C-097-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-097/96
PRINCIPIO DE LA
BUENA FE-Ocupantes de
terrenos baldíos
La buena fe
podría definirse como la convicción plena que tiene el interesado de estar
ocupando el bien legítimamente, esto es, de no estar obrando en contra de la
Constitución ni de la ley. Entonces, si la buena fe se presume, el ocupante de
un terreno baldío o quien se pretenda dueño bajo esa condición, no tiene por
qué entrar a demostrar ésta; sin embargo, como tal presunción es de carácter
legal, puede ser desvirtuada o impugnada por el Incora o cualquiera otra
persona, en cuyo caso sólo a ellos corresponde probar plenamente lo contrario,
es decir, que quien viene ocupando el baldío lo detenta de mala fe.
FINES DEL ESTADO-Vigencia de un orden justo
La disposición
acusada en lugar de vulnerar la Carta se adecua a sus mandatos, al cumplir con
uno de los fines esenciales del Estado cual es la vigencia de un orden justo.
DERECHO A LA
ADJUDICACION DE TERRENOS BALDIOS
Mientras no se
cumplan todos los requisitos exigidos por la ley para tener derecho a la
adjudicación de un terreno baldío, el ocupante simplemente cuenta con una
expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir con esas exigencias se le
podrá conceder tal beneficio. No obstante, quien detenta materialmente un
terreno baldío al cual le ha incorporado mejoras o inversiones y ha sido
explotado económicamente, si bien no tiene la calidad de poseedor con las
consecuencias jurídicas que de tal condición se derivan, sí tiene una situación
jurídica en su favor, esto es, un interés jurídico que se traduce en la
expectativa de la adjudicación, la que es merecedora de la protección de las
autoridades.
DERECHO A LA
LIBRE DISPOSICION DE LOS BIENES-Límites/BALDIOS
Cierto es que el
artículo 58 de la Constitución protege la propiedad privada y los demás
derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, incluyendo el derecho del
propietario a usar y disponer libremente de sus bienes; sin embargo, la libre disposición
tiene límites pues no puede atentar contra derechos ajenos o el interés público
o social. Y se actúa contra derecho ajeno, por ejemplo, cuando el ocupante de
un bien baldío lo enajena antes de serle adjudicado; o, como en el caso que
consagra la norma demandada, cuando la ocupación del bien se deriva del
fraccionamiento de terrenos realizado por personas que los han tenido
indebidamente o se trata de tierras que no pueden ser objeto de adjudicación.
Es que, como bien lo afirma uno de los intervinientes, "nadie transmite
derechos que no tiene. Si el antecesor en la ocupación del terreno baldío era
un ocupante indebido, por cuanto no cumplía con las condiciones o requisitos
exigidos por la ley para ello, mal puede reconocérsele un supuesto derecho,
para fraccionar o realizar ventas parciales de terrenos de la Nación, indebida
e ilegalmente ocupados".
BALDIOS-Ilicitud de la ocupación
Si la ocupación
de un bien baldío se deriva de un acto ilícito, en este caso la ocupación de un
bien que no es adjudicable, tal hecho no subsana la ilicitud de la ocupación, y
es por ello que la norma acusada prevé que ante estas situaciones "no
podrá alegarse derecho para la adjudicación", precepto que no lesiona
mandato constitucional alguno.
BALDIOS-Naturaleza
Son bienes
inenajenables, esto es, que están fuera del comercio dada su condición de
bienes fiscales adjudicables, los que como ya se ha expresado, pertenecen a la
Nación quien los conserva para su posterior adjudicación y tan sólo cuando ésta
se realice, obtendrá el adjudicatario su título de propiedad y con él el
derecho a disponer del bien.
Ref.: Expediente No.
D-910
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso 2o. del artículo 65 y los parágrafos 1o.
y 2o. del artículo 74 de la ley 160 de 1994
Demandante: Abdón
Cely Angel
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., siete (7) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano ABDON
CELY ANGEL, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presenta
demanda contra el inciso 2o. del artículo 65 y los parágrafos 1o. y 2o. del
artículo 74 de la ley 160 de 1994, por infringir distintos preceptos del
Estatuto Superior.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales estatuidos para procesos de esta índole,
procede la Corte Constitucional a decidir.
II. NORMAS
ACUSADAS
El texto de las
disposiciones objeto de acusación, es el que aparece subrayado dentro de los
artículos a los que pertenecen:
LEY 160 DE 1994
"Por el cual se
crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se
establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituco
Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones".
"Artículo 65.
La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse
mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del
Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las
que delegue esta facultad.
Los ocupantes de
tierras baldías por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme
al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera
expectativa.
... "
"Artículo 74.
En caso de ocupación indebida de tierras baldías o que no puedan ser
adjudicables, el Instituto ordenará la restitución de las extensiones
indebidamente ocupadas, previa citación personal del ocupante o de quien se
pretenda dueño, o en la forma prevista en el artículo 318 del Código de
Procedimiento Civil. Al efecto, el decreto reglamentario establecerá el
procedimiento que habrá de seguirse con audiencia del ocupante o de quien se
pretenda dueño. Las autoridades de policía están en la obligación de prestar su
concurso para que la restitución se haga efectiva.
Parágrafo 1o. En
la providencia que ordena la restitución se tomarán las determinaciones que
correspondan en relación con las mejoras. Si el ocupante o quien se pretenda
dueño puede considerarse como poseedor de buena fe conforme a la presunción de
la ley civil, se procederá a la negociación o expropiación de las mejoras.
Parágrafo 2o. No
podrá alegarse derecho para la adjudicación de un baldío, cuando se demuestre
que el peticionario deriva su ocupación, del fraccionamiento de los terrenos u
otro medio semejante, efectuado por personas que los hayan tenido
indebidamente, o cuando se tratare de tierras que tuvieren la calidad de
inadjudicables."
III. LA DEMANDA
Manifiesta el
demandante que el inciso 2o. del artículo 65 de la ley 160 de 1994, viola el
artículo 58 de la Constitución "en cuanto rompe la garantía de los
derechos correlativos a la propiedad privada, adquiridos con arreglo a las
leyes civiles", pues al remitir dicha norma a lo dispuesto en el Código Civil,
queda claro que "la tenencia de un bien baldío rural determinado, con
ánimo de señor y dueño, por parte de los colonos, no constituye posesión. Y, en
consecuencia, ningún colono podrá ser reputado dueño, mientras otra persona no
justifique serlo, tanto en desarrollo de su tenencia, como en la defensa de sus
intereses y derechos vinculados a aquella".
De otra parte se
infringe el artículo 29 de la Carta, concretamente los derechos de
contradicción y defensa de los colonos, "en cuanto sin justificación y
fórmula de juicio les impone el sanbenito de 'no poseedores', bajo la
tácita y apriorística presunción de mala fe" y los priva
"automáticamente de la legitimación para obrar y de la capacidad para ser
parte, en los procesos o actuaciones en los que el objeto de la litis se
relacione con la tenencia de un baldío", como también el derecho a la
igualdad de los colonos frente a otras personas y sectores.
El derecho al
trabajo también resulta vulnerado por el precepto acusado, "en la medida
en que se desintegra el amparo legal y constitucional que en la actividad de
tenencia de baldíos tenían los colonos, que no son otra cosa que trabajadores
agrarios independientes e informales, que bajo la ley 160 seguirán laborando a
la deriva, sin reconocimiento legal, a la espera de que la 'mera expectativa'
que tienen frente al Estado la convierta el INCORA en la purga de irregularidad
de su trabajo, o lo que es lo mismo, en su reinsertación o rehabilitación en la
legalidad laboral o económica".
En cuanto atañe al
parágrafo primero del artículo 74 demandado, dice el actor que "la
presunción de mala fe que imperceptiblemente instituye la ley en favor del
INCORA, respecto de la actividad de tenencia y explotación de baldíos por los
campesinos o colonos, constituye por sí misma una excepción al principio
universal de la buena fe, que sirve de punto de partida en el análisis de la
conducta de los particulares entre sí y frente al Estado, en su interactuación.
Esta disposición no sólo es inequitativa para los colonos en cuanto les pone en
la obligación de demostrar la buena fe como requisito para ejercer su derecho
de petición ante el INCORA, sino que servirá de excusa para justificar la
abominable ineficiencia que con que sus funcionarios han desarrollado las
políticas de reforma agraria en los 50 años transcurridos desde la expedición
de la ley 200 de 1936, para erradicar la miseria y la violencia".
