T-469-20
Sentencia T-469/20
Referencia:
Expedientes acumulados
T-7.544.521 y
T-7.561.560
Acciones de
tutela instauradas, respectivamente, por Saúl David Carrillo Urariyu y
Francisco Barreto contra la Unidad Nacional de Protección (UNP)
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO
RIVERA
Bogotá, D.C., tres
(3) de noviembre de dos mil veinte (2020)
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada
por los Magistrados Diana Fajardo Rivera, quien la
preside, Jorge Enrique Ibáñez Najar y Alejandro Linares Cantillo, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en
el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos
dictados, en segunda instancia, por el Juzgado Promiscuo de Familia de San Juan
del Cesar (La Guajira) en el caso de Saúl David Carrillo Urariyu; y por el Tribunal
Superior de Neiva en el proceso de Francisco Barreto.
I. ANTECEDENTES
Saúl David Carrillo Urariyu y Francisco
Barreto son dos líderes sociales que han desempeñado funciones en defensa de
los derechos humanos. El primero, con respecto a las comunidades indígenas del
Caribe y, el segundo, a través del acompañamiento a la reincorporación de
desmovilizados. Ambos venían siendo cobijados por esquemas de seguridad a cargo
de la Unidad Nacional de Protección. Sin embargo, luego de la última valoración
se dispuso el desmonte del esquema, lo que aseguran desconoce su verdadera
situación de riesgo y amenaza sus derechos fundamentales a la vida, a la
integridad y a la seguridad.
1. Expediente T-7.544.521: Saúl David Carrillo
1.
Saúl David Carrillo Urariyu ejerce labores de
liderazgo dentro de la organización indígena “Aciwasug” y como delegado a la
Mesa Permanente de Concertación, en defensa de los derechos de las comunidades
étnicas. Asegura que por esta labor ha sido blanco en múltiples oportunidades
de amenazas y persecuciones que han puesto en peligro su vida, su integridad
personal y la de su familia. Manifiesta que “todo el tiempo teme por su vida”.[1]
2.
El caso del señor Carrillo ha sido atendido por
la Unidad Nacional de Protección (UNP) desde 2014. Los análisis de riesgo en los
años 2017 y 2018 determinaron que el accionante tenía un riesgo de tipo extraordinario
con una matriz de 53,33%. Por esta razón, se le asignó un esquema de seguridad
conformado por: un vehículo blindado, dos hombres de protección con enfoque
diferencial y/o de confianza, un medio de comunicación y un chaleco blindado.
3.   Sin embargo, la calificación del año 2019 arrojó una disminución en
su nivel de riesgo, situándolo en 51,11%, lo que significó un ajuste a sus medidas
de protección de la siguiente manera: finalizar un vehículo blindado y un
hombre de protección. Ratificar un medio de comunicación, un chaleco blindado y
un hombre de protección con enfoque diferencial y/o de confianza. De acuerdo
con la UNP, el “evaluado no ha presentado en los dos últimos años amenazas
directas pese a que narra un hecho del 24 de octubre de 2018 el cual no pudo
ser corroborado por las autoridades competentes.”[2]
4.
Debido a lo anterior, el señor Carrillo interpuso
acción de tutela el 26 de abril de 2019 pues considera que la disminución de su
esquema de protección compromete gravemente sus derechos fundamentales a la
vida e integridad personal. Asegura que en los últimos meses “ha sufrido
intentos de incursión de hombres encapuchados y fuertemente armados a su
residencia, hechos amenazantes que han sido repelidos por los hombres de
protección que velan por su seguridad”.[3]
En consecuencia, solicita que: (i) la situación de riesgo se “verifique
de manera real”; y se (ii) mantenga su esquema de seguridad “como
única forma de salvaguardar su integridad”.[4]
5.
El accionante adjunta a múltiples anexos
documentales con el fin de demostrar su situación de amenaza. Entre estos, se
encuentran varios relatos y denuncias que presuntamente darían cuenta de las
amenazas de las que ha sido objeto recientemente. Se destacan los correos
electrónicos enviados por su equipo de escoltas a la UNP, el 21 de enero y el
10 de julio de 2018, informando que: “por la finca han pasado hombres
encapuchados y armados preguntando cuando viene el dueño y días atrás también
pasaron en horas de la noche personas por el lado atrás de la casa de mi
protegido personas extrañas.”[5]
También obra copia de la denuncia interpuesta por el accionante ante la
Fiscalía, el 13 de febrero de 2018, por hechos ocurridos dos días atrás, cuando
un motociclista con el rostro cubierto se dirigió a su hermano en los
siguientes términos: “dile a Saúl que como siga hostigando con paros y
huevonadas me iba a pesar, que como se me ocurriera bloquear la vía nuevamente
con la comunidad me tenían que buscar en la morgue.”[6] En la misma
denuncia, el accionante asegura haber recibido amenazas de un supuesto miembro
del ELN, quien le señaló que debía desistir de sus actividades, pues de lo
contrario lo “renunciaban a plomo.”[7]
Por último, aparece una comunicación de febrero de 2019 suscrita por la
Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC) y dirigida a la UNP, para que
se le refuerce el esquema a Saúl David Carrillo. Lo anterior, en atención a que
el 21 de octubre de 2018, habría sido víctima de un seguimiento ilegal por
parte de personas encapuchadas, quienes pretendían ingresar a su domicilio, lo
cual se frustró gracias a la alerta que elevó la misma comunidad y a los
disparos evasivos que realizó su escolta.[8]
6.
En respuesta al escrito de tutela, la UNP
sostuvo que el accionante no aportó “hechos constitutivos de una situación
de inminencia que implique una amenaza, toda vez que no menciona hechos
actuales, concretos, individualizados y específicos de las presuntas amenazas.”[9]
Señaló, además, que cada uno de los hechos reportados por el señor Carrillo
fueron valorados dentro del estudio que se adelantó y el cual arrojó un riesgo
de tipo extraordinario con una matriz de 51,11%. Por último, hizo
hincapié en que el trámite que se surte al interior de la Unidad Nacional de
Protección, en favor de cada uno de los solicitantes, goza de reserva.
7.
En primera instancia, el Juzgado Primero
Promiscuo Municipal de Hatonuevo (La Guajira), mediante providencia del 9 de
mayo de 2019, resolvió conceder el amparo puesto que una disminución aproximada
del 2% “no supone que hayan desaparecido las variables de riesgo, peligro
y/o amenazas en contra de la vida, la humanidad la seguridad personal del hoy
accionante.”[10]
Ordenó a la UNP mantener el esquema del cual venía gozando, “hasta tanto se
realice un nuevo estudio de riesgo teniendo en cuenta todas las circunstancias
de inseguridad denunciadas”. No obstante, en segunda instancia, el Juzgado
Promiscuo de Familia de San Juan del Cesar (La Guajira) revocó la decisión.
Para el ad quem, la valoración efectuada por la UNP fue razonable y
respondió a criterios técnicos. Además, de presentarse hechos sobrevinientes,
el accionante podría solicitar una nueva valoración del riesgo.
2. Expediente T-7.561.560: Francisco Barreto
8.  Francisco Barreto declara ser sobreviviente de la Unión Patriótica y
militante del Partido Comunista Colombiano. Además, asegura hacer parte de la
Central Nacional Provivienda y promotor de la Cooperativa de excombatientes de
las FARC-EP, entre otras posiciones de liderazgo político y social. Considera
que por su labor ha sido blanco de “las fuerzas oscuras de este país”
que han buscado atentar en su contra.[11]
9.  El caso del señor Barreto fue valorado inicialmente por la UNP en
2015, calificándose el nivel de riesgo como extraordinario con una
matriz de 52.77%. Por ello, se le concedió un esquema de protección conformado
por: un vehículo blindado, dos hombres de protección, un medio de comunicación
y un chaleco blindado.[12]
En 2017, su matriz de riesgo bajó al 51.11%, pese a lo cual el esquema de
protección se mantuvo en los mismos términos.
10.  Sin embargo, en 2019 la valoración arrojó una calificación de
40,00%, lo que lo sitúa en una franja de riesgo ordinario. En consecuencia,
la UNP dispuso realizar el desmonte gradual de su esquema, finalizando
de manera inmediata con el vehículo blindado y el hombre de protección
asignado. Se dispuso conservar, por un término de tres meses, un hombre de
protección. Asimismo, ratificó un medio de comunicación, un chaleco
blindado y un apoyo de transporte en cuantía de tres salarios mínimos mensuales
vigentes, con una vigencia de nueve meses.[13]
De acuerdo con la Resolución 2234 del 27 de marzo de 2019, mediante la cual se
adoptaron estos ajustes, en el caso del señor Barreto “no se evidenciaron
elementos que mostraran objetivamente situaciones que incrementaran el nivel
del riesgo.”[14]
11.  Contrario a lo expuesto por la UNP, el accionante argumentó que el
estudio se había adelantado “sin tener una visión objetiva de los riesgos
señalados a la analista.”[15]
Por esta razón acudió a la acción de tutela radicando el correspondiente
escrito el 29 de mayo de 2019. Asegura que la decisión de la UNP “deja
abierta las puertas para que se me genere a mí y a mi familia un perjuicio
irremediable cual puede ser mi asesinato.”[16]
En concreto, solicita que (i) se mantenga el esquema de seguridad tal y
como lo tenía antes de la Resolución 2224 de 2019 y (ii) se tengan en
cuenta las manifestaciones de violencia en su contra que no cesan.
12.  Para fundamentar su posición, el señor Barreto allegó copia del
correo enviado por uno de sus escoltas a la UNP, informando sobre los sucesos
ocurridos el 14 de marzo de 2019, día en el cual su camioneta fue impactada por
un objeto contundente cuando regresaba de participar en una minga. Igualmente,
puso de presente la denuncia radicada ante la Fiscalía General el 06 de
septiembre de 2018 por el delito de amenazas, luego de que un panfleto anónimo
llegara a la sede local del Partido Comunista amenazando a varios dirigentes,
incluyendo expresamente su nombre.[17]
13.  En respuesta a la acción de tutela, la UNP explicó que la decisión
sobre los esquemas de protección obedece a la situación de riesgo del
beneficiario, “producto de todo un procedimiento técnico y riguroso que
comprende indagaciones, verificaciones y labor de campo hechas por personal
calificado que hace parte de la UNP, insumo con el cual se diligencia la matriz
denominada Instrumento Estándar de Valoración de Riesgo.”[18] Así,
descartó que el desmonte del esquema fuese el resultado de una decisión
caprichosa.
14.  En primera instancia, el Juzgado Primero Laboral de Neiva (Huila)
tuteló el derecho a la vida, la integridad personal y la libertad de locomoción
del accionante. Ordenó a la UNP: (i) reestablecer el esquema de
protección que tenía inicialmente, e (ii) iniciar el trámite de
investigación sobre la situación real de seguridad del tutelante, atendiendo la
denuncia penal que formuló y las amenazas que viene recibiendo, para así
establecer el esquema que requiere para la protección de su vida e integridad.
Sin embargo, el Tribunal Superior de Neiva -Sala Cuarta de Decisión- revocó la
decisión. Consideró que la UNP era el órgano técnico competente para valorar la
situación de peligro en que se encuentra una persona, así como las medidas
idóneas. Sostuvo, además, que en el caso concreto no se habían configurado
hechos evidentes, concretos y actuales de amenazas, pues “no registra
denuncias por el punible de amenazas y la que se instauró a nivel colectivo se
encuentra archivada por imposibilidad de determinar el autor de las mismas.”[19]
3. Actuaciones adelantadas en sede de revisión
15.  Con el fin de allegar al proceso elementos de juicio relevantes, la
Magistrada sustanciadora, decretó una serie de pruebas. En primer lugar, mediante
Auto del 19 de noviembre de 2019, solicitó a la UNP enviar toda la información
relevante en que se soportó la entidad para tomar las decisiones
administrativas sobre el esquema de protección de los accionantes y se le
formuló un cuestionario para comprender cómo funciona en la práctica el
análisis de riesgo. De igual manera, pidió a la Fiscalía General de la Nación,
al Ministerio del Interior, a la Procuraduría General y a la Defensoría del
Pueblo que, dentro de sus competencias legales y reglamentarias, resolvieran
algunos interrogantes respecto al sistema integral de protección a los líderes
sociales.
16.  Posteriormente, en atención a una solicitud de prórroga que
formularon la Unidad Nacional de Protección y la Fiscalía General de la Nación
para resolver los interrogantes, la Sala Segunda de Revisión, mediante Auto del
16 de diciembre de 2019, concedió un plazo adicional de 10 días hábiles
adicionales. Asimismo, teniendo en cuenta la importancia de contar con el
concepto de distintas entidades que han venido estudiando este fenómeno a nivel
nacional, se extendió la invitación a varios organismos multilaterales y de la
sociedad civil para que pudieran rendir un concepto ante la Corte. Para estos
fines, se suspendieron los términos en virtud del artículo 64 del Reglamento
Interno.
17.  Finalmente, con el objetivo de contar con información actualizada
sobre el proceso bajo estudio, mediante autos del 17 y 31 de julio de 2020, se requirió
a los accionantes y a la UNP que detallaran las condiciones de seguridad a la fecha,
así como los resultados del programa de protección de acuerdo con los datos y
la metodología que maneja la entidad. Por otro lado, en tanto que las
intervenciones de la Procuraduría General y del Ministerio del Interior hicieron
referencia al “Plan de Acción Oportuna” y al “Pacto Por la Vida”, como
iniciativas que buscan la reingeniería del programa de protección, se consideró
oportuno profundizar sobre estas iniciativas en tanto guardan estrecha relación
con las solicitudes de tutela bajo análisis.
18.  La Sala retomará a lo largo de esta providencia las intervenciones y
los conceptos rendidos por las entidades convocadas, cuando sean pertinentes
para el análisis que adelanta esta Corporación.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
19.  De conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la
Carta Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte
Constitucional es competente para conocer de los fallos materia de revisión.
2. Análisis de procedibilidad: la acción de tutela como
mecanismo de protección definitivo en defensa de la vida y la integridad de los
líderes y defensores de derechos humanos
20.  Antes de entrar a considerar de fondo cuestión alguna del caso, debe
la Sala establecer si la presente acción de tutela procede a la luz de la
Constitución y si, por tanto, puede entrar a resolver el asunto.
21.  La Corte encuentra que en los procesos acumulados de la referencia
se satisfacen los requisitos de procedencia fijados por el ordenamiento y la jurisprudencia
(legitimación por activa y pasiva, inmediatez y subsidiariedad). En efecto, la
tutela es la acción idónea para proteger, de forma urgente y eficaz, los
derechos fundamentales a la vida y la integridad personal.
22.  Los accionantes podían interponer la tutela (legitimación por activa). La Constitución Política estableció, en el artículo 86, la
acción de tutela como un mecanismo especial e informal para que toda persona
pueda reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la
protección de sus derechos constitucionales fundamentales. A partir de lo
anterior, es claro que el señor Francisco Barreto puede
invocar, en nombre propio, el amparo de sus derechos a la vida, a la seguridad
y la integridad. Por su parte, el señor Saúl Carrillo, quien actuó a través de
apoderado, según consta en el poder especial de representación que obra a folio
10 del cuaderno de primera instancia -el cual se presume auténtico-, también
puede invocar el amparo de sus derechos a la vida, a la seguridad y a la
integridad.[20]
23.  La tutela se podía interponer contra la UNP (legitimación por pasiva). La Sala encuentra que se acredita este requisito, pues ambos
escritos de tutela se dirigen contra la Unidad Nacional de Protección, entidad
pública a la cual se atribuye los presuntos hechos vulneratorios. Aunque ésta
argumente que las recomendaciones técnicas a partir de las cuales se define la
necesidad del esquema de protección son elaboradas por un cuerpo
interinstitucional[21],
lo cierto es que es la UNP es la entidad que profirió los actos administrativos
que dispusieron la reducción o desmonte de los esquemas de seguridad objeto de
examen. Es importante reiterar que a ésta le fue encomendada la coordinación
general de la estrategia de protección, sin perjuicio de las competencias
concurrentes de otras instituciones que participan en la calificación del
riesgo.[22]
En efecto, la UNP es la entidad llamada a “adoptar e implementar las medidas
de Protección a implementar previa recomendación del Cerrem.”[23]
24.  Inmediatez. Las acciones de tutela fueron
presentadas en un término razonable. En el caso de Saúl Carrillo, su
inconformidad se centra en la Resolución 0615 del 28 de enero de 2019 mediante
la cual se dispuso la reducción de su esquema de protección. Frente a esta, interpuso la acción de tutela el 26 de abril de 2019. En lo que
respecta a Francisco Barreto, se cuestiona la validez de la Resolución 2234 del 27 de marzo de 2019, la cual fue atacada por escrito de
tutela presentado el 29 de mayo de 2019. En otras palabras, los accionantes han
obrado diligentemente en la defensa de sus derechos, interponiendo el recurso
de amparo dentro de los tres meses siguientes a los actos administrativos que
consideran vulneratorios de sus derechos fundamentales.
25.  Subsidiariedad. La jurisprudencia
constitucional ha afirmado que la acción de tutela es procedente para invocar
la protección de los derechos a la vida, a la seguridad personal, a la
integridad física y al debido proceso administrativo frente a decisiones
adoptadas por la UNP.[24]
Esta Sala de Revisión reconoce que los actos administrativos emanados de esta
entidad son susceptibles de ser controvertidos mediante la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa e,
incluso, es posible solicitar allí medidas cautelares. Sin embargo, dado el
creciente escenario de victimización contra líderes y defensores de derechos
humanos en nuestro país, la jurisprudencia constitucional ha venido señalando
que resulta irrazonable exigir a estas personas que expongan su caso ante el
juez contencioso, cuando lo que se encuentra en discusión es la vida misma. Recientemente,
la Corte resumió esta regla en los siguientes términos:
“Por
un lado, la falta de eficacia se explica porque el mecanismo ordinario conlleva
un tiempo prolongado, ‘lapso
en el cual se puede consumar el riesgo (…)’, situación que desconocería la urgencia con que se requiere
que el asunto puesto a consideración sea resuelto, dados los derechos
involucrados. La relevancia de esto último se debe a que los accionantes en
estos casos son ciudadanos que han contado con medidas de protección de sus
derechos a la vida, la seguridad personal y la integridad, es decir, se
encontraban ante una inminente y grave situación, justamente fue ello lo que en
su momento justificó la adopción de tales medidas. Por otro lado, la falta de idoneidad
se debe a que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene como
objetivo principal cuestionar la legalidad de un acto administrativo, no la
protección de los derechos que se invocan en estos casos. Por ello, se ha
considerado que es irrazonable ‘exigir al demandante que acuda a los jueces administrativos, cuando
quiera que se discute la afectación directa de un derecho fundamental como la
vida y la integridad personal.”[25]
26.  Es dable concluir entonces que “el recurso de amparo es procedente
como mecanismo definitivo en este tipo de procesos.”[26] Los procesos de tutela
iniciados por los señores Carrillo y Barreto se enmarcan en este escenario de
gravedad y urgencia. En efecto, se trata de líderes sociales que venían siendo cobijados
por esquemas de protección, luego de que la UNP calificara su riesgo como extraordinario.
Además, los accionantes aseguran que su situación de seguridad no ha mejorado y,
por el contrario, señalan que siguen siendo objeto de amenazas contra su vida
que, ante el desmonte ordenado, podrían materializarse.
27.  Por todo lo anterior, la Sala de Revisión concluye que la acción de
tutela constituye el mecanismo judicial apropiado y definitivo para estudiar si
se vulneraron o no los derechos invocados por los accionantes.
3.
Presentación de los casos y planteamiento del problema jurídico
28.  Saul David Carrillo y Francisco Barreto, accionantes en los procesos
de tutela de la referencia, son líderes sociales. El primero ha cumplido un rol
de liderazgo y defensa de los derechos de las comunidades étnicas del caribe
colombiano a través de la Mesa Permanente de Concertación, principal espacio de
diálogo de los pueblos indígenas con el Gobierno Nacional.[27] El segundo, por su
parte, es un sobreviviente de la Unión Patriótica y militante del Partido
Comunista Colombiano, quien recientemente ha trabajado en proyectos productivos
para la reincorporación de excombatientes a la sociedad.
29.  Ambos habían sido calificados con un nivel de riesgo extraordinario,
por lo que venían siendo cobijados por esquemas de seguridad. Sin embargo, en
la más reciente evaluación, la UNP determinó que su situación de riesgo había
disminuido. Por ello, en el caso del señor Saúl Carrillo, dispuso la reducción
del esquema y, con respecto al señor Francisco Barreto, ordenó el desmonte
gradual. Según la entidad, los accionantes no acreditaron una amenaza
grave y verificable que ameritara mantener los esquemas de protección
originalmente previstos. La anterior decisión llevó a que los señores Carrillo
y Barreto recurrieran a la tutela, puesto que aseguran seguir experimentando
amenazas contra su vida, integridad y seguridad personal.
30.  A partir de lo expuesto, le corresponde a la Sala Segunda de
Revisión estudiar el siguiente problema jurídico:
¿Vulnera la
entidad estatal responsable de brindar protección a los líderes y defensores
(UNP), los derechos fundamentales a la seguridad, la integridad personal y la
vida de un protegido cuando decide desmontar/disminuir su esquema de seguridad,
bajo el argumento de que los reportes de las autoridades ya no permiten
situarlos en un riesgo extraordinario, a pesar de que la persona insiste en que
su vida se encuentra en inminente peligro?
31.  Para resolver este problema jurídico, la Sala Segunda abordará, en
primer lugar, la protección a los líderes sociales y defensores de derechos
humanos como un imperativo del Estado social y democrático de derecho, así como
los desafíos que esta población enfrenta actualmente en nuestro país. Segundo,
expondrá las consideraciones relevantes sobre el derecho a la seguridad y la
vida de los líderes sociales, haciendo énfasis en las obligaciones que de allí
se derivan para el Estado, puntualmente para la Unidad Nacional de Protección. Tercero,
analizará y resolverá los casos concretos.
4. La protección a líderes sociales y defensores de
derechos humanos como un imperativo del Estado social y democrático de derecho
4.1. El rol de los líderes sociales en las sociedades
democráticas
32.  Los conceptos de
defensores(as) de derechos humanos y de líderes(as) sociales son categorías interpretativas
amplias. Muchas veces, además, su definición se entrecruza y se emplean como
sinónimos. Para la Organización de Naciones Unidas (ONU) y el
Sistema Interamericano de Derechos Humanos, los líderes y lideresas sociales
son defensores de los derechos humanos, incluso si no se reconocen como tales, en
la medida que actúan para promover o proteger los derechos humanos de manera
pacífica.[28]
33.  Existe un consenso respecto a
que el criterio fundamental para determinar si una persona es o no defensora de
derechos descansa sobre la actividad que esta realice. No importante cuál
es su género, origen, si pertenecen a alguna institución pública u organización
social acreditada, o si reciben remuneración por su labor.[29]
Son personas, hombres o mujeres, que reciben el reconocimiento de su comunidad
para dirigir, orientar y coordinar procesos colectivos que mejoran la calidad
de vida de la gente, defienden sus derechos con el fin de construir sociedades más
justas e igualitarias, a través de iniciativas diversas, como la protección del
medio ambiente, la recuperación del territorio, la participación política o los
derechos de las víctimas.[30]
Es así como pueden identificarse diversos campos de liderazgo, generalmente
relacionados con grupos de población vulnerable, por ejemplo: líder
comunitario, campesino, sindical, ambiental, de
mujeres, LGBTI, afrodescendiente, indígena, de víctimas
o de minorías políticas.[31]
El concepto de defensor de derechos humanos o líder social debe
ser amplio y flexible para cobijar la diversidad de actividades que cumplen.[32] De ahí que la Sala
emplee en esta providencia estos términos como categorías equivalentes y
amplias.
34.  Justamente por la actividad que desempeñan, la Corte ha venido
reiterando que salvaguardar la vida de los líderes sociales es una “responsabilidad
inalienable del Estado.”[33]
Tal obligación no se explica únicamente en razón de los deberes generales que
le asiste al Estado en materia de derechos humanos, especialmente respecto a la
vida y la seguridad.[34]
Cuando la persona amenazada es un líder o defensor de derechos humanos, se ensancha
considerablemente el espectro de derechos y principios involucrados, a tal
punto que su amenaza compromete seriamente la vigencia del sistema democrático.[35]
35.  En efecto, la persecución y asesinato de líderes sociales no solo
implica la violación a sus derechos fundamentales como individuos, sino que
además representa una pérdida colectiva y un grave retroceso en la
consolidación del país como una República verdaderamente democrática y
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad (Art. 1 de la CP). Cuando se
acallan las voces de los líderes sociales a través de la violencia, se
erosionan también los cimientos de la sociedad, pues se marchita su diversidad
y se incumplen los fines esenciales del Estado, alejando la idea de un “orden
justo” que permita la libre participación de todos en la vida política,
económica y cultural (Art. 2 de la CP). Sin los defensores y las defensoras de
los derechos humanos y su invaluable contribución -como concluyó el Relator
Especial Micael Forst luego de su visita al país- “nuestras sociedades
serían mucho menos libres y menos bellas.”[36]
36.  Tan
importante es esta labor que el Constituyente previó que todos los colombianos
estamos llamados a ser defensores de derechos. La Constitución consagró que “defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la
convivencia pacífica” es un deber de todas las personas.[37]
Los ciudadanos que responden activamente a este llamado se convierten en piezas
clave para preservar la democracia, asegurando que esta
permanezca abierta, plural y participativa. Ello cobra especial relevancia en
escenarios de transición, en los que es indispensable velar por la libertad efectiva de opinión, pensamiento e ideología, como
características del régimen democrático.[38]
En un reciente informe sobre nuestro país, la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos resaltó el papel que cumplen los líderes
comunitarios y defensores de derechos humanos, como una “pieza irremplazable
para la construcción de una sociedad democrática, sólida y duradera”,[39] en los siguientes
términos:
“En el caso de
Colombia, las personas defensoras de derechos humanos representan diferentes
actividades de promoción y de defensa con características particulares.
