T-252-15
Sentencia
T-252/15
ACCION
DE TUTELA PARA RECLAMAR EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE DERECHOS PENSIONALES-Procedencia
excepcional
La herramienta constitucional procede de manera excepcional
para amparar las garantías derivadas del reconocimiento y pago de las
prestaciones sociales, en los siguientes casos: i) cuando no
existe otro medio de defensa judicial o, en caso de existir, el mismo no
resulta idóneo ni eficaz para garantizar la protección de los derechos
fundamentales del peticionario, evento en el que la tutela procede como
mecanismo principal y definitivo de defensa, ante la imposibilidad material de
solicitar una protección real y cierta por otra vía o ii)cuando esta se promueve como mecanismo transitorio,
siempre que el demandante demuestre la existencia de un perjuicio irremediable,
en cuyo caso la orden de protección tendrá efectos temporales, solo hasta el
momento en que la autoridad judicial competente decida, de manera definitiva,
el conflicto planteado. Dicho perjuicio, de conformidad con la jurisprudencia
constitucional, debe cumplir las siguientes condiciones: ser inminente, es
decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; ser grave,
esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la
persona sea de gran intensidad; ser urgente, es decir, que exija la adopción de
medidas prontas o inmediatas para conjurar la amenaza; ser impostergable, es
decir, acreditar la necesidad de recurrir al amparo como mecanismo expedito y
necesario para la protección de los derechos fundamentales.
INDEMNIZACION
SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Finalidad
Para este Tribunal, la indemnización sustitutiva constituye
un auxilio económico para todas aquellas personas que, teniendo la edad para
pensionarse no cuentan con la cantidad de semanas mínimas requeridas para
consolidar su derecho pensional y no tienen la posibilidad financiera de
continuar cotizando al sistema para adquirir el estatus de pensionado. Dichas
personas ven en esta figura legal, la posibilidad de recibir una suma de dinero
en contraprestación al tiempo aportado y en sustitución de la pensión a la que
pretendían inicialmente acceder, indemnización que les evita la posible
afectación de sus derechos fundamentales, principalmente, al mínimo vital y a
la vida en condiciones dignas.
DERECHO
A LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Se
deben tener en cuenta las semanas cotizadas con anterioridad a la entrada en
vigencia de la ley 100 de 1993
No es aceptable que se deniegue el reconocimiento de una
indemnización sustitutiva con fundamento en que los aportes fueron realizados
en vigencia de otras normas precedentes y las cuales no contemplaban dicha
figura, por cuanto estos dineros son un ahorro del trabajador y es éste, quien
tiene derecho a gozar de dichos recursos cuando por diversas razones no alcance
a consolidar su derecho pensional y mal haría la entidad encargada en
retenerlos, pues incurriría en la conducta de enriquecimiento sin causa.
INDEMNIZACION
SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ Y DE SOBREVIVIENTES-Orden a
Municipio
reconocer indemnización sustitutiva de pensión de vejez y de sobrevivientes, a
quienes acrediten el cumplimiento de los requisitos legales exigidos
Referencia: Expediente T-4.671.143
Demandante: Ayda
Salomé Barrios Álvarez y Otros
Demandado: Municipio de San Juan de Betulia, Sucre
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá,
D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil quince (2015)
La Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Jorge Iván
Palacio Palacio, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión de la providencia
dictada el 13 de agosto de 2014 por el Juzgado Promiscuo Municipal de El Roble,
Sucre, dentro de la acción de tutela promovida por la señora Ayda Salomé
Barrios Álvarez y Otros, contra el municipio de San Juan de Betulia, Sucre.
El
presente expediente fue escogido para revisión por la Sala de Selección número
Doce, por medio de auto de 18 de diciembre de 2014, y repartido a la Sala
Cuarta de Revisión.
I.
ANTECEDENTES
1. La
solicitud
Reginaldo
Enrique de la Ossa Montes, actuando en calidad de apoderado judicial de Ayda
Salomé Barrios Álvarez, Ana Mercedes Ramos Quiroz, Arnulfo Segundo de la Ossa
Pérez, Elvia Rosa Caldera Videz, Gustavo Solórzano Muñoz, Luis Emiro Oviedo
Rivera, Omaira de Jesús Arrieta Gil, Rodrigo José Aguas Mendoza, José Rafael
Gil Ortega, Sonia del Carmen Barrios Ochoa, Leandro Gil Meza, Margoth María
Acosta Tovar, Elvira Luz Ortega Pérez, Antonio José Garrido Jiménez, Aníbal
Segundo Acosa Salcedo, Cristina Ermet Angulo Acosta, Edilberto Daniel Baldovino
Álvarez, Lucy del Carmen Acosta Acosta, Julio Quiroz Ortega, Cesar Antonio
Vergara Paternina, Cenaida Rosa Moreno de Herazo (en calidad de beneficiaria de
Antonio Julio Román Arrieta), Elvia Rosa Pérez de Tovar (en calidad de
beneficiaria de Carmelo de Jesús Tovar Ascencio), Cila del Carmen Gil Ortega
(en calidad de beneficiaria de Laureano de Jesús Gómez Acosta), Gilma María
Vergara de Morales (en calidad de beneficiaria de Eliecer Rafael Sierra
Morales), Lesme Acosta Tovar (en calidad de beneficiario de Tercero Acosta
Tovar), María del Carmen Pérez Álvarez (en calidad de beneficiaria de Jose
Pablo Villadiego Aguas), María Lourdes Ortega Pájaro (en calidad de
beneficiaria de Rafael María Ortega Gil), Neila Rosa Aguas Acosta (en calidad
de beneficiaria de Pedro Eminiano Muñoz Acosta), Teresa del Socorro Buelvas
Severiche (en calidad de beneficiaria de Rafael Enrique Gil Gil), Yonis
Fernando Quiroz Quiroz (en calidad de beneficiaria de Ricardo Manuel Quiroz
Herazo), Biqui Rocio Ortega Tovio (en calidad de beneficiaria de Oswaldo
Segundo Ortega Ortega), Diocelina Acosta (en calidad de beneficiaria de Rafael
Augusto Ortega Acosta), Manuel de Jesús Mendoza Rivera (en calidad de
beneficiario de Manuel Joaquín Mendoza), Nairo José Acosta Quiroz y Yamilis
Emerson Guevara Vergara impetró la presente acción de tutela contra el
Municipio de San Juan de Betulia, Sucre, en procura de obtener el amparo de los
derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna, a la igualdad, al
debido proceso y al mínimo vital de sus representados, los cuales considera
conculcados por la entidad territorial mencionada al haberles negado el
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de las pensiones de vejez
o de sobrevivientes, según el caso, por considerar que la entidad facultada
legalmente para ello es el Instituto de Seguros Sociales –ISS-, actualmente,
Colpensiones, o, en su defecto, los fondos privados, en cuyo caso opera la
devolución de aportes.
2.
Hechos
El
peticionario los describe en la demanda así:
2.1. La
mayoría de los accionantes laboraron directamente al servicio del municipio de
San Juan de Betulia, Sucre, hasta antes de la entrada en vigencia de la Ley 100
de 1993, efectuando sus aportes en seguridad social en pensión y salud a la
extinta caja de previsión municipal de dicha entidad territorial. Los demás,
por su parte, son beneficiarios de quienes estuvieron vinculados laboralmente
pero ya fallecieron.
2.2. Los
demandantes presentaron solicitud de reconocimiento y pago de la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez o de sobrevivientes, según su situación
particular, ante el municipio accionado.
2.3. Mediante
respuesta emitida el 20 de mayo de 2014, el Alcalde Municipal negó lo
solicitado, bajo el argumento de que para la época de vinculación, no existía
la figura jurídica denominada “indemnización sustitutiva de pensión de vejez”,
la cual fue creada por la Ley 100 de 1993. Además, sostuvo que los accionantes
nunca efectuaron aportes a pensión, habida cuenta que su situación se
encontraba regulada por la Ley 6ta de 1945, en concordancia con la Ley 33 de
1985.
2.4. A su
juicio, el fundamento de la negativa contradice lo manifestado en las
certificaciones laborales de sus poderdantes, expedidas por la Secretaria del
Interior del municipio de San Juan de Betulia, Sucre, de las cuales es viable
inferir que éstos sí efectuaban sus aportes a pensión a la caja de previsión
social del municipio.
2.5. Precisa
que los actos administrativos, por silencio administrativo negativo, negaron el
reconocimiento de la prestación contrarían lo dispuesto en los artículos 37 y
siguientes de la Ley 100 de 1993 y propiciaron el enriquecimiento sin justa
causa del ente territorial.
2.6. Por
último, manifiesta que los poderdantes carecen de una fuente de ingresos para
atender sus necesidades básicas y que al ser personas de avanzada edad se
encuentran impedidos para laborar.
3.
Pretensiones
Los
demandantes pretenden que por medio de la acción de tutela les sean protegidos
sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna, a la
igualdad, al debido proceso y al mínimo vital y, en consecuencia, se ordene a
la entidad accionada el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva
de la pensión de vejez o de sobrevivientes, según corresponda.
4.
Pruebas
Las
pruebas que reposan en el expediente se encuentran relacionadas en el anexo 1
de esta providencia.
5.
Respuesta de las entidades accionadas
Alcaldía
Municipal de San Juan de Betulia, Sucre
Dentro
de la oportunidad procesal correspondiente, el Alcalde Municipal de San Juan de
Betulia, Sucre, solicitó negar el amparo pretendido por las razones que a
continuación se exponen.
En
primer lugar, expresó que algunos demandantes omitieron aportar el acto
administrativo de nombramiento y posesión para demostrar la presunta
vinculación con la administración.
Por
otra parte, sostuvo que el municipio no es el ente encargado de
reconocer y pagar pensiones e indemnizaciones sustitutivas, habida cuenta que
dicha función es competencia  del ISS, actualmente, Colpensiones, o, en su
defecto, de los fondos privados, en cuyo caso opera la devolución de aportes.
Finalmente,
recuerda que la tutela no es el mecanismo judicial preferente para exigir
presuntos derechos laborales inexistentes, inexactos e inventados, razón por la
cual debe ser declarada improcedente.
II.
DECISIÓN JUDICIAL QUE SE REVISA
1.
Decisión de única instancia
El
asunto le fue repartido al Juzgado Promiscuo Municipal de El Roble, Sucre,
despacho judicial que mediante providencia del 13 de agosto de 2014, concedió
la medida de amparo pretendida por los demandantes pues, a su parecer, se
denotaba, con meridiana claridad, la existencia de unos argumentos que, por su
relevancia constitucional, ameritaban un pronunciamiento de fondo.
Determinación que, además, se soportó en los siguientes razonamientos:
En
el caso no se evidencia una transgresión al requisito de inmediatez como quiera
que, dicho fenómeno no es aplicable cuando se pretenda reclamar la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o de sobrevivientes por
cuanto, a su juicio, “dicha prestación es equiparable a la pensión de
jubilación” y con su negativa se genera una afectación que se prolonga en
el tiempo daño que se repara solo hasta que se reconozca tal prestación
económica.
