C-325-09
Sentencia C-325/09
Sentencia C-325/09
SENTENCIA INTEGRADORA SUSTITUTIVA-Justificación
Si bien el artículo 299 de la
Constitución Política faculta al legislador para regular el régimen de
inhabilidades de los aspirantes a ser diputados, la misma norma le establece un
límite a dicha facultad, en el sentido de que no puede éste adoptar medidas de
prohibición menos estrictas que las previstas por la propia Carta para quienes
pretendan ser congresistas. Bajo estos parámetros, considerando que la
Constitución hizo extensiva la causal de inelegibilidad por parentesco hasta
el “tercer grado de consanguinidad”, en tanto que la
Ley 617 de 2000, en el primer enunciado normativo del numeral 5° del artículo
33 sólo la extendió hasta el “segundo grado de consanguinidad”, no le queda
duda a la Corte que a través de esta última expresión, el legislador desbordó
su ámbito de competencia, pues reguló en términos más amplios que la
Constitución la inhabilidad por parentesco para los diputados, de donde
resulta que tal enunciado normativo es inconstitucional, pero en razón a no ser
posible la declaratoria de inexequibilidad simple, por cuanto una decisión con
ese alcance generaría vacíos e inconsistencias en la aplicación de la
preceptiva impugnada, manteniendo incluso vigente su contrariedad con la
Constitución, produciendo tal decisión un efecto contrario al perseguido en
este juicio, este Tribunal considera que lo que cabe en el presente caso es
acudir al expediente de las sentencias integradoras, en la modalidad
sustitutiva, que permita, por un lado, retirar del ordenamiento jurídico los
contenidos normativos juzgados como inconstitucionales y, por el otro, ajustar
la disposición de manera que exprese un significado coherente, de acuerdo con
los designios de la Constitución.
SENTENCIA INTEGRADORA-Procedencia/SENTENCIA INTEGRADORA-Modalidades
La Corte ha
sostenido que las sentencias integradoras son una modalidad de decisión por
medio de la cual, el juez constitucional proyecta los mandatos constitucionales
en la legislación ordinaria, para de esa manera integrar aparentes vacíos
normativos o hacer frente a las inevitables indeterminaciones del orden legal.
Las sentencias integradoras, en cualquiera de sus modalidades -interpretativas,
aditivas o sustitutivas-, encuentran un claro fundamento en el carácter
normativo de la Carta Política (C.P. art. 4°) y en los principios de
efectividad (C.P. art. 2°) y conservación del derecho (C.P. art. 241), llamados
a gobernar el ejercicio del control de constitucionalidad, ya que facilitan la
labor de mantener vigente en el ordenamiento jurídico la norma que ofrece
insuficiencias desde la perspectiva constitucional, en el sentido que le
permite al órgano de control constitucional ajustar su contenido a los mandatos
superiores parcialmente ignorados por el legislador.
SENTENCIA INTEGRADORA SUSTITUTIVA-Procedencia
Las sentencias integradoras de tipo sustitutivas se
producen en aquellos casos en que la Corte retira del ordenamiento jurídico la
disposición acusada o un aparte de la misma, y procede a llenar el vacío de
regulación generado por la decisión con un nuevo texto que se ajuste a la
Constitución Política. Las sentencias sustitutivas son entonces una mezcla de
sentencia de inconstitucionalidad simple y de sentencia integradora, en el
sentido que si bien en ellas se anula el precepto acusado, éste es reemplazado
por un mandato que el propio fallo decide incluir o agregar al ordenamiento. De
acuerdo con la doctrina especializada, el tipo de sentencia sustitutiva se
caracteriza por adoptar, en forma sucesiva y concurrente, una postura ablativa,
por medio de la cual se neutraliza la inconstitucionalidad advertida, y una
postura reconstructiva, dirigida a llenar la laguna normativa creada por el
vicio de inconstitucionalidad detectado.
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Modulación de efectos
REGIMEN DE INHABILIDADES DE DIPUTADO-Atribución legislativa/REGIMEN DE INHABILIDADES DE
DIPUTADO-No menos estricto que el señalado para los congresistas
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN REGIMEN DE
INHABILIDADES PARA ACCEDER A CARGOS DE ELECCION POPULAR-Legislador desbordó su ámbito de competencia al
regular en términos más amplios que la
Constitución la inhabilidad por parentesco para diputados
INCOMPATIBILIDAD NORMATIVA-Norma acusada desconoce disposiciones de la
Carta frente a causales de inhabilidad previstas en su texto
La Corte Constitucional ha forjado una doctrina consolidada en torno a la cual, cualquier
desconocimiento de disposiciones de la Carta, específicamente  frente a las
causales de inhabilidad previstas en su texto, constituye una incompatibilidad
normativa que debe ser corregida por el juez constitucional, pues no es
jurídicamente posible que la ley deje sin efectos un mandato de superior
jerarquía proveniente directamente de la
Constitución. Precisamente, en aplicación de este criterio uniforme, la
Corte ha procedido a retirar del ordenamiento o a condicionar la permanencia
en el mismo, de aquellas disposiciones que en materia de inhabilidades han
desbordado los límites expresamente señalados por la
Carta.
INHABILIDADES-Definición
La Corte ha
indicado que las inhabilidades son circunstancias previstas en el ordenamiento
jurídico, que concurren en los individuos con aspiraciones de ingresar al
servicio público y, por excepción, de permanecer en él, y que les impide
cumplir con dicho propósito, concretamente, en razón al conflicto que se
generaría entre sus intereses personales y los intereses públicos.
INHABILIDADES-Definición
jurisprudencial
DERECHOS A PARTICIPAR EN LA
CONFORMACION, EJERCICIO Y CONTROL DEL PODER POLITICO, A SER ELEGIDO Y ACCEDER
AL DESEMPEÑO DE FUNCIONES Y CARGOS PUBLICOS-No son absolutos
Ha explicado esta Corporación, que aun cuando los
ciudadanos son titulares del derecho a participar en la conformación, ejercicio
y control del poder político, y dentro de él, de los derechos a ser elegidos y
acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, no son éstos derechos
absolutos, siendo posible someterlos a limitaciones que, por un lado, propugnen
por la defensa y garantía del interés general, y por el otro, aseguren un
comportamiento acorde con los supremos intereses que les corresponde gestionar
a quienes se encuentren al servicio del Estado.
INHABILIDADES-Tipos/INHABILIDADES
RELACIONADAS CON POTESTAD SANCIONADORA DEL ESTADO-Áreas de aplicación/INHABILIDADES
SIN CONNOTACION SANCIONATORIA-Objeto
REGIMEN DE INHABILIDADES PARA ACCEDER A CARGOS
PUBLICOS-Previsión constitucional y
legal
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN REGIMEN DE
INHABILIDADES PARA ACCEDER A CARGOS PUBLICOS-Alcance y límites/REGIMEN DE INHABILIDADES PARA ACCEDER A CARGOS
PUBLICOS-Límites fijados por la
Constitución no pueden ser modificados por el legislador
Sin entrar a cuestionar la regla general de
competencia asignada para regular el régimen de inhabilidades, esta Corporación
ha dejado en claro que en desarrollo de dicha facultad, el legislador está
sometido a límites que surgen de la propia Constitución Política, los cuales
deben ser necesariamente observados y respetados, so pena de tornarse
inconstitucional la medida que los ignore. Concretamente, ha sostenido la
Corte que el legislador es competente para completar el régimen constitucional
de inhabilidades, siempre que al hacerlo (i) no modifique ni altere el alcance
y los límites de las inhabilidades fijadas directamente por la
Carta Política, (ii) ni tampoco incurra en regulaciones irrazonables o
desproporcionadas que terminen por desconocer valores, principios y derechos
garantizados constitucionalmente.
PRINCIPIO DE SUPREMACIA DE LA
CONSTITUCION POLITICA-Sujeción de la ley en regulaciones
En forma enfática la
Corte ha sostenido que la sujeción de la ley al principio de la supremacía de la
Constitución Política (C.P.  art. 4º), impide que el legislador consagre
medidas que vayan en contra de la Carta o modifiquen los preceptos en ella
dispuestos, de manera que cuando es el propio ordenamiento Superior el que
establece un límite a un derecho fundamental a través de una inhabilidad y se
reserva esa prerrogativa, cierra toda posibilidad de intervención a la ley, sin
que pueda ésta regular la materia para ampliar o restringir la medida. Asimismo
ha afirmado que la ley no puede alterar las inhabilidades directamente fijadas
en el ordenamiento Superior, pues al comportar éstas, limitaciones a derechos
fundamentales, deben aplicarse de manera taxativa y restringida en aras de
impedir, o bien una afectación desproporcionada del derecho, o bien una
contradicción que haga inocuo el mandato superior. Si es la
Constitución la que opta por limitar el ejercicio del derecho a acceder a
cargos públicos de una forma determinada, no le es permitido al legislador
entrar a flexibilizar o extender tales límites.
DERECHO DE ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Límites en determinación legislativa
DIPUTADO-Causal
de inelegibilidad por parentesco
El presupuesto constitucional de la inhabilidad por
parentesco para quienes aspiren a ser diputados, esta previsto en el artículo
179-5 de la Carta, que, precisamente, prohíbe al acceso a dicho cargos a
“[q]uienes tengan vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco
en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, con
funcionarios que ejerzan autoridad civil o política”, lo que significa que
tales presupuestos normativos están amparados por el principio de reserva
constitucional y, por tanto, respecto de ellos no cabe ninguna tipo de
interferencia legislativa.
INHABILIDADES DE DIPUTADO-Vínculos por matrimonio o unión permanente o
parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero
civil
Referencia: expediente D-7458
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el
numeral 5 (parcial) del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, “Por la cual se
reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de
1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se
dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan
normas para la racionalización del gasto público nacional”.
Demandante:
Rafael Robles Solano
Magistrado Ponente:
Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., trece (13) de mayo de dos mil nueve (2009).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la
Constitución Política, el ciudadano Rafael Robles Solano demandó parcialmente el
numeral 5 del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, “Por la cual se reforma
parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se
adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan
otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas
para la racionalización del gasto público nacional”.
Mediante Auto del diecisiete (17) de octubre de dos
mil ocho (2008), el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente,
corrió traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En
la misma providencia ordenó además comunicar la demanda al Ministerio del
Interior y de Justicia, al Presidente de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y a los Decanos de las Facultades de
Derecho de las Universidades Rosario, Javeriana y Nacional, para que, si lo
estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de
impugnar o defender la constitucionalidad de la disposición acusada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe
el numeral 5 (parcial) del artículo 33 de la
Ley 617 de 2000, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44.188 de 9 de octubre de 2000, subrayando el aparte del mismo que se acusa en la
demanda:
“LEY 617 DE 2000
(octubre 6)
por la cual se reforma parcialmente la
Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley
orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas
tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la
racionalización del gasto público nacional”.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo
33. De las inhabilidades de los diputados. No podrá ser inscrito como candidato
ni elegido diputado:
(…)
5. Quien tenga vínculo por matrimonio, unión
permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad,
primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12)
meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política,
administrativa o militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro
del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren
tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios
públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado
en el respectivo departamento. Así mismo, quien esté vinculado entre sí por
matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo
partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones
públicas que deban realizarse en el mismo departamento en la misma fecha.”
III.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
1.
Normas
constitucionales que se consideran infringidas
El demandante considera que la disposición parcialmente
acusada, contenida en la Ley 617 de 2000, “Por la cual se reforma parcialmente la
Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley
orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas
tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la
racionalización del gasto público nacional”, comporta una violación de los artículos 179, numeral 5º, y 299, inciso 2º, de la
Constitución Política.
2.
Fundamentos de
la demanda
A juicio del actor, la
expresión “segundo grado de consanguinidad”, contenida en el numeral 5° del artículo 33 de la
Ley 617 de 2000 es inconstitucional, en cuanto que, por su intermedio, se fija
un régimen de inhabilidades para los diputados que resulta ser menos estricto
al previsto por la
Constitución Política para esos mismos servidores públicos.
Precisa al respecto que la
Carta Política, en su artículo 299, inciso segundo, dispone que el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los diputados es fijado por la ley y no
puede, en modo alguno, ser menos estricto que el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades previsto para los congresistas. En concordancia con tal
disposición, el mismo texto Superior prevé en el artículo 179, numeral 5, que
no podrán ser congresistas “[q]uienes tengan vínculos por matrimonio, o
unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de
afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o
política”.
Aduce que, en aplicación de las
anteriores premisas, es claro que la norma parcialmente acusada viola el
régimen constitucional de inhabilidades para los congresistas que se extiende a
los diputados, pues frente a la causal consistente en tener vínculos por
matrimonio, unión permanente o parentesco con funcionario que ejerza autoridad
civil o política, mientras la
Constitución extiende dicha inhabilidad hasta el “tercer grado de
consanguinidad”, la ley la reduce al “segundo grado de consanguinidad”.
Sobre esa base, con fundamento
en un pronunciamiento del Consejo de Estado[1], pone de presente que la
demanda se dirige entonces contra la expresión “segundo grado de
consanguinidad”, pues ésta no se encuentra acorde con los parámetros
fijados por el Constituyente, en la medida en que el artículo 179 de la
Carta Política hace expresa referencia al parentesco en tercer grado de
consanguinidad como una de las causales que forma parte del régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas; y, sin embargo, a
contrario sensu, el artículo objeto de reproche constitucional, al
referirse al segundo grado de consanguinidad como
impedimento para ser diputado, hace que tal régimen de inhabilidades sea menos
estricto en comparación con aquel previsto para los congresistas.
Así las cosas, reitera la
solicitud a este Tribunal para que declare la inconstitucionalidad de la
expresión acusada, “segundo grado de consanguinidad”, contenida en el
numeral 5 del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, por quebrantar lo dispuesto en
el inciso 2 del artículo 299 y el numeral 5 del
artículo 179 de la Carta Política.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención Ciudadana
En su condición de ciudadano, Mario Alario Méndez intervino
oportunamente en el trámite de la acción mediante
escrito en el que solicitó que se declarara la exequibilidad de la norma
acusada.
Luego
de hacer una comparación normativa entre el artículo 33 de la
Ley 617 de 2000, y el artículo 179 de la
Constitución Política, el interviniente arribó a la conclusión conforme a la
cual la inhabilidad establecida en el numeral 5 de la
Ley 617 de 2000 resulta ser más gravosa o estricta que aquella prevista en el
numeral 5 del artículo 179 del texto Superior, en razón de que no obstante
haberse reducido el parentesco del tercero al segundo grado de consanguinidad,
la disposición legal consagra otra serie de elementos que la hacen más
rigurosa.
Por
otra parte, puntualiza que resultaría desacertado interpretar el inciso 2 del
artículo 299 de la Carta Política como si cada causal que comprendiera el
régimen de inhabilidades de los diputados debiera ser más estricta que las
establecidas en el artículo 179 Superior para los congresistas.
Lo
anterior, por cuanto lo que dispone el inciso 2° del artículo 299 de la
Constitución Política es que el régimen de inhabilidades previsto para
diputados sea más riguroso que el establecido por el artículo 179 Superior, por
lo que del análisis de la norma acusada se tiene que, en su conjunto, se torna
más estricta que la que regula el régimen de inhabilidades establecido para los
congresistas; contexto en el que el artículo 33 de la
Ley 617 de 2000 se adecua a lo dispuesto por el inciso 2 del artículo 299 de la
Constitución Política, en tanto la expresión “segundo grado de
consanguinidad” no puede interpretarse de manera aislada respecto del
régimen de inhabilidades e incompatibilidades.
Por las
razones consignadas en precedencia, el interviniente le propone a esta
Corporación que declare la exequibilidad de la expresión “segundo grado de
consanguinidad” contenida en el numeral 5 del artículo 33 de la
Ley 617 de 2000.
2.
Academia Colombiana de Jurisprudencia
Mediante
escrito allegado el 11 de noviembre de 2008, el señor Fernando Mayorga García,
en nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, intervino en el trámite
de la acción con el fin de solicitar la inexequibilidad de la disposición
acusada.
Para
ello, estima que la disposición demandada viola tanto el numeral 5 del artículo
179 como el inciso 2 del artículo 299 Superior, en la medida en que el régimen
que le es aplicable a los diputados, en lo que se refiere a sus inhabilidades e
incompatibilidades, al haber establecido el segundo grado de consanguinidad
como una de ellas, resulta menos estricto que el régimen de inhabilidades
previsto en la Constitución para los congresistas, de suerte que se contraría
el mandato constitucional según el cual el régimen de los diputados no podrá ser menos estricto que el de los
congresistas.
Por tales motivos, solicita a esta
Corporación que declare la inexequibilidad del aparte acusado, esto es, la
expresión “segundo grado de consanguinidad”, la cual hace parte del
numeral 5 del artículo 33 de la Ley 617 de 2000.
3. Ministerio del Interior y de Justicia
Mediante escrito allegado a esta Corporación el 12 de noviembre de 2008, Nancy
Lucila González Camacho, actuando como apoderada del Ministerio del Interior y
de Justicia, intervino en el trámite de la acción con el fin de defender la
constitucionalidad de la norma demandada.
En primer lugar, precisa la interviniente que
se debe tener en cuenta la Sentencia S-140 de 2000, proferida por el Consejo de
Estado, en donde se puso de presente que: “Mientras el legislador no dicte un régimen especial de inhabilidades e
incompatibilidades en todos los campos para los diputados, en el cual haga más riguroso, en comparación con el de los
congresistas, se acudirá al de éstos, por el reenvió que hace la
Constitución al régimen de los congresistas en lo que corresponda”.
Como segundo término, destaca que el
legislador, en desarrollo de lo dispuesto por los artículos 293 y 299 de la
Carta Política, expidió la Ley 617 de 2000,
a partir de la cual se estableció un régimen de inhabilidades para los
diputados más estricto que el dispuesto en el texto Superior para los
congresistas. Razón ésta por la que no es necesario que se recurra al régimen
de inhabilidades de estos últimos.
En atención a las anteriores
consideraciones, insta a esta Corporación para que declare la exequibilidad de la
expresión acusada contenida en el numeral 5 del artículo 33 de la
Ley 617 de 2000.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, mediante concepto No. 4673 del nueve (9) de diciembre de dos mil ocho
(2008), al pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, solicitó a esta Corporación que declarara la inexequibilidad de la
expresión “en segundo grado de consanguinidad” contenida en el numeral
5º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000.
A juicio de la
Vista Fiscal, de acuerdo con lo previsto
en los artículos 6, 123 y 150 Num. 23 de la
Constitución Política, es al legislador a quien le corresponde determinar el
régimen de calidades, inhabilidades, incompatibilidades y los requisitos para
desempeñar los empleos públicos.
Frente al asunto en controversia, sostiene que dicha
facultad, radicada en cabeza del legislador, tiene un límite claramente
establecido por la Constitución, cual es el de que el régimen de inhabilidades
de los diputados sea más estricto que el señalado por la
Carta Política para los congresistas. De manera que, tal mandato
constitucional impone la necesidad de que la
Corte Constitucional se pronuncie al respecto, pues el constituyente limitó
el ámbito de acción del legislador y éste vulneró la restricción fijada por el
artículo 299 Superior, violando además el principio de supremacía de la
Constitución Política”.
Lo anterior, por cuanto la expresión “segundo grado
consanguinidad” abarca un grupo más pequeño de personas que el comprendido
por el concepto de parentesco en tercer grado de consanguinidad. De ahí que se
tenga al régimen de inhabilidades para los diputados como menos estricto en
relación con el dispuesto por la
Constitución para los congresistas.
Así las cosas, el Ministerio Público solicita a la
Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de la expresión “segundo
grado de consanguinidad”, toda vez que el legislador se extralimitó en las
atribuciones que le fueron concedidas por la
Norma Superior.
Ello, sin embargo, no implica que deje de existir
inhabilidad para los diputados en cuanto a parentescos por consanguinidad se
refiera, puesto que debe procederse a la aplicación directa de la disposición
constitucional, esto es, el numeral 5 del artículo 179 de la
Constitución Política, en cuanto hace referencia al tercer grado de parentesco
de consanguinidad.
En consecuencia, se solicita a esta Honorable
Corporación declarar la inexequibilidad de la expresión “en segundo
grado de consanguinidad” contenida en el numeral 5 del artículo 33 de la
Ley 617 de 2000.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Por dirigirse la demanda contra una disposición que
hace parte de una ley de la República, el numeral 5° del artículo 33 de la
Ley 617 de 2000, esta Corporación es competente para decidir sobre su
constitucionalidad, tal y como lo prescribe el artículo 241-4 de la
Constitución Política.
2.
Alcance de la presente
demanda y problema jurídico
2.1. En la presente causa, se demanda parcialmente el
numeral 5° del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, el cual está integrado por
dos enunciados normativos en los que se regulan distintas causales de
inhabilidad para los miembros de las asambleas departamentales. En ese
contexto, el citado numeral dispone que no puede ser inscrito como candidato ni
elegido diputado:
·
Quien tenga vínculo por
matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en “segundo grado de
consanguinidad”, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que
dentro de los 12 meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil,
política, administrativa o militar en el respectivo departamento; o con quienes
dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que
administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten
servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen
subsidiado en el respectivo departamento.
·
Quien esté vinculado entre sí por
matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo
partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones
públicas que deban realizarse en el mismo departamento en la misma fecha[2].
2.2. La acusación la dirige el actor únicamente contra
el primero de los enunciados normativos citados, por considerar que la inhabilidad
referente a tener vínculos de parentesco con funcionario que ejerza autoridad
civil, política y otros, la extiende la norma hasta el “segundo grado de
consanguinidad”, contrariando lo dispuesto en el numeral 5° del artículo
179 de la Carta Política, que al consagrar la misma causal de inhabilidad, la
extiende hasta el “tercer grado de consanguinidad”.
Conforme con tal planteamiento, el demandante le
solicita a la Corte que declare inexequible la expresión “segundo grado de
consanguinidad”, en cuanto que, por su intermedio, se reduce el régimen de
inhabilidades para los diputados con respecto al de los congresistas, lo cual
resulta violatorio de los artículos 179, numeral 5°, y 299, inciso 2°, de la
Carta, el último de los cuales es claro en disponer que el régimen de
inhabilidades de los diputados no puede ser menos estricto que el previsto para
los congresistas.
2.3. Con respecto a la acusación, quienes intervienen
en el proceso en representación del  Ministerio del Interior y de Justicia y
bajo la condición de ciudadano, abogan por la declaratoria de exequibilidad de la expresión demandada. Coinciden en
señalar, que la
Constitución le reconoce al legislador un amplio margen de configuración en
materia de establecimiento de inhabilidades para quienes aspiren a los cargos
de diputados, limitada sólo por la exigencia de no establecer un régimen menos
estricto que el señalado por la Carta para los congresistas. Conforme con ello,
afirman que la Ley 617 de 2000 fijó un régimen de inhabilidades para los diputados
que en su conjunto es más severo que el previsto para los congresistas, razón
por la cual se respeta la limitación fijada por la
Constitución y, en consecuencia, no cabe aplicarle a los primeros las causales
de inhabilidad consagradas para los segundos.
2.4. Por su parte, el Ministerio Público en el
concepto de rigor, y quien interviene a nombre de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, comparten la posición de la demanda y
le solicitan a la Corte que declare inexequible la expresión acusada. Afirman
que, con respecto a la causal de inhabilidad controvertida, el legislador
excedió su ámbito de competencia en cuanto desconoció la restricción fijada en
el artículo 299 de la Carta, que le imponía a éste establecer un régimen de
inhabilidades para los diputados que no fuera menos estricto que el señalado
por la Constitución para los congresistas. Explican que esto último tiene
ocurrencia, en cuanto la expresión “segundo grado consanguinidad” abarca
un concepto más laxo de inhabilidad por parentesco que el consagrado en la
Constitución, que precisamente la fija en el “tercer grado de
consanguinidad”.
2.5. De acuerdo con los anteriores planteamientos, en
esta oportunidad le corresponde a la Corte establecer si el Congreso de la
República, al definir el régimen de inhabilidades para los diputados, desconoció los mandatos contenidos en los artículos
179 numeral 5° y 299 inciso 2° de la
Constitución Política, específicamente, por haber fijado en el “segundo
grado de consanguinidad”, la inhabilidad referente a tener vínculos de
parentesco con funcionario que ejerza autoridad civil, política, administrativa
o militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro del mismo lapso
hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas
o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos
domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el
respectivo departamento.
2.6. Para resolver el anterior problema jurídico,
iniciará la Corte por (i) analizar, a la luz de la doctrina constitucional,  el
régimen de las inhabilidades y la competencia del legislador para regularlas,
(ii) procediendo posteriormente al estudio concreto de la disposición
demandada, teniendo en cuenta los
fundamentos constitucionales para la adopción del régimen de inhabilidades de
los diputados.
3.
El régimen de inhabilidades.
Ámbito de competencia del legislador
3.1.
El tema referente a las inhabilidades ha sido materia de un juicioso estudio
por parte de la Corte Constitucional, la que, a través de abundante
jurisprudencia sobre la materia, ha sentado las bases que permiten su correcto
entendimiento.
3.2.
De manera general, la Corte ha indicado que las inhabilidades son
circunstancias previstas en el ordenamiento jurídico, que concurren en los
individuos con aspiraciones de ingresar al servicio público y, por excepción,
de permanecer en él[3], y que les impide cumplir
con dicho propósito, concretamente, en razón al conflicto que se generaría
entre sus intereses personales y los intereses públicos[4].
3.3.
Ha explicado al respecto que, aun cuando los ciudadanos son titulares del
derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político, y dentro de él, de los derechos a ser elegidos y acceder al desempeño
de funciones y cargos públicos, no son éstos derechos absolutos, siendo posible
someterlos a limitaciones que, por un lado, propugnen por la defensa y garantía
del interés general, y por el otro, aseguren un comportamiento acorde con los
supremos intereses que les corresponde gestionar a quienes se encuentren al
servicio del Estado[5].
3.4.
Bajo ese entendimiento, la propia jurisprudencia constitucional define las
inhabilidades “como aquellos requisitos negativos para acceder a la función
pública, los cuales buscan rodear de condiciones de transparencia,
imparcialidad, igualdad y moralidad el acceso y la permanencia en el servicio
público, de tal suerte que las decisiones públicas sean objetivas y tengan como
resultado el adecuado cumplimiento de los fines del Estado que asegure la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”[6].
3.5.
Atendiendo a su naturaleza y finalidad, la
Corte viene sosteniendo que el ordenamiento jurídico prevé dos tipos de
inhabilidades: (i) las relacionadas directamente con la potestad sancionadora
del Estado, las cuales tienen aplicación en las áreas del derecho penal,
disciplinario, contravencional, correccional y de punición por indignidad
política; y (ii) las que no tienen una connotación sancionatoria ni se
relacionan con la comisión de delitos o faltas, “sino que corresponden a
modalidades diferentes de protección del interés general y obedecen a la
efectividad de principios, derechos y valores constitucionales, como son la
lealtad empresarial, moralidad, imparcialidad, eficacia, transparencia o sigilo
profesional, entre otros postulados”[7].
En
el caso de las inhabilidades pertenecientes al segundo grupo, la jurisprudencia
ha precisado que éstas no constituyen una pena ni una sanción, sino una
garantía de protección del interés general y de la idoneidad, probidad,
imparcialidad, transparencia y moralidad del aspirante a ejercer un cargo
público, de manera que para el acceso y permanencia en el mismo se requiera no
estar incurso en las causales de inelegibilidad previamente definidas por el
ordenamiento[8].
3.6.
En cuanto tiene que ver con el establecimiento del régimen jurídico de las
inhabilidades que habrán de regir el acceso a determinados cargos públicos, son
la Constitución y la ley las encargadas de fijarlo. Al respecto, ha expresado la
Corte que, si bien la Carta Política se ocupa de regular aspectos relacionados
con la materia, en la medida que se trata de una regulación incompleta, el
mismo texto Superior, a través de distintas disposiciones (C.P. arts. 6°, 123 y
150-23), le reconoce al legislador amplias facultades de configuración política
para completar ese régimen constitucional, pudiendo dicho órgano político
“evaluar y definir el alcance de cada uno de los hechos, situaciones o actos
constitutivos de inhabilidad o incompatibilidad, así como el tiempo durante el
cual se extienden y las sanciones aplicables a quienes incurran en ellas”[9].
Las
inhabilidades, pueden entonces ser adoptadas por ley, con base en el amplio
margen de configuración reconocido al Congreso de la
República, esto es, “según su propia verificación acerca de experiencias
anteriores y su evaluación sobre lo que más convenga con el objeto de
garantizar la transparencia del acceso a la función pública, de las sanas
costumbres en el seno de la sociedad y de la separación entre el interés
público y el privado de los servidores estatales, sin que necesariamente los
fenómenos que decida consagrar en la calidad dicha tengan que estar
explícitamente contemplados en el texto de la Constitución”[10],
pues ello “significaría quitar a la ley toda iniciativa en materias que son
propias de su papel en el plano de la conformación del orden jurídico,
despojando de contenido la función legislativa misma”[11].
3.7.
Ahora bien, sin entrar a cuestionar la regla general de competencia asignada para
regular el régimen de inhabilidades, esta Corporación ha dejado en claro que en
desarrollo de dicha facultad, el legislador está sometido a límites que surgen
de la propia Constitución Política, los cuales deben ser necesariamente observados
y respetados, so pena de tornarse inconstitucional la medida que los ignore.
Concretamente, ha sostenido la Corte que el legislador es competente para
completar el régimen constitucional de inhabilidades, siempre que al hacerlo (i)
no modifique ni altere el alcance y los límites de las inhabilidades fijadas
directamente por la Carta Política, (ii) ni tampoco incurra en regulaciones
irrazonables o desproporcionadas -con respecto a la finalidad que se persigue-
que terminen por desconocer valores, principios y derechos garantizados
constitucionalmente[12].
Sobre
este particular, dijo la Corte en uno de los tantos pronunciamientos sobre el
tema:
“En ejercicio de esa facultad, el legislador tiene dos
límites. De una parte, no podrá modificar las inhabilidades ya señaladas por el
constituyente[13] y, en los demás asuntos,
deberá hacerlo de manera razonable y proporcional, de tal suerte que no
desconozca los principios, valores y derechos consagrados en la
Carta Política. Según lo señaló la Corte, ‘el Legislador no está
constitucionalmente autorizado para regular de cualquier forma los requisitos
para el desempeño de la función pública, puesto que debe armonizar, de un lado,
la defensa de los intereses colectivos ínsita en la consagración de las
causales de inelegibilidad y, de otro lado, el derecho político fundamental[14]
de acceder a los cargos públicos (C.P. art. 40-7).  Por ello, tal y como esta
Corporación lo ha manifestado en varias oportunidades[15],
las condiciones de ingreso y permanencia en el servicio público deben ceñirse a
los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad de la medida, las cuales
deberán determinarse teniendo en cuenta ‘el cargo de que se trate, la condición
reconocida al servidor público, las atribuciones y competencias que le hayan sido
asignadas y sus respectivas responsabilidades’ ’[16].”
(Sentencia C-348 de 2004).
Recientemente,
reiteró:
“Con todo, la Corte ha hecho énfasis en que dicho
régimen no puede desconocer los principios constitucionales fijados en el
estatuto superior   -lo cual quiere decir que el régimen de inhabilidades debe
encajar en el sistema de valores constitucionales- al tiempo que no puede ir en
contravía de disposiciones que han sido expresa y directamente diseñadas por el
constituyente. Esto ha llevado a que la
Corte acepte que existe un régimen de inhabilidades que, en principio
corresponde crear al legislador, pero que tiene como marco general el sistema
jurídico constitucional y, como límite particular, las reglas directamente
fijadas por la Carta.” (Sentencia C-468 de 2008).
3.8. En cuanto a la primera de las limitaciones, son
varias las razones que este Tribunal ha esbozado para justificar su exigencia.
En forma enfática ha sostenido que la sujeción de la
ley al principio de la supremacía de la
Constitución Política (C.P.  art. 4º), impide que el legislador consagre medidas
que vayan en contra de la Carta o modifiquen los preceptos en ella dispuestos, de
manera que cuando es el propio ordenamiento Superior el que establece un
límite a un derecho fundamental a través de una inhabilidad y se reserva esa
prerrogativa, cierra toda posibilidad de intervención a la ley, sin que pueda
ésta regular la materia para ampliar o restringir la medida[17].
En
complemento de lo anterior, también ha afirmado que la ley no puede alterar las
inhabilidades directamente fijadas en el ordenamiento Superior, pues al
comportar éstas, limitaciones a derechos fundamentales, deben aplicarse de
manera taxativa y restringida en aras de impedir, o bien una afectación
desproporcionada del derecho, o bien una contradicción que haga inocuo el
mandato superior. Si es la
Constitución la que opta por limitar el ejercicio del derecho a acceder a
cargos públicos de una forma determinada, no le es permitido al legislador
entrar a flexibilizar o extender tales límites[18].
De
igual manera, ha dicho la Corte, que cuando el propio ordenamiento Superior
prevé en forma concreta y específica una inhabilidad, debe entenderse que se
reservó la prerrogativa de limitar, en las condiciones por ella indicadas, la restricción
de acceso a ese cargo público. Ese principio de reserva constitucional, blinda
la medida e impide que una norma de nivel inferior modifique los alcances
específicos de esa inhabilidad constitucional[19].
El punto ha sido tratado expresamente por la jurisprudencia
en los siguientes términos:
“Es importante señalar que el régimen de inhabilidades
e incompatibilidades de los servidores públicos está previsto en la
Constitución y la ley. El legislador no puede modificar los límites fijados
directamente por el constituyente en cuanto existen varias razones que impiden
a la ley ampliar este régimen, entre las cuales se destacan las siguientes: 1ª)
La Constitución establece un sistema cerrado de inhabilidades e
incompatibilidades por tratarse de restricciones al derecho fundamental de
elegir y ser elegido (C.P., Art. 40); 2ª) La sujeción de la ley al principio de
la supremacía de la
Constitución Política, lo cual impide que el legislador consagre regulaciones
que estén en contravía de la Carta o modifiquen los preceptos en ella
dispuestos (C.P., art. 4º); 3ª) Los límites de los derechos fundamentales
tienen que ser de interpretación restrictiva; 4ª) Cuando la propia Constitución
establece un límite a un derecho fundamental y se reserva tal prerrogativa, cierra
la posibilidad para que la ley, en su ámbito de competencia, pueda ser más
restrictiva en esa materia.
De acuerdo con el principio de la supremacía de la
Constitución, la ley no está facultada para dejar sin efecto práctico un
principio constitucional.” (Sentencia C-540 de 2001).
Recogiendo la línea fijada en el fallo citado, reiteró
la Corte en otra decisión sobre la materia:
“Para esta Corte, la prohibición de modificación de
las causales de inhabilidad directamente señaladas por el constituyente es
consecuencia de varios principios constitucionales, todos ellos compilados en la
Sentencia C-540 de 2001: i) en primer lugar, el legislador no puede alterar
las inhabilidades directamente fijadas por el constituyente porque las
inhabilidades implican la limitación de un derecho fundamental y, por tanto,
deben aplicarse de manera taxativa y restringida. Así las cosas, si el
constituyente decide limitar el ejercicio del derecho a acceso a cargos
públicos de una forma determinada, no puede el legislador ampliar dichos
límites; ii) la supremacía normativa de la
Constitución impide que el legislador transforme una inhabilidad directamente
fijada por el legislador. Cualquier alteración en este sentido debe
considerarse como una incompatibilidad normativa susceptible de ser corregida
por el juez constitucional, pues el legislador no puede dejar sin efectos un
mandato de jerarquía superior; iii) si el constituyente previó una inhabilidad
concreta, es porque se reservó la prerrogativa de limitar, en las condiciones
por él indicadas, la restricción de acceso a ese cargo público. Esta reserva
impide que otra norma modifique los alcances específicos de esa inhabilidad”.
(Sentencia C-468 de 2008).
En este sentido, la
Corporación ha concluido que cualquier desconocimiento por parte de la ley de
disposiciones de la Carta, concretamente frente a las causales de inhabilidad
previstas en su texto, constituye una incompatibilidad normativa que debe ser
corregida por el juez constitucional, pues no es jurídicamente posible que el
legislador deje sin efectos un mandato de superior jerarquía, como es el fijado
directamente por la
Constitución Política. Ha hecho énfasis la jurisprudencia, en el sentido de
que la sujeción de la ley al
principio de la supremacía de la
Constitución Política, impide que se consagren regulaciones contrarias a la
Carta o que modifiquen los preceptos en ella dispuestos.
3.8.1. Precisamente, en aplicación de estos criterios,
en la Sentencia C-540 de 2001, la
Corte Constitucional consideró contrario a la
Carta el contenido del artículo 32 de la
Ley 617 de 2000, que fijaba en 24 meses la prohibición a los gobernadores que
tuvieran interés en inscribirse como candidatos al Congreso o a la
Presidencia de la República, por cuanto dicha norma modificaba la inhabilidad
de 12 meses prevista por la
Constitución para ciertos servidores públicos -entre ellos los gobernadores-
que aspiraran a los citados cargos. La Corte sostuvo que habiendo fijado el
constituyente del 91 un término de un año para configurar la inhabilidad, el
legislador no estaba facultado para incrementarlo. Conforme con ello, declaró
la exequibilidad condicionada del
artículo 32 de la Ley 617 de 2000, en el sentido de que la incompatibilidad
especial de 24 meses prevista en dicha norma no aplica al gobernador que se
inscriba como candidato a Senador, Representante a la
Cámara o Presidente de la República, en cuanto ya la
Constitución fijó expresamente en los artículos 179-2 y 197 un término de
inhabilidad de 12 meses para acceder a tales posiciones. Se dijo sobre el tema
en el citado fallo:
“a)  De gobernador a miembro del Congreso de la
República o a Presidente de la
República.
El artículo 179 de la
Constitución señala las inhabilidades a las que está sujeto el candidato que
quiera ser elegido Senador o Representante a la
Cámara. Allí se dice que “No podrán ser congresistas (…)   2. Quienes hubieren
ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil,
administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de
la elección”. (subrayado fuera de texto)
Por su parte, el artículo 197 de la
Constitución consagra el régimen de inhabilidades para ser Presidente de la
República. Entre otros empleos, señala que no podrá ser elegido Presidente de la
República  “el ciudadano que un año antes de la elección haya
ejercido cualquiera de los siguientes cargos: (…) Gobernador de Departamento o
Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá”. (Subrayas fuera de texto)
Desde este punto de vista, la
Corte no encuentra razones que justifiquen la incompatibilidad de 24 meses
para el gobernador que quiera inscribirse como candidato a Senador,
Representante a la Cámara o Presidente de la
República, en cuanto ya la
Constitución señaló expresamente una inhabilidad de 12 meses para estos eventos.”
3.8.2.
De la misma manera, en la Sentencia C-311 de 2004, la
Corte declaró la exequibilidad condicionada del segundo inciso del artículo 49
de la misma Ley 617 de 2000, que inhabilitaba a los parientes de diputados y
concejales, hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o
primero civil, para ser funcionarios del respectivo distrito, municipio o de
sus entidades descentralizadas. Tal determinación la adoptó la
Corte en razón a que el citado precepto, en una de sus lecturas, alteraba la
regla prevista en el 2° inciso del artículo 292 de la
Carta, que establece la misma inhabilidad por parentesco para los parientes de
diputados y concejales, pero limitándola solo hasta “el segundo grado de
consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil”. Se explicó en dicho
fallo que la norma acusada contradijo un mandato expreso de la
Constitución en un tema en el que la misma no había dejado ningún margen de
acción al legislador y había optado por regular directamente la prohibición.
Específicamente se argumentó en la sentencia:
“De las consideraciones hechas en los
apartes preliminares de esta sentencia se desprende que en el presente caso el
Legislador al establecer en el segundo inciso del   artículo 49 de la
Ley 617 de 2000, tal como quedó modificado por el artículo 1° de la
Ley 821 de 2003 la prohibición para que los parientes de los diputados y
concejales dentro del cuarto grado de  consanguinidad y segundo de afinidad
sean designados funcionarios del respectivo departamento, distrito o municipio,
o de sus entidades descentralizadas, contradijo un mandato expreso de la
Constitución   en un asunto en el que  ésta no había dejado ningún margen al
Legislador  y había decidido regular directamente  dicha prohibición  cuando
señaló que “no podrán ser designados funcionarios de la correspondiente entidad
territorial los cónyuges o compañeros permanentes de los diputados y
concejales, ni sus parientes en el segundo grado de consanguinidad, primero de
afinidad o único civil.
Dicha contradicción se presenta
concretamente en la hipótesis en que  los mismos  diputados  o concejales  no
intervienen  en la designación de sus parientes  o no  están llamados a
intervenir en la
designación de quien actúa como nominador, pues en esas circunstancias   la
regla aplicable es exclusivamente la que ordena  el segundo inciso del artículo
292 superior a que acaba de hacerse referencia y que alude  es al segundo grado
de consanguinidad y primero de afinidad”.
3.8.3.
También en la Sentencia C-468 de 2008, esta Corporación retiró del ordenamiento
jurídico algunos apartes del literal b) del artículo 163 de la
Ley 136 de 1994, tal y como el mismo fue modificado por el artículo 9° de la
Ley 177 de 1994, que regula la inhabilidad para los concejales que aspiran a
ser designados contralores distritales o municipales, por cuanto la norma fijó
el término de la prohibición en tres años, mientras que el inciso 6° del
artículo 272 de la Constitución precisa que la inhabilidad para los concejales
que aspiran a tales cargos es tan solo de un año. Adujo la
Corte en dicha oportunidad, que la norma era inconstitucional por haber
superado el límite expresamente señalado por la
Carta sin tener facultad para ello. Al respecto, se sostuvo en el fallo:
“Para el caso concreto, respecto de los concejales que
quieran ser nombrados contralores distritales o municipales, la
Constitución estableció el término de un año como lapso de inhabilidad, pero
la ley ordenó que fueran tres, con lo cual superó el límite expresamente fijado
por la norma superior y, sencillamente, se vulneró el contenido de la
Carta. La conclusión de esta simple comparación es que la norma es inexequible
en ese aspecto.
Ahora bien, aunque el demandante impugnó la totalidad
del literal b), los cargos de inconstitucionalidad sólo confrontaron la
legitimidad del término de inhabilidad respecto de los concejales que aspiran a
ocupar el cargo de contralor distrital o municipal. Ello quiere decir que no
todo el literal b) acusado es inconstitucional, entre otras cosas porque la expresión
‘dentro de los tres años anteriores’, es aplicable también a los magistrados de los
tribunales que hagan la postulación y la
Corte no se pronunció sobre dicho aspecto en esta sentencia.
Tal circunstancia obliga a retirar del ordenamiento
jurídico únicamente la expresión ‘o del concejo que deba hacer la elección,’,
para que el resto de la disposición conserve sentido gramatical completo.”
El
anterior recuento jurisprudencial muestra como la
Corte ha mantenido una posición uniforme en punto a la aplicación de la regla
que le prohíbe al legislador modificar o alterar el alcance del régimen de
inhabilidades fijado directamente por la
Carta Política. En cumplimiento de dicha regla, la
Corte ha llevado a cabo una confrontación objetiva y directa entre la disposición
constitucional y la preceptiva legal que la contradice, procediendo,  o bien a
declarar inexequibles aquellas medidas que desconocen los mandatos superiores
en la materia, o bien a proferir fallos de exequibilidad condicionada,
ajustando el precepto al contenido de la
Constitución.
3.9.
Finalmente, en lo que hace referencia a la segunda de las limitaciones a que
está sometido el legislador para regular el régimen de inhabilidades,
consistente en adoptar medidas razonables y proporcionadas, la
Corte ha hecho especial énfasis en que, si bien aquél goza de un amplio margen
de configuración por fuera de los eventos expresamente señalados en la
Carta, en todo caso, “no está constitucionalmente autorizado para regular de
cualquier forma los requisitos para el desempeño de la función pública, puesto
que debe armonizar, de un lado, la defensa de los intereses colectivos ínsita
en la consagración de las causales de inelegibilidad y, de otro lado, el
derecho político fundamental[20] de acceder a los cargos
públicos (C.P. art. 40-7)”[21].
De
ahí que para fijar las condiciones de ingreso y permanencia en el servicio
público, la ley deba ceñirse a los parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad de las medidas que adopte, lo que significa que las mismas tendrán
que tomarse conforme con los principios que rigen la
función administrativa  -transparencia, moralidad, igualdad, eficacia y
eficiencia (C.P. art. 209)-, y teniendo en cuenta el cargo de que se
trate, la condición reconocida al servidor público, las atribuciones y
competencias que le hayan sido asignadas y sus respectivas responsabilidades, pues sólo de esa manera se entiende que se respeta la
libertad de configuración legislativa y que se garantiza la ejecución de los
fines esenciales del Estado en sus diferentes manifestaciones y niveles[22].
Al respecto ha
explicado la jurisprudencia:
“La doctrina constitucional contenida en
múltiples fallos de esta Corporación (sentencias C-537 de 1993; C-320 de 1994;
C-373 de 1995; C-367 de 1996, C-509, C-618 de 1997. C- 068 y C-147 de 1998,
entre otras), ha señalado que las inhabilidades como excepción y restricción
que el Constituyente y el legislador pueden fijar al derecho político que le
asiste a toda persona de acceder y desempeñar, en condiciones de igualdad, funciones
o cargos públicos (artículos 13 y 40 de la
Constitución), deben ser razonadas y proporcionales. Razonabilidad y
proporcionalidad, que tiene como punto de referencia, la prevalencia de los
principios que rigen la función administrativa (artículo 209 de la
Constitución).
Así, ha de entenderse que una causal de
inhabilidad está acorde con los postulados de la
Constitución, cuando la misma tiene por objeto otorgar la mayor transparencia,
moralidad, igualdad, eficacia y eficiencia a la función pública. Sólo cuando
estos principios resulten satisfechos, será admisible la limitación del derecho
de los diversos ciudadanos que, pese a poseer la idoneidad para desempeñar un
cargo o función pública determinada, no puedan acceder, en razón a la
concurrencia en él de circunstancias que hacen presumir que el desempeño de la
función pública correspondiente, podrá objetivamente verse afectada por éstas.
Por tanto, la facultad que se reconoce al
órgano legislativo para determinar causales de inhabilidad diversas a las que
expresamente ha fijado el Constituyente, han de ser interpretadas en forma
restrictiva (sentencias C-320 de 1994 y C-147 de 1998, entre otras), en el
sentido de dar prevalencia a los derechos a la igualdad y al acceso a funciones
y cargos públicos. No significa lo anterior, el desconocimiento de la facultad
discrecional que, en esta materia, se le reconoce al legislador (sentencias
C-367 de 1996, C-509 de 1997, entre otras), dado que si bien corresponde a él
señalar causales de inhabilidad diversas a las establecidas por el
Constituyente, cuando ello se considere conveniente para el desempeño probo de
la función pública, esa competencia tiene un límite objetivo: el no
desconocimiento de los mencionados derechos.” (Sentencia C-1372 de  2000).”
3.10.
En estos términos, la competencia otorgada al legislador para establecer las
condiciones de acceso al servicio público, en particular, para fijar el régimen
de inhabilidades, encuentra límites
claros, tanto en lo dispuesto directamente en el texto constitucional y en el
ámbito de regulación que éste haya dejado a la ley en cada caso, como en los
parámetros de razonabilidad y proporcionalidad que se deben observar al expedir
las medidas.
3.1.1. Así entendido, la potestad legislativa en este
campo, como en otros, está sometida a un control de límites que, en todo caso,
“dependerá de  la precisión
con la que la Constitución haya regulado la institución jurídica de que se
trate  y que en este sentido la posibilidad que en cualquier circunstancia
tiene el legislador para desarrollar la
Constitución dependerá, en su alcance, del margen que haya dejado la
Constitución”[23].
3.1.2 Con base en las consideraciones precedentes,
pasa la Corte a estudiar la constitucionalidad de la norma acusada.
4.     La norma parcialmente acusada desborda los
límites fijados por la Constitución para regular el régimen de inhabilidades de
los diputados. Análisis del caso concreto
4.1. Como quedó explicado en el apartado anterior, por mandato de
los artículos 6°, 123 y 150-23 de la
Carta Política, salvo los casos expresamente regulados por el propio
ordenamiento Superior, le corresponde a la ley determinar el régimen de
inhabilidades de los servidores públicos.
4.2. Tratándose de los servidores públicos al servicio de las
entidades territoriales, el artículo 293 Superior señala que, sin perjuicio de
lo establecido en la Constitución, la ley determinará las inhabilidades e
incompatibilidades de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el
desempeño de funciones públicas en dichas entidades.
4.3. Para el caso específico de los diputados, el inciso 2° del
artículo 299 de la
Constitución Política dispone expresamente que su régimen de “inhabilidades
e incompatibilidades” será “fijado por la ley”, precisando además el
aludido precepto, que “[n]o podrá ser menos estricto que el señalado para
los congresistas en lo que corresponda”.
4.4. En este sentido, aun cuando la
Constitución le otorga al legislador libertad de configuración normativa para
establecer el régimen de inhabilidades de los diputados, también le señala
precisos límites a dicha libertad, pues ha dejado en claro que el régimen que
le compete desarrollar debe llevarse a cabo atendiendo los mandatos de la
Constitución, sin que en ningún caso pueda éste ser menos riguroso que el
previsto para los congresistas.
4.5. Según se ha mencionado a lo largo de esta
sentencia, en el caso bajo examen, el actor dirige la acusación contra el
primer enunciado normativo del numeral 5° del artículo 33 de la
Ley 617 de 2000, en el que se prevé como causal de inhabilidad para
quienes aspiren a ser diputados, tener vínculo por matrimonio, o unión
permanente, o de parentesco en “segundo grado de consanguinidad”,
primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los 12 meses
anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política,
administrativa o militar en el respectivo departamento; o con quienes en el
mismo término hayan sido representantes legales de entidades que administren
tributos o presten servicios públicos domiciliarios o de salud en el régimen
subsidiado en el respectivo departamento. Concretamente, cuestiona el actor aquél
aspecto de la inhabilidad que hace referencia al parentesco, por el hecho de
haberlo fijado la norma en el “segundo grado de consanguinidad”, en
contravía de la Constitución.
4.6. Teniendo en cuenta que la propia Carta le señala
un límite al legislador para regular las inhabilidades de los diputados,
consistente en no establecer causales de inelegibilidad menos estrictas que la
de los congresistas, se pregunta la Corte, ¿cuál es el régimen de inhabilidades
previsto por la Constitución para los miembros del Congreso de la
República en la materia a que hace referencia la preceptiva impugnada?
4.7. Pues bien, como lo sostiene el demandante, en esa
materia, el artículo 179 numeral 5° de la
Constitución, consagra la siguiente inhabilidad para los miembros del
Congreso: no podrán ser congresistas: “Quienes tengan vínculos por
matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad,
primero de afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad
civil o política”. Dicha inhabilidad se complementa con lo previsto en el
inciso 2° del parágrafo transitorio, en el que se dispone que ésta se refiere a
“a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en la cual deba
efectuarse la respectiva elección”[24].
4.8. Confrontadas la norma legal acusada con la
disposición constitucional citada, constata la
Corte que se trata, en esencia, de la misma inhabilidad. En términos generales,
en ellas se prevé como causal de inelegibilidad para quienes aspiren a ser
congresista y diputado, mantener vínculos familiares con determinadas
autoridades dentro de la respectiva circunscripción electoral. Concretamente,
una y otra disposición le prohíben a diputados y congresistas, respectivamente,
aspirar a dichos cargos si tienen vínculos por matrimonio, o unión permanente,
o parentesco de consanguinidad, de afinidad o civil, con funcionarios que
ejerzan autoridad en la circunscripción en la cual deba llevarse a cabo la
respectiva elección.
4.9. No obstante tratarse de la misma causal de
inelegibilidad, existe una clara contradicción con
respecto a la inhabilidad por parentesco, entre las disposiciones legal y
constitucional, pues mientras la una la fija en el “segundo grado de
consanguinidad”, la otra la extiende hasta el “tercer grado de
consanguinidad”.
La consanguinidad se define como la unión
por parentesco natural o de sangre, de varias personas que descienden de una
misma raíz o tronco[25]. Acorde con
ello, el artículo 37 del Código Civil consagra que “[l]os grados de
consanguinidad entre dos personas se cuentan por el número de generaciones.
Así, el nieto está en segundo grado de consanguinidad con el abuelo, y dos
primos hermanos en cuarto grado de consanguinidad entre sí”.
De cara a la norma impugnada, ello
significa que el parentesco en segundo grado de consanguinidad se extiende a un
menor número de personas que el parentesco en tercer grado de consanguinidad,
con lo cual no cabe duda que la inhabilidad legal por parentesco para quienes
aspiren a ser diputados, es menos estricta que la prevista en la
Constitución para los congresistas.
En efecto, tratándose de la causal de inelegibilidad
demandada, debe entenderse que ésta cobija a quienes aspiren a ser diputados y
tengan vínculos de parentesco tanto en el primero como en el segundo grado de
consanguinidad con funcionarios que ejerzan autoridad civil y política en la
respectiva circunscripción territorial. No ocurre lo mismo en el caso de la
inhabilidad constitucional, pues ella está prevista para los congresistas que
tengan vínculos de parentesco en el primero, segundo y tercer grado de
consanguinidad con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política en la
respectiva circunscripción territorial, lo cual no deja duda a cerca de que la
prohibición para los diputados es más laxa y menos exigente que la de los
congresistas.
4.10. Así las cosas, si el artículo 299 de la
Constitución Política faculta al legislador para regular el régimen de
inhabilidades de los diputados, y le establece como límite que éste no sea
menos estricto al previsto para los congresistas, al advertirse que la
preceptiva impugnada reguló en términos más amplios que la
Constitución la inhabilidad por parentesco, debe concluir la
Corte que la ley, al expedir la medida impugnada, ha desbordado los límites
que le fijó la propia Carta en la materia, modificando también el alcance de la
inhabilidad que se debate, prevista en el artículo 179-5 de la
Carta, haciéndola menos restrictiva en ese campo.
En cuanto esta última norma
constitucional, el artículo 179-5, se refiere al parentesco en el tercer grado
de consanguinidad, la norma acusada no podía reducirlo al segundo grado, ya que
la atribución constitucional reconocida al legislador para regular el tema de
las inhabilidades de los diputados, estaba claramente limitada por el mandato
también constitucional, que prevé que dicho régimen no puede ser menos estricto
que su similar previsto para los congresistas.
4.11. No es de recibo el argumento
esbozado por algunos de los intervinientes, en el sentido de considerar que
frente a la limitación prevista en el artículo 299 de la
Carta, la valoración del régimen de inhabilidades de los diputados debe
hacerse en conjunto sin que sea necesario entrar a confrontar las causales
individualmente consideradas. Como quedó suficientemente explicado en el
apartado anterior, la competencia del
legislador para completar el régimen constitucional de inhabilidades, está
condicionada a que éste no consagre medidas que vayan en contra de las
disposiciones constitucionales sobre la materia, esto es, que alteren las
inhabilidades directamente fijadas en el ordenamiento Superior o las medidas
relacionadas con ellas. Según se manifestó, el principio
de la supremacía de la
Constitución Política impide que la ley prevea inhabilidades que contradigan
los preceptos de la Carta, pues cuando es el propio ordenamiento
Superior el que establece un límite a un derecho fundamental, reservándose esa
prerrogativa, cierra toda posibilidad de intervención a la ley, sin que pueda
ésta regular la materia por fuera de los términos constitucionales.
4.12. La Corporación ha forjado
una doctrina consolidada en torno a la cual, cualquier desconocimiento de
disposiciones de la Carta, específicamente  frente a las causales de
inhabilidad previstas en su texto, constituye una incompatibilidad normativa que
debe ser corregida por el juez constitucional, pues no es jurídicamente posible
que la ley deje sin efectos un mandato de superior jerarquía proveniente
directamente de la
Constitución. Precisamente, en
aplicación de este criterio uniforme, se mostró en el apartado anterior, cómo la
Corte ha procedido a retirar del ordenamiento o a condicionar la permanencia
en el mismo, de aquellas disposiciones que en materia de inhabilidades han
desbordado los límites expresamente
señalados por la Carta.
4.1.3. Admitir entonces que el análisis de las
inhabilidades legales debe hacerse en conjunto frente a la
Constitución, y no confrontando individualmente sus preceptos, implicaría
aceptar que es posible que coexistan en el ordenamiento jurídico disposiciones
contrarias a las normas del Estatuto Superior. Ello, por supuesto, no es
jurídicamente viable en un Estado Constitucional, como es el caso del Estado
colombiano, donde la Carta Política tiene un carácter normativo y vinculante
para todos los poderes públicos y para los particulares, es la norma de normas,
y prevalece sobre todos los demás preceptos del ordenamiento debiendo ser
aplicada de preferencia en caso de entrar en conflicto con otras disposiciones
(C.P. art. 4°).
4.1.4. Por ello, aceptar en este caso, so pretexto de
hacer un análisis conjunto e integral, que la ley puede ser menos estricta que
el Estatuto Superior al establecer el régimen de inhabilidades de quienes
aspiren a ser diputados, implica contrariar la
Constitución y violar además el principio de supremacía de la misma.
4.15. En estos términos, es claro que la
expresión “segundo grado
de consanguinidad”, contenida en el primer enunciado normativo del numeral
5° del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, viola los artículos 179-5 y 299 de la
Constitución Política, en cuanto que, por su intermedio, el legislador
desbordó el ámbito de configuración política reconocido por el propio Estatuto
Superior, al consagrar una inhabilidad menos estricta para quienes aspiren a
ser diputados, que la inhabilidad prevista para ser congresista.
4.16. Cabe precisar que, aun cuando la disposición legal incluye en su texto algunos elementos
normativos no previstos en la preceptiva Superior, para la
Corte es claro que los mismos no tienen la virtualidad de alterar o modificar la estructura de la inhabilidad por vínculos de
parentesco, que es precisamente donde radica la contrariedad con la
Constitución. Si bien es cierto que la preceptiva
acusada extiende su ámbito de aplicación, en cuanto al término en el que opera y a los sujetos inhabilitantes,
tal hecho no desvirtúa que se trate de la misma
prohibición tanto en la Constitución como en la ley, pues en uno y otro caso,
la inhabilidad surge por el hecho concreto de tener los aspirantes a Congreso y
Asamblea, vínculos de parentesco -consaguinidad, afinidad y civil- con
servidores públicos que ejerzan autoridad civil o política en la respectiva
circunscripción territorial.
Sobre esto último, es menester reiterar que el
presupuesto constitucional de la inhabilidad por parentesco para quienes
aspiren a ser diputados, esta previsto en el artículo 179-5 de la
Carta, que, precisamente, prohíbe al acceso a dicho cargos a “[q]uienes
tengan vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer
grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, con funcionarios
que ejerzan autoridad civil o política”. Ello significa que tales
presupuestos normativos están amparados por el principio de reserva
constitucional y, por tanto, respecto de ellos no cabe ninguna tipo de
interferencia legislativa. No obstante, en cuanto la
propia Carta faculta al legislador para completar el régimen de inhabilidades
de los diputados, siempre que no fije condiciones menos estrictas a las
previstas para los congresistas, es posible que aquél, en ejercicio de la
libertad de configuración política, opte por ampliar su marco de acción más
allá de los presupuestos constitucionales mínimos.
5. La decisión que debe adoptar la
Corte en el presente caso
5.1. De acuerdo con las consideraciones
precedentes, la expresión “segundo
grado de consanguinidad”,
contenida en el primer enunciado
normativo del numeral 5° del artículo 33 de la
Ley 617 de 2000, es inconstitucional, en cuanto que, a través de ella, el
legislador reguló una inhabilidad por parentesco para los diputados menos
gravosa que la misma prohibición prevista por la
Constitución para los congresistas.
5.2. Según quedo explicado, si bien el artículo 299 de la
Constitución Política faculta al legislador para regular el régimen de
inhabilidades de los aspirantes a ser diputados, la misma norma le establece un
límite a dicha facultad, en el sentido de que no puede éste adoptar medidas de
prohibición menos estrictas que las previstas por la propia Carta para quienes
pretendan ser congresistas. Bajo estos parámetros, considerando que la Constitución hizo
extensiva la causal de inelegibilidad por parentesco hasta el “tercer grado de consanguinidad”, y la ley sólo
la extendió hasta el “segundo grado de
consanguinidad”, no le queda duda a la
Corte que a través de esta última expresión,
el legislador desbordó su ámbito de competencia, pues reguló en términos más amplios que la
Constitución la inhabilidad por parentesco para los diputados.
5.3. Aun cuando en sentido estricto, la contradicción
entre la citada frase y la Carta conduciría a su declaratoria de
inexequibilidad simple, encuentra la Corte que ello no es posible, pues una
decisión con ese alcance generaría vacíos e inconsistencias en la aplicación de
la preceptiva impugnada, manteniendo incluso vigente su contrariedad con la
Constitución. En efecto, de limitarse la
Corte a retirar del ordenamiento la expresión “segundo
grado de consanguinidad”, la prohibición a
la que se integra se mostraría insuficiente e indeterminada, en cuanto
desaparecería la prohibición por parentesco de consanguinidad para quienes
aspiren a ser diputados, produciendo tal decisión un efecto contrario al
perseguido en este juicio, ya que en términos generales la inhabilidad legal resultaría
ser menos estricta que la prevista para los congresistas en el artículo 179-5
del Estatuto Superior.
5.4. Bajo esos supuestos, este Tribunal considera que
lo que cabe en el presente caso es acudir al expediente de las sentencias
integradoras, en la modalidad sustitutiva, que permita, por un lado, retirar
del ordenamiento jurídico los contenidos normativos juzgados como
inconstitucionales y, por el otro, ajustar la disposición de manera que exprese
un significado coherente, de acuerdo con los designios de la
Constitución.
Con respecto a las sentencias integradoras, la
Corte ha sostenido que las mismas son una modalidad de decisión por medio de
la cual, el juez constitucional “proyecta los mandatos constitucionales en la
legislación ordinaria, para de esa manera integrar aparentes vacíos normativos
o hacer frente a las inevitables indeterminaciones del orden legal”[26].
Ha expresado al respecto que las sentencias
integradoras, en cualquiera de sus modalidades      -interpretativas, aditivas
o sustitutivas-, “encuentran un claro fundamento en el carácter normativo de la
Carta Política (C.P. art. 4°) y en los principios de efectividad (C.P. art.
2°) y conservación del derecho (C.P. art. 241), llamados a gobernar el
ejercicio del control de constitucionalidad”[27], ya que facilitan la
labor de “mantener vigente en el ordenamiento jurídico la norma que ofrece
insuficiencias desde la perspectiva constitucional, en el sentido que le
permite al órgano de control constitucional ajustar su contenido a los mandatos
superiores parcialmente ignorados por el legislador”[28].
5.5. En el caso concreto de las sentencias
integradoras de tipo sustitutivas, que interesan a esta causa, éstas se
producen en aquellos casos en que la Corte retira del ordenamiento jurídico la
disposición acusada o un aparte de la misma, y procede a llenar el vacío de
regulación generado por la decisión con un nuevo texto que se ajuste a la
Constitución Política.
En esta modalidad de fallo, el juez constitucional
interpreta la disposición acusada y luego de establecer cuál es su contenido
normativo, encuentra que se configura en él una violación de la
Constitución que debe ser declarada. No obstante, advierte que la declaratoria
de inconstitucionalidad no es suficiente para rescatar la disposición
enjuiciada, toda vez que al reducirse su contenido como consecuencia de la
determinación inicial, se genera en ella un vacío que la priva de la
posibilidad de expresar un significado coherente y constitucionalmente válido.
Tal situación lleva a la Corte a dar un paso adicional en la decisión por
adoptar, que consiste precisamente en suplir el vacío para darle sentido a la
disposición, sustituyendo el contenido normativo declarado inexequible por uno
nuevo que esté conforme con la
Constitución.
Las sentencias sustitutivas son entonces una mezcla de
sentencia de inconstitucionalidad simple y de sentencia integradora, en el
sentido que si bien en ellas se anula el precepto acusado, éste es reemplazado
por un mandato que el propio fallo decide incluir o agregar al ordenamiento. De
acuerdo con la doctrina especializada, el tipo de sentencia sustitutiva se
caracteriza por adoptar, en forma sucesiva y concurrente, una postura ablativa,
por medio de la cual se neutraliza la inconstitucionalidad advertida, y una
postura reconstructiva, dirigida a llenar la laguna normativa creada por el
vicio de inconstitucionalidad detectado[29].
5.6. No sobre precisar que la
Corte Constitucional ha acudido a este tipo de sentencias en diversas
oportunidades. Así lo hizo, por ejemplo, en la
Sentencias C-445 de 1998, en la que se pronunció sobre una demanda de
inconstitucionalidad formulada contra el artículo 189 del Código Penal Militar.
En dicho fallo, se declaró la inexequibilidad de aquellas expresiones del
artículo que se ocupaban de fijar las penas imponibles cuando se incurría en el
delito de peculado por apropiación y, en su lugar, en un segundo paso, se
dispuso que para tal delito las penas aplicables eran las contempladas en el
Código Penal ordinario. Tal determinación la tomo la
Corte por considerar que en relación con los delitos comunes contemplados en
el Código Penal Militar, éste no puede, sin violar el principio de igualdad en
materia punitiva, imponer penas principales inferiores a las previstas en la
legislación penal ordinaria. En esa ocasión, la decisión adoptada por la
Corte fue la siguiente:
“Primero. Declarar INEXEQUIBLES las expresiones
“...incurrirá en prisión de dos (2) a diez (10) años y multa de un mil a
quinientos mil pesos e interdicción de derechos y funciones públicas de uno (1)
a cinco (5) años”, contenidas en el artículo 189 del Código Penal Militar, y
también el inciso final del mismo artículo, bajo el entendimiento de que las
penas para las conductas por él descritas son las consagradas en el artículo
133 del Código Penal ordinario, en la forma en que fue modificado por el
artículo 19 de la ley 190 de 1995”.
También lo ha hecho, entre otras, en las Sentencias
C-011 de 1994, C-012 de 1994, C-478 de 2003 y C1235 de 2005. En este último
fallo, el Tribunal se vio en la necesidad de acudir al expediente de las
sentencias sustitutivas, a propósito de una demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 2349 del Código Civil,  en el que se regulaba el tema de la
responsabilidad civil extracontractual de los “amos” por la conducta de
sus “criados” o “sirvientes”. La
Corte encontró que las expresiones utilizadas por la norma para referirse a la
relación de los empleados domésticos con sus empleadores, admitían
interpretaciones discriminatorias y denigrantes de la condición humana,
refiriéndose a un vínculo jurídico que no era constitucionalmente admisible.
Por tal razón, se procedió a declarar inexequibles las expresiones “amos”,
“criados” y “sirvientes”, dejando en claro que las mismas serían
sustituidas por las expresiones “empleadores” y “trabajadores”,
utilizadas por el Código Sustantivo de Trabajo en los artículos 22 y
siguientes. En la parte resolutiva de la
Sentencia C-1235 de 2005, se dijo:
“Declarar INEXEQUIBLE las expresiones ‘amos’,
‘criados’ y ‘sirvientes’, incluidas en el artículo 2349 del
Código Civil, las que se sustituyen por las expresiones ‘empleadores’ y ‘trabajadores’,
respectivamente. Por lo tanto, el texto del artículo 2349 del Código Civil es
el siguiente:  Art. 2349 – Los empleadores responderán del
daño causado por sus trabajadores, con ocasión del servicio prestado por
éstos a aquéllos; pero no responderán si se probare o apareciere que en tal ocasión
los trabajadores se han comportado de un modo impropio, que los empleadores
no tenían medio de prever o impedir empleando el cuidado ordinario y la
autoridad competente; en este caso recaerá toda responsabilidad del daño sobre
dichos trabajadores.”
Recientemente, en la
Sentencia C-468 de 2008, a la que ya se hizo referencia, la
Corte debió acudir nuevamente a la aludida institución, con ocasión de una
demanda de inconstitucionalidad promovida contra el artículo 163 de la
Ley 136 de 1994, en el que se fijaba el término de inhabilidad para que un concejal
pudiera aspirar a ser contralor municipal o distrital. En esa oportunidad, la
Corporación advirtió la existencia de una evidente contradicción entre los
términos constitucionales y legales, pues mientras la ley acusada señalaba que
el candidato a contralor no podía haber sido miembro del concejo dentro de los
tres años anteriores a la elección, la
Constitución establece que ese lapso sólo debe ser de un año. Así las cosas, en
tal providencia se concluyó que la expresión “o del concejo que deba hacer
la elección,” era inconstitucional, aclarando la
Corte que la prohibición para los concejales que aspiraban a ser contralores
no sufría desmedro alguno, en la medida en que la misma estaba regulada en la
Constitución, lo que no hacía indispensable que apareciera consignada
directamente en la norma, pues se aplicaba por remisión la disposición Superior.
Expreso esta Corporación sobre el particular:
“Para el caso concreto, respecto de los concejales que
quieran ser nombrados contralores distritales o municipales, la
Constitución estableció el término de un año como lapso de inhabilidad, pero
la ley ordenó que fueran tres, con lo cual superó el límite expresamente fijado
por la norma superior y, sencillamente, se vulneró el contenido de la
Carta. La conclusión de esta simple comparación es que la norma es inexequible
en ese aspecto.
Ahora bien, aunque el demandante impugnó la totalidad
del literal b), los cargos de inconstitucionalidad sólo confrontaron la legitimidad
del término de inhabilidad respecto de los concejales que aspiran a ocupar el
cargo de contralor distrital o municipal. Ello quiere decir que no todo el
literal b) acusado es inconstitucional, entre otras cosas porque la expresión “dentro de los tres años anteriores”, es aplicable también a los magistrados de los
tribunales que hagan la postulación y la
Corte no se pronunció sobre dicho aspecto en esta sentencia.
Tal circunstancia obliga a retirar del ordenamiento
jurídico únicamente la expresión “o del concejo que deba hacer la elección,”,
para que el resto de la disposición conserve sentido gramatical completo.
El retiro de esta expresión no crea, sin embargo, un
vacío legal respecto de la inhabilidad de los concejales que aspiran a ser
contralores distritales o municipales, pues tal como se ha explicado, dicha
inhabilidad fue regulada directamente por el constituyente, lo que no hacía
indispensable que apareciera consignado en la ley. Esto significa que, de
acuerdo con el texto constitucional, no pueden ser contralores distritales o
municipales quienes hayan sido miembros del concejo que deba hacer la elección
dentro del año anterior a la misma”.
5.7. Así las cosas, conforme con la facultad reconocida
al organismo de control constitucional para fijar los efectos de sus propios
fallos, como ya se había anunciado,
en la presente causa la Corte acudirá a la
figura de la sentencia integradora sustitutiva, con el fin de crear las
condiciones para que la decisión sea eficaz y garantizar así el respeto de la
Constitución, su integridad y supremacía. Bajo ese criterio, en la parte
resolutiva del presente fallo, se procederá a declarar inexequible la expresión
“segundo grado de consanguinidad” contenida en el numeral 5° del artículo 33 de la
Ley 617 de 2000, y ante el vacío que surge de tal determinación, la misma será
sustituida por la expresión “tercer grado de consanguinidad”, ajustando
así la inhabilidad legal por razones de parentesco prevista para quienes
aspiren a ser diputados, a lo dispuesto en los artículos 179-5 y 299 de la
Constitución Política.
VII.   DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “segundo grado de consanguinidad”, contenida en la parte inicial del numeral 5° del
artículo 33 de la Ley 617 de 2000 y sustituirla por la expresión “tercer
grado de consanguinidad”. En estos términos, el texto del numeral 5° del
artículo 33 de la Ley 617 de 2000 quedará así:
“Artículo
33. De las inhabilidades de los diputados. No podrá ser inscrito como candidato
ni elegido diputado:
(…)
5. Quien tenga vínculo por matrimonio, unión
permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de
afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses
anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política,
administrativa o militar en el respectivo departamento; o con quienes dentro
del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren
tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios
públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado
en el respectivo departamento. Así mismo, quien esté vinculado entre sí por
matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo
partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas
que deban realizarse en el mismo departamento en la misma fecha.”
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
El actor arguye que el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Quinta, mediante Sentencia del 11 de Agosto
de 2005, se pronunció sobre la imposibilidad que suponía para el legislador el
reducir al segundo grado de consanguinidad el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los congresistas, teniendo en cuenta para ello la
facultad constitucional extendida para regular la materia. Para el efecto, cita
los expedientes 76001-23-30-000-2003-04747-01 y 76001-23-30-000-2004-00023-01
acumulados.
[2]
Este enunciado normativo ya fue sometido a juicio de inconstitucionalidad,
habiendo sido declarado exequible por la
Corte en la Sentencia C-671 de 2004, por los cargos analizados en dicho fallo.
[3]
La doctrina y la jurisprudencia constitucional consideran las
inhabilidades como causales de inelegibilidad, en cuanto que buscan impedir que
el aspirante a un cargo público lo ocupe efectivamente. Sin embargo, es posible
que, excepcionalmente, algunas de ellas sean sobrevivientes, es decir, que se
configuren después de que el servidor se encuentra en ejercicio del cargo,
impidiendo entonces que continúe en él. Al respecto se pueden consultar las
Sentencias C-546 de 1993 y C-468 de 2008, entre otras.
[4]Al
respecto se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-564 de 1997,  C-311
de 2004 y C-468 de 2008.
[5]
Consultar las Sentencias C-558 de 1994, C-509 de 1994 y C-311 de
2004.
[6]
Sentencia C-348 de 2004. A su vez, los criterios expuestos en dicho fallo se
apoyan en las Sentencias C-380 de 1997, C-200 de 2001 y C-1212 de 2001, entre
otras.
[7]
Sentencia 348 de 2004.
[8]
Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias
C-798 de 2003 y C-348 de 2004.
[9]
Sentencia C-194 de 1995.
[10]
Sentencia C-617 de 1997.
[11] Sentencia Ibídem.
[12]
Sobre el punto se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-509 de 1997,
C-617 de 1997, C-1412 de 2000, C-200 de 2001, C-247 de 2001, C-540 de 2001,
C-952 de 2001, c-064 de 2003, C-625 de 2003, C-015 de 2004, C-348 de 2004,
C-179 de 2005 y C-468 de 2008.
[13]  Para la
Corte Constitucional, “el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de
los servidores públicos está previsto en la
Constitución y la ley. El legislador no puede modificar los límites fijados
directamente por el constituyente en cuanto existen varias razones que impiden
a la ley ampliar este régimen, entre las cuales se destacan las siguientes: 1ª)
La
Constitución establece un sistema cerrado de inhabilidades e
incompatibilidades por tratarse de restricciones al derecho fundamental de
elegir y ser elegido (C.P., Art. 40); 2ª) La sujeción de la ley al principio de
la supremacía de la
Constitución Política, lo cual impide que el legislador consagre regulaciones
que estén en contravía de la Carta o modifiquen los preceptos en ella
dispuestos (C.P., art. 4º); 3ª) Los límites de los derechos fundamentales
tienen que ser de interpretación restrictiva; 4ª) Cuando la propia Constitución
establece un límite a un derecho fundamental y se reserva tal prerrogativa,
cierra la posibilidad para que la ley, en su ámbito de competencia, pueda ser
más restrictiva en esa materia. De acuerdo con el principio de la supremacía de
la
Constitución, la ley no está facultada para dejar sin efecto práctico un
principio constitucional”. Sentencia C-540-01.
[14]
Al respecto, pueden consultarse las sentencias T-181-94,
M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-058-97,
M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-759-99, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[15]
Sentencias C-329-95 y C-209-00, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-618-97,
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[16]
Corte Constitucional. Sentencia C-200-01,
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[17]
Sobre el punto se pueden consultar las Sentencias C-540 de 2001, C-064 de 2003,
C-015 de 2004, C-311 de 2004 y C-468 de 2008.
[18]
Al respecto ver las Sentencias C-540 de 2001, C-311 de 2004 y C-468 de 2008.
[19]
El tema puede ser consultado en las siguientes Sentencias: C-540 de 2001, C-064
de 2003, C-015 de 2004, C-311 de 2004 y C-468 de 2008.
[20]
Al respecto, pueden consultarse las sentencias T-181-94,
M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-058-97,
M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-759-99, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[21]
Sentencia C-200 de 2001.
[22]
Cfr., entre otras, las sentencias C-483 de 1998, C-200 de 2000, C-200-01, C-311
de 2004 y C-384 de 2004.
[23] Sentencia
C-311 de 2004.
[24]
En relación con la inhabilidad prevista en el numeral 5° del
artículo 179 de la
Constitución Política, el mismo artículo, en sus incisos 2° y 3° del parágrafo
transitorio prevé: “Las inhabilidades previstas en los numerales 2°, 3°, 5°
y 6° se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en la
cual deba efectuarse la respectiva elección”... “Para los fines de este
artículo se considera que la circunscripción nacional coincide con cada una de
las territoriales, excepto para la inhabilidad consignada en el numeral 5°”.
[25]
Cfr. Diccionario de la
Lengua Española. Vigésima Primera Edición, y Diccionario Enciclopédico de   Derecho
Usual, Guillermo Cabanellas, Editorial Heliasta.
[26]
Sentencia C-109 de 1995.
[27]
Sentencia C-1230 de 2005.
[28]
Sentencia Ibídem.
[29]
Cfr. Roberto Romboli, “La tipología de las decisiones de la
Corte Constitucional en el proceso sobre la constitucionalidad de las leyes
planteado en vía incidental”. Revista Española de Derecho Constitucional,
número 48, 1996, pág. 65 y sig.