C-305-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-305/04
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parámetros normativos
La actividad
legislativa de expedición del Plan Nacional de Desarrollo está sujeta a: (i)
las normas constitucionales que se refieren al asunto; (ii) las normas
orgánicas generales que regulan el trámite de aprobación de las leyes,
contenidas hoy en día en la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del
Congreso; y (iii), de manera especial, a la Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo, contenida actualmente en la Ley 152 de 1994. Todos estos parámetros
normativos deben ser tenidos en cuenta a la hora de examinar la
constitucionalidad formal y material de la ley cuatrienal del Plan de
Desarrollo Económico, pues, las leyes orgánicas forman parte del bloque de
constitucionalidad lato sensu, que abarca “todas aquellas disposiciones que
"tienen un rango normativo superior a las leyes ordinarias", aunque a
veces no tengan rango constitucional, como las leyes estatutarias y orgánicas,
pero que sirven como referente necesario para la creación legal y para el
control constitucional.”
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Trámite de aprobación
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2003-2006-Trámite surtido
en el Congreso
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Alcance del estudio
PROYECTO DE LEY-Razón de ser de introducción por plenarias de
modificaciones, adiciones y supresiones durante el segundo debate/PROYECTO
DE LEY-Posibilidad de introducir artículos nuevos durante el segundo debate
La posibilidad de introducir artículos
nuevos a los proyectos de ley en curso durante el segundo debate parlamentario
es reconocida por las normas constitucionales que se refieren de manera general
al proceso de aprobación de las leyes, así como por aquellas otras, también
generales, contenidas en el Reglamento del Congreso. El artículo 160 de la
Constitución y el 178 de la Ley 5ª de 1992, permiten que, durante el segundo
debate a los proyectos de ley, cada cámara le introduzca a los mismos las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias, sin necesidad de
que el proyecto vuelva a la comisión de donde proviene. La razón de ser de esta
facultad que se reconoce a las plenarias de las cámaras legislativas obedece a
la idea acogida por el constituyente según la cual la
formación de la ley debe estar abierta a la expresión de todas las diferentes corrientes
de pensamiento representadas en las plenarias de cámaras congresionales.
Adicionalmente, la necesidad de flexibilizar el trámite a fin de que el
principio democrático se haga efectivo al ejercer la actividad legislativa,
condujo al constituyente a diseñar un procedimiento para la expedición de las
leyes más ágil que el previsto en el régimen constitucional anterior.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE
LEY-Texto no tiene que
tener el mismo tenor literal durante todo su decurso/COMISION ACCIDENTAL-Discrepancias
en las cámaras
La Corte ha
hecho ver que la facultad que otorgan a las plenarias los artículos 160 y
siguientes de la Ley 5ª de 1992 y 160 de la Constitución hace que si bien, en
virtud del principio de consecutividad, los cuatro debates sean exigidos para
la aprobación de cualquier proyecto de ley, el texto del mismo no tenga que
tener exactamente el mismo tenor literal durante todo su decurso en el
Congreso; circunstancia que permite que, a la postre, los textos aprobados por
una y otra cámara no necesariamente resulten idénticos y que sea necesario
acudir a un mecanismo para superar las divergencias. Este mecanismo es el
previsto en el artículo 161 de la Carta, según el cual, cuando surjan
discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, ambas deben integrar
comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, deben preparar el texto
que se somete a decisión final en sesión plenaria de cada cámara. Si después de
la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se considera negado
el proyecto.
COMISION DE CONCILIACION-Discrepancias provenientes de inclusión
por una de las cámaras de disposiciones nuevas/PROYECTO DE LEY-Plenarias
pueden agregar nuevos artículos aún no considerados en la otra cámara
El artículo
186 de la Ley 5ª de 1992, relativo también a la posibilidad de introducir
modificaciones al proyecto durante el segundo debate, se refiere explícitamente
a que la divergencia que da lugar a la conformación comisiones de conciliación
puede provenir de la inclusión por una de las cámaras de “disposiciones
nuevas”. Por lo anterior, resulta claro que las plenarias pueden agregar al
proyecto que se tramita nuevos artículos, aun no considerados en la otra
Cámara, sin que ello implique que por no haber surtido los cuatro debates
reglamentarios, esas normas devengan inconstitucionales. Es decir, la regla de
los cuatro debates es exigida para el proyecto en sí, mas no para todos y cada
uno de sus artículos.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN PROYECTO
DE LEY-Alcance
El
constituyente ha acogido en este punto el principio de identidad flexible que
supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo en cuanto a
su materia o núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, pero
que esa identidad no implica que los textos tengan que conservar el mismo tenor
literal durante todo su trayecto en el Congreso, puesto que los mismos pueden
ser objeto de supresiones, modificaciones o adiciones, también bajo la forma de
artículos nuevos.
PROYECTO DE LEY-Artículos no considerados ni aprobados en comisiones
de Senado y Cámara en primer debate
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Debe ser el mismo en cuanto a la materia o
núcleo temático durante los cuatro debates/PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO
DE LEY-Adiciones bajo la forma de artículos nuevos deben tener vínculo
razonable con el tema general
Como el
principio de identidad implica que el proyecto de ley que cursa en el Congreso
sea el mismo en cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro
debates parlamentarios, las adiciones introducidas bajo la forma de artículos
nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en
curso.
PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA, IDENTIDAD
FLEXIBLE Y CONSECUTIVIDAD-Distinción
y relación
PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA, IDENTIDAD
FLEXIBLE Y CONSECUTIVIDAD-Condiciones
para introducir modificaciones a un proyecto de ley en curso
En reciente pronunciamiento, la Corte precisó que la
introducción de modificaciones al texto de un proyecto de ley en curso exige que
(i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate,
(ii) que también éstos temas guarden estrecha relación con el contenido del
proyecto.
COMISION ACCIDENTAL-Disposición nueva debe haber sido abordada
por las dos plenarias para que discrepancia pueda ser conciliada
Cuando una
de las plenarias aprueba un artículo nuevo, pero el mismo no es tenido en
cuenta por la otra, en el mismo pronunciamiento que se viene comentando la
Corte precisó que para que la divergencia pudiera ser conciliada era menester
que el tema a que se refiriera la disposición nueva hubiera sido abordado por
las dos plenarias, directa o indirectamente.
COMISION DE CONCILIACION-Requisitos para introducción de artículos
nuevos
De
conformidad con los precedentes jurisprudenciales, para que la introducción de
artículos nuevos por parte de una de las plenarias del Congreso pueda ser
objeto de la actividad de la comisión de conciliación designada para superar
las discrepancias, es menester que se cumplan estos requisitos: (i) que el
asunto o materia sobre el que versa el artículo introducido por una de las
cámaras haya sido debatido y aprobado por las comisiones; (ii) que el asunto o
materia a que se refiere el artículo haya sido abordado por las dos plenarias,
directa o indirectamente; (iii) que el asunto sobre el que versa el artículo
tenga una relación material con el asunto o general del proyecto de ley.
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inclusión de modificaciones al proyecto
durante el segundo debate
PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Posibilidad de
inclusión de artículo nuevo por una sola de las plenarias
La Corte
encuentra que esta norma especial corrobora que la inclusión de artículos
nuevos por parte de una sola de las plenarias del Congreso no origina la
inconstitucionalidad del artículo así incluido, a condición de que el tema o
materia general sobre el cual él versa, haya sido tratado por las comisiones y
por la otra plenaria, y corresponda al general de la ley.
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Norma especial relativa a la inclusión de
modificaciones al proyecto durante el segundo debate
PRINCIPIOS DE IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN
APROBACION DE LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inclusión de artículos nuevos en segundo
debate
PROYECTO DE LEY-Inexistencia de libertad absoluta para introducir
modificaciones en el segundo debate
No existe
una libertad absoluta para introducir modificaciones a los proyectos de ley en
el segundo debate, pues, como se deduce del artículo 158 superior, sólo son de
recibo aquellas que tengan un vínculo razonable con la materia o tema general
del proyecto, dado que según esta norma superior “todo proyecto de ley debe
referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella.”
PRINCIPIO DE IDENTIDAD TEMATICA O UNIDAD DE
MATERIA EN PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Connotaciones particulares
El principio
de identidad temática o unidad de materia en el trámite del proyecto de Ley del
Plan de Desarrollo Económico y Social reviste connotaciones particulares, que
se derivan de la naturaleza especial de la Ley del Plan y de la función de
planeación en sí misma considerada. En efecto, aunque la iniciativa para la
presentación del respectivo proyecto es gubernamental, por diseño
constitucional la función de planeación involucra no solamente al Congreso de
la República, sino también a diversas instancias administrativas nacionales y
territoriales y a la Rama Judicial, y también permite la participación de la
comunidad.
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conformación
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Estrategias pueden tener carácter
normativo/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Medidas necesarias para
impulsar el cumplimiento
No obstante
que la ley del plan es de naturaleza presupuestal, es decir que contiene “la
formulación de un presupuesto concebido como una proyección de ingresos y
formulación de un plan de gastos en un período plurianual”, las únicas
estrategias que contempla para conseguir las metas de desarrollo buscadas no
son las de este tipo, es decir las referentes al cálculo de ingresos públicos
proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos fiscales con destino a
la financiación de programas, sino que dichas estrategias también pueden
consistir en normas jurídicas de cuyo cumplimiento se derive la consecución de
las metas no sólo económicas, sino también sociales o ambientales que se ha
estimado deseable alcanzar.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Estrategias de carácter presupuestal y
normativo
Las
estrategias para realizar las metas y prioridades de la acción estatal
definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no son solamente las de
carácter eminentemente presupuestal, sino que ellas también pueden consistir en
normas jurídicas cuyo alcance regulador favorezca la consecución de los
objetivos que se pretende alcanzar.
PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA, IDENTIDAD
Y CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Consideración de particularidades
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance de las facultades que se confieren
al Gobierno y al Congreso para introducir modificaciones
PLAN DE INVERSIONES-Modificaciones
PRINCIPIO DE COHERENCIA EN PROYECTO DE LEY
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Algunas normas definen por su contenido la
orientación de la política económica, social y ambiental
PRINCIPIO DE UNIDAD TEMATICA-Interpretación amplia de noción de materia
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad
directa e inmediata
No obstante,
en lo referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de
Desarrollo la Corporación estima que la conexidad debe ser directa e inmediata.
Es decir, sí, si bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley heterogénea, en
la medida en que se ocupa de diversas materias (políticas macroeconómicas,
sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas
instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la
efectiva y eficiente realización del Plan de Desarrollo, el criterio para
examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales contenidas en
la Ley del Plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata,
con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la
parte general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para
su ejecución.
PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Admisión de disposición
nueva que contenga estrategias coherentes con metas, prioridades y políticas
definidas en el inicial proyecto gubernamental y guarde conexidad directa
Si bien
respecto del proyecto de ley del plan existen límites a la facultad
congresional de introducir adiciones bajo la forma de artículos nuevos, (sólo
puede modificar el Plan de Inversiones, debe mantenerse el equilibrio
presupuestal, en algunos casos se requiere aval gubernamental), también es
cierto que cualquier disposición nueva que contenga estrategias presupuestales
o normativas coherentes con las metas, prioridades y políticas definidas en el
inicial proyecto gubernamental debe ser admitida, pues se refiere al mismo tema
propuesto desde el comienzo del trámite, siempre y cuando esté en una relación
de conexidad directa y no eventual o mediata.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD TEMATICA EN PROYECTO
DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inclusión de artículos nuevos durante el segundo
debate
La inclusión
de artículos nuevos durante el segundo debate parlamentario resulta
constitucionalmente posible, según las normas generales y especiales que
regulan la aprobación de la Ley del Plan, siempre y cuando se observe el
principio de identidad temática. De esta manera, los artículos que se incluyeron
por las plenarias de las cámaras legislativas durante el proceso de aprobación
de la Ley 812 de 2003 debían contener instrumentos presupuestales o normativos
directa e inmediatamente adecuados para llevar a efectos las políticas,
programas, proyectos o metas contenidos en el inicial proyecto gubernamental.
Si su alcance no fuera éste, no podrían haber sido incluidos en el segundo
debate, so pena de desconocer lo dispuesto por el artículo 158 superior.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Normas instrumentales
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2003-2006-Objetivos y
programas generales
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Unidad de materia y conexión temática
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Escisión de empresas bajo toma de posesión
para administrar o liquidar
PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS-Consideración desde el inicio del proyecto
del tema de los servicios públicos
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2003-2006-Falta de
conexidad directa e inmediata del tema relativo a la prórroga del plazo para
enervar la disolución de una sociedad
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2003-2006-Falta de
conexidad directa e inmediata de concesión de plazo a personas jurídicas
vigiladas por Superintendencias para ajuste de estados financieros y
cancelación de saldos
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2003-2006-Relación
estrecha de conexidad con normas de funcionamiento de dos corporaciones
autónomas regionales
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2003-2006-Falta de
conexidad directa e inmediata de disposición aclaratoria de naturaleza jurídica
de aportes a las Cajas de Compensación Familiar
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2003-2006-Conexidad
directa e inmediata de disposición relativa a reglamentación de programas de
régimen subsidiado en salud objeto de liquidación
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2003-2006-Falta de
conexidad directa e inmediata de nueva exención tributaria al gravamen al
movimiento financiero
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2003-2006-Falta de
conexidad directa e inmediata de disposición derogatoria que modifica reglas en
cancelación con cargo al Fosyga
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2003-2006-Falta de
conexidad directa e inmediata de disposición relativa a actividad portuaria
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2003-2006-Conexidad
directa e inmediata de algunas disposiciones relativas al tema de continuidad
de prestación de servicios públicos domiciliarios por empresas en proceso o
riesgo de liquidación
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No soluciona vacíos normativos/LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-No soluciona vacíos normativos en
materia del proceso de liquidación de empresas de servicios públicos
domiciliarios
ENTIDAD PRESTADORA DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Facultades
administrativas de inspección y vigilancia
SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Garantía por el Estado de prestación
eficiente
De
conformidad con lo establecido por la jurisprudencia constitucional, la
adecuada prestación de los servicios públicos esenciales compromete la
satisfacción de ciertos derechos fundamentales, del bienestar general y del
mantenimiento de la calidad de vida de la población, y en tal virtud constituye
un fin esencial del Estado. Por ello, a él corresponde garantizar su prestación
regular, continua y eficiente, ya sea directamente o a través de los
particulares, reservándose en todo caso la competencia para regular, controlar,
inspeccionar y vigilar su adecuada prestación.
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE
SERVICIOS PUBLICOS-Precisión
por legislador del contenido de las atribuciones/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
EN MATERIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Determinación de funciones por la ley
Las
funciones de inspección, control y vigilancia asignadas al Presidente de la
República deben ser determinadas en la ley y que, por tratarse de funciones que
el presidente ejerce como suprema autoridad administrativa, el Congreso puede
disponer la desconcentración y prever la delegación de las mismas en cabeza de
instituciones especializadas, como lo son las superintendencias, previsión esta
última que en efecto hace en el artículo 13 de la Ley 489 de 1998. En
cumplimiento de todo lo anterior, el legislador goza de un amplio margen de
configuración, que se ve reforzado por la atribución constitucional de
determinar la estructura de la administración pública nacional y, dentro de ese
contexto, puede disponer la desconcentración en organismos técnicos y
especializados, como lo son las superintendencias, de aquellas funciones de
inspección, vigilancia y control de los servicios públicos que la Constitución
Política le asigna al Presidente de la República.
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Objetivos de la intervención del Estado
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Ejercicio del control, inspección y vigilancia
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Funciones administrativas de conformidad con la ley
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-No
reconocimiento de facultad de crear, a partir de orden de escisión impartida,
nuevas unidades o empresas independientes, autónomas y separadas
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Facultad
para ordenar escisión de empresas bajo toma de posesión para administrar o
liquidar en unidades o empresas
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Limitaciones
constitucionales a facultades de crear entidades a partir de escisión dentro de
toma de posesión
ENTIDAD ADMINISTRATIVA DEL ORDEN NACIONAL-Necesidad de creación legal a partir de
escisión de otras de la misma especie
ENTIDAD ADMINISTRATIVA DEL ORDEN NACIONAL-Creación a partir de escisión de otras
anteriores
La creación
de entidades administrativas del orden nacional a partir de la escisión de
otras anteriores está reservada al legislador, por lo cual no puede ser objeto
de atribución permanente a autoridades administrativas como las
superintendencias, pero sí de concesión de precisas y temporales facultades
extraordinarias al Presidente de la República.
EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES Y
SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA DEL ORDEN DEPARTAMENTAL O MUNICIPAL-Creación a partir de la escisión de otras
preexistentes
Los textos
superiores son claros en atribuir a las asambleas departamentales y a los
concejos municipales la facultad de crear empresas comerciales e industriales o
autorizar la constitución de sociedades de economía mixta del respectivo nivel
territorial. Por lo tanto, forzoso es concluir que, a nivel territorial, la
creación de entidades a partir de la escisión de otras anteriores es una
operación debe ser llevada a cabo por la asambleas o concejos directamente,
según el caso, sin que pueda ser atribuida a la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios de manera permanente.
SOCIEDAD POR ACCIONES EN MATERIA DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Escisión de capital exclusivamente privado
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Alcance de potestad legislativa en
regulación de prestación
DERECHO DE ASOCIACION EN MATERIA DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Alcance respecto de límites establecidos por el legislador
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Facultad de
escisión para crear unidades o empresas independientes, autónomas y separadas
DERECHO DE ASOCIACION DE PARTICULARES EN
MATERIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Violación de núcleo esencial por vinculación de
capital a empresas nuevas creadas a partir de la escisión
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Inconstitucionalidad
de facultad para ordenar escisión en unidades o empresas independientes,
autónomas y separadas
EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Inconstitucionalidad
de creación a partir de la escisión de sociedades por acciones de capital
privado
PRINCIPIO DE UNIDAD TEMATICA EN LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Falta
de conexidad directa e inmediata de disposición relativa a prohibición de
prestación de servicios de salud en forma directa
Referencia:
expediente D-4726 y 4730 acumulados
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 15, 53, 79, 115, 119, 120, 123, 124,
126, 128 y 129 a 133 de la Ley 812 de 2003.
Actores: Hernán Antonio Barrero Bravo (Ex. D-4726) y
Javier Uribe Blanco (Ex. D-4730)
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D. C., treinta (30) de marzo de
dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
En escritos separados, los ciudadanos
Hernán Antonio Barrero Bravo, por un lado, y Javier Uribe Blanco, por el otro,
en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandaron la inexequibilidad
de los artículos 15, 53, 115, 119, 120, 123, 124, 126 y 129  a 133 de la Ley
812 de 2003 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006
“Hacia un Estado Comunitario”, el primero, y  79, 115, 123, 126 y 128 de la
misma Ley el segundo. La Sala Plena de esta Corporación, en sesión llevada a
cabo el día quince (15) de julio de 2003, resolvió la acumulación de las dos
demandas para que fueran decididas en la misma sentencia.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se
transcriben las normas acusadas:
“LEY 812 DE 2003
“(junio 26)
“por la cual se aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006, “hacia un Estado comunitario”.
“El Congreso de Colombia
“DECRETA:
“...
“Artículo 15. Reestructuración de la
prestación del servicio. La Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios podrá ordenar la escisión de las Empresas de Servicios Públicos
Domiciliarios bajo toma de posesión para administrar o liquidar, en unidades o empresas
independientes, autónomas y separadas.
...
“Artículo 53. Prohibición de prestación de
servicios de salud en forma directa. Prohíbese la prestación de cualquier plan
adicional o complementario de servicio de salud, en forma directa, por parte de
cualquier entidad estatal, frente a sus propios trabajadores, con excepción de
aquellos que hacen parte de los regímenes de excepción contemplados en la Ley
100 de 1993.
“Parágrafo transitorio. Las entidades que
estuvieren prestando, tendrán un plazo de dos (2) años de transición para dejar
de hacerlo.
...
“Artículo 79. Amplíase el término previsto
en el artículo 220 del Código de Comercio para enervar la causal de disolución
en un (1) año.
...
“Artículo 115. Ajuste de estados
financieros. Las personas jurídicas sometidas a la vigilancia y control del
Estado por medio de las Superintendencias de Sociedades, de Valores y Bancaria,
que tengan registrados en sus libros créditos mercantiles formados, dispondrán
de un plazo hasta de diez (10) años, contados a partir de la vigencia de la
presente ley para ajustar sus estados financieros y cancelar gradualmente los
saldos por tales conceptos, debiendo informar a la entidad de vigilancia
correspondiente la política y metodología que se aplicará para efectuar el
desmonte de los créditos.
...
“Artículo 119. Corporación Autónoma
Regional del Sur de la Amazonia, Corpoamazonia. Los directores de las subsedes
de la Corporación Autónoma Regional del Sur de la Amazonia tendrán autonomía
técnica, administrativa y financiera y serán nombrados, dentro de los diez (10)
días siguientes a la presentación de la terna al Director General de la
Corporación por parte del respectivo Gobernador, sin que ello implique aumentar
los gastos de funcionamiento de estas Entidades.
“Los recursos percibidos por esta
Corporación Autónoma Regional serán distribuidos de manera igualitaria por todo
concepto entre la Sede principal y las Subsedes.
“Parágrafo. Igual procedimiento será para
Corporación Desarrollo Amazónico (CDA).
“Artículo 120. A partir de la aprobación de
la presente ley todo el territorio del Departamento del Meta, incluido el Area
de Manejo Especial de La Macarena, quedará bajo la jurisdicción de la
Corporación para el Desarrollo Sostenible de La Macarena, Cormacarena; dejando
de esta manera de hacer parte de Corporinoquia.
“Los directores de las Subsedes de
Corpoamazonia tendrán autonomía técnica, administrativa y financiera y serán
nombrados dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la terna
al Director General de la Corporación por parte del respectivo Gobernador, sin
que ello implique aumentar los gastos de funcionamiento de estas entidades. Los
recursos percibidos por esta Corporación serán distribuidos de manera
igualitaria entre la sede principal y las subsedes.
...
“Artículo 123. Los aportes del cuatro
por ciento (4%) de las nóminas de las empresas destinadas a las Cajas de
Compensación Familiar, son dineros parafiscales y por tanto inembargables.
“Artículo 124. El Gobierno reglamentará sobre
los programas del régimen subsidiado en salud objeto de liquidación.
...
“Artículo 126. Adiciónase el artículo 879
del Estatuto Tributario con el siguiente numeral:
“18. Los movimientos contables
correspondientes a la compensación derivada de operaciones de reaseguro.”
...
“Artículo 128. Derogatorias. Derógase la
expresión “salvo que sean cubiertos por otro ente asegurador en salud” del
parágrafo primero (1º) del artículo 21 de la Ley 418 de 1997 prorrogada por la
Ley 782 del 23 de diciembre de 2002.
“Artículo 129. La actividad portuaria se
realizará en condiciones de libre competencia. Sólo por graves motivos
relacionados con el orden público y el control aduanero el Presidente de la
República debidamente motivado podrá restringir temporalmente el movimiento de
carga por ciertos puertos.
“Artículo 130. En el evento en que se
llegare a liquidar Empresas Municipales de Cali, Emcali EICE ESP, se autoriza
la creación en la ciudad de Santiago de Cali de una nueva Empresa Industrial y
Comercial del Estado para la prestación de los servicios públicos domiciliarios
de telecomunicaciones, acueducto y alcantarillado y energía eléctrica de que
trata la Ley 142 de 1994 y demás normas concordantes.
“Artículo 131. El artículo 151 de la Ley
142 de 1994 quedará así: En el contrato de Condiciones Uniformes se podrá
establecer que una parte del pago de los servicios públicos confieran al
suscriptor o al usuario el derecho a adquirir acciones o partes de interés
social en las empresas oficiales, mixtas o privadas. Así mismo, en dichos
contratos se podrá establecer que una parte del pago de los servicios públicos
otorgue a los suscriptores o usuarios el derecho a participar en los Fondos de
Capitalización Social que se constituyan, para la prestación de los servicios públicos
de los cuales son beneficiarios.
“Artículo 132. Fortalecimiento del
ejercicio de las funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios. Con el objeto de garantizar la viabilidad y la continuidad en la
prestación del servicio, la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios podrá constituir un fondo empresarial, como patrimonio autónomo
administrado por la FEN, o por la entidad que haga sus veces, o por una entidad
fiduciaria. Este fondo podrá apoyar, de conformidad con sus disponibilidades, a
las empresas que contribuyen al Fondo, en los procesos de liquidación ordenados
por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante la
financiación de los pagos para la satisfacción de los derechos de los trabajadores
que se acojan a los planes de retiro voluntario y, en general, de aquellos a
los cuales se les terminen los contratos de trabajo. El fondo también podrá
financiar las actividades profesionales requeridas para prestar apoyo
económico, técnico y logístico a la Superintendencia para analizar y
desarrollar los procesos de toma de posesión con fines de liquidación.
“A este fondo ingresarán los recursos
excedentes de que trata el numeral 85.3 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994,
tal como queda modificado mediante el parágrafo de la presente disposición y
contará con un comité fiduciario en el cual participará, un representante de
las Empresas de Servicios Públicos Privadas, uno de las Empresas de Servicios
Públicos Oficiales y Mixtas y el Superintendente de Servicios Públicos
Domiciliarios; el ordenador de los gastos será el Superintendente de Servicios
Públicos Domiciliarios.
“Cuando el Fondo proporcione recursos a una
empresa, en exceso de las contribuciones hechas por ella, el Fondo se
convertirá en acreedor de la empresa. En ningún caso se convertirá en
accionista de la misma.
“Parágrafo. El numeral 85.3 del artículo 85
de la Ley 142 de 1994 quedará así: “Si en algún momento las Comisiones de Regulación
o la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tuvieren excedentes,
deberán transferirlos al Fondo Empresarial de que trata el presente artículo.”
“Artículo 133. Liquidación de Empresas de
Servicios Públicos Domiciliarios. Para garantizar la continuidad en la
prestación del servicio público domiciliario, en los procesos de toma de
posesión para liquidar las empresas prestadoras, se seguirán las siguientes
reglas especiales:
“a) La liquidación se iniciará a partir del
momento en que se notifique el acto administrativo de toma de posesión con
fines de liquidación.
“La intervenida mantendrá la capacidad
legal para celebrar y ejecutar todos los actos y contratos tendientes a la
prestación del servicio, hasta tanto otra u otras empresas asuman la prestación
del mismo. Para tal fin la contratación de las empresas que se harán cargo de
la prestación del servicio público domiciliario deberá realizarse en un plazo
no superior a un (1) año;
“b) La continuidad de la prestación de los
servicios públicos domiciliarios que prestaba la empresa objeto del proceso de
liquidación será responsabilidad, en primer lugar del liquidador y
subsidiariamente de las autoridades responsables de la prestación del servicio.
Para tal efecto, el liquidador podrá celebrar todos los actos y contratos
requeridos, sin necesidad de obtener aprobaciones previas de las autoridades o
de los propietarios de la intervenida;
“c) Los pasivos que adquiera la intervenida
con posterioridad a la toma de posesión que sean necesarios para la prestación
del servicio se considerarán gastos de administración de la liquidación;
“d) El liquidador de la intervenida no
requerirá permisos o autorizaciones de terceros para la supresión de cargos, ni
para la terminación de los contratos de trabajo;
“e) En los procesos de toma de posesión
para liquidar, el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios o su
Delegado tendrá las funciones que ordinariamente le corresponden a la Junta
Asesora por las normas aplicables.”
III. LAS DEMANDAS
1. Expediente D-4726
1.1. Normas constitucionales que se
consideran infringidas
Estima el actor, Hernán Antonio Barrero
Bravo, que las normas que demanda resultan contrarias a los artículos 48, 53,
55, 56, 150, 157, 160, 161, 300-7, 131-6 y 370 de la Constitución Política.
1.2 Fundamentos de la demanda
1.2.1 En cuanto al artículo 15[1]:
El demandante estima que este
artículo desconoce la Constitución por razones de forma y de fondo. En cuanto a
lo primero, señala que viola el canon 157 superior, toda vez que, según afirma,
no fue considerado en primer debate en las comisiones terceras y cuartas
constitucionales del Senado y la Cámara. Con lo anterior, añade, se desconoce
el principio de consecutividad a que se ha referido la jurisprudencia de esta
Corporación.
En cuanto a los vicios de fondo, señala que
cuando la norma permite a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
ordenar la escisión de las empresas de servicios públicos domiciliarios
sometidas a toma de posesión para administración o liquidación desconoce el
artículo 379 superior, pues de esta disposición constitucional se desprende que
a las superintendencias no les compete llevar a cabo este tipo de escisiones,
sino exclusivamente ejercer funciones de inspección, vigilancia y control.
Además, como el artículo no establece los casos en que procede tal escisión,
autoriza al presidente para ejercer en forma permanente funciones que sólo
competen al legislador.
Destaca el demandante que las empresas de
servicios públicos domiciliarios son sociedades por acciones, de naturaleza
pública, privada o mixta; en tal virtud, tratándose de empresas de servicios
públicos oficiales, dicha escisión no puede ser hecha directamente por el
Presidente de la República pues, de conformidad con lo dispuesto por el numeral
7° del artículo 150 de la Constitución, se exige la expedición de una ley para
determinar la estructura de la Administración, así como para crear o autorizar
la constitución de empresas industriales o comerciales del Estado o de
sociedades de economía mixta.  Agrega que, según lo reglado por los cánones
300-7 y 313-6 superiores, en los órdenes departamental y municipal,
respectivamente, la creación o autorización de este tipo de entidades tampoco
es función autónoma de los a gobernadores o alcaldes.
1.2.2  En cuanto al
artículo 53[2]:
Indica el demandante que, conforme lo
dispone el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, corresponde al
Congreso mediante ley ejercer la función de señalar los objetivos y criterios a
los que debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza
Pública (literal e) y para regular el régimen de prestaciones sociales mínimas
de los trabajadores oficiales (literal f). Así las cosas, continua, cuando el
artículo 53 dispone de manera general que en cualquier entidad estatal queda
prohibida la prestación directa de cualquier plan adicional o complementario de
salud, desconoce “viola el numeral 19 literal f) del artículo 150 de la Norma
Superior, al desconocer la diferencia que existe entre el régimen de los
empleados públicos y de los trabajadores oficiales en materia laboral, cuando a
estos últimos, el legislador solamente les puede fijar las prestaciones mínimas
ante la posibilidad que tienen de celebrar convenciones colectivas”. De esta
manera la norma acusada desconoce la posibilidad que tienen los trabajadores
oficiales de convenir la prestación de servicios de salud adicionales o
complementarios a los previstos en el régimen general de la Ley 100 de 1993.
Agrega que la Corte Constitucional se ha pronunciado expresamente sobre este
asunto, y cita al respecto ciertas consideraciones vertidas en las sentencias
C- 161 de 2000, c- 377 de 1998.  Agrega que dado que existen servicios de salud
no cubiertos por el P.O.S “se hace necesario que algunas entidades estatales
puedan prestarlos directamente a sus trabajadores, a través de planes
adicionales o complementarios... por que de lo contrario, se violaría el
artículo 48 de la Carta Fundamental, como sucede con la norma demandada...” Por
lo anterior, solicita la declaración de inconstitucionalidad del artículo 53 de
la Ley 812 de 2003, o “en su defecto, declarar la constitucionalidad
condicionada de la misma, en el sentido de precisar que esa prohibición no
opera respecto de los trabajadores oficiales y que las entidades estatales
pueden prestar directamente servicios adicionales y complementarios de salud
hasta tanto ellas puedan contratarlos con las E.P.S. públicas o privadas o
estas los incluyan en sus planes en forma permanente.”
1.2.3
En cuanto a los artículos 115, 119, 120, 124, 126, 129, 130 131, 132 y 133:
Respecto de los artículos 115,
119, 120, 124, 126, 129, 130 131, 132 y 133 de la Ley 812 de 2003, el
demandante sostiene que no surtieron los debates ordenados por la Constitución,
y que en tal virtud desconocen los cánones 157, 160 y 161 de la Carta. A su
parecer, dichos artículos pertenecientes al Capítulo V, denominado
“Disposiciones Finales”, no fueron aprobados por las comisiones terceras y
cuartas constitucionales de ambas cámaras, en donde se surtió el primer debate
reglamentario, “motivo por el cual son inconstitucionales”. De otra parte,
agrega, en la plenaria de la Cámara “solo fueron aprobados los artículos 115,
119, 120, 124, 126 129, donde estos cinco (5) últimos artículos fueron
propuestos en la H. Cámara, en condición de “nuevos”... En la plenaria del
Senado de la República encontramos que los artículos 120, 129, 130, 131, 132 y
133, también fueron presentados como “nuevos” en plenaria...” Por lo anterior
sostiene que “únicamente los artículos 120 y 129 surtieron el trámite en
plenaria, tanto de Senado como de Cámara; mientras los demás, solamente fueron
aprobados como “nuevos”, en plenaria de una de las dos Cámaras.” Así las cosas,
sostiene, “los artículos demandados, además de no haber sido aprobados en prime
debate, sus textos fueron considerados como “nuevos” en plenarias, lo que no
los eximía de haber sido estudiados, discutidos y aprobados en primer debate
(C.P. art. 157-2). En el evento de haber sido incluidos en la comisión
accidental de conciliación, sus textos no fueron considerados en cada una de
las plenarias de Senado y Cámara de Representantes (C.P. art. 161).
Para el actor,
en segundo debate no pueden considerarse artículos negados o no considerados en
primer debate, pues el artículo 180 de la Ley 5ª de 1992 indica que en ese
momento “no se considerarán enmiendas negadas en primer debate salvo que se
surtan mediante el procedimiento de la apelación.” De lo anterior deduce que
los artículos demandados, al no haber sufrido el trámite en primer debate en
las comisiones constitucionales, resultan inexequibles. Como en su mayoría
correspondían a asuntos nuevos y habían sido presentados en la plenaria del
Senado y de la Cámara de Representantes, requerían que el proyecto regresara a
las comisiones permanentes, conforme lo dispone el artículos 177 de la Ley 5ª
de 1992.
Finalmente sostiene que las comisiones de conciliación
no pueden dar vida a artículos no aprobados en primer debate, ni a textos donde
no han existido discrepancias entre las cámaras, como sucedería, dice, en este
caso. La conciliación, afirma, debe hacerse sólo con base en textos realmente
aprobados, so pena de que resulte vulnerado el artículo 161 de la Carta.
2. Expediente D-4730
2.1. Normas constitucionales que se
consideran infringidas
Considera el demandante, ciudadano Javier Uribe
Blanco, que las disposiciones que acusa (artículos 79, 115, 123, 126 y 128 de
la Ley 812 de 2003), vulneran el artículo 158 de la Constitución Política.
2.2    . Fundamentos
de la demanda
Para explicar el concepto de violación el
demandante plantea el siguiente interrogante: ¿Caben normas propiamente
jurídicas en la Ley del Plan de Desarrollo?  Responde entonces que existe una
opinión según la cual en dicha ley “no cabrían normas propiamente jurídicas,
que modifiquen, adicionen, supriman o complementen leyes preexistentes, ni
tampoco normas que establezcan o impongan nuevos derechos y obligaciones de
carácter legal a las personas o al Estado”.  Empero, agrega que esa
interpretación se basa en una lectura parcial e incompleta de la Constitución,
pues el numeral 3° de su artículo 150 indica que al Congreso corresponde
aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de
emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones
que se autoricen para su ejecución, “y las medidas necesarias para impulsar
el cumplimiento de los mismos.” Además, en el mismo sentido el inciso
tercero del artículo 341 superior señala que el Plan Nacional de Inversiones se
expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás  y que “en
consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y
suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores”.
Para el ciudadano demandante de esta dos
normas emerge que la Constitución autoriza la posibilidad de que dentro del
plan de inversiones se incluyan “medidas” o “mecanismos idóneos de
ejecución” de los programas y proyectos contenidos en el Plan, que no
pueden ser otra cosa que norma legales. Este diseño constitucional, a su
parecer, pretende una finalidad saludable, cual es la de garantizar la
efectividad real del Plan, es decir que éste “no se quede en letra muerta”.
Entra luego el demandante a señalar que la
gran mayoría de las normas jurídicas incluidas en el capítulo de la Ley 812 de
2003 denominado “mecanismos para la ejecución del Plan” corresponden a una de
dos categorías: o se trata de normas “de carácter transversal” necesarias para
conseguir los recursos que financian el Plan, o para “facilitar la
interpretación o el desarrollo integral del mismo”, o de “normas específicas”
que constituyen medidas para garantizar la idónea ejecución de alguno de los
programas o proyectos incluidos en el plan.” En su opinión, ambas categorías de
normas se ajustan a la Constitución.
Tras analizar algunos artículos del
capítulo de “Mecanismos para la ejecución del Plan” que se refieren a proyectos
específicos, y otros que contemplan los instrumentos correlativos de ejecución,
afirma que de manera general existe “una concordancia entre la gran mayoría de
las normas de dicho capítulo, y los proyectos que constituyen el eje central
del Plan de Desarrollo. Sin embargo, considera que cinco artículos que demanda
no responden a ese criterio, es decir “no constituyen medidas para impulsar o
ejecutar eficazmente los programas y proyectos del Plan de Desarrollo.”
Dicho lo anterior el demandante aborda el
tema de la unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo. Dicha Ley,
indica, se ocupa de los objetivos y estrategias de inversión pública en
diversas materias; por ello, a pesar de ser una ley ordinaria, tiene
características especiales que la diferencian de las demás, “pues se trata de
una ley heterogénea desde el punto de vista temático, sin que ese sólo hecho
implique inconstitucionalidad alguna”. Sin embargo, de ello no se deriva que no
deba acatar el principio de unidad de materia, sino que éste debe ser
interpretado de manera especial en relación con esta categoría de ley, pues “la
Constitución no ha dicho en parte alguna que en la ley del Plan de Desarrollo
quepa todo tipo de normas jurídicas”. De tal manera, “es posible afirmar que en
el Plan caben todas las normas jurídicas que, a pesar de su diversidad
temática, sean necesarias para impulsar o ejecutar idóneamente los programas y
proyectos de inversión, y, en cambio, son ajenas al Plan de Desarrollo, y por
tanto vulneran el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158
de la Constitución, toda aquellas normas que, incluidas en su articulados, no
respondan a este criterio.”
Afirma entonces la demanda que los artículos que acusa
no corresponden al criterio señalado, pues no son necesarias para impulsar
ningún proyecto o programa incluido en la parte general del Plan, ni para
desarrollar programas o proyectos específicos contenidos en el artículo 8° de
la Ley, y no constituyen siquiera normas de carácter general que faciliten la
interpretación o ejecución global del Plan, por lo cual violan el principio de
unidad de materia.
En cuanto al artículo 79[3], su objeto consiste en modificar el
artículo 220 del Código de Comercio[4] ampliando el término concedido a los
socios para enervar la causal de disolución de la sociedad, lo cual, al decir
del actor, “luce supremamente exótico en una ley de esta naturaleza”. Otro
tanto sucede con el artículo 115[5], que se trata de una norma de tipo contable que “no
responde a ningún criterio razonable de pertenencia en una ley del plan de
desarrollo”, no encontrándose programa o proyecto alguno que gracias a esta
norma pueda ser ejecutado de mejor manera. Tampoco respecto del artículo 123[6] encuentra el demandante “propósito
programático alguno que justifique la existencia en la Ley de esta norma, en la
medida en que ningún proyecto o programa de inversión va a ser ejecutado
cabalmente o impulsado gracias a su existencia.”
En cuanto al artículo 126 de la Ley 812[7], que adiciona con una nueva exención
tributaria el artículo 879 del Estatuto Tributario, el demandante señala que
aunque no hay ningún impedimento para incluir exenciones tributarias en la ley
del plan, si su consagración contribuye al cumplimiento d alguna meta contenida
en ella, este no es el caso de la que se establece en el artículo 126, por lo
cual resulta lesiva dl principio de unidad de materia.
Finalmente, en cuanto a la derogatoria contenida en el
artículo 128[8] tampoco encuentra el actor conexión razonable con
algún proyecto o programa de inversión de los incluidos en el plan de
inversiones públicas contenido en la Ley 812 de 2003.
IV. INTERVENCIONES
Se resumen a continuación las intervenciones dentro
del presente proceso, atendiendo al orden cronológico en que fueron
presentadas:
1. Intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda,
y Desarrollo Territorial.
En representación del Ministerio de la referencia y en
defensa de las disposiciones acusadas intervino oportunamente dentro del
proceso el ciudadano Remberto Quant González. Como razones de su defensa, expuso
únicamente lo siguiente: “...me permito reiterar la constitucionalidad de
los artículos demandados, haciendo especial énfasis en los que guardan relación
con las funciones de la entidad que represento, los cuales son artículo 119,
120 y 133 de la Ley 812 de 2003, de conformidad con los siguientes argumentos:
“Honorables magistrados, como primera medida
manifiesto a su Despacho, que las normas acusadas fueron expedidas ajustadas a
los preceptos de la Constitución Política, por lo que esa Honorable Corporación
las deberá declararlas Exequibles (sic).
“Teniendo en cuenta que a las mismas se les dieron los
debates correspondientes tal y como lo señala el artículo 157 de la Carta
Política y la Ley 5ª de 1991, relacionada con el trámite de los proyectos de
Ley.”
2. Intervención de la Federación de Aseguradores
Colombianos -FASECOLDA-
En representación de la asociación gremial de la
referencia, intervino oportunamente su representante legal, ciudadano Manuel
Guillermo Rueda Serrano, quien se opuso a las pretensiones de las demandas y
defendió concretamente la constitucionalidad del artículo 126 de la Ley 182 de
2003.
En cuanto a los cargos de inconstitucionalidad por
vicios de trámite que fueron aducidos en contra de esta disposición, el
intervinente indica que “la inclusión de un artículo nuevo en la Ley del Plan,
por parte de las plenarias del Congreso de la República, es un procedimiento
constitucional válido en los términos de los Artículos 341 y 342 de la
Constitución y la Ley Orgánica del Plan”. En sustento de esta afirmación
sostiene que existen artículos constitucionales que regulan especialmente el
procedimiento  para la aprobación de la Ley del Plan, lo cual se corrobora con
la lectura de los artículos 341 y 342 superiores. Según esta última norma[9], dice, “la propia Constitución defirió en
la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo –otorgándole así un rango
cuasi-constitucional-, todo lo concerniente a la definición de los
“procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución  de los planes de
desarrollo”. Agrega que la referida Ley orgánica, distinguida con el número 152
de 1994, en sus artículos 21 y 22 reguló el segundo debate que en el Congreso
de la República debe impartírsele a la Ley del Plan[10], disponiendo que “las modificaciones que
se hagan en las plenarias no requieren que el proyecto retorne a las comisiones
y en caso que no se apruebe la modificación en la otra cámara, lo cual es
previsible por su forma de sesionar simultáneamente, el asunto se llevará a una
comisión accidental para dirimir el desacuerdo y someter el texto a aprobación
de la respectiva plenaria.” Por lo anterior, sostiene que los artículos 157 y
160 de la Constitución “en modo alguno resultan violados, como equivocadamente
lo alega el demandante.”
En cuanto al cargo de inconstitucionalidad material
por desconocimiento del principio de unidad de materia, el ciudadano
intervinente en nombre de FSECOLDA sostiene que, de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 6° de la Ley 152 de 1994, el plan de inversiones debe
incluir la especificación de los mecanismos  idóneos para su ejecución, y que
la Ley 812 de 2003, a partir del artículo 10 hasta el 148, incorpora distintos
mecanismos de ejecución del Plan de muy variada y diversa naturaleza. Agrega
que “la sola mención a los programas de construcción de infraestructura, que
implican la contratación de seguros y reaseguros de cuantías elevadísimas,
justifican de sobra la disposición del artículo 126, que incorpora un incentivo
tributario para la actividad aseguradora”.
De lo anterior deduce que no resulta vulnerado el
artículo 158 de la Constitución, sino que, por el contrario, el artículo 126
contribuye a establecer “mecanismos idóneos para la ejecución de los planes de
inversión, en los términos del Artículos 342 de la Carta y el artículo 6 de la
Ley 152.”
3. Intervención del Ministerio de Protección Social.
En
representación del Ministerio de Protección Social intervino el ciudadano Jorge
Ernesto Angarita Rodríguez, quien defendió exclusivamente la constitucionalidad
del artículo 53 de la Ley 812 de 2003, frente a los cargos formulados dentro de
la demanda radicada bajo el número D-4726.
Tras referirse de manera general al marco normativo
del Sistema de Seguridad Social en Salud, la intervención entra en materia para
recordar que el artículo 236 de la Ley 100 de 1993 estableció la posibilidad de
que las cajas, fondos, entidades o empresas de previsión y seguridad social del
sector público de cualquier orden  que vinieran prestando servicios de salud en
un plazo de dos años se transformaran en E.P.S., o de lo contrario entraran en
liquidación. Ahora bien, en aquellas entidades que optaron por lo primero, el artículo
169 de la misma Ley 100 permitió ofrecer planes complementarios al Plan de
Salud Obligatorio de Salud, siempre y cuando fueran financiados en su totalidad
por el afiliado con recursos distintos a las cotizaciones obligatorias
previstas en la referida Ley. De igual manera, afirma, si dichas entidades
venían ofreciendo planes de beneficios más amplios, los trabajadores vinculados
a ella , hasta el término de la vinculación laboral o del período de jubilación
continuarían recibiendo dichos beneficios, en los términos de los artículos 16
a 24 del Decreto 806 de 1998. agrega que el artículo 19 dl mismo Decreto señala
los tipos de planes adicionales al P.O.S (P.A.S) que pueden prestarse. Señala
entonces la intervención que los planes adicionales son financiados con cargo
exclusivo a los recursos que cancelen los particulares.
Continuando con la exposición, el Ministerio
intervinente indica que “las empresas prestadoras de servicios de salud podrán
tener la identidad de empleador de sus trabajadores y de prestador de servicios
de salud en el sistema general de seguridad social en salud. En su condición de
empleador podrán realizar negociaciones colectivas en las que se establezcan
beneficios adicionales a los definidos en la ley 100 de 1993, (Plan Obligatorio
de Salud) caso en el cual una vez establecidos estos únicamente podrán ser
otorgados a través de las entidades autorizadas por la superintendencia
Nacional de Salud, para el evento de conformidad con lo establecido en el
Decreto 806 de 1998. Así mismo, la prestación de servicios de estos planes
adicionales podrá ser suministrado por la prestadora siempre y cuando esté
habilitada para tal evento y medie contrato de prestación de servicios de salud
con la aseguradora de planes de beneficios adicionales de salud contratada por
la empresa para el efecto.”
De lo anterior el intervinente concluye que “el
artículo 53 de la ley 812 de 2003, constituye un desarrollo del artículo 48 de
la Constitución Política que dispone la facultad del legislador para regular
los contenidos de la seguridad social, ello en concordancia con el artículo 49
que le confiere al Estado la organización y dirección y reglamentación de las
prestación de los servicios de salud”. Por ello, “la prohibición establecida,
no constituye en a restricción al derecho a la negociación colectiva de los
trabajadores oficiales, sino la forma de garantizar a las personas la eficacia,
unidad del sistema y el desarrollo de lo inherente al Estado en el Servicio
Público de Seguridad social, en desarrollo de lo dispuesto en los artículos 48,
334 y 365 de la Constitución Política.” En tal virtud estima que la norma se
ajusta a la Carta.
4. Intervención del Departamento Nacional de
Planeación
Representando
al Departamento Nacional de Planeación intervino oportunamente el ciudadano
Alfonso M. Rodríguez Guevara, quien justificó la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas.
- Cargos contra el artículo 15:
En relación con el artículo 15 de la Ley 812 de 2003,
acusado por cuanto al parecer del demandante la escisión de las empresas de
servicios públicos domiciliarios no fue estudiada en primer debate en las
comisiones constitucionales y porque tal escisión no podría ser realizada por
el presidente de la República a través de la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios, el Departamento Nacional de Planeación señala que el
propio artículo 160 superior prescribe que durante el segundo debate cada
cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones
que juzgue necesarias, y que la jurisprudencia constitucional ha establecido
que mientras que las adiciones tengan una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistema con la materia dominante de la ley, no pueden
estimarse inconstitucionales.  Por ello, continua, existe la posibilidad de que
en el segundo debate se introduzcan textos que si bien no figuraban en el
primer debate, si pertenecían al eje temático del proyecto correspondiente.
En relación con el segundo de los cargos esgrimidos en
contra del artículo 15, según el cual el presidente de la República a través de
la Superintendencia de Servicios Públicos domiciliarios no puede realizar la
escisión de este tipo de empresas, Planeación Nacional considera que el
legislador puede establecer disposiciones como está, en virtud de la cláusula
general de competencia que le asiste. Agrega que las empresas de servicios
públicos domiciliarios no requieren de creación legal por lo cual “bien puede
la administración, mediante actos de gobierno, proceder a la escisión de tales
empresas, estando facultado para tales efectos por la propia ley.”
Ahora bien, concretando los argumentos de la defensa,
la intervención indica que, de conformidad con la Ley 142 de 1994, a las tomas
de posesión para administración o liquidación que puede adelantar la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios les son aplicables en lo
pertinente las normas relativas a la liquidación de instituciones financieras,
contenidas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.  Conforme a las
mismas, la toma de posesión tiene por finalidad establecer si la entidad debe
ser objeto de liquidación, si es posible colocarla en condiciones de
desarrollar su objeto social o si puede realizar otras operaciones que permitan
pagar a los acreedores. Empero, uno de los obstáculos que ha venido enfrentando
la aludida Superintendencia es que carece de instrumentos financieros o legales
que permitan tomar decisiones para lograr la reestructuración de los negocios
de las empresas intervenidas, con el fin de garantizar la continuidad en la
prestación de los servicios y que a la vez sea posible satisfacer a los
acreedores o inversionistas. Así, en esas condiciones la Superintendencia está
sujeta a las decisiones de otras instancias gubernamentales. Dentro de este
contexto, explica el intervinente que el artículo 15 pretende dar a la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios una herramienta que llene
el vacío existente en materia de tomas de posesión, con el fin de poder hacer
viables financieramente las empresas intervenidas.
Refutando al demandante, Planeación Nacional arguye
que las funciones atribuidas a las corporaciones públicas de elección popular
referentes a la determinación de la estructura de la administración deben
entenderse referidas a empresas que funcionan en condiciones normales, “es
decir de aquellas cuyo poder de administración y dirección lo ejercen sus
órganos legal o estatutariamente constituidos”. Pero una vez que estas empresas
son objeto de toma de posesión, las decisiones sobre su reestructuración deben
ser del resorte de la Superintendencia. Ello por cuanto la intervención es una
medida administrativa excepcional. Agrega que las funciones constitucionalmente
reconocidas a las corporaciones públicas por los artículos 150-7 y 313-6 son
distintas a aquella a la que se  refiere el artículo 15 de la Ley 812 de 2003,
“tanto por su origen normativo como por la finalidad que persiguen”. Las del
artículo 15 son funciones típicas de intervención estatal derivadas del
artículo 370 de la C.P., que por su especialidad prevalecen sobre las generales
de determinación de la estructura de la Administración.
- Cargos contra el artículo 53
Para refutar
los argumentos con base en los cuales se demandó el artículo 53 de la Ley 8112
de 2003, Planeación Nacional repite en forma prácticamente textual las
consideraciones utilizadas por el Ministerio de Protección Social para defender
su constitucionalidad. En tal virtud, no se hace necesario reseñarlas ahora
nuevamente.
- Cargos contra los artículos 129 a 133
En relación con esta serie de artículos, respecto de
los cuales el actor argumenta que fueron introducidos como “nuevos” en las
plenarias, lo que a su parecer no los eximiría de haber sido estudiados,
discutidos y aprobados en prime debate, Planeación Nacional estima que el tema
relativo a servicios públicos “tuvo un profuso debate en las mesas de trabajo
que se conformaron para tal fin en el Congreso, y así consta en las grabaciones
que sobre el tema existen en el Congreso de la República.” Por ello, sostiene
que “la aprobación del Plan de Desarrollo se surtió como un grupo temático
coherente y la aprobación en las comisiones no se hizo artículo por artículo
como lo pretende el demandante, sino que se procedió de tal manera que las comisiones
aprobaban todo un grupo o paquete de normas que se consideraban parte del mismo
tema, es decir del proyecto de ley de la Ley del Plan.”
Continua luego la intervención del Departamento
Nacional de Planeación con una serie de consideraciones generales relativas a
los artículos 15 y 129 a 133 de la Ley 812, en las cuales enfatiza el rechazo a
las acusaciones formuladas en la demanda en contra de estas disposiciones, por
encontrar que carecen de sustento jurídico;  recuerda que la expedición de la Ley
del Plan debe ajustarse a lo prescrito por los artículos 341 y 342 de la
Constitución Política , así como por las normas contenidas en las leyes 152 de
1994, Orgánica del Plan de Desarrollo y 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del
Congreso. Manifiesta entonces que “lo dispuesto en la Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo difiere en algunos aspectos del trámite previsto para la aprobación
de las demás leyes. En consecuencia, la Ley del Plan Nacional de Desarrollo,
posee un trámite excepcional, lo cual se previó con el propósito de asegurar su
expedición.” Según este trámite especial, agrega, “tanto el Congreso, como el
Gobierno, pueden en cualquier momento introducir modificaciones.” A su parecer,
ello es posible en virtud de lo regulado concretamente por los artículos 22 y
23 de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. Cita entonces jurisprudencia de
esta Corporación que considera relativa al tema de que viene hablando[11].
Posteriormente la intervención del Departamento de
Planeación Nacional se refiere a la demanda radicada bajo el número D-4730, y
acumulada dentro del presente proceso, en la que fueron acusados los artículos
79, 115, 123, 126 y 128 de la Ley 812 de 2003, por violación del principio de
unidad de materia. Al respecto, recuerda que según lo ha manifestado la Corte,
la conexidad puede ser teleológica, causal, sistemática o temática. A su
parecer dicha conexidad si está presente en las normas instrumentales acusadas,
por lo cual solicita a la Corte su declaración de exequibilidad.
5. Intervención de la ciudadana Tatiana Milena Mendoza
Lara.
Dentro de la
oportunidad procesal intervino la ciudadana Tatiana Milena Mendoza Lara, para
defender exclusivamente la constitucionalidad del artículo 129 de la Ley 812 de
2003.
Dicha norma, según la cual “la actividad
portuaria se realizará en condiciones de libre competencia” y sólo “por
graves motivos relacionados con el orden público y el control aduanero el
Presidente de la República debidamente motivado podrá restringir temporalmente
el movimiento de carga por ciertos puertos”, fue demandada por no haber
surtido los cuatro debates ordenados por la Constitución Política. La ciudadana
intervinente estima que ese cargo no debe prosperar, y para ello aduce lo
siguiente:
Uno de los cambios más importantes de la
Constitución Política de 1991 respecto de la Constitución Nacional de 1886 es
la posibilidad de flexibilizar el trámite que deben surtir los proyectos del
ley en el Congreso de la República. Esta flexibilización, explica citando
jurisprudencia de esta Corporación[12], “consiste en dar más preponderancia al
principio de consecutividad, sin abandonar el principio de identidad del
trámite legislativo.” Agrega entonces que “de ser correcta la interpretación
del demandante, según la cual los Proyectos de Ley en Colombia necesitan una
identidad de temas durante los cuatro debates, obligatorios para convertirse en
Leyes de la República, de modo que no se puedan incluir temas nuevos por las
plenarias (artículo 158 Superior), se estaría dando un alance erróneo a los
mencionados artículos, desconociendo la jurisprudencia constitucional sobre
esta materia.” Según esta jurisprudencia, explica la intervinente, cada una de
las Cámaras  del Congreso de la República en pleno, sí puede incluir artículos
que no hayan sido discutidos por las Comisiones Permanentes ... siendo la
Comisión Accidental de Conciliación la que soluciona y armoniza las
discrepancias que haya entre una cámara y la otra”. En el caso de la
disposición cuya constitucionalidad defiende, “no sólo las Plenarias estaban
facultadas para incluir el artículo 129 demandado, puesto que la Constitución y
la Jurisprudencia permiten la inclusión de nuevos artículos, sino  que,
adicionalmente, al ser aprobado tanto por la Plenaria de la Cámara de
Representantes...como por la Plenaria del Senado..., no requería ser conciliado
por no existir alguna discrepancia entre lo aprobado por las corporaciones
enunciadas.”
6. Intervención del ciudadano Juan Buitrago
El la oportunidad legal prevista intervino
el ciudadano Juan Buitrago con el propósito de defender la constitucionalidad
de los artículos 53 y 128 de la Ley 812 de 2003, referentes, respectivamente, a
la prohibición de la prestación de servicios de salud en forma directa por
cualquier entidad estatal, y a la derogatoria de la expresión “salvo que
sean cubiertos por otro ente asegurador en salud”, contenida en el
parágrafo primero del artículo 21 de la Ley 418 de 1997, prorrogada por la Ley
782 de 2002.
a. Defensa del artículo 53[13]
Para defender esas normas, el intervinente
inicia su exposición expresando que se debe diferenciar lo que significa el
servicio de salud como servicio público esencial, del servicio de salud como
servicio de interés público. El artículo 153 de la Ley 100 de 1993 establece
que el sistema General de Seguridad Social en Salud tiene por objeto regular el
servicio público esencial de salud y crear las condiciones de acceso de la
población al mismo, servicio que le corresponde garantizar al Estado. A su vez,
el Decreto 806 de 1998 define qué se entiende por servicio público esencial de
salud y por servicio de salud como servicio de interés público.[14]
Con base en estas disposiciones, el
intervinente expresa que se tiene que “las entidades estatales por el sólo
hecho de tener a sus empleados públicos afiliados al Sistema de Seguridad
Social en Salud, ya están garantizando el servicio de salud como servicio
público esencial, dando cumplimiento por tanto al concepto constitucional de
garantizar la seguridad social, en la medida en que dichos empleados son
beneficiarios del plan obligatorio de salud del régimen contributivo que fuera
adoptado por el Estado, el cual se presta en las mismas condiciones y calidades
a todos los afiliados que deben estar afiliados a este régimen, por tanto la
afirmación del demandante referida a que la norma demandada no garantiza la
afiliación a la seguridad social no tiene fundamento jurídico”.
Explica entonces que “el que la norma
establezca que no se pueden prestar servicios de salud complementarios o
adicionales directamente por estas entidades, no implica que se desconozca el
derecho a la seguridad social, en primer lugar, porque como se anotó, al
seguridad social que se debe garantizar ya se encuentra dada mediante la
afiliación de los empleados al régimen contributivo del sistema general de
seguridad social en salud, y en segundo lugar porque la norma no establece que
los servicios adicionales no se presten, porque pueden ser prestados
indirectamente por las entidades autorizadas para prestar dicha clase de
servicios adicionales o complementarios, conforme a la reglamentación
existente.” De esta manera, continua, la norma es consecuente con los
principios de sistema, porque pretende que los servicios diferentes al POS sean
prestados  por entidades especializadas autorizadas para ello, como las EPS,
las empresas de medicina prepagada o las compañías de seguros, y no por otras
que persiguen un objeto social diferente.
En cuanto a la acusación por violación del
numeral 19 del artículo 150 de la Carta, por el supuesto desconocimiento de la
diferencia entre trabajadores oficiales y empleados públicos, el intervinente
indica que carece de fundamento pues la norma demandada ni impide, un mucho
menos prohíbe, la prestación de servicios adicionales o complementario pactados
en una convención laboral. Tan solo señala que no pueden ser prestados por la
entidad estatal con la que se celebró la convención. Agrega que de conformidad
con lo reglado por el artículo 48 de la Constitución Política, la Seguridad
Social es un servicio público que se presta bajo la dirección del Estado y,
como tal, está sometido al régimen jurídico que le fije la Ley (C.P. art. 365).
La norma acusada sólo adecua a las disposiciones legales la prestación de
servicios adicionales o complementarios convenidos por convención laboral, con
lo cual garantiza que sean prestados por entidades especializadas y autorizadas
para ello. Con lo anterior no se desconoce el derecho a la seguridad social ni
el derecho a la negociación colectiva. Agrega el interviniente que no se
entiende de qué manera  la disposición pueda desconocer el artículo 56 de la
Carta, referente al derecho de huelga, al cual no se refiere.
b. Defensa del artículo 128[15]
Sostiene el intervinente que, contrario a lo afirmado
por el actor, esta norma que pretende lograr el equilibrio financiero del
sistema general de seguridad social en salud tiene plena conexidad con el resto
de la ley, y no es contraria al artículo 158 de la Constitución que consagra el
principio de unidad de materia en el trámite legislativo.  Para demostrar esta
aseveración explica que en el artículo 8° de la Ley 812 de 2003 se establecen
los principales programas de inversión y en el numeral segundo se menciona que
“se buscará la sostenibilidad financiera del sistema General de Seguridad
Social en Salud (SGSSS) y se mejorará el flujo de recursos y la operación del
régimen subsidiado. Dentro de este contexto, la derogatoria del aparte del
artículo 21 de la Ley 418 de 1997 que establecía “salvo que sean cubiertos por
otro ente asegurador en salud” buscaba eliminar una exigencia contraria al
principio de solidaridad.
Para explicar lo anterior recuerda que en virtud de lo
dispuesto por el artículo 167 de la Ley 100 de 1993, las urgencias generadas
por riesgos catastróficos y accidentes de tránsito de los afiliados al sistema
general de seguridad social en salud son asumidas por el FOSYGA, quien paga los
gastos correspondientes directamente a la institución que haya prestado el
servicio, con cargo a la subcuenta de riesgos catastróficos y accidentes de
tránsito, hasta un tope de 800 salarios mínimos diarios vigentes. Sin embargo,
la entidad administradora del FOSYGA está en la obligación de contratar un
seguro para garantizar una cobertura superior a la anotada, a aquellas víctimas
que requieran asistencia por encima de dicho tope. (Dto. 1286 de 1996). No
obstante, continua el intervinente,  en virtud de lo dispuesto por la expresión
derogada del artículo 21 de la Ley 418 se establecía una exigencia contraria al
principio de solidaridad para que procediera dicho pago, “en la medida en que
obligaba a que las entidades promotoras de salud asumieran el costo de estos
eventos, que no fueron costeados en la Unidad de Pago por Capitación, en la que
se costeó el servicio de salud que prestaría a la población pero por
enfermedades diferentes a las señaladas por estos eventos.” Con lo anterior,
dice, se desconocía que la entidades promotoras de salud “sólo están obligadas a
costear todo aquello que está señalado en la ley y que ha sido costeado dentro
de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) de tal forma que se asegure el
equilibrio financiero del sistema”.
De esta manera, considera que la derogatoria la
derogatoria del aparte del artículo 21 de la Ley 418 de 1997 que establecía
“salvo que sean cubiertos por otro ente asegurador en salud” , dispuesta por el
artículo 128 de la Ley del Plan, buscaba eliminar una exigencia contraria al
principio de solidaridad, y “guarda unidad de materia, en la medida en que
dentro de os objetivos que busca la ley del plan, se tienen la de lograr la
sostenibilidad financiera del sistema General de Seguridad Social e Salud
(SGSSS), de manera que la inclusión de la norma guarda conexidad temática con
la Ley 812 de 2003.”
7. Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
En representación del Ministerio de la
referencia  intervino oportunamente la ciudadana Isabel Belacázar Peña, para
defender la constitucionalidad del artículo 53 de la Ley 812 de 2003.[16]
Dice la intervinente que dicha norma “busca
evitar que las entidades empleadoras presten directamente planes de
salud y planes complementarios, pues dicha actividad es totalmente ajena al
objeto y funciones que deben desarrollar de acuerdo con su ley de creación.”
Igualmente, agrega, “previene un incremento en los costos y doble gasto en
salud, con la ineficiencia que esto conllevaría para las entidades, teniendo
ene cuanta que la prestación directa por parte de estas entidades no se
beneficia de las economías de escala, como sí lo hacen las entidades
autorizadas y dedicadas principalmente a la prestación de tales planes de
salud.” Lo anterior, explica, resulta acorde con la filosofía que orientó la
expedición de la Ley 100 de 1993, “en donde la seguridad social se presta con
sujeción a los principios de eficiencia, universalidad, y solidaridad, los
cuales buscan la mejor utilización social y económica de los recursos...
logrando la protección para todas las personas”. Por ello, explica, el artículo
236 de la referida Ley ordenó que las cajas, fondos y entidades de seguridad
social del sector público, así como las empresas y entidades públicas de
cualquier orden que vinieran prestando servicios de salud, en un plazo de dos
años se adaptaran al nuevo sistema o se transformaran en EPS. Norma que también
dispuso que cuando el plan de beneficios de una entidad pública fuera más
amplio que el del plan de salud obligatorio POS, se continuara recibiendo pero
con el carácter de plan complementario. A través de la Ley 812 por la cual se
aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, prosigue, se busca regular
los planes adicionales o complementarios, con el propósito de racionalizar los
gastos de las entidades que pretenden prestarlos directamente.
Bajo la anterior perspectiva, continua la
intervención, “resulta claro que la norma acusada no prohíbe que se pacten
convenciones colectivas cuyo objeto sea la prestación de servicios adicionales
a los del POS para los trabajadores oficiales.”
En defensa de la norma frente a los cargos
específicos formulados por el demandante, la intervinente expresa que ella no
vulnera el literal g) del numeral 19 del artículo 150 superior, porque no
regula el régimen salarial y prestacional de los trabajadores oficiales sino el
derecho constitucional a la seguridad social. Tampoco desconoce los artículos
48, 53 y 56 de la Carta, por cuanto no se prohíbe pactar en convenciones
colectivas el otorgamiento de beneficios adicionales en salud; lo que sucede es
que los beneficios así obtenidos deben prestarse dentro del marco de la ley que
los regula; al respecto recuerda que así lo ha definido la honorable Corte
Suprema de Justicia.[17]
8. Intervención del ciudadano Augusto
Hernández Becerra.
En la oportunidad legal prevista intervino
el ciudadano Augusto Hernández Becerra, para defender la constitucionalidad de
las normas acusadas. Para esos efectos se refiere inicialmente a los cargos
esgrimidos por vicios de trámite, y posteriormente a aquellos aducidos por
razones de Fondo.
En cuanto a lo primero señala que el
artículo 15 demandado forma junto con los artículo 13, 14 y 16 de la Ley del
Plan un bloque temático que “apunta a garantizar la continuidad en la
prestación del servicio por parte de las empresas de servicios públicos
domiciliarios.” Para ese fin, la ley “introduce normas de intervención a cargo
de distintas agencias gubernamentales, y establece las atribuciones de
inspección y vigilancia que, para tal propósito, en este sector le corresponde
ejercer a la Superintendencia de Servicios Públicos domiciliarios”. Los mencionados
artículos se ocupan de las facultades de ésta última cuando deba recurrir en
toma de posesión de las empresas. Una de ellas es la de ordenar la escisión de
las mismas.
Continua indicando que a su parecer el
“asunto o materia de que trata el artículo 15 no es ajeno al de los artículos
vecinos, que le anteceden y le siguen en el texto de la ley”. Agrega que “es
por tanto evidente que, considerando en el texto de la Ley del Plan el
contenido del conjunto normativo que integran los artículos 13, 14, 15 y 16, el
asunto o materia sobre la cual versa el artículo 15 sí fue objeto de
deliberación y aprobación por parte de las comisiones terceras y cuartas
constitucionales permanentes del Senado de la República y la cámara de
Representantes.
Dicho lo anterior el ciudadano asegura que,
conforme a la doctrina de esta Corporación, el principio de consecutividad en
el trámite de los proyectos de ley queda garantizado siempre y cuando “el
asunto o materia” a que se refiera un artículo nuevo introducido en el segundo
debate haya sido objeto de aprobación en el primer debate. Lo anterior por
cuanto de no ser así se introduciría un factor de rigidez al trámite
legislativo.
En relación con los artículos 130 a 133,
acusados también por vicios de forma, el intervinente expresa que ellos versan
sobre el mismo asunto o materia de que trata los artículos 13 a 16 de la Ley
del Plan, conformando con ellos un paquete normativo “cuyo hilo conductor es la
introducción de reglas para garantizar la continuidad en la prestación del
servicio por parte de las empresas de servicios públicos domiciliarios”. Tras
transcribir las disposiciones, hace ver que el artículo 130 “versa sobre la
eventual creación de una nueva empresa comercial del Estado para la prestación
de los servicios públicos domiciliarios de telecomunicaciones, acueducto y
alcantarillado y energía eléctrica en la ciudad de Santiago de Cali, en el caso
de que sea necesario proceder a la liquidación del EMCALI EICE ESP. Por su
parte el 131 “introduce ajustes al contrato de condiciones uniformes para
promover la democratización de la empresas se servicios públicos oficiales,
mixtas o privadas” y el 132 2establece mecanismos para el fortalecimiento de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en el ejercicio de sus
funciones”. Finalmente, el 133 “establece reglas especiales que se aplicarán en
los procesos de toma de posesión para liquidar las empresas prestadoras de
servicios públicos domiciliarios por parte de la Superintendencia de Servicios
Públicos domiciliarios, que se estiman indispensables para garantizar la
continuidad en al prestación del servicio público.” Agrega que esta serie de
artículos, junto con el 13, el 14, el 15 y el 16, hubieran podido agriparse
bajo un solo epígrafe llamado “Capítulo de Servicios Públicos Domiciliarios”.
Del anterior análisis concluye que si el
principio de consecutividad no consiste en una regla de consecutividad
“artículo por artículo”, sino de consecutividad por “asuntos o materias”, el
grupo de artículos acusados no desconoce el principio de unidad de materia.
Pasa entonces la intervención a referirse
nuevamente a la constitucionalidad del artículo 15, en lo referente al cargo
material relativo a la falta de atribuciones del Presidente de la República
para llevar a cabo las escisiones que en él se mencionan. Al respecto señala
que las funciones a él atribuidas en materia de control, inspección y
vigilancia de las entidades que prestan servicios públicos domiciliarios deben
ser ejercidas con sujeción a la ley. Y que la función pública de regulación,
control y vigilancia aludida no es atributo constitucional exclusivo del
Presidente de la República, sino una responsabilidad del “Estado” en los
termino que lo determine la ley, según lo dispone el artículo 365 superior. La
ley que regula esta facultades es, para todos los efectos constitucionales, la
812 de 2003, por medio de la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo
vigente.
Entra entonces el intervinente a referirse
a la constitucionalidad del artículo 53 de la Ley 812 de 2003, que prohíbe la
prestación de cualquier plan adicional o complementario de servicio de salud,
en forma directa, por parte de cualquier entidad estatal. A su parecer esta
medida legislativa “no tropieza con impedimento alguno de orden constitucional”;
al contrario de lo que afirma el actor, “los trabajadores oficiales no pueden
incluir los aspectos prohibidos por la norma demandada en las convenciones
colectivas, precisamente porque este es un derecho que no se puede ejercer en
contra de la ley.”
Por último el intervinente se refiere a la
demanda presentada por el ciudadano Uribe Blanco que recae sobre los artículos
79, 115, 123, 126 y 128 de la Ley del plan, por vulneración del principio de
unidad de materia. Al respecto recuerda que la Ley del Plan “es de naturaleza
heterogénea y prácticamente universal desde el punto de vista temático”, de
manera que esa sola circunstancia le restaría validez a la acusación formulada.
Además, “el criterio que propone el demandante resulta excesivamente estrecho para
una ley tan singular”. Desde este punto de vista, no estima que resulte ajeno
a las políticas públicas en ella contenidas el que se introduzcan ajustes al
Código de Comercio, se mejoren las normas de tipo contable de las personas
jurídicas sometidas a la vigilancia de las superintendencias de Sociedades,
Valores y Bancaria y se proteja la integridad patrimonial de las Cajas de
Compensación Familiar. Estos preceptos, por el contrario, “contribuyen a
modernizar el sector empresarial, a impulsar el crecimiento económico, y a
hacer más eficientes las políticas sociales del Estado.” En tal virtud estima
que guardan relación o vínculo con el contenido general de la Ley del plan.
V.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
En la oportunidad legal intervino dentro
del proceso el señor Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya
Villazón, para solicitar que se declare la exequibilidad de los artículos 15,
53, 79, 115, 119, 120, 123, 124, 126, 128 y 129 a 133 de la Ley 812 de 2003.
Artículo 15:
En relación con la acusación formulada en
contra del artículo 15, según el cual
la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios podrá ordenar la escisión de las empresas de servicios públicos
domiciliarios bajo toma de posesión para administrar o liquidar, en unidades o
empresas independientes, autónomas y separadas, la vista fiscal sostiene que
esa Superintendencia, de conformidad con la Constitución, cumple las funciones
que le asigne la ley. La función que el artículo 15 le asigna, corresponde a
una típica función de inspección y vigilancia de las asignadas por la propia
Constitución a dicha Superintendencia.
La atribución de esa función no desconoce
las facultades del Congreso, las asambleas o los concejos respecto de la
determinación de la estructura de la Administración, por varias razones:
a) Porque las competencias asignadas por el
artículo 150-7 superior al Congreso para determinar dicha estructura, así como
la presidencial señalada en el artículo 189-15 de suprimir o fusionar
organismos administrativos  de conformidad con la ley, “corresponden a
funciones propias de dichos estamentos para establecer las políticas de
dirección y administración en situaciones normales de las entidades estatales”.
Estas facultades, agrega, “son sustancialmente distintas, a las señaladas en el
artículo 370 de la Constitución Política, por cuanto el alcance de la referida
norma, es que una vez las empresas de servicios públicos domiciliarios, tengan
serias dificultades para ser viables,  que de conformidad a lo consagrado en el
artículo 17 de la Ley 142 de 1994, son sociedades por acciones, se ponga en
funcionamiento el intervensionismo de Estado, a efectos de garantizar la
prestación del servicio, tomando las medidas que considere más adecuadas dentro
de los límites de la Constitución Política”.  Dentro de esas medidas es posible
utilizar la escisión, que no está prohibida por el artículo 370 constitucional.
Para el señor Procurador, la acusación confunde las facultades que se le asignan
a las corporaciones públicas con las atribuciones de la superintendencia de
Servicios Públicos domiciliarios.
b) Porque la Constitución no delimita el
alcance de las funciones de inspección y vigilancia de la Superintendencia, de
manera que el mismo legislador debe hacerlo, precisando cómo  y en qué
circunstancias puede ejercer dichas funciones.
c) Porque el propio Código de Comercio
dispone que la escisión se da cuando: (i) una sociedad, sin disolverse,
transfiere en bloque una o varias partes de su patrimonio a una o más
sociedades existentes o las destina a la creación de una o varias sociedades; o
(ii), cuando una sociedad se disuelve sin liquidarse, dividiendo su patrimonio
en dos o más partes, que se transfieren a varias sociedades existentes o se
destinan a la creación de nuevas sociedades.
Por las razones anteriores, la vista fiscal
estima que “la atribución conferida por la Ley 812 de 2003 a la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios corresponde al alcance de
los conceptos de control, inspección y vigilancia” que resultan distintas de
las conferidas al Congreso de la República, las asambleas  o los concejos para
determinar la estructura de la Administración en sus respectivos niveles.
Artículo 53:
Para el señor Procurador “cuando el
artículo 53 de la Ley 812 de 2003, prohíbe la prestación directa de servicios
de salud por parte de las entidades estatales, no hace otra cosa que cumplir
con las reglas constitucionales que persiguen la inclusión de todas las
personas en el sistema general de seguridad social en salud, desarrollado en la
Ley 100 de 1993”. A su parecer lo que la norma prohíbe es que se preste el
servicio por fuera del sistema de Seguridad Social en Salud establecido en la
Constitución Política. Agrega que los “contenidos de las convenciones
colectivas, están limitados por postulados constitucionales, que deben ser los
parámetros para insertar las normas que rigen las mismas”; y que “en manera
alguna, como lo afirma el demandante, se prohíbe que en las convenciones colectivas,
haya concertación sobre planes adicionales de salud”.
Adicionalmente, en lo reglado por el
artículo 53 “concurre un criterio de especialidad que privilegia los principios
que caracterizan la función administrativa, como la eficiencia, economía y
celeridad, es decir, que las entidades estatales deben dedicarse a cumplir los
objetivos para los cuales fueron creadas...”
El trámite legislativo en relación con los
artículos 15, 115, 119, 120, 124, 126, 130, 131, 132 y 133 de la Ley 812 de
2003:
Tras hacer un recuento pormenorizado de
todo el iter que recorrió el proyecto que devino en la Ley 812 de 2003,
“por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, “hacia un
Estado comunitario”, la vista fiscal concluye que las normas demandadas por
razones formales fueron incluidas en el segundo debate que se surtió en la
Cámara de Representantes y en el Senado de la República. Empero, recuerda que
“si bien es cierto el artículo 157 de la
Constitución exige que todo proyecto de ley
surta cuatro debates reglamentarios, ello no significa que el proyecto como
tal, deba en su texto y contenido ser el mismo durante todo el proceso
legislativo, toda vez que ello se opondría a otras normas de la Carta, que
hacen del debate legislativo un proceso discursivo en el que tanto las
comisiones como las plenarias de cada célula legislativa tienen la facultad de
introducir modificaciones a los proyectos sometidos a su consideración.”
Recuerda que el artículo 160 superior permite a las cámaras, en el tercero o
cuarto debate, introducir las modificaciones que se juzguen necesarias, las
cuales pueden estar contenidas en artículos nuevos, como lo dispone el artículo
189 de la Ley 5ª de 1992, correspondiendo a las comisiones de conciliación
acordar el texto que finalmente votarán las plenarias, dando cumplimiento a la
exigencia de los cuatro debates. La única limitación a esta facultad de
introducir modificaciones, incluso en la forma de preceptos nuevos, es que se
respete el principio de unidad de materia, según lo exige el artículo 158 de la
Constitución. De esta manera, los principio de consecutividad y de unidad de
materia, presiden el trámite de aprobación de las leyes.
En el caso de las disposiciones acusadas
por vicios de trámite, su inclusión en el segundo debate en la Cámara y en el
Senado cumplió, dice el Procurador, con lo dispuesto en los artículos 160 y 161
de la Constitución Política, que autorizan la inclusión de modificaciones al
proyecto en tal momento del trámite y su posterior conciliación en caso de
aprobación divergente. Además, este trámite no desconoció el principio de
unidad de materia.
En efecto, sostiene la vista fiscal, los
planes de desarrollo deben incorporar normas instrumentales, “es decir que la
Ley del Plan debe contener además de los objetivos generales y las inversiones
públicas que han de llevarse a cabo, las medidas necesarias para impulsar el
cumplimiento de los mismos.” Por tanto, continua, “las normas consagradas en el
Plan de desarrollo, pueden establecer mecanismos distintos a la política
económica estatal, y el Estado como director de la economía pública y privada,
puede crear, modificar o derogar normas, que si bien, en principio corresponden
a distintas leyes o estatutos, están íntimamente ligadas al concepto de
desarrollo.”
Por lo anterior, el señor procurador afirma
que el principio de unidad de materia no puede tener aquí el mismo tratamiento
y alcance que tienen en las demás leyes, pues tratándose de la Ley del Plan
ella contiene un universo muy amplio de metas económicas y de normas
jurídicas”tendientes a consagrar los mecanismos para la correcta ejecución del
mismo”. Pero aun así, esas normas no podrían modificar o adicionar otras que no
tuvieran conexidad alguna con lo regulado en la Ley del Plan.
Indica entonces el concepto fiscal cómo a
su parecer “las normas demandadas, en especial la que modifica el Código de
Comercio y la relacionada con las Cajas de Compensación Familiar, son
disposiciones que a pesar de ser insertadas en la Ley del Plan de Desarrollo,
no tienen gran incidencia en el mismo, puesto que estén o no estén, no afectan
para nada la estructura y fundamento de la ley y, como tal, el juez
constitucional podría optar por excluirlas, sin que para nada se afecte la
aplicabilidad y sostenibilidad del Plan aprobado por el Congreso Nacional.
Igualmente, si se dejan en él no contradicen el ordenamiento.”
En efecto, continua, el artículo 79, que
amplía el término para enervar la disolución de la sociedad, no desconoce la
regla de la unidad de materia por cuanto “se encuentra dentro de la sección
seis que corresponde al sector de Comercio, Industria, Exportaciones y Turismo,
por lo que, es admisible que se adopten medidas de esta índole, pues las
sociedades comerciales son componentes importantes dentro de la economía, y la
ampliación a un año para evitar la disolución, contribuye a que en un término
mayor y razonable puedan hacer los ajustes correspondientes.” Sin embargo,
añade, esta norma bien podría no estar incluida en la Ley del plan.
En cuanto al artículo 23, referente a los
aportes de las nóminas de las empresas destinados a las Cajas de Compensación
Familiar,  los cuales son dineros parafiscales e inembargables, “realmente es
una norma que no afecta en nada ni le da alcance distinto a lo que otras disposiciones
legales y la jurisprudencia han manifestado respecto de la naturaleza de los
recursos que reciben dichas Cajas de la nómina de las empresas.” Como la
anterior, dice, bien podría no estar incluida en el Plan de desarrollo.
Respecto del artículo 115, referido a que
las personas sometidas a vigilancia de las superintendencias de Sociedades,
Valores y Bancaria que tengan registrados en sus libros créditos mercantiles
formados deben ajustar sus estados financieros en un plazo de diez años a fin
de cancelar gradualmente los saldos por tales conceptos, dice la vista fiscal
que esa norma “guarda estrecha relación con los aspectos macros contemplados en
el plan de desarrollo, pues sin lugar a dudas las personas y sociedades de todo
orden que están bajo la vigilancia de dichas entidades, son componentes
fundamentales dentro del desarrollo y que la viabilidad misma contribuye a “impulsar
el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo bajo un ambiente
de estabilidad macroeconómica y de precios...” (numeral 1 del artículo 1 de la
Ley 812 de 2003), por lo que, igualmente, la citada disposición se aviene
con el precepto consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política”.
En cuanto al artículo 126, que adiciona el
artículo del Estatuto Tributario estableciendo la exención del gravamen de
movimientos financieros para los movimientos contables correspondientes a la
compensación derivada de operaciones de reaseguro, el señor Procurador estima
que “igualmente se ajusta a la regla de unidad de materia... Para ubicar la
conexidad de la disposición impugnada con el asunto predominante en la Ley del
Plan, entre otras normas, se puede recurrir al punto 3 del artículo 10 de la
Ley 812 de 2003, en la que se menciona el impulso a la infraestructura estratégica
de transporte, tales como la factibilidad de transporte masivo en las
principales ciudades del país, la construcción de la ALO mediante el sistema de
concesión en Bogotá, la rehabilitación de la vía férrea, entre otra grandes
obras que para su ejecución a través de la contratación pública requieren
pólizas de garantía, que deben ser expedidas por las aseguradoras nacionales, y
a su vez el riesgo que estas asumen debe ser respaldado por las reaseguradoras
de orden internacional.” De esta manera, dice el concepto del ministerio
público, la norma contribuye a la realización de megaproyectos que necesitan el
respaldo de reaseguradoras.
Finalmente, en cuanto a la expresión “salvo
que sean cubiertos por otro ente asegurador en salud” contenida en el parágrafo
del artículo 21 de la Ley 418 de 1997, derogada por el artículo 128, la vista
fiscal sostiene que “es una modificación al régimen de seguridad social en
salud de las personas que han sido víctimas de violencia, que encuentra
conexidad con la Ley del plan, por cuanto dentro de las finalidades de la Ley
812 de 2003, está la ampliación y mejoramiento de la protección y seguridad
social, mediante el fortalecimiento e incremento de las coberturas de
aseguramiento en salud y la sostenibilidad financiera del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, entre otros aspectos consignados  en el literal C,
numeral 2 del artículo 8.”
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Competencia
1. Esta Corporación es competente para
revisar y decidir sobre la exequibilidad de las leyes, tal como lo prevé el
numeral 4o. del artículo 241 de la Constitución Política.
El problema jurídico que plantean las
demandas.
2. Conjuntamente consideradas, las dos
demandas acumuladas en el presente expediente recaen sobre varios artículos de
la Ley 812 de 2003, “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo
2003-2006, “hacia un Estado comunitario”. Se formulan reproches de inconstitucionalidad
tanto por el contenido material, como por el trámite que les fue impartido a
algunos de ellos.
Los artículos 15, 115, 119, 120, 124, 126,
129, 130 131, 132 y 133 fueron acusados dentro del expediente D-4726 por no
haber sido considerados ni aprobados en las comisiones terceras y cuartas
constitucionales del Senado y la Cámara, en donde se surtió el primer debate.
De éstos, dice el actor, el 115, el 119, el 120, el 124, el 126 y el 129
fueron propuestos en la plenaria de la Cámara en condición de “nuevos”, y el
120, el 129, el 130, el 131, el 132 y el 133 fueron llevados, en la misma
condición, a la plenaria del Senado. Por lo tanto, únicamente los artículos 120
y 129 surtieron el trámite tanto en la plenaria del Senado como en la de la Cámara.
Lo anterior, dice esta demanda, los hace inconstitucionales, pues en segundo
debate no pueden considerarse artículos negados o no considerados en primer
debate, dado que el canon 180 de la Ley 5ª de 1992 indica que en ese momento
“no se considerarán enmiendas negadas en primer debate salvo que se surtan
mediante el procedimiento de la apelación.”
Dentro del expediente D-4730 se demandaron los
artículos 79, 115, 123, 126 y 128 de la Ley 812 de 2003, pues al parecer del
actor vulneran el artículo 158 de la Constitución Política; lo anterior por
cuanto, al no constituir medidas para impulsar o ejecutar eficazmente los
programas y proyectos del Plan de Desarrollo, desconocen el principio de unidad
de materia que, según esa disposición constitucional, preside el trámite de
aprobación de las leyes.
Por vicios de fondo fueron acusados los artículos 15 y 53 de la Ley
812 de 2003.  En cuanto al primero, que permite a
la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ordenar la escisión de
las empresas bajo toma de posesión para administración o liquidación, la
demanda aduce que la norma desconoce el artículo 379 superior, disposición
constitucional de la que se desprendería que a las superintendencias no les
compete llevar a cabo este tipo de funciones, sino exclusivamente las de
inspección, vigilancia y control. Agrega que dicha escisión no puede llevarse a
cabo directamente por el Presidente o sus delegados, pues la creación o
autorización para constituir empresas industriales o comerciales del Estado o
sociedades de economía mixta, cual es la categoría jurídica de las empresas de
servicios públicos domiciliarios, debe ser dada por el legislador, en virtud de
lo dispuesto por el numeral 7° del artículo 150 de la Constitución.
En cuanto al artículo 53, que prohíbe la prestación de
cualquier plan adicional o complementario de servicio de salud en forma directa
por parte de cualquier entidad estatal a sus propios trabajadores, la demanda
radicada bajo el número D-4726 señala que esta disposición desconoce la
posibilidad que tienen los trabajadores oficiales de lograr el reconocimiento
en convención colectiva de la prestación de servicios de salud adicionales o
complementarios a los previstos en el régimen general de la Ley 100 de 1993.
Todas las intervenciones y también la vista
fiscal rechazan las anteriores acusaciones. En cuanto al trámite, estiman que
tanto la Constitución como el Reglamento del Congreso y la Ley Orgánica del
Plan de Desarrollo Económico validan el que se impartió a los artículos
acusados, y que ellos sí guardan una relación de conexidad con el asunto de que
trata la Ley 812 de 2003. En cuanto al artículo 15, señalan que la escisión de
una empresa de servicios públicos domiciliarios objeto de toma de posesión es
asunto que cae dentro de la órbita de las facultades ejecutivas de vigilancia y
control ejercida a través de la correspondiente Superintendencia. Y en lo
referente al artículo 53, consideran que no tiene el alcance que le atribuye el
demandante, pues no prohíbe a los trabajadores oficiales lograr el
reconocimiento en convención colectiva de planes de salud adicionales o
complementarios a los del Plan Obligatorio de Salud.
Por razones metodológicas, debe la Corte
estudiar primero las acusaciones que tienen que ver con el trámite que surtió
el proyecto que vino a ser Ley 812 de 2003. Para ello es menester referirse a
las particularidades del proceso legislativo en la aprobación de la Ley del
Plan de Desarrollo Económico y reiterar la jurisprudencia sostenida de esta
Corporación relativa a la inclusión de artículos nuevos durante el segundo
debate parlamentario en la reunión plenaria de las cámaras legislativas. En
cuanto a las acusaciones por razones materiales, corresponde establecer si
conforme a la Constitución las facultades de vigilancia y control atribuidas a
las superintendencias les permiten ordenar la escisión de las entidades a ellas
sujetas cuando han sido objeto de toma de posesión, o si esa determinación debe
ser autorizada u ordenada por el legislador. Y si el artículo 53 de la Ley 812
impide o restringe inconstitucionalmente el derecho de negociación colectiva de
los trabajadores oficiales, en relación concreta con la posibilidad de obtener,
a través de ese mecanismo, el reconocimiento de planes de salud complementarios
o adicionales a los previstos en el Plan Obligatorio de Salud -POS-.
Examen de constitucionalidad de las normas
acusadas por vicios de trámite.
a. Las normas que regulan el trámite de
aprobación de la Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social
3. De conformidad con lo dispuesto por el
artículo 151 de la Constitución Política, el Congreso debe expedir ciertas
leyes, llamadas “orgánicas”, a las cuales “estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa”. Dentro esta categoría la misma disposición incluye
a la ley que contiene “los reglamentos del Congreso”, y a aquella otra
que se refiere a “las normas sobre preparación, aprobación y ejecución ...
del plan general de desarrollo”. De otro lado, en la propia Constitución
existen disposiciones relativas al proceso de planeación económica y a la
aprobación de la correspondiente ley en el Congreso Nacional.  Así las cosas,
debe concluirse que la actividad legislativa de expedición del Plan Nacional de
Desarrollo está sujeta a:  (i) las normas constitucionales que se refieren al
asunto;  (ii) las normas orgánicas generales que regulan el trámite de
aprobación de las leyes, contenidas hoy en día en la Ley 5ª de 1992, Orgánica
del Reglamento del Congreso; y (iii),  de manera especial, a la Ley Orgánica
del Plan de Desarrollo, contenida actualmente en la Ley 152 de 1994. Todos
estos parámetros normativos deben ser tenidos en cuenta a la hora de examinar
la constitucionalidad formal y material de la ley cuatrienal del Plan de
Desarrollo Económico, pues, según ha sido explicado por esta Corporación, las
leyes orgánicas forman parte del bloque de constitucionalidad  lato sensu,
que abarca “todas aquellas disposiciones que "tienen un rango normativo
superior a las leyes ordinarias", aunque a veces no tengan rango
constitucional, como las leyes estatutarias y orgánicas, pero que sirven como
referente necesario para la creación legal y para el control constitucional.” [18]
Dentro de las normas constitucionales que
se refieren expresamente a la forma en que debe aprobarse en cada cuatrienio
presidencial el Plan Nacional de Desarrollo en el Congreso de la República, el
artículo 341 superior prescribe que una vez que el Gobierno ha elaborado el
proyecto correspondiente con participación activa de las autoridades de
planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la
Judicatura y habiendo consultado al Consejo Nacional de Planeación, tras hacer
las enmiendas que considere pertinentes, lo presentará a consideración del
Congreso dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período
presidencial respectivo.
El inciso segundo de esta misma disposición
constitucional regula otro aspecto del trámite que debe impartírsele al
proyecto en el Congreso, cuando dice que “con fundamento en el informe que
elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada corporación
discutirá y evaluará el plan en sesión plenaria.” Así pues, establece
claramente que las mencionadas comisiones, conjuntamente, deben elaborar un
informe con base en el cual se debe producir el segundo debate en la plenaria
de la Cámara y del Senado.
Más adelante, la parte final del inciso
tercero del mismo artículo 341 constitucional indica que “si el Congreso no
aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término de tres meses
después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto
con fuerza de ley”. Y el aparte final del inciso cuarto de la misma norma
señala que, durante el trámite de la aprobación, el Congreso “podrá modificar
el Plan de Inversiones Públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio
financiero”; sin embargo, añade que “cualquier incremento en las
autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o
inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto
bueno del Gobierno Nacional.”
4. Por su parte, la Ley 152 de 1994,
Orgánica de la Ley del Plan de Desarrollo Económico, que según lo establece el
artículo 342 de la Constitución debe reglamentar “todo lo relacionado con
los procedimientos de ... aprobación... de los planes de desarrollo”, contiene
en su Capítulo VI las disposiciones  especiales que regulan la aprobación del
proyecto del plan en el Congreso de la República. Entre estas, para lo que
interesa al presente proceso, se encuentran las siguientes que se transcriben a
continuación:
“CAPITULO V
“Aprobación del Plan
“Artículo 20. Presentación y primer debate.
El proyecto del Plan Nacional de Desarrollo será presentado ante el Congreso de
la República y se le dará primer debate en las comisiones de asuntos económicos
de ambas Cámaras en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y
cinco días.
“Artículo 21. Segundo debate. Con base en
el informe rendido en el primer debate, cada una de las Cámaras en sesión
plenaria discutirá y decidirá sobre el proyecto presentado en un término
improrrogable de cuarenta y cinco días.
“Artículo 22. Modificaciones por parte del
Congreso. En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Congreso
podrá introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y
cuando se mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones o la
inclusión de nuevos programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación
por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y
Crédito Público.
“Cuando las modificaciones se produzcan en
desarrollo de las sesiones plenarias, no será necesario que el proyecto retorne
a las comisiones pero se requerirá siempre la aprobación de la otra Cámara. En
caso de que esta última no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se
nombrará una comisión accidental integrada por miembros de ambas Cámaras que
dirimirá el desacuerdo y someterán nuevamente el texto a aprobación en la
plenaria correspondiente.
“En ningún caso el trámite de las
modificaciones ampliará el término para decidir.
“Artículo 23. Modificaciones por parte del
Gobierno Nacional.
“En cualquier momento durante el trámite
legislativo, el Gobierno Nacional podrá introducir modificaciones a cualquiera
de las partes del Plan Nacional de Desarrollo. Si se trata de modificaciones al
Plan de Inversiones Públicas, se observarán las mismas disposiciones previstas
en el artículo precedente, en lo pertinente.”
Las anteriores son las normas
constitucionales y orgánicas de carácter especial que regulan el trámite de
aprobación del proyecto de ley del Plan de Desarrollo Económico. Adicionalmente
a ellas deben tenerse en cuenta, según se dijo, las generales contenidas en la
Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, que en lo no previsto por
la Constitución ni por la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo resulten
aplicables a ese proceso legislativo.
Con fundamento en lo anterior, acomete la
Corte el estudio del trámite que surtieron en el Congreso los artículos
acusados por vicios formales.
b. Trámite  de la Ley 812 de 2003, “por la
cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, “hacia un Estado
comunitario”.
5. De acuerdo con las pruebas que obran en
el expediente, el trámite surtido en el Congreso de la República para la
expedición de la Ley 812 de 2003 fue el siguiente:
- El día 6 de febrero de 2003, el Proyecto
de ley correspondiente fue presentado por el Gobierno Nacional a través del
Ministro de Hacienda y Crédito Público, con su correspondiente exposición de
motivos, y radicado en la Secretaría General de la Cámara de Representantes
bajo el número 169 de 2003-Cámara, y en la del Senado bajo el número 167 de
2003-Senado.[19]
Con lo anterior se dio cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 341
superior, según el cual el proyecto correspondiente a la ley cuatrienal del
Plan de Desarrollo debe ser presentado dentro de los seis meses siguientes a la
iniciación del período presidencial respectivo.
- El Proyecto de ley fue publicado en la Gaceta del Congreso N° 54,
correspondiente al 10 de febrero de 2003.[20]
- La ponencia para primer debate en las comisiones
constitucionales conjuntas y el pliego de modificaciones fueron publicados en
la Gaceta del Congreso N° 126 del 18 de marzo de 2003.[21]
-El día 20 de marzo de 2003, en sesión
conjunta, el Proyecto fue aprobado en primer debate por las comisiones Terceras
y Cuartas Constitucionales Permanentes del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes. El acta correspondiente a esta sesión conjunta
aparece publicada en la Gaceta del Congreso N° 521 del 6 de octubre de 2003. La
aprobación del informe con el que termina la ponencia para primer debate se
llevó a cabo en forma separada por cada una de las cuatro comisiones que
sesionaban conjuntamente (comisiones Tercera y Cuarta del Senado y Tercera y
Cuarta de la Cámara), como puede leerse en la página 15 de la mencionada
Gaceta.
- El texto definitivo aprobado en esta
sesión conjunta fue publicado en la Gaceta del Congreso N°  165 del día 14 de
abril de 2003 [22].
Con lo anterior se dio cumplimiento a lo reglado por el artículo 20 de la Ley
152 de 1994, Orgánica del Plan de Desarrollo Económico, que ordena que el
primer debate se surta conjuntamente en estas comisiones, dentro de un plazo
improrrogable de cuarenta y cinco días contados a partir de la presentación del
proyecto, y al segundo inciso del artículo 169 de la Ley 5ª de 1992, que
contiene similar indicación.[23]
- En la Gaceta del Congreso N° 172 del 23 de abril de
2003 se publicó la ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara de
Representantes[24].
- En sesiones plenarias de la Cámara de
Representantes surtidas los días 28, 29 y 30 de abril de 2003 fue considerada y
aprobada la ponencia para segundo debate del Proyecto de ley N° 169 de
2003-Cámara, según consta en las actas números 047, 048 y 049, respectivamente,
publicadas en las Gacetas del Congreso números 246, 297 y 307 de 2003,
respectivamente;.
- El texto definitivo aprobado por la
plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso
N° 210 del 21 de mayo de 2003. En este texto aparecen aprobados, entre otros,
los siguientes artículos nuevos[25]:
* El artículo 133, referente al tema de ajustes
financieros de las personas jurídicas sometidas a la vigilancia y control por
medio de las Superintendencias de Sociedades, de Valores y Bancaria, que
corresponde al actual artículo 115 de la Ley 812 de 2003. (El texto de este
artículo había sido propuesto en la ponencia para segundo debate).
* El artículo 138, referente a las
facultades, autonomía y nombramiento de los directores de las subsedes de la
Corporación Autónoma Regional del Sur de la Amazonía,  correspondiente al
actual artículo 119 de la Ley 812.
* El artículo 139, relativo a la
jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de La Macarena,
Cormacarena, correspondiente al actual artículo 120 de la Ley 812.
* El artículo 142, referente a la calidad
de parafiscal e inembargable de los aportes del 4% de las nóminas de las
empresas destinadas a las cajas de compensación familiar, correspondiente al
artículo 123 de la Ley del Plan.
* El artículo 143, sobre las facultades
gubernamentales para regular los programas del régimen subsidiado en salud
objeto de liquidación, que corresponde al actual artículo 124.
* El artículo 145,  que adiciona con una
exención el artículo 879 del Estatuto Tributario, correspondiente al artículo
126 de la Ley del Plan de Desarrollo.
* El artículo 147, que deroga la expresión
“salvo que sean cubiertos por otro ente asegurador en salud”, contenida en el
parágrafo 1° del artículo 21 de la Ley 418 de 1997, correspondiente al artículo
128 de la Ley 812.
* El artículo 148, relativo a la libre
competencia en la actividad portuaria, correspondiente al artículo 129 de la
Ley del Plan.
- La ponencia para segundo debate en el
Senado de la República fue publicada en la Gaceta del Congreso N° 171 del 23 de
abril de 2003.[26]
- En las sesiones plenarias de los días 5 y
6 de mayo de 2003 fue considerada y aprobada la ponencia para segundo debate          en
el Senado de la República, según consta en la Gaceta del Congreso número 261 de
2003.
- El texto definitivo aprobado por la
plenaria del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso N°
269 del 11 de junio de 2003. En este texto aparecen aprobados, entre otros, los
siguientes artículos nuevos:
* El artículo nuevo (no numerado) referente
a la autorización para crear en la ciudad de Santiago de Cali de una nueva
Empresa Industrial y Comercial del Estado para la prestación de los servicios
públicos, el caso en que se llegara a liquidar Empresas Municipales de Cali,
EMCALI EICE ES, norma que corresponde al actual artículo 130 de la Ley 812 de
2003.
* El artículo nuevo (no numerado)
modificatorio del artículo 151 de la Ley 142 de 1994, correspondiente al actual
artículo 131.
* El artículo nuevo (no numerado) sobre
fortalecimiento de las facultades de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, correspondiente al artículo 132 de la Ley 812.
* El artículo nuevo (no numerado), sobre
liquidación de empresas de servicios públicos domiciliarios, correspondiente al
artículo 133 de la Ley del plan.
En cuanto al actual artículo 15 de la Ley
812 de 2003, el texto aprobado por las comisiones conjuntas no lo recoge.
Empero, en el segundo debate, tanto en la Cámara como en el Senado, fue
incluido y aprobado.
En lo referente al artículo 79 de la Ley
812 de 2003, su texto fue incluido por la plenaria del Senado quien lo aprobó
como artículo 92 del proyecto.
- Las comisiones accidentales de
conciliación nombradas para superar las divergencias acogieron los artículos
nuevos incluidos tanto por la plenaria de la Cámara como por la del Senado,
entre los que estaban todos los que fueron demandados, según consta en el acta
del 6 de mayo de 2003, publicada en la Gaceta del Congreso N° 298 del 18 de
julio del mismo año.
- Según consta en la actas números 50 y 54,
correspondientes a las sesiones plenarias de la Cámara de Representantes y del
Senado de la República, respectivamente, que tuvieron lugar el día 6 de mayo de
2003, el informe de conciliación presentado por las comisiones accidentales de
conciliación fue considerado y aprobado ese mismo día. Actas que aparecen
publicadas en las Gacetas del Congreso números 298 y 261 de 2003,
respectivamente. Con lo anterior se dio cumplimiento a lo dispuesto por el
inciso segundo del artículo 22 de la Ley 152 de 1994, referente a la necesidad
de superar las divergencias entre los textos aprobados en la Cámara y en el
Senado, y también a lo ordenado por el artículo 21 ibidem, que ordena que
la discusión y aprobación en segundo debate se produzca dentro del término
improrrogable de cuarenta y cinco días, contados a partir de la aprobación en
primer debate conjunto. Término dentro del cual se debe producir también la
aprobación del informe de la comisión de conciliación, en caso de que sea
necesario convocarla, según lo indica el  último inciso del artículo 22 de la
Ley 152 de 1994.
- El día 10 de junio de 2003 el proyecto de
ley fue objetado por el Presidente de la República, tanto por razones de
inconstitucionalidad como de inconveniencia.[27]
- Las objeciones presidenciales fueron
aceptadas por el Congreso. El correspondiente informe preparado por la comisión
de senadores y representantes designada para estudiarlas se encuentra publicado
en la Gaceta del Congreso N° 394 de 2003, páginas 52 y 53. La aprobación del
mismo informe por la plenaria de la  Cámara tuvo lugar el 18 de junio de 2003,
como consta en el acta de la sesión correspondiente, que obra publicada en la
misma Gaceta al folio 23. La aprobación senatorial se impartió también el 18 de
junio de 2003, como consta en el acta correspondiente publicada en la Gaceta
del Congreso N° 327 de 2003.
- El día 26 de junio de 2003 se le impartió sanción presidencial al
proyecto, convirtiéndose en la Ley 812 de 2003.
c.
Alcance del estudio de constitucionalidad formal que hará la Corte en el
presente caso.
6. Como se dijo, los artículos 15, 79, 115,
119, 120, 123, 124, 126, 128, 129, 130 131, 132 y 133 fueron demandados por
vicios de trámite. Los argumentos esgrimidos consistieron en alegar: (i) que
algunos de ellos no surtieron los cuatro debates reglamentarios, pues fueron
introducidos en la plenaria de la Cámara o del Senado durante el segundo
debate; y (ii), que desconocen lo prescrito por el artículo 158 de la
Constitución Política.[28]
La Corte limitará el examen del trámite que
se le impartió a estos artículos de dos maneras:  De un lado se restringirá al
estudio de los dos cargos anteriores; en tal virtud, si llegara a encontrar que
ellos no son procedentes, el fallo correspondiente sería relativo a estas
acusaciones. Esta limitación del examen y del pronunciamiento, en el presente
caso, obedece a la existencia de otras demandas en curso[29], en donde otras
acusaciones de fondo y forma han sido formuladas y sustentadas, se ha dado
oportunidad de participación ciudadana y se ha escuchado el concepto de Procurador;
por lo cual la Corporación estima que al momento de definir esas demandas es
cuando debe darse el debate correspondiente, con plena garantía del derecho de
participación democrática. De otra manera, la argumentación profunda aducida en
esas otras acusaciones no tendría la misma oportunidad de ser controvertida,
ni la posibilidad de ser examinada con la amplitud que permite un debate
constitucional en el cual, desde el inicio del trámite, cada uno de los cargos
ha sido conocido por los ciudadanos y por el Ministerio Público.
De manera especial, la Corte no llevará a
cabo el examen material de las normas aquí acusadas sólo por vicios de trámite.
Por lo tanto se abstendrá de estudiar si, por su contenido, se trata de
disposiciones instrumentales de carácter normativo permanente, diferentes en
esto a aquellas de carácter presupuestal de vigencia plurianual como la
contenida en el artículo 9° del Capítulo III referente a los valores de los
programas de inversión, que representa un monto global llamado a ejecutarse
durante la vigencia cuatrienal del la Ley del Plan, y si esta posible
diferencia tiene relevancia constitucional.
De otro lado, también limitará el estudio
de constitucionalidad a las normas demandadas, sin extenderlo a todo el texto
de la Ley 812 de 2003. Lo anterior por cuanto no considera que la eventual
inconstitucionalidad de las disposiciones aquí acusadas tenga relevancia frente
a ese texto legal íntegramente considerado. Al parecer de la Corporación no se
está en un caso de aquellos en que la inconstitucionalidad de un grupo de
artículos demandados origina la de la totalidad de la Ley a que pertenecen por
ser fundamentales a su sentido.
7. De manera particular, la Corte estima en
la presente ocasión no se dan las mismas circunstancias que llevaron a esta
Corporación a declarar la inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley 508 de
1999, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo para los años
1999-2002, decisión contenida en la Sentencia C-557 de 2000 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa). En efecto, en aquella oportunidad habían sido demandados una
multiplicidad de artículos, que eran todos aquellos respecto de los cuales por
presentarse divergencias entre el texto aprobado por cada una de las plenarias
de las dos cámaras congresionales había actuado la comisión de conciliación
designada para superar las discrepancias. No obstante, la forma en que había
actuado dicha comisión de conciliación originaba un vicio formal insubsanable,
que obligaba a retirar del ordenamiento todo ese grupo de normas, decisión  de
inconstitucionalidad que, además, se hizo extensiva a todo el texto de la ley
por afectar la estructura esencial del Plan de Desarrollo íntegramente
considerado.
- La manera en la cual fueron aprobados los
artículos afectados del mencionado vicio de trámite fue explicada así en el
referido pronunciamiento:
“... la Corte encuentra que debido a la
circunstancia del trámite simultáneo del segundo debate en ambas cámaras
legislativas, llevado a cabo durante los días 4 y 5 de mayo en el Senado y 5 de
mayo en la Cámara, los textos aprobados en esa última fecha por cada una de
ellas diferían sustancialmente. Siendo que ese día expiraba el término
constitucional conferido al Congreso para aprobar el proyecto, vencido el cual
operaba la facultad también constitucional del Gobierno de poner en vigencia el
Plan Nacional de Inversiones mediante decreto con fuerza de ley[30], las presidencias de
ambas cámaras procedieron a nombrar una Comisión de conciliación a fin de dar
cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 161 superior, en concordancia con
el segundo inciso del artículo 22 de la Ley 152 de 1994. Ante la premura del
tiempo, pues se acercaba la media noche, la Comisión intercameral designada
redactó un Acta de conciliación que, sin contener un nuevo texto explícito del
Proyecto ni de los artículos sobre los cuales se presentaban divergencias, en
el cual las mismas quedaran superadas, establecía un texto implícito, es decir
indicaba una fórmula para determinar cuál era el tenor legislativo al cual
ambas Cámaras daban su aprobación. Dicha fórmula, contenida en los artículos
primero a tercero del Acta de conciliación referida, fue la siguiente:
“Artículo 1°: Los artículos que hayan sido aprobados en
las Plenarias de Senado y Cámara de manera idéntica, quedan aprobados.
Artículo 2°: Con respecto a los artículos que hayan
sido aprobados en forma diferente en las Plenarias de Senado y Cámara, quedarán
aprobados aquellos que cuenten con el debido aval del Gobierno Nacional.
Artículo 3°: Las proposiciones radicadas oportunamente
en las Secretarías de Senado y Cámara, quedan aprobadas, siempre y cuando
tengan el aval del Gobierno Nacional.”[31]
“La Presidencia de cada una de las cámaras
sometió a la consideración y aprobación de su respectiva corporación el acta
anterior, la cual fue aprobada en ambas sin constancia de votos negativos.”
- Las razones por las cuales el trámite
anterior originaba un vicio de trámite fueron las siguientes:
“Lo que la Comisión hizo, en el evento de
que se hubiera reunido formalmente, lo cual es motivo de duda, fue indicar que
en los casos de divergencia, el texto que se consideraría aprobado sería aquel
que recibiera el aval del Gobierno, aval que también se requeriría en el caso
de artículos aprobados en una sola Cámara. En otras palabras: en caso de
disconformidades, el Gobierno escogería el texto, y en caso de aprobación
unilateral por parte de una sola de las Cámaras, el artículo se entendería
aprobado si contaba con el mismo aval.
“17. La Corte encuentra que la fórmula de
conciliación aparentemente adoptada no satisface las exigencias
constitucionales y legales para el trámite de los artículos divergentes, por
dos razones fundamentales: en primer lugar porque, como se dijo, tal fórmula no
determinó el texto con el cual se superaban las divergencias, sino que defirió
al Gobierno tal determinación, con lo cual el Congreso incumplió con una
obligación que le es inherente y exclusiva. Y en segundo lugar, y lo que es más
grave, porque con el señalamiento de la fórmula enunciada el Congreso hizo
dejación de la facultad constitucional que sólo a él compete de aprobar los textos
legislativos, poniéndola en manos del Gobierno Nacional. Al decir que el texto
finalmente aprobado sería aquel que contara con el aval de Gobierno, lo que
hizo fue delegar en el Ejecutivo la facultad de aprobar dicha ley, posibilidad
que le estaba constitucionalmente vedada puesto que ninguna disposición se la
permitía, existiendo, en cambio, otras que le imponían la obligación contraria,
esto es, la de aprobar él mismo el texto finalmente resultante de la labor
conciliatoria llevada a acabo por la Comisión de conciliación.
“... al Congreso no le es autorizado en
manera alguna aprobar textos de ley implícitos, o indeterminados aunque
determinables. Todo lo contrario, las normas superiores y las legales de
naturaleza orgánica que rigen el trámite de las leyes, buscan siempre que los
congresistas conozcan a cabalidad el tenor literal de las disposiciones que se
someten a su consideración y aprobación, y que aquello que es finalmente
adoptado como ley sea expreso en su texto y de público conocimiento. Todas las
disposiciones relativas a la publicación del proyecto de ley en el órgano de
difusión del Congreso -Gaceta del Congreso-, a la publicación en el mismo del
proyecto aprobado en primer debate, a la necesidad de que medie un lapso entre
dicho debate y el segundo durante el cual los congresistas puedan conocer el
texto y reflexionar sobre su contenido, al debate que debe darse respecto de
las normas sometidas a la consideración de los legisladores, a la publicación
del texto aprobado, y a la necesidad de reunir una comisión de conciliación que
supere las divergencias literales aprobadas en una y otra Cámara, indican
claramente que lo que corresponde a éstas es aprobar textos conocidos,
explícitos, expresos e idénticos, que sólo así pueden devenir en leyes de
obligatorio cumplimiento. Entonces, la posibilidad de aprobar textos implícitos
o determinables, resulta completamente ajena a la voluntad del constituyente.
“Adicionalmente, la circunstancia de que
conforme al artículo 341 de la Constitución, ciertas modificaciones al proyecto
de ley del Plan de Desarrollo Económico, deban contar con el aval del Gobierno
Nacional, concretamente aquellas que impliquen un incremento en las
autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o la inclusión
de proyectos de inversión no contemplados en él, no significa que, aparte de
dicho aval, tales modificaciones no requieran, además, la aprobación expresa de
cada una de las Cámaras sobre un texto idéntico. Por lo tanto, tal aprobación
no puede deferirse al Gobierno Nacional.”
- Las razones por las cuales la inconstitucionalidad
de los artículos afectados del anterior vicio de trámite implicaba la
inexequibilidad del texto íntegro de la Ley 508 de 1999 fueron estas:
“Ahora bien, si esta inexequibilidad debe
pronunciarse respecto de la totalidad de la Ley, es asunto que, a juicio de la
Corte, debe estudiarse a la luz del artículo 189 de la Ley 5ª de 1992, que es
del siguiente tenor literal:
“Artículo 189. Diferencias con las Comisiones. Si
repetido el segundo debate en las Cámaras persistieren las diferencias sobre un
proyecto de ley, se considerará negado en los artículos o disposiciones
materia de discrepancia, siempre que no fueren fundamentales al sentido
de la nueva ley.” ( Negrillas fuera del texto ).
“De conformidad con la norma transcrita,
que desarrolla el artículo 161 de la Constitución, la falta de conciliación
sobre los artículos disímiles lleva a considerarlos negados. Por lo tanto,
posteriormente no pueden aparecer dentro del texto de la ley sancionada y
publicada por el Ejecutivo. Si a pesar de ello se incluyen, dicha inclusión
origina una inconstitucionalidad parcial.
“La norma en referencia, expresa que en el
caso de persistencia en las divergencias una vez repetido el segundo debate, el
proyecto se considerará negado justamente en los artículos disímiles, “siempre
que no fueren fundamentales al sentido de la nueva ley.” La interpretación a
contrario sensu de esta expresión, lleva a concluir que en el caso
contrario, es decir si tales disposiciones sí fueren fundamentales al sentido
de la nueva ley, el proyecto debería entenderse íntegramente negado.
...
Determinados cuáles son los artículos
aprobados diferentemente, sobre los cuales, como se dijo, existe un vicio de
inconstitucionalidad, corresponde a la Corte estudiar si alguno, algunos o
todos ellos son fundamentales al sentido de la nueva Ley, de tal manera que
determinen su inexequibilidad total. Para esos efectos se tendrán en cuenta dos
criterios: uno puramente cuantitativo, referente al número de artículos que
tendrían que ser retirados del ordenamiento por inconstitucionalidad parcial, y
a la proporción que ellos representan respeto de la totalidad del texto legal.
Evidentemente este criterio cuantitativo tiene importancia, pues si el
porcentaje de la Ley que estuviere afectado del vicio de inexequibilidad fuera
significativo, naturalmente tendría que entenderse que el mismo es fundamental
al sentido de la Ley, más si se atiende al hecho de que por ser la ley del Plan
de naturaleza presupuestal, es decir por contener un estimativo de ingresos y
otro correlativo de egresos o gastos, el retiro de un número significativo de
artículos trastocaría su equilibrio interno y el fundamento de la integridad de
la ley se vería naturalmente comprometido.
El segundo criterio al cual atenderá la
Corte para determinar si los artículos particularmente afectados del vicio de
inexequibilidad analizado son fundamentales al sentido de la Ley del Plan, será
un criterio material, que atiende al tema regulado por las normas
particularmente señaladas como inconstitucionales, o por algunas de ellas. Este
criterio es fundamental, pues algunas de las normas contenidas en un Plan de
Desarrollo definen, por su contenido, la orientación misma de la política
económica que deberá presidir la función pública durante un período
determinado, por lo cual su retiro del mundo jurídico no es en modo alguno
irrelevante. Tales son, por ejemplo, las que describen los principales
programas de inversión. Del mismo modo, existen al interior de la Ley del Plan,
disposiciones que, aun cuando no consagran mandato alguno relativo a la
destinación de las inversiones públicas, son requisito sine qua non para
estructurar la viabilidad financiera del Plan de Desarrollo y, por ende,
determinar su operatividad.
23. Desde el punto de vista cuantitativo,
los artículos aprobados con textos diferentes en las plenarias de ambas
Cámaras, los cuales fueron reseñados anteriormente, son 72. Teniendo en cuenta
que el total de artículos que componen la Ley asciende al número de 160,
tenemos que aquellos particularmente afectados de inexequibilidad representan
el 45 % del total. No obstante, algunos de estos artículos son muy extensos en
su redacción, lo cual hace que mirado desde el punto de vista de la integridad
del texto de la Ley, ellos tengan una participación porcentual mayor. Desde
este punto de vista, a partir del numero de las páginas que conforman el texto
de la Ley, la Corte pone de presente que tales artículos particularmente
inexequibles corresponden al 80% del texto.
...
“Para llevar a
cabo una labor de evaluación de las normas afectadas particularmente del vicio
de inexequibilidad a partir de su contenido material, en orden a establecer si
ellas son “fundamentales al sentido de la nueva ley”, la Corte es consciente de
que ellas no pueden ser vistas de manera aislada o insular, sino que su
interpretación sistemática parece ser la definitiva. Ello por cuanto la Ley del
Plan de Desarrollo es de naturaleza presupuestal, es decir  contiene la formulación
de un presupuesto entendido como una proyección de ingresos y la formulación de
un plan de gastos para un período determinado. Debido a esto los principios de
armonía y coherencia interna exigen que todas o al menos la mayor parte de las
normas que lo componen estén presentes, toda vez que unas definen metas y
propósitos y otras medios y mecanismos concretos para su alcance. De este modo
unas normas, de naturaleza programática,  dependen de otras instrumentales en
cuanto a la posibilidad de llegar a ser efectivamente ejecutadas, al paso que
estas últimas encuentran su razón de ser en las primeras. Ahora bien, evaluar
esta correspondencia interna en cada uno de los sectores económicos
particularmente considerados a los que se refiere el Plan contenido en la Ley
508 de 1999, parece no ser necesario, toda vez que, como se dijo, desde un
punto de vista cuantitativo existen datos que indican que más de la mitad del texto
de la Ley tendría que ser retirado del ordenamiento por vicios en su tramite.
Este dato numérico revela que el equilibrio de la Ley está seriamente
comprometido.” (Negrillas fuera del original)
- En el caso
presente las normas acusadas no representan, desde un punto de vista
cuantitativo, un porcentaje del total de la ley ni siquiera cercano al que en
la oportunidad comentada llevó a la Corte a estimar que por esa extensión eran
fundamentales al sentido íntegro de la ley. En el caso de la Ley 508 de 1999 se
trataba de 72 artículos que cubrían el 80% del texto total del articulado.
Ahora son solamente 15 los artículos demandados.
De otro lado,
por su contenido material ninguno de ellos es fundamental al sentido de la
nueva Ley del Plan, dado que no definen las metas y prioridades de la política
económica, social y ambiental en el cuatrienio presidencial en curso, no se
refieren a los principales proyectos de inversión, no establecen los grandes
rubros de los presupuestos plurianuales ni especifican los recursos financieros
requeridos para su ejecución. Su contenido es la consagración de estrategias
concretas y puntuales de contenido normativo y no presupuestal, relativas a
temas específicos, no esenciales al sentido general del Plan. Por ello, en el
caso en que llegaran a ser declaradas inexequibles, no afectarían
sustancialmente la ley, es decir no harían que el Plan de Desarrollo se viera
material o presupuestamente desarticulado, de manera tal que no pudiera
considerarse el mismo que fuera aprobado por el Congreso.
d. La inclusión de algunos artículos nuevos
durante el segundo debate, frente a los principios de consecutividad y de
identidad que presiden el trámite de aprobación de la ley del Plan de
Desarrollo
8. Los artículos 15, 79, 115, 119, 120, 123,
124, 126, 128, 129, 130 131, 132 y 133 fueron demandados por vicios de trámite,
aduciendo dos razones: una primera según la cual ellos no cumplen el principio
de consecutividad pues no surtieron los cuatro debates reglamentarios, al haber
sido introducidos en la plenaria de la Cámara o del Senado durante el segundo
debate; y otra relativa al desconocimiento del principio de unidad de materia
contenido en el artículo 158 de la Constitución Política.[32]
Al respecto la Corte observa lo siguiente:
La posibilidad de introducir artículos
nuevos a los proyectos de ley en curso durante el segundo debate parlamentario
es reconocida por las normas constitucionales que se refieren de manera general
al proceso de aprobación de las leyes, así como por aquellas otras, también
generales, contenidas en el Reglamento del Congreso. El artículo 160 de la
Constitución[33]
y el 178 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso,[34] permiten que, durante
el segundo debate a los proyectos de ley, cada cámara le introduzca a los
mismos las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias, sin
necesidad de que el proyecto vuelva a la comisión de donde proviene.
La razón de ser de esta facultad que se
reconoce a las plenarias de las cámaras legislativas obedece a la idea acogida
por el constituyente según la cual la formación de la
ley debe estar abierta a la expresión de todas las diferentes corrientes de
pensamiento representadas en las plenarias de cámaras congresionales. Por ello,
las normas que regulan el trámite de la adopción de la ley tienen como
finalidad, no sólo el examen puntual y especializado llevado a cabo en las
comisiones, sino también permitir este proceso abierto a todas las corrientes
de opinión representadas en las plenarias, de manera que la opción finalmente
adoptada sea fruto de una pausada reflexión y de una confrontación abierta de
posiciones, que resultaría truncada si a las plenarias únicamente se les
permitiera aprobar o rechazar el texto que viene de las comisiones, sin
posibilidad de modificarlo, adicionarlo o recortarlo.[35]
Adicionalmente, la necesidad de flexibilizar el trámite a fin de que el
principio democrático se haga efectivo al ejercer la actividad legislativa,
condujo al constituyente a diseñar un procedimiento para la expedición de las
leyes más ágil que el previsto en el régimen constitucional anterior.
Ahora bien, la Corte ha hecho ver que la
facultad que otorgan a las plenarias los artículos 160 y siguientes de la Ley
5ª de 1992  y 160 de la Constitución hace que si bien, en virtud del principio
de consecutividad, los cuatro debates sean exigidos para la aprobación de
cualquier proyecto de ley, el texto del mismo no tenga que tener exactamente el
mismo tenor literal durante todo su decurso en el Congreso; circunstancia que
permite que, a la postre, los textos aprobados por una y otra cámara no
necesariamente resulten idénticos y que sea necesario acudir a un mecanismo
para superar las divergencias.  Este mecanismo es el previsto en el artículo
161 de la Carta, según el cual, cuando surjan discrepancias en las cámaras
respecto de un proyecto, ambas deben integrar comisiones accidentales que,
reunidas conjuntamente, deben preparar el texto que se somete a decisión final
en sesión plenaria de cada cámara. Si después de la repetición del segundo
debate persisten las diferencias, se considera negado el proyecto.[36]
De otro lado, el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992,
relativo también a la posibilidad de introducir modificaciones al proyecto
durante el segundo debate, se refiere  explícitamente a que la divergencia que
da lugar a la conformación comisiones de conciliación puede provenir de la
inclusión por una de las cámaras de “disposiciones nuevas”.[37] Por lo anterior,
resulta claro que las plenarias pueden agregar al proyecto que se tramita
nuevos artículos, aun no considerados en la otra Cámara,  sin que ello implique
que por no haber surtido los cuatro debates reglamentarios, esas normas
devengan inconstitucionales. Es decir, la regla de los cuatro debates es
exigida para el proyecto en sí, mas no para todos y cada uno de sus artículos.
Lo anterior ha llevado a la jurisprudencia a explicar
que el constituyente ha acogido en este punto el principio de identidad
flexible que supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el
mismo en cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro debates
parlamentarios, pero que esa identidad no implica que los textos tengan que
conservar el mismo tenor literal durante todo su trayecto en el Congreso,
puesto que los mismos pueden ser objeto de supresiones, modificaciones o
adiciones, también bajo la forma de artículos nuevos. Si en la Constitución
anterior se exigía que el texto aprobado en cada uno de los debates fuera
exactamente el mismo durante todo ese trámite, por lo cual cualquier
modificación aun menor implicaba repetir todo el proceso (principio de
identidad rígida), el constituyente de 1991 permitió a las comisiones y las
plenarias de las cámaras introducir modificaciones al proyecto (CP art. 160),
disponiendo que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara no
obligaran a repetir todo el trámite, sino que las comisiones accidentales de
conciliación prepararan un texto unificado que superara las diferencias, texto
que es entonces sometido a la aprobación de las plenarias.[38]
Lo dicho lleva
a la Corte a concluir que los artículos 15, 115, 119, 120, 124, 126, 129, 130
131, 132 y 133 no pueden ser estimados inconstitucionales por el solo hecho de
no haber sido considerados ni aprobados en las comisiones terceras y cuartas
constitucionales del Senado y la Cámara, en donde se surtió el primer debate del
proyecto que devino en Ley 812 de 2003.
Sin embargo,
como el principio de identidad implica que el proyecto de ley que cursa en el
Congreso sea el mismo en cuanto a su materia o núcleo temático durante los
cuatro debates parlamentarios, las adiciones introducidas bajo la forma de
artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del
proyecto en curso.
Al respecto, por ejemplo, la Corte recientemente ha
dicho, lo siguiente:
“El principio de identidad ha sido
relativizado al facultar a los congresistas para que durante el segundo debate
puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
consideren necesarias[39],
siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente
se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adición o modificación[40]. Lo anterior implica
darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es
factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin
afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido en el artículo 157
de la Constitución.
“En efecto, la Carta autoriza la
introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el
segundo debate de cada Cámara, es decir, para que bajo la forma de adición o
modificación se incluya un artículo nuevo, pero siempre y cuando la materia o
el asunto al que se refiera haya sido debatido y aprobado durante el primer
debate y sin que ello implique repetir todo el trámite, salvo cuando se trate
de serias discrepancias con la iniciativa aprobada en comisión o existan
razones de conveniencia que justifiquen su reexamen definitivo[41]. En esos términos, no
puede la plenaria de una de las cámaras incluir un artículo nuevo si el mismo
no guarda unidad temática con el tema que se ha debatido y aprobado en las
comisiones, toda vez que en ese caso se desconocería la Constitución[42].
“En ese orden de ideas, es claro que la
facultad de introducir modificaciones y adiciones no es ilimitada, en tanto que
se debe observar el principio de unidad o identidad de materia, de forma tal
que esos asuntos estén estrechamente ligados al contenido del proyecto debatido
y aprobado en comisiones[43].”[44]
e. Precisión sobre el alcance del principio de
identidad flexible y distinción entre los principios de unidad de materia,
identidad y consecutividad.
9. En reciente pronunciamiento contenido en la
Sentencia C- 1147 de 2003 (M.P Rodrigo Escobar Gil), la Corte precisó la
jurisprudencia relativa a la distinción y relación que existe entre los
principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad, y a la relevancia
de los mismos frente a la posibilidad de introducir modificaciones a un
proyecto de ley en curso. En particular en dicho fallo se precisó que la
introducción de modificaciones al texto de un proyecto de ley en curso exige que
(i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate,
(ii) que también éstos temas  guarden estrecha relación con el contenido del
proyecto.
Dichas
precisiones fueron vertidas en los siguientes conceptos:
“Ciertamente, a un cuando el Estatuto
Superior autoriza la introducción de cambios al proyecto de ley durante el
segundo debate en las Cámaras, reconociendo cierto margen de flexibilidad al
principio de identidad, el mismo ordenamiento exige que para que dicho cambio
se entienda válido, se requiere que el tema o el asunto a que este último se
refiere haya sido previamente considerado y aprobado durante el primer
debate en comisiones, con lo cual se obvia tener que repetir todo el trámite, a
menos que se trate de serias discrepancias con la iniciativa aprobada o existan
razones de conveniencia que avalen su reexamen definitivo[45]. Así, la opción de
introducir modificaciones a los proyectos de ley y la exigencia de que las
mismas versen sobre temas tratados en comisiones, lo ha manifestado la Corte,
“implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto
es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin
afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido en el artículo 157
de la Constitución”.[46]
“5.2.6. De acuerdo con lo expuesto, a
propósito del principio de identidad, es entonces claro que un proyecto de
ley puede ser objeto de cambios y modificaciones en el transcurso de las
diversas etapas parlamentarias, pero sólo en la medida en que dichos cambios y
modificaciones se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, sin
perjuicio de que también éstos deban guardar estrecha relación con el contenido
del proyecto, es decir, respeten igualmente el principio de unidad de materia.
En torno al principio de unidad de materia (C.P. art. 158), la hermenéutica
constitucional ha destacado su importancia como instrumento de racionalización
y tecnificación de la actividad legislativa, en cuanto por su intermedio se
pretende asegurar que el proceso de formación de la ley sea en realidad
consecuencia de un amplio y respetuoso debate democrático, en el que se
garantice que los diversos asuntos que la componen se analicen y discutan por
parte de las distintas bancadas y corrientes políticas que integran las
instancias congresionales, evitando con ello la aprobación de textos normativos
no discutidos o no relacionados con los que sí fueron tratados[47].
“Pero al margen de su importancia en el
contexto político y parlamentario, este propio Tribunal ha precisado que la
aplicación del principio de identidad en los términos expuestos, no conduce a
reconocerle a la unidad de materia un carácter rígido e inflexible que rebase
su propia finalidad, ya que ello puede “restrin[gir] gravemente la función
democrática y legislativa de formación de las leyes propia del Congreso de la
República”. Bajo ese entendido, la jurisprudencia viene afirmando que
[s]olamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de
los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación
de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante
de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el
proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[48].
“5.2.7. Por este aspecto, no sobra precisar
que una cosa es el principio de identidad legislativa, mediante el cual se
busca que los cambios introducidos en plenarias guarden relación con los
diversos temas tratados y aprobados en primer debate, y otra muy distinta el
principio de unidad de materia, con el que se persigue garantizar que los
artículos que conforman la ley estén directamente relacionados con la materia
general que la identifica y que justifica su expedición. Por eso, a pesar de
que tales principios son concordantes y están íntimamente relacionados, en
esencia persiguen objetivos diversos que terminan por complementarse en procura
de garantizar el principio democrático y el régimen jurídico de formación de
las leyes diseñado por el Constituyente. Así, es claro que mientras el
principio de unidad de materia se limita a exigir que exista coherencia
temática en todo el articulado de la ley, con lo cual se impide que en
cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al
sentido de la ley, el principio de identidad obliga a que las modificaciones o
adiciones que surjan en plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas
que, dentro del contexto general de la ley, se aprobaron en primer debate.
5.2.8. Siendo entonces admisible la
introducción de modificaciones y adiciones a los proyectos de ley cuando éstas
respetan los principios de identidad y unidad de materia, dentro del marco de
flexibilización y amplitud legislativa permitida por los citados principios, el
propio Constituyente del 91 ha previsto la instancia de las Comisiones de
Conciliación (C.P art. 161), con el fin de contribuir al proceso de racionalización
del trámite congresional, dando vía libre a la solución de las discrepancias
que surgieren en el curso de los debates, precisamente, como consecuencia de
las modificaciones propuestas por una y otra Cámara.”[49] (Negrillas fuera del
original)
10. Ahora bien, como consecuencia de lo anterior, en
lo relativo a la circunstancia puntual que se presenta cuando una de las
plenarias aprueba un artículo nuevo, pero el mismo no es tenido en cuenta por
la otra, en el mismo pronunciamiento que se viene comentando la Corte precisó
que para que la divergencia pudiera ser conciliada era menester que el tema  a
que se refiriera la disposición nueva hubiera sido abordado por las
dos plenarias, directa o indirectamente. Al respecto, se dijo con
toda claridad lo siguiente:
“Al respecto, esta Corporación ha
reconocido que cuando una de las Cámaras inserta un artículo nuevo al proyecto
dándole su aprobación, y el mismo es ignorado por completo por la otra Cámara,
existe una discrepancia que puede ser conciliada por las comisiones
accidentales de mediación[50].
No obstante, de acuerdo con los criterios que han sido expuestos, es
conveniente precisar que esto solo es posible en los casos en que el tema
objeto de la discrepancia ha sido considerado por las plenarias de las dos
Corporaciones en cualquier sentido. De lo contrario, aun cuando se trate de mensaje de
urgencia y el segundo debate se haya dado en forma simultánea, el hecho de que
el tema nuevo no hubiere sido tocado por una de las plenarias, afecta la
exigencia constitucional prevista en el artículo 157 Superior relativa a que
los artículos de un proyecto debe cumplir los debates reglamentarios en tanto
en cuanto traten diversas materias; exigencia que, por lo demás, no señala ni
prevé un trato diferencial frente al supuesto de que se trate de debates
simultáneos o sucesivos.
“Tratándose de los debates simultáneos, la
Corte ya ha sostenido que la simultaneidad significa “que el debate se surte en
las dos cámaras al mismo tiempo y ello implica que el mismo no puede versar
sino sobre el proyecto tal como fue aprobado en el primer debate en sesiones
conjuntas de las comisiones constitucionales”[51].
Esto, para precisar que la simultaneidad impone mantener la discusión del
proyecto en los términos en que fue aprobado en comisiones conjuntas, de manera
que la posibilidad de incluir artículos nuevos esta condicionada a que el
tema en él tratado haya sido abordado por las dos plenarias directa o
indirectamente. Es esta circunstancia, y ninguna otra, la que legitima la
intervención de las comisiones de conciliación, en el evento en que un artículo
sea aprobado por una Cámara e ignorado por la otra.[52]
De lo dicho
hasta ahora se concluye que, de conformidad con los precedentes
jurisprudenciales reseñados, para que la introducción de artículos nuevos por
parte de una de las plenarias del Congreso pueda ser objeto de la actividad de
la comisión de conciliación designada para superar las discrepancias, es
menester que se cumplan estos requisitos: (i) que el asunto o materia sobre el
que versa el artículo introducido por una de las cámaras haya sido debatido y
aprobado por las comisiones; (ii) que el asunto o materia a que se refiere el
artículo haya sido abordado por las dos plenarias, directa o indirectamente;
(iii) que el asunto sobre el que versa el artículo tenga una relación material
con el asunto o general del proyecto de ley.
11. Ahora bien, estos requisitos son los de
carácter general que se aplican para la aprobación de las leyes. Tratándose de
la aprobación de la Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social, existe una
disposición especial, contenida en el artículo 22 de la Ley 152 de 1994, arriba
trascrito, cuyo segundo inciso se refiere expresamente a la inclusión de
modificaciones al proyecto durante el segundo debate en las sesiones plenarias,
estableciendo que ese caso  “no será necesario que el proyecto retorne a las
comisiones pero se requerirá siempre la aprobación de la otra Cámara.” La
norma agrega que "(e)n caso de que esta última no las apruebe, o le
introduzca modificaciones, se nombrará una comisión accidental integrada por
miembros de ambas Cámaras que dirimirá el desacuerdo y someterán nuevamente el
texto a aprobación en la plenaria correspondiente.”  La Corte encuentra
que esta norma especial corrobora que la inclusión de artículos nuevos por
parte de una sola de las plenarias del Congreso no origina la
inconstitucionalidad del artículo así incluido, a condición de que el tema o
materia general sobre el cual él versa, haya sido tratado por las comisiones y
por la otra plenaria, y corresponda al general de la ley.
Efectivamente, como lo afirma la demanda y
ha sido constatado por la Corte, en el caso presente una serie de artículos,
dentro de los cuales se encuentran los demandados por vicios de trámite en la
presente oportunidad, fueron introducidos al proyecto durante el segundo debate
en alguna de las dos cámaras legislativas. Sin embargo, ello no produce
automáticamente la inconstitucionalidad por vicios formales, pues es
perfectamente posible que el tema o materia sobre el cual versan corresponda a
uno de los asuntos tratados con anterioridad durante el trámite legislativo en
las comisiones y, además, abordado por la otra Cámara durante el segundo
debate.
Por lo anterior, si bien no genera
inconstitucionalidad el solo hecho de que los artículos acusados hayan sido
introducidos al proyecto en el segundo debate, para establecer la plena
constitucionalidad de las normas acusadas es necesario examinar si ellas se
referían al tema del proyecto de ley del Plan del Desarrollo Económico y
Social  que venía siendo tratado en el Congreso, y que continuo siéndolo
durante el segundo debate en cada Cámara.
f. La inclusión de artículos nuevos durante el
segundo debate, frente a los principios de consecutividad e identidad en la aprobación
de la Ley del Plan de Desarrollo.
12. Como se viene diciendo, reiteradamente
ha hecho ver esta Corporación que no existe una libertad absoluta para
introducir modificaciones a los proyectos de ley en el segundo debate, pues,
como se deduce del artículo 158 superior, sólo son de recibo aquellas que
tengan un vínculo razonable con la materia o tema general del proyecto, dado
que según esta norma superior “todo proyecto de ley debe referirse a una
misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella.”
Por otro lado, el principio de identidad
temática o unidad de materia en el trámite del proyecto de Ley del Plan de
Desarrollo Económico y Social reviste connotaciones particulares, que se
derivan de la naturaleza especial de la Ley del Plan y de la función de
planeación en sí misma considerada. En efecto, aunque la iniciativa para la
presentación del respectivo proyecto es gubernamental, por diseño
constitucional la función de planeación involucra no solamente al Congreso de
la República, sino también a diversas instancias administrativas nacionales y
territoriales y a la Rama Judicial[53],
y también permite la participación de la comunidad, según fuera explicado
anteriormente por la Corte:
“En general, la función de planeación está
descrita y regulada constitucionalmente en los artículos 151, 342, 339, 300.2 y
313 numeral 2° de la Carta. Estas normas, en su orden, disponen: i) que el
Congreso expedirá una ley orgánica por medio de la cual “se establecerán las
normas sobre preparación, aprobación y ejecución del Plan general de
desarrollo”; ii) Que tal ley orgánica “reglamentará todo lo
relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de
los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización
y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales. Determinará,
igualmente, la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de
los consejos territoriales, así como los procedimientos conforme a los cuales
se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de
desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en
la Constitución”; iii) que adicionalmente a esta Ley Orgánica del Plan de
desarrollo, habrá otra ley ordinaria que contendrá “un Plan Nacional de
Desarrollo conformado por una parte general y un Plan de inversiones de las
entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los
propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la
acción estatal”; iv) que a nivel departamental corresponde a las
asambleas, por medio de ordenanzas, “expedir las disposiciones relacionadas
con la planeación, el desarrollo económico y social”; y v) que a nivel
municipal corresponde a los concejos “adoptar los correspondientes planes y
programas de desarrollo económico y social y de obras públicas”.
“Otras normas de rango superior
complementan las anteriores, indicando que los planes de desarrollo de las
entidades territoriales se elaborarán en concertación con el Gobierno Nacional
(art. 339 in. 2°), y que habrá un Sistema Nacional de Planeación conformado por
un  órgano consultivo denominado Consejo Nacional de Planeación (integrado por
representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos,
sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, que tendrá el carácter de foro
para la discusión de la Ley del Plan de Desarrollo) y por los consejos de
planeación a nivel territorial, que serán determinados por el legislador. (art.
340). Por su parte, los artículos 343 y 344 de la Carta, mencionan que deberán
existir métodos de evaluación de la gestión administrativa para verificar su
adecuación a la planificación efectuada.
“Finalmente, el artículo 341 superior,
regula el procedimiento a seguir para la expedición de la ley del Plan de
desarrollo, el cual será posteriormente estudiado en esta Sentencia.
“2. De las normas constitucionales
comentadas se concluye que el proceso de planificación económica involucra
distintos niveles de decisión de la Administración Pública y al Congreso
Nacional, y que está regido por principios que emanan de la propia Carta, entre
los cuales  cabe destacar los de prevalencia del interés por el gasto público
social (orientador de todo el proceso de planeación y  claramente consagrado
por el artículo 366 de la Constitución[54]),
el de participación ciudadana, que se hace efectivo a través de los órganos que
conforman el Sistema nacional de planeación, y el de concertación entre las
autoridades nacionales y territoriales, que busca garantizar la armonía de la
planeación en todos los niveles de la Administración. Es, además, un proceso
reglado, que debe llevarse a cabo fundamentalmente de conformidad con las
prescripciones de la Constitución y de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo,
y busca definir, de una parte, las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental del Estado en el largo plazo, pero que,
de otro lado,  conduce a la formulación de un presupuesto concebido como una
proyección de ingresos y formulación de un plan de gastos en un período
plurianual.”[55]
De lo anterior resalta ahora la Corte que,
como resultado de este proceso interinstitucional y participativo de planeación
diseñado por el Constituyente, la Ley del Plan debe contener tanto las orientaciones
y prioridades, como las estrategias de la política económica, social y
ambiental que se pretenderán aplicar durante el cuatrienio presidencial
correspondiente, políticas y estrategias que han sido fruto de la concertación
entre la propuesta gubernamental y las demás corrientes políticas que
encuentran representación en el Congreso Nacional, previa participación de las
autoridades de los distintos niveles territoriales y de la comunidad misma a
través del Consejo Nacional de Planeación. Es decir, es una propuesta política
referente a ciertas metas que, en un proceso participativo y de concertación,
se ha estimado necesario alcanzar, propuesta que viene acompañada de
estrategias concretas a través de las cuales pretende lograrse el cumplimiento
de esos objetivos.
Por ello el artículo 339 de la Constitución
señala que el Plan Nacional de Desarrollo estará conformado por una “parte
general” y por un “plan de inversiones de las entidades públicas del
orden nacional.” En la parte general, dice la Constitución,  “se
señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y
prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán
adoptadas por el gobierno”.  Por su parte, “el plan de inversiones
públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y
proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos
financieros requeridos para su ejecución”.
13. Ahora bien, no obstante que la ley del
plan es de naturaleza presupuestal, es decir que contiene “la formulación de
un presupuesto concebido como una proyección de ingresos y formulación de un
plan de gastos en un período plurianual”[56],
las únicas estrategias que contempla para conseguir las metas de desarrollo
buscadas no son las de este tipo, es decir las referentes al cálculo de
ingresos públicos proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos fiscales
con destino a la financiación de programas, sino que dichas estrategias también
pueden consistir en  normas jurídicas de cuyo cumplimiento se derive la
consecución de las metas no sólo económicas, sino también sociales o
ambientales que se ha estimado deseable alcanzar. A esta conclusión se llega a
partir de lo dispuesto por el numeral 3° del artículo 150 superior, según el
cual corresponde al Congreso “aprobar el plan nacional de desarrollo y de
inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la
determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su
ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de
los mismos”. (Resalta la Corte)
A este mismo carácter normativo que pueden
tener las estrategias adoptadas en el Plan de Desarrollo se refiere el artículo
341 de la Carta, cuando indica que “el Plan Nacional de Inversiones se
expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes”, cuyos
“mandatos constituirán mecanismos idóneos para su
ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes
posteriores”. (Resalta la Corte)
Así pues, las estrategias para realizar
las metas y prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del
Plan de Desarrollo no son solamente las de carácter eminentemente presupuestal,
sino que ellas también pueden consistir en normas jurídicas cuyo alcance
regulador favorezca la consecución de los objetivos que se pretende alcanzar.
Por ejemplo, dentro de estas estrategias cabe contemplar medidas tributarias de
fomento a ciertas actividades económicas que se juzgue necesario incentivar por
razones de interés general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios.
Explicando esta posibilidad de inclusión
normativa dentro del Plan, de se ha pronunciado antes la Corporación así:
“...la Constitución establece que la ley
del plan debe contener no sólo los objetivos generales y las inversiones
públicas que piensan adelantarse sino también "las medidas necesarias para
impulsar el cumplimiento de los mismos" (CP art. 150 ord 4º).  En ese
mismo sentido, la Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica del Plan señala que la parte
general del plan de desarrollo debe incluir no sólo los objetivos y metas
nacionales y sectoriales de largo y mediano plazo sino también "los
procedimientos y mecanismos generales para lograrlos" (art. 5º lit. c), y
añade que el plan de inversiones debe incluir "la especificación de los
mecanismos idóneos para su ejecución" (art. 6º lit d).
“Por consiguiente, es propio de la ley
del plan comprender normas destinadas a permitir que se cumplan los objetivos y
metas señalados en la parte general y que efectivamente se adelanten las
inversiones programadas en la programación de las inversiones. Esto deriva de
una cualidad especial de la ley del plan pues, según la Carta, "sus
mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución" (CP art. 341) por
lo cual es perfectamente natural que en estas leyes se incluyan normas
instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a permitir la puesta en
marcha del propio plan de desarrollo.”[57]
(Negrillas fuera del original)
14. Definido
cuál es el contenido de la Ley del Plan y el alcance de las normas que dentro
de ella consagran estrategias, es posible entrar a considerar las
particularidades los principios de unidad de materia, identidad y
consecutividad respecto de esta clase de leyes. El primero de estos principios
exige que todo proyecto se refiera  a la misma materia y que sean inadmisibles
las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con él (C.P art. 158).
Dado que la materia de la ley del plan son las metas y prioridades de la
política económica, social y ambiental en el cuatrienio presidencial en curso,
y las estrategias presupuestales y normativas ideadas para alcanzarlas, la
unidad de materia implica que cualquier meta o programa y cualquier estrategia
capaz de llevarlos a efecto tendrían una relación de conexidad con el asunto
que se regula en la Ley del Plan, por lo cual el Congreso podría incluir todo
tipo de metas y estrategias.  Sin embargo, tanto la Constitución como la Ley
Orgánica fijan algunos límites a esta libertad congresional; uno primero es el
que surge de los  artículos 342 de la Carta y 22 de la Ley 152 de 1994, normas
que indican que el Congreso puede modificar únicamente “el Plan de
Inversiones”; al paso que el artículo 23 de esta última Ley señala que
durante el trámite legislativo Gobierno puede modificar “cualquiera de las
partes  del Plan Nacional de Desarrollo”. De esta manera, es más amplia la
facultad de introducir modificaciones que se le reconoce al Gobierno que al
Congreso, pues este último sólo puede hacerlo en materia de “Plan de
Inversiones”, distinción que resulta del hecho de que el Ejecutivo de turno ha
sido elegido con fundamento en un programa de  gobierno concreto propuesto a
los electores, por lo cual la posibilidad de llevarlo a ejecución debe serle
respetada.
Otra limitación
deviene de la prescripción constitucional según la cual las modificaciones al
Plan de Inversiones deben mantener el equilibrio financiero (C.P art. 341, Ley
orgánica art. 22). Además, cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento
solicitadas en el proyecto gubernamental o cualquier inclusión de proyectos de
inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno y escrito del
Gobierno Nacional[58].
No obstante, interpretando contrario sensu estas normas, debe admitirse
que las demás modificaciones al plan de inversiones no requieren dicho visto
bueno gubernamental.
De otro lado, los principios de unidad de materia y de
identidad flexible adquieren un significado preciso en la expedición de la Ley
del Plan, significación especial derivada del juego de otro principio llamado “de
coherencia”, recogido en el artículo 3° de la Ley 152 de 1994, Orgánica del
Plan Nacional de Desarrollo. Según este principio “los programas y proyectos
del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y
objetivos establecidos en éste”. En tal virtud, los instrumentos ideados
por el legislador deben tener una relación de conexidad teleológica directa (es
decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general
del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente
con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no
cumplen con el principio de unidad de materia.
Precisando lo anterior puede decirse que algunas de
las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la
orientación misma de la política económica, social y ambiental que deberá
presidir la función pública durante un período presidencial determinado. Tales
son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversión.
Otras, de contenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales
o normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no pueden ser
referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e
inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan
ajenas a la materia o asunto de que trata la ley.  Y si la disposición no
recoge ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser
considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación.
Ahora bien, la Corte siempre ha interpretado de manera
amplia la noción de materia, por lo cual ha sostenido que el principio de
unidad temática“no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el
principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante
del Estado Colombiano”, por lo cual únicamente “aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no
sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática
o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley”.[59]
No obstante, en lo referente al principio de unidad de materia en la Ley
del Plan de Desarrollo la Corporación estima que la conexidad debe ser directa e
inmediata. Es decir, sí, si bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley
heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (políticas
macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de
diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a
garantizar la efectiva y eficiente realización del Plan de Desarrollo, el
criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones
instrumentales  contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad
directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y
proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que
especifican los recursos para su ejecución.
La conexidad de una norma instrumental particular con
las generales que señalan objetivos, determinan los principales programas o
proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución
es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente
la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural  o
hipotética.  Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de la
norma general programática o financiera no se deriva directamente de la
ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere
del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia.
Recapitulando,
si bien respecto del proyecto de ley del plan existen límites a la facultad
congresional de introducir adiciones bajo la forma de artículos nuevos, (sólo
puede modificar el Plan de Inversiones, debe mantenerse el equilibrio
presupuestal, en algunos casos se requiere aval gubernamental), también es
cierto que cualquier disposición nueva que contenga estrategias presupuestales
o normativas coherentes con las metas, prioridades y políticas
definidas en el inicial proyecto gubernamental debe ser admitida, pues se
refiere al mismo tema propuesto desde el comienzo del trámite, siempre y cuando
esté en una relación de conexidad directa y no eventual o mediata.  En tal
virtud, si una estrategia concreta y particular recogida en un artículo nuevo
es directa e inmediatamente conducente para la realización de la política
económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante el
cuatrienio de vigencia de la ley del Plan, contemplada desde el inicio del
trámite del proyecto, tal artículo nuevo tiene una relación de conexidad
teleológica con ésta última y por lo tanto guarda un vínculo razonable con el
tema central del debate.
15. Así pues,
la inclusión de artículos nuevos durante el segundo debate parlamentario
resulta constitucionalmente posible, según las normas generales y especiales
que regulan la aprobación de la Ley del Plan, siempre y cuando se observe el
principio de identidad temática que en materia de planeación ha sido explicado
en las líneas anteriores. De esta manera, los artículos que se incluyeron por
las plenarias de las cámaras legislativas durante el proceso de aprobación de
la Ley 812 de 2003 debían contener instrumentos presupuestales o normativos
directa e inmediatamente adecuados para llevar a efectos las políticas,
programas, proyectos o metas contenidos en el inicial proyecto gubernamental.
Si su alcance no fuera éste, no podrían haber sido incluidos en el segundo
debate, so pena de desconocer lo dispuesto por el artículo 158 superior.
Visto lo
anterior, entra la Corte a verificar si los artículos de la Ley 812 de 2003 que
fueron introducidos al proyecto de ley  durante el segundo debate parlamentario
respetaron el principio de identidad temática. Como se trata en todos los
casos de normas instrumentales contenidas en el Plan Nacional de Inversiones,
y debieron ser ideadas para llevar a efecto las metas y programas incluidos en
la parte general del plan o las políticas definidas en los principales
proyectos de inversión, es necesario referirse brevemente a éstos, a fin de
establecer si en cada una de las norma acusadas se da una relación de conexidad
teleológica con tales proyectos generales.
g. Los objetivos y programas generales del
la Ley 812 de 2003,  por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo
2003-2006, “hacia un Estado comunitario”.
16. El artículo 1° de la Ley 812 de 2003 enuncia
los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal que persigue
el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006. Su texto es el siguiente:
“Artículo 1º. Objetivos nacionales y
sectoriales de la acción estatal:
“1. Brindar seguridad democrática, que
asegure la viabilidad de la democracia y afiance la legitimidad del Estado. Se
brindará seguridad y protección a todos los colombianos sin distingo de color
político, credo religioso, convicción ideológica o nivel socioeconómico.
“2. Impulsar el crecimiento económico
sostenible y la generación de empleo bajo un ambiente de estabilidad
macroeconómica y de precios, garantizando la sostenibilidad de la deuda pública
y un adecuado acceso de la economía colombiana en los mercados financieros y de
bienes y servicios internacionales.
“3. Construir equidad social, mejorando la
distribución del ingreso y el crecimiento económico. Se buscará la
consolidación de un país de propietarios, que al mismo tiempo vincule al Estado
en el gasto social eficiente y en la protección a los sectores más vulnerables
de la sociedad.
“4. Incrementar la transparencia y
eficiencia del Estado, a través de un rediseño de las entidades, unas reformas
transversales de fondo y un avance en la descentralización que conlleve mayores
y efectivos niveles de autonomía territorial.”
Los anteriores objetivos se diseñarán, estructurarán e
implementarán a partir de las proyecciones generales de la economía durante los
próximos años, proyecciones enunciadas en el artículo 3° de la Ley.  Para
la evaluación y control de la ejecución del Plan por parte del Congreso
Nacional, el artículo 2° indica que el Gobierno diseñará y pondrá en
funcionamiento un conjunto de indicadores de gestión. Por su parte el artículo
5° presenta la forma en la cual se pretende vincular y armonizar la planeación
nacional con la territorial, indicando la distribución, tanto plurianual por
programas y regiones, como de recursos por programas específicos y región.
Dentro del título referente al “Plan de Inversiones
Públicas”, el artículo 8° del Capitulo II contiene la descripción de los
principales programas de inversión, norma que, por su contenido, define también
la orientación misma de la política económica, social y ambiental que deberá
presidir la función pública durante un período presidencial en curso. Entre
estos programas se encuentran en primer lugar aquellos destinados a alcanzar la
“Seguridad Democrática”, que comprenden: a) una estrategia de control del
territorio y defensa de la soberanía nacional; b) el combate al problema de las
drogas ilícitas y el crimen organizado; c) el fortalecimiento del servicio de
la justicia; d) el desarrollo de las zonas deprimidas y de conflicto; e) la
protección y promoción de los derechos humanos y del derecho internacional
humanitario; f) el fortalecimiento de la convivencia y los valores; g) la
política de relaciones exteriores y cooperación internacional.
En segundo lugar dentro de los programas de inversión
está el relativo al “Crecimiento económico sostenible y la generación de
empleo”, que comprende los siguientes subprogramas: a) impulso a la vivienda y
la construcción; b) impulso a la exploración y explotación de hidrocarburos y
monería; c) impulso a la infraestructura estratégica en transporte; d)
servicios públicos domiciliarios; e) ciencia, tecnología e innovación; f)
competitividad y desarrollo; g) política comercial; h) sostenibilidad
ambiental; i) generación de empleo.
En tercer lugar, como programa de inversión se
encuentra el que pretende “Construir equidad social” que, con miras a aumentar
la eficiencia del gasto social, mejorar su focalización para que llegue a los
más necesitados y consolidar un sistema de protección social para que las
crisis económicas no comprometan las posibilidades futuras de los grupos más
vulnerables,  comprende los siguientes sub programas: a) revolución educativa;
b) mejoramiento de la calidad de la educación; c) mejoramiento de la eficiencia
del sector educativo; d) ampliación y mejoramiento de la protección y la
seguridad social; e) impulso a la economía solidaria; f) manejo social del
campo; g) capitalismo social en servicios públicos; h) desarrollo de la micro,
pequeña y mediana empresa; i) calidad de vida urbana; j) fortalecimiento de los
grupos étnicos; k) política de mujeres constructoras de paz y desarrollo; l)
apoyo, promoción y fomento al deporte, la recreación física y la educación
física; m) fortalecimiento de la participación ciudadana; n) nueva cultura de
gestión de lo público; ñ) avance en la descentralización y el desarrollo
territorial.
En cada uno de estos subprogramas se enuncian las
principales estrategias que involucran. No obstante, los instrumentos concretos
para su ejecución se contienen en el Capítulo IV, sobre “Mecanismos para la
ejecución del Plan”.
Señalado a grandes rasgos cuáles son las metas que
persigue el plan de desarrollo contenido en la Ley bajo examen, es posible
detenerse a estudiar si cada uno de los artículos acusados  se refiere al mismo
asunto de que trata la Ley, es decir si respeta el principio de unidad de
materia.
f.
La unidad
de materia y la conexión temática en cada una de las normas acusadas.
17. Los artículos 15, 115, 119, 120, 124,
126, 129, 130 131, 132 y 133 fueron acusados dentro del expediente D-4726 por
no haber cumplido los cuatro debates parlamentarios, al haber sido incluidos en
segundo debate; adicionalmente, los artículos 79, 115, 123, 126 y 128 fueron
acusados dentro del expediente D- 4730 por desconocer el principio de unidad de
materia; no obstante, dado que todos ellos fueron incorporados al proyecto por
las plenarias de la Cámara o del Senado, la Corte examinará si todos tienen un
vínculo temático con el proyecto de ley que venía tramitándose y con los
asuntos que abordaron las plenarias, a fin de determinar si respetan o no lo
dispuesto por el artículo 158 superior. Pasa la Corte a ocuparse de ello:
- El artículo 15 permite a la Superintendencia de
Servicios Públicos ordenar la escisión de las Empresas de Servicios Públicos
Domiciliarios bajo toma de posesión para administrar o liquidar, en unidades o
empresas independientes, autónomas y separadas. Esta norma forma parte del Plan
de Inversiones Públicas y se ubica en su Capítulo IV relativo a las
“Disposiciones generales” referentes a los “Mecanismos para la ejecución del
plan”.
Sin entrar analizar el contenido normativo de esta
disposición, también acusado por razones de fondo, asunto que se examinará más
adelante, cabe observar que el tema de los servicios públicos fue considerado
desde el momento en que el proyecto inició el trámite en el Congreso, dentro de
los programas contenidos en el Plan de Inversiones Públicas, específicamente
dentro de la serie de estrategias denominadas “Capitalismo social en servicios
públicos”. Bajo este epígrafe, en el proyecto de ley presentado por el Gobierno
al Congreso, y en el que llegó a las plenarias, se expresaba que se
instrumentarían “herramientas para que los agentes liquidadores puedan
celebrar los actos y contratos que se requieran, dentro del proceso de
liquidación, para que otra empresa asuma la prestación del respectivo servicio
en un tiempo razonable y, de esa forma, se asegure la continua prestación del
mismo”.[60]
Propósito que se mantuvo en el texto aprobado finalmente dentro de la Ley.
Dentro de este contexto, no resultaba ajeno al tema que se venía tratando el
que se incluyera una disposición como la que finalmente quedó recogida en el
artículo 15, según la cual la  Superintendencia de Servicios Públicos puede
ordenar la escisión de las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios bajo
toma de posesión para administrar o liquidar, en unidades o empresas
independientes, autónomas y separadas. Evidentemente se trata de un instrumento
normativo que contribuye a asegurar la continua prestación de los servicios
públicos. La Corte no estima que tal inclusión desconozca el principio de
unidad de materia.
- El artículo 79 contiene la
ampliación en un (1) año del término previsto en el artículo 220 del Código de
Comercio, para que los socios enerven la causal de disolución de la sociedad[61]. Se ubica dentro de la
Sección Seis, denominada “Sector de Comercio, Industria, Exportaciones y
Turismo”, que forma parte del Capítulo IV sobre “Mecanismos para la
ejecución del Plan”.  Pareciera ser que su objetivo es fortalecer a las
sociedades comerciales, evitando su pronta disolución en momentos de crisis, y
que por ello se vincularía al propósito general del Plan relativo al  logro de
un desarrollo económico sostenible.
Sin embargo, la Corte estima
que la prórroga del plazo para enervar la disolución de una sociedad no
constituye una medida instrumental normativa que tenga una relación de conexidad
directa e inmediata con el aludido propósito general del Plan. La conexidad es
eventual y mediata, pues la sola prorroga del referido término no tiene la
virtualidad de sacar a una sociedad en crisis de ese estado, sino que se
requieren un cúmulo de circunstancias adicionales. En tal virtud, no se cumple
con el requisito de unidad de materia, por lo que la norma será retirada del
ordenamiento.
- El artículo 115 fue propuesto como
artículo nuevo a la plenaria de la Cámara de Representantes, quien lo aprobó
como artículo 133 del proyecto. Esta norma concede a las personas jurídicas
sometidas a la vigilancia y control de las superintendencias de Sociedades, de
Valores y Bancaria que tengan registrados en sus libros créditos mercantiles
formados[62]
un plazo de hasta de diez años, para ajustar sus estados financieros y cancelar
gradualmente los saldos por tales conceptos. La disposición se ubica dentro del
Capitulo V, sobre “Disposiciones finales” del Plan de Inversiones Públicas, y
su objeto es mejorar las normas de tipo contable de las personas jurídicas sometidas
a la vigilancia de las superintendencias mencionadas, a fin de que reflejen
fidedignamente su situación financiera.
Al respecto estima la Corte que uno de los
objetivos nacionales de la acción estatal en el cuatrienio en curso, definido
como tal en el numeral 2° del artículo 1° de la Ley del Plan, y que desde el
proyecto inicial presentado por el Gobierno aparecía en el proyecto que devino
en Ley 812 de 2003[63],
es el de “impulsar el crecimiento económico sostenible y
la generación de empleo bajo un ambiente de estabilidad macroeconómica y de
precios, garantizando la sostenibilidad de la deuda pública.  A pesar
de que la estabilidad macroeconómica y el crecimiento económico general se
encuentran ligados al buen manejo financiero y contable de aquellas entidades
sometidas a la vigilancia de las superintendencias de Sociedades, de Valores y
Bancaria, y que la norma  provee un instrumento para el logro de ese buen
manejo financiero y contable, lo cierto es que la conexidad entre la
disposición y los propósitos generales del Plan no es directa ni inmediata.
Ciertamente, de la cancelación de los llamados créditos mercantiles formados
por parte de esas sociedades no se sigue inmediatamente el que ellas presenten
estados financieros absolutamente fiables, ni menos aun que se obtenga el
crecimiento económico sostenible de la Nación y la generación de empleo bajo un
ambiente de estabilidad macroeconómica y de precios, que garantice la
sostenibilidad de la deuda pública. La conexidad es eventual e hipotética, pues
el referido ajuste contable no necesariamente conduce a la estabilidad
empresarial, a la ampliación de los negocios sociales y a la generación de
nuevos puestos de trabajo. La norma se declarará inexequible.
- El artículo 119 se refiere a las
facultades, autonomía y forma de  nombramiento de los directores de las
subsedes de la Corporación Autónoma Regional del Sur de la Amazonía y a la forma
en que serán distribuidos los recursos de esta Corporación. Fue introducido por
la plenaria de la Cámara de Representantes durante el segundo debate
parlamentario, correspondiendo al artículo 138 del proyecto por ella aprobado.
- Por su parte, el artículo 120 de la Ley,
aprobado en el mismo momento por la misma plenaria y correspondiente al
artículo 139 del proyecto que aprobó la Cámara, e incluido igualmente en el
proyecto que aprobó el Senado como “artículo nuevo”[64], se refiere a la
jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de La
Macarena, CORMACARENA y a las facultades, autonomía y forma de  nombramiento de
los directores de las Subsedes de esta Corporación.
Como se ve, ambas disposiciones contienen normas
relativas al funcionamiento de dos corporaciones autónomas regionales,
disposiciones que se relacionan con el sub programa denominado “Sostenibilidad
ambiental”, que forma parte del programa de inversión denominado “Crecimiento
Económico sostenible y generación de empleo” contenido en la Ley del Plan, que
desde el inicio del trámite legislativo aparecía en el proyecto gubernamental[65]. Este sub programa
pretende, entre otros objetivos, formular una política de Estado para la
Amazonia, que se traduzca en un plan de desarrollo sostenible para esa zona y “permita
el reconocimiento y uso de la diversidad biológica, el reconocimiento de la
pluriculturalidad, la sostenibilidad de los procesos ecológicos, económicos y
sociales, con la participación de la comunidad regional.” Así mismo, el sub
programa se orienta a la formulación de una política de Estado para la
Orinoquia. Estos propósitos incluyen también la “Planificación y
administración eficiente del medio ambiente por parte de las autoridades
ambientales”. Por todo lo anterior, la Corte estima que las dos
disposiciones, es decir los artículos 119 y 120 de la Ley 812 de 2003, guardan
una estrecha relación de conexidad con un tema enunciado como propósito general
de dicha ley desde el inicio del trámite legislativo, y en tal virtud observan
fielmente el principio de unidad de materia. Se trata de asuntos puntuales
recogidos en dos artículos concretos, que tienen una relación de conexidad
material con el tema de la política de Estado para la Amazonía y la Orinoquía,
incluido desde el principio en el proyecto gubernamental, y abordado por ambas
cámaras en su plenaria. Por esta razón,  estas dos disposiciones no desconocen
el principio de identidad flexible ni el de unidad de materia.  Repárese,
además, que el artículo 120 fue aprobado tanto en Senado como en la Cámara de
Representantes.
- El artículo 123 dispone que los  aportes del
cuatro por ciento (4%) de las nóminas de las empresas destinadas a las Cajas de
Compensación Familiar, son dineros parafiscales y por tanto inembargables. Esta
disposición fue introducida por la plenaria de la Cámara de Representantes,
quien la aprobó como artículo 142, y pretende proteger la integridad
patrimonial de las Cajas de Compensación Familiar.
Por su contenido material, la disposición tiene una
naturaleza aclaratoria acerca de la naturaleza jurídica de los aportes
destinados a las cajas de compensación familiar.  No obstante la importancia de
este propósito, la norma no guarda conexidad con ninguna disposición de la
parte general del Plan ni con ningún programa o proyecto de la Ley, la que no
le asigna papel alguno a dichas cajas en la política social diseñada. En tal
virtud, la norma es inexequible.
- El artículo 124 dispone que el Gobierno
reglamentará los programas del régimen subsidiado en salud objeto de
liquidación. La disposición fue introducida como artículo nuevo por la plenaria
de la Cámara de Representantes, y corresponde al artículo 143 de ese proyecto.
Al respeto, la Corte observa que desde el inicio del trámite legislativo, y
hasta su arribo a la plenaria de ambas corporaciones, el proyecto de ley  del
Plan de Desarrollo económico incluía un subprograma denominado “Ampliación y
mejoramiento de la protección y la seguridad social” que formaba parte del
programa “Construir la Equidad Social”. Este subprograma, que fue aprobado y
aparece recogido den la Ley 812, pretende entre otros objetivos lograr la
sostenibilidad económica del sistema de seguridad social en salud y mejorar la
prestación del servicio, propósitos estos para los cuales la reglamentación del
servicio que prestan las entidades en liquidación resulta ser no sólo adecuada,
sino indispensable. En tal virtud, no estima la Corte que la disposición sea
ajena al tema de la Ley del Plan.
-El artículo 126 adiciona el artículo 879
del Estatuto Tributario con una nueva exención tributaria al gravamen al
movimiento financiero[66],
en virtud de la cual los movimientos contables correspondientes a la
compensación derivada de operaciones de reaseguro quedan exentos de tal
gravamen. La disposición puede ser entendida como lo dice el señor Procurador,
quien estima que constituye un mecanismo de fomento para que el sector
asegurador se preste a asegurar los variados programas de impulso a la
infraestructura estratégica de transporte contenidos en la Ley del Plan.
No obstante, como en el caso de otras
disposiciones anteriormente examinadas, la nueva exención no está directamente
vinculada al logro del propósito de ampliar la infraestructura estratégica de
transporte. Del beneficio tributario aludido no se obtiene como consecuencia
inmediata que las aseguradoras se presten a otorgar las pólizas, para lo cual
mantienen libertad contractual, ni menos aun que se consiga la ampliación de la
mencionada infraestructura nacional. En tal virtud no existe una relación de
conexidad directa e inmediata, exigida para que se satisfaga el requerimento de
unidad de materia. La norma es inconstitucional.
- El artículo 128 deroga la expresión “salvo
que sean cubiertos por otro ente asegurador en salud” del parágrafo primero
(1º) del artículo 21 de la Ley 418 de 1997, prorrogada por la Ley 782 del 23 de
diciembre de 2002. La derogación introduce una modificación a las reglas que
determinan las condiciones para que se cancelen con cargo al FOSYGA las
urgencias generadas por riesgos catastróficos y accidentes de tránsito de los
afiliados al sistema general de seguridad social en salud, facilitando que el
cubrimiento de estas urgencias se atienda con cargo a dicho Fondo.
Aunque podría pensarse que la norma tiene
una relación temática con el sub proyecto denominado “Ampliación y
mejoramiento de la protección y la seguridad social”,  la Corte juzga que
esa relación es mediata y eventual, pues de la referida derogatoria no se
obtiene el aludido propósito, siendo necesario la concurrencia de otras
condiciones adicionales. La disposición será retirada del ordenamiento.
- El artículo 129 define que la actividad
portuaria se realizará en condiciones de libre competencia y que sólo por
graves motivos relacionados con el orden público y el control aduanero el
Presidente de la República debidamente motivado podrá restringir temporalmente
el movimiento de carga por ciertos puertos; aunque podría estimarse que la
norma sería útil para el logro programa “Impulso a la infraestructura
estratégica de transporte” que incluye un “énfasis en el fortalecimiento
de esquemas de participación privada...”. La Corte estima que nuevamente la
relación de conexidad no es directa, pues la infraestructura, esto es las obras
materiales destinadas al mejoramiento del transporte, no se ven fortalecidas
por el sólo hecho de que la actividad portuaria se lleve a cabo en condiciones
de libre competencia. La disposición resulta inconstitucional.
- Los artículos 130 a 132 constituyen un
bloque de normas que fueron introducidos por la plenaria del Senado durante el
segundo debate parlamentario surtido en esa cámara legislativa. Los cuatro
artículos tocan con el tema de servicios públicos domiciliarios: el 130 se
refiere a la eventual liquidación de las Empresas Municipales de Cali, caso
para el cual se autoriza la creación de una nueva empresa industrial y
comercial del Estado para la prestación de los servicios públicos domiciliarios
de telecomunicaciones, acueducto y alcantarillado y energía eléctrica en esa
ciudad. El 131 modifica el artículo 151 de la Ley 142 de 1994, relativo al
contrato de condiciones uniformes bajo el cual se prestan los servicios
públicos domiciliarios, modificación que pretende facilitar la adquisición de
acciones o partes de interés social en las empresas oficiales, mixtas o
privadas por parte del usuario o suscriptor, o su participación en fondos de
capitalización social que se constituyan para la prestación de los servicios
públicos de los cuales son beneficiarios. Finalmente, el 132 faculta a la Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios para constituir un fondo empresarial
destinado a apoyar a las empresas que lo constituyan, durante el proceso de
liquidación ordenado por la misma Superintendencia.
Como puede apreciarse, se trata de un paquete
normativo cuyo propósito fundamental es asegurar la continuidad en la
prestación de los servicios públicos domiciliarios a cargo de empresas que se
encuentran en proceso o en riesgo de liquidación. Al respecto debe observarse
que, desde el proyecto inicial presentado por el Gobierno al Congreso, el Plan
de Desarrollo Económico incluía, dentro del programa de “Crecimiento económico
sostenible y generación de empleo”, un subprograma denominado “Servicios
públicos domiciliarios”, en el cual dentro de las metas se incluían las de (i) fomentar
la participación de los usuarios en el capital de las empresas a través de
fondos de capitalización social; (ii) consolidar los marcos regulatorios; y
(iii) establecer medidas para aminorar la crisis en ciertos casos. Así, no
parece extraña al asunto que se venía tratando en las comisiones y que llegó a
las plenarias la inclusión de los actuales artículos 130 a 132, que claramente
pretenden objetivos coherentes con los de los aludidos programas. En tal
virtud, estas normas no desconocen el principio de unidad de materia, pues
claramente se refieren a un tema que había sido tratado por las comisiones
conjuntas que surtieron el primer debate.
No sucede lo mismo con el artículo 133 que contiene
normas que regulan el proceso de liquidación de las empresas de servicios
públicos domiciliarios y que se encaminan a garantizar la continuidad en la
prestación del servicio durante la toma de posición para liquidación. Al
respecto la Corte observa que el artículo 61 de la Ley 142 de 1994 consagra el
procedimiento para la liquidación de empresas de servicios públicos
domiciliarios, en orden a garantizar la continuidad en la prestación del
servicio. Ahora bien, si el legislador consideraba que debía modificarse este
último procedimiento, no era la Ley del Plan el medio idóneo para hacerlo, pues
ésta no pude convertirse en un mecanismo para solucionar los vacíos existentes
en la legislación. En tal virtud, la norma será retirada del ordenamiento.
Examen de los cargos aducidos por razones
de fondo
18. Por vicios de fondo fueron acusados los
artículos 15 y 53 de la Ley 812 de 2003.
Examen material del artículo 15:
El artículo 15 consagra un mecanismo para
la ejecución del Plan que permite a la  Superintendencia de Servicios Públicos
ordenar la escisión de las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios bajo
toma de posesión para administrar o liquidar, en unidades o empresas
independientes, autónomas y separadas. El actor no pone objeciones a las
facultades de la Superintendencia referentes a la toma de posesión para
administración o liquidación, pero en cuanto a las atribuciones que le son
conferidas para escindir las entidades que han sido objeto de
estas medidas estima que la disposición (i) desconoce el artículo 379 superior,
pues de esta disposición constitucional se desprende que a las
superintendencias no les compete llevar a cabo este tipo de escisiones, sino
exclusivamente ejercer funciones de inspección, vigilancia y control; (ii)
además, como el artículo no establece los casos en que procede la escisión,
autoriza al presidente para ejercer en forma permanente funciones que sólo
competen al legislador. Pasa la Corte a estudiar estos dos cargos.
Las facultades administrativas de
inspección y vigilancia de las entidades prestadoras de servicios públicos
domiciliarios.
19. De conformidad con lo establecido por
la jurisprudencia constitucional, la adecuada prestación de los servicios
públicos esenciales[67]
compromete la satisfacción de ciertos derechos fundamentales, del bienestar
general y del mantenimiento de la calidad de vida de la población, y en tal
virtud constituye un fin esencial del Estado. Por ello, a él corresponde
garantizar su prestación regular, continua y eficiente, ya sea directamente o a
través de los particulares, reservándose en todo caso la competencia para
regular, controlar, inspeccionar y vigilar su adecuada prestación (C.P Art.
365).  Para esos últimos efectos, el numeral 22 del artículo 189 de la
Constitución Política atribuye al Presidente de la República la función de "(e)jercer
la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos ". Ahora
bien, para el ejercicio de esta función el Presidente no es autónomo, pues, de
conformidad con lo preceptuado por el numeral 8° del artículo 150 ibidem,
corresponde al legislador precisar el contenido de tales atribuciones. En este
sentido, la Corte ha dicho:
“Ahora bien, como se infiere de
distintos mandatos constitucionales, las funciones de inspección, control y
vigilancia asignadas al Presidente de la República, deben ser desarrolladas con
la anuencia y participación del órgano legislativo a quien le corresponde
definir el fundamento jurídico de su ejercicio. En efecto, según lo preceptuado
en el numeral 8º del artículo 150 Superior, al Congreso le compete "Expedir
las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las
funciones de inspección y vigilancia que le señale la Constitución." En
el caso específico de los servicios públicos, también el numeral 23 de la norma
antes citada, le asigna al legislador la función de ."Expedir las leyes
que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los
servicios públicos ", al tiempo que el inciso segundo del articulo 365
ibidem señala que éstos "estarán sometidos al régimen jurídico que fije
le ley.”
“Bajo estas condiciones, ha de considerarse
que el Congreso es el organismo encargado de fijar las directrices que
gobiernan las funciones de inspección, vigilancia y control de los servicios
públicos, y que el Presidente es la autoridad llamada a desarrollarlas y
ejecutarlas. Sobre esto último, en cuanto el ejercicio de tales funciones es
ante todo de carácter administrativo, puede sostenerse que el Presidente de la
República obra y actúa como suprema autoridad administrativa, circunstancia que
a su vez habilita al Congreso para disponer la desconcentración y prever la
delegación de tales actividades, mediante la creación de instituciones especializadas
que, bajo la dirección y orientación del Gobierno, ejecuten las labores de
vigilancia y control.” [68]
Se tiene entonces que las funciones de inspección,
control y vigilancia asignadas al Presidente de la República deben ser
determinadas en la ley y que, por tratarse de funciones que el presidente
ejerce como suprema autoridad administrativa, el Congreso puede disponer la
desconcentración[69]
y prever la delegación[70]
de las mismas en cabeza de instituciones especializadas, como lo son las
superintendencias, previsión esta última que en efecto hace en el artículo 13
de la Ley 489 de 1998[71].
En cumplimiento de todo lo anterior, el legislador
goza de un amplio margen de configuración, que se ve reforzado por la
atribución constitucional de determinar la estructura de la administración
pública nacional y, dentro de ese contexto, puede disponer la desconcentración
en organismos técnicos y especializados, como lo son las superintendencias,  de
aquellas funciones de inspección, vigilancia y control de los servicios
públicos que la Constitución Política le asigna al Presidente de la República.
Ahora bien, la intervención del Estado en la
prestación de los servicios públicos domiciliarios ha sido regulada mediante la
Ley 142 de 1994. Dicha ley define los objetivos de esa intervención y entre
ellos destaca la Corte los de “garantizar la calidad del bien objeto del
servicio público y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la
calidad de vida de los usuarios” así como la “prestación continua
e interrumpida, sin excepción alguna, salvo cuando existan razones de fuerza
mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que así lo exijan.”[72]. De
igual manera la citada Ley indica que el Presidente de la República ejercerá el
control, la inspección y vigilancia de las entidades que presten los servicios
públicos domiciliarios, por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios y, en especial, del Superintendente y sus delegados.
Dentro de las facultades que la Ley 142 de 1994
confiere a la Superintendencia de Servicios Públicos a fin de garantizar, entre
otros, los aludidos objetivos, se encuentra la referente a la toma de posesión
de las empresas de servicios públicos domiciliarios, en los casos y con los
propósitos que define la misma ley en su Capítulo IV.[73] Dentro del contexto de
la anterior regulación, la norma bajo examen persigue un objetivo primordial,
coincidente con el de la ley en que se inserta, es que la Superintendencia
tenga herramientas para evitar la suspensión en la prestación de un servicio
público esencial, en aquellas circunstancias en que tal prestación continua e
interrumpida y en condiciones de calidad no se encuentre asegurada. Por lo
tanto, la facultad conferida para ordenar la escisión de  empresas prestadoras
de servicios públicos está circunscrita a aquellos casos en que las mismas han
sido objeto de toma de posesión, y la finalidad misma de la orden de escisión
no puede ser otra que la general de la intervención estatal y de la misma toma
de posesión, cual es el asegurar la prestación continua e interrumpida del
servicio en condiciones de calidad.  Vista así, la facultad de ordenar la
escisión se inscribiría como un complemento de las facultades de inspección
vigilancia y control, y no como una facultad distinta y autónoma.
De lo que hasta ahora se ha dicho debe destacarse que
las funciones de inspección vigilancia y control sobre las entidades
prestadoras de servicios públicos son funciones eminentemente
administrativas del Presidente de la República, que deben cumplirse de
conformidad con la ley, y que dentro de ellas el legislador ha reconocido la
facultad de tomar posesión de tales entidades en ciertos casos, pudiendo
ordenar entonces su escisión a fin de garantizar la continuidad en la
prestación de los servicios públicos domiciliarios, prestación asociada a la
satisfacción de necesidades básicas de la población.
No obstante, observa la Corte que de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley 142 de 1994, las
empresas de servicios públicos son sociedades por acciones o empresas
comerciales e industriales del Estado. Esta circunstancia hace que las
aludidas facultades administrativas relativas a la orden de escisión proferida
dentro de la situación de toma de posesión no puedan ir más allá, es decir que
a la Superintendencia no le puedan ser reconocida la facultad de crear, a
partir de la orden de escisión que ha impartido, nuevas unidades o empresas
independientes, autónomas y separadas.  Por lo tanto, considera que la
facultad de ordenar la escisión puede considerarse inscrita dentro del catálogo
de funciones administrativas de inspección y vigilancia dentro de las
circunstancias de toma de posesión, pero que la subsiguiente creación de
entidades a partir de esta orden rebasa el ámbito propio de dicha actividad
administrativa. Pasa la corte a explicar esta aseveración.
Limitaciones constitucionales a las facultades
permanentes de crear por vía administrativa entidades públicas o privadas a
partir de la escisión decretada dentro de la situación de toma de posesión.
20. Como se dijo, entra ahora la Corte a
estudiar si la Constitución fija restricciones en relación con la facultad que
el legislador ha otorgado a la Superintendencia de Servicios Públicos para
ordenar la escisión de las empresas por ella vigiladas que se encuentren bajo
toma de posesión para administrar o liquidar, en nuevas unidades o empresas
independientes, autónomas y separadas,
Al parecer de la Corte, de la Constitución
sí emanan ciertas restricciones al respecto: (i) Una primera proviene del hecho
de que la facultad de crear entidades públicas del orden nacional a partir de
la escisión de otras preexistentes no corresponde al ejercicio de funciones
administrativas sino legislativas, por lo cual para esos efectos no es
posible conceder autorizaciones permanentes a entidades pertenecientes a la
rama ejecutiva, como lo hace el artículo 15 ahora bajo examen. (iii) Otra
adicional se deriva de lo prescrito por los artículos 300 y 313 superiores,
conforme a los cuales corresponde a las asambleas departamentales y concejos
municipales crear empresas comerciales o industriales o sociedades de economía
mixta de esos ordenes territoriales. Como la Superintendencia no puede ser
revestida en forma permanente de una atribución que constitucionalmente
competen a  las corporaciones públicas territoriales, no es posible autorizarla
para crear a partir de la escisión entidades administrativas de esos niveles.
(iii) Y finalmente existe una tercera restricción, aplicable en el caso en que
la entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios sea una sociedad por
acciones de capital íntegramente privado, que se deriva de la libertad de
asociación constitucionalmente reconocida por el artículo 38 de la Carta, que
impide el Estado imponer a los particulares formas asociativas determinadas en
casos particulares y concretos. Estas tres categorías de restricciones impiden
al legislador autorizar a las autoridades administrativas de manera general y
permanente, en este caso a la Superintendencia de Servicios Públicos, el llevar
a efecto la escisión de entidades prestadoras de servicio públicos
domiciliarios, aun cuando hayan sido objeto de toma de posesión para
administración o liquidación. Pasa la Corte a explicar en detalle el fundamento
de estas restricciones.
a. La necesidad de creación legal de entidades
administrativas del orden nacional a partir de la escisión de otras de la misma
especie.
21.  De
conformidad con lo prescrito por el numeral 7° del artículo 150 superior,
corresponde al Congreso de la República  determinar la estructura de la
administración nacional y “crear, suprimir o fusionar” ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
otras entidades del orden nacional, así como crear o autorizar la constitución
de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía
mixta. Correlativamente, los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución autorizan al Presidente de la República para “suprimir o
fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con
la ley” (artículo 15), y para “modificar la estructura de los
Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos
administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales
que defina la ley” (artículo 16).
Hace ver la Corte lo siguiente: las
atribuciones de suprimir o fusionar entidades se reconocen tanto al Congreso
como al Presidente, pero a este último “de conformidad con la ley”. También
las atribuciones ejecutivas de modificar la estructura de entidades nacionales
(reestructurar) deben llevarse a cabo “con sujeción a los principios y
reglas generales que defina la ley”. La atribución de “crear” entidades
nacionales o “autorizar su creación” se reserva al Congreso. Finalmente,
debe observarse que ninguna de estas normas constitucionales se refiere de
manera expresa a la facultad de escindir entidades administrativas del orden
nacional.
En relación concreta con la facultad de
escindir entidades administrativas del orden nacional, la Corte en la Sentencia
C-792 de 1999[74]
abordó el tema de la naturaleza de la operación y de las facultades del
legislativo y del ejecutivo en la materia. Al respecto entendió que la creación
de entidades del orden nacional a partir de la escisión de otras anteriores se
reservaba a la exclusiva competencia del legislador. En efecto, al examinar la
constitucionalidad del artículo 53 de la Ley 489 de 1998, que autorizaba
permanentemente al Presidente de la República para crear cierta clase de
entidades del orden nacional a partir de la  escisión de otras existentes, la
Corte concluyó que sólo mediante ley podía llevarse a cabo dicha operación. Al
respecto indicó lo siguiente:
“En el artículo 53, el Congreso  facultó al
Presidente de la República a crear empresas industriales y comerciales del
Estado y sociedades de economía mixta, por la vía de la escisión de las
existentes, lo cual es a todas luces contrario al numeral 7º. del artículo
150 de Carta Política, conforme al cual,  corresponde al Congreso, por medio de
ley, ejercer la función de “crear o autorizar la constitución de empresas
industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta”.”(Negrillas
fuera del original)
Como puede verse, la Corte consideró
entonces que la creación de entidades del orden nacional “a partir de la
escisión de las existentes” correspondía exclusivamente al Congreso mediante
ley, por lo cual no era posible autorizar de manera permanente al Presidente
para que lo hiciera.
No obstante,
dado que la creación de entidades del orden nacional no es competencia
legislativa de aquellas que no pueden ser objeto de delegación en el Ejecutivo
mediante la atribución de facultades extraordinarias al Presidente de la
República, pues no está incluida dentro de aquellos asuntos a que se refiere el
numeral 10° del artículo 150 de la Carta, en reciente pronunciamiento la Corte
sostuvo que el Congreso podía revestir pro tempore de precisas
atribuciones legislativas al Presidente de la República para llevar a cabo la
escisión de entidades administrativas del orden nacional. En efecto, en la
Sentencia C-121 de 2004[75],
al examinar la constitucionalidad del literal d) del artículo 16 de la Ley 790
de 2002, mediante el cual se concedían facultades extraordinarias al Presidente
para escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados
o autorizados por la ley, la Corte, para declarar la constitucionalidad de la
norma, sostuvo lo siguiente:
“... manifiestan los demandantes que según
lo dispuesto por el artículo 150, numeral 7 de la Constitución, al Congreso de
la República le corresponde en forma privativa la determinación de la
estructura de la administración nacional, y crear, suprimir, fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y
estructura orgánica, razón por la cual el Congreso no podía desprenderse de esa
atribución, para autorizar al jefe del Ejecutivo para “Escindir entidades u
organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la
ley”, como lo establece el literal d) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002.
“Sobre el particular es importante recordar
que el Constituyente señaló expresamente las materias que no podían ser objeto
de habilitación legislativa y, por ello, salvo lo que la misma disposición
superior consagra en relación con las materias indelegables, el legislador
puede determinar cuáles materias atribuye en forma transitoria al Presidente de
la República, para que éste en ejercicio de dicha atribución dicte normas con
fuerza de ley.
“...
“Si bien el numeral 7 del artículo 150 del
ordenamiento superior, no se refiere expresamente a la figura de la escisión,
como lo afirman los demandantes, ella se deriva de la atribución del Congreso
de la República para determinar la estructura de la administración nacional,
pues, según lo define el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española,
escindir significa “cortar, dividir, separar”, y en ese orden una entidad u
organismo del orden nacional puede ser objeto de división o separación con el
objeto de lograr más eficiencia en la prestación del servicio, lo cual encaja
perfectamente dentro de la facultad del Congreso de determinar la estructura de
la administración nacional y, constitucionalmente no existía impedimento
alguno para  que esa facultad fuera trasladada temporalmente al Presidente de
la República.”
En conclusión, la  creación de entidades
administrativas del orden nacional a partir de la escisión de otras anteriores
está reservada al legislador, por lo cual no puede ser objeto de atribución
permanente a autoridades administrativas como las superintendencias, pero sí de
concesión de precisas y temporales facultades extraordinarias al Presidente de
la República. En tal virtud, en cuanto el artículo 15 de la Ley 812 de 2003
faculta permanentemente a la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios para ordenar la escisión de las Empresas de Servicios Públicos
Domiciliarios bajo toma de posesión para administrar o liquidar, en unidades
o empresas independientes, autónomas y separadas, y dentro de esta
categoría se encuentran entidades administrativas del orden nacional
organizadas como empresas comerciales e industriales del Estado o sociedades de
economía mixta, la disposición desconoce la Constitución.
b. La
creación de empresas comerciales e industriales y de sociedades de economía
mixta del orden departamental o municipal a partir de la escisión de otras de
otras preexistentes.
22. Dicen los
artículos 300 y 313 de la Constitución Política lo siguiente:
“ARTICULO 300. Corresponde a las Asambleas
Departamentales, por medio de ordenanzas:
“ ...
7. Determinar la estructura de la
Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de
remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear
los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del
departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.”
“ARTICULO 313. Corresponde a los concejos:
“...
6. Determinar la estructura de la
administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de
remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear,
a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales
o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.
Como puede observarse, los textos
superiores transcritos son claros en atribuir a las asambleas departamentales y
a los concejos municipales la facultad de crear empresas comerciales e
industriales o autorizar la constitución de sociedades de economía mixta del
respectivo nivel territorial. Por lo tanto, forzoso es concluir que, a nivel
territorial, la creación de entidades a partir de la escisión de otras
anteriores es una operación debe ser llevada a cabo por la asambleas o concejos
directamente, según el caso, sin que pueda ser atribuida a la Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios de manera permanente. En tal virtud, la
atribución de esta facultad hecha por el artículo 15 de la Ley 812 de 2003
desconoce a esfera de las competencias autónomas de los departamentos y
municipios, concretamente aquellas a que se refieren los artículos 300 y 313 de
la Carta.
c. La escisión de sociedades por acciones
de capital exclusivamente privado dedicadas a la prestación de servicios
públicos domiciliarios.
23. El artículo 365 Superior prescribe que los
servicios públicos pueden ser prestados por el Estado, por comunidades
organizadas, o por particulares. No obstante, para asegurar el cumplimiento de
las finalidades sociales inherentes a esta prestación, la norma agrega que el Estado mantendrá la regulación, el
control y la vigilancia de dichos servicios.
En cuanto al
alcance que pueda tener la potestad legislativa en materia de regulación de la
prestación de los servicios públicos, la Corte ha hecho ver cómo si bien dicha
potestad es amplia, no es ilimitada, “porque el ejercicio de dicha potestad
debe estar encaminado a la consecución de los fines superiores que establece la
Carta y orientado por los principios constitucionales de eficiencia,
universalidad y solidaridad, entre otros. Por ello, las limitaciones que
establezca el Legislador a derechos como la libertad de asociación, el derecho
a la participación, la libertad de empresa y la libre competencia, deben ser
examinadas a la luz de tales fines y principios.”[76]
En relación concreta con los límites que
puede establecer el legislador al derecho de asociación a la hora de regular la
prestación de servicio públicos, en ocasiones anteriores la Corte ha tenido
ocasión de revisar algunas normas legales que limitaban de alguna manera la
referida libertad. Así por ejemplo, en la Sentencia C-617 de 2002[77] la Corte encontró
ajustada a la constitución el artículo 88 de la Ley 715 de 2001 que establecía
una duración mínima de cinco años para las formas asociativas que prestaran servicios
públicos de salud y educación. Otro tanto sucedió en el caso de la sentencia
C-483 de 1996[78],
en la cual se consideró exequible que el legislador impusiera determinada forma
asociativa a los particulares que se dedicaran a la prestación de servicio
públicos domiciliarios. No obstante, en esas oportunidades se examinaban normas
legales de alcance general y abstracto. En el caso presente la situación es
distinta, pues la Corte estudia una disposición que  - entre otros alcances-
permite a la Superintendencia ordenar la escisión para crear unidades o
empresas independientes, autónomas y separadas a partir de una o más
sociedades por acciones de capital enteramente privado, que han sido objeto de
toma de posesión para liquidación o administración.
A pesar de que la finalidad perseguida con
la referida facultad que se confiere a la Superintendencia es constitucional,
pues no es otra que la de asegurar la continua prestación de los servicios
públicos domiciliarios, finalidad que es la misma de la intervención y
vigilancia estatal y de la toma de posesión, la Corte encuentra que el medio
escogido para obtener este propósito resulta desproporcionado, en cuanto
desconoce el núcleo esencial del derecho de asociación de los particulares,
obligándolos a vincular su capital a empresas nuevas, creadas a partir de la
escisión de las que son objeto de escisión. Efectivamente, estas personas
resultan asociadas y su capital vinculado en la nueva empresa creada, sin haber
tenido oportunidad de manifestar su consentimiento libre, y su participación
accionaría resulta determinada unilateralmente por la autoridad administrativa,
sin su intervención. Todo lo anterior por cuanto el artículo 15 de la Ley 813
de 2003, ahora bajo examen, indica que la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios “podrá ordenar la escisión de las Empresas de
Servicios Públicos Domiciliarios bajo toma de posesión para administrar o
liquidar, en unidades o empresas independientes, autónomas y
separadas.” (Destaca la Corte) Como tales empresas de servicios
públicos pueden se de naturaleza privada[79],
forzoso es concluir que por el camino de la autorización concedida a la
Superintendencia los particulares pueden resultar asociados en nuevas empresas
en condiciones distintas a las de la escindida, sin expresión de su
consentimiento, lo cual, pese a la finalidad constitucional perseguida por el
legislador, a juicio de la Corte restringe desproporcionadamente el derecho de
asociación a que se refiere el artículo 38 de la Carta.
24. Así las cosas la Corte ha encontrado
contrario a la Constitución el que el legislador otorgue a la Superintendencia
de Servicios Públicos domiciliarios facultades para ordenar la escisión  en
unidades o empresas independientes, autónomas y separadas,  de empresas
comerciales o industriales del Estado o de sociedades de economía mixta del
orden nacional departamental o municipal que sean Empresas de Servicios
Públicos domiciliarios. De igual manera ha encontrado inconstitucional la
creación de empresas de servicios públicos domiciliarios a partir de la
escisión de sociedades por acciones de capital privado.
En virtud de lo anterior, la Corte
declarará la  inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 812 de 2003, lo cual no
tiene el alcance de cuestionar las facultades de toma de posesión para
administración o liquidación que otras normas jurídicas conceden al a
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y que no han sido
demandadas en la presente oportunidad.
Examen material del artículo 53.
25. El artículo 53 fue acusado únicamente
por vicios de fondo. Prohíbe la prestación de cualquier plan adicional o
complementario de servicio de salud en forma directa por parte de cualquier
entidad estatal frente a sus propios trabajadores, con excepción de aquellos
que hacen parte de los regímenes de excepción contemplados en la Ley 100 de 1993,
y concede un plazo de dos años a las entidades que los estuvieran prestando,
para dejar de hacerlo.
Como se dijo arriba, el demandante, ciudadano Hernán
Antonio Barrero Bravo, estima que esta disposición viola el numeral 19 literal
f) del artículo 150 de la Constitución[80],
así como el 48 ibidem relativo a la garantía irrenunciable de la
seguridad social,  pues desconoce la diferencia que existe entre el régimen de
los empleados públicos y de los trabajadores oficiales en materia laboral; a
éstos últimos, dado que  el legislador solamente les puede fijar las
prestaciones mínimas, se les reconoce el derecho de celebrar convenciones
colectivas para lograr el mejoramiento de sus condiciones laborales. Dado lo
anterior, considera que el artículo 53 coarta la posibilidad de los
trabajadores oficiales de lograr la mejora de sus condiciones de seguridad
social en salud mediante el ejercicio del derecho de negociación colectiva, al
prohibir a las entidades estatales ofrecer a sus trabajadores planes
adicionales al POS.
Sin entrar a examinar la anterior acusación, la Corte
encuentra que el artículo bajo examen resulta inconstitucional por carecer de
unidad temática pues, como norma instrumental, la disposición carece de
conexidad directa con los propósitos generales del Plan.  En efecto, dentro de
la descripción de los principales programas de inversión de dicho Plan se
encuentra  el denominado “construir equidad social”. Éste alude a que se
“buscará la sostenibilidad financiera del sistema General de Seguridad Social
en Salud y se mejorará el flujo de recursos y la operación del régimen
subsidiado”. Como puede verse, el propósito es mejorar la sostenibilidad
financiera del sistema.
Sin embargo, para ese fin no tiene relevancia el que
se prohíba la prestación de cualquier plan adicional o complementario de
servicio de salud en forma directa por parte de cualquier entidad estatal
frente a sus propios trabajadores. Es decir, esta prohibición no incide en el
mejoramiento financiero del sistema. Por lo cual no existe la conexidad directa
e inmediata y no eventual o mediata exigida para que pueda hablarse de unidad
de materia en la Ley del Plan.  Así las cosas, el artículo 53 será declarado
inexequible.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero: Declarar EXEQUIBLES los artículos  119, 120, 124, y 130 a 132
de la Ley 812 de 2003, únicamente respecto de los cargos formales examinados en
la presente decisión.
Segundo. Declarar INEXEQUIBLES los artículos 15, 53, 79, 115, 123, 126,
128, 129 y 133 de la Ley 812 de 2003.
Tercero: Los efectos de la presente decisión son relativos únicamente a los
cargos examinados en ella.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARAINÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET
Magistrado
ALVARO ECHEVERRI URUBURO
Conjuez
IVAN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-305/04
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivo de incrementar la transparencia y
eficiencia del Estado/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Conexidad
directa e inmediata de disposición que prohíbe prestación de servicios de salud
en forma directa al contribuir con la eficiencia del Estado/PLAN ADICIONAL O
COMPLEMENTARIO DE SALUD-Empresas diseñadas por el legislador para prestar
actividad especializada/PLAN ADICIONAL O COMPLEMENTARIO DE SALUD-Prohibición
de prestación directa por entidad estatal a sus trabajadores (Salvamento
parcial de voto)
DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA EN MATERIA
DE PLAN ADICIONAL O COMPLEMENTARIO DE SALUD-Reconocimiento de servicios siempre que prestación no
fuera asumida directamente por entidad estatal (Salvamento parcial de voto)
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2003-2006-Conexidad
directa e inmediata de prórroga del plazo para enervar disolución de sociedad
con el propósito de lograr crecimiento económico sostenible y generación de
empleo (Salvamento parcial de voto)
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2003-2006-Nueva exención
tributaria al gravamen al movimiento financiero constituye mecanismo de
ejecución de objetivos que no desconoce unidad de materia (Salvamento parcial
de voto)
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2003-2006-Relación
temática directa e inmediata con disposición derogatoria que modifica reglas en
cancelación con cargo al Fosyga (Salvamento parcial de voto)
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2003-2006-Disposición
relativa a actividad portuaria resulta adecuada para la realización de los
programas (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expediente D-4726 y 4730 acumulados
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
15, 53, 79, 115, 119, 120, 123, 124, 126, 128 y 129 a 133 de la Ley 812 de
2003.
Actores: Hernán Antonio Barrero Bravo (Ex. D-4726) y
Javier Uribe Blanco (Ex. D-4730)
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Con el
habitual respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corporación,
salvamos parcialmente el voto en el asunto de la referencia, concretamente
respecto del pronunciamiento efectuado en relación con los artículos 53, 79,
126, 128 y 129 de la Ley 812 de 2003, “por la cual se aprueba el Plan
Nacional de Desarrollo 2003-2006, “hacia un Estado comunitario”. Las
razones de nuestra discrepancia las exponemos de la siguiente manera:
1. En
cuanto al artículo 53:
El artículo 53 fue acusado únicamente por
vicios de fondo. Prohibía la prestación de cualquier plan adicional o
complementario de servicio de salud en forma directa por parte de cualquier
entidad estatal frente a sus propios trabajadores, con excepción de aquellos
que hacen parte de los regímenes de excepción contemplados en la Ley 100 de
1993, y concedía un plazo de dos años a las entidades que los estuvieran
prestando, para dejar de hacerlo.
El demandante, estimaba que esta disposición violaba
el numeral 19 literal f) del artículo 150 de la Constitución[81], así como el 48 ibidem
relativo a la garantía irrenunciable de la seguridad social,  pues desconocería
la diferencia que existe entre el régimen de los empleados públicos y de los
trabajadores oficiales en materia laboral; a éstos últimos, dado que  el
legislador solamente les puede fijar las prestaciones mínimas, se les reconoce
el derecho de celebrar convenciones colectivas para lograr el mejoramiento de
sus condiciones laborales. Dado lo anterior, consideraba el actor que el
artículo 53 coartaba la posibilidad de los trabajadores oficiales de lograr la
mejora de sus condiciones de seguridad social en salud mediante el ejercicio
del derecho de negociación colectiva, al prohibir a las entidades estatales
ofrecer a sus trabajadores planes adicionales al POS.
La Corte no entró a examinar el anterior cargo, pues
considerando que la disposición no cumplía con el requisito de la unidad de
materia, asunto por el cual no había sido demandada la norma, procedió a
declararla inexequible. No obstante, a juicio de los suscritos la unidad
temática si se daba como pasa a demostrarse:
Dentro e los objetivos nacionales y sectoriales de la
acción estatal durante el cuatrienio en curso, el artículo 1° de la Ley 812 de
2003 en su numeral 4° enuncia el relativo a  “Incrementar la transparencia y
eficiencia del Estado”. Evidentemente, de cara a los principios de eficacia, economía
y celeridad que gobiernan la función pública (C.P Art. 209), resulta mejor que
las entidades del Estado cuyo objeto no es la prestación de servicios de salud
y no están autorizadas para ello no dediquen sus recursos y esfuerzos a esa
actividad altamente especializada, sino que la dejen en manos de las referidas
empresas diseñadas por el legislador para ese propósito. Ello directa e
inmediatamente contribuye al logro de la eficiencia del Estado, como que
supone, por ejemplo, que los ministerios, las superintendencias, etc, no se
dediquen a prestar servicios de salud, sino al cumplimiento de sus específicas
funciones constitucionales y legales.
Ahora bien, en cuanto a la acusación contenida en la
demanda, que la Corte no estudió, ella partía de una interpretación inexacta de
la norma. En efecto, la disposición no prohibía la negociación colectiva para
el mejoramiento de las condiciones laborales, concretamente en lo referente a
la posibilidad de que los trabajadores obtuvieran coberturas en materia de
seguridad social adicionales a las contempladas en plan obligatorio.  Su
verdadero alcance era prohibir que las entidades estatales prestaran a sus
propios trabajadores cualquier plan adicional o complementario de salud en
forma directa. Es decir, mediante negociación colectiva podían los
trabajadores oficiales lograr el reconocimiento de estos servicios adicionales,
siempre y cuando su prestación no fuera asumida en forma directa por la entidad
estatal.
Lo anterior no restringía desproporcionadamente el
derecho de negociación colectiva ni la garantía de la seguridad social.  Esta
última garantía, en cuanto a un mínimo cubierto por el POS, se mantenía
asegurada en virtud de la afiliación obligatoria de los trabajadores oficiales
al sistema. Y la posibilidad de obtener planes complementarios no se veía
eliminada, sino tan solo reglamentada respecto de la entidad a través de la
cual se podrían obtener tales planes, lo cual, como limitación, no resultaba
excesivo.  En cambio, la norma permitía la prestación del servicio público de
salud bajo condiciones de eficiencia por parte de las entidades especializadas
autorizadas para ello en los términos de la Ley 100 de 1993.
2. En cuanto al artículo 79:
El artículo 79 fue incluido por la plenaria del
Senado, quien lo aprobó como artículo 92 del proyecto, y contenía la ampliación
en un (1) año del término previsto en el artículo 220 del Código de Comercio,
término que se concede a los socios para enervar la causal de disolución de la
sociedad[82].
Se ubicaba dentro de la Sección Seis, denominada “Sector de Comercio,
Industria, Exportaciones y Turismo”, que forma parte del Capítulo IV sobre
“Mecanismos para la ejecución del Plan”, y por su asunto podía estimarse que
pretendía fortalecer a las sociedades comerciales, dada la importancia que las
mismas tienen como agentes de desarrollo económico y social y fuentes
generadoras de empleo, evitando su pronta disolución en momentos de crisis,
como por ejemplo cuando las pérdidas absorben más del 50% de su capital.
La plenaria del Senado había entendido que se trataba
de una medida proteccionista de las sociedades en crisis, que además resultaba
útil para sus acreedores y trabajadores, pues le daba al ente societario una
oportunidad temporal más amplia de recuperarse antes de su disolución. Al
respecto se dijo durante el debate lo siguiente, que llevó a la aprobación de
la norma, aun en contra de la opinión del Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo[83]:
“...hay que darle a esas empresas la posibilidad de
que puedan sobre llevar las difíciles circunstancias que en un momento pueden
atravesar, no creo que sea bondadosa la acción del Estado de llevar a la
quiebra a las empresas o acelerar su liquidación porque eso es lo que
precisamente ha traído los problemas no solamente con los acreedores sino como
lo dice la Ministra con los problemas de orden laboral...”[84]
En tal virtud,  entendida como un fortalecimiento al
propósito de lograr el crecimiento económico sostenible y la generación de
empleo, propósito definido como un objetivo nacional de la acción estatal desde
la presentación misma del proyecto de ley y mantenido hasta llegar a las
plenarias congresionales, la inclusión de esta disposición bien podía considerarse
directa e inmediatamente pertinente al tema del proyecto de ley del Plan de
Desarrollo, definido y mantenido desde el inicio del trámite legislativo.
3. En cuanto al artículo 126:
El artículo 126 adicionaba el artículo 879
del Estatuto Tributario con una nueva exención tributaria al gravamen al
movimiento financiero[85],
en virtud de la cual los movimientos contables correspondientes a la
compensación derivada de operaciones de reaseguro quedaban exentos de tal
gravamen. La disposición fue introducida por la Cámara de Representantes quien
la aprobó como artículo 145 del proyecto. En cuanto a la conexidad directa e
inmediata de la norma con los programas y subprogramas contenidos desde el
inicio hasta el final del trámite en el proyecto de ley del Plan, y a su
aptitud para llevarlos a efecto, los suscritos coinciden con la opinión del
señor Procurador quien estimaba que el artículo constituía un mecanismo de
fomento para que el sector asegurador se prestara a asegurar los variados
programas de impulso a la infraestructura estratégica de transporte contenidos
en la Ley del Plan, tales como los relativos a transporte masivo en las
principales ciudades del país, la construcción de la ALO mediante el sistema de
concesión en Bogotá, la rehabilitación de la vía férrea, entre otros; programas
todos estos que implican grandes obras cuya ejecución a través de la
contratación pública requiere pólizas de garantía,  y que desde el inicio del
trámite en el Congreso figuraban en el proyecto que presentó el Gobierno, bajo
el acápite “Impulso a la infraestructura estratégica de Transporte”,
como subprograma del más general de “Crecimiento Económico sostenible y
Generación de Empleo.” En tal virtud, se trataba de un mecanismo más de
ejecución de esos objetivos, instrumento normativo que no desconocía el
principio de unidad de materia sino que era una concreción o asunto puntual
referente a un tema más amplio que venía siendo tratado desde el inicio en el
debate parlamentario, tema abordado por ambas plenarias.
4. En cuanto al artículo 128
- El artículo 128 derogaba la expresión “salvo que
sean cubiertos por otro ente asegurador en salud” del parágrafo primero
(1º) del artículo 21 de la Ley 418 de 1997, prorrogada por la Ley 782 del 23 de
diciembre de 2002. Había sido introducido por la plenaria de la Cámara, y
correspondía al artículo 147 del proyecto aprobado por esta Corporación. Sin
entrar analizar el contenido normativo de esta disposición, los suscritos
destacan que tal derogación introducía una modificación a las reglas que
determinan las condiciones para que se cancelen con cargo al FOSYGA las
urgencias generadas por riesgos catastróficos y accidentes de tránsito de los
afiliados al sistema general de seguridad social en salud; el cambio tenía el
alcance de modificar las condiciones de equilibrio financiero del sistema, pues
facilitaba que el cubrimiento de estas urgencias se atendiera con cargo a dicho
Fondo;  en tal virtud, tenía una relación temática directa e inmediata con el
sub proyecto denominado “Ampliación y mejoramiento de la protección y la
seguridad social”, que desde el inicio del trámite hasta su arribo a ambas
plenarias se encontraba incluido en el proyecto gubernamental.
5. En cuanto al artículo 129:
El artículo 129 definía que la actividad
portuaria se realizaría en condiciones de libre competencia y que sólo por
graves motivos relacionados con el orden público y el control aduanero el
Presidente de la República debidamente motivado podría restringir temporalmente
el movimiento de carga por ciertos puertos; fue introducido por la plenaria de
la Cámara durante el segundo debate, quien lo aprobó como artículo 148 del
proyecto y también fue aprobado por la plenaria del Senado en calidad de
“artículo nuevo”.[86]
Al parecer de los suscritos, esta disposición resultaba adecuada como
instrumento para la realización de los programas del Plan de Desarrollo, y en
tal virtud no desconocía el principio de unidad de materia. En efecto, desde el
inicio del trámite, el proyecto de ley incluía como Programa de Inversión el
denominado “Crecimiento económico sostenible y generación de empleo”, y
dentro de él el subprograma “Impulso a la infraestructura estratégica de
transporte”. Este subprograma contempla el “énfasis en el
fortalecimiento de esquemas de participación privada...”. Así las cosas, no
resultaba extraño que, para los mencionados propósitos, se previera que la
actividad portuaria se realizaría en condiciones de libre competencia y que
sólo por motivos de orden público o control aduanero se restrinja el movimiento
de los puertos. Se trataba de un artículo nuevo que recogía un asunto puntual,
referente directamente a un tema que venía siendo considerado desde el inicio,
cual era el de fortalecer esquemas de participación privada en la
infraestructura estratégica de transporte.
En los
anteriores términos dejamos consignadas las razones por las cuales nos
apartamos de la decisión mayoritaria, en lo relativo a la constitucionalidad de
las disposiciones mencionadas.
Fecha ut supra,
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET
Magistrado
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS ALFREDO BELTRÁN SIERRA Y JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-305 DE 30 DE MARZO DE 2004.
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conformación (Salvamento parcial de voto)
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Trascendencia (Salvamento parcial de voto)
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Marco jurídico de su contenido/LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No contiene legislación sobre todas las
materias que al Congreso corresponde/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance
de la prelación sobre las demás leyes (Salvamento parcial de voto)
Tal
prelación, sin embargo, no significa en modo alguno que la ley mediante la cual
se adopta el Plan Nacional de Desarrollo para un cuatrienio presidencial pueda
contener en sus normas legislación sobre todas las materias que al Congreso
corresponden en el ejercicio de su función legislativa, pues su objeto, es
decir el marco jurídico de su contenido fue expresamente señalado por el propio
Constituyente en el artículo 339 de la Carta. La prelación sobre las demás
leyes a que se refiere el artículo 341 de la Constitución queda circunscrita
por ministerio de la misma a los ”mecanismos idóneos para su ejecución”, sin
que sea necesario expedir leyes posteriores para ese preciso efecto. De tal
suerte que, no es que el legislador hubiere autorizado la inclusión en la ley
aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo de cualquier materia que pueda ser
objeto de la legislación. El ámbito amplio sí, pero circunscrito al contenido
mismo que al Plan Nacional de Desarrollo le señala el artículo 339 de la Carta,
se explica en razón de la naturaleza de los planes de desarrollo que en su
parte general no se expresan como mandatos sino más bien como recomendaciones
de propósitos y objetivos a alcanzar en el largo plazo y a señalar las metas y
prioridades de la acción estatal a mediano plazo.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Sujeción a ley orgánica (Salvamento
parcial de voto)
PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS-Modificaciones siempre que mantenga el
equilibrio financiero y se obtenga aprobación por el Gobierno (Salvamento
parcial de voto)
PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS-Aprobación por la otra cámara si
modificaciones se introducen por Congreso en desarrollo de sesiones plenarias
(Salvamento parcial de voto)
PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Normas
introducidas en sesiones plenarias no forman parte (Salvamento parcial de voto)
PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Disposiciones
que no lo modifican (Salvamento parcial de voto)
PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS EN LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Disposiciones
que no se ajustaron en su expedición a la ley orgánica respectiva (Salvamento
parcial de voto)
Los suscritos magistrados, con el respeto
acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, salvamos
parcialmente nuestro voto en relación con lo resuelto en la Sentencia C-305 de
30 de marzo de 2004, por las razones que a continuación se expresan:
1.
En la Sentencia
mencionada se declaró por la Corte la inexequilidad de los artículos 15, 53,
79, 115, 123, 126, 128, 129 y 133 de la Ley 812 de 2003, “por la cual se
aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 ´hacia un Estado Comunitario´”,
así como la exequibilidad de los artículos 119, 120, 124 y 130 a 132 de la Ley
812 de 2003, estos “únicamente respecto de los cargos formales
examinados” en el fallo aludido.
2.
Nuestra discrepancia en
relación con la parte resolutiva de la Sentencia C-305 de 30 de marzo de 2004,
se contrae a la declaración de exequibilidad de las normas ya mencionadas, pues
votamos favorablemente la inexequibilidad de las demás.
3.
En relación con el Plan
Nacional de Desarrollo, a nuestro juicio ha de precisarse que:
3.1. Por expreso mandato del artículo 339 de la Carta,
se encuentra conformado por una parte general y el Plan Nacional de Inversiones
de las Entidad Públicas del Orden Nacional.  En la primera parte, se deben
señalar por el legislador las metas y prioridades de la acción estatal a mediano
plazo y las estrategias y orientaciones que deberán guiar la política económica
social y ambiental que será adoptada por el Gobierno.  En la segunda parte del
Plan de Desarrollo, se deberán especificar los presupuestos plurianuales de los
programas y proyectos principales objeto de la inversión pública nacional, así
como la especificación de los recursos financieros que para su ejecución se
requieran.
3.2. Es tal la trascendencia que al Plan Nacional de
Desarrollo se le asigna por la Constitución Política, que el artículo 341 de la
Carta señala de manera expresa que será expedido mediante ley cuyos mandatos “constituirán
mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de
la expedición de leyes posteriores”, sobre las cuales tiene prelación la
ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo.
Tal prelación, sin embargo, no significa en modo
alguno que la ley mediante la cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo
para un cuatrienio presidencial pueda contener en sus normas legislación sobre
todas las materias que al Congreso corresponden en el ejercicio de su función
legislativa, pues su objeto, es decir el marco jurídico de su contenido fue
expresamente señalado por el propio Constituyente en el artículo 339 de la
Carta, como ya se dijo.  La prelación sobre las demás leyes a que se refiere el
artículo 341 de la Constitución queda circunscrita por ministerio de la misma a
los ”mecanismos idóneos para su ejecución”, sin que sea necesario
expedir leyes posteriores para ese preciso efecto.  De tal suerte que, no es
que el legislador hubiere autorizado la inclusión en la ley aprobatoria del
Plan Nacional de Desarrollo de cualquier materia que pueda ser objeto de la
legislación, pues eso sería tanto como reducir las funciones que el artículo
150 atribuye al Congreso de la República en 25 numerales, al tercero de ellos,
como si los demás no existieran.  El ámbito amplio sí, pero circunscrito al
contenido mismo que al Plan Nacional de Desarrollo le señala el artículo 339 de
la Carta, se explica en razón de la naturaleza de los planes de desarrollo que
en su parte general no se expresan como mandatos sino más bien como
recomendaciones de propósitos y objetivos a alcanzar en el largo plazo y a
señalar las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo.  Por
ello, como lo dijo la Corte en Sentencia C-478 de 6 de agosto de 1992, se hace
necesario “darle a la ley del plan una posibilidad de ser ejecutada
inmediatamente”, sin necesidad de expedir nuevas leyes instrumentales para
ese cometido.
3.3.
La extraordinaria
importancia que al Plan Nacional de Desarrollo se le asigna por la
Constitución, explica que el artículo 151 de la Carta señale que el Congreso
deba dictar una ley orgánica a la cual se sujetará luego en el ejercicio de la
actividad legislativa cuando expida el Plan General de Desarrollo.
Precisamente en armonía con la norma constitucional
acabada de mencionar, el artículo 342 de la Carta preceptúa que la ley orgánica
conforme a la cual deberá ser expedida la ley aprobatoria del Plan Nacional de
Desarrollo, “reglamentaría todo lo relacionado con los procedimientos de
elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los
mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los
presupuestos oficiales”.
3.4.
Conforme a los
preceptos constitucionales acabados de citar, el Congreso de la República
expidió la Ley 152 de 1994, “por la cual se establece la ley orgánica del
Plan de Desarrollo”, a la cual debe ceñirse de manera estricta el
legislador para la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo que se adoptó para
el período 2003-2006 mediante la Ley 812 de 2003.
Ello significa que conforme al artículo 22 de la Ley
152 de 1994 el Congreso se encuentra facultado para introducirle modificaciones
al Plan de Inversiones Públicas contenido en la segunda parte del Plan Nacional
de Desarrollo, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero y se
obtenga la aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del
Ministro de Hacienda y Crédito Público.
De la misma manera y por expreso mandato del citado
artículo 22 de la Ley 152 de 1994 si esas modificaciones al Plan de Inversiones
Públicas se introducen por el Congreso en desarrollo de las sesiones plenarias
de cada una de las Cámaras, será indispensable su aprobación por la otra
Cámara.
3.5. Se observa por los suscritos magistrados que los
artículos 119, 120, 124 y 130 a 132 de la Ley 812 de 2003, no se refieren al
Plan de Inversiones Públicas contenido en la segunda parte del Plan Nacional de
Desarrollo adoptado por la Ley 812 de 2003.  Estas normas, introducidas durante
el trámite de dicha ley en las sesiones plenarias de las Cámaras legislativas,
como puede apreciarse por su propio contenido, no forman parte del Plan de
Inversiones Públicas del Plan Nacional de Desarrollo y, en consecuencia, no
puede invocarse para su inclusión en este último el artículo 22 de la Ley 152
de 1994.  Para demostrar esta afirmación, ha de tenerse en cuenta que:
-  El artículo 119 de la ley acusada establece que los
directores de las Subsedes de la Corporación Autónoma Regional del Sur de la
Amazonia tendrán autonomía técnica, administrativa y financiera y además
preceptúa que para su nombramiento habrá de presentarse por el respectivo
gobernador una terna al Director General de la Corporación, quien proveerá el
cargo dentro de los diez (10) días siguientes a su presentación.  Nada de esto
tiene relación alguna con el Plan de Inversiones Públicas contenido en el Plan
Nacional de Desarrollo.
-
El artículo 120 de la
citada ley preceptúa que el Departamento del Meta dejará de hacer parte de
Corporinoquia y quedará bajo la jurisdicción de la Corporación para el
Desarrollo Sostenible de la Macarena, y, además, preceptúa la forma en que
habrá de realizarse el nombramiento de los directores de las Subsedes de
Corpoamazonia, quienes tendrán autonomía, técnica, administrativa y
financiera.  Esta norma, al igual que la anterior, no introduce ninguna
modificación al Plan de Inversiones Públicas.
-
El artículo 124 de la
ley objeto de estudio dispone que el Gobierno “reglamentará sobre los programas
del régimen subsidiado en salud objeto de liquidación”, atribución esta que,
como se observa, en nada se ocupa de introducir tampoco modificación alguna al
Plan de Inversiones Públicas.
-
El artículo 130 de la
Ley 812 de 2003 autoriza la creación en la ciudad de Cali de una nueva empresa
industrial y comercial del Estado para la prestación de los servicios públicos
domiciliarios de acueducto y alcantarillado, telecomunicaciones y energía
eléctrica de que trata la Ley 142 de 1994 y normas concordantes, para el
“evento en que se llegare a liquidar empresas municipales de Cali, Emcali EICE
ESP.  Esta autorización para el evento en que llegue a ocurrir la liquidación
de tal empresa, no es, desde luego, una modificación al Plan de Inversiones
Públicas señalado en el Plan Nacional de Desarrollo.
-
El artículo 131 de la
misma ley, subroga el texto del artículo 1151 de la Ley 141 de 1994, para
autorizar la inclusión de algunas cláusulas en el contrato de condiciones
uniformes, tendientes a conferir al suscriptor o al usuario de servicios
públicos la posibilidad de adquirir acciones o partes de interés social en las
empresas oficiales, mixtas o privadas, así como a participar en los fondos de
capitalización social que se constituyan para la prestación de servicios
públicos.  Esta norma, como se ve, modifica la Ley 142 de 1994 .  Pero nada
dice sobre el Plan de Inversiones Públicas contemplado en el Plan Nacional de
Desarrollo.
-
El artículo 132 de la
ley acusada autoriza a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
para constituir un fondo empresarial, como patrimonio autónomo administrado por
la FEN, o por la entidad que haga sus veces, o por una entidad fiduciaria.
Además, establece algunas regulaciones para el funcionamiento de dicho fondo.
Pero ello, como es obvio, no le introduce ninguna modificación al Plan de
Inversiones Públicas previstas en el Plan Nacional de Desarrollo.
Como puede apreciarse, los artículos 119, 120, 124 y
130 a 132 de la Ley 812 de 2003, tienen algo en común:  ninguno de ellos
modifica el Plan de Inversiones Públicas que estableció la Ley 812 de 2003, “por
la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado
Comunitario”.  En consecuencia, no puede invocarse para sostener la
constitucionalidad de tales normas que se encuentran dentro del supuesto
contemplado por el artículo 22 de la Ley 152 de 1994, orgánica del Plan de
Desarrollo;  y, siendo ello así, es clara entonces la violación del artículo
151 de la Constitución Política por cuanto los artículos acusados no se
ajustaron para su expedición a la ley orgánica respectiva que regula la
aprobación del Plan Nacional de Desarrollo y, tampoco se le dio cumplimiento
entonces al artículo 342 de la Carta.
Así las cosas, para los suscritos magistrados debería
haberse declarado la inexequibilidad de los artículos que se declararon
exequibles en el numeral 1º de la parte resolutiva de la Sentencia C-305 de 30
de marzo de 2004.  No lo hizo así la Corte por razones que respetamos pero de
las cuales diferimos según se deja expuesto.  Por ello, salvamos entonces
nuestro voto.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencia
C-305/04
CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para declarar
inexequibilidad por cuanto el cargo no fue planteado (Salvamento de voto)
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Disposición sobre
prohibición de servicios de salud en forma directa guarda unidad temática con
los objetivos del Plan (Salvamento de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo de inconstitucionalidad que parte de
interpretación equivocada (Salvamento de voto)
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006-Disposiciones guardan
unidad temática con propósitos generales (Salvamento de voto)
Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra
Expedientes acumulados D-4726 y D-4730
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15, 53, 79,
115, 119, 120, 123, 124, 126, 128 y 129 a 133 de la Ley 812 de 2003.
Con el
acostumbrado respeto, manifiesto mi disentimiento parcial con la posición
mayoritaria adoptada por la Corte en la sentencia de la referencia, en relación
con la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 53, 115, 123 y 133 de
la Ley 812 de 2003, por las siguientes razones:
Partiendo de
la premisa que la constitucionalidad del artículo 53 de la Ley 812 de 2003 sólo
fue controvertida en relación con los artículos 48 y 150, numeral 19 literal f)
de la Constitución, esta Corporación no tenía competencia para declararlo
inexequible aduciendo que vulneraba el principio de unidad de materia, por
cuanto este cargo no fue planteado en la demanda de inconstitucionalidad. Es
más, aún cuando hubiese sido propuesto por el demandante, dicho artículo no
debió ser retirado del ordenamiento jurídico puesto que, a mi juicio, la
prohibición a las entidades estatales de prestar cualquier plan adicional o
complementario de servicio de salud a sus trabajadores en forma directa
guardaba unidad temática con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, en
particular con el establecido en su artículo 1º sobre el incremento de la
transparencia y eficiencia en la actuación estatal. En efecto, la prestación
del servicio público de salud exclusivamente por las entidades diseñadas para
ello y especializadas en el tema, pretendía que las entidades estatales
concentraran sus esfuerzos y recursos en el ejercicio eficiente de las
funciones que legal y constitucionalmente le fueron atribuidas, confiando la salud
de sus trabajadores en quienes gozan de la experiencia y la capacidad para
ello.
Por lo demás,
el cargo de constitucionalidad planteado en la demanda partía de una
interpretación equivocada del artículo 53 de la Ley 812 de 2003, puesto que la
norma no prohibía las negociaciones colectivas para la obtención de beneficios
en materia de seguridad social adicionales al plan obligatorio de salud, sino
que tan solo impedía que fueran las mismas entidades empleadoras las que
directamente prestaran dichos servicios.
Por otro lado, y contrario a lo sostenido en el fallo
de la referencia, considero que los artículos 115, 123 y 133 de la Ley 812 de
2003 guardaban unidad temática con los propósitos generales de la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo, y como tal debieron ser declarados exequibles por la
Corte Constitucional.
El artículo 115 se encuentra vinculado temáticamente
con el objetivo establecido en el numeral 2º del artículo 1º de la Ley 812 de
2003, a través del cual se busca “impulsar el crecimiento económico
sostenible y la generación de empleo bajo un ambiente de estabilidad
macroeconómica y de precios (...)”. En esta medida, la norma que fue
retirada del ordenamiento jurídico pretendía el buen manejo contable y
financiero de las personas jurídicas sometidas a la vigilancia y control de las
Superintendencias de Sociedades, de Valores y Bancaria atendiendo su importante
rol en la generación de empleo, en la producción de bienes y servicios, en la
intermediación financiera, y en general, en el crecimiento económico del país.
Así mismo, al determinar el artículo 123 que los
aportes de las nóminas de las empresas que se destinan a las Cajas de
Compensación Familiar tienen naturaleza parafiscal y, en consecuencia, son
inembargables, el legislador pretendía garantizar que estos recursos
parafiscales fueran efectivamente reservados para redistribuir el ingreso,
mejorar el crecimiento económico y fomentar una mayor equidad social, de conformidad
con el propósito establecido en el numeral 3º del artículo 1º de la Ley 812 de
2003.
Finalmente, el artículo 133 controvertido se ajustaba
al subprograma denominado “servicios públicos domiciliarios” que hace parte del
programa para el “crecimiento económico sostenible y generación de empleo” del
Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, por cuanto establecía un procedimiento
para garantizar la continuación en la prestación de los servicios públicos en
los procesos de toma de posesión con fines de liquidación de las empresas
prestadoras de servicios públicos domiciliarios.
Por todo lo
anterior, considero que los artículos 53, 115, 123 y 133 de la Ley 812 de 2003
debieron ser declarados ajustados a la Constitución por esta Corporación.
Fecha ut Supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencia C-305/04
Referencia:
Proceso D-4726 y D- 4730
ASUNTO: Demanda de Inconstitucionalidad
contra los artículos 15, 53, 79, 115, 119, 120, 123, 124, 126, 128 y 129 a 133
de la Ley 812 de 2003.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Por compartir íntegramente los argumentos expuestos en
el Salvamento de Voto presentado por los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra y
Jaime Córdoba Triviño, me adhiero a él.
Fecha ut supra,
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-305/04
Referencia:
expediente D-4726 y 4730 acumulados
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
15, 53, 79, 115, 119, 120, 123, 124, 126, 128 y 129 a 133 de la Ley 812 de
2003.
Actores: Hernán Antonio Barrero Bravo (Ex. D-4726) y
Javier Uribe Blanco (Ex. D-4730)
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Por compartir plenamente las consideraciones
expresadas en el salvamento de voto presentado por el doctor Rodrigo Escobar
Gil, me adhiero integralmente al contenido de las mismas.
Fecha ut supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-305/04
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No es el instrumento idóneo para modificar
todas las leyes en todos los ramos de la legislación (Salvamento parcial de
voto)
PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS-Prelación sobre otras leyes de inversiones
o leyes de presupuesto (Salvamento parcial de voto)
PLANEACION Y PLANIFICACION-Distinción (Salvamento parcial de voto)
PLAN Y PRESUPUESTO-Relación (Salvamento parcial de voto)
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Partes (Salvamento parcial de voto)/PLAN
DE INVERSIONES PUBLICAS-Concepto de idoneidad (Salvamento parcial de voto)
Teniendo claro que en nuestro sistema jurídico el plan
de desarrollo tiene dos partes, una general y otra que es el plan de
inversiones de las entidades públicas del orden nacional (art. 339 de la C.
P.), el propio constituyente en el inciso 3 del artículo 341 de la Constitución
Política definió claramente que el concepto de idoneidad está referido única y
exclusivamente al plan de inversiones públicas y no a la parte general del
plan; de modo que el concepto de idoneidad esta referido única y exclusivamente
a si existen las inversiones de las entidades públicas del orden nacional y no
a la parte general del mismo (los mandatos del Plan Nacional de Inversiones
“constituirán mecanismos idóneos para su ejecución”); en consecuencia las
normas que fueron declaradas constitucionales eran inconstitucionales, ya que
su idoneidad se miró en relación con la parte general del Plan de Desarrollo y
no con el Plan de Inversiones de las entidades públicas del orden nacional,
como manda la Constitución.
Referencia:
expedientes D-4726 y D-4730 acumulados
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Con el respeto debido por las decisiones
de la Corte Constitucional, el suscrito magistrado salva parcialmente el voto
por las siguientes razones:
1. Por compartir íntegramente los
argumentos expuestos en el Salvamento de Voto presentado por los Magistrados
Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño, me adhiero a él.
2. La norma demandada hace parte del Plan de Desarrollo y
en mi sentir el Plan de Desarrollo no es el instrumento idóneo para modificar
todas las leyes en todos los ramos de la legislación, mucho menos para hablar
de todo lo divino o de lo humano.  El Plan de Desarrollo que en Colombia es
sólo un plan de Gobierno, pues rige sólo para cuatro años, comprende un plan de
inversiones públicas, que es la única parte que tiene prelación sobre las demás
leyes (inciso 3 del artículo 341 de la Constitución Política) y aunque la Constitución
no lo dice las demás leyes son otras leyes de inversiones o las leyes de
presupuesto, que es donde se plasman las inversiones anualmente.  Principio de
prelación que no es rígido ya que la Constitución permite que las leyes anuales
de presupuesto puedan aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en
la Ley del Plan (art. 341 inc. 3 de la C.P.).
3. Existe una diferencia entre planeación y
planificación.  La planificación era típica de los países socialistas y su
supuesto básico era la propiedad social de instrumentos y medios de producción;
en cambio, en un sistema capitalista donde se respeta la propiedad privada de
instrumentos y medios de producción, el Estado no puede obligar a los
particulares a hacer con su propiedad lo que el Estado quiera, existe
planeación y no planificación; de modo, que respecto de la propiedad particular
los planes son meramente indicativos y sólo son obligatorios para las empresas
del Estado o la propiedad del Estado.
Existe una relación entre plan y presupuesto, de forma
que no puede haber plan sin presupuesto ya que el plan se concreta en el
presupuesto; en cambio, es posible que un estado tenga presupuestos anuales sin
que exista un plan de desarrollo.
Teniendo claro
que en nuestro sistema jurídico el plan de desarrollo tiene dos partes, una
general y otra que es el plan de inversiones de las entidades públicas del
orden nacional (art. 339 de la C. P.), el propio constituyente en el inciso 3
del artículo 341 de la Constitución Política definió claramente que el concepto
de idoneidad está referido única y exclusivamente al plan de inversiones
públicas y no a la parte general del plan; de modo que el concepto de idoneidad
esta referido única y exclusivamente a si existen las inversiones de las
entidades públicas del orden nacional y no a la parte general del mismo (los
mandatos del Plan Nacional de Inversiones “constituirán mecanismos idóneos para
su ejecución”); en consecuencia las normas que fueron declaradas
constitucionales eran inconstitucionales, ya que su idoneidad se miró en
relación con la parte general del Plan de Desarrollo y no con el Plan de
Inversiones de las entidades públicas del orden nacional, como manda la
Constitución.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1]
“Artículo 15. Reestructuración de la
prestación del servicio. La Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios podrá ordenar la escisión de las Empresas de Servicios Públicos
Domiciliarios bajo toma de posesión para administrar o liquidar, en unidades o
empresas independientes, autónomas y separadas.”
[2]
“Artículo 53. Prohibición de prestación de
servicios de salud en forma directa. Prohíbese la prestación de cualquier plan
adicional o complementario de servicio de salud, en forma directa, por parte de
cualquier entidad estatal, frente a sus propios trabajadores, con excepción de
aquellos que hacen parte de los regímenes de excepción contemplados en la Ley
100 de 1993.
“Parágrafo transitorio. Las entidades que estuvieren
prestando, tendrán un plazo de dos (2) años de transición para dejar de
hacerlo.
[3]
“Artículo 79. Amplíase el término previsto en
el artículo 220 del Código de Comercio para enervar la causal de disolución en
un (1) año.”
[4]
“Código de Comercio. Artículo 220 (antes de
la reforma introducida por el artículo 79 de la Ley 812 de 2003): Cuando la
disolución provenga de causales distintas de las indicadas en el artículo
anterior, los asociados deberán declarar disuelta la sociedad por ocurrencia de
la causal respectiva y darán cumplimiento a las formalidades exigidas para las
reformas del contrato social.
No
obstante, los asociados podrán evitar la disolución de la sociedad adoptando
las modificaciones que sean del caso, según la causal ocurrida y observando las
reglas prescritas para las reformas del contrato, siempre que el acuerdo se
formalice dentro de los seis meses siguientes a la ocurrencia de la causal.”
[5]
“Artículo 115. Ajuste de estados financieros.
Las personas jurídicas sometidas a la vigilancia y control del Estado por medio
de las Superintendencias de Sociedades, de Valores y Bancaria, que tengan
registrados en sus libros créditos mercantiles formados, dispondrán de un plazo
hasta de diez (10) años, contados a partir de la vigencia de la presente ley para
ajustar sus estados financieros y cancelar gradualmente los saldos por tales
conceptos, debiendo informar a la entidad de vigilancia correspondiente la
política y metodología que se aplicará para efectuar el desmonte de los
créditos.”
[6]
“Artículo 123. Los aportes del cuatro por
ciento (4%) de las nóminas de las empresas destinadas a las Cajas de
Compensación Familiar, son dineros parafiscales y por tanto inembargables.
[7]
“Artículo 126. Adiciónase el artículo 879 del
Estatuto Tributario con el siguiente numeral:
“18. Los movimientos contables correspondientes a la
compensación derivada de operaciones de reaseguro.”
[8]
“Artículo 128. Derogatorias. Derógase la
expresión “salvo que sean cubiertos por otro ente asegurador en salud” del
parágrafo primero (1º) del artículo 21 de la Ley 418 de 1997 prorrogada por la
Ley 782 del 23 de diciembre de 2002.
[9]
C.P. ARTICULO 342. La correspondiente
ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de
elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los
mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los
presupuestos oficiales. Determinará, igualmente, la organización y funciones
del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como
los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación
ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones
correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución.
[10]
Ley 152 de 1994. Artículo 21. Segundo debate.
Con base en el informe rendido en el primer debate, cada una de las Cámaras en
sesión plenaria discutirá y decidirá sobre el proyecto presentado en un término
improrrogable de cuarenta y cinco días.
Ley
152 de 1994. Artículo 22. Modificaciones por parte del Congreso. En cualquier
momento durante el trámite legislativo, el Congreso podrá introducir modificaciones
al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio
financiero. Para las modificaciones o la inclusión de nuevos programas o
proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno
Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Cuando
las modificaciones se produzcan en desarrollo de las sesiones plenarias, no
será necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerirá
siempre la aprobación de la otra Cámara. En caso de que esta última no las
apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrará una comisión accidental
integrada por miembros de ambas Cámaras que dirimirá el desacuerdo y someterán
nuevamente el texto a aprobación en la plenaria correspondiente.
En
ningún caso el trámite de las modificaciones ampliará el término para decidir.
[11]
Transcribe apartes de la sentencia C-22 de 1997.
[12]
Cita concretamente la Sentencia C-198 de 2001
[13]
Se recuerda el texto de este
artículo: “Artículo 53.
Prohibición de prestación de servicios de salud en forma directa. Prohíbese la
prestación de cualquier plan adicional o complementario de servicio de salud,
en forma directa, por parte de cualquier entidad estatal, frente a sus propios
trabajadores, con excepción de aquellos que hacen parte de los regímenes de
excepción contemplados en la Ley 100 de 1993.
“Parágrafo transitorio. Las entidades que
estuvieren prestando, tendrán un plazo de dos (2) años de transición para dejar
de hacerlo.
[14]
Decreto 806 de 1998. Artículo 2º. Definición. En desarrollo de los
artículos 48 y 49 de la Constitución Política, el Estado garantiza el acceso a
los servicios de salud y regula el conjunto de beneficios a que tienen derecho
los afiliados como servicio público esencial, con el propósito de mantener o
recuperar su salud y evitar el menoscabo de su capacidad económica derivada de
incapacidad temporal por enfermedad general y maternidad.
Al Estado le corresponde garantizar este conjunto de
beneficios en forma directa o a través de terceros con el objeto de proteger de
manera efectiva el derecho a la salud. Estos se agrupan en cinco tipos de
planes diferentes a los cuales se accede dependiendo de la forma de
participación en el Sistema, esto es como afiliado cotizante, como afiliado
beneficiario, como afiliado subsidiado, o como vinculado al Sistema General de
Seguridad Social en Salud.
Artículo
18. Definición de Planes Adicionales de Salud, PAS. Se entiende por plan de
atención adicional, aquel conjunto de beneficios opcional y voluntario,
financiado con recursos diferentes a los de la cotización obligatoria.
El
acceso a estos planes será de la exclusiva responsabilidad de los particulares,
como un servicio privado de interés público, cuya prestación no corresponde
prestar al Estado, sin perjuicio de las facultades de inspección y vigilancia
que le son propias.
El
usuario de un PAS podrá elegir libre y espontáneamente si utiliza el POS o el
plan adicional en el momento de utilización del servicio y las entidades no
podrán condicionar su acceso a la previa utilización del otro plan.
[15]
Se recuerda que el texto de esta norma es el siguiente: “Artículo 128. Derogatorias. Derógase la expresión
“salvo que sean cubiertos por otro ente asegurador en salud” del parágrafo
primero (1º) del artículo 21 de la Ley 418 de 1997 prorrogada por la Ley 782
del 23 de diciembre de 2002.
[16]
Se recuerda el texto de este artículo: “Artículo 53. Prohibición de prestación de
servicios de salud en forma directa. Prohíbese la prestación de cualquier plan
adicional o complementario de servicio de salud, en forma directa, por parte de
cualquier entidad estatal, frente a sus propios trabajadores, con excepción de
aquellos que hacen parte de los regímenes de excepción contemplados en la Ley
100 de 1993.
“Parágrafo transitorio. Las
entidades que estuvieren prestando, tendrán un plazo de dos (2) años de
transición para dejar de hacerlo.
[17]
Alude a las Sentencia de 4 de diciembre de 1996, Ex. 7964 y de 10 de octubre de
2002 Ex. 18844.
[18]
Sentencia C-582 de 1999. M.P Alejandro Martínez Caballero
[19]
El acta de presentación correspondiente está publicada en la Gaceta del
congreso N° 54 del 10 de febrero de 2003, Pág. 4.  Ver folio 571 del
expediente.
[20]
Ver folios 571 y siguientes del Expediente.
[21]
Ver folios 524 y siguientes del expediente.
[22]
Ver folios  408 y siguientes del expediente.
[23]
Ley 5ª de 1992. ARTICULO 169: “Comisiones de ambas Cámaras o de la misma. Las
Comisiones Permanentes homólogas de una y otra Cámara sesionarán conjuntamente:
1. Por disposición constitucional. Las Comisiones de asuntos económicos de las
dos Cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de
Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.
Las mismas comisiones elaborarán un informe sobre el Proyecto de Plan
Nacional de Desarrollo  que será sometido a la discusión y evaluación de las
Plenarias de las Cámaras.”
[24]
Ver folios 296 y siguientes del expediente
[25]
Ver folios 294 y 295 del expediente.
[26]
Esta Gaceta obra en el expediente a folios 226 y siguientes.
[27]
Estas objeciones aparecen publicadas en la Gaceta del Congreso N° 265 del 10 de
junio de 2003, Págs. 1 a 3.
[28]
ARTICULO 158. Todo proyecto de ley debe
referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva
comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero
sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de
reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones
aprobadas.
[29]
En contra de la Ley 812 de 2003 cursan actualmente las demandas radicadas bajo
los números D-4890, D-5101, D-4902, D-4926, D-4828, D-4919, D-4823, D-4840 y
D-4859, dos de las cuales recaen sobre toda la Ley, y varias , conjuntamente
vistas, sobre la casi  totalidad de las normas aquí acusadas.
[30]
Facultad conferida por el artículo 341 de la Constitución Nacional
[31]
Gaceta del Congreso N° 111. Lunes 24 de mayo de1999. Pág. 87.
[32]
ARTICULO 158. Todo proyecto de ley
debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva
comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero
sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de
reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones
aprobadas.
[33]
C.P Art. 160., in 2°: “Durante el segundo debate
cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias.”
[34]
Ley 5ª de 1992. ARTICULO 178. “Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 160, inciso 2o., de la Constitución Política, cuando a un proyecto de
ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el
debate en Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a
la respectiva Comisión Permanente.
[35]
Cf. entre otras, la Sentencia C-760 de 2001. M.P Marco Gerardo Monroy Cabra. Manuel José Cepeda
[36]
Ver sentencia C- 940 de 2003, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra.
[37]
Ley 5ª de 1992. ARTICULO 186: “Comisiones accidentales. Para efecto de lo previsto en el artículo
161 constitucional, corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las
Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las
discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto.
Las comisiones prepararán el texto que será
sometido a consideración de las cámaras en el término que les fijen sus
Presidentes.
Serán consideradas como discrepancias las aprobaciones
de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones
nuevas."
[38]
Cf. Sentencia C- 940 de 2003, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra.
[39]
Artículo 160, inciso segundo, de la Constitución.
[40]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-702 de 1999, ya citada.
[41]
Artículo 178 de la Ley 5ª de 1992.
[42]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-702 de 1999, ya citada..
[43]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-008 del 17 de enero de 1995
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y C-809 del 1 de agosto de 2001 (M.P. Clara
Inés Vargas Hernández).
[44]
Sentencia C-801 de 2003, M.P Jaime Córdoba Triviño.
[45]Cfr.
Sentencia C-801 de 2003 varias veces citada, que a su vez hace referencia al
artículo 178 de la Ley 5ª de 1992.
[46]
Sentencia Ibídem.
[47]
Cfr., entre otras, las Sentencias C-025 de 1993, C-501 de 2001, C-551 y C-801de
2003.
[48]
Sentencia C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[49]
Sentencia c-1147 de 2003, M.P Rodrigo Escobar Gil
[50]
Cfr. Sentencia C-282 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[51]
Sentencia C-044 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[52]
Sentencia C-1147 de 2003. M.P Rodrigo Escobar Gil.
[53]
El poder judicial debe intervenir también en la
etapa de preparación del proyecto, de conformidad con lo indicado por el
artículo 341 de la Constitución Política, que al respecto prescribe que
“El gobierno  elaborará el Plan Nacional de
Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación, de las
entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y
someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de
Planeación...”
.
[54]
De conformidad con esta norma en los planes y presupuestos de la Nación y de
las entidades territoriales, el gasto social tendrá prioridad sobre cualquier
otra asignación.
[55]
Sentencia C-557 de 2000, M.P Vladimiro Naranjo Mesa.
[56]
Ibidem
[57]
Sentencia C- 191 de 1996, M.P Alejandro Martínez Caballero.
[58]
C.P art. 341, inciso final:
“El Congreso podrá modificar el Plan de Inversiones
Públicas siempre y cuando se mantenga   el equilibrio financiero. Cualquier
incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto
gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él,
requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional.”
Ley 152 de 1994. “Artículo 22. Modificaciones por parte del Congreso.
En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Congreso podrá
introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se
mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusión de
nuevos programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito
del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
[59] Sentencia C-025 de 1993, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz
[60]
Ver Gaceta de Congreso N° 54 del 10 de febrero de 2003, que contienen el
proyecto de ley presentado por el Gobierno al Congreso, obrante en el
expediente al folio 4 del cuaderno de pruebas remidas por el Senado.
[61]
“Código de Comercio. Artículo 220 (antes de
la reforma introducida por el artículo 79 de la Ley 812 de 2003): Cuando la
disolución provenga de causales distintas de las indicadas en el artículo
anterior, los asociados deberán declarar disuelta la sociedad por ocurrencia de
la causal respectiva y darán cumplimiento a las formalidades exigidas para las
reformas del contrato social.
No
obstante, los asociados podrán evitar la disolución de la sociedad adoptando
las modificaciones que sean del caso, según la causal ocurrida y observando las
reglas prescritas para las reformas del contrato, siempre que el acuerdo se
formalice dentro de los seis meses siguientes a la ocurrencia de la causal.”
[62]
Crédito mercantil formado o estimado
es el creado por el ente económico mediante la estimación de futuras ganancias
en exceso de lo normal, así como la valorización anticipada de la potencialidad
del negocio. Al respecto puede consultarse el Decreto Reglamentario 2649 de
1993. Las entidades territoriales o las
empresas prestadoras de servicios públicos suelen obtener recursos del sistema
financiero con fundamento en este tipo de activos intangibles.
[63]
Cf. Gaceta del Congreso N° 54 de 2002.
[64]
Cf. Gaceta del congreso N° 269 de 2003
[65]
Cf. Gaceta del Congreso N° 54 de 2002.
[66]
Decreto 624 de 1989 (Estatuto Tributario)
Artículo 879. Exenciones del Gravamen al
movimiento finanaciero. MF. Se encuentran exentas del gravamen a los
movimientos financieros:
1.
Los retiros efectuados de las cuentas de ahorro destinadas exclusivamente a la
financiación de vivienda. La exención no podrá exceder en el año fiscal del
cincuenta por ciento (50%) del salario mínimo mensual vigente y se aplicará
proporcionalmente en forma no acumulativa sobre los retiros mensuales
efectuados por el titular de la cuenta. El gobierno expedirá la reglamentación
correspondiente.
La
exención se aplicará exclusivamente a una cuenta de ahorros por titular y
siempre y cuando pertenezca a un único titular. Cuando quiera que una persona
sea titular de más de una cuenta de ahorros en uno o varios establecimientos de
crédito, deberá elegir aquella en relación con la cual operará el beneficio
tributario aquí previsto e indicárselo al respectivo establecimiento.
2.
Los traslados entre cuentas corrientes de un mismo establecimiento de crédito,
cuando dichas cuentas pertenezcan a un mismo y único titular que sea una sola
persona.
3.
Las operaciones que realice la dirección del tesoro nacional directamente o a
través de los órganos ejecutores, incluyendo las operaciones de reporto que se
celebren con esta entidad y el traslado de impuestos a dicha dirección por
parte de las entidades recaudadoras; así mismo, las operaciones realizadas
durante el año 2001 por las tesorerías públicas de cualquier orden con entidades
públicas o con entidades vigiladas por las Superintendencias Bancaria o de
Valores, efectuadas con títulos emitidos por Fogafin para la capitalización de
la banca pública.
4.
Las operaciones de liquidez que realice el Banco de la República, conforme a lo
previsto en la Ley 31 de 1992.
5.
Modificado. L. 788/2002, art. 48. Los créditos interbancarios y la disposición
de recursos originada en operaciones de reporto y operaciones simultáneas sobre
títulos materializados o desmaterializados, realizados exclusivamente entre
entidades vigiladas por las superintendencias Bancaria o de Valores, entre
éstas e intermediarios de valores inscritos en el registro nacional de valores
e Intermediarios o entre dichas entidades vigiladas y la Tesorería General de
la Nación y las tesorerías de las entidades públicas, para equilibrar defectos
o excesos transitorios de liquidez.
Respecto
de las operaciones simultáneas, lo previsto en el presente numeral se aplicará
cuando el término de las mismas no supere los tres meses contados a partir de
la fecha de su iniciación.
6.
Las transacciones ocasionadas por la compensación interbancaria respecto de las
cuentas que poseen los establecimientos de crédito en el Banco de la República.
7.
Las operaciones de compensación y liquidación de los depósitos centralizados de
valores y de las bolsas de valores sobre títulos desmaterializados, y los pagos
correspondientes a la administración de valores en dichos depósitos.
8.
Las operaciones de reporto realizadas entre el Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras, Fogafin, o el Fondo de Garantías de Instituciones Cooperativas,
Fogacoop con entidades inscritas ante tales instituciones.
9.
El manejo de recursos públicos que hagan las tesorerías de las entidades
territoriales
10.
Modificado. L. 788/2002, art. 48. Las operaciones financieras realizadas con
recursos del sistema general de seguridad social en salud, de las EPS y ARS
diferentes a los que financian gastos administrativos, del sistema general de
pensiones a que se refiere la Ley 100 de 1993, de los fondos de pensiones de
que trata el Decreto 2513 de 1987 y del sistema general de riesgos
profesionales, hasta el pago a las instituciones prestadoras de salud, IPS, o
al pensionado, afiliado o beneficiario, según el caso.
También
quedarán exentas las operaciones realizadas con los recursos correspondientes a
los giros que reciben las IPS (instituciones prestadoras de servicios) por
concepto de pago del POS (plan obligatorio de salud) por parte de las EPS o ARS
hasta en un 50%
11.
Los desembolsos de crédito mediante abono en la cuenta o mediante expedición de
cheques, que realicen los establecimientos de crédito.
12.
Las operaciones de compra y venta de divisas efectuadas a través de cuentas de
depósito del Banco de la República o de cuentas corrientes, realizadas entre
intermediarios del mercado cambiario vigilados por las Superintendencias
Bancaria o de Valores, el Banco de la República y la dirección del tesoro
nacional.
Las
cuentas corrientes a que se refiere el anterior inciso deberán ser de
utilización exclusiva para la compra y venta de divisas entre los
intermediarios del mercado cambiario.
13.
Los cheques de gerencia cuando se expidan con cargo a los recursos de la cuenta
corriente o de ahorros del ordenante, siempre y cuando que la cuenta corriente
o de ahorros sea de la misma entidad de crédito que expida el cheque de
gerencia.
14.
Los traslados que se realicen entre cuentas corrientes y/o de ahorros abiertas
en un mismo establecimiento de crédito a nombre de un mismo y único titular.
La
indicada exención se aplicará también cuando el traslado se realice entre
cuentas de ahorro colectivo y cuentas corrientes o de ahorros que pertenezcan a
un mismo y único titular, siempre y cuando estén abiertas en el mismo
establecimiento de crédito.
De
acuerdo con el reglamento del Gobierno Nacional, los retiros efectuados de
cuentas de ahorro especial que los pensionados abran para depositar el valor de
sus mesadas pensionales y hasta el monto de las mismas, cuando éstas sean
equivalentes a dos salarios mínimos o menos
15.
Adicionado. L. 788/2002, art. 48. Las operaciones del fondo de estabilización
de la cartera hipotecaria, cuya creación se autorizó por el artículo 48 de la
Ley 546 de 1999, en especial las relativas a los pagos y aportes que deban
realizar las partes en virtud de los contratos de cobertura, así como las
inversiones del fondo.
16.
Adicionado. L. 788/2002, art. 48. Las operaciones derivadas del mecanismo de
cobertura de tasa de interés para los créditos individuales hipotecarios para
la adquisición de vivienda.
17.
Adicionado. L. 788/2002, art. 48. Los movimientos contables correspondientes a
pago de obligaciones o traslado de bienes, recursos y derechos a cualquier
título efectuado entre entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria o
de Valores, entre éstas e intermediarios de valores inscritos en el registro
nacional de valores e intermediarios o entre dichas entidades vigiladas y la
Tesorería General de la Nación y las tesorerías de las entidades públicas,
siempre que correspondan a operaciones de compra y venta de títulos de deuda
pública.
18.
Adicionado. L. 812/2003, art. 126. Los movimientos contables correspondientes a
la compensación derivada de operaciones de reaseguro.
PAR.
1º—El gravamen a los movimientos financieros que se genere por el giro de
recursos exentos de impuestos de conformidad con los tratados, acuerdos y
convenios internacionales suscritos por el país, será objeto de devolución en
los términos que indique el reglamento.
PAR.
2º—Adicionado. L. 788/2002, art. 48. Para efectos de control de las exenciones
consagradas en el presente artículo las entidades respectivas deberán
identificar las cuentas en las cuales se manejen de manera exclusiva dichas
operaciones, conforme lo disponga el reglamento que se expida para el efecto.
En ningún caso procede la exención de las operaciones señaladas en el presente
artículo cuando se incumpla con la obligación de identificar las respectivas
cuentas, o cuando aparezca más de una cuenta identificada para el mismo cliente.
[67]
De conformidad con lo dispuesto por los artículo
1° y 4° de la Ley 142 de 1994, son servicios públicos esenciales los servicios
públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica,
distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y la
telefonía local móvil en el sector rural
[68]
Sentencia C- 199 de 2001, M.P Rodrigo Escobar Gil.
[69]
Ley 489 de 1998. Artículo 8°. Desconcentración
administrativa. La desconcentración es la radicación de competencias y
funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o
entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de
orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la
Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y
por funciones.
Parágrafo.
En el acto correspondiente se determinarán los medios necesarios para su
adecuado cumplimiento.
Los
actos cumplidos por las autoridades en virtud de desconcentración
administrativa sólo serán susceptibles del recurso de reposición en los
términos establecidos en las normas pertinentes.
[70]
Ley 489 de 1998. Artículo 9°. Delegación. Las autoridades administrativas, en virtud de
lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley,
podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus
colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias.
Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes
orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de departamento
administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y
entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa
podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la
ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles
directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de
dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el
artículo 209 de la Constitución Política y en la presente ley.
Parágrafo. Los representantes legales de las entidades descentralizadas
podrán delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios
establecidos en la presente ley, con los requisitos y en las condiciones que
prevean los estatutos respectivos.
[71] Artículo 13.
Delegación del ejercicio de funciones presidenciales. Sin perjuicio de lo
previsto en la Ley 142 de 1994 y en otras disposiciones especiales, el
Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de
departamento administrativo, representantes legales de entidades
descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del
Estado el ejercicio de las funciones a que se refieren los numerales 13, 20,
21, 22, 23, 24, 26, 27 y 28 del artículo 189 de la Constitución Política.
[72]
Ley 142 de 1994, art. 2° numeral 4°.
[73]La causales, modalidad, duración y efecto de la toma
de posesión son regulados por los artículos 59 y 69 de la Ley 142 de 1994 así:
Artículo
59. Causales, modalidad y duración.
El
Superintendente de servicios públicos podrá tomar posesión de una empresa, en
los siguientes casos:
59.1.
Cuando la empresa no quiera o no pueda prestar el servicio público con la
continuidad y calidad debidas, y la prestación sea indispensable para preservar
el orden público o el orden económico, o para evitar perjuicios graves e
indebidos a los usuarios o a terceros.
59.2.
Cuando sus administradores persistan en violar en forma grave las normas a las
que deben estar sujetos, o en incumplir sus contratos.
59.3.
Cuando sus administradores hayan rehusado dar información veraz, completa y
oportuna a una comisión reguladora o a la Superintendencia, o a las personas a
quienes éstas hayan confiado la responsabilidad de obtenerla.
59.4.
Cuando se declare la caducidad de uno de los permisos, licencias o concesiones
que la empresa de servicios públicos haya obtenido para adelantar sus
actividades, si ello constituye indicio serio de que no está en capacidad o en
ánimo de cumplir los demás y de acatar las leyes y normas aplicables.
59.5.
En casos de calamidad o de perturbación del orden publico;
59.6.
Cuando, sin razones técnicas, legales o económicas de consideración sus administradores
no quisieren colaborar para evitar a los usuarios graves problemas derivados de
la imposibilidad de otra empresa de servicios públicos para desempeñarse
normalmente.
59.7.
Si, en forma grave, la empresa ha suspendido o se teme que pueda suspender el
pago de sus obligaciones mercantiles.
59.8.
Cuando la empresa entre en proceso de liquidación.
Artículo
60. Efectos de la toma de posesión.
Como
consecuencia de la toma de posesión se producirán los siguientes efectos:
60.1.
El Superintendente al tomar posesión, deberá celebrar un contrato de fiducia,
en virtud del cual se encargue a una entidad fiduciaria la administración de la
empresa en forma temporal.
60.2.
Cuando la toma de posesión tenga como causa circunstancias imputables a los
administradores o accionistas de la empresa, el Superintendente definirá un
tiempo prudencial para que se superen los problemas que dieron origen a la
medida. Si transcurrido ese lapso no se ha solucionado la situación, el
Superintendente ordenará al fiduciario que liquide la empresa.
60.3.
Si se encuentra que la empresa ha perdido cualquier parte de su capital, previo
concepto de la comisión respectiva, el Superintendente podrá ordenar la
reducción simplemente nominal del capital social, la cual se hará sin necesidad
de recurrir a su asamblea o a la aceptación de los acreedores.
[74]
M.P Fabio Morón Díaz
[75]
M.P Alfredo Beltrán Sierra
[76]
Sentencia C-741 de 2003, M.P Manuel José Cepeda Espinosa.
[77]
M.P Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño.
[78]
M.P Antonio Barrera Carbonell
[79]
La Ley 142 de 1994 en su artículo 14 indica que las empresas de servicios
públicos pueden ser de una de estas clases:
“14.5.
Empresa de servicios públicos oficial. Es aquella en cuyo capital la Nación,
las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o
estas tienen el 100% de los aportes.
“14.6.
Empresa de servicios públicos mixta. Es aquella en cuyo capital la Nación, las
entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas
tienen aportes iguales o superiores al 50%.
“14.7. Empresa de
servicios públicos privada. Es aquella cuyo capital pertenece mayoritariamente
a particulares, o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen
someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los
particulares.”
[80]
Artículo 150 numeral 19 literal f) señala que
corresponde al Congreso hacer la leyes y mediante ellas dictar las normas
generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el gobierno para regular el régimen
de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
[81]
Artículo 150 numeral 19 literal f) señala que
corresponde al Congreso hacer la leyes y mediante ellas dictar las normas
generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el gobierno para regular el
régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
[82]
“Código de Comercio. Artículo 220 (antes de
la reforma introducida por el artículo 79 de la Ley 812 de 2003): Cuando la
disolución provenga de causales distintas de las indicadas en el artículo
anterior, los asociados deberán declarar disuelta la sociedad por ocurrencia de
la causal respectiva y darán cumplimiento a las formalidades exigidas para las
reformas del contrato social.
No
obstante, los asociados podrán evitar la disolución de la sociedad adoptando
las modificaciones que sean del caso, según la causal ocurrida y observando las
reglas prescritas para las reformas del contrato, siempre que el acuerdo se
formalice dentro de los seis meses siguientes a la ocurrencia de la causal.”
[83]
Por no tratarse de una norma que determinara un incremento en las
autorizaciones de endeudamiento ni la inclusión de proyectos de inversión, su
inclusión no requerí del aval gubernamental. (Cf. C.P Art.
341. Ley 152 de 1994, Art. 22.)
[84]
Intervención ante la plenaria del Senado del senador Carlos Albornoz Guerrero,
Cf. Gaceta del Congreso N° 261 del 9 de junio de 2003.
[85]
Decreto 624 de 1989 (Estatuto
Tributario) Artículo 879. Exenciones del
Gravamen al movimiento finanaciero. MF. Se encuentran exentas del gravamen a
los movimientos financieros:
1.
Los retiros efectuados de las cuentas de ahorro destinadas exclusivamente a la
financiación de vivienda. La exención no podrá exceder en el año fiscal del
cincuenta por ciento (50%) del salario mínimo mensual vigente y se aplicará
proporcionalmente en forma no acumulativa sobre los retiros mensuales
efectuados por el titular de la cuenta. El gobierno expedirá la reglamentación
correspondiente.
La
exención se aplicará exclusivamente a una cuenta de ahorros por titular y
siempre y cuando pertenezca a un único titular. Cuando quiera que una persona
sea titular de más de una cuenta de ahorros en uno o varios establecimientos de
crédito, deberá elegir aquella en relación con la cual operará el beneficio
tributario aquí previsto e indicárselo al respectivo establecimiento.
2.
Los traslados entre cuentas corrientes de un mismo establecimiento de crédito,
cuando dichas cuentas pertenezcan a un mismo y único titular que sea una sola
persona.
3.
Las operaciones que realice la dirección del tesoro nacional directamente o a
través de los órganos ejecutores, incluyendo las operaciones de reporto que se
celebren con esta entidad y el traslado de impuestos a dicha dirección por
parte de las entidades recaudadoras; así mismo, las operaciones realizadas
durante el año 2001 por las tesorerías públicas de cualquier orden con
entidades públicas o con entidades vigiladas por las Superintendencias Bancaria
o de Valores, efectuadas con títulos emitidos por Fogafin para la
capitalización de la banca pública.
4.
Las operaciones de liquidez que realice el Banco de la República, conforme a lo
previsto en la Ley 31 de 1992.
5.
Modificado. L. 788/2002, art. 48. Los créditos interbancarios y la disposición
de recursos originada en operaciones de reporto y operaciones simultáneas sobre
títulos materializados o desmaterializados, realizados exclusivamente entre
entidades vigiladas por las superintendencias Bancaria o de Valores, entre
éstas e intermediarios de valores inscritos en el registro nacional de valores
e Intermediarios o entre dichas entidades vigiladas y la Tesorería General de
la Nación y las tesorerías de las entidades públicas, para equilibrar defectos
o excesos transitorios de liquidez.
Respecto
de las operaciones simultáneas, lo previsto en el presente numeral se aplicará
cuando el término de las mismas no supere los tres meses contados a partir de
la fecha de su iniciación.
6.
Las transacciones ocasionadas por la compensación interbancaria respecto de las
cuentas que poseen los establecimientos de crédito en el Banco de la República.
7.
Las operaciones de compensación y liquidación de los depósitos centralizados de
valores y de las bolsas de valores sobre títulos desmaterializados, y los pagos
correspondientes a la administración de valores en dichos depósitos.
8.
Las operaciones de reporto realizadas entre el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, Fogafin, o el Fondo de Garantías de Instituciones
Cooperativas, Fogacoop con entidades inscritas ante tales instituciones.
9.
El manejo de recursos públicos que hagan las tesorerías de las entidades
territoriales
10.
Modificado. L. 788/2002, art. 48. Las operaciones financieras realizadas con
recursos del sistema general de seguridad social en salud, de las EPS y ARS
diferentes a los que financian gastos administrativos, del sistema general de
pensiones a que se refiere la Ley 100 de 1993, de los fondos de pensiones de
que trata el Decreto 2513 de 1987 y del sistema general de riesgos
profesionales, hasta el pago a las instituciones prestadoras de salud, IPS, o
al pensionado, afiliado o beneficiario, según el caso.
También
quedarán exentas las operaciones realizadas con los recursos correspondientes a
los giros que reciben las IPS (instituciones prestadoras de servicios) por
concepto de pago del POS (plan obligatorio de salud) por parte de las EPS o ARS
hasta en un 50%
11.
Los desembolsos de crédito mediante abono en la cuenta o mediante expedición de
cheques, que realicen los establecimientos de crédito.
12.
Las operaciones de compra y venta de divisas efectuadas a través de cuentas de
depósito del Banco de la República o de cuentas corrientes, realizadas entre
intermediarios del mercado cambiario vigilados por las Superintendencias
Bancaria o de Valores, el Banco de la República y la dirección del tesoro
nacional.
Las
cuentas corrientes a que se refiere el anterior inciso deberán ser de
utilización exclusiva para la compra y venta de divisas entre los
intermediarios del mercado cambiario.
13.
Los cheques de gerencia cuando se expidan con cargo a los recursos de la cuenta
corriente o de ahorros del ordenante, siempre y cuando que la cuenta corriente
o de ahorros sea de la misma entidad de crédito que expida el cheque de
gerencia.
14.
Los traslados que se realicen entre cuentas corrientes y/o de ahorros abiertas
en un mismo establecimiento de crédito a nombre de un mismo y único titular.
La
indicada exención se aplicará también cuando el traslado se realice entre
cuentas de ahorro colectivo y cuentas corrientes o de ahorros que pertenezcan a
un mismo y único titular, siempre y cuando estén abiertas en el mismo
establecimiento de crédito.
De
acuerdo con el reglamento del Gobierno Nacional, los retiros efectuados de
cuentas de ahorro especial que los pensionados abran para depositar el valor de
sus mesadas pensionales y hasta el monto de las mismas, cuando éstas sean
equivalentes a dos salarios mínimos o menos
15.
Adicionado. L. 788/2002, art. 48. Las operaciones del fondo de estabilización
de la cartera hipotecaria, cuya creación se autorizó por el artículo 48 de la
Ley 546 de 1999, en especial las relativas a los pagos y aportes que deban
realizar las partes en virtud de los contratos de cobertura, así como las
inversiones del fondo.
16.
Adicionado. L. 788/2002, art. 48. Las operaciones derivadas del mecanismo de
cobertura de tasa de interés para los créditos individuales hipotecarios para
la adquisición de vivienda.
17.
Adicionado. L. 788/2002, art. 48. Los movimientos contables correspondientes a
pago de obligaciones o traslado de bienes, recursos y derechos a cualquier título
efectuado entre entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria o de
Valores, entre éstas e intermediarios de valores inscritos en el registro
nacional de valores e intermediarios o entre dichas entidades vigiladas y la
Tesorería General de la Nación y las tesorerías de las entidades públicas,
siempre que correspondan a operaciones de compra y venta de títulos de deuda
pública.
18.
Adicionado. L. 812/2003, art. 126. Los movimientos contables correspondientes a
la compensación derivada de operaciones de reaseguro.
PAR.
1º—El gravamen a los movimientos financieros que se genere por el giro de
recursos exentos de impuestos de conformidad con los tratados, acuerdos y
convenios internacionales suscritos por el país, será objeto de devolución en
los términos que indique el reglamento.
PAR.
2º—Adicionado. L. 788/2002, art. 48. Para efectos de control de las exenciones
consagradas en el presente artículo las entidades respectivas deberán
identificar las cuentas en las cuales se manejen de manera exclusiva dichas
operaciones, conforme lo disponga el reglamento que se expida para el efecto.
En ningún caso procede la exención de las operaciones señaladas en el presente
artículo cuando se incumpla con la obligación de identificar las respectivas
cuentas, o cuando aparezca más de una cuenta identificada para el mismo
cliente.
[86]
Ver Gaceta del congreso N° 269 de 2003.