T-554-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-554/95
DERECHO AL
TRABAJO-Naturaleza
El trabajo debe
ser reconocido como un atributo de la personalidad jurídica; un derecho
inherente al ser humano, que lo dignifica en la medida en que a través de él la
persona y la sociedad en la que ella se desenvuelve logran su
perfeccionamiento.  Sin el ejercicio de ese derecho el individuo no podría
existir dignamente, pues es con el trabajo que se proporciona los medios
indispensables para su congrua subsistencia. Pero la mera consagración
normativa no es suficiente para que el ser humano obtenga las condiciones
dignas de existencia que merece; es necesario que el Estado permita que el
trabajo se concrete en el desarrollo de una actividad productiva, y es por ello
que la Constitución, no sólo garantiza la libertad de escoger una profesión,
arte u oficio, sino que permite su libre ejercicio, salvo en aquellos casos en
los que se requiera de unos especiales conocimientos o exista un riesgo
social.  Cuando se precisa de una formación académica, el ejercicio está
limitado por la exigencia de un título de idoneidad.
LIBERTAD DE
EJERCER PROFESION U OFICIO-Naturaleza
Las profesiones
están sujetas a la inspección y vigilancia de las autoridades competentes, y la
Carta, establece que a través de las leyes el Congreso tiene, entre otras, la
función de “expedir las normas a las cuales debe
sujetarse                                                   el Gobierno para el
ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que consagra la
Constitución.” En uso de esa facultad, la ley puede establecer requisitos
adicionales al título académico, como, por ejemplo, exigir para el ejercicio de
una profesión la matrícula o tarjeta profesional. En tal evento, el legislador
debe proporcionar los medios y mecanismos administrativos para su obtención, a
fin de garantizar al profesional con título académico su derecho al trabajo;
de lo contrario, la norma estaría limitando un derecho más allá de lo que la
Constitución permite.
LIBERTAD DE
EJERCER PROFESION U OFICIO-Límite
temporal para solicitar tarjeta profesional/DERECHO AL TRABAJO-Límite
temporal para solicitar tarjeta profesional
El límite de
tiempo para solicitar la tarjeta profesional de los administradores de empresas
resulta contrario a las disposiciones constitucionales, en la medida en que de
él depende el ejercicio de un derecho para cuyo goce la Constitución no ha
establecido término de caducidad;  por el contrario, la Constitución Política
garantiza el trabajo a todas las personas en condiciones dignas y justas; se
condiciona el ejercicio de un arte, profesión u oficio, a la obtención de un
título académico cuando para cumplir con esa actividad se requiera de un
conocimiento especial;  si bien esta misma norma permite a la ley establecer
condiciones adicionales, también lo es que ellas no pueden hacer nugatorio el
derecho reconocido por la Constitución. La Corte no desconoce que el peticionario
incumplió con el trámite administrativo impuesto por la ley, y que ello
eventualmente ameritaría una sanción.  Sin embargo, ésta no fue consagrada
legalmente de manera previa, por lo que jurídicamente no existe, y no puede ser
reemplazada por la negación indefinida de la tarjeta que habilita para el
ejercicio normal de la profesión.  En consecuencia, el Consejo demandado en
procura de la defensa de los derechos fundamentales del actor, y debido al
carácter prevalente de la Constitución, debió inaplicar las disposiciones antes
señaladas.
ACCION DE TUTELA-Carácter prevalente/MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Eficacia e inmediatez
No puede
pretenderse que la mera consagración de esas vías alternas de defensa en
nuestro ordenamiento jurídico sea suficiente para que se deniegue el amparo
solicitado, pues es obligación del juez constitucional analizar, en el caso
concreto y de acuerdo con las circunstancias específicas del mismo, si esa otra
acción tiene la eficacia e inmediatez propias de este mecanismo de protección.
De lo contrario, ese funcionario estaría sacrificando el contenido material de
un derecho fundamental cuya protección le ha sido especialmente encomendada por
el Estatuto Superior.  Si  llega a la conclusión de que ese medio alterno no
tiene las características anotadas, la tutela se convierte en el medio
prevalente de protección.
ACCION DE NULIDAD
Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Ineficacia para expedición de tarjeta profesional
El juez
contencioso entraría a analizar la conformidad del acto con la ley bajo la cual
fue expedido.  Si encuentra que se ajusta a sus premisas no decretará la
nulidad y, por tanto, el acto tendrá vigencia y producirá los efectos
correspondientes.  Si lo contrario, declarará su nulidad y ordenará el
restablecimiento del derecho al actor. Sin embargo, la actividad del juez
administrativo no debe reducirse a ese mero análisis;  como autoridad de la
República y, en aras del carácter prevalente de la Constitución, debe entrar a
estudiar la constitucionalidad de la norma legal bajo la cual se expidió el
acto administrativo demandado; si advierte que de su aplicación se sigue el
desconocimiento de un derecho fundamental, el juez puede concluir que la ley
invocada para proferir el acto acusado es contraria al Estatuto Superior, y
decretar la nulidad del referido acto. Aún en esa hipótesis la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho resulta inadecuada para satisfacer las
justas pretensiones del actor, porque éste no alega un daño imputable a la
administración y resarcible a través del pago de una indemnización, y porque la
nulidad del acto que le niega el trámite de su tarjeta profesional, deja
desprotegido su derecho a ejercer la profesión, para cuyo desempeño obtuvo el
título de idoneidad.  El peticionario no puede obtener por la vía ordinaria la
protección que puede y debe otorgar el juez constitucional, al derecho
fundamental que se le está desconociendo.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Ineficacia
para expedición de tarjeta profesional
Esta acción es de
carácter público, y lo que se persigue a través de ella es la protección del
ordenamiento.  En esta medida, la sentencia de constitucionalidad sólo se ocupa
de declarar si una norma se ajusta o no al Estatuto Superior.  En caso de que
la contraríe, la Corte se encargará de declararla inexequible, sin entrar a
analizar si de su aplicación se deriva el quebrantamiento de los derechos
fundamentales de quien las demanda, para ordenar así el restablecimiento de los
mismos; por lo tanto, la decisión adoptada por la citada Corporación, tiene
efectos generales y no particulares. Lo que persigue el demandante, es que se
le proteja su derecho personal, particular y subjetivo, a ejercer la profesión
que eligió libremente, por lo que no se lograría satisfacer su pretensión.
DEMANDA DE TUTELA-Procedencia para expedición de tarjeta
profesional/INAPLICACION DE LEY-Término para expedición de tarjeta
profesional
El demandante
sólo cuenta con la acción de tutela para lograr la protección de sus derechos
al trabajo y al libre ejercicio de su profesión, pues los otros medios que
consagra nuestro ordenamiento jurídico carecen de eficacia para lograr el
propósito perseguido. La Corte no entra a hacer un examen de la
constitucionalidad de los artículos de la Ley, por cuanto no ha sido demandada
su inexequibilidad;   sólo se limita a afirmar que, de acuerdo con el análisis
hecho en esta providencia, y para el caso particular, su aplicación conduce a
un claro desconocimiento de preceptos constitucionales vigentes. En tal virtud,
y en consideración a la obligación del juez constitucional de hacer prevalecer
el Estatuto Superior, se ordenará al Consejo Profesional, inaplicar para el
trámite de la Matrícula Profesional del demandante, las disposiciones anotadas.
Ref.:  Expediente
No. T-74.963
Acción de Tutela
contra el Consejo profesional de Administración de Empresas, por la presunta
violación de los derechos al trabajo y al libre ejercicio de una profesión.
Peticionario:
Dagoberth Mejía Nieto
Procedencia:
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá -Sala de Familia-.
Temas:
Derecho al trabajo y
al libre ejercicio de una profesión.
Carácter prevalente
e informal de la acción de tutela.
Inaplicación de la
ley en el caso concreto.
Magistrado
Ponente:
Dr. Carlos
Gaviria Díaz.
Santafé de Bogotá,
D.C., veintiocho (28) de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala Cuarta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados
José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrrera Vergara y Carlos Gaviria
Díaz -Magistrado Ponente-,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION,
procede a dictar
sentencia de revisión de la decisión de instancia proferida por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá  -Sala de Familia-, en el
proceso de la referencia.
ANTECEDENTES
1.-  Hechos.
El señor Dagoberth
Mejía Nieto acudió, en fecha que no consta en el expediente, al Consejo
Profesional de Administración de Empresas, ente adscrito al Ministerio de
Desarrollo Económico, con el propósito de que se le expidiera su tarjeta
profesional como Administrador de Empresas, pues la Universidad Externado de
Colombia le otorgó el título correspondiente el día 13 de junio de 1975.
Pese a que desde
entonces ha ejercido ininterrumpidamente su profesión y  a que reúne los
requisitos para la obtención de la matrícula profesional, el citado Consejo, a
través del oficio del 17 de marzo de 1995, respondió negativamente aduciendo
que, según el artículo 12 de la Ley 60 de 1981 en concordancia con el artículo
1o. de la ley 13 de 1989, el término para solicitar el referido documento
venció el 11 de enero de 1992 y, por lo tanto, las personas que se encuentren
en la situación del peticionario “deben esperar a que el Congreso de la
República expida una nueva ley, que permita otorgarles la Matrícula y Tarjeta
Profesional respectiva.”
El artículo 1o. de
la Ley 13 de 1989 dispone: “modifíquese el artículo 12 de la Ley 60 de 1981, en
virtud del cual se estableció un término de dos años para la expedición de la
Matrícula y Tarjeta Profesional de los Administradores de Empresas, en el
sentido de ampliarlo a tres años más, improrrogables, contados a partir de la
vigencia de esta última.”
A su turno, el
mencionado artículo 12 de la Ley 60 de 1981, por la cual se reconoce la
profesión de Administración de Empresas y se dictan normas que regulan su
ejercicio, es del siguiente tenor:
“Concédase plazo de
dos (2) años, contados a partir de la instalación del Consejo Profesional de
Administración de Empresas para que los Administradores de Empresas, con título
universitario cumplan con el requisito de la inscripción y obtención de la
matrícula a que se refiere la presente Ley”.
Para el petente es
claro que el incumplimiento de una norma amerita la imposición de una sanción,
pero ella debe ser “concreta en el tiempo y en el espacio”; si bien él
desconoció las disposiciones citadas, “como están las cosas se le está
imponiendo una pena perpetua a él y a su familia, y la ley no le da opciones de
pronta solución.”
Ante la
imposibilidad de obtener su tarjeta profesional, el actor acudió al Defensor
del Pueblo quien, a través de la Dirección Nacional de Recursos y Acciones
Judiciales, ofició al Director Ejecutivo del Consejo Profesional de
Administración de Empresas, funcionario que en escrito del 27 de abril de 1995
expresó:  “si el señor Dagoberth Mejía Nieto se graduó antes del 29 de mayo de
1986, debe interponer recurso de tutela ante la autoridad competente para que,
en caso de que ésta falle positivamente a sus pretensiones, el Consejo pueda
-con base en la decisión adoptada- darle curso a la solicitud que presente el
señor Mejía Nieto, una vez haya reunido los requisitos establecidos para la
expedición de la Matrícula y Tarjeta Profesionales.”
Por lo anteriormente
expuesto, el peticionario asegura que la tutela es el único medio eficaz del
que dispone para lograr el restablecimiento de sus derechos a la libertad de
escoger profesión u oficio y al trabajo.
2.-
Pretensiones.
A través de la
Directora Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del
Pueblo, el señor Dagoberth Mejía Nieto solicita que se ordene al Consejo
Profesional demandado, expedirle la tarjeta profesional como administrador de
empresas.
3.-  Fallo que se
revisa.
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá -Sala de Familia- resolvió, a través
de la sentencia del 23 de junio de 1995, negar la acción de tutela instaurada,
con base en las siguientes consideraciones:
El Consejo
Profesional de Administración de Empresas, demandado en el caso bajo examen, es
de carácter oficial, por lo que sus decisiones o resoluciones pueden ser
controvertidas mediante las acciones administrativas, medios de los que dispone
el peticionario para la defensa de sus derechos.
De conformidad con
lo anterior, y ante la existencia de esas vías alternas, el peticionario debió
invocar la protección como mecanismo transitorio, para evitar  un perjuicio
irremediable -artículo 8 del Decreto 2591 de 1991-, pero como no lo hizo, el
Tribunal no puede conceder el amparo solicitado.
Además, el juez de
tutela no está facultado, con el pretexto de restablecer los derechos
fundamentales desconocidos por la acción u omisión de una entidad oficial, para
derogar una ley vigente, como es el caso de la ley 60 de 1981 y demás normas
que la reglamentan y complementan, ni para declarar la nulidad o revocar un
acto administrativo “que debe proferir el Consejo Profesional de Administración
de Empresas adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico.”
Por último, sostiene
el Tribunal que el término perentorio de dos años que establece la Ley 60 de
1981 para solicitar la tarjeta como administrador de empresas ante el Consejo
Profesional, constituye un claro desconocimiento de los derechos a la
escogencia de profesión u oficio, al trabajo y al libre desarrollo de la
personalidad, por lo que “desde ya se percibe una inconstitucionalidad de
fondo, con lo cual el interesado también cuenta (con acción), ante la H. Corte
Constitucional, en los términos del artículo 241 de la Constitución Nacional de
1991.”
4.-  Solicitud
de Revisión.
Con base en el
derecho consagrado en el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991 y dentro de la
oportunidad señalada, el Defensor del Pueblo insistió en la revisión de la
sentencia proferida por la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santafé de Bogotá.
En su criterio, la
decisión del juez de primera instancia es errada en la medida en que:
1.- No especifica
cuáles son las acciones de que dispone el peticionario para la defensa de sus
derechos, ni contra qué actos del Consejo Profesional proceden.
Además de indicar de
manera abstracta que existen otros medios de protección, tampoco hace un análisis
de su eficacia, tal como lo indica el artículo 6-1 del Decreto 2591 de 1991, y
como reiteradamente lo ha sostenido la Corte Constitucional.
Si en gracia de
discusión se admitiera que las acciones a que se refiere el juez de primera
instancia son las de nulidad -artículo 84 del C.C.A-, y  restablecimiento del
derecho -artículo 85 ibídem-, ninguna de las dos sería procedente en la medida
en que el señor Mejía Nieto no está controvirtiendo ni la aplicación que de las
leyes hizo el Consejo Profesional demandado, ni la validez de los actos
administrativos que con base en esas normas pudo emitir dicho ente.  “Aquí su
responsabilidad se cuestiona por la inobservancia de sus deberes como
servidores públicos, concretados en la omisión para brindarle al accionante una
salida legal a su conflicto profesional.”
2.-  Ante la
inexistencia de otro medio judicial, mal puede el Tribunal afirmar que la
tutela debió invocarse como mecanismo transitorio pues, bajo estas
circunstancias, la acción presentada se convierte en el instrumento único y
preferente con el que cuenta el petente para la defensa de sus derechos
fundamentales.
3.-  No es cierto
que se haya solicitado la derogación de la Ley 60 de 1981, ni de las normas que
la reglamentan y complementan, lo que demanda el peticionario es la protección
de sus derechos fundamentales, para cuyo fin el Tribunal debió ordenar la
inaplicación de las citadas disposiciones, tal como lo establece el artículo
29-6 del Decreto 2591 de 1991.
“...en cuanto a que
la acción de tutela no es el sendero idóneo o adecuado para ´invocar la nulidad
o la revocatoria de un acto administrativo, cual es el que debe proferir el
Consejo Profesional de Administración de Empresas adscrito al Ministerio de
Desarrollo Económico´, ya se acreditó nuestra posición frente al otro medio de
defensa judicial.  Sólo restaría agregar que el Tribunal hace alusión a actos
administrativos aun por proferirse, situación que coloca al accionante en una
incertidumbre mayor.”
4.- “Remitir al aquí
accionante a que haga uso del artículo 241 C.N., no constituye de manera
directa un medio de defensa judicial adecuado para buscar la protección de sus
derechos fundamentales.  Carece la acción de inconstitucionalidad de la
inmediatez que le es propia a la acción de tutela, y sus efectos son
generales.”.
Consideraciones de la Corte.
1.-  La
competencia.
De conformidad con
los artículos 86 y 241 de la Carta Fundamental, la Corte Constitucional es
competente para revisar el fallo proferido en el trámite de este proceso.  Corresponde
a la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas pronunciarse sobre la sentencia de
instancia, en virtud de la selección y reparto hechos por la Sala de Selección
Número Ocho, a través del auto del 23 de agosto de 1995.
2.-  El derecho
al trabajo y al libre ejercicio de la profesión.
En el Preámbulo del
Estatuto Superior y en su artículo 1o, el derecho al trabajo se consagra como
principio fundante de nuestro Estado Social de Derecho, y objetivo primordial
de la organización política.  Se eleva a la categoría de derecho fundamental
que goza de especial protección del Estado, según lo indica el artículo 25
ibídem,  carácter que ha sido avalado por esta Corporación, entre otras, en las
Sentencias T-03 de 1992, T-225 de 1992, T-475 de 1992, T-483 de 1993 y T-402 de
1994.
Al ubicársele dentro
de este tipo de derechos, el trabajo debe ser reconocido como un atributo de la
personalidad jurídica; un derecho inherente al ser humano, que lo dignifica en
la medida en que a través de él la persona y la sociedad en la que ella se
desenvuelve logran su perfeccionamiento.  Sin el ejercicio de ese derecho el
individuo no podría existir dignamente, pues es con el trabajo que se
proporciona los medios indispensables para su congrua subsistencia.
Pero la mera
consagración normativa no es suficiente para que el ser humano obtenga las
condiciones dignas de existencia que merece; es necesario que el Estado permita
que el trabajo se concrete en el desarrollo de una actividad productiva, y es
por ello que la Constitución, en su artículo 26, no sólo garantiza la libertad
de escoger una profesión, arte u oficio, sino que permite su libre ejercicio,
salvo en aquellos casos en los que se requiera de unos especiales conocimientos
o exista un riesgo social.  Cuando se precisa de una formación académica, el
ejercicio está limitado por la exigencia de un título de idoneidad.
Las profesiones
están sujetas a la inspección y vigilancia de las autoridades competentes, y el
artículo 150-8 Superior, establece que a través de las leyes el Congreso tiene,
entre otras, la función de “expedir las normas a las cuales debe
sujetarse                                                   el Gobierno para el
ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que consagra la
Constitución.”
En uso de esa
facultad, la ley puede establecer requisitos adicionales al título académico
-inciso final del artículo 26 Superior-, como, por ejemplo, exigir para el
ejercicio de una profesión la matrícula o tarjeta profesional.
En tal evento, el
legislador debe proporcionar los medios y mecanismos administrativos para su
obtención, a fin de garantizar al profesional con título académico su derecho
al trabajo;  de lo contrario, la norma estaría limitando un derecho más allá de
lo que la Constitución permite.
3.- La Ley 60 de
1981 en concordancia con la Ley 13 de 1989 y las cargas irredimibles.-
La ley 60 de 1981,
por medio de la cual se reconoce la Profesión de Administrador de Empresas,
establece como requisito para su ejercicio, no sólo el título universitario
otorgado por institución de educación superior aprobada por el Gobierno
Nacional, sino también la matrícula profesional.  La expedición de este
documento compete al Consejo Profesional de Administración de Empresas, quien
colabora con el Gobierno no sólo para determinar las normas que van a regir esa
profesión, sino para vigilar su ejercicio.
Para la obtención de
la matrícula se exige:
- Que el diploma
haya sido refrendado y registrado por la universidad respectiva, autenticado
por la autoridad competente, y legalizado e inscrito en el Ministerio de
Educación Nacional.
-  Que el
profesional haya solicitado la tarjeta -artículo 12 de la Ley 60 de 1981-,
dentro de los dos años siguientes a la instalación del Consejo.
Por medio del
artículo 1o. de la Ley 13 de 1989, este plazo se extendió a tres años contados
a partir de su vigencia -11 de enero de 1989-;  por lo tanto, el término para
solicitar la tarjeta profesional de los administradores de empresas que
hubieran obtenido el título antes de esta fecha, venció el 11 de enero de 1992.
Este límite de
tiempo resulta contrario a las disposiciones constitucionales, en la medida en
que de él depende el ejercicio de un derecho para cuyo goce la Constitución no
ha establecido término de caducidad;  por el contrario, el artículo 25 ibídem,
garantiza el trabajo a todas las personas en condiciones dignas y justas;  sólo
el artículo 26 Superior condiciona el ejercicio de un arte, profesión u oficio,
a la obtención de un título académico cuando para cumplir con esa actividad se
requiera de un conocimiento especial;  si bien esta misma norma permite a la
ley establecer condiciones adicionales, también lo es que ellas no pueden hacer
nugatorio el derecho reconocido por la Constitución.
Las Leyes 60 de 1981
y 13 de 1989 no establecen una sanción de tipo administrativo, acorde con el
Estatuto Superior, para quienes dejaron de solicitar la tarjeta profesional
dentro de la oportunidad señalada; se desprende de ellas que a tales personas
simplemente se les debe negar ese documento y, por lo tanto, se les
imposibilita de por vida para ejercer plenamente su profesión.
La desprotección en
que se dejó al señor Mejía se hace más evidente cuando, ante sus insistentes
peticiones, el Director Ejecutivo del órgano demandado le responde que “debe
esperar a que el Congreso de la República expida una nueva ley, que permita
otorgarle la Matrícula y Tarjeta Profesional respectiva”.
Sobre esta clase de
situaciones, la Corte tuvo oportunidad de pronunciarse, y anotó:
“No puede quedar
supeditado el ejercicio del derecho fundamental al trabajo del actor a que en
un futuro lejano se dicte la reglamentación de una ley que, por sí misma habilita
al mencionado Consejo para expedir la matrícula profesional al peticionario.
La administración dentro de una discrecionalidad razonable, puede exigir, para
los casos de expedición de las licencias de los ingenieros pesqueros, ciertos
requisitos que se juzguen indispensables, dentro del contexto normativo antes
reseñado, bajo la perspectiva de la observancia del principio de eficacia
consagrado en el artículo 209 de la Carta Política que, para el caso, se
traduce en asegurar la oportuna expedición de las licencias a los ingenieros
pesqueros.”  (Sentencia T-106 del 11 de marzo de 1993, M.P. Dr. Antonio Barrera
Carbonell)
Ahora bien:  si al
Consejo demandado se le han asignado funciones públicas de vigilancia y control
sobre el ejercicio profesional, debe actuar teniendo en cuenta que las
autoridades de la República se han instituído, entre otras cosas, para la
defensa de los derechos de los asociados.  En tal virtud, el ente citado debió
inaplicar los artículos 12 de la Ley 60 de 1981 y 1o. de la Ley 13 de 1989 en
el trámite de la solicitud del señor Mejía Nieto para, así, garantizarle su
derecho al trabajo, siempre que reúna los demás requisitos.
La Corte no
desconoce que el peticionario incumplió con el trámite administrativo impuesto
por la ley, y que ello eventualmente ameritaría una sanción.  Sin embargo, ésta
no fue consagrada legalmente de manera previa, por lo que jurídicamente no
existe, y no puede ser reemplazada por la negación indefinida de la tarjeta que
habilita para el ejercicio normal de la profesión.  En consecuencia, el Consejo
demandado en procura de la defensa de los derechos fundamentales del actor, y
debido al carácter prevalente de la Constitución, debió inaplicar las
disposiciones antes señaladas, como se le ordenará hacerlo en la parte
resolutiva de esta providencia.
La Corte, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 153 de 1887, dispondrá
que, tanto el Consejo Profesional de Administración de Empresas como los jueces
de la República, deberán aplicar la doctrina constitucional sostenida en esta
providencia, teniendo en cuenta los parámetros esbozados en la sentencia C-083
de 1995.
4.-  El carácter
prevalente de la acción de tutela.
Los artículos 86
inciso 3o. y 6o. del Decreto 2591 de 1991 le imprimen un carácter subsidiario a
la tutela, en la medida en que establecen que sólo será procedente cuando no
exista otro medio alternativo de defensa de los derechos fundamentales cuya
protección se invoca, salvo que lo pretendido sea evitar un perjuicio
irremediable.
Pero no puede
pretenderse que la mera consagración de esas vías alternas de defensa en
nuestro ordenamiento jurídico sea suficiente para que se deniegue el amparo
solicitado, pues es obligación del juez constitucional analizar, en el caso
concreto y de acuerdo con las circunstancias específicas del mismo, si esa otra
acción tiene la eficacia e inmediatez propias de este mecanismo de protección
-artículo 6-1 del Decreto 2591-.  De lo contrario, ese funcionario estaría
sacrificando el contenido material de un derecho fundamental cuya protección le
ha sido especialmente encomendada por el Estatuto Superior.  Si  llega a la
conclusión de que ese medio alterno no tiene las características anotadas, la
tutela se convierte en el medio prevalente de protección.
Así lo expresó la
Sala Cuarta de Revisión de Tutelas en Sentencia T-100 del 9 de marzo de 1994:
“Sin embargo, parece
razonable exigir que el otro medio de defensa judicial para la protección del
derecho violado o amenazado, sea al menos tan eficaz para la defensa del
derecho como lo es la tutela; en caso contrario, la acción de tutela pierde su
carácter de procedimiento subsidiario y se convierte en vía procesal
preferente, pues no sólo el juez de tutela, sino toda la Rama Judicial y el
Estado, tienen como fin esencial de su actuación y razón de su existencia:
"... garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución..." (artículo 2 de la Carta). Al respecto,
dijo la Corte en la Sentencia T-495/92 - 12 de agosto, Magistrado Ponente, Dr.
Ciro Angarita Barón-: "En diversas sentencias de esta Corte (cfr. entre
otras, T-414/92), se ha insistido en que el juez de tutela debe examinar, en
cada caso, si el otro mecanismo de defensa judicial que es aplicable al caso es
igual o más eficaz que la tutela. Sólo si la respuesta es afirmativa, podrá
rechazar la tutela argumentando esa causal de improcedencia. De otro modo y con
miras a hacer prevalecer el derecho sustancial y los derechos inalienables de
la persona humana, deberá conceder la tutela. De no hacerlo, estaría violando
el derecho fundamental a la protección inmediata de los derechos
fundamentales´.”
El Tribunal se
limitó a indicar de manera genérica que el peticionario tiene otros caminos
para el logro de sus pretensiones, sin proceder al análisis indicado, lo que
condujo a la desprotección del derecho porque, como se verá más adelante, el
actor no cuenta con otro medio judicial de defensa.
La Corte procede,
entonces, a hacer un breve análisis de las acciones con las que, a juicio del a
quo, cuenta el señor Mejía Nieto para impugnar la omisión en la que incurrió el
Consejo Profesional demandado.
-.  Acción de
Nulidad y restablecimiento del derecho.
El Consejo
Profesional de Administración de Empresas, ente de carácter oficial adscrito al
Ministerio de Desarrollo Económico, se negó a tramitar la solicitud del señor
Mejía Nieto para la obtención de su tarjeta profesional.  Con ello el citado
organismo produjo un acto administrativo subjetivo frente al cual, de acuerdo con
nuestro ordenamiento jurídico, procedería la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.
Esta acción,
consagrada en el artículo 85 del C.C.A, tiene como fin desvirtuar la presunción
de legalidad que ampara los actos administrativos particulares.  En virtud de
su aceptación, el juez contencioso entraría a analizar la conformidad del acto
con la ley bajo la cual fue expedido.  Si encuentra que se ajusta a sus
premisas no decretará la nulidad y, por tanto, el acto tendrá vigencia y
producirá los efectos correspondientes.  Si lo contrario, declarará su nulidad
y ordenará el restablecimiento del derecho al actor.
Sin embargo, la
actividad del juez administrativo no debe reducirse a ese mero análisis;  como
autoridad de la República y, en aras del carácter prevalente de la
Constitución, debe entrar a estudiar la constitucionalidad de la norma legal
bajo la cual se expidió el acto administrativo demandado; si advierte que de su
aplicación se sigue el desconocimiento de un derecho fundamental, el juez puede
concluir que la ley invocada para proferir el acto acusado es contraria al
Estatuto Superior, y decretar la nulidad del referido acto.
Sin embargo, aún en
esa hipótesis la acción de nulidad y restablecimiento del derecho resulta
inadecuada para satisfacer las justas pretensiones del actor, porque éste no
alega un daño imputable a la administración y resarcible a través del pago de
una indemnización, y porque la nulidad del acto que le niega el trámite de su
tarjeta profesional, deja desprotegido su derecho a ejercer la profesión, para
cuyo desempeño obtuvo el título de idoneidad.  El fallo del juez contencioso no
afecta la vigencia de las Leyes 60 de 1981 y 13 de 1989, ni puede ordenar al Consejo
Profesional que las inaplique.  Por tanto, es claro que el peticionario no
puede obtener por la vía ordinaria la protección que puede y debe otorgar el
juez constitucional, al derecho fundamental que se le está desconociendo.
Bajo esta
consideración, el señor Mejía Nieto no dispone de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho para la satisfacción de su pretensión.
-. La acción de
inconstitucionalidad.
Esta acción,
consagrada en el artículo 241 de la Carta, cuyo estudio compete a la Corte
Constitucional, es de carácter público, y lo que se persigue a través de ella
es la protección del ordenamiento.  En esta medida, la sentencia de
constitucionalidad sólo se ocupa de declarar si una norma se ajusta o no al
Estatuto Superior.  En caso de que la contraríe, la Corte se encargará de
declararla inexequible, sin entrar a analizar si de su aplicación se deriva el
quebrantamiento de los derechos fundamentales de quien las demanda, para
ordenar así el restablecimiento de los mismos;   por lo tanto, la decisión
adoptada por la citada Corporación, tiene efectos generales y no particulares.
Lo que persigue el
señor Mejía Nieto, es que se le proteja su derecho personal, particular y
subjetivo, a ejercer la profesión que eligió libremente, por lo que no se
lograría satisfacer su pretensión a través de la acción aquí analizada.
Bajo estas
consideraciones, concluye la Corte que el demandante sólo cuenta con la acción
de tutela para lograr la protección de sus derechos al trabajo y al libre
ejercicio de su profesión, pues los otros medios que consagra nuestro
ordenamiento jurídico carecen de eficacia para lograr el propósito perseguido.
En tal virtud y, en
consideración a la tarea encomendada a las autoridades de la República
-artículo 2 del Estatuto Superior-, la Corte procederá a revocar la decisión
adoptada por la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santafé de Bogotá y, en su lugar, concederá definitivamente el amparo
solicitado, ordenando al Consejo Profesional inaplicar las Leyes 60 de 1981 y
13 de 1989, en el trámite de la solicitud elevada por el señor Mejía Nieto.
5.-  La informalidad
de la acción de tutela.
La Sala de Familia
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá se negó a
amparar transitoriamente los derechos fundamentales conculcados al actor, a
pesar de reconocer que éste viene sufriendo un perjuicio irremediable, porque
en el texto de la demanda no aparece expresamente solicitada la tutela como
mecanismo transitorio.
Tal rigorismo
desconoce el carácter informal que el Constituyente le otorgó a la acción de
tutela;  minimiza el alcance de lo estipulado por el artículo 2o. de la Carta
Política sobre la función para la cual fueron instituídas la autoridades de la
República, y contraría de paso la regla general contenida en el artículo 228
del Estatuto Superior.
A propósito, la Sala
Tercera de Revisión de Tutelas de esta Corporación, en Sentencia T-501 de 1992,
M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo, sostuvo:
“...observa la Corte
Constitucional que, por su misma índole, la acción de tutela no exige técnicas
procesales ni requisitos formales propios de especialistas, ya que su función
no puede asimilarse a la que cumplen las acciones privadas dentro de los
esquemas ordinarios previstos por el sistema jurídico, sino que corresponde a
la defensa inmediata de los derechos fundamentales.  Su papel es ante todo el
de materializar las garantías constitucionales y, por tanto, es de su esencia
el carácter sustancial de su fundamento jurídico.
La instauración de
las acciones de tutela no puede dar lugar al rigor formalista de los procesos
ordinarios ni se puede convertir su admisibilidad y trámite en ocasión para
definir si se cumplen o no presupuestos procesales o fórmulas sacramentales, ya
que con ella no se busca establecer una "litis" sino acudir a la
protección oportuna de la autoridad judicial cuando un derecho fundamental es
lesionado u objeto de amenaza.”
En tal virtud, si el
juez observa que el peticionario tiene un derecho que le ha sido vulnerado o
amenazado, y que la única medida con la que cuenta para su protección es la
acción de tutela, tiene que proceder al amparo inmediato y definitivo del
derecho del actor, sin consideración a aspectos puramente formales -artículo 86
de la Carta-.
Bajo estos
parámetros y teniendo en cuenta que el juez de primera instancia afirma que,
evidentemente, el término perentorio que establece la Ley 60 de 1981 constituye
un claro desconocimiento de los derechos al  escogimiento de profesión u oficio
y al trabajo, la Sala de Familia debió proceder a conceder el amparo del
derecho.
6.- La inaplicación
de la ley en el caso concreto.
La Corte no entra a
hacer un examen de la constitucionalidad de los artículos 12 de la Ley 60 de
1981 y 1o. de la Ley 13 de 1989, por cuanto no ha sido demandada su
inexequibilidad;   sólo se limita a afirmar que, de acuerdo con el análisis
hecho en esta providencia, y para el caso particular, su aplicación conduce a
un claro desconocimiento de preceptos constitucionales vigentes,
específicamente de los consagrados en los artículos 25 y 26.
En tal virtud, y en
consideración a la obligación del juez constitucional de hacer prevalecer el
Estatuto Superior -artículo 4o-, se ordenará al Consejo Profesional de
Administración de Empresas, inaplicar para el trámite de la Matrícula
Profesional del Señor Dagoberth Mejía Nieto, las disposiciones anotadas.
7.- Decisión
En virtud de las
consideraciones expuestas, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-  Revocar
la sentencia del 23 de junio de 1995 proferida por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, Sala de Familia y, en su lugar, tutelar
los derechos fundamentales al trabajo y al libre ejercicio de la profesión del
señor Dagoberth Mejía Nieto.
Segundo.-  Ordenar
al Consejo Profesional de Administración de Empresas inaplicar, para el trámite
de la solicitud del señor Dagoberth Mejía Nieto, el artículo 12 de La Ley 60 de
1981 y su reglamentario,  artículo 1o. de la Ley 13 de 1989, de conformidad con
lo ordenado en esta providencia.
Tercero.  Disponer
que de conformidad con el artículo 8 de la Ley 153 de 1887, en todos aquellos
casos similares al presente por sus hechos y circunstancias, la doctrina
constitucional sostenida en esta providencia deberá ser aplicada, tanto por el
Consejo Profesional de Administración de Empresas, como por los jueces de la
República, según lo decidido en la Sentencia C-083 de 1995.
Cuarto.  Comunicar
la presente providencia a la Sala de Familia del Tribunal del Distrito Judicial
de Santafé de Bogotá, para los efectos del artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Comuníquese,
notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General