En relación con el
parágrafo 2o. del artículo 74 de la ley 160 de 1994, se sostiene en la demanda,
que "la transgresión constitucional que efectúa esta disposición, se
refiere a la prohibición en que se apoya para caracterizar la indebida
ocupación, en cuanto incluye allí el derecho de disponer o enajenar que tienen
las personas sobre los bienes en circulación comercial. Vale precisar, que si el
fundo baldío ocupado por un campesino ilegal o irregular -como los denominarán
los funcionarios- se fracciona por acto inter vivos o mortis causa,
en favor de sus hijos (as) económicamente emancipados (as), o de terceros
acreedores, como se acostumbra, dicho fraccionamiento hace negable la petición
de adjudicación en favor de aquellos adquirentes; entre otras razones, por que
las (meras) expectativas de adjudicación, antes de la vigencia de la nueva ley
agraria, se materializaban sobre extensiones que iban al máximo de 450, 1000 y
más hectáreas, según el sector geo-económico en donde se ubicaran. Para el caso
de los llanos de Casanare y Arauca, en donde los campesinos han explotado con
ganadería extensiva y rústica grandes extensiones de sabanas de pastos
naturales, el INCORA, según la ley, sin discusión alguna, habrá de
clasificarles su ocupación o tenencia como 'indebida", lo cual desconoce
el derecho de propiedad y demás derechos incluídos en el artículo 58 de la
Carta, especialmente el de libre disposición."
IV. INTERVENCION
CIUDADANA
1.- El Ministro de
Agricultura actuando por medio de apoderado, presentó un escrito destinado a
justificar la constitucionalidad de las normas acusadas, cuyos apartes mas
destacados son los que resumen en seguida.
- El inciso segundo
del artículo 65 de la ley 160 de 1994 es desarrollo del artículo 63 de la
Constitución, disposición que "además de señalar expresamente algunos
bienes que tienen tal calidad, defiere en la ley la posibilidad de hacerlo
respecto a otros, así: 'Los bienes de uso público, los parques naturales, las
tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio
arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son
inalienables, imprescriptibles e inembargables".
- Tampoco vulnera la
citada disposición legal el artículo 58 de la Carta, pues los derechos
adquiridos no se desconocen, en razón de que las meras expectativas "no se
predican respecto de aquellos ocupantes de terrenos baldíos con derechos
adquiridos conforme a las normas preexistentes antes de entrar en vigencia la
ley 160, sino frente a las adjudicaciones que realice el Estado con ocasión de
las ocupaciones acaecidas con posterioridad a la promulgación de esta ley y
hasta tanto reúnan las condiciones que la misma normatividad consagra para su
adjudicación".
- El artículo 29 del
Estatuto Superior no se infringe, porque corresponde al legislador, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 150-18 de la Carta, establecer los
procedimientos necesarios para hacer efectiva la apropiación, recuperación y
adjudicación de los baldíos. Tampoco se desconoce el derecho de igualdad, pues
la obligación de promover el acceso progresivo a la propiedad "no puede
cobijar a todos los sujetos de derecho, por cuanto esta obligación a cargo del
Estado va dirigida únicamente a los trabajadores agrarios, hombres y mujeres
campesinos, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar y a las
comunidades indígenas, razón por la cual los términos de comparación para
establecer si se quebrantó o no el principio de igualdad son los que señala
esta normatividad especial para el sector agrario bajo unos supuestos
igualmente especiales y no frente a las disposiciones comunes establecidas para
el conglomerado en general".
- En lo que respecta
al parágrafo 1o. del artículo 74 de la ley 160 de 1994, manifiesta el
interviniente que se debe distinguir "la buena fe como principio general
(art. 83 C.N.) de la simple concepción de buena fe. La primera, se refiere al
comportamiento recto que gobierna las actuaciones de los particulares y de las
autoridades frente a los derechos que debe ejercer y a las obligaciones que
tiene que cumplir. La buena fe a secas, es un concepto jurídico que se inserta
en las normas para definir o delimitar un supuesto de hecho, a ésta se refiere
el parágrafo acusado.....  la buena fe se presume de acuerdo con el artículo 83
de la Constitución Nacional. Solo existe poseedor de mala fe si ésta se
prueba."
- Sobre el parágrafo
2o. del artículo 74, objeto de demanda, señala que en esta norma se protege
"la equitativa distribución de las tierras, evitando que quien haya
poseído un baldío excediendo el área permitida lo pueda fraccionar para así
cumplir con los requisitos que el inciso 5o. del artículo 65 establece para
tener derecho a la adjudicación de estos bienes. No solamente la ley 160 de
1994 sino la mayoría de las leyes contemplan mecanismos tendientes a que sus
fines y disposiciones no sean desconocidas por procedimientos que parecieran
ajustados a la luz de la normatividad aplicable a todo sujeto de derecho, pero
que no lo son, como se explicó, teniendo en cuenta las disposiciones especiales
contenidas en la ley 160 que hoy ocupa nuestra atención".
2.- El Gerente del
Instituto Colombiano de la Reforma Agraria 'INCORA', obrando por medio de
apoderado, interviene para defender la constitucionalidad de los preceptos
acusados. Son estos algunos de sus argumentos:
- Los bienes baldíos
son bienes fiscales adjudicables y, como tales, son imprescriptibles, según lo
dispuesto en el artículo 63 de la Constitución; en consecuencia, el inciso 2o.
del artículo 65 de la ley 160 de 1994 no contraría la Constitución, pues fue
dictado en desarrollo del artículo 150-18 del Estatuto Superior, que autoriza
al legislador para dictar normas relacionadas con la apropiación y adjudicación
de baldíos.
- El precepto
impugnado tampoco vulnera el derecho de propiedad y los derechos adquiridos, ya
que "no desconoce las adjudicaciones efectuadas con anterioridad, ni las
solicitudes de adjudicación hechas con anterioridad a la expedición de la ley,
por quienes hubieren detentado terrenos baldíos, en las condiciones previstas
en normas legales anteriores, es decir, en la ley 135 de 1961 y normas
concordantes o subrogados por ella".
- Tampoco se viola
el derecho a la igualdad y, por el contrario, lo desarrolla pues "los
trabajadores agrarios tendrán la real posibilidad de acceder a la ocupación y
posterior titulación del área de terrenos baldíos que según la ley pueden poner
bajo explotación".
- El parágrafo 1o.
del artículo 74 de la ley 160 de 1994 no vulnera la Constitución, pues tal
disposición no consagra, como lo sostiene el actor, una excepción al principio
de la buena fe; "por el contrario, para el ocupante de tierras baldías,
que implante 'mejoras' en ellas, esta norma constituye la garantía estatal de
que se le retribuirá el valor de las mismas, dando así plena aplicación al
principio de la buena fe, consagrado en los artículos 768 y 769 del Código
Civil".
- El parágrafo 2o.
del mismo artículo tampoco vulnera la Carta; simplemente desarrolla el
principio jurídico según el cual "nadie transmite derechos que no tiene.
Si el antecesor en la ocupación del terreno baldío, era un ocupante indebido,
por cuanto no cumplía con las condiciones o requisitos exigidos por la ley para
ello, mal puede reconocérsele un supuesto derecho, para fraccionar o realizar
ventas parciales de terrenos de la Nación, indebida e ilegalmente
ocupados."
V. CONCEPTO
FISCAL
Lo rinde el
Viceprocurador General de la Nación, ante el impedimento manifestado por el
Procurador General y aceptado por esta Corporación mediante proveído del 6 de
julio de 1995, concepto que concluye solicitando a la Corte que declare
EXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 65 de la ley 160 de 1994, con la
advertencia de que si, al momento de decidirse la presente demanda, ya se ha
emitido pronunciamiento sobre esta misma norma dentro del proceso D-971, debe
ordenarse estar a lo allí resuelto. En cuanto se refiere a los parágrafos 1o. y
2o. del artículo 74, también impugnados, pide que se declaren exequibles.
Son estos algunos de
los argumentos en que se fundamenta dicho concepto:
- Sobre el inciso
2o. del artículo 65 de la ley 160 de 1994, se remite al concepto emitido por su
despacho dentro del proceso D-971, en el que solicitó a la Corte declarar
exequible esta misma disposición, por no violar el Estatuto Supremo..
- En lo que respecta
al parágrafo 1o. del artículo 74 de la ley antes citada, manifiesta que el
demandante hace una lectura de la norma distorsionando su verdadero contenido,
pues allí no se establece la presunción de mala fe, sino justamente lo
contrario, esto es, "que en relación con las mejoras que se hayan
incorporado a un baldío ocupado en forma indebida o que no pueda ser
adjudicable, la resolución que ordene su restitución habrá de tener en cuenta
que el ocupante o quien se pretende dueño puede considerarse su poseedor de
buena fe, con el fin de proceder a la negociación o expropiación de dichas
mejoras". De lo contrario, "tendría la Administración que entrar a
dmostrar la mala fe del ocupante, mediante un acto administrativo susceptible
de recurso. Entonces, no es cierto que el colono deba demostrar la buena fe
como ocupante del baldío para poder ejercer el derecho de petición ante el
INCORA, como lo sostiene el actor."
- De otra parte,
señala que el demandante descontextualiza la norma soslayando la protección del
interés general que ella contiene; "en efecto, el tratamiento dado allí a
las mejoras, guarda estrecha relación con la preservación de condiciones
socio-económicas y ambientales, según las cuales la actividad pecuaria o agrícola
realizada en extensiones de terrenos superiores a los adjudicables, de acuerdo
con la ley, o en zonas de reserva ecológica, terminarían por afectar
negativamente principios como el de equidad en la distribución de la tierra
apta para la agricultura o el de la conservación de un ambiente sano, ambos
reconocidos por la Carta Política como de interés general y de gran importancia
para la calidad de vida y la sobrevivencia, justamente de campesinos y
colonos". Así las cosas, concluye que el precepto demandado no viola la
Constitución.
- El parágrafo
segundo del artículo 74 de la ley 160 de 1994, materia de acusación, tampoco
vulnera la Constitución, pues su objetivo es "el de garantizar la
equitativa distribución de la tierra. Evitándose de esa manera que quien haya
ocupado un baldío excediendo el área permitida, lo fraccione para demostrar en
su petición que ha cumplido con los requisitos previstos por la ley 160 de
1994, para tener derecho a la adjudicación correspondiente". Además, dicha
norma fue expedida por el legislador con fundamento en lo dispuesto en el
artículo 150-18 de la Carta que lo autoriza para regular la adjudicación de
baldíos; por tanto, puede "tomar medidas que limiten el dominio sobre
aquellos que adjudique, los cuales a diferencia de lo que sostiene el actor no
pueden ser considerados como bienes inmuebles en circulación comercial, dado el
interés general que preside tanto su apropiación como la adjudicación
mencionada".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
a. Competencia
Dado que las normas
acusadas pertenecen a una Ley, compete a esta Corporación decidir sobre su
constitucionalidad, tal como lo ordena el artículo 241-4 del Estatuto Superior.
b. Cosa Juzgada
El inciso segundo
del artículo 65 de la ley 160 de 1994, que en esta oportunidad se demanda, ya
fue objeto de pronunciamiento por parte de la Corte dentro del proceso D-971,
que concluyó con la sentencia C-595         de 1995, mediante la cual se
declaró exequible.
En consecuencia, se
ordenará estarse a lo resuelto en dicho fallo, pues respecto a esta disposición
ha operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional (art. 243
C.N.)
c. El parágrafo
1o. del artículo 74 de la ley 160 de 1994
Para efectos de una
mejor comprensión de lo dispuesto en el parágrafo 1o. del artículo 74, objeto
de acusación, es pertinente transcribir el texto del artículo al cual
pertenece, para luego determinar si le asiste o no razón al demandante. Veamos:
"Artículo 74.
En caso de ocupación indebida de tierras baldías o que no puedan ser
adjudicables, el Instituto ordenará la restitución de las extensiones
indebidamente ocupadas, previa citación personal del ocupante o de quien se
pretenda dueño, o en la forma prevista en el artículo 318 del Código de
Procedimiento Civil. Al efecto, el decreto reglamentario establecerá el
procedimiento que habrá de seguirse con audiencia del ocupante o de quien se
pretenda dueño. Las autoridades de policía están en la obligación de prestar su
concurso para que la restitución se haga efectiva.
Parágrafo 1o. En
la providencia que ordena la restitución se tomarán las determinaciones que
correspondan en relación con las mejoras. Si el ocupante o quien se pretenda
dueño puede considerarse poseedor de buena fe conforme a la presunción de la
ley civil, se procederá a la negociación o expropiación de las mejoras."  (Lo subrayado es lo impugnado)
En criterio del
actor, el precepto demandado consagra una excepción al principio universal de
la buena fe, al instituir "imperceptiblemente" la presunción de mala
fe en favor del INCORA con respecto a la actividad de tenencia y explotación de
baldíos por los campesinos o colonos, haciendo "inequitativa" la
situación de los colonos al imponerles la obligación de demostrar la buena fe
como requisito para ejercer su derecho de petición ante dicha entidad, violando
de esta manera la presunción de buena fe consagrada en el artículo 83 de la
Constitución.
El principio de la
buena fe ha sido incluido en nuestro ordenamiento constitucional en el artículo
83, así: "Las actuaciones de los particulares y de las autoridades
públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá
en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas". En esta norma,
ha dicho la Corte, se establece, de una parte, "la obligación de actuar de
buena fe, obligación que se predica por igual de los particulares y de las
autoridades públicas"; y de la otra, "la reiteración de la presunción
de la buena fe de los particulares en todas las gestiones que adelanten ante
las autoridades públicas"[1]
"La buena fe ha
sido, desde tiempos inmemoriales, uno de los principios fundamentales del
derecho, ya se mire por su aspecto activo, como el deber de proceder con
lealtad en nuestras relaciones jurídicas, o por el aspecto pasivo, como el
derecho a esperar que los demás procedan  en la misma forma. En general, los
hombres proceden de buena fe: es lo que usualmente ocurre. Además, el proceder
de mala fe, cuando media una relación jurídica, en principio constituye una
conducta contraria al orden jurídico y sancionada por éste. En consecuencia, es
una regla general que la buena fe se presume; de una parte es la manera usual
de comportarse; y de la otra, a la luz del derecho, las faltas deben comprobarse.
Y es una falta el quebrantar la buena fe"[2]
El artículo 768 del
Código Civil, define la buena fe en estos términos: "La buena fe es la
conciencia de haberse adquirido el dominio de la cosa por medios legítimos,
exentos de fraude y de todo otro vicio. Así, en los títulos traslaticios de
dominio, la buena fe supone la persuasión de haberse recibido la cosa de quien
tenía la facultad de enajenarla y de no haber habido fraude ni otro vicio en el
acto o contrato..."
Y en el artículo 769
del mismo ordenamiento se instituye la presunción de buena fe, de la siguiente
manera: "La buena fe se presume, excepto en los casos en que la ley
establece la presunción contraria. En todos los otros la mala fe deberá
probarse". Esta presunción es de carácter legal y, por tanto, admite
prueba en contrario.
Así las cosas, la
regla general es la presunción de buena fe y la excepción, la mala fe. La buena
fe no es necesario probarla pues ésta se presume, en cambio la mala fe debe
demostrarse.
Según la norma impugnada,
si el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, ordena la restitución
de un bien baldío ya sea por ocupación indebida o por tratarse de un terreno
que no podía ser objeto de adjudicación, en la misma providencia que así lo
disponga deberá tomar las determinaciones que correspondan en relación con las
mejoras que en dichos predios se hubieren efectuado. En caso de que el ocupante
o quien se pretenda dueño pueda considerarse como "poseedor de buena fe
conforme a la presunción de la ley civil", se debe proceder a negociar o
expropiar las mejoras.
La buena fe, para
estos efectos, podría definirse como la convicción plena que tiene el
interesado de estar ocupando el bien legítimamente, esto es, de no estar
obrando en contra de la Constitución ni de la ley. Entonces, si la buena fe se
presume, el ocupante de un terreno baldío o quien se pretenda dueño bajo esa
condición, no tiene por qué entrar a demostrar ésta; sin embargo, como tal
presunción es de carácter legal, puede ser desvirtuada o impugnada por el
Incora o cualquiera otra persona, en cuyo caso sólo a ellos corresponde probar
plenamente lo contrario, es decir, que quien viene ocupando el baldío lo
detenta de mala fe.
La buena fe
posesoria, como lo ha sostenido la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia,
"es simple y no cualificada. De manera que si se compra cuerpo cierto con
la conciencia de que quien vende es el dueño y en la negociación no existe
ningún género de fraude, malas artes o patrañas, a tiempo en que los hechos
mismos nada revelan en contrario, la buena fe se configura para los efectos de
la posesión regular en el plano de lo honesto, se presume legalmente, y la
contraparte debe aportar plena prueba de los hechos que la desvanezcan". [3]
Ahora bien: el
reconocimiento y pago de las mejoras al poseedor de buena fe, constituye una de
las prestaciones mutuas a que está obligado el demandante en las acciones de
restitución de bienes baldíos, instituto jurídico que el legislador ha
establecido por evidentes razones de equidad y cuya finalidad, como ocurre en
materia civil, es evitar que "se produzca un enriquecimiento sin
causa" en favor del propietario del terreno, en este caso de la Nación, o
se ocasione "un perjuicio injusto sin indemnización" a quien haya
hecho las mejoras. Así las cosas, la disposición acusada en lugar de vulnerar
la Carta se adecua a sus mandatos, al cumplir con uno de los fines esenciales
del Estado cual es la vigencia de un orden justo.
Cabe aclarar que
cuando la norma acusada alude al poseedor de buena fe, dicha remisión se hace
simplemente para efectos de aplicar, en el proceso de restitución de tierras
baldías, la misma presunción que la ley civil consagra para el pago de mejoras,
mas no para asignarle la calidad de "poseedor" al ocupante de un bien
de esta índole, pues como expresamente se consigna en el inciso segundo del
artículo 65 de la misma ley demandada, "Los ocupantes de tierras baldías,
por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código
Civil", disposición que fue declarada exequible por esta Corporación en
sentencia C-595 de 1995.
En este orden de
ideas, no le asiste razón al demandante ya que no es cierto que el parágrafo
1o. del artículo 74 de la ley 160 de 1994 "obligue a los colonos a
demostrar la buena fe como requisito para ejercer su derecho de petición ante
el INCORA", el que bien pueden ejercer en cualquier momento, pues en dicha
disposición nada se dispone al respecto, y tampoco allí se consagra la
presunción de "mala fe"; en consecuencia, tal precepto será declarado
exequible por no vulnerar el artículo 83 ni ninguna otra norma del Estatuto
Superior.
d. El parágrafo
2o. del artículo 74 de la ley 160 de 1994
Según este precepto
legal, "No podrá alegarse derecho para la adjudicación de un baldío,
cuando se demuestre que el peticionario deriva su ocupación, del
fraccionamiento de los terrenos u otro medio semejante, efectuado por personas
que los hayan tenido indebidamente, o cuando se tratare de tierras que tuvieren
la calidad de inadjudicables", lo cual es considerado por el actor como
violatorio del artículo 58 de la Carta, pues "la prohibición en que se
apoya la norma para caracterizar la indebida ocupación, incluye el derecho de
disponer o enajenar que tienen todas las personas sobre los bienes en
circulación comercial". Al respecto cabe anotar lo siguiente:
Para tener derecho a
la adjudicación de un bien baldío de acuerdo con lo prescrito en la misma ley,
parcialmente acusada, se requiere la ocupación y explotación previa del terreno
por periodo no inferior a cinco (5) años, además del cumplimiento de otros
requisitos tales como carecer de propiedad inmueble rural, no poseer patrimonio
superior a mil salarios mínimos mensuales legales, que la explotación del
terreno corresponda a la aptitud del suelo establecida por el Incora, etc (ver
arts. 65 y ss ley 160/94). La propiedad de los terrenos baldíos solamente se
adquiere mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado, a
través del Incora o de la entidad en la que se delegue esta facultad, el que
deberá registrarse en la respectiva Oficina de Instrumentos Públicos.
Mientras no se
cumplan todos los requisitos exigidos por la ley para tener derecho a la
adjudicación de un terreno baldío, el ocupante simplemente cuenta con una
expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir con esas exigencias se le
podrá conceder tal beneficio. No obstante, quien detenta materialmente un
terreno baldío al cual le ha incorporado mejoras o inversiones y ha sido
explotado económicamente, si bien no tiene la calidad de poseedor con las
consecuencias jurídicas que de tal condición se derivan, sí tiene una situación
jurídica en su favor, esto es, un interés jurídico que se traduce en la
expectativa de la adjudicación, la que es merecedora de la protección de las
autoridades.
En el artículo 74 de
la ley 160 de 1994 se faculta al Incora para ordenar la restitución de terrenos
baldíos indebidamente ocupados, bien porque sean inadjudicables; por
encontrarse reservados o sujetos por la ley a un uso o destinación especial; o
por que la superficie ocupada excede la extensión que permite la ley adjudicar;
o por cualquier otra causa.
Cierto es que el
artículo 58 de la Constitución protege la propiedad privada y los demás
derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, incluyendo el derecho del
propietario a usar y disponer libremente de sus bienes; sin embargo, la libre
disposición tiene límites pues no puede atentar contra derechos ajenos o el
interés público o social. Y se actúa contra derecho ajeno, por ejemplo, cuando
el ocupante de un bien baldío lo enajena antes de serle adjudicado; o, como en
el caso que consagra la norma demandada, cuando la ocupación del bien se deriva
del fraccionamiento de terrenos realizado por personas que los han tenido
indebidamente o se trata de tierras que no pueden ser objeto de adjudicación.
Es que, como bien lo afirma uno de los intervinientes, "nadie transmite
derechos que no tiene. Si el antecesor en la ocupación del terreno baldío era
un ocupante indebido, por cuanto no cumplía con las condiciones o requisitos
exigidos por la ley para ello, mal puede reconocérsele un supuesto derecho,
para fraccionar o realizar ventas parciales de terrenos de la Nación, indebida
e ilegalmente ocupados".
Citemos un ejemplo:
si de acuerdo con la ley 160 de 1994 los terrenos baldíos situados dentro de un
radio de 5 kilómetros alrededor de las zonas donde se adelanten explotaciones
de recursos naturales no renovables, las tierras aledañas a Parques Nacionales
Naturales y las seleccionadas por entidades públicas para adelantar planes
viales u otros de igual significación cuya construcción pueda incrementar el
precio de las tierras por factores distintos a su explotación económica, no son
adjudicables y una persona decide, de buena o mala fe, ocuparlos, mal podría
sostenerse que por ese hecho los bienes se convierten en adjudicables en aras
de proteger los derechos de ese ocupante; nada mas absurdo. Es que si la
ocupación de un bien baldío se deriva de un acto ilícito, en este caso la
ocupación de un bien que no es adjudicable, tal hecho no subsana la ilicitud de
la ocupación, y es por ello que la norma acusada prevé que ante estas
situaciones "no podrá alegarse derecho para la adjudicación",
precepto que no lesiona mandato constitucional alguno.
Lo consagrado en el
parágrafo 2o. del artículo 74, materia de acusación, no se opone a que una
persona enajene las mejoras que haya efectuado en un bien baldío y los
eventuales derechos que se pueden derivar de su adjudicación posterior por el
Incora, pero lo que sí no le es permitido es obtener la adjudicación de
terrenos baldíos indebidamente ocupados por terceros en la totalidad o en parte
del área que se solicite en adjudicación. Sin embargo, para efectos de
determinar si existe o no el fraccionamiento, el Incora debe proceder sujeto a
criterios serios, objetivos y razonables que lo lleven a la convicción de la
presencia de dicho fraccionamiento, apreciando obviamente la buena o la mala fe
con que haya procedido el peticionario de la adjudicación.
Para finalizar es
preciso anotar que la Corte no comparte el criterio del actor, al sostener que
los terrenos baldíos son bienes de libre "circulación comercial"; por
el contrario, son bienes inenajenables, esto es, que están fuera del comercio
dada su condición de bienes fiscales adjudicables, los que como ya se ha
expresado, pertenecen a la Nación quien los conserva para su posterior
adjudicación y tan sólo cuando ésta se realice, obtendrá el adjudicatario su
título de propiedad y con él el derecho a disponer del bien.
No vulnera entonces,
el parágrafo 2o. del artículo 74 de la ley 160 de 1994 el Estatuto Superior,
razón por la cual será declarado exequible.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional actuando en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R
E S U E L V E :
PRIMERO: Declarar
exequibles los parágrafos 1o. y 2o. del artículo 74 de la ley 160 de 1994.
SEGUNDO: En relación
con el inciso segundo del artículo 65 de la ley 160 de 1994, estarse a lo
resuelto en la sentencia C-595/95, mediante la cual se declaró exequible dicha
disposición.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]Sent. C-544/94 M.P. Jorge Arango Mejía
[2] Sent. ibidem.
[3] Sent . del 12 de noviembre de 1959. Sala de Casación Civil de la
Corte Suprema de Justicia.