T-456-14
Sentencia T-
Sentencia
T-456/14
ACCION DE TUTELA-Derecho al pago de la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez
DERECHO A LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Irrenunciable
y sujeto al principio de progresividad
ACCION DE TUTELA-Carácter residual y
subsidiario
La Corte
Constitucional ha dado alcance a los preceptos normativos citados, fijando el
carácter residual y subsidiario de la acción de tutela frente a los mecanismos
judiciales ordinarios, de forma que esta acción constitucional sólo procederá
i) cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, ii) cuando
existiendo un medio de defensa judicial ordinario este resulta no ser idóneo
para la protección de los derechos fundamentales del accionante o iii) cuando,
a pesar de que existe otro mecanismo judicial de defensa, la acción de tutela
se interpone como mecanismo transitorio para evitar la consumación de un
perjuicio irremediable. Bajo los dos primeros supuestos, se ha entendido que la
acción de tutela funge como mecanismo principal y, en el segundo, desplaza al
mecanismo judicial ordinario, mientras que en el tercer caso la tutela es un
mecanismo transitorio que no impide el ejercicio de acciones ordinarias.
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Protección
especial a personas de la tercera edad
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Causales/PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD-Reiteración de jurisprudencia
En lo que
respecta al caso puesto de presente, se tiene que el accionante es una persona
de 81 años sin ingresos y que, por tanto, es acreedor a las acciones
afirmativas que el Estado debe a quienes, como él, son sujetos de especial
protección constitucional, máxime si se ve comprometido su derecho al mínimo
vital. Igualmente, se observa que su avanzada edad puede tornar inocua la
acción de la justicia ordinaria por el tiempo que puede tomar llegar a la
culminación de un proceso laboral o contencioso administrativo que resuelva la
controversia. Así las cosas, están dadas las condiciones para la procedencia
excepcional de la acción de tutela de acuerdo a las reglas jurisprudenciales a
las que se ha hecho referencia y por ende esta Sala encuentra errado el
razonamiento de los jueces de instancia que desestimaron las pretensiones bajo
el argumento de que la acción no cumplía con el requisito de subsidiariedad.
DERECHO AL MINIMO VITAL, IGUALDAD Y SEGURIDAD SOCIAL-Garantizado mediante el acceso a la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez/DERECHO A LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE
VEJEZ
En resumen,
como puede observarse, el afiliado al Régimen de Prima Media tiene posibilidad
de obtener indemnización sustitutiva de la pensión de vejez “cuando: (i) tenga
la edad para acceder a la pensión de vejez, (ii) no cumpla con el mínimo de
semanas exigidas en la ley para ser beneficiario de dicha prestación y (iii) se
le imposibilite seguir aportando al sistema”. El afiliado podrá solicitar dicha
indemnización en cualquier momento y para su liquidación las entidades
encargadas deben tener en cuenta los aportes hechos con anterioridad a la
entrada en vigencia de la Ley 100 por cuanto i) es un derecho regulado por
normas de orden público y exige el inmediato cumplimiento, ii) permite al
trabajador recobrar los valores aportados, iii) ayuda a la protección de los
derechos fundamentales (en especial, del mínimo vital) de quienes no pudieron
cumplir los requisitos para acceder a una pensión y iv) evita que la entidad
que recibió los aportes incurra en un enriquecimiento sin justa causa ya que el
capital que se reclama proviene del mismo trabajador y, por tanto, “no existe
vínculo jurídico alguno que permita a la administradora de fondos retenerlos” .
Referencia: expediente T- 4.070.817
Acción de
tutela interpuesta por José Manuel Correa Gómez en contra de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social (U.G.P.P).
Magistrado
sustanciador:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá, D.C.,  siete
(7) de julio de dos mil catorce (2014)
La Sala Novena
de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de
revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Primero Penal del Circuito de
Sincelejo (Sucre), en primera instancia y por la Sala de Decisión Penal del
Tribunal Superior de Sincelejo, en segunda instancia, con ocasión de la acción
de tutela impetrada por el señor José Manuel Correa Gómez en contra de
la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social (U.G.P.P).
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos
relevantes y acción de tutela interpuesta
1. 1 El señor
José Manuel Correa Gómez, mediante apoderado, elevó solicitud en enero de 2013
ante la U.G.P.P con el fin de que le fuera reconocida la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez, habida cuenta de que acreditó 208 semanas
de cotización como funcionario público ante CAJANAL E.I.C.E hechas durante los
años 1971, 1977 y 1979. Alega además que cuenta con 81 años de edad, por lo que
ya no puede desempeñar un trabajo que le permita seguir cotizando.
1.1.1. Mediante
Resolución No. RDP 018360, notificada el 25 de abril de 2013, la U.G.P.P negó
el reconocimiento de la indemnización sustitutiva solicitada, argumentando que,
si bien el señor Correa cumplía los requisitos para acceder a dicha
indemnización, se había trasladado al régimen de prima media con prestación
definida al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS), donde no se
contempla la figura de indemnización sustitutiva sino la denominada “devolución
de saldos”.
En la mencionada
Resolución se indicó que, de acuerdo a la página web del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, el solicitante había elevado petición con el fin de que le
fuera reconocido un Bono Pensional Tipo A, el cual requiere el traslado de
aportes hechos como funcionario público, de lo cual dedujo la entidad que las
cotizaciones realizadas por el señor Correa “debieron haberse reconocido por
concepto de devolución de saldos al interesado”.
1.1.2 Mediante
oficio radicado el 8 de mayo de 2013, el apoderado del accionante interpuso
recurso de apelación contra la decisión referida indicando que no es cierto que
se haya pagado Bono Pensional alguno ni que se hubiese hecho el alegado
traslado de aportes al RAIS.
1.1.3 La U.G.P.P
negó el recurso de apelación a través de la Resolución No. RDP 025125 de 31 de
mayo de 2013, reiterando y confirmando los argumentos presentados en el acto
administrativo impugnado y agregando que según el Registro Único de Afiliados
(RUAF), se observa que los aportes del peticionario fueron trasladados a la AFP
Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías COLFONDOS desde el
19 de abril de 1999 por lo cual concluyó que “se puede establecer que las
cotizaciones realizadas a CAJANAL E.I.C.E en liquidación, fueron trasladadas
mediante la expedición de Bono Tipo A al Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad  COLFONDOS”.
1.2 Ante la
negativa de la U.G.P.P de reconocerle la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez, el accionante presentó acción de tutela fundada en su
condición de sujeto de especial protección constitucional y la necesidad de que
le sea garantizado el derecho a la seguridad social, al mínimo vital y a la
igualdad. Por tanto, solicita que el juez constitucional ordene a la U.G.P.P
pagar lo correspondiente a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez
a la que alega tener derecho. Manifiesta, igualmente, que por su edad no le es
dable esperar a la resolución de un proceso judicial por vía ordinaria, por lo
cual considera que la acción de tutela es procedente en su caso.
2. Respuesta
de la entidad accionada
La entidad
accionada proporcionó respuesta extemporánea a la acción de tutela, en tanto
que allegó el memorial respectivo con posterioridad a la decisión de primera
instancia. En él, argumentó la improcedencia de la acción por existir otros
medios de defensa judicial y por no configurarse el riesgo de ocurrencia de un
perjuicio irremediable para el accionante.
3. Decisiones
judiciales objeto de revisión
3.1 Mediante decisión
de 25 de julio de 2013, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Sincelejo
profirió sentencia de primera instancia en la que decidió NEGAR por
improcedente la acción de tutela interpuesta por la accionante, argumentando la
existencia de otros medios de defensa judicial e indicando que la acción de
tutela no es el mecanismo idóneo para dilucidar problemas jurídicos suscitados
en torno a la liquidación y pago de acreencias laborales. Específicamente, estableció
que el accionante cuenta con “otro medio, mucho más expedito, principal y
especial, esto es; a través de la jurisdicción ordinaria laboral” a la vez que
señaló que la legalidad de los actos administrativos proferidos por la
accionada pueden atacarse por vía de la acción contencioso administrativa
correspondiente.
3.2 Ante ésta
decisión, el accionante interpuso recurso de apelación dentro del término de
ley, reiterando el hecho de que es una persona de la tercera edad sin ningún
tipo de ingreso, por lo cual se encuentra afectado en su derecho al mínimo
vital. Manifestó que sus especiales condiciones no fueron tenidas en cuenta por
el juez de instancia a la hora de decidir sobre la procedencia de la acción,
así como tampoco el hecho de que la accionada no se hubiera pronunciado sobre
las pretensiones en el término dispuesto para ello. Por lo anterior, solicitó
la revocatoria del fallo impugnado y que, en consecuencia, se le concediera la
acción de tutela impetrada.
3.3 La impugnación
fue conocida por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Sincelejo,
que en decisión del 12 de agosto de 2013 resolvió CONFIRMAR la sentencia de
primera instancia al considerar que si bien es cierto que el accionante es un
sujeto de especial protección constitucional, no entra dentro del ámbito de
competencia del juez de tutela el decidir sobre “situaciones jurídicas y
administrativas, que son competencia exclusivamente de las entidades que
manejan estos fondos pensionales”.
Igualmente, indicó
que no existía material probatorio suficiente para asegurar que se había
producido la vulneración de los derechos fundamentales del accionante ni podían
darse por ciertos los hechos alegados en la acción dado que, la entidad accionada
sí había dado respuesta a la misma, aunque lo había hecho de forma extemporánea.
Finalmente, el ad quem aseguró que de acuerdo a la ley no pueden existir dobles
vinculaciones al sistema de seguridad social y que según el Artículo 17 del
Decreto 692 de 1994 este tipo de situaciones deben ser resueltas por la
Superintendencia Bancaria, por lo que el llamado a resolver el problema
jurídico planteado es dicho ente administrativo y no el juez constitucional. Por
lo anterior, terminó su sentencia conminando al accionante a dirigirse a la
mencionada Superintendencia con el fin de que fuera allí donde se resolviera el
conflicto relativo a su situación pensional.
4. Trámite
adelantado ante la Corte Constitucional
En cumplimiento
de lo dispuesto en el Decreto Ley 2591 de 1991, el expediente fue remitido a
esta Corporación para su eventual revisión. La Sala de Selección número nueve,
en providencia del 26 de septiembre de 2013, decidió seleccionar el presente
expediente, asignándoselo a la Sala Novena de Revisión.
Posteriormente, la
Sala Novena profirió auto de 14 de enero de 2013, en el que se ordenó vincular
a la actuación a COLPENSIONES y se le otorgó un término de ocho días para que
diera respuesta a las pretensiones de la acción, si lo consideraba necesario.
Igualmente, se ordenó suspender los términos hasta tanto fuesen recaudadas las
pruebas necesarias y se hubiese hecho el análisis pertinente para proferir
fallo de fondo.
El 26 de febrero
de 2014, el Magistrado Sustanciador profirió Auto en el que se ordenó oficiar
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el fin de que se sirviera
certificar el estado de la solicitud del Bono Pensional Tipo A a nombre del
accionante; del mismo modo, se ordenó oficiar a COLFONDOS, para que indicara si
recibió el traslado de aportes del accionante y si realizó el pago del
mencionado Bono.
Finalmente, ante
las respuestas proporcionadas por las anteriores entidades en las que se indicó
que el accionante no tenía derecho a Bono Pensional por estar afiliado a
COLPENSIONES, el Magistrado a cargo ordenó oficiar a esta última entidad para
que certificara si al accionante se le había reconocido la Indemnización
Sustitutiva de Pensión de Vejez o, en dado caso, que indicara si el señor
Correa se encontraba incluido en nómina para el pago de mesadas. Por otro lado,
se ordenó oficiar al accionante y a su apoderado para que indicaran si tenían
conocimiento acercar de un eventual reconocimiento de la pensión sustitutiva a
su favor por parte de COLPENSIONES.
Habiéndose
surtido los trámites secretariales, las respuestas a los requerimientos hechos
por esta Corte fueron proporcionadas mediante oficio allegado el 3 de abril de
2014 por COLPENSIONES y a través de memorial radicado por el apoderado del
accionante el 7 de abril del mismo año. En estos escritos se aclaró la
situación pensional del accionante, especialmente, en lo relacionado a su
afiliación y al pago de una indemnización sustitutiva por los aportes
realizados por éste al Régimen de Prima Media.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Problema
jurídico y fundamento de la decisión
1. El
accionante, representado por su apoderado, pretende que por vía de tutela se le
ordene a la U. G. P. P. el pago de la indemnización sustitutiva de la pensión
de vejez a la que dice tener derecho, por el tiempo que cotizó en CAJANAL
E.I.C.E. y cuyo reconocimiento ha sido negado por la entidad accionada, al
considerar que el accionante trasladó sus aportes al RAIS  y está tramitando el
pago de un Bono Pensional Tipo A, por lo cual no puede pagársele dos veces por
concepto de cotizaciones hechas al Régimen de Seguridad Social.
Por su parte, la
entidad accionada se opone a las pretensiones, si bien extemporáneamente,
atacando la procedibilidad de la acción impetrada al considerar que el
accionante cuenta con otros medios de defensa judicial y que tampoco logró
demostrar el riesgo de la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
La tutela es denegada
por el Juez de primera instancia por considerar que no es competencia del juez
de tutela el resolver sobre asuntos que conciernen el reconocimiento y pago de
prestaciones sociales a la vez que no se evidencia la probable ocurrencia de un
perjuicio irremediable, por lo que el accionante debe acudir a los mecanismos
ordinarios de defensa judicial. Por su parte, la segunda instancia confirma los
argumentos del a quo, pero además afirma que la entidad competente para
resolver el problema planteado es la Superintendencia Bancaria y no la
jurisdicción constitucional.
2. Conforme a
estos antecedentes esta Corte deberá, a modo de problema jurídico, determinar si
la negativa por parte de la U.G.P.P a pagar la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez al accionante por los años que cotizó a CAJANAL E.I.C.E.,
vulneró sus derechos al mínimo vital, igualdad y seguridad social.
La Sala observa
que las sentencias objeto de revisión, así como la contestación extemporánea
por parte de la U.G.P.P., plantean la improcedencia de la acción constitucional
por considerar que no se cumple el requisito de subsidiariedad. Por tal motivo,
previamente a acometer la solución del problema jurídico planteado, esta
Corporación deberá determinar si en este caso la acción de tutela es procedente
o no. En caso de que éste examen avale la procedibilidad de la acción de
amparo, la Sala entrará a resolver de fondo mediante la metodología que se
planteará en su momento.
Causales de
procedibilidad de la acción de tutela. Principio de subsidiariedad. Reiteración
de jurisprudencia.
3. El artículo
86 de la Constitución de 1991 establece que la acción de tutela procederá
siempre que “el afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En
concordancia, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece las causales de
improcedencia de la acción de tutela y, específicamente, en su numeral primero
indica que la tutela no procederá “Cuando
existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
4. De lo anterior se colige que la acción de tutela no tiene
como propósito servir de mecanismo alterno o de reemplazar a los medios
judiciales ordinarios con los que cuenta todo ciudadano para la protección de
sus derechos y la solución de controversias. En este sentido, esta Corporación
ha dejado claro que “(…) de perderse de vista el carácter subsidiario de la
tutela, el juez constitucional, en este ámbito, no circunscribiría su obrar a
la protección de los derechos fundamentales sino que se convertiría en una
instancia de decisión de conflictos legales.  Nótese cómo de desconocerse
el carácter subsidiario de la acción de tutela se distorsionaría la índole que
le asignó el constituyente y se deslegitimaría la función del juez de amparo”[1].
5. Así las cosas, la Corte Constitucional ha dado alcance a
los preceptos normativos citados, fijando el carácter residual y subsidiario
de la acción de tutela frente a los mecanismos judiciales ordinarios, de forma
que esta acción constitucional sólo procederá i) cuando el afectado no disponga
de otro medio de defensa judicial, ii) cuando existiendo un medio de defensa
judicial ordinario este resulta no ser idóneo para la protección de los
derechos fundamentales del accionante o iii) cuando, a pesar de que existe otro
mecanismo judicial de defensa, la acción de tutela se interpone como mecanismo
transitorio para evitar la consumación de un perjuicio irremediable[2].
Bajo los dos primeros supuestos, se ha entendido que la acción de tutela funge
como mecanismo principal y, en el segundo, desplaza al mecanismo judicial
ordinario, mientras que en el tercer caso la tutela es un mecanismo transitorio
que no impide el ejercicio de acciones ordinarias.
6. En el caso en el cual existe un medio ordinario de defensa
que se pretende desplazar para dar paso a la acción de tutela como mecanismo
principal, es necesario establecer que el mecanismo ordinario no es idóneo para
la protección de los derechos de los accionantes y, por tanto, se requiere de
una evaluación en concreto, es decir, teniendo en cuenta las
circunstancias propias de cada caso para así determinar la eficacia que tendría
el mecanismo ordinario para defender los derechos fundamentales que se alegan
vulnerados. Además, debe evaluarse el objeto perseguido por el mecanismo
judicial que se pretende desplazar con la acción de tutela y el resultado
previsible que éste puede proporcionar en lo que respecta a la protección
eficaz y oportuna de los derechos de los accionantes[3],
de acuerdo con las circunstancias concretas a las que se ha hecho referencia.
7. Las reglas de subsidiariedad
descritas aplican igualmente en lo que respecta específicamente a la
procedibilidad de la acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones
derivadas del derecho fundamental a la seguridad social. Así, por regla general
la competencia para solucionar este tipo de conflictos recae en los jueces de
la jurisdicción laboral o de lo contencioso administrativo, quienes tienen las
herramientas procesales necesarias para el análisis de los aspectos litigiosos
derivados de este tipo de prestaciones.
8. Sin embargo, como ya se dijo,
de manera excepcional la acción de tutela es procedente en casos en los cuales
los medios de defensa judicial ordinarios no son idóneos ni expeditos para la
protección de los derechos o se verifica el riesgo cierto de ocurrencia de un
perjuicio irremediable para el accionante. Para tal efecto es necesario
verificar las condiciones concretas de éste último teniendo en cuenta, además,
si quien solicita el amparo es un sujeto de especial protección constitucional
que tenga derecho a prerrogativas por parte del Estado, así como la eventual debilidad
manifiesta en que se encuentre.
9. En desarrollo de lo anterior y
en lo que se refiere al reconocimiento y pago de prestaciones derivadas del
sistema de seguridad social, la Corte en reiterada jurisprudencia ha admitido
acciones de tutela que pretenden el reconocimiento de este tipo de prestaciones
cuando el accionante es una persona de la tercera edad, (y, por tanto, sujeto
de especial protección), que ante la negativa de la entidad accionada ve
vulnerado su derecho al mínimo vital y cuya expectativa de vida podría verse
superada por el tiempo que toma la resolución del conflicto por la vía
ordinaria, haciendo de esta una vía no idónea.
10. En lo que respecta al caso
puesto de presente, se tiene que el accionante es una persona de 81 años sin ingresos
y que, por tanto, es acreedor a las acciones afirmativas que el Estado debe a
quienes, como él, son sujetos de especial protección constitucional, máxime si
se ve comprometido su derecho al mínimo vital. Igualmente, se observa que su
avanzada edad puede tornar inocua la acción de la justicia ordinaria por el
tiempo que puede tomar llegar a la culminación de un proceso laboral o
contencioso administrativo que resuelva la controversia. Así las cosas, están
dadas las condiciones para la procedencia excepcional de la acción de tutela de
acuerdo a las reglas jurisprudenciales a las que se ha hecho referencia y por
ende esta Sala encuentra errado el razonamiento de los jueces de instancia que
desestimaron las pretensiones bajo el argumento de que la acción no cumplía con
el requisito de subsidiariedad.
De este modo y habiendo
encontrado procedente la acción de amparo impetrada, esta Corporación entrará a
pronunciarse de fondo sobre el problema jurídico planteado. Para ello, se hará
una referencia a la naturaleza jurídica de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez, así como a las reglas jurisprudenciales que esta Corte ha
adoptado para garantizar su reconocimiento. A continuación, se estudiará el
caso concreto a la luz de las reglas antedichas, del material probatorio
recaudado y de las consideraciones de los fallos objeto de revisión para,
finalmente, decidir sobre la eventual revocatoria o confirmación de estos
últimos.
El derecho a la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez. Reiteración de jurisprudencia.
11. El artículo 48 de la
Constitución Política indica que la Seguridad Social es tanto un servicio
público que debe ser prestado por el Estado o particulares autorizados de
manera obligatoria, como un derecho que debe ser garantizado a todas las
personas y, por su importancia, éste es un derecho irrenunciable y está sujeto
al principio de progresividad[4].
En el mismo sentido, esta
Corporación ha entendido que el derecho a la seguridad social guarda especial
relación con lo dispuesto en el artículo 46 de la Constitución, que establece
la protección especial a las personas de la tercera edad y pone al Estado en la
obligación de garantizar los servicios de la seguridad social integral, que
incluyen aquellos derivados del régimen pensional aplicable[5].
12. El derecho a la seguridad
social tiene su desarrollo normativo en la Ley 100 de 1993, que creó el Sistema
General de Pensiones. En el artículo 10 de dicha normatividad se establece que
este Sistema “tiene por objeto garantizar
a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la
invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y
prestaciones que se determinan en la presente ley, así como propender por la
ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos
con un sistema de pensiones”.
13. A la fecha de proferido este fallo y de acuerdo al
artículo 33[6] de la Ley 100, los requisitos para
acceder a la pensión de vejez son: a) haber cumplido cincuenta y siete
(57) años de edad si se es mujer o sesenta y dos (62) años de edad si se es
hombre y b) haber cotizado un mínimo de mil doscientas
setenta y cinco (1275) semanas en cualquier tiempo. Una vez se cumplan estos
requisitos, se consolida la situación jurídica del interesado y el aportante al
Sistema se convierte en el titular de un derecho adquirido a reclamar la
mencionada pensión.
14. Por otra parte, en caso de que el afiliado no cumpla con
los requisitos mencionados, podrá optar por recibir una indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez, si se encuentra vinculado al denominado
Régimen de Prima Media, o por una devolución de saldos, si hace parte
del Régimen de Ahorro Individual o podrá seguir cotizando hasta alcanzar las
semanas suficientes para alcanzar la pensión de vejez[7].
A su turno, el artículo 2° del Decreto 1730 de 2001, “Por medio del cual se reglamentan
los artículos 37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993 referentes a la indemnización
sustitutiva del régimen solidario de prima media con prestación definida”,
estableció que deberían tenerse en cuenta la totalidad de las semanas
cotizadas, “aún las
anteriores a la Ley 100 de 1993”, para determinar el monto de la
indemnización sustitutiva a que haya lugar.
Según lo ha sostenido esta Corporación en repetidas
oportunidades, el artículo 37 de la Ley 100 no estableció un límite temporal
para que el afiliado pueda reclamar la indemnización o la devolución a la que
hubiere lugar por lo que ésta puede realizarse en cualquier tiempo, dándole así
un carácter de imprescritible[8], puesto que, a pesar de no tener
la misma naturaleza que una pensión (no es una prestación vitalicia que se
pague periódicamente), sí constituye una forma de aliviar la situación del
afiliado que no puede acceder a la pensión de vejez, ayudando en la garantía de
su derecho al mínimo vital y permitiéndole recuperar los aportes realizados
durante el periodo laborado[9].
15. En resumen, como puede
observarse, el afiliado al Régimen de Prima Media tiene posibilidad de obtener
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez “cuando: (i) tenga la edad para acceder a la pensión de vejez,
(ii) no cumpla con el mínimo de semanas exigidas en la ley para ser
beneficiario de dicha prestación y (iii) se le imposibilite seguir aportando al
sistema”[10].
El afiliado podrá solicitar dicha indemnización en cualquier momento y para su
liquidación las entidades encargadas deben tener en cuenta los aportes hechos
con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 por cuanto i) es un
derecho regulado por normas de orden público y exige el inmediato cumplimiento,
ii) permite al trabajador recobrar los valores aportados, iii) ayuda a la
protección de los derechos fundamentales (en especial, del mínimo vital) de
quienes no pudieron cumplir los requisitos para acceder a una pensión y iv)
evita que la entidad que recibió los aportes incurra en un enriquecimiento sin
justa causa ya que el capital que se reclama proviene del mismo trabajador y,
por tanto, “no existe vínculo jurídico alguno que permita a la
administradora de fondos retenerlos”[11].
Caso concreto
16.
Como se dijo en el acápite referido a los antecedentes de la acción de tutela
impetrada por el señor José Manuel Correa, la U.G.P.P. - aquí accionada - recibió
en enero de 2013 la solicitud del actor tendiente a que le fuera reconocida la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez correspondiente a cotizaciones
que había hecho a CAJANAL E.I.C.E.
En
la Resolución que dio respuesta a dicha solicitud, identificada con el No. RDP
018360 de 23 de abril de 2013, se reconoce que el aquí accionante prestó los
siguientes servicios[12]:
ENTIDAD LABORÓ
DESDE
HASTA
NOVEDAD
DÍAS
CAMARA REP
1971/12/01
1973/04/14
TIEMPO SERVICIO
494
HON SENADO REPÚBLICA
1977/08/01
1978/07/30
TIEMPO SERVICIO
360
MINRELACIONES
1979/12/24
1979/09/01
TIEMPO SERVICIO
608
Del
mismo modo, se indica que el peticionario no cumple con los requisitos para
acceder a la pensión de vejez por lo que, en principio, tendría derecho a la
solicitada indemnización sustitutiva. Sin embargo, a continuación se dice que no
puede reconocérsele la indemnización pretendida dado que accionante efectuó un
traslado de aportes del Régimen de Prima Media al Régimen de Ahorro Individual
y que se encontraba pendiente una solicitud de devolución de saldos, según
información proporcionada por el Ministerio de Hacienda.
Esta
misma argumentación fue sostenida por la accionada al momento de resolver la
apelación presentada por el apoderado de la accionante[13] y, posteriormente, llevó a
los jueces de instancia a decretar la improcedencia de la acción de tutela por
considerar que este era un conflicto que debía resolverse por la vía ordinaria
ya que plantea ciertos interrogantes con respecto al Régimen de Pensión
aplicable al accionante que podrían exceder el ámbito de competencia del juez
constitucional.
17.
Sin embargo, una vez fue seleccionado para revisión por parte de la Corte
Constitucional, esta Corporación decidió proferir órdenes tendientes a
dilucidar dicha situación, en vista de que podrían estar viéndose comprometidos
derechos fundamentales de un sujeto de especial protección constitucional. A
partir de esta actividad probatoria, esta Sala ha podido determinar lo siguiente:
17.1
Según lo expresó el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en comunicación
radicada en esta Corporación el 5 de marzo de 2014[14], el accionante no tiene
derecho a recibir devolución de saldos bajo la modalidad de Bono Pensional Tipo
A, por cuanto no pertenece al Régimen de Ahorro Individual, según información
que reposa en el mismo Ministerio. Lo anterior, por cuanto el accionante
aparece afiliado a COLPENSIONES.
Como
consta en la misma comunicación, el problema en torno a la afiliación del accionante
tiene su origen en una afiliación múltiple en tanto que en un momento dado el
señor Correa perteneció tanto al Régimen de Ahorro Individual como al de Prima
Media. Sin embargo, el Ministerio es enfático en afirmar que:
“al día de hoy, 5 de marzo de 2014, las
administradoras de fondos de pensiones (ISS – hoy COLPENSIONES y la AFP
COLFONDOS) con las cuales se generó la situación de doble vinculación,
aparentemente, solucionaron dicho conflicto, toda vez que el Sistema
Interactivo de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
NO registra que en la actualidad el señor JOSÉ MANUEL CORREA GÓMEZ se encuentre
afiliado a la AFP COLFONDOS y, por el contrario, arroja que el señor JOSÉ
MANUEL CORREA GÓMEZ, aparece reportado en pensiones al INSTITUTO
DE LOS SEGUROS SOCIALES (ISS) (hoy COLPENSIONES)”. (Negrillas y mayúsculas
en el original).
17.2
La anterior información fue aclarada y confirmada por COLFONDOS AFP la cual,
mediante oficio allegado a esta Corte el día 4 de abril de 2014[15], manifestó que el señor
accionante “no se encuentra afiliado activo a esta administradora, validando el
Sistema de Información de las Administradoras del Fondo de Pensiones (SIAFP)
evidenciamos que se encuentra afiliado a Colpensiones (sic)”. Por otra parte,
ya en comunicaciones anteriores aportadas por el accionante[16] se observaba que COLFONDOS
había certificado que:
“El señor CORREA GÓMEZ JOSÉ MANUEL (…) se
encuentra válidamente afiliado al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES hoy
COLPENSIONES dando cumplimiento al artículo quinto del Decreto 3995 del 14 de
octubre de 2008.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el señor CORREA
se trasladó de COLPENSIONES al fondo de pensiones obligatoria administrado por
COLFONDOS PENSIONES y CESANTÍAS el día 19 de abril de 1999, sin que desde tal
fecha haya realizado cotizaciones al Régimen de Ahorro Individual. Conforme a
lo previsto en la norma antes mencionada, en esta situación la persona se
entenderá vinculada a la administradora a la cual ha realizado las
cotizaciones, en este caso COLPENSIONES (…)”.
17.3
Por otra parte, al consultar a COLPENSIONES sobre la problemática puesta de
presente por el accionante, esta entidad indicó[17] que por medio de
Resolución No. GNR 56803 del 9 de abril de 2013, se le reconoció indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez, en cuantía de $ 7.382.667. En dicha
Resolución consta que el valor pagado tuvo como base de liquidación las
cotizaciones que hizo el señor Correa durante los años 1976, 2004, 2005, 2006,
2007, 2008 y 2009.
17.4
Lo anterior es concordante con lo expuesto por el apoderado del accionante,
quien mediante oficio radicado el 7 de abril de 2014[18] informó a esta Corporación
que a su cliente “sí le fue reconocida la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez pero según tengo entendido esa indemnización se la realizaron
por 249 semanas cotizadas que realizó en empresas privadas y como trabajador
independiente durante los años 1976, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 y 2009”. Sin
embargo, enfatiza que “en dicha resolución no incluyeron los tiempos
públicos (sic) que cotizó en Cajanal”
(negrillas en el original).
18.
Así las cosas, de las pruebas recaudadas puede concluirse lo siguiente:
18.1
El accionante cotizó a CAJANAL E.I.C.E durante los años 1971, 1977 y 1979,
aportando lo equivalente a 494, 360 y 608 semanas, respectivamente, según
consta en la Resolución No. RDP 018360 de 23 de abril de 2013 de la U.G.P.P.
18.2
Posteriormente, se afilió al Instituto de Seguros Sociales, hoy COLPENSIONES
para luego, el 19 de abril de 2013, afiliarse al Régimen de Ahorro Individual a
través de la AFP COLFONDOS. Sin embargo, en vista de que no realizó cotización
alguna a esta última administradora, se dio cumplimiento al artículo quinto del
Decreto 3995 del 14 de octubre de 2008 y, por tanto, el accionante quedó
afiliado definitivamente a COLPENSIONES, donde realizó aportes durante los años
2004, 2005, 2006, 2007, 2008 y 2009 y a donde fueron trasladados los aportes
que había hecho durante el año 1976.
18.3
Por concepto de los aportes realizados a COLPENSIONES, el señor accionante
recibió indeminización sustitutiva de la pensión de vejez, según se decidió
mediante la Resolución No. GNR 56803 del 9 de abril de 2013. Todo lo anterior
indica que el accionante nunca ha cotizado en el Régimen de Ahorro Individual a
través de la AFP COLFONDOS y, por ende, no tiene derecho a reclamar la
devolución de saldos ni al pago de un Bono Pensional Tipo A. Como se ha visto,
esto último ha sido corroborado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
y por la misma COLFONDOS.
18.4.
Se observa, entonces, que el accionante realizó aportes al Sistema General de
Pensiones en el Régimen de Prima Media, primero a CAJANAL E.I.C.E y,
posteriormente, al ISS (hoy COLPENSIONES). Contrario a lo afirmado por la
U.G.P.P, el accionante nunca realizó cotizaciones ni trasladó sus aportes al
Régimen de Ahorro Individual, aún cuando en algún momento estuvo afiliado a la
AFP COLFONDOS pero sin llegar a aportar efectivamente, por lo cual no se hizo
efectivo el cambio de régimen.
18.5.
De este modo puede concluirse que, del total de sus cotizaciones efectuadas bajo
el Régimen de Prima Media, al accionante ya le fueron devueltas aquellas
realizadas a COLPENSIONES, correspondientes a los años 1976, 2004, 2005, 2006,
2007, 2008 y 2009, mediante la figura de indemnización sustitutiva de pensión
de vejez. Sin embargo, quedan pendientes de devolución aquellas hechas a
CAJANAL E.I.C.E (administradas hoy en día por la U.G.P.P.) y correspondientes a
los años 1971, 1977 y 1979, como bien lo señala el apoderado del accionante.
19.
Por lo anterior, resulta claro que la entidad accionada incurrió en error al
negar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez por el tiempo que el
accionante cotizó a CAJANAL I.E.C.E, toda vez que se desvirtuó que éste hubiese
trasladado esos aportes al Régimen de Ahorra Individual. De acuerdo a
anteriores consideraciones, esta Corte ha puesto de presente la importancia que
tiene la indemnización sustitutiva como mecanismo para aliviar la situación de
quienes no lograron cumplir los requisitos para acceder a una pensión de vejez,
en tanto que facilita la garantía de derechos fundamentales y, en especial, del
mínimo vital. Igualmente, se indicó que por su naturaleza, la indemnización
sustitutiva pretende devolver al cotizante los aportes realizados y evitar el
enriquecimiento sin justa causa de quien los administra, por lo cual es un
derecho de carácter imprescriptible, que puede ejercerse aún si las
cotizaciones fueron realizadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la
ley 100 de 1993.
En
ese sentido, la negativa de la entidad accionada a reconocer y pagar la
indemnización sustitutiva a la que se ha hecho referencia, vulnera los derechos
fundamentales del accionante y limita su posibilidad de garantizar su mínimo
vital, máxime si se tiene en cuenta que es una persona de edad avanzada cuyas
necesidades deben recibir especial atención por parte del Estado. Por otra
parte, la U.G.P.P no tiene derecho a retener dichas cotizaciones en tanto que,
como se ha recalcado, estos siguen siendo propiedad del accionante y su
retención implicaría un enriquecimiento sin justa causa por parte de la
accionada.
20.
Vistas estas consideraciones, esta Sala advierte que las sentencias objeto de
revisión erraron al menos en dos aspectos: el primero, que se señaló en el
estudio de procedibilidad de la acción de tutela, tiene que ver con el hecho de
que los jueces de instancia no dieron correcta aplicación a las reglas
jurisprudenciales de procedibilidad de la acción de amparo y no tuvieron en
cuenta la especial situación del accionante como sujeto de especial protección
constitucional, que reclama un derecho del cual puede depender la garantía de
su mínimo vital. Por otra parte, evitaron ejercer los amplios poderes
probatorios de los que dispone el juez constitucional con miras a la
salvaguarda de los derechos fundamentales y que, de haberse ejercido, habrían
permitido llegar a una definición de la situación pensional del accionante y a
la eventual protección de sus derechos fundamentales.
21.
Por lo anterior, la Sala encuentra necesario revocar las sentencias de instancia
y, en consecuencia, conceder la acción de tutela impetrada. En consecuencia, se
ordenará a la U.G.P.P que tome las medidas necesarias para el reconocimiento,
la liquidación y el pago de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez al
accionante por las semanas cotizadas a CAJANAL I.E.C.E durante los años 1971,
1977 y 1979.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: LEVANTAR
la suspensión de términos que fue ordenada mediante
Auto de 14 de enero de 2014.
SEGUNDO: REVOCAR los fallos de 25 de julio de 2013 proferido por el Juzgado Primero
Penal del Circuito de Sincelejo (Sucre), en primera instancia y de 12 de agosto
de 2013, pronunciado por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de
Sincelejo, en segunda instancia. En su lugar, CONCEDER la tutela de los
derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del señor José
Manuel Correa Gómez.
TERCERO:
ORDENAR a la U.G.P.P que, dentro de las cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, expida el
acto administrativo que reconozca el derecho a la indemnización sustitutiva de
la pensión de vejez del señor José Manuel Correa Gómez, en los términos
señalados en la presente sentencia y de acuerdo con las normas que regulan
dicha prestación. El acto administrativo deberá notificarse al accionante y a
su apoderado dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a su expedición.
CUARTO: Por Secretaría General de la Corte Constitucional, LÍBRENSE
las comunicaciones de las que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA             MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada                                                         Magistrado
Ausente con excusa
MARTHA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Sentencia T – 406 de 2005, M. P.: Jaime Córdoba
Triviño.
[2] A modo de ejemplo, ver Sentencias T – 061 de 2013 (M.
P. Jorge Ignacio Pretelt), T – 269 de 2013 (M. P. María Victoria Calle), T –
313 de 2011 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), entre muchas otras.
[3] Ver Sentencia T – 061 de 2013 (M. P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[4] Ver
Sentencia SU - 623
de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[5] Ver
Sentencias T – 597 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez; T – 829 de 2011, M.
P. Jorge Iván Palacio Palacio y T – 308 de 2013, M. P. Jorge Iván Palacio
Palacio, por ejemplo.
[6] Modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003.
[7] Según establece el artículo 13 de la Ley 100:“(…)p. Los
afiliados que al cumplir la edad de pensión no reúnan los demás requisitos para
tal efecto, tendrán derecho a una devolución de saldos o indemnización
sustitutiva de acuerdo con el régimen al cual estén afiliados y de conformidad
con lo previsto en la presente ley”.
Así, en lo que respecta
a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez para el régimen de prima
media el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 dispuso: “Indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez. Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la
pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su
imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en
sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación
promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado
así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los
cuales haya cotizado el afiliado”.
Por su parte, para el régimen de
ahorro individual con solidaridad, el artículo 66 de la Ley 100 de 1993
establece la devolución de saldos en los siguientes términos: “Quienes a las edades previstas en el
artículo anterior no hayan cotizado el número mínimo de semanas exigidas, y no
hayan acumulado el capital necesario para financiar una pensión por lo menos
igual al salario mínimo, tendrán derecho a la devolución del capital acumulado
en su cuenta de ahorro individual, incluidos los rendimientos financieros y el
valor del bono pensional, si a éste hubiere lugar, o a continuar cotizando
hasta alcanzar el derecho”.
[8] A modo de ejemplo, ver Sentencias T – 972 de 2006, M. P. Rodrigo Escobar
Gil; T – 180 de 2009, M. P. Jorge Iván Palacio, T – 308 de 2013, M. P. Jorge
Iván Palacio y T – 507 de 2013, M. P. Nilson Pinilla.
[9] Sentencias T – 308 de 2013, M. P. Jorge Iván Palacio y
T-829 de 2011, M. P. Jorge Iván
Palacio. Cfr. Sentencias T-597 de 2009 M. P. Juan Carlos Henao, T-972 de 2006,
M. P. Rodrigo Escobar Gil y C-375 de 2004, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[10] Sentencia T – 308 de 2013, M. P. Jorge Iván Palacio.
[11] Sentencia
T – 039 de 2012, M. P. María Victoria Calle Correa.
[12] Expediente,
cuaderno No. 1, fls. 22 a 23.
[13] Resolución
No. RDP 025125 de 31 de mayo de 2013, Expediente, cuaderno No. 1, fls. 14 y 15.
[14] Expediente,
cuaderno No. 3, fls. 40 a 43.
[15] Expediente,
cuaderno No. 3, fl. 61.
[16]
Expediente, cuaderno No. 3, fls. 12 a 14.
[17] Comunicación
radicada el 3 de abril de 2014. Expediente, cuaderno No. 3, fls. 51 a 57.
[18] Expediente,
cuaderno No. 3, fl. 58.