C-197-98
Sentencia C-197/98
Sentencia C-197/98
INICIATIVA
LEGISLATIVA PARA GASTO PUBLICO
A la luz de las
actuales normas constitucionales, los congresistas gozan de facultad suficiente
para presentar proyectos de ley que supongan gasto público, en el entendido de
que la etapa de expedición de la ley que ordena el gasto no se confunde con la de
aprobación del presupuesto anual de rentas y ley de apropiaciones. Este último
sí debe tener origen en el Gobierno y ser presentado al Congreso dentro de los
primeros días de cada legislatura. Y el gasto previamente ordenado, para
poderse ejecutar, requiere ser incluido en el respectivo presupuesto, según lo
ordenado en el inciso segundo del artículo 345 de la Carta.
LEY
INTERPRETATIVA-Contenido
La interpretación
toca necesariamente la materia tratada en las normas que se interpretan, de
modo que si la Constitución ha señalado ciertos trámites y exigencias para que
el Congreso legisle acerca de un tema, ellos son aplicables tanto a la norma
básica que desarrolla la función correspondiente como a las disposiciones que
se dicten para desentrañar su sentido por vía de autoridad.
LEY
INTERPRETATIVA-No puede
crear ley nueva
El Congreso no
puede, so pretexto de interpretar una ley anterior, crear otra nueva y
diferente, pues si de la esencia de la norma interpretativa es su incorporación
a la interpretada para conformar con ella una sola y única regla de derecho
cuyo entendimiento se unifica cuando con autoridad el legislador fija su
alcance, se reputa haber regido siempre en los mismos términos y con igual
significado al definido en la disposición interpretativa. Y, por supuesto, si
de lo que se trata en verdad es de impartir un mandato que en su fondo -con
independencia del título que se le asigne- es distinto del que venía rigiendo,
tendría un carácter retroactivo y modificaría, en contra de la Constitución, situaciones
jurídicas que ya se habían consolidado a la luz de la normatividad precedente.
En vez de interpretar la norma de transición, se plasma un mandato nuevo que ni
ella ni otra norma jurídica del sistema de seguridad social habían establecido.
PENSION DE
EMPLEADOS PUBLICOS DEL ORDEN TERRITORIAL-Regulación por iniciativa gubernativa/OBJECION
PRESIDENCIAL-Procedencia
Se quiso regular
la materia de pensiones -que es de índole prestacional- para el caso de los
servidores públicos de los niveles territoriales. Y ello, como lo ha repetido
la Corte, es propio de una ley "marco" que el Ejecutivo debe
desarrollar (art. 150, numeral 19, literales d) y e), de la Constitución). El
proyecto de ley correspondiente requería iniciativa exclusiva del Gobierno, por
tratarse de una ley marco, según lo dispone el artículo 154 de la Constitución.
Como tal iniciativa provino de miembros del Congreso, según lo probado, y el
Ejecutivo no sólo no presentó el proyecto sino que se abstuvo de coadyuvarlo y,
más aún, lo ha objetado, está clara la existencia del vicio de
inconstitucionalidad, que la Corte habrá de declarar.
Referencia:
Expediente OP-023
Objeciones
Presidenciales por inconstitucionalidad en relación con el artículo 1 del
proyecto de ley número 48/97 Senado, 151-190/96 Cámara de Representantes,
"Mediante la cual se aclaran los artículos 146 de la Ley 100 de 1993 y 1
de la Ley 332 de 1996".
Magistrados
Ponentes:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO y Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los trece (13) días del mes de mayo de mil
novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
El Presidente del
Senado de la República envió a la Corte Constitucional el expediente relativo
al trámite del proyecto de ley número 48/97 Senado, 151-190/96 Cámara de
Representantes, "Mediante la cual se aclaran los artículos 146 de la Ley
100 de 1993 y 1 de la Ley 332 de 1996", objetado por el Presidente de la
República por razones de inconstitucionalidad, a cuyo respecto las cámaras
legislativas han insistido, de donde resulta que deba esta Corporación dirimir
el conflicto.
Se recibió
igualmente el concepto emitido por el Procurador General acerca de los puntos
constitucionales materia de este debate.
La Corte Constitucional,
una vez cumplidos los requisitos señalados en el Decreto 2067 de 1991, procede
a adoptar decisión de fondo en el asunto planteado, para lo cual goza de
competencia en los términos de los artículos 167 y 241, numeral 8, de la
Constitución Política.
II. TEXTO
El proyecto de ley objeto de examen dice:
"LEY No.
"mediante la cual se aclaran los
artículos 146 de la Ley 100 de 1993 y 1 de la Ley 332 de 1996"
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Decreta:
ARTICULO 1. Se le agrega el siguiente parágrafo al
artículo 146 de la Ley 100 de 1993.
PARAGRAFO UNICO.- En concordancia con lo dispuesto en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, aclárase que las condiciones consagradas en
las disposiciones territoriales referentes a edad, tiempo y monto, continuarán
siendo aplicables a los servidores públicos que al momento de entrar a regir el
sistema de seguridad social en pensiones se encontraba en el régimen de
transición que consagra la norma mencionada.
En los demás
aspectos, dichas normas han perdido toda vigencia a partir del 23 de diciembre
de 1993".
III. LAS
OBJECIONES PRESIDENCIALES
El Presidente de la
República, haciendo uso de la facultad que contemplan los artículos 166, 167 y
200, numeral 1, de la Constitución Política, se abstuvo de sancionar el
proyecto de ley en referencia, que le había sido enviado por el Congreso para
su sanción, y lo objetó parcialmente por los siguientes motivos, que a su
juicio configuran la inconstitucionalidad total de lo aprobado:
1. Considera el
Presidente que el artículo 1 del proyecto de ley vulnera el artículo 151 de la
Constitución, que expresamente sujeta la actividad legislativa a las leyes
orgánicas que expida el Congreso.
El Ministerio de
Hacienda no ha otorgado el aval necesario para el trámite de esta clase de
proyectos de ley, con clara incidencia en el presupuesto de funcionamiento de
la Nación, de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 39 y 40 del Decreto
111 de 1996, por medio del cual se cumplen las normas orgánicas del
presupuesto.
2. Ante las
restricciones fiscales de las entidades territoriales, no es procedente que se
les aumenten las cargas a través de un proyecto de ley como el que nos ocupa,
pues en tal evento, la Nación (en desarrollo del principio de universalidad que
rige al sistema en materia de manejo de pensiones), tendría que asumir el pago
de las obligaciones que estos entes no estarían en condiciones de pagar.
3. El artículo 1 del
proyecto viola el 13 de la Constitución (derecho a la igualdad): las
situaciones jurídicas definidas con anterioridad a la Ley 100 de 1993, con base
en las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de
jubilación extralegales, continúan vigentes (art. 146 de la Ley 100 de 1993);
tienen derecho a pensionarse con arreglo a tales disposiciones quienes con
anterioridad a la vigencia del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 cumplan los
requisitos exigidos por dichas normas.
"De esta manera
-dice el Presidente-, el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 sólo cobija las
situaciones jurídicas definidas al amparo de las normas anteriores a la fecha
de su entrada en vigencia, esto es, la sanción de la Ley. Las personas que no
se encontraban en una situación jurídica concreta, porque no habían cumplido
los requisitos previstos por las normas anteriores, no tienen derecho al
tratamiento previsto por el artículo 146 de la Ley".
Añade el Jefe del
Estado que, como el objeto del artículo 146 en mención es regular la transición
entre normas legales, es claro que la norma hace referencia al régimen legal
anterior al cual se encontraban afiliados sus destinatarios al entrar en
vigencia el Sistema.
"Por
consiguiente -concluye- dichas normas territoriales mencionadas no pueden
continuar rigiendo, toda vez que el artículo 146 sólo cobija situaciones
jurídicas concretas al momento de entrar a regir la ley y en razón a que el
régimen de transición no las incluye".
Y termina diciendo:
"Si las
situaciones extralegales no se encuentran contenidas en los artículos 146 o en
el 36 de la Ley 100 de 1993, el parágrafo agregado revive unas disposiciones
que dejaron de producir efectos a partir de la entrada en vigencia de la
referida Ley, disposiciones que por consagrar privilegios en favor de un sector
de los servidores públicos sin el debido fundamento de racionalidad y
proporcionalidad constituye ostensible vulneración del principio constitucional
de la igualdad de las personas ante la ley".
3. Para el
Presidente de la República, el artículo 1 del proyecto de ley no es realmente
aclaratorio, si se tiene en cuenta lo dispuesto por el artículo 146 de la Ley
100 de 1993 (tal como quedó el texto después de la Sentencia C-410 de 1997, por
medio de la cual se declaró inexequible la expresión "dentro de los dos
años siguientes", toda vez que ésta quebrantaba el ordenamiento superior
porque equiparaba una mera expectativa a un derecho adquirido) y lo dispuesto
por el artículo 36 de la misma ley que rige el régimen de transición".
IV. LA
INSISTENCIA DEL CONGRESO
Las cámaras legislativas hicieron suyos los
argumentos que expusieron en sendos conceptos los senadores Mauricio Zuluaga
Ruiz y Pedro Jiménez Salazar y los representantes Manuel Ramiro Velásquez,
William Vélez Mesa y Armando Molina, e insistieron en la constitucionalidad del
proyecto parcialmente objetado.
Tales criterios pueden resumirse así:
1. La disposición objetada hace parte de
una ley interpretativa, cuya finalidad no es otra que dar claridad a los
artículos 146 y 36 de la Ley 100 de 1993 en cuanto al alcance y ámbito personal
de aplicación de las normas sobre régimen de transición. La Ley aclarada en
este caso determina las condiciones bajo las cuales nace el derecho a la
pensión de vejez y el monto de dicha pensión. Desde luego, se trata de las
pensiones de los servidores de las entidades territoriales, lo cual implica que
el proyecto tendrá alguna repercusión -positiva o negativa, aún no se sabe- en
los gastos de aquellas entidades territoriales -no todas- que tenían regímenes
pensionales autónomos y diferentes a las leyes generales que regían la materia.
2. Como lo ha expresado la Corte
Constitucional, a partir de la vigencia de la Carta Política de 1991, los
congresistas readquirieron la iniciativa para presentar proyectos de ley que
decreten gasto público.
3. La doctrina de la Corte Constitucional
ha sostenido que la iniciativa parlamentaria para presentar proyectos de ley
que decreten gasto público no conlleva la modificación o adición del
presupuesto general de la Nación. Simplemente esas leyes servirán de título
para que posteriormente, a iniciativa del Gobierno, se incluyan en la ley anual
de presupuesto las partidas necesarias para atender los gastos decretados.
De lo anterior se infiere que el proyecto
en cuestión no tiene el contenido de aquellos que, según el artículo 154 de la
Carta, sólo pueden ser presentados por el Ejecutivo al Congreso; dicho proyecto
no se encamina a incluir una partida en el presupuesto de gastos de la Nación
sino a interpretar el alcance de una norma sobre pensiones de jubilación a
cargo de ciertos departamentos y municipios de Colombia.
4. El proyecto objetado, en cuanto implica
modificación de las erogaciones de las entidades territoriales, no produce
directamente la más mínima alteración en las obligaciones de funcionamiento o
de inversión a cargo de la Nación. Ni siquiera crea gastos que haya de asumir
necesariamente la Nación. No existe imperativo derivado de la Constitución que
obligue a ésta a asumir las cargas pensionales de tales entidades.
5. No es aceptable el argumento del Presidente
de la República en el sentido de que el proyecto de ley viola la Ley Orgánica
del Presupuesto.
El artículo 39 del Decreto 111 de 1996
prevé en su inciso 2 que "los proyectos de ley mediante los cuales se
decreten gastos de funcionamiento sólo podrán ser presentados, dictados o
reformados por iniciativa del Gobierno a través del Ministro de Hacienda y
Crédito Público y del Ministro del ramo en forma conjunta".
Con una interpretación conforme a la
Constitución, la expresión "proyectos de ley" en esta norma legal
sólo puede significar: "proposiciones de inclusión de gastos o partidas en
el presupuesto nacional". Obsérvese, además, que se trata de una
disposición contenida en la Ley Orgánica relativa al presupuesto (su
preparación, aprobación y ejecución); y que se trata de precepto incluido en el
Capítulo correspondiente al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Por
lo tanto, mal puede extenderse su aplicación a ámbitos distintos a la
elaboración del presupuesto anual.
6. En cuanto al cargo de violación del
derecho a la igualdad, el documento del Congreso afirma:
"...existe una
finalidad constitucionalmente relevante para el tratamiento favorable cual es
la necesidad de respetar unas expectativas avanzadas de adquirir el derecho a
la pensión de vejez a quienes habían laborado un considerable lapso (las dos
terceras partes del tiempo total exigido) bajo el régimen pensional territorial
y a quienes al momento de entrar en vigencia la nueva ley ya habían superado la
mitad de la edad exigida bajo el régimen anterior.
Un orden
materialmente justo tiene que dar cuenta no sólo de los derechos adquiridos en
sentido formal sino también de las expectativas ya consolidadas conforme a unas
reglas de juego que son objeto de un súbito cambio. La misma razón que llevó al
legislador a respetar de manera general las expectativas avanzadas de quienes
estaban regidos por los sistemas legales y convencionales de pensiones
anteriores a la Ley 100, esa misma razón obra en favor de quienes gozaban de
iguales o similares expectativas, aunque surgidas de una fuente normativa
autónoma de las entidades territoriales. Así como el haber dejado intactos
muchos regímenes legales y convencionales especiales (de los maestros, los
miembros de las Fuerzas Militares, de los trabajadores de Ecopetrol, por
ejemplo) no es suficiente tacha de tratamiento desigualitario en contra de la
Ley 100, tampoco lo puede ser el que hubiera permitido a los servidores de
entidades territoriales que ya tenían una expectativa cercana al derecho
adquirido, mantener su régimen especial.
(...)
Muy contrariamente
al planteamiento del ejecutivo, lo que cabe afirmar es que la aclaración que
busca introducir el Proyecto objetado es la única interpretación compatible con
el imperativo constitucional de igualdad de trato, y, en consecuencia, dicho
Proyecto viene a subsanar un aparente vacío legal constitutivo de trato
discriminatorio en contra de quienes habiendo cotizado durante más de quince
años o teniendo ya más de cuarenta años los varones y treinta y cinco las
mujeres, quedarían sin absolutamente ninguna protección o reconocimiento de su
expectativa consolidada, por la simple circunstancia de que laboraban en una
entidad territorial. No puede catalogarse como igualdad de trato dejar a un
grupo de servidores públicos que han laborado ya gran parte de su vida bajo un
determinado sistema pensional, en las mismas condiciones de quienes apenas
inician su vida de servicio público, y todo ello en el marco de una nueva ley
que ha establecido una justa norma de transición para la generalidad de
trabajadores del sector público y privado.
Si la interpretación
del Gobierno fuera válida, nos encontraríamos frente a la inexplicable e
injustificable conclusión de que frente al propósito unificador de la Ley 100,
los únicos trabajadores que hoy no gozan del beneficio de un régimen de
transición son los servidores de las entidades territoriales. Tal distinción sí
que carece de un fundamento razonable, carece de todo fundamento. Acorde con
una interpretación igualitaria, cuando el artículo 36 de la Ley 100 utiliza la
expresión "régimen anterior al cual se encuentran afiliados", debe
incluir todo tipo de sistemas normativos que regulaban la materia,
independientemente de su nivel territorial o de la fuente formal de derecho que
los contenga (ley, reglamento, convención, ordenanza, acuerdo). Un régimen se
define como un sistema normativo autárquico que disciplina integralmente un
aspecto de la vida social.
Por ello, una
omisión del legislador en aclarar debidamente esta materia equivale a tolerar
de manera indolente las aplicaciones discriminatorias de la ley, que ya se han
empezado a dar (prueba de ello es la propia interpretación del Gobierno sobre
el alcance de los artículos 146 y 36 de la Ley 100)".
7. Por último, señala el Congreso:
"De lo dicho,
es legítimo deducir que no son aceptables las razones de inconstitucionalidad
formuladas por el Gobierno y que detrás de lo que se presenta como objeción por
inconstitucionalidad lo que en realidad se esconde es un reparo relativo a la
conveniencia del Proyecto (en el fondo se trata de una objeción de
inconveniencia disfrazada de una tacha de injuridicidad); un reparo que señala
los problemas que para algunos fiscos territoriales puede acarrear tal
iniciativa, pero que, ni está debidamente justificado en un estudio serio de su
real impacto presupuestal, ni por sí mismo, de ser cierto, constituiría una
razón de inconstitucionalidad".
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Jefe del
Ministerio Público pide a la Corte declarar fundadas las objeciones
presidenciales formuladas.
Dice al respecto:
"1. En primer
lugar, es necesario advertir que el Gobierno en sus objeciones plantea una
supuesta hipótesis que la norma no consagra, como es que en razón del principio
de universalidad pensional y teniendo en cuenta la precariedad de recursos de
las entidades territoriales, a la postre corresponderá a la Nación efectuar los
pagos de las pensiones que allí se reconoce.
No puede aceptarse
que toda alusión, referencia o mención que haga la ley de un gasto que
corresponda a los departamentos o los municipios necesariamente implique un
gasto del orden nacional, pues admitir lo contrario conduciría a desdibujar la
autonomía y fortalecimiento que el Constituyente atribuyó a las Entidades
Territoriales. Por lo anterior, no son de recibo tales argumentos para
justificar la inconstitucionalidad de la norma objetada.
2. El reparo del
Ejecutivo tiene su fundamento constitucional en el artículo 151 de la Carta,
cuando afirma que era necesario el aval del Ministro de Hacienda para la
presentación del proyecto objetado parcialmente.
El artículo 39 del
Decreto 111 de 1993, dispone que los proyectos de ley mediante los cuales se
decretan gastos de funcionamiento deben ser presentados, dictados o reformados
por iniciativa del Gobierno a través del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, y del Ministro del Ramo en forma conjunta.
En efecto, el
proyecto establece un gasto de funcionamiento, por las siguientes razones:
El inciso primero
del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 consagra la vigencia de las pensiones de
jubilación extralegales con base en las disposiciones municipales y
departamentales, para las situaciones jurídicas de carácter individual
definidas con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, en favor de los
servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las mismas o sus
órganos descentralizados concedidas por las entidades territoriales.
La disposición
objetada establece la vigencia de las mismas prestaciones extralegales para los
servidores públicos que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, se
encontraban en el régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley
de Seguridad Social Integral.
Como consecuencia de
lo anterior, se crean nuevos gastos de funcionamiento en la medida que se
establecen erogaciones destinadas a cubrir los emolumentos correspondientes a
las prestaciones extralegales de los servidores públicos en régimen de
transición, las cuales no están contempladas en el artículo 36 referido.
De otra parte, la
norma no hace cosa distinta de revivir el inciso segundo del artículo 146 de la
Ley 100 de 1993, que fue retirado del ordenamiento jurídico por parte de la
Corte Constitucional mediante la Sentencia C-410 de 1997, por vulnerar el
artículo 13 de la Carta".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Necesaria
iniciativa del Gobierno. Exigencias constitucionales de las leyes
interpretativas
Estima la Corte que
las objeciones presidenciales están llamadas a prosperar, pero únicamente en lo
que respecta a la iniciativa para presentar el proyecto de ley, que según la
Constitución Política corresponde al Ejecutivo y no a los miembros de las
cámaras.
Ese vicio, sin
embargo, no se encuentra vinculado con el argumento del Presidente de la
República acerca de una supuesta reserva de la iniciativa al Gobierno cuando se
trata de dictar leyes que ocasionen gasto público.
Por una parte, la
Corte reitera que, a la luz de las actuales normas constitucionales, los
congresistas gozan de facultad suficiente para presentar proyectos de ley que
supongan gasto público, en el entendido de que la etapa de expedición de la ley
que ordena el gasto no se confunde con la de aprobación del presupuesto anual
de rentas y ley de apropiaciones. Este último sí debe tener origen en el
Gobierno (art. 154 C.P.) y ser presentado al Congreso dentro de los primeros
días de cada legislatura (art. 346 C.P.). Y el gasto previamente ordenado, para
poderse ejecutar, requiere ser incluido en el respectivo presupuesto, según lo
ordenado en el inciso segundo del artículo 345 de la Carta.
Por otro lado, es
claro que la norma objetada en este caso no contempla un gasto en cabeza de la
Nación; no es ese su objeto básico ni su propósito. Lo que se busca mediante
ella no es otra cosa que hacer valer hacia el futuro los requisitos especiales
que en el pasado hubiesen previsto las entidades territoriales para que sus
servidores tuvieran derecho a pensiones, en los aspectos de edad, tiempo y
monto, como expresamente lo dice el alegato del Congreso al insistir en el
proyecto de ley aprobado.
Advierte la Corte
que, tratándose de los pasivos pensionales de los servidores públicos de las
entidades territoriales, el artículo 267 de la Ley 100 de 1993 establece:
"Artículo
267. Estimación del Pasivo Pensional y reaforo de rentas. El Gobierno
Nacional calculará antes del 31de diciembre de 1994 el pasivo pensional con
relación a sus servidores públicos y el de las entidades territoriales con sus
respectivos servidores, causada a 31 de diciembre de 1993.
El costo para
calcular dichos pasivos lo absorberá la Nación, para lo cual el Gobierno
Nacional está autorizado para efectuar las adiciones y traslados requeridos en
el Presupuesto General de la Nación...".
A la luz de esa
norma, mal podría tener lugar aclaración alguna por parte de la disposición
objetada, pues como resulta de aquélla, la situación relacionada con el pasivo
pensional de servidores de las entidades territoriales, cuyos derechos estaban
consolidados cuando entró a regir la Ley 100 de 1993, estaba resuelta por el
legislador.
De ello se desprende
que la norma aprobada no supone un gasto nuevo para la Nación en cuanto a esos
pasivos, aunque sí una reformulación de requisitos para obtener pensión por
parte de quienes todavía no tienen definida su situación al respecto.
Así las cosas, para
esta Corporación el problema constitucional del proyecto no reside en el hecho
de que pueda dar lugar a gasto público, ni tampoco en una posible ruptura del
principio de igualdad, ya que de su texto no se infiere un trato
discriminatorio entre personas que se encuentren en idénticas circunstancias.
Acontece que se
trata de una norma sustancialmente nueva y no de una interpretativa -como lo
pretende el Congreso-, a tal punto que con base en ella resultan revividas
disposiciones de los órdenes departamental y municipal que habían dejado de
regir al expedirse la Ley 100 de 1993 y que a partir de la Constitución de 1991
no podían ni pueden ya dictar ni asambleas ni concejos por expresa prohibición
de su artículo 150, numeral 19. Esta norma, en lo referente a prestaciones
sociales de los servidores públicos -y la pensión de la que se trata lo es-
dispuso de manera perentoria que las facultades para su regulación son indelegables
en las corporaciones públicas territoriales y que ellas no podrán arrogárselas.
La Corte ya ha
señalado cuál debe ser el contenido de una ley interpretativa por vía de
autoridad (art. 150, numeral 1, C.P.) para que no viole la Constitución:
"...aunque la
atribución de interpretar las leyes no puede confundirse con ninguna de las
funciones que se ejercen por medio de las disposiciones interpretadas, la norma
interpretativa se incorpora a la interpretada constituyendo con ésta, desde el punto
de vista sustancial, un solo cuerpo normativo, un solo mandato del legislador.
Es decir, en virtud de la interpretación con autoridad -que es manifestación de
la función legislativa- el Congreso dispone por vía general sobre la misma
materia tratada en la norma objeto de interpretación pues entre una y otra hay
identidad de contenido.
Si ello es así, la
ley interpretativa -como también acontece con la que reforma, adiciona o
deroga- está sujeta a los mismos requisitos constitucionales impuestos a la
norma interpretada: iniciativa, mayorías, trámite legislativo, términos
especiales, entre otros, según la ley de que se trate. (Subraya la Corte).
En otras palabras,
la interpretación toca necesariamente la materia tratada en las normas que se
interpretan, de modo que si la Constitución ha señalado ciertos trámites y
exigencias para que el Congreso legisle acerca de un tema, ellos son aplicables
tanto a la norma básica que desarrolla la función correspondiente como a las
disposiciones que se dicten para desentrañar su sentido por vía de
autoridad". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-270 del 13
de julio de 1993).
De modo que el
Congreso no puede, so pretexto de interpretar una ley anterior, crear otra
nueva y diferente, pues si de la esencia de la norma interpretativa es su
incorporación a la interpretada para conformar con ella una sola y única regla
de derecho cuyo entendimiento se unifica cuando con autoridad el legislador
fija su alcance, se reputa haber regido siempre en los mismos términos y con
igual significado al definido en la disposición interpretativa. Y, por
supuesto, si de lo que se trata en verdad es de impartir un mandato que en su
fondo -con independencia del título que se le asigne- es distinto del que venía
rigiendo, tendría un carácter retroactivo y modificaría, en contra de la
Constitución, situaciones jurídicas que ya se habían consolidado a la luz de la
normatividad precedente.
En el caso bajo
examen resulta evidente que, si las disposiciones de las entidades
territoriales anteriores a la Ley 100 de 1993 dejaron de existir desde la
vigencia de ésta hacia el futuro -sin perjuicio de los derechos adquiridos
consolidados a su amparo y bajo su vigencia- y si, por otra parte, no podían
ser restablecidas por asambleas y concejos por expresa prohibición
constitucional, estatuir que "continuarán siendo aplicables a los
servidores públicos que al momento de entrar a regir el sistema de seguridad
social en pensiones se encontraban en el régimen de transición (art. 36 de la
Ley 100 de 1993)...", implica ni más ni menos que la introducción de un
precepto, antes no contemplado en la legislación, que trae de nuevo a la vida
jurídica las normas que se entendían derogadas. Así, en vez de interpretar la
norma de transición, se plasma un mandato nuevo que ni ella (art. 36 de la Ley
100 de 1993) ni otra norma jurídica del sistema de seguridad social habían
establecido.
Ahora bien, el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 definió con claridad quiénes se hallaban en
el régimen de transición en materia de pensiones cuando ella principió a regir:
"Artículo
36. Régimen de Transición. La edad para acceder a la pensión de vejez,
continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para
los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos
años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder
a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas,
y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en
vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son
mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más
años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual
se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a
estas personas para acceder a la pensión de vejez se regirán por las
disposiciones contenidas en la presente Ley. (Subraya la Corte).
El ingreso base para
liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior
que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el
promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falte para ello, o el
cotizado durante todo el tiempo si éste fuere superior, actualizado anualmente
con base en la variación del Indice de Precios al Consumidor, según
certificación que expida el DANE. Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere
falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la
presente Ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo
devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado
y de un (1) año para los servidores públicos.
Lo dispuesto en el
presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el
régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o
cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas
personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad,
caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para dicho
régimen.
Tampoco será
aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con
solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida.
Quienes a la fecha
de vigencia de la presente Ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a
la pensión de jubilación o de vejez conforme a normas favorables anteriores,
aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho, en desarrollo
de los derechos adquiridos, a que se les reconozca y liquide la pensión en las
condiciones de favorabilidad vigentes, al momento en que cumplieron tales
requisitos.
Parágrafo. Para efectos del reconocimiento de la
pensión de vejez de que trata el inciso primero (1) del presente artículo se
tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la
vigencia de la presente Ley, al Instituto de Seguros Sociales, a las Cajas,
fondos o entidades de seguridad social del sector público o privado, o el
tiempo de servicio como servidores públicos cualquiera sea el número de semanas
cotizadas o tiempo de servicio".
Por su parte, el
artículo 146 Ibídem señaló, en relación con los servidores públicos de
las entidades territoriales:
"Artículo
146. Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales
o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas
con anterioridad a la presente Ley, con base en disposiciones Municipales o
Departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de
empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las
entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán
vigentes.
También tendrán
derecho a pensionarse con arreglo a tales disposiciones, quienes con
anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido o cumplan dentro de
los dos años siguientes los requisitos exigidos en dichas normas.
Lo dispuesto en la
presente Ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se
refiere este artículo.
Las disposiciones
de este artículo regirán desde la fecha de la sanción de la presente Ley". (Subraya la Corte).
Y no puede olvidarse
que esta Corte (Sentencia C-410 del 28 de agosto de 1997. M.P.: Dr. Hernando
Herrera Vergara) declaró inexequibles las expresiones "dentro de los dos
años siguientes", que hacían parte del inciso segundo de dicha norma, de
lo cual resulta que el campo de aplicación de los requisitos para acceder a la
pensión quedó íntegramente definido por la Ley, incluidas las personas que se
hallaban en el régimen de transición, sin lugar a hacerles extensivas las
reglas anteriores de origen territorial, a no ser en los casos en los cuales se
trataba de situaciones jurídicas ya definidas con anterioridad a la vigencia de
aquélla. Son tales normas, proferidas antes por las entidades territoriales,
las que ahora el Congreso, anunciando que interpreta los transcritos mandatos
legales, incorpora a las situaciones jurídicas correspondientes aun no
definidas, con evidentes efectos modificatorios en ellas.
Claro está, aparece
de bulto que se quiso regular la materia de pensiones -que es de índole
prestacional- para el caso de los servidores públicos de los niveles
territoriales. Y ello, como lo ha repetido la Corte, es propio de una ley
"marco" que el Ejecutivo debe desarrollar (art. 150, numeral 19,
literales d) y e), de la Constitución). Sobre el particular,  puede
consultarse  la Sentencia C-196 de esta misma fecha.
Dedúcese de lo dicho
que el proyecto de ley correspondiente requería iniciativa exclusiva del
Gobierno, por tratarse de una ley marco, según lo dispone el artículo 154 de la
Constitución.
Como tal iniciativa
provino de miembros del Congreso, según lo probado, y el Ejecutivo no sólo no
presentó el proyecto sino que se abstuvo de coadyuvarlo y, más aún, lo ha
objetado, está clara la existencia del vicio de inconstitucionalidad, que la
Corte habrá de declarar.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Decláranse FUNDADAS
las objeciones presidenciales formuladas por motivos de inconstitucionalidad en
relación con el artículo 1 del proyecto de ley 48/97 Senado y 151-190/96 Cámara
"Mediante la cual se aclaran los artículos 146 de la Ley 100 de 1993 y 1
de la Ley 332 de 1996", precepto que, por tanto, se declara INEXEQUIBLE.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno y al Congreso de la República, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                     EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ                                   HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                                                                        Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO        CARMENZA ISAZA DE GOMEZ
Magistrado                                                           Magistrada
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-197/98
OBJECION
PRESIDENCIAL-Improcedencia/SERVIDOR
PUBLICO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Régimen jubilatorio de transición
(Salvamento de voto)
La norma objetada
no es una norma nueva, pues no crea una nueva prestación; tampoco es una norma
interpretativa, en sentido estricto, sólo busca que con base en el art. 36 de
la ley 100/93 se aplique el régimen de transición en pensiones en forma
igualitaria para todos los empleados y trabajadores, incluyendo a aquéllos a
que alude el art. 146 de la misma ley.  En tal virtud, es indiscutible que el
Congreso si disponía de iniciativa para crearla.
Referencia:
Expediente OP-023
Objeciones
Presidenciales al proyecto de ley 48/97 Senado y 151-190/96 Cámara,
"mediante la cual se aclara los arts. 146 de la ley 100 de 1993 y 1o. de
la ley 332 de 1996".
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Con el respeto
debido por la decisión mayoritaria, adoptada por la Sala Plena de la
Corporación en el asunto de la referencia, procedemos a exponer las razones de
nuestro salvamento de voto parcial a dicha decisión, en los siguientes
términos:
1. La mayoría resolvió declarar fundadas
las objeciones presidenciales formuladas por el Gobierno, por motivos de
constitucionalidad, en relación con el art. 1 del proyecto de ley 48/97 Senado
y 151-190/96 Cámara mediante la cual se aclaran los arts. 146 de la Ley 100/93
y 1 de Ley 332 de 1996.
2. La anterior decisión tuvo su fundamento
en la circunstancia de que si bien la norma objetada no contemplaba un gasto en
cabeza de la Nación, lo que ella buscaba era “hacer valer hacia el futuro los
requisitos especiales que en el pasado hubiesen previsto las entidades
territoriales para que sus servidores tuvieran derecho a pensiones, en los
aspectos de edad, tiempo y monto, como expresamente lo dice el alegato del
Congreso al insistir en el proyecto de ley aprobado”. Es decir, que no se trata
propiamente de una disposición interpretativa sino de una norma sustancialmente
nueva “a tal punto que con base en ella resultan revividas disposiciones de los
órdenes departamental y municipal que habían dejado de regir al expedirse la
ley 100 de 1993 y  que a partir de la Constitución de 1991 no podían ni pueden
ya dictar ni asambleas ni concejos por expresa prohibición de su artículo 150,
numeral 19. Esta norma, en lo referente a prestaciones sociales de los
servidores públicos -y la pensión que se trata lo es- dispuso de manera
perentoria que las facultades para su regulación son indelegables en las
corporaciones públicas territoriales y que ellas no podrán arrogárselas”.
Recaba la
sentencia de cuya decisión nos apartamos que el Congreso no puede, so pretexto
de interpretar una ley anterior, crear otra nueva y diferente. En efecto se
anota:
“…pues si de la
esencia de la norma interpretativa es su incorporación a la interpretada para
conformar con ella una sola y única regla de derecho cuyo entendimiento se
unifica cuando con autoridad el legislador fija su alcance, se reputa haber
regido siempre en los mismos términos y con igual significado al definido en la
disposición interpretativa. Y, por supuesto, si de lo que se trata en verdad es
de impartir un mandato que en su fondo -con independencia del título que se le
asigne- es distinto del que venía rigiendo, tendría un carácter retroactivo y
modificaría, en contra de la Constitución, situaciones jurídicas que ya se
habían consolidado a la luz de la normatividad precedente”.
“En el caso bajo examen resulta evidente
que, si las disposiciones de las entidades territoriales anteriores a la Ley
100 de 1993 dejaron de existir desde la vigencia de ésta hacia el futuro -sin
perjuicio de los derechos adquiridos consolidados a su amparo y bajo su
vigencia- y si, por otra parte, no podían ser restablecidas por asambleas y
concejos por expresa prohibición constitucional, estatuir que "continuarán
siendo aplicables a los servidores públicos que al momento de entrar a regir el
sistema de seguridad social en pensiones se encontraban en el régimen de
transición (art. 36 de la Ley 100 de 1993)...", implica ni más ni menos
que la introducción de un precepto, antes no contemplado en la legislación, que
trae de nuevo a la vida jurídica las normas que se entendían derogadas. Así, en
vez de interpretar la norma de transición, se plasma un mandato nuevo que ni
ella (art. 36 de la Ley 100 de 1993) ni otra norma jurídica del sistema de
seguridad social habían establecido”.
3. El art. 146 de la ley 100/93, en su
redacción original, es decir antes del fallo de la Corte contenido en la
sentencia C-410/97[1],
decía lo siguiente:
“Situaciones jurídicas individuales
definidas por disposiciones municipales y departamentales. Las situaciones
jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley,
con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones
de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o
personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus
organismos descentralizados, continuarán vigentes”.
“También tendrán
derecho a pensionarse con arreglo a tales disposiciones, quienes con
anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido o cumplan dentro de
los dos años siguientes los requisitos exigidos en dichas normas”.
“Lo dispuesto en
la presente ley no afecta ni modifica situaciones de las personas a que se
refiere este artículo”.
“Las
disposiciones de este artículo regirán desde la fecha de la sanción de la
presente ley”.
Es de anotar que la Corte en la sentencia
C-410/97, antes referenciada, declaró exequible el art. 146 de la ley 100/93,
con excepción de la expresión “o cumplan dentro de los dos años siguientes”,
que fue declarada inexequible.
4. El parágrafo aclaratorio que se adiciona
al artículo 146 de la ley 100 de 1993, como puede deducirse de su simple
confrontación con la norma legal, antes de su inexequibilidad parcial, no
persigue restablecer el privilegio a favor de los servidores de las entidades
territoriales en el sentido de que pueden pensionarse con arreglo a las
disposiciones regionales anteriores a la ley 100/93, si logran cumplir dentro
de los dos años subsiguientes a la vigencia de este Estatuto, los requisitos
que en dichas normas se exigían, regulación esta que la Corte consideró
contraria al principio de igualdad, porque la ley la establecía sólo para los
referidos servidores, sino que sólo pretende extender, aplicando el principio
de igualdad, para los funcionarios municipales y departamentales la
prerrogativa consagrada en el inciso segundo del artículo 36 de la misma ley
100, de acuerdo con el cual, "la edad para acceder a la pensión de vejez,
el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la
pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el
sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si
son hombres, o 15 o más años de servicio cotizado, será la establecida en el
régimen anterior al cual se encuentren afiliados".
Parece que ni los congresistas que
presentaron el proyecto, ni los ponentes que lo analizaron ni, en general, el
Congreso se percataron de que tal prerrogativa de la ley 100, establecida como
una medida de transición por su artículo 36, se extendió desde su vigencia a
todos los servidores públicos, incluyendo por supuesto a los de los organismos
locales y regionales, en virtud de que el artículo 11 de la referida ley había
dispuesto la aplicación del sistema general de pensiones, incluyendo la
referida prerrogativa, "a todos los habitantes del territorio
nacional", con excepción de quienes se encontraran en los casos
relacionados expresamente en el artículo 279 íbidem,  y dentro de los cuales no
se mencionan servidores municipales o departamentales.
Así lo señaló la
Corte en la sentencia C-410/97, al advertir:
"De la misma
manera, el régimen de transición en referencia se aplica íntegramente a los
empleados o servidores públicos o personas vinculadas a las entidades
territoriales, según lo dispuesto en los artículos 11 y 279 de la ley 100 de
1993, y por consiguiente, ellos se encuentran sometidos a las prescripciones
determinadas en el mismo, sin ninguna otra restricción diferente a lo
estipulado en el artículo 36 ibídem, razón por la cual, cuando entró a regir el
Sistema de Seguridad Social en Pensiones -, a los servidores públicos del orden
territorial que a 1o. de abril de 1994 se encontraban dentro de los supuestos
normativos del inciso 2o. del precepto acusado, le son aplicables las
condiciones consagradas en las disposiciones de orden territorial referentes a
la edad, tiempo de servicios y monto de la pensión fijadas en dicha norma, de
conformidad con lo establecido en el artículo 151 de la ley en
referencia".
No cabe duda, entonces, que con arreglo a
la ley 100 de 1993 los servidores de las referidas entidades pueden pensionarse
de acuerdo al régimen departamental y municipal anterior a la vigencia de la
ley mencionada, siempre que reúnan las exigencias condicionantes del artículo
36 sobre edad, (35 si son mujeres y 40 si son hombres) o, 15 años o más de
servicios cotizados.
En estas condiciones la norma objetada
parecería superflua, porque regula, innecesariamente, una prerrogativa ya
consagrada en la Ley 100 de 1993 en favor de los servidores de las entidades
regionales y locales. Sin embargo, esta situación no constituye, a la luz de
nuestra Constitución Política una tacha de inconstitucionalidad, porque por sí
misma no comporta una contradicción con ésta.
5. Finalmente consideramos que el aval que
la Corte dio al art. 146 de la ley 100/93, cuando lo declaró constitucional,
tiene las siguientes consecuencias:
- Legitimó las situaciones jurídicas de
carácter individual definidas con anterioridad a la ley 100/93, con base en
disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de
jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas
vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos
descentralizados.
- Concedió expresamente el derecho a
pensionarse con arreglo a tales disposiciones, a quienes con anterioridad a la
vigencia de dicha norma hayan cumplido los correspondientes requisitos.
- Al haberse legitimado las situaciones
jurídicas creadas por las disposiciones en materia de pensión en el orden
regional y local, hay que entender, para asegurar el principio de igualdad, que
dicha legitimación se predicaba no sólo para efectos de adquirir el derecho a
la pensión, sino, igualmente en lo concerniente al tiempo de servicio que para
efectos de la pensión se había laborado con arreglo a dichas normas. En efecto,
si se leen con detenimiento los incisos 2o y 3o. del art. 146 en cuestión,
fácilmente se llega a esta conclusión. Por lo tanto el art. 36 de la ley
100/93, sobre régimen transitorio, es una norma general que gobierna todo el
sistema de pensiones diseñado por la ley 100/93 y, por consiguiente, a las
situaciones especiales creadas por las disposiciones regionales y locales en
materia de pensiones.
6. En conclusión, la norma objetada no es
una norma nueva, pues no crea una nueva prestación; tampoco es una norma
interpretativa, en sentido estricto, sólo busca que con base en el art. 36 de
la ley 100/93 se aplique el régimen de transición en pensiones en forma
igualitaria para todos los empleados y trabajadores, incluyendo a aquéllos a
que alude el art. 146 de la misma ley.  En tal virtud, es indiscutible que el
Congreso si disponía de iniciativa para crearla.
Fecha ut supra,
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
[1] M.P. Hernando Herrera
Vergara