C-893-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-893/02
PROPOSICION
JURIDICA COMPLETA-No
integración por autonomía y significado normativo propio
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Constitución vigente al momento del otorgamiento
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-No
sujeción a restricciones temáticas o temporales en la Constitución de 1886
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Alcance
ENTIDADES DE
RECAUDO DE IMPUESTO-Errores
de verificación
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Asuntos de
carácter sancionatorio en materia administrativa
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS EN SANCION ADMINISTRATIVA
Sala Plena
Referencia:
expediente D-4069
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 674, 675, 676, 677 y 678 del Decreto
Extraordinario 624 de 1989 “Por el cual se expide el Estatuto Tributario de
los impuestos administrados por la Dirección  General de Impuestos Nacionales”.
Demandante: Ernesto
Rey Cantor
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Bogotá, D.C.,
veintidós (22) de octubre de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución
Política el ciudadano Ernesto Rey Cantor, presentó demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 674, 675, 676, 677 y 678 del Decreto
Extraordinario 624 de 1989 “Por el cual se expide el Estatuto Tributario de
los Impuestos Administrados por la Dirección General  de Impuestos Nacionales”.
Por auto de 4 de
junio del año 2002, el magistrado sustanciador admitió la demanda presentada, y
ordenó fijar en lista las normas acusadas. Así mismo, se dispuso dar traslado
al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto y
comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la República, al señor
Presidente del Congreso de la misma, a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, con el objeto que
si lo estimaban oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas
demandadas.
II.
NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se
transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación
en el Diario Oficial.
“Decreto 624 de 1989
(30 de marzo)
“Artículo 674.  Errores de
verificación. Las entidades autorizadas para la recepción de las declaraciones
y el recaudo de impuestos y demás pagos originados en obligaciones tributarias,
incurrirán en las siguientes sanciones en relación con el incumplimiento de las
obligaciones derivadas de dicha autorización:
1.  Hasta mil pesos ($1.000)
por cada declaración, recibo o documento recepcionado con errores de
verificación, cuando el nombre, la razón social o el número de identificación
tributaria, no coincidan con el que aparece en el documento de identificación
del declarante, contribuyente, agente retenedor o responsable.
2.  Hasta mil pesos ($1.000)
por cada número de serie de recepción de las declaraciones o recibos de pago, o
de las planillas de control de tales documentos, que haya sido anulado o que se
encuentre repetido, sin que se hubiere informado de tal hecho a la respectiva
Administración de Impuestos, o cuando a pesar de haberlo hecho, tal información
no se encuentre contenida en el respectivo medio magnético.
3.  Hasta mil pesos ($1.000)
por cada formulario recibido de pago que, conteniendo errores aritméticos, no
sea identificado como tal; o cuando a pesar de haberlo hecho, tal
identificación no se encuentre contenida en el respectivo medio magnético.
(Valores año base 1987).
Artículo 675.  Inconsistencia
en la información remitida.  Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior,
cuando la información remitida en el medio magnético, no coincida con  la
contenida en los formularios o recibos de pago recepcionados por la entidad
autorizada para tal efecto, y esta situación se presente respecto de un número
de documentos que supere el uno por ciento (1%), del total de documentos
correspondientes a la recepción o recaudo de un mismo día, la respectiva
entidad será acreedora a una sanción, por cada documento que presente uno o
varios errores, liquidada como se señala a continuación:
1.  Hasta mil pesos ($1.000),
cuando los errores se presenten respecto de un número de documentos mayor al
uno por ciento (1%) y no superior al tres por ciento (3%) del total de la
documentación.
2.  Hasta dos mil pesos
($2.000), cuando los errores se presenten respecto de un número de documentos
mayor al tres por ciento (3%) y no superior al cinco por ciento (5%) del total
de documentos.
3.  Hasta tres mil pesos
($3.000), cuando los errores se presenten respecto de un número de documentos
mayor al cinco por ciento (5%). (Valores año base 1987).
Artículo 676.  Extemporaneidad
en la entrega de información.  Cuando las entidades autorizadas para recaudar
impuestos, incumplan los términos fijados por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, para entregar a las Administraciones de Impuestos los
documentos recibidos; así como para entregarle información en medios magnéticos
en los lugares señalados para tal fin, incurrirán en una sanción hasta de
veinte mil pesos ($20.000). (Valores año base 1987), por cada día de retraso.