Los
reclamantes se encuentran afrontando unas condiciones críticas pues no carecen
de alguna entrada económica que les permita suplir sus necesidades básicas.
Además, debido a su avanzada edad, están por fuera del mercado laboral y muchos
de ellos tienen deudas que no pueden cubrir de manera pronta.
Según
la línea fijada por la Corte Constitucional no son de recibo los argumentos
alegados por la entidad territorial demandada como quiera que eso implicaría
permitir un enriquecimiento sin causa que, además, implicaría el
empobrecimiento de los accionantes y los colocaría ante un perjuicio
irremediable a sus prerrogativas fundamentales.
Luego,
como encontró claro la relación laboral de los demandantes y el cumplimiento de
los requisitos legales exigidos para la consolidación de las prestaciones
económicas pretendidas, a excepción de uno, procedió a ordenar el pago de las
indemnizaciones en un término no mayor a 30 días y, aplicando para su
liquidación, la fórmula contenida en el artículo 3º del Decreto 1730 de 2001,
el cual prevé que se debe liquidar de la siguiente manera: I = SBC x SC x PPC
donde PPC equivale al 45.45% del total de la cotización efectuada.
IV.    FUNDAMENTOS
JURÍDICOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia
A
través de esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para
revisar la sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal del
Roble, Sucre, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241,
numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a
36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Problema Jurídico
Corresponde
a la Sala Cuarta de Revisión determinar, si la entidad accionada vulneró los
derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna, a la igualdad,
al debido proceso y al mínimo vital de los accionantes, al negarles el
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o
de sobrevivientes, según el caso, con fundamento en que la vinculación laboral
tuvo lugar con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la
cual creó la figura en mención.
Antes
de abordar el caso concreto, se realizará un análisis jurisprudencial de temas
como: i) la procedencia excepcional del mecanismo tutelar para
garantizar el reconocimiento y pago de acreencias pensionales. Reiteración
jurisprudencial y ii) la indemnización sustitutiva y su
reconocimiento cuando los aportes se hubiesen efectuado antes de la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993.
4. Procedencia excepcional del mecanismo tutelar para garantizar
el reconocimiento y pago de acreencias pensionales. Reiteración jurisprudencial
En abundante jurisprudencia de este Tribunal se ha señalado que,
por regla general, la acción tuitiva es improcedente para garantizar el
reconocimiento de derechos pensionales, dado que es viable controvertir el
contenido de estos a través de la justicia laboral ordinaria o contenciosa
administrativa, según corresponda.
No obstante, el máximo órgano de la jurisdicción constitucional ha
advertido que la tutela es procedente cuando se ejerce como mecanismo
transitorio con el fin de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable o
cuando el medio judicial preferente no resulte eficaz para obtener el amparo
del derecho frente a la exigencia de una protección inmediata en el caso
concreto, es decir, de manera excepcional.
Así las cosas, es deber del juez analizar los presupuestos
fácticos del caso concreto, en aras de determinar si el instrumento de defensa
judicial ordinario resulta eficaz para el amparo de las garantías fundamentales
del accionante, puesto que ante la inminente ocurrencia de un perjuicio
irremediable, el conflicto planteado trasciende del nivel meramente legal al
constitucional, teniendo la acción de tutela la facultad de tornarse en el
mecanismo principal de trámite del asunto, desplazando a la respectiva instancia
ordinaria.
Justamente en este punto juega un papel de enorme importancia los
presupuestos sentados por la Corte Constitucional en la Sentencia T-063 de 2013[1], para determinar i) si los mecanismos ordinarios son
eficaces para la protección de los derechos fundamentales involucrados en
conflictos en que se pretenda el reconocimiento de acreencias pensionales y ii)
si permiten evaluar la gravedad, inminencia e irreparabilidad del daño que
podría generarse si no se protegen por vía tutelar. Dichos presupuestos son:
“(i) que se trate de una
persona de la tercera edad, para ser considerado sujeto de especial de
protección;
(ii) que la falta de pago de
la prestación o su disminución, genere un alto grado de afectación de los
derechos fundamentales, en particular, del derecho al mínimo vital;
(iii) que se haya desplegado
cierta actividad administrativa y judicial por el interesado tendiente a
obtener la protección de sus derechos; y
(iv) que se acrediten siquiera
sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es
ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales
presuntamente afectados. De este modo, deberá analizarse en cada caso concreto
si se verifican estos requerimientos a fin de declarar la procedencia del
amparo”.
En ese orden de ideas, la herramienta constitucional procede de
manera excepcional para amparar las garantías derivadas del reconocimiento y
pago de las prestaciones sociales, en los siguientes casos: i) cuando no
existe otro medio de defensa judicial o, en caso de existir, el mismo no resulta
idóneo ni eficaz para garantizar la protección de los derechos fundamentales
del peticionario, evento en el que la tutela procede como mecanismo principal y
definitivo de defensa, ante la imposibilidad material de solicitar una
protección real y cierta por otra vía o ii) cuando esta se promueve como
mecanismo transitorio, siempre que el demandante demuestre la existencia de un
perjuicio irremediable, en cuyo caso la orden de protección tendrá efectos
temporales, solo hasta el momento en que la autoridad judicial competente
decida, de manera definitiva, el conflicto planteado. Dicho perjuicio, de
conformidad con la jurisprudencia constitucional, debe cumplir las siguientes
condiciones: ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder
prontamente; ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el
haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; ser urgente, es decir, que
exija la adopción de medidas prontas o inmediatas para conjurar la amenaza; ser
impostergable, es decir, acreditar la necesidad de recurrir al amparo como
mecanismo expedito y necesario para la protección de los derechos
fundamentales.
5. La
indemnización sustitutiva y su reconocimiento cuando los aportes se hubiesen
efectuado antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993
Conforme
con el mandato superior que consagra el artículo 48[2],
el Estado garantizará a todos sus habitantes el derecho y el acceso a la
seguridad social, la cual ha sido considerada como un servicio público,
obligatorio e irrenunciable. Así mismo, con fundamento en el artículo 53 de la
Carta[3]
se deberá asegurar, a quienes hayan consolidado su derecho pensional o tengan
algún derecho adquirido, su pago oportuno.
Lo
anterior, con el fin de evitar un perjuicio irremediable al mínimo vital de las
personas que durante el transcurso de su vida laboral han aportado al sistema
pensional con la expectativa de que una vez cumplidos los requisitos que el
Congreso de la República ha previsto para acceder a alguna prestación
económica, puedan hacer efectivo su derecho y mantener unas condiciones de vida
dignas tanto para ellos, como para quienes dependen económicamente del
afiliado.
Consciente
el legislador de la necesidad de garantizar un nivel óptimo de vida a las
personas, constituyó una serie de prestaciones sociales para prevenir contingencias
propias del ser humano, como la vejez, la invalidez, la viudez, etc., pues, son
acontecimientos que podrían vulnerar los derechos fundamentales de los
afectados si no se contare con un amparo económico para confrontar los
perjuicios, siquiera financieros, que les son ocasionados por sus
circunstancias.
De esta
forma, se implementaron en el sistema colombiano unas prestaciones económicas
con el propósito de auxiliar a las personas que sufren alguna de las distintas
calamidades mencionadas y que sino cuentan con una ayuda económica para
afrontarlas, pueden ver menguadas sus garantías constitucionales. Prestaciones
dentro de las que se destacan la pensión de vejez, de sobrevivientes, de
invalidez y la indemnización sustitutiva.
Con
relación a esta última figura, se ha señalado que su fin es aliviar la
situación en la que se encuentran las personas que, habiendo cumplido la edad
requerida para pensionarse, no logran cotizar la totalidad de las semanas
exigidas por la ley para obtener el reconocimiento pensional y por diversas
razones se ven impedidas para continuar cotizando al sistema.
Dicha
figura, fue reconocida inicialmente en el Sistema General de Seguridad Social
en Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y, puntualmente, en el artículo 37,
el cual señala:
“Las personas que habiendo cumplido la
edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas
exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a
recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de
liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas;
al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes
sobre los cuales haya cotizado el afiliado.”
No
obstante lo anterior, este Tribunal en la Sentencia C-624 de 2003[4],
definió la indemnización sustitutiva como:
“(…)
el derecho que le asiste a las personas que no logran acreditar los requisitos
para obtener el reconocimiento de una pensión de invalidez, de vejez y de
sobreviviente, para reclamar -en sustitución de dicha pensión- una
indemnización equivalente a las sumas cotizadas debidamente actualizadas.”
Del mismo modo, en
la Sentencia T-080 de 2010[5], fue definida
como:
“(…)
una especie de ahorro que pertenece a los trabajadores por los aportes
efectuados durante un periodo de su vida laboral, los cuales tendrán derecho de
recuperar ante la imposibilidad de obtener la pensión por no cumplir con todos
los requisitos que exige la Ley.”(Subrayado por fuera del texto
original)
Resulta
entonces claro para este Tribunal, que la indemnización sustitutiva constituye
un auxilio económico para todas aquellas personas que, teniendo la edad para
pensionarse no cuentan con la cantidad de semanas mínimas requeridas para
consolidar su derecho pensional y no tienen la posibilidad financiera de
continuar cotizando al sistema para adquirir el estatus de pensionado. Dichas
personas ven en esta figura legal, la posibilidad de recibir una suma de dinero
en contraprestación al tiempo aportado y en sustitución de la pensión a la que
pretendían inicialmente acceder, indemnización que les evita la posible
afectación de sus derechos fundamentales, principalmente, al mínimo vital y a
la vida en condiciones dignas.
Igualmente,
se ha señalado por esta Corte, que la indemnización sustitutiva es un derecho
imprescriptible[6],
irrenunciable[7]
y suplementario[8].
Así las
cosas, dicho ahorro pertenece al trabajador que efectuó el aporte y es él, en
definitiva, quien tiene el derecho a gozar de los dineros, pues son fruto de su
tiempo laborado y aportado y, por tanto, resulta inaceptable que se deniegue el
goce de ellos, cuando se cumplen con los requisitos para su reconocimiento,
aduciendo razones no contempladas por la ley y que lo único que logran, es
afectar las garantías constitucionales del interesado en la prestación
económica.
De esta
forma, no es de recibo para esta Corporación, denegar el acceso y goce efectivo
de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, con fundamento en que
los aportes fueron realizados con anterioridad a la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993, entre otras razones, porque:
-
Si
la persona no tiene consolidado su derecho bajo otro régimen legal diferente,
aplicable con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, se
le afectarían fuertemente sus garantías fundamentales, si no se le permite
consolidar sus derechos bajo el nuevo régimen. Al respecto, la Sentencia T-792
de 2003[9],
señaló:
“Las personas que venían
cotizando al sistema de seguridad social en pensiones bajo el imperio de normas
precedentes, se rigen en la actualidad por las disposiciones de la Ley 100 de
1993, salvo que antes de su entrada en vigencia estuvieran consolidados
derechos subjetivos, respecto de los cuales, por el principio de respeto a los
derechos adquiridos (artículo 58 de la Constitución Política), no tienen
aplicación los preceptos introducidos por la Ley en referencia.”
