C-644-04
Sentencia C-326/00
Sentencia C-644/04
PROYECTO DE LEY-Requisito constitucional de sujeción a votación en
sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado/PROYECTO DE LEY-Anuncio
en sesión previa que se convocará para votación en una fecha futura prefijada
Esta Corporación ha reconocido
que la finalidad pretendida por la citada norma constitucional, es permitir a
los Congresistas saber con anterioridad cuales proyectos de ley o informes de
objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el
conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos
con votaciones intempestivas. Bajo esta perspectiva, la Corte ha establecido
que se cumple con la citada exigencia constitucional, cuando en una sesión
inicial se ordena la lectura y se deja constancia de los proyectos que serán
discutidos y votados en una sesión diferente, siempre y cuando se convoque para
su aprobación en una fecha futura prefijada, la cual resulte al menos
determinable. Por otra parte, en Sentencia, la Corte estableció que si por
diversos inconvenientes la votación no tiene lugar el día predispuesto, no se incurre
en vulneración a la Carta Fundamental, pues la exigencia constitucional se
limita exclusivamente a obligar el efectivo conocimiento previo de los
proyectos que en el futuro serán objeto de decisión. Por consiguiente, como lo
sostuvo esta Corporación, el nuevo requisito de procedimiento legislativo
previsto en el Acto Legislativo No. 01 de 2003, se acredita con “anunciar en
sesión previa que se convocará para votación en una fecha futura prefijada”.
INDEPENDENCIA POLITICA, SOBERANIA Y
DEMOCRACIA COMO REGIMEN POLITICO
INDEPENDENCIA POLITICA-Alcance del concepto/INDEPENDENCIA DE
LOS ESTADOS-Finalidad/PAR IN PAREM NON HABET IMPERIUM-Alcance
Bajo este
contexto, por independencia política se entiende la facultad de los Estados de
decidir con autonomía acerca de sus asuntos internos y externos en el marco del
derecho internacional. Por ello, aun cuando los Estados son libres de escoger
la forma de regular, administrar y disponer de sus asuntos internos, y, en
igual medida, de llevar a cabo sus relaciones internacionales, no por ello su
independencia les otorga el poder actuar por el fuera del marco de las
costumbres, principios y tratados del derecho internacional, que constituyen un
límite normativo en la dirección de las relaciones internacionales. De manera
pues que la independencia de los Estados, en cuanto sujetos del derecho
internacional, se orienta a impedir que alguno de ellos se encuentre sometido
al ordenamiento jurídico o al poder público, político y soberano de otro
Estado. Hoy en día, es indiscutible, que entre sujetos puestos en un plano de
igualdad, no es concebible ni admisible el establecimiento de relaciones
jerárquicas de poder. Dicho principio se reconoce en el ordenamiento
internacional con el nombre de “par in parem non habet imperium”, o en otras
palabras, entre sujetos pares no pueden existir relaciones de sometimiento.
PRINCIPIO DE SOBERANIA POPULAR-Significado en relación con el poder
interno y autónomo de ordenación de los Estados
En el mundo contemporáneo, el poder
interno y autónomo de ordenación de los Estados generalmente se funda en el
principio de soberanía popular (C.P. art. 9°), que le permite al pueblo en
ejercicio del poder constituyente originario dictar una Constitución, mediante
la cual, organiza un modelo de Estado alrededor de la adopción de una forma de
organización, de un sistema de gobierno y de un régimen político. Como lo ha
sostenido reiteradamente esta Corporación, dicho poder constituyente originario
no se encuentra sujeto a límites jurídicos, y comporta, por encima de todo, un
ejercicio pleno del poder político de los asociados.
REGIMEN POLITICO-Significado
Cuando se
habla de régimen político se hace alusión a la estructura del poder público y
su relación con los ciudadanos fundada en un cierto sistema de valores y
principios políticos que inspiran el ordenamiento jurídico.
REGIMEN POLITICO-Escogencia por el pueblo/PRINCIPIO DE
SOBERANIA POPULAR-Adopción de la Constitución o sustitución por el pueblo/PODER
DE REFORMA Y PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO-Distinción/REGIMEN POLITICO
ADOPTADO POR EL PUEBLO-Imposibilidad de modificación por el Congreso
El pueblo en virtud de su poder soberano,
es quien debe escoger el régimen político de su predilección, con el propósito
de organizar el funcionamiento del Estado y adoptar un sistema normativo que
vincule obligatoriamente a los servidores públicos y a los particulares. De
suerte que, conforme al principio de soberanía popular, pilar fundamental de la
democracia, incumbe solamente al pueblo adoptar la Constitución o sustituirla,
a partir del ejercicio de su poder constituyente, como manifestación jurídica
del contrato, convenio o pacto social que le otorga legitimidad a un
determinado Estado. Precisamente, al delinear la distinción entre poder de
reforma y poder constituyente originario, la Corte en Sentencia C-551 de 2003,
sostuvo la imposibilidad del Congreso para modificar el régimen político
adoptado por el pueblo en la Constitución de 1991.
ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y DEMOCRACIA COMO
REGIMEN POLITICO-Efectos
de la adopción en la Constitución/DEMOCRACIA EN LA CONSTITUCION POLITICA-Vocación
universal y expansiva
En la
Constitución Política de 1991, el pueblo soberano decidió convalidar el voto de
confianza entregado a la democracia. Precisamente, tanto en el preámbulo como
en varios de sus artículos se hace alusión a la adopción del Estado Social de
derecho y la democracia como el régimen político de nuestra organización
estatal, lo que no sólo tiene un efecto político, sino también en el campo
social, económico, ecológico y cultural. Por ello, esta Corporación ha
reconocido que la democracia, en nuestro ordenamiento constitucional, tiene una
vocación universal y expansiva, alrededor del pluralismo y la participación,
como condiciones esenciales para su eficacia.
DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL COMO REGIMEN
POLITICO DEL ESTADO COLOMBIANO-Decisión tomada por el pueblo
El Estado
colombiano a partir de la Constitución de 1991 adoptó la democracia
constitucional como su régimen político, alrededor de los principios, valores y
mandatos del Estado Social de Derecho (C.P. art. 1°). Dicha decisión la tomó el
pueblo colombiano en un acto de libre ejercicio de su soberanía e independencia
política.
REGIMEN DEMOCRATICO-Extensión de los principios
En atención a
la naturaleza expansiva y universal de la democracia, es viable que tanto el
legislador como las demás autoridades de la República, en el marco de los
estrictos límites de su competencia, permitan la extensión de los principios
del régimen democrático, en aras de irradiar no sólo las relaciones de tipo
político, sino también de naturaleza económica, cultural, ecológica, etc. En
efecto, la garantía de los derechos y libertades individuales, sociales y
económicas, la sujeción de la actividad del Estado al principio de legalidad,
el respeto de los principios de participación y pluralismo y, especialmente, la
protección reforzada a la libertad e igualdad, no deben pertenecer
exclusivamente a la arquitectura de un modelo político constitucional, sino que
debe permitirse su funcionamiento normal y reiterado en otros campos de la vida
ordinaria de un Estado, en aras de corregir las deficiencias que se presentan
principalmente en materias de índole económica y social.
PROCESOS DE INTEGRACION ECONOMICA-Tendencia creciente de concertación
PROCESOS DE INTEGRACION ECONOMICA Y SOCIAL-Posibilidad de participación por el Estado
ACUERDO DE CARTAGENA-Finalidad
DERECHO COMUNITARIO-Objeto
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO
INTERNACIONAL DE INTEGRACION-Condición
esencial de convalidación
Esta
Corporación igualmente en la sentencia reseñada, estableció que una condición
esencial para convalidar en el juicio de constitucionalidad un tratado
internacional de integración, consiste en verificar que su contenido fortalezca
la preservación de los presupuestos esenciales que edifican la estructura del
ordenamiento Constitucional Colombiano. De suerte que, si el contenido de un
acuerdo de integración desconoce el principio de soberanía popular, la dignidad
del hombre y los derechos y libertades fundamentales, o los mandatos, valores y
principios del Estado Social de Derecho, no podría superar el test de
constitucionalidad.
RELACIONES INTERNACIONALES DEL ESTADO-Promoción de desarrollo y aplicación
efectiva de instituciones esenciales del ordenamiento constitucional
PRINCIPIOS DE LA DEMOCRACIA EN LAS
RELACIONES INTERNACIONALES DEL ESTADO-Exigibilidad y operatividad/PRINCIPIOS DE LA
DEMOCRACIA EN PROCESOS DE INTEGRACION ECONOMICA-Exigibilidad
Es
indiscutible que a partir del carácter universal y expansivo de los principios
democráticos, ellos resultan exigibles y deben tener plena operatividad, no
sólo en la estructura y acción del Estado colombiano en su interior, sino
también en el manejo de las relaciones internacionales, razón por la cual, el
proceso de integración del Estado colombiano a la Comunidad Andina o
Latinoamericana de Naciones se encuentra presidido por los valores y principios
propios de la democracia.
GOBIERNO DEMOCRATICO-Ejercicio efectivo
CARTA DE LA ORGANIZACION DE LOS ESTADOS
AMERICANOS EN MATERIA DE GOBIERNOS DEMOCRATICOS-Respeto total de los Estados
SOBERANIA-Reformulación moderna del concepto/SOBERANIA-Compatibilidad
de independencia nacional con la necesidad de vivir dentro de una comunidad
supranacional
GOBIERNO DEMOCRATICO-Resulta adecuada para adquirir compromisos
internacionales/GOBIERNO DEMOCRATICO EN MATERIA DE PROCESOS DE INTEGRACION-Adquisición
de compromisos internacionales
Esta
Corporación reconoció que existe un consenso bastante amplio a nivel mundial,
en el sentido de que la forma democrática de gobierno resulta adecuada no sólo
para regir las relaciones entre los hombres, concebidos como sujetos dignos y
autónomos, sino también para adquirir compromisos internacionales, pues supone
el respeto a los mandatos de la libertad y la autonomía, como derechos
propicios para desarrollar procesos de integración.
CARTA DEMOCRATICA INTERAMERICANA EN MATERIA
DE GOBIERNOS DEMOCRATICOS
REGIMEN DEMOCRATICO EN RELACIONES
INTERNACIONALES DEL ESTADO-Defensa
DEMOCRACIA EN PROCESOS DE
INTERNACIONALIZACION ECONOMICA-Ampliación/DEMOCRACIA INTERNACIONAL-Obligaciones/PROCESOS DE
INTEGRACION ECONOMICA BAJO UN GOBIERNO DEMOCRATICO-Alcance de la
exigibilidad
La ampliación
de la democracia en los procesos de internacionalización económica, responde a
la exigencia común de encontrar patrones similares que permitan comprometer la
voluntad de los Estados, en el desenvolvimiento de reglas claras y previsibles
acordes con la ideología política de la organización Estatal. En efecto, el
ideario de la democracia internacional, supone la existencia de dos
obligaciones. Una de contenido tácito o implícito, que se encuentra en el pacto
mutuo de no agresión, y otra de contenido positivo, la cual se resume en la
voluntad de los contrayentes de las obligaciones internacionales de establecer
reglas de solución pacífica a los conflictos venideros. Esos compromisos
resultan acordes a una ideología con marcada preponderancia de la democracia,
en cuanto entienden que la prohibición de la fuerza, permite la protección de
las libertades y derechos inalienables de los individuos y, a su vez, facilita
las prácticas para el desarrollo del comercio exterior, a contrario sensu, de
lo que sucede con las ideologías de los gobiernos autocráticos o aquellos cuya
presunta legitimidad resulta del uso de la coacción. En la actualidad, existe
la tendencia a consolidar dichos procesos de integración sobre la base común de
la existencia formal y material de un régimen político conexo, principalmente a
través del ideario universal de la democracia internacional. Pero la
exigibilidad de la democracia como presupuesto esencial para avanzar hacía la
intensificación de los procesos de integración económica, no puede conducir a
la imposición de un modelo de régimen político que contradiga la voluntad
soberana del pueblo manifestada en una Constitución y, en especial, los
derechos a la libre autodeterminación e independencia política del poder
soberano. Por ello, es trascendente que los tratados internacionales que se
dirijan a la obtención del citado fin, delimiten con suma atención y precisión
las materias atenientes a la integración económica y a las sanciones derivadas
por su incumplimiento, sin incluir disposiciones que conduzcan o se orienten a
exigir una transformación política del Estado soberano, no asumida directamente
por el poder constituyente originario.
PROTOCOLO ADICIONAL AL ACUERDO DE CARTAGENA
“COMPROMISO DE LA COMUNIDAD ANDINA PARA LA DEMOCRACIA”-Exigencia de vigencia de instituciones
democráticas y del Estado de derecho/COOPERACION POLITICA Y PROCESOS DE
INTEGRACION EN EL MARCO DEL ACUERDO DE CARTAGENA-Exigencia de vigencia de
las instituciones democráticas y del Estado de derecho como condiciones
fundamentales
DEMOCRACIA EN PROCESOS DE INTEGRACION
ECONOMICA-Medidas
destinadas a la protección para intensificación/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN LA
ACTIVIDAD INTERNACIONAL DEL ESTADO-Maximización de la esfera
CONCEPTO JURIDICO ABIERTO E INDETERMINADO
EN PROTOCOLO INTERNACIONAL-Susceptible
de definición
PROTOCOLO ADICIONAL AL ACUERDO DE CARTAGENA
“COMPROMISO DE LA COMUNIDAD ANDINA PARA LA DEMOCRACIA”-Ruptura del orden democrático, consultas
previas y medidas para propiciar el restablecimiento
PROTOCOLO ADICIONAL AL ACUERDO DE CARTAGENA
“COMPROMISO DE LA COMUNIDAD ANDINA PARA LA DEMOCRACIA”-Medidas a adoptar por la ruptura del orden
democrático
PROTOCOLO ADICIONAL AL ACUERDO DE CARTAGENA
“COMPROMISO DE LA COMUNIDAD ANDINA PARA LA DEMOCRACIA”-Conexidad de las sanciones
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN CLAUSULA SANCIONATORIA DEL PROTOCOLO ADICIONAL AL ACUERDO DE
CARTAGENA “COMPROMISO DE LA COMUNIDAD ANDINA PARA LA DEMOCRACIA”-Violación por generalidad, vaguedad e indeterminación
RESERVA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN
PROTOCOLO ADICIONAL AL ACUERDO DE CARTAGENA “COMPROMISO DE LA COMUNIDAD ANDINA
PARA LA DEMOCRACIA”-Formulación
previa ante inexequibilidad de expresión de disposición
RESERVA DEL ESTADO EN TRATADO
INTERNACIONAL-Formulación
DERECHO DE CONTRADICCION EN PROCESO
SANCIONATORIO-Cualquier
modalidad exige presencia del supuesto infractor
La jurisprudencia de esta Corporación, ha
sostenido reiteradamente que cualquier modalidad de proceso sancionatorio,
exige la presencia o participación del supuesto infractor, en aras de ejercitar
la debida contradicción a la acusación que pesa en su contra.
