C-712-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-712/02
AUXILIOS
O DONACIONES A FAVOR DE PERSONAS DE DERECHO PRIVADO-Alcance de la prohibición
ACCION
BENEFICA DEL ESTADO-Apoyo de organizaciones privadas sin ánimo de lucro
CONTRATO
DE GOBIERNO CON ENTIDAD PRIVADA SIN ANIMO DE LUCRO-Impulso de programas y actividades de
interés público acorde con el plan de desarrollo
TRANSFERENCIA
DE RECURSOS A INSTITUCIONES PRIVADAS-Cumplimiento de fines constitucionales en
sectores específicos
TRIBUTO-No fijación específica de
beneficiario
ESTAMPILLA
PROHOSPITALES DEL DEPARTAMENTO-Apoyo financiero a todos los hospitales
ESTAMPILLA
PROHOSPITALES EN MATERIA DE TRIBUTO TERRITORIAL-Disposición por Asamblea que producido se
destine a hospitales públicos
TRIBUTO
EN ASAMBLEA DEPARTAMENTAL-Determinación de beneficiarios
ESTAMPILLA
PROHOSPITALES DE ENTIDAD TERRITORIAL-Determinación como beneficiarios a
hospitales privados para cumplimiento de fines constitucionales
CONTRALORIA
DEPARTAMENTAL EN ESTAMPILLA PROHOSPITALES-Recaudo, traslado e inversión de recursos
CONTRALORIA
DEPARTAMENTAL EN ESTAMPILLA PROHOSPITALES-Objeto de control
GESTION
FISCAL Y CONTROL FISCAL-Distinción
Se confunde dos
conceptos específicos, pues una cosa es la gestión fiscal y otra distinta el
control fiscal. Respecto del primero, puede decirse que corresponde al manejo e
inversión de recursos públicos, lo cual involucra todas las operaciones que con
ellos puedan llevarse a cabo, en cuanto al segundo, es necesario advertir que
es la competencia genérica asignada por la Constitución Política a los
organismos de control.
Referencia: expediente D-3953
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
1°, 2° y 8° de la Ley 709 de 2001, “por medio de la cual se autoriza a la
asamblea departamental del Guaviare para emitir la estampilla Pro-Hospitales
del Departamento del Guaviare.”
Actor:
Gerardo José Sojo Jiménez
Magistrado
Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá
D.C., tres (3) de septiembre de dos mil dos (2002).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecido en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Gerardo José Sojo Jiménez
demandó los artículos 1°, 2° y 8° de la Ley 709 de 2001, “por medio de la
cual se autoriza a la asamblea departamental del Guaviare para emitir la
estampilla Pro-Hospitales del Departamento del Guaviare”.
Mediante auto del 14 de marzo del
presente año, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda, dispuso correr
traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de rigor, ordenó fijar en lista la norma acusada, así como comunicar
la iniciación del proceso al señor Presidente de la República, al Presidente
del Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, al Contralor General de la República, al Auditor
General de la República y a la Federación Nacional de Departamentos, a fin de
que conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de estimarlo
oportuno.
De esta
manera, cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de
procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la
Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación, se
transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el
Diario Oficial CXXXVII. No. 44.635 del 3 de diciembre del año 2001.
LEY 709 DE 2001
(noviembre 29)
por medio de la cual se autoriza a la
asamblea departamental del Guaviare para emitir la estampilla Pro-Hospitales
del departamento del Guaviare.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. Objeto y
valor de la emisión. Autorícese a la Asamblea Departamental del Guaviare para
que ordene la emisión de la Estampilla Pro-Hospitales del Departamento del
Guaviare hasta por la suma de 4.000 millones de pesos a precios del año 2000.
La Secretaría de
Hacienda del departamento del Guaviare y los municipios que conforman este
Departamento tomarán las medidas presupuestales pertinentes a fin de que el
recaudo y la asignación se logre de la siguiente manera.
Un 50% 2.000 millones
para el primer año y un 50%, 2.000 millones para el segundo año de la vigencia
de la presente ley.
Artículo 2°.
Destinación. El producido de la Estampilla a que se refiere el artículo
anterior se destinará de conformidad con el siguiente orden de prioridades.
a) Adquisición,
mantenimiento, y reparación de los equipos requeridos para los diversos
servicios que se prestan en las instituciones hospitalarias a la que se refiere
el artículo anterior para desarrollar y cumplir adecuadamente con las funciones
propias de cada uno;
b) Dotación de
instrumentos para los diferentes servicios;
c) Compra de drogas y
medicamentos necesarios para la ejecución de procedimientos médicos que sean de
ocurrencia frecuente en la región;
d) Mantenimiento,
ampliación, y remodelación de la planta física;
e) Acciones dirigidas a
crear una cultura de salud a través de la promoción de la salud y la prevención
de enfermedades;
f) Capacitación y
mejoramiento del personal médico, paramédico y administrativo.
Parágrafo. La Asamblea
Departamental del Guaviare determinará en los presupuestos anuales de los años
siguientes a la aprobación de esta ley los valores específicos que a cada rubro
corresponda, dentro de las partidas de gastos de cada uno de los hospitales
indicados en el artículo 1° de la presente ley.
(...)
Artículo 8°. Control.
El control del recaudo del traslado oportuno y de la inversión de los recursos
provenientes del cumplimiento de la presente ley estará a cargo de la Contraloría
Departamental del Guaviare.”
III.    LA DEMANDA
En primer término, el demandante argumenta
que los artículos 1° y 2° de la Ley 709 de 2001 vulneran el artículo 355 de la
Constitución Política, en la medida en que desconocen la prohibición de
decretar auxilios o donaciones en favor de particulares, como quiera que,
asegura, su redacción permite entender que del tributo creado pueden ser
beneficiarios no solo los hospitales públicos sino las instituciones
hospitalarias de naturaleza privada o con patrimonio mixto, ya que los
preceptos acusados no determinan que así no pueda ocurrir. Así las cosas, en
criterio del demandante, el artículo 1° acusado de la Ley 709 de 2001 ha debido
indicar con claridad “que los destinatarios debían ser hospitales cuyo
patrimonio esté compuesto por capital exclusivamente público.”
Para el actor, cuando el artículo 1°
acusado expresa “Pro-Hospitales del Departamento del Guaviare” permite
que se colija que quedan incluidas las instituciones hospitalarias de carácter
privado ya que al interprete no le es posible establecer excepciones donde la
norma no las señala, pues de hacerlo vulneraría, entonces, el derecho a la
igualdad de aquellas.
En cuanto al artículo 8° acusado, el
demandante argumenta que vulnera el artículo 272 de la Constitución Política.
Al respecto, explica que el precepto superior invocado señala las
características de la vigilancia de la gestión fiscal  en los entes
territoriales y dispone que ésta se llevará a cabo de forma posterior y selectiva,
al paso que el artículo enjuiciado dispone que el control sobre los recursos
provenientes de la estampilla se lleve a cabo de manera permanente, lo que
configura una coadministración de aquellos y resulta imponiendo a la
Contraloría Departamental unas funciones que, como las de velar por el recaudo,
traslado e inversión de los recursos, desnaturalizan su competencia.
IV.    INTERVENCIONES
1.      Contraloría General de la República
La entidad pública referida, mediante
apoderado judicial debidamente acreditado, interviene en el presente proceso
exponiendo las consideraciones que a continuación se resumen.
En cuanto a los artículos 1° y 2° acusados,
el interviniente advierte que del texto de los mismos no puede deducirse que
entre los beneficiarios con la emisión de la estampilla estén los hospitales de
carácter particular del Departamento del Guaviare. No obstante lo anterior,
argumenta que aún cuando así fuera, podría tratarse de una excepción a la
prohibición contenida en la norma superior, que se justificaría, si se
considera que la función social y pública que prestan los hospitales la llevan
a cabo sin importar la naturaleza jurídica que tengan y que la seguridad social
es un servicio público que debe prestarse bajo la dirección y control del
Estado.
Para sustentar la tesis planteada,
transcribe apartes de jurisprudencia constitucional que considera que avalan la
posibilidad de establecer excepciones a lo dispuesto por el artículo 355
superior.
Por otra parte, desde el punto de vista
presupuestal advierte, que los artículos 191 y 195 de la Ley 100 de 1993,
respaldan la recaudación de fondos para la salud mediante el método utilizado
por las normas acusadas.
En cuanto al artículo 8° acusado, luego de
hacer mención a las características del control fiscal según las normas
superiores (C.P. 267 y 272) y legales (Ley 42 de 1993 artículo 5°), así como a
la jurisprudencia de esta Corporación al respecto, concluye que la
responsabilidad prevista en la norma acusada es extraña a la competencia de las
Contralorías Departamentales.
En consecuencia, la Contraloría General de
la República, solicita a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad
de los artículos 1° y 2° y la inconstitucionalidad del artículo 8° de la Ley
709 de 2001.
2.      Auditoría General de la República.
Por medio de apoderada especial, la entidad
publica mencionada participa en el presente proceso y solicita de que se
declare la constitucionalidad de las normas acusadas, conforme a los argumentos
que se expresan a continuación:
La interviniente inicia su exposición con
algunas consideraciones relativas a la historia y la evolución de las
estampillas de correo en el mundo y, concretamente en Colombia, comenta sobre
el monopolio exclusivo del poder ejecutivo para la expedición de estampillas
que disponía la Ley 90 de 1880, como también sobre la organización de giros
postales (Ley 68 de 1916) y la sujeción a las reglamentaciones que a nivel
mundial prescribe la Unión Postal Universal -UPU-. En relación con las obligaciones
surgidas con la mencionada entidad internacional, las cuales permiten a
Colombia la utilización de los correos de otros países de forma expedita y
económica, señala que una ley no podía destinar los recursos de una estampilla
de correos a una finalidad distinta a la de sufragar el costo del servicio, ni
tampoco, autorizar a las entidades territoriales para la emisión de
estampillas. Agrega a lo anterior, que la estampilla de correo constituía el
soporte para verificar el recaudo de una tasa y explica las características de
esta modalidad tributaria con base en la cita de jurisprudencia constitucional.[1]
Al análisis explicado hasta este punto,
añade la mención de modalidades tributarias que considera similares a la de las
estampillas de correo tales como los sellos secos, el papel sellado y viñetas,
sin efectuar un estudio detallado  de las mismas, pues considera que ellas no
tienen una naturaleza idéntica al tributo que constituye el objeto del presente
proceso, cual es, en su criterio, el de las estampillas fiscales.
Sobre las que denomina estampillas
fiscales, la interviniente sugiere que se debe evitar que con ellas se graven
los mismos hechos de los que se ocupa el impuesto de registro del orden territorial
y el de timbre nacional, para que no se presenten casos de doble tributación.
Por otra parte, con el fin de identificar las características de la modalidad
tributaria mencionada, advierte, en primer termino, que la potestad para la
creación de tributos está en cabeza de los órganos de elección popular y que la
creación de estampillas fiscales no escapa a dicha regla, la cual, en el caso
de las entidades territoriales, se aplica teniendo en cuenta que estas no gozan
de una autonomía plena en materia tributaria, pues en el establecimiento de
disposiciones de esta naturaleza deben sujetarse a los previsto por la
Constitución y la ley que se ocupe de la materia.[2]  Así las cosas,
encuentra como absolutamente razonable que una ley cree un tributo de carácter
territorial, como en el caso particular, una estampilla fiscal.
Sobre este tema, también pone de presente
que de acuerdo con el grado de flexibilidad que se decida otorgar a la entidad
territorial, la definición de los elementos de la relación jurídica tributaria
en la ley puede llevarse a cabo de manera detallada o permitiendo a las
autoridades administrativas locales (concejos y asambleas) que fijen algunos de
esos elementos, como cuando se permite a ellas definir la tarifa del tributo.[3]
No obstante lo anterior, considera que el
hecho de que la ley fije al monto total del recaudo de la estampilla una destinación
especifica, puede contrariar la facultad discrecional de los órganos de
elección popular de disponer de los recursos y vulnerar, en consecuencia, el
principio constitucional de autonomía de las entidades territoriales.[4]  Anota sobre este punto
que “siempre y cuando la entidad a la cual vaya dirigida la estampilla,
trascienda más allá del ámbito simplemente local, el Congreso puede intervenir
directamente fijando su destinación” para no vaciar completamente el
principio de autonomía de las entidades territoriales.
Continúa exponiendo algunas críticas a la
proliferación de autorizaciones aisladas para la imposición de este tipo de
tributo, pues considera que puede ocasionar un desorden fiscal de las entidades
territoriales y un desequilibrio comparativo entre ellas, dada la gran
diferencia en las condiciones que se imponen en cada caso.  De esta manera
manifiesta que “si lo que se pretende es dar una alternativa de
financiamiento a las distintas funciones de las entidades territoriales, ésta
debería realizarse de forma general y flexible, asegurando que todas las
entidades puedan acudir a tal forma de financiamiento y que se realice dentro
del principio de descentralización, brindando la oportunidad a la entidad de
decidir, adicionalmente, el destino de los recursos que pueda recaudar”.
Con base en lo argumentado, solicita a la Corte que exhorte al Congreso de la
República para que promueva una regulación general de la que puedan
desprenderse las facultades de las asambleas en estas materias, en beneficio de
la unidad económica y el equilibrio regional.
En relación con el cargo por violación al
artículo 355 de la Constitución Política, la interviniente afirma que la norma
bajo estudio corresponde a una excepción a la restricción de decretar auxilios
o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, como
quiera que se encuentra dando cumplimiento a finalidades constitucionales. Así
lo concluye, apoyada en la transcripción de un extenso aparte de la sentencia
C-922 de 2000, la cual, asegura, analizó un contenido normativo idéntico, razón
por la cual podría considerarse que existe cosa juzgada constitucional de
carácter material.[5]
Sin embargo, se abstiene de hacer una solicitud en tal sentido, teniendo en
cuenta que la parte resolutiva de la providencia referida lo que hizo fue
declarar fundada una objeción presidencial de inconstitucionalidad.
Así las cosas, la representante de la
Auditoria General de la República, reconoce que el artículo 1° de la Ley 709 de
2001 no señala específicamente los beneficiarios del tributo, esto es, si son
instituciones públicas o privadas, por lo que puede estar destinado a unas y
otras.  De manera que, si bien admite que los hospitales privados son
instituciones de utilidad común que podrían ser considerados beneficiarios del
tributo analizado, sugiere que con el fin de preservar la plena vigencia de la
Constitución y evitar que los recursos públicos se desvíen hacia finalidades
diferentes a la atención de cometidos a cargo de las entidades publicas, lo más
adecuado es que cuando se busque financiar hospitales privados se de aplicación
al inciso final del artículo 355 de la Constitución. No obstante lo anterior,
advierte que la Asamblea Departamental del Guaviare  puede, en ejercicio de la
autonomía de que gozan las entidades territoriales y conforme al artículo 1° de
la Constitución, establecer que la estampilla tendrá únicamente como
beneficiarios a los hospitales públicos al momento de ordenar su emisión.
En consonancia con lo expuesto, la
interviniente solicita declarar la constitucionalidad de la norma acusada “en
el entendido de que al ordenar la emisión de la estampilla, la Asamblea
Departamental del Guaviare debe precisar que tal tributo esta destinado
únicamente a los hospitales públicos, o que en el evento de estar destinado
también a los hospitales privados se debe aplicar el inciso final del artículo
constitucional mencionado.”
Respecto del cargo contra el artículo 8° de
la Ley 709 de 2001, por la supuesta violación del artículo 272 de la
Constitución, asegura que del texto de la norma enjuiciada no puede deducirse,
como lo hace el demandante, que se asigna a la Contraloría Departamental del
Guaviare una función de control permanente y coetáneo. Al respecto, manifiesta
que el precepto enjuiciado tan solo precisa que el control fiscal se llevará a
cabo sobre determinadas actividades, como lo son el recaudo, el traslado
oportuno y la inversión de los recursos[6],
pero, en su criterio, es evidente que dicho control se ejerce una vez
culminadas las mismas pues ninguna expresión implica simultaneidad o
permanencia, como tampoco la desnaturalización del control, según las
características que de éste expresan los artículos 267 y 272 de la Constitución
Política y el artículo 5° de la Ley 42 de 1993.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El Señor
Procurador General de la Nación allegó el concepto número 2871, recibido el 7
de mayo del presente año en la Secretaría de la Corporación, en el cual
presenta los argumentos que a continuación se sintetizan.
Antes de
efectuar el análisis pertinente, la Vista Fiscal advierte que los argumentos
expresados por el demandante respecto de los artículos 1° y 2° de la Ley 709 de
2001, coinciden parcialmente con los presentados por el Presidente de la
República para objetar el proyecto de Ley 09 de 1999 Senado, 120 de 1998
Cámara, mediante el cual se autorizaba la emisión de una estampilla como
mecanismo para generar recursos a favor de los hospitales universitarios del
país. Informa que dicha controversia fue resuelta por la Corte Constitucional
en la sentencia C-922 de 2000 y, al respecto, luego de hacer una breve síntesis
de su parte motiva, estaca que la decisión consistió en ordenar al Congreso de
la Republica, que limitara en forma explícita la destinación de los recursos
obtenidos mediante la estampilla pro-hospitales, a los de naturaleza pública.
Relata que en
cumplimiento de lo ordenado en la providencia referida, el órgano legislativo
corrigió el proyecto y en la sentencia C-1706 de 2000, la Corte Constitucional
declaró la constitucionalidad de la autorización a las asambleas, para expedir
estampillas destinadas a financiar hospitales universitarios “públicos”.
Tomando en
cuenta los argumentos presentados en las sentencias atrás mencionadas, concluye
que la expresión “Pro-Hospitales del Departamento del Guaviare”
contenida en los artículos 1° y 2° acusados, se refiere a los hospitales que
como personas de derecho público pertenecen al nivel departamental, y así
interpretados, no contrarían la Constitución Política. No obstante lo anterior,
admite que en la medida en que la norma acusada no hace una determinación
expresa sobre el particular, la interpretación del demandante bien puede
hacerse y por esa razón el Ministerio Público considera necesario que se
condicione la decisión sobre la constitucionalidad de los preceptos “en el
sentido de que únicamente podrán ser beneficiarios de los recursos provenientes
de la estampilla autorizada los hospitales públicos del departamento.”
En cuanto al
articulo 8° de la Ley 709 de 2001, la Vista Fiscal recuerda el contexto
normativo constitucional de la función de las Contralorías Departamentales
(C.P., arts. 267, 268 y 272) para afirmar, que ninguna de las características
del ejercicio de su competencia definidas en la norma superior, son
contrariadas por el precepto acusado. Lo anterior, por cuanto advierte que si
bien la norma enjuiciada no expresa que el control se llevará a cabo de manera
posterior y selectiva, de su texto no se colige que aquel se ejercerá de manera
concomitante, al punto de interferir en la órbita de competencia de la
administración, o para que se coadministren tales recursos, como sostiene el
ciudadano demandante.
Así las
cosas, el señor Procurador manifiesta que la interpretación de la norma en
comento debe hacerse de tal manera que armonice con el ordenamiento jurídico en
general y, en especial, con los preceptos superiores. En ese orden de ideas,
considera que ella no contiene disposición alguna que resulte inconstitucional;
la inconstitucionalidad surge de la interpretación que pretende el demandante,
la cual califica de posible pero apartada de “los cánones que aconsejan dar
a las normas la interpretación que las haga efectivas y acordes con el sistema
normativo.”
Con base en
lo anterior, solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad
del artículo 8° bajo estudio o en su defecto, y de considerarlo pertinente,
para asegurar una interpretación ajustada a la Constitución, que declare la
exequibilidad del mismo, pero condicionada a que se entienda que el control
allí previsto debe ser posterior y selectivo, de conformidad con los artículos
267 y 272 superiores.
Finalmente,
el Ministerio Público reitera los argumentos presentados dentro del proceso
radicado bajo el número D-3872, con el fin de que se considere la posibilidad
de exhortar al Congreso de la República para la expedición de una ley que
unifique los criterios y condiciones para la emisión de estampillas por parte
de las entidades territoriales.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional
es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia.
2.      La materia sujeta a examen
2.1. Los artículos 1° y 2° de la Ley 709 de
2001, contienen, en su orden, una autorización a la Asamblea Departamental del
Guaviare para que “ordene la emisión de la Estampilla Pro-Hospitales del
Departamento del Guaviare” y la destinación o los rubros que habrán de ser
cubiertos con los recursos recaudados por ese concepto.
En relación con los mencionados preceptos
acusados, el demandante manifiesta que dan lugar a la vulneración del artículo
355 de la Constitución Política que prohíbe decretar donaciones o auxilios en
favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. Lo anterior, por
cuanto considera que dichas normas, al no señalar con claridad, que los
beneficiarios de los recursos que se logren recaudar por concepto de la
estampilla, serán de manera exclusiva las instituciones hospitalarias de
carácter público, permite que se incluyan como destinatarios de esos fondos a
los hospitales privados, en tanto al interprete no le es posible hacer
excepciones en donde la propia ley no las hace.
Al respecto, las entidades oficiales
intervinientes y el concepto del Procurador General de la Nación, coinciden en
solicitar que se declare la constitucionalidad de las normas, aunque con
algunas variantes en sus motivaciones en cada caso.
La Contraloría General de la República
manifiesta que del texto de los artículos en mención, no es posible deducir que
de los recursos de la estampilla puedan ser beneficiarios los hospitales
privados pero que, de entenderse así, bien podría tratarse de una excepción a
la prohibición del artículo 355 superior. Por su parte, la Auditoria General de
la República admite que al estudiar las normas acusadas, es posible
interpretarlas de diferentes maneras, una de ellas, que es la que suscita el
reparo del actor, según la cual los hospitales privados podrían ser
destinatarios de los recursos provenientes de la estampilla, razón por la cual
solicita a la Corte que si llega a esa conclusión, declare su
constitucionalidad bajo el entendido de que en ese caso, se deberá aplicar el
inciso final del artículo constitucional invocado.
El Procurador
General de la Nación manifiesta que de conformidad con la jurisprudencia
constitucional, la autorización a las asambleas departamentales para ordenar la
emisión de estampillas solo puede hacerse en beneficio de hospitales públicos.
Así las cosas, considera necesario que se condicione la decisión sobre la
constitucionalidad de los preceptos “en el sentido de que únicamente podrán
ser beneficiarios de los recursos provenientes de la estampilla autorizada los
hospitales públicos del departamento.”
En torno de este tema, la Corte resolverá
también sobre la petición que la Auditoría General de la República y la
Procuraduría General de la Nación hacen a la Corte Constitucional, para que
exhorte al Congreso de la República a unificar una regulación general, de la
que puedan desprenderse las facultades de las asambleas en estas materias, en
beneficio de la unidad económica y el equilibrio regional.
2.2. En cuanto al artículo 8° de la Ley 709
de 2001, el demandante manifiesta que da lugar a la desnaturalización de las
características de la vigilancia de la gestión fiscal que llevan a cabo la
Contralorías Departamentales, conforme al artículo 272 de la Constitución
Política, norma superior según la cual, el ejercicio de esa competencia “se
ejercerá en forma posterior y selectiva.” A este respecto, la Contraloría
General de la República coincide con el demandante en el cargo señalado y
manifiesta, que la competencia referida resulta extraña a la que
constitucionalmente corresponde a las Contralorías Departamentales.
Por su parte, el Procurador General de la
Nación y la representante de la Auditoría General de la República, consideran
que el artículo referido es constitucional por cuanto de su texto no puede
derivarse que el ejercicio de la competencia a cargo de la Contraloría
Departamental, se realice de manera concomitante o que, con base en él, la
gestión pueda degenerar en la coadministración de los recursos provenientes de
la emisión de la estampilla.
2.3. En armonía con las formulaciones y
argumentos  del demandante, de los intervinientes y del Señor Procurador
General de la Nación, la Corte debe determinar en el presente caso i) si los
artículos 1º y 2º de la ley acusada  vulneran la prohibición de decretar
auxilios o donaciones a entidades de derecho privado contenida en el artículo
355 de la Constitución, cuando señala como beneficiarios del recaudo del
impuesto en ella creado, a los hospitales del Departamento del Guaviare, sin
especificar que solo lo pueden ser los hospitales de naturaleza pública y ii)
si el artículo 8° de la ley acusada desconoce el artículo 272 de la
Constitución, cuando asigna como función de la Contraloría Departamental del
Guaviare, la de ejercer el control del recaudo del traslado oportuno y de la
inversión de los recursos que se perciban con la estampilla Pro-Hospitales en
el Departamento.
3.      El cargo por supuesta vulneración del artículo 355 de la
Constitución Política.
Como se ha expresado, el artículo 1° de
la ley acusada, autoriza a la Asamblea Departamental del Guaviare para que
ordene la emisión de la estampilla Pro-Hospitales del Departamento del
Guaviare, hasta por la suma de $4.000.000.000 a precios del año 2000, y el
artículo 2° dispone, que la destinación del producido de la estampilla a que se
refiere el articulo 1° se aplicará a la adquisición, mantenimiento y reparación
de los equipos requeridos para los diversos servicios que se prestan en las
instituciones hospitalarias para desarrollar y cumplir adecuadamente con las
funciones propias de cada uno; la dotación de instrumentos para los diferentes
servicios; compra de drogas y medicamentos necesarios para la ejecución de
procedimientos médicos que sean de ocurrencia frecuente en la región; mantenimiento,
ampliación y remodelación de la planta física; acciones dirigidas a crear una
cultura de salud a través de la promoción de la salud y la prevención de
enfermedades; y la capacitación y mejoramiento del personal médico, paramédico
y administrativo.
Para el demandante la circunstancia de que
la norma no haya precisado que el producido del impuesto que en ella se crea,
se destine con exclusividad a los hospitales públicos del Departamento del
Guaviare, puede llevar a que se destinen también a los hospitales de origen
particular que funcionen en el Departamento del Guaviare, incurriendo en
infracción a la norma del artículo 355 de la Constitución, en cuanto dispone  “que
ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios  o
donaciones a favor de  personas naturales o jurídicas de derecho privado”.
En jurisprudencia suficientemente decantada
y reiterada, la Corte ha precisado los alcances del artículo 355 de la
Constitución cuyo contenido es el siguiente:
“Ninguna de las ramas u órganos del
Poder Público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas
naturales o jurídicas de derecho privado”.
“El Gobierno en los niveles nacional
departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos
presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de
reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés
público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo.
El Gobierno reglamentará
la materia”.
Así, en la sentencia C-254 de
1996 la Corte. luego de hacer un recuento de sus anteriores pronunciamientos
sobre la materia[7],
puntualiza sus orientaciones acerca de los alcances y entendimiento que ha de
darse a la regla superior transcrita. Para los efectos del presente estudio es
pertinente transcribir los siguientes apartes:
“6. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
delimitado el alcance de la prohibición de conceder auxilios o donaciones a
particulares.
En primer término, el estudio de los
antecedentes de la prohibición en la Asamblea Nacional Constituyente, asunto
que se analizó en la sentencia C-372 de 1994 (M.P.  Vladimiro Naranjo Mesa),
permite concluir que se quiso ante todo erradicar la práctica de los
denominados "auxilios parlamentarios", la que se consideró viciosa
tanto por pervertir las instituciones democráticas como por alimentar
ilegítimas destinaciones de los fondos del erario. En la sentencia citada,
sobre este particular, se expresa:
En cuanto a los motivos - conviene
reiterarlo -, se encuentran, en primer lugar, los evidentes efectos nocivos que
suscitó una mala interpretación de la filosofía inspiradora de la reforma de
1968 que, en lugar de fortalecer la justicia social como norma directriz del
gasto público, hizo que éste careciera de un control de ejecución. En segundo
lugar, los recursos públicos asignados a la entidad privada se estaban
manejando con un criterio que no siempre coincidía con los planes y programas
de desarrollo, desconociendo así la obligación de procurar el bienestar común,
la consolidación de un orden justo y la prevalencia del interés general.
Finalmente, la línea determinante en la distribución de recursos no era,
propiamente, la justicia, sino la liberalidad; es decir, no había un criterio
de dar a cada cual según sus necesidades y de acuerdo con un plan basado en el
interés general, sino que se destinaban los bienes del Estado de conformidad
con la voluntad subjetiva y algunas veces arbitraria del individuo facultado
para ello. En cuanto al fin que busca la norma superior que erradica los
denominados "auxilios parlamentarios" (Art. 355 C.P.), es claro que
se procura que exista un control previo y posterior al destino y ejecución de
los dineros públicos destinados a la realización de actividades conjuntas de
interés público o social, siendo esa es (sic) la razón de ser del Contrato que
se estipula en el inciso segundo del artículo superior en comento”.
La proscripción de los "auxilios
parlamentarios", explica la prohibición de decretarlos - la cual sólo está
sujeta a las excepciones derivadas de la Constitución Política y que la Corte
ha tenido la oportunidad de establecer, como se expondrá más adelante -, lo
mismo que la disposición del segundo inciso del artículo 355 de la C.P., en el
que se plasma la figura de los contratos con entidades privadas sin ánimo de
lucro, a fin de impulsar programas acordes con el plan nacional de desarrollo.
Este esquema de apoyo a actividades benéficas, rodeado de controles subjetivos
- solamente puede realizarse con entidades privadas sin ánimo de lucro y de
reconocida idoneidad - y objetivos - la materia del contrato se limita a
actividades o programas concretos de interés público y acordes con el plan de
desarrollo a nivel nacional o seccional -, a partir de la Constitución de 1991,
es el único canal para la función benéfica que el Estado puede llevar a cabo
con el concurso de los particulares. Los elementos descritos que entrañan un
control previo y posterior a la entrega de los recursos públicos, suponen una
transformación profunda de esta técnica de actuación estatal, radicalmente
distinta de la que ha sido objeto de censura.
(…)
El alcance de la prohibición, puede
inferirse de los distintos pronunciamientos de la Corte que, a continuación, se
sintetizan:
De lo expuesto puede concluirse: (1) La
prohibición de los auxilios y donaciones, es la respuesta al abuso derivado de
la antigua práctica de los "auxilios parlamentarios", y en buena
medida explica su alcance. (2) La prohibición de los auxilios y donaciones, no
significa la extinción de la función benéfica del Estado, la cual puede
cumplirse a través de la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro
y reconocida idoneidad. (3) El auxilio o donación, materia de la
prohibición, se caracterizan por la existencia de una erogación fiscal en favor
de un particular sin que ella tenga sustento en ninguna contraprestación a su
cargo. Igualmente, corresponden a estas categorías, las transferencias a
particulares, que no estén precedidas de un control sobre los recursos o que
éste no pueda realizarse con posterioridad a la asignación. Finalmente, se
califican de esta manera, las prácticas que por los elementos que incorporen,
puedan tener la virtualidad de revivir la proscrita figura de los auxilios.
(4) Por vía negativa, no se consideran auxilios o donaciones, las
transferencias presupuestales que se hacen a entidades descentralizadas. (5)
No se estima que se viole el artículo 355 de la C.P., cuando el Estado otorga
subsidios, estímulos económicos, ayudas o incentivos, en razón del cumplimiento
de deberes o principios de origen constitucional que describen actividades
públicas irrenunciables.
7. Las exclusiones que la Corte ha
encontrado en relación con la prohibición, si bien se han presentado como
excepciones a la misma, en realidad descubren la faz más característica del
Estado social de derecho que asume, como función propia y en la que se
actualiza el interés general, la puesta en marcha de un sistema prestacional
enderezado a asegurar el mínimo vital y al cual resulta connatural la
intervención en la vida económica y social (C.P. art. 334). Se torna necesario,
pues, distinguir el campo de la prohibición de otorgar auxilios y donaciones,
propia de la esfera presupuestal, del concierto de acciones propias del Estado
social de derecho imputables al cumplimiento de deberes y principios
constitucionales y que, no por representar gasto público, o articularse en
bienes o servicios, a veces entregados gratuitamente, ingresan en el campo de
la anotada prohibición. El Estado social de derecho, precisamente, reacciona
contra la mera proclamación de la libertad y los derechos y, en su lugar,
promueve activamente las condiciones reales indispensables para su realización
y en ello no solamente está en juego su razón de ser sino su responsabilidad.
(...)”.- Subrayas fuera de
texto-.
En armonía
con la trascripción anterior, el ámbito propio del artículo 355, en sus dos
incisos, el primero en cuanto prohíbe explícitamente las donaciones y auxilios,
y el segundo, que permite la celebración de contratos para el cumplimiento de
actividades de interés publico, acordes con los planes de desarrollo, con
personas jurídicas privadas, sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, es
el de la acción benéfica del Estado, de las actividades de fomento que dentro
de un Estado Social de Derecho corresponden como función propia, insoslayable,
a la organización estatal. Se trata de apoyar la acción de organizaciones de
origen privado, que en ejercicio de la autonomía de iniciativa para el
desarrollo de las más variadas actividades que las personas realizan en
sociedad (Constitución Política, art. 38), buscan la satisfacción de
finalidades no simplemente lucrativas.
Como se
puntualiza en la sentencia C-
543 /2001, el artículo 355 constitucional, cuando en
el segundo inciso alude a la celebración de contratos, hace énfasis en que el
objeto de los mismos es el desarrollo de actividades de interés público,
acordes con los planes de desarrollo, y para asegurar que la acción de fomento
(benéfica como la ha denominado la jurisprudencia de la Corporación) se cumpla
adecuadamente, exige que las instituciones privadas con las cuales se hayan de
celebrar sean precisamente de aquellas que conforme a la ley tengan el carácter
de instituciones sin ánimo o fin lucrativo (las personas jurídicas, fundaciones
y asociaciones, reguladas por el Código Civil - Título XXXVI- y disposiciones
complementarias) que además, ostenten reconocida idoneidad en el ámbito donde
conforme a sus respectivas reglas estatutarias, desarrollan las actividades de
beneficio común.
Ahora bien, para el
caso en estudio, como bien lo advierte el señor Procurador General de la
Nación, el cargo expuesto por el demandante en relación con los artículos 1° y
2° acusados, guarda identidad sustancial con una de las objeciones presentadas
por el Presidente de la República al proyecto de Ley No. 09 de 1999-Senado de
la República- 120 de 1998 -Cámara de Representantes "por medio de la
cual se autoriza la emisión de la estampilla Pro-Hospitales
Universitarios".  En aquella ocasión la sentencia mediante la cual se
analizaron las objeciones (C-922 de 2000) resumió en sus antecedentes los
argumentos expuestos por el órgano ejecutivo sobre el tema pertinente así:
“- Violación del artículo 355 de la
Constitución.
Subyace en el poder tributario la necesidad del Estado
de financiarse para poder lograr el cumplimiento de sus objetivos y funciones
públicas. No es admisible la creación de tributos a favor de particulares, pues
en tal caso, "el Estado ejercería su poder de imperio para contribuir a la
riqueza de unos pocos en detrimento del peculio económico de todos los
asociados".
Justamente eso ocurre en el presente caso,
"al tener como beneficiarios de las posibles estampillas cualquier
hospital universitario; cuando éstos en su mayoría son organizaciones de
carácter privado, muestra de ellos son: Hospital Universitario de Barranquilla,
los Hospitales Universitarios de San Ignacio, San José y San Juan de Dios, en
Santafé de Bogotá, el Hospital infantil Universitario de la Cruz Roja y el
Hospital Universitario Pediátrico de la Misericordia, entre otros”.
Así las cosas, es claro que el
planteamiento descrito, resulta sustancialmente idéntico al que corresponde
analizar a la Corte en la presente sentencia, como quiera que respecto del proyecto
objetado en esa oportunidad y de las normas demandadas en el presente proceso,
se argumenta la vulneración del artículo 355 de la Constitución Política con
base en la consideración de que, conforme a la redacción de las mismas, cabe
interpretar que entre los beneficiarios del tributo que se crea, se encuentran
incluidas instituciones hospitalarias de naturaleza privada, las cuales se
verían favorecidas por los recursos públicos provenientes de la estampilla,
contrariando así la proscripción contenida en la norma superior.
En cuanto al alcance de la prohibición
expresada por el artículo 355 superior, como ya se puntualizó, la
jurisprudencia ha definido de tiempo atrás que es posible identificar
excepciones[8]
que se justifican en la necesidad de que el Estado proyecte su gestión, al
apoyo de instituciones privadas que sirvan al  cumplimiento de fines
constitucionales en sectores específicos. De manera que la simple transferencia
de recursos a instituciones privadas sin ninguna valoración, en cuanto al
objeto que se pretende cubrir o atender con los mismos, no es susceptible de
reproche con base en la norma superior referida.
En ese orden de ideas, con apoyo en la
citada sentencia C- 922 de 2000,  cabe reiterar que si bien, para resolver la
impugnación sobre normas como las que ahora se estudian por la Corte,
contenidas en la ley no se requeriría justificar que el tributo en cuestión
tiene como fundamento un precepto constitucional específico o contribuye a alcanzar
finalidades constitucionales valiosas, por cuanto en el artículo 1° de la ley
se autoriza “a la Asamblea Departamental del Guaviare para que ordene la
emisión de la Estampilla Pro-Hospitales del Departamento del  Guaviare   hasta
por la suma de 4.000 millones de pesos a precios del año 2000” y en el 2°
se dispone sobre la destinación del producido de la estampilla, conforme a un
orden de prioridades a los diversos servicios que se prestan en las
instituciones hospitalarias a la que se refiere el artículo anterior, para
desarrollar y cumplir adecuadamente con las funciones propias de cada uno; y se
prevé que  “La Asamblea Departamental del Guaviare determinará en los
presupuestos anuales de los años siguientes a la aprobación de esta ley los
valores específicos que a cada rubro corresponda, dentro de las partidas de
gastos de cada uno de los hospitales indicados en el artículo 1° de la presente
ley”, sin fijar específicamente los beneficiarios del tributo, esto
es, si son instituciones públicas o privadas, de tal suerte que corresponde a
aquella corporación departamental definir en la respectiva reglamentación,
quiénes en definitiva, resultan favorecidos con dicho tributo.  Así las cosas,
la asamblea dentro del ámbito de su autonomía, podría señalar que aquél
únicamente puede tener como beneficiarios a los hospitales universitarios
públicos y no a los privados.
Ahora bien, la Corte ha de reiterar que a su juicio, la estampilla mencionada bien podría estar dirigida a
dar apoyo financiero a todos los hospitales, porque las actividades que
desarrollan éstos, buscan hacer realidad el desarrollo de finalidades sociales
del Estado asociadas a la prestación de los servicios públicos y a la
efectividad de derechos fundamentales y prestacionales, como son los de salud y
la educación.
Como se señaló en la sentencia C-922 de
2000 :
“ Es evidente, que
la actividad que desarrollan dichos hospitales responde a cometidos públicos
que constituyen finalidades sociales del Estado, concretamente previstos en los
arts. 67, 69 inciso 3, 70 y 71 de  la Constitución.
En cuanto a los
hospitales universitarios privados considera la Corte que  son instituciones
de utilidad común  que  persiguen  finalidades de interés público y social en
lo relativo a la formación universitaria y a la prestación de servicios de
salud que benefician a sectores importantes de la comunidad; por lo tanto, el
tributo sería de beneficio colectivo y no particular. En tal virtud, podría
pensarse que, en principio, el beneficio del tributo podía extenderse a los
mencionados hospitales” (subrayas
fuera del texto).
No obstante, en la sentencia en cita la
Corte también expresó que:
“No obstante lo anterior, considera la
Corte que con el fin de preservar la plena vigencia de la Constitución y
asegurar que los recursos públicos no se desvíen hacia finalidades diferentes a
la atención de los cometidos a cargo de las entidades públicas (arts. 136
numeral 4 y 355), la solución que se juzga mas adecuada en este caso es la de
dar aplicación al inciso final del art. 355, cuando con el tributo se busque la
financiación de los hospitales universitarios privados.
Por lo anterior, se declarará fundada la
objeción e inexequible el proyecto en relación con el aspecto analizado y
corresponderá al Congreso, mediante la aplicación del art. 167 de la
Constitución, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos
concordantes con el dictamen de la Corte.”
Entonces, en armonía con lo antes expuesto
resulta claro que la Asamblea Departamental del Guaviare, para el caso concreto
y en desarrollo del principio de autonomía de las entidades territoriales en
estas materias, bien podría disponer que el producido por concepto de la
estampilla se destine de manera exclusiva a las instituciones hospitalarias de
naturaleza pública, y así las cosas, no cabría el reparo expresado por el
demandante.
Ahora bien, dado que las normas demandadas
no hacen precisión al respecto, a juicio de la Corte no habría ninguna objeción
a que los destinatarios de los recursos producto del gravamen fueran los
hospitales privados, habida cuenta de sus especiales características y
finalidades. Empero en este caso, para la Corte resulta claro, que salvo que se
tratare  de atribuirles específicas funciones administrativas (artículo 210 de
la Constitución) es pertinente la aplicación del inciso final del artículo 355
superior, y por ello, las autoridades departamentales siempre y cuando se
cumplan los requisitos allí establecidos, deberán celebrar los pertinentes
contratos.
Si bien el Señor Procurador General de la
Nación, siguiendo la decisión adoptada por esta Corte en la Sentencia  C-229 de
2000, plantea la declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma, en el
entendido de que  cuando se trate de la destinación del producto de la
estampilla Pro-Hospitales del Guaviare a hospitales privados del departamento,
deben celebrarse los mencionados contratos como requisito previo para que
dichas entidades reciban los correspondientes recursos, es lo cierto que está
exigencia constitucional, más que al legislador, va dirigida al Gobierno (en
este caso al Departamental del Guaviare) , hace referencia entonces, no a la
formulación de la norma, sino a su aplicación por las autoridades
administrativas que naturalmente habrán de observar el mandato del mencionado
inciso final  del artículo  355, y por ello, la Corte declarará la
exequibilidad de los artículos 1° y 2° de la Ley 709 de 2000 respecto del cargo
estudiado.
En efecto, como desarrollo del principio de
autonomía reconocido a las entidades territoriales, la Constitución Política
las faculta para que en concurso con la ley y conforme a ella, determinen los
elementos del tributo del orden departamental, distrital y municipal (C.P.,
arts. 1, 287 num. 3, 300 num 4, 313 num. 4). En el caso concreto, la Asamblea
Departamental del Guaviare, en una clara expresión de autonomía reconocida por
las normas superiores, está en la facultad determinar, de conformidad a la Ley
709 de 2001, quiénes son los destinatarios o beneficiarios del tributo, tal
como precisó en la sentencia transcrita y se ratifica más recientemente en la
Sentencia C-538 de 2002[9]
y, en caso de querer apoyarse en las instituciones hospitalarias de naturaleza
privada, para satisfacer  a través de ellas el interés público y prestar
servicios de salud en favor de la comunidad, deberá dar cumplimiento al inciso
final del artículo 355 de la Constitución. Lo anterior, con el fin de
garantizar que con los recursos públicos recaudados por concepto de la estampilla,
se de cumplimiento a verdaderos fines constitucionales que se traduzcan en el
beneficio colectivo y no en el particular de las instituciones.
En cuanto a la solicitud de que se exhorte
al Congreso de la República, para que expida una regulación unificada sobre
estas materias, la Corte considera que si bien este ha sido un mecanismo
utilizado por la Corporación en otras ocasiones, en el presente caso no se hace
necesario por cuanto no se advierte que la falta de una regulación unificada
ponga en riesgo la vigencia de algún precepto fundamental. En efecto, como lo
señaló la Corte recientemente, ante  petición similar, en el proceso donde se
discutía la constitucionalidad de varias leyes, entre ellas, las relativas a la
creación de estampillas Pro-Hospitales universitarios, “hace parte de la
autonomía y de la libertad de configuración del órgano legislativo, la
fijación, dentro de cada una de las emisiones de estampillas y que en
consecuencia no es necesario exhortar al Congreso; mucho más  cuando que el
Congreso puede por leyes posteriores, modificar o inclusive derogar las ya
existentes sobre estampillas”.[10]
4.      Análisis del cargo por la supuesta
vulneración del artículo 272 de la Constitución Política por el artículo 8° de
la Ley 709 de 2001. Las características definidas por la Constitución respecto
del control fiscal que ejercen las Contralorías Departamentales no se
contrarían con la competencia asignada por el artículo acusado a dichos entes
de control.
El artículo 8° acusado de la Ley 709 de
2001, asigna a la Contraloría Departamental del Guaviare la función de
controlar el recaudo, el traslado y la inversión de los recursos que se
recauden por concepto de la estampilla. Debe la Corte, en relación con esta
norma, establecer si la competencia referida desnaturaliza o se opone a las
características del control fiscal que ejercen las contralorías
departamentales, conforme lo dispone el artículo 272 de la Constitución
Política, según el cual la vigilancia de la gestión fiscal se ejercerá en forma
posterior y selectiva.
Para la Corte, el señalamiento por la norma
acusada de las operaciones sobre las cuales se ejercerá por parte de la
Contraloría Departamental del Guaviare el control respectivo, no se contrapone
a que éste se lleve a cabo de manera posterior y selectiva, tal como lo
disponen las normas superiores. A juicio de esta Corporación no se trata de
conceptos excluyentes, como quiera que la norma acusada, contrario a lo que el
demandante sugiere, no asigna al ente de control la responsabilidad directa
sobre el recaudo, el traslado y la inversión de esos recursos, como tampoco
impone que sobre todas y cada una de estas actividades deba llevarse a cabo la
fiscalización de manera permanente, sino que simplemente realiza una mención de
las operaciones que sobre los recursos se ejecutan y las señala como
susceptibles de ser vigiladas; dicho de otra manera, la norma indica cuál es el
objeto de control, lo cual no contradice ningún precepto superior.
Al parecer la interpretación errada de la
norma surge al confundir dos conceptos específicos, pues una cosa es la gestión
fiscal y otra distinta el control fiscal. Respecto del primero,
puede decirse que corresponde al manejo e inversión de recursos públicos, lo
cual involucra todas las operaciones que con ellos puedan llevarse a cabo, en
cuanto al segundo, es necesario advertir que es la competencia genérica
asignada por la Constitución Política a los organismos de control.[11] (C.P. art. 267) En el
caso subexamine, la norma no está asignando a la Contraloría Departamental la
gestión fiscal de los recursos, sino el control sobre los mismos y por lo tanto,
no se afectan la características de cómo se realiza su misión constitucional.
En efecto, la vigilancia sobre la gestión
fiscal es una actividad compleja que involucra las diferentes instancias en las
que se manejan recursos públicos, de manera que el legislador al enunciar las
operaciones sobre las cuales debe llevarse a cabo el control, no implica que
responsabilice sobre la gestión de los mismos al ente de control.
Así las cosas, el problema planteado en
esta ocasión difiere en buena medida del estudiado en la sentencia C-922 de
2000.  El artículo 7° del proyecto de Ley -No. 09 de 1999 Senado, 120 de 1998
Cámara- analizado en esa oportunidad, disponía que las Contralorías
Departamentales eran responsables del traslado de los recursos por concepto de
la estampilla “Pro-Hospitales Universitarios”, es decir, de la gestión
de los recursos y no del control sobre los mismos, razón por la cual la Corte
declaró fundada la objeción presidencial planteada en ese momento.  Así no
sucede con el artículo acusado en la presente oportunidad, pues en el se
expresa de manera clara que “[E]l control del recaudo del
traslado oportuno y de la inversión de los recursos provenientes del
cumplimiento de la presente ley estará a cargo de la Contraloría Departamental
del Guaviare.” (Destaca y subraya la Corte).
De manera que, la norma acusada no da lugar
a que la Contraloría Departamental del Guaviare interfiera de forma alguna en
la administración y gestión de los recursos tributarios como lo sostiene el
demandante, pues señala de manera clara que la facultad es la de controlar
las operaciones que sobre los mismos se realicen, con lo cual no se contraría
el precepto superior invocado.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar EXEQUIBLES los artículos
1°, 2°  y 8° de la Ley 709 de 2001 respecto de los cargos estudiados.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-712/02
TRIBUTO
TERRITORIAL-Inconstitucionalidad
de creación con ausencia de ley orgánica y elementos mínimos que garanticen
legalidad e identidad del tributo (Salvamento de voto)
Magistrado Ponente:
Dr. Alvaro Tafur Galvis
Expediente: D-3953
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
1°, 2° y 8° de la Ley 709 de 2001, “por medio de la cual se autoriza a la
asamblea departamental del Guaviare para emitir la estampilla Pro-Hospitales
del Departamento del Guaviare.”
Con el acostumbrado respeto, manifestamos
nuestro disentimiento con la posición mayoritaria adoptada por la Corte en la
sentencia de la referencia, quien mediante el presente fallo resolvió declarar
exequibles los artículos 1º, 2º y 8º de la Ley 709 de 2001, “por medio de la
cual se autoriza a la asamblea departamental del Guaviare para emitir la
estampilla Pro-Hospitales del Departamento del Guaviare”.
Fundamentamos nuestra posición con base en
los argumentos que exponemos a continuación:
-
A través de la norma
demandada, el legislador autorizó a la Asamblea Departamental del Guaviare para
la emisión de estampillas con el objeto de captar recursos propios,
determinando la destinación del recaudo.
-
La Corte reiteró su
posición conforme a la cual, es constitucional que las asambleas y concejos
fijen dentro del marco de la ley los elementos constitutivos del respectivo
tributo, pues a su juicio cuando se trata de recursos propios de las entidades
territoriales, no es necesario que el legislador delimite cada uno de los
elementos del tributo, pues tal acción vulnera la autonomía fiscal concedida
por la Carta a las entidades territoriales.
-
Así mismo, para la
mayoría de esta Corporación, la Constitución no concede a las respectivas
asambleas o concejos de manera exclusiva, la facultad de determinar la
destinación del recaudo pudiendo el Congreso hacerlo en la ley habilitante,
siempre que no implique una intervención injustificada que afecte la autonomía
de los entes territoriales.
-
Frente a las anteriores
consideraciones, reiteramos nuestra posición conforme a la tesis planteada en
salvamentos de voto hechos a otras decisiones proferidas por esta Corporación[12], según la cual son
inconstitucionales, como en el caso en cuestión, las normas que establezcan la
creación de tributos del orden territorial con ausencia tanto de una ley
orgánica que fije las condiciones generales de su desarrollo, como de los elementos
mínimos que permitan garantizar el principio de legalidad y el principio de
identidad del tributo.
-
Lo anterior como
consecuencia de la interpretación sistemática que se debe realizar a partir de
lo consagrado por los artículos 150-12, 151 y 287-3, frente a los artículos 317
y 338 de la C.P. a través de los cuales se reconoce a las entidades
territoriales competencia para crear tributos y fijar sus elementos, y de los
artículos 287, 300-4 y 314-4 del mismo ordenamiento que habilitan al Congreso
para regular la normatividad de los entes territoriales en materia fiscal. En
virtud de esta interpretación, para que un ente territorial pueda establecer un
tributo tiene que existir una ley orgánica que regule la materia y fije los
derroteros esenciales del tributo.
-
En consecuencia, nos
apartamos de la decisión mayoritaria adoptada por esta Corporación dentro del
presente fallo, y nos remitimos íntegramente a lo expuesto en los salvamentos
de voto a las sentencias C-1097 de 2001 y C-227 de 2002.
Fecha ut supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
[1]  Sentencias C-465 de 1993 y C-040 de 1993.
[2]  El argumento lo sustenta en la trascripción de un aparte de la
Sentencia C-346 de 1997.
[3]  Sobre el punto hace mención a la Sentencia C-413 de 1996.
[4]  En sustento de esta afirmación transcribe apartes de la sentencia
C-219 de 1997.
[5]  Sentencia C-146 de 2001.
[6]  Sobre el punto pone de presente que el artículo 3 de la Ley 610 de
2000, se refiere a las mencionadas actividades en los mismo términos a como lo
hace la ley de la que hacen parte las normas acusadas
[7] Se alude a las sentencias C-372 de 1994. M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa. C-375 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell. C-506 de 1994.
M.P. Fabio Morón Díaz C-316 de 1995. M.P. Antonio Barrera Carbonell,.C-520 de
1994. M.P. Hernando Herrera Vergara, C-205 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz y C-547 de 1994. M.P. Carlos Gaviria Díaz
[8] Sentencia C-205/95, C-251/96, C-159/98
[9]    M.P. Jaime Araujo Rentería
[10]  En la ya citada  Sentencia C-538 de 2002, pág. 21.
[11] “... el control fiscal, es la función pública de vigilancia que
ejercen la Contraloría General de la República y las contralorías
departamentales, distritales y municipales, sobre el manejo por la
administración y los particulares, cuando a ello hubiere lugar, de recursos o
bienes del Estado”  Sentencia C-922 de 2000.
[12] En la sentencia C-1097 de 2001, la Corte declaró la exequibilidad
de una norma que autorizaba la emisión de la estampilla “pro-cultura”. Así
mismo, en sentencia C-227 de 2002 esta Corporación declaró la exequibilidad de
una disposición que autorizaba la emisión de una estampilla Pro-Hospitales
Universitarios