T-431-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-431/94
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Eficacia/EXPROPIACION-Naturaleza
El medio de defensa judicial cuya existencia desplaza el mecanismo
de la tutela, haciéndola improcedente, debe estar en manos de la persona
perjudicada o amenazada en su derecho y conducir directamente, de manera
eficaz, a la protección demandada. No se remite a dudas que la expropiación,
entre otros mecanismos que aprovechan al interés público, es una herramienta
que el ordenamiento jurídico ha dejado en manos de entidades públicas y que,
por tanto, no puede ser operada a voluntad por los particulares, por lo cual no
tiene sentido considerarla como medio a disposición de la persona que sufre
perjuicio o amenaza en sus derechos fundamentales para excluir la posibilidad a
ésta otorgada, según la Constitución, de acceder a la administración de
justicia para obtener su tutela.
ACCION
POPULAR/ACCION DE TUTELA/DERECHOS FUNDAMENTALES/PERJUICIO IRREMEDIABLE/DERECHO
A LA SALUD/MEDIO AMBIENTE SANO
En cuanto a la posibilidad de acudir a la acción popular para
obtener los fines buscados por la peticionaria, relativos a la preservación del
ambiente sano. Cabe la tutela si está de por medio, de modo concreto y cierto,
un derecho fundamental del accionante que así lo pruebe en su caso específico y
que acredite la relación de causalidad existente entre la acción u omisión que
afecte el interés de la comunidad y su propia circunstancia. Resulta claro,
sobre la base del material probatorio evaluado, que la peticionaria en el caso
de autos padece en realidad un perjuicio directo en su salud y que, de
proseguir indefinidamente la perturbación ambiental, puede llegar a ver
amenazado su derecho a la vida.
SERVICIO PUBLICO
DE ALCANTARILLADO-Prestación/ALCALDE/INEFICIENCIA
ADMINISTRATIVA/DERECHO DE LAS PERSONAS A EXIGIR EFICIENCIA ADMINISTRATIVA
Es al Alcalde, como jefe de la administración local y representante
legal de aquél a quien compete la función de asegurar que los servicios
públicos municipales se presten de manera eficiente e integral. En el asunto
examinado se encuentra que el tiempo ha transcurrido sin que el Alcalde se haya
afanado en modo alguno por la extensión del servicio de alcantarillado a la
zona que habita la accionante, pese a reiteradas solicitudes que le han sido
formuladas y al conocimiento que él mismo dice tener de la situación allí
existente. Los antecedentes permiten acreditar diligencia de parte del cabildo
municipal y, en cambio, reflejan protuberantes fallas de eficiencia
administrativa en la gestión del Alcalde, a tal punto que en buena medida la
persistencia del foco infeccioso causante de la perturbación a los derechos
fundamentales de la peticionaria se debe al incumplimiento de sus funciones.
FUNCION SOCIAL DE
LA PROPIEDAD/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD
El propietario de un bien, al ejercer su derecho de dominio, no
puede desconocer las cargas sociales que pesan sobre él y, en consecuencia,
resulta ilegítimo el uso que de él haga con olvido del interés común o, peor
todavía, contrariándolo. En consecuencia, está obligado a actuar de tal manera
que, además de no perjudicar a la comunidad, la utilización del bien propio sea
útil a ella en los términos de la ley. La función social, consustancial al
derecho de propiedad, guarda también relación con otro de los principios
fundamentales del ordenamiento, cual es el de la solidaridad, proclamado en el
artículo 1º de la Carta y desarrollado en el 95 Ibídem cuando señala que
son deberes de toda persona los de "obrar conforme al principio de
solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que
pongan en peligro la vida o la salud de las personas", "respetar los
derechos ajenos y no abusar de los propios" y "velar por la
conservación de un ambiente sano".
PREVALENCIA DEL
INTERES GENERAL
No podría entenderse que el capricho de un propietario que se niega
a la ejecución de obras públicas en un inmueble bajo su dominio pudiera
oponerse legítimamente al interés de la colectividad, menos todavía si la única
forma de efectuarlas implica la utilización de sus predios. La aceptación de
este criterio, completamente contrario a la esencia misma del Estado Social de
Derecho y opuesto al principio constitucional sobre prevalencia del interés
general, implicaría un retroceso de más de un siglo en la evolución del Derecho
Público colombiano.
DERECHO A LA PROPIEDAD-Límites
Resulta inadmisible que, siendo la tutela un instrumento encaminado
a realizar el fin constitucional de la prevalencia de los derechos
fundamentales, traducida en la realización efectiva de la normatividad superior
que los reconoce, tuviera el juez que resignarse, como si tropezara con una
barrera infranqueable, ante el dictado egoísta y ciego de un propietario por
cuya sola voluntad resultaran frustrados, contra la Constitución y la ley, los
fines propios del bienestar colectivo y, de manera particular, los intereses
inherentes al ejercicio de derechos fundamentales. La función de administrar
justicia no puede agotarse en la excusa formal de que a la concreta ejecución
de los postulados que la Carta consagra se opone la arbitraria decisión de
quien alega un derecho de dominio particular, pues ello conduciría a admitir,
contra expresa norma fundamental, que el derecho de propiedad conforma una
estructura supraconstitucional y prevalece sobre el bien común y sobre los
derechos fundamentales. La garantía de la propiedad tan sólo tiene cabida y
vigencia constitucional en la medida en que ella sirva los intereses
colectivos, supeditada a las restricciones y límites que la ley imponga para
favorecerlos.
SERVIDUMBRES ESPECIALES/OCUPACION POR TRABAJOS PUBLICOS
Para la época en la cual fue instaurada y resuelta la acción de
tutela en referencia, no había entrado a regir la Ley 142 de 1994, que prevé
las servidumbres especiales que pueden imponer las autoridades administrativas
para prestar los servicios públicos, pero el artículo 86 del Código Contencioso
Administrativo, subrogado por el 16 del Decreto 2304 de 1989, había previsto
que -desde luego, con la correspondiente indemnización al propietario,
susceptible de ser reclamada mediante la acción de reparación directa- podía
haber ocupación temporal o permanente de inmuebles de dominio particular por
causa de trabajos públicos. No es la expropiación el único camino viable para
obtener el propósito de beneficio común que implica la instalación y suministro
de los servicios públicos -hipótesis ésta que conduciría a conceder la tutela
solicitada ordenando que el Alcalde se atuviera forzosamente a tal mecanismo
para la construcción del alcantarillado- sino que el legislador ha estatuido de
manera específica la norma hoy pertinente y aplicable a situaciones como las
que concitan en esta oportunidad la atención de la Corte, siendo mucho más
claro el complejo institucional que cristaliza los principios superiores
expuestos.
PRINCIPIO DE EQUILIBRIO DE CARGAS PUBLICAS/CONSTRUCCION DE
ALCANTARILLADO/SERVICIO PUBLICO DE ALCANTARILLADO
Para realizar un principio de equilibrio en el reparto de las
cargas públicas, dispuso el legislador, reiterando lo ya consagrado de tiempo
atrás en el Código Contencioso Administrativo y en la Ley 56 de 1981, que el
propietario del predio afectado tendrá derecho a indemnización por las
incomodidades y perjuicios que se le ocasionen. Por remisión expresa del
artículo 57 citado, son aplicables al pago de la indemnización, por la
imposición de servidumbres y ocupaciones temporales o permanentes de que se
trata, las reglas consagradas en la mencionada Ley 56 de 1981, mediante la cual
se habían dictado normas sobre obras públicas de generación eléctrica,
acueductos y sistemas de regadío. La Corte revocará la sentencia revisada y, en
su lugar, concederá la tutela interpuesta, disponiendo que el Alcalde aplique
las disposiciones legales vigentes en la actualidad, particularmente la del
artículo 57 de la Ley 142 de 1994 y preceptos concordantes, procediendo a
construir el alcantarillado.
-Sala Quinta de Revisión-
Ref.: Expediente
T-40965
Acción de tutela
instaurada por MARIA JOSEFA SARRIA ALVAREZ contra el Alcalde Municipal de
Guaduas.
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del treinta (30) de
septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Es objeto de
revisión constitucional el fallo proferido el ocho (8) de junio del presente
año por el Juzgado Promiscuo Municipal de Guaduas (Cundinamarca) al resolver
sobre la acción en referencia.
I. INFORMACION PRELIMINAR
Según la demanda, en
el Corregimiento de Puerto Bogotá del Municipio de Guaduas, específicamente en
la calle 9a con carrera 3a, existe desde hace unos cinco
años, por la falta de alcantarillado, un foco infeccioso producido por el
apozamiento de aguas servidas y desperdicios, que al rebosarse arroja su
contenido a la vía pública, generando permanente contaminación ambiental en el
sector, criaderos de moscos, zancudos y agentes patógenos que vienen causando a
los vecinos toda clase de enfermedades e infecciones virales, especialmente
entre la población infantil.
La acción de tutela
se dirigió contra el Alcalde del municipio porque, según la petente, es él
quien ha omitido dar respuesta a las constantes y reiteradas comunicaciones en
las que se le pide adoptar las medidas pertinentes para controlar la situación.
La solicitante
explicó en su escrito que la cañería concurre en la misma dirección de la calle
9a y fue diseñada hace mucho
tiempo para desembocar en la carrera 6a.
Acontece, sin
embargo, que -según la accionante- un señor de apellido Hernández se adueño de
este sector, cercó e impide el diseño de la cañería hasta la carrera 6a, causando así el problema ya
descrito.
La demandante
manifestó a la juez que, en su sentir, Hernández ha incurrido en apropiación y
violación del espacio público, por lo cual pidió que, mediante el procedimiento
de la tutela se le garantizara el libre acceso al mismo y se le restituyera el
paso peatonal por la vía ocupada, a la vez que se diera solución al problema de
contaminación ambiental.
La primera
providencia del Juzgado consistió en oficiar a la Alcaldía y a la Oficina de
Planeación Municipal, con el objeto de que informaran si la accionante y los
demás habitantes del sector habían elevado solicitudes tendientes a resolver la
situación descrita y si en el lugar afectado se encontraba debidamente
establecido el alcantarillado público. Se preguntó acerca de si, en caso de
existir, estaba construido con arreglo a las normas de Planeación.
Al mismo tiempo, la
Juez decidió llevar a cabo una inspección judicial, encaminada a constatar los
hechos y citar a varios testigos para que declararan sobre ellos.
Mediante Oficio del
29 de mayo de 1994, el Alcalde Municipal respondió que en su Despacho no había
sido radicada ninguna solicitud de María Josefa Sarria en relación con el
problema del alcantarillado, pero que sí tenía conocimiento de él y había
adelantado las gestiones necesarias para construir la obra, pero afirmó que los
propietarios del predio existente entre las carreras 3a y 6a se
habían negado a conceder el permiso.
Dijo el Alcalde que
por ese motivo había presentado al Concejo Municipal un proyecto de Acuerdo por
el cual se autorizaba al Alcalde para iniciar un juicio de expropiación del
terreno indispensable para la construcción del alcantarillado. Con tal fin,
según expresó, hay prevista en el presupuesto de la actual vigencia una partida
de dos millones de pesos.
Dijo que el proceso
expropiatorio no se había iniciado por carecer la Alcaldía de Guaduas de
oficina jurídica y por no tener un rubro suficiente para el pago de honorarios
profesionales, pero que calculaba que después del 15 de junio ello podría ser
posible.
Explicó que, de no
existir la oposición de la familia Hernández, propietaria del predio en
mención, el problema ya se hubiera solucionado.
En el expediente
obra copia del Acuerdo No. 029 del 2 de diciembre de 1993, por el cual se
autoriza al Alcalde para adelantar los trámites orientados a expropiar.
El Jefe de
Planeación Municipal informó que no existe servicio de alcantarillado en la
zona afectada, "debido a que la calle 9a no tiene continuidad hacia el occidente por estar taponada
por un predio particular cuyo propietario se ha negado en varias ocasiones a
dar el permiso para pasar la red" y aclaró que es ésta la única solución
"puesto que la pendiente del terreno así lo obliga".
Los testimonios rendidos
ante la juez y la inspección judicial practicada dan cuenta de la gravedad de
la situación existente, en especial en lo relativo a la salud de los habitantes
del sector, gravemente afectada.
De la inspección
judicial resulta el perjuicio directo que se está causando a la accionante.
Allí se dice textualmente:
"Se observa que
sobre la calle 9a, al frente
de la casa de habitación de la tutelante MARIA JOSE SARRIA ALVAREZ existe un
tubo de salida de aguas negras, el cual se apoza, formando una especie de
charco con las aguas sanitarias, el cual recorre una extensión aproximada de
unos veinte metros con su lecho correspondiente. Dicho tubo recoge las aguas
sanitarias de cuatro casas, recorre una extensión aproximada de cuatro metros y
las casas de habitación están a una distancia aproximada de cuatro a cinco
metros del sitio donde se apozan las aguas negras. Se deja constancia que en el
lugar examinado se encontró unas nubes de mosquitos debido talvez a los malos
olores que expelen y que se pudieron percibir a lo largo de esta diligencia.
Examinadas las casas de habitación afectadas, encontramos en las mismas un hoyo
utilizado como sanitario, con sus respectivos pozos sépticos, los cuales, al
encontrarse llenos o rebosados, tienen que buscar salida hacia la calle
mediante el tubo a que nos hemos referido anteriormente, que da salida hacia la
calle llegando al charco a que se hizo alusión al comienzo. Igualmente el
personal de la diligencia, al momento de penetrar a las casas examinadas,
especialmente en la cocina, percibió el mal olor proveniente del pozo séptico o
del sanitario, el cual, según manifestación de las personas que nos atienden,
es debido al verano".
En el expediente aparecen, además, varias fotografías que muestran
los aspectos sobresalientes del problema descrito.
II. DECISION JUDICIAL
Adelantadas las pruebas en mención, el Juzgado resolvió no conceder
la tutela.
Las razones de la decisión están relacionadas con la finalidad de
la acción de tutela, toda vez que -expresó el fallo- ella solamente procede
ante la inexistencia de otro medio de defensa judicial, salvo que se ejerza
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Para el juzgador de instancia, el medio utilizado por la accionante
no se avino a lo dispuesto por el artículo 86 de la Carta, pues el Alcalde
informó que había solicitado y obtenido del Concejo Municipal autorización para
iniciar el proceso de expropiación de un predio, a fin de llevar a cabo las
obras de alcantarillado en el sector.
"Entonces -dice el Juzgado-, no pudiéndose hablar en este
momento de conceder la acción de tutela para evitar un perjuicio irremediable,
como se dijo anteriormente, no le quedará otro camino a la peticionaria y a los
habitantes del sector perjudicado, que el de intentar la acción de cumplimiento
establecida en el artículo 87 de la Carta Magna y reglamentada mediante la Ley
99 de 1993, a fin de que la administración municipal cumpla con el Acuerdo No.
029 del 2 de diciembre de 1993, emanado del Concejo Municipal".
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
De acuerdo con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Carta Política, en concordancia con las previsiones del Decreto 2591 de 1991,
esta Sala de la Corte es competente para revisar el fallo en referencia.
Errónea interpretación judicial sobre el otro medio de defensa y el
perjuicio irremediable.
La juez de instancia dice textualmente en el proveído que se
examina:
"Es importante anotar que para ejercer esta acción se deberá
demostrar la calidad de perjuicio irremediable que se le está causando al
peticionario para que así pueda válidamente hablarse de procedencia del
ejercicio de la acción de tutela".
Con base en ese criterio, fue negada la protección a la demandante
por cuanto la juez entendió que no afrontaba un perjuicio irremediable.
Se trata de un enfoque erróneo. Supeditar la procedencia de la
acción en los términos descritos equivale a dejar desamparado a quien en
realidad puede hallarse en cualquiera de las situaciones constitucionalmente
previstas, en las cuales el juez está llamado a velar por el efectivo imperio
de los principios fundamentales.
Lo que la norma superior estatuye es que, si hay otro medio de
defensa judicial a disposición del afectado, no cabe en principio la tutela, a
menos que se la intente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. Este, por lo mismo, únicamente viene a tener relevancia para que
proceda el amparo judicial en la enunciada hipótesis.
Entonces, procede la tutela y puede prosperar aunque no exista
perjuicio irremediable, siempre que se establezca la violación o la amenaza de
un derecho fundamental sin que su titular goce de otro medio judicial para
defenderlo.
Se percibe, entonces, que en el caso sometido a análisis, las
pretensiones de la accionante fueron despachadas desfavorablemente sin sustento
en la normativa superior, máxime cuando la juez dió al perjuicio irremediable
el limitado alcance que tal concepto tenía en el texto del artículo 6º del
Decreto 2591 de 1991, declarado inexequible por esta Corte mediante fallo No.
C-531 del 11 de noviembre de 1993 (M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Pero, además, la juez negó la tutela basada en la circunstancia de
que el Concejo Municipal había autorizado al Alcalde para iniciar un proceso de
expropiación del predio que obstaculiza la construcción del alcantarillado.
Así, contra la evidencia de los hechos, otorgó a dicho acto la virtualidad de
hacer que desaparecieran los daños ciertamente causados al ambiente y la
amenaza actual y probada que enfrentan los habitantes de la zona afectada y
particularmente la accionante.
A juicio de la Corte, el medio de defensa judicial cuya existencia
desplaza el mecanismo de la tutela, haciéndola improcedente, debe estar en
manos de la persona perjudicada o amenazada en su derecho y conducir
directamente, de manera eficaz, a la protección demandada.
No se remite a dudas que la expropiación, entre otros mecanismos
que aprovechan al interés público, es una herramienta que el ordenamiento
jurídico ha dejado en manos de entidades públicas y que, por tanto, no puede
ser operada a voluntad por los particulares, por lo cual no tiene sentido
considerarla como medio a disposición de la persona que sufre perjuicio o
amenaza en sus derechos fundamentales para excluir la posibilidad a ésta
otorgada, según la Constitución, de acceder a la administración de justicia
para obtener su tutela.
Por ello, no puede aceptarse que en el asunto aquí considerado sea
medio judicial idóneo la simple expectativa de una expropiación, pues de allí
no puede colegirse la reivindicación de los derechos comprometidos.
Tampoco lo es la acción de cumplimiento prevista para cuestiones
ambientales en la Ley 99 de 1993, a la cual se remitió la decisión judicial
revisada, en cuanto su uso por la persona perjudicada no conduciría por sí
mismo a la salvaguarda de los derechos fundamentales afectados, como ya lo puso
de presente esta Corporación en fallo T-354 del 10 de agosto del presente año,
al afirmar:
"Quedan,
pues, excluidas como vías alternativas aquellas que consistan en soluciones
judiciales puramente formales o aparentes, es decir, deben ceder ante la tutela
aquellos medios que no gozan de aptitud para satisfacer de manera real la
necesidad de protección que ha llevado al accionante a acudir ante los jueces.
De lo dicho también
resulta que si el supuesto medio judicial alternativo tiene una finalidad
distinta a la que caracteriza el mecanismo de la tutela, esto es, la protección
inmediata y concreta de los derechos fundamentales en juego, aquél puede
constituir la vía indicada para alcanzar propósitos diversos dentro del marco
del régimen jurídico pertinente, pero ello no lo habilita como medio adecuado
para lograr el específico fin que la Constitución ha atribuido al amparo
judicial de que se trata".
(...)
"...no puede
perderse de vista que el Constituyente introdujo en los artículos 86 y 87 de la
Carta dos instituciones con alcances y propósitos diferentes: la tutela,
enderezada al objetivo específico de proteger los derechos fundamentales y la
acción de cumplimiento, encaminada al imperio del orden jurídico mediante la
cabal y plena realización de lo dispuesto en las leyes y los actos
administrativos.
Cuando en un
determinado caso (...) a la amenaza o violación del derecho fundamental está
aparejado el incumplimiento de disposiciones legales o reglamentarias, no puede
alegarse que la existencia de un medio judicial para contrarrestar lo segundo
deba llevar necesariamente a la utilización de esa vía para atacar lo primero.
En otros términos, no por el hecho de existir un instrumento judicial para el
definido propósito de garantizar el acatamiento a normas vigentes se convierte
dicho instrumento, a la vez, en el indicado exclusivamente para la defensa de
los derechos constitucionales fundamentales afectados. Si para este fin ha sido
estatuída la tutela y en efecto se establece una amenaza o violación concreta
del derecho, es procedente su utilización con ese objeto específico aunque, de
paso, se procure u obtenga el cumplimiento de leyes o actos administrativos en
vigor".
Obsérvese, por otra parte, que en el presente asunto no se tiene
propiamente un acto administrativo que ordene al Alcalde llevar a cabo
el proceso de expropiación, sino una autorización para actuar en tal
sentido, lo que excluye la aplicabilidad de la acción de cumplimiento, cuyo
objeto radica en asegurar el acatamiento a normas o actos imperativos, a los
que está obligado aquél contra quien se acciona, no en obtener que un sujeto
autorizado o facultado para algo haga uso de las prerrogativas que se le han
conferido.
En cuanto a la posibilidad de acudir a la acción popular para
obtener los fines buscados por la peticionaria, relativos a la preservación del
ambiente sano en el sector de su residencia, tiene dicho la jurisprudencia que,
si bien el artículo 88 de la Carta consagró un mecanismo especial, en manos de
la colectividad, para acudir ante los jueces en demanda de protección de
derechos o intereses de suyo generales, como los relativos al espacio, el
patrimonio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el
ambiente y la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se
definen en la ley, "cabe la tutela si está de por medio, de modo concreto
y cierto, un derecho fundamental del accionante que así lo pruebe en su caso
específico y que acredite la relación de causalidad existente entre la acción u
omisión que afecte el interés de la comunidad y su propia circunstancia",
pues en tales eventos "la conexidad por razón del ataque a los derechos
colectivo y fundamental genera (...) una unidad en su defensa, que obedece
tanto a un principio de economía procesal como de prevalencia de la tutela
sobre las acciones populares, que de otra manera deberían aplicarse
independientemente, como figuras autónomas que son" (Cfr. Corte
Constitucional. Sentencias T-254 del 30 de julio de 1993; T-539 del 22 de
noviembre de 1993; T-354 del 10 de agosto de 1994, entre otras)
Para la Corte resulta claro, sobre la base del material probatorio
evaluado, que la peticionaria en el caso de autos padece en realidad un
perjuicio directo en su salud y que, de proseguir indefinidamente la
perturbación ambiental, puede llegar a ver amenazado su derecho a la vida.
Asimismo, resulta indudable la relación de causalidad existente
entre la negligencia administrativa que ha mostrado la autoridad municipal en
lo que respecta a la construcción del alcantarillado en el sector y el daño y
la amenaza de que se trata.
Derecho de las personas a exigir eficiencia administrativa
La función administrativa, como lo proclama el artículo 209 de la
Constitución, está al servicio de los intereses generales, de lo cual se
deducen simultáneamente el derecho de los administrados a reclamar que las
entidades públicas competentes produzcan efectivamente resultados acordes con
ese compromiso, en especial si están de por medio derechos fundamentales, y la
correlativa obligación de los servidores públicos en tal sentido.
Del artículo 6º de la Constitución se deriva la responsabilidad del
funcionario que, por omisión, causa daño al interés colectivo o actúa sin
sujeción a los principios que orientan la función administrativa, dos de los
cuales -que deben mencionarse a propósito de este proceso- consisten en la celeridad
y la eficacia.
Ello resulta palpable cuando la actividad administrativa debe
cristalizarse en la prestación de los servicios públicos, propios de la
finalidad social del Estado, confiados por la Carta Política a responsabilidad
del citado.
En cuanto concierne al municipio, esta Sala de la Corte debe
reiterar lo que ya había manifestado en Sentencia T-539 del 22 de noviembre de
1993, en el sentido de que es al Alcalde, como jefe de la administración local
y representante legal de aquél (artículo 314 C.N.), a quien compete la función
de asegurar que los servicios públicos municipales se presten de manera
eficiente e integral (artículo 315, numeral 3, Ibídem).
En el asunto examinado se encuentra que el tiempo ha transcurrido
en el municipio de Guaduas sin que el Alcalde se haya afanado en modo alguno
por la extensión del servicio de alcantarillado a la zona que habita la
accionante, pese a reiteradas solicitudes que le han sido formuladas y al
conocimiento que él mismo dice tener de la situación allí existente.
En concepto del burgomaestre, su responsabilidad está a salvo por
cuanto se han expedido por el Concejo Municipal dos actos administrativos
tendientes a solucionar el problema planteado: la inclusión de una partida de
dos millones de pesos ($2.000.000) dentro del presupuesto de la actual vigencia
con destino a la obra y la autorización para adelantar los trámites necesarios
para expropiar el predio que, por indolencia de sus dueños, impide la ejecución
de los trabajos.
Para la Corte, aparte de lo que en esta misma providencia se dirá
sobre desacato a los principios constitucionales que inspiran el ejercicio de
la propiedad privada, aparece con nitidez que los aludidos antecedentes
permiten acreditar diligencia de parte del cabildo municipal y, en cambio,
reflejan protuberantes fallas de eficiencia administrativa en la gestión del
Alcalde, a tal punto que en buena medida la persistencia del foco infeccioso causante
de la perturbación a los derechos fundamentales de la peticionaria se debe al
incumplimiento de sus funciones. Por tal razón, la Sala estima necesario
compulsar copias de lo actuado a la Procuraduría General de la Nación para lo
de su cargo.
La función social de la propiedad
Está probado que, en el caso sometido a revisión, la existencia de
un predio de propiedad particular y la oposición de sus dueños a la ejecución
de las obras necesarias para extender el servicio de alcantarillado, en los
términos que lo requiere la eficaz protección de los derechos fundamentales
afectados, se constituyen en el principal obstáculo para que la administración
cumpla los cometidos de interés social que le corresponde.
Como lo reconoció la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia
y lo ha venido sosteniendo la doctrina de esta Corte, desde la reforma
constitucional de 1936 y, con mayor razón, a partir de la vigencia de la Carta
de 1991, que caracterizó a nuestra organización política con el significativo e
ineludible concepto del Estado Social de Derecho, la propiedad privada ya no
puede reclamar para sí el atributo de la arbitrariedad ni el carácter absoluto
que en tiempos ya superados constituyeron elementos inherentes a ella.
Ya desde la Sentencia del 10 de marzo de 1938 (M:P.: Dr. Juan
Francisco Mujica), la Corte Suprema de Justicia dejó en claro que la garantía
constitucional de la propiedad únicamente se justifica a plenitud "en la
medida en que responda a las necesidades colectivas de la vida económica".
La Corte Constitucional, en Sentencia C-006 del 18 de enero de 1993
(M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), dejó en claro que la referencia normativa
a la función social de la propiedad no es simplemente retórica y que, por el
contrario, conforma un elemento estructural del derecho a la propiedad privada.
Allí reafirmó la Corporación que, como parte integrante del aludido
derecho, se deben incluir, al lado de las facultades dominicales, los deberes y
obligaciones establecidos por la ley, que traducen los valores, intereses y
finalidades sociales que su titular debe cumplir como premisa de la atribución
del correspondiente derecho y de su ejercicio.
La misma providencia destacó que la función social, inherente a la
propiedad, se orienta a realizar el interés de la comunidad y por ello busca
atraer al sujeto, de manera que, sin dejar de perseguir la satisfacción de sus
propios móviles, realice intereses que trascienden la esfera meramente
individual, bajo la amenaza -en caso de carencia de cooperación del titular- de
dar por extinguido el derecho, al decaer el presupuesto social de la
atribución.
La función social -ha sostenido la Corte- no es un dato externo a
la propiedad. Se integra, por el contrario, a su estructura. "Las
obligaciones, deberes y limitaciones de todo orden, derivados de la función
social de la propiedad, se introducen e incorporan en su propio ámbito. La
naturaleza social de la atribución del derecho determina que la misma esté
condicionada a la realización de funciones y de fines que traza la ley, los
cuales señalan los comportamientos posibles, dentro de los cuales puede moverse
el propietario, siempre que al lado de su beneficio personal se utilice el bien
según el más alto patrón de sociabilidad, concebido en términos de bienestar
colectivo y relaciones sociales más equitativas e igualitarias" (Cfr.
Sentencia C-006 del 18 de enero de 1993, ya citada).
La Sentencia C-066 del 24 de febrero de 1993, proferida por la Sala
Plena de esta Corte, señaló perentoriamente que la propiedad, en los términos
del artículo 58 de la Constitución, "es una función social que implica
obligaciones, lo cual significa que ella no será reconocida sino en la medida
en que sirva a los intereses comunes".
Esta tesis, que ha sido constante en la doctrina de la Corte, fue
ratificada en Sentencia C-216 del 9 de junio de 1993, a cuyo tenor "el
derecho de propiedad que la Constitución garantiza no es arbitrario sino que
está limitado y condicionado en su ejercicio a la realización de los objetivos
sociales y subordinado a ellos, de tal forma que, ante los perentorios términos
de la Carta, hoy no es posible sostener que ésta resulte desconocida por una
ley mediante la cual se exija al propietario el acatamiento a tal
principio".
Así, el propietario de un bien, al ejercer su derecho de dominio,
no puede desconocer las cargas sociales que pesan sobre él y, en consecuencia,
resulta ilegítimo el uso que de él haga con olvido del interés común o, peor
todavía, contrariándolo. En consecuencia, está obligado a actuar de tal manera
que, además de no perjudicar a la comunidad, la utilización del bien propio sea
útil a ella en los términos de la ley.
La función social, consustancial al derecho de propiedad, guarda
también relación con otro de los principios fundamentales del ordenamiento,
cual es el de la solidaridad, proclamado en el artículo 1º de la Carta y
desarrollado en el 95 Ibídem -aplicable a conflictos tales como el que
ahora debe dilucidarse- cuando señala que son deberes de toda persona los de
"obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con
acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud
de las personas", "respetar los derechos ajenos y no abusar de los
propios" y "velar por la conservación de un ambiente sano".
No puede olvidarse que, de acuerdo con el artículo 2º de la
Constitución, las autoridades de la República están instituídas, entre otros
fines, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de
los particulares.
Los integrantes de la comunidad nacional no sólo deben estar
prestos a solicitar de los organismos públicos la actividad necesaria para
garantizar sus vidas, sus bienes y derechos, sino que, correlativamente, están
obligados a procurar con sus actos individuales, la búsqueda y obtención del
orden político, económico y social justo pretendido por el Constituyente.
En el punto concreto de la introducción de servidumbres cuyas
razones sean la utilidad pública y el interés social, el fallo últimamente
mencionado destacó que mediante ellas no se suprime ni se recorta la garantía
reconocida en la Constitución al derecho de dominio, sino que, atendiendo a la
prevalencia del interés general (artículo 1º de la Carta) y al sustrato mismo
de la función social (artículo 58 eiusdem), se consagran por la ley
restricciones al ejercicio de la propiedad que son perfectamente ajustadas a la
Constitución en el Estado de Derecho.
No podría entenderse, entonces, que el capricho de un propietario
que se niega a la ejecución de obras públicas en un inmueble bajo su dominio
pudiera oponerse legítimamente al interés de la colectividad, menos todavía si
la única forma de efectuarlas implica la utilización de sus predios. La
aceptación de este criterio, completamente contrario a la esencia misma del
Estado Social de Derecho y opuesto al principio constitucional sobre
prevalencia del interés general (artículo 1º C.N.), implicaría un retroceso de
más de un siglo en la evolución del Derecho Público colombiano, pues ya en el
artículo 30 de la Constitución de 1886 se expresaba con claridad que en caso de
conflicto entre una ley dictada por motivos de utilidad pública y el bien
particular o individual, éste debía ceder irremisiblemente ante aquél.
En ese orden de ideas, resulta inadmisible que, siendo la tutela un
instrumento encaminado a realizar el fin constitucional de la prevalencia de
los derechos fundamentales, traducida en la realización efectiva de la
normatividad superior que los reconoce, tuviera el juez que resignarse, como si
tropezara con una barrera infranqueable, ante el dictado egoísta y ciego de un
propietario por cuya sola voluntad resultaran frustrados, contra la
Constitución y la ley, los fines propios del bienestar colectivo y, de manera
particular, los intereses inherentes al ejercicio de derechos fundamentales.
La función de administrar justicia no puede agotarse en la excusa
formal de que a la concreta ejecución de los postulados que la Carta consagra
se opone la arbitraria decisión de quien alega un derecho de dominio
particular, pues ello conduciría a admitir, contra expresa norma fundamental,
que el derecho de propiedad conforma una estructura supraconstitucional y
prevalece sobre el bien común y sobre los derechos fundamentales.
Es preciso que en los procesos de tutela se realice de manera
eficaz, con la profunda significación que el concepto incorpora en la
perspectiva actual del Estado Social de Derecho, la función social de la
propiedad. La única manera de lograrlo radica en la aplicación sustantiva de
los principios constitucionales enunciados y en el desarrollo judicial efectivo
de las normas legales que buscan la certidumbre de que, frente al conflicto
trabado entre el interés individual y el bien colectivo, es éste el que debe
prevalecer.
Se repite que la garantía de la propiedad tan sólo tiene cabida y
vigencia constitucional en la medida en que ella sirva los intereses
colectivos, supeditada a las restricciones y límites que la ley imponga para
favorecerlos.
En materia de servicios públicos, ha destacado el artículo 365 de
la Constitución que ellos son inherentes a la finalidad social del Estado,
fundamento del cual el propio Constituyente ha deducido que el Estado tiene
como obligación prioritaria la de asegurar que serán prestados de manera
eficiente a todos los habitantes del territorio.
El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población son también propósitos sociales del Estado, según claro mandato del
artículo 366 Ibídem, que concretamente señala como objetivo ineludible
de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas en distintos
órdenes y específicamente, para el caso que nos ocupa, en materia de
saneamiento ambiental.
Para la época en la cual fue instaurada y resuelta la acción de
tutela en referencia, no había entrado a regir la Ley 142 de 1994, que prevé
las servidumbres especiales que pueden imponer las autoridades administrativas
para prestar los servicios públicos, pero el artículo 86 del Código Contencioso
Administrativo, subrogado por el 16 del Decreto 2304 de 1989, había previsto
que -desde luego, con la correspondiente indemnización al propietario,
susceptible de ser reclamada mediante la acción de reparación directa- podía
haber ocupación temporal o permanente de inmuebles de dominio particular por
causa de trabajos públicos.
La normatividad legal en vigor al momento de proferir esta
sentencia ha sido todavía más contundente, al subrayar que, con arreglo al
artículo 58 de la Constitución y dentro del concepto de la prevalencia del
interés colectivo y de la función social de la propiedad, es de utilidad
pública e interés social "la ejecución de obras para prestar los servicios
públicos y la adquisición de espacios suficientes para garantizar la protección
de las instalaciones respectivas" (artículo 56 de la Ley 142 de 1994),
motivos que dan lugar a la expropiación de bienes inmuebles.
Al tenor de la misma preceptiva legal, no es la expropiación el
único camino viable para obtener el propósito de beneficio común que implica la
instalación y suministro de los servicios públicos -hipótesis ésta que
conduciría a conceder la tutela solicitada ordenando que el Alcalde de Guaduas
se atuviera forzosamente a tal mecanismo para la construcción del
alcantarillado- sino que el legislador ha estatuido de manera específica la
norma hoy pertinente y aplicable a situaciones como las que concitan en esta
oportunidad la atención de la Corte, siendo mucho más claro el complejo
institucional que cristaliza los principios superiores expuestos.
Establece el artículo 57 de la Ley 142 de 1994 que "cuando sea
necesario para prestar los servicios públicos, las empresas podrán pasar por
predios ajenos, por una vía aérea, subterránea o superficial, las líneas,
cables o tuberias necesarias; ocupar temporalmente las zonas que requieran en
esos predios; remover los cultivos y los obstáculos de toda clase que se
encuentren en ellos; transitar, adelantar las obras y ejercer vigilancia en
ellos; y, en general, realizar en ellos todas las actividades necesarias para
prestar el servicio".
Debe recordarse que, según lo previsto en el artículo 1º eiusdem,
la Ley es aplicable a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado,
aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía básica
conmutada y telefonía local móvil.
Claro está, para realizar un principio de equilibrio en el reparto
de las cargas públicas, dispuso el legislador, reiterando lo ya consagrado de
tiempo atrás en el Código Contencioso Administrativo y en la Ley 56 de 1981,
que el propietario del predio afectado tendrá derecho a indemnización por las
incomodidades y perjuicios que se le ocasionen.
Por remisión expresa del artículo 57 citado, son aplicables al pago
de la indemnización, por la imposición de servidumbres y ocupaciones temporales
o permanentes de que se trata, las reglas consagradas en la mencionada Ley 56
de 1981, mediante la cual se habían dictado normas sobre obras públicas de
generación eléctrica, acueductos y sistemas de regadío.
La Corte revocará la sentencia revisada y, en su lugar, concederá
la tutela interpuesta, disponiendo que el Alcalde aplique las disposiciones
legales vigentes en la actualidad, particularmente la del artículo 57 de la Ley
142 de 1994 y preceptos concordantes, procediendo a construir el
alcantarillado.
DECISION
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, adminisitrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado
Primero Promiscuo Municipal de Guaduas (Cundinamarca) el 8 de junio de 1994,
mediante el cual se negó la tutela impetrada por MARIA JOSEFA SARRIA ALVAREZ.
Segundo.- TUTELAR los derechos a la salud, a la vida y a
un ambiente sano, invocados por la accionante. En consecuencia, ORDENASE al
Alcalde Municipal de Guaduas que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación del presente fallo, inicie las actividades
administrativas necesarias para dotar de alcantarillado al sector comprendido
por la calle 9a. entre carreras 3a. y 6a. de la Inspección Departamental de
Policía de Puerto Bogotá en el señalado municipio, aplicando lo previsto en el
artículo 57 de la Ley 142 de 1994,en concordancia con lo preceptuado en la Ley
56 de 1981.
Tercero.- ENVIESE copia del expediente y de esta
providencia al Procurador General de la Nación a fin de establecer la posible
responsabilidad disciplinaria del Alcalde Municipal de Guaduas en el presente
asunto.
Cuarto.- LIBRESE la comunicacion prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General