La Ley 100 de 1993,
es una norma laboral de orden público y de obligatorio e inmediato
cumplimiento, la cual no establece límites temporales, ni exige algún tipo de
condicionamiento para su aplicación.
En esa
medida, aquellas personas que cotizaron en vigencia de la normatividad anterior
a la Ley 100 de 1993 y cuya situación jurídica no se consolidó respecto a las
normas precedentes, se encuentran entonces cobijadas por lo establecido en el
régimen de 1993 y, por tanto, si se retuvieren los dineros aportados con
anterioridad a la vigencia de este último, se estaría incurriendo por parte de
la entidad encargada de su administración en un enriquecimiento sin causa.
Situación reconocida por este Tribunal, entre otras, en la Sentencia T-850 de
2008[10]
y en la que se señaló:
“El
derecho a reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez se
encuentra en cabeza de aquellas personas que, independientemente de haber
estado afiliadas al Sistema Integral de Seguridad Social en el momento de
entrada en vigencia la Ley 100 de 1993 pero que habiendo cumplido con la edad
para reclamar la pensión, no cuenten con el número de semanas cotizadas para
acceder a dicha prestación. Además las entidades de previsión social a las que
en algún momento cotizó el accionante, deben reconocer y pagar la indemnización
so pena de que se incurra en un enriquecimiento sin causa”.
De esta
manera, la Sala reitera que no es aceptable que se deniegue el reconocimiento
de una indemnización sustitutiva con fundamento en que los aportes fueron
realizados en vigencia de otras normas precedentes y las cuales no contemplaban
dicha figura, por cuanto estos dineros son un ahorro del trabajador y es éste,
quien tiene derecho a gozar de dichos recursos cuando por diversas razones no
alcance a consolidar su derecho pensional y mal haría la entidad encargada en
retenerlos, pues incurriría en la conducta de enriquecimiento sin causa.
De
acuerdo con las anteriores consideraciones, la Sala entrará a decidir el caso
concreto.
CASO CONCRETO
Como se
ha señalado, el presente asunto versa sobre la negativa emanada del municipio
de San Juan de Betulia, Sucre, respecto de la solicitud de reconocimiento y
pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez y de
sobrevivientes, elevada por los diversos accionantes, decisión que se
fundamentó en que los aportes fueron realizados con anterioridad a la entrada
en vigencia de la Ley 100 de 1993, aparte normativo que en su artículo 37, creó
la figura de indemnización sustitutiva.
Para la
Sala, el presente caso se torna de gran importancia, por cuanto cautiva la
atención la manera como el juez de instancia decidió conceder la prestación
económica a la gran mayoría de los accionantes pese a que no existía claridad
respecto del cumplimiento de los requisitos necesarios para el reconocimiento y
pago de la indemnización sustitutiva.
Al
analizar cada uno de los casos[11],
esta Sala de Revisión pudo constatar que existen numerosas inconsistencias, pues
en muy pocos de ellos se logró establecer con exactitud el periodo de
vinculación laboral de los accionantes con el municipio, ya que aun cuando en
algunos de ellos se allegó certificación expedida por la Secretaría de Gobierno
de la Alcaldía Municipal de San Juan de Betulia, Sucre, en esta se especificaba
que al revisar los archivos no fue posible constatar la fecha de desvinculación
al no existir evidencia física de su culminación laboral. No obstante, la
prestación se reconoció.
Asimismo,
cabe destacar que hubo casos en los que ni siquiera se probó debidamente la
vinculación laboral, pues el único soporte para demostrarla consistió en
declaraciones extrajuicio, en su mayor parte rendidas por los propios
accionantes, las cuales no resultan suficientes para demostrar la vinculación y
sus extremos.
En lo
que concierne al cumplimiento del requisito de subsidiariedad propio de la
acción tuitiva, esta Sala debe aclarar que aunque los demandantes no agotaron
la vía gubernativa, lo cierto es que tal exigencia, que, como requisito de
procedibilidad de la tutela no es obligatoria, toda vez de conformidad con los
lineamientos señalados en el artículo 9° de Decreto 2591 de 1991[12], esto
es necesario de manera previa para acudir ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativa, más no para solicitar el amparo de derechos
fundamentales por medio del mecanismo previsto en el artículo 86 Superior, pues
en algunos casos específicos, con el requerimiento de dicho trámite, se puede
obstaculizar el acceso de las personas a obtener un amparo inmediato, pronto y
eficaz ante el inminente daño al que se ven expuestos.
Teniendo
en cuenta las consideraciones precedentes, relativas a la procedencia
excepcional del mecanismo tutelar para garantizar el reconocimiento y pago de
acreencias pensionales, en el sub examine, la herramienta constitucional
resulta procedente solamente en aquellos casos en los que los accionantes
acrediten contar con sesenta y cinco años o más de edad[13]. De no
ser así, su procedencia se encontrará supeditada a que los accionantes
demuestren encontrarse inmersos en un estado de vulnerabilidad que justifique las razones por las cuales el medio judicial
ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos
fundamentales presuntamente afectados, permitiendo con ello obviar el
presupuesto de subsidiariedad.
En tal virtud y, una vez analizado cada uno de los casos, esta
Sala decide confirmar lo decidido por el juez de tutela respecto de los
siguientes actores: Elvia Rosa Caldera Vides, Gustavo Solórzano Muñoz, Elvia
Rosa Pérez de Tovar, Cila del Carmen Gil Ortega, Gilma María Vergara de Morales
y Neila Rosa Aguas Acosta, habida cuenta que tan solo ellos lograron acreditar
con precisión, a través de medios probatorios fidedignos, la vinculación
laboral con el municipio de San Juan de Betulia, Sucre, a la vez que cumplieron
con el requisito mínimo de edad señalado anteriormente, es decir, sesenta y
cinco años.
IV.    DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.
REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia proferida el trece (13) de
agosto de dos mil catorce (2014), por el Juzgado Promiscuo Municipal de El
Roble, Sucre, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO.
Como
consecuencia de lo anterior, se CONFIRMA la decisión proferida
por el Juzgado
Promiscuo Municipal de El Roble, Sucre, el 13 de agosto de 2014, respecto de
los siguientes accionantes: Elvia Rosa Caldera Vides,
Gustavo Solórzano Muñoz, Elvia Rosa Pérez de Tovar, Cila del Carmen Gil Ortega,
Gilma María Vergara de Morales y Neila Rosa Aguas Acosta.
TERCERO.
ORDENAR
al Municipio de San Juan de Betulia, Sucre, que en un plazo máximo de quince
(15) días contados a partir de la notificación de este fallo reconozca la
indemnización sustitutiva a los restantes demandantes que contando con sesenta
y cinco años o más de edad o, en su defecto, se encuentren inmersos en un
estado de vulnerabilidad debidamente justificado, acrediten a cabalidad el
cumplimiento de los requisitos legales exigidos mediante pruebas fidedignas que
demuestren la existencia y duración exacta de la vinculación laboral con la
entidad territorial.
CUARTO.
Por
Secretaría General, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ANDRÉS
MUTIS VANEGAS
Secretario
General (E)
ACCIONANTE
CALIDAD
PODER
EDAD A LA ACTUALIDAD
VINCULACIÓN LABORAL
INCAPACIDAD ECONÓMICA
OTROS
Ayda
Salomé Barrios Álvarez
A
nombre propio.
Si.
58
años.
Certificación
de la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía.
- Fecha:
(15/01/2014).
- Cargo:
Secretaria del Consejo Municipal ------
- Periodo:
(09/11/1982 – ?).
Declaración
extrajuicio.
Ana
Mercedes Ramos Quiroz
A
nombre propio
Si.
56
años.
Certificación
de la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía.
- Fecha:
(10/02/2014).
- Cargo:
Inspectora
de Villa López (05/06/1984 – 12/12/1985).
Inspectora de Villa López (15/12/1986 – 03/06/1988).
Declaración
extrajuicio.
Arnulfo
Segundo de la Ossa Pérez
A
nombre propio.
Si.
60
años.
Certificación
Alcaldía.
- Fecha:
10/07/2014.
- Cargo:
Celador del puesto de salud del corregimiento de Villa López.
- Periodo:
15/02/1982 - ?.
Declaración
extrajuicio.
Elvia
Rosa Caldera Vides
A
nombre propio.
Si.
69
años.
Certificación
Alcaldía.
- Fecha:
31/01/2014.
- Cargo:
Inspector de Villa López.
- Periodo:
08/07/1981 – 06/04/1984.
Declaración
extrajuicio.
Gustavo
Solórzano Muñoz
A
nombre propio.
Si.
72
años.
Certificación
Alcaldía.
- Fecha:
07/02/2014.
- Cargo:
Inspector de Sabaneta.
- Periodo:
19/03/1985 – 10/06/1988.
Declaración
extrajuicio.
Luis
Emiro Oviedo Rivera
A
nombre propio.
Si.
Edad
incierta.
Certificación
Alcaldía.
- Fecha:
10/07/2014.
- Cargo:
Inspector de Policía de Albania.
- Periodo:
17/08/1979 - ?.
Declaración
extrajuicio.
Omaira
de Jesús Arrieta Gil
A
nombre propio.
Si.
64
años.
Certificación
Alcaldía.
-Fecha:
23/08/2001.
-Cargos:
Administradora del Centro de Nutrición del municipio (02/01/1973 –
23/05/1984).
Directora
del Centro de Educación no formal Isidro Gil de la Barrera (22/01/1996 –
08/01/2001).
Declaración
extrajuicio.
Rodrigo
José Aguas Mendoza
A
nombre propio.
Si.
89
años.
Certificación
Alcaldía.
-Fecha:
10/07/2014.
-Cargo:
Celador del puesto de salud municipal.
-Periodo:
23/05/1972 -
Declaración
extrajuicio.
José
Rafael Gil Ortega
A
nombre propio.
Si.
84
años.
Declaración
extrajuicio.
Sonia
del Carmen Barrios Ochoa
A
nombre propio.
Si.
63
años.
Certificación
Alcaldía.
-Fecha:
05/12/2013.
-Cargo:
Inspectora del corregimiento de Sabaneta.
-Periodo:
18/09/1981 - ?.
Declaración
extrajuicio.
Acta
de posesión.
Leandro
Gil Meza
A
nombre propio.
Si.
72
años.
Certificación
Alcaldía.
-Fecha:
05/12/2013.
-Cargo:
Inspector en el corregimiento Las Cruces.
-Periodo:
05/06/1973 - ?.
Declaración
extrajuicio.
Acta
de posesión.
Margoth
María Acosta Tovar
A
nombre propio.
Si.
Edad
incierta.
Certificación
Alcaldía:
-Fecha:
24/02/2014.
-Cargo:
Inspectora de Policía de Sabaneta.
-Periodo:
12/12/1978 – 17/09/1980.
Declaración
extrajuicio.
Elvira
Luz Ortega Pérez
A
nombre propio.
Si.
74
años.
Certificación
Alcaldía.
-Fecha:
10/01/2014.
-Cargo:
Cocinera de la Policía Nacional.
-Periodo:
04/06/1992 - ?.
Declaración
extrajuicio.
Antonio
José Garrido Jiménez
A
nombre propio.
Si.
68
años.
Declaración
extrajuicio.
Actas
de posesión:
1) 28/09/1981
Cargo:
Auditor Fiscal Municipal.
2) 04/06/1990
Cargo:
Oficial Mayor.
3) 31/12/1990
Cargo:
Secretario de Gobierno Municipal.
Anibal
Segundo Acosta Salcedo
A
nombre propio.
Si.
63
años.
Certificación
Alcaldía.
-Fecha:
05/12/2013.
-Cargo:
Inspector de Policía del Corregimiento Las Cruces.
-Periodo:
06/06/1990 - ?.
Declaración
extrajuicio.
Acta
de posesión
Cristina
Ermet Angulo Acosta
A
nombre propio.
Si.
60
años.
Declaración
extrajuicio.
Edilberto
Daniel Baldovino Álvarez
A
nombre propio.
Si.
60
años.
Certificación
Alcaldía.
-Fecha:
15/01/2014.
-Cargo:
Celador n el centro de salud Loma Alta.
-Periodo:
05/06/1990 - ?.
Declaración
extrajuicio.
Lucy
del Carmen Acosta Acosta
A
nombre propio.
Si.
10/10/2013.
58
años.
Declaración
extrajuicio.
Julio
Quiroz Ortega
A
nombre propio.
Si.
76
años.
Acta
de declaración juramentada con fines procesales.
Cesar
Antonio Vergara Paternina
A
nombre propio.
Si.
63
años.
Certificación
Alcaldía.
-Fecha:
15/01/2014.
-Cargo:
Digitador.
-Periodo:
24/08/1976 - ?.
Actas
de declaración extrajuicio
Cenaida
Rosa Moreno de Herazo
Beneficiaria
de Antonio Julio Román Arrieta.
Parentesco:
Compañera permanente.
Si.
Edad
beneficiaria: 68 años.
Certificación
Alcaldía
-Fecha:
15/01/2014.
-Cargo:
Inspector de policía del corregimiento de Albania.
-Periodo:
12/08/1976 - ?.
Declaración
extrajuicio
-Registro
de defunción:
Elvia
Rosa Pérez de Tovar
Beneficiaria
de Carmelo de Jesús Tovar Ascencio Parentesco: Cónyuge.
Si.
Edad
beneficiaria: 74 años.
Certificación
Alcaldía
-Fecha:
09/01/2014.
-Cargo:
Operador del pozo No. 18.
-Periodo:
09/06/1992 hasta 01/04/1994.
Partida
de matrimonio.
Cila
del Carmen Gil Ortega
Beneficiaria
de Laureano de Jesús Gómez Acosta.
Parentesco:
Cónyuge.
Si.
-Edad
beneficiaria: 66 años.
Certificación
alcaldía.
-Fecha:
28/01/2014.
-Cargo:
Auditor municipal.
-Periodo:
19/01/1979 hasta 28/09/1981.
Declaración
extrajuicio.
-Registro
civil de defunción.
-Partida
de matrimonio.
-Registro
civil de nacimiento de la beneficiaria.
Gilma
María Vergara de Morales
Beneficiaria
de Eliecer Morales Sierra.
Parentesco:
Cónyuge.
Si.
Edad
beneficiaria:78 años.
Certificación
Alcaldía.
-Fecha:
24/02/2014.
-Cargo:
Celador en el puesto de salud de Villa López.
-Periodo:
11/06/1990 – 15/02/1993.
Declaraciones
extrajuicio.
-Registro
de defunción.
Lesme
Diomar Acosta Tovar
Beneficiario
de Tercero Acosta Tovar.
Parentesco:
Hijo.
Si.
Edad
beneficiario: Indeterminada.
Certificación
Alcaldía.
-Fecha:
28/02/2014.
-Cargos
y periodos:
Inspector de Policía de Sabaneta (29/11/1974 hasta 26/08/1975.
Inspector de policía de Sabaneta (17/09/1980 hasta 29/10/1980).
Inspector de policía de Sabaneta (16/09/1981 hasta 19/03/1985)
Declaración
extraproceso.
Certificado
de defunción..
María
Lourdes Ortega Pájaro
Beneficiaria
de Rafael María Ortega Gil.
Parentesco:
Hija.
Si.
Edad
de la beneficiaria: 54 años.
Certificado
de defunción. Certificado de nacimiento de la beneficiaria.
Neila
Rosa Aguas Acosta
Beneficiaria
de Pedro Eminiano Muñoz Acosta.
Parenteso:
Cónyuge.
Si.
Edad
de la beneficiaria: 65 años.
Certificación
Alcaldía.
-Fecha:
-Cargo:
Inspector de policía.
-Periodo:
02/11/1989 – 05/06/1990.
Declaración
extrajuicio.
-Registro
civil de defunción. --Partida de matrimonio.
Teresa
del Socorro Buelvas Severiche
Beneficiara
de Rafael Enrique Gil Gil.
Parentesco:
Compañera permanente.
Si.
Edad
de la beneficiaria: 50 años.
Certificación
Alcaldía.
-Fecha:
10/01/2014.
-Cargo:
Tesorero
municipal.
-Periodo:
16/06/1968 – 09/07/1990
Declaración
extrajuicio.
-Registro
civil de defunción.---Registro de matrimonio.
Yonis
Fernando Quiroz
Beneficiario
de Ricardo Manuel Quiroz Herazo.
Parentesco:
Padre.
Si.
Edad
del beneficiario: 49 años.
Certificación
Alcaldía.
-Fecha:
03/03/2014.
