T-464-13
Sentencia
T-464/13
Sentencia  T-464/13
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia general
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
ACTA DE CONCILIACION LABORAL-Características y requisitos, según ley 640/01
La Corte ha
desarrollado amplia jurisprudencia estructurando las características esenciales
de la conciliación, a saber: i) Es un instrumento de autocomposición de
un conflicto, en el que las partes involucradas, con la intervención del
conciliador y la voluntad de ellas, llegan a un acuerdo que implica el
reconocimiento o la aceptación por una de ellas de los posibles derechos
reclamados por la otra, o hay renuncia recíproca de las pretensiones o los
intereses alegados. ii) Constituye una actividad preventiva, en la medida en
que busca la solución del conflicto antes de acudir a la vía procesal o durante
el trámite del proceso, en cuyo caso no se llega al resultado final normal de aquél,
que es la sentencia, constituyendo así una causal anormal de terminación del
proceso. iii) La conciliación no tiene, en estricto sentido, el carácter de
actividad judicial ni da lugar a un proceso jurisdiccional, porque el
conciliador (autoridad o particular) no interviene para imponer a las partes la
solución del conflicto en virtud de una decisión autónoma e innovadora,
limitándose a presentar fórmulas para que las partes se avengan a solucionar el
conflicto, y a presenciar y a registrar el acuerdo a que han llegado; el
conciliador, por consiguiente, no es parte interesada en el conflicto y debe
asumir y mantener una posición neutral. iv) Es un mecanismo útil para la
solución de los conflictos, porque: 1) ofrece a las partes involucradas en un
conflicto la posibilidad de llegar a un acuerdo, sin necesidad de acudir al
proceso judicial, que implica demora, costos para las partes y congestión para
el aparato judicial; 2) constituye un mecanismo alternativo de administración
de justicia, que se inspira en el criterio pacifista que debe regir la solución
de los conflictos en una sociedad; 3) es un instrumento que busca lograr la
descongestión de los despachos judiciales, procurando mayor eficiencia de la
administración de justicia. v) La conciliación tiene un ámbito que se extiende
a todos aquellos conflictos susceptibles, en principio, de ser negociados, o en
relación con personas cuya capacidad de transacción no esté limitada por el
ordenamiento jurídico. Así, bien pueden señalarse casos en los cuales válidamente
cabe restringir la facultad de conciliar y, naturalmente, no debe confundirse
la institución de la conciliación con el contrato de transacción, de estirpe
privada, que se gobierna por reglas especiales. vi) La conciliación es el
resultado de una actuación que se encuentra reglada por el legislador en varios
aspectos, tales como las autoridades o sujetos competentes para intervenir en
la actividad de conciliación y las facultades de las cuales disponen; las
clases o tipos de conciliación admisibles y los asuntos susceptibles de ser
conciliados; las condiciones bajo las cuales se pueden presentar peticiones de
conciliación; los trámites que se deben realizar; la renuencia a intentarla y
las consecuencias que se derivan de ello; la audiencia de conciliación, la
formalización del acuerdo total o parcial entre las partes o la ausencia de
éste; y la documentación de lo actuado.
NULIDAD ABSOLUTA DE ACTO O CONTRATO-Cuando existe objeto ilícito y causa ilícita
La nulidad
absoluta se produce cuando existe: i) objeto ilícito; ii) causa ilícita; iii)
falta de solemnidades o requisitos esenciales para la validez del acto o
contrato, de acuerdo con su naturaleza; y iv) incapacidad absoluta. Puede ser
solicitada por cualquier persona que tenga algún interés legítimo, al igual que
por el Ministerio Público, en aras de proteger la moral y la ley. También debe
ser declarada de oficio por el juez del conocimiento, cuando "aparezca de
manifiesto" en el acto o contrato, esto es, cuando es ostensible, notoria
o evidente. El referido artículo, indica que se puede sanear la nulidad, cuando
no es generada por objeto y causa ilícita, si opera ratificación por las partes
o prescripción extraordinaria. Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 1519 del Código Civil, hay objeto ilícito “en todo lo que
contraviene al derecho público de la nación. Así, la promesa de someterse en la
república a una jurisdicción no reconocida por las leyes de ella, es nula por
el vicio del objeto". En cuanto a la causa ilícita, el artículo 1524 la
ubica como "...la prohibida por la ley, o contraria a las buenas
costumbres o al orden público”, de manera que, por ejemplo, la promesa de dar
algo en pago de una deuda que no existe, carece de causa licita.
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Requisito de procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto Tribunal evidenció
celebración ilegal de acta de conciliación laboral
Referencia:
Expediente T-2370738.
Acción de
tutela instaurada por Victoriana Peñaranda Vaca, Andelfo Mendoza y Ramón
Guillermo Mendoza Afanador, contra el Tribunal Superior de Cúcuta, Sala Laboral
y el Juzgado 4° Laboral del Circuito de dicha ciudad.
Procedencia:
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral.
Magistrado
sustanciador: Nilson Pinilla Pinilla
Bogotá, D. C.,
julio veintidós (22) de dos mil trece (2013)
La Sala
Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados
Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo adoptado
por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, no recurrido,
dentro de la acción de tutela promovida por Victoriana Peñaranda Vaca, Andelfo
Mendoza y Ramón Guillermo Mendoza Afanador, contra el Tribunal Superior de
Cúcuta, Sala Laboral y el Juzgado 4° Laboral del Circuito de la misma ciudad.
El expediente arribó a la Corte
Constitucional por remisión efectuada por la referida Sala, en virtud de lo
ordenado por el inciso final del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991; la Sala
Novena de Selección lo eligió para revisión.
I. ANTECEDENTES
Los
accionantes presentaron acción de tutela, para que les fueran protegidos
sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la proscripción
de la reformatio in pejus, a recibir una remuneración mínima vital y a
la seguridad social que, según afirman, fueron vulnerados por el Tribunal
Superior de Cúcuta, Sala Laboral, al proferir el auto de noviembre 11 de 2008,
que declaró la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso ejecutivo y en su
lugar negó el mandamiento de pago, por considerar que el acta de conciliación
era ilegitima.
A. Hechos anteriores a la acción
de tutela.
La Ley 6ª de 1992“estableció
un reajuste para las pensiones reconocidas con anterioridad al 1° de enero de
1989,con el fin de corregir las diferencias causadas con respecto a los salarios
de los empleados activos del Estado, con la aplicación de la Ley 4ª de 1976 a los pensionados, incremento que la ley dispuso fuera efectuado gradualmente a los pensionados
del orden nacional a partir de 1993”. Por lo anterior, junto con 128
pensionados solicitaron inicialmente el reajuste al municipio de San José de
Cúcuta, obteniendo respuesta negativa a la solicitud, frente a la cual
promovieron varias demandas laborales, tramitadas en diferentes juzgados de la
ciudad, obteniendo la mayoría decisión favorable, que confirmó en segunda
instancia el Tribunal Superior de Cúcuta, Sala Laboral (f. 1 cd. inicial).
Posteriormente, la administración
municipal de Cúcuta, a fin de no hacer más gravosa la situación para el
municipio, llamó a los apoderados de los demandantes con el fin de llegar a un
arreglo de pago y terminar anticipadamente los procesos que aún se tramitaban.
Indican que así, por mutuo
acuerdo, se llegó a la suscripción de un documento en febrero 23 de 2005,
denominado “acta de conciliación sobre pago diferido de procesos en vía de
ejecución y pago anticipado de derechos litigados en procesos ordinarios
laborales, todo sobre reajustes pensionales Ley 6ª de 1992”. El acuerdo consagró “rebaja de parte de la deuda, el otorgamiento de un año de plazo
para pagar la acreencia a cada apoderado, el compromiso de no embargar al
Municipio y la terminación inmediata de los procesos en trámite” (fs. 2 a 3 ib.).
B. Hechos que generaron esta
acción.
Afirmaron los demandantes que la
administración municipal incumplió los pagos pactados, ocasionando el inicio de
sendos procesos ejecutivos, adelantados en el Juzgado 4° Laboral de la misma
ciudad. Detallaron las etapas del proceso así:
1.  El municipio
de Cúcuta se notificó del mandamiento de pago e interpuso extemporáneamente las
excepciones que consideró pertinentes contra el mismo, las cuales fueron
resueltas negativamente por el Tribunal Superior de Cúcuta, Sala Laboral, que
ordenó seguir adelante con el trámite procesal respectivo.
2.  Así, el
Juzgado 4° Laboral del Circuito de Cúcuta, en octubre 17 de 2007, ordenó
medidas cautelares y libró los oficios correspondientes. Sin embargo, el mismo
Juzgado, en noviembre 26 del mismo año, decretó la nulidad parcial de dicho
auto de octubre 17, por indebida conformación del litisconsorcio por activa, ya
que el apoderado judicial que intervino en esta etapa no acreditó el poder que
lo autorizaba a actuar a nombre de los pensionados; en consecuencia,  ordenó el
levantamiento de las medidas cautelares impuestas al municipio.
3.  Inconforme
con la decisión de nulidad, el apoderado de los pensionados interpuso recurso
de apelación contra ese último auto, para atacar lo atinente al levantamiento
de las medidas cautelares.
4.  El Tribunal
Superior de Cúcuta, Sala Laboral, en noviembre 11 de 2008,“declaró la
nulidad de todo lo actuado dentro del presente proceso ejecutivo” y, en su
lugar, negó el mandamiento de pago por “ilicitud del objeto del acuerdo
señalado” e indicó que no era “aplicable el artículo 116 de la Ley 6ª de
1992 y el artículo 1° del Decreto 2108 de 1992, para los pensionados del orden
territorial”, al ser ese reajuste de pensiones solo para el nivel nacional.
5.  Por lo
anterior, los demandantes consideraron que “el auto que desató el recurso de
apelación… no decidió sobre el tema apelado, sino que decretó la nulidad total
del proceso ya debidamente ejecutoriado desde el 2006”, advirtiendo que contra ese auto se interpuso reposición en noviembre 14 de 2008, que negó
dicha Sala Laboral mediante auto de diciembre 10 del mismo año.
6.  Solicitada
la nulidad de la decisión antes mencionada, fue rechazada de plano por la
citada Sala en enero 21 de 2009, de lo cual por intermedio del apoderado se
pidió aclaración y obtuvieron una respuesta negativa, acompañada de la orden de
compulsar copias hacia el “Consejo Superior de la Judicatura”.
Por todo lo anterior, consideran
los demandantes que sus referidos derechos fundamentales fueron quebrantados y,
al haber agotado los medios administrativos y judiciales ordinarios, lo único
que les queda es la presentación de la tutela.
C.
Respuesta de la alcaldía de San José de Cúcuta.
La Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica de la alcaldía de Cúcuta, después de realizar un
recuento de los hechos, argumentó que la tutela no debía prosperar, pues (fs. 20 a 25 cd. 2): i)“la vía de las nulidades absolutas e insaneables no son el límite a las
decisiones de los jueces contra las sentencias en firme y que han hecho
tránsito a cosa juzgada, como lo consideró la Sala Laboral del Tribunal
Superior”;ii) “las decisiones que se tomaron en el juicio ejecutivo se
produjeron en un proceso viciado de nulidad absoluta…”;y iii) “la cosa
juzgada” es “inatacable por tutela”.
Solicitó
reiterar la doctrina de la intangibilidad de la cosa juzgada, para que quede “intacto
el acto jurisdiccional atacado por vía de tutela”.
D. Auto
proferido en noviembre 11 de 2008 por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cúcuta, Sala Laboral, que declaró la nulidad de todo lo actuado
dentro del proceso ejecutivo y negó el mandamiento de pago.
Mediante el
referido auto se resolvió el recurso de apelación concedido mediante auto de diciembre
6 de 2007, contra el proveído de noviembre 26 del mismo año, por medio del cual
el Juzgado de instancia decretó la “nulidad parcial” del auto de octubre
17 de dicha anualidad, ordenó el levantamiento de las medidas cautelares y
libró oficios para dejar sin efectos las mismas. Advirtió que se “declaró
desierto un recurso de apelación por no haber suministrado unas expensas para
surtir la alzada, por parte del Ministerio Público”.
El Tribunal
indicó que revisadas las actuaciones que conforman el proceso ejecutivo que
originó la actuación, observa que el “acta de conciliación sobre pago
diferido de procesos en la vía de ejecución y pago anticipado de derechos
litigados en procesos ordinarios laborales, todo sobre reajustes pensionales
ley 6ª de 1992”, es un acuerdo entre Gustavo Villasmil Quintero, como
Alcalde y el abogado de uno de los pensionados, pero el proceso ejecutivo se
inició a favor de la generalidad de los pensionados, de quienes se desconocía
su plena identidad (f. 43 cd. 3).
Los
argumentos expuestos por el Tribunal para declarar la nulidad de todo lo
actuado fueron los siguientes (fs. 42 a 52 ib.):
1.
Se reconocieron obligaciones, por fuera del marco legal, que
comprometieron dineros públicos del municipio de San José de Cúcuta y “no
quedan dudas de la ilicitud del objeto del acuerdo señalado, sin que pueda
justificarse tal proceder por la existencia de procesos ejecutivos, o procesos
ordinarios en marcha”.
2.
La conciliación, además de contener un objeto ilícito, “no fue
realizada ante un funcionario público habilitado por la ley para aprobarla”,
careciéndose de la presencia de la Procuraduría, la Contraloría o una autoridad
judicial que avalará el contenido y la legalidad del acuerdo, lo que hace que
el mismo sea meramente privado entre quien fungía como alcalde de Cúcuta y un
abogado, de manera que “el documento privado no constituye jurídicamente una
conciliación, y menos aún  puede estar provisto de los efectos de ‘cosa
juzgada’ y de ‘prestar merito ejecutivo’ que allí se consignaron, previsiones
éstas carentes de toda validez por las irregularidades ya señaladas”.
3.
No están identificadas las partes “que supuestamente intervienen en
la conciliación” y se benefician; así, el acuerdo se lleva a cabo para
conciliar los reajustes pensionales de personas indeterminadas, no relacionadas
ni identificadas con los nombres, “menos aún se determina el monto de lo que
a cada uno de ellos supuestamente le correspondería de acuerdo a su reajuste
pensional”. Tampoco aportó el apoderado “los poderes de quienes se dice
eran los supuestos poderdantes beneficiarios de los reajustes, pues al menos de
ello no se dejó constancia en el acta”.
4.
El documento se suscribió por un valor aproximado a ocho mil millones de
pesos, sin elementos de juicio que permitieran determinar la razonabilidad de
dicha suma. Igualmente se omitió especificar los lapsos temporales a que
correspondería el dinero adeudado.
Sumado a lo
anterior, se sustenta la nulidad en la existencia de irregularidades en la
actuación procesal, pues “no se comprende cómo, con base en un acto de tal
naturaleza, se haya podido librar un mandamiento de pago como lo hizo la señora
Juez Cuarta Laboral del Circuito…, sin hacer el más mínimo razonamiento
jurídico sobre la legalidad del acto que se le presentaba, sin percatarse que
en esas condiciones, la obligación además de ilegal, no resultaba ni siquiera
clara y menos exigible; sin constatar si efectivamente los supuestos
beneficiarios habrían conferido los poderes que se anuncian en la conciliación;
sin exigir que le aportaran copia de las sentencias que condenaban a dichos
pagos; sin establecer cuál fue el monto de las costas procesales que también se
conciliaban y que supuestamente se rebajan y sin exigir las credenciales que
acreditaran al funcionario que suscribía el Acta como Alcalde Municipal… Para la
Sala, esta conducta es legalmente reprochable, desde todo punto de vista ya que
desconoce abiertamente los deberes constitucionales y legales a los que se
comprometió cuando tomó posesión como Juez de la República” (f. 48 ib.).
El Tribunal
observó, además, que como juez de segunda instancia se encuentra legitimado
para estimar la validez de la actuación procesal en la que se tomó la decisión.
Destacó que la función judicial se guía por mandatos superiores, que le imponen
al servidor judicial el deber constitucional de velar, para el caso, por la
efectiva realización de los fines del proceso laboral y evitar que bajo la
aparente legalidad de una actuación de esta índole “se desplieguen maniobras
claramente orientadas a defraudar el patrimonio público” por medio de actos
de corrupción, con actual frecuencia perpetrados mediante la suscripción ilegal
de actas de conciliación, a través de las cuales se reconocen, a cargo de
distintas entidades públicas, obligaciones laborales legalmente inexistentes,
para luego con base en ellas promover procesos ejecutivos, a través de los
cuales se hace efectiva la defraudación del patrimonio público.
En
consecuencia, el Tribunal Superior de Cúcuta, Sala Laboral determinó que estaba
frente a un proceso “ejecutivo laboral constitucional y legalmente
ilegítimo, es decir, nulo”, por lo cual no puede efectuarse ningún juicio
sobre la ritualidad de los actos procesales objeto de apelación, pues “tales
consideraciones solo serían eficaces si recayeran dentro de un proceso
edificado sobre bases legales”.
Finalmente
advirtió que el Código Civil indica (artículos 1741 y 1742),frente a una
nulidad absoluta producida por un objeto o causa ilícita, que “puede y debe
ser declarada por el juez, aún sin petición de parte, cuando aparezca de
manifiesto en el acto o contrato”, lo cual conduce a disponer la “nulidad
de todo lo actuado dentro del presente proceso y en su lugar, negar el
mandamiento de pago, solicitado con base en el ‘acta de conciliación sobre pago
diferido de procesos en vía de ejecución y pago anticipado de derechos
litigados en procesos ordinarios laborales, todo sobre reajustes pensionales
ley 6ª  de 1992’”.
D. Fallo
único de instancia en la acción de tutela.
La Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, mediante fallo de mayo 19 de
2009, negó el amparo solicitado al considerar que “el proveído del 11 de
noviembre de 2008, mediante el cual se tomó la decisión cuestionada, no es
producto de la arbitrariedad o el capricho del juzgador, dadas las
irregularidades que el Tribunal encontró en el trámite del proceso de
ejecución, donde se pretendía el cobro de la suma de $ 7.985.856.757.84, por
concepto de reajustes pensionales con base en la Ley 6ª de 1992 para
pensionados indeterminados, de quienes no se aportó el respectivo poder,
comprometiendo los dineros del municipio”(fs. 42 y 43 cd. Corte Suprema).
Ello además
de la improcedencia de la acción de tutela, por falta de legitimación de los
accionantes, que no son parte ni tienen interés material reconocido en el
proceso judicial en el cual se dictaron “las providencias con las cuales
supuestamente se les vulneró sus derechos”.
Advirtió que
“el demandante en el proceso ejecutivo no manifestó actuar en nombre y
representación de los pensionados, además, ni siquiera en el acuerdo que sirvió
de base de recaudo ejecutivo se relacionaron sus nombre”. Todo ello le llevó a “concluir
la improcedencia de la presente acción, razón por la cual se denegará el amparo
solicitado”.
E. Pruebas
recaudadas en sede de revisión.
Para ampliar la información, mediante auto de diciembre 18 de 2009,
esta Sala dispuso solicitar“i) copia de las respectivas cédulas de
ciudadanía; ii) copia de la resolución o resoluciones mediante las cuales les
fue concedida la pensión; iii) los documentos que demuestren que los derechos
estaban acreditados o emanaban del acta de conciliación… iv) indiquen cuándo y
dónde iniciaron la primera reclamación para obtener el reajuste de la pensión,
según el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992 que citan”. Además, se ordenó
suspender los términos respectivos, “hasta tanto sean recibidas y analizadas
las pruebas solicitadas”.
En enero 22 de 2010, los señores Ramón Guillermo Mendoza, Andelfo
Mendoza y Victoriana Peñaranda Vaca presentaron un escrito resumiendo los
hechos e incluyendo unos elementos de comprobación, a saber:
1. Resolución N° 593 de 1983 de la Caja de Previsión Social Municipal
de Cúcuta,“por la cual se sustituye la pensión de invalidez del señor German
Pérez Ortiz, a quien fue su compañera permanente, Sra. Victoriana Peñaranda”,
a partir de marzo 24 del referido año, “por valor de $11.300”(fs. 31 y
32 cd. Corte).
1.1. Resolución N° 505 de 1982 de dicha Caja de Previsión, “por la
cual se reconoce y se ordena pagar una pensión por invalidez al señor German
Pérez”, a partir de agosto 1° del mismo año, “por valor de $11.000”(f.
33 ib.).
2. Resolución N° 183 de 1981 de la citada Caja de Previsión, “por la
cual se reconoce y ordena pagar pensión vitalicia del señor Andelfo Mendoza”,
a partir de marzo 2 del mismo año, por $8.249.94 (fs. 36 a 38 ib.).
3. Resolución 276 de 1970 de la misma Caja de Previsión, “por la
cual se reconoce y ordena el pago de una pensión mensual vitalicia de
jubilación” al señor Ramón Guillermo Mendoza Afanador,  a partir de febrero
28 de 1970,por $1.835.40 (fs. 39 y 40 ib.).
4. Acuerdo N° 004 de enero 3 de 1994, del Concejo de San José de
Cúcuta, determinando que a partir de enero 1° de 1994se reajusten “las
pensiones de Jubilación del Sector Público Municipal para compensar las
diferencias entre los aumentos salariales y las Pensiones jubilación,
reconocidas con anterioridad al año de 1989”. Para su cumplimiento, autorizó “al señor Alcalde y a las Juntas Administradoras de las Empresas
Municipales y Caja de Previsión Social Municipal, para que con sujeción a las
normas preceptuadas en la Ley sexta (6) de 1992, Artículo 19, Parágrafo cuarto
(4°) y quinto (5°), en concordancia con el Decreto Nacional 2108, expidan las
normas que permitan la aplicación del beneficio en la misma escala remunerativa
del Orden Nacional”(fs. 42 y 43 ib.).
5. Fallo del Tribunal
Administrativo de Norte de Santander, proferido en diciembre 5 de 1997, que
decretó la nulidad del referido acuerdo N° 004 de enero 3 de 1994al estimar que
al Congreso de la República "le compete fijar el régimen prestacional
de todos los empleados públicos, incluidos los del nivel municipal, de lo cual
puede deducirse la ostensible violación de tal precepto superior por parte del
Acuerdo impugnado, sin necesidad de hacer mayores disquisiciones sobre el
asunto particular, ante la flagrancia de la violación normativa como así se
concluyó en el proveído que decretó la suspensión provisional y que mereció su
ratificación por parte del Honorable Consejo de Estado en el interlocutorio del
18 de abril de 1995 en el que además se dilucidó que las normas invocadas por
el Cabildo -parágrafos 4 y 5 del artículo 19 de la Ley 6ª de 1992- que también
son las traídas a colación por el interviniente ‘solamente gobiernan el destino
de las transferencias presupuestales que se hace a los municipios, entre las
cuales podrán destinar partidas para el pago de reajuste de pensiones, pero que
de ninguna manera debe entenderse que las corporaciones de los entes
territoriales puedan crear pensiones a empleados de su nivel o establecer
reajustes no provistos en la ley’, ante la claridad de los preceptos
supralegales ya analizados” (fs. 44 a 49 ib.).
6.Fallo de julio 25 de 2003,
proferido por el Juzgado 3° Laboral del Circuito de San José de Cúcuta, que
reconoció el derecho al reajuste de la pensión, a partir de enero 20 de 1999 de
la señora Victoriana Peñaranda Vaca y de otros demandantes en aquella
oportunidad. También ordenó indexar “las sumas de dinero que se deban
cancelar a los actores por concepto del reajuste pensional debido, hasta la
fecha en que efectivamente se produzca su cancelación” (fs. 62 a 76 ib.).
La providencia indicada en el
punto anterior, fue impugnada por los apoderados de la entidad accionada al
estimar que “los demandantes solicitaron la aplicación del artículo 116 de la
Ley 6ª de 1992, cuando dicha norma fue declarada inexequible por la Corte
Constitucional mediante Sentencia N° C-531 del 20 de Noviembre de 1995. Que los
pensionados que pretenden el reajuste son del orden municipal y mal podrán
aspirar a que se hiciera extensible un norma que solo cobijaba a los del orden
nacional…”. Por otro lado, señalaron que la orden de pago de los intereses
de mora no es procedente, debido a que “éstos se generan cuando hay mora en
el pago de las mesadas pensionales, situación que no se da en este caso”.
Igualmente, el apoderado expuso
que “con el agotamiento de la vía gubernativa efectuado el 28 de enero de
1999, se dejaron a salvo los derechos sobre cada uno de los meses de los tres
años inmediatamente anteriores, por tratarse de obligaciones que se causan y
hacen exigibles autónomamente en cada mensualidad cumplida, es decir si los
seis años de subsistencia del derecho comprendidos entre el 28 de enero de 1996
y el 28 de enero de 2002, fueron superados con la presentación de la demanda
ante la justicia ordinaria en uno o dos meses, sólo estarían prescritas una o
dos mesadas de comienzos del año 1996, respecto de las cuales estaría superado
el término de los seis años de vigencia del derecho”.
7. El Tribunal Superior de
Cúcuta, Sala Laboral, mediante providencia de noviembre 25 de 2003, resolvió el
recurso de apelación confirmando la sentencia del Juzgado 3° Laboral, ya
citado, salvo el numeral cuarto, que revocó “en el sentido de absolver al
municipio de Cúcuta de la indexación allí ordenada”.
8. Fallo de junio 12 de 2003, del
Juzgado 1° Laboral del Circuito, que reconoció al señor Andelfo Mendoza “el
derecho al reajuste de la pensión de jubilación por los años de 1993, 1994,
1995, acorde a la ley 6ª  de 1992 y su Decreto 2108 del mismo año por parte del
Municipio de San José de Cúcuta” (fs. 88 a 99 ib.).
El mencionado fallo fue apelado
por la parte demandada, indicando que el argumento del juzgado de primera
instancia “implicaría de una parte hacer regir la jurisprudencia
retroactivamente y de la otra subvenir el sentido claro de la inexequibilidad,
en cuanto a la razón de su declaratoria respecto del artículo 116 de la Ley 6ª
de 1992 pues ella sobrevino fue por falta de unidad de materia al considerar la
Honorable Corporación que existía un dispar tratado temático entre el artículo
116 y el resto del contenido de la ley” (f. 106 ib.).
9. El Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Laboral, confirmó en noviembre 24 de 2003ese
fallo recurrido (fs. 100 a 116 ib.).
10. El Juzgado 4° Laboral del
Circuito de San José de Cúcuta, en providencia de noviembre 20 de 2003,
reconoció “el derecho al reajuste de la pensión por los años de 1993, 1994,
y 1995…, para el reconocimiento de los porcentajes según las fechas de
reconocimiento de la pensión” al señor Ramón Guillermo Mendoza Afanador
(fs. 117 a 131 ib.). Decisión que fue impugnada, empleando similares argumentos
a los expuestos anteriormente.
11. Acuerdo N° 0039 emitido por
el Concejo Municipal de San José de Cúcuta en agosto 23 de 2004, por el cual se
autoriza al Alcalde de esa ciudad, para “enajenar a título oneroso bienes
inmuebles de propiedad del Municipio, bienes inmuebles de carácter fiscal que
se localicen en el territorio del Municipio de San José de Cúcuta hasta por el
monto previsto por el Plan de Desarrollo Municipal Acuerdo 028 de 2004,
destinándose el 15% del valor de las ventas para que sean atendidas las
condenas en contra del municipio relativas a los ajustes de pensiones a su
cargo, conforme el Artículo 116 de la Ley 6ª de 1.992 y el Artículo 1° del
Decreto 2108 de 1.992 (reglamentario de la Ley 6ª de 1.992) y el restante 85%
para contribuir al desarrollo del programa de gobierno” (f. 143 ib.).
12. Acuerdo N° 0043 de septiembre
23 de 2004, del Concejo Municipal de San José de Cúcuta, por el cual se autorizó
al Alcalde para que,“con base a la capacidad de pago del Municipio, gestione
en las entidades financieras un empréstito a favor del Municipio, hasta por el
valor de dos mil quinientos millones de pesos m/cte($2.500.000.000), destinado
al pago de una parte del ajuste de las mesadas pensionales creadas mediante la
Ley 6ª  de 1992” (f. 144 ib.).
También facultó al Alcalde para “adicionar
en el Presupuesto de Rentas e Ingresos y Gastos del Municipio de San José de
Cúcuta, las sumas provenientes de los préstamos y los demás recursos que se
obtengan para financiar el pago del reajuste pensional a que se refiere este
acuerdo, así como para ejecutar las demás operaciones presupuestales que fueren
necesarias”.
13.Acuerdo N° 0026 de agosto 12
de 2005, proferido por el referida Concejo, que autorizó igualmente al Alcalde
para enajenar bienes, con el fin de destinar un 15% “del valor de las ventas
para que sean atendidas las condenas en contra del municipio relativas a los
ajustes de pensiones a su cargo”, conforme a los artículos 116 de la Ley 6
de 1992 y 1° del Decreto 2108 de 1992 (reglamentario de la Ley 6ª  de 1992)(fs.
145 y 146 ib.). En el mismo sentido, el acuerdo N° 0029 de agosto 31 de 2005
autorizó al Alcalde para entregar “uno (1) o más inmuebles de propiedad del
municipio, en garantía para cubrir embargos judiciales hasta por valor de cinco
mil millones de pesos”, además de poder suscribir los documentos necesarios
para cubrir dichas garantías.
14.Mediante oficio N° 0085,
dirigido en enero 25 de 2005 por el Juzgado 3° Laboral del Circuito de Cúcuta
al Banco Popular, se informó que dentro del proceso ejecutivo N° 0210-2002,“en
cumplimiento a lo ordenado por auto de fecha de enero 26 de 2005”, se decretó “el embargo y retención de las sumas de dineros que posea en esa entidad
bancaria el municipio de San José de Cúcuta, en cuentas corrientes, de ahorros
y CDTs, hasta cubrir la suma de $1.131.000.000,00 sumas que deberán depositarse
en el Banco Agrario de Colombia y a órdenes de este Juzgado” (fs. 149 y 150
ib.).
15. Acta de conciliación
suscrita  en febrero 23 de 2005,entre el Alcalde Gustavo Villasmil Quintero y
un apoderado, para “de una parte conciliar el pago diferido de las sumas en
trámite de ejecución por concepto de reajuste de la ley 6ª de 1992 en algunos
procesos y de la otra conciliar el pago anticipado y diferido del derecho al
reajuste para los pensionados cuyos procesos aun están cursando como ordinarios
en la primera y segunda instancia”.
En el acta se acordó, como
conciliación, un plan de pagos por parte del municipio y el presunto
representante de los pensionados, que conllevaba el retiro inmediato de todos los
procesos cursantes en contra del municipio y no intentar procesos posteriores
sobre los mismos asuntos. Allí se lee (fs. 151 y 155 ib.):
“El
Municipio San José de Cúcuta, se obliga para con el abogado… a pagar la suma
única de siete mil novecientos ochenta y cinco millones ochocientos cincuenta y
seis mil setecientos cincuenta y siete pesos con 84/100 mcte ($7.985.856.757,
84), en cuatro (4) cuotas…:
El día
veintiocho… de febrero… (2.005)… mil cuatrocientos treinta y siete millones
cuatrocientos cincuenta y cuatro mil doscientos dieciseis pesos con 40/100
mcte($ 1.437.454.216.40).
El día
veintinueve… de marzo... (2.005)…quinientos  cincuenta y nueve millones nueve
mil novecientos setenta y tres pesos…($559.009.973.00).
El día
diez... de julio… (2005)…tres mil novecientos noventa y dos millones
novecientos veintiocho mil trescientos setenta y ocho pesos con 92/100
mcte($3.992.928.378.92).
El día diez…
de enero… (2.006)… mil novecientos noventa y seis mil novecientos noventa y
seis millones cuatrocientos sesenta y cuatro mil ciento ochenta y nueve pesos
con 46/100 mcte ($1.996.464.189.46).”
En  caso  de incumplimiento en el
pago de alguna de las cuotas estipuladas en la cláusula anterior, se extinguirá
automáticamente el plazo otorgado, facultando al acreedor para iniciar
inmediatamente las acciones legales a que haya lugar con el fin de exigir la
totalidad de la obligación, incluyendo la máxima tasa de interés moratorio
establecida.
Esa conciliación “hace tránsito
a cosa juzgada y presenta mérito ejecutivo”, además de sustituir y dejar
sin efecto cualquier convenio verbal o escrito celebrado con anterioridad entre
las mismas partes y sobre el mismo objeto (fs. 151 a 155 ib.).
16. Carta suscrita por el Alcalde
de Cúcuta en mayo 17 de 2005, dirigida al Ministro del Interior y Justicia,
mediante la cual le solicita que, por su intermedio, se formule consulta ante
el Consejo de Estado, acerca del cumplimiento de fallos que ordenan el reajuste
de la pensión conforme a la Ley 6ª de 1992 (f. 157 ib.).
17.Consulta elevada en mayo 17 de
2005, por el Alcalde de Cúcuta, a la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado, exponiendo los hechos y pidiendo ayuda para “determinar
que acción se puede orientar a la recuperación de los dineros cancelados a
algunos pensionados”, advirtiendo la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia que determina que “los pensionados de orden territorial no tienen
derecho al reajuste que ordena la Ley 6ª de 1992”, además de saber que hacer con el “restante 75% que aún se encuentra pendiente por
cancelar, que asciende a la suma de 8.500 millones de pesos”, indagando que
si “podríamos con base en la reciente jurisprudencia oponernos… y negarnos a
cumplir”.
Se explicó que debido a que los
procesos en cuestión estaban ejecutoriados y en firme, por los fallos proferidos
en primera y segunda instancia, los apoderados se constituyeron en acreedores
del municipio.
18.Auto mediante el cual el
Juzgado 4° Laboral del Circuito de Cúcuta, en julio 18 de 2005, libró
mandamiento de pago correspondiente al proceso ejecutivo N° 2005-0254,en el
cual se aprecia:
“…  (el
nombre de un abogado), quienes actúan (sic) en nombre propio,
instaura juicio ejecutivo laboral, contra el municipio de San José de Cúcuta,
pretendiendo se libre por parte del juzgado mandamiento de pago en su favor por
la suma de $ 3.992.928.378.92, como capital que corresponde al acta de
conciliación o transacción sobre el pago diferido en vía de ejecución y pago
anticipado de derechos litigados en el proceso ordinario laboral sobre el
reajuste pensional e intereses moratorios, causados desde el incumplimiento del
pago de la obligación y hasta la fecha en que se efectué el mismo, más las
costas del proceso.
…   …   …
RESUELVE:
1°)
Reconocer personería para actuar a nombre propio al Dr. …
2°) Librar
orden de pago, en favor de… y en contra del municipio de San José de Cúcuta,
por el siguiente concepto:
a)    Por
la suma de $3.992.928.378.92, que corresponde a la cuota de capital dejada de
pagar el 10 de junio de 2005.
b)     Por
la suma de $ 1.996.464.189.46,… cuota de capital que prometió pagar el 10 de
Enero de 2006, hoy exigible como consecuencia de la mora del pago de la tercera
cuota. Por los intereses moratorios comerciales causados a partir de junio 11
de 2005, de las anteriores sumas y hasta la fecha en que se efectúe dicho pago.
3°) Costas
del presente proceso, las que se tasaron en el momento procesal oportuno.”
19. Fallo proferido en septiembre
13 por el Juzgado 4° Laboral del Circuito de Cúcuta, mediante en cual se ordena
continuar con la ejecución acorde con el mandamiento de pago de julio 18 de
2005, además de requerir a las partes para que dentro del término establecido
en el artículo 521 C.P.C. presenten la liquidación del crédito. También condenó
en costas a la parte demandada, que serán tasadas en un 10% sobre el valor que
arroje la correspondiente liquidación (fs. 164 a 165 ib.).
20. El Procurador Regional de
Norte de Santander, en abril 30 de 2007, respondió  al Alcalde informando que comparte
la apreciación sobre el asunto, ya que el acuerdo celebrado entre las partes no
cumplió con el trámite legal establecido, de conformidad con la Ley 640 de
2001; sin embargo, el Juzgado 4° Laboral del Circuito profirió mandamiento de
pago, con base en tal acuerdo entre Gustavo Villasmil Quintero, alcalde
encargado de Cúcuta y el apoderado.
Refirió que la “suma
conciliada entre las partes  fue por un valor de siete mil novecientos ochenta
y cinco millones ochocientos cincuenta y seis mil setecientos cincuenta y siete
pesos con 84/100 ($ 7.985.856.757.84), siendo embargadas las cuentas del
municipio en su momento para cumplir con esa obligación y desembolsado parte de
dichos dineros al demandante”.
Advirtió que debido al artículo 142 C.P.C. y dada la instancia procesal actual, la nulidad no es la figura a aplicar, debiéndose “iniciar
las acciones disciplinarias tendientes a establecer las responsabilidades
éticas que se deriven del presunto irregular acuerdo conciliatorio. Agregó
que le han reiterado “al Juez de la causa mantener la orden de no pago por
parte de la administración del saldo insoluto hasta tanto no se cumpla con el
requisito de presentar las liquidaciones individuales de cada uno de los
pensionados por parte del togado que les representa, y por hechos cumplidos se
dará inicio a las acciones pertinentes” (fs. 166 a167ib.).
21. Requerimiento urgente enviado
en diciembre 29 de 2008, por la Jefe  de la Oficina Asesora Jurídica de Cúcuta
al apoderado, solicitando “devolver al municipio de Cúcuta todos los dineros
cancelados con ocasión del proceso ejecutivo N° 2005-00254, los cuales se
encuentran certificados por la Secretaría del Tesoro Municipal por valor de
$8.286.464.189.40” (f. 170 ib.). Esto fue reiterado en noviembre 23 de
2009, advirtiendo que era en virtud de la nulidad decretada por el Tribunal
Superior de Cúcuta en noviembre 11 de 2008 (f. 171 ib.).
22.En el auto dictado en julio 25
de 2006 por el Tribunal Superior de Cúcuta, Sala Laboral, que desató la alzada
propuesta contra el proferido por el Juzgado 4° Laboral del Circuito de la
misma ciudad, de diciembre 9 de 2005,se recuerda que el a quo reconoció
personería jurídica, aceptó el escrito de excepciones, negó provisionalmente el
decreto de medidas cautelares y ordenó al municipio de Cúcuta que “en un
término de tres días preste caución a través de póliza de seguros en un 10% del
valor del capital que asciende a $5.989.392.567 y consigne en efectivo como
garantía de los intereses y costas de este proceso la suma de $1.000.000.000 so
pena de que se venza el termino otorgado y se ordenen las medidas cautelares
solicitadas por la parte ejecutante”, y por último ordenó continuar con el
trámite del proceso, una vez venciera el término de traslado de las
excepciones.
II. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
Competencia
Esta corporación es competente
para examinar la determinación referida, en sede de Revisión, al tenor de lo
dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución y 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Segunda.
El asunto objeto de análisis
En
atención a lo expuesto, esta Sala de Revisión debe determinar si el Tribunal
Superior de Cúcuta, Sala Laboral, vulneró los derechos fundamentales al debido
proceso y otros,al decretar “la nulidad de todo lo actuado” y negar “el
mandamiento de pago”,de un proceso ejecutivo que tenía como título un “acta
de conciliación sobre pago diferido de procesos en vía de ejecución y pago
anticipado de derechos litigados en proceso ordinario laboral”. Los
demandantes estiman que el ad quem “se apartó del asunto que motivó la
alzada”, quebrantando además los derechos a la seguridad social, la vida
digna, el mínimo vital y la igualdad.
Tercera. Por regla general, la
acción de tutela no procede contra decisiones judiciales.
3.1.Debe recordarse que mediante
fallo C-543 de octubre 1° de 1992, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, fue
declarado inexequible el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991 (también, desde otro
enfoque, fueron entonces excluidos del ordenamiento jurídico los artículos 11 y
12 ibídem), norma que establecía reglas relacionadas con el trámite
de acciones de tutela contra determinaciones judiciales que pongan fin a un
proceso, cuya inexequibilidad derivó de afirmarse su improcedencia contra
tal clase de providencias, salvo ante ostensible y grave “actuación de
hecho”, perpetrada por el propio funcionario judicial.
Entre otras razones, se estimó
inviable el especial amparo constitucional ante diligenciamientos reglados
dentro de los cuales están previstos, al interior del respectivo proceso,
mecanismos de protección de garantías fundamentales.
Al respecto, al estudiar el
asunto frente al tema del “principio democrático de la autonomía funcional
del juez”, reconocido expresamente en la Constitución, esta corporación
determinó que el juez de tutela no puede extender su decisión para resolver la
cuestión litigiosa, obstaculizar el ejercicio de diligencias ordenadas por el
juez ordinario, ni modificar sus providencias, o cambiar las formas
propias de cada juicio, lo cual sí violaría gravemente los principios
constitucionales del debido proceso[1].
En el referido pronunciamiento C-543
de 1992, se expuso (en el texto original sólo está en negrilla “de hecho”,
del primer párrafo que se cita):
“Ahora bien,
de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe
duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función
de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los
particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de
la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen
derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra
sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la
tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la
adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con
diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales
la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al
funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos
fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio
irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela
pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es
puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez
ordinario competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto
2591 de 1991). En hipótesis como éstas no puede hablarse de atentado alguno
contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer
realidad los fines que persigue la justicia.
Pero, en
cambio, no está dentro de las atribuciones del juez de tutela la de inmiscuirse
en el trámite de un proceso judicial en curso, adoptando decisiones paralelas a
las que cumple, en ejercicio de su función, quien lo conduce, ya que tal
posibilidad está excluida de plano en los conceptos de autonomía e
independencia funcionales (artículos 228 y 230 de la Carta), a los cuales ya se
ha hecho referencia.
De ningún
modo es admisible, entonces, que quien resuelve sobre la tutela extienda su
poder de decisión hasta el extremo de resolver sobre la cuestión litigiosa que
se debate en un proceso, o en relación con el derecho que allí se controvierte.
No puede,
por tanto, proferir resoluciones o mandatos que interfieran u obstaculicen
diligencias judiciales ya ordenadas por el juez de conocimiento, ni
modificar providencias por él dictadas, no solamente por cuanto ello
representaría una invasión en la órbita autónoma del juzgador y en la
independencia y desconcentración que caracterizan a la administración de
justicia (artículo 228 C.N.), sino porque, al cambiar inopinadamente las reglas
predeterminadas por la ley en cuanto a las formas propias de cada juicio
(artículo 29 C.N.), quebrantaría abierta y gravemente los principios
constitucionales del debido proceso. Lo anterior sin tener en cuenta la
ostensible falta de competencia que podría acarrear la nulidad de los actos
y diligencias producidos como consecuencia de la decisión con los consiguientes
perjuicios para las partes, la indebida prolongación de los procesos y
la congestión que, de extenderse, ocasionaría esta práctica en los despachos
judiciales.
De las
razones anteriores concluye la Corte que no procede la acción de tutela
contra ninguna providencia judicial, con la única salvedad del perjuicio
irremediable, desde luego aplicada en este evento como mecanismo transitorio
supeditado a la decisión definitiva que adopte el juez competente.”
Las razones tenidas en cuenta
para apoyar esta posición jurisprudencial se encuentran consolidadas, con la
fortaleza inamovible erigida por lo dispuesto en el inciso 1º del artículo 243
superior, a partir de la declaratoria de inexequibilidad de los removidos
artículos del Decreto 2591 de 1991, como quiera que la parte resolutiva de dicha
sentencia está protegida por la garantía de la cosa juzgada constitucional,
luego es de obligatoria observancia.
3.2. En sustento de esa decisión,
entre otras consideraciones convergentemente definitorias, además se plasmó lo
siguiente (solo están en negrilla en el texto original las expresiones “alternativo”,
“último” y “único”):
“La
acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o
complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea
el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la
Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la
Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico
para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.
Se
comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio
judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha
adelantado un proceso, no puede pretenderse adicional al trámite ya surtido una
acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución,
dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad
judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento
definitorio del derecho. Bien puede afirmarse que, tratándose de
instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por
excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes.”
3.3. En relación con el mismo
asunto, y particularmente sobre el cumplimiento por parte del proceso de una “función
garantizadora del derecho”, agregó (no está en negrilla en el texto
original, como tampoco en las citas subsiguientes):
“Así, pues,
no corresponde a las reglas de hermenéutica ni se compadece con los principios
de la lógica asumir que el Constituyente de 1991 consagró la acción de tutela
como medio de defensa contra los resultados de los procesos que él mismo hizo
indispensables en el artículo 29 de la Constitución para asegurar los derechos
de todas las personas. Debe entenderse, por el contrario, como lo ha
entendido desde su instauración el constitucionalismo, que los procesos han
sido instituidos en guarda de la justicia y la equidad, con el propósito de
asegurar a los gobernados que el Estado únicamente resolverá las
controversias que entre ellos se susciten dentro de límites clara y anticipadamente
establecidos por la ley, con el objeto de evitar los atropellos y las
resoluciones arbitrarias, desde luego dentro de la razonable concepción, hoy
acogida en el artículo 228 de la Carta, sobre prevalencia del derecho
sustancial, cuyo sentido no consiste en eliminar los procesos sino en impedir
que el exagerado culto a las ritualidades desconozca el contenido esencial y la
teleología de las instituciones jurídicas.
Así
concebido, el proceso cumple una función garantizadora del Derecho y no al
contrario, razón por la cual no puede afirmarse que su efectiva aplicación ni
la firmeza de las decisiones que con base en él se adoptan tengan menor
importancia para la protección de los derechos constitucionales fundamentales
que el instituto previsto en el artículo 86 de la Constitución.”
Del mismo fallo C-543 de 1992,
refréndase que “si la tutela es un mecanismo subsidiario o supletorio, según
queda demostrado, es clara su improcedencia cuando ya se han producido no
sólo un proceso, en el cual se encuentran comprendidos todos los recursos y
medios judiciales que autoriza la ley, sino también una providencia definitiva
que puso fin al mismo”.
3.4.Igualmente, con fundamento en
que el constituyente estableció jurisdicciones autónomas y separadas cuyo
funcionamiento ha de ser desconcentrado, en ese fallo se indicó que “no
encaja dentro de la preceptiva fundamental un sistema que haga posible al juez,
bajo el pretexto de actuar en ejercicio de la jurisdicción Constitucional,
penetrar en el ámbito que la propia Carta ha reservado a jurisdicciones como la
ordinaria o la contencioso administrativa a fin de resolver puntos de derecho
que están o estuvieron al cuidado de estas”.
3.5. Sin embargo, a partir de
algunas manifestaciones que la propia Corte incluyó dentro de esa providencia,
entre ellas que los jueces de la República tienen el carácter de autoridades
públicas, y pueden incurrir en “actuaciones” de hecho, fue dándose
origen a la doctrina de la vía de hecho, a partir de la cual, de forma muy
excepcional, se permite el uso de la acción de tutela para cuestionar aquellas “decisiones”
que por contrariar de manera grave, flagrante y grosera el ordenamiento
constitucional, no puedan en realidad reputarse como verdaderos
pronunciamientos judiciales.
Así, siendo claro e indiscutible
que también los administradores de justicia deben respeto a la Constitución y a
las leyes, más aún en el ejercicio de sus competencias, ello implica que las
decisiones judiciales han de ser adoptadas con estricto apego al ordenamiento
jurídico, en el cual la primacía de los derechos fundamentales ocupa un
lugar significativo.
3.6. En la jurisprudencia de esta
corporación  se vino desarrollando así la noción de la vía de hecho[2], al igual
que, especialmente en los últimos años, la concepción de algunos requisitos
generales de procedencia y, sobre todo, causales especiales de
procedibilidad. Con todo, es preciso tener en cuenta que la acción de
amparo se encuentra reservada para aquellos eventos en los cuales se presente
una verdadera conculcación de un derecho fundamental, lo cual suele traducirse
en actuaciones ostensiblemente opuestas al ordenamiento jurídico, al punto de
requerirse la intervención del juez de tutela como única vía para su
restablecimiento, pues de otra forma ese instrumento consignado en el artículo
86 superior habría de convertirse en un mecanismo especial de enmienda de las
decisiones judiciales, interpretación que resulta por completo ajena a la
especial naturaleza con la cual ha sido concebida la acción de tutela.
En esta misma línea, la Corte ha
realzado que la circunstancia de que el juez de tutela pueda, por rigurosa
excepción, revisar una decisión judicial tildada de arbitraria, no lo convierte
en juez de instancia, ni puede llevarle a sustituir a quien lo es. En efecto,
el amparo constitucional constituye una confrontación de la actuación judicial
con el texto superior, para la estricta verificación del cumplimiento y
garantía de los derechos fundamentales, que no puede conducir a que se imponga
una interpretación de la ley o una particular forma de apreciación probatoria,
que simplemente se considere más acertada a la razonadamente expuesta en el
proceso y en la sentencia respectiva[3].
3.7. A su vez, es importante
considerar que si bien la jurisprudencia constitucional ha paulatinamente
admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales,
pese a la claridad y al efecto de cosa juzgada (art. 243 Const.) que es
inmanente a las decisiones contenidas en la sentencia C-543 de 1992 a la que
antes se hizo referencia, no sería menos pertinente ni valedero tomar en cuenta
también los parámetros de racionalidad dentro de los cuales el legislador
extraordinario de 1991 quiso enmarcar la procedencia del amparo.
En este sentido, es oportuno
añorar el contenido del inciso final del parágrafo 1° del artículo 40 del
Decreto 2591 de 1991 que por esa decisión fue declarado inexequible: “La
tutela no procederá por errónea interpretación judicial de la ley ni para
controvertir pruebas.”
3.8. De otra parte, la sentencia
C-590 de junio 8 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño, circunscrita al estudio
y declaración de inexequibilidad de un segmento normativo del artículo 185 de la
Ley 906 de 2004, que conducía a la proscripción de la acción de tutela contra
sentencias de casación penal, contiene también importantes reflexiones, muy
pertinentes al propósito de fijar el ámbito estrictamente excepcional dentro
del cual es constitucionalmente admisible la tutela contra decisiones
judiciales.
Sobre el tema expuso en esa
ocasión esta corporación que“no puede el juez de tutela convertirse en el
máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su
función esencial como juez de instancia” (no está en negrilla en el
texto original, ni en las transcripciones siguientes).
En esa misma providencia se
expone previamente:
“21. A pesar
de que la Carta Política indica expresamente que la acción de tutela procede ‘por
la acción o la omisión de cualquier autoridad pública’ susceptible de vulnerar
o amenazar derechos fundamentales, en algunos ámbitos se ha cuestionado su
procedencia contra sentencias, no obstante tratarse de actos emanados de jueces
y tribunales en tanto autoridades públicas y la consecuente posibilidad, aunque
sumamente excepcional, de que a través de tales actos se vulneren o
amenacen derechos fundamentales.
Sin embargo,
el panorama es claro ya que como regla general la acción de tutela no
procede contra decisiones judiciales y esto por varios motivos. Entre
ellos, en primer lugar, el hecho que las sentencias judiciales constituyen
ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos
fundamentales proferidos por funcionarios profesionalmente formados para aplicar
la Constitución y la ley; en segundo lugar, el valor de cosa juzgada de
las sentencias a través de las cuales se resuelven las controversias planteadas
ante ellos y la garantía del principio de seguridad jurídica y, en tercer
lugar, la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la
estructura del poder público inherente a un régimen democrático.
En cuanto a
lo primero, no puede desconocerse que la administración de justicia, en
general, es una instancia estatal de aplicación del derecho, que en
cumplimiento de su rol debe atenerse a la Constitución y a la ley y que todo su
obrar debe dirigirse, entre otras cosas, a garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución, incluidos, obviamente, los
derechos fundamentales. Si esto es así, lo obvio es que las sentencias
judiciales se asuman como supuestos específicos de aplicación del derecho y que
se reconozca su legitimidad en tanto ámbitos de realización de fines estatales
y, en particular, de la garantía de los derechos constitucionales.
En cuanto a
lo segundo, no debe perderse de vista que el derecho, desde la modernidad
política, es la alternativa de legitimación del poder público y que tal
carácter se mantiene a condición de que resulte un instrumento idóneo para
decidir, de manera definitiva, las controversias que lleguen a
suscitarse pues sólo de esa forma es posible definir el alcance de los derechos
y crear las condiciones necesarias para su adecuado disfrute. De allí el
valor de cosa juzgada de que se rodean las sentencias judiciales y la
inmutabilidad e intangibilidad inherentes a tales pronunciamientos, pues de no
ser así, esto es, de generarse una situación de permanente incertidumbre en
cuanto a la forma como se han de decidir las controversias, nadie sabría el
alcance de sus derechos y de sus obligaciones correlativas y todos los
conflictos serían susceptibles de dilatarse indefinidamente. Es decir,
el cuestionamiento de la validez de cualquier sentencia judicial resquebrajaría
el principio de seguridad jurídica y desnudaría la insuficiencia del derecho
como instrumento de civilidad.
Y en cuanto
a lo tercero, no debe olvidarse que una cara conquista de las democracias
contemporáneas viene dada por la autonomía e independencia de sus jueces. Estas
aseguran que la capacidad racionalizadora del derecho se despliegue a partir
de las normas de derecho positivo y no de injerencias de otros jueces y
tribunales o de otros ámbitos del poder público. De allí que la sujeción
del juez a la ley constituya una garantía para los asociados, pues estos saben,
gracias a ello, que sus derechos y deberes serán definidos a partir de la sola
consideración de la ley y no por razones políticas o de conveniencia.
22. Con
todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias
es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y
realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales,
con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e
independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder
público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la
acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan
derechos fundamentales.”
3.9. Empero, luego de esos
categóricos raciocinios, en la citada providencia fueron compilados los
denominados “requisitos generales de procedencia” y las “causales
generales de procedibilidad”[4],
siendo catalogados los primeros de la siguiente manera:
“a. Que la
cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya
se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que
no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de
involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[5].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se
hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa
judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la
consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[6]. De allí que sea un
deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el
sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto
es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección
alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas
autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas
las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en
el cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se
cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere
interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración[7].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se
trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un
efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los
derechos fundamentales de la parte actora[8].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio.
e. Que la
parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[9]. Esta exigencia es
comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas
exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente,
sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la
afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado
al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la
protección constitucional de sus derechos.
f. Que no se
trate de sentencias de tutela[10].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales
no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias
proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta
Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para
revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.”
3.10. Adicionalmente se indicó
que, “para que procedauna acción de tutela contra una sentencia judicial es
necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de
procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas”, siendo agrupadas
de la siguiente forma:
“a. Defecto
orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la
providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto
procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al
margen del procedimiento establecido.
c. Defecto
fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la
aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto
material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas
inexistentes o inconstitucionales[11]
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
e. Error
inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño
por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que
afecta derechos fundamentales.
f. Decisión
sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de
dar cuenta de los fundamentos fácticos yjurídicos de sus decisiones en el
entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita
funcional.
g.
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la
Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[12].
h. Violación
directa de la Constitución.”
3.11. Recapitulando esos
desarrollos jurisprudenciales, merece también especial atención el criterio de
esta Corte en cuanto a la labor específica del juez de tutela, en punto a que
no puede desconocer “los conceptos y principios de autonomía, independencia
de los jueces, acceso a la administración de justicia, seguridad jurídica y
vigencia del Estado social de derecho”[13].
Es entonces desde las rigurosas
perspectivas expuestas en precedencia, donde además converge el deber
impostergable de ofrecer amparo efectivo a los derechos fundamentales y el
compromiso de acatar los enunciados principios, que el juez debe avocar el
análisis cuando razonadamente se plantee por quienes acudieron a un proceso
judicial común, la supuesta vulneración de sus garantías fundamentales como
resultado de providencias entonces proferidas.
Cuarta.
Requisitos y características del acta de conciliación especialmente en materia
laboral, según la Ley 640 de 2001. Reiteración de jurisprudencia.
Como ya lo ha
señalado esta corporación refiriéndose de manera general al tema de la
conciliación, existen una serie de características esenciales que identifican
este mecanismo alternativo de solución de conflictos plenamente aceptado en
nuestro ordenamiento jurídico. Se ha dicho que la conciliación es una
institución en virtud de la cual se persigue un interés público, mediante la
solución negociada de un conflicto jurídico entre partes, con la intervención
de un funcionario estatal, vinculado a la rama judicial, a un órgano de
control  o a la administración, y excepcionalmente de particulares[14].
La Corte ha
desarrollado amplia jurisprudencia estructurando las características esenciales
de la conciliación, a saber:
i) Es un
instrumento de autocomposición de un conflicto, en el que las partes
involucradas, con la intervención del conciliador y la voluntad de
ellas, llegan a un acuerdo que implica el reconocimiento o la aceptación por
una de ellas de los posibles derechos reclamados por la otra, o hay renuncia
recíproca de las pretensiones o los intereses alegados.
ii) Constituye
una actividad preventiva, en la medida en que busca la solución del conflicto
antes de acudir a la vía procesal o durante el trámite del proceso, en cuyo
caso no se llega al resultado final normal de aquél, que es la sentencia,
constituyendo así una causal anormal de terminación del proceso.
iii) La
conciliación no tiene, en estricto sentido, el carácter de actividad judicial
ni da lugar a un proceso jurisdiccional, porque el conciliador (autoridad o
particular) no interviene para imponer a las partes la solución del conflicto
en virtud de una decisión autónoma e innovadora, limitándose a presentar
fórmulas para que las partes se avengan a solucionar el conflicto, y a
presenciar y a registrar el acuerdo a que han llegado; el conciliador, por
consiguiente, no es parte interesada en el conflicto y debe asumir y mantener
una posición neutral.
iv) Es un
mecanismo útil para la solución de los conflictos, porque: 1) ofrece a las
partes involucradas en un conflicto la posibilidad de llegar a un acuerdo, sin
necesidad de acudir al proceso judicial, que implica demora, costos para las
partes y congestión para el aparato judicial; 2) constituye un mecanismo
alternativo de administración de justicia, que se inspira en el criterio
pacifista que debe regir la solución de los conflictos en una sociedad; 3) es
un instrumento que busca lograr la descongestión de los despachos judiciales,
procurando mayor eficiencia de la administración de justicia.
v) La
conciliación tiene un ámbito que se extiende a todos aquellos conflictos
susceptibles, en principio, de ser negociados, o en relación con personas cuya
capacidad de transacción no esté limitada por el ordenamiento jurídico. Así,
bien pueden señalarse casos en los cuales válidamente cabe restringir la
facultad de conciliar y, naturalmente, no debe confundirse la institución de la
conciliación con el contrato de transacción, de estirpe privada, que se
gobierna por reglas especiales.
vi) La
conciliación es el resultado de una actuación que se encuentra reglada por el
legislador en varios aspectos, tales como las autoridades o sujetos competentes
para intervenir en la actividad de conciliación y las facultades de las cuales
disponen; las clases o tipos de conciliación admisibles y los asuntos
susceptibles de ser conciliados; las condiciones bajo las cuales se pueden
presentar peticiones de conciliación; los trámites que se deben realizar; la
renuencia a intentarla y las consecuencias que se derivan de ello; la audiencia
de conciliación, la formalización del acuerdo total o parcial entre las partes
o la ausencia de éste; y la documentación de lo actuado.
Quinta.
Objeto ilícito y causa ilícita, como generadores de nulidad absoluta.
Las causales
que dan origen a la nulidad se encuentran descritas en el artículo 1741 del
Código Civil, así:
"La
nulidad producida por un objeto o causa ilícita, y la nulidad producida por la
omisión de algún requisito o formalidad que las leyes prescriben para el valor
de ciertos actos o contratos en consideración a la naturaleza de ellos, y no a
la calidad o estado de las personas que los ejecutan o acuerdan, son nulidades
absolutas.
Hay asimismo
nulidad absoluta en los actos y contratos de personas absolutamente incapaces.
Cualquiera otra especie de vicio produce nulidad relativa, y da derecho a la
rescisión del acto o contrato."
La nulidad
absoluta se produce entonces, cuando existe: i) objeto ilícito; ii) causa
ilícita; iii) falta de solemnidades o requisitos esenciales para la validez del
acto o contrato, de acuerdo con su naturaleza; y iv) incapacidad absoluta.
Puede ser solicitada por cualquier persona que tenga algún interés legítimo, al
igual que por el Ministerio Público, en aras de proteger la moral y la ley (artículo
1742 del Código Civil). También debe ser declarada de oficio por el juez del
conocimiento, cuando "aparezca de manifiesto" en el acto o
contrato, esto es, cuando es ostensible, notoria o evidente.
El referido
artículo, indica que se puede sanear la nulidad, cuando no es generada por
objeto y causa ilícita, si opera ratificación por las partes o prescripción
extraordinaria.
Ahora bien, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 1519 del Código Civil, hay objeto
ilícito “en todo lo que contraviene al derecho público de la nación. Así, la
promesa de someterse en la república a una jurisdicción no reconocida por las
leyes de ella, es nula por el vicio del objeto". En cuanto a la causa
ilícita, el artículo 1524 la ubica como "...la prohibida por la ley, o
contraria a las buenas costumbres o al orden público”, de manera que, por
ejemplo, la promesa de dar algo en pago de una deuda que no existe, carece de
causa licita.
Sexta.
Legitimación procesal de los accionantes
De conformidad
con lo estatuido en el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, la acción de
tutela se ejerce por la persona “vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante”,
o por un tercero, mediante la figura de la agencia de derechos, cuando el
titular de los mismos no esté en condiciones de promover la acción.
La Corte
Constitucional se ha referido a la legitimación en la causa como un requisito
de procedibilidad de la acción de tutela, en los siguientes términos[15]:
“La
legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga
a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las
pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante
sentencia favorable o desfavorable. Es una calidad subjetiva de las partes en
relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto,
cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez
adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido
para fallar el caso de fondo.
La
legitimación por activa es requisito de procedibilidad. Esta exigencia
significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un
derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona…Adicionalmente,
la legitimación en la causa como requisito de procedibilidad exige la presencia
de un nexo de causalidad entre la vulneración de los derechos del demandante, y
la acción u omisión de la autoridad o el particular demandado, vínculo sin el
cual la tutela se torna improcedente.”
Séptima.
Análisis del caso concreto.
7.1. Los
demandantes solicitan se suspendan los efectos del auto proferido en noviembre
11 de 2008 por el Tribunal Superior de Cúcuta, Sala Laboral, que declaró “la
nulidad de todo lo actuado dentro del presente proceso ejecutivo” y, en su
lugar, negó el mandamiento de pago, argumentando “la ilicitud del objeto del
acuerdo señalado” (fs. 3 y 4 cd. inicial).
Consideran que
el referido Tribunal “se apartó del asunto que motivó la alzada” y que,
mediante el auto que declaró la nulidad, desatendió y afectó lo dictado por el
Juzgado 4° Laboral del Circuito de Cúcuta, en determinaciones “ya
debidamente ejecutoriadas desde el año 2006”.
7.2. Por su
parte, el Tribunal accionado indicó que dentro del proceso ejecutivo se
advirtieron serias y graves irregularidades, frente al “acta de conciliación”
que lo originó, documento generador “de graves reparos que permiten
advertir, de manera clara su ilegalidad”, en cuanto:
i) El acta
versa sobre un objeto ilícito, al haberse pactado por concepto de reajuste
pensional de la Ley 6ª de 1992, a favor de pensionados indeterminados del
municipio de San José de Cúcuta, pese a que la norma fue declarada
inconstitucional por “sentencia C-531 de la Corte Constitucional, que desde
luego no permite entonces su legal aplicación”;ii)se reconocieron
obligaciones por fuera del marco legal, que comprometen dineros públicos, “sin
que pueda justificarse tal proceder por la existencia de procesos ejecutivos, o
procesos ordinarios en marcha”;iii) el acuerdo de conciliación se realizó
en ausencia de “un funcionario público habilitado por la ley”, no
constituyendo una conciliación propiamente tal y menos con efectos de cosa
juzgada; iv) no hay plena identificación de los beneficiarios del acuerdo; y v)
se suscribió por “cerca de 8000 mil millones de pesos sin que existieran
elementos de juicio que permitieran determinar esa suma”.
7.3. Contra
ello los demandantes interpusieron acción de tutela, la cual fue resuelta
acertadamente por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, en
sentencia de mayo 19 de 2009 que negó el amparo solicitado, al considerar que “el
proveído del 11 de noviembre de 2008, mediante el cual se tomó la decisión
cuestionada, no es producto de la arbitrariedad o el capricho del juzgador,
dadas las irregularidades que el Tribunal encontró en el trámite del proceso de
ejecución, donde se pretendía el cobro de la suma de $7.985.856.757.84, por
concepto de reajustes pensionales con base en la Ley 6ª de 1992 para
pensionados indeterminados, de quienes no se aportó el respectivo poder,
comprometiendo los dineros del municipio”(fs. 42 y 43 cd. Corte Suprema).
7.4. Frente a
los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, tampoco encontró la
Sala Laboral de la Corte Suprema que los demandantes acreditaran legitimación
por activa, en cuanto precisamente se declaró la nulidad del proceso ejecutivo
por la falta de identificación de quiénes integraban ese grupo anónimo de
pensionados, que serían beneficiarios del pretendido acuerdo conciliatorio.
7.5. En sede
de revisión, donde actuaron directamente y no por intermedio del apoderado del
proceso ordinario y posteriormente del ejecutivo, tampoco presentaron los
accionantes soporte que esclareciera su legitimación, ni elemento de juicio
alguno que permitiera a la Corte descifrar el presunto quebrantamiento de los
derechos fundamentales invocados, que en realidad tampoco fueron vulnerados por
la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cúcuta al pronunciarse como lo hizo,
decretando correctamente la nulidad de lo actuado dentro del proceso ejecutivo.
En efecto,
teniendo en cuenta todo lo expuesto en precedencia, es claro que la actuación
del Tribunal no fue arbitraria ni lesiva contra algún derecho fundamental,
habiendo atinado en la protección del patrimonio público. Recuérdese, según se
precisó en la consideración quinta de esta sentencia, que la nulidad absoluta
puede y debe ser decretada por el juez, aún sin petición de parte (art. 1742
del Código Civil), y se da cuando se tiene objeto o causa ilícita, o se omite
algún requisito o formalidad que la ley señala para el valor de actos o
contratos.
Ahora bien,
frente al contenido del acta de conciliación, el artículo 1° de la Ley 640 de
2001 indica cuál debe ser su contenido:
“1) Lugar,
fecha y hora de audiencia de conciliación; 2) identificación del conciliador;
3) identificación de las personas citadas con señalamiento expreso de las que
asisten a la audiencia; 4) relación sucinta de las pretensiones motivo de la
conciliación y; 5) el acuerdo logrado por las partes con indicación de la
cuantía, modo, tiempo y lugar de cumplimiento de las obligaciones pactadas.”
El parágrafo
2° de ese mismo artículo, antes de la reforma introducida por el artículo 620
de la Ley 1564 de 2012, refería:“Las partes deberán asistir a la audiencia
de conciliación y podrán hacerlo junto con su apoderado. Con todo, en aquellos
eventos en los que el domicilio de alguna de las partes no esté en el Circuito
Judicial del lugar donde se vaya a celebrar la audiencia o alguna de ellas se
encuentre fuera del territorio nacional, la audiencia de conciliación podrá
celebrarse por intermedio de apoderado debidamente facultado para conciliar,
aún sin la asistencia de su representado.”
Además, el
artículo 17 de la referida Ley 640 establece una inhabilidad especial del
conciliador, que “no podrá actuar como árbitro, asesor o apoderado de una de
las partes intervinientes en la conciliación en cualquier proceso judicial o
arbitral durante un (1) año a partir de la expiración del término previsto para
la misma…”.Asimismo, el artículo 28ídem, referente a la conciliación
extrajudicial laboral, indica que podrá ser adelantada ante los inspectores de
trabajo, los delegados regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo,
los agentes del Ministerio Público en materia laboral; a falta de los
anteriores en el municipio, podrá ser atendida por el personero o por el Juez
Civil o Promiscuo Municipal.
7.6. Teniendo
en cuenta lo anterior, se reafirma frente al caso bajo estudio la pretermisión
de algunos de los requisitos exigidos para que la conciliación sea válida. Así,
en el acta se lee[16] que se suscribió en
febrero 23 de 2005, entre el Alcalde encargado de San José de Cúcuta Gustavo
Villasmil Quintero y un apoderado, quien expresó que estaba “debidamente
facultado para conciliar”,pero no identificó ni relacionó a cada uno de
sus representados, ausentes de la pretendida audiencia de conciliación, ni
demostró por medio de los poderes que estaba debidamente facultado para
conciliar, lo cual únicamente operaría en cuanto “el domicilio de alguna
de las partes no esté en el municipio del lugar donde se vaya a celebrar la
audiencia o alguna de ellas se encuentre por fuera del territorio nacional” (cfr.
parágrafo 2° art. 1° L. 640 de 2001, recién citado).
Por otra
parte, la referida acta contiene un “plan de pagos” a cargo del
municipio y a favor del presunto apoderado, por “$7.985856757.84”,
comprometiéndose el primero a pagar en cuatro cuotas, definidas con fecha y
monto de “cuota obligación”,sin siquiera mencionar cuál es la cuota
parte o el monto que corresponde a cada uno de los presuntos representados, ni
el periodo de causación del derecho que iría a ser conciliado.
7.7. De lo
anterior se infiere que la censura que elevan los accionantes contra la
actuación judicial, emerge de su deseo de hacer revocar la decisión de la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Cúcuta, arguyendo que se extralimitó al
resolver la alzada, pero quien invoca vulneración del debido proceso debe
comprobar la existencia de la irregularidad sustancial que en realidad afecte
la estructura o las garantías que le son inmanentes.
Que el
Tribunal haya discrepado de las consideraciones acogidas por el a quo,
no es producto de una arbitrariedad o irregularidad sino, por el contrario, del
análisis racionalmente realizado, con atinadas consideraciones como las
siguientes (no está en negrilla en el texto original, fs. 105 a 107 cd. 3):
“… en el
presente proceso no es motivo de apelación la validez del título ejecutivo, que
el mandamiento de pago ya cobró ejecutoria y que en esas condiciones no cabría
alternativa distinta que la de limitarse a resolver el recurso interpuesto.
Pues bien, la
Sala no comparte ese punto de vista, como se sabe, si bien la competencia de la
Sala se encuentra sujeta al principio de limitación, también es claro que, como
juez de segunda instancia, se encuentra legitimada para advertir  la validez o
no de la actuación procesal en la que se tomó la decisión sobre la cual habrá
de pronunciarse. Y ello es lógico: La Sala solo puede entrar a decidir el
recurso interpuesto si previamente verifica que el proceso se ajusta a la
Constitución y a la ley. Es más, considera la Sala que la función judicial se
guía por mandatos superiores que le imponen al servidor judicial, como deber
constitucional, velar por la efectiva realización de los fines del proceso
laboral y evitar que bajo la aparente forma de una actuación de esta índole, se
desplieguen maniobras claramente orientadas a defraudar el patrimonio público.
Con mayor razón en un contexto como el recientemente advertido por la sociedad
colombiana, la que ha podido establecer cómo una de las modalidades más
graves de corrupción pública radica precisamente en la suscripción ilegal de
actas de conciliación, a través de las cuales se reconocen, a cargo de
distintas entidades públicas, obligaciones laborales legalmente inexistentes,
para luego, con base en ellas, promover procesos ejecutivos a través de los
cuales se hace efectiva la defraudación del patrimonio público.
Es por ello
que en este caso la Sala concluye que se encuentra ante un proceso ejecutivo
laboral constitucional y legalmente ilegitimo, es decir, nulo y que por ello no
puede hacer ningún juicio sobre la ritualidad de los actos procesales objeto de
apelación, pues tales consideraciones solo serían eficaces si recayeran dentro
de un proceso edificado sobre bases legales y por tanto licitas.”
Lo anterior
evidencia que el proceder de la Sala Laboral del Tribunal de Cúcuta fue el que
legítimamente le correspondía realizar como ad quem, al estudiar,
analizar y decidir no solo en cuanto a lo formal, sino sustancialmente sobre el
fondo, el asunto objeto de la apelación (fs. 37 a 49 cd. 3), careciendo de
fundamento la pretensión de los demandantes,al argüir que el Tribunal no asumió
correctamente el sentido del recurso, vulnerando el debido proceso, a partir de
lo cual solicitaron la protección de los derechos invocados y que se anule “el
auto del 11 de noviembre de 2008”, que declaró la nulidad del proceso
ejecutivo y negó el mandamiento de pago dictado por el Juzgado 4° Laboral del
Circuito de Cúcuta, despacho que en su momento ordenó el levantamiento de las
medidas cautelares que recaían sobre cuentas del municipio de Cúcuta y condujo
a que se deseara por los actores limitar la competencia de la corporación de
segunda instancia a lo que “era desfavorable al apelante”, e hiciera
caso omiso de la ostensible ilicitud referida, generadora de la inexorable
nulidad.
Así, no es
posible fundamentar lo pretendido por los actores, en su propósito de encontrar
actuación alguna de la por ellos cuestionada Sala Laboral, que pudiese
constituir vía de hecho y remotamente condujere a la remoción de la justa
decisión adoptada por esa corporación, cuando razonadamente resolvió el recurso
de apelación contra el auto emitido en noviembre 16 de 2007 por el Juzgado 4°
Laboral del Circuito de Cúcuta. De allí, nada da lugar a que la acción de
tutela, más que amparar derechos fundamentales eventualmente quebrantados o
puestos en riesgo, funja como adicional instancia a las establecidas en la
acción respectiva, lo cual, de ser acogido, sí conllevaría flagrante
quebrantamiento del debido proceso.
Tal como se
indicó con antelación y contrario a lo manifestado por los actores, quienes
pretenden revivir un debate adicional al que ya se encuentra concluido, el
Tribunal accionado sí obró en derecho y valoró no solo la parte formal sino la
sustancial del proceso ejecutivo, pero llegó a una conclusión acertadamente
adversa a sus pretensiones. A tal conclusión llegó también la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia en su sentencia de mayo 19 de 2009, que
negó el amparo en fallo que no fue impugnado y que la Corte Constitucional
confirmará.
II.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por  mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR la
suspensión del término de revisión, decretada mediante auto de diciembre 18 de
2009.
Segundo.- CONFIRMAR la
sentencia proferida en mayo 19 de 2009 por la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia, que negó la tutela solicitada por Victoriana
Peñaranda Vaca, Andelfo Mendoza y Ramón Guillermo Mendoza Afanador, contra el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, Sala Laboral y el Juzgado 4°
Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Tercero.- Por Secretaría
General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA SÁCHICA  DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr. T-133 de
febrero 14 de 2010 y T-383 de mayo 16 de 2011, ambas con ponencia de quien ahora
cumple igual función.
[2] La
Corte Constitucional ha abordado el tema de la tutela contra providenciasjudiciales
en un grannúmero de pronunciamientos, pudiendodestacarse, entre muchosotros,
los fallos T-079 y T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-492 y T-518 de 1995, T-008
de 1998, T-260 de 1999, T-1072 de 2000, T-1009 y SU-1184 de 2001, SU-132 y
SU-159 de 2002; T-481, C-590 y SU-881 de 2005; T-088, T-196, T-332, T-539,
T-590, T-591, T-643, T-780 y T-840 de 2006; T-001, T-147, T-247, T-364, T-502A,
SU-540, T-680, T-794, T-987 y T-1066 de 2007; T-012, T-210, T-240, T-350,
T-402, T-417, T-436, T-831, T-871, T-891, T-925, T-945, T-1029 y T-1263 de
2008; T-093, T-095, T-199 y T-249 de 2009; T-024, T-105, T-337, T-386 de 2010;
T-464, T-703, T-786 y T-867 de 2011; T-010, SU-026, T-042 y T-071 de 2012.
[3] Cfr., sobre este tema, entre muchas otras, las sentencias T-008 de
enero 22 de 1998, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-357 de abril 8 de 2005, M. P. Jaime Araújo Rentería; y T-952 de noviembre 16 de 2006, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[4] Las
clasificaciones consignadas en las consideraciones del fallo C-590 de 2005,
relacionadas con los “requisitos generales de procedencia” y las “causales
generales de procedibilidad”, han sido reiteradas entre muchas otras en las
sentencias SU-813 de octubre 4 de 2007, M. P. Jaime Araújo Rentería; T-555 de agosto 19 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-549 de agosto 28 de 2009, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio; y T-268 de abril 19 de 2010, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[5] “Sentencia T-173/93.”
[6] “Sentencia T-504/00.”
[7] “Ver entre otras la reciente Sentencia
T-315/05.”
[8] “Sentencias T-008/98 y SU-159/2000.”.
[9] “Sentencia T-658-98.”
[10] “Sentencias T-088-99 y SU-1219-01.”
[11]"Sentencia T-522/01."
[12]“Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y T-1031/01”.
[13]
T-518 de noviembre 15 de 1995, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, citada a su vez en
la T-1036 de noviembre 28 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[14]
T-942 de septiembre 8 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[15]
T-928 de noviembre 9 de 2012, M. P. María Victoria Calle Correa.
[16]Cfr. documento 12
del acápite de pruebasrecaudadas en sede de revisión.