C-161-20
Sentencia C-161/20
DECRETO LEGISLATIVO EN
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE AUXILIOS EDUCATIVOS PARA
BENEFICIARIOS DE CREDITOS DEL ICETEX-Exequibilidad
AUXILIOS EDUCATIVOS
PARA BENEFICIARIOS DE CREDITOS DEL ICETEX-Exequibilidad
condicionada
(…) la Corte concluye que el Plan de Auxilios
Educativos dispuesto por el Gobierno nacional es razonable y se compadece con
las severas repercusiones que podría tener la pandemia sobre la capacidad de
pago de los beneficiarios del Icetex. Aunque los estudiantes reclamen un plan
más ambicioso de ayudas, la Corte encuentra que el Gobierno ha logrado una
respuesta equilibrada que le permite auxiliar a varios miles de usuarios sin
comprometer la estabilidad financiera del Icetex y su compromiso con los otros
miles de jóvenes que aspiran ingresar o culminar sus estudios superiores. Sin
embargo, se condicionará su exequibilidad en el entendido que la medida “periodo
de gracia” no causa intereses.
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR
COVID-19-Juicio
de constitucionalidad
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia
de la Corte Constitucional
CONSTITUCION
POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de
excepción
ESTADOS
DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado
ESTADOS
DE EXCEPCION-Control político y control jurídico
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
A
la luz del artículo 215 de la Constitución, el Estado de emergencia podrá ser
declarado por el Presidente de la República y todos los ministros siempre que
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213
que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el
orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan
grave calamidad pública
CALAMIDAD
PUBLICA-Definición
La
calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas
naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o
ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El
artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de
emergencia económica, social y ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos
hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa
días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los
decretos legislativos en el marco del estado de emergencia tendrán fuerza de
ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el
Presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación
directa y específica con el Estado de emergencia y (v) podrán -de
forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes,
los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo
que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias
del Congreso de la República
En
relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de
emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece
que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por
acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno
sobre las causas que determinaron el Estado de emergencia y las medidas
adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de
las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a
que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de
iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales;
y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el
Gobierno nacional.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y
materiales
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal
El
examen formal del decreto legislativo exige verificar, en su orden, el
cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el
Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la
expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su
vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente, en los
casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido
únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de
desarrollo no lo excedan.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material
El
examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha
indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que
guían los estados de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad
A
la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe
estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material
Con
este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la
relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el
Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo
correspondiente y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las
medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del
estado de emergencia.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente
(…) ha
sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por
cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del
decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible
frente a cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para
aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la
LEEE establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por
los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos
constitucionales”.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad
(…)tiene
por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan
medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.La Corte Constitucional
debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los
derechos y libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el
normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del
Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad
(…)
parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca
del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los
artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera
durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del
derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos
intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no
ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres
humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; los principio
de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el
derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica
(…)
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución
o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de
referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia económica,
social y ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47,
48 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se
encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el
Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante
los decretos contemplados en el artículo 215.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad
(…)
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad
(…)
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad,
la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten
superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se
evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto
respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis;
y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que
implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de
previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los
objetivos de la medida excepcional.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad
(…)
que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se
adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas
frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte
ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de
ausencia de arbitrariedad.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación
(…)
el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas
adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar
segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías
sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto
legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.
EMERGENCIA
SOCIAL-Alcance
de modificaciones en Presupuesto General de la Nación
ESTADO
DE EXCEPCION-Faculta al gobierno para modificar el presupuesto
ESTADO
DE EXCEPCION-Permite al gobierno efectuar los créditos
adicionales y traslados presupuestales ocasionados, constituyendo la fuente del
gasto el decreto que declaró el Estado de Excepción
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Créditos adicionales
DECRETO
DE LIQUIDACION DEL PRESUPUESTO-Expedición por Gobierno
En
todo caso, si bien la jurisprudencia constitucional ha considerado de manera
uniforme y reiterada que durante la vigencia de los estados de excepción el
Gobierno nacional está facultado para modificar el presupuesto general de la
Nación a través de la expedición de decretos legislativos, todas las medidas
que en el marco de esta facultad se tomen deben respetar los principios de
finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, no
discriminación y demás requisitos señalados en la Ley 137 de 1994 que regula
los estados de excepción.
DERECHO
A LA EDUCACION-Consagración constitucional
DERECHO
A LA EDUCACION-Servicio público con función social
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA EDUCACION-Relación con la dignidad humana y otros
derechos
DERECHO
A LA EDUCACION-Alcance
DERECHO
A LA EDUCACION-Componentes
DERECHOS
ECONOMICOS SOCIALES Y CULTURALES-Dada la escasez de recursos, la
satisfacción está sometida a cierta gradualidad progresiva
PACTO
INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Forma
parte del bloque de constitucionalidad numeral 1º del artículo 2º
Los
DESC siempre han enfrentado el desafío de la restricción presupuestal, ya sea
en forma de crisis financiera global, deuda soberana nacional, emergencia
sanitaria, recesión, conflicto armado, entre otros. Pero es por esto mismo que
el bloque de constitucionalidad ofrece un valioso parámetro de
control, el cual se ha venido construyendo a partir de los escenarios de crisis
y escasez que dificultan el cumplimiento de los compromisos. El artículo 2º del
PIDES  y el artículo 1º del Protocolo de San Salvador definen, en
términos similares, la naturaleza de las obligaciones de los Estados con
respecto a los derechos sociales. Según la interpretación de sus órganos
autorizados, de allí se derivan cuatro mandatos principales: (i) el
deber de progresividad; (ii) la utilización de los máximos recursos; (iii) obligaciones
de inmediato cumplimiento; y (iv) unos mínimos esenciales de
protección (…).
DERECHOS
ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Carácter progresivo/MANDATO
DE PROGRESIVIDAD EN MATERIA DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Obligaciones
para el Estado
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR
COVID-19-Alcance
DIGNIDAD
HUMANA-Valor
fundante del ordenamiento constitucional colombiano y principio orientador del
derecho internacional de los derechos humanos/CORTE CONSTITUCIONAL-Guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución
PACTO
INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLITICOS EN ESTADOS DE EXCEPCION-Limitaciones
estrictas a los Estados y medidas proporcionadas a la gravedad de la situación
CORTE
CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-Juez
constitucional
(…)
la Corte Constitucional entiende y es consciente que su control sobre los
decretos legislativos que se profieren en la emergencia actual exige reconocer
al poder Ejecutivo un margen de acción suficiente y acorde con las
circunstancias. En principio, el Gobierno nacional es el llamado -y está en una
mejor posición para ello- a valorar integralmente la situación y ofrecer un
conjunto de políticas y normas necesarias según el marco de posibilidades del
Estado. Con mayor razón, dado el alto grado de incertidumbre que rodea el
devenir de la pandemia en nuestro país y sobre el mundo entero. Ciertamente, no
le corresponde a este Tribunal definir cuál es la política idónea para enfrentar
la pandemia, ni mucho menos asignar los escasos recursos con que cuenta el
Estado. Pero lo que sí le incumbe al juez constitucional es velar por el
respeto por unos límites, mínimos básicos y prioridades que, de acuerdo con la
Constitución y los tratados internacionales de Derechos Humanos deben tenerse
en cuenta; de manera tal que la progresividad no se vuelva un
sinónimo de inacción, ni la escasez una excusa anticipada de incumplimiento.
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE AUXILIOS
EDUCATIVOS PARA BENEFICIARIOS DE CREDITOS DEL ICETEX-Contenido
y alcance
Referencia: Expediente RE-243
Revisión del
Decreto Legislativo 467 de 2020, “[p]or el cual se dictan medidas de
urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del Instituto Colombiano de
Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX, dentro del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá
D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veinte (2020)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto ley 2067 de 1991, ha proferido la presente
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión automática de constitucionalidad[1] del Decreto Legislativo
467 de 2020, “[p]or el cual se dictan medidas de urgencia en materia
de auxilios para beneficiarios del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y
Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX, dentro del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”.
I. ANTECEDENTES
1.       El 17
de marzo de 2020, mediante Decreto 417, el Presidente de la República declaró
el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio
nacional por el término treinta (30) días, con el fin conjurar la calamidad
pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus Covid-19.
2.       En
desarrollo de la anterior norma de excepción, el Presidente de la República
expidió del Decreto Legislativo 467 de 2020, “[p]or el cual se dictan
medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del Instituto
Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior -Icetex,
dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
3.       Mediante
comunicación del 24 de marzo de 2020, el Presidente remitió a la Corte
Constitucional copia del Decreto Legislativo 467 de 2020 para lo de su
competencia. La Sala Plena procedió a efectuar el reparto, correspondiéndole el
proceso a quien actúa como ponente, a cuyo Despacho fue allegado el referido
Decreto el 26 de marzo siguiente.
4.       La
Magistrada sustanciadora, en Auto del 27 de marzo avocó el conocimiento del
proceso. En la misma providencia (i) se ofició a la Secretaría General
del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a fin de que
presentara los argumentos que, en su criterio, justifican la constitucionalidad
de la norma adoptada; y (ii) se elevó un cuestionario al Ministerio de
Educación y al Icetex con respecto a las medidas formuladas en el Decreto, su
alcance, justificación y limitaciones.
5.       Una
vez recibidas las pruebas anteriores, el proceso se fijó en lista el 17 de
abril, por el término de cinco días, a efectos de permitir que cualquier
ciudadano pudiera intervenir, con el fin de defender o impugnar la
constitucionalidad del Decreto legislativo 467 de 2020. Igualmente se invitó a
participar a algunas entidades públicas y privadas que podrían rendir un
concepto técnico sobre la norma sometida a consideración. Vencido el término de
fijación en lista, se corrió traslado al Procurador General de la Nación quien
presentó su concepto el 11 de mayo de 2020.
6.       Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, y
previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a
realizar el estudio de constitucionalidad del Decreto Legislativo 467 de 2020.
II. TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN
7.       A
continuación, se transcribe el texto de los artículos del decreto legislativo
que se revisa[2]:
“DECRETO
LEGISLATIVO NÚMERO 467 DE 2020
23
de marzo
Por
el cual se dictan medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios
del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el
Exterior - ICETEX, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
En
ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución
Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo
previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio
nacional», […]
DECRETA:
Artículo 1. Plan
de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 para beneficiarios del Instituto
Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX. Las
entidades públicas del orden nacional y territorial con Fondos en
Administración o convenios de alianzas establecidos con el Instituto Colombiano
de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX utilizarán los
saldos y excedentes de liquidez, así como los saldos y excedentes de los fondos
y las alianzas en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 que
comprenderá el otorgamiento, a beneficiarios focalizados, de uno (1) de los
siguientes auxilios:
1.
Periodo de gracia en cuotas de créditos vigentes. Esta medida puede ser
solicitada por todos los beneficiarios con créditos vigentes. El crédito se
extenderá por el mismo tiempo que dure la medida.
2. Los
beneficiarios de estratos 3, 4, 5 y 6 podrán solicitar la reducción transitoria
de intereses al IPC en los créditos vigentes durante la vigencia del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica. Esta medida implica una reducción de
la tasa, quedando la tasa equivalente al IPC durante la vigencia del Plan de
Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19. Esta medida no aplica para los
beneficiarios de los estratos 1 y 2 quienes ya disfrutan del beneficio de tasa
subsidiada por la Nación.
3.
Ampliación de plazos en los planes de amortización. Esta medida puede ser
solicitada por todos los beneficiarios con créditos vigentes. Para los créditos
de mediano plazo, la amortización se ampliará hasta el doble del período
inicial de pagos y para los créditos de largo plazo, la amortización se ampliará
hasta el 50% del plazo original.
4. Otorgamiento de
nuevos créditos para el segundo semestre del año 2020. Esta medida permitirá a
los beneficiarios que solicitarán por primera vez crédito al Instituto
Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX
para sus estudios, puedan aplicar a un crédito sin la exigibilidad de un
codeudor solidario, persona natural o jurídica. En estos casos, la garantía de
dichos créditos la asumirá el Fondo de Garantía Codeudor con cargo a los recursos
asignados para ello.
Parágrafo 1. Los saldos no
ejecutados de Fondos en Administración, o convenios de alianzas establecidos
con el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el
Exterior - ICETEX con recursos provenientes de la Nación o de los Entes
Territoriales, cuyos convenios se encuentren en procesos en liquidación que no
hayan culminado, serán incorporados al presupuesto del Instituto Colombiano de
Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX y serán utilizados
en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19.
Parágrafo 2. Los auxilios de
que trata este artículo se mantendrán hasta agotar el monto de los recursos
dispuestos para ello.
Artículo 2. Excedentes
del Título de Ahorro Educativo. Autorizar al Instituto Colombiano de
Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX, durante la
vigencia del Estado de Emergencia, Social y Ecológica, para hacer uso de las
utilidades derivadas de la operación de Títulos de Ahorro Educativo, a través
del Fondo Garantía Codeudor, con el propósito de apalancar recursos para el
Plan de Auxilios Educativos coronavirus COVID-19.
Artículo 3.
Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha
de su publicación.
Publíquese y Cúmplase
Dado en Bogotá,
D. C., el 23 de marzo de 2020
III. INTERVENCIONES
8.       La
mayoría de las entidades convocadas y demás participantes dentro del proceso de
revisión coincidieron en solicitar la exequibilidad total del Decreto Legislativo
467 de 2020, pues consideran que es una herramienta necesaria para garantizar,
en tiempos de crisis, la continuación del programa de créditos que ofrece el Icetex
para que miles de jóvenes accedan a la educación superior. Sin embargo, algunos
intervinientes -especialmente de sectores estudiantiles- manifestaron sus
reservas frente al Decreto. Sin desconocer que se trata de una iniciativa imperiosa
para aliviar la situación que atraviesan los deudores del Icetex, reprocharon que
las medidas adoptadas no son suficientes ni se compadecen con la gravedad del
momento, puesto que la entidad tenía autorización legal para acceder a mayores
recursos[3].
En este mismo sentido, pidieron a la Corte condicionar el artículo 1º del decreto
en el sentido que los beneficiarios de los estratos 1, 2 y 3 deberían poder
aspirar a más de una de las medidas de alivio allí previstas[4]; también solicitaron
eliminar el cobro de intereses de cualquier tipo durante la vigencia del plan
de auxilios[5].
Pasa ahora la Sala a resumir los principales argumentos de cada intervención[6].
1. Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República, Ministerio de Educación y el Instituto Colombiano de Crédito
Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex)
9.       A
través de un
escrito
conjunto, las referidas entidades solicitan a la Corte declarar la
exequibilidad del Decreto Legislativo 467 de 2020, en razón a que el mismo
cumple a cabalidad con los requisitos formales y materiales de
constitucionalidad previstos para los decretos expedidos en desarrollo de la
declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica, en los
términos del artículo 215 de la Constitución Política.
10.  Cumplimiento de
requisitos formales. Estos requisitos se satisfacen por
cuanto: (i) la norma se dictó y promulgó en desarrollo del Decreto 417
de 2020 que declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica; (ii)
fue expedido por el Gobierno nacional y lleva la firma del Presidente y de
todos los ministros del despacho; (iii) se profirió el 23 de marzo de
2020, esto es, dentro de la vigencia del Estado de emergencia antes mencionado;
(iv) el decreto se encuentra debidamente motivado en el acápite
correspondiente al “considerando”; (v) teniendo en cuenta que la
declaratoria del Estado de emergencia se extiende a todo el territorio
nacional, debe entenderse que las medidas adoptadas en el decreto analizado
tienen el mismo ámbito de aplicación y alcance; y (vi) no contiene
medidas relativas a tributos, razón por la cual no deben tenerse en cuenta las
limitaciones de tiempo.
11.  Cumplimiento de
requisitos materiales. El decreto satisface las exigencias
sustanciales que ha establecido la Constitución y la jurisprudencia para este
tipo de normas así: (i) criterios de conexidad y finalidad, el
aislamiento social restringe el desarrollo de actividades laborales y
productivas, lo cual genera efectos negativos en los ingresos de los
beneficiarios del Icetex y en la capacidad de pago de sus obligaciones durante la
pandemia. Desde ese punto de vista, el decreto “tiene relación directa y
específica con los hechos que originan la emergencia, en tanto busca, por una
parte, crear alivios a las obligaciones financieras, que permitan a los
beneficiarios, cuya capacidad de pago se puede ver restringida por efectos de
la medida de cuarentena obligatoria, honrar sus compromisos en condiciones más
flexibles, con lo cual se conjura e impide la extensión sus efectos. Y, por
otra parte, pretende evitar también que, por efecto de la crisis, se obstruya
el ejercicio del derecho fundamental de educación por afectación al componente
de acceso económico, el cual constituye uno de los elementos esenciales de
dicho derecho”.
12.  En lo que
respecta al (ii) criterio de necesidad señalan que las medidas adoptadas
resultan necesarias y efectivas para proteger a los beneficiarios que verán
disminuida su capacidad de pago a raíz del impacto económico de la crisis.
Recuerdan que los alivios transitorios buscan garantizar su derecho fundamental
a la educación, mediante el acceso a financiación. En relación con el (iii)
criterio de incompatibilidad, advierten que aun cuando las medidas
adoptadas no suspenden leyes, la legislación ordinaria en la materia no era
suficiente para atender la emergencia, puesto que existen “recursos que bajo
el marco normativo vigente no están destinados ni pueden ser utilizados por el Icetex
sin las modificaciones establecidas en el Decreto legislativo”.
13.  Al analizar (iv)
el criterio de proporcionalidad, aseguran que las medidas resultan
adecuadas y conducentes porque están enfocadas en aquellos aspectos que se han
determinado como efectivos frente a las características de las obligaciones de
los beneficiarios. En este punto anexan una serie de tablas que dan cuenta de
la composición demográfica y socioeconómica de los beneficiarios del Icetex,
precisando quiénes se encuentran en riesgo de incumplimiento y podrían acogerse
al plan de auxilios. Añaden que las medidas brindan a los usuarios garantías
para cumplir con sus obligaciones y acceder a una financiación en mejores
condiciones. Las entidades también explican que se cumple (v) el
criterio de no discriminación, en tanto ninguno de los auxilios acude,
para su aplicación, a razones de raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica; no obstante, con el propósito de
asignar correctamente los recursos, el decreto utiliza un esquema de
priorización en función de dos componentes: el nivel de riesgo de no pago y el
nivel de vulnerabilidad socioeconómica.
14.  Finalmente, los
intervinientes descartaron rápidamente los criterios de (vi) ausencia
de arbitrariedad e (vii) intangibilidad, en el entendido que
los auxilios contemplados en el decreto no limitan ni suspenden derechos o libertades
fundamentales. Por el contrario, según se consigna en los considerandos, las
acciones tienen como propósito específico proteger a los beneficiarios y
permitir su disfrute del derecho a la educación.
15.  En adición al
concepto resumido en los párrafos anteriores, la Ministra de Educación Nacional
y el Presidente del Icetex contestaron de forma conjunta el cuestionario
formulado en el auto que avocó conocimiento de este expediente[7]. Tales respuestas
serán retomadas más adelante en esta providencia, cuando así resulte pertinente
para el análisis material que hace la Corte.
16.  Por último, es
necesario mencionar que el Gobierno anexó varios documentos, incluyendo la
cartilla del Ministerio de Salud en la que se presenta la situación del nuevo
coronavirus y los casos confirmados en Colombia, a fecha 05 de marzo y 02 de
abril de 2020. Asimismo, reportes de la OMS sobre los casos a nivel mundial de
contagios y muertes, las rutas de transmisión del virus, recomendaciones y
advertencias para tener en cuenta para la prevención de la enfermedad, entre
otros aspectos, con fechas de 30 de enero y 2 de abril de 2020.
2. Defensoría del Pueblo
17.  La Defensora
Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del
Pueblo[8],
intervino para solicitar la exequibilidad de la norma. Desarrolló cada uno de
los criterios dispuestos en la normatividad para luego concluir que el Decreto Legislativo
467 no establece acciones restrictivas o censurables en términos
constitucionales, sino que “se limita a adoptar medidas destinadas a
establecer un Plan de Auxilios Educativos, para contrarrestar el incumplimiento
de las obligaciones crediticias que se pueden presentar debido a la falta de
ingresos que dejarán de percibir las personas a causa del aislamiento
obligatorio”. En su parecer, el Gobierno ha diseñado un programa idóneo
para atender esta grave situación.
3. Defensor del consumidor financiero del Icetex
18.  El Defensor del Consumidor
Financiero del Icetex[9],
allegó un concepto con el que respalda el Decreto Legislativo 467 de 2020.
Afirma que la Corte, al revisar la constitucionalidad de la norma, debe tener
en cuenta aspectos como: (i) el entendimiento de las necesidades del
usuario del Icetex en tanto consumidor financiero, (ii) la construcción
de modelos de negocios más robustos y de mejor calidad, (iii) el
desarrollo de mercados más eficientes, y (iv) una mayor competencia y
transparencia en el servicio prestado. El interviniente hace énfasis en que
para lograr una protección adecuada del consumidor financiero es necesario que
esté debidamente informado para poder ejercer su libertad de elección.
19.  Frente al
artículo 1, estima que debe quedar claro que quienes se acojan a la medida de
periodo de gracia “tendrán suspendidos los pagos de capital e intereses,
pero una vez cese el beneficio, el crédito se extenderá por el mismo tiempo que
obtuvo el periodo de gracia”. Concluye que la norma es constitucional pues
“corresponde a una solución efectiva por parte del Gobierno nacional frente
a los consumidores financieros del Icetex que sin duda necesitan estas medidas
de alivio”. Con todo, llama la atención para que la implementación de estas
ayudas esté acompañada del riguroso deber de información, pues es clave que el
deudor cuente con los elementos necesarios, oportunos y veraces para tomar una
decisión ilustrada en cualquiera de los numerales del artículo 1. Frente al
artículo 2, comenta que todos los recursos que pueda usar el instituto para
fortalecer el Fondo de Garantías Codeudor son necesarios para seguir apoyando
el sector de la educación.
4. Asociación Colombiana de Universidades (Ascun)
20.  Ascun por
intermedio de su Director Ejecutivo y representante legal[10], intervino para defender
la constitucionalidad de la norma. Afirma que todas aquellas estrategias
adoptadas por el Gobierno nacional a través del Icetex reflejan el cumplimiento
del deber estatal de facilitar los mecanismos financieros que permitan el
acceso a la educación superior. Explica que ha
sido gracias a esta entidad que se ha logrado “transformar el crédito
educativo en una forma eficaz y económica de acceder a la educación superior de
calidad”. Bajo este entendimiento, “el impacto social y económico en las
familias que provoca la pandemia del Coronavirus Covid-19 hace que las medidas
adoptadas en el Decreto 467 de 2020, no sólo sean constitucionales, sino,
convenientes, necesarias y útiles para evitar desbordar la capacidad de pago en
la situación de crisis, y lograr la realización del derecho fundamental al
mínimo vital y de la equidad y la justicia”[11].
5. Pontificia Universidad Javeriana
21.  El Director
Jurídico[12]
de la Universidad Javeriana señala que el decreto legislativo cumple con todos
los requisitos formales y materiales. Para llegar a esta conclusión, recurre a
un pormenorizado análisis de cada uno de los presupuestos que se revisan en
este tipo de procesos. Destaca, como un “hecho notorio”, que las
diferentes actividades productivas en el país se han reducido, ocasionando una
afectación grave a una parte significativa de la población colombiana que no ha
podido continuar trabajando y que por ello se ha visto privada de sus ingresos
económicos, necesarios para cumplir las diferentes obligaciones que tienen a
cargo. Por lo anterior, afirma que el decreto, lejos de desconocer o suspender
derechos fundamentales, “es progresivo en el sentido de que busca aumentar la
efectividad de uno de los elementos que conforman el núcleo esencial del
derecho a la educación como es la accesibilidad”[13].
22.  Sin embargo, en
lo que atañe a su necesidad jurídica, formula algunas reservas. En su
opinión, el decreto falla en exponer las razones jurídicas que impedían
financiar el Plan de Auxilios y el Fondo de Garantías Codeudor con los saldos y
excedentes de los fondos y alianzas que han suscrito las entidades públicas con
el Icetex, así como con las utilidades derivadas de la operación de los TAE.
Sostiene que no es claro si las órdenes y autorizaciones presupuestales eran
realmente necesarias o si, por el contrario, la disposición de los saldos,
excedentes y utilidades podía hacerse con base en el marco normativo que
ordinariamente rige a la entidad, así fuese con una autorización previa de la rama
Ejecutiva. En todo caso, concluye que el decreto podría superar sin mayores
dificultades las etapas de la revisión integral que tradicionalmente ha
adelantado la Corte frente a las normas expedidas en estados de emergencia.
6. Universidad Industrial de Santander
23.  El Grupo de
Litigio Estratégico de la Universidad Industrial de Santander[14], apoya la
exequibilidad del decreto legislativo. Considera que la norma “no presenta
un menoscabo de otros derechos fundamentales, antes, por el contrario,
propenden por la garantía del derecho fundamental a la educación, de manera
proporcional y equitativa”. Sin embargo, solicita que se interprete el
alcance del numeral cuarto del artículo 1º, para que también cobije la
situación de la mayoría de las universidades públicas, las cuales van a iniciar
o están iniciando el primer semestre de 2020.
7. Universidad de La Sabana
24.  Dos miembros[15] de la Universidad de La
Sabana, actuando en nombre propio, intervinieron en defensa de la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 467 de 2020. En su documento,
transcriben varios apartes de la norma objeto de análisis, sin presentar algún
análisis u observación sobre su contenido.
8. Universidad EAFIT
25.  La Secretaria
General[16]
de la Universidad EAFIT considera que el Decreto Legislativo 467 de 2020 cumple
con todos los parámetros constitucionales exigidos y por tanto solicita a la
Corte que lo declare exequible. Sin embargo, al analizar los requisitos
concretos, se detiene en el criterio de necesidad para llamar la
atención de la Corte en el sentido que las medidas allí contempladas podrían
resultar insuficientes[17],
en tanto no prevén un amparo inmediatamente después de la emergencia ni
permiten que los usuarios accedan a más de un beneficio. En concreto, sugiere
condicionar el artículo 1º en el sentido que las personas de estratos 1, 2 y 3
podrán acceder a más de un beneficio.
9. Universidad Libre
26.  El Observatorio
de intervención ciudadana constitucional de la Universidad Libre[18], solicitan la
exequibilidad de la norma. Para ello, analizan formal y materialmente la diposición.
Destacan que las medidas adoptadas “son necesarias para cumplir con las
facetas de la prestación del servicio a la educación como lo señala la
Observación General No 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales”[19].
No obstante, llaman la atención sobre el acceso a este Plan de Auxilios, pues
aseguran que la línea telefónica del Icetex puede ser un medio inapropiado para
canalizar las peticiones. En particular, se preguntan: ¿Las personas que se
encuentren en condiciones que no les permite acceder al internet y a vías
telefónicas, cómo podrán ser beneficiarios de estos auxilios? ¿Quienes no
puedan llamar o logren hacerlo después de que se termine la vigencia del Plan
de Auxilios Educativos COVID-19, perderán la oportunidad a acceder a los
beneficios?[20]
10. Movimiento ciudadano “Icetex te arruina”
27.  El representante
del movimiento ciudadano denominado “Icetex te arruina”[21] relata que,
a raíz de la emergencia económica, miles de deudores de la entidad acudieron a
las redes sociales con llamados de auxilio para aliviar su obligación con la
entidad, toda vez que corresponden a la franja de la población que se verá
mayormente afectada por la desaceleración económica y el desempleo. En su
criterio, la situación se hacía especialmente grave para quienes se encontraban
en proceso de búsqueda de un trabajo, pues “no podrían aspirar a encontrarlo
en esta nueva y deteriorada economía”. Ante la gravedad
del momento, el 21 de marzo de 2020 el movimiento ciudadano envió al Presidente
de la República una carta, solicitando implementar de forma inmediata “como
paliativos conducentes a aminorar los efectos directos y colaterales de la
emergencia por el covid-19” las siguientes acciones concretas: (i) suspender
el pago de la cuota mensual, sin que ello genere intereses; y (ii) permitir
que el 100% del pago de la cuota mensual sea dirigido a capital[22].
28.  Aunque estas
propuestas no fueron acogidas, el movimiento solicita la constitucionalidad de
las medidas adoptadas por el Gobierno, ratificando “la
alta conveniencia social del decreto 467 de 2020”[23], ante la
evidente emergencia económica y social que supone la pandemia y el urgente
auxilio que requieren los deudores[24],
para así evitar que “sus créditos se incrementen por los
intereses de mora y deban ser receptores de las angustiantes llamadas de
cobranza”[25].
Sin embargo, hace un llamado a la Corte para que no se generen intereses
corrientes durante este periodo de gracia, condición que no se compadece con la
difícil situación que atraviesa este grupo de deudores.
11. Federación Nacional de Representantes Estudiantiles
(Fenares)
29.  Los voceros[26]
del movimiento estudiantil agrupado en Fenares defienden la constitucionalidad
del Decreto Legislativo 467 de 2020. Plantean tres argumentos a su favor: (i)
las medidas alivian la carga financiera de los beneficiarios de créditos de
Icetex y les permite “invert[ir] sus pocos ingresos y recursos
económicos en atender los urgentes requerimientos de la pandemia que atenta
contra bienes jurídicos fundamentales como la salud y la vida por encima de las
obligaciones con entidades del Estado”[27];
(ii) la norma cumple con la finalidad de los decretos de emergencia que
es conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; y (iii)
ante el actual estado de cosas, aumenta la probabilidad de no pago de los
créditos de los estudiantes; por ello le corresponde al Estado buscar
alternativas para que no se cause un perjuicio económico mayor a los
estudiantes de educación superior beneficiarios de los créditos del Icetex,
protegiéndolos de la imposición de sanciones económicas, de incurrir en interés
de mora, o en la pérdida del crédito y en los reportes en centrales de riesgo.
12. Asociación Colombiana de Representantes Estudiantiles
de la Educación Superior (ACREES)
30.  La representante
estudiantil ante el Consejo Superior de la Universidad Nacional de Colombia y delegada
de Acrees ante la mesa de reforma estructural al Icetex[28], intervino para
expresar que el Decreto Legislativo 467 de 2020 tiene vicios de
constitucionalidad y es insuficiente e ineficaz para atender a los usuarios del
Instituto -que en un 92% pertenecen a los estratos 1, 2 y 3-. La asociación
coincide en que las actuales circunstancias ameritan una intervención estatal y
normativa para auxiliar a los estudiantes que tienen créditos, por ello,
considera que el decreto cumple con los requisitos de necesidad y finalidad.
Sin embargo, manifiesta que el Gobierno no justificó por qué el Plan de
Auxilios Educativos Coronavirus Covid-19 es adecuado y suficiente para aliviar
la crisis económica y social que el estado de emergencia genera entre los
estudiantes con obligaciones vigentes. Sostiene que el Instituto tiene
autorización legal para acudir a mayores fuentes de recursos, distintas a las
contempladas en el Decreto, para auxiliar a los estudiantes y familias que poseen
deudas con la entidad[29].
No existe justificación para limitar el acceso a la disponibilidad de los
recursos a un poco más de 70 mil millones de pesos, más aún cuando es incierto
el período que podrá financiarse con dicho monto.
31.  Cuestiona también
las medidas 1 y 3 contempladas en el artículo 1 del decreto legislativo,
asegurando que, más que un alivio real, constituyen el aplazamiento las
obligaciones crediticias sobre la base de ampliar los intereses de los
deudores. Adicionalmente, denuncia que el proceso para acogerse a las medidas
no está funcionando de la mejor manera puesto que cuando los estudiantes
intentan comunicarse con la entidad, una grabación es quien los atiende y los
va dirigiendo mecánicamente en la operación sin obtener una atención
personalizada, lo cual impide contar con información insuficiente y
transparente. Relata, a modo de ejemplo, el caso de dos personas que tienen
crédito con dicha entidad las cuales se encontraron con barreras de acceso a
los alivios contemplados en el decreto legislativo. Concluyó presentando
algunas propuestas para proteger de manera más eficaz a los estudiantes
beneficiarios[30].
32.  A continuación,
se resumen las tres intervenciones que llegaron de forma extemporánea, esto es,
luego de vencido el término de fijación en lista.
13. Asociación Colombiana de Usuarios de Préstamos Educativo
(Acupe)[31]
33.  El Secretario de
Acupe[32],
de forma general, manifestó su inconformidad con el Decreto Legislativo 467 de
2020. En su parecer, la gravedad de la situación exigía “grandes soluciones”
y no las medidas que finalmente fueron adoptadas y que perpetúan un sistema que
asimila los créditos educativos “como si fueran un crédito comercial o de
consumo”, en detrimento del derecho fundamental a la educación. Advierte
que el periodo de gracia previsto en el numeral 1 “no es un Auxilio o
beneficio, lo único que contiene es un aplazamiento del pago de la cuota
a cargo del beneficiario”. Solicita a la Corte eliminar el cobro de
intereses y aumentar los plazos previstos por el decreto “frente a un futuro
incierto y que [se] agravaría frente a la especulación financiera
del estado a través del Icetex”.
14. Universidad de los Andes[33]
34.  La facultad de
Derecho de la Universidad de los Andes allegó un concepto general elaborado por un
grupo de 19 estudiantes de derecho, con la colaboración de varios de sus
profesores[34].
La intervención se divide en dos partes. En la primera, advierten sobre la
necesidad de que la Corte realice un control integral de los decretos
legislativos expedidos en desarrollo del Decreto legislativo 417 de 2020, que
declaró el Estado de emergencia. Además, piden a la Corte que revise los
decretos ordinarios dictados por el Gobierno nacional y las resoluciones
expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, que han ordenado las
medidas de aislamiento preventivo obligatorio o cuarentena, por su impacto
sobre los derechos fundamentales.
35.  En la segunda
parte, se pronuncian sobre varios decretos legislativos dictados en vigencia de
la actual emergencia. Respecto del Decreto Legislativo 467 de 2020, aseguran,
sin presentar una argumentación adicional, que la norma satisface los requisitos
materiales.
15. Pueblo indígena Yukpa[35]
36.  Seis
gobernadores indígenas del Pueblo Yukpa[36]
presentaron una intervención conjunta en la que solicitan se declare la
inconstitucionalidad del Decreto declaratorio 417 de 2020, así como de todas
las subsiguientes normas que desarrollan medidas excepcionales. Lo anterior,
puesto que -aseguran- son normas “claramente y altamente discriminatorios y
racistas con el Pueblo Indígena Yukpa y en general con todos los pueblos
indígenas en Colombia”.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
37.  El Procurador
General de la Nación[37],
en ejercicio de sus competencias, allegó el concepto de rigor, mediante el cual
solicita declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 467 de 2020. Explica
que la norma cumple claramente las condiciones formales de validez, en la
medida en que se encuentra firmado por el Presidente y sus ministros, tiene una
motivación expresa y fue expedido dentro de la vigencia del estado de
emergencia económica.
38.  Según la Vista
Fiscal, también concurren los requisitos materiales de validez. Existe conexidad
externa, en tanto las normas tienen una relación exclusiva, directa y
específica con el estado de emergencia declarado para conjurar los efectos que
generarán las medidas sanitarias adoptadas para evitar y mitigar la expansión
del contagio del Covid-19. Dichos efectos tendrán un impacto directo en los
ingresos de las familias colombianas y afectarán el cumplimiento de sus
obligaciones crediticias. Asimismo, considera que se cumple la exigencia de conexidad
interna porque el plan diseñado para los usuarios del Icetex detalla la
tipología de auxilios que se podrán conceder en atención a la calidad del
beneficiario, y determina la fuente para su financiación. Añade que esta
regulación no incide negativamente en el núcleo esencial de los derechos
fundamentales ni impone restricciones sobre las garantías intangibles, y por
ende, satisface los juicios de prohibición de arbitrariedad e intangibilidad.
Destaca que el decreto legislativo se encarga de contribuir a la superación de
los obstáculos que la pandemia puede generar en el acceso y la permanencia en
la educación superior. De igual forma, sostiene que las medidas estructuran un
plan de auxilios educativos para los usuarios del Icetex que no restringe la competencia
del Congreso para reformar, adicionar, o derogar el conjunto de disposiciones
normativas, por lo tanto, supera el juicio de no contradicción específica.
39.  De otra parte,
el Procurador estima que el decreto legislativo supera los juicios de finalidad
y motivación suficiente, toda vez que su contenido busca conjurar e
impedir la extensión de los efectos sociales y económicos generados por el
Covid-19 en los hogares de los usuarios; y para ello, es necesario crear un
plan de auxilios, tal como quedó consignado en la parte motiva. Los juicios de necesidad
y subsidiariedad también son superados pues la norma “pone a
disposición de la comunidad beneficiaria medidas necesarias y que se pueden
resumir en la flexibilización de las condiciones de pago y en el acceso a los
créditos ofertados, con lo que protege la condición de usuario del Icetex, al
efectivizar un derecho constitucionalmente reconocido como lo es el derecho a
la educación”. En lo referente al requisito de incompatibilidad explica
que la legislación ordinaria no prevé auxilios idóneos para este tipo de
circunstancias.
40.  Finalmente, para
el Ministerio Público el presupuesto de proporcionalidad se encuentra
verificado, dado que las acciones emprendidas resultan adecuadas frente a la
situación económica y social generada por la emergencia, al permitir un alivio efectivo
de las obligaciones crediticias. Agregó que al destinar los excedentes de
fondos a la financiación del plan de auxilios se aminora el riesgo de
incumplimiento del pago de los créditos, y se garantiza simultáneamente el
acceso de nuevos beneficiarios. Con ello se contribuye al goce del derecho a la
educación y la facilitación de mecanismos financieros. Por último, sostuvo que
el Decreto cumple con el requisito de no discriminación en tanto no
impone tratos diferenciados. Destaca que los alivios están previstos para todos
los beneficiarios del Icetex, enfocándose en la población con mayor
vulnerabilidad socioeconómica y mayor nivel de riesgo de incumplimiento, con lo
cual queda descartado cualquier trato sospechoso.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
41.  En esta ocasión
le corresponde a la Sala Plena decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad[38]
del Decreto legislativo 467 de 2020, “[p]or el cual se dictan medidas
de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del Instituto Colombiano
de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - Icetex, dentro del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
42.   La norma sub
examine, se profiere en desarrollo del Decreto 417 de 2020, “por el cual
se declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el
territorio nacional”, el cual fue declarado exequible por esta Corporación
mediante la Sentencia C-145 de 2020.
1. Materia objeto de análisis y estructura de la decisión
43.  El Decreto Legislativo
467 de 2020 está integrado por tres disposiciones. El artículo primero consagra
un Plan de Auxilios Educativos para los beneficiarios del Icetex afectados por
las consecuencias negativas derivadas del Covid-19, compuesto por cuatro
medidas: (i) periodo de gracia; (ii) reducción transitoria de
intereses; (iii) ampliación de plazos en los planes de amortización y (iv)
la posibilidad de solicitar nuevos créditos sin la exigibilidad de un codeudor.
El artículo 2º autoriza al Icetex a emplear los excedentes del Título de Ahorro
Educativo (TAE) para apalancar el referido Plan de Auxilios. Finalmente, el
artículo 3º fija la vigencia de la norma a partir de su fecha de publicación.
44.  Vistas en
conjunto, dichas disposiciones están orientadas hacia una única medida: brindar
un alivio de urgencia a los beneficiarios del Icetex afectados por la pandemia.
Sin embargo, para abordar el análisis material del decreto legislativo de una
forma más clara, la Sala Plena divide su contenido en dos ejes temáticos: el
primero tiene que ver con el Plan de Auxilios propiamente dicho, es
decir con el conjunto de medidas previstas para apoyar a los beneficiarios del
Icetex y reducir el impacto de la pandemia en el cumplimiento de sus
obligaciones crediticias. Está integrado por el artículo 1º, con excepción del
parágrafo 1º. El segundo eje se refiere a los fondos dispuestos para
soportar financieramente el plan, e incluye al artículo 2º, y el parágrafo 1º
del artículo 1º que versan sobre la consecución de recursos.
45.  Para desarrollar
lo anterior, esta providencia comienza por (i) hacer una caracterización
general de los estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia
económica, social y ecológica; luego (ii) explica el alcance del control
judicial; (iii) aborda las modificaciones al presupuesto general en el
marco del Estado de emergencia; y (iv) realiza una breve descripción del
derecho fundamental a la educación y los desafíos que supone su garantía en
contextos de emergencia. A partir de lo anterior, la sentencia revisará la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 467 de 2020, en su aspecto (v)
formal y (vi) material.
2. Caracterización general de los estados de excepción y,
en particular, del Estado de emergencia económica, social y ecológica[39]
46.  La
jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de
precisar la naturaleza y alcance del Estado de emergencia económica, social y
ecológica regulado en el artículo 215 de la Constitución Política. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes,
criterios y estándares que debe tomar en consideración este tribunal a efectos
de juzgar la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el
Presidente de la República. A continuación, la Corte reitera los aspectos
básicos del precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el
análisis constitucional del Decreto legislativo 559 de 2020 sometido a su
consideración en esta oportunidad.
47.  La Constitución
de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo
en esas disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra
exterior, (ii) Conmoción interior y (iii) Emergencia económica,
social y ecológica.
48.  La regulación
constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el
carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La
Constitución de 1991 estableció un complejo sistema de controles que supone “el
carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[40],
así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se
encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque
de constitucionalidad”[41].
49.  La naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por
medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en
adelante LEEE-[42],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[43].
50.  La Constitución
dispone un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados
de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la
declaratoria del Estado de guerra exterior; (ii) el concepto favorable
del Senado para la segunda prórroga del Estado de conmoción interior; (iii)
las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que
debe presentar el Gobierno nacional al Congreso de la República sobre su
declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso
para establecer la responsabilidad política del Presidente y de los ministros
por la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, o
que constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos
contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio
de las facultades excepcionales.
51.  La Constitución
también establece el control judicial constitucional automático de los decretos
legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo
dispuesto en los artículos 212 a 215, el cual está desarrollado por los
artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
52.  A la luz del
artículo 215 de la Constitución, el Estado de emergencia podrá ser declarado
por el Presidente de la República y todos los ministros siempre que sobrevengan
hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i)
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad
pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como
“una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a
un sector importante de ella”. La calamidad pública alude a un evento o
episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera
gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera
imprevista y sobreviniente.
53.  Este Tribunal ha
señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de
alcances e intensidad traumáticas, que logren  conmocionar o trastrocar el
orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que,
además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los
que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las
situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la
sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta
el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[44].
En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede
tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos,
avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una
causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes
mayores tecnológicos”[45].
54.  Desde la
expedición de la Constitución Política, se han declarado estados de emergencia
económica, social y ecológica por distintas razones: (i) la fijación de
salarios de empleados públicos[46];
(ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[47];
(iii) desastres naturales[48];
(iv) la revaluación del peso frente al dólar[49]; (v)
el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[50]; (vi)
las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público[51];
(vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en
salud[52];
y, por último, (viii) la situación fronteriza con Venezuela[53].
55.  El artículo 215
de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de emergencia
económica, social y ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta
de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en
el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del estado de emergencia tendrán fuerza de ley y deberán
ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los
ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el Estado de emergencia y
(v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar
los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente.
56.  Dicha
disposición señala que el decreto que declare el Estado de emergencia debe
indicar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades
extraordinarias y convocar al Congreso de la República, si este no se hallare
en funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días siguientes al
vencimiento de dicho término. En relación con las competencias del Congreso en
el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la
Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta
días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le
presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de emergencia
y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio,
si no fuere convocado por el Gobierno nacional.
3. Fundamento y alcance del control judicial de los
decretos expedidos al amparo del Estado de emergencia económica, social y
ecológica[54]
3.1 Consideraciones generales
57.  Los estados de
excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta
Política, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el
Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica
propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni
arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y
condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran
el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas legales
extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos
de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez,
justifican la competencia de la Corte para verificar la
compatibilidad de los decretos y el texto superior. Ello, bajo el entendido
que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso
sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución.
58.  La Corte ha
indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes
normativas concretas, todas ellas integradas al parámetro de
constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política
que regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215); (ii) el
desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las
normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los
requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en
esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214 de la CP). La existencia de un régimen jurídico con
sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria
de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha
indicado este Tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a
las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii) exige
que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan
lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del
Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional
humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.
3.2 Criterios formales y materiales que rigen el control
de constitucionalidad
59.  La
jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el control constitucional de
los decretos expedidos al amparo del Estado de emergencia tiene dos facetas:
formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto
asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de
excepción sean debidamente respetados por el Gobierno nacional.
60.  El examen formal
del decreto legislativo exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres
exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República
y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado
de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia
de motivación. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado
de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe
examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.
61.  El examen
material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado
la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los
estados de excepción. La práctica decisional de este Tribunal evidencia algunas
divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien
tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es
oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los
juicios indicando, adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados.
62.  El juicio de
finalidad[55]
está previsto por el artículo 10 de la LEEE[56].
A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos
debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[57].
63.  El juicio de
conexidad material[58]
está previsto por los artículos 215 de la Constitución[59] y 47 de la
LEEE[60].
Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno,
esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones
expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo
correspondiente[61]
y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de
excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia[62].
64.  El juicio de
motivación suficiente[63]
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal
por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación
del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas[64]. Dicha
motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas[65], siendo
particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales,
por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción
deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales”[66].
65.  El juicio de
ausencia de arbitrariedad[67]
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se
establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las
facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los
tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.[68]
La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los
decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de
los derechos y libertades fundamentales[69];
que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder
público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no
supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento[70].
66.  El juicio de
intangibilidad[71]
parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional
acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de
los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni
siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en
virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como
derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el
derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión;
los principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley
penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a
la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de
su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a
prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente
intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos
derechos.
67.  El juicio de
no contradicción específica[72]
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o
a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de
referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia económica, social
y ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 48 y
50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra,
por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno
no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en el artículo 215.
68.  El juicio de
incompatibilidad[73],
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
69.  El juicio de
necesidad[74],
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad,
la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten
superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se
evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto
respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de
la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la
existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales
que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida
excepcional.
70.  El juicio de
proporcionalidad[75], que
se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten
en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a
la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la
Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las
restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado
absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la
Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del
examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de
ausencia de arbitrariedad.
71.  El juicio de
no discriminación[76],
el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[77], exige que
las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden
entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras
categorías sospechosas[78].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados[79].
4. Las modificaciones al
presupuesto general de la Nación en los estados de excepción
72.  La Constitución
establece, como regla general, que no se podrá hacer erogación o gasto alguno
con cargo al tesoro público, ni trasferir créditos que no se hallen incluidos
en el presupuesto de gastos decretados por el Congreso, por las asambleas
departamentales, o por los concejos distritales o municipales (Art. 345). Así
mismo, de manera específica, los artículos 346 y 347 de la Carta Política
prevén que el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá ser aprobado
por el Congreso de la República. De este modo, la Corte ha considerado que rige
el principio de legalidad del presupuesto o la reserva de ley para su
expedición, modificación o adición, en virtud de la trascendencia del principio
democrático en la adopción de las decisiones sobre el uso y destinación de los
recursos públicos[80].
73.  Al consagrar estos
mandatos, sin embargo, el Constituyente también hizo la salvedad de que las
citadas reglas en materia presupuestal tienen aplicación en tiempos de paz o
normalidad institucional, de modo que, en estados de excepción, se deja abierta
la posibilidad de que otro centro de producción normativa y, en específico, el
Ejecutivo, quien en tales situaciones se convierte en legislador transitorio,
intervenga el presupuesto general de la Nación, cambie la destinación de
algunas rentas, reasigne partidas y realice operaciones presupuestales, con el
propósito de destinar recursos para la superación del estado de excepción.
74.  En concordancia
con lo anterior, el artículo 83 del Estatuto Orgánico del Presupuesto General
de la Nación señala que los créditos adicionales y traslados al presupuesto
general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por
los estados de excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que
éste señale y que la fuente de gasto público será el decreto declaratorio del
respectivo estado de excepción. De manera complementaria, el artículo 84 del
mismo Estatuto indica que, conforme a lo establecido en la Constitución, cuando
se declaren estados de excepción, toda modificación al presupuesto general de
la Nación deberá ser informada al Congreso de la República, dentro de los 8
días siguientes a su realización, para el correspondiente control político.
75.  En este orden de
ideas, al Ejecutivo le asiste la competencia, de un lado, para generar créditos
adicionales a los contemplados en la ley de presupuesto aprobada por el Legislador
y, del otro, para llevar a cabo traslados al interior del mismo presupuesto
general, con el objeto de solventar y financiar las medidas tendientes a
controlar los efectos de la crisis a la que se refiere el respectivo estado de
excepción. La jurisprudencia constitucional ha clarificado, a este respecto, la
distinción entre las operaciones presupuestales relacionadas con traslados
de partidas y aquellas modificaciones que suponen una creación de créditos
adicionales a los inicialmente previstos, como formas diversas de
injerencia excepcional en la organización de los gastos públicos durante una
vigencia fiscal, por parte del Presidente de la República[81].
76.  La generación de
créditos adicionales a los inicialmente incorporados en el presupuesto
implica nuevas apropiaciones, que se abren en el curso de la correspondiente
vigencia, con posterioridad a la expedición y liquidación del presupuesto.
Tales adiciones dan lugar a nuevas rentas que, a su vez y en la misma proporción,
se contabilizan en el presupuesto, como las derivadas de la emisión de bonos o
de nuevos tributos[82].
Por el contrario, los traslados ocurren en todos aquellos eventos en los
cuales, sin modificar de ninguna manera la sumatoria total de las rentas, se
decide en el mismo marco del presupuesto, cambios, tanto cuantitativos, como de
destinación de dos o más partidas presupuestales. En estas hipótesis, se
efectúa un crédito a través del cual se incorpora o adiciona un gasto y,
correlativamente, un contracrédito que disminuye una de las partidas originales
del presupuesto[83].
77.  Esta Corporación
ha precisado que en los eventos en los cuales el Presidente de la República
incluye créditos adicionales en el presupuesto, la fuente de los recursos ha de
encontrarse previamente determinada y, de haber sido un decreto legislativo,
este será objeto de control automático de constitucionalidad por parte de la
Corte Constitucional. Por su parte, en la medida en que los traslados
presupuestales pretenden cambiar la destinación de partidas específicas, con el
propósito de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, el
control de constitucionalidad recae en la revisión automática del decreto
legislativo que los introduzca, a partir de la conexidad entre los citados traslados
y las causas que motivaron la declaratoria del estado de excepción, así como la
necesidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas.
78.  Este último
análisis implica el estudio, tanto de la nueva destinación de los
recursos, como el examen de la forma en que se afectan las partidas que se
disminuyen[84].
De la misma manera, incluye la constatación de que los traslados presupuestales
que se disponen no supongan la transgresión de límites constitucionales a la
modificación del presupuesto, como ocurre con el gasto público social que,
según el artículo 349 de la Constitución Política, excepto en los casos de
guerra exterior o por razones de seguridad nacional, tiene prioridad sobre
cualquier otra asignación[85].
79.  En todo caso, si
bien la jurisprudencia constitucional ha considerado de manera uniforme y
reiterada que durante la vigencia de los estados de excepción el Gobierno nacional
está facultado para modificar el presupuesto general de la Nación a través de
la expedición de decretos legislativos, todas las medidas que en el marco de
esta facultad se tomen deben respetar los principios de finalidad, necesidad,
proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, no discriminación y demás
requisitos señalados en la Ley 137 de 1994 que regula los estados de excepción.
5. El derecho fundamental a la educación superior y los
desafíos que supone el contexto de emergencia para su garantía
80.  El artículo 67
de la Constitución consagra la educación como “un derecho de la
persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca
el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y
valores de la cultura”. Así, el constituyente previó la importancia que esta
tenía tanto para el desarrollo del individuo como de la sociedad en su
conjunto.
81.  La educación es
un servicio público que tiene una función social[86], cuya
prestación está a cargo de entidades públicas o particulares, pero siempre bajo
la inspección y vigilancia del Estado, con el fin de velar por el cumplimiento
de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física[87].
De lo anterior se derivan, entre otras, las siguientes consecuencias[88]:
(i) La obligación estatal de proporcionarla de forma eficiente y
continua, cumpliendo con los principios de “universalidad, solidaridad y
redistribución de los recursos en la población […] vulnerable”[89];
y (ii) la asignación prioritaria de recursos públicos[90].
82.  La educación también
es un presupuesto para la efectividad de otros derechos[91]. No es
gratuito que se le reconozca como “el epítome de la indivisibilidad y la
interdependencia de todos los derechos”[92].
La educación guarda una estrecha relación con la dignidad, en sus distintas facetas[93].
En primer lugar, se erige como un “un presupuesto esencial para poder desarrollar
los proyectos de vida de cada persona”[94]
en tanto fomenta la autonomía del individuo y le brinda herramientas tanto
técnicas como humanistas para destrabar su potencial[95] y emprender
su propio plan de vida (“vivir como se quiera”). Por otro lado, la educación
también tiene que ver con las condiciones materiales de una vida digna (“vivir
bien”) puesto que es “el principal medio que permite a adultos y menores
marginados económica y socialmente salir de la pobreza y participar plenamente
en sus comunidades”[96].
Desde muy temprano, esta Corporación entendió que un sistema equitativo de
educación permite a las personas una “oportunidad invaluable para el
desarrollo de las capacidades humanas”[97]
que luego serán cruciales para derivar su sustento y el de su familia. Para la
Corte resulta innegable que “en la medida en que la persona tenga igualdad
de posibilidades educativas, tendrá igualdad de oportunidades en la vida”[98].
83.  Un sistema
educativo de calidad, universal y accesible permite superar paulatinamente las
desigualdades y romper el ciclo que condena desde el inicio a algunas personas a
una espiral de pobreza y marginalización. La educación alberga el potencial de
convertirse en “el gran nivelador” de las sociedades[99], y por ello,
representa “un elemento estructural del Estado Social de Derecho,
fundamental para lograr un orden político, económico y social justo”[100].
Incluso, a nivel global, está “cada vez más aceptada la idea de que la
educación es una de las mejores inversiones financieras que los Estados pueden
hacer”[101].
84.  Respecto al
alcance de este derecho, la Corte señaló desde sus primeros fallos[102]
que su núcleo esencial está representado por el acceso y permanencia
en el sistema educativo[103].
En jurisprudencia más reciente, sin embargo, la Corte ha incorporado la
metodología elaborada por el Comité DESC de las Naciones Unidas en la
Observación General No. 13[104],
que plantea la existencia de cuatro componentes estructurales, así:
“(i) la asequibilidad
o disponibilidad del servicio, que puede resumirse en la obligación del Estado
de crear y financiar suficientes instituciones educativas a disposición de
todos aquellos que demandan su ingreso al sistema educativo, abstenerse de
impedir a los particulares fundar instituciones educativas e invertir en
infraestructura para la prestación del servicio, entre otras; (ii) la accesibilidad,
que implica la obligación del Estado de garantizar el acceso de todos en
condiciones de igualdad al sistema aludido, la eliminación de todo tipo de
discriminación en el mismo, y facilidades para acceder al servicio desde el
punto de vista geográfico y económico; (iii) la adaptabilidad, que se
refiere a la necesidad de que la educación se adapte a las necesidades y demandas
de los educandos y que se garantice continuidad en la prestación del servicio,
y (iv) la aceptabilidad, la cual hace alusión a la calidad de la
educación”[105].
85.  Desde un inicio,
los derechos económicos, sociales y culturales (DESC)[106] dieron
lugar a un amplio debate sobre el tipo de obligaciones legales que derivaban
para los Estados. Incluso, algunos cuestionaron su exigibilidad judicial por
cuanto su implementación supondría una elevada inversión de recursos que no
todos los países estarían en condiciones de cumplir. Esta distinción finalmente
se zanjó en el derecho internacional y en la jurisprudencia constitucional[107],
al reconocer la interdependencia e indivisibilidad entre los
derechos humanos, así como las facetas prestacionales que todo derecho puede
tener[108];
sin ignorar que existen distintos tipos de obligaciones y que aquellas de
naturaleza progresiva exigen un mayor margen de acción al Legislador.
86.  Los DESC siempre
han enfrentado el desafío de la restricción presupuestal, ya sea en forma de
crisis financiera global, deuda soberana nacional, emergencia sanitaria,
recesión, conflicto armado, entre otros. Pero es por esto mismo que el bloque
de constitucionalidad[109]
ofrece un valioso parámetro de control, el cual se ha venido construyendo a
partir de los escenarios de crisis y escasez que dificultan el cumplimiento de
los compromisos. El artículo 2º del PIDESC[110]
y el artículo 1º del Protocolo de San Salvador[111] definen, en
términos similares, la naturaleza de las obligaciones de los Estados con
respecto a los derechos sociales. Según la interpretación de sus órganos
autorizados, de allí se derivan cuatro mandatos principales: (i) el deber
de progresividad; (ii) la utilización de los máximos recursos; (iii)
obligaciones de inmediato cumplimiento; y (iv) unos mínimos esenciales
de protección[112].
Por su importancia, la Sala Plena procede a reiterar el alcance de estas obligaciones.
87.  Deber de
progresividad. La principal obligación en lo que atañe a los DESC
es su implementación progresiva. Ello implica reconocer que su garantía plena
no podrá lograrse en un breve período de tiempo, y que los países enfrentan
distintas realidades y limitaciones. Sin embargo, esto no equivale a una
cláusula vacía de contenido y exigibilidad. Su verdadera razón de ser es
consagrar “una obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible
con miras a lograr ese objetivo”[113],
en el entendido que los derechos sociales constituyen una condición esencial
para la democracia, el Estado de Derecho y el desarrollo sostenible[114].
Como contrapartida de este deber, se desprende que toda medida de carácter
restrictivo o regresivo resulta, en principio, ilegítima y deberá justificarse.
Para ello, le corresponde al Gobierno sustentar que la medida regresiva ha sido
adoptada de forma transparente, tras un cuidadoso análisis de las alternativas,
con el debido análisis de impacto sobre los derechos, así como con la más
eficiente utilización de los máximos recursos disponibles[115].
88.  Utilización de
los máximos recursos disponibles. De la mano del concepto de
progresividad está la obligación de acudir a los máximos recursos disponibles.
Por supuesto, esto requiere una valoración acorde con las condiciones reales y
actuales de un determinado país. Pero también incluye los recursos que
eventualmente pone a su disposición la comunidad internacional mediante la
cooperación y la asistencia recíproca. De igual forma se desprende que los
Estados no solo deben utilizar los recursos existentes, sino que también deben
generar nuevos fondos de manera sostenible cuando los primeros no sean
suficientes[116].
En síntesis, le corresponde al Estado demostrar que ha hecho todo lo posible
para movilizar los recursos a su alcance, incluso en tiempos de crisis.
89.  Obligaciones de
inmediato cumplimiento. Aunque los DESC implican una
realización paulatina, también es innegable que imponen obligaciones con efecto
inmediato. La primera se deriva del compromiso expreso de “adoptar
medidas”. Así pues, con independencia de la realización progresiva y del
tiempo que ello pueda tomar, el Estado tiene el deber de actuar decididamente a
través de medidas “deliberadas, concretas y orientadas lo más claramente
posible hacia la satisfacción de las obligaciones”[117]. La total
inacción o falta de planeación no es una opción válida. La segunda obligación
inmediata consiste en que los derechos se garanticen “sin discriminación”.
Aún en la situación más precaria, los escasos recursos que pueda reunir un
Estado deben ser distribuidos sin que haya una diferencia de trato
injustificado. Para ello, es clave aplicar “perspectivas interseccionales”
que permitan prestar atención a las necesidades particulares los grupos
históricamente excluidos o en especial riesgo de quedar rezagados, y al impacto
diferenciado de las medidas en los derechos de estas comunidades[118].
Lo anterior exige una comprensión profunda y sutil de los diversos sectores
poblacionales y del contexto en el que se ha de adoptar una medida concreta[119],
pues la invocación abstracta a la igualdad puede también ocultar tratos
discriminatorios en determinados contextos.
90.  Mínimos
esenciales.
La realización plena de un derecho puede ser difícil de alcanzar. Mientras
tanto, le corresponde a cada Estado asegurar la satisfacción de por lo menos niveles
esenciales de cada uno de los derechos, pues de lo contrario se deriva, prima
facie, su incumplimiento. Un Estado solo podrá excusarse válidamente,
demostrando que ha actuado diligentemente para utilizar todos los recursos que
están a su disposición en un esfuerzo por satisfacer, con carácter prioritario,
tales mínimos esenciales[120].
91.  Los mandatos aquí
resumidos sintetizan un compromiso global por el respeto, la protección y la
garantía de los derechos sociales. Las obligaciones de naturaleza progresiva
exigen conceder un mayor grado de acción al Legislador (sea ordinario o
extraordinario) para que este pueda elegir el mejor conjunto de medidas para
lograr su objetivo. Pero tal deferencia no equivale a la ausencia de control
constitucional. El legislador debe demostrar que, pese a las restricciones
presupuestales, ha actuado lo más eficazmente posible, empleando todos los
recursos disponibles, con miras a lograr la garantía de los derechos, sin
discriminación y con sujeción a unos mínimos de satisfacción.
92.  Sin embargo, la
pandemia por Covid-19 trae consigo un desafío sin precedentes que este Tribunal
no puede pasar por alto. Precisamente, en Sentencia C-145 de 2020, al revisar
la declaratoria de emergencia, se evidenció cómo la pandemia genera profundas y
trascendentales afectaciones económicas y sociales en todos los sectores de la
vida pública y privada. Sumado a un alto grado de incertidumbre al que está
expuesto no solo nuestro país sino el mundo entero, intentando encontrar cuál
es la mejor estrategia para enfrentar el contagio, la forma de mitigarlo y de
aliviar sus daños. No es exagerado pensar que esta emergencia es más grave, más
incierta y, por ahora, más duradera, que otras que hemos vivido en las últimas
décadas[121].
93.  Ello por
supuesto repercute en la accesibilidad y disfrute de derechos como la educación,
que requieren un alto grado de apalancamiento público, el cual se ve
comprometido por el devastador impacto que la emergencia podría tener sobre las
finanzas públicas. Las estrictas medidas que están aplicando los países para
contener el avance del virus, aunque necesarias, también están empujando los
sistemas económicos hacia “una parálisis sin precedentes de la que no se
saldrá de forma fácil ni automática”[122].
94.  La crisis
actual, además, pone en evidencia problemas estructurales de las sociedades que
en tiempos de emergencia se exacerban. Nuestro continente de por sí “es la
región más desigual del planeta, caracterizada por profundas brechas sociales
en que la pobreza y la pobreza extrema constituyen un problema transversal a
todos los Estados de la región”[123].
Problemática de la cual no escapan nuestros sistemas de educación, los cuales “ya
se enfrentaban a retos no resueltos como un crecimiento sin calidad,
inequidades en el acceso y en los logros o la pérdida progresiva de
financiamiento público”[124].
Esto nos lleva a reconocer una dura realidad: pudimos haber estado mejor
preparados[125].
Si bien es cierto que la pandemia es por definición un fenómeno de alcance
planetario, también es innegable que sus impactos golpean con mayor severidad a
las sociedades atravesadas por la pobreza y la exclusión.
95.  El contexto descrito
es sumamente complejo en tanto que a las dificultades que ya enfrentaba la
sociedad colombiana en materia de acceso a la educación, se suma el impacto
económico y social de la pandemia, cuyas consecuencias podrían ser severas e imposibles
de prever con certeza. Ante este panorama, considera la Corte necesario sentar
dos premisas para orientar su análisis: (i) la importancia de ratificar
el compromiso con los derechos fundamentales y la vigencia del orden
constitucional; (ii) el reconocimiento de un margen razonable de
apreciación al Gobierno nacional que le permita actuar y escoger entre las
mejores alternativas posibles para conjurar la crisis o impedir la agravación
de sus efectos.
96.  En primer lugar,
una respuesta integral basada en los derechos y principios constitucionales[126] es clave, ahora más
que nunca, para superar tan difícil situación. Es indispensable reafirmar que “la
dignidad y los derechos humanos sean los pilares fundamentales de ese esfuerzo
y no una consideración accesoria”[127].
Los derechos no deben verse como un escollo; al contrario, son el fin último y parte
de la respuesta estatal. En efecto, a esta Corte le fue confiada la guarda de
la integridad y supremacía de la Constitución, tanto en situaciones de
normalidad como de anormalidad[128].
Los estados de excepción no son una página en blanco que el Gobierno puede
comenzar a redactar libremente, sino que se enmarcan en un libro común de
compromisos, obligaciones y limitaciones -tanto nacionales como internacionales-
que el Estado debe honrar.
97.  Ahora bien, la
misión encomendada al juez constitucional no debe convertirse en un muro
infranqueable de premisas legales, construidas en abstracto e imposibles de
sortear en la práctica. El juez debe ser sensible a las condiciones y
limitaciones que enfrenta el Estado. La razonabilidad de una medida no debe
juzgarse únicamente a la luz de las normas, desconociendo “las realidades
del mundo real y las dificultades que implica para cada país el asegurar la
plena efectividad de los derechos”[129].
Más aún, cuando la pandemia por Covid-19 golpea con intensidad - como nunca
antes- todos los sectores de la vida nacional y lleva implícito un alto grado
de incertidumbre. Ante este escenario, el Gobierno está llamado a encontrar un
delicado balance que le permita atender los requerimientos urgentes en salud,
pero también los muchos otros sectores que como la educación, el trabajo, la
cultura, la vivienda, el comercio o la banca también esperan una respuesta del
Estado.
98.  En suma, la
Corte Constitucional entiende y es consciente que su control sobre los decretos
legislativos que se profieren en la emergencia actual exige reconocer al poder
Ejecutivo un margen de acción suficiente y acorde con las circunstancias. En
principio, el Gobierno nacional es el llamado -y está en una mejor posición
para ello- a valorar integralmente la situación y ofrecer un conjunto de políticas
y normas necesarias según el marco de posibilidades del Estado. Con mayor razón,
dado el alto grado de incertidumbre que rodea el devenir de la pandemia en
nuestro país y sobre el mundo entero. Ciertamente, no le corresponde a este
Tribunal definir cuál es la política idónea para enfrentar la pandemia, ni
mucho menos asignar los escasos recursos con que cuenta el Estado. Pero lo que
sí le incumbe al juez constitucional es velar por el respeto por unos límites,
mínimos básicos y prioridades que, de acuerdo con la Constitución y los
tratados internacionales de Derechos Humanos deben tenerse en cuenta; de manera
tal que la progresividad no se vuelva un sinónimo de inacción, ni la
escasez una excusa anticipada de incumplimiento.
99.  A partir de las
consideraciones presentadas en los capítulos anteriores, pasa la Corte a
examinar la norma sometida a revisión.
6. Análisis formal: la expedición del Decreto Legislativo
467 de 2020 cumplió el procedimiento constitucional
100.       Vistos
los antecedentes que derivaron en la promulgación del Decreto Legislativo 467
de 2020, la Corte concluye que el mismo cumple con los requisitos formales
previstos en las disposiciones constitucionales y estatutarias para este tipo
de normas, como se explica a continuación.
101.       Suscripción. El decreto
legislativo fue proferido por el Gobierno nacional y fue debidamente suscrito
por el Presidente de la República y todos los 18 ministros que actualmente
conforman el gabinete.
102.       Expedición. Se
expidió el 23 de marzo de 2020[130],
esto es, al amparo y dentro del término de vigencia del Decreto 417 de 2020 que
declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el
territorio nacional, desde el 17 de marzo y por el término de 30 días
calendario.
103.       Motivación. Se
encuentra formalmente motivado en el acápite correspondiente al “considerando”,
donde se enuncian las razones y causas que justifican su expedición, y se
explican las medidas adoptadas. La valoración material sobre estas razones se
hará en el siguiente capítulo. Por el momento basta constatar la existencia de
dicha motivación.
104.       Ámbito
territorial. Teniendo en cuenta que la declaratoria del Estado
de emergencia económica, social y ecológica se extiende a todo el territorio
nacional, debe entenderse que las medidas adoptadas en el decreto legislativo tienen
el mismo ámbito de aplicación y alcance.
105.       El
examen formal descrito arroja que el Decreto Legislativo 467 de 2020 supera
este primer filtro, lo que habilita la revisión material de su contenido.
7. Análisis material: el Decreto Legislativo 467 de 2020 es
constitucional en tanto presenta un Plan de Auxilios urgente y razonable
dirigido a aliviar la situación financiera de los beneficiarios del Icetex
106.  Para abordar el
análisis material del Decreto Legislativo 467 de 2020 de una forma más clara,
la Sala Plena propone dividir su contenido a partir de dos ejes temáticos: (i)
el primero tiene que ver con el Plan de Auxilios propiamente dicho, es
decir con el conjunto de medidas previstas para apoyar a los beneficiarios del
Icetex y reducir así el impacto de la pandemia en el cumplimiento de sus
obligaciones crediticias. Está integrado por el artículo 1º, con excepción del
parágrafo 1º; (ii) el segundo se refiere a los fondos dispuestos
para soportar financieramente el plan; e incluye al artículo 2º, y el parágrafo
1º del artículo 1º que versan sobre la consecución de recursos.
107.  El artículo 3º
del decreto no incluye ninguna consideración presupuestal o material relevante,
pues simplemente establece la vigencia del decreto, reiterando el principio
general de sus efectos jurídicos a partir de su publicación.
7.1. Análisis del primer eje: el Plan de Auxilios Educativos
108.  El Plan de
Auxilios Educativos para beneficiarios del Icetex, previsto en el artículo 1º
del Decreto Legislativo 467 de 2020, está compuesto por cuatro medidas. Los
mencionados alivios pueden resumirse de la siguiente manera:
Usuarios
activos
Usuarios
nuevos
Medidas
de auxilio
1. Periodo de
gracia en cuotas de créditos vigentes.
4.
Otorgamiento de créditos sin codeudor solidario.
2. Reducción
transitoria de intereses al IPC en los créditos vigentes, para beneficiarios
de estratos 3, 4 y 5.
3. Ampliación
de plazos en los planes de amortización
Condiciones
Los auxilios
son excluyentes entre sí y deben ser solicitados.
Duración
Los auxilios
se mantendrán hasta agotar los recursos dispuestos.
109.  Ahora, pasa la
Corte a examinar los distintos criterios de validez material para este tipo de
normas y que fueron explicados en el capítulo 3.2 supra.
Juicio de finalidad y conexidad
material[131]
110.  El Plan de
Auxilios responde directa y específicamente a la finalidad
de impedir el agravamiento de los efectos económicos desencadenados por la
pandemia de Covid-19, concretamente para las personas y familias que han
materializado el acceso a la educación superior a través de los créditos Icetex.
Para desarrollar lo anterior, la Sala encuentra pertinente presentar,
brevemente, el contexto de la pandemia y cómo esta ha impactado severamente la
capacidad económica de los deudores del Icetex.
111.  Una de las
causas que originó el Estado de emergencia declarado por el Decreto 417 de
2020, fue la grave crisis económica derivada de la pandemia por el coronavirus
Covid-19. Por las características de dicho virus el Gobierno tuvo que declarar
una cuarentena obligatoria nacional que restringió la posibilidad de realizar
actividades laborales y productivas. Para los deudores del Icetex esto
significó la disminución de sus ingresos y con ello se comprometió el
cumplimiento del pago de los créditos. Desde este punto de vista, el Decreto Legislativo
467 de 2020 cumple con los criterios de finalidad y conexidad externa, en tanto
el Plan de Auxilios previsto busca (i) crear alivios financieros que
permitan a los beneficiarios cumplir sus obligaciones en condiciones más
flexibles, y (ii) de esta forma preservar el acceso a la educación
superior.
112.  En
este punto vale la pena recordar la naturaleza y las funciones del Icetex como
garante del derecho fundamental a la educación. El Instituto Colombiano de
Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez” fue
creado por el Decreto ley 2586 de 1950. La última modificación de su naturaleza[132] se
dio mediante la Ley 1002 de 2005,[133] que
transformó al Instituto en una entidad financiera de naturaleza especial,
vinculada al Ministerio de Educación Nacional. De acuerdo con el artículo
segundo de esta Ley el Icetex “tendrá por objeto el fomento social de la
educación superior, priorizando la población de bajos recursos económicos y
aquella con mérito académico en todos los estratos a través de mecanismos financieros
que hagan posible el acceso y la permanencia de las personas a la educación
superior”.
113.  La pandemia está
generando afectaciones económicas y sociales de una magnitud nunca vista. Lo
anterior ha puesto a prueba la capacidad institucional para hacer frente a las
múltiples demandas sociales de un país que, en tiempos normales, se enfrentaba
ya a una grave situación de desigualdad social reflejada en la vulnerabilidad
de millones de familias para quienes la satisfacción de sus necesidades básicas
depende, en gran medida, del acceso a los subsidios y programas sociales provistos
por Estado. En este contexto, la irrupción del Covid-19 agrava aún más las
finanzas de las familias colombianas y ello tiene incidencia directa en el
derecho a la educación de miles de jóvenes que confiaron en el Icetex para
poder costear su formación técnica y profesional. Los medios de comunicación[134]
han documentado esta situación que se ha hecho también visible mediante llamados
de auxilio en redes sociales, en los que los jóvenes han manifestado la
imposibilidad de continuar pagando sus créditos educativos. Asimismo, varias
universidades han anunciado estrategias que incluyen descuentos en las
matrículas, opciones de financiación y el otorgamiento de becas, con el
propósito de evitar la masiva deserción estudiantil que podría generar esta
crisis. Es posible entonces que el sector educativo sea uno de los más golpeados
por los efectos de la pandemia.
114.  Esto es de suma
gravedad. El acceso a la educación superior tiene una especial relevancia para
una sociedad democrática y plural, pues las universidades son claves para el desarrollo
individual, pero también son escenarios de intercambio de ideas, de búsqueda y
difusión de información, de investigación y desarrollo científico, y de
creación artística[135].
Por lo tanto, la Sala resalta positivamente la expedición del Paquete de Auxilios
contenido en el Decreto Legislativo 467 de 2020 que estuvo dentro del primer
grupo de medidas dispuestas por el Gobierno en el marco de la emergencia.
115.  Aunque el Icetex
presta sus servicios a todos los colombianos[136],
lo cierto es que la mayoría de sus usuarios hacen parte de la población
económicamente más vulnerable del país. Las características demográficas y
socioeconómicas de resumidas en la siguiente tabla así lo demuestran[137], si se tiene en
cuenta que más del 90% de los usuarios del Icetex pertenecen a los estratos 1,
2 y 3, la mayoría (56%) son mujeres y jóvenes menores de 25 años, rango poblacional
donde existe el mayor grado de desempleo:
Características
Beneficiarios
%
Estrato
1
116,785
30,3%
2
155,713
40,4%
3
82,867
21,5%
4
20,428
55,3%
5
6,938
1,8%
6
2,698
0,7%
Género
Masculino
169,589
44%
Femenino
215,840
56%
Edad
16-25 años
210,444
54,6%
26-35 años
140,682
36,5%
Mayor a 35
34,303
8,9%
116.  Bajo el
escenario de la pandemia, son varios los desafíos adicionales que enfrentarán los
usuarios del Icetex. La ausencia o disminución considerable de sus ingresos se
puede traducir entre otros, en: (i) el no pago de las cuotas del crédito
educativo, y con ello la mora y los reportes negativos que esto supone, (ii)
contemplar la suspensión de los estudios como una medida para evitar lo
anterior, o (iii) verse en el dilema de cumplir con las obligaciones financieras
a costa de la satisfacción de sus necesidades básicas. El Plan de Auxilios
incluye cuatro tipos de ayudas encaminadas a brindar alivios financieros a estos
usuarios, y así poder garantizar el acceso y la permanencia en el sistema de
educación superior, evitando también que esta situación financiera menoscabe
las condiciones materiales de por sí precarias.
117.  De esta forma,
las herramientas de auxilio previstas en el artículo 1º del Decreto superan el
juicio de finalidad y de conexidad externa, toda vez que están directa y
específicamente encaminadas a impedir la extensión o agravación de los efectos
como consecuencia de la propagación del Covid-19. También tienen una clara
relación con el contenido del Decreto declaratorio de la emergencia, pues el
Plan de Auxilios prevé ayudas concretas e inmediatas para hacer frente a las
consecuencias generadas por las medidas de aislamiento obligatorio; garantizando
el acceso y permanencia a la educación de los deudores del Icetex. Simultáneamente,
este conjunto de alivios contribuye a conjurar las causas de la perturbación al
evitar que los usuarios del Icetex se vean forzados a violar la cuarentena para
buscar recursos que les permitan sufragar sus obligaciones.
118.  Adicionalmente,
las medidas mantienen también una relación de conexidad
interna
con los considerandos expuestos en el Decreto legislativo 467 de 2020. Así, las
pautas dispuestas en el artículo 1º, que constituyen el Plan de Auxilios
Educativos Coronavirus Covid-19, responden a las proyecciones expuestas en la
parte motiva en relación con los efectos económicos negativos que tendrá la
pandemia en los hogares colombianos, los cuales se traducen en mayores
dificultades para cumplir con las obligaciones crediticias, así como la
imposibilidad de contar con un deudor solidario para acceder a los préstamos
que otorga esta entidad. El artículo 1º crea un paquete de ayudas encaminadas a
permitir un alivio económico a los deudores del Icetex y por ello, es coherente
con la situación expuesta en la parte motiva.
Juicio de motivación suficiente
119.  El Presidente y
sus ministros presentaron las razones que soportan las medidas adoptadas en el
artículo 1º del decreto legislativo, las cuales dan cuenta de la pertinencia,
alcance y relación con la declaratoria de emergencia. La parte considerativa señala
que dado el impacto de la pandemia el Icetex “prevé que alrededor de una
tercera parte de la población de beneficiarios de créditos reembolsables, es
decir, unos 100.000 beneficiarios, […] enfrentarán mayores dificultades
en el pago regular de su obligación crediticia.” Asimismo, sostiene que en
este escenario “se disminuirán los ingresos de las familias cuyos
integrantes quieran acceder por primera vez o permanecer en los programas
académicos que cursan actualmente”. Estos dos argumentos justifican, en
términos generales, la necesidad de adoptar medidas de auxilio. Adicionalmente,
en sede de revisión, el Gobierno profundizó en la explicación más detallada de
las cuatro medidas de auxilio previstas así:
120.  Período de
gracia.
Este auxilio es el más ambicioso en el paquete de medidas y se traduce concretamente
en: “(i) la posibilidad [de] novar las condiciones del crédito para
no pagar la cuota establecida; (ii) acceder a un nuevo plan de amortización en
el cual el capital y los intereses del periodo de gracia o no pago será
exigible al finalizar el periodo de amortización vigente; y (iii) la
clasificación del riesgo y estado de cartera se mantendrá vigente durante el
periodo de gracia.”[138].
121.  Reducción de
intereses.
Los beneficiarios de estratos 3, 4, 5 y 6 podrán solicitar reducción
transitoria
de los intereses del crédito. Esta medida no aplica para los
deudores de estratos 1 y 2 quienes ya contaban con una tasa preferencial de
interés subsidiada por la Nación, la cual, por supuesto, se mantiene en el
contexto de emergencia. Este auxilio permite que los intereses corrientes a los
créditos se causen con una tasa equivalente al Índice de Precios al Consumidor (IPC)
durante la vigencia del Plan de Auxilios Educativos.
122.  Planes de
amortización. Esta medida consiste en el incremento de hasta el
doble del periodo inicial de pagos para los créditos de mediano plazo, y hasta
el 50% del plazo original para los créditos de largo plazo. Así, se pretende
brindar a los beneficiarios unas condiciones de pago diferidas en el tiempo que
resulten más benignas. Sin embargo, “si las circunstancias se restablecen el
beneficio podrá volver a las condiciones iniciales del crédito”[139].
Lo que se busca con este auxilio es evitar el incumplimiento del pago de las
cuotas mediante una variación temporal de las condiciones originales, que tiene
en cuenta la nueva situación financiera de los deudores del Icetex.
123.  Nuevos créditos sin
codeudor.
El último componente del Plan de Auxilios está dirigido a los nuevos aspirantes
de créditos educativos durante el segundo semestre del año 2020. Permite que estos
accedan a los programas de financiación sin la exigibilidad de un codeudor
solidario. En estos casos, dicha garantía la asumirá el Fondo de Garantía
Codeudor con cargo a los recursos asignados para ello. Frente a este último
ítem cabe aclarar que aplica para todos aquellos núcleos
familiares afectados por la pandemia que vayan a solicitar un nuevo crédito al
Instituto, independientemente de la nomenclatura formal del semestre que
pretendan financiar. Tal como lo pusieron de presente los integrantes
del Grupo de Litigio Estratégico de la Universidad Industrial de Santander,
para el momento en que se adoptó el Plan de Auxilios la mayoría de
universidades públicas iban a iniciar o estaban iniciando el primer semestre de
2020. Así, al referirse a segundo semestre del año 2020, el decreto no hace
alusión a un semestre académico, sino a la época del año en que se espera se
retomen los procesos educativos y se inicie una nueva etapa de matrículas en
las instituciones de educación técnica y superior.
124.  En este orden de
ideas, las medidas implementadas en el artículo 1º del Decreto Legislativo 467
de 2020 fueron suficientemente motivadas y explicadas, bajo un propósito común:
hacer frente a los efectos económicos de la pandemia.
Juicio de ausencia de
arbitrariedad
125.  El artículo 1º
supera sin dificultades este análisis, pues resulta evidente que el Plan de
Auxilios no viola las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias, en tanto: (i) no suspende o vulnera el núcleo esencial
de los derechos fundamentales; (ii) no interrumpe el normal
funcionamiento de las ramas del poder público, (iii) ni mucho menos
suprime o modifica los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento. La Sala ya se refirió previamente, al adelantar el juicio de
finalidad, a los objetivos que persigue el artículo 1º, los cuales distan de
ser arbitrarios o caprichosos. De hecho, están encaminados a materializar, en
tiempos de crisis, el acceso a la educación superior de los sectores más
vulnerables.
Juicio de intangibilidad
126.  El juicio de
intangibilidad está enfocado hacia un conjunto de derechos que se consideran “intocables”,
aun en tiempos de emergencia. Dentro de dicho catálogo no se encuentra el
derecho a la educación superior, en su faceta de acceso, por lo cual este criterio
no aplica en el presente expediente.
Juicio de no contradicción
específica
127.  El Plan de
Auxilios previsto en el artículo 1º no suscita una contradicción específica
con la Constitución ni con los compromisos adquiridos por el Estado colombiano
a partir de los tratados internacionales en derechos humanos. Mucho menos
desconoce el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en este tipo de
situaciones. Al contrario, el Gobierno reafirma expresamente -en su
intervención ante la Corte- su compromiso con el derecho a la educación, en los
siguientes términos:
“(…) el derecho fundamental a la
educación consagrado en el artículo 67 de la Constitución Política […] dispone
que la educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene
una función social, cuya responsabilidad recae en el Estado, la sociedad y la
familia. En armonía con lo allí previsto, el artículo 64 de la Carta Política
prevé que es deber del Estado promover el acceso progresivo al servicio de la
educación y el artículo 69 ibídem dispone que el Estado "facilitará
mecanismos financieros que hagan posible el acceso"”[140].
128.  Asimismo, trae a
colación la jurisprudencia de este Tribunal para sustentar la importancia y la
justiciabilidad que ha alcanzado la educación en el ordenamiento[141].
Es de resaltarse, además, que el propio Gobierno se remite a las cuatro
dimensiones del derecho a la educación[142],
con base en la dogmática del Comité DESC de la ONU[143].
129.  Luego, es válido
concluir que el Plan de Auxilios no pretende desconocer las disposiciones
constitucionales y del bloque de constitucionalidad. Es más, los alivios adoptados
son el reflejo de algunos de estos mandatos. Por ejemplo, en lo que tiene que
ver con la fundamentalidad del derecho a la educación superior y sus facetas
prestacionales. El Gobierno es consciente del deber de implementación progresiva
que supone el derecho a la educación superior y de garantizar la accesibilidad
a estos programas. Por eso mismo ha diseñado un Plan de Auxilios que busca atender
las dificultades económicas que trae consigo la pandemia.
130.  Aunque algunos intervinientes
-principalmente sectores estudiantiles- reprochan que el Plan de Auxilios
resulta ser “insuficiente e ineficaz”[144]
para atender las necesidades reales de los usuarios del Icetex, en este punto
del juicio es claro que el Gobierno no niega los mandatos constitucionales ni
las obligaciones del Estado a nivel internacional. La pregunta acerca de si
estas medidas son en verdad razonables para responder a la emergencia es
un asunto que se reserva para el juicio de proporcionalidad.
Juicio de incompatibilidad
131.  En sentido
estricto, el Decreto Legislativo 467 de 2020 no suspende ninguna ley de la
República. Por ello, la Sala no adelantará esta parte del juicio.
Juicio de necesidad
132.  Las medidas que
contempla el artículo 1º del Decreto Legislativo 467 de 2020 son conducentes
para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de
excepción. En específico, el Plan de Auxilios responde a las dificultades
financieras a las que se verán enfrentados quienes tienen créditos activos con
el Icetex, por un lado, y por el otro, flexibiliza los requisitos de acceso a
los créditos educativos para nuevos usuarios.
133.  Necesidad
fáctica.
El Plan de Auxilios contribuye a evitar la amplificación de los efectos
negativos que implican las medidas de aislamiento por la pandemia, las cuales
impiden el desarrollo de labores productivas y la búsqueda de empleo y con ello
ocasionan una considerable reducción en la capacidad de pago y el cumplimiento
de las obligaciones crediticias. Los cuatro elementos que conforman el
Plan de Auxilios facilitan el acceso financiero al sistema de educación
superior y, por ende, contribuyen a la garantía del derecho a la educación. No
se detecta un error manifiesto de apreciación en el medio elegido por el
Gobierno, pues la creación de este Plan obedece a los estudios y proyecciones
adelantados por el mismo Instituto que prevén un aumento de dificultades en el
pago regular de las obligaciones.
134.  Necesidad
jurídica.
Normalmente las líneas de crédito que ofrece el Icetex y sus condiciones
particulares de amortización son definidas por la Junta directiva de Icetex a
través de acuerdos. Pero estos no son tiempos normales. En esta ocasión, la
creación del Plan de Auxilios a través de una norma legislativa extraordinaria se
justificaba, teniendo en cuenta que el presupuesto ordinario de la entidad no
contemplaba previsiones que fueran suficientes y adecuadas para atender a los
deudores del Icetex ante la magnitud de la emergencia que desencadenó la
pandemia y que podría afectar por lo menos a un tercio del universo de
beneficiarios. Por ello, se hacía indispensable realizar movimientos
presupuestales y habilitaciones legales para apalancar un plan de auxilio que garantizara
a los deudores un respiro económico transitorio.
135.  Es cierto que
los requisitos, subsidios y condiciones específicas de los créditos educativos
a cargo del Icetex no son, en principio, disposiciones de rango legal, sino que
están contenidas en acuerdos proferidos por la Junta Directiva del Icetex[145].
Es por ello que, por ejemplo, no existe una norma legal que obligue a tener
codeudor para solicitar un crédito ante el Icetex, aunque así se haya hecho por
regla general dada su naturaleza como entidad financiera especial[146]. En la actualidad, la
mayoría de estas reglas se encuentran recopiladas por el Acuerdo 025 de 2017
(Reglamento del Crédito del Icetex), lo que no obsta para que existan diversas líneas
de crédito con condiciones particulares, algunas sin codeudor, como es el caso
de los estudios de posgrado.
136.  Lo anterior, sin
embargo, no conduce irremediablemente al incumplimiento del juicio de necesidad
jurídica por parte del Decreto Legislativo 467 de 2020. Aunque el Icetex tenga
cierta autonomía para administrar las líneas de crédito educativo, en armonía
con las políticas trazadas por el Gobierno nacional[147], ello no implica que
pueda diseñar cualquier tipo de programa o condonación, pues en últimas está
condicionado por sus limitaciones presupuestales y su obligación de velar por la
correcta administración de los recursos que le han sido encomendados, en buena
parte provenientes del Presupuesto General de la Nación[148]. Bajo el esquema
actual, el Icetex realiza actividades financieras en un mercado competitivo, lo
que lo obliga a conservar y administrar con especial cuidado los recursos a su
cargo. El Instituto no puede entonces simplemente crear programas
desfinanciados u ordenar el traslado de recursos que tenían una asignación
diferente.
137.  Para el año
2020, el Icetex ya tenía completamente comprometido su presupuesto, incluyendo
las partidas que recibió de la nación, con una destinación específica. Así lo
explicó la entidad ante la Corte Constitucional:
“[L]a totalidad de
los recursos que recibe el Icetex por concepto de (i) los subsidios que
asume la nación, (ii) la recuperación de la cartera y (iii) las
operaciones de endeudamiento autorizadas, entran a formar parte de su ciclo de
operación, con lo que se apalanca la colocación de nuevos créditos y las
renovaciones exigibles correspondientes a créditos otorgados en vigencias
anteriores. Por lo tanto, tal como se expresó en el caso del uso de los
recursos de la nación, se concluye que la totalidad de los recursos ordinarios
de la entidad se encuentran completamente comprometidos en formación u origen
de los créditos que la entidad tiene a su cargo o en la renovación de los mismos.
Esto imposibilita destinar una parte de los mismos para ser aplicado en medidas
que atenúen los efectos nocivos que en materia económica y social genere la
crisis causada por el Covid-19 en su población de beneficiarios”[149].
138.  Por lo anterior,
es claro que los recursos que conforman el patrimonio del Icetex ya estaban
comprometidos con los programas diseñados con anterioridad a la pandemia y que
por supuesto no habían incluido alivios financieros para esta emergencia. Para
ofrecer un Plan de Auxilios por Covid-19 era necesario inyectar nuevos recursos
o cambiar la asignación original de algunas cuentas especiales. Y para eso se
requiere una norma de rango legal, como se precisará en el segundo eje de
análisis de esta Sentencia. Dicho en otras palabras, la Junta Directiva del
Icetex puede definir los reglamentos particulares de los créditos, pero depende
de los recursos que se logren redireccionar para apalancarlos, recursos que en
su mayoría requieren de una autorización legal.
Juicio de proporcionalidad
139.  Este criterio
exige que las medidas adoptadas en desarrollo del estado de emergencia sean “proporcionales
a la gravedad de los hechos que motivaron el estado de excepción, teniéndose en
cuenta para ello, además de dicha gravedad, la naturaleza y el ámbito de
ocurrencia de dicha situación de crisis”[150].
El concepto de proporcionalidad se encuentra ligado a la concepción de los
derechos como principios, y ha sido adoptado por la jurisprudencia como una
herramienta metodológica para determinar la razonabilidad tanto fáctica como
jurídica de la norma que se analiza[151].
La Corte Constitucional ha moldeado este análisis bajo un juicio integrado[152]
que contempla distintos niveles de intensidad, de manera que cuando la
regulación puede tener un grado de afectación e impacto mayor sobre los
derechos, se eleva el grado de intensidad del juicio[153]. Esto
permite armonizar el control judicial con el principio democrático y la
colaboración armónica entre los poderes, evitando que la Corte emplee un
estándar estricto de revisión en todas las circunstancias, que termine por
asfixiar el poder normativo del Congreso de la República, o en su defecto -en
casos extraordinarios- del Gobierno nacional.
140.  En esta ocasión,
y dada la naturaleza de los asuntos que aborda el Decreto Legislativo 467 de
2020, la Corte considera que el nivel apropiado de control es el intermedio.
Para empezar, debe recordarse que la regulación de los estados de excepción se
funda en el carácter reglado, excepcional y limitado de
los mismos[154].
No se trata entonces de la cláusula general de competencia que le asiste al
Congreso de la República para expedir leyes, sino de una potestad
extraordinaria y reservada para momentos excepcionales. Asimismo, la
jurisprudencia ha sostenido que el test intermedio opera cuando se
interfiere en una faceta prestacional (progresiva) de un derecho fundamental[155].
Justamente, este decreto legislativo reglamenta la accesibilidad del
derecho a la educación superior para un grupo en su mayoría vulnerable, como son
los beneficiarios del Icetex. El escrutinio intermedio ordena examinar que: (i)
el fin sea constitucionalmente importante, (ii) el medio para lograrlo
sea efectivamente conducente; y que (iii) la medida no sea evidentemente
desproporcionada[156].
141.  Ahora bien, dada
la estructura del control judicial que se realiza sobre los estados de
excepción[157],
es claro que la medida objeto de examen ya superó los dos primeros pasos del
test intermedio. En efecto, (i) esta Sentencia explicó que la finalidad
del Plan de Auxilios es importante por cuanto busca impedir la extensión o
agravación de los efectos desencadenados por la pandemia de Covid-19,
concretamente en el sector de la educación superior, al ofrecer un alivio económico
(ver juicios de finalidad, conexidad y motivación suficiente supra).
Igualmente, (ii) estableció que las medidas del Plan son conducentes según
las proyecciones oficiales para brindar un primer alivio a la crisis financiera
que, con motivo de la pandemia, afecta la capacidad de pago de los estudiantes
y sus familias (ver juicio de necesidad fáctica supra). Resta ahora
valorar la proporcionalidad, es decir, si el Plan de Auxilio propuesto
constituye una respuesta equilibrada ante la gravedad de los hechos.
142.  Para adelantar
el juicio de proporcionalidad del Plan de Auxilios la Sala seguirá el siguiente
orden: (i) se referirá de manera general a la razonabilidad de las
medidas adoptadas y explicará por qué el carácter excluyente de los auxilios es
proporcional; y luego (ii) expondrá las razones por las cuales encuentra
desproporcionado continuar causando intereses corrientes a los estudiantes que
se acojan a la medida de periodo de gracia.
(i) El Plan de
Auxilios en su conjunto es, en principio, razonable
143.  Las medidas que integran
el Plan de Auxilios son razonables por cuanto están encaminadas a brindar una
respuesta inmediata y equilibrada frente a la crisis económica y social
ocasionada por la pandemia. El Gobierno nacional ofrece una serie
de alivios financieros para los deudores del Icetex, en un momento de crisis
económica en el que la mayoría de hogares vieron seriamente afectadas sus fuentes
de ingresos. Estas medidas, en criterio de la Corte, son razonables, en tanto (i)
ofrecen un primer mecanismo de financiación del acceso a la educación superior
acorde con las restricciones presupuestales del Estado colombiano que son más
severas en tiempos de crisis; y (ii) encuentran un delicado equilibrio
entre las necesidades de atender la urgencia actual, sin sacrificar el objeto
social del Icetex.
144.  Idealmente, el
Plan de Auxilios debería poder cubrir a todo el universo de usuarios del Icetex
ante las devastadoras consecuencias económicas que supone la pandemia. Países
como Canadá[158]
o Estados Unidos[159]
han dispuesto ambiciosos modelos de rescate, otorgando un periodo de gracia de seis
meses para todos los usuarios de créditos educativos, que opera de forma
automática y durante el cual se suspenden todo tipo de cobros y no se causan
intereses[160].
También está el ejemplo del Reino Unido[161]
que desde antes de la pandemia ya preveía un modelo de financiación sensible a
las condiciones económicas del deudor, permitiendo suspender los pagos si el
beneficiario se encontraba desempleado o no tenía un salario que le permitiera
sufragar sus obligaciones, logrando así que las consecuencias de la pandemia no
se sientan con la misma intensidad que en nuestro país. Pero es innegable que
existen diferencias entre el presupuesto que manejan estos países y aquel al
que en tiempos de crisis puede acudir nuestro Estado. Por ello, la razonabilidad
de una medida no debe juzgarse en comparación con otros ni de forma abstracta, desconociendo
“las realidades del mundo real y las dificultades que implica para cada país
el asegurar la plena efectividad de los derechos”[162].
145.  En la realidad
compleja de nuestro país, la Corte igualmente escucha a los beneficiarios del
Icetex que legítimamente han elevado preocupaciones y reclamaciones ante la “insuficiencia”
del Plan de Auxilios adoptado[163].
Su inconformidad es patente pues reclaman “grandes soluciones”[164] ante lo que
consideran es un sistema injusto de financiación puesto que -en su
opinión- la financiación de la educación en Colombia se ha convertido en “un
negocio comercial y lucrativo por parte de estado”[165], materializado entre
otros aspectos, por el cobro de intereses compuestos en la fórmula del crédito.
Es innegable que existen desde tiempo atrás problemas en el acceso a la
educación superior de los colombianos más vulnerables[166]. El Defensor del
Consumidor Financiero reportó que el promedio de quejas al Icetex ha sido de
2.259 anuales entre los años 2015-2019. Sin querer desconocer dicha
problemática, la Corte advierte que este juicio no es el espacio para refundar la
política educativa ni los decretos de emergencia son el marco apropiado para
reestructurar el Sistema de educación superior de un país. En todo caso, estas
reclamaciones sí resultan valiosas para visualizar algunas de las fallas
estructurales que puede tener el Sistema y que en tiempos de emergencia se
exacerban, de lo cual el Gobierno debe tomar nota.
146.  Atendiendo las
restricciones presupuestales que enfrenta el Estado colombiano, y el margen de
deferencia que confiere el juez constitucional al poder Ejecutivo frente a la
asignación de recursos escasos en tiempos de crisis, la Corte encuentra
ajustado al principio de proporcionalidad el Plan de Auxilios. La Sala ya se
refirió a las obligaciones que tienen los estados frente a los DESC, y advirtió
que el principal deber consiste en adoptar medidas para garantizar de forma
progresiva el derecho. En este sentido, el Plan de Auxilios se enmarca en esta
obligación, al disponer una política pública que atiende con carácter urgente a
los usuarios de créditos educativos que ven comprometida su permanencia en el
sistema educativo. Al margen de las observaciones puntuales que puedan surgir
más adelante sobre algunas medidas, la Sala resalta que el Plan de Auxilios
Educativos demuestra la voluntad del Gobierno por honrar sus compromisos mínimos
frente a la garantía de acceso a la educación superior.
147.  En segundo
lugar, no se debe perder de vista que los recursos con los que cuenta el Icetex
son limitados y están atados al cumplimiento de su objeto social que reviste
suma importancia para el Estado. La especial naturaleza del Icetex tiene que
ver con su doble identidad. De un lado, es una entidad financiera que compite
en el sector con múltiples instituciones privadas, pero, por otro lado, se
trata de una entidad que maneja recursos públicos dirigidos a la garantía del
derecho fundamental a la educación, con prioridad a la población de bajos
recursos. Debe lograrse entonces un delicado equilibrio entre los auxilios que puede
otorgar en tiempos de crisis y su sostenibilidad, de modo que pueda continuar
apalancando el acceso a la educación de miles de jóvenes, que como quedó
expuesto provienen en su mayoría de los estratos 1, 2 y 3. Es cierto que el
Icetex ha tenido un balance financiero óptimo en los últimos años y que en 2019
reportó un patrimonio que alcanza los $3.661.168,2 millones. Pero esto no
significa que la entidad deba gastarse todas sus reservas en el Plan de
Auxilios, pues esto podría llevar a la suspensión en el pago de las matrículas
a los usuarios con planes de financiación vigentes o la imposibilidad de
recibir nuevos beneficiarios. Por ello, asegurar la continuidad en el servicio
y la sostenibilidad del Icetex no tiene las mismas connotaciones que ello
comportaría, por ejemplo, para cualquier entidad bancaria.
148.  Nótese además
que tres de las cuatro medidas de auxilio están encaminadas a brindar alivios a
los usuarios con créditos vigentes y solo una se ocupa de eliminar una posible
barrera de acceso al sistema para usuarios nuevos. De esta forma, se llegó a un
balance proporcional entre los derechos adquiridos de los estudiantes que ya
tienen una relación crediticia con el Icetex en periodo de pagos y la
expectativa de los nuevos usuarios que perciben en los créditos que otorga el Instituto
un medio para permanecer o ingresar al sistema de educación. En palabras del
Gobierno: “siempre buscando mantener la cobertura y sin incumplir con los
compromisos adquiridos”[167].
149.  Ahora bien, que
las medidas previstas en el artículo 1º del Decreto Legislativo 467 de 2020
sean excluyentes entre sí resulta razonable puesto que el Plan de Auxilios
previsto cuenta con recursos limitados y al otorgar solo una medida por deudor
logra -como señala el Procurador General- una mayor cobertura de los alivios[168]. Lo que sí resulta necesario
enfatizar es que la puesta en marcha del Plan de Auxilios debe estar acompañada
de un estricto cumplimiento de los deberes de transparencia y acceso a
información clara y oportuna, de manera que los beneficiarios entiendan las condiciones
de cada medida y puedan manifestar su voluntad sobre el auxilio de su
preferencia.
150.  Lo anterior amerita,
sin embargo, una precisión adicional. Los beneficiarios
de estratos 1, 2 y 3 tienen, por derecho propio y antes de la declaración de la
emergencia, acceso a la segunda medida del Plan, es decir una tasa subsidiada
por la Nación. En efecto, según la información publicada por el Icetex en su
página web, las tasas de interés en todas las modalidades de crédito son
aplicadas conforme a un criterio diferencial que crea mayores beneficios para
los usuarios de estratos 1, 2 y 3[169].
Queda claro entonces que este grupo de beneficiarios pueden acceder al menos a
dos de las ayudas contempladas en el Plan de Auxilios previsto en el artículo
1º del Decreto legislativo 467, comoquiera que en condiciones de normalidad
manejan una tasa de interés subsidiada por la Nación, que corresponde, precisamente,
al valor del IPC.
151.  En suma, el Plan
de Auxilios ofrece un alivio razonable para ayudar a los beneficiarios de
créditos educativos del Icetex. Pero la Corte también observa con preocupación
la limitación que fija el parágrafo 2º del artículo 1º, en el sentido que los
auxilios “se mantendrán hasta agotar el monto de los recursos dispuestos
para ello”. No parece razonable asumir que el referido Plan de Auxilios
constituye la respuesta final y definitiva del Gobierno ante la difícil
situación socio-económica que impacta a estas familias como resultado de la
pandemia, la cual es grave y prolongada.
152.  El escenario de
los beneficiarios del Icetex era, de por sí, difícil antes de la llegada de la
pandemia a nuestro país. Según datos oficiales, alrededor de un 20% de los
beneficiarios -equivalente a unos 60.000- presentaban una probabilidad de
incumplimiento alto, y 47.575 usuarios ya reportaban una mora superior a 30
días[170].
No resulta extraño entonces que, a pesar de los avances en los últimos años, el
acceso a la educación superior siga pareciendo una meta inalcanzable para miles
de familias colombianas. Según datos de la OCDE[171], Colombia
tiene una de las tasas más bajas de la organización en materia de cobertura de
la educación superior: 25% para adultos entre 25-64 años; y 29% para jóvenes
entre 25-34 años[172].
153.  Ante la
incertidumbre que rodea la actual pandemia, la Corte no puede exigir al
Gobierno nacional que tome planes de acción ante escenarios aún inciertos. Pero
sí advierte que volver sin más a la normalidad pre-pandemia, que ya era
compleja, no se compadece con la situación de los beneficiarios y les generaría
una afectación grave no solo en términos del derecho fundamental a la educación
superior sino también al mínimo vital, dado los recursos que deberán destinar
al pago de sus obligaciones crediticias, en detrimento de otras necesidades
básicas. Si bien la deuda de los hogares no es una violación de los derechos
humanos per se, se vuelve problemática cuando su atención compromete
unos ingresos de por sí bajos[173];
y obliga a estas familias a enfrentar decisiones muy complejas -como lo
relataron los estudiantes- entre proveer sus necesidades básicas (alimentación,
vivienda) o cumplir con sus obligaciones crediticias, so pena de verse
expuestos a los procedimientos legales de cobro y las consecuencias que ello
acarrea[174].
154.  La Corte confía
en que el Gobierno entiende que la problemática de los usuarios del Icetex ante
la pandemia no se agota con el Decreto Legislativo 467 de 2020. De hecho, en su
intervención este reconoció que “de acuerdo con la evolución de la
emergencia nacional, y en caso de superar 120 días calendario, se- contempla
incorporar políticas de modificaciones a las condiciones de los créditos,
incluidos periodos de gracia o prórrogas"[175]. Asimismo,
declaró que “de llegar a ser insuficientes los recursos destinados a las
medidas de alivio Covid-19 la entidad trabajará con el Gobierno nacional en la
gestión de una adición de recursos, siempre buscando mantener la cobertura y
sin incumplir con los compromisos adquiridos con los beneficiarios”[176].
Es más, recientemente el Gobierno nacional anunció la creación del “Fondo
Solidario para la Educación” que permitiría ampliar el Plan de Auxilios
Educativos[177].
155.  No le
corresponde a este Tribunal definir cómo extender el Plan de Auxilios. Tampoco
existen en la Constitución parámetros rígidos y fijos que determinen de
antemano cuál es la política pública idónea para garantizar el acceso a la
educación superior de la población con menos recursos económicos. Además, dentro
de las facetas prestacionales de un derecho se ha reconocido un mayor grado de
deferencia hacia los poderes constituidos. Lo que sí existe son límites,
mínimos básicos, prioridades y acentos que, de acuerdo con
la Constitución y los tratados internacionales de Derechos Humanos deben
tenerse en cuenta[178].
Para el derecho fundamental a la educación, en concreto, la principal
obligación que se desprende para el Estado es “adoptar medidas”[179]
lo más expedita y eficazmente posible con miras a lograr su implementación
progresiva. La inacción o la falta de planeación no es una opción admisible.
156.  Corresponde
entonces al Gobierno nacional hacer seguimiento y verificar la situación real
de los beneficiarios y contemplar -de ser el caso- nuevos remedios y mecanismos
de ayuda. El Gobierno está en la obligación de revisar la implementación del
Plan de Auxilios, evaluar rigurosa y objetivamente su impacto y constatar la
evolución de la situación financiera de los beneficiarios de los créditos, para
luego, de manera informada y participativa[180]
“adoptar las medidas” más adecuadas que garanticen el acceso progresivo
a la educación.
157.  Una vez
analizado de forma integral el Plan de Auxilios, la Sala Plena pasa a estudiar
una de las medidas, cuya configuración suscita de entrada problemas
constitucionales.
(ii) Es
desproporcionado continuar causando intereses corrientes a los estudiantes que
se acojan a la medida de periodo de gracia
158.  La primera
medida incluida dentro del Plan de Auxilios se denomina “periodo de gracia”.
De la literalidad de la norma no queda claro su alcance ni sus condiciones, en
particular, respecto a la generación de intereses corrientes durante su
vigencia. Al ser interrogado sobre este asunto, el Gobierno explicó lo
siguiente: “Las condiciones específicas del periodo de gracia para los
beneficiarios que presenten obligaciones vigentes, en estado al día, o en mora,
serán: (i) la posibilidad novar las condiciones del crédito para no pagar la
cuota establecida; (ii) acceder a un nuevo plan de amortización en el cual el
capital y los intereses del periodo de gracia o no pago será exigible al
finalizar el período de amortización vigente; y, (iii) la clasificación del
riesgo y estado de cartera se mantendrá vigente durante el periodo de gracia”[181].
159.  No resulta claro
si este alivio causa o no intereses durante su vigencia. La respuesta del
Defensor del Consumidor Financiero del Icetex tampoco fue concluyente sobre
este punto, pues se limitó a señalar que los usuarios que se acojan a este
beneficio “tendrán suspendidos los pagos de capital e intereses, pero una
vez cese el beneficio, el crédito se extenderá por el mismo tiempo que obtuvo
el período de gracia”[182].
Y sin embargo, el Presidente del Icetex ha venido haciendo pedagogía en otro
sentido. En entrevistas concedidas a noticieros nacionales, ha sostenido que en
el periodo de gracia sí se causan intereses “y esos intereses -que son
pequeños comparados con el capital- que se generan durante este tiempo, se le dividen
en partes iguales, sin ningún cobro adicional durante lo que le queda vigente
de su periodo de pago”[183].
Y así quedó finalmente plasmado en el Acuerdo 17 del 31 de marzo de 2020 del
Icetex, “por el cual se reglamenta el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus
Covid-19”[184].
160.  De entrada, esta
incertidumbre y eventual contradicción sobre el alcance del auxilio es motivo
de preocupación. En el campo del derecho del consumidor, la Corte ha sido
insistente en brindar un marco protector que permita “restablecer su
igualdad frente a los productores y distribuidores, dada la asimetría real en
que se desenvuelve la persona que acude al mercado en pos de la satisfacción de
sus necesidades humanas”[185].
Uno de los principios rectores del sistema financiero es, justamente, el
derecho que le asiste a los consumidores de recibir información transparente,
clara, veraz, oportuna y verificable, sobre las características de los
productos o servicios ofrecidos[186].
Lo anterior es razón suficiente para descartar la aplicación de intereses en
este escenario dada la vaguedad del decreto legislativo sobre un aspecto
medular de la medida de emergencia, el cual solo fue resuelto días después de
haberse publicado[187],
y en un sentido que no se compadece con la literalidad de la norma. Ante la
incertidumbre sobre el alcance real de este alivio, la Corte respalda aquella
interpretación más favorable al consumidor[188].
161.  Pero asumiendo,
en gracia de discusión, que el numeral 1 del artículo 1º sí contempló desde un
inicio la generación de intereses durante el periodo de gracia especial
dispuesto con ocasión de la pandemia, tal medida tampoco superaría el control
constitucional. Es desproporcionado, dadas las circunstancias actuales de
emergencia, causar intereses a los jóvenes que aplican a este beneficio. El
recaudo global en cartera que se obtiene por este concepto para el Icetex no es
significativo, pero su impacto en cada uno de los hogares vulnerables que se
acogieron a esta medida sí es intenso y grave.
162.  En su intervención
ante la Corte, el Gobierno no explicó en ningún momento por qué era importante
y conducente para preservar el equilibrio financiero del Icetex seguir
generando intereses durante el auxilio del periodo de gracia. Por el contrario,
al ser entrevistado sobre este punto, el Presidente del Icetex dio a entender
que eran sumas “pequeñas”[189],
en comparación con el capital total que adeudan los beneficiarios de créditos
educativos. Tampoco observa la Corte que el patrimonio del Icetex esté
actualmente en riesgo y requiera de este ingreso adicional para seguir
cumpliendo con su objeto social. Es más, en su último informe de gestión para
el año 2019, el Instituto anunció que “el patrimonio del Icetex se sigue
fortaleciendo por sus buenos resultados, las utilidades ascendieron a
$332.697,5 millones, permitiendo que el patrimonio se ubicara en $3.661.168,2
millones reflejando un crecimiento del 9,2%”[190]. Así, no se
observa que la eliminación transitoria de los intereses durante la vigencia del
periodo de gracia contemplado en el Plan de Auxilios suponga una afectación
considerable sobre el patrimonio de la entidad, pues en todo caso se mantiene
incólume la deuda.
163.  De hecho, en
términos prácticos, el cobro irrestricto del capital adeudado y de la totalidad
de los intereses, no siempre resulta ser la mejor alternativa para garantizar
la liquidez de una entidad financiera o preservar su patrimonio a largo plazo. En
2018 la Ministra de Educación elevó una serie de interrogantes al Consejo de
Estado preguntando, en concreto, si el Icetex podía realizar
acuerdos de pago en los cuales se incluyera la posibilidad de condonar parte
del capital adeudado, pese a que pudieran verse afectados recursos públicos. A
lo cual el Consejo de Estado respondió afirmativamente. Del concepto rendido,
es importante resaltar ahora dos aspectos. Primero, la realidad de la cartera
de difícil cobro del Icetex ya era compleja antes de la pandemia. Al inicio del
año 2018 existían 52.000 deudores que implicaban una cartera vencida por una suma
cercana a $342.000.000.000. Segundo, ante este panorama es completamente
válido, e incluso aconsejable, verificar la relación costo-beneficio de
seguir adelante las labores inflexibles de cobro, en vez de llegar a acuerdos
parciales de pago que puedan incluir condonaciones. En efecto, los subsidios y
alivios del Icetex no deben entenderse como un mero acto de liberalidad, sino
una alternativa razonable que reconoce la fundamentalidad y accesibilidad en el
derecho a la educación superior como fines importantes del Estado. Lo que, en
últimas, también redunda positivamente en la recuperación de la cartera del
Icetex, en lugar de impulsar prolongados y difíciles procesos de cobro con
resultados inciertos. En palabras del Consejo de Estado:
“La condonación de
capital en ciertas y especiales circunstancias no es una operación extraña para
el Icetex, y en el evento transcrito es evidente que no se trata de un acto de
mera liberalidad, en tanto y en cuanto persigue la finalidad de conseguir el bienestar
general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población del país
mediante el fomento de la educación superior (…)
En este punto es
preciso tener en cuenta que esta Sala ha dicho en varias oportunidades que las
entidades públicas al adelantar labores de cobro deben verificar la relación costo-beneficio
y podrán incluso desistir de las gestiones a que haya lugar si resulta ser
negativa para la entidad, lo que a la postre se traducirá en la extinción de la
obligación, pues no puede sostenerse de manera irreflexiva que el Estado deba
efectuar el cobro de obligaciones a su favor cuando efectuados los análisis
pertinentes se establezca que se va a generar un detrimento o pérdida para el
patrimonio público”[191].
164.  Si bien la
consulta al Consejo de Estado no se elevó en un escenario similar al Decreto
legislativo 467 de 2020 pues la norma de emergencia no prevé ninguna
condonación a capital, sus reflexiones son relevantes ante la emergencia
ocasionada por el Covid-19 y el mayor riesgo de incumplimiento. Según los
cálculos del Icetex, la pandemia coloca en riesgo de inobservancia de pagos a
por lo menos un tercio de sus beneficiarios, con las severas implicaciones que
esto supondría para la recuperación de la cartera en mora y donde no siempre el
cobro irrestricto es la mejor alternativa para las partes.
165.  Del lado de los
estudiantes y sus familias, por el contrario, el impacto que supone seguir
causando intereses aun en tiempos de “periodo de gracia” por pandemia es
significativo y desproporcionado. Recordemos que el conjunto de personas con
créditos vigentes ante el Icetex de por sí constituye un grupo mayoritariamente
vulnerable, dada sus condiciones socio-económicas. Al Icetex acuden principalmente
aquellas familias que no cuentan con los recursos suficientes para costear la
educación superior por su cuenta. De hecho, como ya se expuso, el universo de
beneficiarios en un 92% se ubica en los estratos 1, 2 y 3; siendo la
participación de los estratos 1 y 2 superior al 70% del total de usuarios.
Asimismo, se sabe que el 56% de los beneficiarios son mujeres y que más del 40%
de los mismos están en el rango de edad entre los 16 y 25 años; es decir, se
encuentran dentro de la franja poblacional con la tasa de desempleo más alta del
país: mujeres jóvenes[192].
166.  Sumado a lo
anterior, urge recordar que la medida de “periodo de gracia” ha sido
pensada para aquellos beneficiarios que tienen un nivel de vulnerabilidad alto
según su puntaje SISBEN, así como un nivel de incumplimiento alto en sus
obligaciones crediticias[193].
Es decir, busca cubrir a los más vulnerables entre un grupo de personas con un
trasfondo socio-económico de por sí difícil. Para los beneficiarios que sean
cobijados por este periodo de gracia, cualquier peso que pueda ser ahorrado en
sus obligaciones crediticias importa, para así poder sufragar sus necesidades
básicas en tiempos de pandemia y mayores tasas de desempleo, cuyos efectos
negativos podrían prolongarse en el tiempo más allá de la urgencia sanitaria
propiamente dicha. Lo que está en discusión para estas personas -se reitera- no
es la conveniencia o no de pagar intereses en general, sino la protección del
mínimo vital y de su subsistencia digna en medio de las severas restricciones
laborales y económicas ocasionadas por el Covid-19.
167.  A la luz de lo
expuesto, la Corte concluye que la norma que consagró el beneficio de periodo
de gracia no previó expresamente la causación de intereses durante su vigencia,
por lo que de entrada se advierte que una interpretación en sentido contrario
afectaría el derecho de los beneficiarios del Icetex, en tanto consumidores de
servicios financieros, a recibir información clara, transparente y oportuna. Sería
desproporcionado ahora imponer tal condición a las personas que de buena fe se
acogieron al mismo, quienes, además, representan un grupo especialmente frágil
dentro del universo de usuarios del Icetex. Dicha suma no compromete la
estabilidad financiera de la entidad ni la recuperación de cartera; mientras
que para los usuarios sí se erige como una afectación intensa a su mínimo vital.
De cara a los difíciles momentos que atraviesan los hogares colombianos, es
indispensable velar por que los beneficios sobre los créditos educativos se
traduzcan en un verdadero alivio y no simplemente en el aplazamiento de sus
obligaciones, las cuales al reactivarse volverían con mayor severidad, como
resultado de los intereses causados y acumulados durante estos meses.
Juicio de no discriminación
168.  Este juicio
retoma una de las obligaciones de inmediato cumplimiento para los
derechos sociales: la prohibición de trato discriminatorio. A primera vista, no
parece haber ningún problema en este sentido dado que el Decreto legislativo 467
de 2020 no impone tratos diferenciados por razones de raza, lengua, religión,
origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.
169.  Pero el
principio de igualdad también supone orientar las acciones del Estado de manera
que la “igualdad sea real y efectiva” adoptando medidas en favor de
grupos especialmente marginados[194].
Partiendo de la base que el universo de usuarios del Icetex se encuentra
constituido en su gran mayoría por población vulnerable -dada su condición
socioeconómica- y admitiendo que los recursos previstos por el decreto legislativo
no serán suficientes para cobijarlos a todos, es indispensable emprender un
análisis interseccional. Esto permite estudiar
y atender el impacto diferenciado de las medidas al interior de grupos de por
sí vulnerables, identificando quienes además de su condición económica, también
presentan factores adicionales de vulnerabilidad, ya sea por su condición de
víctima del conflicto, discapacidad, origen étnico, entre otros.
170.  Para distribuir
los escasos recursos de una forma justa y diferenciada, el Gobierno propone un esquema
de priorización en función de dos componentes: (i) el nivel de
vulnerabilidad socioeconómica, y (ii) el nivel de riesgo de
incumplimiento en los pagos. El primero se construye a partir del
puntaje obtenido en la encuesta Sisben III y se clasifica en tres niveles según
su puntaje, así: alto (0,43-26,96), medio (26,97-46,87) y bajo[195] (46,88-97,99). El
riesgo de incumplimiento, por su parte, se calcula con las proyecciones del
Icetex, y también arroja tres niveles según su probabilidad de entrar en no
pagos: alto (41%-100%), medio (10.01% - 40,99%) y bajo (0,57% - 10%). Al
combinarse estos criterios de focalización, arrojan nueve escenarios, con los
cuales se determina cuál medida del Plan de Auxilios aplica, así:
Esquema
de priorización y asignación de alivios[196]
Alivio
asignable
Nivel
de riesgo
Alto
Medio
Bajo
Nivel
de vulnerabilidad
Alto
Interrupción
pagos
Interrupción
pagos
Interrupción
pagos
Medio
Interrupción
pagos
Reducción tasa
a IPC
Reducción tasa
a IPC
Bajo
Interrupción
pagos
Reducción tasa
a IPC
Ampliación de
plazo
171.  Lo anterior
permite priorizar las medidas disponibles entre el universo de usuarios del
Icetex potencialmente beneficiarios del paquete de auxilios. En particular,
nótese que interrupción de pagos (periodo de gracia) está reservada para los
beneficiarios más vulnerables, ya sea por su condición socio-económica o su
probabilidad de incumplimiento en los pagos. Le sigue la medida de reducción de
tasas al IPC. Y en el otro extremo queda la medida de ampliación de plazos para
aquellos cuya situación no sea tan apremiante.
172.  Adicionalmente,
el Icetex precisó que los usuarios pueden optar por una medida menos amplia si
así lo desean. Por ejemplo, quienes sean elegibles para la medida de
interrupción de pagos, pueden optar por la reducción de tasa o la ampliación de
plazo. Por el contrario, un usuario elegible para el auxilio de ampliación de
plazo que quiera optar por la opción de reducción de intereses o la
interrupción de pagos, deberá suministrar la información de las afectaciones en
su condición económica. Esta medida operaría de igual forma en los casos de los
usuarios elegibles para el alivio de reducción de tasa de interés al IPC que deseen
optar por la opción de interrupción de pagos[197].
173.  La Corte encuentra
que el esquema de priorización diseñado por el Gobierno permite la justa
distribución del Plan de Auxilios entre los beneficiarios elegibles, en tanto
garantiza que los más vulnerables accedan a las medidas de alivio más amplias y
garantistas. Para terminar, la Sala vuelve sobre las inquietudes
manifestadas por el Defensor del Consumidor Financiero en el sentido que si los
usuarios no están debidamente informados no podrán ejercer su libertad de
elección para escoger a cuál de los alivios aplicar. Es importante que en el
proceso de asignación de las medidas de auxilio se garantice el acceso a la
información oportuna y de calidad, evitando trabas innecesarias[198].
174.  En resumen,
respecto a este primer eje de análisis, la Corte concluye que el Plan de
Auxilios Educativos dispuesto por el Gobierno nacional es razonable y se
compadece con las severas repercusiones que podría tener la pandemia sobre la
capacidad de pago de los beneficiarios del Icetex. Aunque los estudiantes
reclamen un plan más ambicioso de ayudas, la Corte encuentra que el Gobierno ha
logrado una respuesta equilibrada que le permite auxiliar a varios miles de usuarios
sin comprometer la estabilidad financiera del Icetex y su compromiso con los
otros miles de jóvenes que aspiran ingresar o culminar sus estudios superiores.
Sin embargo, se condicionará su exequibilidad en el entendido que la medida “periodo
de gracia” no causa intereses.
7.2. Análisis del segundo eje: Financiación del Plan de
Auxilios
175.       En
esta sección la Sala enfocará su análisis en el siguiente contenido normativo, referente
a la financiación del Plan de Auxilios previsto en el parágrafo 1º del artículo
1º y en el artículo 2º del decreto legislativo:
Disposición
Recursos
Artículo
1
Parágrafo 1º
Saldos no
ejecutados de Fondos en Administración, o convenios de alianzas establecidas
con el Icetex con recursos provenientes de la Nación o de los Entes
territoriales, cuyos convenios se encuentren en procesos en liquidación que
no hayan culminado.
Artículo
2
Utilidades
derivadas de la operación de Títulos de Ahorro Educativo, a través del Fondo
Garantía Codeudor.
Juicio de finalidad y conexidad
material
176.       Para
la Corte es claro que el traslado de recursos que propone el Decreto Legislativo
467 de 2020 responde directa y específicamente a la finalidad
de apalancar el Plan de Auxilios que busca impedir la extensión o agravación de
los efectos desencadenados por la pandemia de Covid-19, concretamente en el
sector de la educación superior y las obligaciones crediticias que de allí se
derivan para miles de familias colombianas.
177.  Conexidad
externa.
Se satisface puesto que -como ya se explicó- la pandemia supone afectaciones
severas al sistema económico, lo cual repercute en la capacidad de las familias
colombianas para cumplir con sus obligaciones crediticias, especialmente
aquellas con un mayor grado de vulnerabilidad. De ahí que los nuevos dineros
que se inyectan al Icetex respondan directamente a la finalidad original del
Decreto 417 que declaró un Estado de emergencia en todo el territorio nacional,
en tanto dispone recursos para aliviar los efectos negativos que se derivan de
la pandemia.
178.  En concreto, el
alivio se traduce en un conjunto de medidas temporales para los deudores
actuales y futuros del Icetex. Paquete que, según explicó el Gobierno nacional,
no sería posible sin el capital que se obtiene por un valor aproximado de
$70.247.695.157, de las siguientes dos fuentes[199]: (i)
fondos inactivos y en liquidación ($45.985.140.157) y (ii) excedentes de
Títulos de Ahorro Educativo ($24.262.555.000).
179.  De acuerdo con
la intervención conjunta presentada por el Icetex y el Ministerio de Educación,
los recursos con los que normalmente cuenta la entidad para el desarrollo de su
objeto social tienen “por su propia naturaleza y por las características
intrínsecas de la entidad, una condición de inflexibilidad que hace necesaria
la destinación de los nuevos recursos contemplados en el Decreto 467”[200].
El presupuesto del Icetex se encuentra entonces “completamente comprometido
en formación u origen de los créditos que la entidad tiene a su cargo o en la
renovación de los mismos. Esto imposibilita destinar una parte de los mismos
para medidas que atenúen los efectos nocivos que en materia económica y social
genere la crisis”[201].
En otras palabras, sin la inyección de los recursos adicionales previstos por
el decreto legislativo no sería viable la ejecución del Plan de Auxilios que
alivie la situación de los beneficiarios, cuya capacidad de pago ha sido
gravemente menguada a raíz de la emergencia declarada días antes a través del
Decreto 417 de 2020.
180.  Conexidad
interna.
También se satisface por cuanto existe una relación lógica entre las medidas
adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno al justificar el
decreto. En efecto, los recursos que se anuncian en la parte motiva son los
mismos que se emplean, con destinación exclusiva, para soportar el Plan de
Auxilios. El artículo 1º, en su parágrafo 1º, señala que los saldos
provenientes de fondos en liquidación, serán “incorporados al presupuesto
del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el
Exterior - Icetex y serán utilizados en el Plan de Auxilios Educativos
Coronavirus Covid-19”. De manera similar, el artículo 2º prescribe que las
utilidades derivadas de los títulos de ahorro educativo (TAE) se llevarán al
fondo de garantía codeudor “con el propósito de apalancar recursos”.
Juicio de motivación suficiente
181.  La Corte
constata que el Presidente de la República y su gabinete han presentado las
razones que soportan las medidas adoptadas, así como su importancia, alcance y
relación con la calamidad pública que dio lugar a la expedición del Estado de
Emergencia. A partir de los considerandos expuestos al inicio del decreto
legislativo y la intervención del Gobierno nacional ante la Corte, es posible
deducir que el razonamiento del Gobierno sigue un hilo argumentativo claro, así[202]:
i) A causa de la
emergencia, se causarán “afectaciones al sistema económico de magnitudes
impredecibles”[203]
que disminuirán los ingresos de las familias de las personas que quieran entrar
o permanecer en los programas de educación superior pública y privada del país;
ii) El modelo
estadístico del Icetex arrojó que actualmente unos 60.000 titulares de créditos
presentan una probabilidad de incumplimiento de sus pagos superior al 40%, lo
que significa un riesgo alto[204].
Asimismo, el Icetex prevé que alrededor de una tercera parte de la población de
beneficiarios de créditos reembolsables, es decir, unos 100.000 beneficiarios
(entre los que se contemplan la totalidad de los beneficiarios que presentan
riesgo alto y una fracción de los de riesgo medio y bajo) enfrentarán mayores
dificultades en el pago regular de su obligación[205].
iii) La
finalidad principal del decreto legislativo es la adopción de un conjunto de
medidas denominado “Plan de Auxilios Educativos Coronovarius - Covid-19”,
el cual comprende el otorgamiento de diversos alivios financieros a las
personas que actualmente son beneficiarias del Icetex, así como el otorgamiento
de nuevos créditos para el segundo semestre del año 2020, amparados por el
Fondo de Garantía Codeudor[206];
v) Para otorgar
dichas medidas “se hace necesario incorporar a los ingresos del Icetex,
recursos por un valor aproximado de $70.247.695.157”[207],
provenientes de (i) fondos inactivos y en liquidación, y (ii)
excedentes de títulos de ahorro educativo.
vi) Dichos
recursos no podían destinarse para este fin sin una previa autorización legal.
182.  Ahora bien, en
relación con los recursos que soportan el Plan, el Decreto Legislativo 467
alude de forma general a la inclusión de dineros provenientes de 19 fondos
inactivos y 12 fondos en liquidación. Sin embargo, no especifica cuáles son
estas fuentes, aspecto que se resuelve posteriormente con la respuesta enviada
por el Gobierno a la Corte, en la que detalla la siguiente conformación:
183.  Fondos inactivos: (i)
Med padres de familia de colegios privados; (ii) Med colegios programa
2000; (iii) Ministerio de Hacienda y Crédito Público; (iv) Fase
Bogotá; (v) Fase Cundinamarca; (vi) Fase Tolima; (vii)
Fase Meta; (viii) Fase Boyacá; (ix) Fondo Icetex industrial; (x)
Superintendencia de Industria y Comercio; (xi) Ministerio de Educación
Capacitación Fun; (xii) MinEdu Form prof y actual doce; (xiii)
Movilidad con el Gobierno francés; (xiv) SENA fíe incentivos a la
excelencia; (xv) Fondo usuarios del servicio público de empleo; (xvi)
SENA Fondo incentivo a la excelencia; (xvii) Subsidios mejores
resultados saber 11; (xviii) Municipio de Contratación; y (xix)
Municipio de Trinidad[208].
184.  Fondos en
liquidación: (i) Fondo Mir Coar Antioquia lcetex; (ii)
Fondo de Capacitación del INPEC; (iii) Superintendencia de Notariado; (iv)
Fondo Ministerio del Trabajo Icetex; (v) Men Movilidad Docentes T y T;
(vi) APC Colombia Capacitación Servidores; (vii) Instituto Nacional de Medicina
Legal 2013; (viii) SENA Apoyo Sostenimiento; (ix) Ministerio de
Salud y Protección Social; (x) Jóvenes Ingenieros Alemania 868 de 2015;
(xi) Proyecto Sueños; y (xii) Fondo ICBF Proyecto Sueños Oportunidades[209].
185.  Si bien el
Gobierno no precisó la naturaleza legal de estos fondos -se limitó a
enunciarlos-, salta a la vista su diversidad. Allí se contemplan fondos y
alianzas con entes territoriales, entidades públicas y privadas, e incluso
proyectos de cooperación internacional. Lo anterior no resulta extraño pues históricamente
el Icetex ha tenido, dentro de sus funciones, la administración de fondos de
personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, destinados a la
financiación de estudiantes tanto dentro del país como en el exterior[210].
Además, durante las últimas décadas, se autorizó tanto a la Nación como las
entidades territoriales y las propias instituciones de este nivel de educación,
establecer programas de ayudas y créditos para los estudiantes, cuya ejecución
se encomendó al Icetex, algunas veces en asocio con los fondos educativos
departamentales y municipales[211].
Fue así como el Icetex, con el objeto de fomentar el acceso y permanencia en la
educación superior, ha venido canalizando y administrando recursos, becas y
otros apoyos de carácter nacional e internacional, con patrimonios propios o de
terceros[212].
En este marco, el Icetex ha establecido alianzas estratégicas con entidades privadas
o públicas, del orden departamental, municipal o distrital, para administrar y
adjudicar recursos destinados a fomentar la educación superior[213].
Juicio de ausencia de
arbitrariedad
186.  En este punto
basta con señalar que el Decreto Legislativo 467 de 2020 no contiene medidas
que de alguna forma pudieran (i) vulnerar el núcleo esencial de los
derechos fundamentales; (ii) interrumpir el normal funcionamiento de las
ramas del poder público, y de los órganos del Estado, o (iii) suprimir o
modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
187.  Tal y como se
sostuvo al explicar la finalidad de este decreto legislativo, el mismo no
incluye medidas que puedan calificarse como arbitrarias. El traslado de recursos
dispuesto por el artículo 2º y el parágrafo 1º del artículo 1º tiene un contenido
puramente presupuestario y técnico, cuyo objetivo es buscar dineros que
permitan ayudar a los beneficiarios de créditos, para que puedan ejercer su
derecho a la educación superior[214], específicamente los componentes de acceso y permanencia
en el sistema. Esto no se traduce de ninguna forma en la suspensión de derechos
fundamentales, ni mucho menos en la interrupción de la actividad de las ramas
del poder público[215].
Al contrario, ello reafirma el rol institucional y las específicas funciones
encomendadas al Icetex[216].
Juicio de intangibilidad
188.  El juicio de
intangibilidad está enfocado a un conjunto de derechos que se consideran “intocables”,
aun en tiempos de emergencia. Dentro de dicho catálogo no se encuentra el
derecho a la educación superior, por lo cual este criterio no aplica en el
presente expediente. Se reitera, además, que la finalidad de los recursos
dispuestos es justamente apalancar un plan de auxilios que alivie la situación
financiera de las personas que, debido a sus limitaciones económicas agravadas
por la pandemia, probablemente no puedan cumplir con sus obligaciones
crediticias.
Juicio de no contradicción
específica
189.  El traslado de
recursos que propone el parágrafo 1º del artículo 1º y el artículo 2º no
suscita una contradicción específica con la Constitución ni con los compromisos
adquiridos a partir de los tratados internacionales en derechos humanos. Mucho
menos desconoce el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en este
tipo de situaciones.
190.  La obtención de
recursos adicionales para apalancar un plan de auxilios que alivie la situación
financiera de los beneficiarios del Icetex debe entenderse como una manifestación
de: (i) el artículo 1 superior que establece la solidaridad como uno de
los principios fundantes de nuestro Estado; (ii) el artículo 13 Superior
que establece el deber del Estado de adelantar acciones afirmativas a favor de
las personas que se encuentran en una situación de debilidad manifiesta, en
aras de propender por su igualdad material y (iii) el artículo 69 superior
que ordena al Estado facilitar “mecanismos financieros que hagan posible el
acceso de todas las personas aptas a la educación superior”.
191.  Además, la
jurisprudencia ha reconocido, en principio, un margen amplio de actuación al
Gobierno para que este realice operaciones presupuestales, con el propósito de
destinar recursos para la superación del escenario de emergencia. Potestad que
se refuerza en el campo de los derechos sociales en virtud del mandato de
utilizar los máximos recursos disponibles que permitan avanzar
efectivamente en el cumplimiento progresivo de estos derechos[217].
192.  No obstante lo
anterior, la asociación estudiantil Acrees denuncia que el decreto legislativo realmente
no está haciendo uso de todos los recursos disponibles pues según el propio
balance del Icetex para el año 2019, su patrimonio ascendió a $919.387 millones
de pesos, los cuales en virtud del Plan Nacional de Desarrollo podrían haberse
destinado a financiar un plan de auxilio más generoso[218]. En este
punto del juicio es claro que el Gobierno no niega los mandatos
constitucionales ni las obligaciones del Estado a nivel internacional, en
específico, su compromiso de destinar los máximos recursos disponibles para
avanzar en el disfrute del derecho a la educación. La pregunta acerca de si los
recursos dispuestos son en verdad razonables para responder a la emergencia es
un asunto que se reserva para el juicio de proporcionalidad.
Juicio de incompatibilidad
193.  En sentido
estricto, el Decreto Legislativo 467 de 2020 no suspende ninguna Ley de
la República, por lo que no hace falta desarrollar esta parte del juicio.
Juicio de necesidad
194.  La Corte
encuentra que el traslado de los recursos previsto por el Decreto Legislativo 467
de 2020 resulta necesario, tanto fáctica como jurídicamente, para la
consecución de los objetivos de la norma. Esto es, brindar un alivio financiero
urgente a los beneficiarios actuales y futuros del Icetex que les permita
acceder a la educación superior y cumplir con sus obligaciones pese a las
dificultades que supone la emergencia por Covid-19.
195.  Necesidad
fáctica.
Las medidas financieras adoptadas por el Gobierno contribuyen a evitar la
extensión de los efectos negativos que se desprenden para el sector educativo,
por cuanto permiten apalancar el Plan de Auxilios diseñado para cubrir a miles
beneficiarios del Icetex que verán comprometida su capacidad de pago; y así
lograr que miles de familias puedan atender sus necesidades vitales más
urgentes, sin preocuparse por el pago del crédito o verse forzados a buscar
nuevas fuentes de ingreso en tiempos de aislamiento social. Sin estos nuevos
recursos -asegura el Gobierno y el propio Icetex- no sería viable implementar
las referidas medidas de auxilio.
196.  Según la
información oficial, el Icetex cuenta con 301.136[219]
beneficiarios de créditos reembolsables en periodo de pago. Del anterior
conjunto, se calcula que alrededor de un 20%, equivalente a unos 60.000
usuarios, presentaban antes de la pandemia una probabilidad de incumplimiento
alto. Dicha franja de riesgo se agrava frente al impacto que trae consigo el
Covid-19 y las medidas de aislamiento. Bajo este nuevo escenario, el Icetex
prevé que alrededor de una tercera parte de los deudores de créditos
reembolsables -unos 100.000 beneficiarios- enfrentarán dificultades en el pago
regular de su obligación.
197.  Para responder a
esta situación el decreto legislativo dispone de un Plan de Auxilios soportado
con recursos por un valor aproximado de $70.247.695.157, de los cuales
$45.985.140.157 -provenientes de los fondos inactivos y en liquidación-
estarían destinados a los primeros tres auxilios previstos para los
beneficiarios actuales de la Entidad[220].
El valor restante por $24.262.555.000 -que se obtiene de las utilidades los
títulos de ahorro educativo- tendría como objetivo el componente cuarto del
Plan de Auxilios, enfocado a los nuevos créditos que se soliciten sin la
exigibilidad de un codeudor solidario.
198.  En su
intervención conjunta ante la Corte, el Gobierno nacional y el Icetex son
cautelosos al señalar que “la pandemia del Covid-19 genera una situación de
permanente cambio, frente a lo cual [se] irán revisando las
situaciones donde sea necesario intervenir”[221]. Pese a
esta incertidumbre, ponen a consideración una serie de proyecciones que
permiten identificar los recursos disponibles, así como la cantidad de usuarios
que serían beneficiados. En la Tabla 1 se tendrían 100.000 beneficiarios con 2
meses de cobertura. En la Tabla 2 se reduce el conjunto de beneficiarios a
59.939, aunque con una cobertura de 4 meses. En la Tabla 3 se alcanzaría un
escenario máximo de cobertura de 100.000 beneficiarios con 4 meses de
cobertura. Veamos[222]:
Tabla 1.
Estimación de beneficiario y costos de las medidas con cobertura para 100.000
usuarios
beneficiados
por un periodo de 2 meses
Alivio
Valor
asignable durante la medida
Beneficiarios
esperados
Valor
estimado
Interrupción
de pagos
$587.760
38.600
$22.687.690.000
Reducción de intereses
al IPC
$372.700
20.585
$7.672.050.090
Ampliación de
plazo
$113.720
40.815
$4.641.522.620
Total
100.000
$35.001.263.010
Tabla 2.
Estimación de beneficiario y costos de las medidas con cobertura para 59.939
usuarios
beneficiados
por un periodo de 4 meses
Alivio
Valor
asignable durante la medida
Beneficiarios
esperados
Valor
estimado
Interrupción
de pagos
$1.175.528
27.383
$32.189.598.110
Reducción de
intereses al IPC
$745.402
12.338
$9.197.028.031
Ampliación de
plazo
$227.441
20.218
$4.598.514.016
Total
59.939
$45.985.140.157
Tabla 3.
Estimación de beneficiario y costos de las medidas con cobertura para 100.000
usuarios
beneficiados
por un periodo de 4 meses
Alivio
Valor
asignable durante la medida
Beneficiarios
esperados
Valor
estimado
Interrupción
de pagos
$1.175.528
45.684
$53.703.129.441
Reducción de
intereses al IPC
$745.402
20.585
$15.343.751.269
Ampliación de
plazo
$227.441
33.731
$7.671.875.634
Total
100.000
$76.718.756.334
199.  La Corte
Constitucional es consciente de que estos cálculos no pueden realizarse con
plena exactitud a-priori pues dependen, entre otros factores, de: (i)
el número de usuarios que efectivamente entren en dificultades económicas y
soliciten un auxilio financiero; (ii) el tipo de auxilio que se les
reconozca; y (iii) la duración que deban tener estos alivios ante el
impacto socio-económico prolongado que derive de la pandemia.
200.  Es por ello que
el Gobierno no ofrece un modelo completamente definido, sino una serie de
proyecciones ante los escenarios posibles. Ante la incertidumbre que rodea las
repercusiones económicas del Covid-19, la Corte concede un mayor grado de
amplitud a los cálculos que propone el Gobierno, los cuales, en principio,
resultan razonables dados los recursos adicionales obtenidos y el número de
beneficiarios que podrían requerir un alivio.
201.  Pese a lo
anterior, la Corte observa que si se desea cubrir con el Plan de Auxilios a
100.000 beneficiarios, con énfasis en el componente de interrupción de pagos,
por un periodo superior a 4 meses (ver tabla 3 supra), los fondos
contemplados se quedarán cortos, ocasionando un déficit que superaría los
treinta mil millones[223].
Lo anterior no significa un “error manifiesto” en los recursos
destinados por el Gobierno para apalancar el plan de auxilios, puesto que la
situación real es imposible de prever con certeza. La Corte valora
positivamente que el Gobierno haya contemplado un conjunto de escenarios
posibles y razonables, pero también advierte que el eventual desfase
presupuestario debe llevarlo a reflexionar desde ahora sobre qué sucederá si la
emergencia socio-económica derivada del Covid-19 supera las proyecciones
iniciales con que se construyó el Decreto Legislativo 467 de 2020.
202.  Necesidad
jurídica.
El Gobierno asegura que se requiere una medida legislativa extraordinaria por
cuanto, bajo el marco normativo vigente, los recursos adicionales no están
destinados ni pueden ser utilizados por el Icetex. Con respecto a los dineros
provenientes de los fondos inactivos y en liquidación explica que, dada su
naturaleza, su uso para este Plan de Auxilios “no era factible de
conformidad con lo dispuesto en el Artículo 25 del Decreto 2411 de 2019, en
concordancia con los Artículos 14, 16 y 102 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto”[224].
Y en lo referente a los Títulos de Ahorro Educativo (TAE) señala que la Ley 18
de 1988 no permitía su utilización para estos fines.
203.  Sin embargo, la
intervención de la Universidad Javeriana cuestionó esta argumentación. En su
opinión, el artículo 102 del Decreto 111 de 1996 “hace alusión a la
inversión de excedentes de liquidez de los establecimientos públicos, por lo
cual no es claro si esta norma resulta aplicable al Icetex que es una entidad
financiera estatal de naturaleza especial”. Y en relación con las
utilidades provenientes de los TAE expuso que por virtud del artículo 4 de la
Ley 18 de 1988 estaba dentro de la potestad del Gobierno reglamentar la
utilización de estos recursos sin necesidad de un marco legal habilitante.
204.  La Corte
encuentra que, si bien la postura del Gobierno pudo haber sido más clara en
este punto, la necesidad jurídica del decreto legislativo está suficientemente
soportada. Para empezar, es importante recordar que el principio de
legalidad del gasto implica la reserva de ley para su expedición,
modificación o adición, en virtud del trasfondo democrático en la adopción de
las decisiones sobre el uso y destinación de los recursos públicos. Esto impide
que el Gobierno nacional disponga directa y discrecionalmente de las rentas y
recursos de capital, los cuales deben ser consignados en la Dirección del
Tesoro Nacional -en virtud del principio de unidad de caja[225]-
para su posterior distribución democrática a través de las apropiaciones
autorizadas por el Congreso mediante la Ley del Presupuesto.
205.  Tales mandatos, no
obstante, se flexibilizan en contextos de emergencia, habilitando al poder
ejecutivo para intervenir válidamente el presupuesto general de la Nación,
cambiar la destinación de algunas rentas, reasignar partidas y realizar
operaciones presupuestales. En principio, la jurisprudencia ha reconocido un
margen amplio de acción al Gobierno en estas circunstancias, con la finalidad
de aportar recursos suficientes que permitan conjurar la crisis o aliviar sus
efectos[226].
Las normas de excepción permiten al poder ejecutivo, entre otras facultades,
hacer traslados de recursos cambiando la destinación inicial de algunas cuentas.
206.  Ahora bien, la
primera objeción de la Universidad Javeriana remite al alcance del artículo 102
del Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) referente a la obligación de “los
establecimientos públicos del orden nacional” de invertir sus excedentes de
liquidez en títulos emitidos por la Dirección del Tesoro Nacional, o en
inversiones autorizadas por ésta. La Corte encuentra que le asiste razón a la universidad
en este punto, pues con la Ley 1002 de 2005 se cambió la naturaleza jurídica del
Icetex de un establecimiento público a una “entidad financiera de naturaleza
especial”[227].
Así las cosas, el Icetex es una entidad del sector descentralizado por
servicios del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa
y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación, cuyo objeto
principal es la realización de actividades financieras (comerciales), con la
finalidad principal de fomentar la educación superior, a través de subsidios
enfocados en los estudiantes de bajo recursos[228]. Por lo que,
en principio, no sería destinataria del artículo 102 del EOP[229], frente a lo cual el
Gobierno nacional no aportó ningún argumento adicional.
207.  Además, la Corte
advierte que existe una norma legal, específica y posterior que regula las
operaciones con los excedentes del Icetex. Se trata del artículo 186 del Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022[230],
el cual autoriza al Ministerio de Educación a utilizar los “excedentes que
se generen en el Icetex a partir de los recursos girados por la Nación” con
el fin de brindar subsidios, condonaciones u otro tipo de alivios de cartera.
Sin embargo, tal habilitación no es suficiente para este caso concreto. En
efecto, el Decreto Legislativo 467 de 2020 no acude a los excedentes de los recursos
nacionales -los cuales están ya comprometidos según la propia entidad- sino a
fuentes adicionales de financiación, a través de: (i) fondos en
liquidación que tenían una participación de entidades territoriales e incluso aportes
de cooperación internacional; y (ii) los excedentes de las operaciones
con TAE, los cuales provienen de la captación a recursos privados[231]. Tales fuentes no son
excedentes provenientes de los recursos girados por lo Nación y, por ende,
requieren una autorización legal, específica y diferente a la que trae el Plan
Nacional de Desarrollo.
208.  La segunda observación
tiene que ver con la potestad ordinaria para disponer de las utilidades
derivadas de los TAE, que haría innecesario recurrir a normas extraordinarias.
En efecto, existe una norma que habilita al Gobierno para “previo concepto
de la Junta Directiva del Banco de la República, [reglamentar] la
naturaleza de las inversiones o préstamos que pueda efectuar el Icetex con los
recursos de los numerales 1 y 2 [Títulos de Ahorro Educativo].
del presente artículo, sus límites, el objeto de los préstamos, las tasas de
interés, sus plazos y garantías”[232].
Con todo, la Corte encuentra que el Gobierno no erró al advertir la necesidad jurídica
ya que el trámite ordinario: (i) implicaría contar con la autorización
de la Junta Directiva del Banco de la República, la cual no puede simplemente
exigirse por parte del poder ejecutivo, en tanto es un órgano autónomo[233];
y (ii) en caso de contar con su apoyo, ello tomaría un tiempo adicional
que no se compadece con la urgencia derivada de la pandemia.
209.  Le asiste razón
al Gobierno cuando explica que con el decreto legislativo se busca alcanzar “un
mecanismo ágil que permite a las entidades que se rigen por el principio de
legalidad del gasto para que puedan reorientar recursos de saldos y excedentes
con destino a un Plan de Auxilios Educativos”[234]. Dentro del
análisis de necesidad jurídica no basta constatar que exista un trámite
ordinario, le corresponde al juez constitucional valorar también que tales
competencias sean suficientes y adecuadas para lograr los objetivos con la
urgencia que ello supone[235].
De no ser así, podrían descartarse la mayoría de normas extraordinarias, bajo
el entendido que el Gobierno cuenta con la iniciativa legal ordinaria para
proponer y tramitar ante el Congreso las acciones que estime apropiadas y
necesarias. Tal conclusión desconocería que hay situaciones urgentes que no
permiten tal espera, como precisamente lo es el incumplimiento generalizado de
pagos de los beneficiarios del Icetex.
Juicio de proporcionalidad
210.  Como se explicó
anteriormente, el análisis de proporcionalidad que debe realizarse en esta
ocasión tiene un nivel de intensidad intermedio, lo que supone verificar
que: (i) el fin de la norma sea constitucionalmente importante, (ii)
el medio para lograrlo sea efectivamente conducente; y que (iii) la
medida no sea evidentemente desproporcionada.
211.  La Corte ya
constató que la inyección de recursos que trae el del decreto legislativo supera
los dos primeros pasos del test. En efecto, (i) esta Sentencia verificó
que la finalidad de dicho traslado presupuestal es importante por cuanto busca
apalancar el Plan de Auxilio previsto en el marco de la pandemia (ver juicios
de finalidad, conexidad material y motivación suficiente supra).
Igualmente, (ii) estableció que los recursos previstos son conducentes
para permitir que el Plan cobije, de entrada, a por lo menos 59.939 usuarios
beneficiados por un periodo de 4 meses (ver juicio de necesidad fáctica supra).
Resta ahora valorar la proporcionalidad de estas medidas, es decir, determinar
si el traslado de recursos constituye una respuesta equilibrada ante la
gravedad de los hechos.
212.  Entendido como
la primera respuesta a una problemática que demanda atención urgente, la Corte
encuentra que las medidas presupuestales fueron razonables. Ante la irrupción
de la pandemia en el país y las afugias financieras que ello supuso para los
beneficiarios del Icetex, se justificaba el traslado de los dineros que obraban
en diversos fondos. Aunque dentro de estas fuentes es posible que hubiese
recursos provenientes de las entidades territoriales[236], los cuales
en virtud del principio de autonomía territorial no pueden ser apropiados
caprichosamente por el Gobierno, esta operación fue razonable en el caso
concreto por las siguientes razones.
213.  En primer lugar,
estamos hablando de fondos inactivos o en liquidación, lo que -de
entrada- no supone una afectación severa al ejercicio de las entidades
territoriales y privadas que aportaron a estas cuentas. Segundo, como señala el
Procurador General, “los fines que se pretenden alcanzar no desbordan el
objeto por el que se constituyeron dichas inversiones y su manejo mantiene el
objeto del Icetex”[237].
Recordemos que el Icetex ha venido canalizando y administrando recursos de
terceros[238],
a través de alianzas estratégicas con entidades públicas o privadas[239].
Así las cosas, los recursos que se destinan para el nuevo decreto legislativo
conservan una finalidad similar con la que fueron originalmente previstos, a
saber, la promoción de la educación superior. Tercero, la financiación de la
educación para la población de bajos recursos económicos es una finalidad
importante del ordenamiento colombiano, dado el valor que representa para el
desarrollo individual y la consecución de un orden justo[240]. Por ello,
el Constituyente priorizó la inversión en educación dentro del presupuesto
nacional, entendido como parte clave del “gasto público social”[241].
214.  Ahora bien, en
lo referente al traslado de las utilidades derivadas de la operación de Títulos
de Ahorro Educativo (TAE) que consagra el artículo 2º, la Corte también lo
encuentra razonable. Estos títulos fueron creados por la Ley 18 de 1988 y hasta
el momento sólo se han hecho dos emisiones, cada una por 5,000 millones de
pesos. Son títulos valores que captan fondos provenientes del ahorro privado y
como contraprestación reconocen el derecho a futuro de asegurar que el Icetex
cancelará, según los términos pactados, el valor de los costos de matrícula, de
texto y de otros gastos académicos[242].
Según explicó el Gobierno, es posible hacer uso de las utilidades derivadas de
la operación con estos títulos por un valor de $24.262 millones, sin que ello
afecte los derechos de los tenedores. El Icetex conservará el 20% del
patrimonio del TAE equivalente a $6.065 millones como respaldo del pasivo,
incluyendo dentro de estos, los recursos que conforma el fondo de respaldo
($876 millones) administrados por Fiduciaria Davivienda[243]. Es
razonable entonces utilizar las utilidades derivadas de las operaciones con TAE
con el fin de soportar el Fondo de Garantía Codeudor (medida número 4 del Plan
de Auxilios), pues en últimas se trata del traslado de recursos entre cuentas relacionadas
con el derecho a la educación. Adicionalmente, no se pone en riesgo las
obligaciones del Icetex para con los tenedores de estos títulos pues se dejan
las reservas suficientes.
215.  En resumen, el
traslado de recursos es proporcional en tanto no trasgrede ningún límite
constitucional. De hecho, lo que hace es reivindicar la prioridad del gasto
público social, al disponer que la nueva destinación tenga por objeto una
finalidad importante: apalancar la faceta de acceso a la educación superior de
personas vulnerables. Del otro lado, las partidas que se disminuyen no implican
una afectación severa pues se trata de fondos inactivos así como de excedentes
que arroja la operación con TAE.
216.  Finalmente, le
corresponde a la Corte determinar, de forma general, si los nuevos recursos
inyectados al Plan de Auxilios son equilibrados ante la emergencia por Covid-19
y su impacto en el componente de educación superior. Lo anterior en tanto que
uno de los reclamos centrales de los grupos de estudiantes que intervinieron
tiene que ver con la presunta insuficiencia de los dineros destinados
para este fin.
217.  Sea lo primero
aclarar que la Corte Constitucional no es la entidad llamada a fijar el
presupuesto nacional, ni mucho menos a especificar el monto exacto de las
partidas. En materia económica, la jurisprudencia ha reconocido, en principio,
un amplio margen de acción al legislador. Dicho grado de deferencia se
extiende, mutatis mutandi, al Gobierno nacional cuando este actúa como legislador
extraordinario en la consecución y distribución de recursos en el marco de
los estados de excepción. Más aún, teniendo en cuenta la restricción
presupuestal inherente a estos escenarios y la necesidad de actuar pronta y
comprehensivamente. Ello, sin embargo, no equivale a la desaparición de todo
control. En lo referente a los derechos fundamentales, existen unos límites,
mínimos básicos y acentos de acuerdo con la Constitución y los tratados
internacionales de Derechos Humanos. Principalmente, y para efectos de este
caso, es pertinente recordar que (i) la accesibilidad integra el
mínimo esencial del derecho a la educación superior; que (ii) al Estado
le asiste el deber de emplear los máximos recursos disponibles, incluso
en tiempos de crisis; y que (iii) la educación tiene prioridad en el
gasto público[244].
218.  Dicho lo anterior,
la Corte observa que los fondos dispuestos por el decreto legislativo llegan a
$70.247.695.157. Aunque no es posible prever con certeza el número total de
usuarios que entrarán en problemas financieros o el impacto y la duración que
pueda tener esta emergencia sobre la economía, el Gobierno proyecta que los
recursos permitirán cobijar, por lo menos, a 59.939 usuarios beneficiados por
un periodo de 4 meses[245].
219.  En principio, la
Corte encuentra razonable dicha inyección de recursos según las proyecciones
realizadas y la urgencia de brindar un alivio a los deudores el Icetex, quienes
desde el inicio de la pandemia vieron comprometida su capacidad de pago.
Tampoco sería razonable exigirle al Gobierno que agote todo el presupuesto del
Icetex para atender a los deudores actuales, pues esto necesariamente afectaría
a los demás beneficiarios que se encuentran cursando sus estudios con créditos
del Icetex y los miles otros que aspiran a ingresar en los próximos meses a las
universidades. Como ya se explicó, el Gobierno tenía que encontrar un delicado
balance entre ambas necesidades, el cual esta Corte no percibe como
abiertamente desproporcionado.
220.  En síntesis, las
medidas presupuestales superan el examen de proporcionalidad en tanto ofrecen
una respuesta razonable y urgente según las proyecciones iniciales del impacto
que puede producir la pandemia. Para ello, el Gobierno dispuso de la totalidad
de recursos que en una primera búsqueda encontró disponibles, principalmente en
forma de saldos sin utilizar almacenados en fondos inactivos y en liquidación,
así como en los excedentes que producen las operaciones con Títulos de Ahorro
Educativo (TAE). Pero esta primera fase no agota el deber de máxima
utilización de los recursos. Le corresponde ahora al Gobierno revisar la
evolución del impacto de la pandemia sobre los beneficiarios del Icetex y
emplear los demás recursos disponibles, generando nuevos ingresos, más allá de
aquellas cuentas asociadas al Icetex, si es del caso, para responder
apropiadamente a los efectos negativos que en el tiempo pueda seguir causando
la pandemia. Recordando, además, que la educación tiene, por disposición
constitucional, prioridad en el gasto público.
Juicio de no discriminación
221.  Las normas que
se analizan en este eje versan sobre la consecución de recursos. Son, por lo
tanto, disposiciones técnicas y presupuestales que no suscitan ningún debate
por trato discriminatorio. La forma en que se emplean estos dineros es lo que
eventualmente podría dar lugar a este tipo de discusiones. Pero en el capítulo
anterior ya se explicaron los criterios de focalización. No es necesario
repetir estas consideraciones aquí.
222.  En suma, respecto
este segundo eje, la Corte encuentra que se superan los requisitos materiales
de validez, en tanto las formas de financiación ideadas por el Gobierno nacional
para apalancar el Plan de Auxilios Educativos resultan razonables para brindar
un primer y urgente alivio a los beneficiarios del Icetex que vieron comprometida
su capacidad de pago por la pandemia.
8. Conclusión
223.  La Sala Plena
revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 467 de 2020, “[p]or
el cual se dictan medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios
del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el
Exterior - ICETEX, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”.
224.  La Corte concluye
que el decreto legislativo cumple, de manera general, con los requisitos
formales y materiales. Esta norma ofrece un alivio urgente y necesario para
ayudar a los beneficiarios de créditos educativos del Icetex, cuya capacidad de
pago se ha visto menguada como consecuencia de la pandemia. La Sala Plena
encuentra que el Gobierno ha actuado diligentemente para encontrar un balance
que le permita optimizar los recursos disponibles, de manera que pueda ofrecer
un alivio parcial a la mayoría de usuarios vulnerables, sin sacrificar la
misión del Icetex. Sin embargo, la Sala Plena juzga como desproporcionado que,
en las actuales circunstancias, se sigan causando intereses a los estudiantes
que se acojan a la medida de periodo de gracia.
225.  Los desafíos humanos
y económicos que supone la pandemia son mayúsculos y sus consecuencias aún son impredecibles,
especialmente para las facetas prestacionales de los derechos. Con todo y esto,
es indispensable reafirmar la vigencia del orden constitucional y el
acatamiento a la dignidad y a la eficacia de los derechos fundamentales como
pilares de un orden justo. El Gobierno está en la obligación de revisar la
implementación del Plan de Auxilios, evaluar rigurosa y objetivamente su
impacto, y constatar la evolución de la situación financiera de los
beneficiarios de los créditos, para luego, de manera informada y participativa,
adoptar las medidas adecuadas que garanticen la permanencia y el acceso
progresivo a la educación superior. La Corte confía que esta crisis sea también
una oportunidad para convertir al Icetex en un aliado invaluable de las miles
de familias colombianas que en su momento confiaron en dicha entidad sus sueños
para acceder a la educación técnica y profesional.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de Colombia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE
el artículo 1º del Decreto Legislativo 467 de 2020, “[p]or el cual se
dictan medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del
Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior -
ICETEX, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, en
el entendido que la medida denominada “periodo de gracia”,
prevista en el numeral primero, no causa durante su vigencia intereses sobre
los créditos.
SEGUNDO. Declarar
EXEQUIBLE los artículos 2º y 3º del Decreto Legislativo 467 de 2020, “[p]or
el cual se dictan medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios
del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el
Exterior - ICETEX, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase y publíquese.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ANEXO: Decreto legislativo
467 de 2020
“DECRETO
LEGISLATIVO 467 DE 2020
23
de marzo
Por
el cual se dictan medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios
del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el
Exterior - ICETEX, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
En ejercicio de
las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en
concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el
Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO:
Que, en los
términos del artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la
República, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan
hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución
Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el
orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad
pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que, según la
misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica el Presidente, con la firma de todos los
ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que estos
decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica
con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma
transitoria establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
Que mediante el
Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el estado de emergencia
económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de
treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta
al país por causa del nuevo Coronavirus COVID-19.
Que dentro de
las razones generales tenidas en cuenta para la adopción de dicha medida se
incluyeron las siguientes:
Que el 7 de
enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud identificó el nuevo
Coronavirus - COVID-19 y declaró este brote como emergencia de salud pública de
importancia internacional.
Que el 6 de
marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el
primer caso de brote de enfermedad por Coronavirus - COVID-19 en el territorio nacional.
Que el 11 de
marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actual brote
de enfermedad por Coronavirus COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la
velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de
marzo de 2020 a la OMS se habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio
en 118 países y que a lo largo de esas últimas dos semanas el número de casos
notificados fuera de la República Popular China se había multiplicado en 13
veces, mientras que el número de países afectados se había triplicado, por lo
que instó a los países a tomar acciones urgentes.
Que según la OMS
la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 es una emergencia sanitaria y social
mundial, que requiere una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las
personas y empresas.
Que mediante la
Resolución 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección
Social adoptó, entre otras, medidas preventivas sanitarias de aislamiento y
cuarentena de las personas que, a partir de la entrada en vigencia de la
precitada resolución, arribaran a Colombia desde la República China, Francia,
Italia y España.
Que mediante
Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección
Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015,
declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo Coronavirus
COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo y, en virtud de la
misma, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la
propagación del COVID- 19 y mitigar sus efectos.
Que el
vertiginoso escalamiento del brote del nuevo Coronavirus COVID-19, hasta
configurar una pandemia, representa actualmente una amenaza global a la salud
pública, con afectaciones al sistema económico, de magnitudes impredecibles e
incalculables de la cual Colombia no podrá estar exenta.
Que según la
Organización Mundial de la Salud - OMS, en reporte de fecha 23 de marzo de 2020
a las 15:51 GMT-5, se encuentran confirmados 334.981 casos, 14.652 fallecidos y
190 países, áreas o territorios con casos del nuevo Coronavirus COVID-19.
Que, pese a las
medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social, a las 9:00 horas
del 23 de marzo de 2020 reportó como casos confirmados en Colombia 277
distribuidos así: Bogotá D.C. (114), Cundinamarca (11), Antioquia (40), Valle
del Cauca (31), Bolívar (16), Atlántico (7), Magdalena (2), Cesar (1), Norte de
Santander (8), Santander (3), Cauca (2), Caldas (6), Risaralda (13), Quindío
(6), Huila (10), Tolima (4), Meta (1), Casanare (1), San Andrés y Providencia
(1).
Que mediante
Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el estado de emergencia
económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de
treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta
al país por causa del nuevo Coronavirus COVID-19. Dentro de las medidas a
adoptarse se incluyeron las siguientes:
"Que los
choques que afectan los mercados financieros y laborales suelen tener efectos
profundos y prolongados que deterioran el crecimiento, el bienestar de la
sociedad y el empleo como lo muestran la experiencia de la crisis colombiana de
fin de siglo y la experiencia de la crisis internacional de 2008. En el caso de
la experiencia colombiana, durante 1999 se redujo la tasa de crecimiento
económico a -4.1 % y se produjo un aumento en la tasa de desempleo de 12,5 % en
1997 a 20,2 % en el año 2000. [ .. ].
Que se han
venido usando los mecanismos ordinarios de que disponen las instituciones
económicas en tiempos normales, los cuales han sido adecuados, pero
insuficientes para contener el choque sorpresivo y profundo que ha sufrido la
economía. Así, el Banco de la República ha adoptado medidas extraordinarias en
función de reforzar la liquidez del sistema de pagos y del mercado cambiario.
Igualmente, siguiendo las directrices del Gobierno nacional, la DIAN ha
flexibilizado el calendario tributario para contribuir a la absorción del
choque económico que está generando la llegada del COVID19 al país. Dentro de
estas medidas se encuentra el aplazamiento de la segunda y tercera cuota de
renta para los grandes contribuyentes, que se encuentren en sectores relacionados
con el transporte aéreo comercial de pasajeros, actividades teatrales, de
espectáculos musicales y otros espectáculos en vivo.
Que las medidas
a disposición del Banco de la República y del Gobierno nacional son
insuficientes para conjurar el efecto que, en la salud pública, el empleo, el
ingreso básico de los colombianos, la estabilidad económica de los trabajadores
y de las empresas, la actividad económica de los trabajadores independientes, y
la sostenibilidad fiscal de la economía resultan necesarias".
Que el artículo
3 del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 resolvió adoptar "mediante
decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte
considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias
para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo
dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a
cabo".
Que en la
actualidad, el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en
el Exterior - ICETEX cuenta con 301.136 beneficiarios de créditos reembolsables
en periodos de pago, diferenciados en los siguientes estratos económicos: 30.3%
estrato 1, 40.4% estrato 2, 21.5% estrato 3, 5.3% estrato 4, 1.8% estrato 5 y
0.7% estrato 6.
Que el Instituto
Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX al
correr el modelo de probabilidad de incumplimiento interno del Instituto, el
cual analiza variables de comportamiento de pago y factores socio demográficos
como estrato y edad, estableció como resultado que alrededor de un 20% de los
beneficiarios de créditos reembolsables, equivalente aproximadamente a 60.000
usuarios, presentan una probabilidad de incumplimiento de sus obligaciones
superior al 40%, ubicándose en el rango alto[246], un 40% de los
beneficiarios se ubica en el rango medio y el otro 40% restante se ubica en el
rango bajo.
Que en el marco
de la Emergencia Económica, Social y Ecológica causada por la pandemia del
Coronavirus COVID-19, el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios en
el Exterior - ICETEX prevé que alrededor de una tercera parte de la población
de beneficiarios de créditos reembolsables, es decir, unos 100.000
beneficiarios, entre los que se contemplan la totalidad de los beneficiarios
que presentan riesgo alto y una fracción de los de riesgo medio y bajo,
enfrentarán mayores dificultades en el pago regular de su obligación
crediticia.
Que ante la
Emergencia Económica Social y Ecológica a causa del Coronavirus COVID-19, se
disminuirán los ingresos de las familias cuyos integrantes quieran acceder por
primera vez o permanecer en los programas académicos que cursan actualmente de
cara al segundo semestre lectivo del año 2020 en las Instituciones de Educación
Superior Públicas y Privadas del país, y requieran para ello, solicitar un
crédito al Instituto, el cual exige el codeudor solidario. Esta situación
amerita que el Instituto elimine la exigibilidad de un codeudor solidario,
persona natural o jurídica, y lo reemplace con el Fondo de Garantía Codeudor
para dichas familias.
Que el conjunto
de medidas dirigidas a los estudiantes y sus familias, denominado Plan de
Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19, comprenderá el otorgamiento de
auxilios como: (i) período de gracia en cuotas de créditos vigentes, (ii)
reducción transitoria de intereses al Índice de Precios al Consumidor - IPC,
(iii) ampliación de plazos en los planes de amortización; y, (iv) otorgamiento
de nuevos créditos para el segundo semestre del año 2020 amparados por el Fondo
de Garantía Codeudor.
Que con el fin
de otorgar dichas medidas de auxilio, se hace necesario incorporar a los
ingresos del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en
el Exterior - ICETEX, recursos por valor aproximado de $70.247.695.157,
discriminado de la siguiente manera:
Fuente
Monto
Fondos
inactivos y en liquidación
$45.985.140.157
Excedentes
de Títulos de Ahorro Educativo
$24.262.555.000
Total
$70.247.695.157
Que los recursos
de fondos inactivos y en liquidación se encuentran distribuidos en 19 fondos
inactivos y 12 fondos en liquidación, constituidos por entidades del Gobierno
nacional y entes territoriales, los cuales, al tenor de las leyes 179 de 1974 y
225 de 1995, compiladas por el Decreto 111 de 1996 en sus artículos 16 y 102,
deben destinarse exclusivamente a las actividades objeto de los mismos o al
Tesoro Nacional.
Que los recursos
de los excedentes generados en la entidad mediante la expedición de los 3.600
Títulos de Ahorro Educativo - TAE -, creados por la Ley 18 de 1988, no pueden
destinarse al Fondo de Garantía Codeudor del Instituto Colombiano de Crédito
Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX en tanto que dicha norma
no otorgó facultades a la entidad para decidir su destinación.
Que, en
consecuencia, resulta necesaria la adopción de una medida de orden legislativo,
tendiente a que el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios
Técnicos en el Exterior-ICETEX pueda disponer de los recursos antes descritos
para la ejecución de las medidas del Plan de Auxilios Educativos Coronavirus
COVID-19 que alivie la situación de los beneficiarios de los créditos
educativos otorgados por el Instituto.
En mérito de lo
expuesto,
DECRETA:
Artículo 1. Plan
de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 para beneficiarios del Instituto
Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX. Las
entidades públicas del orden nacional y territorial con Fondos en
Administración o convenios de alianzas establecidos con el Instituto Colombiano
de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX utilizarán los
saldos y excedentes de liquidez, así como los saldos y excedentes de los fondos
y las alianzas en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 que
comprenderá el otorgamiento, a beneficiarios focalizados, de uno (1) de los
siguientes auxilios:
1.
Periodo de gracia en cuotas de créditos vigentes. Esta medida puede ser
solicitada por todos los beneficiarios con créditos vigentes. El crédito se
extenderá por el mismo tiempo que dure la medida.
2. Los
beneficiarios de estratos 3, 4, 5 y 6 podrán solicitar la reducción transitoria
de intereses al IPC en los créditos vigentes durante la vigencia del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica. Esta medida implica una reducción de
la tasa, quedando la tasa equivalente al IPC durante la vigencia del Plan de
Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19. Esta medida no aplica para los
beneficiarios de los estratos 1 y 2 quienes ya disfrutan del beneficio de tasa
subsidiada por la Nación.
3.
Ampliación de plazos en los planes de amortización. Esta medida puede ser
solicitada por todos los beneficiarios con créditos vigentes. Para los créditos
de mediano plazo, la amortización se ampliará hasta el doble del período
inicial de pagos y para los créditos de largo plazo, la amortización se
ampliará hasta el 50% del plazo original.
4. Otorgamiento de
nuevos créditos para el segundo semestre del año 2020. Esta medida permitirá a
los beneficiarios que solicitarán por primera vez crédito al Instituto
Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX
para sus estudios, puedan aplicar a un crédito sin la exigibilidad de un
codeudor solidario, persona natural o jurídica. En estos casos, la garantía de
dichos créditos la asumirá el Fondo de Garantía Codeudor con cargo a los
recursos asignados para ello.
Parágrafo 1. Los saldos no
ejecutados de Fondos en Administración, o convenios de alianzas establecidos
con el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el
Exterior - ICETEX con recursos provenientes de la Nación o de los Entes
Territoriales, cuyos convenios se encuentren en procesos en liquidación que no
hayan culminado, serán incorporados al presupuesto del Instituto Colombiano de
Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX y serán
utilizados en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19.
Parágrafo 2. Los auxilios de
que trata este artículo se mantendrán hasta agotar el monto de los recursos
dispuestos para ello.
Artículo 2. Excedentes
del Título de Ahorro Educativo. Autorizar al Instituto Colombiano de
Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX, durante la
vigencia del Estado de Emergencia, Social y Ecológica, para hacer uso de las
utilidades derivadas de la operación de Títulos de Ahorro Educativo, a través
del Fondo Garantía Codeudor, con el propósito de apalancar recursos para el
Plan de Auxilios Educativos coronavirus COVID-19.
Artículo 3. Vigencia. El
presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá,
D. C., el 23 de marzo de 2020
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS
BERNAL PULIDO
A LA
SENTENCIA C-161-20
AUXILIOS EDUCATIVOS
PARA BENEFICIARIOS DE CREDITOS DEL ICETEX-Exequibilidad
por cuanto satisface el juicio de proporcionalidad (Salvamento parcial de voto)
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Extralimitación
(Salvamento parcial de voto)
Expediente:
RE-243
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Con
mi acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Plena de la
Corte Constitucional, suscribo este salvamento parcial de voto en relación con
el resolutivo primero de la sentencia de la referencia, por las razones que
presento a continuación.
1.
El numeral 1º del artículo 1º del
Decreto Legislativo 467 de 2020 satisface el juicio de proporcionalidad. Contrario
a lo sostenido por la mayoría de la Sala Plena, esta disposición normativa
cumple con el juicio de proporcionalidad y, por tanto, debió declararse
exequible. El Gobierno no tenía la obligación de determinar en el Decreto
legislativo 467 de 2020, de forma explícita, detallada y taxativa, las
condiciones específicas del periodo de gracia en cuotas de créditos vigentes.
Las determinaciones sobre el cobro de intereses durante la vigencia de dicho
beneficio son de orden reglamentario, tal y como lo reguló el Acuerdo 017 del
31 de marzo de 2020, artículo 2, sección a), por medio del cual se dispuso que
durante el periodo de gracia “los créditos continuarán generando intereses
corrientes a la tasa pactada” y que estos serán cobrados en partes iguales
en las cuotas pendientes una vez se reactive la obligación crediticia.
Por lo tanto, no es cierta la afirmación de la sentencia según la cual “existe
incertidumbre y falta de determinación en relación con la causación de
intereses durante el periodo de gracia” que el ICETEX otorga como parte del
Plan de Auxilios Educativos.
2.
La medida contenida en el numeral
1º del artículo 1º del Decreto Legislativo 467 de 2020 es proporcionada y
ajustada a la constitución. La sentencia de la cual
me aparto parcialmente argumenta que el periodo de gracia no es suficiente para
aliviar la situación de los beneficiarios del ICETEX por lo que consideró
necesario incluir la condonación de los intereses corrientes durante la
vigencia del Plan de Auxilios para evitar un impacto intenso en las finanzas de
los beneficiarios de los créditos educativos una vez se reactive la obligación
de pago. Considero que el condicionamiento (i) excede el control
constitucional que debe desarrollar la Corte, porque se soporta en un análisis
de conveniencia y suficiencia de las medidas adoptadas y no sobre su
constitucionalidad, (ii) no existe un mandato constitucional concreto
del cual se pueda derivar la prohibición del cobro de intereses durante un
periodo de gracia, (iii) dicha consideración es general e hipotética y,
además, no representa una vulneración clara de algún derecho fundamental o
principio constitucional y (iv) si bien es cierto que el cobro posterior
de los intereses corrientes causados durante el periodo de gracia no afecta de
forma sustancial la estabilidad financiera del ICETEX, sí permite a la entidad
obtener recursos para ampliar la cobertura de los créditos educativos, tanto
así que la misma sentencia indica que debe buscar más financiamiento.
3.
Extralimitación de las competencias
de la Corte en el marco del control de constitucionalidad. Con
el condicionamiento del numeral 1º del artículo 1º del Decreto 467 de 2020, la
Corte deja sin efecto la disposición normativa del Acuerdo 017 del 31 de marzo
de 2020, expedido por el ICETEX, que regula el cobro de intereses durante el
periodo de gracia. Esto excede su competencia, porque: (i) el control
constitucional que desarrolla la Corte debe limitarse al contenido de la
disposición normativa sub examine, y no respecto de las normas
reglamentarias que la desarrollan, (ii) el control judicial de dicho
acto administrativo corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo y (iii) el condicionamiento desconoce la conexidad
interna del Decreto Legislativo 467 de 2020, porque el Gobierno no incorporó en
los considerandos ninguna razón que permita deducir que tenía la intención de
condonar intereses a quienes solicitaran el beneficio del periodo de gracia.
Fecha ut supra,
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PEREZ
A LA
SENTENCIA C-161/20
AUXILIOS EDUCATIVOS
PARA BENEFICIARIOS DE CREDITOS DEL ICETEX-Exequibilidad
pura y simple (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente
RE-243
Revisión de constitucionalidad
del Decreto Legislativo 467 de 2020, “[p]or el cual se dictan medidas de
urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del Instituto Colombiano de
Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX, dentro del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Magistrada ponente:
Diana Fajardo
Rivera
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporación, me permito
salvar parcialmente el voto en relación con el fallo adoptado mayoritariamente
en la sentencia de la referencia ya que, en mi criterio, la Corte debió
declarar la exequibilidad pura y simple del Decreto Legislativo 467 de 2020,
sin el condicionamiento que se hizo del artículo primero en el entendido que la
medida denominada “periodo de gracia” no causa intereses sobre los créditos
durante su vigencia. Discrepo de la decisión mayoritaria en este punto, a
partir de tres tipos de consideraciones:
En
primer lugar estimo que si bien es cierto que en el numeral 1 del artículo 1 no
se hace una referencia expresa al cobro de intereses, de ello no se sigue
ambigüedad alguna que diese lugar a una interpretación favorable al usuario del
servicio financiero, como quiera que, de acuerdo con la política financiera del
Icetex, en circunstancias normales, la línea de crédito a largo plazo
denominada de Acceso con Calidad a la Educación Superior (ACCES) está compuesta
por tres periodos (de estudios, de gracia y de pago o amortización) en cada uno
de los cuales se generan intereses. Y específicamente en el periodo de gracia
se liquidan los intereses corrientes sobre el saldo de capital adeudado.
En
segundo lugar, el ejercicio de ponderación realizado por la Corte es equivocado
porque no permite llegar a una conclusión como la que adoptó la mayoría. Esto
debido a que al argumento que le sirve de soporte, referido al impacto que
sobre cada deudor individual tiene la causación de intereses durante el periodo
de gracia concedido de manera extraordinaria, cabe oponer otro conforme al cual
el efecto acumulado de esa condonación indiscriminada de intereses sobre las
finanzas del Icetex podría ser de mayor entidad, de cara a su objetivo de
contribuir a financiar el acceso de más estudiantes a la educación superior.
Finalmente,
en estas condiciones, la decisión de la mayoría corresponde a un criterio de
oportunidad o conveniencia, que se desenvuelve en el ámbito de la política
pública y que no es susceptible de ser encuadrado dentro de un imperativo
constitucional.
Fecha ut
supra,
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
[1] Constitución Política, artículo 241. “A la Corte
Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución,
en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá
las siguientes funciones: (…) 7. Decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con
fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución”.
[2] La transcripción completa del Decreto legislativo 467 de 2020 se
encuentra como anexo de esta Sentencia.
[3] En este sentido se pronunciaron
las organizaciones Acrees, Acupe y el movimiento “Icetex te arruina”.
[4] Esta solicitud la hizo la
Universidad EAFIT.
[5] Esta solicitud la elevaron los
integrantes de la organización “Icetex te arruina”, Acrees y Acupe.
[6] Sin desconocer que varios
intervinientes presentaron extensos documentos refiriéndose a cada uno de los
criterios que se examina en estos casos, en este capítulo solo se destacan
aquellas consideraciones relevantes o novedosas de cada intervención, para
evitar repetir información y hacer innecesariamente largo el fallo.
[7] (i) ¿Por qué los recursos ordinarios destinados
al Icetex resultan insuficientes y deben ser complementados a través de un
decreto legislativo a fin de reducir el impacto económico y social derivado del
Covid-19? ¿En qué medida el nuevo Plan resulta adecuado y suficiente para
aliviar la crisis económica y social que se desprende para la población
beneficiaria del Icetex?; (ii) ¿Cuáles son las fuentes de
las cuales se obtendrán recursos para el Plan de Auxilios Educativos
Coronavirus Covid-19? ¿Por qué se considera que los recursos adicionales por un
valor aproximado de $70.247.695.157 (pág. 4) son adecuados y suficientes para
financiar las medidas de auxilio que contempla el Decreto? ¿A cuántos
beneficiarios se espera cobijar con estos fondos? Precisar cada una de las
fuentes y los montos que se esperan obtener, incluyendo aquellas que se
enlistan en la parte considerativa (pág.4), así como las que se desprenden de
los artículos 1º y 2º del Decreto; (iii) ¿Cómo se
realizará el proceso de focalización de las medidas del Plan de auxilios que
señala el artículo 1º? ¿con qué criterios se escogerán los beneficiarios de
este Plan y el tipo de medidas que los cobijan? ¿por qué los beneficiarios solo
pueden escoger uno entre los cuatro auxilios previstos en el artículo 1º?; (iv)
¿Cuáles serán las condiciones específicas para los beneficiarios que se
acojan al periodo de gracia? ¿en qué consiste la ampliación de plazos en los
planes de amortización?; (v) ¿Se han considerado medidas
alternativas, viables en su implementación en este momento o en el corto plazo,
que siendo sostenibles financieramente, supongan un mejor alivio a los
beneficiarios del Icetex que las señaladas por el Decreto legislativo actual?; (vi)
En atención a lo dispuesto por el parágrafo 2º del artículo 1º ¿Cuánto
tiempo se prevé que pueda durar el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus
Covid-19, dados los fondos disponibles? ¿qué proceso de transición o de
contingencia se tiene previsto en caso de que los fondos del Plan se agoten
antes de que acabe la emergencia nacional por Covid-19?; (vii)
¿Qué otros planes ordinarios de financiación o amortización contempla el
Icetex frente al eventual incumplimiento en el pago de los beneficiarios? ¿en
qué medida estos planes ordinarios pueden armonizarse con el nuevo Plan de
Auxilios Educativos Coronavirus Covid-19?
[8] Paula
Robledo Silva.
[9] Luis
Humberto Ustáriz González.
[10] Óscar Domínguez
González.
[11] Intervención de la
Asociación Colombiana de Universidades, pág. 4.
[12] Santiago José Pinilla
Valdivieso.
[13] Concepto Universidad
Pontificia Javeriana, pág. 3.
[14] Intervención suscrita
por Javier Alejandro Acevedo y Clara Inés Tapias y Ernesto Rueda.
[15] José Miguel Rueda
Vásquez (profesor de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas) y Sergio
Andrés Morales Barreto (estudiante de la Maestría en Derecho Constitucional).
[16] Maritza Alzate
Buitrago.
[17] “Es innecesaria la
limitación de que los beneficiarios sólo puedan acceder a uno de los
beneficios, porque bien podría ocurrir que alguien, durante el tiempo que dure el
estado de excepción requiera de un período de gracia y una vez finalizado éste,
necesite de la reducción transitoria de los intereses junto con la ampliación
del plazo, porque las medidas también deben tener en cuenta los efectos, hasta
ahora inciertos, que podría tener la finalización exitosa de la fase de
mitigación de la pandemia de la Covid-19 sobre la economía de los hogares en
Colombia”. Intervención Universidad EAFIT, pág. 4.
[18] En representación del
Observatorio intervinieron Jorge Kenneth Burbano Villamarín y Camila Alejandra
Rozo Ladino.
[19] Intervención de la
Universidad Libre. pág. 8.
[20] Intervención de la
Universidad Libre. pág. 9.
[21] Grupo de ciudadanos cuya labor se puede observar en las
siguientes redes sociales: Facebook: facebook.com/ICETEXtearruina y
Twitter: twitter.com/ICETEXtearruina. Intervino el señor Daniel
Guillermo Torres Niño, quien manifestó ser representante de los usuarios del
Icetex a través de este movimiento ciudadano.
[22] Carta al Presidente
de la República, fechada el 21 de marzo de 2020, suscrita por Julieth Rincón.
(Representante de los Estudiantes Universitarios del País ante el Consejo
Nacional de Educación Superior -CESU. Presidenta de la Federación Nacional de
Representantes Estudiantiles -Fenares) y Daniel Torres (Representante Usuarios
del Icetex). Documento que anexan a su intervención.
[23] Intervención de “Icetex te arruina”. pág. 2.
[24] Advierte que la
capacidad de pago de muchos usuarios “será nula o se reducirá
significativamente debido a que sus ingresos están atados a los frágiles
contratos de sus oficios que serán impactados por la emergencia económica,
tales como; independientes, contratos por prestación de servicios,
informalidad, emprendimiento” Intervención de “Icetex te arruina”.
pág. 1.
[25] Intervención de “Icetex
te arruina”. pág. 2.
[26] Julieth Rincón,
Representante de los Estudiantes Universitarios del País ante el Consejo
Nacional de Educación Superior (CESU). Presidenta de la Federación Nacional de
Representantes Estudiantiles (Fenares) y Manuel Triviño Guevara (Fiscal
Nacional de Fenares).
[27] Intervención de
Fenares, pág. 1.
[28] Jennifer
Pedraza Sandoval.
[29] Indica que como
producto del acuerdo conseguido entre estudiantes y profesores con el Gobierno
nacional en el 2018, el artículo 186 del Plan Nacional de Desarrollo
(2019-2022) – Ley 1955 de 2919, se autorizó al Ministerio de Educación Nacional
a utilizar “los excedentes del ICETEX a partir de los recursos girados por
la Nación” precisando que   “En caso de hacerlo, debe destinarlos
prioritariamente a atender los subsidios de tasa de interés, condonación y
manutención asociados a los créditos educativos; a programas de alivio de
cartera para sus beneficiarios o de fortalecimiento de la educación superior;
al pago de las obligaciones que el Icetex haya adquirido con dichos fines; a
financiar las renovaciones o las adjudicaciones de nuevos créditos educativos o
para otros objetivos similares”.
[30] (i) Eliminar
el cobro de interés sobre interés en los créditos; (ii) suspender,
durante los 6 meses próximos, el cobro de intereses y de cuotas mensuales de
los usuarios del Icetex y valorar una posterior condonación de la deuda; (iii)
mantener los auxilios de manutención, alimentación y arriendo; (iv)
suspender las tasas de interés de las líneas de crédito vigentes entre el Banco
Mundial y el Icetex durante el periodo de la emergencia sanitaria y renegociar
esa deuda; (v) acudir al artículo 168 del Plan Nacional de Desarrollo
para obtener mayores fondos.
[31] Según informe de
Secretaría, la intervención se recibió el 30 de abril de 2020.
[32] Fernando
Luis Calao González.
[33] Según informe de
Secretaría, la intervención se recibió el 08 de mayo de 2020.
[34] Intervención
suscrita por Isabel Cristina Jaramillo Sierra, profesora de la facultad de
Derecho.
[35] Según informe de
Secretaría, la intervención se recibió el 18 de mayo de 2020.
[36] Pueblo seminómada
ubicado principalmente en la Serranía del Perijá, frontera con Venezuela.
[37] Fernando
Carillo Flórez.
[38] Constitución Política, artículos 215 (parágrafo) y 241 (7).
[39] Este capítulo se ha
apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-136
de 2009. M.P. Jaime Araújo Rentería; C-145 de 2009. M.P. Nilson Pinilla
Pinilla; C-224 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-225 de 2009. M.P.
Clara Elena Reales Gutiérrez; C-226 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo; C-911 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-223 de 2011. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva; C-241 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;
C-671 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos; C-701 de 2015. M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez, C-465 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-466 de 2017.
M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas de
dichas sentencias.
[40]
Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, citando a su vez la
Sentencia C-216 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[41] Ibídem.
[42] El
carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: (i)
la Constitución prevé específicas causales para decretar los estados de
excepción; (ii) la regulación de los estados de conmoción interior y de
emergencia económica, social y ecológica, se funda en el principio de
temporalidad (precisos términos para su duración); y (iii) la
Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de
excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por autoridades
militares (Art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no puedan ser limitados
(Art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional humanitario debe ser
respetado (Art. 214 de la CP).
[43] El
control judicial está a cargo de la Corte Constitucional respecto de los
decretos legislativos, según lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la
Carta Política, y del Consejo de Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del
artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado “[e]jercer el
control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por
autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
[44]
Sentencia C-216 de 1999. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[45] La
Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el artículo 215 puede
tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su
declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia económica, cuando los
hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con la
perturbación del orden económico; social, cuando la crisis que origina la
declaración se encuentre relacionada con el orden social; y ecológica, cuando
sus efectos se proyecten en este último ámbito. En consecuencia, también se
podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la
declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando,
a juicio del Presidente de la República, efectuar la correspondiente valoración
y plasmarla así en la declaración del estado de excepción.
[46]
Decreto 333 de 1992.
[47]
Decreto 680 de 1992.
[48]
Decretos 1178 de 1994, 195 de 1999, 4580 de 2010 y 601 de 2017.
[49]
Decreto 80 de 1997.
[50]
Decreto 2330 de 1998.
[51]
Decretos 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[52]
Decreto 4975 de 2009.
[53]
Decretos 2963 de 2010 y 1170 de 2011.
[54] Este capítulo se ha
apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465
de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal
Pulido y C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[55] La
Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias
C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos
Bernal Pulido; C-465 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-437 de 2017.
M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; y C-434 de 2017 M.P. Diana Fajardo Rivera,
entre otras.
[56] Ley
137 de 1994, artículo 10. “Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en
los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.”
[57]
Sentencia C-724 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas. “Las medidas adoptadas
por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y
ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que
tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”.
Sentencia C-700 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz. El juicio de finalidad
“(...) es una exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas
estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria
de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que el articulado
cumpla con una finalidad específica y cierta”.
[58] La
Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias
C-517 de 2017. M.P. Iván Escrucería Mayolo; C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella
Ortiz; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-437 de 2017. M.P. Antonio
José Lizarazo Ocampo; y C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre
otras.
[59]
Constitución Política. Artículo 215: “Estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia,
y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los
existentes”.
[60] Ley
137 de 1994, artículo 47. “Facultades. En virtud de la declaración del
Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley,
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa
y específica con dicho Estado”.
[61]
Sentencia C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo. “La conexidad
interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas
con las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para motivar el
decreto de desarrollo correspondiente”. En este sentido, ver, también, la
Sentencia C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[62]
Sentencia C-724 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. “La conexidad en
el control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base
en la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se
dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas
con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron
lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”.
En este sentido, ver, también, la Sentencia C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo
Guerrero.
[63] El juicio de motivación suficiente de las medidas ha
sido desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467 de 2017. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-434 de 2017.
M.P. Diana Fajardo Rivera; C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-241
de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-227 de 2011. M.P. Juan Carlos
Henao Pérez; C-224 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-223 de 2011.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[64]
Sentencia C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido. En la providencia se
reiteran las consideraciones de las sentencias
C-722 de 2015. M.P. Myriam Ávila Roldán y C-194 de 2011. M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto.
[65] Al
respecto, en la Sentencia C-753 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, la
Corte Constitucional sostuvo que “en el caso de que la medida adoptada no
límite derecho alguno resulta menos exigente aunque los considerandos deben
expresar al menos un motivo que la justifique”.
[66] Ley
137 de 1994, "Por la cual se regulan los Estados de Excepción en
Colombia", artículo 8.
[67] Sobre
el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado;
C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo
Rivera; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-241 de 2011. M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto; C-227 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez; y
C-224 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[68] Sentencia
C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido, en la cual se reiteran las
consideraciones de las sentencias C-723 de 2015.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-742 de 2015. M.P. María Victoria Calle
Correa.
[69] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. “Vigencia del Estado
de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto
no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un
derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio
reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no
podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
[70]
Sentencia C-149 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Reiterada, entre
otras, en las sentencias C-224 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-241
de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; y C-467 de 2017. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[71] El
juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal en las
sentencias C-517 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo; C-468 de 2017.
M.P. Alberto Rojas Ríos; C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466
de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares
Cantillo; C-751 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-723 de 2015.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-700 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, entre otras.
[72] Al
respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-467 de 2017. M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-437 de
2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo
Rivera; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; y C-723 de 2015. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[73] Esta
Corporación se ha referido a este juicio en las sentencias C-466 de 2017. M.P.
Carlos Bernal Pulido; C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera; C-136 de 2009.
M.P. Jaime Araujo Rentería; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; y
C-723 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[74]
Sobre el particular se han pronunciado, entre otras, las sentencias C-517 de
2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo; C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-465 de 2017. M.P.
Cristina Pardo Schlesinger; C-437 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo;
C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723 de 2015. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[75]
Sobre el juicio de proporcionalidad es posible consultar las sentencias C-467
de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal
Pulido; C-227 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-225 de 2011. M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-911 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; C-224 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-145 de 2009. M.P.
Nilson Pinilla Pinilla; y C-136 de 2009. M.P.
Jaime Araújo Rentería.
[76] Al
respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-467 de 2017. M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-701 de
2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-672 de 2015. M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo; C-671 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos; C-227 de 2011. M.P.
Juan Carlos Henao Pérez; C-224 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-136
de 2009. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[77] “Artículo
14. No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de
Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica (…)”.
[78]
Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías sospechosas
no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá toda discriminación”.
[79] En
este sentido, en la Sentencia C-156 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo),
esta Sala explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el
principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política,
en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y
no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen
familiar, creencias políticas o filosóficas”.
[80] Cfr.
Sentencias C-625 de 2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-006 de 2012.
M.P. María Victoria Calle Correa; Sentencia
C-192 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-685 de 1996. M.P.
Alejandro Martínez Caballero; y C-685 de 1996. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[81] En la Sentencia C-685
de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) la Corte subrayó: “11. En ese
orden de ideas, si debido a naturales cambios económicos o de prioridades, el
Gobierno necesita modificar la destinación de determinadas apropiaciones
fiscales, crear nuevas o aumentar el monto de las existentes, debe recurrir a
los llamados créditos adicionales y traslados presupuestales. En virtud de los
primeros, se busca aumentar la cuantía de una determinada apropiación (créditos
suplementales) o crear una partida de gasto que no estaba prevista en el
proyecto original (créditos extraordinarios). En virtud de los traslados, se
disminuye el montante de una apropiación (contracrédito) con el fin de aumentar
la cantidad de otra partida (crédito), por lo cual esta Corporación ya había
indicado que en estas operaciones  "simplemente se varía la destinación
del gasto entre diferentes secciones (entidades públicas) o  entre numerales de
una misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se
consigue con la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos
en la ley de apropiaciones". En el mismo sentido, ver la Sentencia
C-483 de 2002. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[82] Cfr.
Sentencias C-947 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-148 de 2003. M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[83] En la Sentencia C-206
de 1993. M.P. Antonio Barrera Carbonell, reiterada en la Sentencia C-947 de
2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil, la Corte refirió: “[e]n el traslado
presupuestal, como se dijo, simplemente se varía la destinación del gasto entre
diferentes secciones (entidades públicas) o entre numerales de una misma
sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con
la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos en la ley de
apropiaciones. // Con el empleo de esta figura no se produce un incremento en
la magnitud global del presupuesto, sino que tan solo se transfieren partidas
de unos renglones debidamente apropiados a otros que no lo fueron o cuya apropiación
es insuficiente para cubrir los compromisos asumidos”.
[84] Cfr.
Sentencias C-947 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-148 de 2003. M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[85] Sentencia C-146 de
2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[86] Constitución Política, artículo 67, inciso 1º.
[87] Sentencia C-003 de 2017. M.P. Aquiles Arrieta Gómez.
[88] Ver sentencias C-003 de 2017. M.P. Aquiles Arrieta Gómez y C-520
de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa.
[89] Sentencias C-376 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-743 de
2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-806 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[90] Sobre el gasto público social en la Constitución, ver artículos
334 y 366. En Sentencia C-520 de 2016 (M.P. María Victoria Calle Correa) la
Sala Plena explicó por qué la educación debía recibir una asignación
prioritaria del gasto. Idea reiterada recientemente por la Sentencia T-106 de
2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[91] Sentencia C-003 de 2017. M.P. Aquiles Arrieta Gómez. Cita
original con pies de página.
[92] Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR, por
sus siglas en inglés). Observación General No. 11 (derecho a la educación
primaria), consideraciones que luego fueron incorporadas por la Observación
General No. 13 (derecho a la educación).
[93] En Sentencia T-881 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), se
sintetizó el concepto de dignidad humana en tres dimensiones; vivir como
quiera, vivir bien y vivir sin humillaciones.
[94] Sentencia T-106 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[95] Constitución Política, artículo 67. Ver también Ley 30 de 1992,
artículo 1.
[96] Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR, por
sus siglas en inglés). E/C.12/1999/10. 8 de diciembre de 1999. Citada en
Sentencia C-003 de 2017. M.P. Aquiles Arrieta Gómez.
[97] C-520 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa.
[98] Sentencia T-002 de 1992. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[99] Education the “great equalizer of the conditions of men”. Frase atribuida a Horace Mann, pionero de la educación pública en
los Estados Unidos de América, durante el siglo XIX. Información obtenida de https://www.britannica.com/topic/Education-The-Great-Equalizer-2119678 En esta misma dirección, la jurisprudencia ha descrito la
educación como “un instrumento para la construcción de la equidad social”,
en la Sentencia C-170 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Idea reiterada en términos
semejantes en las sentencias T-787 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y
T-106 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[100] Sentencia C-003 de 2017. M.P. Aquiles Arrieta Gómez. Cita
original con pies de página.
[101] Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR, por
sus siglas en inglés). Observación General No. 13 (derecho a la educación)
E/C.12/1999/10. 8 de diciembre de 1999.
[102] Ver Sentencias T-571 de 1999. M.P. Fabio Morón Díaz; T-585 de
1999. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-620 de 1999. M.P. Alejandro Martínez
Caballero; y T-452 de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara.
[103] Sentencia C-520 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa.
[104] Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR, por
sus siglas en inglés). Observación General No. 13. E/C.12/1999/10. 8 de
diciembre de 1999. Este documento ha sido citado en múltiples ocasiones por la
jurisprudencia, por ejemplo, en sentencias C-003 de 2017. M.P. Aquiles Arrieta
Gómez; C-520 de 2016. M.P. María Victoria Calle; y C-654 de 2007. M.P. Nilson
Pinilla Pinilla.
[105] Sentencia C-520 de 2016. M.P. María Victoria Calle. Cita original
con pies de página.
[106] Por facilitar la redacción, esta sentencia se refiere de forma
indistinta a los DESC o derechos sociales, sin desconocer las diferencias que
existen entre estas categorías.
[107] Sobre la interdependencia e indivisibilidad de los derechos
humanos en la Corte Constitucional, ver sentencias C-288 de 2012. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva; C-753 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo; C-520 de
2016. M.P. María Victoria Calle Correa, entre otras.
[108] Sentencia C-520 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa.
[109] Principalmente, el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, adoptado en 1966 y ratificado mediante la Ley 74 de
1968, y la interpretación autorizada que ha hecho su Comité. A nivel regional,
se tendrá en cuenta el "Protocolo de San Salvador" de 1988,
ratificado mediante Ley 319 de 1996.
[110] Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, adoptado en 1966 y ratificado por Colombia mediante la Ley 74 de
1968
[111] Protocolo de San Salvador de 1988, ratificado por Colombia mediante
la Ley 319 de 1996.
[112] Este recuento se basa principalmente en la Observación General
No. 3, realizada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(CESCR, por sus siglas en inglés). Consideraciones reiteradas en la Observación
General No. 13 con respecto al derecho a la educación superior.
[113] Observación General No. 3, realizada por el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales.
[114] Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Pandemia y
Derechos Humanos en las Américas. Resolución 01/2020. Adoptado por la CIDH
el 10 de abril de 2020. pág. 5. Disponible en https://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2020/073.asp
[115] Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Comunicado del 20 de
marzo de 2020. Disponible en http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2020/060.asp La jurisprudencia también ha desarrollado el principio de progresividad
en sentencias C-486 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa; C-046 de 2018.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-028 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez y C-294 de 2019. M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[116] Principios rectores relativos a las evaluaciones de los
efectos de las reformas económicas en los derechos humanos. ONU. Informe
del Experto Independiente. Principio 9. Disponible en https://ap.ohchr.org/documents/dpage_e.aspx?si=A/HRC/40/57
[117] Observación General No. 3, realizada por el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales.
[118] Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Pandemia y
Derechos Humanos en las Américas. Resolución 01/2020. Adoptado por la CIDH
el 10 de abril de 2020. pág. 7. Disponible en https://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2020/073.asp Recientemente, la Comisión explicó que “Localmente, procesos
pandémicos producen impactos desproporcionados sobre poblaciones con mayores
dificultades de acceso a estructuras sanitarias y tecnologías de atención a la
salud dentro de los países, como pueblos indígenas, campesinado, personas
migrantes, personas privadas de la libertad, grupos sociales en las periferias
de las ciudades y los grupos económicos desatendidos por las redes de seguridad
social, como son las y los trabajadores del sector informal o personas en
situación de pobreza o de calle”. Comunicado del 20 de Marzo de 2020.
Disponible en http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2020/060.asp O como lo propuso el Secretario General de la ONU “no dejar
nadie atrás” (leaving no one behind). Shared
responsibility, global solidarity: Responding to the socio-economic impacts of
COVID-19. Disponible en www.un.org/en/un-coronavirus-communications-team/launch-report-socio-economic-impacts-covid-19
[119] Principios rectores relativos a las evaluaciones de los
efectos de las reformas económicas en los derechos humanos. ONU. Informe
del Experto Independiente. Principio 7. Disponible en https://ap.ohchr.org/documents/dpage_e.aspx?si=A/HRC/40/57
[120] Observación General No. 3, realizada por el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales.
[121] Intervención de la
Universidad de los Andes. pág. 6.
[122] Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE). Coronavirus (COVID-19): Acciones conjuntas para ganar la guerra.
Disponible en https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=119_119692-rdbcybywnc&title=Coronavirus_COVID-19_Acciones_conjuntas_para_ganar_la_guerra
[123] Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Pandemia y
Derechos Humanos en las Américas. Resolución 01/2020. Adoptado por la
Comisión el 10 de abril de 2020. Pág. 5. Disponible en https://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2020/073.asp
[124] Instituto Internacional para la Educación Superior en América
Latina y el Caribe (IESALC) órgano de expertos adscrito a la UNESCO. COVID-19
y educación superior: De los efectos inmediatos al día después. 06 de abril
de 2020. pág. 11. Disponible en http://www.iesalc.unesco.org/2020/04/07/iesalc-insta-a-los-estados-a-asegurar-el-derecho-a-la-educacion-superior-en-igualdad-de-oportunidades-ante-el-covid-19/
[125] Secretario General de Naciones Unidas. “Shared
responsibility, global solidarity: Responding to the socio-economic impacts of
COVID-19”. Disponible en https://www.un.org/en/un-coronavirus-communications-team/launch-report-socio-economic-impacts-covid-19
[126] En especial los
pilares sobre los cuales se funda nuestro Estado Social de Derecho: el respeto
por la dignidad, el trabajo, la solidaridad y la prevalencia del interés
general. Constitución Política, artículo 1º.
[127] Michelle Bachelet, Alta Comisionada de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos. 06 de marzo de 2020. Coronavirus: La respuesta debe
basarse íntegramente en los derechos humanos, afirma Bachelet. Disponible
en https://www.ohchr.org/SP/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=25668&LangID=S En el mismo sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos
señaló que los esfuerzos de los Estados deben “efectuarse en el marco del
Estado de Derecho, con el pleno respeto a los instrumentos interamericanos de
protección de los derechos humanos y los estándares desarrollados en la
jurisprudencia”. Comunicado del 14 de abril de 2020 Disponible en http://www.corteidh.or.cr/cf/jurisprudencia2/comunicados_prensa.cfm
[128] Constitución
Política, artículo 241.
[129] Observación General
No. 3, realizada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
[130] Al respecto, consultar
el Diario Oficial número 51.265 del 23 de marzo de 2020 disponible en:
http://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/index.xhtml
[131] La Sala abordará de
manera conjunta el estudio de los juicios de finalidad y conexidad, comoquiera
que ambos coinciden en analizar el propósito de la norma, verificando que las
medidas adoptadas estén directa y específicamente (i) encaminadas a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de
sus efectos, y (ii) relacionadas con el contenido del decreto
declaratorio de la emergencia.
[132] Mediante el Decreto 3155 de 1968,
el Icetex se reorganizó y se le dio el nombre por el que actualmente se le
conoce. Veinte años más tarde, la Ley 18 de 1988, autorizó al Icetex para
captar ahorro interno y creó un título valor de régimen especial.  Esta
ley sería reglamentada posteriormente por el Decreto 726 de 1989. En la década
de los noventa, la Ley 30 de 1992 asignó un conjunto de competencias al Icetex,
dentro de la organización del servicio público de educación superior en
Colombia (Capítulo II del Título V, artículos 111 al 116). Posteriormente, el
Instituto fue reestructurado a través de los Decretos 2129 de 1992 y 1953 de
1994. En 2004, el Gobierno nacional profirió el Decreto 276 de 2004 que en su
artículo 1º definió al Icetex como un establecimiento público del orden nacional
adscrito al Ministerio de Educación Nacional.
[133] “Por la cual se transforma el
Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior,
"Mariano Ospina Pérez" - Icetex, en una entidad financiera de
naturaleza especial.
[134] Ver El Tiempo, 6 de
mayo de 2020: “Jóvenes
reclaman alivios en matrículas de las universidades” que recoge las preocupaciones
de los estudiantes y las ayudas anunciadas por varias universidades. Disponible
en https://www.eltiempo.com/bogota/coronavirus-y-cuarentena-jovenes-reclaman-alivios-en-matriculas-de-las-universidades-492234
[135] Ver capítulo 5 supra.
[136] Acuerdo 25 de 2017 “Por el
cual se adopta el Reglamento de Crédito del Icetex”, artículo 38.
[137] Ver página 19 de la
intervención del gobierno en el proceso. Fuente: Icetex - Oficina Asesora de
Planeación.
[138] Intervención conjunta
del Gobierno nacional. pág. 49.
[139] Respuesta de la
Ministra de Educación y el Presidente del Icetex a la pregunta ¿en qué consiste
la ampliación de plazos en los planes de amortización?
[140] Intervención conjunta
del Gobierno nacional. pág. 13.
[141] En particular, cita
las sentencias T-933 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-1030 de 2006. M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra. Intervención conjunta del Gobierno nacional. págs.
13-14.
[142] Asequibilidad,
accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad. Para entender estos conceptos,
ver el capítulo sobre el derecho fundamental a la educación que trae esta
Sentencia.
[143] Intervención conjunta
del Gobierno nacional. pág. 13.
[144] Intervención de
ACREES. pág. 1.
[145] La Junta Directiva
está conformada por: (i) el Ministro de Educación o el Viceministro delegado,
(ii) un representante del Consejo de Educación Superior, (iii) un representante
del Consejo Nacional de Acreditación, (iv) un representante de las
Universidades Públicas, (v) un representante de las Universidades Privadas,
(vi) un representante de los gobernadores, y (vii) un representante de los
alcaldes, designado por la Federación Colombiana de Municipios. Ley 1002 de
2005. Artículo 7.
[146] Ley 1002 de 2005.
Artículo 1.
[147] Ley 1002 de 2005.
Artículo 4.
[148] Ley 1002 de 2005.
Artículo 9.
[149] Intervención conjunta
del Gobierno nacional. pág. 36.
[150] Sentencia C-467 de
2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Ver también capítulo 3.2 supra.
[151] Sentencia C-234 de
2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[152] Sentencia C-345 de
2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[153] Sentencias C-031 de
2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y C-570 de 2019. M.P. Diana Fajardo
Rivera.
[154] Ver capítulo 3.1 supra.
[155] Sentencia C-234 de
2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[156] La jurisprudencia no
ha sido siempre constante al incluir este último criterio. Sin embargo,
recientemente la Sentencia C-345 de 2019 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado)
unificó la postura de este Tribunal al respecto.
[157] Ver capítulo 3.2 supra.
[158] Ver información
oficial disponible en https://www.canada.ca/en/department-finance/economic-response-plan/covid19-individuals.html#new_canada_emergency_response_benefit
[159] Ver la Ley
reciéntemente aprobada por el Congreso “Coronavirus Aid, Relief, and Economic
Security Act” (CARES Act). Sección 3513, disponible en https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/748/text#toc-H27E8FAFCD5FE44E990909C04F9972578
[160] Para un estudio
comparado de las medidas adoptadas para el sector educativo en distintos países
ver el documento elaborado por el Instituto Internacional para la Educación
Superior en América Latina y el Caribe, denominado “COVID-19 y educación
superior: De los efectos inmediatos al día después”. Disponible en http://www.iesalc.unesco.org/2020/04/07/iesalc-insta-a-los-estados-a-asegurar-el-derecho-a-la-educacion-superior-en-igualdad-de-oportunidades-ante-el-covid-19/
[161] Ver la página oficial
de la Students Loan Company SLC, una organización sin ánimo de lucro y
propiedad del Gobierno Británico que administra los créditos y subsidios
educativos. https://www.gov.uk/government/organisations/student-loans-company
[162] Observación General
No. 3, realizada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
[163] Intervención Acrees,
pág. 3.
[164] Intervención Acupe,
pág. 5.
[165] Intervención Acupe,
pág. 6.
[166] Según datos
oficiales, alrededor de un 20% de los beneficiarios -unos 60.000- ya
presentaban antes la pandemia una probabilidad de incumplimiento alto, y 47.575
reportaban una mora superior a 30 días. En sede de tutela, las salas de
revisión han estudiado casos que muestran la compleja realidad de los usuarios
del Icetex. Por ejemplo, frente a la violación del principio de confianza
legítima y debido proceso, cuando el Instituto varía las condiciones del
crédito (sentencias T-1330 de 2000. M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-689 de
2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-321 de 2007. M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-845
de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). También ha advertido la necesidad de
inaplicar el reglamento del Instituto, mediante la excepción de
inconstitucionalidad, en casos en los que las normas que regulaban el crédito
de los accionantes no tenían en cuenta sus especialísimas condiciones
particulares y por lo tanto generaban una vulneración desproporcionada de sus
derechos fundamentales a la educación y a la igualdad (sentencias T-1044 de
2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-036 de 2015. M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub). Por último, le ha recordado al Icetex que tiene el deber de
respetar los periodos de gracia que son otorgados a sus deudores, buscando
evitar poner el riesgo de su mínimo vital (Sentencia T-068 de 2012. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub).
[167] Intervención conjunta
del Gobierno nacional, pág. 53.
[168] Concepto del
Procurador General. pág. 14.
[169] https://portal.icetex.gov.co/Portal/Home/HomeEstudiante/creditos/tasa-de-interes.
[170] Intervención conjunta
del Gobierno nacional. Tabla 1 “Universo  de beneficiarios de créditos
reembolsables ICETEX – Feb 29/2020”pág. 17.
[171] Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)
[172] OCDE. Education at a
glance 2019.Traducción libre.
[173] Es revelador el
llamamiento para una respuesta a la recesión económica desde los derechos
humanos que elevó el 15 de abril de 2020 el Experto Independiente de la ONU
Juan Pablo Bohoslavsky en los siguientes términos: “Si no se hace nada de
inmediato, es probable que las deudas individuales y familiares sigan
aumentando, mientras que las personas recurrirán al crédito como último recurso
para cumplir con derechos humanos básicos;24 especialmente, si son
implementadas y activamente promovidas medidas de austeridad. Si bien la deuda
de los hogares no es una violación de los derechos humanos per se, se vuelve
particularmente problemática cuando las personas recurren a redes de préstamos
formales e informales para garantizar su derecho a la atención médica,
vivienda, alimentación, agua y saneamiento o educación, por ejemplo. Lo que hoy
podría ser un salvavidas, se convierte rápidamente en una caída en picada a
medida que los pagos de la deuda hacen menguar ingresos ya de por sí bajos”.
Disponible en https://acnudh.org/covid-19-experto-urge-mayor-gasto-publico-centrado-en-la-desigualdad-no-en-las-grandes-empresas/
[174] Intervención de
Fenares. pág. 1.
[175] Intervención del
Gobierno nacional. pág. 52.
[176] Intervención del
Gobierno nacional. pág. 53.
[177] “Gobierno nacional
anuncia ampliación en tiempo y alcance del Plan de auxilios COVID 19 a usuarios
de ICETEX y beneficios para educación superior”. Publicado el 13 de mayo de
2020. Disponible en https://portal.icetex.gov.co/Portal/Home/prensa/2020/05/14/gobierno-nacional-anuncia-ampliaci%C3%B3n-en-tiempo-y-alcance-del-plan-de-auxilios-covid-19-a-usuarios-de-icetex-y-beneficios-para-educaci%C3%B3n-superior
[178] Sentencia C-570 de
2019. M.P. Diana Fajardo Rivera. Aunque esta sentencia no se refería a los
DESC, sino al debido proceso dentro del Código Disciplinario Militar, la Sala
Plena considera importante citarla en tanto resume la función del juez como
defensor de los límites de lo constitucionalmente admisible.
[179] En inglés el
compromiso es "to take steps", en francés es "s'engage
à agir" ("actuar") y en español es "adoptar medidas".
Observación General No. 3, realizada por el Comité DESC. Ver capítulo 5 supra.
[180] Para esto es clave
escuchar a los beneficiarios del Icetex y sus experiencias durante estos
tiempos de pandemia. También podría ser de utilidad convocar al Defensor del
Consumidor Financiero del Icetex quien canalizado muchos de estos reclamos. Ver
también Principios rectores relativos a las evaluaciones de los efectos de
las reformas económicas en los derechos humanos. ONU. Informe del Experto
Independiente. Principio 19 y 22. Disponible en https://ap.ohchr.org/documents/dpage_e.aspx?si=A/HRC/40/57
[181] Intervención conjunta
del Gobierno nacional. pág. 49.
[182] Intervención del
Defensor del Consumidor Financiero del Icetex. pág. 16.
[183] Noticias Uno.
Entrevista del 29 de marzo de 2020 al señor Manuel Esteban Acevedo Jaramillo.
Disponible en https://www.youtube.com/watch?v=Rcjgx6Xgw5M En el mismo sentido
ver la entrevista ofrecida al Noticiero Red Más, el 26 de marzo de 2020. Disponible
en https://www.youtube.com/watch?v=pmXDiasrPWk
[184] Disponible en https://portal.icetex.gov.co/Portal/Home/el-icetex/normatividad/acuerdos-de-junta
[185] Sentencia C-313 de
2013. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[186] Ley 1328 de 2009, Por
la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de
valores y otras disposiciones. Artículo 3º y 5º.
[187] El Decreto Legislativo
467 de 2020 fue publicado el 23 de marzo de 2020, mientras que el Acuerdo 017
de la Junta Directiva del Icetex fue expedido el 31 de marzo siguiente.
[188] Sobre este postulado
ver Sentencias C-1141 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-313 de 2013.
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; y C-133 de 2014. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[189] Noticias Uno.
Entrevista del 29 de marzo de 2020 al señor Manuel Esteban Acevedo Jaramillo.
Disponible en https://www.youtube.com/watch?v=Rcjgx6Xgw5M
[190] Icetex. Informe de
Gestión 2019. pág. 54. Disponible en https://portal.icetex.gov.co/Portal/Home/el-icetex/plan-estrategico/informe-de-gestion
[191] Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Providencia del 30 de abril de 2018. C.P.
Germán Alberto Bula Escobar. Radicado 2329.
[192] Intervención conjunta
del Gobierno nacional. Pág. 37.
[193] Intervención conjunta
del Gobierno nacional. Explicación sobre los criterios de focalización de los
beneficios. Págs. 45-46. Sobre los criterios de focalización se hará énfasis en
el siguiente acápite sobre el juicio de no discriminación.
[194] Constitución
Política, artículo 13.
[195] En este nivel se
incluyen aquellos usuarios que no tienen puntaje de la encuesta Sisben III
[196] Intervención conjunta
del Gobierno nacional. Tabla
10. Fuente:
Icetex – Oficina de Riesgos.
[197] Intervención conjunta
del Gobierno nacional. pág. 46.
[198] Este tipo de
problemas no es nuevo en las actuaciones del Icetex. La jurisprudencia ha
recordado que al contestar las peticiones el Icetex debe explicar a sus
deudores de forma clara, precisa y concreta las operaciones realizadas,
especificando no solo los valores descontados, sino en forma concreta, cómo se
aplican los intereses al capital, las tasas y toda la información necesaria
(Sentencia T-407 de 2010. M.P. María Victoria Calle Correa) También ha
dispuesto que el Instituto debe publicar en su portal y en los formularos
dispuestos a los usuarios de manera clara los requisitos para acceder a las
líneas de crédito (Sentencia T-845 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.) Y
sobre todo, ha hecho un reiterado llamado a que el Icetex se abstenga de
imponer trabas formales de acceso (sentencias T- 689 de 2016. M.P. María
Victoria Calle Correa; T-023 de 2017. M.P. Aquiles Arrieta Gómez; T-089 de
2017. M.P. María Victoria Calle Correa; T-653 de 2017. M.P. Antonio José
Lizarazo Ocampo; T-302 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger y T- 344 de
2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[199] Decreto Legislativo
467 de 2020. Considerando, pág. 4.
[200] Icetex y Ministerio
de Educación. Respuesta a la pregunta dos del cuestionario. pág. 34.
[201] Icetex y Ministerio
de Educación. Respuesta a la pregunta dos del cuestionario. pág. 36.
[202] Razonamiento
construido con base en la intervención presentada por la Defensora Delegada
para los Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo.
[203] Decreto Legislativo
467 de 2020. Considerando, pág. 2.
[204] Decreto Legislativo
467 de 2020. Considerando, pág. 3.
[205] Decreto Legislativo
467 de 2020. Considerando, pág. 4.
[206] Ibídem.
[207] Ibídem.
[208] Intervención conjunta
del Gobierno nacional. Tabla 4.
[209] Intervención conjunta
del Gobierno nacional. Tabla 5.
[210] Decreto Ley 3155 de
1968, por el cual se reorganiza el Instituto Colombiano de Especialización
Técnica en el Exterior. Ver artículo 2, especialmente los literales (e),
(f), (h), (i).
[211] Ley 30 de 1992, Por
la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior. artículo
111.
[212] Ley 1002 de 2005,
artículo 2º.
[213] Ley 1002 de 2005,
artículo 4º.
[214] Intervención de la
Defensoría del Pueblo. Pág. 6.
[215] En este punto
coinciden todos los intervinientes que se refirieron a este juicio concreto.
[216] Intervención conjunta
del Gobierno nacional, pág. 22.
[217] Observación General
No. 3, realizada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(CESCR, por sus siglas en inglés). Consideraciones reiteradas en la Observación
General No. 13 con respecto al derecho a la educación superior. Ver capítulo 4 supra.
[218] Ley 1955 de 2019 Por
el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022: “Pacto por
Colombia, Pacto por la Equidad”. Artículo 186.
[219] El Icetex alberga un
universo total de 385,429 beneficiarios de créditos, de los cuales 301,163
tienen en la actualidad la obligación efectuar pagos de capital e intereses
corrientes.
[220] 1. Periodo de gracia
en cuotas con créditos vigentes, 2, Reducción transitoria de intereses al IPC.
3. Ampliación de plazos en los planes de amortización
[221] Intervención conjunta
del Gobierno nacional. Pág. 12.
[222] En el documento
presentado por el Gobierno nacional, corresponden a las tablas 6, 7 y 8. Págs.
10-12.
[223] Las estimaciones de
la tabla 3 implican un total de recursos por $76.718.756.334. Sin embargo, los
fondos previstos en el Decreto Legislativo 467 de 2020 para estas tres primeras
medidas solo llegan a $45.985.140.157, ocasionado una diferencia negativa de
$30.733.616.177.
[224] Decreto Legislativo
467 de 2020, considerando pág. 4; y la Intervención del Gobierno nacional. pág.
37.
[225] Decreto 111 de 1996, “Por
el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995
que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”. Artículo 16 y 102.
[226] Ver capítulo 4 de
esta Sentencia supra.
[227] Ley 1002 de 2005,
artículo 1º.
[228] Ley 1002 de 2005,
artículo 1º. Ver también Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil.
Providencia del 30 de abril de 2018. C.P. Germán Alberto Bula Escobar. Radicado
2329.
[229] Esto no obsta para
que en otros aspectos el Icetex tenga un régimen asimilable al de los
establecimientos públicos propiamente dichos como ocurre, por ejemplo, en
materia tributaria (Ley 1002 de 2005. Artículo 2, parágrafo 2).
[230] Ley 1955 de 2019.
Artículo 186: “Excedentes del Icetex. El Ministerio de Educación Nacional
podrá utilizar los excedentes que se generen en el Icetex a partir de los
recursos girados por la Nación. En caso de hacerlo, debe destinarlos
prioritariamente a atender los subsidios de tasa de interés, condonación y
manutención asociados a los créditos educativos; a programas de alivio de
cartera para sus beneficiarios o de fortalecimiento de la educación superior;
al pago de las obligaciones que el Icetex haya adquirido con dichos fines; a
financiar las renovaciones o las adjudicaciones de nuevos créditos educativos o
para otros objetivos similares”.
[231] Ley 18 de 1988, “Por
la cual se autoriza al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios
Técnicos en el Exterior, Icetex, para captar ahorro interno y se crea un título
valor de régimen especial”.
[232] Ley 18 de 1988,
artículo 4. Disposición que fue luego reiterada en términos similares dentro
del Estatuto Orgánico del Presupuesto, artículo 277 (7).
[233] Constitución
Política, artículo 371. Ley 31 de 1992, artículo 1º.
[234] Intervención conjunta
del Gobierno nacional, pág. 28.
[235] Para un caso similar
en el que la Corte estableció que los mecanismos ordinarios a disposición del
Gobierno no eran suficientes, ver Sentencia C-172 de 2009. M.P. Cristina Pardo
Schlesinger: “Efectivamente, bien podía el Gobierno en virtud de su
participación accionaria mayoritaria, incidir en la toma de la decisión
correspondiente. No obstante, dicha decisión sólo habría podido adoptarse con
posterioridad al trámite estatutario previsto para ello, circunstancia que
resulta incompatible con la urgencia manifiesta de adoptar una decisión en el
marco de un estado de emergencia social”.
[236] Teniendo en cuenta
las múltiples alianzas y convenios que ha emprendido históricamente el Icetex
con entidades regionales para el cumplimiento de su objeto social.
[237] Concepto del
Procurador General de la Nación. pág. 15.
[238] Ley 1002 de 2005, Por
la cual se transforma el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios
Técnicos en el Exterior, Mariano Ospina Pérez, Icetex, en una entidad
financiera de naturaleza especial y se dictan otras disposiciones, artículo
2º.
[239] Ley 1002 de 2005,
artículo 4º.
[240] Ver capítulo 5 supra.
[241] Constitución
Política, artículo 366.
[242] Ley 18 de 1988, Por
la cual se autoriza al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios
Técnicos en el Exterior, para captar ahorro interno y se crea un título valor
de régimen especial. Artículos 1 y 2.
[243] Intervención conjunta
del Gobierno nacional. pág. 41.
[244] Para la explicación
de estas premisas ver capítulo 5 supra.
[245] Ver juicio de
necesidad fáctica supra.
[246] Calificación de
probabilidades de incumplimiento de usuarios de créditos de reembolsables del
Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior -
ICETEX: (i) Alta: X > 41% (ii) Media: 11% < x > 40% y (iii)
Baja X < 10%.