C-924-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-924/05
REGIMEN PENSIONAL-No es contrario a la
igualdad el establecimiento de un nuevo régimen pensional más favorable, no
aplicable a situaciones ocurridas con anterioridad a la ley que lo establece
REGIMEN PENSIONAL DE MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA FRENTE A REGIMEN
GENERAL DE PENSIONES-No violación  del principio de
igualdad
INDEMNIZACION POR MUERTE DE SOLDADO Y PENSION VITALICIA POR MUERTE
DE SOLDADO-Regímenes jurídicos distintos
PENSION VITALICIA POR MUERTE DE SOLDADO-Aplicación
en el tiempo de la ley que la establece
PRINCIPIO DE IGUALDAD EN PENSION DE INVALIDEZ Y SOBREVIVENCIA DE
MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-No aplicación de
manera retroactiva para quienes estaban vinculados a régimen anterior
La inconstitucionalidad que se propone por el actor se orienta a que
se declare que, por un imperativo del principio constitucional de igualdad, los
integrantes de la fuerza pública o sus beneficiarios cuya situación jurídica
estaba vinculada al régimen pensional previo a la Ley 923 de 2004, tienen
derecho de acceder a la pensión en las condiciones en ella previstas. Sin
embargo esa apreciación es equivocada, puesto que entre los dos conjuntos de
sujetos entre los cuales se plantea la comparación hay una diferencia en las
circunstancias fácticas que tiene consecuencias jurídicas. El momento en el que
ocurren los hechos que dan lugar a la pensión es determinante del régimen
jurídico aplicable. Se trata, por consiguiente,  de conjuntos de sujetos
sometidos a regímenes jurídicos distintos y cuya situación, en cada caso, debe
resolverse con sujeción al régimen vigente en el momento en el que ella se
presente. Quienes con anterioridad a la promulgación de la Ley 923 de 2004
hubiesen perdido parcialmente su capacidad laboral por actos de misión del
servicio o en simple actividad, tenían, para el momento en el que la nueva ley
empezó a regir, una situación jurídica consolidada, la cual no puede verse
afectada por leyes posteriores. En principio ello significa que tal situación
no puede ser desconocida ni desmejorada por la nueva normatividad, pero también
que quienes se encuentren en ella no acceden a las condiciones más beneficiosas
que en el futuro se establezcan por el legislador para los mismos supuestos
fácticos. Esto es, la nueva ley rige hacia el futuro y se aplica a los hechos
que ocurran a partir de su vigencia, sin que las situaciones jurídicas
consolidadas con anterioridad se vean afectadas por la misma. Por consiguiente,
no puede predicarse la igualdad de condiciones jurídicas entre sujetos
sometidos a regímenes pensionales distintos.
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD LABORAL-No
aplicación cuando no existe duda sobre la norma aplicable
PENSION DE INVALIDEZ Y SOBREVIVENCIA DE MIEMBROS DE LA FUERZA
PUBLICA-Fecha a partir de la cual se dispuso que
sería aplicable/PENSION DE INVALIDEZ Y SOBREVIVENCIA DE MIEMBROS DE LA
FUERZA PUBLICA-Aplicación retroactiva de las condiciones necesarias
para el reconocimiento/PENSION DE INVALIDEZ Y SOBREVIVENCIA DE MIEMBROS DE
LA FUERZA PUBLICA-No viola los derechos a la salud y a la familia el no
haberse establecido efecto retroactivo ilimitado/LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN RETROACTIVIDAD DE LEY-Límites/DERECHO A LA SEGURIDAD
SOCIAL-Carácter progresivo/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Límite
presupuestal
El problema
de constitucionalidad que plantea la demanda remite a la fecha a partir de la
cual se dispuso sería aplicable el nuevo régimen que se expidiese con base en
la Ley 923 de 2004 en materia de pensiones de invalidez y sobrevivencia de los
miembros de la fuerza pública. Tal como se ha señalado, es posible que una ley
tenga efectos retroactivos, pero siempre y cuando de ello no se deriven
consecuencias lesivas para sus destinatarios. El mandato del artículo 48 de la
Constitución sobre el carácter progresivo de la seguridad social, comporta que,
el Estado, en la medida de lo posible, debe, no sólo ampliar la cobertura de
los servicios, sino avanzar en el contenido y en la calidad de las
prestaciones. En ese contexto, mientras no se trate de limitaciones que
comporten retrocesos, para cuyo establecimiento se requiere la presencia de muy
especiales condiciones y de una carga argumentativa muy sólida, es posible que
por consideraciones presupuestales, determinados beneficios de contenido
prestacional no se apliquen en un momento dado a todos aquellos que podrían
considerarse como potenciales beneficiarios de los mismos. El límite en tales
eventos estaría dado por la estimación más o menos ajustada del margen
presupuestal disponible, condición que ahora viene impuesta por la legislación
de presupuesto. De este modo, no resulta contrario al principio de igualdad que
el legislador al establecer un efecto retroactivo para las condiciones
previstas en la Ley 923 de 2004 para el reconocimiento de las pensiones de
invalidez y sobrevivencia originadas en hechos ocurridos en misión del servicio
o en simple actividad, haya fijado para el efecto como fecha de corte, el siete
de agosto de 2002. Por otra parte, como quiera que el régimen prestacional
anterior a la vigencia de la norma demandada contemplaba mecanismos de
protección para los eventos de invalidez y muerte de los miembros de la fuerza
pública, que no pueden considerarse per se contrarios a la Constitución,
tampoco puede señalarse que al no disponerse un efecto retroactivo ilimitado
para la nueva legislación se haya incurrido en violación de los derechos
fundamentales a la salud o a la familia de las personas afectadas.
Referencia: expediente D-5683
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 6 (parcial) de la Ley 923 de 2004, “Mediante la cual se
señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno
Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de
los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el
artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política.”
Actor:  José Luis Herrera Gómez
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D. C.,
seis (6) de septiembre de dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano José Luis
Herrera Gómez demandó parcialmente el artículo 6 de la Ley 923 de 2004, “Mediante
la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el
Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de
retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido
en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política.”
El Magistrado Sustanciador, mediante Auto
del nueve de marzo de 2005, admitió la demanda, dispuso su fijación en lista, y
simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la Nación para lo de
su competencia. En la misma providencia, ordenó comunicarla al Presidente del
Congreso de la República, al Ministro del Interior y de Justicia, al Ministro
de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Defensa Nacional, al Ministro de
Protección Social, al Defensor del Pueblo, al Director del Colegio de Abogados
especializados en Derecho del Trabajo, al Comandante General de las Fuerzas
Militares de Colombia y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las
Universidades Rosario, Nacional y Libre, para que intervinieran si lo
consideraban conveniente.
Una vez
cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.      NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe la
disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial número
45.777 de diciembre 30 de 2004, subrayando el aparte demandado:
“LEY 923 DE 2004
“Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que
deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y
de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con
lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución
Política”
Artículo 6°. El Gobierno Nacional
deberá establecer el reconocimiento de las pensiones de invalidez y
sobrevivencia originadas en hechos ocurridos en misión del servicio o en simple
actividad desde el 7 de agosto de 2002, de acuerdo con los
requisitos y condiciones de la presente ley.
III.
LA DEMANDA
1.      Normas
constitucionales que se consideran infringidas
El accionante considera que la expresión “desde
el 7 de agosto de 2002”, contenida en el artículo 6º de la Ley 923 de 2004,
vulnera los artículos 1, 2, 13, 42 y 49 de la Constitución Política.
2.      Fundamentos
de la demanda
El actor señala
como razones de inconstitucionalidad de la expresión “desde el 7 de agosto
de 2002”, contenida en la norma demandada, las siguientes:
2.1. En primer
lugar, considera que la limitación temporal establecida en el artículo
demandado, constituye una violación del derecho fundamental a la igualdad,
consagrado en el artículo 13 constitucional, por cuanto aquellos militares y
policías afectados gravemente en su salud y en su capacidad laboral, por hechos
ocurridos antes del 7 de agosto de 2002, no tendrían derecho al reconocimiento
de una pensión de invalidez, a pesar de encontrarse en iguales condiciones
fácticas y jurídicas frente a aquellos que resultaron lesionados en fecha
posterior a la señalada. Encuentra que con esto también se conculcan principios
y derechos fundamentales como la dignidad humana, la salud y la familia.
Afirma que antes
de la expedición de la Ley 923 de 2004, y del Decreto 4433 de 2004,
reglamentario de aquella, el tema se regulaba por el Decreto 1796 de 2000,
normatividad en la que no se autorizaba ningún tipo de reconocimiento pensional
a quienes resultaban seriamente lesionados en combate o en actos meritorios del
servicio.
Señala el actor
que la igualdad es un derecho cuya efectiva garantía se traduce en el
otorgamiento de un trato igual, compatible con las diversas condiciones del
sujeto. En ese sentido considera que la norma, al autorizar al Gobierno
Nacional para reconocer las pensiones de invalidez y sobrevivencia originadas
en hechos ocurridos en misión del servicio o en simple actividad desde el 7 de
agosto de 2002, ha establecido un trato desigual para aquellos militares y
policías heridos en combate o en actos propios del servicio antes de esa fecha,
quienes, en criterio del actor, también deberían contar con un apoyo
gubernamental para asegurarles, tal como a los demás, una digna supervivencia,
no sólo a ellos sino también a sus familias. Encuentra que con esa disposición,
el Estado estaría incumpliendo con su obligación de proteger a aquellas
personas que por sus especiales condiciones económicas, físicas o mentales, se
encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta y de sancionar los abusos
o maltratos que contra ella se cometan.
2.2. En segundo
lugar, estima que la expresión demandada viola también el derecho a la familia,
establecido en el artículo 42 constitucional, ya que, al excluir del
reconocimiento de una pensión de invalidez a un policía o militar herido en
hechos ocurridos en misión del servicio o en simple actividad, se estaría
dejando sin el apoyo material o económico necesario para la subsistencia de la
esposa y los hijos del miembro de la Fuerza Pública afectado.
2.3. El actor
sostiene que la expresión controvertida vulnera también el derecho a la salud,
consagrado en el artículo 49 de la Constitución, dado que el no reconocimiento
de la pensión de invalidez y, por tanto, el hecho de que el afectado no
adquiera la calidad de pensionado, envuelve la negativa del Estado de brindar
asistencia en materia de salud, razón por la cual no podría recibir la
asistencia médica que requiera.
2.4.
Finalmente, el actor considera que la inclusión de la expresión “desde el 7 de agosto de 2002” en el artículo demandado, contraría lo establecido
por el Preámbulo de la Constitución, ya que es obligación de las instituciones
y de la propia sociedad civil procurar la obtención de un “marco jurídico, democrático y participativo que garantice el orden
político, económico y social justo”. Afirma que no resulta admisible que derechos fundamentales como los
anotados se vean afectados por razón de una incongruencia dentro del
ordenamiento, ya que dentro de la regulación establecida en el Decreto 4433 de
2004, se establece que las mesadas de las asignaciones de retiro y de las
lesiones previstas en el referido decreto, prescriben en tres años contados
desde el momento en que se hacen exigibles, mientras que en el artículo 6º de
la Ley 793, a criterio del actor, se recorta ese derecho de manera caprichosa.
IV.    INTERVENCIONES
1.      Ministerio
de Protección Social
Mediante
apoderado especial, el Ministerio de Protección Social intervino en el proceso
de la referencia para defender la constitucionalidad de la norma demandada.
Para el
interviniente, el debate jurídico del presente proceso se debe centrar en
determinar cual es la norma vigente y aplicable a los casos señalados por el
accionante.
De
acuerdo con la interpretación del interviniente, la norma que prima en el caso
objeto de estudio es el Decreto 4433 de 2004, ya que es posterior a la Ley 923
de 2004 y es norma especial. El artículo 45 del citado decreto señala que éste
tendrá vigencia a partir de la fecha de su publicación, sin hacer referencia al
artículo 6º de la Ley 923 de 2004. En consecuencia, según el interviniente, el
beneficio establecido en el artículo 32 del Decreto 4433 sobre el
reconocimiento de pensión de invalidez a quienes tengan una disminución de su
capacidad laboral inferior a 75% y superior a 50%, no rige desde el 7 de agosto
de 2002, sino desde el 31 de diciembre de 2004, razón por la cual no se
presenta violación alguna del derecho a la igualdad.
No
obstante las anteriores consideraciones, el interviniente expresa que de
acuerdo con el principio general sobre la aplicación de las normas en el
tiempo, aquellas rigen a partir de su vigencia y que sólo de manera excepcional
se presentan fenómenos de retroactividad o ultractividad, especialmente cuando
las mismas cumplen una función garantista.
A partir
de ese criterio, manifiesta que el legislador, al expedir la norma acusada
consagró una excepción a ese principio general sobre la aplicación de las
normas en el tiempo, por virtud de la cual la nueva regulación pensional de
invalidez y sobrevivencia regirá, no a partir de la fecha de su expedición,
sino desde dos años atrás, con fundamento en razones normativas de orden legal
y constitucional, así como en otras relacionadas con valores sociales de
justicia y equidad.
Considera
que el hecho de establecer una fecha específica para la aplicación de la norma
se justifica, ya que el fenómeno de la retroactividad de las normas jurídicas
requiere que se fije un límite en el tiempo absolutamente preciso. Esa
decisión, en el presente caso, no correspondió a un capricho del legislador
sino a unos criterios de carácter técnico y de planeación, entre los cuales se
encuentra, la necesidad de impedir un desajuste en las finanzas públicas,
circunstancia que se consagró de manera expresa en la Ley 923 de 2004, que en
su artículo 2.2, establece que la fijación del régimen pensional y de
asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública, debe sujetarse “al marco general de la política macroeconómica y fiscal”. Remontar la fecha más atrás del 7 de
agosto de 2002 significaría un gasto adicional que la Nación no está en
condiciones de soportar. Además, señala, el corte para la aplicación
retroactiva de la ley debe ser razonable según las características del
conflicto armado, sin que sea posible extender de manera indefinida hacia el
pasado la cobertura del nuevo régimen. La fecha escogida, señala,
adicionalmente facilita la evaluación y el control social de la actuación
administrativa.
Según el
interviniente, los fundamentos aducidos por el actor llevarían a que cualquier
fecha de corte que la norma estableciera resultaría violatoria del derecho a la
igualdad, porque siempre habría personas que no quedarían incluidas. En ese
sentido considera que, si se acogiesen las consideraciones del actor, las
únicas posibilidades para que la normal evolución normativa no se tradujese en
una violación de derechos, serían, o una imposible estaticidad que mantuviera
una inalterada regulación para todos los administrados, o una permanente
aplicación retroactiva de las normas, opciones que no resultan aceptables.
Señala
también que el conflicto jurídico central esta mal planteado por el demandante,
ya que en el fondo lo que esta haciendo es regresar al debate sobre la
existencia de regímenes especiales frente al general, tantas veces planteado, y
que ya ha sido estudiado por la Corte Constitucional en algunas oportunidades[1].
Expresa entonces que si esta Corporación no consideró violatorio de la igualdad
la diferencia existente entre un régimen especial y uno general, mucho menos
puede afirmarse que exista una violación a la igualdad porque el régimen
especial se acerque al general, tal como sucede, en su opinión, con el régimen
establecido por el Decreto 4433, que desarrolla la Ley 923 de 2004. Continúa
señalando que tampoco puede pretender el actor que se realice un test de
igualdad aplicando vigencias legales distintas.
Finalmente
sostiene que los argumentos del actor resultan imprecisos, por cuanto  se
afirma que el Decreto 1796 de 2000, “es un ordenamiento
que no autorizaba ningún tipo de reconocimiento pensional”, lo cual, en criterio del interviniente
resulta equivocado. Además, aún si se aceptase que bajo la vigencia del Decreto
1796 no existía ningún tipo de reconocimiento pensional, la norma acusada
constituiría una garantía y un avance importante frente al régimen anterior.
2.      Ministerio
de Defensa Nacional
Mediante
apoderado especial, el Ministerio de Defensa Nacional intervino en el proceso
de la referencia para defender la constitucionalidad de la norma demandada.
De manera
preliminar, el interviniente hace un recuento del régimen de pensiones de los
miembros de la fuerza pública vigente para el siete de agosto de 2002,
contenido, entre otras disposiciones, en los decretos 1211, 1212 y 1213 de
1990; 1091 de 1995 y 1793, 1794 y 1796 de 2000, para señalar, por un lado, las
condiciones bajo las cuales surgían los derechos a la pensión de invalidez
–disminución de la capacidad laboral determinada por la Junta Medico Laboral o
Tribunal de Revisión Militar, igual o superior al 75%-, y a la pensión de
sobrevivencia –que según se tratase de muerte en combate, en misión del
servicio o en simple actividad, variaban desde no exigir ningún tiempo de
servicio, hasta un tiempo de servicio igual o superior a 15 años-, y, por otro,
que, en todo caso, en el evento de disminución de la capacidad laboral o de la
muerte de un miembro de la fuerza pública, estaba prevista una indemnización
compensatoria, en distintas cuantías, de acuerdo con las circunstancias.
Expresa a
continuación que mediante la Ley 923 de 2004 se estableció el marco de un nuevo
régimen pensional para la fuerza pública, el cual rige desde el 7 de agosto de
2002 y establece en materia de pensiones de invalidez y sobrevivencia unas
garantías mayores que las existentes para la época. Agrega que el legislador
puede disponer la vigencia retroactiva de las normas que expide siempre y
cuando se respeten los derechos adquiridos en normas anteriores, y que en este
caso la norma acusada no es contraria al ordenamiento constitucional, por
cuanto no desconoce los derechos adquiridos conforme al régimen anterior a su
vigencia, sino que, por el contrario, se dirige a proteger a los sujetos a los
que se dirige, al hacerles extensivos derechos que la  legislación anterior no
preveía.
Cita a renglón
seguido apartes de distintas sentencias de esta Corte que, en lo esencial, se
orientan a poner de presente que en la generalidad de las circunstancias la
retroactividad de la ley está proscrita, con el propósito de preservar el orden
público, la seguridad y la estabilidad jurídicas, pero que ella puede
presentarse en circunstancias especiales que favorezcan tanto al destinatario
de la norma como a la consecución del bien común.
Del mismo modo
pone de presente los criterios que la jurisprudencia constitucional ha fijado
en relación con el principio de igualdad.
En ese
contexto expresa que al fijar la fecha del 7 de agosto de 2002 para que
iniciara a regir el nuevo régimen pensional de la fuerza pública no se obró de
manera imprevista y contraria al derecho de igualdad, porque debe tenerse en cuenta
que, tal como quedó consignado en la Ley 812 de 2003 que aprobó el Plan de
Desarrollo 2002 - 2006, a partir de esa fecha se empezó un nuevo programa que
deben ejecutar los miembros de la Fuerza Pública y conforme al cual se
intensificó su actividad y los niveles de riesgo a los que se encuentran
sometidos, lo cual justifica que se establezcan unos mayores niveles de
protección social para ellos.
El
representante del Ministerio de Defensa realiza a continuación un recuento de
los antecedentes legislativos de la Ley 923 de 2004, señalando los objetivos,
fines y aspectos regulados en el proyecto presentado al Congreso. Así mismo,
relata el trámite y contenido de la Ley, luego de lo cual concluye que la
normatividad señalada se ajusta a las disposiciones de la Carta Política.
Finalmente,
reitera que la norma demandada no viola la igualdad, por cuanto, si bien es
cierto que existen diferencias entre los miembros de la Fuerzas Militares y los
demás servidores públicos, e incluso, en relación con los demás ciudadanos,
estas diferencias encuentran fundamento en las características especiales de la
función que desarrollan.
3.      Comandante
General de las Fuerzas Militares
El General
Carlos Alberto Ospina Ovalle, en su calidad de Comandante General de las Fuerzas
Militares, intervino, de manera extemporánea, con el fin de defender la
constitucionalidad de la norma demandada.
Luego de
expresar las razones por las cuales la existencia de un régimen prestacional
especial para los miembros de la Fuerza Pública, no constituye una violación a
la igualdad, el interviniente señala que la inconstitucionalidad alegada por el
actor no es de recibo, toda vez que el artículo 7 de la Ley 923 de 2004 dispone
que la vigencia de la ley se producirá a partir del momento de su promulgación,
lo cual responde al principio general según el cual, la ley rige hacia el
fututo.
En su criterio,
el demandante desconoce que sólo el legislador al dictar una ley puede
establecer su carácter retroactivo. No es acertado, por tanto, afirmar que el
artículo 6º de la Ley establezca un trato discriminatorio, ya que la
Constitución no consagra una igualdad absoluta. La voluntad del legislador fue
que solo a partir del 7 de agosto de 2002, a los miembros de las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional, se les reconocieran las pensiones de invalidez
y sobrevivencia originadas en misión del servicio o en simple actividad, lo que
no contraría mandato constitucional alguno, ya que al legislador no le está
vedado impartir un tratamiento diferente entre los miembros de la Fuerza
Pública, sino que por el contrario, la propia Carta Política le ha impuesto la
obligación de definir y regular los aspectos relativos al régimen prestacional
de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
4.      Decano
de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre
Orlando Acuña
Gallego, en su calidad de Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad
Libre, intervino, de manera extemporánea, con el fin de defender la
constitucionalidad de la norma demandada.
A partir
de los criterios que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional se deben
tener en cuenta al analizar una situación de desigualdad en los sistemas de
seguridad social, considera que el límite temporal señalado en la norma no es
violatorio del derecho a la igualdad, por cuanto la misma Ley 923 en su
artículo 2º, establece el respeto que se debe guardar frente a los derechos,
prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos.
El
interviniente considera que, con fundamento en el mandato constitucional
establecido en los artículos 217 y 218 de la Carta, el Congreso de la República
tiene la facultad de expedir las leyes que habrán de regular el régimen
especial de prestaciones para los miembros de la Fuerza Pública.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación
solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del aparte
acusado de la norma demandada.
En primer
lugar, el señor Procurador hace un recuento normativo sobre los regímenes
legales relacionados con la pensión de invalidez y sobrevivencia, imperantes
con anterioridad a la vigencia de la Ley 923 de 2004, partiendo de la
normatividad establecida por el Decreto 094 de 1989 hasta el Decreto 1796 de
2000, régimen inmediatamente anterior a la expedición de la Ley 923.
A partir
de ese análisis, concluye que el régimen legal anterior a la expedición de la
citada Ley, solo consagraba el derecho a la pensión de invalidez a favor de los
miembros de la Fuerza Pública, cuando la pérdida de la capacidad laboral fuera
igual o superior al 75%.
Acto
seguido, realiza un examen de los Antecedentes Legislativos del artículo 6 de
la Ley 923 de 2004, después de lo cual concluye que la fecha establecida en la
norma, “desde el 7 de agosto de 2002” y que sirve como límite temporal para el
reconocimiento de las pensiones de invalidez y sobrevivencia, no obedeció a un
criterio específico, racional, objetivo, etc., sino que fue consagrada de
manera “azarosa o contingente”, ya que en textos que se propusieron con anterioridad
a la aprobación de la norma, se establecieron fechas diferentes, como por
ejemplo, el 7 de mayo de 2004.
En ese
sentido, el señor Procurador señala que con anterioridad a la expedición de la
Ley 923 de 2004, no se generaba derecho al reconocimiento de la pensión de
invalidez a favor del miembro de la Fuerza Pública que tuviese una disminución
de su capacidad laboral menor al 75%, mientras que, a la luz de la normatividad
vigente, se establece que quienes hayan tenido una disminución de su capacidad
laboral igual o superior al 50%, tendrán derecho al reconocimiento de pensión
de invalidez, siempre que la misma se haya originado en hechos ocurridos a
partir del 7 de agosto de 2002.
Teniendo
en cuenta que la fecha señalada en la norma no obedece a razones objetivas y
suficientes, el señor Procurador considera que se estarían quebrantando los
fundamentos del Estado Social de Derecho, ya que se generaría una
discriminación sin razón objetiva aparente entre los miembros de la Fuerza
Pública, favoreciendo solo a un grupo de ellos, en detrimento de otro
conglomerado al cual le asiste el mismo derecho y con quienes el Estado y la
sociedad, tiene una deuda impagable.
Finalmente
señala que, para el Ministerio Público, resulta evidente que al consagrarse un
beneficio en favor de un grupo de personas, en los términos del artículo 6º de
la Ley 923 de 2004, excluyendo de ese beneficio a quienes han sufrido una
disminución en su capacidad laboral igual o superior al 50%, pero inferior al
75%, originada en hechos ocurridos en misión de servicio o en simple actividad
laboral antes del 7 de agosto de 2002, se desconoce el derecho a la igualdad y
la prohibición de consagrar discriminaciones en el mismo sector, sin que
existan razones objetivas que lo justifiquen.
Por
consiguiente, el Procurador General de la Nación solicita a ésta Corporación
que se declare inexequible la expresión “desde el 7 de
agosto de 2002”, contenida en
la artículo 6º de la Ley 923 de 2004.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente
demanda en virtud del artículo 241 numeral 4º de la Carta, ya que la
disposición acusada hace parte de una Ley de la República.
2.      El asunto bajo revisión
De acuerdo con la demanda que se ha presentado, debe la
Corte determinar si es contraria a la Constitución la disposición contenida en
el artículo 6º de la Ley 923 de 2004,  conforme a la cual, dentro del  régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la
Fuerza Pública, el gobierno nacional deberá
establecer el reconocimiento de las pensiones de invalidez y sobrevivencia
originadas en hechos en misión del servicio o simple actividad, de acuerdo con
los requisitos y condiciones previstos en esa ley, desde el 7 de agosto de
2002.
Para
el demandante la expresión “desde
el 7 de agosto de 2002” contenida en la  disposición acusada resulta contraria al principio
constitucional de igualdad (Art. 13 C.P.) porque los militares y policías que
hayan sido afectados gravemente en su salud y en su capacidad laboral con
anterioridad al siete de agosto de 2002, no obstante estar en igualdad de
condiciones fácticas y jurídicas que aquellos que resultaron lesionados con
posterioridad a esa fecha, no se beneficiarían del nuevo régimen, que, a
diferencia del anterior, contempla una pensión por incapacidad permanente
parcial de entre el 50%  y el  75% . En su criterio, mientras no se haya
vencido el término de prescripción de las mesadas previsto en las normas
reglamentarias, todos aquellos que presenten ese nivel de incapacidad deben
acceder a la pensión de acuerdo con el régimen previsto en la Ley 923 de 2004.
Lo contrario, estima, no solo resulta contrario a la igualdad, sino que vulnera
los derechos a la dignidad humana, la salud y la familia de los policías y
militares afectados, y desconoce el imperativo un orden jurídico materialmente
justo.
Quienes
intervienen por los ministerios de la Protección Social y de Defensa Nacional y
por el Comando General de las Fuerzas Militares, coinciden en señalar que la
norma se expidió en desarrollo de la libertad de configuración de legislador;
que la misma rige hacia el futuro, sin que, por consiguiente se afecten los derechos
adquiridos con anterioridad a su vigencia, y que, con criterios de equidad, el
legislador podía disponer un efecto retroactivo, para proteger a personas que
de una manera próxima a la fecha de vigencia de la ley hubiesen sido afectadas
por incapacidad en las condiciones en ella previstas, para lo cual se tuvo en
cuenta consideraciones presupuestales y el nuevo entorno que en materia de
seguridad se impuso como consecuencia de la expedición de la Ley 812 de 2003,
por medio de la cual se adoptó el Plan de Desarrollo para el periodo 2002-2006
y que contiene los lineamientos del programa de seguridad democrática.
Quien intervine
a nombre de la Universidad Libre expresa que la expresión demandada no es
contraria a la Constitución, puesto que en la propia ley se dispone que el
Gobierno deberá, en todo caso, respetar los derechos adquiridos.
Para el Ministerio Público, por el contrario, la
disposición acusada resulta violatoria de la Constitución, porque consagra un
beneficio para un grupo de personas excluyendo a otras que se encuentran en las
mismas condiciones, sin que exista un criterio razonable o proporcional para la
exclusión.
Con base en los
anteriores planteamientos se tiene que la Corte debe resolver el siguiente
problema jurídico:
¿Resulta
contrario al principio de igualdad que el legislador, al establecer el marco
dentro del cual el gobierno nacional deberá fijar el régimen pensional y de
asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública, haya dispuesto un
efecto retroactivo para el reconocimiento de las pensiones de invalidez y
sobrevivencia originadas en hechos ocurridos en misión del servicio o en simple
actividad, sólo a partir del 7 de agosto de 2002?
3.      Antecedentes y alcances de la disposición acusada
Para una
mejor compresión del problema de constitucionalidad que habrá de abordarse en
este caso, resulta preciso determinar el alcance de la disposición demandada,
lo cual puede hacerse estableciendo cual es la situación jurídica que en
materia del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la
Fuerza Pública se presenta de acuerdo con lo que en ella se establece y cual
sería esa situación si tal disposición no se hubiese incorporado al
ordenamiento jurídico.
Se acude
a esta aproximación del problema por dos razones: primero, porque, como se
puede apreciar al revisar el trámite del correspondiente proyecto de ley, la
disposición acusada no estaba presente en el proyecto original, fue incorporada
en el curso de los debates en el Congreso y tiene un contenido de regulación
autónomo y separable del propio del resto de la ley, y, segundo, por que, tanto
en la demanda, como en la intervención del señor Procurador General de la
Nación -que se pronuncia por la inexequibilidad del aparte acusado- se asume que,
suprimida la expresión demandada, el régimen de la Ley 923 se aplicaría no solo
a quienes a partir de la misma se sitúen en sus supuestos de hecho, sino
también a la totalidad de los miembros de la fuerza pública que por hechos
ocurridos en misión del servicio o en simple actividad, hayan sufrido invalidez
entre el 50% y el 75% con anterioridad a la vigencia de la ley.
La Ley
923 de 2004 se expidió con el objeto de fijar las normas, objetivos y criterios
que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional
y de asignación de retiro de los Miembros de la Fuerza Pública de conformidad
con lo establecido en el artículo 150, numeral 19 literal e) de la Constitución
Política.
A ese
efecto, el Gobierno Nacional, a través de los Ministros de Defensa Nacional, de
Hacienda y Crédito Público, y de Protección Social, presentó un proyecto de ley[2]
en cuya exposición de motivos se puso de presente que de acuerdo con la
Constitución a los miembros de la Fuerza Pública les corresponde  un régimen
prestacional especial, que debe ser reglamentado por el Gobierno, a partir de
la ley marco que sobre la materia se expida por el Congreso.  Se agregó en la
exposición de motivos que el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le habían sido conferidas para ello, había expedido el
Decreto 2070 de 2003, por medio del cual se reformaba el régimen pensional
propio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, pero que, sin
embargo, dicho decreto había sido declarado inexequible por la Corte
Constitucional mediante Sentencia C-432 de 2004, “… dejando a partir de ese
momento sin piso jurídico el otorgamiento de pensión de invalidez o sustitución
de la misma, pensión de sobrevivientes y asignación de retiro, a los miembros
de la Fuerza Pública…”, razón por la cual se consideraba “… de imperiosa
necesidad regular lo concerniente a las normas, criterios y objetivos que debe
observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de
asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública.”
El proyecto
presentado por el Gobierno se encontraba contenido en dos títulos, el primero
de los cuales contenía los alcances, objetivos y criterios del régimen de
pensiones y asignación de retiro del personal de la Fuerza Pública, y el
segundo referido a los artículos que establecen el marco pensional y asignación
de retiro de los miembros de la Fuerza Pública. En el articulado propuesto no
figuraba el actual artículo 6º de la ley, y en materia de vigencia simplemente
se disponía que “La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y
deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.”[3]
La exposición de motivos concluía
señalando que “… de conformidad con lo dispuesto en el artículo séptimo de la
Ley 819 de 2003, el presente proyecto es compatible con el marco fiscal de
mediano plazo y los costos fiscales que se pueden generar con la expedición de
los decretos que la desarrollen se encuentren previstos.”
El
proyecto, con algunas modificaciones, fue aprobado en primer debate en la
Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, sin que, hasta ese momento se
hubiese incorporado la disposición del artículo sexto. Durante el segundo
debate, en la plenaria de la Cámara de Representantes, se presentó una
proposición aditiva, que fue aprobada, con el siguiente tenor:
Artículo nuevo. El Gobierno Nacional podrá
establecer el reconocimiento de las pensiones de invalidez y sobrevivencia
originadas en hechos ocurridos en misión del servicio, desde el 7 de mayo del
2004, de acuerdo con los requisitos y condiciones de la presente.
Quien
presentó la proposición la sustentó señalando que “… como se cayó el régimen
que permitía que los soldados y los militares que sufrieran alguna lesión en
combate o que murieran, pudieran quedar amparados los sobrevivientes en caso de
muerte o los lesionados, esta proposición busca que el Gobierno pueda
retroactivamente reconocer esas situaciones, porque hay varios que están hoy
afectados sin pensión.”[4]
Ese texto
fue aprobado en los mismos términos en la Comisión Séptima del Senado y fue
luego modificado en la plenaria de esa corporación, para establecer que, la
fecha a partir de la cual el reconocimiento de las pensiones se haría en las
condiciones de la nueva ley, sería el 7 de agosto de 2002. La comisión de
conciliación que se  reunió conforme a lo dispuesto en el artículo 161 de la
Constitución, acordó mantener el texto aprobado en la plenaria del Senado, y
así fue definitivamente aprobado el proyecto de ley.
El
objetivo de esa adición fue el de que las previsiones del nuevo régimen
contenido en el proyecto de ley se aplicasen no solo hacia el futuro, sino que
beneficiasen también a quienes se hubiesen situado en los supuestos de hecho de
la norma a partir de la fecha señalada por el legislador, esto es, el siete de
agosto de 2002.  En ausencia de esa previsión la norma se sujetaría al régimen
general de vigencia de la ley en el tiempo y, en este caso, a la expresa
disposición  conforme a la cual la ley empezaría a regir a partir de la fecha
de su promulgación. Esto es, en ausencia del contenido normativo acusado, el
régimen de pensiones por invalidez previsto en la Ley 923 de 2004 se aplicaría
solamente a quienes a partir de la vigencia de la misma se situasen dentro de
sus supuestos de hecho. Dicha ley no tendría efecto retroactivo, el cual, salvo
cuando proceda el principio de favorabilidad, sólo se produce por decisión del
legislador y siempre y cuando no se afecten situaciones jurídicas consolidadas
conforme a leyes anteriores.
En este
contexto es claro que la norma acusada no establece una limitante para la
aplicación del nuevo régimen de pensiones por invalidez  de los miembros de las
fuerza armadas, como sostiene el demandante, sino que, por el contrario, su
alcance es el de ampliar la cobertura de la ley, que en ausencia de dicha
previsión, sólo regiría hacia el futuro.
De este
modo, el problema jurídico que se desprende de la demanda puede descomponerse
en dos cuestiones distintas:
a.       ¿Resulta
inconstitucional que la ley por medio de la cual se establece un nuevo marco de
referencia para que el gobierno establezca el régimen especial de pensiones por
invalidez de los miembros de las fuerzas armadas rija solo hacia el futuro y no
cobije a las personas que se encuentren en condiciones de invalidez de entre el
50% y el 75% por hechos ocurridos con anterioridad a su vigencia?
b.      ¿Resulta
contrario a la igualdad que el legislador, al establecer un efecto retroactivo
para la ley, hubiese fijado como fecha para el efecto el siete de agosto de
2002, sin que, por consiguiente, tal retroactividad resulte aplicable a todos
los integrantes de la fuerza pública que, con anterioridad a esa fecha,
hubiesen perdido su capacidad laboral por  hechos ocurridos  en misión del
servicio o en simple actividad?
4.      No
es contrario a la igualdad el establecimiento de un nuevo régimen pensional,
más favorable, que no resulte aplicable a las situaciones ocurridas con
anterioridad a la ley que lo establece.
La
primera dimensión del problema de constitucionalidad que se ha planteado en
este proceso ya ha sido abordada por la Corte Constitucional. En efecto, en la
Sentencia C-434 de 2003[5], la Corte, al
pronunciarse sobre una demanda de inconstitucionalidad presentada contra la Ley
447 de 1998, por medio de la cual se establecía una pensión vitalicia y otros
beneficios a favor de parientes de personas fallecidas durante la prestación
del servicio militar obligatorio, señaló que no podía decirse que el aparte
normativo entonces demandado, que establecía que el nuevo régimen allí
establecido se aplicaría “[a] partir de la vigencia de la presente ley”,
resultaba contrario a los derechos de los beneficiarios de quienes por razón de
la prestación del servicio militar obligatorio hubiesen fallecido antes del 23
de julio de 1998, fecha en que empezó a regir la nueva ley.
Puso de presente
la Corte que el problema remitía a la consideración de dos regímenes jurídicos
diferentes, puesto que el anteriormente vigente consagraba una indemnización a
los beneficiarios de los soldados y grumetes que fallecían a causa de las
heridas o accidente aéreo en combate o por acción directa del enemigo, bien sea
en conflicto armado internacional o en mantenimiento del orden público, al paso
que el que se establecía en la ley demandada no consagraba una indemnización
sino una pensión a favor de tales beneficiarios.
Puntualizó la Corte que en ambos casos el ordenamiento
jurídico había previsto unos instrumentos de protección para los familiares de
quienes falleciesen o hubiesen fallecido por razón de la prestación del
servicio militar obligatorio y que cosa distinta era que el legislador hubiese
“… reconsiderado el régimen inicialmente consagrado y que frente a unos nuevos
condicionamientos haya estimado insuficiente la indemnización en él
consagrada.”[6]  Agregó la Corporación
que el sólo hecho de que se haya variado el régimen inicialmente previsto y se
haya optado por unas condiciones distintas, que “… no se hayan extendido a los
vinculados por ese régimen, no torna inexequible esa nueva normatividad.”[7]
Concluyó la Corte que los anteriores argumentos mostraban que no existía una
vulneración del derecho fundamental de igualdad. “Simplemente se está ante
supuestos fácticos ocurridos en tiempos diferentes y sometidos a regímenes
jurídicos también distintos.  Y es claro que cada uno de esos supuestos debía y
debe regirse por el régimen jurídico vigente y aplicable al tiempo de su
ocurrencia.”[8]
La doctrina constitucional
sentada en esa Sentencia resulta plenamente aplicable al problema que en esta
oportunidad estudia la Corte, porque lo que ahora se cuestiona es que el nuevo
régimen para el reconocimiento de las pensiones de invalidez y sobrevivencia de
los integrantes de la fuerza pública originadas en hechos ocurridos en misión
del servicio o en simple actividad, no se aplique de manera retroactiva a
quienes estaban vinculados al régimen anterior a la ley.
Cabe anotar que la Corte Constitucional, en diversas oportunidades
se había pronunciado sobre el régimen pensional de los integrantes de la fuerza
pública, tal como estaba consagrado antes de la expedición de la Ley 923 de
2004, para señalar que el mismo, en cuanto consagraba unas condiciones para acceder
a las pensiones de invalidez o de sobrevivencia distintas de las previstas en
el régimen general de la seguridad social, no resultaba contrario al principio
de igualdad[9]. De este modo la
inconstitucionalidad que se propone por el actor se orienta a que se declare
que, por un imperativo del principio constitucional de igualdad, los
integrantes de la fuerza pública o sus beneficiarios cuya situación jurídica
estaba vinculada al régimen pensional previo a la Ley 923 de 2004, tienen
derecho de acceder a la pensión en las condiciones en ella previstas.
Para el demandante, al excluir del ámbito de la nueva ley a los
integrantes de la fuerza pública que con anterioridad a su vigencia hubiesen
perdido su capacidad laboral en un porcentaje de entre el 50% y el 75%,  se
lesiona la igualdad porque se da un tratamiento distinto a personas que se
encuentran en igualdad de condiciones fácticas y jurídicas. Sin embargo esa
apreciación es equivocada, puesto que entre los dos conjuntos de sujetos entre
los cuales se plantea la comparación hay una diferencia en las circunstancias
fácticas que tiene consecuencias jurídicas. El momento en el que ocurren los
hechos que dan lugar a la pensión es determinante del régimen jurídico
aplicable. Se trata, por consiguiente,  de conjuntos de sujetos sometidos a
regímenes jurídicos distintos y cuya situación, en cada caso, debe resolverse
con sujeción al régimen vigente en el momento en el que ella se presente.
Quienes con anterioridad a la promulgación de la Ley 923 de 2004 hubiesen
perdido parcialmente su capacidad laboral por actos de misión del servicio o en
simple actividad, tenían, para el momento en el que la nueva ley empezó a
regir, una situación jurídica consolidada, la cual no puede verse afectada por
leyes posteriores. En principio ello significa que tal situación no puede ser
desconocida ni desmejorada por la nueva normatividad, pero también que quienes
se encuentren en ella no acceden a las condiciones más beneficiosas que en el
futuro se establezcan por el legislador para los mismos supuestos fácticos.
Esto es, la nueva ley rige hacia el futuro y se aplica a los hechos que ocurran
a partir de su vigencia, sin que las situaciones jurídicas consolidadas con
anterioridad se vean afectadas por la misma. Por consiguiente, no puede
predicarse la igualdad de condiciones jurídicas entre sujetos sometidos a
regímenes pensionales distintos.
En la precitada
Sentencia C-434 de 2003, la Corte, después de hacer un recuento sobre el
régimen general de vigencia de la ley en el tiempo y de precisar la facultad
que tiene el legislador para determinar el momento a partir del cual sus
prescripciones normativas han de producir efectos, señaló que desconocer esa
facultad para afirmar que por virtud del principio de igualdad “… su deber
radica en retrotraer el efecto vinculante de sus decisiones al momento mismo de
ejercicio del poder constituyente primario[10] equivaldría a
consagrar, como regla general, la retroactividad de la ley y no su vigencia
hacia futuro.”[11] Agregó la Corte que
“[c]on tal entendimiento se pondría en peligro la estabilidad del sistema
jurídico pues reinaría la más absoluta incertidumbre e inseguridad ante el
desconocimiento de las leyes futuras que luego se habrían de aplicar a los
hechos presentes y pasados.”
Finalmente, puntualizó la Corte que no cabe argumentar
que debe aplicarse el principio de favorabilidad en la interpretación de la
legislación del trabajo, para promover, en sede de control constitucional, la
aplicación retroactiva de la ley laboral, porque en las hipótesis de cambio de
régimen en materia prestacional, no existe duda en torno al régimen jurídico
aplicable a los supuestos fácticos acaecidos antes de la entrada en vigencia de
la nueva ley.  Se reitera así, que se trata de situaciones distintas, sujetas a
regímenes jurídicos distintos, sin que, por ese solo hecho, pueda predicarse
una violación del principio de igualdad, o se imponga la aplicación retroactiva
de la ley que se estima consagra condiciones más favorables.
De este modo, en la medida en que con anterioridad a
la expedición de la Ley 923 de 2004, el régimen pensional de los integrantes de
la fuerza pública consagraba medidas de protección para quienes sufriesen
distintos grados de invalidez o para los beneficiarios del personal que
falleciese por causa de actos de misión del servicio o en simple actividad, no
cabe decir que establecer un nuevo régimen en la materia, en el que se fijen
condiciones que puedan considerarse más favorables, y que no se aplique a
quienes estaban vinculados por el régimen anterior, resulte contrario al
principio de igualdad.
5.      La
retroactividad en la aplicación de la Ley 923 de 2004, a partir del 7 de agosto
de 2002 no es violatoria del principio de igualdad.
La
segunda dimensión del problema de constitucionalidad que plantea la demanda
remite a la consideración de la fecha a partir de la cual se dispuso sería
aplicable el nuevo régimen que se expidiese con base en la Ley 923 de 2004 en
materia de pensiones de invalidez y sobrevivencia de los miembros de la fuerza
pública.
Durante
el trámite del proyecto que concluyó con la expedición de la Ley 923 de 2004,
los mencionados efectos retroactivos se plantearon inicialmente como una manera
de enfrentar el vacío que se suponía se había creado por efecto de la
declaratoria de inexequibilidad del Decreto 2070 de 2003. Dicho vacío en
realidad no existía, porque en la Sentencia C-432 de 2004 la Corte, de manera
expresa, había señalado que “… la declaratoria de inexequibilidad del Decreto
2070 de 2003 y del numeral 3° del artículo 17 de la Ley 797 de 2003, no implica
crear un vacío legal que dejará a los miembros de la fuerza pública sin los
presupuestos legales indispensables para garantizar las prestaciones sociales
que amparen sus contingencias de tipo pensional”, porque, de acuerdo con las
consideraciones que allí se hicieron, se producía “… la reincorporación
automática de las normas anteriores que consagraban el régimen de asignación de
retiro y de otras prestaciones a favor de los miembros de la fuerza pública, y
que había sido derogado por el Decreto 2070 de 2003…”. Sin embargo, la
disposición sobre retroactividad se mantuvo en el proyecto, pero con base en
consideraciones de equidad. De este modo, no obstante que la Corte
Constitucional había señalado en el pasado que la existencia de condiciones
diferentes en los regímenes pensionales de la fuerza pública y en el general
del sistema de seguridad social no era per se contraria a la igualdad, el legislador
estimó que si por virtud del nuevo régimen, se producía una aproximación en las
condiciones de los dos sistemas, resultaba razonable permitir que de ello se
beneficiasen quienes habían accedido al anterior régimen de protección que
ofrecía menores garantías. Es claro que desde esta nueva perspectiva, la fecha
que inicialmente se había fijado como punto de partida para la aplicación del
nuevo régimen –siete de mayo de 2004-, carecía de relevancia, pues la misma
estaba referida al momento a partir del cual se declaró la inexequibilidad del
Decreto 2070 de 2003.  Al fijar el siete de agosto de 2002 como fecha partir de
la cual se aplicarían las condiciones de la nueva ley, se atendía, por una
parte a consideraciones de proximidad, de tal manera que, quienes más recientemente
se hubiesen visto situados en los supuestos previstos en la nueva ley pudiesen
beneficiarse de las condiciones fijadas en ella, y por otra parte, a las
limitaciones de orden presupuestal, que hacían imposible ampliar de manera
indefinida la cobertura retroactiva del nuevo régimen.
Tal como
se ha señalado, es posible que una ley tenga efectos retroactivos, pero siempre
y cuando de ello no se deriven consecuencias lesivas para sus destinatarios.[12]
En determinados supuestos, entonces, el legislador puede considerar esa
posibilidad, lo cual cae dentro de su ámbito de configuración para establecer
la vigencia de la ley, sin que quepa decir, sin embargo, que ello obedece a un
imperativo constitucional.
Ese
margen de discrecionalidad legislativa no se asimila a la arbitrariedad y, por
consiguiente, siempre debe haber una razón suficiente detrás de las opciones
legislativas.
En el
presente caso se trataba de ampliar la cobertura en el tiempo de un beneficio
de contenido prestacional. Tales beneficios, por definición, se encuentran
vinculados a las posibilidades financieras del Estado para reconocerlos. La
jurisprudencia constitucional ha avanzado en la delimitación del ámbito de los
derechos de contenido prestacional y de su carácter progresivo. En este campo,
por consiguiente, no cabe una dialéctica de todo o nada, porque siempre es
posible avanzar en materia de cobertura y de condiciones y tales avances están
supeditados a la capacidad efectiva de asumirlos. El mandato del artículo 48 de
la Constitución sobre el carácter progresivo de la seguridad social, comporta
que, el Estado, en la medida de lo posible, debe, no sólo ampliar la cobertura
de los servicios, sino avanzar en el contenido y en la calidad de las
prestaciones.
En ese
contexto, mientras no se trate de limitaciones que comporten retrocesos, para
cuyo establecimiento se requiere la presencia de muy especiales condiciones y
de una carga argumentativa muy sólida, es posible que por consideraciones
presupuestales, determinados beneficios de contenido prestacional no se
apliquen en un momento dado a todos aquellos que podrían considerarse como
potenciales beneficiarios de los mismos. El límite en tales eventos estaría
dado por la estimación más o menos ajustada del margen presupuestal disponible,
condición que ahora viene impuesta por la legislación de presupuesto, conforme
a la cual el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo,
que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito
y deberá ser compatible con el marco fiscal de mediano plazo.[13]
Observa
la Corte que el alcance retroactivo del nuevo régimen establecido en la ley
marco debe ser reglamentado por el gobierno[14], para lo cual
será preciso tener en cuenta que, tal como en distintas oportunidades ha sido
puesto de presente por la Corte, el régimen prestacional especial que en
materia de invalidez existía para los miembros de la fuerza pública, no era
comparable con el régimen general de la seguridad social, porque el conjunto de
prestaciones contenido en uno y otro sistema era distinto, y porque también era
distinta la manera de establecer el grado de invalidez.  Así, como quiera que
quienes tuviesen la condición de invalidez en los términos del régimen
preexistente a la Ley 923 de 2004 habían accedido, o tenían la vocación para
acceder, a un sistema de protección distinto, el reglamento debe establecer las
condiciones en las cuales tales personas pueden acceder al nuevo régimen, las
compensaciones que quepa hacer en materia de prestaciones y la manera de
establecer el grado de invalidez a efectos del reconocimiento de la
pensión.
Destaca
la Corte que la retroactividad prevista por el legislador, no se orienta a
brindar protección a unas personas que hubiesen estado desprovistas de ella,
sino que busca permitir que, dentro de las limitaciones que impone la situación
de las finanzas públicas, algunas de tales personas, en razón de la proximidad
de sus circunstancias con el momento del tránsito legislativo, pudiesen
beneficiarse de las condiciones previstas en el nuevo régimen.
De este
modo, no resulta contrario al principio de igualdad que el legislador al
establecer un efecto retroactivo para las condiciones previstas en la Ley 923
de 2004 para el reconocimiento de las pensiones de invalidez y sobrevivencia
originadas en hechos ocurridos en misión del servicio o en simple actividad,
haya fijado para el efecto como fecha de corte, el siete de agosto de 2002. Por
otra parte, como quiera que el régimen prestacional anterior a la vigencia de
la norma demandada contemplaba mecanismos de protección para los eventos de
invalidez y muerte de los miembros de la fuerza pública, que no pueden
considerarse per se contrarios a la Constitución, tampoco puede
señalarse que al no disponerse un efecto retroactivo ilimitado para la nueva
legislación se haya incurrido en violación de los derechos fundamentales a la
salud o a la familia de las personas afectadas.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar la EXEQUIBILIDAD,
por el cargo estudiado, de la expresión “… desde el 7 de agosto del 2.002 …”,
contenida en el artículo 6º de la Ley 923 de 2004.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO
DE VOTO A LA SENTENCIA C-924 DE 2005 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
LEY-Efectos futuros (Salvamento de voto)
REF.: Expediente D-5683
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6 (parcial) de la
Ley 923 de 2004.
Magistrado Ponente:
RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me permito presentar Salvamento
de Voto a la presente sentencia, por las siguientes razones:
1. En primer
lugar, el supuesto de la sentencia C-434/03, la cual se alude como precedente
en la parte motiva de la sentencia que nos ocupa, plantea en mi concepto una
situación diferente, pues se refiere a dos regímenes distintos, uno de los cuales
se aplica a partir de su entrada en vigencia, mientras que la norma demandada
es de carácter retroactivo.
2. En segundo
lugar, considero que en general, en nuestro sistema jurídico las normas rigen
hacia el futuro, con excepción de la norma penal que en gracia del principio de
favorabilidad puede tener aplicación retroactiva.
3. En tercer
lugar, en el presente caso la norma establece un privilegio para los miembros
de la fuerza pública y sus familiares en la misma situación de invalidez o
muerte con ocasión del servicio, por lo que la norma solo debería, en mi
criterio, aplicarse hacia el futuro.
Fecha ut
supra.
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1]    El interviniente hace referencia a las Sentencias  C-970 de 2003
y C-080 de 1999.
[2]    El proyecto de ley junto con su exposición de motivos fue
publicado en la Gaceta del Congreso No. 386 de 2004
[3]    Artículo 5º del Proyecto de Ley
[4]     Se hace alusión a la declaratoria de inexequibilidad del
Decreto 2070 de 2003 que se produjo mediante Sentencia C-432 del seis de mayo
de 2004. Precisa la Corte que en esa Sentencia, en su parte considerativa, se
señaló que era “…  procedente reconocer la reincorporación automática de las
normas anteriores que consagraban el régimen de asignación de retiro y de otras
prestaciones a favor de los miembros de la fuerza pública, y que había sido
derogado por el Decreto 2070 de 2003, en la medida en que su vigencia permite
salvaguardar los derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital y trabajo
de los citados funcionarios, como emanación de la supremacía de la parte
orgánica del Texto Fundamental.” Concluyó la Corte, entonces, que al declararse
la inexequibilidad del Decreto 2070 de 2003, las disposiciones que habían sido
derogadas o modificadas por el mismo adquirían plena vigencia. El Magistrado
Jaime Araujo Rentería presentó aclaración de voto en relación con este aparte
de la Sentencia.
[5]    M.P. Jaime Córdoba Triviño
[6]    Sentencia C-434 de 2003
[7]    Ibid.
[8]    Ibid.
[9]     En la Sentencia C-890 de 1999 la Corte declaró la exequibilidad
de los apartes acusados de los artículos 89, 90 y 91 del Decreto Ley 094 de
1989,que habían sido demandados porque en criterio del actor las normas
acusadas, al exigirles a los miembros de la Fuerza Pública una incapacidad
sicofísica del 75% para acceder al reconocimiento de la pensión de invalidez,
quebrantaban el principio de igualdad material, por cuanto los trabajadores
afiliados al régimen de la Ley 100 de 1993 tienen derecho a la misma
prestación, a partir de una incapacidad del 50% (arts. 38 y 39). En la Sentencia
C-970 de 2003 se declaró la existencia de cosa juzgada material (Sentencia
C-890 de 1999) en relación con el porcentaje del 75% de invalidez como
condición para acceder a la pensión, contenido en el Decreto 1796 de 2000, por
medio del cual “… se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la
disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades,
indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos  por
lesiones, de los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos  de las Escuelas de
Formación y sus equivalentes en la  Policía Nacional, personal civil al
servicio del  Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y
personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la
vigencia de la Ley 100 de 1993.”  En la Sentencia C-835 de 2002 se declaró la
exequibilidad del literal c) del artículo 121 del Decreto 1213 de 1990,
relativo a la pensión de sobrevivientes en el régimen de la Policía Nacional
que había sido demandado por establecer un tratamiento distinto y menos
favorable que el previsto para la pensión de sobrevivientes en el régimen
general de seguridad social. En la Sentencia C-1032 de 2002 se declaró la
exequibilidad, de algunas expresiones contenidas en
los Decretos 1211, 1212, 1213, y 1214 de 1990 que habían sido acusadas porque
en criterio del actor establecían una clara discriminación frente al régimen general de la Ley 100
de 1993. Señaló la Corte que las prestaciones a que hacen referencia los
diferentes  sistemas se encuentran calculadas de manera distinta y en cada caso
existen compensaciones diferentes que imposibilitan aplicar un mismo patrón de
medición.
[10]     En esa oportunidad la pretensión de la demanda se orientaba a
que la pensión de sobrevivientes consagrada en la nueva ley se aplicase de
manera retroactiva, desde la entrada en vigencia de la Constitución 1991.
[11]    Sobre este particular, la Corte en la Sentencia C-239 de 1994,
había expresado que no le corresponde al juez constitucional disponer que una
determinada ley tenga efecto retroactivo y que solo el legislador al dictar una
ley, puede establecer su carácter retroactivo, aunque el juez, al momento de
aplicarla, no puede desconocer las situaciones jurídicas concretas ya consolidadas.
[12]     En la Sentencia C-619 de 2001 la Corte expresó que “… en
materia de regulación de los efectos del tránsito de legislación, la
Constitución solo impone como límites el respeto de los derechos adquiridos, y
el principio de favorabilidad y de legalidad penal. Por fuera de ellos, opera la
libertad de configuración legislativa.”
[13]    Artículo 7º, Ley 819 de 2003
[14]    En el Decreto 4433 de 2004, por medio del cual “…se fija el
régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza
Pública”, no se incluyó un desarrollo específico del artículo 6º de la Ley 923
de 2004.