T-886-14
Sentencia T-886/14
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA O ADECUADA-Elementos
de asequibilidad y habitabilidad
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Relación
entre su garantía efectiva y la dignidad humana
El
derecho a la vivienda digna está estrictamente ligado con la dignidad humana
entendida como valor, puesto que la disposición de un sitio de habitación
adecuado es absolutamente necesaria para el desarrollo del proyecto de vida
toda vez que facilita la supervivencia del sujeto y, además, es allí donde transcurre
una porción importante de su vida y la de su familia.
OBLIGACIONES VINCULADAS CON EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Cumplimiento
progresivo
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Fundamental autónomo
Las
personas en situación de desplazamiento forzado tienen un derecho especial a la
vivienda digna toda vez que este fenómeno, por definición, implica el despojo,
la usurpación, la destrucción o el abandono forzado del lugar de residencia.
Razón por la cual, se caracterizan porque: (i) han tenido que prescindir de sus
viviendas de manera forzada y repentina, y (ii) carecen de los recursos
necesarios para acceder de forma oportuna a soluciones habitacionales
temporales o definitivas en el lugar de recepción o reubicación, toda vez que
las precarias condiciones económicas en las que vivían antes de la violencia se
vieron agravadas con el desplazamiento. La gran mayoría de personas en
situación de desplazamiento no cuentan con tenencia sobre una vivienda propia o
ajena y les es imposible adquirirla por sus propios medios; hecho que les
impide elegir y reconstruir libremente su plan de vida, así como reincorporarse
a la sociedad desarrollando un papel activo en ella. Esta situación los
diferencia de los otros grupos poblacionales en condiciones de vulnerabilidad
dado que estos últimos no suelen vivir la misma privación y desprotección con
igual intensidad. La ausencia de una vivienda les representa a las personas en
situación de desplazamiento una amenaza directa y grave a sus otros derechos
fundamentales porque, o bien estos se ven afectados directamente por la
ausencia de una residencia, o bien porque, con el ánimo de adquirir una, se ven
en la obligación de sacrificar el goce efectivo de sus otros derechos prescindiendo,
por ejemplo, del pago de seguridad social, de una alimentación adecuada, de los
servicios de educación o de su mínimo vital, entre otros. Como consecuencia de
esto, su acceso a la vivienda digna es especial, preferente, prioritario,
integral, excepcional y expedito, toda vez que su privación condiciona
directamente el goce efectivo de sus otros derechos fundamentales, desconoce la
existencia de un derecho subjetivo y fundamentalmente autónomo y agrava sus
marcadas condiciones de vulnerabilidad y exclusión.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Se debe garantizar en
condiciones de asequibilidad por parte del Estado
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE
POBLACION DESPLAZADA-Procedencia de
la acción de tutela
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE
POBLACION DESPLAZADA-Orden de garantizar una solución habitacional temporal a las
víctimas del desplazamiento forzado que sean beneficiarias del subsidio de
vivienda de interés social hasta que se verifique la entrega material de las
viviendas
Referencia: Expediente T-4379788 y T-4432223 (acumulados)
Expediente T-4379788: Acción de tutela presentada por Martha Janeth
Prieto Machado contra el municipio de Villavicencio y otros.
Expediente T-4432223: Acción
de tutela presentada por Deyanira Gómez
Gómez contra el departamento del Meta.
Magistrada ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá D.C.,
veinte (20) de noviembre de dos mil catorce (2014)
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero
Pérez, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y previo al
cumplimiento de los requisitos y trámites legales y reglamen­tarios, ha
proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el trámite
de revisión de los fallos proferidos: 1. En primera (1ª) instancia, por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta el
veintiuno (21) de agosto de dos mil trece (2013) y, en segunda (2ª)  instancia,
por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el
veintiséis (26) de febrero de dos mil catorce (2014), en el proceso de tutela
iniciado por la señora Martha Janeth Prieto Machado contra el municipio de
Villavicencio, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Villavivienda
E.I.C. del orden municipal vinculada al municipio de Villavicencio, la Unión
Temporal de Vivienda Pro Orinoquía Llanos, Seguros Cóndor S.A. y la Caja de
Compensación Familiar Regional del Meta (COFREM), siendo vinculadas,
igualmente, el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), el Banco Agrario de
Colombia, el departamento del Meta y la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV). 2. En única instancia
por el Juzgado Segundo (2º) Penal del Circuito de Villavicencio el veintisiete
(27) de enero de dos mil catorce (2014) en el proceso de tutela iniciado por la
señora Deyanira Gómez Gómez contra el departamento del Meta, siendo vinculados,
igualmente, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fonvivienda, la
Dirección Regional del Meta de la UARIV, el municipio de Granada, Meta, y la
Corporación para el Avance Social y Ambiental de América (CASA).
Los
procesos de la referencia fueron seleccionados para revisión por la Sala de
Selección Número Siete (7) de la Corte Constitucional, mediante Auto proferido
el veinticinco (25) de julio de dos mil catorce (2014).
DEMANDA
Y SOLICITUD
En los
procesos objeto de revisión, dos (2) mujeres que manifiestan ser madres cabeza
de familia y víctimas del desplazamiento forzado, exigen la protección de su
derecho fundamental a la vivienda digna toda vez que no les han entregado las
casas de interés social que les fueron asignadas en virtud de un subsidio de
vivienda otorgado por el Estado colombiano. En ambos casos, el retraso en la
entrega de los inmuebles obedece al incumplimiento contractual en el que incurrieron
las empresas privadas que se asociaron con las entidades territoriales
demandadas y que quedaron encargadas de la construcción de las residencias. Las
accionantes reclaman la pronta entrega de sus casas y, adicionalmente, una de
ellas solicita la asignación de un subsidio de arriendo hasta que ocurra lo
primero.
1. Expediente
T-4379788. Caso de la señora Martha Janeth Prieto Machado
1.1.
La accionante funda su solicitud de tutela en los siguientes hechos:
1.1.1.
Martha Janeth Prieto Machado es una señora de cuarenta y ocho (48) años de edad[1]
que manifiesta ser de escasos recursos[2],
víctima del desplazamiento forzado[3]
y madre cabeza de familia de dos (2) hijos mayores de edad[4]. Después de
postularse con éxito ante la Caja de Compensación Familiar Regional del Meta
(COFREM), Fonvivienda le otorgó un subsidio familiar para la adquisición de una
residencia urbana, nueva y de interés social en julio de dos mil siete (2007) por
un valor de ocho millones doscientos mil pesos ($8.200.000.oo) en el departamento
del Meta para ser utilizado durante los seis (6) meses siguientes a la fecha de
la publicación de la respectiva resolución[5].
Seguidamente, el veinticinco (25) de octubre de dos mil siete (2007), Villavivienda,
Empresa Industrial y Comercial del orden municipal vinculada al municipio de
Villavicencio[6],
le otorgó un lote en la Ciudadela San Antonio como subsidio en especie[7].
La construcción de la vivienda quedó a cargo de la Unión Temporal conformada
por la empresa municipal y la sociedad Vivienda Pro Orinoquía Llanos, con quien
la accionante celebró un contrato de construcción[8]. En
desarrollo de este último, el catorce (14) de julio de dos mil ocho (2008) pagó
cuatro millones novecientos setenta mil pesos ($4.970.000.oo); cifra que le
correspondía asumir para que iniciaran las obras[9].
1.1.2.
A través de la Resolución No. 286 del once (11) de abril de dos mil once (2011),
ratificada posteriormente por la Resolución No. 230 del seis (6) de marzo de
dos mil doce (2012), Fonvivienda declaró que Villavivienda había incumplido las
obligaciones contraídas como oferente en los términos del Decreto 975 de 2004[10],
luego de que el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE) constatara
que, a pesar de los avances en las obras urbanísticas, para ese entonces el
avance físico en la construcción de las casas equivalía al cero por ciento (0%)[11].
Como consecuencia, ordenó que se hiciera efectiva la garantía constituida a su favor,
consagrada en dos (2) pólizas suscritas por Villavivienda y expedidas por
Seguros Cóndor S.A.[12]
por un valor total de cuatrocientos cincuenta y un millones de pesos
($451.000.000.oo).
1.1.3.
No habiendo recibido su casa, el dieciocho (18) de agosto de dos mil once
(2011) y el veinticinco (25) de abril de dos mil doce (2012), la accionante presentó
derecho de petición a Villavivienda y a la Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía
Llanos solicitándoles información sobre la razón del retraso y la verdadera fecha
de entrega[13].
La empresa municipal le indicó que la “[…] Administración tiene toda la
disposición de dar solución a la problemática de las familias que llevan más de
tres años esperando su vivienda, razón por la cual Villavivienda en conjunto
con las diferentes entidades como lo son Fonvivienda, la aseguradora y la Unión
Temporal Pro-Orinoquía Llanos se encuentran estudiando la situación presentada
en la Ciudadela San Antonio, a fin de realizar las gestiones pertinentes ante
los mandatarios Municipal y Gubernamental y de esta forma dar cumplimiento a la
construcción y entrega de las viviendas.”[14]
La Unión Temporal, por su parte, guardó silencio.
1.1.4.
Fonvivienda y Seguros Cóndor S.A. suscribieron un Acuerdo General de Pago de
Siniestro en el que establecieron que la aseguradora (i) pagaría la suma
equivalente al ciento diez por ciento (110%) del valor de los subsidios
asignados a los beneficiarios amparados en las pólizas, o el valor asegurado en
ellas, o (ii) terminaría la construcción de las viviendas en lo amparado por
las pólizas y legalizaría los subsidios familiares correspondientes con sus
propios recursos[15].
Fonvivienda, por su parte, se comprometió a prorrogar la vigencia de los
subsidios de acuerdo con lo establecido en el Decreto 2190 de 2009[16].
1.1.5.
El cuatro (4) de septiembre de dos mil doce (2012), el Municipio de
Villavicencio y Seguros Cóndor S.A. suscribieron un Acuerdo para la terminación
y legalización del proyecto de vivienda San Antonio Etapa II, donde convinieron
que (i) la aseguradora ejecutaría y legalizaría las obras necesarias para la
terminación de las viviendas directamente o a través de terceros dentro de los
dieciocho (18) meses siguientes y (ii) el municipio movilizaría todos los
recursos necesarios para el cierre financiero del proyecto a una cuenta de
encargo fiduciario[17].
1.1.6.
Teniendo en cuenta los anteriores hechos, el seis (6) de agosto de dos mil
trece (2013) la señora María Janeth Prieto interpuso la acción de tutela objeto
de revisión contra el municipio de Villavicencio, el Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio, Villavivienda E.I.C. del orden municipal vinculada al
municipio de Villavicencio, la Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía Llanos,
Seguros Cóndor S.A. y la Caja de Compensación Familiar Regional del Meta
(COFREM) por una presunta vulneración a sus derechos fundamentales a la
vivienda digna en su calidad de víctima del conflicto armado interno.
1.2.
Respuesta de las entidades accionadas
1.2.1.
El municipio de Villavicencio contestó a la acción de tutela señalando que no
existía prueba alguna de que hubiera incurrido en una acción u omisión en desmérito
de los derechos fundamentales de la peticionaria en cuanto no estaba llamada a
responder por el incumplimiento de un contrato de construcción celebrado entre
la accionante y la Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía Llanos.
Adicionalmente, argumentó que la acción era improcedente porque (i) la
tutelante contaba con otros mecanismos judiciales de defensa que eran idóneos y
efectivos para resolver sus reclamos; (ii) la acción de tutela por ella
impetrada  no procedía como mecanismo subsidiario ya que no existía un
perjuicio irremediable, y (iii) no se cumplía con el principio de inmediatez
puesto que habían pasado más de seis (6) años desde el incumplimiento
contractual,  hasta la fecha de interposición de la acción.
1.2.2.
El Ministerio de Vivienda señaló que no tuvo ninguna injerencia sobre los
hechos planteados en el escrito de tutela toda vez que, de acuerdo con el
Decreto 3571 de 2011[18],
no estaba dentro de sus competencias coordinar, otorgar, asignar y/o rechazar
los subsidios de vivienda de interés social, así como tampoco realizar labores
de inspección, vigilancia y control a dichos proyectos. Por consiguiente,
solicitó ser desvinculado del proceso por una falta de legitimación por pasiva.
Señaló que la entidad competente para efectos de la demanda era Fonvivienda porque
era ella la encargada de ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en
materia de vivienda de interés social urbana, así como de diseñar, poner en
funcionamiento y mantener los mecanismos de control y seguimiento físico y financiero.
1.2.3.
Villavivienda argumentó que  ella no era responsable de la construcción del
inmueble reclamado por la peticionara pues su papel en el desarrollo del
proyecto Ciudadela San Antonio se limitaba a la realización de las obras de
urbanismo. Estas ya habían sido efectuadas y entregadas a satisfacción[19],
con excepción de aquella correspondiente a la supermanzana cuatro (4), donde la
accionante no tenía ningún interés. Adicionalmente, explicó que el cuatro (4)
de septiembre de dos mil doce (2012), el municipio de Villavicencio acordó con
Seguros Cóndor S.A. que esta última ejecutaría y legalizaría las obras
necesarias para la terminación del proyecto dentro de los dieciocho (18) meses siguientes.
Por último, indicó que el subsidio otorgado a la accionante había vencido el
treinta y uno (31) de marzo de dos mil once (2011), siéndole aplicable una
sanción, salvo que el juez de tutela ordenara la extensión del plazo hasta cuando
la vivienda fuera efectivamente entregada.
1.2.4.
A pesar de haber sido debidamente notificada, la Unión Temporal de Vivienda Pro
Orinoquía Llanos no dio contestación a la acción de tutela objeto de revisión.
1.2.5.
Seguros Cóndor S.A. informó que no había celebrado ningún contrato de seguro de
cumplimiento con la accionante, que ella no figuraba en sus bases de datos como
asegurada, tomadora o beneficiaria y que, por esas razones, debía ser
desvinculada del proceso.
1.2.6.
COFREM argumentó que, en lo que a ella respecta, había una carencia actual de
objeto por hecho superado porque ya se le había asignado el subsidio de
vivienda a la accionante y posteriormente se había hecho el desembolso del
mismo.
1.3.
Respuesta de las entidades vinculadas
1.3.1.
Mediante auto del seis (6) de agosto de dos mil trece (2013), la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta,
quien conoció de la acción de tutela en primera (1ª) instancia, vinculó a Fonvivienda,
al Banco Agrario de Colombia y al departamento del Meta.
1.3.2.
Fonvivienda[20]
expresó que, ante el incumplimiento en la terminación del proyecto, la
administración municipal era la llamada a responder en cuanto era la encargada
de realizar el seguimiento a la ejecución de las viviendas y de ejercer el
control urbanístico de acuerdo con el artículo 63 del Decreto 1469 de 2010[21]
y los artículos 3º y 187 de la Ley 136 de 1994[22].
Razón por la cual, solicitó ser desvinculada del proceso por no existir
legitimación por pasiva en su contra.
1.3.3.
El Banco Agrario de Colombia solicitó ser desvinculado del proceso por falta de
legitimación por pasiva dado que, según los Decretos 1160 de 2010[23]
y 0900 de 2012[24],
sólo es competente para administrar los subsidios de vivienda otorgados por el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y, en el caso objeto de revisión,
el subsidio fue entregado por el Ministerio de Vivienda.
1.3.4.
El departamento del Meta indicó que no tuvo ninguna participación contractual
en la construcción de la Ciudadela San Antonio distinta a la realización de las
obras de urbanismo, las cuales fueron ejecutadas en su totalidad. Así mismo,
aclaró que la edificación de los inmuebles era responsabilidad exclusiva de
Villavivienda, Empresa Industrial y Comercial del orden municipal vinculada al
municipio de Villavicencio. Razón por la cual, solicitó ser desvinculado del
proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva.
1.4.
Decisión del juez de tutela en primera instancia
Mediante
Sentencia del veintiuno (21) de agosto de dos mil trece (2013), la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta resolvió
no conceder el amparo solicitado por considerar que la acción de tutela era
improcedente porque (i) el derecho a la vivienda digna solamente adquiere el
carácter fundamental cuando se trata de una persona en situación de
desplazamiento forzado y la accionante, pese haber argüido ser víctima del
conflicto armado, no acreditó tal condición; (ii) la accionante no desplegó
todas las acciones disponibles para la protección de su derecho; (iii) cuenta
con otros recursos judiciales idóneos y efectivos, como la acción de
cumplimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (iv) no
acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable al no demostrar que estaba
en una situación de vulnerabilidad que pusieran en peligro el goce efectivo de
sus derechos fundamentales.
1.5.
Escrito de impugnación
El
veintiséis (26) de agosto del dos mil trece (2013), la accionante impugnó la
decisión de primera (1ª) instancia argumentando que (i) sí era víctima del
desplazamiento forzado, tal como obraba en el certificado expedido por el
Personero Municipal de Villavicencio, aportado al proceso; (ii) que se
encontraba ante la amenaza de un perjuicio irremediable toda vez que carecía
del dinero suficiente para pagar el arriendo de su casa, y (iii) que era
inadmisible la respuesta dada por Seguros Cóndor S.A. pues no era posible que ella
no figurara en su bases de datos si ellos estaban encargados de construir su
casa.
1.6.
Decisión del juez de tutela en segunda instancia
Mediante
Sentencia del veintiséis (26) de febrero de dos mil trece (2014), la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura confirmó el
fallo de primera (1ª) instancia al considerar que la tutela era improcedente porque
no se había cumplido con el requisito de inmediatez. A su juicio, la accionante
había dejado transcurrir más de seis (6) años desde el día en que se presentó
el retraso hasta cuando interpuso la acción de tutela sin ofrecer una explicación
al respecto ni desplegar la suficiente actividad administrativa o judicial
tendiente a obtener la protección de su derecho.
1.7.
Pruebas aportadas por las partes y evaluadas por el juez de tutela
Cuando
se profirió el fallo de primera (1ª) y segunda (2ª) instancia, en el Expediente
obraban las siguientes pruebas: (i) copia de la cédula de ciudadanía de la
accionante[25];
(ii) copia de la Resolución No. 208 del veinticinco (25) de octubre de dos mil
siete (2007), proferida por Villavivienda[26];
(iii) copia del certificado expedido por la Junta de Acción Comunal del Barrio
Los Comuneros el tres (3) de octubre de dos mil siete (2007)[27]; (iv) copia
de la declaración extrajuicio rendida por la peticionaria ante la Notaría
Tercera (3ª) de Villavicencio el cuatro (4) de octubre de dos mil siete (2007)[28];
(v) copia del contrato de construcción No. 164, celebrado entre la accionante y
la Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía Llanos el treinta y uno (31) de
agosto de dos mil siete (2007)[29];
(vi) copia de la carta enviada por el Ministro de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio), en
donde se le informa a la tutelante el contenido de la Resolución No. 210 de
julio de dos mil siete (2007), proferida por el Fonvivienda[30]; (vii) copia
del certificado expedido por la Personería Municipal de Villavicencio el doce
(12) de julio de dos mil diez (2010)[31];
(viii)  copia de los derechos de petición presentados por la accionante ante
Villavivienda y la Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía Llanos[32];
(ix) respuesta dada por Villavivienda al derecho de petición presentado por la
tutelante[33];
(x) copia del recibo de consignación de los aportes hechos por la señora María
Janeth Prieto para la adquisición de  su casa[34];
(xi) copia de la comunicación emitida por Villavivienda el veintitrés (23) de
agosto de dos mil once (2011) en donde se le informó a la accionante que las
obras urbanísticas ya se habían terminado[35];
(xii) impresión del pantallazo de la base de datos de la Unión Temporal de
Cajas de Compensación Familiar en donde se observa la composición del núcleo
familiar de la señora Martha Janeth Prieto[36];
(xiii) copia el acta de acuerdo celebrada por el municipio de Villavicencio y Seguros
Cóndor S.A. el cuatro (4) de septiembre de dos mil doce (2012)[37]; (xiv) copia
de la Resolución No. 230 proferida el seis (6) de marzo de dos mil doce (2012)
por Fonvivienda[38],
y (xv) copia de la Resolución No. 286 proferida el once (11) de abril de dos
mil once por Fonvivienda[39].
1.8.
Trámite surtido en sede de revisión ante la Corte Constitucional
1.8.1.
Por petición de la Sala de Revisión, el ocho (8) de septiembre de dos mil
catorce (2014) el Director de Registro y Gestión de la Información de la UARIV
informó que la accionante había rendido declaración alegando ser desplazada,
pero esta se encontraba todavía en proceso de valoración[40].
1.8.2.
Mediante auto del seis (6) de octubre de dos mil catorce, la Sala de Revisión
vinculó a la UARIV para que en el término de cinco (5) días hábiles contados a
partir de la notificación de dicha providencia judicial se pronunciara acerca
de las pretensiones y del problema jurídico planteado en la tutela y,
particularmente, para que informara (i) si la accionante le solicitó un
subsidio de arrendamiento, y (ii) si actualmente cuenta con uno.
1.8.3.
El veintiuno (21) de octubre de dos mil catorce (2014), la UARIV contestó a la
acción de tutela haciendo un breve recuento sobre los trámites que debía
adelantar la accionante si quería acceder a la oferta estatal en vivienda,
educación y salud, pero guardó silencio sobre las dos (2) preguntas específicas
que le formuló la Sala de Revisión[41].
2.
Expediente T-4432223. Caso de la señora Deyanira Gómez Gómez
2.1.
La accionante funda su solicitud de tutela en los siguientes hechos:
2.1.1.
Deyanira Gómez Gómez es una mujer de treinta y ocho (38) años de edad[42],
víctima de desplazamiento forzado y madre cabeza de familia de dos (2) menores
de edad[43].
El Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) le otorgó un subsidio familiar por
quince millones cuatrocientos cincuenta mil pesos ($15.450.000.oo) para el
mejoramiento, construcción o adquisición de un inmueble nuevo o usado y rural o
urbano, con el ánimo de ayudarla a lograr su restablecimiento económico toda
vez que este se vio afectado por el conflicto armado interno. La asignación del
subsidio le fue notificada mediante la Resolución 750 del ocho (8) de junio de
dos mil diez (2010), acto en el que se dispuso que su entrega se haría dentro
de los seis (6) meses siguientes contados a partir del primero (1º) de julio
del mismo año[44].
2.1.2.
Manifestó no haber podido adquirir la vivienda debido a que el departamento del
Meta no hizo efectivo el pago de seis millones quinientos cincuenta mil pesos
($6.550.000.oo), cifra a la que se había comprometido con el propósito de
complementar el subsidio recibido por la accionante. También indicó que no le
han asignado un lote para la construcción del inmueble, vive en arriendo y se
ha visto en la obligación de cubrir sin ayuda dicho gasto pues, al estar
inscrita como beneficiaria del programa de vivienda, las autoridades competentes
le han negado el subsidio de arrendamiento[45].
2.1.3.
Teniendo en cuenta los anteriores hechos, el trece (13) de enero de dos mil
catorce (2014), la señora Gómez presentó la acción de tutela objeto de revisión
contra el departamento del Meta por una presunta vulneración a su derecho
fundamental a la vivienda digna. En este sentido, solicitó el pago del
complemento monetario al que se comprometió la entidad territorial, la entrega
de la vivienda y, mientras sucede lo anterior, la asignación de un subsidio de
arriendo.
2.2.
Respuesta de la entidad accionada
El
veintiuno (21) de enero de dos mil catorce (2014), el departamento dio
contestación a la acción de tutela señalando que la accionante se encontraba
incluida en el Proyecto de Vivienda de Interés Social El Recreo, ubicado en el
municipio de Granada, Meta, como persona víctima del desplazamiento forzado[46].
Explicó que no había podido hacer la efectiva entrega del inmueble dado que la
construcción del proyecto se encontraba suspendida como resultado del
incumplimiento del Convenio 1406 de 2009 que había celebrado con la Corporación
para el Avance Social y Ambiental de América (CASA)[47] para la
edificación de las viviendas[48].
En este sentido, indicó que estaba trabajando “[…]en las gestiones
administrativas necesarias para la continuidad de las obras y lograr la entrega
de la vivienda a la accionante”. En relación con el subsidio de
arrendamiento, afirmó que no le era posible otorgarlo porque no contaba con un
rubro para el pago de este tipo de prestaciones ya que su suministro no estaba
dentro de sus funciones, metas o programas.
2.3.
Respuesta de las entidades vinculadas
El
Juzgado Segundo (2º) Penal del Circuito de Villavicencio, quien conoció de la
acción de tutela en primera (1ª) instancia, vinculó oficiosamente a la
Dirección Regional del Meta de la UARIV mediante auto fechado el catorce (14)
de enero de dos mil catorce (2014). A su juicio, esta entidad era la encargada
de la ayuda humanitaria de arrendamiento y de llevar el Registro Único de
Víctimas (RUV), base de datos que le permitiría verificar si la accionante estaba
debidamente registrada. No obstante la UARIV guardó silencio pese haber sido
debidamente notificada.
2.4.
Decisión del juez de tutela en única instancia
En la
sentencia proferida el veintisiete (27) de enero de dos mil catorce (2014), el
Juzgado Segundo (2º) Penal del Circuito de Villavicencio no concedió el amparo
solicitado bajo el argumento de que la tutela era improcedente. A su juicio, la
accionante no se encontraba “[…] en ninguna circunstancia especial, para que
surja la procedencia de este amparo de manera excepcional, porque no se
encuentra acreditado que sea sujeto de especial protección constitucional […]”.
2.5.
Pruebas aportadas por las partes y evaluadas por el juez de tutela
Cuando
se profirió el fallo de única instancia, en el Expediente obraban las
siguientes pruebas: (i) copia de la cédula de ciudadanía de la accionante[49],
y (ii) copia de la Resolución 750, proferida por Fonvivienda el ocho (8) de
junio de dos mil diez (2010)[50].
2.6.
Trámite surtido en sede de revisión ante la Corte Constitucional
2.6.1.
Por petición de la Sala de Revisión, el ocho (8) de septiembre de dos mil
catorce (2014) el Director de Registro y Gestión de la Información de la UARIV
informó que la accionante y sus hijos Edwin Duban  Escobar Gómez y Cristian
Camilo Escobar Gómez, fueron víctimas del desplazamiento forzado por los hechos
ocurridos en el municipio de San Vicente del Caguán, Caquetá, el veintiocho
(28) de diciembre de dos mil seis (2006)[51].
Razón por la cual, se encontraban incluidos en el Registro Único de Víctimas
(RUV) desde el veintinueve (29) de enero de dos mil siete (2007).
2.6.2.
En escrito radicado en la Secretaría de esta Corporación el nueve (9) de
octubre de dos mil catorce (2014), la accionante manifestó que (i) ella era la
única responsable de la manutención de sus dos (2) hijos toda vez que no
recibía mayor auxilio económico por parte de su padre, quien no vivía con
ellos; (ii) que ante su precaria situación financiera, se había visto en la
obligación de arrendar un cuarto como lugar de habitación; (iii) que a pesar de
haberle solicitado a la UARIV la prórroga del subsidio de arrendamiento, esta
se lo había negado por considerar que ella ya gozaba de una solución
habitacional permanente al haber recibido un subsidio para la adquisición de
una residencia nueva, y (iv) que el proyecto de vivienda de interés social del
que era beneficiaria no había hecho entrega de ninguna de las casas, razón por
la cual, los demás propietarios se encontraban en su misma situación[52].
2.6.3.
Mediante auto del seis (6) de octubre de dos mil catorce, la Sala de Revisión
vinculó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Fondo Nacional de
Vivienda (Fonvivienda), al municipio de Granada, Meta y a la Corporación para
el Avance Social y Ambiental de América (CASA) para que en el término de cinco
(5) días hábiles contados a partir de la notificación de dicha providencia
judicial se pronunciaran acerca de las pretensiones y del problema jurídico
planteado en la respectiva acción de tutela.
2.6.4.
Mediante escrito fechado el quince (15) de octubre de dos mil catorce (2014),
el alcalde del municipio de Granada, Meta, informó que la urbanización El
Recreo comprende quinientas catorce (514) viviendas y está siendo construida en
un lote de propiedad del departamento del Meta. Adicionalmente, aportó copia
del acta de visita de supervisión que realizó FONADE el siete (7) de mayo del
año en curso, donde constató lo siguiente: (i) las obras de acueducto y
alcantarillado sanitario y pluvial fueron desarrolladas en un ciento por ciento
(100%); (ii) la construcción de las redes eléctricas va en un dieciséis por
ciento (16%); (iii) los andenes están en un once por ciento (11%); (iv) los
sardineles van por el cuarenta por ciento (40%); (v) la construcción de las
vías vehiculares tiene un ochenta y cinco por ciento (85%) de avance; (vi) no
se ha realizado la asignación de los lotes a los beneficiarios; (vii) las obras
de las viviendas se encuentran paralizadas y el porcentaje total de
construcción equivale al veintiuno punto dos por ciento (21.2%); (viii) las casas
construidas presentan un estado de deterioro debido a la exposición a la intemperie
y la presencia de material vegetal que las invade; (ix) el atraso del proyecto
obedece a la falta de actualización de la estructura de costos del proyecto y
el no refinanciamiento del mismo por el departamento a través de un subsidio
complementario, y (x) se espera la adjudicación del contrato a un nuevo
contratista y el inicio de las obras restantes en septiembre de dos mil catorce
(2014)[53].
2.6.5.
El dieciséis (16) de octubre de dos mil catorce (2014), el Ministerio de
Vivienda informó que no es la entidad competente para coordinar, otorgar,
asignar y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés social, toda vez que
le corresponde formular, dirigir y coordinar las políticas, regulación, planes
y programas en materia habitación integral, sin tener funciones de inspección,
vigilancia y control sobre la materia. Teniendo en cuenta lo anterior, argumentó
su falta de legitimación en la causa por pasiva y solicitó ser desvinculado del
proceso[54].
2.6.6.
El representante legal de la Corporación CASA señaló que la Secretaría de
Vivienda del Meta, mediante la Resolución 048 del dieciocho (18) de abril de
dos mil trece (2013)[55],
declaró unilateralmente el incumplimiento del Convenio 1406 de 2009, en virtud
del cual dicha empresa se había comprometido a construir quinientas catorce
(514) viviendas de interés social en la urbanización El Recreo, así como a
desarrollar las respectivas obras de urbanismo[56].
Según la mencionada resolución, la empresa inició actividades el ocho (8) de
febrero de dos mil diez (2010) y el plazo original vencía el ocho (8) de junio
del dos mil once (2011). Sin embargo, pese a que la administración realizó
todos los desembolsos y el convenio fue prorrogado en tres (3) ocasiones,
extendiéndose el plazo en dos (2) años, para el mes de febrero de dos mil trece
(2013), el avance en la realización de las obras de urbanismo era sólo del
cincuenta y cinco punto diez por ciento (55.10%), y la construcción de las
casas iba apenas en el diecinueve punto noventa y siete por ciento (19.97%). Razón
por la cual, la Secretaría de Vivienda del Meta resolvió (i) terminar el
contrato; (ii) multar a la Corporación CASA con el pago del cero punto cinco
por ciento (0.5%) del valor total del contrato; (iii) obligarle a pagar el diez
por ciento (10%) del mismo en virtud de la cláusula penal pecuniaria pactada;
(iv) exigirle la devolución del saldo restante, equivalente a dos mil
seiscientos noventa y nueve millones cincuenta y cinco mil trescientos treinta
y tres pesos ($.2.699.055.333), y (v) declarar la ocurrencia del siniestro
amparado por la garantía única constituida con Seguros Cóndor S.A., compañía de
seguros generales, para que esta concurriera en el pago de las sumas señaladas
anteriormente. Teniendo en cuenta lo anterior, el representante legal de la
Corporación CASA le solicitó a la Corte desvincular a la empresa del proceso
por ser la administración departamental la única responsable de ejecutar el
proyecto.
2.6.7.
Fonvivienda, pese haber sido debidamente notificada, no contestó a la acción de
tutela. Se le volvió a enviar notificación del auto a otra dirección en espera
de una respuesta.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los
fallos de tutela proferidos dentro de los trámites de referencia, con
fundamento en lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 86 y el numeral 9º del
artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33,
34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991[57].
2.
Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico
2.1. En
los casos objeto de revisión, dos (2) mujeres que manifiestan ser madres cabeza
de familia y víctimas del desplazamiento forzado, exigen la garantía de su
derecho fundamental a una vivienda digna porque no han podido acceder a las
casas de interés social, que iban a adquirir con la ayuda de unos subsidios de
los que fueron beneficiarias en los municipios de Granada y Villavicencio, Meta.
Agrego que han pasado más de cuatro (4) y siete (7) años, respectivamente, y
las constructoras involucradas no han terminado de edificar los inmuebles.
2.2. Frente
a esta situación, la Sala de Revisión debe resolver el siguiente problema
jurídico: ¿vulneran el derecho fundamental a la vivienda digna de las personas
en situación de desplazamiento forzado las entidades territoriales y las
empresas constructoras que no hacen efectiva la entrega de las soluciones
habitacionales a las que aquellas tienen derecho, bajo el argumento de que su
construcción no ha terminado, pues se ha presentado incumplimiento contractual,
a pesar de que el plazo respectivo se encuentra vencido, las accionantes
requieren de sus viviendas con urgencia por carecer de una propia y carecen de dinero
suficiente para cancelar un arrendamiento, sin sacrificar con esto el goce
efectivo de sus otros derechos fundamentales?
2.3. Para
dar respuesta a este interrogante, la Sala recordará su jurisprudencia sobre el
derecho fundamental a la vivienda digna haciendo especial énfasis en el alcance
que tiene esta garantía constitucional cuando su titular ha sido víctima del
desplazamiento forzado. Posteriormente, explicará cuáles son los requisitos generales
y específicos de procedibilidad de la acción de tutela en esta materia[58].
Finalmente, abordará el estudio de los casos concretos analizando su
procedencia y determinando si hubo una afectación a los derechos fundamentales
de las accionantes.
3.
Contenido del derecho fundamental a la vivienda de la población en situación de
desplazamiento forzado – reiteración de jurisprudencia
3.1.
El derecho a la vivienda digna está consagrado en el artículo 51 de la
Constitución Política de 1991 en los siguientes términos: “[t]odos los
colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones
necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de
interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas
de ejecución de estos programas de vivienda”. En el plano internacional,
este derecho está desarrollado en diferentes instrumentos suscritos y
ratificados por Colombia, así como en los pronunciamientos de los órganos
internacionales autorizados para interpretarlos[59]. El artículo
25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, por ejemplo,
sostiene que: “[t]oda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que
le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la
alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los
servicios sociales necesarios […]” (negrillas fuera de texto original). Por
su parte, el numeral 1º del artículo 11 del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales[60],
establece lo siguiente: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen
el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,
incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora
continua de las condiciones de existencia […]” (negrillas fuera de
texto). Este artículo fue desarrollado en la Observación General No. Cuatro del
Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, de la siguiente manera:
“El derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido
estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta
del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere
exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a
vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y así debe ser por lo menos
por dos razones. En primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por
entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de
premisas al Pacto. Así pues, la dignidad inherente a la persona humana, de la
que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que el término
vivienda se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas
consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe
garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos
económicos. En segundo lugar, la referencia que figura en el párrafo 1 del
artículo 11 no se debe entender en sentido de vivienda a secas, sino de
vivienda adecuada. Como han reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y
la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5: el
concepto de vivienda adecuada significa disponer de un lugar donde poderse
aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación
adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en
relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo
razonable”.
3.2. En
desarrollo de estas normas, la Corte ha señalado que todos los ciudadanos
tienen derecho a disponer de un sitio habitable que revista las características
suficientes para refugiarse de las inclemencias externas y realizar allí su
proyecto de vida[61].
De esta manera, ha puesto de presente las tres (3) dimensiones que abarca el
derecho: (i) la libertad del uso y la defensa de la vivienda cuando su disfrute
se ve obstruido ilegal, ilícita o injustamente por los particulares o por el
Estado[62],
y (ii) la tenencia de una vivienda propia o ajena[63], y (iii) las
calidades que esta ha de tener para que su habitante pueda vivir en condiciones
mínimas de dignidad y seguridad.
3.3.
En cuanto a las características generales de este derecho, la Corte ha
precisado los siguientes siete (7) elementos básicos[64]: (i)
seguridad o protección jurídica de las distintas formas de tenencia contra el
desahucio, el hostigamiento, o cualquier interferencia arbitraria e ilegal;
(ii) disponibilidad de los servicios, materiales e infraestructura necesaria
para garantizar la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus
ocupantes[65];
(iii) gastos de tenencia soportables de un nivel tal que no comprometan la
satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de la vida digna de
sus residentes[66];
(iv) vivienda habitable que cumpla con los requisitos mínimos de higiene,
calidad y espacio necesarios para que una persona y su familia puedan
resguardarse de las inclemencias del clima y ocuparla sin peligro para su
integridad física o salud; (v) asequibilidad en términos de una oferta de
vivienda suficiente y de posibilidades de acceso a los recursos requeridos para
satisfacer alguna modalidad de tenencia[67];
(vi) ubicación en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes y
con fácil acceso a opciones de empleo, servicios de atención de la salud,
centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales[68],
y (vii) adecuación respecto a las características culturales de sus habitantes
sin sacrificar el acceso a los servicios tecnológicos[69]. El primero
(1º), el tercero (3º) y el quinto (5º) elemento se refieren a la segunda (2ª) dimensión
del derecho a la vivienda digna, a saber, la tenencia de una vivienda propia o
ajena. Los tres (3) elementos restantes, corresponden a la tercera (3ª) dimensión:
las calidades que ha de tener la vivienda para ser considerada digna.
3.4. En
relación con su titularidad, esta Corporación ha señalado que la vivienda digna
no es un bien jurídico de carácter exclusivamente individual[70]. Antes bien,
frecuentemente es disfrutada por un grupo: la familia. Esta ostenta una protección
constitucional especial en virtud del artículo 42 superior y requiere de un
espacio determinado para desarrollarse en conjunto con los procesos sociales
que le son propios[71].
Dicho espacio corresponde a la vivienda y las condiciones antes indicadas, que
cualifican su dignidad y benefician a cada uno de sus integrantes, son de suma
importancia para su sobrevivencia. Sin la mencionada protección, esta se ve
desprotegida y corre el riesgo de disolverse[72].
3.5. Como
ocurrió con los demás derechos económicos, sociales y culturales, desde sus
primeros pronunciamientos la jurisprudencia constitucional negó la iusfundamentalidad
del derecho a la vivienda digna señalando que, como se trataba de un derecho de
carácter prestacional, su contenido debía ser precisado en forma programática
por las instancias del poder que han sido establecidas con fundamento en el
principio democrático y de conformidad con las condiciones jurídico materiales
disponibles en cada momento histórico[73].
Sin embargo, la competencia del juez constitucional fue paulatina y
progresivamente reivindicada hasta el punto de que hoy se reconoce el carácter
fundamental de este derecho de manera autónoma[74].
3.6. En
un primer momento, la Corte señaló que respecto de la faceta de libertad de uso
y defensa del derecho a la vivienda digna, la acción de tutela era procedente
frente a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales o de los
particulares cuando se satisfacían los requisitos generales de procedibilidad e,
incluso, cuando no existían desarrollos normativos al respecto[75].
Seguidamente, sostuvo que la vivienda digna era un derecho fundamental cuando la
ausencia de su reconocimiento oportuno vulneraba o amenazaba de manera
ostensible un derecho del cual no existía discusión sobre su naturaleza
fundamental[76].
Posteriormente, amplió esa tesis reconociendo su fundamentalidad cuando se
evidenciaba una afectación al mínimo vital como resultado del despojo ilegal de
la vivienda y, especialmente, cuando la parte actora se encontraba en una
situación de debilidad manifiesta o era un sujeto de especial protección
constitucional[77].
Poco tiempo después, señaló que el derecho adquiría un carácter fundamental
cuando su contenido había perdido la vaguedad e indeterminación que
obstaculizaba su exigencia en sede de tutela[78].
3.7. Finalmente
la Corte reconoció el carácter fundamental de esta garantía de manera autónoma
dada la relación directa que sostiene con la dignidad humana[79]; tesis que
ha sido sostenida por la Corporación hasta la actualidad. Según la
jurisprudencia constitucional, la dignidad humana se manifiesta de tres (3)
maneras: (i) como autonomía o como
posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según esa elección (vivir
como se quiere); (ii) como acceso al conjunto de las circunstancias materiales
necesarias para desarrollar el proyecto de vida (vivir bien), y (iii) como
intangibilidad de los bienes no patrimoniales, integridad física e integridad
moral (vivir sin humillaciones)[80]. A su vez, la Corte
ha señalado que la dignidad humana es protegida y promovida como (i) principio
fundante del ordenamiento jurídico o valor, (ii) principio constitucional, y
(iii) derecho fundamental autónomo. Teniendo esto en mente, la Corporación ha
considerado que el derecho a la vivienda digna está estrictamente ligado con la
dignidad humana entendida como valor, puesto que la disposición de un sitio de
habitación adecuado es absolutamente necesaria para el desarrollo del proyecto
de vida toda vez que facilita la supervivencia del sujeto y, además, es allí
donde transcurre una porción importante de su vida y la de su familia. De
esta manera, autorizando la Constitución el reconocimiento de derechos
fundamentales no positivizados explícitamente en su capítulo primero (1º), la
Corte incluyó dentro de esta categoría a la vivienda digna como una condición
para lograr la libertad de elección del plan de vida concreto y la posibilidad
de funcionar en la sociedad desarrollando un papel activo en ella. En estos
términos, calificar como fundamental el derecho a la vivienda digna a pesar de
que hace parte de los derechos económicos, sociales y culturales, llevó a esta
colegiatura a adoptar una postura más cercana al ideario plasmado por los
Constituyentes y, adicionalmente, más respetuosa de los compromisos adquiridos
por el Estado colombiano a nivel internacional[81].
3.8.
Al introducir esta lectura sobre el derecho a la vivienda digna, la Corte
aclaró que sostener la idea contraria, afirmando que ese derecho no es
fundamental autónomamente porque tiene una faceta prestacional, es desconocer
que todos los derechos constitucionales, con independencia de si son civiles,
políticos, económicos, sociales, culturales o del medio ambiente, poseen un
matiz prestacional. Sin importar la generación a la cual se adscriba su
reconocimiento, todo derecho comprende tanto un mandato de abstención
(protección y respeto), como de prestación (garantía), y ello no es óbice para
negar su naturaleza fundamental o para restringir su defensa en sede de tutela.
Tampoco se debe afirmar que los únicos derechos que pueden ser exigidos
mediante esta acción son aquellos cuyo contenido ha sido plenamente
desarrollado, dado que todos gozan de un grado de indeterminación propio del
lenguaje con el que se redactan las cartas políticas. La distinción entre derechos
civiles y políticos de un lado a derechos económicos, sociales y culturales, (DESC),
de otro, solamente responde a razones históricas y metodológicas, y no
necesariamente a que unos sean más relevantes que otros, todos son. De esta
manera, si se adoptara la tesis descrita, no se podría predicar la
fundamentalidad de ninguno de los derechos; ni siquiera del derecho a la vida
misma toda vez que para garantizarlo el Estado debe, por ejemplo, financiar la
creación y el funcionamiento de una fuerza pública encargada de velar por la
seguridad de la ciudadanía. Por consiguiente, el carácter fundamental de una
garantía o una libertad consagrada en la Constitución no reside, como se creía
antes, en la posibilidad de ordenar su amparo de manera inmediata sino, por el
contrario y como ya se dijo, en su relación intrínseca con una de las facetas
de la dignidad humana, pilar del Estado Social de Derecho.
3.9. Ahora,
si bien es obvio que el respeto y la protección del derecho a la vivienda digna
pueden ser exigibles de manera inmediata en sede de tutela, no todos los
aspectos que se derivan de la garantía de este derecho pueden ser exigidos del
mismo modo porque el cumplimiento completo de algunas de estas obligaciones se
extiende necesariamente en el tiempo dada la inversión de recursos humanos y
económicos que involucran. Así, por ejemplo, se le puede exigir al Estado que
se abstenga de lesionar directamente el derecho a la vivienda digna y que
impida que otras personas lo hagan, pero no todos los ciudadanos pueden, en
principio, exigirles a las autoridades que les garanticen completamente el goce
efectivo de su derecho. La Constitución admite que la satisfacción plena de algunos
derechos exige una inversión considerable de recursos públicos con los cuales
el Estado no cuenta de manera inmediata. Por ello, dada su escasez, la
satisfacción de algunas aristas de ciertos derechos está sometida a una cierta
‘gradualidad progresiva’. De esta manera, si bien hoy se reconoce el carácter
fundamental del derecho a la vivienda digna, al Estado colombiano sólo le son exigibles
algunos contenidos mínimos o esenciales en el corto plazo puesto que, en
relación con los demás, su obligación se agota en iniciar inmediatamente el
proceso encaminado a su completa realización con miras a obtener el resultado
esperado y definitivo en el mediano y largo plazo[82].
3.10.
En cuanto a las facetas que deben cumplirse de inmediato o en períodos breves
de tiempo, la Corte ha señalado que, cuando menos, puede decirse que son las
siguientes: (i) garantizar unos contenidos mínimos o
esenciales del respectivo derecho a todos sus titulares; (ii) iniciar
cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del
derecho (como mínimo, disponer de un plan); (iii) garantizar la
participación de los involucrados en las decisiones; (iv) no
discriminar injustificadamente; (v) proteger especialmente a las
personas desaventajadas, en circunstancias de vulnerabilidad relevantes, o que
se encuentran en peor situación; (vi) no interferir arbitrariamente
en el contenido ya garantizado del derecho, y (vii) no
retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado.[83]
En cuanto a las obligaciones de cumplimiento progresivo, el Estado debe  asegurarles progresivamente a
todas las personas el derecho a una vivienda en cabales y plenas condiciones de
seguridad jurídica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad,
asequibilidad, adecuación espacial y adecuación cultural.
3.11. Las
personas en situación de desplazamiento forzado tienen un derecho especial a la
vivienda digna toda vez que este fenómeno, por definición, implica el despojo,
la usurpación, la destrucción o el abandono forzado del lugar de residencia[84].
Razón por la cual, se caracterizan porque: (i) han tenido que prescindir de sus
viviendas de manera forzada y repentina, y (ii) carecen de los recursos
necesarios para acceder de forma oportuna a soluciones habitacionales
temporales o definitivas en el lugar de recepción o reubicación, toda vez que
las precarias condiciones económicas en las que vivían antes de la violencia se
vieron agravadas con el desplazamiento[85].
La gran mayoría de personas en situación de desplazamiento no cuentan con
tenencia sobre una vivienda propia o ajena y les es imposible adquirirla por
sus propios medios; hecho que les impide elegir y reconstruir libremente su
plan de vida, así como reincorporarse a la sociedad desarrollando un papel
activo en ella. Esta situación los diferencia de los otros grupos poblacionales
en condiciones de vulnerabilidad dado que estos últimos no suelen vivir la
misma privación y desprotección con igual intensidad. La ausencia de una
vivienda les representa a las personas en situación de desplazamiento una
amenaza directa y grave a sus otros derechos fundamentales porque, o bien estos
se ven afectados directamente por la ausencia de una residencia, o bien porque,
con el ánimo de adquirir una, se ven en la obligación de sacrificar el goce
efectivo de sus otros derechos prescindiendo, por ejemplo, del pago de
seguridad social, de una alimentación adecuada, de los servicios de educación o
de su mínimo vital, entre otros. Como consecuencia de esto, su acceso a la
vivienda digna es especial, preferente, prioritario, integral, excepcional y
expedito, toda vez que su privación condiciona directamente el goce efectivo de
sus otros derechos fundamentales, desconoce la existencia de un derecho
subjetivo y fundamentalmente autónomo y agrava sus marcadas condiciones de
vulnerabilidad y exclusión.
3.12. El
conjunto de contenidos mínimos o esenciales del derecho a la vivienda digna ha
sido precisado para el caso de la población en situación de desplazamiento
forzado. Así pues, la jurisprudencia ha señalado que las autoridades
responsables del manejo y atención de esta población tienen las siguientes
obligaciones mínimas en materia de vivienda, cuyo cumplimiento les es exigible
en el inmediato o en el corto plazo[86]:
(i) reubicar a las personas que, debido al desplazamiento, se han visto
obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo; (ii) brindarles alojamiento
temporal en condiciones dignas hasta tanto no se provea una mejor alternativa
para asegurar el derecho a la vivienda digna[87];
(iii) facilitarles, posteriormente, el acceso a una vivienda permanente aplicando
la normatividad vigente con el ánimo de ofrecerles una solución definitiva,
adoptando una interpretación favorable de la misma[88] y asegurando
la protección constitucional reforzada a que tiene derecho esta población
a través de la promoción y ejecución de planes de vivienda de interés
social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas
para la ejecución de dichos programas, entre otros; (iv) garantizarles la
seguridad jurídica de la tenencia de las viviendas; (v) proporcionarles
asesoría sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a los programas
informándoles acerca de las posibilidades de acceso a los subsidios de
vivienda, acompañándolas en el trámite de dichos subsidios y absteniéndose de
imponerles requisitos adicionales para postularse  a los mismos; (vi)
adoptar un enfoque diferencial en el diseño de los planes y programas tomando
en consideración las especiales necesidades de la población desplazada y de los
subgrupos que existen a su interior (personas de la tercera edad, madres cabeza
de familia, niños, personas en situación de discapacidad, etc.)[89], y (vii)
eliminar las barreras que les impiden acceder a los programas de asistencia
social del Estado, entre otras. Hasta tanto el Estado no cumpla con todas las
anteriores obligaciones y, en particular, con la tercera (3ª) y cuarta (4ª)
referente a las soluciones habitacionales definitivas y jurídicamente
protegidas, no se puede afirmar que cesaron sus obligaciones constitucionales
en materia de vivienda con respecto a la población desplazada.
3.13. Según
el Decreto 4800 de 2011[90],
la obligación de brindar una solución de alojamiento temporal a las víctimas
del desplazamiento forzado hace parte de las tres (3) etapas de la ayuda
humanitaria que se les debe brindar. En la primera de estas etapas (ayuda
inmediata), el alojamiento temporal debe ser garantizado desde la ocurrencia
del hecho y hasta la inscripción de las personas en el RUV y puede consistir en
auxilios monetarios, convenios de alojamiento con
particulares o construcción de modalidades de alojamiento temporal con los
mínimos de habitabilidad y seguridad integral requeridos. En la segunda
(ayuda de emergencia), el alojamiento se otorgará durante el año siguiente al
hecho victimizante. En la tercera y última (ayuda de transición), el
alojamiento se debe ofrecer cuando la persona todavía
carece de una vivienda adecuada como consecuencia del desplazamiento forzado a
pesar de que este haya ocurrido hace más de un año. Según los artículos 108, 109,
113 y 116 del mencionado Decreto, el alojamiento es responsabilidad de la
entidad territorial durante la primera (1ª) etapa, de la UARIV durante la
segunda (2ª) y de ambas entidades de manera conjunta durante la tercera (3ª). Según
el artículo 117 de la norma citada, la suspensión de estas ayudas está
condicionada, entre otros factores, a la participación del hogar en los
programas sociales orientados a satisfacer sus necesidades en materia de
vivienda. Requisito que, atendiendo a su finalidad, sólo puede darse por
satisfecho cuando el acceso a dichos programas se transforma en soluciones
reales y efectivas. Esto es, cuando la persona, por ejemplo, adquiere una
vivienda propia a través de un programa de vivienda de interés social.
3.14. Por disposición del artículo 131 del Decreto 4800 de
2011[91],
la obligación de brindar una solución habitacional de carácter permanente a las
víctimas del desplazamiento forzado está en cabeza del Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio en el área urbana, y del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural en el área rural. Estas entidades tienen la función de atender
a la población desplazada garantizando su acceso prioritario y preferente a las bolsas ordinarias o específicas vigentes de subsidio
familiar de vivienda para contribuir a la restitución de las residencias que,
con ocasión del conflicto armado interno, se vieron afectadas por el despojo,
el abandono, la pérdida o el menoscabo. Las entidades territoriales, por su
parte, están comisionadas por mandato expreso del artículo 135 del mencionado
Decreto 4800 de 2011 a contribuir en la ejecución de la política habitacional
para las víctimas a través de: (i) la generación de alternativas que incentiven
el desarrollo y la ejecución de proyectos de vivienda para esta población; (ii)
habilitando el suelo para su construcción, y (iii) ejecutando proyectos de
mejoramiento de vivienda y titulación de bienes inmuebles ocupados con vivienda
de interés social en atención a lo dispuesto por las Leyes 388 de 1997 y 1001
de 2005, entre otras.
3.15.
Ahora bien, en relación con el tema específico del que se ocupará la Sala de
Revisión al abordar los casos concretos, a saber, la falta de acceso a una
solución habitacional permanente para la población desplazada como consecuencia
del incumplimiento contractual de las empresas constructoras, la Corte
Constitucional se ha pronunciado en, al menos, cuatro (4) ocasiones. En tres
(3) de ellas la discusión de fondo ha estado relacionada con el desarrollo del
proyecto Ciudadela San Antonio en Villavicencio, Meta, del cual la señora
Martha Janeth Prieto Machado (Expediente T-4379788) es beneficiaria. A
continuación, se hará una reseña jurisprudencial de estos casos.
3.16.
En la Sentencia T-472 de 2010[92],
la Sala Quinta (5ª) de Revisión de esta Corporación conoció del caso de una
víctima de desplazamiento forzado que, después de recibir un subsidio para la
adquisición de una vivienda nueva por parte de Fonvivienda, lo utilizó para
hacerse acreedor de una casa en el proyecto de interés social Ciudadela San
Antonio, celebrando el respectivo contrato de construcción con la Unión Temporal
Pro Orinoquía Llanos. Sin embargo, nunca le entregaron el inmueble porque no se
había realizado la adjudicación del lote sobre el cual debía realizarse la
construcción de su casa. Esta situación, determinó la Corte, lesionó su derecho
fundamental a la vivienda digna en la medida en que lo privó de una solución
habitacional permanente, le generó total incertidumbre sobre la fecha de
entrega y fue indiferente ante las circunstancias de debilidad manifiesta en
las que se encontraba. Razón por la cual, calificó de reprochable el hecho de
que los proyectos de vivienda de interés social para atender a la población
vulnerable tardaran años en concluirse por adolecer de innumerables problemas
administrativos internos como resultado de la falta de planeación y organización
en su respectiva ejecución. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala le ordenó a
la Unión Temporal, a las personas jurídicas que la integraban, a la empresa
constructora y al gobierno municipal a que, en una acción coordinada que debía
realizarse durante los dos (2) meses siguientes a la notificación de dicha
providencia, le asignaran un lote al peticionario y le construyeran allí su
casa propia.
3.17.
En la Sentencia T-573 de 2010[93]
la Sala Tercera (3ª) de Revisión se ocupó de una acción de tutela instaurada
por otras de las mujeres desplazadas que resultaron beneficiadas del proyecto
de vivienda de interés social Ciudadela San Antonio. La accionante, había
recibido un subsidio para la adquisición de una residencia nueva por parte de
Fonvivienda y Villavivienda le había adjudicado un lote como subsidio en
especie, exigía el cumplimiento del contrato de construcción celebrado con la
Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos, toda vez que no le habían entregado su
casa aunque el plazo previsto para la entrega de su vivienda había vencido
hacía más de tres (3) años, aún no la recibía. La empresa encargada de la
construcción del inmueble señaló que no había iniciado la obra porque la entidad
del municipio encargada de los espacios comunes, no había construido las obras
urbanísticas y, como consecuencia, Fonvivienda no había hecho el desembolso del
subsidio. Tras constatar que el incumplimiento contractual fue la razón del
retraso y que existía una confusión y una falta de comunicación entre las
entidades involucradas que impedía constatar plenamente qué entidad era la
verdadera responsable de los hechos, la Sala reafirmó la existencia de un
estado de cosas inconstitucional sobre la situación de la población desplazada
y ordenó la entrega de una casa igual o de mejores condiciones a la accionante
durante los treinta (30) días siguientes a la notificación de la respectiva
providencia.
3.18.
Posteriormente, la Sala Novena (9º) de Revisión se ocupó, nuevamente, de dos (2)
casos relacionados con la ciudadela San Antonio. En la Sentencia T-088 de 2011[94],
la Sala Novena (9º) de Revisión conoció de dos (2) acciones de tutela
instauradas por víctimas del desplazamiento forzado contra la Unión Temporal
Pro Orinoquía Llanos. Los peticionarios habían recibido un subsidio para la
adquisición de una residencia nueva por parte de Fonvivienda, la empresa
municipal les había asignado un lote en el mencionado proyecto, habían suscrito
el respectivo contrato de construcción con la Unión Temporal en dos mil seis
(2006) y habían hecho los aportes personales exigidos para que iniciaran las
obras. Sin embargo, nunca recibieron las casas a las que tenían derecho. En
relación con el incumplimiento contractual alegado, la Sala encontró que este
obedecía a lo siguiente:
“El obstáculo que las diferentes entidades involucradas
identificaron para la finalización del proyecto, consiste principalmente en el
incumplimiento de las obligaciones de los entes territoriales encargados del
pago de las viviendas. Específicamente, Villavivienda entregó el lote en el
cual se está desarrollando la Ciudadela pero no lo dotó de la infraestructura
urbanística adecuada (acueducto, alcantarillado pluvial, redes eléctricas,
planta de tratamiento, andenes, sardineles y vías, entre otros). Además, no
contempló en el proyecto presupuesto para responder a imprevistos de este
orden. Debido a lo anterior, la U.T tuvo que detener el avance de la
construcción y fue necesario que se surtieran largas negociaciones tendientes a
obtener el cumplimiento de la empresa industrial y comercial de Villavicencio.
Finalmente, en las reuniones interinstitucionales convocadas alrededor del
proyecto se adoptó la decisión de que el departamento del Meta aportara
recursos adicionales para terminar las obras de urbanismo. Estos recursos
fueron obtenidos en el 2009, y están siendo ejecutados por una entidad externa,
que fue la Corporación para el Avance Social y Ambiental de América -CASA. No
es claro, sin embargo, si este dinero es suficiente para culminar el proyecto.
[…] Respecto de los inmuebles adjudicados a personas en situación de
desplazamiento, la mora de Villavivienda incidió en que Fonvivienda, aportante
del subsidio que financia parcialmente el valor del inmueble, se negara a
ordenar el desembolso total del valor de los subsidios, pues este fue
condicionado al avance en la ejecución de las obras. Toda vez que el dinero de
estos subsidios hace parte de vigencias fiscales anteriores, es preciso que
Fonvivienda expida continuamente resoluciones que prorroguen la vigencia del
auxilio. De este modo, el aporte financiero más significativo de las viviendas
que hacen parte del proyecto permanece sujeto a la discrecionalidad de las
entidades del orden nacional quienes pueden decidir o no continuar renovando su
ayuda”.
3.19.
Teniendo en cuenta lo anterior, señaló que el prolongado retraso en la entrega
de las casas desconocía tres (3) de los siete (7) elementos básicos del derecho
fundamental a la vivienda digna, a saber, el acceso efectivo a una solución
habitacional de carácter permanente, la disponibilidad de servicios e
infraestructura y los costos razonables. Razón por la cual, declaró la
sobrevivencia del estado de cosas inconstitucional ante la persistente
carencia de capacidad y coordinación institucional. Con el ánimo de superar la
mencionada problemática, la Sala impartió una serie de órdenes con un efecto
inter comunis[95].
Es decir, en beneficio de todos los propietarios de la ciudadela San Antonio
que se encontraban en la misma situación pero que, no obstante lo anterior, no
habían interpuesto una acción de tutela. Particularmente, ordenó lo siguiente:
(i) a Villavivienda, que culminara los trabajos urbanísticos en dos (2) y
cuatro (4) meses, según el estado de avance de las respectivas obras; (ii) a la
Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos que terminara la construcción de todas las
viviendas comprendidas en la Etapa II del proyecto en el término máximo de tres
(3) meses contados a partir de la fecha en que se terminaran las obras de
urbanismo; (iii) a Villavivienda, que entregara las viviendas adjudicadas a la
población desplazada beneficiaria en el término de un (1) mes contado a partir
de la culminación de las obras de los inmuebles; (iv) a Fonvivienda, a que
prorrogara de nuevo las Resoluciones en virtud de las cuales había otorgado los
subsidios habitacionales para evitar su vencimiento, y (v) a Acción Social (hoy
UARIV), a que entregara de forma automática el auxilio de alojamiento a quienes
no lo habían recibido el último año y hasta que se les entregaran sus casas.[96]
3.20.
Finalmente, en la Sentencia T-409 de 2013[97],
la Sala Séptima de Revisión conoció de dos (2) acciones de tutela presentadas
por víctimas del desplazamiento forzado que no habían recibido sus casas de
manera oportuna a pesar de que (i) habían recibido un subsidio por parte de
Fonvivienda para adquirir una vivienda nueva de interés social en el municipio
de Ibagué y Villavicencio, respectivamente, y (ii) habían celebrado los
contractos de construcción con las empresas encargadas de la obra. A este
respecto, la Sala determinó que el incumplimiento de las constructoras, sumado
a la omisión de control por parte de las autoridades municipales, generó un
detrimento socioeconómico para los accionantes y sus familias, así como la
carencia de un hogar estable en condiciones dignas. Razón por la cual, le
ordenó a las entidades territoriales y a las empresas a ellas asociadas a que
en el término improrrogable de (6) meses contados a partir de la fecha de
notificación de dicha providencia, le entregaran las casas a los tutelantes.
Así mismo, les ordenó pagarles a los actores y a sus familias un subsidio
mensual de arrendamiento para garantizarles una solución temporal mientras se
llevaba a cabo la construcción y la entrega de sus casas. Por último, compulsó
copias a la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la
Nación para que, dentro de sus competencias, examinaran las razones del
incumplimiento mencionado.
3.21.
En síntesis, la jurisprudencia ha sido unánime en el trato que le ha dado a los
casos donde el goce efectivo del derecho fundamental a la vivienda digna de las
personas en situación de desplazamiento forzado ha quedado comprometido por el
incumplimiento contractual en el que han incurrido las personas jurídicas
encargadas de la construcción de sus viviendas. Particularmente, ha señalado
que este tipo de conflictos de índole contractual y/o administrativo no pueden
servir de excusa para irrespetar, desproteger u omitir la garantía del derecho
a la vivienda digna. Razón por la cual, las distintas Salas de Revisión que se
han ocupado del tema, han coincidido en afirmar que la forma adecuada de
resolver este tipo de inconvenientes que se presentan en la ejecución de los
proyectos de vivienda de interés social es ordenando a las entidades
territoriales y/o a las empresas constructoras a que hagan la entrega de las
soluciones habitacionales requeridas en un plazo razonable de tiempo para
detener las violaciones de las que han sido partícipes. Decisiones que, como
bien fue puesto de presente en el recuento jurisprudencial anterior, en algunos
casos han surtido efecto inter partes, mientras que en otros han tenido
efecto inter comunis, dependiendo del conocimiento que tuvo el juez de
tutela sobre la afectación a los derechos de otras personas que, sin ser parte
de la litis, se vieron afectadas por los mismos hechos.
4.
Procedibilidad de la acción de tutela para exigir la garantía del derecho a la
vivienda digna – Reiteración de jurisprudencia.
4.1. Al
habérsele reconocido un carácter fundamental al derecho a la vivienda digna de
manera autónoma, la acción de tutela a través de la cual se pretende su amparo
quedó sujeta únicamente a la satisfacción de los requisitos generales de
procedibilidad y, particularmente, al de subsidiariedad e inmediatez. En relación
con el primero, los conflictos que giran en torno al derecho a la vivienda
digna deben, en principio, dirimirse en la jurisdicción ordinaria o de lo
contencioso administrativo por contener estas los espacios naturales y
apropiados para analizar, o bien las cláusulas contractuales y la determinación
del alcance de los derechos sustanciales consagrados en ellas, o bien el
desarrollo efectivo de las políticas y programas gubernamentales que se han
formulado sobre la materia. La imposibilidad de proteger el derecho a la
vivienda a través de la acción de tutela obedece, además, al carácter complejo
y bidimensional que lo caracteriza. Particularmente, a su faceta prestacional toda
vez que el disfrute de varios de sus elementos depende, en buena parte, del
desarrollo progresivo de las políticas sociales y de la capacidad presupuestal
del Estado. De esta manera, la tutela será procedente si y solo si a través
suyo se pretende el respeto, la protección o el cumplimiento de una de las garantías
que la administración debe desarrollar en el inmediato o corto plazo y si,
además, la acción se emplea (i) como mecanismo principal porque el actor no
dispone de otro medio judicial de defensa; (ii) como mecanismo subsidiario
porque los otros medios resultan inidóneos o ineficaces, o (iii) como mecanismo
subsidiario para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. En el
primer y segundo caso, la protección constitucional adquirirá un carácter
definitivo, en el tercero, uno transitorio. En esta última situación, surge la
obligación para el accionante de acudir posteriormente a las instancias
ordinarias para que allí se desarrolle el debate jurídico de fondo sobre los
hechos planteados en su demanda[98].
4.2.
La evaluación de la idoneidad y la eficacia de los mecanismos ordinarios de
defensa judicial, así como el análisis de si existe un perjuicio irremediable,
ayuda a preservar la naturaleza de la acción de tutela porque (i) permite
evitar el desplazamiento innecesario de los mecanismos ordinarios de defensa,
dado que éstos son los espacios naturales para invocar la protección de la
mayoría de los derechos fundamentales[99],
y (ii) garantiza que opere cuando, a la luz de un caso concreto, se requiere
suplir las deficiencias que presenta el orden jurídico para la protección
efectiva de tales derechos[100].
4.3.
La determinación de la eficacia e idoneidad de los recursos ordinarios, por su
parte, no debe obedecer a un análisis abstracto y general[101]. Es
competencia del juez constitucional determinar la funcionalidad de tales
mecanismos a la luz del caso concreto y de la situación del accionante para
determinar si ellos, realmente, permiten asegurar la protección efectiva
del derecho cuyo amparo se pretende[102]. Es
decir, si dichos medios de defensa ofrecen la misma protección que el juez
constitucional podría otorgar a través del mecanismo excepcional de la tutela
y si su puesta en ejecución no generaría una lesión mayor de los
derechos del afectado[103].
4.4.
El perjuicio irremediable, por su parte, es un daño a un bien que se deteriora
irreversiblemente hasta el punto en que ya no puede ser recuperado en su
integridad[104].
En este sentido, dado que no todo daño es irreparable[105], debe (i)
ser inminente; (ii) ser grave; (iii) requerir de medidas urgentes para su
supresión, y (iv) demandar la acción de tutela como una medida impostergable[106].
4.5.
Idealmente, el actor debe indicarle al juez constitucional los hechos que
sustentan sus pretensiones, pues la informalidad de la acción de tutela no lo
exonera de probar la vulneración que alega, aunque sea de manera sumaria[107].
Sin embargo, con fundamento en la jurisprudencia constitucional[108],
las ritualidades procesales deben ser aplicadas con  menor rigor cuando se
decide una acción de  tutela e interpretadas teniendo en cuenta la
situación de debilidad en que se encuentre el accionante para acceder a la
evidencia o prueba. Esto, a su vez, reafirma la obligación del juez de cumplir
con la actividad oficiosa y esclarecer los hechos componentes de la acción[109].
4.6.
Así mismo, el juez de tutela debe ser más flexible cuando el actor es un sujeto
de especial protección constitucional, o cuando se encuentra en una situación
de debilidad manifiesta[110].
En desarrollo del derecho fundamental a la igualdad, le debe ofrecer un
tratamiento diferencial positivo y analizar todos los requisitos de procedencia
de la acción de tutela desde una óptica menos estricta, pues el actor no puede
soportar las cargas y los tiempos procesales de los medios ordinarios de
defensa judicial de la misma manera que el resto de la sociedad[111].
4.7.
El principio de inmediatez, por su parte, exige que la acción de tutela sea
interpuesta de manera oportuna en relación con el acto que generó la presunta
vulneración de los derechos fundamentales. Como requisito de procedibilidad, la
inmediatez encuentra su razón de ser en la tensión existente entre el derecho
constitucional a presentar una acción de tutela “en todo momento” y el deber de
respetar la configuración de la acción como un medio de
protección “inmediata” de derechos fundamentales[112]. Es decir,
que pese a no contar con un término de prescripción por mandato expreso del
artículo 86 superior, debe existir necesariamente una correspondencia entre la
célere naturaleza de la tutela y su interposición justa y oportuna.
4.8.
Para verificar el cumplimiento de este principio, el juez debe constatar si el
tiempo trascurrido entre la supuesta violación o amenaza y la interposición de
la tutela es razonable. De no serlo, debe analizar si existe una razón válida
que justifique la inactividad del accionante al ser inconstitucional pretender
darle un término de caducidad a la acción, o rechazarla únicamente con
fundamento en el paso del tiempo[113].
De tal modo que, si bien el término para interponer la acción de tutela no
puede establecerse de antemano, el juez está en la obligación de verificar
cuándo no se ha interpuesto de manera razonable para evitar que se convierta en
un factor de inseguridad que lesione los derechos fundamentales de terceros, o
que desnaturalice la acción. A este respecto, la Corte Constitucional ha puesto
de presente la existencia de dos (2) factores excepcionales que justifican el
transcurso de un lapso prolongado entre el momento de la vulneración del
derecho y la fecha de interposición de la acción. Estos son (i) que se
demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo en el entendido de que
si bien el hecho que la originó es muy antiguo, la situación desfavorable del
actor derivada del irrespeto a sus derechos continúa y es actual; y (ii) que la
especial situación del actor convierta en desproporcionado el hecho de
adjudicarle la carga de ejercer los medios ordinarios de defensa judicial[114].
5.
Análisis de procedibilidad y de fondo de los casos concretos
5.1. La
señora Martha Janeth Prieto Machado es una mujer víctima del desplazamiento
forzado[115]
que, pese a tener un derecho reconocido a la vivienda digna desde mediados de
dos mil siete (2007) cuando Fonvivienda le otorgó un subsidio para la
adquisición de una residencia nueva de interés social[116], no ha
recibido la casa que le prometieron ubicada en la Ciudadela San Antonio en
Villavicencio, Meta. Su entrega estaba programada para el primer (1er)
semestre de dos mil ocho (2008), toda vez que el plazo fijado en el contrato de
construcción que celebró con la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos el treinta
y uno (31) de agosto de dos mil siete (2007)[117],
era de ciento ochenta días (180) calendario contados a partir de la fecha del
pago de los aportes personales que le correspondía hacer, lo que ocurrió el
catorce (14) de julio de dos mil ocho (2008)[118].
La mora en la entrega de su casa se debe, principalmente, a que la Fundación
Pro Orinoquía Llanos, socia de la mencionada Unión Temporal, incumplió sus
obligaciones contractuales relacionadas con la construcción de las viviendas,
tal como lo declaró Fonvivienda mediante la Resolución No. 286 proferida el
once (11) de abril de dos mil once (2011)[119].
Como consecuencia de lo anterior, Fonvivienda y Seguros Cóndor S.A., con quien
Villavivienda E.I.C. del orden municipal vinculada al municipio de
Villavicencio había suscrito unas pólizas por un valor total de cuatrocientos
cincuenta y un millones de pesos ($451.000.000.oo), acordaron que la mencionada
aseguradora ejecutaría y legalizaría las obras necesarias para la terminación
de las viviendas directamente, o a través de terceros dentro de los dieciocho
(18) meses siguientes al cuatro (4) de septiembre de dos mil doce (2012)[120].
No obstante lo anterior, la construcción de las mismas no ha terminado. El juez
de primera (1ª) instancia que conoció de su caso resolvió no conceder el amparo
solicitado por considerar que la acción era improcedente porque la accionante
(i) no acreditó ser desplazada por la violencia y, por ende, su derecho a la
vivienda no tenía un carácter fundamental; (ii) no desplegó todas las acciones
disponibles para la protección de su derecho; (iii) contaba con otros recursos
judiciales idóneos y efectivos, y (iv) no acreditó la ocurrencia de un
perjuicio irremediable. Esta decisión fue corroborada por el juez de segunda
(2ª) instancia quien, además, consideró que la acción era improcedente porque
se había incumplido con el principio de inmediatez en la medida en que había
trascurrido cerca de seis (6) años desde que se venció el plazo para la entrega
del inmueble hasta el día en que se interpuso la tutela.
5.2.
La señora Deyanira Gómez Gómez, por su parte, es una madre cabeza de familia[121]
víctima del desplazamiento forzado[122]
que, pese a tener un derecho reconocido a la vivienda digna desde el ocho (8)
de junio de dos mil diez (2010) cuando Fonvivienda le otorgó un subsidio para
la adquisición de una residencia nueva de interés social, no ha recibido la
casa que le prometieron en la urbanización El Recreo, ubicada en el municipio
de Granada, Meta. La mora en la entrega de su casa se debe, principalmente, a
que la Corporación para el Avance Social y Ambiental de América (CASA), con
quien el gobierno departamental suscribió un convenio para la construcción de
la misma[123],
incumplió sus obligaciones contractuales, tal como lo declaró la Secretaría de
Vivienda de la entidad territorial mediante la Resolución 048 de dos mil trece
(2013)[124].
Como consecuencia de lo anterior, la Secretaría de Vivienda del Meta resolvió
(i) terminar el contrato; (ii) multar a la Corporación CASA con el pago del
cero punto cinco por ciento (0.5%) del valor total del contrato; (iii)
obligarle a pagar el diez por ciento (10%) del mismo en virtud de la cláusula
penal pecuniaria pactada; (iv) exigirle la devolución del saldo restante,
equivalente a dos mil seiscientos noventa y nueve millones cincuenta y cinco
mil trescientos treinta y tres pesos ($.2.699.055.333), y (v) declarar la
ocurrencia del siniestro amparado por la garantía única constituida con Seguros
Cóndor S.A., compañía de seguros generales, para que esta concurriera en el
pago de las sumas señaladas anteriormente. El juez de primera (1ª) instancia que
conoció del caso, resolvió no conceder el amparo solicitado por considerar que
la acción era improcedente porque la accionante no se encontraba “[…] en ninguna
circunstancia especial, para que surja la procedencia de este amparo de manera
excepcional, porque no se encuentra acreditado que sea sujeto de especial
protección constitucional […]”; decisión que no fue impugnada por la
actora.
5.3. Pese
a lo manifestado por los jueces de instancia, la Sala de Revisión considera que
las dos (2) acciones son procedentes como mecanismos subsidiarios de protección
judicial porque sus accionantes cumplen con los requisitos de procedibilidad
consagrados en la jurisprudencia constitucional y exigidos a quienes solicitan el
amparo del derecho fundamental a la vivienda digna por vía de tutela. La
procedibilidad de las acciones está sustentada, así, en cuatro (4) razones: (i)
el derecho a la vivienda digna ostenta un carácter fundamental de manera
autónoma, aunque su exegibilidad por vía de tutela solo se da en ciertos
supuestos[125];
(ii) las peticionarias elevan pretensiones específicas que hacen parte de los
contenidos mínimos que el Estado debe garantizarle en el inmediato o corto
plazo a la población en situación de desplazamiento forzado; (iii) cumplen con
el principio de subsidiariedad dado que los medios ordinarios de defensa
judicial resultan ineficaces en cuanto no ofrecen una solución oportuna a sus
reclamos dadas las circunstancias de vulnerabilidad en las que se encuentran, y
(iv) cumplen con el principio de inmediatez porque, si bien el plazo que
transcurrió entre el incumplimiento de las constructoras y la interposición de
las acciones es extenso, se encuentra plenamente justificado.
5.4. Ambas
accionantes exigen una solución habitacional de carácter permanente. A
propósito de tal pretensión cabe precisar que las autoridades tienen el deber
de buscar vías que faciliten el acceso, a través de subsidios y programas habitacionales
especiales para garantizar a las víctimas del desplazamiento forzado, en el
corto o inmediato plazo, facilidades de acceso a los respectivos programas de
vivienda que para este efecto se hayan adoptado,[126] según lo
establecido en la jurisprudencia constitucional[127] y en los
artículos 131 y 135 del Decreto 4800 de 2011[128].
La señora Martha Janeth Prieto carece de una casa propia y reclama la entrega
de una ubicada en la Ciudadela San Antonio en Villavicencio, Meta, porque (i) Fonvivienda
le otorgó un subsidio familiar para su adquisición[129]; (ii) Villavivienda,
Empresa Industrial y Comercial del orden municipal vinculada al municipio de
Villavicencio, le asignó un lote en dicha urbanización para que allí le fuera
edificada[130],
y (iii) celebró un contrato con la Unión Temporal conformada por la empresa
municipal y la sociedad Vivienda Proorinoquía Llanos para su construcción[131].
La señora Deyanira Gómez, igualmente, carece de una casa propia y reclama la
entrega de una ubicada en la urbanización El Recreo en el municipio de Granada,
Meta, dado que (i) Fonvivienda le otorgó un subsidio para su adquisición[132],
(ii) el departamento del Meta se comprometió complementar dicho subsidio con el
pago de una suma de dinero, y (iii) celebró un convenio con la Corporación CASA
para la construcción de quinientas catorce (514) viviendas y las respectivas
obras de urbanismo.
5.5. En
relación con el principio de subsidiariedad, la procedibilidad de las acciones
que se revisan no se ve afectada por la existencia de otros medios ordinarios
de defensa judicial, toda vez que estos resultan ineficaces dadas las
circunstancias de debilidad manifiesta en las que se encuentran las
accionantes. En vista de que la vulneración a sus derechos fundamentales fue el
resultado del incumplimiento contractual de las empresas constructoras, sus
pretensiones deberían ser dirimidas, en principio, ante la jurisdicción
ordinaria o de lo contenciosa administrativa por contener estas los espacios
naturales y apropiados para analizar, o bien las cláusulas contractuales y la
determinación del alcance de los derechos sustanciales consagrados en ellas, o
bien el desarrollo efectivo de la política gubernamental de la que resultaron
beneficiadas. No obstante lo anterior, las accionantes no están en condiciones
de soportar los tiempos y las cargas propias de estos procesos toda vez que, al
ser desplazadas por la violencia y haber perdido sus viviendas, no cuentan con
una residencia propia, no tienen la capacidad económica para pagar por el
arriendo de una casa sin descuidar sus demás responsabilidades y derechos y
carecen de los conocimientos y del dinero suficiente para costear un abogado. Obligarlas
a acudir a dichos espacios resultaría riesgoso porque no tienen la misma
facilidad para acceder a ellos que el resto de la población y, en esa medida, podrían
terminar por no hacerlo. Adicionalmente, declarar improcedente sus acciones
resultaría gravoso porque las obligaría a permanecer a la expectativa de una
solución habitacional por un mayor tiempo y las haría incurrir en un gasto que
supera su capacidad económica desconociendo que su patrimonio ya se ha visto
menguado durante los varios años que llevan esperando una solución definitiva. De
esta manera, si bien los medios ordinarios son idóneos para resolver el
problema que se discute, cuando la parte que soporta el incumplimiento no tiene
la posibilidad de procurarse el acceso a una vivienda por sus propios medios, se
corre el riesgo de que la decisión del juez competente resulte inocua o
inoportuna ante la ocurrencia de una mayor e irreversible afectación a sus
derechos fundamentales.
5.6. Finalmente,
en relación con el principio de inmediatez, la Sala no advierte incumplimiento
alguno toda vez que, si bien el plazo que transcurrió entre el vencimiento del
término originalmente pactado para la entrega de los inmuebles y la fecha en
que interpusieron las acciones aparenta ser irrazonable por ser superior a
cuatro (4) años, no se viola el principio de inmediatez porque en ambos casos se
presentan los dos (2) factores excepcionales que ha señalado la jurisprudencia
constitucional y que justifican el transcurso de un lapso prolongado de tiempo entre
el momento en que inició la vulneración del derecho y la fecha de presentación
de la acción[133].
Particularmente, (i) la vulneración es permanente en el tiempo porque, a pesar
de que el hecho que la originó ocurrió a comienzos del dos mil ocho (2008) y a mediados
de dos mil diez (2010), respectivamente, la situación desfavorable de las accionantes
derivada del irrespeto a sus derechos continúa y es actual ya que no han logrado
acceder a una solución habitacional definitiva y sostenible; y (ii) la especial
situación de las peticionarias convierte en desproporcionado el hecho de
adjudicarles la carga de ejercer los medios ordinarios de defensa judicial
porque carecen de ingresos y son personas en situación de desplazamiento
forzado.
5.7. En
síntesis, la Sala considera que las acciones de tutela interpuestas por la
señora Martha Janeth Prieto Machado (Expediente T-4379788) y Deyanira Gómez
Gómez (Expediente T-4432223) son procedentes como mecanismos subsidiarios de
protección ante la ineficacia de los medios ordinarios de defensa judicial. Razón
por la cual, ofrecerá una protección definitiva porque advierte que la omisión
de las constructoras impactó desfavorablemente, y a quienes ya se encontraban
en un estado de debilidad manifiesta, situándolas en condiciones más difíciles frente
al ejercicio efectivo de su derecho fundamental a la vivienda digna.
5.8.
En relación con el estudio de fondo, la Sala considera que la mora en la
entrega de las casas de las accionantes les ha impedido a ellas y a sus grupos
familiares acceder a una solución habitacional permanente. Si bien hoy cuentan
con una residencia, esta les resulta insuficiente en la medida en que es de
carácter temporal, toda vez que la tienen en arriendo, y los gastos de su
tenencia constituyen una carga desproporcionada debido a su precaria situación
económica[134].
Razones por las cuales, no se satisfacen todos los elementos básicos que la
jurisprudencia constitucional le ha atribuido al derecho fundamental a la
vivienda digna en desarrollo del artículo 51 superior[135] y los
compromisos internacional adquiridos por el Estado colombiano[136].
Particularmente, en relación con las características de sus viviendas, no se
cumple con el requisito de gastos de tenencia soportables en la medida en que
el pago del canon respectivo compromete los otros bienes necesarios para la
garantía de su vida digna. En relación con las viviendas nuevas que esperan
recibir, no se cumple con el requisito de asequibilidad puesto que no tienen
acceso a una oferta de vivienda suficiente que se traduzca en soluciones reales.
Como consecuencia, ni las accionantes ni sus hijos cuentan con el conjunto de las circunstancias
materiales necesarias para desarrollar su proyecto de vida y las familias
que integran corren el riesgo de disolverse puesto que se han visto en la
obligación de sacrificar el goce efectivo de los otros derechos de sus miembros
con el propósito de conseguir el dinero para pagar el arriendo de los lugares
donde viven.
5.9. Pese
al carácter prestacional del derecho a la vivienda digna, el Estado, representado
por el municipio de Villavicencio en el Expediente T-4379788 y por el departamento
del Meta en el Expediente T-4432223, como máximo garante de los derechos
fundamentales de las accionantes y de sus hijos, incumplió con las obligaciones
que le eran exigibles en el inmediato y corto plazo. A saber, la de garantizar
unos contenidos mínimos en materia de vivienda que, para el caso de la
población en situación de desplazamiento forzado, equivalían a facilitarles el
acceso permanente a una residencia aplicando la normatividad vigente con el ánimo
de ofrecerles una solución definitiva[137],
adoptando una interpretación favorable de la misma[138] y
asegurando la protección constitucional reforzada a la que tienen derecho a
través de la promoción y efectiva ejecución de planes de vivienda de interés
social. Si bien es cierto que las entidades del orden nacional, como
Fonvivienda, del orden departamental, como el departamento del Meta, y del
orden municipal, como el municipio de Villavicencio, el municipio de Granada o Villavivienda,
concedieron los recursos necesarios y realizaron un esfuerzo para que las familias
de las accionantes obtuvieran una vivienda propia, transcurridos más de cuatro (4)
años, no se ha logrado la finalidad prevista, que es el acceso material a los
respectivos inmuebles. Teniendo en cuenta que la finalidad de este
componente consiste en que las personas posean un lugar en
donde vivir en seguridad, paz y dignidad, la legítima expectativa generada
con el otorgamiento de los subsidios en las accionante no se tradujo en la
posesión material de las casas que les prometieron y, en consecuencia, no se satisface
el mencionado componente de asequibilidad porque su acceso a la vivienda fue
apenas formal o meramente simbólico.
5.10.
Las obligaciones de la administración local y departamental en materia
habitacional no quedaban satisfechas con su participación económica en la
política pública del orden nacional. El deber del departamento del municipio va
mucho más allá, porque en virtud de los Decretos 2190 de 2009[139] y 4800 de
2011[140],
los municipios y los departamentos son los responsables a nivel local de la completa
ejecución de una política adecuada de vivienda y, están llamadas ambas
entidades territoriales a: (i) generar alternativas
que incentiven el desarrollo y la ejecución de proyectos de vivienda para esta
población; (ii) habilitar el suelo para su construcción, y (iii) ejecutar
proyectos de mejoramiento de vivienda y titulación de bienes inmuebles ocupados
con vivienda de interés social en atención a lo dispuesto por las Leyes 388 de 1997 y 1001
de 2005, entre otras. En este
sentido, los problemas administrativos y/o contractuales que se presentaron en la
construcción de las viviendas no podían excusarlos de sus obligaciones. No se
erige en justificación para la desprotección y la vulneración de las garantías
iusfundamentales de las accionantes y sus familias, el que se argumente que  (i)
el retraso en las obras era atribuible a un tercero, y (ii) que se habían otorgado
los subsidios en especie y, en uno de los casos, realizando las obras de
urbanismo.
5.11.
En el caso de la señora Prieto (Expediente T-4379788) el reproche a la
administración  municipal es viable particularmente, por tres (3) razones: (i)
porque a pesar de que Villavivienda es la oferente del proyecto y goza de autonomía
administrativa, personería jurídica y patrimonio propio como empresa industrial
y comercial del orden municipal, está sujeta al control político y a la suprema
dirección del municipio por estar a él vinculada, según lo establece el decreto
municipal 091 de 2001[141];
(ii) porque el municipio de Villavicencio no tomó las medidas necesarias para
solucionar los problemas de ejecución a pesar de que los conocía a cabalidad, toda
vez que fueron consecuencia de las actuaciones u omisiones de una Unión Temporal
de la que hace parte Villavivienda, cuya junta está integrada por el Alcalde, el
Secretario de Planeación Municipal, el Secretario de Hacienda Municipal y dos (2)
miembros designados por el Alcalde “de reconocida idoneidad personal y
profesional, con suficientes conocimientos en los temas del urbanismo y de la
vivienda de interés social”[142],
entre otros, y (iii) porque Villavivienda es directamente responsable de la
construcción de los inmuebles a pesar de que fue comisionada únicamente a la
realización de las obras de urbanismo y a la entrega de los lotes, dado que es
solidariamente responsable del cumplimiento total del objeto contractual por
hacer parte de la mencionada Unión Temporal, según lo establece el numeral 2º
del artículo 7º de la Ley 80 de 1993[143].
5.12.
En el caso de la señora Gómez (Expediente T-4432223), el reproche a la
administración departamental está sustentado en dos (2) razones: (i) a pesar de
que la Corporación Casa, entidad privada sin ánimo de lucro, era la directa
responsable de la construcción de la urbanización El Recreo, los proyectos de
vivienda de interés social son competencia de las entidades territoriales,
quienes no pierden la dirección y el control sobre los mismos cuando se asocian
con terceros privados para facilitar su ejecución, y (ii) porque el
departamento no tomó todas las medidas necesarias para terminar la construcción
del proyecto  dado que, a pesar de que declaró el incumplimiento del Convenio
1406 de 2009 en abril de dos mil trece (2013), hoy se limita a señalar que
todavía se encuentra realizando “[…] las gestiones administrativas
necesarias para la continuidad de las obras y lograr la entrega de la vivienda
a la accionante”.
5.13.
De esta manera, correspondiendo a las administraciones el diseño de una
política de vivienda y su implementación en un mayor o menor grado, era entonces
su deber realizar todas las gestiones necesarias para remediar la situación y
amparar los derechos fundamentales de la población afectada. Así, por ejemplo, debían
lograr que las diferentes entidades públicas que se vieron involucradas concurrieran
para hacer una adecuada planeación de los proyectos, una dirección oportuna y
atenta y un seguimiento periódico y riguroso, que les permitiera tomar las
decisiones que fueran necesarias multando al contratista o declarando el
incumplimiento contractual y haciendo efectivas las garantías correspondientes.
Pero nada de esto sucedió.
5.14.
La omisión de estos deberes por parte de las entidades territoriales resultó
ser aún más grave porque las accionantes fueron víctimas del desplazamiento
forzado y son, por lo tanto, sujetos de especial protección constitucional. Al
abordar la problemática que enfrenta esta población en materia de vivienda, la
Corte ha sido enfática en señalar que los desplazados se caracterizan por haber
perdido sus casas como consecuencia del conflicto armado interno, por carecer
de un patrimonio propio, de empleo y de ingresos y, consecuentemente, por no
tener el dinero suficiente para adquirir la tenencia de una vivienda propia o
ajena en condiciones dignas sin sacrificar el goce efectivo de sus otros derechos
fundamentales, como la salud, la educación o el mínimo vital. Por consiguiente,
cuando dichas entidades fueron incapaces de ofrecerles una solución
habitacional permanente y oportuna a la señora Prieto y a la señora Gómez y sus
respectivos hijos, perpetuaron sus condiciones de extrema vulnerabilidad, los
expusieron a un mayor riesgo, les impidieron avanzar hacia el restablecimiento
económico y les imposibilitaron superar el ciclo de desplazamiento. Situación que,
a juicio de la Sala, confirma en los casos concretos el estado de cosas
inconstitucional que declaró la Corte en la Sentencia T-025 de 2004[144].
5.15. Para
la Corte la conducta desplegada, por un lado, por el municipio de Villavicencio,
Villavivienda y la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos y, por el otro, por el departamento
del Meta y la Corporación Casa, pone de presente una grave falta de planeación
y organización en la ejecución de los proyectos Ciudadela San Antonio y urbanización
El Recreo. Dicho comportamiento, en conjunto con la carencia de respuestas que
las autoridades les han ofrecido a los actores en relación con sus reclamos y
las acciones judiciales que han presentado, dista mucho de respetar su derecho
a la vivienda digna y de ajustarse a los imperativos constitucionales
establecidos en los artículos 1° y 2° de la Carta Política. Sin perjuicio de la
eventual responsabilidad patrimonial y de las sanciones legales que hoy enfrentan
la Unión Temporal y la Corporación Casa por el incumplimiento de las
obligaciones derivadas de los contratos o convenios que celebraron con las
entidades territoriales y/o con los beneficiarios, no es constitucionalmente
admisible que se someta a personas como las accionantes a una situación de
total incertidumbre sobre sus posibilidades de acceso a una solución
habitacional de carácter permanente. En igual forma, es reprochable que
proyectos de vivienda de interés social para atender a la población más
vulnerable tarden lustros en concluirse por adolecer de innumerables problemas
administrativos internos cuya solución se ve opacada por la precaria
coordinación institucional.
5.16.
Por estas razones, la Sala considera que: 1. El municipio de Villavicencio,
Villavivienda E.I.C. del orden municipal vinculada al municipio de
Villavicencio y la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos vulneraron el derecho
fundamental de la señora Martha Janeth Prieto Machado y de sus dos (2) hijos a
la vivienda digna por no hacerles entrega efectiva y oportuna de una solución
habitacional de carácter permanente en la Ciudadela San Antonio bajo el
argumento de que la ejecución del proyecto se vio frustrada por un inconveniente
contractual que ha retrasado su construcción tantos años, toda vez que ellos requieren
de una vivienda con urgencia por carecer de una propia y no tener el dinero
suficiente para pagar por el arriendo sin sacrificar con esto el goce efectivo
de sus otros derechos fundamentales. 2. El departamento del Meta y la
Corporación para el Avance Social y Ambiental de América (Corporación CASA) vulneraron
el derecho fundamental de la señora Deyanira Gómez Gómez y de sus dos (2) hijos
menores de edad a la vivienda digna por no hacerles entrega efectiva y oportuna
de una solución habitacional de carácter permanente en la urbanización El
Recreo bajo el argumento de que la ejecución del proyecto se vio frustrada por
un inconveniente contractual que retrasó su construcción, toda vez que ellos
requieren de una vivienda con urgencia por carecer de una propia y no tener el
dinero suficiente para pagar el arriendo sin sacrificar con esto el goce
efectivo de sus otros derechos fundamentales.
5.17. Ante
situaciones como esta, las distintas Salas de Revisión de la Corte
Constitucional le han ordenado a las empresas constructoras y/o a las entidades
territoriales a que, en un tiempo prudencial de uno (1) a seis (6) meses,
edifiquen las viviendas de las personas en situación de desplazamiento forzado
que se vieron afectadas cuando fueron (i) beneficiarias de un subsidio; (ii)
accedieron a un programa específico de vivienda, y (iii) aportaron recursos
propios para la edificación de sus casas[145].
Sin embargo, en el caso de la señora Prieto (Expediente T-4379788) una orden
semejante no sería suficiente puesto que la Corte ya se ha ocupado del caso de
la Ciudadela San Antonio en al menos tres (3) oportunidades y, a pesar de ello,
la vulneración masiva y sistemática de derechos fundamentales persiste. Menos
aún podría esta Sala limitarse a emitir una decisión del tipo descrito cuando
en la Sentencia T-088 de 2011[146],
la Sala Novena (9ª) de Revisión le ordenó a la Unión Temporal Pro Orinoquía
Llanos que en el término máximo de tres (3) meses contados a partir del día en
que Villavivienda terminara las obras de urbanismo, construyera e hiciera
entrega de todas las viviendas comprendidas en la Etapa II del proyecto; plazo
que, a la luz de las demás órdenes proferidas por la Corte, se venció durante
el segundo (2º) semestre de dos mil once (2011). En este caso específico, la
Sala reiterará las órdenes impartidas en la Sentencia T-088 de 2011[147],
pero establecerá unas nuevas directrices con el ánimo de lograr el efectivo
cumplimiento de las mismas bajo el entendido de que el problema en la ejecución
del proyecto Ciudadela San Antonio es de carácter complejo y exige de un papel
más activo por parte de la Corte Constitucional. Del mismo modo, advirtiendo
que un gran porcentaje de los beneficiarios del subsidio de vivienda de interés
social aplicado al proyecto descrito se encuentran en la misma situación de la
accionante, la Sala proferirá un fallo con efecto inter comunis[148]
amparando a todas las víctimas del desplazamiento forzado que, a pesar de
recibir un subsidio, acceder a este programa específico de vivienda y aportar
recursos propios para la edificación de sus casas, no han recibido los
inmuebles de manera oportuna.
5.18.
En relación con el caso de la señora Deyanira Gómez (Expediente T-4432223), la
Sala amparará los derechos de la accionante impartiendo órdenes similares a las
que proferirá en el primer caso. Teniendo en cuenta que en fallos anteriores
las decisiones que ha impartido la Corte no han surtido el efecto esperado
porque las partes accionadas han enfrentado dificultades para adelantar la
construcción de un bien inmueble específico cuando el resto del proyecto sigue
retrasado, la Sala ordenará la construcción de la casa de la actora abogando
simultáneamente por la terminación de la totalidad de la urbanización. En este
sentido, las decisiones que proferirá buscarán proteger los derechos
fundamentales de los demás beneficiarios que se encuentran en su misma
situación dándole a esta providencia, nuevamente, un efecto inter comunis[149]
a favor de todas las víctimas del desplazamiento forzado que, a pesar de
recibir un subsidio, acceder a este programa específico de vivienda y aportar
recursos propios para la edificación de sus casas, no han recibido los
inmuebles de manera oportuna.
6.
Conclusión
Por
las consideraciones expuestas, la Sala Primera (1ª) de Revisión de la Corte
Constitucional:
1. REVOCARÁ
integralmente el fallo proferido en segunda (2ª)  instancia por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el veintiséis
(26) de febrero de dos mil catorce (2014), que confirmó la Sentencia de primera
(1ª) instancia proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura del Meta el veintiuno (21) de agosto de dos mil
trece (2013), en el proceso de tutela iniciado por la señora Martha Janeth
Prieto Machado contra el municipio de Villavicencio y otros, por cuanto negaron
el amparo solicitado bajo el argumento de que la acción de tutela era
improcedente porque, supuestamente, la peticionaria no acreditó la condición de
sujeto de especial protección constitucional, no cumplió con el principio de
subsidiariedad e inmediatez y no acreditó la ocurrencia de un perjuicio
irremediable y, en su lugar, TUTELARÁ el derecho fundamental de la
accionante y de sus hijos a la vivienda digna.
2. REVOCARÁ
integralmente el fallo proferido en única instancia por el Juzgado Segundo (2º)
Penal del Circuito de Villavicencio el veintisiete (27) de enero de dos mil
catorce (2014) en el proceso de tutela iniciado por la señora Deyanira Gómez
Gómez contra el departamento del Meta, por cuanto este negó el amparo
solicitado bajo el argumento de que la acción de tutela era improcedente
porque, supuestamente, la peticionaria no acreditó la condición de sujeto de
especial protección constitucional y no se encontraba en ninguna circunstancia
especial de vulnerabilidad y, en su lugar, TUTELARÁ el derecho
fundamental de la accionante y de sus hijos menores de edad a la vivienda
digna.
En
este sentido, la Sala Primera (1ª) de Revisión:
1.
ORDENARÁ a la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas y al municipio de Villavicencio que conjuntamente en el término de
tres (3) meses contados a partir de la notificación de este fallo y en los términos
del artículo 113 y 116 del Decreto 4800 de 2011, realicen los procesos de
caracterización respectivos y en los casos en los que sea necesario garanticen
una solución habitacional temporal a las víctimas del desplazamiento forzado
que sean beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social aplicado al
proyecto Ciudadela San Antonio, que hayan aportado recursos propios y que
requieran de dicha medida de atención hasta tanto no se verifique que se les
haya hecho la entrega material de sus viviendas.
2.
ORDENARÁ a
Fonvivienda, a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
a las Víctimas, al departamento del Meta, al municipio de Villavicencio, a
Villavivienda E.I.C. del orden municipal vinculada al municipio de
Villavicencio y a Seguros Cóndor S.A., a reunirse en un plazo máximo de un (1)
mes contado a partir de la notificación de la presente providencia judicial
para (i) identificar los problemas de ejecución del proyecto de vivienda de
interés social Ciudadela San Antonio, y (ii) adoptar, sin perjuicio de los
acuerdos y planes ya establecidos, un plan de acción interinstitucional para
terminar, en el plazo máximo de un (1) año contado a partir de la fecha de
notificación de la presente providencia judicial, la construcción de todas las
etapas del proyecto donde van a residir víctimas del desplazamiento forzado y que
se encuentran atrasadas o, en su defecto, para otorgarle a todos los
beneficiarios del subsidio de vivienda de interés social que son víctimas, que
han aportado recursos propios y que no han recibido sus casas de manera
oportuna, una solución habitacional alternativa de carácter permanente y de iguales
condiciones en otro lugar dentro del municipio de Villavicencio dentro del
mismo plazo arriba señalado. La reunión deberá ser convocada por el municipio,
quien deberá darle participación efectiva a la población afectada en las
decisiones que allí se tomen a través de los voceros que la representen. El
plan de acción, por su parte, deberá incluir (i) un informe detallado sobre el
estado de ejecución del proyecto, especificando el número de casas
originalmente previsto, el número de casas entregadas y el número de casas en
construcción; (ii) un balance financiero; (iii) un banco de datos con los
nombres y números de cédula de todos las víctimas del desplazamiento forzado beneficiarias
del subsidio de vivienda de interés social, indicando cuáles han recibido sus
viviendas; (iv) una propuesta definitiva para terminar la construcción de todas
las etapas atrasadas o, en su defecto, para adoptar una solución alternativa
que garantice el derecho fundamental a la vivienda digna de las víctimas beneficiarias
del subsidio de vivienda de interés social en iguales condiciones a las
originalmente previstas, siempre y cuando su materialización no exceda del
plazo arriba señalado; (v) un cronograma de las actividades necesarias para
garantizar el adecuado desarrollo de la anterior propuesta, y (vi) la
distribución de responsabilidades y compromisos entre las entidades y empresas
involucradas en relación con las actividades señaladas en el cronograma.
3.
ORDENARÁ al
municipio de Villavicencio a (i) notificarle a la presente Sala de Revisión la
celebración de la reunión de la que trata la orden anterior en el término de los
diez (10) días hábiles siguientes a su realización; (ii) enviarle a la presente
Sala de Revisión copia del plan de acción en el término de quince (15) días
hábiles siguientes a la reunión mencionada con el cronograma de tiempos, y
(iii) remitirle a la presente Sala de Revisión un informe semestral del avance.
4.
ORDENARÁ a
Villavivienda E.I.C. del orden municipal vinculada al municipio de
Villavicencio, a entregarle a la señora Martha Janeth Prieto Machado una casa
de iguales características a las pactadas en el Contrato 164 del treinta y uno
(31) de agosto de dos mil siete (2007), en el proyecto Ciudadela San Antonio, o
en cualquier otro lugar dentro del municipio Villavicencio, en el plazo máximo
de seis (6) meses contados a partir de la notificación de la presente
providencia judicial, debiendo asumir el costo del arrendamiento de su hogar
hasta que le brinde una solución definitiva.
5.
ORDENARÁ a
Fonvivienda a (i) prorrogar hasta el momento en que se haga entrega de las
casas, si no lo ha hecho, la vigencia de los subsidios de vivienda de interés
social de todas las víctimas del desplazamiento forzado que son beneficiarias
del subsidio de vivienda de interés social aplicado al proyecto Ciudadela San
Antonio durante los tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta
sentencia, y (ii) a que, en razón de las facultades de investigar el
incumplimiento de las condiciones de inversión de los recursos de vivienda de
interés social otorgadas por el artículo 3º del Decreto 555 de 2003[150], cumpla a
cabalidad con sus funciones.
6.
COMPULSARÁ copias
de la presente providencia a la Contraloría General de la República, a la
Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y a la Fiscalía
General de la Nación para que, en ejercicio de sus competencias, acompañen el
cumplimiento de las órdenes aquí proferidas e investiguen y, si es del caso,
sancionen las posibles faltas en que pudieron incurrir las entidades que
adquirieron obligaciones en torno al proyecto de vivienda de interés social
Ciudadela San Antonio.
7.
ORDENARÁ a la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas y al departamento del Meta que conjuntamente en el término de tres (3)
meses contados a partir de la notificación de este fallo y en los términos del
artículo 113 y 116 del Decreto 4800 de 2011, realicen los procesos de
caracterización respectivos y, en los casos en los que sea necesario,
garanticen una solución habitacional temporal a las víctimas del desplazamiento
forzado que sean beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social
aplicado al proyecto Urbanización El Recreo, que hayan aportado recursos
propios y que requieran de dicha medida de atención hasta tanto no se verifique
que se les haya hecho la entrega material de sus viviendas.
8.
ORDENARÁ a
Fonvivienda, a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
a las Víctimas, al departamento del Meta y a Seguros Cóndor S.A. a reunirse en
un plazo máximo de un (1) mes contado a partir de la notificación de la
presente providencia judicial para (i) identificar los problemas de ejecución
del proyecto de vivienda de interés social Urbanización El Recreo, y (ii)
adoptar, sin perjuicio de los acuerdos y planes ya establecidos, un plan de
acción interinstitucional para terminar, en el plazo máximo de un (1) año
contado a partir de la fecha de notificación de la presente providencia
judicial, la construcción de todas las etapas del proyecto donde van a residir
víctimas del desplazamiento forzado y que se encuentran atrasadas o, en su
defecto, para otorgarle a las víctimas beneficiarias del subsidio de vivienda
de interés social que han realizado aportes propios y que no han recibido sus
casas de manera oportuna, una solución habitacional alternativa de carácter
permanente y de iguales condiciones en otro lugar dentro del municipio de
Granada, Meta dentro del mismo plazo arriba señalado. La reunión deberá ser
convocada por el departamento, quien deberá darle una participación efectiva a
la población afectada en las decisiones que allí se tomen a través de los
voceros que la representen. El plan de acción, por su parte, deberá incluir (i)
un informe detallado sobre el estado de ejecución del proyecto, especificando
el número de casas originalmente previsto, el número de casas entregadas y el
número de casas en construcción; (ii) un balance financiero; (iii) un banco de
datos con los nombres y números de cédula de todas las víctimas del desplazamiento
forzado beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social, indicando
cuáles han recibido sus viviendas; (iv) una propuesta definitiva para terminar
la construcción de la urbanización o, en su defecto, para adoptar una solución
alternativa que garantice el derecho fundamental a la vivienda digna de todas
las víctimas beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social en
iguales condiciones a las originalmente previstas, siempre y cuando su
materialización no exceda del plazo arriba señalado; (v) un cronograma de las
actividades necesarias para garantizar el adecuado desarrollo de la anterior
propuesta, y (vi) la distribución de responsabilidades y compromisos entre las
entidades y empresas involucradas en relación con las actividades señaladas en
el cronograma.
9.
ORDENARÁ al departamento
del Meta a (i) notificarle a la presente Sala de Revisión la celebración de la
reunión de la que trata la orden anterior en el término de diez (10) días
hábiles siguientes a su realización; (ii) enviarle a la presente Sala de
Revisión copia del plan de acción en el término de quince (15) días hábiles
siguientes a la reunión mencionada con el cronograma de tiempos, y (iii)
enviarle a la presente Sala de Revisión un informe semestral del avance.
10.
ORDENARÁ al departamento
del Meta a entregarle a la señora Deyanira Gómez Gómez una casa de iguales
características a las pactadas en la urbanización El Recreo, o en cualquier
otro lugar dentro del municipio de Granada, Meta, en el plazo máximo de seis (6)
meses contados a partir de la notificación de la presente providencia judicial,
debiendo asumir el costo del arrendamiento de su hogar hasta que le brinde una
solución definitiva.
11.
ORDENARÁ a
Fonvivienda a (i) prorrogar hasta el momento en que se haga entrega de las
casas, si no lo ha hecho, la vigencia de los subsidios de vivienda de interés
social de todas las víctimas del desplazamiento forzado que son beneficiarias
del subsidio de vivienda de interés social aplicado al proyecto urbanización El
Recreo durante los tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta
sentencia, y (ii) a que, en razón de las facultades de investigar el
incumplimiento de las condiciones de inversión de los recursos de vivienda de interés
social otorgadas por el artículo 3º del Decreto 555 de 2003[151], cumpla a cabalidad con sus
funciones.
12.
COMPULSARÁ
copias de la presente providencia a la Contraloría General de la República,
a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y a la
Fiscalía General de la Nación para que, en ejercicio de sus competencias,
acompañen el cumplimiento de las órdenes aquí proferidas e investiguen y, si es
del caso, sancionen las posibles faltas en que pudieron incurrir las entidades
que adquirieron obligaciones en torno al proyecto de vivienda de interés social
urbanización El Recreo.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR integralmente el fallo proferido en segunda
(2ª)  instancia por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura el veintiséis (26) de febrero de dos mil catorce (2014), que
confirmó la Sentencia de primera (1ª) instancia proferida por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta el
veintiuno (21) de agosto de dos mil trece (2013), en el proceso de tutela
iniciado por la señora Martha Janeth Prieto Machado contra el municipio de
Villavicencio y otros, por cuanto negaron el amparo solicitado bajo el
argumento de que la acción de tutela era improcedente porque, supuestamente, la
peticionaria no acreditó la condición de sujeto de especial protección
constitucional, no cumplió con el principio de subsidiariedad e inmediatez y no
acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable y, en su lugar, TUTELAR
el derecho fundamental de la accionante y de sus hijos a la vivienda digna.
Segundo.-
REVOCAR integralmente el fallo proferido en única instancia
por el Juzgado Segundo (2º) Penal del Circuito de Villavicencio el veintisiete
(27) de enero de dos mil catorce (2014), en el proceso de tutela iniciado por
la señora Deyanira Gómez Gómez contra el departamento del Meta, por cuanto este
negó el amparo solicitado bajo el argumento de que la acción de tutela era
improcedente porque, supuestamente, la peticionaria no acreditó la condición de
sujeto de especial protección constitucional y no se encontraba en ninguna
circunstancia especial de vulnerabilidad y, en su lugar, TUTELAR el
derecho fundamental de la accionante y de sus hijos menores de edad a la
vivienda digna.
Tercero.-
ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas y al municipio de Villavicencio
que conjuntamente en el término de tres (3) meses contados a partir de la
notificación de este fallo y en los términos del artículo 113 y 116 del Decreto
4800 de 2011, realicen los procesos de caracterización respectivos y, en los
casos en los que sea necesario, garanticen una solución habitacional temporal a
las víctimas del desplazamiento forzado que sean beneficiarias del subsidio de
vivienda de interés social aplicado al proyecto Ciudadela San Antonio, que
hayan aportado recursos propios y que requieran de dicha medida de atención
hasta tanto no se verifique que se les haya hecho la entrega material de sus
viviendas.
Cuarto.-
ORDENAR a Fonvivienda, a la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas, al departamento del
Meta, al municipio de Villavicencio, a Villavivienda E.I.C. del orden municipal
vinculada al municipio de Villavicencio y a Seguros Cóndor S.A., a reunirse en
un plazo máximo de un (1) mes contado a partir de la notificación de la
presente providencia judicial para (i) identificar los problemas de ejecución
del proyecto de vivienda de interés social Ciudadela San Antonio, y (ii)
adoptar, sin perjuicio de los acuerdos y planes ya establecidos, un plan de acción
interinstitucional para terminar, en el plazo máximo de un (1) año contado a
partir de la fecha de notificación de la presente providencia judicial, la
construcción de todas las etapas del proyecto donde van a residir víctimas del
desplazamiento forzado y que se encuentran atrasadas o, en su defecto, para
otorgarle a todos los beneficiarios del subsidio de vivienda de interés social
que son víctimas, que han aportado recursos propios y que no han recibido sus
casas de manera oportuna, una solución habitacional alternativa de carácter
permanente y de iguales condiciones en otro lugar dentro del municipio de
Villavicencio dentro del mismo plazo arriba señalado. La reunión deberá ser
convocada por el municipio, quien deberá darle participación efectiva a la
población afectada en las decisiones que allí se tomen a través de los voceros
que la representen. El plan de acción, por su parte, deberá incluir (i) un
informe detallado sobre el estado de ejecución del proyecto, especificando el
número de casas originalmente previsto, el número de casas entregadas y el
número de casas en construcción; (ii) un balance financiero; (iii) un banco de
datos con los nombres y números de cédula de todos las víctimas del
desplazamiento forzado beneficiarias del subsidio de vivienda de interés
social, indicando cuáles han recibido sus viviendas; (iv) una propuesta
definitiva para terminar la construcción de todas las etapas atrasadas o, en su
defecto, para adoptar una solución alternativa que garantice el derecho
fundamental a la vivienda digna de las víctimas beneficiarias del subsidio de
vivienda de interés social en iguales condiciones a las originalmente
previstas, siempre y cuando su materialización no exceda del plazo arriba
señalado; (v) un cronograma de las actividades necesarias para garantizar el
adecuado desarrollo de la anterior propuesta, y (vi) la distribución de
responsabilidades y compromisos entre las entidades y empresas involucradas en
relación con las actividades señaladas en el cronograma.
Quinto.-
ORDENAR al municipio de Villavicencio a (i)
notificarle a la presente Sala de Revisión la celebración de la reunión de la
que trata la orden anterior en el término de los diez (10) días hábiles
siguientes a su realización; (ii) enviarle a la presente Sala de Revisión copia
del plan de acción en el término de quince (15) días hábiles siguientes a la
reunión mencionada con el cronograma de tiempos, y (iii) remitirle a la
presente Sala de Revisión un informe semestral del avance.
Sexto.-
ORDENAR a Villavivienda E.I.C. del orden municipal
vinculada al municipio de Villavicencio, a entregarle a la señora Martha Janeth
Prieto Machado una casa de iguales características a las pactadas en el
Contrato 164 del treinta y uno (31) de agosto de dos mil siete (2007), en el
proyecto Ciudadela San Antonio, o en cualquier otro lugar dentro del municipio
Villavicencio, en el plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la
notificación de la presente providencia judicial, debiendo asumir el costo del
arrendamiento de su hogar hasta que le brinde una solución definitiva.
Séptimo.-
ORDENAR a Fonvivienda a (i) prorrogar hasta el
momento en que se haga entrega de las casas, si no lo ha hecho, la vigencia de
los subsidios de vivienda de interés social de todas las víctimas del
desplazamiento forzado que son beneficiarias del subsidio de vivienda de
interés social aplicado al proyecto Ciudadela San Antonio durante los tres (3)
meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, y (ii) a que, en
razón de las facultades de investigar el incumplimiento de las condiciones de
inversión de los recursos de vivienda de interés social otorgadas por el
artículo 3º del Decreto 555 de 2003[152],
cumpla a cabalidad con sus funciones.
Octavo.-
COMPULSAR copias de la presente providencia
a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la
Nación, a la Defensoría del Pueblo y a la Fiscalía General de la Nación para
que, en ejercicio de sus competencias, acompañen el cumplimiento de las órdenes
aquí proferidas e investiguen y, si es del caso, sancionen las posibles faltas
en que pudieron incurrir las entidades que adquirieron obligaciones en torno al
proyecto de vivienda de interés social Ciudadela San Antonio.
Noveno.-
ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas y al departamento del Meta que
conjuntamente en el término de tres (3) meses contados a partir de la
notificación de este fallo y en los términos del artículo 113 y 116 del Decreto
4800 de 2011, realicen los procesos de caracterización respectivos y, en los
casos en los que sea necesario, garanticen una solución habitacional temporal a
las víctimas del desplazamiento forzado que sean beneficiarias del subsidio de
vivienda de interés social aplicado al proyecto Urbanización El Recreo, que
hayan aportado recursos propios y que requieran de dicha medida de atención
hasta tanto no se verifique que se les haya hecho la entrega material de sus
viviendas.
Décimo.-
ORDENAR a Fonvivienda, a la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas, al departamento del Meta
y a Seguros Cóndor S.A. a reunirse en un plazo máximo de un (1) mes contado a
partir de la notificación de la presente providencia judicial para (i)
identificar los problemas de ejecución del proyecto de vivienda de interés
social Urbanización El Recreo, y (ii) adoptar, sin perjuicio de los acuerdos y
planes ya establecidos, un plan de acción interinstitucional para terminar, en
el plazo máximo de un (1) año contado a partir de la fecha de notificación de
la presente providencia judicial, la construcción de todas las etapas del
proyecto donde van a residir víctimas del desplazamiento forzado y que se
encuentran atrasadas o, en su defecto, para otorgarle a las víctimas
beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social que han aportado
recursos propios y que no han recibido sus casas de manera oportuna, una
solución habitacional alternativa de carácter permanente y de iguales
condiciones en otro lugar dentro del municipio de Granada, Meta dentro del
mismo plazo arriba señalado. La reunión deberá ser convocada por el
departamento, quien deberá darle una participación efectiva a la población
afectada en las decisiones que allí se tomen a través de los voceros que la
representen. El plan de acción, por su parte, deberá incluir (i) un informe
detallado sobre el estado de ejecución del proyecto, especificando el número de
casas originalmente previsto, el número de casas entregadas y el número de
casas en construcción; (ii) un balance financiero; (iii) un banco de datos con
los nombres y números de cédula de todas las víctimas del desplazamiento
forzado beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social, indicando
cuáles han recibido sus viviendas; (iv) una propuesta definitiva para terminar
la construcción de la urbanización o, en su defecto, para adoptar una solución
alternativa que garantice el derecho fundamental a la vivienda digna de todas
las víctimas beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social en
iguales condiciones a las originalmente previstas, siempre y cuando su
materialización no exceda del plazo arriba señalado; (v) un cronograma de las
actividades necesarias para garantizar el adecuado desarrollo de la anterior
propuesta, y (vi) la distribución de responsabilidades y compromisos entre las
entidades y empresas involucradas en relación con las actividades señaladas en
el cronograma.
Décimo
primero.- ORDENAR al departamento del Meta a (i)
notificarle a la presente Sala de Revisión la celebración de la reunión de la
que trata la orden anterior en el término de diez (10) días hábiles siguientes
a su realización; (ii) enviarle a la presente Sala de Revisión copia del plan
de acción en el término de quince (15) días hábiles siguientes a la reunión
mencionada con el cronograma de tiempos, y (iii) enviarle a la presente Sala de
Revisión un informe semestral del avance.
Décimo
segundo.- ORDENAR al departamento del Meta a
entregarle a la señora Deyanira Gómez Gómez una casa de iguales características
a las pactadas en la urbanización El Recreo, o en cualquier otro lugar dentro
del municipio de Granada, Meta, en el plazo máximo de seis (6) meses contados a
partir de la notificación de la presente providencia judicial, debiendo asumir
el costo del arrendamiento de su hogar hasta que le brinde una solución
definitiva.
Décimo
tercero.- ORDENAR a Fonvivienda a (i) prorrogar
hasta el momento en que se haga entrega de las casas, si no lo ha hecho, la
vigencia de los subsidios de vivienda de interés social de todas las víctimas
del desplazamiento forzado que son beneficiarias del subsidio de vivienda de
interés social aplicado al proyecto urbanización El Recreo durante los tres (3)
meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, y (ii) a que, en
razón de las facultades de investigar el incumplimiento de las condiciones de
inversión de los recursos de vivienda de interés social otorgadas por el artículo
3º del Decreto 555 de 2003[153],
cumpla a cabalidad con sus funciones.
Décimo
cuarto.- COMPULSAR copias de la presente
providencia a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría
General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y a la Fiscalía General de la
Nación para que, en ejercicio de sus competencias, acompañen el cumplimiento de
las órdenes aquí proferidas e investiguen y, si es del caso, sancionen las
posibles faltas en que pudieron incurrir las entidades que adquirieron
obligaciones en torno al proyecto de vivienda de interés social urbanización El
Recreo.
Décimo
quinto.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las
comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente
con permiso
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
ANDRÉS MUTIS
VANEGAS
Secretario
General (E)
[1]
Como anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia de
su cédula de ciudadanía, según la cual, nació el dieciocho (18) de septiembre
de mil novecientos sesenta y seis (1966). Ver folio 14 del Expediente T-4379788
(siempre que se haga referencia a un folio se entenderá que hace parte del
primer cuaderno del Expediente respectivo, salvo que explícitamente se diga
otra cosa).
[2]
Como anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia de
un documento donde la presidenta de la Junta de Acción Comunal del Barrio Los
Comuneros de Villavicencio deja constancia de que la tutelante reside allí
desde hace seis (6) años y es una persona de escasos recursos económicos. Ver
folio 20 del Expediente T-4379788.
[3]
Con el ánimo de acreditar tal condición, la accionante aportó
copia de un certificado expedido por la Personería Municipal de Villavicencio
el doce (12) de julio de dos mil diez (2010), en donde se señala que su esposo
manifestó que su núcleo familiar había sido desplazado del departamento del
Vichada y que su declaración se encontraba en trámite ante Acción Social (hoy
UARIV) para su evaluación e inscripción en el Registro Nacional Único de
Personas Desplazadas por la Violencia (hoy Registro Único de Víctimas). (Folio
30).
[4]
Para acreditar la condición de madre cabeza de familia, la accionante aportó
copia de un escrito proferido por la Junta de Acción Comunal del Barrio los
Comuneros de Villavicencio, donde reside, y una declaración extrajuicio
realizada ante la Notaría Tercera de Villavicencio el cuatro (4) de octubre de
dos mil siete (2007). Ver folios 20 y 21 del Expediente T-4379788.
En dichos documentos, la actora manifestó ser madre de Jovany
Andrés Romero Prieto y Brayan Ubaldo Romero Prieto. Según lo indicó la
Caja de Compensación Familiar Regional del Meta (COFREM) en el escrito de
contestación presentado el trece (13) de agosto de dos mil trece (2013),
Giovanny nació el nueve (9) de noviembre de mil novecientos ochenta y siete
(1987) y hoy tiene veintiséis (26) años, y Brayan nació el veinticinco (25) de
junio de mil novecientos noventa y tres (1993) y hoy tiene veintiún (21) años.
(Folio 104).
[5]
Como anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia
del oficio que le envió el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial (hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio), y a través del
cual le notificaron que, mediante la Resolución 210 de julio de dos mil siete
(2007), Fonvivienda le había asignado el mencionado subsidio familiar para la
adquisición de una vivienda urbana. (Folios 28 y 31).
[6]
Villavivienda es una empresa industrial y comercial del orden
municipal vinculada al municipio de Villavicencio que fue creada mediante el
Decreto municipal 091 de 2001 y el acuerdo 022 de 2001 del Consejo Municipal
respectivo. Tiene personería jurídica, patrimonio propio y autonomía
administrativa. Su objeto es el de “1. Desarrollar las funciones propias de
banco de tierras o banco inmobiliario del municipio. 2. Planear, diseñar,
construir, promocionar, comercializar, vender y en general ejecutar o
coordinar, promover o impulsar proyectos urbanísticos en suelos urbanos o de
expansión urbana. 3. Planear, diseñar, construir, promocionar, comercializar,
vender y en general ejecutar o coordinar, promover o impulsar proyectos de
edificación de vivienda o que corresponda a otros usos específicos. 4. Planear,
diseñar, construir, promocionar, comercializar, vender y en general ejecutar o
coordinar, promover o impulsar proyectos de renovación urbana. 5. Promover la
organización comunitaria de familias de bajos ingresos para facilitar su acceso
al suelo destinado a la vivienda de interés social prioritaria.” Según el
artículo noveno (9º) del decreto municipal 091 de 2001, la junta directiva de
Villavivienda está integrada por “1. El alcalde o un delegado que sea
funcionario, consultor o asesor de la administración, quien la presidirá. 2. El
secretario de planeación municipal, o su delegado. 3. El secretario de hacienda
municipal o su delegado. 4. Dos miembros de reconocida idoneidad personal y
profesional, con suficientes conocimientos en los temas del urbanismo y de la
vivienda de interés social, designados por el alcalde”.
[7]
Como anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia de
la Resolución No. 208 de dos mil siete (2007), mediante la cual el Gerente de
Villavivienda le otorgó el lote veintitrés (23) ubicado en la manzana siete (7)
de la supermanzana tres (3) de la Ciudadela San Antonio. (Folios 15 al 19).
[8]
Como anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia
del contrato de construcción No. 164 que suscribió con la Unión Temporal
Vivienda Pro Orinoquía Llanos el treinta y uno (31) de agosto de dos mil siete
(2007) y cuyo objeto fue: “EL CONTRATISTA [la Unión Temporal] se obliga para
con EL BENEFICIARIO CONTRATANTE [la señora Prieto, actuando en nombre propio y
en representación de su grupo familiar] a construir una vivienda básica de
interés social con el lote de terreno propiedad de la EMPRESA INDUSTRIAL Y
COMERCIAL DEL ESTADO VILLAVIVIENDA, el lote cuenta con un área de 72 m2,
el cual será otorgado por VILLAVIVIENDA con las obras de urbanismo totalmente
construidas tales como: acueducto, alcantarillado lluvias y negras, redes
eléctricas de alta y bajas, tensión hasta las domiciliarias, andenes y
sardineles […]”. En relación con el pago de la obra, las partes acordaron lo
siguiente: “[…] el valor de la unidad básica de interés social, es de
$16.200.000 (Dieciséis Millones Doscientos Mil Pesos Mtc). Suma que EL
BENEFICIARIO CONTRATANTE se compromete a cancelar así: 1) $3.030.000.oo (Tres
Millones Treinta Mil Pesos Mtc), con el subsidio del lote urbanizado que otorga
Villavivienda. 2) $8.200.000.oo (Ocho Millones Doscientos Mil Pesos M/cte), con
los recursos provenientes del subsidio familiar de vivienda otorgado por
FONVIVIENDA, según resolución No. 210 de Julio del 2007, AL BENEFICIARIO
CONTRATANTE y su grupo familiar. 3) $4.970.000.oo (Cuatro Millones Novecientos
Setenta Mil Pesos Mtc), recursos propios, cuentas de ahorro programado,
cesantías, y se aportan como parte de pago para el financiamiento del programa
de vivienda […]”. Finalmente, en cuanto al plazo del contrato, las partes
estipularon que “[e]l término de la duración del presente contrato será de
(180) ciento ochenta días, calendario contados a partir del acta de inicio de
obra, la cual se suscribirá una vez el CONTRATISTA reciba los pagos
determinados en la cláusula tercera, bien sea la totalidad del monto del subsidio
de FONVIVIENDA y de los recursos propios, cuentas de ahorro programado y
cesantías del CONTRATANTE o de uno de estos, exceptuando el subsidio en especie
dado por VILLAVIVIENDA. PARÁGRAFO: En caso de requerirse una prórroga esta será
acordada con la interventoría designada por la fiduciaria, sin perjuicio del
contrato, y se normalizará mediante acta, que formará parte integral de este
contrato”. (Folios 23 al 25).
[9]
Como anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia del recibo de la
consignación realizada el catorce (14) de julio de dos mil ocho (2008) por un
total de cuatro millones novecientos setenta mil pesos ($4.970.000.oo). (Folio
45).
[10] Por el cual se
reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3 de 1991, 388 de 1997, 546 de
1999, 789 de 2002 y 812 de 2003 en relación con el Subsidio Familiar de
Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas.
[11] Ver
copia de las Resoluciones 286 del once (11) de abril de dos mil once
(2011) y 230 del seis (6) de marzo de dos mil doce (2012) (Folios 242 al 245).
[12] Cóndor S.A. Compañía de
Seguros Generales es una sociedad comercial anónima de carácter privado
sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia
y creada en diciembre de 1957.
[13] Ver
copia de los derechos de petición presentados por la accionante ante
Villavivienda el dieciocho (18) de agosto de dos mil once (2011) y el
veinticinco (25) de abril de dos mil doce (2012). (Folios 36 y 37).
[14] La
entidad dio contestación al derecho de petición presentado por la accionante el
veinticinco (25) de abril de dos mil doce (2012), mediante escrito fechado el
cuatro (4) de mayo del mismo año. (Folios 40 y 41).
[15] El
Acuerdo General de Pago fue transcrito en el Acta del Acuerdo suscrito entre el
Municipio de Villavicencio y Seguros Cóndor S.A. para la terminación y
legalización del proyecto de vivienda, el cual fue suscrito el cuatro (4) de
septiembre de dos mil doce (2012). (Folios 167 al 174).
[16] Por el cual se
reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3 de 1991, 388 de 1997, 546 de
1999, 789 de 2002 y 1151 de 2007 en relación con el Subsidio Familiar de
Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas.
[17] La copia del Acta del Acuerdo suscrito entre el Municipio de Villavicencio y
Seguros Cóndor S.A. para la terminación y legalización del proyecto de
vivienda, suscrito el cuatro (4) de septiembre de dos mil doce (2012), (Folios
167 al 174).
[18] Por
medio del cual se establecen los
objetivos, estructura, funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
y se integra el Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio.
[19] Como
anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia de la comunicación
emitida por Villavivienda el veintitrés (23) de agosto de dos mil once (2011)
en donde la empresa industrial y comercial del municipio de Villavicencio le
informó que “[…] el lote No. 23 de la Manzana 7 de la Supermanza 3 de la
Segunda Etapa de la Ciudadela San Antonio […] ya cuenta con la totalidad de las
obras de urbanismo para que sea construida la vivienda de la beneficiaria”. (Folio
55). Así mismo, se encuentra en el Expediente copia del acta de entrega
y recibo definitivo de las obras de urbanismo de la ciudadela San Antonio,
levantada por el departamento del Meta el once (11) de noviembre de dos mil
once (2011). (Folios 144 al 147).
[20] El Fondo Nacional de
Vivienda (Fonvivienda) es un fondo con
personería jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal y financiera,
sin estructura administrativa ni planta de personal propia, sometido a las
normas presupuestales y fiscales del orden nacional y adscrito al Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad
y Territorio) según lo dispuso el Decreto-Ley 555 de 2003 y el Decreto 3571 de
2011. Dentro de sus objetivos se encuentra “[…] ejecutar las políticas del
Gobierno Nacional en materia de vivienda de interés social urbana, en
particular aquellas orientadas a la descentralización territorial de la
inversión de los recursos destinados a vivienda de interés social,
administrando: los recursos asignados en el Presupuesto General de la Nación en
inversión para vivienda de interés social urbana; los recursos que se apropien
para la formulación, organización, promoción, desarrollo, mantenimiento y
consolidación del Sistema Nacional de Información de Vivienda y en general los
bienes y recursos de que trata [el decreto 3571 de 2011]”. Dentro de sus
funciones se encuentra “[…] 8.1. Diseñar, poner en funcionamiento y mantener
mecanismos de control y seguimiento financiero y físico de la política de
vivienda, en particular, de la asignación de recursos del programa de Subsidio
Familiar de Vivienda en un sistema de información integrado para este sector
[…] 9.3. Realizar interventorías, supervisiones y auditorías para verificar la
correcta ejecución de los subsidios familiares de vivienda […] Adelantar las
investigaciones e imponer las sanciones por incumplimiento de las condiciones
de inversión de recursos de vivienda de interés social, de conformidad con el
reglamento y, condiciones definidas por el Gobierno Nacional”.
[21] Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las
licencias urbanísticas, al reconocimiento de edificaciones, a la función
pública que desempeñan los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones.
[22] Por la cual se dictan normas tendientes
a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
[23] Por medio del cual se reglamentan
parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3 de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 1151 de
2007, en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural
y se deroga el Decreto 973 de 2005.
[24] Por el cual se modifican parcialmente los Decretos número 2675 de 2005 y
1160 de 2010 y se dictan otras disposiciones en relación con el Subsidio
Familiar de Vivienda de Interés Social Rural.
[25] Folio
14.
[26] Folios
15 al 19.
[27] Folio
20.
[28] Folio
21.
[29] Folios
23 al 25.
[30] Folio
28.
[31] Folio
30.
[32] Folios
36, 37 y 39.
[33] Folios
40 y 41.
[34] Folio
45.
[35] Folio
55.
[36] Folio
104.
[37] Folios
167 al 174.
[38] Folios
242 y 243.
[39] Folios
244 y 245.
[40] En sede de revisión, la
Corte Constitucional recibió un certificado por parte del Director de Registro
y Gestión de la Información de la UARIV en donde se señala que la accionante
“se encuentra relacionada en la declaración No. 1029122, sin embargo sin estado
de valoración”. Folio 23 del segundo cuaderno del Expediente
T-4379788.
[41] Respuesta de la UARIV, del
veintiuno (21) de octubre del año en curso. Folios 24 al 30.
[42] Como
anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia de su cédula de
ciudadanía, según la cual, nació el veintitrés (23) de enero de mil novecientos
setenta y seis (1976). Folio 5.
[43] Ver la copia de los
registros civiles de nacimiento de Edwin Duban Escobar Gómez y
Cristian Camilo Escobar Gómez, de quince (15) y diecisiete (17) años,
respectivamente, en los folios 31 y 32 del segundo cuaderno del Expediente T-4432223.
Adicionalmente, el parentesco y la edad de los menores se encuentra consignado
en la Resolución 750, proferida por Fonvivienda el ocho
(8) de junio de dos mil diez (2010). Folio 3 del Expediente T-4432223.
(En adelante siempre que se haga mención a un folio se entenderá que hace parte
de este expediente a menos que se diga expresamente otra cosa).
[44] Como
anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia de la Resolución
750, proferida por Fonvivienda el ocho (8) de junio de dos mil diez (2010). Folio
3.
[45] Ver documento radicado
por la accionante en la Secretaría General de la Corte Constitucional el nueve
(9) de octubre de dos mil catorce (2014). Folios 14 al 33 del
segundo cuaderno del Expediente T-4432223.
[46] El
escrito de contestación (Folios 13 y 14).
[47] La Corporación para el
Avance Social y Ambiental de América (CASA) es una entidad privada sin ánimo de
lucro constituida en julio de 2002 y cuyo objeto social es “[…] propender por
el desarrollo social, económico, cultural, educativo y comunitario de sus
asociados, afiliados y comunidad en general; fomentando entre sus asociados y
afiliados los principios de: autogestión, ayuda mutua, cooperación y
solidaridad y adelantar acciones para la eficiente gestión del ambiente, la
protección de su diversidad e integridad y el manejo y aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales. Para lo cual podrá diseñar, formular y
desarrollar proyectos de construcción de obras civiles y de arquitectura”.
[48] El
Convenio referido es el 1406 de dos mil nueve (2009), fue celebrado entre el departamento
del Meta y la Corporación para el Avance Social y Ambiental de América (CASA) y
su objeto rezaba de la siguiente manera: “Desarrollar, gestionar y ejecutar la
actuación urbanística y la edificación de las casas del proyecto de vivienda de
interés social prioritario `el Recreo` del municipio de Granda mediante la
construcción de obras de urbanismo y la edificación de las viviendas bajo la
modalidad de convenio de cooperación, asociación, financiación y aporte”. Su
incumplimiento fue declarado mediante la Resolución 048 de dos mil trece
(2013), proferida por la Secretaría de Vivienda de la Gobernación del Meta. Folio
3.
[49] Folio 5.
[50] Folio 3.
[51] Ver el escrito
presentado por la UARIV en el folio 13 del segundo cuaderno del Expediente T-4432223.
[52] Ver el
escrito presentado por la accionante el día nueve (9) de octubre de dos mil
catorce en los folios 15 al 33 del segundo cuaderno del Expediente T-4432223.
[53] Ver escrito presentado
por el municipio de Granada, Meta, el quince (15) de octubre de dos mil catorce
(2014) en los folios 39 al 54 del segundo cuaderno del Expediente T-4432223.
[54] Ver respuesta del
Ministerio de Vivienda en los folios 72 al 82 del segundo cuaderno del
Expediente T-4432223
[55] Este acto administrativo
fue confirmado en su integridad en la Resolución 049, proferida el dieciocho
(8) de abril de dos mil trece (2013). Ver folios 121 a 126 del segundo cuaderno
del Expediente T-4432223.
[56] Ver el escrito de
contestación que presentó la Corporación CASA en los folios 89 al 132 del
segundo cuaderno del Expediente T-4432223.
[57] Por el
cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política.
[58] Las consideraciones
generales sobre procedibilidad serán realizadas con posterioridad a aquellas
referidas al contenido del derecho fundamental a la vivienda diga toda vez que,
en vista de la evolución que ha sufrido este derecho, las primeras son
consecuencia de las segundas.
[59] El derecho a la vivienda
se encuentra recogido directa o indirectamente en: (i) el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos de 1948; (ii) en el artículo 11 numeral 1º del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales; (iii) en el artículo 5º de la
Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación Racial; (iv) en el artículo 14 de la Convención sobre la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; (v) en el
artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño; (vi) en el artículo
10 de la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social; (vii) en
la sección 3ª de la Declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos;
(viii) en el artículo 8º de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, y
(ix) en la Recomendación Nº 115 de la Organización Internacional del Trabajo.
[60] Incorporado al
ordenamiento interno colombiano mediante la Ley 74 de 1968.
[61] Así fue definido el
derecho a la vivienda en la Sentencia T-958 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett) cuando la Corte se ocupó de resolver una tutela interpuesta por una
persona que no había podido arreglar su casa después de que fue afectada por un
desastre natural pese a ser beneficiaria de un subsidio para tal efecto ya que
el Estado no había hecho el pago efectivo del mismo. Esta definición fue
reiterada en la Sentencia T-573 de 2010 (M.P.
Juan Carlos Henao Pérez), en la cual la Corte resolvió un caso similar al
estudiado en la presente providencia. Esto es, a una solicitud presentada por una
persona en situación de desplazamiento forzado a la que no se le había
entregado su casa a pesar de que había recibido un subsidio para su
adquisición.
[62] En tal sentido, el derecho a la vivienda digna ha sido protegido cuando
la persona se encuentra gozando plenamente de él, pero lo que pretende es
evitar una injusta privación o afectación del mismo. En tales casos, la Corte
ha establecido unas condiciones que debe verificar para determinar si hay lugar
o no a la procedencia del amparo. Ellas son: (i) el acto que se reputa lesivo
del derecho debe ser injusto, ilícito o ilegítimo, y (ii) si es un acto
legítimo la ponderación de los beneficios con el detrimento que ocasione debe
resultar manifiestamente desproporcionado. Con base en ello, ha protegido el
derecho a la vivienda digna cuando, por ejemplo, los habitantes de una
urbanización se han visto afectados en su tranquilidad o en su vida. Así mismo,
en algunas ocasiones ha encontrado que las acciones son improcedentes porque ha
considerado que los actos que supuestamente dan lugar a la vulneración del
derecho son legítimos. A este respecto, se pueden ver las Sentencias T-308 de
1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-373 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y
T-1318 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), entre muchas otras. En la
primera (1ª), la Corte se ocupó  de definir si la tranquilidad de los
propietarios de una vivienda se veía afectada por las actividades deportivas
desarrolladas en lotes adyacentes. En la segunda (2ª), le correspondió
establecer si el embargo y el remate de las viviendas de los accionantes por
parte de una entidad bancaria lesionaba sus derechos fundamentales por resultar
injusto, ilegal o ilícito. En la tercera (3ª), conoció de una modificación
unilateral de un contrato de construcción de una vivienda de interés social que
resultaba perjudicial para la parte actora dado que incrementaba el valor del
inmueble y, consecuentemente, el monto que le tocaba pagar.
[63]  Es importante resaltar que esta Corporación ha
considerado que el derecho a la vivienda digna no implica, necesariamente, el
derecho a ser propietario del lugar que se habita, o de uno que se pretende,
toda vez que su goce efectivo puede verse garantizado con el ofrecimiento y la
protección de una residencia ajena. Así, en Sentencia T-958 de 2001 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett), la Corte señaló que “[…] la vivienda digna se
proyecta sobre la necesidad humana de disponer de un sitio de vivienda sea
propio o ajeno, que reviste las características para poder realizar de
manera digna el proyecto de vida” (negrillas fuera del texto).
[64] Sobre
los elementos básicos del derecho a la vivienda digna puede consultarse la
Sentencia C-936 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett; S.V. Alfredo Beltrán
Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas Hernández). En esa Sentencia la Corte estudió una demanda de
inconstitucionalidad promovida contra el artículo 1° de la Ley 796 de 2003, que
autorizaba a los establecimientos bancarios  a realizar operaciones de
leasing habitacional. La Corporación consideró que el funcionamiento de esta
figura no debía regularse mediante una ley marco, sino que bastaba su
autorización legal, y que si bien esta modalidad de financiación de la
adquisición de vivienda per se no era inconstitucional, la constitucionalidad
de la norma debía condicionarse a
que el decreto reglamentario que expidiera el ejecutivo al respecto, se
ajustara a las exigencias constitucionales en materia de vivienda y velara por
que los ciudadanos no fueran forzados por las entidades financieras a optar por
el sistema de financiación más oneroso. El listado de los elementos básicos de
la vivienda digna que allí fue desarrollado, fue posteriormente reiterado,
entre otras, en la Sentencia T-740 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva). En esa oportunidad, la Corte se ocupó de dieciséis (16) casos
acumulados en los cuales, después de un retraso de más de cuatro (4) años, no
se había hecho entrega efectiva de las viviendas asignadas a los accionantes,
quienes habían sido beneficiados de un programa de vivienda de interés social
en la ciudad de Ibagué, porque los inmuebles fueron invadido por ocupantes
ilegales o de hecho.
[65] En este sentido, todos los beneficiarios del derecho a una vivienda
adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a
agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a
instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de
eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia, entre otros. Esta condición presupone que los planes de vivienda correspondan a debidos planes de desarrollo urbano.
[66] Para satisfacer este
componente, el Estado debe, por ejemplo, crear subsidios para quienes no puedan
sufragar el costo de la tenencia y sistemas de financiación que permitan a las
familias acceder a la vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas,
proteger a los inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de
arrendamiento y facilitar el acceso a materiales de construcción. A este
respecto, véase la Sentencia T-585 de 2006 (M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra).
[67] En
relación con los programas que promueven el acceso a la vivienda, la Corte ha
señalado que, en virtud del principio de solidaridad y con el ánimo de
garantizar una igualdad material, se le debe dar prioridad “a los grupos desfavorecidos como las
personas de la tercera edad, los niños, los discapacitados, los enfermos
terminales, los portadores de VIH, las personas con problemas médicos
persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las
personas que viven en zonas de alto riesgo y los desplazados por la violencia”.
Ver Sentencia T-585 de
2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). Así mismo, ha aclarado que  el derecho a la
vivienda digna no implica únicamente el derecho a la propiedad sobre la
vivienda, resultando admisibles distintas formas seguras de tenencia como, por
ejemplo, el arriendo. Ver Sentencia C-936 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett).
[68]  Esto es particularmente importante en ciudades grandes
y zonas rurales poco pobladas donde los costos temporales y financieros para
llegar a los lugares de trabajo o estudio y volver de ellos puede imponer
exigencias excesivas en los presupuestos de las familias de bajos recursos. De
manera semejante, la vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en
la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a
la salud de sus habitantes. Al igual que el requisito
referente a la disponibilidad de servicios, este presupone que los planes de vivienda correspondan a debidos planes de
desarrollo urbano y rural.
[69] Este requisito se
refiere, especialmente, a la manera en que se
construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las
políticas en que se apoyan.
[70] Así lo señaló la Sala
Plena en la Sentencia C-936 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett, S.V.
Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas Hernández),
al conocer una demanda de inconstitucionalidad presentada contra la Ley 795 de
2003, por medio de la cual se ajustaron algunas normas del Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero y se dictaron otras disposiciones.
[71] El artículo 42 de la Constitución Política señala lo
siguiente: “la familia es el
núcleo fundamental de la sociedad […] El Estado y la sociedad garantizan la
protección integral de la familia […]
[72] Sobre la titularidad de
la vivienda digna, en la citada Sentencia C-936 de 2003 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett, S.V. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara
Inés Vargas Hernández, la Sala Plena señaló lo siguiente: “La familia como objeto constitucionalmente protegido
(C.P. art. 42) requiere un espacio determinado en el cual se desarrolla y se realizan
los procesos propios de este fenómeno social. Dicho espacio corresponde a la
vivienda y las condiciones antes indicadas, que cualifican su dignidad y
benefician a cada uno de sus integrantes, así como a la familia. Sin la
mencionada protección a los individuos integrantes de la familia, ésta se ve
desprotegida y se enfrenta a su disolución”.
[73] Gran parte de los pronunciamientos en la materia
calificaron la vivienda digna como un derecho asistencial del cual no era
posible derivar derechos subjetivos exigibles en sede de tutela por cuanto su
desarrollo sólo correspondía al legislador y a la administración y su disfrute dependía de
las condiciones jurídicas, económicas y materiales del momento. A este respecto, se pueden consultar las
Sentencias T-251 de 1995 (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa), T-258 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y T-203 de 1999 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa) entre otras, donde la Corte negó el amparo del derecho a la
vivienda digna por considerar que los accionantes que reclamaban tal pretensión
no cumplían con los requisitos para acceder a una solución habitacional según
la reglamentación de los programas nacionales y locales que se desarrollaban en
ese entonces. Así mismo, la Corte se abstuvo de intervenir en dichos proyectos
a pesar de los problemas que se habían presentado en la ejecución de algunos de
ellos por considerar que el derecho a la vivienda digna no gozaba del amparo
prevalente de la tutela por ser de inferior jerarquía.
[74] Para
ver un recuento más detallado de la evolución jurisprudencial del derecho a la
vivienda digna, véase la Sentencia T-530 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto). En dicha oportunidad, la Corte conoció de dos (2) casos donde personas
de escasos recursos veían amenazado su derecho a la vivienda o se había visto
vulnerado por un alud de tierra.
[75] Ver
Sentencia T-585 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[76] Denominada
como procedibilidad por conexidad, esta excepción quedó
sujeta al cumplimiento de dos (2) requisitos: (i) que el accionante demostrara
el vínculo objetivo entre la afectación del derecho a la vivienda y un derecho
fundamental (generalmente la vida o la salud), y (ii) que fuera imperiosa la
intervención del juez de tutela ante el grado de indefensión o subordinación en
el que se encontrara el accionante. A modo de ejemplo, se
pueden ver las Sentencias T-406
de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón), T-617
de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-190 de 1999 (M.P. Fabio Morón
Díaz), T-626 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-1073 de 2001 (M.P. Clara
Inés Vargas Hernández) y T-894 de 2005 (M.P. Jaime Araujo Rentería), entre
otras. En dichos casos, la Corte amparó el derecho fundamental a la vivienda
digna por conexidad con el principio de buena fe, el derecho a la igualdad, el
derecho a la vida o el interés superior del menor.
[77] Esta
tesis fue una suerte de flexibilización de la procedibilidad por conexidad toda
vez que planteaba una relación entre la violación al derecho a la vivienda
digna y el mínimo vital, dando una mayor importancia a las circunstancias
específicas en las que se encontraba la parte actora. Dicha excepción le
permitió a la Corte amparar a las personas que no tenía un derecho subjetivo a
la vivienda y cuya salud o vida no se veía afectada por la pérdida o las
condiciones de esta, pero que se encontraban en circunstancias de debilidad
manifiesta como resultado de sus condiciones
físicas, mentales o económicas, o como producto de la discriminación histórica
de la que habían sido víctimas. En estos
casos, el juez de amparo se vio llamado a intervenir ante la inexistencia o la
deficiencia del desarrollo legal o reglamentario en la materia, no con el
propósito de definir en forma general las políticas públicas sobre la materia,
sino para superar o suplir las falencias que advertía en la definición de estas
en aras de garantizar el mandato contenido en el artículo 13 superior a favor
de una igualdad real y efectiva. Así, aunque en principio los sujetos que se
encontraban en las condiciones antes descritas debían ser los principales destinatarios
de las políticas públicas que buscaban asegurar el goce efectivo de los
derechos económicos, sociales y culturales, la Corte impidió que la
inexistencia o inoperancia de las mismas sirviera de pretexto para no
brindarles la especial protección que a la luz de la Constitución merecían, por
cuanto era respecto de ellos que el Estado Social adquiría una mayor
significación ya que, por regla general, carecían de los medios indispensables
para hacer viable la realización de sus propios proyectos de vida en
condiciones dignas. A este respecto pueden consultarse las Sentencias T-462 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón),
SU-111 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-217 de 1999 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz), SU-995 de 1999 (M.P. Carlos Gaviria Díaz; A.V. Eduardo
Cifuentes Muñoz)  y T-1091 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[78] Esta tesis, denominada
como procedibilidad por trasmutación, le otorgaba un carácter fundamental al
derecho a la vivienda digna cuando se presentaban los
elementos que le permitían a la persona exigir del Estado la obligación de
ejecutar una prestación determinada, consolidándose, así, lo asistencial en una
realidad concreta en favor de un sujeto específico. Esto sucedió
cuando el derecho fue dotado de
contenido mediante la implementación de medidas legislativas,
administrativas y judiciales, transformándose así en un derecho subjetivo y
fundamental. Como es evidente, los principales llamados a configurar los
contenidos normativos en virtud de los cuales debe ponerse en práctica el
derecho a la vivienda digna son los poderes democráticamente constituidos para
tal fin. Lo anterior por cuanto el diseño de las políticas públicas necesarias
para el efecto conlleva la adopción de decisiones de gran trascendencia en
relación con la distribución de bienes escasos en el panorama económico
nacional y la consecuente determinación de las prioridades en su asignación. Lo
cual implica, en cierta medida, oponer excepciones a las leyes del mercado que,
en términos generales, determinan la satisfacción de este tipo de necesidades.
En este proceso de configuración de prestaciones concretas a favor de ciertos
sujetos o categorías de ellos, tanto el legislador como la administración en
sus distintos niveles deben atender al mandato de progresividad. En estos
términos, la faceta prestacional del derecho a la vivienda digna puede dar
origen por vía de transmutación a distintos derechos subjetivos concebidos en
el marco de políticas públicas, las cuales a su vez, deberán idear mecanismos
idóneos para asegurar la exigibilidad de tales derechos. Sin embargo, según fue
señalado en las Sentencias T-859 de
2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y T-585 de 2006 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra), los órganos judiciales, como lo han hecho, pueden contribuir al
desarrollo del contenido del derecho a la vivienda digna. En este orden de
ideas, el derecho adquiere un carácter fundamental a partir de los contenidos
que por vía interpretativa esta Corporación ha fijado, los cuales, en
consecuencia, podrán ser reclamados mediante el ejercicio de la acción de
tutela. A este respecto puede consultarse la
Sentencia T-304 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre otras.
[79] Sobre
esta tesis, hoy vigente, pueden verse las Sentencias T-016 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-573 de 2010 (M.P.
Juan Carlos Henao Pérez), T-088 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva),
T-986A de 2012 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub), T-602 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-653 de
2013 (M.P. Alberto Rojas Ríos; S.P.V. Luis Ernesto Vargas Silva), entre otras.
[80] Sobre el concepto de
dignidad humana, puede verse la Sentencia T-881 de 2002 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett), en donde la Sala de Séptima de Revisión resolvió dos (2)
casos donde a raíz de un corte en el suministro del servicio público de
electricidad, se vieron afectados los reclusos de una cárcel y los habitantes
de un municipio de la región caribe colombiana.
[81] El derecho a la vivienda
se encuentra recogido en: (i) el artículo 25 de
la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948; (ii) en el artículo 11
numeral 1º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales; (iii) en el artículo 5º de la Convención Internacional sobre la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; (iv) en el artículo
14 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
contra la Mujer; (v) en el artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del
Niño; (vi) en el artículo 10 de la Declaración sobre el Progreso y el
Desarrollo en lo Social; (vii) en la sección 3ª de la Declaración de Vancouver
sobre los Asentamientos Humanos; (viii) en el artículo 8º de la Declaración
sobre el Derecho al Desarrollo, y (ix) en la Recomendación Nº 115 de la Organización
Internacional del Trabajo.
[82] Adicionalmente,
como fue explicado en la Sentencia C-671 de 2002
(MP. Eduardo Montealegre Lynett), posteriormente reiterada en la T-176 de 2013
(M.P. María Victoria Calle Correa), el mandato de progresividad “implica que
una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de
configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al
menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado
debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un
control judicial estricto. Para que pueda ser constitucional, las autoridades
tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese
paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional”.
[83] A este respecto, véase
la Sentencia T-175 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa), en donde la
Corte incluye el listado de los deberes de inmediato y progresivo cumplimiento
que se desprenden de todos los derechos sociales, económicos y culturales.
[84] La
dramática situación que viven las personas en situación de desplazamiento
forzado fue puesta de presente, entre otras, en la Sentencia T-025 de 2004
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), donde la Corte declaró un estado de cosas
inconstitucional sobre la materia. En relación con la especial protección que
merecen por parte del Estado colombiano, la Corte señaló lo siguiente: “[…] por las circunstancias que rodean el desplazamiento
interno, las personas –en su mayor parte mujeres cabeza de familia, niños y
personas de la tercera edad ‑ que se ven obligadas a abandonar
intempestivamente su lugar de residencia y sus actividades económicas
habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio
nacional para huir de la violencia generada por el conflicto armado interno y
por el desconocimiento sistemático de los derechos humanos o del derecho
internacional humanitario, quedan expuestas a un nivel
mucho mayor de vulnerabilidad, que implica una violación grave, masiva y
sistemática de sus derechos fundamentales y, por lo mismo, amerita el
otorgamiento de una especial atención por las autoridades”.
[85] La situación económica
de los desplazados es particularmente grave como resultado de (i) la inutilidad
de sus habilidades socio laborales en los
lugares de recepción o reubicación cuando son de origen campesino y se ven forzados
a trasladarse a centro urbanos, (ii) la pérdida sus bienes muebles e inmuebles,
sus redes sociales y sus fuentes de empleo o ingresos.
[86] A
este respecto, véase la Sentencia T-585 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra), donde la Corte hizo un recuento del contenido del derecho fundamental a
la vivienda digna de las personas en situación de desplazamiento forzado al
ocuparse del caso de un grupo de víctimas que, pese haber sido beneficiadas de
un subsidio para la adquisición de una vivienda, no habían logrado acceder a
ellas puesto que no contaban con los recursos económicos suficientes para
cubrir el excedente necesario para su adquisición y los pocos proyectos que
existían estaban ubicados en zonas de alto riesgo. Los deberes de las
autoridades nacionales, regionales y locales fueron posteriormente reiterados y
profundizados en las Sentencia T-088 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva),
T-409 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-349 de 2013 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva), entre otras.
[87] Para asegurar este componente, la Corte ha exigido que
se les permita a las personas en circunstancia de desplazamiento que ocupen los
inmuebles en los que residen, de facto o con la anuencia de las autoridades
municipales o departamentales, hasta tanto no se les garantice su derecho a la
vivienda.
[88] La interpretación que debe realizar toda autoridad
sobre la normatividad en materia de vivienda para población en situación de
desplazamiento tiene que responder, como mínimo, a los siguientes principios: (i) los principios de
interpretación y aplicación de las normas consagrados en la Ley 1448 de 2011;
(ii) los principios rectores de los desplazamientos internos; (iii) el
principio de favorabilidad; (iv) el principio de buena fe y el derecho a la
confianza legítima, y (v) la prevalencia del derecho sustancial propio del
Estado de Derecho. En este sentido, la Corte ha ordenado revocar actos
administrativos que negaban la adjudicación del subsidio de vivienda a grupos
familiares de desplazados por razones estrictamente formales que desconocen
dichos principios. Ver, a este respecto, las Sentencias T-025 de 2004 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa), T-742 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-151 de 2010
(M.P. Nilson Pinilla Pinilla) y T-177 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[89] Sobre
la importancia del enfoque diferencial en el diseño de los planes y programas a
favor de la población en situación de desplazamiento forzado, véase la
Sentencia T-025 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa).
[90] Por el cual se
reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones.
[91] Ibídem.
[92] M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[93] M.P.
Juan Carlos Henao Pérez.
[94] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[95] Según
lo ha explicado la Corte, el efecto inter comunis se adopta con el fin de proteger los
derechos de todos los miembros de un grupo, afectados por la misma situación de
hecho o de derecho, en condiciones de igualdad. A este respecto, esta
Corporación ha sostenido que existen circunstancias en las cuales la protección
de los derechos fundamentales de los accionantes debe hacerse extensiva a otras
personas o ciudadanos que no han acudido a la acción de tutela, o que habiendo
acudido no son demandantes dentro de los casos bajo estudio, pero que sin
embargo, se encuentran en situaciones de hecho o de derecho similares o
análogas a las de los actores. En estos casos, ha establecido que la acción de
tutela no debe limitarse a un mecanismo judicial subsidiario para evitar la
vulneración o amenaza de derechos fundamentales solamente de los accionantes, y
que la naturaleza y razón de ser de la acción de amparo debe suponer también la
fuerza vinculante suficiente para proteger derechos fundamentales de quienes no
han acudido directamente a este medio judicial. La aplicación de esta figura,
que constituye una excepción al mandato consagrado en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991 que señala que las sentencias de tutela sólo surtirán
efectos en el caso concreto, se encuentra supeditada al cumplimiento de los
siguientes requisitos: (i) que la protección de los derechos fundamentales de
los peticionarios atente o amenace con atentar contra los derechos
fundamentales de los no tutelantes; (ii) que quienes no acudieron a la acción
de tutela y los accionantes se encuentren en condiciones objetivas similares; y
(iii) que con la adopción de este tipo de  fallo se cumplan fines
constitucionales relevantes tales como el goce efectivo de los derechos de la
comunidad y el acceso a la tutela judicial efectiva. Sobre el efecto inter
comunis, pueden consultarse las Sentencias SU-1023 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño; A.V. Jaime Araujo Rentería) y T-203 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), T-200 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-451 de 2009 (M.P.
Juan Carlos Henao Pérez), T-088 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-938
de 2011 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), T-987 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva), T-239 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa), SU-254 de 2013 (M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva; A.V. Mauricio González Cuervo), T-370 de 2013 (M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio), T-465 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva),
T-649 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo), T-689 de 2013 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub), entre otras.
[96] Adicionalmente,
la Sala remitió copias de dicha sentencia
a (i) el Ministerio Público  para que ejerciera las funciones de control y
vigilancia sobre la “Ciudadela San Antonio II” de Villavicencio y, de manera
específica, para que hiciera seguimiento estricto del cumplimiento de las
órdenes dadas en dicha providencia, y (ii) a la Contraloría General de la República
y a la Fiscalía General de la Nación para que, en ejercicio de sus
competencias, investigaran y, si era el caso, sancionaran las posibles faltas
en que pudieron incurrir las entidades que adquirieron obligaciones en torno al
mencionado proyecto, así como de los funcionarios que en ellas trabajan.
[97] M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[98] Ver Sentencia
T-417 de 2010 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[99] Ver Sentencias T-229 de
2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y T-225 de
2012 (M.P. Humberto Sierra Porto).
[100] Ver Sentencias T-262 de
1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y
T-229 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[101] Ver Sentencia T-303 de
2002 (M.P. Jaime Araujo Rentería).
[102] Cuando se afirma que el juez de
tutela debe tener en cuenta la situación especial del actor, se quiere decir
que este debe prestar atención a su edad, a su estado de salud o al de su
familia, a sus condiciones económicas y a la
posibilidad de que para el momento del fallo definitivo por la vía ordinaria o
contenciosa, la decisión del juez ordinario o contencioso sea inoportuna o
inocua. A este respecto, ver Sentencias T-100 de 1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-228
de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-338 de 1998 (M.P. Fabio Morón
Díaz), SU-086 de 1999
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-875 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-999 de 2001(M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-179 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), T-267 de 2007 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla),
SU-484 de 2008 (M.P. Jaime Araujo Rentería), T-167 de 2011 (M.P. Juan
Carlos Henao Pérez), T-225 de 2012 (M.P.
Humberto Sierra Porto) y T-269 de 2013 (M.P. María Victoria Calle
Correa).
[103] Ver
las consideraciones en materia de subsidiariedad hechas en la Sentencia T-384 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), que fueron
posteriormente reiteradas en la T-1316 de 2001 (M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra).
[104] Ver Sentencias T- 225 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa), T-789 de 2003 (M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa) y T-206 de 2013 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[105] Ver Sentencia T-1316 de
2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes).
[106] Por inminencia se ha entendido algo que amenaza
o que está por suceder prontamente.  Un daño cierto y predecible cuya
ocurrencia se pronostica objetivamente en el corto plazo a partir de la
evidencia fáctica y que justifica la toma de medidas prudentes y oportunas para
evitar su realización. No se trata, por el contrario, de una simple
expectativa o hipótesis. La urgencia, por su parte, se predica de las medidas
precisas que se requieren para evitar la pronta consumación del perjuicio
irremediable y la consecuente vulneración del derecho. Por esta razón, la
inminencia está directamente ligada a la urgencia. La primera hace relación a
la prontitud del evento y la segunda alude a la respuesta célere y concreta que
se requiere.  La gravedad se refiere al nivel de intensidad del daño. Esto
es, a la importancia del bien jurídico tutelado y al nivel de afectación del
mismo. Esta exigencia busca garantizar que la amenaza o violación sea
motivo de una actuación extraordinariamente oportuna y diligente. Por
último, la impostergabilidad de la acción de tutela ha sido definida como la
consecuencia de la urgencia y la gravedad, bajo el entendido de que un amparo
tardío a los derechos fundamentales resulta ineficaz e inoportuno. Sobre la
diferencia entre los componentes del perjuicio irremediable, pueden verse las Sentencias
T- 225 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), T-789
de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-761 de 2010 (M.P. María
Victoria Calle Correa), T-424 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez) y T-206 de
2013 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[107] Ver Sentencias T-761 de
2010 (M.P. María Victoria Calle Correa), T-424 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao
Pérez) y T-225 de 2012 (M.P. Humberto Sierra
Porto).
[108] Ver
Sentencias T-600 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez) y T-054 de 2014
(M.P. Alberto Rojas Ríos; S.V. Luis Ernesto Vargas Silva).
[109] Este Tribunal ha
decantado una serie de reglas en materia probatoria que el juez de tutela debe
aplicar para salvaguardar a todas las personas respecto de cualquier acción u
omisión que vulnere o ponga en peligro sus derechos fundamentales. Entre estas
se destacan las siguientes: (i) la carga probatoria en el trámite de la acción
de tutela es más exigente para los demandados que para los accionantes, en
virtud de la naturaleza especial de esta. Este principio alivia la carga de los
accionantes, quienes usualmente son personas que carecen de los medios para
probar todos y cada uno de los hechos por ellos relatados; (ii) la función del
juez constitucional es privilegiar la protección de los derechos fundamentales
que se enuncian como vulnerados. So pretexto de no cumplir con requisitos
procesales, no puede olvidar el espíritu garantista que ilumina la acción de
tutela; (iii) en el trámite de la acción de tutela, se aplica el principio de
la carga dinámica de la prueba según el cual – corresponde probar un hecho
determinado a quien se encuentre en mejores condiciones para hacerlo – , y (iv)
cuando el juez de instancia solicita a los demandados rendir el informe de que
trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991, en virtud de lo dispuesto en el
artículo 20 de ese mismo decreto, si este no es rendido dentro del plazo
correspondiente se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de
plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa. A este
respecto, ver las Sentencias T- 596 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-590 de 2009 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva; S.V. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-638 de 2011
(M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; S.V. Mauricio González Cuervo) y T-174 de 2013
(M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), entre otras.
[110] Ver
Sentencias T-719 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-456 de
2004 (M.P. Jaime Araujo Rentería), T-015 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), T-515A de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-700 de 2006 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa), T-1088 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-953
de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-1042 de 2010 (M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo), T-167 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), T-352 de 2011
(M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-225 de 2012
(M.P. Humberto Sierra Porto), T-206 de 2013 (M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio) y T-269 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[111] Ver
Sentencias T-1316 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), T-719 de 2003
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-456 de 2004 (M.P. Jaime Araujo Rentería),
T-015 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-515A de 2006 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil), T-700 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-972 de 2006
(M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-1088 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-953 de
2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-167 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez),
T-352 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-202
de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio) y T-206 de 2013 (M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio).
[112] Ver,
entre otras, la Sentencia T-521 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo) donde
la Corte hizo una exposición detallada del principio de inmediatez al estudiar
una acción de tutela mediante la cual se solicitó una sustitución pensional
después de que había transcurrido más de un (1) año entre la expedición de la
Resolución que negó el acceso a la pensión y la interposición de la acción.
[113] A
este respecto, véase la Sentencia C-543 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández)
en la que se declaró la inexequibilidad de los artículos 11 y 12 del Decreto
2591 de 1991, los cuales regulaban la caducidad de la tutela cuando era
interpuesta contra providencias judiciales. Así mismo, véase la Sentencia T-288
de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) donde se pusieron de presente los
deberes del juez de tutela en relación con el principio de inmediatez a la luz
de unas presuntas vías de hecho en las que supuestamente habían incurrido dos
(2) autoridades judiciales en el marco de un proceso ejecutivo hipotecario.
[114] Ver
Sentencias T-1110 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-158 de 2006
(M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T- 429 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub), T-998 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa), SU-158 de
2013 (M.P. María Victoria Calle Correa) y T-521 de 2013 (M.P. Mauricio González
Cuervo). Allí la Sala Plena y las diferentes Salas de Revisión han hecho
alusión a estas situaciones excepcionales al abordar la procedibilidad de
acciones de tutela mediante las cuales se pretendía obtener acceso a una
defensa técnica, a un recalculo del monto base de la pensión, a la
indemnización por daños y perjuicios, a la sustitución pensional, a la pensión
de sobreviviente y a la pensión de invalidez, respectivamente.
[115] Con el
ánimo de acreditar tal condición, la accionante aportó copia de un certificado
expedido por la Personería Municipal de Villavicencio el doce (12) de julio de
dos mil diez (2010), en donde se señala que su esposo manifestó que su núcleo
familiar había sido desplazado del departamento del Vichada y que su
declaración se encontraba en trámite ante Acción Social (hoy UARIV) para su
evaluación e inscripción en el Registro Nacional Único de Personas Desplazadas
por la Violencia (hoy Registro Único de Víctimas). Ver folio 30 del Expediente
T-4379788. Adicionalmente, por petición de la Sala de Revisión, el ocho (8) de
septiembre de dos mil catorce (2014) el Director de Registro y Gestión de la
Información de la UARIV informó que la accionante había rendido declaración
alegando ser desplazada, pero esta se encontraba todavía en valoración. Ver
folio 23 del segundo cuaderno del Expediente T-4379788.
La certificación y la adopción y puesta en marcha de un sistema de bases de
datos es fundamental para la correcta administración y disposición de las ayudas
y medidas de las que trata la Ley 1448 de 2011, toda vez que es una herramienta
para dirigir las acciones del Estado hacia quienes verdaderamente la necesitan.
Sin embargo, en el caso específico de la accionante, es posible adoptar una
interpretación amplía de la normatividad existente y presumir que ella es,
efectivamente, una víctima del conflicto armado, en la medida en que (i) esta
condición se adquiere desde el momento de la ocurrencia de los hechos, y no en
virtud del reconocimiento administrativo, y (ii) encontrándose su declaración
en proceso valoración, se entiende por cierta en virtud del principio de buena
fe. En relación con la conformación de este grupo poblacional, la Corte ha sido
enfática en señalar que la inclusión de una persona en el RUV no es
constitutiva de la calidad de víctima. Esta, por el contrario, se adquiere
desde el momento en que ocurrió el hecho victimizante con independencia de su
inscripción en el mencionado registro. En el caso específico de los
desplazados, tal estatus se obtiene cuando concurren dos (2) situaciones: (i) la
coacción que obligó a la persona a trasladarse, y (ii) su permanencia dentro
del territorio nacional. La calidad de víctima, por ende, no depende de una
decisión administrativa de la UARIV, o de quien haga sus veces, porque la
actuación de esta última se limita a constatar la existencia de los hechos que
dieron lugar al desplazamiento. De esta manera, sin soslayar la importancia de
la certificación  y de las bases de datos, en virtud del principio de buena fe,
se presume que quien declara ser víctima del conflicto armado efectivamente
ostenta dicha calidad. Al respecto la Corte ha
sostenido que en materia de desplazamiento forzado la carga de probar que las
declaraciones de la persona no corresponden a la verdad corresponde al Estado.
Así por ejemplo, en la Sentencia T-563 de 2005 (M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra) esta Corporación se refirió a la presunción de validez de las pruebas
aportadas señalando lo siguiente: “si
una persona desplazada afirma haber realizado una declaración sobre los hechos
que dieron lugar a su traslado y aporta certificación al respecto proveniente
de una de las autoridades previstas en la ley 387 de 1997 para realizar tal
labor, la Red de Solidaridad debe presumir que el documento es verdadero y debe
dar trámite a la solicitud de inscripción”. Esta
interpretación sobre el principio de buena fe fue reiterada posteriormente en
la Sentencia T-441 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), donde la Corte
recordó las reglas que debían guiar la actuación de las entidades encargas del
Registro Único de Víctimas. Una de las pautas establecidas, fue la siguiente:
“[…] en virtud del principio de buena fe, deben tenerse como ciertas, prima facie, las declaraciones y pruebas aportadas
por el declarante”. Sobre el particular, puede consultarse también la Sentencia
T-076 de 2013 (M.P. Alexei Julio Estrada) donde esta Corporación sintetizó los
lineamientos que han de ser tenidos en cuenta por los funcionarios encargados
de llevarlo a cabo el registro de las víctimas del conflicto armado. La
mencionada presunción es de carácter legal y, por ende, puede ser desvirtuada
por la administración, a quien le compete probar cuáles de los declarantes no
tienen la calidad de víctima en los términos del artículo 3º de la Ley 1448 de
2011. Esta interpretación del ordenamiento jurídico es de suma importancia dada
las consecuencias que se derivan del registro de
la población desplazada, toda vez que este constituye un medio adecuado para la
identificación de esta población y es un instrumento que facilita su acceso
efectivo y oportuno a los programas institucionales que les ofrece el gobierno
nacional y los gobiernos locales. En este sentido, mientras la
accionante siga en proceso de valoración y no sea explícitamente excluida del
RUV, se presumirá que se encuentra en situación de desplazamiento forzado.
[116] Como
anexo al escrito de tutela, la accionante aportó: (i) copia del oficio que le
envió el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio), y a través del cual le
notificaron que, mediante la Resolución 210 de julio de dos mil siete (2007),
Fonvivienda le había asignado un subsidio familiar para la adquisición de una
vivienda nueva en un sector urbano (folios 28 y 31 del Expediente T-4379788),
y (ii) copia de la Resolución No. 208 de dos mil siete (2007),
mediante la cual el Gerente de Villavivienda E.I.C. del orden municipal
vinculada al municipio de Villavicencio le otorgó el lote
veintitrés (23) ubicado en la manzana siete (7) de la supermanzana tres (3) de
la Ciudadela San Antonio como subsidio en especie para la construcción de su
residencia (folios 15 al 19 del Expediente T-4379788).
[117] Como
anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia del contrato de
construcción No. 164 que suscribió con la Unión Temporal Vivienda Pro Orinoquía
Llanos el treinta y uno (31) de agosto de dos mil siete (2007). Ver folios 23
al 25 del Expediente T-4379788.
[118] Como anexo al escrito
de tutela, la accionante aportó copia del recibo de la consignación realizada
el catorce (14) de julio de dos mil ocho (2008) por un total de cuatro millones
novecientos setenta mil pesos ($4.970.000.oo). Ver folio 45 del
Expediente T-4379788.
[119] Ver
copia de la Resolución 286 del once (11) de abril de dos mil once
(2011), posteriormente confirmada por la Resolución 230 del seis (6) de marzo
de dos mil doce (2012), en los folios 242 al 245 del Expediente
T-4379788.
[120] La copia del Acta del Acuerdo suscrito entre el Municipio de Villavicencio y
Seguros Cóndor S.A. para la terminación y legalización del proyecto de
vivienda, suscrito el cuatro (4) de septiembre de dos mil doce (2012), se
encuentra en los folios 167 al 174 del Expediente T-4379788.
[121] La condición de madre
cabeza de familia de la accionante se encuentra acreditada por los siguientes
hechos: (i) es madre de Edwin Duban Escobar Gómez y Cristian
Camilo Escobar, menores de edad que se presumen incapaces para trabajar;
(ii) es responsable de su sostenimiento económico de manera
permanente; (iii) su padre no vive con ellos, ni aporta a los gastos del hogar,
y (iv) ningún otro miembro de la familia se encuentra en condiciones de
ayudarla. A este respecto, véase la copia de los registros civiles de
nacimiento de sus dos (2) hijos y el escrito presentado por
ella ante la Corte Constitucional el nueve (9) de octubre de dos mil catorce
(2014) en los folios 31 y 32 del segundo cuaderno del Expediente T-4432223,
respectivamente.
[122] La accionante manifestó ser víctima del desplazamiento forzado, pero omitió
aportar una prueba que respaldara sus afirmaciones. Sin embargo, dicha
condición fue corroborada por la Corte Constitucional en sede de revisión
cuando le solicitó al Director de Registro y Gestión de la Información de la
UARIV que indicara cuál era el estado de inclusión de la accionante en el RUV.
Petición a la que la entidad respondió señalando que la peticionaria, en
conjunto con su grupo familia, “[…] fue víctima de desplazamiento forzado por
hechos ocurridos en el Municipio San Vicente del Caguán-Caquetá, en fecha 28 de
diciembre de 2006”. Ver folio 13 del segundo cuaderno
del Expediente T-4432223.
[123] El
Convenio referido es el 1406 de dos mil nueve (2009), fue celebrado entre el departamento
del Meta y la Corporación para el Avance Social y Ambiental de América (CASA) y
su objeto rezaba de la siguiente manera: “Desarrollar, gestionar y ejecutar la
actuación urbanística y la edificación de las casas del proyecto de vivienda de
interés social prioritario `el Recreo` del municipio de Granda mediante la
construcción de obras de urbanismo y la edificación de las viviendas bajo la
modalidad de convenio de cooperación, asociación, financiación y aporte”. Ver
folio 3 del Expediente T-4432223.
[124] Ver
copia de la Resolución 048 de dos mil trece (2013) de la Secretaría de Vivienda
de la Gobernación del Meta en el folio 3 del Expediente
T-4432223. Este acto administrativo fue confirmado en su integridad en
la Resolución 049, proferida el dieciocho (8) de abril de dos mil trece (2013).
Ver folios 121 a 126 del segundo cuaderno del Expediente T-4432223.
[125] La tutela será
procedente para el reclamo del derecho a la vivienda digna si y solo si a
través suyo se pretende el respeto, la protección o el cumplimiento de una de
las garantías que la administración debe desarrollar en el inmediato o corto
plazo y si, además, la acción se emplea (i) como mecanismo principal porque el
actor no dispone de otro medio judicial de defensa; (ii) como mecanismo
subsidiario porque los otros medios resultan inidóneos o ineficaces, o (iii)
como mecanismo subsidiario para evitar la consumación de un perjuicio
irremediable.
[126] Sobre el particular, la
Sala aclara que el contenido mínimo del derecho a la vivienda digna que se
refiere a una solución definitiva se traduce en la promoción y ejecución de
planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a
largo plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos programas, entre
otros, mas no trata del acceso inmediato a un inmueble, puesto que esto resultaría
de imposible cumplimiento para el Estado colombiano dado el alto número de
víctimas y el elevado costo de una edificación.
[127] A
este respecto, véase la Sentencia T-585 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra), donde la Corte hizo un recuento del contenido del derecho fundamental a
la vivienda digna de las personas en situación de desplazamiento forzado al
ocuparse del caso de un grupo de víctimas que, pese haber sido beneficiadas de
un subsidio para la adquisición de una vivienda, no habían logrado acceder a
ellas puesto que no contaban con los recursos económicos suficientes para
cubrir el excedente necesario para su adquisición y los pocos proyectos que
existían estaban ubicados en zonas de alto riesgo. Los deberes de las
autoridades nacionales, regionales y locales fueron posteriormente reiterados y
profundizados en las Sentencia T-088 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva),
T-409 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-349 de 2013 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva), entre otras.
[128] Por medio del cual se
reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones.
[129] Como
anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia del oficio que le envió
el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio), y a través del cual le notificó que, mediante
la Resolución 210 de julio de dos mil siete (2007), Fonvivienda le había
asignado el mencionado subsidio familiar para la adquisición de una vivienda
urbana. Ver folios 28 y 31 del Expediente T-4379788.
[130] Como
anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia de la Resolución No. 208
de dos mil siete (2007), mediante la cual el Gerente de Villavivienda le otorgó
el lote veintitrés (23) ubicado en la manzana siete (7) de la supermanzana tres
(3) de la Ciudadela San Antonio. Ver folios 15 al 19 del Expediente T-4379788.
[131] Como
anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia del Contrato de
Construcción No. 164 que suscribió con la Unión Temporal Vivienda Proorinoquía
Llano el treinta y uno (31) de agosto de dos mil siete (2007). Ver folios 23 al
25 del Expediente T-4379788.
[132] Como
anexo al escrito de tutela, la accionante aportó copia de la Resolución
750, proferida por Fonvivienda el ocho (8) de junio de dos mil diez (2010). Ver
folio 3 del Expediente T-4432223.
[133] Ver
Sentencias T-1110 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-158 de 2006
(M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T- 429 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub), T-998 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa), SU-158 de
2013 (M.P. María Victoria Calle Correa) y T-521 de 2013 (M.P. Mauricio González
Cuervo). Allí la Sala Plena y las diferentes Salas de Revisión han hecho
alusión a estas situaciones excepcionales al abordar la procedibilidad de
acciones de tutela mediante las cuales se pretendía obtener acceso a una
defensa técnica, a un recalculo del monto base de la pensión, a la
indemnización por daños y perjuicios, a la sustitución pensional, a la pensión
de sobreviviente y a la pensión de invalidez, respectivamente.
[134] Esta
se da por cierta porque (i) fue alegada por ellas; (ii) se presume a raíz de su
calidad de desplazadas, y (iii) no fue desvirtuada por ninguna de las entidades
accionadas y/o vinculadas, situación que obliga a la Sala a aplicar la
presunción de veracidad consagrada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.
[135] Sobre
los elementos básicos del derecho a la vivienda digna puede consultarse la
Sentencia C-936 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett; S.V. Alfredo Beltrán
Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas Hernández). En esa Sentencia la Corte estudió una demanda de
inconstitucionalidad promovida contra el artículo 1° de la Ley 796 de 2003, que
autorizaba a los establecimientos bancarios  a realizar operaciones de
leasing habitacional. La Corporación consideró que el funcionamiento de esta
figura no debía regularse mediante una ley marco, sino que bastaba su
autorización legal, y que si bien esta modalidad de financiación de la
adquisición de vivienda per se no era inconstitucional, la constitucionalidad
de la norma debía condicionarse a
que el decreto reglamentario que expidiera el ejecutivo al respecto, se
ajustara a las exigencias constitucionales en materia de vivienda y velara por
que los ciudadanos no fueran forzados por las entidades financieras a optar por
el sistema de financiación más oneroso. El listado de los elementos básicos de
la vivienda digna que allí fue desarrollado, fue posteriormente reiterado,
entre otras, en la Sentencia T-740 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva). En esa oportunidad, la Corte se ocupó de dieciséis (16) casos
acumulados en los cuales, después de un retraso de más de cuatro (4) años, no
se había hecho entrega efectiva de las viviendas asignadas a los accionantes,
quienes habían sido beneficiados de un programa de vivienda de interés social
en la ciudad de Ibagué, porque los inmuebles fueron invadido por ocupantes
ilegales o de hecho.
[136] El derecho a la
vivienda se encuentra recogido en: (i) el artículo
25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948; (ii) en el artículo
11 numeral 1º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales; (iii) en el artículo 5º de la Convención Internacional sobre la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; (iv) en el artículo
14 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
contra la Mujer; (v) en el artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del
Niño; (vi) en el artículo 10 de la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo
en lo Social; (vii) en la sección 3ª de la Declaración de Vancouver sobre los
Asentamientos Humanos; (viii) en el artículo 8º de la Declaración sobre el
Derecho al Desarrollo, y (ix) en la Recomendación Nº 115 de la Organización
Internacional del Trabajo.
[137] A
este respecto, véase la Sentencia T-585 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra), donde la Corte hizo un recuento del contenido del derecho fundamental a
la vivienda digna de las personas en situación de desplazamiento forzado al
ocuparse del caso de un grupo de víctimas que, pese haber sido beneficiadas de
un subsidio para la adquisición de una vivienda, no habían logrado acceder a
ellas puesto que no contaban con los recursos económicos suficientes para cubrir
el excedente necesario para su adquisición y los pocos proyectos que existían
estaban ubicados en zonas de alto riesgo. Los deberes de las autoridades
nacionales, regionales y locales fueron posteriormente reiterados y
profundizados en las Sentencia T-088 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva),
T-409 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-349 de 2013 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva), entre otras. Adicionalmente, como fue puesto de presente
en el acápite tercero (3º) de esta providencia, las obligaciones de las
entidades territoriales a este respecto se encuentran recogidas, entre otros
instrumentos, en el artículo 135 del
Decreto 4800 de 2011. Según dicha norma, es su deber contribuir en la ejecución
de la política habitacional para las víctimas a través de: (i) la generación de
alternativas que incentiven el desarrollo y la ejecución de proyectos de
vivienda para esta población; (ii) habilitando el suelo para su construcción, y
(iii) ejecutando proyectos de mejoramiento de vivienda y titulación de bienes
inmuebles ocupados con vivienda de interés social en atención a lo dispuesto
por las Leyes 388 de 1997 y 1001
de 2005, entre otras.
[138] La interpretación que debe realizar toda autoridad
sobre la normatividad en materia de vivienda para población en situación de
desplazamiento tiene que responder, como mínimo, a los siguientes principios: (i) los principios de
interpretación y aplicación de las normas consagrados en la Ley 1448 de 2011;
(ii) los principios rectores de los desplazamientos internos; (iii) el
principio de favorabilidad; (iv) el principio de buena fe y el derecho a la
confianza legítima, y (v) la prevalencia del derecho sustancial propio del
Estado de Derecho. En este sentido, la Corte ha ordenado revocar actos
administrativos que negaban la adjudicación del subsidio de vivienda a grupos
familiares de desplazados por razones estrictamente formales que desconocen
dichos principios. Ver, a este respecto, las Sentencias T-025 de 2004 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa), T-742 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-151 de 2010
(M.P. Nilson Pinilla Pinilla) y T-177 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[139] Por el cual se
reglamentan parcialmente las Leyes 49
de 1990, 3ª de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 1151
de 2007 en relación con el
Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas.
[140] Por medio del cual se
reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones.
[141] Por medio del cual se
crea la Empresa Industrial y Comercial del Municipio denominada Villavivienda,
se le asignan unas funciones y se dictan otras disposiciones.
[142] Las empresas industriales y comerciales del Estado del
orden municipal no son entidades de
naturaleza privada, sino de naturaleza pública, constituidas con capital
exclusivamente público y sin posibilidad de repartir las ganancias entre los
accionistas. Razón por la cual están sometidas a la dirección, control y
vigilancia de las respectivas entidades territoriales. Villavivienda,
particularmente, fue creada mediante el Decreto 091 de 2001 que expidió el Alcalde de Villavicencio con el objeto de
desarrollar funciones propias de banco de tierras. Su dirección y
administración está a cargo de la Junta Directiva en donde, como se mencionó,
hacen parte varios funcionarios de la administración local. La cita tomada fue
extraída del Decreto de referencia.
[143] El
numeral 2º del artículo 7º de la Ley 80 de 1993, por medio de la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública, señala
lo siguiente: “Unión Temporal: cuando dos o más personas en forma conjunta
presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de
un contrato, respondiendo solidariamente por el cumplimiento total de la
propuesta y del objeto contratado, pero las sanciones por el incumplimiento de
las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato se impondrán de
acuerdo con la participación en la ejecución de cada uno de los miembros de la
unión temporal”. La Corte Constitucional y el Consejo de Estado han
interpretado el artículo 7º de la Ley 80 de 1993 en el sentido de que si bien
es posible exigir el cumplimiento del objeto contractual a cualquiera de las
partes asociadas, las sanciones derivadas de su incumplimiento deben ser
individualizadas según el grado de participación de cada una de ellas en su
ejecución. Ver la Sentencia C-230 de 1995 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y
los fallos de la Sección Tercera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, proferidos el
trece (13) de diciembre de dos mil uno (2001) con radicado 21305, el trece (13)
de mayo de dos mil cuatro (2004) con radicado 15321 y el treinta (30) de
septiembre de dos mil cuatro (2004) con radicado 26945. De esta manera, las consideraciones de la
Sala sobre la responsabilidad de Villavivienda y de la Corporación Casa en la
construcción de las residencias tiene pleno sentido puesto que el objeto de discusión
no es la imposición de una sanción, sino la exigencia del cumplimiento del
objeto del contrato/convenio que suscribieron con las accionantes y/o con las
entidades territoriales.
[144] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[145] Ver
las Sentencias T-472 de 2010 (M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio), T-573 de
2010 (M.P. Juan Carlos Henao
Pérez), T-088 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y T-409 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), referenciadas en
el acápite sexto (6º) de esta providencia.
[146] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[147] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[148] Según
lo ha explicado la Corte, el efecto inter comunis se adopta con el fin de proteger los
derechos de todos los miembros de un grupo, afectados por la misma situación de
hecho o de derecho, en condiciones de igualdad. A este respecto, esta
Corporación ha sostenido que existen circunstancias en las cuales la protección
de los derechos fundamentales de los accionantes debe hacerse extensiva a otras
personas o ciudadanos que no han acudido a la acción de tutela, o que habiendo
acudido no son demandantes dentro de los casos bajo estudio, pero que sin
embargo, se encuentran en situaciones de hecho o de derecho similares o
análogas a las de los actores. En estos casos, ha establecido que la acción de
tutela no debe limitarse a un mecanismo judicial subsidiario para evitar la
vulneración o amenaza de derechos fundamentales solamente de los accionantes, y
que la naturaleza y razón de ser de la acción de amparo debe suponer también la
fuerza vinculante suficiente para proteger derechos fundamentales de quienes no
han acudido directamente a este medio judicial. La aplicación de esta figura,
que constituye una excepción al mandato consagrado en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991 que señala que las sentencias de tutela sólo surtirán
efectos en el caso concreto, se encuentra supeditada al cumplimiento de los
siguientes requisitos: (i) que la protección de los derechos fundamentales de
los peticionarios atente o amenace con atentar contra los derechos
fundamentales de los no tutelantes; (ii) que quienes no acudieron a la acción
de tutela y los accionantes se encuentren en condiciones objetivas similares; y
(iii) que con la adopción de este tipo de  fallo se cumplan fines
constitucionales relevantes tales como el goce efectivo de los derechos de la
comunidad y el acceso a la tutela judicial efectiva. Sobre el efecto inter
comunis, pueden consultarse las Sentencias SU-1023 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño; A.V. Jaime Araujo Rentería) y T-203 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), T-200 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-451 de 2009 (M.P.
Juan Carlos Henao Pérez), T-088 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-938
de 2011 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), T-987 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva), T-239 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa), SU-254 de 2013 (M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva; A.V. Mauricio González Cuervo), T-370 de 2013 (M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio), T-465 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva),
T-649 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo), T-689 de 2013 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub), entre otras.
[149] Ver nota al pie
anterior sobre el efecto inter comunis.
[150] Por el cual se crea el
Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda).
[151] Por el cual se crea el
Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda).
[152] Por el cual se crea el
Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda).
[153] Por el cual se crea el
Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda).