C-676-17
Sentencia
C-676/17
LEY QUE ADOPTA REFORMA TRIBUTARIA ESTRUCTURAL Y SE
FORTALECEN MECANISMOS PARA LA LUCHA CONTRA LA EVASION Y LA ELUSION FISCAL-Inhibición para decidir de fondo respecto de expresión
“territoriales” contenida en norma sobre condición especial de pago
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos
Referencia: Expediente D-11950.
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 356 de la Ley 1819 de 2016, “Por medio de la cual se adopta una
reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha
contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Saúl Eduardo Pérez de la Rosa
y Linda Elena Náder Orfale
Magistrado Ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil
diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
La demanda
1.
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la
Constitución, los ciudadanos Saúl Eduardo Pérez de la Rosa y Linda Elena Náder
Orfale demandan la expresión “territoriales” contenida en el artículo
356 de la Ley 1819 de 2016, “Por medio de la cual se adopta una reforma
tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión
y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”. Consideran que se
incurre en una omisión legislativa relativa, al excluir de la condición
especial de pago a los contribuyentes “nacionales”, lo que da lugar al
desconocimiento de los artículos 1, 2, 13, 95.9 y 363 de la Constitución
Política[1].
2.
Mediante Auto de marzo 2 de 2017,
la Corte Constitucional inadmitió la demanda porque los demandantes no
cumplieron las cargas mínimas de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia
de los cargos, como tampoco explicaron las razones por las cuales se incurrió
en una presunta omisión legislativa relativa[2].
3.
La demanda fue corregida dentro
del término[3].
4.
La demanda fue admitida mediante Auto
del 21 de marzo de 2017, únicamente por el cargo de omisión legislativa
relativa[4].
Igualmente, se ordenó comunicar el inicio del proceso al Presidente del
Congreso de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al
Ministerio del Interior, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en
adelante DIAN; al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, en adelante ICDT;
a la Defensoría Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales, al Centro
Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo -CIDER- de la Universidad de
los Andes, al Centro de Investigación para el Desarrollo -CID- de la Universidad
Nacional de Colombia -sede Bogotá-, al Centro de Investigaciones Económicas,
Administrativas y Contables -CIECA-; a las facultades de Derecho de las
universidades Javeriana, del Rosario, Externado de Colombia y de Antioquia. Por
último, se dio traslado al Procurador General de la Nación y se fijó en lista
el proceso, para que los ciudadanos pudieran intervenir como impugnadores o
defensores de la disposición sometida a control.
5.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Sala Plena de la Corte Constitucional decide la demanda de la referencia.
1.1.
Disposición demandada
6.
A continuación, se transcribe y
resalta la expresión acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial
50.101, de diciembre 29 de 2016:
“LEY 1819 DE 2016
(diciembre 29)
por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural,
se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión
fiscal, y se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO 356. CONDICIÓN ESPECIAL DE PAGO. Dentro de los diez (10) meses siguientes a la entrada
en vigencia de la presente ley, los sujetos pasivos, contribuyentes o
responsables de los impuestos, tasas y contribuciones territoriales,
quienes hayan sido objeto de sanciones tributarias, que sean administradas por
las entidades con facultades para recaudar rentas, tasas, contribuciones o
sanciones del nivel territorial, que se encuentren en mora por obligaciones
correspondientes a los períodos gravables o años 2014 y anteriores, tendrán
derecho a solicitar, únicamente en relación con las obligaciones causadas
durante dichos períodos gravables o años, la siguiente condición especial de
pago:
1. Si se produce el pago total de la obligación
principal hasta el 31 de mayo de 2017, los intereses y las sanciones
actualizadas se reducirán en un sesenta por ciento (60%).
2.
Si se produce el pago total de la
obligación principal después del 31 de mayo y hasta la vigencia de la condición
especial de pago, los intereses y las sanciones actualizadas se reducirán en un
cuarenta por ciento (40%).
Cuando se trate de una resolución o acto
administrativo mediante el cual se imponga sanción dineraria de carácter
tributario, la presente condición especial de pago aplicará respecto de las
obligaciones o sanciones exigibles desde el año 2014 o anteriores, siempre que
se cumplan las siguientes condiciones:
1. Si se produce el pago de la sanción hasta el 31 de
mayo de 2017, la sanción actualizada se reducirá en el cuarenta por ciento
(40%), debiendo pagar el sesenta por ciento (60%) restante de la sanción actualizada.
