C-539-97
Sentencia C-539/97
Sentencia
C-539/97
TERCERO DE BUENA
FE EN PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO
Al dejar a salvo
los derechos de quienes habiendo actuado de buena fe, sin dolo y sin culpa
grave, son actuales propietarios de bienes mal habidos, se preservan los
valores superiores de la justicia, la equidad y la seguridad jurídica. La buena
fe se presume en todas las relaciones que se establezcan entre el Estado y los
particulares, según inexcusable mandato consagrado en el artículo 83 de la
Constitución Política y, en consecuencia, la condena de la mala fe, que resulta
ser mucho más estricta, perentoria y exigente en un sistema jurídico que
proclama y procura la transparencia como modelo de conducta colectiva, parte
del supuesto necesario de que se la demuestre de manera fehaciente, indudable y
plena, previo proceso judicial en el que quien es sindicado de ella goce de
todas las oportunidades de defensa.
EXTINCION DE
DOMINIO-Actuación penal en
curso
No se desvirtúa
la autonomía de la acción Penal ni quebranta las reglas del debido proceso, ni
atropella los derechos del titular de los bienes, sino que apenas busca prever
con claridad la regla aplicable a los eventos en los cuales, iniciado ya un
proceso penal, estando en manos de la autoridad judicial competente los
elementos de juicio relativos a la comisión de uno o varios de los delitos
señalados en la Ley de extinción del dominio, y contando el Estado con un
material probatorio suficiente para que allí mismo se defina lo relativo a la
aplicación del artículo 34 de la Carta Política, ha de resolverse acerca de
bienes que ya están judicialmente vinculados a los hechos punibles objeto de
verificación. Se evita así la dualidad de procesos, se previene la posibilidad
de fallos encontrados y se realiza la economía procesal, nada de lo cual riñe
con el artículo 29 de la Constitución.
ACCION DE
EXTINCION DE DOMINIO-Autonomía
No estando unida
la extinción del dominio de manera exclusiva a la responsabilidad penal, la
terminación del proceso penal no implica simultáneamente la de la acción para
intentar aquélla, desde luego siempre que se acrediten los presupuestos del
origen viciado de la propiedad y que no se afecten los derechos de los terceros
de buena fe.
EXTINCION DE
DOMINIO-Concreción de
causales/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA
En el estado
actual de la legislación sobre la materia, solamente puede hablarse de
extinción del dominio cuando, en el origen de la adquisición de los bienes
correspondientes esté presente cualquiera de los delitos que, configurando una
de las tres causales constitucionales, han enunciado los artículos 2 de la Ley
333 de 1996 y 14 de la Ley 365 de 1997, bien porque sea el mismo autor del
delito el que figura como propietario de los bienes, ya porque figure otro que
los haya adquirido de mala fe, por dolo o por culpa grave, o a sabiendas de
su viciada procedencia. Mientras
el legislador no enumere nuevas conductas como constitutivas de alguna de las
causales constitucionales, no puede incoarse la acción de extinción del
dominio, por cuanto ello implicaría flagrante violación del artículo 29 de la
Carta Política. Por lo tanto, las expresiones "por las demás causales,
dichas entidades estatales deberán instaurar la acción con absoluta
independencia de la actuación penal", aunque serán declaradas exequibles,
por cuanto se limitan a contemplar que en el futuro -como resulta del artículo
34 de la Carta- podrán tener operancia nuevas causales no necesariamente
delictivas hoy no establecidas, su constitucionalidad queda condicionada en el
sentido de que, en guarda del principio de legalidad, mientras tales nuevas
causales no se plasmen por el legislador, no se podrán iniciar procesos de
extinción del dominio con base en razones distintas de las que emanan de los
delitos enunciados en los artículos 2 de la Ley 333 de 1996 y 14 de la Ley 365
de 1997.
EXTINCION DE
DOMINIO-Providencia que
declara ilicitud de la adquisición del dominio como prueba
Los medios de
prueba en todo tipo de procesos deben ser establecidos por el legislador, quien
obviamente, no obstante el carácter real de la acción, no podía menos de tomar
en cuenta, como elemento por probar dentro del proceso de extinción del
dominio, la definición judicial acerca del delito a partir del cual, según lo
ya explicado, se concreta cualquiera de las causas contempladas en el artículo
34 de la Constitución (artículos 2 Ley 333 de 1996 y 14 Ley 365 de 1997). Claro
está, la norma legal examinada atribuye el carácter de prueba de la ilícita
procedencia de los bienes a las providencias allí enunciadas, sin que ello
signifique que éstas sean las únicas encaminadas a demostrar los elementos que
hagan posible proseguir la actuación judicial por el aspecto patrimonial
(extinción del dominio), pues hay eventos en los cuales debe el juez buscar
otra forma probatoria, de acuerdo con las normas generales, para establecer la
ilícita adquisición de los bienes, como cuando el sindicado de haber incurrido
en el delito o delitos respectivos ha muerto sin que haya culminado, o
inclusive sin que se haya iniciado proceso penal en su contra.
EXTINCION DE
DOMINIO Y CONFISCACION-Diferencias
Tampoco es
cierto, frente a esa doctrina constitucional establecida, que la posibilidad
práctica de la extinción del dominio tenga que fundarse en el "derecho
confiscatorio en cabeza del Estado", puesto que la Constitución no confunde
las dos figuras -extinción del dominio y confiscación-, sino que les otorga
características diversas.
EXTINCION DE
DOMINIO-Trámite
Es coherente el
legislador cuando estipula que el trámite de la extinción de dominio se
adelante en cuaderno separado, aunque la competencia se radique en el mismo
juez, ya que se trata de actuaciones judiciales de naturaleza distinta que, si
bien vinculadas en el origen, por la indebida adquisición de bienes, responden
a consecuencias jurídicas diferentes: la imposición de la pena por el delito
(efecto penal) y la declaración acerca de que los derechos reales alegados
sobre el patrimonio mal habido no merecieron ni merecen la protección
constitucional, por lo cual la propiedad sobre aquél se extingue a favor del
Estado (efecto patrimonial).
EXTINCION DE
DOMINIO-Consecuencias
procesales
Las normas no
hacen nada distinto de contemplar las consecuencias jurídicas de la declaración
de extinción del dominio, una vez dictada la correspondiente sentencia. Ejerce
así el legislador una función que le es propia, pues las reglas del debido
proceso, al tenor del artículo 29 de la Constitución, no sólo deben cobijar los
momentos previos a la expedición del fallo, sino que, por razones de seguridad
jurídica, han de prever igualmente lo que ocurra a raíz del mismo, los efectos
de derecho que él tenga y la manera de concretarlos mediante la aplicación de
lo dispuesto en la providencia judicial, así como las facultades de las
autoridades judiciales y administrativas con base en una determinada decisión.
FONDO PARA LA
REHABILITACION, INVERSION SOCIAL Y LUCHA CONTRA CRIMEN ORGANIZADO-Creación legal
El Fondo, que es
una cuenta especial sin personería jurídica, administrada por la Dirección
Nacional de Estupefacientes, recibirá, como parte de sus recursos, los bienes
objeto de extinción del dominio, efectuadas las deducciones correspondientes
(artículo 21). Bien podía el legislador crear esta cuenta, para el manejo de
bienes que ingresan al patrimonio de la Nación y señalar la destinación de
tales bienes, con arreglo a la cláusula general de competencia (art. 150 C.P.).
Esa facultad del Congreso es inherente a la función que cumple en cuanto, por
una parte todo bien que ingrese al Tesoro Público debe ser asignado y
administrado con arreglo a la ley, y, por otra, los programas de
rehabilitación, inversión social y lucha contra el crimen organizado deben
tener origen en la ley y ser desarrollados según sus disposiciones.
UNIDAD DE
EXTINCION DE DOMINIO DE LA FISCALIA
Los cometidos de
la nueva unidad encajan en las responsabilidades constitucionales básicas de la
Fiscalía, la más importante de las cuales consiste en investigar los delitos y
acusar a los presuntos infractores ante los juzgados y tribunales competentes
(art. 250 C.P.). Además, es de su cargo, si fuere del caso (numeral 1), tomar
las medidas necesarias para hacer efectivos el restablecimiento del derecho y
la indemnización de los perjuicios ocasionados por el delito, y le corresponde
"cumplir las demás funciones que establezca la ley".
Referencia:
Expedientes acumulados D-1654 y D-1661
Demandas de
inconstitucionalidad contra la Ley 333 del 19 de diciembre de 1996, "Por
la cual se establecen las normas de extinción de dominio sobre los bienes
adquiridos en forma ilícita".
Actores: Ernesto
Amezquita Camacho, Ramiro Colmenares Sayago, Carlos Martinez Palacio, Jose
Gustavo Villamizar Santacruz Y Samuel Ramiro Guzman Castañeda.
Magistrado Ponente:
Dr. José Gregorio
Hernández Galindo
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del veintitrés (23) de
octubre de mil novecientos noventa y siete (1997).
I. ANTECEDENTES
Haciendo uso del
derecho consagrado en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política,
los ciudadanos ERNESTO AMEZQUITA CAMACHO, RAMIRO BASILI COLMENARES SAYAGO,
CARLOS ENRIQUE MARTINEZ PALACIO y JOSE GUSTAVO VILLAMIZAR SANTACRUZ, por una
parte, y de manera independiente SAMUEL RAMIRO GUZMAN CASTAÑEDA, han presentado
ante esta Corte demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 333 de 1996.
La Sala Plena
decidió acumular tales demandas y resolver acerca de ellas mediante una misma
sentencia, con arreglo al artículo 5 del Decreto 2057 de 1991, dada la
identidad en la materia que tratan.
Una vez cumplidos
como están los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se
entra a resolver.
II. TEXTO
Se demanda la Ley
333 de 1996 en su totalidad, por entender el actor (Expediente D-1661) que ha
debido tramitarse como estatutaria, asunto ya examinado por la Corte, como se
verá.
Así, pues, a
continuación se transcriben apenas las disposiciones individualmente
demandadas, subrayando específicamente los apartes normativos que en las
demandas acumuladas han sido objeto de ataque:
"LEY 333 DE 1996
(diciembre 19)
Por la cual se establecen las normas de
extinción de dominio sobre los bienes adquiridos en forma ilícita.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
CAPITULO I
De la extinción del dominio
(...)
Artículo 2º.
De las causales.
Por sentencia
judicial se declarará la extinción del derecho de dominio de los bienes
provenientes directa o indirectamente del ejercicio de las actividades que más
adelante se establezcan o que hayan sido utilizados como medios o instrumentos
necesarios para la realización de los mismos. Dichas actividades son:
1.
Enriquecimiento ilícito de servidores públicos, de particulares.
2. Perjuicio del
Tesoro Público que provenga de los delitos de peculado, interés ilícito en la
celebración de contratos, de contratos celebrados sin requisitos legales,
emisión ilegal de moneda o de efectos, o valores equiparados a moneda;
ejercicio ilícito de actividades monopolísticas o de arbitrio rentístico; hurto
sobre efectos y enseres destinados a seguridad y defensa nacionales; delitos
contra el patrimonio que recaigan sobre bienes del Estado; utilización indebida
de información privilegiada; utilización de asuntos sometidos a secreto o
reserva.
3. Grave
deterioro de la moral social. Para los fines de esta norma, se entiende que son
hechos de (sic) deterioran la moral social, los delitos contemplados en el
Estatuto Nacional de Estupefacientes y las normas que lo modifiquen o
adicionen, testaferrato, el lavado de activos, los delitos contra el orden
económico social, delitos contra los recursos naturales; fabricación y tráfico
de armas y municiones de uso privativo de las fuerzas militares, concusión, cohecho,
tráfico de influencias, rebelión, sedición, asonada o provenientes del
secuestro, secuestro extorsivo o extorsión.
4. Los eventos en
que se utilicen bienes como medio o instrumentos de actuaciones delictivas o se
destinen a éstas, salvo que sean objeto de decomiso o incautación ordenada
dentro del proceso penal mediante providencia en firme.
5. También
procederá la extinción del dominio cuando judicialmente se haya declarado la
ilicitud del origen de los bienes en los eventos consagrados en los incisos 2º
y 3º del artículo 7º de esta Ley, y en el Código de Procedimiento Penal.
Artículo 3º.
De los bienes. Para los efectos de esta Ley se entenderá
por bienes susceptibles de extinción del dominio todo derecho o bien mueble o
inmueble, con excepción de los derechos personalísimos.
La extinción del
dominio también se declarará sobre el producto de los bienes adquiridos en las
circunstancias de que trata esta Ley, los derivados de éstos, sus frutos, sus
rendimientos, y sobre los recursos provenientes de la enajenación o permuta de
bienes adquiridos ilícitamente o destinados a actividades delictivas o
considerados como producto, efecto, instrumento u objeto del ilícito. Cuando se
mezclen bienes de ilícita procedencia con bienes adquiridos lícitamente, la extinción
del dominio procederá sólo hasta el monto del provecho ilícito.
Artículo 4º.
De los bienes adquiridos por acto entre vivos. Tratándose de bienes transferidos por acto entre
vivos, procederá la extinción del dominio cuando un tradente los haya adquirido
en los casos contemplados en el artículo 2º y los adquirentes hubieren actuado
con dolo o culpa grave respecto del conocimiento de las causales allí
contempladas.
En los casos en
que se hubiere constituido fiducia o encargo fiduciario sobre los bienes
respecto de los cuales se pretenda la extinción del dominio, bastará para su
procedencia que alguna de las causales señaladas en el artículo 2º sea
predicable del encargante o constituyente, sin perjuicio de los derechos de la
fiduciaria a su remuneración y de los derechos de beneficiarios y terceros que
no hubieren actuado con dolo o culpa grave.
Las disposiciones
de esta Ley no afectarán los derechos que con arreglo a las leyes civiles se
deriven de los negocios jurídicos válidamente celebrados ni los de su
invalidez, nulidad, resolución, rescisión e ineficacia para las partes y
terceros, ni los inherentes al pago de lo no debido ni al ejercicio de las
profesiones liberales.
Artículo 5º.De
los bienes adquiridos por causa de muerte. Procederá la extinción del derecho de dominio respecto
de los bienes objeto de sucesión por causa de muerte, cuando dichos bienes
hayan sido adquiridos por el causante en cualquiera de las circunstancias
previstas en el artículo 2º de la presente Ley.
En el evento de
haberse efectuado la partición y realizado el pago del impuesto por el
adjudicatario, así como la ganancia ocasional si la hubiere, el Estado deberá
devolverlos para que sea procedente la ejecución de la sentencia.
Artículo 6º.
De los bienes equivalentes. Cuando no resultare posible ubicar, incautar o aprehender otros bienes
determinados sobre los cuales verse la extinción del dominio, al momento
de la sentencia podrá el Juez declarar extinguido el dominio sobre un valor
equivalente. Lo dispuesto en el presente artículo no podría interpretarse en
perjuicio de los derechos de terceros de buena fe.
Parágrafo. Antes de la sentencia de primera
instancia, no podrá el Juez que esté conociendo de la acción de extinción de
dominio aprehender, ocupar u ordenar la práctica de medidas cautelares sobre
bienes equivalentes.
CAPITULO II
De la acción de extinción del dominio
Artículo 7º.
De la Naturaleza de la acción. La acción de extinción del dominio de que trata esta Ley es de
naturaleza jurisdiccional y de carácter real, y procederá contra el titular
real o presunto o los beneficiarios reales de los bienes, independientemente de
quien lo (sic) tenga en su poder o lo (sic) haya adquirido, y sin
perjuicio de los derechos de los terceros de buena fe. En ningún caso se podrá
intentar la acción de extinción del dominio en forma independiente, si hay
actuaciones penales en curso.
Si la acción
penal se extingue o termina sin que se haya proferido decisión sobre los
bienes, continuará el trámite ante el mismo funcionario que conoció del proceso
penal y procederá la declaración de extinción del dominio de aquellos bienes
adquiridos en cualquiera de las circunstancias de que trata esta Ley.
Si terminado el
proceso penal aparecieren nuevos bienes, en cualquier caso procederá la acción
de extinción del dominio ante el mismo funcionario que conoció de la acción
penal correspondiente.
Artículo 8º.
De la legitimación.
La Dirección
Nacional de Estupefacientes, la Contraloría General de la República y la
Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con su especialidad, de oficio, a
petición de cualquier persona, o de las entidades o autoridades extranjeras u
organismos internacionales, ejercerán la acción de extinción del dominio sobre
los bienes adquiridos en las circunstancias de que trata la presente Ley. La
Fiscalía General de la Nación la iniciara de oficio.
Parágrafo. De conformidad con los tratados y
convenios de colaboración recíproca las entidades ó autoridades extranjeras u
organismos internacionales habilitados para ello, podrán solicitar que se
inicie la acción de extinción de dominio de que trata la presente Ley.
Artículo 9º.
De la prescripción. La
acción de extinción del dominio prescribirá en el término de veinte (20) años
contados desde la última adquisición o destinación ilícita de los bienes,
cualesquiera sea.
Artículo 10.
De la autonomía. La
acción de extinción del dominio es distinta e independiente de la
responsabilidad penal y complementaria de las actuaciones penales.
La declaración de
extinción del dominio corresponderá a los jueces competentes para conocer de
las actuaciones penales. En consecuencia, las entidades estatales legitimadas,
en los casos en que los bienes tengan su origen en una actividad delictiva,
promoverán la acción consagrada en esta Ley cuando la actuación penal termine
por cualquier causa y no se haya declarado en ésta la extinción del dominio
sobre los bienes considerados como producto, efecto, instrumento u objeto del
delito o se hubiere declarado sólo sobre una parte. Por las demás causales,
dichas entidades estatales deberán instaurar la acción con absoluta
independencia de la actuación penal.
La providencia
que declare la ilicitud de la adquisición del dominio de los bienes en un
proceso penal y la sentencia condenatoria que así lo establezca constituye
prueba de la ilícita procedencia de los bienes.
(...)
Artículo 14.
De la competencia.
Corresponderá a los
funcionarios competentes para conocer de las actuaciones penales la declaración
de extinción del dominio cuando la adquisición de los bienes se origine en
cualquiera de las circunstancias de que trata esta Ley, o cuando se trate de
bienes vinculados a actividades delictivas o destinados a las mismas, sin
perjuicio de que la acción de extinción del dominio sea iniciada por las
entidades estatales legitimadas con posterioridad a la terminación de la
actuación penal, cuando ésta termine por cualquier causa y no se declare la
extinción del dominio o se declare sólo sobre una parte de éstos.
Conocerán de la
extinción del dominio los fiscales de la justicia regional en los asuntos
penales de su competencia y, en los demás casos, la Fiscalía adscrita a la
Unidad Especializada, o la que determine el Fiscal General de la Nación, así
como los jueces regionales o el Juez Penal del Circuito que esté conociendo de
la actuación.
Artículo 15.
Del trámite. El trámite de la extinción del dominio en
las actuaciones penales se surtirá en cuaderno separado y se adelantará de
conformidad con las siguientes reglas:
a) El fiscal que
deba conocer de la acción de extinción del dominio, de oficio o por
interposición de demanda, ordenará su iniciación mediante providencia
interlocutoria apelable en el efecto devolutivo indicativa de los hechos en que
se funda, los bienes y las pruebas o indicios, prevendrá sobre la suspensión
del poder dispositivo y decretará la inmediata aprehensión y ocupación y las
medidas preventivas pertinentes, si no se hubieren adoptado en la actuación
penal;
b) En la misma
providencia, ordenará la notificación al Agente del Ministerio Público y a las
demás personas afectadas cuya dirección se conozca, que se surtirá según las
reglas generales, y dispondrá el emplazamiento de las personas respectivas, de
los titulares actuales de derecho real principal o accesorio que figuren en el
certificado registral correspondiente, de los terceros y personas
indeterminadas con interés en la causa para que comparezcan a hacer valer sus
derechos, quienes tomarán la actuación en el estado en que se encuentre al
instante de su comparecencia. El emplazamiento se surtirá por edicto que
permanecerá fijado en la Secretaría por el término de veinte (20) días y se
publicará y divulgará por una vez dentro de este término en un periódico de
amplia circulación nacional y en una radiodifusora de la localidad. Cumplidas estas
formalidades, si no se presenta el emplazado dentro de los cinco (5) días
siguientes al vencimiento del término de fijación del edicto, continuará la
actuación con un curador ad litem;
c) Dentro de los
diez (10) días siguientes al vencimiento del término de comparecencia, deberá
contestarse aportando las pruebas o solicitando la práctica de aquéllas en que
se funda la oposición. En este mismo término, el agente del Ministerio Público
solicitará la práctica de pruebas;
d) Transcurrido
el término anterior, se decretarán las pruebas conducentes y pertinentes y las
que oficiosamente considere el funcionario, quien fijará el término para su
práctica el cual será de veinte (20) días, prorrogables por un término igual
por una sola vez;
e) Concluido el
término probatorio, se surtirá traslado por Secretaría por el término común de
ocho (8) días a los intervinientes para alegar de conclusión y al agente del
Ministerio Público para su concepto;
f) Transcurrido
el término anterior, cuando el trámite hubiere sido conocido por la Fiscalía,
dictará una providencia de acuerdo con lo alegado y probado, en la cual
concluya respecto de la procedencia o improcedencia de la extinción del
dominio. Si concluye sobre la procedencia de la declaratoria de extinción del
dominio, enviará inmediatamente el expediente al Juez Regional en los asuntos
de su competencia o al Juez Penal del Circuito en los demás casos, quienes
dictarán la respectiva sentencia de extinción del dominio, verificando que
durante el trámite que hubiere adelantado la Fiscalía se hubiera respetado el
debido proceso, la plenitud de las formas y la protección de derechos;
g) En contra de
la sentencia que decrete la extinción del dominio procede el recurso de
apelación conforme a las reglas generales. La que se abstenga de esta
declaración se someterá al grado de consulta.
Artículo 16.
Protección de derechos. Los
funcionarios competentes para conocer de las actuaciones penales y de la acción
de extinción del dominio, garantizarán el debido proceso, el derecho de
defensa, la plenitud de las formas y observarán lo dispuesto en los artículos
4, 11 y 12 de la presente Ley en materia de protección de derechos.
En todo caso, la
extinción del dominio prevista en esta Ley no excluye la aplicación del
decomiso, comiso, incautación, aprehensión, ocupación y demás medidas
consagradas por el ordenamiento jurídico en materia de bienes.
(...)
Artículo 21.
De la sentencia.
Si la sentencia
declara la extinción del dominio, ordenará la cancelación de las limitaciones,
desmembraciones, gravámenes, embargos e inmovilizaciones e inscripciones que
recaigan sobre los bienes y su inscripción en el registro competente sin costo
alguno para el Estado.
Cuando los bienes
objeto de extinción se encuentren gravados con prenda, hipoteca o recaiga sobre
éstos algún otro derecho real accesorio distinto del dominio o medida cautelar
de embargo o secuestro decretado por autoridad competente y debidamente
inscrito con fecha anterior al decreto de medida preventiva o de suspensión del
poder dispositivo dentro del proceso de extinción, la sentencia se pronunciará
respecto de la eficacia o ineficacia, licitud o ilicitud de los títulos y
derechos de conformidad con las disposiciones civiles y establecidas en la
presente Ley.
Si la sentencia
declara la ilicitud o ineficacia de los títulos y derechos de que trata el
inciso anterior, decretará igualmente su extinción y su inscripción en el
registro competente sin costo alguno para el Estado.
En caso
contrario, se decretará la venta en pública subasta conforme a las normas del
Código de Procedimiento Civil y con su producto se pagarán las acreencias
correspondientes. Los remanentes corresponderán al Estado en los términos de la
presente Ley.
Los titulares de
los derechos contemplados en esta norma deberán comparecer al proceso de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de esta Ley. Quienes tengan
legitimación para concurrir al proceso podrán impugnar la eficacia y licitud de
los títulos y derechos a que se refiere este precepto.
Parágrafo. También procederá la extinción del
dominio sobre bienes equivalentes, en el evento de que el Estado tuviere que
reconocer a un tercero el derecho que se hubiere probado en el proceso,
respecto del cual se haya establecido limitación, gravamen o desmembración, embargo,
registro de demanda, inmovilización e inscripción sobre los bienes materia del
proceso.
Artículo 22.
De la entrega. Sí la sentencia declara la extinción del
dominio de los bienes y éstos no estuvieron en poder del Estado, ordenará su
entrega definitiva a quien corresponda y, ejecutoriada, comisionará para la
diligencia que se practicará de preferencia por el comisionado dentro de los
diez (10) días siguientes a la providencia respectiva.
Artículo 23.
De la persecución de bienes. El Estado podrá perseguir bienes de los que sea titular o beneficiario
real la persona contra quien se dictó sentencia de extinción del dominio o sus
causahabientes que no sean de buena fe y hasta concurrencia del valor por el
cual se decretó la extinción.
(...)
Artículo 25.
De la creación del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha
contra el Crimen
Organizado. Créase el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la
Lucha contra el Crimen Organizado, que funcionará como una cuenta especial sin
personería jurídica administrada por la Dirección Nacional de Estupefacientes,
de acuerdo con las políticas trazadas por el Consejo Nacional de
Estupefacientes.
Los bienes objeto
de extinción del dominio, sin excepciones de naturaleza alguna hechas las
deducciones a que se refiere el artículo 21 de la presente Ley, según el caso,
formarán parte de los recursos de este Fondo.
Parágrafo lº. Durante el desarrollo del proceso, la
Dirección Nacional de Estupefacientes podrá destinar en forma provisional los
bienes sobre los cuales esté vigente una medida cautelar, a las entidades
oficiales o instituciones de beneficio común legalmente reconocidas. Los gastos
de conservación estarán a cargo de la entidad destinataria. La Dirección
Nacional de Estupefacientes tomará las medidas necesarias para garantizar que
los bienes objeto de destinación provisional continúen siendo
productivos y generadores de empleo, para lo cual podrá recurrir al
arrendamiento o fiducia de los bienes en caso de que la operación genere
utilidades. Estos recursos deberán destinarse a la financiación de los
programas sociales de que trata esta Ley con preferencia en la circunscripción
territorial en que se encuentran localizados.
Preferencialmente
en tratándose de bienes rurales con caracterizada vocación rural, una vez
decretada su extinción pasarán de manera inmediata al Instituto Colombiano de
la Reforma Agraria, Incora, para ser aplicados a los fines establecidos en la
Ley 160 de 1994.
Parágrafo 2o. Desde la providencia que ordena el trámite
de extinción del dominio, la Dirección Nacional de Estupefacientes podrá
enajenar los bienes fungibles o que amenacen deterioro, respecto de los demás
bienes, si se hiciere necesario en razón de lo oneroso de su administración y
custodia, podrá celebrar contratos de administración con entidades públicas o
privadas sometidas a vigilancia estatal.
En el evento en
que los bienes hubiesen sido enajenados y se ordenare su devolución mediante
sentencia judicial debidamente ejecutoriada, el Fondo reconocerá el precio de
la venta con actualización de su valor, sin perjuicio de las acciones
consagradas en la ley.
Parágrafo 3o. Dentro de los seis (6) meses siguientes a
la promulgación de esta Ley, el Gobierno Nacional procederá a reestructurar la
Dirección Nacional de Estupefacientes para el cumplimiento de las funciones que
se le asignan.
Artículo 26.
De la disposición y destinación de los bienes. Los bienes y recursos sobre los
cuales se declare la extinción del dominio, sin excepción alguna ingresarán al
Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el Crimen
Organizado y serán asignados por el Consejo Nacional de Estupefacientes, de
conformidad con los reglamentos, para:
a) Financiar
programas y proyectos en el Area de Educación, Recreación y Deporte.
Así mismo, los
programas que prevengan el consumo de la droga, como los que tiendan a la
rehabilitación y la promoción de la cultura de la legalidad;
b) Financiar
programas de desarrollo alternativo para la erradicación de cultivos ilícitos;
c) Financiar
programas para prevenir, combatir y erradicar la corrupción administrativa en
cualquiera de sus manifestaciones;
d) Financiar
programas de reforma agraria y de vivienda de interés social para los
desplazados por la violencia y los involucrados en los programas de
erradicación de cultivos ilícitos;
e)Reembolsar en la
hipótesis de que trata esta Ley, los daños causados a los nacionales titulares
y terceros de buena fe. Para ello financiará la contratación de seguros que
cubran los riesgos por actos terroristas súbitos y violentos y los perjuicios
en que pueda incurrir la población civil por esos mismos actos, cuando no estén
amparados, por el Gobierno Nacional mediante pólizas de seguros. Igualmente
garantizar mediante la contratación de pólizas expedidas por compañías de
seguros, la protección de los bienes sobre los cuales esté vigente una medida
cautelar o sobre aquellos que sean objeto de extinción del dominio;
f) Financiar programas
que ejecute el deporte asociado, con el objeto de fomentar, masificar y
divulgar la práctica deportiva. Igualmente, apoyar programas recreativos,
formativos y social comunitarios;
g) Financiar la
inversión en preparación técnica y tecnológica, en soportes logísticos,
adquisición de equipos y nueva tecnología, y, en general, en el fortalecimiento
de las acciones del Estado en su lucha contra el delito del narcotráfico. Los
bienes culturales e históricos serán asignados a las entidades estatales
pertinentes para los efectos consagrados en la legislación sobre la materia;
h) Financiar
programas de rehabilitación, educación, capacitación y microempresas para la
población carcelaria;
i) Financiar
programas de reubicación dentro de la Frontera Agrícola, a colonos asentados en
la Amazonia y Orinoquia colombiana;
j) Financiar todos
los aspectos atinentes al cumplimiento de las funciones que, competen al
Consejo Nacional de Política Criminal;
k) Para financiar
programas de nutrición a la niñez de estratos bajos, a través del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar;
l) Para financiar en
parte la administración de justicia a través del Consejo Superior de la
Judicatura;
m) Financiar los
programas de las mujeres cabeza de familia, menores indigentes y tercera edad;
n) Para
financiar el Programa de Bibliotecas Públicas para Santa Fe de Bogotá;
o) Para financiar la
asignación de recursos al Fondo de Seguridad de la Rama Judicial y del
Ministerio Público;
p) Financiar
programas de desarrollo humano sostenible en las regiones de ecosistemas
frágiles en los cuales se han realizado cultivos ilícitos;
q) Los bienes
y recursos que se encuentren dentro de la jurisdicción del Departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y cuya extinción de
dominio se haya decretado, conforme a la presente Ley, serán asignados por el
Consejo Nacional de Estupefacientes al Instituto de Tierras del Archipiélago,
para el cumplimiento de sus fines, consagrados en la legislación
correspondiente.
