C-507-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-507/06
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-No configuración
INHIBICION DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la
demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Requisitos
CONTROL
DISCIPLINARIO-Importancia
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE LA FUERZA
PUBLICA-Límites
SANCION
DISCIPLINARIA-Finalidad
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y DERECHO PENAL-Diferencias
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance del
principio de reserva de ley
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance del
principio de tipicidad
REGLAMENTO
INTERNO DE ENTIDADES DEL ESTADO-Requisitos  para
establecer régimen disciplinario propio
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-No es demandable el mismo grado de rigurosidad que se exige en
materia penal
PRINCIPIO DE
TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-No es exigible
el mismo grado de rigurosidad que se predica en materia penal
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO Y PENAL-Distinción
DERECHO DISCIPLINARIO-Tipos abiertos
REMISION NORMATIVA-Como técnica
legislativa no es per se inconstitucional
REMISION NORMATIVA-Condiciones para que
sea constitucional
Para que la
remisión normativa  que eventualmente se efectué  sea constitucional i) la
disposición que la efectúa ha de comprender unos contenidos mínimos que le
permitan al intérprete y ejecutor de la norma identificar un determinado cuerpo
normativo sin que haya lugar a ambigüedades ni a indeterminaciones al respecto;
ii)  que las normas a las que se remite contengan, en efecto, los elementos que
permiten definir con precisión y claridad la conducta sancionada, de forma tal
que su aplicación se efectúe con el respeto debido al principio de tipicidad.
Finalmente no sobra reiterar que lógicamente  a las personas no se les puede
aplicar una descripción de la conducta sancionada efectuada con posterioridad a
la realización de dicha conducta, porque ello desconocería el principio de lex
praevia.
TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Concepto
TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Aplicación
TIPO EN BLANCO-Validez constitucional
REGIMEN DISCIPLINARIO-Se caracteriza por
la amplia utilización de tipos abiertos
La Corte
reitera que el régimen disciplinario se caracteriza por la amplia utilización
de tipos abiertos, ante la imposibilidad pare el legislador de contar con un
listado detallado de comportamientos donde se subsuman todas aquellas conductas
que están prohibidas a las autoridades o de los actos antijurídicos de los
servidores públicos. Por ello las deposiciones disciplinarias tienen un
complemento normativo compuesto por disposiciones que contienen prohibiciones,
mandatos y deberes, al cual debe remitirse el operador disciplinario para
imponer las sanciones correspondientes, circunstancia que sin vulnerar los
derechos de los procesados permite una mayor adaptación del derecho
disciplinario a sus objetivos.
REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL-Calificación de faltas
REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL-Faltas por violación del régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, prohibiciones, abuso de los derechos o incumplimiento de
deberes/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-No vulneración
al establecer faltas por violación del régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, prohibiciones, abuso de los derechos o incumplimiento de
deberes
Frente a
tipos en blanco, ha considerado la Corte que se ajustan al principio de
tipicidad y son admisibles constitucionalmente, en los casos en que el
correspondiente reenvío normativo permita al operador jurídico establecer y
determinar inequívocamente el alcance de la conducta reprochable y de la
sanción correspondiente. La Corte constata que en el
presente caso  dichos presupuestos se encuentran reunidos. En efecto de la
disposición acusada se desprende claramente que lo que constituye falta
disciplinaria es i) la violación al régimen de inhabilidades,
incompatibilidades y prohibiciones establecido necesariamente  en la ley, y
ii) el abuso de los derechos o el incumplimiento de los deberes señalados
respecto de los servidores públicos a los que se aplica el Decreto 1798 de
2000, en la Constitución Política, los tratados públicos ratificados por el
Gobierno Colombiano, las leyes y en los diferentes actos administrativos. Por
ello la disposición acusada en manera alguna puede entenderse en el sentido de
estar autorizando a  la autoridad disciplinaria para que  simultáneamente
establezca una determinada función y consecuentemente una falta derivada de su
incumplimiento. Tal posibilidad es abiertamente contraria al ordenamiento
jurídico  y ningún elemento en la disposición acusada permite  entender que la
misma lo  esté permitiendo. La Corte ha de concluir, entonces, que dado que  la
disposición acusada no hace sino desarrollar  para el caso de la Policía
Nacional los presupuestos que orientan el ejercicio de la función disciplinaria
al tiempo que   se enmarca dentro de los criterios fijados en la jurisprudencia
a partir del texto constitucional en relación con la posibilidad del
establecimiento de tipos disciplinarios abiertos y  sobre los elementos mínimos
que el Legislador  debe establecer directamente para asegurar el respeto de los
principios de reserva de ley y de tipicidad, mal puede entenderse vulnerado en
este caso el principio de legalidad  a que alude el actor.
Referencia: expediente
D-6063
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 40 del Decreto
Ley 1798 de 2000 “Por el cual se modifican las normas de disciplina y ética
para la Policía Nacional”
Actor: Miguel Arcángel Villalobos Chavarro
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., seis (6)
de julio de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
el ciudadano Miguel Arcángel Villalobos Chavarro presentó demanda contra el
artículo 40 del Decreto Ley 1798 de 2000 “Por el cual se modifican las
normas de disciplina y ética para la Policía Nacional”.
Mediante auto del cinco (5) de diciembre de 2005, el
Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr traslado de la
misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor, ordenó fijar en lista la disposición acusada para asegurar la intervención
ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la
República, y al Presidente del Congreso de la República, así como también al
Ministro del Interior y de Justicia y al Director General de la Policía
Nacional para que, de estimarlo oportuno, conceptúen sobre la
constitucionalidad de la disposición demandada.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta
clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación,
procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la norma
demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 44.161
del catorce (14) de septiembre de 2000.
“DECRETO NUMERO 1798 DE 2000”
(septiembre 14)
por el cual se modifican las normas de
disciplina y ética para la Policía Nacional
El Presidente de la República de Colombia, en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 578 de 2000,
DECRETA:
(…)
Artículo 40.  OTRAS FALTAS.  Además de las definidas en los artículos
anteriores, constituyen falta disciplinaria la violación al régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, las prohibiciones, el abuso de los derechos
o el incumplimiento de los deberes contemplados en la Constitución Política,
los tratados públicos ratificados por el Gobierno Colombiano, las leyes y en
los diferentes actos administrativos.
La calificación de la falta será determinada por el
funcionario que adelante la respectiva investigación.”
(…)
III.   LA DEMANDA
El demandante afirma que el artículo
acusado vulnera lo previsto en los artículos 13, 29 y 189-11 de la Constitución
Política.
Según el demandante  la disposición
demandada al hacer  remisión mediante la expresión “otras faltas”, a conductas
ya descritas en el Decreto 1798 de 2000, al régimen de inhabilidades e
incompatibilidades,  a las prohibiciones, al abuso de los derechos o el
incumplimiento de los deberes establecidos en la Constitución Política, los
tratados internacionales, las leyes y   otros actos administrativos genera “una
total imprecisión normativa y falta de congruencia para saber cuáles faltas
están contempladas dentro de estas normas que constituyan irregularidad
disciplinaria”. En su criterio el artículo acusado otorga, además, al
Director de la Policía Nacional o incluso a cualquier otro funcionario con
competencia para expedir actos administrativos  la posibilidad no sólo  de
crear faltas no previstas expresamente en el Decreto  1798 de 2000 sino de
calificar  dichas faltas a su libre albedrío.
El actor advierte que las normas
disciplinarias no prevén en ningún momento la posibilidad de que se establezcan
“otras faltas” por parte de los funcionarios investigadores, como sí lo
hace “equivocadamente” el artículo acusado, cuando “indica como otras
faltas la violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, describe
igualmente unas ‘prohibiciones’ que no precisan el origen de su confección y
mucho menos el régimen sancionatorio”.
Destaca que al establecer como “otras
faltas” las derivadas de los diferentes actos administrativos,  se
desconoce el origen de los mismos  y no se sabe si son “de otras entidades,
o los que se originen en Fuerzas Militares, hecho que genera a todas luces
zozobra e incertidumbre jurídica, pues el principio de legalidad es óbice para
que el legislador señale previamente de manera clara y puntual las conductas y
sanciones para cada caso”.
En ese entendido, a su juicio “lo
más desacertado, peligroso, lo extremo y poco ortodoxo de la norma es permitir
que “otras faltas” se deduzcan de los “diferentes actos administrativos”, lo
cual permite al nominador y posteriormente al investigador de turno arrogarse
de gran poder disciplinario para manejar a su criterio y decidir qué conductas
constituyen falta disciplinaria, pues sencillamente si no existe la conducta en
el D-1798-2000 o en las otras normas que son atípicas, las puede crear mediante
“un acto administrativo”, dando al traste  con el artículo 29 y 13 de la
Constitución Nacional”.
Destaca que la violación de la
Constitución  se hace más evidente  si se toma en cuenta que  el artículo 40
acusado, faculta al investigador para que determine la calificación de la falta
a su propio criterio, de forma tal que éste tiene la autoridad para crear la
falta y tipificarla, situación que constituye un “yerro profundo” dado
que dichas facultades no deben ser del resorte “del nominador o funcionario
investigador”. Enfatiza que con ello lo que se está permitiendo es el
desconocimiento del  debido proceso y la igualdad pues ningún otro régimen
prevé  “estas adversidades jurídicas”.
Señala así mismo que el artículo 40
acusado vulnera lo previsto en el artículo 189-11 de la Constitución Política,
toda vez que, desconoce “la reserva legal que tiene el Gobierno Nacional
mediante el Presidente de la República en su calidad de suprema autoridad
administrativa para ejercer la potestad reglamentaria a través de la expedición
de Decretos Reglamentarios”.
En ese orden de ideas, advierte que en la
expedición del artículo referido el Legislador Extraordinario desconoció el
principio de reserva legal al facultar tanto al nominador de la Policía
Nacional como al investigador disciplinario para que legislen en materia de
debido proceso administrativo, además de que otorgó dicha facultad en forma
extensiva e ilimitada pues “los actos administrativos para determinar faltas
(...) se puede confeccionar en cualquier tiempo de acuerdo a los criterios
administrativos, igualmente se permite para que el funcionario investigador con
fundamento en el artículo acusado y en concordancia, entre otros, con la
Resolución No. 9960 del 13 de noviembre de 1992 –Reglamento de Vigilancia
Urbana y Rural para la Policía Nacional – artículo 7 y 21 – Código de Conducta,
pueda endilgar cargos disciplinarios a los miembros activos de la Policía
Nacional”.
Concluye entonces que lo previsto en el
artículo 40 acusado genera una “alta incompatibilidad jurídica”, en la
medida en que se permite que un funcionario investigador de la Policía Nacional
con fundamento en lo previsto en la disposición demandada “pueda en
concordancia con resoluciones de allende configurar cargos y tener la potestad
de calificarlos, toda vez, que el Ejecutivo de turno de manera irresponsable
entregó al investigador esa potestad a él otorgada por un término de seis
meses”.
IV.    INTERVENCIONES
1.  Ministerio del Interior y de
Justicia
El Ministerio referido a través de
apoderado judicial, interviene en el presente proceso y solicita la
declaratoria de constitucionalidad de la disposición demandada, con base en las
razones que a continuación se sintetizan.
Indica que el
artículo acusado establece como falta en el caso de la Policía Nacional, la
violación  del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, de las
prohibiciones, el abuso de los derechos y el incumplimiento de los deberes
previstos en la Constitución Política, en los tratados públicos ratificados por
el Gobierno Colombiano, en las leyes y en los diferentes actos administrativos,
además señala que  la calificación de la falta será determinada por el
funcionario que adelante la respectiva investigación.
Considera que el
actor hace una interpretación equivocada del contenido material del artículo
demandado, puesto que la falta a la que se refiere dicha disposición es la que
se configura por la infracción de normas que establecen inhabilidades e
incompatibilidades o prohibiciones, o por incumplimiento de deberes previstos
en las  disposiciones jurídicas a que en él se alude.
En ese
entendido, aclara que el artículo 40 acusado, en ningún momento está
permitiendo que se pueda configurar una falta mediante la facultad de crear,
con posterioridad a la realización de un determinado comportamiento, la norma
legal o reglamentaria, simplemente dicha disposición remite a otras
disposiciones existentes en el momento en que se presenta la conducta con el
fin de configurarla como falta, por ello tampoco se puede entender que en el
momento de calificar una falta, el funcionario que adelanta la investigación
pueda arbitrariamente escoger una disposición legal a la que quiera darle
alcance de servir de base para la configuración de una falta disciplinaria o
peor aún para crear o inventar la falta si ésta no existe.
Así las cosas,
concluye que “es claro que en la norma acusada las faltas están tipificadas
por remisión a otras normas, es decir, la tipicidad de éstas se construye per
relationem. Pero tal circunstancia, no hace inexequible la norma, pues el
principio de legalidad en materia disciplinaria no tiene el mismo alcance que
en materia penal.    En la medida en que el ilícito disciplinario se genera por
el incumplimiento del deber funcional de quien se halla sometido al poder
disciplinario, deberes que tienen fundamento directo en la Constitución, la
tipicidad en la infracción disciplinaria se establece por la lectura
sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y
de aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales
funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria”.  Sobre
el particular, cita la sentencia C-181 de 2002.
2.  Ministerio de Defensa Nacional
El Ministerio referido a través de apoderada judicial,
interviene en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte que
declare que frente al artículo acusado ha operado el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional, o en su defecto que dicha disposición se ajusta a los
mandatos establecidos en la Constitución Política, con fundamento en los
argumentos que se resumen a continuación.
Advierte la interviniente que la Corte en sentencia C-712
de 2001 ya se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 40 acusado en
el presente proceso,  y que en dicha oportunidad se hicieron importantes
precisiones en relación con la normatividad que rige a los miembros de la
fuerza pública y la generalidad de los servidores públicos con especial énfasis
en el aspecto disciplinario, siendo declarado exequible el Libro Primero del
Decreto Ley 1798 de 2000 el cual inicia en el artículo 1° y finaliza en el
artículo 46 “quedando por ende incluido en este pronunciamiento el artículo
40 hoy de nuevo vuelto a acusar por inexequible por el mismo actor”. Por lo
que en su criterio  frente a la disposición demandada ha operado el fenómeno de
la cosa juzgada constitucional, especialmente si se considera que dicho
planteamiento de exequibilidad fue confirmado en el numeral 2° de la parte
resolutiva de la sentencia C-923 de 2001.
Sobre el particular cita los apartes pertinentes de las
sentencias C-712 y C-923 de 2001.
Sin embargo, estima que en el caso que
esta Corporación decida emitir un pronunciamiento de fondo en relación con la
disposición demandada, ésta debe declararse ajustada a la Constitución
Política.
En efecto, aduce que el artículo 40
acusado hace parte del régimen especial que cobija a los miembros de la fuerza
pública de conformidad con lo previsto en los artículos 217 y 218 de la
Constitución Política, de forma tal que, si se considera que uno de los
cometidos estatales es el poder y las facultades que el Estado debe tener a
través de sus instituciones de todo orden con el fin de crear, actualizar y
modificar las herramientas jurídicas necesarias con el fin de brindarle y
garantizarle a la sociedad la protección de sus derechos “para el
cumplimiento y logro de los cometidos estatales, las instituciones deben contar
con los elementos jurídicos necesarios a fin de combatir eficazmente, los
hechos que impiden el normal desarrollo de la vida, social, económica,
cultural, jurídica, etc, de los habitantes y entidades del territorio nacional,
brindándole a aquellas las facultades que requieren para el cumplimiento ágil,
eficiente y seguro de sus funciones”.
Hace énfasis en que “lo que busca la norma acusada, no
es otra finalidad que la protección general de los ciudadanos, como lo consagra
la norma superior del interés general, y como es obligación del Estado él debe
buscar, crear y desarrollar los mecanismos apropiados para su logro, porque
debe velar por el respeto de la dignidad humana, logrando la efectividad de sus
derechos, encargando, facultando y brindándole los mecanismos a las autoridades
para proteger a todas las personas residentes en el país en su vida, honra,
bienes y demás derechos y libertades, porque son ellas las llamadas a velar de
manera imperativa para que la efectividad de los derechos reconocidos a sus
asociados se cumplan”.
Como fundamento de sus aseveraciones cita
apartes de las sentencias C-310 de 1997 y C-431 de 2004.
Así mismo, señala que el argumento expuesto por el actor
según el cual el nominador o el funcionario investigador podrán en uso de su libre albedrío crear faltas que no existan en
el artículo 40 acusado, no es válido puesto que al aplicar lo previsto en dicho
artículo “se debe determinar con exactitud la norma, prohibición o ley que
se transgrede, teniendo en cuenta que el derecho disciplinario estará integrado
por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores
públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones,
independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que pertenezcan, lo
cual pone de presente que el objeto de la regulación del derecho disciplinario
es la conducta de quienes ejercen funciones públicas”.
Finalmente
explica que los “tipos sancionadores administrativos” no son autónomos, por
tanto la tipicidad en las infracciones disciplinarias se establece por la
aplicación sistemática de la disposición legal que determina la función, la
orden o la prohibición y de aquella otra que de manera genérica prescribe que
el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituyen
infracciones disciplinarias. Recuerda que esa forma de definir la tipicidad a
través de disposiciones complementarias se denomina “normas en blanco” que
consisten en “descripciones que no prevén la sanción correspondiente, pero
que en todo caso pueden ser complementadas por otras normas a las cuales
remiten las primeras”. Advierte que  la Corte en sus
pronunciamientos ha señalado que dichos tipos disciplinarios son válidos
siempre que el correspondiente reenvío normativo permita al intérprete
determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y la respectiva
sanción.
3.  Policía Nacional
La Secretaria General (E) de la Policía
Nacional, interviene en el presente proceso con el fin de solicitar a esta
Corporación que declare que la disposición acusada es exequible, a partir de
los argumentos que se sintetizan a continuación.
Advierte que “Todo proceso disciplinario tiene como
fundamento primordial para establecer la responsabilidad del funcionario la
recopilación de las pruebas pertinentes en la conducta presumiblemente
desplegada y que lleva por consiguiente a la formulación de un auto de cargos
de conformidad con la clasificación y descripción de las faltas, dentro de las
cuales se pueden determinar dentro del artículo 40 unas conductas o faltas
específicas no relacionadas en los artículos precedentes, por lo tanto, no
resulta suficiente que se establezca la existencia o comisión de la falta y se
determine su autor, sino se debe determinar la culpabilidad, dolo o culpa, para
definir el grado de levedad o gravedad de la falta, todo ello soportado en las
pruebas debidamente decretadas, practicadas, controvertidas y allegadas para
proteger las garantías constitucionales del derecho de defensa y presunción de
legalidad previstas en el artículo 29 de la Carta”.
En ese sentido, considera que contrario a
lo afirmado por el actor no es cierto que el artículo acusado al señalar “y
en los diferentes actos administrativos”, dé lugar a que se produzcan otros
actos administrativos mediante los cuales el nominador o investigador de turno
se arroguen facultades disciplinarias para manejar a su criterio una
investigación, puesto que la conducta endilgada, así se tome como fundamento lo
previsto en el artículo 40 acusado, debe estar plenamente determinada en el
correspondiente auto de cargos, especialmente si se considera que el titular de
la acción disciplinaria no solamente debe demostrar la adecuación típica y la
antijuridicidad de la conducta, sino que igualmente deberá probar la
culpabilidad del sujeto pasivo manifestando razonadamente la modalidad de la
culpa.
De otra parte, aduce que no es cierto el
argumento expuesto por el demandante según el cual el Director General de la
Policía Nacional o cualquier otro funcionario a su libre albedrío pueden crear
faltas no previstas expresamente en el Decreto 1798 de 2000, pues al alegar que
se tipifica lo previsto en el artículo 40 se debe determinar con exactitud la
norma o prohibición que se transgrede, dado que el derecho disciplinario está
integrado por todas aquellas disposiciones mediante las cuales se exige a los
servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus
funciones, independientemente de cuál sea el órgano o la rama a que
pertenezcan, lo cual pone de presente que el objeto de regulación del derecho
disciplinario es la conducta de quienes desempeñan funciones públicas.
Así mismo, señala que “los tipos
sancionadores administrativos no son autónomos, por lo tanto la tipicidad en
las infracciones disciplinarias se establecen por la lectura sistemática de la
norma que determina la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que
de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes
o prohibiciones constituyen una infracción disciplinaria.  Esta forma de
definir la tipicidad a través de normas complementarias, es un método
legislativo que ha sido denominado el de las normas en blanco.   Estas
consisten en descripciones incompletas de las conductas sancionadas o en
disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso
pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remitan las primeras”.
Como fundamento de sus aseveraciones cita
las sentencias C-155, C-181 y C-948 de 2002.
Concluye entonces que el artículo acusado
no desconoce el derecho constitucional al debido proceso, toda vez que, el
nominador o cualquier otra autoridad con la aplicación de dicha disposición en
ningún momento está usurpando atribuciones o competencias que no les
corresponden, pues se reitera “los tipos disciplinarios en blanco tienen un
componente importante en las técnicas de tipificación en blanco (sic), puesto
que la existencia demasiado rígida del rango legal para la tipificación
significaría desconocer la dinámica del ordenamiento sancionador administrativo
y renunciar a ella sería tanto como renunciar al deber del Estado de controlar
toda expresión de lo público y dejar abierta la posibilidad de que existan
conductas contrarias al ordenamiento jurídico no sancionables
disciplinariamente”.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Señor Procurador General de la Nación (E), allegó el
concepto número 4034, recibido el catorce (14) de febrero de 2006, en el que
solicita a la Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo
por ineptitud sustantiva de la demanda respecto de la presunta vulneración de
los artículos 13 y 189-11 superiores, y declarar a su vez, la exequibilidad de
la disposición acusada en relación con el cargo por violación del artículo 29
constitucional, de conformidad con las siguientes consideraciones.
La Vista Fiscal
advierte que la Corte debe declararse inhibida para emitir un pronunciamiento
de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, respecto de los cargos
formulados por la supuesta vulneración de los artículos 13 y 189-11
superiores.   En efecto, aduce que “el ciudadano VILLALOBOS CHAVARRO, en su
demanda cuestiona dicha normatividad por desconocer el derecho a la igualdad,
contenido en el artículo 13 de la Constitución Política, sin embargo, tal
afirmación, no pasa de ser el simple enunciado de un parecer, por cuanto no se
plantea un mínimo de argumentación que fundamente el cargo de
inconstitucionalidad contra la disposición acusada”, así mismo, considera
que los argumentos expuestos para sustentar el cargo  relativo a la vulneración
del artículo 189-11 constitucional, no son claros, específicos, ciertos ni
pertinentes y por tanto no reúnen los presupuestos necesarios para poder
efectuarse por la Corte  el control de constitucionalidad.  Como fundamento de
sus aseveraciones cita apartes de la sentencia C-1115 de 2004.
Señala que el artículo 40 demandado no viola el principio
de legalidad, puesto que el propósito del Legislador Extraordinario a través de
la disposición acusada fue el de completar el marco jurídico de las faltas
disciplinarias de la Policía Nacional, adicionando así las previstas en los
artículos 36 al 39 del Decreto Ley 1798 de 2000, en la medida en que incorporó “a
dicho régimen de disciplina y ética todas aquellas conductas que supusieran la
violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, las prohibiciones,
el abuso de los derechos o el incumplimiento de los deberes contemplados en la
Constitución Política, así como en los tratados públicos ratificados por el
gobierno colombiano, en las leyes y en los diferentes actos administrativos”.
En ese
entendido, aduce que “la disposición acusada presenta una descripción previa
por vía legal de las conductas constitutivas de faltas disciplinarias
(principio de legalidad en sentido lato).  La remisión que efectúa a otros
regímenes o regulaciones adicionales no se observa indeterminada, puesto que la
tipificación de las conductas que darían lugar a las faltas de orden
disciplinario resulta ser expresa y determinada o determinable con las
respectivas sanciones descritas en los artículos  41 y 42 del Decreto 1798 de
2000 (principio de legalidad en sentido estricto)”.  Al respecto cita un
aparte de la sentencia C-427 de 1994.
Por otra parte, explica que cuando el artículo acusado
establece que la calificación de la falta será determinada por el funcionario
que adelante la respectiva investigación, dicha regulación se erige
precisamente “en uno de los elementos esenciales del régimen disciplinario
en la Policía Nacional, en tanto que señala exactamente quién será el
funcionario encargado de efectuar la adecuación de la conducta disciplinariamente
investigada, en forma concreta y en cada caso, con el fin de determinar si
constituye o no falta disciplinaria y la sanción que por la misma debe ser
impuesta”. Además la calificación de la falta
disciplinaria de ninguna manera puede ser arbitraria ni “totalmente
discrecional”, pues en materia disciplinaria se exige el señalamiento de unos
lineamientos y criterios que deben ser seguidos al momento de calificar la
conducta de una persona investigada por la comisión de una eventual falta disciplinaria.
Como fundamento de sus aseveraciones cita una aparte
de la sentencia C-708 de 1999 y C-181 de 2002.
Precisa que “En el Decreto 1798 de 2000, acusado, el
legislador extraordinario modificó el régimen de las normas de disciplina y
ética para la Policía Nacional y en el Título VI reguló sobre las faltas y las
sanciones disciplinarias. En cuanto a las primeras, estableció su clasificación
y descripción entre gravísimas, graves y leves (Capítulo I) y, en cuanto a las
segundas, clasificó las sanciones y fijó sus límites (Capítulo II),
determinando los criterios para su graduación (Capítulo III)”.   Al
respecto cita la sentencia C-712 de 2001.
Concluye que los criterios de graduación
de la sanción disciplinaria referidos, deberán ser tenidos en cuenta siempre
por el funcionario investigador al momento de la calificación de la falta, lo
que restringe su actuación y no le permite actuar de manera arbitraria frente a
dicha calificación. Por lo que  lo que se pretende es  “una calificación
justa, adecuada a la magnitud de la conducta lesiva de los intereses de la
función pública, respetando así el principio constitucional al debido proceso”.
Precisa finalmente que “si bien el funcionario puede hacer juicios de
valor al momento de calificar la falta, la discrecionalidad en el ejercicio de
esa potestad se encuentra reglada”.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral
5° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición demandada   hace
parte de un Decreto Ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias
concedidas en los términos señalados en el artículo 150-10 superior.
2.      La materia sujeta a examen
Para el actor el artículo  40  del
Decreto-Ley  1798 de 2000  vulnera los artículos 13, 29 y  189-11 de la
Constitución por cuanto i)  al incluir dentro del acápite de otras faltas una
serie de  conductas  que no están claramente determinadas por el Legislador,
como tampoco las sanciones aplicables,  la disposición acusada genera una total
incertidumbre  que desconoce el principio de legalidad, pues  deja en manos del
superior disciplinario la tipificación de la conducta  señalada como falta
disciplinaria así como la determinación de la sanción correspondiente;   ii)
particularmente al referirse el artículo acusado a “los diferentes actos
administrativos” permite que la autoridad disciplinaria respectiva “cree”
faltas disciplinarias a su antojo; iii)  así mismo  al señalar que el
investigador sea el encargado de “calificar” la falta se está permitiendo el
desconocimiento del  debido proceso y la igualdad pues ningún otro régimen
prevé “estas adversidades jurídicas”;  iv) se desconoce “la reserva legal
que tiene el Gobierno Nacional mediante el Presidente de la República en su
calidad de suprema autoridad administrativa para ejercer la potestad
reglamentaria a través de la expedición de Decretos Reglamentarios”.
La interviniente en representación del Ministerio de
Defensa  afirma que en el presente caso se configura el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional en relación con lo decidido en las sentencias C-712  y
C-923 de  2001. Solicita en todo caso que en el evento en que la Corte decida
pronunciarse sobre la acusación formulada  se declare la exequibilidad de la
disposición acusada. Petición que igualmente hacen los intervinientes en
representación del Ministerio del Interior y de Justicia y de la Policía
Nacional.
Todos ellos coinciden en que i)  no es cierto que  la
disposición acusada permita al superior disciplinario “crear” faltas mediante
la expedición de actos administrativos   o que éste se encuentre en
posibilidad de  aplicar  sin ningún referente legal las sanciones
correspondientes a la violación  del régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, las prohibiciones, el abuso de los derechos  o el
incumplimiento de los deberes señalados en la Constitución, los tratados
ratificados por  Colombia,  las leyes y  en los diferentes actos
administrativos  ii)   se está en presencia de un tipo disciplinario en blanco
-técnica reconocida  y avalada por la jurisprudencia- y   cuya aplicación no
es  arbitraria por parte de la autoridad  disciplinaria respectiva.
El señor Procurador General de la Nación (E)  solicita a la
Corte inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo sobre la acusación
formulada por  la supuesta vulneración de los artículos 13 y  189-11 superiores
por ineptitud sustancial de la demanda.
En cuanto a la acusación formulada por la supuesta
vulneración del artículo 29 superior solicita a la Corte que la disposición
acusada sea declarada exequible por cuanto en su criterio en manera alguna  con
ella se desconoce el principio de legalidad. Destaca  que i) si bien el
artículo 40  acusado  es una norma en blanco que  remite a otras normas,
permite   en todo caso que la tipificación de las faltas disciplinarias
aludidas  esté   determinada o en todo caso sea determinable; ii) el artículo
40 acusado permite establecer exactamente quién será el funcionario encargado
de efectuar la adecuación de la conducta disciplinariamente investigada, en
forma concreta y en cada caso, con el fin de determinar si constituye o no
falta disciplinaria y la sanción que por la misma debe ser impuesta; iii)  la  calificación de la falta disciplinaria de ninguna manera puede ser
arbitraria pues los criterios   sobre el tipo,
contenido y graduación de las sanciones  señalados en el Decreto 1798 de 2000,
deberán ser tenidos en cuenta necesariamente por el investigador respectivo.
Así las cosas, corresponde a la Corte examinar si  el
artículo 40  del Decreto Ley 1798 de 2000 vulnera o no los artículos 13, 29,
189-11 superiores y en particular si con él se desconoce el principio de
legalidad  en materia de tipificación de  faltas disciplinarias y de definición
de las sanciones aplicables.
3.  Consideraciones preliminares
Previamente la Corte considera necesario efectuar algunas
precisiones relativas a: i)  la ausencia de cosa juzgada en relación con lo
decidido en las Sentencias C-712 y C-923  de 2001;  ii) la solicitud de
inhibición formulada por el  señor Procurador ;  iii) El
régimen disciplinario  de la fuerza pública, sus especificidades  y  su
necesaria sumisión a los principios  que orientan la actividad sancionadora del
Estado;  iv) el  alcance del principio de
legalidad en el ámbito disciplinario y  los criterios fijados por  la
jurisprudencia en materia de  tipos disciplinarios en blanco; v) el contenido y alcance del artículo 40 del Decreto Ley
1798 de 2000, que resultan pertinentes para el análisis de los cargos
planteados en la demanda.
3.1  La ausencia de cosa juzgada  en relación con lo
decidido en las Sentencias C-712  y C-923 de 2001
Como lo recuerda la interviniente en representación del
Ministerio de Defensa y el señor Procurador   General de la Nación, la Corte
mediante sentencia     C-712 de 2001[1] decidió:
“Primero Declarar EXEQUIBLE el Libro Primero que inicia en el artículo 1° y
finaliza en el artículo 46 del Decreto Ley 1798 de 2000.
Segundo Declarar INEXEQUIBLE el
Libro Segundo que inicia en el artículo 47 y finaliza en el artículo 154 del
Decreto Ley 1798 de 2000.”
Cabe precisar que la decisión adoptada en esa ocasión se
circunscribió al análisis de los cargos formulados por el actor  en ese
proceso  y que la Corte sintetizó de la siguiente manera:
“Afirma el actor que la norma transcrita vulnera los artículos 4, 6,
150, numerales 1, 2 y 10 y el 189, numerales 11 y 16 de la Constitución
Política.
Manifiesta que según lo dispuesto por el artículo 4 de la Carta,
debe primar la norma sustancial o material constitucional sobre cualquier norma
legal, y por ese motivo la legislación acusada adolece de un vicio material o
formal, toda vez que el Congreso, en forma irregular, facultó al Presidente de
la República para que legislara sobre temas que son de su competencia
exclusiva, desbordando las facultades contenidas en el artículo 150 de la
Constitución.
A su juicio, para los regímenes especiales de la Fuerza Pública
existe un Código Disciplinario Único procesal y es bajo esa normatividad que
debe juzgarse disciplinariamente al personal, en forma armónica con la parte
sustantiva de sus estatutos especiales, y lo que hizo el Decreto impugnado fue
establecer un procedimiento para la investigación disciplinaria, olvidando que
ello debe hacerse al amparo de la Ley 200 de 1995. Con ello se advierte -a
juicio del actor- que el Ejecutivo reformó la mencionada Ley y, por tanto, el
Decreto en cuestión deviene en inconstitucional.
Asegura también que el Congreso de la República desconoció lo
previsto en el artículo 150, numerales 1 y 2 de la Constitución, por cuanto, a
través de la Ley 578 de 2000, otorgó facultades al Ejecutivo para que legislara
sobre un tema exclusivo del resorte de su competencia, es decir para que
"legislara sobre un código disciplinario exclusivamente para la Policía
Nacional". Ello significa -en su opinión- que únicamente es al Congreso de
la República al que le corresponde derogar o modificar la Ley 200 de 1995, pero
en ningún momento al Ejecutivo.
Sostiene que el Presidente de la República derogó parcialmente el
artículo 20 y, por contera, el 177 del Código Disciplinario Único, al excluir
de su esfera disciplinaria procesal a los servidores públicos de la Policía
Nacional, sometiéndolos para tales efectos a la aplicación de un nuevo régimen
especial.
Reitera el actor el cargo endilgado relativo al exceso de facultades
otorgadas por el Congreso al Presidente, toda vez que resultó colegislando en
temas que eran del exclusivo resorte del legislador, teniendo en cuenta que la
elaboración de un código según el artículo 150, numeral 2 de la Constitución,
corresponde al legislador ordinario.
A juicio del impugnante el decreto ley demandado, al ser expedido
con fundamento en una ley de facultades extraordinarias, violó el contenido del
inciso 3 del numeral 10 del artículo 150 de la Carta, toda vez que estas
facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias,
orgánicas, ni las previstas en el numeral 19 del presente artículo, ni para
decretar impuestos.
Respecto de la violación que se presenta a los numerales 11 y 16 del
artículo 189, el actor no presenta argumentos claros en los cuales se
fundamente su posición.”
Frente a los cargos así planteados, la Corporación en esa ocasión
definió  como “problema jurídico a considerar por parte de la Corte, la
necesidad de establecer si el Decreto 1798 de 2000, expedido por medio de
facultades extraordinarias, contraría el principio de reserva de ley previsto
en el numeral 10º del artículo 150 de la Constitución”. Problema jurídico
respecto del cual concluyó que “En consecuencia, la Corte declarará
inexequible el libro segundo del Decreto Ley 1798 de 2000 por haber excedido
las facultades extraordinarias al expedir un código y modificar el Código
Disciplinario Único al crear un procedimiento para las sanciones disciplinarias
de la miembros de la Fuerza Pública cuando sólo podía expedir un estatuto
disciplinario sustancial”.
Así las cosas,  es claro que el alcance de la
cosa juzgada derivado de la sentencia C-712 de 2001 es  bien preciso y que, en
este sentido,  frente a los cargos formulados en el presente proceso por la
supuesta vulneración de los artículos 13, 29 y 189-11  superiores  no cabe
entender configurado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
A idéntica conclusión debe llegarse en  relación con lo
decidido en la sentencia C-923 de 2001[2]  cuya parte
resolutiva fue del siguiente tenor:
“Primero:
Estarse a lo resuelto en la sentencia C-757 de 2001, respecto de la acusación
formulada contra el decreto 1792 de 2000.
Segundo:
Declarar EXEQUIBLES los decretos Nos. 1790, 1791, 1793, 1795, 1796, 1797, 1798,
1799 y 1800, todos del año 2000, únicamente por el cargo formulado”.
(Itálica fuera de texto)
Cabe precisar en efecto que el cargo  formulado en esa
ocasión no guarda relación alguna con la acusación que ahora se formula por el
actor en el presente proceso.  La Corte resumió  así el cargo analizado por la
Corte en esa Sentencia:
“El
demandante considera que los decretos acusados vulneran los artículos 4, 6 y 29
de la Constitución, pues adolecen de un vicio formal, el que explica así:
"El
Congreso Nacional facultó al Presidente de la República mediante la ley 578/00
para que previa concertación con la Comisión nombrada por las mesas directivas
de ambas cámaras del Congreso de la República, redactaran de consuno las normas
hoy acusadas, empero, a pesar de esta orden dada por el legislador ordinario al
Presidente de la República, hizo caso omiso, toda vez que los textos
definitivos concertados entre las comisiones de Gobierno y del Congreso, no se
reprodujeron en los decretos leyes acusados, tal y como lo manifestó el
honorable senador de la República doctor Luis Elmer Arenas Parra, quien
conformó la comisión nombrada por el Senado para este efecto, y en complemento
a esta viciosa formación, el senador Arenas Parra no había firmado el acta
definitiva en términos que sustentan los decretos que hoy estoy impetrando,
naciendo a la vida jurídica una serie de decretos leyes sin las formalidades
constitucionales y legales ordenadas por este aspecto."
Luego señala
que las facultades conferidas al Ejecutivo fueron condicionadas por el legislador
ordinario a la "concertación de los textos definitivos de los decretos de
reestructuración", lo que obligaba al Gobierno a “concertar” con la
Comisión nombrada por el Congreso, los textos definitivos, hecho que no tuvo
ocurrencia. En consecuencia, considera que los decretos acusados adolecen de un
doble vicio de inconstitucionalidad, al no incluir en los textos definitivos de
los decretos acusados las "concertaciones" efectuadas con la
Comisión del Senado, y expedir los decretos leyes acusados, sin la totalidad de
las firmas en "actas de asamblea" de los integrantes de la Comisión
del Senado, entre ellas la del Senador antes citado. Por estas razones, pide a
la Corte declarar la inexequibilidad de la totalidad de los decretos
demandados.”
Así las cosas es claro que en relación con  lo decidido en
la sentencia C-712 de 2001 como  en la sentencia  C-757 del mismo año no cabe
entender configurado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional respecto de
la acusación formulada en el presente proceso.
3.2  la solicitud de inhibición formulada por el  señor
Procurador  General de la Nación (E).
Para el señor Procurador la Corte debe declararse inhibida
para emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda,
respecto de los cargos formulados por la supuesta vulneración de los artículos
13 y 189-11 superiores. Afirma  que el actor no plantea siquiera  un mínimo de
argumentación que fundamente el cargo de inconstitucionalidad por la supuesta
violación del principio de igualdad,  al tiempo que los argumentos expuestos
para sustentar el cargo  relativo a la vulneración del artículo 189-11
constitucional, no son claros, específicos, ciertos, ni pertinentes para poder
efectuar el control de constitucionalidad.
Al respecto, ha destacado esta Corporación que el juicio de
constitucionalidad exige una confrontación objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, por lo que no es
dable resolver sobre la exequibilidad o inexequibilidad de una norma a partir
de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y
globales”[3] que no se
relacionan  de manera concreta y directa con las disposiciones que se acusan[4].
En este sentido ha precisado que la formulación de un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada es uno de los requisitos
materiales que debe cumplir el demandante, por lo que al ciudadano se le impone
entonces, como carga mínima, que sustente de manera específica el concepto de
la violación, para que pueda existir una verdadera controversia constitucional[5].
Por consiguiente, si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no
sólo de manera formal sino también materialmente con este requisito, pues si no
lo hace, hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada
jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se pronuncie de fondo[6].
En efecto, el artículo 241 de la Constitución determina de manera
expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella corresponde la guarda de
la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos
términos allí expuestos. Según esa norma, no corresponde a la Corte
Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han
sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción
pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente existe demanda, esto es,
una acusación de un ciudadano contra una norma legal planteada en los términos
que señala el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
En ese orden de ideas, la Corte ha establecido[7]
que un cargo de inconstitucionalidad es apto para propiciar un juicio de
inexequibilidad  sólo si cumple con los requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia[8].
Ahora bien, en
relación con el presupuesto procesal de la demanda en forma debe la Corte
aclarar que si bien en su momento el Magistrado sustanciador  procedió a
admitir la demanda, expresó, como correspondía a ese momento procesal, que la
admisión de la demanda  en relación con la acusación formulada por la supuesta
vulneración de los artículos 13 y 189-11 superiores atendía a la constatación
del cumplimiento de los requisitos formales mínimos a que se refiere el Decreto
2067 de 1991, esto es, el señalamiento de las normas legales que se dicen
transgresoras, así como la trascripción de las mismas, la enunciación de las normas
constitucionales que el demandante estima transgredidas y el concepto de la
violación.
Como lo puso de
presente la Corte en la sentencia C-1299 de 2005[9], en armonía
con el entendimiento que tradicionalmente y de acuerdo con las normas positivas
se ha hecho acerca del examen que procede en el momento de admisión de la
demanda, por una parte, y en la sentencia por otra, es claro que la
circunstancia de que se admita la demanda mediante la constatación formal de la
existencia de los requisitos legales no significa que se elimine por ello el
análisis que corresponde a la parte final del proceso por cuanto en este último
momento cabe entrar ya a los aspectos sustanciales de la demanda para constatar
si ella permite o no que se formule el estudio en el fondo y se arribe o no a
una conclusión estimatoria que permita decidir efectivamente sobre la
exequibilidad o inexequibilidad de la disposición o disposiciones acusadas.
Efectuado como corresponde  a esta etapa procesal,  ese
análisis en relación con la acusación formulada por el actor, en contra del
artículo 40 del Decreto ley 1798 de 2000,  por el supuesto desconocimiento de
los artículos 13 y 189-1l superiores,  encuentra la Corte que asiste razón al
señor Procurador cuando señala que  la misma no es apta para  permitir un
pronunciamiento de fondo sobre esos aspectos.
En efecto la Corte constata que el actor  respecto del
cargo por la supuesta vulneración del principio de igualdad no expone un
desarrollo específico en relación con dicha vulneración que le permita a  la
Corte  examinar la acusación así formulada.
Al respecto la Corte ha señalado que si bien  el ejercicio
de la acción de inconstitucionalidad no  está sujeto a rigorismos mayores,  la
configuración de un cargo de igualdad  requiere un mínimo de desarrollo que
permita a la Corte establecer los términos de comparación propuestos por el
actor, así como los fundamentos concretos  en que sustenta el actor su
acusación.
Dado que esos elementos mínimos no se encuentran reunidos
en el presente caso, el juicio de constitucionalidad  sobre este punto no puede
llevarse a cabo  y lo que corresponde es inhibirse para emitir un
pronunciamiento de fondo al respecto.
En lo que  se refiere a la acusación por la supuesta vulneración del
artículo 189-11 que el actor hace consistir esencialmente en que  se desconoció
“la reserva legal que tiene el Gobierno Nacional mediante el Presidente de
la República en su calidad de suprema autoridad administrativa para ejercer la
potestad reglamentaria a través de la expedición de Decretos Reglamentarios”, la
Corte encuentra que la misma no  cumple con los requisitos de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia[10]
a que se ha referido de manera reiterada la jurisprudencia.  En efecto de la
exposición del actor no   es posible identificar con claridad  en qué consiste
y cuál es el fundamento  de la acusación que formula  a partir de la supuesta
vulneración del artículo 189-11 superior.
Dado que el
demandante no cumplió en este punto con la carga procesal que le era exigida
para poder examinar la acusación planteada, ha de considerarse que la demanda
resulta igualmente  inepta.
Así las cosas,
como consecuencia de las consideraciones expuestas, esta Corporación habrá de
inhibirse para emitir decisión de fondo respecto de la acusación formulada en
el presente proceso en contra del artículo 40 del Decreto Ley  1798 de 2000
por la supuesta vulneración de los artículos 13 y 189-11 superiores por
ineptitud sustancial de la demanda.
Cosa diferente  sucede con el cargo formulado por la
supuesta violación del  principio de legalidad (artículo 29  C.P.)  en relación
con el cual la Corte  procederá a efectuar el examen respectivo.
3.3 El
régimen disciplinario  de la fuerza pública, sus especificidades  y  la
necesaria sumisión a los principios  que orientan la actividad sancionadora del
Estado
3.3.1 Como de manera
reiterada lo ha explicado la Corte es al Legislador  a quien corresponde fijar
el régimen aplicable al ejercicio de funciones  públicas por parte de los
servidores públicos y por los particulares en los casos que la misma ley señale
y es a este a quien compete establecer las sanciones que les son aplicables
(arts. 123, 124, 150-23)[11].
La ley disciplinaria, ha señalado igualmente la
Corporación, tiene como finalidad específica la prevención y buena marcha de la
gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los fines y funciones
del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos que los
afecten o pongan en peligro[12].
Cabe recordar en ese sentido que constituye elemento básico de la
organización estatal y de la realización efectiva de los fines esenciales del
Estado social de derecho, la potestad del mismo de desplegar un control
disciplinario sobre sus servidores, dada la especial sujeción de éstos al
Estado, en razón de la relación jurídica surgida por la atribución de una
función pública; de manera que el cumplimiento de sus deberes y
responsabilidades se efectúe dentro de una ética del servicio público y con
sujeción a los principios de moralidad, eficacia y eficiencia que caracterizan
la actuación administrativa y el cabal desarrollo de la función pública[13].
En el cumplimiento de esos cometidos estatales y durante el
ejercicio de las correspondientes funciones o cargos públicos, los servidores
públicos no pueden distanciarse del objetivo principal para el cual fueron
instituidos, como es el de servir al Estado y a la comunidad en la forma
establecida en la Constitución, la ley y el reglamento; por lo tanto, pueden
verse sometidos a una responsabilidad pública de índole disciplinaria, cuando
en su desempeño vulneran el ordenamiento superior y legal vigente, así como por
la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P., arts. 6o.
y 123)[14].
En ese contexto, la Corte ha precisado que  el
derecho disciplinario pretende garantizar “la obediencia, la disciplina y el
comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos,
con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su
cargo”[15]; cometido éste que se
vincula de manera íntima al artículo 209 de la Carta Política porque sin un
sistema punitivo dirigido a sancionar la conducta de los servidores públicos,
resultaría imposible al Estado garantizar que la Administración Pública
cumpliese los principios de “igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad” a que hace referencia la norma
constitucional.
La Corte ha  precisado
igualmente que en materia disciplinaria, la ley debe orientarse a asegurar el
cumplimiento de los deberes funcionales que le asisten al servidor público o al
particular que cumple funciones públicas pues las faltas le interesan al
derecho disciplinario en cuanto interfieran tales funciones[16].
De allí que el derecho disciplinario valore la inobservancia de normas
positivas en cuanto ella implique el quebrantamiento del deber funcional, esto
es, el desconocimiento de la función social que le incumbe al servidor público
o de los particulares que ejercen funciones públicas, en los términos previstos
en la Constitución, las leyes y los reglamentos que resulten aplicables[17].
Sobre esta materia, la Corte ha, de manera reiterada, señalado lo siguiente:
“El
derecho disciplinario valora la inobservancia de normas positivas en cuanto
ello implique el quebrantamiento del deber funcional, esto es, el
desconocimiento de la función social que le incumbe al servidor público o al
particular que cumple funciones públicas. En este sentido también ha dicho la
Corte que si los presupuestos de una correcta administración pública son la
diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones
asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica de tal
principio no podría ser otra que la necesidad de castigo de las conductas que
atentan contra tales presupuestos, conductas que -por contrapartida lógica- son
entre otras, la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la
impericia. En términos generales, la infracción a un deber de cuidado o diligencia”[18].
3.3.2 Ahora
bien, tratándose de los miembros de la fuerza pública -y concretamente de
quienes forman parte de la Policía Nacional-, en razón de las especiales
funciones que le han sido asignadas, relacionadas con el mantenimiento de las
condiciones  necesarias para  el ejercicio de los derechos y libertades públicas
y para asegurar  que los habitantes de Colombia convivan en paz, el  artículo
218 Superior faculta al legislador para establecer un régimen disciplinario
especial.
Para efectos
de la presente sentencia debe recordarse que en diversos fallos esta Corporación
se ha referido al  régimen disciplinario especial de la Fuerza Pública y  a
cuáles son los límites que tiene el legislador para configurarlo[19].
Conforme lo ha
expresado este Tribunal en abundante jurisprudencia, “lo que constituye la
diferencia específica de ese régimen frente al general aplicable a los demás
servidores públicos, es el señalamiento de una serie de faltas disciplinarias y
de sus correspondientes sanciones, que son diferentes de las que pueden ser
impuestas a la generalidad de los mencionados servidores públicos”[20],
y cuya previsión, como se mencionó, se justifica por la particular actividad
que les compete desarrollar en favor de la conservación del Estado de Derecho y
que en ningún caso se identifican con las asignadas a las otras entidades del
Estado[21]. Ello, sin
embargo, lo ha aclarado la Corte al interpretar el alcance del principio de
especialidad previsto en la Carta y desarrollado por la ley[22],
no exime a los miembros de la fuerza pública de ser también sujetos activos de
las conductas previstas en el régimen disciplinario general, por supuesto, en
cuanto aquellas le sean compatibles y aplicables[23].
La Corte ha insistido en que el régimen disciplinario especial de la
Fuerza Pública no puede incluir cualquier tipo de falta, sino únicamente
aquellas relacionadas con la función  a ella asignada, es decir aquellas cuya
comisión afecta directamente el servicio público encomendado en este caso a la
Policía Nacional. Sobre este punto se expresó la Corte así:
“...los
regímenes especiales disciplinarios sólo pueden comprender las regulaciones
íntimamente vinculadas con su objeto específico. Para la Corte es claro
que, en el caso bajo examen, conductas que trasciendan la función
propiamente militar o policiva, por carecer de relación directa con el
servicio, no podrán quedar cobijadas dentro de las indicadas regulaciones,
lo cual se predica, entre otros casos, de las conductas que violan los derechos
humanos. Tales comportamientos quedan, entonces, sometidos a la normatividad
ordinaria, penal o disciplinaria.”[24]
En el mismo
orden de ideas, la Corte  ha  recordado que el régimen disciplinario especial
previsto constitucionalmente para la Fuerza Pública forma parte del concepto de
Derecho disciplinario general, que concierne  como se ha visto a la facultad
constitucional que tiene la Administración Pública de imponer a sus propios
funcionarios sanciones previamente definidas mediante ley, quienes, en tal calidad, están sometidos a una especial
sujeción.
La jurisprudencia entonces,
ha hecho ver cómo de manera general la potestad legislativa en el diseño de los
regímenes disciplinarios está limitada por el fin que persigue, cual es el de
asegurar el cumplimiento de la función pública por parte de las autoridades,
dentro de los principios a que se refiere el artículo 209 superior.  Por ello,
en general los regímenes  disciplinarios no pueden elevar a la categoría de
falta cualquier clase de comportamiento, sino exclusivamente aquellos que
afectan la función pública que compete a los servidores del Estado. Otra
interpretación conduciría a desconocer la cláusula general de libertad por la
que opta la Constitución.  En tal sentido ha dicho la Corte que el
legislador sólo puede tipificar como conductas relevantes en el ámbito
disciplinario aquellos comportamientos que afecten los deberes funcionales de
quienes cumplen funciones públicas. Y que el fundamento de la imputación y, en
consecuencia, del ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, está
determinado por la infracción de los deberes funcionales del servidor público.[25]
Dentro de este mismo criterio
teleológico que define los límites de la potestad disciplinaria, tanto el
legislador como la jurisprudencia han concluido que la finalidad de las
sanciones disciplinarias es preventiva o correctiva de
comportamientos contrarios a la  efectividad de los principios que gobiernan la
función pública. De esta manera, tanto el artículo 16 del Código Disciplinario
Único, como el  artículo 15 del mismo Decreto Ley 1798 de 2000 señalan:
“Ley 734 de 2002. Artículo 16. Función
de la sanción disciplinaria. La sanción disciplinaria tiene función
preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y
fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que
se deben observar en el ejercicio de la función pública.”
“Decreto Ley 1798 de 2000 Articulo
15. Finalidades de la ley y de la sanción disciplinaria. El acatamiento a
la ley disciplinaria garantiza el cumplimiento de los fines y funciones del
Estado, en relación con las conductas del personal uniformado.
La sanción disciplinaria, por su parte, cumple esencialmente los
fines de prevención y de garantía de la buena marcha disciplinaria de la
Institución.”
3.3.3 Ahora bien, debe
recordarse que reiteradamente la Corte ha sostenido que en el ámbito de la
potestad disciplinaria tienen aplicación los principios que dominan la
actividad sancionadora del Estado[26]. Estos principios
comunes a todos los procedimientos que evidencian el ius puniendi del
Estado                -legalidad, tipicidad, prescripción, culpabilidad,
proporcionalidad, non bis in idem-, resultan aplicables a los diferentes
regímenes sancionatorios establecidos -penal, disciplinario, fiscal, civil, administrativo
no disciplinario-,  o que se establezcan  por el legislador para proteger los
diferentes bienes  jurídicos ligados  al cumplimiento de los fines del Estado y
el ejercicio de las funciones públicas[27].
La Corte ha precisado que debido a las particularidades de cada uno
de los regímenes sancionatorios, que difieren entre sí por las consecuencias
derivadas en su aplicación y por los efectos sobre los asociados, dichos
principios adquieren matices dependiendo del tipo de derecho sancionador de que
se trate, siendo en todo caso en materia penal, que los presupuestos son los
más estrictos[28].
En ese orden de ideas, la Corte ha expresado que
“entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen
diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el derecho penal no sólo
afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos
se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se
apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros
derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen
otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos
específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción
especial -como los servidores públicos- o a profesionales que tienen
determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos
casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen
aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el
derecho penal.”[29].
Así  ha señalado la jurisprudencia que si bien
hay elementos comunes a los diversos regímenes sancionadores es lo cierto que
las características específicas de cada uno de ellos  exigen tratamientos
diferenciales[30].
En ese orden
de ideas, es claro que el régimen disciplinario especial reconocido por la
Carta a los miembros de la Fuerza pública,  en tanto hace parte integral del
concepto de derecho disciplinario debe atender los principios rectores del
debido proceso que gobiernan y orientan de forma general y específica el ius
puniendi o potestad punitiva del Estado[31]
pero sometidos a unos determinados matices[32]que
la Corte pasa ahora a examinar  concretamente en relación con el alcance del
principio de legalidad  a que se refiere  específicamente el actor en su
demanda.
3.4 El  alcance del principio de legalidad en el ámbito
disciplinario y   los criterios fijados por  la
jurisprudencia en materia de  tipos disciplinarios en blanco
3.4.1 la Corte ha hecho particular énfasis
en que en el Estado de derecho el principio de legalidad se erige en principio
rector del ejercicio del poder. En este sentido ha dicho esta Corporación “no
existe facultad, función o acto que puedan desarrollar los servidores públicos
que no esté prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa
en la ley”[33].
Al respecto, no sobra recordar que tanto el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos en su artículo 15-1[34],
como la Convención Americana de Derechos Humanos en los artículos 8 y 9[35],
se refieren en forma particular y explícita  al respeto del principio de
legalidad.
La  Carta Política colombiana, por su parte en
el artículo 29 establece que “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con
observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”, exigiendo al
legislador (i) definir de manera clara, concreta e inequívoca las conductas
reprobadas, (ii) señalar anticipadamente las respectivas sanciones, así como
(iii) la determinación de las autoridades competentes y (iv) el establecimiento
de las reglas sustantivas y procesales aplicables, todo ello en aras de
garantizar un debido proceso.
En torno a cada uno de los aspectos enunciados,
la jurisprudencia ha precisado el entendimiento que en el ordenamiento jurídico
colombiano debe darse al artículo 29 constitucional[36],
haciendo énfasis, entre otros aspectos, en los principios de reserva legal y de
tipicidad o taxatividad de las sanciones[37]
Sobre el particular la  Corte ha expresado:
“Como ya lo ha determinado la Corte Constitucional, el principio de
legalidad es inherente al Estado Social de Derecho, representa una de las
conquistas del constitucionalismo democrático, protege la libertad individual,
controla la arbitrariedad judicial, asegura la igualdad de todas las personas
ante el poder punitivo estatal y actúa regulando el poder sancionatorio del
Estado a través de la imposición de límites "al ejercicio de dicha
potestad punitiva[38]. Así, ha
señalado que en virtud de este principio las conductas sancionables no sólo
deben estar descritas en norma previa sino que, además, deben tener un
fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la
autoridad administrativa”[39].
Cabe recordar entonces, que el principio de legalidad está integrado
a su vez por el principio de reserva legal y por el principio de tipicidad, que
por supuesto guardan entre sí una estrecha relación. Por 1o tanto, sólo el
legislador está constitucionalmente autorizado para consagrar conductas
infractoras de carácter delictivo, contravencional o correccional, establecer
penas restrictivas de la libertad o sanciones de carácter administrativo o
disciplinario, y fijar los procedimientos penales o administrativos que han de
seguirse para efectos de su imposición. De acuerdo con el segundo, el
legislador está obligado a describir la conducta o comportamiento que se
considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo
que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición
que da lugar a sanción de carácter penal o disciplinario. Igualmente, debe
predeterminar la sanción indicando todos aquellos aspectos relativos a ella,
esto es, la clase, el término, la cuantía, o el mínimo y el máximo dentro del
cual ella puede fijarse, la autoridad competente para imponerla y el
procedimiento que ha de seguirse para su imposición[40].”[41]
Esto quiere decir que para poder, legítimamente,
aplicar sanciones por parte del Estado[42],
y como salvaguarda de la seguridad
jurídica de los ciudadanos, debe respetarse  dicha garantía fundamental del
debido proceso, destinada a “proteger la
libertad individual, controlar la arbitrariedad judicial y asegurar la igualdad
de todas las personas ante el poder punitivo estatal”.[43]
La Corte ha
explicado que en  el campo disciplinario, el principio de legalidad se
encuentra reconocido en varias disposiciones constitucionales. En primer lugar,
en los artículos 6° y 29 que establecen que los servidores públicos no pueden “ser
juzgados sino conforme a las leyes preexistentes”, y que “sólo son
responsables por infringir la Constitución y la ley”. En segundo término,
al disponer los artículos 122 y 123 que los servidores públicos en el ejercicio
de sus funciones se someterán a los comportamientos descritos en la Constitución,
la ley y el reglamento y que, en todo caso, “no habrá empleo público que no
tenga funciones detalladas en la ley o reglamento”. Y, finalmente, en el
artículo 124 que le asigna al legislador la potestad normativa para crear,
modificar o derogar el régimen de responsabilidad al que se someten los
servidores del Estado. Esta última norma dispone que: “la ley determinará la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”.[44]
Esta regulación
constitucional del principio de legalidad en el ámbito del  derecho
disciplinario, le confiere ha dicho la Corte  un alcance netamente garantista a
dicha especie del derecho punitivo del Estado. En efecto, el sujeto
disciplinado tiene derecho a conocer anticipadamente cuáles son las conductas
prohibidas y las sanciones que se derivan de su infracción. Al igual que puede exigir
que su juicio se adelante conforme a los procedimientos preexistentes al acto
que se le imputa y según las normas vigentes al momento de comisión del
comportamiento antijurídico (C.P. art. 29).[45]
Ahora bien la
Corte ha explicado que el principio de legalidad  en materia disciplinaria no
tiene empero  la rigurosidad  que de él se prédica en el ámbito penal.
Al respecto, en
sentencia C-406 de 2004 se afirmó por ejemplo lo siguiente:
“Debido a las
particularidades de cada una de las normatividades sancionadoras, que difieren
entre sí por las consecuencias derivadas en su aplicación y por los efectos
sobre los asociados, el principio de legalidad consagrado en la Constitución adquiere
matices dependiendo del tipo de derecho sancionador de que se trate. Es por
ello, que la Corte ha considerado que el principio de legalidad es más riguroso
en algunos campos, como en el derecho penal, pues en este no solo se afecta un
derecho fundamental como el de la libertad sino que además sus mandatos se
dirigen a todas las personas, mientras que en otros derechos sancionadores, no
solo no se afecta la libertad física sino que sus normas operan en ámbitos
específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción
especial, y por lo tanto en estos casos, se hace necesaria una mayor
flexibilidad, como sucede en el derecho disciplinario o en el administrativo
sancionador”.[46]
No obstante,
debe destacarse que la mayor flexibilidad con que se aplica el debido proceso
en el ámbito disciplinario, no es absoluta, como lo ha puesto de presente
igualmente  esta Corporación  al señalar que:
“(…) esa maleabilidad
del principio de legalidad no puede ser ilimitada de forma que conduzca a la
arbitrariedad de la administración en la imposición de las sanciones. Entonces,
cuando se advierta vaguedad, generalidad e indeterminación en la actuación del
legislador, en la identificación de la conducta o en la sanción a imponer, de
manera que no permitan establecer con certeza las consecuencias de una
conducta, se viola el principio de legalidad”.[47]
3.4.2 Para
efectos  de la presente sentencia resulta pertinente  detenerse en el examen
del alcance del principio de legalidad en materia disciplinaria particularmente
en cuanto al significado que en este campo cabe  dar al principio de reserva de
ley, así como al principio de tipicidad.
3.4.2.1 La Corte
ha explicado que el principio de reserva de ley se manifiesta en la
obligación del Estado de someter el desarrollo de determinadas materias o de
ciertos asuntos jurídicos necesariamente a la ley, o al menos, a tener como
fundamento la preexistencia de la misma. Así lo reconoce expresamente el
artículo 29 del Texto Superior, cuando establece que nadie podrá ser juzgado
sino “conforme” a leyes preexistentes al acto que se le imputa[48].
La jurisprudencia
ha entendido que cuando se habla del principio de reserva de ley,
independientemente de su exigibilidad tratándose de la afectación de derechos
fundamentales, es para indicar que determinadas materias, o ciertos desarrollos
jurídicos, deben estar respaldados por la ley o simplemente que la ley es el
único instrumento idóneo para regular su funcionamiento. En algunos de dichos
casos, a través de una ley en sentido formal[49], es decir
expedida por el Congreso de la República con observancia de los requisitos y
condiciones previstos en la propia Constitución, y en otros, conforme a
decretos con fuerza de ley expedidos por el Presidente de la República[50].
Desde esta
perspectiva, en materia disciplinaria, la jurisprudencia de esta Corporación ha
establecido que el señalamiento de los comportamientos reprochables
disciplinariamente, así como las sanciones, los criterios para su fijación y
los procedimientos para adelantar su imposición, corresponden a una materia que
compete desarrollar de manera exclusiva a la ley, y a disposiciones con fuerza
de ley.[51].
Ahora bien,
atendiendo a lo dispuesto en el artículo 29 del Texto Superior, según el cual
en una norma de inferior categoría a la ley, no sólo es posible definir algunos
de los elementos que identifican un comportamiento reprochable disciplinariamente,
sino también fijar el alcance de su sanción, siempre y cuando su consagración
se fundamente o se haga “conforme” a una ley preexistente; esta Corporación ha
reconocido que no es contrario al principio de legalidad que los “reglamentos
internos” de ciertas entidades del Estado establezcan su propio régimen
disciplinario, con la indispensable condición que la ley expresamente así lo
autorice y, además, fije como mínimo (i) los elementos básicos de la conducta
sancionada, (ii) los criterios para su definición, (iii) las sanciones y las
pautas para su determinación y, finalmente, (iv) los procedimientos para su
imposición acordes con las garantías estructurales del debido proceso[52].
Al referirse al
alcance del principio de legalidad y de reserva de ley en materia
disciplinaria, la Corte ha sostenido que:
“Uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de
legalidad, según el cual las conductas sancionables no sólo deben estar
descritas en norma previa sino que, además, deben tener un fundamento legal,
por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa.
Además, es claro que el principio de legalidad implica también que la
sanción debe estar predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa
previa sobre la sanción a ser impuesta pues, como esta Corporación ya lo había
señalado, las normas que consagran las faltas deben estatuir también con
carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en
aquéllas”[53].
(Subrayado por fuera del texto original).
En ese orden de
ideas  las prohibiciones, así como las distintas categorías de faltas
disciplinarias que se pueden imponer a los servidores públicos, deben estar
establecidas previamente en una norma legal, independientemente que, dadas las
particularidades del caso, el conjunto de funciones o de deberes que se le
asignen a los funcionarios públicos y cuyo incumplimiento amerite sanción, se
encuentren consignadas en normas jurídicas de inferior jerarquía a la ley,
siempre y cuando su existencia se encuentre conforme a la misma[54].
Ahora bien, la Corte debe hacer énfasis en que el dicho conjunto de funciones y
deberes debe  configurar norma jurídica  aplicable a quienes estén  o puedan
estar en una misma situación como funcionarios públicos. Por lo anterior debe
tratarse de reales reglamentos -actos de contenido general, impersonal, abstracto
por oposición a actos de contenido particular y concreto -.
3.4.2.2  De
conformidad con el principio penal de tipicidad que desarrolla el
principio fundamental ‘nullum crimen, nulla poena sine lege’, y que cabe
extender a la disposición mediante la cual se establecen  las
infracciones y las sanciones  disciplinarias correspondientes, aquella debe
describir clara, expresa e inequívocamente las conductas que pueden ser
sancionadas y el contenido material de las sanciones, así como la correlación
entre unas y otras[55].
Al respecto la
Corporación ha  recientemente señalado lo siguiente:
“Uno de los principios esenciales comprendidos en el artículo 29 de
la Constitución Política es el principio de tipicidad, que se manifiesta en la
“exigencia de descripción especifica y precisa por la norma creadora de las
infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y
del contenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de
cada conducta, así como la correlación entre unas y otras”.[56]
Para que se pueda predicar el cumplimiento del contenido del
principio de tipicidad, se habrán de reunir tres elementos, a saber:
(i)
Que la conducta sancionable esté descrita
de manera específica y precisa, bien porque la misma esté determinada en el
mismo cuerpo normativo o sea determinable[57] a partir
de la aplicación de otras normas jurídicas;
(ii)
Que exista una sanción cuyo contenido
material esté definido en la ley;
(iii) Que exista correlación entre la conducta y la sanción;
Sin perjuicio de lo anterior, debe recordarse que “las conductas o
comportamientos que constituyen falta administrativa, no tienen por qué ser
descritos con la misma minuciosidad y detalle que se exige en materia penal,
permitiendo así una mayor flexibilidad en la adecuación típica”.[58]
Es así como en algunas ocasiones los anteriores elementos no se
encuentran previstos en el mismo instrumento normativo, sino que se hace
necesario consultar el contenido de otras disposiciones para especificar cuál
es la conducta ordenada o prohibida o cual es la sanción específica aplicable.”[59]
En ese orden de
ideas la Corte ha precisado que  aunque el principio de tipicidad forme
parte de las garantías estructurales del debido proceso en los procedimientos
disciplinarios[60], no es exigible en dicho
campo el mismo grado de rigurosidad que se predica  en materia penal.
Al respecto la
Corporación ha afirmado que las diferencias principales que se encuentran entre
la tipicidad en el derecho penal delictivo y en el derecho sancionatorio
disciplinario, básicamente aluden a i) la precisión con la cual deben estar
definidas las conductas en las normas disciplinarias y concretamente  la
posibilidad de establecer tipos disciplinarios en blanco y ii) la amplitud que
goza la autoridad disciplinaria para adelantar el proceso de adecuación típica
de las conductas disciplinarias en los procedimientos sancionatorios[61].
3.4.2.2.1 En
cuanto a la primera diferencia, esta Corporación ha reconocido que en el ámbito
del proceso disciplinario son admisibles las faltas disciplinarias que
consagren “tipos abiertos” concepto jurídico que alude a aquellas infracciones
disciplinarias que ante la imposibilidad del legislador de contar con un
listado detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a
un complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se
consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los
servidores públicos. Así, la tipicidad en las infracciones disciplinarias se
determina por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la
orden o la prohibición y aquella otra que de manera genérica prescribe que el
incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una
infracción disciplinaria[62].
La razón que
fundamenta la admisibilidad de los “tipos abiertos” en el derecho disciplinario
radica en la necesidad de salvaguardar el principio de eficiencia de la función
pública (C.P. art. 209). Esta Corporación ha reconocido que exigir una
descripción detallada en la ley disciplinaria de todos los comportamientos
susceptibles de sanción, conduciría en la práctica a tener que transcribir todo
el catálogo de deberes, mandatos y prohibiciones que se imponen a los
servidores públicos en las distintas normas jurídicas, traduciéndose dicha
exigencia en un obstáculo para la realización coherente, ordenada y sistemática
de la función disciplinaria y de las finalidades que mediante ella se
pretenden, cuales son, “la prevención y buena marcha de la gestión pública,
así como la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado”[63].
Sobre este punto
la Corte en la Sentencia C-404 de 2001 -citada de manera reiterada- precisó lo
siguiente:
“La  Corte ha explicado que dentro de los principios que rigen el
derecho disciplinario, está sin duda el de la tipicidad, que exige que la
conducta del servidor público que la ley erige como falta sea previamente
definida por el legislador, así como la sanción correspondiente[64].
En efecto, la Corte en reiterada jurisprudencia ha establecido que los
principios del derecho penal general se aplican mutatis mutandi  al derecho
administrativo disciplinario, toda vez que los mismos son garantía de los
derechos fundamentales de la persona investigada.[65]
No obstante, dicho principio de tipicidad no tiene en el derecho
disciplinario la misma connotación que presenta en el derecho penal, en donde
resulta ser más riguroso. La razón de ser de esta diferencia, se encuentra en
la naturaleza misma de las normas penales y las disciplinarias. En las
primeras, la conducta reprimida usualmente es autónoma. En el derecho
disciplinario, por el contrario, por regla general los tipos no son autónomos,
sino que remiten a otras disposiciones en donde está consignada una orden o una
prohibición. Esta diferencia ha sido comentada por la doctrina especializada en
los siguientes términos:
“Las normas penales no prohíben ni ordenan nada, sino que se limitan
a advertir que determinadas conductas llevan aparejada una pena. Los tipos sancionadores
administrativos, por el contrario, no son autónomos sino que se remiten a otra
norma en la que se formula una orden o prohibición cuyo incumplimiento supone
cabalmente la infracción. Estas normas sustantivas constituyen, por ende, un
pretipo, que condiciona y predetermina el tipo de la infracción. Y por ello si
se quisiera ser riguroso, la descripción literal de un tipo infractor habría de
consistir en la reproducción de la orden o prohibición del pretipo con la
advertencia añadida de la sanción que lleva aparejada su incumplimiento, es
decir una reproducción de textos en doble tipografía”.[66]
Por lo tanto la tipicidad en las infracciones disciplinarias se
establece por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la
orden o la prohibición y de aquella otra que de manera genérica prescribe que
el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una
infracción disciplinaria.[67] Esta
forma de definir la tipicidad a través de normas complementarias, es un método
legislativo que ha sido denominado el de las normas en blanco. Estas consisten
en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones
que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser
complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras. Sobre los
tipos en blanco, la Corte ha dicho  esas descripciones penales son
constitucionalmente válidas, siempre y cuando el correspondiente reenvío
normativo permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance de la
conducta reprochada y de la sanción correspondiente.[68]”[69]
De las consideraciones anteriores se desprende
entonces que  las normas disciplinarias tienen un complemento normativo
compuesto por disposiciones que contienen prohibiciones, mandatos y deberes, al
cual debe remitirse la autoridad disciplinaria para imponer las sanciones
correspondientes, circunstancia que sin vulnerar los derechos de los procesados[70]
permite una mayor adaptación del derecho disciplinario a sus objetivos[71].
Así mismo cabe
reiterar que  como se señaló en la Sentencia C-343 de 2006[72]
la remisión normativa[73] como técnica legislativa
no es per se inconstitucional cuando se analiza desde la perspectiva del
principio de tipicidad, puesto que es preciso verificar qué parte de la
disposición en cuestión requiere completarse con otros preceptos jurídicos y si
es posible efectivamente completar la norma cuestionada a partir de la lectura
de las normas a las que se remite. Por tanto, no es posible inferir del
principio de tipicidad que una remisión que el mismo legislador hace a otro
contenido  normativo sea de suyo inexequible.[74]
No obstante,
como en la misma sentencia se precisó, para que la remisión sea constitucional,
la disposición que la efectúa ha de comprender unos contenidos mínimos que le
permitan al intérprete y ejecutor de la norma identificar un determinado cuerpo
normativo sin que al respecto  haya lugar a ambigüedades ni a
indeterminaciones.[75]
Además, es necesario
que las normas a las que se remite contengan, en efecto, los elementos que
permiten definir con precisión y claridad la conducta sancionada, de forma tal
que su aplicación se realice con el respeto debido al principio de tipicidad.
Adicionalmente,
a las personas no se les puede aplicar una descripción de la conducta
sancionada efectuada con posterioridad a la realización de la misma, porque
ello desconocería el principio de lex praevia[76].
3.4.2.2.2 En
cuanto a la segunda diferencia en materia de aplicación del principio de
tipicidad en los ámbitos penal y disciplinario,  la Corte ha advertido que en
este último campo  la autoridad disciplinaria goza de una mayor amplitud para
adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas reprochables, pues
por lo general la descripción de las faltas disciplinarias deben ser objeto de
complementación o determinación a partir de la lectura sistemática de un
conjunto de normas jurídicas que desarrollan deberes, mandatos y prohibiciones.
Con este propósito, esta Corporación resumió las características que en
tratándose de la valoración de los comportamientos susceptibles de sanción,
distinguen a los procesos disciplinarios de los procesos delictivos penales
como expresiones del derecho punitivo del Estado, bajo las siguientes
consideraciones:
“[A] diferencia de la materia penal, ‘en donde la descripción de los
hechos punibles es detallada, en la disciplinaria el fallador cuenta con un
mayor margen de valoración e individualización de las faltas sancionables por
la diversidad de comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función
pública y del régimen disciplinario’[77]; y que
‘en la definición de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos
propios de la función pública que interesan por sobre todo a contenidos
político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en condiciones de
evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que permiten un más
amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y aplicar el Convenio
Europeo de Derechos Humanos’[78]. También
ha precisado en este mismo sentido la Corte que ‘mediante la ley disciplinaria
se pretende la buena marcha de la administración pública asegurando que los
servidores del Estado cumplan fielmente con sus deberes oficiales, para lo cual
se tipifican las conductas constitutivas de falta disciplinaria en tipos
abiertos que suponen un amplio margen de valoración y apreciación en cabeza del
fallador’[79]. Por
ende, “el investigador disciplinario dispone de un campo amplio para determinar
si la conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los
tipos legales correspondientes, y si fue cometida con dolo o con culpa, es
decir, en forma consciente y voluntaria o con violación de un deber de cuidado,
lo mismo que su mayor o menor grado de gravedad”[80].”[81]
La Corte en la
Sentencia C-708 de 1999[82] donde analizó la
acusación[83] formulada  en contra del
artículo 27 de la Ley 200 de 1995[84]  que establecía los
criterios para  determinar la gravedad o levedad de  una falta, puso de
presente que el establecimiento de dichos  criterios con base en los cuales el
investigador disciplinario deba definir sobre la responsabilidad final en
materia disciplinaria de los servidores públicos, para efectos de aplicar la
correspondiente sanción, en nada vulneraban la Constitución, como quiera que
dichas faltas previenen el buen desempeño de la función pública, y en su
definición “... entran en juego, elementos propios de la función pública que
interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que sitúan al
superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de
acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación”[85],
Señaló la Corte:
“Las faltas disciplinarias, para fines sancionatorios, han sido
clasificadas en la Ley 200 de 1995 en tres grupos: gravísimas, graves y leves.
En este orden de ideas, el artículo 25 señala cuales conductas de los
servidores públicos se consideran faltas gravísimas, erigidas en causales de
mala conducta, y el artículo 27, acusado, fija los criterios para determinar la
gravedad o levedad de las faltas.
El legislador, con ese fin, ha precisado en el artículo 38 de esa
misma ley qué debe entenderse por falta disciplinaria en general, esto es “el
incumplimiento de los deberes, el abuso o extralimitación de los derechos y
funciones, la incursión en prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y
conflicto de intereses”, de lo cual se puede deducir un claro propósito de
evitar arbitrariedades en el ejercicio de la función pública.
Esa definición, desde una interpretación sistemática, debe ser el
punto de partida para clasificar las faltas en graves o leves, por
circunstancias modales, personales del infractor, del fin propio de la función
pública y del servicio público afectado con las mismas, de la naturaleza y
efectos de las faltas y de las circunstancias y modalidades del hecho que las
configura. Como ya se dijo, son precisas las conductas que se encuentran
estatuidas como faltas gravísimas, respecto de las cuales no cabe ningún tipo
de gradación (arts. 25 y 26).
Aun cuando a juicio del actor, el señalamiento de esos criterios
para definir sobre el nivel de lesión que puedan llegar a soportar los bienes
jurídicos protegidos por la ley disciplinaria, pueda parecer amplio, el mismo
no deja de ser expreso, preciso, cierto y previo ante las conductas que por
comisión u omisión, constituyen infracciones disciplinarias, pues es de la
competencia del legislador configurar el tipo disciplinario en forma genérica,
con cierto grado de indeterminación y sin recabar en precisiones exageradas de
los elementos que lo estructuran, mediante el uso de parámetros generales de
las conductas dignas de desaprobación, para efectos de su encuadramiento
típico.
Con base en
lo anterior, es de anotar como peculiaridad propia del derecho disciplinario,
la posibilidad de que las conductas constitutivas de faltas disciplinarias se
encuadren en la forma de tipos abiertos. A diferencia de la materia penal, en
donde la descripción de los hechos punibles es detallada, en la disciplinaria
el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e individualización de las
faltas sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan contra los
propósitos de la función pública y del régimen disciplinario
(…)
De manera pues que, no todas las faltas disciplinarias afectan
gravísimamente los bienes jurídicos protegidos por el régimen disciplinario; de
ahí que, a partir de la valoración de los diversos niveles de lesión, el
legislador, como resultado del ejercicio de sus facultades, apoyado en la
intensidad de afectación que observe en esos bienes jurídicos por cada una de
tales faltas y siguiendo la gravedad del injusto, tenga la potestad de crear y
clasificar las conductas tipificadas como infractoras, en formas atenuadas o
agravadas para efectos de la imposición de la sanción.
Como quiera que dichas faltas previenen el buen desempeño de la
función pública, en su definición “... entran en juego, elementos propios de la
función pública que interesan por sobre todo a contenidos
político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en condiciones de
evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que permiten un más
amplio margen de apreciación, (...).”[86], como así
sucede en el artículo 27 de la Ley 200 de 1995, demandado.
Una vez graduadas las faltas disciplinarias en gravísimas, graves y
leves, la Ley 200 de 1995 realiza la respectiva dosimetría de las sanciones en
los artículos 26 (causales de mala conducta) y 32 (límites de las sanciones),
debiendo atender a los “... límites dados por el principio de proporcionalidad,
en virtud del cual la gradación, en abstracto y en concreto, de la sanción, debe
hacerse de acuerdo con la gravedad del injusto, y el grado de culpabilidad” [87].
(…)
Las anteriores consideraciones llevan a esta Sala a concluir que
cuando el legislador consagró una clasificación de las faltas disciplinarias
entre graves y leves en el artículo 27 de la Ley 200 de 1995, acusado, y
estableció unos criterios con base en los cuales el investigador disciplinario
deba definir sobre la responsabilidad final en materia disciplinaria de los servidores
públicos, para efectos de aplicar la correspondiente sanción, lo hizo
atendiendo a los postulados generales de los regímenes punitivos aceptados por
el ordenamiento constitucional, en la forma vista, con claro desarrollo de las
facultades legislativas en materia de definición de la responsabilidad
disciplinaria de los funcionarios públicos, dentro de lo cual, es evidente que
la misma puede ser graduada de conformidad con el nivel de culpabilidad con que
se actúa y la intensidad de la lesión que se produzca en los bienes jurídicos
protegidos con la ley disciplinaria”[88].
En similar
sentido la Corte precisó  en la Sentencia C-124 de 2003[89]
que los criterios señalados en el artículo 43 de la Ley 734 de 2002, para
determinar la mayor o menor gravedad de una falta por parte del investigador
disciplinario  no comportan la posibilidad para dicho investigador la
posibilidad de crear  normas y que éste  asuma por consiguiente el papel de
legislador, ya que sólo  está llamado a aplicar, en el sentido propio del
término, las creadas por este último con las mencionadas características.
Señaló la
Corporación:
“Por consiguiente, el investigador disciplinario
dispone de un campo amplio para determinar si la conducta investigada se
subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos legales correspondientes, y
si fue cometida con dolo o con culpa, es decir, en forma consciente y
voluntaria o con violación de un deber de cuidado, lo mismo que su mayor o
menor grado de gravedad, con base en los criterios señalados en el Art. 43 de
la misma ley, lo cual obviamente no significa que aquel cree normas y que asuma
por consiguiente el papel de legislador, ya que sólo aplica, en el sentido
propio del término, las creadas por este último con las mencionadas
características”.[90]
3.4.3    De todo lo anterior  se desprende, como ya lo ha señalado la Corte,
que en el ámbito disciplinario los principios de reserva de ley y tipicidad
actúan con menor rigurosidad que en el derecho penal delictivo, pues se admiten
en determinadas condiciones, el uso de tipos abiertos, a la vez que se le
atribuye al juzgador disciplinario una mayor amplitud para adelantar el proceso
de adecuación típica de las conductas reprochables.
3.4.4 Empero
cabe precisar que como lo ha puesto  igualmente de presente la Corte, en aras
de preservar el principio de reserva de ley, es para el legislador un
imperativo constitucional fijar en la ley disciplinaria, como mínimo[91],
(i) los presupuestos básicos de la conducta típica que será sancionada, (ii)
las remisiones normativas o los elementos determinables cuando se haya previsto
un tipo en blanco, (iii) los criterios por medio de los cuales se puede
precisar con claridad y exactitud la conducta, (iv) las sanciones y las pautas
mínimas que permitan su imposición y (v) los procedimientos que se
adelanten para garantizar que su establecimiento se hará conforme a las
exigencias mínimas del debido proceso[92].
Así mismo que
para que la remisión normativa  que eventualmente se efectué  sea
constitucional i) la disposición que la efectúa ha de comprender unos
contenidos mínimos que le permitan al intérprete y ejecutor de la norma
identificar un determinado cuerpo normativo sin que haya lugar a ambigüedades
ni a indeterminaciones al respecto; ii)  que las normas a las que se remite
contengan, en efecto, los elementos que permiten definir con precisión y
claridad la conducta sancionada, de forma tal que su aplicación se efectúe con
el respeto debido al principio de tipicidad. Finalmente no sobra reiterar que
lógicamente  a las personas no se les puede aplicar una descripción de la
conducta sancionada efectuada con posterioridad a la realización de dicha
conducta, porque ello desconocería el principio de lex praevia[93].
A partir  de los
anteriores presupuestos procede la Corte al examen del  contenido y alcance
del artículo 40 del Decreto Ley  1798 de 2000 acusado
en el presente proceso
3.5 El contenido y alcance del artículo 40 del Decreto Ley
1798 de 2000
Cabe recordar
que el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confirió la Ley 578 de 2000, expidió, entre otros el
Decreto 1798 de 2000 "Por el cual se modifican las normas de disciplina
y ética para la Policía Nacional"
En relación con
dicho Decreto, como ya se ha expresado, la Corte declaró  la inexequibilidad
de su Libro Segundo (artículos  47 a 154)[94]. Es decir
que  a partir de  dicha sentencia el texto del Decreto se limita a su Libro
Primero “Parte general” (artículos 1° a 46).
Ese Libro
Primero  contiene  seis títulos   en los que se regula respectivamente, i) los
“Principios Rectores”[95] ; ii)  el “Ámbito de
aplicación”[96]; iii)  “La disciplina”[97];
iv) “Las órdenes”[98]; v) “La  extinción de la
acción disciplinaria”[99]; vi) “Las faltas y
sanciones disciplinarias”.
Este último
Título  contiene  en su   Capítulo I  la “Clasificación y descripción de las
faltas”. En él se contienen los artículos 36 sobre  “Clasificación de las
faltas disciplinarias[100], 37  que describe las
faltas gravísimas[101], 38 que describe las
faltas graves[102],  39 que describe las
faltas leves[103] y 40 -acusado- que
describe las “otras faltas”[104].
El Capítulo II
del referido Título VI   alude  a la “Clasificación y límites de las
sanciones”. De él hacen parte el Artículo 41  que señala cuáles son las
sanciones principales[105], el Artículo 42 que
señala cuales son las  sanciones accesorias [106].
El Capítulo III
del referido Título VI alude a los  “Criterios para la graduación de las
sanciones”  y contiene los artículos  43 sobre  graduación de la sanción[107],
44 sobre circunstancias de agravación[108], 45 sobre
circunstancias de atenuación[109] y 46 sobre exclusión de
responsabilidad disciplinaria[110].
Ahora bien, el artículo 40 del Decreto Ley 1798 de 2000
acusado  señala que además de las definidas en los artículos 37  -que describe
las faltas gravísimas-,  38 -que describe las faltas graves-,  y 39 -que
describe las faltas leves- del mismo decreto, constituyen falta disciplinaria
“la violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, las
prohibiciones, el abuso de los derechos o el incumplimiento de los deberes
contemplados en la Constitución Política, los tratados públicos ratificados por
el Gobierno Colombiano, las leyes y en los diferentes actos administrativos”.
El artículo precisa que “la  calificación de la falta
será determinada por el funcionario que adelante la respectiva investigación”.
Es decir que lo que constituye falta disciplinaria según
este artículo 40 del Decreto 1798 de 2000 es i) la violación al régimen de
inhabilidades, incompatibilidades,  y prohibiciones, ii) el abuso de los
derechos o el incumplimiento de los deberes señalados respecto de   los
servidores públicos a los que se aplica el Decreto 1798 de 2000,  en la
Constitución Política, los tratados públicos ratificados por el Gobierno
Colombiano, las leyes y en los diferentes actos administrativos.
La falta disciplinaria en particular que así se  configure
será  calificada por el funcionario que adelante la respectiva investigación, para
lo cual deberá acudir necesariamente a lo señalado en  el título VI del libro I
del  Decreto 1798 de 2000 sobre “Las faltas y sanciones
disciplinarias”  en sus diferentes capítulos sobre la “Clasificación y
descripción de las faltas” (Capítulo I), la “Clasificación y límites de las
sanciones” (Capítulo II) y  los  “Criterios para la graduación de las
sanciones” (Capítulo III).
4.      Análisis del cargo
4.1 Para el
actor el artículo  40  del Decreto-Ley  1798 de 2000  vulnera el principio de
legalidad (art. 29 C.P.) por cuanto i)  al incluir dentro del acápite de otras
faltas una serie de  conductas  que no están claramente determinadas por el
Legislador, como tampoco las sanciones aplicables,  la disposición acusada
genera una total incertidumbre que deja en manos del superior disciplinario la
tipificación de la conducta  señalada como falta disciplinaría así como la
determinación de la sanción correspondiente;   ii) particularmente al referirse
el artículo acusado a “los diferentes actos administrativos” permite que la
autoridad disciplinaria respectiva “cree”  faltas disciplinarias “a su antojo”;
iii)  así mismo  al señalar que el investigador sea el encargado de “calificar”
la falta  se abre la puerta para la actuación arbitraria del  superior disciplinario.
Al respecto la Corte señala que frente a dicha acusación y
a los criterios  señalados por la jurisprudencia a que se hizo referencia en
los apartes preliminares de esta sentencia, dos aspectos en concreto deben
analizarse por la Corte, a saber  i) si la utilización que hace el legislador
en la disposición acusada  de la figura de los tipos disciplinarios en blanco
se ajusta o no  a la Constitución y a los criterios que a partir de ella ha
señalado la jurisprudencia concretamente en cuanto a las remisiones que  en
estos casos se hacen a otras normas jurídicas ii) si la posibilidad que se
establece en la norma para que la falta disciplinaria en particular que se
configure en los términos de dicha disposición sea calificada por el
funcionario que adelante la respectiva investigación se ajusta o no  a los
mandatos superiores a partir de los criterios  a que igualmente ha hecho
referencia la jurisprudencia y que se han  atrás recordado.
4.2  En
relación con el primer  aspecto,  la Corte reitera que, como se expuso en los
apartes preliminares de esta sentencia, el régimen disciplinario se caracteriza
por la amplia utilización  de tipos abiertos, ante la imposibilidad pare el
legislador de contar con un listado detallado de comportamientos donde se
subsuman todas aquellas conductas que están prohibidas a las autoridades o de
los actos antijurídicos de los servidores públicos. Por ello las deposiciones
disciplinarias tienen un complemento normativo compuesto por disposiciones que
contienen prohibiciones, mandatos y deberes, al cual debe remitirse el operador
disciplinario para imponer las sanciones correspondientes, circunstancia que
sin vulnerar los derechos de los procesados permite una mayor adaptación del
derecho disciplinario a sus objetivos[111].
Así en el
derecho disciplinario la regla general es que la tipicidad de sus infracciones
se regula “por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la
orden o la prohibición y de aquella otra que de manera genérica prescribe que
el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una
infracción disciplinaria”. Esa posibilidad de entrar a definir la tipicidad de
la conducta por medio de normas complementarias, comporta un método legislativo
conocido por la doctrina y la jurisprudencia como el de las normas o tipos en
blanco, que como se dijo, consiste “en descripciones incompletas de las
conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la sanción
correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por otras
normas a las cuales remiten las primeras”[112].
Frente a tipos en blanco, ha considerado la Corte que se ajustan al
principio de tipicidad y son admisibles constitucionalmente, en los casos en
que el correspondiente reenvío normativo permita al operador jurídico
establecer y determinar inequívocamente el alcance de la conducta reprochable y
de la sanción correspondiente[113].
Concretamente en cuanto a la remisión que se haga a determinadas
disposiciones  ha dicho la Corte[114]  que deben estar presentes
en la  disposición acusada los  contenidos mínimos que le permiten al
intérprete y ejecutor de la norma identificar un determinado cuerpo normativo
sin que haya lugar a ambigüedades ni a indeterminaciones al respecto[115].
Además, es
necesario que las normas a las que se remite contengan, en efecto, los
elementos que permiten definir con precisión y claridad la conducta sancionada.
4.2.1 Ahora bien la Corte constata que en el presente caso
dichos presupuestos se encuentran reunidos.
En efecto  de la disposición acusada se desprende
claramente que lo que constituye falta disciplinaria es i) la violación al
régimen de inhabilidades, incompatibilidades  y prohibiciones establecido
necesariamente  en la ley[116], y  ii) el
abuso de los derechos o el incumplimiento de los deberes señalados respecto
de   los  servidores públicos a los que se aplica el Decreto 1798 de 2000,  en
la Constitución Política, los tratados públicos ratificados por el Gobierno
Colombiano, las leyes y en los diferentes actos administrativos.
Ahora bien y como ya se ha expresado, los artículos 122 y 123  de la Constitución señalan que los servidores
públicos en el ejercicio de sus funciones se someterán a los comportamientos
descritos en la Constitución, la ley y el reglamento y que, en todo caso, “no
habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento”.
Ello, como también ya se expresó, implica que solamente  los actos
administrativos  que, de acuerdo con las respectivas competencias, ostenten el
carácter de Reglamentos, pueden considerarse idóneos para determinar, con
fundamento en la Constitución y en la ley, las funciones y deberes que están
llamados a observar  y realizar los titulares de los empleos públicos.
Hay  entonces  no solo una identificación clara sobre lo
que consiste la falta disciplinaria, sino una  remisión clara  tanto  a las
normas legales que establecen el régimen de inhabilidades incompatibilidades y
prohibiciones, como  a las disposiciones que establezcan derechos y deberes
respecto de   los  servidores públicos a los que se aplica el Decreto 1798 de
2000 -es decir al personal uniformado  de la Policía Nacional (art. 20 D.L.
1798 de 2000)-,  disposiciones que  el artículo acusado señala concretamente a
saber la Constitución Política, los tratados públicos ratificados por el
Gobierno Colombiano, las leyes y en los diferentes actos administrativos.
Al respecto cabe reiterar que en
materia disciplinaria la ley debe orientarse a asegurar el cumplimiento de los
deberes funcionales que se imponen al servidor público pues las faltas le
interesan al derecho disciplinario en cuanto interfieran tales funciones[117].
De allí que el derecho disciplinario valore la inobservancia de normas
positivas en cuanto ella implique el quebrantamiento del deber funcional, esto
es, el desconocimiento de la función social que le incumbe al servidor público
o de los particulares que ejercen funciones públicas, en los términos previstos
en la Constitución, las leyes y los reglamentos que resulten aplicables.
Dado que el
límite de la potestad sancionadora se encuentra en la afectación o amenaza de
afectación del servicio[118]
en este caso se trata entonces necesariamente del abuso de los derechos o
incumplimiento de los deberes funcionales atribuidos al personal uniformado de
la Policía Nacional,  que puedan  predicarse o establecerse en relación con
dichos servidores en “la Constitución Política, los
tratados públicos ratificados por el Gobierno Colombiano, las leyes y en los
diferentes actos administrativos”.
No hay pues indeterminación o vaguedad que pueda
endilgarse a la  disposición acusada que lleve a la Corte a considerar que en
el presente caso se incumplen los presupuestos señalados en su jurisprudencia
para avalar la constitucionalidad de  una norma en blanco como la que se
analiza.
4.3 El actor hace particular énfasis en las expresiones “y
en los diferentes actos administrativos”  para afirmar que  con la inclusión de
dichas expresiones en la disposición acusada  lo que el Legislador permite es
que el investigador cree  faltas disciplinarias a su antojo y particularmente
que al tiempo que  fija  una determinada función,  cree simultáneamente una
falta disciplinaria.
Al respecto la Corte señala que, como lo ponen de presente
varios de los intervinientes, la disposición acusada en manera alguna señala
tal posibilidad.
La figura de los tipos disciplinarios en blanco  presupone
la existencia de las disposiciones  a las que  remite  el Legislador  para
efectos de la  complementación del tipo y cuya violación o incumplimiento es la
que configura la falta disciplinaria de que se trate. En ese sentido dicha
falta  no puede configurarse  sin que previamente exista en el ordenamiento
jurídico la disposición  que puede ser objeto de violación o incumplimiento.
Además lógicamente  a las personas no se les puede
aplicar una descripción de la conducta sancionada efectuada con posterioridad a
la realización de dicha conducta, porque ello desconocería el principio de lex
praevia[119].
Por ello la disposición acusada en manera alguna puede
entenderse en el sentido de estar autorizando a  la autoridad disciplinaria
para que  simultáneamente establezca una determinada función y consecuentemente
una falta derivada de su incumplimiento.
Tal posibilidad es abiertamente contraria al ordenamiento
jurídico  y ningún elemento en la disposición acusada permite  entender que la
misma lo  esté permitiendo.
4.4  En cuanto a  si la posibilidad que señala la norma
para que la falta disciplinaria sea calificada por el funcionario que adelante
la respectiva investigación se ajusta o no  a los mandatos superiores a partir
de los criterios  a que igualmente ha hecho referencia la jurisprudencia, la
Corte hace las siguientes consideraciones.
4.4.1 De la disposición acusada se desprende  en efecto que
la falta disciplinaria en particular que se  configure  en los términos del
referido artículo 40 del Decreto Ley 1798 de 2000 será  calificada por el
funcionario que adelante la respectiva investigación. Para tal fin éste deberá
acudir necesariamente al conjunto de disposiciones establecidas en el Decreto
1798 de 2000 y en particular a las del título VI del libro I del  mismo
Decreto  sobre “Las faltas y sanciones disciplinarias”
en sus diferentes capítulos sobre la “Clasificación y descripción de las
faltas” (Capítulo I), la “Clasificación y límites de las sanciones” (Capítulo
II) y  los  “Criterios para la graduación de las sanciones”  (Capítulo III).
En ese orden de ideas lo que resulta relevante es
establecer si en la norma acusada y en  las disposiciones a que se ha hecho
referencia del Decreto Ley 1798 de 2000 a las que deberá acudir el investigador
disciplinario se contienen los elementos mínimos  exigidos al Legislador  que
permitan  que  la actuación del investigador disciplinario  esté claramente
delimitada y   en este sentido no pueda identificarse ninguna vaguedad, generalidad o indeterminación en la identificación de la
conducta o en la  definición de la sanción a imponer que abra la puerta a la
arbitrariedad.
Al respecto cabe recordar que la Corte ha señalado que en la ley disciplinaria, debe establecerse como mínimo[120],
(i) los presupuestos básicos de la conducta típica que será sancionada, (ii)
las remisiones normativas o los elementos determinables cuando se haya previsto
un tipo en blanco, (iii) los criterios por medio de los cuales se puede
precisar con claridad y exactitud la conducta, (iv) las sanciones y las pautas
mínimas que permitan su imposición y (v) los procedimientos que se adelanten
para garantizar que su establecimiento se hará conforme a las exigencias mínimas
del debido proceso[121].
4.4.1.1.En relación con los
presupuestos básicos de la conducta típica que será sancionada y las remisiones
normativas propias de un tipo disciplinario en blanco y los criterios por medio
de los cuales se puede precisar con claridad y exactitud la conducta a
sancionar, es claro para la Corte que como se señaló en el acápite  anterior
que ellos se desprenden de  la disposición acusada.
4.4.1.2 En
cuanto a  los procedimientos que se adelanten para garantizar que su
establecimiento se hará conforme a las exigencias mínimas del debido proceso ha
de recordarse que en este campo  deben aplicarse las normas  señaladas en la
Ley 734 de 2002  “por la cual se expide el Código disciplinario  Único[122]
por  lo que ninguna duda cabe sobre  que el investigador disciplinario está
claramente sometido a  dichas exigencias y deberá actuar de conformidad  con el
referido procedimiento.
4.4.1.3 Resta
por examinar si en el presente caso están claramente determinadas, las
sanciones correspondientes y las pautas mínimas que permitan su imposición.
Al respecto  cabe recordar que  de acuerdo con el artículo
36 del Decreto Ley 1798 de 2000 las faltas  se clasifican en gravísimas, graves
o leves. Por su parte los artículos  37, 38 y 39 describen una serie de
conductas que el Legislador extraordinario consideró respectivamente  como
gravísimas, graves o leves.
Por su parte el
Artículo 41  del mismo Decreto señala cuáles son las sanciones principales -a
saber  destitución, suspensión y multa[123]-, y el
Artículo 42 señala cuales son las  sanciones accesorias -a saber inhabilidad
temporal graduable según la sanción[124]- que pueden imponerse[125].
A su vez el
artículo 43  establece una serie de criterios para la   graduación de la
sanción -a saber 1. Grado de culpabilidad. 2. Grado de perturbación del
servicio. 3. La naturaleza esencial del servicio. 4. La naturaleza, los efectos
de la falta, las circunstancias del hecho y los perjuicios que se hayan causado
en relación con el servicio. 5. El grado de participación en el hecho. 6. Las
condiciones personales del infractor, tales como la categoría del cargo, la
naturaleza de sus funciones y el grado de instrucción para el desempeño de su
cargo.[126]-.
El artículo 44
del mismo Decreto establece una serie de  circunstancias de agravación de la
falta -a saber 1. La reiteración de la conducta. 2. La complicidad con los
demás miembros de la Institución. 3. La ostensible preparación de la falta. 4.
Cometer la falta, bajo la influencia de bebidas embriagantes o de sustancias
que produzcan dependencia física o síquica.  5. El móvil de la falta cuando
busca manifiestamente el provecho personal. 6. Cometer la falta para ocultar
otra. 7. Violar varias disposiciones con una misma acción. 8. Cometer la falta
en circunstancias de perturbación del orden público, de calamidad pública o peligro
común. 9. Cometer la falta en presencia de personal reunido para el servicio.
10. Lesionar derechos fundamentales constitucionales. 11. Cometer la falta
contra menor de edad, ancianos, discapacitado o persona con trastorno mental o
contra un miembro del núcleo familiar. 12. Cometer la falta aprovechando el
estado de necesidad o depósito necesario de bienes o personas. 13. Evadir la
responsabilidad o atribuirla sin fundamento a un tercero. 14. Cometer la falta
encontrándose en el exterior. 15. Cometer la falta hallándose el personal en
vuelo, navegando o en misión de transporte terrestre-,  mientras que el
artículo 45  señala una serie de circunstancias de atenuación de la falta  -a
saber 1. La buena conducta anterior del inculpado. 2. Haber sido inducido
por un superior, subalterno o compañero a cometerla. 3. Confesarla
espontáneamente sin rehuir la responsabilidad. 4. Procurar por iniciativa
propia resarcir los daños causados antes de que sea impuesta la sanción. 5.
Obrar por motivos nobles o altruistas. 6. Demostrar diligencia y eficiencia en
el desempeño del servicio. 7. La no trascendencia social de la falta. 8.
Cometerla en el desempeño de funciones que ordinariamente corresponden a un
superior, si la falta consiste en el incumplimiento de deberes inherentes a
dichas funciones-.
Finalmente el
artículo 46 sobre exclusión de responsabilidad disciplinaria señala que  estará
exento de responsabilidad disciplinaria, quien obre amparado por alguna de las
causales de inculpabilidad consagradas en los códigos Penal y Penal Militar. [127]
Es entonces, al investigador a quien corresponderá de
acuerdo con los criterios señalados en dichas disposiciones  determinar en
concreto  si la  violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o
prohibiciones establecido en la ley, o el abuso de los derechos o el
incumplimiento de los deberes establecidos para  los servidores  de la Policía
nacional a los que se aplica el Decreto 1798 de 2000 en la Constitución, los
tratados públicos ratificados por Colombia, las leyes y los actos
administrativos de contenido reglamentario constituye una falta  grave o leve
y señalar en consecuencia la sanción correspondiente de acuerdo con los
parámetros fijados en dichas disposiciones.
En cuanto a las
faltas gravísimas  la Corte ha señalado que dada la  entidad de la afectación
que implican para el desarrollo de las funciones públicas  así como las
consecuencias de su sanción -que generalmente comporta la destitución-  han
merecido por parte del Legislador  un tratamiento  diferente al de las faltas
graves y leves. Así por ejemplo en  la Ley 734 de 2002  el Legislador optó  por
la enunciación taxativa de tales faltas  mientras que en relación con las
faltas  graves y leves señaló en el artículo 50  de dicha ley[128]
la base de la falta, es decir, haber incumplido sus deberes, abusado de sus
derechos, extralimitado sus funciones, o violado el régimen de prohibiciones,
impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses
consagrados en la Constitución o en la leyes y en el artículo 43[129]
señaló los criterios para determinar cuando cierta conducta, por ejemplo
incumplir los deberes funcionales, constituye falta grave o leve [130].
En armonía con
lo anterior para el presente caso resulta pertinente señalar que en la medida
en que el Legislador extraordinario señaló de manera taxativa una serie de
conductas constitutivas de faltas gravísimas en el artículo 37 del Decreto Ley
1798 de 2000, en relación con ellas  el investigador disciplinario en el
ejercicio de la competencia que  le es atribuida por la disposición  acusada
para calificar las faltas disciplinarias deberá atenerse exclusivamente  al
listado señalado en  artículo 37 del Decreto Ley 1798 de 2000, pues respecto de
las mismas éste no  tiene el margen de apreciación que sí cabe predicar para el
supuesto de la calificación de las faltas graves  o leves.
En ese orden de ideas  es claro para la Corte que
contrariamente a lo afirmado por el actor  el investigador  disciplinario  no
es libre de  calificar a su buen parecer las faltas que  así se configuren
sino que debe  atenerse estrictamente a los criterios señalados por el Legislador
extraordinario así como a los presupuestos  generales que orientan el ejercicio
de la función disciplinaria a los que se hizo extensa mención en los apartes
preliminares de esta sentencia.
Al respecto no sobra recordar  que  como lo  ha  precisado la
Corte en relación con  otras normas que  atribuyen al investigador
disciplinario la posibilidad de  determinar la mayor o
menor gravedad de una falta ello  “no significa que aquel cree normas y que
asuma por consiguiente el papel de legislador, ya que sólo aplica, en el
sentido propio del término, las creadas por este último con las mencionadas
características”[131]
4.5  La Corte ha de concluir, entonces, que dado que  la
disposición acusada no hace sino desarrollar  para el caso de la Policía
Nacional los presupuestos que orientan el ejercicio de la función disciplinaria
al tiempo que   se enmarca dentro de los criterios fijados en la jurisprudencia
a partir del texto constitucional en relación con la posibilidad del
establecimiento de tipos disciplinarios abiertos y  sobre los elementos mínimos
que el Legislador  debe establecer directamente para asegurar el respeto de los
principios de reserva de ley y de tipicidad, mal puede entenderse vulnerado en
este caso el principio de legalidad  a que alude el actor.
En ese orden de ideas el  cargo formulado por el actor en
ese sentido no está llamado a prosperar y así se señalará en la parte
resolutiva de esta sentencia
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar  EXEQUIBLE,  exclusivamente por el cargo
analizado, el artículo 40 del Decreto Ley 1798 de 2000
“Por el cual se modifican las normas de disciplina
y ética para la Policía Nacional”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
ACLARACION
DE VOTO A LA SENTENCIA C-507 DEL 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA-Calificación
está reservada al legislador/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia
de cargos (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D- 6063
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 40 del Decreto
Ley 1798 de 2000 “Por el cual se modifican las normas de disciplina y ética
para la Policía Nacional”
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi voto a la presente sentencia,
por las siguientes razones:
1. En primer
lugar, me permito manifestar mis reservas respecto del alcance de la atribución
del funcionario para calificar la falta disciplinaria, pues si bien el artículo
40 del Decreto 1798 de 2000 se refiere a otras faltas que por antonomasia son
de orden disciplinario, al no haberlas calificado la ley, el funcionario no
puede entrar a señalar en un caso concreto una de esas faltas como gravísima,
sino que debe moverse entre la calificación de leve o grave, como lo ha
indicado la jurisprudencia.
En este sentido,
considero que la calificación por el funcionario de una falta como gravísima
está reservada al legislador, por lo que la remisión debe referirse a una norma
específica que la prevea.
2. En segundo
lugar, considero que en este caso se pueden presentar dificultades en relación
con la infracción de deberes y funciones que se asignen en actos administrativos
particulares que no hayan sido previstos con anterioridad, lo cual sería, en mi
criterio, violatorio del principio de legalidad y tipicidad.
3. En tercer
lugar, la Corte debe mirar, en mi concepto, en su calidad de guardiana de la
integridad de la Constitución y respecto de la norma demandada, todos los
aspectos atinentes al artículo 29 superior, como lo dispone el artículo 22 del
Decreto 2067 de 1991, que inclusive expresa el deber de la Corte de examinar la
norma demandada frente a toda la Constitución.
4. En cuarto
lugar, me permito dejar constancia en esta aclaración de voto, que en su
momento consideré oportuna la propuesta de un ordinal primero en la parte
resolutiva de esta decisión, contentivo de una inhibición respecto de los demás
cargos presentados respecto del artículo 13 y 189-11 de la Constitución
Política. La inhibición propuesta era, a mi juicio, pertinente, ya que no
existía sustentación de esos cargos y la inhibición respecto de éstos hubiera
dado mayor claridad al alcance de la presente decisión.
Fecha ut
supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] M.P. Jaime Córdoba Triviño  S.P.V. Rodrigo Esobar Gil S.P.V.
Eduardo Montealegre Lynett  S.V. Manuel José Cepeda Espinosa y  Alvaro Tafur
Galvis.
[2] M.P. Jaime Araujo Rentería
[3]
Ver, entre otros, los autos 097 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y 244
de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño y las sentencias C-281 de 1994, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo; C-519 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-177
de 2001, M.P. Fabio Morón Díaz; C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa; C-452 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-013 de 2000, C-362 de
2001 y C-045 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[4] Sentencia C-045 de 2003, M.P. Álvaro
Tafur Galvis.
[5]
Sentencia C-044 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[6]
Ver, entre otras, las sentencias C-509 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa;
C-236 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-013 de 2000, C-362 de 2001 y
C-045 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[7]
Ver la sentencia C-528 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[8]
Ver sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[9] M.P. Álvaro Tafur Galvis
[10] Ver sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa en la que  sobre dichos criterios se señaló: “La claridad de la
demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción
de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce
de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre
la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”[10],
no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que
permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones
en las que se basa.
Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos
de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente[10]
“y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”[10] e incluso sobre otras
normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[10].  Así, el ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”[10].
De otra parte, las razones son específicas si definen
con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta
Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada”[10]. El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales”[10]
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[10].
La pertinencia también es un elemento esencial de las
razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere
decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza
constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma
Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de
ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de
consideraciones puramente legales[10]
y doctrinarias[10],
o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los
que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino
que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular,
como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[10]; tampoco prosperarán las
acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de
conveniencia[10], calificándola “de
inocua, innecesaria, o reiterativa”[10]
a partir de una valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia que se predica de las
razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar,
con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y
probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto
del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha
sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué
consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991),
circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la
Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las
pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante.”
[11] Ver entre otras las sentencias C-708/99, C-233/02 y C-1080/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis, y C-406/04
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[12] Al respecto, dispone el artículo 23 de la Ley 734 de
2002: “Constituye falta disciplinaria, y por lo tanto da lugar a la acción e
imposición de la sanción correspondiente, la incursión en cualquiera de las
conductas o comportamientos previstos en este código que conlleve
incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y
funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, sin estar amparados
por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en
el artículo 28 del presente ordenamiento”.
[13] Ver sentencia C-948/02
M.P. Álvaro Tafur Galvis S.P.V Jaime Araujo Rentería  A.V. Alfredo Beltrán
Sierra.
[14] Ibidem  Sentencia C-708/99 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[15] Sentencia C-341 de 1996
[16] En reiterados pronunciamientos esta Corporación ha
resaltado que la órbita de injerencia del derecho disciplinario se circunscribe
al comportamiento de los servidores públicos en ejercicio de sus cargos.  Por ello
se ha expuesto que  “El derecho disciplinario comprende el conjunto de
normas, sustanciales y procesales, en virtud de las cuales el Estado asegura la
obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la
eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen
funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo”.  Corte
Constitucional.  Sentencia C-341/96.  M. P. Antonio Barrera Carbonell.  En el
mismo sentido, se ha indicado que  “El Código Disciplinario Único comprende
el conjunto de normas sustanciales y procesales, con las que el legislador
pretende asegurar la obediencia, la disciplina, la eficiencia y el adecuado
comportamiento de los servidores públicos en el ejercicio de sus cargos”.
Corte Constitucional.  Sentencia C-712.01.  M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[17] Sobre la responsabilidad disciplinaria de los particulares
que ejercen funciones públicas se pueden consultar los artículos 52 y
subsiguientes de la Ley 734 de 2002.
[18] Sentencia C-181 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra S.P.V.I. de los Magistrados Jaime Cordoba Triviño, Eduardo Montealegre
Lynett y Alvaro Tafur Galvis, reiterada en las sentencias C-373/02 M.P. Jaime
Córdoba Triviño. S.P.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo
Montealegre Lynett, C-948 de 2002 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.P.V Jaime Araujo
Rentería  A.V. Alfredo Beltrán Sierra, C-818/05 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[19] Ver, entre otras, las sentencias C-431/04 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra,   C-796/04  y C-1079/05  M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[20] Sentencia C-431 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[21] Así
por ejemplo, en la Sentencia C-310 de 1997 M.P. Carlos Gaviria Díaz, al
examinar el artículo 175 de la Ley 200 de 1995 (artículo que  establecía que en los procesos
disciplinarios que se adelantaran contra los miembros de la fuerza pública se
aplicarían las normas sustantivas contenidas en sus respectivos estatutos
disciplinarios especiales con observancia de los principios rectores y por el
procedimiento señalado en el Código Disciplinario Único, es decir señalaba que
el régimen disciplinario único de los militares comprendía únicamente las
reglas sustantivas sobre faltas y sanciones, más no el régimen procedimental
que sería el mismo general contenido en el CDU.), la Corte explicó lo siguiente:
¿Pero
qué significa tener un régimen especial  de carácter disciplinario?.
Simplemente que existe un conjunto de normas singulares o particulares en las
que se consagran las faltas, las sanciones, los funcionarios competentes para
imponerlas y el procedimiento o trámite que debe seguir el proceso respectivo,
incluyendo términos, recursos, etc., aplicables a un determinado grupo de
personas, en este caso a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional, que se distinguen de las que rigen para los demás servidores del
Estado, debido a la específica función o actividad que les corresponde cumplir.
Dicho régimen por ser especial prevalece sobre el general u ordinario, en este
caso, sobre el Código Disciplinario Unico.
...
“Es
que lo que en verdad diferencia los estatutos disciplinarios de las fuerzas
militares y de la policía nacional frente a los demás regímenes de esta clase,
es la descripción de las faltas en que pueden incurrir sus miembros y las
sanciones que se les pueden imponer, precisamente por la índole de las
funciones que están llamados a ejecutar, las que no se identifican con las de
ningún otro organismo estatal.
“No
sucede lo mismo con el procedimiento que se debe seguir para la aplicación de
tales sanciones, pues éste sí puede ser igual o similar al que rige para los
demás servidores públicos, de ahí que el legislador haya decidido establecer
uno sólo, el consagrado en el Código Disciplinario Único.”
[22] El artículo 12 de la Ley de la Ley 836 de 2003 “Por la cual se expide el
reglamento del Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares”, define el principio de especialidad de la siguiente
manera: “Artículo 12. ESPECIALIDAD. En desarrollo de los postulados
constitucionales, al personal militar le serán aplicables las faltas y
sanciones de que trata este régimen disciplinario propio, así como las faltas
aplicables a los demás servidores públicos que sean procedentes”.
[23] Cfr. Sentencia C-431 de 2004.
[24] Sentencia C-620 de 1998, M.P Vladimiro Naranjo Mesa
[25] Sentencia C-252 de 2003, M.P Jaime Córdoba Triviño
[26] Ver entre otras, las sentencias T-438/92, C-195/93, C-244/96 y
C-280/96, C-818/05.
[27] Ver  al respecto la sentencia C-233/02 M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[28] Ver Sentencia C-406/04 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. A.V.
Álvaro Tafur Galvis, A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, S.P.V. Jaime Araújo
Rentería.
[29] Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Martínez
Caballero Esta orientación, de otra parte, coincide con líneas doctrinarias
generalmente aceptadas, como pone de presente Ramón Parada cuando expresa que
en materia penal el principio imperante debe ser el de reserva absoluta de ley
mientras que en materia sancionatoria administrativa debe imperar el principio
llamado de “cobertura legal” que “sólo exige cubrir con ley formal una
descripción genérica de las conductas sancionables y las clases y cuantías de
las sanciones, pero con la posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria
la descripción pormenorizada de las conductas ilícitas es decir la tipicidad.
Obra citada en la nota 17.
[30] Ver Sentencia C-827/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V.
Magistrados Rodrigo escobar Gil y Jaime Araujo Rentería.
[31] Ver Sentencia C- 827 de 2001 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V.
Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería.
[32] Ve entre otras  las Sentencias T-438 de 1992, C-195 de 1993,
C-244 de 1996, C-280 de 1996, C-124 de 2003 y C-431 de 2004.
[33] Ver Sentencia C-710/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[34] "Artículo 15-1 Nadie será condenado por actos
u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el
derecho nacional o internacional. Tampoco se impondrá pena más grave que la
aplicable en el momento de la comisión del delito. Si con posterioridad a la
comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el
delincuente se beneficiará de ello." (subrayas fuera de texto)
[35] "Principio de legalidad y de
retroactividad. Nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el
momento de cometerse no fueran delictivas, según el derecho aplicable.
Tampoco puede imponerse pena más grave que la aplicable en el momento de la
comisión del delito. Si con posterioridad a la comisión del delito la ley
dispone la imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de
ello." (subrayas fuera de texto).
[36] Ver, entre otras, las sentencias  C-127 de 1993, C-344 de 1996 y
C-559 de 1999.
[37] Ver la Sentencia C-1080/02 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
La Corte al estudiar el principio de legalidad ha afirmado que éste está
integrado por tres elementos esenciales, los cuales guardan entre sí una
estrecha relación. Sobre el particular, esta Corporación ha señalado de manera
reiterada que:
“El
principio de legalidad está integrado por tres elementos esenciales: la lex
praevia, la lex scripta y la lex certa. La lex praevia exige que la conducta y
la sanción antecedan en el tiempo a la comisión de la infracción, es decir, que
estén previamente señaladas; la lex scripta, en materia de ius puniendi,
significa que los aspectos esenciales de la conducta y de la sanción estén
contenidas en la ley, y la lex certa alude a que tanto la conducta como la
sanción deben ser determinadas de forma que no hayan ambigüedades”. Sentencia C-853 de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. S.V.
Alfredo Beltrán Sierra.  En el mismo sentido ver  entre otras las sentencias
C-343/06 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa  Sentencia C-406 de 2004. M.P.: Clara
Inés Vargas Hernández, A V.: Álvaro Tafur Galvis, A.V.: Manuel José Cepeda
Espinosa, S.P.V. Jaime Araújo Rentería.
[38] Ver entre otras sentencias la C-710 de 2001 y la C-099 de 2003.
[39] Ver la Sentencia C-597 de 1996.
[40] Ver la Sentencia C-921 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[41]  Sentencia C-406/04 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[42] Al respecto debe recordarse que dichos principios se aplican  de
manera general en el derecho sancionador. Ver Sentencia C-708/99, M.P. Alvaro
Tafur Galvis.
[43] Ver Sentencia C-653/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[44] Ver Sentencia C-818/05 M.P. Rodrigo
Escobar Gil A.V Jaime Araujo Rentería.
[45] Ver Sentencia C-818/05 M.P. Rodrigo
Escobar Gil A.V Jaime Araujo Rentería
[46] Sentencia C-406 de 2004. M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, A.V.:
Álvaro Tafur Galvis, A.V.: Manuel José Cepeda Espinosa, S.P.V. Jaime Araújo
Rentería.
[47] Sentencia C-853 de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. S.V.:
Alfredo Beltrán Sierra. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias
C-343/06 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.V. Jaime Araujo Rentería.
[48] Al respecto ver la síntesis efectuada en
la Sentencia C-818 de 2005 M.P. Rodrigo Escobar Gil cuyos considerandos sobre
este punto a continuación se reiteran:
[49] Véase, por ejemplo, las sentencia C-710 de 2001, C-432 de 2004 y
C-1169 de 2004.
[50] Véase, entre otras, las sentencias C-921 de 2001 y C-992 de 2001.
[51] Véase, entre otras, las sentencias T-181 de 2002,
C-506 de 2002, C-948 de 2002, C-1076 de 2002,  C-125 de 2003, C-252 de 2003,
C-383 de 2003 y T-1093 de 2004. Así, a manera de ejemplo,  cabe recordar que en
sentencia C-1076 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.  la Corte declaró
exequible la expresión “decretos” contenida tanto en el artículo 54 como
en el numeral 4º del artículo 61 de la Ley 734 de 2002, en el entendido que la
expresión mencionada hace referencia a “decretos con fuerza de ley”.
Sobre la materia, esta Corporación declaró:
“[Ú]nicamente por vía legal, lo cual incluye a los
decretos con fuerza de ley, se puede regular lo concerniente al régimen de
inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses a los particulares,
como quiera que está de por medio el acceso a una función pública. (…) en
materia disciplinaria existe una reserva legal, en el sentido de que únicamente
por medio de una ley, incluyendo los decretos con fuerza de ley, se puede
erigir un comportamiento determinado en conducta reprochable
disciplinariamente. De tal suerte que el régimen sancionatorio aplicable a los
notarios no puede ser la excepción a la regla, por cuanto no existe ninguna
razón constitucionalmente válida para ello”.
De
igual manera, en sentencia C-448 de 1998 la Corte declaró inexequible la
expresión “y los reglamentos administrativos” contenida en el artículo
42 del antiguo Código Disciplinario Único. Al respecto, la citada disposición
entendía como incorporadas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de
los servidores públicos susceptibles de sanción disciplinaria, aquellas
inhabilidades e incompatibilidades previstas en la Constitución, la ley y los
reglamentos administrativos. La Corte fundamentó la declaratoria de
inexequibilidad, entre otros, en los siguientes argumentos:
“De lo anterior se colige que el legislador es
quien está habilitado constitucionalmente para fijar el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos, sin que de
otro lado, en nada se opone a los mandatos constitucionales, la incorporación
en el Código Disciplinario Único de las incompatibilidades e inhabilidades
previstas en la misma Constitución y en la ley, en relación con la conducta de
aquellos, y específicamente con los concejales (artículos 293 y 312 de la CP.),
cuando esta quebrante los principios rectores de la administración pública.
Cabe señalar que, algunas inhabilidades e
incompatibilidades están fijadas en la Constitución (como las establecidas en
los artículos 179, 303 y 312); otras por el legislador, por expresa delegación
del constituyente, y otras por los reglamentos administrativos.
Por consiguiente, al encontrarse ellas dispersas, el
legislador determinó en el precepto sub examine que las normas relativas a
dicho régimen, quedaran en el Estatuto Disciplinario Único, lo que en
consecuencia no riñe con los preceptos superiores, razón por la cual se
declarará la exequibilidad del artículo 42 de la Ley 200 de 1995, salvo la
expresión ‘y los reglamentos administrativos’ contenida en la disposición
acusada, la cual resulta inconstitucional, por cuanto como antes se observó es
materia de competencia de legislador”. (Subrayado por fuera del texto
original).Ver Sentencia C-818/05.
[52] Sobre los elementos mínimos que se deben incorporar
en la ley disciplinaria, se convierten en precedentes obligatorios las
sentencias C-530 de 2003, C-406 de 2004 y C-475 de 2004.
[53] Sentencia C-1116 de 2000.(M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[54] Ver Sentencia C-818/05 M.P. Rodrigo
Escobar Gil A.V.  Jaime Araujo Rentería.
[55] Ver Sentencia C-530 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[56] Sentencia C- 827 de 2001 M.P.: Alvaro Tafur Galvis S.V. Rodrigo
Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería.
[57] Sobre éste punto en particular, la Corte ha afirmado que “debido
a que el derecho administrativo sancionador tiene adicionalmente más controles
para evitar la mera liberalidad de quien impone la sanción, como por ejemplo
las acciones contencioso administrativas, y dado que la sanción prevista no
afecta la libertad personal de los procesados, la Corte ha aceptado que en
el derecho administrativo sancionatorio, y dada la flexibilidad admitida
respecto del principio de legalidad, la forma típica pueda tener un carácter determinable.
Posibilidad que no significa la concesión de una facultad omnímoda al operador
jurídico, para que en cada situación establezca las hipótesis fácticas del caso
particular. Por ello, la Corte ha sido cuidadosa en precisar, que si bien es
posible la existencia de una forma típica determinable, es imprescindible que
la legislación o el mismo ordenamiento jurídico, establezcan criterios
objetivos que permitan razonablemente concretar la hipótesis normativa, como ha
sido reiterado con insistencia” (Subraya por fuera del texto original).
Sentencia C-406 de 2004. M.P.: Clara Inés Vargas Hernández,  A.V.: Álvaro Tafur
Galvis, A.V.: Manuel José Cepeda Espinosa, S.P.V.: Jaime Araújo Rentería.
[58] Sentencia C-921 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería. En el mismo
sentido, ver las sentencias  C-099 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-406
de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández,  A.V. Álvaro Tafur Galvis, A.V.:
Manuel José Cepeda Espinosa, S.P.V. Jaime Araújo Rentería.
[59] Ver Sentencia C-343/06 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.V.
Jaime Araujo Rentería.
[60] “La aplicabilidad del principio de tipicidad en el
campo disciplinario ha sido reconocida en reiteradas oportunidades por la
Corte; así, por ejemplo, en la sentencia C-404 de 2001 M.P.  se señaló que ‘dentro
de los principios que rigen el derecho disciplinario, está sin duda el de la
tipicidad, que exige que la conducta del servidor público que la ley erige como
falta sea previamente definida por el legislador, así como la sanción
correspondiente’.
[61] Ver Sentencia C-818/05 M.P. Rodrigo
Escobar Gil A.V.  Jaime Araujo Rentería.
[62] Ver Sentencia C-404 de 2001. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra. En el mismo sentido ver sentencia      C-818/05 M.P. Rodrigo
Escobar Gil A.V. Jaime Araujo Rentería.
[63] Sentencia C-948 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[64] Ver Sentencia
C-401/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[65] Cf.  Corte Constitucional Sentencias  T-438/92,  C-195/93,  C-708
de 1999, C - 280 de 1996 entre otras, y Corte Suprema de Justicia. Sentencia N°
17 del 7 de marzo de 1985. M.P. Manuel Gaona Cruz.
[66] NIETO GARCÍA, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador.
Editorial  Tecnos. Madrid, 1994. P. 298.
[67] Cf. Ossa Arbeláez, Jaime
Derecho Administrativo Sancionador Ed. Legis Bogotá 2000 pág. 273.
[68] Cf. Sentencias C-127 de 1993 y C-599 de 1999. M.P Alejandro
Martínez Caballero.
[69] Sentencia
C-401/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[70] Sobre  la vigencia  del sistema de tipos abiertos  en
el ámbito disciplinario y su respeto del debido proceso Ver, entre otras, la
Sentencia C-181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[71] Ver Sentencia C-948/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[72] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.V. Jaime Araujo Rentería.
[73] La Corte ha dicho que el acto de remitir consiste en “indicar
en el texto de la ley proferida otro lugar distinto, que puede ser dentro de la
misma norma u otro texto cualquiera, donde consta lo que atañe al punto
tratado”. Sentencia C-710 de 2001. M.P.: Jaime Córdoba Triviño.
[74] Sentencia C-710 de 2001. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. En ésta
sentencia, la Corte declaró exequible el parágrafo 3° del artículo 85 de la Ley
99 de 1993 “respecto a los cargos formulados y siempre que se entienda la
expresión al estatuto que lo modifique o sustituya como una facultad que a
futuro sólo puede ejercer el legislador”, que dispone “Parágrafo 3. Para
la imposición de las medidas y sanciones a que se refiere este artículo se
estará al procedimiento previsto por el Decreto 1594 de 1984 o al estatuto que
lo modifique o sustituya”. En el mismo sentido, la Corte en sentencia C-853
de 2005 (M.P.: Jaime Córdoba Triviño. S.V.: Alfredo Beltrán Sierra.) afirmó que
“En efecto, en ejercicio de la cláusula general de competencia el Congreso
puede acudir a la figura del reenvío de normas siempre que ella sea clara y se
refiera a un texto o textos definidos. Así mismo, para que una remisión sea
ajustada a la Constitución no se requiere que ella se refiera a un texto legal
en sentido estricto o formal, pues son admisibles las remisiones hechas a otra
norma del orden jurídico” (subraya por fuera del texto original):
[75] Sentencia C-710 de 2001. M.P.: Jaime Córdoba Triviño.
[76] Ver Sentencia C- 343/06 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa S.V. Jaime Araujo Rentería.
[77]  Sentencia C-427 de 1994. M.P. Fabio Morón Díaz.
[78] Ibídem.
[79] Sentencia C-155 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[80] Sentencia C-124 de 2003. M.P. Jaime Araujo Rentería.
[81] sentencia T-1093 de 2004 M.P.  Manuel José Cepeda espinosa. En el
mismo sentido ver sentencia C-818/05 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[82] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[83] La Cote resumió así la acusación formulada en esa ocasión: “La acusación que el actor formula contra dicha preceptiva legal, se
concreta en la censura de la posibilidad de graduar las faltas disciplinarias
para efectos de la respectiva punición sin exceptuar, para la misma, los casos
descritos en los artículos 90 de la C.P. y 71 de la Ley 270 de 1996, a pesar de
haber sido establecidos por la norma superior como infracciones de extrema
gravedad y no susceptibles de atenuación, cuando el dolo o la culpa grave hayan
determinado su ocurrencia.”
[84] ARTICULO
27. CRITERIOS PARA DETERMINAR LA GRAVEDAD O LEVEDAD DE LA FALTA. Se determinará
si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes criterios:
1. El grado de culpabilidad.
2. El grado de perturbación del servicio.
3. La naturaleza esencial del servicio.
4. La falta de consideración para con los
administrados.
5. La reiteración de la conducta.
6. La jerarquía y mando que el servidor
público tenga en la respectiva institución.
7. La naturaleza y efectos de la falta, las
modalidades y circunstancias del hecho, los motivos determinantes teniendo en
cuenta entre otros, los siguientes criterios:
a) La naturaleza y efectos de la falta, y
sus efectos se apreciarán según la trascendencia social de la misma, el mal
ejemplo dado, la complicidad con subalternos y el perjuicio causado.
b) Las modalidades o circunstancias de la
falta se apreciarán teniendo en cuenta su cuidadosa preparación, el grado de
participación en la comisión de la misma y el aprovechamiento de la confianza
depositada en el agente;
c) Los motivos determinantes se apreciarán
según se haya procedido por causas innobles o fútiles o por nobles altruistas:
d) La demostrada diligencia y eficiencia en
el desempeño de la función pública;
e) Haber sido inducido por un superior a
cometerla;
f) El confesar la falta antes de la
formulación de cargos;
g) Procurar, por iniciativa propia,
resarcir el daño o compensar el perjuicio causado, antes de que le sea impuesta
la sanción;
h) Cometer la falta en estado de ofuscación
originado en circunstancias o condiciones de difícil prevención y gravedad
extrema, comprobada debidamente.".
[85] Sentencia C-427/94, M.P. Fabio Morón Díaz.
[86] Sentencia C-427/94, M.P. Fabio Morón Díaz, antes referida.
[87] Sentencia C-285/97, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[88] Sentencia C-708/99 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[89] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[90] Sentencia C-124/03  M.P. Jaime Araujo Rentería  En la que se analizaron diferentes normas
del Código disciplinario Único vigente, entre ellos el artículo 50  en el que
se señala que  “constituye falta disciplinaria grave o leve el incumplimiento
de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones,
o la violación al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades,
incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en
la ley” y que “[l]os comportamientos previstos en normas constitucionales o
legales como causales de mala conducta constituyen falta disciplinaria grave o
leve si fueren cometidos a título diferente de dolo o culpa gravísima.”
[91] En este orden de ideas, a manera de ejemplo, en
sentencia C-921 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería, esta Corporación sostuvo:
“[El] legislador está obligado a describir la conducta
o comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y
precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la
omisión o la prohibición que da lugar a sanción de carácter penal o
disciplinario. Igualmente, debe predeterminar la sanción indicando todos
aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el término, la cuantía,
o el mínimo y el máximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad
competente para imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para su
imposición”.
En
idéntico sentido, la Corte en sentencia C-475 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra, señaló que:
“El principio de legalidad de las sanciones exige: (i)
que el señalamiento de la sanción sea hecho directamente por el legislador;
(ii) que este señalamiento sea previo al momento de comisión del ilícito y
también al acto que determina la imposición de la sanción; (iii) que la sanción
se determine no sólo previamente, sino también plenamente, (...). Obviamente,
esto no impide que el legislador diseñe mecanismos que permitan la gradación de
la sanción, como el señalamiento de topes máximos o mínimos”.
[92] Ver la Sentencia C-818/05 M.P. Rodrigo Escobar Gil
A.V. Jaime Araujo Rentería. En el mismo sentido ver entre otras, la sentencia
C-406 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[93] Ver Sentencia C- 343/06 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa S.V. Jaime Araujo Rentería.
[94] La Corte mediante sentencia C-712 de 2001 M.P. Jaime Córdoba
Triviño, decidió  en efecto:
“Primero Declarar EXEQUIBLE el Libro Primero que inicia en el artículo
1° y finaliza en el artículo 46 del Decreto Ley 1798 de 2000.
Segundo Declarar INEXEQUIBLE el Libro Segundo que
inicia en el artículo 47 y finaliza en el artículo 154 del Decreto Ley 1798 de
2000.”.
[95] De él hacen parte los siguientes artículos: Artículo
1. Titularidad de la potestad disciplinaria; Artículo 2. Poder disciplinario
preferente; Artículo 3. Autonomía;  Artículo 4. Legalidad; Artículo 5. Debido
Proceso;. Artículo 6. Resolución de la duda;  Artículo 7. Presunción de
inocencia; Artículo 8. Gratuidad; Artículo 9. Cosa juzgada;. Artículo 10.
Aplicación inmediata de la ley; Artículo 11. Celeridad del proceso; Artículo
12. Culpabilidad; Artículo 13. Favorabilidad; Artículo 14. igualdad ante la ley
disciplinaria; Artículo 15. finalidades de la ley y de la sanción
disciplinaria;  Artículo 16. Reconocimiento de la dignidad humana; Artículo 17.
Contradicción; Artículo 18. Proporcionalidad; Artículo 19. Integración
normativa.
[96] De él hacen parte los siguientes artículos:  Artículo
20. Destinatarios. Artículo 21. Autores.
[97] De él hacen parte los siguientes artículos:  Artículo
22. Noción. Artículo 23. Mantenimiento de la disciplina. Artículo 24. Medios
para encauzarla.
[98] De él hacen parte los siguientes artículos:  Artículo
25. Noción. Artículo 26. Orden ilegitima. Artículo 27. Obligatoriedad de la
orden. Artículo 28. Orden que entraña hecho punible. Artículo 29. Noción de
conducto regular. Artículo 30. Pretermisión del conducto regular. parágrafo. En
los aspectos relacionados con asuntos disciplinarios y justicia penal militar,
no existe el conducto regular.
[99]  De dicho título hacen parte el Capítulo I Causales
de extinción de la acción disciplinaria.  Artículo 31. Causales de extinción de
la acción disciplinaria. Capítulo II Prescripción de la acción disciplinaria.
Artículo 32. Término de prescripción de la acción. Artículo 33. Prescripción de
varias acciones. Artículo 34. Renuncia y oficiosidad. Capítulo III.
Prescripción de la sanción disciplinaria. Artículo 35. Término de prescripción
de la sanción disciplinaria.
[100] ARTICULO 36. CLASIFICACIÓN. Las
faltas disciplinarias son:
1.
Gravísimas.
2.
Graves.
3.
Leves.
[101] ARTICULO 37. FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas
gravísimas, sancionables con destitución las siguientes:
1.
Afectar con su conducta las personas y bienes protegidos por el Derecho
Internacional Humanitario, según lo establecido en los convenios I, II, III y
IV de Ginebra de 1949, sus protocolos adicionales I y II y en los demás tratados
internacionales que Colombia ratifique.
2.
Violar con su conducta los derechos fundamentales constitucionales y aquellos
que por su naturaleza se consideren de tal categoría.
3.
Realizar una conducta tipificada en la ley como delito sancionado a título doloso,
cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o
cargo.
4.
Brindar en forma incompleta o falsa o negar u omitir información, sobre el
paradero de persona o personas a las que se haya privado de la libertad.
5.
Realizar cualquier acto que menoscabe la integridad de un grupo nacional,
étnico, racial, político, cultural o religioso.
6.
Expulsar, trasladar o desplazar por la fuerza a personas de la zona en que
habiten, sin motivos autorizados por el derecho interno o el internacional.
7.
Privar ilegalmente de la libertad a una persona.
8.
Elaborar, cultivar, suministrar, traficar, vender, transportar, distribuir,
portar, adquirir, guardar o consumir cualquier tipo de sustancias que produzcan
dependencia física o síquica o sus precursores.
9.
Permitir, facilitar o suministrar información o los medios técnicos de la
Institución, para cualquier fin particular ilegal en beneficio propio o de
terceros.
10.
Violar las normas del régimen de contratación, fiscal o contable y las demás
disposiciones sobre la materia.
11.
Solicitar o recibir dádivas o cualquier otra clase de lucro proveniente directa
o indirectamente del usuario del servicio, del funcionario, empleado de su
dependencia o de cualquier persona que tenga interés en el resultado de su
gestión.
12.
Realizar o promover actividades tendientes a paralizar total o parcialmente la
prestación del servicio que corresponde a la Institución.
13.
Violar la reserva profesional en asuntos de que se tenga conocimiento por razón
del cargo o función; divulgar o facilitar por cualquier medio el conocimiento
de información confidencial o documentos clasificados, sin la debida
autorización, que ponga en peligro la seguridad nacional o institucional.
14.
Permitir o dar lugar intencionalmente, por negligencia o imprevisión, a la fuga
de persona capturada, retenida, detenida o condenada, de cuya vigilancia o
custodia haya sido encargado; demorar injustificadamente la conducción de la
misma a su lugar de destino o no ponerla a órdenes de la autoridad judicial
competente dentro del término legal.
15.
Utilizar el cargo o el grado para inducir al subalterno o a particulares, a
respaldar una campaña política o participar en eventos de la misma naturaleza.
16.
Obstaculizar en forma grave las investigaciones o decisiones que realicen o
profieran las autoridades administrativas o judiciales.
17.
Fomentar o ejecutar actos tendientes a la formación o permanencia de grupos
armados al margen de la ley; promoverlos, auspiciarlos, financiarlos,
organizarlos, instruirlos, dirigirlos, tolerarlos o colaborar con ellos.
18.
Atentar, con cualquier propósito, contra la inviolabilidad de la
correspondencia y demás formas de comunicación; obtener información o recaudar
pruebas con desconocimiento de los derechos y garantías constitucionales y
legales.
19.
Ejercer o propiciar la prostitución.
20.
Ejecutar actos sexuales en áreas o lugares de trabajo.
21.
Respecto de documentos:
a.
Omitir la verdad
b.
Consignar hechos contrarios a la misma.
c.
Sustituir, alterar, mutilar, destruir, ocultar, desaparecer o falsificar los
mismos.
d.
Utilizarlos ilegalmente para realizar actos en contra de la Institución o de
sus miembros.
e.
Utilizarlos fraudulentamente para ingresar o permanecer dentro de la
Institución.
f.
Causar o dar motivo a la pérdida de los expedientes disciplinarios,
administrativos o prestacionales bajo su responsabilidad.
g.
Destruir, sustraer o alterar, a través de medios magnéticos o técnicos,
información de la Policía Nacional.
[102] ARTICULO 38. FALTAS GRAVES. Son faltas graves:
1.
Coaccionar al servidor público sobre sus decisiones para obtener provecho
personal o de terceros.
2.
Apropiarse, ocultar, desaparecer o destruir bienes, elementos, documentos y
pertenencias de superiores, subalternos, compañeros o particulares.
3.
Permitir la prescripción o no ejercer con el debido celo y oportunidad las
atribuciones en los procesos disciplinarios, penales o administrativos.
4.
Dar lugar a justificadas quejas o informes por parte de los ciudadanos,
superiores, subalternos o compañeros por su comportamiento negligente o
arbitrario dentro o fuera del servicio.
5.
Ejecutar actos de violencia o malos tratos contra el público, superiores,
subalternos o compañeros.
6.
Proferir públicamente expresiones que afecten el buen nombre de la Institución
o de sus servidores.
7.
Despojarse, con manifestaciones de menosprecio, del uniforme, las insignias o
condecoraciones.
8.
Abusar de la ingestión de bebidas embriagantes.
9.
No prestar la colaboración necesaria o irrespetar a los servidores del Estado a
los cuales se les deba asistencia o apoyo en el ejercicio de sus funciones.
10.
Causar daño intencionalmente a su integridad personal o fingir dolencias para
no ejercer las actividades propias de su cargo o función.
11.
Conocido el hecho, no presentarse dentro del término de la distancia cuando
ocurran alteraciones graves de orden público, en cuyo restablecimiento deba
participar de acuerdo con órdenes, planes o convocatoria pública por parte de
los superiores.
12.
No asistir al servicio sin justa causa.
13.
Ausentarse sin permiso del lugar de facción o sitio donde preste su servicio o
adelante su formación académica.
14.
Tener en forma estable o transitoria, para actividades del servicio, personas
ajenas a la Institución sin la autorización debida.
15.
Imponer a sus subalternos trabajos ajenos al servicio o impedirles el
cumplimiento de sus deberes.
16.
Prestar a título particular servicios de asistencia o asesoría, en asuntos
relacionados con funciones propias de su cargo.
17.
Causar daño a la integridad de las personas o de los bienes, como consecuencia
del exceso en el uso de las armas, de la fuerza o de los demás medios
coercitivos legalmente autorizados.
18.
Omitir el control administrativo de los dineros, material o equipo a su cargo;
incumplir los plazos establecidos para la rendición de cuentas fiscales y
contables o retardar injustificadamente la tramitación y el pago de cuentas
administrativas.
19.
Vincular, incorporar o permitir la incorporación a la Institución, de personas
sin el lleno de los requisitos o incurriendo en negligencia en el proceso de
selección e incorporación.
20.
Eludir el cumplimiento de las tareas que deba realizar de manera personal o la
ejecución de las órdenes que se le impartan, lo mismo que no responder por el
uso de la autoridad que se le delegue.
21.
Inducir, por cualquier medio, a otras personas a error u omitir información,
declaraciones, conceptos o datos que se hagan necesarios para esclarecer la
verdad, acerca de un hecho relacionado con el servicio.
22.
Constreñir, comprometer o inducir al subalterno, superior o compañero para que
oculte una falta.
23.
Omitir, retardar o no suministrar oportunamente respuesta a las peticiones
respetuosas de los particulares o solicitudes de las autoridades o enviarlas a
destinatario diferente al que corresponda.
24.
Aceptar sin permiso de la autoridad correspondiente, cargos, honores o
recompensas provenientes de organismos internacionales o gobiernos extranjeros.
25.
Incumplir, modificar, desautorizar o introducir cambios sin causa justificada,
a las órdenes o instrucciones relativas al servicio.
26.
Ejecutar con negligencia o tardanza las órdenes o actividades relacionadas con
el servicio.
27.
No informar los hechos que deben ser llevados a conocimiento del superior por
razón del cargo o servicio o hacerlo con retardo.
28.
No cumplir con las obligaciones como evaluador o revisor de acuerdo con el
Decreto de Evaluación y Clasificación del Desempeño.
29.
Eludir la prestación del servicio.
30.
Manipular imprudentemente las armas de fuego.
31.
Incurrir en despreocupación o abandono por el bienestar del personal bajo su
mando.
32.
Utilizar distintivos o condecoraciones no otorgadas legalmente.
33.
Omitir las medidas necesarias a que están obligados los Comandantes de las
unidades correspondientes, para asegurar la comparecencia a diligencias o la
notificación de las decisiones del mando y demás autoridades.
34.
Formular acusaciones tendenciosas o temerarias contra cualquier miembro de la Fuerza
Pública.
35.
Respecto de documentos:
a.
Proporcionar datos inexactos u omitir información que tenga incidencia en su
vinculación al cargo o a la carrera, sus promociones o ascensos.
b.
Permitir el acceso o exhibir expedientes, documentos o archivos a personas no
autorizadas.
c.
No registrar en los libros o documentos los hechos y novedades a que se esté
obligado por razón del servicio, cargo o función.
36.
Respecto de los bienes y equipos de la Policía Nacional o de los de carácter
particular puestos bajo su responsabilidad, violar la ley, reglamentos o
instrucciones superiores mediante las siguientes conductas:
a.
Retenerlos o apropiárselos.
b.
Incurrir en negligencia o actuar con impericia o imprudencia en su manejo o
control.
c.
Usarlos en beneficio propio o de terceros.
d.
Darles aplicación o uso diferente.
e.
Extraviarlos, perderlos, dañarlos o desguazarlos.
f.
Entregarlos a personas distintas a su verdadero dueño.
g.
Demorar injustificadamente su entrega a la autoridad competente o la devolución
a su dueño.
h.
Conducirlos u operarlos sin el debido permiso o autorización.
i.
Malversarlos o permitir que otros lo hagan.
37.
Respecto del personal en comisión de estudios, también son faltas:
a.
Dejar de asistir sin justificación a las clases o llegar frecuentemente
retardado a ellas.
b.
No cumplir las tareas o los trabajos impuestos o no hacerlo con la oportunidad
debida.
c.
Emplear medios o ejercitar actos para conocer previamente los temas de
exámenes.
d.
Utilizar durante los exámenes cualquier medio fraudulento.
e.
Suministrar datos escritos o verbales a otros alumnos, durante las pruebas o
exámenes.
[103] ARTICULO 39. FALTAS LEVES. Son faltas leves
las siguientes:
1.
Usar de forma indebida o irreglamentaria el uniforme o descuidar su correcta
presentación o concurrir en traje de uniforme, fuera de los actos académicos o
del servicio, a lugares que no estén de acuerdo con la categoría policial.
2.
No entregar o retardar la entrega de los elementos necesarios para el
mantenimiento de los equipos de la Policía Nacional o de aquellos puestos bajo
su responsabilidad para el servicio.
3.
Nombrar en el servicio personas que por prescripción médica se encuentren
impedidas para prestarlo.
4.
No instruir debida y oportunamente a los subalternos, acerca de la observancia
de los reglamentos y órdenes relacionadas con la prestación del servicio,
cuando se está obligado a ello por razón del cargo o función.
5.
Proceder con negligencia o parcialidad en la aplicación de los estímulos o
correctivos.
6.
Incumplir sus obligaciones civiles, familiares o personales que afecten la
buena imagen institucional.
7.
Conceder declaraciones, provocar o dar lugar a publicaciones sin causa
justificada o autorización.
8.
No asistir con puntualidad al servicio o a las presentaciones a que se esté
obligado.
9.
Presionar al subalterno para que no reclame cuando le asiste derecho para ello.
10.
Omitir o retardar la legalización de los dineros recibidos por concepto de
avances.
[104] ARTICULO 40. OTRAS FALTAS. Además de las
definidas en los artículos anteriores, constituyen falta disciplinaria la
violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, las prohibiciones,
el abuso de los derechos o el incumplimiento de los deberes contemplados en la
Constitución Política, los tratados públicos ratificados por el Gobierno
Colombiano, las leyes y en los diferentes actos administrativos.
La calificación de la falta será determinada por el
funcionario que adelante la respectiva investigación.
[105] ARTICULO 41. SANCIONES PRINCIPALES. Son
sanciones principales las siguientes:
1.
Destitución: Consiste en la cesación definitiva de funciones.
2.
Suspensión: Consiste en la cesación de funciones en el ejercicio del cargo sin
derecho a remuneración de uno (1) hasta sesenta (60) días.
3.
Multa: Consiste en imponer al infractor el pago de una suma de dinero de uno
(1) hasta treinta (30) días de sueldo básico mensual, devengado al momento de
la comisión de la falta, el cual se hará efectivo por la tesorería de la
respectiva Unidad por medio de descuentos que se realicen al disciplinado a
favor de la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional.
Cuando
la sanción de multa exceda de diez (10) días de sueldo, el descuento podrá
hacerse proporcionalmente durante los seis (6) meses inmediatamente siguientes
a su imposición.
Si
el sancionado se encuentra retirado de la Institución, deberá consignar el
valor de la multa en la cuenta que para el efecto se le indique, dentro de los
treinta (30) días siguientes a la ejecutoria del fallo. Si no lo hiciere, se
recurrirá de inmediato por intermedio de la Jurisdicción Coactiva de la Policía
Nacional.
4.
Amonestación Escrita: Consiste en la desaprobación por escrito de la conducta o
proceder del infractor.
PARAGRAFO. Las faltas
gravísimas serán sancionadas siempre con la destitución; las graves y leves con
cualquiera de las sanciones a que se refiere el presente artículo.
[106] ARTICULO 42. SANCIONES ACCESORIAS. Es sanción
accesoria la inhabilidad para ejercer funciones públicas por un término entre
uno (1) y cinco (5) años, la cual será fijada en el mismo fallo que disponga la
destitución. La inhabilidad también procede cuando se imponga la sanción de
suspensión, por un término igual al de ésta.
PARAGRAFO: En aquellos
casos en que la conducta haya originado sanción penal, la inhabilidad procede
siempre y cuando no hubiere sido impuesta en el respectivo proceso.
Cuando
el servidor o disciplinado sancionado preste sus servicios en otra entidad
oficial, deberá comunicarse al representante legal de ésta para que proceda a
hacer efectiva la inhabilidad.
[107] ARTICULO 43. GRADUACION DE LA SANCION. Para la
graduación de la sanción se tendrán en cuenta, entre otros, los siguientes
criterios:
1.
Grado de culpabilidad.
2.
Grado de perturbación del servicio.
3.
La naturaleza esencial del servicio.
4.
La naturaleza, los efectos de la falta, las circunstancias del hecho y los
perjuicios que se hayan causado en relación con el servicio.
5.
El grado de participación en el hecho.
6.
Las condiciones personales del infractor, tales como la categoría del cargo, la
naturaleza de sus funciones y el grado de instrucción para el desempeño de su
cargo.
[108] ARTICULO 44. CIRCUNSTANCIAS DE AGRAVACION. Son
circunstancias de agravación de la falta:
1.
La reiteración de la conducta.
2.
La complicidad con los demás miembros de la Institución.
3.
La ostensible preparación de la falta.
4.
Cometer la falta, bajo la influencia de bebidas embriagantes o de sustancias que
produzcan dependencia física o síquica.
5.
El móvil de la falta cuando busca manifiestamente el provecho personal.
6.
Cometer la falta para ocultar otra.
7.
Violar varias disposiciones con una misma acción.
8.
Cometer la falta en circunstancias de perturbación del orden público, de
calamidad pública o peligro común.
9.
Cometer la falta en presencia de personal reunido para el servicio.
10.
Lesionar derechos fundamentales constitucionales.
11.
Cometer la falta contra menor de edad, ancianos, discapacitado o persona con
trastorno mental o contra un miembro del núcleo familiar.
12.
Cometer la falta aprovechando el estado de necesidad o depósito necesario de
bienes o personas.
13.
Evadir la responsabilidad o atribuirla sin fundamento a un tercero.
14.
Cometer la falta encontrándose en el exterior.
15.
Cometer la falta hallándose el personal en vuelo, navegando o en misión de
transporte terrestre.
[109] ARTICULO 45. CIRCUNSTANCIAS DE ATENUACION. Son
circunstancias de atenuación de la falta:
1.
La buena conducta anterior del inculpado.
2.
Haber sido inducido por un superior, subalterno o compañero a cometerla.
3.
Confesarla espontáneamente sin rehuir la responsabilidad.
4.
Procurar por iniciativa propia resarcir los daños causados antes de que sea
impuesta la sanción.
5.
Obrar por motivos nobles o altruistas.
6.
Demostrar diligencia y eficiencia en el desempeño del servicio.
7.
La no trascendencia social de la falta.
8. Cometerla en el desempeño de funciones que
ordinariamente corresponden a un superior, si la falta consiste en el
incumplimiento de deberes inherentes a dichas funciones.
[110] ARTICULO 46. EXCLUSIÓN DE RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA.
Está exento de responsabilidad disciplinaria, quien obre amparado por
alguna de las causales de inculpabilidad consagradas en los códigos Penal y
Penal Militar.
[111] Sobre  la vigencia  del sistema de tipos abiertos  en
el ámbito disciplinario y su respeto del debido proceso ver entre otras las
Sentencia C-181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-948/02 M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[112] Sentencia C-404 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[113] Ver entre otras las  Sentencias C-127/93 y C-599/99. M.P
Alejandro Martínez Caballero, C-796/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[114] Ver sentencia C-343/06 M.P. Manuel Jose Cepeda Espinosa S.V.
Jaime Araujo Rentería.
[115] Sentencia C-710 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[116] No sobra precisar al
respecto que dado que existe una clara reserva de ley en materia de
establecimiento de inhabilidades incompatibilidades y prohibiciones en manera
alguna cabría entender que  la norma remite  en este punto a disposiciones de
rango inferior a la  ley. Por lo demás la disposición acusada no permite esa
interpretación  pues la  redacción de la misma diferencia claramente, mediante
las comas respectivas,  la violación al régimen de inhabilidades,
incompatibilidades  y prohibiciones, de  la hipótesis del abuso de los derechos
o el incumplimiento de los deberes contemplados en la Constitución Política,
los tratados públicos ratificados por el Gobierno Colombiano, las leyes y en
los diferentes actos administrativos.  Dice el artículo: “Artículo 40.
OTRAS FALTAS.  Además de las definidas en los artículos anteriores,
constituyen falta disciplinaria la violación al régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, las prohibiciones, el abuso de los derechos o el
incumplimiento de los deberes contemplados en la Constitución Política, los
tratados públicos ratificados por el Gobierno Colombiano, las leyes y en los
diferentes actos administrativos.
La
calificación de la falta será determinada por el funcionario que adelante la
respectiva investigación.”
[117] Ver Sentencia C-712/01.  M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[118]Ver Sentencia C-431/04  M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[119] Ver Sentencia C-343/06 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.V.
Jaime Araujo Rentería.
[120] En este orden de ideas, a manera de ejemplo, en
sentencia C-921 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería, esta Corporación sostuvo:
“[El] legislador está obligado a describir la conducta
o comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y
precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la
omisión o la prohibición que da lugar a sanción de carácter penal o
disciplinario. Igualmente, debe predeterminar la sanción indicando todos
aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el término, la cuantía,
o el mínimo y el máximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad
competente para imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para su
imposición”.
En
idéntico sentido, la Corte en sentencia C-475 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra, señaló que:
“El
principio de legalidad de las sanciones exige: (i) que el señalamiento de la
sanción sea hecho directamente por el legislador; (ii) que este señalamiento
sea previo al momento de comisión del ilícito y también al acto que determina
la imposición de la sanción; (iii) que la sanción se determine no sólo
previamente, sino también plenamente, (...). Obviamente, esto no impide que el
legislador diseñe mecanismos que permitan la gradación de la sanción, como el
señalamiento de topes máximos o mínimos”.
[121] Ver la Sentencia C-818/05 M.P. Rodrigo Escobar Gil
A.V. Jaime Araujo Rentería. En el mismo sentido ver, entre otras, la sentencia
C-406 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[122] Al respecto ha de recordarse que si bien la Corte mediante sentencia C-712 de 2001 decidió: “Primero
Declarar EXEQUIBLE el Libro Primero que inicia en el artículo 1° y finaliza en
el artículo 46 del Decreto Ley 1798 de 2000. Segundo Declarar INEXEQUIBLE el
Libro Segundo que inicia en el artículo 47 y finaliza en el artículo 154 del
Decreto Ley 1798 de 2000.” Libro este último en que se contenía el
procedimiento aplicable, ello no significa la ausencia de procedimiento  en
estas circunstancias.
[123] ARTICULO 41. SANCIONES PRINCIPALES. Son
sanciones principales las siguientes:
1.
Destitución: Consiste en la cesación definitiva de funciones.
2.
Suspensión: Consiste en la cesación de funciones en el ejercicio del cargo sin
derecho a remuneración de uno (1) hasta sesenta (60) días.
3.
Multa: Consiste en imponer al infractor el pago de una suma de dinero de uno
(1) hasta treinta (30) días de sueldo básico mensual, devengado al momento de
la comisión de la falta, el cual se hará efectivo por la tesorería de la
respectiva Unidad por medio de descuentos que se realicen al disciplinado a
favor de la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional.
Cuando
la sanción de multa exceda de diez (10) días de sueldo, el descuento podrá
hacerse proporcionalmente durante los seis (6) meses inmediatamente siguientes
a su imposición.
Si
el sancionado se encuentra retirado de la Institución, deberá consignar el
valor de la multa en la cuenta que para el efecto se le indique, dentro de los
treinta (30) días siguientes a la ejecutoria del fallo. Si no lo hiciere, se
recurrirá de inmediato por intermedio de la Jurisdicción Coactiva de la Policía
Nacional.
4.
Amonestación Escrita: Consiste en la desaprobación por escrito de la conducta o
proceder del infractor.
PARAGRAFO. Las faltas
gravísimas serán sancionadas siempre con la destitución; las graves y leves con
cualquiera de las sanciones a que se refiere el presente artículo.
[124] ARTICULO 42. SANCIONES ACCESORIAS. Es sanción
accesoria la inhabilidad para ejercer funciones públicas por un término entre
uno (1) y cinco (5) años, la cual será fijada en el mismo fallo que disponga la
destitución. La inhabilidad también procede cuando se imponga la sanción de
suspensión, por un término igual al de ésta.
PARAGRAFO: En aquellos
casos en que la conducta haya originado sanción penal, la inhabilidad procede
siempre y cuando no hubiere sido impuesta en el respectivo proceso.
Cuando
el servidor o disciplinado sancionado preste sus servicios en otra entidad
oficial, deberá comunicarse al representante legal de ésta para que proceda a
hacer efectiva la inhabilidad.
[125] Dichos artículos hacen parte del Capítulo II del Título VI  que
alude  a la “Clasificación y límites de las sanciones”.
[126] ARTICULO 43. GRADUACION DE LA SANCION. Para
la graduación de la sanción se tendrán en cuenta, entre otros, los siguientes
criterios:
1.
Grado de culpabilidad.
2.
Grado de perturbación del servicio.
3.
La naturaleza esencial del servicio.
4.
La naturaleza, los efectos de la falta, las circunstancias del hecho y los
perjuicios que se hayan causado en relación con el servicio.
5.
El grado de participación en el hecho.
6.
Las condiciones personales del infractor, tales como la categoría del cargo, la
naturaleza de sus funciones y el grado de instrucción para el desempeño de su
cargo.
[127] Dichos artículos hacen parte del Capítulo III  del referido
Título VI  y aluden a los  “Criterios para la graduación de las sanciones”.
[128] “Artículo 50. Faltas graves y leves.
Constituye falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes,
el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación
al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o
conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la ley.
La
gravedad o levedad de la falta se establecerá de conformidad con los criterios
señalados en el artículo 43 de este código.
Los
comportamientos previstos en normas constitucionales o legales como causales de
mala conducta constituyen falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos
a título diferente de dolo o culpa gravísima.”
[129] El artículo 43 establece: “Criterios para
determinar la gravedad o levedad de la falta. Las faltas gravísimas están
taxativamente señaladas en este código. Se determinará si la falta es grave o
leve de conformidad con los siguientes criterios:
1. El grado de
culpabilidad.
2. La naturaleza
esencial del servicio.
3. El grado de
perturbación del servicio.
4. La jerarquía y mando
que el servidor público tenga en la respectiva institución.
5. La trascendencia
social de la falta o el perjuicio causado.
6. Las modalidades y
circunstancias en que se cometió la falta, que se apreciarán teniendo en cuenta
el cuidado empleado en su preparación, el nivel de aprovechamiento de la
confianza depositada en el investigado o de la que se derive de la naturaleza
del cargo o función, el grado de participación en la comisión de la falta, si
fue inducido por un superior a cometerla, o si la cometió en estado de
ofuscación originado en circunstancias o condiciones de difícil prevención y
gravedad extrema, debidamente comprobadas.
7. Los motivos
determinantes del comportamiento.
8. Cuando la falta se
realice con la intervención de varias personas, sean particulares o servidores
públicos.
9. La realización típica
de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada
falta grave.”
[130] Ver Sentencia C-450 de 2003 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[131] Ver entre otras las sentencias C-708/99 M.P. Álvaro Tafur Galvis
y  C-124 de 2003 M.P. Jaime Araujo Rentería.