2. Si se produce el pago de la sanción después del 31
de mayo de 2017 y hasta la vigencia de la condición especial de pago, la
sanción actualizada se reducirá en el veinte por ciento (20%), debiendo pagar
el ochenta por ciento (80%) de la misma.
PARÁGRAFO 1o. Lo
dispuesto en este artículo únicamente será aplicable en relación con impuestos,
tasas y contribuciones del orden territorial. Si pasados cuatro meses de la
entrada en vigencia de la presente ley, las asambleas departamentales o los
concejos municipales no han implementado la figura aquí prevista, podrán los
gobernadores o alcaldes de la respectiva entidad territorial adoptar el
procedimiento establecido en el presente artículo.
PARÁGRAFO 2o. A
los agentes de retención en la fuente por los años 2014 y anteriores que se
acojan a lo dispuesto en este artículo, se les extinguirá la acción penal, para
lo cual deberán acreditar ante la autoridad judicial competente el pago a que
se refiere la presente disposición.
PARÁGRAFO 3o. No
podrán acceder a los beneficios de que trata el presente artículo los deudores
que hayan suscrito acuerdos de pago con fundamento en el artículo 7o de la Ley 1066 de 2006, el artículo 1o de la Ley 1175 de 2007, el artículo 48 de la Ley 1430 de 2010, los artículos 147, 148 y 149 de la Ley 1607 de 2012, y los artículos 55, 56 y 57 de la Ley 1739 de 2014, que a la entrada en
vigencia de la presente ley se encuentren en mora por las obligaciones
contenidas en los mismos, o con fundamento en los acuerdos municipales,
ordenanzas departamentales o decretos municipales o departamentales a través de
los cuales se acogieron estas figuras de ser el caso.
PARÁGRAFO 4o. Lo
dispuesto en el anterior parágrafo no se aplicará a los sujetos pasivos,
contribuyentes, responsables y agentes de retención que a la entrada en
vigencia de la presente ley, hubieren sido admitidos en procesos de
reorganización empresarial o en procesos de liquidación judicial de conformidad
con lo establecido en la Ley 1116 de 2006, ni a los demás sujetos pasivos,
contribuyentes, responsables y agentes de retención que a la fecha de entrada
en vigencia de esta ley, hubieran sido admitidos en los procesos de
reestructuración regulados por la Ley 550 de 1999, la Ley 1066 de 2006 y por los Convenios de Desempeño.
PARÁGRAFO 5o. El
término previsto en el presente artículo no aplicará para los contribuyentes
que se encuentren en liquidación forzosa administrativa ante una
Superintendencia, o en liquidación judicial los cuales podrán acogerse a esta
facilidad por el término que dure la liquidación”.
2.1.
Cargo de
inconstitucionalidad
7.
Según los accionantes, y de
conformidad con el único cargo respecto del que se admitió la demanda, el
legislador incurrió en una omisión legislativa relativa, pues restringió el
ámbito de aplicación de una condición especial para el pago (beneficio
tributario) únicamente a los sujetos pasivos de tributos territoriales,
sin que existiera una razón suficiente para que no se hubiese hecho extensiva a
los sujetos pasivos de tributos nacionales[5]. Señalaron
que, no obstante la amplia libertad de configuración, el legislador omitió extender
el alcance de la disposición al grupo de contribuyentes del orden nacional, lo
que desconoció los principios de equidad, eficiencia y progresividad en que se
fundamenta el sistema tributario[6],
violando lo dispuesto por los artículos 13 y 363 constitucionales. Frente al
primero, indicaron que se desconoció el deber constitucional de aplicación
igualitaria de la ley a todos los contribuyentes, pues en la disposición
demandada se optó por un tratamiento diferenciado entre los contribuyentes
nacionales y los territoriales. Con relación al segundo, plantearon que la
expresión demandada vulneró los principios constitucionales del sistema
tributario, ya que excluyó a los contribuyentes nacionales de la condición
especial de pago.
2.2.
Solicitud
8.
Solicitaron la declaratoria de
exequibilidad condicionada del vocablo demandado, en el sentido de que la
expresión debe cobijar a todos los contribuyentes, sin limitarlos al ámbito
territorial.
3.
Intervenciones
Universidad Externado de Colombia
9.
En relación con el cargo por
omisión legislativa, señala que esta no se acredita, al no cumplirse los
criterios definidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-833 de 2013[7]. En
cuanto a la presunta vulneración del principio de igualdad formal y material,
expresa que la disposición consagra un tratamiento diferente, por cuanto los
contribuyentes nacionales y territoriales se encuentran en una situación
distinta[8].
Por último, en cuanto al cargo por violación de los principios fundamentales
del sistema tributario: equidad, eficiencia y progresividad, señala que no debe
prosperar, porque, en estricto sentido, no se acusa de vulnerar alguna
disposición constitucional, sino que, simplemente, se reiteran los argumentos
en relación con el cargo anterior[9].
Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales
10.
Solicita se declare la
constitucionalidad de la disposición, con fundamento en los siguientes
argumentos: i) el otorgamiento de la condición especial de pago a los
contribuyentes del orden territorial no da lugar a un trato discriminatorio,
porque es resultado de la aplicación del principio de generalidad del tributo,
que implica dar el mismo tratamiento a los contribuyentes que se encuentren en
la misma situación de hecho. ii) Uno de los objetivos de la reforma
tributaria estructural es el de “mejorar la calidad del sistema tributario y
elevar el recaudo”, lo que supone el deber de contribuir, por medio de los
tributos nacionales[10].
Instituto
Colombiano de Derecho Tributario (en adelante ICDT)
11.
Considera que la disposición debe
ser declarada exequible. En primer lugar, resalta “que no existe una
obligación constitucional de decretar alivios tributarios o condiciones
especiales de pago para los morosos”. Además, “el artículo demandado no
adolece de omisión legislativa tal y como lo afirman los demandantes porque si
bien ‘el legislador no introdujo el término ‘nacionales’, y en su lugar
introdujo la palabra ‘territoriales’ no resulta evidente que la adopción de ese
tipo de beneficios sea un cometido obligatorio y expreso del legislador ni que
no decretarlos atente contra la estructura esencial de los tributos”[11].
12.
En segundo lugar, expresa que el
demandante tiene la carga de demostrar la configuración de la omisión
legislativa, aspecto que no se cumple en la demanda[12].
13.
En tercer lugar, en cuanto al
cargo por desconocimiento del artículo 13 superior, señala que, aunque existe
una similitud entre los contribuyentes del orden nacional y territorial, en
reformas tributarias anteriores el alivio para los sujetos pasivos de los
tributos territoriales se ha dejado como una facultad de las entidades
territoriales, lo que ha llevado a que no se logre el resultado esperado por
las reformas frente a su aplicación. Adicionalmente, la medida se encuentra
justificada, si se tiene en cuenta el incremento de las bases catastrales y las
tarifas de este tributo en los centros urbanos y el incremento de otros
tributos municipales y departamentales, que pudo haber llevado a la situación
de morosidad de los contribuyentes territoriales[13].
Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
14.
Señala que los cargos no cumplen
con los requisitos de especificidad, pertinencia, certeza, claridad y
suficiencia exigidos por la jurisprudencia de la Corte. Los demandantes solo se
limitan a indicar una presunta vulneración del principio de igualdad, pero no
se plantean los elementos que permitan arribar a dicha conclusión, máxime
cuando los tributos objeto de comparación tienen una naturaleza distinta que no
los hace asimilables[14].
Adicionalmente, plantea que ampliar la condición especial de pago a los
tributos nacionales supone desconocer el precedente constitucional expuesto por
esta Corte, porque los tratamientos generalizados vulneran el principio de
igualdad, el deber de contribución y los principios fundamentales que rigen el
sistema tributario.
4.
Concepto del Procurador
General de la Nación
15.
El Procurador General de la
Nación, mediante Concepto 6316 de mayo 19 de 2017, solicita a la Corte se
declare la constitucionalidad de la disposición demandada, de acuerdo con los
siguientes argumentos. Primero, no se cuestiona la constitucionalidad de la
medida que se establece; por el contrario, se pretende una sentencia
integradora en la que se condicione la exequibilidad del artículo 356 de la Ley
1819 de 2016, en el sentido de extender el beneficio a los contribuyentes
morosos del orden nacional. Segundo, el Congreso no solo tiene la competencia
constitucional para fijar los tributos, sino también la de crear los beneficios
tributarios, siendo parte necesaria de la política fiscal del Estado. Tercero,
la jurisprudencia constitucional ha definido unos precisos criterios para valorar
la configuración de un supuesto de omisión legislativa relativa[15], los cuales no se acreditan. Señala
que “no existen razones constitucionales por las que los contribuyentes del
orden nacional deban estar incluidos en el artículo 356 de la Ley 1819 de 2016,
de manera que su ausencia no constituye una imperfección de la norma que la
torne inconstitucional”. Cuarto, en el presente caso, la medida adoptada
por el Legislador de incluir únicamente a los contribuyentes morosos de
tributos territoriales tiene consideraciones exclusivas de política fiscal[16].
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
16.
La Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda en virtud de lo dispuesto por el
numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política.
2.
Aptitud de la demanda
2.1.
Contexto normativo de la
disposición demandada
17.
La disposición demandada integra el
Capítulo V, “Procedimiento Tributario Territorial”, de la Parte XVI, “Tributos
Territoriales”, de la Ley 1819 de 2016, “Por medio de la cual se adopta
una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha
contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”.
18.
El inciso primero del artículo 356
de la Ley 1819 de 2016 establece los diferentes elementos del beneficio
tributario, consistente en una condición especial de pago. i) Fija un
límite temporal para su aplicación (10 meses siguientes a la entrada en
vigencia de la ley), ii) determina los destinatarios de la medida
(sujetos pasivos, contribuyentes o responsables de los tributos territoriales),
iii) delimita el concepto al que aplica la condición especial (responsables
de sanciones tributarias del nivel territorial que se encuentren en mora), iv)
precisa los períodos gravables objeto de beneficio (años 2014 y anteriores)
y v) define la consecuencia del supuesto de hecho, que es la
condición especial de pago.
19.
Los numerales siguientes de la
disposición desarrollan la condición especial de pago para dos supuestos.
Primero: reducción de los intereses y sanciones actualizadas en un 60%, siempre
que el pago total de la obligación principal se realice hasta el 31 de mayo de
2017; o, reducción, en un 40% de los mismos conceptos, cuando el pago total de
la obligación se realice con posterioridad al 31 de mayo y hasta la vigencia de
la condición especial de pago. Segundo: cuando la obligación derive de una
sanción dineraria de carácter tributario, se reduce el valor de la sanción
actualizada, en un 40%, siempre que el pago se efectúe hasta el 31 de mayo; o
en un 20% cuando el pago de esta se realice con posterioridad a dicha fecha y hasta
la vigencia de la condición especial de pago.
20.
El parágrafo 1° reitera que lo
allí regulado solamente se aplica en relación con los tributos del orden
territorial. Adicionalmente, otorga competencia a los gobernadores y alcaldes
para que implementen la figura, en caso de que las asambleas departamentales y
concejos municipales no lo hagan pasados 4 meses de la entrada en vigencia de
la Ley. Por su parte, el parágrafo 2° señala la extinción de la acción penal
para los agentes de retención en la fuente que se acojan a la condición
especial de pago. El parágrafo 3° excluye de la condición especial de pago a
los contribuyentes que suscribieron acuerdos de pago y que a la entrada en
vigencia de la Ley se encontraren en mora, a excepción de los deudores que
hubiesen sido admitidos en procesos de reorganización empresarial, procesos de
liquidación judicial o procesos de reestructuración (parágrafo 4º). Finalmente,
el Parágrafo 5° establece que el término de 10 meses, previsto en el artículo,
no es aplicable para los contribuyentes que se encontraren en liquidación
forzosa administrativa o en liquidación judicial, quienes se pueden acoger a la
facilidad que regula la disposición por el término que dure la liquidación.
2.2.
Delimitación de los cargos
y problemas jurídicos
21.
La demanda de inconstitucionalidad
se restringe a la expresión “territoriales”, contenida en el artículo
356 de la Ley 1819 de 2016, por considerar que vulnera los artículos 13 y 363
constitucionales[17].
Le corresponde analizar a la Corte si es procedente la declaratoria de exequibilidad
condicionada de la expresión que se demanda, en el sentido de que el ámbito de
aplicación subjetivo de la disposición comprende a todos los sujetos pasivos,
contribuyentes o responsables de los impuestos, tasas y contribuciones sin
limitar la condición especial de pago al ámbito territorial. Su estudio
supone, de manera previa, valorar la aptitud de la demanda, en relación con el
cargo por omisión legislativa relativa, pues, de lo contrario, carecería esta
Corte de competencia para decidir el asunto, por ineptitud sustantiva de la
demanda[18].
2.3.
Aptitud del cargo de
inconstitucionalidad, por omisión legislativa relativa
22.
El artículo 2 del
Decreto 2067 de 1991 regula el contenido de las demandas en las acciones
públicas de inconstitucionalidad. De esta disposición, la jurisprudencia de la Corte
ha considerado como necesarios para un pronunciamiento de fondo, i) la
delimitación precisa del objeto demandado, ii) el concepto de violación,
que debe caracterizarse por su claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia[19] y iii) la razón por la
cual la Corte es competente para conocer del asunto[20].
Con relación al control constitucional de
las omisiones legislativas, la jurisprudencia de esta Corte ha considerado que
esta se circunscribe a las de carácter relativo o parcial, y, en
ningún caso, a las de carácter absoluto, en aras de proteger el
principio democrático y la autonomía e independencia del Congreso de la
República[21].
Con relación a las primeras, se ha exigido, de manera reiterada, el
cumplimiento de las siguientes cargas argumentativas[22] por parte de los
ciudadanos demandantes:
“(i) que
exista una norma sobre la cual se predique el cargo; (ii) que esta excluya de
sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, debían
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que omita incluir un
ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, es esencial para
armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión
de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv)
que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de
la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran
amparados por las consecuencias de la norma, y (v) que la omisión sea el
resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el
constituyente al legislador”[23].
23.
Para la Corte, la
demanda no cumple con los requisitos mínimos que ha exigido la jurisprudencia, de
tal forma que pueda considerarse el cargo como apto[24]. Para
efectos metodológicos, se hace referencia a cada uno de estos requisitos y su
satisfacción o no en la demanda de constitucionalidad y su corrección.
24.
Primer requisito:
“(i) que exista una norma sobre la cual se predique el cargo”. Se acredita.
Los demandantes señalan que de la expresión “territoriales”, contenida
en el artículo 356 de Ley 1819 de 2016, se deriva una presunta omisión
legislativa relativa al no comprender a los sujetos pasivos, contribuyentes o
responsables de los impuestos, tasas y contribuciones nacionales.
25.
Segundo
requisito: “(ii) que esta excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos
casos que, por ser asimilables, debían estar contenidos en el texto normativo
cuestionado, o que omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con
la Constitución, es esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de
la Carta”. No se acredita. La demanda se limita a presentar consideraciones
sobre la presunta vulneración de los principios de igualdad y de equidad,
eficiencia y progresividad que rigen el sistema tributario, al no haber
incluido la disposición, en su alcance, a los sujetos pasivos, contribuyentes o
responsables de los impuestos, tasas y contribuciones nacionales. Salvo
las reiteraciones generales acerca de la presunta vulneración del
principio de igualdad, no se expresan razones específicas para
considerar que es asimilable la situación de los contribuyentes nacionales
con la de los contribuyentes territoriales, para considerar que los
primeros han debido, desde una perspectiva constitucional, ser igualmente
considerados dentro de los sujetos del beneficio tributario que la disposición demandada
consagra[25]. Si bien es un argumento
razonable desde una perspectiva de conveniencia legislativa (el que una
norma otorgue el mismo beneficio a los contribuyentes del orden nacional), no
se ofrecen argumentos relativos al deber constitucional del legislador de
otorgar un tratamiento análogo, más allá de aducir razones generales y
abstractas sobre el alcance del principio de igualdad, o de los principios de
equidad, eficiencia y progresividad, rectores del sistema tributario[26].
26.
Tercer requisito:
“(iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio
de razón suficiente”. No se acredita. Expresan los demandantes que el
legislador omitió emplear “el término ‘nacionales’, y en su lugar introdujo
la palabra ‘territoriales’, ante la existencia de razones constitucionales para
[sic] ello”[27]; sin embargo, no se señalan
tales razones específicas, de origen constitucional. Esta carencia
impide un estudio de fondo por la Corte, en la medida que carece de competencia
para pronunciarse de oficio acerca de la constitucionalidad de las
disposiciones de orden legal.
27.
Cuarto requisito:
“(iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos
excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se
encuentran amparados por las consecuencias de la norma”. No se acredita. Los
demandantes no ofrecen una argumentación suficiente de la que pueda inferirse que
los contribuyentes nacionales pudieran ser afectados, al no ser destinatarios
de las consecuencias jurídicas de la condición especial de pago que se establece
a favor de los sujetos pasivos, contribuyentes o responsables de los impuestos,
tasas y contribuciones territoriales[28].
28.
Quinto requisito:
“(v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber
específico impuesto por el constituyente al legislador”[29]. No se
acredita. En el texto de corrección de la demanda, los accionantes invocan como deberes constitucionales
infringidos los siguientes: “el deber de
mantener un sistema tributario equitativo […] que ordena tener en cuenta los principios para lograr una
igualdad real y efectiva”[30] y el “deber de aplicación
igualitaria a todos los contribuyentes”[31]. Esta referencia a deberes
constitucionales se hace de manera genérica y sin que de ella pueda inferirse
su incumplimiento en el sentido de que el legislador hubiese debido incluir
dentro de la condición especial de pago a los contribuyentes de tributos nacionales.
Además, de las disposiciones constitucionales invocadas en la demanda, no se extrae
un deber jurídico que ordene conceder un tratamiento idéntico u homogéneo a los
contribuyentes de tributos nacionales, respecto de los contribuyentes de
tributos territoriales[32].
29.
En conclusión, no
se acredita la formulación material de un cargo contra la expresión “territoriales”,
contenida en el artículo 356 de la Ley 1819 de 2017, por lo que corresponde
proferir un fallo inhibitorio[33].
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para pronunciarse
sobre la constitucionalidad de la expresión “territoriales” contenida en
el artículo 356 de la Ley 1819 de 2016, “Por
medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen
los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan
otras disposiciones”, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Comuníquese, cúmplase y archívese el
expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e)
[1] Folios 1 a 8.
[2] Folios 10 a 15.
[3] Folios 17 a 29.
[4] Folios 31 a 34.
[5] Folio 18.
[6] Folios 17 a 29.
[7] Folio 56.
[8] Folio 56 vto.
[9] Folio 57.
[10] Folio 59.
[11] Folios 93 y 94.
[12] Folios 93 y 94.
[13] Folios 97 a 99.
[14] Folios 103 a 105
[15] Esta se origina, para el Ministerio
Público, cuando el Legislador “omite referirse a una hipótesis que viene
exigida por la Constitución”.
[16] Folios 117 a 121
[17] Si bien se plantearon cuatro cargos
de inconstitucionalidad, la demanda fue admitida solamente por el cargo de
omisión legislativa relativa, tal como se precisó en los “I. Antecedentes”.
[18] Cfr., Sentencia C-494 de 2016.
[19] Con
relación al alcance de cada una de estas características, la Corte
Constitucional, ha señalado: “En línea con lo anterior, en las Sentencias
C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, la Corte precisa el alcance de los mínimos
argumentativos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia,
al decir que hay claridad cuando existe un hilo conductor de la argumentación
que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las
cuales se soporta; hay certeza cuando la demanda recae sobre una proposición
jurídica real y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva,
valga decir, cuando existe una verdadera confrontación entre la norma legal y
la norma constitucional; hay especificidad cuando se define o se muestra cómo
la norma demandada vulnera la Carta Política; hay pertinencia cuando se emplean
argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no estirpe legal,
doctrinal o de mera conveniencia; y hay suficiencia cuando la demanda tiene
alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda
mínima sobre la exequibilidad de la norma demandada” (Sentencia
C-247 de 2017).
[20] Sentencia C-089 de 2016.
[21] Cfr., entre otras, las sentencias
C-543 de 1996, C-447 de 1997 y C-351 de 2013.
[22] De hecho, tal como se indica en la
Sentencia C-192 de 2006, en la que se analizó la exequibilidad de algunas
expresiones del artículo 31 de la Ley 788, “Por la cual se expiden normas en
materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras
disposiciones”, “el ejercicio del derecho político a presentar demandas
de inconstitucionalidad por omisión legislativa impone al ciudadano una fuerte
carga de argumentación, que en manera alguna restringe su derecho a participar
en la defensa de la supremacía de la Constitución sino que por el contrario,
hace eficaz el diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales
comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez
competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior”.
[23] En idéntico sentido, las sentencias
C-1009 de 2005 y C-460 de 2011.
[24] Los intervinientes en el proceso de
constitucionalidad coincidieron en que el cargo por omisión legislativa no
resultó acreditado en la demanda (supra numeral 2, en particular las
intervenciones de la Universidad Externado de Colombia, el ICDT y el Procurador
General de la Nación).
[25] Con relación a este aspecto, el
ICDT, en su intervención ante la Corte, consideró que, “[…] si bien ‘el
legislador no introdujo el término ‘nacionales’, y en su lugar introdujo la
palabra ‘territoriales’ no resulta evidente que la adopción de ese tipo de
beneficios sea un cometido obligatorio y expreso del legislador ni que no
decretarlos atente contra la estructura esencial de los tributos” (folio
94).
[26] Entre otros apartados del escrito de
corrección a la demanda, que refieren esta generalidad, se expresa: “El
cargo estructurado en nuestra demanda efectivamente suscita una duda respecto
de la constitucionalidad del aparte demandado del artículo 357 de la Ley 1819
de 2016 toda vez que se entiende en nuestro medio que el Estado debe promover
las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, para lo cual deberá
adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados, de lo que se
deriva la garantía constitucionalidad de que el sistema tributario sea fundado
en los principios de equidad, eficiencia y progresividad” (folio 18).
[27] Folio 17.
[28] Se
resalta, además, que la disposición tiene una relación de conexidad con las
otras que integran la Parte XVI de la Ley 1819 de 2016, “Tributos
Territoriales”, aplicables a los contribuyentes de tributos territoriales
(supra numeral  2.1), de lo que no puede inferirse que se trate de una
disposición aislada o inconexa de la temática general que regula.
[29] Con relación a este requisito, la
Corte Constitucional ha resaltado el nivel de argumentación que exige del demandante:
el actor debe poner de presente cuál es la norma implícita de exclusión que,
por su propia naturaleza, da lugar a la ausencia de una condición, supuesto o
consecuencia que debería estar regulada en el texto legal demandado” (numeral
6.5.4.1 de la Sentencia C-494 de 2016).
[30] Folio 19.
[31] Ibíd.
[32] En igual sentido, para el Procurador
General de la Nación, en el presente caso, “No existen razones
constitucionales por las que los contribuyentes del orden nacional deban estar
incluidos en el artículo 356 de la Ley 1819 de 2016, de manera que su ausencia
no constituye una imperfección de la norma que la torne inconstitucional por
este aspecto” (folio 121).
[33] En todo caso, es importante
resaltar, tal como se hizo en la Sentencia C-119 de 2016, lo siguiente: “Por
lo demás, no sobra recordar que un fallo inhibitorio, lejos de afectar la
garantía de acceso a la administración justicia (CP art. 229), constituye una
herramienta idónea para preservar el derecho político y fundamental que tienen
los ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución
(CP arts. 40.6 y 241), al tiempo que evita que la presunción de
constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de reproche
a partir de argumentos que no suscitan una verdadera controversia
constitucional. En estos casos, como se expuso en la Sentencia C-1298 de 2001,
lo procedente es ‘adoptar una decisión inhibitoria que no impide que los textos
acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que
satisfaga cabalmente las exigencias de ley’.”.