C-205-93
Sentencia No
Sentencia
No. C-205/93
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL
Las
disposiciones a las que se refiere esta demanda ya fueron objeto de estudio y
decisión en materia de constitucionalidad, tal como consta en Sentencia No.
C-149 del 22 de abril de 1993 de esta Corporación. Así las cosas, de
conformidad con lo preceptuado en el artículo 243 de la Carta, al respecto
existe un fallo que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional, motivo
suficiente para que esta Corte se abstenga de proferir nuevo pronunciamiento y
ordene estar a lo ya decidido.
-Sala
Plena-
Ref.:
D-209
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6a. de 1992.
Bonos
para el Desarrollo Social y Seguridad Interna (BDSI).
Actor:
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Ponente:
Dr.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., mediante acta del veintisiete (27) de mayo de mil
novecientos noventa y tres (1993).
Procede
la Corte Constitucional a resolver sobre la demanda de inconstitucionalidad
incoada por el ciudadano VLADIMIRO NARANJO MESA contra los artículos 16, 17 y
18 de la Ley 6a de 1992.
I.
TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS
"LEY
06 DE 1992
(Junio
30)
Por
la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para
emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del
sector público nacional y se dictan otras disposiciones.
El
Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
"ARTICULO
16.- Facultad para emitir los Bonos para Desarrollo Social y Seguridad Interna
(BDSI). Autorízase al Gobierno Nacional para emitir títulos de deuda pública
interna hasta por una cuantía de doscientos setenta mil millones de pesos
($270.000.000.000), denominados "Bonos para Desarrollo Social y Seguridad
Interna (BDSI)".
Los
recursos de la emisión de los Bonos de que trata la presente autorización, se
destinarán a financiar gastos generales y de inversión de la Nación, cuyo
objetivo sea la seguridad nacional, los programas reinserción para la paz, y
otros objetivos que se enmarquen dentro de la política económica del país.
Para
la emisión de los "BDSI" que por la presente ley se autoriza sólo se
requerirá:
A.
Concepto de la Junta Directiva del Banco de la República, sobre las
características de la emisión y sus condiciones financieras.
B.
Decreto que autorice la emisión y fije sus características financieras y de
colocación.
ARTICULO
17.- Inversión forzosa en Bonos durante 1992. "Las personas
jurídicas, y las personas naturales que en el año de 1991 hubieren obtenido
ingresos superiores a siete millones de pesos ($7.000.000) o su patrimonio
bruto a 31 de diciembre del mismo año hubiere sido superior a treinta millones
de pesos ($30.000.000), deberán efectuar durante el segundo semestre de 1992,
una inversión forzosa en 'Bonos para Desarrollo Social y Seguridad Interna (BDSI)'".
Para
el único efecto de determinar el monto de la inversión forzosa, los obligados a
efectuarla aplicarán el veinticinco por ciento (25%) al impuesto de renta, que
debieron determinarse en la declaración de renta y complementarios que estaban
obligados a presentar durante el año 1992.
Los
"Bonos para Desarrollo Social y Seguridad Interna (BDSI)", se
redimirán por su valor con el pago de impuestos, retenciones, sanciones y
anticipos durante el año 1998.
La
suscripción de dichos Bonos se realizará en la forma y dentro de los plazos que
señale el Gobierno Nacional.
PARAGRAFO
PRIMERO. No estarán obligados a efectuar la inversión forzosa establecida en
este artículo, los asalariados y los trabajadores independientes, cuyos
ingresos brutos obtenidos en 1991 provengan por lo menos en un ochenta por
ciento (80%) de pagos originados en una relación laboral o legal y
reglamentaria, o en honorarios, comisiones o servicios, respectivamente, que no
sean responsables del impuesto sobre las ventas y que cumplan las siguientes
condiciones adicionales:
1.
Que el total de sus ingresos brutos en 1991 hubieren sido iguales o inferiores
a veintiún millones de pesos ($21.000.000), y
2.
Que su patrimonio bruto a 31 de diciembre del mismo año no hubiere sido
superior a treinta millones de pesos ($30.000.000).
PARAGRAFO
SEGUNDO. Si la autorización de que trata el artículo 16 no fuere suficiente
para cubrir la inversión forzosa establecida en este artículo, ésta podrá
cumplirse en Títulos de Tesorería, TES, de que hablan los artículos 4º y 6º de
la Ley 51 de 1990, que se emitirán y colocarán en las mismas condiciones que
los "Bonos para Desarrollo Social y Seguridad Interna (BDSI)".
"PARAGRAFO
TERCERO. Los Títulos de Tesorería, TES, no contarán con la garantía solidaria
del Banco de la República sus intereses se atenderán con cargo al presupuesto
nacional, podrán ser administrados directamente por la Nación y su emisión sólo
requerirá las condiciones señaladas en el artículo anterior".
ARTICULO
18. Normas de control. A las contribuciones especiales y a la inversión
forzosa, establecidas en este Capítulo, le son aplicables, en lo pertinente,
las normas que regulan los procesos de determinación, discusión, cobro y
sanciones contempladas en el Estatuto Tributario y su control estará a cargo de
la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos Nacionales".
II.
LA DEMANDA
El
actor estima que los preceptos transcritos violan los artículos 150, numerales
9 y 12, y 158 de la Constitución Política, con base en los siguientes
planteamientos:
-
Los Bonos para Desarrollo Social y Seguridad Interna (BDSI) no tienen el
carácter de impuesto, sino que constituyen un empréstito forzoso en favor del
Estado y a cargo de aquellos contribuyentes que declararon haber obtenido
determinadas rentas durante el año gravable de 1991.
Los
impuestos son cargas que pesan sobre los ciudadanos o sobre algunos de éstos,
de manera obligatoria, cuyo fin es el sostenimiento del Estado, conforme a lo
dispuesto en el artículo 95, numeral 9º de la Constitución y que ingresan como
activos al patrimonio de éste. Los empréstitos, en cambio, ingresan al
patrimonio estatal como un pasivo, que forma parte de la deuda pública.
Así,
pues, los impuestos y los empréstitos tienen diversa naturaleza y están
tratados en la Carta por separado en forma diferente. Por ello, el Congreso
tiene facultades para decretar impuestos o contribuciones de conformidad con lo
establecido en el ordinal 12 del artículo 150 de la Constitución, mientras que
los empréstitos se regulan en el numeral 9º del artículo 150, mediante el cual
se faculta al Congreso para autorizar al Gobierno la negociación de éstos.
Con
base en lo anterior, anota el demandante, el Congreso ha debido facultar al
Gobierno para negociar la colocación de los bonos, pero no ordenar su
suscripción de manera obligatoria por parte determinados contribuyentes.
-
Afirma que el contrato de empréstito debe reunir los cuatro elementos
esenciales de toda convención: capacidad, consentimiento, objeto y  causa
lícitos. Así, pues, al ordenar el legislador la obligatoria suscripción de los
bonos, eliminó el consentimiento como elemento esencial de la negociación del
empréstito, lo que constituye una flagrante violación del artículo 150 de la
Carta, ya que aquel se negocia, no se impone.
En
este orden de ideas, dice el actor: "Las normas acusadas ordenan el
empréstito como si fuera un impuesto, con violación del numeral 12 del artículo
150, y eliminan el elemento de negociación que debe acompañar a la contratación
de todo empréstito, con violación del numeral 9 del artículo 150 de la
Constitución Nacional".
-El
demandante alude además a la sentencia de la Corte Suprema de Justicia que
declaró exequible el inciso 3º del artículo 1º de la Ley 50 de 1984, por medio
de la cual se ordenaba una inversión forzosa en bonos destinados al
financiamiento presupuestal. Al respecto considera que dicha providencia
"no hace tránsito a cosa juzgada sobre el punto, dado que la Corte
Constitucional tiene plena autoridad para juzgar cualquier ley anterior o
posterior a la vigencia de la nueva Carta" y que, dicha providencia no
tiene valor doctrinario, por cuanto la ley se demandó como violatoria de los
artículos 26 y 30 de la Constitución de 1886, sin que se hubiera confrontado
con el precepto contenido en el artículo 76 numeral 11 eiusdem.
-
Expresa, además, que de conformidad con lo expuesto anteriormente "el
contenido doctrinario del fallo comentado es inocuo, al tenor de las nuevas
normas que reglamentan el control constitucional de las leyes. El artículo 6º
del Decreto 2.067 de 1991 señala juiciosamente que el magistrado sustanciador
debe inadmitir cualquier demanda que no incluya las normas que deberían ser
demandadas para que el fallo en sí mismo no sea inocuo. Como se ve, si se
demanda una norma legal como violatoria de determinadas normas constitucionales
y se deja de demandar por ser violatoria de otra norma constitucional que
hubiera debido demandarse, si llegara a fallarse en el fondo y se encontrara
exequible la norma, el fallo sería inocuo respecto del artículo constitucional
no señalado como norma violada".
-
El actor formula otro cargo de inconstitucionalidad en relación con el artículo
150 de la Carta, que exige que toda ley se refiera a un mismo tema.
Afirma
que, en vista de que son por naturaleza y por mandato constitucional conceptos
distintos las contribuciones o impuestos y los empréstitos, no podía el
Congreso modificar el proyecto original del Gobierno -que versaba en forma
coherente y sistemática sobre impuestos- en el sentido de incluir los artículos
concernientes a empréstitos.
III.
DEFENSA DEL MINISTRO DE HACIENDA EN RELACION CON LOS PRECEPTOS ACUSADOS
El
Ministro de Hacienda, a través de apoderado, defendió la exequibilidad de las
normas acusadas, mediante escrito presentado dentro del término señalado para
la fijación en lista de las disposiciones en referencia, previsto en el
artículo 7º del Decreto 2067 de 1991.
La
defensa formulada se circunscribe a los siguientes argumentos:
-
Los empréstitos pueden ser forzosos, sin que ello implique la pérdida de su
naturaleza, pues a lo largo de la historia los gobiernos han hecho uso de esta
figura como otra fuente de financiación.
El
profesor Duverger define los empréstitos obligatorios como aquellos que se
encuentran en un punto intermedio entre el empréstito propiamente dicho y el
impuesto. Son una especie de impuesto extraordinario, pero las cantidades
pagadas de esta forma al Estado son, a diferencia del impuesto, reembolsables.
-
Asimismo afirma, en relación con el concepto rendido por el Procurador General
del 26 de octubre de 1992 en el que solicita a la Corte Constitucional la
declaratoria de inexequibilidad de los cánones ahora estudiados, y que toma
como base lo dicho por el doctor Esteban Jaramillo, que este tratadista no se
refiere al tema de constitucionalidad de los empréstitos forzosos y que se
limita a precisar su inconveniencia en virtud de razones financieras y
presupuestales.
-
Sobre el posible vicio de inconstitucionalidad originado en la extralimitación
del Congreso al modificar el proyecto original presentado por el Gobierno, en
el escrito de defensa se anota que el Congreso no tiene límites en su
competencia para hacer las leyes, ya que si éste puede autorizar al Gobierno
para negociar empréstitos, puede también facultarlo para ordenar la suscripción
de empréstitos forzosos.
Y
agrega: "Además de su cláusula general de competencia, el Congreso dispone
de normas específicas que lo facultan para tomar esta clase de acción" que
encuentra sustento en los artículos 95, ordinal 9, 150, ordinal 21 y 334.
Más
adelante anota: "Debe afirmarse que el Congreso, al aprobar la Ley 6a de 1992, no estableció, en sus
artículos 16, 17 y 18, un empréstito en los términos del artículo 150 ordinal 9
constitucional. La emisión de títulos de deuda pública para su suscripción
forzosa tiene un sustento constitucional diverso -como ya vimos- y no es
susceptible de negociación pues es esencial a ésta su determinación
gubernamental, tal y como lo previó la propia ley. La ley puede intervenir en
la utilización de los bienes de los particulares. En uso de esta potestad puede
limitar, temporalmente, la capacidad de ciertas personas para utilizar sus
activos, de manera precisa, en cuanto a sus fines y alcances". Y afirma
que así lo entendió la Corte Suprema en sentencia del 19 de septiembre de 1985,
al fallar sobre la constitucionalidad de la Ley 50 de 1984 en la que se
establecía una inversión forzosa en bonos de financiamiento presupuestal, en la
cual se dijo que se estaba haciendo uso de una medida de intervención
económica, con propósitos de interés general y que no se trataba de una
imposición tributaria.
Anota,
en relación con la conexidad material del articulado de la ley, que "el
hecho que (sic) el proyecto se refiriera en sus inicios al tema tributario no
impedía la inclusión de figuras como las mencionadas atrás, como se demuestra
en el encabezado de la ley que incluye sin contradicción los dos conceptos: es
así como la Ley 6a. de 1992
es aquella "por la cual se expiden normas en materia tributaria, se
otorgan facultades para emitir títulos de deuda Pública, se dispone un
ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras
disposiciones" (se subraya). Realmente la materia de la Ley 6a. es la financiación del Estado y
ella puede consistir o basarse en numerosas figuras. Se precisa, en todo caso,
que las expresiones "financiamiento" y "arbitramiento de
recursos" no conllevan necesariamente unilateralidad, es decir, traslación
de recursos de los particulares al Estado, sin que aquellos reciban
contrapartida. El recibo de dinero a plazo es una caracterizada fuente de
financiación, que no se desnaturaliza por el hecho de ser forzoso para los
prestamistas".
En
lo referente a la introducción por parte del Congreso de los artículos
impugnados en el proyecto gubernamental, la defensa estima que el artículo 154
constitucional al preceptuar acerca de modificaciones, está señalando un
derrotero dentro del trámite legislativo que no pretende segar la competencia
atribuida al Congreso. Por si fuera poco, debe tenerse en cuenta que de
conformidad con la ley, las enmiendas o proyectos de ley que impliquen
modificación en el gasto público requieren el visto de bueno del Ministro de
Hacienda y Crédito Público, el cual puede operar de manera tácita, como ocurrió
en el presente caso. Posteriormente el Presidente de la República sancionó el
proyecto en cuestión.
Se
concluye diciendo que el procedimiento legislativo no padece de ningún vicio
formal, ya que se cumplieron cabalmente todos los requisitos constitucionales.
IV
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante
oficio número 137, recibido en la Secretaría de esta Corporación el día once
(11) de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992), el Procurador
General de la Nación rindió su concepto en virtud del cual solicitó la
declaratoria de inexequibilidad de los preceptos acusados, con fundamento en
las siguientes consideraciones:
-
En relación con la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia, por
medio de la cual se declaró exequible el inciso 3º del artículo 1º de la Ley 50
de 1984, en el que se establecía una inversión forzosa en Bonos de
Financiamiento Presupuestal, dice el Procurador, no es una jurisprudencia que
deba tenerse en cuenta como criterio determinante en el presente asunto, pues
la aludida Corporación solo confrontó la disposición acusada con los preceptos
constitucionales que el actor de aquella demanda presentó como infringidos:
artículos 26 y 30 de la C.N.
-
Sobre la naturaleza de los Bonos para Desarrollo Social y Seguridad Interna,
estima que son títulos de deuda pública interna para financiar gastos generales
y de inversión de la Nación, cuyo objetivo sea la seguridad nacional, los
programas de reinserción para la paz y otros objetivos que se deberán enmarcar
dentro de la política económica del Estado. Y que, no constituyen inversión en
estricto sentido, pues es inherente a toda inversión el carácter rentable de la
actividad que se califique como tal. Por ello no es posible hablar de una
inversión stricto sensu cuando el Gobierno ordena que los títulos se rediman
por su valor nominal.
Además,
los bonos no son impuestos, ya que mientras éstos ingresan al patrimonio
estatal como activos, aquellos generan pasivos para el Estado.
Afirma
que se está en presencia de una figura atípica, como lo es un empréstito
forzoso, en el que no se tiene en cuenta la voluntad del prestamista.
Y
concluye diciendo: "Si ello es así, que los Bonos que se ordenaron emitir
constituyen una deuda pública a cargo del Estado, proveniente de un contrato de
empréstito, el Congreso ha debido autorizar al Gobierno atendiendo las voces
del artículo 150-9 de la Constitución Nacional, para negociar la colocación de
los Bonos y no ordenar como lo hizo, su suscripción obligatoria a determinados
contribuyentes. Si el empréstito es un contrato en donde concurren los
elementos propios de esta figura como son, la capacidad, el consentimiento y la
causa y objeto lícitos, olvidó el Legislador el consentimiento como elemento
esencial de la negociación del empréstito con clara violación del artículo
150-9.
El
Congreso podía autorizar al Gobierno para negociar un empréstito, mas no para
imponerlo, significando aquello que podía recibir y hacer ofertas financieras y
discutir ampliamente con el prestamista el monto, plazo e intereses del
empréstito, o proponer a los particulares la suscripción de Bonos que con
posterioridad fueran colocados en manos de inversionistas que quisieran aceptar
suscribirlos".
V
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
Por
tratarse de artículos pertenecientes a una ley de la República, la Corte
Constitucional es el tribunal competente para resolver en definitiva acerca de
la demanda instaurada (artículo 241-4 de la Constitución Política).
2.
Cosa juzgada
Las
disposiciones a las que se refiere esta demanda ya fueron objeto de estudio y
decisión en materia de constitucionalidad, tal como consta en Sentencia No. C-149
del 22 de abril de 1993 de esta Corporación. Así las cosas, de conformidad con
lo preceptuado en el artículo 243 de la Carta, al respecto existe un fallo que
ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional, motivo suficiente para que
esta Corte se abstenga de proferir nuevo pronunciamiento y ordene estar a lo ya
decidido.
V.
DECISION
Con
fundamento en las consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional de la
República -Sala Plena-, oido el concepto del Procurador General de la Nación y
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE:
Respecto
de las normas demandadas, estése a lo resuelto por esta Corporación en
Sentencia No. C-149 del 22 de abril de 1993.
Cópiese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA                  ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                                 Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ                 CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                 Magistrado
JAIME
VIDAL PERDOMO
Conjuez
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General