
SIERRA
MARIA TERESA GARCES
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que los honorables Conjueces, doctores
Jaime Vidal Perdomo y Jaime Betancur Cuartas, no firman la presente sentencia
por impedimento que les fue aceptado. Igualmente fue aceptada la renuncia del
Honorable Conjuez, Doctor Jesús Vallejo Mejía y se le aceptó excusa al doctor
Carlos Restrepo Piedrahita.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General