Mientras se crea el
Instituto de Tierras del Archipiélago el Consejo Nacional de Estupefacientes
asignará los bienes a programas de vivienda de interés social reforma agraria,
obras públicas o para financiar programas de educación en el Archipiélago y
promover su cultura;
r) Financiar
programas para población de los discapacitados físicos, psíquicos y
sensoriales;
s) Financiar
programas de recreación y cultura de pensionados y la tercera edad;
t) Implementación
de programas de vivienda de interés social;
u) Financiar
programas para erradicar la indigencia en el país.
Parágrafo. Las tierras aptas para la producción y que
ingresen al Fondo que se crea en la presente Ley, se adjudicarán a los
campesinos e indígenas que cumplan los requisitos establecidos. La adjudicación
se hará de conformidad con lo dispuesto en la Ley 160 de 1994. Los desplazados
por la violencia y los involucrados en los programas de erradicación de
cultivos ilícitos tendrán prioridad para la adjudicación.
Artículo 27.
Del ejercicio especializado y preferente. Sin perjuicio de la competencia de los fiscales ante
la Justicia Regional, de los que determine el Fiscal General de la Nación y de
los Jueces Penales del Circuito, la Fiscalía General de la Nación conformará,
por reorganización de su planta de personal, una unidad especializada para
investigar bienes de ilícita procedencia, adelantar la extinción del dominio en
las actuaciones penales e integrar un registro y control de los procesos en los
cuales se inicie y declare la extinción del dominio.
Las investigaciones
preliminares para investigar bienes de ilícita procedencia de la unidad
especializada tendrán un plazo hasta de seis (6) meses; en ellas se observará
lo dispuesto en el artículo 2º.
Los funcionarios
competentes para conocer de la acción de extinción del dominio la ejercerán
preferentemente, tratándose de las actividades delictivas de organizaciones
criminales, del crimen organizado y de la corrupción administrativa, de los
delitos contemplados en el Estatuto Nacional de Estupefacientes, contra el Régimen
Constitucional, la Administración Pública, la Administración de Justicia, la
Seguridad Pública, los de secuestro, secuestro extorsivo, extorsión, lavado de
activos, testaferrato, enriquecimiento ilícito, así como los que sean
predicables de la subversión.
Las entidades
estatales legitimadas para iniciar la acción y los funcionarios competentes
para conocer de la acción de extinción del dominio, informarán a la Unidad
Especializada de la Fiscalía General de la Nación de la iniciación del proceso
dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a su iniciación, con indicación
de las partes, bienes y persona o personas contra quienes se promueva, así como
de la sentencia que se pronuncie.
El deber de
iniciación del proceso de extinción del dominio se entiende sin perjuicio de
las obligaciones de información que corresponden a las entidades estatales
legitimadas, de sus funciones de inspección, vigilancia y control, así como de
las atribuciones y facultades específicas que se derivan de éstas.
(...)
Artículo 33.
De la vigencia.
Esta Ley rige a partir de la fecha de su promulgación.
No obstante, la
extinción del dominio se declarará, cualquiera sea la época de la adquisición o
destinación ilícita de los bienes o derechos, aun tratándose de situaciones
jurídicas existentes con anterioridad a la vigencia de esta Ley, siempre que
dicha adquisición o destinación ilícita de los bienes o derechos haya sido
realizada con posterioridad a la existencia de los delitos que dan lugar a esta
medida de extinción, así la legislación haya modificado o modifique la
denominación jurídica, sin perjuicio del término de prescripción de que trata
el artículo 9º de esta Ley.
En todo caso, se
entenderá que la adquisición ilícita de los bienes no constituye justo título,
causa un grave deterioro de la moral social y es conducta con efectos
permanentes.
III. LAS DEMANDAS
Los ciudadanos
Ernesto Amézquita, Ramiro Colmenares, Carlos Martínez y Gustavo Villamizar,
miembros activos de la Asociación Nacional de Abogados Litigantes -ANDAL-, solicitan,
en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad (expediente D-1654),
que se declare la inexequibilidad de los artículos 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10,
14, 15, 16, 21, 22, 23, 25, 26, 27 y 33 de la Ley 333 de 1996.
Afirman los
demandantes que, además de vulnerar algunas disposiciones constitucionales, la
Ley viola apartes de instrumentos jurídicos de Derecho Público Internacional,
entre ellos, la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre
Derechos Humanos  o "Pacto de San José de Costa Rica".
Sostienen que las
causales contempladas en el artículo 2 demandado, desbordan en su integridad al
artículo 34 de la Constitución Política, en su espíritu y contenido material,
hasta el punto de haber institucionalizado la pena de confiscación para delitos
distintos al de enriquecimiento ilícito. Es decir que bastaría la simple
denuncia del ejercicio de una actividad ilícita para que procediera la acción
de extinción del dominio, a pesar de no haberse comprobado penalmente la
existencia del delito y la responsabilidad del autor mediante sentencia
judicial.
Por su parte, el
artículo 3 de la Ley 333 de 1996, según los actores, se aparta del Ordenamiento
constitucional, al establecer que pueden ser objeto de la declaración de
extinción de dominio no sólo aquellos bienes adquiridos mediante
enriquecimiento ilícito, sino todos los bienes "adquiridos ilícitamente".
En relación con la
procedencia de la acción de extinción del dominio frente a los bienes
adquiridos por acto entre vivos, afirman que la normatividad acusada transgrede
presupuestos constitucionales, al pretender extender los efectos de la
sentencia penal a terceros adquirentes, desconociendo que únicamente la pena
confiscatoria excepcional es aplicable al sujeto activo del delito de
enriquecimiento ilícito, vulnerándose de esta manera el principio de la
presunción de buena fe.
Al contemplar la
extinción del dominio para los bienes adquiridos por causa de muerte -alegan
los demandantes- se ignora lo dispuesto en el artículo 58 de la Carta Política,
hasta el punto de trascender la pena a los herederos del causante no
sentenciado, haciendo imprescriptible la pena y la acción penal, con lo cual se
vulneraría también el artículo 28, inciso final, ibídem.
En cuanto a la
facultad legal del juez para declarar extinguido el dominio sobre un valor
equivalente, ante la imposibilidad de ubicar, incautar o aprehender los bienes,
sostienen los demandantes que vulnera el principio constitucional al debido
proceso, cuando la norma pretende "concluir derechos reales
litigiosos", sin que se haya establecido la existencia del objeto
discutido dentro de la causa, teniendo en cuenta que la sentencia
necesariamente deberá recaer sobre bienes determinados. Consideran que en tal
evento puede aplicarse la figura del decomiso contemplada en la Convención de
Viena.
Respecto de la
naturaleza jurisdiccional y real de la acción de extinción de dominio,
sostienen en primer lugar que es reprochable el hecho de que se extiendan los
efectos sancionatorios a terceras personas que hayan adquirido bienes del
tradente condenado por la ilicitud, cuando los bienes son enajenados en legal
forma antes de la declaración de ejecutoria del ilícito.
En segundo término
-añaden-, el inciso 2 del artículo 7 en comento vulnera el principio de que
nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo hecho, toda vez que no puede
prosperar la acción de extinción del dominio si previamente no se ejerció la
acción penal, o bien no existió el derecho confiscatorio en cabeza del Estado.
Los impugnantes
consideran que el artículo 8 demandado vulnera lo dispuesto en el 116 de la
Carta Política, al legitimar a autoridades administrativas para que ejerzan la
acción cuando se conoce que la naturaleza de la extinción de dominio es
jurisdiccional.
Así mismo resulta
inconstitucional, en criterio de los libelistas, la facultad otorgada a la
Fiscalía General de la Nación, ya que por expreso mandato constitucional a esta
institución le compete adelantar acciones penales contra los infractores de la
Ley y no acciones reales contra sus bienes.
Para los
impugnantes, el artículo 9 resulta contrario a lo dispuesto en el 34 de la
Carta Fundamental, en la medida en que fija un término de prescripción de la
acción de extinción de dominio distinto al fijado en la acción penal, el cual
corre desde la última adquisición o destinación ilícita de los bienes.
Contradicen los
impugnantes lo relativo a la competencia por parte de los jueces penales en
materia de acción de extinción de dominio, ya que no tiene sentido que un juez
que sanciona delitos termine investigando y juzgando sobre bienes. Consideran
que la jurisdicción civil o contencioso administrativa son las competentes para
conocer al respecto, pues se trata de una típica acción civil.
En criterio de los
accionantes, lo dispuesto en el artículo 15 demandado vulnera los preceptos
constitucionales 29, 34 y 58, ya que al no presentarse la pena confiscatoria en
el mismo fallo penal, mal podría ejercerse esta acción, sin que medie el justo
título que declare ese derecho.
Fundamentan la
vulneración del artículo 58 de la Constitución por parte de las disposiciones
21, 22 y 23 de la Ley, al afirmar que no es aplicable la acción de extinción de
dominio para determinados bienes, cuando éstos ya no hacen parte del patrimonio
de la persona del demandado, contra quien procede la sentencia declaratoria de
la extinción del dominio, pues aceptar lo contrario sería desconocer los
derechos adquiridos conforme a la ley civil.
Aseguran los
miembros de la ANDAL que la vigencia de la Ley 333 de 1996 choca con el
principio de la irretroactividad de la Ley, toda vez que los incisos 2 y 3
consagran efectos retroactivos en relación con situaciones jurídicas pasadas,
las cuales tuvieron ocurrencia bajo el imperio de la ley civil. De esta manera,
se configura la violación al preámbulo y algunos artículos de la Constitución
Política.
Por último,
argumentan la justificación de la inconstitucionalidad de las normas
demandadas, al considerar que la Ley reguló de manera conjunta aspectos propios
de asuntos penales y civiles, lo cual pone en evidencia que con ellas se ha
transgredido el principio de la unidad de materia que inspira al artículo 158
de la Constitución Política, convirtiendo la Ley demandada en un estatuto
confuso, absurdo e incoherente, debido a la carencia de técnica en la redacción
de sus postulados normativos.
El ciudadano SAMUEL
RAMIRO GUZMAN CASTAÑEDA, en demanda independiente, luego acumulada a la
anterior, solicitó a esta Corte (Expediente D-1661) que declare inexequible en
su totalidad el texto de la Ley 333 de 1996 por haber sido expedida con
violación de los procedimientos formales exigidos en los artículos 152 y 153 de
la Constitución Política, y en caso de no prosperar su petición principal,
solicita se declaren inconstitucionales los artículos 5 en su totalidad, 7, 10,
y 33, parcialmente, del mencionado estatuto legal.
En primer lugar
señala que la Ley presenta vicios formales, al no haberse expedido cumpliendo
los requisitos exigidos para el trámite de una Ley Estatutaria, toda vez que el
proyecto presentado por el Gobierno regula materias referidas a los derechos y
deberes fundamentales de las personas, independientemente de que su encabezado
o título haya sido modificado durante su debate.
A su juicio, el
artículo 5 de la Ley vulnera los preceptos 29, 34, 42, 44 y 45 de la
Constitución Política, pues considera que se traslada la responsabilidad
personal e individual del causante a sus herederos, configurándose un tipo de
responsabilidad objetiva y colectiva. De esta manera los herederos se hacen
responsables penalmente por los hechos ajenos cometidos por el causante, sin
que medie en su contra algún tipo de declaración judicial. La anterior
circunstancia quebranta la protección constitucional otorgada a la familia como
núcleo de la sociedad.
El impugnante
considera que la extinción del dominio es una sanción de carácter
confiscatorio, autorizada excepcionalmente por el artículo 34 de la
Constitución Política para sancionar las conductas punibles relacionadas con el
delito de enriquecimiento ilícito, previa la realización de las circunstancias
previstas en la propia Ley.
Contradice el artículo
7 demandado, al afirmar que la acción de extinción de dominio no puede ser de
carácter real sino personal, pues procede contra el titular de los bienes y no
contra los bienes mismos. Además sostiene que se deben perseguir los bienes del
responsable penalmente y no los de los titulares y adquirentes de buena fe.
Según afirma el
actor, resulta inconstitucional el artículo 10 parcialmente demandado, al
otorgarle autonomía e independencia a la acción de extinción del dominio,
cuando es precisamente con ocasión de la responsabilidad penal que resulta
aplicable la sanción confiscatoria.
Por último, al
solicitar la declaración de inconstitucionalidad de algunos apartes del
artículo 33 de la Ley, sostiene que no se fundamenta en el quebranto al
concepto mismo de irretroactividad o retrospectividad de las normas legales,
suficiente para la declaratoria de inconstitucionalidad, sino en el respeto
debido y tutelado de las situaciones jurídicas concretas y consolidadas al
amparo de una ley anterior.
IV. INTERVENCIONES
La Ministra de
Justicia y del Derecho, doctora ALMABEATRIZ RENGIFO LOPEZ, presenta escrito
mediante el cual justifica la constitucionalidad de las normas demandadas de la
Ley 333 del 19 de diciembre de 1996.
En primer término y
en relación con la demanda presentada por el ciudadano Samuel Ramiro Guzmán
Castañeda, solicita a la Corporación tener en cuenta los argumentos que había
expuesto sobre el particular a propósito de otro proceso. Igual cosa advierte
en relación con algunos apartes de los artículos 5, 7, 10 y 33.
En cuanto a la
demanda presentada por los miembros de la ANDAL, quienes solicitan se declare
inconstitucional el artículo 9 de la Ley, la funcionaria señala que, en su
sentir, no puede pensarse que el término de la prescripción comience a correr a
partir de la sentencia penal que declare la responsabilidad penal de una
persona por la comisión de los hechos punibles que sirven de sustento a las
causales de extinción de dominio, por cuanto esta acción, de carácter real y
jurisdiccional, es totalmente independiente y autónoma de la acción penal. Así,
desde el momento en que se realiza un acto de adquisición o destinación ilícita
de un bien, surge para el Estado la obligación de perseguir el mismo con el fin
de tutelar el interés difuso en cabeza de la sociedad y resarcir el daño que
ésta ha sufrido.
Respecto de los
argumentos esgrimidos por los impugnantes de la ANDAL, en relación con la
violación constitucional del artículo 15 de la Ley, observa la Ministra que
este precepto legal establece el procedimiento que se debe seguir para la
tramitación, en cuaderno separado, de la acción de extinción de dominio en las
actuaciones penales.
