C-201-98
Sentencia C-201/98
Sentencia
C-201/98
PRESUPUESTO-Concepto
El presupuesto, ha dicho esta Corporación,
"...es un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, y en esa
medida cumple funciones redistributivas, de política económica, planificación y
desarrollo, todo lo cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje
y se encuentre sujeto al plan de desarrollo. Pero el presupuesto es igualmente
un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que
es una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del
sometimiento del gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el
Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público.
... esto explica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de
gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio
de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad del
gasto gubernamental".
LEY ORGANICA Y
ANUAL DEL PRESUPUESTO-Diferencias
La Corte Constitucional ha distinguido
nítidamente entre la ley orgánica de presupuesto y la ley anual de presupuesto
o ley de apropiaciones, al señalar que "...mientras que la ley orgánica
regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la manera como se
prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto, el contenido propio de las
leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a éstas corresponde estimar los
ingresos y autorizar los gastos del período fiscal respectivo".
FONDOS DE
COFINANCIACION-Naturaleza
"Ese instrumento [el de la
cofinanciación] permite que existan transferencias financieras del gobierno
central a las entidades territoriales que no sean obligatorias y automáticas
-como lo son el situado fiscal o la participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación (C.P. art. 356 y 357)- sino que puedan ser
condicionadas por el gobierno central, conforme a la Constitución y a la ley.
De esa manera se pretende que la nación pueda orientar la dinámica de la
descentralización, al mismo tiempo que se estimula el desarrollo institucional
y la eficiencia fiscal y administrativa de las distintas entidades territoriales,
pues lo propio de la cofinanciación es que un componente de la inversión es
sufragado por la propia entidad territorial que se encuentra así incentivada a
no dilapidar los recursos. La cofinanciación articula los principios de unidad
y autonomía del ordenamiento territorial, al mismo tiempo que desarrolla los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad, en los cuales se
funda el reparto de competencias  entre los distintos niveles territoriales.
FONDOS DE
COFINANCIACION-Viabilización
de proyectos específicos de desarrollo regional
Lo dispuesto en la primera parte del inciso
impugnado que se analiza, no sólo encuentra sustento constitucional en el
artículo 366 de la Carta Política, sino que es coherente y compatible con los
mandatos consignados en la Ley Orgánica de presupuesto, sobre proyectos
cofinanciados entre las entidades territoriales y la Nación, luego en nada
contradice el ordenamiento superior. Pero  además, dicha disposición posibilita
la realización del mandato del Constituyente que ordena, en el mismo artículo
366 de la Carta Política, darle prioridad al gasto público social sobre
cualquier otra asignación. Es decir, que el inciso primero del artículo 48 de
la ley 331 de 1996, al establecer que los proyectos específicos de desarrollo
regional a cargo de las entidades territoriales, se viabilizarían por los
fondos de cofinanciación, y que los recursos asignados para el efecto a los
respectivos fondos deberán ser girados, desde luego previo el cumplimiento de
los requisitos y condiciones que establece el Estatuto Orgánico, durante la
respectiva vigencia fiscal, dio paso al cumplimiento de dicho mandato superior,
sin desconocer, ni las competencias que la Carta ha establecido entre el
Congreso y el gobierno en materia presupuestal, ni ningún mandato del
ordenamiento orgánico correspondiente.
PRESUPUESTO-Límite temporal/FONDOS DE
COFINANCIACION-Cumplimiento de obligaciones
El presupuesto es una ley de autorización
de gastos que limita jurídicamente su aplicación, entre otros, en el aspecto
temporal, lo que significa que las erogaciones que se deriven de compromisos
adquiridos y ejecutados durante la vigencia de conformidad con los mandatos de
la Constitución y la ley, deben hacerse en el período fiscal respectivo. El
artículo lo que hace es reiterar ese límite temporal. Lo que pretende la
disposición es facilitar el cumplimiento de las obligaciones que los fondos de
cofinanciación adquieran con las entidades territoriales con las cuales
cofinancian proyectos de desarrollo regional, para lo cual requiere la
disponibilidad efectiva de los recursos asignados y apropiados para ellos en la
ley de presupuesto. En ningún momento el legislador a través de inciso
impugnado, les prohibe a dichos fondos, y mucho menos a las entidades
territoriales, a las cuales no se refiere, constituir las reservas
presupuestales que sean necesarias para cubrir los compromisos legalmente
adquiridos por dichos órganos, lo cual deberán hacer previo el cumplimiento de
las disposiciones legales que regulan esa materia.
LEGISLADOR-Desbordamiento de facultades para derogar
o modificar legislación sustantiva/ENTIDADES TERRITORIALES-Modificación
de porcentajes de participación en financiación de proyectos
La imposición de los porcentajes que
contiene el parágrafo de la norma impugnada, implica la creación de una norma
de contenido material, que modifica y deroga disposiciones legales previas de
carácter sustantivo, para lo cual el legislador carecía de competencia, pues le
está vedado, a través de la ley anual de presupuesto y especialmente de las
disposiciones generales de la misma, derogar o modificar legislación
sustantiva. Hay pues un evidente desbordamiento de las facultades que le
correspondía desarrollar al Congreso a través de la ley de apropiaciones.
NACION Y ENTIDADES
TERRITORIALES-Concurrencia
en el desarrollo de programas para el bienestar general
El carácter unitario que el Constituyente
le dio al Estado y la vigencia en el mismo de principios como el de la
solidaridad y la participación comunitaria, justifican la concurrencia de la
Nación y de las entidades territoriales en el diseño y desarrollo de programas
y proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la
calidad de vida, pues sólo así será posible avanzar en la realización efectiva
de principios también de rango constitucional, como por ejemplo el de
descentralización y autonomía territorial. Pretender que los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad sólo operen a nivel territorial despojando
a la Nación de esa responsabilidad en tanto orientadora de la dinámica de la
descentralización, contrariaría el fundamento filosófico en el que se soporta
el Estado social de derecho.
Referencia:
Expediente D-1869
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 48 de la ley 331 de 1996, “Por medio de
la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de
apropiaciones para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997.”
Actor: Juan Humberto
Meza Giraldo
Magistrado Ponente:
Dr.   FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C.,  mayo trece (13) de mil novecientos noventa y ocho  (1998)
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad establecida en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano  JUAN HUMBERTO MEZA GIRALDO,
solicitó a esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad del artículo 48
de la ley 331 de 1996, “Por medio de la cual se decreta el presupuesto de
rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1 de
enero al 31 de diciembre de 1997.”
Por auto del 22 de
octubre de 1997, el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda de la
referencia, ordenar su fijación en lista, el traslado del expediente al Señor
Procurador General de la Nación para efectos de recibir el concepto fiscal de
su competencia, y enviar las comunicaciones respectivas al Señor Presidente de
la República, al Señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, a los señores
alcaldes de las ciudades de Santafé de Bogotá D.C., Barranquilla D.E, Medellín
y Calí, y al representante legal de la Federación Colombiana de Municipios.
Una vez cumplidos
todos los trámites indicados para esta clase de procesos de control de
constitucionalidad, procede la Corte a pronunciar su decisión.
II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
LEY No. 331 DE 1996
(18 de diciembre)
Por medio de la cual se decreta el
presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la
vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997.
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA
DECRETA
“ (...)
“Artículo 48.
Los proyectos específicos de desarrollo regional serán viabilizados por los
fondos de cofinanciación  o las Udecos y los recursos apropiados en la ley de
presupuesto serán girados durante la vigencia del año fiscal a los fondos de
cofinanciación.
“Parágrafo.
Para los recursos de destinación específica la cofinanciación será del 15% al
10% por parte de las entidades territoriales de la siguiente manera :
municipios 5%, departamentos 10% y Bogotá, Calí, Medellín y Barranquilla 10%.”
III. LA DEMANDA
A. Normas constitucionales que se
consideran infringidas.
El demandante considera que la disposición
impugnada viola los artículos 113, 151, 189, 288, 349 y 352 de la C.P..
B. Los fundamentos de la demanda
El actor manifiesta, que de conformidad con
lo establecido en el artículo 151 de la C.P., le corresponde al Congreso
expedir la ley orgánica de presupuesto, a cuyo contenido, dada la superior
jerarquía de dicha norma, se debe sujetar el ejercicio de la actividad
legislativa en la materia.
Eso implica, anota, que la ley anual de
presupuesto que expide cada año el legislador, cuyos mandatos rigen únicamente
durante el correspondiente año fiscal y deben asegurar la correcta ejecución
del Presupuesto General de la Nación, está supeditada a la ley orgánica, y que
sus disposiciones no pueden derogar o modificar leyes vigentes, ni producir una
nueva normativa en sentido material.
Con base en lo anterior, afirma, de
conformidad con lo establecido en los artículos 73 y 89 del Estatuto Orgánico
de Presupuesto, normas que establecen que las apropiaciones incluidas en el
Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gastos, que el
Congreso aprueba para que sean ejecutadas o comprometidas durante la respectiva
vigencia fiscal, y que al cierre de la mismas es posible constituir las
reservas presupuestales correspondientes a los compromisos legalmente
contraídos, que no se hayan ejecutado a 31 de diciembre, no le estaba permitido
al legislador, a través de la ley anual de presupuesto y específicamente de la
norma impugnada, ordenar que las partidas de cofinanciación forzosamente deban
ser utilizadas en su totalidad durante la vigencia en que se asignan, que es lo
que sucede cuando dispone que dichos recursos, necesariamente, deberán ser
girados durante la misma, lo que implica una clara violación de las
disposiciones orgánicas y en consecuencia de los artículos 150-11, 151 y 349 de
la Constitución.
En cuanto al parágrafo de la norma acusada,
en concepto del demandante éste también es inconstitucional, pues al establecer
porcentajes de concurrencia para las entidades territoriales, aplicables a los
proyectos de desarrollo regional financiados a través de los fondos de
cofinanciación, lo que hizo fue derogar normas de carácter sustantivo, tales
como las contenidas en el Decreto Extraordinario 2132 de 1992, las cuales no
los establecen, el artículo 87 de la ley 99 de 1993 que regula lo
correspondiente a dichos proyectos en materia de medio ambiente, que tampoco
los señala, y la ley 105 de 1993, cuyos artículos 24 y 25 regulan lo
correspondiente al Fondo de Cofinanciación de vías e infraestructura sin
imponer porcentajes.
De otra parte, agrega, el parágrafo vulnera
también las disposiciones del artículo 69 del Estatuto Orgánico de Presupuesto,
que establece porcentajes de concurrencia para las entidades territoriales
cuando se trata de proyectos cofinanciados, lo que se traduce en la derogatoria
de una disposición de carácter orgánico por una de carácter ordinario, es decir
de menor jerarquía.
Por último, en opinión del actor el
mecanismo de la cofinanciación para el diseño y ejecución de proyectos de
desarrollo regional, sólo es aplicable entre entidades territoriales, concepto
en el cual no está incluida la Nación.
IV. EL CONCEPTO FISCAL
El señor Procurador General de la Nación
solicitó a esta Corporación declarar exequible el artículo 48 de la ley 331 de
1996, solicitud que respaldó en los siguientes argumentos:
Luego de presentar un breve análisis sobre
el contenido del artículo 366 de la Constitución, señalando que la
cofinanciación es un instrumento que contribuye a realizar los mandatos que
caracterizan el Estado social de derecho, el Ministerio Público sostiene que la
disposición demandada, que hace parte de las normas generales de la ley anual
de presupuesto, las cuales tienen como objetivo asegurar a través de ellas la
correcta ejecución del mismo, en nada contraría el ordenamiento superior, pues
lo único que hace es, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 24-1 del
Decreto 2132 de 1992, reiterar que los recursos de la Nación asignados para la
vigencia fiscal de 1997, para la realización cofinanciada de programas de
desarrollo regional a cargo de las entidades territoriales, se ejecuten a
través de los Fondos de Cofinanciación y de las Udeco.
Afirma el concepto fiscal, que es lógico
que el legislador haya determinado que los recursos de cofinanciación se giren
durante la vigencia fiscal respectiva, pues en el caso de disponer que dichas
apropiaciones presupuestales de cofinanciación pudieran seguirse arbitrando
para los siguientes períodos fiscales, se estaría violando el principio de
anualidad  presupuestal, toda vez que después del 31 de diciembre de cada año
las autorizaciones del gasto expiran y, en consecuencia, no pueden
comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse, lo que no impide
que se puedan constituir las correspondientes reservas presupuestales para
atender los compromisos adquiridos, tal como lo establece el Estatuto Orgánico
de Presupuesto.
Por último, anota el Procurador, que el
parágrafo impugnado tampoco vulnera ningún precepto de la Constitución, ya que
al establecer los porcentajes de cofinanciación a cargo de las entidades
territoriales en proyectos de destinación específica, lo que hizo fue
viabilizar que dicho instrumento cumpla con la finalidad que le atribuyó el
Constituyente, esto es, que se arbitren por parte de la Nación recursos
complementarios para solucionar problemas básicos de salud, educación e
infraestructura vial.
V. OTRAS INTERVENCIONES
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
El ciudadano Manuel Avila Olarte, en
calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino
dentro del término de fijación en lista de la demanda de la referencia, con el
fin de solicitar a esta Corporación que la norma impugnada se declare
parcialmente exequible, pues en su concepto el contenido del primer inciso en
nada vulnera el ordenamiento superior si se condiciona su interpretación a la
aplicación efectiva de las normas orgánicas. Al efecto presenta a consideración
de esta Corporación los siguientes argumentos:
Previo el análisis de las normas
constitucionales y de las normas orgánicas que rigen la materia, el apoderado
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a esta Corporación la
declaratoria de exequibilidad condicionada del primer inciso del artículo 48 de
la ley 331 de 1996.
Anota, que “...el sentido de este inciso no
debe ser otro que el de determinar que los recursos apropiados en la ley anual
de presupuesto para los fondos de cofinanciación sean girados a los respectivos
fondos de cofinaciación, de conformidad con las disposiciones legales
orgánicas, durante la vigencia fiscal de 1997, del mismo modo que se giran los
recursos apropiados a cada uno de los órganos que conforman el presupuesto
general de la Nación.”
En lo referente al parágrafo de la norma
acusada, manifiesta el interviniente que lo dispuesto en él sobre porcentajes
de participación de las entidades territoriales en los proyectos financiados a
través de los fondos de cofinanciación, “...se inmiscuye en los porcentajes que
ya han sido determinados por la ley sustantiva y por la legislación orgánica de
presupuesto, la cual, de acuerdo con la Constitución Política y reiterada
jurisprudencia de la Corte Constitucional, tiene fuerza jurídica superior
respecto de la ley ordinaria, sea ésta sustantiva o adjetiva.”
En consecuencia, agrega, el contenido de
dicho parágrafo no sólo viola la filosofía misma de las disposiciones generales
de la ley anual de presupuesto, sino que no asegura la correcta ejecución del
mismo de acuerdo con lo estipulado en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996,
dado que se modifican las directrices definidas al respecto en las
disposiciones orgánicas, específicamente aquellas que se relacionan con la
proporción de la participación de los niveles territoriales dentro de los
mecanismos de la cofinanciación.
Por último, rebate el cargo que formula el
demandante, referido a que el mecanismo de cofinanciación sólo opera entre
entidades territoriales, concepto en el cual, según él, no cabe la Nación; para
el interviniente tal afirmación se desvirtúa a partir de lo dispuesto en el
artículo 288 de la Constitución, que establece que la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales se hará a través de
la ley orgánica de ordenamiento territorial, señalando de manera expresa, que
las competencias a ellas atribuidas, incluida la Nación, se ejercerán conforme
a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los
términos que establezca la ley.
ALCALDIA MUNICIPAL DE SANTIAGO DE CALI
La ciudadana Elmy Cecilia Giraldo Guzmán,
actuando en calidad de apoderada de la Alcaldía Municipal de Santiago de Calí,
solicita a esta Corporación, con fundamento en los argumentos que se resumen a
continuación, que la norma impugnada se declare conforme a la Constitución
Política.
Señala la interviniente, que el artículo
366 de la C.P. establece que son finalidades sociales del Estado el bienestar
general, el mejoramiento de la calidad de vida de la población y la solución de
necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental y agua
potable, y que el gasto público social tiene prioridad sobre cualquier otra
asignación. Dicha norma superior, en su concepto, encuentra desarrollo
legislativo en el Decreto Extraordinario 2132 de 1992, que regula lo relativo a
varios de los fondos a través de los cuales se cofinancian programas y
proyectos a cargo de las entidades territoriales, estableciendo en su artículo
25 que “...en los presupuestos anuales posteriores a 1993, se incluirán
apropiaciones con destino a los fondos de cofinanciación...”
Es decir, concluye la apoderada del
Municipio de Calí, que el artículo 48 de la ley 331 de 1996, impugnado por el
actor, no dispone cosa distinta que lo ordenado por la Constitución y la ley,
pues como cualquier gasto que afecte el presupuesto de la Nación, los que se
programen con destino a los fondos de cofinanciación, deben estar expresamente
presupuestados en la ley de apropiaciones de la respectiva vigencia fiscal.
Respecto a los porcentajes que establece el
parágrafo de la norma demandada, tampoco de ellos se puede predicar la
inconstitucionalidad, toda vez que con su contenido no se está dictando norma
permanente, por el contrario, dice, lo que se establece es la forma como las
entidades territoriales participarán en la cofinanciación de los programas y
proyectos en el año de 1997.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La competencia y el objeto de
control
La competencia de la Corte Constitucional
para decidir sobre demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra disposiciones de leyes ordinarias, se consigna en el numeral
4 del artículo 241 de la C.P. y se ha reiterado en la jurisprudencia de esta
Corporación, para los casos en los que bajo ciertos y específicos presupuestos
se cuestione la constitucionalidad de leyes cuya vigencia esté condicionada en
el tiempo, como es el caso de las leyes anuales de presupuesto.
Lo anterior por cuanto si bien es claro que
no es procedente que la Corporación efectúe un pronunciamiento de fondo sobre
una disposición que no sea susceptible de seguir produciendo efectos, por haber
sido realizadas las prescripciones que ella contenía, o por haber sido derogada
por una norma posterior, casos en lo que debe declararse inhibida[1], no ocurre lo mismo
cuando se trata de normas como la impugnada, que si bien se aplicó en la
vigencia fiscal de 1997, la cual ya expiró, eventualmente puede seguir
produciendo efectos, que es precisamente lo que reclama el actor, por cuanto el
mecanismo de las reservas presupuestales permite que determinadas apropiaciones
puedan ser ejecutadas una vez concluido el período fiscal.[2]
En el caso propuesto el actor demanda el
artículo 48 de la ley 331 de 1996, por la cual se decretó el presupuesto de
rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1 de
enero al 31 de diciembre de 1997, norma que eventualmente pudiera seguir
produciendo efectos, debido al mecanismo de reservas presupuestales que
contiene el Estatuto Orgánico de Presupuesto, motivo por el cual la Corte debe
pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la misma.
Segunda. La materia de la demanda
La demanda presentada por el actor pretende
la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 48 de la ley 331 de 1996,
por la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de
apropiaciones para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997.
En opinión del actor, el contenido de la
disposición impugnada es contrario a la Constitución y por lo tanto debe ser
retirado del ordenamiento jurídico por las siguientes razones:
Porque el legislador, a través de la norma
impugnada, la cual hace parte de la ley anual de presupuesto que es una ley
ordinaria de vigencia transitoria, modificó disposiciones de carácter orgánico
contenidas en el Decreto Ley 111 de 1996, violando así las disposiciones, entre
otros de los artículos 113, 151 y 347 de la C.P.
Porque tal modificación se traduce en la
prohibición tácita, para las entidades territoriales, de constituir reservas
presupuestales antes de que la respectiva vigencia fiscal expire, con el objeto
de atender compromisos legalmente contraídos, cuando se trate de proyectos
específicos de desarrollo regional cofinanciados por la Nación a través de los
respectivos fondos, desconociendo lo dispuesto en el artículo 89 del Estatuto
Orgánico de Presupuesto, que lo prevé y autoriza.
Porque lo dispuesto en el parágrafo de la
norma impugnada modifica normas de carácter sustantivo, lo cual, de conformidad
con las disposiciones del ordenamiento superior y reiterada jurisprudencia de
la Corte Constitucional, no es viable, pues a través de la ley anual de
presupuesto le está vedado al legislador modificar las leyes vigentes o expedir
nueva legislación en sentido material.
Porque para el actor el instrumento de la
cofinanciación, de conformidad con las disposiciones de la Constitución, sólo
opera entre entidades territoriales, y dicho concepto no incluye a la Nación.
Tercera. Del contenido y el alcance de la
ley anual de presupuesto.
El primer aspecto de la demanda que
resolverá la Corte, es el referido al contenido y alcance de las disposiciones
de la ley anual de presupuesto, pues el principal cargo que presenta el actor
contra el artículo 48 de la Ley 331 de 1996, se sustenta precisamente en el
efecto restringido y transitorio de ese tipo de leyes, que hace inviable y
contrario al ordenamiento superior, que a través de ellas el legislador
modifique o derogue normas de superior jerarquía, a las cuales además está
supeditado su contenido, como es el caso del Estatuto Orgánico de Presupuesto,
e incluso normas de carácter ordinario de contenido sustantivo.
El presupuesto, ha dicho esta Corporación,
“...es un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, y en esa medida
cumple funciones redistributivas, de política económica, planificación y
desarrollo, todo lo cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje
y se encuentre sujeto al plan de desarrollo (C.P. art.342 y 346). Pero el
presupuesto es igualmente un instrumento de gobierno y de control en las
sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y
una natural consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley, por lo cual,
en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los
dineros del erario público. ... esto explica la fuerza jurídica restrictiva del
presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas
por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas
limitativas de la posibilidad del gasto gubernamental.”[3]
Por su trascendencia e importancia para la
realización misma de los objetivos propios del paradigma de organización
jurídico-política por el cual optó el Constituyente, el del Estado social de
derecho, la elaboración y ejecución del presupuesto está supeditada al
cumplimiento de una serie de principios, cuya aplicación garantiza una adecuada
y legítima política presupuestal; entre ellos, y para el caso que ocupa a la
Corte, cabe destacar, en primer lugar el denominado principio de legalidad
del gasto, el cual constituye, ha dicho esta Corporación,
“...uno de los
fundamentos más importantes de las democracias constitucionales. Según tal
principio, corresponde al Congreso, como órgano de representación plural,
decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo
necesario del control al ejecutivo y una expresión inevitable del principio
democrático y de la forma republicana de gobierno (C.P. art.1). En el
constitucionalismo colombiano, la legalidad del gasto opera en dos momentos
diferenciados, pues en general las erogaciones no sólo deben ser previamente
decretadas por la ley (C.P. art.346) sino que, además, deben ser apropiadas por
la ley de presupuesto (C.P. art 345) para poder ser efectivamente realizadas.”
(Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez
Caballero)
En segundo lugar, es procedente destacar el
principio de especialización del gasto, consagrado en el artículo 345 de la
Carta Política, que establece que “...no se podrá transferir crédito[4] alguno a un objeto no
previsto en el respectivo presupuesto”; es decir, que le está prohibido al
gobierno utilizar partidas del gasto aprobadas por el Congreso para una
finalidad diferente a aquélla para la cual ésta fue apropiada. Ese principio se
encuentra plasmado en el artículo 18 del Decreto 111 de 1996, actual Estatuto
Orgánico de Presupuesto:
“Artículo 18.
Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la
administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme
al fin para el cual fueron programadas.”
Para el cumplimiento de las funciones que
se atribuyen en el Estado social de derecho al presupuesto, el Constituyente
colombiano diseñó y plasmó en el texto de la Carta Política un esquema que
permite la articulación efectiva de la actividad de los distintos poderes
públicos en la materia; así, dispuso que tales actividades, todas, están supeditadas
a los mandatos de la ley orgánica respectiva, a partir de los cuales el
legislador cada año, previa la iniciativa que formule el gobierno, deberá
expedir la ley anual de presupuesto.
“Artículo 346.
El gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones que deberá corresponder al plan nacional de desarrollo y lo
presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.
“En la ley de
apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito
judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o
a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de
las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar
cumplimiento al plan nacional de desarrollo.
“Las comisiones de
asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar
primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.”
Ahora bien, ese mandato del Constituyente
ha sido ampliamente desarrollado y delimitado por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, la cual al pronunciarse sobre el alcance y vigencia de la ley
anual de presupuesto ha dicho:
“..con respecto a la
ley anual de presupuesto, esta Corporación ha señalado que tal ley no tiene, en
sentido estricto, una función normativa abstracta sino un contenido concreto.
En efecto, el papel de esta ley, esencial pero de carácter específico, es el de
estimar y delimitar los ingresos fiscales y autorizar los gastos públicos para
una determinada vigencia fiscal. Por ello, en otras oportunidades, esta
Corporación ha declarado inconstitucionales aquellos apartes de las leyes
anuales de presupuesto que han desbordado ese campo, o no han respetado lo
estatuido por la ley orgánica.” (Corte Constitucional, Sentencia C-546 de 1994,
M.P. Dr.  Alejandro Martínez Caballero)
También ha dicho la Corte, que ese tipo de
leyes tienen una vigencia temporal y en consecuencia, tienen limitada su vida
jurídica a la vigencia fiscal respectiva.[5]
La Corte Constitucional ha distinguido
entonces nítidamente entre la ley orgánica de presupuesto y la ley anual de
presupuesto o ley de apropiaciones, al señalar que “...mientras que la ley
orgánica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la manera
como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto (C.P. art.352), el
contenido propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a éstas
corresponde estimar los ingresos y autorizar los gastos del período fiscal
respectivo (C.P. art 346 y ss).”[6]
Ahora bien, esa la ley anual de
presupuesto, a través de la cual el Congreso define el monto máximo del gasto
estatal y apropia las partidas para una determinada finalidad, limita
jurídicamente su aplicación en tres aspectos específicos :
“...en el campo
temporal, pues las erogaciones deben hacerse en el período fiscal respectivo ;
...a nivel cuantitativo, pues las apropiaciones son las cifras máximas que se
pueden erogar; y finalmente en el campo sustantivo o material pues la ley no
sólo señala cuánto se puede gastar sino en que se deben emplear los fondos
públicos.”(Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero)
Teniendo como base el marco constitucional
referido, el cual delimita el alcance y contenido de la ley anual de
presupuesto, le corresponde ahora a la Corte resolver  el cargo que en contra
del inciso primero del artículo 48 de la ley 331 de 1996, ley anual de
presupuesto correspondiente a la vigencia de 1997, formuló el actor; para ello
deberá determinar esta Corporación, si, como lo sostiene el demandante, dicho
mandato desbordó el campo al cual debe circunscribirse su contenido de acuerdo
con la Constitución y el Estatuto Orgánico de Presupuesto, violando y/o
desconociendo sus preceptos y disposiciones.
Cuarta. ¿ La orden que impartió el
legislador, a través del inciso primero del artículo 48 de la ley 331 de 1996,
en el sentido de que los recursos apropiados en la ley anual de presupuesto
correspondientes a la vigencia fiscal de 1997, con destino a los fondos de
cofinanciación, debían ser girados a los mismos durante dicha vigencia, implicó
la  modificación y por ende la violación de  las normas del Estatuto Orgánico
de Presupuesto, en especial del artículo 89 ?
Para resolver este interrogante es
necesario, en primer lugar, establecer que carácter tiene la norma impugnada
dentro de la estructura propia de la ley anual de presupuesto.
El artículo 11 del Decreto 111 de 1996 o
Estatuto Orgánico de Presupuesto, establece que la ley orgánica de presupuesto
se compone de tres partes esenciales: el presupuesto de rentas, que estima los
ingresos, la ley de apropiaciones, que autoriza los gastos, y las llamadas “disposiciones
generales”, entre las cuales se encuentra la norma acusada, que son “normas
tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto General de la
Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se
expidan”.
Lo anterior significa, ha dicho esta
Corporación, “...que estas disposiciones generales tienen un contenido
puramente instrumental, pues su finalidad no es otra que permitir una adecuada
ejecución del presupuesto”[7],
es decir que su función se limita a posibilitar y garantizar una fluida
ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, estándole
vedado al legislador recurrir a ellas para producir mandatos legales en sentido
material, o para modificar o derogar normas de carácter sustantivo, y mucho
menos para desconocer o modificar normas de superior jerarquía, como lo son las
del Estatuto Orgánico de Presupuesto.
El inciso primero de la norma impugnada es
una disposición general de la ley anual de presupuesto, es decir una norma cuyo
contenido, para estar ajustado al ordenamiento superior y la ley orgánica
correspondiente, debió limitarse a facilitar la adecuada ejecución del
presupuesto estatal asignado para la vigencia fiscal de 1997.
Desagregando el contenido de dicha norma se
encuentra que ella contiene dos disposiciones concretas:
La primera que los proyectos específicos de
desarrollo regional durante dicha vigencia serían viabilizados por los fondos
de cofinanciación o las Udecos.
Tal disposición encuentra fundamento
constitucional en el artículo 366 de la Carta, que permite recurrir a ese
instrumento para el cumplimiento de los fines sociales que al Estado le
atribuye dicha norma superior, valga decir, el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población. Sobre él mismo ha dicho la
Corte :
“Ese instrumento [el
de la cofinanciación] permite que existan transferencias financieras del
gobierno central a las entidades territoriales que no sean obligatorias y
automáticas -como lo son el situado fiscal o la participación de los municipios
en los ingresos corrientes de la Nación (C.P. art. 356 y 357)- sino que puedan
ser condicionadas por el gobierno central, conforme a la Constitución y a la
ley. De esa manera se pretende que la nación pueda orientar la dinámica de la
descentralización, al mismo tiempo que se estimula el desarrollo institucional
y la eficiencia fiscal y administrativa de las distintas entidades
territoriales, pues lo propio de la cofinanciación es que un componente de la
inversión es sufragado por la propia entidad territorial que se encuentra así
incentivada a no dilapidar los recursos. En ese orden de ideas, el mecanismo de
cofinanciación encuentra amplio sustento constitucional en la fórmula
territorial misma del Estado colombiano, que es una república unitaria,
descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (C.P. art. 1).
En efecto, la cofinanciación articula los principios de unidad y autonomía del
ordenamiento territorial, al mismo tiempo que desarrolla los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los cuales se funda el reparto
de competencias entre los distintos niveles territoriales (C.P.art.288). Sin
embargo, la constitucionalidad prima facie del mecanismo de la cofinanciación
no significa que cualquier regulación de la misma sea legítima, pues obvio que
ésta debe adecuarse a la Carta, y en particular a los principios y reglas
constitucionales que gobiernan el proceso presupuestal y el reparto de
competencias entre el Gobierno y el Congreso en este campo.” (Corte
Constitucional, Sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero)
Cuando el legislador estableció en la
disposición de la norma impugnada que se analiza, que los proyectos de
desarrollo regional serían viabilizados por los fondos de cofinanciación o las
Udecos, lo que hizo precisamente fue dar cumplimiento a las disposiciones
orgánicas que rigen la materia. En efecto, el artículo 68 del Estatuto Orgánico
de Presupuesto establece lo siguiente :
“Artículo 68.
No se podrá ejecutar ningún programa o proyecto que haga parte del presupuesto
general de la Nación hasta tanto se encuentren evaluados por el órgano
competente y registrados en el Banco Nacional de Programas y Proyectos.
“Los órganos
autorizados para cofinanciar, mencionados en la cobertura de esta Ley Orgánica,
cofinanciarán proyectos, a iniciativa directa de cualquier ciudadano, avalados
por las entidades territoriales, ante los órganos cofinanciadores o a través de
aquéllas.
“Las entidades
territoriales beneficiarias de estos recursos deberán tener garantizado el
cumplimiento de sus obligaciones correspondientes al servicio de la deuda y
aportar lo que le corresponda.
“Para Entidades
Territoriales cuya población sea inferior a 20.000 habitantes conforme al censo
de población de 1985, se podrán utilizar mecanismos financieros alternativos
para facilitar la cofinanciación.”
Es decir, que lo dispuesto en la primera
parte del inciso impugnado que se analiza, no sólo encuentra sustento
constitucional en el artículo 366 de la Carta Política, sino que es coherente y
compatible con los mandatos consignados en la Ley Orgánica de presupuesto,
sobre proyectos cofinanciados entre las entidades territoriales y la Nación
(arts. 68 a 70 Decreto 111 de 1996), luego en nada contradice el ordenamiento
superior.
Pero además, dicha disposición posibilita
la realización del mandato del Constituyente que ordena, en el mismo artículo
366 de la Carta Política, darle prioridad al gasto público social sobre
cualquier otra asignación. Es decir, que el inciso primero del artículo 48 de
la ley 331 de 1996, al establecer que los proyectos específicos de desarrollo
regional a cargo de las entidades territoriales, se viabilizarían por los fondos
de cofinanciación, y que los recursos asignados para el efecto a los
respectivos fondos deberán ser girados, desde luego previo el cumplimiento de
los requisitos y condiciones que establece el Estatuto Orgánico, durante la
respectiva vigencia fiscal, dio paso al cumplimiento de dicho mandato superior,
sin desconocer, ni las competencias que la Carta ha establecido entre el
Congreso y el gobierno en materia presupuestal, ni ningún mandato del
ordenamiento orgánico correspondiente.
La segunda disposición que contiene el
inciso impugnado, ordenaba que los recursos apropiados en dicha ley para el
efecto, fueran girados a los respectivos fondos de cofinanciación durante la
vigencia fiscal de 1997.
Según el demandante, tal disposición es
contraria a lo dispuesto en el artículo 89 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto, norma de superior jerarquía que como tal no podía ser modificada o
derogada por el legislador a través de una de las disposiciones generales de la
ley de apropiaciones; dice el citado artículo 89 de la ley orgánica de
presupuesto:
“Las apropiaciones
incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de
gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la
vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas
autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse,
adicionarse, transferirse, ni contracreditarse.
“Al cierre de la
vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los
compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén
legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas
presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les
dieron origen.
“Igualmente, cada
órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las
obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la
entrega de bienes y servicios.
“El gobierno
nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el
cumplimiento del presente artículo.”
En opinión del actor, esta disposición del
inciso primero de la norma impugnada, desconoce abiertamente lo dispuesto en la
norma orgánica citada, pues tácitamente obliga a las entidades territoriales a
ejecutar los proyectos de desarrollo regional que se financien parcialmente con
recursos de la Nación, a través de los respectivos fondos de cofinanciación,
durante la vigencia fiscal en la cual se efectúe la apropiación, desconociendo,
primero, que tales apropiaciones son autorizaciones máximas, segundo, que ellas
pueden ser ejecutadas o comprometidas, según lo demande el
desarrollo específico de cada proyecto, y tercero que en éste último evento
cada órgano podrá y deberá constituir las respectivas reservas presupuestales.
A través de la disposición acusada, según
el actor, se le impide a las entidades territoriales contraer legalmente
compromisos que garanticen la realización de un proyecto de desarrollo regional
específico, cuya realización se desplace a una vigencia fiscal subsiguiente, lo
que contradice los términos de la norma orgánica citada y desvirtúa la
naturaleza misma de este tipo de proyectos.
No comparte la Sala la lectura que hace el
demandante de esta parte de la disposición impugnada, pues, como lo ha señalado
esta Corporación, el presupuesto es una ley de autorización de gastos que
limita jurídicamente su aplicación, entre otros, en el aspecto temporal, lo que
significa que las erogaciones que se deriven de compromisos adquiridos y
ejecutados durante la vigencia de conformidad con los mandatos de la
Constitución y la ley, deben hacerse en el período fiscal respectivo.
El inciso primero del artículo 48 de la ley
331 de 1996, lo que hace es reiterar ese límite temporal, sin que pueda
desprenderse de su texto la prohibición para las entidades territoriales a la
que se refiere el actor, pues la disposición impugnada se refiere al giro de
los recursos destinados a esa clase de proyectos, a los Fondos de
Cofinanciación, no a las entidades territoriales que recurren a ellos para
el efecto, las cuales los reciben directamente de aquéllos y no, como parece
entenderlo el demandante, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público :
Lo anterior, hace aún más pertinente la
disposición impugnada, pues lo que pretende es facilitar el cumplimiento de las
obligaciones que dichos fondos adquieran con las entidades territoriales con
las cuales cofinancian proyectos de desarrollo regional, para lo cual requiere
la disponibilidad efectiva de los recursos asignados y apropiados para ellos en
la ley de presupuesto.
En ningún momento el legislador a través de
inciso impugnado, les prohibe a dichos fondos, y mucho menos a las entidades
territoriales, a las cuales no se refiere, constituir las reservas
presupuestales que sean necesarias para cubrir los compromisos legalmente
adquiridos por dichos órganos, lo cual deberán hacer previo el cumplimiento de
las disposiciones legales que regulan esa materia. No encuentra entonces la Corte
ningún argumento válido que respalde la acusación del actor, por lo que
procederá a declarar exequible el inciso primero del artículo 48 de la ley 331
de 1996.
Quinta. Los porcentajes de participación de
las entidades territoriales, en la financiación de proyectos de desarrollo
regional viabilizados a través de los fondos de cofinanciación, establecidos en
el parágrafo del artículo 48 de la ley 331 de 1996, modifican y derogan normas
legales de carácter sustantivo.
Ha quedado establecido, que dado el alcance
y las características del contenido de la ley anual de presupuesto, a través de
ella el legislador no puede producir normativa legal en sentido material ni
modificar o derogar normas legales sustantivas, pues ello implicaría la
vulneración del ordenamiento superior y el desconocimiento de disposiciones
específicas del Estatuto Orgánico de Presupuesto.
A partir de esos presupuestos, se analizará
la acusación que contra el parágrafo del artículo 48 de la ley 331 de 1996
presenta el actor.
Para él el legislador no podía, a través de
las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, en algunos casos
imponer a las entidades territoriales porcentajes de participación en la
financiación de proyectos de desarrollo regional que otras normas sustantivas
de carácter especial vigentes no habían previsto, y en otros modificar esos
porcentajes que en cuantías diferentes él mismo había definido para algunas de
ellas, en normas de carácter orgánico, pues en el primer caso sin tener
capacidad para hacerlo modificó y derogó normas legales de contenido material,
y en el segundo, además, derogó normas de superior categoría.
El artículo 69 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto establece lo siguiente :
“Artículo 69.
En municipios con menos de 20.000 habitantes, las contrapartidas locales
totales exigidas para la financiación de los proyectos de cofinanciación que se
encuentren identificados en el decreto de liquidación, no podrán ser mayores al
100% de aquella participación de los municipios en los ingresos corrientes de
la Nación que la ley 60 de 1993 asigna al respectivo sector al cual pertenezca
el tipo de proyecto.
“Los proyectos de
cofinanciación identificados en el decreto de liquidación o en sus
distribuciones serán evaluados y aprobados directamente por los órganos
cofinanciadores o por los mecanismos regionales previstos en el sistema de
cofinanciación.
“Parágrafo.
Los municipios de los departamentos de Vichada, Guaviare, Vaupés, amazonas,
Guainía, San Andrés y Providencia y Putumayo, cofinanciarán como máximo el 5%
de los proyectos de inversión.”
El parágrafo impugnado del artículo 48 de
la ley 331 de 1996, establece que para los proyectos específicos de desarrollo
regional, viabilizados a través de los fondos de cofinanciación durante la
vigencia fiscal de 1997, la cofinanciación a cargo de las entidades
territoriales será del 5% al 10%, estableciendo que los municipios, en todos
los casos, sin que señale excepción alguna, deberán asumir el 5%.
Es decir, que el legislador, a través de
una disposición general de la ley anual de presupuesto, norma instrumental cuyo
función se limita a posibilitar y facilitar la ejecución del mismo, modificó lo
establecido en el inciso primero del artículo 69 del estatuto Orgánico de
Presupuesto, norma de superior jerarquía a la cual está supeditado su
contenido, con lo cual incurrió en la violación de los artículos 151, 349, 350
y 351 de la C.P., lo que es suficiente para declararlo inexequible.
Ahora bien, si se analiza el contenido del
parágrafo impugnado del artículo 48 de la ley 331 de 1996, a la luz de lo
dispuesto en el parágrafo del citado artículo 69 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto, no encuentra la Corte que el legislador haya incurrido en
violación de este último, pues al establecer como porcentaje de participación en
la cofinanciación de proyectos de desarrollo regional, el 5% para todos los
municipios, no contradijo la norma orgánica citada, que asigna ese mismo
porcentaje a unos específicos y determinados municipios, motivo por el cual no
se configura en este punto ninguna contradicción.
Hasta ahora ha quedado establecido, que el
parágrafo de la norma impugnada viola el inciso primero del artículo 69 de la
ley orgánica de presupuesto, no así el parágrafo de dicha disposición orgánica,
y que lo primero sería suficiente para declararlo inexequible; sin embargo,
anota el demandante que además el parágrafo acusado modifica y deroga el
contenido de leyes sustantivas anteriores, lo cual de verificarse también
sustentaría la decisión de esta Corporación de retirarlo del ordenamiento
superior.
La primera norma sustantiva que el actor
considera que fue modificada por el parágrafo impugnado del artículo 48 de la
ley 331 de 1996, es el decreto extraordinario 2132 de 1992, expedido en
desarrollo del artículo 20 transitorio de la Carta Política. En efecto, dicha
norma, por la cual se reestructuran y fusionan algunas de las entidades y
dependencias de la administración nacional, regula lo correspondiente, entre
otros, al Fondo de Cofinanciación para la Inversión social -FIS-, al Fondo de
Cofinanciación para la Inversión Rural -DRI-, y al Fondo de Cofinanciación para
la Infraestructura Vial y Urbana adscrito a FINDETER.
En los tres casos, dichos fondos tienen
como objetivo cofinanciar programas y proyectos que en el área que les es propia
presenten las entidades territoriales; así, el FIS debe hacerlo en lo
relacionado con salud, educación, cultura, recreación, deportes y atención de
grupos vulnerables de población (art. 2) ; el DRI respecto de programas y
proyectos de inversión para las áreas rurales en general y especialmente para
las áreas de economía campesina y zonas de minifundio, de colonización y de las
comunidades indígenas ( art. 11); mientras el Fondo de cofinanciación para la
infraestructura rural y urbana deberá atender lo relativo a programas y
proyectos de construcción, rehabilitación y mantenimiento de vías
departamentales y veredales, acueductos, plazas de mercado, aseo, tratamiento
de basuras, parques, escenarios deportivos, etc. (art. 19).
En ninguno de los casos, el legislador
establece los porcentajes de participación con los que deben concurrir las
entidades territoriales, lo cual es coherente con lo que dispuso en el artículo
23 del mismo decreto 2132 de 1992, que le atribuye a las Juntas Directivas de
lo Fondos la función de definir el porcentaje de los recursos del sistema de
cofinanciación que se destinará a financiar el diseño de programas y proyectos
cuando se trate de entidades territoriales que demuestren no estar en
condiciones de sufragar  su costo.
Se constata que la imposición de los
porcentajes que contiene el parágrafo de la norma impugnada, implica la
creación de una norma de contenido material, que modifica y deroga
disposiciones legales previas de carácter sustantivo, para lo cual el legislador
carecía de competencia, pues le está vedado, a través de la ley anual de
presupuesto y especialmente de las disposiciones generales de la misma, derogar
o modificar legislación sustantiva. Hay pues un evidente desbordamiento de las
facultades que le correspondía desarrollar al Congreso a través de la ley de
apropiaciones que expidió para la vigencia fiscal de 1997, que acarrea la
inconstitucionalidad del parágrafo en mención, por violación, entre otros, de
los artículos 346, 347, 349 y 351 de la C.P.
Con base en lo anterior, la Corte declarará
inconstitucional el parágrafo del artículo 48 de la ley 331 de 1996.
Sexta. La realización de los fines sociales
del Estado a los que se refiere el artículo 366 de la C.P., exige la
concurrencia de la Nación y de las Entidades territoriales, en el desarrollo de
programas y proyectos específicos, dirigidos a solucionar problemas de salud,
educación, saneamiento ambiental y agua potable.
La afirmación del actor, en el sentido de
que el instrumento de la cofinanciación tan sólo puede operar entre entidades
territoriales, dado que la Nación está inhabilitada para recurrir a dicho
mecanismo por no ser ésta una de ellas de acuerdo con la definición del
artículo 286 superior, refleja una interpretación aislada de las normas del
ordenamiento superior.
Ya se señaló antes, que esta Corporación en
anteriores pronunciamientos[8]
ha reconocido la legitimidad de ese instrumento, que permite que existan
transferencias financieras del gobierno central a las entidades territoriales
que no sean obligatorias y automáticas, y que las mismas sean condicionadas por
el primero.
Dicha legitimidad encuentra sustento en los
mandatos del Constituyente consagrados en los artículos 366 y 288 de la Carta
Política, pues el primero establece como fines esenciales del Estado el
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población,
especialmente en aspectos relacionados con salud, educación, saneamiento
ambiental y agua potable, para lo cual habilita a la Nación y a las entidades
territoriales a incluir en sus planes y presupuestos las asignaciones
requeridas, las cuales, además, en cuanto constituyen gasto público social,
tendrán prioridad sobre cualquier otra asignación.
Esos objetivos habrán de cumplirlos sin
invadir las competencias que a una y otras les asigne la ley, y dando
aplicación estricta a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, aspectos que deberán desarrollarse en la ley orgánica de
ordenamiento territorial, que de conformidad con lo establecido en el citado
artículo 288 superior, establecerá la distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales.
El carácter unitario que el Constituyente
le dio al Estado y la vigencia en el mismo de principios como el de la
solidaridad y la participación comunitaria, justifican la concurrencia de la
Nación y de las entidades territoriales en el diseño y desarrollo de programas
y proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la
calidad de vida, pues sólo así será posible avanzar en la realización efectiva
de principios también de rango constitucional, como por ejemplo el de
descentralización y autonomía territorial.
Pretender, como lo manifiesta el demandante
que los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad sólo operen a
nivel territorial despojando a la Nación de esa responsabilidad en tanto
orientadora de la dinámica de la descentralización, contrariaría el fundamento
filosófico en el que se soporta el Estado social de derecho.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE :
Primero. Declarar EXEQUIBLE, en los
términos de esta Sentencia, el inciso primero del artículo 48 de la Ley 331 de
1996, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de Capital y
ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de
diciembre de 1997”, en el entendido de que se trata de una norma de carácter
temporal.
Segundo. Declarar INEXEQUIBLE el
parágrafo del mismo artículo 48 de la ley 331 de 1996.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
cúmplase, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
CARMENZA ISAZA DE GOMEZ
Magistrada
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-201/98
LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-No debe
establecer reglas sobre ejecución presupuestal (Salvamento de voto)
El contenido de
las leyes anuales de presupuesto no puede ser otro que el relativo a la
previsión de los ingresos, gastos e inversiones del período correspondiente. La
ley anual -ha sostenido la Corte- "no tiene, en sentido estricto, una
función normativa abstracta sino un contenido concreto". Así las cosas,
nos parece que la ley anual de presupuesto no está llamada a establecer reglas
sobre cómo debe llevarse a cabo la ejecución presupuestal, asunto que, en
nuestro criterio, corresponde únicamente a la normatividad orgánica.
Referencia.:
Expediente D-1869
Nos remitimos a los
argumentos que ya habíamos expuesto en relación con la Sentencia C-053 del 5 de
marzo de 1998 (M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz), los cuales son suficientes para
sostener, como ahora lo hacemos, que la decisión ha debido ser inhibitoria por
carencia actual de objeto, al haber desaparecido del orden jurídico la
disposición examinada. Y esto, en razón de estar incluida ella en una ley anual
de presupuesto cuya vigencia ya expiró.
Aunque la Corte
funda su decisión de entrar al fondo del asunto, pese a lo anotado, en el hecho
de que a través del mecanismo de las reservas presupuestales la norma legal
examinada puede estar produciendo efectos, justamente uno de los puntos materia
de debate es el concerniente a si el artículo impedía las reservas
presupuestales para los proyectos de desarrollo regional. La Corte dice que no,
pero declara exequible la norma en cuanto establece que los recursos
correspondientes "serán girados durante la vigencia del año fiscal"
y, más aún, condiciona la exequibilidad "en el entendido de que se trata
de una norma de carácter temporal".
A nuestro juicio, es
manifiesta la contradicción en que incurre la Sentencia, pues el motivo para
adoptar decisión de mérito -no obstante la precaria y predeterminada vigencia
de la norma, ya concluida- es precisamente el que resulta desvirtuado en el
análisis.
Ahora bien, en el
caso de aceptarse que, dado el contenido de sus mandatos, el aludido artículo
siga produciendo efectos, ha debido ser declarado inexequible por establecer
disposiciones ajenas a la específica materia de esta clase de leyes, cuya
unidad tiene que conservarse a la luz de los preceptos constitucionales. El
contenido de las leyes anuales de presupuesto no puede ser otro que el relativo
a la previsión de los ingresos, gastos e inversiones del período
correspondiente. La ley anual -ha sostenido la Corte- "no tiene, en
sentido estricto, una función normativa abstracta sino un contenido
concreto".
"En efecto
-agrega la jurisprudencia-, el papel de esta ley, esencial pero de carácter
específico, es el de estimar y delimitar los ingresos fiscales y autorizar los
gastos públicos para una determinada vigencia fiscal". (Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-546 del 1 de diciembre de 1994. M.P.: Dr. Alejandro
Martínez Caballero).
Así las cosas, nos
parece que la ley anual de presupuesto no está llamada a establecer reglas
sobre cómo debe llevarse a cabo la ejecución presupuestal, asunto que, en
nuestro criterio, corresponde únicamente a la normatividad orgánica.
Desde ese punto de
vista, repetimos nuestras afirmaciones, a propósito de la Sentencia C-053 del 5
de marzo de 1998:
"...según el
estricto sentido de normas constitucionales como las contenidas en los
artículos 150 -numeral 11-, 346, 347, 350 y 351 de la Carta, entre otros, la
Ley Anual de Presupuesto -como su misma denominación lo indica- tiene por
objeto único la formulación, para el período correspondiente, del Presupuesto
de Rentas y Ley de Apropiaciones, es decir, las partidas de ingresos, gastos e
inversiones que se prevén, y de ninguna manera puede el Congreso, mediante
ella, establecer normas de carácter permanente, prescribir conductas o señalar
prohibiciones, menos si están destinadas a regir más allá del tiempo en que
rija el presupuesto aprobado.
Es claro que el
objeto propio de estas leyes se agota con la formulación del presupuesto, y que
es inconstitucional que el Congreso, al expedirlas, pretenda introducir reglas
sobre ejecución presupuestal, las cuales deben ser puestas en vigencia mediante
Ley Orgánica, de acuerdo con el perentorio texto de los artículos 151 y 352 de
la Constitución".
La disposición
objeto de estudio plasma unas reglas sobre ejecución presupuestal y, más
todavía, excediendo el campo presupuestal, entra a disponer sobre la manera
como deben canalizarse o "viabilizarse" los proyectos específicos de
desarrollo regional, lo que sería más propio de la Ley del Plan de Desarrollo
(art. 339 C.P.), de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, o
de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, en cuanto a distribución de
competencias entre ellas y la Nación y en lo relativo a desarrollo de los principios
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (arts. 151 y 288 C.P.).
Por otra parte,
coincidimos con el actor en lo referente a la inconstitucionalidad del artículo
demandado:
1) La norma sí
modifica las disposiciones de la Ley Orgánica de Presupuesto, toda vez que,
mientras en ésta (artículo 89, transcrito en la Sentencia) se autorizan
expresamente las reservas presupuestales, precisamente para que las erogaciones
correspondientes a compromisos válidamente contraidos pero no ejecutados dentro
de la respectiva vigencia fiscal puedan efectuarse después de su expiración, en
el precepto de la ley anual materia de proceso tales reservas se hacen
imposibles cuando se trate de proyectos de desarrollo regional, ya que lo
dispuesto en él, declarado exequible como norma de carácter temporal, consiste
precisamente en lo contrario: los recursos "serán girados durante la
vigencia del año fiscal". Entonces, no pueden serlo después del 31 de
diciembre de 1997, aunque se hubiera comprometido la partida correspondiente y
aun en el evento, previsto en la Ley Orgánica, de que existiera la reserva
presupuestal.
En el fondo, la
Sentencia hace prevalecer esta norma de la ley anual sobre la orgánica, pues el
giro de tales queda expresamente prohibido.
2) Sí resulta limitada,
inconstitucionalmente, la libertad de las entidades territoriales interesadas
en proyectos de desarrollo regional, pues se las obliga, en contra de la
normatividad orgánica (art. 68 del Estatuto Orgánico del Presupuesto) a
canalizar la cofinanciación de los mismos, como única posibilidad permitida, a
través de los fondos de cofinanciación y las "Udecos".
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra
[1] Al respecto remitirse, entre otras, a las sentencias de la Corte
Constitucional C-454 de 1993, C-457 de 1993, C-467 de 1993, C-104 de 1994,
C-350 de 1994.
[2] Al respecto pude verse, entre otras, la sentencia C-685 de 1996,
M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[3] Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero
[4] En la nomenclatura de la Hacienda Pública, la palabra crédito
no tiene el significado técnico del derecho privado ya que en materia
presupuestal, se denomina crédito a la “autorización  conferida al Gobierno
para invertir determinada suma en un servicio dado. (Jaramillo Esteban,
“Tratado de Ciencia de la Hacienda Pública”, Ed. Minerva, Bogotá, 1930.
[5] Corte Constitucional, sentencia C-039 de 1994, M.P. Dr. Antonio
Barrera Carbonell.
[6] Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero
[7] Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996 M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero
[8] Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero