SU658-15
Sentencia SU658/15
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de
procedibilidad
TEORIA DEL AGOTAMIENTO DE
JURISDICCION-Concepto y alcance
La figura del
agotamiento de la jurisdicción fue creada jurisprudencialmente por el Consejo
de Estado en 1986, en una decisión en la que la
Sección Quinta negó la acumulación de dos procesos electorales por tener la
misma causa petendi e idénticas pretensiones. Adicionalmente, expresó
que en situaciones en que los particulares acuden al juez para que haga operar
el servicio de justicia en un caso concreto, con la puesta en marcha del
respectivo proceso que se promueva, se agota la jurisdicción frente a dicho
asunto o controversia
TEORIA DEL
AGOTAMIENTO DE JURISDICCION-Precedentes del Consejo de Estado
ACUMULACION
DE ACCIONES POPULARES-Tesis contraria a la figura de agotamiento
de jurisdicción
TESIS DEL
AGOTAMIENTO DE JURISDICCION EN LAS ACCIONES POPULARES-Sentencia de unificación jurisprudencial
del Consejo de Estado
Mediante sentencia del 11 de
septiembre de 2012, la Sala Plena del Consejo de Estado decidió unificar la
jurisprudencia adoptando la tesis del agotamiento de jurisdicción en las
acciones populares, y sobre sus consecuencias. En aquellos supuestos en que se
esté ante demandas de acción popular en las cuales se persigan las mismas
pretensiones, estén basadas en la misma causa petendi, y dirigida contra
iguales demandados, lo que procede es dar aplicación a la figura del
agotamiento de jurisdicción
NULIDAD DE LAS SENTENCIAS PROFERIDAS
POR LA CORTE CONSTITUCIONAL-Reiteración
de jurisprudencia
La improcedencia de recursos contra
sentencias proferidas por la Corte Constitucional, en su calidad de Tribunal de
cierre, ha sido una regla generalizada desde el inicio de actividades de esta
Corporación. Sin embargo, en su deber de protección de los derechos
fundamentales y la Constitución, se ha admitido la posibilidad de presentar una
solicitud de nulidad en casos excepcionales en que sin haber una sentencia
final, haya violaciones al debido proceso.
INCIDENTE DE NULIDAD CONTRA SENTENCIAS DE TUTELA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Requisitos formales
y argumentativos
DESCONOCIMIENTO DEL
PRECEDENTE COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
La Corte Constitucional ha sostenido
en su jurisprudencia que el desconocimiento del precedente jurisprudencial como
causal específica de procedibilidad se configura “cuando por vía judicial
se ha fijado un alcance sobre determinado tema, y el funcionario judicial,
desconoce la regla jurisprudencial establecida. En estos casos eventos, la
acción de tutela busca garantizar la eficacia jurídica del derecho fundamental
a la igualdad”
DERECHO AL DEBIDO
PROCESO Y DEFENSA-Falta
de notificación a las partes demandadas y a terceros con interés legítimo
genera nulidad saneable
Ha entendido esta
Corporación que cuando se omite la notificación del auto admisorio de la
demanda a aquellos que tienen un interés legítimo en ella, surge un vicio
saneable, el cual se debe poner en conocimiento del interesado para que alegue
la correspondiente nulidad, si no lo hace en su momento, la misma se entenderá
subsanada
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE
TUTELA DEL CONSEJO DE ESTADO-Aplicación por analogía
de las reglas desarrolladas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en
materia de nulidad de sentencias de tutela falladas por esta Corporación
La
Corte Constitucional es el órgano de cierre en materia de tutela, por esa
razón, ante la ausencia de disposiciones legales que establezcan los requisitos
procesales y materiales del incidente de nulidad contra decisiones de tutela,
el Consejo de Estado debía aplicar por analogía las reglas desarrolladas por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de nulidad de sentencias
de tutela falladas por esta Corporación
DERECHO AL DEBIDO
PROCESO Y DEFENSA-Vulneración
por Consejo de Estado al no vincular al trámite de tutela a todos los
demandados en la acción popular, cuando la finalidad del amparo solicitado era
dejar sin efectos las decisiones que rechazaron dicha acción popular por
agotamiento de jurisdicción
Correspondía al Consejo de Estado
demostrar que efectivamente se generó una afectación al debido proceso como
consecuencia de la falta de vinculación de terceros interesados en el proceso
de amparo, la cual debía ser ostensible, probada, significativa y trascendental
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Improcedencia por no configurarse defecto
por vulneración de precedentes del Consejo de Estado en la figura del
agotamiento de jurisdicción
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE
TUTELA DEL CONSEJO DE ESTADO-Improcedencia
por cuanto fue
presentada de manera extemporánea
Referencia:
expediente T-4480896
Acción de tutela
presentada por la Corporación Colombia Transparente contra el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado
Quinto Administrativo del Circuito de Bogotá.
Magistrado Sustanciador:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., veintidós
(22) de octubre de dos mil quince (2015)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de
1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por la Sección Quinta
del Consejo de Estado el 4 de diciembre de 2013, y en segunda instancia, por la
Sección Primera del Consejo de Estado el 10 de abril de 2014, dentro del
proceso de tutela instaurado por la Corporación Colombia Transparente contra el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el
Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bogotá
El proceso de la
referencia fue seleccionado para revisión por la Sala de Selección Número Diez,
mediante Auto proferido el veinte (20) de octubre de dos mil catorce (2014).
I. ANTECEDENTES
La Corporación
Colombia Transparente presentó
acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado Quinto Administrativo
del Circuito de Bogotá por la presunta vulneración de sus derechos
fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia,
basado en los siguientes:
1.
Antecedentes procesales
Dada la complejidad que ofrecen los
hechos objeto de análisis, la Corte adoptará como metodología, dividir los
mismos en cinco momentos procesales, manteniendo un criterio de orden
cronológico:
a. El trámite de las acciones populares formuladas
por la ONG Corporación Colombia Transparente. Se describirán los trámites procesales
surtidos ante la jurisdicción contencioso administrativa, principalmente, de
dos de las tres acciones populares formuladas (se presentaron las acciones de
referencia AP-2002-1029, AP-2002-1032, y AP-2002-1048). Se profundizará en el
desarrollo de las dos primeras, una de las cuales fue rechazada aplicando la
figura de agotamiento de jurisdicción (AP-2002-1029), decisión que motivó la
interposición de un recurso de amparo[1].
b. El trámite inicial de la acción de tutela
presentada el 17 de marzo de 2009 por la ONG Corporación Colombia Transparente,
objeto de revisión. Se analizará lo penitente al proceso de la acción de
tutela formulada por la ONG Corporación Colombia Transparente, contra las
decisiones judiciales del Juzgado 5º Administrativo del Circuito de Bogotá y el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que concluyó con fallo favorable del
Consejo de Estado de amparar los derechos de la accionante y revocar las
providencias de las autoridades accionadas que declararon nula la admisión de
una de las acciones populares (AP-2002-1029).
c. Continuación del trámite del proceso de acción
popular 2002-1029, como consecuencia de la decisión de la Sección Primera del
Consejo de Estado. Se narrarán los hechos correspondientes a la
continuación del trámite, por parte del Juzgado 5º Administrativo del Circuito
de Bogotá, de la acción popular formulada por la ONG que fue rechazada bajo la
figura del agotamiento de jurisdicción., como consecuencia de la decisión del
30 de julio de 2009 del Consejo de Estado, de tutelar los derechos de la
accionante.
d. Incidente de nulidad en
contra de la decisión del Consejo de Estado del 30 de julio de 2009, en sede de
tutela, que amparó los derechos de la ONG accionante y ordenó continuar el
trámite de la acción popular rechazada.
Corresponde a la presentación –por parte del representante de algunos de los
accionados en la acción popular– de un incidente de nulidad en contra de la
decisión del Consejo de Estado que tuteló los derechos de la ONG demandante,
argumentando que nunca se les notificó el inicio del proceso de amparo. El
Consejo de Estado, mediante providencia del 4 de julio de 2013, concedió la
nulidad de todo lo actuado desde el momento en que se admitió la tutela,
ordenando dar inicio nuevamente a su trámite, siendo precisamente sobre ese,
sobre el cual versa la presente revisión.
e. Resolución desfavorable para
el actor del expediente de acción popular 2002-1032. Se hará alusión a la sentencia de primera instancia
del 4 de febrero de 2011 y de segunda instancia del 28 de enero de 2013, que
negaron las pretensiones formuladas por la ONG Corporación Colombia
Transparente en el marco de la acción popular de la referencia.
Finalmente, se hará referencia al
contenido del nuevo trámite de tutela que surgió como consecuencia de la
nulidad de lo actuado en sede de tutela, y en cumplimiento de la orden de
repetir el proceso de amparo. Se describirán las respuestas a la demanda de las
partes vinculadas al proceso, así como las decisiones de primera instancia (4
de diciembre de 2013) y segunda instancia (10 de abril de 2014), objeto de
revisión por parte de la Sala Plena en esta oportunidad.
a. El trámite de las acciones
populares formuladas por la ONG Corporación Colombia Transparente.
1.1.
El 25 de junio de 2002 la Corporación Colombia Transparente O.N.G.
inició tres acciones populares:
•
AP-2002-1048
La acción de radicado AP 2002-1048,
fue acumulada mediante auto del 20 de mayo de 2004 con la acción AP 2002-1029,
por tener hechos y pretensiones similares, aunque interpuesta contra diferentes
accionados.
El 19 de mayo de 2005, el Tribunal
rechazó la demanda correspondiente al expediente 2002-1048, por considerar que
versaba sobre hechos y pretensiones idénticos a los planteados en el proceso
2002-1029, y por tanto, no era posible adelantar simultáneamente ambas acciones
populares. La anterior decisión fue confirmada el 7 de diciembre de 2005, por
la Sección Tercera del Consejo de Estado. Frente a esa decisión, no se
presentaron recursos adicionales y no es objeto del litigio planteado en la
acción de tutela interpuesta por la ONG.
•
AP-2002-1032:
La acción popular de la referencia,
fue formulada contra:- CARBOCOL S.A., Financiera Energética Nacional FEN,
Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
Departamento Administrativo de Planeación Nacional, Empresa Nacional Minera
MINERCOL LTDA, y empresa CERREJON Zona Norte S.A..- En el referido proceso se
buscaba advertir ciertas irregularidades ocurridas en el procedimiento de
enajenación del complejo carbonífero Cerrejón Zona Norte. Asimismo, se
pretendía lograr la protección del derecho al patrimonio público del Estado y
la moralidad administrativa, presuntamente vulnerados con las actuaciones de
las entidades demandadas.
•
AP-2002-1029:
En este proceso se accionó a: (i) Ministerio
de Minas y Energía, (ii) Ministerio de Hacienda y Crédito Público, (iii) Departamento
Nacional de Planeación, (iv) Financiera Energética Nacional FEN, (v) CARBOCOL.-,
y a las sociedades que se presentaron durante el procedimiento de enajenación
del complejo Cerrejón Zona Norte: (vi) GLENCORE INTERNATIONAL A.G., (vii) ANGLO
AMERICAN PLC, Y (viii) BILLINTON COMPANY, así como (ix) a la señora Esperanza
Rojas Jiménez. Los hechos alegados correspondían no sólo a las irregularidades
en el proceso de enajenación, sino también a la existencia de presuntas
actuaciones anómalas por parte de personas no involucradas en la anterior
acción popular (AP 2002-1032).
Con esta nueva acción se buscaba
amparar la moralidad administrativa, el patrimonio público y otros fines como
la declaración de conflictos de interés de personas involucradas y el pago de
dineros que presuntamente habría dejado de percibir el Estado por cuenta de las
actuaciones de los particulares accionados.
1.2.
En auto del 2 de julio de 2002, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección B, admitió las demandas acumuladas y ordenó
notificar personalmente a los demandados.
1.3.
Los días 5, 6, 9 y 28 de agosto de 2002, el Ministerio de Minas y
Energía, el Departamento Nacional de Planeación, la Financiera Energética
Nacional S.A. – FEN, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Carbones de
Colombia S.A. – CARBOCOL, interpusieron recursos de reposición en contra del
auto de 2 de julio de 2002.
1.4.
El 15 de julio de 2004, la ONG demandante presentó escrito de reforma de
la demanda AP-2002-1029.
1.5.
El 20 de septiembre de 2004, el Tribunal rechazó la reforma de la
demanda, por considerar que se encontraba pendiente la decisión sobre el
recurso de reposición interpuesto contra el auto admisorio de la demanda.
1.6.
El 21 de febrero de 2005, en el marco de la acción popular AP 2002-1029,
los representantes de la empresa Carbocol S.A., del Ministerio de Minas y
Energía, de BHP Billiton Company BV y de Financiera Energética Internacional,
presentaron una solicitud de nulidad de lo actuado en el proceso a partir del
auto admisorio de la demanda (auto del 2 de julio de 2002) para que, en su
lugar, ésta fuera rechazada por agotamiento de la jurisdicción, como
consecuencia de la existencia de una acción popular anterior que presuntamente
tendría los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Señalaron los peticionarios que, la
entidad accionante presentó tres acciones populares de manera casi simultánea
con hechos y pretensiones similares, de manera que dos de ellos se acumularon
bajo el radicado AP 2002-1029, teniendo en cuenta que los accionados eran
diferentes pero los hechos eran los mismos. A pesar de ello, coexistían las
acciones AP 2002-1029 y AP 200-1032 y, en consecuencia, el primero de ellos, en
la medida en que no había completado su proceso de notificación a las partes
como el segundo sí lo había hecho, debía ser rechazado por agotamiento de
jurisdicción.
1.7.
El 29 de junio de 2006, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
profirió un auto ordenando la remisión del expediente al reparto de los
Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, conforme a lo dispuesto en el
artículo 16 de la Ley 472 de 1998, por ser asunto de competencia de esas
autoridades judiciales.
1.8.
Mediante auto del 9 de febrero de 2007, el Juzgado 5º
Administrativo de Bogotá resolvió una solicitud de nulidad planteada por
Carbocol S.A. y el Ministerio de Minas y Energía, con fundamento en el artículo
165 del C.C.A. y 140 del C.P.C. El Despacho decidió lo siguiente:
“PRIMERO. DECLARAR la nulidad de lo
actuado en la acción popular 2002-1029, a partir del auto admisorio de la
acción (sic).
SEGUNDO. RECHAZAR la demanda de
acción popular 2002-1029, por agotamiento de jurisdicción”.
Los argumentos centrales de la
decisión adoptada por el Juzgado 5º Administrativo de Bogotá fueron los
siguientes: (i) el 25 de junio de 2002, el ciudadano presentó tres demandas de
acción popular prácticamente idénticas, en términos de hechos y pretensiones
(Rads. 2002-1032; 2002-1029 y 2002-1048); (ii) el Consejo de Estado, Sección
Tercera, en auto del 7 de diciembre de 2005, ya había considerado que operaba
el fenómeno del agotamiento de jurisdicción entre los procesos 2002-1048 y
2002-1029; (iii) las compañías que no aparecen vinculadas en el expediente
2002-1029 –que no figuran en el radicado 2002-1032- pueden ser vinculadas por
el juez; y (iv) se sigue un pronunciamiento del 16 de septiembre de 2004 de la
Sección Tercera del Consejo de Estado sobre agotamiento de jurisdicción.
1.9.
El 15 de febrero de 2007, la Corporación Colombia Transparente  apeló la
decisión del Juez Administrativo, manifestando que las acciones tenía
pretensiones distintas. Adujo que una buscaba la condena de los evaluadores de
la mina y asesores en el proceso de enajenación para que se declarase la
nulidad del proceso y la devolución de la mina, mientras que la otra señalaba
las irregularidades del Comité de Participación Privado y Técnico del promotor,
la inexistencia de un acto de adjudicación y la posibilidad de suscribirse la
doble contratación de asesores.
1.10.    El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 27 de noviembre de 2008,
confirmó la decisión adoptada el 9 de febrero de 2007 por el Juzgado 5º Administrativo
de Bogotá. Los principales argumentos del Tribunal fueron los siguientes:
“Este Tribunal cuando ocurre el
fenómeno de la multiplicidad de acciones populares en defensa de unos mismos o
similares derechos colectivos y respecto de las mismas causas, ha venido
aplicando la figura del agotamiento de jurisdicción, y no la de acumulación de
procesos, en aras de darle tratamiento judicial eficiente y homogéneo a una
misma situación jurídica, que es la que uno o varios actores someten a
consideración de la jurisdicción administrativa en ejercicio de la acción
popular. Eso obedece a que el Tribunal no encuentra respaldo jurídico para
tramitar simultáneamente  varias acciones populares sobre una misma
problemática y frente a similares derechos colectivos.
En efecto, si un ciudadano interpone
determinada acción popular para que se proteja uno o varios derechos o
intereses colectivos frente a ciertos hechos, la comunidad queda inmediatamente
representada en ese actor popular para ejercer la defensa de esos derechos e
intereses. Por tanto, en el evento en que se presenten posteriormente otras
demandas cuyo propósito, en general, sea el mismo que el de la demanda inicial,
esto es, la protección de ciertos derechos e intereses colectivos por la
afectación que tenga origen en la misma causa y cuyas pretensiones persigan el
mismo, fin, las posteriores demandas deberán ser rechazadas por agotamiento de
jurisdicción”.
En cuanto a la resolución del caso
concreto, el Tribunal sostuvo lo siguiente:
“Es evidente para la Sala que los
procesos 2002-1029 y 2002-1032 guardan identidad jurídica en cuanto en ambos
procesos se cuestiona la enajenación de la participación estatal en el Complejo
Carbonífero Cerrejón Zona Norte y la presunta afectación de los derechos
colectivos a la defensa del patrimonio público y de la moralidad
administrativa.
No es suficiente que el apelante
alegue que la presente acción incluye nuevos demandados, que las pretensiones
sean “sustancialmente diferentes” y que los hechos “son nuevos y muchos más
hechos presentados”, pues tal y como se explicó en el acápite anterior, en
aquellos eventos en que existen dos o más acciones populares que persigan, en
términos generales, la protección de derechos colectivos cuya causa sea la
misma, deberá subsistir únicamente aquella que primero se notificó a los
demandados, para así salvaguardar, entre otros, los principios de economía
procesal y seguridad jurídica”.
b. Trámite de la acción de tutela
interpuesta por la ONG Corporación Colombia Transparente
1.11.     El 17 de marzo
de 2009, la Corporación Colombia Transparente presentó una acción de tutela en
el Consejo de Estado contra unas decisiones judiciales del Juzgado Quinto
Administrativo de Bogotá y Tribunal Administrativo de Cundinamarca adoptadas
en el curso de la Acción Popular 2002-1029. El apoderado judicial de la
Corporación Colombia Transparente solicitó lo siguiente:
“1. La protección de los derechos
fundamentales al debido proceso y a la igualdad, a favor de la CORPORACIÓN
COLOMBIA TRANSPARENTE O.N.G., vulnerados por el Juzgado Quinto Administrativo y
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”.
2. Como consecuencia de lo anterior,
se deje sin efecto la providencia del 9 de febrero de 2007, proferida por el
Juzgado Quinto Administrativo que declaró la nulidad de lo actuado a partir del
auto admisorio de la demanda y rechazó la demanda por agotamiento de
jurisdicción, dentro de la acción popular radicada bajo el número
250002315000200201012902, instaurada por la Corporación Colombia Transparente
O.N.G., contra la Nación – Financiera Energética Nacional FEN- y otros, y la
providencia del 27 de noviembre de 2007, proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, que confirmó
la providencia antes citada, al decidir su apelación.
3. Y, en consecuencia, se le ordene
al Juzgado Quinto Administrativo que continúe con el trámite de la acción
popular radicada bajo el número 250002315000200201012902, instaurada por la
Corporación Colombia Transparente contra la Nación – Financiera Energética
Nacional-  y otros”.
El representante de la accionante
considera que el Juzgado 5º Administrativo de Bogotá y el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A incurrieron en
un defecto sustantivo, por cuanto aplicaron indebidamente la figura
jurisprudencial del agotamiento de jurisdicción, creada por el Consejo de
Estado. Lo anterior por cuanto, en el caso concreto, no se presenta una
identidad en relación con lo siguiente: (i) entidades demandadas; (ii) hechos y
(iii) pretensiones.
1.12.    Mediante Auto
del 24 de marzo de 2009, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la
acción de tutela y ordenó notificar a los accionados y al Ministerio de Minas y
Energía y otros, por ser terceros interesados en las resultas del proceso.
1.13.    El 30 de marzo
de 2009, se notificó personalmente del Auto admisorio de la demanda a los
accionados (Juzgado Quinto y Tribunal Administrativo) y al Ministerio de Minas
y Energía.
1.14.    En sentencia de primera instancia del 23 de abril de
2009, la Sección Quinta del Consejo de Estado negó el amparo de los derechos
alegados por la Corporación, bajo el argumento de que la tutela no podía ser
usada como una tercera instancia, y reiteró su línea jurisprudencial al señalar
que la acción de amparo no procedía contra providencias judiciales en razón a
la protección al principio de seguridad jurídica. Dicha decisión fue impugnada
el 4 de junio de 2009 por la organización accionante.
1.15.    El 30 de julio
de 2009, la Sección Primera del Consejo de Estado revocó
la decisión de primera instancia y amparó el derecho fundamental de acceso a la
administración de justicia, ordenando dejar sin efectos los autos del 9 de febrero de 2007 y del 27 de
noviembre de 2008 que aplicaron la figura del agotamiento de la
jurisdicción, manifestando que en el caso de la Acción Popular 2002-1029, no
procedía la nulidad procesal sino la acumulación de procesos. Como consecuencia,
ordenó al juez Quinto Administrativo del Circuito de Bogotá continuar con el proceso de acción popular en la etapa
en que se encontraba.
1.16.    Mediante Auto del 29 de septiembre de
2009, notificado por estado el 30 del mismo mes, el Juzgado Quinto
Administrativo de Bogotá dio cumplimiento a lo resuelto en sede de tutela por
el Consejo de Estado y dispuso continuar con el procedimiento de la acción
popular 2002-1029, resolviendo los recursos de reposición planteados por las
partes.
c. Continuación del trámite del
proceso de acción popular 2002-1029, como consecuencia de la decisión de la
Sección Primera del Consejo de Estado
·
Acción popular 2002-1029
1.17.    El 29 de
septiembre de 2009, el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá profirió auto
mediante el cual se dispuso obedecer lo resuelto  por el Consejo de Estado en
el proceso de Acción Popular 2002-1029, ordenando dar trámite a los recursos de
reposición interpuestos por las autoridades contra el auto del 2 de julio de
2002 (auto admisorio de la acción popular). Tuvo por contestada la demanda y la
proposición de excepciones de las demandadas - Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, Anglo American PLC, Glencore International AC, y Billiton Compnay BV-,
y por último, tuvo por cumplido el requisito de publicidad de la acción
popular.
1.18.    En auto del 23
de marzo de 2010, el Juzgado resolvió los recursos de reposición interpuestos
por el Ministerio de Minas y Energía, el Departamento Nacional de Planeación,
la Financiera Energética Nacional S.A. – FEN, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y la empresa Carbones de Colombia S.A. – CARBOCOL, contra el
auto de 2 de julio de 2002, por el cual se admitió la demanda, en el sentido de
negar las solicitudes.
1.19.    Mediante providencia
del 10 de mayo de 2010, el Juzgado corrió traslado a las partes de las
excepciones previas planteadas en las contestaciones de la demanda.
1.20.    El 27 de
septiembre de 2010, el Juzgado negó la solicitud del Ministerio de Minas y
Energía de remitir por competencia el proceso al Tribunal Administrativo de
Cundinamarca. Frente a esta decisión, el Ministerio de Minas presentó recurso
de reposición, el cual fue decidido desfavorablemente por el Juzgado Quinto
Administrativo de Bogotá a través de auto del 10 de noviembre de 2010.
1.21.    El 14 de
diciembre de 2010, el Juzgado admitió la reforma de la demanda presentada por
la ONG accionante, y ordenó notificar personalmente al Departamento Nacional de
Planeación, a Brigard y Urrutia Abogados Ltda y a Juan Manuel Rojas Payán. El
Ministerio de Minas y Energía presentó recurso de reposición frente a esa
decisión, el cual fue decidido desfavorablemente mediante auto del 21 de
febrero de 2011. La decisión de admitir la reforma a la demanda, fue notificada
por estado el 22 de febrero de 2011.
1.22.    El 1º de marzo
de 2011, el Ministerio de Minas y Energía presentó escrito de contestación a la
reforma de la demanda.
1.23.    El 22 de marzo
de 2011, el Departamento Nacional de Planeación  presentó escrito de
contestación a la reforma de la demanda.
1.24.    Mediante auto
del 17 de enero de 2012, el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá requirió a
la ONG accionante como parte actora, para dar trámite al emplazamiento del
señor Juan Manuel Rojas Payán. El 25 de enero de 2012, el apoderado del señor
Rojas Payán interpuso recurso de reposición contra el auto del 14 de diciembre
de 2010, el cual se resolvió desfavorablemente el 10 de mayo de 2012.
1.25.    El 16 de mayo de
2012, Brigard y Urrutia Abogados Ltda., interpuso: (i) recurso de reposición y
en subsidio apelación en contra del auto del 10 de mayo de 2012 y (ii)
solicitud de nulidad de todo lo actuado a partir del 7 de marzo de 2011, por
indebida notificación del auto del 14 de diciembre de 2010. Mediante auto del
24 de mayo de 2012, el Juzgado rechazó por improcedentes los recursos
presentados por Brigard y Urrutia.
1.26.    El 28 de mayo de
2012, Brigard y Urrutia contestó la reforma de la demanda.
1.27.    El 31 de mayo de
2012, Juan Manuel Rojas Payán contestó la reforma de la demanda.
1.28.    El 12 de julio
de 2012, el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá mediante auto
interlocutorio, negó por improcedente la solicitud de nulidad de todo lo
actuado a partir del 7 de marzo de 2011, presentada por Brigard y Urrutia
Abogados Ltda. Frente al mencionado auto, la firma de abogados presentó recurso
de reposición, el cual fue negado el 9 de agosto de 2012.
1.29.    Mediante
providencia del 29 de agosto de 2012, el juzgado señaló fecha para la audiencia
de pacto de cumplimiento para el 3 de octubre de 2012 y ordenó citar a las
partes.
En telegrama del 6 de septiembre de
2012 se citó a la audiencia de pacto de cumplimiento a los apoderados de la
Corporación actora, de Juan Manuel Ricardo Convers Ortega, ANGLO AMERICAN PLC,
GLENCORE INTERNATIONAL AG, BHP BILLITON COMPANY B.V., el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, Ministerio de Minas y Energía, el Departamento Nacional de
Planeación, la Financiera Energética Nacional – FEN, Carbones de Colombia S.A.
– Carbocol-, y de Brigard y Urrutia Abogados Ltda.
1.30.    El 26 de septiembre de 2012, el apoderado de las
empresas ANGLO AMERICAN PLC, GLENCORE INTERNATIONAL AG, BHP BILLITON COMPANY
B.V. y del señor Juan Manuel Ricardo Convers Ortega, promovió incidente de
nulidad de todo lo actuado a partir del auto del 10 de febrero de 2009,
mediante el cual el Juzgado se estuvo a lo resuelto en auto del 27 de noviembre
de 2008 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca;  solicitando
el aplazamiento de la audiencia de pacto de cumplimiento, porque al fallar la
tutela no los notificaron, debiendo hacerlo toda vez que eran partes de la
acción popular.
1.31.    El 19 de
diciembre de 2012, se abrió la fase probatoria del incidente de nulidad
planteado contra la acción popular en el Juzgado Quinto Administrativo de
Bogotá, ordenando librar notificación al Consejo de Estado para verificar la
manera como fue notificada la sentencia de la acción de tutela resuelta el 23
de abril de 2009.
d. Incidente de nulidad en contra
de la decisión del Consejo de Estado del 30 de julio de 2009, en sede de
tutela, que amparó los derechos de la ONG accionante y ordenó continuar el
trámite de la acción popular rechazada
1.32.    El 26 de octubre
de 2012, el apoderado de las empresas ANGLO AMERICAN PLC, GLENCORE
INTERNATIONAL AG, BHP BILLITON COMPANY B.V. y del señor Juan Manuel Ricardo
Convers Ortega, interpuso un incidente de nulidad sobre lo actuado en la acción
de tutela que ordenó dar trámite a la Acción Popular 2002-1029 porque nunca
fueron notificadas como parte afectada en el marco del mismo.
1.33.    El 13 de febrero
de 2013, el Consejo de Estado dio respuesta a dicha solicitud allegando copias
de la notificación de la acción de tutela.
1.34.    El 4 de julio de
2013, la Sección Primera del Consejo de Estado anuló lo actuado a partir del
auto de 24 de marzo de 2009, que admitió la acción de tutela contra el Juzgado
Quinto Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
ordenando que se surtieran las notificaciones pertinentes a las sociedades
Anglo American PLC, Glencore International, BHP Billiton Company BV y Juan
Manuel Ricardo Convers Ortega.
1.35.    El 8 de agosto
de 2013, el Consejo de Estado comunicó mediante telegrama al Juzgado Quinto
Administrativo de Bogotá la nulidad de lo actuado a partir del auto admisorio
de la tutela.  En dicha comunicación se ordenó indicar la conformación de la
parte demandada y la devolución del expediente de dicha referencia.
1.36.    En cumplimiento
de la decisión del 4 de julio de 2013 de la Sección Primera del Consejo de
Estado, mediante Auto del 9 de agosto de 2013, el Consejero Ponente de la
Sección Quinta de la misma Corporación, admitió la demanda de tutela contra el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera, Subsección “A” y el
Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bogotá, ordenando la notificación
de los terceros interesados.
e. Resolución desfavorable para el
actor del expediente de acción popular 2002-1032.
1.37.    El 4 de febrero
de 2011 el Juzgado 27 Administrativo del Circuito de Bogotá negó las
pretensiones de la acción popular 2002-1032. [2] Se afirmó que hubo un decreto
ministerial que aprobó la enajenación de la participación estatal en Cerrejón y
señaló unas condiciones mínimas del contrato a suscribir. El juez de instancia
manifestó que del estudio del material probatorio se puede concluir que las
entidades accionadas actuaron conforme a la ley y no se observa la generación
de un perjuicio a los derechos colectivos. Concluyó que para que se encuentre
vulnerada la moralidad administrativa, también se requiere la presencia de
elementos subjetivos contrarios a los fines y principios de la administración,
que en este caso no fueron demostrados.[3]
1.38.    El 28 de enero
de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió la segunda
instancia de la acción popular que fue conocida antes por el Juzgado 27
Administrativo de Bogotá, resolviendo negativamente la acción, bajo el
argumento de que los accionados no vulneraron los derechos al patrimonio
público y la moralidad administrativa pues, la suma pagada por el adjudicatario
fue la debida y hubo un acto de adjudicación para la enajenación del proyecto
Cerrejón.[4]
2. Traslado y contestación de la
demanda de amparo
La acción de tutela fue admitida por
la Sección Quinta de Consejo de Estado mediante auto fechado nueve (9) de agosto
de dos mil trece (2013), y se corrió traslado de ésta al Juzgado Quinto
Administrativo de Bogotá,  a la Sección Primera - Subsección A del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
Ministerio de Minas y Energía, la Dirección Nacional de Planeación, Carbocol
S.A., Financiera Energética Nacional, Anglo American PLC, Glencore
International AG, BHP Billington Company BV, Brigard y Urrutia Abogados Ltda y
al señor Manuel Ricardo Convers Ortega, como terceros interesados.
2.1. Contestación del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”
Guardó silencio.
2.2. Contestación del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”
Solicitó que se declarara a su
favor la falta de legitimación por pasiva, pues esta Sección no era la
autoridad judicial contra la cual se dirigió la accionante. Aclaró que
solamente estuvo encargada de la etapa inicial del trámite cuestionado, previo
a la entrada en funcionamiento de los Juzgados Administrativos, a quienes les
fue remitido el expediente de las acciones populares.
2.3. Respuesta del Juzgado
Quinto Administrativo del Circuito de Bogotá
En informe radicado en la primera
instancia el 28 de agosto de 2013,  sostuvo que la acción de tutela era
improcedente para solicitar la revocatoria de las providencias judiciales
proferidas en el trámite de la acción popular por no encuadrar en las causales
previstas.
Manifiesta que de la revisión de
las dos acciones instauradas, el tema central de las mismas “hace referencia
a la enajenación de los bienes que Carbocol tenía en el Cerrejón, lo cual, al
sentir de los accionantes, ocasionó un serio detrimento patrimonial en las
finanzas del Estado; motivo por el cual se solicita el amparo de los derechos
colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa”.[5]
Expresa el juzgado que la decisión
proferida en 2007 respecto a la cual versa la inconformidad del accionante, fue
objeto de apelación, recurso que fue resuelto negativamente el 27 de noviembre
de 2008, considerando que había identidad de objeto y causa entre los
accionantes populares en mención, motivo por el cual la acción popular que se
tramitó primero en el Juzgado 27 Administrativo de Bogotá debía continuar.
Finalmente, el juzgado sostuvo que
la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para cuestionar o controvertir su
decisión pues estuvo conforme a derecho.
2.4. Respuesta de la Dirección
Nacional de Planeación
Mediante escrito radicado el 28 de
agosto de 2013, manifestó que la vulneración alegada por la accionante, parte
de la premisa errada que hubo una indebida interpretación de las demandas.
Señaló que existió una caducidad de la acción de tutela pues versa sobre una
situación jurídica consolidada en 2007, de manera que no se predican
condiciones de inmediatez para conceder el amparo.
Argumentó que cuando la acción de
tutela se interpone como mecanismo subsidiario, habiendo caducado la acción
ordinaria que prevé el ordenamiento jurídico para la efectividad de los
derechos, el trámite de tutela se convierte en el mecanismo principal y no la
acción subsidiaria. En consecuencia, si los términos de caducidad o
prescripción de la acción principal han operado, la tutela no es procedente
como mecanismo transitorio.
Adicionalmente, sostuvo que no hay
una vía de hecho que permita que opere una tutela contra providencias
judiciales y, en consecuencia, la acción es improcedente.
2.5. Respuesta del Ministerio de
Minas y Energía
El representante del Ministerio,
solicitó mediante escrito la desestimación de los hechos y pretensiones por
carecer de sustento jurídico. Explicó que las acciones populares instauradas en
efecto cuentan con los mismos hechos, pretensiones y causas, persiguiendo la
protección del patrimonio público y la moralidad administrativa. Agregó que no
se configuró un defecto sustantivo en las decisiones judiciales cuestionadas,
pues las respectivas instancias judiciales verificaron el cumplimiento de los
requisitos necesarios para la configuración del agotamiento de la jurisdicción
y, en consecuencia, se respetó el derecho al debido proceso.
2.6. Respuesta del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
En informe radicado el 29 de agosto
de 2013, cuestionó la vinculación de dicha entidad por no guardar relación con
las actuaciones propias de dicha cartera. Expresó que el Ministerio de Hacienda
no podía satisfacer las pretensiones del actor, por no existir relación con los
hechos ni obligaciones estatales señaladas por la parte actora. Resaltó el
incumplimiento del requisito de inmediatez que busca controvertir una situación
jurídica consolidada desde 2007, indicando que no hubo un plazo razonable,
generando así inseguridad jurídica.
2.7. Intervención de  Anglo
American PLC, Glencore International AG, BHP Billington Company BV y Manuel
Ricardo Convers Ortega.
En escrito radicado el 10 de
septiembre de 2013, alegó el ejercicio del derecho de defensa, expresando que
la acción de tutela no debía  prosperar por no cumplir con los requisitos de
tutela contra sentencia judicial toda vez que no se presentaba un defecto
sustantivo, ya que las dos instancias ordinarias fundaron sus decisiones en
pronunciamientos del Consejo de Estado, previa verificación de la configuración
de los requisitos necesarios. Señaló que existía identidad de causa y objeto
justificando la aplicación de la postura del Consejo de Estado de rechazar las
nuevas acciones con fundamento en el agotamiento de jurisdicción, en vez de
acumularlas.
Indicó que es posible para la parte
actora intervenir en la acción popular que seguía en curso por los mismos
hechos para garantizar sus derechos, teniendo en cuenta el carácter colectivo
de los mismos. Expresó que la acción de tutela no podía ser usada como una tercera
instancia para discutir las decisiones ejecutoriadas de los jueces naturales,
salvo la presencia de defectos que afecten derechos fundamentales, situación
que, a su parecer, no se configuraba.
Finalmente, hizo hincapié en que la
discusión en sede de tutela no podía  ser el planteamiento de los presupuestos
para la declaratoria del agotamiento de jurisdicción, pues no era propia de
esta acción ni demostraba la configuración de un defecto sustantivo que
justificara su procedencia.
2.8. Financiera Energética
Nacional – FEN y CARBOCOL S.A.
Guardaron silencio.
3. Sentencias objeto de revisión
3.1. Sentencia de Primera
Instancia
En su decisión del 4 de diciembre
de 2013, la Sección Quinta del Consejo de Estado negó el amparo de los derechos
presuntamente violados por el Juzgado Quinto Administrativo del circuito de
Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera, Subsección
A. De acuerdo con el a quo, si bien procede la tutela contra providencia
judicial, en este caso “no se evidencia que hayan cometido un flagrante
error judicial  (…) pues sus decisiones están enmarcadas en la posición
jurisprudencial adoptada por la Sección Tercera,” mediante la cual
decidieron aplicar la tesis del agotamiento de la jurisdicción para la acción
popular.
Sostiene el Consejo de Estado que
las providencias cuestionadas cuentan con un sustento en el principio de
independencia y autonomía judicial y en consecuencia la acción de tutela no
puede ser empleada como una instancia adicional.
3.2. Impugnación del Fallo de
tutela
El 21 de enero de 2014 la
Corporación Colombia Transparente impugnó la decisión de primera instancia de
la Sección Quinta del Consejo de Estado, argumentando que de nuevo se
vulneraron los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de
justicia.
De acuerdo con el apoderado, en el
caso no se daban los elementos necesarios para que se configurara el
agotamiento de la jurisdicción, y, en su lugar, era procedente la acumulación
de los procesos para la realización de un trámite conjunto que previniera
resultados contradictorios en las providencias.
Agrega que no hay una identidad de
partes en las acciones populares presentadas y en consecuencia, deben ser
desestimados los argumentos del juez de tutela pues los hechos y pretensiones
son diferentes. Uno de ellos está orientado a la revisión de las conductas de
funcionarios públicos y otro a las empresas extranjeras que habrían resultado
favorecidas.
3.3
. Sentencia de Segunda
Instancia
El 10 de abril de 2014 la Sección
Primera del Consejo de Estado confirmó la decisión inicial, expresando que el
11 de septiembre de 2012 la Sala Plena del Consejo de Estado había unificado la
jurisprudencia estableciendo que en los procesos de acciones populares en los
que exista identidad de hechos, objeto y causa, debe declararse el agotamiento
de jurisdicción y rechazarse las posteriores demandas por los mismos hechos y
pretensiones.
Establece la Sección Primera que no
hay un elemento diferenciador entre las acciones populares en cuanto se
persigue la protección de los mismos “derechos colectivos, la moralidad
administrativa y la defensa del patrimonio público,” además de estar
derivados de los mismos hechos.
Se agrega que la jurisprudencia no
requiere la identidad de sujetos procesales y en consecuencia la decisión de
las autoridades judiciales fue acertada.
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Sala Plena de la
Corte Constitucional es competente para conocer los fallos proferidos dentro de
la acción de tutela de referencia, con fundamento en lo dispuesto en los
artículos 86, inciso tercero y 241, numeral 9° de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Planteamiento del caso y del problema jurídico.
El 25 de junio de
2002, la Corporación Colombia Transparente presentó tres acciones populares relacionadas
con el proceso de enajenación del Complejo Carbonífero Cerrejón Zona Norte (Rads. 2002-1032; 2002-1029 y 2002-1048).
El estado actual de cada uno de los procesos es el siguiente:
El proceso 2002-1032
se encuentra concluido, por cuanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección “C”, en sentencia del 28 de enero de 2013, confirmó
el fallo proferido el 4 de febrero de 2011, por el Juzgado 27 Administrativo de
Bogotá, mediante el cual se negaron las pretensiones de la acción popular.
En relación con el
expediente 2002-1048, el 19 de mayo de 2005, el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, rechazó la demanda correspondiente, por considerar que versaba
sobre hechos y pretensiones idénticos a los planteados en el proceso 2002-1029,
y por tanto, no era posible adelantar simultáneamente ambas acciones populares
(figura del agotamiento de jurisdicción). La anterior decisión fue
confirmada el 7 de diciembre de
2005, por  la Sección Tercera del Consejo de Estado.
En lo que atañe al
expediente 2002-1029, el Juzgado 5º Administrativo de Bogotá, mediante
auto del 9 de febrero de 2007, decidió declarar la nulidad de todo lo actuado,
por estimar que se había configurado un agotamiento de jurisdicción,
dado que existía una coincidencia de partes, hechos y pretensiones, en relación
con el proceso 2002-1032. La anterior decisión fue confirmada el 27 de
noviembre de 2008 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Primera, Subsección “A”, tomando como fundamento lo afirmado por el Consejo de
Estado, Sección Tercera, en sentencia del 18 de junio de 2008 (Exp.
70001-23-31-000-2003-00618-01 (AP)).
El demandante sostiene
que el Juzgado 5º Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Primera, Subsección “A” incurrieron en un defecto sustantivo, por cuanto,
a su juicio, no existe la referida identidad entre los procesos 2002-1029 y
2002-1032, en términos de partes demandadas, hechos y pretensiones.
Para mayor claridad
expositiva, el ciudadano elaboró un cuadro comparativo entre los procesos AP
2002-1032 y AP 2002-1029.
Criterio diferenciador
Proceso AP- 2002-1032
Proceso AP 2002-1029
Fecha de
presentación de la demanda y auto admisorio.
25 de junio de 2002
ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
25 de junio de 2002
ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Entidades demandadas
CARBOCOL S.A.,
Financiera Energética Nacional FEN, Ministerio de Minas y Energía, Ministerio
de Hacienda y Crédito Público,  Departamento Administrativo de Planeación
Nacional MINERCOL LTDA, empresa CERREJON Zona Norte S.A.
Ministerio de Minas
y Energía, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Nacional de
Planeación, Financiera Energética Nacional FEN, CARBOCOL, GLENCORE
INTERNATIONAL A.G., ANGLO AMERICAN PLC, BILLINTON COMPANY, SALOMÓN SMITH
BARNEY INC., AMMIN COAL HOLDINGS S.A., BILLINTON INVESTMENT BV, Juan
Manuel Ricardo Convers, la sociedad Brigard Urrutia Abogados S.A. y el
Consorcio Chase-Salomón.
Hechos
En pocas palabras,
se alega que las entidades demandadas vulneraron el principio de moralidad
administrativa y el patrimonio público, por cuanto el consorcio beneficiado
no reunía las calidades técnicas y financieras requeridas, ni las matrices
tampoco para ser beneficiarios con la adjudicación del contrato. Con el
beneplácito de un Comité Técnico se permitió que un consorcio con capital de
US 100.000 dólares, adquiriera una empresa valorada en US 447.000.00 millones
de dólares.
Además de las
irregularidades cometidas en el proceso de enajenación del complejo
carbonífero del Cerrejón, Zona Norte, se presentan nuevos hechos
relacionados con actuaciones de algunos particulares.
Pretensiones
1. Que se proteja el
derecho al patrimonio público del Estado y de las entidades territoriales
beneficiarias con la enajenación del complejo carbonífero C.Z.N., así como el
derecho a la moralidad administrativa y el patrimonio público, amenazados y
vulnerados por las entidades demandadas por los diversos hechos citados en
esta demanda.
2.Que así como las
entidades demandadas y la sociedad encausada eludieron el cumplimiento de
expresas normas legales y disposiciones de los términos de referencia del
programa de enajenación del proyecto de explotación carbonífera Cerrejón Zona
Norte, con grave deterioro de la moralidad administrativa y deterioro de las
finanzas públicas del Estado, de acuerdo con una relación que se indica en
cinco numerales.
3. Que en razón a
los atentados contra la moralidad administrativa que se citaron en el numeral
anterior, se proceda a:
a) Ordenar a CZN
S.A. el cumplimiento de los términos del Decreto núm. 020 y el Programa de
Fundación, y concretamente al pago al Estado-Carbocol S.A., de la suma total
propuesta por la aceptación del programa de fundación y transferencia del
complejo carbonífero CZN, por cuantía igual a $875.041.598.500, de la cual
adeuda aún según los hechos de esta demanda, una cuantía de $ 25.487.367.179
pesos del 15 de noviembre de 2000.
b) Que se ordene a
C.Z.N. S.A. pagar intereses moratorios a la tasa máxima permitida, de
conformidad con la Superintendencia Bancaria, sin sobrepasar el interés de
usura, sobre la suma debida de $ 25.487.367.179, entre el 15 de noviembre de
2000 y la fecha del correspondiente pago.
c) Que se ordene a
C.Z.N. S.A. a pagar los intereses moratorios debidos sobre la suma de $
509.733.000.000, según lo establecido en la cláusula 4.12 del programa de
suscripción de acciones, Anexo No. 1 del P. de F., entre el 18 de octubre de
2000, fecha en que debieron colocarse los dineros a disposición del Estado y
el 15 de noviembre de 2000, fecha en que fueron consignados.
d) Que los intereses
moratorios debidos, de conformidad con la petición anterior, se actualicen a
la fecha de la respectiva condena, de conformidad con el interés legal del
I.P.C.
e) Que se condene a
C.Z.N. S.A. a pagar el valor del impuesto de timbre que le correspondía al 15
de noviembre de 2000, según lo pactado en la cláusula vigésima séptima y por
el valor de transferencia ofrecido en la aceptación de la P. de F. ($875.041.598.500)
y por cuantía igual a $ 6.562.812.364 de noviembre 15 de 2000, fecha en que
se hacía efectivo el pago, y se le ordena así mismo reconocerle al Estado
colombiano los intereses debidos de conformidad con la reglamentación
tributaria que regula la materia.
1) Que los
demandados afectaron los derechos colectivos a la moralidad administrativa y
el patrimonio público, toda vez que realizaron actos irregulares,
cometieron ilegalidades y eludieron el cumplimiento de expresas normas
legales y disposiciones de los términos de referencia del programa de
enajenación de la participación estatal en el complejo carbonífero Cerrejón
Zona Norte, con grave afectación de la moralidad administrativa y deterioro
de las finanzas públicas del Estado, según una relación que se indica en 7
numerales.
2) Que
adicionalmente, el Asesor Técnico Salomón Smith Barney Inc. incurrió
en conflicto de intereses en el proceso de enajenación de la participación de
Carbocol S.A. en el proyecto del Cerrejón Zona Norte y es responsable del
deterioro patrimonial del Estado.
3) Que con base en
la anterior responsabilidad, la FEN y el asesor Salomón Smith Barney Inc.
vulneraron los derechos colectivos al patrimonio público y la moralidad
administrativa, y por consiguiente, son solidariamente responsables del pago
de las siguientes sumas de dinero:
a) Pérdida del valor
de la venta en relación con el precio de referencia recomendado y el valor
que finalmente recibió el Gobierno Nacional.
b) La diferencia
entre el valor que realmente debió tener la valoración de la participación de
Carbocol por los hechos referidos, según la valoración que hagan los peritos
y el valor que finalmente fue recomendado al Estado.
c) El lucro cesante
para el Estado colombiano por los dineros dejados de recibir por la venta.