Destaca que
constitucionalmente se ha otorgado al Congreso de la República la facultad de
establecer competencias para el conocimiento de las distintas acciones y
procesos en las diferentes jurisdicciones, con lo cual la asignación del
conocimiento de la acción de extinción del dominio a la rama penal carece de
cualquier vicio de inconstitucionalidad.
Manifiesta que los
ataques dirigidos contra los artículos 21, 22 y 23  de la Ley no se ajustan a
la realidad, por cuanto la Ley 333 es en sí un cuerpo normativo que contiene
preceptos dirigidos a la protección de los terceros que intervienen en el
proceso, o que pueden verse afectados por una sentencia de extinción de
dominio.
Por último, califica
de inexacta la afirmación de los impugnantes en el sentido de que la Ley
demandada contempla aspectos penales y civiles, lo cual, según ellos, rompe la
unidad de materia. Esta -señala- no significa que en un texto legal no puedan
tratarse aspectos diversos que de una u otra manera estén relacionados con el
objeto mismo de la Ley.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la
Ley 333 del 19 de diciembre de 1996, con la salvedad de estarse a lo resuelto
si existe pronunciamiento sobre los procesos acumulados bajo los números
D-1551, D-1582 y D-1616.
Recuerda que los
argumentos expuestos en las demandas objeto del presente estudio ya lo fueron,
en escritos anteriores, remitidos con ocasión del examen de constitucionalidad
a procesos acumulados contra la Ley 333 de 1996.
Sea lo primero
afirmar -plantea el Ministerio Público-1 que de conformidad con lo dispuesto
por el artículo 58 de la Constitución Política, la protección del derecho de
dominio opera siempre y cuando la adquisición de éste se efectúe con arreglo a
las leyes civiles; es decir, con estricta observancia de las prescripciones que
reglan lo atinente a la obtención originaria y derivativa de la propiedad.
Por lo tanto, la
adquisición del dominio sin los requerimientos de ley como el desconocimiento
de la función social de la propiedad comportan una consecuencia negativa, cual
es la desprotección del derecho pretendido.
Así, la extinción de
la propiedad causada en el incumplimiento de la función social que le
corresponde supone la presencia de un derecho anterior lícitamente adquirido,
pero cuyo ejercicio  no satisface los objetivos que el orden jurídico demanda.
En cuanto a la
retroactividad de la Ley, sostiene el Procurador que no se puede predicar el
dominio de bienes surgidos en el ilícito, habida cuenta de la incapacidad  del
delito para  generar  un  justo  título de propiedad.  Por tanto -afirma-, la
Ley de extinción de dominio respecto de los bienes provenientes directa o
indirectamente de su consumación, regula una acción de carácter netamente
declarativo. No puede afirmarse que la Ley es retroactiva.
La Ley demandada
-agrega- debe interpretarse sistemáticamente y no gramaticalmente, y entonces,
si el bien se adquirió lícitamente, pero con posterioridad se destina para la
comisión de actividades delictivas, procede sobre él la acción de extinción de
dominio, sin que se pueda alegar, en defensa del derecho, la existencia de
derechos adquiridos.
Por último, al
analizar el principio de la buena fe, reitera el Procurador que mal puede
transferirse la propiedad de los bienes adquiridos en forma ilícita, toda vez
que en esta condición el tradente no puede ser reconocido como dueño. Por
tanto, ningún tercero podría obtener el dominio sobre bienes de origen
delictivo. Distinto es afirmar que, para que pueda válidamente constituirse el
derecho de propiedad a favor de los terceros, sea necesario que éstos se
encuentren amparados por la buena fe exenta de culpa o buena fe cualificada.
Así las cosas
-concluye el Procurador-, la Ley demandada, en lugar de desconocer el postulado
de la buena fe inserto en el artículo 83 de la Constitución Política, despliega
en relación con él una acción protectora, en tanto sustrae a quienes se
encuentran por él amparados de los efectos derivados de la declaración de
extinción del dominio de los bienes adquiridos en forma ilícita.
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de las normas
acusadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, ya que se trata de disposiciones pertenecientes a una
ley de la República.
2. Cosa juzgada
constitucional
La Corte, en
Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997, declaró que la Ley 333 de 1996 era
exequible en cuanto no se configuraron los vicios de procedimiento alegados y
específicamente manifestó que no requería trámite de ley estatutaria (artículos
52 y 53 de la Constitución), motivo por el cual deberá obedecerse en este
proceso lo ya decidido.
También es claro que
ya esta Corporación, en el mismo Fallo, dictaminó que el conjunto de la Ley
enjuiciada no desconoció el principio constitucional de la unidad de materia.
Sobre los artículos
2, 3, 4, 5, 6, 9 y 33 de la Ley 333 de 1996, ahora demandados, ya se había
pronunciado esta Corte mediante la citada Sentencia C-374 del 13 de agosto de
1997.
En cuanto a los
artículos 8 y 14 Ibídem, resolvió la Corte por Fallo C-409 del 28 de
agosto de 1997.
El artículo 7 fue
declarado exequible por la primera de las providencias mencionadas, sólo en sus
siguientes apartes:
"Artículo 7.-
De la naturaleza de la acción. La acción de extinción del dominio de que trata
esta Ley es de naturaleza jurisdiccional y de carácter real, y procederá contra
el titular real o presunto o los beneficiarios reales de los bienes (...).
Si la acción penal
se extingue o termina sin que se haya proferido decisión sobre los bienes,
continuará el trámite ante el mismo funcionario que conoció del proceso penal y
procederá la declaración de extinción del dominio de aquellos bienes adquiridos
en cualquiera de las circunstancias de que trata esta Ley".
Mediante Sentencia
C-409 del 28 de agosto de 1997, fueron declaradas exequibles, en el mismo
artículo, las expresiones "independientemente de quien lo tenga en su
poder o lo haya adquirido".
Del artículo 10, el
inciso 1 fue declarado exequible por Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997.
Del artículo 21, fue
declarado exequible su parágrafo mediante la misma providencia.
Por tanto, en
relación con tales normas no hay lugar a nuevo juicio constitucional, por
haberse configurado el fenómeno de la cosa juzgada. Se dispondrá acatar lo ya
resuelto.
3. Los terceros
de buena fe. La extinción del domino cuando hay actuaciones penales en curso
Según lo expuesto,
falta por definir, en el artículo 7, demandado en su totalidad, la
constitucionalidad de las expresiones "y sin perjuicio de los derechos de
los terceros de buena fe. En ningún caso se podrá intentar la acción de
extinción del dominio en forma independiente, si hay actuaciones penales en
curso".
En cuanto a la
primera parte de lo transcrito, nada hay de inconstitucional en la norma y, por
el contrario, como ya lo había destacado la Corte en la Sentencia C-374 del 13
de agosto de 1997, al dejar a salvo los derechos de quienes habiendo actuado de
buena fe, sin dolo y sin culpa grave, son actuales propietarios de bienes mal
habidos, se preservan los valores superiores de la justicia, la equidad y la
seguridad jurídica. La buena fe se presume en todas las relaciones que se
establezcan entre el Estado y los particulares, según inexcusable mandato
consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política y, en consecuencia, la
condena de la mala fe, que resulta ser mucho más estricta, perentoria y
exigente en un sistema jurídico que proclama y procura la transparencia como
modelo de conducta colectiva, parte del supuesto necesario de que se la
demuestre de manera fehaciente, indudable y plena, previo proceso judicial en
el que quien es sindicado de ella goce de todas las oportunidades de defensa.
No podría ocurrir de
otra manera bajo el postulado proveniente del mismo Preámbulo de la Carta, que
propende un orden jurídico, económico y social justo.
En ese orden de
ideas, el cumplimiento de la regla de justicia plasmada en el artículo 34 de la
Constitución, aunque tiene su expresión en el plano patrimonial y no en el
penal, como lo ha manifestado esta Corte, mal podría llevarse a cabo mediante
un sistema legal que presumiera la mala fe de las personas o que les impusiera
la carga de probarla, cuando es el Estado -titular de la acción de extinción
del dominio- el que corre con ella. Por lo cual debe la Corte reiterar que los
titulares de la propiedad u otros derechos reales, aun sobre bienes en cuyo
origen se encuentre alguno de los delitos por los cuales puede incoarse tal
acción, se presume que lo son en verdad y que han actuado honestamente y de
buena fe al adquirir tales bienes, de lo cual se desprende que en su contra no
habrá extinción del dominio en tanto no se les demuestre a cabalidad y previo
proceso rodeado de las garantías constitucionales que obraron con dolo o culpa
grave.
Al respecto no se
puede olvidar lo siguiente:
"Así, pues, en
el caso de los bienes adquiridos por acto entre vivos, reviste trascendencia el
hecho de si el adquirente obró o no dolosamente o con culpa grave. Si ocurrió
así, lo cual debe ser probado en el curso del proceso (artículo 29 C.P.), es
viable la declaración de extinción del dominio. En caso contrario, no lo es,
con lo cual se quiere salvaguardar el derecho de los terceros de buena fe, esto
es, el de quienes, aun tratándose de bienes de procedencia ilícita o afectada
por cualquiera de las causas señaladas en el artículo 34 de la Constitución,
los adquirieron ignorando ese estigma, sin intención proterva o torcida, sin
haber tomado parte en los actos proscritos por el orden jurídico, sin haber
buscado encubrir al delincuente o al corrupto, sin entrar en concierto con él,
sin pretender ganancia o provecho contrarios a la ley, y no habiendo incurrido
en culpa grave, en los términos descritos por ella. Desde luego, no puede
entenderse que tal culpa grave se configure, en una interpretación exagerada y
de imposible aplicación, en términos tales que el comprador de un bien se vea
obligado a adelantar una investigación exhaustiva acerca de los antecedentes
penales de su vendedor y, menos, de quienes a él le vendieron o le
transfirieron el dominio. Esa es una responsabilidad de las autoridades
públicas competentes.
Por supuesto, si el
dolo o la culpa grave han tenido lugar y son debidamente establecidos en cabeza
del adquirente, cabe la extinción del dominio, toda vez que el tercero, en esas
hipótesis, participa en el proceso ilícito "a sabiendas", o en virtud
de imperdonable descuido que constituye culpa grave aunque se haya acudido a la
figura jurídica del encargo o la fiducia.
Los cargos que se
formulan contra esta norma, por haber desconocido los derechos de los terceros
de buena fe, resultan totalmente infundados, para concluir lo cual es
suficiente, además de lo dicho, leer su inciso final, a cuyo tenor las
disposiciones de la Ley no afectan derechos que con arreglo a las leyes civiles
se deriven de negocios jurídicos válidamente celebrados.
En cuanto a los
bienes adquiridos por causa de muerte, la determinante legal para establecer si
procede o no la extinción del dominio no es la conducta del heredero o
legatario, sino la del causante. Si éste adquirió los bienes en cualquiera de
las circunstancias previstas por el artículo 2 de la Ley, se extingue el
dominio que se había radicado en cabeza de los adquirentes a este título con la
advertencia de que el Estado les devolverá los pagos que hubieren efectuado por
concepto de impuestos.
No se observa
violación alguna de la Constitución por haberse consagrado las indicadas
reglas, ya que nadie puede dar de lo que no tiene, y es evidente que el
causante, habiéndose probado la ilicitud de su propiedad, no la tenía en
realidad y mal podía transferirla a otro u otros al momento de su muerte".
(Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997).
Mal podría retirarse
del ordenamiento jurídico esta parte de la disposición, no sólo por cuanto
ello, como se ha expuesto, quebrantaría abiertamente el artículo 83 de la
Carta, sino porque crearía un efecto de grave perturbación en la certidumbre
social sobre adquisición de bienes y obstaculizaría, además, la realización del
artículo 34 de la Constitución respecto de quienes verdaderamente, con su
comportamiento ilícito o inmoral, han afectado a la sociedad o al patrimonio
público.
La otra parte de la
norma, a cuyo tenor "en ningún caso se podrá intentar la acción de
extinción del dominio en forma independiente, si hay actuaciones penales en
curso", tampoco viola precepto superior alguno, pues no desvirtúa la
autonomía de tal acción ni quebranta las reglas del debido proceso, ni
atropella los derechos del titular de los bienes, sino que apenas busca prever
con claridad la regla aplicable a los eventos en los cuales, iniciado ya un
proceso penal, estando en manos de la autoridad judicial competente los
elementos de juicio relativos a la comisión de uno o varios de los delitos
señalados en la Ley de extinción del dominio, y contando el Estado con un
material probatorio suficiente para que allí mismo se defina lo relativo a la
aplicación del artículo 34 de la Carta Política, ha de resolverse acerca de
bienes que ya están judicialmente vinculados a los hechos punibles objeto de
verificación. Se evita así la dualidad de procesos, se previene la posibilidad
de fallos encontrados y se realiza la economía procesal, nada de lo cual riñe
con el artículo 29 de la Constitución. Al contrario, el precepto confiere
certidumbre procesal y destaca con nitidez la competencia de los jueces penales
para resolver, escogidos como lo fueron para el efecto por el legislador, quien
contaba con plena atribución constitucional en la materia.
Por las mismas
razones es exequible el inciso final del mismo artículo 7, que dispone:
"Si terminado el proceso penal aparecieren nuevos bienes, en cualquier caso
procederá la extinción del dominio ante el mismo funcionario que conoció de la
acción penal correspondiente".
La norma transcrita
otorga efecto al carácter autónomo de la acción de extinción del dominio, en
los términos resaltados por esta Corte en las sentencias C-374 y C-409 de 1997,
pues hace posible que se resuelva acerca del tema patrimonial aunque el proceso
penal haya culminado e independientemente de la razón por la cual ello haya
ocurrido, pero también unifica la competencia, por razones de economía
procesal, en cabeza del juez que conoció sobre aquél.
No sobra recordar lo
expuesto por la Corte al analizar la constitucionalidad del primer inciso del
mismo artículo 7 de la Ley 333 de 1996, del cual hacen parte las expresiones
ahora examinadas:
"Prohibe el
legislador, en un aparte de la norma que no se encuentra acusado, que la acción
se intente en forma independiente si hay actuaciones penales en curso, lo cual
significa que, en tal evento, lo relativo a la extinción del dominio deberá
tramitarse dentro del proceso penal, pero aclara en la parte demandada cómo
habrá de procederse si la acción penal se extingue o termina sin que se haya
proferido decisión sobre los bienes. La autonomía de la extinción del dominio
respecto del proceso penal, y su naturaleza real, avalan la constitucionalidad
del precepto.
Claro está, el
proceso de extinción del dominio podrá iniciarse, con independencia del proceso
penal, sobre la base de que se acrediten los presupuestos del origen viciado de
la propiedad, particularmente en el evento en que el proceso penal termine por
muerte del procesado o cuando por esas mismas causas el proceso penal no se
hubiere iniciado" (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-374 del 13 de
agosto de 1997).
4. Diferencia de
procedimiento según la causa que da lugar a la extinción del dominio
Los incisos segundo
y tercero del artículo 10 de la Ley 333 de 1996 dicen:
"La declaración
de extinción del dominio corresponderá a los jueces competentes para conocer de
las actuaciones penales. En consecuencia, las entidades estatales legitimadas,
en los casos en que los bienes tengan su origen en una actividad delictiva,
promoverán la acción consagrada en esta Ley cuando la actuación penal termine
por cualquier causa y no se haya declarado en ésta la extinción del dominio
sobre los bienes considerados como producto, efecto, instrumento u objeto del
delito o se hubiere declarado sólo sobre una parte. Por las demás causales,
dichas entidades estatales deberán instaurar la acción con absoluta
independencia de la actuación penal.
La providencia que
declare la ilicitud de la adquisición del dominio de los bienes en un proceso
penal y la sentencia condenatoria que así lo establezca constituye prueba de la
ilícita procedencia de los bienes".
Ya la Corte declaró
que el primer inciso del artículo en mención se ajusta a la Carta Política
(Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997).
Los incisos ahora
demandados guardan relación con la autonomía que el primero reconoce y también
con el artículo 14, declarado exequible por Sentencia C-409 del 28 de agosto de
1997.
Reiterado el
principio según el cual la declaración de extinción del dominio corresponde a
los jueces competentes para conocer de las actuaciones penales, la norma
contempla el evento en el cual la actuación penal haya terminado por cualquier
causa y durante ella no se haya declarado la extinción del dominio sobre los
bienes considerados como producto, efecto, instrumento u objeto del delito, o
se hubiere declarado tan sólo sobre una parte de ellos. Natural consecuencia de
la autonomía de la acción y de su carácter patrimonial es la de que, como lo
ordena el precepto enjuiciado, las entidades estatales legitimadas para ello
promuevan la respectiva demanda, que viene a ser, según el inciso primero,
complementaria de las actuaciones penales.
Tal mandato no se
opone al artículo 34 de la Constitución, cuyo carácter imperativo está fuera de
duda (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997),
sino que le da aplicación.
Es evidente que, no
estando unida la extinción del dominio de manera exclusiva a la responsabilidad
penal, la terminación del proceso penal no implica simultáneamente la de la
acción para intentar aquélla, desde luego siempre que se acrediten los
presupuestos del origen viciado de la propiedad y que no se afecten los
derechos de los terceros de buena fe.
Ha señalado el
artículo 10 bajo examen que "por las demás causales, dichas entidades
estatales deberán instaurar la acción con absoluta independencia de la
actuación penal". Se refiere directamente a los casos en los cuales, por
oposición a los descritos, los bienes objeto de extinción del dominio no han
tenido su origen en conductas delictivas.
Al respecto la Corte
repite que, si bien, como lo hizo ver en la Sentencia C-374 del 13 de agosto de
1997, no todas las causales constitucionales de la extinción del dominio están
necesariamente vinculadas a la comisión de delitos -por lo cual el legislador
bien puede señalar en el futuro nuevas razones para intentar la misma,
constitutivas, por ejemplo, de grave deterioro de la moral social-, es lo
cierto que hasta ahora la ley ha circunscrito expresamente las tres causales
constitucionales de extinción del dominio a la realización de hechos punibles.
Para corroborarlo, basta verificar el texto del artículo 2 de la Ley 333 de
1996 y el del artículo 14 de la Ley 365 de 1997.
Señaló esta
Corporación, al examinar el tema de las causales:
"La Ley objeto
de análisis constituye desarrollo del precepto constitucional, aunque no agota
las posibilidades existentes a la luz de la Carta en cuanto al señalamiento de
conductas cuya comisión ocasiona la extinción del dominio, lo cual corresponde
al legislador dentro de las causas genéricas consagradas en su artículo 34. Por
ahora, mientras la ley no adicione el artículo 2 impugnado y el 14 de la Ley
365 de 1997, ellas están constituidas tan sólo por los delitos que tales normas
enuncian.
Advierte la Corte,
eso sí, que la naturaleza de la institución prevista en el artículo 34, inciso
2, de la Carta Política no se convierte en penal por tal circunstancia, pues
uno es el motivo que da lugar al ejercicio de la acción y otro es el efecto de
la sentencia, que en esta materia no consiste en una pena sino en la
declaración judicial de que los hechos pasados -fundados en el delito- no
pueden en el futuro invocarse por quien pasaba por propietario, para defender
un "derecho" suyo que ni antes ni después estuvo amparado por la
Constitución. Y ello sin que la sanción patrimonial de que se trata dependa de
la suerte del proceso penal ni de la responsabilidad de esa índole por el
delito en cuestión" (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-374 del 13 de
agosto de 1997).
Concretamente, en lo
relativo a la constitucionalidad del artículo 2 de la Ley 333 de 1996, se
consideró en la misma Sentencia:
"Para la Corte,
es el legislador el llamado a concretar en qué consisten las aludidas causales
constitucionales de la extinción del dominio, y evidentemente puede él
considerar que tengan carácter de delictivas, pero sin que por definirlo así en
una determinada ley -la presente-, se agote su facultad de prever en el futuro
otros comportamientos, no necesariamente calificados como delitos, que por causar
daño al Tesoro Público o por afectar la moral colectiva, ocasionen el proceso
judicial de carácter patrimonial del que se trata.
No es necesario,
entonces, en términos estrictamente constitucionales, que se haya iniciado o
que esté en curso o haya habido un proceso penal para que la acción de
extinción del dominio pueda iniciarse ni tampoco para que prospere. Todo
depende, pues, del catálogo de conductas que el legislador haya señalado como
constitutivas de enriquecimiento ilícito, grave deterioro de la moral social o
perjuicio del Tesoro público. Bien puede él incorporar comportamientos
sancionados en la ley penal como delictivos, o aludir a actos u omisiones que,
aunque no elevados a la categoría de punibles, o habiéndola perdido, sí
contraríen la moral o causen agravio al interés patrimonial del Estado.
Aunque el legislador
habría podido definir, como constitutivas de cualquiera de las causales
constitucionales de extinción del dominio, actuaciones u omisiones no
tipificadas en la ley como delitos, mientras no se produzca una ley que así lo
haga, el único desarrollo legislativo al respecto es el contenido en el
artículo 2 de la Ley 333 de 1996, luego complementado por el artículo 14 de la
Ley 365 de 1997, por fuera de cuyos linderos no puede abrirse proceso alguno de
extinción del dominio.
El legislador,
entonces, no ha regulado todavía el trámite de extinción del dominio en
aquellos casos que, según la Constitución, ameritan la aplicación de esa
figura, pero que no implican necesariamente la comisión de un hecho
punible".
Lo dicho significa
que, en el estado actual de la legislación sobre la materia, solamente puede
hablarse de extinción del dominio cuando, en el origen de la adquisición de los
bienes correspondientes esté presente cualquiera de los delitos que,
configurando una de las tres causales constitucionales, han enunciado los
artículos 2 de la Ley 333 de 1996 y 14 de la Ley 365 de 1997, bien porque sea
el mismo autor del delito el que figura como propietario de los bienes, ya
porque figure otro que los haya adquirido de mala fe, por dolo o por culpa
grave, o a sabiendas de su viciada procedencia.
De lo cual se deduce
que, mientras el legislador no enumere nuevas conductas como constitutivas de
alguna de las causales constitucionales, no puede incoarse la acción de
extinción del dominio, por cuanto ello implicaría flagrante violación del
artículo 29 de la Carta Política.
Por lo tanto, las
expresiones "por las demás causales, dichas entidades estatales deberán
instaurar la acción con absoluta independencia de la actuación penal",
aunque serán declaradas exequibles, por cuanto se limitan a contemplar que en
el futuro -como resulta del artículo 34 de la Carta- podrán tener operancia
nuevas causales no necesariamente delictivas hoy no establecidas, su
constitucionalidad queda condicionada en el sentido de que, en guarda del
principio de legalidad, mientras tales nuevas causales no se plasmen por el
legislador, no se podrán iniciar procesos de extinción del dominio con base en
razones distintas de las que emanan de los delitos enunciados en los artículos
2 de la Ley 333 de 1996 y 14 de la Ley 365 de 1997.
El último inciso del
artículo 10, acusado, establece que la providencia que declare la ilicitud de
la adquisición del dominio de los bienes en un proceso penal y la sentencia
condenatoria que así lo establezca constituyen prueba de la ilícita procedencia
de los bienes. En principio, no hay necesidad, en esos eventos, de buscar
pruebas específicas al respecto en el proceso de índole patrimonial si ya se
tiene la certidumbre del origen ilícito de los bienes, según lo actuado en el
campo criminal. Y ello por razones de economía procesal y sobre el supuesto del
debido proceso aplicado en el curso de la actuación penal.
Ningún motivo de
inconstitucionalidad puede esgrimirse al respecto, puesto que los medios de
prueba en todo tipo de procesos deben ser establecidos por el legislador, quien
obviamente, no obstante el carácter real de la acción, no podía menos de tomar
en cuenta, como elemento por probar dentro del proceso de extinción del
dominio, la definición judicial acerca del delito a partir del cual, según lo
ya explicado, se concreta cualquiera de las causas contempladas en el artículo
34 de la Constitución (artículos 2 Ley 333 de 1996 y 14 Ley 365 de 1997).
Claro está, la norma
legal examinada atribuye el carácter de prueba de la ilícita procedencia de los
bienes a las providencias allí enunciadas, sin que ello signifique que éstas
sean las únicas encaminadas a demostrar los elementos que hagan posible
proseguir la actuación judicial por el aspecto patrimonial (extinción del
dominio), pues hay eventos en los cuales debe el juez buscar otra forma
probatoria, de acuerdo con las normas generales, para establecer la ilícita
adquisición de los bienes, como cuando el sindicado de haber incurrido en el
delito o delitos respectivos ha muerto sin que haya culminado, o inclusive sin
que se haya iniciado proceso penal en su contra.
5. El trámite de
los procesos de extinción de dominio
Dice así el artículo
15 de la Ley 333 de 1996:
"Artículo
15. Del trámite. El trámite de la extinción del dominio en
las actuaciones penales se surtirá en cuaderno separado y se adelantará de
conformidad con las siguientes reglas:
a) El fiscal que
deba conocer de la acción de extinción del dominio, de oficio o por
interposición de demanda, ordenará su iniciación mediante providencia
interlocutoria apelable en el efecto devolutivo indicativa de los hechos en que
se funda, los bienes y las pruebas o indicios, prevendrá sobre la suspensión
del poder dispositivo y decretará la inmediata aprehensión y ocupación y las
medidas preventivas pertinentes, si no se hubieren adoptado en la actuación
penal;
b) En la misma
providencia, ordenará la notificación al Agente del Ministerio Público y a las
demás personas afectadas cuya dirección se conozca, que se surtirá según las
reglas generales, y dispondrá el emplazamiento de las personas respectivas, de
los titulares actuales de derecho real principal o accesorio que figuren en el
certificado registral correspondiente, de los terceros y personas
indeterminadas con interés en la causa para que comparezcan a hacer valer sus
derechos, quienes tomarán la actuación en el estado en que se encuentre al
instante de su comparecencia. El emplazamiento se surtirá por edicto que
permanecerá fijado en la Secretaría por el término de veinte (20) días y se
publicará y divulgará por una vez dentro de este término en un periódico de
amplia circulación nacional y en una radiodifusora de la localidad. Cumplidas
estas formalidades, si no se presenta el emplazado dentro de los cinco (5) días
siguientes al vencimiento del término de fijación del edicto, continuará la
actuación con un curador ad litem;
c) Dentro de los
diez (10) días siguientes al vencimiento del término de comparecencia, deberá
contestarse aportando las pruebas o solicitando la práctica de aquéllas en que
se funda la oposición. En este mismo término, el agente del Ministerio Público
solicitará la práctica de pruebas;
d) Transcurrido el
término anterior, se decretarán las pruebas conducentes y pertinentes y las que
oficiosamente considere el funcionario, quien fijará el término para su
práctica, el cual será de veinte (20) días, prorrogables por un término igual
por una sola vez;
e) Concluido el
término probatorio, se surtirá traslado por Secretaría por el término común de
ocho (8) días a los intervinientes para alegar de conclusión y al agente del
Ministerio Público para su concepto;
f) Transcurrido el
término anterior, cuando el trámite hubiere sido conocido por la Fiscalía,
dictará una providencia de acuerdo con lo alegado y probado, en la cual
concluya respecto de la procedencia o improcedencia de la extinción del
dominio. Si concluye sobre la procedencia de la declaratoria de extinción del
dominio, enviará inmediatamente el expediente al Juez Regional en los asuntos
de su competencia o al Juez Penal del Circuito en los demás casos, quienes
dictarán la respectiva sentencia de extinción del dominio, verificando que
durante el trámite que hubiere adelantado la Fiscalía se hubiera respetado el
debido proceso, la plenitud de las formas y la protección de derechos;
g) En contra de la
sentencia que decrete la extinción del dominio procede el recurso de apelación
conforme a las reglas generales. La que se abstenga de esta declaración se
someterá al grado de consulta".
Los actores vinculan
las razones de inconstitucionalidad por ellos alegadas en cuanto a este
precepto con el sustento mismo de la figura de extinción del dominio, pues,
según su criterio, "se hace necesaria la existencia del derecho
confiscatorio en cabeza del Estado para que surja o nazca la acción extintiva
del dominio", punto de vista desde el cual "resulta inadecuada la
simultaneidad del trámite previsto en el inciso 1 del artículo 15 de la mentada
Ley, por cuanto al no existir la pena confiscatoria en el fallo penal, mal
podría darse rienda a la acción extintiva, sin que medie el justo título que
declare ese derecho".
Para los
demandantes, la redacción normativa del artículo impugnado es contraria al 58
de la Constitución, que garantiza la propiedad privada y los demás derechos
adquiridos con arreglo a las leyes civiles. También afirman que contraría el
artículo 29 de la Carta, pues, según ellos, en la norma atacada "sólo se
esbozó un remedo de trámite que no corresponde a las exigencias de la norma
constitucional".
Agregan que el
aludido precepto se aparta del espíritu del artículo 34 de la Constitución,
"al pretender declarar la extinción del dominio sobre los bienes, cuando
se trate de actuaciones penales distintas a la sentencia que declare el delito
de enriquecimiento ilícito ya sea en perjuicio del Tesoro Público o con grave
deterioro de la moral social".
Dicen que, en su
concepto, "sólo cuando exista sentencia penal por enriquecimiento ilícito
habrá lugar a la acción extintiva del dominio, cuyo proceso civil o
administrativo deberá culminar con sentencia judicial extintiva sobre los
bienes adquiridos como producto del enriquecimiento ilícito".
Estima la Corte que
los indicados argumentos se fundan en un supuesto no acogido por las sentencias
C-374 del 13 de agosto de 1997 y C-409 del 28 de agosto del mismo año, acerca
de la naturaleza constitucional de la acción de extinción del dominio: el de
que ella tiene un carácter exclusivamente penal.
La Corte reitera,
entonces, lo siguiente:
"La extinción
del dominio, como de lo dicho resulta, es una institución autónoma, de estirpe
constitucional, de carácter patrimonial, en cuya virtud, previo juicio
independiente del penal, con previa observancia de todas las garantías
procesales, se desvirtúa, mediante sentencia, que quien aparece como dueño de
bienes adquiridos en cualquiera de las circunstancias previstas por la norma lo
sea en realidad, pues el origen de su adquisición, ilegítimo y espurio, en
cuanto contrario al orden jurídico, o a la moral colectiva, excluye a la
propiedad que se alegaba de la protección otorgada por el artículo 58 de la
Carta Política. En consecuencia, los bienes objeto de la decisión judicial
correspondiente pasan al Estado sin lugar a compensación, retribución ni
indemnización alguna.
No se trata de una
sanción penal, pues el ámbito de la extinción del dominio es mucho más amplio
que el de la represión y castigo del delito. Su objeto no estriba simplemente
en la imposición de la pena al delincuente sino en la privación del
reconocimiento jurídico a la propiedad lograda en contravía de los postulados
básicos proclamados por la organización social, no solamente mediante el delito
sino a través del aprovechamiento indebido del patrimonio público o a partir de
conductas que la moral social proscribe, aunque el respectivo comportamiento no
haya sido contemplado como delictivo ni se le haya señalado una pena privativa
de la libertad o de otra índole. Será el legislador el que defina el tipo de
conductas en las cuales se concretan los tres géneros de actuaciones enunciadas
en el mandato constitucional.
La figura
contemplada en el inciso 2 del artículo 34 de la Constitución debe entenderse
en armonía con la integridad del sistema jurídico que se funda en ella.
El derecho de
propiedad que la Constitución garantiza en su artículo 58 es el adquirido de
manera lícita, ajustada a las exigencias de la ley, sin daño ni ofensa a los
particulares ni al Estado y dentro de los límites que impone la moral social.
Nadie puede exigir
garantía ni respeto a su propiedad cuando el título que ostenta está viciado,
ya que, si contraría los postulados mínimos, jurídicos y éticos, que la
sociedad proclama, el dominio y sus componentes esenciales carecen de
legitimidad.
Uno de los pilares
fundamentales del Estado colombiano está constituido por el trabajo. La
Constitución reconoce y ampara la propiedad obtenida con base en el esfuerzo y
en el mérito que el trabajo implica, y se lo desestimularía en alto grado si se
admitiera que sin apelar a él, de modo fácil, por fuera de escrúpulos y
restricciones, puede obtenerse y acrecentarse el patrimonio personal y
familiar.
Lo propio tiene que
afirmarse de la libertad de empresa, de la actividad económica y de la
iniciativa privada, aseguradas en nuestro sistema dentro de los límites del
bien común y bajo el supuesto de las obligaciones y los compromisos que implica
su función social. La industria, el comercio, la producción agrícola y
ganadera, la intermediación financiera, la gestión empresarial en sus diversas
modalidades, razonable y lícitamente ejercidos, son factores de desarrollo que
la Constitución protege, y fuente legítima de progreso y bienestar para quien
se ocupa en ellos. En cambio, el montaje de empresas delictivas, la ejecución
de actos con objeto ilícito, el saqueo del Tesoro público, el negocio basado en
la corrupción, la ganancia obtenida en abierta oposición a los valores
jurídicos y éticos que la comunidad profesa son extraños al orden
constitucional, atentan contra él y conspiran gravemente contra la pacífica
convivencia y contra el bien público y privado, por lo cual no pueden acogerse
a sus garantías ni contar con su protección.
La extinción del
dominio en la modalidad prevista por el artículo 34 de la Carta traza límites
materiales al proceso de adquisición de los bienes y simultáneamente otorga al
Estado la herramienta judicial para hacer efectivo y palpable el postulado,
deducido del concepto mismo de justicia, según el cual el crimen, el fraude y
la inmoralidad no generan derechos. La disposición constitucional da lugar a
que se propicien las investigaciones, los trámites y los procedimientos
orientados a definir -si prosperan las pretensiones de las entidades estatales
que ejerzan la acción- que jamás se consolidó derecho alguno en cabeza de quien
quiso construir su capital sobre cimientos tan deleznables como los que
resultan del comportamiento reprobable y dañino.
Por eso, la Corte
insiste en que "el Estado no puede avalar o legitimar la adquisición de la
propiedad que no tenga como fuente un título válido y honesto; es decir, que la
propiedad se obtiene en cierto modo mediante la observancia de los principios
éticos. La protección estatal, en consecuencia, no cobija a la riqueza que
proviene de la actividad delictuosa de las personas; es decir, no puede
premiarse  con el amparo de la autoridad estatal la adquisición de bienes por
la vía del delito; el delincuente debe saber que el delito no produce
utilidades,..." (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-389
del 1 de septiembre de 1994. M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell).
La Ley objeto de
análisis constituye desarrollo del precepto constitucional, aunque no agota las
posibilidades existentes a la luz de la Carta en cuanto al señalamiento de
conductas cuya comisión ocasiona la extinción del dominio, lo cual corresponde
al legislador dentro de las causas genéricas consagradas en su artículo 34. Por
ahora, mientras la ley no adicione el artículo 2 impugnado y el 14 de la Ley
365 de 1997, ellas están constituidas tan sólo por los delitos que tales normas
enuncian.
Advierte la Corte,
eso sí, que la naturaleza de la institución prevista en el artículo 34, inciso
2, de la Carta Política no se convierte en penal por tal circunstancia, pues
uno es el motivo que da lugar al ejercicio de la acción y otro es el efecto de
la sentencia, que en esta materia no consiste en una pena sino en la
declaración judicial de que por los hechos pasados -fundados en el delito- no
pueden en el futuro invocarse por quien pasaba por propietario, para defender
un "derecho" suyo que ni antes ni después estuvo amparado por la
Constitución. Y ello sin que la sanción patrimonial de que se trata dependa de
la suerte del proceso penal ni de la responsabilidad de esa índole por el
delito en cuestión.
Obsérvese, por
ejemplo, que -según se verá- el heredero o legatario -de quien no puede
afirmarse que lleve el estigma de la responsabilidad penal del causante, por
ser ella eminentemente personal- sufrirá las consecuencias negativas del fallo
que declare la extinción del dominio sobre el bien que recibió, en razón de la
ilícita procedencia del mismo, vinculada a hechos en los cuales pudo no haber
tenido participación alguna. Dejará de figurar como propietario, no por ser
responsable penalmente sino por cuanto quien lo instituyó heredero o legatario
no le podía transmitir por causa de muerte una propiedad que no tenía, así la
exhibiese en apariencia, ya que no la protegía la Constitución.
En el caso del
tercero de mala fe, que ha recibido el bien ilícitamente adquirido y lo ha
incorporado a su patrimonio a sabiendas de la ilicitud, para aprovechar
en su beneficio la circunstancia o con el objeto de colaborar al delincuente, o
de encubrir el delito, será afectado por las consecuencias que acarrea la
sentencia de extinción del dominio, pero no porque se lo haya encontrado
penalmente responsable del delito cometido por su tradente y que dio lugar a la
adquisición del bien por parte de aquél, sino en tanto en cuanto admitió entre
sus haberes el de ilegítima procedencia, enterado como estaba de que el Derecho
colombiano rehusaba avalar la propiedad correspondiente". (Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997).
Tampoco es cierto,
frente a esa doctrina constitucional establecida, que la posibilidad práctica
de la extinción del dominio tenga que fundarse en el "derecho
confiscatorio en cabeza del Estado", puesto que la Constitución no
confunde las dos figuras -extinción del dominio y confiscación-, sino que les
otorga características diversas.
En la Sentencia
C-374 de 1997 esta Corporación manifestó:
"En cuanto a la
confiscación, rechazada en nuestro Ordenamiento, tampoco se confunde con
la figura objeto de estudio, pues si bien no ocasiona indemnización ni
compensación alguna, así ocurre por tratarse de una sanción típicamente penal,
y no del específico objeto patrimonial que caracteriza a la extinción del
dominio. Esta, (...) tiene varias expresiones -una de las cuales es la prevista
en el artículo 34-2 de la Carta, desarrollado mediante la ley demandada- y se
produce a raíz de la realización de ciertos supuestos de hecho establecidos por
el Constituyente o el legislador".
En la Sentencia
C-409 de 1997, manifestó la Corte:
"En primer
lugar, olvida el demandante que no fue la Ley 333 de 1996 la que consagró la
figura de la extinción del dominio respecto de bienes de mala procedencia, sino
que fue el propio Constituyente quien, de manera imperativa, dispuso (art. 34,
inciso 2):
"No obstante,
por sentencia judicial, se declarará extinguido el dominio sobre los bienes
adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o
con grave deterioro de la moral social".
No tenía el
legislador, so pena de incurrir en evidente inconstitucionalidad por
omisión, opción distinta de cumplir el mandato constitucional, contemplando
los procedimientos aplicables para la efectividad y cristalización de la
extinción del dominio.
Que así lo haya
hecho no puede ser señalado, entonces, como motivo de inconstitucionalidad del
ordenamiento expedido. Otra cosa es que pudiera encontrarse, en el modo en que
se desarrolló la norma constitucional, una violación de sus postulados o
preceptos, lo que exige la verificación de cada uno de los artículos de aquél,
a partir de demandas ciudadanas que señalen las razones en que la
inconstitucionalidad se apoyaría.
Pero el sólo hecho
de legislar sobre extinción del dominio no es inconstitucional.
Además, esa
oposición a la Carta no puede sustentarse en una supuesta vulneración del
derecho constitucional a no ser afectado por confiscación, pena expresamente
prohibida en la misma norma fundamental que se cita, ya que es ésta justamente
la que implanta el concepto de extinción del dominio sin perjuicio de la
aludida prohibición.
En otros términos,
bien sabía el Constituyente que al crear la posibilidad de que sobre ciertos
patrimonios se estableciera judicialmente que a partir del ilícito jamás se
perfeccionó derecho alguno de propiedad merecedor de protección constitucional,
estaba previendo una forma jurídica y justificada de hacer explícita la
inexistencia de toda garantía al derecho de dominio alegado por las personas
afectadas, y que ello podía verse, por quien no comprendiera la naturaleza
autónoma de la institución, no necesariamente ligada a la pena imponible por el
delito, como un factor contradictorio con el de la prohibición de confiscación.
Tal contradicción no
existe, si se establece la distinción que esta Corte, al sentar doctrina
constitucional sobre los alcances del artículo 34 de la Carta, ha hecho. La que
consiste en reconocer a la extinción del dominio un carácter independiente, no
penal, relativo a la declaración judicial de que el crimen y la inmoralidad no
generan derechos. De tal forma que, siendo la confiscación una pena, que priva
a la persona de derechos patrimoniales, no se la puede confundir con la
extinción del dominio, figura en cuya virtud apenas se declara que no había un
derecho de propiedad amparado constitucionalmente, habida cuenta del mal origen
de los bienes".
Ahora bien, el
artículo atacado se limita a establecer las reglas propias del juicio que deba
iniciarse por el ejercicio de la acción de extinción del dominio, tal como lo
previene el artículo 29 de la Constitución Política.
Con las salvedades
hechas en la Sentencia C-409 de 1997 acerca de las diferentes funciones que
según la Constitución pueden ser confiadas a los fiscales y a los jueces
-interpretación a la cual debe condicionarse la exequibilidad-, el trámite
estipulado en la norma no presenta motivo alguno de vulneración de la Carta.
En efecto,
habiéndose previsto en el artículo 14 lo referente al juez competente, están
señaladas las reglas procesales aplicables y consagradas las cautelas
enderezadas a asegurar el derecho de defensa de los demandados y de los
terceros que puedan verse afectados por las decisiones judiciales sobre
extinción del dominio.
Es coherente el
legislador cuando estipula que el trámite de la extinción de dominio se
adelante en cuaderno separado, aunque la competencia se radique en el mismo
juez, ya que se trata de actuaciones judiciales de naturaleza distinta que, si
bien vinculadas en el origen, por la indebida adquisición de bienes, responden
a consecuencias jurídicas diferentes: la imposición de la pena por el delito
(efecto penal) y la declaración acerca de que los derechos reales alegados
sobre el patrimonio mal habido no merecieron ni merecen la protección
constitucional, por lo cual la propiedad sobre aquél se extingue a favor del
Estado (efecto patrimonial).
En la disposición
demandada se establece, con miras a la salvaguarda del debido proceso, en
especial en lo referente a defensa y controversia de la actuación, la forma en
que se iniciará ésta, la posibilidad de apelar contra la providencia
correspondiente (que es interlocutoria), la necesidad de que ella indique los
bienes objeto de ataque, los hechos, pruebas e indicios en que se funda, así
como el deber del Fiscal de prevenir allí mismo sobre la suspensión del poder
dispositivo y de decretar la inmediata aprehensión y ocupación y las medidas
preventivas, si no se hubiesen adoptado en la actuación penal.
También, con iguales
fines, el mandato legal estatuye las notificaciones y emplazamientos que
aseguren la comparecencia de los afectados, la fijación del edicto respectivo y
el término del mismo, así como la regla según la cual, si no se presenta el
emplazado, prosiga la actuación con curador ad litem.
Vienen luego los
términos de comparecencia, probatorio, para alegato de conclusión, para
concepto del agente del Ministerio Público y para declarar si hay lugar, según
lo probado, a la procedencia o improcedencia de la extinción del dominio,
culminando la actuación en Fiscalía con el envío del expediente al juez
competente para sentencia.
Nada de ello
contradice las garantías constitucionales y más bien las deja expresamente
consignadas, por lo cual no se aprecia violación alguna de la Carta Política.
La misma norma legal advierte, con arreglo a la Constitución, que los jueces
"dictarán la respectiva sentencia de extinción del dominio, verificando
que durante el trámite que hubiere adelantado la Fiscalía se hubiera respetado
el debido proceso, la plenitud de las formas y la protección de derechos".
La Corte insiste,
sin embargo, en que la conclusión a la que llegue el Fiscal no ata al juez,
quien goza de la exclusividad de la atribución constitucional para declarar la
extinción del dominio si lo estima del caso (art. 34, inc. 2, C.P.) o para
negarla, motivando su decisión, y está obligado, por tanto, a evaluar, sopesar,
comparar, verificar y completar si es necesario todos los elementos de juicio
que se le suministran antes de dictar sentencia. Esta, en el sentir de la
Corte, no puede, en principio, ser inhibitoria, toda vez que el perentorio
mandato de la norma superior exige que sobre el tema haya definición de fondo,
contundente y clara, en uno u otro sentido.
Al respecto, debe
recordarse que el juez puede recabar del Fiscal los elementos que le hagan
falta para resolver, aun los de carácter probatorio que eche de menos, y podrá
decretar y practicar, para mejor proveer, las pruebas que estime necesarias.
Esta Corte reitera:
"En lo relativo
a providencias judiciales, se denominan inhibitorias aquellas en
cuya virtud, por diversas causas, el juez pone fin a una etapa del proceso,
pero en realidad se abstiene de penetrar en la materia del asunto que se le
plantea, dejando de adoptar resolución de mérito, esto es,
"resolviendo" apenas formalmente, de lo cual resulta que el problema
que ante él ha sido llevado queda en el mismo estado inicial. La indefinición
subsiste.
Para la Corte
Constitucional es claro que, estando la función judicial ordenada, por su misma
esencia, a la solución de los conflictos que surgen en el seno de la sociedad,
el fallo inhibitorio es, en principio, su antítesis.
En efecto, al
consagrar el acceso a la administración de justicia como derecho fundamental en
cabeza de toda persona, y al establecer, como uno de los postulados que
orientan la actividad judicial, la prevalencia del Derecho sustancial
(artículos 228 y 229 C.P.), la Constitución Política impuso a los jueces la
obligación primordial de adoptar, en principio, decisiones de fondo en los
asuntos materia de proceso.
(...)
El derecho
constitucional fundamental al debido proceso se funda, entre otros aspectos, en
la garantía de que, sometido un asunto al examen de los jueces, se obtendrá una
definición acerca de él, de donde se desprende que normalmente la
sentencia tiene que plasmar la sustancia de la resolución judicial.  Hacerla
aparente o formal implica, por tanto, la innegable violación de aquél, ya que
deja al interesado a la expectativa, contrariando la razón misma del proceso.
La inhibición no
justificada o ajena a los deberes constitucionales y legales del juez configura
en realidad la negación de la justicia y la prolongación de los conflictos que
precisamente ella está llamada a resolver.
En otros términos,
la inhibición, aunque es posible en casos extremos, en los cuales se establezca
con seguridad que el juez no tiene otra alternativa, no debe ser la forma
corriente de culminar los procesos judiciales. Ha de corresponder a una
excepción fundada en motivos ciertos que puedan ser corroborados en los que se
funde objetiva y plenamente la negativa de resolución sustancial. De lo
contrario, es decir, mientras no obedezca a una razón jurídica valedera,
constituye una forma de obstruir, por la voluntad del administrador de
justicia, el acceso de las personas a ella.
Claro está, mediante
la inhibición infundada se lesionan los derechos fundamentales de las partes,
como bien lo expresó el actor ante la Corte: es evidente el quebranto del
debido proceso, el desconocimiento del derecho sustancial y la vulneración del
derecho de acceder a la administración de justicia.
Se configura, en
tales ocasiones, una verdadera e inocultable vía de hecho, toda vez que,
al inhibirse sin razón válida, el juez elude su responsabilidad, apartándose de
la Constitución y de la ley; realiza su propia voluntad, su interés o su deseo,
por encima del orden jurídico; atropella a quienes están interesados en los
resultados del juicio y hace impracticable el orden justo preconizado por la
Constitución.
Si ello es así, la
inhibición injustificada carece de legitimidad y pierde el sentido de una
decisión judicial apta para producir cualquier efecto jurídico. Es tan sólo una
providencia judicial aparente que no merece la intangibilidad normalmente
atribuída a las determinaciones de los jueces.
(...)
De la Constitución
surge el papel activo del juez en la búsqueda de la genuina realización de los
valores del Derecho -en especial la justicia, la seguridad jurídica y la
equidad-, luego de sus atribuciones y de su compromiso institucional emana la
obligación de adoptar, en los términos de la ley que rige su actividad, las
medidas necesarias para poder fallar con suficiente conocimiento de causa y con
un material probatorio completo. De allí resulta que, bajo la perspectiva de su
función, comprometida ante todo con la búsqueda de la verdad para adoptar
decisiones justas, no pueda limitarse a los elementos que le son suministrados
por las partes y deba hallarse en permanente disposición de decretar y
practicar pruebas de oficio, de evaluar y someter a crítica las allegadas al
proceso y de evitar, con los mecanismos a su alcance, las hipótesis procesales
que dificulten o hagan imposible el fallo.
Así, pues, si se
atiende al Preámbulo de la Constitución, que señala a sus preceptos como
objetivo prioritario la realización de la justicia y la garantía de un orden
justo; si se quiere alcanzar los fines esenciales del Estado, uno de los cuales
consiste en asegurar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Carta (artículo 2 C.P.); si se da verdadero sentido a la
norma fundamental en cuya virtud las autoridades de la República están
instituídas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su
vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar
el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares
(artículo 2 C.P.); si se acatan los postulados del debido proceso, que en
últimas consagran el derecho de toda persona a que, dentro de las formas
propias de cada juicio, se defina el Derecho en su caso (artículo 29 C.P.); si
se hace efectivo el acceso de todos a la administración de justicia (artículo
229 C.P.) y si se reconoce en ella la prevalencia del Derecho sustancial
(artículo 128 C.P.), las inhibiciones judiciales deben ser rechazadas como
formas habituales y generalizadas de dar término a los procesos judiciales o a
las etapas de los mismos". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-666 del 28 de noviembre de 1996).
6. Protección de
derechos
El artículo 16 de la
Ley 333 de 1996 establece:
"Artículo
16. Protección de derechos. Los funcionarios competentes para
conocer de las actuaciones penales y de la acción de extinción del dominio,
garantizarán el debido proceso, el derecho de defensa, la plenitud de las
formas y observarán lo dispuesto en los artículos 4, 11 y 12 de la presente Ley
en materia de protección de derechos.
En todo caso, la
extinción del dominio prevista en esta Ley no excluye la aplicación del
decomiso, comiso, incautación, aprehensión, ocupación y demás medidas
consagradas por el ordenamiento jurídico en materia de bienes".
No puede ser
inexequible una norma que se limita a reiterar lo señalado en el artículo 29 de
la Constitución Política.
Se declarará
exequible el primer inciso del artículo 16 transcrito, al igual que el artículo
11, a cuyo tenor "en el ejercicio y trámite de la acción de extinción del
dominio se garantizarán el debido proceso, el derecho de defensa y la plenitud
de las formas propias del mismo".
Si bien el precepto
citado últimamente no fue demandado, resulta ostensible la unidad de materia
que permite a la Corte extender a él su fallo de constitucionalidad.
En cuanto al segundo
inciso del artículo 16, acusado, no quebranta la Constitución Política, ya que
bien puede la ley señalar la pertinencia y aun la coexistencia de instituciones
distintas, como la extinción del dominio y el comiso, que son claramente
diferenciables,  según  se  expuso  en  Sentencia C-374 del 13 de agosto de
1997.
Se declarará que es
exequible.
7. Las
consecuencias procesales de la extinción del dominio
El artículo 21 de la
Ley 333 de 1996 dispone:
"Artículo
21. De la sentencia. Si la sentencia declara la extinción del
dominio, ordenará la cancelación de las limitaciones, desmembraciones,
gravámenes, embargos e inmovilizaciones e inscripciones que recaigan sobre los
bienes y su inscripción en el registro competente sin costo alguno para el
Estado.
Cuando los bienes
objeto de extinción se encuentren gravados con prenda, hipoteca o recaiga sobre
éstos algún otro derecho real accesorio distinto del dominio o medida cautelar
de embargo o secuestro decretado por autoridad competente y debidamente
inscrito con fecha anterior al decreto de medida preventiva o de suspensión del
poder dispositivo dentro del proceso de extinción, la sentencia se pronunciará
respecto de la eficacia o ineficacia, licitud o ilicitud de los títulos y
derechos de conformidad con las disposiciones civiles y establecidas en la
presente Ley.
Si la sentencia
declara la ilicitud o ineficacia de los títulos y derechos de que trata el
inciso anterior, decretará igualmente su extinción y su inscripción en el
registro competente sin costo alguno para el Estado.
En caso contrario,
se decretará la venta en pública subasta conforme a las normas del Código de
Procedimiento Civil y con su producto se pagarán las acreencias
correspondientes. Los remanentes corresponderán al Estado en los términos de la
presente Ley.
Los titulares de los
derechos contemplados en esta norma deberán comparecer al proceso de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de esta Ley. Quienes tengan
legitimación para concurrir al proceso podrán impugnar la eficacia y licitud de
los títulos y derechos a que se refiere este precepto".
El artículo 22,
también demandado, establece:
"Artículo
22. De la entrega. Si la sentencia declara la extinción del dominio
de los bienes y éstos no estuvieren en poder del Estado, ordenará su entrega
definitiva a quien corresponda y, ejecutoriada, comisionará para la diligencia
que se practicará de preferencia por el comisionado dentro de los diez (10)
días siguientes a la providencia respectiva".
Por su parte, el
artículo 23 señala:
"Artículo
23. De la persecución de bienes. El Estado podrá perseguir bienes de
los que sea titular o beneficiario real la persona contra quien se dictó
sentencia de extinción del dominio o sus causahabientes que no sean de buena fe
y hasta concurrencia del valor por el cual se decretó la extinción".
Las transcritas
normas no hacen nada distinto de contemplar las consecuencias jurídicas de la
declaración de extinción del dominio, una vez dictada la correspondiente
sentencia.
Ejerce así el
legislador una función que le es propia, pues las reglas del debido proceso, al
tenor del artículo 29 de la Constitución, no sólo deben cobijar los momentos
previos a la expedición del fallo, sino que, por razones de seguridad jurídica,
han de prever igualmente lo que ocurra a raíz del mismo, los efectos de derecho
que él tenga y la manera de concretarlos mediante la aplicación de lo dispuesto
en la providencia judicial, así como las facultades de las autoridades
judiciales y administrativas con base en una determinada decisión.
En el caso de la
extinción del dominio no puede pasar desapercibido el hecho de que, siendo
declarativa la sentencia, al quedar en firme ella se producen una serie de
efectos patrimoniales que el mismo legislador estaba llamado a regular, tanto
en cuanto al derecho de propiedad en sí mismo como en lo atinente a los otros
derechos reales, principales o accesorios, necesariamente afectados por la
sentencia.
De la misma manera,
era función del legislador la de indicar los procedimientos que debe seguir el Estado
en lo relativo a la entrega de los bienes cuyo dominio se ha extinguido y que
no se hallan en su poder, así como en lo referente a la posibilidad de
perseguirlos en tal evento, independientemente de la persona en cuyas manos se
encuentren o que sea su beneficiario real, siempre que no se trate de un
tercero de buena fe, y hasta concurrencia del valor por el cual se declaró
extinguido el dominio.
Las disposiciones
examinadas preservan el derecho de la colectividad a la certidumbre sobre lo
acontecido con bienes sujetos a la extinción del dominio y no quebrantan las
garantías del artículo 29 de la Constitución.
Todas ellas
consagran previsiones suficientes para la defensa de los implicados y para la
garantía de los terceros, establecen los recursos, señalan términos, propenden
una decisión oportuna y sin dilaciones injustificadas, y adoptan las
indispensables precauciones en materia civil y en lo relacionado con el
registro de instrumentos públicos.
8. El Fondo
creado para la destinación y manejo de los bienes cuya extinción se declara
Los artículos 25 y
26, este último en la parte demandada, disponen:
"Artículo
25. De la creación del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la
Lucha contra el Crimen Organizado. Créase el Fondo para la Rehabilitación,
Inversión Social y la Lucha contra el Crimen Organizado, que funcionará como
una cuenta especial sin personería jurídica administrada por la Dirección
Nacional de Estupefacientes, de acuerdo con las políticas trazadas por el
Consejo Nacional de Estupefacientes.
Los bienes objeto de
extinción del dominio, sin excepciones de naturaleza alguna hechas las
deducciones a que se refiere el artículo 21 de la presente Ley, según el caso,
formarán parte de los recursos de este Fondo.
Parágrafo lº. Durante el desarrollo del proceso, la
Dirección Nacional de Estupefacientes podrá destinar en forma provisional los
bienes sobre los cuales esté vigente una medida cautelar, a las entidades
oficiales o instituciones de beneficio común legalmente reconocidas. Los gastos
de conservación estarán a cargo de la entidad destinataria. La Dirección
Nacional de Estupefacientes tomará las medidas necesarias para garantizar que
los bienes objeto de destinación provisional continúen siendo
productivos y generadores de empleo, para lo cual podrá recurrir al
arrendamiento o fiducia de los bienes en caso de que la operación genere
utilidades. Estos recursos deberán destinarse a la financiación de los
programas sociales de que trata esta Ley con preferencia en la circunscripción
territorial en que se encuentran localizados.
Preferencialmente en
tratándose de bienes rurales con caracterizada vocación rural, una vez
decretada su extinción pasarán de manera inmediata al Instituto Colombiano de
la Reforma Agraria, Incora, para ser aplicados a los fines establecidos en la
Ley 160 de 1994.
Parágrafo 2o. Desde la providencia que ordena el trámite
de extinción del dominio, la Dirección Nacional de Estupefacientes podrá
enajenar los bienes fungibles o que amenacen deterioro, respecto de los demás
bienes, si se hiciere necesario en razón de lo oneroso de su administración y
custodia, podrá celebrar contratos de administración con entidades públicas o
privadas sometidas a vigilancia estatal.
En el evento en que
los bienes hubiesen sido enajenados y se ordenare su devolución mediante
sentencia judicial debidamente ejecutoriada, el Fondo reconocerá el precio de
la venta con actualización de su valor, sin perjuicio de las acciones
consagradas en la ley.
Parágrafo 3o. Dentro de los seis (6) meses siguientes a
la promulgación de esta Ley, el Gobierno Nacional procederá a reestructurar la
Dirección Nacional de Estupefacientes para el cumplimiento de las funciones que
se le asignan.
Artículo 26. De
la disposición y destinación de los bienes. Los bienes y recursos sobre los cuales se
declare la extinción del dominio, sin excepción alguna ingresarán al Fondo para
la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el Crimen Organizado y
serán asignados por el Consejo Nacional de Estupefacientes, de conformidad con
los reglamentos...
(...)
Parágrafo. Las tierras aptas para la producción y que
ingresen al Fondo que se crea en la presente Ley, se adjudicarán a los
campesinos e indígenas que cumplan los requisitos establecidos. La adjudicación
se hará de conformidad con lo dispuesto en la Ley 160 de 1994. Los desplazados
por la violencia y los involucrados en los programas de erradicación de
cultivos ilícitos tendrán prioridad para la adjudicación".
El Fondo, que es una
cuenta especial sin personería jurídica, administrada por la Dirección Nacional
de Estupefacientes, recibirá, como parte de sus recursos, los bienes objeto de
extinción del dominio, efectuadas las deducciones correspondientes (artículo
21).
Bien podía el
legislador crear esta cuenta, para el manejo de bienes que ingresan al
patrimonio de la Nación y señalar la destinación de tales bienes, con arreglo a
la cláusula general de competencia (art. 150 C.P.).
Esa facultad del
Congreso es inherente a la función que cumple en cuanto, por una parte todo
bien que ingrese al Tesoro Público debe ser asignado y administrado con arreglo
a la ley, y, por otra, los programas de rehabilitación, inversión social y
lucha contra el crimen organizado deben tener origen en la ley y ser
desarrollados según sus disposiciones.
El legislador goza
de competencia para asignar funciones a la Dirección Nacional de
Estupefacientes, una de las cuales puede ser precisamente la de administrar una
cuenta especial que, como en este caso, guarda relación con sus funciones, así
como al Consejo Nacional de Estupefacientes, que tiene a cargo la fijación de
políticas en la materia examinada.
