T-532-01
Sentencia T-532/01
Sentencia T-532/01
CEDULA DE
CIUDADANIA-No entrega
oportuna para participar en jornada electoral
La cédula de
ciudadanía constituye un presupuesto para el ejercicio de derechos que
conducen, en últimas, a legitimar el ejercicio del poder y del derecho pues
viabiliza el acceso a los procedimientos mediante los cuales aquellos se
configuran. En tanto situaciones como las reportadas por los actores resulten
racionalmente explicables en razón de la dinámica propia de la Organización
Electoral, y en particular de la Registraduría Nacional del Estado Civil, no se
puede afirmar la concurrencia de abusos de poder susceptibles de vulnerar o
amenazar derechos fundamentales y ante ello es clara la improcedencia de la
tutela invocada.
REGISTRADURIA
NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Exhortación
para que implemente una política que permita oportuna prestación del servicio
público de cedulación
La Corte
exhortará a la Registraduría Nacional del Estado Civil para la implementación
de una política que permita la oportuna prestación del servicio público de
cedulación y evite limitaciones al derecho de participación de los ciudadanos
en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Referencia:
expedientes acumulados T-403131, T-413288 y T-413375
Acciones de tutela
instauradas por Juan de Jesús Callejas Holguín, Silvia Yelaine Jiménez López y
Manuel Pérez contra la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CORDOBA
TRIVIÑO
Bogotá, D.C.,
veintiuno (21) de mayo de dos mil uno (2001).
La Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de
los fallos dictados en el asunto de la referencia por la Sala Civil del
Tribunal Superior de Medellín y la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá.
I. ANTECEDENTES
1. En el caso del
expediente T-403131, el actor manifiesta que, ante el extravío de su cédula de
ciudadanía, tramitó un duplicado y luego de un año la Registraduría Nacional
del Estado Civil no le ha hecho entrega del mismo.  Esa circunstancia, afirma,
amenazaba su derecho al sufragio pues no podría participar en las elecciones
del 29 de octubre de 2000, elecciones que para el momento del ejercicio de la
acción se encontraban pendientes.
2. En el caso del
expediente T-413288, la actora expone que tramitó el original de su cédula de
ciudadanía y que un año más tarde la Registraduría Nacional no le había hecho
entrega de ese documento.  Indica que con esa omisión se le causa un perjuicio
irremediable ya que no podría participar en la jornada electoral que se
encontraba próxima a realizarse.  Ante ello solicita que se le protejan sus
derechos y se le ordene a la Registraduría le entregue ese documento o le
autorice a votar con la contraseña que se le entregó provisionalmente.
3. Finalmente, en el
caso del expediente T-413375 el actor manifiesta que procedió al cambio de su
cédula de ciudadanía y que seis meses después la Registraduría no había
realizado la sustitución correspondiente.  Ante ello afirma que se le están
vulnerando sus derechos al voto y al trabajo y que se le han causado
dificultades adicionales ya que le hurtaron la contraseña provisional que le
entregó esa entidad.
II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE
REVISIÓN
1. En el caso del
expediente T-403131, la Sala Civil del Tribunal Superior de Medellín no tuteló
el derecho al voto pues encontró que la tardanza en la expedición de la cédula
de ciudadanía se encontraba justificada debido al proceso de tránsito
operacional en que se encontraba la entidad accionada con ocasión de la
reciente asignación de todo el manejo del estado civil de los ciudadanos.  Ante
ello, advirtió, no existe acción u omisión alguna que permita afirmar que se
están vulnerando o amenazando derechos fundamentales.
2. En el caso del
expediente T-413288, la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá no tuteló el
derecho invocado pues estimó que la demora en la expedición del documento de
identidad de la actora se encontraba justificada y resultaba razonable tanto
por la reciente incorporación de nuevas tecnologías orientadas a la
modernización del funcionamiento de la Registraduría Nacional del Estado Civil,
con los traumatismos consecuentes, como por la concentración de esfuerzos que
implicaba la organización de la jornada electoral que se avecinaba.
3. Por último, en el
caso del expediente T-413375, la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá no
tuteló los derechos al voto y al trabajo pues encontró que el proceso electoral
próximo a realizarse había motivado la suspensión temporal de la entrega de
documentos y que los problemas de ajustes técnicos presentados en el programa
de modernización tecnológica de la entidad accionada justificaban
razonablemente la tardanza presentada.
III. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Problema
jurídico
El problema jurídico
que debe resolver la Corte es el siguiente:  ¿Se vulnera el derecho a
participar en la conformación del poder político a aquellos ciudadanos a los
que la Registraduría Nacional del Estado Civil no les ha hecho entrega oportuna
del original o del duplicado de la cédula de ciudadanía?
2. La cédula de
ciudadanía y el derecho a participar en la conformación del poder político
1. En el asunto
sometido a revisión se plantea una relación directa entre la cédula de
ciudadanía y el ejercicio de derechos políticos al punto que los actores fundan
las peticiones de amparo precisamente en la vulneración del derecho a elegir y
ser elegidos por la no entrega oportuna de su documento de identidad por parte
de la Registraduría Nacional del Estado Civil pues para la época en que se
ejercieron las acciones se encontraba próxima una jornada electoral en todo el
país.
2. En relación con
la cédula de ciudadanía la Corte ha expuesto que se trata un documento que
tiene una dinámica que va mucho más allá de la simple identificación de los
ciudadanos pues, aparte de la determinación de la individualidad de cada
persona, es un documento que acredita la mayoría de edad y, en consecuencia, la
capacidad civil, y que habilita al ciudadano para el ejercicio de sus derechos
políticos.
En ese sentido, por
ejemplo, la Corte ha indicado:
La Constitución y la
ley han asignado a la cédula de ciudadanía, tres funciones particularmente
diferentes pero unidas por una finalidad común, cual es la de identificar a las
personas, permitir el ejercicio de sus derechos civiles y asegurar la
participación de los ciudadanos en la actividad política que propicia y
estimula la democracia.
Jurídicamente
hablando, la identificación constituye la forma como se establece la
individualidad de una persona con arreglo a las previsiones normativas. La ley
le otorga a la cédula el alcance de prueba de la identificación personal, de
donde se infiere que sólo con ella se acredita la personalidad de su titular en
todos los actos jurídicos o situaciones donde se le exija la prueba de tal
calidad. En estas condiciones, este documento se ha convertido en el medio
idóneo e irremplazable para lograr el aludido propósito.
De otra parte, la cédula juega papel importante en el
proceso de acreditación de la ciudadanía, que se ejerce por los nacionales a
partir de los 18 años y que, en los términos del artículo 99 de la
Constitución, es la "...condición previa e indispensable para ejercer el
derecho de sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que
llevan anexa autoridad o jurisdicción".
La ciudadanía es
pues el presupuesto esencial para el ejercicio de los derechos políticos y
éstos, a su vez, se traducen en la facultad de los nacionales para elegir y ser
elegidos, tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas
populares, cabildos abiertos, revocatorias de mandatos, constituir partidos,
movimientos y agrupaciones políticas, formar parte de ellos libremente y
difundir sus ideas y programas, promover acciones de inconstitucionalidad en
defensa de la integridad y supremacía de la Constitución y, en fin, desempeñar
cargos públicos, etc. (C.P. arts. 40, 99, 103, 107, 241).
Pero, además de lo
señalado, la cédula de ciudadanía constituye también un medio idóneo para
acreditar la "mayoría de edad", o sea, el estado en que se alcanza la
capacidad civil total, circunstancia en  que se asume por el legislador que la
persona ha logrado la plenitud física y mental que lo habilita para ejercitar
válidamente sus derechos y asumir o contraer obligaciones civiles.
En resumen, la
cédula de ciudadanía representa en nuestra organización jurídica, un
instrumento de vastos alcances en el orden social, en la medida en la que se considera
idónea para identificar cabalmente a las personas, acreditar la ciudadanía y
viabilizar el ejercicio de los derechos civiles y políticos.[1]
3. Pero la cédula de
ciudadanía no sólo se desenvuelve en esos tres ámbitos funcionales pues a
través de éstos también se encuentra vinculada al principio democrático del
Estado de derecho y, por esa vía, a la legitimidad del Estado contemporáneo.
Esto es así en cuanto
la cédula de ciudadanía, al constituir un presupuesto para el ejercicio de los
derechos políticos, está ligada a la realización de la democracia, esto es, a
la concurrencia de los ciudadanos a la configuración de las instancias del
poder y del ordenamiento jurídico a través de unos procedimientos que
posibilitan la confluencia de la voluntad y la opinión públicas.  Son esos
procedimientos los que permiten vincular a la ciudadanía a la constitución de
los órganos de poder y del derecho de tal manera que ella pueda asumirse como
autora de las instituciones jurídicas de las que luego es destinataria.
De ese modo, la
cédula de ciudadanía constituye un presupuesto para el ejercicio de derechos
que conducen, en últimas, a legitimar el ejercicio del poder y del derecho pues
viabiliza el acceso a los procedimientos mediante los cuales aquellos se
configuran.
4. Esos ámbitos
funcionales de la cédula de ciudadanía y su vinculación a la realización del
principio democrático como fundamento de legitimidad, son los que explican que
el Estado se encuentre especialmente comprometido a su trámite, expedición,
renovación y rectificación y que todo ese proceso, entre otros, se haya
encomendado a una órbita especializada de la función pública como la
Organización Electoral.  De allí por qué la cedulación constituya un servicio
público que debe prestarse con especial interés pues no se trata sólo de la
expedición de un documento público cualquiera sino de la concreción, para el
ciudadano, de sus posibilidades de acceso a los derechos civiles y políticos
reconocidos por el ordenamiento.
3. Los casos sometidos a revisión
1. En las
condiciones expuestas, el ejercicio de la acción de tutela, indistintamente de
su procedencia o improcedencia, lejos de constituir un exabrupto, como parecen
creerlo los jueces de instancia, es explicable pues la Registraduría Nacional
del Estado Civil omitió la oportuna entrega de la cédula de ciudadanía a varios
ciudadanos y en razón de esa omisión éstos no pudieron participar en una
jornada electoral con la consecuente limitación de sus derechos políticos.
Ante esa situación,
deben precisarse las circunstancias que condujeron a la entidad accionada a no
cumplir oportunamente con la prestación del servicio público de cedulación pues
sólo con base en ellas puede establecerse si procede o no el amparo invocado.
Ello es así en cuanto no toda omisión de una entidad pública, con efectos en el
ejercicio de un derecho fundamental, es susceptible de protección por vía de
tutela pues ésta sólo procede bajo los estrictos condicionamientos impuestos
por el constituyente.
2. El examen de los
expedientes acumulados permite advertir que la Registraduría Nacional del
Estado Civil suministra dos explicaciones a la no entrega oportuna de cédulas
de ciudadanía, ya se trate de originales o duplicados.
De una parte, indica
que "inició hace tres años el Programa de Modernización Tecnológica,
proceso que comprende Registro Civil, Identificación y Producción de Documentos
de Identificación, para migrar de un sistema de 48 años de historia a uno más
moderno que cumpla con las necesidades del país" y que "Dentro
de dicho programa se han presentado algunos problemas de ajustes técnicos los
cuales nos han impedido expedir oportunamente el nuevo documento". De
otro lado, refiere la carencia de los insumos requeridos en el proceso de
cedulación.
Aparte de esos
argumentos, los jueces constitucionales de instancia tuvieron en cuenta el
esfuerzo institucional que para la entidad accionada implicaba el debate
electoral a realizarse el 29 de octubre de 2000, compromiso que conllevó la
suspensión del proceso de cedulación.
3. La Corte advierte
que tanto los argumentos expuestos por la entidad accionada como aquél
incorporado por los jueces de conocimiento tornan comprensible, hasta cierto
punto, el retardo en que se incurrió en la entrega del documento requerido por
los actores.
De un lado, la
adopción de un programa de implementación tecnológica inicialmente puede
resultar traumático, como todo cambio, y conllevar inconvenientes en la
prestación del servicio.  No obstante, superados esos impases, ese programa
debe reportar una multiplicidad de beneficios pues ello es lo que explica su
implementación.  De otro lado, no cabe duda que la carencia de los insumos
requeridos en el proceso de cedulación puede originar retrasos como los aquí
reportados y que esos retrasos se pueden mantener hasta tanto exista
disponibilidad de tales insumos.  Finalmente, es cierto que un debate electoral
a nivel nacional implica  un gran esfuerzo estructural y funcional para una
entidad como la Registraduría Nacional del Estado Civil y que la prioridad
institucional que impone puede conllevar la suspensión del proceso de
cedulación.
De este modo, si
bien se está ante un retardo en el servicio público de cedulación y ante una
limitación de los derechos políticos de los actores en razón de tal retardo,
los inconvenientes técnicos derivados del programa de modernización tecnológica
y de la carencia de insumos y el grado de exigencia implícito en una jornada
electoral de carácter nacional, despojan a ese retardo de la relevancia
requerida para que proceda el amparo invocado. Esas circunstancias ubican esa
tardanza en un contexto del que no puede afirmarse, sin más, la violación de
los derechos fundamentales invocados pues es claro que no se trató de abusos de
poder, de actos deliberados o fruto de manifiesta negligencia susceptibles de
vulnerar o amenazar tales derechos.
En tanto situaciones
como las reportadas por los actores resulten racionalmente explicables en razón
de la dinámica propia de la Organización Electoral, y en particular de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, no se puede afirmar la concurrencia de
abusos de poder susceptibles de vulnerar o amenazar derechos fundamentales y
ante ello es clara la improcedencia de la tutela invocada.  Bien hicieron,
entonces, los Tribunales Superiores de Medellín y Bogotá al negar el amparo.
4. La Corte resalta
el carácter temporal de los inconvenientes técnicos que se imputan al programa
de modernización tecnológica y de la indisponibilidad de los insumos requeridos
en el proceso de cedulación pues ellos no pueden prolongarse indefinidamente de
tal manera que se mantengan las deficiencias del sistema que se pretende
superar o que el servicio público de cedulación se vea entorpecido por la
permanente indisponibilidad de insumos pues no debe perderse de vista, como ya
se lo expuso, que cuando se trata de la cédula de ciudadanía, no se está sólo
ante la expedición de un documento público sino ante el cumplimiento de un
presupuesto que permite el ejercicio de derechos civiles y políticos y ante un
trasunto de la democracia como ejercicio legítimo del poder público.
De acuerdo con ello,
si bien el retardo referido en estos procesos acumulados resulta comprensible
en las circunstancias planteadas, de ello no se sigue que todas las moras y
omisiones en que se incurra en el proceso de cedulación puedan resultar
justificadas.  Por el contrario, en esa entidad debe procederse de tal manera
que el programa de modernización tecnológica se adopte en términos razonables y
que se cumpla una adecuada planeación presupuestal de tal modo que se garantice
la debida provisión de insumos pues sería muy grave, y trascendente en el
ámbito de los derechos fundamentales civiles y políticos, que el retardo en el
proceso de cedulación, en lugar de constituir una situación excepcional, se
convierta en una práctica reiterada.
Resalta también la
Corte que un debate electoral explica moras como las referidas en los
expedientes aquí acumulados sólo en cuanto ellas coincidan con la
implementación de ese programa de modernización tecnológica pues no puede
perderse de vista que el desarrollo de los debates electorales es una de las
funciones que por excelencia debe cumplir la entidad accionada y por ello toda
su estructura y su dinámica deben concebirse también en relación con esa
función.  Así las cosas, a una situación que hace parte de la órbita funcional
de la Registraduría Nacional no puede dársele el carácter de excepcional de tal
modo que en razón de ella permanentemente puedan justificarse retardos en los
procesos de cedulación de los ciudadanos.
Por estas razones,
la Corte exhortará a la Registraduría Nacional del Estado Civil para la
implementación de una política que permita la oportuna prestación del servicio
público de cedulación y evite limitaciones al derecho de participación de los
ciudadanos en la conformación, ejercicio y control del poder político.
DECISIÓN
Con base en las
consideraciones precedentes, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.
CONFIRMAR las sentencias
proferidas por la Sala Civil del Tribunal Superior de Medellín y por la Sala
Penal del Tribunal Superior de Bogotá.
Segundo. NO TUTELAR el derecho a participar
en la conformación del poder político de los actores Juan de Jesús Callejas
Holguín, Silvia Yelaine Jiménez López y Manuel Pérez.
Tercero. Exhortar a la Registraduría Nacional del Estado
Civil para que implemente una política que permita la oportuna prestación del
servicio público de cedulación y evite limitaciones al derecho de participación
de los ciudadanos en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Cuarto.  Por Secretaría, LÍBRESE la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
fines allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Corte Constitucional.  Sentencia C-511 de 1999.  M. P. Dr.
Antonio Barrera Carbonell.