C-369-96
Sentencia C-369/96
Sentencia
C-369/96
LEY ORGANICA-Concepto
Las leyes orgánicas
reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la
normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente en la Carta
Política (art. 151)...las leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la
actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que
tratan, es decir, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa.
LEY DE
PRESUPUESTO/LEY ORGANICA-Vigencia
Tanto la ley
Anual de Presupuesto, correspondiente a la vigencia de 1996, como la ley
orgánica que el actor alega vulnerada, fueron promulgadas el mismo día. El
proceso formativo de la ley en los dos casos había concluido, ambas fueron
sancionadas y promulgadas (publicadas) el mismo día, lo que hace que el
elemento determinante para establecer cual de ellas es posterior, sea la
numeración que a cada una correspondió, con lo que se concluye, de manera
inequívoca, que la norma modificadora de la ley orgánica fue posterior a la
norma que contiene las disposiciones impugnadas.
LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Sujeción a la
ley
La Ley Anual de
Presupuesto "...es un acto complejo en su preparación, tramitación y
aprobación en el Congreso..."; ha de sujetarse, de manera estricta, a lo
dispuesto en la ley orgánica correspondiente, vigente durante el proceso de su trámite
y aprobación...". "Esta sujeción no admite condicionamientos
dada la jerarquía superior de las leyes orgánicas, y la prevalencia de sus
regulaciones sobre el trámite de las leyes ordinarias que desarrollan la
materia."
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Incorporación
en el Presupuesto nacional
Las
contribuciones parafiscales por definición tienen una asignación específica, y
por lo tanto no tienen el carácter de recursos tributarios, pues "... se
trata de contribuciones propiamente tales que no hacen parte del presupuesto
nacional, que cuentan con un régimen jurídico especial y por lo tanto no pueden
entenderse como recursos fiscales del Estado...", incluirlas en la Ley
Anual de Presupuesto, confundidas con los recursos fiscales, las desvirtúa como
tales. La Corte Constitucional ha admitido que las contribuciones parafiscales
se incorporen en el presupuesto nacional; no obstante, ha hecho énfasis en que
ello no significa, que por ese sólo hecho, transformen su naturaleza, por eso
ha dicho que la incorporación sólo puede operar para efectos de su
administración, sin que con ello se modifique su origen y destinación.
Referencia:
Expediente D-1256
Acción de
inconstitucionalidad contra los artículos 1o. (parcial) y 2o. (parcial) de la
ley 224 de 1995.
Actor: Gaspar
Caballero Sierra
Magistrado Ponente:
Dr. JULIO CESAR
ORTIZ GUTIERREZ
Santafé de Bogotá,
D.C.,  agosto catorce (14) de mil novecientos noventa y seis (1996)
I.   ANTECEDENTES
El ciudadano GASPAR
CABALLERO SIERRA, en ejercicio de la  acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 242 de la Constitución Nacional,
presentó a esta Corporación la demanda de la referencia contra  los artículos
1o. y 2o. de la Ley 224 de 1995, ambos parcialmente, "Por la cual se decreta
el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1o. de enero al 31o. de diciembre de 1996".
Una vez admitida la
demanda, se ordenó la práctica de las comunicaciones de rigor constitucional y
legal, se fijó en lista el negocio y simultáneamente se dió traslado al
Despacho del Procurador General de la Nación, para el concepto de su
competencia.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
Han sido impugnadas
por el actor las partes que se subrayan del artículo 1o., y toda la Sección
1804 del artículo 2o. de la Ley 224 de 1995:
“EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
PRIMERA PARTE
PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL
“ARTICULO 1o.
Fíjase los cómputos del presupuesto de rentas y recursos de capital del Tesoro
de la Nación para la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de
1996, en la suma de VEINTITRES BILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL
SEISCIENTOS VEINTINUEVE MILLONES SETECIENTOS VEINTICINCO MIL QUINIENTOS NOVENTA
PESOS MONEDA LEGAL (23.584.629.725.590.oo), según el detalle del Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital para 1996, así:
RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION
I. INGRESOS DEL
PRESUPUESTO NACIONAL      20.685.860.442.009
1. Ingresos
corrientes de la nación
10.459.409.000.000
2. Recursos de
capital de la nación                      9.148.752.350.833
3. Rentas
parafiscales                                               1.077.699.091.176
II. INGRESOS DE
LOS ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS  2.898.769.283.581
(...)
180400 SERVICIO
NACIONAL DE APRENDIZAJE (SENA)
A. INGRESOS
CORRIENTES                            326.123.789.402
B. RECURSOS DE
CAPITAL                     19.657.414.000
SEGUNDA PARTE
ARTICULO 2o.
PRESUPUESTO DE GASTOS O DECRETO DE APROPIACIONES. Aprópiese para atender los gastos de funcionamiento,
inversión y servicio de la deuda pública del Presupuesto General de la Nación
durante la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 1996, una
suma por valor de: VEINTICUATRO BILLONES CATORCE MIL TREINTA Y DOS MILLONES
SETECIENTOS VEINTICINCO MIL QUINIENTOS NOVENTA PESOS ($24.014.032.725.590)
MONEDA LEGAL, según el detalle que se encuentra a continuación:
(...)
SECCION 1804
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE  (SENA)
Num.
Prog.
