C-122-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-122/06
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de pertinencia, claridad,
certeza, especificidad y suficiencia
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR
INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Incumplimiento del requisito de pertinencia
La demanda
contiene un cargo general, según el cual la ejecución de las obras de que trata
el Art. 1º de la Ley 62 de 1937 quebranta los Arts. 49, 79, 80 y 366 de la
Constitución, en cuanto éstos consagran: el deber del Estado de organizar,
dirigir y reglamentar la prestación de servicios de saneamiento ambiental; el
derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y la garantía de la
participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo; el deber
del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales
para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución, y la solución de las necesidades insatisfechas de saneamiento
ambiental como objetivo fundamental de la actividad del Estado. Se observa, de
modo manifiesto, que  el cargo planteado se funda en la ejecución de las obras
cuya construcción decreta la citada ley, es decir, en la aplicación de ésta, y
no en su texto o contenido. Por consiguiente, la pretendida inexequibilidad no
es predicable de éste, sino de los hechos, actos u operaciones administrativos
realizados por las autoridades administrativas en su ejecución. Ello significa
que dicho cargo no cumple el requisito de pertinencia señalado por la
jurisprudencia de esta corporación. Por estas razones la Corte debe declararse
inhibida para proferir decisión de fondo, por ineptitud sustantiva de la
demanda.
Referencia: expediente D-5945
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 62 de
1937
Demandante: Jorge Enrique Roa Castañeda
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D. C., veintidós (22) de febrero
de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge
Enrique Roa Castañeda presentó demanda contra la Ley 62 de 1937, por la cual se
decreta la construcción de varias obras de utilidad pública en la ciudad de
Cartagena y se dictan otras disposiciones.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcriben las disposiciones demandadas,
conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 23603 de 13 de Octubre de
1937:
Ley 62 de 1937
(septiembre 7)
Por la cual se decreta la construcción de varias obras
de utilidad pública en
la Ciudad de Cartagena  y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
Decreta:
ARTICULO 1° Decrétase la construcción
de las siguientes obras en la ciudad de Cartagena, que se declaran, para todos
los efectos legales, de utilidad pública:
Primera - La limpia, canalización y angostamiento de
los caños de la bahía,  desde el punto en que el mar entra a ella por el canal
Juan Angola, hasta el lugar donde los caños salen a la bahía plena, en
jurisdicción del Corregimiento de La Quinta, cruzando El Cabrero, los puentes de El Espinal, del Pie
del Cerro y el Manga-Popa.
Segunda - Terraplenado y urbanización de las orillas
de los caños de Cartagena, terraplenado de las orillas nortes de la bahía de
Las Animas y construcción de Avenidas entre las urbanizaciones y los canales.
Tercera - Terraplenado de la zona comprendida entre el
extremo del antiguo muelle de La Machina y la punta de muralla que cierra el
patio del cuartel de Cartagena. Este sector de la obra se hará de acuerdo con
su aplicación al
ensanche de la base naval.
ARTICULO 2° Autorízase al Gobierno Nacional para celebrar
con la Compañía del Ferrocarril de Cartagena a Calamar, arreglos tendientes al
traslado  de la estación y bodegas a un lugar próximo al en que deriva hacia
los muelles fluviales y marítimos.
PARAGRAFO - Facúltase al Municipio de
la misma ciudad de Cartagena para que, una vez adquiridos por la Nación los
terrenos que deje libres el traslado de la estación y bodegas dichas,  y los de
la vía férrea, ubicados entre la actual estación
y la que construya la Compañía, los utilice en la forma en que estime más
adecuada al embellecimiento y tráfico de la ciudad.
ARTICULO 3° En los arreglos que celebre el Gobierno,
en cumplimiento del artículo anterior, se pactará también el levantamiento de los rieles del ferrocarril
en el trayecto comprendido entre el antiguo muelle de La Machina  y el sitio
donde se construya la nueva estación del mismo ferrocarril.
Se declaran de utilidad pública las obras a que se
refieren el artículo anterior
y éste.
ARTICULO 4° El Gobierno procederá a verificar los
estudios, planos y presupuestos de estas obras, quedando ampliamente autorizado
para ejecutarlas, ya sea directamente o por contrato con casa constructora, o
bien  por medio de una junta que puede crear con esta finalidad, si lo creyere
conveniente, o en la forma más favorable para su realización y para los
intereses nacionales.
PARAGRAFO – En el caso de que el Departamento de
Bolívar y la Municipalidad de Cartagena, o cualquiera de estas entidades, resolviere contribuir
efectivamente, en cualquier forma, para la ejecución de estas obras, el
Gobierno dará participación en la Junta, si la creare,  en los trabajos, o en
el contrato que celebre, a esas entidades, o a la que contribuya.
ARTICULO 5° Sea cual fuere la forma en que el Gobierno resuelva
proceder a la construcción de estas obras, desde la sanción de la presente ley
procederá  a promover ante las autoridades respectivas, las acciones
conducentes para rescatar los derechos de la Nación en las orillas de la Bahía de Cartagena, o
en sus caños, que entidades públicas o personas particulares hayan usurpado.
ARTICULO 6° Créase un impuesto de valorización  que
determinará y cobrará
el Gobierno Nacional en la forma que lo estime conveniente, y que deberán pagar
los dueños de casas, edificios o lotes que reciban algún beneficio con la
construcción de las obras a que se refiere el artículo 1° de esta ley.
ARTICULO 7° El Gobierno Nacional trazará los planos de la urbanización
de las orillas de los caños de Cartagena y de la Bahía que sean terraplenadas,
y venderá los lotes de dicha urbanización en la forma que lo estimare
conveniente.
ARTICULO 8° El Gobierno Nacional queda autorizado para contratar con las personas que deseen
adquirir los lotes de las urbanizaciones a que se refiere la presente Ley, en
forma que el precio de compra pueda ser pagado parcial o totalmente con el
trabajo que el comprador verifique para realizar el terraplenado y arreglo del lote que haya escogido,
sometiéndose a las condiciones y planos que el Gobierno le indique.
ARTICULO 9° El Gobierno procederá a llevar a cabo las
obras de que trata  la presente Ley, con los recursos que apropie el Congreso
y  con el producido de
las ventas de los lotes urbanizados, de que trata el inciso 2° del articulo 1°,
con destinación exclusiva para este fin.
Dada en Bogotá a veinticinco de agosto de mil
novecientos treinta y siete.
El Presidente del Senado, MANUEL DEL C. PAREJA - El presidente de la cámara de
Representantes, MARIO IRAGORRI DIEZ - El Secretario del Senado, Rafael Campo A.
– El Secretario de la Cámara de Representantes, Jorge Uribe Márquez.
Organo Ejecutivo - Bogotá, septiembre 7 de 1937.
Publíquese y ejecútese.
ALFONSO LOPEZ
El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Gonzalo
Restrepo – El Ministro de Obras Públicas, Cesar García Alvarez.
III. DEMANDA
El demandante considera violados los Arts. 49, 79, 80
y 366 de la Constitución Política, con las siguientes razones:
Manifiesta que la ley demandada “contiene el
decreto de unas obras públicas de contenido e impacto ambiental, que en su
momento fueron concebidas como de salubridad pública y que corresponden, hoy
día, al concepto de saneamiento ambiental; sin embargo, la ley demandada, que
para algunas personas y entidades estatales se encuentra vigente y es
subsistente al nuevo orden constitucional de la Carta del 91, viola la
Constitución al establecer unas competencias y determinar unos aportes fuera
del contexto constitucional nuevo y con violación del conjunto de disposiciones
constitucionales que se invocan como violadas en esta demanda”.
Expresa que la ejecución de las obras contempladas en
dicha ley, en lo que no se hizo en su oportunidad, debe, en el presente,
sustentarse frente a una nueva realidad tanto fáctica como jurídica, por lo
cual una intervención de los cuerpos de agua precisados en la ley implica, necesariamente,
una evaluación ambiental, en relación con el problema general del impacto que
puedan tener las obras frente al sistema de cuerpos de agua de la ciudad de
Cartagena, integrado por el Canal del Dique, la Bahía de Cartagena, los caños,
lagunas y ciénagas y, en especial, la Ciénaga de la Virgen.
Afirma que dicha ejecución no satisface la obligación
que tiene hoy día el Estado colombiano de garantizar el derecho a gozar de un
ambiente sano y adoptar las medidas encaminadas a obtener el mejoramiento de la
calidad de vida de la población y el aseguramiento del bienestar general, y que
la misma debe consultar el sistema normativo constitucional que directa o
indirectamente alude al ambiente y a la necesidad de su protección, citando
apartes de sentencias de la Corte Constitucional que tratan de dicho sistema,
con la finalidad de asegurar una oferta constante de elementos ambientales a
las generaciones presentes y futuras.
Sostiene que la ejecución de las obras viola de manera
específica el Art. 79 de la Constitución, en cuanto la ley demandada no ha
garantizado, en la adopción de la decisión, la participación de la comunidad,
que resulta afectada por la intervención de los cuerpos de agua, tal y como hoy
día se pretende con el relleno de un sector de la Laguna del Cabrero, con el
pretexto del saneamiento del cuerpo de caños y lagunas de la ciudad. Agrega que
esa ejecución no garantiza, dada su desactualización, la protección de la
diversidad e integridad del ambiente y la conservación de las áreas de especial
importancia ecológica como son los cuerpos de agua de la ciudad de Cartagena.
Expone que los recursos hídricos deben administrarse
por parte del Estado con un criterio de planificación que permita garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, como lo
ordena el Art. 80 superior, norma que no satisface la ley demandada.
Arguye que el Art. 366 de la Constitución señala los
objetivos del Estado en materia de solución de las necesidades insatisfechas de
salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable, y prioridades
en materia de gasto público social, disposición que vulnera la ley acusada por
no existir un fundamento técnico y ambiental que justifique la intervención de
tan importantes cuerpos de agua de la ciudad de Cartagena y por no tomarse en
consideración las necesidades actuales de saneamiento ambiental.
Señala que, igualmente, la ley mencionada establece
unos gastos a cargo de la Nación que no corresponden a ningún plan ni
presupuesto previo y no obedecen a ningún criterio de manejo integral del medio
ambiente y mucho menos a su interrelación con los procesos de planificación
económica, social y física del territorio afectado por las citadas obras, por
lo cual contraría la Constitución.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención
de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
Mediante escrito presentado el 12 de Septiembre de
2005, el ciudadano Arturo Matson Figueroa, obrando en representación de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia -Capítulo de Cartagena-, solicita a la
Corte que se abstenga de adoptar decisión de fondo, por sustracción de materia,
con base en lo siguiente:
Enuncia que en virtud del principio del efecto general
e inmediato de la Constitución de 1991 ésta se aplica no sólo a los hechos que
tengan ocurrencia desde el momento de su promulgación, sino también a las
situaciones jurídicas que estuvieren en tránsito de ejecución y que no se
hubieren consolidado o concretado bajo la vigencia de la Constitución de 1886.
Añade que conforme a la jurisprudencia constitucional este principio tiene como
fundamento la derogación expresa de la Constitución anterior por el Art. 380 de
la actual y el principio de seguridad jurídica en cuanto a la vigencia del
ordenamiento.
Indica que, de otro lado, ha dicho la Corte
Constitucional que con el principio de la presunción de subsistencia de la
legislación preexistente se satisface de manera distinta el principio de
seguridad jurídica, ya que según el criterio constitucional dominante la
derogación expresa de la Constitución de 1886 por el Art. 380 de la
Constitución de 1991 no conlleva una eliminación en bloque del ordenamiento
jurídico anterior, y que la legislación preexistente sólo desaparece cuando sea
manifiestamente incompatible con los nuevos preceptos constitucionales o cuando
haya sido modificada o sustituida por estos últimos. Expresa que en el caso de
abierta contradicción no procede que la Corte Constitucional dicte un fallo
inhibitorio por carencia actual de objeto, con base en la presunta ocurrencia
de la derogación tácita, y que procede en cambio que profiera una decisión de
inexequibilidad sobreviniente.
Expone que, de existir una violación de la Carta de
1991 por parte de la Ley 62 de 1937, ésta sería inexequible desde cuando entró
en vigencia aquella, según la doctrina de la inexequibilidad sobreviniente.
Después de hacer un recuento del contenido de la ley
demandada, señala que: las obras a que se refiere el Art. 1º se ejecutaron
entre 1938 y 1940; las vías del tren que se movieron en 1938 ya no existen,
porque en 1950 la administración de Laureano Gómez ordenó levantar las vías del
ferrocarril Cartagena-Calamar y se liquidó dicha compañía; la valorización, de
haberse producido, ya se cobró, a más tardar en 1940, y las ventas de lotes también
se realizaron y con ellas comenzó el poblamiento de los barrios Manga y La
Quinta.
Aduce que “hay que reconocer entonces que la Ley 62
de 1937 agotó su cometido con su ejecución; pertenece a esa clase de leyes que
queda como un cuerpo muerto una vez se le ha dado cumplimiento. En realidad,
ella viene a ser una referencia de carácter histórico, es un espectro
normativo”.
Concluye que no existe materia sobre la cual predicar
una posible inexequibilidad frente a la Constitución de 1991.
2. Intervenciones extemporáneas
En forma extemporánea  se recibieron los siguientes
escritos de intervención,  los cuales, por tal motivo, no serán tenidos en
cuenta:
- El 21 de Septiembre de 2005, escrito presentado por
el ciudadano Neil Javier Vanegas Palacio, obrando en nombre del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
- El 21 de Septiembre de 2005, escrito presentado por
la ciudadana Beatriz Delgado Mottoa, actuando en representación de la Facultad
de Derecho de la Universidad Santiago de Cali.
- El 22 de Septiembre de 2005, escrito de aclaración
radicado por el ciudadano Neil Javier Vanegas Palacio, obrando en nombre del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
- El 23 de Septiembre de 2005, escrito presentado por
el ciudadano Edgardo José Maestre Sánchez, obrando en representación de la
Facultad de Derecho de la Universidad Popular del Cesar.
- El 28 de Septiembre de 2005, escrito aportado por la
ciudadana Marina Rojas Maldonado, obrando en nombre de la Facultad de Derecho
de la Universidad Santo Tomás.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante
Concepto No. 3950 rendido el 18 de Octubre de 2005, el Procurador General de la
Nación, Edgardo José Maya Villazón, solicita a la Corte que se declare inhibida
para emitir pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la Ley 62
de 1937, por ineptitud sustancial de la demanda, con base en los siguientes
argumentos:
Considera
que la demanda no reúne los requisitos establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en lo
concerniente a la expresión de las razones por las cuales se estiman violados
los textos constitucionales.
Señala
que el Art. 1º de la ley demandada decreta la construcción de unas obras en la
ciudad de Cartagena, que el
mismo artículo declara de utilidad pública, y no de salubridad pública como lo
afirma el demandante. Agrega que con este juego de palabras este último busca
la aplicación de los Arts. 49, 79 y 366 de la Constitución, que incluyen en su
texto el concepto de “saneamiento ambiental”. Indica que la realización de obras de
utilidad pública puede generar problemas de salubridad pública, pero ello no
deriva de manera directa del texto legal sino de la aplicación del mismo, lo
cual no es materia del control de constitucionalidad.
Sostiene
que el presunto asunto de inconstitucionalidad se encuentra implícito y no se
puede verificar de manera directa de la comparación de textos porque el
demandante se reduce a presentar un listado de disposiciones constitucionales sin precisar las razones por las
cuales es desconocido. Igualmente, los extractos de sentencias de la Corte
Constitucional que cita no se refieren de manera cierta, directa y específica
al problema planteado en la demanda.
Manifiesta
que la demanda se encuentra
llena de aseveraciones vagas, indeterminadas, indirectas, abstractas y
globales, sin expresar las razones de ellas.
Expone
que con base en el texto de las normas demandadas no se puede verificar de
manera objetiva el estado de las obras pendientes de ejecución, asunto que escapa al juicio de
constitucionalidad y corresponde más bien a un juicio legal. Añade que la
denominada por el demandante “Constitución Ambiental del 91” se debe integrar operativamente dentro de la
estructura del sistema
jurídico con las Leyes 99 de 1993 y 768 de 2002; por tanto, como el cargo
formulado se refiere al régimen procedimental en la ejecución de obras
contenido en aquellas leyes, no se trata de un argumento de carácter
constitucional y la Corte no se debe pronunciar sobre él.
Expresa
que el demandante considera que la Ley demandada viola el Art. 79 de la
Constitución en cuanto aquella no ha garantizado la participación de la
comunidad en la decisión que implica la ejecución de las obras decretadas y a  este respecto manifiesta que los
procedimientos para la participación ambiental fueron reservados a la ley y
regulados en la Ley 99 de 1993. Agrega que igual suerte apareja el
procedimiento referente a la planificación y desarrollo de las obras.
VI. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para conocer
de  la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el artículo 241, Num. 4, de
la Constitución, por estar dirigida contra unas disposiciones que forman parte
de una  ley.
Inhibición para adoptar decisión de fondo sobre la
demanda, por ineptitud sustantiva de ésta.
2. De conformidad con lo previsto en los Arts. 40 y
242 de la Constitución, cualquier ciudadano podrá ejercer las acciones públicas
de inconstitucionalidad previstas en el Art. 241 ibídem, e intervenir como
impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los procesos
promovidos por otros, así como en aquellos para los cuales no existe acción
pública.
3. El Art. 2º del Decreto 2067 de 1991 consagra los
requisitos de las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad,
los cuales constituyen las condiciones mínimas para que la Corte Constitucional
pueda ejercer su función general de guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, así:
i)
El señalamiento de las
normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción por cualquier medio o
un ejemplar de la publicación oficial de las mismas;
ii)
El señalamiento de las
normas constitucionales que se consideran infringidas;
iii)
Las razones por las
cuales dichos textos se estiman violados;
iv)
Cuando fuere el caso,
el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del
acto demandado y la forma en que fue quebrantado;
v)
La razón por la cual
la Corte es competente para conocer de la demanda.
4. La Corte Constitucional se ha referido
en múltiples ocasiones al cumplimiento de estos requisitos y en particular
sobre la exposición de las razones por las cuales se estiman violados los
preceptos constitucionales ha manifestado que las mismas deben ser claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, en los siguientes términos:
“Finalmente, (iii.) tendrán que presentarse
las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la
Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000).  Esta es una
materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional
y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción pública de
inconstitucionalidad como forma de control del poder público.  La efectividad
del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las
razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes[1].
De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la
expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo
por parte de la Corte Constitucional” [2].
“La claridad de la demanda es un requisito
indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues
aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla
general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y
técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental” [3],
no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que
permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones
en las que se basa.
“Adicionalmente, las razones que respaldan
los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda
recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[4] “y no
simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”[5] e
incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda[6].
Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la
confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa
técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer
proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador,
para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto
normativo no se desprenden” [7].
“De otra parte, las razones son específicas
si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o
vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un
cargo constitucional concreto contra la norma demandada”[8]. El
juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba
resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales” [9] que no
se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin
duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la
discusión propia del juicio de constitucionalidad[10].
“La pertinencia también es un elemento
esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.
Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de
naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de
una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este
orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de
consideraciones puramente legales[11]
y doctrinarias[12],
o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los
que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino
que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular,
como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[13];
tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma
demandada en un análisis de conveniencia[14],
calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[15] a
partir de una valoración parcial de sus efectos.
“Finalmente, la suficiencia que se predica
de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer
lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y
probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto
del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha
sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué
consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991),
circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la
Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las
pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la
suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la
demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima
facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución,
sí despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar
la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace
necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.[16]
5. La ley
demandada tiene, en resumen, el siguiente contenido:
El Art. 1º
decreta la construcción de unas obras en la ciudad de Cartagena, consistentes
en: i) la limpia, canalización y angostamiento de los caños de la bahía; ii) el
terraplenado y urbanización de las orillas de los caños de dicha ciudad, el
terraplenado de unas orillas de la Bahía de las Animas y la construcción de
avenidas entre las urbanizaciones y los canales; iii) el terraplenado de una
zona adicional.
Los Arts. 2º y
3º autorizan al Gobierno Nacional para convenir el traslado de la estación y
las bodegas con la Compañía del Ferrocarril de Cartagena a Calamar y el
levantamiento de rieles. Así mismo, facultan al municipio de Cartagena para
que, una vez adquiridos por la Nación, utilice los terrenos que deje libres el
traslado mencionado y los de la vía férrea, en el embellecimiento y tráfico de
la ciudad.
El Art. 4º
autoriza al Gobierno Nacional para ejecutar las obras, con la participación
eventual del Departamento de Bolívar y el municipio de Cartagena.
El Art. 5º
ordena al Gobierno Nacional que promueva las acciones conducentes para rescatar
los derechos de la Nación en las orillas de la Bahía de Cartagena o en sus
caños, que entidades públicas o personas particulares hayan usurpado.
El Art. 6º crea
una contribución de valorización a cargo de los dueños de los inmuebles que
reciban beneficio con la construcción de las obras.
Los Arts. 7º y
8º ordenan al Gobierno Nacional que trace los planos de la urbanización, venda
los lotes y acuerde las condiciones de pago del precio de éstos con los
compradores.
El Art. 9º
prevé que las obras se financiarán con los recursos que apropie el Congreso de
la República y con el producto de la venta de los lotes urbanizados.
6. La demanda
contiene un cargo general, según el cual la ejecución de las obras de que trata
el Art. 1º de la Ley 62 de 1937 quebranta los Arts. 49, 79, 80 y 366 de la
Constitución, en cuanto éstos consagran: el deber del Estado de organizar,
dirigir y reglamentar la prestación de servicios de saneamiento ambiental; el
derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y la garantía de la
participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo; el deber
del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales
para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución,
y la solución de las necesidades insatisfechas de saneamiento ambiental como
objetivo fundamental de la actividad del Estado.
Se observa, de
modo manifiesto, que  el cargo planteado se funda en la ejecución de las obras
cuya construcción decreta la citada ley, es decir, en la aplicación de ésta, y
no en su texto o contenido. Por consiguiente, la pretendida inexequibilidad no
es predicable de éste, sino de los hechos, actos u operaciones administrativos
realizados por las autoridades administrativas en su ejecución. Ello significa
que dicho cargo no cumple el requisito de pertinencia señalado por la
jurisprudencia de esta corporación.
De otro lado, y
en vinculación con lo anterior, los mandatos constitucionales sobre protección
del medio ambiente requieren ineludiblemente su desarrollo y concreción en las
normas legales y en las reglamentarias de éstas, lo cual ha efectuado
principalmente la Ley 99 de 1993, por la cual se creó el Ministerio del Medio
Ambiente[17],
se reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, se organizó el Sistema Nacional
Ambiental SINA y se dictaron otras disposiciones.
Estas
disposiciones señalan las condiciones y los medios o instrumentos para lograr
dicha protección, cuando se vulnera o se puede vulnerar el medio ambiente,
específicamente a través de la institución de las licencias ambientales que
deben otorgar las autoridades competentes, de suerte que la violación normativa
planteada, por causa de la ejecución de las obras, es predicable en forma
directa de dichas normas legales y reglamentarias, y sólo podría serlo
indirectamente de los preceptos superiores. Por tanto, en este aspecto se
desconoce también el requisito de pertinencia en la enunciación del concepto de
la violación.
A este respecto
es oportuno señalar que el Art. 49 de la Ley 99 de 1993, al regular la
obligatoriedad de la licencia ambiental, dispone que “la ejecución de obras,
el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que de
acuerdo con la Ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los
recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones
considerables o notorias al paisaje requerirán de una Licencia Ambiental”.
A su turno, el Art. 50 de la misma ley, al establecer
el concepto de licencia ambiental, expresa que “se entiende por Licencia
Ambiental la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la
ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario
de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la
prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos
ambientales de la obra o actividad autorizada”.
En el mismo
sentido y respecto de la participación de la comunidad, a la que se alude en la
demanda, esa ley contempla en su Art. 69 que “cualquier persona natural o
jurídica, pública o privada, sin necesidad de demostrar interés jurídico
alguno, podrá intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la
expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias de actividades
que afecten o puedan afectar el medio ambiente o para la imposición o
revocación de sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones
ambientales”.
Estas disposiciones, al igual que las demás contenidas
en la misma ley y las normas complementarias, tienen carácter general y son de obligatorio
cumplimiento, por ser de Derecho Público y tener como fundamento el interés
público[18],
por lo cual deben ser indefectiblemente cumplidas en la ejecución de las obras
de que trata la ley demandada, en lo que restare de ella de acuerdo con el
contenido de la demanda.
Por estas razones
la Corte comparte el criterio del señor Procurador General de la Nación en el
sentido de que debe declararse inhibida para proferir decisión de fondo, por
ineptitud sustantiva de la demanda, y así lo declarará.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R
E S U E L V E:
DECLARARSE INHIBIDA para proferir decisión de mérito en relación con la
demanda de inconstitucionalidad presentada contra la Ley 62 de 1937, por
ineptitud sustantiva de la misma.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr., entre varios, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño) y de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dichas
oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los
actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar
razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.
[2] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.  La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos
apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214  del Decreto 1355 de 1970 por
ineptitud en la demanda.
[3] Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993 M.P.
José Gregorio Hernández.  Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3a de 1986, 246, 249 y 250 del
Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428
de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[4] Así, por ejemplo en la
Sentencia C-362 de 2001; M.P. Alvaro Tafur Gálvis, la Corte también se inhibió
de conocer la demanda contra Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del
Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por
el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse
que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son
realmente contra ella”.
[5] Sentencia C-504 de 1995; M.P. José Gregorio Hernández
Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada
contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide
el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General
de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a
una disposición no consagrada por el legislador.
[6] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.  La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir
fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por
presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó
cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas.
En el mismo sentido C-113 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516
de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[7] En este mismo sentido pueden consultarse, además de
las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa),
C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-011 de 2001 (M.P.
Alvaro Tafur Gálvis), entre otras.
[8] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568 de 1995
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  La Corte se declara inhibida para resolver la
demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993,
puesto que la demandante no estructuró el concepto de la violación de los
preceptos constitucionales invocados.
[9] Estos son los defectos a los cuales se ha referido la
jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de
inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación.
Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001
(M.P. Jaime Cordoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000
(M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177
de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.
[10] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro
Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo
sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley
1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
[11] Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada.
[12] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993;
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. La Corte declaró exequible
en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo,
entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de
inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto,
carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La
doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No
existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la
creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por
excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en
el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de
constitucionalidad sobre extremos comparables”.  Así, la Corte desestimaba
algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías
del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y
con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.
[13] Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.
[14] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  Este fallo que se encargó de estudiar la Demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f,
es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los
cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos
de conveniencia.
[15] Son estos los términos descriptivos utilizados por la
Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a
consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las
ya citadas, en la C-090 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-357 de 1997
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C, 374 de 1997 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo) se desestiman de este modo algunos argumentos presentados
por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de
2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-040 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz),
C-645 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-876 de 2000 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero), C-955 de 2000 (M.P. )C-1044 de 2000 (M.P. Fabio
Morón Díaz), C-052 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-201 de 2001 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo).
[16] Sentencia C-1052 de 2001, M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa.  En el mismo sentido, Sentencias C-675 de 2005, C-666 de
2005, C-555 de 2005, C-504 de 2005, C-478 de 2005, C-568 de 2004, C-129 de 2002
y  C-1193 de 2001, entre otras.
[17] Actualmente Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial.
[18] Conforme a lo dispuesto en el Art. 107 de la Ley 99 de 1993,
“las normas ambientales son de orden público y no
podrán ser objeto de transacción o de renuncia a su aplicación por las
autoridades o por los particulares”.