T-036-10
Sentencia T-036/10
Sentencia T-036/10
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Procedencia excepcional por tutela
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Marco normativo del proceso de reubicación de hogares
ubicados en zonas de alto riesgo
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Vulneración por negligencia y omisión del alcalde en
proveerles una vivienda a los accionantes
Referencia: expediente T-2389037
Acción de tutela interpuesta por Dioselina Moreno de Castro y Carlos
Arturo Castro Estrada contra la Oficina Nacional para la Prevención y Atención
de Desastres y otros.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C.,
primero (1) de febrero de dos mil diez (2010).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla y Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
profiere la siguiente:
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión
del fallo proferido por el Juzgado Civil del Circuito de Riosucio (Caldas), en
la acción de tutela instaurada por los señores Dioselina Moreno de Castro y
Carlos Arturo Castro Estrada contra la Oficina Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres, hoy Dirección de Gestión del Riesgo para la Prevención y
Atención de Desastres, la Gobernación de Caldas, la Oficina Departamental para la
Prevención y Atención de Desastres y la Alcaldía Municipal de Marmato (Caldas).
I. ANTECEDENTES.
Los señores Dioselina Moreno de
Castro y Carlos Arturo Castro Estrada interponen acción de tutela en contra de la
Oficina Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, la Gobernación de
Caldas, la Oficina Departamental para la Prevención y Atención de Desastres y la
Alcaldía Municipal de Marmato, al considerar vulnerados sus derechos
fundamentales a la vida, a la vida en condiciones dignas y a la vivienda digna.
En consecuencia, solicitan se ordene (i) la conformación y aprobación de un
plan de vivienda municipal para la reubicación de su casa de habitación, con el
concurso de todas las entidades del orden nacional, departamental y municipal,
(ii) su reubicación en una vivienda digna con los elementos esenciales y
básicos, acorde con su núcleo familiar. Para fundamentar su solicitud,
presentada el día 19 de junio de 2009, los accionantes relatan los siguientes:
1.  Hechos.
1.1.
Afirman que desde hace varios años han vivido con su hija Gloria
Cristina Castro, quien tiene 3 hijos, y con su hijo Carlos Arturo Castro, la
cónyuge y 4 hijos, en una casa de habitación con lote e instalación de molinos
para explotación minera, ubicada en el Municipio de Marmato (Caldas), en el
sector denominado la Quebrada Pantano- El Cañón, al lado de un puente, que es
zona de alto riesgo, porque la quebrada no está completamente canalizada y
periódicamente se forman grandes y peligrosas avalanchas de lodo, pantano y
rocas, de las cuales la más catastrófica fue la ocurrida el 9 de junio de 2009,
la cual inundó y destruyó parcialmente la vivienda, habiendo salvado la vida
sus ocupantes gracias al oportuno aviso de los  vecinos residentes en la parte
alta del sector.
1.2.
Manifiestan que, no obstante la gravedad de esos hechos, el señor
alcalde del municipio solamente al día siguiente estuvo en el puente, sin
inspeccionar el lugar del desastre y sin atender sus reclamos para evitar el
riesgo canalizando la quebrada o proporcionándoles una vivienda digna en otro
lugar, pues hasta ahora se ha limitado  a ofrecer albergues temporales o pequeños
planes de vivienda, de una alcoba para varias personas. Agrega que las
autoridades nacionales y departamentales tampoco han prestado atención a ese
grave y antiguo problema, ni han realizado obras idóneas para solucionarlo.
1.3.
Aclaran que no han acudido a ninguna autoridad municipal, departamental,
ni nacional, para solicitar expresamente solución al riesgo que plantean en la
acción de tutela.
2.  Respuesta de la Oficina
Nacional para la Prevención y Atención de Desastres del Ministerio del Interior
y de Justicia, hoy Dirección de Gestión del Riesgo para la Prevención y
Atención de Desastres.
El Director Jurídico del Ministerio
del Interior y de Justicia pide se absuelva de toda responsabilidad a dicho
ministerio, en virtud de que no corresponde a la Dirección de Gestión del
Riesgo para la Prevención y Atención de Desastres la declaratoria de zonas de
riesgo, ni la construcción de obras de infraestructura, ni la reforestación, ni
la remodelación, ni muchos menos ordenar la evacuación y reubicación de
habitantes de un sector de riesgo.
Agrega que, según lo dispuesto en
la Ley 46 de 1988 y en el Decreto 919 de 1989, en Colombia existe un sistema
para la prevención y atención de desastres constituido por un conjunto de
entidades públicas, denominadas Comité Nacional para la Atención y Prevención
de Desastres, que es un ente rector del sistema; el Comité Técnico Nacional,
que actúa como organismo asesor; el Comité Operativo Nacional; la Dirección  de
Gestión del Riesgo para la Prevención y Atención de Desastres, de naturaleza
coordinadora, impulsora y de apoyo; los Comités Regionales y Locales para la
Prevención y Atención de Desastres, dirigido por los gobernadores
departamentales y alcaldes municipales, respectivamente, que tienen la
responsabilidad de coordinar de manera descentralizada las acciones preventivas
y de rehabilitación, haciendo que las demás entidades del Estado cumplan con
las funciones que les corresponden.
Sostiene que el soporte
financiero del sistema es el Fondo Nacional de Calamidades, que es una cuenta
especial de la Nación, con independencia patrimonial y administrativa, contable
y estadística, manejado por la Sociedad Fiduciaria la Previsora S.A.; y que los
criterios de asignación y procedimientos son establecidos por la Junta
Consultora del Fondo Nacional de Calamidades.
Indica que, según la normatividad
vigente, corresponde en primera instancia al Municipio de Marmato la
problemática relacionada con la prevención y atención de desastres y
emergencias ocurridas en su jurisdicción; en segunda medida al Departamento de
Caldas; y a la Dirección Nacional de Prevención y Atención de Desastres de
manera subsidiaria y como apoyo a los esfuerzos locales y regionales, cuando la
magnitud de los hechos exceda la capacidad de los primeros o cuando se hubiese
declarado legalmente la zona de riesgo, previa solicitud del alcalde o del
gobernador.
Acepta que la Resolución número
19 del 5 de junio de 2008 declaró la situación de calamidad pública en el
Departamento de Caldas y en el Municipio de Marmato, pero aclara que la
Dirección de Gestión del Riesgo para la Prevención y Atención de Desastres no
ha recibido del alcalde, ni del gobernador, ninguna solicitud de apoyo.
3. Respuesta de la Oficina
de Prevención y Atención de Desastres del Departamento de Caldas.
La Jefe de la Unidad de
Prevención y Atención de Desastres del Departamento de Caldas hace
planteamientos similares a los expuestos por el Ministerio del Interior y de
Justicia sobre la responsabilidad subsidiaria del departamento.
Sostiene que corresponde en
primer lugar a la administración municipal de Marmato atender una emergencia
como la mencionada por los accionantes, ya que “esta situación no debe
superar la capacidad de respuesta de un municipio de esa categoría”, y que,
por lo tanto, ni la gobernación, ni la Unidad de Prevención y Atención de
Desastres del departamento han adelantado procesos específicos.
Señala que mediante Resolución
número 19 del 5 de junio de 2008 se declaró la situación de calamidad pública
en el Departamento de Caldas.
Aclara que el señor alcalde del
Municipio de Marmato no ha realizado un reporte oficial a la gobernación sobre
la emergencia ocurrida el 9 de junio en el sector de la “quebrada Pantanos”,
ni sobre las acciones llevadas a cabo por el comité local para afrontar la
emergencia, “ni mucho menos ha realizado solicitud alguna de elementos de
asistencia humanitaria (…) para la atención de las personas afectadas por este
evento ni ha presentado proyecto alguno a la instancia departamental para la
reubicación definitiva de estas familias; proyecto indispensable para que el
departamento dentro de las acciones de complementariedad pueda colaborarle”.
Finalmente manifiesta que la
administración municipal puede adelantar procesos de reubicación de familias
asentadas en zonas de riesgo, con recursos propios o mediante la consecución de
recursos ante las entidades del orden nacional.
4. Respuesta del Municipio de Marmato.
El apoderado judicial del Alcalde
Municipal de Marmato solicita que no se acceda a las pretensiones de los
accionantes, porque no ha existido acción u omisión por parte de la
administración municipal que haya originado la vulneración del derecho a una
vida digna de los accionantes.
Asevera que el municipio no ha
sido ajeno a la problemática que aqueja no sólo a los accionantes sino “a un
sinnúmero de habitantes del Municipio de  Marmato quienes residen en zonas
consideradas de alto riesgo”.  Agrega que  la administración municipal,
después de haber ocurrido la avalancha del 9 de junio de 2009, en el sector de la
Quebrada Pantano- El Cañón, ha iniciado labores de canalización de la quebrada
para extraer “material del cauce y tratar de evitar una nueva avalancha”.
Igualmente pone de presente que aunque
no existe un plan concreto de reubicación de la familia de los accionados, la
administración municipal está adelantando un programa de vivienda de interés
social en el que se buscará “un Banco de Tierras en el sector el Llano”,
del cual tanto los accionantes como las demás familias que residan en zonas de
alto riesgo podrán ser beneficiarios una vez cumplan con los requisitos para el
efecto.
Finalmente expone que “el
hecho de que los accionantes residan en una zona de alto riesgo, no puede
atribuírsele a ningún de los accionados ésta circunstancia, son hechos de la
naturaleza, los funcionarios municipales no han incurrido en ninguna acción,
para que los accionantes residan en una zona de alto riesgo y tampoco se puede
decir que hayan omitido funciones a su cargo”.
II.
DECISION JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN.
1. Única Instancia.
El Juzgado Civil del Circuito de
Riosucio (Caldas), en sentencia de fecha 29 de julio de 2009, resolvió no
tutelar los derechos fundamentales de los accionantes, por considerar que la
acción de tutela no es procedente en este caso, porque no es subsidiaria, en
virtud de que los afectados cuentan con  medios de defensa ordinarios para
buscar la protección de los derechos que alegan, como podría ser la vía
judicial administrativa, que todavía no han agotado.
Anota igualmente que tampoco es
viable la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
remediable, pues no concurren los requisitos del riesgo en que ha de hallarse
el derecho cuya tutela se reclama, según la sentencia T-408 de 2008, como son:
ser específico e individualizable, concreto, permanente, importante, serio,
claro y discernible, excepcional y desproporcionado; y que tampoco están
probados los requisitos que la Corte Constitucional ha exigido para que el
perjuicio sea irremediable, en el sentido de que debe ser inminente, que
requiera medidas urgentes para conjurarlo, que sea grave e impostergable.
Finalmente expresa que los accionantes no han solicitado a ninguna autoridad la
canalización de la quebrada cuyas avalanchas los perjudica, ni la adjudicación
de la vivienda que reclaman.
III.  PRUEBAS RELEVANTES QUE
OBRAN DENTRO DEL EXPEDIENTE.
·
Material fotográfico y video gráfico contenido en 5 CD’s
aportados por los accionantes.
·
Resolución número 19 del 5 de junio de 2008 expedida por el
Ministerio del Interior y de Justicia, mediante la cual se declara la situación
de calamidad pública en el Departamento de Caldas (folios 12 y 13).
·
Declaraciones de los señores Dioselina Moreno de Castro y Carlos
Arturo Castro Estrada, recibidas el 16 de julio de 2009 por el Juzgado
Promiscuo Municipal de Marmato (Caldas) (folios 37 al 42).
IV.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.
Competencia.
Esta Corte es competente para conocer el fallo
materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591
de 1991.
2.  Problema jurídico.
De acuerdo con los antecedentes
planteados, corresponde a esta Sala de Revisión determinar si las entidades
accionadas vulneraron los derechos fundamentales de los señores Dioselina
Moreno de Castro y Carlos Arturo Castro Estrada, como consecuencia de su no
reubicación después de la avalancha ocurrida el 9 de junio de 2009, la cual
inundó y destruyó parcialmente su vivienda y a pesar de que la zona en que
habitan es considerada por las autoridades municipales de alto riesgo.
Para resolver
el anterior problema jurídico estima la Sala preciso reiterar la jurisprudencia
de esta Corporación en relación con: (i) la procedencia de la acción de tutela
para la protección del derecho a la vivienda digna, (ii) el marco normativo del
proceso de reubicación de hogares situados en zonas declaradas como de alto
riesgo. Con base en ello, la Sala procederá al análisis (iii) del caso concreto
para determinar si hay lugar o no a la protección invocada.
3. Derecho a la vivienda en
condiciones dignas. Naturaleza, alcance y exigibilidad en sede de tutela.
Reiteración de jurisprudencia.
3.1. El artículo 51 de la
Constitución Política dispone que:
“Todos los colombianos tienen derecho a vivienda
digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este
derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas
de vivienda.”
Por su parte el artículo 11,
numeral 1º, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales[1],  señala:
“Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el
derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,
incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de
las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas
para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la
importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre
consentimiento.”
A partir de los parámetros
fijados en los artículos precitados, esta Corporación ha establecido los
alcances del derecho a la vivienda digna, los cuales “se han desplegado (…),
entre el reconocimiento de los elementos inherentes a la naturaleza
prestacional del mismo y su excepcional carácter fundamental[2]”[3].
3.2. En
cuanto a la noción de “vivienda digna” la Corte ha señalado que la misma
implica contar con un lugar, propio o ajeno, que le permita a la persona
desarrollarse en unas mínimas condiciones de dignidad y satisfacer su proyecto
de vida[4]. De igual forma ha fijado
los requisitos que debe cumplir una vivienda para poder ser considera como tal.
En relación con este último aspecto, en Sentencia T-585 de 2006, se indicó:
“En primer lugar, debe presentar condiciones
adecuadas, las cuales dependen de la satisfacción de los siguientes factores,
entre otros: (i) Habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los
requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una
persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su
salud. (ii) Facilidad de acceso a los servicios indispensables para la
salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes. (iii)
Ubicación que permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y
educativos, y otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuación cultural a sus habitantes. ║
En segundo lugar, debe rodearse de garantías de seguridad en la tenencia,
condición que comprende, entre otros aspectos: (i) Asequibilidad, que consiste
en la existencia de una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de
acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia,
entre otros. (…). (ii) Gastos soportables, que significa que los gastos de
tenencia –en cualquier modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan
la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna
de los habitantes de la vivienda. Para satisfacer este componente, el Estado
debe, por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de
la tenencia y sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la
vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los inquilinos
contra aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y facilitar
el acceso a materiales de construcción. (iii) Seguridad jurídica en la
tenencia, que implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas
jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o
cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal.” (Negrilla y
subrayado fuera del texto).
Es de concluir, entonces, que una
“vivienda digna” debe tener condiciones adecuadas que no pongan en
peligro la vida y la integridad física de sus ocupantes, pues ella además de
ser un refugio para las inclemencias externas, es el lugar donde se desarrolla
gran parte de la vida de las personas que la ocupan, por lo que “adquiere
importancia en la realización de la dignidad del ser humano”[5].
3.3. La
jurisprudencia constitucional ha precisado que el derecho a la vivienda digna
es un derecho de naturaleza prestacional en la medida en que “requiere un
desarrollo legal previo y que debe ser prestado directamente por la
administración o por las entidades asociativas que sean creadas para tal fin,
sin olvidar que su aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los
asociados que pretendan beneficiarse de los programas y subsidios”[6],
razón por la cual no es exigible su satisfacción de forma directa o inmediata.
No obstante
la naturaleza prestacional del derecho a la vivienda digna, la Corte ha
reiterado que éste puede excepcionalmente ser objeto de protección a través de
la acción de tutela cuando su desconocimiento directo o indirecto implica la
vulneración o la amenaza de derechos fundamentales per se, tales como la
vida, la dignidad, la integridad física, la igualdad, el debido proceso, entre
otros[7], siempre que exista para
su titular la concreta ofensa a aquel derecho[8]. Así lo sostuvo en
sentencia T-203 de 1999, al indicar:
“Ahora bien, aunque se ha dicho que el derecho a la
vivienda digna no es exigible directamente por vía de tutela, lo cierto es que
esta restricción desaparece cuando su quebrantamiento vulnera o pone en peligro
derechos fundamentales. Ciertamente, la Corte Constitucional ha reconocido en
prolija jurisprudencia que, en virtud del factor de conexidad, los derechos de
segunda generación v.gr. los derechos a la salud, a la seguridad social o a la
vivienda digna, pueden ser protegidos de la misma forma que los derechos
fundamentales.”
Así pues, el
derecho a la vivienda digna adquiere rango fundamental cuando opera el factor
de conexidad con otro derecho fundamental.
De igual
manera la Corte Constitucional ha señalado que es procedente la acción de
tutela para proteger el derecho a la vivienda digna cuando se evidencia una
afectación del mínimo vital tanto en la persona como en su familia,
especialmente en personas que se encuentran en una situación de debilidad
manifiesta[9], pues, como ya se señaló,
el derecho a la vivienda adquiere importancia en la realización de la dignidad
del ser humano[10].
Bajo esta
óptica, la prosperidad de la acción constitucional para la protección del
derecho a la vivienda digna está sujeta a las condiciones jurídico-materiales
del caso concreto, “debiendo determinar el juez de tutela si la carencia de
vivienda apropiada acarrea conculcación a la dignidad humana y aún riesgo a la
vida o integridad física de quien acude a esta instancia judicial[11]
y de los integrantes de su núcleo familiar”[12].
Esta Corporación ha señalado los aspectos que han de ser estudiados por el juez
en dicho análisis, a saber:
“(i) la inminencia del peligro; (ii) la existencia de
sujetos de especial protección que se encuentren en riesgo; (iii) la afectación
del mínimo vital; (iv) el desmedro de la dignidad humana, expresado en
situaciones degradantes que afecten el derecho a la vida y la salud, y (v) la
existencia de otro medio de defensa judicial de igual efectividad para lo
pretendido. Con ello se concluirá si la protección tutelar procede.
Con respecto a la inminencia del peligro a que se
encuentre expuesta la persona, debe ser de tal magnitud y actualidad que ponga
en riesgo la vida, la salud, la integridad física o la dignidad del interesado
y su núcleo familiar, y que no exista otra forma de conjurar dicha situación.
Igualmente, la presencia de menores en el entorno
amenazado convierte en más apremiante la situación, ya que los derechos de los
niños se encuentran en un rango superior, según disposiciones internacionales y
constitucionales, jurisprudencialmente desarrolladas.”[13]
4. Marco normativo del proceso
de reubicación de hogares situados en zonas declaradas como de alto riesgo.
Como una
respuesta a las circunstancias de vulneración manifiesta que aquejan a la
población de las zonas que por “las condiciones del suelo o por el efecto de
las actividades humanas allí desarrolladas puedan ser consideradas como
proclives a la presencia de derrumbes, deslizamientos o situaciones similares”[14],
se ha desarrollado un sistema normativo con el propósito de  implementar una
política pública para la identificación y evacuación de dichas zonas,
procurando la protección de los derechos y los bienes de sus habitantes.
4.1. En este
orden de ideas, el artículo 56 de la Ley 9ª de 1989[15],
modificado por la Ley 2 ª de 1991, dispone:
"Los alcaldes y el Intendente de
San Andrés y Providencia procederán a levantar, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la
presente ley, un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos
riesgos para sus habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o
sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten
condiciones insalubres para la vivienda, y reubicarán a estos habitantes en
zonas apropiadas, con la participación del Instituto de Crédito Territorial.
Además, tomarán todas las medidas y precauciones necesarias para que el
inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana. ║ Se
podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas,
mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación, en los
términos de la presente ley. Cuando se trate de la enajenación voluntaria
directa, se podrá prescindir de las inscripciones en el folio de matrícula
inmobiliaria de que trata el artículo 13 de esta ley. Los inmuebles y
mejoras así adquiridos podrán ser recibidos en pago de los inmuebles donde
fueren reubicados los habitantes. Adquirido el inmueble, pasará a ser un bien
de uso público bajo la administración de la entidad que lo adquirió. ║Si
los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehusan (sic)
abandonar el sitio, corresponderá al alcalde o al Intendente de San Andrés y
Providencia ordenar la desocupación con el concurso de las autoridades de
policía, y la demolición de las edificaciones afectadas (...)".
La Corte ha interpretado
el artículo 56 precitado a la luz del “deber de protección y de garantía de
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución, en el sentido de hacer imperativa la evacuación de los inquilinos
en situación de alto riesgo, así como la adquisición del respectivo inmueble,
sea por negociación voluntaria o expropiación, de forma que el antiguo
propietario pueda suplir el que tenía como solución al riesgo que corre la
sociedad y en especial el particular que lo habitaba”[16].
4.2. La Ley
9ª de 1989 fue complementada por la Ley 388 de 1997[17]
que a su vez modificó algunas de sus normas. Con el propósito de garantizar “que
la utilización del suelo permita hacer efectivos los derechos constitucionales
a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios y velar por la
protección del medio ambiente y la prevención de desastres, entre otros
propósitos[18], la ley 388 reiteró
la obligación de identificar las zonas de riesgo en desarrollo de la
competencia relativa al ordenamiento del territorio local radicada en cabeza de
las autoridades municipales y distritales”[19]. En ese sentido, el
artículo 8 de la ley en mención establece:
"La función pública del
ordenamiento del territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de
las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones
administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias,
relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos
del suelo. Son acciones urbanísticas, entre otras:
(...)
5. Determinar las zonas no
urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos
humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones
insalubres para la vivienda.
(...)
10. Expropiar los terrenos y las
mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social,
de conformidad con lo previsto en la ley.
11. Localizar las áreas críticas de
recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con
fines de conservación y recuperación paisajística.
(...)
Parágrafo. Las acciones urbanísticas
aquí previstas deberán estar contenidas o autorizadas en los planes de
ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o
complementen, en los términos previstos en la presente ley.” (Subrayado fuera de texto).
Por otro lado, el artículo 13 de
la misma ley señala que el componente urbano del plan de ordenamiento debe
contener por lo menos:
“5. La
estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de
interés social, incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluirá
directrices y parámetros para la localización en suelos urbanos y de expansión
urbana, de terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés
social, y el señalamiento de los correspondientes instrumentos de gestión; así
como los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos
localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus
habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su
nueva ocupación.” (Negrilla y
subrayado fuera del texto).
4.3. De las normas transcritas se
deduce que el legislador ha concretado en cabeza del Estado, específicamente en
las autoridades locales, deberes frente a la población ubicada en zonas de alto
riesgo, fijando entre otras, las siguientes reglas:
“1) los alcaldes deben llevar a cabo un inventario de
las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos
humanos, entre otros factores, por estar sujetas a derrumbes o deslizamientos;
2) los alcaldes deben adelantar programas de
reubicación de los habitantes o desarrollar las operaciones necesarias para
eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas;
(…)
4) Cualquier ciudadano puede presentar al alcalde o
intendente la iniciativa de incluir en el inventario una zona o asentamiento
determinado;
5) Se pueden adquirir los inmuebles y mejoras de las
personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante
expropiación;
6) Los inmuebles y mejoras así adquiridos pueden ser
recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes;
7) El inmueble adquirido debe pasar a ser un bien de
uso público bajo la administración de la entidad que lo adquirió;
8) Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios
de alto riesgo rehúsan abandonar el sitio, el respectivo alcalde debe ordenar
la desocupación con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición
de las edificaciones afectadas; (…)”[20].
En ese orden de ideas, la
jurisprudencia constitucional ha precisado que para las autoridades
administrativas es un imperativo (i) desarrollar herramientas idóneas y
eficientes que permitan la reubicación de la población asentada en zonas
catalogas como de alto riesgo, ello con el fin de proteger la
vida de este grupo de personas[21], (ii) “efectuar los
actos administrativos indispensables para que los afectados encuentren otro
lugar donde vivir en condiciones parecidas a las que antes disfrutaban”[22].
5. Análisis del caso concreto.
5.1. La señora Dioselina Moreno
de Castro y su cónyuge Carlos Arturo Castro Estrada pretenden que se tutelen
sus derechos fundamentales a la vida, a la vida en condiciones dignas y a una
vivienda digna, que consideran están siendo vulnerados por omisión de la
Alcaldía Municipal de Marmato (Caldas), de la Gobernación de Caldas, de la
Oficina de Prevención y Atención de Desastres del mismo departamento y de la
Oficina Nacional para la Atención y Prevención de Desastres, hoy Dirección de
Gestión del Riesgo para la Prevención y Atención de Desastres y, como
consecuencia, piden que se les ordene a los demandados que los reubiquen y les
den una vivienda digna o, en su defecto, que canalicen adecuadamente la
quebrada Pantano-El Cañón por el sector donde residen, en forma tal que no
constituya un alto riesgo para sus derechos  fundamentales. Agregan que ninguna
autoridad ha tomado medidas encaminadas a reubicarlos en una vivienda digna, ni
a canalizar la quebrada.
Fundamentan esas peticiones
afirmando que tienen su habitación en el Municipio de Marmato (Caldas), en el
sitio denominado “Quebrada Pantano- El Cañón”, cerca de un puente, donde
viven con su hija Gloria Castro con 3 hijos y su hijo Carlos Arturo Castro, la
señora de éste y 4 hijos.
Agregan que esa quebrada periódicamente
se desborda, arrastrando piedra, lodo y abundante agua, siendo la avalancha más
grave la ocurrida el 9 de junio de 2009, en la cual habrían perecido si no los
hubiesen alertado oportunamente las personas que residían en la parte superior
del sector. Los accionantes allegan varios videos que contienen material
fotográfico y fílmico del lugar donde sucedió ese hecho, que muestran los
efectos producidos por el desbordamiento de la quebrada que desciende por un
terreno muy inclinado, arrastrando gran  cantidad de piedras de diferentes
tamaños, palos y lodo, que afortunadamente se detuvo en gran parte muy cerca de
la habitación de los actores, pues, de haber penetrado totalmente en ella, sin
duda la habría arrasado por completo.
El apoderado judicial del Alcalde
Municipal de Marmato acepta que los accionantes y numerosas personas más
residen en el sector de “La Quebrada Pantano- El Cañón”, que es una zona
de alto riesgo, y que efectivamente, el 9 de junio de 2009, bajó por esa
quebrada una avalancha que los afectó a todos, aclarando que el municipio,
después de esa fecha, ha adelantado labores de canalización, pero que no ha
realizado diligencias encaminadas a reubicar a las víctimas, aunque presentaría
al concejo municipal, en noviembre de 2009, un proyecto de acuerdo para
reajustar el esquema de ordenamiento territorial con el fin de crear un banco
de tierras en el sector del Llano destinado al programa de vivienda de interés
social, en el cual podrán ser beneficiarios los residentes en zonas de alto
riego, como las accionantes.
Como ya se anotó, el Director
Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia sostiene que, según la
normatividad vigente, corresponde en primera instancia al Municipio de Marmato
solucionar la problemática relacionada con la prevención y atención de
desastres y emergencias ocurridas en su jurisdicción; y subsidiariamente y en
su orden al Departamento de Caldas y a la Dirección Nacional de Prevención y
Atención de Desastres, como apoyo a los esfuerzos locales y regionales, cuando
la magnitud de los hechos exceda la capacidad de los primeros o cuando sea
declarado zona de alto riesgo, previa solicitud del Alcalde o del Gobernador,
lo cual no ha sucedido en este caso, aunque haya sido declarada zona de
calamidad pública el Municipio de Marmato por Resolución número 19 del 5 de
junio de 2008.
5.2. De acuerdo con los hechos y
pruebas que se han relacionado, no queda ninguna duda para la Sala que el
sector denominado “La Quebrada el Pantano-El Cañón”, donde precisamente
residen los actores, es considerado por la administración municipal de Marmato
como zona de alto riesgo. Es decir, que es previsible que, aunque la avalancha
del 9 de junio de 2009 afortunadamente no dejó víctimas fatales, puede suceder
que en un tiempo indeterminado se repita el fenómeno natural con mayor
intensidad y capacidad de daño, lo que implica un peligro probable para la vida
e integridad personal de los accionantes.
Si se tiene en cuenta, además,
que los actores son personas de escasos recursos económicos, que no disponen de
otra habitación en diferente lugar, que de su grupo familiar hacen parte varios
niños menores de edad[23], pues ha de concluirse
que son personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta,
protegidas especialmente por la Constitución Política (artículo 13).
5.3. Por otra parte, recuérdese
que, según lo dispuesto por el artículo 56 de la Ley 9ª de 1989, subrogado por
el artículo 5 de la Ley 2ª de 1991, es obligación de los alcaldes levantar y
mantener actualizado un inventario de las zonas que presenten altos riesgos
para la localización de asentamientos humanos por ser inundables o sujetas a
deslizamientos, o que de otra forma presentan condiciones insalubres para la
vivienda; adelantar programas de reubicación de los habitantes o proceder a
desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los
asentamientos localizados en dichas zonas; que, además, pueden adquirir los
inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante enajenación
voluntaria o directa o mediante expropiación; ordenar la demolición de las
edificaciones afectadas y la desocupación de los inmuebles ubicados en sitios
de alto riesgo, con la colaboración de las autoridades de policía, en caso de
que sus ocupantes se rehúsen a ser desalojados.
Como es apenas obvio, la
reubicación conlleva necesariamente la provisión de vivienda digna y adecuada.
Sin embargo, como el mismo
apoderado del Alcalde de Marmato lo acepta, la administración municipal no ha
provisto de vivienda digna a los accionantes, a pesar de tener pleno
conocimiento de que residen en el sitio de alto riesgo denominado “La
Quebrada El Pantano – El Cañón”; como tampoco ha llevado a cabo su
desalojo, ni ha tomado ninguna medida dirigida a la adquisición opcional del
predio por parte del Municipio de Marmato, con el fin de eliminar el riesgo
para la vida e integridad personal de quienes lo vienen ocupando. En fin, la
negligencia y omisión del señor alcalde son evidentes y prácticamente
absolutas, vulnerando de esta forma el derecho a la vivienda digna de los
accionantes, que se torna fundamental por guardar conexidad con los derechos a
la vida y a la integridad física, y que, por lo mismo, debe ser amparado por el
medio más eficaz que en este caso es la acción de tutela.
Por otro lado y teniendo en
cuenta lo señalado por el apoderado del Alcalde del Municipio de Marmato, la
Sala considera necesario aclarar que la canalización de la quebrada no pasa de
ser una medida provisional, aunque necesaria, pues los trabajos de minería de
los “barequeros” volverán a llenar la quebrada de sedimentos, que son
los que producen las avalanchas con la fuerza del agua. Por este motivo el
sitio no deja de ser de alto riesgo.
Ahora bien, las medidas
encaminadas a evitar el riesgo para los derechos fundamentales de los
accionantes son las que se acaban de mencionar y que describe el artículo 56 de
la Ley 9ª de 1989. En consecuencia, esta Sala procederá a revocar el fallo que
se revisa y a ordenar al Alcalde del Municipio de Marmato (Caldas) que, si aún
no lo ha hecho, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir
de la notificación de esta providencia, proceda a ubicar en un albergue
transitorio a los accionantes Dioselina Moreno de Castro y Carlos Arturo Castro
Estrada, junto con su grupo familiar, y a reubicarlos definitivamente en una
vivienda digna en un término no mayor a seis (6) meses contados a partir de la
notificación de esta sentencia. Igualmente se ordenará al Alcalde del Municipio
de Marmato que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir
de la notificación de esta providencia, adopte todas las medidas necesarias
para evitar nuevos asentamientos humanos en el lugar de alto riesgo donde se
encuentra ubicada la casa de habitación de propiedad de los accionantes.
5.4. De otra parte, está demostrado
que el Alcalde del Municipio de Marmato no dio ninguna información a las
autoridades del Departamento de Caldas, ni a la Oficina Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres, hoy Dirección de Gestión del Riesgo para la
Prevención y Atención de Desastres, sobre lo ocurrido el 9 de junio de 2009 en La
Quebrada el Pantano-El Cañón, de lo cual se concluye que estas entidades no han
vulnerado los derechos fundamentales de los accionantes. Sin embargo, la Sala
llama la atención sobre el deber que tiene el Departamento de Caldas y a la Oficina
Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, hoy Dirección de Gestión
del Riesgo para la Prevención y Atención de Desastres, de brindar asistencia y
apoyo al Municipio de Marmato, en caso de que así se lo solicite este último, en
los términos establecidos en la Ley 46 de 1998, el Decreto 919 de 1989 y demás
normas aplicables.
V. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Civil del
Circuito de Riosucio (Caldas), de fecha 29 de julio de 2009, que negó por
improcedente la acción de tutela interpuesta por los accionantes. En su lugar, CONCEDER,
por las razones y en los términos de esta sentencia, el amparo de los derechos fundamentales
a la vivienda digna, en conexidad con los derechos a la vida e integridad
física, de la señora Dioselina Moreno de Castro y del señor Carlos Arturo
Castro Estrada.
SEGUNDO.- ORDENAR al
Alcalde del Municipio de Marmato (Caldas) que, si aún no lo ha hecho, en el
término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de
esta providencia, proceda a ubicar en un albergue transitorio a los accionantes
Dioselina Moreno de Castro y Carlos Arturo Castro Estrada, junto con su grupo
familiar, y a reubicarlos definitivamente en una vivienda digna en un término no
mayor a seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia.
TERCERO.- ORDENAR al
Alcalde Municipal de Marmato (Caldas) que en el término de cuarenta y ocho (48)
horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, adopte todas
las medidas necesarias para evitar nuevos asentamientos humanos en el lugar de
alto riesgo donde se encuentra ubicada la casa de habitación de propiedad de
los accionantes.
CUARTO.- ORDENAR
al Alcalde Municipal de Marmato (Caldas) que informe oportunamente al
Juzgado Civil del Circuito de Riosucio (Caldas) sobre el cumplimiento de las
órdenes impartidas en esta providencia.
QUINTO.- PREVENIR al
Departamento de Caldas y a la Oficina Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres, hoy Dirección de Gestión del Riesgo para la Prevención y Atención de
Desastres, sobre el deber que tienen de brindar asistencia y apoyo al Municipio
de Marmato, en caso de que así se lo solicite este último, en los términos
establecidos en la Ley 46 de 1998, el Decreto 919 de 1989 y demás normas
aplicables.
SEXTO.- LÍBRESE
por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ponente
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Incorporado al ordenamiento interno colombiano mediante la Ley
74 de 1968.
[2] La Corte Constitucional ha reconocido el carácter fundamental
del derecho a la vivienda digna para el caso de las familias desplazadas por la
violencia. Sobre este asunto Cfr. sentencias T-585 de 2006 y T-966 de 2007,
entre otras.
[3] Ver
sentencia T-473 de 2008.
[4] Ver
sentencias T-079 de 2008, T-894 de 2005, T-791 de 2004
y T-958 de 2001, entre otras.
[5] Sentencia T-079 de 2008.
[6] Sentencia
T-363 de 2004.
[7] Ver sentencias T-895 de 2008, T-894 de 2005, T-791 de 2004,
T-363 de 2004, T-756 de 2003, T-1073 de 2001, T-626 de 2000, T-190 de 1999 y
T-617 de 1995, entre otras.
[8] Sentencia
T-079 de 2008.
[9] Sentencia
T-079 de 2008, T-1075 de 2007, T- 363 de 2004 y T-756 de 2003, entre otras.
[10] Sentencias
T-959 de 2004, C-560 de 2002, T-1165 de 2001, C-328 de 1999, T-666 de 1998,
T-011 de 1998,  T-617 de 1995, T-021 de 1995 y C-575 de 1992.
[11] Sentencia T-021
de 1995.
[12] Ver sentencia T-569 de 2009.
[13] Ver sentencia T-125 de de 2008.
[14] Ver sentencia T-585 de 2008.
[15] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal,
compraventa y expropiación de bienes  y se dictan otras disposiciones.
[16] Sentencia T-1094 de 2002.
[17] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se
dictan otras disposiciones.
[18] Ley 388 de 1997 artículo 5°.
[19] Ver sentencia T-585 de 2008.
[20] Sentencia T-1094 de 2002.
[21] Ver sentencias  T-408 de 2008 y T-021 de 1995, entre otras.
[22] Sentencia T-021 de 1995. Ver también sentencias T-079 de 2008, T-894
de 2005 y T-1094 de 2002, entre otras.
[23] Folios 39 y 41.