T-581-19
Sentencia T-581/19
ACCION DE TUTELA CONTRA
CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL CASUR-Vulneración de derechos fundamentales al mínimo vital,
seguridad social y dignidad humana por no reconocer asignación mensual de
retiro a compañera permanente
ACCION DE TUTELA PARA
RECLAMAR EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE DERECHOS PENSIONALES-Procedencia excepcional
(i) Sujeto de
especial protección constitucional, también se establece que (ii) la falta de
pago de la prestación genera un alto grado de afectación de los derechos
fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital, (iii) se ha
desplegado cierta actividad administrativa y judicial por el interesado
tendiente a obtener la protección de sus derechos, y (iv) aparecen acreditadas
siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario
es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales
presuntamente afectados
SUSTITUCION PENSIONAL DE LOS MIEMBROS DE LA POLICIA
NACIONAL-Finalidad
SUSTITUCION PENSIONAL DE LOS MIEMBROS DE LA POLICIA
NACIONAL-Fundamento normativo
SUSTITUCION DE ASIGNACION DE RETIRO PARA CONYUGE SUPERSTITE
Y COMPAÑERA PERMANENTE-Reconocimiento proporcional a la convivencia
El hecho que legitima la sustitución
pensional es la convivencia efectiva al momento de la muerte del causante, sin
que sea necesario que se demuestre la dependencia económica o la existencia
formal del vínculo de la unión. Al respecto, la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que el
objetivo de la convivencia es la comunidad de vida en la que existe y se
mantenga un afecto, un auxilio mutuo y un apoyo económico, independientemente
de si se comparte un techo o no. Es
evidente la importancia de la convivencia para acceder a la sustitución de la
asignación de retiro, pero entendida desde una perspectiva más amplia que no
necesariamente implica residir en un mismo lugar con el causante, sino que se
haya mantenido durante el tiempo necesario la relación de afecto y apoyo en
distintos ámbitos de la vida de ambos.
SUSTITUCION DE
ASIGNACION DE RETIRO Y MINIMO VITAL-Orden
a Caja de Sueldos de Retiro de la Policía reconocer y pagar asignación de
retiro de manera transitoria a la accionante, en calidad de compañera
permanente, hasta que jurisdicción
ordinaria resuelve de fondo
Referencia:
Expediente T-7.269.303
Accionante:
Clemencia Díaz Erazo
Accionado:
Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
Magistrado
sustanciador:
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá
D.C., dos (2) de diciembre de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por la
Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, el 6 de
febrero de 2019, que a su turno confirmó el dictado por el Juzgado 1º Laboral
del Circuito de Popayán, el 27 de noviembre de 2018, en el trámite de la acción
de tutela promovido por Clemencia Díaz Erazo, a través de apoderado, contra la Caja
de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.
El presente expediente fue escogido para
revisión por la Sala de Selección Número Cuatro, mediante auto del 10 de abril
de 2019 y repartido a la Sala Quinta de Revisión.
I. ANTECEDENTES
1. Solicitud
Clemencia Díaz Erazo presentó acción de
tutela contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, en adelante
CASUR, con el objeto de  que fueran protegidos sus derechos fundamentales al
mínimo vital y a la seguridad social, entre otros, los cuales estima vulnerados
por la entidad demandada, al negar el reconocimiento y pago de la sustitución
de asignación de retiro como consecuencia de la muerte de su compañero
permanente.
2.
Hechos:
En
síntesis, la accionante, de 68 años de edad[1],
los narra así:
1. Manifiesta que convivió con el señor
Juan Antonio García Calvache desde 1983 hasta la fecha en que este murió, el 5
de diciembre del año 2000, por lo que se configuró una unión marital de hecho.
De dicha relación nacieron dos hijos, Marly Yakeline García Díaz y Dennis
Antonio García Díaz, hoy mayores de edad.
2. Como consecuencia de la muerte de su
compañero, quien en vida fue miembro de la Policía Nacional y antes de su
muerte gozaba de asignación de retiro, la demandante presentó una solicitud
ante CASUR, a fin de que se le reconociera la sustitución de asignación de
retiro, tanto a ella como a sus hijos.
3. Mediante Resolución No. 7372 del 26
de septiembre de 2001, la entidad resolvió negar la pretensión, bajo el
argumento de que no se acreditó la  convivencia con el causante a la fecha de
su fallecimiento. Lo anterior, con base en el Decreto 1212 de 1990 y
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia. No obstante, reconoció la
prestación en favor de sus dos hijos.
3. El 24 de agosto de 2009, la señora
Díaz Erazo presentó nuevamente solicitud de reconocimiento de la sustitución de
asignación de retiro, pero el 15 de enero de 2010 la entidad, por medio de
oficio, volvió a negar la pretensión. En razón de ello, el 10 de mayo de 2010,
resolvió instaurar un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el
objeto de obtener la mencionada prestación.
4. El 25 de marzo de 2014, el Juzgado 1º
Administrativo del Circuito de Popayán por Descongestión dictó fallo
inhibitorio, bajo el argumento de que si bien se demandó la resolución del 15
de enero de 2010, no se hizo lo mismo con el acto administrativo del 26 de
septiembre de 2001.
5. Luego de posteriores peticiones a
CASUR, e incluso una solicitud de conciliación ante la Procuraduría 39 Judicial
II para Asuntos Administrativos, el 23 de abril de 2015, la demandante presentó
una nueva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la
resolución del 10 de mayo de 2010, emitida por la entidad accionada.
6. Sin embargo, el 10 de febrero de
2016, resolvió retirar la anterior demanda, y en su lugar adelantar un proceso
de declaración de unión marital de hecho. Este último fue radicado el 12 de
septiembre de ese año y, el 11 de mayo de 2018 el Juzgado 2º de Familia de
Popayán accedió a las pretensiones de la demandante.
7. Con base en la anterior providencia,
el 21 de mayo de 2018, solicitó nuevamente a CASUR el reconocimiento y pago de
la sustitución de asignación de retiro. No obstante, el 4 de septiembre de ese
año, la entidad demandada volvió a negar lo pretendido, bajo el argumento de
que el asunto ya se había resuelto mediante la resolución de septiembre de
2001.
3. Pretensiones
La demandante
solicita el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la
seguridad social, entre otros y, en consecuencia, se ordene a CASUR proferir un
nuevo acto administrativo en el que reconozca y pague la sustitución de
asignación de retiro a la que considera tener derecho como compañera permanente
de Juan Antonio García Calvache.
4. Pruebas
En el expediente obran las siguientes
pruebas:
-
Copia
de la Resolución No. 7372 del 26 de septiembre de 2001, emitida por CASUR (folios
6 a 9 cuaderno 2).
-
Copia
del registro de defunción de Juan Antonio García Calvache (folio 11, cuaderno
2).
-
Copias
de los registros civiles de nacimiento de Clemencia Díaz Erazo, Denis Antonio
García Díaz  y Marly Jakeline García Díaz (folios 13 a 16, cuaderno 2).
-
Copia
de escrito de petición dirigido a CASUR en el que se solicitó pensión de
sobrevivientes en favor de la accionante  (folios 18 a 22, cuaderno 2).
-
Copia
de declaración juramentada de Dora Alicia García Yacue (folio 24, cuaderno 2).
-
Copia
de la sentencia proferida por el Juzgado 1º Administrativo del Circuito de
Popayán por Descongestión, el 25 de marzo de 2014, en el proceso de nulidad y
restablecimiento contra CASUR (folios 25 a 29, cuaderno 2).
-
Copia
del escrito de petición con fecha 11 de julio de 2014, presentado por la actora
ante CASUR y su respectiva respuesta (folios 30 a 35, cuaderno 2).
-
Copia
del escrito de petición de conciliación extrajudicial y el respectivo
pronunciamiento por parte de la Procuraduría 39 Judicial II para Asuntos
Administrativos (folios 36 a 54, cuaderno 2).
-
Copia
solicitud de fecha del 10 de febrero de 2016, mediante la cual se requirió el
desglose o retiro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en
contra de CASUR, que había sido presentada el 25 de mayo de 2015  (folio
68, cuaderno 2).
-
Copia
de la demanda de declaración de la unión marital de hecho entre Clemencia Díaz
Erazo y Juan Antonio García Calveche, radicada el 12 de septiembre de 2016
(folios 70 a 72, cuaderno 2).
-
Copia
del acta de la Audiencia Pública de instrucción y fallo que se llevó a cabo el
11 de mayo de 2018, en la que se resolvió declarar la unión marital de hecho
entre la demandante y Juan Antonio García Calveche desde el año de 1983 hasta
el 5 de diciembre de 2000 (folios 73 a 75, cuaderno 2).
-
Copia
del escrito de petición presentado ante CASUR el 21 de mayo de 2018, en el que
se solicita el reconocimiento de la sustitución de asignación de retiro y su
respectiva respuesta (folios 78 a 83, cuaderno 2).
-
Copia
de parte de la historia clínica de Clemencia Díaz Erazo (folios 87 a 93,
cuaderno 2).
5. Respuesta de las entidades demandadas
Mediante auto del 17 de noviembre de
2018, el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Popayán admitió la acción de tutela
y dispuso notificar a las partes interesadas. No obstante, vencido el término
otorgado, CASUR no se pronunció sobre el asunto.
II. DECISIÓN JUDICIAL QUE SE REVISA
Primera instancia
El Juzgado 1º Laboral del Circuito de
Popayán, mediante fallo del 27 de noviembre de 2018, resolvió declarar
improcedente la solicitud de amparo, al considerar que la tutela no cumple con
los requisitos jurisprudenciales para su procedencia pues, a su juicio, la
actora cuenta con la posibilidad de acudir a la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, en vista de que la garantía que se solicita sea protegida es de
carácter prestacional.
Aunado a ello, advirtió que del acervo
probatorio no se logró demostrar que la actora se encontrara en peligro de
sufrir un perjuicio irremediable, por lo que no habría lugar a conceder el
amparo de manera transitoria.
Impugnación
Inconforme con la decisión adoptada, la
accionante impugnó el fallo, bajo el argumento según el cual, en este caso, la
acción de tutela cumple con los requisitos establecidos por la jurisprudencia
constitucional para que resulte procedente, a saber: (i) es un sujeto de
especial protección puesto que tiene 68 años de edad, padece de úlceras en sus
piernas y no tiene nivel de educación; (ii) depende económicamente de lo que
voluntariamente le puedan aportar sus dos hijos, uno de ellos desempleado y el
otro que trabaja de manera informal como mototaxista, razón por la que en la
mayoría de las ocasiones no logra satisfacer sus necesidades básicas; (iii) sus
recursos provenían de los ingresos de su compañero permanente, motivo por el
cual no vio la necesidad de afiliarse al sistema de seguridad social en
pensiones y; (iv) adelantó ciertos trámites administrativos para obtener la
prestación que en esta ocasión se pretende.
En igual sentido, sostuvo que la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho no es un mecanismo idóneo y eficaz
para lograr el amparo de los derechos que se alegan, pues se trata de un
proceso que puede tardar entre tres y cuatro años en primera instancia e igual
tiempo en segunda y ella cuenta con 68 años de edad. Por tanto, es posible que
al finalizar el proceso solo le resten pocos años de vida para disfrutar la
prestación. Sumado a lo anterior, consideró que someterse a un nuevo trámite
contencioso implica un desgaste físico y emocional que no está en capacidad de
soportar.
Intervención de la Subdirección de
Prestaciones Sociales de CASUR
Luego de presentada la impugnación, la
entidad demandada se pronunció sobre los hechos que dan origen a la acción de
tutela. Manifestó que la actora presentó petición de reconocimiento y pago de
la sustitución de asignación de retiro el 23 de mayo de 2018, a la cual se le
dio respuesta el 4 de septiembre de ese mismo año.
Afirmó que en dicho escrito se le
informó a la accionante que revisado el expediente administrativo se constató
que la señalada pretensión fue negada el 26 de septiembre de 2001, por medio de
acto administrativo que se encuentra en firme, ejecutoriado y debidamente
notificado por lo que se presume legal. En consecuencia, solo puede ser
desvirtuado ante la autoridad competente.
Adujo que, en la respuesta, también se
le puso de presente a la demandante que en el expediente administrativo
reposaban dos declaraciones extrajuicio, en las que se manifestó que ella no
convivió con el causante durante los últimos cinco años antes de su
fallecimiento. Documentos que sirvieron como fundamento para la decisión de
negar la prestación solicitada.
Por otro lado, sostuvo que la acción de
tutela es improcedente en los casos en los que la pretensión se dirige al
reconocimiento de prestaciones sociales y solo procede excepcionalmente para
evitar perjuicios irremediables. En igual sentido, se refirió al hecho superado
de manera general, pero sin aplicarlo al caso concreto. Sin embargo, con base
en ello, solicitó que se negara el amparo constitucional.
Segunda instancia
La Sala Laboral del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Popayán, en sentencia del 6 de febrero de 2019,
confirmó el fallo impugnado, al considerar que la demandante no logró demostrar
las razones por las cuales el medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho no resulta idóneo en este caso, y los motivos que evidencian su
imposibilidad de acudir a dicho proceso.
En igual sentido, advirtió que no se
cumple con el requisito de inmediatez, pues transcurrieron más de 18 años entre
la muerte de su compañero permanente y la presentación de la tutela, lapso que
no se puede entender como razonable y que desvirtúa la urgencia con la que se
requiere el amparo.
En línea con lo anterior, sostuvo que a
pesar de que desde el año 2016[2]
se declaró la unión marital de hecho entre el causante y la actora, esta última
no acudió oportunamente a la acción de tutela.
Por otro lado, adujo que la demandante
no alegó la ocurrencia de un perjuicio irremediable y este tampoco se encuentra
acreditado, al menos de manera sumaria, si se tiene en cuenta que, si bien sus
hijos trabajan de manera informal, ellos tienen el deber de cubrir las
necesidades básicas de su madre, atendiendo al principio de solidaridad y
relación de consanguinidad. De igual manera, señaló que no se evidencia que la
accionante se encuentre en grave estado de salud.
Finalmente, reiteró que la actora debe acudir
a los mecanismos ordinarios de defensa, pues no le corresponde al juez de
tutela entrar a analizar si tiene derecho a la prestación solicitada, máxime si
al parecer al causante le sobrevive su cónyuge. Por estos motivos, consideró
que es un debate probatorio que se debe analizar a través de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho.
III
ACTUACIONES REALIZADAS EN SEDE DE REVISIÓN
Mediante auto del 10 de julio de 2019,
la Sala consideró necesario recaudar algunas pruebas con el fin de verificar
los supuestos de hecho que originan la presente solicitud. En consecuencia,
resolvió lo siguiente:
PRIMERO.- ORDENAR, por
conducto de la Secretaría General de esta Corporación, a la señora Clemencia
Díaz Erazo que en el término de tres (3) días contados a partir de la
notificación del presente Auto, informe a esta Sala lo siguiente:
¿Si tiene personas a cargo? indicando
quiénes, cuántos y sus respectivas edades.
¿Quiénes integran actualmente su núcleo
familiar? ¿De dónde derivan sus ingresos económicos? y ¿si practican alguna
profesión, arte u oficio?
¿Si el inmueble donde vive es de su
propiedad?
¿Qué ingresos le han permitido su
sostenimiento desde la muerte de su compañero permanente?
¿A qué se dedican sus hijos actualmente?
¿Por qué razón desistió del proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho que había sido admitido el 9 de
septiembre de 2015, por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca?
¿Por qué razón no promovió la acción de
nulidad y restablecimiento contra la Resolución No. 7372 del 26 de septiembre
de 2001, emitida por la Caja de Sueldo de Retiro de la Policía Nacional
-CASUR-, por medio de la cual se le negó el reconocimiento y pago de la
sustitución pensional?
Adicionalmente, sírvase remitir a esta
Corporación la documentación que soporta su respuesta al presente
requerimiento.
SEGUNDO.- por conducto
de la Secretaría General de esta Corporación, VINCULAR a Blanca Marina
Zúñiga de García para que, en el término de tres (3) días contados a partir de
la notificación del presente Auto se pronuncie sobre los hechos que dan origen
a la acción de tutela.
TERCERO.- por conducto de
la Secretaría General de esta Corporación, VINCULAR a Denis Antonio
García Díaz para que, en el término de tres (3) días contados a partir de la
notificación del presente Auto se pronuncie sobre los hechos que dan origen a
la acción de tutela.
CUARTO.- por conducto
de la Secretaría General de esta Corporación, VINCULAR a Marly Jakeline
García Díaz para que, en el término de tres (3) días contados a partir de la
notificación del presente Auto se pronuncie sobre los hechos que dan origen a
la acción de tutela.
QUINTO.- De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015, “por medio del cual
se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional”, SUSPENDER
los términos del presente asunto, hasta tanto se haya recibido y valorado
debidamente el acervo probatorio allegado y por el término máximo consagrado en
la misma normativa.
Vencido el término otorgado, la
Secretaría de la Corporación remitió al despacho los escritos allegados por el
apoderado de la actora; Dennis Antonio García Díaz; Marly Jakeline García Díaz
y Blanca Marina Zúñiga Ruiz.
Dennis Antonio García Díaz
En su calidad de hijo de la accionante,
manifestó que su madre vive con su hermana y sus dos sobrinos en una casa la
cual habitan en arriendo. Ambas se encuentran desempleadas y no tienen
profesión u oficio alguno, por lo que los recursos para cubrir sus necesidades
básicas provienen en su mayoría de lo que él percibe como mototaxista en
Popayán.
Sostuvo que luego de la muerte de su
padre, la mesada por sustitución de asignación de retiro que les otorgaron a él
y a su hermana por ser hijos del causante, sirvió como sustento de la familia
incluido el de su madre. Sin embargo, una vez cumplieron la mayoría de edad se
vieron en la necesidad de vender la casa en la que habitaban y ellos tuvieron
que emplearse en oficios varios para poder solventar los gastos del hogar.
Afirmó que su núcleo familiar se compone
por su esposa y sus dos hijos menores de edad, y obtienen sus recursos
económicos de los ingresos que percibe su cónyuge que es auxiliar de enfermería
y de su actividad como mototaxista.
Precisó que si bien su padre contrajo
matrimonio con la señora Blanca María Zúñiga de García, este fue disuelto el 15
de junio de 1979, por medio de sentencia de la Sala Civil Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Popayán.
Por otro lado, adujo que el retiro de la
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho obedeció a problemas de salud
de su madre y al largo tiempo que los jueces se estaban tomando para resolver
el caso, por lo que se prefirió adelantar un proceso de declaración de unión
marital de hecho. Expuso que actualmente cursa una nueva solicitud en contra de
CASUR, radicada en mayo de este año en el Juzgado Segundo Administrativo,
sin que al momento se haya realizado pronunciamiento alguno.
Finalmente, manifestó que su madre no
sabe leer, ni escribir, ha empezado a presentar problemas de ubicación y
memoria, se le dificulta expresarse, aunado a las úlceras varicosas en sus
piernas. Por lo expuesto, solicitó que la tutela fuera resuelta en favor de la
accionante.
Marly Jakeline García Díaz
Manifiesta que su núcleo familiar está
compuesto por su madre y sus dos hijos menores de edad. No cuenta con profesión
por lo que se ha dedicado al hogar y a oficios varios. También, que su madre no
realiza ninguna actividad que le permita generar algún ingreso económico,
debido a su estado de salud. Por tanto, su sustento proviene de la ayuda que
les suele brindar su hermano, se encuentran viviendo en calidad de arriendo y
ni ella, ni su mamá son propietarias de inmuebles.
De otro lado, sostuvo que quien les
colaboró con la solicitud inicial de sustitución de asignación de retiro ante
CASUR fue un hermanastro, el que aportó unas declaraciones extrajucio rendidas
por los vecinos de la familia en su momento, a quienes les constaba la
convivencia de muchos años entre su madre y el causante. Sin embargo, dichos
documentos contenían un error gramatical que sirvió como fundamento para que la
entidad demandada negara el reconocimiento de la prestación.
Afirmó que una vez conocieron la
señalada decisión no demandaron el acto administrativo debido a que no contaban
con asesoría y la demandante consideraba que no tenía derecho a la prestación.
Sin embargo, posteriormente contactaron con una serie de abogados con la colaboración
de un amigo de la familia y estos fueron los que recomendaron e iniciaron los
distintos procesos judiciales encaminados a obtener la sustitución de
asignación de retiro.
Por último, sostuvo que en vista de que
las decisiones del proceso de tutela resultaron desfavorables, se instauró una
nueva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que se incluyeron
todos los actos administrativos correspondientes, pero a la fecha no había sido
admitida.
Edison Tobar Vallejo
En calidad de apoderado de la demandante,
adujo que esta última no le fue posible responder al cuestionario enviado por
la Corte, pues además de su analfabetismo, en la actualidad ha empezado a
sufrir de pérdida de memoria y no se puede expresar de manera clara.
Por otro lado, sostuvo que trabajó con
la abogada que en un primer momento presentó demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho en el 2009 contra la decisión de CASUR de negar el
reconocimiento de la sustitución de asignación de retiro en favor de la
demandante. Por tal motivo, tenía conocimiento de que no se atacó la Resolución
No. 7372 de 2001 por no considerarlo necesario.
También, afirmó que por conversaciones
con los hijos de la accionante, se enteró que las declaraciones extrajucio que
se adjuntaron con la solicitud de reconocimiento de la mencionada prestación ante
CASUR contenían errores, pero desconoce las razones por las cuales estas fueron
presentadas.
Precisó que la segunda demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho fue retirada por la condición de salud
de su poderdante y por considerar que era pertinente adelantar previamente el
proceso de declaración de la unión marital de hecho, pues el proceso
contencioso administrativo podía durar entre 3 y 7 años.
Blanca Marina Zúñiga Ruiz
Dado que la señora Blanca Marina Zúñiga
manifestó, en un primer momento, que no recibió las copias del expediente de
tutela, se resolvió dictar el auto de fecha 10 de septiembre de 2019 en el
que se ordenó un nuevo envío de los respectivos documentos. Así, el 24 de septiembre
del año en curso, la Secretaría de la Corporación allegó al despacho la
correspondiente respuesta en la que se expuso lo siguiente:
Manifestó que previo al auto enviado por
esta Corte en el que se le solicitó que se pronunciara sobre los hechos de la
demanda, no tenía conocimiento de la acción de tutela de la referencia.
De otro lado, afirmó que, si bien la
demandante fungió como compañera no permanente de su ex esposo hasta su
muerte, lo cierto es que este mantuvo una unión marital de hecho anterior con
Luz Marina Yacue Ramírez, fruto de la cual nacieron otros dos hijos.
También, sostuvo que fueron su hija Jeny
Esperanza García Zúñiga y Javier Bermúdez quienes estuvieron con el causante en
sus últimos días, acompañándolo en el hospital San José de Popayán.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA
DECISIÓN
1. Competencia
La Corte Constitucional, por conducto de
esta Sala de Revisión, es competente para revisar las sentencias proferidas
dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los
artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia
con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar si se
vulneran los derechos fundamentales de la accionante  al mínimo vital y a la
seguridad social, entre otros, por la entidad demandada, al negar el
reconocimiento y pago de la sustitución de asignación de retiro como
consecuencia de la muerte de su compañero permanente, bajo el argumento de no
haber demostrado su convivencia con el causante.
Para
resolver lo expuesto, se abordará lo respectivo a (i) la procedencia de la
acción de tutela en materia pensional, (ii) requisito de subsidiariedad en
relación con el reconocimiento y pago de la sustitución pensional (iii) la
sustitución pensional y su fundamento normativo en el régimen de la Policía
Nacional, y (iv) la convivencia como requisito para acceder a la sustitución
pensional para, finalmente, entrar a analizar (v) el caso concreto.
3. Procedencia
de la acción de tutela en materia pensional
Respecto
al requisito de inmediatez, se ha entendido que la solicitud de amparo
debe ser presentada en un lapso prudente respecto a la situación que
supuestamente genera la vulneración de los derechos fundamentales pues, de lo
contario, se desvirtúa la urgencia con que se requiere la protección
solicitada.
Sin
embargo, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que hay ocasiones en
las cuales, si bien, en un primer momento, se podría afirmar que ha pasado un
lapso considerable entre el hecho generador y la presentación de la tutela, el
juez debe analizar las circunstancias del caso particular, dado que no
cualquier mora en la instauración de la solicitud de amparo puede considerarse suficiente
para declarar la improcedencia de la acción. Para que esto suceda, la tardanza
debe resultar irrazonable o carecer de justificación alguna[3].
En
igual sentido, al referirse al tema pensional en lo que tiene que ver con el
requisito de inmediatez, esta Corte ha reconocido que la vulneración de los derechos
fundamentales que pueda originarse en el no otorgamiento de esta prestación, permanece
y es continua, independientemente del paso de tiempo.
En efecto, la jurisprudencia constitucional
sostiene que dado que el derecho a la seguridad social es de carácter
imprescriptible, cumplidos los requisitos legales para ello, los afiliados
pueden reclamar las prestaciones que se derivan de la señalada garantía en
cualquier tiempo. Precisó también, que el hecho de demostrar que la vulneración
continúa en el tiempo y es actual es suficiente para reclamarla. Lo anterior
significa que aun cuando en principio haya pasado un tiempo prolongado entre la
presentación de la solicitud de amparo y el hecho que da origen a la misma, el
requisito de inmediatez se encuentra satisfecho de evidenciarse que los efectos
de la trasgresión han permanecido[4].
En consecuencia, según lo expuesto, al evaluar el
requisito de inmediatez en materia pensional el juez constitucional debe tener
de presente que la ausencia de la prestación puede conllevar una afectación
continua y actual, susceptible de generar la vulneración de otros derechos
fundamentales, en vista de que el ingreso que se obtiene con la pensión es lo
que va a permitir que la persona pueda satisfacer sus necesidades básicas. En
otras palabras, permiten garantizar el mínimo vital de quien depende de dicha
prestación[5].
En línea con lo señalado, este Tribunal ha afirmado que al
enfrentarse a la imposibilidad de cubrir sus gastos esenciales como resultado
de la ausencia de mesadas pensionales a las que en principio tendría derecho,
la persona se encuentra en una situación de vulneración actual y permanente.
Por tal motivo, no basta con que se advierta un paso prolongado de tiempo entre
la situación fáctica que sustenta la solicitud de amparo y su presentación. El
juez constitucional debe estudiar si a pesar del lapso trascurrido aún se puede
evidenciar una vulneración a los derechos fundamentales del peticionario.
Lo anterior implica que el operador judicial está en la obligación
de evaluar en cada caso concreto el cumplimiento del requisito de inmediatez
pues, como se expuso, se debe tener en cuenta que si bien hay un tiempo
considerable entre el hecho que en principio da origen a la vulneración y la presentación
de la tutela, puede que en la actualidad se estén afectando los derechos del
accionante y esta trasgresión tienda a permanecer al seguir produciendo efectos.
Ahora, en lo que tiene que ver con el requisito
de subsidiariedad, el artículo 86 de la Carta establece
el derecho de las personas a acudir a la acción de tutela. El inciso 4º de esta
norma, dispone que la solicitud de amparo solo procede cuando el accionante no
cuente con otros medios de defensa judicial, a menos que, para evitar un
perjuicio irremediable, el mecanismo constitucional se utilice a fin de obtener
una protección transitoria.
De conformidad con lo anterior, el artículo 6º del Decreto 2591 de
1991, señala que, además de que el mecanismo ordinario exista, este tiene que
ser eficaz pues, de lo contrario, la tutela se torna procedente; situación que
será evaluada por el juez constitucional en cada caso. También, cuando a pesar
de que se acredite lo anterior, ante la amenaza de un perjuicio irremediable la solicitud de amparo procede de manera transitoria.
Bajo esa línea, la jurisprudencia de esta Corte ha advertido que
la acción señalada en el artículo 86 superior no tiene como fin llevar procesos
paralelos o sustitutivos de los mecanismos judiciales ordinarios, ni modificar
las reglas de competencia de los jueces. Tampoco fue instituida para crear
instancias adicionales o reabrir debates que ya fueron discutidos y culminados[6].
De igual manera, se ha reconocido la validez de
los medios ordinarios establecidos en el ordenamiento jurídico y su prevalencia
para la protección de los derechos. Bajo ese orden, es deber del ciudadano
acudir principalmente a dichos mecanismos previstos para ventilar y solucionar
las controversias que surgen cuando consideran que sus garantías fundamentales
están siendo afectadas[7].
En consecuencia, este Tribunal ha reiterado que
el desconocimiento de lo anterior conllevaría que la acción de tutela se
convirtiera en un mecanismo paralelo de protección, que implicaría que el juez
constitucional resolviera toda controversia que en principio sería competencia
de los jueces ordinarios y, a su vez, se desnaturalizarían no solo la tutela en
sí, sino también las funciones que la Constitución le otorgó a la
administración de justicia[8].
Así las cosas, en principio, al existir otros
mecanismos de defensa judicial, la acción constitucional no es el medio al cual
se debe acudir para la protección de derechos fundamentales. Sin embargo, existen
ocasiones en las que, pese a la existencia de los medios ordinarios, si estos
no están en la capacidad de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable
la solicitud de amparo procede como mecanismo transitorio.
De otro lado, también se puede presentar el
evento en el que el medio ordinario establecido en el ordenamiento jurídico no
resulte idóneo y eficaz, de cara a la situación fáctica del asunto que en su
oportunidad analiza el juez constitucional. Por ejemplo, aquellos casos en los
que están en juego las garantías fundamentales de quienes merecen una especial
protección por parte del Estado, a saber: los menores de edad, personas en
condición de discapacidad, adultos mayores, mujeres gestantes o cabeza de
familia, indígenas entre otros, por lo que la tutela procede como mecanismo
definitivo.
Sin embargo, esto no implica que en toda
solicitud en el que esté involucrado un sujeto de especial protección la tutela
sea procedente, pues para que ello sea así, el juez debe analizar la idoneidad
y eficacia de los medios ordinarios en cada caso concreto.
En efecto, en cuanto a la idoneidad y eficacia,
la jurisprudencia constitucional ha precisado que el respectivo análisis no
debe realizarse de manera abstracta, sino que este implica el estudio de
aquellas circunstancias particulares que dan origen a la solicitud de amparo.
Así, cuando el juez advierta que el mecanismo ordinario no permite la
resolución del asunto en su dimensión constitucional, o que se adopten las
medidas requeridas para la salvaguarda de los derechos fundamentales
vulnerados, debe declarar la procedencia de la tutela[9].
Por su parte, la procedencia del amparo como
mecanismo transitorio tiene como fin impedir una afectación grave o inminente
de las garantías fundamentales de quien acciona. En esa medida, se brinda una
salvaguarda temporal y generalmente se otorgan cuatro meses para que el
demandante instaure los mecanismos ordinarios de defensa. A su vez, la vigencia
de la protección se mantendrá hasta que el juez competente decida de fondo el
asunto[10].
Sobre este aspecto, esta Corte ha sostenido que para que se
configure el perjuicio irremediable se debe demostrar que la afectación es
inminente; que es imperativo adoptar medidas urgentes al respecto; se trata de
una trasgresión grave; y no se pueden postergar las acciones a adoptar para una
efectiva protección de los derechos que se consideran vulnerados[11].
4. Requisito de subsidiariedad en
relación con el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes o la
sustitución pensional. Reiteración de jurisprudencia
Ahora bien, como se mencionó
previamente, la Corte en múltiples ocasiones ha señalado que el objeto de la
tutela no es reemplazar los mecanismos ordinarios establecidos en el
ordenamiento jurídico para reconocimientos pensionales, ni desconocer las
decisiones que se adopten en los respectivos procesos que giren en torno a
estas controversias.
Así, cuando la problemática que se
plantea tenga como fundamento asuntos relacionados con la pensión de
sobrevivientes o la sustitución pensional, que como se ha reconocido se asemeja
a la sustitución de la asignación de retiro, en principio, la acción de tutela
es improcedente, pues existen mecanismos en la jurisdicción ordinaria que le
permiten a la persona resolver la pretensión planteada. No obstante, se pueden
presentar eventos en los que, debido a la situación fáctica, se pone en duda la
eficacia e idoneidad de las vías ordinarias para resolver el asunto.
Por tanto, el juez constitucional
está en la obligación de verificar que se cumplan ciertos criterios al estudiar
el caso concreto; por ejemplo que quien instaura la acción sea
un “(i) sujeto de
especial protección constitucional, también se establece que (ii) la falta de pago de
la prestación genera un alto grado de afectación de los derechos fundamentales,
en particular del derecho al mínimo vital, (iii) se ha desplegado cierta
actividad administrativa y judicial por el interesado tendiente a obtener la
protección de sus derechos, y (iv) aparecen acreditadas siquiera sumariamente,
las razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr
la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados”[12].
En relación con lo expuesto, de identificar
las situaciones expuestas y una vez analizada la situación fáctica, si se
advierte que el mecanismo ordinario no resulta eficaz, este debe decretar que
el amparo es definitivo. Pero también puede ocurrir que, a pesar de que los
medios de defensa son idóneos, de no intervenir el operador, se puede causar un
perjuicio irremediable. Por tal motivo, la protección será de carácter transitorio,
mientras el juez correspondiente se pronuncia al respecto.
5. La sustitución pensional y su fundamento normativo en el
régimen de la Policía Nacional
El artículo 48 de la Constitución establece que el Estado se
encuentra en la obligación de garantizar el derecho fundamental a la seguridad
social el cual tiene un carácter irrenunciable. En desarrollo de dicho mandato,
el legislador creó el Sistema General de Seguridad Social del que hacen parte
los regímenes de salud, riesgos laborales y pensiones, regulados principalmente
en la Ley 100 de 1993.
El sistema de pensiones desarrollado en la mencionada ley, tiene
como fin cubrir los riesgos de invalidez, vejez y muerte para que los afiliados
puedan ver satisfechos, entre otros, su derecho fundamental al mínimo vital y
el de las personas que dependen económicamente de ellos. En efecto, en relación
con la pensión de vejez, la Corte ha sostenido que el hecho de que los
familiares puedan seguir percibiendo las mesadas pensionales de quien proveía
para su sostenimiento, le permite a los beneficiarios mantener el nivel de vida
que tenían antes del fallecimiento del titular de la prestación. En
consecuencia, el reconocimiento de la respectiva sustitución puede resultar de
gran importancia pues conlleva la garantía de un auxilio económico en el marco
del desarrollo de una vida digna[13].
Sin embargo, se debe tener en cuenta que la Constitución también permitió
la existencia de regímenes especiales en materia de seguridad social, los
cuales se diferencian del general, debido a las características particulares de
la labor que desempeñan las personas que hacen parte de estos grupos. Por tal
motivo, el ordenamiento previó que sus expectativas pensionales fueran
distintas.
Ejemplo
de lo expuesto es el régimen de la Fuerza Pública. En efecto, el numeral 19 del
artículo 150 y el literal e) del artículo 217 de la Carta establecen que es
función del Congreso fijar su régimen salarial y prestacional. Lo anterior ha
sido desarrollado por la Ley 923 de 2004 y el Decreto 4433 de ese mismo año,
normas que reglamentan, entre otras, la asignación de retiro y su sustitución[14].
En
consecuencia, es claro que a los miembros de este grupo no se les aplica el
régimen general de seguridad social, sino que tiene sus propias normas en lo
que tiene que ver con los riesgos de invalidez, vejez o muerte, dentro de la
cual se encuentra la asignación de retiro como prestación creada para hacerle
frente a dichas contingencias[15].
La sustitución de la asignación de
retiro, que se asemeja a la pensional del régimen general, fue reconocida en
los artículos 174 y 175 del Decreto 2062 de 1984[16]. Posteriormente, el Decreto 1212 de
1990[17] señaló
en el artículo 172 que “a la muerte de un Oficial o Suboficial de la Policía
Nacional en goce de asignación de retiro o pensión, sus beneficiarios en el
orden y proporción establecidos en este Estatuto tendrán derecho a una pensión
mensual pagadera por el Tesoro Público o por la Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía Nacional” norma que fue replicada en el artículo 130 del Decreto
1213 de 1990[18]. No
obstante, dichas normas no establecían que los compañeros permanentes pudieran
ser beneficiarios de la prestación y se limitaba a señalar como tales a quienes
contaran con un vínculo matrimonial. La extensión del beneficio se produjo con
el Decreto 1029 de 1994, el que en sus artículos 110 y 111, dispuso que el
compañero permanente sobreviviente podría sustituir la comentada prestación.
Posteriormente,
se expidió la Ley 923 de 2004[19]
y en desarrollo de esta fue dictado el Decreto 4433 de 2004[20] el
cual en los artículos 40 y 11 establece la sustitución de la asignación de
retiro y los beneficiarios de la prestación, respectivamente, disposiciones que
son las que actualmente aplican en materia de reconocimiento y pago de la
señalada prestación en el régimen de la Policía Nacional.
6. Importancia
de la sustitución de asignación de retiro y la convivencia como requisito para
acceder a esta. Reiteración de jurisprudencia
En
línea con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la
asignación de retiro es una prestación económica cuyos beneficiarios son los
oficiales, suboficiales y soldados profesionales por el hecho de haber prestado
sus servicios durante un determinado tiempo y de conformidad con las normas
aplicables sobre la materia[21].
En igual sentido, tal como se mencionó anteriormente, esta Corte sostiene que la
señalada prestación se asimila a la pensión de vejez, pero tiene el carácter de
especial en cuanto a sus requisitos, atendiendo a la naturaleza de la labor y funciones
que ejercen los miembros de la Fuerza Pública[22].
Bajo
esa línea, se advierte que la sustitución pensional o de asignación de retiro
implica una especie de subrogación de los miembros de un grupo familiar en el
pago de la respectiva prestación cuando quien era el principal beneficiario
muere[23].
En consecuencia, y de conformidad con las normas anteriormente mencionadas, el
reconocimiento de esta prestación va a depender de que se cumpla con los
requisitos establecidos en el ordenamiento para ello.
De igual manera, se debe tener en
cuenta que, en vista de que la sustitución de la asignación de retiro se
equipara a la sustitución pensional del Sistema General de Pensiones, las
posturas establecidas por la jurisprudencia sobre esta última también son aplicables,
en cierta medida, a la prestación del régimen especial. En efecto, este Tribunal
ha reconocido que las entidades que prestan el servicio público de la seguridad
social deben velar por la correcta aplicación de las normas, en el sentido de
que no se adopten interpretaciones que lleven a vulnerar derechos fundamentales
de los afiliados[24].
También, ha sostenido que “cuando
se ponen en conocimiento hechos que tienen relevancia o incidencia directa en
el reconocimiento de la prestación económica y no son atendidos diligentemente,
a pesar de tratarse de situaciones que la entidad misma está en la posibilidad
y en el deber de verificar, se produce una vulneración al debido proceso -cuyo
desconocimiento puede afectar otros derechos, como el mínimo vital o el derecho
a la seguridad social, en tanto se adoptará una decisión que no consulta la
totalidad de las solicitudes y las circunstancias fácticas expuestas por el
asegurado, esto es, surgirá una decisión incongruente”[25].
Bajo ese orden, se ha precisado que
el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro guarda una
estrecha relación con el derecho fundamental al mínimo vital y, a su vez, con
la vida digna, en la medida en que permite que los familiares del causante
continúen con la satisfacción de las necesidades básicas que en su momento eran
cubiertas por el beneficiario de la prestación[26]. En ese
sentido, se entiende que esta es de carácter irrenunciable e imprescriptible.
En línea con lo expuesto, la jurisprudencia
constitucional ha establecido los principios que definen la sustitución
pensional, a saber[27]:
“1. El principio de estabilidad económica y social para los
allegados del causante: según el cual la sustitución pensional responde a la necesidad de mantener para
su beneficiario, al menos el mismo grado de seguridad social y económica con
que contaba en vida del pensionado fallecido, que al desconocerse puede
significar, en no pocos casos, reducirlo a una evidente desprotección y posiblemente
a la miseria.
2. Principio de reciprocidad y solidaridad entre el causante y sus
allegados: En el
mismo sentido, la Corte ha concluido que la sustitución pensional busca impedir
que sobrevenida la muerte de uno de los miembros de la pareja, el otro se vea
obligado a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales, por
lo cual‘ el factor determinante para establecer qué persona tiene derecho a la
sustitución pensional en casos de conflicto entre el cónyuge supérstite y la
compañera o compañero permanente es el compromiso de apoyo afectivo y de
comprensión mutua existente entre la pareja al momento de la muerte de uno de
sus integrantes.
3. Principio material para la definición del beneficiario: En
la sentencia C-389 de 1996 esta Corporación concluyó que: (...) la legislación colombiana
acoge un criterio material -esto es la convivencia efectiva al momento de la
muerte- como elemento central para determinar quién es el beneficiario de la
sustitución pensional, por lo cual no resulta congruente con esa institución
que quien haya procreado uno o más hijos con el pensionado pueda desplazar en
el derecho a la sustitución pensional a quien efectivamente convivía con el
fallecido”[28].
Ahora, en lo que tiene que ver con la convivencia como requisito para
acceder a la sustitución de asignación de retiro, este Tribunal ha reconocido
que el vínculo matrimonial y la unión marital de hecho implican unos derechos y
deberes, al igual que ciertos componentes. Por ejemplo, suponen la existencia
de elementos afectivos, asistenciales, de compañía y ayuda en distintos
aspectos, incluyendo el patrimonial[29]. Sin
embargo, el hecho de que se altere alguno de los aspectos, no quiere decir que los
otros se afecten.
De otro lado, la jurisprudencia constitucional establece que para acceder
a  la sustitución de la prestación en cuestión, se debe acreditar el elemento
material o real de convivencia efectiva al momento de la muerte del afiliado[30]. Bajo ese entendido, las entidades
que tienen a su cargo estos reconocimientos pensionales deben tener en cuenta
el mencionado aspecto durante el término que establece el ordenamiento, al
momento de estudiar las solicitudes de reconocimiento de este tipo.
Lo anterior, en el entendido de que el hecho que legitima la
sustitución pensional es la convivencia efectiva al momento de la muerte del
causante, sin que sea necesario que se demuestre la dependencia económica o la
existencia formal del vínculo de la unión. Al respecto, la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que el
objetivo de la convivencia es la comunidad de vida en la que existe y se mantenga
un afecto, un auxilio mutuo y un apoyo económico, independientemente de si se
comparte un techo o no[31].
En efecto, ha señalado ese
Tribunal que “Es
cierto, como se afirma en el cargo, que al precisar el concepto de convivencia
o vida marital, para efectos de determinar el derecho a la pensión de
sobrevivientes del cónyuge o compañera o compañero permanente del afiliado o
del pensionado fallecido, esta Sala de la Corte ha proclamado que esa
convivencia no desaparece cuando los esposos o compañeros permanentes no pueden
vivir bajo el mismo techo por circunstancias particulares originadas en el
trabajo, la salud, la fuerza mayor, etc., que no impidan ni signifiquen la
pérdida de la comunidad de vida ni la vocación de la vida en común, pues lo que
interesa para que esa convivencia exista es que en realidad se mantengan, el
afecto, el auxilio mutuo, el apoyo económico, y el acompañamiento espiritual,
característico de la vida en pareja”[32].
Así, es evidente la importancia
de la convivencia para acceder a la sustitución de la asignación de retiro,
pero entendida desde una perspectiva más amplia que no necesariamente implica
residir en un mismo lugar con el causante, sino que se haya mantenido durante
el tiempo necesario la relación de afecto y apoyo en distintos ámbitos de la
vida de ambos.
7. Caso concreto
Con
fundamento en las anteriores consideraciones, pasa la Sala a analizar si,
efectivamente, se presentó la vulneración de los derechos
fundamentales al
mínimo vital y a la seguridad social, entre otros, de Clemencia
Díaz Erazo
por parte de CASUR, al
negar el reconocimiento y pago de la sustitución de asignación de retiro a
causa de la muerte de su compañero permanente, bajo el argumento de no haber
acreditado la convivencia con el causante de la prestación.
En el expediente se evidencia que,
como consecuencia del fallecimiento de Juan Antonio García Calvache el 5 de
diciembre del año 2000, la accionante presentó una solicitud de sustitución de
la asignación de retiro que en vida gozaba el causante, ante CASUR,
tanto  para ella como para sus dos hijos. Lo anterior, dado que al convivir
desde 1983 hasta la fecha del fallecimiento se había configurado una unión
marital de hecho.
Mediante Resolución No. 7372 del 26 de
septiembre de 2001, la entidad demandada resolvió negar la pretensión, bajo el
argumento de que no se acreditó la convivencia con el causante a la fecha de su
deceso, de conformidad con el Decreto 1212 de 1990 y la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia que, según se expuso, al resolver una acción de
tutela sobre la materia dispuso que dicho requisito era necesario para obtener
la mencionada prestación. No obstante, reconoció la sustitución en favor de sus
dos hijos.
El 24 de agosto de 2009, la señora Díaz
Erazo presentó nuevamente solicitud en el mismo sentido, pero el 15 de enero de
2010 la demandada volvió a negar la pretensión. En consecuencia, el 10 de mayo
de 2010, la actora resolvió instaurar un proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho, con el objeto de obtener la mencionada prestación.
Sin embargo, el 25 de marzo de 2014, el
Juzgado 1º de Administrativo del Circuito de Popayán por Descongestión dictó
fallo inhibitorio, bajo el argumento de que si bien se demandó la resolución
del 15 de enero de 2010, no se hizo lo mismo con el acto administrativo del 26
de septiembre de 2001.
Luego de nuevas solicitudes a CASUR, e
incluso una solicitud de conciliación ante la Procuraduría 39 Judicial II para
Asuntos Administrativos, el 23 de abril de 2015, la demandante presentó una
nueva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución
del 15 de enero de 2010 emitida por la entidad accionada. No obstante, el 10 de
febrero de 2016, la actora resolvió retirar la anterior demanda, con el fin de
adelantar un proceso de declaración de unión marital de hecho, el cual fue
radicado el 12 de septiembre de 2016.
El 11 de mayo de 2018, el Juzgado 2º de
Familia de Popayán accedió a las pretensiones de la demandante. Por tanto, esta
solicitó nuevamente ante CASUR el reconocimiento y pago de la sustitución de
asignación de retiro, pero el 4 de septiembre de 2018, la entidad volvió a
negar lo pretendido, bajo el argumento de que el asunto ya se había resuelto
mediante la resolución de septiembre de 2001.
En sede de revisión, los hijos de la
accionante manifestaron que sus ingresos provienen de lo que uno de ellos puede
aportar por su actividad como mototaxista, y no poseen inmuebles de su
propiedad.
También, que quien les colaboró con la
solicitud inicial de sustitución de asignación de retiro ante CASUR fue un
hermanastro, el que aportó unas declaraciones extrajucio rendidas por los
vecinos de la familia en su momento, a quienes les constaba la convivencia de
muchos años entre la accionante y el causante. Sin embargo, dichos documentos
contenían un error gramatical que sirvió como fundamento para que la entidad
demandada negara el reconocimiento de la prestación.
Afirmaron que no demandaron el acto
administrativo contentivo de la señalada decisión, debido a que no contaban con
asesoría y la demandante consideraba que no tenía derecho a la prestación. Sin
embargo, posteriormente se contactaron con una serie de abogados con
colaboración de un amigo de la familia y estos fueron los que recomendaron e
iniciaron los distintos procesos judiciales encaminados a obtener la
sustitución de asignación de retiro.
En igual sentido, que el retiro de la
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho obedeció a cuestiones de
salud de la actora y, a su vez, al tiempo que estaba tomando la resolución del
asunto. En esa medida, optaron por adelantar el proceso de declaración de unión
marital de hecho.
Sostuvieron que en vista de que las
decisiones del proceso de tutela resultaron desfavorables, se instauró una
nueva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que se incluyeron
todos los actos administrativos correspondientes, pero a la fecha no tenían
conocimiento de su admisión.
Finalmente, en relación con las
condiciones personales de su madre manifestaron que  ella no sabe leer, ni
escribir; ha empezado a presentar problemas de ubicación y memoria y se le
dificulta expresarse, aunado a las úlceras varicosas en sus piernas.
Ahora bien,  se debe resaltar que,
contrario a lo expuesto por el juez de segunda instancia, en este caso se
cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la tutela fue presentada el
12 de septiembre de 2018, contra la decisión del 4 de septiembre del mismo año,
emitida por la entidad demanda. Por ende, se advierte que transcurrieron tan
solo 8 días, lapso razonable entre la instauración de la acción constitucional
y el hecho que genera la vulneración
De otro lado, según se expuso en la
parte motiva de la sentencia, para la procedencia de la acción de tutela en
este tipo de casos el juez debe verificar que se trate de: un “(i) sujeto de especial protección
constitucional, también se establece que (ii) la falta de pago de la prestación genera un alto grado de
afectación de los derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo
vital, (iii) se ha desplegado cierta actividad administrativa y judicial por el
interesado tendiente a obtener la protección de sus derechos, y (iv) aparecen
acreditadas siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial
ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos
fundamentales presuntamente afectados.
En el asunto bajo estudio se evidencia que la accionante
cuenta con 68 años de edad, padece distintas afecciones de salud, dentro de las
cuales se encuentra pérdida de la memoria, de la capacidad para comunicarse y
del sentido de la ubicación, aunado a las úlceras en sus piernas. A su vez, no
cuenta con ingresos que le permitan solevantar de manera adecuada sus
necesidades básicas. En consecuencia, se puede afirmar que la demandante es un
sujeto de especial protección constitucional.
En igual sentido, en sede de revisión
los hijos de la actora manifestaron que una vez dejaron de recibir la mesada
que les correspondía como descendientes del causante, se vieron en la
obligación de vender la casa en la que habitaban; la accionante ni su hija
tienen profesión alguna y los recursos económicos que perciben provienen de lo
que el hijo puede aportar de su actividad como mototaxista. La demandante vive
en un inmueble arrendado junto con su hija y su nieta y su hijo también debe
colaborar con su núcleo familiar. Bajo ese orden, es claro que el no
reconocimiento de la sustitución de asignación de retiro ha afectado ciertos
derechos fundamentales de la actora, en especial su mínimo vital.
Se advierte a su vez, que la accionante
desde el 2009 no solo ha realizado solicitudes a CASUR con miras el
reconocimiento de la prestación en cuestión, sino que además intentó una
conciliación con la entidad por medio de la Procuraduría 39
Judicial II para Asuntos Administrativos, y a su vez,  adelantó
distintos procesos judiciales como nulidad y restablecimiento del derecho y la
declaración de unión marital de hecho.
En efecto, la demandante
cuenta con una sentencia judicial proferida por el Juzgado 2º de Familia de
Popayán, el 11 de mayo de 2018, que demuestra que ella sí convivió con el
causante desde 1983 hasta el 5 de diciembre de 2000, fecha en la que este
último falleció. Controvirtiendo de esta manera lo señalado por CASUR, en el
sentido de fundamentar la negativa de la prestación solicitada, bajo el
argumento de no haber demostrado la convivencia con el afiliado. Una vez tuvo
conocimiento de dicha providencia, volvió a solicitarle a la entidad accionada
el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro, la cual fue
negada nuevamente  a pesar de haber allegado la decisión con el respectivo
escrito de petición.
Por tanto, se demostró que la accionante
desplegó actividades tanto administrativas, como judiciales encaminadas a
obtener la satisfacción de la pretensión solicitada. De hecho, al
consultar la página web de la rama judicial, se pudo constatar que actualmente
cursa un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Clemencia
Díaz Erazo contra CASUR, cuyo objeto es el reconocimiento de la sustitución de
asignación de retiro y que correspondió al Juzgado 2º Administrativo del
Circuito de Popayán. Este fue radicado el 23 de mayo de 2019, su admisión fue
notificada a las partes el 2 de agosto del año en curso y su última actuación
es el 5 de septiembre siguiente, fecha en que se recibió la contestación de la
demanda[33].
No obstante, si bien ya se activó el
mecanismo que en principio es el idóneo para satisfacer lo pretendido en sede
de tutela, la Sala no puede pasar por alto la condición de vulnerabilidad en
que se encuentra la demandante. También, que el no reconocimiento de la
sustitución de asignación de retiro deriva en un daño inminente y grave,
en el sentido de que actualmente afecta de manera importante su mínimo vital,
al no contar con recursos económicos para poder solventar sus necesidades
básicas de manera independiente, motivo por el cual se hace impostergable
adoptar medidas urgentes para conjurar la situación.
Lo anterior, aunado a las condiciones de
salud de la accionante, que incluyen hipertensión y trastorno de la glándula
tiroides; se encuentra afiliada al régimen subsidiado de seguridad social y su
nivel de estudio, así como su edad, le impiden acceder al mercado laboral.
En consecuencia, es clara la configuración
de un perjuicio irremediable en este caso, aunado al hecho de que, a pesar de
contar con una sentencia judicial que demuestra la convivencia de la actora con
el causante, CASUR se niega a estudiar nuevamente su solicitud, desconociendo
de esta manera el deber legal establecido en el artículo 19 de la Ley 1755 de
2015[34]
según el cual, en caso de que una persona presente peticiones reiterativas ya
resueltas, la respectiva entidad podrá remitirse a anteriores respuestas salvo que se trate de derechos imprescriptibles, o de
peticiones que se hubieren negado por no acreditar requisitos, siempre que en
la nueva petición se subsane, tal
como ocurre en el presente caso, al tratarse de un derecho pensional
imprescriptible y de una falta de cumplimiento de un requisito que fue
subsanada, al presentar la sentencia de unión marital de hecho que demostraba
la convivencia entre causante y peticionaria.
Al analizar la
constitucionalidad de la norma, esta Corte sostuvo que “con todo, la norma
hace la salvedad respecto de peticiones reiteradas correspondientes a derechos
imprescriptibles (vgr. pensión de vejez), o de peticiones que se hubieren
negado por no acreditar requisitos, eventos en los cuales se debe dar una nueva
respuesta de fondo, en aras de garantizar tales derechos y obviamente, para que
el peticionario cumpla en el segundo caso, con la carga que le impone el
ejercicio del mismo derecho de petición para obtener una pronta resolución de
fondo”[35].
En consecuencia, es
claro que CASUR faltó al deber antes señalado, al no resolver nuevamente y de
fondo la solicitud presentada por la accionante, si se tiene en cuenta la
imprescriptibilidad del derecho respecto del cual trataba la petición y el
hecho de aportar los documentos necesarios para desvirtuar la afirmación según
la cual, la demandante no había convivido con el causante de la prestación.
Aunado a lo expuesto, no se tiene
certeza sobre el tiempo que puede tomar la resolución del proceso por parte del
juez administrativo. Así las cosas, se concederá un amparo transitorio de los
derechos fundamentales de la accionante, protección que se mantendrá hasta que
el proceso de nulidad y restablecimiento que está en curso llegue a su fin.
IV.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en  nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la
sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Popayán, el 6 de febrero de 2019, que a su turno confirmó la
dictada por el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Popayán, el 27 de noviembre
de 2018, dentro del proceso de tutela promovido por Clemencia Díaz Herazo
contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR-, por las
razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en consecuencia, TUTELAR
DE MANERA TRANSITORIA los derechos al mínimo vital y a la seguridad social
de la actora.
SEGUNDO.- ORDENAR a  la
Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR-, que reconozca y pague
la sustitución de asignación de retiro a Clemencia Díaz Herazo a partir de la
fecha de la presente providencia y hasta que el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho que cursa actualmente a cargo del Juzgado 2º
Administrativo de Popayán, llegue a su fin.
TERCERO.- Por Secretaría
General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Además afirmó que
padece de graves problemas de salud, como úlceras en sus extremidades
inferiores.
[2] Folio 13 del cuaderno
3
[3] Al respecto, ver
sentencia SU-158 de 2013.
[4] Al respecto, ver
sentencia SU-873 de 2014.
[5] Al respecto ver
sentencia SU-499 de 2016.
[6] Al respecto, ver
sentencia T-001 de 1992.
[7] Al respecto, ver
sentencias T-580 de 2006, SU-498 de 2016 y T-065 de 2019.
[8] Al respecto, ver
sentencia SU-298 de 2015.
[9] Al respecto, ver
sentencias SU-498 de 2016 y T-146 de 2019.
[10] Al respecto, ver
artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, sentencia T-065 de 2019 y T-146 de 2019.
[11] Al respecto, ver
sentencias SU-498 de 2016, T-065 de 2019 y T-146 de 2019.
[12] Sentencia  T-014 de 2012. Ver también la sentencia T-307 de
2017.
[13] Al respecto, ver
sentencias T-392 de 2016 y T-124 de 2012.
[14] Al respecto, ver
sentencia T-090 de 2019.
[15] Al respecto, ver
sentencias T-710 de 2015 y T-090 de 2019.
[16] Por el cual se reorganiza la carrera de oficiales y
suboficiales de la Policía Nacional.
[17] Por el cual se
reforma el estatuto del personal y suboficiales de la Policía Nacional.
[18] Por el cual se reforma el estatuto del personal de
agentes de la Policía Nacional.
[19] Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y
criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen
pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de
conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la
Constitución Política.
[20] Por medio del cual se fija el régimen pensional y de
asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública.
[21] Al respecto, ver
sentencia T-683 de 2017.
[22] Al respecto, ver
sentencias  T-757 de 2015 y
T-683 de 2017.
[23] Al respecto ver
sentencia T-195 de 2017 y T-683 de
2017.
[24] Al respecto ver
sentencia T-595 de 2007.
[25] Sentencia T-683 de
2017. Ver también, sentencia T-855 de 2011.
[26] Al respecto ver
sentencia T-069 de 2017.
[27] Ibídem.
[28] Sentencia T-069 de
2017.
[29] Al respecto ver
sentencia T-392 de 2016.
[30] Ibídem.
[31] Ibídem
[32] Sentencia del 22 de
julio de 2008 con radicado No. 31.921. Ver también, sentencia T-392 de 2016.
[33] Fecha de Consulta:
miércoles, 25 de septiembre de 2019 - 10:30:00 A.M.
[34] Por medio de la
cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[35] Sentencia C-951 de
2014.