C-207-16
Sentencia C-207/16
SISTEMA DE CONTROL FISCAL FINANCIERO-Primacía
de disposiciones en materia de control fiscal dictadas por Contralor General de
la República sobre las que puedan dictar otras autoridades
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE SISTEMA DE CONTROL FISCAL FINANCIERO-Inhibición por ineptitud sustancial de la demanda
por falta de requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
del principio pro actione
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad
procesal para definir la aptitud de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Fallo
inhibitorio al realizar análisis detallado de requisitos de procedibilidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto
de violación
Referencia: expediente D-11049
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6 de la Ley 42 de 1993 “Sobre la
organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo
ejercen”
Actor: Emilio Rafael Molina Barboza y Ahneyenzy
Carrillo Velásquez.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., veintisiete (27) de
abril de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en
el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Emilio Rafael Molina Barboza y Ahneyenzy
Carrillo Velásquez, solicitan a la Corte que se declare la inexequibilidad del
artículo 6 de la Ley 42 de 1993 “Sobre la organización del sistema de
control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”.
Por medio de auto de fecha 7 de
octubre de 2015, el Magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda contra el artículo 6 de la
Ley 42 de 1993 “Sobre la organización del sistema de control fiscal
financiero y los organismos que lo ejercen”, al
constatar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto Ley
2067 de 1991; correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que
emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la
Constitución; fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier
ciudadano impugnara o defendiera la norma; y comunicar la iniciación del mismo
al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la
Carta, así como al Presidente de la República, al Ministro del Interior, y al
Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Así mismo, se invitó a participar
en el presente proceso a la Contraloría General de la República, a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, a la Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de
Ciencias Humanas de la Universidad del Rosario, a las Facultades de Derecho de
la Universidad de los Andes, Universidad Externado de Colombia, Universidad del
Cauca, a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana, a la
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, y a la
Facultad de Derecho, Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad del Norte.
Cumplidos los trámites previstos
en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede
la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
A.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la
norma demandada:
LEY 42 DE 1993
(Enero
26)
Diario Oficial 40732 del 27 de enero de 1993
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
“Sobre
la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que
lo ejercen”
“Artículo  6º.- Las
disposiciones de la presente Ley y las que sean dictadas por el Contralor
General de la República, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo
268 numeral 12 de la Constitución Nacional, primarán en materia de control
fiscal sobre las que puedan dictar otras autoridades”.
B.
LA DEMANDA
Los demandantes solicitaron que se
declare en su integridad la inexequibilidad del artículo 6 de la Ley 42 de
1993, por considerar que al disponer la primacía, o superioridad, de las
disposiciones de dicha Ley, así como de aquellas dictadas por el Contralor
General de la República, en uso de las facultades conferidas por el artículo 268
numeral 12 de la Constitución, por encima de todas las demás disposiciones que
pueden dictar otras autoridades en materia de control fiscal, supone “(i)
una ruptura de los principios constitucionales de participación democrática y
de soberanía popular, y (ii) el desbordamiento de las facultades otorgadas
constitucionalmente al Contralor General de la República”.
Aunado a lo anterior, manifiestan
los demandantes que dicho condicionamiento de superioridad, podría llegar
condicionar la validez jurídica, o la aplicabilidad de todas las normas
posteriores a su expedición que lleguen a ser contrarias a lo dispuesto en la
Ley 42 de 1993, y aquellas normas que dicte el Contralor General de la
República, cuyo objeto sea el de armonizar los sistemas de control fiscal de
todas las entidades públicas del orden nacional y territorial.
A continuación, se presentan en
detalle los argumentos utilizados por los demandantes, para cada uno de los
cargos:
1.
Primer cargo contra el artículo 6 de la Ley 43 de 1993, por
el desconocimiento de los principios de participación democrática (Art. 1 de la
Carta) y de soberanía popular (Art. 3 de la Carta) –Alcance del principio
constitucional de participación democrática y de soberanía popular
En opinión de los demandantes, la
participación democrática y la soberanía popular cuentan con una necesaria
conexidad, en tanto se erigen como unos de los pilares en los que se construye
el ordenamiento jurídico colombiano. De allí que de la práctica de la
democracia, de la soberanía y de la participación ciudadana, se deban “generar
espacios para que las nuevas generaciones tengan la posibilidad de discutir
acerca de cualquier aspecto de la vida en sociedad, lo que impide que el
legislador actual cercene el poder de decisión de la nuevas generaciones”.
A juicio de los demandantes, el
ordenamiento jurídico se caracteriza fundamentalmente por su unidad, coherencia
y plenitud, y para garantizar el funcionamiento del mismo, existe una jerarquía
de normas sistematizadas. En consecuencia, aquellas normas que sean contrarias
a los principios de unidad y coherencia del ordenamiento jurídico, deben ser
expulsadas y para los efectos de este caso declaradas inconstitucionales. Por
lo cual “(…) el legislador puede expedir leyes que frente a otras
posteriores y del mismo tipo deban prevalecer, más aún si de lo que se trata es
que el legislador imponga normas de inferior jerarquía, como los actos
administrativos, frente a las leyes posteriores. En materia legislativa, es
claro que la última voluntad de los representantes del pueblo, manifestada
democráticamente siguiendo los procedimientos establecidos en la Constitución
Nacional, prevalece sobre las voluntades encarnadas en las leyes previas; y que
así mismo las leyes en su contenido, no podrán dictar la prevalencia, o
superioridad, de normas formalmente inferiores a las leyes dictadas por la
autoridad competente”.
De esta forma, indican los
demandantes que “(…) la expedición de normas legales que condicionen la
vigencia de las normas posteriores implica que las normas expedidas por el
nuevo legislador, nazcan a la vida jurídica carentes de la cualidad jurídica de
la vigencia, lo cual vulnera el principio constitucional de la participación
democrática, en tanto que de esta manera la norma posterior nacería derogada,
situación que resulta a todas luces razonablemente contradictoria en virtud de
la teoría jurídica del ordenamiento jurídico y de la figura de la derogación”.
En ese sentido, los demandantes
consideran que al estipular el legislador la superioridad o primacía de las
disposiciones contenidas en la Ley 42 de 1993, por encima de cualquier otra
norma expedida por otra autoridad, genera que las normas legales que sean
expedidas con posterioridad por el nuevo legislador carezcan de vigencia, es
decir, que nacerían a la vida jurídica derogadas. Por lo demás, considera que
si se profiere una ley ordinaria de la misma jerarquía normativa de la Ley 42
de 1993, la nueva ley no tendría la fuerza jurídica para cesar la vigencia de
la Ley 42, conllevando a un menoscabo en los principios de participación
democrática y de soberanía popular.
Por lo cual, las normas que tengan
la misma jerarquía y especialidad, deberá prevalecer la última voluntad del
legislador, y por consiguiente, de ninguna forma, el legislador podrá expedir
leyes que frente a otras posteriores y del mismo tipo deban prevalecer.
2.
Segundo cargo contra el artículo 6 de la Ley 43 de 1993, por
desconocer los límites de la facultad atribuida al Contralor de la República
mediante el numeral 12 del artículo 268 de la Constitución –Límites a las
facultades conferidas por el artículo 268 numeral 12 de la Constitución
El numeral 12 del artículo 268 de la Constitución Política de 1991,
señala que el Contralor General de la República, tiene la atribución de dictar
normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las
entidades públicas del orden nacional y territorial. En este contexto,
manifiestan los demandantes que la facultad de armonizar otorgada al Contralor
General de la República,  no es incompatible con la competencia genérica que
reposa en el Congreso de la República de hacer las leyes (Art. 114 y 150 de la
Constitución).
Así las cosas, esta facultad atribuida al Contralor General de la
República “debe ser interpretada sin perjuicio de la competencia genérica
que ostenta el legislador de hacer la leyes, dado que es el Congreso de la
República quien cuenta con una amplia potestad de configuración del Derecho,
que le permite someter a discusión democrática aquellas cuestiones de gran
trascendencia para la organización político-jurídica de la sociedad, incluida
por tanto, la organización de los sistemas de control fiscal a que hace alusión
la cláusula abierta del numeral 12 del artículo 268 de la Constitución Nacional”.
Así, cuando el legislador mediante
la expedición del artículo 6 de la Ley 42 de 1993, advierte que las normas que
sean dictadas por el Contralor General de la República para armonizar los
sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas primarán en materia
de control fiscal, para el demandante termina por revestir a la facultad del
Contralor de tal fuerza normativa que afecta el sistema de jerarquía de
fuentes. En otras palabras, otorgarle tal potestad normativa al Contralor
General de la República, excluye de la discusión democrática la organización
sobre este sistema, y reviste a las normas generales de tal fuerza normativa
que sus efectos no podrán ser menguados frente a otras normas de superior
jerarquía que versen sobre el mismo asunto.
3.
Tercer cargo contra el artículo 6 de la Ley 43 de 1993, por
desconocer lo previsto en los artículos 114 y 150.1 de la Constitución
No se evidencia en el expediente
(folios 1 a 14), un análisis por parte de los demandantes del cargo relacionado
con los artículos 114 y 150.1 de la Carta.
C.
INTERVENCIONES
1.
Intervenciones oficiales
a.
Contraloría General de la República
Juliana
Martínez Bermeo, actuando en nombre y representación de la Nación- Contraloría
General de la República, solicita a la Corte que en virtud de la ineptitud
sustantiva de la demanda se declare inhibida.
La demanda
impetrada carece de los requisitos contenidos en los numerales 2 y 3 del
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, que exigen que se señalen las normas que
se consideran infringidas de la Constitución y las razones por las que estos
textos son presuntamente violados. En efecto, a partir de la Sentencia C-1052
de 2001[1],
la Corte Constitucional ha establecido que un verdadero cargo de
inconstitucionalidad debe realizar un proceso de argumentación que permita
determinar con claridad, certeza, precisión y suficiencia por qué determinada
norma es contraria a la Carta Política. En consideración a lo anterior, para la
interviniente en el presente caso la argumentación contenida en la demanda no
permite realizar una confrontación entre el texto acusado y la Constitución.
Para la
Contraloría General de la República la argumentación de los demandantes no es
clara, al no establecer si la presunta inconstitucionalidad de la norma obedece
al desconocimiento de un precepto constitucional o a la limitación del poder
legislativo del Congreso. Menos aún se asegura en la demanda si lo cuestionado
es la contradicción entre una ley ordinaria como la Ley 42 de 1993 y el numeral
12 del artículo 268 de la Constitución o por el contrario, se controvierte la facultad
conferida al Contralor General de la República en esta última norma.
Por otro lado,
se advierte que los motivos en los que se sustenta la demanda se construyen
sobre una equivocada interpretación de la disposición acusada, ya que es errado
considerar que las normas proferidas en razón de las facultades regulatorias
del Contralor son inmutables, inmodificables e inderogables por el hecho de
haberse utilizado la expresión de primacía sobre otro tipo de preceptos. En
opinión del interviniente, olvidan los demandantes que la fuente de dicha
normativa es de carácter constitucional y legal en uno y otro caso.
Aunado a lo
anterior, se indica por la representante de la Contraloría que las razones de
la demanda resultan vagas y abstractas y no se integran con otros preceptos
constitucionales. Tampoco existe, a su juicio, un hilo conductor que permita
asumir de forma válida que en la demanda se dé un ataque sustentado y
específico contra la disposición cuestionada que permita poner a la norma en el
terreno de duda, frente a la presunción de constitucionalidad que la cobija, y
porque al parecer la solicitud radica en una interpretación errónea de la parte
demandante.
A su turno, la
representante de la Contraloría indica en su escrito que subsidiariamente, en caso
de que la Corte encuentre procedente estudiar el fondo del asunto, debe tener
presente que la disposición cuestionada se adecúa a la Constitución. Frente al
primer cargo, se asegura que la Ley 42 de 1993 sólo desarrolla los artículos
267 y 268 constitucionales que le otorgan a la Contraloría General de la Nación
la función fiscalizadora preferente pero limitada, como una atribución pública
de la que ninguna entidad está excluida[2].
Derivando así dos conclusiones: (i) la Ley 42 de 1993 fue expedida en
atribución de la facultad legislativa conferida al Congreso en el artículo 150
de la Constitución, y (ii) la norma le atribuyó a la Contraloría General las facultades
que le habían sido otorgadas constitucionalmente.
Finalmente, en
relación al segundo cargo y a partir de la Sentencia C-384 de 2003[3],
la entidad interviniente afirma que la disposición acusada reconoce de manera
explícita la naturaleza subordinada y limitada de la potestad normativa del
Contralor, pues se alude a una modalidad de reglamentos que por su naturaleza
están sometidos a la Constitución y a la Ley; y frente a la expresión otras
autoridades, solamente puede entenderse como referida a la competencia
reguladora de autoridades administrativas.
2.
Intervenciones académicas
a.
Academia Colombiana de Jurisprudencia
Rafael Ostau de
Lafont Pianeta, por solicitud del Presidente de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, presenta concepto a nombre de ella en la que solicita la
exequiblidad de la norma acusada.
Después de
referenciar las consideraciones de la demanda, el interviniente se refiere a la
necesidad de suponer como uno de los fundamentos del Estado Social y
Democrático de Derecho, la ordenación de un régimen jerárquico de producción
normativa. De allí, que la función de expedir de normas esté por regla general
otorgada al Congreso de la República en razón de la potestad configurativa de
la ley con la cuenta.
En ese marco,
afirma la Academia Colombiana de Jurisprudencia que la misión Kemmerer
recomendó la creación del Banco de la República y del Departamento de
Contraloría, lo que hizo que se expidieran varios cuerpos normativos orientados
a regular el control fiscal. Sin embargo, fue sólo hasta la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991, que en relación con la dispersión normativa existente
frente al tema, se concibió a la Contraloría General de la República como una
entidad técnica con autonomía presupuestal y administrativa, que busca proteger
los recursos públicos, y en este ámbito se expidió la Ley 42 de 1993.
En atención a
la exposición de motivos de la Ley 42 de 1993, frente al primer cargo el
interviniente asegura que cuando el legislador determinó que ella primaría
sobre las demás normas que en materia de control fiscal dicten otras
autoridades, se refiere a todas las disposiciones legales y reglamentarias que
existían antes de su expedición, sin que en modo alguno se esté impidiendo la
reforma del régimen fiscal con posteriores leyes. En consecuencia, considera el
interviniente que no hay lugar a considerar la prosperidad del primer cargo
alegado por los demandantes, pues en modo alguno se está impidiendo que normas
posteriores modifiquen el régimen de control fiscal, ejemplificando dicha
facultad con la expedición de la Ley 610 de 2000, la cual modificó aspectos
relacionados con el proceso de responsabilidad fiscal.
Por su parte,
respecto al segundo cargo se afirma en la intervención que existe en Colombia
una jerarquía de normas que acoge en cierto grado el criterio normativo
Kelseniano. En consecuencia,  de ejercerse la facultad normativa de la Contraloría
General de la República derivada del artículo 268 de la Constitución, se
producirían decretos que son expedidos por autoridades distintas al legislador
producto de una autorización expresa del constituyente.
Así, con
fundamento en la Sentencia C-832 del 2002[4]
y en la Sentencia C-384 de 2003[5]
afirma el señor Rafael Ostau de Lafont Pianeta que la autonomía que la
Constitución les otorga a determinados organismos como la Contraloría, se
refleja en una titularidad normativa para ordenar su propio funcionamiento y el
cumplimiento de la función encomendada. De la misma manera, se resalta en la
intervención que en materia reglamentaria existe una cláusula general de
competencia radicada en el Presidente de la República pero que de forma
excepcional por disposición de la Constitución, existe un sistema de
reglamentación especial como es el estudiado en el presente caso.
Finalmente, se
concluye por la Academia Colombiana de Jurisprudencia que la Ley 42 de 1993 no
quiso otorgarle a la normatividad expedida por el Contralor General de la
República un rango de ley, como parecieran entenderlo los demandantes, sino que
le confiere un carácter reglamentario que no se opone a la función general
otorgada por la Constitución al Congreso de la República de hacer, interpretar,
reformar y derogar las leyes. En este sentido, en opinión del interviniente los
decretos proferidos por la Contraloría General de la República, no ostentan
naturaleza legal, y por consiguiente el control sobre los mismos recae
directamente en el Consejo de Estado y no en la Corte Constitucional.
b.
Pontificia Universidad Javeriana –Grupo de
acciones públicas
Carlos Vergara
Díaz y Andrés Felipe Otálora, como miembros del grupo de acciones públicas de
la Pontificia Universidad Javeriana, consideran que la disposición acusada debe
de ser declara condicionalmente exequible.
Afirman los
intervinientes que la República de Colombia cuenta con una normatividad
especializada en materia de control fiscal, donde se estableció la Contraloría
General de la Nación. En ese contexto, el buen manejo de las finanzas estatales
representa en sí mismo el cumplimiento de los fines del Estado, debido a que el
cumplimiento de ellos se fundamenta en factores de inversión social, lo que
lleva a la vigilancia constante para determinar su adecuada ejecución.
Frente al
primer cargo de la demanda, afirma el Grupo de acciones públicas de la
Universidad Javeriana que la interpretación expuesta por los demandantes no se
adecúa a la intención del legislador al expedir la Ley 42 de 1993. Por ende,
podría decirse que el texto demandado es un desarrollo de las facultades
otorgadas al Contralor General de la Nación ya que al estar dentro de sus
funciones las de vigilancia y control del fisco nacional, lo que plantea la
disposición es la consagración de la facultad reglamentaria  de esta entidad en
relación con los organismos públicos en materias limitadas. Esta lógica
contenida en la norma sólo reafirma que, con exclusión de la Auditoría General
de la República, el Contralor es la máxima autoridad en el ámbito fiscal. Por
otro lado, indicaron los intervinientes que al tratarse de una norma de
carácter ordinario, esta no se ve exenta de ser derogada posteriormente por el
legislador.
En relación con
el segundo cargo, se indicó en la intervención que no hay una vulneración a las
atribuciones constitucionales ni legales del legislador, por cuanto norma se
entiende como un precepto jurídico, en el cual se enmarcan las establecidas por
el Contralor General de la República. En ese orden de ideas, al estar
consagrada de forma tan abstracta tal competencia, solicitan los miembros del
Grupo de acciones públicas de dicha universidad que esta Corte establezca con
claridad el marco de actuación del Contralor para que en virtud de los
principios de eficacia y coherencia, se eviten contradicciones y vacíos.
3.
Intervenciones extemporáneas
a.
Universidad Externado de Colombia
El Señor Julio
Roberto Piza Rodríguez como Director del Departamento de Derecho Fiscal de la
Universidad Externado, concluye que la disposición acusada deber declararse
constitucional al no encontrar mérito en ninguno de los dos cargos expuestos
por los demandantes.
Afirma la
Universidad Externado de Colombia que una de las tareas más complejas que ha
tenido que enfrentar la evolución del Estado democrático, es el diseño de los
mecanismos tendientes a preservar la gestión del gasto público y alejarla del
tradicional enfoque arbitrario que caracteriza a los Estados despóticos. En ese
sentido, es comprensible el esfuerzo realizado por el constituyente de 1991 en
dotar al control fiscal de una autonomía relativa, que de conformidad con la
Sentencia C-384 de 2003[6],
implica la titularidad de una potestad normativa para la organización de su
propio funcionamiento y el cumplimiento de la función encomendada.
A su vez, no
debe perderse de vista que la Corte Constitucional en la Sentencia C-290 de
2002[7]
en la que estudió tangencialmente la Ley 42 de 1993, afirmó que la Constitución
radicó en el legislador ordinario de manera exclusiva la facultad para
desarrollar las normas relativas a la función pública del control fiscal. En
ese orden de ideas, asegura el interviniente que la potestad reglamentaria
otorgada al Contralor está limitada por los temas expresamente consagrados en
los numerales 1º y 12º del artículo 268 de la Constitución.
Así, frente al
primer cargo el Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado no
advierte que le asista razón a los demandantes en la pretendida violación a los
principios constitucionales de participación democrática y de soberanía
popular, en la medida en que es la labor legislativa de donde emana la
competencia reglamentaria especial que se discute en la demanda presentada. En
ese sentido, la competencia del Contralor General de la República de dictar
normas tendientes a armonizar los sistemas de control fiscal de todas las
entidades del orden nacional y territorial,  es una función que le es propia
como máxima autoridad de control fiscal en Colombia.
Por su parte,
en cuanto al segundo cargo el interviniente afirma que no existe una ley que
tenga la potestad de condicionar la vigencia y aplicabilidad de todas las
normas posteriores a su expedición, en virtud de que con sustento en la
Sentencia C-290 de 2002[8],
existe claridad en que cuando se trasgreden los límites establecidos para el
desarrollo legal o reglamentario, no opera ningún efecto diferente a la simple
exclusión de la norma del ordenamiento jurídico.
b.
Universidad del Cauca
La profesora
Kenny Elizabeth Campo Sarzosa designada por el Decano de la Facultad de
Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad del Cauca, presenta su
intervención en aras de que se declare la exequibilidad de la disposición
demandada, o en su defecto la exequibilidad condicionado en el entendido que
las normas dictadas por el Contralor, son superiores a las producidas por otras
autoridades administrativas en la misma materia de control fiscal.
De la interpretación
del artículo 6 de la Ley 42 de 1993, concluye la interviniente que a la luz del
artículo 268 de la Constitución se puede inferir que la intención del
legislador no tiene otro alcance que reproducir la competencia atribuida por la
Constitución al Contralor General, que prescribe la prelación de las normas
generales de armonización de los sistemas de control fiscal sobre las expedidas
por las entidades públicas del orden nacional y territorial. En este contexto,
afirma la interviniente que “el constituyente quiso que el Contralor
ejerciera de manera centralizada la atribución de producir normas generales
orientadas a la armonización de los sistemas de control fiscal, respecto de la
multiplicidad de entidades que conforman la administración del Estado”.
Así, concluye
la señora Campo Sarzosa que ninguna interpretación razonable del enunciado
demandado puede conducir a un significado contrario a la Constitución, en
virtud de que el sistema de control fiscal no excluye al Congreso de la
República de su facultad regulatoria y no dispone que las normas generales
dictadas por el Contralor General cuenten con un nivel jerárquico superior al
de la ley.
c.
Carlos Abel Saavedra Zafra y Carlos Augusto
Ramírez del Castillo
Los señores
Carlos Abel Saavedra Zafra y Carlos Augusto Ramírez del Castillo intervienen
con el fin de solicitar a la Corte Constitucional que se inhiba por los cargos
presentados en la demanda o en su defecto, se declare la exequibilidad del
artículo 6 de la Ley 42 de 1993.
En efecto, los
intervinientes se refieren a los fines de la Ley 42 de 1993, para concluir que
de la lectura de la demanda no se pueden definir con claridad cuáles son los
vicios de constitucionalidad que supuestamente contiene la norma acusada, al
considerar que se divaga en ciertas cuestiones que no logran por sí mismas
construir un verdadero cargo de inexequibilidad.
Afirman los
intervinientes ciudadanos que la finalidad de la norma cuestionada es
precisamente que las disposiciones emanadas por el Contralor General de la
República sean las que marquen las pautas en específico del tema de control
fiscal, con el fin de establecer un orden lógico en relación con los
Contralores Departamentales y sus competencias.
De manera
puntual respecto al primer cargo, se afirma que el vocablo “primará” plasmado
en la cuestionada norma, no se puede interpretar como que el mismo legislador
haya limitado su propia actividad en materia fiscal, sino que lo buscado es
tecnificar los métodos y procedimiento expedidos en la materia.
Por otro lado,
frente a la facultad del Contralor General de la República se afirma que la
función otorgada es una competencia reglamentaria de orden superior[9]
que se concreta en una facultad de armonización, de donde se puede considerar
que sería un exabrupto deducir que con ello se esté queriendo desbancar al
legislativo de su función de expedir las leyes.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El representante del Ministerio
Público solicita a la Corte que se inhiba de realizar un pronunciamiento de
fondo, ya que a pesar de que la demanda satisface los requisitos formales para
su admisión, la misma presenta “argumentos construidos sobre deducciones
subjetivas que hacer los accionantes (…) se origina en una lectura incorrecta
de la disposición acusada”.
Advierte el concepto del
Procurador General de la Nación que los demandantes parten de una lectura
incorrecta de la disposición acusada para fundamentar el cargo, al concluir que
a partir del artículo 6 de la Ley 43 de 1993, se limita injustificada e
irracionalmente las futuras regulaciones que el legislador quiera establecer
frente a la organización del sistema de control fiscal.
De esta manera, asegura el representante del Ministerio Público que no
se acreditó el requisito de certeza en la argumentación contenida en la
demanda, ya que del texto de la norma no se puede extraer que una ley posterior
a la acusada tendría la fuerza jurídica para hacer cesar su vigencia. Tal
conclusión implicaría realizar deducciones que no se derivan de la norma y que
por tanto, no permiten extraer la afectación a los principios de participación
democrática y de soberanía popular, como así lo suponen los demandantes.
Por último, advierte que “respecto a los asuntos relacionados con la
potestad reglamentaria en cabeza del Contralor General de la República, la
Corte Constitucional ya tuvo la oportunidad de precisar que se trata de una
facultad que “está limitada por un criterio material en el sentido de que se
encuentra estrechamente vinculada a las funciones que la Constitución le asigna
expresamente a este órgano de control, en los términos de los numerales 1 y 12
del artículo 268 constitucional”.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
1.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la
Constitución Política, este tribunal es competente para conocer de la presente
demanda, por dirigirse contra la Ley 42 de 1992 en su artículo 6, disposición
legal ordinaria que no ha sido derogada.
B.
CUESTIONES PREVIAS
Aptitud sustancial de la
demanda. Reiteración de jurisprudencia
2.
Conviene resaltar que, el artículo 2 del
Decreto 2067 de 1991 establece los elementos que debe contener la demanda en
los procesos de control de constitucionalidad. En este sentido, la norma precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse
por escrito, en duplicado, y deben cumplir con los siguientes requisitos: (i)
señalar las normas cuya inconstitucionalidad se demanda y transcribir
literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii)
señalar las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) presentar
las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la
demanda se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada,
se debe señalar el trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma
en que éste fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente
para conocer de la demanda. El tercero de los requisitos antedichos, que se
conoce como concepto de la violación, implica una carga material y no meramente
formal, que no se satisface con la presentación de cualquier tipo de razones o
motivos, sino que exige unos mínimos argumentativos, que se aprecian a la luz
del principio pro actione, de tal suerte que dichas razones o motivos no
sean vagos, abstractos, imprecisos o globales, al punto de impedir que surja
una verdadera controversia constitucional.
3.
Sumado a lo anterior, en las sentencias C-1052
de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-856 de 2005 (M.P. Clara Inés
Vargas Hernández), entre otras, la Corte precisó las características que debe
reunir el concepto de violación que sea formulado por el demandante. Así pues,
para la Corte en su reiterada jurisprudencia las razones presentadas por el
actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes, entendiéndose por cada una de ellas[10]:
a.
La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al lector
comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa.
b.
El requisito de certeza exige al actor formular
cargos contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente
contra una deducida por él sin conexión con el texto de la disposición acusada.
c.
La especificidad demanda la formulación de por
lo menos un cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan, impiden a la Corte llevar a cabo un juicio
de constitucionalidad.
d.
La pertinencia se relaciona con la existencia de
reproches de naturaleza constitucional, es decir, fundados en la confrontación
del contenido de una norma superior con el del precepto demandado. Un juicio de
constitucionalidad no puede basarse en argumentos de orden puramente legal o
doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor o consideraciones sobre
la conveniencia de las disposiciones demandadas.
e.
Finalmente, la suficiencia guarda relación, de
un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y
probatorios- necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de
otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos
que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada.
4.
Así mismo, la jurisprudencia ha precisado que
en aplicación del principio pro actione, le corresponde a la Corte
indagar en qué consiste la pretensión del accionante para así evitar en lo
posible un fallo inhibitorio. Al respecto la Corte ha dicho: “(…) con base
en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que la apreciación del
cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio
pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento
vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la
Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la
Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación
tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda
habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda
y fallando de fondo”[11].
5.
Por lo demás, en la sentencia C-623 de 2008, reiterada, entre
otras, en las sentencias C-894 de 2009, C-055 y C-281 de 2013, este tribunal
precisó la oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda en los
siguientes términos:
“(…)
Aun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda
cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis
responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo
únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no
compromete ni define la competencia del Pleno de la corte, que es en quien
reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los
decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5).”
6.
Por consiguiente, se puede afirmar que la
Corte al realizar un análisis detallado de los requisitos de procedibilidad de
la demanda, puede proceder a emitir un fallo inhibitorio. Cabe anotar que el
análisis que realiza la Corte ya contiene las intervenciones de las entidades
oficiales, academia, ciudadanos y el Ministerio Público, y dichas opiniones y
conceptos son considerados por este tribunal al momento de tomar una decisión,
en la medida que, contienen elementos de juicio relevantes[12]. En este sentido, si alguno de los intervinientes en la demanda
conceptúa sobre la aptitud de la demanda, esta cuestión puede, y cuando hay
solicitud sobre el particular, debe ser analizada por la Sala, incluso con
posterioridad al auto admisorio de la demanda.
Aptitud sustancial de la
demanda. Caso concreto
7.
Tanto la Contraloría General de la República,
como el Procurador General, consideran que la Corte Constitucional debería
declararse inhibida para resolver el asunto de fondo, por falta de certeza,
pertinencia, entre otros requisitos de la demanda respecto de la violación a
los artículos 1, 3, 114, 150.1 y 268.12 de la Constitución. Sustentan su
posición en el hecho que, los accionantes sólo se limitaron en la demanda a
citar normas constitucionales, sin encontrar argumentos que permiten afirmar
que la norma demandada es contraria a la Carta. Así mismo, argumentan que la
demanda no permite inferir las razones claras y específicas de orden
constitucional, que susciten una mínima sospecha acerca de la
constitucionalidad de la norma.
8.
Teniendo en cuenta lo anterior, en el caso
concreto vale la pena mencionar que en los dos cargos presentados por los
demandantes, éstos señalan que la norma demandada impide la posibilidad de que
en un futuro se expida una nueva legislación en materia fiscal, y que al
definir el carácter superior de cualquier dictamen proferido por la Contraloría
General de la República se vulneran los principios de participación
democrática, soberanía, y unidad y coherencia del ordenamiento jurídico.
9.
La primera premisa de los demandantes relacionada con
la imposibilidad para el legislador de regular en el futuro sobre la materia
fiscal es imprecisa, e incierta pues omite que (i) la Ley 42 de 1993 fue
proferida en el marco de la amplia configuración legislativa, por lo cual sigue
la misma suerte de las leyes ordinarias que pueda expedir el Congreso de la
República, sin que se afecte de forma alguna la facultad de promulgar, proferir
y derogar leyes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150.1 de la Constitución.
De hecho, el legislador ya ha proferido normas posteriores a la Ley 42 de 1993,
las cuales regulan asuntos de control fiscal, tal como lo es la Ley 610 de
2000, “Por la cual se establece el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”; y (ii) como se evidenciará en detalle en el siguiente numeral,
el artículo 6 de la Ley 42 de 1993, reglamenta las atribuciones otorgadas al
Contralor General de la República en el artículo 286.12 Superior, por lo cual,
no se evidencia una atribución o facultad adicional a la ya establecida
constitucionalmente.
10.
En cuanto a la segunda premisa de los
demandantes, en el sentido que la normatividad expedida por la Contraloría
General de la República tiene el carácter superior frente a normas de la misma
jerarquía, no observa y desconoce que (i) la Constitución Política en su
artículo 268 numeral 12, establece expresamente que el Contralor General de la
República, podrá en sus atribuciones dictar normas generales para armonizar los
sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y
territorial; (ii) en este marco, la Ley 42 de 1993 desarrolla la atribución
constitucional, para otorgarle a la Contraloría de la República el direccionamiento
en asuntos de control fiscal, frente a otras autoridades que tengan la potestad
o facultad de expedir reglamentos en dicha materia; y (iii) en jurisprudencia
reiterada, esta Corte ha manifestado que dicha facultad “está limitada por
un criterio material en el sentido de que se encuentra estrechamente vinculada
a las funciones que la Constitución le asigna expresamente a este órgano de
control, en los términos de los numerales 1 y 12 del artículo constitucional”[13], y por consiguiente debe someterse a la Constitución y a las
leyes.
11.
En efecto, de tener en cuenta la línea de
argumentación de los demandantes, no sería dado al legislador en ejercicio de
sus facultades constitucionales (artículo 150.1 de la Constitución), proferir,
modificar y derogar leyes tanto en materia fiscal, como en cualquier otra
materia que desarrolle una atribución o facultad constitucional; ni le sería
dado a la Contraloría ejercer sus funciones constitucionales para actuar como
la máxima autoridad en materia de control fiscal, impidiéndole expedir la
reglamentación necesaria que le permita asegurar un adecuado control en el
manejo o administración de recursos públicos.
12.
En vista de lo anterior, la Sala considera,
respecto de la aptitud de la demanda, que:
a.   Certeza: La demanda no presenta un
hilo conductor en la argumentación, ya que no se ve con claridad si la
inconstitucionalidad alegada obedece a un desconocimiento de la ley a un
precepto constitucional, a una contradicción entre lo dispuesto en la norma y
las atribuciones otorgadas en el artículo 268.12 al Contralor General de la
República, o a una inobservancia por parte del legislador en su margen de configuración
normativa. Lo anterior, por cuanto la demanda parte de una proposición jurídica
deducida de una lectura equivocada de la norma por los demandantes, como se
expuso en detalle en los numerales 9 y 10 anteriores.
b.  Especificidad: Como se acaba de
poner de presente, la demanda no presenta una verdadera confrontación entre la
norma demandada y la Constitución, ya que los argumentos presentados no se
relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, lo cual
impide llevar a cabo un juicio de constitucionalidad. Esto es, de los
argumentos que se presentan no define con detalle cómo la norma demandada
vulnera la Constitución en términos objetivos.
c.   Pertinencia y suficiencia: Sin el
detalle o argumentos que evidencien una clara y específica confrontación, la
demanda carece de pertinencia y suficiencia, pues no alcanza a evidenciar la
Corte los reproches constitucionales existentes en la confrontación del
contenido de la norma superior con el precepto demandado, y por consiguiente no
despierta siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma
demandada.
En razón a lo
anterior, este tribunal se inhibirá de pronunciarse de fondo respecto a los dos
cargos formulados en la demanda.
C.
CONCLUSIÓN
13.
Con la presente demanda, se planteaba el problema
jurídico de si la norma demandada vulnera los artículos 1, 3, 114, 1501. 1 y
268.12 de la Constitución, al prever que las normas dictadas por el Contralor
General de la República en materia de control fiscal predominan en esta materia
sobre las que puedan emitir otras autoridades y, que en virtud de dicha norma
se imposibilite que el legislador regule en el futuro sobre asuntos de control
fiscal.
14.
La Corte procedió a revisar la aptitud sustancial de la demanda,
por cuanto se recibieron objeciones a la misma por parte de los intervinientes.
En este sentido, es pertinente recordar que la demanda de constitucionalidad
debe contener los elementos que se señalan en el artículo 2 del Decreto 2067 de
1991. En especial, en lo que se refiere al concepto de violación, la Corte ha
sido reiterada en su jurisprudencia al afirmar que dicho concepto implica una
carga material y no meramente formal, por lo cual se exigen unos mínimos
argumentativos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia.
15.
Así pues, la Corte ha entendido que existe
claridad cuando se evidencia un hilo conductor de la argumentación que permite
comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se
soporta; hay certeza cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica
real y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva, valga
decir, cuando existe una verdadera confrontación entre la norma legal y la
norma constitucional; hay especificidad cuando se define o se muestra cómo la
norma demandada vulnera la Carta Política; hay pertinencia cuando se emplean
argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal,
doctrinal o de mera conveniencia; y hay suficiencia cuando la demanda tiene
alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda
mínima sobre la exequibilidad de la norma demandada.
16.
Si bien la Corte considera que al momento de admitir la demanda, se
evidenciaba el cumplimiento aparente de los requisitos establecidos en el
artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, al estudiar en detalle los cargos
presentados, y recibir los conceptos y opiniones de los intervinientes, la Sala
observa que en lo relacionado a la aptitud sustancial de la demanda, no se
evidencian las razones por las cuales la norma demandada, vulnera los preceptos
constitucionales. Por lo cual, teniendo en cuenta los requisitos de sustancia
que han sido precisados de forma reiterada por esta Corte[14] encuentra la Sala que la demanda carece de certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia, y por consiguiente se inhibe para emitir un
pronunciamiento respecto de la constitucionalidad de la norma demandada.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para emitir un
pronunciamiento de fondo respecto de la constitucionalidad del artículo 6 de la
Ley 42 de 1993, por ineptitud sustancial de la demanda.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Vicepresidente
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[2] Para sustentar su posición, se hace referencia a la sentencia C-534
de 1993 (M.P. Fabio Morón Díaz).
[3] Sentencia
C-384 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[4] Sentencia C-832 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[5] Sentencia C-384 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[6] Sentencia C-384 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[7] Sentencia C-290 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[8] Ibíd.
[9] En aras de
fundamentar este argumento, se recurrió en la intervención a la sentencia C-534
de 1993 (M.P. Fabio Morón Díaz).
[10] Para efectos de síntesis se utiliza la sentencia C-1052 de 2001,
reiterada en fallos adicionales de esta Corte.
[11] Sentencia C-372 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[12] Cfr. Sentencia C-1123 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[13]
Sentencia C-384 de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[14] Sentencias C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-856
de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), entre otras.