Históricamente, los líderes y lideresas indígenas, afrodescendientes, sociales,
comunales y comunitarios, han representado una fuerza importante en la
promoción de la plena vigencia de los derechos humanos, así como de la paz y
fin del conflicto armado en Colombia. // En el contexto colombiano, las
personas defensoras de derechos humanos han sido un pilar fundamental para el
proceso de democratización en el país pues a través de sus actividades de
vigilancia, denuncia, promoción y educación contribuyen a la observancia de los
derechos humanos.”[40]
37.  Los líderes sociales ejercen un control ciudadano fundamental
sobre los funcionarios y las instituciones públicas, al
identificar y denunciar violaciones de los derechos humanos, llamar
la atención de las autoridades sobre las
consecuencias y el impacto de sus acciones y omisiones,
y contribuir en la elaboración de las políticas
públicas que aseguren el cumplimiento de las
obligaciones del Estado y la efectividad de los derechos. A través de sus actividades de vigilancia,
denuncia, difusión y educación, contribuyen a la expansión del respeto y
la observancia de los derechos. Esta labor de base ha sido
determinante para visibilizar las necesidades de grupos más vulnerables.[41]
38.  En
su intervención ante la Corte, el Ministerio del Interior confirmó el
compromiso del Gobierno con el reconocimiento de la valiosa labor que cumplen
los líderes sociales. Esta entidad señaló que “como una de
las prioridades de la agenda de gobierno [que]
las diferentes entidades de orden nacional han realizado reconocimientos sobre
la importancia de la labor que realizan los defensores de derechos humanos y
líderes sociales en el país, la forma como fortalecen la democracia y el
respaldo que deben dar todos los servidores públicos para garantizar el
ejercicio de su trabajo.”[42]
39.  Por todo lo anterior, el Estado debe garantizar el libre ejercicio
de este derecho-deber y brindar las condiciones mínimas para ello, pues
cuando se obstaculiza la defensa de los derechos humanos, se afecta el conjunto
de la sociedad y se pone en riesgo la vigencia del orden democrático.
4.2. El universo de personas cobijadas por el programa de
protección y prevención a cargo de la Unidad Nacional de Protección
40.  Colombia cuenta de tiempo atrás con un programa de seguridad dirigido
por la Unidad Nacional de Protección (UNP), el cual ha sido calificado como uno
de los “mecanismos más robustos de la región.”[43] En la última década,
la UNP ha venido coordinando iniciativas dirigidas a poblaciones específicas,
en modalidades tanto individual como colectiva. Estas se encuentran compiladas actualmente
en el Decreto 1066 de 2015.
41.  El universo de beneficiarios de los esquemas de seguridad se clasifica
en dos grandes grupos: (i) quienes reciben protección en razón del cargo,
comenzando con el Presidente de la República y otros servidores públicos de las
distintas ramas del poder y entidades públicas; y (ii) los particulares
que reciben protección debido a su riesgo extraordinario o extremo, donde se
concentran las personas que usualmente conocemos como líderes sociales y
defensores de derechos.[44]
Más recientemente, como producto del Acuerdo Final de Paz, también se dispuso (iii)
un convenio especial con la Jurisdicción Especial para la Paz y para la protección
de los (iv) integrantes de la agrupación política, del nuevo partido o
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal.[45] De lo anterior,
resulta un gran total de 7.519 beneficiarios, como se detalla en la siguiente
tabla:
Beneficiarios
de medidas de protección a cargo de la UNP
Tipo de protegido
Beneficiarios
Tipo de medidas
Escoltas
Vehículos
duras
blandas
comunes
blindados
Según cargo
817
466
351
654
107
733
Según riesgo
6189
2882
3307
5032
1027
1190
Convenio JEP
59
57
2
116
23
34
Convenio Paz
454
264
190
1027
192
344
Total
7519
3669
3850
6829
1349
2301
Fuente: construcción de la Sala a partir de
información suministrada por la UNP con corte al 31 de julio de 2020
42.  La tabla anterior describe el esfuerzo institucional y presupuestal canalizado
a través de la Unidad Nacional de Protección. Esto ha permitido cobijar a 7.519
personas con un número de escoltas que asciende 6.829, lo que equivale al
cuerpo policial con el que cuenta una ciudad como Medellín que alberga dos
millones y medio de habitantes.[46]
43.  También es posible observar variaciones en la repartición de los recursos
disponibles. Por ejemplo, las personas que reciben protección en razón de su
cargo equivalen solo al 10,9% pero concentran el 12.7% de los esquemas duros
de seguridad y el 31,9% de los vehículos blindados. Según informó el Jefe
Oficina Asesora de Planeación e Información de la UNP, del total del
presupuesto de la entidad “se destina a líderes sociales
un porcentaje estimado de 37,8% y para el total de protegidos un estimado de
82%.”[47]
44.  Esta última afirmación amerita un comentario adicional. En primer
lugar, los porcentajes descritos superan el 100%, lo que probablemente se explica
por cuanto los gastos de la entidad sobrepasan el presupuesto anual de la UNP.[48] De hecho,
en respuesta al primer cuestionario enviado por la Corte, la entidad manifestó
que, desde el inicio de cada vigencia, “presenta un
déficit por la diferencia existente entre los recursos que se solicitaron en el
ante proyecto presupuestal y el prepuesto que finalmente le fue asignado. Lo
anterior, agravado ante el hecho de que este déficit tiende a aumentar, día a
día, como quiera que el CERREM seguirá, como es su función y se puede
pronosticar de acuerdo al comportamiento histórico, recomendando la
implementación de medidas protección y complementarias.” A lo que hay que
sumar los fallos de tutela que, con corte a agosto del año 2019, significaron
un gasto presupuestal adicional de $1.157.279.212.[49]
45.  En segundo lugar, la Corte advierte que la UNP ha adoptado un
concepto de líder social y defensor de derechos humanos restringido. Para la
Unidad, no todas las personas amenazadas en razón de su actividad son consideradas
como líderes sociales o defensores de derechos humanos, sino únicamente las
nueve categorías que se enlistan a continuación:
Beneficiarios
clasificados como líderes sociales
Tipo de protegido
Beneficiarios
Tipo de medidas
Escoltas
Vehículos
duras
blandas
comunes
blindados
Dirigentes
políticos, especialmente de oposición
263
200
63
337
43
110
Defensores
de Derechos Humanos
1228
605
623
1087
253
197
Líderes
sindicales
297
177
120
316
86
40
Líderes
étnicos
1420
597
823
1060
290
154
Periodistas
y comunicadores
182
128
54
255
42
62
Funcionarios
a cargo de políticas en DDHH
15
13
2
19
0
15
Apoderados
o forenses en procesos por violaciones a DDHH
11
11
0
23
1
8
Docentes
8
3
5
5
1
2
Víctimas
257
105
152
182
54
26
Total
3681
1839
1842
3284
770
614
Fuente: construcción de la Sala a partir de
información suministrada por la UNP con corte al 31 de julio de 2020
46.  La Sala advierte que la clasificación propuesta por la UNP resulta
restrictiva y podría dejar por fuera algunos líderes sociales, de acuerdo con
la definición amplia y flexible que ha venido promoviendo la Organización de
Naciones y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, según se explicó en
el capítulo precedente. En efecto, de las 6.189 personas que tienen medidas de
protección en razón de su nivel de riesgo, solo 3.681 son reconocidos por la
UNP como líderes sociales. Parecería entonces que la entidad descarta
automáticamente algunas categorías de protegidos como, por ejemplo, activistas
de organizaciones gremiales, miembros de misión médica o dirigentes de grupos
armados desmovilizados en proceso de reintegración.
47.  Frente a lo anterior, es preciso reiterar que el criterio
fundamental para determinar si una persona es o no defensora de derechos
humanos recae sobre la actividad que esta realice. La correcta comprensión
de la diversidad de liderazgos sociales es, además, clave para el
reconocimiento institucional que estos actores merecen y para la adopción de
las medidas más adecuadas. Por ello, se ordenará a la UNP que revise sus
criterios de identificación de líderes sociales dentro del universo de
beneficiarios, teniendo en cuenta la amplitud del concepto de defensor de
derechos humanos.
4.3. La alarmante violencia contra líderes y defensores de
derechos humanos en nuestro país
48.  La defensa de los derechos es “una actividad que implica la
asunción de importantes riesgos, más aún si se tiene en cuenta el contexto del
conflicto armado que ha padecido el país, que los hace sujetos de
vulnerabilidad.”[50]
Pese a los esfuerzos institucionales en defensa de los líderes sociales, las
cifras de victimización contra esta población resultan alarmantes.[51] Ni la pandemia ni un
descenso general en la tasa de homicidios del país ha logrado mermar la
violencia contra los líderes sociales. Esta preocupante tendencia se refleja en
las principales fuentes de información, tanto de la sociedad civil como del
Estado y de la comunidad internacional. Así se observa en el siguiente cuadro:
Defensores
de derechos humanos asesinados en Colombia
Defensoría del pueblo
ACNUDH[52]
Somos Defensores
total
mujeres
total
mujeres
total
mujeres
2019
(al 30 junio)
49
10
52
8
59
10
2018
178
14
115
10
155
9
2017
126
18
96
14
106
16
2016
133
16
61
4
80
9
Total
486
58
324
36
400
44
Fuente: Relator
especial de las Naciones Unidas sobre la situación de los defensores de
Derechos Humanos[53]
49.  La Comisión Interamericana de Derechos Humanos coincide en este
punto, al manifestar su preocupación por la situación de derechos humanos en nuestro
país. En lo corrido del año 2020, la Comisión ha proferido ya tres comunicados sobre
el “el sostenido número de asesinatos de personas defensoras de derechos
humanos y líderes sociales registrados durante el primer semestre año en
Colombia.” Situación que no cesó siquiera ante la pandemia y las medidas de
confinamiento general, sino que, por el contrario, se agravó.[54]
50.  El escenario del conflicto que aún subsiste en Colombia supone
nuevos y exigentes desafíos, los cuales se suman a un contexto que, de por sí, ya
era bastante complejo, dada la degradación de las hostilidades y la
multiplicidad de causas y actores involucrados.[55] La exacerbación de la
violencia luego del Acuerdo Final con un sector de las FARC-EP era una
problemática ya conocida por el Estado, pues es un patrón que se ha repetido en
otras sociedades en transición. De hecho, entre la normatividad especial diseñada
se encuentra el Decreto Ley 898 de 2017, por medio del cual se creó al interior
de la Fiscalía General de la Nación, la Unidad Especial de Investigación para
el desmantelamiento de las organizaciones que atentan contra defensores de
derechos humanos. Al revisar la constitucionalidad de dicha norma, la Corte
advirtió sobre los “vacíos de poder” y el incremento de la criminalidad
que podría venir en el escenario de pos-conflicto:
“Las experiencias
comparadas enseñan que si bien los acuerdos de paz conducen a la
desmovilización y al desarme de los grupos ilegales, también lo es que los
espacios geográficos que controlaban son rápidamente copados por otras formas
de criminalidad. De allí la necesidad de adoptar medidas encaminadas a
fortalecer la capacidad investigativa del Estado, en especial, en aquellos territorios.”[56]
51.  Desafortunadamente, las elevadas cifras de violencia contra líderes
sociales se han mantenido constantes y son motivo de gran preocupación. Tanto
los datos de la sociedad civil como de la Oficina de la Alta Comisionada de
Derechos Humanos (OACNUDH) reflejan esta grave tendencia. El aumento en estas
agresiones fue exponencial durante el 2018, llegando a ser considerado como el
año más violento para las personas defensoras, al registrarse un incremento del
43.7%. El año 2019 siguió marcando esta tendencia de aumento y los primeros
reportes de 2020 continúan siendo alarmantes.[57]
52.  Los líderes sociales son víctimas de distintas formas de violencia e
intimidación. Desde campañas de difamación y amenazas de muerte, hasta
desaparición forzada, torturas y asesinatos. Los fenómenos criminales se agravan
ante la dispersión de la violencia entre distintos actores. Como se ha
señalado, el vacío del poder que supuso la desmovilización del grupo
guerrillero más poderoso en los territorios y la ineficacia del Estado para
llegar integralmente a dichas zonas, abrió las puertas a nuevos actores violentos.
En la actualidad coexisten grupos denominados como pos-paramilitarismo, bandas
criminales, grupos al servicio del narcotráfico, otras formas de delincuencia
organizada, disidencias de las FARC-EP, y los tradicionales grupos guerrilleros
(ELN y EPL) que luchan por controlar los territorios y ponerlos al servicio de
sus actividades ilegales. Sobre la diversificación de los actores involucrados y
sus múltiples intereses, parece haber un consenso:
“Organismos
internacionales, organizaciones de la sociedad civil y el Estado colombiano
coinciden en señalar que existe un grave problema de violencia contra las
personas que defienden derechos humanos y aquellas con liderazgo social,
comunal y comunitario, el cual se ha visto incrementado a partir de la firma e
implementación del Acuerdo de Paz. Asimismo, han identificado diversos factores
como causas del riesgo que enfrentan las personas defensoras de derechos
humanos en Colombia. Dentro de estos factores se destacan: la intensificación
de la pugna por el dominio y control de distintas economías criminales (entre
estas, la minería ilegal); la lenta estabilización de los territorios en los
que ejercía su influencia la guerrilla de las FARC y la recomposición de los
dominios armados en territorios anteriormente ocupados por las FARC; la
expansión sin precedentes de los cultivos ilícitos, con todas sus consecuencias
colaterales; la persistente actividad de grupos armados ilegales de distinta
naturaleza (disidencias de las FARC, ELN, EPL, grupos armados al servicio del
narcotráfico, entre otros); y la diversificación de los intereses de la
criminalidad organizada.”[58]
53.  La
diversificación de la criminalidad supone un desafío mayúsculo para la
institucionalidad. Tal abanico de actores en disputa y formas de
operación hace más difícil lograr la identificación de los responsables en la
comisión de los delitos contra los líderes sociales, especialmente en lo que
respecta a los autores intelectuales.[59]
Resulta diciente que, según datos del Alto Comisionado de
Derechos Humanos, solo el 25% de los responsables sean autores tradicionales y
definidos del conflicto (grupos guerrilleros y fuerza pública), mientras que la
mayoría restante es una constelación de estructuras neo-paramilitares, grupos
criminales sin identificar e incluso individuos sin aparente vinculación a
estructuras.[60]
Ello supone un reto especial para la Fiscalía General de la Nación, a
quien se encomendó el ejercicio de la acción penal.
54.  Para terminar este capítulo, es importante precisar que la
complejidad del fenómeno de violencia contra los líderes sociales no se explica
únicamente por la multiplicidad de actores e intereses involucrados, sino
también por la magnitud del problema que no se resuelve con un programa de
protección a personas amenazadas. Si bien la misión encomendada a la Unidad
Nacional de Protección cumple un papel fundamental en la garantía del derecho a
la vida y la seguridad de los líderes amenazados, también es evidente que una
solución integral a esta problemática supera las competencias de esta entidad.
55.  Según informó el Procurador Delegado para la defensa de los Derechos
Humanos, los espacios de interlocución denominados “Mesas por la Protección
de la Vida” han permitido conocer los múltiples desafíos estructurales que
deben atenderse para brindar un ambiente realmente seguro a los líderes. Entre
estos factores, la Procuraduría resaltó los (i) pocos avances en los
procesos de restitución de tierras; (ii) la elevada presencia de
cultivos ilícitos; (iii) la falta de avances significativos en la
implementación del Acuerdo Final; (iv) la estigmatización contra los
defensores de derechos humanos; y, (v) de manera general, “la falta
de implementación de medidas colectivas, como la reconstrucción del territorio
colectivo a partir de la inversión social (infraestructura de escuelas,
colegios y universidades, hospitales, vías y carreteras), que contribuyan al
fortalecimiento de las comunidades y a la reconstrucción del tejido social roto
dejado por la violencia.”[61]
56.  En la misma dirección apunta el Relator de las Naciones Unidas sobre
la Situación de los defensores de derechos, cuando recomienda al Estado
colombiano prestar atención a tres factores estructurales que continúan
poniendo en riesgo la vida de los líderes, relacionados con: (i) la
superación del conflicto interno, (ii) las deudas históricas con el
campesinado y las comunidades étnicas, así como, (iii) los crecientes conflictos
por el control territorial y los recursos naturales. En palabras del Relator:
“Las demoras, la
falta de determinación política y las fallas en apropiar recursos suficientes
para la implementación del Acuerdo de Paz que prioriza, entre otros, el
desmantelamiento de los grupos ilegales y la presencia integral del Estado en
las regiones es, sin duda, uno de los factores estructurales que continúa
poniendo en riesgo la vida de los defensores de derechos humanos. Más aún,
amenaza los prospectos de una paz duradera, en detrimento de la sociedad
colombiana, en su conjunto. // El Relator Especial señala otros dos factores
estructurales que están involucrados: la deuda histórica del Estado con
respecto a los derechos de las comunidades étnicas y campesinas, y su acceso a
la tierra que, hasta el momento, ha servido, por el contrario, a los intereses
de corporaciones nacionales e internacionales y de algunas élites, así como la
falta de una reforma agraria. El número de conflictos relacionados con la protección
de la tierra y los derechos ambientales seguirán incrementándose hasta que un
modelo de desarrollo sostenible se adopte y se logre un consenso, basado en
derechos, con las comunidades afectadas.”[62]
57.  Sin desconocer la importancia de la misión encomendada a la Unidad
Nacional de Protección,[63]
es innegable que la violencia contra líderes y defensores de derechos humanos
es un fenómeno complejo, con múltiples actores involucrados y diversos factores
estructurales que alimentan los ciclos de violencia. El asesinato de líderes
sociales no es un problema que se resuelva únicamente asignando más vehículos
blindados o escoltas. Tampoco el ideal de una sociedad democrática puede ser
aquel en donde los funcionarios y líderes deban vivir en un constante estado de
zozobra por sus vidas. Una respuesta integral a esta alarmante situación supone
enfrentar problemas transversales a nivel social, ambiental y económico que
escapan a las competencias principalmente reactivas de la UNP. De no abordarse
estas causas subyacentes a través de una política pública integral, es inevitable
que los esquemas de seguridad pierdan su capacidad de respuesta y efectividad.
58.  En síntesis, la Sala reafirma el valor de los líderes y defensores
de derechos humanos para la vigencia del orden democrático, participativo y
pluralista. Es por ello que las actuales cifras de victimización generan una
grave alarma que no puede ser desatendida. La Sala reconoce la complejidad del
contexto actual de violencia, alimentado por una diversidad de actores e
intereses cruzados que se aprovechan de problemas estructurales que aumentan la
vulnerabilidad de los líderes sociales. Pese la magnitud del problema, es claro
también que la protección de estas personas constituye una obligación
ineludible del Estado.
59.  Dicho lo anterior, es importante ahora recordar las obligaciones que
le asisten a la Unidad Nacional de Protección, como entidad que coordina el
programa de protección y en quien recae una obligación primaria de seguridad.
5. La ruta ordinaria de protección a cargo de la Unidad
Nacional de Protección y su desarrollo a partir de la jurisprudencia
constitucional
60.  En 2011, mediante el Decreto 4065, se creó la Unidad Nacional de
Protección (UNP), con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera,
adscrita al Ministerio del Interior. A lo largo de esta década, la UNP ha
venido asumiendo diversos programas de protección dirigidos a poblaciones
específicas, en modalidades tanto individual como colectiva, los cuales se
encuentran compilados por el Decreto 1066 de 2015.[64] Si bien la
coordinación de la estrategia integral de protección está actualmente a cargo
de la UNP,[65]
la defensa del derecho a la vida y la seguridad personal son deberes en cabeza
del Estado que anteceden a esta entidad.
61.  La jurisprudencia, por su parte, se ha referido al ámbito constitucional de las personas que
ven afectada su seguridad, producto de sus labores profesionales, políticas o
sociales. Los contextos de violencia en el país han hecho que se presenten
casos de trasgresión y amenaza extraordinarias a la integridad de distintas
poblaciones. Esto ha llevado a que el desarrollo del derecho a la seguridad
personal sea una preocupación histórica de este Tribunal, el cual se ha encargado
de consolidar una jurisprudencia sólida sobre la materia. La Sentencia T-719 de
2003[66]
representa el fallo fundacional de esta línea jurisprudencial, al resolver el amparo
impetrado por la compañera de un desmovilizado que fue asesinado pese a las
amenazas conocidas en su contra y por las cuales no recibió la protección requerida
a tiempo.
62.
Desde entonces, la jurisprudencia ha
venido reiterando que las autoridades estatales están sujetas a por lo menos
siete obligaciones: (i)
identificar el riesgo extraordinario que se cierne sobre una persona, una
familia o un grupo de personas, así como la de advertir oportuna y claramente
sobre su existencia a los afectados; (ii) valorar, con base en un
estudio cuidadoso de cada situación individual, la existencia, las
características y el origen o fuente del riesgo que se ha identificado; (iii)
definir oportunamente las medidas y medios de protección específicos, adecuados
y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado se
materialice; (iv) asignar tales medios y adoptar dichas medidas, también
de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada caso, en
forma tal que la protección sea eficaz; (v) evaluar periódicamente la
evolución del riesgo extraordinario, y tomar las decisiones correspondientes
para responder a dicha evolución; (vi) dar una respuesta efectiva ante
signos de concreción o realización del riesgo extraordinario, y adoptar
acciones específicas para mitigarlo o paliar sus efectos; y, finalmente, (vii)
la prohibición de adoptar decisiones que creen un riesgo extraordinario para
las personas.[67]
63.  Estos mandatos conforman el núcleo del derecho a la
seguridad personal y el sustento en torno al cual debe cimentarse el aparato
institucional dispuesto para garantizar este derecho. Identificar a tiempo el riesgo
contra la integridad de una persona, valorarlo rigurosamente y asignar los
medios idóneos para repeler los eventuales ataques en su contra, son el
estándar mínimo de diligencia en cabeza del Estado. En gran medida, estos mandatos
han sido traducidos en cláusulas normativas y operativas compiladas en el
Decreto 1066 de 2015. Pero las falencias ocurridas en algunos casos concretos también
han propiciado el desarrollo de una línea jurisprudencial para corregir algunas
irregularidades.
64.  A continuación, la Sala se concentrará en tres aspectos de
la evolución normativa y jurisprudencial sobre el derecho a la seguridad que resultan
de especial relevancia para resolver los procesos de tutela acumulados, a
saber: (i) el concepto de riesgo o amenaza extraordinaria; (ii)
la responsabilidad central que le asiste a la UNP dentro de la ruta ordinaria de
protección; y, (iii) los principales remedios empleados por el juez de
tutela.
5.1. La evolución del concepto de riesgo y su actual sistematización en una
matriz de calificación
65.  En la ya referida Sentencia T-719 de 2003, la Corte aclaró
que el ordenamiento ampara la protección reforzada y diferenciada de las
personas que enfrentan riesgos de alta intensidad. Pero, “¿Cuáles son los
tipos de riesgo cubiertos por el derecho a la seguridad personal, y en qué se
diferencian de los riesgos frente a los cuales operan los derechos
fundamentales a la vida e integridad personal?” Para dar respuesta a este
interrogante, estableció cuatro niveles de riesgo: mínimo, ordinario,
extraordinario y extremo. También explicó que sólo respecto de estos dos
últimos niveles le asiste a las autoridades la obligación de brindar atención y
protección reforzada.
66.  Específicamente
sobre el nivel de riesgo extraordinario, la Sala hizo la siguiente
caracterización:
“Para establecer si un riesgo puesto en conocimiento de
las autoridades tiene una intensidad suficiente como para ser extraordinario,
el funcionario correspondiente debe analizar si confluyen en él algunas
de las siguientes características: (i) debe ser específico e individualizable,
es decir, no debe tratarse de un riesgo genérico; (ii) debe
ser concreto, es decir, estar basado en acciones o hechos
particulares y manifiestos, y no en suposiciones abstractas; (iii)
debe ser presente, esto es, no remoto ni eventual;
(iv) debe ser importante, es decir, que amenace con lesionar bienes
o intereses jurídicos valiosos para el sujeto, por lo cual no puede tratarse de
un riesgo menor; (v) debe ser un riesgo serio, de materialización
probable por las circunstancias del caso, por lo cual no puede ser improbable;
(vi) debe tratarse de un riesgo claro y discernible, no de una
contingencia o peligro difuso; (vii) debe ser un riesgo excepcional,
en la medida en que no es uno que deba ser soportado por la generalidad de
los individuos; y (viii) debe ser desproporcionado, frente a los
beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el
riesgo. En la medida en que varias de estas características concurran, la
autoridad competente deberá determinar si se trata de un riesgo que el
individuo no está obligado a tolerar, por superar el nivel de los riesgos sociales
ordinarios, y en consecuencia será aplicable el derecho a la seguridad
personal; entre mayor sea el número de características confluyentes, mayor
deberá ser el nivel de protección dispensado por las autoridades a la seguridad
personal del afectado. Pero si se verifica que están presentes todas las
citadas características, se habrá franqueado el nivel de gravedad necesario
para catalogar el riesgo en cuestión como extremo.”[68]
67.  El riesgo extremo reúne entonces todas las características
señaladas (debe ser específico, individualizable, concreto, presente,
importante, serio, claro y discernible, excepcional y desproporcionado) pero además
llena dos requisitos adicionales: (i) que el riesgo sea grave e
inminente, y (ii) que esté dirigido contra la vida o la integridad de la
persona, con el propósito evidente de violentar tales derechos. Cuando se
reúnen estas características adicionales, el nivel de amenaza se torna extremo,
y serán aplicables en forma inmediata los derechos fundamentales a la vida y a
la integridad, como títulos jurídicos para exigir la intervención del Estado
con miras a preservar al individuo.
68.  Pese a algunas distinciones conceptuales que surgieron entre los
vocablos “riesgos” y “amenazas”,[69]
esta fue la escala de clasificación que finalmente se plasmó en el diseño
institucional de la UNP y que fue recogida,
parcialmente, por el artículo 3 del Decreto 4912 de 2011, el cual, a su vez,
fue compilado por el artículo 2.4.1.2.3. del Decreto 1066 de 2015.[70]
69.  En su intervención ante la Corte, la UNP señaló que los referidos criterios
fueron agrupados y sistematizados en una matriz de calificación que fue
presentada a la Sala Especial de Seguimiento de desplazados en 2009.[71] Este es el instrumento
técnico que, desde entonces, viene empleando la entidad para valorar el riesgo
en que se encuentra una persona. Según la UNP no ha sido necesario actualizar
la matriz “dado que fue concebida con unos factores generales como son la
amenaza, el riesgo específico y la vulnerabilidad” que aplican para
cualquier tipo de población, más allá de las víctimas del desplazamiento para quienes
fue inicialmente concebido.[72]
70.  La matriz está dividida en tres áreas de análisis. La primera, denominada
amenaza, permite examinar si la amenaza es real o no, si está
individualizada, quién es el presunto autor y si sus condiciones permiten fijar
la inminencia del ataque. La segunda, sobre el riesgo específico, determina
la visibilidad y el perfil del solicitante, es decir, qué rol cumple dentro de
su comunidad u organización, qué decisiones toma y el contexto en que se
encuentra inmerso. La tercera, evalúa la vulnerabilidad, esto es la
exposición al peligro de la persona. Los tres ejes descritos se dividen en 19
variables de análisis, cada una de las cuales es ponderada y calificada en una
escala numérica:
Eje
Variables que se analizan
Amenaza
1.
