C-116-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-116/08
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por circunscripción del juicio
de inconstitucionalidad
Aun cuando la declaratoria de exequibilidad
pura y simple del artículo 46 de la Ley 472 de 1998 podría llevar a pensar,
prima facie, que existe cosa juzgada absoluta respecto de la totalidad del
mismo, impidiendo un nuevo pronunciamiento frente a sus distintos contenidos,
un análisis detallado de la sentencia indica que el estudio de la Corte recayó
únicamente sobre el segundo inciso del artículo, que trata el tema de la
finalidad de las acciones de grupo, pero no recayó ni sobre el inciso primero
ni sobre el inciso tercero, que definen aspectos relacionados con su campo de
acción y la titularidad e integralidad del grupo, respectivamente. En ese
contexto, la Sentencia C-215 de 1999 limitó el análisis de constitucionalidad
del artículo al cargo formulado y, por tanto, al contenido de su inciso segundo,
rechazando la acusación bajo la consideración de que la ley puede definir como
objeto de la acción de grupo el reconocimiento y pago de la indemnización de
los perjuicios, por cuanto tal definición es concordante con el diseño
constitucional de la acción. La intención inequívoca de la Corte, de
circunscribir el juicio de inconstitucionalidad al inciso segundo del artículo
46 de la ley 472 de 1998, se advierte no solo a partir del sentido del cargo y
de los argumentos que fueron vertidos en el citado fallo, sino también en el
hecho de que en las consideraciones, la Corte hizo expresa referencia al “inciso
acusado” y no al artículo acusado, por lo que los efectos de la cosa juzgada
constitucional frente al contenido del artículo 46 de la Ley 472 de 1998 sólo
son predicables del inciso segundo
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL APARENTE-Configuración/COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL APARENTE-Contenido normativo puede ser objeto de demanda y
de nuevo pronunciamiento
Sobre
la cosa juzgada aparente, esta Corporación ha señalado que la misma se
configura cuando la declaratoria de exequibilidad de una norma no encuentra
respaldo argumentativo en la parte motiva de la providencia, por carecer de la
más mínima fundamentación jurídica. Según la Corte, la absoluta falta de toda
referencia, aun la más mínima, a las razones por las cuales fue declarada la
constitucionalidad de lo acusado implica que la decisión adoptada no puede
hacer tránsito a cosa juzgada, aun cuando en la parte resolutiva se hubiera
declarado exequible un determinado contenido normativo, debiéndose entender
respecto de éste, que su vinculación al fallo obedece a un error de atención
por parte del órgano de control constitucional. En estos casos, frente al
precepto formalmente declarado exequible, pero respecto del cual no existe
ningún análisis en la sentencia, debe concluirse que no se presenta el fenómeno
jurídico de la cosa juzgada constitucional, pudiendo ser objeto de una nueva
demanda y un nuevo pronunciamiento de constitucionalidad.
ACCION DE GRUPO-Origen/ACCION DE GRUPO-Pretensión/ACCION
DE GRUPO-Trato procesal unitario
La
jurisprudencia constitucional, apoyada en los artículos 88 de la Carta y 3° de la
Ley 472 de 1998, ha sostenido que éstas se originan
en los daños ocasionados a un número plural de personas que deciden acudir ante
la justicia en acción única, para obtener la respectiva reparación y que a
pesar de referirse a intereses comunes, se pueden individualizar en relación
con el daño cuya indemnización se persigue, de ahí que a través de estas
acciones se amparen los intereses colectivos con objeto divisible e
individualizable. En esos términos, ha puntualizado la Corte que la acción de
grupo pretende resarcir el perjuicio ocasionado a un número importante de
personas, en cuanto todas ellas resultaron afectadas por un daño originado en
circunstancias comunes, lo que justifica un trato procesal unitario.
ACCION DE GRUPO-Características
(i) Es una  acción indemnizatoria, por
cuanto tiene por objeto la reparación de los daños ocasionados por la
vulneración de derechos de carácter subjetivo  susceptibles de valoración
patrimonial; y (ii) en una acción de carácter principal, que procede a pesar de
la existencia de otros medios de defensa judicial para obtener la reparación
del daño sufrido.
ACCION DE GRUPO-Titularidad
Son titulares de la acción de grupo las
personas que hubieren sufrido un perjuicio individual, pudiendo presentar la
demanda cualquiera de ellas en representación de las demás que hayan sido
afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada
uno de los interesados ejerza por separado su propia acción, ni haya otorgado
poder.
ACCION DE GRUPO-Integración del grupo para la procedencia
La
exigencia de que el grupo debe estar conformado por al menos veinte (20)
personas no es un presupuesto para la
presentación de la demanda en una acción de grupo, sino un requisitos para su
admisión, so pena de su inadmisión y posterior rechazo.
ACCION DE GRUPO-Obligación de proporcionar en la demanda
criterios para identificar y definir el grupo de por lo menos veinte (20)
integrantes
Dentro de los presupuestos deben señalarse entre otras cosas, además
de la identificación del demandado y la justificación sobre la procedencia de
la acción de grupo en los términos de los artículos 3º y 49 de la ley, los criterios para identificar y definir el grupo de por lo
menos veinte (20) integrantes, si no fuere posible proporcionar sus nombres
ACCION DE
GRUPO-Legitimación en la causa por activa
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DE
PROCESOS JUDICIALES-Potestad
para regular lo relacionado con el ejercicio de las acciones de grupo, en lo
referente a la noción de grupo
El contenido normativo que exige un número mínimo de veinte de personas para la admisión de
la demanda en una acción de grupo, se inscribe
en el marco de competencia reconocido al legislador para regular el ejercicio
de dicha acción y responde a un criterio de
razonabilidad. Tal medida, además, persigue un
fin constitucionalmente legítimo en cuanto que, por su intermedio, se busca
definir el sentido del grupo y racionalizar el
ejercicio de una acción que, precisamente, tiene como finalidad la
indemnización de daños masivos de carácter moderado, esto es, perjuicios de
pequeña entidad pero causados a un número considerable de personas, y en cuya reparación está comprometido el interés público o colectivo.
Referencia: expediente D-6864
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 46
de la Ley 472 de 1998 (parcial), “Por la cual se
desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación
con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras
disposiciones.”
Demandantes:
Nelly Julieth Arias Escobar y Néstor Ricardo Ortiz
Lozano
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos
mil ocho (2008)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, los ciudadanos Nelly Julieth Arias Escobar y Néstor Ricardo Ortiz
Lozano demandaron la inconstitucionalidad parcial del artículo 46 de la Ley 472
de 1998, “Por la cual se desarrolla el artículo 88
de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las
acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.”
Mediante Auto del veintitrés (23) de julio de
dos mil siete (2007), el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda
radicada bajo el número D-6864. Adicionalmente, decidió fijar en lista la norma
acusada por el término de diez (10) días con el fin de otorgar la oportunidad a
todos los ciudadanos de impugnarla o defenderla. En el Auto también se ordenó comunicar
la demanda al Ministro del Interior y de Justicia, al Presidente del Congreso de la República, al Director
del Instituto de Derecho Procesal, al Presidente de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las
Universidades Rosario, Javeriana y Nacional, para que, si lo estimaban
conveniente, intervinieran defendiendo o impugnando la constitucionalidad de la
disposición acusada. Igualmente, se ordenó dar traslado al Procurador General
de la Nación para que rindiera el concepto de su cargo, de acuerdo con el
artículo 7 del decreto 2067 de 1991.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe la norma
acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 43.357, de 6 de agosto de 1998, subrayando el aparte
demandado:
LEY 472 DE 1998
(agosto 5)
Diario Oficial No. 43.357, de 6 de agosto
de 1998
Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en
relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan
otras disposiciones.
(…)
ARTICULO 46. PROCEDENCIA DE LAS ACCIONES DE
GRUPO. Las acciones
de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto
de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que
originó perjuicios individuales para dichas personas.
La acción de grupo se ejercerá
exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los
perjuicios.
El grupo estará
integrado al menos por veinte (20) personas.”
III. LA DEMANDA
1. Normas constitucionales que se
consideran infringidas
Los demandantes consideran que el aparte
acusado del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, comporta una vulneración de los
artículos 1, 2, 13, 84, 88 inciso 2°, 89, 228 y 229 de la Constitución Política.
2. Fundamentos de la demanda
Los demandantes empiezan por señalar que la
nueva concepción del Estado, de acuerdo con la cláusula “Social de Derecho”,
hizo que éste asumiera un nuevo compromiso con la sociedad en relación con la
garantía de los derechos del individuo; dicho compromiso se manifiesta, entre
muchos otros ámbitos, en el establecimiento de acciones a través de las cuales
los miembros de la comunidad pueden exigir la protección de intereses, ya no
particulares, sino compartidos por una pluralidad de individuos.
Partiendo de esa consideración, los actores
señalan como razones de inconstitucionalidad del aparte acusado, las
siguientes:
- En primer lugar, estiman que el hecho de
que se limite la posibilidad de acudir a las acciones de grupo a la
circunstancia de que éste se encuentre conformado por al menos 20 personas,
comporta una vulneración de los artículos 1 y 2 constitucionales, ya que
constituye una medida discriminatoria que condiciona a un “guarismo” la
posibilidad de ejercer la acción, en contravía de los mandatos de la Carta que
buscan facilitarle a los individuos las herramientas necesarias para hacer
efectivas las garantías establecidas en el Texto Superior.
- En segundo término, a juicio de los
demandantes, el aparte acusado es inconstitucional por cuanto de acuerdo con el
artículo 88 de la Carta estas acciones tienen operancia cuando quiera que se
presente un daño que se le cause a un “número plural de personas”, por
lo que debe entenderse que, de acuerdo con el mandato constitucional, esta
acción podrá ejercerse cuando se reúnan dos o mas individuos que han sufrido un
daño, siempre que se cumplan los demás requisitos establecidos para el efecto.
Para los actores, una limitación como la
acusada impide que aquellos grupos que no cumplen con el número mínimo
requerido por el legislador acudan a la acción de grupo, lo que puede
presentarse, según afirman, en el caso de minorías y grupos social y
económicamente vulnerables, situación que se ve agravada si se considera que -en
ocasiones- la difícil situación económica de estas personas les impide acudir
individualmente a la jurisdicción en procura de sus derechos.
Pero además, a su juicio, el constituyente
no estableció que el legislador estuviera facultado para limitar a su arbitrio
el ejercicio de la acción y, en esa medida, estiman que el aparte acusado
modifica “la naturaleza y la esencia de esta herramienta colectiva (…)
cambiando la noción que se tiene de grupo, que es entendido como la reunión de
dos o más individuos que en estas condiciones sufren un perjuicio (…).”[1]
- Adicionalmente, los accionantes consideran que el aparte acusado vulnera
el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), particularmente en relación con los
siguientes elementos: (i) el principio general, según el cual todas las
personas nacen libres e iguales ante la ley y recibirán la misma protección y
trato por parte de las autoridades; (ii) la prohibición de establecer
discriminaciones arbitrarias e injustificadas que impliquen la negación del
acceso a un beneficio o la restricción en el ejercicio de un derecho a
determinado individuo o grupo de personas; (iii) el deber de establecer ventajas
o prerrogativas a favor de grupos disminuidos o marginados y (iv) la
especial protección de aquellos que se encuentran en circunstancias de
debilidad manifiesta.
En este orden de ideas, en su sentir, el
aparte acusado “margina a las personas que por circunstancias especiales no
cumplen con el número arbitrariamente impuesto por el legislador, y perpetúa su
situación de desigualdad”[2].
De esta manera, la norma establece una diferencia de trato entre aquellos que
logren conformar un grupo de 20 personas y quienes no, ya que mientras los
primeros pueden acudir a la acción de grupo y solucionar su conflicto a través
de un trámite expedito, los segundos deberán ejercer las acciones individuales
para ver satisfechas sus pretensiones, a través de procesos que suelen ser
mucho más extensos en el tiempo.
A lo anterior se le suma el hecho de que el
legislador no previó mecanismos que privilegiaran a los grupos marginados o
discriminados que no pudieran cumplir con el requisito numérico impuesto, por
lo que incurrió en una omisión al deber constitucional establecido en el inciso
segundo del artículo 13 de la Carta, en consonancia con los artículos 88 y 89
del Texto Superior.
En este escenario, sostienen que aplicado
el test de razonabilidad a la diferenciación impuesta por el legislador
en este asunto -lo que implica establecer (i) que exista un objetivo
perseguido a través del establecimiento del trato desigual; (ii) la
validez de ese objetivo a la luz de la Constitución y (iii) la relación
de proporcionalidad entre ese trato y el fin perseguido-, se concluye que ésta
vulnera el principio de igualdad; ello por cuanto, en primer lugar, no existe
relación alguna entre la medida adoptada por el legislador y “la pretendida
reserva de las acciones de grupo, para la protección de grupos de especial
entidad, o para la indemnización de daños de importantes repercusiones sociales
(fin constitucional)”[3] y,
en segundo término, porque su inclusión no era necesaria para la consecución de
un objetivo o fin de rango constitucional.
Por tal razón, consideran que la medida parece
satisfacer otros propósitos como, por ejemplo, restringir la posibilidad de
ejercer la acción de grupo para aquellos eventos en los que los afectados se
encontraran reunidos en alguna forma de organización con anterioridad a la
ocurrencia del hecho dañoso.
- Encuentran vulnerado, además,
el artículo 84 de la Carta según el cual cuando un derecho o una actividad
hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán
establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su
ejercicio; así, en el presente caso, el legislador estableció una limitación
que no se encuentra prevista en la norma constitucional correspondiente.
- Finalmente, en criterio de
los actores, el aparte acusado también viola los artículos 228 y 229
constitucionales, ya que establece una limitación injustificada a la posibilidad
de acceder a la administración de justicia mediante el ejercicio de la acción
de grupo, teniendo en cuenta que no existe ningún fundamento constitucional ni
legal que justifique la limitación establecida por el legislador, así como
tampoco un argumento objetivo -como podría ser la necesidad de protección de un
interés jurídico general- que sustente la procedencia de una disposición en tal
sentido.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio del Interior y de Justicia
Mediante escrito allegado a esta
Corporación el dieciséis (16) de agosto de dos mil siete (2007), el Ministerio
del Interior y de Justicia intervino en el proceso de constitucionalidad y,
tras un análisis de las normas presuntamente transgredidas, estableció que los
apartes acusados del artículo 46 de la Ley 472 se avienen a la Constitución
Política.
En su intervención resalta el hecho de que
las acciones de grupo tienen por objeto la reparación de los daños causados a
un número plural de personas, situación en la cual pueden verse involucrados
derechos de variada naturaleza, tanto de rango fundamental como de carácter
colectivo. La titularidad de esta acción, señala, se encuentra en cabeza de
cualquier persona natural o jurídica que hubiere sufrido un perjuicio
individual, aunque la ley permite que el Defensor del Pueblo y los Personeros
puedan ejercerla en nombre de aquél que se lo solicite o de quien se encuentre
en situación de desamparo o indefensión.
Por otra parte, en cuanto a las
oportunidades procesales en las que es posible que los perjudicados se hagan
parte del grupo, sostiene que ello puede suceder antes de la apertura del
proceso a pruebas o dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación
de la sentencia, siempre que la acción no haya prescrito o caducado; esta
última modalidad, según afirma, fue avalada por la Corte Constitucional.
El interviniente resalta el hecho de que en
estas acciones se involucran intereses individuales o particulares, lo que -en
su criterio- implica que “los criterios de regulación deber ser los
ordinarios”, salvo en lo relacionado con la forma de integrar el grupo y la
manera de hacer efectiva la reparación a cada uno de sus miembros aspectos que
-a su juicio-, “sí deben ser regulados de manera especial”.
Con fundamento en las anteriores
consideraciones, estima que el número de personas por el que debe estar
conformado el grupo de acuerdo con el aparte normativo acusado, es el resultado
del ejercicio de la libertad de configuración del legislador en esta materia;
pero, adicionalmente, considera que esta cifra es acorde con la naturaleza y finalidad
de la acción de grupo y, además, satisface el principio de economía procesal.
En este escenario, como quiera que la acción de grupo no excluye el ejercicio
de las demás acciones judiciales a las que se tenga derecho, debe concluirse
que el aparte acusado no comporta una limitación del derecho a la
administración de justicia.
De esta manera, a juicio del interviniente,
la efectividad de la acción y su impacto social justifican que la misma no
pueda ser adelantada por un grupo compuesto por un número de personas muy
reducido, por lo que el hecho de que se exija que deba estar conformado por al
menos veinte (20) integrantes, responde al hecho de que esa cifra constituye
una representación mínima del conglomerado social, sin que la norma establezca
algún tipo de discriminación relacionada con condiciones de índole económico,
político o cultural, en torno a las personas que puedan ejercerla.
Por todo lo anterior, el Ministerio
solicita que se declare la exequibilidad del aparte normativo acusado.
2. Academia Colombiana de Jurisprudencia
En escrito radicado el catorce (14) de agosto
de dos mil siete (2007), la Academia Colombiana de Jurisprudencia intervino en
el presente asunto y le solicitó a la Corte Constitucional que declare la
exequibilidad de la norma acusada.
Para fundamentar su solicitud, el
interviniente empieza por señalar que las acciones populares no se crearon con la
Constitución de 1991, sino que ellas ya se encontraban previstas de tiempo
atrás en la legislación colombiana. Así, sostiene que las acciones populares en
nuestro ordenamiento se agrupan de la siguiente manera: (i) las
dirigidas a la protección de bienes de uso público (arts. 1005, 1006, 1007,
2358 y 2360 del Código Civil); (ii) las acciones por daño contingente
(arts. 2359 y 2360 del mismo estatuto); (iii) las relacionadas con la
defensa del consumidor, contempladas en el Decreto 3466 de 1982; (iv)
las acciones para la protección del espacio público y el ambiente (art. 8 de la
Ley 9 de 1989 y Decreto 303 del mismo año) y (v) las acciones por
competencia desleal establecidas en la Ley 45 de 1990.
En relación con el objeto de la presente demanda,
sostiene que de acuerdo con la definición que se consigna en el Diccionario de la
Real Academia de la Lengua Española, la expresión grupo hace referencia
a una “pluralidad de seres o cosas que forman un conjunto, material o
mentalmente considerado”. En ese entendido, estima que no resulta
arbitrario que el legislador haya dispuesto que para poder ejercer la acción de
grupo, éste deba estar conformado por al menos 20 personas, ya que se trata de
un limite mínimo que se muestra razonable y que de ninguna manera resulta discriminatorio.
A su juicio, no es posible “convertir a
la acción de grupo en una nueva especie de acción de tutela, pues su espíritu
busca es proteger derechos colectivos y no derechos individuales”[4];
bajo tal consideración, afirma que el límite puesto por el aparte acusado resulta
lógico y congruente con lo que puede considerarse como un grupo, razón por la
cual solicita que se declare la exequibilidad de la norma demandada.
3. Universidad del Rosario
La Universidad del Rosario, a través del
Grupo de Acciones Públicas de la Facultad de Derecho, intervino en el proceso
de la referencia y solicitó que se declare la inexequibilidad de los apartes
normativos acusados.
Para el interviniente, a partir de un
criterio de interpretación restrictivo de la libertad de configuración
legislativa en esta materia, al legislador no le era dable limitar la
posibilidad de ejercer la acción de grupo al hecho de que este último estuviera
conformado por al menos veinte (20) personas, ya que el texto constitucional se
refiere a un número plural, expresión que de acuerdo con el Diccionario
de Real Academia de la Lengua Española, significa “el de la palabra que se
refiere a dos o más personas o cosas”.
Refiere que en los antecedentes
legislativos de la norma acusada, se encuentra que el legislador decidió
limitar el ejercicio de la acción estableciendo un requisito numérico, por
considerar que existen casos en los cuales “el número de victimas no demanda
una atención o protección especial, exigiendo un mínimo de veinte (20) personas
para la procedencia de la acción”[5]; lo
anterior permite concluir, en criterio del interviniente, que la única
motivación que tuvo el legislador para establecer el limite señalado fue el
hecho de considerar que algunos conflictos no merecen la protección judicial
prevista en el artículo 88 constitucional, por lo que deben acudir a la
justicia ordinaria para el efecto. En este punto, destaca además el hecho de
que a pesar de que durante el procedimiento legislativo se hizo referencia en
múltiples oportunidades a las class action del derecho anglosajón, el
legislador colombiano no consideró que el ejercicio de estas acciones no está
sujeto a la conformación de un grupo con un número mínimo de integrantes.
En este escenario, estima que el aparte
acusado comporta una vulneración del derecho a la igualdad por cuanto no se le
permite a grupos discriminados o marginados el ejercicio de la acción, en la
medida en que no reúna la cantidad de personas requeridas para el efecto.
Pero, adicionalmente, para el interviniente
la norma demandada viola la prohibición de regresividad en materia de derechos
sociales. En efecto, para fundamentar este punto, sostiene que las acciones de
grupo ya existían en nuestro ordenamiento jurídico con anterioridad a la
expedición de la Constitución de 1991. Así por ejemplo, tanto en el Estatuto
del Consumidor (art. 36, Decreto 3466 de 1982) como en la Ley 45 de 1990 (art.
76), el legislador estableció acciones de tipo indemnizatorio que han sido
calificadas por la doctrina como “especies de las acciones de grupo” y
respecto de las cuales no se estableció ningún tipo de exigencia en torno al
número de personas que deben conformar la parte activa de la litis, por lo que
una disposición como la que ahora es objeto de juicio de constitucionalidad,
comporta una vulneración del carácter progresivo de los derechos sociales al
limitar en mayor medida el ejercicio de estas acciones en comparación con sus
precedentes legislativos. Sobre el particular, resalta el hecho de que, de
acuerdo con las actas de las discusiones que se sostuvieron en la Asamblea
Nacional Constituyente, la voluntad del constituyente de 1991 fue que el
legislador, en cumplimiento del mandato establecido en el artículo 88 de la
Carta, hiciera un desarrollo progresivo de las acciones de grupo[6].
Por último, considera que el aparte acusado
también comporta una vulneración de algunos instrumentos internacionales
relacionados con la protección de los derechos sociales, económicos y
culturales, particularmente, de aquellos referentes a la prohibición de
regresividad en esta materia, tales como la Declaración Universal de Derechos
Humanos (arts. 8 y 30), el Pacto de derechos económicos, sociales y culturales
(arts. 2.1, 2.2 y 5.1), la Convención Americana de Derechos Humanos (arts. 1.1
y 26) y el Protocolo de San Salvador (art.4).
Con fundamento en lo anterior, solicita que
se declare la inexequibilidad de la disposición acusada.
4. Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, en escrito radicado el veintitrés (23) de agosto de dos mil siete (2007),
solicitó a la Corte que declare la exequibilidad de la norma acusada, pues en
su parecer la misma no viola la Constitución Política.
El interviniente explicó su solicitud con
base en los siguientes argumentos:
Al parecer de la intervención del Instituto
Colombiano de Derecho Procesal,  el aparte acusado no comporta una vulneración
del principio de igualdad, puesto que la exigencia de la conformación de un
grupo por un determinado número de personas, no se relaciona con el
establecimiento de ventajas o prerrogativas a favor de cierto grupo y en
detrimento de otro, ya que opera de la misma manera para todas las personas sin
importar sus condiciones particulares; así, por ejemplo, un grupo de veinte
(20) personas de escasos recursos tiene la misma posibilidad de acudir a la
acción de grupo que otro que está integrado por personas de mayores ingresos.
A su juicio, la norma acusada tampoco
vulnera el artículo 84 constitucional, según el cual “Cuando
un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las
autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o
requisitos adicionales para su ejercicio.”, toda vez que la exigencia en
cuanto a la integración del grupo es precisamente una reglamentación general,
por lo que mal podría endilgarse a ella la violación del mandato superior.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
Mediante concepto No. 4376, el Procurador
General de la Nación (E) solicitó a esta Corporación que declare la
inexequibilidad de la norma acusada.
En primer lugar, el Procurador afirma que
respecto del aparte normativo acusado no existe un pronunciamiento con efectos
de cosa juzgada constitucional, por cuanto a pesar de que el artículo ha sido
demandado en distintas oportunidades, en ninguna de ellas se ha producido un
pronunciamiento expreso respecto del inciso 3° del artículo en mención.
Sin embargo, afirma que la Corte Constitucional
sí ha establecido unos criterios de interpretación de las normas que regulan lo
referente a la legitimación activa para la presentación de las acciones de
grupo, por lo que puede afirmarse que esta Corporación, en particular en la
sentencia C-898 de 2005, “ya construyó una línea de interpretación
específica”[7] en
torno a este tema.
Así las cosas, según afirma el
representante del Ministerio, la Corte determinó que para efectos de analizar
la legitimación por activa de las acciones de grupo no es menester conformar un
grupo de veinte (20) personas para que instauren la demanda, ya que basta con
que en ella se establezcan los criterios que permitan identificar a los afectados.
En este sentido, sostiene que el hecho de que esta Corporación le haya dado ese
entendimiento al requisito de la legitimación para la interposición de la acción,
lleva a concluir que ella sí adolecía de los vicios y reproches expuestos por
los accionantes en la presente demanda.
No obstante lo anterior, a su juicio, los
pronunciamientos de la Corte han llevado a que “los temores que sobre la
igualdad en el acceso a la justicia surgían respecto a los grupos vulnerables [se
relativizaran], pues aunque continúa manteniéndose la vocación solidaria y de economía
procesal que inspiran a la acción de grupo, tales pretensiones no resultan ser
barreras para el uso del instrumento ni el reclamo de los derechos
constitucionales para los grupos de las características anotadas”.
Bajo tal consideración, interpretaciones de
la norma como las efectuadas por los demandantes ya no son de recibo, en razón
de los diversos pronunciamientos constitucionales sobre la materia, por lo que en
este nuevo escenario la exigencia hecha por el legislador no se muestra
arbitraria ni caprichosa, pues no establece un tratamiento injusto para
aquellos grupos que tengan dificultades para asociarse. De esta manera,
concluye que “la Corte ha dejado sin piso la vigencia del inciso demandado,
por lo que las hipótesis planteadas por los demandantes han sido superados por
la hermenéutica.”
Vista su exposición, el Procurador estima que
dada la interpretación que se ha dado al inciso acusado, la Corte podría
emitir una sentencia condicionada que diese continuidad al precedente. Sin
embargo, señala que en  aras de preservar la seguridad jurídica y mantener una
sola interpretación de la norma, se opte por la inexequibilidad de la
disposición acusada, de tal manera que en lo tocante con la determinación de la
legitimación por activa de las acciones de grupo, únicamente sea aplicable el
inciso primero del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, según el cual, ésta puede
interponerse por “un número plural o un conjunto de personas”.
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 5º de la
Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda por tratarse
de una norma que hace parte de una ley de la República.
2. Asunto procesal previo: Inexistencia de
cosa juzgada en relación con el aparte demandado del artículo 46 de la Ley 472
de 1998
En consideración a que esta Corporación ya
se ha pronunciado sobre el contenido del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, cuyo
inciso tercero es demandando en esta causa, debe iniciar la Corte por examinar
si respecto de dicha disposición opera o no el fenómeno jurídico de la cosa
juzgada constitucional, concretamente, frente a las Sentencias C-215 de 1999 y
C-569 de 2004.
Para tales efectos, resulta conveniente
recordar, inicialmente, que a través del citado artículo se aborda el tema de
la procedencia de las acciones de grupo, regulando la materia en tres incisos, que
si bien guardan la natural correspondencia temática, cada uno cuenta con un contenido
jurídico autónomo e independiente. (i) En el primer inciso, se delimita el
campo de acción de las acciones de grupo, al prever que “Las acciones de
grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de
personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que
originó perjuicios individuales para dichas personas.” (ii) En el inciso segundo se determina su finalidad, disponiendo que “La acción de grupo se ejercerá
exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los
perjuicios”. Finalmente, (iii) en el inciso tercero se define lo referente
a su titularidad e integralidad, al señalar que “El grupo estará integrado
al menos por veinte (20) personas.”
A propósito de sendas demandas formuladas
contra distintas disposiciones de la Ley 472 de 1998, acumuladas en un sólo
expediente, en la Sentencia C-215 de 1999 (MP Martha Victoria Sáchica Méndez), la
Corte abordó el estudio del citado artículo 46, declarándolo exequible en su
totalidad, sin que en la parte resolutiva de la providencia se hubiera limitado
explícitamente el alcance de la decisión. Al respecto, resolvió la Corte en el
aludido fallo:
Primero. Declarar EXEQUIBLES las
siguientes disposiciones de la Ley 472 de 1998: los numerales 4) y 5) del
artículo 12; los artículos 13 y 30 ; los apartes demandados del artículo
34 ; los artículos, 45, 46 y 47 ; los incisos segundos
de los artículos 48 y 53 ; los artículos 50 y 55 ; el numeral 3) del
artículo 65 ; y los artículos 71, 73, 85 y 86.
Aun cuando la declaratoria de exequibilidad
pura y simple del artículo 46 de la Ley 472 de 1998 podría llevar a pensar, prima
facie, que existe cosa juzgada absoluta respecto de la totalidad del mismo,
impidiendo un nuevo pronunciamiento frente a sus distintos contenidos, un
análisis detallado de la sentencia indica que el estudio de la Corte recayó
únicamente sobre el segundo inciso del artículo, que trata el tema de la
finalidad de las acciones de grupo, pero no recayó ni sobre el inciso primero
ni sobre el inciso tercero, que definen aspectos relacionados con su campo de
acción y la titularidad e integralidad del grupo, respectivamente.
Cabe recordar que en esa oportunidad, se
demandaba la inconstitucionalidad del artículo 46, con el argumento de que el
mismo limitaba “el alcance de las acciones de grupo en la medida que no
todos los demandantes buscan una sentencia condenatoria, sino declarativa o de
ejecución”; acusación que sólo es predicable del inciso segundo que
precisamente dispone que “La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para
obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios”. En ese contexto, la Sentencia C-215 de 1999 limitó el análisis de
constitucionalidad del artículo al cargo formulado y, por tanto, al contenido
de su inciso segundo, rechazando la acusación bajo la consideración de que la
ley puede definir como objeto de la acción de grupo el reconocimiento y pago de
la indemnización de los perjuicios, por cuanto tal definición es concordante
con el diseño constitucional de la acción.
La intención inequívoca de la Corte, de
circunscribir el juicio de inconstitucionalidad al inciso segundo del artículo
46 de la ley 472 de 1998, se advierte no solo a partir del sentido del cargo y
de los argumentos que fueron vertidos en el citado fallo, sino también en el
hecho de que en las consideraciones, la Corte hizo expresa referencia al “inciso
acusado” y no al artículo acusado. En la sentencia se dijo al
respecto:
“Para la Corte, el inciso acusado no hace más
que desarrollar el contenido del inciso segundo del artículo 88 de la Carta
Fundamental, según el cual la ley "regulará las acciones originadas en los
daños ocasionados a un número plural de personas", que es lo que la
doctrina ha definido como las acciones de grupo, cuyo objeto no es otro que el
especificado en el precepto demandado: obtener el reconocimiento y pago de la
indemnización de perjuicios por los daños producidos a un derecho o interés
colectivo.
Adicionalmente, y como se expuso en las
consideraciones generales, la diferencia sustancial entre la acción popular y
la de grupo es que la primera pretende la protección de los derechos e
intereses colectivos, mientras que la segunda persigue la reparación de un
perjuicio por un daño común ocasionado a un número plural de personas.
Por ende, no es viable el cargo formulado, pues el
actor desconoce la naturaleza de la acción de grupo, cual es la definida en el
artículo 46 de la Ley 472 de 1998, en consonancia con el artículo 88 de la
Constitución.”  (Subrayas y
negrillas fuera de texto).
En esos términos, los efectos de cosa
juzgada constitucional frente al contenido del artículo 46 de la Ley 472 de
1998, generados en la decisión adoptada por la Corte en la Sentencia C-215 de
1998, sólo son predicables del inciso segundo, que fue el aparte normativo
analizado en ese fallo. Respecto de los incisos primero y tercero, el último de
los cuales es objeto de la presente demanda, en la medida en que la Corte no
hizo comentario alguno, lo que existe en realidad es una cosa juzgada aparente
que no impide un nuevo pronunciamiento de fondo.
Sobre
la cosa juzgada aparente, esta Corporación ha señalado que la misma se configura
cuando la declaratoria de exequibilidad de una norma no encuentra respaldo argumentativo
en la parte motiva de la providencia, por carecer de la más mínima
fundamentación jurídica[8]. Según la Corte, “la
absoluta falta de toda referencia, aun la más mínima, a las razones por las
cuales fue declarada la constitucionalidad de lo acusado”[9]
implica que la decisión adoptada no puede hacer tránsito a cosa juzgada, aun
cuando en la parte resolutiva se hubiera declarado exequible un determinado
contenido normativo, debiéndose entender respecto de éste, que su vinculación
al fallo obedece a un error de atención por parte del órgano de control
constitucional. En estos casos, frente al precepto formalmente declarado
exequible, pero respecto del cual no existe ningún análisis en la sentencia,
debe concluirse que no se presenta el fenómeno jurídico de la cosa juzgada
constitucional, pudiendo ser objeto de una nueva demanda y un nuevo
pronunciamiento de constitucionalidad.
Así
las cosas, tratándose de los incisos primero y tercero del artículo 46 de la
Ley 472 de 1998, se reitera, la cosa juzgada derivada de la Sentencia C-215 de
1999 es apenas aparente, pues si bien los mismos fueron vinculados por la
declaratoria de exequibilidad de todo el artículo, ello obedeció a un error de
atención por parte de la Corte, ya que es claro que sus contenidos normativos
no se analizaron en dicha providencia. Así lo había reconocido ya esta
Corporación en la Sentencia C-569 de 2004 (M.P. Rodrigo Uprymny Yepez), en la
que se estudió una nueva demanda contra el artículo 46 de la Ley 472 de 1998.
Al respecto, se destacó en el fallo:
8- La anterior doctrina permite concluir que en el
presente caso, la cosa juzgada respecto a los incisos primero y tercero de  del
artículo 46 de la Ley 472 de 1998 es meramente aparente. Es cierto que esos
apartes (i) fueron declarados exequibles por la sentencia C-215 de 1999, pero
(ii) dicha providencia no hizo el mínimo análisis sobre la constitucionalidad
de esos incisos. Esto muestra (iii) que la parte resolutiva incurrió en un
error, lo cual se ve confirmado por ciertas expresiones de la sentencia –la
referencia al inciso, y no al artículo, demandado- que corroboran que la Corte
entendía que la demanda y su decisión recaían únicamente sobre el inciso
segundo del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, y no sobre la totalidad de esa
disposición. Por consiguiente la Corte analizará los cargos de la demanda
dirigidos contra los incisos primero y tercero del citado artículo 46, por
cuanto éstos no se encuentran cubiertos por la cosa juzgada constitucional.
Ciertamente,
con posterioridad a la Sentencia C-215 de 1999, el artículo 46 de la ley 472 de
1998 fue objeto de un nuevo pronunciamiento en la ya citada Sentencia C-569 de
2004. Aun cuando en esa oportunidad se acusaba también la totalidad del
artículo, la Corte, luego de precisar que los efectos de cosa juzgada
constitucional derivados de la Sentencia C-215 de 1999 sólo eran predicables
del inciso segundo, asumió el estudio de la demanda y restringió el juicio de
inconstitucionalidad al inciso primero, al encontrar que los cargos estaban
dirigidos exclusivamente contra su contenido normativo y no contra el contenido
del inciso tercero. Bajo esos supuestos, después del respectivo análisis de
constitucionalidad, la Corte adoptó las siguientes decisiones: (i) frente al
inciso segundo, “ESTARSE A LO RESUELTO en la
sentencia C-215 de 1999…”; (ii) respecto del inciso primero, “Declarar EXEQUIBLE
la expresión ‘Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un
número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes
respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas
personas’ e INEXEQUIBLE la expresión ‘Las
condiciones uniformes deben tener  también lugar respecto de los elementos que  configuran
la responsabilidad’ ”; (iii) en relación con el inciso tercero, “Inhibirse,
por ausencia de cargo de constitucionalidad…”.
De
conformidad con lo dicho, la Corte encuentra que es competente para
pronunciarse de la demanda que en esta oportunidad se formula contra el inciso
tercero del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, por cuanto dicho contenido
normativo no se encuentra cobijado por el fenómeno jurídico de la cosa juzgada
constitucional.
Aun
cuando después de proferidas las Sentencias C-215 de 1999 y C-569 de 2004, el contenido
del inciso tercero del artículo 46 de la Ley 472 de 1998 ha sido materia de
estudio por la Corte, concretamente en la Sentencia C-898 de 2005 (M.P. Álvaro
Tafur Gálvis), tal hecho no es relevante para efectos de configurar la posible
existencia de una cosa juzgada constitucional en su contra, pues en ese
oportunidad no hizo parte de las normas demandadas y tampoco fue vinculado a la
parte resolutiva del fallo, tal y como se explicará más adelante cuando se haga
alusión a la doctrina constitucional existente en torno a la titularidad e
integralidad de las acciones de grupo.
3. Planteamiento del problema jurídico
En el caso bajo examen, los demandantes le
solicitan a la Corte que declare inexequible la expresión “el grupo estará
integrado al menos por veinte personas”, contenida en el inciso tercero del
artículo 46 de la Ley 472 de 1998. Aducen que dicha expresión resulta
violatoria de la dignidad humana y de los derechos a la igualdad, al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia, en cuanto condiciona el
ejercicio de la acción de grupo a la circunstancia de que el grupo se encuentre
conformado por al menos veinte personas, lo cual desborda el propósito
perseguido por el Constituyente del 91, de prever que las acciones de grupo
puedan ser promovidas cuando se cause un daño a un número plural de personas,
es decir, a dos o más individuos.
Al respecto, explican, que la medida
legislativa acusada no tiene una justificación razonable y proporcional,
afectando especialmente a los grupos marginados y discriminados, quienes al no
poder cumplir con el requisito exigido, no pueden reclamar la defensa de sus
intereses colectivos a través de un mecanismo más expedito y menos oneroso que
las acciones particulares, como son las acciones de grupo.
Frente a la presente solicitud, las
posiciones de los intervinientes no son coincidentes. Por una parte, tanto el Ministerio
de Justicia y del Derecho, el Instituto de Derecho Procesal Colombiano, como la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, coinciden en solicitar la declaratoria
de exequibilidad, habida cuenta de que  la norma se circunscribe al ámbito de
libre configuración legislativa  y tiene por objeto la consecución de fines
constitucionalmente relevantes, en especial la eficacia en la administración de
justicia.
Por su parte, el Procurador General de la
Nación sostiene que podría optarse por una constitucionalidad condicionada de
la norma a la luz de la interpretación que se le ha dado al inciso acusado,
pero  en aras de preservar la seguridad jurídica, estima que una mejor decisión
sería declarar la inexequibilidad de la disposición acusada, de tal manera que
en lo relativo a  la determinación de la legitimación por activa de las
acciones de grupo, únicamente se tenga en cuenta el inciso primero del artículo
46 de la Ley 472 de 1998,  en virtud del cual, ésta puede interponerse por “un
número plural o un conjunto de personas”.
De acuerdo con los anteriores
planteamientos, le corresponde a la Corte definir si  la norma impugnada, al
disponer que “el grupo estará integrado al menos por veinte personas”
establece una limitación inconstitucional al ejercicio de la acción de grupo,
contraria a la dignidad humana y a los derechos a la igualdad, el debido
proceso y el acceso a la administración de justicia.
Para resolver el anterior problema
jurídico, inicialmente la Corte (i) presentará un panorama  general de las
acciones de grupo, (ii) posteriormente analizará la doctrina existente sobre la
procedencia de dichas acciones frente al requisito de integralidad del grupo y,
finalmente, (iii) procederá al  análisis concreto de la disposición demandada a
la luz de los cargos formulados en su contra.
4. Panorama general de las acciones de grupo
Esta Corte se ha referido a las acciones
colectivas, populares y de grupo, destacando que las mismas “constituyen
mecanismos de participación social instituidas a favor del ciudadano para
defender y representar intereses comunitarios con una motivación esencialmente
solidaria”[10]. También ha subrayado la
Corporación[11], que tales acciones son
un elemento clave del modelo de Estado constitucional adoptado por la Carta del
91 y de su sistema de garantías, no solo por estar íntimamente relacionadas con
dos de sus principios fundantes: la solidaridad  y la dignidad humana (C.P.
art. 1°), sino además, por coadyuvar al propósito de protección de los derechos
de la persona y de los grupos, que, precisamente, comporta un fin esencial del
Estado (C.P. art. 2°).
Y es que el Constituyente del 91, sin abandonar el propósito de protección
de los derechos de la persona, que continúa siendo fundamento y base del
ordenamiento político (C.P. arts 1º y 5º), en un esfuerzo por superar las
limitaciones del individualismo egoísta propio del modelo del estado liberal
clásico, y amparado en el principio de solidaridad, se propuso promover el
reconocimiento de los intereses jurídicos de orden colectivo o difuso, diseñando
mecanismos judiciales especiales, como las acciones populares y de grupo, con
el propósito claro de garantizar que la protección de los mencionados intereses
sea real y efectiva.
Bajo
esa orientación, la nueva Constitución Política le hace un reconocimiento
expreso a tales acciones en dos de sus disposiciones. En el artículo 88, al
delegar en el legislador la facultad expresa para regular “las acciones
populares para la protección de los derechos e intereses colectivos… y “las
acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas,
sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares”; y en el
artículo 89 que establece que fuera de las acciones directamente diseñadas por la
Carta, “la ley establecerá los demás recursos, las acciones, y los
procedimientos necesarios para que puedan propugnar por la integridad del orden
jurídico, y por la protección de sus derechos individuales, de grupo o
colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.”
En cumplimiento del amplio margen de
configuración normativa reconocido por las disposiciones constitucionales
citadas, el legislador procedió a expedir la Ley 472 de 1998, mediante la cual
se regula el ejercicio de las acciones populares y de grupo. En términos
generales, a través de dicha ley se determina el alcance de tales acciones, se
fijan los principios que rigen su trámite procesal y se regula con detalle todo
lo relacionado con los procesos judiciales que las deciden.
Tratándose
de la institución de las acciones de grupo, objeto del presente
pronunciamiento, la jurisprudencia constitucional, apoyada en los artículos 88
de la Carta y 3° de la Ley 472 de 1998, ha sostenido
que éstas se “originan en los daños ocasionados a un número plural de personas
que deciden acudir ante la justicia en acción única, para obtener la respectiva
reparación y que a pesar de referirse a intereses comunes, se pueden
individualizar en relación con el daño cuya indemnización se persigue”[12].
En esos términos, ha puntualizado la Corte[13] que la acción
de grupo pretende resarcir el perjuicio ocasionado “a un número importante
de personas”[14] -un
grupo-, en cuanto todas ellas resultaron afectadas por un daño originado en
circunstancias comunes, lo que justifica un trato procesal unitario. En las
acciones de grupo la responsabilidad es entonces tramitada colectivamente, en
cuanto se trata de reclamar los daños ocasionados a un número importante de
ciudadanos, pero las reparaciones concretas son en principio individualizadas,
ya que, por su intermedio, lo que se ampara es el daño subjetivo de cada uno de
los miembros del grupo.
A partir del alcance que les ha sido
reconocido, la jurisprudencia constitucional ha destacado que son diversas las
razones que justifican la incorporación de las acciones de grupo al universo
jurídico. En las Sentencias C-215 de 1999 y C-569 de 2004, la Corte se refirió
al punto, sosteniendo que dichas acciones contribuyen decididamente en la
realización del derecho de acceso a la administración de justicia y en el
desarrollo del principio de economía procesal, al resolver en un mismo proceso
las pretensiones de un número plural de personas que fueron afectadas por una
misma causa. En efecto, la acción de grupo busca que se simplifique la
administración de justicia y se aúnen esfuerzos para solicitar la reparación de
los daños causados por un evento lesivo. Es por ello, que su finalidad es
permitir que un grupo de individuos afectados por un acontecimiento masivo, por
encontrarse en circunstancias iguales, puedan interponer una sola acción con
fines de reparación, con lo que se logra una mayor eficiencia en términos de
números de procesos, pruebas y representación jurídica, además de un crucial
efecto de economía procesal que se traduce en la reducción del desgaste del
aparato judicial y su contribución en la lucha contra la congestión de la
administración de justicia.
Dentro de su objetivo de coadyuvar a la
realización del derecho de acceso a la administración de justicia, la
importancia de las acciones grupo radica en permitir la disminución de los
costos de los litigios, pues abren la posibilidad para que éstos sean divididos
entre todas las personas afectadas. Ello facilita “que pretensiones que, si fueran reclamadas individualmente,
serían económicamente inviables, debido a su escaso valor, puedan ser
reclamadas colectivamente, ya que, a pesar de poder ser modestas e incluso
insignificantes individualmente, dichas pretensiones adquieren un significado
económico importante al ser agrupadas, lo cual justifica su acceso y decisión
por el aparato judicial”[15].
En lo que corresponde a las características
de la acción de grupo, la Corte ha destacado en diferentes fallos las
siguientes: “i) No involucran derechos colectivos. El elemento común es la
causa del daño y el interés cuya lesión debe ser reparada, que es lo que
justifica una actuación judicial conjunta de los afectados ; ii) En
principio, por tratarse de intereses individuales privados o particulares, los
criterios de regulación deben ser los ordinarios ; iii) Los mecanismos de
formación del grupo y la manera de hacer efectiva la reparación a cada uno de
sus miembros sí deben ser regulados de manera especial, con fundamento en la
norma constitucional, atendiendo a las razones de economía procesal que
inspiran su consagración en ese nivel.”[16]
Conforme  a lo anterior, la acción de grupo
se constituye en: (i)  Una  acción indemnizatoria, por cuanto tiene por objeto
la reparación de los daños ocasionados por la vulneración de derechos de
carácter subjetivo  susceptibles de valoración patrimonial; y (ii) en una
acción de carácter principal, que procede a pesar de la existencia de otros
medios de defensa judicial para obtener la reparación del daño sufrido, pues
precisamente el artículo 88 de la Constitución y la Ley 472 de 1998 señalan que
la misma puede instaurarse “sin perjuicio de la acción individual que
corresponda por la indemnización de perjuicios”.
En
punto al objeto de las acciones de grupo, la Corte ha abordado el tema a partir
de la distinción constitucional entre éstas y las acciones populares, haciendo
“énfasis en el carácter reparatorio de las acciones de grupo, a partir de la
constatación de un daño ocasionado, ya sea sobre intereses particulares o
colectivos, pero cuyos efectos se radican en las personas individualmente
consideradas”.[17] En este contexto, ha
señalado la jurisprudencia que, aun cuando las acciones de grupo y las acciones
populares tienen la misma naturaleza jurídica: son acciones colectivas, se
distinguen, entre otros aspectos, en su finalidad y en los derechos e intereses
protegidos. (i) En su finalidad, en la medida que, mientras la acción popular
tiene un propósito esencialmente preventivo, la acción de grupo cumple una función
reparadora o indemnizatoria. Ello significa que para promover la acción popular
no se requiere que exista un daño sobre el interés protegido, mientras que la acción
de grupo se hace efectiva una vez ocurrido el daño, pues precisamente busca su reparación[18].
(ii) En cuanto a los derechos e intereses protegidos, pues en tanto la acción
popular busca amparar esencialmente una categoría de derechos e intereses, los derechos
e intereses colectivos, la acción de grupo se proyecta sobre todo tipo de
derechos e intereses, sean éstos colectivos o individuales, pues lo que
persigue es la indemnización de los perjuicios provenientes de la afectación de
un interés subjetivo, causado a un número plural de personas[19].
Así lo precisó la Corte en la Sentencia C-1062 de 2000, al condicionar la
constitucionalidad del artículo 55 de la Ley 472 de 1998, que restringía el
objeto de protección de las acciones de grupo, a que los daños por indemnizar
derivaran “de la vulneración de derechos e intereses colectivos”. La
Corte declaró exequible dicha disposición, bajo el entendido “de que con su
interpretación y aplicación no se excluyan los demás derechos subjetivos de
origen constitucional o legal, cualquiera que sea su naturaleza, como derechos
igualmente amparables por las acciones de clase o de grupo”. Sustentó la
Corporación su decisión, afirmando:
“Como se ha dejado sentado, la naturaleza
de la acción de clase o de grupo es esencialmente indemnizatoria de los
perjuicios provenientes de la afectación de un interés subjetivo, causados a un
número plural de personas por un daño que se identifica en el hecho vulnerante
y en el responsable. De restringir el ejercicio de esa acción a una determinada
categoría de derechos, se produciría una restricción consecuencial de los
alcances resarcitorios que con ellas se pretenden lograr, con abierto
desconocimiento del propósito de la norma superior al establecer que “[t]ambién
regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de
personas”[20]
Refiriéndose
también al objeto de las acciones de grupo, la jurisprudencia constitucional ha
destacado que la Constitución del 91 no distingue como sí lo hace la doctrina,
entre intereses colectivos e intereses difusos, quedando comprendidos los dos
tipos de intereses en el concepto de “intereses colectivos” (C.P. art.
88). En la Sentencia C-215 de 1999, al tratar el tema de la naturaleza de las
acciones populares y al objeto de su protección, la Corte descartó cualquier
interpretación restrictiva a partir de dicha distinción, e indicó que las
acciones populares protegían igualmente intereses difusos e intereses
colectivos. En ese contexto, ha explicado este Tribunal que en el
constitucionalismo colombiano, la distinción importante es entre intereses o
derechos colectivos indivisibles, que “se caracterizan por el hecho de que se
proyectan de manera unitaria a toda una colectividad, sin que una persona pueda
ser excluida de su goce por otras personas”[21], los cuales
son protegidos a través de las acciones populares; y los llamados derechos
o intereses colectivos divisibles e individualizables, que “hacen referencia a
una comunidad de personas más o menos determinada gracias a las circunstancias
comunes en que se encuentren respecto de un interés que les fue afectado”[22],
cuya protección corresponde a las acciones de grupo.
La aludida
distinción es entonces relevante, pues a partir de ella se define y delimita el
objeto de las acciones populares y de las acciones de grupo, en el sentido de que
a las primeras les corresponde proteger los intereses colectivos con objeto
indivisible o derechos colectivos en sentido estricto, mientras que las
segundas amparan los intereses colectivos con objeto divisible e
individualizable[23].
De
esa manera, es menester concluir que las acciones de grupo pretenden reparar el
daño ocasionado a los derechos subjetivos de un número plural de personas que
establece la ley para ser consideradas como un grupo, en la medida en que todas
ellas fueron afectadas por un evento lesivo común, que amerita un tratamiento
procesal unitario. En la acción de grupo, si bien la determinación de la
responsabilidad es tramitada conjuntamente, las reparaciones concretas son en
principio individualizadas, puesto que lo que se protege es el daño subjetivo
de cada uno de los miembros del grupo.[24]
5. La titularidad en las acciones de grupo. Interpretación
del  inciso tercero del artículo 46 de la Ley 472 de 1998 a la luz de la
jurisprudencia constitucional y contenciosa administrativa.
El tema sobre la titularidad en
las acciones de grupo ha sido abordado por la Corte en algunos de sus
pronunciamientos, teniendo en cuenta dos aspectos principales: (i) el amplio margen de configuración normativa
reconocida al legislador para regular el ejercicio de dichas acciones, y (ii)
los límites de la prefiguración constitucional establecida por el propio
artículo 88 de la Carta, que expresamente atribuye su ejercicio a un “número
plural de personas”.
En ese contexto, esta
Corporación ha entendido la
noción de grupo, fundamentalmente, a partir de lo previsto sobre la materia en el
artículo 46 de la  Ley 472 de 1998 y demás normas concordantes. Conforme ya se
mencionó, dicha norma regula el tema de la procedencia de las acciones de
grupo, a través de tres incisos, que si bien guardan la natural correspondencia
temática, cada uno cuenta con un contenido jurídico autónomo e independiente.
(i) En el primer inciso, reproduce en forma idéntica el contenido del artículo
3° de la citada ley, que define las acciones de grupo como: “…aquellas
acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen
condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios
individuales para dichas personas.” (ii)
En el inciso segundo determina la finalidad de tales acciones, disponiendo que “La acción de grupo se ejercerá
exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los
perjuicios”. Finalmente, (iii) en el inciso tercero, objeto de la presente
demanda, regula lo referente a la titularidad e integralidad en la acción de
grupo, al señalar que “El grupo estará integrado al menos por veinte (20)
personas.”
No sobra repetir que el artículo
46 de la Ley 472 de 1998 ya ha sido materia de estudio en sede del control
abstracto de constitucionalidad, con la claridad que si bien su inciso tercero
no se encuentra vinculado directamente a un pronunciamiento de fondo, la Corte
sí ha fijado una línea de interpretación en torno a su contenido normativo, es
decir, sobre la expresión: “El
grupo estará integrado al menos por veinte (20) personas.”.
La primera oportunidad en la
que la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 46 de la
citada Ley  472 de 1998, fue entonces en la Sentencia C-215 de 1999[25],
donde se establecieron los criterios determinantes en la interpretación
constitucional de las acciones de grupo, en cuanto a su  naturaleza,
características, finalidad, diferencia con las acciones populares, entre otros
aspectos. Según quedó establecido en apartado anterior, entre otras decisiones,
la sentencia declaró la constitucionalidad del artículo impugnado en su
totalidad, aun cuando el análisis de constitucionalidad se circunscribió al contenido
del inciso segundo (2°).
Posteriormente, dicho artículo
fue objeto de un nuevo juicio de constitucionalidad y la Corte se pronunció
sobre el contenido de su inciso primero (1°) mediante la Sentencia  C-569 de
2004.[26] Esta vez se demandaba la
interpretación que el Consejo de Estado venía haciendo sobre “la
preexistencia del grupo”, en el sentido de considerar que el grupo como
entidad, debía existir antes de la ocurrencia del hecho dañino y, por tanto,
era presupuesto de procedibilidad de la acción de grupo. Quien en esa oportunidad
acusaba la inconstitucionalidad del aludido precepto, consideraba que el
alcance fijado por el máximo órgano de la jurisdicción contenciosa no se
deducía del texto de la norma, desconociendo los principios de legalidad e
igualdad material y el propio diseño constitucional de la acción de grupo (C.P.
art. 88).
En el mencionado fallo, la
Corte le dio la razón al demandante declarando inexequible la expresión: “Las condiciones uniformes deben tener
también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad”,
contenida, tanto en el inciso primero (1°) del artículo 3° como en el inciso
primero (1°) del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, de los cuales se desprendía
la interpretación sobre la preexistencia del grupo acogida por el Consejo de
Estado. En conclusión, en el mencionado fallo, la Corte estimó que era
inconstitucional la exigencia legal de la preexistencia del grupo al momento de
la ocurrencia del daño, como requisito de procedibilidad de la acción de grupo.
Al respecto, explicó la Corte en el mencionado fallo:
“El análisis precedente ha mostrado que la exigencia
legal de la preexistencia del grupo a la ocurrencia del daño, como requisito de
procedibilidad de la acción de grupo, constituye un requisito desproporcionado,
que desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia y riñe con
la naturaleza y finalidad de las acciones de grupo, por las siguientes razones:
En primer término, esta exigencia es desproporcionada, ante la imposibilidad de
verificar una adecuación entre su inclusión en los artículos 3 y 46 de la ley
472 de 1998 (medio) y la pretendida reserva de las acciones de grupo para la
protección de grupos de especial entidad, o para la indemnización de daños de
importantes repercusiones sociales (fin constitucional); y ante la
innecesariedad de su inclusión para la consecución de dichos fines
constitucionales, y la existencia de otros medios, como diseñar e incluir otros
requisitos de procedibilidad, que  permitieran satisfacer en mayor medida y con
menor desmedro del régimen constitucional de las acciones de grupo, la
finalidad constitucional perseguida.
En segundo término, este requisito desconoce el
contexto del diseño constitucional de las acciones de grupo: el modelo de
Estado constitucional y su sistema de garantías inspirado en los principios de
efectividad de los derechos (CP art. 2º), y de  prevalencia del derecho
sustantivo (CP art. 228).
Por esas razones, dicha exigencia desconoce el
principio de igualdad en el acceso a la administración de justicia (CP arts. 13
y 228), al establecer una diferencia de trato en consideración al factor de la
preexistencia del grupo, lo que implica la privación, para las personas no
preagrupadas, de todas las ventajas procesales que caracterizan dichas
acciones.
Finalmente, el requerimiento de que el grupo debe
preexistir al daño desconoce la naturaleza y finalidad de las acciones de
grupo: reparar los perjuicios causados a un número plural de personas (CP art.
88), bajo la idea de que el objeto protegido por dichas acciones es un interés
de grupo divisible (CP art. 89) que predetermina las condiciones para definir
el grupo: no caracterizado según un principio de organización, y en ocasiones
compuesto por personas de difícil identificación y determinación (grupo
abierto)”.
Finalmente, en la Sentencia
C-898 de 2005,[27] a propósito de una
demanda presentada contra varias disposiciones de la Ley 472 de 1998, la Corte
se refirió al contenido del inciso tercero (3°) del artículo 46. Aun cuando en
esa oportunidad dicho inciso no fue acusado ni vinculado a la parte resolutiva
de la sentencia, la reciprocidad existente entre éste y las normas acusadas,
permitió que la Corte, en la parte motiva del fallo, se refiriera al alcance de
su contenido normativo, avalando la interpretación que del mismo venía
realizando el Consejo de Estado luego de proferida la  Sentencia C-569 de 2004.
En efecto, con ocasión de la
decisión adoptada por la Corte en la citada Sentencia C-569 de 2004, el Consejo
de Estado[28], en distintos
pronunciamientos sobre la materia, venía desarrollando una línea uniforme de
interpretación sobre el alcance del inciso tercero (3°) del artículo 46 de la
Ley 472 de 1998, en el sentido de considerar que la exigencia allí prevista, de
que “El grupo estará
integrado al menos por veinte (20) personas”, aun cuando es un presupuesto
procesal, no es un requisito exigible para el momento de la presentación de la
demanda sino para su admisión, pues la demanda puede ser presentada por
cualquiera de los afectados individualmente con el daño, quien a su vez se
entiende que representa a los demás integrantes del grupo afectado.
Explicó la Corte en la Sentencia
C-898 de 2005, acorde con la jurisprudencia del Consejo de Estado, que la
interpretación que debe darse al inciso tercero (3°) del artículo 46 de la Ley
472 de 1998, es la de que,  la exigencia de que el grupo debe estar integrado
al menos por veinte personas, no puede entenderse como un obstáculo para la
presentación de la demanda, en cuanto no se requiere la concurrencia de todos
ellos para tal acto, toda vez que, de conformidad con el artículo 48 del mismo
ordenamiento, en la acción de grupo el actor o quien actúa como demandante,
representa a las demás personas que hayan sido afectadas por los hechos lesivos.
Por ello, lo que resulta exigible al actor al momento de presentar la demanda, a
la luz del numeral cuarto (4°) del artículo 52 del mismo ordenamiento, es el
deber de señalar en ella la identidad de por lo menos veinte de los miembros
del grupo afectado o, en todo caso, señalar los criterios que permitan su
identificación por parte del juez. Sobre este particular, la Corte sostuvo en
el referido fallo:
“Así
mismo que en relación con el número mínimo de 20 personas, el Consejo de
Estado, luego de dicha decisión de constitucionalidad ha precisado que el
número mínimo aludido  no puede entenderse tampoco como una limitante para la presentación de la demanda pues no es
indispensable la concurrencia de todos ellos al
momento de dicha presentación, toda vez que, de conformidad con lo
dispuesto por el parágrafo del artículo 48 de la
Ley 472 de 1998, ‘[e]n la acción de grupo el actor o quien actúe como
demandante, representa a las demás personas que hayan sido afectadas
individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de
los interesados ejerza por separado su propia acción, ni haya otorgado poder’.
El Consejo de Estado ha advertido que si bien  la acción puede ser interpuesta
por una persona esta debe actuar en relación con
el daño causado a un grupo no inferior de 20
personas y que la demanda debe, en todo caso  establecer
los criterios que permitan la identificación del grupo afectado.”
De esta manera, en la Sentencia
C-898 de 2005, la Corte concretó el alcance de la exigencia contenida en el
inciso tercero (3°) del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, en el sentido de
precisar que no se requiere conformar un grupo para demandar en acción de grupo,
pues cualquier persona puede instaurarla en nombre y representación del colectivo
afectado con el mismo daño, debiendo sí proporcionar en la demanda el nombre de
por lo menos veinte de los integrantes del mismo grupo, o en su defecto, señalar
los criterios para identificarlos y definirlos.
De los fallos citados y de la
propia Ley 472 de 1998, pueden extraerse las siguientes directrices de
interpretación:
1. Que  según lo dispone el
artículo 48 de la propia Ley 472 de 1998, son titulares de la acción de grupo
las personas que hubieren sufrido un perjuicio individual, pudiendo presentar
la demanda cualquiera de ellas en representación de las demás que hayan sido
afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada
uno de los interesados ejerza por separado su propia acción, ni haya otorgado
poder.
2. Que la determinación del
grupo, de por lo menos veinte personas, no es entonces un presupuesto para la legitimación en la causa por activa. Es en realidad un requisito de admisión de la demanda, so pena de su inadmisión y posterior rechazo, y en esa medida, dentro de los presupuestos
de la misma deben señalarse entre otras cosas, además de la identificación del demandado
y la justificación sobre la procedencia de la acción de grupo en los términos
de los artículos 3º y 49 de la ley, los criterios para identificar y definir
el grupo de por lo menos veinte
(20)
integrantes, si no fuere posible proporcionar sus nombres (art 52).
3. Que en el auto admisorio el juez deberá
valorar la procedencia de la acción de grupo en los términos de los artículos 3º y 47 de la Ley, y en el mismo
auto, además de disponer su traslado al demandado por el término de diez (10)
días, deberá  ordenar que se informe a los miembros del grupo a través de un
medio masivo de comunicación o de cualquier mecanismo
eficaz, habida cuenta que serían los eventuales beneficiarios (art 53).
Significa lo anterior, que luego de haberse señalado en
la demanda los nombres de por lo menos veinte de los
integrantes del grupo, o de señalar los criterios para
identificarlos, y luego de valorada por el juez a partir de los mandatos
constitucionales y legales la procedencia de la acción respecto del grupo, el
juez convocará a los integrantes del mismo que no se hayan
hecho presentes al proceso a través de un medio masivo
de comunicación.[29]
4. En relación con la integración del grupo, concretamente
el artículo 55 de la Ley 472 de
1998, señala que cuando la demanda se haya originado en
daños ocasionados a un número plural de personas por
una misma acción u omisión, o por varias acciones u omisiones, derivadas de la
vulneración de derechos  o intereses colectivos, quienes hubieren sufrido un perjuicio podrán hacerse
parte dentro del proceso, antes de la apertura a pruebas,
mediante la presentación de un escrito en el cual se indique su nombre, el daño
sufrido, el origen del mismo y la voluntad de acogerse al fallo y de pertenecer al conjunto de individuos que
interpuso la demanda como un mismo grupo. Quien no concurra al proceso, y siempre y cuando su acción no haya prescrito y/o
caducado de conformidad con las disposiciones vigentes, podrá acogerse
posteriormente, dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación de
la sentencia, suministrando la información anterior,
pero no podrá invocar daños extraordinarios o excepcionales para obtener una
indemnización mayor y tampoco se beneficiará de la condena en costas[30].
En suma, de acuerdo al criterio de interpretación de la Corte, la
determinación de un grupo de por lo menos veinte (20) personas no afecta
la legitimación en la causa por activa en lo que respecta a la presentación de la demanda, pero sí es presupuesto procesal para la admisión de la misma, correspondiéndole
al juez verificar su cumplimiento.
En lo que respecta a la legitimación en la
causa por activa, no sobra recordar que la Corte, a través de la Sentencia C-215
de 1999, ya había avalado la decisión legislativa, prevista en el artículo 48
de la Ley 472 de 1998, de facultar a cualquier persona -natural o jurídica- afectada
con el daño, para acudir a la acción de grupo y reclamar, en representación de
los demás sujetos perjudicados individualmente por los hechos vulnerantes, la
totalidad de los perjuicios ocasionados al  grupo. En tal pronunciamiento se
respaldó también la opción, prevista en el mismo artículo 48, de facultar al
Defensor del pueblo y a los personeros municipales y distritales, para presentar
acciones de grupo en nombre de cualquier persona que así se lo solicite o que
se encuentre en estado de desamparo o indefensión.
El argumento esbozado por este Tribunal
para declarar la exequibilidad de la disposición que regula la legitimación en
la causa por activa se construyó a partir de una consideración básica: el
principio de efectividad de los derechos, que es un claro desarrollo del
artículo 2º de la Carta, según el cual, es deber del Estado asegurar “la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución”. El citado fallo indicó sobre el punto:
“Los citados preceptos establecen, de una
parte, la titularidad de la acción de grupo en cabeza de las personas naturales
y jurídicas que hubieren sufrido un perjuicio individual, y agrega que el
Defensor del Pueblo y los Personeros podrán, igualmente, interponer dichas acciones
en nombre de cualquier persona que se lo solicite o que se encuentre en
situación de desamparo o indefensión; de otra, dispone que en el caso de que la
demanda no haya sido promovida por el Defensor del Pueblo, se le notificará el
auto admisorio de la demanda con el fin que intervenga en aquellos procesos en
que lo estime conveniente.
Considera la Corte que los mismos
razonamientos expuestos atrás, respecto a la constitucionalidad del artículo 12
de la Ley 472 de 1998, deben ser prohijados en relación con las normas que
ahora se examinan. Ello, por cuanto no sólo no se desconoce el derecho de las
personas que hubieren sufrido un perjuicio individual a ejercer directamente la
acción de grupo, sino que por el contrario se le garantiza adicionalmente, en
los términos del artículo 2o. de la Carta Política, que en el caso de no contar
con los medios necesarios para incoar dicha acción, podrán hacer efectivo su
derecho a través del Defensor del Pueblo o de los Personeros.
En efecto, según el artículo ibídem, las
autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las
personas en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades. E
igualmente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 282 superior, es
función del Defensor del Pueblo, no sólo orientar a los habitantes del
territorio nacional en el ejercicio de sus derechos, sino además, ‘organizar y
dirigir la defensoría pública en los términos que señale la ley, interponer
acciones populares y las demás que determine la ley’.
En ese sentido, lo que hace la Ley 472 de
1998 en los preceptos acusados, es facultar al Defensor del Pueblo y a los
personeros, dada la naturaleza de sus funciones, para interponer acciones de
grupo en nombre de aquellas personas que, o bien se lo soliciten o que se
encuentren en situación de indefensión o desamparo, sin que por ello se esté
quebrantando precepto alguno de la Constitución. Por tal razón, los cargos son
improcedentes, pues a contrario sensu de lo afirmado por el demandante, lo que
persiguen los artículos acusados es la garantía y efectividad de los derechos y
de los mecanismos de protección de estos.”
Dentro de este contexto, es importante
destacar que en la Sentencia C-1062 de 2000, esta Corte tuvo oportunidad de
precisar i) que “la acción de clase o de grupo se configura a partir de la
preexistencia de un daño que se busca reparar pecuniariamente y en forma
individualizada, por todos aquellos que se han visto afectados”, y ii) que su
ejercicio “está sometido a unos requisitos sustanciales específicos, en cuanto
a la legitimación activa y pasiva de la acción, la determinación de la
responsabilidad que se pretende determinar y el objeto que pretende proteger”. Expuso
la Corte al respecto, en la misma providencia anotada, que legitimación activa
en las acciones de grupo radica en “las personas que se han visto afectadas en
un interés jurídico”, obligadas a “compartir la misma situación respecto de la
causa que originó los perjuicios individuales y frente a los demás elementos
atribuibles a la responsabilidad”. Esto último entendido en el sentido de que
“el hecho generador del daño sea idéntico, que ese hecho haya sido cometido por
el mismo agente, o sea referido a un mismo responsable, y que exista una
relación de causalidad entre el hecho generador del daño y el perjuicio por el
cual el grupo puede dirigir la acción tendiente a la reparación de los
perjuicios sufridos”.
Conforme a la interpretación
precedente, pasa la Corte a
establecer la constitucionalidad del aparte acusado teniendo
en cuenta la acusación
formulada por los actores.
6. La disposición acusada no es contraria a la Constitución
A la luz de lo
expuesto, lo primero que debe señalar la Corte es que, contrario a lo afirmado por los
demandantes, la exigencia de que el grupo debe estar conformado por al menos
veinte (20) personas no es un
presupuesto para la presentación de la demanda en una acción de grupo, sino un requisito para su admisión.
Conforme se
indicó en el apartado anterior, la jurisprudencia constitucional ha dejado sentado que la
interpretación que debe darse al inciso tercero (3°) del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, en punto a la exigencia de que el grupo debe
estar integrado al menos por veinte (20) personas, es
que tal exigencia no es presupuesto para la
presentación de la demanda, en cuanto no se requiere la
concurrencia de todos ellos para tal acto. De conformidad con los artículos 48 y 52
del mismo ordenamiento, son titulares de la acción de
grupo las personas que hubieren sufrido un perjuicio individual, pudiendo presentar la demanda cualquiera de
ellas en representación de las demás que también hayan
resultado afectadas individualmente por los mismos hechos vulnerantes, sin necesidad de que
cada uno de los interesados ejerza por separado su propia acción, ni hayan otorgado poder, asistiéndole sólo al
demandante el deber de señalar
en la demanda, la identidad de por lo menos veinte de los miembros del grupo afectado o, en su
defecto, fijar los criterios que permitan su
identificación por parte del juez.
A partir del
alcance que la jurisprudencia constitucional le ha fijado al inciso tercero (3°) del artículo 46 de la Ley
472 de 1998, lo que le falta por definir a la Corte
en este juicio, es si exigir un número mínimo de veinte (20) de personas para la admisión de la demanda en
una acción de grupo, conforme
lo prevé el aparte normativo acusado, constituye una
exigencia contraria a la Constitución, concretamente, a
los derechos de igualdad y acceso a la administración de justicia, por tratarse de un número exagerado, que
desborda el concepto de “número
plural de personas” previsto por la propia Carta para las acciones de
grupo (C.P. art. 88).
Inicialmente,
debe destacar esta Corporación, como ya
lo ha hecho en otras oportunidades, que, en virtud de la cláusula general de
competencia prevista en el artículo
150 de la Carta Política, el legislador esta plenamente habilitado para regular los distintos procesos judiciales, incluido el que
desarrolla las acciones de grupo, pudiendo establecer cada una de
las actuaciones que en ellos han de surtirse, los términos procesales, los
recursos ordinarios o extraordinarios, la oportunidad para interponerlos, los
efectos en los que se conceden, y, en general, para señalar las
distintas reglas y procedimientos que rigen el debido
proceso o las denominadas formas propias del juicio, en todos los campos del
derecho.[31] Adicionalmente, el artículo 88 del mismo ordenamiento Superior contiene un mandato expreso al legislador, especial y específico,
cual es el de diseñar las particularidades procesales de las acciones
de grupo según el modelo preconstituido por la Carta.[32]
De este modo, es claro que
el legislador cuenta con un amplio margen de potestad de
configuración normativa para regular todo lo relacionado
con el ejercicio de las
acciones de grupo, en
particular para regular lo
referente a la noción del “grupo”, que es
precisamente un presupuesto de
este tipo de acciones, encontrándose
limitado únicamente por la razonabilidad y
proporcionalidad de las medidas que adopte al respecto.
Bajo ese
entendido, el contenido normativo acusado, que exige un
número mínimo de veinte de personas para la admisión de la demanda en una acción de grupo, se inscribe en el marco de competencia reconocido al legislador para regular el ejercicio de
dicha acción. Tal medida, además, persigue un fin constitucionalmente
legítimo en cuanto que, por su intermedio, se busca definir el sentido del grupo y racionalizar el ejercicio de una
acción que, precisamente, tiene
como finalidad la indemnización de daños masivos de carácter moderado, esto es, perjuicios de pequeña entidad
pero causados a un número
considerable de personas, y en cuya reparación está comprometido el
interés público o colectivo.
En efecto, en el propósito
de propender por la defensa de los derechos de orden colectivo para la
satisfacción de necesidades comunes, uno de los motivos que
llevó al Constituyente del 91 a consagrar las acciones colectivas,
y en particular las acciones de
grupo, fue la necesidad de establecer un mecanismo procesal idóneo para obtener la reparación de daños moderados infringidos a sectores amplios de la población, como es el caso de
los consumidores, y cuyo reclamo resultaría
dispendioso y difícil por la vía de las acciones ordinarias
y a través del reclamo individual. Los antecedentes en la
Asamblea Nacional Constituyente no
dejan duda sobre este
particular. Así, por ejemplo, en la presentación
de la ponencia sobre los derechos colectivos ante la Plenaria, el delegatario Guillermo Perry
hizo claridad sobre el punto, al
señalar que la finalidad de
las acciones colectivas era servir de medio de reparación de un daño colectivo “suficientemente grande como para que pueda ser tramitado a través de una
acción judicial…”. El punto
fue explicado por el citado delegatario en los siguientes términos:
“La propuesta original de la subcomisión
que estudio el tema fue la de hacer un artículo muy sucinto que enunciara los
principales derechos de los consumidores que han sido materia de convenios
internacionales en esta materia, como son los derechos a la información veraz y
completa, los derechos a la defensa, a que no haya atentados contra la salud y
la seguridad de los ciudadanos e los artículos, bienes y servicios que se ponen
a su disposición en el mercado, los derechos a la representación, y otra
serie de derechos como la capacidad de indemnización del daño colectivo, a
través de los cuales una acción ante los tribunales podría condenar a un
determinado productor o suministrador de bienes o servicios por un daño
colectivo que él inflingió [a] un gran número de personas de manera similar y
que de ninguna manera se justificaría que fueran objeto de acciones jurídicas
independientes, porque no habría la posibilidad de que cada uno de los
consumidores afectados llevara a cabo por su cuenta ese tipo de acción , por
eso la acción de clase o la acción de grupo de manera muy preferencial se
aplica a estos casos, en donde el daño colectivo es suficientemente grande como
para que pueda ser tramitado a través de una acción judicial, y una vez
establecido se siga de allí la indemnización a cada uno de los afectados.”[33]
(Negrillas y subrayas
fuera de texto).
También en la Sesión Plenaria del
10 de junio de 1991, el
Constituyente Jesús Pérez
González Rubio reiteró que las
acciones colectivas encuentran su justificación en cuanto instrumento procesal
para obtener la reparación de “un
perjuicio gigantesco”, que adquiere tal dimensión cuando se suman todos los afectados,
pertenecientes a sectores amplios de la población como lo son los consumidores.
Destacó al respecto:
“También quiero relievar la circunstancia
de que, refiriéndose a los consumidores del daño colectivo que se les cause a
ellos o a los usuarios deberá ser indemnizado en los términos que señale la
ley, los consumidores van a tener un instrumento para actuar a favor de la
calidad de los productos, será el mejor instrumento para controlar la calidad
más allá de otros que en términos de laboratorios, etc., pueda prever la ley,
y es un instrumento para que los consumidores puedan reclamar por la cantidad
el producto que se dice vender y que en muchos casos no corresponde su
contenido al enunciado en el empaque.
Es entonces, Señor Presidente, un
instrumento para que los pequeños perjuicios que individualmente  se les causan
a los consumidores, que terminan siendo un perjuicio gigantesco cuando se
suman todos ellos, pueden tener un instrumento jurídico para hacerse
valer ; desde el punto de vista social es una medida de incalculable alcance.” [34] (Negrillas y subrayas
fuera de texto).
Acorde con la voluntad constituyente, la propia jurisprudencia constitucional ha destacado, conforme ya se mencionó en el
apartado 3 de las
consideraciones de esta Sentencia, que en el caso concreto de las acciones de grupo, el interés protegido está determinado por un daño individual pero que se infringe, en condiciones uniformes, “a
un número importante de personas”, siendo este último aspecto lo que le
confiere relevancia social al hecho y explica a su vez que el conflicto sea
resuelto por la vía de un proceso colectivo y preferente, como es precisamente
el de la acción de grupo.
Al respecto ha
señalado la jurisprudencia que la finalidad de tales acciones es permitir a un
grupo de individuos afectados por un acontecimiento masivo, en
circunstancias iguales, interponer una sola acción con fines de reparación, lo
que conduce a una mayor eficiencia en términos de números de procesos, pruebas
y representación jurídica, además de un crucial efecto de economía procesal que
se traduce en la reducción del desgaste del aparato judicial y su contribución
en la lucha contra la congestión de la administración de justicia[35].
Sobre este
particular, dijo la Corte en la Sentencia C-569 de 2004:
“Las anteriores razones son suficientes
para explicar por qué un Estado social de derecho fundado en el principio de
solidaridad como el colombiano (CP art. 1º) reconoce e institucionaliza las
acciones de grupo; pero ese hecho no altera las características del interés
protegido, que sigue siendo un daño individual pero que ocurrió, en condiciones
semejantes, a un número importante de personas, lo cual confiere
relevancia social a la situación y justifica que sea tramitada por un proceso
colectivo y preferente, como la acción de grupo. Por ello, ciertos sectores de
la doctrina caracterizan a las acciones de grupo como aquellas que protegen
intereses “accidentalmente colectivos”, puesto que son daños
individuales, pero que por su trascendencia  y sus rasgos comunes son
tramitados por un instrumento procesal colectivo. En cambio, según estos
doctrinantes, los intereses “esencialmente colectivos” son los derechos
o intereses colectivos o difusos, que corresponden a intereses
supraindividuales e indivisibles, como el medio ambiente, que son protegidos en
nuestro país por las acciones populares[36]”.[37]
En consecuencia, la determinación de un grupo de veinte
personas como presupuesto para la admisión de la demanda en una acción de
grupo, responde claramente a un criterio de razonabilidad, si se tienen en
cuenta los propósitos que se buscan satisfacer con la adopción constitucional
de tal acción. Según quedo explicado, la acción de grupo fue concebida como un
mecanismo procesal para
obtener la reparación de un daño individualizable infringido a un
grupo considerable de personas, por lo que no resulta consecuente con dicho fin
que la noción de grupo se forme a partir de un número poco significativo de
ciudadanos. En este sentido, resulta inadmisible que dos, tres o cuatro
ciudadanos se ven beneficiados por las ventajas procesales que ofrece la acción
de grupo, con el argumento de que constituyen un grupo en los términos del
artículo 88 de la Carta.
Conforme con el propósito perseguido por el
Constituyente, la faculta expresa otorgada por el artículo 88 de la Carta al
legislador, para regular “las acciones originadas en los daños ocasionados a
un número plural de personas”, no   puede interpretarse en el sentido de
que la norma le impone al legislador una restricción para desarrollar lo
referente a la noción del “grupo”, sobre la base de que el mismo debe
conformarse a partir del daño ocasionado a más de dos individuos. Por el
contrario, en la medida en que el interés protegido por la acción de grupo está
determinado por un daño individual pero que debe causarse a un número
importante de sujetos, la expresión “a un número plural de personas”, utilizada por la norma Superior citada,
permite una interpretación amplia de la noción del “grupo”. Por ello, la exigencia de un mínimo de veinte
personas para darle trámite a
la acción de grupo es una
medida que se inscribe en el
ámbito de la facultad de configuración normativa reconocida por la disposición citada y, además, la misma es razonable en cuanto es consecuente con el interés jurídico que se busca proteger a través de dicha acción: los derechos homogéneos de un grupo
amplio de personas.
Cabe resaltar,
en plena sintonía con lo dicho, que la aludida medida tampoco resulta
desproporcionada. Inicialmente, por cuanto la misma es
adecuada al fin que se propone, es decir, que sea un verdadero grupo el que resulte beneficiario de las ventajas procesales que ofrece el
ejercicio de la acción y, por ende, de la respectiva indemnización por los daños ocasionados a sus miembros.
Pero además, por cuanto la exigencia de las veinte personas para efectos de la admisión de la demanda no se percibe como excesiva, pues, amén de interpretar el verdadero
alcance de la acción de grupo, para la efectiva garantía de los derechos de los grupos poco significativos, menores a veinte, existen claramente otros mecanismos procesales, como son las
acciones individuales, o dentro del ejercicio de estas, la acumulación de pretensiones subjetivas.
No hay por ese motivo, discriminación o desconocimiento
de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia respecto
a grupos minoritarios que quieran impulsar la defensa de sus intereses, pues
existen variados mecanismos judiciales a los que pueden acudir quienes no puedan
integrarse en los presupuestos de la acción de grupo. En relación con esto último, comparte la Corte lo expresado por algunos de los intervinientes, en el sentido de sostener que
tampoco la exigencia de
conformar el grupo por un mínimo de veinte personas para efectos de admitir la
demanda, genera ventajas o prerrogativas en beneficio de cierto grupo y en perjuicio
de otro. Ello en razón a que tal exigencia obliga por igual a todas los individuos
sin consideración a sus condiciones particulares, económicas o sociales. Así,
por ejemplo, un grupo de personas de escasos recursos que han sufrido un daño
colectivo, tiene la misma posibilidad de acudir a la acción de grupo que otro
integrado por personas de mayores recursos, en cuanto unos y otros están
sometidos al cumplimiento de los mismos requisitos de procedibilidad.
Por lo tanto, en punto al cargo
de la demanda referido a la supuesta desproporcionalidad con la que actuó el
legislador al fijar el número plural de personas con al menos veinte, creando,
según los accionantes, un trato desigual e injusto a los grupos minoritarios,
resulta claro que a la luz de la interpretación constitucional que se le da a
la norma, constituye una   exigencia que no resulta arbitraria ni caprichosa
pues, como se ha visto, la misma  se ampara en un principio de razón
suficiente. Su aplicación tampoco promueve un tratamiento injusto para aquellos
grupos de veinte o más personas con dificultades para asociarse, ya que el procedimiento
previsto en la Ley 472 de 1998 para el trámite de la acción de grupo está diseñado
de forma tal que facilita la reunión de los dispersos, durante las distintas etapas
del proceso, permitiendo incluso, el uso de los medios masivos de comunicación
para convocar a los afectados (Ley 472 de 1998 arts. 53 y 55). Como se indicó,
con la demanda se requiere que el demandante identifique o permita identificar
las víctimas del daño, por lo menos en un número de veinte, lo que permite a su
vez que durante el proceso y por acción del propio juez los afectados sean llamados
y vinculados para hacer efectivos sus reclamos.
Así las cosas, la exigencia establecida en
el inciso tercero del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, según la cual “El grupo estará integrado al menos por
veinte (20) personas”, no viola la Constitución Política ni afecta
los derechos de igualdad, debido proceso y acceso a la justicia, al estar
acorde con los propósitos que busca la implementación de las acciones de grupo,
entre otros, proteger a quienes han sido víctimas de daños masivos de carácter
moderado y a la necesidad de tutelar derechos e intereses colectivos en forma
ágil, sin que se elimine la opción de acudir a las acciones individuales
indemnizatorias. No obstante, en el entendido que la medida no precisa el
momento procesal en el cual debe ser aplicada, es necesario excluir la
interpretación que lleva a exigir como requisito para formular la demanda en
una acción de grupo, su presentación por un número mínimo de veinte personas,
ya que basta que un miembro del grupo actúe en su nombre y establezca los
criterios para su identificación.
En efecto, según ha sido explicado, para
garantizar la igualdad, el debido proceso y el acceso a la justicia de las
personas afectadas por un daño plural, la jurisprudencia constitucional ha
precisado que para la presentación de la demanda en una acción de grupo no se
requiere conformar un número mínimo de veinte personas, pues basta con que un
miembro del grupo afectado la presente en nombre de las demás víctimas,
debiendo sí el actor facilitar la identificación de por lo menos veinte de
ellas. No es entonces necesario que el apoderado que presenta la demanda cuente
con el poder de por lo menos veinte de las personas afectadas con el daño
colectivo; es posible ejercer la acción con el poder de una sola de las
víctimas, siempre y cuando se determine la existencia de un grupo de afectados
superior a veinte, pues es claro que en ese entendido, se están formulando
pretensiones para la totalidad del grupo y no sólo para las víctimas que
efectivamente le otorgan poder.
De este modo, no sobra reiterar, la
exigencia de que “El grupo estará integrado al menos por veinte (20)
personas”, aun cuando es un presupuesto procesal, no es un requisito
exigible para el momento de la presentación de la demanda sino para su
admisión, siendo en esta instancia donde el juez debe entrar a decidir sobre la
procedencia de la acción.
En ese orden
de ideas, invocando el
principio de conservación del derecho[38] y la doctrina del derecho viviente[39], se declarará exequible el inciso tercero del artículo 46 de la Ley
472 de 1998, en el entendido de que para la legitimación activa en las acciones de grupo no se requiere
conformar un número de veinte personas que instauren la demanda, pues basta que  un miembro del
grupo que actúe a su nombre señale en ella los criterios que permitan establecer la identificación del grupo afectado, siendo ésta la interpretación que adecua la norma al Estatuto
Superior.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar  EXEQUIBLE  el inciso
tercero del  artículo 46 de la  Ley 472 de 1998, en el entendido de que para la
legitimación activa en las acciones de grupo no se requiere conformar un número
de veinte personas que instauren la demanda, pues basta que  un miembro del
grupo que actúe a su nombre señale en ella los criterios que permitan
establecer la identificación del grupo afectado.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Ausente con permiso
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Impedimento aceptado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Folio 8 del
cuaderno No.1.
[2] Folio 6 del
cuaderno No.1.
[3] Folio 9 del
cuaderno No.1.
[4] Folio 35 del
cuaderno No. 1.
[5] Gaceta del
Congreso No. 198 de 1996.
[6] Sobre el tema, el
interviniente cita apartes de la discusión publicada en la Gaceta
Constitucional No. 77.
[7] Folio
82 del cuaderno No.1.
[8] Sobre la doctrina
constitucional de la cosa juzgada aparente, se pueden consultar, entre otras,
las Sentencias  C-700 de 1999, C-430 de 2001, C-774 de 2001, C-030 de 2003,
C-036 de 2003 y C-569 de 2004.
[9] Sentencia C-700 de
1999. En el mismo sentido también se pueden consultar las Sentencias  C - 492
de 2000 y C-569 de 2004.
[10]
Sentencia C-622 de 2007, la cual a su vez hace referencia a la
Sentencia C-215 De 1999.
[11]
Al respecto se pueden consultar las Sentencias C-215 de 1999,
C-1062 de 2000, C-459 de 2004 y C-569 de 2004, entre otras.
[12]
Sentencia C-215 de 1999.
[13]
Sentencia C-569 de 2004.
[14]
Sentencia Ibídem.
[15]
Sentencia C-569 de 2004.
[16] Sentencia  C-215
de abril 14 de 1999.
[17]
Sentencia C-569 de 2004.
[18]
Sobre el tema relacionado con las diferencias entre las acciones populares y de
grupo a partir de su finalidad, se pueden consultar, entre otras, las
sentencias SU-067 de 1993, T-244 de 1998, T-046 de 1999, C-215 de 1999, C-1062
de 2000 y C-569 de 2004.
[19]
Sobre el tema se pueden consultar las Sentencias C-215 de
1999, C-1062 de 2000 y C-569 de 2004. En la sentencia C-1062 de 2000, la Corte
condicionó la constitucionalidad del artículo 55 de la ley 472 de 1998, en la
medida en que dicha disposición restringía el objeto de protección de las
acciones de grupo, a que los daños por indemnizar derivaran “de la
vulneración de derechos e intereses colectivos”. La Corte declaró exequible
esa disposición, pero en el entendido “de que con su interpretación y
aplicación no se excluyan los demás derechos subjetivos de origen
constitucional o legal, cualquiera que sea su naturaleza, como derechos
igualmente amparables por las acciones de clase o de grupo”.
[20]
Sentencia C-1062 de 2000.
[21]
Sentencia C-569 de 2004.
[22]
Sentencia Ibídem.
[23]
Sobre el tema se pueden consultar las Sentencias C-215 de
1999, C-1062 de 2000 y C-569 de 2004.
[24] C- 569 de 2004.
[25]
M. P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano
[26]
M. P. Rodrigo Uprimny.
[27]
M. P. Álvaro Tafur Galvis
[28]
Sobre el tema se pueden consultar, entre otros, los siguientes pronunciamientos
del Consejo de Estado, en sede de acciones de grupo: Auto del 4 de septiembre
de 2003, expediente número AG 0031, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercera y Auto del 30 de septiembre de 2004, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Radicación número: 25000232500020040002801.
[29]
C- 898 de 2005.
[30]
C- 898 de 2005.
[31]
C-252 de 2001.
[32] Ibídem.
[33]
Ponencia sobre los derechos colectivos; ponentes: Guillermo Perry, Iván
Marulanda, Jaime Benítez, Angelino Garzón, Tulio Cuevas y Guillermo Guerrero.
Gaceta Constitucional N° 46, p.22. Sesión plenaria del 10 de
junio de 1991 (0610) pp. 2-3.
[34]
Ibídem.
[35]
Sentencias C-1062 de 2000 y C-569 de 2004.
[36]
La distinción es propuesta por el jurista brasileño Barbosa Moreira, citado por
Ferrer Mac-Gregor. Acción de amparo… Op-cit, p 14.
[37]
Sentencia C-569 de 2004.
[38] En virtud del
cual  la Corte ha precisado que “no puede excluir una norma legal del
ordenamiento jurídico, por vía de la declaración de inexequibilidad, cuando
existe, por lo menos, una interpretación de la misma que se aviene con el texto
constitucional.  De ser así, el juez de la  Carta se encuentra en la obligación
de declarar la exequibilidad de la norma legal condicionada a que ésta sea
entendida de acuerdo con la interpretación que se concilie con el estatuto
superior. Con esto, se persigue, esencialmente, salvaguardar, al menos, algunos
de los posibles efectos jurídicos de la disposición demandada, de manera que se
conserve, al máximo la voluntad del legislador”. C- 499 de 1998  y C- 038 de
2006.
[39] En la Sentencia
C-557 de 2001  la Corte hace una clara exposición sobre la doctrina del derecho
viviente y el papel preponderante que para la misma tiene la jurisprudencia y
la doctrina especializada.