Artículo 677.  Cancelación de
la autorización para recaudar impuestos y recibir declaraciones. El Ministro de
Hacienda y Crédito Público podrá, en cualquier momento, excluir de la
autorización para recaudar impuestos y recibir declaraciones tributarias, a la
entidad que incumpla las obligaciones originadas en la autorización, cuando
haya reincidencia o cuando la gravedad de la falta así lo amerite.
Artículo 678. Competencia para
sancionar a las entidades recaudadoras. Las sanciones de que tratan los
artículos 674, 675 y 676, se impondrán por el Subdirector de Recaudo de la
Dirección General de Impuestos Nacionales, previo traslado de cargos, por el
término de quince (15) días para responder. En casos especiales, el Subdirector
de Recaudo podrá ampliar este término.
Contra la resolución que impone
la sanción procede únicamente el recurso de reposición que deberá ser
interpuesto dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la
misma, ante el mismo funcionario que profirió la resolución”.
III.
DEMANDA
El ciudadano demandante solicita a esta
Corporación la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 674 a 678 del
Decreto Extraordinario 624 de 1989, que establecen las sanciones a las
entidades autorizadas para recaudar impuestos, así como la competencia para
sancionar a esas entidades recaudadores. Los artículos cuya
inconstitucionalidad ahora se solicita, tuvieron origen en el Decreto 2503 de
1987, expedido en uso de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso
al Presidente de la República, mediante el artículo 90 de la Ley 75 de 1986.
A juicio del actor, las disposiciones
acusadas violan los artículos 1, 3, 6, 29, 85, 93, 133, 150, inciso 1°,
numerales 1, 2 y 10, 152, literal a) y 263 de la Constitución Política, así
como los artículos 8, 9 y 25 de la Convención Americana de los Derechos
Humanos. Aduce que tanto la jurisprudencia nacional como la internacional,
aceptan que el derecho al debido proceso y el principio de legalidad son de
aplicación inmediata y, por ello el Presidente de la República debió tenerlos
en cuenta al expedir el Decreto 624 de 1989, pero, a contrario sensu reguló el
ius punendi al definir en las normas acusadas los tipos, las penas y establecer
la competencia  y formas propias de cada juicio, violando con ello el principio
de legalidad y el debido proceso, generándose en consecuencia una
inconstitucionalidad sobreviniente de los artículos demandados a partir del 7
de julio de 1991, fecha en que entró en vigencia la nueva Constitución.
Finalmente, considera el accionante que las
normas acusadas también vulneran los artículos 113, 121, 122 y 123 de la
Constitución Política, pues según las normas superiores citadas, el Presidente
de la República no ejerce función legislativa para regular los derechos
fundamentales como el debido proceso y, al hacerlo desconoce el artículo 113
del Estatuto Fundamental que consagra la división tripartita del poder público.
Siendo ello así, con la expedición del Decreto Extraordinario 624 de 1989, el
Presidente ejerció funciones distintas a las que le atribuye la Constitución.
También se vulnera el artículo 133 superior, por cuanto el órgano legislativo
ejerció funciones distintas a las que le confiere el artículo 150 ídem, pues en
virtud de esa norma no puede atribuir funciones legislativas al Presidente de
la República para que ejerza el ius punendi.
IV.  INTERVENCIONES
1.  Intervención del Instituto
Colombiano de Derecho Tributario
La entidad
interviniente, luego de citar varios apartes de sentencias proferidas por la
Corte Suprema de Justicia, así como de fallos proferidos por esta Corporación,
manifiesta que la regla general es la subsistencia de la legislación
preexistente en relación con los aspectos formales de las facultades mediante
las cuales se dictó la ley preexistente a la Carta de 1991.
Aduce que de
conformidad con la jurisprudencia sobre la materia, no se presenta la inconstitucionalidad
sobreviniente que alega el actor bajo la vigencia de la Constitución que nos
rige en relación con los artículos acusados, como quiera que los principios de
legalidad y debido proceso que se señalan como vulnerados, deben ser valorados
con arreglo a las normas existentes bajo la vigencia de la Constitución de
1886.