Subp.
CONCEPTO
APORTE
NACIONAL
RECURSOS
ADMINISTRADOS POR LA ENTIDAD
TOTAL
A.  PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO         34,382,245,000
34,382,245,000
B.  PRESUPUESTO SERVICIO DE LA DEUDA
85,033,402                    85,033,402
C.  PRESUPUESTO DE INVERSION
0111
CONSTRUCCION DE INFRAESTRUCTURA PROPIA DEL SECTOR
11,483,080,000
11,483,080,000
0704
CAPACITACION TECNICA  NO PROFESIONAL
11,483,080,000
11,483,080,000
0211
ADQUISICION  Y/O PRODUCCION DE EQUIPOS,
MATERIALES SUMINISTROS Y SERVICIOS PROPIOS DEL
SECTOR
47,146,467,000
47,746,467,000
0704
CAPACITACION TECNICA NO PROFESIONAL
47,746,467,000
47,746,467,000
0310
DIVULGACION, ASISTENCIA TECNICA Y  CAPACITACION DEL
RECURSO HUMANO
2,206,726,000
209,898,962,000
212,105,688,000
0704
CAPACITACION TECNICA NO PROFESIONAL
203,713,562,000
203,713,562,000
1300
INTERSUBSECTORIAL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
2,206,726,000
6,185,400,000
8, 392,126,000
0320
PROTECCION Y BIENESTAR SOCIAL DEL RECURSO HUMANO
17,676,746,000
17,676,746,000
1302
BIENESTAR SOCIAL A TRABAJADORES
17,676,746, 000
17,676,746
0610
CREDITOS
12,024,000,000
12,024,000,000
1302
BIENESTAR SOCIAL A TRABAJADORES
12,024,000,000
12,024,000,000
0620
SUBSIDIOS DIRECTOS
12,484,670,000
12,484,670,000
1300
INTERSUBSECTORIAL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
12,484,670,000
12,484,670,000
SUBTOTAL PREPUESTO DE INVERSION
2,206,726,000
311,313,925,000
313,520,651,000
345,781,203,402
347,987,929,402
TOTAL PRESUPUESTO SECCION
2,206,726,000    345,781,203,402    347,987,929,402
III. LA DEMANDA
a. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
El demandante
considera que las normas acusadas violan los artículos 349, inciso primero, 352
y 359 de la Constitución Nacional.
b. Fundamentos de
la demanda
En opinión del
demandante, el legislador, al expedir la ley 224 de 1995, "Por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de
Apropiaciones para la vigencia Fiscal del 1o. de enero al 31o. de diciembre de
1996, desconoció una disposición de la ley 225 de 1995, "Por la cual se
modificó la Ley Orgánica de Presupuesto", la cual fue incorporada en el
artículo 29 del Decreto 111 de enero 15 de 1996, en cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 24 de la citada ley modificadora de la ley orgánica, a
través del cual el legislador autorizó al Gobierno Nacional para compilar en un
solo estatuto las normas contenidas en ella, en la ley 38 de 1989 y en la ley
179 de 1994, "...sin cambiar su redacción o contenido...", siendo
dicho decreto en la actualidad el Estatuto Orgánico de Presupuesto.
Manifiesta, que dada
la superior jerarquía de las disposiciones del Estatuto Orgánico de
Presupuesto, su desconocimiento por parte del legislador implica la violación
del ordenamiento superior, específicamente de los artículos 349 y 352 de la
Carta Política que ordenan, el primero la expedición durante los tres primeros
meses de cada legislatura, del presupuesto general de rentas y ley de
apropiaciones, "...estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley
orgánica"; y el segundo, que a través de dicha ley orgánica de presupuesto
se regule "...lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo..."
En efecto, señala el
demandante, de conformidad con lo establecido en el artículo 29 del Decreto 111
de 1996, Estatuto Orgánico de Presupuesto, "Las contribuciones
parafiscales administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto
General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la
estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su
recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración";
sostiene que tal disposición, a cuyo tenor debió acogerse de manera estricta el
legislador, fue desconocida por éste al expedir la ley 224 de 1995, pues dicha
norma en su artículo 1o. incluyó en el presupuesto de rentas y gastos de la
Nación las contribuciones parafiscales, sin distinguirlas, como lo ordena la
ley orgánica, en capítulo aparte, lo que implica someterlas al régimen propio
de las rentas fiscales, con lo cual, señala, se contraviene la distinción
esencial entre unas y otras, la cual ha reiterado esta Corporación, señalando
de manera expresa que las rentas parafiscales no hacen parte del presupuesto de
la Nación.
Ataca también en su
integridad la Sección 1804 del artículo 2o. de la citada ley 224 de 1995, que
contiene el presupuesto de gastos o decreto de apropiaciones del Servicio
Nacional de Aprendizaje SENA, pues en su opinión las rentas parafiscales de
dicha entidad se confundieron con los gastos de funcionamiento, inversión y
servicio a la deuda pública de la misma, pues no se diferenciaron ni se
discriminaron en capítulo aparte, tal como lo ordena el Estatuto Orgánico,
impidiendo el manejo ágil, eficiente y flexible que se les debe dar en tanto
contribuciones parafiscales con destinación específica.
Anota que la palabra
parafiscal etimológicamente significa "al lado del presupuesto", por
lo que no es posible "...englobar en una sola partida los ingresos
fiscales y los parafiscales", mucho menos cuando ha sido plenamente
aceptado por la jurisprudencia constitucional, que los ingresos parafiscales no
hacen parte del presupuesto nacional, por lo que no pueden entenderse como
recursos fiscales, y que por lo tanto deben ser objeto, como lo son, de un
régimen jurídico especial.
Considera que dichas
disposiciones violan también el artículo 359 de la Carta Política, que
establece que no habrá rentas nacionales con destinación específica
IV. EL MINISTERIO PUBLICO
Dentro del término
establecido, el Señor Procurador General de la Nación (E), rindió el concepto
de su competencia, en el cual solicita la declaratoria de exequibilidad de las
normas acusadas, pues en su opinión ellas no contrarían ningún precepto
constitucional; fundamenta su solicitud en los siguientes argumentos:
Para el Ministerio
Público, resulta claro que no están llamados a prosperar los razonamientos del
impugnante, toda vez que la Ley 224 de 1995 fue dictada acogiendo de manera
estricta los lineamientos del Estatuto Orgánico del Presupuesto vigente para la
época, constituido por la Ley 38 de 1989 y su modificadora la Ley 179 de 1994,
"...constituyendo un imposible fáctico que se ajustara a una norma
sancionada con posterioridad", como lo es la Ley 225 de 1995, y mucho
menos a las disposiciones del Decreto número 111 de 1996 que las compiló.
Señala, además, que
el Presupuesto General de la Nación está conformado por el presupuesto nacional
y los presupuestos de los establecimientos públicos nacionales, por lo que,
concluye, lo consignado en el numeral 3 del artículo 1o. de la ley 224 de 1995
objeto de impugnación, "rentas parafiscales 1.077.699.091. 176",
corresponde de manera exclusiva "...a los ingresos parafiscales de la
Nación, puesto que los ingresos de los establecimientos públicos aparecen
clasificados en forma independiente", razón por la cual ambas partidas se
encuentran comprendidas dentro de la ley acusada.
Respecto a la
acusación que el actor presenta contra la sección 1804 del artículo 2o. de la
ley 224 de 1995, que contiene el presupuesto de gastos del SENA para la
vigencia fiscal de 1996, en el cual se incluyen las contribuciones parafiscales
que corresponden a dicha entidad de conformidad con lo establecido en la Ley
119 de 1994, ésta, en opinión del Ministerio Público se desvirtúa, al verificar
que ellas se incorporaron en el presupuesto General de la Nación, atendiendo
"...las previsiones de los artículos 1, 3, y 12 de la ley 179 de 1994 y
demás concordantes con la ley 38 de 1989."
V. OTRAS INTERVENCIONES
MINISTERIO DE
HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dentro de la
oportunidad correspondiente, se hizo presente la abogada BLANCA ELISA ACOSTA
SUAREZ, actuando en representación del MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO
PUBLICO, quien se opuso a los términos de la demanda y solicitó a esta
Corporación la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas,
sustentando su petición en los siguientes argumentos:
Anota la
interviniente, que el demandante invoca como causal de inconstitucionalidad de
las normas impugnadas, la presunta violación de normas del  Decreto el 111 de
1996, cuyo carácter es meramente compilatorio, sin citar los artículos de la Ley
Orgánica de Presupuesto que considera violados, razón por la cual, en su
opinión, la Corte Constitucional debe declararse inhibida.
Manifiesta, que la
ley 224 de 1995, cuyos artículos 1o. y 2o. son objeto de acusación parcial, se
sujetó de manera estricta, tal como lo ordena la Constitución, a los términos
del Estatuto Orgánico de Presupuesto vigente durante su proceso de tramitación
y expedición, el cual estaba conformado por la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de
1994, las cuales no incluían la exigencia contenida en el artículo 2o. de la
Ley 225 de 1995, referida a introducir en capítulo separado y sólo para efectos
de registrar la estimación de su cuantía, las rentas parafiscales; en
consecuencia, dicha disposición no era aplicable, por la sencilla razón de que
en el momento en que el legislador expidió la ley anual de presupuesto
correspondiente a la vigencia de 1996, ella no hacía parte del ordenamiento
jurídico.
Agrega, que si bien
la Ley 225 de 1995, por la cual se modificó la ley orgánica de presupuesto, se
expidió el mismo día que la ley que contiene las normas acusadas, esto es el 20
de diciembre de 1995, sus disposiciones, por ser posteriores, no podrían haber
sido aplicadas durante el procedimiento que se surtió para la expedición de las
normas impugnadas.
Previo el análisis
del curso que se le dió al proyecto de ley, que habría de ser sancionado como
la ley 224 de 1995, algunas de cuyas normas son objeto de acusación, la
interviniente concluye que el legislador tramitó dicho proyecto con sujeción
estricta a las normas orgánicas vigentes sobre la materia; en su opinión, el
legislador se ciñó rigurosamente a lo dispuesto en el artículo 3 de la ley 179
de 1994, que introdujo algunas modificaciones al artículo 7 la Ley 38 de 1989,
dando cumplimiento a lo establecido en su literal a): "...el presupuesto
de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes, las
contribuciones parafiscales, los recursos de capital y los ingresos de los
establecimientos públicos..."; no había lugar entonces, dice, a consignar
en capítulo separado lo correspondiente a rentas parafiscales, pues ninguna
norma así lo establecía, como si lo hizo, posteriormente, el artículo 2o. de la
ley 225 de 1995, norma, que aunque de carácter orgánico y jerarquía superior,
era inaplicable, por no existir al momento de ser expedidas las disposiciones
impugnadas.
De otra parte, la
representante del Ministerio de Hacienda destaca el contenido del artículo 58
de la citada ley 179 de 1994, el cual establece que "...el presupuesto de
rentas se presentará al Congreso para su aprobación en los términos del
artículo 3o. de esta ley [la ley 179 de 1994]...".
De esta manera, dice
la interviniente, se constata el cumplimiento de dos de las normas superiores
que el demandante considera infringidas, los artículos 349 y 352 de la Carta
Política, pues la Ley 224 de 1995 se tramitó durante los tres primeros meses de
la legislatura, estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley orgánica
vigente en esa época, conformada por la ley 38 de 1989 y su modificadora la ley
179 de 1994, en consecuencia, anota, "...no puede pretenderse que [la ley
224 de 1995] estuviera acorde con la ley 225 del 20 de diciembre de 1995, que
inclusive en su numeración es posterior, no obstante sean de la misma fecha."
De otra parte,
señala la interviniente, no incluir dichas contribuciones en la ley anual de
presupuesto, implicaría para el legislador incurrir en la violación del
artículo 345 de la Carta Política, la cual establece que "En tiempo de paz
no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el
de gastos."
Anota, que si bien
el artículo 29 del actual Estatuto Orgánico de Presupuesto, no era aplicable
para la fecha en que se expidió la ley 224 de 1994, es importante aclarar, que
las contribuciones parafiscales forman parte de las denominadas "rentas
propias", luego su inclusión afectaba única y exclusivamente a los
ingresos de los establecimientos públicos, no así a los gastos de los mismos
por lo que es improcedente la petición del actor, en el sentido de que se
distingan en ellos lo correspondiente a contribuciones parafiscales.
Por último, la
interviniente se remite a la Sentencia C-546 de 1994 de esta Corporación, para
reiterar que las leyes anuales de presupuesto deben sujetarse de manera
estricta a las disposiciones de la Ley Orgánica, y que si a través de ella el
legislador determina la inclusión de la contribuciones parafiscales en la ley
de apropiaciones, ello no contraría el ordenamiento superior.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
Primera. La
competencia y el Objeto de Control
La competencia de la
Corte Constitucional para decidir sobre demandas de inconstitucionalidad que
presenten los ciudadanos contra disposiciones de leyes ordinarias, se consigna
en el numeral 4 del artículo 241 de la C.P. y se ha reiterado en la
jurisprudencia de esta Corporación para los casos en que se cuestione la
constitucionalidad de leyes cuya vigencia esté condicionada en el tiempo, como
por ejemplo las leyes anuales de presupuesto, las cuales contienen normas que
con posterioridad a su vigencia formal siguen produciendo efectos jurídicos,
que eventualmente pueden contrariar o desconocer la integridad del ordenamiento
constitucional.
En el caso
propuesto, el actor demanda apartes del artículo 1o. y la totalidad de la
sección 1804 del artículo 2o. de la ley 224 de 1995, Ley Anual de Presupuesto
correspondiente a la vigencia de 1996, por considerar que ellas violan los
artículos 349 y 352 de la Carta Política, al desconocer una disposición del
Estatuto Orgánico de Presupuesto, que obliga al legislador a incluir en la ley
anual de presupuesto, en capítulo separado y sólo para registrar la estimación
su cuantía, las contribuciones parafiscales.
Segunda. La
Materia de la Demanda.
El demandante
sostiene que las disposiciones impugnadas son contrarias a lo dispuesto en los
artículos 349, 352 y 359 de la Constitución Nacional; en su opinión, el
legislador, al expedir la ley 224 de 1996, Ley Anual de Presupuesto
correspondiente a la vigencia fiscal de 1996, desconoció un precepto de la Ley
Orgánica correspondiente, contenido en el inciso segundo del artículo 2o. de la
Ley 225 de 1996,[1]
por la cual se modificó la ley orgánica de presupuesto, el cual se refiere a la
inclusión, en capítulo separado y solamente para registrar la estimación de su
cuantía, de las contribuciones parafiscales, lo que implica, en opinión del
actor, que desconoció el mandato de una norma de superior jerarquía, y en
consecuencia, que vulneró el principio consignado en el inciso primero del
artículo 349 y lo dispuesto en el artículo 352 de la Carta Política, que le
ordena, expresamente, acoger de manera "estricta" las reglas
de la ley orgánica, al discutir y expedir el presupuesto general de rentas y
ley de apropiaciones para cada vigencia fiscal.
Tercera. Los
aspectos sustanciales de la demanda
Previo estudio de la
demanda, se identifican tres aspectos sustanciales que ameritan ser analizados
por esta Corporación, para proceder a pronunciarse de fondo sobre las
peticiones del actor.
El primer aspecto es
el referido al carácter y categoría de las normas que se consideran vulneradas,
las cuales hacen parte del Estatuto Orgánico de Presupuesto, cuyo desconocimiento,
argumenta el actor, genera el incumplimiento y consecuente transgresión de los
mandatos superiores contenidos en los artículo 349 y 352 de la Carta Política.
El segundo aspecto
es el relacionado con la vigencia y aplicabilidad de las normas orgánicas que
se consideran infringidas, las cuales hacen parte de una ley que modificó la
ley Orgánica de Presupuesto, y que como tal condiciona la expedición de leyes
sobre la materia, pues en el caso propuesto la disposición presuntamente
violada hace parte de una ley posterior a la ley ordinaria que contiene las
disposiciones acusadas, no obstante que una y otra fueron expedidas el mismo
día, el 20 de diciembre de 1995.
El tercer aspecto es
el relacionado con la posible vulneración del ordenamiento superior vigente, al
incluir en las leyes anuales de presupuesto las contribuciones parafiscales,
sin tener en cuenta que el artículo 359 de la Carta Política, expresamente
señala que no habrá rentas nacionales de destinación específica.
Primer aspecto.
Del carácter y la categoría de la Ley 225 de 1996 y sus disposiciones.
Esta Corporación, al
definir las leyes orgánicas ha dicho:
"Se trata de
leyes que tienen unas características especiales, esto es, gozan de una
prerrogativa especial, por su posición organizadora de un sistema legal que
depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos
que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente
en la Carta Política (art.151)...las leyes orgánicas condicionan, con su
normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre
la materia de que tratan, es decir, según lo dispone la norma constitucional
citada, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa.
"Desde luego
una ley orgánica es de naturaleza superior a las demás leyes que versen sobre
el mismo contenido material, ya que éstas deben sujetarse a lo que organiza
aquella..." (Corte Constitucional, Sentencia C-337 de 1993, M.P. Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa).
El actor plantea como
soporte principal de su petición y origen de la violación, el desconocimiento,
por parte del legislador, del inciso segundo del artículo 2o. de la ley 225 de
1996, precepto que, señala, hace parte de la Ley Orgánica de Presupuesto, cuya
superioridad jerárquica, respecto de la norma ordinaria, consagran de manera
expresa los artículos 151, 349 y 352 de la Carta:
"Artículo
151. El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán...las
normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y
ley de apropiaciones..."
"Artículo
349. Durante los tres primeros meses de cada legislatura y estrictamente de
acuerdo con las reglas de la Ley Orgánica, el Congreso discutirá y expedirá el
presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones." (El destacado se
incluye).
"Artículo
352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del
presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como
también la capacidad de los organismos y entidades estatales para
contratar."
En efecto, la citada
ley 225 de 1996, por la cual se modificó la ley orgánica de presupuesto, dadas
sus características y el contenido de sus normas, la mayoría de ellas
modificadoras de disposiciones de la ley 38 de 1989 y de la ley 179 de 1994,
que en conjunto regulan plenamente la materia presupuestal, se erige como norma
orgánica de presupuesto; de ahí que el legislador, en el artículo 24 de la
misma, haya autorizado al Gobierno Nacional para compilar sus normas y las de
las leyes precitadas, "...sin cambiar su redacción ni contenido",
compilación que dijo "...será el Estatuto Orgánico de Presupuesto."
Así, el inciso
segundo del artículo 2o. de la ley 225 de 1996, que establece que "...las
contribuciones parafiscales administradas por los órganos que forman parte del
Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para
registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas
fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su
administración", es parte del reglamento orgánico que establece los
límites procedimentales para el ejercicio de la actividad legislativa, su
contenido constituye una norma de auto referencia para el legislador, quien
deberá acogerlo de manera estricta al momento de tramitar y expedir leyes
ordinarias que desarrollen la materia por él regulada.
Ahora bien,
determinado el carácter de norma orgánica de la ley 225 de 1996, y en
consecuencia su condición de norma de superior de jerarquía respecto de las
disposiciones de la ley ordinaria que se cuestionan, la Corte procederá a
establecer si ellas debieron ser o no aplicadas durante el procedimiento que
precedió la expedición de la Ley 224 de 1995, cuyas artículos 1o. y 2o. (ambos parcialmente),
son objeto de la demanda de la referencia.
Segundo aspecto.
De la vigencia y aplicabilidad de las disposiciones de la ley 225 de 1996 en
tanto norma orgánica del presupuesto.
De conformidad con
lo anterior, en el caso específico que ocupa a la Corte, la expedición de la
Ley 224 de 1995, cuyos artículos 1o. y 2o. (ambos parcialmente), son objeto de
la demanda, por la cual se decretó el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31o.
de diciembre de 1996, debió sujetarse, de manera estricta, a lo
dispuesto en la Ley Orgánica correspondiente, esto es a la vigente durante el
proceso de su trámite y aprobación.
Dado que la
disposición que el actor considera infringida hace parte de la Ley 225 de 1995,
por la cual, como se dijo, se modificó la ley orgánica del presupuesto, es
pertinente señalar que ella, de acuerdo con la numeración, es una norma
jurídica posterior a aquella que contiene las normas impugnadas (ambas fueron
promulgadas el 20 de diciembre de 1995), por lo tanto sus preceptos no pudieron
ser aplicados durante el proceso que se surtió y precedió la expedición de la
ley anual de presupuesto correspondiente a la vigencia fiscal de 1996, Ley 224
de 1995, algunos de cuyos preceptos son los acusados por el actor.
En efecto, tanto la
ley Anual de Presupuesto, correspondiente a la vigencia de 1996, como la ley
orgánica que el actor alega vulnerada, fueron promulgadas el mismo día, esto es
el 20 de diciembre de 1995, a la primera le correspondió el número 224 y a la
segunda el número 225.
El artículo 68 de la
Ley 224 de 1995 establece:
"Artículo
68. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y surte efectos
a partir del 1o. de enero de 1996."
El artículo 33 de la
Ley 225 de 1996 establece:
"Artículo
33. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga el
inciso 5o. del artículo 23, los incisos 3 y 4 del artículo 32, los artículos 39
y 62 de la Ley 179 de 1994, 78 de la ley 38 de 1989 y sus modificaciones
contenidas en el inciso 18 del artículo 55 de la ley 179 de 1994."
Nótese que las
normas confrontadas empezaron a regir el mismo día, esto es en la fecha de su
publicación[2],
que como se ha dicho fue el 20 de diciembre de 1995; sin embargo, como es
obvio, en lo relativo a la ley anual de presupuesto correspondiente a la
vigencia fiscal de 1996, el legislador aclaró que ella surtiría efectos a
partir del 1o. de enero de 1996.
El principio general
que rige lo relacionado con la vigencia de la leyes, establece que ellas no
obligan sino en virtud de su promulgación y que su observancia comienza dos
meses después de promulgada, salvo, como en el caso objeto de análisis, que la
misma ley fije el día en que deba comenzar a regir[3].
Es claro entonces que
el proceso formativo de la ley en los dos casos había concluido, ambas fueron
sancionadas y promulgadas (publicadas) el mismo día, lo que hace que el
elemento determinante para establecer cual de ellas es posterior, sea la
numeración que a cada una correspondió, con lo que se concluye, de manera
inequívoca, que la norma modificadora de la ley orgánica fue posterior a la
norma que contiene las disposiciones impugnadas.
Esta Corporación ha
dicho que la Ley Anual de Presupuesto "...es un acto complejo en su
preparación, tramitación y aprobación en el Congreso..."; así mismo, ha
señalado que en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 349 de la Carta
Política, el procedimiento que precede su expedición, "...ha de sujetarse,
de manera estricta, a lo dispuesto en la ley orgánica correspondiente, vigente
durante el proceso de su trámite y aprobación..."[4].
"Esta
sujeción no admite condicionamientos dada la jerarquía superior de las leyes
orgánicas, y la prevalencia de sus regulaciones sobre el trámite de las leyes
ordinarias que desarrollan la materia." (Corte Constitucional, Sentencia
C- 423 de 1995, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
En consecuencia, si
se tiene en cuenta que las normas orgánicas vigentes al momento de expedir la
ley 224 de 1995, eran la ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994 que la modificó,
por cuanto la 225 de 1995, como ha quedado establecido fue expedida y
promulgada con posterioridad, es a las disposiciones de aquellas a las que
debió ceñirse de manera estricta el legislador, durante el proceso de
producción de la ley 224 de 1995, que, vale recordar, debió empezar su trámite
durante los tres primeros meses de la legislatura de 1995.
Así, en lo
relacionado con la inclusión de las contribuciones parafiscales en la ley anual
de presupuesto correspondiente a la vigencia de 1996, el legislador debió
ceñirse, de manera estricta, a lo establecido en el artículo 3 de la ley 179 de
1994, norma orgánica vigente durante la legislatura de 1995, la cual establecía
lo siguiente:
"Artículo 3.
El literal a) del artículo 7 de la ley 38 de 1989 quedará así:
"a) El
presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes, las
contribuciones parafiscales, los recursos de capital y los ingresos de los
establecimientos públicos". Esta clasificación modifica las demás
establecidas para el Presupuesto General de la Nación en la Ley 38 de
1989."
Se observa, que
dicha norma no preveía la inclusión, en capítulo separado, de las
contribuciones parafiscales, luego hacerlo hubiera implicado distanciarse de la
disposición orgánica que regulaba la materia, lo cual, como lo ha dicho esta
Corporación, acarrearía el incumplimiento del mandato superior contenido en el
artículo 349 de la Carta Política; dijo la Corte:
"...cualquier
distanciamiento del legislador de los preceptos de la norma orgánica vigente
durante el proceso de trámite, aprobación y expedición de la ley anual de
presupuesto, bien sea contrariando alguno de ellos, desconociéndolo o
adicionando nuevos conceptos, implicaría una violación que generaría la
inconstitucionalidad de la norma ordinaria violadora." (Corte
Constitucional, Sentencia C-423 de 1995, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
No encuentra
entonces la Sala vulneración alguna de los artículos 349 y 352 de la Carta
Política, emanada de las disposiciones impugnadas, pues el legislador
desarrolló de manera estricta el procedimiento establecido en el Estatuto
Orgánico de Presupuesto, vigente en la época de trámite y expedición de la ley
224 de 1995.
Tercer aspecto.
La inclusión de las contribuciones parafiscales en la Ley Anual de Presupuesto.
Descartada la
violación de los artículos 349 y 352 de la C.P., por cuanto se ha verificado
que el legislador, al expedir la ley 224 de 1995, Ley Anual de Presupuesto
correspondiente a la vigencia de 1996, se sujetó de manera estricta a los
preceptos del Estatuto Orgánico vigente durante el proceso que se surtió para
su trámite y aprobación, conformado en ese entonces por la Ley 38 de 1989 y su
modificadora la Ley 179 de 1994, la Sala procede a considerar los argumentos
que sustentan la acusación contra las disposiciones impugnadas, referida a una
presunta violación del artículo 359 de la Carta Política.
Si no hubo violación
del Estatuto Orgánico de Presupuesto, por cuanto éste, hasta el 20 de diciembre
de 1995, no condicionaba la incorporación de las contribuciones parafiscales en
la Ley Anual de Presupuesto, a que el legislador lo hiciera sólo "...para
registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado", la pregunta
qué surge es la siguiente: la inclusión de dichas contribuciones parafiscales
en la Ley Anual de Presupuesto, omitiendo clasificarlas en capítulo separado de
las rentas fiscales, esto es, tal como quedaron consignadas en el numeral 3 del
artículo 1 y en la sección 1804 del artículo 2 de la Ley 224 de 1995, implica
la violación de alguna disposición del ordenamiento superior distinta de las
contenidas en los  artículos 349 y 352 de la Carta Política?
En opinión del
demandante ello implica la vulneración del artículo 359 de la C.P., por cuanto
al confundirlas con los recursos fiscales, se  desconoce una de sus
características esenciales: que ellas tienen una destinación específica.
Artículo 359
C.P." No habrá rentas nacionales con destinación específica. Se exceptúan:
1. Las
participaciones previstas en la Constitución en favor de los Departamentos,
distritos y municipios.
2. Las destinadas
para inversión social.
3. Las que, con
base en leyes anteriores, la Nación asigna  a entidades de previsión social y a
las antiguas intendencias y comisarías."
El núcleo de la
acusación es el siguiente: si se tiene en cuenta que las contribuciones
parafiscales por definición tienen una asignación específica, y por lo tanto no
tienen el carácter de recursos tributarios, pues "...se trata de
contribuciones propiamente tales que no hacen parte del presupuesto nacional,
que cuentan con un régimen jurídico especial y por lo tanto no pueden entenderse
como recursos fiscales del Estado..."[5],
incluirlas en la Ley Anual de Presupuesto, confundidas con los recursos
fiscales, las desvirtúa como tales, pues desconociendo las disposiciones del
artículo 359 de la Carta Política, el legislador les da el mismo tratamiento
que a las rentas fiscales y las somete, tácitamente, al mismo régimen para su
ejecución, el cual va en contravía de la agilidad, eficacia y flexibilidad que
se requiere para el manejo de las mismas.
La Corte
Constitucional ha admitido que las contribuciones parafiscales se incorporen en
el presupuesto nacional; no obstante, ha hecho énfasis en que ello no
significa, que por ese sólo hecho, transformen su naturaleza, por eso ha dicho
que la incorporación sólo puede operar para efectos de su administración, sin
que con ello se modifique su origen y destinación.
"...las
contribuciones parafiscales tienen determinadas características que las hacen
ciertamente diferentes a otros tipos de gravámenes y especialmente a los
impuestos. Si una norma cuenta con las características propias de una
contribución parafiscal, no por el solo hecho de aparecer en el presupuesto
debe entenderse que se trata de una renta nacional, siempre que conserve todas
las características propias de las rentas parafiscales y que su inclusión en el
presupuesto obedezca fundamentalmente a la necesidad de asegurar las
condiciones para su adecuado manejo, administración y control." (Corte
Constitucional, Sentencia C-040 de 1993, M.P. Dr. Ciro Angarita Barón).
De otra parte, el
artículo 342 de la Constitución Política consagra el principio de
universalidad presupuestal, el cual consiste "...en que todas las
rentas y todos los gastos, sin excepción, figuren en un presupuesto"[6]; la importancia de
dicho principio radica en que su realización permite el control político y operativo
del presupuesto, e impide la introducción de figuras que no corresponden  a la
filosofía y principios de un Estado Social de Derecho; el cumplimiento de ese
principio justifica la incorporación de las contribuciones parafiscales, pues
si bien ellas no hacen parte  del presupuesto nacional, ni entran a engrosar su
monto global, son ingresos  públicos,  que  se  establecen en desarrollo de la
soberanía fiscal del Estado y gravan a un segmento específico de la población
cuyos intereses serán cubiertos con esos recursos.
Es claro entonces,
que la incorporación per-sé de las contribuciones parafiscales en la ley anual
de presupuesto, no contraría las disposiciones del artículo 359 de la Carta
Política, pues, se reitera, ello no implica que se transforme su naturaleza, y
mucho menos que a ellas se les aplique el régimen propio de los recursos
fiscales; las contribuciones parafiscales tienen origen legal y al ser creadas
el legislador las caracteriza de manera precisa, determinando al efecto los
elementos que las configuran; así, la normas que las crean y las regulan deben
establecer, inequívocamente, el segmento de población que será gravado con
ellas, la destinación que se les dará, y el organismo que se encargará de su
recaudo y ejecución, siendo de obligatorio acogimiento cada una de estas
determinaciones, las cuales no se desvirtúan por el sólo hecho de incorporarlas
a la ley anual de presupuesto, siempre que así se proceda sólo para efectos de
su administración, lo que implica, como expresamente lo ha establecido el
legislador a través de la Ley 225 de 1995, que solamente se incluyan con el
objeto de registrar la estimación de su cuantía.
Al parecer, para el
demandante, la violación del artículo 359 de la C.P. se desprende del
desconocimiento, por parte del legislador, del principio superior en ella
consagrado, de que no habrá rentas nacionales con destinación específica, dado
que las contribuciones parafiscales no se incluyeron en las excepciones que el
Constituyente relacionó en el mismo precepto. La Sala no encuentra procedente
tal interpretación, pues el artículo mencionado regula lo correspondiente a las
"rentas nacionales", y las contribuciones parafiscales, dada su
caracterización, no tienen cabida en ese concepto, luego tampoco podrían constituirse
en excepción.
En lo relativo a la
inclusión de las contribuciones parafiscales que percibe el Servicio Nacional
de Aprendizaje SENA, en su presupuesto de gastos para la vigencia de 1996, vale
aclarar, que de conformidad con las disposiciones del artículo 1o. de la ley
119 de 1994, por la cual se reestructuró dicha entidad, ella es un
establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio
propio y autonomía administrativa, y como tal, de conformidad con lo
establecido en el artículo 352 de la Carta Política, la aprobación,
modificación y ejecución de su presupuesto está sujeta a la regulación de la
ley orgánica de presupuesto.
De ahí se deriva,
que las contribuciones parafiscales que percibe el SENA, establecidas en el
numeral 4 del artículo 30 de la citada ley 119 de 1994, al tenor de lo
dispuesto en el artículo 3 de la ley 179 de 1994, norma orgánica de presupuesto
vigente el 20 de diciembre de 1995, que establecía que el presupuesto de rentas
debía contener, entre otras, la estimación "... de las contribuciones
parafiscales... de los establecimientos públicos", debieran ser
incluidas en el numeral 1804 del articulo 2o. de la ley 224 de 1995, ley anual
de presupuesto, sin que fuera necesario, como lo pretende el demandante, que el
legislador lo hiciera en capítulo separado, pues no existía en esa fecha norma
orgánica que así lo dispusiera.
De otra parte, como
lo ha señalado esta Corporación, la inclusión de las contribuciones
parafiscales en la ley anual de presupuesto, es una decisión que le corresponde
adoptar al legislador en las normas que las crean y regulan:
"... no es
pues inconstitucional que esas leyes ordenen la inclusión de la contribución
parafiscal en el presupuesto puesto que, como lo ha señalado la Corte, el legislador
tiene la posibilidad de hacerlo, ya que la Constitución no ordena ni prohibe la
incorporación de esos ingresos en el presupuesto." (Corte Constitucional,
Sentencia C-546 de 1994. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).
Desvirtuado también
el cargo formulado por el actor contra las disposiciones impugnadas, dirigido a
demostrar que ellas contrarían el artículo 359 de la C.P., la Corte procederá a
declarar la exequibilidad de las mismas.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional actuando en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES
los apartes demandados del artículo 1o. y la sección 1804 del artículo 2o.
de la Ley 224 de 1995, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la Vigencia fiscal del 1o. de
enero al 31 de diciembre de 1996.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] El artículo 2 4 de la Ley 225 de 1995, algunas de cuyas
disposiciones constituyen el objeto de la demanda, autorizó al Gobierno
Nacional para compilar las normas de dicha ley, las de la ley 38 de 1989 y las
de la Ley 179 de 1994, "sin cambiar su redacción ni contenido",
compilación que constituiría el Estatuto Orgánico de Presupuesto. Al efecto el
Gobierno Nacional expidió el Decreto 111 de enero de 1996, cuyo artículo 29
corresponde a la norma objeto de la demanda.
[2]   "Normalmente, la vigencia de la ley empieza cuando lo
disponga el Congreso en su texto; y por lo mismo bien puede ordenar, sin
quebranto de la Carta, que aquella comience desde su sanción o a partir de su
promulgación. Ante el silencio de la ley sobre el punto, lo usual es que rija
después de su promulgación...Las operaciones denominadas sanción y
promulgación, palabra ésta equivalente, en derecho colombiano, a publicación,
son distintas. Por la primera finaliza el período de expedición de la ley y se
da fe de su existencia, libre de la suspensión de resultados que causan las
objeciones presidenciales y trámites subsiguientes...La segunda es un hecho
independiente, posterior a la voluntad soberana del Congreso, que debe llevar a
cabo el gobierno a la mayor brevedad, con el objeto de hacerla conocer al
público..." (Corte Suprema de Justicia, Sentencia de 3 de junio de 1976,
Gaceta Judicial t. CLII y CLIII, pag. 409)
[3]   Artículo 54 , Ley 4 de 1913, sobre régimen político y
municipal.
[4]   Corte Constitucional, Sentencia C-423 de 1995, M.P. Dr. Fabio
Morón Díaz
[5] Corte Constitucional, Sentencia C-040 de 1993, M.P. Dr. Ciro
Angarita Borda.
[6]Waline Marcel, citado por Restrepo, Juan Camilo en "Hacienda
Pública", pag.203, Universidad Externado de Colombia, Santa Fe de
Bogotá,1994