T-211-18
Sentencia T-211/18
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE
JUDICIAL
PRECEDENTE JUDICIAL HORIZONTAL Y VERTICAL-Alcance y carácter vinculante
SEPARACION DEL PRECEDENTE-El funcionario judicial puede apartarse de su propio precedente o del
precedente resuelto por el superior jerárquico, siempre y cuando explique de
manera expresa, amplia y suficiente las razones por las que modifica su
posición
CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA DE LAS AUTORIDADES
ADMINISTRATIVAS PREVISTA EN EL ARTICULO 38 DEL CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
-DECRETO 01 DE 1984-Desarrollo jurisprudencial del
Consejo de Estado
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha expuesto diversas
interpretaciones sobre la forma de contabilización del término de caducidad de
3 años previsto en el artículo 38 del Código Contencioso
Administrativo -Decreto 01 de 1984- y, específicamente, sobre el momento en el
que se entiende ejercida la facultad sancionatoria de las autoridades
administrativas.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
por defecto por desconocimiento del precedente vertical vinculante sobre la
interpretación y aplicación del artículo 38 del Código Contencioso
Administrativo
Referencia: Expediente
T-6.568.722
Acción de tutela instaurada por
la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá en contra de la Sección Primera
-Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Procedencia: Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Asunto: acción de tutela contra providencia
judicial que declaró la nulidad de acto administrativo sancionatorio. Defecto
por desconocimiento del precedente.
Magistrada sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., primero (1) de junio de dos
mil dieciocho (2018)
La Sala Sexta de Revisión de
Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando
Reyes Cuartas, y por las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella
Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de
segunda instancia emitido por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, el 23 de noviembre de 2017, que revocó la
decisión proferida el 29 de marzo de 2017 por la Sección Segunda -Subsección B-
de esa Corporación, en el proceso de tutela promovido por la Secretaría
Distrital de Hábitat de Bogotá en contra de la Sección Primera -Subsección B-
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
El asunto llegó a la Corte
Constitucional, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto
2591 de 1991, por remisión que efectuó la Secretaría General de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. El 16 de febrero de 2018, la
Sala Número Dos de Selección de Tutelas de esta Corporación escogió el presente
caso para su revisión[1].
I. ANTECEDENTES
El 23 de febrero de 2017[2],
la Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá formuló acción de tutela en
contra de la Sección Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la
igualdad y al debido proceso. Particularmente, la afectación la derivó de la
sentencia que la autoridad accionada profirió el 24 de noviembre de 2016, en la
que revocó la decisión del Juzgado Primero Administrativo de Oralidad de Bogotá
para, en su lugar, declarar la nulidad de las Resoluciones 799 de 2013, 1682 de
2013 y 144 de 2014.
1. Los hechos que sustentaron la
solicitud de amparo se resumen a continuación:
1.1.
El
2 de junio de 2010, la Caja de Vivienda Popular presentó queja ante la
Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá por supuestas deficiencias
constructivas en las áreas privadas del inmueble ubicado en la calle 63 sur
núm. 5D-37 del proyecto “Germinar I”, imputables a la constructora ICODI S.A.S.
1.2.
A
través de Auto 1989 de 11 de septiembre de 2012, la Subdirección de
Investigaciones y Control de Vivienda de la entidad accionante abrió
investigación administrativa en contra de la constructora ICODI S.A.S. con base
en la denuncia descrita.
1.3.
Luego
de que la sociedad ejerció su derecho de defensa y se practicaron las pruebas
correspondientes, la Subdirección de Investigaciones y Control de Vivienda
profirió la Resolución 799 de 2013, en la que sancionó a ICODI S.A.S.
con multa y le ordenó realizar obras para enmendar las deficiencias
comprobadas.
1.4.
La
entidad sancionada interpuso recursos de reposición y apelación en contra del
acto sancionatorio, los cuales se resolvieron en las Resoluciones 1682
de 22 de julio de 2013 y 144 de 12 de febrero de 2014
respectivamente, en las que se mantuvo la decisión cuestionada.
1.5.
El
25 de septiembre de 2014, la sociedad ICODI formuló demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho en contra del acto administrativo sancionatorio
-Resolución 799 de 2013- y los actos que resolvieron los recursos de reposición
y apelación -Resoluciones 1682 de 2013 y 144 de 2014- proferidos
por el Subdirector de Investigaciones y Control de Vivienda de la Subsecretaría
de Inspección, Vigilancia y Control, y el Subsecretario de Inspección,
Vigilancia y Control de Vivienda de la Secretaría Distrital de Hábitat de
Bogotá, respectivamente.
La
demandante adujo que los actos cuestionados violaron su derecho al debido
proceso y aplicaron de forma indebida las normas que rigen el asunto.
En particular, indicó que desconocieron los artículos: (i) 29 Superior; (ii)
37, 38, 49 y 76 de la Ley 1437 de 2011; (iii) 2, 3 y 14 del Decreto Distrital
419 de 2008 y (iv)1º del Decreto Ley 2610 de 1979.
En
primer lugar, la sociedad indicó que se produjo la violación del derecho al
debido proceso como consecuencia de:
(a)
La
restricción del término para interponer los recursos de vía gubernativa, pues
se concedieron 5 días, a pesar de que el artículo 76 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -en adelante
CPACA- prevé 10 días.
(b)
La
falta de práctica del testimonio del ingeniero Francisco Pinzón.
(c)
La
pretermisión de la etapa de alegatos de conclusión prevista en el artículo 49
del CPACA.
(d)
Error
fáctico por indebida valoración de elementos de prueba -fotografías que no son
nítidas-
(e)
La
imposición de doble sanción por los mismos hechos -multa y realización de obras-.
(f)
El
desconocimiento del principio de proporcionalidad, debido a que las sanciones
impuestas equivalen al valor del inmueble.
(g)
La
violación del artículo 3º del Decreto Distrital 419 de 2008, en relación con
los requisitos que deben cumplir las quejas que dan origen a la actuación
administrativa.
(h)
El
desconocimiento del artículo 3º del Código Contencioso Administrativo -en
adelante CCA- porque la Secretaría de Hábitat no se declaró impedida para
conocer la actuación administrativa a pesar de que estaba involucrada la Caja
de Vivienda Popular.
(i)
El
desconocimiento del principio de doble instancia, ya que el recurso de
apelación no se resolvió por el superior jerárquico de quien impuso la sanción.
En segundo lugar, la demandante indicó
que la indebida aplicación e interpretación de las normas que rigen el
asunto se presentó por:
(a)
El
desconocimiento del artículo 14 del Decreto 419 de 2008, el cual establece que el
término para imponer las sanciones por hechos relacionados con la existencia de
deficiencias constructivas debe contarse a partir de la fecha de entrega de la
vivienda o áreas comunes, y en el presente caso no se probó el momento en el
que se produjo esa circunstancia.
(b)
En
el proceso sancionatorio la autoridad administrativa concluyó que el inmueble
fue entregado en enero de 2007, a pesar de que no hay pruebas de ese hecho.
(c)
La
entidad accionada carecía de competencia para expedir el acto porque en el
momento en el que impuso la sanción, ya se había presentado el fenómeno de
caducidad de la facultad sancionatoria.
Sentencia de primera instancia proceso de nulidad
1.6.
En
proveído de 6 de mayo de 2016, el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad
del Circuito de Bogotá denegó las pretensiones de la demanda.
En
relación con la caducidad de la facultad sancionatoria regulada en el artículo
38 del Decreto 01 de 1984, el a quo adujo que debe contabilizarse desde que
la autoridad administrativa conoció los hechos y se refirió a las tesis
expuestas por el Consejo de Estado sobre la contabilización del término. La primera,
señala que en el periodo de caducidad debe expedirse el acto. La segunda,
que durante la vigencia del mencionado plazo es necesario expedir el acto
sancionatorio y notificarse. La última tesis, considera que debe
expedirse el acto, notificarse y resolverse los recursos instaurados en contra del
mismo so pena de que opere la caducidad.
Explicadas
esas posturas, destacó la sentencia de 29 de septiembre de 2009
proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, en la que se acogió la
segunda de las tesis descritas, según la cual la facultad sancionatoria se
entiende ejercida dentro del término de caducidad, con la expedición del acto principal
y su notificación. Esta posición fue reiterada por la Sección Primera de la
misma Corporación en sentencia de 7 de abril de 2011.
A
partir de esos fundamentos, el Juzgado indicó que, considerado el momento de
presentación de la queja, el término con el que contaba la Secretaría de
Hábitat para ejercer la facultad sancionatoria en el caso concreto caducaba el
2 de junio de 2013. Por lo tanto, comprobada la expedición del acto
sancionatorio el 29 de abril de 2013 y su correspondiente notificación el 15 de
mayo del mismo año, concluyó que no operó la caducidad de la facultad.
De
igual forma, desestimó los demás argumentos de la demanda y, por ende, no
accedió a la pretensión de nulidad presentada por la sociedad sancionada.
Apelación
1.7.
El
16 de mayo de 2016, ICODI S.A.S. formuló recurso de apelación en contra de la
sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del
Circuito de Bogotá, en el que expuso varios motivos de inconformidad. En
relación con la caducidad, adujo que el a quo confundió el término que
la ley otorga para adelantar investigaciones con el plazo para el ejercicio de la
facultad sancionatoria, pues, este último debió contabilizarse desde el momento
de la entrega del inmueble y no desde que la autoridad tuvo conocimiento de los
hechos.
Sentencia de segunda instancia en el proceso de
nulidad -providencia judicial contra la que se formuló la acción de tutela-
1.8.
El
24 de noviembre de 2016, la Sección Primera -Subsección B- del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca revocó la sentencia de 6 de mayo de 2016 proferida
por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá y, en su lugar,
declaró la nulidad de las resoluciones demandadas.
Para
el ad quem, la facultad sancionatoria de la Secretaría Distrital de
Hábitat había caducado para el momento en el que se profirieron los actos
demandados, ya que en el término de 3 años contado desde el momento de la
denuncia -2 de junio de 2010- debió expedirse la resolución que impuso
la sanción y quedar en firme. Sin embargo, el acto sólo cobró ejecutoria hasta el
25 de marzo de 2014, cuando se resolvió el recurso de apelación
formulado contra la Resolución 799 de 2013.
El
Tribunal indicó que el Decreto Distrital 419 de 2008, era la norma vigente para
el momento en el que se emprendió la investigación, el cual prevé en el artículo
14, el término que tiene la entidad para iniciar la actuación de acuerdo con el
tipo de afectación -leve, grave o gravísima-. Asimismo, señaló que se trata de
un plazo diferente al de caducidad de la facultad sancionatoria, pues este regula
la duración máxima del proceso administrativo.
Establecida
esa diferencia, resaltó que la norma que rige la caducidad en el caso concreto
es el Decreto 01 de 1984, vigente en el momento en el que inició la
investigación administrativa -2 de junio de 2010-, que estipula en el artículo
38 que “(…) la facultad que tienen las autoridades administrativas para
imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que puede
ocasionarlas.”
A
partir de la regla de caducidad, el Tribunal consideró que la contabilización del
término en el caso concreto debió partir de la fecha en la que la Secretaría
Distrital de Hábitat tuvo conocimiento de la infracción a través de queja
radicada por la Caja de Vivienda Popular -2 de junio de 2010-, pues antes le
resultaba imposible ejercer su facultad sancionatoria. En consecuencia, desde
ese momento la autoridad tenía 3 años para investigar, imponer la sanción,
resolver los recursos formulados y notificar el contenido de las decisiones.
Para
el juzgador, el término de caducidad tiene como finalidad garantizar la
efectividad material del principio de seguridad y certeza en las actuaciones de
la administración. Sin embargo, la jurisprudencia del Consejo de Estado no
tiene una postura uniforme sobre el cómputo de ese plazo, ya que ha expuesto
tres tesis en relación con ese asunto, razón por la que acogió la posición en
la que la potestad sancionatoria se entiende ejercida con la emisión y
notificación del acto sancionatorio, y la expedición y notificación de los
actos que resuelven los recursos de la vía gubernativa.
Ese
despacho judicial destacó que la tesis adoptada está contenida en el concepto proferido
el 25 de mayo de 2005, por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado, y en la sentencia de 5 de febrero de 2009, emitida por la Sección
Primera de la misma Corporación.
Finalmente,
indicó que si bien la sentencia de 29 de septiembre de 2009 proferida por la Sala
Plena del Consejo de Estado estableció que la facultad se materializa con la
expedición y notificación del acto se aparta de ese pronunciamiento por las
siguientes razones: (i) el principio de autonomía e independencia de las
decisiones judiciales previsto en el artículo 228 Superior; (ii) la
jurisprudencia es un criterio auxiliar de la actividad judicial y no la fuente
formal de derecho de acuerdo con el artículo 230 de la Carta Política; (iii) la
sentencia referida no tiene efectos erga omnes y (iv) el acto
administrativo sancionatorio que no está en firme carece de fuerza vinculante.
En
suma, para el ad quem no hay una postura jurisprudencial sobre la
contabilización del término de caducidad previsto en el artículo 38 del Decreto
01 de 1984 que lo vincule, razón por la que interpretó que en ese plazo debe
expedirse el acto y quedar ejecutoriado. Bajo esa consideración declaró la
nulidad de las resoluciones demandadas.
Acción de tutela
2.
El
23 de febrero de 2017, la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá formuló
acción de tutela en contra de la sentencia proferida el 24 de noviembre de
2016, por la Sección Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca.
Para
la demandante, el fallo en mención incurrió en defecto por desconocimiento
del precedente, pues ignoró la postura jurisprudencial  del Consejo de
Estado relacionada con la caducidad de la facultad sancionatoria de la
administración, según la cual, dicha potestad se entiende ejercida cuando se
expide el acto principal y se notifica. Esta tesis se acogió en la sentencia de
29 de septiembre de 2009, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
La
accionante adujo que si bien los jueces pueden apartarse de las posiciones
jurisprudenciales fijadas por los órganos de cierre de cada jurisdicción, esa
posibilidad está sometida a condiciones estrictas, tales como el reconocimiento
de la postura vinculante y la exposición de las razones en la que se sustenta
esa decisión. Sin embargo, la autoridad judicial accionada omitió por completo
el precedente fijado por el Consejo de Estado “pues en su fallo no existe
alusión alguna al mismo, ni la más mínima exposición argumentativa para
desconocerlo y retroceder en la línea jurisprudencial.”[3]
3.
En
auto de 28 de febrero de 2017, la Sección Segunda -Subsección B- del Consejo de
Estado admitió la acción de tutela, corrió traslado a la autoridad judicial
accionada y vinculó a ICODI S.A.S, quien no se pronunció sobre la solicitud de
amparo.
Respuesta de la Sección Primera –Subsección B- del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca
4.
La
autoridad judicial accionada se opuso a la prosperidad del amparo, debido a que
en el proceso acusado respetó las reglas que regían el asunto y los derechos
fundamentales de las partes.
En
su criterio, no se configuró el defecto alegado, ya que en el fallo acusado
expuso las razones por las que se apartó del criterio fijado en la sentencia
dictada el 29 de septiembre de 2009 por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Específicamente, porque la jurisprudencia
es un criterio auxiliar de la actividad de los jueces, la sentencia en mención
no tiene efectos erga omnes y la autonomía e independencia de las
decisiones judiciales amparó su decisión.
Finalmente,
señaló que en la sentencia cuestionada también presentó de forma clara y
detallada los argumentos fácticos y jurídicos que sustentaron su decisión, y
las providencias del Consejo de Estado que respaldan su interpretación del
artículo 38 del Decreto 01 de 1984.
Fallo de tutela de primera instancia
5.
El
29 de marzo de 2017[4],
la Sección Segunda -Subsección B- del Consejo de Estado amparó el derecho al
debido proceso de la accionante, dejó sin efectos la sentencia acusada y le
ordenó a la autoridad judicial demandada que profiriera una nueva decisión con
base en los argumentos expuestos en esa oportunidad.
Para
establecer el defecto de la providencia judicial, el a quo determinó, en
primer lugar, si en el momento en el que se emitió el fallo acusado habían
diversas posiciones sobre la caducidad de la facultad sancionatoria y precisó
que:
En
sentencia de 5 de febrero de 2009, la Sección Primera del Consejo de Estado hizo
un recuento de las diversas posturas sobre el tema en mención y concluyó que
era necesario que en el término de caducidad se profiera y notifique el acto, y
se resuelvan los recursos correspondientes para la firmeza del mismo.
Luego,
el 29 de septiembre de 2009, en atención a la disimilitud de los enfoques
planteados, la Sala Plena del Consejo de Estado indicó que la tesis que debe
imperar es la que considera que la sanción disciplinaria se entiende impuesta
con la expedición del acto principal y su notificación, ya que la decisión de
los recursos formulados en la vía gubernativa corresponde a una etapa posterior
cuyo propósito no es emitir el pronunciamiento, sino permitir que este sea
revisado a instancia del administrado. La posición de la Sala Plena se reiteró
por la Sección Primera del Consejo de Estado en las sentencias de 15 y 29 de
septiembre de 2016.
Con
base en esas circunstancias, el a quo concluyó que para la fecha en la
que profirió la sentencia judicial cuestionada, el Consejo de Estado ya había
rectificado el precedente al que aludió el juez accionado, en el sentido de
precisar que la facultad sancionatoria se ejerce cuando en el término de 3
años, previsto en el artículo 38 del CCA, se expide el acto sancionatorio y se
notifica.
En
concordancia con lo expuesto, reconoció que en el fallo de tutela que profirió
el 14 de julio de 2016 en un asunto con similares supuestos de hecho denegó el
amparo porque los jueces accionados aplicaron alguna de las tesis expuestas por
el Consejo de Estado sobre la caducidad de la facultad sancionatoria. Sin
embargo, en este caso verificó un criterio constante, uniforme, unívoco y
consolidado de la Sección Primera en relación con ese tema, razón por la que
decidió modificar la postura que hasta la fecha sostuvo en sede de tutela “para
imponer a las autoridades judiciales el acatamiento del aludido pronunciamiento
judicial”[5].
Impugnación presentada por la constructora ICODI S.A.S.
6.
El
11 de octubre de 2017, la constructora ICODI S.A.S. impugnó el fallo de primera
instancia porque, a su juicio, la providencia judicial accionada no desconoció
el precedente judicial de acuerdo con lo previsto en el artículo 270 del CPACA
y, además, la postura expuesta por el a quo para conceder el amparo se
sustentó en una de las diversas tesis sobre la operancia de la caducidad.
Asimismo,
señaló que en el marco del proceso de tutela 2017-1043, la Sección Cuarta del
Consejo de Estado denegó el amparo de los derechos de la Alcaldía Distrital de
Bogotá, en la tutela que alegó la configuración de un defecto por
desconocimiento del precedente en circunstancias idénticas a las expuestas en
este caso. La decisión se confirmó el 3 de agosto de 2017 por la Sección Quinta
de esa Corporación.
Impugnación presentada por el Magistrado Fredy
Ibarra Martínez
7.
El
12 de octubre de 2017, Magistrado Fredy Ibarra Martínez, ponente de la decisión
contra la que se formuló la acción de tutela, impugnó el fallo de primera
instancia con base en las siguientes razones: (i) en la providencia cuestionada
se expusieron los argumentos por los que la Subsección se apartó de la
sentencia proferida el 29 de septiembre de 2009 por la Sala Plena del Consejo
de Estado y (ii) en casos con similares presupuestos fácticos algunas secciones
del Consejo de Estado -Segunda, Cuarta y Quinta- han desestimado la
configuración del defecto, al constatar la inexistencia de un precedente
vinculante con respecto a la forma de contabilización del término de caducidad
previsto en el artículo 38 del CCA.
Fallo de segunda instancia
8.
El
23 de noviembre de 2017, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado revocó el fallo de tutela de primera
instancia y, en su lugar, denegó el amparo del derecho al debido proceso de la
Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá.
El
ad quem descartó la configuración del defecto de la decisión
cuestionada, debido a que la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2009
por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado no
es un precedente aplicable para el caso estudiado en esa oportunidad.
En
particular, señaló que dicha sentencia unificó la postura sobre la prescripción
de la facultad sancionatoria en materia disciplinaria prevista en los artículos
12 de la Ley 25 de 1974 y 6º de la Ley 13 de 1984, normas diferentes a la que
sirvió como sustento a la decisión cuestionada, y esa providencia precisó que la
interpretación efectuada en esa oportunidad opera para el régimen sancionatorio
disciplinario, razón por la que “no aplica respecto de investigaciones en
otras materias que se regulen por regímenes especiales”[6]
En
contraste, la decisión cuestionada se sustentó en el término de caducidad previsto
en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, con respecto al cual no existía para
ese momento un criterio jurisprudencial unificado.
Establecida
la inexistencia de un precedente vinculante para el caso concreto, el ad
quem sostuvo que de la actividad argumentativa del juez de segunda
instancia tampoco se desprendía la afectación de los derechos de la accionante,
ya que: (i) explicó que no había una postura unificada en la jurisprudencia del
Consejo de Estado sobre la contabilización del término de caducidad previsto en
el artículo 38 del CCA; (ii) expuso las razones por las que consideró que la
facultad sancionatoria se ejerce cuando se expide el acto sancionatorio, se
notifica y se resuelven los recursos correspondientes y (iii) precisó que, si
bien la sentencia de 29 de septiembre de 2009 acoge una tesis diferente, esta
decisión no constituye un precedente vinculante para el caso examinado.
Finalmente,
resaltó que el artículo 52 del CPACA zanjó la discusión sobre el momento en el
que se entiende ejercida la potestad sancionatoria en vigencia de esa norma, al
precisar que “la facultad que tienen
las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido
el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del
cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y
notificado.”
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1.- Corresponde a esta Sala de Revisión de la
Corte Constitucional revisar las sentencias proferidas dentro de la acción de
tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto objeto de revisión y problema jurídico
2.- Como consecuencia de la denuncia
formulada por la Caja de Vivienda Popular el 2 de junio de 2010,
relacionada con las deficiencias estructurales presentadas en el inmueble
ubicado en la calle 63 sur núm. 5D-37 del proyecto “Germinar I”, la Secretaría
Distrital de Hábitat de Bogotá inició una investigación en contra de la
constructora ICODI.
3.- La Subdirección de Investigaciones y
Control de Vivienda de la Secretaría Distrital de Hábitat profirió la Resolución
799 de 29 de abril de 2013, en la que sancionó a ICODI S.A.S. con multa y
le ordenó realizar las obras necesarias para enmendar las deficiencias
comprobadas, la cual fue notificada el 15 de mayo de ese mismo año.
4.- Mediante las Resoluciones 1682 de
22 de julio de 2013 y 144 de 12 de febrero de 2014 se resolvieron
los recursos de reposición y de apelación formulados por la sociedad en contra
del acto administrativo sancionatorio, y se mantuvo la decisión cuestionada.
5.- El 25 de septiembre de 2014, ICODI S.A.S.
formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las
resoluciones en comento, en la que alegó, entre otras razones, la caducidad de
la facultad sancionatoria de la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá.
6.- En sentencia de 6 de mayo de 2016,
el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá denegó las
pretensiones de la demanda. En relación con el artículo 38 del Decreto 01 de
1984 adujo que esta disposición debe ser interpretada de acuerdo con la tesis
expuesta por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de 29 de
septiembre de 2009, en la que se estableció que la facultad sancionatoria se
entiende ejercida con la expedición del acto principal y su notificación.
Con base en esa postura, el juez
consideró que la facultad sancionatoria de la Secretaría de Hábitat en el caso
concreto caducaba el 2 de junio de 2013. Por lo tanto, comprobada la expedición
del acto sancionatorio el 29 de abril de 2013 y su correspondiente notificación
el 15 de mayo de ese año, descartó la caducidad alegada.
Asimismo, desestimó los otros argumentos
de la demanda y, por ende, no accedió a la pretensión de nulidad presentada por
la sociedad sancionada.
7.- En sentencia de 24 de noviembre
de 2016, la Sección Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca revocó la sentencia de 6 de mayo de 2016 y, en su lugar, declaró
la nulidad de los actos administrativos demandados.
Para el ad quem, la facultad
sancionatoria de la Secretaría Distrital de Hábitat caducó, ya que en el
término de 3 años contado desde el momento de la denuncia -2 de junio de 2010-
debió expedir el acto administrativo sancionatorio y resolver los recursos de
la vía gubernativa. Sin embargo, la sanción sólo quedó en firme el 25 de marzo
de 2014, cuando se notificó la resolución que resolvió el recurso de apelación.
De igual forma, indicó que, si bien la
sentencia de 29 de septiembre de 2009 proferida por la Sala Plena del Consejo
de Estado estableció que la facultad se materializa con la expedición y
notificación del acto administrativo sancionatorio, se aparta de ese
pronunciamiento por las siguientes razones: (i) se encuentra amparado por el
principio de autonomía e independencia de las decisiones judiciales previsto en
el artículo 228 Superior; (ii) la jurisprudencia es un criterio auxiliar de la
actividad judicial y no la fuente formal de derecho de acuerdo con el artículo
230 de la Carta Política; (iii) la sentencia de unificación no tiene efectos erga
omnes y (iv) el acto sancionatorio que no está en firme carece de fuerza
vinculante.
8.- La Secretaría Distrital de Hábitat
de Bogotá presentó acción de tutela en contra de la providencia emitida el 24
de noviembre de 2016 por la Sección Primera -Subsección B- del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca. Para la demandante, el fallo en mención
incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente porque ignoró
la posición jurisprudencial en relación con la caducidad de la facultad sancionatoria
de la administración, según la cual esta se entiende ejercida cuando se
expide el acto sancionatorio y se notifica, que se fijó el 29 de septiembre
de 2009 por la Sala Plena del Consejo de Estado.
9.- En
primera instancia, la Sección Segunda -Subsección B- del Consejo de Estado amparó
el derecho al debido proceso de la accionante, dejó sin efectos la sentencia
acusada y le ordenó a la autoridad judicial accionada que profiriera una nueva
decisión con base en los argumentos expuestos en el fallo de tutela.
El a quo destacó que para la
fecha de la providencia cuestionada, ya se había emitido la sentencia de
unificación de 29 de septiembre de 2009, en la que se rectificó la tesis a la
que aludió el juez accionado y además existía un criterio constante, uniforme,
unívoco, consolidado y vinculante de la Sección Primera del Consejo de Estado en
relación con la interpretación del artículo 38 del Decreto 01 de 1984.
10.- Impugnada la decisión, la Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado revocó
el fallo de tutela de primera instancia y, en su lugar, denegó el amparo del
derecho al debido proceso de la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá.
El ad quem descartó la
configuración del defecto porque la sentencia de unificación invocada, en la
medida en que se basó en normas diferentes a las de la providencia acusada, no
constituía un precedente vinculante para el juez accionado.
11.- Debido a que la procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales tiene dos niveles de análisis,
el primero que corresponde a los requisitos generales y un segundo nivel, que
atiende a los requisitos específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra
decisiones judiciales, la Sala establecerá, de acuerdo con ese orden, si
concurren dichos presupuestos para controvertir la sentencia del 24 de
noviembre de 2016, proferida por la Sección Primera -Subsección B- del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
Si se
supera el análisis de procedencia general le corresponde a esta Sala determinar
si:
¿La sentencia acusada incurrió
en el defecto por desconocimiento del precedente porque presuntamente
desatendió la regla jurisprudencial fijada por el Consejo de Estado según la
cual para que no opere la caducidad de la facultad sancionatoria, en el término
previsto en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, las autoridades deben emitir
y notificar el acto administrativo que impone la sanción?
Para resolver el problema jurídico anunciado se abordarán los
siguientes temas: (i) la acción de tutela contra providencias
judiciales y los requisitos específicos de
procedibilidad con énfasis en el desconocimiento del precedente; (ii) el
desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado en relación con la caducidad
de la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas prevista en el
artículo 38 del Código Contencioso Administrativo -Decreto 01 de 1984-, y
finalmente (iii) resolverá el caso concreto.
Procedencia excepcional de la tutela contra
decisiones judiciales[7]
12.- El artículo 86 de la Constitución Política prevé
que la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de cualquier
autoridad pública. Los jueces como autoridades públicas deben ajustar sus
actuaciones a la Constitución y a la ley, y garantizar los principios, deberes
y derechos fundamentales reconocidos en la Carta Política.
De acuerdo con esas obligaciones, esta Corporación
ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales que vulneren  los derechos fundamentales de las partes, y que se
aparten de los preceptos superiores. Sin embargo, se trata de una procedencia excepcional,
en atención a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y en aras de
salvaguardar la cosa juzgada, la autonomía e independencia de la función
judicial, y la seguridad jurídica.
Requisitos generales de procedencia
13.- En concordancia con el carácter excepcional de
la acción de tutela contra providencias judiciales, la sentencia C-590 de
2005 identificó los siguientes requisitos generales de procedencia: (i) la relevancia
constitucional de la cuestión discutida, esto es, que el caso involucre la
posible vulneración de los derechos fundamentales de las partes; (ii) el
cumplimiento del presupuesto de subsidiariedad que caracteriza a la tutela, o
sea, que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de la
persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
irremediable; (iii) la observancia del requisito de inmediatez, es decir, que
la acción se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del
hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad
procesal que tenga un efecto decisivo en la sentencia cuestionada; (v) la
identificación razonable tanto de los hechos que generaron la vulneración, como
de los derechos vulnerados; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.
Requisitos específicos de procedibilidad
14.- Los requisitos específicos aluden a la
concurrencia de defectos en el fallo atacado que, en razón de su gravedad,
hacen que éste sea incompatible con los preceptos constitucionales y vulnere los
derechos fundamentales de las partes. Las condiciones de procedibilidad se han
clasificado por la jurisprudencia constitucional así:
Defecto orgánico: ocurre cuando
el funcionario judicial que profirió la sentencia impugnada carece en forma
absoluta de competencia.
Defecto procedimental absoluto:
se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.[8]
Defecto fáctico: se
presenta en los eventos en los que el juez carece del apoyo probatorio que
permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, o
la valoración de la prueba fue absolutamente equivocada.
Defecto material o sustantivo: se
configura en los casos en los que la autoridad judicial juzga el asunto con base
en normas inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables al caso
concreto, o cuando se presenta una evidente y grosera contradicción entre los
fundamentos y la decisión.[9]
Error inducido: sucede cuando el
Juez o Tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esa
circunstancia lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos
fundamentales.[10]
Decisión sin motivación:
implica el incumplimiento de los servidores judiciales del deber de exponer los
fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones.
Desconocimiento del precedente: se
configura cuando por vía judicial se ha fijado el alcance sobre determinado
asunto y el funcionario judicial desconoce la regla jurisprudencial
establecida.[11]
Violación directa de la Constitución: se
estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce, de forma
específica, postulados de la Carta Política.
Examen de los requisitos generales de procedencia de
la tutela contra providencias judiciales en el caso que se analiza
15.- La Sala establecerá, a continuación, si
concurren los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, en relación con la sentencia proferida
el 24 de noviembre de 2016 por la Sección Primera -Subsección B- del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, a la que se le atribuye la vulneración de los
derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la accionante.
16.-
En primer lugar, se cumple con el presupuesto de legitimación en la causa por
activa, pues la solicitud de amparo se presentó por la Secretaría Distrital
de Hábitat que corresponde a una dependencia de la Alcaldía Mayor de Bogotá[12], quien es la titular
de los derechos fundamentales cuya vulneración se invoca como consecuencia de
la sentencia acusada.
Sobre
el particular vale la pena destacar que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional[13]
ha señalado que las personas jurídicas, incluidas las de derecho público, están
legitimadas para acudir a la acción de tutela con el fin de obtener la
efectividad de los derechos fundamentales, de los que pueden ser titulares
según su naturaleza jurídica, cuando sean vulnerados o amenazados por la acción
u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Asimismo,
se advierte el cumplimiento del requisito de legitimación en la causa por
pasiva, debido a que la acción de tutela se dirigió en contra de la Sección
Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que profirió
la sentencia a la que se le atribuyó la afectación de los derechos fundamentales
de la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá.
17.-
En
segundo lugar, la cuestión objeto de debate es de evidente relevancia
constitucional, ya que se discute la eventual afectación de los derechos
fundamentales al debido proceso y a la igualdad como consecuencia del alegado defecto
de la decisión judicial cuestionada.
En
efecto, en la censura formulada se denunció la transgresión de los derechos en
mención porque la autoridad judicial accionada no aplicó la tesis
jurisprudencial de la Sala Plena del Consejo de Estado, en relación con la
forma de contabilización del término de caducidad y la determinación sobre el
ejercicio de la facultad sancionatoria. Por lo tanto, es necesario verificar si
la decisión judicial cuestionada comporta un trato disímil e injustificado que
afecta los derechos de la accionante.
18.-
En tercer lugar, la tutela cumple con el requisito de subsidiariedad porque la
peticionaria agotó todos los mecanismos judiciales de defensa a su
disposición.
La Sala advierte que la
accionante no cuenta con mecanismos judiciales ordinarios para el
restablecimiento de sus derechos, ya que la sentencia acusada corresponde a la
decisión de segunda instancia proferida en el marco de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho incoada por ICODI S.A.S. en contra de las Resoluciones
799 de 29 de abril de 2013, 1682 de 22 de julio de 2013 y 144 de 12 de febrero
de 2014.
Como quiera que la sentencia de
24 de noviembre de 2016 decidió el recurso de apelación presentado por la
sociedad demandante, resulta claro que la Secretaría Distrital de Hábitat no
cuenta con un medio ordinario o extraordinario para confrontar la postura
sentada por la autoridad judicial accionada en relación con la caducidad de la
facultad sancionatoria y la aplicación del precedente judicial al que alude en
sede de tutela, y de esta manera lograr la protección eficaz e idónea de los
derechos fundamentales invocados.
Ahora bien, revisados los recursos
extraordinarios que proceden contra las sentencias de segunda instancia
proferidas por los tribunales administrativos se advierte que el único recurso que
eventualmente permitiría discutir el asunto planteado por la peticionaria en
sede de tutela es el extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto
en el artículo 256 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, el cual establece como
causal única que “(…) la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una
sentencia de unificación del Consejo de Estado.”
A pesar de que el objeto del
recurso extraordinario en mención, en principio, tiene un propósito similar al
perseguido a través de la presente acción constitucional, en el caso bajo
examen resulta improcedente por el incumplimiento de la cuantía.
En particular, porque en la
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, ICODI S.A.S. estimó la cuantía
del proceso de acuerdo con el monto de la sanción impuesta y, por ende, la fijó
en $12’696.079[14].
Esta suma no alcanza la cuantía mínima de 250 SMMLV prevista en el numeral 2º
del artículo 257 ibídem para la procedencia del recurso formulado en
contra de sentencias de contenido patrimonial dictadas en los procesos de
nulidad y restablecimiento del derecho en los que se controvierten actos
administrativos de cualquier autoridad.
Así las cosas, establecida la
inexistencia de un medio ordinario o extraordinario de defensa judicial,
diferente a los ya usados, para el restablecimiento de los derechos fundamentales
de la Secretaría Distrital de Hábitat se comprueba el presupuesto de
subsidiariedad.
19.-
En cuarto lugar, la acción de tutela fue interpuesta en un término razonable,
requisito que atiende a la finalidad de este mecanismo para lograr la
protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.
El
carácter oportuno de la acción resulta evidente, debido a que la actora tardó
aproximadamente 3 meses en la formulación de la tutela, que corresponde a un término
razonable. En efecto, la sentencia de la que se deriva la alegada afectación de
los derechos de la accionante se profirió el 24 de noviembre de 2016 y la
solicitud de amparo se elevó el 23 de febrero de 2017.
20.-
En quinto lugar, la accionante identificó de manera razonable los hechos y
actuaciones que generaron la vulneración de sus derechos. Las circunstancias
fácticas están claramente detalladas en el escrito de tutela y debidamente
soportadas en las pruebas documentales obrantes en el expediente.
La
actora identificó la providencia judicial que considera transgresora de sus derechos
fundamentales, esto es, la sentencia de 24 de noviembre de 2016 proferida por la
Sección Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que
concluyó que la facultad sancionatoria de la Secretaría Distrital de Hábitat
caducó, debido a que resolvió los recursos de reposición y apelación formulados
en contra del acto administrativo sancionatorio luego de cumplido el término de
3 años previsto en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984. Asimismo, precisó el
defecto de la providencia judicial cuestionada -desconocimiento del precedente-
y las razones en las que sustenta su configuración.
21.-
En sexto lugar, la acción de tutela no se dirigió contra un fallo de tutela.
La demandante formuló la acción constitucional contra la sentencia proferida el
24 de noviembre de 2016 por la Sección Primera -Subsección B- del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, que resolvió la apelación formulada por ICODI S.A.S.
en contra de la providencia de primera instancia dictada el 6 de mayo de 2016, por
el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá dentro del
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que la sociedad presentó en
contra de las Resoluciones 799 de 29 de abril de 2013, 1682 de 22 de julio de
2013 y 144 de 12 de febrero de 2014.
Los
requisitos específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales
22.- Como quiera que la acción de
tutela bajo examen cumple los requisitos generales de procedencia, la Sala reiterará la
caracterización del defecto que se le atribuyó la providencia judicial
cuestionada.
Desconocimiento del
precedente[15]
23.- El
precedente se ha definido como la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores
a un caso determinado que, por su pertinencia y semejanza en los problemas
jurídicos resueltos, debe considerarse por las autoridades judiciales al
momento de emitir un fallo[16]. Dicha obligatoriedad responde a motivos de diversa índole
que, como se verá, se complementan.
La primera razón
corresponde a la protección del derecho a la igualdad de las personas que
acuden a la administración de justicia y de los principios de confianza
legítima y de seguridad jurídica. En efecto, el desconocimiento de las providencias
previas que estudiaron casos equiparables al analizado comportaría una grave
amenaza a los derechos y principios mencionados.
El segundo argumento
responde al carácter vinculante del precedente, en especial si es fijado por
órganos cuya función es unificar jurisprudencia. Tal y como lo ha explicado
esta Corte el reconocimiento de esa obligatoriedad se funda en una postura
teórica que señala que “el Derecho no es una aplicación mecánica de
consecuencias jurídicas previstas en preceptos generales, como lo aspiraba la
práctica jurídica de inicios del siglo XIX (…), sino una práctica argumentativa
racional”[17]. Esta consideración le otorga al
precedente la categoría de fuente de derecho aplicable al caso concreto.
24.- La jurisprudencia
constitucional ha diferenciado dos clases de precedentes, el horizontal y el
vertical, esta distinción está fundada en la autoridad que profiere el fallo que
se tiene como referente. En efecto, el horizontal hace referencia
al respeto que un juez debe tener sobre sus propias decisiones y sobre las
tomadas por jueces de igual jerarquía, mientras que, el vertical
apunta al acatamiento de las sentencias emitidas por las instancias superiores
en cada jurisdicción, encargadas de unificar la jurisprudencia.
El precedente que emana
de los altos tribunales de justicia en el país (Corte Constitucional, Corte
Suprema de Justicia y Consejo de Estado), adquiere un carácter ordenador y
unificador que busca realizar los principios de primacía de la
Constitución, la igualdad, la confianza legítima y el debido proceso.
Adicionalmente, se considera indispensable como técnica judicial para mantener
la coherencia del sistema[18].
En la práctica jurídica
actual, las instancias de unificación de jurisprudencia son ineludibles, debido
a que el Derecho es dado a los operadores jurídicos a través del lenguaje,
herramienta que no tiene contenidos semánticos únicos. Por lo tanto, es
altamente susceptible de traer consigo ambigüedades o vacíos que pueden generar
diversas interpretaciones o significados. Esa posibilidad genera la necesidad
de que, en primer lugar, sea el juez el que fije el alcance de este en cada
caso concreto y, en segundo lugar, existan órganos que permitan disciplinar esa
práctica jurídica en pro de la igualdad.
25.- El carácter vinculante, obligatorio
y de fuente de derecho de la jurisprudencia emanada de los órganos de cierre en
sus respectivas jurisdicciones y de la Corte Constitucional en todo el
ordenamiento jurídico cuando involucra su interpretación constitucional, está
ampliamente reconocido. La sentencia C-816 de 2011[19]
explicó que “la fuerza vinculante de las decisiones de las denominadas altas
cortes surge de su definición constitucional como órganos jurisdiccionales
de cierre, condición que les impone el deber de unificación jurisprudencial en
sus respectivas jurisdicciones. El mandato de unificación jurisprudencial,
únicamente dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre, se erige en una
orden específica del Constituyente para brindar cierta uniformidad a la
interpretación y aplicación judicial del derecho en desarrollo del deber de
igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza vinculante de sus
decisiones judiciales superiores.” (Negrilla fuera del texto)
26.- Como consecuencia
de la obligatoriedad del precedente, la jurisprudencia constitucional estableció
parámetros que permiten determinar si en un caso resulta aplicable. La sentencia
T-292 de 2006[20] fijó los siguientes criterios: (i) que en la ratio
decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial
aplicable al caso a resolver; (ii) que esta regla resuelva un problema
jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y (iii) que los hechos
sean equiparables a los resueltos anteriormente.
La falta de
acreditación de estos tres elementos impide establecer que un conjunto de
sentencias anteriores constituya precedente vinculante para el caso concreto y,
por ende, al juez no le es exigible dar aplicación al mismo.
27.- Ahora bien, cuando
los funcionarios judiciales encuentren cumplidos los tres criterios
mencionados, tienen la posibilidad de apartarse del precedente, siempre y
cuando (i) lo identifiquen de manera expresa y (ii) ofrezcan una justificación
razonable, seria, suficiente y proporcionada, que dé cuenta de las razones por las
qué se apartan de la regla jurisprudencial previa[21]. Así se protege el carácter dinámico del derecho y la
autonomía e independencia de que gozan los jueces.
28.- De manera que sólo cuando un juez
desconoce una regla jurisprudencial vinculante y plenamente aplicable a
determinada situación, sin cumplir con la carga argumentativa descrita, incurre
en la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales, relacionada con el desconocimiento del precedente judicial y, en
consecuencia, vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y al debido
proceso de las personas que acudieron a la administración de justicia.
El desarrollo jurisprudencial del
Consejo de Estado en relación con la caducidad de la facultad sancionatoria de
las autoridades administrativas prevista en el artículo 38 del Código
Contencioso Administrativo -Decreto 01 de 1984-
29.- La jurisprudencia del Consejo de
Estado ha expuesto diversas interpretaciones sobre la forma de contabilización
del término de caducidad de 3 años previsto en el artículo
38 del Código Contencioso Administrativo -Decreto 01 de 1984- y,
específicamente, sobre el momento en el que se entiende ejercida la facultad
sancionatoria de las autoridades administrativas.
En efecto, las secciones de esa
Corporación desarrollaron tres tesis según las cuales, en el plazo en mención y
para que no opere la caducidad, las autoridades deben: (i) expedir el acto administrativo
sancionatorio; (ii) proferir dicho acto y notificarlo, y (iii) emitir la
decisión principal, notificarla, resolver los recursos formulados en su contra
y notificar al recurrente.
En atención a esa disparidad de
posturas, en sentencia del 29 de septiembre de 2009[22] la Sala
Plena del Consejo de Estado consideró necesario establecer cuándo se entiende
ejercida la facultad sancionatoria y concluyó que en el régimen disciplinario
la sanción se impone de manera oportuna si en el término asignado para ejercer
esa potestad se expide y notifica el acto que concluye la actuación
administrativa, que es la decisión primigenia y no la que resuelve los recursos
de la vía gubernativa.
Es necesario precisar que dicha sentencia
de unificación se emitió en el marco de un proceso disciplinario adelantado por
la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos y de acuerdo
con el término de caducidad previsto en el artículo 12 de la Ley 25 de 1974[23], modificado por el
artículo 6º  de la Ley 13 de 1984.
Posteriormente, la Sección Primera
del Consejo de Estado, tal y como se verá, acogió la sentencia proferida
por Sala Plena de esa Corporación como una decisión orientadora y a
partir de ese referente fijó un precedente pacífico, reiterado y uniforme, según
el cual en el término de caducidad de 3 años previsto en el artículo 38 del
Decreto 01 de 1984 la autoridad administrativa debe proferir el acto
sancionatorio y notificarlo.
30.- En la sentencia de 9 de junio de
2011[24]
la Sección Primera estudió el recurso de apelación formulado contra la decisión
proferida por la Sección Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho adelantado en contra de resoluciones sancionatorias expedidas por la Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios.
En esa oportunidad, dicha autoridad
judicial estableció que si bien la sentencia de unificación de 29 de septiembre
de 2009 no hizo referencia al artículo 38 del Decreto 01 de 1984, la tesis expuesta
por la Sala Plena era pertinente para fijar el alcance de esa norma. Asimismo, señaló
que la decisión de los recursos interpuestos contra el acto principal no puede
ser considerada como la que impone la sanción porque corresponde a una etapa
posterior de revisión de la actuación a instancias del administrado. Por lo
tanto, la sanción se considera oportunamente impuesta si dentro del término de
tres años se expide y notifica el acto principal.
La sentencia de 23 de febrero de 2012[25] también
estudió una resolución expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios y concluyó que ésta se profirió y notificó en el término de tres
años previstos en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984.
La autoridad judicial reiteró los
argumentos expuestos en la sentencia de 9 de junio de 2011 y, por ende, señaló
que la
sanción se considera oportunamente impuesta si dentro del término de caducidad se
ejerce la potestad, es decir, se expide el acto y se adelanta la notificación
correspondiente.
La sentencia de 14 de febrero de 2013[26] en la que se
decidió la apelación formulada contra la sentencia proferida por la Sección
Primera Subsección B del Tribunal Administrativo Cundinamarca, en el marco de
un proceso que cuestionaba la legalidad de actos expedidos por la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que sancionaron a la
Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. indicó que, de acuerdo
con lo señalado en decisiones previas emitidas por la misma Sección, la
caducidad consagrada en el artículo 38 del CCA implica que dentro del término
de tres años debe expedirse y notificarse el acto sancionatorio, sin incluir en
ese lapso ni la interposición ni la resolución de los recursos.
La sentencia de 28 de agosto de 2014[27]
estudió el recurso de apelación formulado en el marco de un proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho adelantado en contra de resoluciones
sancionatorias proferidas por la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios. En relación con la caducidad de la facultad sancionatoria de la entidad,
la Sección Primera señaló que si bien el juez de primera instancia consideró
que los actos administrativos demandados deben ser anulados por haber sido
expedidos por fuera del término previsto en el artículo 38 del CCA:
“(…) este criterio resulta equivocado
por cuanto desconoce la interpretación que de estas normas ha venido haciendo
la jurisprudencia del Consejo de Estado, tanto en sede de unificación de
jurisprudencia (sentencia del 29 de septiembre de 2009), como en sus distintas
Salas de Decisión, de acuerdo con la cual el cálculo de dicho término debe
comprender únicamente la actuación administrativa principal, por lo cual una
vez culminada ella con la expedición y notificación del respectivo acto se debe
entender impuesta la sanción”
En atención a esas consideraciones, revocó
el fallo de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la
demanda.
En el mismo sentido, la sentencia de
29 de abril de 2015[28]
citó la unificación de 29 de septiembre de 2009 y destacó en relación con
la caducidad que:
“(…)
no sólo es necesario imponer la sanción dentro del término de los tres (3) años
en mención, sino que es indispensable que se dé la notificación del acto
administrativo que pone fin a la investigación disciplinaria dentro de ese
mismo término, a fin de que produzca efectos legales.”
Como sustento de esa postura, reiteró
que el acto que pone fin al procedimiento y resuelve de fondo el asunto es el
que concreta la facultad sancionatoria, con independencia de que el debate
continúe si el interesado decide hacer uso de los recursos en vía gubernativa.
En la sentencia de 15 de septiembre
de 2016[29]
la Sección Primera del Consejo de Estado estudió los argumentos
presentados en el recurso de apelación formulado por la Superintendencia de
Puertos y Transporte en contra de la sentencia proferida por la Sección Primera
-Subsección B- del Tribunal Administrativo Cundinamarca, en el que indicó
que en el caso concreto no había operado la caducidad de su facultad sancionatoria
porque emitió el acto y lo notificó en el término de 3 años. En esa
oportunidad, el ad quem concluyó que el recurrente tenía razón, debido a
que el 29 de septiembre de 2009, la Sala Plena definió que la sanción queda
impuesta oportunamente una vez concluye la actuación administrativa al
expedirse y notificarse el acto principal en el término previsto por la
respectiva norma. Asimismo, esa Corporación resaltó que dicho criterio ha sido
reiterado de forma sistemática y, por ende, no es justificable su
inobservancia.
La postura descrita también se expuso,
entre otras, en las sentencias de 8 de mayo de 2014[30], 29 de
septiembre de 2016[31]
y 15 de febrero de 2018[32]
proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado.
31.- Las providencias judiciales
referidas previamente dan cuenta de una posición uniforme, pacífica y reiterada
de la Sección Primera del Consejo de Estado sobre la interpretación del
artículo 38 del Decreto 01 de 1984, en la que se fijó la siguiente regla jurisprudencial:
la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas no caduca si en
el término de 3 años previsto en la norma en mención se expide y notifica el
acto administrativo principal.
De otra parte, es necesario resaltar que
la autoridad judicial accionada conocía la regla jurisprudencial descrita, pues
como se demostró en la línea jurisprudencial reconstruida, las sentencias de 9
de junio de 2011, 14 de febrero de 2013 y 15 de septiembre de 2016 decidieron
recursos de apelación formulados en contra de decisiones emitidas por la
Sección Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Finalmente, hay que precisar que en el precedente
descrito si bien se expone una tesis uniforme sobre la forma de contabilización
del término de caducidad, algunas de las providencias tomaron como criterio orientador
la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009 y otras sólo hicieron
alusión a la postura reiterada de la sección. Es decir, se estableció una regla
de interpretación del artículo 38 del Decreto 01 de 1984, que se construyó desde
dos fuentes: el criterio expuesto por la Sala Plena y el reconocimiento de esa postura
como la acogida e imperante en la Sección Primera del Consejo de Estado.
Caso concreto
32.- La Sala determinará, a
continuación, si la sentencia de 24 de noviembre de 2016 proferida por la
Sección Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió
en el defecto por desconocimiento del precedente que, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, corresponde a un requisito específico de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
33.- La accionante indicó que la
sentencia cuestionada desconoció el precedente sentado por el Consejo de
Estado en relación con la caducidad de la facultad sancionatoria de las
autoridades administrativas prevista en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984,
específicamente respecto a la forma en la que se concreta esa potestad. En ese
sentido, resulta necesario precisar que, tal y como se demostró en los fundamentos
29 a 31 de esta sentencia, no hay discusión sobre el momento en el que inicia
la contabilización del término de caducidad -presentación de la queja- sino
sobre las actividades que debe adelantar la administración en el término de 3
años establecido en la norma en mención.
La existencia de un precedente
vinculante para la autoridad judicial accionada
34.- Para el análisis del defecto descrito,
lo primero que advierte la Sala es que la actora denunció la inobservancia de
la tesis jurisprudencial fijada en la sentencia de unificación emitida por la
Sala Plena del Consejo de Estado el 29 de septiembre de 2009.
En el examen de esa censura, el juez de
tutela de segunda instancia adujo que la sentencia invocada no constituía un
precedente para el caso resuelto en la providencia acusada. Lo anterior, porque
la Sala Plena unificó la postura sobre la caducidad de la facultad
sancionatoria en materia disciplinaria prevista en los artículos 12 de la Ley
25 de 1974 y 6º de la Ley 13 de 1984, mientras que la decisión cuestionada se
sustentó en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984.
Igualmente, el ad quem hizo
referencia a otros fallos de tutela emitidos por la Sección Cuarta -8 de
septiembre de 2016[33]
y 8 de junio de 2017[34]-
en los que se descartó el defecto por desconocimiento del precedente derivado
de la sentencia de unificación.
35.- Sobre la sentencia que se adujo
desconocida, se advierte que la Sala Plena del Consejo de Estado, tras revisar
las diversas posturas expuestas por las secciones de esa Corporación, estimó
necesario determinar cuándo se considera impuesta la sanción y de esta manera
establecer la configuración de la caducidad. De esta suerte, concluyó que la
actuación administrativa se concreta con la expedición y notificación del acto
principal.
Aunque aparentemente la providencia en
mención pretendió unificar un concepto general -ejercicio de la facultad
sancionatoria-, precisó que adoptaba esa tesis en relación con
el “régimen sancionatorio disciplinario” y que la postura unificada “no
aplica respecto de investigaciones en otras materias que se regulen por
regímenes especiales.”
La argumentación descrita generó
discusiones sobre los alcances de la sentencia de unificación, específicamente porque
el fallo (i)
fijó
la interpretación de un concepto y no de una norma; (ii) resolvió un caso
regido por disposiciones especiales de caducidad; (iii) circunscribió la
interpretación al régimen sancionatorio disciplinario; y (iv) excluyó los
regímenes especiales.
En efecto, estos elementos han sido
considerados por algunas secciones del Consejo de Estado para descartar que la
sentencia de 29 de septiembre de 2009, constituya un precedente en los casos
regidos por el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, lo que evidencia una
controversia hermenéutica sobre el alcance del fallo que debe ser resuelta por
el máximo órgano de esa jurisdicción.
36.-A pesar del debate referido
previamente, lo cierto es que, tal y como se demostró en los fundamentos
jurídicos 29 a 31 de esta providencia, la sentencia de unificación invocada por
la accionante se erigió en una decisión orientadora para la Sección Primera del
Consejo de Estado y, por ende, sirvió como: (i) parámetro de interpretación del
artículo 38 del Decreto 01 de 1984, y (ii) herramienta para la construcción y la
consolidación de un precedente uniforme, pacífico y reiterado sobre la
interpretación de la norma en mención, el cual se evidencia en el siguiente cuadro
comparativo:
Sentencia
Hechos
Punto
de derecho
Regla
de decisión
9
de junio de 2011
Exp.
2004-00986
Termoflores S.A. E.S.P. demandó
una resolución expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, en la que le impuso sanción pecuniaria.
La demandante adujo que la
facultad sancionatoria de la entidad caducó porque notificó el acto principal
luego de que venciera el plazo de tres años previsto en el artículo 38 del
CCA.
Aplicación del artículo 38 del
CCA -Decreto 01 de 1984-
La facultad sancionatoria de
las autoridades administrativas se entiende oportunamente ejercida si dentro
del término de caducidad se expide y se notifica el acto principal.
23
de febrero de 2012
Exp.
2004-00344
Termotasajero S.A. E.S.P.
demandó la Resolución núm. 3263 de 23 de julio de 2003, expedida por la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
La actora adujo que el acto
demandado solo adquirió firmeza el 15 de diciembre de 2003, momento en el que
había vencido el término de caducidad.
Aplicación del artículo 38 del
CCA -Decreto 01 de 1984-
La sanción se considera
oportunamente impuesta si dentro del término de caducidad se expide y se
notifica el acto principal, en el que se impone la sanción.
14
de febrero de 2013
Exp.
2003-91003
La Empresa de Telecomunicaciones
de Bogotá S.A. E.S.P. demandó  la resolución sancionatoria proferida
por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y los actos que
decidieron los recursos de reposición y de apelación que formuló en contra
del acto principal.
La sociedad adujo que las
quejas de los usuarios se presentaron en el año 1999 y el acto que resolvió
el recurso de apelación en contra de la sanción se expidió hasta el 2 de
julio de 2003, razón por la que se configuró la caducidad de la facultad
sancionatoria de conformidad con lo preceptuado en el artículo 38 del CCA.
Aplicación del artículo 38 del
CCA -Decreto 01 de 1984-
La caducidad consagrada en el
artículo 38 del Código Contencioso Administrativo implica que dentro del término
de tres años allí establecido, debe expedirse y notificarse el acto
sancionatorio, sin incluir en ese lapso la interposición de los recursos.
28
de agosto de 2014
Exp.
2008-00369
Gas País S.A. y Cia. S.C.A.
E.S.P. demandó la resolución expedida el 19 de noviembre de 2007, por la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en la que le
impuso multa y el acto que resolvió el recurso de reposición.
La sociedad adujo que la
entidad no tenía competencia para imponer la sanción, debido a que en el
momento de la expedición del acto y la resolución de los recursos se había
vencido el término para actuar previsto en el artículo 38 del CCA.
Aplicación del artículo 38 del
CCA -Decreto 01 de 1984-
El término de tres años
previsto en el artículo 38 del CCA opera únicamente en relación con la
actuación administrativa principal, razón por la cual la sanción será
válidamente impuesta si se expide y notifica el acto administrativo principal
dentro de este lapso.
29
de abril de 2015
Exp.
2005-01343
Hermes Hernán Rodríguez
Hernández demandó el acto proferido por el Presidente de la Sala
Disciplinaria de la Junta Central de Contadores, mediante el cual fue
suspendido temporalmente del ejercicio de la profesión.
El actor adujo que la facultad
sancionatoria de la autoridad caducó porque la sanción se impuso por fuera
del término de tres años previsto en el artículo 38 del CCA.
Aplicación del artículo 38 del
CCA -Decreto 01 de 1984-
De acuerdo con el artículo 38
del CCA no sólo es necesario imponer la sanción dentro del término de los
tres años en mención, sino que es indispensable que se dé la notificación del
acto administrativo que pone fin a la investigación disciplinaria dentro de
ese mismo término, a fin de que produzca efectos legales.
15
de septiembre de 2016
Exp.
2012-00267
La empresa Maifesalud Ltda.
demandó la resolución sancionatoria expedida por la Superintendencia de
Puertos y Transporte.
La sociedad arguyó que la
facultad de la entidad caducó, debido a que acto administrativo que puso fin
a la vía gubernativa fue expedido después de dos años y medio de haber
precluido el término de caducidad.
Aplicación del artículo 38 del
CCA -Decreto 01 de 1984-
La sanción queda impuesta
oportunamente una vez concluye la actuación administrativa al expedirse y
notificarse el acto administrativo principal dentro del término del artículo
38 del CCA.
Cómo se ve, la Sección Primera del
Consejo de Estado resolvió casos en los que autoridades administrativas
ejercieron su facultad sancionatoria y los afectados demandaron la nulidad de
los actos por la caducidad de esa potestad, con base en la regla prevista en el
artículo 38 del Decreto 01 de 1984. Por lo tanto, resulta evidente que esos
fundamentos fácticos son equiparables a los examinados en la decisión contra
la que se formuló la acción de tutela.
De otra parte, los hechos y
cuestionamientos presentados llevaron a la autoridad judicial a determinar de
acuerdo con las particularidades de las censuras si ¿la facultad sancionatoria
de la autoridad administrativa caducó como consecuencia de la supuesta imposición
tardía de la sanción según el artículo 38 del Decreto 01 de 1984?. En
consecuencia, se comprueba que el problema jurídico resuelto en esas
providencias es semejante al decidido en la sentencia acusada.
Asimismo, en todos los fallos descritos,
la Corporación evaluó los hechos bajo la misma regla de decisión: en el término
de caducidad la autoridad administrativa debe expedir el acto administrativo
sancionatorio y notificarlo. Esta regla jurisprudencial era aplicable al
asunto decidido en la sentencia cuestionada, al menos por dos razones: (i)
fue formulada por la máxima autoridad de la jurisdicción contencioso
administrativa que además es el superior jerárquico de los magistrados
accionados, y (ii) estaba vigente al momento de proferir la decisión.
Finalmente, es necesario destacar que el
precedente identificado era conocido por la Sala accionada, pues las sentencias
de 9 de junio de 2011, 14 de febrero de 2013 y 15 de septiembre de 2016
emitidas por la Sección Primera del Consejo de Estado resolvieron recursos de
apelación formulados en contra de fallos de la Sección Primera -Subsección B-
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca bajo la misma regla de
interpretación del artículo 38 del Decreto 01 de 1984.
El carácter vertical del
precedente identificado
37.- Comprobados los elementos que
configuran el precedente, se advierte que la tesis jurisprudencial se expuso de
manera reiterada y uniforme por la Sección Primera del Consejo de Estado, que
es el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa para la
interpretación de las normas que regulan los procesos administrativos
sancionadores cuya competencia no esté atribuida a otra Sección y, además, es el
superior funcional de la autoridad judicial accionada, de acuerdo con lo
previsto en el artículo 110 de la Ley 1437 de 2011[35]  y el
artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003[36]
que le asigna el conocimiento de “Los procesos de nulidad y restablecimiento
del derecho que versen sobre asuntos no asignados a otras secciones.”
En efecto, la providencia judicial
contra la que se formuló la acción de tutela fue proferida por la Sección
Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el marco
de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada en contra de actos
sancionatorios expedidos por la Secretaría Distrital de Hábitat, en ejercicio
de la facultad de inspección, vigilancia y control de las actividades de
enajenación, de arrendamiento y de intermediación de vivienda reglamentadas en
el Decreto 419 de 2008. Estos asuntos no fueron asignados a otras secciones, razón
por la que resulta clara la competencia de la Sección Primera del Consejo de
Estado.
Así las cosas, comprobada una postura
uniforme del superior jerárquico de la autoridad accionada sobre la caducidad
de la facultad sancionatoria, la Sala identifica un precedente vertical vinculante
sobre la interpretación y aplicación del
artículo 38 del Código Contencioso Administrativo.
De otra parte, para el
momento en el que fue proferida la decisión objeto de cesura, 24 de noviembre
de 2016, la regla jurisprudencial descrita estaba contenida en un precedente
consolidado, uniforme, pacífico y vigente, por lo que era de obligatoria
observancia para el Tribunal accionado.
La verificación
del cumplimiento de las cargas argumentativas para apartarse del precedente
38.- Establecida la existencia de un precedente
vertical, que al estar vigente y tener fuerza vinculante imponía un límite a la
actividad judicial, la Sala determinará si en la decisión acusada se configuró
el defecto identificado por la accionante. En particular, si el Tribunal cumplió
las cargas necesarias para apartarse del mismo, las cuales se intensifican como
consecuencia del comprobado conocimiento del precedente vinculante.
En efecto, la jurisprudencia de esta
Corporación ha señalado que de la estructura jerárquica del poder judicial, la
efectividad del derecho a la igualdad y el resguardo de la seguridad jurídica
se deriva la vinculatoriedad del precedente fijado por las autoridades
judiciales de mayor jerarquía, particularmente por las altas cortes. Sin
embargo, en atención al carácter dinámico del derecho también se ha reconocido
la posibilidad de que los jueces se aparten de ese precedente siempre
que cumplan las cargas argumentativas correspondientes.
En el presente caso, la Sala advierte la
inobservancia de las obligaciones que tenía la autoridad judicial accionada,
pues a pesar de tener conocimiento sobre la postura uniforme de su superior
jerárquico, en relación con la interpretación del artículo 38 ibídem no
la reconoció y, por el contrario, hizo referencia a diversas tesis del Consejo
de Estado que fueron expuestas antes de la consolidación del precedente uniforme,
reiterado y pacífico de la Sección Primera de esa Corporación sobre la materia.
Tal y como se indicó previamente, la
sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009, fue acogida por la
Sección Primera como un criterio orientador, que sirvió de referente para la construcción
y el fortalecimiento de una tesis jurisprudencial. Por lo tanto, para el momento
en el que se profirió la decisión acusada esa postura había sido reiterada pacíficamente
por más de 7 años. Esta circunstancia se ignoró por el Tribunal, quien sustentó
su interpretación en decisiones previas, específicamente en el concepto emitido
el 25 de mayo de 2005 por la Sala de Consulta y Servicio Civil, y la sentencia
del 5 de febrero de 2009 de la Sección Primera del Consejo de Estado.
La actividad argumentativa del juez
evidencia el reconocimiento parcial de la jurisprudencia del Consejo de Estado,
pues dio cuenta del estado inicial de la discusión, pero ignoró la
jurisprudencia posterior consolidada al respecto, en la que su superior
funcional expuso una tesis uniforme y reiterada sobre la comprensión de la
norma que regía el caso examinado.
Comprobado el incumplimiento de la
primera carga, esto es, la identificación del precedente vigente sobre la
materia, se advierte la consecuente inobservancia de las demás obligaciones que
debía cumplir el juez accionado si pretendía interpretar el artículo 38 del
Decreto 01 de 1984 de una forma diferente a la expuesta por la Sección Primera.
En efecto, al ignorar el precedente vinculante la autoridad judicial demandada también
omitió: (i) reconocer de forma expresa que se apartaba del precedente, y (ii)
ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada que sustentara
su distanciamiento de la regla jurisprudencial vigente.
39.- Finalmente, es necesario precisar
que las razones que expuso el juzgador en relación con la sentencia de 29 de
septiembre de 2009, no sirven para tener por cumplidas las cargas descritas,
pues: (i) se refirieron a la decisión de unificación proferida por la Sala
Plena y no al precedente consolidado de la Sección Primera, y (ii) estuvieron
dirigidas a demostrar que la sentencia de unificación no era un precedente
aplicable para el caso analizado.
Como quiera que el precedente vinculante
desconocido en esta oportunidad fue el emanado de los pronunciamientos
uniformes y reiterados de la Sección Primera del Consejo de Estado, los
argumentos relacionados con la sentencia emitida por la Sala Plena no sirven para
justificar la inobservancia de la regla jurisprudencial comprobada en esta sede,
máxime cuando el juez accionado redujo el valor de la jurisprudencia a un
criterio auxiliar de interpretación y desconoció su papel para la preservación
de la seguridad jurídica y la materialización de la cláusula de igualdad.
Por último, cabe destacar que la autonomía
que reviste la actividad judicial y que fue invocada por la Sala accionada, no
autoriza el desconocimiento del principio de igualdad que se impone frente a
todas las autoridades, incluidos los jueces, y según el cual las situaciones
fácticas iguales deben tener las mismas consecuencias jurídicas.
40.- Las circunstancias descritas
demuestran que la sentencia proferida el 24 de noviembre de 2016 por la Sección
Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en
el defecto alegado porque desconoció el precedente de la Sección Primera del
Consejo de Estado en relación con la regla jurisprudencial de
interpretación del artículo 38 del Decreto 01 de 1984 fijada por la Sección
Primera del Consejo de Estado y, en consecuencia, vulneró los derechos al
debido proceso y a la igualdad de la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá.
Por lo tanto, la Sala dejará sin efectos la sentencia acusada para que la
autoridad judicial accionada emita una nueva decisión en la que considere la
existencia de un precedente vinculante y los efectos que comporta para su
actividad.
Conclusiones
41.- En el presente caso, la
Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá formuló acción de tutela en contra de
la sentencia proferida el 24 de noviembre de 2016 por la Sección
Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Para la accionante la
providencia judicial vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad y al
debido proceso porque desconoció la tesis jurisprudencial fijada el 29 de
septiembre de 2009, por la Sala Plena del Consejo de Estado, según la cual en
el término de caducidad previsto en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984 las
autoridades públicas deben expedir el acto administrativo sancionatorio y notificarlo.
42.- La Sala comprobó que la sentencia
de unificación invocada por la accionante sirvió como criterio orientador para
la consolidación del precedente uniforme, pacífico y reiterado de la Sección
Primera del Consejo de Estado, superior jerárquico del juez accionado, en
relación con la regla jurisprudencial para la contabilización del término de
caducidad previsto en el artículo 38 ibídem. En consecuencia, identificó
un precedente vertical, vigente y vinculante para el juez accionado.
A partir de esa circunstancia analizó
la providencia judicial cuestionada, estableció el incumplimiento de las cargas
que debió agotar el Tribunal para aplicar una interpretación diferente a la
tesis jurisprudencial fijada por la Sección Primera del Consejo de Estado y,
por lo tanto, comprobó la afectación de los derechos fundamentales a la
igualdad y al debido proceso de la accionante.
43.- Por las anteriores razones, se revocará
el fallo de tutela de segunda instancia que denegó la solicitud de amparo elevada
para, en su lugar, conceder la acción de tutela incoada por la Secretaría
Distrital de Hábitat de Bogotá en contra de la sentencia proferida el 26
de noviembre de 2016 por la Sección Primera -Subsección B- del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca. En consecuencia, se ordenará a la autoridad judicial
accionada que emita una nueva decisión que considere el precedente consolidado,
uniforme, reiterado y pacífico expuesto por la Sección Primera del Consejo de
Estado en relación con la interpretación del artículo 38 del Decreto 01 de 1984.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR el fallo de tutela de segunda
instancia proferido el 23 de noviembre de 2017 por la Sección Cuarta de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En su lugar, CONCEDER
el amparo de los derechos al debido proceso y a la igualdad de la
Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá.
SEGUNDO.- En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la
sentencia proferida el 24
de noviembre de 2016 por la Sección Primera -Subsección B- del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, y ORDENAR a esta autoridad que
dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la notificación de esta
sentencia, profiera una nueva decisión en la que tenga en cuenta las
consideraciones de la parte motiva de esta providencia.
TERCERO.- En atención a la decisión emitida en esta sede y por economía procesal,
por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR
a la Sección Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho  núm. 110013334001201400255-01, demandante constructora ICODI S.A.S. en
contra de Secretaría Distrital de Hábitat de
Bogotá. INFORMAR esta decisión al Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de
Bogotá, quien remitió el expediente a esta Corporación en calidad de préstamo.
CUARTO.- Por
Secretaría General líbrese las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La Sala estuvo integrada por los Magistrados Cristina Pardo
Schlesinger y Antonio José Lizarazo Ocampo.
[2] Escrito de tutela obrante a folios 2-29, cuaderno 1.
[3] Folio 17, cuaderno 1.
[4] El fallo de tutela fue notificado mediante oficios de 10 de
octubre de 2017. Folios 210-216, cuaderno 1.
[5] Folio 208, cuaderno 1.
[6] Folio 307, cuaderno 1.
[7] Las siguientes consideraciones fueron desarrolladas en las
sentencias T- 534 de 2017 y T-565 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[8] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia T-324/96 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz): “… sólo
en aquellos casos en los cuales el acto que adscribe la competencia resulte
ostensiblemente contrario a derecho, - bien por la notoria y evidente falta de
idoneidad del funcionario que lo expidió, ora porque su contenido sea
abiertamente antijurídico -, el juez constitucional puede trasladar el vicio
del acto habilitante al acto que se produce en ejercicio de la atribución
ilegalmente otorgada. Sólo en las condiciones descritas puede el juez
constitucional afirmar que la facultad para proferir la decisión judicial
cuestionada no entra dentro de la órbita de competencia del funcionario que la
profirió y, por lo tanto, constituye una vía de hecho por defecto orgánico.
[9] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia SU-159/02 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa): “(…)
opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la
Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente
inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i.) porque ha sido
derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii.)
porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de
aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii.) porque su aplicación al
caso concreto es inconstitucional, (iv.) porque ha sido declarada inexequible
por la propia Corte Constitucional o, (v.) porque, a pesar de estar vigente y
ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual se
aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos
distintos a los expresamente señalados por el legislador
[10] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia SU-014/01 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez): “Es
posible distinguir la sentencia violatoria de derechos fundamentales por
defectos propios del aparato judicial - presupuesto de la vía de hecho -, de
aquellas providencias judiciales que aunque no desconocen de manera directa la
Constitución, comportan un perjuicio iusfundamental como consecuencia del
incumplimiento por parte de distintos órganos estatales de la orden
constitucional de colaborar armónicamente con la administración de justicia con
el objeto de garantizar la plena eficacia de los derechos
constitucionales.  Se trata de una suerte de vía de hecho por
consecuencia, en la que el juez, a pesar de haber desplegado los medios a su
alcance para ubicar al procesado, actuó confiado en la recta actuación estatal,
cuando en realidad ésta se ha realizado con vulneración de derechos
constitucionales, al inducirlo en error.  En tales casos - vía de hecho
por consecuencia - se presenta una violación del debido proceso, no atribuible
al funcionario judicial, en la medida en que no lo puede apreciar, como
consecuencia de la actuación inconstitucional de otros órganos estatales.”
[11] Cfr. Corte Constitucional, sentencia
T-292 de 2006.M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[12] El artículo 315 de la Constitución Política
señala que: “Son atribuciones del alcalde:
(…)
3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar
el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo;
representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los
funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los
establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter
local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.”
Por su parte, el artículo 115 del Acuerdo 257 de 2006
expedido por el Concejo de Bogotá prevé que:
“Artículo 115. Naturaleza, objeto y funciones básicas de la
Secretaría Distrital del Hábitat La Secretaría Distrital del Hábitat es un organismo del
Sector Central con autonomía administrativa y financiera y tiene por objeto
formular las políticas de gestión del territorio urbano y rural en orden a
aumentar la productividad del suelo urbano, garantizar el desarrollo integral
de los asentamientos y de las operaciones y actuaciones urbanas integrales,
facilitar el acceso de la población a una vivienda digna y articular los
objetivos sociales económicos de ordenamiento territorial y de protección
ambiental.
Además de las atribuciones generales establecidas en el
presente Acuerdo, la Secretaría Distrital del Hábitat tiene las siguientes
funciones básicas:
m. Controlar, vigilar e inspeccionar la enajenación y
arriendo de viviendas para proteger a sus adquirentes.
(…)”
[13] Ver sentencias SU-1193 de 2000; M.P. Alfredo Beltrán
Sierra, y T-200 de 2004; M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[14] Folio 108, cuaderno 1 proceso ordinario.
[15] Este capítulo ha sido desarrollado en las sentencias SU 053
de 2015, T-667 de 2015, T-534 de 2017, T-202 de 2017 y T-606 de 2017. M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[16] Cfr., sobre la definición de precedente, las sentencias T-292 de 2006, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa,
SU-047 de 1999 y C-104 de 1993, en ambas M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[17] Sentencia C-634 de 2011, M. P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[18] Cfr. T-292 de 2006, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa: “En
este sentido, la vinculación de los jueces a los precedentes constitucionales
resulta especialmente relevante para la unidad y armonía del ordenamiento como
conjunto, precisamente porque al ser las normas de la Carta de textura abierta,
acoger la interpretación autorizada del Tribunal constituye una exigencia
inevitable.”
[19] MP Mauricio González Cuervo. Cfr. 5.4.2. Fuerza vinculante de la jurisprudencia de los
órganos judiciales de cierre de las jurisdicciones -jurisprudencia
constitucional-.
[20] Reiterada en muchas oportunidades. Cfr., T-794
de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-1033 de 2012, M. P. Mauricio
González Cuervo y T-285 de 2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre
otras.
[21] Cfr., T-082 de 2011, M. P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, T-794 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de
2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta última, dicho en otras palabras
se explica: “La Corte también refirió al grado de vinculación para las
autoridades judiciales del precedente jurisprudencial emitido por las altas
cortes.  Resulta válido que dichas autoridades, merced de la autonomía que
les reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente,
pero en cualquier caso esa opción argumentativa está sometida a estrictos
requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se
aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio
judicial; y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación alternativa
que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores
constitucionales.  Esta opción, aceptada por la jurisprudencia de este
Tribunal, está sustentada en reconocer que el sistema jurídico colombiano
responde a una tradición de derecho legislado, la cual matiza, aunque no
elimina, el carácter vinculante del precedente, lo que no sucede con otros
modelos propios del derecho consuetudinario, donde el precedente es
obligatorio, basado en el principio del stare decisis.”
[22] M.P. Susana Buitrago Valencia.
[23] “ARTICULO 12. La
acción disciplinaria prescribe en cinco años contados a partir del último acto
constitutivo de la falta.”
[24] M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Exp.2004-00986.
[25] M.P. María Elizabeth García González. Exp. 2004-00344.
[26] M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Exp. 2003-91003.
[27] M.P. Guillermo Vargas Ayala. Exp. 2008-00369.
[28] M.P. María Elizabeth García González. Exp. 2005-01346.
[29] M.P. María Elizabeth García González. Exp. 2012-00267.
[30] M.P. María Elizabeth García González. Exp. 2010-0003.
[31] M.P. María Claudia Rojas Lasso. Exp. 2004-00370.
[32]M.P. Lucy Jeannette Bermúdez. Exp.  2005-01423.
[33] M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Expediente. 2016-01374-01
[34] M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Expediente. 2017-01043-00
[35]“Artículo 110.
Integración de la Sala de lo Contencioso Administrativo.
(…)
Sin
perjuicio de las específicas competencias que atribuya la ley, el Reglamento de
la Corporación determinará y asignará los asuntos y las materias cuyo
conocimiento corresponda a cada sección y a las respectivas subsecciones.”
[36] "Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo
de Estado"