De conformidad con
lo previsto en el artículo 150, numeral 18, de la Constitución, el parágrafo
del artículo 25 transcrito señala que, preferencialmente, en tratándose de
bienes rurales con característica vocación rural, una vez decretada la
extinción del dominio que sobre ellos se ejercía, pasarán de manera inmediata
al Instituto Colombiano de Reforma Agraria, entidad pública cuyas atribuciones
dependen de lo que la ley disponga y cuya actividad propia, según la
normatividad en vigor, se ve fortalecida y complementada con el ingreso de
nuevos bienes que, según voluntad del legislador, en el Estado Social de
Derecho, encuentran en los planes de reforma agraria valioso instrumento de
redistribución de los ingresos y de aplicación de los bienes mal habidos al
beneficio colectivo, saneando su futura utilización.
No de menor
importancia, en aplicación del principio constitucional de solidaridad (artículo
1 C.P.) y de los objetivos señalados en los artículos 8, 13 -inciso 2-, 58, 64,
65 y 334 de la Constitución, entre otros, el parágrafo del artículo 26
demandado señala que las tierras aptas para la producción y que ingresen al
Fondo que se crea "se adjudicarán" -regla de carácter
imperativo que no admite esguinces ni interpretaciones diversas- a los
campesinos e indígenas que cumplan los requisitos establecidos por la ley, a
los desplazados por la violencia y a los involucrados en los programas de erradicación
de cultivos ilícitos, quienes tendrán prioridad para la adjudicación, lo cual
significa que, en igualdad de circunstancias, por razón de su origen y de la
situación especial por la que transitan, tales personas habrán de ser
preferidas respecto de otras para el indicado efecto, nuevamente de conformidad
con los postulados del Estado Social de Derecho, el principio de solidaridad y
el derecho a la igualdad real y efectiva (artículos 1 y 13 C.P.).
Debe destacarse que
los parágrafos 1 y 2 del artículo 25 acusado se limitan a establecer las reglas
aplicables de manera provisional a los bienes objeto de proceso, mientras éste
se adelanta, así como a contemplar la posibilidad de enajenación de los bienes
fungibles o que amenacen deterioro, y ello por razones de prevalencia del
interés público y con el objeto de asegurar la función social de la propiedad,
impidiendo que en el curso del trámite judicial se genere la práctica
inutilidad de los bienes cuya extinción se propone, sobre la base de su origen ilícito.
Por las anteriores
razones se declarará la exequibilidad del aparte demandado.
9. Ejercicio
especializado y preferente
Estatuye el artículo
27 de la Ley acusada:
"Artículo
27. Del ejercicio especializado y preferente. Sin perjuicio de la competencia
de los fiscales ante la Justicia Regional, de los que determine el Fiscal
General de la Nación y de los Jueces Penales del Circuito, la Fiscalía General
de la Nación conformará, por reorganización de su planta de personal, una
unidad especializada para investigar bienes de ilícita procedencia, adelantar
la extinción del dominio en las actuaciones penales e integrar un registro y
control de los procesos en los cuales se inicie y declare la extinción del
dominio.
Las investigaciones
preliminares para investigar bienes de ilícita procedencia de la unidad
especializada tendrán un plazo hasta de seis (6) meses; en ellas se observará
lo dispuesto en el artículo 2º.
Los funcionarios
competentes para conocer de la acción de extinción del dominio la ejercerán
preferentemente, tratándose de las actividades delictivas de organizaciones
criminales, del crimen organizado y de la corrupción administrativa, de los
delitos contemplados en el Estatuto Nacional de Estupefacientes, contra el
Régimen Constitucional, la Administración Pública, la Administración de
Justicia, la Seguridad Pública, los de secuestro, secuestro extorsivo,
extorsión, lavado de activos, testaferrato, enriquecimiento ilícito, así como
los que sean predicables de la subversión.
Las entidades
estatales legitimadas para iniciar la acción y los funcionarios competentes
para conocer de la acción de extinción del dominio, informarán a la Unidad
Especializada de la Fiscalía General de la Nación de la iniciación del proceso
dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a su iniciación, con indicación
de las partes, bienes y persona o personas contra quienes se promueva, así como
de la sentencia que se pronuncie.
El deber de
iniciación del proceso de extinción del dominio se entiende sin perjuicio de
las obligaciones de información que corresponden a las entidades estatales
legitimadas, de sus funciones de inspección, vigilancia y control, así como de
las atribuciones y facultades específicas que se derivan de éstas".
En esta norma
deben considerarse varios aspectos:
-La orden impartida a la Fiscalía General
de la Nación en el sentido de reorganizar su planta de personal para establecer
una unidad especializada con los objetivos y funciones señalados en la norma se
aviene a la Constitución Política, cuyo artículo 253 confía a la ley la
atribución de determinar todo lo relativo a la estructura y funcionamiento del
mencionado organismo.
Por otro lado, los cometidos de la nueva
unidad encajan en las responsabilidades constitucionales básicas de la
Fiscalía, la más importante de las cuales consiste en investigar los delitos y
acusar a los presuntos infractores ante los juzgados y tribunales competentes
(art. 250 C.P.). Además, es de su cargo, si fuere del caso (numeral 1), tomar
las medidas necesarias para hacer efectivos el restablecimiento del derecho y
la indemnización de los perjuicios ocasionados por el delito, y le corresponde
"cumplir las demás funciones que establezca la ley".
No puede olvidarse que el artículo 30 de la
Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia) dispuso al
respecto:
"ARTICULO
30. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION.
Corresponde a la Ley determinar la estructura y funcionamiento de la Fiscalía
General de la Nación. El Fiscal General desarrollará dicha estructura con
sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley. En desarrollo
de tal facultad, asignará la planta de personal que corresponda a cada
dependencia, podrá variarla cuando lo considere necesario y establecerá el
manual de requisitos y funciones de cada uno de los empleos.
En ejercicio de
estas atribuciones, el Fiscal General no podrá crear, con cargo al Tesoro,
obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en
la ley de apropiaciones iniciales".
Sobre el punto, la Corte debe reiterar lo
expresado al revisar la constitucionalidad de dicha norma:
"Como se
estableció al revisar el artículo 28 del presente proyecto, la Constitución
Política le asignó a la Fiscalía General de la Nación un status especial
en relación con las otras entidades que hacen parte de la rama judicial del
poder público. Esa diferenciación se establece a partir de la autonomía
presupuestal y administrativa que se le confiere al ente acusador (Art. 249
C.P.), de forma tal que este pueda definir los asuntos sobre los que versan
estas materias en forma independiente, sin depender para ello del órgano al que
constitucionalmente se le ha otorgado de manera general esa atribución dentro
de la rama, esto es, el Consejo Superior de la Judicatura. Dentro de ese mismo
orden de ideas, la Corte estima que la autonomía a la que se ha venido haciendo
referencia abarca todos los aspectos propios de las decisiones administrativas
y presupuestales, entre los que se encuentran, lógicamente, la definición de la
estructura de la Fiscalía, la determinación de la planta de personal y la
asignación del manual de requisitos y de funciones.
Así, pues, la Corte
no comparte los argumentos presentados por los ciudadanos intervinientes en el
sentido de que el artículo bajo examen desconoce los postulados previstos en
los numerales 2o y 3o del artículo 257, pues estos constituyen, por así
decirlo, la regla general en materia de la estructura y funcionamiento de la
administración de justicia, regla frente a la cual la misma Carta Política
determinó ciertas excepciones, como es el caso del tratamiento singular y
especial que se le ha conferido a la Fiscalía en la Constitución.
Las anteriores
consideraciones no significan de modo alguno que el ente acusador goce de plena
autonomía para ejercer las atribuciones en comento, pues resulta claro que el
Congreso, a través de una ley ordinaria, deberá definir ciertos aspectos
presupuestales y administrativos de la Fiscalía. Tal es el caso, por ejemplo,
de la fijación de la planta de personal -la cual habrá de depender
necesariamente de la normas relacionadas con la carrera administrativa-, o del
manual de funciones que igualmente deberá ser determinado por el
legislador". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-37 del 5
de febrero de 1996).
-Es facultad del Congreso modificar las
normas procesales (arts. 29 y 150, numeral 1, C.P.), por lo cual no resulta
inexequible el inciso 2 del precepto examinado, a cuyo tenor las
investigaciones preliminares sobre bienes de procedencia ilícita, a cargo de la
unidad especializada, tendrán un plazo de seis (6) meses.
-Pese a la confusa redacción del inciso 3
del artículo 27, la Corte concluye que su sentido es el de que los fiscales que
inicien la actuación y los jueces encargados de conocer sobre la acción de
extinción del dominio darán mayor celeridad y decidirán de manera preferente
sobre ella cuando se trate de los delitos allí enunciados -cuya gravedad,
evaluada por el legislador en desarrollo de sus atribuciones resulta aquí
inocultable por la magnitud del daño social que tales ilícitos causan-, lo cual
no desconoce los preceptos constitucionales, pues está permitido a la ley medir
el efecto negativo de los hechos punibles para atribuir consecuencias jurídicas
distintas al trámite procesal iniciado respecto de cada uno de ellos. El
carácter preferente de determinadas decisiones está reconocido en la propia Constitución,
como puede verse en su artículo 86 respecto de la acción de tutela, y puede,
por tanto, establecerse en la ley que los jueces, en el ejercicio de sus
competencias, deban dar prioridad a ciertos trámites que el propio legislador
encuentra urgentes o relevantes, o cuando juzga útil o necesario que las
resoluciones judiciales relativas a ellos, en este caso las de extinción del
dominio sobre bienes adquiridos a partir de la comisión de los señalados
delitos, se adopten con una mayor celeridad que las demás.
-Se ajustan a las prescripciones
constitucionales, en particular a las que contemplan la función esencial de la
Fiscalía General de la Nación (arts. 250 y 251 C.P.), los incisos 4 y 5 del
artículo en estudio, pues resaltan y hacen exigible un deber fundamental de los
servidores públicos encargados de promover o tramitar los procesos que de
alguna manera tengan repercusiones en el campo penal: informar a la Fiscalía
sobre la iniciación y culminación del proceso, para que ésta adopte las medidas
que correspondan, en ejercicio de sus competencias.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- ESTESE
A LO RESUELTO por la Corte en la Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997
sobre los artículos  2,  3,  4,  5,  6,  9,  10  -inciso 1-,  21 -parágrafo- y
33 de la Ley 333 de 1996 y acerca de la integridad de dicha Ley, en cuanto no
requería trámite de ley estatutaria. Asimismo, ESTESE A LO RESUELTO en
la misma sentencia, en el sentido de que el conjunto de la Ley no vulneró el
principio de unidad de materia.
Segundo.- ESTESE
A LO RESUELTO por la Corte en las sentencias C-374 del 13 de agosto de 1997
y C-409 del 28 de agosto de 1997 en cuanto a los siguientes apartes del
artículo 7 de la Ley 333 de 1996:
"Artículo
7º. De la Naturaleza de la acción. La acción de extinción del
dominio de que trata esta Ley es de naturaleza jurisdiccional y de carácter
real, y procederá contra el titular real o presunto o los beneficiarios reales
de los bienes, independientemente de quien lo (sic) tenga en su poder o
lo (sic) haya adquirido...
(...)
Si la acción penal
se extingue o termina sin que se haya proferido decisión sobre los bienes,
continuará el trámite ante el mismo funcionario que conoció del proceso penal y
procederá la declaración de extinción del dominio de aquellos bienes adquiridos
en cualquiera de las circunstancias de que trata esta Ley.
Tercero.- ESTESE
A LO RESUELTO por la Corte en la Sentencia C-409 del 28 de agosto de 1997,
respecto de la exequibilidad de los artículos 8 y 14 de la Ley 333 de 1996.
Cuarto.- Decláranse
EXEQUIBLES, en los términos de esta Sentencia, los artículos 11, 15, 16,
22, 23, 25 y 27 de la Ley 333 de 1996.
Quinto.- Decláranse
EXEQUIBLES, en los términos de esta Sentencia, los siguientes apartes
del artículo 7 de la Ley 333 de 1996:
"y sin
perjuicio de los derechos de los terceros de buena fe. En ningún caso se podrá
intentar la acción de extinción del dominio en forma independiente, si hay
actuaciones penales en curso.
(...)
Si terminado el
proceso penal aparecieren nuevos bienes, en cualquier caso procederá la acción
de extinción del dominio ante el mismo funcionario que conoció de la acción
penal correspondiente".
Sexto.- Decláranse
EXEQUIBLES, en los términos de esta Sentencia, los incisos 2 y 3 del
artículo 10 de la Ley 333 de 1996. La constitucionalidad de las expresiones
"por las demás causales, dichas entidades estatales deberán instaurar la
acción con absoluta independencia de la actuación penal", pertenecientes
al inciso 2, se condiciona en el sentido de que, en guarda del principio de
legalidad, mientras las causales que hoy señalan los artículos 2 de la Ley 333
de 1996 y 14 de la Ley 365 de 1997 no sean adicionadas por el legislador, no se
podrán iniciar procesos de extinción del dominio sino con base en los delitos
que dichas normas contemplan.
Séptimo.- Declárase
EXEQUIBLE, en los términos de esta Sentencia, el artículo 21 de la Ley
333 de 1996, salvo su parágrafo, respecto del cual deberá acatarse lo resuelto
en Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997.
Octavo.-
Decláranse EXEQUIBLES, en los términos de esta Sentencia, los siguientes
apartes del artículo 26 de la Ley 333 de 1996:
"Artículo
26. De la disposición y destinación de los bienes. Los bienes y
recursos sobre los cuales se declare la extinción del dominio, sin excepción
alguna ingresarán al Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha
contra el Crimen Organizado y serán asignados por el Consejo Nacional de
Estupefacientes, de conformidad con los reglamentos...
(...)
Parágrafo. Las tierras aptas para la producción y que
ingresen al Fondo que se crea en la presente Ley, se adjudicarán a los
campesinos e indígenas que cumplan los requisitos establecidos. La adjudicación
se hará de conformidad con lo dispuesto en la Ley 160 de 1994. Los desplazados
por la violencia y los involucrados en los programas de erradicación de
cultivos ilícitos tendrán prioridad para la adjudicación".
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase
y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA                          EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ                             HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO                 FABIO
MORON DIAZ
Magistrado          Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la sentencia C-539/97
Referencia:
Salvamento de voto de la sentencia C-539/97, que resolvió la demanda de
inconstitucionalidad, presentada por varios ciudadanos, contra algunas
disposiciones de la ley 333 de 1996 "Por la cual se establecen las normas
de extinción de dominio sobre los bienes adquiridos en forma ilícita".
Dado que los
suscritos magistrados salvamos el voto en el proceso que culminó con la
sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997, que resolvió la demanda presentada
por distintos ciudadanos contra varios preceptos de la ley 333 de 1996
"Por la cual se establecen las normas de extinción de dominio sobre los
bienes adquiridos en forma ilícita", entre otras razones, por considerar
que la extinción del dominio es una pena por la comisión de delitos y, por
tanto, no puede ser retroactiva ni independiente del proceso penal;
consideramos que estos mismos argumentos unidos a los demás allí expuestos, son
aplicables al caso que en esta oportunidad se decide y a ellos nos remitimos.
Fecha ut supra.
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado