C-318-96
Sentencia C-318/96
Sentencia
C-318/96
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS-Diferenciación
de regímenes laborales
La diferenciación
planteada es justificada pues la finalidad que persigue es la adecuada
prestación de los servicios públicos tanto por entidades públicas como por
entidades privadas. Como se busca la participación de esas clases de empresas,
el legislador reguló el régimen laboral de los trabajadores de tales entidades
diferenciando el tratamiento a fin de reconocer las diferencias existentes en
las clases de empresas citadas. En efecto, las causas, objetivos, estructura y
gestión de una empresa del Estado no corresponden con exactitud a las de una
empresa de carácter privado o en la que participe parcialmente capital de los
particulares.
Referencia: Demanda
No. D-1123
Norma acusada:
Artículo 41 de la Ley 142 de 1994.
Actor: Alejandro
Bañol Betancur.
Tema:
Servicios públicos
domiciliarios y derechos de los trabajadores.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
dieciocho (18) de julio mil novecientos noventa y seis (1996).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Carlos
Gaviria Díaz, y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera
Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Vladimiro Naranjo Mesa y  Julio César
Ortiz Gutiérrez.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano
Alejandro Bañol Betancur presenta demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 41 de la Ley 142 de 1994, a la cual le fue asignada el número D-1123.
Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el
Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de
esta sentencia.
II. TEXTO ACUSADO.
El artículo 41 de la
Ley 142 de 1994 es del siguiente tenor:
ARTICULO 41.
Aplicación del Código Sustantivo del Trabajo. Las personas que presten sus
servicios a las empresas de servicios públicos privadas o mixtas, tendrán el
carácter de trabajadores particulares y estarán sometidas a las normas del
Código Sustantivo del Trabajo y a lo dispuesto en esta ley. Las personas que
presten sus servicios a aquellas empresas que a partir de la vigencia de esta
ley se acojan a lo establecido en el parágrafo del artículo 17, se regirán por
las normas establecidas en el inciso primero del artículo 5º del Decreto-ley
3135 de 1968.
III. ARGUMENTOS DE LA DEMANDA.
El ciudadano
Alejandro Bañol Betancur considera que la norma demandada viola los artículos
25, 38 y 39 de la Carta.
El ciudadano Bañol
Betancur, centrándose en la frase "en el inciso primero" contenida en
el artículo demandado, manifiesta que el mandato ínsito en las palabras citadas
coloca en calidad de empleado público al servidor de una empresa industrial y
comercial del Estado que preste un servicio público domiciliario, cuando la
categoría laboral que detenta el servidor de todas las demás empresas
industriales y comerciales estatales es la de trabajador oficial. A juicio del
actor, la imposición de la restricción laboral que implica la calidad de
empleado público, no puede afectar los derechos laborales adquiridos por los
trabajadores, a través de sus organizaciones y convenciones colectivas.
Por lo anterior,
considera el actor que el artículo 41 de la mentada ley 142 de 1994 transgrede
el artículo 25 de la Carta Política, "al no estar garantizando el derecho
fundamental de la especial protección del Estado. Pues, el cambio de estructura
empresarial, que se ha venido realizando en las entidades de servicios
públicos, deja a los trabajadores en condiciones no dignas e injustas, frente a
los despidos realizados y el acceso a un nuevo empleo".
Finalmente, el
demandante sostiene que también se violan los artículos 38 y 39 de la Carta
Política "al desconocer el derecho a la libre asociación de las distintas
actividades que las personas realizan en la sociedad, en concordancia con el
justo derecho que proviene de la constitución de los sindicatos y
asociaciones", pues, la norma acusada elimina "las organizaciones de
trabajadores, pensionados, jubilados, sin que haya motivo de orden
constitucional que lo permita".
IV. INTERVENCION DE LA SUPERINTENDENCIA DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS.
El ciudadano Jose
Fernándo Castro Caycedo, Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios,
interviene en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad
de la disposición acusada.
El interviniente, en
primer término, trae a colación un concepto de la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado que se refiere a la frase "en el inciso
primero" contenida en la disposición demandada. El mencionado concepto
señala que al redactar la norma se incurrió en una equivocación al citar como
régimen laboral aplicable al servidor de una empresa industrial y comercial del
Estado que preste un servicio público domiciliario, el previsto por el inciso
primero del artículo 5º del decreto 3135 de 1968 cuando lo pertinente era
invocar el inciso segundo. A partir de lo anterior, el interviniente fija su
posición explicando que "discrepa del concepto de la Honorable
Corporación, con fundamento en la premisa de que el Legislador es sabio, lo
cual excluye, ab initio, la posibilidad de considerar que éste se haya equivocado
en la expedición de una disposición". Además, según su criterio, este
régimen por virtud del artículo 186 de la ley de servicios públicos
domiciliarios, por su carácter de especialidad. preferencialidad y
posterioridad, rompe con los principios de los Decretos Nos. 1050, 3130 y 3135
de 1968, que configuraron la reforma administrativa del mismo año.
Añade el
interviniente que el Legislador optó por que el interés general prime sobre el
interés particular de las organizaciones sindicales y esta prevalencia del
interés general se justifica, según el interviniente, por el carácter esencial
de los servicios públicos domiciliarios. Afirma el ciudadano Castro Caycedo que
"en este sentido es equívoco el argumento presentado por el actor, en la
medida en que el principio de la igualdad debe ser analizado no en forma
absoluta, como se plantea en la demanda, sino dentro de los límites y
parámetros de razonabilidad de la norma, mirando cada caso en concreto".
Finalmente, el
ciudadano Castro Caycedo manifiesta que:
... la naturaleza
jurídica de la ESP -empresa de servicios públicos-, modifica el régimen de las
entidades que produjo la anterior reforma, así como la clasificación que ésta
hizo de los servidores de las entidades públicas en trabajadores oficiales y
empleados públicos, con lo cual el Legislador efectivamente introdujo
modificaciones a este régimen al autorizar que las empresas prestadoras de
servicios públicos se regulen por un esquema de sociedades por acciones,
sociedades de economía mixta, o excepcionalmente, empresas industriales y
comerciales del Estado, y en el caso de que sean de carácter oficial, es decir,
aquellas de la última naturaleza jurídica mencionada determine su régimen
laboral con la categoría de empleados públicos, sin que con ello se ocasione,
bajo ninguna circunstancia, motivo alguno de inconstitucionalidad que vulnere
la Carta.
La noción de
entidad pública tiene actualmente una categoría que perdió las características
originales emanadas de la reforma administrativa de 1968, frente a la LSPD -ley
de servicios públicos domiciliarios-, como consecuencia del régimen especial de
éstos servicios y de la transformación o reconversión empresarial a que se
refiere el Artículo 180 de la LSPD (Cfr. Transformación de Empresas), con lo
cual las estructural creadas en 1968 sufrieron una mutación de carácter legal.
Las razones que
aduce el demandante son de conveniencia mas no de constitucionalidad y
tienen su explicación en la confusión en que ha incurrido por la opinión
emitida por el H. Consejo de Estado y que el actor argumenta como fundamento
básico de su acusación.
V. INTERVENCION CIUDADANA.
La ciudadana Adriana
Chaves Ramos interviene en el proceso de la referencia para coadyuvar la
constitucionalidad de la norma acusada, reproduciendo el escrito del ciudadano
Jose Fernándo Castro Caycedo, antes aludido.
VI. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Viceprocurador
General de la Nación rinde el concepto de rigor, dado que le fue aceptado
impedimento al Procurador General de la Nación. En el citado concepto se
solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 41 de
la Ley 142 de 1994, en lo acusado, con fundamento en los siguientes argumentos:
La Vista Fiscal
considera que, no obstante el actor acusar la totalidad del artículo 41, el eje
argumentativo de su impugnación se dirige contra la preceptiva final del mismo.
El Ministerio
Público manifiesta que las categorías laborales de empleado público y
trabajador oficial no son inalterables por el legislador, pues carecen de carácter
constitucional para impedir al Congreso, en eventos debidamente justificados,
separarse de ellas.
A juicio del
Viceprocurador es necesario partir de la naturaleza del servicio prestado por
la entidad a la cual se encuentra vinculado el servidor. En ese sentido, señala
que la Ley acusada señaló, en su artículo 4º, que los servicios públicos
domiciliarios son esenciales. Así las cosas, tales servicios "están
destinados a satisfacer necesidades vitales o indispensables para la vida de la
comunidad". Es por ello, que toda regulación en relación con éstos debe
asegurar con rango preminente los derechos de los usuarios y habitantes en
general.
Manifiesta el
Viceprocurador, que la ley 142 de 1994 se enmarca en una nueva tendencia
normativa que busca asegurar en condiciones constitucionalmente detalladas, la
prestación de los servicios públicos domiciliarios, por tanto, la preceptiva
acusada no obedeció a yerro del legislador. Agrega el Ministerio Público que la
excepción demandada surge cuando:
... se abandona
el esquema del establecimiento público y autoriza la prestación del Servicio
Público Domiciliario por empresas industriales y comerciales del Estado, para
que éste compita en idéntico régimen con los de los particulares. Sólo que la
ley a los trabajadores de estas empresas los encaja como empleados públicos.
Aquéllos y éstos en cuanto prestan sus servicios en empresas cuyo objetivo es
esencial para el Estado y la comunidad, los servicios públicos domiciliarios,
su prestación exige continuidad y por ello, en el estado actual de la sociedad
no pueden ser interrumpidos, razón que permite negarles el derecho de la
huelga.
Por consiguiente,
la razonabilidad de la excepción aludida, en torno a la supuesta violación al
principio de igualdad, eje central del debate propuesto en la demanda, debe
efectuarse a la luz de la finalidad perseguida por la norma, que sin duda
alguna es fiel reflejo de las orientaciones constitucionales para los servicios
públicos ya reseñadas, que no obstante su variable con el proceso de
descentralización por colaboración, no implica de manera alguna que el Estado
se haya despojado de su tarea de control en la materia.
La Vista Fiscal
señala que al sopesar dos clases de derechos, el interés público de un lado, y
por el otro, el interés que se deduciría de un tratamiento laboral particular
-el de los trabajadores oficiales-, necesariamente conduce a deducir, teniendo
en consideración la naturaleza esencial del servicio público, el cual demanda
constitucionalmente una cobertura, eficiencia y calidad especiales, que el
segundo deba adecuarse al primero, precisamente para garantizar su plena
efectividad. Concluye, entonces, el Viceprocurador que:
... en razón de
las características propias del régimen de servicios públicos domiciliarios, es
totalmente viable la consagración de un régimen laboral particular para los
trabajadores de las empresas de servicios públicos domiciliarios que se
constituyen como empresas industriales y comerciales del Estado en su nivel
central o descentralizado nacional o territorial; por ende, no se aprecia
violación de lo regulado en el artículo 41, parte acusada, al principio de
igualdad y menos aún al derecho a un trabajo en condiciones dignas o justas,
pues la condición de empleado público en ninguna forma desconoce tales
derechos, aunque como tales no puedan hacer huelgas o cesar de alguna forma sus
obligaciones para con la comunidad y la empresa prestataria del servicio.
VI. FUNDAMENTO JURIDICO.
Competencia y
cosa juzgada.
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad de los artículos acusados de la Ley 201 de 1995, ya
que se trata de la demanda de un ciudadano contra una norma que hace parte de
una ley.
Es de mérito anotar
que la presente demanda fue admitida el día 7 de noviembre de 1995. Más tarde,
una parte del texto legal acusado, específicamente, la locución “inciso primero
del”, contenida en el artículo 41 de la Ley 142 de 1994, fue objeto de un
pronunciamiento por la Corte Constitucional. En efecto, en la Sentencia
C-253/96, la Corte Constitucional declaró inexequible la frase en comento.
Así, en este proceso
nos encontramos en presencia de una demanda contra una norma que ya ha sido
parcialmente estudiada por la Corte Constitucional, presentándose la figura de
la cosa juzgada constitucional, tal como la estatuye el artículo 243 de la
Carta, de suerte que se estará a lo resuelto en la sentencia precitada, en cuanto
a las palabras “inciso primero del”, las cuales se encuentran en la disposición
acusada.
Tema a tratar
2- A pesar de acusar
la totalidad del artículo 41 de la Ley 142 de 1994, el actor radica el eje
argumentativo de su impugnación, únicamente, sobre la frase "inciso
primero del" contenida en la norma ya citada. Como se señaló
anteriormente, la Corte Constitucional declaró inexequible tal locución, con lo
cual, la parte final del artículo acusado establece una situación jurídica
diferente. Lo anterior, aunado a la acusación total del artículo 41 citado,
obliga a la Corte a asumir el control de constitucionalidad de toda la
disposición demandada. Así, esta corte abordará el tema de la razonabilidad de
la distinción laboral preceptuada en el artículo 41 de la Ley 142 de 1994.
Razonabilidad de
la distinción en la aplicación de diferentes régimenes laborales en las
empresas de servicios públicos.
3- La distinción
laboral en comento tiene como causa principal la naturaleza jurídica de la
entidad que presta el servicio público, a la cual está vinculado el trabajador.
En efecto, de la lectura de la norma acusada se aprecia que la distinción
laboral acusada se presenta con el servidor de una empresa industrial y
comercial del Estado que preste un servicio público domiciliario, en relación
con la uniformidad en el tratamiento laboral del empleado de una empresa
privada o de economía mixta que suministre el mismo servicio ya anotado.
4- Esta Corporación
ha establecido en varias decisiones que para que una diferenciación no se
traduzca en una discriminación es necesario que la distinción entre los
supuestos de hecho establecida por el legislador y a la cual éste atribuye
determinadas consecuencias jurídicas tenga una justificación constitucional y
razonable desde el punto de vista de la finalidad perseguida por la ley.  Esto
significa que la ley debe perseguir una finalidad legítima, y que la
clasificación establecida por el legislador debe ser un medio adecuado y
proporcional para alcanzar tal fin.
5- En el caso concreto,
la diferenciación planteada es justificada pues la finalidad que persigue es la
adecuada prestación de los servicios públicos tanto por entidades públicas como
por entidades privadas. Como se busca la participación de esas clases de
empresas, el legislador reguló el régimen laboral de los trabajadores de tales
entidades diferenciando el tratamiento a fin de reconocer las diferencias
existentes en las clases de empresas citadas. En efecto, las causas, objetivos,
estructura y gestión de una empresa del Estado no corresponden con exactitud a
las de una empresa de carácter privado o en la que participe parcialmente
capital de los particulares. Así lo explica la Corporación:
Si bien toda
empresa, sea pública o privada, debe generar ingresos que le permitan  cubrir
sus costos de producción y excedentes que viabilicen la ampliación de su
capacidad productiva  y de modernización, las lógicas de su conducción, sus
lógicas endógenas, dependerán en gran medida del tipo de propietarios que estén
al frente de ellas.
Así, por ejemplo,
al analizar dos empresas telefónicas, una pública y otra privada, ambas
generando excedentes, se encuentra que su funcionamiento está orientado por dos
lógicas diferentes; la privada tendrá como propósito central la generación de
una tasa de rentabilidad determinada, para lo cual deberá minimizar costos y
aumentar sus ingresos, lo que le implicará, dadas las características del
servicio, concentrarse en las capas de mayor ingreso de la población,
ofreciéndoles servicios de alto valor agregado. La pública deberá, además de
atender las grandes capas de la población que demandan sus servicios, propender
por la ampliación de su capacidad en lo técnico y en cobertura, dando prelación
a las franjas de población  más pobres, las cuales, por tratarse de un servicio
esencial, deberán recibir un subsidio, pues no están en capacidad de pagar
tarifas plenas que reflejen los costos marginales que se derivan de la
prestación del mismo[1].
6- Ahora bien, uno
de los medios utilizados para viabilizar la participación de empresas públicas
y privadas en la prestación de servicios públicos, es el reconocimiento legal
de la existencia de una diferencia de trato entre los trabajadores de las
entidades en mención, la cual consiste en el sometimiento a las normas del
Código Sustantivo del Trabajo de los empleados de las empresas privadas o
mixtas, dándoles el carácter de trabajadores particulares; por otro lado se
encuentran los servidores de las empresas industriales y comerciales del
Estado, cuyo régimen aplicable es el pertinente, ubicado en el artículo 5º del
Decreto-Ley 3135 de 1968.
Al respecto de los
empleados de las empresas privadas o mixtas, es apenas lógico que tengan el
carácter de trabajadores particulares y consecuencialmente, se les aplique el
estatuto del trabajo que regula las relaciones individuales del trabajo de
carácter particular -art. 3º C.S.T.-, precisamente en aplicación del derecho a
la igualdad, pues tales trabajadores tienen el mismo tratamiento legislativo
que sus pares.
En lo que se refiere
a los servidores de las empresas industriales y comerciales del Estado que
presten servicios públicos, su categoría laboral es la de trabajadores
oficiales, a partir de la Sentencia C-253/96 de la Corporación. En efecto, la
Corte considera que no se les podría calificar de empleados oficiales sin
violar su derecho a la igualdad (art. 13 C.P.) y a la negociación colectiva
(art. 55 C.P.). Así la Corporación señala lo siguiente:
Es evidente que
el Legislador tiene facultad para fijar el régimen que corresponda a quienes
prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado,
pudiendo señalarles la calidad de empleados públicos, pues la función
encaminada a la prestación de los servicios públicos permite que estén
sometidos al marco jurídico “que fije la ley” (artículo 365 C.P.).
Sin embargo, a
juicio de esta Corporación no resulta razonable ni idóneo sacrificar
injustamente derechos constitucionales laborales propios de esta clase de
servidores como son los derivados del derecho de asociación y de la negociación
colectiva en la regulación de las relaciones laborales.
Cabe observar que
en estas circunstancias, los trabajadores de las sociedades por acciones,
privadas y mixtas que corresponden a la misma categoría de empresas de
servicios públicos de acuerdo a la Ley 142 de 1994, se encuentran con respecto
a los servidores de las empresas industriales y comerciales del Estado que
prestan servicios públicos domiciliarios, en una situación de desequilibrio, ya
que los primeros, a diferencia de éstos últimos, gozan plenamente del derecho
de asociación consagrado en el artículo 39 de la Constitución Política, así
como del derecho de negociación colectiva, de que trata el artículo 55 de la
Carta Fundamental.
Esta situación
sustituye una discriminación respecto de los servidores de las empresas
industriales y comerciales del Estado que presten servicios públicos
domiciliarios, lo cual riñe con el principio de igualdad consagrado en el
artículo 13 de la Carta Política, así como con los artíuclos 39 y 55 de la
misma, en cuanto hace referencia a los derechos de negociación colectiva de
otros trabajadores que se encuentran en igual situación jurídica y laboral en
el ejercicio de similares funciones[2].
Ahora bien, la corte
encuentra razonable la calificación del servidor de las empresas industriales y
comerciales del Estado que presten servicios públicos como trabajador oficial.
Ya la Corte Constitucional se había pronunciado al respecto de la siguiente
forma:
... la doctrina
nacional y la jurisprudencia de las altas corporaciones de justicia, siguiendo
las conocidas pautas del derecho administrativo, ha dicho que los actos de
gestión y de atención de servicios públicos por entidades descentralizadas por
servicios, que asumen la forma de empresas industriales y comerciales deben ser
atendidos por personal vinculado por otra modalidad que se corresponda con la
figura empresarial y económica de la gestión , y por ello es preciso vincular a
los servidores públicos por contrato de trabajo y establecer un régimen
jurídico específico de garantías prestacionales mínimas, que puede ser objeto
de negociación y arreglo entre la entidad y el personal. Este es el sentido
preciso que se desprende de las restantes partes no acusadas del artículo 5 del
decreto 3135 de 1968.
Esta situación es
evidente a lo largo de todo el texto de la nueva Carta Política, no solo desde
el punta de vista de las razones funcionales sino desde el punto de vista
órganico y técnico ...[3]
En conclusión, la
regulación acusada es razonable, pues se presenta una adecuación y
correspondencia entre el medio utilizado y el fin perseguido por la norma. Por
tal razón se declarará exequible el artículo 41 de la Ley 142 de 1994, con
excepción de la locución “inciso primero del”, respecto de la cual se estará a
lo resuelto en la sentencia de la Corte Constitucional No. C-253/96, en la que
se declaró inexequible tal expresión.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 41 de la Ley 142 de 1994, con excepción de la locución “inciso
primero del”, respecto de la cual se estará a lo resuelto en la sentencia de la
Corte Constitucional No. C-253/96, en la que se declaró inexequible tal
expresión.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA                          ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA      ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                    Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                         JULIO
CESAR ORTIZ GUTIÉRREZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte Constitucional. Sentencia C-452/95. M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz.
[2] Corte Constitucional. Sentencia C-253/96. M.P.: Dr. Hernando
Herrera Vergara.
[3] Corte Constitucional. Sentencia C-484/95. M.P.: Dr. Fabio Morón
Díaz.