Realidad de la amenaza y las evidencias verificadas
2.
Individualidad de la amenaza
3.
Presunto acto generador de la amenaza
4.
Capacidad del actor para materializar la amenaza
5.
Interés del generador de la amenaza en el evaluado
6.
Inminencia de la materialización de la amenaza
Riesgo
específico
1.
Condición
2.
Factor diferencial y de género
3.
Perfil
4.
Antecedentes personales del riesgo
5.
Análisis de contexto
6.
Riesgo de afectación de los derechos a la vida, integridad, libertad y
seguridad personales
Vulnerabilidad
1.
Conductas y comportamientos
2.
Permanencia en el sitio de riesgo
3.
Vulnerabilidad asociada al entorno residencial
4.
Vulnerabilidad asociada al entorno donde desarrolla actividades y/o trabajo
5.
Vulnerabilidad asociada al entorno social y comunitario
6.
Vulnerabilidad en los desplazamientos (movilización del evaluado de un sitio
a otro)
7.
Vulnerabilidades marginales del núcleo familiar (hogar)
Matriz de calificación del riesgo. Tabla
construida por la Sala de acuerdo con la información de la UNP[73]
71.  De la suma de los tres factores o ejes descritos, se obtiene el
nivel de riesgo en una escala de 15% a 100%. Con
dicho insumo, el analista concluye si la persona enfrenta un riesgo ordinario
(15% a 50%), extraordinario (51% a 80%) o extremo (81% a 100%).
Este es el valor final ponderado a partir del cual el Comité
de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM)
elabora las recomendaciones sobre el esquema de seguridad que se requiere y
que, en última instancia, se plasma en la resolución que expide el Director de
la Unidad Nacional de Protección. De especial interés para estos casos
concretos será el eje de “amenaza” pues fue allí donde se presentó mayor
inquietud por parte de los accionantes y un puntaje de calificación bajo.
72.  . La matriz de calificación descrita ha contribuido a que el nivel
de riesgo de una persona se determine de manera objetiva y técnica. Por ello,
la Corte ha reconocido que, en principio, la Unidad Nacional de Protección es
la entidad que tiene la competencia, el talento humano y el conocimiento
técnico para determinar el riesgo de una persona y las medidas de seguridad a
adoptar. Esto, sin embargo, no implica que la calificación del riesgo sea un
terreno vedado al juez de tutela. En casos concretos, la Corte ha advertido que
la decisión de la UNP deviene irrazonable en tanto que, por ejemplo, (i)
no se apoyó de manera suficiente en los estudios y evaluaciones técnicas de
seguridad; (ii) omitió considerar algunos factores de amenaza en el caso
concreto; o, (iii) pese a contar con el insumo necesario, el acto
administrativo carece de motivación adecuada.
73.  El siguiente acápite explica la responsabilidad que le
asiste a la UNP dentro de la ruta ordinaria de protección y los deberes que de
allí se desprenden, especialmente en lo que respecta a la carga de la prueba en
estos procesos y el deber de motivación reforzado que le asiste a dicha entidad.
5.2. La responsabilidad central que le asiste a la
Unidad Nacional de Protección dentro de la ruta ordinaria de protección
74.  El artículo 2.4.1.2.40. del Decreto 1066
de 2015 establece el procedimiento ordinario que debe seguirse dentro del
programa de protección.[74]
Este inicia con la recepción de la solicitud por medio del diligenciamiento del
formato de caracterización, para luego proceder a su análisis y verificación,
en el sentido de determinar si el peticionario pertenece o no a la población
que es objeto del programa de protección, como también, la existencia de un
nexo de causalidad entre el riesgo y la actividad que desarrolla el
solicitante. Luego, se traslada la información al Cuerpo Técnico de
Recopilación y Análisis de Información (CTRAI), que se
encarga de la recopilación de información en distintas fuentes tanto oficiales como
de la sociedad civil, y su análisis in situ.[75]
75.  Posteriormente, el asunto es examinado por el Grupo de Valoración
Preliminar (GVP),[76]
que estudia la situación de riesgo para cada caso en concreto, según la
información que, para ese efecto, haya sido remitida por los analistas de base.
Acto seguido, el GVP presenta ante el Comité de Evaluación del Riesgo y
Recomendación de Medidas (CERREM) “la determinación
sobre el nivel de riesgo y un concepto sobre las medidas idóneas a implementar”,[77] para que
este las valide y recomiende, de ser el caso, ante el Director la UNP, quien,
mediante resolución susceptible de recurso de reposición, decidirá si adopta o
no las recomendaciones de seguridad.[78]
76.  Como se desprende de lo anterior, aunque existe una matriz de
calificación unificada -en los términos descritos en el acápite anterior-,
el proceso de calificación del riesgo es un trámite complejo que debe agotar
varias etapas y en el que intervienen distintas entidades. De hecho, tanto el GPV
como el CERREM son cuerpos colegiados con presencia de varias autoridades y,
para algunos casos particulares, también representantes de la sociedad civil.[79] Este andamiaje se
refleja en los largos tiempos de respuesta entre la solicitud y la aprobación
de medidas de protección para defensores de derechos humanos, los cuales duran,
en promedio, 95 días.[80]
77.  La multiplicidad de actores intervinientes, sin embargo, no
desdibuja el hecho de que el Director de la UNP es la autoridad en que recae la
decisión final de asignar, ajustar o finalizar un esquema de protección. La
Sala debe hacer énfasis en este punto en tanto que, en sede de revisión, el
Jefe de la oficina asesora jurídica de la UNP adujo que la determinación de las
medidas de seguridad recaía en otros órganos. Al respecto, sostuvo:
“[La UNP] si bien
adelanta estudios para la valoración del nivel de riesgo, no tiene competencia
para la determinación de las medidas de protección, como se explicará a
continuación. // En efecto, la competencia para recomendar medidas de
protección para cada caso en particular bien sea personas en razón del riesgo o
personas en virtud del cargo, de conformidad con lo reglado en el Decreto 1066
de 2015, recae exclusivamente sobre los cuerpos colegiados definidos en dicha
norma como lo son el GVP y el CERREM, órganos interinstitucionales conformados
por las entidades que intervienen en el marco de la estrategia de protección.”[81]
78.  Tal razonamiento es incorrecto y contradictorio con la última intervención
de la entidad ante la Corte. Confiere a las recomendaciones del CERREM un
alcance contrario al sentido natural del vocablo “recomendación”.
Además, contraviene una lectura integral del Decreto 1066 de 2015 que, de forma
clara, señala que el CERREM es un órgano interinstitucional y consultivo
encargado de “recomendar al Director la Unidad Nacional de Protección las
medidas de protección”,[82]
mientras que el referido Director es quien adopta la decisión final a través de
un acto administrativo.[83]
De hecho, este es el documento que se comunica al solicitante y frente al cual
puede ejercer los recursos correspondientes. Llama también la atención que la
página web de la UNP incluya un pronunciamiento contrario a lo que ahora
sostiene la entidad, pues allí se dice que “el Director de la UNP adoptará o
se apartará mediante acto administrativo de las recomendaciones proferidas por
el CERREM.”[84]
Algo que también reconoció la Jefe de la oficina jurídica en su última
intervención ante la Corte, explicando el procedimiento que se surte cuando el
Director de la UNP decide apartarse de un concepto o recomendación previa.[85]
79.  La responsabilidad de la UNP en la calificación del riesgo y la
adopción de medidas de protección no es meramente operativa, sino que es transversal
y determinante en la garantía del derecho a la seguridad. Dicha entidad está
inmersa de comienzo a fin en el proceso de calificación y decisión. El personal
de la UNP es responsable de entrevistar al solicitante y levantar la
información inicial sobre el nivel de amenaza. A partir de ello, si lo
considera pertinente, presenta la petición de protección y el análisis que lo
soporta ante el GPV y el CERREM, junto con las conclusiones preliminares. Luego
de la recomendación que formula este Comité interinstitucional, el proceso
termina en el despacho del Director de la UNP, a quien corresponde adoptar la
decisión final que puede acoger o apartarse de la recomendación.[86] También es la UNP la
encargada de hacer el seguimiento periódico a la implementación, uso, idoneidad
y eficacia de las medidas de protección.[87]
80.  Entre las obligaciones de la UNP está la de “informar al
peticionario la decisión tomada y los motivos que la sustentaron respecto de la
solicitud de medidas de protección.”[88]
No basta entonces con hacer una referencia general a la sesión técnica que tuvo
el CERREM y a sus recomendaciones finales, sino que además debe presentar las
razones que soportan la decisión.
81.  Dentro de las tutelas
revisadas por esta Corporación en contra de la Unidad Nacional de Protección,
uno de los temas recurrentes ha sido, precisamente, el incumplimiento al deber
de motivación. Lo anterior, teniendo en cuenta que el artículo 29 de la
Constitución consagra esta garantía en “toda clase de actuaciones judiciales
y administrativas”. Y si bien la Corte ha reconocido que la UNP es la entidad
que tiene la competencia, el talento humano y el conocimiento técnico para
determinar el nivel de riesgo de un ciudadano y las medidas de protección a
adoptar, también ha recordado que esto supone que previamente la entidad ha
identificado suficientemente el riesgo en que se encuentra la persona. Para
ello debe valorar de manera técnica y específica las particularidades del caso
y el contexto en que se encuentra. Todas estas consideraciones deben finalmente
plasmarse en el acto administrativo que define la situación, de manera tal que
el solicitante entienda el razonamiento que siguió la entidad y pueda
controvertir los argumentos que no comparta.
82.  Concretamente, en
el marco de los actos administrativos proferidos por la UNP respecto de la
valoración del nivel de riesgo y la concesión o finalización de medidas de
protección, esta Corte ha establecido al menos tres subreglas relevantes frente
al contenido y alcance del derecho al debido proceso:
“(i) Deber de
realizar un nuevo pronunciamiento, por insuficiente motivación. Cuando la
entidad encargada se pronuncie sobre la adopción de medidas de protección, su
prórroga o retiro, y se demuestra la ausencia de una suficiente motivación en
el acto adoptado por esta, lo que corresponde es ordenar que se profiera un nuevo
pronunciamiento que atienda todos los argumentos alegados por el actor y se
aclaren las razones por las cuales le asiste o no lo pretendido.
(ii) Seguridad
del nivel de riesgo y motivación completa; instrumento para acudir a la
Jurisdicción Contencioso Administrativa. A través del nuevo pronunciamiento
se le brinda seguridad a la parte interesada información acerca de su nivel de
riesgo y, además, con el análisis de cada uno de los requerimientos
manifestados por el solicitante y la motivación completa de la decisión de la
administración, se le dota a éste de un instrumento necesario para acudir ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo, si así lo estima necesario.
(iii) Deber de
motivación técnica y específica. Las actuaciones administrativas que lleven
a cabo estudios de valoración del nivel de riego o de las medidas de
protección deben estar justificadas en estudios técnicos individualizados y
específicos que los fundamenten de manera suficiente y razonable, los
cuales solo pueden desconocerse con base en argumentos suficientes que también
estén sustentados en conceptos especializados.”[89]
83.  El deber de motivación al que
se ha hecho referencia cumple, al menos, dos fines constitucionalmente
relevantes. Por una parte, tiene como propósito evitar posibles arbitrariedades
o abusos de autoridad de la entidad que los profiere, en tanto le impone la
obligación de resolver situaciones jurídicas con base en argumentos racionales
y razonables. De otra parte, asegura que cuando está en discusión la disposición
de un derecho, el afectado cuente con todas las condiciones sustanciales y
procesales para la defensa de sus intereses, en el evento que requiera
controvertir la decisión.[90]
84.  Ahora bien, la motivación está entrelazada con otro principio rector
del procedimiento de calificación del riesgo: la carga de la prueba y la presunción
del riesgo. En la referida Sentencia T-719 de 2003[91], la Corte señaló
que los eventuales destinatarios de la protección se
encuentran llamados a cumplir las cargas de probar, siquiera sumariamente: (i)
el carácter del riesgo que da lugar a solicitar la protección, de acuerdo con
la caracterización antes reseñada; y, (ii) la situación de
vulnerabilidad o de exposición especial al riesgo respectivo.
85.  Estas reglas se han venido flexibilizando en favor del solicitante,
en tanto la Corte ha evidenciado que existe un contexto generalizado de
violencia que supone riesgos extraordinarios y desproporcionados para
determinados grupos poblacionales, lo que ha dado lugar a la presunción del
riesgo para enfrentar efectivamente dichos escenarios de violación extendida de
derechos. También se ha observado en la práctica que algunos individuos especialmente
vulnerables no cuentan con los medios o las oportunidades para allegar medios
de prueba adicionales sobre las amenazas que enfrentan, más allá de sus propios
relatos. Es por ello que la jurisprudencia de esta Corporación se ha inclinado
en situar la carga de la prueba sobre la Unidad Nacional de Protección, a quien
corresponde confirmar o desvirtuar el nivel de amenaza.
86.  En
2007, la Sala Especial de Seguimiento se refirió a la alta intensidad del
riesgo que enfrentan las víctimas de desplazamiento forzado, y especialmente
los líderes de estas poblaciones. En consecuencia, estableció que en estos
casos debe aplicarse la “presunción del riesgo”, como la fórmula que
debe guiar la atención de las autoridades a la hora de establecer la situación
de amenaza de una persona, así como la medida de protección idónea. Esta
presunción, dijo la Corte, sólo es desvirtuable a través de un estudio técnico
y específico de seguridad.[92]
Esta consideración luego se tradujo en una regla concreta dentro del Decreto
1066 de 2015.[93]
87.  Posteriormente,
la Sentencia T-078 de 2013[94]
reiteró que los interesados debían aportar una prueba sumaria del
nivel de la amenaza y la situación de exposición frente al peligro manifestado.
Pero también insistió en que hay eventos en los que debe asumirse que las
personas tienen una exposición alta a la amenaza y se requiere una mayor
actividad investigativa por parte de la UNP “como sería el caso de los
defensores de derechos humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes
sindicales, docentes en zona de conflicto, minorías políticas o sociales,
reinsertados, personas en condiciones de indigencia, desplazados por el
conflicto armado, personas privadas de la libertad, soldados que prestan
servicio militar obligatorio, niños y niñas y sujetos de un especial grado de
protección por su notoria situación de indefensión.”[95]
88.  En esta misma dirección
apuntó la Sentencia T-924 de 2014[96],
al resolver el caso de un representante indígena amenazado por
denunciar actos corruptos de funcionarios públicos. La Sala sostuvo que “en
el caso de líderes, lideresas, autoridades y representantes, por la función que
cumplen dentro de una sociedad, se encuentran en esa categoría de una amenaza
mayor, pues al ser de alguna manera directa o indirectamente, la cara visible
de una comunidad u organización, pueden ver afectada su integridad y seguridad
personal // Por ende tales sujetos gozan de una presunción de riesgo,
que sólo podría ser desvirtuada por las autoridades luego de los estudios
técnicos de seguridad.”[97]
La Sentencia T-124 de 2015 formuló una presunción similar respecto al
riesgo que enfrentan las mujeres.[98]
89.  Más recientemente, en
Sentencia T-399 de 2018,[99]
la Sala Sexta concluyó que los defensores de derechos humanos, dentro de los
que se encuentran los líderes sindicales, están amparados por una presunción
de riesgo que debe ser considerada a la hora de establecer el grado de
amenaza. Esta providencia también es relevante en tanto permite entender que la
presunción de riesgo es desvirtuable y no significa automáticamente que la UNP
esté obligada a conceder un esquema de protección. Al analizar el caso concreto,
la Sala determinó que no se evidenciaba un actuar irregular por parte de la
entidad demandada (la UNP), pues ésta había respetado los protocolos, las
normas y los principios aplicables para determinar razonable y rigurosamente el
ámbito de protección del accionante.
90.  Enseguida, se adoptó la
Sentencia T-473 de 2018.[100]
En ésta, se conoció la acción de tutela instaurada por un desmovilizado y líder
social,[101]
al que la UNP había ordenado desmontar gradualmente el esquema de seguridad que
desde el año 2012 se le había asignado, bajo el argumento de que la
recalificación de su caso arrojaba un riesgo ordinario. La Sala Novena hizo
referencia a la presunción de riesgo que, como se señaló en la citada Sentencia
T-924 de 2014, reviste la situación de algunas personas que, como los líderes
sociales, se encuentran mayormente expuestas a situaciones que amenazan su vida.
91.  Finalmente, es importante
traer a mención la Sentencia T-199 de 2019[102]
en donde se estudió la situación de un periodista cuyo nivel de riesgo se recalificó
como ordinario y, por ende, la UNP dispuso el desmonte de su esquema de
seguridad. La Sala Sexta concedió el amparo y presentó una ratio decidendi
que resume la evolución jurisprudencial aquí descrita respecto al deber de
motivación y la carga de la prueba en cabeza de la UNP:
“En este sentido,
la Sala observa que la entidad accionada tiene el deber de motivar claramente
los actos administrativos que dicta, de modo que debe ofrecer explicaciones
suficientes y libres de contradicciones en relación con las decisiones
administrativas que toma. En esa medida, resultaba indispensable que la
demandada explicara al actor, de manera adecuada y específica, por qué tales
hechos relevantes no constituían amenazas directas en su contra.”[103]
92.  En efecto, la Unidad
Nacional de Protección es el órgano técnico y especializado competente para confirmar
o desvirtuar el nivel de amenaza extraordinario que se cierne sobre una
persona. En ocasiones, además, trasladar la carga de la prueba -así sea sumaria-
sobre el solicitante puede resultar desproporcionado en tanto desconoce la
vulnerabilidad de algunos sectores que no cuentan con los medios mínimos para
acreditar su rol social o para aportar las pruebas conducentes que demuestren
las amenazas que se ciernen sobre su vida.[104]
La exigencia probatoria que puede hacerse al director de una reconocida
organización social que reside en una ciudad capital y que recibe amenazas que
quedan luego registradas en sus redes sociales, no es comparable con la
capacidad real que tienen otros tantos líderes comunitarios y anónimos en
sectores rurales y apartados de la geografía nacional, que no hacen parte de
una organización reconocida y quienes muchas veces reciben amenazas verbales que
no dejan registro documental alguno. Por ello, es necesario que entre mayor sea
el grado de vulnerabilidad del solicitante, la Unidad Nacional de Protección
asuma un papel más activo y la carga probatoria en la comprobación del riesgo.
93.  Para lo anterior, es
necesario tener en cuenta que según el más reciente informe de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, construido a partir de los reportes de la
sociedad civil y de las investigaciones oficiales, se ha establecido que hay ciertos grupos de personas defensoras de derechos humanos que se han
visto expuestos a una mayor situación de riesgo, y que por tanto requieren de
una protección reforzada y diferenciada, entre los cuales se incluyen: (i)
líderes y lideresas comunales, comunitarios y campesinos; (ii) líderes y
lideresas indígenas y afrodescendientes; (iii) mujeres defensoras; (iv)
defensores y defensoras de personas LGBTI; (v) defensoras y defensores
del Acuerdo Final; y, (vi) sindicalistas. Identificar los grupos en los
que se están concentrando los ataques permitirá brindar una respuesta estatal
más adecuada y oportuna, partiendo de la presunción del riesgo en que se
encuentran.
94.  En resumen, la UNP es responsable de garantizar oportunamente las
medidas de protección adecuadas y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario
o extremo sobre una persona se materialice. Las decisiones que profiera,
además, tienen que respetar las garantías del debido proceso y, en particular,
la carga de motivación. Esto requiere de un papel activo de la entidad en la
valoración del riesgo real que enfrenta una persona, la cual debe estar
soportada en argumentos técnicos y específicos sobre su situación; y no en ideas
abstractas sobre el nivel de amenaza o en consideraciones ocultas que no
permitan al interesado “conocer las razones por las cuales este fue denegado
u otorgado de manera diferente a sus expectativas, ya que para ejercer el
derecho a la defensa requiere saber a qué argumentos oponerse.”[105]
95.  Es por esta razón que el principal remedio dispuesto por la jurisprudencia
en estos casos ha sido ordenar un nuevo estudio del riesgo que satisfaga las exigencias
argumentativas. La Sala pasa ahora a explicar este punto.
5.3. Los principales remedios empleados por el juez
de tutela frente a los casos en los que la UNP desmonta o no
otorga un esquema de protección por considerar que se trata de un riesgo
ordinario
96.  Esta Sala de Revisión, en Sentencia T-388 de 2019,[106] identificó ocho
decisiones que constituyen precedente, por tratarse de casos en los que se
controvertían decisiones de la UNP, en las que se finalizó la concesión de
medidas de protección o se abstuvo de concederlas, al calificar el riesgo como
ordinario. Se trata de las sentencias: T-078 de 2013,[107] T-591 de 2013,[108] T-190 de 2014,[109] T-224 de 2014,[110] T-460 de 2014,[111] T-124 de 2015,[112] T-399 de 2018[113] y T-473 de 2018.[114] En seguida, se
exponen las reglas jurisprudenciales relevantes para el análisis del caso
objeto de este pronunciamiento y que reconocen, como regla general, la
competencia de la UNP para valorar las situaciones de riesgo, pero que también
ha llevado a la Corte a recordarle a la entidad la importancia de valorar
rigurosamente el contexto y las condiciones particulares de amenaza en que se
encuentra un persona, llegando incluso, en casos excepcionales, a ordenar
directamente las medidas de seguridad.
97.  La UNP es la entidad que tiene la competencia, el talento humano y
el conocimiento técnico para determinar el nivel de riesgo de un ciudadano y
las medidas de protección a adoptar. La
jurisprudencia constitucional ha reconocido, tal y como lo dispone el
ordenamiento jurídico, que la UNP es la entidad competente para decidir si un
ciudadano es objeto del programa de protección, con base en el procedimiento
descrito previamente, por encontrarse en un nivel de riesgo extraordinario
que amerite medidas de protección.
98.  Por regla general, el juez de tutela ordena a la UNP que evalúe
nuevamente el riesgo del accionante. Esta
Corporación ha ordenado a la UNP la reevaluación del riesgo, debido a que la
decisión no estuvo suficientemente motivada y omitió valorar circunstancias
mencionadas por los accionantes. Así, por ejemplo, la Sentencia T-591 de 2013
consideró que la decisión en la que se retiraron las medidas de seguridad
estaba “deficientemente motivada”, “porque
se limita a mencionar que el estudio de seguridad arrojó un resultado
de ‘ordinario’, pero no menciona si el actor pertenece o no al grupo de
población protegida por la UNP, ni las opciones con que él cuenta, diferentes a
la protección que presta la Unidad, para salvaguardar su vida.” De igual manera, la Sentencia T-190 de 2014 ordenó a la UNP que
“realice una reevaluación respecto de las condiciones actuales de riesgo
afrontadas por el accionante y, en todo caso, la decisión adoptada le sea
comunicada mediante acto administrativo motivado a efectos de que éste (…).”
En el mismo sentido, se pronunciaron las sentencias T-224 de 2014, T-124 de
2015, T-124 de 2015 (expediente T-4.597.107) y la T-473 de 2018.
99.
De manera excepcional, el juez de tutela
podría ordenar la continuidad de las medidas de protección, cuando concluya que
en el caso concreto existen pruebas de la apremiante situación de riesgo del
accionante. En unas ocasiones, también se ha
ordenado en sede de tutela la continuidad de las medidas de protección, dado
que existen elementos suficientes para concluir que el riesgo al que está
sometido el accionante así lo amerita. Por ejemplo, en la Sentencia T-078 de
2013 ordenó la continuidad de las medidas de protección, dado que afirmó que la
situación de seguridad del accionante lo había “agobiado” y ello era
conocido por el Estado y, en consecuencia, concluyó que:
“fue poco
afortunada la decisión adoptada por la Unidad Nacional de Protección, adscrita
al Ministerio del Interior, que si bien tuvo en consideración diferentes
variables al momento de revalorar la situación de seguridad de demandante,
específicamente, se apoyó en los informes de diferentes instituciones que no
dieron cuenta de la existencia, supuestamente, de factores objetivos y
subjetivos que pudieran comprometer su derecho a la seguridad personal, lo
único cierto es que no pueden ser considerados como determinantes para concluir
que sobre el accionante no se cierne una amenaza extraordinaria, pues a las
claras, existían otros factores o elementos que fueron pasados por alto como
(i) la vulnerabilidad a la que está expuesto el pueblo Pijao, en el contexto
del conflicto armado interno; (ii) la situación de seguridad de su hijo; (iii)
la condición de activista indígena (que no ha sido rebatida por la entidad
accionada); y (iv) las medidas cautelares dispensadas por la CIDH, desde el año
2003.”[115]
100.  La UNP debe tener en cuenta el contexto en el que se encuentran los
ciudadanos que solicitan las medidas de protección, no solamente su situación
individual. La jurisprudencia constitucional ha
resaltado la importancia de valorar el contexto en el que se encuentran los
ciudadanos que solicitan las medidas de protección. Así, por ejemplo, la
Sentencia T-078 de 2013 resaltó la difícil situación de las comunidades
indígenas en el marco del conflicto armado, también reconocida en el Auto 004
de 2009, las que por la violencia a sus pueblos se encuentran ante una amenaza
de exterminio cultural y físico. La Sentencia T-473 de 2018 enfatizó la
necesidad de que la UNP tenga en cuenta el contexto en el que se encuentra el
ciudadano que solicita medidas de protección al momento de calificar el riesgo.
