C-054-19
NOTA DE RELATORIA:
Mediante Auto 153 de fecha 27 de marzo de 2019, el cual se anexa en la parte
final, se dispuso aclarar los numerales 53 y 88 de la parte motiva, corregir
los errores de transcripción en los numerales 91 y 92 de la parte motiva y
rechazar por improcedentes las solicitudes de aclaración frente al  numeral 103
de la presente providencia.
Sentencia C-054/19
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA CODIGO NACIONAL DE POLICIA-Inhibición
por ineptitud parcial sustantiva de la demanda
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-No
se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
PODER, FUNCION Y ACTIVIDAD DE POLICIA-Distinción
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Uso de tipos abiertos o en blanco
MULTA-Juicio de
proporcionalidad
Referencia:
expediente D-12326
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 92 (parcial) y 183 de la Ley 1801 de 2016 “[p]or la cual se expide
el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Actor: Juan
Pablo Cardona González
Magistrada
Ponente:
DIANA
FAJARDO RIVERA
Bogotá, trece (13) de febrero de dos mil diecinueve
(2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. El
ciudadano Juan
Pablo Cardona González presentó acción de inconstitucionalidad en
debida forma contra los artículos 92 (numerales 1º, 6º, 10º, 12º,
16º y parágrafo 2º parcial) y 183 de la Ley 1801 de 2016, por la cual se expide
el Código Nacional de Policía y Convivencia.
II.
LA NORMA DEMANDADA
2. A continuación,
se transcriben las disposiciones objeto de la demanda, y se subrayan los
apartes que se acusan de inconstitucionalidad:
LEY
1801 DE 2016
(julio
29)
Diario
Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016
<Rige
a partir del 29 de enero de 2017>
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por
la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
LIBRO
PRIMERO.
DISPOSICIONES
GENERALES.
TÍTULO I.
OBJETO
DEL CÓDIGO, ÁMBITO DE APLICACIÓN Y AUTONOMÍA.
BASES DE LA CONVIVENCIA.
CAPÍTULO I.
OBJETO
DEL CÓDIGO, ÁMBITO DE APLICACIÓN Y AUTONOMÍA.
(…)
ARTÍCULO 92.
COMPORTAMIENTOS RELACIONADOS CON EL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVIDAD QUE AFECTAN
LA ACTIVIDAD ECONÓMICA. Los siguientes
comportamientos relacionados con el cumplimiento de la normatividad afectan la
actividad económica y por lo tanto no deben realizarse:
1. Vender,
procesar o almacenar productos alimenticios en los sitios no permitidos o
contrariando las normas vigentes.
(…)
6. Permitir el
ingreso de personas o elementos en un número superior a la capacidad del lugar.
(…)
10. Propiciar la
ocupación indebida del espacio público.
(…)
12. Incumplir las
normas referentes al uso reglamentado del suelo y las disposiciones de
ubicación, destinación o finalidad, para la que fue construida la edificación.
(…)
16. Desarrollar la
actividad económica sin cumplir cualquiera de los requisitos establecidos en la
normatividad vigente.
(…)
PARÁGRAFO
2o. Quien
incurra en uno o más de los comportamientos antes señalados, será objeto de la
aplicación de las siguientes medidas:
COMPORTAMIENTOS
MEDIDA
CORRECTIVA A APLICAR
Numeral
1
Multa
General tipo 2; Destrucción de bien; Suspensión temporal de actividad.
…
Numeral
6
Multa
General tipo 4; Suspensión temporal de actividad.
…
Numeral
10
Multa
General tipo 2; Suspensión temporal de actividad.
…
Numeral
12
Multa
General tipo 4; Suspensión definitiva de actividad.
…
Numeral
16
Multa
General tipo 4; Suspensión temporal de actividad.
(…)
ARTÍCULO 183. CONSECUENCIAS POR EL
NO PAGO DE MULTAS. Si
transcurridos seis meses desde la fecha de imposición de la multa, esta no ha
sido pagada con sus debidos intereses, hasta tanto no se ponga al día, la
persona no podrá:
1. Obtener o
renovar permiso de tenencia o porte de armas.
2. Ser nombrado o
ascendido en cargo público.
3. Ingresar a las
escuelas de formación de la Fuerza Pública.
4. Contratar o
renovar contrato con cualquier entidad del Estado.
5. Obtener o
renovar el registro mercantil en las cámaras de comercio.
Las autoridades
responsables de adelantar los trámites establecidos en el presente artículo
deberán verificar que la persona que solicita el trámite se encuentra al día en
el pago de las multas establecidas en el presente Código. Los servidores
públicos que omitan esta verificación incurrirán en falta grave y a los que no
ostenten esta calidad se les aplicará la multa tipo 4.
PARÁGRAFO. El
cobro coactivo de que trata la presente ley se regulará por lo dispuesto en el
artículo 100, numeral
2 de la Ley 1437 de 2011.
III. LA DEMANDA
3. El veintiocho
(28) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), el señor Juan Pablo Cardona
González
radicó en la Secretaría de la Corte Constitucional demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1º, 92 (numerales 1º, 6º, 10º, 12º,
16º y parágrafo 2º parcial), 183, 184 y 209 (parcial) de la Ley 1801 de 2016,
"Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”. En su
criterio, estas normas violan los artículos 1º, 2º, 28, 29, 83, 218 y 248 de
la Constitución Política.
4. Mediante auto
de seis (6) de octubre de dos mil diecisiete (2017)[1], la
Magistrada Sustanciadora admitió la demanda contra los numerales 1º, 6º y 10º,
y parágrafo 2º parcial, del artículo 92 y el artículo 183 del Código Nacional
de Policía y Convivencia Ciudadana, y la inadmitió sobre los artículos 1º, 184
y 209, y los numerales 12º y 16º del artículo 92 ibídem, por no cumplir
las cargas argumentativas exigidas en este tipo de proceso.
El actor presentó
escrito de corrección oportunamente, desistiendo de la demanda contra los
artículos 1º, 184 y 209, e insistiendo en la acción contra los numerales 12º y
16º del
artículo 92 de la Ley 1801 de 2016.
Por Auto de
veintisiete (27) de octubre de dos mil diecisiete (2017)[2], la
Magistrada Sustanciadora decidió admitir los cargos contra los numerales 12º y
16º del artículo 92 del citado Estatuto, por lo anterior, la acción se admitió
contra los
artículos 92 (numerales 1º, 6º, 10º, 12º, 16º y parágrafo 2º
parcial) y 183 de la Ley 1801 de 2016. En lo sucesivo, en
el resumen de la demanda y las intervenciones, la Sala se concentrará en lo que
tiene que ver con los cargos por los cuales fue admitida la demanda.
5. Conforme a lo
dispuesto en el Auto 305 de 21 de junio de 2017, proferido por la Sala Plena de
la Corporación[3],
se dispuso en el Auto admisorio de la demanda la suspensión de los términos.
Posteriormente, mediante Auto de 13 de junio de 2018, proferido por el Pleno de
la Corporación, se dispuso levantar la referida suspensión y continuar con el
trámite de este proceso de constitucionalidad[4].
Argumentos de la
demanda
6. El actor
considera que los distintos numerales cuestionados del artículo 92 (1º, 6º,
10º, 12º y 16º, con sus respectivas consecuencias en los términos del parágrafo
2º) de la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Policía y Convivencia)
desconocen el principio de legalidad; que uno de estos (numeral 12º) se opone
también al principio de confianza legítima e impone restricciones
desproporcionadas a los derechos económicos, sociales y culturales; y que el
artículo 183 viola el principio non bis in ídem, así como los principios
de razonabilidad y proporcionalidad, al establecer sanciones por el no pago de
multas impuestas como medidas correctivas de policía.
Cuestionamientos
contra los distintos numerales del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016
7. El numeral 1º
del artículo 92, que se refiere a la venta, procesamiento o almacenamiento de productos
alimenticios en sitios no permitidos o contrariando las normas vigentes,
desconoce el principio de legalidad, pues el Legislador no precisó ni cuáles
son los sitios no permitidos, ni a qué normas vigentes se
refiere. Tampoco utilizó una remisión a otros ordenamientos, susceptible de
permitir la integración normativa para su adecuada comprensión por parte de los
ciudadanos.
8. El numeral 6º del
artículo 92 del Código Nacional de Policía y Convivencia, que se refiere a la
conducta de “permitir el ingreso de personas o elementos en un número
superior a la capacidad del lugar”, desconoce el principio de legalidad,
pues no expresa cómo se debe determinar la capacidad de los lugares a los que
se destina la regulación, en relación con las personas y los elementos que
pueden acceder. En consecuencia, la interpretación y aplicación de la medida
correctiva queda “al albur” o discrecionalidad de los uniformados de la
Policía Nacional.
9. El numeral 10º del
artículo 92, ibídem, que proscribe la conducta de “propiciar la
ocupación indebida del espacio público” desconoce el principio de
legalidad, en virtud de su indeterminación. Específicamente, porque la
disposición no explica qué se entiende por ocupar indebidamente, ni
utiliza una remisión normativa que permita precisar estos aspectos.
10. El accionante considera que el numeral 12º
del artículo 92 del Código Nacional de Policía y Convivencia desconoce los
artículos 1º y 2º de la Carta Política, pues hace que muchos comerciantes se
conviertan automáticamente en contraventores de la Ley 1801 de 2016, en lo que
tiene que ver con el uso del suelo; y con la ubicación, destinación y finalidad
para la que fue construida una edificación. En consecuencia, deja a merced de
la persecución policial a los comerciantes, bajo la amenaza de imposición de
medidas correctivas que pueden acarrear la “extinción jurídica del
establecimiento de comercio”, lo que afecta el principio de Estado Social
de Derecho, el derecho al trabajo, la solidaridad y los fines del Estado.
11. Además, para el demandante la norma
desconoce el principio de progresividad y la prohibición de regresividad,
previstos en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (PIDESC), parte del bloque de constitucionalidad, porque el
Legislador no previó ninguna cláusula para “aminorar el impacto de estas
medidas de suspensión definitiva de la actividad de los comerciantes afectados,
como la reubicación en otro lugar o el desarrollo de actividades análogas”.
12. Considera que las medidas correctivas
previstas en esta disposición, que consisten en la imposición de la multa más
alta y la suspensión definitiva de las actividades, son excesivas y
desproporcionadas porque (i) no ofrecen alternativa de subsistencia a los
afectados, que aminore el impacto de la suspensión definitiva; (ii) la multa es
difícil de pagar, especialmente, tomando en consideración la suspensión
inmediata de la actividad del comercio; y (iii) el no pago de esta genera otras
consecuencias negativas.
Por ello, el numeral citado desconoce también
los principios de buena fe y confianza legítima, a raíz del cambio normativo
intempestivo frente a los establecimientos de comercio, que antes de la entrada
en vigencia de la Ley podían desarrollar sus actividades sin la persecución de
la Policía, (cita las sentencias T-772 de 2003, T-025 de 2008, T-160 de 1998,
T-778 de 1998, T-369 de 1997 y T-438 de 1996).
13. El numeral 16º del artículo 92 de la Ley
1801 de 2016, que prohíbe desarrollar la actividad económica sin cumplir
cualquiera de los requisitos establecidos en la normatividad vigente, y prevé
como medida correctiva la multa general tipo 4 y la suspensión temporal
de la actividad, viola los principios de proporcionalidad y estricta necesidad.
14. Si bien los establecimientos de comercio
deben cumplir requisitos fijados por el Legislador, la forma indefinida, vaga e
imprecisa en que fue redactado este numeral, así como el hecho de que no
establece si abarca el cumplimiento de requisitos de orden reglamentario,
conlleva el desconocimiento del artículo 29 de la Carta Política, es decir, el
principio de tipicidad y el debido proceso constitucional, al igual que la
seguridad jurídica, pues deja al arbitrio de las autoridades de Policía la
posibilidad de determinar el eventual incumplimiento de cualquiera de los
requisitos establecidos en la “normatividad vigente”, sin que el
Legislador precise mínimamente a cuáles requisitos hace referencia.
15. Viola también los principios de estricta
necesidad y proporcionalidad, pues resulta desproporcionado que el
incumplimiento de cualquiera de los requisitos amerite como primera medida la
imposición de doble sanción, que consiste en la multa más drástica y la
suspensión temporal de actividades, sin un requerimiento o llamado de atención
pedagógico, como ocurría en la Ley 232 de 1995 que, previo requerimiento escrito,
concedía un plazo de 30 días calendario para que el comerciante acreditara el
cumplimiento de los requisitos que hicieran falta.
16. Desconoce el artículo 333 Superior, es
decir, la libertad de empresa e iniciativa privada, puesto que no define “si
todos los requisitos deben interpretarse como los contenidos en las leyes
exclusivamente, en aplicación del principio de reserva de ley; o si también
caben otros distintos, como los que puedan ser fijados a través de actos
administrativos de carácter general”. En relación con el principio de
reserva legal frente a los requisitos exigibles para los establecimientos de
comercio abiertos al público, invoca la Sentencia C-352 de 2009, en la
cual la Corte Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo
2º de la Ley 232 de 1995, que consagraba taxativamente los requisitos exigibles
a los establecimientos de comercio.
Cuestionamiento
contra el artículo 183 de la Ley 1801 de 2016
17.
El artículo 183 de la Ley 1801 de 2016 impone a los ciudadanos un conjunto de
sanciones por el no pago de la multa, las cuales afectan gravemente
intereses constitucionales, al menos, en dos sentidos. Por un lado, porque la
cuantía de las multas puede alcanzar el salario mínimo mensual, lo que hace
difícil que muchos ciudadanos puedan pagarlas sin sufrir afectaciones a su
derecho fundamental al mínimo vital, en un contexto de pobreza y vulnerabilidad
como el que afronta gran parte de la población. Y segundo, porque no pagarlas
conlleva la imposición de nuevas sanciones, lo que resulta desproporcionado y
lesivo de derechos constitucionales, así como una doble sanción por el mismo
hecho.
18. Estas sanciones adicionales, derivadas del no pago
de una multa, entre las que se cuentan el impedimento para acceder o ascender
en un cargo público; contratar o renovar contrato con cualquier entidad del
Estado, o renovar el registro mercantil en las cámaras de comercio, constituyen
violaciones al derecho al trabajo y al artículo 1º Superior, en tanto
desconocen la dignidad humana y la solidaridad de las personas que integran la
sociedad. El demandante da a entender que la imposibilidad de ser nombrado o
ascendido en un cargo público limita y vulnera el derecho al trabajo. Así
mismo, que las prohibiciones relativas a contratar o renovar contrato con
cualquier entidad del Estado y renovar el registro mercantil en las cámaras de
comercio son desproporcionadas y excesivas, “y en nada garantizan la
convivencia y el orden público, porque ponen a las personas en una situación
que perjudica sus derechos, al verse limitados, lo cual es un retroceso en un
estado social de derecho”. Al respecto, cita jurisprudencia constitucional,
sobre la aplicación de la metodología de la proporcionalidad a los montos de
las multas de tránsito, a través de la cual se mostrarían los efectos de las
medidas atacadas, en términos de “inequidad social y afectación a los
derechos al mínimo vital”.
III.
INTERVENCIONES
19. La Federación Nacional de
Comerciantes, Fenalco, intervino con el fin de solicitar la declaratoria de
inconstitucionalidad de los numerales 6º y 16º del artículo 92 del Código
Nacional de Policía y Convivencia; y del artículo 183 de la Ley 1801 de 2016,
por razones análogas a las presentadas en la demanda.
20. Guillermo Rojas Sanabria y otros, en
calidad de ciudadanos y administradores de “tiendas de barrio”, presentaron
intervención dentro de este trámite. Señalaron que la interpretación y
aplicación del Código Nacional de Policía y Convivencia les viene causando
perjuicios económicos, laborales, psicológicos y de otro tipo; y está afectando
sus ingresos vitales.
Indicaron que el numeral 6º del artículo
92, que prohíbe el sobrecupo en los establecimientos, genera intensos problemas
para los comerciantes, pues los locales actualmente son sellados, en ocasiones,
simplemente porque un oficial de policía considera que hay mucha gente dentro
del mismo.
Señalaron que el numeral 10 del mismo
artículo es “violatorio de la realidad socio cultural del pueblo colombiano
y sus costumbres”, pues, “de antaño, tienda que se respete” ocupa al
menos mínimamente el espacio de entrada colocando bultos de diferentes
productos, guacales de frutas, bicicletas, escobas o traperos; y, ahora, en
virtud de la disposición demandada estas actuaciones tradicionales darían lugar
a que sean “perseguidos por la policía del cuadrante”.
21. David Ricardo Contreras, actuando
en condición de ciudadano y Director Ejecutivo de la Asociación de Bares de
Colombia (Asobares), presentó concepto dentro de este proceso, en el que
defendió las siguientes razones en apoyo de la demanda.
La implementación del Código Nacional de
Policía y Convivencia ha menoscabado la actividad comercial de su área, es
decir, la administración de lugares de esparcimiento, recreación, reunión,
asociación y salud, entendida como el desarrollo integral y tranquilo de la
personalidad. Las autoridades de Policía ejercen coerción sobre su actividad, “sellando
de manera sistemática establecimientos de comercio” acreditados por muchos
años. Estos hechos ocurren a través de un procedimiento “confuso e
inquisitivo”, amparado por normas vagas e inespecíficas, lo que atenta
contra los derechos a la justicia, libertad de empresa, igualdad, debido
proceso, defensa, trabajo; así como los principios de buena fe, presunción de
inocencia y progresividad.
Si bien es necesario sancionar conductas
que afectan la salubridad y seguridad, las sanciones establecidas en el
artículo 92, por su vaguedad, son desproporcionadas y no toman en cuenta las
circunstancias socioeconómicas de los sancionados. El Código debe reglamentarse
para limitar la inseguridad jurídica derivada de la amplitud de esas
disposiciones y proteger la libertad económica y el acceso a la justicia; al
tiempo que deben establecerse sanciones con un fin social y que no supongan una
invasión de los agentes de policía en funciones de otras instituciones, como
los bomberos o la DIAN.
El artículo 183 impone sanciones
desproporcionadas por el no pago de las multas, sin prever ningún tipo de
análisis previo, es decir, de forma automática y sin tomar en consideración la
protección de grupos vulnerables, la necesaria coordinación entre autoridades
administrativas, y la afectación a los derechos y libertades constitucionales.
Así las cosas, el pago de multas sería un medio para alcanzar un fin, pero no
es un medio válido si destruye el mismo objetivo que persigue.
22. El Ministerio de Defensa Nacional
presentó concepto destinado a defender la constitucionalidad de las expresiones
demandadas.
Su escrito comienza con una amplia alusión
a los fines del Código Nacional de Policía y Convivencia, en la que destaca la
naturaleza preventiva de sus normas, y su interés por propiciar la convivencia
pacífica.
Posteriormente, indica que la redacción
del numeral 1º del artículo 92, relativo a la venta de alimentos en lugares
prohibidos, no deja margen de discrecionalidad a las autoridades de Policía,
pues este efectúa una remisión general a las normas legales vigentes, fórmula
admitida por la Corte Constitucional, por ejemplo, en la Sentencia C-352 de
2009.
En cuanto al numeral 6º, acerca de
sobrecupo en establecimientos de comercio, indica que el actor desconoce el
contexto integral de la Ley 1801 de 2016 y, en especial, que esa parte debe
reglamentarse, de conformidad con el artículo 47 (ibídem), que establece
las variables a tener en cuenta para considerar que se presenta una
aglomeración, tales como “aforo, tipo de evento, clasificación de edad para
el ingreso, lugar donde se desarrolla, infraestructura a utilizar, entorno del
lugar, características del público, frecuencia, características de la
presentación, carácter de la reunión, etc”, las cuales varían en función de
los municipios en que se apliquen y el riesgo específico de desastre. Todo ello
se complementa con los artículos 61 y 63 del Código Nacional de Policía.
En cuanto a los numerales 10º y 12º del
artículo 92, que prohíben la ocupación indebida de las vías o el uso de las
edificaciones para fines distintos a los que fueron previstos para aquellas,
indica que la Corte Suprema de Justicia ha establecido que la expresión “uso
indebido” consiste en la utilización no autorizada o privada, no oficial,
es decir, aquella “que no está autorizada por una norma legal o
reglamentaria”. Por otra parte, la Academia de la Lengua Española define lo
indebido como lo que no es lícito, justo y/o conveniente; y utiliza como
sinónimos de indebido las palabras “abuso-largar (sic)”. Añade
que en Colombia “a través de la Ley 9 de 1989, Ley 388 de 1997 y la Ley 1454
de 2011 se han expedido parámetros para la organización territorial del uso del
suelo, lo que de contera derriba el argumento del accionante”, normas que
definen qué es espacio público y privado. (En especial, cita el artículo 5º de
la Ley 9 de 1989; los artículos 6º, 8º, 9º de la Ley 388 de 1997; y los
artículos 2º, 3º y 29 de la Ley 1454 de 2011).
El numeral 16º del artículo 92 que prevé
sanciones por el desarrollo de la actividad sin el cumplimiento de cualquiera
de los requisitos exigibles, sin precisar si se trata de los de orden legal o de
los de naturaleza reglamentaria no es inconstitucional, pues todo
incumplimiento de un requisito para el ejercicio de la actividad económica se
convierte en un comportamiento contrario a la convivencia. El actor desconoce
entonces los postulados establecidos en el artículo 87 de la norma demandada y
los pronunciamientos del Tribunal Constitucional.
En lo concerniente al artículo 183, que
prevé la imposición de un conjunto diverso de sanciones a quien no pague las
multas impuestas como medidas correctivas, indica que la filosofía de la Ley
1801 de 2016 es primordialmente preventiva y pedagógica. Así, cuando el
integrante de la sociedad desconoce los deberes y abusa del derecho puede ser
objeto de multas correctivas, entre las que se incluyen amonestaciones,
actividades pedagógicas, programas comunitarios y multas.
23. La Asociación de Billares de
Villavicencio presentó concepto dentro de este trámite. En su criterio, los
requisitos relacionados con el uso del suelo afectan los negocios de billares,
a sus propietarios y trabajadores. El Código autoriza a la Policía para que los
selle por violación del uso del suelo y por la falta de cualquier documento, y
el POT prohíbe el comercio mixto que, hasta la fecha se ha desarrollado en la
ciudad de Villavicencio, es decir, la unión de actividades económicas por la
posibilidad de que en un mismo sector o barrio existan negocios de toda índole,
como droguerías, billares, ferreterías, restaurantes, etc. Recalca, a su vez,
que este tipo de locales son los principales generadores de empleo,
especialmente, para población vulnerable en la ciudad de Villavicencio.
24. La Federación Nacional de
Departamentos intervino, con el propósito de coadyuvar los argumentos de la
demanda, con base en las siguientes razones:
La ambigüedad es la nota característica
del Código Nacional de Policía. En las normas demandadas se hace alusión a la
venta de productos en sitios no permitidos, sin definir cuáles son; se
establecen multas por superar la capacidad de un lugar, sin precisar el aforo o
qué elementos deberían tenerse en cuenta; se habla de ocupar indebidamente el
espacio público, sin definir la forma en que debe entenderse tal uso indebido.
Indica que estas deficiencias se han prestado para múltiples interpretaciones
por parte de la Policía de la Costa Atlántica, en particular por el comando de
Policía de Barranquilla, donde se ha interpretado que está prohibido, por
ejemplo, el consumo de bebidas alcohólicas en sitios tradicionales como las
terrazas y los antejardines, pese a que el Código Nacional de Policía y
Convivencia excluyó en su definición de espacio público los antejardines.
Señala que, más allá de estas interpretaciones, las normas del Código Nacional
de Policía han repercutido negativamente en las rentas departamentales originadas
en los monopolios rentísticos de licores dada la disminución en el consumo de
estos productos en sitios como los mencionados, y en contra de las costumbres,
tradiciones y comportamientos propios de la cultura caribe.
“El problema estructural del Código de
Policía consiste en la redacción amplia y abierta de estos nuevos tipos
contravencionales, comportamientos contrarios a la convivencia ciudadana, los
cuales siempre son interpretados de forma abierta, en favor de la
interpretación que de cada norma haga la Policía Nacional, y en contra de los
derechos, libertades e intereses de la ciudadanía. La redacción de estas
medidas correctivas no debería dar pie a interpretaciones amplias por parte de
las autoridades de policía, sino que debería ser lo más clara posible y de
interpretación restringida”. El hecho de que no se cumplan tales
estándares desconoce el artículo 6º de la Constitución, según el cual todo lo
que no está prohibido por la ley está permitido para los particulares, así como
el principio de legalidad, establecido en el artículo 29 Superior.
Señala que es necesario que la Corte
defina parámetros de interpretación de las normas que restringen libertades y,
en el caso objeto de estudio, especialmente en relación con (i) la
incertidumbre respecto de los requisitos documentales de apertura y
funcionamiento que deben cumplir los establecimientos de comercio; (ii) los
planes de ordenamiento territorial, y la regulación del numeral 12 del artículo
92, Superior; y (iii) la disminución en las rentas departamentales.
25. El Ministerio de Justicia y del
Derecho presentó escrito destinado a la defensa de las normas cuestionadas.
Señala que la supuesta indeterminación de
las disposiciones que conforman el artículo 92 del Código Nacional de Policía y
Convivencia no se presenta, dado que sus literales contienen los elementos
esenciales para identificar los comportamientos contrarios a la convivencia.
Frente al cargo contra el numeral primero
del artículo citado, indica que este se refiere a la venta de alimentos y que
se integra con las disposiciones y regulaciones expedidas en materia de
ordenamiento del suelo, salud pública y otras en materia medioambiental, sin
que ello implique que el comportamiento tipificado “contenga una vaguedad,
sino que implica, de manera necesaria e insoslayable, la integración normativa
correspondiente en estos temas”.
El numeral 6º, sobre ingreso de personas
en un número superior a la capacidad de un establecimiento de comercio, busca
evitar circunstancias contrarias a la vida, la integridad o la dignidad humana.
Esta disposición debe integrarse con las normas sobre el uso del suelo y las
regulaciones especiales de autoridades competentes, de acuerdo con el principio
que prohíbe que cada quien busque su beneficio, incluso en perjuicio de otros,
y en armonía con los principios de seguridad y tranquilidad públicas.
Señala que el numeral 10º, al hablar sobre
ocupación indebida, se destina a salvaguardar el interés colectivo; y que el
numeral 12º, sobre el uso del suelo y el respeto por la ubicación y destinación
de los inmuebles, debe leerse con otras disposiciones del Código. Así,
considera que, en contra de lo afirmado por el accionante, el parágrafo 2º del
artículo 84 del mismo Estatuto señala que para prestar servicios de video
juegos se debe dar cumplimiento al artículo 3º de la Ley 1554 de 2012. Añade
que en el artículo 90 del Código Nacional de Policía y Convivencia se definen
los elementos a tener en cuenta en relación con el funcionamiento de
estacionamientos o parqueaderos abiertos al público; en el artículo 91 se
definen comportamientos que afectan la actividad económica, y todo lo anterior
es desarrollado por los artículos 92, 93 y 94, ibídem. Propone, en fin,
que la remisión para una adecuada comprensión de la disposición, debe
extenderse a los artículos 83 y 84 del Código.
En cuanto al artículo 183 del Código
Nacional de Policía y Convivencia, las restricciones que se imponen en este a
los derechos fundamentales están sometidas a una condición, “cuya
realización se encuentra en la órbita de dominio del infractor de las normas de
convivencia y que a su vez se constituye en una obligación clara, expresa y
exigible a su nombre”, como es el pago de las multas; no afecta el núcleo
esencial de los derechos y persigue un fin imperioso, de forma adecuada,
necesaria y proporcional (Cita las sentencias C-246 de 2017 y C-616 de 2002).
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
26. La
Procuraduría General de la Nación presentó el concepto No. 6427 solicitando que
se declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas, contenidas en la
Ley 1801 de 2016.
27. Estima que en
los cargos por la presunta vaguedad e indeterminación de las expresiones
acusadas en los numerales 1, 6, 10 y 16 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016,
el actor parte de un estándar estricto de legalidad, propio del derecho penal,
sin advertir que las normas demandadas hacen parte del derecho administrativo
sancionatorio. Señala que la Corte Constitucional ha establecido que, en virtud
del carácter flexible del principio de legalidad en el marco del derecho
administrativo sancionatorio, es suficiente con un grado de precisión que haga
determinables las conductas prohibidas.
28. Considera que
cuando las normas indican que una conducta no está permitida, o es contraria a
las normas vigentes, ello implica la existencia de otras disposiciones con
capacidad de prohibir o exigir requisitos para el ejercicio de determinada
actividad, por lo que la aplicación de dichas normas obliga a las autoridades a
completar la norma con otros enunciados normativos.
29. En criterio de
la Procuraduría, las expresiones acusadas “no tienen el grado de vaguedad o
indeterminación alegado por el accionante, y por tal razón, no son violatorias
del debido proceso” y superan el estándar de legalidad aplicable.
Así, (i) el
numeral 1º del artículo 92 del Código indica que las conductas son
determinables “acudiendo a las normas específicas que establecen en qué
sitios se pueden vender o procesar alimentos, y en qué condiciones o permisos
se requieren para tal fin”. La venta de alimentos es una de las actividades
que pueden ser reguladas en forma intensa por parte de las autoridades, en
razón a la potencial afectación a la salubridad pública y, en consecuencia,
conocer las regulaciones “es una carga razonable de diligencia para las
personas que se dedican a esta actividad”.
(ii) Respecto al
numeral 6º, el concepto supera el estándar de tipicidad por razones similares a
las señaladas, en la medida en que existen diversas normas que pueden
eventualmente regular los aforos de los lugares y fijar regulaciones que deben
ser acatadas por razones de seguridad.
(iii) El numeral
10º contiene expresiones que tienen definiciones muy precisas en el diccionario
de la Real Academia Española, por lo tanto carecen de la vaguedad alegada por
el actor, y,
(iv) En cuanto al
numeral 16º, indica que, pese a ser una disposición amplia frente al número de
conductas que cobija, resulta sumamente precisa, pues es fácil establecer el
contenido normativo de los apartes acusados, cuando se refiere a los requisitos
exigidos para ejercer las actividades económicas.
30.
Adicionalmente, la Vista Fiscal señala que si bien el accionante tiene razón
cuando afirma que los numerales demandados carecen de remisiones expresas a las
normas que completan las conductas sancionadas, ello no resulta exigible en el
marco del derecho administrativo sancionatorio, y según lo ha sostenido la
Corte Constitucional en Sentencia C-501 de 2014, no es siquiera exigible en las
normas penales en blanco.
31. Respecto a la
presunta inconstitucionalidad que se desprendería de permitir remisiones a
normas de jerarquía inferior a la ley, con el fin de complementar las
sanciones impuestas, la Procuraduría considera que el cargo no está llamado a
prosperar porque no constituye una exigencia del principio de legalidad en
materia administrativa ni penal, y porque el ámbito de las normas policivas la
Constitución admite un margen especial para la remisión a regulaciones
administrativas sin que resulte violatorio del debido proceso.
32. Frente al
cargo de la exigencia de reserva de ley para que se pueda limitar la libertad
de empresa, el Ministerio Público considera que el accionante realizó una
lectura aislada de la Carta Política, pues el texto Superior señala al menos
tres eventos en los que la limitación a la libertad de empresa por actos
administrativos es legítima, como ocurre con aquellos actos que tienen un papel
principal en la regulación de cierta materia, cuando la Constitución habilita a
que se efectúe regulación subsidiaria de ciertos temas vía administrativa, y en
aquellos en los que se ejerce legítimamente la potestad reglamentaria.
33. En cuanto al
cargo que señala que los numerales 12º y 16º del artículo 92 de la Ley 1801 de
2016 son contrarios a la prohibición de regresividad, la buena fe, la confianza
legítima, el mínimo vital y el derecho al trabajo, el concepto plantea que el
demandante no tiene razón “porque el acatamiento a las normas sobre el uso
del suelo (numeral 12 del mismo artículo) constituye un elemento de especial
importancia constitucional para la materialización de los derechos colectivos y
del medio ambiente”. Agrega que, si bien la Corte Constitucional en
situaciones concretas ha amparado la confianza legítima frente a usos del suelo
no autorizados expresamente, no puede pensarse que exista un deber general de
dejar sin efectos las normas relativas al uso del suelo o las consecuencias que
implica su incumplimiento.
34. En relación
con la sanción dispuesta en el numeral 16º, expone que (i) “no hace parte de
la prohibición de regresividad el que el legislador no pueda agravar los medios
de sanción sobre ciertas conductas futuras para buscar la materialización de
los fines socialmente legítimos”; (ii) la inexistencia de un período de
gracia para la subsanación o la satisfacción de los requisitos exigidos por la
normatividad no convierte la medida en arbitraria, pues el posible obligado
cuenta con los mecanismos de defensa durante el trámite de la actuación
administrativa, o en sede judicial o constitucional; (iii) en lo atinente al
valor de las multas, las acusaciones sobre la cuantía resultan más “de
conveniencia que de constitucionalidad”, porque cuando el Congreso fija una
multa debe ponderar que sus montos logren un efecto disuasivo.
35. Para
finalizar, el Ministerio Público sostiene que las consecuencias por el no pago
de las multas previstas en el artículo 183 del Código Nacional de Policía y
Convivencia son medidas idóneas para lograr el pago oportuno de las sanciones,
por cuanto se trata de una limitación de derechos proporcionada que implica una
relación con el Estado y que solo tienen vigencia en la medida en que no se
pague la sanción.
Competencia
36. La Corte Constitucional es
competente para resolver la demanda de la referencia, en los términos del
artículo 241.4 C.P., puesto que se trata de una acción pública de
inconstitucionalidad que involucra disposiciones contenidas en
una Ley de la República.
Cuestiones previas. Cosa juzgada
constitucional e ineptitud parcial de la demanda
37. La Sala observa que existe una
discusión entre los intervinientes relacionada con la posible configuración de
cosa juzgada constitucional, de carácter material, en lo que tiene que ver con
el cargo dirigido contra el numeral 1º del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016,
debido a que en la Sentencia C-352 de 2009 la Corte se habría pronunciado sobre
un cargo idéntico –o similar en lo relevante– dirigido contra el artículo 2º de
la Ley 232 de 1995, “Por medio de la cual se dictan normas
para el funcionamiento de los establecimientos comerciales”. El demandante,
por su parte, invoca precisamente la misma Sentencia como precedente relevante
para la declaración de inexequibilidad de la norma.
38. En otros términos, ambas posiciones consideran
que la Sentencia C-352 de 2009 es un pronunciamiento relevante para resolver el
problema jurídico planteado, aunque asignan consecuencias diferentes. En ese
contexto, resulta imprescindible evaluar si existe cosa juzgada constitucional
en lo concerniente a la remisión a “las demás normas vigentes” contenida
en los numerales 1 (las normas vigentes) y 16 (en la normatividad
vigente) del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016.
Inexistencia de cosa juzgada
constitucional
39. El artículo 243 de la Constitución
Política establece que las decisiones que adopta la Corte en ejercicio del
control de constitucionalidad de las leyes hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional, y que ninguna autoridad puede reproducir el contenido
material del acto declarado inexequible por razones de fondo, mientras en
la Carta se preserven los mandatos que sirvieron como fundamento de ese
pronunciamiento[5].
40. Desde ese punto de vista, acogido por
el Constituyente de 1991, la cosa juzgada constitucional –además de ser un principio
incorporado al debido proceso constitucional– persigue dos propósitos
esenciales.
Primero, en armonía con el artículo 4º
Superior, otorga eficacia al principio de supremacía constitucional, pues (i)
evita que después de una decisión de la Corte Constitucional sobre la
incompatibilidad de una norma con la Constitución, esta pueda reintegrarse al
orden jurídico; (ii) desarrolla la interpretación autorizada de los mandatos
constitucionales, dotándolos de precisión; e (iii) identifica interpretaciones abiertamente
incompatibles con la Carta, con el fin de que el Legislador se abstenga de
asumirlas al momento de concretar los mandatos superiores.
Segundo, garantiza la seguridad jurídica,
pues las decisiones de la Corte son definitivas y vinculantes para todos
(efectos erga omnes) y su sentido no puede ser alterado por sentencias
posteriores. Por lo tanto, un nuevo examen del asunto solo es posible si se
modifican las normas superiores concretas que sirvieron de parámetro de
control. De esa manera, se excluye la procedencia de nuevas demandas basadas en
los mismos motivos, evitando desestabilizar el ordenamiento jurídico, y se
establece una garantía de auto control judicial, pues las decisiones previas
determinan la adopción de una decisión idéntica, en caso de que el asunto sea
puesto en conocimiento de la Corte nuevamente.
41. En tal sentido, como lo sostuvo la
Corte en Sentencia C-720 de 2007[6],
el efecto de cosa juzgada constitucional comporta, al menos, las siguientes
consecuencias:
“En primer lugar
la decisión queda en firme, es decir, que no puede ser revocada ni por la Corte
ni por ninguna otra autoridad. En segundo lugar, se convierte en una decisión
obligatoria para todos los habitantes del territorio. Como lo ha reconocido la
jurisprudencia, la figura de la cosa juzgada constitucional promueve la
seguridad jurídica, la estabilidad del derecho y la confianza y certeza de las
personas respecto de las decisiones judiciales”[7].
42. La Corte Constitucional se ha
pronunciado en un amplio número de sentencias sobre el principio de cosa
juzgada y ha establecido un conjunto de distinciones para su adecuada
comprensión. En esta oportunidad, recordará su jurisprudencia acerca de una de
estas distinciones; la que se presenta entre cosa juzgada formal y cosa juzgada
material.
43. De acuerdo con ideas de la teoría del
derecho aceptadas en jurisprudencia de esta Corporación, es posible distinguir
entre las normas y los textos en que son formuladas. Los últimos
se denominan disposiciones o enunciados jurídicos y, en principio,
coinciden con los artículos, numerales o incisos en que se encuentran
formuladas las reglas o principios constitucionales y legales, aunque pueden
encontrarse también en fragmentos más reducidos de los textos, como oraciones o
palabras individuales, siempre que tengan sentido propio.
44. Las normas, siguiendo esta
perspectiva, no son los textos legales, sino su significado. Este debe
hallarse por vía interpretativa y, en consecuencia, a un solo texto legal
pueden atribuírsele –al menos potencialmente– diversos contenidos normativos,
según la forma en que cada intérprete les atribuye significado. Las normas de
competencia del ordenamiento jurídico definen, sin embargo, cuál es el órgano
facultado para establecer con autoridad la interpretación jurídica de cada
disposición en el sistema de administración de justicia.
45. En ese plano, la cosa juzgada formal
recae sobre disposiciones o enunciados normativos; en cambio, la cosa juzgada
material se estructura en relación con las normas o contenidos normativos de
cada disposición. En consecuencia, la cosa juzgada formal se configura cuando
se presenta una demanda contra una disposición sobre cuya constitucionalidad ya
se ha pronunciado la Corte, mientras que la cosa juzgada material se produce cuando,
a pesar de demandarse una disposición distinta, el Tribunal constitucional
constata que su contenido normativo coincide con el que ya había analizado. Por
ejemplo, cuando un artículo de una ley formula de manera distinta un contenido
normativo previamente estudiado por la Corte Constitucional.
46. La diferencia entre disposición y
norma se relaciona también con las decisiones que se adoptan con efectos
modulados y, especialmente, con las sentencias que declaran la exequibilidad
condicionada de una norma. Cuando la Corte dicta una sentencia de esta
naturaleza es porque considera que, razonablemente, existe una interpretación
de un texto legal que resultaría incompatible con la Constitución Política,
pero también existe una interpretación válida del enunciado, es decir, una que
no afecta la supremacía de la Carta.
47. En otros términos, el texto permite
potencialmente derivar dos normas jurídicas distintas, y la Corte preserva la
que se ajusta a la Constitución, maximizando a la vez el principio democrático,
mediante la conservación de las normas dictadas por el Legislador. Al respecto,
la Corte ha explicado: “hay lugar a declarar la existencia de la cosa
juzgada formal, en aquellos eventos en los que existe un pronunciamiento previo
del juez constitucional en relación con el precepto que es sometido a un nuevo
y posterior escrutinio constitucional[8].
Así mismo, la jurisprudencia ha sido enfática en manifestar que se presenta el
fenómeno de la cosa juzgada material cuando, a pesar de haberse demandado una
norma formalmente distinta, su materia o contenido normativo resulta ser
idéntico al de otra u otras disposiciones que ya fueron objeto de juicio de
constitucionalidad, sin que el entorno en el cual se aplique comporte un cambio
sustancial en su alcance y significación”[9].
48. Los efectos de la cosa juzgada,
expresados en el citado artículo 243 de la Constitución Política se producen
tanto cuando se configura desde la perspectiva formal, como cuando lo hace
desde la concepción material, pues el citado precepto no hace diferenciación
alguna al respecto, y los pronunciamientos de la Corte Constitucional poseen
fuerza vinculante erga omnes, en lo que hace al sentido de la decisión y
en lo concerniente a la interpretación que sienta sobre los mandatos constitucionales.
49. Ahora bien, el sentido de la decisión
previa determina también la forma en que la Corte debe pronunciarse ante una
demanda que propone repetir un examen resuelto ya por un fallo que hizo
tránsito a cosa juzgada. Ante la reproducción de un contenido normativo
declarado inconstitucional por razones de fondo, debe declararse la
inconstitucionalidad de la norma objeto de análisis, mientras que si la
decisión previa fue de exequibilidad, la Corte debe estarse a lo resuelto en
la sentencia previa ‘a menos que se presenten circunstancias excepcionales
que enerven los efectos de la cosa juzgada, como ocurre, por ejemplo, (i)
cuando se presentan reformas constitucionales que varían los parámetros de
comparación; (ii) cuando así lo demanda el carácter dinámico del Texto
Superior; (iii) o cuando se presenta la necesidad de realizar una nueva
ponderación de valores o principios constitucionales a partir del cambio de
contexto en que se inscribe la disposición acusada”.[10]
Análisis sobre la eventual existencia
de cosa juzgada en lo relativo a la remisión normativa que disponen los
numerales 1º y 16º del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016 a las “normas
vigentes” (numeral
1º) o a la “normatividad vigente” (numeral 16º)
50. Tanto el demandante, como quienes se
oponen a declarar la inexequibilidad de las normas demandadas (en especial los
distintos numerales del artículo 92 del Código Nacional de Policía y
Convivencia) invocan, como pronunciamiento relevante para la decisión, la
Sentencia C-352 de 2009. La Corte recordará entonces lo decidido en esa
oportunidad y determinará si proyecta valor de cosa juzgada sobre el caso
concreto.
51. En la Sentencia C-352 de 2009 la Sala
Plena asumió el estudio de una demanda de inconstitucionalidad contra el
literal b) del artículo 2º de la Ley 232 de 1995, en la cual el Congreso de la
República definió un conjunto de normas para el funcionamiento de
establecimientos de comercio. Este artículo establecía que “no obstante lo
dispuesto en el artículo anterior[11], es obligatorio para
el ejercicio del comercio que los establecimientos abiertos al público reúnan
los siguientes requisitos: (…) b) cumplir con las condiciones sanitarias
descritas por la Ley 9ª de 1979 y demás normas vigentes sobre la materia”.
(Se
destaca el aparte cuestionado en esa ocasión).
51.1.  El “artículo anterior” al que hace
referencia la disposición era el artículo 1º de la Ley 232 de 1995, según el cual “[n]inguna
autoridad podrá exigir licencia o permiso de funcionamiento para la apertura de
los establecimientos comerciales definidos en el artículo 515 del
Código de Comercio, o para continuar su actividad si ya la estuvieren
ejerciendo, ni exigir el cumplimiento de requisito alguno, que no estén
expresamente ordenado por el legislador”.
51.2. El accionante planteaba que la
remisión a “las demás normas vigentes en la materia” desconocía los
atículos 6 (responsabilidad de los particulares solo por infringir la
Constitución y la Ley), 29 (debido proceso, en relación con el principio de
legalidad), 13 (igualdad), 94 (bloque de constitucionalidad), 113 (separación
de funciones entre las ramas del poder público) y 333 (libertad económica) de
la Constitución Política:
“El aparte
normativo acusado, al establecer que la apertura y funcionamiento de los
establecimientos de comercio deberán sujetarse a las normas sanitarias
contenidas en la Ley 9ª de 1979 y las demás normas vigentes sobre la materia
permite imponer condiciones a la actividad comercial, a partir de cualquier
tipo de regulación normativa, lo que desconoce el principio de reserva de ley
en la limitación o restricción de las actividades comerciales, contemplado por
el artículo 333 de la Constitución. Al respecto, prescribe la norma
constitucional que ‘nadie podrá exigir permisos previstos ni requisitos sin
autorización de ley’, para el ejercicio de la actividad económica y la
iniciativa privada. || Permitir que se establezcan limitaciones a la operación
de tales establecimientos en aplicación de un conjunto abierto de normas de
diverso tipo…contradice el principio de taxatividad que impera en materia de
los requisitos que deben cumplir los establecimientos de comercio. En
consecuencia, si bien la remisión a la Ley 9ª de 1989 resulta adecuada, pues se
trata de una ley emitida por el Congreso de la República, la consideración de
las demás normas vigentes no respeta el principio de taxatividad
consagrado en el artículo 29 constitucional, ya que los comerciantes se verían
sometidos a normas que no tienen rango de ley”.
51.3. La Corporación consideró que la
demanda no presentaba cargos claros, específicos y suficientes en relación con
la presunta violación de los artículos 6, 29 y 113 de la Carta Política, pues
no lograba “construir una argumentación orientada a demostrar que existe una
oposición entre la expresión [demandada] y las garantías del debido
proceso [y no exponía] razones idóneas tendientes a demostrar por qué la
norma que remite a otras disposiciones sin que precise su naturaleza, vulnera
la cláusula general de libertad prevista en el artículo 6º C.P., mediante la
cual se delimita el ámbito de actuación de los particulares y los servidores
públicos”.
51.4. La Corporación se refirió únicamente
a la presunta violación al artículo 333 de la Carta Política, que consagra la
libertad de empresa e iniciativa privada. Al culminar el análisis, declaró
exequible la expresión porque, a partir del contexto y propósito de la Ley, era
posible concluir que remitía a normas que establecen requisitos de contenido
sanitario “ordenados” o “autorizados” por el Legislador, sin
perjuicio de la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional. En consecuencia,
los requisitos sanitarios o de otra naturaleza exigidos a los comerciantes para
el funcionamiento de establecimientos de comercio abiertos al público deben
estar previstos en normas de rango legal, en virtud de los artículos 1º y
5º de la Ley 232 de 1995, y en armonía con el propósito de ordenación y
unificación de requisitos que orientó la mencionada regulación.
51.5. En ese marco, consideró que “la
imposición de requisitos de contenido sanitario para el funcionamiento de los
establecimientos de comercio abiertos al público constituye una limitación
razonable al ejercicio a la libertad de empresa y la iniciativa privada, que
encuentra fundamento en la promoción del bien común y en el desarrollo de la
función social que el artículo 333 de la Constitución, atribuye a la empresa,
como base del desarrollo. No obstante, (…) deben estar establecidos por el
legislador, en los términos en que quedó establecido en esta sentencia, a
efecto de cumplir con el mandato prohibitivo establecido en el mismo precepto
superior, sgún el cual, para el ejercicio de la actividad económica y la inciativa
privada ‘nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de
la ley’”.
51.6. Con esos fundamentos, concluyó que
la remisión que el literal b) del artículo 2º de la Ley 232 de 1995 efectuaba a
las ‘demás normas vigentes sobre la materia’ era constitucional, pues se
orientaba a radicar en el Legislador la competencia para ‘ordenar’ o ‘autorizar’
los requisitos exigibles a los comerciantes para operar establecimientos de
comercio y, por ende, “a corregir prácticas regulatorias dispersas que
conducían a la proliferación de requisitos emanados de autoridades
administrativas de todos los niveles, que podrían entrañar limitaciones
irrazonables y desproprocionadas a la libertad de empresa”[12].
52. En criterio de la Sala, la decisión
C-352 de 2009 sí es un pronunciamiento relevante para el estudio del caso
concreto, puesto que se refirió a una remisión similar a la que
contienen los numerales 1 y 16 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016 (Código
Nacional de Policía y Convivencia), en la medida en que esta enviaba a la
consideración de “las demás normas vigentes en la materia” y los
numerales mencionados del artículo 93 en esta demanda se refieren, el primero a
“las normas vigentes” y, el segundo, a “la normatividad vigente”,
en el ámbito de la definición de normas para el ejercicio de actividades
comerciales.
53. Las disposiciones, sin embargo, no
tienen contenidos normativos o normas idénticas, pues en el caso estudiado en
la Sentencia C-352 de 2009 (i) el artículo 2º se refería en primer término al
artículo 9 de la Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del
Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y
conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se
organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones” y
la remisión era a la normatividad vigente, específicamente, “en la materia”, lo
que llevó a la Corte a señalar que se trataba de la materia sanitaria, en
función de normas ambientales definidas por el Legislador. Además, (ii) en esa
oportunidad, la remisión no venía acompañada de medidas correctivas como las
previstas en el parágrafo 2 del artículo 92, objeto de análisis, de manera que
no hacían parte del ámbito sancionatorio administrativo, como sí ocurre en esta
oportunidad.
Por lo tanto, la Sentencia C-352 de 2009
es un precedente relevante, al estudiar un problema jurídico con similitud al
que debe abordar al Sala, pero no comporta la existencia de cosa juzgada
constitucional.
54. Es importante señalar, además, que la
decisión de la Sala de declararse inhibida para decidir en aquella ocasión
tenía que ver con que el accionante no demostró una afectación al principio de
legalidad. En esta oportunidad, el hecho de que las disposiciones cuestionadas
son conductas que atentan contra el ejercicio de la actividad económica, de
acuerdo con la regulación legislativa, y pueden llevar a la imposición de
medidas correctivas con consecuencias sobre los derechos, es posible afirmar
que su contenido es asimilable a sanciones administrativas, ámbito en el que la
definición sí debe respetar cierto grado de determinación, razón por la que la
Sala abordará el estudio de los cargos correspondientes, sin perjuicio de la
utilidad que supone la decisión C-352 de 2009 para el estudio de fondo.
Ineptitud parcial
de la demanda
55. Por lo
expuesto en el acápite anterior, la Sala considera que la demanda sí presenta
un cargo suficiente para un pronunciamiento de fondo en lo que tiene que ver
con la presunta violación del artículo 29 Superior por indeterminación de la
regulación, eventuales remisiones imprecisas o violación a la reserva de ley.
56. Sin embargo,
el cargo presentado contra el numeral 12 y el parágrafo en su numeral 12, del
artículo 92 de la Ley 1801 de 2016, carece de especificidad, suficiencia y
pertinencia.
57. En primer
lugar, el accionante no explica de qué manera se desconoce el derecho al
trabajo en condiciones dignas y justas. En esta materia parece que su inquietud
se refiere más a presuntos atropellos que podrían originarse en la aplicación
directa de las normas, asunto que escapa al estudio de constitucionalidad.
Tampoco señala el actor por qué resultarían aplicables en este ámbito el
principio de progresividad y la prohibición de retroceso, básicamente, porque
no expone razones destinadas a demostrar la regresión derivada de la
disposición cuestionada y parece suponer que, con anterioridad a la expedición
del Código, podía ejercerse la actividad económica sin el cumplimiento de los
requisitos exigidos por las normas legales, las derivadas de la potestad
reglamentaria y las establecidas para la protección de la sanidad, la
salubridad pública, el ambiente, etc. Estas falencias, en consecuencia impiden
que se configure un cargo de inconstitucionalidad que genere una duda inicial y
que viabilice el juicio a cargo de esta Corporación.
En relación con
los cargos formulados contra el artículo 183 de la Ley 1801 de 2016, la Sala
Plena encuentra también que la demanda es parcialmente inepta. El actor censura
la citada disposición en su integridad. No obstante, en el texto de la demanda
no se observa ningún específico ataque contra el inciso 1º (o encabezado del
artículo), los numerales 1 y 3, el inciso 2º, ni contra el parágrafo. El impugnante
solo controvierte las que considera sanciones adicionales, derivadas
del no pago de una multa, contenidas en los numerales 2, 4 y 5, relativas al impedimento
para acceder o ascender en un cargo público, contratar o
renovar contrato con cualquier entidad del Estado y renovar el registro
mercantil en las cámaras de comercio, respectivamente.
Pues bien, el demandante da a entender
que la imposibilidad de ser nombrado o ascendido en un cargo público (Art.
183.2 de la Ley 1801 de 2016) limita y vulnera el derecho al trabajo. Sin embargo,
no proporciona una mínima explicación acerca por qué o en qué sentido se socava
ese derecho, bajo el contexto de la regulación acusada, y a la luz de los
alcances que la jurisprudencia constitucional ha otorgado a ese principio
constitucional[13]. Como
consecuencia, el cargo no logra poner en entredicho la presunción
de constitucionalidad que ampara al enunciado normativo objetado. Lo propio, en
cambio, no ocurre con la acusación contra los numerales 4 y 5 del artículo 183
de la Ley 1801 de 2016.
En efecto,
respecto de las prohibiciones relativas a contratar o renovar contrato
con cualquier entidad del Estado y renovar el registro mercantil en las cámaras
de comercio, el actor sostiene que se trata de consecuencias jurídicas
innecesarias y desproporcionadas. Afirma que “en nada garantizan la
convivencia y el orden público, porque ponen a las personas en una situación
que perjudica sus derechos, al verse limitados, lo cual es un retroceso en un
estado social de derecho”. De igual forma, cita jurisprudencia de la Corte,
sobre la aplicación de dicha metodología, a través del cual se mostrarían los
efectos en términos de “inequidad social y afectación a los derechos al
mínimo vital”, así como de restricción irrazonable a otros derechos, que
las medidas demandadas ocasionarían. Por otro lado, señala que tales medidas
comportan nuevas sanciones y, por ende, infracción al non bis in ídem.
En este orden de ideas, a
partir de una interpretación razonable y una argumentación básica, clara y
específica, el actor genera dudas elementales sobre la constitucionalidad de
los numerales 4 y 5 del artículo 183 de la Ley 1801 de 2016, por infracción al
principio de proporcionalidad y a la prohibición de la doble incriminación. En
consecuencia, la Sala se inhibirá de emitir pronunciamiento de
fondo sobre el artículo 183 de la Ley 1801 de 2016, salvo respecto de sus
numerales 4 y 5, en relación con los cuales la demanda cuenta con aptitud
sustantiva.
Problemas
jurídicos planteados
58. De acuerdo con
los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala Plena de la Corte
Constitucional determinar:
(i) Si los
numerales 1, 6, 10 y 16, así como el parágrafo 2, en sus numerales 1, 6, 10 y
16, del artículo 92 del Código Nacional de Policía y Convivencia violan el
debido proceso constitucional, por afectación a los principios de legalidad o
tipicidad en la definición de normas que comportan la imposición de medidas
correctivas de Policía, establecidas a través de tipos en blanco o
remisiones imprecisas a un amplio conjunto de normas.
(ii) Si el
artículo 183 del Código Nacional de Policía y Convivencia, en sus numerales 4 y
5, que establecen la imposibilidad de contratar o renovar contrato con
cualquier entidad del Estado y renovar el registro mercantil en las cámaras de
comercio, respectivamente, a causa del no pago de
multas, desconoce la prohibición de imponer dos sanciones por los
mismos hechos (non bis in ídem), así como los principios de
razonabilidad y proporcionalidad, en la medida en que restringen intensamente
diversos derechos constitucionales.
59. Para resolver los problemas
mencionados, la Sala reiterará su jurisprudencia sobre (i) el poder, la función
y la actividad de policía y el ámbito de configuración de policía en el primer
escenario; (ii) el principio de legalidad en el ámbito de las medidas
correctivas de policía; y (iii) las medidas coactivas para el pago de multas.
En ese contexto, analizará los cargos.
Poder, función y
actividad de policía; facultad de configuración del Congreso de la República
60. Conforme a lo
establecido en los artículos 216 y 218 de la Constitución Política, la Policía
Nacional forma parte de la Fuerza Pública y tiene por fin primordial mantener
las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades, y
asegurar la convivencia en paz de los habitantes del país. En términos
generales, el cumplimiento de su función se enmarca en el concepto de actividad
de policía que, junto a los conceptos de poder y función de policía,
resulta relevante para el estudio de las disposiciones contenidas en el Código
Nacional de Policía y Convivencia, en cuyo artículo 1º se estableció que las
disposiciones allí previstas tenían por objeto asegurar las “condiciones
para la convivencia en el territorio nacional”, y determinar el
ejercicio del poder, la función y la actividad de Policía”.
61. El poder de
policía es la facultad de dictar normas generales para regular el ejercicio de
las libertades y derechos constitucionales, con el fin de asegurar la
convivencia ciudadana, radica en el Congreso de la República y excepcionalmente
en las corporaciones públicas de los ámbitos regional y local debido a la
incidencia que una regulación de esta naturaleza tiene sobre los derechos
fundamentales. La función de policía está relacionada con la realización de
diferentes actuaciones, como de regulación, en cabeza de autoridades tales como
los alcaldes para la preservación del orden público, dentro del marco constitucional
y legal. La actividad de policía es la instancia de ejecución de las normas de
policía y corresponde a los miembros de la Policía Nacional, de conformidad con
las competencias definidas en el Código Nacional de Policía y Convivencia
Ciudadana.
“15.  La jurisprudencia
constitucional, fundada en las categorizaciones que ofrecen escuelas clásicas
del derecho administrativo, distingue entre el poder de policía, la función de
policía y la actividad de policía, todas ellas instancias diferenciadas de la
protección del orden público por parte de los entes locales.
15.1.
El poder de policía tiene naturaleza eminentemente normativa y refiere a
aquellas disposiciones dirigidas a prever límites y condiciones para el
ejercicio de actividades ciudadanas, en aras de la protección del orden público
y la convivencia social. Este poder es privativo del Congreso de la República,
en tanto versa sobre la limitación justificada de derechos constitucionales.
Frente al poder de policía, la Corte
ha señalado que “[s]e caracteriza por su naturaleza
normativa y por la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de
carácter general e impersonal, con fines de convivencia social, en ámbitos
ordinarios y dentro de los términos de la salubridad, seguridad y tranquilidad
públicas que lo componen. || Esta
facultad que permite limitar en general el ámbito de las libertades públicas en
su relación con estos términos, generalmente se encuentra en cabeza del
Congreso, quien debe ejercerla obviamente dentro de los límites de la
Constitución. Excepcionalmente, también en los términos de la Carta,
ciertas  autoridades administrativas pueden ejercer un poder de policía
subsidiario o residual [Corte Constitucional, Sentencia C-024 de 1994], como en
el caso de la competencia de las asambleas departamentales para expedir
disposiciones complementarias a las previstas en la ley.”
[Corte Constitucional, Sentencia C-825/04].
[…]
15.2.  La función de policía
corresponde a la actividad que desarrollan los alcaldes, en los términos del
artículo 313-2 C.P., consistente en conservar el orden público en su
jurisdicción, respecto del cual es la primera autoridad de policía.
La función de policía, como lo
explica la jurisprudencia constitucional, está restringida por un principio de
estricta legalidad, del cual se derivan dos premisas centrales: (i) las
actividades que desarrollan los alcaldes para la conservación del orden público
no pueden rebasar el marco regulatorio fijado por el Congreso, ni mucho menos
imponer un estándar más estricto de limitaciones a las posiciones jurídicas que
ostentan los ciudadanos.  Por ende, los alcaldes carecen de todo margen de
discrecionalidad en lo que respecta a la definición de las exigencias derivadas
de la competencia de conservación del orden público; y (ii) la potestad
normativa de los alcaldes está circunscrita a la fijación de las
particularidades de las medidas legislativas, para hacerlas compatibles con las
condiciones propias de la entidad territorial correspondiente.
[…]
15.3. Por último, la actividad de
policía es un ámbito de ejecución de las medidas adoptadas por los alcaldes en
ejercicio de la función de policía, cuyo cumplimiento corresponde a la Policía
Nacional, en su carácter de cuerpo armado de naturaleza civil, destinado al
mantenimiento de las condiciones necesarias para la convivencia social, según
lo prescribe el artículo 218 C.P”[14].
62. En la medida
en que el poder de policía radica en cabeza del Congreso de la República
y condiciona el ejercicio de los derechos y libertades de las personas, existe
una reserva de ley en sentido formal para la definición de las normas que le
corresponden. Además, el ámbito de las normas de policía es un escenario
donde la potestad de configuración legislativa es especialmente amplio
(Artículos 114 y 150 Superiores).
A continuación, se
explicará el alcance del principio de legalidad en el ámbito de las medidas
correccionales o sancionatorias administrativas.
El principio de
legalidad en el ámbito de las normas de policía; utilización de normas en blanco
o abiertas en materia de medidas correccionales o sancionatoria administrativa.
63. El primer
inciso del artículo 29 del Texto Constitucional señala que “[e]l debido
proceso es aplicable a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”
y el segundo inciso prevé que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con
observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”.
64. En
consecuencia, el debido proceso es aplicable en actuaciones
administrativas de carácter sancionatorio. El principio de legalidad, que hace
parte del debido proceso, exige, por una parte, que las normas que puedan
acarrear la imposición de una sanción sean definidas por el Congreso de la República
(legalidad en sentido amplio) y, por otra, que estén determinadas de la forma
más precisa posible (legalidad en sentido estricto o tipicidad). La primera
garantía constituye una manifestación del principio democrático, en la medida
en que deja en manos del principal foro de representación del pueblo la
discusión y determinación acerca de lo sancionable. La segunda es una garantía
de la libertad y de la dignidad humana, pues es necesaria para que las personas
conozcan el contenido de las prohibiciones y adecúen su conducta a las mismas[15].
Ahora bien,
aunque estas garantías son predicables tanto en el ámbito del derecho penal
como en el de las normas sancionatorias de carácter administrativo, la
Corporación ha establecido que estas son, en principio, más estrictas en el
primer ámbito que en el segundo.
65. El Código
Nacional de Policía y Convivencia está inspirado en un enfoque de prevención y
en la misión de preservar las condiciones para la vida en comunidad. Por ese
motivo, algunas medidas restrictivas de derechos son denominadas medidas de
corrección. La Corte Constitucional ha destacado la importancia de esta
concepción del poder, la función y la actividad de policía, de naturaleza
preventiva. Sin embargo, de esta inspiración general no se sigue que en esta
normativa estén excluidas las normas sancionatorias, entendidas como aquellas
que imponen consecuencias negativas a raíz de la transgresión de reglas de
comportamiento social. En los siguientes párrafos, la Sala se referirá a la
jurisprudencia desarrollada en el control de normas sancionatorias o
correctivas de carácter policivo.
66. En la
Sentencia C-087 del 2000[16],
esta Corporación declaró inexequible el  artículo 205 del Decreto-Ley 1355 de
1970, que facultaba a los comandantes de estación de policía y subestación a
impedir el acceso a un sitio público o abierto al público 1) a quien, en más de
dos ocasiones, hubiere dado lugar a graves perturbaciones del orden público en
esos sitios; y 2) a quien, por su edad o estado de salud, física o mental,
según dictamen médico, le resultara perjudicial acudir a tales sitios.
En esa ocasión,
este Tribunal determinó que “al establecer los denominados antecedentes de
hechos perturbadores, de que trata la norma, éstos deben ser producto, también,
del cumplimiento de un proceso previo, por sumario que éste sea, por las
siguientes razones: el artículo 29 de la Carta dice que el debido proceso se
aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Como
consecuencia de ello, está el principio general de que a quien se le imponga
una medida que limite sus derechos, tenga derecho a conocerla y
controvertirla.”.
67. Asimismo, en
la Sentencia C-1444 de 2000[17],
la Corte declaró inexequible el numeral tercero del artículo 206 del Decreto
1355 de 1970, que otorgaba competencia a los comandantes de estación y de
subestación para imponer presentación periódica a quien: “(…) de ordinario
deambule por las calles en actitud de sospechosa inquisición de bienes o
personas”, debido a la indeterminación de la conducta que daría lugar a la
imposición de la medida.
La Sala Plena
consideró que tal descripción era “vaga e imprecisa, y que, como
consecuencia de ello, deja[ba] un amplio margen de discrecionalidad a la
autoridad policiva, ante la falta de elementos objetivos, para imponer o no una
medida correctiva. Además, si […] la conducta objeto de sanción, se origina […]
en la mera sospecha, es decir, sin que siquiera se exija la producción de actos
externos que justifiquen la imposición de la sanción, la disposición abre la
puerta a la arbitrariedad”. En virtud de esa indeterminación, además del
riesgo de actuaciones arbitrarias, la Corte concluyó que la norma violaba la
presunción de inocencia.
68. En la
Sentencia C-409 de 2002[18],
la Corte declaró exequible la medida correctiva contenida en el numeral 5º del
artículo 202 del Decreto 1355 de 1970 (anterior Código Nacional de Policía)[19], que
establecía como contravención de policía, susceptible de reprensión en
audiencia pública, la conducta de los padres, consistente en permitir “a sus hijos
intranquilizar al vecindario con sus juegos o travesuras”, bajo
el entendido de que previa a la imposición de la medida correctiva debía
garantizarse el cumplimiento del debido proceso:
“(…) por tratarse de la imposición de una medida correctiva, debe
cumplirse la garantía del debido proceso, exigida por el artículo 29 de la
Constitución. En efecto, en dicha audiencia deben cumplirse los requisitos
mínimos del debido proceso, como son: citación a las partes a la audiencia, con
indicación del día, hora y lugar; presentación de los hechos, y posibilidad de
controvertirlos. Sólo, una vez cumplido lo anterior, el Comandante podrá
imponer la medida correctiva. A su vez, ésta deberá enmarcarse en los
principios del derecho de policía y ser racional y proporcionada. Además, la
autoridad debe explicar a los padres que esta medida correctiva no significa
que, para evitar intranquilizar al vecindario, los niños deban permanecer
inmóviles o absolutamente silenciosos, sino que se debe procurar es que en los
juegos se respeten los derechos ajenos”.[20]
69. En la
Sentencia C-211 de 2017[21]
la Corte Constitucional se pronunció acerca de la constitucionalidad del
artículo de una de las medidas previstas en el artículo 140 del Código Nacional
de Policía y Convivencia, que preveía la sanción de destrucción del bien, como
consecuencia de la conducta de ocupación del espacio público.[22]
69.1. La Corte se ocupó
de establecer si la norma desconocía los derechos constitucionales y la
jurisprudencia constitucional sobre los derechos y la protección de los
vendedores informales o ambulantes; y si resultaba desproporcionada, al no
incluir acciones afirmativas para este sector de la población, infringiendo los
principios del Estado social de derecho, la dignidad humana, la efectividad de
los derechos, la participación y el orden justo, la protección especial de los
sujetos vulnerables, el trabajo, el debido proceso, la confianza legítima y
ubicación laboral de las personas en edad de trabajar (arts. 1º, 2º, 13, 25, 29
y 54 superiores).
69.2. Después de
explicar el origen e inspiración del Código, es decir, de discurrir acerca de
su naturaleza preventiva y de la misión de establecer herramientas para
conservar y favorecer la convivencia, “entendida como la interacción pacífica,
respetuosa, dinámica y armónica entre las personas y el ambiente, en el marco
del ordenamiento jurídico”,
aludió al problema relacionado con la eventual violación al principio de
legalidad.
69.3. La Corte
consideró que la norma fue expedida en uso del poder de policía y que suponía
una limitación al ejercicio de derechos y libertades fundamentales, destinada a
asegurar la integridad del espacio público y su destinación al uso común, en
desarrollo del artículo 82 Superior.[23]
Encontró, sin embargo, que el demandante basaba la formulación del problema en
la aplicación indiscriminada del precepto, y en la afectación especial que esta
tendría en personas dedicadas al comercio informal, en especial a los
vendedores ambulantes protegidos por el principio de buena fe. Para verificar
la validez de la norma decidió efectuar un test estricto de razonabilidad y
proporcionalidad.
69.4. A partir del
examen, consideró que:
(i) La disposición se ajustaba al artículo
82 de la Carta, es decir, al deber de proteger la integridad del espacio
público y su destinación al uso común, sobre el interés particular; 24, que
establece la libertad de circulación con las limitaciones legales; 313 (numeral 7), que confiere a los
concejos municipales la función de reglamentar los usos del suelo
y vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y
enajenación de inmuebles destinados a vivienda. Obligación que contribuye
además al desarrollo de actividades lúdicas, recreacionales y de transporte.
(ii) Esta obligación no es incompatible con la protección debida
por el Estado a las personas que, amparadas por el principio de buena fe, se
dedican a actividades informales en zonas consideradas como espacio público,
frente a quienes la medida podía resultar irrazonable o
desproporcionada. En consecuencia, la disposición analizada resultaba
constitucional, únicamente, bajo el entendido de que las personas que se
dedican a las ventas informales, se encuentran en condiciones de
vulnerabilidad, y están amparadas por el principio de confianza legítima, “no
ser[ía]n afectados con las medidas de multa, decomiso, destrucción del
bien, hasta tanto las autoridades competentes hayan ofrecido programas de
reubicación o alternativas de trabajo formal”.
70. En la
Sentencia C-391 de 2017[24]
la Corte analizó si la eventual indeterminación del plazo previsto en el
artículo 150 del Código de Policía y Convivencia para efectos del cumplimiento
de una orden de policía violaba el artículo 29, sobre el debido proceso
constitucional.
70.1 El accionante consideraba que, en
virtud de la redacción utilizada por el Congreso de la República, el plazo
citado quedaba al arbitrio de la autoridad de policía y no de la definición
legal.
70.2 La
Corporación declaró la exequibilidad de la norma. Consideró que esta se
enmarca en un ámbito donde la potestad de configuración del Derecho, que radica
en cabeza del Congreso de la República, es particularmente amplia; recordó la
diferencia entre el poder de policía, la función de policía y la actividad de
policía, es decir, la ejecución de las normas de policía por parte de la
Policía Nacional; indicó que la exigencia de definiciones precisas o el
principio de tipicidad en este ámbito es de menor intensidad que en el penal; y
consideró que
esta norma resultaba aplicable solo a supuestos excepcionales, en los cuales la
orden no podía ser cumplida de manera inmediata, sino que debía entenderse en
armonía con el artículo 4º del mismo Código[25],
dentro de los principios de una lógica de lo razonable.[26]
71. En los anteriores términos, puede
concluirse que la Policía Nacional tiene la facultad de asegurar la convivencia
ciudadana y preservar el orden público[27].
Este concepto involucra, a su vez, la seguridad, tranquilidad y salubridad
públicas. Para alcanzar estos fines, es necesario distinguir entre el poder de
policía, en cabeza del Congreso de la República y residualmente de
corporaciones públicas de los órdenes territoriales, a través del cual se
imponen condiciones al ejercicio de los derechos y libertades; la función de
policía, en cabeza, principalmente, de los alcaldes, que desarrolla los
mandatos legales citados, sin exceder su marco y con fines de preservar los
elementos ya mencionados (seguridad, salubridad e integridad públicas); y la
actividad de policía, instancia de ejecución a cargo de las autoridades de la
Policía Nacional.
72. El poder de policía, en tanto facultad
que incide en el ejercicio de los derechos fundamentales no solo está reservado
al Legislador. Además, debe materializarse con respeto por los principios de
razonabilidad y proporcionalidad y no trasgredir el contenido esencial de los
derechos fundamentales. En lo que hace a las normas que imponen medidas
correctivas, la Corporación ha considerado que estas son asimilables a las
normas sancionatorias de carácter administrativo. En consecuencia, son
aplicables los principios del debido proceso, aunque no necesariamente con la
misma intensidad que en el escenario del derecho penal. En el mismo sentido, es
aplicable la jurisprudencia constitucional que admite excepcionalmente el uso
de tipos abiertos o en blanco, siempre que (i) sea posible para las personas
conocer con seguridad la conducta prohibida, (ii) las remisiones sean
identificables (sin que deban ser normas de jerarquía legal, necesariamente), y
(iii) no deriven en arbitrariedad en el momento de aplicación.
A continuación, tomando en consideración
el cargo propuesto contra el artículo 183, se hará referencia a las decisiones
en las que la Corporación ha analizado medidas coercitivas, destinadas a
obtener el pago de multas.
El uso de medidas
coactivas para el pago de multas
73. En la
Sentencia C-799 de 2003[28]
la Corporación resolvió una demanda de inconstitucionalidad parcial
contra el artículo 140 de la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito
Terrestre), por contrariar los artículos 25, 26 y 53 de la Constitución
Política, al permitir a las autoridades la inmovilización del vehículo o la
retención de la licencia de conducción si, pasados 30 días de la imposición de
una multa de tránsito, no se producía el pago. En criterio de la accionante, la
medida (i) afectaba el derecho al trabajo, la libertad y la dignidad humana de
las personas que derivan su sustento de la utilización de vehículos automotores
como instrumento de trabajo; y (ii) vulneraba el derecho a escoger libremente
profesión u oficio, pues con la retención de la licencia de conducción se
obliga a las personas que tienen dicho oficio a cambiar de empleo.
73.1. Respecto a
la naturaleza jurídica de las medidas por mora en el pago de las multas
contempladas en la norma demandada, la Corte expresó que tanto la
inmovilización del vehículo como la retención de la licencia de conducción, al
ser medidas destinadas al cobro coactivo, no tenían “carácter
sancionatorio sino que [eran] instrumentos jurídicos para lograr la fuerza
coactiva del régimen de tránsito”; además, dijo la Corte, estas medidas
representarían el interés público, al perseguir la seguridad y comodidad en el
tránsito de las vías públicas, la preservación del ambiente sano y el uso
adecuado del espacio público. Ello no implica que toda medida de este tipo sea
acorde con la Constitución, pues para ello, deben ser razonables y
proporcionadas, y respetar el núcleo esencial de los derechos fundamentales
implicados.
73.2. En aquella
oportunidad, la Corte efectuó un examen de proporcionalidad y estimó que las
normas analizadas reflejaban un exceso en las atribuciones de las autoridades,
pues permitían restringir derechos fundamentales hasta su desconocimiento, con
el objetivo de obtener el pago de una sanción pecuniaria. Estas, conllevaban
una restricción intensa de la libertad de circulación y la limitación del
derecho al trabajo, especialmente, por desconocer la “realidad
socioeconómica de un grupo importante de conductores” y el hecho de que no
todos están en igualdad de condiciones para el cumplimiento de las obligaciones
pecuniarias derivadas de las multas. Añadió que existen otros mecanismos
jurídicos para lograr el pago de las multas, menos restrictivos a los derechos
a la libre circulación y al trabajo, y que no
afectarían mínimo vital de subsistencia de las personas que derivan sus
ingresos de la conducción.
74. En la
Sentencia C-885 de 2010[29], la
Corte Constitucional analizó una demanda de inconstitucionalidad contra el
literal d) del artículo 21 de la Ley 1382 de 2010, parcialmente acusado, por la
posible violación al principio de igualdad y a los derechos a la libertad de
locomoción y al trabajo, al facultar a las autoridades para inmovilizar los
vehículos a conductores o propietarios que infringieran las normas de tránsito
establecidas en el aparte acusado y no cancelaran el valor de la respectiva
multa, pues la norma (i) lesionaría los derechos de quienes derivan su sustento
en la utilización de estos vehículos; y (ii) implicaría la imposición de una
nueva sanción por el no pago de la multa, y no por la comisión de una
infracción. En esos términos, la medida sería desproporcionada e innecesaria,
dada la existencia de otros mecanismos jurídicos para lograr el pago de las
multas; (iii) conllevaría una limitación intensa a la libertad de circulación,
en especial, para quienes utilizan motocicletas como instrumentos de trabajo; y
(iv) violaría el principio de igualdad al prever un trato distinto entre los
conductores de motocicletas y los de otros vehículos automotores.
74.1. La Corte
declaró la exequibilidad de la disposición. Consideró que no imponía
restricciones irrazonables, ni un trato discriminatorio para los conductores de
motos. En cuanto a la razonabilidad de la restricción, indicó que la libertad
de locomoción puede ser limitada por el Legislador con base en motivos
constitucionales, y añadió que en sentencias C-018 de 2004 y C-408 de 2005 la
Corte consideró que la sanción de inmovilización del vehículo por infringir
normas de tránsito es razonable.
74.2. En ese contexto, realizó un examen de razonabilidad y
proporcionalidad intermedio, dentro del cual señaló que la sanción de
inmovilización de motocicletas ante la falta de pago de multas graves restringe
razonablemente la libertad de locomoción y el derecho al trabajo, en la medida
en que (i) persigue un fin importante, que es la protección de la vida y la
integridad personal de quien conduce y de quienes están en otro vehículo o son
peatones; (ii) el medio elegido por el Legislador no está prima facie
prohibido por la Constitución; (iii) es conducente para alcanzar el fin
propuesto, pues se impone una restricción tal que obliga a la persona a cumplir
con la sanción económica y disuade a los conductores de motos para que no
cometan las infracciones que las contemplan; y (iv) no es desproporcionada,
porque la libertad de locomoción es restringida solo en función de un vehículo,
de manera que las personas pueden seguir desplazándose por el territorio
nacional.
74.3. En cuanto al derecho al
trabajo, estimó que tampoco se produciría una restricción desproporcionada,
pues (i) la persona podría continuar laborando en otra actividad, incluida la
conducción de vehículos; (ii) la restricción es temporal y termina con el pago
de la multa; y (iii) se origina en la conducta del propio conductor que
infringió la norma de tránsito y, posteriormente, no pagó la multa. Finalmente,
consideró que el hecho de que la sanción se aplicara sólo a los conductores de
motocicletas y no a los de otros vehículos no era un trato discriminatorio. No
se basaba en categorías sospechosas (artículo 13 CP) y buscaba un fin legítimo,
por un medio que la Constitución no prohíbe y adecuado para alcanzar los fines
propuestos: proteger la vida y la integridad de las personas.
Los numerales 1,
6, 10 y 16 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016 son compatibles con el
principio de tipicidad
75. La Corte
encuentra que los numerales 1, 6, 10 y 16 del artículo 92 de la Ley 1801 de
2016 no infringen el principio de tipicidad, pues su relativa indeterminación
es superable a través de una interpretación armónica y sistemática con otros
enunciados del Código Nacional de Policía y Convivencia, así como de las
disposiciones legales y reglamentarias que configuran el ejercicio de la
actividad económica.
El artículo 92 del
Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana define un conjunto de
comportamientos que afectan la actividad económica y, por lo tanto, acarrean
diversas medidas correctivas, entre las que se encuentran multas generales y
otras medidas específicas, definidas en el parágrafo 2º de esta disposición. A
continuación, se describe la conducta definida como nociva para la actividad
económica y la consecuencia prevista en los numerales demandados.
76. El numeral 1º
del artículo 92 se refiere a “vender, procesar o almacenar productos
alimenticios en los sitios no permitidos o contrariando las normas
vigentes” (se destacan los apartes que motivan la censura
constitucional); y el parágrafo 2º del artículo 92 atribuye a la realización de
esta conducta la aplicación de una multa general tipo 2 (ocho salarios mínimos
diarios legales vigentes o SMDLV[30]);
la destrucción del bien; y, la suspensión temporal de la actividad.
77. El numeral 6º
del artículo 92 alude a la conducta de “permitir el ingreso de personas o
elementos en un número superior a la capacidad del lugar”. Esta
conducta, de acuerdo con el parágrafo 2º, ibídem, tiene por consecuencia
la aplicación de una multa general tipo 4 (treinta y dos SMDLV) y la suspensión
temporal de la actividad.
78. El numeral 10º del artículo 92 habla de “propiciar la ocupación
indebida del espacio público”, y el parágrafo segundo del mismo le
atribuye como medida correctiva la multa general tipo 2 (ocho SMDLV) y la
suspensión temporal de la actividad.
79. El numeral 16º
del artículo 92 habla de “desarrollar la actividad económica sin cumplir
cualquiera de los requisitos establecidos en la normatividad vigente”
y el parágrafo 2º define como consecuencia la medida de multa general tipo 4
(treinta y dos SMDLV) y suspensión temporal de actividad.
80. Además de la
literalidad de las disposiciones, para la comprensión adecuada de las normas y
el ulterior estudio de constitucionalidad, es importante mantener presentes las
siguientes premisas: (i) el artículo 92 hace parte del título VIII del Código
Nacional de Policía y Convivencia, que regula la actividad económica, y del
capítulo III del citado título, que se refiere a comportamientos que afectan la
actividad económica; (ii) para la adecuada comprensión de estas normas es
oportuno indicar que el artículo 91 divide en tres categorías los
comportamientos que afectan la actividad económica: a) los que tienen que ver
con el cumplimiento de la normatividad, b) los que se relacionan con la
seguridad y la tranquilidad públicas y c) aquellos que atañen a la protección
del ambiente y la salud pública; (iii) el artículo 92, parcialmente demandado,
desarrolla lo relativo al primer grupo, es decir, al cumplimiento de la normatividad
para el ejercicio de la actividad económica; (iv) los requisitos para cumplir
actividades económicas están definidos en el artículo 87 del mismo Código y, de
acuerdo con su parágrafo 2º, “ninguna autoridad podrá exigir licencia,
permiso o requisito adicional de funcionamiento, para el desarrollo de
actividades económicas salvo lo previsto en la ley”.
81. Una premisa
que abarca el análisis del primer cargo, contra cuatro de los numerales del
artículo 92 es la siguiente: toda disposición normativa tiene un nivel más o
menos alto de indeterminación, pues esta es una característica del lenguaje
natural en el que se expresan, asociada (i) al uso de términos generales para
abarcar amplios espacios de la vida social, (ii) a la vaguedad de los conceptos
y (iii) a la ambigüedad de las palabras (la posibilidad de que tengan más de un
significado). En consecuencia, la petición de taxatividad o precisión en las
definiciones consiste en una exigencia que recae sobre el Legislador, en el
sentido de definir las conductas sancionables de la manera más precisa posible,
aunque, inevitablemente, es posible que después de este esfuerzo permanezca un
ámbito indeterminado.
82. En esa
dirección, la Corporación considera que la indeterminación debe ser superable,
bien sea por la existencia de suficientes referentes interpretativos, en el
caso de los tipos abiertos (amplios), bien sea mediante referencia a otras
normas, tanto de carácter legal como de otra jerarquía, en lo que tiene que ver
con los tipos en blanco. El análisis que efectúa la Corte, finalmente, es menos
estricto en el ámbito de las medidas correctivas del Código (que son sanciones
administrativas) que en el de las normas penales.
83.
El numeral 1º del artículo 92 se refiere a “Vender,
procesar o almacenar productos alimenticios en los sitios no permitidos o
contrariando las normas vigentes” como una conducta
que afecta la actividad económica.
84. El
cuestionamiento del actor contra esta disposición se dirige a dos apartes, el
que habla de “sitios no permitidos” y el que se refiere a “las normas
vigentes”. Así, indica que su indeterminación viola el principio de
legalidad, pues en esta no se define que se entiende por “sitios no
permitidos” y porque la remisión genérica a las “normas vigentes” no
permite identificar a qué normatividad se refiere el Legislador, ni si esta
cobija únicamente reglas legales o también de otro rango.
85. Al contrario
de lo expresado por el accionante, la Sala no considera que la expresión sitios[31] sea
excesivamente indeterminada. Más allá de la textura abierta del lenguaje, ya
mencionada, un sitio es un lugar, un terreno, un espacio que puede ser
ocupado de una u otra manera. Así las cosas, al unir ambas expresiones, se
concluye que la expresión sitios no permitidos no presenta una
indeterminación de tal naturaleza que haga imposible (o difícil en alto grado)
al ciudadano comprender el alcance de la disposición.
86. La expresión no
permitidos sería, en efecto, excesivamente amplia si resultara
imposible determinar razonablemente dónde se establece cuáles son los sitios en
los que estaría prohibida la actividad, qué autoridad los señalaría y con base
en qué procedimiento.
87. Sin embargo,
la premisa (iv) del considerando 80, acerca de los elementos a tener en cuenta
en la interpretación de los distintos numerales del artículo 92 del Código
Nacional de Policía y Convivencia soluciona este problema. Si bien no existe un
listado exhaustivo de lugares en los que está permitida la producción,
procesamiento, almacenamiento o venta de alimentos, sí existen normas
destinadas a preservar condiciones de salubridad pública en esta actividad,
cuyo interés social es evidente. En ese orden de ideas, el artículo 87 en su
numeral 1 señala la obligación de cumplir las normas sobre el uso y destinación
del suelo como requisito previo al desarrollo de la actividad económica; y el
numeral 3 exige el cumplimiento de las condiciones de seguridad, ambientales y
sanitarias determinadas por el régimen de Policía durante la ejecución de la
actividad económica. Así las cosas, debe entenderse razonablemente que los
sitios no permitidos serán aquellos definidos en las normas a las que el propio
Legislador hizo referencia en el artículo 87 y que tienen que ver con la
facultad de los municipios de definir el uso del suelo.
88. Por último, la
remisión efectuada al final de la disposición a las normas vigentes puede
considerarse relativamente amplia. Sin embargo, la Sentencia C-352 de 2009 es
un precedente relevante para afrontar el problema jurídico. En aquella decisión
la Corporación consideró que una remisión al artículo 9 de la Ley 93 de 1993 y las
demás normas vigentes en la materia no resultaba excesivamente
indeterminada, ni restringía en exceso la libertad económica, pues debía
entenderse que hacía referencia a las normas vigentes en materia ambiental,
asociadas a la salubridad pública.
89. Si bien el
envío normativo previsto en el numeral 1 (bajo análisis) tiene un nivel de
indeterminación mayor a la que presentaba el artículo 2º de la Ley 232 de 1995
analizado en la Sentencia C-352 de 2009, ello no implica que la disposición
deba ser declarada inexequible, dado que es posible precisar su contenido de
forma análoga a como lo hizo la Sala Plena en el precedente citado. Así, esta
norma debe ser leída sistemáticamente con el artículo 87 del mismo Código, ya
citado, en lo que tiene que ver con el uso del suelo y el cumplimiento de las
normas se seguridad, ambientales y de policía, determinadas por el régimen de
Policía. Además, si bien el Legislador no incorpora la cláusula que remitía a
las normas vigentes “en la materia”, la mención del artículo 87 como la
disposición que reúne los requisitos que deben cumplirse para el ejercicio de
la actividad económica, y el hecho de que esta disposición alude a la seguridad
y la salubridad públicas y la existencia del precedente citado permiten
comprender que se trata de las normas que regulan la producción, procesamiento,
almacenamiento o venta de alimentos.
90. Como se
estableció en la Sentencia C-352 de 2009 esta es una remisión que puede ser
precisada desde las normas dictadas por el propio Legislador; pero, además,
debe entenderse que no excluye aquellas normas de origen administrativo
definidas en virtud del poder reglamentario del Presidente de la República; ni
las que se derivan de las facultades y funciones constitucionales de los entes
territoriales para preservar la seguridad y la salubridad públicas, en el
ejercicio de la función de policía.
91. Ahora bien, en la aplicación de las
medidas correctivas, es necesario considerar lo establecido por este mismo
Tribunal en la Sentencia C-271 de 2017 en relación con los vendedores
informales (o ambulantes). La aplicación de la medida correctiva no puede dar
lugar a la destrucción del bien, mientras no se hayan desarrollado las medidas
necesarias para su reubicación y para la generación de alternativas de trabajo,
con las que puedan asegurar su subsistencia, en caso de afectar a personas que
ejerzan la actividad amparadas por el principio de confianza legítima y que se
encuentren en condición de vulnerabilidad.
92. Por razones
análogas a las expresadas, se declarará la exequibilidad del numeral 16
del artículo 92 del Código Nacional de Policía y Convivencia, acusado por la
indeterminación de la expresión “normatividad vigente”, disposición que
prevé medidas correctivas derivadas del incumplimiento de los requisitos para
el ejercicio de la actividad económica. Esta disposición deberá interpretarse
en armonía con el artículo 87, ampliamente mencionado, y sin exclusión del poder
reglamentario y las facultades de los entes territoriales. Así mismo, habrá de
tenerse en cuenta en su aplicación lo establecido en la Sentencia C-271 de
2017, en relación con los vendedores informales (o ambulantes), en la forma
indicada en el fundamento 91 del presente fallo.
93. En ambos
casos, considera la Sala, no existe una posibilidad plausible o razonable de
interpretar estas normas de forma distinta o contraria a la Constitución, razón
por la cual la decisión será de exequibilidad simple.
94.
El numeral 6º del artículo 92 define como una medida que afecta la
actividad económica la de “permitir el ingreso
de personas o elementos en un número superior a la capacidad del lugar”.
95. El demandante
sostiene que la indeterminación de esta disposición y, por lo tanto, la
violación del principio de legalidad se produce porque la capacidad del
lugar no se encuentra definida, de modo que la aplicación de las sanciones
derivadas de esta conducta queda librada al criterio discrecional de las
autoridades de Policía, lo que deriva en arbitrariedad. La capacidad, dice,
debería definirse, tanto en relación con los elementos como con las personas.
96. La Corte
Constitucional considera que esta norma presenta una indeterminación plenamente
superable, a partir de una interpretación sistemática de esta con otras normas
del Código Nacional de Policía y Convivencia. En concreto, la Sala destaca
nuevamente que antes de la regulación sobre los “comportamientos que afectan
la actividad económica”, que comprende el artículo 92, se incluyeron varias
disposiciones sobre “la actividad económica y su reglamentación”, de los
artículos 83 a 88.
Tal marco, dada la
relevancia del ejercicio de actividades que trascienden a la esfera pública, se
inscribe en un mandato de intervención y regulación por parte del Estado, a
cargo de diferentes autoridades y en atención a sus competencias, con el ánimo
de garantizar una adecuada y segura prestación de los diferentes servicios. En
este sentido, se destacan aspectos tales como la sujeción a “las condiciones
de seguridad, sanitarias y ambientales determinadas en el régimen de Policía”
(artículo 87).
97. Así, inscrita
la disposición demandada en el marco general del que forma parte es claro que
el quebrantamiento de las reglas de la “capacidad del lugar” cumple un
objetivo fundamental y consiste, precisamente, en garantizar la seguridad en el
más amplio sentido del término de todos quienes intervienen en la actividad
económica. Dicha capacidad no es algo arbitrario que se deje a la libre
apreciación de quienes ejercen la actividad de Policía sino que parte de la
valoración de los documentos que acreditan la legalidad de la actividad -como
licencias de funcionamiento- y de aquellas normas, de contenido legal y
reglamentario, destinadas a evitar riesgos de desastre, entre otras.
98. Indicaron los
ministerios de Justicia y de Defensa que para la comprensión del término “capacidad”
a que hace referencia el numeral 6º del artículo 92 era necesario tener en
cuenta lo dispuesto en el artículo 47 del mismo Código, que regula el derecho
de reunión y se refiere a la clasificación de las aglomeraciones en público. Al
respecto, debe advertirse que tal disposición fue declarada inexequible -con
efectos diferidos al 20 de junio de 2019- por la Sentencia C-223 de 2017[32], por
desconocimiento de la reserva de ley estatutaria y que, además, el escenario
principal de su aplicación es el derecho de reunión inescindiblemente ligado a
un derecho político.
A pesar de lo
anterior, en el evento en que la actividad económica que da lugar a la
infracción del artículo 92 tenga lugar en un marco como el referido, es claro
que la capacidad del lugar debe estar determinada por las normas legales
o reglamentarias que sean aplicable en este tipo de expresiones.
99. En criterio de
la Sala, en consecuencia, es claro que el numeral 6º del artículo 92 del Código
solo puede aplicarse en concordancia, en los términos y en el marco del
conjunto de normas que componen la regulación de la actividad económica,
especialmente de las que relacionadas con la seguridad. Como esta
interpretación surge del mismo Código, no se observa la existencia de otra
interpretación plausible, pero contraria a los mandatos superiores y, en
especial, al principio de legalidad.
En consecuencia,
la Sala declarará la exequibilidad simple de esta disposición, pues la regulación
establece un conjunto de criterios lo suficientemente detallado para precisar
el alcance de la disposición acusada; y, debido a que la sanción solo será
imponible bajo la certeza de criterios objetivos que evidencien la
configuración de un evento que atente contra la actividad económica.
100. El numeral
10º establece como contraria a la actividad económica la conducta de “propiciar
la ocupación indebida del espacio público”, cuya indeterminación estaría
dada, según el accionante, por el uso de la expresión ocupación indebida.
101.
En relación con este cargo, la Sala estima que, si bien el actor explica
adecuadamente su cuestionamiento, pues tanto la palabra ocupación como indebida
son relativamente vagas, lo que explica su preocupación por asegurar la
certeza jurídica y preservar los derechos de los ciudadanos en la aplicación de
esta norma, lo cierto es que en el marco del sistema jurídico colombiano su
indeterminación no es particularmente intensa o amplia.
102. Así, desde el
artículo 82 de la Carta Política se establece en cabeza del Estado la
obligación de velar por la protección del espacio público, así como la de
preservar su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés
particular; al tiempo que prevé la regulación sobre la ocupación del suelo y el
espacio público. En armonía con esta disposición, el artículo 313 superior,
relativo a las funciones de los concejos municipales, 7. Reglamentar los
usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar
las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles
destinados a vivienda.
103. Estas normas habilitan a distintos
órganos y autoridades públicas para regular el uso del suelo y preservar el
espacio público como un bien colectivo. Tal regulación, a su vez, se efectúa
mediante normas derivadas del poder de policía, y mediante aquellas relativas a
los planes de ordenamiento territorial, a cargo de los concejos municipal, y
las dictadas en defensa de la seguridad y salubridad públicas.
Así las cosas, la indeterminación de la
expresión ocupación indebida debe entenderse exclusivamente en el
sentido de que se trata de aquella que no esté prohibida a través de las normas
jurídicas dictadas por las autoridades competentes. De esta forma, el adjetivo indebido
no remite a lo que el agente o el operador jurídico encargado del momento
de aplicación de la norma considere que atenta contra lo que concibe como deber
desde su pensamiento y estructura moral particular, sino que remite a lo no
prohibido por el ordenamiento jurídico, en su integridad.
104. Tampoco frente a este numeral
considera la Sala que sea necesario condicionar la exequibilidad de la
disposición, pues la interpretación propuesta es la que surge de una
interpretación literal, lógica y sistemática de la disposición, amparada
también en mandatos constitucionales precisos. En consecuencia, se declarará su
exequibilidad simple.
El
numeral 16 ya fue analizado al momento de estudiar el numeral 1, ambos, del
artículo 92 de la Ley 1806 de 2016.
Las medidas
coactivas para el pago de las multas, de los numerales 4 y 5 del artículo 183
del Código Nacional de Policía y Convivencia, son constitucionales
105. Los numerales
4 y 5 del artículo 183 del Código Nacional de Policía y Convivencia prevén
dos consecuencias (medidas correctivas) derivadas del no pago de las multas
impuestas por infracciones de policía: la imposibilidad
de contratar
o renovar contrato con cualquier entidad del Estado y de renovar el registro
mercantil en las cámaras de comercio, respectivamente. A
juicio de la Sala Plena, estos mecanismos para el pago de multas debidas no
desconocen la prohibición de imponer dos sanciones por los mismos
hechos (non bis in ídem). De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, tales medidas constituyen, antes que sanciones, herramientas
coactivas para obtener el pago de las multas y, por esa vía, alcanzar diversos
fines constitucionales asociados al cumplimiento de los deberes sociales.
106. Así, la
Corporación ha considerado constitucionales medidas como la inmovilización de
vehículos por el no pago de multas, aunque también ha declarado la
inexequibilidad de otras, como la retención de la licencia, en el estudio de
normas incorporadas en el Código de Tránsito y Transporte. En todo caso, lo
relevante es que no se trata de sanciones a los comportamientos contrarios a la
convivencia sino de consecuencias jurídicas que sirven como  mecanismos para
lograr el cumplimiento de las obligaciones pecuniarias a favor del Estado.
Estos medios, por otro lado, pueden ser empleados por el Legislador, siempre
que respeten el principio de proporcionalidad. En este orden de ideas, los
numerales 4 y 5 del artículo 183 de la Ley 1801 de 2016 no infringen la
prohibición de la doble incriminación.
107. Ahora bien, la
Sala encuentra también que las medidas en mención son compatibles con el
principio de proporcionalidad, dado que resultan idóneas para obtener el
pago de las multas, necesarias, ante la ausencia de otras que evidentemente
afecten con menor intensidad otros principios, y  proporcionadas en sentido
estricto, puesto que restringen principios prima facie menos relevantes,
como el ejercicio del comercio y la libertad negocial.
Los numerales 4 y
5 del artículo del artículo 183 de la Ley 1801 de 2016 hacen parte de un ámbito
regulativo en el cual el Congreso de la República goza de un amplio poder de
configuración, y no se establecen con base en criterios sospechosos, como los
definidos en el artículo 13 de la Carta Política y la jurisprudencia
constitucional e internacional (raza, sexo, identidad u orientación sexual,
filiación política o religiosa, etc.). En realidad, en estas no se establecen
distinciones entre personas o grupos, sino consecuencias derivadas del
incumplimiento de una obligación.
Sin embargo, sí es
claro que se trata de medidas que restringen o limitan el ejercicio de los
derechos fundamentales, ligados a las libertades económicas. En consecuencia,
la Sala analizará estas disposiciones a través del principio de
proporcionalidad, que exige verificar la idoneidad, la necesidad y la
proporcionalidad en sentido estricto de cada restricción, y no desde el juicio
integrado de razonabilidad, especialmente diseñado para verificar la validez de
las distinciones de trato impuestas por el Congreso de la República.
108. El numeral 4
del artículo 183 de la Ley 1801 de 2016 establece la prohibición de obtener
o renovar contrato con cualquier entidad del Estado. Esta medida resulta, en
principio idónea para alcanzar el fin propuesto. La posibilidad de ofrecer
bienes o servicios al Estado es una fuente importante de ingresos para buena
parte de la población colombiana, o puede llegar a serlo.
109. La necesidad
de la medida no puede ser descartada de plano. El examen de este subprincipio
en un escenario donde se prevé una pluralidad de medidas para alcanzar el mismo
fin se torna relativa, pues en cierta medida la conclusión puede estar atada a
la observación de otras medidas como las contenidas en los demás numerales del
artículo que se analiza. Sin embargo, prima facie, parece admisible la
valoración legislativa de que este es un medio menos lesivo que otros para los
derechos posiblemente afectados.
110. En cuanto a
la proporcionalidad en sentido estricto, lo primero que debe indicarse es que
el examen recae sobre la libertad económica y negocial, derecho que, prima
facie, no tiene el mismo peso que otros derechos como el libre desarrollo
de la personalidad, el acceso a cargos públicos o la educación, a los que
remiten implícitamente otros numerales del artículo en cuestión. La restricción
tampoco es tan intensa, pues, plausiblemente, quienes están en disposición de
ofrecer bienes y servicios al Estado tienen no solo el deber, sino la posibilidad
de hecho de pagar multas que ascienden a 32 SMLMV, es decir, algo más que 1
SMLMV. Finalmente, la certeza de la afectación del interés estatal derivada del
no pago de la multa es indiscutible, mientras la certeza de la afectación a las
libertades citadas es relativa, en la medida en que parece deberse
principalmente a la negligencia del afectado.
111. Así, el pago
de una multa que, en el peor de los casos, excede un salario mínimo no parece
desproporcionada para quienes estén interesados en ejercer la actividad
comercial, de quienes, por otra parte, se espera un cumplimiento de sus
obligaciones económicas.
112. En cuanto a
renovar el registro mercantil en las cámaras de comercio, la Corte considera
que la conclusión debe ser la misma, mutatis mutandi, que la expuesta
para el numeral anterior.
113. Las personas
que van a iniciar su actividad mercantil mediante la creación de una sociedad,
en principio, ejercen su libertad de actividad económica y no hacen parte de la
población vulnerable desde ese mismo punto de vista. La medida es idónea, pues
es plausible suponer que toda persona estaría dispuesta a asumir el pago de
esas multas, antes que privarse de la apertura de una sociedad o un
establecimiento de comercio. La Sala no descarta la necesidad de la medida, con
base en los mismos argumentos expuestos para el numeral anterior. Y la medida
respeta el principio de proporcionalidad en sentido estricto, pues el pago de
una multa que, en el peor de los casos excede un salario mínimo, no parece desproporcionada
para aquellos que estén interesados en ejercer la actividad comercial, de
quienes, por otra parte, se espera un cumplimiento de sus obligaciones
económicas.
Por lo indicado,
la Corte declarará exequibles los numerales 4 y 5 del artículo 183 de la Ley
1801 de 2016.
Síntesis de la
decisión
114. La Sala Plena
de la Corte Constitucional estudió la demanda de inconstitucionalidad de los
artículos 92 (numerales 1, 6, 10, 12 y 16 y parágrafo 2 parcial) y 183 de la
Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia”, presentada con fundamento, principalmente, en dos cargos: por
desconocimiento del principio de legalidad,  en relación con los enunciados
demandados del artículo 92, sobre requisitos para el ejercicio del comercio; y
por desconocimiento del non bis in ídem y los principios de
proporcionalidad y razonabilidad, en relación con el artículo 183, que prevé
diversas consecuencias por el no pago de multas de Policía. Además, el actor
formuló cargos específicos frente al numeral 12º del artículo 92.
115.  Los
intervinientes dentro del proceso de constitucionalidad se manifestaron a favor
y en contra de las pretensiones de la demanda. Específicamente, los ministerios
de Defensa, y de Justicia y del Derecho, y el Ministerio Público solicitaron a
la Corte Constitucional declarar que las disposiciones demandadas se ajustan al
ordenamiento Superior. Los restantes intervinientes apoyaron la solicitud de
inconstitucionalidad.
116. La Sala Plena
analizó dos aspectos previos antes de proceder al estudio de fondo:
116.1. La inexistencia
de cosa juzgada sobre los numerales 1º y 16º del artículo 92 de la Ley 1801
de 2016, respecto a lo resuelto en la Sentencia C-352 de 2009[33]. En esta
última oportunidad, la Corte Constitucional analizó la inconstitucionalidad del
artículo 2.b de la Ley 232 de 1995[34]
que preveía como condición para el funcionamiento de establecimientos de
comercio abiertos al público cumplir con las “demás normas vigentes sobre la
materia”. El cargo sobre el cual se pronunció la Sala Plena consistió en la
presunta lesión del artículo 333 de la Constitución Política (libertad de
empresa e iniciativa privada), lesión que no se consideró configurada en razón
a que la remisión ordenada tenía por destino normas que establecen requisitos
de contenido sanitario “ordenados” o “autorizados” por el
Legislador.
En las anteriores
circunstancias, aunque las remisiones a “normas vigentes” del numeral 1º
del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016, y a la “normatividad vigente”
del numeral 16 ídem son similares a las del artículo 2.b de la Ley 232
de 1995, (i) no son idénticas, pues en las del artículo 92 no se dice “en la
materia”, como ocurría en el caso anterior; y (ii) se inscriben en un escenario
normativo diferente. En consecuencia, sin perjuicio del valor de la Sentencia
C-352 de 2009, como precedente relevante, no se configuró la cosa juzgada –ni
formal ni material-,
116.2. Ineptitud
sustantiva de la demanda (parcial) frente al numeral 12 del artículo 92 y a
los
numerales 1, 2 y 3, los incisos 1º y 2º y el parágrafo del artículo 183 de la
misma Ley. La Sala Plena consideró que los cargos invocados no eran
específicos, pertinentes, ni suficientes. Adujo que los reparos por la lesión
del derecho al trabajo no surgían de una confrontación normativa en abstracto,
sino de posibles atropellos en la aplicación de la disposición; y que el actor
no dio cuenta de las razones por las cuales se desconocía el mandato de no
regresividad, en relación con disposiciones previas del ordenamiento que, según
el demandante, no exigirían la sujeción de la actividad económica a
disposiciones sobre uso del suelo y concordantes.
Así mismo,
consideró que, salvo en relación con los numerales 4 y 5, los cargos contra el
artículo 183 eran ineptos, dado que no existían acusaciones concretas contra el
inciso 1º (o encabezado del artículo), los numerales 1 y 3, el inciso 2º, ni
contra el parágrafo. Además, señaló que el cargo contra el numeral 2, sobre el impedimento
para acceder o ascender en un cargo público, por violación del derecho al
trabajo no era suficiente, pues no se proporcionó una mínima explicación
acerca de la razón por la cual se socava ese derecho, bajo el contexto de la
regulación acusada y a la luz de los alcances que la jurisprudencia
constitucional ha otorgado a dicho principio constitucional. En contraste,
observó que la demanda contra los numerales 4 y 5 del artículo 183 de la Ley
1801 de 2016 era apta, pues a partir de su interpretación
razonable y de una argumentación básica, clara y específica, se generaban dudas
elementales sobre su constitucionalidad, por infracción al principio de
proporcionalidad y a la prohibición de la doble incriminación.
116.3 Superado lo
anterior, la Sala Plena analizó los cargos presentados contra los numerales
1, 6, 10 y 16 y el parágrafo 2º, en sus numerales 1, 6, 10 y 16, del artículo
92, de la Ley 1801 de 2016, y contra los numerales 4 y 5 del artículo
183 de la misma Ley.
116.4. El primer
problema jurídico que se analizó consistió en determinar si algunos numerales
del artículo 92 desconocían el derecho al debido proceso, por afectación a los
principios de legalidad o tipicidad, al incluir términos excesivamente
indeterminados.
La Sala recordó
las diferencias entre poder, función y actividad de policía, y la línea
de la Corte Constitucional sobre el uso de normas en blanco o abiertas en
escenarios de medidas correctivas, destacando que la indeterminación
constitucionalmente admisible exige (i) la posibilidad de que las personas
conozcan con seguridad la conducta prohibida; (ii) que las remisiones sean
identificables; y, (iii) que no permitan la arbitrariedad o discreción al
momento de la aplicación normativa.
Bajo estos
presupuestos, concluyó que los numerales 1º, 6º, 10º y 16º del articulo 92 son
exequibles, pues su relativa indeterminación es superable a través de una
interpretación armónica y sistemática con otros enunciados del Código Nacional
de Policía y Convivencia, así como de las disposiciones legales y
reglamentarias que configuran el ejercicio de la actividad económica.
116.5. El segundo
problema jurídico que abordó la Sala consistió en determinar si el
artículo 183 del Código Nacional de Policía y Convivencia, en sus numerales 4 y
5, que establece la imposibilidad de contratar o renovar contrato con
cualquier entidad del Estado y renovar el registro mercantil en las cámaras de
comercio, respectivamente, por el no pago de multas, desconocía
la prohibición de imponer dos sanciones por los mismos hechos (non bis in
ídem), así como los principios de razonabilidad y proporcionalidad, en la
medida en que restringían intensamente diversos derechos constitucionales.
La Sala acudió al
juicio de proporcionalidad, con miras a verificar la idoneidad, necesidad y
proporcionalidad en sentido estricto de las consecuencias previstas en los dos
numerales acusados. Tras su aplicación, concluyó que: (i) los numerales 4 (que
impide contratar o renovar contrato con cualquier entidad del Estado) y 5 (que
restringe la obtención o renovación del  registro mercantil en las cámaras de
comercio) son exequibles, dado que son medidas idóneas para obtener el pago de
las multas, necesarias, ante la ausencia de otras que evidentemente afecten con
menor intensidad otros principios, y  proporcionadas en sentido estricto,
puesto que restringen principios prima facie menos relevantes, como el
ejercicio del comercio y la libertad negocial.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional
RESUELVE
Primero.- Declararse
INHIBIDA para pronunciarse de fondo por los cargos dirigidos contra el
numeral 12 y el parágrafo 2º, en su numeral 12, del artículo 92 de la Ley 1801
de 2016, “[p]or la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia”.
Segundo.- Declarar
EXEQUIBLES los numerales 1, 6, 10 y 16 y el parágrafo 2º, en sus numerales
1, 6, 10 y 16, del artículo 92, de la Ley 1801 de 2016, “[p]or la
cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”, en relación
con los cargos analizados en esta Sentencia.
Tercero.- Declararse
INHIBIDA para pronunciarse de fondo por los cargos dirigidos contra el
artículo 183 de la Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual se expide el Código
Nacional de Policía y Convivencia”, salvo respecto de los planteados contra
sus numerales 4 y 5, los cuales se declaran EXEQUIBLES, en relación con
los cargos analizados en esta Sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
Ausente con excusa
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Auto 153/19
Referencia:
Solicitud de aclaración de la Sentencia C-054 de 2019. Expediente D-12326.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 92 (parcial) y 183 de
la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia”.
Solicitante:
Juan Pablo Cardona González
Magistrada
Ponente:
DIANA
FAJARDO RIVERA
Bogotá,
D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de
sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el presente Auto con
fundamento en los siguientes
I. ANTECEDENTES
1.1. El 13 de
febrero de 2019, esta Corporación estudió la demanda formulada contra los
artículos 92 (parcial) y 183 de la Ley 1801 de 2016 y, mediante la Sentencia
C-054 de 2019, resolvió:
“Primero.- Declararse INHIBIDA
para pronunciarse de fondo por los cargos dirigidos contra el numeral 12 y
el parágrafo 2º, en su numeral 12, del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016,
“[p]or la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Segundo.- Declarar
EXEQUIBLES los numerales 1, 6, 10 y 16 y el parágrafo 2º, en sus numerales
1, 6, 10 y 16, del artículo 92, de la Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual se
expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”, en relación con los cargos
analizados en esta Sentencia.
Tercero.- Declararse INHIBIDA
para pronunciarse de fondo por los cargos dirigidos contra el artículo 183
de la Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual se expide el Código Nacional de Policía
y Convivencia”, salvo respecto de los planteados contra sus numerales 4 y 5,
los cuales se declaran EXEQUIBLES, en relación con los cargos analizados
en esta Sentencia”.
1.2. La Sentencia
C-054 de 2019 fue notificada por la Secretaría de la Corte Constitucional
mediante edicto 025, fijado el 1º de marzo de 2019 y desfijado el día 5 del
mismo mes y año.
1.3. El 5 de marzo de
2019, Juan Pablo Cardona González radicó en la Secretaría de la Corte un
escrito en el que solicita aclarar varios aspectos de la parte motiva.
1.3.1. En primer
lugar, manifiesta que en el “numeral 53” se cita la Sentencia C-352 de
2009 y se indica que el caso estudiado en dicha oportunidad fue el artículo 9
de la Ley 99 de 1993. Sin embargo, afirma que en esa decisión se demandó la Ley
232 de 1995, no la Ley 99 de 1993.
1.3.2. En segundo
lugar, señala que en los “numerales 91 y 92” se hace referencia a la
sentencia C-271 de 2017, en relación con la situación de los vendedores
informales (o ambulantes), cuando en realidad corresponde a la Sentencia C-211
de 2017 (Expediente D-11638. Actor: Inti Raúl Asprilla Reyes. Magistrado
Ponente: Iván Humberto Escrucería Mayolo).
1.3.3. En tercer
lugar, plantea que en el “numeral 103” se exponen consideraciones sobre
la ocupación indebida del espacio público, pero solicita “en lo posible se
brinde pautas claras de hermenéutica jurídica a los interpretes del Código
Nacional de Policía (ciudadanía y autoridades de policía,) en cuanto a cuáles
son esas normas del ordenamiento jurídico que disponen expresamente los lugares
donde se da la ocupación indebida, es decir si se trata de actos
administrativos de carácter general cuales son estos”.
1.3.4. Por último,
en relación con la consideración de la Sentencia, de que los requisitos para
ejercer actividades económicas se encuentran en el artículo 87 de la Ley 1801
de 2016, solicita se “aclare” respecto de su numeral 1, que prevé las
normas referentes al uso del suelo, destinación o finalidad para la que fue
construida la edificación y su ubicación, cuáles son las autoridades competentes
para “inspeccionar, vigilar y controlar este preciso requisito del uso del
suelo; si lo son conjuntamente los miembros de la policía nacional e
inspectores de policía, o si esto es atribución exclusiva de los inspectores,
pues así lo indica el numeral 12 del artículo 92”.
II.
CONSIDERACIONES
2.1. La aclaración
de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional
1. La
jurisprudencia constitucional ha señalado que, por regla general, no procede la
aclaración de sentencias proferidas en sede de control abstracto de
constitucionalidad, pues permitir dicha posibilidad implicaría desconocer el
principio de cosa juzgada constitucional y, adicionalmente, excedería el ámbito
de competencias asignadas a la Corporación por el artículo 214 de la
Constitución[35].
2. No obstante, la
Corte ha admitido en forma excepcional la aclaración de sus sentencias, si se
cumplen los presupuestos previstos en el artículo 309 del Código de
Procedimiento Civil, hoy recogido en el artículo 285 del Código General del
Proceso, que prescribe: “Aclaración. La sentencia no es revocable ni
reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de
oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan
verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva
de la sentencia o influyan en ella”.
Con fundamento en
esta disposición, como en aquella que regía la materia en el Código de
Procedimiento Civil, la Corte ha señalado que las solicitudes de aclaración de
las sentencias proceden bajo los siguientes supuestos: (i) deben ser
presentadas en el término de ejecutoria de la sentencia, esto es, dentro de los
3 días siguientes a su notificación; (ii) por quien tenga legitimidad
para hacerlo; y (iii) por causa de la
evidente ambigüedad de la parte resolutiva o de los apartados de la motivación
directamente relacionados con ella[36].
En relación con
este último supuesto, el Alto Tribunal ha manifestado que la solicitud de
aclaración “…solo prosperará frente a aquel
contenido que por su ambigüedad ofrezca duda sobre el sentido de la decisión
adoptada por la Sala o respecto de los apartes de la sentencia en que se
fundamenta la decisión. Por ello, cuando las observaciones del solicitante se
refieren a aspectos marginales incluidos en la parte motiva, que no guardan
inescindible relación con la declaración contenida en la parte resolutiva de la
sentencia, o cuando plantean elementos adicionales al debate que ya fue
definido en la decisión judicial, la aclaración es improcedente pues no se
cuestiona realmente la claridad de la razón de la decisión y el sentido de
ésta”[37]. De acuerdo con lo anterior, las solicitudes de aclaración
que pretendan una ampliación o variación sobre lo ya decidido, se tornan
improcedentes[38].
3. Finalmente,
conviene destacar que el artículo 107 del Reglamento Interno de la Corte
Constitucional (Acuerdo 02 de 2015) establece que, una vez presentadas
oportunamente, las solicitudes de aclaración deberán ser resueltas por la Sala
de Revisión o la Sala Plena, en el término máximo de 15 días siguientes al
envió de la solicitud al magistrado ponente.
2.2. La solicitud
de aclaración de la Sentencia C-054 de 2019
4. En el presente
asunto, la Corte encuentra que el ciudadano Juan Pablo Cardona González está
legitimado para solicitar la aclaración de la Sentencia C-054 de 2019, al haber
sido también el demandante contra las normas objeto de estudio en la citada
decisión[39].
Asimismo, el escrito de aclaración fue presentado dentro del término de
ejecutoria de la providencia, pues se radicó ante esta Corporación el 5 de
marzo de 2019 y dicho plazo finalizaba el 8 de marzo del presente año. Una vez
acreditados estos requisitos, la Sala Plena analizará el contenido de la
solicitud, con el fin de verificar si la misma plantea dudas respecto de la
parte resolutiva de la Sentencia o frente a los apartes de la motivación
directamente relacionados con aquélla.
2.2.1. Solicitud
sobre el numeral 53
5. El “numeral
53” de la Sentencia C-054 de 2019 hace parte de un acápite en el cual la
Corte estudió la
eventual existencia de cosa juzgada en lo relativo a la remisión normativa que
establecen los numerales 1 y 16 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016 a las “normas
vigentes” y a la “normatividad vigente”[40],
en la definición de normas para el ejercicio de la actividad económica. En uno
de los cargos de la demanda, el actor aducía que dicha remisión normativa
desconocía el principio de tipicidad, al ser imprecisa e indeterminada. La Corte consideró relevante
referirse a la Sentencia C-352 de 2009[41], en la
cual se analizó la constitucionalidad de la remisión normativa establecida en
el literal b) del artículo 2 de la Ley 232 de 1995[42],
sobre el cumplimiento de las condiciones sanitarias para el ejercicio de
actividades comerciales.
6. La Sala estimó que, si bien la Sentencia C-352 de 2009,
constituía un precedente relevante, no se configuraba la existencia de cosa
juzgada constitucional, pues los numerales demandados (1 y 16 del artículo 92
de la Ley 1801 de 2016) y el artículo 2 de la Ley 232 de 1995, no tenían
contenidos normativos idénticos, puesto que en el caso estudiado en la
Sentencia C-352 de 2009: (i) el artículo 2 de la Ley 232 de 1995 se refería al artículo 9 de la
Ley 99 de 1993[43] y a la demás normatividad vigente “específicamente
en la materia”, lo que llevó a la Corte a señalar que se trataba de la materia
sanitaria, en función de normas ambientales definidas por el Legislador”[44]; y (ii) la remisión no
venía acompañada de medidas correctivas como las previstas en el parágrafo 2
del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016, por lo cual no hacían parte del ámbito
sancionatorio administrativo.
7. La Sala Plena
observa que en las anteriores consideraciones no se incurrió en la equivocación
que el peticionario plantea, pues la Sala no indicó que en la Sentencia C-352
de 2019 se haya estudiado la Ley 99 de 1993, como aquél afirma, sino que el artículo 2 de la Ley 232
de 1995 hacía remisión a
la Ley 99 de 1993 (Art. 9)[45]. Con todo, en el numeral que se
solicita aclarar en efecto se incurrió en una imprecisión, pues se
indicó que el artículo 2
de la Ley 232 de 1995 hacía referencia al “artículo 9 de la Ley 99 de 1993”,
pese a que en realidad hace alusión a la “Ley 9 de 1979”.
8. Aunque la
imprecisión advertida no se encuentra en la parte resolutiva de la Sentencia
C-054 de 2009, la misma hace parte de las consideraciones que sirvieron de
fundamento para la decisión. En efecto, la eventual existencia de cosa juzgada
constitucional, fue el primer análisis que efectuó la Sala y este resultaba
indispensable en orden a determinar si debía efectuarse pronunciamiento de
fondo sobre uno de los cargos planteados por el demandante, relacionado con la
presunta inconstitucionalidad de la remisión normativa contenida en los
numerales 1 y 16 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016. Este reproche fue
finalmente descartado -al igual que los restantes cargos formulados contra dichas
disposiciones-, por lo cual, la Corte declaró la exequibilidad de los citados
numerales, decisión que quedó consignada en el ordinal 2º de la parte
resolutiva del fallo.
Así
las cosas, la citada imprecisión ofrece dudas frente a las motivaciones que
sirvieron de sustento para descartar la existencia de cosa juzgada
constitucional respecto de la remisión
normativa contemplada en los numerales 1 y 16 del artículo 92 de la Ley 1801 de
2016. En consecuencia, la Sala aclarará el numeral 53 de la citada providencia,
bajo
el entendido de que el
artículo 2 de la Ley 232 de 1995 hace remisión a la “Ley 9 de 1979”,
no al “artículo 9 de la Ley 99 de 1993”. Esta aclaración se realizará igualmente sobre el numeral 88 de
las consideraciones, como quiera que en el mismo se incurre en similar
imprecisión[46].
2.2.2. Solicitud
sobre los numerales 91 y 92
9. Al
momento de estudiar los cargos presentados contra los numerales 1 y 16 del
artículo 92 de la Ley 1801 de 2016[47],
por presunto desconocimiento del principio de tipicidad, la Corte señaló en los
numerales 91 y 92 de la consideraciones de la Sentencia C-054 de 2009 que, para
la aplicación de las medidas correctivas, es necesario tener en cuenta lo
establecido en la Sentencia C-271 de 2017, en relación con los vendedores
informales. A propósito de esta decisión, indicó: “[l]a
aplicación de la medida correctiva no puede dar lugar a la destrucción del
bien, mientras no se hayan desarrollado las medidas necesarias para su
reubicación y para la generación de alternativas de trabajo, con las que puedan
asegurar su subsistencia, en caso de afectar a personas que ejerzan la
actividad amparadas por el principio de confianza legítima y que se encuentren
en condición de vulnerabilidad”[48].
10. La Sala Plena
advierte que, efectivamente, las anteriores consideraciones fueron consignadas
en la Sentencia C-211 de 2017[49], no en la C-271
de 2017. De otra parte, debe tenerse en cuenta que en la parte
resolutiva de la primera decisión, la Corte declaró exequible, por el
cargo examinado, los parágrafos 2º (numeral 4) y 3º del artículo 140 de la Ley
1801 de 2016, “en el entendido que cuando se trate de personas en
situaciones de debilidad manifiesta o pertenecientes a grupos de especial
protección que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional se encuentren
protegidas por el principio de confianza legítima, no se les aplicarán las
medidas correccionales de multa, decomiso o destrucción, hasta tanto se les
haya ofrecido por las autoridades competentes programas de reubicación o
alternativas de trabajo formal, en garantía de los derechos a la dignidad
humana, mínimo vital y trabajo”.
De
acuerdo con lo anterior, la Sala considera que el error de digitación advertido
es relevante pues en la decisión que se solicita aclarar, la Corte hizo referencia
a los supuestos de los vendedores informales, analizado en la Sentencia C-211
de 2017, al analizar y decidir la exequibilidad de los numerales 1 y 16 del
artículo 92 de la Ley 1801 de 2016, disposiciones que tipifican conductas que
afectan la actividad económica. La Corporación señaló que para la aplicación
de las medidas correctivas, relacionadas con las disposiciones acusadas, debe
tenerse en cuenta lo establecido en la Sentencia C-211 de 2017. Por lo tanto,
pese a que conforme a esta previsión el fallo objeto de remisión no determina
la exequibilidad de las normas analizadas en la Sentencia C-054 de 2019, sí
permite comprender el alcance de la decisión de exequiblidad vertida en el
ordinal 2º de la parte resolutiva de la Sentencia.
11.
A juicio de la Sala, dado que se trata en realidad de un error de transcripción
-el número de una sentencia-, la subsanación necesaria se adecúa más
exactamente a los supuestos de corrección de sentencias,
específicamente, aquellos relacionados con errores por omisión o cambio de palabras o alteración de
estas, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva del fallo o que
influyan en ella[50]. En consecuencia,
esta Corporación dispondrá corregir los errores de transcripción que se presentaron en los numerales 91 y
92 de la parte motiva de la Sentencia C-054 de 2019, en el sentido de que la
referencia jurisprudencial allí contenida es a la Sentencia C-211 de 2017, no a
la providencia C-271 de 2017.
2.2.3. Solicitud
sobre el numeral 103
12. El numeral 103
de la Sentencia C-054 de 2019 contiene dos párrafos en los cuales la Corte
analizó el cargo formulado contra del numeral 10 del artículo 92 de la Ley 1801
de 2016, que prohíbe propiciar la ocupación indebida del espacio público[51], por presunto
desconocimiento del principio de tipicidad. Este cargo fue descartado y la
Corte declaró la exequibilidad de la citada disposición en el ordinal 2 de la
parte resolutiva del fallo.
La Corte, en
síntesis, indicó que la indeterminación de la expresión ocupación indebida debe
entenderse exclusivamente en el sentido de que se trata de aquella que no esté
prohibida a través de las normas jurídicas dictadas por las autoridades
competentes. Así mismo, subrayó que el adjetivo indebido no remite a lo que
el agente o el operador jurídico encargado de la aplicación de la norma
considere que atenta contra lo que concibe como deber desde su pensamiento y
estructura moral particular, sino que remite a lo no prohibido por
el ordenamiento jurídico, en su integridad.
La Sala Plena
considera que las consideraciones expuestas en el citado numeral no contienen
ambigüedad alguna y, en esa medida, no ofrecen dudas que ameriten algún tipo de
aclaración. Antes bien, la Corte clarificó las razones por las cuales la
expresión “ocupación indebida” no revestía una indeterminación intensa en el
marco del ordenamiento jurídico colombiano y, adicionalmente, ofreció pautas
interpretativas para su cabal entendimiento. Así las cosas, la solicitud de
aclaración, mediante la cual se pide precisar cuáles son las normas del
ordenamiento jurídico que disponen expresamente los lugares donde se presenta
la ocupación indebida del espacio público, no está llamada a prosperar. La
petición supondría en realidad una ampliación sobre lo que fue resuelto en la
Sentencia C-054 de 2019 y las motivaciones que sirvieron de sustento a la
decisión.
2.2.4. Solicitud
sobre el alcance del numeral 1 del artículo 87 de la Ley 1801 de 2016
13. Por último, el
solicitante pide aclarar, frente al numeral 1 del artículo 87 de la Ley 1801 de
2016, cuáles son las autoridades competentes para inspeccionar, vigilar y
controlar el uso del suelo, si lo son conjuntamente los miembros de la Policía
Nacional e inspectores de policía, o si aquello es atribución exclusiva de los
inspectores.
14. Al efectuar el
análisis de los cargos formulados contra los numerales 1, 6, 10 y 16 del artículo 92 de la
Ley 1801 de 2016, la Sentencia C-054 de 2019 señaló que, para la adecuada
comprensión de las referidas disposiciones y su correspondiente estudio de
constitucionalidad, resultaba necesario tener en cuenta, entre otras, lo
dispuesto en el artículo 87 de la Ley 1801 de 2016, que define los
requisitos para cumplir actividades económicas.
Así, al estudiar la presunta
indeterminación de la expresión “no permitidos”, establecida en el
numeral 1 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016 (disposición que prohíbe vender, procesar o almacenar
productos alimenticios en los sitios no permitidos o contrariando las normas
vigentes), la Corte precisó que el artículo 87 de la Ley 1801 de 2016
permite superar dicha indeterminación, puesto que (i) el numeral 1 del artículo
consagra la obligación de cumplir las normas sobre el uso y destinación
del suelo como requisito previo al desarrollo de la actividad económica; y (ii)
el numeral 3 exige el cumplimiento de las condiciones de seguridad, ambientales
y sanitarias determinadas por el régimen de Policía durante la ejecución de la
actividad económica.
En
este sentido, la Corporación concluyó “que los sitios no permitidos serán
aquellos definidos en las normas a las que el propio Legislador hizo referencia
en el artículo 87 y que tienen que ver con la facultad de los municipios de
definir el uso del suelo”[52].
Por otro lado, al estudiar la
presunta inconstitucionalidad de la remisión normativa contenida en los
numerales 1 y 16 del artículo 92 de la Ley 1801 de 2016, la Corte resaltó
nuevamente la importancia de atender lo dispuesto en el artículo 87 del
mismo Código, en lo que tiene que ver con: (i) el
uso del suelo y el cumplimiento de las normas se seguridad, ambientales y de
policía, determinadas por el régimen de Policía; y (ii) los requisitos
que deben cumplirse para el ejercicio de la actividad económica.
15.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena observa que el artículo 87 de la Ley
1801 de 2016 constituyó un referente normativo importante a la hora de
interpretar y analizar la constitucionalidad de los numerales 1 y 16 del
artículo 92 del referido Estatuto. Sin embargo, la solicitud de “aclaración”
del alcance del numeral 1 del artículo 87 de la Ley 1801 de 2016, resulta
improcedente, porque la norma no fue objeto de reproche en la Sentencia C-054
de 2019 y, si bien la Corte la tuvo en cuenta como parámetro interpretativo, el
debate no giró sobre su contenido y alcance. Así mismo, las consideraciones
expuestas frente a dicha disposición, fueron lo suficientemente esclarecedoras
y no adolecen de ambigüedad alguna.
2.2.5.
Conclusiones
16. Conforme a los
anteriores fundamentos, la Sala Plena de la Corte Constitucional: (i) aclarará
los numerales 53 y 88 de la parte motiva de la Sentencia C-054 de 2019, bajo el
entendido de que el
artículo 2 de la Ley 232 de 1995 hace remisión a la “Ley 9 de 1979”,
no al “artículo 9 de la Ley 99 de 1993”; (ii) dispondrá la corrección de los errores de transcripción que
se presentaron en los numerales 91 y 92 de la parte motiva de la
Sentencia C-054 de 2019, en el sentido de que la referencia jurisprudencial
allí contenida es a la Sentencia C-211 de 2017, y no a la providencia C-271 de
2017; y (iii) rechazará por improcedentes las solicitudes de aclaración frente
al numeral 103 de la Sentencia C-054 de 2019 y respecto del alcance del numeral
1 del artículo 87 de la Ley 1801 de 2016.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
facultades constitucionales y legales,
RESUELVE
PRIMERO.- ACLARAR los numerales 53 y
88 de la parte motiva de la Sentencia C-054 de 2019, bajo el entendido de que el artículo 2 de la Ley 232 de
1995 hace remisión a la “Ley 9 de 1979”, no al “artículo 9 de
la Ley 99 de 1993”.
SEGUNDO.- CORREGIR los errores de transcripción que se presentaron en los numerales 91 y
92 de la parte motiva de la Sentencia C-054 de 2019, en el sentido de que la
referencia jurisprudencial allí contenida es a la Sentencia C-211 de 2017, no a
la providencia C-271 de 2017.
TERCERO.- RECHAZAR
por
improcedentes, las solicitudes de aclaración frente al numeral 103 de la
Sentencia C-054 de 2019 y respecto del alcance del numeral 1 del artículo 87 de
la Ley 1801 de 2016.
CUARTO.- Contra el
presente Auto no procede recurso alguno.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
cúmplase y publíquese.
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento
aceptado
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folios 69 a 77.
[2] Folios 104 a 106.
[3] M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[4] Folios 227 a 229.
[5] En
efecto, el artículo 243 de la Constitución Política establece: “Los fallos
que dicte la Corte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a
cosa juzgada constitucional. || Ninguna autoridad podrá reproducir el
contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de
fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para
hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.
[6] M.P.
Catalina Botero Marino.
[7]
C-152 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[8]
Sentencias C-427 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-489 de 2000.
M.P. Carlos Gaviria Díaz; y C-774 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[9]
Sentencias C-427 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero, reiterada, entre
otras, en la C-447 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-774 de 2001.
M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-1064 de 2001. M.P.  Manuel José Cepeda Espinosa y
C-301 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[10] Ver
las sentencias C-096 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-516 de 2016.
M.P. Alberto Rojas Ríos; C-007 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-460
de 2008. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-774 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil;
y C-228 de 2002. MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre
Lynett. En sentido similar, en la sentencia C-064 de 2018. M.P. José Fernando Reyes
Cuartas, se sostuvo que el efecto de la cosa juzgada constitucional podía
enervarse “cuando se presenten circunstancias
extraordinarias que lo ameriten, como la modificación del parámetro de
constitucionalidad, el cambio del significado material de la Constitución y la
variación del contexto”.
[11] Se refiere,
entonces, al artículo 1º de la Ley 232 de 1995.
[12] “Es claro que el ejercicio de la actividad lícita
del comercio requiere de precisas definiciones por parte del legislador sobre
las exigencias que deben cumplirse, particularmente en materia sanitaria, con
el propósito de armonizar dicha actividad empresarial con las limitaciones que
imponen los derechos de los usuarios y las exigencias del bien común. Sin
embargo, como se ha reiterado, estas exigencias deben ser de orden legal, sin
perjuicio de la facultad reglamentaria atribuida al Presidente de la República
y del ejercicio de su potestad de inspección y vigilancia sobre determinadas
actividades, así como de las facultades de intervención en la economía
otorgadas por “mandato de la ley” (Art. 334 C.P.) (…) Tal como quedó
establecido en los fundamentos de esta decisión, (Fundamento jurídico No. 5.1)
una interpretación sistemática de la ley, tomando en cuenta el contexto en que
se expidió y los propósitos que la animaron, permiten excluir la posibilidad de
que a través de normas reglamentarias se establezcan requisitos o exigencias
para el funcionamiento de los establecimientos de comercio, que no estén
previstas en la Ley. De manera
contundente los artículos 1° y 5° de la ley en que se inserta el segmento
normativo acusado, prohíben la exigencia de requisito alguno que no esté
“ordenado” o “autorizado” por el legislador. Por lo tanto, no resulta necesaria
la emisión de una sentencia interpretativa como lo propone el señor
Procurador”. Sentencia C-352 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[13]
Cfr., en este sentido, Sentencias T-026-02. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; y
SU484 de 2008. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[14] Sentencia C-889 de
2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[15] Al
respecto, en la Sentencia C-091 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa, se
afirmó que: “[e]n segundo lugar, el principio
de estricta
legalidad se refiere a una forma de producción de las normas,
consistente en la definición precisa, clara e inequívoca de las conductas
castigadas. Esta segunda dimensión del principio de legalidad que, se anuncia
desde ya, se refiere a la controversia planteada en este trámite, constituye el
centro de un sistema garantista. Es un presupuesto para que los ciudadanos
conozcan realmente las conductas permitidas y prohibidas y no sean entonces
sujetos de un poder plenamente discrecional o de una amplitud incontrolable en
manos de los jueces y es, por lo tanto, una garantía epistémica de la
libertad y la dignidad humana, en tanto la capacidad de toda persona para auto
determinarse.” (negrilla fuera de texto).
[16] M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[17] M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[18] M.P.
Nilson Pinilla Pinilla.
[19] Capítulo II. De las
contravenciones que dan lugar a reprensión en audiencia pública:
Artículo 202.- Compete a
los comandantes de estación y de subestación [reprender] en audiencia pública:
[…] 5o) A los padres que permitan a sus hijos intranquilizar al vecindario con
sus juegos o travesuras.
[20] Continuó la Corte: “En cuanto a la prueba
de la perturbación a la tranquilidad de los vecinos, las autoridades de policía
no pueden dejar de lado que los mayores deben soportar lo que podría
denominarse “una carga superior de molestia”, que consiste en que, como
consecuencia lógica del comportamiento de los niños, está el de producir algún
tipo de perturbación o desorden en sus juegos, que al ser razonablemente
entendido y valorado, descarte la posibilidad de que se esté frente a una
actitud de intransigencia por parte de los mayores, supuestamente perjudicados.
En conclusión: no
obstante la prevalencia de los derechos de los niños, esta prevalencia ni es
absoluta ni puede ir en detrimento directo de los derechos de los demás, ni su
ejercicio puede llevar consigo la desaparición del derecho del otro. Además,
para imponer la medida correctiva, como ocurre con la de cualquier sanción,
debe garantizarse el cumplimiento del debido proceso, consagrado en el artículo
29 de la Constitución.” Sentencia C-490 de 2002. M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[21] M.P.
Iván Escrucería Mayolo.
[22] Artículo
140,  Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana: “Comportamientos
contrarios al cuidado e integridad del espacio público. <Artículo corregido por el artículo 11 del
Decreto 555 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> Los siguientes
comportamientos son contrarios al cuidado e integridad del espacio público y
por lo tanto no deben efectuarse: […] 4. Ocupar el espacio público en violación de las normas vigentes.
… PARÁGRAFO 2o. Quien incurra en uno o más de los comportamientos
antes señalados será objeto de la aplicación de las siguientes medidas:
COMPORTAMIENTOS  MEDIDA CORRECTIVA A APLICAR DE MANERA
GENERAL
Numeral 4    Multa General tipo 1.
PARÁGRAFO 3o. Cuando el comportamiento de ocupación indebida del
espacio público a que se refiere el numeral 4 del presente artículo, se realice
dos (2) veces o más, se impondrá, además de la medida correctiva prevista en el
parágrafo anterior, el decomiso o la destrucción del bien con que se incurra en
tal ocupación”.
[23] “La consagración de este deber
constitucional es reflejo de la importancia otorgada por el Constituyente a la
preservación de espacios urbanos abiertos al uso de la colectividad, que
satisfagan las diversas necesidades comunes derivadas de la vida en las
ciudades y poblados y contribuyan, igualmente, a mejorar la calidad de vida de
sus habitantes, permitiendo la confluencia de los diversos miembros de la
sociedad en un lugar común de interacción. Por su destinación al uso y disfrute
de todos los ciudadanos, los bienes que conforman el espacio público son “inalienables,
imprescriptibles e inembargables” (art. 63,
C.P.); esta es la razón por la cual, en principio, nadie puede apropiarse del
espacio público para hacer uso de él con exclusión de las demás personas, y es
deber de las autoridades desalojar a quienes así procedan, para restituir tal
espacio al público en general”. Sentencia T-772 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[24] M.P. Iván
Escrucería Mayolo.
[25]
Código Nacional de Policía y Convivencia. “ARTÍCULO 4o.
AUTONOMÍA DEL ACTO Y DEL PROCEDIMIENTO DE POLICÍA. Las disposiciones de la Parte Primera del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no se
aplicarán al acto de Policía ni a los procedimientos de Policía, que por su misma naturaleza preventiva requieren decisiones de
aplicación inmediata, eficaz, oportuna y diligente, para conservar el fin
superior de la convivencia, de conformidad con las
normas vigentes y el artículo 2o de la Ley 1437 de 2011. Por su parte las
disposiciones de la parte segunda de la Ley 1437 de 2011 se aplicarán a la decisión final de
las autoridades de Policía en el proceso único de Policía, con excepción de
aquellas de que trata el numeral 3 del artículo 105 de la ley en mención.” (Destaca la Sala).
[26] 4.4.7. La
determinación del plazo tendrá en cuenta la denominada “lógica de lo
razonable”, es decir, deberá la autoridad atender a las reglas de la
experiencia y de lo que normalmente acontece en situaciones como la que debe
resolver. En todo caso, el funcionario será responsable por conductas que
atenten contra derechos fundamentales o desconozcan los principios de la
función administrativa previstos en el artículo 209 superior, complementados
por el artículo 8º del Código.
[27] Sobre el alance de
este concepto, en la Sentencia C-225 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo,
se afirmó que: “el orden público debe definirse como
las condiciones de seguridad, tranquilidad y de sanidad medioambiental, necesarias
para la convivencia y la vigencia de los derechos constitucionales, al amparo
del principio de dignidad humana”.
[28]
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[29] M.P.
María Victoria Calle Correa.
[30] Las multas
generales están reguladas en el artículo 180 del Código Nacional de Policía y
Convivencia.
[31] El RAE presenta las siguientes acepciones de sitio:
“1. m. Espacio que es ocupado o puede serlo por algo.
2. m. Lugar o terreno determinado que es a propósito para algo.
3. m. Casa campestre o hacienda de recreo de un personaje.
4. m. Acción y efecto de sitiar.
5. m. Inform. sitio web.
6. m. Cuba. Estancia pequeña dedicada al cultivo y a la cría de animales domésticos.
7. m. Méx. Parada de taxis autorizada”.
[32] M.P. Alberto
Rojas Ríos.
[33] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[34] “Por
medio de la cual se dictan normas para el funcionamiento de los
establecimientos comerciales.”
[35] Ver,
entre otros, autos 244 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; 216 de
2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 304 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado; y 292 de 2017. M.P Gloria Stella Ortiz Delgado.
[36] Ver,
entre otros, autos 004 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; 244 de 2006. M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto; 015 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;
147 de 2014. M.P. Alberto Rojas Ríos; 055 de 2016. M.P. Alberto Rojas Ríos; 113
de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; y 292 de 2017. M.P Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[37] Auto
147 de 2014. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[38] Ibídem.
[39] Esta
Corporación ha señalado que las personas legitimadas para solicitar la
aclaración de las sentencias de constitucionalidad son los intervinientes en el
proceso de acción pública de inconstitucionalidad y quien demanda la norma.
Auto 055 de 2016. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[40] “ARTÍCULO 92. COMPORTAMIENTOS
RELACIONADOS CON EL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVIDAD QUE AFECTAN LA ACTIVIDAD
ECONÓMICA. Los siguientes comportamientos relacionados con el cumplimiento
de la normatividad afectan la actividad económica y por lo tanto no deben
realizarse”: (…) “1. Vender, procesar o almacenar
productos alimenticios en los sitios no permitidos o contrariando las normas
vigentes” (Subrayado fuera de texto) (…) “16. Desarrollar la actividad económica
sin cumplir cualquiera de los requisitos establecidos en la normatividad
vigente” (Subrayado fuera de texto).
[41] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[42]“ARTÍCULO 2o. No obstante lo dispuesto en el
artículo anterior, es obligatorio para el ejercicio del comercio que los
establecimientos abiertos al público reúnan los siguientes requisitos: (…) b)
Cumplir con las condiciones sanitarias descritas por la Ley 9ª  de 1979
y demás normas vigentes sobre la materia.” (subrayado fuera de texto).
[43] “Por
la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público
encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se
dictan otras disposiciones”.
[44] Sentencia C-054 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[45] “Por
la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público
encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se
dictan otras disposiciones”.
[46] En
este se indicó: “88. Por último, la remisión
efectuada al final de la disposición a las normas vigentes puede considerarse relativamente
amplia. Sin embargo, la Sentencia C-352 de 2009 es un precedente relevante
para afrontar el problema jurídico. En aquella decisión la Corporación
consideró que una remisión al artículo 9 de la Ley 93 de 1993 y las demás normas vigentes en
la materia no resultaba excesivamente indeterminada, ni restringía
en exceso la libertad económica, pues debía entenderse que hacía referencia a
las normas vigentes en materia ambiental, asociadas a la salubridad pública” (subrayado
fuera de texto).
[47] Estas disposiciones tipifican conductas que afectan la
actividad económica.
[48]
Sentencia C-054 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[49]
Sentencia C-211 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo.
[50] El
artículo 286 del Código General del Proceso contempla la posibilidad de
corregir las sentencias, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 286. CORRECCIÓN DE
ERRORES ARITMÉTICOS Y OTROS. Toda providencia en que se haya incurrido en error
puramente aritmético puede ser  corregida por el juez que la dictó en cualquier
tiempo, de oficio o a solicitud de parte, mediante auto.  Si la corrección
se hiciere luego de terminado el proceso, el auto se notificará por
aviso. // Lo dispuesto en los incisos anteriores se aplica a los casos de
error por omisión o cambio de palabras o alteración de estas, siempre que estén
contenidas en la parte resolutiva o influyan en ella”. Con fundamento en esta
disposición, la jurisprudencia constitucional ha admitido, de forma
excepcional, la corrección de sus sentencias en aquellos casos en los que se
presentan errores aritméticos o de palabras (omisión, cambio o alteración de
las mismas), en la parte resolutiva del fallo o en la parte motiva que influya en aquélla. Ver, entre otros, autos
114 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; 303 de 2015. Jorge Iván
Palacio Palacio; 503 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa; 104 de 2017.
M.P. Alberto Rojas Ríos; 191 de 2018. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
Asimismo, la jurisprudencia ha resaltado que la solicitud de corrección debe
presentarse dentro del término de ejecutoria de la sentencia y por una persona
legitimada para ello (Auto 104 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos).
[51] “ARTÍCULO 92. COMPORTAMIENTOS
RELACIONADOS CON EL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVIDAD QUE AFECTAN LA ACTIVIDAD
ECONÓMICA. Los siguientes comportamientos relacionados con el cumplimiento
de la normatividad afectan la actividad económica y por lo tanto no deben
realizarse”: //(…) “10. Propiciar la ocupación indebida del espacio público”.
[52]
Sentencia C-054 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.