T-477-20
Sentencia T-477/20
Referencia: Expediente
7.745.590
Acción de tutela formulada por Freddy Segundo
Abreu Suárez contra la Oficina de Gestión del Riesgo
del Municipio de Bello (Antioquia), la Unidad Administrativa        Especial
Migración Colombia, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y Desastres,
y el Departamento Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y
Recuperación de Desastres de la Gobernación de Antioquia.
Magistrado ponente
(e):
RICHARD S. RAMIREZ GRISALES
Bogotá, D.C., nueve
(9) de noviembre de dos mil veinte (2020).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera, el magistrado
(e) Richard S. Ramírez Grisales, y el magistrado Alberto Rojas Ríos, quien
la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales[1],
profiere la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de
revisión de la sentencia proferida el 10 de octubre de 2019 por el Juzgado
Segundo Civil de Oralidad del Circuito de Bello (Antioquia), en el marco de la acción de tutela de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
1.
El 23 de septiembre de 2019, el ciudadano venezolano Freddy Segundo Abreu Suárez presentó
acción de tutela en contra de la Oficina de Gestión del
Riesgo del Municipio de Bello (Antioquia), la Unidad Administrativa Especial
Migración Colombia (en adelante, Migración Colombia), la
Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y el Departamento
Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres
de la Gobernación de Antioquia, con el fin de que se amparen sus derechos
fundamentales a la salud, la seguridad social, la vida, la integridad
física, la dignidad humana, la igualdad y el mínimo vital [2].
2.
Según el accionante, las entidades accionadas
vulneraron sus derechos, porque, a pesar de haber sido censado por la Oficina
de Gestión del Riesgo del Municipio de Bello, no fue incluido en el Registro
Administrativo de Migrantes Venezolanos (en adelante, RAMV). Así mismo, aduce
que ha acudido ante las diferentes entidades accionadas, pero estas le han
contestado que no son competentes para incluirlo en el RAMV[3] ni para expedirle el permiso especial de permanencia (en adelante, PEP)
en el territorio colombiano.
1.
Hechos probados
3.
El accionante, de 25 años de edad, es
ciudadano venezolano, como consta en la copia de la cédula de identidad
venezolana que obra en el expediente[4].
4.
El 20 de abril de 2018, fue censado en el municipio
de Bello, con el fin de ser incluido en el RAMV, tal como se evidencia en la copia del Formulario de Registro de Nacionales Venezolanos número
00000063, que el accionante diligenció ese mismo día[5], y en la constancia
de la Oficina Asesora de Gestión del Riesgo de Desastres de la Alcaldía de
Bello del 11 de junio de 2019[6].
5.
La Oficina de Gestión del Riesgo del
Municipio de Bello remitió la información de la población
migrante venezolana recaudada en el censo al Departamento Administrativo del
Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres de la Gobernación
de Antioquia, vía correo electrónico. Sin embargo, dicha
información no fue recibida por ese departamento administrativo.
6.
Durante el trámite de la acción de tutela en el Juzgado Segundo Civil de Oralidad del
Circuito de Bello, la Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres realizó la inscripción del
accionante en el RAMV[7].
2.
Pretensiones y fundamentos de la acción
de tutela
7.
El accionante formula dos pretensiones: (i)
ordenar a las entidades accionadas su inscripción en el RAMV y (ii) ordenar
a Migración Colombia que le expida el PEP. Como fundamento de sus solicitudes, afirma
que, por un error administrativo en el proceso de censo en el RAMV, no se le
expidió el PEP. Además, que ha acudido a las
entidades accionadas, pero estas le han informado que no son competentes para
subsanar el error ni para emitir extemporáneamente el PEP[8].
Según advierte, “debido a un error administrativo se están violentando todos
[sus] derechos pues el registro fue realizado ante la entidad competente con
las exigencias debidas”.
3.
Respuesta de las entidades accionadas
8.
La Oficina de Gestión del Riesgo del
Municipio de Bello aceptó que existió un error administrativo
de comunicación en la gestión de los formatos en los que se realizó el censo
para la inscripción en el RAMV del accionante[9].
Sin embargo, indicó que este error no le era imputable, porque, a pesar de
haber remitido la información de la población migrante venezolana al
Departamento Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y Recuperación
de Desastres de la Gobernación de Antioquia, debido a un “problema de
comunicación entre funcionarios”, la información digital fue enviada a un
correo electrónico en el que “nunca fue recibida”. Según la entidad, esta
situación impidió gestionar debidamente la inscripción del accionante en el
RAMV. Finalmente, indicó que la Alcaldía de Bello no está facultada para
inscribir al accionante en el RAMV, pues la entidad competente es la Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres[10].
9.
Las demás entidades accionadas guardaron
silencio.
4.
Decisión objeto de revisión[11]
10.
En sentencia
del 10 de octubre de 2019, el Juzgado
Segundo Civil de Oralidad del Circuito de Bello declaró
improcedente el amparo solicitado. En su criterio, si bien el accionante “no pudo acceder dentro del término legal
al trámite del PEP-RAMV, debido a la negligencia de la Oficina Asesora de
Gestión del Riesgo del Municipio de Bello”, lo cierto es que “han
transcurrido aproximadamente 15 meses, contados desde el momento en que precluyó
el termino (sic) para realizar el accionante el Registro Administrativo de
Migrantes Venezolanos RAMV”. En consecuencia, “no
se ha cumplido con uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de
tutela: el principio de la inmediatez”[12].
11.
La decisión del Juzgado Segundo Civil de
Oralidad del Circuito de Bello no fue impugnada.
5.
Actuaciones en sede de revisión
12.
Mediante auto del 16 de diciembre de 2019, la
Sala de Selección Número Doce de la Corte Constitucional[13] seleccionó
para revisión el expediente de la referencia, bajo los criterios objetivos de asunto
novedoso y necesidad de aclarar el contenido y alcance de un derecho
fundamental. Adicionalmente,
previo sorteo, repartió el expediente al magistrado sustanciador, Magistrado
Alberto Rojas Ríos[14].
5.1.
Pruebas decretadas en sede de revisión
13.
Mediante auto del 17
de febrero de 2020, el magistrado sustanciador dispuso
que, por medio de la Secretaría General, se recaudaran las siguientes pruebas:
14.
Al accionante, se le requirió para que
precisara: (i) la composición exacta de su núcleo familiar, (ii) sus
condiciones socioeconómicas, (iii) si él y su familia cuentan con el
PEP, (iv) las razones por las cuales asegura que se le negó el PEP, (v)
cuándo solicitó el PEP a las entidades accionadas y (vi) por qué esperó
hasta el 23 de septiembre de 2019 para formular la acción de tutela.
15.
A la Oficina de Gestión del Riesgo del Municipio de
Bello, la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, Migración Colombia y el Departamento
Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres
de la Gobernación de Antioquia, se
les solicitó un informe en el que indicaran: “(i) Por qué razones no se
ha incluido al señor Fredy Segundo Abreu Suárez y/o a su familia en el Registro
Administrativo de Migrantes Venezolanos (RAMV)? (ii) Por qué no se ha expedido
en favor del accionante y/o su pareja e hijos el Permiso Especial de
Permanencia? (iii) Por qué no se han resuelto los errores administrativos que
se han presentado en relación con la solicitud del demandante?”.
5.2.
Respuestas a las pruebas solicitadas
16.
El 22 de febrero de 2020, la Secretaría General
de la Corte Constitucional recibió, vía correo electrónico, respuesta por parte del accionante. En su comunicación, precisó que su
familia está compuesta por él y su pareja. Respecto a sus condiciones
socioeconómicas, indicó que “son realmente muy bajas ya que no cuento
con un trabajo fijo, me toco (sic) salir a la calle todos los días a
vender confites para el sustento”[15]. Así mismo, explicó que, el 20 de abril de 2018, fue censado por
la Oficina Asesora de Gestión del Riesgo de Desastres
de la Alcaldía de Bello, con el fin de ser incluido
en el RAMV. Finalmente, afirmó que en mayo de 2018 tuvo que trasladarse a
Bogotá, debido a dificultades para acceder a un empleo en Medellín, y que solo
pudo regresar a esta ciudad en septiembre de 2019. Señala que, al dirigirse a
la Oficina de Gestión del Riesgo en Bello, le aconsejaron formular una acción
de tutela y dirigirse a Migración Colombia[16].
17.
La Unidad Nacional
de Gestión del Riesgo de Desastres señaló que el
accionante llevó a cabo el censo para ser registrado en
el RAMV en el término previsto,
pero la Alcaldía de Bello no gestionó su inclusión en la plataforma. Sin
embargo, explicó que, en aplicación de los principios de economía y celeridad,
efectuó el registro en el RAMV tan pronto fue notificada de la acción de tutela.
Asimismo, explicó que no podía adelantar ninguna actuación tendiente a la
expedición del PEP, porque esto es competencia de Migración Colombia[17].
18.
El Departamento Administrativo del
Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres de la Gobernación
de Antioquia indicó que las pretensiones del tutelante solo pueden ser satisfechas
por la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
y Migración Colombia[18].
19.
Migración Colombia indicó que el accionante
está incluido en el RAMV, pero “no formalizó la solicitud del
PEP-RAMV dentro de los tiempos establecidos”. Al respecto, explicó que el
artículo 2 de la Resolución 6370 del 1 de agosto de 2018 dispuso que el PEP se
expediría a los migrantes venezolanos incluidos en el RAMV, “mediante
solicitud del interesado a través del enlace dispuesto para el efecto en el
portal web de la entidad, el cual estará disponible a partir del día 02 de
agosto de 2018 y hasta el día 02 de diciembre de 2018”. Además, describió
el procedimiento que se utilizó para la expedición del PEP-RAMV e indicó que el
accionante se inscribió en el censo, fue incluido en el RAMV, pero “no
culminó el trámite (…) dentro de los tiempos establecidos”, pues “no
realizó el descargue del PEP-RAMV a través de la página web de Migración
Colombia dentro del término”. Por lo tanto, asegura que fue la “falta
de diligencia y de responsabilidad” del accionante lo que le impidió ser
titular del PEP[19].
20.
La Oficina Asesora de Gestión del Riesgo de
Desastres del Municipio de Bello informó que envió oportunamente el censo al Departamento
Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres
de la Gobernación de Antioquia, para lo cual escaneó los
formularios respectivos y los remitió por correo electrónico, pues no le
asignaron “ningún PIN o Clave para poder ingresar a la plataforma”[20].
21.
Surtido el traslado de los informes allegados
en sede de revisión, la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo
de Desastres aclaró que en el asunto sub examine
existió un error administrativo, porque el Municipio de Bello no subió a la
plataforma del RAMV la información de las personas que registró[21].
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
22.
Esta Corte es
competente para conocer de la sentencia de tutela objeto de revisión, de
conformidad con lo previsto por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución
Política, por los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en virtud
del auto del 16 de diciembre de 2019 expedido por la Sala de Selección Número Doce
de esta Corte, que decidió seleccionar el presente asunto para su revisión.
2. Delimitación del caso, problemas jurídicos y metodología
23.
La Sala Novena de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional constata que el asunto sub examine versa sobre la
presunta vulneración de los derechos fundamentales a la salud, la seguridad social, la vida, la integridad
física, la dignidad humana, la igualdad y el mínimo vital del ciudadano
venezolano Freddy Segundo Abreu Suárez por parte de las entidades accionadas, debido
a que no fue incluido en el RAMV ni se le expidió el PEP.
24.
En consecuencia, le corresponde a esta Sala pronunciarse
sobre el siguiente problema jurídico: ¿las entidades accionadas desconocieron
los derechos fundamentales invocados por el actor al (i) no ser incluido
en el RAMV y (ii) no haberle expedido el PEP, teniendo en cuenta que la
no inclusión en el RAMV se habría producido como consecuencia de un error en el
trámite administrativo correspondiente?
25.
Para resolver el anterior problema jurídico, la
Sala utilizará la siguiente metodología: (i) se referirá a las normas
que les han permitido a los migrantes venezolanos acceder a la oferta
institucional del Estado y regularizar temporalmente su situación migratoria por
medio del RAMV y del PEP, (ii) verificará si en el asunto sub examine se configura una
carencia actual de objeto por hecho superado, (iii)
examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela y
(iv), en caso de que se cumplan, resolverá
el caso concreto.
3. El permiso
especial de permanencia (PEP) y el registro
administrativo de migrantes venezolanos (RAMV). Desarrollo normativo
26.
La Resolución
5797 del 25 de julio de 2017, expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores, creó el PEP para los migrantes venezolanos,
“en consideración de la política de la Región y del Gobierno nacional de
propender y promover una política migratoria ordenada, regular y segura” que garantice “la seguridad y el respeto de los derechos de nacionales y extranjeros
mediante la creación de un instrumento que permita al Estado colombiano
preservar el orden interno y social, evitar la explotación laboral y velar por
el respeto de la dignidad humana”[22].
27.
De acuerdo con el artículo 3 de esta resolución, el titular del
PEP quedaría autorizado para ejercer cualquier actividad u ocupación legal en el país. Además, el artículo 5
dispuso que, excepcionalmente, el PEP serviría como identificación de los
nacionales venezolanos en el territorio colombiano. El plazo otorgado por dicha
resolución para gestionar el PEP fue de 90 días, contados a partir de su
publicación, que se llevó a cabo el 25 de julio de 2017. La vigencia del PEP se
fijó en dos años, contados desde su expedición.
28.
Para acceder al PEP, los migrantes
interesados debían: (i) encontrarse en el territorio colombiano, a la
fecha de publicación de la resolución; (ii) haber ingresado con
pasaporte al territorio colombiano, por un puesto de control migratorio
habilitado, y (iii) no tener antecedentes judiciales a nivel nacional e
internacional. La resolución advirtió que el
cumplimiento de estos requisitos no generaba automáticamente el derecho de
acceder al PEP y que la autoridad migratoria, en todo caso, conservaba la
facultad discrecional de conceder ese documento[23].
29.
Posteriormente, el 28 de julio de 2017, el Ministerio de Relaciones Exteriores
expidió la Resolución 1272, que reguló el procedimiento para la expedición del
PEP.
Dicho acto administrativo dispuso que ese documento se solicitaría en línea, de
forma gratuita, mediante el enlace dispuesto para el efecto por Migración
Colombia[24]. Luego, la Resolución 740 de
2018 del mismo ministerio fijó un nuevo término de cuatro meses para acceder al PEP, contados a
partir de su publicación, que se llevó a cabo el 5 de febrero 2018.
30.
De otro lado, por medio del Decreto 542 del 21 de marzo de 2018, el Ministerio de Relaciones Exteriores creó el RAMV, que “tiene efectos
informativos y no otorga ningún tipo de estatus migratorio, no constituye
autorización de permanencia o regularización, no reemplaza los documentos de
viaje vigentes, no genera derechos de orden civil o político, ni el acceso a
planes o programas sociales u otras garantías diferentes a las dispuestas en la
oferta institucional de las entidades del Estado, de conformidad con las normas
legales vigentes”[25].
31.
Este Decreto fijó un periodo de dos meses, contados a
partir del 6 de abril de 2018, para llevar a cabo el registro correspondiente.
En ese lapso, las “Personerías Municipales y
Distritales, en sus respectivas jurisdicciones, con el apoyo de los diferentes
entes del Estado y organismos internacionales pod[ían] brindar colaboración,
dentro del marco de sus competencias, para el recaudo de la información”[26]. El Decreto también determinó que la información recaudada
debía ser remitida a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres,
“a través de la plataforma y/o mecanismo que diseñ[ara] dicha entidad”[27]. Como característica importante, la inscripción en este registro se
extendió a todos los migrantes venezolanos, sin necesidad de que hubieran
ingresado al país de manera regular por un puesto de control migratorio.
32.
Posteriormente, el 25 de julio de
2018, el Gobierno expidió el Decreto 1288, que garantizó
el acceso de las personas inscritas en el RAMV a la oferta institucional del
Estado colombiano. Este decreto recalcó la necesidad de que todos los migrantes venezolanos inscritos en el RAMV pudieran
obtener el PEP, con el fin de que accedieran a dicha oferta. En ese sentido, su
artículo 1º prescribió: “El Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante resolución, modificará
los requisitos y plazos del Permiso Especial de Permanencia (PEP) para
garantizar el ingreso de las personas inscritas en el Registro Administrativo
de Migrantes Venezolanos a la oferta institucional”.
33.
En cumplimiento de lo dispuesto en
este decreto, el Ministerio de Relaciones Exteriores expidió la Resolución 6370 de 2018, que
reglamentó la expedición del PEP a las personas inscritas en el RAMV y eliminó
el requisito de ingreso regular al país por un puesto
de control migratorio. Específicamente, el artículo 1 de la resolución dispuso
que, para acceder al PEP, era necesario: “1. Encontrarse en el territorio colombiano a la fecha
de publicación de la presente resolución. 2. No tener antecedentes judiciales a nivel nacional o
requerimientos judiciales a nivel internacional. [Y] 3. No tener una medida de
expulsión o deportación vigente”. La resolución agregó que, sin perjuicio
del cumplimiento de estos requisitos, la autoridad migratoria conservaba la
facultad discrecional de conceder el documento[28]. En este caso, el plazo otorgado para gestionar el
PEP fue de cuatro meses, contados a partir del 2 de agosto de 2018, fecha de
publicación de la resolución. La vigencia del PEP se fijó en dos años, desde su
expedición[29].
34.
Por medio del artículo 2 de la Resolución 2033 del 2 de agosto de 2018, el Ministerio de Relaciones Exteriores fijó el
procedimiento para que los migrantes venezolanos incluidos en el RAMV
solicitaran el PEP. El referido artículo de esta resolución señaló que “[l]a
Unidad Administrativa Especial Migración Colombia expedir[ía] el PEP a las
personas incluidas en el Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos, de
forma gratuita, mediante solicitud del interesado a través del enlace dispuesto
para tal efecto en el portal web de la Entidad, el cual estar[ía] disponible a
partir del día 2 de agosto de 2018 y hasta el día 2 de diciembre de 2018”[30].
35.
Finalmente, mediante la Resolución 10064 del 3 de
diciembre de 2018, el Ministerio de Relaciones Exteriores amplió hasta el 21 de diciembre de 2018 el plazo
previsto en la Resolución 2033 de 2018 para
solicitar el PEP[31].
4.
Carencia
actual de objeto por hecho superado frente a la solicitud de expedición del
RAMV
36.
Toda vez que, en el trámite
de la acción tutela, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
indicó que, al constatar el error administrativo que había ocurrido en relación
con el proceso de registro del accionante, procedió a incluirlo en el RAMV[32] (ver párrafos 6 y 17 supra), la Sala analizará,
en primer lugar, si en el presente caso se configura una carencia actual de
objeto respecto de las pretensiones planteadas en la tutela.
37.
La jurisprudencia
constitucional ha señalado que el fenómeno de la carencia actual de objeto se
presenta con ocasión de un daño consumado, un hecho superado o
una situación
sobreviniente[33], que dejaría sin efecto alguno la orden impartida por
el juez de tutela[34].
Específicamente, el hecho superado se
configura cuando, en el lapso transcurrido entre la interposición de la acción de tutela y el
fallo del juez constitucional, se satisface lo
pretendido por medio de la acción de amparo y desaparece la vulneración o
amenaza de los derechos fundamentales invocados[35].
38.
La Sala constata que frente a la pretensión de
que el accionante sea inscrito en el RAMV se configura una carencia actual de
objeto por hecho superado, pues, con posterioridad a la presentación de la
acción de tutela, el accionante fue inscrito en el Registro Administrativo de
Migrantes Venezolanos, tras una decisión voluntaria y consciente de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, como se puede concluir a partir de la certificación de fecha 30 de
septiembre de 2019, que esa entidad aportó al expediente de la referencia[36].
39.
En efecto, en el asunto sub
examine, el accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales
a la salud, la seguridad social, la vida, la
integridad física, la dignidad humana, la igualdad y el mínimo vital[37], porque las entidades accionadas no
gestionaron su inscripción en el RAMV y no le expidieron el PEP. En ese
sentido, advirtió que “debido a un error administrativo se están violentando
todos mis derechos pues el registro fue realizado ante la entidad competente y
con las exigencias debidas”[38].
40.
En el expediente está
acreditado que, pese a que el accionante fue incluido en el censo previo a la
inscripción de la población migrante venezolana en el RAMV, la Oficina de
Gestión del Riesgo del Municipio de Bello y el Departamento Administrativo del
Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres de la Gobernación
de Antioquia no adelantaron adecuadamente los trámites administrativos a su
cargo ni desplegaron una actuación diligente y coordinada para lograr la
inscripción en el RAMV de la población migrante venezolana previamente censada.
Esta situación impidió que la información del accionante fuera ingresada a
tiempo en la plataforma correspondiente de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Sin embargo, durante el trámite de la
acción de tutela, luego de haber evidenciado el error administrativo, dicha unidad procedió a inscribir al accionante en el RAMV[39].
41.
En esa medida, la Sala constata que la acción
ejecutada por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, al
efectuar la inscripción del accionante en el RAMV, aunque por fuera del término
previsto en el Decreto 542 de 2018, satisfizo la pretensión contenida en la acción de tutela. En consecuencia, cesó la vulneración
de derechos fundamentales alegada por el accionante.
42.
Con todo, la Sala llama la atención acerca de la
importancia de que las autoridades administrativas competentes les brinden a
los migrantes venezolanos afectados por la crisis humanitaria una atención
diligente, coordinada y oportuna, pues lo contrario implica un actuar irregular
que desconoce los principios constitucionales y legales relativos a la gestión
de la administración pública y, específicamente, un desconocimiento de los
principios de eficacia, economía y
celeridad[40].
43.
Verificada la carencia actual de objeto en lo
relacionado con la pretensión de que el accionante sea inscrito en el RAMV, la
Sala examinará si la acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia,
respecto a la pretensión consistente en la expedición del PEP en favor del accionante.
5. Requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela
44.
De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución
Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela “mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
a su nombre”[41], para obtener la protección inmediata de
sus derechos fundamentales, siempre que resulten amenazados o vulnerados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de particulares. La acción
de tutela resulta procedente cuando el accionante no disponga de otro medio de
defensa idóneo y eficaz para la protección de sus derechos, a menos que se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
45.
En esa medida, antes de pronunciarse de fondo
sobre el caso concreto, es deber del juez constitucional verificar el
cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela,
a saber: (i) la legitimación en la causa por activa y por pasiva, (ii)
la inmediatez y (iii) la subsidiariedad.
5.1.
Legitimación en la causa
46.
Como se señaló, el artículo 86 de la
Constitución prevé que toda persona puede ejercer la acción de tutela para
lograr la protección inmediata de sus derechos fundamentales. En este sentido,
el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[42] dispone que la acción de tutela puede ser ejercida “por
cualquier persona vulnerada o amenazada en sus derechos fundamentales”,
quien podrá actuar por sí misma, mediante representante o apoderado judicial,
agente oficioso, el Defensor del Pueblo o los personeros municipales. Este
requisito de procedencia tiene por objeto garantizar que quien interponga la
acción tenga un “interés directo y particular” respecto de las
pretensiones elevadas, de manera que el juez constitucional pueda verificar que
“lo reclamado es la protección de un derecho fundamental del propio
demandante y no de otro”[43]. A su vez, esta acción debe ser ejercida en contra del sujeto
responsable de la presunta vulneración o amenaza de los derechos fundamentales,
sea este una autoridad pública o un particular.
47.
En el presente caso, la Sala constata que la
acción de tutela cumple con el requisito de legitimación en la causa por
activa. En efecto, el accionante, Freddy Segundo Abreu Suárez, habría sido
afectado por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales, debido a que no se le expidió el PEP[44].
48.
La Sala también constata que la acción de tutela cumple con el requisito de legitimación en la
causa por pasiva respecto a la solicitud de la expedición del PEP. En efecto, la
entidad accionada, Migración Colombia, tiene a su cargo
la expedición de las diferentes modalidades de PEP, incluido el de los
migrantes inscritos en el RAMV[45].
Por lo tanto, esta entidad está legitimada para ser accionada en el asunto sub
examine.
5.2.
Inmediatez
49.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que
la acción de tutela debe presentarse en un término razonable y proporcionado, a
partir del hecho generador de la presunta vulneración de los derechos
fundamentales. El requisito de la inmediatez busca preservar la naturaleza de
la acción de tutela, concebida como “un remedio de aplicación urgente que
demanda una protección efectiva y actual de los derechos invocados”[46].
50.
Con el fin de orientar
la labor del juez de tutela, la jurisprudencia constitucional ha identificado
cinco criterios que ayudan a determinar, en cada caso, el cumplimiento del
requisito de inmediatez: (i) la situación personal del peticionario, que
puede hacer desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en
un término breve; (ii) el momento en el que se produce la vulneración; (iii)
la naturaleza de la afectación, pues la demora en la presentación de la tutela
puede estar relacionada, precisamente, con la situación que, según el
accionante, vulnera sus derechos fundamentales; (iv) la actuación contra
la que se dirige la tutela, ya que si se trata de una providencia judicial, el
análisis debe ser más estricto, y (v) los efectos de la tutela en los
derechos de terceros, quienes tienen la expectativa legítima de que se proteja
su seguridad jurídica[47].
51.
La Sala constata que la acción de tutela de la
referencia no cumple con el requisito de inmediatez respecto de la pretensión de
que se expida el PEP. En efecto, de acuerdo con las resoluciones 2033 y 10064
de 2018, el PEP para los migrantes inscritos en el RAMV debió ser tramitado a
instancias de Migración Colombia entre el
2 de agosto y el 21 de diciembre de 2018 (ver párrafos 33 al 35 supra). Así
mismo, al indagársele sobre el error administrativo aducido en la tutela, el
accionante afirmó, en sede de revisión, que Migración Colombia le expidió el
PEP de manera virtual a cuatro de sus familiares, el 17 de diciembre de 2018,
lo que comprueba su conocimiento sobre el trámite correspondiente y la presunta
anomalía en su registro en el RAMV desde diciembre de 2018. La tutela, por su
parte, se interpuso el 23 de septiembre de 2019. De manera que, entre la
presunta vulneración de derechos fundamentales, que se habría consolidado el
día en que finalizó el plazo para tramitar el PEP, y el momento de presentación
de la acción de tutela, transcurrió un lapso de nueve meses y dos días, que no
resulta razonable ni proporcionado, pues el accionante no acreditó haberse
encontrado en una situación particular que le
hubiere impedido interponer la acción de tutela oportunamente.
52.
La Sala también constata que el accionante no fue diligente con su obligación de regularizar su situación
migratoria. En efecto, no solo no adelantó ningún trámite entre el 21 de
diciembre de 2018 y el 23 de septiembre de 2019, sino que, de tiempo atrás, había
dejado de realizar las gestiones necesarias para permanecer legalmente en el
país, pese a que sabía que el registro en el RAMV no le daba derecho a regularizar
su situación migratoria[48]. Además, el accionante conocía que la expedición del PEP para las
personas registradas en el RAMV constituía una oportunidad extraordinaria que
el Estado colombiano le había otorgado a la población migrante que, como él, no
ingresó al país por un puesto de control oficial, de manera que se esperaba un
alto grado de diligencia de su parte. En efecto, una vez vencido el término previsto para
registrarse en el RAMV (8 de junio de 2018), el accionante debió verificar su adecuada
inscripción en ese registro, pues sin ella no podría postularse para obtener el
PEP. A pesar de esto, se abstuvo de hacer las averiguaciones correspondientes y
desatendió los plazos previstos para aspirar a la expedición del PEP. Aunque el
accionante justificó su inactividad en el hecho de que, en mayo de 2018, debió trasladarse
a Bogotá por motivos económicos, no demostró cómo esto le impidió llevar a cabo
las actuaciones que estaban a su cargo[49].
53.
Sobre el incumplimiento del
requisito de inmediatez, la Sala aclara que no es de recibo la justificación que
da el accionante acerca de que su traslado a la ciudad de Bogotá, donde habría permanecido
entre mayo de 2018 y septiembre de 2019[50],
le haya impedido presentar la acción de tutela oportunamente, pues, teniendo en
cuenta el factor territorial de
competencia para los jueces de tutela, son competentes “a prevención” los
jueces con jurisdicción en el lugar donde (i) ocurrió la presunta vulneración
o amenaza que motiva la presentación de la tutela o (ii) donde se
produjeron sus efectos[51].
En tal sentido, si el actor se encontraba en la ciudad de Bogotá, los jueces de dicha ciudad eran competentes para
conocer de la acción de tutela, pues en esa jurisdicción se estaban produciendo
los efectos de la presunta vulneración que aduce el accionante, toda vez que en
ese lugar no habría tenido acceso a la oferta institucional para los migrantes
venezolanos registrados en el RAMV y que cuentan con el PEP.
5.3
Subsidiariedad
54.
La acción de tutela procede cuando el afectado no disponga de otro medio
de defensa efectivo para la protección de sus derechos fundamentales o, en caso
de que exista tal recurso, aquella se ejerza como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable[52].
55.
El carácter subsidiario de esta acción “impone al interesado la
obligación de desplegar todo su actuar dirigido a poner en marcha los medios
ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la
protección de sus derechos fundamentales (…) y
sólo ante la ausencia de dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas
para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible
acudir a la acción de amparo constitucional”[53]. Nótese que el
deber del accionante de ejercer todos los medios de defensa no se restringe únicamente
a los medios judiciales, pues, en aquellos casos en los que existan medios
administrativos para realizar la solicitud correspondiente en defensa de los
derechos fundamentales, se deberá acudir previamente a ellos.
56.
La Corte ha advertido que el estudio de la
subsidiariedad de la acción de tutela no consiste en una mera verificación
formal de la existencia de otros mecanismos judiciales o administrativos de
defensa[54]. Por el contrario, le corresponde al juez constitucional analizar
la situación particular del accionante y los derechos cuya protección solicita,
con el fin de comprobar si aquellos mecanismos resultan idóneos y eficaces para
la protección de los derechos fundamentales[55].
57.
De manera reiterada, la Corte ha
advertido que el juez constitucional debe determinar si los medios de defensa
disponibles le otorgan una protección eficaz y completa a quien acude a la
acción de tutela[56]. Si
no es así, puede otorgar el amparo de dos maneras distintas: (i) como
mecanismo transitorio, mientras se resuelve el caso en la vía ordinaria, y (ii)
como mecanismo eficaz de protección de los derechos fundamentales. La primera
posibilidad implica que, si bien las acciones ordinarias pueden proveer un
remedio integral, no son lo suficientemente expeditas para evitar un perjuicio
irremediable. La segunda, que el medio de defensa ordinario no ofrece una
solución integral para la protección de los derechos fundamentales
comprometidos.
58.
La existencia de las otras vías de defensa debe ser
analizada en cada caso concreto, en cuanto a su eficacia. Si no permiten
resolver el conflicto en su dimensión constitucional o no ofrecen una solución
integral para el derecho comprometido, es procedente la acción de tutela
como mecanismo de amparo definitivo de los derechos fundamentales invocados.
59.
En concordancia con lo anterior, la
jurisprudencia constitucional también ha señalado que la acción de tutela es
improcedente, si no existe una negativa u omisión que vulnere un
derecho fundamental. Lo anterior, por cuanto (i) los accionantes tienen
el deber de requerir a las entidades responsables y activar los trámites
administrativos ordinarios para satisfacer sus solicitudes, antes de acudir a
la tutela, y (ii) el juez constitucional no puede dar órdenes con base
en supuestas desatenciones o negligencias de las entidades accionadas[57]. Por lo tanto, cuando se acude directamente a la acción de tutela sin
que previamente se haya intentado solucionar la controversia ante la entidad o
autoridad competente, se desnaturaliza la solicitud de amparo, pues esta se
utiliza, de un lado, como una instancia principal y prevalente de solución de
conflictos y, del otro, como una herramienta judicial para plantear supuestas
violaciones o amenazas de derechos fundamentales que ni siquiera están
sumariamente probadas[58].
60.
En el caso sub examine, el accionante pretende que se ordene a
Migración Colombia expedir el PEP[59]
en su favor. Sin embargo, de las pruebas e
intervenciones que obran en el expediente, se evidencia que (i) el
accionante nunca solicitó la expedición del PEP ante Migración Colombia, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2º de la Resolución 2033 de 2018, y, en
consecuencia, (ii) Migración Colombia nunca se negó a gestionar el PEP
en favor del accionante, antes de la presentación de la acción de tutela (ver
párrafos 19, 34 y 35 supra).
61.
Sobre el particular, cabe recordar que la inscripción en el RAMV y la expedición
del PEP son dos trámites administrativos diferentes. En ese sentido, el error
en la gestión del RAMV, que no es imputable a Migración Colombia, no impedía
que el accionante solicitara, por cualquier medio, la asistencia de dicha
entidad para la gestión del PEP, incluso con el fin de constatar la falta de
registro en el RAMV y desplegar las acciones pertinentes para que la
administración subsanara el error oportunamente. Por lo tanto, frente a la pretensión
de expedición del PEP, la tutela se declarará improcedente, ante la falta de
solicitud del accionante y la consecuente ausencia de negativa de la entidad
responsable de expedir ese documento.
62.
Así, teniendo en cuenta el incumplimiento de los requisitos de
inmediatez y subsidiariedad que hacen improcedente la acción de tutela en lo
atinente a la solicitud del PEP, no resulta procedente entrar a analizar el
fondo del asunto para resolver el caso concreto.
6.
Síntesis de la decisión
63.
El 23 de septiembre de 2019, el ciudadano
venezolano Freddy Segundo Abreu Suarez interpuso acción
de tutela en contra de la Oficina de Gestión del Riesgo del Municipio de Bello,
la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, la Unidad Nacional para
la Gestión del Riesgo de Desastres y el Departamento Administrativo del Sistema
de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres de la Gobernación de
Antioquia. En ella, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a
la salud, la seguridad social, la vida, la integridad física, la dignidad
humana, la igualdad y el mínimo vital [60].
64.
Según el accionante, las entidades accionadas
vulneraron sus derechos fundamentales al (i) no haber realizado su
inscripción en el RAMV y (ii) no haberle expedido el PEP.
65.
En su contestación a la acción de tutela, la Oficina
de Gestión del Riesgo del Municipio de Bello aceptó que
existió un error administrativo de comunicación en la gestión de los formatos con
base en los cuales se realizó el censo de la población migrante venezolana
previo a la inscripción en el RAMV. Sin embargo, alegó que dichos errores no le
eran imputables. Las demás entidades accionadas
guardaron silencio.
66.
En sentencia del 10 de
octubre de 2019, el Juzgado Segundo Civil de Oralidad del Circuito de Bello declaró improcedente el amparo solicitado.
En dicha providencia, el juez de instancia señaló que la acción de tutela no
cumplió con el requisito de inmediatez, porque transcurrieron aproximadamente
15 meses desde que finalizó el término para realizar la inscripción en el RAMV.
Esta decisión no fue impugnada.
67.
En sede de revisión, la Sala delimitó el asunto sub
examine, señalando que versaba sobre la presunta vulneración de los
derechos fundamentales a la
salud, la seguridad social, la vida, la integridad física, la dignidad humana,
la igualdad y el mínimo vital del ciudadano venezolano Freddy
Segundo Abreu Suárez por parte de las entidades accionadas, debido a que no fue
incluido en el RAMV ni se le expidió el PEP, pese a que se le realizó el censo
correspondiente para su inclusión en el RAMV. En
consecuencia, la Sala definió como problema jurídico el
siguiente: ¿las entidades accionadas desconocieron los
derechos fundamentales invocados por el actor al (i) no ser incluido en
el RAMV y (ii) no haberle expedido el PEP, teniendo en cuenta que la no
inclusión en el RAMV se habría producido como consecuencia de un error en el
trámite administrativo correspondiente?
68.
Para resolver el anterior problema jurídico, la Sala
utilizó la siguiente metodología: (i) se refirió
a las normas que les han permitido a los migrantes venezolanos acceder a la
oferta institucional del Estado por medio del RAMV y del PEP; (ii)
verificó si en el asunto sub examine se configuró una carencia actual de
objeto por hecho superado respecto a la pretensión de
inclusión en el RAMV y (iii) examinó el cumplimiento de los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela respecto a la
pretensión de expedición del PEP.
69.
Luego de referirse a las normas que crearon el
RAMV y el PEP para la población migrante venezolana, la Sala constató que, en
relación con la pretensión de inscripción del accionante en el RAMV, se
presentó una carencia actual de objeto por hecho superado, porque durante el trámite de la acción de tutela, la Unidad
Nacional para la Gestión del Riesgo y Desastres procedió
a inscribir al accionante en el RAMV.
70.
Finalmente, en cuanto a la pretensión de expedición del PEP en
favor del accionante, la Sala concluyó que la acción de tutela no cumplió los
requisitos de inmediatez y subsidiariedad. En cuanto al requisito de
inmediatez, la Sala advirtió que el lapso
transcurrido entre la presunta vulneración de derechos fundamentales por la no
expedición del PEP y la fecha de radicación de la tutela no fue razonable ni
proporcionado, pues el accionante no acreditó haberse encontrado en una
situación que le hubiere impedido interponer la
acción de tutela de manera oportuna. Así mismo, la Sala
constató que el accionante no fue diligente con su
obligación de legalizar su permanencia en Colombia, pues el solo registro en el
RAMV no regularizaba su situación migratoria[61]. Además, la expedición del PEP para las personas registradas en el
RAMV constituía una oportunidad extraordinaria de regularización de personas
que, como él, no ingresaron al país por un puesto de control migratorio
habilitado. En esa medida, se exigía un alto grado de diligencia de su parte.
71.
Por su parte, en cuanto al
incumplimiento del requisito de subsidiariedad, la Sala indicó que el
accionante nunca solicitó la expedición del PEP ante Migración Colombia y, en
consecuencia, Migración Colombia nunca se negó u omitió gestionar el PEP en su favor,
antes de la presentación de la acción de tutela. Así, ante la ausencia de
negativa u omisión de la entidad accionada, concluyó que el accionante no acudió
a los medios administrativos ordinarios para lograr la satisfacción de los
derechos fundamentales invocados.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión
de Tutelas de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR la
sentencia del 10 de octubre de 2019 proferida por el Juzgado Segundo Civil de
Oralidad del Circuito de Bello que declaró improcedente la acción de tutela de
la referencia. En su lugar, DECLARAR la carencia actual de objeto por
hecho superado, frente a la pretensión de que el accionante sea inscrito en el Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos (RAMV).
SEGUNDO. CONFIRMAR la sentencia del 10 de octubre de 2019 proferida por el Juzgado
Segundo Civil de Oralidad del Circuito de Bello
que declaró improcedente la acción de tutela
de la referencia, frente a la pretensión de que se le expida el Permiso Especial
de Permanencia (PEP) al accionante, por las razones expuestas en las
consideraciones de esta providencia.
TERCERO. Por Secretaría General, líbrense las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Comuníquese y cúmplase,
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
RICHARD
S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado
(e)
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Específicamente, las previstas en los
artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política y en los artículos
33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991.
[2] Cno. principal, fls. 2 y 3.
[3] Cno. principal, folio 2.
[4] Ibid.
folio 13.
[5] Cno. principal, folio 12.
[6] Cno. principal, folio 11.
[7] Cno. revisión, fls. 31 - 33.
[8] Ibid. folio 3.
[9] Creado mediante el Decreto 542 de 2018.
[10] Cno. principal, fls.
21 al 24.
[11] Cno. principal,
fls. 24 al 58.
[12] Cno. principal, fl.
41.
[13] Conformada
por los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alberto Rojas Ríos.
[14] Cno.
de revisión, fls. 1 al 11. Posteriormente
al reparto realizado, la ponencia inicial del magistrado sustanciador fue derrotada en la Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, por lo cual, el expediente 7.745.590 fue rotado al siguiente
magistrado en orden de lista, correspondiéndole el conocimiento del expediente
al magistrado Richard S.
Ramírez Grisales.
[15] Cno. de revisión, fls.
27 y 28.
[16] Cno. de revisión, fls.
27 y 28.
[17] Cno. de revisión, fls.
29.
[18] Cno. de revisión, fls.
35 a 37.
[19] Cno. de revisión, fls. 40 a 43.
[20] Cno. de revisión, fls. 49.
[21] Cno. de revisión, fls. 60 y 61.
[22] Resolución
5797 de 2017 del Ministerio de Relaciones Exteriores.
[23] Resolución
5797 del 25 de julio de 2017 del Ministerio de Relaciones Exteriores,
artículo 1, parágrafo 3.
[24] El artículo 2 de la Resolución 1272 del 28
de julio de 2017 dispone que el PEP se solicitaría por medio del enlace:
http://www.migracioncolombia.gov.co.
[25] Decreto 542 de
2018 del Ministerio de Relaciones Exteriores, artículo 2.
[26] Decreto 542 de 2018 del Ministerio de
Relaciones Exteriores, artículo 4.
[27] Decreto 542 de 2018 del Ministerio de
Relaciones Exteriores, artículo 5.
[28] Resolución 6370
de 2018 del Ministerio de Relaciones Exteriores, artículo 1, parágrafo 2.
[29] Resolución 6370 de 2018 del Ministerio de Relaciones
Exteriores, artículo 3.
[30] Resolución 2033 de 2018 del Ministerio de
Relaciones Exteriores, artículo 2.
[31] Resolución 10064 de 2018 del Ministerio de Relaciones
Exteriores, artículo 1, parágrafo 1.
[32] Cno. de revisión, fls. 29 al 32.
[33] Sentencia
T-038 de 2019.
[34] Sentencia
T-085 de 2018, entre muchas otras.
[35] Sentencia
T-038 de 2019, entre muchas otras.
[36] Cno. de revisión,
fl. 30.
[37] Cno. principal, fl. 3.
[38] Cno. principal, fl.
3.
[39] Cno. de revisión, fl. 33.
[40] Sentencia C-826 de 2013.
[41] Constitución
Política de Colombia, artículo 86.
[42] Decreto 2591 de 1991, artículo 10.
Legitimidad e interés: “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. // También se pueden agenciar derechos
ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su
propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la
solicitud. // También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales”.
[43] Corte Constitucional, sentencias T-678 de
2016 y T-176 de 2011.
[44] Cno. principal, fl.
6.
[45] Resolución 6370 de 2018, artículo 1.
[46] Sentencia SU-391 de 2016.
[47] Sentencia
SU-391 de 2016.
[48] En el escrito de tutela, el accionante
indicó: “Que posterior al registro en el RAMV y teniendo en cuenta que es de
su competencia se le ordene a Migración Colombia la expedición del PEP-RAMV;
pues no sería efectiva la protección del derecho si solo se ordena la
inscripción en el Registro de Migrantes Venezolanos porque el mismo por sí
solo no tiene los efectos jurídicos del PEP” (subrayas fuera del texto
original) (folio 3 del escrito de tutela).
[49] Sobre
la negligencia del actor a efectos de regularizar su estadía en Colombia, se
trae a colación lo declarado por Migración Colombia en su intervención en el
trámite de revisión al indicar: “Se aclara
a la Honorable Corte Constitucional que de parte de la UAEMC [no] hubo errores, ni falencias tecnológicas que
impidieron expedir el PEP al ciudadano venezolano FREDY SEGUNDO ABREU SUAREZ;
nuevamente se reitera que el citado ciudadano extranjero no obtuvo el PEP por
su falta de diligencia y de responsabilidad para culminar con el trámite de
expedición del PEP RAMV, como le correspondía, es decir, descargando dicho
documento en su oportunidad, dentro del plazo establecido, a través de la
página web de Migración Colombia” (página 50 del cuaderno de
revisión virtual).
[50] Cno. de revisión, fl. 27.
[51] Cfr. Auto 493 de 2017.
[52] Constitución Política de Colombia,
artículo 86.
[53] Sentencia
SU-037 de 2009.
[54] Sentencia T-721 de
2012.
[55] Sentencias T-043 de 2014, T-402 de 2012 y
T-235 de 2010.
[56] Ver, entre otras, las
sentencias SU-961 de 1999, SU-1052 de 2000, T-747 de 2008, T-500 de 2002, T-179
de 2003, T-705 de 2012 y T-347 de 2016.
[57] Respecto
a este criterio de procedencia de la acción de tutela, consúltese, entre otras,
las sentencias: T-528 de 2019, T-310 de 2018, T-174 de 2015 y T-331 de 2004.
[58] Cfr., entre otras, las sentencias T-331 de
2004, T-174 de 2015, T-115 de 2018 y T-528 de 2019.
[59] Cno. principal, fl. 3.
[60] Cno. principal, fls. 2 y 3.
[61] En el escrito de tutela, el accionante
indicó: “Que posterior al registro en el RAMV y teniendo en cuenta que es de
su competencia se le ordene a Migración Colombia la expedición del PEP-RAMV;
pues no sería efectiva la protección del derecho si solo se ordena la
inscripción en el Registro de Migrantes Venezolanos porque el mismo por sí solo
no tiene los efectos jurídicos del PEP” (subrayas fuera del texto
original) (folio 3 del escrito de tutela).