T-456-94
Sentencia No
Sentencia T-456/94
DECRETO REGLAMENTARIO DE TUTELA-Facultad interpretativa de la Corte
Hay que decir que el artículo 86 de la
Carta no puede ser  interpretado como lo disponga un Decreto Reglamentario.
Este sólo pueden orientar a la administración, pero, a la Corte Constitucional,
encargada de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, no puede una disposición
reglamentaria de carácter administrativo recortarle su potestad interpretativa.
DERECHO AL REAJUSTE PENSIONAL-Trato discriminatorio/DERECHOS DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA
EDAD A TUTELA TRANSITORIA/PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD/PERJUICIO IRREMEDIABLE/ACCION DE TUTELA EN
MATERIA PENSIONAL-Edad
como estimativa probable de vida
Si una persona sobrepasa el índice de
promedio de vida de los colombianos (71 años), y ella considera que se le ha
dado un trato discriminatorio en el reajuste pensional y por tal motivo ha reclamado ante
juez competente, pero se estima razonablemente que el solicitante ya no
existiría para el momento que se produjerá la decisión judicial, debido a su
edad avanzada, unido esto al alto volumen de procesos que razonablemente producen demora en la
decisión, pese al comportamiento diligente del juzgador, entonces, ese anciano
no tiene otro medio distinto al de la tutela para que, provisionalmente,
mientras se decide el fondo del asunto por el juez natural, se ordene el respeto a su derecho.
PRINCIPIO DE EQUIDAD-Aplicación/PRINCIPIO DE DIGNIDAD HUMANA
La equidad permite que para igualar las
cargas de los ancianos frente a otros jubilados que no han superado la edad de
vida probable de los colombianos,se puede aplicar la tutela, como mecanismo transitorio,
ordenándose que el derecho prestacional del reclamante, si se ajusta a la ley,
sea visualizado por el anciano, sin que la existencia de otros medios de
defensa judiciales se constituya en disculpa para que el longevo no conozca en vida la solución
para sus derechos reclamados. Esta es una forma de valorar la eficacia y
decidir jurídicamente con base en los elementos fácticos.
PENSIONES DEL CONGRESO-Reajuste especial/DERECHOS ADQUIRIDOS
Habiendo favorecido la ley 4º de 1992 a los jubilados del
Congreso con un reajuste especial, aquellos adquirieron un derecho. Derecho que
puede ser tutelado como mecanismo transitorio cuando hay perjuicio irreparable
y porque el pago de las mesadas pensionales es catalogable como derecho fundamental.
DERECHO A LA PENSION DE JUBILACION-Fundamental/INDEXACION
La pensión de jubilación, en cuanto tiene
que ver, con la protección a las personas de la tercera edad (artículo 46), con
el respeto a la dignidad (artículo 1º), con el derecho a la seguridad social (artículo 48)
y, especialmente, con el derecho a la vida (artículo 11), tiene el carácter de
fundamental. Y, la pensión de jubilación tiene sentido en cuanto se traduce en
unas mesadas que recibe el beneficiario. Si una persona de la tercera edad ya está jubilada y la
ley le adecúa su mesada para que tenga correspondencia con el sueldo de quien
está laborando en el mismo cargo, esta INDEXACION crea para el jubilado un
derecho adquirido que no puede ser vulnerado y que el Estado tiene la obligación de proteger.
LEY MARCO-Imposibilidad del gobierno de modificarla/REAJUSTE PENSIONAL
Cuando el legislador le señala al Gobierno
Nacional, normas, objetivos y criterios que debe observar para fijar el régimen
salarial y prestacional
de los miembros del Congreso de conformidad con lo establecido en el artículo
150, numeral 19, literal c) de la Constitución política, lo ha ordenado en
forma, que no admite modificación. Cuando en el artículo 17 de la ley 4ª de
1992 ordena que los
reajustes a los pensionados del Congreso no podrán ser inferiores a un
porcentaje del 75% del ingreso mensual promedio de un congresista, está
señalando un criterio que el gobierno o el Fondo no pueden modificar porque ha
establecido un derecho adquirido al reajuste pensional que, convertido en derecho
fundamental, es tutelable como mecanismo transitorio, en circunstancias
especiales.
DERECHO A LA IGUALDAD/DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL
Si la Ley, en un momento determinado, con
un sentido claro que no puede ser tergiversado, da tratamiento igualitario a los congresistas, a
quienes se les va a liquidar la pensión y a aquellos a quienes se les concede
un reajuste especial, y ese trato igual de la ley señala el porcentaje de la
liquidación y del reajuste referenciándolo con el sueldo que por todo concepto reciban actualmente los
Congresistas en ejercicio, no puede soslayarse tal ordenamiento y establecerse
una discriminación odiosa entre aquellos a quienes se les liquidó la pensión
antes de la vigencia de la Ley 4º de 1992 y a quienes se les liquide con posterioridad. Esta
igualdad la estableció la ley, es una igualdad en el trato, es para todo el
CONJUNTO de pensionados que había en 1992.
FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO-Irregularidades/LEY MARCO-Inaplicabilidad/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Transparencia de actuaciones
administrativas
El Fondo de previsión Social del Congreso
de la República ha debido justificar la NO aplicación del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 en el caso de los
parlamentarios que instauraron
la tutela en vista de que en el mismo día SI lo había aplicado para casos
similares, y al no tener una motivación concreta la inaplicabilidad de la Ley
Marco no solamente atentó contra el Derecho de igualdad sino contra la transparencia de las actuaciones de la administración, aspecto éste
que constitucionalmente se respalda en el principio de publicidad enunciado en
el artículo 209 de la Carta Política.
REAJUSTE DE PENSIONES/REVOCACION DE ACTO
ADMINISTRATIVO
Si un jubilado solicita el reajuste de su pensión, se le debe responder mediante
Resolución motivada. Esta debe notificarse y en el texto de la notificación se
indicará el recurso que legalmente procede contra la providencia de que se
trata. Lo que no es correcto es que en el mismo texto de la notificación se incluya lo contrario: la
renuncia al término de la ejecutoria. Como esto último ocurre en el Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República, a los interesados sólo les queda
el camino de la revocatoria directa cuando deseen objetar la decisión tomada.
Referencia: expediente T-38844 Juzgado 27
Civil del Circuito de Santafé de Bogotá
JOSE RAFAEL ESCANDON BUCHELI
T- 42884 Juzgado 29 Civil del Circuito de
Santafé de Bogotá
ARMANDO BECERRA GARCIA
T- 43400 Juzgado 21 Civil del Circuito de
Santafé de Bogotá
MANUEL ANGEL LOPEZ CABRERA
Temas:
- La tutela como mecanismo transitorio
(protección a quien ha instaurado acción administrativa, pero por razón de su
avanzada edad no es justo que espere una lejana decisión).
- El reajuste de la pensión de jubilación
es un derecho adquirido que no puede ser disminuido (Evolución legal y
jurisprudencia sobre pensiones y reajustes).
- Reajuste  especial de la pensión a los
Congresistas (artículo 17 de la Ley 4º de 1992).
- El derecho de igualdad se predica cuando
pese al sentido cierto de la norma, se presenta trato discriminatorio.
-La revocatoria directa debe resolverse por
Resolución.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de mil
novecientos noventa y cuatro (1994).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, compuesta por los Magistrados Alejandro Martínez Caballero,
Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de tutela identificado con el
número de radicación T-38844 y  al cual se le acumularon los números 42884 y
43400.
I. ANTECEDENTES
Con base en los artículos 86 de la
Constitución Política y 33 del Decreto No. 2591 de 1991, la Sala de Selección
correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su
revisión, la acción de tutela Nº 38844.
Estando ya para fallo, la  Sala de Selección Nº 8 determinó escoger para
revisión los casos de ARMANDO BECERRA GARCIA y MANUEL ANGEL LOPEZ CABRERA y
ordenó la  acumulación de éstos al expediente Nº 38844 por tratarse  de asuntos
similares. Es por ello  que se procede a revisar en conjunto las sentencias dictadas en estos tres
expedientes.
1. SOLICITUDES.
Todas contienen idéntica petición  y el mismo argumento central puesto que
se refieren a un mismo problema. Difieren en cuanto a elementos que hacen o no
viable la tutela como mecanismo transitorio.
1.1. Se trata de personas que se jubilaron
siendo parlamentarios. A Becerra García y Escandón Bucheli les fue reconocida la pensión por la Caja Nacional de Previsión, mediante  las siguientes Resoluciones:
Para ESCANDON  BUCHELI: La Nº00098 de 19 de
octubre de 1972.
Para BECERRA GARCIA: La Nº 5763 de 13 de
junio de 1983, modificada por la Nº 14513 de 1984.
Para LOPEZ CABRERA: La Resolución Nº 074 de
15 de febrero  de 1988, fue proferida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República.
A los dos primeros la jubilación no se la
decretó el Fondo por cuanto para la época en que los peticionarios adquirieron el status de jubilado
dicho Fondo no existía  y era la Caja Nacional la encargada de reconocer y
pagar  las prestaciones sociales de los miembros del Congreso.
El Fondo de Previsión fue creado por la Ley
33 de 1985 y el Reglamento
General del mismo aparece en el Decreto 2837 de 1986.
1.2. A raíz de la expedición de la Ley 4a
de 1992, los expedientes de los exparlamentarios fueron remitidos de la Caja al
Fondo porque dicha Ley estableció un reajuste especial de la pensión de jubilación de los Congresistas, el cual
debía ser  cubierto por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República y, además, porque el artículo 2º del Decreto 1359 de 1993 señala al
mencionado Fondo como la Entidad Pensional del Congreso.
Lo anterior explica por qué ESCANDON y BECERRA, al igual
que decenas de exparlamentarios, han solicitado su REAJUSTE ESPECIAL DE LA
PENSION en el Fondo y no en la Caja. Hoy, la mesada de los exparlamentarios
está incluida dentro de la nómina que paga el Fondo, previa Resolución que determina la orden de
afiliación.
Dentro de esta nueva situación, el reajuste
especial establecido en el artículo 17 de la Ley 4º de 1992, fue  concedido por
el Fondo mediante estas Resoluciones:
Nº 1280 de 16 de diciembre de 1993 para JOSE RAFAEL ESCANDON BUCHELI,
Nº 1123 de 1º de diciembre de 1993 para
ARMANDO BECERRA GARCIA.
Nº 1250 de 16 de diciembre de 1993 para
MANUEL ANGEL LOPEZ CABRERA
Las citadas Resoluciones reajustaron la
pensión de los tres
excongresistas en $1´557.896.09 que hoy asciende a $1.886.456,38. Esta cifra
fue determinada por el Fondo con base en la siguiente consideración:
"Que la Entidad pensional del
Congreso, para efectos de hacer la liquidación a que se refiere el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, tomó como
base la mesada pensional del doctor JORGE SEDANO GONZALEZ que asciende a la
suma de $3.115.792,18, la más alta de los actuales congresistas".
Si Sedano recibe $3'115.792,18, la mitad de
esta cifra: 1'886.456.38, se
fijó como mesada para Escandón, Becerra y López.
La inconformidad de las personas que
instauraron las tres acciones de tutela que esta Sala de Revisión va a definir
se puede resumir así:
En ninguna parte la ley indica que ellos
deban recibir la mitad de la
mesada que otro jubilado (Sedano Gonzalez) está percibiendo. Tan
exparlamentarios son Bucheli, Becerra y López como Sedano, luego, el reajuste
especial a la pensión de jubilación establecido en el artículo 17 de la Ley 4
de 1992 debe ser igual para
todos y en relación con el sueldo de congresistas, no con la pensión de
ex-congresistas. Además, a otros pensionados SI se les liquidó el reajuste
especial en concordancia con el art. 17 de la Ley 4 de 1922. Por ello piden los
accionistas protección a los
derechos pensionales adquiridos, amparo al derecho de igualdad y,
consecuencialmente, que se liquide y pague el reajuste de acuerdo con la citada
norma de la Ley 4ª de 1992.
2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.
Los peticionarios de la tutela piensan que
no es justo que a unos pensionados se les aplique la Ley y a ellos no y, por el
contrario se les perjudique con una interpretación restrictiva de otro
artículo: el 17 del Decreto 1359 de 1993.
Deducen que ha habido un trato discriminatorio y por consiguiente
solicitan que se le ordene al Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República (contra quien se digieren las tutelas) modificar las Resoluciones de
reajuste a fin de que éstas reconozcan como reajuste pensional el 75% de lo que devengare actualmente un
Congresista en ejercicio.
Respaldan su solicitud con la referencia a
otros reajustes y en los cuales el cómputo no se hizo con fundamento en el 50%
de la pensión de Sedano. Este cuadro permite ver discrepancias en liquidaciones:
NUMERO
1240
1244
1243
1249
0026
1064
1148
1242
1170
0025
1280
1250
1123
FECHA DE LA RESOLUCION
16 diciembre de 1993
16 de diciembre de 1993
16 de diciembre de 1993
16 de diciembre de 1993
24 de enero de 1994
30 de noviembre de 1993
1 de diciembre de 1993
16 de diciembre de 1993
10 de diciembre de 1993
24 de enero de 1994
16 de diciembre de 1993
16 de diciembre de 1993
1 de diciembre de 1993
BENEFICIARIO
Gustavo Balcazar Monzón
Bernardo Guerra Serna
José Ancizar López
Beatriz Zuluaga y otros (sustitución)
Jaime Ramírez Rojas
Daniel Palacios Martínez
Melanio Riascos Urbano
Ernesto Rojas Morales
Carlina Restrepo Ruiz
Juan E. Zuluaga Herrera
Rafael Escandón Bucheli
Manuel López Cabrera
Armando Becerra García
LIQUIDACION
2.142.624.75
2.142.624.75
2.142.624.75
2.761.069.99
2.142.624.75
2.142.624.75
2.142.624.75
2.142.624.75
2.142.624.75
2.142.624.75
1.557.896,09
1.557.896,09
1.557.896,09
Los guarismos menores para Escandón,
Berrera y López se explican, según el Fondo, porque se les aplicó el artículo
17 del Decreto 1359 de 1993, sin embargo, en las Resoluciones no se da
explicación alguna para no habérseles aplicado el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. Ni mucho menos se expresan
razonamientos que expliquen cuál es la presunta disparidad entre los artículos
17 del Decreto y 17 de la ley. Es de resaltar que las Resoluciones, en la
mayoría de los casos, aparecen dictadas en la misma fecha: 16 de diciembre de 1993.
El siguiente cuadro, basado en las
Resoluciones que obran en el expediente  y en el listado de pensionados
adjuntado en la inspección judicial, lleva a la conclusión de que sí hubo trato
diferente, al menos en cuanto a la aplicación de las normas:
NUMEROSAS RESOLUCIONES PARA
EX-CONGRESISTAS EXPEDIDAS EL MISMO DIA: 16-XII-93 (o en fecha muy cercana)
GRUPO
MOTIVO
NORMA CITADA POR EL FONDO
PRINCIPALES RAZONES PARA DECIDIR
CONCLUSION: FORMA DE LIQUIDACION
Pensionados a quienes, se les liquidó por
el equivalente al 50% de la pensión de Sedano
Petición directa del interesado.
Artículo 17 del Decreto 1359 de 1993.
Que según el Artículo 17 del Decreto 1359
de 1993 el reajuste "no podrá ser inferior, al 50% de la pensión a que tendrían derecho los
actuales Congresistas"
Sedano es el que gana más como
pensionado: $3.115.792 luego a este grupo se les reajusta a la mitad de la
pensión de Sedano. $1.557.896,09
Pensionados a quienes se les liquidó el 75% del ingreso mensual de actuales
parlamentarios.
Invocación de la revocatoria directa.
Art. 17 de la Ley 4ª de 1992, Artículo 5
del Decreto 1359 de 1993 y Artículo 150 C.P.
Que ha debido desde el principio
aplicarse la Ley 4ª de 1992 y como eso no ocurrió se justifica la aplicación de la revocatoria
directa (manifiesta oposición a la Constitución y a la ley y agravio
injustificado).
El promedio del último ingreso mensual de
los Congresistas es de $2.856.624,75, luego el 75% de esta cifra es: $2.142.624,75.
3. PETICION DE LA TUTELA COMO MECANISMO
TRANSITORIO.
Los tres petentes acuden a la tutela como
MECANISMO TRANSITORIO porque afirman haber entrado a la tercera edad y
consideran que se les ocasionaría
un perjuicio irremediable si no se les resuelve prontamente la solicitud de
reajuste. Dicen que la jurisdicción contencioso-administrativa es muy lenta en
sus trámites, invocan el caso concreto de ESCANDON BUCHELI quien está
reclamando por otra pensión militar
desde hace 8 años y aún no se le ha resuelto. En efecto, en el expediente hay
prueba de que el doctor Escandón formuló la demanda el 7 de febrero de 1986 y
actualmente el proceso está en el Consejo de Estado sin haberse fallado.
En cuanto a la edad está demostrado:
RAFAEL ESCANDON BUCHELI nació en Pasto el
24 de julio de 1912, luego tiene 82 años.
ARMANDO BECERRA GARCIA nació en Palmira el
17 de junio de 1917, tiene actualmente 77 años.
MIGUEL LOPEZ CABRERA nació el día 22 de
agosto de 1930, ha sobrepasado
los 64 años.
En el caso concreto de ESCANDON BUCHELI, él
presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, copia de
aquella obra en el proceso. No ocurre lo mismo con Becerra y López. Es también
necesario agregar que contra las Resoluciones
que decretaron el reajuste especial cuya cuantía es puesta en entredicho no se
interpuso recurso de reposición; sin embargo, Becerra interpuso la REVOCATORIA
DIRECTA y López la petición de revisión sin que el Fondo haya aceptado o negado
los pedimentos, no obstante
que el Reglamento del Fondo (Decreto 2837 de 1986) ordena perentoriamente en su
artículo 5º que esta clase de decisiones se harán mediante Resolución motivada.
4. FALLOS
Los Jueces de Tutela profirieron las
respectivas sentencias en la siguiente forma:
4.11. Para JOSE RAFAEL ESCANDON BUCHELI, el
fallo del Juzgado 27 Civil del Circuito de Santafé de Bogotá, es de fecha 18 de
mayo de 1994.
La Juez que concedió la tutela consideró que sí había un trato
discriminatorio porque: "en verdad se configuró una violación al derecho
fundamental a la igualdad del que es titular el petente, en virtud a que no
recibió un tratamiento igual que otras personas, frente al reajuste pensional que invocó ante la entidad
demandada".
4.12. El Fondo de Prestaciones Sociales del
Congreso de la República no
impugnó la decisión, sin
embargo, no la ha cumplido. Se limitó a enviar un escrito a la Corte
Constitucional para que se insistiera en la escogencia de la sentencia del Juzgado 27 Civil del
Circuito de Santafé de Bogotá puesto que inicialmente no había sido señalada
para revisión. Como en ese escrito remitido a la Corte aparecen las razones que
el FONDO tuvo para darle a los ex-Parlamentarios trato diferente, vale la pena transcribir los criterios
de tal Entidad:
"Se hace necesario precisar, que esta
Entidad en base a la interpretación del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992,
efectúa la liquidación de las pensiones mensuales vitalicias de jubilación en una cuantía equivalente al 75% sobre el
prometido de lo devengado por todo concepto durante el último año a los
Senadores y Representantes a la Cámara. Situación ratificada con posterioridad
por el Decreto reglamentario 1359 de 1993, art. 6º.
Intención diferente tuvo el legislador al haber consignado
expresamente en el art. 17 un reajuste especial, para aquellos Congresistas
pensionados con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, con la
finalidad exclusiva de permitirle a los mismos, un incremento considerable en sus mesadas
pensionales, asimilándolas de esta manera, en parte a las devengadas por los
actuales Congresistas.
4.13. Con un poco más de claridad, en
informe remitido a la Juez de tutela, el Fondo afirma: "En conclusión, a
los Congresistas mencionados
(los favorecidos con la revocatoria directa) se les aplicó la Ley 4º de 1992
porque fueron pensionados durante su vigencia y al doctor Escandón
Bucheli, se le aplica el artículo 17 del Decreto Reglamentario 1359 de 1993,
por haberse pensionado antes
de mayo 18 de 1992 con el status de Congresista y por ser un reajuste especial".
Esta última afirmación, hecha por escrito,
no dice totalmente la verdad. De las copias de las Resoluciones, del listado y
de lo observado en la inspección judicial se colige:
JUBILADO
PETICION PENSION
Bernardo Guerra Serna
20 de marzo de 1992
José Ancizar López
19 de octubre de 1991
Jaime Ramírez Rojas
27 de diciembre de 1991
Beatriz Zuluaga (sustitución)
23 agosto de 1989
Daniel Palacios
14 de febrero de 1992
Carlina Restrepo
8 de abril de 1992
Melanio Riascos
29 de enero de 1992
Ernesto Rojas Morales
12 de agosto de 1992
Gustavo Balcazar Monzón
3 de marzo de 1992
Es decir, salvo el caso de Ernesto Rojas
Morales, en los demás ejemplos
el status de jubilado se obtuvo antes del 18 de mayo de 1992, (cuando se promulgó la Ley 4ª de 1992), por eso los
interesados solicitaron el reconocimiento de su pensión antes de tal fecha. No
se puede aducir que las Resoluciones fueron dictadas después de principiar a regir la Ley 4ª porque a
todos los interesados se les dio retroactividad para el pago (a partir del 1º de enero de 1992) y a casi todos se les reconoció para diciembre de 1991 una mesada de $578.821.44.
4.21. Para ARMANDO BECERRA GARCIA, el fallo del Juzgado 29 de Civil
del Circuito de Bogotá tiene fecha 17 de junio de 1994.
La sentencia negó la tutela porque
consideró que el accionante tenía una vía diferente para hacer valer su
derecho: la respectiva acción
ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Y agrega que es improcedente
porque el Decreto 306 de 1992, artículo 1º, dice que no hay perjuicio
irremediable cuando se trata de modificación en la obligación de pagar una suma
de dinero.
4.22. Impugnada por el actor, se profirió sentencia de segunda
instancia por el Tribunal Superior de Santafé de Bogotá, el 11 de julio de
1994, confirmándose lo decido por el a-quo.
4.31 La solicitud del doctor LOPEZ CABRERA
fue fallada por el Juzgado 21 Civil Circuito  de Santafé de Bogotá el 14 de junio de 1994 no
aceptándose las pretensiones del actor.
Las argumentaciones del Juez son similares
a las del caso anterior: las características de la acción de tutela son la
subsidiaridad, inmediatez y no es un recurso adicional que reemplace a las acciones administrativas.
4.32. Inconforme con el fallado, el
solicitante impugnó la sentencia la cual fue confirmada por el Tribunal
Superior de Santafé de Bogotá, el 13 de julio de 1994 con argumentos semejantes
a los aducidos en el caso de
BECERRA GARCIA.
5. PRUEBAS DURANTE LA REVISION.
Por informaciones escritas recibidas y
documentación observada durante una inspección judicial practicada al Fondo de
Previsión del Congreso de la República, se colige lo siguiente:
a. Solamente Escandón Bucheli ha formulado demanda ante el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, acusó la Resolución 1280 de 1993. Lo
hizo oportunamente (13 de mayo de 1994), dentro de los 4 meses siguientes al
día en que se le notificó la Resolución (18 de enero de 1994).
b. Los casos que aparecen en los
expedientes, de otros pensionados distintos a quienes interpusieron tutela,
sirven de referencia y tuvieron, en relación con la fecha de vigencia de la Ley
4 (18 de mayo de 1992), una Resolución posterior a tal fecha pero la solicitud era anterior, (salvo el
caso de Rojas Morales).
c. Haciéndole un seguimiento a la nómina de
pensionados por el FONDO según documento que obra en este expediente, se
observa lo siguiente:
-Hay 209 ex-Congresistas que hoy reciben una mesada de $1.886.456,38 (entre ellos
Escandón, Becerra y López). Como se aprecia esta cifra es exactamente igual a
la mitad de la mesada percibida por SEDANO.
-Hay 12 pensiones que oscilan entre
$2.347.690,89 y $3.220.570,19 sin que se pueda precisar si corresponden todas estas a ex-Parlamentarios o
si también están dentro de ellas funcionarios subalternos del Congreso.
-Hay 12 ex-Congresistas a quienes se le
fijó una mesada de $3.244.025,49.
-Hay 4 pensiones, cada una de ellas con
$3.283.375,50, $3.483.927,05, $3.518.974,68, $3.685.041,15.
-Está la pensión de SEDANO GONZALEZ, tope
máximo para jubilados del Congreso. Son: $3.772.912,75.
-Sin embargo, Se supera el guarismo de
SEDANO por cinco pensionados,
al parecer funcionarios que fueron del Congreso, pero no parlamentarios, quienes perciben las siguientes mesadas:
$3.996.763,49     Carmen Gacela Hobaica
$4.239.926,98     Noemi Perilla
$4.342.651,59     Estanislao Rozo
$4.342.651,59     Jairo Bonilla
$5.509.061,95     Silverio
Salcedo
-Otros 480 funcionarios subalternos, por el
contrario, reciben mesadas que van de $98.700,46 a $1.264.568.03.
d. El Fondo no ha cumplido la sentencia de
tutela en el caso de Escandón Bucheli. Ni ha proferido Resoluciones para definir la revocatoria directa instaurada por
Becerra García y la Revisión pedida por López Cabrera.
II  FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. COMPETENCIA
Es competente esta Sala de Revisión de la
Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión dentro de las acciones de tutela de la referencia, con
fundamento en los artículos 86 inciso 3º y 241 numeral 9º de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de
1991; además, su examen se hace por virtud de la selección que de dichas acciones practicaron la
Salas correspondientes, del reparto que se verificó en la forma señalada por el
Reglamento de esta Corporación y la acumulación ordenada.
2. TEMAS JURIDICOS
En el caso de estudio de la Sala Séptima de
Revisión de la Corte
Constitucional se desarrollarán los siguientes temas:
a- La tutela como mecanismo transitorio
b- Reajuste especial  y reajuste automático
en las pensiones
c- Importancia de los Objetivos y Criterios
de una Ley Marco.
d- La mesada pensional es un derecho adquirido y fundamental.
e- La igualdad.
f- Debido Proceso
a-) LA TUTELA COMO MECANISMO TRANSITORIO
1.CUANDO PROCEDE
El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución
dispone:
"Esta acción sólo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio
de defensa judicial, salvo que aquella se utilice para evitar un perjuicio
irremediable".
A su vez, el Decreto 2591 de 1991, en su
artículo 6º, dice que la acción de tutela no procederá cuando existan otros
recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjicio irremediable.
El mecanismo transitorio, como su nombre lo
indica, debe ser temporal. Ha dicho la Corte:
"La tutela como mecanismo transitorio ha sido prevista
exclusivamente por la
Constitución -artículo 86-, para el evento de producirse un perjuicio
irremediable, en el entendido que allí la protección o amparo que se concede,
si es del caso, sólo puede tener efectos de carácter temporal y transitorio,
mientras se produce una
decisión de fondo por parte del juez competente, cuando para la defensa y
protección del derecho existe otro mecanismo judicial."
"Por ello, el artículo 8º del Decreto
2591 de 1991 dispone que en el caso en que no obstante el afectado disponga de
otro medio de defensa
judicial, procede la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable; en tal caso, "el juez señalará expresamente en la
sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir
de fondo sobre la acción instaurada por el afectado. En todo caso el afectado
deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir
del fallo de tutela".1
El objetivo del mecanismo transitorio es el
de restablecer el derecho constitucional violado o prevenir su vulneración,
mediante una determinación temporal.
El Juez de tutela evaluará la situación, en cada caso concreto, para prevenir un perjuicio irremediable,
convergiendo así el derecho y la realidad.
"Ha señalado en reiteradas
oportunidades esta Corporación, que para la procedencia de la tutela como mecanismo
transitorio, es indispensable que exista con certeza la posibilidad de que se
produzca el perjuicio, para lo cual el fallo de tutela se presenta en este
caso, como el medio idóneo de protección inmediata y transitoria de los derechos fundamentales del afectado,
mientras el juez competente se pronuncia de manera definitiva"2
El criterio del juzgador tendra en cuenta
que:
"... será necesario evaluar si los
hechos que se ponen en
como en conocimiento de la autoridad judicial son inminentes y graves, frente a
lo cual resultaría necesario adoptar una solución en forma urgente e
impostergamble. Debe en este punto establecer esta Sala de Revisión, que no
todo perjuicio que de
por sí acarrea un menoscabo físico, psíquico o patrimonial puede calificarse
como irremediable. Diariamente los asociados se enfrentan a situaciones que
pueden resultar perturbadoras, inquietantes, e incluso alarmantes, pero que no
ameritan, a través de la
acción de tutela, todo el dezplazamiento inmediato del aparato judicial para
remedair el problema; es decir, se trata de circunstancias que no reúnen los
elementos del "perjuicio irremediable" definidos anteriormente, y,
que, por tanto, pueden ser solucionadas mediante el uso de las acciones ordinarias
ante las jurisdicciones competentes".3
2. PERJUICIO IRREMEDIABLE.
2.1 Los elementos a los
cuales se refiere la cita anterior son los siguientes:
A- El perjuicio ha de ser inminente:
"que amenaza o está por suceder prontamente".  Con lo anterior se
diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay
evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para
evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética.  Se puede afirmar que,
bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura
fáctica, aunque no necesariamente consumada.  Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de las
cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se
contenga el proceso iniciado.  Hay inminencias que son incontenibles: cuando es
imposible detener el proceso iniciado.  Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el
momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo. En los casos en que, por
ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es
cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto.  Luego siempre hay que
mirar la causa que está produciendo la inminencia.
B). Las medidas que se requieren para
conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad
de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta
ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia.  Es apenas una adecuación
entre la inminencia y la respectiva actuación:  si la primera hace relación a
la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su
respuesta proporcionada en la prontitud.  Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta
la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares.
Con lo expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud señalan la
oportunidad de la urgencia.
C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que
equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber
jurídico de la persona.  La gravedad obliga a basarse en la importancia que el
orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza  a uno
de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las
autoridades públicas.  Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad,
sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente.  Y se
anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o
determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces
inconveniente.
D). La urgencia y la gravedad determinan
que la acción de tutela
sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden
social justo en toda su integridad.  Si hay postergabilidad de la acción, ésta
corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna.  Se requiere una acción en el
momento de la inminencia,
no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos.  Se trata del sentido de
precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la
actuación de las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de
los derechos y
garantías básicos para el equilibrio social.
De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre
el perjuicio irremediable, se deduce que hay  ocasiones en que de continuar las
circunstancias de  hecho en que se encuentra una persona, es inminente e
inevitable la
destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de  manera que urge la
protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en forma directa o
como mecanismo transitorio.
El fundamento de la figura jurídica que
ocupa la atención de esta Sala es la inminencia de un daño o menoscabo graves de un bien que
reporta gran interés para la persona y para el ordenamiento jurídico, y que se
haría inevitable la lesión de continuar una determinada circunstancia de hecho.
El fin que persigue esta figura es la protección del bien debido en justicia, el cual
exige lógicamente unos mecanismos transitorios, urgentes e impostergables, que
conllevan, en algunos casos, no una situación definitiva, sino unas medidas
precautelativas"4 .
Y, en sentencia que declaró  inexequible el inciso 2º
del numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 la Corte dijo:
Tratándose de la segunda modalidad de la
acción de tutela - cuando
se utiliza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable -,
el dato legal, esto es, la existencia de un medio judicial ordinario no es
óbice para que la persona pueda instaurarla. Por el contrario, el presupuesto
de procedibilidad de
esta acción es precisamente la existencia de un medio legal de defensa que, sin
embargo, no impide que la persona puede apelar transitoriamente a la acción de
tutela justamente para evitar un perjuicio irremediable.5 .
2.2 Por supuesto que establecer CUANDO existe el
perjuicio irremediable no es tarea fácil. en primer lugar hay que examinar si
las acciones u omisiones son manifiestamente ilegítimos y contrarios a derecho, "pues de otra manera no se
violan ni amenazan los intereses del presunto afectado".6 En segundo lugar, el daño debe ser grave, "sólo
la irreparabilidad que recae sobre un bien de gran significación objetiva para la persona puede ser considerado
como grave."7 Además, el perjuicio tiene que ser
inminente, es decir, que "se haría inevitable la lesión de continuar una
determinada circunstancia de hecho"8 . Y ante
esa inminencia, "las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio
deben ser urgentes"9 , impostergables, y, en relación concreta
con las pensiones de jubilación,
un reconocimiento tardío equivale a un pago atrasado, ha dicho la Corte:
"En el Estado social dederecho los
pensionados no pueden representar un sector residual en el pago de las deudas
del erario. Las normas constitucionales que protegen a la tercera edad (art. 46), que consagran el derecho a
la igualdad y a la protección de los débiles (art. 1º y 13) y que,
específicamente, imponen en el pago oportuno de las pensiones (art. 53), no
pueden quedar relegadas por prácticadas que convierten la vida de los pensionados en un drama para el cual la
constitución y las leyes no son sino meros postulados retóricos"[1]
Siguiendo con el ejemplo de las pensiones,
este principio de la impostergabilidad no se predica solamente para el decreto sino también del reajuste
a la mesada porque ello hace parte de los derechos fundamentales.
La Corte ha dicho al respecto:
"En el evento sublite, el derecho
constitucional fundamental estimado como vulnerado es el derecho a la seguridad
social (CP. artículo 48), representado concretamente en el reajuste o
reconocimiento a la reliquidación de la pensión por vejez del actor (CP: artículo 53, inciso 3º), prestación ésta
comprendida dentro de las cubiertas por tal seguridad, sistema que mediante el
mecanismo de la contribución económica forzosa y periódica de trabajadores y
empleadores a un fondo común (Cajas de Previsión, etc.), dispone de los recursos necesarios para
atender contingencias de la vida de los primeros (enfermedades, incapacidades
laborales, etc.) en el desarrollo de su quehacer laboral."[2]
Se podría argumentar que, de todas maneras, el jubilado tiene otro medio de
defensa para exigir el reajuste de su pensión,.
Esto es evidente. Pero, se está estudiando es la
viabilidad del mecanismo transitorio y ello obliga a hacer una ponderación
sobre la EFICACIA del otro medio de defensa judicial.
"Es claro entonces que el otro medio
de defensa judicial a que alude el artículo 86 deber poseer necesariamente,
cuando menos la misma eficacia en materia de protección inmediata de derechos
constitucionales fundamentales que, por su naturaleza tiene la acción de tutela...
En otros términos, en virtud de lo
dispuesto por la Carta del 91, no hay duda que "el otro medio de defensa
judicial" a disposición de la persona que reclama ante los jueces la
protección de sus derechos fundamentales ha de tener una efectividad igual o superior a la de la
acción de tutela para lograr efectiva y concretamente que la protección sea
inmediata".[3]
2.3 Visto lo anterior, se analizará esta duda: el
perjuicio dejaría de ser
irremediable cuando se reclama un correcto reajuste pensional ya que el reclamo
implica una modificación en la obligación de pagar una suma de dinero ? Este
interrogante tiene que ver con el art. 1º, numeral e- del Decreto 306 de 1992.
Hay que decir que el artículo 86 de la Carta no puede ser  interpretado como lo
disponga un Decreto Reglamentario. Este sólo pueden orientar a la
administración, pero, a la Corte Constitucional, encargada de la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución, no puede una disposición reglamentaria de carácter
administrativo recortarle su potestad interpretativa. Además, esta Corporación
fijó parámetros para la lectura del Decreto 306 de 1992:
"Téngase presente, además, que el
Presidente de la República puede reglamentar aquellas normas de la ley que él aplica, no las que, por
su naturaleza -como las relativas a la acción de tutela- habrá de aplicar el
juez".[4]
Hechas estas aclaraciones se puede decir que si una persona sobrepasa el índice de promedio de
vida de los colombianos,[5] y ella considera que se le ha dado un trato
discriminatorio en el reajuste pensional y por tal motivo ha reclamado ante
juez competente, pero se estima razonablemente que el solicitante ya no existiría para el momento
que se produjerá la decisión judicial, debido a su edad avanzada, unido esto al
alto volumen de procesos que razonablemente producen demora en la decisión,
pese al comportamiento diligente del juzgador, entonces, ese anciano no tiene otro medio distinto al
de la tutela para que, provisionalmente, mientras se decide el fondo del asunto
por el juez natural, se ordene el respeto a su derecho. Por supuesto que el
Juez de Tutela debe hacer un equilibrado análisis en cada caso concreto, no olvidando que en el
momento de transición institucional que vive el país, es posible una demora en
las decisiones judiciales. O sea, no se puede adoptar una solución mecánica
para todos los casos sino que debe analizarse individualmente a cada uno de ellos.
3. EL REAJUSTE DE PENSION Y EL PERJUICIO IRREMEDIABLE.
3.1 Ya se dijo y es premisa para este juicio que el
derecho a la seguridad social para los ancianos tiene el carácter de
fundamental en diversas circunstancias. Un fallo reciente estableció:
"En reiteradas jurisprudencias de las
diferentes Salas de Revisión de esta Corte se  ha dicho que el derecho a la
seguridad social, asume el carácter de derecho fundamental, cuando su
desconocimiento puede conllevar a la violación de otros derechos y principios fundamentales, como
la vida, la integridad física ¿, el libre desarrollo de la personalidad de las
personas de la tercera edad y la dignidiad humana. (sentencias T-426, T-471,
T-491, T-534, T-571 de 1992, T-011, T-111, T-116, T-124, T-356, T-446, T-447, T-478, T-516 de 1993,
T-068 y T-111 de 1994).
Frente a las consideraciones precedentes y
la preceptiva del art. 46 de la Constitucíon Política, en virtud de la cual el
Estado, la sociedad y la familia tienen  la obligación de dar protección y asistencia a las
personas de la tercera edad y de promover su integración a la vida activa y
comunitaria y que particularmente aquél garantizará a dichas personas los
servicios de seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia, necesariamente se colige
que con respecto a dichas personas los derechos a las pensiones de vejez y
jubilación, su reconocimiento y pago oportuno, pueden adquirir el carácter de
derechos fundamentales, según la calificación que el juez de tutela debe hacer en cada caso concreto.
Como se expresó por esta Sala de Revisión
en la sentencia T-111/94, ante la pérdida de su capacidad laboral las personas
de la tercera edad muchas veces se encuentran limitadas e imposibilitadas para
obtener un mínimo vital
de ingresos económicos que les permita disfrutar de una especial calidad de
vida. En estas circunstancias, el no reconocimiento de las prestaciones a su
favor por las entidades de previsión social, su no pago oportuno o la
suspensión de éste, pueden
significar atentados contra los aludidos derechos y principios; ello justifica
plenamente la especial protección que la Constitución ha dispuesto para las
personas de la tercera edad (arts. 46, 47 y 48), la cual se traduce en la
imperatividad de la norma
del inciso 3º del art. 53, que dice:
"El Estado garantiza el derecho al
pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales".[6]
La primera sentencia, mencionada en la transcripción anterior, la T-426, es de capital
importancia, en ella se consignó el punto de partida de la protección tutelar a
los derechos de las personas de la tercera edad:
"El derecho a la seguridad social no
está consagrado expresamente en la Constitución como un derecho fundamental. Sin embargo, este
derecho establecido de forma genérica en el artículo 48 de la Constitución, y
de manera específica respecto de las personas de la tercera edad (CP. art. 46
inc. 2º) adquiere el carácter de fundamental cuando, según las circunstancias del caso, su no
reconocimiento tiene la potencialidad de poner en peligro otros derechos y
principios fundamentales como la vida (CP art. 11), la dignidad humana (CP art.
1º), la integridad física y moral (CP art. 12) o el libre desarrollo de la personalidad (CP. art. 16) de las
personas de la tercera edad (CP. art. 46)".[7]
La anterior precisión fue tomada en un fallo que
exigió en cada caso concreto tener en cuenta que uno de los fines esenciales del Estado es la progresiva
transformación de la realidad cuando ella genera iniquidad, injusticia y
desigualdad.
Trae este desolador ejemplo:
"Largas filas de ancianos en espera
del pago de las pensiones necesarias para sobrevivir, la falta de un servicio social de atención a ancianos y
disminuidos físicos o mentales como el existentes en otras sociedades -al cual
necesariamente deberá llegarse- que garantice la satisfacción de sus
necesidades básicas, la ausencia de un adecuado sistema de protección y asistencia, son factores objetivos
que sitúan a este grupo social en circunstancias de marginidad y debilidad
manifiesta".[8]
3.2 La protección a la tercera edad, en la práctica,
no ha significado cosa distinta al reconocimiento de la pensión de vejez, a los 60 años y a los 55, según
se trate de hombre o mujer.
Claro que existen en la legislación colombiana otras
disposiciones que confrontan el mismo tema de la edad:
La ley limita el ciclo de actividad hasta los 65 años,
cuando considera que se ha
entrado en el período de la vejez, (ver art. 34 del Código Civil y 33 de la Ley
100 de 1993). El Código Penal, en su artículo 407 establece que se suspenderá
la detención de un sindicado cuando fuere mayor de sesenta y cinco años. Las
compañías aseguradores tanto
en seguros de vida como para salud, han creado mecanismos que no permiten la
expedición de una póliza para un mayor de sesenta y cinco años, y si lo hacen,
tiene todo tipo de restricciones además de un alto valor, las normas de carrera
judicial establecen que los
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del
Consejo de Estado, de los Tribunales Superiores de Distrito, el Fiscal General
de la Nación y los Notarios, NO PODRAN prolongar su actividad como tales sino hasta el límite de los SESENTA Y CINCO
AÑOS.
Así las cosas, existe una  dicotomía entre la edad
legal y la capacidad biológca del ciudadano colombiano, y en este caso, la ley
contraría la costumbre que tanto influyó en la formación de la cultura griega y de la romana y que siempre ha sido
exaltada en la China.
La ancianidad, la cual definimos como "El último período de la vida de un hombre" era en esas civilizaciones, presea
de sabiduría en el manejo de la justicia y del Estado. Los antiguos consideraban que si bien la ancianidad es fuente de
sabiduría, no ocurre lo mismo en cuanto a la virilidad como factor determinante
en el triunfo en las actividades olímpicas y en la guerra; he ahí la razón por
la cual, a excepción de Zeus -hijo de Cronos- griego, o el Saturno romano quienes tienen una
avanzada edad, todos los demás dioses de estas mitologías ostentan la cualidad
de la juventud y NUNCA ENVEJECEN, pues consideran dichas culturas que la vejez,
y así lo es en la realidad, constituyen una limitante progresiva de la actividad humana.
Pero la disminución de la capacidad física y mental va
aparejada con el respeto a la dignidad del anciano. Han ingresado a la
inmortalidad las ancianidades de Epiménedes, Sófocles, Ticiano, Leonardo Da
Vinci, Humboldt, Russell, De
Gaulle, Borges, o los ancianos desconocidos del friso del Partenón,
magistralmente descritos por Rodó en "Motivos de Proteo". En esta
misma obra se recuerda:
"La antiguedad imaginó hijas de la Justicia a las Horas: mito de sentido profundo".
Por eso, es apenas justo lo prescrito en la
Constitución del 91:
"Artículo 46. "El Estado, la
sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las
personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y
comunitaria.
El Estado garantizará los servicios de la
seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de
indigencia".
En cuanto a los antecedentes de esta norma, el
informe-ponencia para primer debate en la plenaria de la Asamblea Nacional
Constituyente sostuvo al
respecto lo siguiente:
"TERCERA EDAD
"En tiempos pasados la sociedad fue
generosa con el anciano. Lo hizo gobernante, juez, pontífice y consejero; lo
ofrendó con privilegios y lo hizo merecedor de respeto y veneración. Por aquel
entonces los promedios
de vida eran muy bajos y el hombre longevo era algo excepcional. Pero más
tarde, con el surgimiento de la familia nuclear y la crisis de la familia
extensa y patriarcal, en la cual los hombres y mujeres de edad desempeñaban
roles importantes, el
viejo pierde su lugar, pues se limitan las obligaciones de sus parientes y la
sociedad se vuelve esquiva con él. Es así como crean alrededor de la vejez una
serie de mitos y tabúes adversos que la asocian con la enfermedad, la
inutilidad, la impotencia sexual
o el aislamiento; en fin un cúmulo de versiones que le hacen aparecer como una
edad estéril y dolorosa, alejada de cualquier clase de placer y satisfacción.
Esta situación intimamente vinculada a problemas de orden económico y
socio-cultural, origina
una condición de inseguridad para el anciano, que hace cada vez más dificil su
convivencia con la familia, porque sus hijos han dejado de ser un apoyo para
él.
"Sin embargo, nunca la tercera edad
fue tan importante como lo es hoy, por el número de sus individuos y sus posibilidades. En los
últimos 140 años, el promedio de vida humana ha aumentado 40 años gracias al
desarrollo de la ciencia, y el número de personas mayores de 65 años ha crecido
porcentualmente con respecto al resto de la población. A comienzo del siglo pasado sólo el 1% de los
habitantes eran exagenarios; al empezar este siglo, los ancianos eran el 4% y
hoy son el 20%. Así en la actualidad más de 1000 millones de personas mayores
de esta edad habitan nuestro planeta. Este incremento de la tercera edad ha sacudido a la humanidad
entera dando lugar a fenómenos de carácter económico, familiar, social y
científico, del que, entre otras cosas se han desprendido disciplinas como la
geriatria, la gerontología, y el humanismo de la vejez.
En Colombia se calcula que en 1990 había 2'016.334 personas
mayores de 60 años (6.1%), de las cuales 592.402, más de la cuarta parte de
esta población, no cuentan con recursos necesarios para subsistir. Además, se
sabe que la mayoría de los individuos pertenencientes a la tercera edad sufren de algún tipo
de abandono social y muy pocos viejos tiene acceso a la seguridad social. La
cifra no alcanza siquiera al 1% en todo el territorio nacional.
Para la Nación es delicada la situación.
Cada día se incrementa el número y porcentaje de personas que llegan a esta tercera edad en
condiciones de mala salud, bajos ingresos, malas pensiones cuando las hay,
mínimas capacitación porque su educación fue baja y en alta porción de mujeres
que se dedicaron en su época a labores domésticas no remuneradas y por tanto llegan a esta
etapa desprovista de los medios requeridos para sobrevivir.
Si se ha de cumplir el paso demográfico, se
impone entonces la necesidad de cambiar la idea que se tiene de la vejez y se
hace prioritario reeducar
a la sociedad para que ésta pueda asumir con responsabilidad aquella realidad
que se avecina, Luego, en esta Constitución social y humanista por excelencia,
la tercera edad debe gozar de las garantías que le proporcionen una vida digna.
Por ésto, el artículado
propone que el Estado, la familia y la sociedad protejan y asistan al anciano,
y aseguren el respeto de los asociados, le integren a la vida comunitaria y le
otorguen los servicios de la seguridad social integral y ayuda alimentaria en
caso de indigencia".
3.3 Todo lo anterior nos lleva a postular como
imperativo en la acción de tutela, la protección no solo de la VEJEZ sino
especialmente de la ANCIANIDAD.[9]
No se puede ubicar en la misma situación a quien
adquiere su pensión de vejez por llegar a los sesenta años con quien habiéndola
adquirido ya entra en la respetabilisima etapa de la ancianidad donde cada día que pasa es un inexorable y veloz
alejamiento de la vida. Si bién es cierto que aumenta en el mundo moderno el
número de sexagenarios, de todas maneras quienes llegan a los 82 años son los
menos y estadísticamente figuran como elementos de excepción.  Es justo, pues, hacer una discriminación
positiva para quien llega a esta edad proterva.
Lo anterior implica preguntar: qué garantías
constitucionales tiene quienes sobrepasan la edad de la vida probable?
Si un anciano afirma que no puede esperar mas tiempo para reclamar su derecho, entonces será
humano que la respuesta que se le de sea la de que acuda a procedimientos que
duran hasta diez años? O, por el contrario, ese declive natural de la vida
determina una razonabilidad que le impone a la Corte aceptar que para quien supera el límite de la vida
probable la protección de sus derechos incluye la necesidad de una pronta
resolución?
La equidad permite que para igualar las cargas de los
ancianos frente a otros jubilados que no han superado la edad de vida probable de los colombianos,se puede aplicar
la tutela, como mecanismo transitorio, ordenándose que el derecho prestacional
del reclamante, si se ajusta a la ley, sea visualizado por el anciano, sin que
la existencia de otros medios de defensa judiciales se constituya en disculpa para que el longevo no conozca
en vida la solución para sus derechos reclamados. Esta es una forma de valorar
la eficacia y decidir jurídicamente con base en los elementos fácticos.
Con mayor razón opera este mecanismo transitorio si el anciano reclama porque se le ha
violado el derecho a la igualdad, en otras palabras, porque su dignidiad se ve
ofendida ante la triste realidad de que el Estado, al cual le prestó sus
servicios por muchos años, le da un trato discriminatorio. Esa persona tiene todo el derecho a conocer en vida
el resarcimiento de su dignidad ultrajada.
La Corte ha dicho en sentencia T-011/93:
Para que la vida del hombre sea digna de
principio a fin, es obligatorio asegurarle a las personas de la tercera edad el
derecho a la seguridad
social.
En el derecho comparado, se consagra
también la protección de la tercera edad. Por ejemplo, en los artículos 50 de
la Constitución Española y 72 de la Portuguesa.
Para la tercera edad es necesario proteger,
en particular, el pago
oportuno de las prestaciones a su favor, ya que su no pago, habida cuenta de su
imposibilidad para devengar otros ingresos ante la pérdida de su capacidad
laboral, termina atentando directamente con el derecho a la vida".
Y en SENTENCIA T-135 del mismo año:
"En virtud de lo anterior, se puede
afirmar que la efectividad real y material de los derechos consagrados en la
Carta Política del 91 constituye el primer y más importante factor de
legitimidad de nuestro Estado Social de Derecho en el camino de diseñar una sociedad lo más justa posible para
así lograr la paz y la justicia social.
Pero si lo dicho es valido, es aún más
cuando se trata de derechos fundamentales de las personas de la tercera edad.
En efecto, la misma Constitución en su artículo 13 le impone al Estado la obligación de velar por
aquellas personas que por sus condiciones económicas, físicas o mentales, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta.
Así, se busca que el Estado promueva y
gerantice, en la medida de sus posibilidades, las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva, y nada mejor para ello que se proteja efectivamente a los ciudadanos
de la tercera edad quienes por sus especiales condiciones constituyen un sector
de la población que merece y necesita una especial protección por parte del Estado- como obligación
constitucional-, de la sociedad y de sus familias, dentro del principio de
solidaridad social en que se cimienta el Estado (Art. 48).
En efecto, el simple reconocimiento de las
pensiones, que si es bien un requisito indispensable, no implica que el derecho
haya sido satisfecho en su debida forma. Para ello, y en aras de darle eficacia
material, es necesario que a los peticionarios se les incluya en la nómina de pensionados y, lo
que es aún más importante, que efectivamente se les empiece a cancelar
cumplidamente las mesadas futuras y las atrasadas."
En SENTENCIA  T- 406/93, se agregó:
"Como lo ha sostenido la Corte
Constitucional, los derechos
a la salud y a la seguridad social de todas las personas y en particular de los
pensionados son ciertamente derechos fundamentales, que en principio deben ser
prestados por la entidad, empresa o patrono por vía directa o indirectamente a
través de un contrato
específico, sin perder el contratante la responsabilidad sobre la prestación
del servicio".
Y, en SENTENCIA T-446/93 y T-447/93.
"Cuando se trata de derechos
fundamentales de las personas de la tercera edad, se le impone al Estado la
obligación de velar por
aquellas personas que por sus condiciones económicas, físicas y mentales, se
encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta."
En realidad, en estos casos la tutela, como mecanismo
transitorio, surge por la amenaza de daño que implicaría para un anciano el tener que esperar
la alejada decisión judicial sobre el reajuste pensional impetrado. Y no se
puede decir que podría pedir la suspensión provisional y así solucionar
rápidamente el problema, ya que la suspensión provisional neutraliza momentáneamente los efectos del acto
administrativo, pero no puede ordenar la expedición de uno que lo reemplace.
Ahora se estudiará si verdaderamente el solicitante tiene el derecho y si éste
es catalogable como fundamental.
B-) REAJUSTE AUTOMATICO Y REAJUSTE ESPECIAL DE LAS
PENSIONES.
Hay dos formas de reajustar las mesadas
pensionales: el oficioso y el especial.33[10]
1-) Reajuste oficioso.
La Ley 4ª de 1976 (ESTATUTO DEL PENSIONADO) estableció en el artículo 1º
un REAJUSTE DE OFICIO, CADA AÑO, para las pensiones de jubilación, invalidez,
vejez y sobrevinientes. Solamente exceptuó de tal beneficio las pensiones por
incapacidad permanente parcial.[11]
Tal reajuste fue adecuado con mayor
claridad por la Ley 71 de 1988.
El reajuste, oficioso y anual, es el
AUMENTO al cual se refiere la parte final del inciso primero del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992; "Se
aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo
legal". Y para el caso de Congresistas el artículo 16 del Decreto 1359 de
1993 precisa:
"PORCENTAJE DE REAJUSTE. Las pensiones
de los Senadores y Representantes
a la Cámara se reajustarán anualmente en forma inmediata y de oficio, con el
mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal mensual".
En la Ley 100 de 1993, artículo 14, se vuelve a repetir este principio
del reajuste anual y oficioso:
"REAJUSTE DE PENSIONES. Con el objeto
de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o
sobreviniente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantenga su poder
adquisitivo constante, se reajustarán  anualmente de oficio, el primero de
enero de cada año, según la variación porcentual del índice de Precios al
Consumidor, certificados por el DANE, para el año inmediatamente anterior. No obstante, las pensiones cuyo
monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán
reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente
dicho salario por el gobierno".
Hay que anotar que la parte final de este artículo fue declarado exequible
CONDICIONALMENTE por sentencia de la Corte Constitucional, en el sentido de que
en el  caso de que la variación porcentual del índice de precios al consumidor
para el año inmediatamente anterior a aquél en que se vaya a efectuar el reajuste de las pensiones
SEA SUPERIOR al porcentaje en que se incremente el salario mínimo mensual, las
personas cuya pensión sea igual al salario mínimo mensual vigente, tendrán
derecho a que ésta se les aumente conforme a tal índice.
Para que la Corte llegara a tal conclusión, no solamente analizó el derecho a la igualdad, sino que reiteró conceptos anteriores de
la Corporación, según los cuales la pensión es "un salario diferido del
trabajador, fruto de su ahorro forzoso durante toda una vida de trabajo En otras palabras, el pago de una
pensión no es dádiva súbita de la Nación, sino el simple reintegro del ahorro
constante que durante largos años, es debido al trabajador".[12]
Constitucionalmente esta clase de reajuste
se basa en el artículo 53.3 de la Carta:
"El Estado garantizará el derecho al
pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales".
Su operatividad se integra con lo decidido
en la parte final del artículo
48 de la Constitución Política:
"La ley definirá los medios para que
los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo
constante".
2-) Reajuste especial:
Con posterioridad a la vigencia de la
Constitución del 91, la Ley 4º
de 1992 diferenció entre los dos reajustes: por un lado el automático, oficioso
y anual, y, por otro lado, un REAJUSTE ESPECIAL para actualizar las pensiones
DE LOS MIEMBROS DEL CONGRESO. Es más, el artículo 17 de la ley califica como
REAJUSTE al especial, exige
para éste el que se DECRETE (parte final del parágrafo), mientras que al
oficioso y anual lo denomina como AUMENTO (parte final del primer inciso).[13]
No era la primera vez que el legislador
establecía esta clase de REAJUSTES ESPECIALES. El artículo 5º de la Ley 4º de 1966 dijo:
"Las pensiones de jubilación o
invalidez reconocidas por una o mas entidades de Derecho Público con
anterioridad a la vigencia de esta ley, serán aumentadas por una sola vez,
hasta llegar al 75% de la asignación actual del cargo o cargos que sirvieron de
base para la
liquidación... PARAGRAFO. Para efectos de liquidar este aumento, cuando el
cargo que sirvió de base a la liquidación de la jubilación haya sido suprimido,
o no conserve su primitiva denominación, ese cargo o su equivalente será
determinado por el
Departamento Nacional del Servicio Civil".
Este reajuste especial se repite en 1992,
pero ya no es para todos los jubilados en entidades de Derecho Público, sino
exclusivamente para los Representantes y Senadores, fijándose el parámetro de
que no podría ser inferior al
75% del ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los
congresistas en la fecha en que se decrete el reajuste. Se concatena este trato
preferencial a los excongresistas con la determinación tomada en el artículo 8º
de la misma Ley 4ª según la
cual el Ejecutivo fijaría "la asignación mensual de los miembros del
Congreso Nacional, a partir de la cual se aplicará el artículo 187 de la
Constitución Política".[14]
Tan es cierto que se trata de un REAJUSTE
ESPECIAL, que así lo califica el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, artículo
que insiste en que este
reajuste se hará "POR UNA SOLA VEZ", luego, los ex-Congresistas que
gozaban de pensión de jubilación el 18 de mayo de 1992 (fecha en la cual se
público y empezó a regir la Ley 4ª de tal año) ADQUIRIERON EL DERECHO al
reajuste especial y, posteriormente,
para los años siguientes operará el aumento, ordinario y anual, equivalente al
reajuste del salario mínimo legal, así como para el sueldo de los Congresistas
inicialmente lo fijó el Gobierno por una sola vez y de ahí en adelante será
como lo señala el artículo 187
de la Carta.
3-) El Reajuste especial en el decreto 1359 de 1993.
El Decreto 1359 de 1993 en su capítulo
primero contiene unas normas generales. El Capítulo Segundo, el Tercero y el
Cuarto se refieren específicamente a las pensiones de jubilación, invalidez y sustitución. El Quinto
incluye los dos reajustes enunciados así:
a- El aumento anual, inmediato,
directamente en la nomina, equivalente al aumento en el salario mínimo legal
mensual. (artículo 16 del Decreto).
b- El reajuste especial anunciado en la Ley 4ª de 1992 (de lo
contrario el Decreto no podía establecerlo) y que necesariamente debe
acondicionarse a los objetivos y criterios de la Ley.
Dice el artículo  17 del Decreto 1359 de
1993, en lo pertinente:
"REAJUSTE ESPECIAL:
Los Senadores y Representantes a la Cámara
que se hayan pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4a.  de 1992,
tendrán derecho a un reajuste  en su mesada pensional, por una sola vez, de tal
manera que su
pensión en ningún
caso podrá ser inferior
al 50% de la pensión a que tendrán derecho los actuales congresistas".
De la lectura del artículo 17 del Decreto
surge:
a- Dice el Decreto que el reajuste especial es para los pensionados con anterioridad a
la vigencia de la Ley 4ª de 1992.
b- Dice el decreto que no puede haber
PENSIONES inferiores al 50% de la pensión de los actuales congresistas.
Estas dos determinaciones deberían ser
irrelevantes porque la pensión se le reajusta a quien ya la adquirió y porque
en verdad no hay contradicción
entre el reajuste del 75% y pensiones no  inferiores al 50% de la de los actuales
congresistas.
El problema radica en que para el caso de
las tutelas que motivan esta sentencia el Fondo ha hecho esta distinción que ni
la ley ni el Decreto establecen: que a quienes se les liquide la pensión con posterioridad al 18 de mayo
de 1992 se les aplicará el 75% y que los pensionados antes de tal fecha tendran
un reajuste del 50%. Este tratamiento no solamente contradice al artículo 17 de
la Ley 4º de 1992 (que puso en
igualdad de condiciones la liquidación de la pensión y el reajuste) sino que
también es abiertamente contrario al artículo 6º del mismo Decreto 1359 de 1993
que perentoriamente indica que el REAJUSTE ESPECIAL, "en ningún caso podrá
ser inferior al 75%."
Es más, tratándose de la jubilación, el
hecho que genera el derecho es el tiempo de servicio. Los otros factores: la
edad y el quantum al ser fijadas por el legislador, son leyes de carácter
social, se consideran de orden público y son de aplicación general e inmediata, siempre y cuando
respeten los derechos adquiridos.
No se puede plantear dicotomía entre los
artículos 17 de la Ley y 17 del Decreto .
El artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 hay
que armonizarlo con el artículo 17 de la Ley 4a de 1992 y a su vez ésta hay que entenderla como desarrollo
del artículo 150 numeral 19, literal e) de la Constitución Política.
Resulta aberrante que habiendo el 18 de
mayo de 1992 un gran número de congresistas con el status de jubilado, a unos
se les aplique el 50% en
relación con otro jubilado, y al día siguiente de la vigencia de la ley se
aplique el 75% en relación con el sueldo de parlamentarios en ejercicio. El
artículo 17 de la  Ley 4ª de 1992 fijó para el 18 de mayo de tal año un trato
igualitario para liquidaciones
de pensión y para reajuste. Y al artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 hay que
darle una lectura conforme a la Constitución. Esto último obliga a esta
reflexión:
C-) IMPORTANCIA DE LOS OBJETIVOS Y CRITERIOS DE UNA
LEY MARCO
El 3 de julio de 1991 la Asamblea Nacional Constituyente aprobó la
parte final del numeral 19 del artículo 150 de la C.P:
"Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por
medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
"19. Dictar las normas generales y señalar en
ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno
para los siguientes efectos:
"e) Fijar el régimen salarial y prestacional de
los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza
Pública".
Según la nueva Constitución, la fijación del regimen salarial y prestacional de
los miembros del Congreso le corresponde al Gobierno Nacional, con SUJECION a
las normas generales que dicte el Congreso por medio de una ley que señala los objetivos y criterios de los cuales no
se puede apartar el
Ejecutivo.
Con fundamento en estas atribuciones se expidió la ley
4º de 1992 que es Ley Marco. Esto implica para el caso materia de la presente
sentencia de revisión:
1º) Tratándose de las prestaciones sociales de los
congresistas, la ley 4a. fijó
en el artículo 17 este objetivo:
"El gobierno nacional establecerá un
régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas  para los
Representantes y Senadores".
Es un mandato imperativo que pone en el mismo pie de
igualdad el decreto de
pensiones y el reajuste de las mismas. No estableció ni permite diferenciación
alguna respecto a la forma de liquidar la pensión o el reajuste. Este es el
sentido cierto de la norma. La bifurcación entre liquidación y reajuste, dentro
del contexto del art. 17 de la
Ley 4ª de 1992 tampoco cabe porque el parágrafo de este artículo ordena:
"La liquidación de las pensiones,
reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual
promedio que por todo concepto, devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que
se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectivo".
El reajuste es constitucionalmente
explicable porque el artículo 48 de la Carta Política dice:
"La ley definirá los medios para que
los recursos destinados
a pensiones mantegan su poder adquisitivo constante".
El término RECURSOS no solo comprende la
reserva supuestal sino también las pensiones mismas porque el constituyente no
hizo distinción alguna al respecto.
La norma constitucional desarrolla el Derecho Conmutativo, en cuanto
siendo la pensión un salario diferido debe en lo posible mantener un valor
proporcional al instante en que la pensión se decretó.
Se ve claramente que el objetivo de este
reajuste especial fue el de equilibrar la cuantía de las mesadas pensionales con el sueldo de los
Congresistas. En realidad, debido al aumento de sueldos que el mismo Parlamento
permitía para Congresistas, se  aumentaba la desproporción entre el sueldo y la
pensión. Esta, en el caso de los ex-Congresistas, sufrió compartivamente un marcada devaluación,
lo cual explica en parte la necesidad del reajuste especial.
Esto es muy diferente al aumento anual,
automático y oficioso, que también  está incluido en la parte final del
artículo 17 ya transcrito y que
se basa en la parte del artículo 53 de la Carta Política que reza:
"El Estado garantiza el derecho al
pago oportuno y al
reajuste periódico
de las pensiones legales."
De todo esto se concluye que la Ley 4ª
señaló para los Congresistas pensionados dos clases de reajuste: la especial y la anual y
oficiosa, ambas establecidas en partes distintas del artículo 17 de la Ley 4ª y
en artículos diferentes del Decreto 1359 de 1993 (en el artículo 16 está el
anual y oficioso y en el artículo 17 el reajuste especial) y ambos reajustes tienen su base constitucional
específica: para el reajuste periódico el artículo 53 de la Carta Política y
para el reajuste especial el artículo 48 ibídem.
Por supuesto que ambos reajustes no pueden ser
coetáneos porque se pecaría
contra el principio "non bis in ídem".
Le correspondía al Gobierno Nacional aclarar este
aspecto y así lo hizo en el Decreto que desarrolló la Ley 4ª artículo 17, parte
final:
"Este reajuste (el especial) surtirá
efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994".
Lógicamente, el reajuste oficioso y anual
operará a partir de enero de 1995.
Otra diferenciación entre los dos reajustes
es el siguiente: el especial debe ser DECRETADO, porque así lo ordena la parte
final del parágrafo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1993 y porque el Reglamento del Fondo
(Decreto 2837 de 1986, artículo 5º) exige que el reconocimiento de prestaciones
económicas "será efectuada por Resolución debidamente motivada". Por
el contrario, el oficioso, anual y automático no exige Resolución, sencillamente se hace en la
nómina.
2º) Visto el objetivo de la ley, se
analizarán ahora los criterios fijados en la Ley Marco:
Aquellas (las pensiones) y éstas (reajustes
y sustituciones) no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo
concepto perciba el congresista". (artículo 17 Ley 4ª de 1992).
Es decir, en este párrafo están contenidos
los parámetros tanto para decretar la pensión como para decretar el reajuste
especial o la sustitución. Estableció
el legislador criterios comunes:
a- La pensión, el reajuste especial, la
sustitución NO PODRA SER ESTABLECIDA por debajo del 75%.
b- Ese 75% será en relación con el ingreso
mensual promedio de lo que perciba el Congresista durante el último año.
No hay, pues, la menor duda del TRATO
IGUALITARIO que la ley dio para estos tres casos: el decreto de la jubilación,
el reajuste especial y la sustitución.
Y según la Constitución, artículo 150,
numeral 19, en esta clase de normas se señalan "los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno".
3º) Pero aquí no puede finalizar la
interpretación sistemática. Es necesario estudiar  cuál es la costumbre laboral
en relación con el porcentaje y respecto a la base de la liquidación.
La legislación, durante medio siglo (desde
la Ley 6ª de 1945 hasta la Ley 100 de 1994) ha determinado tres porcentajes
para la liquidación de la pensión de jubilación:
El 66.66% (2/3 partes) desde 1945 hasta
1966,
El 75% desde 1966 hasta 1994,
A partir de la vigencia de la ley 100 de 1993: desde el 65% del
ingreso base de liquidación hasta el 85% (pero esto no influye en estas tutelas
por definir).
En todos los casos se ha fijado como punto
de referencia el sueldo o el salario.
Estas son algunas de las normas que establecieron el promedio para la
pensión de jubilación, en relación con el salario:[15]
-La Ley 6 de 1945, artículo 17, letra b)
estableció que la pensión vitalicia de jubilación para los empleados y obreros
que llegaran a los 50 años de edad después de 20 años de servicios sería el EQUIVALENTE a las DOS
TERCERAS PARTES (66.66%) del promedio de sueldos o jornales devengados.
-La Ley  48 de 1962, artículo 7, ordenó que
los miembros del Congreso gozarán de las mismas prestaciones e
indemnizaciones sociales consagradas para los servidores públicos en la Ley 6 de 1945 y demás
disposiciones que la adicionen o reformen.
-El Decreto 1723 de 1964, reglamentario de
la Ley 48, volvió a indicar como promedio de la pensión las dos terceras partes
(66.66%) de las asignaciones devengadas, PERO agregó que había una opción: el beneficiario escogería
entre el promedio del último año de servicios o el promedio de los tres últimos
años.
-La Ley 4º de 1966, artículo 4, aumentó la mesada al 75% del promedio mensual obtenido en el último
año de servicios.
-El Decreto 3135 de 1968 insistió en el 75%
del promedio de los salarios devengados durante el último año, como base de la
mesada (ya para esta época se aumentó a 55 años la edad de los varones para
adquirir el derecho a la pensión).
-El Decreto 1848 de 1969, artículo 73, también señala para
la jubilación el 75% del promedio de salario.
-La Ley 5ª de 1969, nuevamente se remitió a
la Ley 6ª de 1945 y disposiciones que la adicionen o reformen, en lo tocante
con las prestaciones
sociales de los
miembros de las Corporaciones Públicas.
-La Ley 33 de 1985 en su artículo 1º,
vuelve a fijar, específicamente para el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de
los Congresistas la edad
de 55 años, los 20 años de servicios y el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes
durante el último año de servicios.
-El Decreto 2837 de 1986, artículo 20,
determinó concretamente:
"Los empleados del Fondo y del Congreso que sirvan o hayan servido
veinte (20) continuos o discontinuos en empleos oficiales y lleguen a la edad
de cincuenta y cinco (55) años tendrán derecho a que el fondo les pague una
pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para
los aportes durante el último año de servicios".
-Ya se transcribió en esta sentencia el
artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, en la cual se determinó que las pensiones,
REAJUSTES y sustituciones de los Representantes y Senadores "no podrán ser inferiores al 75% del
ingreso mensual promedio que, durante el último año y por todo concepto perciba
el congresista".
Para evitar cualquier duda el parágrafo de
dicho artículo precisa que el promedio será el que por todo concepto "devenguen los Representantes y
Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste o la
sustitución respectiva".
-La Ley 4ª de 1992 principió a regir el 18
de mayo de 1992 y en la misma se dijo, artículo 10, que:
"Todo régimen salarial o prestacional que se establezca
contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente ley o en los
decretos que dicte el gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de
todo efecto y no creará derechos adquiridos".[16]
Significa lo anterior que, para el caso
concreto de los Congresistas, el promedio para la pensión de jubilación será el
75% del ingreso mensual de Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación. Y
este mismo parámetro se refiere al reajuste especial. Quedando prohibido, so
pena de carecer de todo efecto, alterar este régimen prestacional.
-Esta prohibición se reitera en el Decreto
1359 de 1993, artículo 6 que
reza:
"PORCENTAJE MINIMO DE LIQUIDACION
PENSIONAL. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones a que se refiere el artículo
anterior, en ningún
caso ni en ningún tiempo podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen
los congresistas en ejercicio, ni estará sujeta al límite de cuantía a que hace
referencia el artículo 2º de la Ley 71 de 1988". (subrayas propias)
- Este porcentaje del 75% es reafirmado en
el artículo 7º del Decreto
1359 de 1993 y el artículo 5º del mismo Decreto que estableció:
"INGRESO BASICO PARA LA LIQUIDACION
PENSIONAL. Para la liquidación de las pensiones, así como para sus reajustes y
sustituciones, se tendrá en cuenta el ingreso mensual promedio del último año que por todo concepto
devenguen los congresistas en ejercicio, a la fecha en que se decrete la
prestación, dentro del cual serán especialmente incluidos el sueldo básico, los
gastos de representación, la prima de localización y vivienda, prima de transporte, prima de salud, prima
de Navidad y toda otra asignación de la que gozaren".
La lectura de las normas no ofrece
dificultad. Además, dentro de una interpretación lógica, se tiene que hay una
afirmación universal negativa: EN NINGUN CASO EL PORCENTAJE SERA INFERIOR AL 75% DEL INGRESO
MENSUAL PROMEDIO QUE DURANTE EL ULTIMO AÑO Y POR TODO CONCEPTO DEVENGUEN LOS
CONGRESISTAS EN EJERCICIO. Entonces, nunca podrá concluirse que en algunos
casos sí podrá ser inferior al 75% porque si se llegare a esta última posición (particular afirmativa como la
denomina el cuadrado Aristotélico de las oposiciones) hay una OPOSICION y
obviamente un error.[17]
CONCLUSION: En Colombia el porcentaje del 75% es razonable,
históricamente adoptado y está
relacionado con promedio de salarios devengados.
Tratándose del reajuste especial la Ley 4ª de 1992 también acudió al 75% como
porcentaje y es el sueldo y no la pensión de otros la referencia para la
liquidación; y estos criterios
tienen su respaldo en la Constitución, la cual orienta la lectura de las
normas.
D- LA MESADA PENSIONAL ES UN DERECHO
ADQUIRIDO Y FUNDAMENTAL.
El derecho al reajuste se adquiere por
ministerio de la ley y con la condición de que el jubilado esté ya disfrutando de su pensión.
Para dilucidar si con posteridad a un
reajuste legal, la mesada pensional puede ser disminuida o no, es necesario
estudiar la manera como la jurisprudencia ha resuelto esta situación.
En 1915 la Corte Suprema de Justicia
calificaba a la principal de
las prestaciones (la pensión de jubilación) como "gracia o recompensa
gratuita".[18]
Este menosprecio por la pensión de
jubilación se repite en 1918 cuando se declaró exequible el artículo 7º de la
Ley 80 de 1916 que permitía suspender el reconocimiento administrativo de
pensiones y recompensas[19].
Con estas actitudes, nadie se atrevía a
plantear en aquél entonces que se considerara a las pensiones como derecho
adquirido[20]. Se necesitó que el Consejo de Estado
principiara a darle un nuevo enfoque a la liquidación de las pensiones para que
lo que había sido salvamento de voto en 1915 se convirtiera en doctrina
mayoritaria de la Corte
Suprema en 1946.
1. LA PENSION COMO DERECHO ADQUIRIDO.
La inicial tesis de la Corte fue variada
radicalmente el 28 de febrero de 1946, por sentencia del doctor ANIBAL CARDOSO
GAITAN, cuando se declaró inexequible el artículo 9 del Decreto de 1932. Dijo la Corte:
"El régimen jurídico de la pensión de
retiro, como el del sueldo, depende de la naturaleza jurídica de la pensión. en
tanto que las condiciones legales no se han llenado (pensión eventual) el
agente público se halla en una situación legal y reglamentaria; cuando las condiciones
legales se han llenado, aquél se encuentra en una situación jurídica
individual"[21]
Para llegar a estas conclusiones, la
sentencia considera al sueldo y a la prestación como "ventajas personales" y les da como
respaldo constitucional el respeto que se debe tener a los derechos adquiridos
"con arreglo a las leyes civiles" (artículo 10 del Acto Legislativo #
1 de 1936).
Este viraje, expresado en una decisión que
estableció inconstitucional el
tope máximo para pensiones, fijaba además estos criterios:
"Desde que un agente público ha
llenado las condiciones preestablecidas y se ha producido por los medios
legales el reconocimiento de una pensión en su favor, tiene el status que corresponde a una pensión adquirida. El
derecho del agente público es entonces irrevocable en el sentido de que las
condiciones, las bases de la liquidación, las tarifas que resultan de los
textos legislativos en vigor en tal momento, no podrían ser modificados en detrimento suyo".[22]
En 1961 reitera la Corte, en sentencia de
constitucionalidad, que las pensiones son derechos personales de los
beneficiarios y créditos contra la entidad que la concede[23] y, tanto el antiguo Tribunal Supremo del
Trabajo como luego la Sala de Casación Laboral de la Corte, ya no ponen en duda
que cuando el pensionado adquiere una situción jurídica concreta no puede menoscabársele.
Esta protección es reafirmada el 15 de
marzo de 1968:
"Donde quiera que la Ley ha consagrado
la jubilación o la pensión en favor de los trabajadores o empleados que cumplan
determinado tiempo de servicios, lleguen a cierta edad o reúnan especiales condiciones, se
acepta unánimemente que al concurrir esos requisitos surge un DERECHO PERFECTO
al beneficiario. Entonces, el status de jubilado o pensionado, vale decir el
derecho a percibir la pensión en las condiciones contempladas por la ley bajo cuyo imperio se
llenaron tales requisitos, no podrán ser desconocidos por la nueva ley"[24]
Particular interés tiene la sentencia de 15
de diciembre de 1965 que declaró exequibles
unos artículos de la Ley 48 de 1962 sobre PRESTACIONES SOCIALES DE LOS
CONGRESISTAS. dijo la Corte:
"Aunque para otorgar (la prestación
social) o determinar su cuantía debe tomarse en consideración el monto de la
remuneración, o el tiempo de servicio, no deriva naturalmente de éste ni es suplemento de aquella,
sino que se funda en un principio de solidaridad humana según el cual debe
garantizarse el bienestar de los trabajadores de toda clase, no sólo cuando
están en plena capacidad de lucrarse de su labor....[25]
Esto se acerca mucho a la interpretación de
la Carta del 1991 que permite afirmar que las prestaciones sociales adquiridas
son derechos subjetivos, patrimoniales.
La Nueva Constitución se expidió precisamente con el fin de
asegurar el trabajo dentro de un marco económico y social justo (Preámbulo de
la Carta), caracterizándose al Estado como social de derecho, fundado entre
otras cosa en el respeto al trabajo (artículo 1º), teniendo como uno de sus fines esenciales la efectividad
de los derechos dentro de los cuales está la remuneración, el reajuste y el
pago oportuno de la pensión (artículos 53, 46 y 48).
No hay la menor duda de que salario y
prestaciones son protegidos constitucionalmente. Es más, el constitucionalismo
del 91 no se limita a promulgar los derechos, a dejarlos escritos, sino a
protegerlos realmente.
"Ahora bien, en derecho público como
en derecho privado, la
efectividad de las obligaciones sólo se logra si existen los mecanismos
judiciales necesarios para que los individuos puedan existir tales conductas
por parte del Estado. De lo contrario el derecho se convierte en una mera
proclamación de
propósitos que nadie asume como propios. En el caso de los derechos
constitucionales fundamentales se ha establecido la tutela con el fin de hacer
efectivos los derechos de manera pronta y adecuada. La acción de tutela es la
respuesta instrumental al propósito del constitucionalismo contemporáneo, según el cual las personas
deben gozar efectivamente de sus derechos fundamentales"[26]
Entonces, habiendo favorecido la ley 4º de
1992 a los jubilados del
Congreso con un reajuste especial, aquellos adquirieron un derecho. Derecho que
puede ser tutelado como mecanismo transitorio cuando hay perjuicio irreparable
y porque el pago de las mesadas pensionales es catalogable como derecho
fundamental, afirmación ésta
que se demostrará a continuación.
3. LA PENSION COMO DERECHO FUNDAMENTAL.
La pensión de jubilación, en cuanto tiene
que ver, con la protección a las personas de la tercera edad (artículo 46), con
el respeto a la dignidad (artículo 1º), con el derecho a la seguridad social (artículo 48) y,
especialmente, con el derecho a la vida (artículo 11), tiene el carácter de
fundamental[27]. Y, la pensión de jubilación tiene sentido
en cuanto se traduce en unas
mesadas que recibe el beneficiario. Si una persona de la tercera edad ya está
jubilada y la ley le adecúa su mesada para que tenga correspondencia con el
sueldo de quien está laborando en el mismo cargo, esta INDEXACION crea para el
jubilado un derecho adquirido
que no puede ser vulnerado y que el Estado tiene la obligación de proteger.
(arts. 48 y 53 C.P.).
El carácter de la pensión como derecho
fundamental ha sido fijado en varias sentencias de la Corte algunas ya citadas
en este fallo, pero adicional,
viene al caso hacer esta referencia:
"De otra parte, conviene afirmar que
el Juez de tutela no puede ser indiferente ante la situación de los pensionados
y no puede dejar de considerar las condiciones específicas de debilidad en las
que se encuentran las
personas de la tercera edad y la protección especial que la Constitución y los
convenios internacionales les conceden en el artículo 46. Así, se busca que el
Estado promueva y garantice en la medida de sus posibilidades, las condiciones
para que la igualdad
sea real y efectiva (CP. artículo 13), y nada más apropiado para ello que se
proteja efectivamente a los ciudadanos de la tercera edad, quienes por sus
condiciones constituyen un sector de la población que merece y requiere una
especial protección por
parte del Estado -como obligación constitucional- y de la sociedad, dentro del
principio de la solidaridad social en que éste se cimienta (CP. artículo 48).
En consideración a lo anterior, esta
Corporación estima que las conductas omisivas de las entidades encargadas de la seguridad social
(Caja Nacional de Previsión Social, Instituto de los Seguros Sociales) en
atender y cumplir debida y prontamente con sus obligaciones frente a los
pensionados atenta contra el principio fundamental que rige nuestro Estado social de derecho y que constituye
uno de sus fines esenciales, consistente en la eficacia real y no formal de los
derechos fundamentales de los asociados.
En efecto, el simple reconocimiento de las
pensiones no implica que el derecho haya sido satisfecho en debida forma. Para ello es
indispensable en aras de darle eficacia material, que efectivamente al
pensionado se le cancelen cumplidamente las mesadas futuras y atrasadas, y que
se le reconozca en aquellos casos que así se solicite, obviamente si se dan los presupuestos legales, la
reliquidación o reajuste de la pensión a que tiene derecho. Obligación que debe
hacerse efectiva dentro de los términos legales previstos para ello, en aras a
no afectar ni desmejorar los derechos ni la calidad de vida de los pensionados."[28]
Considera la Corte que cuando el legislador
le señala al Gobierno Nacional, normas, objetivos y criterios que debe observar
para fijar el régimen salarial y prestacional de los miembros del Congreso de conformidad con lo establecido
en el artículo 150, numeral 19, literal c) de la Constitución política, lo ha
ordenado en forma, que no admite modificación. Cuando en el artículo 17 de la
ley 4ª de 1992 ordena que los
reajustes a los pensionados del Congreso no podrán ser inferiores a un
porcentaje del 75% del ingreso mensual promedio de un congresista, está
señalando un criterio que el gobierno o el Fondo no pueden modificar porque ha
establecido un derecho adquirido
al reajuste pensional que, convertido en derecho fundamental, es tutelable como
mecanismo transitorio, en circunstancias especiales.
Si se considera además que la igualdad ante
la ley consagrada en el artículo 13 de la Constitución Política ha sido motivo de diversos pronunciamientos de esta
Corte, este principio fundamental ha tenerse en cuenta para aplicar las normas
sin distinción alguna. Ello nos lleva a estudiar lo referente a la igualdad
porque, se ha de recalcar, que el reajuste especial establecido en el artículo 17 del Decreto 1359 de
1993 ordenado conforme al artículo 17 de la ley 4ª de 1992 tiene que ser
aplicado por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, sin
establecer discriminación alguna y dentro de los límites establecidos en los artículos 5º y 6º del mismo
Decreto 1359 y concatenando el aumento por una sola vez del sueldo de los
Congresistas con el ajuste por una sola vez de la mesada pensional de los
ex-congresitas.
E.- DERECHO A LA IGUALDAD.
La Corte Constitucional determinó desde el
18 de septiembre de 1992:
"Según dicho principio, (de igualdad)
el derecho fundamental al pago de la pensión de jubilación, no puede ser
tratado de tal manera que implique una discriminación en relación con unos trabajadores".
Si la Ley, en un momento determinado, con
un sentido claro que no puede ser tergiversado, da tratamiento igualitario a
los congresistas, a quienes se les va a liquidar la pensión y a aquellos a
quienes se les concede un reajuste especial, y ese trato igual de la ley señala el porcentaje de la
liquidación y del reajuste referenciándolo con el sueldo que por todo concepto
reciban actualmente los Congresistas en ejercicio, no puede soslayarse tal
ordenamiento y establecerse una discriminación odiosa entre aquellos a quienes se les liquidó la
pensión antes de la vigencia de la Ley 4º de 1992 y a quienes se les liquide
con posterioridad. Esta igualdad la estableció la ley, es una igualdad en el
trato, es para todo el CONJUNTO de pensionados que había en 1992:
Tratándose del trabajo  y sus consecuencias
(por ejemplo las prestaciones sociales) el principio de igualdad tiene su
respaldo no sólo en el artículo 13 de la Constitución Política sino en el
artículo 53 ibidem. Y de ambos se deduce  el principio  de no discriminación.
La Corte Constitucional ha dicho al
respecto:
"La justificación del trato jurídico
distinto de una situación jurídica equiparable, sólo es posible si se demuestra
que ella resulta claramente de la finalidad perseguida por la norma que establece la distinción. En
términos de la Corte Europea de Derechos Humanos, "No habrá, pues,
discriminación si una distinción de tratamiento está orientada legítimamente,
es decir, si no conduce a situaciones contrarias a la justicia, a la razón o a la naturaleza de las cosas". En
este orden de ideas, es necesario tener en consideración los objetivos de la
norma que establece la distinción, "los cuales - continúa la Corte - no
pueden apartarse de la justicia y de la razón, vale decir no pueden perseguir fines arbitrarios, caprichosos,
despóticos o que de alguna manera repugnen a la esencial unidad y dignidad de
la naturaleza humana"2
Los elementos probatorios involucrados en
la aplicación del principio
de igualdad han sido definidos de la siguiente manera. Cuando se trata de un
problema de igualdad "en" la ley o discriminación "de
jure", el término de comparación o "patrón de igualdad" debe ser
aportado por el accionante. El análisis de la desigualdad se concentra en la norma jurídica que
introduce la desigualdad de trato y no en cuestiones de hecho.  En los casos de
igualdad por razón de la aplicación de la ley, en cambio, corresponde al
aplicador de la norma la justificación del trato diferenciado.
Cuando la diferencia de trato se enmarca
dentro de una de las razones explícitamente señaladas por el artículo 13 de la
Carta como discriminatorias, quien la lleve a cabo asume la carga de la prueba
que justifique su actuación, pues si ello no es así, se mantiene la presunción de trato
inequitativo. En todo caso el trato diferenciado es de recibo si el mismo se
orienta a promover la igualdad de una categoría de personas ubicadas en
situación de desigualdad.
Las condiciones laborales, si bien no se
encuentran enunciadas de manera explícita dentro de las razones objeto de
discriminación del artículo 13, deben tener un tratamiento similar si se tiene
en cuenta la especial protección constitucional de la calidad de trabajador. En consecuencia, si el
trabajador aporta los indicios generales que suministren un fundamento
razonable sobre la existencia de un trato discriminatorio, o que permitan
configurar una presunción de comportamiento similar, le corresponde al empleador probar la justificación de dicho
trato"[29]
El Fondo de previsión Social del Congreso
de la República ha debido justificar la NO
aplicación del artículo 17 de
la Ley 4ª de 1992 en el caso de los parlamentarios que instauraron la tutela en
vista de que en el mismo día SI lo había aplicado para casos similares, y al no
tener una motivación concreta la inaplicabilidad de la Ley Marco no solamente atentó contra el Derecho de igualdad
sino contra la transparencia
de las actuaciones de la
administración, aspecto éste que constitucionalmente se respalda en el
principio de publicidad enunciado en el artículo 209 de la Carta Política.
Esta Corte, Sala Plena, en reciente fallo referente a las pensiones,
declaró inexequible las expresiones "actuales" y "cuyas
pensiones se hubieren causando y reconociendo antes del 1º de enero de
1988" contenidas en el artículo 142 de la de la Ley 100 de 1993 y tomó tal
decisión con razonamientos que
perfectamente son aplicables a esta caso de los Congresistas en donde la
actitud discriminatoria justifica una orden de trato igualitario. Dijo la Corte
Constitucional:
"          Para la Sala resulta evidente que al
consagrase un beneficio
en favor de los pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes
en los términos del artículo 142 de la ley 100 de 1993, "cuyas pensiones
se hubiesen causado y reconocido antes del 1º de enero de 1988",
consistente en el pago de una mesada adicional de treinta (30) días de la pensión que
les corresponde a cada uno de ellos, la cual se "cancelará con la mesada
del mes de junio de cada año a partir de 1994", excluyendo a la pensiones
causadas y reconocidas con posterioridad al 1º de enero de 1988, se deduce al tenor de la
jurisprudencia de esta Corporación, una clara violación a la prohibición de
consagrar discriminaciones en el mismo sector de pensionados, otorgando privilegios para unos en
detrimento de los otros, al restringir el ejercicio del derecho a la misma mesada adicional sin
justificación alguna, para quellos pensionados jubilados con posterioridad al
1º de Enero de 1988".[30]
Esta protección a la igualdad aparece en Instrumentos y Pactos Internacionales
(Declaración Universal de los derechos humanos, art. 2º; Pacto de San José de
Costa Rica, art. 1º; Pacto Internacional de Derechos Civiles y políticos, art.
2º; Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales); y, especialmente, en el
Convenio 111 de O.I.T. que consideró que "la discriminación constituye una
violación de los derechos enunciados por la Declaración de los Derechos
Humanos", por eso el artículo 3º obliga adoptar políticas hacia la igualdad de oportunidades lo cual incluye
modificar las prácticas administrativas incompatibles con tal finalidad.
Sin embargo, es necesario aclarar que una
interpretación de la norma para determinados casos no implica que debe ser la
misma interpretación para
todos los casos. Lo que ocurre es que el intérprete debe justificar la
variación.
f. DEBIDO PROCESO.
El artículo 29 de la Constitución Política
establece como fundamental el debido proceso para las actuaciones
administrativas. Tratándose de ex-congresistas el procedimiento para el caso en estudio es así:
Si un jubilado solicita el reajuste de su
pensión, se le debe responder mediante Resolución motivada. El artículo 5º del
Decreto 2837 de 1986, (Reglamento del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República) expresamente ordena:
"La decisión sobrea las solicitudes de
prestaciones económicas, a que se refiere el presente reglamento será efectuada
por Resolución debidamente motivada, proferida por el Director General del
Fondo".
Esta debe notificarse y "en el texto
de la notificación se indicará el recurso que legalmente procede contra la
providencia de que se trata " (art. 6º ibidem). Lo que no es correcto es
que en el mismo texto de la notificación se incluya lo contrario: la renuncia al término de la ejecutoria. Como
esto último ocurre en el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República, a los interesados sólo les queda el camino de la revocatoria directa
cuando deseen objetar la decisión tomada. No es necesario emplear la frase "revocatoria directa"
como expresión sacramental, puede hacerse uso de términos sinónimos, lo
principal es que no se haya hecho uso del recurso de reposición.
El artículo 8º del citado Reglamento del
Fondo, expresa:
"No podrá pedirse la revocación directa de las resoluciones respecto
de las cuales el peticionario haya ejercido el recurso de reposición".
Significa lo anterior que el trámite
adecuado y oportuno de la REVOCATORIA DIRECTA forma parte del DEBIDO PROCESO.
Es decir, que debe actuarse
según los artículos 69 y concordantes del Código Contencioso Administrativo.
Estima la Corte que no es adecuado que una
revocatoria se responda mediante una simple carta máxime cuando en numerosos
casos (como se aprecia en los expedientes y ya se indicó en el texto de esta sentencia) la forma de
liquidación de las mesadas, resultantes de la ley 4ª de 1992, fue hecha
mediante Resoluciones que definieron Revocatorias Directas. Entonces, si no ha
habido resolución que defina la revocatoria puede caber la tutela para que haya pronunciamiento. Si han
trascurrido muchos meses y no ha habido Resolución, con mayor razón es viable
el amparo.
CASOS CONCRETOS.
a.- JOSE RAFAEL ESCANDON BUCHELI.
Se trata de un jubilado de 82 años que ha
exigido la correcta liquidación
del reajuste pensional. Instauró demanda en el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca. Pero, ponderando su edad y la circunstancia de que él mismo hace
ocho años viene reclamando por otra pensión sin que haya decisión, lógicamente
se aprecia que el otro medio
de defensa empleado por Escandón no tiene la eficacia suficiente para que él,
por su avanzada edad, vea resuelta su petición de reajuste especial de su
pensión en tal forma que se le de un trato igual a los ex-congresistas
mencionados en la solicitud de
tutela: Gustavo Balcázar Monzón, Bernando Guerra Serna, José Ancizar López,
Daniel Palacios Martínez, Beatriz Zuluaga y otros (como sustitutos), Jaime
Ramírez Rojas, Melanio Riascos Urbano, Ernesto Rojas Morales, Carlina Restrepo
Ruíz, Juán E. Zuluaga Herrera,
o se justifique explícitamente por qué no se le aplicaron a Escandón Bucheli
las normas (art. 17 Ley 4ª e 1992, art. 5º del Decreto 1359 de 1993 y artículo
150 de la C.P.) que si se tuvieron en cuenta para las liquidaciones de los
ex-Congresistas antes
relacionados.
La no aplicación de tales normas implicó un
trato discriminatorio que al no ser justificado explícitamente por el Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República en la Resolución 1280 de 1993
hace presumir un trato inequitativo. Para Escandón Bucheli, como persona y como anciano, esta
discriminación atenta no solamente contra su dignidad sino que es palpable la
violación al Derecho de Igualdad porque no hay claridad sobre el trato
diferente que se le dió.
La Juez de tutela decidió:
"1º CONCEDER la acción de tutela
propuesta por JOSE RAFAEL ESCANDON BUCHELI en contra del FONDO DE PREVISION
SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA, por violación al derecho fundamental a la
igualdad, en los términos que señala la parte motiva
.
Se confirmará esta decisión por cuanto, evidentemente, a
Escandón se le violó el derecho a la igualdad y, lógicamente tal circunstancia
afectó los artículos 13, 48, 53, 58 C.P.
La protección conlleva la orden de que el
Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, en el término de 48 horas proceda a
revisar la legalidad de la Resolución Nº1280 del 16 de diciembre de 1993, (si
es que no lo ha hecho ya, porque la Juez le ordenó que lo hiciera de
inmediato), dando al petente el mismo tratamiento que se concedió a los ex-congresistas a los cuales
se hizo referencia o diciendo por Resolución por qué a Escandón no se le dió
tal trato y para esta hipótesis la claridad debería ser tal que el trato
distinto no se convierta en trato discriminatorio.
A lo anterior sólo se agrega que la tutela
se concede como mecanismo transitorio, según se ha explicado suficientemente en
este fallo.
b.- ARMANDO BECERRA GARCIA.
También se trata de una persona de edad
avanzada, 77 años, pero, a diferencia del anterior, no acudió ante la jurisdicción
contencioso-administrativo. Entonces, el factor edad no determina el mecanismo
transitorio porque no se acudió al otro medio de defensa. No se puede decir que
su edad le impedirá conocer  el resultado del proceso administrativo por la sencilla razón de que no lo
instauró.
Sin embargo, el petente exige en la tutela
que se le resuelva lo referente al reajuste especial de su mesada y que esa
definición la haga el Fondo, revisando la resolución que en su sentir liquidó
mal el reajuste.Y obra en el
expediente copia de la petición de revocatoria presentada al Fondo el 16 de
febrero de este año.
Pues bien, el Estado tiene  que responder
expidiendo la Resolución respectiva, definiendo la Revocatoria Directa que
Becerra interpuso. Hasta ahora
la revocatoria no ha sido resuelta. Una carta del Director del Fondo, que
Becerra adjuntó al expediente, no puede entenderse como Acto Administrativo
idóneo. Entonces, esta Sala de Revisión ordenará que en el término de quince
días se responda por el Fondo
lo que estime pertinente a la Revocatoria Directa que Armando Becerra instauró.
c.- MANUEL ANGEL LOPEZ CABRERA.
En primer lugar este ciudadano, si bien  es
cierto que ya está pensionado, no tiene una avanzada edad que permita deducir
que no alcanzaría a ver la
sentencia que definiría por los funcionarios judiciales correspondientes la
demanda para una correcta liquidación. En segundo término, López no ha
instaurado la acción ante lo contencioso-administrativo. Sin embargo, presentó
también una solicitud de
revisión el 25 de febrero de 1994, insistiendo el 18 de abril, que no han sido
resueltas oportunamente. Entonces, se le tutelará el debido proceso.
OTRAS DETERMINACIONES:
Como el Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República es un
establecimiento público del orden nacional es necesario que la Procuraduría
General de la Nación actúe para que se promuevan las investigaciones a que
hubiere lugar, porque son varias las anomalías observadas en aquella
dependencia:
Es evidente que hay discriminación en el trato jurídico a los
jubilados. No hay seriedad en la fechas, valga un ejemplo: los papeles de
Escandón los remite la Caja de Previsión en enero de 1994 y sin embargo la
decisión hace referencia a tales documentos y tiene fecha: diciembre de 1993. No puede hacerse la
notificación con renuncia a ejecutoria, es el notificado quien debe expresar si
su voluntad es la de renunciar a términos. No es correcto que la revocatoria
directa se emplee en favor de unos y ni siquiera haya respuesta para otros que la han invocado. Es inhumano
que entre más edad tiene el jubilado, mayor indiferencia para con él. Es ilegal
no hacer efectiva una sentencia de tutela. Causa perplejidad que empleados
subalternos tengan pensiones que son superiores al sueldo del Presidente de la República.
En mérito de lo expuesto la Sala Séptima de
Revisión en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del Juzgado 27 Civil del
Circuito de Santafé de Bogotá,
de 18 de mayo de 1994, en el caso del ciudadano Rafael Escandón Bucheli, con la
adición de que se concede la tutela como mecanismo transitorio y hasta tanto la
jurisdicción contencioso-administrativa defina el fondo del asunto planteando;
y con la modificación
consistente en que la orden que se le da al Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República es para que en el término de 48 horas proceda a
revisar la legalidad de la Resolución Nº 1280 de 16 de diciembre de 1993, dando
al petente el mismo tratamiento
que se concedió a los ex-congresistas mencionados en el presente fallo,
Bernardo Guerra Serna, José Ancízar López, Jaime Ramírez Rojas, Beatriz Zuluaga
(sustitución), Daniel Palacios, Carlina Restrepo, Melanio Riascos, Ernesto
Rojas Morales, Gustavo
Balcázar Monzón, o presentando explícitamente las razones por las cuales no
aplica los artículos 17 de la Ley 4ª de 1992 y 5º del Decreto 1359 de 1993, en
armonía con los artículos 53 y 150, numeral 11, literal e) de la Constitución
Política, motivos estos
últimos que deben ser de tal claridad que no hicieran del trato distinto un
trato discriminatorio a juicio del juez de tutela, Juzgado 27 Civil del
Circuito de santafé de Bogotá.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de 17 de junio de 1994
preferida por el Juzgado 29
Civil del Circuito de Santafé de Bogotá dentro de la acción de tutela
presentada por el ciudadano Armando Becerra García, fallo que fue confirmado
por la Sala Civil del Tribunal Superior de este Distrito el 11 de junio del
presente año, en cuanto no
accedió al mecanismo transitorio solicitado; pero SE ADICIONA tutelando el
debido proceso y se ordena que en el término de 48 horas la Dirección del Fondo
de Previsión Social del Congreso de la República, mediante Resolución, resuelva
lo que estime pertinente,
respeto a la revocatoria directa que Armando Becerra García presentó contra la
Resolución 1359 de 1993.
TERCERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 14 de junio del
presente año por el Juzgado 21 Civil del Circuito de Santafé de Bogotá en la acción de tutela instaurada por el ciudadano
Manuel Angel López Cabrera, fallo que fue confirmado el 13 de julio del
presente año en cuanto no se tutela como mecanismo transitorio; pero SE
ADICIONA en cuanto se tutela el debido proceso y ordena que en el término de 48 horas la Dirección del Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República defina mediante Resolución lo que
estime pertinente respecto a la revisión impetrada por el actor el 25 de
febrero y el 18 de abril del presente año.
CUARTO:  El Juzgado
27 Civil del Circuito de Santafé de Bogotá vigilará el cumplimiento total y
oportuno de esta sentencia en lo que concierne a Rafael Escandón Bucheli. Lo
mismo hará el Juzgado 29 Civil del Circuito de esta ciudad respecto a lo decido
para Armando Becerra García y
el Juzgado 21 Civil del Circuito de Santafé de Bogotá respecto a lo decidido
para Manuel Angel López Cabrera.
QUINTO: Envíesele copia de esta sentencia a la Procuraduría
General de la Nación para que tome las determinaciones que crea convenientes.
SEXTO: Comuníquese a los petentes, al Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República, a los Presidentes del Senado y la Cámara
de Representantes, al Ministro del Trabajo y al Defensor del Pueblo.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
Insértese en la Gaceta
Constitucional.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Sentencia T- 52/94, Ponente
doctor HERNANDO HERRERA.
2 Sentencia T- 52/94, Ponente
doctor HERNANDO HERRERA
3 Sentencia T- 253/94, Ponente
doctor VLADIMIRO NARANJO.
4 Corte Constitucional. Sentencia
Nº T- 225/93 Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa
5 Corte Constitucional
Sentencia Nº T-531/93. Magistrado Ponente: Dr Eduardo Cifuentes Muñoz.
6 T-52/94, Ponente doctor
HERNANDO HERRERA.
7 T- 56/94, Ponente doctor
EDUARDO CIFUENTES
8 T-234/94, Ponente doctor FABIO
MORON DIAZ.
9 T-56/94, Ponente doctor EDUARDO
CIFUENTES.
[1]T-56/94, Ponente doctor EDUARDO
CIFUENTES.
[2]T-181/94, Ponentes doctor
HERNANDO HERRERA.
[3]T-414/92, Ponente CIRO ANGARITA.
[4]T-206/1994, Ponente JOSE
GREGORIO HERNANDEZ.
[5]Se estima en 71
años.
[6]T-347/94, Ponente doctor ANTONIO
BARRERA.
[7]Sentencia T-426/92, Ponente
EDUARDO CIFUENTES.
[8]Ibidem.
[9]Según el Diccionario de la Real
Academia Española, VIEJO es "la persona de edad" y ANCIANO "la
persona de de mucha edad".
[10]En medio de
los dos reajustes está la posición híbrida del Estado Tributario (Ley 6ª de
1992, art. 116) y su decreto reglamentario (2108 de 1992) que contemplan el
AJUSTE a pensiones del Sector Público Nacional para compensar la diferencia con
los SALARIOS. Es muy ilustrativo el artículo 1º del Decreto: "ART. 1º- Las
pensiones de jubilación del sector público del orden nacional reconocidas con
anterioridad al 1ºde enero de 1989 que presenten diferencias con los aumentos
de salarios serán reajustadas a partir del 1º de enero de 1993, 1994 y 1995,
así:
Año
de causación del derecho a la pensión
%
del reajuste aplicable a partir  del 1º de enero del año
1993
1994       1995
1981
y anteriores 28% distribuidos así:
1982
y hasta 1988 14% distribuidos así:
12.0
12.0        12.0
7.0          7.0
[11]Como antecedente
de esta Ley 4ª de 1976, están el Decreto 435 de 1971, el 446 de 1973 y el 122
de 1975.
[12]Sentencia C-387, 1º de
septiembre de 1994, Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[13]De la elaboración de la Ley se
puede hacer este análisis: en la ponencia en el Senado se agregó un artículo
nuevo, referente al sueldo de los Congresitas en el cual se indicaba que el
Gobierno POR UNA SOLA VEZ fijará dicho sueldo para que con posterioridad
operara lo dispuesto en el artículo 187 de la Constitución. En la ponencia en
la Cámara se habló de "unificar las partidas salariales y
prestacionales", se planteó que: "La actualización de las
pensiones anteriores al año de 1988en la Administración Pública Nacional se
adelantará mediante reajustes periódicos" y esta propuesta se tomaba
porque "La Comisión en su sabiduría y luego de amplio debate estimó que
era necesario en esta Ley marco garantizar en el tiempo los ingresos de los
pensionados con base en los índices de inflación así como aplicar reajustes
períodicos para dar un tratamiento merecido a esa amplia gama de la población
nacional".
En el texto definitivo se
modificó el texto propuesto pero se mantuvo el objetivo de que por una sola vez
se reajustaran los sueldos de los congresistas y coetáneamente se adecuaran las
pensiones de los ex-congresistas mediante ese reajuste especial que el decreto
1359 de 1993 también expresamente señala "POR UNA SOLA VEZ".
[14]El ejecutivo NO OBJETO este
trato especial que se le daba a los congresistas. Es más, en el Derecho
comparado la Corte Constitucional Alemana con miras a no ocupar la competencia
del Congreso, cuando éste otorga ventajas, evita las declaratorias de inexequibilidad
y se limita a declarar la incompatibilidad de manera que se deja en manos del
LEGISLADOR las regulaciones posibles.
[15]No es necesario
remontarse a las primeras legislaciones sobre pensiones (Ley 50 de 1886, Ley
149 de 1896, Ley 29 de 1905, Ley 14 de 1913, Ley 83 de 1931, Ley 1ª de 1932,
Ley 165 de 1938, Ley 10 de 1934, Ley 63 de 1940, entre otras).
[16]Se consagra en
este artículo el principio de OPCION, es decir, la exclusión de la norma
confusa y el respeto a lo favorable. Este criterio está aceptado en Colombia
desde cuando existía el Tribunal Supremo del Trabajo (Tomo IV, páginas 50-5
Gaceta  del Trabajo), se dijo: "El principio de nuestra legislación y del
Derecho del Trabajo según la cual la disposicón más favorable al trabajador es
la que se aplica, debe entenderse en el sentido de que confrontada una norma
con otra, bién sea ley, decreto, reglamento, contrato, convención o fallo
arbitral, la una debe EXCLUIR a la otra según que favorezca al
trabajador."
[17]Aún apartándose
el análisis de esta lógica formal y acudiéndose a la lógica DEONTICA, Von
Wright en su cuadrado de oposiciones indica como opuestos la prohibición y la
permisión, es decir, si está prohibida una liquidación inferior al 75% no puede
permitirse que esto ocurra.
[18]Esta expresión:
recompensa gratuita, que era un despropósito aún en su época, fue consignada en
la sentencia de 10 de diciembre de 1915, que resolvió sobre objeciones a un
proyecto de ley que establecía una REBAJA EN LAS PENSIONES. Ponente: Samper.
Salvaron voto: Pardo, Méndez, Pulido, Rodríguez, ver G.J. #1225, pág. 165. Se
dijo en la sentencia que el otorgamiento de las pensiones no constituye justo
título para obtener un derecho adquirido y se declaró exequible la rebaja de
mesadas.
Lo curioso es que, convertido el proyecto en Ley 87 de 1915, los
mismos Magistrados, sin salvamento alguno, declararon que era INEXEQUIBLE la
ley en cuanto rebajaba la pensión de los militares.
[19]Sentencia de 25 de octubre de
1918, Ponente: Gnecco Laborde, ver G.J.T. XXVI, #1380, pág. 378.
[20]Ver. G.J.T. XLV, # 1928, pág.
600. Sentencia de 18 de octubre de 1937, Ponente : Pedro Alejo Rodríguez.
[21]Gaceta Judicial #2029, pág. 1º.
[22]Ibidem.
[23]Sentencia de 11 de diciembre de
1961, Ponente: Enrique López de Pava, ver. G.J.T. XCVII, #2246-9, pág. 18.
[24]Ponente: Luis Carlos Zambrano,
G.J.T. CXXV, #2290-5, p- 236.
[25]Ponente: Luis Alberto Bravo, G.
J.T. CXIII, #2278-9, pág. 39.
[26]Ponente: Ciro angarita Barón,
T-526, 18 de séptiembre 1992.
[27]Ver entre otras, sentencias
T-453/92, T-481/92, T-426/92.
[28]Sentencia T-181, 7 de mayo de
1993, Ponente: Hernando Herrera Vergara.
2 CEDH. Sentencia del 23 de julio
de 1968 P.34
[29]Corte Constitucional Sentencia
Nº T-230/94 mayo 3 de 1994, Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[30]Sentencia C-409, 15 de
septiembre de 1994, Ponente: Hernando Herrera