DERECHO DE DEFENSA EN PROCESO SANCIONATORIO
DE PROTOCOLO INTERNACIONAL-Presencia
o participación del supuesto infractor
DECLARACION INTERPRETATIVA EN PROTOCOLO
ADICIONAL AL ACUERDO DE CARTAGENA “COMPROMISO DE LA COMUNIDAD ANDINA PARA LA
DEMOCRACIA”-Procedencia
Referencia: expediente LAT-250
Asunto: Revisión constitucional de la Ley
846 de noviembre 6 de 2003, “por medio de la cual se aprueba el‘Protocolo
Adicional al Acuerdo de Cartagena’, ‘Compromiso de la Comunidad Andina por la
Democracia’, hecho en Oporto, Portugal, el diecisiete (17) de octubre de mil novecientos
noventa y ocho (1998)”.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL.
Bogotá, D. C., ocho (8) de julio de dos mil
cuatro (2004)
I.       ANTECEDENTES.
La Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República, atendiendo lo previsto en el artículo
241, numeral 10 de la Constitución, envió fotocopia auténtica de la Ley 846 de
noviembre 6 de 2003, “por medio de la cual se aprueba el‘Protocolo
Adicional al Acuerdo de Cartagena’, ‘Compromiso de la Comunidad Andina
por la Democracia’, hecho en Oporto, Portugal, el diecisiete (17) de
octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998)”.
En Providencia de diciembre dos (2) de
2003, el despacho del Magistrado sustanciador asumió el conocimiento del
presente asunto. Adicionalmente, en el mismo Auto, solicitó a las Secretarías
Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, la
remisión de los antecedentes legislativos de la Ley en revisión y la
certificación del quórum y del desarrollo exacto y detallado de las votaciones.
Así mismo, requirió al Ministerio de Relaciones Exteriores la certificación de
los plenos poderes de la persona que intervino en la suscripción del tratado.
Una vez allegados los mencionados
documentos, se ordenó la fijación en lista para efectos de permitir la
intervención ciudadana y se dispuso la comunicación de la presente demanda al
Ministro de Relaciones Exteriores, al Ministro del Interior y la Justicia, al
Defensor del Pueblo, al Director de la Comisión Colombiana de Juristas y a los
Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Javeriana, Rosario y
Nacional de Colombia.
Finalmente, se dio traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
competencia, en los términos del artículo 7° del Decreto 2067 de 1991.
Cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, procede esta Corporación a decidir sobre la exequibilidad
del tratado y de la ley que lo aprueba.
II.      TEXTO DE LA LEY Y DEL TRATADO
OBJETO DE REVISIÓN.
Según la publicación efectuada en el Diario Oficial N.
45.367 del 10 de noviembre de 2003, el siguiente es el texto de la ley y del
tratado objeto de revisión:
“LEY 846 DE 2003
(noviembre 6)
por medio de la cual se aprueba el
Protocolo Adicional al Acuerdo de Cartagena
"Compromiso de la Comunidad Andina por
la Democracia", hecho en Oporto, Portugal, el diecisiete (17) de octubre
de mil novecientos noventa y
ocho(1998).
El Congreso de la República
Visto el texto del Protocolo Adicional al
Acuerdo de Cartagena "Compromiso de la Comunidad Andina por la
Democracia", hecho en Oporto, Portugal, el diecisiete (17) de octubre de
mil novecientos noventa y ocho (1998), que a la letra dice:
(Para ser transcrito: Se adjunta fotocopia
del texto íntegro del Instrumento Internacional mencionado).
PROYECTO DE LEY NUMERO 33 DE 2002 SENADO
por medio de la cual se aprueba el
Protocolo Adicional al Acuerdo de Cartagena "Compromiso de la comunidad
Andina por la democracia", hecho en Oporto, Portugal, e diecisiete (17) de
octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998).
El Congreso de la República
Visto el texto del Protocolo Adicional al
Acuerdo de Cartagena "Compromiso de la Comunidad Andina por la
Democracia", hecho en Oporto, Portugal, el diecisiete (17) de octubre de
mil novecientos noventa y ocho (1998),que a la letra dice:
(Para ser transcrito: Se adjunta fotocopia
del texto íntegro del Instrumento Internacional mencionado).
PROTOCOLO ADICIONAL AL ACUERDO DE CARTAGENA
"COMPROMISO DE LA COMUNIDAD ANDINA POR LA DEMOCRACIA"
Los Gobiernos de Bolivia, Colombia, el
Ecuador, el Perú y Venezuela,
REAFIRMANDO lo establecido en el Acuerdo de
Cartagena que señala que los Países Miembros convienen en suscribir el Acuerdo
de Integración Subregional, "Fundados en los principios de igualdad,
justicia, paz, solidaridad y democracia";
DESTACANDO que la Comunidad Andina es una
comunidad de naciones democráticas, que desde la constitución de su proceso
integrador han demostrado una permanente voluntad para promover la vigencia de
la vida democrática y el Estado de derecho, tanto en la Subregión Andina como
en América Latina y el Caribe;
AFIRMANDO que la acción política de la
Comunidad Andina y su política exterior común tienen como objetivo el
desarrollo, perfeccionamiento y la consolidación de la democracia y el Estado
de derecho; y
RATIFICANDO la Declaración Presidencial
sobre Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia, suscrito en Bogotá,
D. C.,el 7 de agosto de 1998,
ACUERDAN:
ARTICULO 1
La plena vigencia de las instituciones
democráticas y el Estado de derecho son condiciones esenciales para la
cooperación política y el proceso de integración económica, social y cultural
en el marco del Acuerdo de Cartagena y demás instrumentos del Sistema Andino de
Integración.
ARTICULO 2
Las disposiciones contenidas en el presente
Protocolo se aplicarán en caso de producirse una ruptura del orden democrático
en cualquiera de los Países Miembros.
ARTICULO 3
Ante acontecimientos que puedan ser
considerados como ruptura del orden democrático en un País Miembro, los demás
Países Miembros de la Comunidad Andina realizarán consultas entre sí y, de ser
posible, con el país afectado para examinar la naturaleza de los mismos.
ARTICULO 4
Si el resultado de las consultas
mencionadas en el artículo anterior así lo estableciera, se convocará el
Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, el cual determinará si los
acontecimientos ocurridos constituyen una ruptura del orden democrático, en
cuyo caso adoptará medidas pertinentes para propiciar su pronto
restablecimiento.
Estas medidas conciernen especialmente a
las relaciones y compromisos que se derivan del proceso de integración andino.
Se aplicarán en razón de la gravedad y de la evolución de los acontecimientos
políticos en el país afectado y comprenderán:
a) La suspensión de la participación del
País Miembro en alguno de los órganos del Sistema Andino de Integración;
b) La suspensión de la participación en los
proyectos de cooperación internacional que desarrollen los Países Miembros;
c) La extensión de la suspensión a otros
órganos del Sistema, incluyendo la inhabilitación para acceder a facilidades o
préstamos por parte de las instituciones financieras andinas;
d) Suspensión de derechos derivados del Acuerdo
de Cartagena y concertación de una acción externa en otros ámbitos, y
e) Otras medidas y acciones que de
conformidad con el Derecho Internacional se consideren pertinentes.
ARTICULO 5
Las medidas señaladas en el artículo
anterior serán adoptadas por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores mediante Decisión, sin la participación del País Miembro afectado.
La Decisión entrará en vigencia en la fecha de su aprobación y será notificada
de inmediato a dicho país.
ARTICULO 6
Sin perjuicio de lo anterior, los Gobiernos
de los Países Miembros continuarán desarrollando gestiones diplomáticas
tendientes a propiciar el restablecimiento del orden democrático en el País
Miembro afectado.
ARTICULO 7
Las medidas adoptadas en virtud del
artículo 4 cesarán mediante Decisión una vez que el Consejo Andino de Ministros
de Relaciones Exteriores determine que se ha restablecido el orden democrático
en el país afectado.
ARTICULO 8
La Comunidad Andina procurará incorporar
una cláusula democrática en los acuerdos que suscriba con terceros, conforme a
los criterios contenidos en este Protocolo.
ARTICULO 9
Este Protocolo entrará en vigencia cuando
todos los Países Miembros hayan depositado el respectivo instrumento de
ratificación en la Secretaría General de la Comunidad Andina.
Hecho en la ciudad de Oporto, Portugal, a
los diecisiete días del mes de octubre de mil novecientos noventa y ocho, en
cinco originales, todos ellos igualmente válidos.
Por la República de Bolivia,
Javier Murillo de La Rocha.
Por la República de Colombia,
Guillermo Fernández de Soto.
Por la República del Ecuador,
José Ayala Lasso.
Por la República del Perú,
Fernando de Trazegnies Granda.
Por la República de Venezuela,
Miguel Angel Burelli Rivas.
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA
DE LA REPUBLICA
Bogotá, D. C., 3 de octubre de2000
Aprobado, sométase a la consideración del
honorable Congreso Nacional para los efectos constitucionales.
(Fdo.) ANDRES PASTRANA ARANGO
El Ministro de Relaciones Exteriores,
(Fdo.)Guillermo Fernández de Soto.
DECRETA:
Artículo 1°. Apruébase el "Protocolo adicional al
Acuerdo de Cartagena "Compromiso de la Comunidad Andina por la
Democracia",hecho en Oporto, Portugal, el diecisiete (17) de octubre de mil
novecientos noventa y ocho (1998).
Artículo 2°. De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 1° de la Ley 7ª de 1944, el "Protocolo adicional al Acuerdo de
Cartagena "Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia",
hecho en Oporto, Portugal, el diecisiete (17) de octubre de mil novecientos
noventa y ocho (1998), que por el artículo 1° de esta ley se aprueba, obligará
al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional
respecto del mismo.
Artículo 3°. La presente ley rige a partir de la fecha
de su publicación.
Dada en Bogotá, D. C., a...
Presentado al honorable Congreso de la
República por el suscrito Ministro de Relaciones Exteriores.
El Ministro de Relaciones Exteriores,
Guillermo Fernández de Soto.
III.    INTERVENCIONES.
Según informe secretarial del nueve (9) de
febrero de dos mil cuatro (2004), durante el término de fijación en lista
fueron presentados los siguientes escritos:
3.1.   Intervención
del Ministerio de Relaciones Exteriores.
El señor Luis
Fernando Orozco Barrera, en calidad de apoderado del Ministerio de Relaciones
Exteriores, presentó escrito mediante el cual sustenta las razones para
declarar la exequibilidad del texto objeto de revisión.
a.      En el aspecto formal.
El interviniente sostiene que el
instrumento internacional y su ley aprobatoria, acreditaron el cumplimiento de
todos los requisitos de orden formal para su creación, pues su trámite se
ajustó plenamente a las exigencias previstas en la Constitución y en la ley,
para la validez de dichos actos.
b.      En el aspecto material.
Aduce el interviniente que el Protocolo objeto de
revisión, es una importante contribución en el ámbito multilateral regional
para el fortalecimiento de la democracia, proveyendo a los Estados Partes de
mecanismos efectivos a través los cuales puedan consolidar y perfeccionar los
sistemas democráticos.
En este contexto, el representante del Ministerio
sostiene que: “(...) el Protocolo posee una relevancia especial dentro del
compromiso del Estado colombiano de defender la seguridad y la democracia,
dentro de un marco definido tanto por la Constitución Política como por los
instrumentos internacionales que propenden por la defensa y protección de los
derechos fundamentales, labor esta que se alcanza a través de un sistema basado
en la democracia, con base en un óptimo equilibrio entre los Estados Partes
(...)”.
En conclusión, sostiene que la constitucionalidad del
Tratado se hace evidente a partir del compromiso del Estado Colombiano asumido
con la Constitución Política de 1991, de profundizar en el respeto de la
democracia y de los principios que la estructuran.
3.2.   Intervención
del Ministerio del Interior y de Justicia.
Ana Lucía
Gutiérrez Guingue, en su condición de apoderada del Ministerio del Interior y
de Justicia, presentó escrito para justificar la constitucionalidad del texto
objeto de revisión.
a.      En el
aspecto formal.
A juicio de la
interviniente, en el trámite de aprobación de la ley sometida a revisión, se
cumplieron con todas las exigencias formales relacionadas con la iniciativa, la
publicación, la aprobación y sanción presidencial, en los términos previstos en
la Constitución y en la Ley Orgánica del Congreso.
b.      En el
aspecto material.
Expresa la
interviniente que el Convenio se ajusta al marco constitucional, ya que
propende por el fortalecimiento regional del Estado de Derecho y la democracia,
como pilares indispensables de la estructura del Estado contemporáneo,
reafirmados por el Constituyente de 1991, y reiterados en abundante
jurisprudencia de esta Corporación.
3.3.   Intervención de la Comisión
Colombiana de Juristas.
A juicio del citado interviniente, en
términos generales, el Protocolo sometido a revisión se ajusta al Texto
Constitucional, en la medida en que expresa la necesidad de la cooperación
estatal para la consolidación de la democracia, siendo esta última requisito
indispensable para el proceso de integración planteado en el Acuerdo de
Cartagena.
Sin embargo, sostiene que las causales d) y
e) del artículo 4° del Protocolo, dan lugar a diversas interpretaciones que
permitirían la adopción de medidas de distinto tipo, sin limitarse al objeto o
fin del Protocolo, consistente en fortalecer el régimen democrático como pilar
fundamental en la profundización de los procesos de integración. De suerte que,
en su opinión, dichas disposiciones deben ser interpretadas por el juez
constitucional, en un sentido que desvirtúen su imprecisión, en aras de impedir
la vulneración del derecho al debido proceso al contrariar el principio de
proporcionalidad.
En idéntico sentido, considera que el
concepto “ruptura del orden democrático”, aun cuando presenta
deficiencias en la interpretación de su contenido, el mismo puede definirse
acudiendo a los principios definidos en la Constitución Política de 1991 y en
los Tratados Internacionales que pregonan por la defensa de la democracia,
dentro los cuales, señala la Carta Democrática Interamericana adoptada el 11 de
septiembre de 2003 por la Organización de Estados Americanos.
En esta medida, el interviniente concluye
que: “(...) los propósitos de consolidación de la democracia y del Estado de
Derecho se encuentran plenamente reconocidos en nuestro ordenamiento
constitucional. Sin embargo, aunque se afirme la constitucionalidad del
Protocolo bajo estudio, es preciso insistir en la necesidad de interpretarlo
conforme a los principios constitucionales que rigen las relaciones exteriores
del Estado Colombiano e, igualmente, a la luz de los contenidos de la Carta
Democrática Interamericana sobre los componentes y elementos fundamentales de
la democracia (...)”.
IV.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
El señor Procurador General de la Nación,
en concepto No. 3504 del cinco (5) de marzo de 2004, solicitó la declaratoria
de inexequibilidad del tratado en revisión como de su ley aprobatoria.
a.      En el aspecto formal.
El Procurador
sostiene que: “(...) el proyecto de ley que concluyó con la aprobación de la
Ley 846 de 2003, contentiva del instrumento internacional bajo examen, (...)
cumplió con las exigencias constitucionales y legales, razón por la cual no se
encuentra reparo alguno a su exequibilidad”.
b.      En el
aspecto material.
El Procurador General
de la Nación expresa que el Instrumento Internacional bajo estudio, señala como
norte de la actividad de cooperación y de integración de los Estados Andinos,
la vigencia de las instituciones democráticas y el Estado de derecho. En su
opinión, dichas condiciones se armonizan plenamente con los postulados
constitucionales en que ha de inspirarse la política exterior del Estado
Colombiano. Así, manifiesta que:
“(...) El que
en un instrumento internacional el Estado Colombiano acuerde que la plena vigencia
de las instituciones democráticas y el Estado de Derecho son condiciones
esenciales para la cooperación política y el proceso de integración económica,
social y cultural, (...) es apenas congruente con los presupuestos de nuestra
Carta Política, por lo que como todo aquello que se acuerde en el plano
internacional en ese sentido es válido desde el punto de vista constitucional.
Por este aspecto, entonces, no habría reparo alguno en la congruencia del
instrumento internacional en revisión y el ordenamiento superior vigente”.
Sin embargo, a
juicio de la vista fiscal, el Protocolo desconoce la Carta Fundamental, en
primer lugar, porque traslada al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores
la definición del orden político que ha de regir en nuestro territorio y, en
segundo término, porque la indeterminación del concepto “ruptura del orden
democrático”, conduce a que sea el citado órgano quien detente la
atribución exclusiva e ilimitada de establecer cuándo se presentan
circunstancias lesivas a la preservación de los principios democráticos. En sus
propias palabras, sostiene que:
“(...) no es
congruente con el principio constitucional de la soberanía popular el que en el
Protocolo en examen se defiera en un ente internacional la determinación de la
vigencia del orden político que rige nuestra nación, por lo que negando tal
principio dicho instrumento se encuentra en abierta contradicción con la regla
superior constitutiva del poder público en Colombia, pues ni siquiera se señala
en él, qué es lo que ha de entenderse como ruptura del orden constitucional,
indefinición que implica que sea el órgano señalado en el Protocolo el que
determine cuándo en un Estado miembro se produjo la ruptura del orden
democrático (...)” .
Adicionalmente,
manifiesta que el otorgamiento de la atribución al Consejo de Ministros para
determinar cuándo tiene lugar la ruptura del orden democrático, resulta
contraria al principio de legalidad, pues la vaguedad e indeterminación del
término, conducen a la inexistencia de parámetros que permitan controlar la
posible arbitrariedad de dicho organismo, al momento de interpretar y aplicar
las medidas previstas en el Protocolo.
Conforme a esta
argumentación, la Vista Fiscal sostiene que el Protocolo objeto de revisión
igualmente desconoce el principio de libre autodeterminación de los pueblos. En
este punto, expresa:
“Si la noción
de autodeterminación de los pueblos implica en lo esencial la facultad que
tiene todo Estado como sujeto de derecho internacional a decidir, sin injerencia
de los demás Estados su propio destino en lo político, en lo social, en lo
económico y lo cultural, es obvio que esa facultad se ve gravemente afectada
cuando mediante una norma de carácter supranacional, se faculta a determinados
funcionarios pertenecientes a una de las instancias organizativas de un ente
internacional para que decidan sobre el carácter del régimen político asumido
por la comunidad nacional y, además, para que tales funcionarios apliquen
determinadas sanciones económicas o de exclusión, cuando a juicio de ellos, se
haya quebrantado dicho régimen”.
Por ello, en su
opinión, el Protocolo es contrario al Texto Fundamental, pues excluye de su
poder soberano al pueblo, al impedirle eventualmente virar hacía un modelo de
organización política distinto a la democracia. Ello, sin lugar a dudas,
desconoce igualmente el pluralismo como principio de ordenación del Estado, al
sujetar los programas y aspiraciones de nuestra colectividad a los principios
del régimen democrático determinados por el Consejo de Ministros, excluyendo la
posibilidad de moldearlos de acuerdo a los intereses de la Nación.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Competencia.
1.  Esta Corporación es competente para efectuar la
revisión constitucional del Protocolo Adicional al Acuerdo de Cartagena ‘Compromiso
de la Comunidad Andina por la Democracia’ y de la Ley que lo aprueba, de
conformidad con el artículo 241, numeral 10 de la Constitución Política.
Revisión formal.
Competencia del
funcionario que suscribió el acuerdo en revisión.
2. El
Acuerdo objeto de revisión, fue suscrito en nombre de la República de Colombia
por el entonces Ministro de Relaciones Exteriores, doctor Guillermo Fernández
de Soto, quien de conformidad con lo dispuesto en la Ley 406 de 1997,
aprobatoria de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, no
tiene la obligación de acreditar la existencia de plenos poderes para
suscribir convenios internacionales en representación del Estado Colombiano,
pues en atención a la naturaleza de su cargo, ellos se presumen (ius
repraesentationis omnimodae)[1].
Aprobación
Presidencial.
3. El 3
de octubre de 2000, el Presidente de la República aprobó el Protocolo Adicional
al Acuerdo de Cartagena ‘Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia’
y, a su vez, ordenó someterlo al conocimiento y trámite legislativo del
Congreso de la República, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 189,
numeral 2° de la Constitución Política. Decreto éste suscrito también por el
Ministro de Relaciones Exteriores, doctor Guillermo Fernández de Soto[2].
Trámite del proyecto de ley número 033 de
2002 - Senado de la República - y número 233 de 2003 - Cámara de Representantes
- y su conformidad con la Constitución Política.
4. A continuación esta Corporación adelantará el juicio
de constitucionalidad del trámite de aprobación por parte del Congreso de la
República del Protocolo Adicional al Acuerdo de Cartagena.
El trámite del mencionado proyecto, en el
Senado de la República fue el siguiente:
4.1.  El proyecto de ley número 033 de 2002, fue
presentado al Senado de la República por el Gobierno Nacional a través del
Ministro de Relaciones Exteriores, doctor Guillermo Fernández de Soto, el día 2
de agosto de 2002[3].
El texto original y la respectiva exposición de motivos fueron publicados en la
Gaceta del Congreso No. 328 del 12 de agosto de 2002 (páginas 1 a 5), en
acatamiento de lo previsto en el artículo 157 Superior, conforme al cual, “Ningún
proyecto será ley sin los requisitos siguientes: 1º) Haber sido publicado
oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva” [4].
4.2. El proyecto inició su trámite legislativo de
aprobación en el Senado de la República, en virtud de lo previsto en el
artículo 154 Superior. Ahora bien, en atención al contenido de su articulado,
fue remitido a la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la citada
Corporación[5].
4.3. La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda
Constitucional fue presentada por el Senador Jimmy Chamorro Cruz y publicada en
la Gaceta del Congreso No. 531 del 21 de noviembre de 2002[6]. De igual manera, se
entregó copia simple de la citada ponencia a todos los senadores de manera
previa a su discusión y aprobación en la mencionada Comisión Constitucional
Permanente, el día 25 de noviembre de 2002[7].
4.4. El
proyecto de ley fue aprobado en la Comisión Segunda del Senado el 4 de
diciembre de 2002, por votación unánime a favor de trece (13) senadores que
conforman la citada Comisión, según certificación expedida por la Secretaría de
esa Corporación fechada el 5 de diciembre de 2003[8], tal y como consta en
el Acta No. 15 de la misma fecha de sesión, visible a folio 36 del cuaderno 1°
del presente expediente. De esta manera, se cumplió con el requisito que sobre
quórum decisorio exige el artículo 146 del Texto Superior, teniendo en cuenta
que dicha Comisión está compuesta por 13 miembros.
4.5. La ponencia para segundo debate en el Senado de la República también
fue presentada por el Senador Jimmy Chamorro Cruz y publicada en la Gaceta del
Congreso No. 583 del 12 de diciembre de 2002 (páginas 8 y 9 de la Gaceta)[9].
4.6. El
proyecto de ley fue aprobado por esa Corporación el día 22 de abril de 2003,
según certificación del Secretario General del Senado de la República, señor
Emilio Otero Dajud, con un quórum de 98 senadores de 102[10]. Dicha aprobación
consta en el Acta número 48 de la misma fecha de sesión, visible en la Gaceta
del Congreso No. 188 del 7 de mayo de 2003.
En
consecuencia, no sólo se cumplió con el requisito del quórum decisorio previsto
en el artículo 146 de la Carta Fundamental, sino también con el término de 8
días que debe mediar entre la aprobación de un proyecto de ley en la Comisión
Constitucional respectiva y en la Plenaria Correspondiente (C.P. art. 160).
5. En la
Cámara de Representantes, el trámite del mencionado proyecto fue el siguiente:
5.1. La
ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes fue presentada por
los Congresistas Germán Velásquez Suárez y Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar, la
cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 265 de junio 10 de 2003
(Páginas 6 a 10)[11].
5.2.  De
acuerdo con la certificación del Secretario de la Comisión Segunda de la Cámara
de Representantes del 15 de diciembre de 2003, el proyecto de ley que se revisa
fue aprobado en primer debate por unanimidad, con el voto de 19 Representantes,
el día 11 de junio de 2003[12],
tal y como se relaciona en la página 8 de la Gaceta del Congreso No. 546[13]. Luego, es claro que a
la fecha de aprobación del proyecto, se cumplió con el requisito de los 15 días
que deben mediar entre la aprobación en una Cámara y su aquiescencia en la
otra, según lo previsto en el artículo 160 Superior.
5.3. La
ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes correspondió a los
mismos Representantes Germán Velásquez Suárez y Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar
y fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 479 de septiembre 22 de 2003
(páginas 22 a 27)[14],
siendo aprobada en plenaria con una votación de 155 votos a favor el día 30 de
septiembre de 2003, según certificación del Secretario General de esa célula
legislativa del día 12 de diciembre de 2003[15].
Lo anterior, según consta en el Acta de plenaria No. 070 de la misma fecha de
sesión, la cual se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso No. 546 de
2003[16].
Por
consiguiente, no sólo se cumplió con el requisito del quórum decisorio, sino
también con el término de 8 días que debe mediar entre la aprobación de un
proyecto de ley en la Comisión Constitucional respectiva y en la Plenaria
correspondiente (C.P. art. 160).
Sanción
Presidencial.
6. Enviado por la Cámara de Representantes el proyecto de
ley 033/2002 Senado y 233/2003 Cámara, a la Secretaría General del Senado de la
República, éste lo remitió al Presidente de la República, quien lo sancionó el
día 6 de noviembre de 2003, como Ley 846[17].
Remisión a la
Corte Constitucional.
7. La Presidencia de esta Corporación, recibió el texto
de la Ley 846 de 2003, junto con el Convenio que ella aprueba, el doce (12) de
noviembre de 2003[18],
en cumplimiento y dentro de los términos que señala el artículo 241 numeral 10
de la Carta Política.
Aclaración
y conclusión.
8.
Es
pertinente aclarar que se cumplió la exigencia contenida en el artículo 8º del
Acto Legislativo 01 de 2003 (inciso final del Art. 160 de la Constitución[19]), en cuanto el
proyecto de ley fue sometido a votación en la Plenaria de la Cámara de
Representantes en una sesión previamente anunciada, distinta de aquella en la
cual tuvo lugar su votación. Cabe anotar que dicho requisito no es aplicable al
trámite en el Senado de la República y en la Comisión Segunda Constitucional
Permanente de la Cámara, por haberse desarrollado el mismo en su totalidad con
anterioridad a la iniciación de la vigencia del citado Acto Legislativo, es
decir, el día 3 de Julio de 2003[20].
9. Esta Corporación ha
reconocido que la finalidad pretendida por la citada norma constitucional, es
permitir a los Congresistas saber con anterioridad cuales proyectos de ley o
informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el
conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos
con votaciones intempestivas[21].
Bajo
esta perspectiva, la Corte ha establecido que se cumple con la citada exigencia
constitucional, cuando en una sesión inicial se ordena la lectura
y se deja constancia de los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión
diferente, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha
futura prefijada, la cual resulte al menos determinable.
Así,
por ejemplo, en Sentencia C-533 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), esta
Corporación determinó que resulta ajustado a la Constitución que en una sesión
inicial se haga lectura de los proyectos que serán discutidos y votados,   y se
adopte como fecha de señalamiento para su aprobación definitiva la siguiente
sesión correspondiente al día “martes”. En esta caso, aun cuando no determina
con exactitud la fecha para adelantar la votación, se trata de un término
cierto y determinable.
Por
otra parte, en la misma Sentencia previamente reseñada, la Corte estableció que
si por diversos inconvenientes la votación no tiene lugar el día predispuesto,
no se incurre en vulneración a la Carta Fundamental, pues la exigencia
constitucional se limita exclusivamente a obligar el efectivo conocimiento
previo de los proyectos que en el futuro serán objeto de decisión. Al respecto,
la Corte sostuvo que:
“(...) Para la Corte en el
presente caso ha de entenderse cumplido el requisito señalado el inciso final
del artículo 160 constitucional, en la medida en que, atendiendo la finalidad
de la norma -a saber permitir a los Congresistas conocer previamente cuales
proyectos serán sometidos a votación, sin que pueda sorprendérseles con
votaciones intempestivas- y dadas las circunstancias que se presentaron en la
sesión del 26 de agosto de 2003 donde fue necesario levantar la sesión por
falta de quórum para decidir, el proyecto que culminó con la expedición de la
Ley 840 de 2003 fue discutido y aprobado previo anuncio en sesión anterior de
que sería discutido y votado en la siguiente sesión plenaria destinada a la
votación de proyectos de ley, sesión plenaria que se realizó efectivamente el
martes 2 de septiembre de 2003.
Téngase en cuenta al respecto
que según consta en el Acta 065 del 20 de agosto de 2003 en la que precisamente
se discutió el informe de la subcomisión encargada de analizar el alcance del
artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 que introdujo el inciso final del
artículo 160 superior a que se ha hecho referencia, en relación con los
proyectos de ley anunciados en esa fecha se hizo especial énfasis en la
necesidad de cumplir con el nuevo requisito así establecido, y en este sentido
se dio lectura uno a uno a los títulos de los proyectos de ley que deberían ser
votados en la siguiente sesión plenaria, por lo que no puede considerarse que
los H.H Representantes hayan podido ser sorprendidos con una votación no
anunciada, que por lo demás figuró en el orden del día sometido a discusión y
aprobación tanto de la sesión del 26 de agosto de 2003 como de la sesión del 2
de septiembre de 2003. Al respecto es pertinente recordar además que el
artículo 80 de la Ley 5ª de 1992 señala que “Cuando en una sesión no se hubiere
agotado el orden del día señalado para ella, en la siguiente continuará el
mismo orden hasta su conclusión.” y que ello fue lo que precisamente sucedió en
la sesión del 26 de agosto que debió levantarse por ausencia de quórum para
decidir sobre los asuntos de dicho orden del día.(...)”[22].
Por
consiguiente, como lo sostuvo esta Corporación en Auto 038 de 2004 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa), el nuevo requisito de procedimiento legislativo previsto
en el Acto Legislativo No. 01 de 2003, se acredita con “anunciar en sesión
previa que se convocará para votación en una fecha futura prefijada”. Así,
lo reconoció la misma Plenaria de la Cámara de Representantes, al momento de
aprobar el informe que sobre el contenido y alcance del inciso adicional al
artículo 160 Constitucional, realizó una subcomisión nombrada para el efecto.
Dicho
informe es claro al sostener que:
“El procedimiento legislativo
establecido en la Constitución y en el Reglamento del Congreso, Ley 5ª de 1992,
comprende estas etapas: Primera, iniciativa; segunda, publicación del proyecto;
tercera, discusión; cuarta, anuncio o aviso de votación -que este es el nuevo
requisito según lo estableció la Reforma Política en su artículo 8°, hoy
artículo 163, inciso segundo-; quinto, aprobación; sexto, sanción presidencial;
séptimo, promulgación; octavo, vacancia de la ley; y, noveno, vigencia de la
ley.
Como puede verse, a las etapas mencionadas,
el Acto Legislativo 01 de 2003 adicionó el anuncio o aviso de votación, cuando
reformó el artículo 160 Constitucional, y señaló que ‘el aviso de que un
proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o
Comisión en sesión distinta a aquélla en la cual se realizará la votación’, es
decir, con el anuncio o aviso de votación de un proyecto de ley en sesión
previa de aquella en que se hará la votación desaparece, óigase bien apreciada
Cámara de Representantes, desaparece la votación inmediata, y por ende el
llamado pupitrazo. De otra parte, como entre la discusión de los proyectos de
ley y su votación habrá un tiempo prudencial, los legisladores tendrán la
oportunidad no sólo de revisar el proyecto o los proyectos de ley, sino de
intercambiar ideas, de consultar con expertos si se quiere, y de profundizar
sobre su conveniencia o inconveniencia.
Ahora bien ¿cómo se hace el anuncio o
aviso? El precepto constitucional no lo dice, pero lo recomendable es que se
haga en la última sesión (...), de la Comisión o Cámara respectiva en la cual
se termina con la discusión del proyecto por parte del Presidente; esta es una
competencia privativa de la Presidencia. Hecho el aviso o anuncio, este
constará en el acta de las sesiones y se recomienda, adicionalmente, y con la
debida antelación, que se comunique por escrito a los congresistas.
Por último, cabe resaltar que la reforma se
refiere a los proyectos de ley, pero con aplicación de la jurisprudencial de la
Corte Constitucional, se entiende que también se aplica a los proyectos de acto
legislativo, según la Sentencia C-222 de 1997”[23]
10.
Conforme
a los citados argumentos, en el presente caso, se acreditó el cumplimiento de
la exigencia constitucional prevista en el artículo 8° del Acto Legislativo 01
de 2003, en cuanto se pudo constatar que en el Acta No. 069 correspondiente a
la sesión ordinaria del día 24 de septiembre de 2003, se anunció dentro los
proyectos que serían objeto de votación en la próxima sesión correspondiente al
día martes, el “proyecto de ley número 233 de 2003 Cámara, 033 de 2002
Senado, por medio de la cual se aprueba el protocolo adicional al Acuerdo de
Cartagena”, tal y como consta en la página 9 de la Gaceta de Congreso No.
561 del 30 de octubre de 2003.
Posteriormente,
en el Acta No. 070 correspondiente a la sesión ordinaria del 30 de septiembre
de 2003, se sometió el citado proyecto a votación y aprobación, conforme a la
citación realizada en la sesión ordinaria anterior, como se acredita en la
página 33 de la Gaceta del Congreso No. 546 del 22 de octubre de 2003[24].
11.
En conclusión, tanto el Protocolo Adicional al Acuerdo de Cartagena en revisión
como la ley que lo aprueba, por cumplir todos los trámites de carácter formal,
son constitucionales, razón por la cual la Corte entrará a estudiar el aspecto
material del Protocolo, confrontándolo con la totalidad de los preceptos
constitucionales.
Revisión material.
Contenido del Protocolo.
12. El Protocolo Adicional al Acuerdo de Cartagena sobre
el ‘Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia’, analizado en
esta ocasión, es un acuerdo internacional de nueve artículos, ocho de los
cuales se encargan de regular las obligaciones y medidas sancionatorias que por
su incumplimiento asumen los Estados Partes; mientras que, el artículo restante
se limita a señalar las reglas para su entrada en vigor.
El Protocolo pretende, de conformidad con
sus considerandos, enfatizar en el fortalecimiento y la consolidación de la
democracia como fundamento esencial del proceso integracionista de los países
andinos.
13. La plena vigencia del Estado de derecho y de las
instituciones democráticas se configuran como la fórmula política esencial e
imprescindible para la construcción de un modelo de integración social, económica
y cultural de la Comunidad Andina de Naciones, de conformidad con lo previsto
en el artículo 1° del Protocolo.
14. En el artículo 2°, se específica que el Protocolo se
aplicará “en caso de producirse una ruptura del orden democrático en
cualquiera de los países miembros”.
15. En los artículos 3° a 7° se establece el
procedimiento a seguir cuando se observa la ruptura del orden democrático en
cualquiera de los países miembros, el cual puede resumirse de la siguiente
manera:
Al momento de producirse una circunstancia
o acontecimiento que implique la afectación del orden democrático, los
restantes países de la Comunidad Andina de Naciones, a través de sus agentes
diplomáticos, realizaran entre sí y de ser posible con el país afectado, las
consultas necesarias para examinar la naturaleza y alcance de las conductas
perturbadoras.
Dependiendo del resultado que arrojen tales
consultas, se deberá convocar al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores,
el cual tendrá la obligación de analizar, estudiar y adoptar un pronunciamiento
formal en torno a la ocurrencia o no de dicha ruptura del orden democrático.
Una vez se concluye que existe una circunstancia contraria a la estabilidad del
régimen democrático, el resto de la Naciones que componen la Comunidad Andina,
tienen la posibilidad de someter al país infractor a algunas medidas destinadas
a propiciar su pronto restablecimiento.
En el artículo 4° se enumeran las medidas
que puede adoptar el Consejo de Ministros, las cuales se refieren al funcionamiento
del proceso de integración andina. Estas acciones se clasifican de la siguiente
manera:
a) La suspensión de la participación del
País Miembro en alguno de los órganos del Sistema Andino de Integración;
b) La suspensión de la participación en los proyectos de cooperación
internacional que desarrollen los Países Miembros;
c) La extensión de la suspensión a otros órganos del Sistema, incluyendo la
inhabilitación para acceder a facilidades o préstamos por parte de las
instituciones financieras andinas;
d) Suspensión de derechos derivados del Acuerdo de Cartagena y concertación de
una acción externa en otros ámbitos, y
e) Otras medidas y acciones que de conformidad con el Derecho Internacional se
consideren pertinentes.
16. Por su parte, los artículos 5° y 7° consagran las
formalidades para la adopción y la cesación de las medidas indicadas y, a su
vez, en el artículo 6° se estipula que sin perjuicio de la vigencia de dichas
medidas, los gobiernos de los países miembros continuaran desarrollando las
gestiones diplomáticas conducentes y pertinentes, en aras de propiciar el
restablecimiento del orden democrático en el país afectado.
Ahora bien, es preciso aclarar que de
conformidad con el citado artículo 7°, las medidas colectivas adoptadas en
virtud del contenido normativo del Protocolo, sólo cesan cuando el Consejo de
Ministros determine que se ha restablecido el orden democrático en el país
afectado.
17. El artículo 8° establece que la Comunidad Andina
procurará introducir una cláusula democrática que se ajuste a las disposiciones
del Protocolo en los acuerdos que suscriba con terceros.
18. Finalmente, el artículo 9° se limita a desarrollar
las condiciones para su entrada en vigor.
Consideraciones generales de la Corte.
De la independencia política, de la
soberanía y de la democracia como régimen político.
19. En los artículos 9°, 226 y 227 de la Carta
Fundamental, se establece la obligación que le incumbe al Estado colombiano de
promover hacia la internacionalización de las relaciones políticas, económicas,
sociales y ecológicas, en aras de impulsar el fortalecimiento de los procesos
supranacionales de integración sobre bases de equidad, reciprocidad, igualdad y
conveniencia nacional.
Adicionalmente, en las disposiciones
previamente reseñadas, se prevé la posibilidad de crear organismos
supranacionales, con la finalidad de acelerar los procesos de integración que
permitan una consolidación política y económica de la Comunidad Latinoamérica
de Naciones. Sin embargo, la validez de dichos procesos de integración suponen
el acatamiento de los principios generalmente aceptados de derecho
internacional, los cuales propenden por la eliminación de la fuerza y la
ocupación, en aras de consolidar el respeto por la soberanía e independencia
política de cada Estado y, por ende, de su derecho a la libre autodeterminación
(C.P. art. 9°).
20. Desde el artículo 10 del Pacto de creación de la
Sociedad de Naciones (SdN), se reconoce como un elemento común, natural e
indiscutible de las relaciones internacionales, el deber correlativo que asumen
los Estados de respetar su independencia política y, por lo mismo, su
ordenación interna.
Precisamente, la independencia política
como atributo del Estado se relaciona estrechamente con el concepto de
soberanía. En esta medida, para entender el significado de dicha independencia,
es indispensable detenerse en los dos ámbitos de proyección que del poder
soberano ha reconocido la evolución de las ideas políticas. En el orden
interno, se ha admitido que la soberanía significa la imposición del poder del
Estado sobre los demás poderes que coexisten con él; y, en plano internacional,
se ha aceptado que el poder del Estado se encuentra en un nivel de igualdad con
el de los demás actores de la comunidad internacional.
Bajo este contexto, por independencia
política se entiende la facultad de los Estados de decidir con autonomía
acerca de sus asuntos internos y externos en el marco del derecho internacional[25]. Por ello, aun cuando
los Estados son libres de escoger la forma de regular, administrar y disponer
de sus asuntos internos, y, en igual medida, de llevar a cabo sus relaciones
internacionales, no por ello su independencia les otorga el poder actuar por el
fuera del marco de las costumbres, principios y tratados del derecho
internacional, que constituyen un límite normativo en la dirección de las
relaciones internacionales.
De manera pues que la independencia de los
Estados, en cuanto sujetos del derecho internacional, se orienta a impedir que
alguno de ellos se encuentre sometido al ordenamiento jurídico o al poder
público, político y soberano de otro Estado. Hoy en día, es indiscutible, que
entre sujetos puestos en un plano de igualdad, no es concebible ni admisible el
establecimiento de relaciones jerárquicas de poder. Dicho principio se reconoce
en el ordenamiento internacional con el nombre de “par in parem non habet
imperium”, o en otras palabras, entre sujetos pares no pueden existir
relaciones de sometimiento.
21. En el mundo contemporáneo, el poder interno y
autónomo de ordenación de los Estados generalmente se funda en el principio
de soberanía popular (C.P. art. 9°)[26],
que le permite al pueblo en ejercicio del poder constituyente originario dictar
una Constitución, mediante la cual, organiza un modelo de Estado alrededor de
la adopción de una forma de organización, de un sistema de gobierno y de un
régimen político. Como lo ha sostenido reiteradamente esta Corporación, dicho
poder constituyente originario no se encuentra sujeto a límites jurídicos, y
comporta, por encima de todo, un ejercicio pleno del poder político de los
asociados[27].
Ahora bien, cuando se habla de régimen
político se hace alusión a la estructura del poder público y su relación
con los ciudadanos fundada en un cierto sistema de valores y principios
políticos que inspiran el ordenamiento jurídico. En la doctrina, desde la
antigüedad clásica se reconocieron tres formas de gobierno, como son la democracia,
la aristocracia y la autocracia,  las cuales en el mundo contemporáneo se han
reducido a la democracia y a la autocracia o dictadura.
22. A partir de lo expuesto, es claro que el pueblo en
virtud de su poder soberano, es quien debe escoger el régimen político
de su predilección, con el propósito de organizar el funcionamiento del Estado
y adoptar un sistema normativo que vincule obligatoriamente a los servidores
públicos y a los particulares. De suerte que, conforme al principio de
soberanía popular, pilar fundamental de la democracia, incumbe solamente al
pueblo adoptar la Constitución o sustituirla, a partir del ejercicio de su
poder constituyente, como manifestación jurídica del contrato, convenio o pacto
social que le otorga legitimidad a un determinado Estado. Precisamente, al
delinear la distinción entre poder de reforma y poder constituyente originario,
la Corte en Sentencia C-551 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), sostuvo
la imposibilidad del Congreso para modificar el régimen político adoptado por
el pueblo en la Constitución de 1991. En sus propias palabras, esta Corporación
sostuvo que:
“(...)El poder de reforma, por ser un poder
constituido, tiene límites materiales, pues la facultad de reformar la
Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla
en su integridad. Para saber si el poder de reforma, incluido el caso del
referendo, incurrió en un vicio de competencia, el juez constitucional debe
analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario
tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene, y
aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, no para revisar el
contenido mismo de la reforma comparando un artículo del texto reformatorio con
una regla, norma o principio constitucional - lo cual equivaldría a ejercer un
control material -.  Por ejemplo, no podría utilizarse el poder de reforma
para sustituir el Estado social y democrático de derecho con forma republicana
(CP art. 1°) por un Estado totalitario, por una dictadura o por una monarquía,
pues ello implicaría que la Constitución de 1991 fue remplazada por otra
diferente, aunque  formalmente se haya recurrido al poder de reforma (...)”[28].
23. En la Constitución Política de 1991, el pueblo
soberano decidió convalidar el voto de confianza entregado a la democracia.
Precisamente, tanto en el preámbulo como en varios de sus artículos se hace
alusión a la adopción del Estado Social de derecho y la democracia como el
régimen político de nuestra organización estatal, lo que no sólo tiene un
efecto político, sino también en el campo social, económico, ecológico y
cultural. Por ello, esta Corporación ha reconocido que la democracia, en
nuestro ordenamiento constitucional, tiene una vocación universal y expansiva,
alrededor del pluralismo y la participación, como condiciones esenciales para
su eficacia.
Al respecto, la Corte ha sostenido que:
“(...)
Se ha dicho que el principio democrático es universal en cuanto “compromete
variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también
porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente
pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto
susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social.”
Con fundamento en tal definición, en varias ocasiones la Corte ha hecho que el
principio democrático cobre vigencia en espacios que no se restringen a lo electoral,
sino en todos aquellos asuntos que implican la toma de decisiones que afecten a
la comunidad o a la persona  y que aparejan el ejercicio del poder.
Esta
proyección universal del principio democrático ha cobrado vigencia
especialmente en los asuntos relativos a la prestación de los servicios
públicos y  la educación. Así por ejemplo, en la Sentencia C-585 de 1995, tras
ciertas consideraciones relativas a la existencia de normas constitucionales
referentes a la eficiente prestación de los servicios públicos domiciliarios y
a la posibilidad de participación cívica y comunitaria en la gestión y
fiscalización de las empresas estatales que los prestan, la Corte declaró la
exequibilidad del numeral 6° del artículo 27 de la Ley 142 de 1994, norma que
establecía que los miembros de las juntas directivas de las empresas oficiales
prestadoras de servicios públicos domiciliarios serían designados en dos
terceras partes libremente por el alcalde, y en una tercera parte por el mismo
funcionario entre los vocales de control registrados por los comités de
desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios. Esta forma
de elección se encontró apropiada para garantizar la adecuada participación
comunitaria en la gestión y fiscalización de la prestación de los servicios
públicos domiciliarios.
En el terreno de la educación, también la
jurisprudencia ha sentado criterios relativos a la operancia real del principio
democrático en este ámbito. Así, sobre la incidencia del nuevo modelo
participativo en el proceso educativo, ha señalado que los sujetos que
interviene en este proceso “ya no se encuentran separados entre actores pasivos
receptores de conocimiento y actores activos depositarios del saber. El
principio constitucional que protege el libre desarrollo de la personalidad y
el derecho a la participación de la comunidad educativa, han hecho del
estudiante un sujeto activo con deberes y derechos que toma parte en el proceso
educativo. "A diferencia de la Carta del 86, el sujeto del proceso
educativo no es pasivo enteramente, sumiso, carente de toda iniciativa,
marginado o ajeno a la toma de decisiones y al señalamiento de los rumbos
fundamentales de su existencia. Es, por el contrario, titular privilegiado  de
una dignidad humana que prevale y condiciona el contenido del ordenamiento, así
como también del derecho al libre desarrollo de la personalidad, a la
educación, a la asociación, a la participación democrática".
El anterior recuento jurisprudencial
muestra cómo los criterios de universalidad y de fuerza expansiva del principio
participativo han irradiado la interpretación del ordenamiento jurídico a fin
de hacer real el nuevo modelo democrático que propone la Constitución Política.
No obstante, estos criterios no están llamados a presidir únicamente la interpretación
y aplicación del derecho, sino que el legislador, a quien corresponde regular
mediante ley estatutaria los mecanismos de participación, también debe tenerlos
en cuenta en el momento de producir las normas legales (...)”[29].
24. En conclusión, el Estado colombiano a partir de la
Constitución de 1991 adoptó la democracia constitucional como su régimen
político, alrededor de los principios, valores y mandatos del Estado Social de
Derecho (C.P. art. 1°). Dicha decisión la tomó el pueblo colombiano en un acto
de libre ejercicio de su soberanía e independencia política.
En atención a la naturaleza expansiva y
universal de la democracia, es viable que tanto el legislador como las demás
autoridades de la República, en el marco de los estrictos límites de su
competencia, permitan la extensión de los principios del régimen democrático,
en aras de irradiar no sólo las relaciones de tipo político, sino también de
naturaleza económica, cultural, ecológica, etc. En efecto, la garantía de los
derechos y libertades individuales, sociales y económicas, la sujeción de la
actividad del Estado al principio de legalidad, el respeto de los principios de
participación y pluralismo y, especialmente, la protección reforzada a la
libertad e igualdad, no deben pertenecer exclusivamente a la arquitectura de un
modelo político constitucional, sino que debe permitirse su funcionamiento
normal y reiterado en otros campos de la vida ordinaria de un Estado, en aras
de corregir las deficiencias que se presentan principalmente en materias de
índole económica y social[30].
De los principios de la democracia y de su
necesaria exigibilidad en modelos de integración económica.
25. En el ámbito internacional existe una tendencia
creciente a concertar procesos de integración económica, mediante los cuales se
establecen modelos de intercambio de bienes y servicios, principalmente con
efectos sobre las barreras arancelarias y no arancelarias que limitan el libre
comercio.
En el actual panorama de globalización de
la organización mundial, es común la celebración de acuerdos de tipo comercial,
tales como, la constitución de zonas de libre comercio, uniones aduaneras,
mercados comunes y comunidades económicas, cuya finalidad es garantizar el
mejoramiento de las condiciones mercantiles, el desarrollo y crecimiento de la
economía  y, en general, la competitividad de los países miembros.
El articulo 227 de la Constitución
Política, reconoce la posibilidad del Estado Colombiano de participar en
procesos de integración económica y social, especialmente, con países de
América Latina y del Caribe, inclusive para llegar a conformar una Comunidad
Latinoamericana de Naciones.
26. Es así como la República de Colombia junto con las
Repúblicas de Bolivia, Perú, Ecuador y Venezuela celebraron el Acuerdo de Cartagena[31], posteriormente
modificado y adicionado con algunos protocolos, en aras no sólo de impulsar la
cooperación entre dichas naciones, sino también de alcanzar en un futuro un
estado total de integración a través de la creación de una Comunidad Andina.
Precisamente, al realizar el control
constitucional de la Ley 323 de 1996 “Por medio de la cual se aprueba el
‘Protocolo modificatorio del Acuerdo de Integración Subregional Andino (Acuerdo
de Cartagena), suscrito en Trujillo, Perú, el 10 de marzo de 1996”, la
Corte afirmó que:
“(...) 8. El derecho comunitario se
distingue por ser un derecho que apunta hacia la integración - y no solamente
hacia la cooperación -. Igualmente, es un derecho que no se desarrolla
únicamente a partir de tratados, protocolos o convenciones, puesto que los
órganos comunitarios están dotados de la atribución de generar normas jurídicas
vinculantes. Por eso, en el caso del derecho comunitario se habla de la
existencia de un derecho primario y un derecho secundario, siendo el primero
aquél que está contenido en los tratados internacionales, y, el segundo, el que
es creado por los órganos comunitarios investidos de competencia para el efecto
(...)”[32].
27. Esta Corporación igualmente en la sentencia
previamente reseñada, estableció que una condición esencial para convalidar en
el juicio de constitucionalidad un tratado internacional de integración,
consiste en verificar que su contenido fortalezca la preservación de los
presupuestos esenciales que edifican la estructura del ordenamiento
Constitucional Colombiano. De suerte que, si el contenido de un acuerdo de
integración desconoce el principio de soberanía popular, la dignidad del hombre
y los derechos y libertades fundamentales, o los mandatos, valores y principios
del Estado Social de Derecho, no podría superar el test de constitucionalidad.
La doctrina expuesta por la Corte, se
resume en los siguientes términos:
(...) la configuración de un espacio de
mutua complementación e integración económica, social y cultural, demanda que
en éste se proyecten los valores y principios superiores que rigen en el
interior de los países y que también ostentan la naturaleza de compromisos
internacionales irrevocables, no susceptibles de sufrir suspensión o detrimento
alguno. La integración económica, que amplía mercados y genera oportunidades
de desarrollo antes no concebidas, no puede aparejar como contraprestación la
pérdida o erosión de los principios jurídicos superiores pertenecientes al
acervo común de los pueblos que rinden homenaje a la persona humana y a su
indeclinable dignidad (...)”[33]
Bajo este contexto, el ideal normativo que
preside las relaciones internacionales del Estado, le impone a los
representantes del pueblo colombiano al momento de negociar o asumir un
compromiso internacional (C.P. art. 189 # 2), verificar que el contenido del
tratado, en lugar de poner en riesgo las instituciones esenciales de nuestro
ordenamiento constitucional, promueva su desarrollo y aplicación efectiva. La
misma Corte, en el fallo reseñado, manifestó que:
“(...) La Constitución de 1991 estableció
en su artículo 1° que Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en
forma de república democrática. De esta manera, la Constitución determinó que
la legitimidad del poder público en el país reposaría en el acatamiento de
diversos valores - expresados en el concepto “Estado social de derecho” - y de
diversos procedimientos propios del régimen democrático. Estos presupuestos
determinan fundamentalmente  la estructura y la acción del Estado colombiano y,
por lo tanto, también su actividad a nivel internacional y los procesos de
integración en los que participe.
El reconocimiento de los principios
democráticos - que en el caso colombiano había tenido lugar desde la misma
Constitución de 1886- ha conducido a que dentro del proceso de integración
andino se incorpore también el principio de separación de los poderes, para lo
cual se creó, además de diversos órganos ejecutivos, un Parlamento Andino y un
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. (...)”.
28. Por consiguiente, es indiscutible que a partir del
carácter universal y expansivo de los principios democráticos, ellos resultan
exigibles y deben tener plena operatividad, no sólo en la estructura y acción
del Estado colombiano en su interior, sino también en el manejo de las
relaciones internacionales, razón por la cual, el proceso de integración del
Estado colombiano a la Comunidad Andina o Latinoamericana de Naciones se
encuentra presidido por los valores y principios propios de la democracia.
29. Así, por ejemplo, en la Resolución 1080 de 1991 de la
Asamblea General de la OEA, se consideró por parte de los Estados Americanos,
que teniendo en cuenta la existencia generalizada de gobiernos democráticos en
el hemisferio, es necesario darle efectiva aplicación al principio consignado
en la Carta de que la solidaridad de los Estados americanos y los altos fines
que con ella se persiguen requieren la organización política de los mismos
sobre la base del ejercicio efectivo de la democracia.
Dicho mandato fue recogido en el artículo
9° de la Carta de la Organización de los Estados Americanos (OEA), también
llamada “Protocolo de Washington”, en el cual se exige de los Estados miembros
el respeto total hacia los gobiernos democráticamente constituidos, luchando en
conjunto contra el uso de la fuerza como medio legítimo para acceder al poder.
De igual manera, se prevén las sanciones que la organización de los Estados
Americanos, puede adoptar para restablecer el orden democrático en el país
infractor. La citada disposición establece que:
“Un miembro de la organización cuyo gobierno
democráticamente constituido sea derrocado por la fuerza podrá ser
suspendido del ejercicio del derecho de participación en las sesiones de la
Asamblea General, de la Reunión de Consulta, de los Consejos de la Organización
y de las Conferencias especializadas, así como de las comisiones, grupos de
trabajo y demás cuerpos que se hayan creados.
a) La facultad de suspensión solamente será
ejercida cuando hayan sido infructuosas las gestiones diplomáticas que la
Organización hubiera emprendido con el objeto de propiciar el restablecimiento
de la democracia representativa en el Estado miembro afectado.
b) La decisión sobre la suspensión deberá
ser adoptada en un período extraordinario de sesiones de la Asamblea general,
por el voto afirmativo de los dos tercios de los Estados miembros.
c) La suspensión entrará en vigor
inmediatamente después de su aprobación por la Asamblea General.
d) La organización procurará, no obstante
la medida de suspensión, emprender nuevas gestiones diplomáticas tendientes a
coadyuvar el restablecimiento de la democracia representativa en el Estado
Miembro afectado.
e) El miembro que hubiere sido objeto de
suspensión deberá continuar observando el cumplimiento de sus obligaciones con
la Organización.
f) La Asamblea General podrá levantar la
suspensión por decisión adoptada con la aprobación dos tercios de los Estados
Miembros.
g) Las atribuciones a que se refiere este
artículo se ejercerán de conformidad con la presente Carta”[34].
Esta Corporación mediante sentencia C-178
de 1996, consideró exequible la citada disposición, pues se ajusta a la
reformulación moderna del concepto de soberanía que compatibiliza la
independencia nacional con la necesidad de vivir dentro de una comunidad
supranacional. En opinión de la Corte, las obligaciones internacionales,
difíciles antes de conciliar con la existencia de un “poder autónomo,
incondicionado y absoluto”, resultan perfectamente compatibles con un “poder
con suficiente autonomía para gobernar dentro de su territorio y obligarse
frente a otros que hacen lo mismo dentro del suyo”.
En atención a dicha circunstancia, esta
Corporación reconoció que existe un consenso bastante amplio a nivel mundial,
en el sentido de que la forma democrática de gobierno resulta adecuada no sólo
para regir las relaciones entre los hombres, concebidos como sujetos dignos y
autónomos, sino también para adquirir compromisos internacionales, pues supone
el respeto a los mandatos de la libertad y la autonomía, como derechos
propicios para desarrollar procesos de integración.
En este contexto, la Corte consideró
exequible el citado artículo 9°, ya que si bien es cierto cada Estado es
soberano de escoger su forma de gobierno y, por ende, todo pueblo tiene la
potestad de autodeterminarse de acuerdo con sus conveniencias, “no es menos
cierto que si un Estado que pudiéramos denominar ‘socio’ de la organización ha
decidido pertenecer a ella y, en consecuencia, cumplir fielmente los
principios, valores y propósitos de la misma, dentro de las cuales se halla el
de promover y consolidar la democracia, pudiera convertirse en un país
totalitario y, sin embargo, seguir perteneciendo a dicho ente”.
Recientemente, la Carta Democrática
Interamericana aprobada el 11 de septiembre de 2001, en el artículo 1° reafirma
el derecho de los pueblos de América de gobernarse conforme a los pilares y
principios de la democracia, y así mismo, establece la obligación de las
autoridades de cada Estado de promover y defender los elementos esenciales
dicho régimen político. De conformidad con la citada Carta, “el ejercicio
efectivo de la democracia representativa es la base del Estado de Derecho y los
regímenes constitucionales de los Estados Miembros de la Organización de los
Estados Americanos.” (artículo 2°).
En aras de propender por la defensa del
régimen democrático, la Carta establece en el artículo 19, que la ruptura del
orden democrático o la alteración del orden constitucionalmente establecido que
afecte gravemente la estabilidad democrática de un Estado miembro constituye,
mientras persiste, “un obstáculo insuperable para la participación de su
gobierno en las sesiones de la Asamblea General, de la Reunión de Consulta, de
los Consejos de la Organización y de las Conferencias Especializadas, de las
Comisiones, Grupos de Trabajo y demás órganos de la organización”.
Disposición que resulta acorde a lo previsto en el artículo 9° del Protocolo de
Washington, declarado exequible por esta Corporación en Sentencia C-178 de
1996.
Para interponer la citada sanción, los
artículos 20 y subsiguientes establecen el procedimiento dispuesto para investigar
y juzgar la ocurrencia de una causal que constituya una ruptura del orden
democrático; mientras que los artículos 3° y 4° definen los elementos
esenciales que, a partir de su desconocimiento, presuponen la alteración
democrática en un país miembro. Al respecto, la Carta dispone que:
“Artículo 3°. Son elementos de la
democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las
libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al
Estado de Derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y
basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del
pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la
separación e independencia de los poderes públicos.
Artículo 4°. Son componentes fundamentales del
ejercicio de la democracia la transparencia de las actividades gubernamentales,
la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la gestión pública, el
respeto por los derechos sociales y la libertad de expresión y de prensa. La
subordinación constitucional de todas las instituciones del Estado a la
autoridad civil legalmente constituida y el respeto al Estado de Derecho de
todas las entidades y sectores de la sociedad, son igualmente fundamentales
para la democracia”.
30. Con fundamento en lo expuesto, se puede concluir que
la ampliación de la democracia en los procesos de internacionalización
económica, responde a la exigencia común de encontrar patrones similares que
permitan comprometer la voluntad de los Estados, en el desenvolvimiento de
reglas claras y previsibles acordes con la ideología política de la
organización Estatal. En efecto, el ideario de la democracia internacional,
supone la existencia de dos obligaciones. Una de contenido tácito o implícito, que
se encuentra en el pacto mutuo de no agresión, y otra de contenido positivo, la
cual se resume en la voluntad de los contrayentes de las obligaciones
internacionales de establecer reglas de solución pacífica a los conflictos
venideros. Esos compromisos resultan acordes a una ideología con marcada
preponderancia de la democracia, en cuanto entienden que la prohibición de la
fuerza, permite la protección de las libertades y derechos inalienables de los
individuos y, a su vez, facilita las prácticas para el desarrollo del comercio
exterior, a contrario sensu, de lo que sucede con las ideologías de los
gobiernos autocráticos o aquellos cuya presunta legitimidad resulta del uso de
la coacción[35].
Así, por ejemplo, mientras en un régimen democrático es inconcebible el
desconocimiento de la libre iniciativa económica, en un régimen autoritario
dicha circunstancia resulta ideológicamente factible, generando un estado
latente de intranquilidad en el cumplimiento de los compromisos de integración
que se asuman entre los Estados Partes. Por ello, en la actualidad, existe la
tendencia a consolidar dichos procesos de integración sobre la base común de la
existencia formal y material de un régimen político conexo, principalmente a
través del ideario universal de la democracia internacional[36].
31. Pero la exigibilidad de la democracia como
presupuesto esencial para avanzar hacía la intensificación de los procesos de
integración económica, no puede conducir a la imposición de un modelo de
régimen político que contradiga la voluntad soberana del pueblo manifestada en
una Constitución y, en especial, los derechos a la libre autodeterminación e
independencia política del poder soberano. Por ello, es trascendente que los
tratados internacionales que se dirijan a la obtención del citado fin,
delimiten con suma atención y precisión las materias atenientes a la
integración económica y a las sanciones derivadas por su incumplimiento, sin
incluir disposiciones que conduzcan o se orienten a exigir una transformación
política del Estado soberano, no asumida directamente por el poder
constituyente originario.
Con fundamento en los anteriores
argumentos, procederá esta Corporación a analizar la constitucionalidad
material del Protocolo sometido a revisión.
Análisis particular del Protocolo Adicional
al Acuerdo de Cartagena ‘Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia’.
32. Los considerandos como el artículo 1° del Protocolo
no resultan contrarios a la Carta Fundamental, pues se dirigen exclusivamente a
exigir la vigencia de las instituciones democráticas y del Estado de Derecho
como condiciones fundamentales para la cooperación política y el proceso de
integración económica, social y cultural en el marco del Acuerdo de Cartagena.
Bajo este contexto, recuérdese que en los fundamentos Nos. 27 y 28 de esta
providencia, se manifestó que la doctrina reiterada de esta Corporación ha
convalidado los tratados internacionales de integración, siempre y cuando no
vulneren los presupuestos esenciales que edifican la estructura del
ordenamiento Constitucional Colombiano, tales como, el principio de soberanía
popular, las características primordiales de la democracia o los presupuestos
axiomáticos del Estado Social de Derecho.
En este caso, el Protocolo sometido a
revisión pretende la adopción de medidas destinadas a la protección de la
democracia, como supuesto esencial para intensificar los procesos de
integración económica; finalidad que, bajo ninguna circunstancia, es lesiva de
la Constitución, ni de los derechos a la libre autodeterminación e
independencia política del poder soberano. Por el contrario, su establecimiento
es idóneo para maximizar la esfera del principio democrático en la actividad
internacional del Estado colombiano, en los términos previstos en los artículo
1°, 9°, 226 y 227 del Texto Superior.
33. En el artículo 2°, se establece que las disposiciones
contenidas en el Protocolo objeto de revisión serán susceptibles de aplicación,
cuando se produzca la ruptura del orden democrático en cualquiera de los países
miembros de la Comunidad Andina de Naciones.
Esta disposición se encuentra ajustada a la
Carta Fundamental, no sólo porque permite la defensa del orden democrático al
interior de nuestro ordenamiento constitucional, como lo ordenan los artículos
1° y 2° del Texto Superior, sino también porque a través de la acción exterior
del Estado, en el adelantamiento de un proceso de integración económica,
reafirma dicho fin mediante el aumento oportuno de herramientas para la defensa
de los principios inherentes a la democracia, entre ellos, la protección de las
libertades públicas y de los derechos individuales, económicos y sociales de
todos los ciudadanos.
Se critica de la norma su falta de
precisión en el término “ruptura del orden democrático”. Sin embargo,
con fundamento en el numeral 29 de esta providencia, es posible concluir que
dicha noción responde a la técnica de los conceptos jurídicos abiertos e
indeterminados y, por lo mismo, es susceptible de ser definido a partir del
cotejo del acatamiento a sus principales principios, como lo son, entre otros,
la dignidad y los derechos fundamentales, el principio de soberanía popular y
la separación funcional del poder público (artículos 1°, 2°, 3° y 113 de la
Constitución Política)
Dichos principios que rigen la
consolidación de la democracia, también se encuentran previstos, como ya se
expuso, entre otros, en la Resolución 1080 de 1991 de la Asamblea General de la
Organización de Estados Americanos, en el Protocolo de Washington de 1992 (Ley
10 de 1995) y en la Carta Democrática Interamericana adoptada el 11 de
septiembre de 2001, por la Asamblea general de la OEA. Valga la pena recodar
que el concepto de democracia que contiene la citada Carta se expone
resumidamente en sus artículos 3° y 4°, en los siguientes términos:
“Artículo 3°. Son elementos de la
democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las
libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al
Estado de Derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y
basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del
pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la
separación e independencia de los poderes públicos.
Artículo 4. Son componentes fundamentales
del ejercicio de la democracia la transparencia de las actividades
gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la gestión
pública, el respeto por los derechos sociales y la libertad de expresión y de
prensa. La subordinación constitucional de todas las instituciones del Estado a
la autoridad civil legalmente constituida y el respeto al Estado de Derecho de
todas las entidades y sectores de la sociedad, son igualmente fundamentales
para la democracia”.
De manera pues que el concepto “ruptura del
orden democrático”, puede ser definido a partir de los principios contenidos en
la Constitución Política y en los Tratados Internacionales que pregonan por la
defensa de la democracia, tales como, Carta Democrática Interamericana de la
OEA, recientemente reiterada en la Declaración de Nuevo León del 13 de enero de
2004, en el marco de la Cumbre Extraordinaria de las Américas realizada en
Monterrey, México.
34. El artículo 3° dispone que ante la presencia de
circunstancias que puedan ser consideradas como ruptura del orden democrático
en un país miembro, por ejemplo, el desconocimiento del principio de la
separación de poderes, por una actuación del Jefe de Gobierno dirigida a
impedir el funcionamiento del órgano legislativo o entorpecer la autonomía de
los jueces, los demás Estados realizarán consultas entre sí y, de ser posible,
con el país afectado para examinar la naturaleza de las mismas.
Se trata de una norma que salvaguarda la
exigencia constitucional del debido proceso, al someter a consultas previas la
decisión en torno a la existencia de una causal de ruptura del orden
democrático. Así mismo, garantiza la efectividad en la protección de la
democracia, al solucionar el problema de la posible radicalización de un Estado
en posturas no propicias para el diálogo, cuando reconoce el requisito de la “posibilidad”,
como excepción para consultar al Estado infractor. En efecto, las medidas
preventivas de derecho internacional, no pueden depender de la aquiescencia del
agresor, pues de lo contrario perderían su total eficacia.
35. El artículo 4°, por un parte, se limita a establecer
la posibilidad de adoptar medidas pertinentes para propiciar el
restablecimiento del orden democrático, cuando a partir de las consultas
realizadas por los Estados miembros de la Comunidad Andina, se considere que ha
tenido ocurrencia su ruptura, a través de la determinación formal del Consejo
de Ministro de Relaciones Exteriores.
Se reitera nuevamente la validez
constitucional de este tipo de disposiciones, en la medida en que permiten
proyectar el principio democrático en el ejercicio de las relaciones
internacionales del Estado Colombiano. Adicionalmente, no implican un
desconocimiento ni de la Constitución, ni de los derechos a la libre
autodeterminación e independencia política del poder soberano, por cuanto no se
orientan ni a exigir, ni a establecer una modificación o alteración del régimen
político adoptado por el poder constituyente originario, sino que, por el
contrario, tan solo acoge la defensa de los principios democráticos, en aras de
consolidar un proceso de integración económica.
De igual manera, la norma no impide que un
futuro el poder soberano del pueblo, si así lo estima conveniente, modifique
autónomamente el régimen político de su predilección, pues se limita a
fortalecer la democracia como camino viable para elevar puentes de comunicación
que hagan posible la intensificación de la integración en América Latina, en
los términos previstos en el artículo 227 del Texto Superior.
36.  Por otra parte, el mismo artículo 4° establece que
las medidas que se adoptarán por la ruptura del orden democrático conciernen
especialmente a las relaciones y compromisos que se derivan del proceso de
integración andino. Las cuales se aplicarán en razón de la gravedad y de la
evolución de los acontecimientos políticos en el país afectado.
Para la Corte la citada norma se ajusta a
la Constitución, en cuanto las medidas que se pretenden adoptar por el
incumplimiento de la promoción de la democracia, se encuentran acordes con la
naturaleza del proceso de integración económica desarrollado por la Comunidad
Andina de Naciones. Lo contrario, es decir, permitir la imposición de medidas
sancionatorias que se extiendan más allá del objeto y contenido del Tratado,
para influenciar directamente en las actividades políticas y públicas del
Estado, como manifestaciones de su poder soberano, resultan contrarias al
debido proceso, por cuanto desbordan la carga de proporcionalidad en el
señalamiento de dichas sanciones.
En la norma bajo examen, se establecen dos
tipos de sanciones que resultan acordes al contenido regulatorio del Tratado de
integración andina. Por una parte, medidas sancionatorias de tipo económico,
las cuales se ajustan al incipiente proceso de integración en dicha materia. Y,
por otra, se reconoce la posibilidad de adoptar “medidas y acciones que de
conformidad con el derecho internacional se consideren pertinentes”,
otorgando la alternativa de recurrir a otras medidas correctoras distintas de
las económicas, pero que respondan a los principios de derecho internacional
generalmente aceptados por los pueblos y que, dada su vocación y aplicación
universal, se consideren idóneas y eficaces para profundizar el modelo de
integración económica hacia la consolidación de un modelo de integración
política, como lo reconocen los artículos 9° y 227 de la Constitución.
37.  En cuanto a las medidas taxativas que establece el
artículo 4° del Protocolo, las mismas resultan ajustadas al Texto Superior,
toda vez que se limitan a establecer tanto sanciones directamente relacionadas
con el propósito económico del Tratado, como aquellas otras vinculadas con el
respeto a los principios de derecho internacional generalmente aceptados.
En primer lugar, una lectura de las mismas
permite demostrar la conexidad existente entre el contenido económico del
Tratado y la naturaleza económica de las sanciones, a saber:
a) La suspensión de la participación del
País Miembro en alguno de los órganos del Sistema Andino de Integración;
b) La suspensión de la participación en los
proyectos de cooperación internacional que desarrollen los Países Miembros;
c) La extensión de la suspensión a otros
órganos del Sistema, incluyendo la inhabilitación para acceder a facilidades o
préstamos por parte de las instituciones financieras andinas;
d) Suspensión de derechos derivados del
Acuerdo de Cartagena y concertación de una acción externa en otros ámbitos,
y” (subrayado por
fuera del texto original).
De igual manera, es posible revelar la
conexidad de las sanciones, con el respeto hacia la integridad de los
principios generalmente aceptados de derecho internacional, al permitir la
viabilidad de medidas y acciones acordes a los pilares fundamentales de dicho
derecho. Al respecto, el literal e) del artículo 4° del Protocolo dispone que: “Estas
medidas conciernen especialmente a las relaciones y compromisos que se derivan
del proceso de integración andino. Se aplicarán en razón de la gravedad y de la
evolución de los acontecimientos políticos en el país afectado y comprenderán:
(...) e) (...)  medidas y acciones que de conformidad con el Derecho
Internacional se consideren pertinentes”.
No obstante, el aparte del literal d) del
artículo 4° previamente subrayado, según el cual, se puede adoptar como medida
coercitiva para restablecer el orden democrático en el país afectado, “la
concertación de una acción externa en otros ámbitos”, es inconstitucional;
por cuanto vulnera el principio de legalidad, al permitir la existencia de una
cláusula sancionatoria general, vaga e indeterminada, la cual en ningún momento
limita el objeto y el alcance de la sanción, sino que eventualmente podría
llegar a ser utilizada indiscriminadamente en cualquier asunto, entre otros, en
la imposición de normas que conduzcan o se orienten a exigir una transformación
política del Estado soberano, no asumida directamente por el poder
constituyente originario. Así las cosas, el aparte subrayado del literal d)
artículo 4° del Protocolo objeto de revisión, será declarado inexequible y, por
lo mismo, el Presidente de la República, sólo podrá manifestar el
consentimiento obligando al Estado Colombiano formulando previamente la
correspondiente reserva.
Una reserva en dicho sentido es viable de
conformidad con el artículo 19 de la Convención de Viena sobre el derecho de
los tratados, el cual dispone:
“Un Estado podrá formular una reserva en el
momento de firmar, ratificar, aceptar o aprobar un Tratado o adherirse al
mismo, a menos:
a)
Que la reserva
esté prohibida por el Tratado;
b)
Que el Tratado
disponga que únicamente pueden hacerse determinadas reservas, entre las cuales
no figure la reserva de que se trate; o
c)
Que, en los
casos no previstos en los apartados a) y b), la reserva sea incompatible con el
objeto y el fin del Tratado”.
Al respecto, la materia que deberá ser
objeto de reserva del presente Tratado, no se encuentra ni prohibida, ni
excluida en su posibilidad.
38. El artículo 5° establece que las medidas
sancionatorias serán adoptadas por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores, sin la participación del país afectado con la ruptura del orden
democrático.
Al respecto, es preciso recordar que la
jurisprudencia de esta Corporación, ha sostenido reiteradamente que cualquier
modalidad de proceso sancionatorio, exige la presencia o participación del
supuesto infractor, en aras de ejercitar la debida contradicción a la acusación
que pesa en su contra.
Por esta razón, la norma objeto de revisión
se declarará exequible, bajo el entendido que la imposibilidad de participación
se refiere exclusivamente a la adopción de la decisión, en razón de la
imposibilidad de ser juzgador y parte al mismo tiempo, más no en torno a la
viabilidad de intervenir dentro del proceso, con la finalidad de garantizar el
ejercicio cabal de su derecho de defensa.
39. Los artículos 6° y 7° se limitan a señalar las
condiciones para el levantamiento de las sanciones que pesen sobre el país
infractor y señalan la obligación de continuar desarrollando gestiones
diplomáticas para restablecer el orden democrático. Se trata de normas que
desarrollan aspectos puntuales de la diplomacia internacional y de la eficacia
normativa del Tratado que en nada desconocen la Carta Fundamental.
40. El artículo 8° llama la atención de la Comunidad
Andina sobre la importancia de incluir en acuerdos que se suscriban con
terceros, clausulados que persigan la defensa del régimen democrático, como
supuesto indispensable para la profundización de los procesos de integración
económica. De conformidad con lo expuesto, una cláusula en dicho sentido, aun
cuando no es obligatoria, se ajusta al Texto Superior, en cuanto pretende
profundizar la vigencia de los principios democráticos no sólo al interior del
Estado, sino también en el manejo de sus relaciones internacionales.
41. Por último, el artículo 9° establece mecanismos para
su aprobación y puesta en vigor.
Este último artículo no suscita ningún
interrogante constitucional, pues se trata de una norma que desarrolla el
acatamiento de los principios del derecho de los tratados, que Colombia ha
tradicionalmente aceptado (C.P. art. 9°), y que regula la fuerza jurídica de
este instrumento internacional.
VI. DECISIÓN
Con base en lo expuesto, la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.- Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “y
concertación de una acción externa en otros ámbitos”, contenidas en el
literal d) del artículo 4°, del “Protocolo Adicional al Acuerdo de
Cartagena, ‘Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia’, hecho en
Oporto, Portugal, el diecisiete (17) de octubre de mil novecientos noventa y
ocho (1998)”.
Segundo.- Declara EXEQUIBLE el artículo 5° del “Protocolo
Adicional al Acuerdo de Cartagena, ‘Compromiso de la Comunidad Andina por la
Democracia’, hecho en Oporto, Portugal, el diecisiete (17) de octubre de mil
novecientos noventa y ocho (1998)”; bajo la declaración interpretativa
consistente en que la imposibilidad de participación se refiere exclusivamente
a la adopción de la decisión, más no a la viabilidad de intervenir dentro del
proceso, con la finalidad de garantizar el ejercicio cabal de su derecho de
defensa.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el resto del “Protocolo
Adicional al Acuerdo de Cartagena, ‘Compromiso de la Comunidad Andina por la
Democracia’, hecho en Oporto, Portugal, el diecisiete (17) de octubre de mil
novecientos noventa y ocho (1998)”.
Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 846 de noviembre 6 de
2003, por medio de la cual se aprueba el “Protocolo Adicional al Acuerdo de
Cartagena, ‘Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia’, hecho en
Oporto, Portugal, el diecisiete (17) de octubre de mil novecientos noventa y
ocho (1998)”, la cual debe atender a lo dispuesto en los numerales primero
y segundo de esta decisión que declaró la inexequibilidad de las expresiones “y
concertación de una acción externa en otros ámbitos”, contenidas en el
literal d) del artículo 4°, y dispuso igualmente la exequibilidad del artículo
5°, bajo la declaración interpretativa consistente en que la imposibilidad de
participación se refiere exclusivamente a la adopción de la decisión, más no a
la viabilidad de intervenir dentro del proceso, con la finalidad de garantizar
el ejercicio cabal de su derecho de defensa.
Quinto.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 10, de la Constitución Política, el Presidente de la República, sólo
podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente reserva
respecto a lo dispuesto en los numerales primero y segundo de esta decisión, es
decir, observando la inexequibilidad de las expresiones  “y concertación de
una acción externa en otros ámbitos”, contenidas en el literal d) del
artículo 4°, y la declaración interpretativa respecto del artículo 5°, en el
sentido que la imposibilidad de participación se refiere exclusivamente a la
adopción de la decisión, más no a la viabilidad de intervenir dentro del
proceso, con la finalidad de garantizar el ejercicio cabal de su derecho de
defensa.
Cópiese, notifíquese, comuníquese al
Presidente de la República, al Presidente del Congreso y al Ministerio de
Relaciones Exteriores, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
Con salvamento parcial de voto
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA, no firma la presente sentencia por encontrase en permiso
debidamente autorizado por la Presidencia de la Corporación.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-644/04
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Vicio de inconstitucionalidad por
incorporación de elementos extraños/LEY APROBATORIA DE TRATADO
INTERNACIONAL-Elementos extraños al incluir la exposición de motivos del
proyecto y el contenido de otra ley/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY
APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Violación por inclusión de exposición
de motivos del proyecto y el contenido de otra ley/LEY APROBATORIA DE TRATADO
INTERNACIONAL-Vicio subsanable por incorporación de elementos extraños
(Salvamento parcial de voto)
El problema
esencial es que dicha ley contiene elementos extraños a un cuerpo normativo de
esta naturaleza. Puede observarse que incluye integralmente la exposición de
motivos del proyecto y el contenido de otra ley, que ordena el seguimiento de
los convenios internacionales suscritos por Colombia. Esta situación viola la
regla de unidad de materia, desconoce las especificidades de las leyes
aprobatorias de tratados, y representa una clara evidencia de que el
consentimiento prestado por el Congreso fue defectuoso, debido al descuido con
el que fue tramitada esta ley. Por ello considero que la ley no debió ser
declarada exequible sino que la Corte debió dictar un auto que constatara la
existencia de un vicio subsanable, a fin de retornar la ley al Congreso para
que esa Corporación corrigiera los defectos constatados.
LABOR
JUDICIAL-No ignorancia de errores derivados de
sentencia anterior/DECISION JUDICIAL-Limitación de los efectos de los
errores derivados de una sentencia anterior/JURISPRUDENCIA-Necesidad de
variación (Salvamento parcial de voto)
Como lo han
señalado algunos notables doctrinantes, como Nino o Dworkin, la labor judicial
se asemeja a la construcción colectiva de una catedral o a la redacción en
grupo, y por capítulos, de una obra literaria. Así, cada juez, al redactar su
sentencia, se inserta en esa obra colectiva que es el derecho, y por ello no
puede ignorar los precedentes, que lo limitan, como los capítulos previos de
una novela redactada en grupo condicionan la labor de quien va a escribir una
nueva página. El juez no puede entonces ignorar los errores que han sido
cometidos en el pasado. Sin embargo, en la medida en que en una democracia, el
deber de los jueces es hacer que esa obra colectiva sea lo más justa posible,
como la labor de quien continúa una catedral es preservar y embellecer ese
trabajo arquitectónico, creo que una nueva decisión judicial debe limitar, en
vez de ampliar, los efectos de los errores derivados de una sentencia anterior.
Y en este caso, una variación de jurisprudencia parece necesaria.
DEMOCRACIA,
DERECHOS HUMANOS Y PAZ-Relación y posible tensión
con la soberanía estatal (Salvamento parcial de voto)
DERECHOS
HUMANOS-Internacionalización de la protección/DERECHOS
HUMANOS-Fundamento de la internacionalización de la protección (Salvamento
parcial de voto)
DERECHOS
HUMANOS-Violación no es un asunto puramente
doméstico sino que afecta a la comunidad internacional (Salvamento parcial de
voto)
DEMOCRACIA-Forma de gobierno para la armonía en el concierto internacional/DEMOCRACIA-Forma
de gobierno para la armonía al interior de la comunidad andina/DEMOCRACIA-Control
internacional para su garantía (Salvamento parcial de voto)
SOBERANIA
DEL ESTADO Y NO INJERENCIA FRENTE A LA PROMOCION Y PROTECCION DE LA DEMOCRACIA-Búsqueda de mecanismos de equilibrio (Salvamento parcial de voto)
1- Con el debido
respeto por las decisiones de la Corte, me veo obligado a salvar parcialmente
el voto en la presente sentencia, por cuanto considero que la Ley 846 de 2003,
que aprobó el acuerdo bajo revisión, adolece de vicios de inconstitucionalidad.
El problema esencial es que dicha ley contiene elementos extraños a un cuerpo
normativo de esta naturaleza.  Puede observarse que incluye integralmente la
exposición de motivos del proyecto y el contenido de otra ley, a saber la Ley
424 de 1998, que ordena el seguimiento de los convenios internacionales
suscritos por Colombia. Esta situación viola la regla de unidad de materia,
desconoce las especificidades de las leyes aprobatorias de tratados, y
representa una clara evidencia de que el consentimiento prestado por el
Congreso fue defectuoso, debido al descuido con el que fue tramitada esta ley.
Por ello considero que la ley no debió ser declarada exequible sino que la
Corte debió dictar un auto que constatara la existencia de un vicio subsanable,
a fin de retornar la ley al Congreso para que esa Corporación corrigiera los
defectos constatados.
2- En la sentencia C-618 de 2004 salvé el
voto frente a otra ley aprobatoria de un tratado que contenía los mismos vicios
de inconstitucionalidad. En esa ocasión, sustenté in extenso las razones
de mi discrepancia con la jurisprudencia de la Corte en este punto específico,
por lo que me remito a ese salvamento de voto en este aspecto.
3- La razón de mi persistencia en salvar el
voto en cuanto a los vicios en la formación de la ley aprobatoria de este
tratado es la siguiente: como lo han
señalado algunos notables doctrinantes, como Nino o Dworkin, la labor judicial
se asemeja a la construcción colectiva de una catedral o a la redacción en
grupo, y por capítulos, de una obra literaria[37].
Así, cada juez, al redactar su sentencia, se inserta en esa obra colectiva que
es el derecho, y por ello no puede ignorar los precedentes, que lo limitan,
como los capítulos previos de una novela redactada en grupo condicionan la
labor de quien va a escribir una nueva página. El juez no puede entonces
ignorar los errores que han sido cometidos en el pasado. Sin embargo, en la
medida en que en una democracia, el deber de los jueces es hacer que esa obra
colectiva sea lo más justa posible, como la labor de quien continúa una
catedral es preservar y embellecer ese trabajo arquitectónico, creo que una
nueva decisión judicial debe limitar, en vez de ampliar, los efectos de los
errores derivados de una sentencia anterior. Y en este caso, una variación de
jurisprudencia parece necesaria, como lo expliqué en el citado salvamento a la
sentencia C-618 de 2004.
4- Preciso que mi salvamento se refiere
exclusivamente a los vicios de inconstitucionalidad de la ley aprobatoria. Por
ello, aunque mi propuesta era que la Corte se inhibiera sobre el conocimiento
del tratado, debido a la inexequibilidad de su ley aprobatoria, por vicios de
procedimiento en su formación, sin embargo adherí a la decisión de
constitucionalidad porque el estudio de la regularidad del trámite de la ley
aprobatoria es un presupuesto para que esta Corporación pueda entrar a analizar
la constitucionalidad material del tratado respectivo, pues si la ley
aprobatoria es inexequible, no tiene objeto estudiar la constitucionalidad del
tratado, por cuanto éste es de todos modos inejecutable por no haber sido
aprobado por el Congreso. Por el contrario, si la Corte concluye que la ley
aprobatoria es constitucional, debe entonces entrar a analizar la
constitucionalidad o no del tratado. Por consiguiente, habiendo sido derrotada
mi posición sobre la ley aprobatoria, mi deber es salvar el voto sobre ese
punto, pero aceptar la decisión de la Corte al respecto y entrar analizar la
constitucionalidad del tratado, que debe entenderse aprobado.
Reitero que frente al examen material del
tratado, comparto plenamente todas las consideraciones de la sentencia. Es más,
creo que fuera de los argumentos de la sentencia existen otras razones que
fortalecen la idea de que este tratado no vulnera la soberanía ni el principio
de no injerencia extranjera frente a la promoción y defensa de la democracia en
la comunidad andina. Procederé entonces a presentarlas brevemente.
5.- En cuanto a los argumentos que
considero que constituyen razones adicionales, estimo que en el estudio hecho
sobre la relación existente entre la democracia, los derechos humanos y la paz
podrían haber sido considerados argumentos suplementarios. Teniendo en cuenta
que una de las finalidades del instrumento internacional bajo examen es la
promoción de la democracia con todo lo que ello implica, asuntos desarrollados
ampliamente por la sentencia, pretendo aportar otros puntos de discusión acerca
de la relación de estos elementos y una posible tensión con la soberanía
estatal. De hecho, un tema similar fue estudiado por la Corte en la sentencia
C-408 de 1996. En aquella ocasión esta Corporación consideró que la creación de
mecanismos internacionales de protección de los derechos humanos ha implicado
una transformación profunda del derecho internacional público. Así, el derecho
internacional ha dejado de ser exclusivamente interestatal y, además, la
vigencia de los derechos humanos es ahora considerada un asunto que interesa
directamente a la comunidad internacional. Esto trae como consecuencia que
cuando los mecanismos nacionales de protección resultan ineficaces, los
individuos pueden acudir ante ciertas instancias internacionales para que se
examinen las eventuales violaciones a los derechos reconocidos por los pactos
internacionales, sin que ello pueda ser considerado una intromisión en el
dominio reservado de los Estados.
6.- Esta internacionalización de la
protección de los derechos humanos deriva no sólo de la demostrada
insuficiencia de los mecanismos estatales en este campo sino que se articula a
la idea, según la cual, es más factible la convivencia pacífica entre Estados
democráticos que entre regímenes autoritarios, porque los controles
democráticos internos y la opinión pública pueden asegurar una mayor adhesión
de los regímenes políticos a las reglas pacíficas del derecho inter­nacional.
El orden internacional acepta así la perspectiva de Kant[38], quien en su proyecto
de paz perpetua, si bien consagraba el principio de no intervención, pues
establecía que ningún Estado debía inmiscuirse por la fuerza en la cons­titución
y gobierno de otra nación, planteaba en su primer artículo que una de las condiciones
esenciales para la paz mundial era que el régimen interno de los Estados fuese
repu­blicano, a fin de que las deci­siones sobre la paz o la guerra no depen­diesen
de los caprichos del gobernante sino de la voluntad de los ciudadanos libres e
iguales. Por esas dos razones se considera entonces que la violación por parte
de un Estado de los derechos fundamentales de sus ciudadanos no es un asunto
pura­mente doméstico sino que afecta a la comunidad internacional, tanto por
sus potenciales implicaciones políticas como porque vulnera la conciencia de la
comunidad civilizada. No es entonces por casualidad que la Declaración
Universal de los Derechos Humanos de 1949 comienza señalando que "la
libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de
la dignidad intrínseca y los derechos iguales e inalienables de todos los
miembros de la familia humana."
El modelo republicano planteado por Kant
podría ser asimilado a lo que en nuestros tiempos es la democracia. Así, tal
como lo desarrolló la sentencia precitada, existen principios básicos que
facilitan las relaciones entre los estados, su forma de gobierno es entonces un
elemento decisivo para mantener la armonía en el concierto internacional y
obviamente al interior de la comunidad andina. Pero es requerido un control por
parte de la comunidad andina para garantizar que los Estados miembros respondan
a esos criterios. Este control internacional no debe entonces ser definido ni
entendido como una intervención en los asuntos internos de otros Estados, sino
como una consecuencia jurídica del principio de que hay cuestiones que están
reguladas directamente por el derecho internacional como parte de la costumbre
internacional y de los valores que las naciones han considerado indispensables
para mantener relaciones pacíficas y garantizar los derechos de todos los
pueblos en cualquier Estado. Así fue aclarado por la sentencia con razones que
comparto plenamente.
7.- Los argumentos adicionales que expongo,
como puede verse, no transforman el sentido de la decisión. Por el contrario se
suman a las razones aportadas por la mayoría. Sólo pretenden complementar el
argumento a fin de poner de presente la necesidad de buscar mecanismos que
equilibren dos temas aparentemente enfrentados: la soberanía de cada Estado y
el principio de no injerencia frente a la necesidad de promover y proteger la
democracia como única forma de gobierno conocida como garante de los derechos
humanos y la paz. Estas ideas parten de la necesidad de proteger los derechos
de la persona tal como lo hacen numerosos instrumentos internacionales
ratificados por Colombia y así como lo manifiesta la Constitución. Además, la
propia Carta señala no sólo la prevalencia en el orden interno de los tratados
de derechos que han establecido tales mecanismos (CP art. 93) sino que, además,
precisa que Colombia orienta sus relaciones internacionales con base en los
derechos humanos. Por consiguiente, estas razones adicionales pretenden
enriquecer la idea de que tratados como el examinado en manera alguna
desconocen la Constitución o vulneran la soberanía colombiana; por el
contrario, son una proyección en el campo internacional de los mismos
principios y valores defendidos por una Constitución fundada en la democracia y
los derechos humanos.
Fecha ut supra,
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (e)
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-644 DE 2004 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
PRINCIPIO DE AUTODETERMINACION DE LOS
PUEBLOS-Alcance
(Salvamento de voto)
REF: Expediente LAT 250
Magistrado Ponente:
RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la Corte Constitucional, me permito salvar el voto por las
razones que explico a continuación:
Es inconstitucional todo el tratado por
desconocimiento del artículo 9 de la Constitución, referido al Principio de
autodeterminación de los pueblos, que es el mecanismo que permite que exista
paz entre los Estados.
Hay un principio constitucional que señala que cada
Estado puede darse el sistema político que quiera.  Si bien participa en el
sistema  democrático no está de acuerdo con exportarlo ni importarlo.  La
democracia no se puede homogeneizar para hacer un negocio.
El concepto de autodeterminación surge por los
revolucionarios burgueses contra el derecho divino y la monarquía absoluta.
Este principio busca que el Estado se de su propio gobierno.  En la comunidad
internacional si un Estado puede imponer a otro una forma de gobierno permite
la guerra; participa de la democracia pero no puede ésta exportarse ni
importarse.  No se puede imponer una forma de gobierno.
Cuando se estudia el concepto de libertad, lo
elemental es que uno deja de ser libre cuando no puede actuar o cuando actúa y
se le sanciona.  El Estado no sería libre de adoptar la forma que quiera porque
de no hacerlo se le imponen unas sanciones económicas.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO
RENTERÍA
Magistrado
[1]                   El
artículo 7° de la Ley 406 de 1997, dispone que: “Plenos poderes. 1.
Para la adopción o la autenticación del texto de un tratado o para manifestar
el consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, se considerará que
una persona representa a un Estado: a) Si presenta los adecuados plenos
poderes, o b) Si se deduce de la práctica o de otras circunstancias que la
intención de los Estados y de las organizaciones internacionales de que se
trate ha sido considerar a esa persona representante del Estado para esos
efectos sin la presentación de plenos poderes. 2. En virtud de sus
funciones, y sin tener que presentar plenos poderes, se considerará que
representan a su Estado: a) Los jefes de Estado, jefes de gobierno y ministros
de relaciones exteriores, para la ejecución de todos los actos relativos a
la celebración de un tratado entre uno o varios Estados y una o varias
organizaciones internacionales; (...)”. (subrayado por fuera del texto
original). Véase: Folio 140 del cuaderno 1° del presente expediente.
[2]             Folio 19 del cuaderno 1° del presente expediente.
[3]              Folio 41 del cuaderno 2° del presente expediente.
[4]              Folios 125 a 129  del cuaderno 2° del presente
expediente.
[5]             Folio 41 del cuaderno 2° del presente expediente.
[6]             Folios 34 y 35 del cuaderno 1° del presente
expediente.
[7]             Folios 28 y 29 del cuaderno 1° del presente
expediente.
[8]              Folio 28 del cuaderno 1° del presente expediente.
[9]              Folios 116 y 117 del cuaderno 2° del presente
expediente.
[10]            Folio 1° de l cuaderno 2° del presente expediente.
[11]            Folio 171 del cuaderno 1° del presente expediente.
[12]            Folio 72 del cuaderno 1° del presente expediente.
[13]            Folio 220 del cuaderno 1° del presente expediente.
[14]            Folios 133 a 138 del cuaderno 1° del presente
expediente.
[15]            Folio 143 del cuaderno 1° del presente expediente.
[16]            Folios 215 y subsiguientes del cuaderno 1° del
presente expediente.
[17]            Folio 19 del cuaderno 1° del presente expediente.
[18]            Folio 1° del cuaderno 1° del presente expediente.
[19]            Al respeto, dispone la norma en cita: “Ningún
proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquélla que
previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a
votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a
aquélla en la cual se realizará la votación”.
[20]            Al respecto, puede consultarse la Sentencia C-557 de
2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería).
[21]            Véase: Auto 038 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa) y Sentencia C-533 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[22]            Sentencia C-533 de 2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[23]            Gaceta del Congreso No. 503 del martes 30 de
septiembre de 2003. Igualmente, puede consultarse la Gaceta del Congreso No.
468 del 12 de septiembre de 2003.
[24]            Folio 245 del cuaderno 1° del presente expediente.
[25]            Véase: VERDROSS. Alfred. Derecho
Internacional Público. Editorial Aguilar, Madrid. 1957
[26]            Recuérdese que en la evolución del concepto de la
soberanía, se han expuesto teorías de su origen divino, real, popular y
nacional. Véase: DUVERGER. Maurice. Institutions
politiques et droit constitutionnel. Paris. Presse Universitaires de France. 1979.
JELLINEK. Georg. Teoría general del Estado. Fondo de Cultura Económica. México.
2000.
[27]            Véase: Sentencias C-544 de 1992 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero) y C-551 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[28]            Subrayado por fuera del texto original.
[29]            Sentencia C-179 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra. (Subrayado y resaltado por fuera del texto original).
[30]            Véase: VERDÚ. Pablo Lucas. La democracia como régimen
político. Curso de derecho político. Volumen II. Tecnos. Madrid. Pág. 262.
[31]            El Acuerdo de Cartagena se suscribió el 26 de mayo de
1969 en la ciudad de Bogotá.
[32]            Sentencia C-231 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[33]            Sentencia C-231 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
(Subrayado por fuera del texto original).
[34]            Subrayado por fuera del texto original.
[35]           Sobre la materia, Norberto Bobbio en su obra “democracia
y sistema internacional”, sostiene que desde el pensamiento republicano de
mediados del siglo XVIII se le atribuyó una mayor voluntad “pacifista a los
Estados republicanos y también a las repúblicas aristocráticas, que a los
Estados monárquicos, aduciendo que las repúblicas tenían más vocación para el
comercio que para la guerra”. (El futuro de la democracia. Fondo de Cultura
Económica. México. 1997. Pág. 193 y subsiguientes).
[36]            Precisamente, la doctrina ha expuesto que: “Tras la
espectacular autodisolución del comunismo, en el momento mismo en que se
celebraba el segundo centenario de la Revolución Francesa, puede decirse que la
democracia como forma de ordenación de las sociedades humanas ha pasado a ser
un paradigma universal e indiscutido”. (GARCÍA DE ENTERRÍA. Eduardo. La
democracia y el lugar de la ley. En: Revista de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia. Bogotá. Abril de 2004. Pág. 173).
[37] Para la metáfora
de Nino sobre la catedral, ver su texto La
constitución de la democracia deliberativa. Barcelona: Gedisa, 1997. Para la metáfora de Dworkin sobre la novela
en cadena, ver su texto “How Law is Like Literature” en Matter of Principle.
Cambridge: Harvard
University Press, pp 158 y ss.
[38] Ver Kant, Emmanuel. La paz perpetua. Editorial
Tecnos. Madrid. 1985