T-134-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-134/06
DERECHO DE PETICION ANTE
AUTORIDAD PUBLICA-Alcance y contenido de la respuesta
DERECHO DE PETICION-Implica resolver de fondo solicitud y no simplemente
respuesta formal
DERECHO DE PETICION-Respuesta debe entregarse en termino razonable que
permita ejercer mecanismos de defensa judicial
DERECHO DE PETICION-Términos
DERECHO DE PETICION-Vulneración por desconocimiento injustificado de
términos
DERECHO DE PETICION EN MATERIA
PENSIONAL-Pronta resolución
es elemento de núcleo esencial
DERECHO DE PETICION-Resolución
oportuna de recurso y comunicación del contenido
DERECHO DE PETICIÓN ANTE HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS-Vulneración por no resolver recursos administrativos
La Corte ha
señalado, que para el caso especifico de que la administración no tramite o no
resuelva los recursos interpuestos en la vía gubernativa, dentro de los términos
legalmente señalados, también resulta vulnerado el derecho de petición. Ello es
así, por cuanto el uso de los recursos establecidos en el Código Contencioso
Administrativo, busca la revisión de la decisión que resolvió la petición
inicial, pues es a través de éste que el administrado puede elevar ante la
autoridad pública una solicitud, cuya finalidad es obtener la aclaración, la
modificación o la revocación de un determinado acto administrativo y el hecho
de que el administrado puede acudir una vez vencido el término de dos (2) meses
de que trata el artículo 60 del C.C.A. ante la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, para que a través de las acciones previstas en la ley se
resuelva de fondo sobre sus pretensiones, no implica que el solicitante pierda
el derecho a que sea la propia Administración, quien le resuelva las peticiones
ante ella formuladas.
SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO EN MATERIA PENSIONAL-No hace improcedente acción de tutela
Como lo ha
sostenido la Corte, debe tenerse además presente que la ocurrencia del
denominado silencio administrativo no hace improcedente la acción de tutela,
pues la única finalidad del silencio administrativo negativo es facilitarle al
administrado la posibilidad de acudir ante la jurisdicción para que ésta
resuelva sobre sus pretensiones. Pero tal circunstancia no implica considerar
que el silencio administrativo pueda equipararse a la resolución del recurso,
pues el derecho de petición sigue vulnerado mientras la administración no
decida de fondo sobre lo recurrido. En efecto, la Corte Constitucional ha
concluido que la interposición de recursos frente a actos administrativos hace
parte del ejercicio del derecho fundamental de petición, toda vez que a través
de ellos, el administrado eleva ante la autoridad pública una petición
respetuosa, que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o
la revocación de un determinado acto
DERECHO DE PETICION FRENTE
AL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Resolución oportuna de recursos
DERECHO DE PETICION FRENTE
AL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Resolución oportuna de recurso
de reposición
DERECHO DE PETICIÓN ANTE HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS-Negligencia en trámite administrativo y vulneración de derechos
fundamentales
DERECHO DE PETICIÓN ANTE HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS-Resolución oportuna, clara y de fondo
DERECHO A LA PENSION-Fundamental por
conexidad
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Se garantiza mediante la acción de tutela
RELACION LABORAL-Terminación por
cumplirse el tiempo para acceder a pensión
EDAD DE RETIRO FORZOSO-Legitimidad
NOTIFICACION DE INCLUSION EN NOMINA DE PENSIONADOS-Garantía de remuneración vital y efectividad de derechos/SENTENCIA
ADITIVA-Finalidad/SENTENCIA ADITIVA-A la notificación de la pensión
se debe adicionar la inclusión en nómina
PRESUNCION DE VERACIDAD
EN TUTELA-Cuando el demandado no rinde informe solicitado por el juez  o
lo rinde parcialmente
PRESUNCION DE VERACIDAD
EN TUTELA-Consecuencia jurídica
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, por
medio del cual se reglamentó la acción de tutela, consagró la presunción de
veracidad como un instrumento para sancionar el desinterés o negligencia de la
autoridad pública o el particular contra quien
se dirige la solicitud de amparo, en aquellos eventos en los que el juez de la
acción requiere informaciones (Art. 19 ídem) y estas autoridades no las rinden
dentro del plazo respectivo, logrando de esa manera que el trámite constitucional siga su curso. Así, cuando la autoridad o el particular no
contestan los requerimientos que le hace el juez de instancia, con el fin de
que dé contestación a los hechos expuestos en aquella, ni justifica tal
omisión, la consecuencia jurídica de esa omisión
es la de tenerse por ciertos los hechos contenidos en la solicitud de la
tutela, de manera que opera la referida presunción de veracidad sobre los
hechos planteados y el funcionario judicial debe proceder a resolver de plano,
salvo cuando estime necesaria otra averiguación
previa, caso en el cual decretará y practicará las pruebas que considere
necesarias para adoptar la  decisión de fondo puesto que como ya lo ha
expresado esta Corte, el juez de tutela no puede precipitarse a fallar
aceptando como verdaderas todas las afirmaciones
del accionante sino que está obligado a buscar los elementos de juicio que le
permitan llegar a una convicción seria y suficiente de la situación fáctica y
jurídica sobre la cual habrá de pronunciarse.
PRESUNCION DE VERACIDAD-Finalidad
La finalidad
de la presunción concuerda con el desarrollo de los principios de inmediatez y
celeridad que rigen la acción de tutela, con la cual se pretende lograr la
eficacia de los derechos fundamentales y de los deberes asignados a las
autoridades en la Constitución Política (Arts. 2º, 6º, 121 y 123, Inc. 2º).
Además, aunque el principio general aplicable a todos los procesos, incluido el
del trámite de la acción de tutela es que “quien afirma algo debe probarlo y
por ello los hechos aseverados por el accionante deben hallarse acreditados, al
menos sumariamente, o poderse establecer con certidumbre en el curso del
proceso”, también es cierto que el auto mediante el cual el juez de tutela
solicita a una persona rendir un informe o proporcionar información, es una
providencia que debe ser acatada en los términos y condiciones solicitadas, so
pena de aplicarse la llamada presunción de veracidad.
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Falta
de decisión de fondo amenaza mínimo vital
Referencia:
expediente T-1071228
Acción
de tutela instaurada por LOLA MOLINARES DE NIETO contra el HOSPITAL
UNIVERSITARIO DE BARRANQUILLA -E.S.E.-
Magistrado
Ponente:
Dr.
ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá,
D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil seis (2006).
La Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Clara
Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo Rentería y Álvaro Tafur Galvis, en
ejercicio de su competencia constitucional y legal, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el
proceso de revisión de los fallos proferidos por los Juzgados Diecisiete Civil
Municipal y Noveno Civil del Circuito, ambos de Barranquilla, dentro de la
acción de tutela instaurada por LOLA MOLINARES DE NIETO contra el HOSPITAL
UNIVERSITARIO DE BARRANQUILLA -E.S.E.-
I.       ANTECEDENTES
1.      Hechos
La señora Lola Molinares manifestó que trabajaba en el Hospital
Universitario de Barranquilla, demandado, cuando cumplió los requisitos para
pensionarse[1],
por lo que presentó solicitud de reconocimiento de pensión de vejez, el 1º de
noviembre de dos mil 2003 a CAJANAL E.I.C.E., la cual le informó, mediante
oficio del 18 de febrero de 2004, que la documentación había quedado radicada
en Bogotá con fecha 21 de enero de 2004 y que sería resuelta dentro de 4 meses
pero, según afirmó, para octubre de 2004, pasados 9 meses, no le habían
respondido.
De otra parte, afirmó que laboró en el Hospital accionado[2]
hasta el 28 de septiembre de 2004, fecha en la cual fue notificada de la
Resolución No. 00755 del 22 de septiembre de 2004, mediante la cual el Gerente
(E) del Hospital declaró su “retiro del servicio”, por haber cumplido la
edad de retiro forzoso, de conformidad con lo establecido en los artículos 29 y
31 del Decreto 2400 de 1968.
La demandante interpuso recurso de reposición contra la Resolución
No. 00755 del 22 de septiembre de 2004, el día siguiente a la notificó de su
contenido y solicitó la revocatoria de ese acto administrativo, con base en lo
dispuesto en el artículo 9º de la Ley 797 de 2003 y en la sentencia C-1037 de
2003, de esta Corte, que declaró la exequibilidad del parágrafo 3º de ese
artículo 9º. Sin embargo, aseguró que hasta el 25 de octubre de 2004 no le
habían resuelto los recursos.
Señaló que fue excluida de la nómina de trabajadores del Hospital y
como le impedían el ingreso al sitio de trabajo, le escribió una carta a su
jefe inmediato, el 2 de octubre de 2004, manifestándole que como la Resolución
no estaba en firme porque no se habían resuelto los recursos interpuestos,
entonces ella seguiría trabajando y él aceptó. Sin embargo, unos días después,
el 5 de octubre, la Jefe del Departamento de Recursos Humanos informó al
supervisor de lavandería sobre el retiro de la actora, por lo que desde esa
fecha no le permitieron trabajar a la demandante, aunque ella aseguró que no
había dejado de presentarse al trabajo y que no dejaría de hacerlo hasta que se
le resolvieran los recursos o se le reconociera la pensión por parte de
CAJANAL.
2.      Demanda
La señora
Molinares instauró acción de tutela, el 25 de octubre de 2004, contra el
Hospital Universitario de Barranquilla, al estimar vulnerados sus derechos
fundamentales a la vida digna, al trabajo y a la seguridad social, al mínimo
vital y a la subsistencia (C.P., Arts. 1, 11, 25, 48 y 53), con la expedición
de la Resolución No. 00755 del 22 de septiembre de 2004 por parte del Gerente
(E) de esa entidad, así como por la omisión del mismo en resolver el recurso de
reposición que interpuso contra esa Resolución.
En efecto,
sostuvo que de acuerdo con la sentencia C-1037 de 2003 de la Corte
Constitucional, sobre la potestad que tiene el empleador para dar por terminada
la relación laboral con un empleado, público o privado, que ha cumplido la edad
de retiro forzoso, como lo establece la Ley 797 de 2003, aquel debe asegurarle
una remuneración vital que le garantice su subsistencia y esto sólo se logra
cuando se le garantiza el pago de su pensión, no sólo con la notificación del
reconocimiento de esa prestación, sino además, con la notificación de su
inclusión en la nómina de pensionados.
Agregó que
es madre cabeza de familia, porque enviudó hace años y el único medio de
subsistencia suyo y de su familia se deriva de su trabajo, de modo que se
encuentra sin ingresos para mantenerlos y está totalmente desamparada.
En consecuencia,
solicitó se ordenara al Gerente del Hospital demandado que la reintegrara al
cargo que venía ocupando hasta que se le reconociera su pensión; que la
incluyera en nómina y que le cancelara los salarios que hubiera dejado de
percibir desde que la separó del cargo.
3.      Trámite de instancia
El Juzgado Diecisiete Civil Municipal de Barranquilla, mediante Auto
del 27 de octubre de 2004, avocó el conocimiento de la demanda y ordenó que se
comunicara al Hospital accionado para que éste se pronunciara sobre los hechos.
Sin embargo, aunque se remitieron las diligencias por correo con oficio del 27
de octubre de 2004, fueron devueltas, el 29 de octubre de 2004, al no ser
recibidas en dicho Hospital por encontrarse en “paro”. Posteriormente,
el 10 de noviembre de 2004, el Hospital fue notificado personalmente en la
Secretaría de la Gerencia. Sin embargo, para la fecha de la sentencia del a
quo no se había recibido la contestación de la demanda.
4.      Contestación de la demanda
El Gerente (E) del Hospital Universitario de Barranquilla, mediante
escrito del 16 de noviembre de 2004, contestó extemporáneamente la demanda y
solicitó se denegaran las pretensiones de la misma por las siguientes razones:
Afirmó que revisada la hoja de vida de la señora Molinares, y de
conformidad con los datos de su cédula de ciudadanía, su fecha de nacimiento
fue el 23 de enero de 1938, por lo que para la fecha de su retiro, el 28 de
septiembre de 2004, ella contaba con sesenta y seis (66) años, ocho (8) meses y
(5) días de edad, es decir, un (1) año, ocho (8) meses y cinco (5) días más de
los establecidos para la edad de retiro forzoso (65 años).
Explicó que la expedición de la Resolución No. 00755 del 22 de
septiembre de 2004 la hizo en uso de facultades legales y en cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2400 de 1968 (declarado exequible por
la Corte Constitucional en sentencia C-351 de 1995) y en el artículo 122 del
Decreto 1959 de 1973, que son normas de obligatorio cumplimiento para el
empleador y “para que así [la demandante] disfrutara de su pensión de
retiro por vejez”.
Concluyó que no se ha vulnerado el derecho al trabajo de la señora
Molinares porque, según aseguró, la Corte en la sentencia citada expresó “[c]omo
si lo anterior fuera poco, es evidente que pueden seguir trabajando en otros
oficios, si así lo desean.(SIC) (...)”.
5.      Pruebas
5.1.
Aportadas por la demandante
·
Copia (ilegible) de un oficio suscrito por Nazly
Daza Corredor, del “Grupo de Receptoría de Expedientes” de Cajanal, con
No. de correspondencia 018 639-12-02-04 y radicado No. 44193-2003 del 19 de
febrero de 2004, dirigido a la señora Molinares. (Fl. 6)
·
Copia de la Resolución No. 00755 del 22 de
septiembre de 2004, expedida por el doctor Oscar Imitola Acero, Gerente (E) del
Hospital Universitario de Barranquilla E.S.E., mediante la cual se declara el
retiro del servicio de la demandante, por haber cumplido la edad de retiro
forzoso. (Fls. 7 y 8)
·
Copia del oficio suscrito por Eillen Padilla de
la Hoz, Jefe de Recursos Humanos del Hospital Universitario de Barranquilla
E.S.E., el 5 de octubre de 2004, dirigido a Rodolfo Vega, Supervisor de
Lavandería de la misma entidad. (Fl. 9)
·
Copia del “recurso de reposición”
interpuesto por la señora Molinares contra la Resolución No. 00755 del 22 de
septiembre de 2004, expedida por el Gerente (E) del Hospital Universitario de
Barranquilla E.S.E. (Fls. 10 y 11)
·
Copia de la Cédula de Ciudadanía de la señora
Lola Molinares. (Fl. 48)
·
Copia de la colilla de un envío que hizo la
señora Molinares, el 18 de noviembre de 2004, por Servientrega a la “Subgerencia
de Prestaciones Eco” (SIC). (Fl. 49)
·
Certificación expedida, el 18 de noviembre de
2004, por la Jefe de Recursos Humanos del Hospital Universitario de
Barranquilla E.S.E. sobre la señora Molinares. (Fl. 50)
·
Original con sello de recibido del 27 de
septiembre de 2004, de un incidente de desacato promovido en otro proceso de
tutela por Justa Rufina Ríos Hernández contra Cajanal. (Fls. 51 y 52)
·
Copia de una carta de la señora Justa Rufina
Ríos Hernández, del 24 de agosto de 2004, al Sub Gerente de Prestaciones
Económicas de Cajanal. (Fl. 53)
·
Copia del fallo de 1ª instancia dentro del
proceso de tutela promovido por la señora Justa Rufina Ríos Hernández contra
Cajanal. (Fls. 54 a 56)
·
Copia del derecho de petición que elevó la
señora Justa Rufina Ríos Hernández a Cajanal para que le reconociera su pensión
de vejez, el 5 de agosto de 2003. Copia de la colilla de envío de esa solicitud
por Servientrega, el 8 de agosto de 2003. (Fl. 57)
·
Copia del oficio radicado No. 31298-2003 sin
fecha, suscrito por María Teresa Casilimas Álvarez, Coordinadora del “Grupo de
Receptoría de Expedientes” de Cajanal a la señora Justa Rufina Ríos
Hernández. (Fl. 58)
5.2.   Aportadas por la entidad accionada
·
Copia de la Cédula de Ciudadanía de la señora
Lola Molinares. (Fl. 24)
·
Copia de la Resolución No. 00755 del 22 de
septiembre de 2004, expedida por el Gerente (E) del Hospital Universitario de
Barranquilla E.S.E. (Fls. 25 y 26)
6.      Providencias que se revisan
6.1.   Primera Instancia
El Juzgado Diecisiete Civil Municipal de Barranquilla, mediante providencia
del 11 de noviembre de 2004, DENEGÓ el amparo solicitado al estimar que no
existe vulneración alguna de los derechos de la demandante, por parte de la
entidad accionada, según las siguientes consideraciones.
Señaló que de conformidad con lo establecido en la sentencia C-351
de 1995 de esta Corte, que declaró la exequibilidad del artículo 31[3] del Decreto 2400 de
1968, la cual trae en cita, no existe violación alguna del derecho al trabajo.
En cuanto al mínimo vital estimó que “la accionante muy a pesar
de que ha sido retirada del cargo, no es menos cierto, que a partir del
reconocimiento de su pensión podrá gozar de los ingresos mínimos necesarios
para atender sus necesidades y acceder a una subsistencia digna tanto ella como
su familia”. A continuación, afirmó que la Corte Constitucional, en
sentencia T-44 de 1999 (SIC), señaló sobre el “derecho a la subsistencia”
lo siguiente:
“En el presente caso, la pensión de jubilación que debería
estar devengando el (SIC) accionante,
constituyen (SIC) su mínimo vital requerido para satisfacer sus
necesidades básica (SIC), por lo que la vulneración de este derecho
afecta otros derechos fundamentales conexos con el mismo como son la vida, la
seguridad social, debiendo por tanto dirigir su acción contra la entidad que
inexplicablemente y sin acatamiento a la ley, no ha procedido al
reconocimiento de su pensión de jubilación, muy a pesar de haber
transcurrido aproximadamente diez (10) meses de haber sido radicada”.
-Negrilla fuera de texto-
Para
finalizar, respecto al derecho a la seguridad social manifestó que se trata de
un derecho irrenunciable, que a pesar de tener carácter prestacional adquiere
categoría de fundamental cuando se encuentra ligado, entre otras
circunstancias, a la protección especial que el Estado debe brindar a personas
de la tercera edad. Así mismo aseveró que dentro de lo fundamental de ese
derecho están contemplados los requisitos para acceder a la pensión de vejez,
regulados “especialmente” en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, y
resaltó que “para las mujeres refiriéndose a la edad establece la de 55
años, como requisito para obtener la pensión de vejez, lo cual no hizo la
demandante (SIC), sino que esperó tener la edad de retiro forzoso”.
6.2.   Impugnación
El 11 de
noviembre de 2004, la demandante impugnó la anterior decisión y sustentó el
recurso en dos escritos de fechas 17 de noviembre y del 13 de diciembre de
2004. En sus memoriales reiteró que el soporte de su demanda era la sentencia
C-1037 de 2003 de esta Corte, la que al parecer no fue tenida en cuenta por el
juez al momento de resolver, pero que por tratarse de una sentencia que
resolvió sobre la constitucionalidad de una norma, es de estrito cumplimiento.
Además, señaló que la decisión la adoptó el a quo con base en
jurisprudencia que ya está “revaluada” y recordó que en el derecho
laboral rige el principio de favorabilidad.
Agregó
que el juez de primera instancia hizo una afirmación sin sustento probatorio,
ya que si ella no tramitó su solicitud de pensión al cumplir los 55 años de
edad, se debió a que para ese entonces todavía no cumplía el requisito relativo
al tiempo de servicio. También critica duramente el fallo del a quo
porque, a su juicio, “en su equivocado criterio, plasmado en el fallo
impugnado, cae en una perogrullada, dice que no tengo derecho a que me tutelen (SIC)
que invoco en mi petición de tutela, porque una vez se me reconozca la
pensión gozaré de una compensación por la desvinculación del HOSPITAL en
mención como empleada. Es cierto que tengo ese derecho, pero en el momento no
me ha sido reconocido, ya que no se me ha notificado el reconocimiento de la
pensión de vejez, ni mucho menos he sido incluida en la correspondiente nómina
de pensionados, tal como lo ordena la CORTE CONSTITUCIONAL (...)”.
De otra
parte, sostuvo que no presentó la demanda de tutela contra CAJANAL porque sabe
que a quienes lo han hecho, les dilatan más el trámite de reconocimiento y,
para probar esto, anexó copia de un incidente de desacato que promovió otra
persona que tuvo que demandar en tutela a esa entidad para obtener el
reconocimiento de su prestación y sólo hasta la presentación de ese incidente,
lo consiguió.
6.3.   Segunda Instancia
El Juzgado
Noveno Civil del Circuito de Barranquilla, mediante providencia del 19 de enero
de 2005, CONFIRMÓ la decisión del a quo pero declarando improcedente la acción,
pues a su juicio existen otros medios de defensa judicial para la protección de
los derechos de la demandante, como quiera que se trata de un conflicto de
orden laboral, que cuenta con las acciones pertinentes para estos casos y que
no se pueden pretermitir.
7.      Trámite
ante la Corte Constitucional
La Sala de
Selección Número Tres de esta Corte, mediante Auto del 18 de marzo de 2005
seleccionó el expediente de la referencia para su revisión y lo repartió al
Despacho del Magistrado Alvaro Tafur Galvis. Por su parte, la Sala Octava de
Revisión encontró que, en las instancias del proceso, CAJANAL E.I.C.E. no fue
vinculada como parte ni tercero interesado y, en consecuencia, mediante Auto
del 27 de mayo de 2005, resolvió abstenerse de adelantar la revisión de las
sentencias de tutela proferidas dentro del proceso de la referencia y ordenar
al Juzgado Diecisiete Civil Municipal de Barranquilla que pusiera en
conocimiento de Cajanal el trámite de la acción de tutela y, de ser necesario,
rehiciera la actuación. Para el efecto, se suspendieron los términos para
fallar el asunto y se ordeno remitir el expediente al citado Juzgado.
El 21 de junio
de 2005, la demandante remitió escrito al a quo solicitándole dar cumplimiento
a lo dispuesto por esta Sala de Revisión. Por lo tanto, el Juzgado Diecisiete
Civil Municipal de Barranquilla, mediante Auto del 12 de julio de 2005, ordenó
poner en conocimiento de CAJANAL la tutela de la referencia para que se
integrara el litis consorcio necesario “con la advertencia que si no alega
la nulidad dentro de los tres (3) días siguientes a la respectiva comunicación,
ésta (SIC) quedará saneada, sin perjuicios (SIC) de los
perjuicios que puedan derivarse de su fallo, en caso contrario se declarará la
nulidad y se repondrá la actuación con el cumplimiento de los trámites y
requisitos pertinentes. Y se rinda un informe sobre los hechos en que se funda
la acción de tutela dentro del término anteriormente señalado”.
Mediante
oficio OJUR-1629 del 12 de agosto de 2005, el Coordinador del Área jurídica de
CAJANAL S.A. E.P.S. en liquidación informó al a quo que había dado
traslado de las diligencias del proceso de tutela al Gerente General de la Caja
Nacional de Previsión Social E.I.C.E., mediante oficio OJUR-1628 de la misma
fecha, al estimar que es un tema de su competencia, comoquiera que se relaciona
con el reconocimiento de una pensión.
Mediante Auto
del 7 de septiembre de 2005, el Juez Diecisiete Civil del Circuito de
Barranquilla indicó que en cumplimiento del artículo 145 del Código de
Procedimiento Civil puso en conocimiento de CAJANAL la existencia de la nulidad
saneable; sin embargo, vencido el término para alegarla, CAJANAL no lo hizo y,
por lo tanto, “es el caso declara (SIC) válida la actuación cumplida
en este proceso”. En esas condiciones, resolvió “seguir adelante el
curso de actuación de esta tutela” y remitir el expediente a la Corte
Constitucional para que continuara el trámite de la revisión.
El 23 de
septiembre de 2005, la Secretaría General de esta Corporación entregó
nuevamente el expediente al Despacho del Magistrado Ponente para continuar con
el trámite en Sede de Revisión.
II.      CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
Esta Sala es
competente para revisar la providencia de tutela reseñada, con base en la
Constitución Política (arts. 86 y 241-9), en concordancia con el Decreto 2591
de 1991 (arts. 33 al 36) y en cumplimiento del Auto del dieciocho (18) de marzo
del año 2005, proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número Tres de esta
Corporación.
2.      Materia
sometida a revisión
En esta oportunidad le corresponde a la Sala revisar las sentencias
proferidas por los Juzgados Diecisiete Civil Municipal y Noveno Civil del
Circuito, ambos de Barranquilla, que negaron a la actora la protección
invocada, por considerar, el primero de ellos, que no había vulneración de
derechos fundamentales y, el segundo, que la acción era improcedente al existir
otro medio de defensa judicial para la protección de los derechos invocados. De
manera pues que, la Sala debe establecer si efectivamente hubo o no vulneración
de derechos fundamentales y, de ser positiva la respuesta, verificar la
procedencia de la tutela ante la eventual existencia de otros medios de defensa
judicial para su protección.
De conformidad con los hechos y pruebas que obran en el expediente,
se trata de un caso de eventual vulneración del derecho fundamental de petición
de la accionante i.) por parte de CAJANAL E.I.C.E. con la omisión en
responderle de fondo de manera clara y precisa la solicitud de reconocimiento
de pensión de vejez, y ii.) por parte del Gerente del Hospital
Universitario de Barranquilla E.S.E. con a.) la expedición de la
Resolución 00755 del 22 de septiembre de 2004, mediante la cual declaró el retiro
del servicio de la demandante y b.) la omisión del mismo en responder el
recurso de reposición interpuesto contra dicha Resolución. Para efectos de
resolver estos cuestionamientos que se hace la Sala, previamente se referirá a
la reiterada jurisprudencia constitucional sobre el derecho de petición, su
contenido y plazos para ser respondido en cuanto a pensiones se refiere; los
recursos interpuestos contra un acto administrativo y el silencio
administrativo y la presunción de veracidad en materia de tutela, respecto del
informe que debe rendir el demandado.
3.      El
derecho de petición implica una respuesta de fondo a la solicitud. Reiteración
de Jurisprudencia.
La Corte
Constitucional, en Sentencia T-957 de 2004[4]
señaló que el derecho de petición implica resolver de fondo la solicitud
presentada y no solamente dar una respuesta formal. En efecto, la Corporación
puntualizó:
“la Corte
Constitucional se ha pronunciado en numerosas oportunidades sobre el contenido
y el alcance generales del derecho de petición[5],
en virtud del cual toda persona puede presentar peticiones respetuosas ante las
autoridades, y obtener una pronta resolución. Según se ha precisado en la
doctrina constitucional, esta garantía constitucional “consiste no sólo en el
derecho de obtener una respuesta por parte de las autoridades sino a que éstas
resuelvan de fondo, de manera clara y precisa la petición presentada”[6].
Asimismo, tal respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual
debe ser lo más corto posible[7],
“pues prolongar en exceso la decisión de la solicitud, implica una violación de
la Constitución”[8].
Estas reglas jurisprudenciales son plenamente aplicables a las peticiones
presentadas en materia pensional.”
De acuerdo con
lo anterior, es claro que lo que se persigue es que el derecho de la persona
obtenga una respuesta de fondo, clara y precisa, dentro de un término razonable
que le permita, igualmente, ejercer los mecanismos ordinarios de defensa
judicial, cuando no está de acuerdo con lo resuelto.
4.      Plazos
máximos para responder los derechos de petición en pensiones. Reiteración de
Jurisprudencia.
Ha sido
reiterada la jurisprudencia que se ha referido a los términos con que cuentan
las autoridades públicas responsables de resolver las solicitudes en materia de
pensiones. En la sentencia SU-975 de 2003[9]
se abordó el tema y conforme a la ley se plantearon las posibles hipótesis al
respecto, concluyendo lo siguiente:
“(..)
6) Del
anterior recuento jurisprudencial queda claro que los plazos con que cuenta la
autoridad pública para dar respuesta a peticiones de reajuste pensional
elevadas por servidores o ex servidores públicos, plazos máximos cuya
inobservancia conduce a la vulneración del derecho fundamental de petición, son
los siguientes:
(i) 15 días
hábiles para todas las solicitudes en materia pensional –incluidas las de
reajuste– en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya
solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la
pensión;  b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición
de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días,
situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita
para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le
es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la
decisión dentro del trámite administrativo.
(ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las
solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la
petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto
656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal;
(iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes
al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de
la vigencia de la Ley 700 de 2001.
Cualquier
desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las
hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de
petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses
respectivamente amenazan la vulneración del derecho a la seguridad social.
Todos los mencionados plazos se aplican en materia de reajuste especial de
pensiones como los pedidos en el presente proceso.” -negrillas fuera de texto-
Así las cosas, es claro que cualquier desconocimiento injustificado
de los términos antes referidos produce la vulneración del derecho de petición,
siendo la acción de tutela el mecanismo idóneo para protegerlo. Igualmente,
teniendo en cuenta que la pronta resolución es un elemento del núcleo esencial
del derecho fundamental de petición en materia pensional, su vulneración se
configura cuando la autoridad encargada de resolver este tipo de solicitudes
incumple los términos atrás expuestos[10].
Dentro de este contexto, debe entenderse que mientras no se fijen
otros términos distintos a los ya señalados por esta Corporación para dar
respuesta a las solicitudes elevadas a las entidades encargadas de reconocer y
pagar las pensiones, éstos han de observarse, so pena de vulnerar el derecho
fundamental de petición de los solicitantes.
5.      El derecho de petición se vulnera cuando el recurso
interpuesto contra un acto administrativo no se resuelve oportunamente. El
silencio administrativo negativo no protege el mencionado derecho. Reiteración
de Jurisprudencia.
Esta Corporación ha establecido el carácter de
derecho fundamental constitucional de que goza el derecho de petición.[11] En esa
medida ha entendido, que tal derecho comprende no solamente la obtención de una
pronta resolución a la solicitud por parte de la autoridades a quienes es
formulada, sino que correlativamente implica la obligación por parte de éstas
de resolver de fondo y de manera clara y precisa lo solicitado.[12]
De igual manera, ha señalado, que para el caso especifico de que la
administración no tramite o no resuelva los recursos interpuestos en la vía
gubernativa, dentro de los términos legalmente señalados, también resulta vulnerado
el derecho de petición.
Ello es así, por cuanto el uso de los recursos establecidos en el
Código Contencioso Administrativo, busca la revisión de la decisión que
resolvió la petición inicial, pues es a través de éste que el administrado
puede elevar ante la autoridad pública una solicitud, cuya finalidad es obtener
la aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto
administrativo y el hecho de que el administrado puede acudir una vez vencido
el término de dos (2) meses de que trata el artículo 60 del C.C.A.,[13] ante la jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo, para que a través de las acciones previstas
en la ley se resuelva de fondo sobre sus pretensiones, no implica que el
solicitante pierda el derecho a que sea la propia Administración, quien le
resuelva las peticiones ante ella formuladas.
En ese orden de ideas, como lo ha sostenido la Corte, debe tenerse
además presente que la ocurrencia del denominado silencio administrativo no
hace improcedente la acción de tutela, pues la única finalidad del silencio
administrativo negativo es facilitarle al administrado la posibilidad de acudir
ante la jurisdicción para que ésta resuelva sobre sus pretensiones. Pero tal
circunstancia no implica considerar que el silencio administrativo pueda
equipararse a la resolución del recurso, pues el derecho de petición sigue
vulnerado mientras la administración no decida de fondo sobre lo recurrido.
En efecto, la Corte Constitucional ha concluido que la interposición
de recursos frente a actos administrativos hace parte del ejercicio del derecho
fundamental de petición, toda vez que “a través de ellos, el administrado
eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa, que tiene como
finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un
determinado acto”[14].
En este sentido, cuando se han interpuesto recursos para agotar la
vía gubernativa y la autoridad pública a quien le han sido presentados los
recursos omite resolverlos y no cumple con los términos legales, se encuentra
vulnerando el derecho fundamental de petición.
Al respecto, la Corte en su jurisprudencia ha señalado lo siguiente:
“Si el derecho de petición se expresa en el derecho a obtener una
respuesta de fondo, clara, oportuna y congruente con lo pedido, los recursos
ante la administración deben incluirse en el núcleo esencial del artículo 23 de
la Carta.
“En este orden de ideas, una conclusión se impone: si la
administración no tramita o no resuelve los recursos, dentro de los términos
legalmente señalados, vulnera el derecho de petición del administrado y, por lo
tanto, legitima al solicitante para presentar la acción de tutela.”
Sentencias anteriores en supuestos similares al que aquí se estudia
han sostenido lo siguiente:
“…la obligación del funcionario u organismo sobre oportuna resolución
de las peticiones formuladas no se satisface con el silencio administrativo.
Este tiene el objeto de abrir para el interesado la posibilidad de llevar el
asunto a conocimiento del Contencioso Administrativo, lo cual se logra
determinando, por la vía de la presunción, la existencia de un acto demandable.
Pero de ninguna manera puede tomarse esa figura como supletoria de la
obligación de resolver que tiene a su cargo la autoridad, y menos todavía
entender que su ocurrencia excluye la defensa judicial del derecho de petición
considerado en sí mismo.”[15].
Según tal consolidada doctrina, desconocida por los falladores de instancia la
falta de respuesta oportuna de los recursos previstos por el propio Código
Contencioso Administrativo, en orden a debatir frente a la propia
Administración sus decisiones, constituyen una de las múltiples facetas que
muestra en el panorama legislativo el derecho fundamental “ a presentar
peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o
particular y a obtener pronta resolución” de conformidad con lo dispuesto por
el artículo 23 Superior. [16]
De igual forma, la Corte ha afirmado que no es justificación
suficiente para denegar el amparo, aducir la existencia del silencio
administrativo negativo, esencialmente porque con esta figura no se satisface
el derecho del solicitante de obtener una respuesta pronta y de fondo sobre lo
solicitado. Por tales razones esta Corporación también ha afirmado:
“Ahora bien, la acción contencioso administrativa no es el medio
judicial idóneo para obtener la resolución de los recursos de reposición y
apelación, como quiera que, tal y como lo ha dicho esta Corporación en múltiples
sentencias[17],
“el silencio administrativo no protege el derecho de petición, pues tiene un
objeto distinto y, por otra parte, es precisamente prueba clara e
incontrovertible de que el mismo ha sido violado”[18].
Además, el administrado “conserva su derecho a que sea la propia
administración, y no los jueces, quien resuelva sus inquietudes, pues al fin y
al cabo ella es la obligada a dar respuesta. Prueba de ello está en que si la
persona no recurre ante la jurisdicción, la administración sigue obligada a
resolver.”[19]
En la Sentencia T-499 de 2004[20]
la Corte se refirió a los recursos interpuestos en la vía gubernativa y su
relación con el derecho de petición, en los siguientes términos:
“En este
sentido, cuando se han interpuesto recursos para agotar la vía gubernativa y la
autoridad pública a quien le han sido presentadon los recursos omite
resolverlos y no cumple con los términos legales, se encuentra vulnerando el
derecho fundamental de petición.
Al respeto, la Corte en su jurisprudencia ha señalado lo siguiente:
“Si el derecho de petición se expresa en el
derecho a obtener una respuesta de fondo, clara, oportuna y congruente con lo
pedido, los recursos ante la administración deben incluirse en el núcleo
esencial del artículo 23 de la Carta.
“En este orden de ideas, una conclusión
se impone: si la administración no tramita o no resuelve los recursos,
dentro de los términos legalmente señalados, vulnera el derecho de petición del
administrado y, por lo tanto, legitima al solicitante para presentar la acción
de tutela.”
(Subraya la Sala)
Sentencias anteriores en supuestos
similares al que aquí se estudia han sostenido lo siguiente:
“…la
obligación del funcionario u organismo sobre oportuna resolución de las
peticiones formuladas no se satisface con el silencio administrativo. Este
tiene el objeto de abrir para el interesado la posibilidad de llevar el asunto
a conocimiento del Contencioso Administrativo, lo cual se logra determinando,
por la vía de la presunción, la existencia de un acto demandable. Pero de
ninguna manera puede tomarse esa figura como supletoria de la obligación de
resolver que tiene a su cargo la autoridad, y menos todavía entender que su
ocurrencia excluye la defensa judicial del derecho de petición considerado en
sí mismo.”[21].Según
tal consolidada doctrina, desconocida por los falladores de instancia la falta
de respuesta oportuna de los recursos previstos por el propio Código
Contencioso Administrativo, en orden a debatir frente a la propia
Administración sus decisiones, constituyen una de las múltiples facetas que
muestra en el panorama legislativo el derecho fundamental “a presentar
peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o
particular y a obtener pronta resolución” de conformidad con lo dispuesto por
el artículo 23 Superior. [22]
De igual forma, la Corte ha afirmado que no es justificación
suficiente para denegar el amparo, aducir la existencia del silencio
administrativo negativo, esencialmente porque con ésta figura no se satisface
el derecho del solicitante de obtener una respuesta pronta y de fondo sobre lo
solicitado.”
Y más
adelante en la misma providencia señaló:
“Es por tanto un deber de la administración resolver de fondo y
dentro de los términos señalados, el recurso que el peticionario ha presentado
oportunamente[23].
Actuar de manera contraria, además de vulnerar el derecho fundamental de
petición, cuestiona el cumplimiento de los principios de celeridad y eficacia
impuestos a la función pública por el artículo 209 de la Constitución. Por
tanto, es procedente solicitar la protección por la vía de la tutela cuando
existe una irregularidad de este tipo, tal y como sucede en el presente caso.”
De igual manera en la Sentencia T-850 de 2004,[24] dijo:
“En otras
palabras, cuando una persona solicita que se le reconozca su pensión y no se le
responde, ello implica no solamente la violación del derecho fundamental de
petición, sino también del derecho a obtener el reconocimiento de la pensión de
jubilación. Al respecto señaló la Corte: "Es muy grave el perjuicio que
se le ocasiona a un aspirante a pensionado, que teniendo el derecho para gozar
de la prestación, no se le resuelve de fondo su pretensión. Respuestas
simplemente formales, como ha ocurrido en el presente caso, donde en muchas
ocasiones se reproduce una primera contestación y no se resuelve materialmente,
no constituyen una contestación adecuada al derecho de petición[25]."
Resulta
entonces claro de lo expresado, que cuando una persona interpone en vía
gubernativa los recursos que la ley le otorga, el hecho de que éstos tengan una
regulación específica, no los despoja del sustento constitucional según el
cual, no resolverlos a tiempo vulnera el derecho de petición.
6.      Presunción de veracidad en materia de tutela cuando el
demandado no rinde el informe solicitado por el juez o lo rinde parcialmente.
Reiteración de jurisprudencia.
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, por
medio del cual se reglamentó la acción de tutela, consagró la presunción de
veracidad como un instrumento para sancionar el desinterés o negligencia de la
autoridad pública o el particular contra quien se dirige la solicitud de
amparo, en aquellos eventos en los que el juez de la acción requiere
informaciones (Art. 19 ídem) y estas autoridades no las rinden dentro del plazo
respectivo, logrando de esa manera que el trámite constitucional siga su curso.
Así, cuando la autoridad o el particular no contestan los
requerimientos que le hace el juez de instancia, con el fin de que dé
contestación a los hechos expuestos en aquella, ni justifica tal omisión, la
consecuencia jurídica de esa omisión es la de tenerse por ciertos los hechos
contenidos en la solicitud de la tutela, de manera que opera la referida
presunción de veracidad sobre los hechos planteados y el funcionario judicial
debe proceder a resolver de plano, salvo cuando estime necesaria otra
averiguación previa, caso en el cual decretará y practicará las pruebas que
considere necesarias para adoptar la decisión de fondo puesto que como ya lo ha
expresado esta Corte,[26]
el juez de tutela no puede precipitarse a fallar aceptando como verdaderas
todas las afirmaciones del accionante sino que está obligado a buscar los
elementos de juicio que le permitan llegar a una convicción seria y suficiente
de la situación fáctica y jurídica sobre la cual habrá de pronunciarse[27].
De conformidad con lo anterior, la Corte Constitucional, en
sentencia T-391 de 1997, señaló que “la presunción de veracidad consagrada
en esta norma [Decreto 2591 de 1991, Art. 20] encuentra sustento en la
necesidad de resolver con prontitud sobre las acciones de tutela, dado que
están de por medio derechos fundamentales, y en la obligatoriedad de las
providencias judiciales, que no se pueden desatender sin consecuencias, bien
que se dirijan a particulares, ya que deban cumplirlas servidores o entidades
públicas."[28]
De manera que, la finalidad de esa presunción concuerda con el
desarrollo de los principios de inmediatez y celeridad que rigen la acción de
tutela, con la cual se pretende lograr la eficacia de los derechos
fundamentales y de los deberes asignados a las autoridades en la Constitución
Política (Arts. 2º, 6º, 121 y 123, Inc. 2º).
Además, aunque el principio general aplicable a todos los procesos,
incluido el del trámite de la acción de tutela es que “quien afirma algo
debe probarlo y por ello los hechos aseverados por el accionante deben hallarse
acreditados, al menos sumariamente, o poderse establecer con certidumbre en el
curso del proceso”, también es cierto que el auto mediante el cual el juez
de tutela solicita a una persona rendir un informe o proporcionar información,
es una providencia que debe ser acatada en los términos y condiciones
solicitadas, so pena de aplicarse la llamada presunción de veracidad.
En ese orden de ideas, en el caso bajo estudio, el juez que conoció
del asunto corrió traslado de la demanda a la entidad accionada para que
ejerciera el derecho de defensa; sin embargo, la respuesta fue extemporánea e
incompleta, pues la entidad omitió pronunciarse sobre todas las afirmaciones de
la demandante, para negarlas o corroborarlas. En efecto, el Director del
Hospital demandando omitió informar respecto al trámite dado al recurso de reposición
interpuesto contra la Resolución 00755 de 2004, lo que equivale, en materia de
tutela, en términos de la norma citada y la jurisprudencia[29] de esta Corte, a
aceptar que dicha afirmación es cierta. En otras palabras, la presunción de
veracidad en materia de tutela es perfectamente aplicable frente al silencio
guardado por la entidad accionada en este punto.
7.      El
caso concreto
7.1.    La señora Lola Molinares de Nieto
presentó su solicitud de reconocimiento de pensión de vejez ante CAJANAL
E.I.C.E., el 1º de noviembre de 2003, al estimar que reunía los requisitos
legales para el efecto. De esa solicitud recibió como respuesta un oficio
suscrito por Nazly Daza Corredor, del Grupo de Receptoría de Expedientes de la
referida entidad, el 18 de febrero de 2004 (3 meses y 17 días después)
informándole a la peticionaria que su solicitud quedaba radicada con fecha del
21 de enero de 2004 y que sería resuelta dentro de 4 meses. Sin embargo, para
la fecha en que la señora Molinares instauró la demanda de tutela, el 25 de
octubre de 2004 (9 meses y cuatro días después), la entidad no había resuelto
su petición.
En
síntesis, desde el momento en que la demandante elevó la petición de
reconocimiento de la pensión a CAJANAL E.I.C.E., el 1º de noviembre de 2003,
hasta la fecha de instaurar la tutela, el 25 de octubre de 2004, pasaron 11
meses y 25 días, sin que aquella recibiera respuesta.
Ahora bien,
la actora trabajó en el Hospital Universitario de Barranquilla E.S.E. hasta el
28 de septiembre de 2004, fecha en la cual se le notificó la Resolución No.
00755 del 22 de septiembre del mismo año, mediante la cual el Director (e) había
declarado su retiro del servicio, por haber cumplido la edad de retiro forzoso.
Ante esa decisión, la demandante interpuso recuso de reposición y en subsidio
apelación, que no fueron resueltos, al menos hasta la fecha en que la
demandante instauró demanda de tutela en contra del referido Director por ese
motivo, el 25 de octubre de 2004.
En efecto,
la demandante instauró la demanda de tutela, al estimar vulnerados sus derechos
fundamentales a la “subsistencia”, a la seguridad social, al mínimo vital, a la
vida digna y al trabajo, cuya protección reclama, contra el Gerente (e) del
Hospital accionado por la expedición de la Resolución que la retiró del
servicio, por la omisión en responderle los recursos interpuestos contra la
misma y, en últimas, a juicio de la actora, por dejarla desprotegida al no
garantizarle su subsistencia mediante la verificación de su inclusión en la
nómina de pensionados, tal como lo prevé la ley y como, según afirma, lo señala
la sentencia 1037 de 2003 de esta Corporación.
El Juzgado de primera instancia denegó el amparo solicitado
señalando que no había vulneración del derecho al trabajo, pues la demandante
quedaba facultada para seguir trabajando si así lo deseaba y, además, cuando se
le reconociera su pensión podría gozar de los ingresos mínimos necesarios para
atender sus requerimientos y acceder a una subsistencia digna junto con su
familia. En cuanto al derecho a la seguridad social, estimó que tampoco se
vulneró comoquiera que la demandante se esperó a cumplir la edad de retiro
forzoso, por lo que fue retirada del servicio, y no lo hizo al cumplir la edad
que la ley establece para acceder a la pensión de vejez.
La demandante impugnó la anterior decisión y afirmó que si no se
retiró al cumplir la edad legal para hacerlo fue debido a que no cumplía con el
otro requisito, relativo al tiempo de servicio, no porque no hubiera querido y,
agregó, que si no demandó a CAJANAL por no responder su petición fue porque,
según afirma, a quienes lo han hecho les dilatan más el trámite, como le
sucedió a una persona que conoce y respecto de la cual anexó los documentos
para probar que sólo hasta que esa persona promovió un incidente de desacato
(dentro de un proceso de tutela) fue que logró el reconocimiento de la
prestación.
El juez de segunda instancia confirmó el fallo del a quo,
pero declaró improcedente la acción, al estimar que se trataba de un conflicto
de orden laboral, para el cual existen las acciones pertinentes y que no se
pueden pretermitir.
Ahora bien,
como se indicó anteriormente, la demandante argumentó en su recurso de
impugnación del fallo de primera instancia de la tutela, que no había demandado
a CAJANAL E.I.C.E., tras entender que ello dilataría más el trámite de
reconocimiento y pago de su pensión. Sin embargo, al ser evidente que existe
sobre esa entidad la responsabilidad de contestar la petición elevada por la
actora, al tratarse de sus derechos fundamentales, la Corte no podía pasar por
alto esa circunstancia.
Por ello, una vez recibido el expediente en la Corte Constitucional,
seleccionado y repartido para su revisión al Despacho del Magistrado
sustanciador, considerando que los jueces de instancia debieron vincular a
CAJANAL E.I.C.E. como parte o tercero interesado al proceso y no lo hicieron,
la Sala Octava de Revisión resolvió abstenerse de continuar con el trámite en
sede de revisión y, en consecuencia, ordenó al a quo que pusiera en
conocimiento de dicha entidad la tutela de la referencia y, de ser necesario
rehiciera la actuación.
El a quo notificó de la tutela a la Dirección General de
Prestaciones Económicas de CAJANAL (Pensiones) en Bogotá indicándole sobre la
posibilidad de sanear la nulidad. El Coordinador del área jurídica de CAJANAL
E.P.S. respondió limitándose a informar al juzgado que el asunto era de la
competencia de CAJANAL E.I.C.E. por lo que le dio traslado del requerimiento.
Sin embargo, vencido el término que le dio el juzgado, la entidad no respondió
y, en consecuencia, se remitió nuevamente el expediente a la Corte para
continuar con su revisión, sin que, además, a la fecha se haya recibido alguna
respuesta por parte de la mencionada entidad.
En estas condiciones resulta claro para al Sala que CAJANAL E.I.C.E.
ha incurrido en la vulneración del derecho de petición de la demandante pues a
la fecha han transcurrido dos años y tres meses sin que se haya pronunciado en
sentido alguno sobre la solicitud de reconocimiento de pensión de vejez de la
señora Molinares, no obstante este proceso de tutela al cual fue vinculada pero
que decidió no responder. Así las cosas, como lo ha manifestado esta
Corporación en otras oportunidades, es muy grave el perjuicio que se le
ocasiona a las personas que, como en este caso de la señora Molinares, han
trabajado toda su vida para reunir los requisitos necesarios con el fin de
obtener el reconocimiento de su pensión y al hacerlo solicitan el
reconocimiento a la entidad correspondiente, encontrando por parte de ésta la
omisión de respuesta a la solicitud y, de esa manera, la vulneración del
derecho de petición.[30]
En
efecto, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional antes
citada, en el caso de la señora Molinares se han sobrepasado excesivamente los
términos con que cuentan las entidades responsables de contestar las
solicitudes en materia de derechos pensionales y que, lamentablemente, son
incumplidos reiteradamente por entidades como CAJANAL, como se ha visto en la
jurisprudencia[31]
más reciente de la Corte sobre este tema, y ahora en el caso de la señora
Molinares.
En
consecuencia. la Sala
revocará los fallos de instancia y, en su lugar, concederá la tutela
protegiendo el derecho de petición de la señora Lola Molinares de Nieto,
ordenando a la Caja Nacional de Previsión Social, -CAJANAL- E.I.C.E., que le dé
una respuesta de fondo a la accionante.
7.2.   De otra parte, en cuanto a la vulneración de los derechos
fundamentales alegada por la actora en contra del Director del Hospital
Universitario de Barranquilla, la Sala encuentra lo siguiente:
Mediante
Resolución 00755 del 22 de septiembre de 2004 el Director (e) del Hospital
Universitario de Barranquilla declaró el retiro del servicio de la señora Molinares,
quien fue notificada de dicho acto administrativo el 28 de septiembre del mismo
año. Contra esa decisión la demandante interpuso el recurso de reposición al
día siguiente en que fue notificada, esto es, el 29 de septiembre de 2004, con
base en lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 797 de 2003 y en la sentencia
C-1037 de 2003, de esta Corte, que declaró la exequibilidad del parágrafo 3º de
ese artículo 9º, considerando, además, que a la fecha CAJANAL no le había
reconocido su pensión de vejez, cuya solicitud de reconocimiento había
presentado en noviembre del 2003, sin haber obtenido repuesta. Así pues, para
el 25 de octubre de 2004, fecha en que instauró la demanda de tutela, aseguró
que tampoco había recibido respuesta al recurso de reposición, razón por la
cual estimó vulnerados sus derechos fundamentales invocados en la demanda.
De conformidad
con la jurisprudencia reseñada anteriormente, en primer término, es preciso
verificar si a la fecha de instaurar la demanda de tutela, ya se encontraba vencido
el término con que contaba el Hospital accionado para dar respuesta al recurso
de reposición interpuesto por la demandante contra la Resolución por medio de
la cual fue retirada del servicio. La fecha en que la accionante fue notificada
de dicho acto administrativo fue el 29 de septiembre de 2004 y la fecha en que
ella instauró la demanda de tutela fue el 25 de octubre de 2004.
Así las cosas,
el Director del Hospital accionado tenía 15 días para responder el derecho de
petición, es decir, hasta el 21 de octubre de 2004, y 2 meses (C.C.A., Art. 60)
para responder el recurso, mediante el cual se daba fin a la vía gubernativa.
En ese orden
de ideas es claro que el demandado vulneró el derecho de petición de la
demandante, pues a la fecha de instaurar la demanda ya estaba superado el
término legal para responderle; además, guardó absoluto silencio dentro del
proceso de tutela respecto a las afirmaciones de la demandante sobre las
omisiones de respuesta a sus solicitudes, aunque tuvo la oportunidad para ejercer
su derecho de defensa, sin hacerlo, y se limitó, simplemente, a justificar y
ratificar su decisión de retirar a la señora Molinares del servicio, por haber
sobrepasado la edad de retiro forzoso.
Sin embargo,
los argumentos esgrimidos no eximen al Director del Hospital accionado -o quien
haga sus veces- de resolver el recurso, además en el sentido que la demandante
lo solicitó, pues si bien es cierto, como lo sostuvo el demandado, existe la
sentencia C-351 de 1995, que declaró la exequibilidad del artículo 31 del
Decreto 2400 de 1968, con base en el cual fundó la decisión de retirar a la
demandante del servicio, también lo es que mediante la sentencia C-1037 de 2003[32], citada por la
demandante en su libelo, la Corte Constitucional resolvió “declarar EXEQUIBLE
el parágrafo 3° del artículo 9° de la Ley 797 de 2003, siempre y cuando
además de la notificación del reconocimiento de la pensión no se pueda dar por
terminada la relación laboral sin que se le notifique debidamente su inclusión
en la nómina de pensionados correspondiente”. (Subraya la Sala)
En efecto, el parágrafo del
artículo 33 de la Ley 797 de 2003[33]
señala que:
“ARTÍCULO 9°. El artículo 33 de la Ley 100 quedará así:
(...)
“PARÁGRAFO
3o. Se considera justa causa para dar por terminado el contrato de trabajo o la
relación legal o reglamentaria, que el trabajador del sector privado o servidor
público cumpla con los requisitos establecidos en este artículo para tener
derecho a la pensión. El empleador podrá dar por terminado el contrato de
trabajo o la relación legal o reglamentaria, cuando sea reconocida o notificada
la pensión por parte de las administradoras del sistema general de pensiones.
“Transcurridos treinta (30) días después de que el trabajador o
servidor público cumpla con los requisitos establecidos en este artículo para
tener derecho a la pensión, si este no la solicita, el empleador podrá
solicitar el reconocimiento de la misma en nombre de aquel.
“Lo dispuesto en este artículo rige para todos los trabajadores o
servidores públicos afiliados al sistema general de pensiones.
Por lo tanto,
como quiera que las sentencias de constitucionalidad tienen fuerza de cosa
juzgada erga omnes, son de obligatorio cumplimiento y, en consecuencia,
en el presente asunto el Director del Hospital Universitario de Barranquilla
debió tener en cuenta la providencia constitucional citada[34], en el momento de
retirar a la señora Lola Molinares de Nieto del servicio, pues aunque se amparó
en una norma que había sido sometida al control constitucional, omitió la que
se citó por la demandante y se reitera por esta Sala. Así que el demandado
deberá responder la solicitud de conformidad con la sentencia C-1037 de 2003 de
esta Corte y en el sentido que allí se indica, como garantía de la protección
de los derechos fundamentales de la demandante.
Esto es, como quiera que no existe
otro procedimiento que permita a la demandante hacer que cese la vulneración a
que está siendo sometida, en su derecho de petición, por haber sido
desvinculada del servicio por edad de retiro forzoso, sin el cumplimiento de
los presupuestos que señala el artículo 9º, en especial el parágrafo 3º del
mismo, ya que con la sentencia C-1037 de 2003, la Sala Plena de esta
Corporación superó la situación al declarar la exequibilidad de aquella norma,
lo que presupone su aplicación por tratarse de una norma de carácter general
que ya tuvo su control de constitucionalidad.
De modo que el Director del Hospital
Universitario de Barranquilla deberá sujetarse a lo dispuesto en la sentencia
C-1037 de 2003, para lo cual tendrá que responder la petición de la demandante
contenida en el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 00755 de
2004, conforme la decisión allí contenida.
Naturalmente que las decisiones
relativas al reconocimiento de las prestaciones que reclama la demandante
corresponden a la justicia ordinaria, si así lo resuelve la demandante, porque
en estos aspectos sigue vigente la jurisprudencia consolidada de esta Corte,
sobre el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, con la
salvedad establecida en el artículo 86 de la Carta Política.
8.      Conclusiones. Las
sentencias proferidas por los Juzgados Diecisiete Civil Municipal y Noveno
Civil del Circuito, ambos de Barranquilla, serán revocadas.
Los jueces de tutela denegaron el
amparo solicitado al estimar, el primero de ellos, que no había vulneración de
los derechos invocados por la demandante, y el segundo, por considerar
improcedente la tutela para el caso concreto.
Así las cosas las decisiones serán
revocadas, pues queda claro que el derecho fundamental de petición de la
demandante fue vulnerado, tanto por el Director del Hospital Universitario de
Barranquilla, demandando por la señora Molinares, como por CAJANAL, E.I.C.E.
vinculada al proceso por orden de esta Sala en sede de revisión, considerando
que, además, la demandante no cuenta con otro mecanismo de protección de su
derecho fundamental de petición, el cual será protegido ordenando al Director
del Hospital accionado que, en el término de 48 horas contadas desde la
notificación de la presente providencia, responda el recurso interpuesto por la
demandante contra la Resolución 00755 del 22 de septiembre de 2004, en
cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia C-1037 de 2003 de esta Corte. Así
mismo que, en el mismo término, CAJANAL E.I.C.E. responda la solicitud de
reconocimiento y pago de la pensión de jubilación elevada por la demandante el 1º
de noviembre de 2003.
III.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.- LEVANTAR la suspensión
de términos decretada en este asunto. REVOCAR los fallos proferidos por
los Juzgados Diecisiete Civil Municipal y Noveno Civil del Circuito, ambos de
Barranquilla, proferidos dentro de la acción de tutela instaurada por la señora
Lola Molinares de Nieto y en su lugar CONCEDER el amparo del derecho de
petición vulnerado tanto por el Director del Hospital Universitario de
Barranquilla como por el Director de la Caja Nacional de Previsión Social
-CAJANAL- E.I.C.E.
En consecuencia, el Director del Hospital Universitario de
Barranquilla, o quien haga sus veces, deberá responder, dentro del término de
48 horas contadas desde la notificación de la presente providencia, el recurso
interpuesto por la demandante contra la Resolución 00755 del 22 de septiembre
de 2004, en cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia C-1037 de 2003 de esta
Corte.
Así mismo, el Director de CAJANAL E.I.C.E., o quien haga sus veces,
deberá responder de fondo, dentro del término de 48 horas contadas desde la
notificación de la presente providencia, si aún no lo ha hecho, la petición
presentada por la demandante.
Segundo.-
ORDENAR al Juez Diecisiete Civil Municipal de
Barranquilla que, en aras de garantizar la efectividad de la acción de tutela,
notifique este fallo a las partes dentro de los tres días siguientes a la
recepción del mismo en su Despacho.
Tercero.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] 65 años de edad y 20 años de servicio.
[2] Trabajó desde el 6 de agosto de 1979 hasta el 3 de marzo de 1983 y
desde el 19 de mayo de 1987 hasta el 28 de septiembre de 2004, siendo su último
cargo el de Auxiliar de Nutrición, en la Subdirección Administrativa y
Financiera, con una asignación mensual de $518.697.oo, según consta en
certificación expedida por la Jefe de Recursos Humanos del Hospital
Universitario de Barranquilla, el 18 de noviembre de 2004.
[3]
“Artículo 31. Todo empleado que cumpla la edad de sesenta y cinco (65) años,
será retirado del servicio y no será reintegrado. Los empleados que
cesen en el desempeño de sus funciones por razón de edad, se harán acreedores a
una pensión por vejez, de acuerdo a lo que sobre el particular establezca el
régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos”. -Subraya del
texto original del Juzgado-
[4] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[5] Pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Corte
Constitucional T-12/92, MP: José Gregorio Hernández Galindo; T-419/92, MP:
Simón Rodríguez Rodríguez; T-172/93, MP: José Gregorio Hernández Galindo;
T-306/93, MP: Hernando Herrera Vergara; T-335/93, MP: Jorge Arango Mejía;
T-571/93, MP: Fabio Morón Díaz; T-279/94, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz; T-414/95,
MP: José Gregorio Hernández Galindo; T-529/95, MP: Fabio Morón Díaz; T-604/95,
MP. Carlos Gaviria Díaz; T-614/95, MP: Fabio Morón Díaz; SU-166/99, MP:
Alejandro Martínez Caballero; T-307/99, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz; T-079/01,
MP: Fabio Morón Díaz; T-116/01, MP(E): Martha Victoria Sáchica Méndez;
T-129/01, MP: Alejandro Martínez Caballero; T-396/01, MP: Álvaro Tafur Galvis;
T-418/01, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra; T-463/01, MP: Marco Gerardo Monroy
Cabra; T-537/01, MP: Álvaro Tafur Galvis; T-565/01, MP: Marco Gerardo Monroy
Cabra y T-1089/01, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] Ver entre otras las sentencias de la Corte Constitucional,
T-481/92, MP: Jaime Sanín Greiffenstein. La Corte tuteló los derechos del actor
quien instauró acción de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales, pues a
pesar de haber cumplido con los pasos para el reconocimiento de una pensión por
invalidez, la administración no le había respondido luego de más de tres años. T-076/95, MP: Jorge Arango Mejía. El actor presentó el 1o. de
marzo de 1994 la documentación necesaria para que la Caja de Previsión Social
de Santafé de Bogotá le reconociera la pensión de invalidez, como consecuencia
de una afección cardíaca que le disminuyó su capacidad laboral en un 76% a 80%,
según dictamen médico. A la fecha de presentación de la acción de tutela,
agosto 31 de 1994, la entidad acusada no había dado ninguna respuesta al actor.
T-491/01, MP: Manuel José Cepeda Espinosa. En
este fallo la Corte Constitucional encontró que la negativa del I.S.S. de
reconocer al  actor la pensión de jubilación por la no emisión del bono
pensional por parte de la entidad competente, vulneraba los derechos del
accionante, en especial el derecho de petición y eventualmente el derecho a la
pensión de jubilación en su calidad de componente del derecho al trabajo.
[7] Corte Constitucional, Sentencia T-481/92, MP: Jaime Sanín
Greiffenstein.
[8]  Sentencia T-1160A de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[9] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[10] Cfr. Sentencia T-627 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[11] Sobre el carácter fundamental del derecho de petición
la Corte en la Sentencia T-952 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, dijo
lo siguiente:
“(i) El derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa, garantizando a su vez otros derechos constitucionales, como los
derechos a la información, a la participación política y a la libertad de
expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la
resolución pronta y oportuna de la cuestión; (iii) la petición debe ser
resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo
solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el
cual debe ser lo más corto posible[11]; (v)la respuesta no implica aceptación de lo
solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita; (vi) este
derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, y en algunos casos
a los particulares[11]; (vii) el silencio administrativo negativo, entendido
como un mecanismo para agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial,
no satisface el derecho fundamental de petición[11] pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio
administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de
petición; (viii) el derecho de petición también es aplicable en la vía
gubernativa[11]; (ix) la falta de competencia de la entidad ante
quien se plantea, no la exonera del deber de responder;[11] y (x) ante la presentación de una petición, la
entidad pública debe notificar su respuesta al interesado. [11]”
[12] Pueden consultarse, entre otras, las Sentencias T-657,T-658 y T-692
de 2004 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[13]
El artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, consagra la figura del
silencio administrativo,  en tratándose de recursos, en los siguientes
términos:
"Transcurrido un plazo de dos (2)
meses contado a partir de la interposición de los recursos  de reposición o de
apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá
que la decisión es negativa. (...) "La ocurrencia del silencio
administrativo negativo previsto en el inciso 1o. no exime a la autoridad de
responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido ante la
jurisdicción en lo contencioso administrativo."
[14] Ver Sentencia T-051 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[15] Sentencias T-242 de 1993, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo; T-910 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[16] Ver Sentencia T-365 de 1998, M. P. Fabio Morón Díaz;
T-276 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[17] Al respecto pueden consultarse, entre muchas otras,
las sentencias T-119 de 1993, T-663 de 1997, T-601 de 1998, T-637 de 1998,
T-724 de 1998, T-529 de 1998 y T-281 de 1998.
[18] Sentencia T-294 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[19] Sentencia T-304 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía.
[20] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[21] Sentencia T-242 de 1993, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo; T-910 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[22] Ver Sentencia T-365 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz;
T-276 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[23] Adicionalmente, pueden consultarse las sentencias
T-365 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz; T-469 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
y T-344 de 1999, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[24] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[25] Sentencia T-235 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[26] Ver la sentencia T-644 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[27] Ver entre otras, las sentencias, T-998 y T-911 de 2003, M.P. Jaime
Araujo Rentería.
[28] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[29] Ver entre muchas otras, las sentencias,
T-1072 y T-967 de 2004, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-952 de 2004, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra; T-692 de 2004 y T-658 de 2004, M.P. Alvaro Tafur
Galvis; T-998 y T-911 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería; T-644 de 2003, M.P.
Jaime Córdoba Triviño; T-420 de 2000, M.P. Alvaro Tafur Galvis; T-346 de 2000,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[30] Sentencia T-235 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[31] Ver entre muchas otras las sentencias T-009, T-011, T-174, T-200,
T-371, T-599, T-627, T-644, T-862, T-975, T-1033, T-1068, T-1099, T-1103 y
T-1148 todas de 2005 que han resuelto sobre el tema relativo a los términos
para responder derechos de petición en materia de pensiones contra CAJANAL.
[32] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[33] “por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general
de pensiones previsto en la ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre
los Regímenes Pensionales y exceptuados.”
[34] Sentencia C-1037 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería.