C-353-98
Sentencia C-353/98
Sentencia
C-353/98
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Fallo
inhibitorio por ineptitud sustantiva
La argumentación
en que funda el demandante los motivos de  inconstitucionalidad de las normas
acusadas no esta dirigida a confrontar directamente éstas con las disposiciones
constitucionales que invoca, para de allí deducir su violación, sino a lanzar
hipótesis o a suponer que la aplicación concreta de las normas impugnadas puede
desconocer derechos constitucionales subjetivos de los estudiantes y
funcionarios, como son los relativos a la libertad de aprendizaje, al trabajo,
al conocimiento, a la educación y la cultura. El juicio de constitucionalidad
de una norma requiere como condición irredimible la de determinar, mediante la
exposición razonada y ponderada del concepto de la violación, si existe una
oposición objetiva entre el contenido de la disposición enjuiciada y lo que
dispone sobre ese particular la Constitución Política. Es como resultado de esa
confrontación que el juez constitucional puede establecer si la norma acusada
se somete o no al ordenamiento supralegal que se dice desconocido. No es
posible ni deducir violaciones, con base en suposiciones del demandante sobre
el contenido normativo y el alcance interpretativo de las normas acusadas, ni
mucho menos sobre supuestas violaciones de derechos que se puedan dar con la
aplicación práctica por los distintos operadores jurídicos.
Referencia:
Expediente D-1915
Normas Demandadas:
Decreto 1677 de 1997
artículos 1, 3, 5 y 9
Actor: Fernando
Santacruz Caicedo
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá,
D.C., julio quince (15) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios del proceso a que da lugar la
acción pública de inconstitucionalidad, procede la Corte a decidir en sentencia
de mérito sobre la demanda presentada por el ciudadano Fernando Santacruz
Caicedo contra los artículos 1, 3, 5°y 9 del Decreto-ley 1677 de 1997, para lo
cual está facultada en virtud de las atribuciones que le otorga el artículo
241-5 de la Constitución Política.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA.
Se transcribe a
continuación el texto de las normas acusadas:
DECRETO 1677 DE 1997
Por el cual se
fusiona el Instituto Electrónico de Idiomas, dependiente del Ministerio de
Educación Nacional, a la Univesidad Nacional de Colombia.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de
las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 30 de la ley 344 de
1996, consultada la opinión de la Comisión de Racionalización del Gasto y
Finanzas Públicas, previa asesoría del honorable Congreso de la República y
aceptación del Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de
Colombia
DECRETA:
“Artículo 1.
Fusión. Fusiónase, a partir de la fecha de la publicación del presente
Decreto, el Instituto Electrónico de Idiomas, creado por el Decreto N° 207 de
1958 y reorganizado por el Decreto ley 1953 de 1994 como Unidad Administrativa
especial, sin personería jurídica, dependiente del Ministerio de Educación
Nacional, a la Universidad Nacional de Colombia.
“Artículo 3.
Supresión de Empleos. El Gobierno Nacional, antes del 31 de diciembre de
1997, suprimirá los empleos que no fueren necesarios en el Ministerio de
Educación Nacional, de conformidad con lo dispuesto en el presente Decreto.
“Parágrafo. Los
empleados públicos de carrera a quienes se les suprima el cargo como
consecuencia de la fusión dispuesta en el presente Decreto, tendrán derecho a
la indemnización consagrada en la Ley 27 de 1992, el Decreto reglamentario 1223
de 1993 y las normas que los modifiquen o sustituyan.
“Artículo 5.
Régimen Académico. La Universidad Nacional de Colombia, en ejercicio de
la autonomía constitucional, adoptará el Régimen Académico del Instituto
Electrónico de Idiomas.
“Artículo 9.
Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación,
modifica en lo pertinente el inciso 2° del artículo 1° del Decreto 1953 de 1994
y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias en especial los
Decretos 207 de 1958, el numeral 7.3 del artículo 5° y el artículo 32 del
Decreto 1953 de 1994”.
III. LA DEMANDA.
El demandante
solicita la declaración de inexequibilidad de los artículos 1, 3, 5 y 9 del
Decreto 1677 de 1997, por considerar que ellos quebrantan el preámbulo y los
artículos 25, 27, 67, 70 y 71 de la Constitución Política, por las siguientes
razones:
- El artículo 1 del
decreto acusado atenta contra la libertad de aprendizaje, porque al hacerse
efectiva la fusión del Instituto con la Universidad Nacional, los estudiantes
tendrían que pagar un valor mucho mayor por concepto de matrícula que aquél que
hoy cubren por ese mismo concepto, con lo cual se produce la elitización del
aprendizaje porque se excluyen a todos los estudiantes de escasos recursos que
no podrían asumir tales costos.
- El artículo 3
viola la libertad de trabajo, porque siendo el trabajo un derecho fundamental y
una obligación social que debe ser protegida por el Estado, constituye un
despropósito que sea éste el que suprime empleos, como ocurre con los docentes
y funcionarios administrativos del Instituto al aplicar el gobierno la norma
acusada.
- El artículo 5
vulnera los derechos a la educación y al trabajo, porque una vez fusionado el
Instituto a la Universidad Nacional, ésta impondrá nuevos horarios de clase,
aumentará el monto de las matrículas y "otras condiciones que van en
detrimento de los alumnos del Instituto". Luego concluye señalando:
"En breve, el
decreto demandado es un atentado contra la libertad de aprendizaje, el derecho
al trabajo, el derecho al conocimiento, el derecho a la educación y la cultura,
principios amparados por nuestra ley de leyes".
IV. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL.
La ciudadana Sandra
Morelli intervino en el proceso en representación del Ministerio de Educación
Nacional, y solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad de las normas
acusadas, con fundamento en los  siguientes razonamientos:
En primer lugar,
advierte que "no sería posible deducir la inconstitucionalidad del decreto
demandado de las circunstancias tan particulares como las invocadas en la
demanda. En efecto, en el libelo se hace alusión a derechos individuales
presuntamente violados, como los derechos a la educación y al trabajo, por
razón de los cambios de horario y el aumento de las matrículas que afectan
estudiantes y empleados del Instituto. No cabe duda de que el amparo contra la
presunta violación de tales derechos individuales ha debido formularse a través
de la acción de tutela..".
Al referirse al
cargo contra el art. 1 del decreto en referencia dice que, al contrario de lo
que piensa el demandante, la fusión dispuesta por la norma acusada, antes de
atentar contra el Instituto significa sustraerlo de la esfera de acción del
Ministerio de Educación, que es una instancia de política gubernamental, para
colocarlo en el ámbito de lo académico, como es la Universidad Nacional.
El argumento del
alza en los costos de matrículas es a todas luces infundado, ya que la
Universidad Nacional es una universidad pública, donde estos valores responden
a los criterios propios del Estado Social, para permitir que las personas de
escasos recursos puedan acceder a la educación superior.
Lo prescrito por el
artículo 3 demandado, en cuanto dispone el retiro de los funcionarios que no
fueren necesarios, se ajusta al artículo 122 de la Constitución, que prohibe la
existencia de empleos públicos que no tengan funciones detalladas en la ley o
el reglamento. Con la fusión se impone la supresión de cargos dependientes del
Ministerio que quedarán sin funciones al ser éstas asumidas por la Universidad.
La supresión de cargos es una función del Presidente de la República, que debe
ejercerse respetando los derechos de los empleados públicos de carrera,
mediante el pago de la correspondiente indemnización (parágrafo del art. 3).
V. CONCEPTO DE LA
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador
General de la Nación rindió el concepto de rigor y solicitó a la Corte declarar
constitucionales los artículos 1, 3 y 5 del Decreto Ley 1677 de 1997 y
declararle inhibida para decidir sobre la constitucionalidad del artículo 9 del
mismo decreto, en atención a que el actor no formuló ningún cargo contra esta
disposición.
Se refiere en primer
término el Procurador a los defectos sustanciales que presenta la demanda, en
los siguientes términos:
“Los planteamientos
expuestos por el actor, además de generales e imprecisos, están basados en
hipótesis derivadas de la aplicación de las normas y en consecuencias fácticas
que, en concepto del demandante, podrían presentarse con posibilidad de generar
atentados contra varios derechos constitucionales de carácter subjetivo, como
la educación, la cultura y el trabajo”.
“Las pretensiones
del demandante están encaminadas al reconocimiento de derechos individuales
consagrados en la Carta Política. Esta clase de solicitud pueden ser formulada
mediante otro tipo de acciones, a través de las cuales se ampara a la persona,
mas no valiéndose de la demanda de inconstitucionalidad, pues ésta representa
un mecanismo destinado a la defensa del orden jurídico, sin que el Juez de
Constitucionalidad se encuentre en el deber de resolver sobre actos de
contenido concreto o subjetivo”.
“El objeto de los
juicios de constitucionalidad es el de definir, con efectos erga omnes,
acerca de la conformidad de una norma con el Ordenamiento Superior.  En el
presente caso, el demandante supone situaciones que podrían presentarse después
de la fusión del Instituto Electrónico de Idiomas a la Universidad Nacional de
Colombia, pero no explica de manera suficiente la transgresión al texto de la
Constitución Política”
No obstante, el
Procurador consideró pertinente efectuar el análisis constitucional de las
disposiciones demandadas, con base en las siguientes consideraciones:
El Decreto 1677 de
1997 hace parte de un conjunto de disposiciones expedidas por el Gobierno
Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el
Congreso mediante la Ley 344 de 1996, artículo 30, declarado exequible por la
Corte Constitucional en sentencia C-428/97, por considerar que la medida se
ajusta a la Constitución en lo relacionado con la temporalidad, precisión y
objeto de la habilitación extraordinaria conferida al Presidente de la
República.
“La facultad
conferida al Gobierno mediante la norma habilitante es típicamente legislativa,
puesto que la competencia delegada corresponde a la atribución reglada en el
artículo 150-7 de la Constitución Política, en virtud del cual el legislativo
puede suprimir o fusionar entidades del orden nacional”.
“En este sentido, el
Presidente de la República podía válidamente dictar normas con fuerza de ley
tendientes a suprimir o fusionar dependencias, órganos y entidades de la rama
Ejecutiva del orden nacional que desarrollarán las misma funciones o tratarán
materias similares, o cumplieran ineficientemente sus tareas, sin afectar
aquéllos entes que según la Constitución cuentan con un régimen de autonomía,
como es el caso de los organismos de control”:
El Instituto
Electrónico de Idiomas era una Unidad Administrativa Especial, sin personería
jurídica, dependiente del Ministerio de Educación Nacional, por lo tanto, su
supresión se ajustaba a los parámetros materiales establecidos en la ley
habilitante, en efecto, dicho Instituto no gozaba de un régimen de autonomía y
no se encontraba por consiguiente bajo los supuestos del art. 30 de la ley
334/96.
Según esta
disposición, la supresión y fusión de las entidades del orden nacional para
reducir el gasto público, era procedente bajo estos supuestos: que se tratara
de organismos ineficientes que desempeñarán las mismas funciones o que
conocieran de materias semejantes, según consulta que debía elevarse a la
Comisión de la Racionalización del Gasto Público y que se contara para adoptar
la decisión con la asesoría de una comisión del Congreso.
Las referidas
condiciones se cumplieron, pues la Comisión de Racionalización del Gasto
Público fue consultada por el Presidente de la República y emitió concepto el
23 de junio de 1997.
Es de observar, que
mediante el decreto 218 de 1997 el Presidente de la República creó el Comité
para la Reforma de la Administración Pública Nacional, como instancia superior
de coordinación y evaluación de todos los asuntos relacionados con la modernización
y racionalización institucional que debía efectuarse en ejercicio de las
potestades extraordinarias de que trata el art. 30 de la ley 334 de 1996. Dicho
Comité dio concepto favorable a la supresión del Instituto Electrónico de
idiomas.
En relación con las
consecuencias laborales que trajo la fusión, señala la Procuraduría que es
normal que ello suceda. Por tal razón, el artículo 3 del Decreto 1677 de 1997
permite a los servidores públicos inscritos en la carrera administrativa que
resulten afectados con la supresión de los cargos, que reclamen la respectiva
indemnización, como lo establece la Ley 27 de 1992 y el Decreto 1223 de 1993.
En relación con la
supresión de los empleos que no son de carrera, el Departamento Administrativo
de la Función Pública, mediante memorando del 19 de junio de 1997, estableció
los criterios que deben regir en todos los procesos de supresión o fusión de la
rama ejecutiva.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. El problema
jurídico planteado.
No obstante la falta
de técnica de que adolece la demanda y la forma lacónica como el demandante
presenta la presunta violación de los artículos 25, 27, 67, 70 y 71 de la
Constitución, por las normas demandadas, el problema jurídico planteado se
reduce a considerar que la aplicación concreta de éstas a determinadas
situaciones subjetivas o particulares, puede generar el desconocimiento de la
libertad de aprendizaje, y de los derechos al trabajo, al conocimiento, a la
educación y la cultura. Además, según el demandante toda supresión de empleos
viola el derecho al trabajo, aunque no explica suficientemente, apenas esboza
en forma simplista, las razones que fundamentan esta aseveración.
2. Fallo
inhibitorio por ineptitud de la demanda.
La argumentación en
que funda el demandante los motivos de  inconstitucionalidad de las normas
acusadas no esta dirigida a confrontar directamente éstas con las disposiciones
constitucionales que invoca, para de allí deducir su violación, sino a lanzar
hipótesis o a suponer que la aplicación concreta de las normas impugnadas puede
desconocer derechos constitucionales subjetivos de los estudiantes y
funcionarios, como son los relativos a la libertad de aprendizaje, al trabajo,
al conocimiento, a la educación y la cultura.
En las anteriores circunstancias,
es claro que el ataque contra las disposiciones enjuiciadas se construye sobre
motivos de conveniencia y oportunidad, esto es, sobre los efectos culturales,
sociales y económicos que se derivan de la aplicación de dichas normas en la
comunidad de estudiantes o a los trabajadores del Instituto Electrónico de
Idiomas, pues, a juicio del actor, las referidas normas constitucionales
resultan vulneradas, porque al disponerse la fusión de este organismo a la
Universidad Nacional seguramente se encarecen los derechos de matrícula, se van
a desconocer las limitaciones que los estudiantes tienen para acudir a las
aulas en razón de que trabajan, y se van a despedir a muchos funcionarios, por
razón de la reorganización que posiblemente la Universidad le imprimirá al
Instituto, con violación del derecho al trabajo. En fin, la aplicación práctica
de la preceptiva impugnada generará, a no dudarlo, el desconocimiento de
prerrogativas y derechos de estudiantes y servidores de la institución.
Todo ello lo infiere
el demandante dentro de un esquema de hipótesis,   porque ciertamente el
decreto apenas señala unas atribuciones generales que se le otorgan a la
Universidad en el proceso de fusión, pero jamás establece puntualmente las
medidas específicas a tomar, las cuales sólo podrán concretarse una vez se
examine y evalúe la situación organizacional y funcional del organismo
fusionado. Cuando este proceso se haya cumplido es que se pueden adoptar las
estrategias y soluciones que el buen servicio administrativo y académico
demanden.
El juicio de
constitucionalidad de una norma requiere como condición irredimible la de
determinar, mediante la exposición razonada y ponderada del concepto de la
violación, si existe una oposición objetiva entre el contenido de la disposición
enjuiciada y lo que dispone sobre ese particular la Constitución Política. Es
como resultado de esa confrontación que el juez constitucional puede establecer
si la norma acusada se somete o no al ordenamiento supralegal que se dice
desconocido.
Así lo ha señalado
la Corte en numerosas decisiones, entre otras, la contenida en la sentencia
C-236/97, en la cual dijo la Corte[1]:
"Cuando el
ciudadano pone en movimiento el control constitucional por la vía de la acción,
se le impone la carga procesal de señalar las normas constitucionales violadas
y también el concepto de su violación. Esto último comporta la obligación de
determinar con toda claridad de qué modo las normas acusadas contradicen o
vulneran los preceptos de la Constitución, con el fin de destruir la presunción
de constitucionalidad, sin perjuicio de que la Corte pueda extender el análisis
de constitucionalidad frente a normas no invocadas expresamente en la demanda.
Pero lo que no puede ser admitido es que bajo una interpretación que haga el
demandante del contexto de un cuerpo normativo se puedan deducir, por vía
indirecta, presuntas violaciones de la Constitución, por la manera en que el
legislador reguló una determinada materia."
En consecuencia, no
es posible ni deducir violaciones, con base en suposiciones del demandante
sobre el contenido normativo y el alcance interpretativo de las normas
acusadas, ni mucho menos sobre supuestas violaciones de derechos que se puedan
dar con la aplicación práctica por los distintos operadores jurídicos.
Las violaciones que
se puedan dar en la aplicación de la ley son controlables por canales
diferentes al de la acción de inconstitucionalidad, que han sido establecidos
en diferentes estatutos jurídicos. Escapa, por consiguiente, al control
constitucional las posibles o supuestas violaciones que se puedan presentar en
la aplicación de la ley.
En relación con el
art. 9 de la decreto 1677/97, ni siquiera hay una enunciación o esbozo de cargo
de inconstitucionalidad.
En estas condiciones
la Corte, conforme a las consideraciones precedentes, concluye que la demanda
con la cual se inició el presente proceso es sustantivamente inepta, por no
contener cargos concretos de inconstitucionalidad susceptibles de ser
analizados y evaluados por ella mediante el ejercicio del control
constitucional. En tal virtud, el fallo será inhibitorio.
VI. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA, por las razones expuestas,
para decidir en relación con la demanda de inconstitucionalidad formulada
contra los artículos 1, 3, 5 y 9 del decreto 1677 de 1997.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-236/97, M.P.
Antonio Barrera Carbonell.