Finalmente,
señala que esa entidad mediante comunicación de 18 de abril del presente año,
tuvo la oportunidad de presentar un concepto ante esta Corte, acerca del
régimen sancionatorio consagrado en el Decreto Extraordinario 2503 de 1987, por
medio del cual el Gobierno Nacional desarrollo las facultades extraordinarias
que la Ley 75 de 1986 le había otorgado,  y el otorgamiento de competencias en
relación con ese régimen, aduciendo que el citado decreto tuvo la
característica, en cuanto al régimen sancionatorio, de establecer un coherente
sistema en relación con: i) los procedimientos administrativos que deben
seguirse para la determinación de las sanciones; ii)  los recursos que proceden
contra las providencias que las imponen; y, iii) en cuanto a los hechos
constitutivos de las conductas y omisiones sancionables, las penas y castigos
susceptibles de ser impuestos. Sistema que se encontraba acorde con las
novedades penales de la época y que, independiente de que conceptualmente pueda
ser discutido, en su estructura general respeta los principios constitucionales
de la legalidad y del debido proceso.
2.  Intervención de la ciudadana Mónica
María Muñoz Buitrago
Interviene la
ciudadana mencionada, con el objeto de impugnar la totalidad de las normas que
imponen sanciones en el Decreto Extraordinario 624 de 1989, entre ellas los
artículos 639, 641, 642, 650-2, 651, 652 y 655, que transcribe, para lo cual
solicita la integración de la proposición jurídica completa. Así mismo,
manifiesta que interviene para coadyuvar la demanda de inconstitucionalidad
presentada por el ciudadano demandante contra los artículos 674 a 678 del
Estatuto Tributario.
Aduce que
comparte el criterio jurídico del demandante, cuando afirma que el Congreso no
tiene facultades para delegar, transferir u otorgar al Gobierno Nacional la
potestad de reajustar multas, porque con ello se desconoce el principio de
legalidad, según el cual es competencia reservada del órgano legislativo
ordinario regular todos los elementos que configuran un régimen sancionatorio,
como en el presente caso las multas, de conformidad con los artículos 29,
150-10 y 152, literal a), de la Constitución Política.
3.  Intervención de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales
Inicia la
intervención la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, señalando que los
artículos acusados del Estatuto Tributario, equivalen sustancialmente al
contenido de los artículos 128, 129, 130, 133 y 131 del Decreto Legislativo
2503 de 1987, lo que significa que esas disposiciones no nacieron con la
expedición del Decreto Extraordinario 624 de 1989, como quiera que son
preexistentes al ordenamiento que recoge el decreto extraordinario citado, pues
su contenido es una compilación expedida en ejercicio de las facultades
extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por el artículo 90 de
la Ley 75 de 1986, lo que se hizo dentro del término legal de habilitación, y
luego de oída la Comisión Asesora de la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado. Esa circunstancia, a juicio de la entidad  interviniente
resta de plano la alegada incompetencia del ejecutivo,  porque son normas
preexistentes y vigentes a la luz del derecho constitucional, y son facultades
extraordinarias avaladas por esta Corporación, como se puede observar en la
sentencia C-015 de 1993, de la cual cita apartes.
Agrega, que
de conformidad  con los lineamientos de este Tribunal Constitucional, se puede
apreciar en su extensión el principio de legalidad de las normas dictadas en
materia de impuestos nacionales por parte del legislativo o del ejecutivo en
los casos previstos en la Carta. Por lo tanto, considera que no se vislumbra
violación constitucional de las normas demandadas, las que el actor se limitó a
enunciar pero no concretó en forma independiente ninguna de ellas, excepto “la
permanente fijación respecto del principio de legalidad”, principio que ha
sido ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional
y de la cual se infiere la constitucionalidad de las normas acusadas, porque
corresponden a las necesidades intrínsecas del manejo de los recursos del
Estado.
Aduce la
interviniente, que con la expedición del Estatuto Tributario y la identificación
de las normas preexistentes, que se convirtieron por razones de compilación en
los artículos 674 a 678 demandados, no se vislumbra cargo de violación alguna,
pues en ningún momento el Congreso se despojó de su representatividad  para
dejarla en manos del Ejecutivo, como lo afirma el actor, como quiera que en
desarrollo de la facultad constitucional otorgada al Presidente de la
República, el órgano legislativo ordinario otorgó facultades al gobierno
mediante la Ley 75 de 1986, con fundamento en las cuales se expidió el Decreto
624 de 1989, de donde se desprende la legitimidad o competencia para haber
procedido a conformar en un solo cuerpo normativo la legislación dispersa en
materia de impuestos nacionales.
Entrando al
análisis de cada una de las normas demandadas, aduce en relación con el
artículo 674 que trata sobre los errores de verificación, que es necesario
señalar que esa norma contempla las diversas situaciones que se pueden dar en
la presentación de documentos que recepcionan las autoridades autorizadas para
el efecto, por cuanto la labor es de tal trascendencia que cualquier mínimo
error afectaría el cumplimiento de las obligaciones fiscales por parte de los
contribuyentes o responsables y, podría avocarlos injustamente a un proceso
fiscal como consecuencia de la falta de diligencia y responsabilidad de las
entidades competentes. En relación con el artículo 675, aduce los mismos
argumentos dada la íntima relación de las dos normas.
En cuanto a
la extemporaneidad que contempla el artículo 676, aduce que con el fin de
asegurar el cumplimiento en la entrega de la información, esa labor debe estar
precedida de la aplicación de una sanción pecuniaria en caso de que se
infrinjan los términos señalados en la ley en aplicación del principio
coercitivo pues, en ausencia del mismo el Estado no puede garantizar la
oportunidad de la información para adelantar sus procesos de verificación “haciendo
nugatoria la labor de fiscalización y determinación del impuesto, la cual está
sujeta a términos perentorios consagrados en la ley para el actuar de la
Administración Tributaria”.
En relación
con el artículo 677, señala la entidad interviniente, que es obvio que si la
entidad autorizada incumple las cláusulas del convenio al que se ha allanado
para llevar adelante la gestión encomendada, es apenas natural que exista la
causal de rescindir unilateralmente el mandato otorgado. Finalmente, manifiesta
que la competencia para sancionar, es una facultad que tiene origen legal
preexistente al Estatuto Tributario, no sólo en el artículo 131 del Decreto
Legislativo 2503 de 1987, sino en el 127 ídem, lo que la hace acreedora del
amparo legal y constitucional de conformidad con los señalamientos de los
artículos 338 y 363 superiores.
Por las
razones que expone, la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales, solicita la
declaratoria de constitucionalidad de las normas demandadas.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El Procurador General de la Nación en
concepto N° 2941 de 18 de julio de 2002, solicita a la Corte la declaratoria de
exequibilidad de las normas acusadas, y en subsidio, estarse a lo resuelto  en
la sentencia C-506 de 2000.
Manifiesta el Ministerio Público, que
tratándose de leyes de facultades extraordinarias, el examen de
constitucionalidad se debe realizar teniendo como marco de referencia los
trámites y asignación de competencias contenidas en la Constitución vigente al
momento del otorgamiento de esas facultades, pues sostener una posición
contraria “implicaría la revisión y seguramente la declaración de
inconstitucionalidad de todas las normas expedidas en uso de tales facultades”.
Aduce que esta Corporación ha señalado desde sus primeras sentencias en las
cuales se presentaban cargos como los contenidos en la presente demanda, el
principio según el cual los requisitos de forma deben ser los que regían al
momento de la expedición de la norma.
Señala que en el presente caso las
facultades fueron otorgadas bajo el régimen constitucional anterior, con
fundamento en el numeral 12 del artículo 76 de la Carta de 1886, que facultaba
al Congreso para revestir pro tempore al Presidente de la República de
facultades legislativas, cuando la necesidad lo exigiere o las conveniencias
públicas lo aconsejaran, sin que existiera otra condición en cuanto a los temas
que pudieran o no ser desarrollados en ejercicio de esas facultades. Por lo
tanto, en su concepto no existe reparo constitucional en la delegación que hizo
el legislador en el Presidente de la República para que expidiera normas de
carácter sancionatorio por desconocimiento del régimen tributario, así como
tampoco, el desarrollo de esas facultades a través del Decreto 624 de 1989.
Por otra parte, manifiesta el Ministerio
Público que el actor presenta los cargos de tal manera que además de los vicios
de forma, apunta vulneraciones por vicios de fondo, al alegar la vulneración de
los principios de legalidad y debido proceso. Sin embargo, señala que en el
asunto sub examine las normas resultan ajustadas al ordenamiento jurídico, no
sólo por haber sido expedidas de conformidad con el régimen jurídico aplicable
al momento de su expedición, sino porque analizados sus contenidos a la luz de
la actual Carta Política, no se observa que la competencia ejercida por el
Presidente de la República en calidad de legislador extraordinario vulnere los
mencionados principios de legalidad y debido proceso, como quiera que la
afirmación hecha por el demandante en el sentido de que está
constitucionalmente prohibido conceder facultades al Ejecutivo para actuar como
legislador extraordinario en materia sancionatoria no es acertada, si se tiene
en cuenta que esa prohibición no se encuentra entre los límites temáticos que
consagra el artículo 150-10 superior, que el actor aduce como vulnerado.
Así las cosas, agrega que los preceptos
demandados no vulneran el principio de legalidad porque constituyen normas
previas que determinan la infracción, el procedimiento y la sanción, como es
propio de un Estado de Derecho. Aduce que en ese mismo sentido se pronunció
esta Corte, al estudiar la constitucionalidad de las facultades otorgadas al
Presidente de la República para expedir el régimen sancionatorio para las
infracciones cambiarias de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales.
Finalmente,
precisa que esta Corporación se ha referido expresamente a la facultad
sancionadora de la DIAN, bajo el entendido que ella no es de carácter
jurisdiccional y, como tal, no puede entenderse como una extralimitación de las
facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República,
pronunciamientos que podrían tomarse como precedente para establecer que la
Corte ya se pronunció sobre el cargo de la demanda.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la
demanda que se estudia.
2.  Asunto preliminar
La ciudadana
Mónica María Muñoz Buitrago, intervino para coadyuvar la demanda presentada por
el actor y, para solicitar que se integre la proposición jurídica completa con
los artículos 639, 641, 642, 650-2, 651, 652 y 655, del Decreto 624 de 1989, a
fin de que se declare la inconstitucionalidad de dichas normas.
Al respecto,
la Corte considera que las normas acusadas en la presente demanda tienen
autonomía y significado normativo propio, sin que sea necesario integrar la
proposición jurídica completa que pretende la coadyuvante, por cuanto esa
integración normativa no resulta indispensable para decidir sobre la
constitucionalidad de las normas demandadas. Con todo, si la ciudadana
interviniente considera que esas normas quebrantan la Constitución Política,
puede, si así lo estima conveniente, ejercer la acción pública de
inconstitucionalidad en demanda separada, pues la coadyuvancia que ahora
ejercita no es apta desde el punto de vista jurídico-constitucional para ese
efecto, ya que sobre la acusación de inexequibilidad de esas normas ha de
observarse a plenitud el procedimiento establecido en el Estatuto Fundamental y
en la ley, para que sobre ellas se falle con concepto específico del Procurador
General de la Nación, y con la posibilidad de la intervención ciudadana, como
quiera que se trata de una acción pública para la integridad y supremacía de la
Constitución.
Por otra
parte, es importante recordar que esta Corporación, en sentencia C-506 de 3 de
julio del presente año, se pronunció sobre la exequibilidad de los artículos
641, 642, 651 y 655, del Decreto 624 de 1989, cuya integración normativa ahora
se solicita.
3.  El problema jurídico que se plantea.
Inexistencia de inconstitucionalidad sobreviniente.
3.1.  A
juicio del ciudadano demandante los artículos 674 a 678 del Decreto
Extraordinario 624 de 1989 (Estatuto Tributario), adolecen de
inconstitucionalidad sobreviniente, pues resultan violatorias de las
disposiciones contenidas en la Constitución Política de 1991 y de los artículos
8 y 9 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, como quiera que con
la expedición del decreto citado el Presidente de la República, sin competencia
para ello, se convirtió en regulador del ius punendi del Estado desconociendo
los principios de legalidad y  debido proceso.
3.2.  El
Decreto Extraordinario 624 de 1989, del cual hacen parte los artículos 674 a
678 demandados, fue expedido por el Presidente de la República en uso de las
facultades extraordinarias que le confirió el artículo 90, numeral 5° de la Ley
75 de 1986, según el cual, se facultó al Ejecutivo para expedir un Estatuto
Tributario “de numeración continua, de tal forma que se armonicen en un solo
cuerpo jurídico las diferentes normas que regulan los impuestos que administra
la Dirección General de Impuestos Nacionales. Para tal efecto, se podrá reordenar
la numeración de aquellas que se encuentran repetidas o derogadas, sin que en
ningún caso se altere su contenido. Para tal efecto, se solicitará la asesoría
de 2 Magistrados de la Sala de Consulta y Servicio civil del Consejo de
Estado”. Así las cosas, el Presidente de la República, dentro del término
legal de habilitación y, luego de oída la Comisión Asesora de la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,  expidió el Decreto 624 de
1989 (Estatuto Tributario), cuyos artículos 674 a 678, equivalen
sustancialmente al contenido de los artículos 128 a 131 del Decreto Legislativo
2503 de 1987, como lo destaca la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Ahora bien,
para analizar el cargo propuesto en la demanda, esto es, si el Presidente de la
República carecía de competencia para expedir los artículos demandados que
consagran las sanciones autorizadas para recaudar impuestos, es preciso
determinar el parámetro normativo que ha de servir para evaluar el exceso en
las facultades ejercidas que alega el ciudadano demandante.
Para el
análisis constitucional de las leyes de facultades extraordinarias, se ha
dicho, tanto por la Corte Suprema de Justicia como por esta Corporación, que
ese examen se ha de realizar teniendo como marco de referencia, los trámites y
la asignación de competencias contenidos en la Constitución vigente al momento
del otorgamiento de esas facultades. En efecto, la Corte Suprema de Justicia,
durante el tránsito constitucional surgido a raíz de la expedición de la Carta
de 1991, al analizar decretos expedidos con fundamento en ejercicio de
facultades extraordinarias expedidas al amparo del artículo 76-12 de la
Constitución de 1886, dejó sentado que los ataques por extralimitación del
Presidente en las facultades extraordinarias debían examinarse en torno a la
Constitución vigente al tiempo de su otorgamiento.
Señaló
igualmente la Corte Suprema de Justicia, que “la investidura extraordinaria
de poderes legislativos a favor del Jefe del Ejecutivo en últimas entraña una
cuestión de competencia porque lo que hace la ley de autorizaciones es
precisamente trasladar a dicho funcionario la competencia de la que en
principio carece, en forma eminentemente transitoria y por lo demás concurrente
con la del legislador ordinario (Congreso), pues éste por ese solo hecho no
pierde la capacidad normadora que le es inherente. Por ello, cuando una
disposición dictada en razón de la delegación extraordinaria de funciones es
atacada por exceso en las mismas y no por otros motivos, lo que se está
alegando en el fondo es la falta de competencia del ejecutivo para expedirla.
(...) la
valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de
si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe
hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo
en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son
los que determinan la regularidad de su ejercicio. Mal podrían enervarse los
efectos de lo que en su momento estuvo correctamente ejercido desde el punto de
vista de la competencia, por el solo hecho de que en un momento ulterior se
produjere un cambio normativo, pues ello equivaldría a asignarle efectos
retroactivos al nuevo ordenamiento respecto de actos con cuya emisión, dentro
del término y con los demás requisitos exigidos por el antiguo, ya se había
consumado o agotado el ejercicio de la competencia correspondiente.
(...)
Por otra
parte, de optarse por una solución diferente se causarían traumatismos de
incalculables consecuencias a la sociedad, al sumirla en la incertidumbre sobre
la vigencia de gran parte del ordenamiento jurídico por el que se venía
rigiendo. Piénsese,  por ejemplo, en lo que implicaría para el país la posible
desaparición, de un momento a otro, de casi todos los Códigos, expedidos –como
han sido- en desarrollo de facultades extraordinarias que hoy, según el
artículo 150-10 de la Constitución que hace poco entró en vigor, no pueden
emplearse para semejante propósito; o la del sistema tributario nacional,
condensado en el Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1989) que igualmente es
fruto de esta clase de facultades, no utilizables tampoco a partir de la
Constitución de 1991 para decretar impuestos en virtud del mismo precepto
superior citado”[1].
En ese mismo
sentido se ha pronunciado esta Corporación desde sus inicios, al expresar que: “En
lo que respecta a la determinación sobre si fueron atendidas o desconocidas las
formalidades a las que estaba sujeta la expedición de las normas en
controversia, mal podría efectuarse la comparación con los requerimientos  que
establezca el nuevo régimen constitucional ya que éste únicamente gobierna las
situaciones que tengan lugar después de iniciada su vigencia y, por ende, la
constitucionalidad por el aspecto formal tiene que ser resuelta tomando como
referencia el ordenamiento que regía cuando nacieron los preceptos en estudio.
El tema
específico de la acusación formulada en la demanda que se resuelve, esto es, el
potencial abuso de las facultades otorgadas, no puede abordarse sino mediante
la verificación de normas que delimitaban la tarea del Gobierno en el momento
en que hizo uso de la habilitación legislativa[2]”.
3.3.
Siguiendo la jurisprudencia enunciada en los párrafos precedentes, se tiene que
el análisis de constitucionalidad por la falta de competencia del Ejecutivo
para la expedición de las normas acusadas, no puede hacerse a la luz de la
Constitución actual, como lo pretende el actor al considerar que se desbordaron
los límites temáticos que consagra el artículo 150-10 de la Constitución, como
quiera que en el caso sub examine las disposiciones atacadas surgieron en razón
de habilitación para legislar, a la luz del artículo 76-12 de la Constitución
de 1886; y, como se sabe, la validez formal de un acto en el cual se encuentra
incluido el elemento de competencia del órgano que lo expide, se rige por la
ley vigente en el lugar o en el momento de su celebración (locus regit actum,
tempus regit actum).
Siendo ello
así, se tiene que el Congreso de la República en ejercicio de la facultad
conferida por el artículo 76, numeral 12 de la Constitución de 1886, revistió pro
tempore al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias para “Dictar las normas que sean necesarias para el efectivo
control, recaudo, cobro, determinación y discusión de los impuestos que
administra la Dirección General de Impuestos Nacionales.
En
desarrollo de estas facultades el Gobierno podrá:
(...)
h) Dictar
normas sancionatorias que en ningún caso contemplen penas privativas de la
libertad, ni establecer presunciones para la determinación de los tributos” (Ley 75 de 1986, art. 90, num. 1°). Así
mismo, lo facultó para expedir un Estatuto Tributario ( numeral 5° ídem).
Según el
artículo 76-12 de la Constitución anterior, la concesión de facultades por
parte del Congreso al Ejecutivo no se encontraba sujeta a restricciones en
materia temática o de tiempo, como sí sucede ahora a la luz del artículo 150-10
de la Constitución vigente, pues el Congreso podía desprenderse
transitoriamente de su competencia “cuando la necesidad lo exija o las
conveniencias públicas lo aconsejen”. Entonces, si la Constitución de 1886
no contenía prohibición temática alguna, no existe ningún motivo actual de
inconstitucionalidad, pues mal podría hablarse de desbordamiento en el
ejercicio de facultades extraordinarias por parte el Presidente de la
República, cuando en el momento en que se le confirieron no existía ninguna
clase de restricción o limitación; lo contrario significaría otorgar efectos
retroactivos a las prohibiciones consagradas en la actual Carta Política, lo
que no resulta aceptable tratándose de competencias[3].
3.4.  De otro
lado, aduce también el ciudadano demandante que cuando el Congreso de la
República se desprendió de su facultad legisladora para otorgarle facultades
extraordinarias al Presidente de la República, a fin de definir tipos y
establecer sanciones, así como para regular la competencia y establecer las
formas propias de cada juicio, estableciendo limitaciones y restricciones como
sucede en los artículos 674 a 678 del Decreto 624 de 1989, se violaron tanto el
principio de legalidad  y el debido proceso consagrados en la Constitución
Política de 1991.
Estando
definido que las disposiciones acusadas resultan ajustadas al ordenamiento
jurídico en su aspecto formal, por haber sido expedidas por el órgano
competente en su momento, resta definir por la Corporación si, como lo afirma
el demandante, resultan vulnerados los principios de legalidad y debido proceso
al establecer las disposiciones demandadas sanciones a las entidades
autorizadas para recaudar impuestos, cuando incurran en errores de verificación
(art. 674), en inconsistencias en la información remitida (art. 675), cuando se
presente extemporaneidad en la entrega de la información (art. 676), cuando se
cancela la autorización a la entidad para recaudar impuestos y para recibir
información (art. 677); y, por último, para establecer la competencia para
sancionar a las entidades recaudadoras (art. 678).
En efecto,
como lo señala el accionante en materia sancionatoria sea esta penal,
administrativa o disciplinaria, ha de observarse el principio de legalidad, que
corresponde a las fórmulas nullum crimen sine legem, nulla poena sine
praevia lege.  Ello significa que en materia sancionatoria las conductas
reprochables y las sanciones respectivas, han de estar definidas en leyes
preexistentes expedidas por el legislador, lo cual encuentra su respaldo
constitucional en los artículos 28 “... y por motivo previamente definido en
la ley”, y 29 “conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa”
de la Constitución Política que nos rige. En ese orden de ideas, los artículos
674 a 678 demandados, no vulneran los principios de legalidad y debido proceso,
pues se trata de normas que establecen con claridad las infracciones en que
pueden incurrir las entidades autorizadas para recaudar impuestos, así como las
sanciones a imponer en cada caso. De la misma forma, se establece el
procedimiento a seguir, el funcionario encargado de imponer sanciones, y los recursos
que proceden contra el acto administrativo que impone la sanción.
Ahora bien,
como lo señala el Ministerio Público, no le asiste razón al ciudadano
demandante cuando afirma que existe prohibición constitucional para que el
Congreso otorgue facultades extraordinarias al Ejecutivo para regular los
asuntos de carácter sancionatorio en materia administrativa, pues, al tenor de
lo establecido por el artículo 150, numeral 10 de la Carta, el legislador
ordinario no se encuentra restringido para transferir transitoriamente y en
forma precisa su propia competencia al Ejecutivo, sobre dicha materia.
Precisamente,
sobre ese asunto se ha pronunciado esta Corporación al estudiar la
constitucionalidad de las facultades otorgadas al Presidente de la República
para expedir el régimen sancionatorio aplicable por las infracciones
cambiarias, y el procedimiento para su efectividad en las materias de
competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, manifestando lo
siguiente:
“Corresponde
entonces, al legislador ordinario, en ejercicio de la cláusula general de
competencia (art. 150 C.N.), o al legislador extraordinario, debidamente
facultado para ello, dictar regímenes penales de cualquier índole
(disciplinaria, contravencional, administrativa, penal, etc.) señalando el
procedimiento para la aplicación de las sanciones que allí se contemplen. Sin
embargo, no sobra recordar que el Congreso no puede otorgar facultades al
Presidente de la República, para expedir códigos, de acuerdo con lo dispuesto
en el artículo 150-10 del Estatuto Superior.
Así las
cosas, bien podía el Congreso, sin violar disposición constitucional alguna,
otorgarle facultades extraordinarias al Presidente para expedir el régimen
sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias y el procedimiento para
su aplicación, en los asuntos de competencia de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, como se contempla en la norma impugnada”[4].
En posterior
providencia, se señaló que : “En cuanto a la competencia material, es decir,
si el legislador podía conceder facultades extraordinarias al Presidente de la
República para expedir un régimen sancionatorio, basta decir que esta
Corporación ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en relación con este
punto, para señalar que no existe violación de precepto constitucional alguno
y, específicamente, del principio de legalidad consagrado en el artículo 29,
cuando el Congreso de la República delega en el Presidente, a través del
instituto de las facultades extraordinarias, la función de expedir regímenes
sancionatorios.
(...)
Por tanto,
es innecesario efectuar un nuevo análisis sobre este punto. Basta con decir que
no existe reparo constitucional en la delegación que hizo el legislador en el
Presidente de la República, para que fuera éste, el que investido de la calidad
de legislador extraordinario, expidiera normas de carácter sancionatorio por
las violaciones a las obligaciones y a los deberes que se señalan en el estatuto
cambiario. Si bien la naturaleza de los estatutos que aquél puede expedir,
tienen una naturaleza represiva, no se opone al principio de legalidad, propio
de un Estado de Derecho, que sea el legislador extraordinario, el que
debidamente facultado para el efecto, expida un régimen sancionatorio
determinado.[5]
En relación
con la facultad sancionadora de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
esta Corte en reciente sentencia[6],
expresó que las disposiciones acusadas referentes a la imposición de sanciones
administrativas por la DIAN, son una manifestación concreta de la actividad
sancionadora de la Administración y no del ejercicio de facultades
jurisdiccionales. Por ello, no se puede entender que su imposición por parte
del Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias,
implique una extralimitación en su ejercicio.
Por último,
la Corte Constitucional en sentencia C-506 de 2002, acabada de citar, encontró
ajustado a la Constitución, la competencia otorgada al Subdirector de Recaudo
de la Dirección General de Impuestos Nacionales, consagrada en el artículo 678
del Estatuto Tributario, ahora también demandado, por lo tanto, en relación con
ese aspecto, habrá de estarse a lo resuelto en la mencionada providencia.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero :  Declarar EXEQUIBLES los artículos 674 a 678
del Decreto 624 de 1989, por el cargo propuesto en esta demanda.
Segundo :  ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-506
de 2002, en relación con el artículo 678 del Estatuto Tributario.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Corte Suprema de Justicia. Sentencia de 25 de julio de 1991. M.P.
Pedro Escobar Trujillo.
[2] Sent. C-416/92 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[3] Sent. C-1111/00 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[4] Sent. C-052/97 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[5] Sent. C-546/00 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[6] Sent. C-506/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra: En la cual se
analizó la constitucionalidad de varias disposiciones de los Decreto 624 de
1989, 2503 de 1987, 2512 de 1987 y 1071 de 1999.