T-135-10
Sentencia T-135/10
Sentencia T-135/10
ACCION DE
TUTELA-Causales de improcedencia
DERECHO AL
TRABAJO Y ESPACIO PUBLICO-Conflicto que se presenta en caso de ocupación
indebida por parte de vendedores informales
PRINCIPIO
DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE ESPACIO PUBLICO-Reiteración de
jurisprudencia
PRINCIPIO
DE CONFIANZA LEGITIMA-Presupuestos que deben acreditarse
VENDEDOR
AMBULANTE-Reubicación de la actora en un lugar donde pueda seguir
ejerciendo su actividad productiva
Referencia: expediente
T-2.430.622
Accionante:
Luz Marina Vargas Castillo
Accionado:
Municipio de
Ibagué- Tolima
Magistrado Ponente:
Dr. GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., veinticuatro (24)
de febrero de dos mil diez (2010).
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente,
SENTENCIA
en la revisión del fallo de tutela
proferido por el Juzgado Sexto Penal del Circuito de Ibagué –Tolima-, el 1 de
septiembre de 2009, en el cual se confirmó el fallo dictado por el Juzgado Trece
Penal Municipal de la misma localidad, el 29 de julio de 2009, dentro del
trámite de la acción de tutela presentada por la señora Luz Marina Vargas
Castillo, por intermedio de apoderado judicial, contra el Municipio de Ibagué.
I.       ANTECEDENTES
1.
La solicitud
El 15 de Julio de 2009, la señora
Luz Marina Vargas Castillo presentó acción de tutela contra el Municipio de
Ibagué, para que le fueran protegidos sus derechos fundamentales al trabajo, al
mínimo vital, al debido proceso y a la confianza legítima, que, según afirma,
han sido vulnerados por la entidad, al declararla como ocupante indebida del
espacio público, y ordenar su desalojo de la caseta ubicada en el mismo, en la
que desarrollaba una actividad comercial.
2. Hechos
relevantes
La accionante señala que por un
período de 7 años, ha sido poseedora de una caseta ubicada en la carrera 4, con
calle 20, del Municipio de Ibagué, en la que desarrolla la actividad comercial
de venta de frutas y verduras, de la cual derivaba los ingresos económicos
necesarios para atender sus necesidades y las de su núcleo familiar, integrado
por sus dos hijas, quienes dependen económicamente de ella.
Afirma que la ocupación del
espacio público en el que desarrolla su actividad comercial, se ha producido
con la tolerancia de la administración municipal de Ibagué.
Asevera que, durante todo el período
de permanencia en ese lugar, ha pagado cumplidamente “los Impuestos emitidos
por la Secretaría de Hacienda Municipal (Dirección de Rentas Sección Industria
Y Comercio)”, y el servicio “de energía eléctrica principalmente”.
Indica que, en el mes de octubre
de 2008, el Director del Espacio Público y Control Urbano de la Secretaría de Gobierno
del Municipio de Ibagué, en cumplimiento del Decreto 0280 del 26 de marzo de
2003, “por medio del cual se prohíbe el ejercicio de nuevas ventas en el
espacio público de la ciudad de Ibagué y se regulan transitivamente las
existentes”, inició, en su contra, un “proceso de ocupación indebida del
espacio público”.
En el trámite del citado
procedimiento administrativo, el 10 de octubre de 2008, la administración
municipal, efectuó una visita al lugar donde estaba ubicada la caseta, en la
que la accionante desarrollaba su actividad económica. A su vez, el 15 de
octubre de 2008, se llevó a cabo una diligencia de descargos, en la que la
demandante informó que la citada caseta, instalada en el espacio público, no
era de su propiedad, que la había ocupado por un período superior a 7 años, y,
además, que no contaba con permiso o documento alguno para ejercer la actividad
en ese lugar.
La actuación referida, culminó
con la expedición de la Resolución número 0032 del 3 de marzo de 2009, en la
que se resolvió:
“Declarar Ocupante Permanente e Indebida de bien de
Uso Público o áreas constitutivas de espacio público a la señora LUZ MARINA
VARGAS Identificada con C.C. 38.261.974 DE Ibagué Tol. Con la caseta destinada
a la venta de frutas ubicada en la carrera 4ª calle 20, plaza la 21. Con la
caseta venta de frutas en la ciudad de Ibagué (sic)”
En
consecuencia se ordenó “al ocupante indebido de Espacio Público restituir al
Municipio de Ibagué, en un término de cinco días siguientes a la ejecutoria de
la presente providencia la zona de espacio público mediante el retiro o la
destrucción de una caseta anclada al piso ubicada en el anden en ocupación
permanente de espacio público…”.
En ese acto
administrativo, la entidad le indicó a la accionante que, contra el mismo,
procedía el recurso de reposición ante el director de la Oficina de Espacio
Publico y Control Urbano, y el recurso de apelación ante el Secretario de
Gobierno Municipal. Sin embargo la demandante no hizo uso de los recursos de la
vía gubernativa.
La accionante
manifiesta que, posteriormente, presentó una solicitud de revocatoria directa
de la Resolución número 0032 del 3 de marzo de 2009, la cual fue resuelta
negativamente por la entidad, por medio de la Resolución número 0225 del 13 de
mayo de 2009.
Por lo anterior, la demandante considera
que, con la actuación desplegada por la administración municipal de Ibagué, se
están vulnerando sus derechos fundamentales, razón por la cual solicita que
sean amparados.
3. Pruebas
que obran en el expediente
Dentro del
expediente se encuentran como pruebas relevantes, las siguientes:
·
Copia del comprobante del pago de impuestos, efectuado por la
señora Silvia Elizabeth Salas Peña a la Secretaría de Hacienda Municipal de
Ibagué (Folio 28).
·
Copia del carné de la señora Luz Marina Vargas, que acredita su
inscripción en el Sistema de Identificación y Clasificación de Potenciales
Beneficiarios para Programas Sociales, en el nivel 2 (Folio 27).
·
Copia del expediente Radicado No 671 de noviembre de 2008, por el
cual la Dirección de Espacio Publico adelantó proceso contra la señora Luz
Marina Vargas (Folios 60 a 87).
·
Copia de la certificación expedida por la Secretaría de Hacienda
de Ibagué, al señor Gonzalo Rodríguez, en la que se indica que “revisados
los archivos físicos de la dependencia de Industria y Comercio, se encontró
registro a su nombre, con una Venta Ambulante de Frutas, ubicada en la Carrera
4ª. Con (sic) calles 20 y 21 ésta ciudad (sic) inscrita en esta dependencia
desde 01-01-1990, según fotocopia del Recibo de Caja No. 20086 del 21de mayo de
1997, canceló los años 1991, 1992, 1993, 1994, 1995, 1996 y 1997, en la Base de
datos se encuentran los pagos por los años 1998 y 1999 respectivamente.”
·
Copia del Decreto 0280, del 26 de marzo de 2003, expedido por el
Alcalde de Ibagué, “por medio del cual se prohíbe el ejercicio de nuevas
ventas en el espacio público de la ciudad de Ibagué y se regulan
transitivamente las existentes.” (Folios 46 a 52).
·
Copia del Decreto 0314 del 24 de abril de 2006, expedido por el
Alcalde de Ibagué, “Por medio del cual se establece un procedimiento y se
fija una fecha relacionada con el principio de la confianza legítima en el
municipio de Ibagué”. (Folios 53 a 56)
·
Copia de la Resolución número 0032, del 3 de marzo de 2009,
expedida por el Director del Grupo de Espacio Público y Control Urbano del
Municipio de Ibagué, “Por medio de la cual se decide proceso por ocupación
de espacio público, Decreto 640 de 1937”. (Folios 69 a 72)
·
Copia de la Resolución 0225, expedida por el Director del Grupo
de Espacio Público y Control Urbano del Municipio de Ibagué, “Por medio de
la cual se resuelve sobre la Revocatoria Directa de la Resolución 0032 del 03
de marzo de 2009”. (Folios 81 a 86)
·
Copia del Decreto 640 de 1937, expedido por el Presidente de la
República, “Por el cual se reglamenta el artículo 208 de la Ley 4ª de 1913,
sobre restitución de bienes de uso público”. (Folios 57 a 59)
·
Declaración rendida por el señor Arnulfo Cerquera Rojas, en el
trámite de la presente acción de tutela (Folios 88 a 90).
4.
Fundamentos de la acción
La accionante considera que el
Municipio de Ibagué vulneró sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo
vital, al debido proceso y a la confianza legítima, al expedir la Resolución número
0032 del 3 de marzo de 2009, en la que la declara ocupante indebida del espacio
público, y ordenó su desalojo de la caseta que ocupaba en este.
Así, asevera que con esa
actuación, el Municipio de Ibagué desconoció su derecho al debido proceso, en
la medida en que no revocó el permiso para vender en el espacio público,
mediante acto administrativo debidamente ejecutoriado.
Estima que se encuentra amparada
por el principio de confianza legítima, en la medida en que ha ocupado durante
7 años, en el espació público, la caseta ubicada en la carrera 4, con calle 20,
del Municipio de Ibagué, sin que la entidad se opusiera a ello, y así mismo,
afirmó que ha pagado los impuestos municipales que por ese hecho se han
causado, y los servicios públicos allí consumidos. Lo anterior, en su concepto,
la protege en aplicación del principio de confianza legítima, conforme con lo
que la jurisprudencia constitucional ha señalado para el efecto.
Manifiesta ser una persona de 45
años, madre cabeza de familia, de la cual dependen sus dos hijas, y que de su
trabajo, como vendedora de frutas y verduras, obtiene los recursos necesarios
para satisfacer sus necesidades básicas y las de su familia.
De igual manera,
informa que su labor comercial se ha desarrollado durante el período anotado,
sin que la administración municipal se hubiese manifestado al respecto, razón
por la cual, considera que su actividad está cobijada por una aparente
legalidad, fundamentada precisamente, en la tolerancia de la misma por la
entidad, lo que le ha creado expectativas favorables, y causado en su favor “derechos
adquiridos para poder desarrollarla”, impidiéndole con ello a la
administración desconocerlos, como lo ha hecho.
Sostiene que
con su actuar, la administración está desconociendo la jurisprudencia constitucional
sobre la materia, en la que se ha señalado que los planes de restitución del
espacio público ocupado por comerciantes informales, deben estar precedidos de
una cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habrán de tener efectos,
de modo que se asegure el goce efectivo de derechos constitucionales
fundamentales de los comerciantes informales que ocupan el espacio público, a
través del ofrecimiento de alternativas económicas o de reubicación para el
desarrollo de su actividad productiva. De igual forma, estos procesos se deben
ejecutar de manera tal, que no se lesione desproporcionadamente el derecho
fundamental al mínimo vital de los sectores más vulnerables y pobres de la
población, ni que se les prive, a quienes no cuentan con oportunidades de
inserción laboral formal, de los únicos medios lícitos de subsistencia a los
que tienen acceso.
5. Pretensiones del demandante
La accionante solicita que se
protejan sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, al debido
proceso y a la confianza legítima, y que como consecuencia de ello, se ordene
al Municipio de Ibagué que la autorice a continuar trabajando desarrollando su
actividad comercial de venta de frutas y verduras, en el espacio público,
específicamente, en la carrera 4 con calle 21, Plaza la 21, salvo que la
administración municipal le ofrezca un plan de reubicación para el efecto.
6. Oposición a la demanda de
tutela
El 16 de julio de 2009, el
Juzgado Trece Penal Municipal de Ibagué, resolvió asumir el conocimiento de
esta acción de tutela, y dispuso que de la misma se diera traslado al Municipio
de Ibagué, sujeto accionado en esta causa, para que se pronunciara con relación
a los hechos y pretensiones en ella contenidos.
La entidad inició por indicar que
el interés general en el espacio público está consagrado en los artículos 63 y
82 de la Constitución Política. En esa medida, señala que los bienes de uso
público se caracterizan por ser inalienables, inembargables e imprescriptibles.
Con relación al caso de la
demandante, asevera que ella “no es titular de licencias o autorizaciones
concedidas por el propio Estado”, para el uso del espacio público que
ocupa, y que su recuperación es el ejercicio del deber que le asiste a las autoridades
municipales en la protección de los bienes de uso público, en defensa del
interés de la comunidad.
En lo tocante con el principio de
confianza legítima, manifiesta que por virtud de aquel, se concilian el deber
de las autoridades en la conservación y preservación del espacio público y los
derechos al trabajo y a la igualdad de las personas que ejercen el comercio
informal en éste, como quiera que la administración con sus actuaciones ha
generado expectativas que deben ser protegidas por el ordenamiento.
En ese contexto, la
administración del Municipio de Ibagué, conforme con los criterios establecidos
por la jurisprudencia constitucional, y en cumplimiento de una Sentencia en la
que se decidió una acción popular en la materia, expidió el Decreto 0280 del 26
de marzo de 2003, en el que señaló los requisitos que los vendedores ambulantes
debían cumplir a efectos de verse cobijados por el principio de confianza
legítima, y considerárseles beneficiarios de planes de reubicación. Al efecto
dispuso el artículo 7 de la norma en cita que “Sobre la base de la buena fe
de los vendedores debe tenerse en cuenta las siguientes pruebas que determinan
la configuración de la confianza legítima:
1 Carnés
2 Las
licencias
3 Permisos
autorizaciones concedidas por la administración
4 Promesas
incumplidas
5Demás
actos administrativos expedidos por autoridades competentes de los que se haya
derivado expectativa favorable para el vendedor.”
En ese orden de ideas, considera
que la accionante no cumple con los requisitos anotados, para considerársele
amparada por el principio de confianza legítima. En efecto, señala que el pago
de impuestos que, según afirma, realizó, fueron efectuados en realidad por el
señor Gonzalo Rodríguez, “de donde claramente se infiere que no es la aquí
accionante quien ha realizado los pagos a la Secretaría de Hacienda, como
también se muestra por medio de un documento de pago, expedido por la
SECRETARIA DE HACIENDA MUNICIPAL con recibo No. 30090 expedido a nombre de
SALAS PEÑA NILVIA ELIZABETH (…)”.
Adicionalmente, asevera que el
procedimiento administrativo que terminó con la expedición de la Resolución número
0032 del 3 de marzo de 2009, por la que se le declaró a la accionante ocupante
indebida del espacio público, respetó el debido proceso, como quiera que se le
informó de su iniciación y se le dio la oportunidad de intervenir para rendir
descargos, así como se le indicaron los recursos que procedían contra esa
decisión, sin que hiciera uso de los mismos.
Con fundamento en lo anterior, el
Municipio de Ibagué solicitó no tutelar los derechos fundamentales de la
accionante.
II.
DECISIONES JUDICIALES QUE
SE REVISAN
1.       Primera instancia
Mediante Sentencia del 29 de
julio de 2009, el Juzgado Trece Penal Municipal de Ibagué, resolvió denegar la solicitud de amparo
constitucional formulada por la accionante.
Consideró que, conforme con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, le corresponde a las autoridades
adoptar las medidas necesarias para evitar la ocupación irregular del espacio
público, y garantizar su preservación, retirando a quienes lo usan
indebidamente, como por ejemplo en el caso de vendedores informales.
Sobre este particular, señaló que
si bien le corresponde al Estado recuperar el espacio público irregularmente
ocupado, los cambios que ello implique, no pueden sorprender de forma repentina
a las personas que tienen “expectativas ciertas, razonables, evidentes y
fundamentadas en el ordenamiento que los ciudadanos tienen frente a esas
actuaciones.”
En punto del caso bajo estudio,
estimó que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para perseguir la
revocatoria de un acto administrativo que, en este caso, declaró a la
accionante como ocupante indebida del espacio público, como quiera que para el
efecto, existen las acciones contencioso administrativas.
Además, señala que la accionante
no acreditó su calidad de “comerciante informal, ambulante o estacionaria
autorizada por la ALCALDIA DE IBAGUE, para el uso del espacio público.”
En complemento, advirtió que la
demandante no había cumplido con los requisitos establecidos por la
jurisprudencia constitucional para que se le considerara cobijada por el
principio de confianza legítima, en la medida en que no contaba con un permiso
para ocupar el espacio público, que desarrollaba el comercio en el mismo,
gracias a “una cesión” efectuada por un tercero para el efecto (Gonzalo
Rodríguez), y que no acreditó el pago de impuestos desde el año de 1999.
Por otra parte, para el fallador,
el proceso administrativo por el cual se declaró a la demandante ocupante
irregular del espacio público, respetó su debido proceso, como quiera que se le
comunicó su iniciación, tuvo las oportunidades para intervenir y se le
informaron los recursos que procedían contra el acto que ordenó su desalojo,
sin que hiciera uso de los mismos.
2.     Impugnación
Inconforme con
la decisión adoptada por el a-quo, el accionante solicitó la revocatoria
del fallo con base en los mismos argumentos expuestos en su escrito de
contestación a la tutela.
3.     Segunda
Instancia
El Juzgado
Sexto Penal del Circuito de Ibagué, mediante Sentencia del 1 de septiembre de
2009, confirmó la decisión de primera instancia.
Al efecto, indicó
que la afectada no cumplía con los requisitos jurisprudenciales para
considerársele vendedora ambulante o estacionaria protegida por el principio de
confianza legítima, como quiera que, conforme con la contestación de la entidad
accionada y la declaración rendida por el señor Arnulfo Cerquera Rojas, no
contaba con autorizaciones previas, ni licencias o promesas incumplidas por el
municipio.
Prueba de ello
es que la accionante, teniendo la oportunidad para acreditar su calidad en el
proceso administrativo que a la postre terminó con su declaratoria de ocupante
indebida del espacio público, no probó que le asistía el derecho para
permanecer allí, y en sentido contrario, manifestó en la visita al lugar, no
ser la propietaria de la caseta ni contar con un permiso que le permitiera
ejercer la actividad comercial.
Consideró, que
si bien se probó que la señora “N. Elizabeth Salas Peña” pagó unos
impuestos a la administración, y que por esa circunstancia esa persona tenía la
expectativa de ser reubicada, la misma no podía cederla, permutarla o venderla
a la demandante en esta causa.
Finalmente,
estimó que la acción procedente para controvertir la Resolución 0032 del 3 de
marzo de 2009 es la de nulidad y reestablecimiento del derecho y no la acción
de tutela, por su carácter residual y subsidiario.
III.    FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. Competencia
La Corte
Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar la sentencia
de segunda instancia proferida dentro de este proceso, con fundamento en lo establecido
por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, y en
cumplimiento de lo ordenado por el Auto del 22 de octubre de 2009, proferido
por la Sala de Selección de Tutelas Número Diez de esta Corporación.
2.      Procedibilidad de la Acción de Tutela
2.1.   Legitimación activa
El artículo 86 de la Constitución
Política, establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que
puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus
derechos fundamentales. En el presente caso, la señora Luz Marina Vargas
Castillo es una persona mayor de edad que actúa, a través de apoderado
judicial, en defensa de sus derechos e intereses, razón por la cual se
encuentra legitimada para presentar la acción.
2.2.   Legitimación pasiva
El Municipio
de Ibagué, Tolima, en su condición de autoridad pública, está legitimado como
parte pasiva en el presente proceso de tutela, de acuerdo con lo dispuesto por
el artículo 5° del Decreto 2591 de 1991, en vista de que se le atribuye la
vulneración de los derechos fundamentales en cuestión.
3. Problema jurídico
Vista la situación fáctica, a la
Sala le corresponde establecer si el Municipio de Ibagué, vulneró los derechos
fundamentales de la accionante al trabajo, al mínimo vital, al debido proceso y
a la confianza legítima, al dictar un acto administrativo en el que la declara
como ocupante indebida del espacio público, y ordena su desalojo de la caseta
ubicada en el mismo, sin ofrecerle una alternativa de reubicación.
Ahora bien, como quiera que, en
el presente caso la demandante estima que el agravio a sus derechos proviene de
un acto administrativo proferido por el Municipio de Ibagué, contra el que
proceden las acciones contencioso administrativas, la Corte analizará la
procedencia de la acción de tutela en estos eventos, a la luz de las normas
pertinentes, y de la jurisprudencia constitucional en la materia.
Esclarecido el punto anterior, si
la Corte concluye que es procedente, a efecto de resolver la cuestión
planteada, reiterará la jurisprudencia constitucional relativa (i) al conflicto
que se presenta en la protección del espacio público, frente al derecho al
trabajo de quienes lo ocupan indebidamente ejerciendo actividades comerciales
informales; y (ii) el principio de confianza legítima que, en determinadas
circunstancias, cobija a estos trabajadores.
4. Procedencia de la acción de tutela
4.1. El artículo 86 de la
Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo
judicial, preferente y sumario, de protección de los derechos fundamentales de
las personas, cuando estos se vean amenazados o vulnerados por las acciones u
omisiones de las autoridades públicas, o, excepcionalmente, por los
particulares. Esta acción se caracteriza por ser residual y subsidiaría, lo que
significa que su procedencia para la protección de los derechos fundamentales
está sujeta a (i) que no exista otro mecanismo de defensa judicial previsto en
el ordenamiento para ese efecto, o que existiendo no sea eficaz, en el caso
concreto, para su protección; o (ii) cuando se promueve como mecanismo
transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
4.2. Específicamente, con
respecto a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, el artículo
6° del Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se
reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución
Política”, reitera que la acción de tutela
será improcedente en esta hipótesis, salvo que el juez constitucional aprecie
en concreto que, no obstante aquellos existen, de cara al caso concreto no son
eficaces para la protección de los derechos fundamentales. La norma en cita
dispone:
“ARTICULO 6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá:
1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante.”
Sobre este particular, la
jurisprudencia constitucional ha indicado que “en virtud de lo dispuesto por
la carta del 91, no hay duda que "el otro medio de defensa judicial"
a disposición de la persona que reclama ante los jueces la protección de sus
derechos fundamentales ha de tener una efectividad igual o superior a la de la
acción de tutela para lograr efectiva y concretamente que la protección sea
inmediata. No basta, pues, con la existencia en abstracto de otro medio de
defensa judicial si su eficacia es inferior a la de la acción de tutela.”[1]
Y ha señalado que “la acción
de tutela procede a pesar de existir otro medio de defensa judicial, cuando: i)
se considera que éste es ineficaz debido a que no resuelve el conflicto de
manera integral,[2]
o ii) éste no es lo suficientemente expedito frente a la exigencia particular
de una protección inmediata...”[3]
4.3. De lo expuesto se puede
concluir que, en principio, la accionante cuenta con la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso
Administrativo, para controvertir el acto administrativo dictado por el Municipio
de Ibagué, que la declaró como ocupante indebida del espacio público, del cual
considera proviene la vulneración de sus derechos fundamentales. Sin embargo,
vista su situación fáctica, la Corte advierte que este mecanismo ordinario
previsto por el ordenamiento para la protección de sus derechos no es eficaz
para el efecto, en atención a sus circunstancias.
En efecto, la Sala aprecia que,
en este caso, se trata de una mujer que, durante 7 años, se ha dedicado a ser
vendedora informal en el espacio público, única actividad de la cual derivaba
los ingresos que le permitían satisfacer sus necesidades básicas y las de su
familia, integrada por sus dos hijas que dependen económicamente de ella, recursos
de los que resultó privada por cuenta del desalojo del que fue objeto por parte
de la administración municipal de Ibagué, por lo cual es claro que requiere de
una protección urgente de sus derechos, que no puede ser provista a través del
ejercicio de las acciones contencioso administrativas, con mayor razón, si se
tiene en cuenta la prolongada duración de estos procedimientos. Hechos que no
fueron controvertidos por la entidad accionada durante el trámite de esta
acción y, en aplicación del principio de buena fe, serán tenidos por ciertos.
Por lo anterior, la Corte
encuentra que en este caso, la acción de tutela es procedente para la
protección de los derechos fundamentales de la accionante, como quiera que
requiere de una protección urgente de sus derechos que, en su caso, no se le
puede procurar con las acciones contencioso administrativas.
5. Conflicto que se
presenta en la protección del espacio público, frente al derecho al trabajo de
quienes lo ocupan indebidamente ejerciendo actividades comerciales informales.
Reiteración de jurisprudencia
La controversia relacionada con
la ocupación indebida del espacio público por parte de vendedores informales,
ha sido objeto de estudio por parte de esta Corporación, en abundante
jurisprudencia[4].
5.1. Al respecto, el artículo 82
de la Constitución Política, establece que “Es
deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y
por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.”
En concordancia con esta norma,
el artículo 63 Superior, dispone que “Los bienes de uso público,
los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de
resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que
determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.”
5.2. La Corte ha
advertido que son legítimas “las conductas tendientes a tratar de proteger
el espacio público y el legítimo interés de las ciudades, de proteger los
derechos y los intereses de la colectividad y en especial de los peatones. Así
las cosas, la función de regular el uso del suelo y del espacio público
corresponde a una verdadera necesidad colectiva y, por tanto, no es apenas una
facultad sino un deber de prioritaria atención.[5]” [6]
En complemento
de lo anterior, esta Corporación ha concluido que no es posible que los
particulares exijan el reconocimiento de derechos en relación con el espacio
público, como quiera que “se trata de un bien inalienable, imprescriptible e
inembargable”[7], que se
caracteriza especialmente, por excluir la posibilidad de que las personas
pretendan que ingresen a su patrimonio derechos reales sobre éste.
Con relación a esta materia, la
Corte en la Sentencia T-772 de septiembre 4 de 2003[8],
señaló que “En virtud del artículo 82 de la Constitución, el Estado tiene el
deber de “velar por la protección de la integridad del espacio público y por su
destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular...”. La
consagración de este deber constitucional es reflejo de la importancia otorgada
por el Constituyente a la preservación de espacios urbanos abiertos al uso de
la colectividad, que satisfagan las diversas necesidades comunes derivadas de
la vida en las ciudades y poblados y contribuyan, igualmente, a mejorar la
calidad de vida de sus habitantes, permitiendo la confluencia de los diversos
miembros de la sociedad en un lugar común de interacción. Por su destinación al
uso y disfrute de todos los ciudadanos, los bienes que conforman el espacio
público son “inalienables, imprescriptibles e inembargables” (art. 63, C.P.);
esta es la razón por la cual, en principio, nadie puede apropiarse del espacio
público para hacer uso de él con exclusión de las demás personas, y es deber de
las autoridades desalojar a quienes así procedan, para restituir tal espacio al
público en general.”
5.3. Ahora bien, la
jurisprudencia constitucional ha estimado que el núcleo principal de este
debate constitucional, radica, esencialmente, en la tensión que se genera a
partir del deber de las autoridades estatales de proteger la integridad del
espacio público, el cual está destinado al uso común, y prevalece frente al
interés general; y la realización del derecho constitucional al trabajo de las
personas que, frente al reconocimiento de la realidad que los ubica en un
estado de marginalidad y exclusión del mercado laboral, sólo tienen la opción
de dedicarse a actividades comerciales informales, que desarrollan en aquel[9].
5.4. En cumplimiento del deber
constitucional y legal del Estado, de preservar el espacio público, el
ordenamiento jurídico prevé diversos instrumentos de naturaleza policiva,
destinados a la realización de tal fin. Sin embargo, conforme con la
jurisprudencia de esta Corporación, su ejercicio no puede ser irrazonable o
desproporcionado, y debe observar los límites que le impone el respeto por los
derechos de las personas que, si bien, ocupan indebidamente el espacio público
a efecto de desarrollar actividades productivas para su subsistencia, lo hacen
amparadas por la tolerancia de la administración pública, lo que les crea una
expectativa fundada de estabilidad y de que su actuación se ajusta a derecho.[10]
En esa medida, este Tribunal ha
indicado que el ejercicio de las potestades administrativas, en orden a
recuperar el espacio público, debe guardar armonía y observar los demás
mandatos constitucionales, especialmente, el respeto por los derechos
fundamentales de quienes puedan resultar afectados por esas actuaciones. Por
esa razón, en cualquier plan o política de recuperación del espacio público que
adelanten las autoridades, que implique limitación de derechos para las
personas que, como se ha venido señalando, desarrollan actividades informales
en el mismo, para percibir recursos que les permitan subsistir, debe tener
previstas medidas alternativas que las protejan. En ese sentido, la Sentencia
SU-360 de mayo 19 de 1999[11], señaló que:
“…las autoridades no pueden apuntar a un solo objetivo
de carácter policivo en el momento en que se deciden a cambiar las condiciones
que han generado ellas mismas, para el ejercicio de una actividad o para la
ocupación de zonas de uso público, porque ellas son, por mandato
constitucional, también las responsables de las alternativas que en este
sentido se puedan desplegar para darle solución a los problemas sociales de sus
propias localidades. En ese sentido no pueden buscar culpables solo en los usurpadores
del espacio público sino en su propia desidia en la búsqueda de recursos
efectivos en la solución de problemas sociales. Sea cual fuere la
responsabilidad, la actuación de las autoridades policivas tiene que ser
razonable.”
5.5. En ese
orden de ideas, la Corte ha indicado que le corresponde al juez constitucional,
analizar las circunstancias de cada caso, para determinar si las actuaciones de
la administración, en materia de recuperación del espacio público, han sido
razonables, en cuanto han consultado los principios constitucionales, de tal
forma que los derechos de las personas que pudieren ser vulnerados por esa
razón, fueron protegidos[12].
5.6.
Específicamente, la jurisprudencia ha fijado el alcance y límites del deber de
protección estatal del espacio público, estableciendo requisitos que deben
observarse, en ejercicio de esa función, particularmente, frente a la ocupación
indebida del espacio público por parte de vendedores informales, cuando quiera
que ellos se encuentren amparados por el principio de confianza legítima, cuyo
contenido y elementos pasan a exponerse en el siguiente capítulo.
6. El
principio de confianza legítima que, en determinas circunstancias, cobija a los
trabajadores informales que ocupan el espacio público
6.1. El
artículo 83 de la Constitución Política, dispone que “Las actuaciones de los
particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de
la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten
ante éstas.”
6.2. Con
fundamento en este precepto, esta Corporación ha indicado que las relaciones
entre los sujetos deben estar gobernadas por el principio de buena fe, lo que
significa, por una parte, que tienen el deber de proceder con lealtad en su
desarrollo, y, por otra, que les asiste el derecho a esperar que los demás
actúen de la misma forma. Este principio, que orienta todas las relaciones
jurídicas, adquiere especial importancia, en aquellas en las que la
administración pública interviene, en razón al poder público del que está
investida. El principio en cita, debe iluminar todas las actividades del
Estado, y del mismo se derivan otros, como el de confianza legítima[13].
La
jurisprudencia constitucional ha señalado que por virtud del principio de
confianza legítima las autoridades públicas, están imposibilitadas para
modificar de manera inconsulta las reglas que gobiernan sus relaciones con los
particulares[14].
La aplicación
del principio comentado, supone la existencia previa de expectativas serias y
fundadas, cuyo nacimiento debe derivarse de actuaciones precedentes de la
administración, que generen la convicción en el particular, de estabilidad en
el estado anterior. Sin embargo, de este principio no se puede deducir que las
relaciones jurídicas que generan expectativas en los administrados sean
intangibles o inmutables; por el contrario, no puede perderse de vista que su
utilización no implica el desconocimiento de derechos adquiridos, y solamente
se aplica a situaciones jurídicas susceptibles de alterarse, de tal forma que
la modificación de las mismas no puede acontecer de manera abrupta o intempestiva,
exigiéndose por esa razón de las autoridades, la adopción de las medias
necesarias para que el cambio de circunstancias transcurra de la forma menos
traumática posible para el afectado[15].
Ahora bien, el principio de confianza legítima se conjuga con el
principio de respeto por el acto propio, también derivado del de buena fe,
según el cual, la administración pública tiene el deber “de actuar en sus
relaciones jurídicas con los particulares de manera consecuente con sus conductas
precedentes, de manera que los administrados no se vean sorprendidos con
conductas que, por ser contrarias, defrauden sus expectativas legítimamente
fundadas.”[16] Gracias a estos
postulados, y al valor ético de la confianza que ellos incorporan, un acto
intempestivo del Estado, no puede sorprender a los particulares sin tener en
cuenta su situación concreta.
En ese orden de ideas, como se venía explicando, el principio de
confianza legítima, se cimienta, específicamente, sobre tres bases: “(i) la necesidad de preservar de manera perentoria
el interés público; (ii) una desestabilización cierta, razonable y evidente en
la relación entre la administración y los administrados; y (iii) la necesidad
de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual situación a
la nueva realidad.”[17] En esa medida, este postulado obliga a las
autoridades y a los particulares a guardar coherencia en sus actuaciones, a
respetar los compromisos adquiridos previamente, y garantiza la estabilidad y
prolongación de la situación que, objetivamente, “permita esperar el
cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico”[18].
Lo anterior,
no puede entenderse como una limitación para las autoridades estatales, que les
impida tomar decisiones encaminadas a proteger los bienes públicos. Lo que ello
significa, es que el Estado no puede aplicar intempestiva y sorpresivamente
medidas que vulneren expectativas legítimas, o derechos en algunos casos,
fundamentados en la convicción objetiva de juridicidad de la conducta
desplegada.
6.3. El
principio de confianza legítima, ha sido de trascendental importancia, en el
tratamiento que la jurisprudencia constitucional le ha dado al tema de la
ocupación indebida del espacio público, por parte de trabajadores informales.
En efecto, en
aplicación de este principio, se ha procurado el respeto de los derechos de las
personas que irregularmente ocupan el espacio público en ejercicio de
actividades comerciales, en aquellos eventos en los que la administración,
dando prevalencia al interés general, ha adelantado planes o programas para su
recuperación, lo cual se ha materializado en el ofrecimiento de medidas
alternativas de reubicación para aquellos que resulten afectados por estas
actuaciones[19].
Con esta línea
interpretativa, la jurisprudencia ha dado respuesta a la problemática que
plantea la tensión, entre el deber del estado de recuperar el espacio público y
los derechos de múltiples vendedores informales que durante extensos períodos
lo han ocupan irregularmente, y que han visto desconocida su buena fe, por
actuaciones intempestivas e inconsultas de las autoridades públicas, en el
sentido de ordenar su desalojo. En este punto, es en el que se concilian, por
una parte, el cumplimiento de los deberes estatales en la materia y los
derechos e intereses de los particulares afectados por estas medidas.[20]
Sobre este
particular la Corte ha manifestado que “La denominada confianza legítima
tiene su sustento en el principio general de la buena fe. Si unos ocupantes del
espacio público, creen, equivocadamente claro está, que tienen un derecho sobre
aquél porque el Estado no solamente les ha permitido sino facilitado que
ejecuten actos de ocupación, y han pasado muchos años en esta situación que la
Nación y el Municipio contribuyeron a crear, es justo que esos ocupantes no
queden desamparados porque estamos en un Estado social de derecho. Pero, es
necesario aclarar, la medida de protección que se dé no equivale a INDEMNIZACION
ni a REPARACION, como tampoco es un desconocimiento del principio de interés
general.”[21]
Lo anterior, no implica que las
autoridades públicas no puedan adelantar acciones dirigidas a recuperar el
espacio público, por el contrario, es su deber conforme con la Constitución y
la ley. De esta forma, descendiendo en la materia de los vendedores informales
que ocupan el espacio público, los planes que persigan su recuperación, deben
prever la posibilidad de reubicar a los comerciantes que demuestren estar
cobijados por el principio de confianza legítima, la cual se configura con
actos expresos de los organismos públicos “como
la expedición de licencias o permisos, sino que se concreta incluso por la
tolerancia y permisividad de la administración en el ejercicio prolongado de
las actividades comerciales en el espacio público.[22]”
Concretamente, en la Sentencia
T-729 de agosto 25 de 2006[23], la Corte fijó los
criterios que permiten la aplicación del principio de confianza legítima, al
caso de vendedores informales, que ante la imposibilidad estatal de garantizar
una política de pleno empleo, deben recurrir a la ocupación del espacio
público, cobijados, frecuentemente, por una apariencia de juridicidad en razón
a las acciones u omisiones de las autoridades, como por ejemplo, la expedición
de licencias, o la simple tolerancia de su uso indiscriminado.
En esa oportunidad la Corte
señaló que para acreditar la condición de beneficiario del principio de confianza
legítima en las condiciones anotadas, debía probarse que “(i) exista la necesidad de preservar de manera
perentoria el interés público, lo que para el caso propuesto se acredita a
partir de la obligación estatal de proteger la integridad del espacio público y
los derechos constitucionales que son ajenos a su preservación; (ii) la
desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre
administración y los ciudadanos, la cual es connatural a los procedimientos de
restitución del espacio público ocupado por vendedores informales; (iii) se
trate de comerciantes informales que hayan ejercido esa actividad con
anterioridad a la decisión de la administración de recuperar el espacio público
por ellos ocupado y que dicha ocupación haya sido consentida por las
autoridades correspondientes[24]
y [iv] la obligación de
adoptar medidas por un periodo transitorio que adecuen la actual situación a la
nueva realidad, deber que la jurisprudencia constitucional relaciona con el
diseño e implementación de políticas razonables, dirigidas al otorgamiento de
alternativas económicas que garanticen la subsistencia de los afectados con las
medidas de restitución del espacio público”[25].
Tales criterios fueron aplicados
por esta Corporación, entre otras, en la Sentencia T- 053 de enero 24 de 2008[26],
en la que se estudió el caso de una vendedora informal, que durante 22 años
ocupó el espacio público en el Municipio de Cali, Valle, y que, como
consecuencia de un programa adelantado por la administración para su
recuperación, fue desalojado de éste. En esa providencia, señaló esta
Corporación “que la decisión adoptada por la autoridad demandada desconoce
abiertamente el principio de confianza legítima del que es titular la
accionante y, de contera, vulnera sus derechos fundamentales al trabajo y al
mínimo vital. En efecto, la señora Aida Pinto aduce estar ocupando el espacio
público objeto de la medida de recuperación desde hace más de 22 años,
manifestación que no obstante ser planteada dentro del trámite administrativo
adelantado por la accionada y en el presente proceso de tutela, no fue
controvertida por la Subsecretaría de Convivencia y Seguridad Ciudadana de
Cali, por lo que la Sala la tiene por cierta.
A la misma conclusión arriba
esta Corporación, al considerar que la autoridad administrativa accionada
prosiguió con la medida de desalojo por cuanto la actora carecía del respectivo
permiso que la acreditara para ocupar el espacio público, desconociendo la
jurisprudencia de esta Corte en el sentido de que el principio de confianza
legítima se configura no sólo por actos expresos de la administración sino
también por actos omisivos de permisión y tolerancia en el uso del espacio
público.
De esta forma, la Sala
encuentra probado el requisito de la preexistencia del comerciante en la zona a
recuperar por la administración, como quiera que esta última ha sido permisiva
con la ocupación del espacio público por parte de la señora Aida Pérez y su
esposo Jesús Quimbaya…”.
En consecuencia, ordenó a la
administración del Municipio de Cali, establecer “un plan contentivo de medidas
adecuadas, necesarias y suficientes para reubicar a la accionante, de manera
que pueda seguir ejerciendo su actividad comercial, con el cumplimiento de las
exigencias legales. En todo caso, se advertirá a la autoridad demandada que, en
un término no superior a ochenta (80) días hábiles, contados desde la
notificación de este fallo, deberá haber reubicado efectivamente a la actora en
condiciones idóneas para que pueda continuar trabajando.”
6.4. Finalmente, como corolario
de todo lo expuesto, se puede afirmar que la tensión existente entre la
necesidad de proteger el espacio público como deber constitucional y legal del
Estado, y la realización del derecho al trabajo de quienes desarrollan
irregularmente actividades comerciales en este, con la convicción fundada, en
las acciones u omisiones de las autoridades públicas, de que su actuar es
acorde con el ordenamiento, se concilia gracias a la aplicación del principio
de confianza legítima, el cual si bien, no confiere un derecho adquirido para
permanecer en él, sí obliga a la administración a ofrecer programas de
reubicación.
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala
pasa al análisis del caso concreto.
7. Caso concreto
7.1. De acuerdo con las pruebas
que hacen parte del expediente, está acreditado que la accionante ocupó, por un
período de 7 años, esto es desde el año 2002, una caseta en el espacio público
del municipio de Ibagué, en la que ejercía la actividad de vendedora informal,
de la cual derivaba los recursos económicos, con los que satisfacía sus
necesidades básicas y las de su familia, integrada por sus dos hijas, las cuales
dependen económicamente de ella.
Así mismo, se probó que el
Municipio de Ibagué, en el año 2003, decidió iniciar un proceso policivo de
recuperación del espacio público, y para ello, expidió el Decreto 0280 del 26
de marzo de 2003, “por medio del cual se prohíbe el ejercicio de nuevas
ventas en el espacio público de la ciudad de Ibagué y se regulan
transitivamente las existentes”, que reguló la situación de los vendedores
informales que con anterioridad a éste, estaban ocupando el espacio público;
estableció el procedimiento aplicable a estos eventos; y prohibió las nuevas
ventas en aquel.
También se encuentra probado, que
en aplicación del Decreto 0280 de 2003, y de sus modificaciones, en el mes de
octubre de 2008, la administración municipal inició en contra de la accionante
un “proceso de ocupación indebida del espacio público”.
En el trámite del citado
procedimiento administrativo, el 10 de octubre de 2008, la accionante informó
que había utilizado la citada caseta por un tiempo superior a 7 años, la cual
ocupaba el espacio público sin que tuviera permiso o documento alguno para
ejercer la actividad comercial en el mismo. En consecuencia, el Municipio de
Ibagué expidió la Resolución número 0032 del 3 de marzo de 2009, en la que resolvió:
“Declarar Ocupante Permanente e Indebida de bien de
Uso Público o áreas constitutivas de espacio público a la señora LUZ MARINA
VARGAS Identificada con C.C. 38.261.974 DE Ibagué Tol. Con la caseta destinada
a la venta de frutas ubicada en la carrera 4ª calle 20, plaza la 21. Con la
caseta venta de frutas en la ciudad de Ibagué (sic)”
Y procedió a
ordenar “al ocupante indebido de Espacio Público restituir al Municipio de
Ibagué, en un término de cinco días siguientes a la ejecutoria de la presente
providencia la zona de espacio público mediante el retiro o la destrucción de
una caseta anclada al piso ubicada en el anden en ocupación permanente de
espacio público…”.
Para el efecto, la entidad
consideró que la demandante no estaba cobijada por el principio de confianza
legítima, y por esa razón no le ofreció alternativa alguna relacionada con su
posible reubicación.
7.2. Vista la situación fáctica,
le corresponde a la Sala establecer si el Municipio de Ibagué, vulneró los
derechos fundamentales de la accionante al trabajo, al mínimo vital, al debido
proceso y a la confianza legítima, al dictar un acto administrativo en el que
la declaró ocupante indebida del espacio público, y ordenó su desalojo de la
caseta ubicada en el mismo en la que desarrollaba una actividad de venta
informal, sin ofrecerle una alternativa de reubicación.
7.3. Tal y como se expuso,
gracias a la aplicación del principio de confianza legítima se ha resuelto la
controversia suscitada a partir de la necesidad de que el Estado cumpla con su
deber de proteger y recuperar el espacio público y la protección del derecho al
trabajo de las personas que ejercen actividades de comercio informal en las
zonas que lo comprenden, con la convicción fundada en las acciones u omisiones
de las autoridades, de que su actuar está acorde con el ordenamiento. En tal
sentido, por virtud del postulado anotado, los programas de recuperación del
espacio público deben ser respetuosos de los derechos de quienes lo ocupan
indebidamente, en especial, del debido proceso y del derecho de defensa, y debe
prever planes alternativos de reubicación para los que, conforme con la
jurisprudencia, estén amparados por el principio de confianza legítima, lo cual
se configura, no solo por actos positivos de la administración, como la
expedición de licencias o de permisos, sino, además, por la tolerancia de la
autoridades, con respecto a la ejecución prolongada en el tiempo de las
actividades comerciales en el espacio público.
7.3.1. En esa dirección, la
jurisprudencia constitucional ha señalado las circunstancias que deben
concurrir para que las personas, en las condiciones descritas, se amparen por
el principio de confianza legítima, los cuales son: (i) que se presente la
necesidad imperiosa de proteger el interés público, lo que para el caso
coincide con la obligación del Estado de proteger la integridad del espacio
público y los derechos constitucionales de quienes lo ocupan; (ii) que se
presente una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación
entre la administración y los particulares, por causa de los procedimientos
policivos de restitución del espacio público; (iii) que se trate de vendedores
informales que hayan ejercido la actividad comercial en el espacio público con
anterioridad a la decisión del Estado de recuperarlo, y que esa ocupación haya
sido consentida o tolerada por la administración. De su conjunción, nace la
obligación estatal de adoptar medidas transitorias, que, sin traumatismos para
los particulares, adecuen la situación precedente a la nueva realidad, lo cual
se materializa en la formulación y aplicación de políticas razonables dirigidas
a ofrecer alternativas productivas a los afectados por los programas de
recuperación del espacio público, que les permitan subsistir.
7.4. Con fundamento en lo
anterior, la Sala concluye que el Municipio de Ibagué desconoció que la
accionante estaba amparada por el principio de confianza legítima, y con ello
vulneró sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y al debido
proceso tal y como se pasa a explicar.
7.4.1. Con respecto a los dos
primeros elementos que deben concurrir para que se dé aplicación al principio
de confianza legítima, la Corte advierte que en el caso examinado se
configuran. Ello, como quiera que se trata de un conflicto entre la
administración de Ibagué y un particular, que implica la afectación de los
derechos fundamentales de éste, al trabajo, al mínimo vital y al debido
proceso, quien, en su calidad de vendedora informal, ocupó el espacio público,
a efecto de conseguir los recursos necesarios para procurar su subsistencia y
la de su familia, el cual a su vez debe ser recuperado por mandato
constitucional y legal. Ahora bien, el programa de recuperación del espacio
público desarrollado por el Municipio de Ibagué genera un desequilibrio
significativo en relación con la demandante, al privarla del ejercicio de la
actividad laboral que le proveía los ingresos familiares.
7.4.2. Por su parte, la
demandante manifestó en la acción de tutela que por más de 7 años, para el
momento de su presentación, había ocupado una caseta ubicada en el espacio
público del Municipio de Ibagué, en la que desarrollaba su actividad de venta informal
de frutas, gracias a la cual obtenía los ingresos necesarios para satisfacer
sus necesidades básicas y las de su familia, hecho que no fue controvertido por
la entidad accionada, y que en aplicación del principio de buena fe, se tendrá
como cierto.
Ahora bien, los jueces de
instancia decidieron negar el amparo, entre otras razones, con el argumento de
que la ocupación del espacio público por parte de la accionante, y la solicitud
de protección de su situación, tenía origen en una cesión celebrada entre
aquella y un tercero, sin embargo, en el expediente no existe prueba de que tal
negocio hubiese existido. Por el contrario, conforme con la información que
reposa en el expediente del proceso administrativo que se surtió a efecto de
ordenar su desalojo, y, específicamente, con el acta de descargos, del día 15
de octubre de 2008, la accionante directamente ocupaba el espacio público, y cuando
se le preguntó sobre el tiempo por el que se había prolongado esa situación,
señaló que ello había ocurrido por un período superior a 10 años.
En esa medida, advierte la Sala,
que la administración del Municipio de Ibagué por virtud de la Resolución número
0032, del 3 de marzo de 2009, declaró ocupante indebida del espacio público a
la accionante, y ordenó su desalojo de la caseta en la que ejercía su actividad
comercial, sin considerarla amparada por el principio de confianza legítima, y
sin ofrecerle una alternativa de reubicación que le permitiera desempeñarse en
otra actividad productiva gracias a la cual pudiera percibir ingresos para su
subsistencia y la de su familia. Ello, con el argumento de que no tenía permiso
expedido por la autoridad, no había pagado impuestos por ese hecho durante su
estadía, y por haber accedido a la ocupación por virtud de una cesión de un
tercero.
Sin embargo, la Sala observa que
el Municipio de Ibagué no tuvo en cuenta que, conforme con las reglas
jurisprudenciales, son beneficiarios del principio de confianza legítima
quienes, como en el caso de la accionante, venían desarrollando actividad
comercial en el espacio público previamente a la adopción de la decisión de la
administración de recuperarlo, siempre que la ocupación haya sido consentida o
tolerada por las autoridades estatales, lo que en este caso se cumple, en la
medida en que la demandante comenzó a ejercer su actividad de vendedora
informal en el año 2002, y el Decreto 0280, por el cual se adopta la decisión
general de recuperarlo, data del año 2003.
En complemento de lo anterior, se
debe precisar que la protección que brinda el principio de confianza legítima,
nace, no solo por acciones positivas de la administración, sino además, por sus
actos omisivos de permisión en la utilización irregular del espacio público. En
ese orden de ideas, encuentra esta Corporación que la administración de Ibagué,
durante 7 años, esto es hasta el año 2009, fecha en la que en relación con la
accionante se expide el acto administrativo que la declaró ocupante indebida
del espacio público, fue tolerante de su conducta, en el sentido de permitirle
ejercer su actividad de venta informal en el espacio público, sin manifestar
objeción alguna y sin adoptar medida alguna para evitarlo.
Así, la Sala encuentra probado
en este caso, el requisito de preexistencia de la ocupación del espacio público
por la accionante, a la decisión de la administración de Ibagué de recuperarlo,
de lo cual surgieron expectativas para la accionante de que su actuar tenía
visos de juridicidad, fundadas en la actitud omisiva de la entidad con respecto
a la misma.
Por lo anterior, si bien, en
principio la autoridad respetó el debido proceso de la accionante durante el
trámite del proceso administrativo policivo de restitución del espacio público,
este Tribunal estima que la entidad vulneró los derechos fundamentales, cuya
protección se reclama, al no aplicar a su caso el principio de confianza
legítima y haberla privado de la posibilidad de ser beneficiaria de una
alternativa de reubicación, que le permitiera seguir desempeñando su actividad
comercial para obtener los recursos para su subsistencia y la de su familia.
7.5. Ahora bien, como se expuso,
de la aplicación de este principio no nace para el beneficiario un derecho a
permanecer en el espacio público, sino que con él se protege una expectativa, a
través del ofrecimiento de medidas alternativas. Por ello, la Corte no puede
acceder a la pretensión de la demandante de que se le permita continuar
ejerciendo su actividad comercial en el lugar en el que habitualmente lo hacía.
7.6. Con fundamento en lo
expuesto, la Sala revocará la providencia de segunda instancia que confirmó el
fallo de primera, por el cual se negó la protección, y, en su lugar, tutelará
los derechos fundamentales de la accionante al trabajo, al mínimo vital, al
debido proceso, y ordenará a la entidad que, en el término de cinco días, le
ofrezca un plan que contenga medidas adecuadas, necesarias y suficientes para
reubicarla en un lugar en el que pueda ejercer una actividad productiva, acorde
con el ordenamiento jurídico. En todo caso, se advertirá a la autoridad
demandada que en un término máximo de treinta días, contados desde la
notificación de esta providencia, deberá haberla reubicado efectivamente, en
condiciones idóneas para que pueda continuar trabajando.
Finalmente, la Corte aclara que
la protección de los derechos fundamentales de la demandante no implica la
interrupción o suspensión de los planes y programas que la administración del
Municipio de Ibagué adelante para la recuperación del espació público, en
cumplimiento de su deber constitucional y legal en la materia.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero. REVOCAR la
sentencia proferida el 1 de septiembre de 2009, por el Juzgado Sexto Penal del
Circuito de Ibagué, Tolima, en la que se confirmó la sentencia dictada el 29 de
julio de 2009, por el Juzgado Trece Penal Municipal de Ibagué, Tolima, mediante
la cual se negó el amparo solicitado, y en su lugar, TUTELAR los
derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y al debido proceso de la
señora Luz Marina Vargas Castillo.
Segundo. ORDENAR al
Municipio de Ibagué que, en el término de cinco (5) días contados a partir de
la notificación de esta providencia, proceda a ofrecerle a la señora Luz Marina
Vargas Castillo un plan que contenga medidas adecuadas, necesarias y
suficientes para reubicarla en un lugar en el que pueda ejercer una actividad
productiva, acorde con el ordenamiento jurídico.
Tercero. ADVERTIR al
Municipio de Ibagué que, en el término de treinta (30) días contados a partir
de la notificación de esta providencia, deberá haber reubicado a la señora Luz
Marina Vargas Castillo, en condiciones idóneas para que pueda seguir
trabajando.
Cuarto. Por Secretaría General, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS
PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] T-414 de junio 16 de 1992 MP. Ciro Angarita
[2] “Por ejemplo, sobre la ineficacia de ciertos
mecanismos ordinarios de defensa para la protección de derechos fundamentales, la
Corte ha determinado que la acción electoral y la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho carecen de la eficacia necesaria para proveer un
remedio pronto e integral en los casos en que no se ha proveído un cargo en la
rama judicial al primero en la lista de elegibles. Al respecto, ver SU-961 de 1999.
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-388/98. M.P. Fabio Morón.”
[3] Ver Sentencia
T-076 de febrero 5 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[4] Ver, entre muchas otras, las Sentencias T-225 de 1992,
T-758 de 1994, T-160 de 1996, T- 398 de 1997, T-398 de 1997, T-706 de 1999,
SU-601 de 1999, T-772 de 2003, T-394 de 2008, T-630 de 2008 y T-1179 de 2008.
[5] Corte Constitucional. Sentencia T-203 de 1993. José
Gregorio Hernández Galindo.
[6] Ver la Sentencia SU-360 de mayo 19 de 1999, M. P.
Alejandro Martínez Caballero.
[7] Ibídem.
[8] M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[9] Ver Sentencia T- 053 de enero 24 de 2008, M. P.
Rodrigo Escobar Gil.
[10] Ver Sentencias T-772 de septiembre 4 de 2003, M. P.
Manuel José Cepeda Espinosa, T-521 de mayo 20 de 2004, M. P. Jaime Córdoba
Triviño, y Sentencia T- 053 de enero 24 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[11] M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[12] Ver Sentencia SU-360 de mayo 19 de 1999, M. P.
Alejandro Martínez Caballero.
[13] Ver Sentencias C-544 de diciembre 1 de 1994, M.P.
Jorge Arango Mejía y T-048 de enero 30 de 2009, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[14] Ver Sentencias T-689 de junio 30 de 2005 y -048 de
enero 30 de 2009, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[15] Ver Sentencia C-130 de marzo 17 de 2004, M. P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[16] Ver Sentencia T-048 de enero 30 de 2009, M. P. Rodrigo
Escobar Gil.
[17] Ibídem.
[18] Ibídem.
[19] Ver Sentencia T-053 de enero 24 de 2008, M. P. Rodrigo
Escobar Gil.
[20] Ver Sentencias SU-360
de mayo 19 de 1999, M. P. Alejandro Martínez Caballero y T-053 de enero 24 de 2008,
M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[21] Ver Sentencia T-438 de septiembre 17 de 1996, M. P.
Alejandro Martínez Caballero.
[22] Ibídem.
[23] M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[24] Para el caso específico de este requisito, Cfr. Corte
Constitucional, sentencia T-160/96, M.P. Fabio Morón Díaz.
[25] Corte Constitucional, Sentencia T-729 de 2006.
[26] M.P. Rodrigo Escobar Gil.