Sobre el particular dijo:
“la Sala considera que la decisión de
desmontar gradualmente las medidas de protección al actor, no se compadece con
la situación actual de riesgo que viven los líderes sociales y defensores de derechos
humanos en el país y que esta determinación le afecta directamente su derecho a
la vida, la integridad y la libertad de locomoción, toda vez que el estudio de
seguridad no tuvo en cuenta el incremento de las amenazas y ataques que ha
sufrido este grupo poblacional, tal como lo ha denunciado la Defensoría del
Pueblo y otras entidades públicas y privadas.”[116]
101.  A partir de todo lo expuesto, la Sala estima importante, a manera de
conclusión, resumir las consideraciones plasmadas en este capítulo de la siguiente
manera:
(i)
En defensa de la vida, la seguridad y
la integridad personal, al Estado le asiste la obligación de (a) identificar el riesgo que se cierne sobre una
persona o grupo de personas; (b) valorar, con base en un estudio
cuidadoso de cada situación, la existencia, las características y el origen o
fuente del riesgo; (c) definir oportunamente las medidas y medios de
protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo se
materialice; (d) adoptar las medidas de manera oportuna y en forma
ajustada a las circunstancias de cada caso, en forma tal que la protección sea
eficaz; (e) evaluar periódicamente la evolución del riesgo; (f)
dar una respuesta efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo;
y, (g) abstenerse de adoptar decisiones que creen un riesgo.
(ii)
El riesgo que activa las
obligaciones especiales del Estado en materia de seguridad es el extraordinario
o extremo, esto es, aquel que sea específico, individualizable,
concreto, presente, importante, serio, claro y discernible, excepcional y
desproporcionado.
(iii)
La administración, más específicamente, el
Director de la Unidad Nacional de Protección, tiene el deber de argumentar sus decisiones
a partir de conceptos técnicos que soporten la determinación de otorgar,
modificar o finalizar medidas de seguridad. Para estos fines, la matriz de
calificación es un mecanismo válido en tanto herramienta técnica. Sin embargo,
no es suficiente con presentar las conclusiones que arroja esta matriz, pues
también debe explicarse al interesado las razones específicas que fundamentan la
decisión para que, si es del caso, éste pueda impugnar aquellos argumentos que
considere equivocados.
(iv)
Entre mayor sea el grado de vulnerabilidad del solicitante, la
Unidad Nacional de Protección debe asumir la carga probatoria y un papel más
activo en la comprobación del riesgo que se cierne sobre la persona. Para esto,
es importante reconocer que hay ciertos grupos de personas que
se han visto expuestos a una mayor situación de amenaza y que, por tanto,
requieren de una protección reforzada y diferenciada del Estado, partiendo de
la presunción del riesgo, la cual solo puede ser desvirtuada luego de estudios
técnicos y rigurosos de seguridad.
(v)
En los casos en que el juez de tutela advierta que
la decisión a la que llega la autoridad es irrazonable o no está suficientemente
motivada, podrá ordenar a la UNP que evalúe nuevamente el riesgo del accionante
y, de manera excepcional, cuando esté acreditada una amenaza inminente y grave
sobre su integridad, podrá ordenar directamente las medidas de protección.
102.  Con base en las consideraciones y reglas jurisprudenciales
descritas, la Sala Segunda analizará las pretensiones formuladas por los
accionantes.
6. La Unidad Nacional de Protección vulneró los derechos
fundamentales a la vida, a la seguridad y a la integridad personal de los
accionantes, al proferir decisiones insuficientemente motivadas que no
desvirtúan la presunción de riesgo extraordinario sobre estos
103.
Saúl David Carrillo Urariyu es un líder étnico que reside en
el municipio de Barrancas, en el departamento de La Guajira. Se ha destacado
por sus labores dentro de la organización indígena “Aciwasug” y como delegado a
la Mesa Permanente de Concertación, en defensa de los derechos de las
comunidades étnicas. Ha manejado temas controversiales, como el sector carbonífero,
lo que “ha generado conflictos por la defensa de los derechos de su
comunidad, así como la afectación ambiental en los territorios.”[117] Asegura haber sido
blanco de múltiples amenazas y persecuciones que han puesto en peligro su vida,
su integridad personal y la de su familia.
104.
De acuerdo con la información que obra en el
expediente, el caso del señor Carrillo ha sido atendido por la Unidad Nacional
de Protección (UNP) desde 2014. Si bien los últimos análisis han confirmado que
su riesgo continúa siendo extraordinario, su calificación ponderada ha
disminuido, lo que significó en 2019 la reducción de su esquema, como se
observa en la siguiente tabla:
Historial de calificación del riesgo del señor Saúl David
Carrillo
Acto administrativo
Nivel de riesgo
Medidas de
protección
Resolución 2955 del
25 de abril de 2018
Extraordinario:
53,33%
Ratificar esquema de
protección tipo 2 conformado por un vehículo blindado, dos hombres de
protección con enfoque diferencial y/o de confianza, un medio de comunicación
y un chaleco blindado
Resolución 0615 del
28 de enero de 2019
Extraordinario:
51,11%
Finalizar un vehículo
blindado y un hombre de protección.
Ratificar un medio de
comunicación, un chaleco blindado y un hombre de protección con enfoque
diferencial y/o de confianza.
Resolución 6448 del
05 de septiembre de 2019
Extraordinario:
51,11%
Ratificar un medio de
comunicación, un chaleco blindado y un hombre de protección con enfoque
diferencial y/o de confianza.
Resolución 3021 del
07 de mayo de 2020
Extraordinario:
53,88%
Ajustar medidas de
protección a esquema tipo uno de la siguiente manera: Ratificar un medio de
comunicación, un chaleco blindado y un hombre de protección con enfoque
diferencial y/o de confianza.
Implementar un
vehículo convencional y un hombre de protección con enfoque diferencial y/o
de confianza.”
105.  Francisco Barreto, por su parte, declara
ser sobreviviente de la Unión Patriótica y militante del Partido Comunista
Colombiano. Además, asegura hacer parte de la Central Nacional Provivienda y
promotor de la Cooperativa de excombatientes de las FARC-EP, entre otras
posiciones de liderazgo político y social. Considera que por su labor ha sido
blanco de “las fuerzas oscuras de este país” que han buscado atentar en
su contra.[118]
106.
El caso del señor Barreto hace parte del
Programa especial de protección para dirigentes, miembros y sobrevivientes de
la Unión Patriótica y del Partido Comunista.[119]
Fue valorado inicialmente por la UNP en 2015, calificándose el nivel de riesgo
como extraordinario con una matriz de 52.77%. No obstante, la
calificación de 2019 arrojó un valor ponderado de 40,00%, lo que lo sitúa en
una franja de riesgo ordinario. En consecuencia, se dispuso el desmonte
gradual de su esquema, conservando únicamente las medidas blandas de
seguridad, como se observa a continuación:
Historial de calificación del riesgo del señor Francisco Barreto
Acto administrativo
Nivel de riesgo
Medidas de
protección
Resolución 325 del 28
de diciembre de 2015
Extraordinario:
52,77%
Implementar esquema
de protección tipo 2 de la siguiente manera: un vehículo blindado, dos
hombres de protección, un medio de comunicación y un chaleco blindado
Resolución 7640 del
21 de noviembre de 2017
Extraordinario:
51,11%
Ratificar esquema de
protección tipo 2 de la siguiente manera: un vehículo blindado, dos hombres
de protección; un medio de comunicación y un chaleco blindado
Resolución 2234 del
27 de marzo de 2019
Ordinario:
40.00%
Realizar desmonte
gradual de la siguiente manera:
Finalizar un vehículo
blindado y un hombre de protección
Ratificar un hombre
de protección por un término de tres meses. Un medio de comunicación y un
chaleco blindado. Implementar apoyo de transporte de tres SMMLV, durante
nueve meses
Resolución 6581 del
10 de septiembre de 2019
Ordinario:
40.00%
Finalizar un vehículo
blindado y un hombre de protección.
Ratificar un medio de
comunicación y un chaleco blindado. Implementar apoyo de transporte de tres
SMMLV hasta el 07 de diciembre de 2019.
107.
Los casos referidos tienen en común la solicitud
de amparo de dos líderes sociales, cuya calificación del riesgo disminuye gradualmente,
lo que trae consigo el desmonte o la reducción del esquema de protección. De
acuerdo con la UNP, los accionantes no acreditaron una amenaza grave y
verificable en su contra que ameritara mantener los esquemas inicialmente previstos.
A esta conclusión se oponen los señores Carrillo y Barreto, argumentando que su
vida continúa bajo grave amenaza.
108.
Dicho lo anterior, la Sala encuentra
que los accionantes encajan en dos de los grupos en especial situación de
riesgo, de acuerdo con el más reciente informe de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos.[120]
El señor Saúl David Carrillo es un líder indígena de la comunidad Wayuú. Por su
parte, el señor Francisco Barreto es un defensor del Acuerdo de Paz que ha
venido trabajando por la efectiva reincorporación de los excombatientes de la
guerrilla.
109.
La Sala Segunda de Revisión también
observa, de entrada, que no parece haber un parámetro objetivo para determinar cómo
se reducen las medidas de seguridad luego de una disminución en la calificación
del riesgo. De hecho, los procesos acumulados en esta ocasión ponen en
evidencia un tratamiento desigual, pues pese a que ambos accionantes fueron calificados
en un momento dado con un riesgo extraordinario igual (51,11%), recibieron un
esquema de protección distinto, sin una justificación que soportara tal tratamiento
dispar.
110.
La Sala también encuentra que
los procesos descritos no son casos “fáciles”, en el sentido que las
pruebas y denuncias aportadas permitan concluir, de entrada, que la vida de los
accionantes se encuentra ante un grave e inminente riesgo de ataque. Existe, por
el contrario, un margen razonable de duda sobre las pretensiones que formulan
en defensa de su derecho a la vida, la seguridad y la integridad personal. Sin
embargo, y pese a la apariencia de corrección en las decisiones de la Unidad
Nacional de Protección, la Sala considera que esta duda que hoy enfrenta el
juez constitucional es el resultado de una serie de irregularidades y omisiones
en el proceder de la UNP que, en su conjunto, evidencian que la entidad no
cumplió cabalmente sus obligaciones en el marco del programa de protección a
líderes. De ahí que la persistencia en la duda deba resolverse en favor de los
solicitantes, dado el contexto de violencia generalizada contra esta población.
111.
En particular, la Sala
revisará las siguientes tres irregularidades que son comunes a los expedientes
acumulados: (i) el incumplimiento del deber de calificación periódica
del riesgo; (ii) la falta de motivación suficiente, clara y específica de
los actos administrativos; (iii) la ausencia de parámetros objetivos
para ajustar un esquema de seguridad y (iv) el valor desproporcionado
que se otorga a la falta de resultados en la investigación penal respecto a las
amenazas denunciadas por los accionantes.
6.1. La UNP incumplió el deber de seguimiento y
calificación oportuna de la situación de los protegidos
112.
Como ya se mencionó en el
capítulo 5 supra, la primera obligación del Estado frente al derecho a
la seguridad es identificar el
riesgo extraordinario que se cierne sobre una persona, y advertir oportunamente
sobre su existencia a los afectados. Uno de los deberes concretos en que se
traduce este mandato, es la obligación de reevaluar el nivel de riesgo de las
personas que hacen parte del Programa de Protección una vez al año, o antes si
existen nuevos hechos que puedan generar una variación del riesgo.[121] Para ello
le corresponde a la UNP “hacer seguimiento periódico a la implementación, al
uso y a la oportunidad, idoneidad y eficacia de las medidas de protección.”[122]
113.
Contrario a lo dispuesto por
la normatividad, en los procesos acumulados la UNP no actuó diligente, oportuna
y oficiosamente. En el caso de Saúl Carrillo, se tiene constancia de los
correos enviados por su equipo de escoltas a la UNP, el 21 de enero y el 10 de
julio de 2018, informando que: “por la finca han pasado hombres encapuchados
y armados preguntando cuando viene el dueño y días atrás también pasaron en
horas de la noche personas por el lado atrás de la casa de mi protegido
personas extrañas.”[123] También obra copia de la denuncia
interpuesta por el accionante ante la Fiscalía, el 13 de febrero de 2018, por
hechos ocurridos dos días atrás, cuando un motociclista con el rostro cubierto
se dirigió a su hermano en los siguientes términos: “dile a Saúl que como
siga hostigando con paros y huevonadas me iba a pesar, que como se me ocurriera
bloquear la vía nuevamente con la comunidad me tenían que buscar en la morgue”[124].
En la misma denuncia, el accionante asegura haber recibido amenazas de un
supuesto guerrillero del ELN, quien le señaló que debía renunciar a sus
actividades, pues de lo contrario lo “renunciaban a plomo”[125].
El 21 de octubre de 2018, habría sido víctima de un seguimiento ilegal por
parte de dos personas encapuchadas, quienes pretendían ingresar a su domicilio,
lo cual se frustró gracias a la alerta que elevó la misma comunidad y a los
disparos evasivos que realizó su escolta.[126]
114.
Sobre estos hechos, los
escoltas asignados y el mismo protegido enviaron comunicaciones a la Unidad
Nacional de Protección y a la Fiscalía, alertando sobre lo ocurrido. Sin
embargo, en su momento no se activó ningún protocolo de verificación de la
amenaza, no se estudió la idoneidad del esquema de protección o se procedió a la
reevaluación del riesgo. La UNP esperó hasta que se cumpliera un año de la
resolución vigente para expedir una nueva valoración del caso. Esto desconoce la
eficacia y oportunidad con que se supone debe actuar la Unidad.[127] Llama
también la atención que fue una decisión judicial la que impulsó la ruta
ordinaria para valorar las nuevas amenazas denunciadas por el señor Carrillo.
Luego del fallo de primera instancia que concedió el amparo, mediante memorando
interno del 17 de mayo de 2019, la Oficina Asesora Jurídica de la entidad solicitó
“de manera URGENTE dar prioridad y celeridad… activando la ruta ordinaria
del programa de protección.”[128]
115.
La tardanza en la valoración
del riesgo se hace patente también en la más reciente Resolución 3021 del 07 de
mayo de 2020, la cual analiza presuntas conductas intimidatorios ocurridas en
el mes de septiembre de 2019.[129]
Es decir, el dictamen sobre la idoneidad del esquema de seguridad asignado y la
situación de riesgo llega ocho meses después de los hechos que presuntamente
pusieron en riesgo adicional su vida e integridad.
116.
El caso del señor Francisco
Barreto es aún más preocupante. De acuerdo con la información allegada por
la Unidad Nacional de Protección, transcurrió un año y medio desde la
Resolución 7640 de 2017 que había calificado su riesgo como extraordinario
hasta la nueva Resolución 2234 de 2019 que reconsideró su situación como una
amenaza ordinaria. Este amplio lapso trasgrede el deber de seguimiento periódico a la
implementación, al uso y a la eficacia del esquema. En este caso, al igual que
en el anterior, fue la decisión judicial de instancia la que activó la ruta
ordinaria del programa de protección, como consta en el memorando interno del
13 de junio de 2019.[130]
117.
Las tardanzas descritas preocupan.
Desconocen los deberes de diligencia que le corresponde a la UNP en la revisión
periódica, oficiosa y oportuna de la situación de los protegidos. Lo que se
hace más grave puesto que, como informó la Unidad, el proceso de calificación
toma en promedio 95 días. Tampoco es deseable que los fallos de tutela se
conviertan en una suerte de prerrequisito para activar la ruta ordinara de
protección, en detrimento del deber de diligencia en cabeza de la UNP. Además,
estas demoras no permiten hacer un seguimiento periódico e integral a la
situación del protegido, sorprendiéndolo con cambios drásticos en su
calificación del riesgo.
6.2. La UNP no motivó de manera
suficiente, clara y específica los actos administrativos que ordenaron la
disminución/desmonte del esquema
118.
La postura asumida por la UNP dentro del
procedimiento de protección y luego reiterada ante la Corte, evidencia el
convencimiento que tiene la entidad de no ser el responsable último de la valoración
del riesgo y de la determinación de las medidas a implementar. Por ello fue que
sostuvo que la competencia recaía exclusivamente sobre los cuerpos colegiados que
hacen parte del CERREM. Esta afirmación, como se explicó en el capítulo 5 supra,
es incorrecta, pues desconoce la responsabilidad transversal y última que se
confirió a la UNP como coordinador integral de la estrategia de protección.
119.
Esto podría explicar por qué las resoluciones que
resuelven la situación de los solicitantes no están debidamente motivadas. La
UNP parece asumir, en algunos casos, que basta con hacer referencia a la sesión
técnica del CERREM en la que se emitieron las recomendaciones, para justificar
la medida. Esta aproximación desconoce la carga de motivación suficiente, clara y específica que todo acto
administrativo debe satisfacer, especialmente cuando lo que está en discusión
es la concesión o desmonte de un esquema de seguridad.
120.
En el caso del señor Saúl
Carrillo, la Resolución 0615 del 28 de enero de 2019 es el objeto central
de la acción de tutela porque fue esta decisión la que dispuso reducir el
esquema de seguridad, prescindiendo de un vehículo blindado y un hombre de
protección, dejando sólo un medio de comunicación, un chaleco blindado y un
hombre de protección con enfoque diferencial. Según se lee en el referido documento,
la disminución del esquema obedece a que no se pudo corroborar la existencia e
inminencia de las amenazas referidas:
“De acuerdo con lo
señalado, el caso del señor Saul David Carrillo Urariyu y conforme al resultado
de las actividades de campo, recopilación y análisis de la información en el
desarrollo de la revaluación del nivel de riesgo por temporalidad, en su condición
de: “Dirigentes, Representantes o miembros de grupos étnicos”, además,
de la respuesta suministrada por las autoridades públicas consultadas, se
observa que el evaluado no ha presentado en los dos últimos años amenazas
directas pese a que narra un hecho del 24 de octubre de 2018 el cual no pudo
ser corroborado por las autoridades competentes. Sin embargo, se determinó como
riesgo extraordinario, en vista de que, actualmente el evaluado es
Representante del Cabildo indígena llamado Aulalayú del sur de La Guajira,
adicionalmente se tuvo en cuenta el contexto de orden social, público y
político y las características de seguridad en la zona que reside y desarrolla
las actividades debido a su alta visibilidad y liderazgo.”[131]
121.
Esta conclusión fue luego
reiterada y profundizada por la Resolución 6448 del 05 de septiembre de 2019 en
los siguientes términos:
“una vez verificado
el instrumento de valoración del nivel de riesgo individual, para el caso del
señor Saúl David Carrillo Urariyu se tuvo en cuenta la información suministrada
por las entidades y autoridades consultadas, por lo que se puede evidenciar que
el evaluado registró tres denuncias ante el ente investigador, por el delito de
amenaza en el año 2019, la cual se encuentra en estado activo, en etapa de indagación.
De igual forma, verificando el Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría
del Pueblo, se observa que el municipio de Barrancas, Guajira, no cuenta con
alerta temprana vigente; sin embargo, se tiene en cuenta la Alerta Temprana
026-18, la cual hace referencia a líderes y defensores de derechos humanos,
referenciando al municipio y la población del evaluado; por otra parte, en
información aportada por las autoridades, se cuenta con el análisis realizado
al panfleto, sobre lo cual inteligencia policial informa que los términos
utilizados en el pasquín no coinciden con los panfletos elaborados por grupos
criminales estructurados; asimismo pone en conocimiento el contexto que se está
presentando en la actualidad en el municipio de Barrancas, donde se conoce la
presencia del ELN en el Cordón del Perijá y de disidencias de las FARC.”[132]
122.  La Sala observa, en primer lugar, que la UNP confiere
un valor mayúsculo al hecho de que los procesos por amenazas ante la Fiscalía
General no hayan conducido a resultados tangibles. De hecho, el analista de
base asignó un porcentaje mínimo al primer eje de la matriz de calificación, denominado
“evaluación de la amenaza”, al considerar que la investigación de la
Fiscalía se encuentra en etapa de indagación y por lo tanto aún se desconoce la
identidad, y el interés del agresor, así como la inminencia y la capacidad de
materialización del ataque.[133]
Esto contradice la jurisprudencia que ha sido enfática al indicar que el
derecho a la seguridad no puede condicionarse a la existencia de sentencias
condenatorias que den cuenta de los hechos, en la medida en que su función es
protectora, a diferencia de lo que ocurre con la acción penal.[134]
123.
El proceso penal, aunque
importante, no es indispensable para valorar el riesgo sobre una persona. Se
trata de áreas interconectadas pero independientes. El derecho a la seguridad
requiere una aproximación más flexible y garantista, pues debe garantizarse con
independencia de la judicialización de los responsables. Es necesario además preservar
esta distinción porque, como se explicará en el capítulo siguiente, la tasa de
impunidad sobre este tipo de conductas delictivas continúa siendo demasiado
alta. No se pueden imponer entonces cargas desproporcionadas a los solicitantes
de protección, sujetando la calificación del riesgo al éxito del proceso penal.
124.
La UNP apoya su conclusión
en otro argumento adicional. Considera que los panfletos intimidatorios tampoco
son concluyentes. Para esto, se apoya en un informe de inteligencia policial
sobre uno de los panfletos en mención, elaborado por una estructura autodenominada
“Águilas negras”. De acuerdo con el examen de inteligencia rendido, “durante
los años 2006 y 2009, el Gobierno Nacional logró la desarticulación total de
estos grupos. Los términos utilizados en el pasquín no coinciden con los
panfletos elaborados por grupos criminalmente estructurados… la utilización
semántica de águilas Negras estaría siendo empleada con el propósito de generar
intimidaciones con intereses particulares conexos a sectores indeterminados.”[135] Acogiendo
íntegramente este reporte, la UNP descartó la veracidad del panfleto.
125.
Tal conclusión resulta problemática
por varias razones. Para empezar, la UNP solo tuvo en cuenta el panfleto físico
suscrito por las “Águilas Negras”, pero ignoró los demás mensajes
intimidatorios enviados vía WhatsApp, así como una ofrenda floral anónima que
fue arrojada en la casa del hermano junto con una nota amenazante, dirigida -esta
sí- específicamente contra al señor Saúl Carrillo.[136] Hechos
que fueron denunciados en su momento ante la Fiscalía e incluidos en el
expediente que lleva la UNP, pero que no fueron considerados por las
resoluciones que determinaron disminuir su esquema.
126.
Segundo, en lo referente al
informe de inteligencia, el propio documento advierte que “las actividades
de inteligencia y contrainteligencia se desenvuelven en el marco del
procesamiento, análisis y difusión de información, soportada en un conjunto de
datos y operaciones objetivas que suelen tener margen de duda.”[137] En
efecto, este tipo de reportes “trabajan
sobre un margen de conjeturas o hipótesis sobre numerosa información”, por lo que no tienen efecto jurídico de
prueba.[138]
Esto quiere decir que, al igual que ocurre con las indagaciones en curso ante
la Fiscalía, los informes de inteligencia tampoco resultan concluyentes ni
relevan a la UNP de hacer un estudio riguroso de todos los elementos disponibles
para luego determinar, con un mayor grado de certeza, la situación de amenaza
real sobre el solicitante.
127.
Tercero, la UNP debe
reconocer en su análisis las complejidades y dinámicas cambiantes de la
violencia. Como ya se expuso, el escenario del persistente conflicto y el
posconflicto suponen la diversificación de la
criminalidad y un abanico aún mayor de actores en disputa. Que las
denominadas “Águilas Negras” sea una organización cuya existencia y poder real
siga siendo objeto de debate y que el panfleto analizado no encaje con el modus
operandi de los grupos criminales reconocidos por el Estado colombiano,[139]
no desdibuja el factor de amenaza que este tipo de misivas pueden representar.
De hecho, en la actualidad persisten grandes dudas sobre quiénes están detrás
de los asesinatos a los líderes sociales, dada la atomización del conflicto y
la incursión de actores violentos en estructuras más pequeñas y poco conocidas.
Este conjunto de incertidumbres debe operar en favor del protegido y no en su
detrimento.
128.
Además de lo anterior, cabe aclarar
que, contrario a lo manifestado en la Resolución 6448, el municipio de
Barrancas en La Guajira sí fue incluido por la Alerta Temprana No. 26 de 2018
de la Defensoría del Pueblo, entidad que ha venido reiterando el riesgo que
enfrentan los líderes de la zona.[140]
129.
La más reciente Resolución
3021 de 2020 de la UNP subsana parcialmente estas inconsistencias y ajusta el
esquema de seguridad asignado al señor Saúl Carrillo, considerando que su
matriz de riesgo ha aumentado. Dicho acto administrativo concluye que:
“Que con fundamento
en las actividades de verificación anteriormente indicadas, y teniendo en
cuenta que el evaluado ha manifestado unos nuevos hechos de amenazas que a la
fecha no sean podido convalidar; se considera que como Delegado de la Mesa
Permanente de Concertación por los Pueblos Indígenas en representación de la
Región Caribe, le corresponde manejar temas controversiales como el carbonífero
que ha generado conflictos por la defensa de los derechos de su comunidad, así
como la afectación ambiental en los territorios, así como realizar denuncias
contra del sector público por diversas razones. Por lo cual, es posible
evidenciar un riesgo para el evaluado derivado de su condición, su visibilidad
y liderazgo, exponiéndose así a una situación compleja por su vulnerabilidad en
los desplazamientos a zonas rurales de diferentes municipios de la Guajira y departamentos
de la costa Atlántica, en vías de difícil acceso y con casi o nula presencia de
la fuerza pública. Aunque no existen informes recientes de Alertas Tempranas,
se resalta que la Alerta Temprana No. 026-18 emitida por el SAT, hace
referencia a líderes indígenas, así mismo se tienen en cuenta los antecedentes
recientes de homicidios en el mes de octubre contra líderes Wayuu como lo
indican los medios abiertos. Por lo tanto, se termina que el evaluado continúa
inmerso en un riesgo que no tiene la capacidad jurídica de soportar.”[141]
130.
La Sala destaca que en esta
ocasión el análisis del riesgo sí valoró la alerta temprana de la Defensoría
del Pueblo, y también recurrió a fuentes abiertas de información para
comprender mejor la grave situación que enfrentan los líderes étnicos de la
región caribe. No obstante, la calificación sobre el eje de “amenaza”
sigue obteniendo una puntuación mínima pues según la entidad “los hechos de
amenaza [reflejados en panfletos y agresores anónimos] no se han
podido convalidar.”[142]
El instrumento de ponderación otorga al eje de amenaza una puntuación de 6
sobre un máximo de 18, reiterando que si bien se radicó la correspondiente
denuncia ante la Fiscalía, no ha sido posible individualizar o identificar a
los autores y, por lo tanto, se desconoce su capacidad para materializar la
amenaza y la inminencia de la misma.
131.
Esto es relevante para el
caso concreto. En recientes comunicaciones enviadas por el señor Saúl Carrillo
a la Corte Constitucional, éste manifestó haber recibido un nuevo panfleto
amenazante por parte de las Autodefensas Gaitanistas de Colombia, el
cual se refiere expresamente a su persona y lo declara “objetivo militar”.
No obstante lo anterior, el accionante reitera que la UNP no ha tomado las
medidas necesarias para proteger su vida.[143] Como se profundizará en el capítulo
6.4. de esta providencia, la UNP ha conferido una
importancia desproporcionada a la falta de resultados y avances investigativos por
parte de la Fiscalía General de la Nación en este tipo de conductas criminales,
desconociendo así el grado de amenaza real que estos panfletos pueden representar
para la vida de los líderes sociales.
132.
Por último, no encuentra
esta Sala ninguna consideración en la Resolución 3021 de 2020 que explique la
razón por la cual el esquema de seguridad se redujo, en relación con el que el
señor Saúl Carrillo obtuvo en 2018, pese a que su matriz de riesgo arrojó el
valor más alto de amenaza en los últimos tres años.
133.
Ahora bien, en lo referente
al señor Francisco Barreto, la Corte observa que la insuficiencia y
falta de especificidad argumentativa es más palmaria. La Resolución 2234 del 27
de marzo de 2019, mediante la cual se dispuso el desmonte de seguridad, se
limita a sostener lo siguiente:
“Que en el
desarrollo de la valoración del nivel de riesgo realizada fueron tenidas en
cuenta las siguientes consideraciones: población, antecedentes personales de
riesgo, análisis de contexto, permanencia en el sitio de riesgo, vulnerabilidad
asociada al entorno social, entorno en donde desarrolla actividades y/o
trabajo, entorno social y comunitario, desplazamientos entre otras. Al
respecto, se hace oportuno mencionar que, tales circunstancias fueron base y
objeto del estudio del nivel de riesgo que se llevó a cabo, el cual se enfocó
en todas y cada una de sus calidades, analizando de manera íntegra el resultado
de la información compilada y las actividades de verificación en las diferentes
etapas del procedimiento ordinario de la Unidad Nacional de Protección en
atención a la normativa que rige a esta Entidad. […] Se puede evidenciar con
base en la información recaudada que actualmente no se encuentra en un riesgo
excepcional, como quiera que no se cumplen los parámetros estipulados en la
Sentencia T-339, a falta de la existencia de una amenaza real, directa,
inminente y especifica en su contra.”[144]
134.
Esta forma escueta y vaga de
argumentación no satisface el deber de motivación que le asiste a la Unidad
Nacional de Protección. No basta con remitir a la sesión técnica del CERREM
para justificar la modificación o finalización de un esquema de seguridad. El
protegido tiene derecho a conocer las razones técnicas y específicas que
sustentan la decisión en su caso. Las consideraciones generales que trae la
Resolución 2234 de 2019 claramente no cumplen estos parámetros. Posteriormente,
el señor Barreto interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto por la
Resolución 3900 del 31 de mayo de 2019 que dejó incólume la decisión inicial,
pero al menos esta vez sí profundizó en las razones para desmontar el esquema
de seguridad, así:
“En el estudio del
nivel de riesgo adelantado se dio aplicación a la Sentencia T-1026 de 2002
(realidad de la amenaza), de la cual se tiene para el caso en concreto: 1. Realidad
de individualidad, el evaluado no se le han presentado hechos evidentes,
concretos y actuales de amenazas en su contra, SPOA no registra denuncias
por el punible de amenazas y la que se instauró a nivel colectivo se encuentra
archivada por imposibilidad de determinar el autor activo de la conducta.
2. Situación específica, se confirma que el evaluado es miembro y
sobreviviente de la UP, y, según lo informado por el evaluado en entrevista, su
labor se concentra en apoyar las marchas y las movilizaciones de los colectivos
que hacen parte como grupo político. 3. Escenario, según DIPOL en el
Departamento de Huila y en el municipio de Neiva no hay presencia de Grupos
Armados Organizados ni estructuras guerrilleras del ELN o FARC. 4. Inminencia,
la inminencia es baja, toda vez que no existen hechos o información verificada
y veraz que indique la existencia de hechos específicos, claros, en contra del
evaluado”.[145] (subrayado fuera del original)
135.
En sede de revisión, se allegaron
los documentos que integran la orden de trabajo en que se soportó la decisión.
A partir de estos elementos adicionales -que no fueron dados a conocer al
solicitante-, la Corte pudo entender las razones específicas para desmontar el
esquema. Sin embargo, la argumentación presenta irregularidades similares a lo
ocurrido con el señor Saúl Carrillo. En primer lugar, la Unidad Nacional de
Protección otorgó una importancia preponderante al hecho de que los procesos
ante la Fiscalía General no hubieran llegado a conclusión. En segundo lugar, omitió
darle relevancia -verificando o desvirtuando- un panfleto que llegó a la sede del
partido Unión Patriótica el 07 de septiembre de 2018, con amenazas hacia
miembros de esa colectividad, incluido el señor Francisco Barreto.[146]
136.
En esta ocasión, no se
acudió siquiera a un concepto de Policía Nacional para indagar por las
características del panfleto. El analista se limitó a señalar que “no se
registra presencia de grupos al margen de la ley en el municipio de Neiva”,[147] omitiendo
considerar otro tipo de actores violentos que amenazan la vida de los líderes
sociales, más allá de los grupos ilegales tradicionales. Tampoco parece haberse
dado importancia al contexto en el que se encuentra el accionante, puesto que
según la Alerta Temprana 026 de 2018 de la Defensoría del Pueblo, Neiva se
encuentra incluido dentro de los municipios en riesgo.
137.
En resumen, en ninguno de
los procesos acumulados, la Unidad Nacional de Protección presentó la
argumentación suficiente, clara y específica para disminuir o desmontar los
esquemas de protección. Aunque la entidad recolectó valiosa información de
distintas fuentes, el análisis presentado no permite descartar el nivel de
amenaza sobre los accionantes, dejando un margen de duda que, en las
condiciones actuales, puede resultar fatal, como efectivamente ha sucedido en
otros casos durante el último año en los que líderes sociales con calificación
del riesgo similar a la de los accionantes fueron asesinados.
138.
La Sala admite que la
investigación de estos casos es compleja y que el escenario de violencia
generalizada contra líderes sociales hace más difícil la comprensión exhaustiva
de este fenómeno. Pero para la Corte también es importante advertir que cuando subsista
una duda razonable sobre el nivel de amenaza que enfrenta una persona, deberá
aplicarse una presunción de riesgo y una interpretación favorable a sus
derechos fundamentales a la seguridad, la vida y la integridad. Con mayor razón
si la persona venía siendo cobijada por un esquema de protección en razón a su
riesgo extraordinario. El riesgo sobre una persona no desaparece
simplemente por el paso del tiempo.
139.
Esta presunción es la opción
más prudente y consecuente con la alarmante realidad que enfrenta el país en
materia de líderes sociales. Según los registros de la UNP, en el último año
siete de sus protegidos fueron asesinados, algunos de ellos tenían una
calificación similar y una variación parecida de las condiciones a la reportada
por los accionantes en este caso:
Nombre
Municipio
Cargo/Actividad
Calificación del riesgo
Fecha y lugar del homicidio
Karina
García
Sierra
Suarez (Cauca)
Candidata
a la alcaldía de Suárez
Extraordinario: 53.33%
Último estudio realizado en el abril del
año 2019
1 de septiembre de 2019, zona rural.
Jhonatan Borja Pérez
Palmira (Valle del Cauca)
Excandidato a la alcaldía
Sin calificación[148]
31 de enero de 2020, zona urbana
Fredy Angarita Martínez
Cúcuta (Norte de Santander)
Líder Comunal reclamante de tierras
Ordinario: 38.88%
Último estudio realizado en 2015
17 de mayo de 2020, zona urbana.
Edinson León Pérez
San Miguel (Putumayo)
Líder Social dirigente de organización
Extraordinario: 62.22%
Último estudio realizado en septiembre de
2019 dispuso implementar un esquema tipo dos conformado por un vehículo
blindado, dos hombres de protección, un medio de comunicación y un chaleco
blindado
08 de junio de 2020, zona rural.
Jorge Manuel Ortiz Hernández
Barranco Loba (Bolívar)
Líder Social dirigente de organización
Ordinario: 42.22%
Último estudio realizado en febrero de
2020 dispuso desmontar esquema
16 de junio de 2020, zona urbana.
Andrea Stefanny López Mejía
Circasia (Quindío)
Líder LGBTI
Ordinario: 34.44%
Último estudio realizado en septiembre de
2013 dispuso desmontar esquema
04 de julio de 2020, zona urbana.
Rodrigo Salazar Quiñones
Tumaco (Nariño)
Líder Indígena
Extraordinario 52.22%
Último estudio realizado en marzo de 2020
dispuso finalizar un vehículo blindado y dos hombres de protección. Se
ratificó un medio de comunicación, un chaleco blindado y un hombre de
protección con enfoque diferencial
09 de julio de 2020, zona rural.
Fuente: construcción de la Sala a partir de
información suministrada por la UNP con corte al 31 de julio de 2020
140.
El cuadro anterior
seguramente tiene un alto subregistro pues tan solo en el primer semestre de
2019, la Organización de Naciones Unidos confirmó el asesinato de 60 líderes sociales,
por lo que es probable que los datos de la Unidad Nacional de Protección estén
desactualizados o, que la mayoría de líderes asesinados ni siquiera hubieran ingresado
al programa de protección que coordina la UNP. Cualquiera de estos dos
escenarios es preocupante.
141.
Pese al bajo número de
víctimas fatales reportadas, estos crímenes son suficientes para derivar
lecciones a futuro. Lo primero que salta a la vista es que ninguno de los
defensores asesinados había sido calificado con un riesgo extremo, es
decir una amenaza grave e inminente contra su vida. Lo anterior nos obliga a reflexionar
que la matriz de calificación no conduce necesariamente a resultados acertados
e infalibles. En ocasiones, se esgrimen los valores numéricos como un argumento
objetivo e irrefutable, pero, como estos casos demuestran, los números no
siempre son correctos y están soportados, en última instancia, en juicios
humanos que bien pueden fallar.
142.
Los casos aquí referidos
también dan cuenta de líderes calificados con riesgo extraordinario para
quienes las medidas se protección no fueron idóneas; así como de otros líderes
cuyo esquema de protección fue desmontado luego de que se recalificara su
situación como ordinaria. La muerte reciente de estas personas es un
doloroso recuerdo de lo que está en discusión y de lo que puede significar para
un defensor de derechos, el desmonte o disminución de su esquema de seguridad.
Por todo lo anterior se reitera que, entre mayor sea el grado de
vulnerabilidad del solicitante, la Unidad Nacional de Protección debe asumir la
carga probatoria y un papel más activo en la comprobación del riesgo que se
cierne sobre la persona. Para ello, es necesario reconocer que hay ciertos grupos que se han visto expuestos a una mayor situación de
amenaza y que, por tanto, requieren de una protección reforzada y diferenciada
del Estado, partiendo de la presunción del riesgo, la cual solo puede ser
desvirtuada a partir de estudios técnicos y rigurosos de seguridad. En caso de
que persista una duda razonable sobre la condición real de seguridad, es
preferible optar por una respuesta institucional que favorezca la vida y la
integridad personal.
6.3. La UNP no presentó parámetros objetivos para
disminuir el esquema de seguridad según la calificación del riesgo. Por el
contrario, estableció un tratamiento diferenciado -sin aparente justificación-
entre los accionantes
143.
El derecho a la seguridad no
es absoluto ni ilimitado en el tiempo. De ahí que una de las obligaciones
centrales del Estado sea evaluar
periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, y tomar las
decisiones correspondientes frente a dichas variaciones.[149] En
particular, la Unidad Nacional de Protección tiene el deber de hacer
seguimiento a la situación concreta de cada protegido, pues tampoco cabe
esperar que el simple paso del tiempo diluya por sí solo la realidad del riesgo
que pesa sobre una persona.[150]
144.
Las medidas de protección
solamente podrán ser modificadas, entonces, cuando exista un cambio en las
situaciones que generaron la amenaza.[151] Esto implica que la Unidad Nacional
de Protección cuente con parámetros objetivos para fijar la disminución o el desmonte
de los esquemas de protección cuando ocurra una reducción en la calificación
del riesgo, de manera que las decisiones de la entidad no tomen por sorpresa al
individuo ni generen un trato desigual hacia los otros beneficiarios. En esta
ocasión, sin embargo, la Sala echa de menos tales parámetros.
145.
En el capítulo anterior, se
evidenció que la Unidad Nacional de Protección no motivó de manera suficiente y
específica la disminución en la calificación del riesgo de los accionantes. Ahora,
asumiendo en gracia de discusión que su nivel de riesgo efectivamente se redujo,
tampoco encuentra esta Sala que la Unidad cuente con parámetros objetivos para
desmontar un esquema. En particular, llama la atención de la Sala cómo en el
caso del señor Saúl David Carrillo la variación de 2,2% significó la
finalización parcial de su esquema de seguridad, mientras que una variación similar
de 1,6% permitió que se conservara el esquema del señor Francisco Barreto. Es
más, ambos accionantes tenían en ese momento, luego de la reducción en la
calificación del riesgo, el mismo porcentaje de 51,11%. A pesar de una valoración
numérica idéntica, solo se afectó el esquema del señor Saúl Carrillo, a quien
le fue retirado un vehículo blindado y un hombre de protección.
146.
Para esta Sala no es claro
cuál fue el parámetro empleado por la Unidad Nacional de Protección, ni en qué
porcentaje se supone que debe disminuir el riesgo de una persona para que sea
procedente el desmonte o la reconfiguración de las medidas de seguridad, pues
variaciones que parecen menores -1 o 2 puntos- acarrean cambios significativos.
Adicionalmente, en caso de ser pertinente la reducción de un esquema, debería
haber algún parámetro que indique la gradualidad en el proceso de desmonte, de
manera tal que esta decisión no tome por sorpresa a una persona que venía
siendo cobijada por medidas de seguridad. En las resoluciones impugnadas por
los accionantes no existe ninguna explicación al respecto, más allá de una
alusión genérica a la disminución en la calificación del riesgo.
147.
En sede de revisión, la
entidad se limitó a explicar que la matriz de calificación contempla una escala
de 15 a 100 puntos porcentuales, dividida en tres franjas: riesgo ordinario (15% a 50%), extraordinario (51% a
80%) o extremo (81% a 100%), donde todo caso que supere el 51% tiene
derecho a medidas especiales de seguridad. Pero más allá de esto, la UNP no ofreció
indicaciones mínimas sobre cómo se juzgan las variaciones en la calificación ni
el procedimiento para desmontar un esquema. Mediante Auto de pruebas del 19 de noviembre de 2019 se preguntó a la
Unidad Nacional de Protección: ¿Qué
criterios se tienen en cuenta para asignar un determinado tipo de esquema de
protección a personas que se encuentran en una misma franja de riesgo? y si ¿Es
posible que personas con una calificación de riesgo similar puedan tener
esquemas de protección sustancialmente distintos? A lo que respondió:
“[La UNP] si bien
adelanta estudios para la valoración del nivel de riesgo, no tiene competencia
para la determinación de las medidas de protección, como se explicará a
continuación. // En efecto, la competencia para recomendar medidas de
protección para cada caso en particular bien sea personas en razón del riesgo o
personas en virtud del cargo, de conformidad con lo reglado en el Decreto 1066
de 2015, recae exclusivamente sobre los cuerpos colegiados definidos en dicha
norma como lo son el GVP y el CERREM, órganos interinstitucionales conformados
por las entidades que intervienen en el marco de la estrategia de protección.
[…]
En ese orden de
ideas, una persona sí puede tener esquemas de protección sustancialmente
distintos, ya que los grupos interinstitucionales respectivamente GVP, CERREM,
encargados de la determinación del riesgo y del concepto de la medida idónea,
la validación del riesgo y recomendación de la medida de protección, analizan
variables que en un momento dado confluyen en uno u otro evaluado, es decir,
existe una variedad de criterios que hacen distinto cada análisis del riesgo,
estos, que son los componentes del instrumento técnico estándar de evaluación
de riesgo y adopción de medidas de protección, luego de la entrevista y la
labores de campo”[152]
148.
De esta forma, la Unidad
Nacional de Protección insiste en desconocer su responsabilidad transversal y
última como coordinadora integral de la estrategia de protección en el marco
del Decreto 1066 de 2015. Pretende descargar completamente la fijación de
criterios de decisión sobre las demás entidades que participan en el proceso de
calificación del riesgo y se abstiene, así, de brindar alguna explicación sobre
tratamientos disímiles entre los beneficiarios.
149.
Esta Sala entiende que la
calificación del riesgo es un proceso técnico y complejo que involucra múltiples
variables de análisis. También entiende que ningún caso es exactamente igual a
otro. Sin embargo, lo que se reprocha en este punto es que no haya directrices que sirvan de guía respecto a la
disminución o el desmonte de los esquemas de protección, los criterios a tener
en cuenta, y la gradualidad en este tipo de escenarios. La ausencia de
parámetros objetivos erosiona el componente técnico en que debe soportarse el proceso
de protección, y abre la compuerta a la arbitrariedad, en detrimento del
principio de confianza legítima y del mandato de igualdad entre los
beneficiarios que acuden a la UNP. Esto adquiere mayor importancia cuando la
decisión de la entidad implica finalizar el esquema de seguridad que venía cobijando
a una persona defensora de derechos humanos.
6.4. La UNP confirió una importancia desproporcionada a la
falta de resultados investigativos en la Fiscalía General, desconociendo la
alta tasa de impunidad que persiste sobre estos delitos
150.
Hay un último aspecto que amerita
un análisis adicional. Como ya se mencionó, en los casos de los señores Saúl
Carrillo y Francisco Barreto, una de las consideraciones centrales para
descartar el grado de amenaza fue la falta de resultados en la investigación
por las denuncias presentadas.[153]
La UNP confirió un valor mayúsculo al hecho de que los procesos ante la
Fiscalía General no hubiesen conducido a resultados concretos. Esta
aproximación contradice la jurisprudencia que ha reiterado que la garantía del
derecho a la seguridad no debe condicionarse a los resultados de la
investigación criminal y del proceso penal que corresponde adelantar al Estado.
Pero, además, desconoce la baja judicialización para este tipo de conductas
criminales.
151.
En sede de revisión, la Sala
pidió a la Fiscalía General de la Nación (FGN) un balance de las
investigaciones por hechos victimizantes cometidos contra líderes sociales en
los últimos tres años.[154]
La Directora de Asuntos Jurídicos respondió que desde 2016, la FGN diseñó y
viene desarrollando una estrategia de investigación y judicialización de
delitos contra defensores de derechos humanos que cuenta con las siguientes
líneas de acción: (i) directrices para que los fiscales, al definir el
programa metodológico de las investigaciones tengan como primera hipótesis la
condición de defensor de derechos humanos; (ii) un trabajo de cultura
institucional con todos los servidores de la FGN que busca que todos los
funcionarios reconozcan la importancia de la labor de los defensores; y, (iii)
una metodología de asociación de casos.[155] Destacó que, en el marco de esta
iniciativa, el Fiscal General de la Nación expidió la Directiva 002 del 30 de
noviembre de 2017 “por medio de la cual se establecen lineamientos generales
sobre la investigación de delitos cometidos en contra de defensores de derechos
humanos en Colombia.” Este documento fue construido con apoyo de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos y busca mejorar las técnicas y protocolos
de investigación para estos delitos.
152.
De acuerdo con el ente
investigador, las directrices han comenzado a dar resultados positivos. En lo
referente a homicidios contra líderes sociales aseguró que “la FGN ha
logrado una cifra histórica de avance en el esclarecimiento de 245 casos que
equivalen al 44.63% del total”,[156]
con estos resultados:
Avance
en el esclarecimiento del total de homicidios contra defensores de derechos
humanos
Año de los hechos
Número de víctimas
Etapa procesal
Sentencia
Juicio
Investigación[157]
Indagación con orden de captura
Precluidos
Indagación
2016
148
28
23
5
9
0
84
2017
143
24
29
6
9
0
74
2018
189
20
30
10
23
2
104
2019[158]
69
3
5
7
12
0
42
Total
549
75
87
28
53
2
304
Fuente: Fiscalía
General de la Nación
153.
Dentro de la metodología
adoptada por la Fiscalía, se emplea el concepto de “avance en el esclarecimiento”,
definido como “los casos en los que, como mínimo, se ha identificado al
posible responsable de la conducta, se tiene una inferencia razonable sobre su
autoría o participación en los hechos y un Juez de control de garantías ha
emitido una orden de captura. Igualmente, el indicador incluye los casos en los
que se ha formulado imputación, se ha presentado el escrito de acusación (casos
en juicio) o se ha dictado sentencia.”[159] Así, la cifra de esclarecimiento del
44.63% se construye sumando los casos en los que se obtuvo sentencia
condenatoria, con aquellos otros en los que, por lo menos, se ha hecho
imputación de cargos o existe orden de captura vigente contra el presunto
responsable.
154.
Esta metodología de conteo,
sin embargo, ha suscitado preocupaciones de múltiples sectores. Organizaciones
de la sociedad civil han advertido que el nivel de impunidad real es mucho más
alto de los resultados que se anuncian. En pocas palabras, “esclarecimiento
no es igual a disminución de impunidad.”[160] En la misma dirección se pronunció,
en sede de revisión, el Procurador Delegado para la defensa de los Derechos Humanos,
para quien el real esclarecimiento se logra con la sentencia judicial que pone
fin al proceso, pues solo entonces puede decirse que el Estado ha cumplido su
labor:
“El concepto de
esclarecimiento y los porcentajes de esclarecimiento que han venido utilizando
algunas autoridades judiciales y de policía se alejan de una realidad de verdad
procesal que debe terminar con sentencias proferidas por los jueces de la
República, cifra ésta que es la que realmente revela la eficiencia y eficacia
del Estado en la persecución criminal.”[161]
155.
En su más reciente informe
sobre la situación de los líderes sociales en nuestro país, la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos recordó al Estado colombiano que “es
indispensable contar con estadísticas claras que establezcan el número de casos
con el resultado alcanzado, en particular los casos con sentencias
condenatorias en las cuales se identifiquen a quienes fueran responsables y se
determine la verdad sobre las causas que motivaron los crímenes con sentencias
condenatorias.”[162]
156.
Esta Sala de Revisión
coincide con las preocupaciones y recomendaciones emanadas del nivel local como
internacional. El concepto de “avances en el esclarecimiento” que
actualmente emplea la Fiscalía General (i) no responde cabalmente a la
función constitucional encomendada a dicha entidad; (ii) se presta a
confusión y, (iii) puede aplicarse en detrimento del derecho a la
seguridad de los líderes sociales.
157.
La Constitución de 1991 creó
la Fiscalía General de la Nación como una entidad autónoma al interior de la
rama judicial y le encomendó el ejercicio de la acción penal, a partir de la
investigación de los hechos que revisten las características de un delito.[163] Del
artículo 250 se desprende que la meta última para la Fiscalía es el “restablecimiento
del derecho”,[164]
lo cual significa “una protección plena e integral de los derechos de las
víctimas y perjudicados. El restablecimiento de sus derechos exige saber la
verdad de lo ocurrido, para determinar si es posible volver al estado anterior
a la vulneración, así como también que se haga justicia.”[165]
Obligación que se refuerza frente a las graves violaciones a los derechos
humanos y el derecho internacional humanitario.
158.
La misión principal de la Fiscalía
no es formular hipótesis plausibles sobre las causas, motivaciones y
consecuencias de los fenómenos delictivos. Tampoco cumple el rol de una Comisión
de la Verdad en la comprensión extrajudicial de un escenario en transición. La
responsabilidad de la Fiscalía, como mecanismo judicial, está inevitablemente
ligada al ejercicio de la acción penal. Para ello, le corresponde adelantar una
investigación rigurosa y recolectar el material probatorio que, de ser el caso,
le permita formular la acusación contra los presuntos autores y determinadores
del ilícito, ante un juez de conocimiento, quien determinará su responsabilidad
y aplicará la sanción correspondiente. Solo entonces es posible concluir que se
ha esclarecido un caso y que se ha hecho justicia.
159.
El derecho a la justicia,
reconocido de forma general como el derecho a que no exista impunidad, supone
la facultad para acceder a un recurso judicial efectivo con el objeto de que el
agresor sea juzgado. Tiene como correlato “el deber del Estado de investigar
y juzgar a los autores del delito garantizando las reglas del debido proceso.”[166] Estrechamente
ligado a lo anterior, se encuentra el derecho a la verdad, el cual ampara
la facultad de exigir que se conozca lo sucedido (móviles y todos los actores involucrados[167]),
promoviendo la coincidencia entre la verdad que se desprende del proceso y la
verdad material.[168]
160.
El mandato de investigación
y sanción efectiva ha sido ratificado en el contexto específico de los ataques
a líderes sociales. Precisamente, la creación, al interior de la Fiscalía General de la Nación, de la Unidad
Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y
conductas criminales responsables de homicidios y masacres, o que atentan
contra defensores/as de derechos humanos, responde a esta preocupación. Su objetivo
es la investigación, persecución y acusación, ante las autoridades judiciales
competentes, para así “garantizar el fin de la impunidad”, a través de
la imposición de la sanción “con penas justas y proporcionadas.”[169]
161.
La labor de la Fiscalía no culmina
con la formulación del escrito de imputación o acusación. Tampoco puede aceptarse
que el asesinato de un líder social se ha “esclarecido” cuando se profiere
una medida de aseguramiento a un presunto responsable que podría luego ser absuelto.
La superación de la impunidad no debe equipararse con estas fases iniciales del
proceso penal. No es suficiente con “(i) practicar un gran número de
diligencias sin estar orientadas a conducir a la verdad, (ii) la sola apertura
y permanencia de las investigaciones a lo largo del tiempo sin actividad, o
incluso (iii) la obtención de resultados que aisladamente pudieran tener este
tipo de investigaciones.”[170]
162.
No es válido concluir entonces
que estos casos han sido “esclarecidos” cuando persiste una baja tasa de
condenas y de desmantelamiento efectivo de las redes criminales detrás de los
asesinatos y amenazas a líderes. De hecho, en su más reciente informe sobre
Colombia, el Relator Especial Michael Forst, advirtió que históricamente la
tasa de impunidad frente al homicidio de líderes sociales ha estado alrededor
del 95%, asumiendo para este cálculo que solo cuentan como casos “esclarecidos”
aquellos con una sentencia condenatoria.[171]
163.
Si replicamos esta
aproximación a los datos suministrados por la Fiscalía, obtenemos que la tasa
de esclarecimiento baja del 44,63% al 13,66%, lo que resulta de suma gravedad
pues el índice de impunidad rondaría el 86%. Al respecto, la Comisión y Corte
IDH han establecido que “la impunidad –entendida como la falta en su
conjunto de investigación, persecución, captura, enjuiciamiento y condena-
propicia la repetición crónica de violaciones de derechos humanos y la total
indefensión de las víctimas y sus familiares.”[172] La baja
judicialización de los responsables de estos crímenes se convierte en una
invitación a los actores violentos para seguir delinquiendo y acabando con la
vida de los líderes sociales.[173]
Y, de paso, mina la confianza de las víctimas en las instituciones, generando un
círculo vicioso de baja judicialización y baja denuncia. En esta ocasión, por
ejemplo, el señor Saúl David Carrillo manifestó que “vivimos en un país
donde reina la impunidad y casi nunca la Fiscalía General de la Nación atiende
nuestras denuncias […] es por ello que muchas veces me abstengo de
instalar denuncias ante la Fiscalía.”[174]
164.
Esta Sala es consciente de que
el resultado de un proceso no depende exclusivamente de la labor de la Fiscalía
General de la Nación pues la decisión final corresponde a un juez de la
República. De tiempo atrás, la jurisprudencia nacional ha acogido la postura de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el sentido que “la [obligación]
de investigar es, como la de prevenir, una obligación de medio o
comportamiento que no es incumplida por el solo hecho de que la investigación
no produzca un resultado satisfactorio. Sin embargo, debe emprenderse con
seriedad y no como una simple formalidad condenada de antemano a ser
infructuosa.”[175]
Pero de ello no se sigue que la Fiscalía pueda considerar que ha cumplido su
misión de “esclarecimiento” cuando el caso se encuentra en curso. Tampoco
es suficiente con anunciar varios procesos abiertos, sin haber logrado
resultados tangibles en la mayoría de estos, sobre todo tratándose de graves
violaciones a los derechos humanos.[176]
165.
La Corte también admite que la
judicialización de estos crímenes no es una tarea sencilla. Como ya se expuso, la
violencia contra líderes sociales es un fenómeno criminal complejo, con
múltiples aristas. Sin duda, esto constituye un desafío mayúsculo para la
Fiscalía General, entidad que -debe reconocerse- ha adoptado directivas y
protocolos específicos para atender esta situación. Sin embargo, para el éxito
de cualquier estrategia es indispensable contar, desde un inicio, con objetivos
claros y acordes con la magnitud de la situación. El concepto de “esclarecimiento”
que viene siendo empleado no contribuye a estos objetivos y se presta para una
equivocada sensación de seguridad.
166.
Cuando la Fiscalía General
presenta datos sobre la investigación y judicialización de los crímenes contra
defensores de derechos, los medios de comunicación y la sociedad suelen
quedarse con el dato consolidado de “esclarecimiento”, sin entender que
esta cifra no equivale a las personas efectivamente condenadas o a las
estructuras criminales desmanteladas. El ideario colectivo que ha forjado
equivocadamente este concepto es que en Colombia se han resuelto la
mitad de los crímenes contra líderes sociales. Basta para ello mirar los
titulares de prensa,[177]
e incluso la manera en que la página oficial de la Fiscalía trasmite la
información.[178]
167.
Esto repercute, entre otros
aspectos, en la calificación de riesgo que realiza la Unidad Nacional de
Protección. Como se explicó en el acápite anterior, la ponderación del riesgo confiere
gran relevancia al hecho de que no existan avances significativos o resultados
concretos en las denuncias interpuestas. Lo que resulta especialmente preocupante
para el tipo penal de amenazas, el cual presenta un escenario aún más desolador
en términos de judicialización que lo que ocurre con los homicidios. Según los
datos aportados por la Fiscalía, del total de 1.667 procesos abiertos en los
últimos tres años por el tipo penal de amenaza,[179] se han
logrado los siguientes resultados: tres sentencias condenatorias, ocho procesos
en etapa de juicio y diez casos en imputación con orden de captura vigente.[180]
168.
De este modo, los “avances
en el esclarecimiento” son tan solo del 1,26%. Y si únicamente tenemos en
cuenta las sentencias condenatorias como referente real de esclarecimiento, baja
a 0,18%, haciendo que la impunidad alcance el 99%. Dicho en otras palabras, cuando
una persona denuncia amenazas en su contra, existe una probabilidad prácticamente
nula de que se identifique, judicialice y condene al responsable. De ahí que el
estancamiento en las investigaciones judiciales no sea razón suficiente para
desvirtuar la amenaza real sobre una persona.[181]
169.
El delito de amenazas es el
tipo de agresión más frecuente para amedrentar la labor de los defensores de
derechos humanos.[182]
El efecto intimidatorio que produce una misiva o un panfleto puede llegar a tal
magnitud que las personas se vean obligadas a abandonar el territorio o a
renunciar a sus labores comunitarias. Precisamente, en este proceso, el señor
Francisco Barreto manifestó a la Corte que, como resultado de las amenazas y
habiéndose desmontado su esquema de seguridad, tuvo que partir de la ciudad de
Neiva y suspender las actividades que allí desempeñaba.[183] Además,
las amenazas en muchos casos son la antesala de una situación de riesgo aún más
grave, como es la posibilidad de un atentado fatal.[184]
170.
En consecuencia, no es
razonable que la Unidad Nacional de Protección asuma, como un criterio
determinante, que la investigación de las amenazas no haya derivado en
resultados concretos. Ello constituye una carga desproporcionada e irrazonable
sobre el solicitante, en un momento en el que la tasa de impunidad por estas
conductas ronda el 99%. La UNP debe realizar una investigación integral, dando
relevancia a los elementos contextuales y reportes que provengan de otras
entidades especializadas -como las alertas tempranas de la Defensoría del
Pueblo- y de la propia sociedad civil, cuyas comunicaciones pueden resultar más
eficaces y oportunas que los procesos judiciales para advertir y calificar el
riesgo que se cierne sobre una persona.
7. Remedios constitucionales a adoptar
171.
De las consideraciones plasmadas en esta providencia, se
advierte que la problemática trasciende la situación concreta de las partes
vinculadas. Los derechos a la vida, a la integridad y a la seguridad de los
señores Saúl David Carrillo y Francisco Barreto no se garantizan completamente con
las labores encomendadas a la Unidad Nacional de Protección. Tampoco se trata
de un escenario de violación de derechos restringido a estos dos casos
particulares.
172.
La jurisprudencia
constitucional ha distinguido -según la complejidad de sus órdenes- entre
tutelas de ejecución simple, ejecución compleja y de nivel intermedio de
complejidad (o “eclécticas”).[185]
Siguiendo esta clasificación, la Sala Segunda considera que este caso amerita órdenes
simples dirigidas a la Unidad Nacional de Protección y la Fiscalía General
de la Nación para atender la situación concreta e inmediata de los accionantes,
así como también órdenes intermedias encaminadas a impulsar la
política pública de protección integral y garantías para líderes sociales en la
que el Gobierno Nacional ha venido trabajando desde hace dos años, pero que a
la fecha no se ha concretado.
173.
Es pertinente recordar en
este punto que la jurisprudencia
constitucional ha acogido “la
regla según la cual no es necesario vincular al proceso de tutela, ni al de
revisión de los fallos pronunciados en sede de amparo constitucional, a las
autoridades de orden nacional, regional y/o local que dentro de su deber legal
y constitucional tienen la obligación de cumplir lo que se disponga en el marco
de dichos trámites.”[186] Lo
importante, en estos casos, es que las órdenes proferidas no desborden el deber
legal o constitucional que ya les asiste a las autoridades públicas en virtud
del ordenamiento jurídico.[187]
7.1. Órdenes simples
174.
La Sala revocará los fallos
de tutela de instancia. En su lugar, concederá el amparo a los derechos
fundamentales a la vida, a la seguridad y a la integridad personal de los
accionantes. En consecuencia, ordenará a la Unidad Nacional de Protección que,
en un término no mayor a un mes contado a partir de la notificación de esta
providencia, realice un nuevo estudio del nivel de riesgo de los accionantes,
para lo cual, deberá tener en cuenta los elementos de contexto en que se
encuentran los solicitantes, y los patrones de victimización recientes contra los
líderes sociales, especialmente contra los representantes étnicos y los defensores
del Acuerdo de Paz. La decisión adoptada deberá valorar íntegramente y de
manera conjunta la información aportada por los accionantes, así como los reportes
que rindan las entidades del Estado y de la sociedad civil, tendiendo en cuenta,
además, que la falta de avances en el proceso penal no es razón suficiente para
desvirtuar la amenaza. Esta decisión será comunicada mediante acto
administrativo motivado de forma clara, adecuada y específica.
175.
Segundo, ordenará a la
Unidad Nacional de Protección que prepare un reporte bimensual sobre los
líderes y defensores de derechos humanos asesinados, de acuerdo con la
información que se obtenga de fuentes abiertas y de aquella que suministren las
entidades, especialmente el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos
Humanos (ACNUDH) y la Fiscalía General de la Nación. Este reporte deberá detallar
si las víctimas eran beneficiarias del programa de protección a cargo de la UNP
o si por lo menos habían radicado con anterioridad alguna solicitud en este
sentido. En caso afirmativo, deberá referir cómo evolucionó la calificación del
riesgo, cuándo fue la última valoración y qué tipo de esquema tenía la víctima.
De ser posible, con la información preliminar y disponible,[188] se
identificarán los principales rasgos de estos crímenes (región del país donde
se produjo, modus operandi, perfil de la víctima, posibles móviles).
Este reporte no tiene carácter de investigación judicial, pero servirá como
insumo para las deliberaciones que tenga el Comité de Evaluación de Riesgos y
Recomendación de Medidas (CERREM), respecto a la evolución del contexto de
violencia contra líderes sociales y la idoneidad de los esquemas de seguridad
asignados por la entidad. Asimismo, la Unidad Nacional de Protección preparará
una versión pública de este reporte (sin información sensible que pueda poner
en riesgo a terceros o afectar el curso de la investigación judicial), la cual deberá
estar disponible al público en un lugar de fácil acceso dentro de su página
web.
176.
Tercero, ordenará a
la Unidad Nacional de Protección revisar y actualizar los criterios de identificación
de líderes sociales dentro del universo de beneficiarios de esquemas de
seguridad, teniendo en cuenta: (i) la amplitud del concepto de defensor
de derechos humanos; y, (ii) la actividad que la persona realiza
como criterio fundamental de clasificación.
177.
Cuarto, exhortará a la
Fiscalía General de la Nación, como responsable de la acción penal y de la
investigación de los hechos que revisten las características de un delito, a
que: (i) revise los criterios con que presenta la información sobre esclarecimiento
de crímenes contra defensores de derechos humanos, dando prioridad a las
sentencias condenatorias y al desmantelamiento efectivo de las estructuras
criminales detrás de estos delitos; y, (ii) fortalezca la investigación
y la judicialización efectiva de los delitos contra defensores de derechos
humanos, especialmente, frente a los tipos penales de homicidios y amenazas.
7.2. Órdenes intermedias
178.
Como se expuso en esta
sentencia, el asesinato de líderes sociales no es un
problema que se resuelva ordenando más vehículos blindados o escoltas. Tampoco
han demostrado ser suficientes las providencias de esta Corporación que repetidamente
han llamado la atención de la Unidad Nacional de Protección, instándola a motivar
suficiente y adecuadamente los actos administrativos que califican el nivel de
riesgo de una persona.[189]
Situación que -también es justo reconocer- desborda la capacidad operativa de
la UNP dada las alarmantes cifras de victimización contra líderes sociales y la
altísima tasa de impunidad que persiste en estos delitos. Los derechos
fundamentales a la vida, la integridad personal y la seguridad de Saúl Carrillo
y Francisco Barreto, así como la de todos los demás líderes y defensores amenazados,
exige una política pública integral de parte del Estado.
179.
La Sala Segunda de Revisión destaca
en este punto que, desde hace más de dos años, el Gobierno nacional se propuso
adelantar la “reingeniería” del programa de protección y advirtió la
necesidad de contar con una política pública integral para defender la vida de
los líderes sociales en el país. El propio Gobierno fue consciente de los
enormes desafíos en esta materia pues no existen siquiera cifras unificadas y
oficiales que determinen la magnitud del fenómeno de las agresiones, mientras
que la falta de articulación entre las autoridades competentes ha debilitado la
respuesta estatal.[190]
180.
En Apartadó, municipio del
Urabá antioqueño marcado crudamente por el conflicto, se produjo un hecho
significativo el 23 de agosto de 2018. Fruto del diálogo social entre el
Gobierno nacional, el Ministerio Público -representado por la Procuraduría y la
Defensoría- y las organizaciones sociales, con el acompañamiento de la
cooperación internacional, se suscribió el “Pacto por la Vida y la
Protección de Líderes Sociales y Personas Defensoras de Derechos Humanos.”
Este documento traza la hoja de ruta para enfrentar de manera eficaz la
situación de estigmatización, persecución y asesinato de líderes sociales y
personas defensoras de derechos humanos. Por su importancia, a continuación se
transcriben los once compromisos allí adquiridos:[191]
1. El Gobierno
Nacional iniciará de manera inmediata, a través del Ministerio del Interior, el
diseño participativo de una política pública de prevención y protección
integral, con enfoque diferencial, de equidad, étnico y territorial // En dicha
labor se involucrarán activamente las plataformas de derechos humanos, las
organizaciones sociales, la Fuerza Pública y los entes territoriales, con el
acompañamiento del Ministerio Público desde la Mesa de Protección a la Vida y
de la comunidad internacional //Lo anterior se enmarcará bajo las
responsabilidades que tiene el componente de Respuesta Rápida a las Alertas
Tempranas previsto en el decreto 2124 de 2017.
2. El Gobierno
Nacional continuará en su esfuerzo para dar cumplimiento a los compromisos
asumidos por el Estado en materia de seguridad, protección colectiva, lucha
contra la impunidad; garantías de verdad, justicia, reparación, no repetición y
fortalecimiento institucional; y acelerará el programa de medidas colectivas de
seguridad, así como el programa de protección integral para lideresas.
3. El Gobierno
Nacional iniciará la reingeniería del programa de protección de la Unidad
Nacional de Protección (UNP), que se modernizará y fortalecerá con recursos
para dar cumplimiento a las múltiples demandas de protección en los
territorios, mejorando los protocolos y dando respuesta oportuna a los
requerimientos de los líderes y las comunidades. Las autoridades locales y
departamentales se comprometen a cumplir, bajo la mirada preventiva del
Ministerio Público, los mandatos de la ley en dicho sentido.
4. El Gobierno
Nacional se compromete a garantizar el funcionamiento de la Comisión Nacional
de Garantías de Seguridad (CNGS), convocando a sus miembros para que se cumpla
el Plan de Acción dirigido a combatir y desmantelar a las organizaciones
criminales que atentan contra los líderes sociales, autoridades étnicas y
personas defensoras de derechos humanos.
5. La Fiscalía
General de la Nación, desde la perspectiva de la administración de justicia y
la garantía de los derechos humanos, ratifica su compromiso en la lucha contra
la impunidad y la promoción de la vigencia a los derechos humanos; dispondrá de
toda su capacidad investigativa, científica, humana y logística, hasta agotar
la debida diligencia para perseguir, investigar y juzgar cualquier tipo de
violencia que los afecte.
6. La Fiscalía
General de la Nación continuará haciendo del esclarecimiento de los crímenes
relacionados con defensores de derechos humanos una prioridad, incrementando
sus resultados con mayores imputaciones a los responsables, el juzgamiento de
los mismos y en el impacto de organizaciones criminales.
7. La Defensoría
del Pueblo, en el marco del seguimiento a la Alerta Temprana 026 de 2018 sobre
violencia y homicidios contra defensores de derechos humanos y líderes
sociales, difundirá los resultados del seguimiento y convocará a una audiencia
defensorial para que las autoridades expliquen las acciones desplegadas sobre
el riesgo advertido desde febrero de 2017. Así mismo, en materia de protección,
la Defensoría dispondrá de una línea 24 horas en cada una de las 38 defensorías
regionales, para gestionar los trámites de emergencia ante amenazas y atentados
contra líderes sociales, autoridades étnicas y personas defensoras de derechos
humanos.
8. La Procuraduría
General de la Nación, en el marco de sus funciones constitucionales y legales,
fortalecerá su labor de seguimiento preventivo a las políticas y programas de
prevención y protección; aumentará su acción en contra la impunidad
interviniendo de manera activa en los procesos penales que se adelanten por
crímenes contra líderes sociales, autoridades étnicas y personas defensoras de
derechos humanos, y aumentará su presencia territorial para disciplinar a los
servidores públicos que estigmaticen a esta población o que por acción u
omisión incurran en conductas contrarias a su protección // Así mismo, avanzará
en la implementación de la Directiva 002 de protección de líderes sociales,
llevando la Mesa por la Protección a la Vida a los territorios, siendo veedora
de la construcción e implementación de una Política Pública Integral de Protección
a la Vida y exhortando a las autoridades nacionales y territoriales para el
cumplimiento de sus obligaciones en este campo.
9. Los gobernadores
y alcaldes se comprometen a adoptar el Plan Integral de Protección y el
Protocolo de Protección para Territorios Rurales. Asimismo, acompañarán a las
organizaciones sociales, autoridades territoriales y a las personas defensoras
de derechos humanos en su labor.
10. Las
organizaciones sociales se comprometen a participar y/o adelantar procesos
pedagógicos y campañas de sensibilización sobre la importancia del papel de los
líderes sociales, autoridades étnicas y personas defensoras de derechos humanos
en una democracia.
11. Los firmantes
de este pacto exhortamos a los medios de comunicación a realizar procesos de
sensibilización sobre la importancia de los líderes sociales, autoridades
étnicas y personas defensoras de derechos humanos, y a apoyar campañas como
#Lideralavida, que ha sido un gran aporte en la sensibilización del país sobre
la lucha de esta población.
181.
En desarrollo de lo anterior,
el 19 de noviembre de 2018 el Gobierno nacional expidió el Decreto 2137 por
medio del cual se crea la “Comisión Intersectorial para el desarrollo del
Plan de Acción Oportuna de Prevención y Protección Individual y Colectiva de
los Derechos a la Vida, la Libertad, la Integridad y la Seguridad.” Con el fin
de “articular, orientar y coordinar los diferentes programas de protección y
recursos de las distintas entidades del Gobierno involucradas en la prevención
y protección individual y colectiva de los derechos a la vida, la libertad, la
integridad y la seguridad de defensores de derechos humanos, líderes sociales,
comunales, y periodistas.”[192]
Específicamente, se encomendó a esta Comisión realizar un diagnóstico de la
situación general del país con relación a las amenazas contra defensores de
derechos humanos, para que, a partir de ello, se “coordinar[a] y
orientar[a] la formulación, implementación y seguimiento de un Plan de
Acción Oportuna”[193]
182.
El “Plan de Acción Oportuna”
(PAO) busca generar mecanismos de articulación institucional del Estado para
dar una respuesta eficaz a la situación de violencia que afecta a los líderes
sociales, así como contrarrestar los riesgos asociados a la labor de defensa de
los derechos en el territorio nacional, a partir de tres grandes ejes:
“(i) Articulación y reingeniería
institucional. El
propósito fundamental de impulsar la articulación y reingeniería institucional
es el de aunar esfuerzos y espacios para atender de manera efectiva las situaciones
de riesgo.
(ii)
Actuación estratégica en el territorio. Observando la importancia de adelantar las gestiones y
acciones atendiendo al carácter focalizado de la problemática en determinados
municipios del país con entornos criminales particulares, el Plan de Acción
Oportuna busca responder de manera efectiva a estos territorios priorizados.
(iii)
Estrategia de comunicaciones y capacitación. Ante la necesidad de desarrollar actividades para la
promoción de los derechos de quienes ejercen la labor de defensa de los
derechos humanos, desarrollar acciones en favor de su reconocimiento y difundir
la oferta institucional en materia de prevención, protección y autoprotección,
se establece como tercer eje del Plan de Acción Oportuna, la estrategia de comunicaciones
y capacitación.”[194]
183.
En su intervención ante la
Corte, el Ministerio del Interior, como responsable de la Secretaría Técnica de
la referida Comisión,[195]
dio cuenta de los avances en la construcción de la política pública que
pretende materializar los compromisos adquiridos en Apartadó, ese 23 de agosto
de 2018. Según informó, la primera fase inició en el segundo trimestre
de 2019 con la instalación de espacios de participación con la Confederación
Nacional de Acción Comunal, las plataformas de derechos humanos que hacen parte
de la Mesa Nacional de Garantías para Defensores de Derechos Humanos, Líderes
Sociales y Comunales, la Federación Colombiana de Periodistas, la Subcomisión
de derechos humanos de la Cumbre Agraria, Campesina, Étnica y Popular, las
entidades territoriales y escenarios multi-actor de empresas y derechos
humanos.
184.
En la segunda fase, llevada
a cabo durante el segundo semestre del año 2019, el proceso consistió en
realizar talleres de participación territoriales y sectoriales en las zonas
donde líderes y lideresas sociales y personas defensoras de los derechos humanos
están siendo afectados. Para ello, se realizaron cinco talleres territoriales
en los que participaron delegados de los departamentos de Nariño, Cesar, La
Guajira, Córdoba, Sucre, Bolívar, Cauca y Chocó, y tres sectoriales (con el
sector comunal, con las centrales obreras del país y secretarios de gobierno
departamental), en los cuales participaron aproximadamente 360 personas
defensoras de derechos humanos y 160 funcionarios del orden nacional y
territorial. En los espacios interinstitucionales acudieron más de setenta
delegados de al menos veinte entidades de diez sectores del Gobierno nacional.
185.
Siguiendo con sus
compromisos, el 10 de diciembre de 2019, en el marco del Día Internacional de
los Derechos Humanos, el Presidente de la República, presentó el “Marco de
la Política Pública de Protección Integral y Garantías para líderes sociales,
comunales, periodistas y defensores de derechos humanos.” Allí, el Gobierno
nacional reafirmó su compromiso de cara al más estricto cumplimiento de los
valores que inspiran el Estado Social de Derecho, pero también da cuenta de las
“numerosas respuestas normativas y de política pública” que aún no se
han traducido en una política integral de Estado.[196]
186.
De acuerdo con lo anunciado
por el señor Presidente, el siguiente paso era la expedición del documento
CONPES que contenga la Política que de manera obligatoria desarrollaría los
lineamientos presentados en el Marco de la Política Pública de Protección
Integral y Garantías para líderes sociales, comunales, periodistas y defensores
de derechos humanos.[197]
Según informó el Ministerio del Interior a la Corte, ya existe un borrador, el
cual será socializado con las organizaciones de la sociedad civil, y cuyo
resultado final se espera esté listo en lo que resta del año 2020:
“A la fecha, en el
marco de la mesa técnica interinstitucional para elaboración de este documento
CONPES de política, de la cual hacen parte el Departamento Nacional de
Planeación, el Ministerio de Defensa Nacional, la Consejería Presidencial para
los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales, la Consejería Presidencial de
Seguridad y el Ministerio del Interior como cabeza del sector y líder de la
formulación de la política, se cuenta con un documento que está siendo revisado
por las entidades que componen la mesa técnica interinstitucional, con el
objeto de recibir sus aportes. Una vez este documento, surta los requisitos
técnicos de la elaboración de documentos CONPES, establecidos por el DNP, se
socializará a la ciudadanía a efectos de recibir aportes y retroalimentación
específica por parte de los sujetos de la política, como son las plataformas de
derechos humanos y otros sectores sociales. Luego de esto y realizados los
ajustes requeridos, el documento se presentará al CONPES para surtir el trámite
de aprobación. Se ha previsto que esta fase de socialización, recepción de
aportes, ajustes, revisión y adopción por parte del CONPES, se surta en lo que
resta del año 2020.” (subrayado fuera del original)
187.
La expedición del mencionado
documento CONPES, como acto administrativo de carácter general y de obligatorio
cumplimiento, permitirá, finalmente, materializar -a través de acciones,
cronogramas, presupuesto y responsables determinados- los compromisos del
“Pacto por la Vida” suscrito en Urabá hace más de dos años.[198] Esta es
una deuda pendiente del Estado colombiano que ha sido también advertida por la comunidad
internacional. La dispersión de programas, sin una política pública clara y
unificada, aumentan “el reto de que las instituciones trabajen de manera
coordinada.”[199]
Como señaló el Relator Especial de Naciones Unidas, “a Colombia le urge
elaborar y adoptar una política pública integral que busque prevenir
violaciones de los derechos humanos de los defensores y las defensoras, así
como medidas que ataquen las causas estructurales de la situación de riesgo de
los defensores y las defensoras.”[200]
188.
Dicho lo anterior, y en atención
a los artículos 1º y 2º de la Constitución Política, en virtud de los cuales el
Estado debe garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
contenidos en ella, especialmente la vida, la libertad y la integridad personal;
y reafirmando los mandatos proferidos por el Presidente de la República a
través del Decreto 2137 de 2018, con el fin de formular, implementar y hacer seguimiento
al Plan de Acción Oportuna (PAO), la Sala Segunda de Revisión exhortará al
Gobierno nacional a que, en cumplimiento de sus compromisos, concluya el
proceso para la expedición del CONPES que, como acto de carácter general y de
obligatorio cumplimiento para todas las autoridades, debe contener la Política
Pública de Protección Integral y Garantías para líderes sociales, comunales,
periodistas y defensores de derechos humanos, dentro del término previsto por
el Ministerio del Interior.
189.
En caso de no cumplir con
esta actividad en lo que resta del año 2020, el Ministerio del Interior, como
responsable de la Secretaría Técnica de la Comisión del Plan de Acción Oportuna
(PAO), deberá convocar un nuevo encuentro en el municipio de Apartadó -según permitan
las condiciones de salud ocasionadas por la pandemia o, de ser necesario, a
través de los medios digitales idóneos- dentro del primer mes del año 2021, con
las entidades nacionales e internacionales, así como las organizaciones de la
sociedad civil participantes en la sesión original del 23 de agosto de 2018, en
el que se suscribió el “Pacto por la Vida”. Esta vez, el Gobierno nacional
deberá: (i) presentar un informe sobre los avances en los once
compromisos adquiridos; (ii) explicar las razones por las cuales no fue
posible cumplir con la expedición del documento CONPES que desarrollará la
política pública integral; y, (iii) definir una nueva fecha razonable en
la que culminará el proceso de expedición del citado documento que, en
cualquier caso, no debe superar el primer trimestre de 2021.
190.
Por último, la Sala instará
al Gobierno nacional para que, a lo largo del proceso de elaboración,
implementación y seguimiento a la política pública, se garantice un espacio
idóneo de participación e interacción con la sociedad civil. Resulta preocupante
que durante la segunda fase del proceso adelantado en 2019, únicamente se realizaron
cinco de los doce talleres territoriales programados, “debido a que las
plataformas de derechos humanos que hacen parte de la Mesa Nacional de
Garantías y las organizaciones sociales que hacen parte del proceso de Cumbre
Agraria, Étnica y Popular suspendieron su participación en este proceso el día
6 de noviembre de 2019.”[201] Esta Corte ha sostenido que en
toda política pública deben procurarse espacios de participación efectiva de
las personas que puedan verse afectadas, garantizando un enfoque diferencial.[202] En esto
coincide la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que para el caso
específico de los líderes sociales señaló:
“Como parte de las
medidas de prevención y protección para personas defensoras, la Comisión ha
llamado a los Estados a crear espacios de diálogo abierto entre los altos
niveles del gobierno y organizaciones dedicadas a la defensa de los derechos
humanos, con el fin de recibir sus opiniones respecto de políticas públicas y
el efecto que tienen en su trabajo. La CIDH advierte que la participación
activa de las organizaciones de derechos humanos en relación con estas
políticas públicas es fundamental.”[203]
191.
El éxito de cualquier política
pública depende, en buena parte, de la incorporación de las experiencias,
perspectivas y puntos de vista de las personas y grupos que son titulares de
los derechos que se busca salvaguardar.[204] Le corresponde entonces al Ministerio
del Interior crear espacios de diálogo abierto entre los altos niveles del
gobierno y organizaciones dedicadas a la defensa de los derechos humanos, con
el fin de recibir sus opiniones frente a las propuestas de política pública. No
basta con enviar invitaciones, hay que propiciar activamente la participación
de las diversas organizaciones de la sociedad civil, brindando espacios
adecuados de interlocución y de deliberación conjunta.
192.
Con estas últimas órdenes,
la Sala Segunda de Revisión no pretende imponer cargas adicionales sobre el
Gobierno nacional, sino contribuir a materializar un compromiso expreso e
imperativo del Estado colombiano, previamente adquirido e impulsado por el
Presidente de la República, de cara a una situación alarmante de violencia
contra los líderes sociales y defensores de derechos en nuestro país.
8. Síntesis de la decisión
193.  Los procesos de tutela de la referencia fueron interpuestos por dos
líderes sociales que previamente habían sido calificados con un nivel de riesgo
extraordinario, por lo que venían siendo cobijados por esquemas de
seguridad. Sin embargo, en la más reciente evaluación, la Unidad Nacional de Protección
determinó que su situación de riesgo había disminuido. Por ello, en el caso del
señor Saúl Carrillo, dispuso la reducción del esquema y, con respecto al señor
Francisco Barreto, ordenó el desmonte. Según la entidad, los accionantes no acreditaron
una amenaza grave y verificable que ameritara mantener los esquemas de
protección originalmente previstos. Lo anterior llevó a que los señores
Carrillo y Barreto recurrieran a la acción de tutela, pues aseguran seguir
experimentando amenazas contra su vida, integridad y seguridad personal.
194.  La Sala estableció que
los procesos acumulados no son casos “fáciles”, en el sentido de que las
pruebas y denuncias aportadas permitan concluir, de entrada, que la vida de los
accionantes se encuentra ante un grave e inminente riesgo de ataque. Sin
embargo, y pese a la apariencia de corrección en las decisiones de la Unidad
Nacional de Protección, la Sala considera que esta duda que hoy enfrenta el
juez constitucional es el resultado de una serie de irregularidades y omisiones
en el proceder de la entidad que, en su conjunto, evidencian que la Unidad Nacional
de Protección no cumplió cabalmente sus obligaciones en el marco del programa
de protección a líderes sociales.
195.  Específicamente, la Sala Segunda de Revisión concluyó que la Unidad
Nacional de Protección desconoció los derechos fundamentales de los accionantes,
debido a: (i) el incumplimiento del deber de calificación
periódica del riesgo; (ii) la falta de motivación suficiente, clara y
específica de los actos administrativos; (iii) la ausencia de parámetros
objetivos para ajustar un esquema de seguridad; y (iv) el valor
desproporcionado que otorga a la falta de resultados en el proceso penal. Dado este
escenario, persiste una duda razonable sobre las condiciones reales de
seguridad de los accionantes, la cual debe resolverse en favor de los mismos, teniendo
en cuenta el contexto de violencia generalizada contra esta población.
196.  A partir de las pruebas recolectadas en sede de revisión, la Sala
también identificó que los expedientes estudiados reflejan una problemática
estructural más grave y amplia que requiere de una política pública integral
para su superación. De lo contrario, los esfuerzos desarticulados y parciales
del Estado serán insuficientes para garantizar los derechos a la vida, a la
integridad y la seguridad de los líderes sociales y defensores de derechos
humanos, cuya labor es fundamental para la vigencia del Estado Social y
Democrático de Derecho. Si bien esta Corporación no está llamada a fijar la
política pública, sí es responsable de impulsar un proceso que lleva dos años
en construcción y que es indispensable para el goce efectivo de los derechos. Por
eso, se dispondrá una serie de órdenes simples e intermedias para responder a
esta problemática.
III. DECISIÓN
197.  La entidad estatal responsable de brindar protección a los líderes
sociales (Unidad Nacional de Protección) vulnera los derechos fundamentales a
la vida, a la integridad y a la seguridad cuando decide desmontar/disminuir un
esquema de seguridad, bajo el argumento de que los reportes de las autoridades
no son concluyentes sobre el riesgo extraordinario que enfrentan. Este
razonamiento no logra desvirtuar la presunción del riesgo que pesa sobre los
líderes sociales y desconoce la carga probatoria en cabeza de la entidad, la
cual debe estar soportada en argumentos técnicos y específicos, sin que sea
válido condicionar la calificación del riesgo a los resultados que ofrezcan los
procesos penales.
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR el fallo proferido el 03 de julio de 2019 por el
Juzgado Promiscuo de Familia de San Juan del Cesar (La Guajira). En su lugar, CONCEDER
EL AMPARO a Saúl David Carrillo Urariyu de sus derechos
fundamentales a la vida, a la integridad y a la seguridad.
SEGUNDO.- REVOCAR
el fallo proferido el 26 de julio de 2019 por el Tribunal Superior de Neiva
(Huila). En su lugar, CONCEDER EL AMPARO a Francisco Barreto de sus
derechos fundamentales a la vida, a la integridad y a la seguridad.
TERCERO.-
ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que, en un término no mayor a
un mes contado a partir de la notificación de esta providencia, realice un
nuevo estudio del nivel de riesgo de los señores Saúl David Carrillo Urariyu y
Francisco Barreto, para lo cual deberá tener en cuenta los elementos de
contexto en que se encuentran los solicitantes, y los patrones de victimización
recientes contra los líderes sociales, especialmente contra los representantes
étnicos y los defensores del Acuerdo de Paz. La decisión deberá valorar
íntegramente y de manera conjunta la información aportada por los accionantes,
así como los reportes que rindan las entidades del Estado y de la sociedad
civil, tendiendo en cuenta, además, que la falta de avances en el proceso penal
no es razón suficiente para desvirtuar la amenaza. Esta decisión será
comunicada mediante acto administrativo motivado de forma clara, adecuada y
específica.
CUARTO.- ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección preparar un reporte bimensual
actualizado sobre los líderes y defensores de derechos humanos asesinados, de
conformidad con los parámetros fijados en esta providencia. Este reporte deberá
ser tenido en cuenta como insumo en las deliberaciones que adelante el Comité
de Evaluación de Riesgos y Recomendación de Medidas (CERREM), y una versión
pública del mismo deberá estar disponible al público en un lugar de fácil
acceso dentro de la página web de la Unidad Nacional de Protección. Esta orden
comenzará a cumplirse a partir del mes siguiente a la notificación de esta
providencia.
QUINTO.- ORDENAR a la Unidad Nacional
de Protección revisar y actualizar los criterios de identificación de líderes
sociales dentro del universo de beneficiarios de esquemas de seguridad,
teniendo en cuenta: (i) la amplitud del concepto de defensor de derechos
humanos; y, (ii) la actividad que la persona realiza, como
criterio fundamental de clasificación.
SEXTO.- EXHORTAR a la Fiscalía General de la Nación a que: (i)
revise los criterios con que se presenta la información sobre esclarecimiento
de crímenes contra defensores de derechos humanos, dando prioridad a las
sentencias condenatorias y al desmantelamiento efectivo de las estructuras
criminales detrás de estos delitos; y, (ii) fortalezca la investigación
y la judicialización efectiva de los delitos en contra de defensores de
derechos humanos, especialmente, frente a los tipos penales de homicidios y
amenazas.
SÉPTIMO.-
EXHORTAR al Gobierno nacional, con la coordinación
del Ministerio del Interior, a que, en
cumplimiento de sus compromisos con el “Pacto por la Vida”, concluya el
proceso para la expedición del CONPES que contendrá la Política Pública de obligatorio
cumplimiento de Protección Integral y Garantías para líderes sociales,
comunales, periodistas y defensores de derechos humanos, dentro del término previsto.
OCTAVO.- ORDENAR al Ministerio del Interior que, en caso de no
cumplirse con la expedición del CONPES en lo que resta del año 2020, deberá convocar
un nuevo encuentro en el municipio de Apartadó -según permitan las condiciones
de salud ocasionadas por la pandemia o, de ser necesario, a través de los
medios digitales idóneos-, dentro del primer mes del año 2021, con las
entidades nacionales e internacionales, así como las organizaciones de la
sociedad civil participantes en la sesión original del 23 de agosto de 2018, en
el que se suscribió el “Pacto por la Vida”. Esta vez, el Gobierno nacional
deberá: (i) presentar un informe sobre los avances en los once
compromisos adquiridos; (ii) explicar las razones por las cuales no fue
posible cumplir con la expedición del documento CONPES que desarrolle la
política pública integral; y, (iii) definir una nueva fecha razonable en
la que culminará el proceso de expedición del citado documento que, en
cualquier caso, no debe superar el primer trimestre de 2021.
NOVENO.- ORDENAR al Ministerio del Interior, en el marco de sus
competencias legales y reglamentarias, especialmente como responsable de la secretaría
técnica de la Comisión Intersectorial para el desarrollo del Plan de Acción
Oportuna, velar por que a lo largo del proceso de elaboración, implementación y
seguimiento a la política pública, se garantice un espacio idóneo de
participación e interacción con la sociedad civil.
DÉCIMO.- DEVOLVER
a los Juzgados de primera instancia los expedientes
digitalizados de los procesos de tutela de la referencia. Una vez se retomen
actividades normales, la Secretaría General de la Corte Constitucional deberá ENVIAR
el expediente físico a los despachos correspondientes.
DÉCIMO PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos dispuesta por la Sala Segunda de Revisión
a través del Auto del 16 de diciembre de 2019.
DÉCIMO SEGUNDO.- Líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991 para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase y publíquese.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cuaderno de primera instancia, folio 1.
[2] UNP. Resolución 0615 del 28 de enero de 2019.
[3] Cuaderno de primera instancia, folio 1.
[4] Cuaderno de primera instancia, folio 9.
[5] Cuaderno de primera instancia, folio 35.
[6] Cuaderno de primera instancia, folio 23.
[7] Cuaderno de primera instancia, folio 24.
[8] Cuaderno de primera instancia, folio 38.
[9] Cuaderno de primera instancia, folio 120.
[10] Cuaderno de primera instancia, folio 170.
[11] Cuaderno de primera instancia, folio 4.
[12] Resolución 325 del 28 de diciembre de 2015.
[13] Resolución 2234 del 27 de marzo de 2019.
[14] Cuaderno de primera instancia, folio 9.
[15] Cuaderno de primera instancia, folio 4.
[16] Cuaderno de primera instancia, folio 5.
[17] “Reiteramos nuestra posición a nivel nacional en contrarrestar
las estructuras urbanas de las insurgencias camufladas como supuestos líderes
sociales […] Los exhortamos que abandonen esta iniciativa de lo contrario
estarán inmersos en la gran lista de falsos líderes sociales dados de baja”.
Cuaderno de primera instancia, folio 12.
[18] Cuaderno de primera instancia, folio 59.
[19] Cuaderno de segunda instancia, folio 21.
[20] Sobre el ejercicio de la acción de tutela a través de apoderado
judicial, ver Decreto 2591 de 1991, artículo 10 y sentencias T-531 de 2002.
M.P. Eduardo Montealegre Lynett y T-024 de 2019. M.P. Carlos Bernal Pulido.
[21] La UNP señala que las valoraciones técnicas corresponden al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM.
[22] Decreto 1066 de 2015, Artículo 2.4.1.2.25. “Coordinación de la
estrategia de protección. La coordinación general de la Estrategia integral
de protección estará a cargo de la Unidad Nacional de Protección, sin perjuicio
de las competencias que se establecen en el presente Capítulo y en normas
especiales, para las distintas autoridades responsables.”
[23] Decreto 1066 de 2015, Artículo2.4.1.2.28. numeral 12.
[24]  La regla mencionada ha
sido aplicada en el análisis del requisito de subsidiariedad en las sentencias:
T-123 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-473 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos; T-411 de 2018. M.P. Carlos Bernal
Pulido; T-349 de 2018. M.P. Alejandro
Linares Cantillo; T-399 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-124
de 2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-707
de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa;
T-924 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado; y,
T-078 de 2013. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Ahora bien, la Sala no
desconoce que en algunas pocas ocasiones se concluyó que el requisito de
subsidiariedad se cumplía, para evitar un perjuicio irremediable.
[25] Sentencia T-388 de 2019. M.P. Diana Fajardo
Rivera. Cita original con pies de página.
[26] Sentencia T-123 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[27] La Mesa Permanente de Concertación Nacional con los pueblos y
organizaciones indígenas está integrada por miembros del Gobierno Nacional y
por delegados de las organizaciones indígenas. Adicionalmente, la Mesa cuenta
con tres veedores: la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y a la Conferencia Episcopal de
Colombia. Información consultada el 23 de agosto de 2020 en https://www.mpcindigena.org/la-mpc
[28] Relator Especial sobre la situación de los defensores y defensoras
de los derechos humanos. Informe luego de su visita a Colombia. 26 de
diciembre de 2019. A/HRC/43/51/Add.1 Párr. 66. Disponible en https://www.ohchr.org/EN/Issues/SRHRDefenders/Pages/CountryVisits.aspx
[29] Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Informe
sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y líderes
sociales en Colombia. OEA/Ser.L/V/II. 6 diciembre 2019. Párr. 24-27.
Disponible en http://www.oas.org/es/cidh/informes/tematicos.asp
[30] Los líderes sociales son los guías de las comunidades, que
se expresan a través de ellos para ser escuchadas, visibilizadas ante el
Estado. Sus funciones pueden ser tan amplias y variadas como defender el medio ambiente, orientar la sustitución
de cultivos ilícitos, promover la participación de los ciudadanos en
organizaciones sociales para construir la paz social. Universidad Nacional y
otros (2018). “¿Cuáles son los patrones? Asesinatos de líderes sociales en
el post acuerdo”. Bogotá: 2018. pág. 9-10.
[31] De hecho, estas categorías ya han sido incluidas por el
Decreto 1066 de 2015 “por medio del cual se expide el
Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”, en su
artículo 2.4.1.2.6., al definir las personas beneficiarias del sistema
de protección, sin que el listado allí dispuesto pueda considerarse taxativo.
[32] CIDH. Informe sobre la situación de personas defensoras
de derechos humanos y líderes sociales en Colombia. Op. cit. Párr. 30.
[33] Sentencia T-199 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[34] El artículo 2 de la Constitución establece, dentro de los fines
esenciales del Estado, “asegurar la convivencia pacífica”, y dispone que
“las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales
del Estado y de los particulares”. De otra parte, el artículo 11 señala que
“el derecho a la vida es inviolable” y el artículo 12 establece que “nadie
será sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes”.
[35] Sentencia T-707
de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa.
[36] El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la Situación de
los Defensores y las Defensoras de Derechos Humanos, Michel Forst. Visita a
Colombia, 20 de noviembre al 3 de diciembre de 2018. Declaración de Fin de
Misión. pág. 2.
[37] Constitución Política, artículo 95, numeral 4.
[38] Sentencia C-577 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo.
[39] CIDH (2015). Criminalización de defensoras y defensores de
derechos humanos, OEA-Ser.L/V-II. Doc. 49-15, 31 de diciembre de 2015,
párrs. 20-26.
[40] CIDH (2019). Informe sobre la situación de personas defensoras
de derechos humanos y líderes sociales en Colombia. Op. cit. párrs.
28-33.
[41] Ibid. Párr. 31.
[42] Informe del Ministerio del Interior, recibido mediante
correo electrónico del 19 de agosto de 2020.
[43] CIDH (2019). Informe sobre la situación de personas defensoras
de derechos humanos y líderes sociales en Colombia. Op. cit. párr.
280.
[44] Sin embargo, la Sala advierte que esta no es una distinción clara
pues, al menos, desde el derecho internacional, el concepto de defensor de derechos
humanos es lo suficientemente amplio para cobijar también a servidores
públicos, según la actividad que realicen. Ver capítulo 4.1 supra.
[45] La Subdirección Especializada de Seguridad y Protección fue creada
mediante el Decreto 300 de 2017, en cumplimiento del Punto 3.4.7.4.1 del
Acuerdo Final de Paz. Tiene como finalidad adelantar las acciones para la
protección material de los integrantes de la agrupación política, del nuevo
partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad
legal, actividades y sedes, así como para los antiguos integrantes que se
reincorporen a la vida civil y a sus familias, en virtud de lo establecido la
Ley 418 de 1997. Información disponible en https://www.unp.gov.co/la-unp/organigrama/
[46] Se calcula que Medellín tiene 6800 policías. El Tiempo. Informe
del  25 de febrero de 2020, disponible en https://www.eltiempo.com/colombia/medellin/medellin-tiene-menos-policias-para-combatir-la-criminalidad-465972
[47] Cuaderno de revisión, informe de la UNP recibido mediante correo
electrónico del 21 de agosto de 2020.
[48] Según los datos suministrados por la UNP, el presupuesto que maneja
la entidad es de $944.384.591.148, mientras que los gastos totales ya superan
los $1.131.113.812.260.
[49] Cuaderno de revisión, folio 105.
[50] Sentencia C-577 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo.
[51] “En Colombia, ser defensor o defensora de los derechos humanos
es una ocupación de alto riesgo. Los datos disponibles de las instituciones del
Estado, la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos y la sociedad
civil muestran cifras alarmantes que hasta ahora no han disminuido”.
Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la Situación de los Defensores y
las Defensoras de Derechos Humanos, Declaración de fin de misión, luego de
la visita a Colombia, 20 de noviembre al 3 de diciembre de 2018.
[52] Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
(ACNUDH).
[53] Relator Especial sobre la situación de los defensores y defensoras
de los derechos humanos. Informe luego de su visita a Colombia. 26 de
diciembre de 2019. Op. cit. pág. 7.
[54] Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Comunicados número 147
(23 de julio), 101 (05 de mayo) y 62 (26 de marzo).
[55] “la construcción del Estado colombiano
está signada por el constante recurso al uso de la fuerza, y por cruentas y sucesivas
confrontaciones armadas. [Este breve recuento
sobre la violencia en nuestro país] tiene como propósito llamar la atención
sobre la extensa duración del conflicto armado colombiano y sobre su
complejidad, derivada de la multiplicidad de causas y actores; la degradación
progresiva de las hostilidades; el alto número de víctimas de graves
violaciones a los derechos humanos, que lesionan intensamente la dignidad
humana; y la forma en que este conflicto ha desafiado la capacidad del Estado, considerado
en su conjunto, debido a fenómenos como el desplazamiento forzado sufrido por
millones de colombianos, el despojo de sus tierras y bienes o el impacto
diferenciado sobre grupos vulnerables.” Sentencia
C-007 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[56] Sentencia C-013 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[57] CIDH (2019). Informe sobre la situación de personas defensoras
de derechos humanos y líderes sociales en Colombia. Op. cit. párr
42. Y comunicados número 147 (23 de julio), 101 (05 de mayo) y 62 (26 de marzo)
de 2020.
[58] Ibid. párr. 45.
[59] Procuraduría General de la Nación. Violencia
sistemática contra defensores de derechos territoriales en Colombia. Bogotá: 2018. págs. 78 y 79.
[60] “la OACNUDH señaló que para los casos registrados durante el
2018, la responsabilidad de estos asesinatos recaería principalmente sobre
miembros de organizaciones criminales, entre cuyos integrantes se encuentran
posiblemente antiguos miembros de estructuras paramilitares desmovilizadas
(40%), individuos no afiliados a ningún grupo criminal o grupo armado ilegal
(18%), integrantes del ELN (8%), integrantes del Ejército Popular de Liberación
EPL (4%), antiguos miembros de las FARC-EP que no se acogieron al proceso de
paz (8%), miembros de la fuerza pública (5%), y personas por determinar (17%)”.
CIDH (2019). Informe sobre la situación de personas defensoras de derechos
humanos y líderes sociales en Colombia. Op. cit. párr. 104.
[61] Cuaderno de revisión, folio 224.
[62] Relator Especial sobre la situación de los defensores y defensoras
de los derechos humanos. Informe luego de su visita a Colombia. 26 de
diciembre de 2019. A/HRC/43/51/Add.1. Op. cit. párr. 62-63.
Traducción libre.
[63] Decreto 1066 de 2015. Parte 4, Título 1.
[64] “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del
Sector Administrativo del Interior.”
[65] Decreto 1066 de 2015, artículo 2.4.1.2.25.
[66] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[67] Sentencia T-719 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Estas
obligaciones fueron reiteradas en las sentencias T-750 de 2011. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva; T-411 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido, T-199 de 2019. M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado; y T-388 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[68] Sentencia T-719 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[69] En Sentencia T-339 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez) la
Sala indicó que la escala incorporada en la jurisprudencia del año 2003 debe
mantenerse, pero es importante no hablar de “nivel de riesgo”, sino de “nivel
de amenaza”. Esto porque, se dijo, el riesgo es la posibilidad abstracta y
aleatoria de que el daño se produzca, mientras que la amenaza corresponde a la
existencia de hechos reales que en sí mismos implican una alteración de la
tranquilidad y que hacen suponer que la integridad de la persona corre
verdadero peligro.
[70] Sentencia T-411 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido.
[71] En el marco del seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, el Auto
008 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) dispuso, entre otras cosas, que
el Ministerio del Interior “diseñar[a] un instrumento técnico
estándar de valoración del riesgo y de adopción de medidas de protección que
sea específico para la naturaleza de los riesgos que enfrenta esta población”.
Este instrumento fue presentado a la Corte el 11 de mayo de 2009, luego de lo
cual se emitió el Auto 266 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva),
considerando que el mismo se encuentra adecuado para la valoración del riesgo
de casos individuales.
[72] Cuaderno de revisión, folio 69.
[73] Cuaderno de Revisión, folio 66.
[74] El resumen que aquí se hace respecto a la ruta ordinaria de
protección se extrae principalmente de la Sentencia T-123 de 2019. M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez, y de las pruebas recaudadas en este expediente.
[75] De acuerdo con el artículo 2.4.1.2.33. “podrá estar conformado
por personal de la Unidad Nacional de Protección y de la Policía Nacional. El
Director de la Unidad Nacional de Protección determinará la conformación del
CTRAI, para lo cual coordinará previamente con la Policía Nacional su
participación.”
[76] Dicho grupo, según lo dispone el artículo 2.4.1.2.34. del Decreto
1065 de 2015, estará conformado por el delegado de la Unidad Nacional de
Protección, quien lo coordinará; por el delegado del Ministerio de Defensa
Nacional; por el delegado de la Policía Nacional; por el delegado de la Consejería
Presidencial para los Derechos Humanos; por el delegado de la Unidad
Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Igualmente, participarán de manera permanente, como invitados especiales, un
representante del Fiscal General de la Nación, un representante del Procurador
General de la Nación, un representante del Defensor del Pueblo y el delegado de
la Secretaría Técnica de la Comisión Intersectorial de Alertas Tempranas.
[77] Decreto 1066 de 2015, artículo 2.4.1.2.35.
numeral 2.
[78] Según lo dispuesto por el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011 y los
artículos 2.4.1.2.40, numeral 8, 2.4.1.2.45., y 2.4.1.2.47, numeral 4 del
Decreto 1066 de 2015.
[79] A manera de ejemplo, dentro del programa de protección para
dirigentes, miembros y sobrevivientes de la Unión Patriótica y el Partido
Comunista Colombiano, el CERREM también queda integrado por el Presidente
Nacional de la Unión Patriótica, el Secretario General del Partido Comunista,
el Presidente de la Corporación Reiniciar y el Director de la Comisión
Colombiana de Juristas. Decreto 1066 de 2015, artículo 2.4.1.3.8.
[80] Según informó la UNP, la meta para el cuatrienio establece que el
trámite de las solicitudes de protección se debe reducir a 60 días en promedio.
Cuaderno de Revisión, informe de la UNP recibido mediante correo electrónico
del 21 de agosto de 2020.
[81] Cuaderno de revisión, folio 71.
[82] Decreto 1066 de 2015, Artículo 2.4.1.2.38. numeral 3º.
[83] Decreto 1066 de 2015, Artículo 2.4.1.2.40. numeral 7º.
[84] UNP, Preguntas y respuestas frecuentes. Consultado el 05 de agosto
de 2020 en https://www.unp.gov.co/atencion-al-ciudadano/preguntas-y-respuestas-frecuentes/
[85] “Así las cosas, si el Director se aparta de un caso en
específico, lo devuelve a la instancia que lo debe de resolver dentro del
proceso de evaluación, bien sea al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de
Información – CTRAI, el Grupo de Valoración Preliminar – GVP o al Comité de Evaluación
de Riesgo y Recomendación de Medidas - CERREM, para que se analice o se amplié
la información, con el fin de garantizar el debido proceso al peticionario,
siempre verificando que no se trate de casos de inminencia, ante lo cual se
procede con las medidas provisionales de trámite de emergencia de que trata el
artículo 2.4.1.2.9 del Decreto 1066 de 2015”. Cuaderno de Revisión, UNP.
Informe del 21 de agosto de 2020.
[86] De ahí también que la legitimación por pasiva recae sobre la UNP y
no en los demás órganos que participan en fases preliminares de la ruta de
protección. Al respecto, ver T-411 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido.
[87] Decreto 1066 de 2015. Artículo 2.4.1.2.28.
[88] Ibid. numeral 14.
[89] Sentencia T-388 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera. Cita original
con pies de página.
[90] Sentencia T-707 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa.
[91] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[92] Auto 200 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En dicha
providencia se señaló que cuando quien manifiesta su necesidad de protección no
es un líder o representante de la población, “debe cumplir con una carga
probatoria adicional, consistente en acreditar, mediante evidencias fácticas
precisas y concretas de actuación ante las autoridades, el riesgo que pesa
sobre su vida y la de su familia, más allá de un relato coherente y verosímil
de los hechos”.
[93] Decreto 1066 de 2015, artículo 2.4.1.2.9.
[94] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. En esa ocasión, la Sala
Cuarta de Revisión analizó la tutela presentada por un integrante de la
comunidad indígena Chenche Buenavista y Presidente de las Autoridades
Tradicionales Indígenas de Colombia, quien había sido víctima, junto con su
familia, de diferentes amenazas, intimidaciones y atentados desde el año 2010.
En mayo de 2012, la UNP le informó que durante el Comité de Evaluación de
Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), se dispuso el levantamiento de las
medidas de protección que sobre él recaían, al considerar que el riesgo al que
estaba expuesto era de naturaleza ordinaria.
[95] En el mismo sentido, las sentencia T-591 de 2013. M.P. Mauricio
González Cuervo; y T-190 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[96] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[97] Sentencia T-924 de 2014. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[98] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. La Sala Tercera de
Revisión conoció dos acciones de tutela con las que los actores (una mujer y un
hombre) buscaban la protección de sus derechos a la vida y la seguridad
personal, presuntamente vulnerados por la negativa de la UNP a brindar las
medidas de seguridad que los demandantes aducían requerir, con carácter
urgente, para precaver los distintos factores de riesgo a los que se habían
visto sometidos, con ocasión del ejercicio de sus actividades sociales como
líderes comunitarios de organizaciones de víctimas de desplazamiento forzado.
[99] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[100] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[101] Desmovilizado de los acuerdos de paz suscritos entre el Gobierno
Nacional y la Corriente de Renovación Socialista. A su vez se desempeña como
líder social y político y gestor de paz en el municipio de Tierralta.
[102] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[103] T-199 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[104] Esto fue motivo de preocupación para el Relator Especial, quien
luego de su visita a Colombia manifestó: “El proceso para acceder al
Programa de Protección de la UNP comienza con el diligenciamiento de un
formulario de registro, que requiere que se envíe un conjunto de documentos
mínimos junto con el formulario. Algunos defensores que conocí no pudieron
presentar oportunamente una solicitud formal de protección debido a las
dificultades para obtener dichos documentos. Es de particular preocupación que
alguien que defiende los derechos humanos deba presentar una acreditación para
respaldar su solicitud. Llamó mi atención que las mujeres defensoras de los
derechos humanos, cuyo trabajo en muchos casos es subvaluado, pueden enfrentar
obstáculos adicionales para cumplir con este requisito en particular. Esto
también representa un desafío adicional para quienes se encuentran en situación
de desplazamiento interno, viven en áreas remotas o tienen menos contacto con
organizaciones nacionales e internacionales.” Relator Especial de las
Naciones Unidas sobre la Situación de los Defensores y las Defensoras de
Derechos Humanos, Declaración de fin de misión, luego de la visita a
Colombia, 20 de noviembre al 3 de diciembre de 2018. pág. 19.
[105] Sentencia T-707 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa.
[106] M.P. Diana Fajardo Rivera.
[107] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[108] M.P. Mauricio González Cuervo.
[109] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[110] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[111] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[112] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[113] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[114] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[115] Sentencia T-078 de 2013. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[116] Sentencia T-473 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[117] UNP. Resolución 3021 del 07 de mayo de 2020.
[118] Cuaderno de primera instancia, folio 4.
[119] Decreto 1066 de 2015, Parte 4, Título 1, Capítulo 3.
[120] “La Comisión ha identificado que en Colombia, ciertos grupos de
personas defensoras de derechos humanos se han visto expuestos a una mayor
situación de riesgo, y que por tanto requieren de una protección reforzada y
diferenciada, entre los cuales incluyen: (i) líderes y lideresas sociales; (ii)
líderes y lideresas indígenas y afrodescendientes; (iii) mujeres defensoras;
(iv) defensores y defensoras de personas LGBTI; (v) defensoras y defensores del
Acuerdo Final de Paz; (vi) sindicalistas.” CiDH. Informe sobre la
situación de personas defensoras de derechos humanos y líderes sociales en
Colombia. OEA/Ser.L/V/II. 6 diciembre 2019. Párr. 47.
[121] Decreto 1066 de 2015, artículo 2.4.1.2.40. parágrafo 2.
[122] Decreto 1066 de 2015, artículo 2.4.1.2.28. numeral 13.
[123] Cuaderno de primera instancia, folio 35.
[124] Cuaderno de primera instancia, folio 23.
[125] Cuaderno de primera instancia, folio 24.
[126] Cuaderno de primera instancia, folio 38.
[127] Entre los principios rectores del programa de protección, se
incluyen la eficacia y la idoneidad de las medidas. Ver Decreto 1066 de 2015,
artículo 2.4.1.2.2.
[128] Cuaderno de revisión, folio 157.
[129] UNP. Resolución 3021 del 07 de mayo de 2020: “durante la
entrevista señaló que el día 13 de septiembre de 2019 se presentaron en una
finca de su propiedad … cuatro desconocidos con armas de fuego que preguntaron
por él, indicando que iban por una guaca. Pero el evaluado posteriormente
verificó el lugar con ayuda del ejército y no vieron rastros de esa actividad.
También señaló que un vecino de su finca le informó que en septiembre de 2019,
estaban rondando personas extrañas por la finca, y a los días secuestraron [a
otra persona] en una finca vecina.”
[130] Cuaderno de Revisión, folio 109.
[131] Cuaderno de primera instancia, folio 13.
[132] Cuaderno de revisión, folio 85.
[133] Cuaderno de revisión, folio 108.
[134] Así lo expresó la Corte en la sentencia T-853 de 2011. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva: “[E]l análisis de los elementos probatorios
relacionados con la existencia de amenazas al derecho fundamental a la
seguridad personal, no gira en torno a la existencia de condenas o
investigaciones penales que corroboren los hechos. Dada la función
eminentemente protectora de los derechos fundamentales de la acción de tutela,
en contraste con la función punitiva del derecho penal, es apenas natural que
sigan estándares de prueba diferentes. En la acción de tutela, concretamente,
una amenaza puede acreditarse mediante pruebas sumarias; existe plena
informalidad en la recolección y análisis de las mismas; se presume la
veracidad de los hechos narrados por el peticionario y no discutidos por la
parte accionada, y se da aplicación al principio pro homine en la valoración de
los hechos. Se trata de exigencias propias de la protección de derechos
fundamentales que son independientes de que opere el ius puniendi estatal como
medida de protección de bienes jurídicos escogidos como trascendentes por el
legislador al configurar la política criminal.” Reiterada en Sentencia
T-078 de 2013. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[135] Cuaderno de Revisión, folio 207-208.
[136] Según los hechos relatados ante la Fiscalía, esto ocurrió la mañana
del 13 de junio de 2019. La nota señala “Para los hijos de putas, Saúl
Javier Brito Carrillo, Saúl Carrillo Urariyú, ya huelen a cedro podrido, perros
Hp que se creen los más chachitos de la familia. Escorias uno y que ganadero el
otro malparido, y que dirigente indígena guerrillero, tienen los días contados,
los vamos a matar hijos de putas. No crean que están blindados perros
malparidos.” Cuaderno de revisión, folio 197.
[137] Cuaderno de revisión, folio 208.
[138] Sentencia C-540 de 2012. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[139] Según el Director de la Policía Nacional “Las Águilas Negras no
son conocidas en Colombia”. El Colombiano, noticia publicada el 19 de enero
de 2020 en https://www.elcolombiano.com/colombia/director-de-la-policia-oscar-atehortua-habla-sobre-aguilas-negras-en-colombia-FB12315312
[140] Cuaderno de Revisión, folio 232. Defensoría del Pueblo, informe a
la Corte.
[141] UNP. Resolución 3021 del 07 de mayo de 2020. pág. 4.
[142] Ibid.
[143] Correos electrónicos enviados por el señor Saúl Carrillo a la Corte
Constitucional el 21 de octubre y el 03 de noviembre de 2020. Adjunta, entre
otros documentos, copia del panfleto amenazante.
[144] Cuaderno de primera instancia, folio 9.
[145] Cuaderno de segunda instancia, folio 15.
[146] Según se lee en la nota “Reiteramos nuestra posición a nivel
nacional en contrarrestar las estructuras urbanas de las insurgencias
camufladas como supuestos líderes sociales … Los exhortamos que abandonen esta
iniciativa de lo contrario estarán inmersos en la gran lista de falsos líderes
sociales dados de baja.” Cuaderno de primera instancia, folio 12.
[147] Cuaderno de revisión, folio 154.
[148] La protección se hizo en virtud de la Resolución No. 1289 del 15 de
agosto de 2019, “Por medio de la cual se creó el Comité de Coordinación y
Recomendación de Medidas de Protección en el Proceso Electoral – CORMPE” teniendo
en cuenta su aspiración a la alcaldía de Candelaria – Valle, y las mismas
finalizaban el día después de los comicios
[149] Sentencia T-719 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Ver
también capítulo 5.2. supra.
[150] Decreto 1066 de 2015, artículo 2.4.1.2.46. numeral 1º.
[151] Decreto 1066 de 2015, artículo 2.4.1.2.40. parágrafo 3º.
[152] Cuaderno de revisión, folios 71 y 73.
[153] Según el reporte de la Fiscalía General, Francisco Barreto ha
interpuesto 6 denuncias por delito de amenaza, de los cuales solo 3 están
activos, una desde 2015. Respecto a los casos inactivos, 2 fueron archivados “por
imposibilidad de encontrar al sujeto activo”. Respecto al señor Saúl David
Carrillo, este ha interpuesto 7 denuncias por delito de amenaza, de los cuales
4 están activas, una desde 2015. Respecto a los casos inactivos, 2 fueron
archivados uno “por imposibilidad de encontrar al sujeto activo” y otro
por conducta atípica. Cuaderno de Revisión, folio 291.
[154] Auto del 19 de noviembre de 2019.
[155] Cuaderno de revisión, folio 285.
[156] Cuaderno de revisión, folio 287.
[157] Con imputación de cargos.
[158] Hechos ocurridos entre el 01 de enero y el 13 de noviembre de 2019.
[159] Cuaderno de revisión, folio 286.
[160] Universidad Nacional y otros (2018). “¿Cuáles son los
patrones? Asesinatos de líderes sociales en el post acuerdo”. Bogotá: 2018.
pág. 9-10.
[161] Cuaderno de revisión, folio 224.
[162] Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Informe
sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y líderes
sociales en Colombia. OEA/Ser.L/V/II. 6 diciembre 2019. Párr. 169.
[163] Constitución de 1991, artículos 249 y 250.
[164] Constitución de 1991, artículo 250, numeral 6.
[165] Sentencia C-228 de 2002. MM.PP. Manuel
José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett, reiterada en C-588 de 2019.
M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[166] Sentencia C-588 de 2019. M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[167] “El derecho a la verdad ha sido entendido por la jurisprudencia
constitucional como el esclarecimiento, dentro del proceso penal, de las
circunstancias del desplazamiento -agentes causantes (no sólo el grupo armado
culpable, sino también los autores intelectuales y materiales concretos) y
móviles de los agentes para la perpetuación del delito de desplazamiento
forzado.” Sentencia T-367 de 2010. M.P. María Victoria Calle Correa
[168] Sentencia C-588 de 2019. M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[169] Decreto Ley 898 de 2017. Artículos 2, 3 y 4. Este es un compromiso
que se deriva directamente del Acuerdo Final, punto 3.4.4.
[170] Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Informe
sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y líderes sociales
en Colombia. OEA/Ser.L/V/II. 6 diciembre 2019, párr. 233.
[171] Relator Especial sobre la situación de los defensores y defensoras
de los derechos humanos. Informe luego de su visita a Colombia. 26 de
diciembre de 2019. A/HRC/43/51/Add.1 Párr. 25.
[172] Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Informe
sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y líderes
sociales en Colombia. OEA/Ser.L/V/II. 6 diciembre 2019. Párr. 169
[173] Relator Especial sobre la situación de los defensores y defensoras
de los derechos humanos. Informe luego de su visita a Colombia. 26 de
diciembre de 2019. A/HRC/43/51/Add.1 Párr. 26. “When
murders and other human rights violations committed against defenders go
unpunished, this sends a message that the important work they do in society is
not recognized, and is an invitation to continue violating their rights.”
[174] Cuaderno de revisión, folio 300.
[175] Corte IDH. Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Fondo. Sentencia
de 29 de julio de 1988. Serie C No. 482. Doctrina reiterada por muchas otras,
entre ellas, Corte IDH. Caso de los Niños de la Calle” (Villagrán Morales y
otros) Vs. Guatemala. Fondo. Sentencia de 19 de noviembre de 1999. Serie C No.
63, párr.226; Caso Godínez Cruz Vs. Honduras. Fondo. Sentencia de 20 de enero
de 1989. Serie C No. 583, párr.188; Caso Durand y Ugarte Vs. Perú. Fondo.
Sentencia de 16 de agosto de 2000. Serie C No. 68, párr.123; Caso Quispialaya Vilcapoma Vs. Perú.
Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de
noviembre de 2015. Serie C No. 308, párr.208. Esta postura también ha sido
acogida por la Corte Constitucional en Sentencias C-871 de 2003 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-821 de
2007. M.P. Catalina Botero Marino.
[176] En Sentencia T-1025 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa)
frente a la situación de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó, por
ejemplo, la Corte concluyó que “a pesar de la gravedad de los crímenes
cometidos contra la Comunidad de Paz y de que muchos de ellos sucedieron hace
ya un buen número de años, según la información remitida por la misma Fiscalía,
todavía no existen condenas por esos delitos.”
[177] El Tiempo. 13 de agosto de 2020. “Se han esclarecido en un 50.5
% crímenes de excombatientes”: Fiscal “De acuerdo con Barbosa, hay
noticias positivas sobre el esclarecimiento de los ataques contra líderes
sociales y  excombatientes de las Farc o reincorporados […] Afirmó que con base
en el análisis estratégico, de cada homicidio, que vincula a otras
instituciones, "se ha pasado de un esclarecimiento del 52 por ciento en
febrero, de las muertes de líderes sociales,  al 57 por ciento", no
solo al establecer los autores materiales, sino los intelectuales.”
Disponible en https://www.eltiempo.com/justicia/delitos/crimenes-de-excombatientes-se-han-esclarecido-en-un-50-5-529032
El Espectador. 13 de agosto de
2020 “Hemos judicializado a quienes disparan y a quienes ordenan atacar a líderes
sociales”: Vicefiscal. “Martha Marcera,
encargada de investigar los asesinatos de líderes sociales y exguerrilleros,
dijo que a la fecha el ente investigador ha avanzado en el 65% del
esclarecimiento del asesinato de estas dos poblaciones.” Disponible en https://www.elespectador.com/colombia2020/hemos-judicializado-a-quienes-disparan-y-a-quienes-ordenan-atacar-a-lideres-sociales-vicefiscal/
RCN Radio. 20 de agosto de 2019
Fiscalía logró esclarecer el 58% de los crímenes de líderes sociales
Disponible en https://www.rcnradio.com/judicial/fiscalia-logro-esclarecer-el-58-de-los-crimenes-de-lideres-sociales
[178] Fiscalía logra esclarecer muertes de líderes sociales en un
55 por ciento. 24 de septiembre de 2019
Así lo afirmó el Fiscal General de
la Nación durante la inauguración de la Unidad de Reacción Inmediata (URI) en
Cartagena (Bolívar). Este viernes Néstor Humberto
Martínez Neira, Fiscal General de la Nación, manifestó que con la captura del
supuesto autor del asesinato del líder social Nixon Mutis Sossa, ocurrido en
Cantagallo (Bolívar) el 31 de enero último, la Fiscalía ha esclarecido en un
55% los crímenes contra los defensores de derechos humanos. Disponible en https://www.fiscalia.gov.co/colombia/fiscal-general-de-la-nacion/fiscalia-logra-esclarecer-muertes-de-lideres-sociales-en-un-55-por-ciento/
Fiscalía General de la Nación ha
esclarecido 50.5% de los crímenes contra reincorporados y sus familias. 13 de
agosto de 2020. Boletín 35028.
[179] En esta cifra se incluyen 1266 casos por los delitos de amenazas
según el artículo 347 del Código Penal, y 401 casos adicionales tipificados por
el delito especial contra defensores de derechos humanos, dispuesto en el
artículo 188E del Código Penal.
[180] Cuaderno de revisión, folio 288.
[181] En este punto, la Sala toma nota que recientemente la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) emitió el 17 de julio de 2020 la
Resolución 40/2020 mediante la cual otorgó medidas cautelares de protección a
favor de Yirley Judith Velasco Garrido y su núcleo familiar, tras considerar
que se encuentra en una situación de gravedad y urgencia de riesgo de daño
irreparable a sus derechos. Esta lideresa manifiesta haber presentado 14
denuncias ante la Fiscalía General, las cuales no han llevado a resultados
tangibles. En palabras de la CIDH: “no se cuenta con información que permita
identificar avances sustantivos en cuanto a la investigación de estos hechos y
procesamiento de los presuntos responsables, lo cual resulta un aspecto
relevante al momento de establecer el riesgo que enfrentaría la propuesta
beneficiaria y las posibilidades de que se vuelvan a repetir.”
[182] Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Informe
sobre la situación de personas defensoras de derechos humanos y líderes
sociales en Colombia. OEA/Ser.L/V/II. 6 diciembre 2019, párr. 119.
[183] “Desde esa fecha me encuentro confinado no solo por la pandemia
generada por el COVID-19, sino también por aquellas fuerzas oscuras que atentan
contra la integridad de los líderes sociales; mis desplazamientos a la ciudad
de Neiva son esporádicos pues mis condiciones económicas me impiden sufragar
los gastos de lo que hoy cuesta tener un esquema de seguridad como el que
vilmente me arrebato la UNP […] Señores magistrados, hoy vuelvo a Neiva a
responder esta solicitud y tristemente me toca hacerlo de entrada por salida
pues no tengo las condiciones de seguridad ni de transporte y mi vida como ya
lo indique corre serio peligro, me toca literalmente estar escondido, para no
ser blanco de las balas enemigas de la solución política al conflicto armado de
este país, que criminalizaron la lucha y la protesta social” Cuaderno de
revisión. Respuesta del señor Francisco Barreto allegada mediante correo
electrónico del 25 de agosto de 2020.
[184] Ibid. párr. 129.
[185] En diferentes providencias se ha realizado la distinción entre
órdenes simples y complejas. Ver, entre otros, las Sentencias T-086 de 2003.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, fundamento jurídico 4.5.; C-288 de 2012. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva, fundamento jurídico 74.3.; T-306 de 2015. M.P.
Mauricio González Cuervo, fundamento jurídico 5; y el Auto 664 de 2017. M.P.
Carlos Bernal Pulido, fundamento jurídico 52. Para una explicación más
detallada sobre el tipo de órdenes que profiere la Corte Constitucional y los
indicadores de cumplimiento, ver Auto 163 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera,
donde se extraen varias de las consideraciones que aquí se emplean.
[186] Ver autos 217 de 2018. M.P. Alberto Rojas
Ríos y 546 de 2018. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. En este mismo sentido se
pronunció la Sala Plena recientemente en SU-111 de 2020 (M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado), señalando que: “De suerte que estas autoridades no pueden
alegar una nulidad por violación del debido proceso con fundamento en que no se
integró debidamente el contradictorio, toda vez que de su deber legal y
constitucional emerge el carácter vinculante que les ha sido impuesto para
cumplir precisamente con lo que se les ordene en virtud de dicho deber.”
[187] Para otros ejemplos en los que la Corte Constitucional, a través de
sus salas de Revisión o Sala Plena, ha proferido órdenes a entidades públicas
que no fueron vinculadas al proceso de tutela, ver: SU-111 de 2020. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado; SU-217 de 2019. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; SU-123
de 2018. MM.PP. Rodrigo Uprimny Yepes y Alberto Rojas Ríos; y T-528 de 2014.
M.P. María Victoria Calle Correa.
[188] Podrá tenerse en cuenta las fuentes abiertas de comunicación, tal y
como la UNP lo hizo al presentar su informe en este proceso ante la Corte.
[189] Tan solo en los últimos dos años, esta Corporación ha ordenado,
advertido, instado, recordado y exhortado a la UNP a
cumplir cabalmente sus responsabilidades dentro del programa de protección, en
más de seis ocasiones. Ver, entre otros, T-388 de 2019. M.P. Diana Fajardo
Rivera; T-199 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-123 de 2019. M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-473 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos; T-411 de
2018. M.P. Carlos Bernal Pulido; T-399 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[190] Dentro del expediente T-7.147.012, en respuesta a un auto de pruebas del 06 de marzo de 2018, el
Ministerio del Interior ya le había comunicado a la Corte la existencia del
Plan de Acción Oportuna (PAO) y un diagnóstico de los principales obstáculos en
la protección a los líderes sociales, entre las cuales destacó: (i) la
deficiente articulación de las entidades responsables del fenómeno; (ii)
la ausencia de caracterización unificada que determine los sujetos vulnerables
que requieren atención especial del Estado; (iii) la ausencia de cifras
unificadas y oficiales que determinen la magnitud del fenómeno de las
agresiones; (iv) carencia de unificación de rutas y procedimientos para
la acción institucional; (v) disputas por el control de zonas críticas
con fenómenos de economía ilícita y reacomodación de estructuras armadas
ilegales, lo cual se suma a la llegada de grupos armados emergentes. Ver
Sentencia T-199 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[191] Información consultada en la página de la Presidencia de la
República https://id.presidencia.gov.co/Paginas/prensa/2018/180823-Gobierno-Ministerio-Publico-y-organizaciones-firman-Pacto-por-la-Vida-y-la-Proteccion-de-Lideres-Sociales.aspx
[192] Decreto 2137 de 2018, artículo 1.
[193] Decreto 2137 de 2018, artículo 3.
[194] Cuaderno de revisión. Informe del Ministerio del Interior recibido
mediante correo electrónico del 19 de agosto de 2020.
[195] Decreto 2137 de 2018, artículo 5.
[196] Ministerio del Interior (2019). Marco de la Política Pública de
Protección Integral y Garantías para líderes sociales, comunales, periodistas y
defensores de derechos humanos. pág. 192.
[197] Cuaderno de revisión. Informe del Ministerio del Interior recibido
mediante correo electrónico del 19 de agosto de 2020.
[198] Según informó el Ministerio del Interior, estos objetivos se
materializarían a través de ocho estrategias, a saber: “1. Consolidar una
plataforma de información y análisis que oriente y articule los esfuerzos
estatales en materia de prevención y protección de los defensores de DDHH, 2.
Robustecer los esfuerzos existentes en materia de seguridad y lucha contra la
criminalidad para garantizar la vida, integridad, libertad y seguridad de los
defensores, 3. Establecer un Sistema Nacional de Prevención Temprana, Urgente y
Garantías de No Repetición para la identificación y gestión de riesgos de
vulneraciones a los derechos de las personas defensoras de derechos humanos, 4.
Mejorar la efectividad de la respuesta institucional en materia de protección
individual y colectiva, 5. Robustecer la articulación con otras ramas del poder
público para el fortalecimiento de la respuesta institucional en materia de
investigación, juzgamiento y sanción de las vulneraciones a los derechos de los
defensores de derechos humanos, 6. Establecer un plan estratégico de cultura de
respeto y valoración de la defensa de los derechos humanos y de aquellos
dedicados a su defensa, 7. Fortalecer la capacidad de las organizaciones y
personas para la defensa de los DDHH y 8. Establecer intervenciones para el
fortalecimiento al tejido social. Ibidem.
[199] CiDH. Informe sobre la situación de personas defensoras
de derechos humanos y líderes sociales en Colombia. OEA/Ser.L/V/II. 6
diciembre 2019. párr. 273.
[200] Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la Situación de los
Defensores y las Defensoras de Derechos Humanos, Declaración de fin de
misión, luego de la visita a Colombia, 20 de noviembre al 3 de diciembre de
2018.
[201] Cuaderno de revisión. Informe del Ministerio del Interior recibido
mediante correo electrónico del 19 de agosto de 2020. El Ministerio anexa el
Comunicado a la opinión pública de la Confluencia de organizaciones de la
sociedad civil, el cual señala “La Confluencia suspende su participación en
el proceso de formulación de la Política Pública Integral de Respeto y
Garantías para la labor de Defensa de los Derechos Humanos, ante la
persistencia del gobierno Nacional en un enfoque de defensa y seguridad basado
exclusivamente en la militarización de los territorios, su incapacidad para
poner en práctica los mecanismos acordados en el Acuerdo de paz, sus mensajes
negativos en torno al respeto y garantías a la protesta social, la falta de
voluntad para frenar la violencia en contra de líderes sociales, defensoras de
derechos humanos, especialmente indígenas y personas en proceso de
reincorporación.”
[202] Auto 163 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[203] CiDH. Informe sobre la situación de personas defensoras
de derechos humanos y líderes sociales en Colombia. OEA/Ser.L/V/II. 6
diciembre 2019. párr. 264. Ver también CiDH, Políticas públicas con enfoque
de derechos humanos, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 191, 15 de septiembre de 2018,
párr. 58; CiDH, Hacia una política integral de protección a personas
defensoras de derechos humanos, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 207/17, 29 de
diciembre de 2017, párr. 142; CiDH, Criminalización de personas defensoras,
OEA/Ser.L/V/II. Doc. 49/15, 31 diciembre 2015, párr. 285, Recomendación 5.
[204] CiDH, Políticas públicas con enfoque de derechos humanos,
OEA/Ser.L/V/II. Doc. 191, 15 de septiembre de 2018, párr. 58.