-Cargo:
Inspector de policía.
-Periodo:
03/06/1988 – 07/06/1990.
Declaración
extrajuicio.
-Registro
civil de defunción.
Biqui
Roció Ortega Tovio
Beneficiaria
de Oswaldo Segundo Ortega Ortega.
Parentesco:
Padre.
Si.
Edad
del beneficiario: 48 años.
Certificación
Alcaldía.
-Fecha:
20/01/2014.
-Cargo:
Personero municipal.
-Periodo:
03/01/1983 – 02/01/1984.
Declaración
extrajuicio.
-Registro
civil de nacimiento de la beneficiaria.
-Registro
civil de defunción.
Diocelina
Acosta
Beneficiaria
de Rafael Augusto Ortega.
Parentesco:
Madre.
Si.
Edad
de la beneficiaria: Indeterminada.
Certificación
Alcaldía.
-Fecha:
06/12/2013.
-Cargo:
Inspector
de policía.
-Periodo:
05/10/1982 - ?.
-Acta
de posesión en el cargo de inspector de policía.
-Registro
civil de defunción.
Manuel
de Jesús Mendoza Rivera
Beneficiario
de Manuel Joaquín Mendoza
Si.
Edad
del beneficiario: 31 años.
Declaración
extrajuicio.
-Registro
de defunción.
-Registro
de nacimiento del accionante.
Nairo
José  Acosta Quiroz
A
nombre propio.
Si.
Edad:
44 años.
Certificación
Alcaldía.
-Fecha:
05/12/2013.
-Cargo:
Inspector del corregimiento Las Cruces.
-Periodo:
05/06/1992 - ?
Declaración
extrajuicio.
-Certificación
en que consta que presenta discapacidad motora del lado izquierdo.
Manuel
de Jesús Mendoza Rivera
Beneficiario
de Manuel Joaquín Mendoza.
Parntesco:
Padre.
Si.
Otorgado por el beneficiario al Dr. José David Martínez.
10/10/2013.
Observación:
Poder sin firma del accionante.
Edad
del beneficiario:
Declaración
extrajuicio.
-Fecha:
22/04/2014.
-Declarante:
Beneficiario.
-Manifestación:
Su padre falleció en 2002.
Sin
trabajo, sin ingresos, sin pensión.
Su
padre laboró con el municipio en el cargo de celador en el matadero,
cementerio y en el parque.
-Registro
civil de defunción: 09/08/2002.
-Registro
civil de nacimiento del beneficiario.
Nairo
José Acosta Quiroz
A
nombre propio.
Si.
Otorgado por el beneficiario al Dr. José David Martínez.
10/10/2013.
Edad
del beneficiario: 44 años.
Certificación
Alcaldía.
-Fecha:
05/12/2013.
-Cargo:
Inspector
en el corregimiento Las Cruces.
-Periodo:
05/06/1992
- ?.
Declaración
extrajuicio.
-Fecha:
12/12/2013.
-Declarante:
Accionante.
-Manifestación: Soltero,
sin trabajo, sin ingresos.
Se
encuentra incapacitado físicamente.
-Acta
de posesión en el cargo.
-Certificación
de la ESE San Juan de Betulia, de fecha 16/07/2014, en que consta que padeció
poliomielitis y presenta discapacidad motora del lado izquierdo, usa muletas
y tiene que ayudarse en sus labores.
Yamilis
Emerson Guevara V.
A
nombre propio.
Si.
Otorgado por el accionante al Dr. José David Martínez.
10/10/2013.
Edad:
49 años.
[1] M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez. En el mismo sentido se pueden consultar, entre otras, las
sentencias T-055 de 2006, T-249 de 2006 y T-851 de 2006.
[2]
Constitución Política. Artículo 48: “La Seguridad Social es un servicio
público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación
y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad
y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.
Se garantiza a
todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. (…)”.
[3]
Constitución Política. Artículo 53: “El Congreso expedirá el estatuto del
trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes
principios mínimos fundamentales:
Igualdad de
oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil,
proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo;
irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales;
facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles;
situación mas favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e
interpretación de las fuentes formales de derecho: primacía de la realidad sobre
formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía
a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso
necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador
menor de edad.
El Estado
garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones
legales.
Los convenios
internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la
legislación interna.
La ley, los
contratos, los acuerdos y los convenios de trabajo, no pueden menoscabar la
libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”.
[4] M. P.
Rodrigo Escobar Gil.
[5] M. P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[6] Al
respecto, ver Sentencia T-972 de 2006. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[7] Al
respecto, ver Sentencia T-1046 de 2007. M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[8] Al
respecto, ver Sentencia C-624 de 2003. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[9] M. P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[10] M. P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[11] Ver el
anexo 1.
[12] Decreto 2591 de 1991,
Artículo 9: “AGOTAMIENTO DE LA VIA GUBERNATIVA.
No será necesario interponer previamente la reposición u otro recurso
administrativo para presentar la solicitud de tutela. El interesado podrá
interponer los recursos administrativos, sin perjuicio de que ejerza
directamente en cualquier momento la acción de tutela.
El ejercicio de la acción de tutela
no exime de la obligación de agotar la vía gubernativa para acudir a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.”
[13] Ello por cuanto de
conformidad con diferentes normas del ordenamiento laboral vigente, verbi
gracia, el art. 29 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 24 del Decreto 3771
de 2007, los sesenta y cinco años de edad ha sido considerado como la edad en
que cesa la obligación de brindar el subsidio del Fondo de Solidaridad Pensional.
Al respecto, mirar la sentencia T-757 de 7 de octubre de 2011, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.