4. Que la firma
Brigard & Urrutia afectó los derechos colectivos al patrimonio público y
a la moralidad administrativa, toda vez que incumplió las obligaciones de
asesor que estaba obligado, según la relación de hechos de que trata la
demanda y concretamente en siete hechos particulares.
5. En virtud de lo
anterior, la firma Brigard & Urrutia es solidariamente responsable a
pagar:
(…)
6. Que la firma
Brigard & Urrutia está obligada a efectuar la devolución, con sus
correspondientes intereses, de los dineros recibidos, como pago de honorarios
por parte de la FEN, entre abril de 2000 y septiembre de 2000, por la
suscripción del contrato No. CZN-02-2000…
7. En virtud  de la
declaración segunda, la firma Consorcio Salomón Smith Barney Inc. es
solidariamente responsable a pagar el valor dejado de percibir por el
gobierno nacional, en virtud de la ausencia de ajuste del precio de
referencia.
8. Que las actas
del Comité Técnico del 23 de junio, 2 de agosto, 10 de septiembre, 20 de
septiembre y 3 de octubre de 2000, son nulas o inexistentes.
9. Que como
consecuencia de la primera declaración son a su vez nulos los siguientes
adendos aprobados según dichos actos y concretamente los siguientes: a)
acta del Comité Técnico del 15 de agosto de 2000; b) Acta del Comité Técnico
del 12 de septiembre de 2000; el adendo No. 08 y c) Acta del Comité Técnico
del 20 de septiembre de 2000; el adendo No. 9.
10. Que el acto
de adjudicación del proceso de enajenación de la participación de Carbocol
S.A., contenido en el acta del Comité Técnico del 3 de octubre de 2000 es
nulo por expedición de funcionarios incompetentes, por objeto y causa ilícita
e indebida motivación, tanto de derecho como de hecho, toda vez que se ha
lesionado la legalidad del Estado de Derecho.
11.Que en razón
de los atentados a la moralidad administrativa, el acta constitutiva de la
sociedad o acto de suscripción de acciones de CZN SA es nula y por
consiguiente se procederá por parte de las entidades contratantes, Ministerio
de Hacienda, Ministerio de Minas y Energía y Departamento Nacional de
Planeación, y la FEN, a declarar y ratificar la nulidad del acta constitutiva
de la sociedad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley
80 de 1993, en concordancia con los artículos 15 y 20 de la ley 225 de 1995.
12. Que en razón
de las declaraciones precedentes, es así mismo nulo el acto de adjudicación,
el acta constitutiva de la sociedad y la escritura de constitución de la
sociedad CZN SA, No. 3876, de la Notaría 51 del Círculo de Bogotá, suscrita
el 23 de octubre.
13. Que como
consecuencia de las declaraciones precedentes y fundamentalmente de la
nulidad de la escritura de constitución de la sociedad CZN SA, también es
nulo el contrato de explotación minera y transferencia suscrito entre
Carbocol y la Sociedad CZN SA. Por consiguiente, se ordene a la entidad
Carbocol declarar la nulidad, disolución y liquidación del respectivo
contrato y a efectuar las restituciones a que haya lugar en relación con el
comprador que actuó de mala fe, todo ello de conformidad con el artículo 44
de la Ley 80 de 1993, en concordancia con los artículos 15 y 20 de la Ley 225
de 1995.
14. Se declare
que las condiciones para la constitución de la sociedad CZN SA eran fallidas,
de conformidad con lo dispuesto por el numeral 3.5 del Programa de Fundación.
15. Se ordene
también al Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de Hacienda o el
Ministerio de Minas y Energía y la FEN, en su calidad de promotor, según la
facultad delegada en el programa de fundación, a aplicar integralmente la ley
226 de 1995 y el capítulo 5 del programa de fundación.
16. Que en razón
d las declaraciones precedentes y fundamentalmente como consecuencia de la
nulidad de los actos previos y definitivos del acto de adjudicación y la
nulidad del contrato de transferencia del 15 de noviembre de 2000:
a) CZN SA proceda
a realizar devolución de todos los activos cedidos por Carbocol al Estado
colombiano.
b) Se proceda a
realizar la liquidación del respectivo contrato y efectuar las
correspondientes compensaciones.
c) Se aplique la
sanción del artículo 1515 del C.C., para demandados que obraron de mala fe y
se declare la pérdida de los dineros pagados a favor de la Nación –Ministerio
de Hacienda- en el proceso  de transferencia del complejo CZN, de conformidad
con lo dispuesto en la ley 226 de 1996 y lo estipulado expresamente en el
capítulo 5º del programa de fundación, de resultar fallida.
(…)
Al respecto, la Sala
resalta que, si bien lo afirmado en relación con el expediente AP 2002-1032
corresponde con la demanda inicial presentada el 25 de junio de 2002, no ocurre
lo mismo con el proceso AP 2002-1029. En efecto, el peticionario realizó
su comparación tomando como base el texto de la modificación a la demanda,
presentada el 15 de julio de 2004 y rechazada el 20 de septiembre de 2004 por
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar que se encontraba pendiente la decisión
sobre el recurso de reposición interpuesto contra el auto admisorio de la demanda.
El Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá, mediante auto del 14 de diciembre
de 2010, finalmente admitió la reforma de la demanda.
Por consiguiente, las supuestas identidades en relación con
la parte demandada, hechos y pretensiones, deben examinarse en relación con los
textos iniciales de las demandas populares referentes a los expedientes AP
2002-1029 y AP 2002-1032. Lo anterior, por cuanto las decisiones judiciales
acusadas en sede de amparo, que datan de 9 de febrero de 2007 (Juzgado 5º Administrativo de Bogotá) y 27 de
noviembre de 2008 (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,
Subsección “A”), fueron anteriores a la admisión de la reforma de la demanda
(14 de diciembre de 2010).
Así las cosas, el
siguiente gráfico evidencia las semejanzas existentes entre las demandas
iniciales de los procesos AP 2002-1029 y AP 2002- 1032, en relación con los
demandados:
AP 2002-1029
AP 2002-1032
Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
Esperanza Rojas
Jiménez
Energética Nacional
FEN
Dirección Nacional
de Planeación
Ministerio de Minas
y Energía
CARBOCOL
Glencore
International A.G.
Anglo American PLC
Billinton Company BV
Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
-----------
Energética Nacional
FEN
Dirección Nacional
de Planeación
Ministerio de Minas
y Energía
CARBOCOL
-----------
-----------
-----------
Cerrejón Zona Norte
MINERCOL
En relación con los hechos,
ambas demandas versaron sobre el proceso de enajenación  de la participación estatal
en el Complejo Carbonífero del Cerrejón Zona Norte.
En lo atinente a las
pretensiones, la Corte encuentra lo siguiente:
AP 2002-1029
AP 2002-1032
Primera. Que se proteja el derecho al
patrimonio público del Estado y de las entidades territoriales beneficiarias
con la enajenación del complejo carbonífero del Cerrejón, C.Z.N., así como el
derecho a la moralidad  administrativa, amenazados y vulnerados por las
entidades demandadas por los diversos hechos citados en esta demanda.
Segunda. Que asimismo  las entidades e
INVERSIONISTAS PRIVADOS REGISTRADOS demandados eludieron el
cumplimiento de expresas normas legales y disposiciones de los términos de
referencia del programa de enajenación del proyecto de explotación
Carbonífera Cerrejón Zona Norte, con grave afectación de la moralidad
administrativa y deterioro de las finanzas públicas del Estado y según la
siguiente relación:
2.1. El
Promotor del Programa de fundación FINANCIERA ENERGÉTICA NACIONAL,
al: a) usurpar funciones que no le correspondía en razón de la delegación
específica efectuada por el decreto 020 de 2000; b) incumplir sus
obligaciones de vigilancia del proceso; c) permitir la participación de
consorciados que no habían sido parte del mismo; d) adjudicar el derecho a
suscripción de acciones y transferencia en abierta usurpación  de funciones;
e) en igual forma, por intermedio de su apoderado especial y abogado asesor,
al expedir una verificación de facto sobre hechos inexistentes y autorizar
indebidamente, en consecuencia, la Asamblea Constitutiva de la Sociedad
C.Z.N. S.A., sin el cumplimiento estricto de la oferta de aceptación
presentada por los adjudicatarios y en abierta usurpación de funciones, toda
vez que era función del comité de participación privada.
2.2. A la
empresa Carbocol por no exigir a su vez el cumplimiento de la oferta
de aceptación y proceder a suscribir el contrato de transferencia en abierto
incumplimiento de los términos del Programa de Fundación y la oferta de
aceptación del contratista. Igualmente al abstenerse de pagar y exigir el
pago de los derechos tributarios que corresponden al Estado, según los hechos
de la demanda.
2.3. A los INVERSIONISTAS
PRIVADOS REGISTRADOS por eludir también el cumplimiento de los términos
del programa de fundación, en abierta contradicción de la moralidad
administrativa y concretamente por:
a)
Abstenerse de pagar
a la fecha de presentación de esta demanda el precio de transferencia
ofrecido de $ 10.300 por acción, en las fechas estipuladas para el efecto en
el Programa de Fundación, con sus correspondientes intereses legales.
b)
Abstenerse de pagar
el impuesto de timbre que estaba obligado en relación con el proceso de
enajenación del complejo CZN.
c)
Abstenerse de
publicar el contrato en los términos exigidos por la ley.
Tercera: Que en razón de los atentados a la
moralidad administrativa que se han citado en el numeral anterior se proceda
a:
3.1. Ordenar a los INVERSIONISTAS
PRIVADOS REGISTRADOS demandados el cumplimiento de los términos del
Decreto No. 020 y el Programa de Fundación, y concretamente, al pago al
Estado –Carbocol S.A.- de la sima total propuesta por la aceptación del
programa de fundación y transferencia del complejo carbonífero CZN por
cuantía igual a $ 875.041.598.oo de la cual adeuda aún según los hechos de
esta demanda, una cuantía de $ 25.487.367.170.oo del 15 de noviembre del
2000.
3.2. Que se ordene a
los INVERSIONISTAS PRIVADOS REGISTRADOS demandados a pagar los
intereses monetarios a la tasa máxima permitida, de conformidad con la
Superintendencia Bancaria, sin sobrepasar el interés de usura, sobre la suma de
$ 25.487.367.170.oo, entre el 15 de noviembre del 2000 y la fecha del
correspondiente pago.
(…)
3.3. Que se ordene a
los INVERSIONISTAS PRIVADOS REGISTRADOS demandados a pagar los
intereses moratorios debidos sobre la suma de $ 509.733.000.000, según lo
establecido en la cláusula 4.12 del programa de suscripción de acciones,
Anexo No. 1 del P. de F., entre el 18 de octubre del 2000, fecha en que debió
colocarse los dineros a disposición del Estado y el 15 de noviembre del 2000,
fecha en que fueron consignados.
(…)
3.4. Que los
intereses moratorios debidos, de conformidad con la petición anterior, se
actualicen a la fecha de la respectiva condena, de conformidad con el interés
legal y el I.P.C.
3.5. Que se ordene a
los INVERSIONISTAS PRIVADOS REGISTRADOS, demandados pagar el valor del
impuesto de timbre que le correspondía al 15 de noviembre de 2000, según lo
pactado en la cláusula vigésima séptima y por el valor de transferencia
ofrecido en la aceptación del P. de F. ($875.041.598.500.oo) y por cuantía
igual a $ 6.562.812.364.oo, de noviembre 15 del 2000, fecha en la cual se
hacía exigible el pago y se le ordene al mismo a reconocerle al Estado
colombiano los intereses debidos de conformidad con la reglamentación
tributaria que regula la materia y cuyos intereses son los moratorios
promedio de los últimos 4 meses de cada período, menos 5 puntos, según el
artículo 435 de la Ley 633 del 2000, hasta la fecha del correspondiente pago.
(…)
3.6. Que se ordene a
los  INVERSIONISTAS PRIVADOS REGISTRADOS demandados a pagar el valor
insoluto del derecho o tasa de publicación a que tiene derecho la Imprenta
Nacional de Colombia, de conformidad con el valor de la Trasferencia y que
debía constar en el contrato suscrito el 15 de noviembre del 2000.
3.7. Que se ordene a
Carbocol SA a pagar el valor del impuesto de timbre que le
correspondía al 15 de noviembre del 2000 y por el valor de transferencia
ofrecido en la aceptación del P. de F. que debía pagar el contratista beneficiario
de la adjudicación y concretamente por cuantía igual a $ 6.562.812.364, a
pesos de noviembre 15 de 2000 y se ordene así mismo a reconocerle al Estado
colombiano los intereses debidos de conformidad con la reglamentación
tributaria que regula la materia y cuyos intereses son los moratorios
promedio de los últimos 4 meses y menos 5 puntos, según lo estipulado en la
ley 633 del 2000 y hasta la fecha del correspondiente pago.
3.8. Ordenar las
diversas investigaciones a que haya lugar en contra de las personas que
estime el Tribunal involucradas en el actuar violatorio de los intereses
colectivos y solidariamente responsables por hechos de que trata esta litis,
según lo expresado por el inciso 2º del artículo 40 de la Ley 472 de 1998, en
concordancia con el art. 52 de la ley 80 de 1993.
(…)
Cuarta. Se concreten en la sentencia los
plazos perentorios que corresponden a cada entidad pública y los INVERSIONISTAS
PRIVADOS REGISTRADOS para el cumplimiento de las declaraciones
precedentes solicitadas y a partir de las cuales se constituirán  en mora en
el cumplimiento de sus obligaciones y sujetos a renuncia al cumplimiento de
la sentencia para efectos penales.
Quinta: Se determine en la sentencia en forma
concreta que la mora en el pago causará intereses moratorios a partir de la
fecha que determine la respectiva sentencia para el debido cumplimiento del
fallo.
Sexta: Que se condene a los demandados
obligados al pago según las pretensiones anteriores y vinculados al proceso
de manera solidaria a pagar las sumas de dinero resultantes de esta acción
popular.
Séptima: Que se reconozca y se ordene el pago
inmediato del incentivo al demandante, a costa de la Nación, en la suma
equivalente a 150 salarios mínimos mensuales, que es el máximo legal, para
guardar proporción y justicia con la cuantía del negocio, de conformidad con
el artículo 39 de la ley 472 de 1998. La mora en el pago causará intereses
moratorios, contados a partir de la notificación de esta sentencia.
Octava: Que se reconozca además y se ordene el
pago inmediato del incentivo al demandante, a costa de la Nación, en suma
equivalente al 15% de todo lo que se recupere para los demandantes con
ocasión de esta acción popular, de conformidad con el artículo 40 de la Ley
472 de 1998. Esta sentencia prestará mérito ejecutivo. La mora en el pago
causará intereses moratorios, contados a partir de la notificación de esta
sentencia.
(…)
Novena: Que para garantizar el cumplimiento de
los pagos aquí ordenados se decreten las medidas cautelares necesarias en
contra de los condenados.
Décima: Que se conforme el Comité para la
verificación del cumplimiento de la sentencia de que trata la ley 472 de
1998, y que al menos uno de sus integrantes sea el representante legal de una
ONG cuyo objeto sea la protección de la moralidad pública.
Décima primera: Se de cumplimiento a la sentencia en
los términos de los artículos 177 y 178 del CCA y de la ley 472 de 1998.
Décima segunda: Se condene en costas a los demandados.
Primera. Que se proteja el derecho al
patrimonio público del Estado y de las entidades territoriales beneficiarias
con la enajenación del complejo carbonífero del Cerrejón, C.Z.N., así como el
derecho a la moralidad  administrativa, amenazados y vulnerados por las
entidades demandadas por los diversos hechos citados en esta demanda.
Segunda. Que asimismo las entidades
demandadas y la Sociedad encausada eludieron el cumplimiento de
expresas normas legales y disposiciones de los términos de referencia del
programa de enajenación del proyecto de explotación Carbonífera Cerrejón Zona
Norte, con grave afectación de la moralidad administrativa y deterioro de las
finanzas públicas del Estado y según la siguiente relación:
2.1. El Comité
de Participación Privada, presidido por el Ministro de Hacienda,
Minas y Energía y el Departamento Administrativo de Planeación Nacional,
eludieron el cumplimiento estricto de los términos del Programa de
Enajenación de la Participación del Estado-Carbocol en el proyecto de
explotación Cerrejón Zona Norte y concretamente  al exonerarse de la
delegación que expresamente se le dio en el D. 020 para dirigir el proceso y
tomar las decisiones a que hubiera lugar, entre otras la adjudicación y verificación
del cumplimiento de las condiciones de la oferta.
2.2. El Comité
Técnico integrado por los delegados por los delegados de las
entidades señaladas en el numeral anterior, eludieron el cumplimiento
estricto del Programa de Enajenación de la Participación del Estado –
Carbocol- en el proyecto de explotación Cerrejón Norte, fundamentalmente al
certificar y verificar los hechos inexistentes.
2.3. El Promotor
del Programa de Fundación FINANCIERA ENERGÉTICA NACIONAL al: a) a)
usurpar funciones que no le correspondía en razón de la delegación específica
efectuada por el decreto 020 de 2000; b) incumplir sus obligaciones de
vigilancia del proceso; c) permitir la participación de consorciados que no
habían sido parte del mismo; d) adjudicar el derecho a suscripción de
acciones y transferencia en abierta usurpación  de funciones; e) en igual
forma, por intermedio de su apoderado especial y abogado asesor, al expedir
una verificación de facto sobre hechos inexistentes y autorizar indebidamente,
en consecuencia, la Asamblea Constitutiva de la Sociedad C.Z.N. S.A., sin el
cumplimiento estricto de la oferta de aceptación presentada por los
adjudicatarios y en abierta usurpación de funciones, toda vez que era función
del comité de participación privada.
Tercera: Que en razón de los atentados a la
moralidad administrativa que se han citado en el numeral anterior se proceda
a:
3.1. Ordenar a CZN
S.A el cumplimiento de los términos del Decreto No. 020 y el Programa de
Fundación y concretamente al pago al Estado – Carbocol SA- de la suma total
propuesta por la aceptación del programa de fundación y transferencia del
complejo carbonífero CZN por cuantía igual a $ 875.041.598.oo, de la cual
adeuda aún según los hechos de la demanda, una cuantía de $ 25.487.367.179.oo
del 15 de noviembre del 2000.
3.2. Que se ordene a
CZN SA a pagar los intereses moratorios a la tasa máxima
permitida, de conformidad con la Superintendencia Bancaria, sin sobrepasar el
interés de usura, sobre la suma de $ 25.487.367.170.oo, entre el 15 de
noviembre del 2000 y la fecha del correspondiente pago.
3.3. Que se ordene a
CZN S.A. a pagar los intereses moratorios debidos sobre la suma
de $ 509.733.000.000, según lo establecido en la cláusula 4.12 del programa
de suscripción de acciones, Anexo No. 1 del P. de F., entre el 18 de octubre
del 2000, fecha en que debió colocarse los dineros a disposición del Estado y
el 15 de noviembre del 2000, fecha en que fueron consignados.
(…)
3.4. Que los
intereses moratorios debidos, de conformidad con la petición anterior, se
actualicen a la fecha de la respectiva condena, de conformidad con el interés
legal y el I.P.C.
3.5. Que se ordene a
CZN SA pagar el impuesto de timbre que le correspondía al 15 de
noviembre de 2000, según lo pactado en la cláusula vigésima séptima y por el
valor de transferencia ofrecido en la aceptación del P. de F.
($875.041.598.500.oo) y por cuantía igual a $ 6.562.812.364.oo, de noviembre
15 del 2000, fecha en la cual se hacía exigible el pago y se le ordene al
mismo a reconocerle al Estado colombiano los intereses debidos de conformidad
con la reglamentación tributaria que regula la materia y cuyos intereses son
los moratorios promedio de los últimos 4 meses de cada período, menos 5
puntos, según el artículo 435 de la Ley 633 del 2000, hasta la fecha del
correspondiente pago.
(…)
3.6.Que se ordene a CZN
SA a pagar el valor insoluto del derecho o tasa de publicación a que
tiene derecho la Imprenta Nacional de Colombia, de conformidad con el valor
de la Trasferencia y que debía constar en el contrato suscrito el 15 de
noviembre del 2000.
3.7. Que se ordene a
Carbocol SA a pagar el valor del impuesto de timbre que le correspondía
al 15 de noviembre del 2000 y por el valor de transferencia ofrecido en la
aceptación del P. de F. que debía pagar el contratista CZN SA y
concretamente por cuantía igual a $ 6.562.812.364, a pesos de noviembre 15 de
2000 y se ordene así mismo a reconocerle al Estado colombiano los intereses
debidos de conformidad con la reglamentación tributaria que regula la materia
y cuyos intereses son los moratorios promedio de los últimos 4 meses y menos
5 puntos, según lo estipulado en la ley 633 del 2000 y hasta la fecha del
correspondiente pago.
3.8. Ordenar las
diversas investigaciones a que haya lugar en contra de las personas que
estime el Tribunal involucradas en el actuar violatorio de los intereses
colectivos y solidariamente responsables por hechos de que trata esta litis,
según lo expresado por el inciso 2º del artículo 40 de la Ley 472 de 1998, en
concordancia con el art. 52 de la ley 80 de 1993.
(…)
Cuarta. Se concreten en la sentencia los
plazos perentorios que corresponden a cada entidad pública y a CZN SA
para el cumplimiento de las declaraciones precedentes solicitadas y a partir
de las cuales se constituirán  en mora en el cumplimiento de sus obligaciones
y sujetos a renuncia al cumplimiento de la sentencia para efectos penales.
Quinta: Se determine en la sentencia en forma
concreta que la mora en el pago causará intereses moratorios a partir de la
fecha que determine la respectiva sentencia para el debido cumplimiento del
fallo.
Sexta: Que se condene a los demandados
obligados al pago según las pretensiones anteriores y vinculados al proceso
de manera solidaria a pagar las sumas de dinero resultantes de esta acción
popular.
Séptima: Que se reconozca y se ordene el pago
inmediato del incentivo al demandante, a costa de la Nación, en la suma
equivalente a 150 salarios mínimos mensuales, que es el máximo legal, para
guardar proporción y justicia con la cuantía del negocio, de conformidad con
el artículo 39 de la ley 472 de 1998. La mora en el pago causará intereses
moratorios, contados a partir de la notificación de esta sentencia.
Octava: Que se reconozca además y se ordene el
pago inmediato del incentivo al demandante, a costa de la Nación, en suma
equivalente al 15% de todo lo que se recupere para los demandantes con ocasión
de esta acción popular, de conformidad con el artículo 40 de la Ley 472 de
1998. Esta sentencia prestará mérito ejecutivo. La mora en el pago causará
intereses moratorios, contados a partir de la notificación de esta sentencia.
(…)
Novena: Que para garantizar el cumplimiento de
los pagos aquí ordenados se decreten las medidas cautelares necesarias en
contra de los condenados.
Décima: Que se conforme el Comité para la
verificación del cumplimiento de la sentencia de que trata la ley 472 de
1998, y que al menos uno de sus integrantes sea el representante legal de una
ONG cuyo objeto sea la protección de la moralidad pública.
Décima primera: Se de cumplimiento a la sentencia en
los términos de los artículos 177 y 178 del CCA y de la ley 472 de 1998.
Décima segunda: Se condene en costas a los demandados.
Una lectura integral
de la petición de amparo presentada por la O.N.G. Corporación Colombia
Transparente evidencia que, si bien se alega la existencia de “defecto
sustantivo”, lo que realmente se argumenta es una vulneración de los
precedentes sentados por el Consejo de Estado en materia de agotamiento de
jurisdicción. En palabras del accionante:
“2.1.1. Las
providencias acusadas quiebran la naturaleza del agotamiento de jurisdicción.
(…)
“En relación con los
requisitos que se exigen para que proceda el rechazo de una demanda de acción
popular la jurisprudencia ya decantada del Consejo de Estado ha señalado:
Existe identidad de
demandas sólo cuando las partes, el objeto y la causa son los mismos”.
Las anteriores
afirmaciones se soportan en los siguientes pronunciamientos del Consejo de
Estado: (i) Sección Tercera, auto del 5 de febrero de 2004; (ii) Sección
Tercera, auto del 12 de diciembre de 2005; (iii) Sección Tercera, auto del 15
de marzo de 2006; (iv) Sección Tercera, auto del 23 de julio de 2007; (v)
Sección Tercera, auto del 13 de agosto de 2008, entre otros.
Así las cosas,
aplicando el principio iura novit curia, la Corte considera que el
problema jurídico planteado es el siguiente:
¿Los jueces de acción
popular incurrieron, en sus respectivas providencias, en un defecto por
aplicación indebida de los precedentes sentados por el Consejo de Estado en el
tema del agotamiento de jurisdicción?
Adicionalmente, los
hechos en los cuales se enmarca el caso sub examine, permiten
identificar una cuestión adicional, que si bien no será resuelta por la Corte
en la medida en que no fue alegada por el accionante en su solicitud de amparo,
será explorada en esta providencia. Como consecuencia, sin buscar que con su
análisis se genere algún efecto jurídico en la decisión del proceso de tutela
revisado, exclusivamente por razones de pedagogía constitucional, la Sala estudiará si la
decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado de anular la sentencia de
tutela del 30 de julio de 2009 proferida por ésta misma, tiene fundamento
constitucional o no, dando respuesta al siguiente interrogante:
¿Es
procedente la declaración de nulidad decretada por el Consejo de Estado, de una
acción de tutela fallada tres años atrás, en la que no se notificaron a los
terceros interesados?
Persiguiendo
ese fin, esta Corporación resolverá tres problemas parciales:
·
¿El
Consejo de Estado tiene competencia para decretar la nulidad de un proceso de
tutela que no fue seleccionado por la Corte y en el que no se integró
debidamente el contradictorio?
·
¿Son
aplicables a las nulidades de fallos de tutela decretadas por el Consejo de
Estado, las reglas jurisprudenciales desarrolladas en el marco de incidentes de
nulidad, contra fallos de esa naturaleza de la Corte Constitucional?
·
¿La
solicitud de nulidad contra el fallo de tutela fue presentada en término?
Con el propósito de
resolver el problema jurídico planteado y de realizar el análisis de la segunda
cuestión, esta Corporación: (i) reiterará sus pronunciamientos sobre causales
de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii)
analizará la figura jurisprudencial del agotamiento de jurisdicción; (iii) hará
referencia a sus pronunciamientos  sobre el trámite de solicitudes de nulidad
de fallos de tutela de la Corte Constitucional  y (iv) resolverá el caso
concreto.
3.
Consideraciones
3.1. Criterios de procedibilidad de la acción de
tutela contra providencias judiciales – Reiteración de jurisprudencia-.
A la luz del artículo 86 de la Carta sobre la
procedencia de la acción de tutela respecto de las conductas desplegadas por
autoridades públicas,  inicialmente en la sentencia C-543 de 1992 esta Corte
examinó la constitucionalidad del Decreto 2591 de 1991 que regula el ejercicio
de la acción de tutela. En dicha decisión, esta Corporación declaró la
inconstitucionalidad de las normas que desarrollaban el ejercicio de la acción
de tutela contra providencias judiciales y en su lugar dispuso que existe la
posibilidad extraordinaria de controvertir asuntos relacionados con decisiones
judiciales cuando ello implique la violación de derechos fundamentales. En tal
sentido, la Corte precisó que los jueces tienen la calidad de autoridades
públicas en virtud de su función en la administración de justicia, de tal
manera que:
“[N]o
están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que
vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda
dicha acción contra sus providencias.  Así, por ejemplo, nada obsta para
que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación
injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver
o  que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los
preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de
hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o
amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar
un perjuicio irremediable, para lo cual sí  está constitucionalmente
autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso
mandato de la Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se
resuelva de fondo por el juez ordinario competente.   En hipótesis como
estas no puede hablarse de atentado alguno contra  la seguridad jurídica
de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la
justicia. Pero, en cambio, no está dentro de las atribuciones del juez de
tutela la de inmiscuirse en el trámite de un proceso judicial en curso,
adoptando decisiones paralelas a las que cumple, en ejercicio de su función,
quien lo conduce, ya que tal posibilidad está excluida de plano en los conceptos
de autonomía e independencia funcionales, a los cuales ya se ha hecho
referencia. De ningún modo es admisible, entonces, que quien resuelve sobre la
tutela extienda su poder de decisión hasta el extremo de resolver sobre la
cuestión litigiosa que se debate en un proceso, o en relación con el derecho
que allí se controvierte”.
A partir de dicho pronunciamiento, la Corte ha
sostenido que los operadores judiciales podrían llegar a vulnerar derechos
fundamentales en desarrollo de sus funciones judiciales, de manera que no
pueden ser excluidos del escrutinio correlativo a las garantías
constitucionales de los ciudadanos. Con base en ello, se desarrolló la tesis de
procedencia excepcional de las acciones de tutela contra providencias
judiciales cuando ocurriesen “vías de hecho”, que tenían lugar cuando se
presentaban violaciones flagrantes de la Constitución por cuenta de actuaciones
arbitrarias de los jueces.[6]
Con el paso del tiempo, la jurisprudencia
constitucional ha ido estableciendo una serie de requisitos específicos para
determinar la presencia de una vía de hecho, llevando a que la acción de tutela
sea procedente. Así, en la sentencia T-462 de 2003 se inició la cristalización
de supuestos en los que resulta procedente la tutela contra providencias
judiciales, afirmando que:
“El pronunciamiento de fondo por parte del juez de
tutela respecto de la eventual afectación de los derechos fundamentales con
ocasión de la actividad jurisdiccional (afectación de derechos
fundamentales por providencias judiciales) es constitucionalmente admisible
solamente cuando el juez haya determinado de manera previa la configuración de
una de las causales de procedibilidad, es decir una vez haya constatado la
existencia de alguno de los cinco eventos (i) defectos sustantivo, orgánico,
procedimental; (ii) defecto fáctico; (iii) error inducido; (iv) decisión
inmotivada, desconocimiento del precedente; (v) violación directa de la
Constitución. Para la Corte, un análisis previo de procedibilidad de la acción
de tutela cuando la misma se instaura contra decisiones judiciales es más que
constitucionalmente razonable, ya que con la misma se pueden armonizar la
necesidad de proteger los intereses constitucionales que involucran la
autonomía de la actividad jurisdiccional y la seguridad jurídica, sin que estos
valores puedan desbordar su ámbito de irradiación y cerrar las puertas a la
necesidad de proteger los derechos fundamentales que pueden verse afectados
eventualmente con ocasión de la actividad jurisdiccional del Estado.[7]
Posteriormente, dichos supuestos fueron confirmados
por decisión de la Sala Plena en Sentencia C-590 de 2005, manifestando que el
amparo contra providencias judiciales es un eje del sistema de garantía de los
derechos fundamentales y constituye un mecanismo de actualización del derecho
para permearlo con los valores y principios que identifican a un Estado social
y democrático de derecho.
Adicionalmente, se aclaró que el hecho de que se
permitiera dicha acción no ponía en peligro el principio de seguridad jurídica,
toda vez que tanto éste como el de cosa juzgada parten de la base de que los
fallos son conforme a derecho. Por el contrario, sugiere la presencia de
inseguridad jurídica en las interpretaciones de los operadores judiciales que
resultan contrarias a los estándares constitucionales de protección de
derechos.
Se justifica, entonces, la procedencia del amparo
contra sentencias como medida para garantizar la uniformidad de las reglas y
alcance de los derechos, contribuyendo con ello a la garantía de la mencionada
seguridad jurídica. En concepto de la Sala Plena: “[E]n lo que atañe a la
autonomía e independencia de los jueces y tribunales, ellas deben entenderse en
el marco de la realización de los fines estatales inherentes a la jurisdicción
y, en especial, de cara al cumplimiento de su deber de garantizar la
efectividad de los derechos a todas las personas”.[8]
Asimismo,
en la referida providencia, la Corte resaltó la importancia del amparo como
mecanismo de protección judicial, que debe ser un recurso adecuado y efectivo
que en la práctica pueda garantizar los fines de protección para los que fue
creado frente a acciones de las autoridades o determinados particulares.
En
consecuencia, la Sala Plena determinó dos tipos de requisitos para la
procedencia de dichas acciones. En primer lugar, unos requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela y en segundo, una lista de los defectos que
la providencia judicial debe tener para considerar que vulnera derechos
fundamentales.
Los requisitos generales de procedencia de una acción
de tutela para controvertir una providencia judicial son:
a.
Relevancia constitucional de la cuestión a
resolver: “El juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.”
b.
Agotamiento de
otros medios de defensa judicial, salvo un perjuicio irremediable: “De no
ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción
constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un
desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.”
c.
Inmediatez: “Que la tutela se hubiere
interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración0http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2005/c-590-05.htm
- _ftn6.  De lo contrario, esto es, de
permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida
la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad
jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta
incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de
resolución de conflictos.”
d.
Efecto decisivo de la irregularidad
procesal en la sentencia impugnada  que afecte los derechos de la parte actora:
“No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si
la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio.”
e.       Identificación
de los hechos generadores de las vulneraciones por parte de la parte actora: Debe
haberse alegado dicha vulneración en el trámite del proceso cuando ello fuere
necesario, pues “sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas
exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el
constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.”
f.       Que
la sentencia accionada no sea una tutela: “Esto por cuanto los debates sobre
la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera
indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un
riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual
las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala
respectiva, se tornan definitivas.”
Una
vez cumplidos dichos requisitos, debe probarse la existencia de alguno de los
siguientes defectos para que haya una causal de procedibilidad de tutela contra
providencias judiciales[9]:
“(i)
Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que dicta la
decisión carece, de manera absoluta, de competencia para ello.
(ii)
Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente
al margen del procedimiento establecido.
(iii)
Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que
permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
(iv)
Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en
normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y
grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
(v)
Error inducido, cuando la autoridad judicial ha sido engañada por parte de terceros
y ese engaño lo ha llevado a tomar una decisión que afecta derechos
fundamentales.
(vi)
Decisión sin motivación, que se configura cuando el funcionario judicial no da
cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos en los que se apoya su decisión.
(vii)
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional
establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una
ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede
como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
(viii)
Violación directa de la Constitución”. “se presenta cuando una decisión judicial desconoce el contenido de los
derechos fundamentales de alguna de las partes, realiza interpretaciones
inconstitucionales o no utiliza la excepción de inconstitucionalidad ante
vulneraciones protuberantes de la Carta, siempre y cuando haya sido presentada
solicitud expresa al respecto”.[10]
Comprobada la presencia tanto de todos los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela, así como de alguna de las
causales específicas, es deber del juez constitucional la invalidación de la
misma, concediendo el amparo para proteger los derechos vulnerados.
Adicionalmente, en la misma Sentencia C-590 de 2005,
la Sala Plena de la Corte Constitucional aclaró que en la Sentencia C-543 de
1992, la Corte no excluyó la posibilidad que procediera la acción de tutela
contra providencias judiciales, sino de que éstas fueran consideradas como una
regla general y no como una situación excepcional.
En conclusión, una vez cumplidos los requisitos de
procedibilidad y probada la presencia de una de las causales específicas de
tutela contra sentencias, el juez constitucional debe proceder a invalidar la
providencia vulneradora y conceder el amparo de los derechos que han sido
desconocidos.
3.2. La teoría del
agotamiento de jurisdicción: concepto y alcance
La
figura del agotamiento de la jurisdicción fue creada jurisprudencialmente por
el Consejo de Estado en 1986, en una decisión en la que la Sección Quinta negó la acumulación de dos procesos electorales por
tener la misma causa petendi e idénticas pretensiones. Adicionalmente,
expresó que en situaciones en que los particulares acuden al juez para que haga
operar el servicio de justicia en un caso concreto, con la puesta en marcha del
respectivo proceso que se promueva, se agota la jurisdicción frente a dicho
asunto o controversia[11].
Al respecto ha afirmado el Consejo de Estado que:
“Para
estos efectos la jurisdicción es entendida como la activación del aparato de
justicia. Significa que llevarle de nuevo el mismo reclamo de protección de
iguales derechos, en el caso de la nulidad electoral, derechos a la
preservación de la legalidad en abstracto, afectados por causa idéntica, no es
un racional ejercicio del derecho de acción. Que en tal caso el proceso que se
inicie con posterioridad a otro que ya se encuentra en curso y que se instauró
por los mismos hechos y derechos está viciado de nulidad "por agotamiento
de jurisdicción". Que a tal conclusión se arriba porque si el proceso es
nulo cuando corresponde a distinta jurisdicción, también lo es cuando la
jurisdicción se ha consumado por haberse aceptado dar trámite a la
demanda y estar ya en trámite otro proceso sobre la misma materia2.”[12]
En
principio, la Sección Tercera del Consejo de Estado adoptó la postura de
aplicar la acumulación en aquellas acciones populares que promovieran
los mismos hechos y buscaran la protección de los mismos derechos colectivos. [13] Posteriormente, a partir de la providencia del 5 de agosto de 2004, dictada en el
radicado 2004-00979, esa misma Sección comenzó a aplicar la figura de agotamiento
de jurisdicción.
En providencias del 16 de septiembre de 2004, rad. 2004-0326
C.P. María Elena Giraldo Gómez y del 12 de octubre de 2007, rad. 2005-1856,
C.P. Enrique Gil Botero, el Alto Tribunal Contencioso expresó que el
agotamiento de jurisdicción procede ante la imposibilidad de acumular dos o más
procesos simultáneos. Por otra parte, aclaró que cuando ya existe un fallo por
los mismos hechos y derechos, opera es la figura de la cosa juzgada (8 de julio
de 2009, rad. 2005-1006, MP. Enrique Gil Botero). En el siguiente extracto de
la providencia del 23 de julio de 2007 de la Sección Tercera se marca la
distinción entre esas dos figuras:
"(...)
la diferencia entre el agotamiento de jurisdicción y la cosa juzgada, radica en
que con el primero se busca evitar un desgaste de la administración de
justicia, de tal suerte que ante la existencia de dos procesos en curso, que
versan sobre hechos, objeto y causa similares, el juez debe establecer cuál de
ellos agotó la jurisdicción y, para ello, debe constatar en qué procedimiento
fue notificada primero la demanda a los demandados, pues es a partir de dicho
momento que se habla propiamente de la existencia del proceso como tal, en
tanto en dicho instante se traba la litis. Ahora bien, en la cosa juzgada, el
operador judicial constata que un proceso sobre los mismos o similares hechos,
objeto y causa ya fue fallado por la jurisdicción, situación que lo lleva a
declarar, en la sentencia, la imposibilidad de acceder a las pretensiones,
puesto que el asunto ya fue ventilado y decidido ante los órganos
jurisdiccionales respectivos.”.[14]
Como tesis contraria, la Sección Primera del Consejo de
Estado planteó la de acumulación de las acciones populares, teniendo
como fundamento normativo la remisión expresa realizada por el artículo 44 de
la Ley 472 de 1998, bajo el cual resulta aplicable el artículo 145 del Código
Contencioso Administrativo, que dispone que en los procesos regulados por él,
procede la acumulación de pretensiones, tal y como lo establece el Código de
Procedimiento Civil[15]: “(…) así como la acumulación de procesos a
instancia de cualquiera de las partes o de oficio, en los casos establecidos
por el mismo código; y por tal razón no aplica la figura del agotamiento de
jurisdicción”.[16]
Con el fin de afianzar la seguridad jurídica y la igualdad,
afectadas por  la existencia de las dos posiciones opuestas (agotamiento de
jurisdicción y acumulación de acciones populares), mediante sentencia del 11 de
septiembre de 2012, la Sala Plena del Consejo de Estado decidió unificar la
jurisprudencia adoptando la tesis del agotamiento de jurisdicción en las
acciones populares, y sobre sus consecuencias. [17]
La Sala Plena partió del análisis del artículo 5° de la Ley
472 de 1998 acorde con el cual las acciones populares se tramitarán atendiendo
a los principios de economía, celeridad y eficacia. Manifestó  que la razón
para negar la acumulación de una nueva demanda a otra ya en curso, descansa en
esos principios, en tanto propende por racionalizar la justicia en demandas de
acción popular que se refieran a los mismos hechos, objeto y causa, dirigidas
contra igual demandado.
En palabras del Consejo de Estado:
“Con
la primera persona que ejerce el derecho de acción en calidad de miembro de la
comunidad, no para propender por derechos subjetivos sino de los que incumben a
todos los habitantes, iniciado el trámite de este proceso a partir de la
admisión de la demanda, se garantiza el acceso a la justicia, a través del
control judicial que se impartirá a la actividad o a la omisión de la autoridad
pública y/o del particular, respecto de la protección de los derechos
colectivos que se consideran amenazados o vulnerados por los mismos hechos y
respecto de los mismos demandados.
El
actor popular que demanda lo que otra persona ya trajo a la justicia, es decir
"que repite" lo ya "denunciado", bien puede constituirse en
coadyuvante de ese primer proceso en trámite. Porque carece de sentido lógico y
no consulta la racionalización de recursos integralmente considerados que
implica la tramitación de un proceso, ni consulta el principio de eficacia que
también rige la función judicial, el que paralela y simultáneamente se adelante
hasta cierta etapa un nuevo proceso, otro proceso, siendo que deriva de una
demanda popular que se funda en los mismos hechos, contra el mismo demandado y
que aspira a amparar iguales derechos de naturaleza colectiva, y que si el
primero va más avanzado, deba esperar a que los demás se hallen en la misma
etapa para poderlos acumular al inicial.
Como
se sabe, en estas acciones cualquier persona en defensa del derecho
"difuso", denominado así por la doctrina por ser el que no se radica
en específico en nadie, sino que pertenece a todos, está habilitado para
promover esta acción que, por tanto, no tiene exigencia de legitimación en la
causa por activa, más que el ser persona. Esta acción o mecanismo judicial de
protección de derechos colectivos, se insiste, no opera por la amenaza o la
lesión de un derecho subjetivo.
El
proceso de acción popular no consiste en estricto sentido en una controversia
con presencia de "partes" opuestas entre sí y donde exista
"litis". Es más un reclamo de protección para la garantía de derechos
colectivos cuya existencia no es materia de debate, lo que discute el actor
popular es que dichos derechos están siendo amenazados o vulnerados por la
accionada”.
Concluye esa Corporación que, en aquellos supuestos en
que se esté ante demandas de acción popular en las cuales se persigan las
mismas pretensiones, estén basadas en la misma causa petendi, y dirigida
contra iguales demandados, lo que procede es dar aplicación a la figura del
agotamiento de jurisdicción.
3.3. Trámite de
solicitudes de nulidad de sentencias de tutela en la Corte Constitucional
La improcedencia de
recursos contra sentencias proferidas por la Corte Constitucional, en su
calidad de Tribunal de cierre, ha sido una regla generalizada desde el inicio
de actividades de esta Corporación. Sin embargo, en su deber de protección de
los derechos fundamentales y la Constitución, se ha admitido la posibilidad de
presentar una solicitud de nulidad en casos excepcionales en que sin haber una
sentencia final, haya violaciones al debido proceso.[18]
Cuando la irregularidad se da como
consecuencia de la sentencia misma, se puede solicitar
la nulidad de un fallo de tutela después de proferido, en aquellas situaciones
en que se compruebe una afectación al debido proceso.[19] Dicha declaratoria de nulidad podrá ser de oficio o a
solicitud de parte interesada. [20]
La señalada facultad no se convierte,
en modo alguno, en un recurso adicional contra dichas
decisiones, ni crea una nueva
instancia, pues no está permitido reabrir el debate con el
objeto de examinar nuevamente controversias que han sido dirimidas previamente
mediante sentencia.[21] En consecuencia, sólo mediante la
demostración de elementos de violación flagrante del derecho al debido proceso
que es posible que proceda dicha solicitud.
Con el fin de salvaguardar
los principios de seguridad jurídica y legalidad, la declaratoria de una
sentencia de tutela como nula tiene características específicas por tratarse de
“situaciones jurídicas especialísimas
y excepcionales, que
tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos
expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta que las reglas procesales aplicables a los
procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los Decretos
2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y
flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y
trascendental en
cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones
sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar”.[22]
La jurisprudencia de esta Corporación ha
manifestado que la solicitud de nulidad de una sentencia de amparo, debe
acreditar el cumplimiento de unos requisitos de procedibilidad, además de
invocar y sustentar la violación al debido proceso la cual puede residir en las
causales de procedencia de nulidad de las sentencias que han sido señaladas por
la jurisprudencia constitucional.
3.3.1. Presupuestos formales
Esta Corporación ha
señalado como requisitos de procedibilidad de la solicitud de nulidad de las
sentencias de tutelas, los siguientes[23]:
(i) Quien proponga el
incidente de nulidad debe contar con legitimación activa para tal efecto, es decir, ser incoado por quien haya sido parte en el trámite
del amparo constitucional o por un tercero que resulte afectado por las órdenes
proferidas en sede de revisión.
(ii) Que el incidente
de nulidad se proponga de manera oportuna, esto es, dentro de los tres (3) días
contados a partir de la notificación de la sentencia[24]. Si la nulidad tiene origen en un vicio anterior al
fallo “sólo podrá ser
alegada antes de proferido el fallo” (Art. 49 Decreto  2067 de 1991); de lo contrario,
quienes hayan intervenido durante el trámite de la acción pierden, a partir de
ese momento, toda legitimidad para invocarla.[25] De la misma forma, vencido en silencio el término de
ejecutoria cualquier eventual nulidad queda automáticamente saneada.[26]
(iii) Quien alega la
existencia de una nulidad debe cumplir con una exigente carga argumentativa, en
el sentido de explicar de forma clara y expresa la violación al debido proceso
y la incidencia en la decisión proferida. Lo expuesto, significa que no es
suficiente el expresar razones o interpretaciones diferentes a las de la Sala
que obedezcan al disgusto o inconformismo del solicitante con la decisión
adoptada.
3.3.2.  Presupuestos materiales
La Corte ha fijado condiciones y limitaciones a los
argumentos para sustentar los cargos contra la sentencia que se busca anular.
Deben estar determinados cualitativamente para demostrar una efectiva
afectación al debido proceso por parte de quien la expide, vulneración que debe
ser “ostensible,
probada, significativa y trascendental, es
decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos (Subraya la Corte)”.[27]
Con base en ello, la
jurisprudencia ha identificado algunas circunstancias en las cuales la
vulneración reúne esas características:[28]
-Cuando
una Sala de Revisión, genera un cambio de jurisprudencia fijada por la Sala
Plena. Puesto que dichos cambios deben ser decididos por la misma Sala Plena,
de conformidad con el artículo 34 del Decreto  2591 de 1991. [29]
-En
aquellos casos en que las
decisiones no sean adoptadas por las mayorías legalmente establecidas en el
Decreto 2067 de 1991, el Acuerdo No. 05 de octubre 15 de 1992 y la Ley 270 de
1996.[30]
-Siempre
que se presente una
incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, que genere
incertidumbre sobre el alcance de la decisión proferida. Ello puede derivar en
decisiones ininteligibles, contradictorias o con una carencia absoluta de
motivación. Deberá tenerse en cuenta que el estilo de las sentencias en cuanto
puedan ser más o menos extensas en el desarrollo de la argumentación no incide
en nada para una presunta nulidad. [31]
-Si no se notificó a la parte demandada o
faltó la citación de los terceros con interés legítimo en el proceso de tutela[32], o cuando en la parte resolutiva de la
sentencia se profieran órdenes a particulares que no fueron vinculados al
proceso y que no tuvieron la oportunidad procesal para intervenir en su
defensa. [33]
-Cuando
la Sala de Revisión desconoce la existencia de la cosa juzgada constitucional
respecto de cierto asunto, caso en el cual lo que se presenta de parte de ésta
es una extralimitación en el ejercicio de las competencias que le son
atribuidas por la Constitución y la ley.[34]
-
En los casos en que “la omisión del examen de ciertos argumentos y
pretensiones de la demanda, o de defensas propuestas por la parte accionada,
llegue a configurar violación al debido proceso, si de haber sido analizados
esos puntos se hubiese llegado a una decisión o trámite distintos, o si por la
importancia que revestía en términos constitucionales para la protección de
derechos fundamentales, su estudio no podía dejarse de lado por la respectiva
Sala”.[35]
De esta forma se
demuestra que, la nulidad tiene naturaleza excepcional y está sometida a
estrictos requisitos materiales de procedencia, los cuales versan sobre la
acreditación suficiente de circunstancias ostensibles y trascendentales que
afecten de manera cierta el derecho al debido proceso.[36] Por tanto, cualquier inconformidad con la
interpretación realizada por esta Corporación, con la valoración probatoria o
con los criterios argumentativos que apoyan la sentencia no constituyen
fundamentos suficientes para solicitar su nulidad pues esta clase de
situaciones no implican la vulneración del debido proceso, sino que constituyen
meras apreciaciones “connaturales
al desacuerdo e inconformismo del solicitante con la decisión”.[37]
3.4.
Resolución del caso concreto
3.4.1. Análisis del
cumplimiento de los requisitos generales de la tutela contra providencia
judicial
La
Sala coincide con las decisiones de los jueces constitucionales de instancias
que, en materia de requisitos generales, sostuvieron que la acción de tutela
sometida a revisión cumple con todos ellos, como se evidencia a continuación:
3.4.1.1.
Relevancia constitucional de la
cuestión a resolver
La
Sala constata que los problemas jurídicos derivados de la acción interpuesta
por la Corporación Colombia Transparente O.N.G.
versan sobre la afectación a sus derechos al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia, derechos que gozan de protección constitucional, de
conformidad con la Carta y con las exigencias derivadas de los instrumentos
internacionales sobre la materia antes referidos.
3.4.1.2. Principio de subsidiariedad
El numeral 1º del artículo 6º del
Decreto 2591 de 1991, establece que la acción de tutela no procederá “[c]uando existan otros recursos o
medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. El principio de subsidiariedad, al que
hace referencia dicha disposición, demuestra que la acción de tutela es un
mecanismo con naturaleza residual, que procede ante la inexistencia de medios
de defensa para la protección de los derechos fundamentales alegados, la
ineficacia de otros mecanismos judiciales para contrarrestar su inminente
vulneración o la necesidad de evitar el acaecimiento de un perjuicio
irremediable para el actor.
En el caso
concreto, el auto interlocutorio del Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá,
que decidió la nulidad del auto admisorio que acumulaba la acción popular
2002-1032 con la 2002-1029, y rechazaba esta última, fue apelado ante el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad judicial que resolvió
desfavorablemente al actor.
Fue así como la
Corporación presentó acción de tutela por considerar que los jueces ordinarios,
con su decisión, incurrieron en vías de hecho, que conllevan a una vulneración
a sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración
de justicia, agotando en su totalidad los medios de defensa judicial con los
que contaba para la protección de los mismos.
En
conclusión, se cumple con el requisito de subsidiariedad.
3.4.1.3.
Principio de inmediatez
La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa en establecer que
el principio de inmediatez, como requisito de procedibilidad de la acción de
tutela contra providencias judiciales, busca que el amparo de derechos
vulnerados o en riesgo de serlo, sea presentado tan pronto como sea posible,
teniendo en cuenta las particularidades de los hechos y el contexto en el que
surge la vulneración, dejando claro que no existe un estándar específico de
tiempo, que bajo la forma de un plazo, imponga un límite para la interposición
de la acción. [38]
En el caso
sometido a revisión, la providencia judicial, que decide la apelación en contra
del auto de nulidad y rechazo de la acción popular 2002-1029, es del 28 de
noviembre de 2008, y la acción de tutela fue interpuesta el 17 de marzo de 2009, lo que demuestra la
existencia de un tiempo prudencial entre la presunta vulneración de derechos y
la solicitud de amparo.
La
tiempo entre el alegado hecho vulneratorio generado por los autos del Juzgado y
el Tribunal Administrativo y la revisión del caso por parte de la Corte
Constitucional, obedece a que el proceso de tutela inicial que concluyó el 30
de julio de 2009 con decisión favorable a las pretensiones de la parte actora y
que no fue seleccionado para revisión por esta Corporación, fue anulada
mediante providencia del 4 de julio de 2013, lo que generó que el proceso de tutela se repitiera,
siendo estas nuevas decisiones de instancia del 4 de diciembre de 2013 y del 10 de abril de 2014, sobre las que
se pronunciará la Sala de Revisión.
Que
la sentencia accionada no sea una tutela
La
razón de ser de este requisito es la no prolongación de manera indefinida de
los debates sobre la protección de derechos fundamentales, justificada
adicionalmente por el hecho de que se considera que si una decisión de tutela
no fue seleccionada para su revisión por parte de esta Corporación, la decisión
se entiende definitiva.
En
este caso, la acción de tutela instaurada se dirige contra las providencias
judiciales proferidas por el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá el 15 de febrero de 2007 y
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 27 de noviembre de 2008, y no
contra una tutela.
Del
anterior análisis, concluye la Sala que la acción de tutela sometida a revisión
cumple con los requisitos generales de procedibilidad contra providencias
judiciales. En razón a ello, la Corte pasará a analizar los requisitos
específicos para establecer si se presentó un defecto en la actuación de las
autoridades judiciales que genere la vulneración de los derechos de la
accionada.
3.4.2. Análisis sobre el defecto
de desconocimiento de los precedentes del Consejo de Estado sobre la figura del
agotamiento de jurisdicción
La Corte Constitucional ha
sostenido en su jurisprudencia que el desconocimiento del precedente
jurisprudencial como causal específica de procedibilidad se configura “cuando
por vía judicial se ha fijado un alcance sobre determinado tema, y el
funcionario judicial, desconoce la regla jurisprudencial establecida. En estos
casos eventos, la acción de tutela busca garantizar la eficacia jurídica del
derecho fundamental a la igualdad”.
En este mismo sentido, cita
las sentencias T-292 de 2006, SU-047 de 1999 y C-104 de 1993, donde se define
el precedente como “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un
caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos
resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al
momento de emitir un fallo”.
Se explica que la
importancia de respetar el precedente radica en la protección del derecho a la
igualdad de las personas que acuden a la administración de justicia, en la
salvaguarda de los principios de seguridad jurídica y de buena fe, y también se
justifica a partir del reconocimiento del carácter vinculante de las decisiones
judiciales adoptadas por los jueces encargados de unificar jurisprudencia.
Frente a la obligatoriedad
del precedente jurisprudencial de las altas cortes, esta Corporación ha
señalado que:
“Según se desprende de lo sostenido de manera
progresiva por la jurisprudencia constitucional desde los inicios de este
tribunal, el precedente contenido en sus sentencias, así como en las emitidas
por la Corte Suprema de Justicia y por el Consejo de Estado, también en lo
relativo a su función de órganos de cierre, tiene carácter obligatorio frente a
la toma de futuras decisiones, y no meramente indicativo como antaño se
entendía (…)”
“Recapitulando, en desarrollo de lo previsto en
las normas superiores aplicables, particularmente los artículos 228 y 230 de la
carta política, a la fecha es claro en Colombia el carácter obligatorio de la
jurisprudencia de los órganos de cierre, esto es la Corte Constitucional, la
Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, deber que se entiende
referido a la necesidad de tomar en cuenta los precedentes existentes y
relevantes en relación con el tema de que se trate, en principio para efectos
de seguirlos y aplicarlos, quedando en todo caso abierta la posibilidad de
decidir en un sentido diferente, siempre que el juez o tribunal que así lo
hiciere, o el propio órgano de cierre autor del precedente, justifique
debidamente las razones del cambio.”[39]
En reiteradas
oportunidades, la Corte ha revisado providencias judiciales frente a las cuales
se formula una acción de tutela que tiene como fundamento, la configuración de
un defecto por desconocimiento del precedente[40]. Al respecto ha sostenido, que “para
garantizar la confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los
principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, el
desconocimiento del precedente es una causal especial de procedencia de la
tutela contra providencias judiciales”[41].
En el
mismo sentido, y con la finalidad de darle alcance a la aplicación del
mencionado defecto, la
jurisprudencia constitucional señala unos pasos a
seguir para establecer si prospera o no la causal específica de procedencia de
una acción de tutela contra una providencia judicial por el desconocimiento del
precedente, indicando que es preciso:
“i)
Determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes
aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en
los mismos. ii) Comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta
necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un
desconocimiento del principio de igualdad. iii) Verificar si el juez tuvo
razones fundadas para apartarse del precedente judicial bien sea por encontrar
diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar
que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una
interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y
más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de
acuerdo con el principio pro hómine”[42].
Aunque
la línea de la Corte permite indicar con claridad que, el desconocimiento del
precedente se configura cuando un operador judicial no atiende las reglas,
sub-reglas y principios decisorios desarrollados por la jurisprudencia de esta
Corporación, no resulta menos acertado afirmar que el desconocimiento del
precedente se extiende a los pronunciamientos realizados por otras altas corte
como lo son la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
Precisamente
frente a este último, el Tribunal Constitucional colombiano se ha pronunciado,
aplicando el citado defecto en casos en los que una autoridad judicial se
aparta, sin ninguna justificación y sin cumplir con la carga argumentativa
obligatoria para ello, de los precedentes sentados por el Consejo de Estado.
Así,
por ejemplo, en la Sentencia T-446 de 2013, la Corte revisó una acción de
tutela formulada contra el Juzgado 1º Administrativo de Tunja y la Sala de Descongestión
del Tribunal Administrativo de Boyacá, en la que la accionante alegaba que en
sus providencias, las autoridades desconocieron los precedentes
jurisprudenciales del Consejo de Estado en materia de nulidad de actos
administrativos de desvinculación de servidores de al CARC. Sostuvo esta
Corporación en esa oportunidad:
“(…)
la Sala
evidencia la ocurrencia de una falencia por parte de los jueces ordinarios al
desconocer el precedente que el Consejo de Estado ha sentado específicamente en
el caso de la desvinculación de servidores públicos en virtud del proceso de
reestructuración administrativa de la CARC, que se surtió con fundamento en el
Acuerdo 016 de 2002, el cual fue descrito en los fundamentos de esta sentencia.
El desconocimiento del precedente se configura al desatender las reglas
específicas que sentó la jurisprudencia de esa alta Corporación en este tipo de
casos y comporta la vulneración de los derechos al acceso a la administración
de justicia y a la igualdad de la accionante (…)
(…)
[L]a Sala considera que en el asunto sub examine era exigible el
conocimiento del precedente, tanto por el juez de primera instancia como por su
superior jerárquico, los cuales desconocieron lo establecido por los
pronunciamientos judiciales de la máxima Corporación de su jurisdicción.
Situación que a su vez implica la vulneración de los derechos fundamentales de
la accionante, a la igualdad en primer lugar, al apartarse sin justificación
valida y sin el cumplimiento de los requisitos establecidos por la
jurisprudencia constitucional del precedente vertical, (ver apartado 4.11 de
esta providencia), con lo cual dio un tratamiento diferenciado e injustificado
entre la accionante y las personas que si pudieron acceder a la administración
de justicia, con lo que entonces se vulnera el mandato fundamental de igualdad
ante la ley y de trato por las autoridades; y de otra parte, se vulnera el
derecho al acceso a la administración de justicia toda vez que la declaratoria
de inhibición con base en la equívoca declaratoria de ineptitud de la demanda,
constituye un obstáculo que afecta la justicia material en el caso de la
demandante y, en consecuencia, vulnera sus derechos fundamentales al trabajo y
al debido proceso.
Así las
cosas la Sala encuentra acreditado que las decisiones de los jueces ordinarios
de instancia contrariaron el precedente sentado por el Consejo de Estado al
evadir el estudio de fondo respecto a la legalidad del acto demandado por la
demandante, y al declararse en consecuencia inhibidos para fallar el asunto,
razón por la cual se dejará sin efecto la decisión de segunda instancia del
Tribunal Administrativo de Boyacá, para que en su lugar subsane los yerros
evidenciados en esta providencia. (…)”
En la
Sentencia T-146 de 2014, se formuló una acción de tutela contra el Tribunal Contencioso
Administrativo de Boyacá - Sala de Descongestión - y el Juzgado 13
Administrativo de Tunja, alegando que se desconocía la jurisprudencia del
Consejo de Estado sobre actos administrativos de retiro de funcionario de la
CAR en 2002. A
juicio de la Corte, los jueces ordinarios desconocieron el precedente sentado
por el Consejo de Estado, ante lo cual consideró que:
“(…)
cualquier decisión judicial que omita toda referencia al precedente vigente y
que, por lo tanto, contiene una respuesta contraria a la que surgiría del
precedente aplicable, es una decisión que, en principio, se muestra irrazonable
e incurre en arbitrariedad, porque carece de la debida justificación o comporta
el desconocimiento de normas de mayor jerarquía, dentro de las cuales se
encuentran los postulados constitucionales y las sentencias con efectos erga
omnes de la Corte Constitucional, así como la doctrina probable adoptada por la
Corte Suprema de Justicia y por el Consejo de Estado en su labor de unificación
de la jurisprudencia constitucional”
En
consecuencia, la Sala encontró probado que los jueces de instancia infringieron
el precedente sentado por el Consejo de Estado, al no realizar el estudio de
fondo respecto de la legalidad del acto acusado, y al declararse inhibidos para
fallar el asunto. Por esa razón, decidieron dejar sin efectos la decisión del
Tribunal Administrativo de Boyacá, para que en su lugar  subsane los
yerros evidenciados en esta providencia.
Como
último ejemplo de los casos en que la Corte ha reconocido el desconocimiento de
los precedentes del Consejo de Estado, como una causal de procedibilidad de la
tutela contra providencia judicial, en la Sentencia T-664 de 2014, en el que se
advertía que en el caso sometido a revisión, el Tribunal accionado, “(…) no atendió los lineamientos de la
jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de responsabilidad estatal por
actos terroristas.”.
Como consecuencia concluyó la Sala:
“Así las cosas,
el Tribunal Administrativo del Cesar obvió las directrices trazadas por la
jurisprudencia contencioso administrativa en materia de responsabilidad del
Estado en casos de actos terroristas, pues no aplicó las subreglas decisionales
vigentes en la materia, sino que simplemente citó pronunciamientos que no
hacían referencia vigente a los casos similares al que se analizaba, constituyendo
un claro yerro por desconocimiento del precedente jurisprudencial en la
materia.
(…) En estas condiciones, la Sala encuentra
igualmente constatada la ocurrencia de un defecto por desconocimiento del
precedente jurisprudencial en la sentencia que se impugnó mediante tutela.”.
En el
caso concreto, la O.N.G. Corporación Colombia Transparente presentó el 17 de marzo
de 2009, una acción de tutela contra dos providencias judiciales: (i) auto del
7 de febrero de 2007, proferido por el Juzgado 5º Administrativo de Bogotá,
mediante el cual se declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso de
acción popular 2002-1029, por agotamiento de jurisdicción; y (ii) auto del 27
de noviembre de 2008 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Primera, Subsección “A”, que confirmó la anterior decisión.
El
problema central consiste en determinar si, como lo alega el accionante, los
jueces de acción popular desconocieron los precedentes del Consejo de Estado en
materia de agotamiento de jurisdicción, según los cuales debe existir identidad
de hechos, partes y pretensiones.
La
Corte considera que no le asiste la razón al peticionario, por las siguientes
razones:
En
relación con las entidades demandadas, en el  proceso 2002-1032 lo
fueron las siguientes: (i) el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público; (ii) Energética Nacional FEN; (iii) la Dirección
Nacional de Planeación; (iv) el Ministerio de Minas y Energía; (v) CARBOCOL;
(vi) Cerrejón Zona Norte; y (vii) MINERCOL.
En el proceso
2002-1029 la parte demandada estuvo conformada por:     (i) el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público; (ii) la señora Esperanza Rojas Jiménez; (iii)
Energética Nacional FEN; (iv) la Dirección Nacional de Planeación; (v) el
Ministerio de Minas y Energía; (vi) CARBOCOL; (vii) Glencore International
A.G.; (viii) Anglo American PLC; y (ix) Billinton Company BV.
Encuentra la Corte
que, como lo evidencian las entidades accionadas, las sociedades Glencore
International A.G., Anglo American PLC y Billinton Company BV, hacen parte de
“Cerrejón Zona Norte”, que figura como demandada por el actor popular en el
proceso 2002-1032. En consecuencia: (i) no se trata de sujetos procesales
diferentes y (ii) se integró adecuadamente el litisconsorcio necesario.
Aunado a lo anterior, en
ejercicio de la atribución consagrada en el artículo 2º del artículo 18 de la
Ley 472 de 1998, el juez de acción popular puede oficiosamente integrar el contradictorio, “cuando en el curso del
proceso se establezca que existen otros posibles responsables”.[43]
De
igual manera, encuentra esta Corporación que los procesos 2002-1029 y
2002-1032, comparten las mismas pretensiones. En efecto, ambas acciones
populares buscan la protección de los derechos colectivos a la moralidad
administrativa y al patrimonio público. Para tales fines, en las respectivas
demandas se consignan unas pretensiones - redactadas de forma idéntica o muy
semejante, según el caso-,  encaminadas a obtener unas declaraciones y condenas
relacionadas con el proceso de enajenación del complejo carbonífero Cerrejón
Zona Norte. En tal sentido, la única diferencia que, prima facie,
resultaría relevante sería que mientras que en proceso AP 2002-1029 se alude a
los “inversionistas privados”, en el radicado AP 2002-1032 la referencia es al
proyecto “Cerrejón Zona Norte”. Sin embargo, como se ha explicado, en la
práctica resultan ser el mismo sujeto procesal.
Las
señaladas semejanzas relevantes, entre los procesos AP 2002-1029 y AP
2002-1032, y en especial, la coincidencia en punto a las pretensiones, hacen
que el referido defecto alegado por el accionante no sea tal, y por ende, el
amparo debe ser negado.
3.4.3. Análisis frente a la nulidad decretada el
4 de julio de 2013 por la Sección Primera del Consejo de Estado de la Sentencia
de Tutela del 30 de julio de 2009, dictada por esa misma Corporación, en la que
se concedió el amparo de los derechos de la Corporación Colombia Transparente
Aunque la cuestión
relacionada con la nulidad decretada por el Consejo de Estado de su propia
sentencia adoptada en sede de tutela, no fue alegada por el representante de la
Corporación Colombia Transparente como uno de los problemas que deberán ser
resueltos por la Corte, la Sala Plena considera pertinente pronunciarse al
respecto con el fin de cumplir una función pedagógica que, a su vez, siente los
parámetros jurídico-constitucionales bajo los cuales se deberán juzgar casos
similares, a futuro.
En ese orden de ideas, la Corte dará respuesta al siguiente
problema jurídico: ¿Es procedente la declaración de nulidad decretada por el
Consejo de Estado, de una acción de tutela fallada tres años atrás, en la que
no se notificaron a los terceros interesados? Para ello, se dividirá el análisis
de la cuestión en tres problemas específicos, a saber: (i) ¿El Consejo de Estado tiene competencia para decretar
la nulidad de un proceso de tutela que no fue seleccionado por la Corte y en el
que no se integró debidamente el contradictorio? (ii) ¿Son aplicables a las
nulidades de fallos de tutela decretadas por el Consejo de Estado, las reglas
jurisprudenciales desarrolladas en el marco de incidentes de nulidad, contra
fallos de esa naturaleza de la Corte Constitucional? (iii) Frente a los hechos
que enmarcan el caso concreto sometido a revisión, ¿La solicitud de nulidad
contra el fallo de tutela del 30 de julio de 2009 de la Sección Primera del
Consejo de Estado fue presentada en término?
Finalmente,
si la Corte llegase a encontrar que la nulidad de la acción de tutela decretada
por el Consejo de Estado, era improcedente, toda vez que no respetó los
estándares previstos en la jurisprudencia de esta Corporación para ese tipo de
solicitudes, entrará a determinar cuáles son los efectos jurídico-prácticos que
esa conclusión tiene en la resolución del caso sub examine.
A
continuación, la Corte pasará a resolver la cuestión relacionada con la nulidad
decretada por el Consejo de Estado, entrando a resolver cada uno de los
problemas específicos antes descritos:
3.4.3.1.
¿El Consejo de Estado tiene competencia para decretar la nulidad de un
proceso de tutela que no fue seleccionado por la Corte y en el que no se
integró debidamente el contradictorio?
El 26 de octubre de 2012, el apoderado del señor Juan Manuel
Ricardo Convers Ortega y de las Sociedades ANGLO AMERICAN PLC, GLENCORE
INTERNATIONAL AG, BHP BILLINTON COMPANY B.V. solicitó la nulidad del trámite de
la acción de tutela que concluyó en la sentencia del 30 de julio de 2009, toda
vez que alegaba que en dicho proceso se vinculó como tercero interesado
solamente al Ministerio de Minas y Energía, y no a los demás demandados en la
acción popular, donde se encuentran los sujetos por él representados.
El auto del 24 de marzo de 2009, bajo el cual el juez
constitucional de primera instancia admitió la tutela instaurada por la
Corporación, dispuso: “3. NOTIFÍQUESE el presente auto a los demandados en
el proceso de acción popular Nación – Ministerio de Energía y otros como
terceros interesados en las resultas del proceso”. (Negrilla fuera del
texto original).
Del análisis del acervo probatorio realizado por la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para
dar respuesta a la solicitud de nulidad, se logró concluir que efectivamente
los solicitantes no fueron notificados del inicio del proceso de tutela, y que
tampoco actuaron durante el trámite de la misma.
Frente a la necesidad de notificar el inicio de trámites de
tutelas contra providencias judiciales a los terceros interesados, la Corte ha
sostenido que: “(…) se ha considerado que si no se notifica a un tercero que
podría quedar afectado por el fallo de tutela, se configura una violación del
debido proceso y el derecho de defensa de las personas naturales y jurídicas
que podrían llegar a afectarse con la decisión, por lo que es necesario tomar
las medidas tendientes a superar dicha transgresión”.[44]
Asimismo, ha entendido esta Corporación que cuando se omite
la notificación del auto admisorio de la demanda a aquellos que tienen un
interés legítimo en ella, surge un vicio saneable, el cual se debe poner en
conocimiento del interesado para que alegue la correspondiente nulidad, si no
lo hace en su momento, la misma se entenderá subsanada.[45]
Al respecto ha explicado la jurisprudencia que:
“[C]uando no se ha notificado el auto admisorio de la demanda
a las personas que tienen un interés legítimo en la actuación procesal, se está
en presencia de una nulidad saneable, de acuerdo a lo previsto en los
numerales 8° y 9° del artículo 140 del C.P.C. En estos casos, la Corporación ha
optado por devolver el expediente a los despachos judiciales de origen, para
que a través de ellos, se ponga en conocimiento del afectado la causal de
nulidad y, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 145 del CPC., si a
bien lo tiene, la alegue dentro de los tres (3) días siguientes, indicándole
que si no lo hace, quedará saneada la nulidad y el proceso continuará su curso.”[46]
Por otra parte, si la falta de notificación de los
interesados en el proceso, no se presenta solamente de la admisión de la
tutela, sino del fallo que resuelve la acción, la jurisprudencia constitucional
ha considerado en esos casos que se presenta un vicio insubsanable que genera
una vulneración del derecho fundamental al debido proceso:
“[S]i lo que ocurre es que la falta de notificación a los
interesados en la actuación procesal se predica del fallo de tutela -o del auto
admisorio y del fallo de tutela-, tal irregularidad da lugar a una nulidad
insubsanable, conforme con el artículo 144 del C.P.C., cual es la
derivada de haberse pretermitido íntegramente la instancia, es decir, no
haberse dado la oportunidad a los interesados de conocer desde su inicio el
proceso y de impugnar las decisiones proferidas en él. En esos eventos de
abierta vulneración del debido proceso, la Corte ha declarado la nulidad de
todas las actuaciones surtidas en el proceso y enviado el expediente al
despacho correspondiente para que imparta el trámite adecuado.”[47]
(Negrilla fuera del texto original).
De lo anterior, concluye la Corte que efectivamente se
presentó en el trámite de tutela un detrimento del derecho al debido proceso de
las sujetos interesados que por medio de apoderado presentaron la solicitud de
nulidad, toda vez que se les negó la oportunidad de participar en un proceso,
en el que, si bien ellos no eran los demandados pues se trataba de una acción
formulada contra las autoridades judiciales que rechazaron la admisión de la
acción popular 2002-1029 por agotamiento de jurisdicción, era evidente que la
decisión a la que se llegara como resultado del proceso de amparo los afectaría
directamente.
Existiendo una causal de nulidad de un fallo de tutela, como
lo es la falta de notificación a terceros que se verán afectados por la
decisión, la cual redunda en una violación de sus derechos al debido proceso,
¿se debe entender que el vicio fue subsanado por la no selección del caso para
revisión por parte de la Corte Constitucional? y que, en ese orden de ideas,
¿el fallo de tutela hizo tránsito a cosa juzgada, sin que el mismo pudiese ser
impugnado?,  lo que implicaría en el caso concreto sometido a estudio en esta
oportunidad que, ¿el Consejo de Estado carecería de competencia para decretar
dicha nulidad?
Frente al transito a cosa juzgada de un fallo de tutela
ejecutoriado, se pronunció la Corte Constitucional en sede de tutela sobre el
caso de un accionante que solicitaba el amparo de sus derechos al debido
proceso y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, en consideración a que
mediante un nuevo fallo de tutela la Sección Primera de la Sala Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado dejó sin efecto la decisión de otro Juez
de tutela que restablecía sus derechos fundamentales.
La Corte consideró que la decisión del Consejo de Estado
vulneraba los derechos del accionante, toda vez que ante una sentencia de
tutela ejecutoriada, la única con facultad de revisión por mandato
constitucional era esta Corporación. Sostuvo en esa ocasión el Tribunal Constitucional
colombiano:
“Ahora
bien,  es claro que solo a esta Corte, como intérprete autorizado de la
Constitución Política y por expresa disposición de este ordenamiento, compete
revisar las sentencias ejecutoriadas de amparo o decidir no hacerlo.  Igualmente
que  “En caso de que un asunto no sea seleccionado, se surte el fenómeno de
la cosa juzgada constitucional -"inmutable y definitiva"- quedando
ejecutoriada formal y materialmente la sentencia. Frente a esta situación, en
materia de tutela, la Corte adquiere la naturaleza de "órgano de
cierre". En consideración de la Corte, la cosa juzgada constitucional
(art. 243 numeral 1º C.P.) opera una vez es decidido el caso por la sala de
revisión, si el caso fue seleccionado, o una vez precluida la oportunidad para
insistir en la selección para revisión, en caso contrario. Frente a esta cosa
juzgada de naturaleza inmutable sería errado permitir la tutela contra tutela
so pena de vulnerar la seguridad jurídica al reabrir un debate concluido.”[48].
En ese sentido  es evidente entonces   que frente al expediente T-579.617 y a
la decisión de tutela allí adoptada  solamente a esta Corte correspondía
eventualmente  examinar la sentencia proferida por el juez Primero Penal del
Circuito de Santander de Quilichao  -que no fue objeto de impugnación y  por
tanto fue enviada a la Corte para revisión la cual no se efectuó pues fue
excluida de selección- y en caso de encontrar  que con dicha decisión se había
incurrido en una vía de hecho por el desconocimiento de los derechos de quienes
no hubieran sido convocados al proceso T-579.617 -argumento que se invocó en el
proceso T-651.901 donde se profirió la sentencia que se ataca por el actor -
solo a ella correspondía  tomar una decisión.
En
ese orden de ideas, como se desprende de  las consideraciones hechas en la
Sentencia SU-1219 de 2001 y en la jurisprudencia  que la ha constantemente
reiterado[49]
no cabe duda que la Sección Primera del Consejo de Estado  actuando como
juez de tutela incurrió en una vía de hecho, no solo al decidir una acción
de tutela  instaurada contra un fallo de  tutela  en clara oposición a la
jurisprudencia constitucional de Unificación sentada en la sentencia SU-1219 de
2001  sino además  al anular sin competencia para ello  la decisión de
tutela adoptada  en el primer proceso  que no había sido objeto de selección
por la Corte, desconociendo  así tanto la cosa juzgada constitucional como la
competencia exclusiva de la Corte en este campo”.[50] (Negrilla fuera del
texto original).
A la luz de la línea jurisprudencial recogida en la Sentencia
T-104 de 2007 antes citada, la Sección Primera del Consejo de Estado carecería
de competencia para haber anulado el fallo de tutela proferido el 30 de julio
de 2009, por ella misma, toda vez que esa sentencia no fue seleccionada para
revisión por parte de esta Corte, configurándose así la cosa juzgada
constitucional que tornaba en inmutable y definitiva la primera decisión del
Consejo de Estado.
Sin embargo, la Corte ha reconocido que la cosa juzgada
constitucional sede ante la presencia de un vicio insubsanable del cual se
desprende una flagrante violación al debido proceso, estableciendo la figura de
la nulidad de los fallos de tutela como el remedio idóneo para ello. Así, la
Sala Plena de esta Corporación se pronunció en Sentencia de Unificación sobre
este aspecto de la cosa juzgada en los siguientes términos:
“[L]a decisión de la Corte Constitucional consistente en no
seleccionar para revisión una sentencia de tutela tiene como efecto principal
la ejecutoria formal y material de esta sentencia, con lo que opera el fenómeno
de la cosa juzgada constitucional. Salvo la eventualidad de la anulación de
dicha sentencia por parte de la misma Corte Constitucional de conformidad
con la ley, la decisión de excluir la sentencia de tutela de la revisión se
traduce en el establecimiento de una cosa juzgada inmutable y definitiva. De
esta forma se resguarda el principio de la seguridad jurídica y se manifiesta
el carácter de la Corte Constitucional como órgano de cierre del sistema
jurídico.”[51]
Cuando se está en presencia de una causal de nulidad, como es
el caso de la falta de citación de los terceros con interés legítimo en el
proceso de tutela[52], la Corte
Constitucional tiene la competencia de anular una sentencia que ya ha hecho
tránsito a cosa juzgada, competencia que hasta ahora ha sido ejercida por esta
Corporación de oficio o por solicitud de partes frente a sus propios
pronunciamientos –sean de Sala de Revisión o Sala Plena-.
Con el fin de dar
respuesta al problema específico que plantea el caso sub examine, la Corte considera que
si una sentencia de tutela adolece de un vicio insubsanable como el mencionado
en el párrafo anterior, la nulidad de esa providencia no sólo es viable, sino necesaria para
garantizar el derecho al debido proceso de la parte afectada. La pregunta que
sigue sin respuesta, es a quien corresponde decretar esa nulidad, y más
específicamente si esa es una competencia que tenía el Consejo de Estado.
La
Corte considera al respecto: (i) en primer lugar, que la falta de notificación
o citación a un tercero con interés legítimo para que participe en un proceso
de tutela, es un vicio insubsanable, que no se sanea con la no selección del fallo por la Corte
Constitucional,
(ii) que la solicitud de nulidad del fallo de tutela resultaba idóneo para corregir una flagrante
violación al derecho al debido proceso de los afectados por la falta de vinculación, (iii) que la existencia
de esa causal de nulidad debe ser alegada en el trámite de revisión ante la
Corte Constitucional, pero si, como sucedió en el caso concreto, el
desconocimiento del trámite de tutela que se estaba desarrollando le impidió
participar en la fase de estudio surtida en esta Corporación para
determinar si se seleccionaba o no, una vez en firme la decisión de amparo como consecuencia de no haber
sido seleccionada, era viable la presentación de la nulidad ante la Sección Primera del Consejo de
Estado, autoridad judicial que profirió la sentencia sin el cumplimiento del pleno de sus
requisitos procesales.
En conclusión, la
jurisprudencia de la Corte ha reconocido que la falta de citación al proceso de
tutela, de terceros que tienen un interés legítimo y directo en su resolución,
constituye un vicio insubsanable del trámite de la acción y una vulneración al
derecho al debido proceso. El hecho de que esa acción de tutela no hubiese sido
seleccionada por la Corte Constitucional, no sanea el vicio por ausencia de
notificación. Por esa razón, el Consejo de Estado sí era competente para
declarar la nulidad de lo actuado en sede de tutela.
3.4.3.2.
¿Son aplicables a las nulidades de fallos de tutela decretadas por el
Consejo de Estado, las reglas jurisprudenciales desarrolladas en el marco de
incidentes de nulidad, contra fallos de esa naturaleza de la Corte
Constitucional?
La Corte
Constitucional es el órgano de cierre en materia de tutela, por esa razón, ante
la ausencia de disposiciones legales que establezcan los requisitos procesales
y materiales del incidente de nulidad contra decisiones de tutela, el Consejo
de Estado debía aplicar por analogía las reglas desarrolladas por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de nulidad de sentencias
de tutela falladas por esta Corporación.
La decisión del
Consejo de Estado de anular su sentencia del 30 de julio de 2009, debía cumplir
con los presupuestos formales y materiales desarrolladas en la jurisprudencia
de la Corte y consignados en detalle en el capítulo 3.3. de esta providencia.
En sentido material, correspondía al Consejo de Estado demostrar que
efectivamente se generó una afectación al debido proceso como consecuencia de
la falta de vinculación de terceros interesados en el proceso de amparo, la
cual debía ser ostensible, probada, significativa y trascendental.
La Sala encuentra que
efectivamente, no haber vinculado al trámite de tutela  a todos los demandados
en la acción popular, cuando la finalidad del amparo solicitado era dejar sin efectos
las decisiones que rechazaron dicha acción popular por agotamiento de
jurisdicción, genera una sustancial y directa transgresión a sus derechos a la
defensa y al debido proceso.
No obstante lo
anterior, y en virtud de la obligación del Consejo de Estado de atender, en
sede de tutela, los estándares desarrollados jurisprudencialmente por la Corte
Constitucional, como órgano de cierre en esa materia, deberá comprobarse si
efectivamente la solicitud de nulidad presentada por el representante de los sujetos
no vinculados al proceso de amparo, cumplía con los presupuestos formales,
especialmente con el de presentar en término dicho incidente.
3.4.3.3.
¿La solicitud de nulidad contra el fallo de tutela fue presentada en
término?
Encuentra la Corte que la solicitud de nulidad era
improcedente toda vez que fue presentada de forma extemporánea, pues la nulidad
debía haber sido presentada dentro de los tres (3) días siguientes contados a
partir de la notificación de la Sentencia.[53]
Si bien es cierto que los solicitantes de la nulidad no
fueron notificados del inicio del trámite de la tutela y que con posterioridad
a la decisión que se adoptó el 30 de julio de 2009, el 29 de septiembre del
mismo año  el Juzgado Quinto expidió Auto de obedézcase y cúmplase, ordenando
así continuar con el proceso de acción popular en la etapa en que se
encontraba. Este Auto fue notificado en estados del 30 de septiembre de 2009.
El 29 de agosto de 2012 el Juzgado fijó la fecha en la que se
celebraría la audiencia de pacto de cumplimiento para el 3 de octubre de 2012
en el marco del proceso de acción popular. Ordenó citar a las partes y mediante
telegramas del 6 de septiembre de 2012 fueron citados los apoderados de Juan
Manuel Ricardo Convers Ortega, ANGLO AMERICAN PLC, GLENCORE INTERNATIONAL AG, y
BHP BILLITON COMPANY B.V.
Con conocimiento de que se había reanudado el proceso de
acción popular 2002-1029 y que ello era consecuencia de la decisión adoptada
por la Sección Primera en sede de tutela, mediante escrito del 26 de septiembre
de 2012, el apoderado del señor Juan Manuel Ricardo Convers Ortega, y de ANGLO
AMERICAN PLC, GLENCORE INTERNATIONAL AG y BHP BILLITON COMPANY B.V. promovió
incidente de nulidad de todo lo actuado por el Juzgado Quinto Administrativo de
Bogotá a partir del auto mediante el cual se estuvo a lo resuelto en
providencia del 27 de noviembre de 2008 que ordenó dar continuidad al trámite
de la acción popular. Asimismo, en comunicación del 27 de septiembre de 2012
presentó solicitud de aplazamiento de la audiencia de pacto de cumplimiento.
Como
resultado de la secuencia de hechos antes narrados, está demostrado en el expediente que el 26 de septiembre
de 2012 el solicitante de la nulidad se notificó por conducta concluyente, toda
vez que en su petición de dejar sin efectos todo lo actuado en el proceso de
acción popular, demostró conocer el fallo de tutela del 30 de julio de 2009 en
el que se ordenó continuar con el trámite de la acción popular AP-2002-1029. Se
lee en el escrito en cuestión:
“6.
SIN QUE SE NOTIFICARA DE DICHO PROCESO A MIS PODERDANTES, el actor popular
tramitó acción de tutela contra el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito y
contra la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que
se dejaran sin efecto sus autos de 9 de febrero de 2.007 y 27 de febrero de
2.007 (SIC), con los cuales se rechazó la demanda.
7.
El Consejo de Estado concedió la acción de tutela promovida (sin intervención
en el proceso de mis representados en tanto nunca se les enteró del proceso), y
ordenó al Juzgado Quinto continuar con el proceso de acción popular.”[54]
A pesar de ello, sólo
un mes después, el 26 de octubre de 2012 presentó incidente de nulidad contra
la decisión de amparo.
Esa solicitud era
extemporánea y debía ser rechazada por el Consejo de Estado, toda vez que se
formuló por fuera del término de tres (3) días que tenía el peticionario para
hacerlo, de acuerdo con la posición uniforme de la jurisprudencia de esta
Corporación, que aplica por analogía lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991[55].
Adicionalmente,
la jurisprudencia constitucional también ha sostenido que, “En relación con
la oportunidad para promover el incidente de nulidad cuando éste se origina en
la ausencia de vinculación de una de las partes en el trámite de tutela, o de
un tercero con interés legítimo en su decisión, la Corte ha sido enfática en
sostener que la nulidad puede ser alegada por el afectado “una vez tenga
conocimiento efectivo de la existencia de la acción o de la sentencia que la
decide, sin que le sea oponible su saneamiento por efecto automático de la
expedición de esta última”, conocimiento que se demuestra en el expediente,
se tenía desde la presentación de la solicitud de nulidad de todo lo actuado en
el trámite de la acción popular el 26 de septiembre de 2012.
3.4.3.4.
Efectos jurídico-prácticos de la improcedencia de la nulidad de la
Sentencia de tutela del 30 de julio de 2009 decretada por la Sección Primera
del Consejo de Estado, para el caso concreto
Si
bien es cierto que la Corte podría resolver de oficio –basados en el principio iura
novit curia- el problema jurídico relativo a la nulidad de la sentencia del
Consejo de Estado antes referenciada, que amparó el derecho de acceso a la
administración de justicia de la Corporación Colombia Transparente, y en virtud
de lo discutido en los acápites inmediatamente anteriores podría dejar sin
efectos la decisión del 4 de julio de 2013 que decretó la nulidad, esa medida
no tendría ninguna consecuencia práctica, más allá de generar un desgaste mayor
e innecesario en el sistema judicial, así como en las partes.
A
continuación se expondrán las razones por las cuales la Corte estima que, con
la decisión de anular la sentencia del 4 de julio de 2013, no se produciría
ningún efecto.
Por
un lado, en la Sentencia del 30 de julio de 2009 -que sería a la postre
declarada nula- la Sección primera del Consejo de Estado afirmó que los jueces
ordinarios que decidieron el rechazo de la acción popular 2002-1029 por
agotamiento de jurisdicción, incurrieron un defecto sustantivo porque lo que
debían haber aplicado a la luz de las normas administrativas y civiles, era la
acumulación de ese proceso con el AP-2002-1032.
Mediante
fallo del 4 de febrero de 2011, el Juzgado 27 Administrativo del Circuito de
Bogotá negó las pretensiones de la acción popular de referencia 2002-1032,
decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en
sentencia del 28 de enero de 2013. Ello implicaría que la acumulación de los
dos procesos en este momento, sería un imposible.
Por
otra parte, de acuerdo con el análisis realizado en el capítulo anterior de
esta providencia, la Sala Plena concluyó que las dos acciones populares
(AP-2002-1029 y AP-2002-1032) tenían identidad de partes, hechos y
pretensiones, motivo por el cual no se configuraba un defecto derivado de la
aplicación errónea de la teoría del agotamiento de jurisdicción, como lo
alegaba el accionante.
Al
existir identidad de partes, causa petendi y pretensiones entre la
AP-2002-1032, cuyas pretensiones ya fueron negadas, y la AP-2002-1029, frente a
la cual la Corte podría dar la orden de reiniciar el trámite de la acción
popular en el punto en el que se quedó antes de la declaración de nulidad del
proceso de tutela mediante la Sentencia del 4 de julio de 2013, el resultado
sería una declaración de cosa juzgada, pues se configura la triple identidad
entre los dos procesos, el ya fallado y el que se reanudaría, generando un
desgaste innecesario.
Considerando
lo anteriormente expuesto, si bien la Corte identifica que la decisión de la
Sección del Consejo de Estado de anular de todo lo actuado en el proceso de
tutela que concluyó con la Sentencia del 30 de julio de 2009 era improcedente,
toda vez que, la solicitud de nulidad presentada por el representante de
algunos de los sujetos pasivos de la acción popular fue extemporánea, la Sala
Plena encuentra que dejar sin efectos esa decisión, obligando con ello a reanudar
un proceso, cuando ya fue fallado otro con el que comparte identidad de partes,
hechos y pretensiones, generará un desgaste innecesario que sólo llevará, a la
luz de lo considerado en esta Sentencia, a una declaratoria de cosa juzgada.
4.
Síntesis
La Corte considera que
el Juzgado 5º Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, en sus autos de 9 de febrero de
2007 y 27 de noviembre de 2008, respectivamente, mediante los cuales decretaron
la nulidad del proceso 2002-1029 por agotamiento de jurisdicción, no
incurrieron en un defecto por vulneración de los precedentes del Consejo de
Estado en la materia.
El Tribunal
Constitucional luego de comparar, con todo detenimiento, los contenidos iniciales
de las demandas de acción popular radicadas          AP 2002-1029 y AP
2002-1032, sobre las cuales se fundaron las providencias judiciales atacadas en
sede de amparo, concluyó que, si bien no existe una coincidencia plena entre
los demandados, en uno y otro caso, tales diferencias son aparentes, por
cuanto, en la práctica, se trata de los mismos sujetos procesales. Adicionalmente,
la causa petendi y las pretensiones en ambos procesos son las mismas,
razón por la cual procedía aplicar la figura del agotamiento de jurisdicción, y
no la acumulación de expedientes, en los términos de la jurisprudencia
del Consejo de Estado vigente al momento de adoptarse las decisiones por los
jueces administrativos.
Así las cosas, no se
configuró el defecto alegado por el accionante, tanto menos y en cuanto la
comparación que aquél realizó entre los contenidos de las demandas referentes a
los procesos AP 2002-1029 y AP 2002-1032, no se adelantó respecto al texto
inicial de la primera, sino que acudió a la reforma de la demanda, la cual sólo
vino a ser admitida en 2010, en tanto que las providencias judiciales atacadas
datan de 2007 y 2008.
Por lo anterior,
procede confirmar la sentencia del diez (10) de abril de dos mil catorce (2014)
de la Sección Primera del Consejo de Estado, que confirmó el fallo de la
Sección Quinta de esa misma Corporación del cuatro (4) de diciembre de dos mil
trece (2013), que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la
organización accionante.
En cuanto a la
cuestión ¿Es
procedente la declaración de nulidad decretada por el Consejo de Estado, de una
acción de tutela fallada tres años atrás, en la que no se notificaron a los
terceros interesados?, estudiada por la Corte con el fin de hacer pedagogía
constitucional, esta Corporación consideró, que la falta de citación al proceso de tutela, de terceros
que tienen un interés legítimo y directo en su resolución, constituye un vicio
insubsanable del trámite de la acción y una vulneración al derecho al debido
proceso. El hecho de que esa acción de tutela no hubiese sido seleccionada por
la Corte Constitucional, no sanea el vicio por ausencia de notificación. Por
esa razón, el Consejo de Estado era competente para declarar la nulidad de lo
actuado en sede de tutela.
No obstante, en virtud
de la obligación que tenía el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo de
respetar los presupuestos formales para la solicitud de nulidad de fallos de
tutela, exigidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como órgano
de cierre en esa materia, la Sala Plena encontró que el incidente presentado
por el solicitante el 26 de octubre de 2012 era extemporáneo, toda vez que en
el expediente se logró demostrar que él se había notificado por conducta
concluyente el 26 de septiembre de ese mismo año, no respetando con su petición
de nulidad de la sentencia de amparo, el término de tres (3) días reconocido de
manera uniforme por la jurisprudencia de esta Corporación.
Por esa razón, la
declaración de nulidad decretada por la Sección Primera del Consejo de Estado
mediante providencia del 4 de julio de 2013, era
improcedente, por ser extemporánea su solicitud.
Cómo
último elemento de su análisis, la Corte consideró que dejar sin efectos la
decisión del 4 de julio de 2013 que decretó la nulidad, no tendría ninguna
consecuencia práctica, más allá de generar un desgaste mayor e innecesario en
el sistema judicial, así como en las partes, con base en dos razones:
(i)
Mediante
fallo del 4 de febrero de 2011, el Juzgado 27 Administrativo del Circuito de
Bogotá negó las pretensiones de la acción popular de referencia 2002-1032,
decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en
sentencia del 28 de enero de 2013. Ello implicaría que la acumulación del
proceso 2002-1029 al 2002-1032 en este momento, sería un imposible.
(ii)
Dejar
sin efectos la citada decisión de 2013, obligando con ello a reanudar un
proceso (el 2002-1029), cuando ya fue fallado otro (el 2002-1032) con el que
comparte identidad de partes, hechos y pretensiones, sólo llevaría a una
declaratoria de cosa juzgada.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR
los términos para fallar.
Segundo.- CONFIRMAR la
Sentencia del diez (10) de abril de dos mil catorce (2014) del Consejo de
Estado, Sección Primera, que confirmó el fallo de la Sección Quinta de esa
misma Corporación del cuatro (4) de diciembre de dos mil trece (2013), que negó
el amparo de los derechos fundamentales invocados por la organización
accionante.
Tercero.- LÍBRENSE por Secretaría las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (e)
Con salvamento de voto
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
Magistrada (e)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO
DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
A LA SENTENCIA
SU658/15
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Abordar asuntos innecesarios en
las sentencias de la Corte Constitucional genera confusiones en la definición
de la ratio decidendi de las mismas, y su diferencia con las consideraciones
obiter dicta (Aclaración de voto)
Considero que
abordar asuntos innecesarios en las sentencias de la Corte Constitucional
genera confusiones en la definición de la ratio decidendi de las mismas, y su diferencia con las
consideraciones obiter
dicta. Recuérdese que la ratio decidendi de las sentencia de la Corte
Constitucional se presenta como una regla judicial relacionada con el caso a
resolver, por ello, tienen la virtualidad de ser vinculantes a casos futuros
que resuelvan las mismas situaciones fácticas, cosa que no sucede con las consideraciones
obiter dicta
RATIO DECIDENDI-Concepto
(Aclaración de voto)
PROBLEMA JURIDICO-Determinar
su alcance permite identificar ratio decidendi de decisión previa (Aclaración
de voto)
Metodológicamente se ha establecido que
la ratio decidendi de las sentencias son aquellas reglas judiciales con
las que se  responde a los problemas jurídicos planteados a partir del
caso que debe resolver la Corte. Por ello, resulta contradictorio establecer
que la Corte Constitucional se propone un problema jurídico, pero que su
resolución no va a generar efectos jurídicos pues se aborda sólo por razones
pedagógicas. Esta consecuencia atiende claramente al concepto de obiter
dicta, lo que evidencia que la propuesta de este segundo problema jurídico fue
un desacierto de la Sala Plena, que no comparto
Referencia: Expediente
T-4.480.896
Acción de tutela incoada
por la Corporación Colombia Transparente contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado Quinto Administrativo
de Bogotá.
Asunto: Importancia de
la identificación del problema jurídico relevante.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
1. Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte Constitucional, presento a continuación las razones por
las cuales aclaro mi voto en la decisión adoptada por la Sala Plena, en sesión
del 22 de octubre de 2015, en la cual se profirió la sentencia SU-658 de
2015.
En esta decisión la Sala
confirmó la sentencia de segunda instancia en la acción de tutela
dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, que a su vez, confirmó el
fallo de primera instancia dictado por la Sección Quinta de la misma
Corporación, el cual había negado el amparo de los derechos fundamentales
invocados por la organización demandante.
2. Teniendo en cuenta los hechos del
presente caso reseñados en el acápite fáctico de esta sentencia, la Sala Plena
determinó la necesidad de resolver dos problemas jurídicos. El primero
relacionado con las afirmaciones y las pretensiones realizadas en la acción de
tutela, en torno al debate de la aplicación o no de los precedentes
establecidos por el Consejo de Estado frente a las figuras de “agotamiento
de jurisdicción” y “acumulación de procesos” en acciones populares
presentadas por una misma causa petendi[56]. Frente a
este primer planteamiento estoy de acuerdo con la argumentación y la solución
dada en este caso concreto por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
Ahora bien, en
relación con el segundo problema jurídico, mediante el cual la Sala se propuso
determinar si “¿es procedente la declaración de nulidad decretada por el
Consejo de Estado de una acción de tutela fallada tres años atrás, en la que no
se notificaron a los terceros interesados?”, considero que no era un
problema jurídico a resolver.
La Corte indica que el
presente caso propone una cuestión adicional “que si bien no será resuelta
por la Corte en la medida en que no fue alegada por el accionante en su
solicitud de amparo, será explorada en este providencia. Como
consecuencia, sin buscar que con su análisis se genere algún efecto jurídico en
la decisión del proceso de tutela revisado, exclusivamente por razones de
pedagogía constitucional, la Sala estudiará si la decisión de la Sección
Primera del Consejo de Estado de anular la sentencia de tutela del 30 de julio
de 2009 proferida por ésta misma, tienen fundamento constitucional o no”[57].
Este precisamente es
el motivo de mi aclaración de voto en tanto considero que abordar asuntos
innecesarios en las sentencias de la Corte Constitucional genera confusiones en
la definición de la ratio decidendi de las mismas, y su diferencia con
las consideraciones obiter dicta. Recuérdese que la ratio decidendi de
las sentencia de la Corte Constitucional se presenta como una regla judicial
relacionada con el caso a resolver, por ello, tienen la virtualidad de ser
vinculantes a casos futuros que resuelvan las mismas situaciones fácticas, cosa
que no sucede con las consideraciones obiter dicta.
En efecto, la
sentencia SU-047 de 1999[58],
explicó que debía reconocerse por ratio decidendi, aquella que contenía “la
formulación general… del principio, regla o razón general que constituyen la
base de la decisión judicial específica. [o] si se quiere, el fundamento
normativo directo de la parte resolutiva” y, por el contrario,  por  el obiter
dictum o dicta, “toda aquella reflexión adelantada por el juez al
motivar su fallo, pero que no es necesaria a la decisión; [esto es, las]
opiniones más o menos incidentales en la argumentación del funcionario”.
Ahora bien, ¿por qué
genera confusión? Como se indicó, metodológicamente se ha establecido que la ratio
decidendi de las sentencias son aquellas reglas judiciales con las que se
responde a los problemas jurídicos planteados a partir del caso que debe
resolver la Corte[59]. Por ello, resulta
contradictorio establecer que la Corte Constitucional se propone un problema
jurídico, pero que su resolución no va a generar efectos jurídicos pues se
aborda sólo por razones pedagógicas. Esta consecuencia atiende claramente al
concepto de obiter dicta, lo que evidencia que la propuesta de este
segundo problema jurídico fue un desacierto de la Sala Plena, que no
comparto.
Esta reflexión
conlleva implícita otra sobre la importancia de identificar los problemas
jurídicos realmente relevantes en cada caso concreto. En efecto,
como regla general, los jueces, incluido este Tribunal Constitucional, están
subordinados a resolver los asuntos que son verdaderamente sometidos a su
consideración, y sólo de forma excepcional puede hacer uso de facultades extra
o ultra petita. Lo anterior, atiende una lógica que irriga nuestro sistema
constitucional, que es la separación de poderes. Así, es sabido que desde esta
clásica división de los poderes públicos (que incluye variaciones derivadas del
Estado Constitucional), existe una marcada diferencia entre la función del juez
y la del Legislador.
Como se indicó, el
juez debe dirimir los asuntos que son sometidos a su jurisdicción y
competencia, mientras que el Legislador goza de lo que se ha llamado la
cláusula general de competencia legislativa. Es decir, la materia de estudio
del juez constitucional está, en principio, limitada a dar soluciones a los
problemas que la sociedad en su conjunto le presenta a consideración y
decisión. Si no lo hace se extralimita y puede llegar a invadir terrenos
jurídicos cuya definición y molde están en cabeza del Legislador. Recuérdese
que el poder legislativo está
facultado para expedir leyes “en todos aquellos asuntos que puedan ser materia de legislación y cuya
regulación no haya sido atribuida a otra rama u órgano independiente, incluso
cuando esos temas no están comprendidos dentro de las funciones que han sido
asignadas expresamente al Congreso en la Carta”[60].
Por ello, permitirse
abordar asuntos sólo por razones pedagógicas, hace que la Corte Constitucional
se aleje de su función constitucional. No siendo otro el motivo de mi aclaración de voto
reitero que, a pesar del punto señalado, comparto la decisión adoptada.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Y
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA SU658/15
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Se aplicó retroactivamente unificación de jurisprudencia del
Consejo de Estado, a un caso que ya había sido decidido (Salvamento de voto)
Los motivos que nos llevan a salvar el voto a la providencia
SU-658 de 2015 inician con la admisión equivocada de un incidente de nulidad
por parte del Consejo de Estado - Sección Primera, cuya procedencia determinó
la expedición de las dos decisiones de tutela que ahora se revisan, las cuales,
además, lesionan el ordenamiento constitucional vigente
INCIDENTE DE NULIDAD CONTRA ACCION DE
TUTELA DEL CONSEJO DE ESTADO-Debió
rechazarse de plano por parte de la Sección Primera del Consejo de Estado, por
cuanto el incidente fue extemporáneo (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente T-4480896
Acción
de tutela instaurada por la ONG Corporación Colombia Transparente contra el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A y el
Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bogotá.
Magistrado
Ponente:
Alberto
Rojas Ríos
Con el acostumbrado
respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presentamos las razones
que nos llevan a salvar el voto a la sentencia SU-658 de 2015.
1. En dicho fallo la
Sala Plena de la Corte Constitucional confirmó el fallo de tutela proferido por
la Sección Primera del Consejo de Estado el 10 de abril de 2014; decisión que,
a su turno, confirmó la sentencia del 4 de diciembre de 2013 de la Sección
Quinta de esa Corporación que negó la protección de los derechos
constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad invocados por la
ONG Corporación Colombia Transparente contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A y el Juzgado Quinto
Administrativo del Circuito de  Bogotá.
2. Los hechos que dieron
lugar a la acción de tutela se sintetizan en que la ONG Corporación Colombia
Transparente interpuso tres acciones populares contra diferentes personas
naturales y jurídicas, estas últimas públicas y privadas, solicitando la
protección de los derechos colectivos a la defensa al patrimonio público y a la
moralidad administrativa que presuntamente fueron desconocidos en el
procedimiento de enajenación del complejo carbonífero Cerrejón - Zona Norte. En
el trámite adelantado bajo el radicado AP-2002-1029, uno de los tres iniciados
por la misma Corporación, el Juzgado y Sala del Tribunal demandados[61]
declararon la nulidad de todo lo actuado y rechazaron la demanda por agotamiento
de jurisdicción, argumentando que existía en trámite otra acción popular
con identidad de causa y pretensiones (con el radicado No. 2002-1032).
2.1. Inconforme con la
anterior decisión, por considerar que la acción popular 2002-1029 debía continuar
su curso, la ONG impulsó acción de tutela contra el Juzgado Quinto
Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A (radicado 2009-00276),
verificándose el siguiente trámite: (i) la Sección Quinta del Consejo de Estado
admitió la solicitud de amparo, ordenando la notificación a las autoridades
judiciales demandadas y a los terceros interesados; (ii) no obstante, se omitió
notificar a Anglo American PLC, Glencore International AG, BHP Billinton
Company B.V. y a Juan Manuel Ricardo Convers Ortega, quienes actuaban como
terceros en la acción popular 2002-1029; (iii) sin advertir tal situación, la
Sección Quinta negó, mediante sentencia de 23 de abril de 2009, las
pretensiones de la solicitud de amparo; (iv) impugnada la anterior decisión por
la ONG accionante, la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de
sentencia de 30 de julio de 2009, accedió a las súplicas de la demanda,
ordenando continuar con el trámite popular radicado con el No. 2002-1029; y,
(v) remitido el trámite constitucional a la Corte (radicado T-2398251), se
dispuso su no revisión.
2.2. En cumplimiento a
la orden judicial proferida en sede de tutela por la Sección Primera del
Consejo de Estado, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bogotá
reinició el trámite de la acción popular mediante auto de 29 de septiembre de
2009, que se notificó por estado. Luego de adelantar varias actuaciones, el
Juzgado a quo citó, mediante auto de 29 de agosto de 2012, a la audiencia
de pacto de cumplimiento, notificando mediante telegrama de 6 de septiembre de
ese año a todos los interesados. El 26 de septiembre de 2012 el señor Juan
Manuel Ricardo Convers Ortega[62] y las sociedades Anglo
American PLC, Glencore International AG, BHP Billinton Company B.V. solicitaron
la nulidad de todo lo actuado dentro del trámite popular desde su reanudación,
argumentando que no se había notificado personalmente la decisión.
2.3. El 26 de octubre de
2012 las mismas personas, natural y jurídicas,  interpusieron incidente de nulidad
ante la Sección Primera del Consejo de Estado, por inexistencia de notificación
del trámite de tutela 2009-00276. La referida Sección, tras efectuar el
traslado de la petición, acogió la solicitud mediante auto de 4 de julio de
2013, declarando la nulidad de lo actuado dentro de la acción de tutela a
partir del auto que la admitió.
2.4.  Integrado
debidamente el contradictorio, la Sección Quinta del Consejo de Estado negó la
acción de tutela incoada por la ONG Corporación  Colombia Transparente contra
el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A, mediante fallo
de 4 de diciembre de 2013, argumentando que la posición expuesta por los jueces
dentro de la acción popular se sujetaba a lo sostenido por la Sección Tercera
del Consejo de Estado sobre la aplicación de la figura del agotamiento de la
jurisdicción. Interpuesta la impugnación por parte de la accionante, la Sección
Primera del Consejo de Estado confirmó lo resuelto por la Sección Quinta de la
misma Corporación, mediante providencia de 10 de abril de 2014, aduciendo que a
partir de la sentencia de 11 de septiembre de 2012 la Sala Plena del Consejo de
Estado había acogido la tesis del agotamiento de jurisdicción en casos en los
que se presentan acciones populares con identidad de hechos, partes y
pretensiones. Remitido el expediente a la Corte Constitucional se decidió su
selección[63].
3. En la decisión de la
cual nos separamos, la Corte Constitucional abordó de manera principal dos
asuntos, el primero, relacionado con el presunto desconocimiento por parte de
los jueces de la acción popular de la jurisprudencia del Consejo de Estado
sobre la figura del “agotamiento de jurisdicción” (asunto en estricto
sentido propuesto por la Corporación demandante) y, el segundo, referido al
trámite de nulidad que se adelantó ante la Sección Primera del Consejo de
Estado y que dio lugar a dos nuevos fallos de tutela dentro del trámite
2009-00276 (aspecto que la Corte abordó en virtud del principio iura novit
curia).
3.1. En cuanto al primer
asunto, la mayoría de la Sala destacó que mediante decisión de 11 de septiembre
de 2012 la Sala Plena del Consejo de Estado unificó sus criterios sobre la
procedencia de declarar el “agotamiento de jurisdicción” ante la
existencia de dos o más acciones populares tramitadas con identidad de hechos,
partes y pretensiones. Destaca que antes de dicho fallo la Sección Tercera
consideraba viable la aplicación de la figura, pero la Sección Primera se
inclinaba por la acumulación de acciones. Verificado el asunto sometido a
consideración, continuó, la acción popular AP 2002-1029 refería identidad de
partes, hechos y pretensiones con aquella de radicado No. 2002-1032, por lo
tanto, precisó, al declarar el “agotamiento de jurisdicción” dentro del
proceso AP 2002-1029 se ajustó al precedente del Consejo de Estado.
3.2. Sobre el trámite de
nulidad que se adelantó por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro del
proceso de tutela 2009-00276 se afirmó, luego de reiterar la jurisprudencia de
esta Corporación sobre la excepcionalidad de decretar nulidades de providencias
proferidas en sede de tutela, (i) que en este caso se evidenció una lesión del
derecho al debido proceso, por no haber vinculado a quienes tenían interés
directo; (ii) que esa lesión no se subsanó con la decisión de la Corte
Constitucional, que hace tránsito a cosa juzgada, de no revisar los fallos que
fueron proferidos por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado el
23 de abril y 30 de julio de 2009, respectivamente; (iii) que en las
circunstancias expuestas, la competencia para decidir sobre la nulidad sí era
del Consejo de Estado; (iv) que para el trámite de nulidades, en tratándose de
acciones de tutela, los jueces deben someterse a las reglas establecidas por la
Corte Constitucional.
(v) Y, que de haberse
seguido tales reglas, debió declararse extemporánea la solicitud de nulidad,
pues, (vi) los terceros interesados se enteraron de la existencia de la tutela
de la Sección Primera del Consejo de Estado de 30 de julio de 2009, por lo
menos, el 26 de septiembre de 2012, e interpusieron la nulidad del trámite de
tutela el 26 de octubre del mismo año, esto es, luego de los 3 días hábiles que
ha referido esta Corte.
Pese a lo anterior,
(vii) la mayoría concluyó que en este caso no dejaría sin efecto el auto de 4
de julio de 2013, por el cual la Sección Primera del Consejo de Estado declaró
la nulidad de todo lo actuado a partir del auto de admisión de la acción de
tutela 2009-00276, pues no produciría efecto alguno, (viii) dado que: (1) en
virtud de la sentencia de 30 de julio de 2009, proferida por la Sección Primera
del Consejo de Estado, el proceso popular 2002-1029 debería acumularse al
proceso popular 2002-1032, y este último ya se falló; y, (2) dentro de este
último trámite se negaron las pretensiones de la acción popular, por lo que
igual suerte correría el trámite 2002-1029, pues entre uno y otro existe
identidad de partes, hechos y pretensiones:
“Considerando
lo anteriormente expuesto, si bien la Corte identifica que la decisión de la
Sección del Consejo de Estado de anular todo lo actuado en el proceso de tutela
que concluyó con la Sentencia del 30 de julio de 2009 era improcedente, toda
vez que, la solicitud de nulidad presentada por el representante de algunos de
los sujetos pasivos de la acción popular fue extemporánea, la Sala Plena
encuentra que dejar sin efectos esa decisión, obligando con ello a reanudar un
proceso, cuando ya fue fallado otro con el que comparte identidad de partes,
hechos y pretensiones, generará un desgaste innecesario que sólo llevará, a la
luz de lo considerado en esta Sentencia, a una declaratoria de cosa juzgada”.
4. Este salvamento de
voto obedece a dos razones. Una, relacionada con el trámite del incidente de
nulidad propuesto dentro de la acción de tutela que, en segunda instancia, fue
fallada por el Consejo de Estado - Sección Primera mediante sentencia de 30 de
julio de 2009, su procedencia y efectos; y, dos, sobre el presunto
desconocimiento del precedente del Consejo de Estado en la aplicación de la
figura del “agotamiento de jurisdicción”.
4.1. En cuanto al
trámite incidental invocado por las sociedades Anglo American PLC, Glencore
International AG y BHP Billinton Company B.V., y el señor Juan Manuel Ricardo
Convers Ortega[64] ante la Sección Primera
del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela 2009-00276, se evidencian
las siguientes irregularidades:
4.1.1. Entre el 30 de
julio de 2009, fecha en la que la Sección Primera del Consejo de Estado
falló en segunda instancia la acción de tutela con radicado 2009-00276, y el 30
de octubre de 2012, momento en el que las sociedades y el particular
incoaron incidente de nulidad, transcurrieron más de tres (3) años. Durante ese
lapso, en virtud del fallo de la Sección Primera, la acción popular 2002-1029
continuó su curso en el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bogotá,
efectuándose varias actuaciones, entre ellas se resolvieron los recursos de
reposición contra la admisión de la demanda y se procedió a su contestación. En
estas condiciones, no se comprende cómo durante el referido término los
promotores del incidente de nulidad no se enteraron de la acción de tutela que
ordenó la continuación del trámite popular.
Incluso el 26 de
septiembre de 2012 los interesados, al incoar incidente de nulidad dentro de la
acción popular 2002-1029, manifestaron conocer la acción tutela. Aunado a lo
anterior, no justificaron en debida forma su inactividad durante el periodo a
que se acaba a hacer referencia, limitándose a argumentar el desconocimiento de
su derecho al debido proceso por no ser vinculados a la acción de tutela.
Pese a lo anterior, el
Consejo de Estado - Sección Primera consideró que la solicitud era procedente,
lesionando de manera intensa el principio de seguridad jurídica al desconocer
la estabilidad de una decisión frente a la cual los interesados no ejercieron
en su oportunidad los derechos que afirmaron quebrantados y que, además,
adquirió efectos de cosa juzgada constitucional con la decisión de la Corte
Constitucional de no seleccionarla para revisión.
4.1.2. La Sección
Primera del Consejo de Estado fundó su decisión de declarar la nulidad del
trámite de tutela desde el auto admisorio en el inciso 1 del artículo 142 del
Código de Procedimiento Civil, disposición que, por el contrario, debió
llevarla a negar la petición de nulidad[65]. Al respecto,
la referida norma establece que las nulidades que se generan antes de que se
dicte sentencia deben invocarse oportunamente, so pena de quedar saneadas. Pues
bien, en este caso la causal de nulidad alegada, al parecer ocurrió al
notificar la providencia inicial dentro de la acción de tutela, esto es, la que
admitió la solicitud de amparo, por lo tanto, la nulidad debió alegarse antes
de proferirse la sentencia.
4.1.3. Atendiendo a las
reglas que la Corte Constitucional ha expuesto sobre los trámites de nulidad en
acciones constitucionales de amparo, su invocación debe efectuarse dentro de
los 3 días siguientes[66], tal como se reconoció
por la mayoría de la Sala Plena de la Corporación en la decisión de la que nos
apartamos. La comprobación de la violación de ese término debió llevar a la
Sala a dejar sin efectos, en virtud del principio de iura novit curia,
la providencia de 4 de julio de 2013 proferida por la Sección Primera del
Consejo de Estado, que declaró la nulidad de todo lo actuado en la acción de
tutela desde su auto admisorio, pues era la respuesta indicada para garantizar
la preservación del orden jurídico.
4.1.4. Pero, aunado a lo
anterior, es claro que con la decisión de la Sección Primera del Consejo de
Estado de 4 de julio de 2013, que declaró la nulidad de lo actuado dentro de la
acción de amparo, se desconoció que el trámite de tutela que finalizó en
segunda instancia con la sentencia de 30 de julio de 2009 hizo tránsito a cosa
juzgada con la decisión de esta Corporación de no revisar la tutela, poniendo
en riesgo la estabilidad brindada mediante esa figura por la aplicación de la
cosa juzgada constitucional y la función de la Corte, asignada por el
Constituyente de 1991, de servir de tribunal de cierre de la jurisdicción[67].
4.2. La situación así
presentada, además, dio lugar a otra irregularidad. Al momento de decidirse la
acción de tutela por parte de las Secciones Quinta y Primera del Consejo de
Estado por primera vez, esto es, con el fallo de la Sección Primera de 30 de
julio de 2009, no existía dentro de esa Corporación unanimidad de criterio
cuando se presentaban dos o más acciones populares con identidad de hechos,
partes y pretensiones, pues la Sección Tercera aplicaba la figura del agotamiento
de jurisdicción mientras que la Sección Primera se inclinaba por la acumulación
de trámites.
Por lo anterior, en
aplicación de un criterio que promoviera el acceso a la administración de
justicia y -se insiste- ante la ausencia de unanimidad jurisprudencial, la Sección
Primera accedió a las súplicas de la acción de tutela propuesta por la ONG
Corporación Colombia Transparente, en el fallo del año 2009.
No obstante, para el
momento en que se promovió el incidente de nulidad de manera extemporánea, la
Sala Plena del Consejo de Estado había unificado su criterio sobre el tema de
las acciones populares que comportaban igualdad de hechos, partes y
pretensiones, decantándose por el que venía prohijando la Sección Tercera, esto
es, por declarar la configuración del agotamiento de jurisdicción. Esta
nueva circunstancia terminó afectando –sin argumento válido- la protección
inicial de la que había sido objeto la ONG tutelante por la Sección Primera del
Consejo de Estado, quien en su segundo fallo decidió negar las súplicas de la
demanda por considerar que, conforme a la unificación de jurisprudencia
del año 2012, las decisiones judiciales que se cuestionaban y que fueron
adoptadas en la acción popular 2001-1029 no lesionaban los derechos de la ONG.
En otras palabras,
terminó aplicándose retroactivamente la unificación de jurisprudencia del
Consejo de Estado, como resultado de un incidente de nulidad propuesto tres
años después, y esta situación se justificó en el fallo de la Sala Plena del
cual nos apartamos.
5. En síntesis, los
motivos que nos llevan a salvar el voto a la providencia SU-658 de 2015 inician
con la admisión equivocada de un incidente de nulidad por parte del Consejo de
Estado - Sección Primera, cuya procedencia determinó la expedición de las dos
decisiones de tutela que ahora se revisan, las cuales, además, lesionan el
ordenamiento constitucional vigente, veamos:
5.1.
Dentro de la acción de tutela promovida por la ONG Corporación Colombia
Transparente contra el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá y el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, radicado No. 2009-00276, la Sección Primera del
Consejo de Estado, en segunda instancia, amparó mediante sentencia de 30 de
julio de 2009 los derechos fundamentales invocados y ordenó la continuación
de la acción popular con radicado No. 2001-1029;
5.2.
Transcurrido un periodo superior a los tres (3) años, el 30 de octubre de
2012, la sociedad Anglo América PLC y otros iniciaron incidente de nulidad
ante la Sección Primera del Consejo de Estado, argumentando que no habían sido
vinculados al trámite que en segunda instancia mediante providencia del 30 de
julio de 2009, amparó los derechos de la ONG.
5.3. La
solicitud de nulidad fue tramitada, disponiendo la Sección Primera reiniciar la
actuación constitucional en sede de tutela. Luego de que la Sección Quinta del
Consejo de Estado negara las pretensiones de la tutela el 4 de diciembre de
2013, tal como había ocurrido en la primera oportunidad. La Sección
Primera, contrario a lo decidido en la sentencia de 30 de julio de 2009, decidió
esta vez negar las pretensiones de la tutela mediante providencia de 10 de
abril de 2014. Estos dos últimos pronunciamientos, calendados el 4
de diciembre de 2013 y el 10 de abril de 2014, son los que se revisan en la
providencia de la que nos separamos.
6. Los defectos
encontrados, en virtud de la obligación constitucional de preservar el orden
jurídico debieron llevar a la Sala a dejar sin efectos todo lo actuado por el
Consejo de Estado - Sección Primera desde la admisión del incidente de nulidad
presentado el 30 de octubre de 2012, son:
6.1. El incidente de
nulidad se presentó por los interesados luego de más de tres (3) años de
proferida la decisión que amparó los derechos fundamentales de la ONG
Corporación Colombia Transparente.
Para quienes suscribimos
este salvamento el argumento a propósito del presunto desconocimiento por parte
de los promotores del incidente de la decisión proferida por la Sección Primera
del Consejo de Estado el 30 de julio de 2009, no se erige como suficiente
argumento para decretar una nulidad interpuesta tardíamente.
El incidente resultaba a
todas luces extemporáneo, y por tanto debió rechazarse de plano por parte de la
Sección Primera del Consejo de Estado. Al reabrir la discusión se desconoció
que sobre el fallo de 30 de julio de 2009, proferido por la Sección
Primera del Consejo de Estado, recaía el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, dado que no fue seleccionado para revisión por esta Corporación.
6.2. La reapertura de la
discusión de fondo sobre el amparo invocado por la ONG Corporación Colombia
Transparente determinó que en el fallo de 30 de julio de 2009 se
ampararan los derechos fundamentales invocados, mientras que en el de 10 de
abril de 2014 se adoptara una decisión contraria, por la misma Sección
Primera del Consejo de Estado. Ello obedece a que tal sección, decidió aplicar
la tesis que sobre el agotamiento de la jurisdicción acogió la Sala
Plena del Consejo de Estado en sentencia de 11 de septiembre de 2012. Esto es,
se terminó aplicando retroactivamente una unificación de jurisprudencia a un
caso que ya había sido decidido en el año 2009.
7. En los anteriores
términos dejamos suscrito este salvamento, convencidos de que la decisión a
adoptar debió ser la de dejar sin efectos todo lo decidido por el Consejo de
Estado – Sección Primera desde la admisión del incidente de nulidad presentado
por la sociedad Anglo América PLC y otros el 30 de octubre de 2012.
Fecha ut supra,
María Victoria Calle
Correa
Magistrada
Luis Ernesto Vargas
Silva
Magistrado
[1] Por
razones de claridad, en esta sección de los hechos, nos separamos del criterio
cronológico, para explicar lo acontecido con la AP-2002-1048, haciendo la
salvedad que esa acción no resulta esencial para la resolución de la tutela,
toda vez que los problemas a resolver, se traban en la relación entre la
AP-2002-1029 y la AP-2002-1032.
[2] Cuadernillo 4, Folio 469
[3] Cuadernillo 4, folio 475.
[4] Cuadernillo 4, Folio 516 y 527
[5] Cuadernillo 4, Folio 423
[6] Sentencia
T-572 de 1994: “La vía de hecho judicial y ha señalado que ésta existe
‘cuando la conducta del agente carece de fundamento objetivo, obedece a su sola
voluntad o capricho y tiene como consecuencia la vulneración de los derechos
constitucionales de la persona’. En efecto, en tales circunstancias, el
funcionario judicial antepone de manera arbitraria su propia voluntad a aquella
que deriva de manera razonable del ordenamiento jurídico, por lo cual sus
actuaciones, manifiestamente contrarias a la Constitución y a la Ley, no son
providencias judiciales sino en apariencia. En realidad son vías de hecho,
frente a las cuales procede la tutela, siempre y cuando se cumplan los otros
requisitos procesales señalados por la Constitución, a saber que se esté
vulnerando o amenazando un derecho fundamental, y la persona no cuente con otro
medio de defensa judicial adecuado”.
[7] Sentencia T-462 de 2003.
[8] Sentencia C-590 de 2005.
[9] Defectos desarrollados en la Sentencia C-590 de 2005.
[10] Sentencia T-656 de 2012.
[11] Consejo
de Estado, Sala Contenciosa Electoral, Decisión del 18 de octubre de 1986.
Consejero Ponente: Simón Rodríguez Rodríguez. Radicado:E-010: “Pues bien, los particulares cuando acudan al Juez del Estado para
que haga actuar la normatividad general a su caso concreto, con el obrar de
aquél se agota la jurisdicción que debe prestar al Estado.|| Pero llevar la
misma controversia ante más de, un juez como ha ocurrido en el evento sub lite,
no es aspiración legítima ni normal ejercicio del derecho de acción.||
Luego continuar con este proceso paralelamente con el inicialmente promovido
ante otro consejero extrañaría un uso indebido de la jurisdicción que a la
postre podría resultar en fallos contradictorios, de todo lo cual saldría
maltrecho la justicia.|| En tales circunstancias el presente proceso número
E-010 está viciado de nulidad por agotamiento de jurisdicción.  Si de
acuerdo con el artículo 152 numeral 1 del Código de Procedimiento Civil,
aplicable por remisión del artículo 165 del  C.C.A., el proceso es nulo
cuando "corresponde a distinta jurisdicción" o en otras palabras, que
la justicia administrativa no debe conocer de él, con más razón lo será cuando
la jurisdicción se ha consumado por haberse promovido otro proceso sobre la
misma materia litigioso cual es el E-011 (más antiguo). || En mérito de lo
expuesto, se declara nula la totalidad de la actuación en el presente proceso
número E-010.”. (Negrilla fuera del texto original).
[12] Consejo de Estado. Sala Plena, Decisión del 11 de
septiembre de 2012. Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia. Radicado: 41001-33-31-004-2009-00030-01(AP)REV
[13] Auto del 22 de noviembre de 2001. Radicado: ad.
2001-9218-01, AP-270
[14] Segmento referenciado en: Consejo de Estado.
Sala Plena, Decisión del 11 de septiembre de 2012. Consejera Ponente: Susana
Buitrago Valencia. Radicado: 41001-33-31-004-2009-00030-01(AP)
REV.
[15] Ibídem.
[16] Ver. providencia del
22 de abril de 2009, radicados acumulados 15001-23-31-000-2004-00080-01;
2004-00414, 2004-03319, y 2005-02012, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; del 28
de abril de 2011, rad. 2005-01190-01, C.P. María Elizabeth García González, y
del 11 de agosto de 2011, rad. 2002-01685-01, C.P. María Claudia Rojas Lasso
[17] Consejo de Estado. Sala Plena, Decisión del 11 de
septiembre de 2012. Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia. Radicado: 41001-33-31-004-2009-00030-01(AP)REV
[18] Decreto 2067 de 1991, art. 49.
[19] Ver autos 063 de 2010, 059 de 2010, 074 de
2010, 009 de 2010, 016 de 2010 y 026 de 2010, entre otros.
[20] Mediante Auto 050 de 2000, la Corte declaró
la nulidad de la sentencia T-157 de ese mismo año, donde por un error
involuntario, ante el cambio de ponencia, profirió una sentencia cuya parte
motiva difería completamente de su parte resolutiva.
[21] Autos 063 de 2010, 059 de 2010, 074 de 2010,
009 de 2010, 016 de 2010 y 026 de 2010, entre otros.
[22]  Auto 031A de 2002. Ver. entre otros, los
autos A- 256 de 2001, A-029A y A-031A de 2002, A-146A y A-162 de 2003, A-208 de
2006, A-063 de 2010, A-059 de 2010, A-074 de 2010, A-009 de 2010, A-016 de 2010
y A-026 de 2010.
[23] Autos 063 de 2010, 059 de 2010, 074 de 2010,
009 de 2010, 016 de 2010 y 026, entre otros.
Sobre el plazo para interponer la solicitud de
nulidad de una decisión proferida por la Corte Constitucional se afirma en el
auto 163A de 2003: “El artículo 31 del Decreto  2591 de 1991 señala: ‘Dentro de
los tres (3) días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por
el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante
del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato’. La Sala
considera que ante la ausencia de norma legal expresa que indique el término
dentro del cual se debe proponer o alegar la nulidad de cualquier sentencia
proferida por esta Corporación que se origine en la misma, procede hacer uso de
la aplicación analógica y aplicar el término de los tres (3) días señalado en
el artículo 31 antes citado para proponer cualquier nulidad que se origine en
la sentencia, por considerar además que se dan los tres (3) presupuestos
básicos para acudir a la aplicación del principio de la analogía, así:
a)            Ausencia de
norma que establezca el término procesal dentro del cual ha de presentarse la
solicitud de nulidad de las sentencias que profiera la Corte Constitucional. b)        Se
trata de dos (2) situaciones similares en cuanto en los dos (2) eventos se
ataca la
decisión o sentencia que
pone fin a una instancia o actuación; se refieren los dos (2) casos a
situaciones de orden procesal dentro de la acción de tutela, y además se trata
de actuaciones que se surten con posterioridad a la decisión de una instancia o
actuación.
c)            La razón o
fundamento de la existencia de un término perentorio para la presentación
del escrito de impugnación
del fallo es el bien jurídico fundamental y superior de la seguridad jurídica
que motiva a ésta Corporación a establecer un término perentorio para la
presentación de la solicitud de nulidad, como es, el determinar en forma clara
y precisa la oportunidad para el ejercicio de una facultad procesal, en virtud
del principio de la preclusión que orienta en forma general la actividad
procesal y en aras de salvaguardar valores del derecho como la seguridad
jurídica y la justicia.
[24]
Dicho término deberá contarse a partir de
la fecha en que se notifique a las partes, la sentencia respectiva. Al respecto, el artículo 36 del Decreto  2591
de 1991 establece que las sentencias en que se revise una decisión de tutela
deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera
instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes por el
medio que éste considere más expedito y eficaz de conformidad con lo previsto
por el artículo 16 ibídem”.
[25] Autos 063 de 2010 y 059 de 2010.
[26]  Como lo recordó la Corte en el Auto 217 de
2006, esta afirmación se justificó, "(...) no sólo por la carencia de
legitimidad para pedirla, sino, además, por las siguientes razones: (i) en
primer lugar, atendiendo el principio de seguridad jurídica y de necesidad de
certeza del derecho; (ii) en segundo lugar, ante la imposibilidad presentar
acción de tutela contra las providencias de tutela. Y finalmente, (iii) porque
es razonable establecer un término de caducidad frente a las nulidades de
tutela, si incluso esa figura aplica en las acciones de inconstitucionalidad
por vicios de forma". En el mismo sentido el auto 063 de 2010.
[27]  Auto 031 de 2002. En el mismo sentido el
auto 009 de 2010.
[28]  Autos 063 de 2010, 059 de 2010, 074 de 2010,
009 de 2010, 016 de 2010 y 026 de 2010, entre otros.
[29]Auto 031 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre
Lynett
[30] Auto 062 de 2000. M.P. JoséGregorio Hernández
Galindo
[31] Auto 091 de 2000 M.P. Antonio Barrera
Carbonell
[32] Ver, Autos 025A de 2012, 123 de 2009, 141 de 2008, 051 de
2002, 269 de 2001 y 027 de 1995. Sentencia T-247 de 1997.
[33]Auto 022 de 1999. M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[34] Auto 082 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz. Auto 031A de 2002 M.P.
Eduardo Montealegre Lynett
[35] Autos 070 de 2010 y 074 de 2010.
[36] Auto 009 de 2010.
[37] Puede consultarse al respecto, entre otros,
el auto 009 de 2010.
[38] Sentencias T-680 de 2010, T-112 de 2008, T-607 de 2008, T-825 de
2007, T-1009 de 2006, T-403 de 2005 y T-1089 de 2004, entre muchas otras.
[39] Sentencia C-461 de 2013.
[40] Sentencias T-664 de 2014, T-954 de 2013,
T-832 de 2013, T-028 de 2012, T-443 de 2010, T-100 de 2010, T-599 de 2009,
T-014 de 2009, T-1094 de 2008, T-871 de 2008, T-777 de 2008, T-808 de 2007,
T-589 de 2007, T-571 de 2007, T-117 de 2007, T-086 de 2007, T-049 de 2007,
T-440 de 2006, T-302 de 2006, T-292 de 2006, T-330 de 2005, T-698 de 2004,
T-688 de 2003, T-670 de 2003, T-468 de 2003 y T-340 de 2004.
[41] Sentencia
T-441 de 2010, retirada en la Sentencia T-664 de 2014.
[42] Sentencias T-454 de 2015, T-390 de 2015, T-381 de 20154, T-153 de
2015, T-777 de 2014, T-410 de 2014, T-146 de 2014, T-718 de 2013, SU-918 de
2013, T-028 de 2012, y T-351 de 2011, entre otras.
[43] En
cuanto a la identidad de las partes, la Corte considera relevante resaltar que
en materia de acciones populares, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha
insistido en que la misma no tiene que ser absoluta, así en Sentencia de la
Sección Tercera – Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del
9 de abril de 2014, 250002324000201100057 – 01 (A.P.), C.P.
Mauricio Fajardo Gómez, afirmó: “En cuanto a la identidad de
partes, tratándose de la acción popular, de conformidad con el artículo 35 de
la Ley 472 de 1998 y la jurisprudencia de esta Corporación, la sentencia que
ponga fin al proceso tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y la
comunidad en general, de forma tal que no se requiere una identidad plena entre
las partes, puesto que el actor y el titular del derecho colectivo –público en
general- pueden no coincidir.”.
En el mismo sentido, también se pronunció el Consejo
de Estado frente a la subjetividad cuando se tratan de acciones populares que
buscan la protección de derechos colectivos y no individuales. Sostuvo la Sección Tercera en sentencia del 19 de
agosto de 2009, Exp. 25000-23-26-000-2003-01663-01(AP), C.P: Enrique Gil
Botero: “las situaciones de desprotección que se presentan no
pueden solucionarse teniendo como recurso la clásica categoría de derecho
subjetivo, ésta se torna vetusta y no da cabida a respuestas novedosas en las
que lo importante no es demostrar un interés directo en las resultas de un
proceso judicial sino en constituirse en representante de un grupo o
colectividad. La subjetividad se replantea, el requisito de legitimación
procesal da paso a una intervención sustentada en el principio de Estado
democrático. La protección de derechos colectivos se soporta en un concepto
amplio de ciudadano, ciudadano que no se ve de forma apartada sino como un
elemento más del grupo; por tanto, su individualidad es trascendente para el
derecho  cuando es compatible con mecanismos procesales encaminados a proteger
bienes no susceptibles de apropiación.”
[44] Sentencia T-1009 de 1999. Ver T-014 de 1998 y Auto de Marzo 13 de
1997.
[45] Ibídem.
[46] Auto 025A de 2012.
[47] Ibídem. Adicionalmente ver Autos 269 de 2001 y 051 de 2002.
[48] Sentencia T – 1164 de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[49] Consultar,
entre otras las sentencias SU-1219/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. S.V:
Clara Inés Vargas Hernández , T-021/02 M.P. Álvaro
Tafur Galvis, T-192/02 M.P. Eduardo Montealegre Lynett., T-217/02 M.P. Jaime
Córdoba Triviño, T-354/02
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-432/02 M.P. Jaime
Córdoba Triviño, T-623/02
M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-200/03. M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-1028/03  y
T-1164/03, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra,, T-502/03 M.P. Jaime Araujo
Rentería,. T-536/04, T-582/04 y T-368/05 M.P. Clara
Inés Vargas Hernández, T-944/05
M.P. Jaime Araujo Rentería, T-059/06 M.P. Álvaro
Tafur Galvis.
[50] Sentencia T-104 de 2007.
[51] SU-1219 de 2001.
[52] Ver, Autos 025A de 2012, 123 de 2009, 141 de 2008, 051 de
2002, 269 de 2001 y 027 de 1995. Sentencia T-247 de 1997.
[53] Al respecto
ha manifestado la jurisprudencia de la Corte que: el incidente de nulidad se proponga de manera oportuna, esto es, dentro
de los tres (3) días contados a partir de la notificación de la sentencia. Si
la nulidad tiene origen en un vicio anterior al fallo “sólo podrá ser alegada
antes de proferido el fallo” (Art. 49 Decreto  2067 de 1991); de lo contrario,
quienes hayan intervenido durante el trámite de la acción pierden, a partir de
ese momento, toda legitimidad para invocarla. De la misma forma, vencido en
silencio el término de ejecutoria cualquier eventual nulidad queda
automáticamente saneada.
[54] Folio No. 162, Cuaderno Primero.
[55] Autos 063 de 2010, 059 de 2010, 074 de 2010, 009 de 2010, 016 de 2010 y
026, entre otros.
Sobre el plazo para interponer la solicitud de
nulidad de una decisión proferida por la Corte Constitucional se afirma en el
auto 163A de 2003: “El artículo 31 del Decreto  2591 de 1991 señala: ‘Dentro de
los tres (3) días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por
el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante
del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato’. La
Sala considera que ante la ausencia de norma legal expresa que indique el
término dentro del cual se debe proponer o alegar la nulidad de cualquier
sentencia proferida por esta Corporación que se origine en la misma, procede
hacer uso de la aplicación analógica y aplicar el término de los tres (3) días
señalado en el artículo 31 antes citado para proponer cualquier nulidad que se
origine en la sentencia, por considerar además que se dan los tres (3)
presupuestos básicos para acudir a la aplicación del principio de la analogía,
así:
a)            Ausencia de norma que establezca el
término procesal dentro del cual ha de presentarse la solicitud de nulidad de
las sentencias que profiera la Corte Constitucional. b)        Se trata de dos
(2) situaciones similares en cuanto en los dos (2) eventos se ataca la decisión
o sentencia que pone fin a una instancia o actuación; se refieren los dos (2)
casos a situaciones de orden procesal dentro de la acción de tutela, y además
se trata de actuaciones que se surten con posterioridad a la decisión de una
instancia o actuación. c)         La razón o fundamento de la existencia de un
término perentorio para la presentación del escrito de impugnación del fallo es
el bien jurídico fundamental y superior de la seguridad jurídica que motiva a
ésta Corporación a establecer un término perentorio para la presentación de la
solicitud de nulidad, como es, el determinar en forma clara y precisa la
oportunidad para el ejercicio de una facultad procesal, en virtud del principio
de la preclusión que orienta en forma general la actividad procesal y en aras
de salvaguardar valores del derecho como la seguridad jurídica y la justicia.
[56] Página 38: “¿los jueces de acción popular incurrieron, en sus
respectivas providencias, en defecto por la aplicación indebida de los
precedentes sentados por el Consejo de Estado en el tema del agotamiento de
jurisdicción?”
[57] Ver página 38 del fallo.
[58] M. P.
Alejandro Martínez Caballero.
[59] “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente,
presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente;
(ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión
constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en
la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se
debe resolver posteriormente”
T-1317 de 2001 M. P. R Rodrigo Uprimny Yepes
[60] Sentencia C-437 de 1997, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[61] Mediante autos de 9 de febrero de 2007 y 27 de noviembre de 2008,
respectivamente.
[62] Persona natural que, en condición de inversionista, fue demandado
dentro de la acción popular con radicado No. 2002-1029 y que, atendiendo a las
reglas de procedimiento, actuaba mediante apoderado legalmente constituido.
[63] Mediante auto de 20 de octubre de 2014 proferido por la Sala de
Selección número diez.
[64] Persona natural que fue demandado, como persona natural, en el
proceso constitucional popular, en los términos indicados en el pie de página
2.
[65] “Las nulidades podrán alegarse en cualquiera
de las instancias, antes de que se dicte sentencia, o durante la actuación
posterior a ésta si ocurrieron en ella.
…”.
[66] En virtud de lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de
1991, “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, esta
Corporación admitió desde sus pronunciamientos iniciales la procedencia del
incidente de nulidad en trámites adelantados por la Corte, con el objeto de
garantizar el derecho al debido proceso (Auto 008 de 1993, MP Jorge Arango
Mejía). Con el objeto de garantizar la seguridad jurídica y salvaguardar
razonablemente el principio de seguridad jurídica, se construyó una línea jurisprudencial
consistente y reiterada que, entre otros aspectos, prevé la procedencia de la
solicitud en un término de 3 días, que fue definido en virtud del método de
aplicación analógica y tomando para el efecto como referente normativo el
artículo 31 del Decreto 2591 de 1993, que establece ese término como el de la
ejecutoria de las providencias proferidas por este Tribunal (Auto 22 A de 1998
MP Vladimiro Naranjo Mesa).  Finalmente es oportuno destacar, como se analiza
en la sentencia de la cual me separo, que ante incidentes de nulidad la Corte
debe valorar: requisitos formales y sustanciales. Entre los primeros se
encuentran: (i) legitimación en la causa por activa, (ii) oportunidad y (iii)
la satisfacción de una carga argumentativa. Los presupuestos materiales se
cifran en: (i) cuando una sala de revisión modifica la línea de jurisprudencia
construida por la Sala Plena, (ii) cuando la decisión es adoptada violando el
principio de mayoría que rige sus actuaciones, (iii) cuando se presenta
incongruencia entre las partes motiva y resolutiva de la providencia, (iv)
cuando se vulnera el derecho al debido proceso por indebida o falta de
notificación; (v) cuando se desconoce la existencia de cosa juzgada y (vi)
cuando se omite el análisis de aspectos que, violando el debido proceso, tienen
incidencia en la decisión. (Al respecto ver, entre muchos otros los Autos A330
de 2016 MP Luis Ernesto Vargas Silva, AV Luis Guillermo Guerrero Pérez y SV
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; A022 de 2014 MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
(unánime), A132 de 2015 MP Gloria Stella Ortiz Delgado, AV María Victoria Calle
Correa, Jorge Iván palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, SV Luis
Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.).
[67] La función de revisión concedida a la Corte Constitucional (art.
241 numeral 9 de la CP) tiene, entre otras finalidades, unificar
jurisprudencia, recayendo sobre sus decisiones efectos de cosa juzgada, por
tanto, solo excepcionalmente se ha permitido volver sobre asuntos que ya han
surtido el trámite de tutela. Con el objeto de otorgar certeza y estabilidad,
además, la Corte ha considerado que con la decisión de no revisión también se
configura el citado fenómeno (ver, entre otros muchos pronunciamientos las
sentencias T-208 de 2013, MP Jorge Iván Palacio Palacio, AV Nilson Pinilla
Pinilla y T-272 de 2014, MP María Victoria Calle Correa, SP Mauricio González Cuervo).