C-531-96
Sentencia C-531/96
Sentencia
C-531/96
EXPROPIACION
ORDINARIA-Decisión
judicial
Unicamente cuando
se trata de expropiación ordinaria se decide sobre su procedencia y aplicación
en los estrados judiciales, por demanda que presente la administración en los
términos que la ley contemple y con base en los motivos de utilidad pública o
interés social que ella misma haya definido, siendo controvertible en el curso
del proceso, además del monto de la indemnización, si en efecto se configuran
en el respectivo caso los motivos de ley para expropiar y si se han atendido
por la administración las disposiciones legales pertinentes.
PROCESO JUDICIAL-Legislador establece reglas/NORMAS
LEGALES-Contradicción
Bien puede
criticarse una norma de la ley por falta de técnica, por inconveniencia o por
generar vacíos o problemas procesales, sin que las glosas correspondientes
impliquen su inconstitucionalidad. El legislador goza de plenas atribuciones
para modificar la legislación preexistente. No siendo el caso de una relación
de dependencia así establecida por la propia Constitución entre dos
ordenamientos de tipo legal, la posible contradicción entre reglas de ese
orden, en cuanto les corresponda la misma jerarquía, no se resuelve por el juez
de constitucionalidad sino mediante la observancia de los postulados que la
propia legislación ha señalado para la aplicación de las leyes en el tiempo y
en el espacio y para la interpretación de la ley.
PROCESO DE
EXPROPIACION-Juez
competente para establecer puertos
No podría
sostenerse que la disposición fuera inconstitucional, por haber modificado la
normatividad del Código de Procedimiento Civil para el caso del proceso de
expropiación, cuando se trate de terrenos necesarios para establecer puertos.
Estamos ante un caso que el legislador ha considerado especial y ha querido
señalarle sus propias reglas, entre las cuales cabe, sin duda, la relativa al
juez competente para conocer de tal proceso. El texto señala con claridad que
el competente para tramitar el proceso expropiatorio en estos casos y para
resolver sobre la expropiación es el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Referencia:
Expediente D-1287
Acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 16 (parcial) de la Ley 1ª de 1991.
Actor: Dario
Giovanni Torregroza Lara
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del diez (10) de octubre de
mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES
Decide la Corte
sobre la demanda instaurada contra parte del artículo 16 de la Ley 1ª de 1991.
Se transcribe el
texto íntegro de la norma y se subraya lo demandado:
LEY 01 DE 1991
(Enero 10)
Por la cual se expide el Estatuto de
Puertos Marítimos y se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
"ARTICULO
16. Expropiación y aporte de terrenos aledaños. Se declara de interés público la adquisición de los
predios de propiedad privada necesarios para establecer puertos. Si la sociedad
a la que se otorga una concesión portuaria no es dueña de tales predios, deberá
iniciar conversaciones con las personas que aparezcan como titulares de derechos
reales sobre ellos, para conseguir que voluntariamente los vendan o aporten a
la sociedad. Transcurridos treinta días a partir del momento en el que se
comunicó a los titulares de derechos reales la intención de negociar con ellos,
si la negociación no ha sido posible, se considerará fracasada y la Nación, a
través del Superintendente General de Puertos, o cualquier entidad pública
capacitada legalmente para ser socia de una sociedad portuaria, podrá expedir
un acto administrativo y ordenar la expropiación.
Ejecutoriado el acto
administrativo que ordene la expropiación, la entidad pública dispondrá de
treinta días para presentar demanda de expropiación ante el Tribunal que
ejerza jurisdicción en el territorio donde se encuentra el predio. Al cabo de
ese término caducará la facultad de pedir judicialmente la expropiación con
base en el acto administrativo mencionado.
El procedimiento de
expropiación de que habla este artículo, se seguirá con arreglo a lo dispuesto
en el Libro 3, Sección Primera, Título XXIV, del Código de Procedimiento Civil,
y las normas que lo complementen o sustituyan, salvo en lo siguiente:
16.1. Con la demanda
se presentará no sólo los anexos señalados por la ley, sino todos los
antecedentes del acto administrativo que ordenó la expropiación.
16.2. La entrega de
los inmuebles podrá ordenarse en el acto admisorio de la demanda, cuando el
demandante así lo solicite, y consigne a órdenes del Tribunal, como
garantía del pago de la indemnización, una suma igual al avalúo catastral vigente
más un 50%.
16.3. De la demanda
se dará traslado al demandado por diez días.
16.4. En la
sentencia el Magistrado se pronunciará también sobre las pretensiones de
nulidad, restablecimiento del derecho y reparación del daño que hubieren
presentado en reconvención los demandados al contestar la demanda. Si
prosperare la pretensión de nulidad, se abstendrá de decretar la expropiación.
Los predios de las
entidades públicas que sean necesarios para establecer puertos también podrán
ser expropiados por este procedimiento, si sus representantes no desean
venderlos o aportarlos voluntariamente. Pero antes de dictar el acto
administrativo que ordene la expropiación será preciso que el Consejo de
Política Económica y Social resuelva que esos predios no están prestando
servicio, o que si lo están prestando, su uso para fines portuarios reporta
mayor utilidad social".
Según el demandante,
el precepto transcrito viola los artículos 29, 31, 121 y 235 de la
Constitución, "en consonancia con los artículos 7, 12, y 16 numeral 5 del
Código de Procedimiento Civil".
Afirma que la
expropiación autorizada en la Constitución Política es de naturaleza judicial y
que el proceso a que se refiere el artículo 16 acusado para llevarla a cabo no
es otro que el previsto en los artículos 407 y siguientes del Código de
Procedimiento Civil.
Señala que, aunque
dicho estatuto asigna competencia en primera instancia para conocer de los
procesos de expropiación por la vía judicial "a los jueces civiles",
la disposición impugnada establece que la demanda correspondiente se presente
ante el Tribunal que ejerza jurisdicción en el territorio donde se encuentre el
predio y dispone que el Magistrado, en la sentencia, se pronunciará también
sobre las pretensiones de nulidad, restablecimiento del derecho y reparación
del daño que hubieren presentado en reconvención los demandados al contestar la
demanda.
Sindica al Congreso
de falta de técnica legislativa en cuanto no  señala  a cuál
"Tribunal" alude la norma. Si se interpreta -dice- que se trata de
los tribunales superiores del Distrito Judicial, en su Sala Civil, la norma es
inconstitucional. La regla es claramente violatoria de los artículos 29 y 31 de
la Constitución Política, en concordancia con el artículo 253 de la misma
Carta, pues la segunda instancia de dichos procesos no existiría, ya que la
Corte Suprema de Justicia es Tribunal de Casación, por lo cual estaría siendo
desconocido el debido proceso.
Si se interpreta que
el "Tribunal" es el Contencioso Administrativo -lo que deduce el
actor de las referencias normativas a las pretensiones de nulidad,
restablecimiento del derecho y reparación del daño- se estaría modificando,
según la demanda, el Código correspondiente, al establecer una nueva figura
procesal, como sería el juicio de expropiación ante la jurisdicción
contenciosa. Ello -asegura- sería inconstitucional, pues reforma las reglas del
debido proceso, al obligar a los particulares afectados a presentar demanda de
reconvención, en los eventos de posible nulidad (por ilegalidad) de los actos
administrativos que decretaran la expropiación, de nulidad y restablecimiento
del derecho, o de reparación directa, todo lo cual transgrede -a su juicio- el
artículo 29 de la Carta.
Lo anterior, por
cuanto se afectarían los términos ordinarios de la vía gubernativa y los
términos de caducidad y prescripción de las acciones contenciosas que se
desprendan de dichos actos administrativos.
Manifiesta que la
atribución de asumir la jurisdicción y competencia en los procesos de
expropiación regulados por el Código de Procedimiento Civil, que se asignaría a
los tribunales administrativos, no tiene amparo en la Constitución ni en la
ley, por lo que se viola el artículo 121 de la Carta.
De igual manera
-concluye- se desconocen los artículos ya mencionados del Código de
Procedimiento Civil, "en cuanto que la naturaleza del procedimiento
judicial de expropiación es civil".
Dentro del término
de fijación en lista se recibieron los escritos, presentados por los ciudadanos
MANUEL AVILA OLARTE y WILLIAM JESUS GOMEZ ROJAS, en representación de los
ministerios de Hacienda y del Transporte, con el propósito de defender la
constitucionalidad de la disposición atacada.
Sostienen los
mencionados ciudadanos que el principio de la doble instancia no es pleno,
salvo en materia penal; que la ley puede establecer excepciones al mismo; que
también la ley puede modificar parcialmente los códigos; que los términos de la
vía gubernativa no fueron reformados con la norma enjuiciada; que la demanda de
reconvención en los procesos expropiatorios no es de obligatoria presentación
por parte del demandante; que los términos de caducidad no tienen por fuente a
la Constitución sino a la ley; que es el legislador el llamado a determinar la
jurisdicción que debe conocer de los hechos materia de contención; que, si es
el Estado, a través de cualquiera de sus órganos o entidades, el sujeto activo
de medidas que contravienen derechos de particulares, es de necesaria
conclusión que las respectivas controversias sean de conocimiento de la
jurisdicción que se ocupa de las decisiones de la administración.
Por su parte, el
Procurador General de la Nación (E), LUIS EDUARDO MONTOYA MEDINA, solicita a la
Corte, al emitir concepto, que declare la exequibilidad de la expresión
"Tribunal", sólo en el entendido de que la norma impugnada se refiere
al Juez Civil del Circuito, pero que dictamine la inconstitucionalidad del
numeral 4 del artículo acusado.
Dice el vocero del
Ministerio Público:
"En efecto, se
ajusta a la preceptiva superior que el artículo 16 de la Ley 1ª de 1991,
declare de interés público la adquisición de los predios de propiedad privada
requeridos para la construcción de puertos, fijando como procedimiento la
inicial negociación de los titulares de la propiedad privada, frustrada la
cual, prevé la expedición de un acto administrativo por parte del
Superintendente General de Puertos o cualquier otra entidad pública capacitada
legalmente para ser socio de una sociedad portuaria, con el objeto de ordenar
la expropiación, pues ello es acorde con los incisos primero y cuarto del
artículo 58 del Estatuto Fundamental.
Con posterioridad a
la expedición de dicho acto y su ejecutoria, procede la oportunidad para que la
Entidad instaure la respectiva demanda de expropiación ante la autoridad
judicial competente, que no es otra que el Juez Civil del Circuito al tenor de
lo preceptuado por los artículos 16, numeral 5º, y 451 y ss. del Código de
Procedimiento Civil. Sólo en tal entendido el término consignado en la
disposición acusada puede entenderse como exequible; lo contrario vulneraría la
preceptiva constitucional de la pluricitada norma superior, puesto que ésta
señala en su inciso cuarto que "podrá haber expropiación mediante
sentencia judicial", reservada, a juicio del Procurador, al juez ordinario
que no es otro que el Civil, pues de lo contrario estaríamos en presencia de lo
que pudiéramos denominar un supuesto de justicia retenida donde la
administración (el Estado) se constituye en juez y parte.
Bajo el mismo
entendido resultan inexequibles las previsiones acusadas referidas al numeral
4, por cuanto al aludir a las facultades con que cuenta el Magistrado
para conocer de las acciones de nulidad, restablecimiento del derecho
y reparación del daño, se tiene claro que son todas ellas de clara índole
administrativa y, por consiguiente, de conocimiento exclusivo de la
jurisdicción contenciosa".
II. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
A esta Corte ha sido
atribuída la competencia para conocer de la demanda instaurada, ya que ella
recae sobre normas integrantes de una ley de la República (artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política).
2. La
intervención judicial en los procesos de expropiación
El artículo 58 de la
Constitución consagra la garantía del derecho de propiedad y de los demás
derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles.
Bien se sabe que
dicha protección, en especial después de la Reforma Constitucional de 1936 y
con mayor razón bajo el imperio de la Carta Política de 1991, no recae sobre un
derecho absoluto. El mismo precepto, en armonía con los postulados del artículo
1º de la Constitución, hace prevalecer el interés social y la utilidad pública
sobre el bien individual, declarando sin rodeos que, en caso de conflicto entre
los derechos de particulares y la necesidad de una ley expedida por dichos
motivos, deberán ceder aquéllos de modo que en tal hipótesis prevalece siempre
el interés colectivo.
Pero, además, según
la Constitución, la propiedad es una función social que implica
obligaciones y, como tal, le es inherente una función ecológica, lo que
relativiza y restringe el derecho subjetivo, al punto de reconocerlo tan sólo
en la medida del beneficio que produzca a la sociedad, excluyendo toda
concepción arbitraria de aquél.
La misma norma
establece la expropiación, en cuatro modalidades a las que bien vale la pena
referirse a propósito del tema planteado.
-La regla general,
de acuerdo con el sistema vigente, corresponde a la llamada expropiación
ordinaria, que, para ser viable, exige como requisitos la definición
legislativa por vía general, de los motivos de utilidad pública o interés
social, la sentencia judicial y la indemnización previa.
-El artículo 59
consagra el caso excepcional de la expropiación en caso de guerra, para
la cual no es indispensable la sentencia judicial ni es requisito la
indemnización previa.
-Desde 1936 se ha
consagrado la expropiación por razones de equidad, que no da lugar a
indemnización -ni previa ni posterior- y que tiene lugar, no por decisión
judicial sino por acto del Congreso, mediante voto favorable de la mayoría
absoluta de los miembros de una y otra cámara, en virtud del cual habrán de ser
señalados los casos en que se aplique tal figura.
-A partir de la
Carta Política de 1991, se introdujo la modalidad de la expropiación por vía
administrativa, en los casos que determine el legislador, en la cual la
intervención de los jueces únicamente es posterior y eventual, pues no se
consagra como requisito para adoptar la decisión de expropiar, para llevar
adelante el proceso -que no es judicial-, ni para perfeccionar el acto
expropiatorio, sino que apenas tiene cabida si el afectado instaura
oportunamente acción contencioso administrativa.
De lo expuesto puede
deducirse que únicamente cuando se trata de expropiación ordinaria se decide
sobre su procedencia y aplicación en los estrados judiciales, por demanda que
presente la administración en los términos que la ley contemple y con base en
los motivos de utilidad pública o interés social que ella misma haya definido,
siendo controvertible en el curso del proceso, además del monto de la indemnización
-que deberá consultar los intereses de la comunidad y del afectado-, si en
efecto se configuran en el respectivo caso los motivos de ley para expropiar y
si se han atendido por la administración las disposiciones legales pertinentes.
Es claro que la
Constitución no se ocupa en definir la jurisdicción a la cual habrá de
pertenecer el juez que resuelva lo relativo a la expropiación, pues ello
compete al legislador, según el artículo 29 de la Carta, que deja en sus manos
el señalamiento de las reglas propias de cada juicio, en concordancia con el
230 Ibídem, que sujeta a los jueces al imperio de la ley, y con el 150,
numerales 1 y 2, en cuya virtud corresponde al Congreso, por medio de leyes,
ejercer las funciones de interpretar, reformar y derogar las leyes, expedir
códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones.
3. El
establecimiento de las reglas aplicables a los procesos judiciales, una función
legislativa
Para la Corte, la
demanda instaurada parte de un equívoco acerca del objeto de la acción pública
de inconstitucionalidad, que no tiene por objeto el cotejo entre disposiciones
de la misma jerarquía sino la verificación en torno al ajuste o discrepancia
entre normas del nivel legal y las establecidas por el Constituyente.
Bien puede
criticarse una norma de la ley por falta de técnica, por inconveniencia o por
generar vacíos o problemas procesales, sin que las glosas correspondientes
impliquen su inconstitucionalidad.
Es posible, en ese
orden de ideas, que asista la razón a quien reclame al legislador por falta de
coherencia o por desconocimiento de la realidad a la cual se aplican sus
mandatos, pero de tales vicios no se sigue necesariamente la ruptura del orden
jurídico fundamental.
El legislador, bien
se sabe, goza de plenas atribuciones para modificar la legislación
preexistente, como lo ha resaltado esta Corte en fallo del 12 de septiembre de
1996, en el que se afirmó:
"...es parte
esencial de la función legislativa confiada al Congreso la de reformar la
legislación preexistente (artículo 150, numeral 1, de la Constitución) y, por
supuesto, la de modificar las disposiciones que integran los códigos en todos
los ramos de la legislación (Ibídem, numeral 2).
Nada obsta,
entonces, para que el Congreso, en pleno uso de sus atribuciones, dicte nuevas
leyes por medio de las cuales introduzca los necesarios cambios en el
ordenamiento jurídico que viene rigiendo, sin que al desempeño de esa función
puedan señalarse límites distintos de los que consagra la propia Constitución Política".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-435 del 12 de septiembre de
1996).
La modificación de
la ley o la contradicción entre normas legales no configuran problemas de
constitucionalidad, a no ser que la propia Carta exija al legislador sujetarse
a derroteros trazados en leyes precedentes, como ocurre con los aspectos
formales del procedimiento consagrados en leyes orgánicas, o, desde el punto de
vista material, en cuanto toca con la indispensable correspondencia entre las
leyes de facultades y los decretos con fuerza de ley dictados en su desarrollo.
No siendo el caso de
una relación de dependencia así establecida por la propia Constitución entre
dos ordenamientos de tipo legal, la posible contradicción entre reglas de ese
orden, en cuanto les corresponda la misma jerarquía, no se resuelve por el juez
de constitucionalidad sino mediante la observancia de los postulados que la
propia legislación ha señalado para la aplicación de las leyes en el tiempo y
en el espacio y para la interpretación de la ley, regulación que en nuestro
sistema jurídico han venido consagrando las leyes 57 y 153 de 1887.
En ese orden de
ideas, no podría sostenerse que la disposición en estudio fuera
inconstitucional, por haber modificado la normatividad del Código de
Procedimiento Civil para el caso específico del proceso de expropiación, cuando
se trate de terrenos necesarios para establecer puertos.
Estamos,
sencillamente, ante un caso que el legislador ha considerado especial y ha
querido señalarle sus propias reglas, entre las cuales cabe, sin duda, la
relativa al juez competente -unitario o colegiado- para conocer de tal proceso.
La Corte encuentra
que, no obstante las apariencias, el texto demandado señala con claridad que el
competente para tramitar el proceso expropiatorio en estos casos y para
resolver sobre la expropiación es el Tribunal de lo Contencioso Administrativo
correspondiente.
En efecto, aunque la
norma se refiere en términos generales al "tribunal", el numeral
16.4, también acusado, le confiere competencia para pronunciarse en la
sentencia sobre las pretensiones de nulidad, restablecimiento del derecho y
reparación del daño, puntos litigiosos que, por su naturaleza, no le
corresponde decidir al juez civil ordinario sino a la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, como lo establecen los artículos 237 y 238 de la
Constitución Política.
Desde luego, tal
competencia tiene lugar, según el precepto, en cuanto al evento en el cual los
demandados, al responder la demanda, formulen a su vez demanda de reconvención,
pero aun referida a ese muy específico momento procesal, la disposición exige,
como presupuesto lógico y jurídico, que la indicada decisión se adopte
precisamente por el juez competente para conocer de la demanda de expropiación,
pues no tendría sentido que la Sala Civil de un Tribunal de Distrito cumpliera
esta última función pero que se trasladara la competencia al Tribunal
Contencioso Administrativo para los solos efectos de pronunciarse sobre la
validez del acto administrativo, el restablecimiento del derecho o la
reparación del daño, a propósito de la demanda de reconvención, y que de nuevo
regresaran las diligencias al Tribunal de la justicia ordinaria. Eso rompería
la unidad del proceso y atentaría contra la economía procesal.
Tampoco podría ser
que los asuntos propiamente contencioso-administrativos fueran resueltos por la
jurisdicción ordinaria en materia civil, dado el alcance de los citados
preceptos constitucionales.
Se deduce, entonces,
que la norma impugnada, aunque lo haya hecho mediante una redacción deficiente,
se inscribió dentro de la tendencia legislativa que tomó auge a partir de la
Ley 30 de 1988 (Ley de Reforma Agraria), cuyo artículo 25 modificó el 59 de la
Ley 135 de 1961 y radicó la competencia para conocer de las demandas de
expropiación presentadas por el Incora en el Tribunal Administrativo que ejerza
jurisdicción en el territorio donde se encuentra el inmueble.
La referencia
normativa en mención surge, entonces, de una interpretación sistemática de la
Ley 1 de 1991, entendida como parte de la renovación legislativa propiciada por
el Estatuto en referencia, que saca las controversias en materia de
expropiación del ámbito puramente civil, pues no tocan tan solo intereses
privados, para llevarla a los terrenos del Derecho Público, habida cuenta de su
incidencia directa en la actividad del Estado Social de Derecho.
Es por ello que, no
obstante haber sido expedidas con anterioridad a la Constitución en vigor, las
tendencias que en este sentido manifiestan las enunciadas leyes se adecúan a
sus postulados y mandatos, específicamente al consagrado en el artículo 58 de
la Constitución. Este, cuando alude a la decisión judicial en la expropiación
ordinaria, señala que la indemnización previa se fijará consultando no
solamente los intereses del afectado sino los de la comunidad. Por otra parte,
para el precepto constitucional, no son extrañas las posibilidades de
controversia en materia de expropiación ante el Contencioso Administrativo,
como puede verse en lo relacionado con el eventual debate posterior en los
casos de expropiación administrativa.
Ha de reiterarse que
dicho artículo de la Carta, al exigir, como requisito para la expropiación
común, que ella se lleve a cabo "mediante sentencia judicial", no
determina, como lo estima el actor, que el juez que las dicta deba pertenecer
forzosamente a la jurisdicción ordinaria y muy concretamente a la rama civil,
pues el asunto debatible es mucho más amplio y complejo que el de la
preservación de la propiedad como derecho subjetivo.
La Corte declarará
exequibles las expresiones acusadas, condicionando el fallo en el sentido de
que se entienda que el "tribunal" previsto en el artículo no es otro
que el Tribunal Contencioso Administrativo con jurisdicción en el lugar en que
se encuentra el inmueble materia de expropiación.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, cumplidos los trámites que
contempla el Decreto 2067 de 1991 y oído el concepto del Ministerio Público, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-Decláranse
EXEQUIBLES las expresiones "tribunal", pertenecientes al inciso 2º y
al numeral 16.2 del artículo 16 de la Ley 01 de 1991, y el numeral 16.4 del
mismo artículo, en su totalidad.
Segundo.- Se
condiciona la exequibilidad declarada, en el entendido de que la voz
"tribunal", incluída en la norma, se refiere al Tribunal Contencioso
Administrativo con jurisdicción en el lugar en que se encuentra el inmueble
materia de expropiación.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                          Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ         HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                        Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO              FABIO MORON DIAZ
Magistrado                            Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General