C-617-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-617/02
LEY-Contenido de materias orgánica y
ordinaria
LEY-Conexidad temática razonable en materias
orgánica y ordinaria
SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES-Fijación de
servicios a cargo por ley ordinaria
SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES-Reglamentación
de criterios de distribución por ley ordinaria
FONDO NACIONAL DE REGALIAS
EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Exclusión de recursos
FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Destinación específica de recursos por
la Constitución
MUNICIPIO NO CERTIFICADO-Competencias de los departamentos en el
sector de la educación
DEPARTAMENTO FRENTE A
MUNICIPIO NO CERTIFICADO-Función
DEPARTAMENTO FRENTE A
MUNICIPIO NO CERTIFICADO-Límites
en administración de recursos y contratación de docentes
DEPARTAMENTO FRENTE A
MUNICIPIO NO CERTIFICADO-Necesidad
de facilitar participación de todos en decisiones que les afectan
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Inconstitucionalidad de facultad
reglamentaria del Ejecutivo ante reserva legal
LEY ORGANICA-Reglamentación
LEY-Reserva legal en expedición no permite
reglamentación por el Gobierno
SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES-Explicación
de razones para giro directo por Ejecutivo a entidades de aseguramiento o
instituciones prestadoras de salud
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
EN PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS-Funciones de inspección y vigilancia no delegables en particulares
ENTIDADES TERRITORIALES EN
SERVICIOS PUBLICOS-Contratación
de control, inspección y vigilancia con entidades públicas
CONVENIO
INTERADMINISTRATIVO EN SERVICIOS PUBLICOS-Prestación de control, inspección y vigilancia
CONVENIO
INTERADMINISTRATIVO EN SERVICIOS PUBLICOS-Delegación temporal
SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES-Delegación
contratada para el control del servicio de educación o vigilancia sobre
capacidad para prestación del servicio de salud
SERVICIOS PUBLICOS DE EDUCACION
Y SALUD EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Delegación en control, inspección y vigilancia
POTESTAD REGLAMENTARIA-Ejercicio en cualquier tiempo aunque
legislador establezca un término
FUERZA PUBLICA-Sostenimiento corresponde exclusivamente
al Estado
SERVICIOS PUBLICOS EN
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Prestación por entidades administrativas en forma asociada
REGIMEN DE CARRERA DOCENTE
EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Facultad al Gobierno para reformulación
REGIMEN DE CARRERA DOCENTE
EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Aplicación de nuevo régimen
Referencia:
expediente D-3898
Demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 2, 6, 16, 22, 23, 24, 27, 29,
30, 39, 42, 56, 57, 60, 64, 72, 74, 76, 88, 111, parciales, de la Ley 715 de
2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones
para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre
otros.”
Actor: Andrés De
Zubiría Samper.
Magistrados Ponentes:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA y
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO.
Bogotá, D.C., ocho
(8) de agosto de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Andrés De Zubiría Samper demandó los artículos 2, 6, 16,
22, 23, 24, 27, 29, 30, 39, 42, 56, 57, 60, 64, 72, 74, 76, 88, 111, parciales,
de la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de
recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357
(Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros.”
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  NORMAS
DEMANDADAS.
A continuación, se
transcribe el texto de las disposiciones acusadas y se subraya lo demandado.
“Ley 715 de 2001
“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de
recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357
(Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros”
Artículo 2.
Base de cálculo. (...)
Parágrafo 1. No formarán parte del Sistema
General de Participaciones los recursos del Fondo Nacional de Regalías,
y los definidos por el artículo 19 de la Ley 6 de 1992 como exclusivos de la Nación
en virtud de autorizaciones otorgadas al Congreso por una única vez en el
artículo 43 transitorio de la Constitución Política.
Artículo 6.
Competencias de los departamentos. Sin perjuicio de lo establecido en otras
normas, corresponde a los departamentos en el sector de la educación las
siguientes competencias : (...)
6.2 Competencias frente a los municipios no
certificados : (...)
6.2.3. Administrar, ejerciendo las facultades
señaladas en el artículo 153 de la ley 115 de 1994, las instituciones
educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos,
sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley.
Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal
requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de
los recursos disponibles en el Sistema General de Participaciones y
trasladará docentes entre los municipios, preferiblemente entre los
limítrofes, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos
administrativos debidamente motivados.
Artículo 16.
Criterios de distribución. La participación en la educación del Sistema General
de Participaciones será distribuida por los municipios y distritos atendiendo
los criterios que se señalan a continuación. En el caso de los municipios no
certificados los recursos serán administrados por el respectivo Departamento.
(...)
Artículo 22.
Traslados. Cuando para la debida prestación del servicio educativo se requiera
el traslado de un docente o directivo docente, éste ejecutará discrecionalmente
y por acto debidamente motivado por autoridad nominadora departamental,
distrital o del municipio certificado cuando se efectúe dentro de la misma
entidad territorial.
Cuando se trate de traslados entre
departamentos, distritos o municipios certificados se requerirá, además del
acto administrativo debidamente motivado, un convenio interadministrativo entre
las entidades territoriales.
Las solicitudes de traslados y las permutas
procederán estrictamente de acuerdo con las necesidades del servicio y no
podrán afectarse con ellos la composición de las plantas de personal de las
entidades territoriales.
El Gobierno Nacional reglamentará esta
disposición.
Artículo 23.
Restricciones financieras a la contratación y nominación. (...)
Los municipios no certificados o los
corregimientos departamentales no podrán vincular o contratar docentes,
directivos docentes ni funcionarios administrativos para el sector educativo, o
contratar bajo cualquier modalidad personas o instituciones para la prestación
del servicio : dicha función será exclusiva del respectivo departamento. (...)
Artículo 24.
Sostenibilidad del Sistema General de Participaciones. (...)
Los docentes que laboran en áreas rurales de
difícil acceso podrán tener estímulos consistentes en bonificación,
capacitación y tiempo, entre otros, de conformidad con el reglamento que
para la aplicación de este artículo expida el Gobierno Nacional. (...)
Artículo 27.
Prestación del Servicio Educativo. Los departamentos, distritos y municipios
certificados, prestarán el servicio público de educación a través de las
instituciones educativas oficiales. Podrán, cuando se demuestre la
insuficiencia en las instituciones educativas del Estado, contratar la
prestación del servicio con las entidades estatales o no estatales, que presten
servicio educativos, de reconocida trayectoria e idoneidad, previa
acreditación, con recursos del Sistema General de Participaciones, de conformidad
con la presente ley. El Gobierno Nacional reglamentará la presente
disposición. (...)
Artículo 29.
El control del cumplimiento de las condiciones de la presente ley. Con el fin
de garantizar el cumplimiento de las condiciones bajo las cuales se deben asumir
las competencias, responsabilidades y funciones de que trata la presente ley,
se prevén las siguientes causales para que la Nación, Ministerio de Educación
Nacional, determine que un departamento, municipio o distrito para la
administración de uno o varios servicios educativos a su cargo, se sujeta al
sistema de control de la educación que podrá ser ejercido directamente por la
Nación o contratado, sin perjuicio de las sanciones penales,
disciplinarias o fiscales a que hubiere lugar por parte de las autoridades
competentes. Este sistema de control procederá, a juicio de la Nación : (...)
Artículo 30.
Nombramiento de una administración temporal. Cuando realizada la evaluación de
control de la educación a que se refiere el artículo anterior, la entidad territorial
no realice las acciones necesarias para corregir las fallas en el servicio por
las cuales se designó ésta, el Ministerio de Educación podrá suspender la
capacidad legal de las autoridades territoriales para la administración del
servicio público de educación y designar de forma temporal un administrador
especial, que podrá ser un funcionario nacional o departamental, o a quien
designe el Ministerio, para que asuma por el tiempo y en las condiciones
que se determine, la administración del servicio educativo en la entidad
territorial. (...)
Artículo 39.
Supervisores y directores de núcleo. El Gobierno Nacional reglamentará los
procedimientos para la inspección, supervisión y vigilancia de la educación, y
la destinación y provisión de las vacantes de los cargos de supervisores y
directores de núcleo educativo existentes y las que se generen a partir de la
vigencia de la presente ley. (...)
Artículo 42.
Competencias en salud por parte de la Nación. (...)
42.15 Establecer, dentro del año siguiente
a la vigencia de la presente ley, el régimen para la habilitación de las
instituciones prestadoras de servicio de salud en lo relativo a la
construcción, remodelación y la ampliación o creación de nuevos servicios en
los ya existentes, de acuerdo con la red de prestación de servicios pública y
privada existente en el ámbito del respetivo departamento o distrito,
atendiendo criterios de eficiencia, calidad y suficiencia.
(...)
42.18 Reglamentar el uso de los recursos
destinados por las entidades territoriales para financiar los tribunales
seccionales de ética médica y odontológica.
Artículo 56.
De la inscripción en el registro especial de las entidades de salud. Todos los
prestadores de salud, cualquiera que sea su naturaleza jurídica o nivel de
complejidad deberán demostrar ante el Ministerio de Salud o ante quien éste
delegue, la capacidad tecnológica y científica, la suficiencia patrimonial
y la capacidad técnico-administrativa, para la prestación del servicio a su
cargo.
Artículo 57. Fondos
de Salud. (...)
Parágrafo 1. (...)
El control y vigilancia de la generación,
flujo y aplicación de los recursos destinados a la salud está a cargo de la
Superintendencia Nacional de Salud y se tendrá como control ciudadano en la
participación en el Consejo Nacional en Salud, con voz pero sin voto. El
Gobierno reglamentará la materia. (...)
Artículo 60.
Financiación de las direcciones territoriales en salud. (...)
No menos del veinte por ciento (20%) del
monto de las rentas cedidas que se destinen a gastos de funcionamiento, podrán
financiar las funciones de asesoría y asistencia técnica, inspección,
vigilancia y control del Régimen Subsidiado y salud pública, de acuerdo con las
competencias establecidas en el artículo 44 de la presente ley. En caso de no
acreditar la capacidad técnica establecida o que sus resultados no sean
satisfactorios, según evaluación y supervisión realizada por la
Superintendencia Nacional de Salud, el Departamento contratará dichos
procesos con entidades externas.
Artículo 64.
Giro de los recursos. (...)
La Nación podrá girar los recursos del
Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Seguridad Social en
Salud directamente a las entidades de aseguramiento o las instituciones
prestadoras de servicios de salud, cuando las entidades territoriales no
cumplan con las obligaciones propias del ejercicio de las competencias
establecidas en la presente Ley de acuerdo a la reglamentación que el
Gobierno Nacional expida sobre la materia.
Artículo 72.
Inspección, Vigilancia y Control. El Gobierno Nacional adoptará dentro de
los seis meses siguientes a la promulgación de la presente Ley, normas que
reglamenten la estructura y funciones para el desarrollo, la  inspección,
vigilancia y control del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social
en Salud, conforme a las competencias definidas en la presente Ley, con el fin
de fortalecer la capacidad técnica, financiera, administrativa y operativa de
las entidades que ejercen estas funciones, con el concurso de los diferentes
niveles territoriales. En ningún caso lo dispuesto en este artículo conllevará
la creación de nuevas entidades.
Artículo 74.
Competencias de los Departamentos en otros sectores. (...)
74.14. En materia de orden público,
seguridad, convivencia ciudadana y protección del ciudadano :
74.14.1. Apoyar con recursos la labor que
realiza la fuerza pública en su jurisdicción.
74.14.2. Preservar y mantener el orden
público en su jurisdicción atendiendo las políticas que establezca el
Presidente de la República.
Artículo 76.
Competencia del municipio en otros sectores.
76.16. En materia de orden público,
seguridad, convivencia ciudadana y protección del ciudadano.
76.16.1. Apoyar con recursos la labor que
realiza la fuerza pública ante su jurisdicción.
76.16.2. Preservar y mantener el orden
público en su jurisdicción atendiendo las políticas que establezca el
Presidente de la República.
Artículo 88.
Prestación de servicios, actividades administrativas y cumplimiento de
competencias en forma conjunta o asociada. (...)
La prestación de los servicios en la forma
asociada, tendrá un término mínimo de cinco años durante los cuales la
gestión, administrativa y prestación de los servicios, estará a cargo de una
unidad administrativa sin personería jurídica con jurisdicción
interterritorial.
Artículo 111.
Facultades extraordinarias. Concédanse precisas facultades extraordinarias al
Presidente de la República por el término de seis (6) meses, para :
111.2. Se conceden facultades
extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses
contados a partir de la vigencia de la presente ley para expedir un nuevo
régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos
docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la
presente ley, que sea acorde con la nueva distribución de recursos y
competencias y con los recursos.
III.
LA DEMANDA.
Considera el
demandante que las normas acusadas violan los artículos 1º, 13, 38, 150, 151,
189, 211, 217, 218, 287, 311 y 357 de la Constitución Política. Las razones de
violación, el actor las agrupa de la siguiente forma : 1) Vulneración del
Sistema General de Participaciones – SGP-; 2) Violación de la autonomía
municipal; 3) Imposibilidad de reglamentar las leyes orgánicas; 4) Inspección y
vigilancia de la educación y salud son indelegables en los particulares; 5)
Ausencia de facultad extraordinaria expresa al Ejecutivo en el sector de la
salud; 6) El sostenimiento de la fuerza pública es competencia exclusiva de la
Nación; 7) Vulneración del derecho de asociación  de las entidades
territoriales; y, 8) Violación del principio de igualdad. Se resumen los
conceptos de violación de cada uno de los aspectos señalados por el actor, así
:
1. La vulneración del Sistema General de
Participaciones, SGP, el actor la sitúa respecto de la frase demandada del
parágrafo del artículo 2 de la Ley 715, que excluye del Sistema General de
Participaciones a los recursos del Fondo Nacional de Regalías. Esta exclusión
viola directamente el inciso tercero del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de
2001, que modificó el artículo 357 de la Constitución. Este inciso únicamente
excluyó de los Ingresos Corrientes de la Nación, los tributos que se creen en
los estados de excepción.
2. La violación de la autonomía municipal la
expone el actor respecto de las expresiones demandadas de la Ley 715, artículos
6, 16, 23, que le otorgan facultades al departamento para adoptar decisiones
sobre los municipios. Señala que “el departamento no es una entidad superior al
municipio o distrito (...) en la Constitución de 1991 en Colombia en el nivel
territorial debe prevalecer el nivel local”, y así lo consagró el artículo 311
de la Carta. En consecuencia, los artículos, en las expresiones demandadas, al
hacer depender a los municipios de los departamentos, se contrarían
abiertamente las normas que consagran la autonomía territorial y municipal,
artículos 1º, 287 y 311 de la Constitución. Trajo a colación algunos pronunciamientos
de la Corte Constitucional sobre este tema : sentencias C-600ª de 1995; C-545
de 1993.
3. Sobre la imposibilidad de reglamentación
por el ejecutivo de leyes orgánicas, el actor señala que las expresiones
acusadas de los artículos 22, 24, 27, 39, 42, 57, 64, 62 y 72 de la Ley 715
autorizan al Gobierno Nacional para reglamentar algunos aspectos de la de la
citada Ley. Sin embargo, en su concepto, las leyes orgánicas sólo pueden ser
reglamentadas a través de leyes ordinarias, de acuerdo con el contenido textual
del artículo 151 de la Constitución (“a las cuales estará sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa”) y, señala que así lo ha
interpretado la Corte Constitucional en varios pronunciamientos. Sobre las
leyes orgánicas, el actor expone cuáles son sus características y lo dicho por
la Corte en algunas sentencias. Sintetiza el concepto de violación así: “Las
leyes Orgánicas son desarrolladas o reglamentadas a través de leyes ordinarias,
esto último se deduce del contenido normativo del artículo 189 de la
Constitución en donde se enuncia como atribución del Presidente de la República
el de “(...) ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de
decretos, resoluciones y órdenes para la cumplida ejecución de las leyes”
(numeral 11), concluyéndose que esta facultad reglamentaria del jefe del
Ejecutivo Nacional es con relación a las leyes ordinarias, puesto que, como lo
destaca la jurisprudencia C-528/95 (sic) de la H. Corte, en las leyes Orgánicas
se condiciona es al Congreso para ´la expedición de otras leyes sobre la
materia que tratan´.” También hace referencia a la sentencia C-028 de 1997,
sobre la facultad reglamentaria del Ejecutivo.
4.  Señala el actor que las facultades de
control, inspección y vigilancia de la educación y la salud, sólo las tiene el
Presidente de la República, según el artículo 189, numerales 21, 22, 24 y 26,
de la Constitución. Por ello, las  expresiones acusadas de los artículos 29,
30, 56 y 60 de la Ley 715 de 2001, que  permiten la delegación de facultades en
los particulares viola el mencionado artículo constitucional y lo dispuesto en
el artículo 211 de la Carta, que señala que el Presidente puede delegar en sus
subalternos o en otras autoridades, pero no en particulares.
Concluye el actor
que “bajo ninguna circunstancia el Presidente o sus subalternos pueden
válidamente delegar en los particulares, la facultad de inspección y vigilancia
de atribuciones tan relevantes en un Estado Social de Derecho, como son la
educación y la salud, ya que éstas últimas se realizan a través del Ministerio
de Educación, el ICFES y la Superintendencia Nacional de Salud.” Cita, también,
lo expresado por la Corte en la sentencia T-024 de 1996, sobre el concepto de
delegación.
5. El actor señala que el artículo 42,
numeral 15, de la Ley 715 de 2001, consagró un límite temporal de un año al
Ejecutivo, lo que viola el artículo 150, numeral 10, de la Carta,
configurándose una ausencia de la facultad extraordinaria expresa al Ejecutivo
en el sector salud. El demandante explica que el artículo acusado vulnera las
normas superiores en dos sentidos : “de una parte, en que excede el límite
temporal máximo (seis meses) y, de otro lado, al revisar el artículo 111 de la
precitada ley 715/2001, en donde se esbozan las facultades que el Congreso le
delega al Presidente de la República, por ninguna parte aparece la atribución
para la habilitación de las instituciones prestadoras del servicio de salud,
concluyéndose forzosamente en la inexequibilidad del artículo 42.15 de la ley
impugnada por ausencia de facultad extraordinaria expresa al Ejecutivo
Nacional sobre la materia expuesta.” (fl. 11)
6. Para el actor, las expresiones acusadas de
los artículos 74.14.1 y 76.16.1 de la Ley 715, violan los artículos 217 y 218
de la Constitución, pues establecen que las entidades territoriales apoyen con
recursos la labor que realiza la fuerza pública en las respectivas
jurisdicciones, siendo que es una competencia exclusiva de la Nación, el
sostenimiento de la fuerza pública.
7. El demandante considera que se vulnera el
derecho de asociación de las entidades territoriales en lo acusado del artículo
88 de la Ley 715, ya que el legislador estableció un límite temporal de mínimo
5 años, en la prestación de servicios en forma asociada. Esta limitación viola
el artículo 38 de la Constitución que consagra el derecho de asociación de las
personas, incluidas las jurídicas, puesto que la ley debe establecer los
mecanismos que garanticen el derecho de asociación y no que lo restrinjan o
limiten, como lo hace la expresión demandada. Además, sólo a los entes
territoriales les corresponde decidir sobre la duración de la prestación de
servicios en forma asociada. Pone de presente el contenido de la sentencia
C-399 de 1999 sobre el derecho de asociación.
8. El actor considera que el artículo 111,
numeral 2, en lo acusado, de la Ley 715 de 2001, viola el principio de
igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución. Explica el concepto
de violación de la siguiente manera : “de una parte se mantiene el régimen de carrera
docente vigente para los actuales maestros y directivos docentes, pero, por
otro lado, faculta al ejecutivo nacional en forma extraordinaria para que dicte
un nuevo estatuto de carrera docente para quienes ingresen a partir del 21 de
diciembre de 2001, como lo establece el artículo 111.2 de la Ley 715/2001 (...)
Es decir, este aparte de la Ley 715 de 2001, al contrario de garantizar la
igualdad, lo que hace es establecer una clara discriminación de los nuevos
docentes y personal administrativo, frente a los que actualmente se encuentran
vinculados al magisterio, sin justificación racional y lógica alguna, ya que
los primeros van a desarrollar tareas y funciones docentes y administrativas
exactamente equivalentes a las que cumplen los maestros y directivos docentes
en la actualidad, de allí su abierta oposición al principio constitucional de
la igualdad (art. 13 superior) y la necesidad que sea declarada su
inexequibilidad y, por ende, restablecer este claro postulado de todo Estado
Social de Derecho.” (fl. 13)
IV. INTERVENCIONES.
En este proceso intervinieron en
representación del Ministerio de Salud, el abogado Bernardo Alfonso Ortega
Campo; del Ministerio de Educación Nacional, la abogada Julia Betancourt
Gutiérrez; del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la abogada Ivonne
Edith Gallardo Gómez; y, la ciudadana Andrea Carolina Ruiz Rodríguez. Todos los
intervinientes defendieron la constitucionalidad de las normas acusadas. Sus
argumentos se resumen así :
a) Intervención del Ministerio de Salud. El
interviniente se refirió, en general, a los servicios públicos y, en concreto,
a algunos de los artículos acusados, que hacen relación al servicio público de
salud, apoyándose en varios pronunciamientos de la Corte Constitucional, sobre
seguridad social, con el fin de desestimar los cargos. Dice que los artículos
42, numeral 18; 64 y 72 de la Ley 715 son constitucionales, porque disponen que
el Gobierno Nacional ejerza su facultad reglamentaria, lo  que corresponde a un
mejor cumplimiento de las funciones que en materia de salud se le ha otorgado
al Gobierno Nacional. Tampoco hay violación del artículo 211 de la Constitución
en la forma como están consagrados los artículos 29, 30, 56 y 60 de la Ley 715,
pues, no existe, en estricto sentido, en estas disposiciones autorización de
delegación a favor de particulares en materias de inspección y vigilancia.
Respecto del artículo 42, numeral 15, de la
Ley 715, manifiesta que no se da la ausencia de facultad extraordinaria a que
se refiere el actor, porque lo que la Ley establece es que la Nación cumpla,
dentro de un determinado tiempo, con la función de expedir el régimen para la
habilitación de las instituciones prestadoras de salud. Además, el objeto de
este artículo corresponde a aspectos relativos al buen funcionamiento del
servicio público de salud. El interviniente considera que tampoco se presenta
violación al derecho de asociación en el artículo 88 de la Ley 715, pues, lo
que se fija es un término mínimo de gestión, administración y prestación de los
servicios, con el fin de brindar confianza a los usuarios del servicio público.
Finalmente, cita sentencias de la Corte sobre
las leyes orgánicas y el principio de la libre configuración del legislador
(C-600ª de 1995, C-131 de 1993).
b) Intervención de la abogada del Ministerio de
Educación Nacional. Considera que la exclusión de los recursos del Fondo
Nacional de Regalías no viola el inciso 3 del actual artículo 357 de la
Constitución, pues, esta exclusión, corresponde al mandato constitucional la
destinación específica de los recursos del Fondo, según establecen los
artículos 360 y 361 Constitución. La acusación de violación de la autonomía
municipal de los artículos 6, 16 y 23, en las expresiones acusadas, considera
la interviniente que no son de recibo, porque lo que pretende la Ley 715 es
fortalecer la autonomía de los municipios, para la prestación de los servicios públicos
y el manejo autónomo de los recursos del Sistema General de Participaciones,
por ello, el legislador determina el cumplimiento previo de algunos requisitos
y funciones “para que una vez cumplidos se profundice en la distribución de
competencias entre los diversos niveles de la administración.” (fl. 80) Además,
la autonomía de las entidades territoriales no es absoluta y, por lo tanto,
corresponde al legislador determinar los principios y políticas generales.
Señala la interviniente, que el actor olvida que el artículo 298 de la
Constitución establece que a los departamentos les compete ejercer funciones
administrativas de coordinación, de complementariedad en la acción municipal,
entre otras.
Considera que tampoco hay violación de la
autonomía municipal con la expedición de las leyes orgánicas, puesto que ello
corresponde a la cláusula general de competencia del Congreso. La Constitución
otorgó facultades al legislador para que distribuyera competencias, a través de
esta clase de leyes. La Ley 715 de 2001 respeta la autonomía de los municipios
no certificados, pero se imponen límites para el mejor funcionamiento del
Sistema hasta que se den las condiciones que les permitan lograr la
certificación, para manejar autónomamente la prestación del servicio público de
educación. Por ello, si bien es cierto que la Ley 715 mantiene inicialmente la
competencia de los departamentos sobre el traslado de docentes y administración
de recursos en los municipios no certificados, esta situación es transitoria.
En cuanto a la afirmación del actor sobre
imposibilidad de reglamentación de leyes orgánicas por el Ejecutivo, esto no es
cierto, pues esta facultad se desprende del artículo 189, numeral 11, de la
Constitución, y la disposición constitucional no hace distinción, ni impone
límites para su ejercicio. Trae, para tal efecto, sentencias del Consejo de
Estado (sentencia 10158 de 1999) y de la Corte Constitucional (sentencias C-302
de 1999, C-350 de 1997, entre otras que cita y transcribe).
Sobre la delegación de funciones de
inspección y vigilancia de la salud y educación en los particulares, la
interviniente señala que las expresiones  acusadas de los artículos 29, 30, 56
y 60 de la Ley 715, tampoco corresponden al alcance que les da el actor, pues
estas disposiciones establecen un sistema de control bajo la dirección del
Ministerio de Educación Nacional, ejercido directamente por la Nación o
contratado, dado que la facultad de contratación para ejercer un control, un
seguimiento o una auditoria en la prestación del servicio público educativo,
está inmersa dentro de la órbita de competencia de las entidades estatales, en
ejercicio de la autonomía de la voluntad y para el cumplimiento de los fines de
la contratación y del servicio público educativo. En consecuencia, la designación
de un administrador temporal se cumple, precisamente, cuando se haya realizado
la evaluación de control de la educación y sólo en los casos de los artículos
29 y 30 de la Ley 715. Además, los particulares pueden cumplir determinadas
funciones públicas, tal como lo establece la Constitución en los artículos 123,
inciso 3, 210, inciso 2, 116, inciso 4, y la Carta no impone límites al
legislador al respecto. Es el caso de las Cámaras de Comercio a las que la ley
les atribuye funciones públicas, tales como llevar el registro mercantil,
certificar sobre actos y contratos en él inscritos, recopilar costumbres
mercantiles, servir de tribunal de arbitramento, entre otras. Al respecto cita
la sentencia C-091 de 1997.
Sobre la vulneración del derecho de asociación,
la interviniente considera que el artículo 88 de la Ley 715 lo que hace es
desarrollar el artículo 365 de la Constitución, ya que no se puede permitir la
prestación discontinua de los servicios públicos, bien sea de salud o de
educación.
Señala que tampoco es de recibo la
acusación sobre la vulneración del derecho de igualdad, como la presenta el
actor en relación con el artículo 111 de la Ley 715, pues, el numeral 2 de este
mismo artículo se ocupó de establecer importantes aspectos de los nuevos
docentes vinculados y preservar los derechos de los antiguos. Además, el
derecho a la igualdad se predica de iguales. Señala que “La nueva realidad que
surge con la reforma de los artículos 356 y 357 de la Constitución, hace
necesaria la implementación de una regulación que reconozca y desarrolle un
sistema de participación, y así mismo, permita que los docentes no obtengan
privilegios diversos a los que pueden tener otros servidores públicos. Un nuevo
sistema de carrera, lejos de romper el principio de igualdad, se dirige a
imponer a todos los docentes requisitos iguales que verdaderamente consulten el
principio de igualdad y lo hagan efectivo.” (fl. 90) Dice más adelante “Es un
hecho innegable y de aceptación general, que el actual estatuto docente, vigente
desde hace más de dos (2) décadas, requiere una revisión y adecuación a las
situaciones actuales, especialmente a los derroteros inspirados en la
Constitución Política de 1991. Sin embargo, con el fin de garantizar a los
actuales docentes los derechos adquiridos, el nuevo estatuto sólo se aplicaría
a quienes se vinculen a partir de la vigencia de la Ley 715 de 2001, dando la
posibilidad a los educadores vinculados a la fecha, para se asimilen al nuevo
estatuto, tal como se consagra para los servidores judiciales cuando se expidió
el actual régimen salarial y prestacional.” (fl. 91) Además, señala que el
nuevo estatuto profesional docente, en el marco de la Ley 715 respeta los
principios del artículo 53 de la Constitución.
c) La intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público coincide con lo expuesto en la del Ministerio de Educación Nacional, en
la defensa de las normas acusadas. En relación con los recursos del Fondo
Nacional de Regalías y la exclusión del Sistema General de Participaciones, señala,
además, que estos recursos no hacen parte de los ingresos corrientes de la
Nación y tienen una destinación constitucional específica, que no puede ser
variada por la ley. Manifiesta que tampoco le asiste razón al actor sobre la
violación de la autonomía municipal pues, no se trata de hacer prevalecer unas
entidades territoriales sobre otras, sino que el municipio pueda estar en
condiciones técnicas, financieras y administrativas para ejecutar los recursos
que recibe en virtud del SGP. Con lo dispuesto en la Ley sobre este asunto, se
permitirá mayor eficiencia en el manejo de los recursos, al dividir los
municipios en certificados y no certificados. Recuerda que la autonomía
municipal no es absoluta.
Sobre la imposibilidad de reglamentar leyes
orgánicas, la interviniente se opone a esta acusación y se remite al artículo
189, numeral 11, de la Carta. Trae las sentencias de la Corte a que han hecho
mención los anteriores intervinientes. Respecto de la delegación a los
particulares de funciones de inspección y vigilancia de la salud y la
educación, señala que la doctrina, nacional y extranjera, ha aceptado la
posibilidad de delegar funciones administrativas en los particulares. Ejemplo
de ello son las Cámaras de Comercio. Manifiesta la interviniente que la Ley
715, en este punto, no hace sino cumplir con lo establecido en la Ley 489 de
1998 y la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, porque además si
el cargo de indelegabilidad de funciones “estuviere llamado a prosperar, se
desconocería todo lo logrado por la Constitución Política de 1991 frente a la
delegación de funciones administrativas a particulares, es decir, frente a la
descentralización por colaboración.” (fl. 129)
Respecto del artículo 42.15 de la Ley 715
sobre la ausencia de facultades extraordinarias en esta disposición, la
interviniente señala que esta Ley tiene una disposición específica en la que
concede facultades que es el artículo 111. Ello quiere decir que el artículo 42
se refiere a la facultad reglamentaria del Presidente de la República.
En cuanto a la acusación sobre el
sostenimiento de la fuerza pública exclusivamente a cargo de la Nación y no con
recursos de las entidades territoriales, la interviniente señala que las
disposiciones no hacen referencia al sostenimiento de ellas sino a los
principios de solidaridad y concurrencia, para apoyarlas, pues, su
sostenimiento corresponde a la Nación. En relación con la vulneración del
derecho de asociación de las entidades territoriales, la interviniente
considera que no hay tal violación sino que esta limitación de los 5 años es
desarrollo del artículo 365 de la Constitución, que dispone que se debe
garantizar la prestación de los servicios público de educación y salud. Tampoco
hay violación del principio de igualdad con el contenido del artículo 111.2 de
la Ley 715 que otorga facultades extraordinarias  para la expedición del
Estatuto Profesional del Docente pues, de acuerdo con lo allí dispuesto, no se
desconocen los principios del artículo 53 de la Constitución. Además, se  tienen
en cuenta aspectos tan importantes como el mejor salario de ingreso a la
carrera docente, escala salarial única nacional y grados de escalafón,
incentivos a mejoramiento profesional, etc. Concluye, entonces la
interviniente, sobre este punto que “no puede desconocerse la realidad nacional
en cuanto a su aspecto económico que generaron la reforma de los artículos 356
y 357 de la Carta Fundamental, que hace necesaria la expedición de la
normatividad que busque realmente la igualdad de los docentes con otros
funcionarios públicos, eliminando todo vestigio de privilegios.” (fls. 134 y
135)
d) Intervención de la ciudadana Andrea Carolina Ruiz
Rodríguez.  Se refiere a cada una de las acusaciones, para oponerse a que la
demanda prospere, así : no se viola el artículo 357 de la Constitución con la
exclusión de las regalías al Sistema General de Participaciones, pues esta
exclusión es desarrollo de los artículos 360 y 361 de la Constitución; la
supuesta violación de la autonomía municipal al contener la Ley 715 normas que
hacen depender del Departamento algunas decisiones que afectan el municipio,
señala la interviniente que estas normas tan sólo plasman la distribución
funcional de competencias, atendiendo la capacidad de cada entidad territorial,
como es el caso de los municipios no certificados; sobre la imposibilidad de
reglamentar leyes orgánicas, estima que no se puede llegar a la conclusión del
actor sobre tal imposibilidad, porque el artículo 189 de la Carta no hace
ninguna excepción a la potestad reglamentaria del Presidente, así lo expresó la
Corte en las sentencias C-028 de 1997 y C-512 de 1997. Sobre la indelegabilidad
de las funciones de inspección y vigilancia en los particulares, la
interviniente señala que no tiene razón el demandante, tal como se explica en
la sentencia C-866 de 1999. Respecto de la ausencia de facultad extraordinaria
de la que acusa el actor al artículo 42.15 de la Ley 715, señala la
interviniente que no se trata de facultades extraordinarias sino que se refiere
a una competencia de reglamentación que se le otorga al Presidente de la
República. En cuanto a la acusación del derecho a la igualdad referida al
artículo 111.2 de la misma Ley, ella corresponde a un sistema de transición, en
el que se le da oportunidad a los docentes y administrativos de continuar
perteneciendo al régimen de carrera docente y administrativa, en el que están
en la actualidad, sin que pierdan los beneficios o se vean afectados por un
nuevo régimen, que va a estar acorde con la nueva distribución de recursos y competencias
y con los recursos.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El señor Procurador General de la Nación,
en el concepto Nro. 2827, de fecha 20 de marzo de 2002, solicitó a la Corte
hacer los siguientes pronunciamientos:
“1. Declarar la exequibilidad
de los artículos 2 parágrafo 1, 6, 16, 22, 23, 24, 27, 30, numerales 15 y 18
del artículo 42, 56, 57, 64, 88, y, numeral 2 del artículo 111 parciales de la
Ley 715 de 2001, por los aspectos aquí analizados.
“2. Declarar la inexequibilidad
de la expresión “o contratado” contenida en el artículo 29 de la Ley 715 de
2001, por los aspectos aquí analizados.
“3. Declarar la
inexequibilidad de la frase “el Departamento contratará dichos procesos con
entidades externas”, pero en relación con la inspección, control y vigilancia,
contenida en el artículo 60 de la Ley 715 de 2001, por los aspectos aquí
analizados.
“4. Declarar la inexequibilidad
de la frase “los procedimientos para la inspección, supervisión y vigilancia de
la educación”, contenida en el artículo 39 de la Ley 715 de 2001, por los
aspectos aquí analizados.
“5. Declarar la inexequibilidad
del artículo 72 de la Ley 715 de 2001, por los aspectos aquí analizados.
“6. Declarar la inexequibilidad
de los artículos 74.14, 74.14.1, 74.14.2, 76.16, 76.16.1 y 76.16.2 de la Ley
715 de 2001, por los aspectos aquí analizados.”
Las razones que expone el señor
Procurador se resumen a continuación y conservan el mismo orden de la demanda,
así :
1. La
exclusión del Fondo Nacional de Regalías del Sistema General de Participaciones
tiene origen constitucional en los artículos 360 y 361 de la Carta, artículos
que no modificó el Acto Legislativo 01 de 2001. Los mencionados artículos
constitucionales señalan hacía donde se dirigen los recursos del Fondo, y los
diferenció de las otras participaciones de las entidades territoriales en las
rentas nacionales. Dice que “mientras la participación en los ingresos
corrientes de la Nación, obedece a criterios relacionados con la salud,
educación, pobreza y necesidades básicas insatisfechas, entre otros, los
recursos del mencionado Fondo, encuentran su destino en la promoción de la
actividad minera, la protección del medio ambiente y aspectos prioritarios de
los planes de desarrollo territoriales.” La facultad del legislador en esta
materia consiste en regular el régimen de regalías, no como bienes o rentas de
las entidades territoriales, sino como derechos de participación económica en
una actividad sobre bienes que son de propiedad del Estado.
En consecuencia, la Procuraduría pide
desechar el cargo.
2. Sobre la presunta violación de la autonomía
territorial y municipal de los apartes demandados de los artículos 6, 16 y 23
de la Ley 715, considera el señor Procurador que no hay tal violación porque
“la Constitución Política ha establecido que los departamentos son entidades
territoriales que ejercen funciones administrativas, de coordinación y
complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y
los municipios y de prestación de servicios. Tienen autonomía para la
administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del
desarrollo económico y social dentro de su territorio, conforme a lo estipulado
en el artículo 298 de la Constitución Política.”
Explica que con base en los principios de
coordinación, concurrencia, subsidiaridad (expuestos en la sentencia C-517 de
1992), los apartes acusados no hacen otra cosa que cumplir con estos
principios. Además, la facultad de los departamentos de trasladar docentes
entre los municipios, se refiere a los municipios no certificados, según la Ley
715. Certificación que se aviene con el precepto constitucional consignado en
los incisos 1 y 6 del artículo 356 de la Constitución, como quedó en el Acto
Legislativo 01 de 2001. Considera que, según esta norma “los municipios deben
procurar establecer una suficiente infraestructura para prestar los servicios a
su cargo, de no ser así corresponde al departamento asumir la función
constitucional de ser el intermediario entre la Nación y el municipio para el
manejo tanto de los recursos como de aquellas competencias que éste no pueda
asumir y que la ley le asigne, tal como sucede con el aparte demandado del
artículo 16 de la Ley 715 de 2001.” (fl. 152). Además, pone de presente lo que
ha dicho la doctrina sobre que las transferencias de las entidades no sirvan de
excusa para hacer el esfuerzo fiscal propio.
En consecuencia, considera que no debe
prosperar el cargo.
3. Respecto de las leyes orgánicas, el señor Procurador
sostiene que el Gobierno Nacional puede desarrollar las leyes orgánicas a
través del reglamento, salvo en aquellas materias que tienen reserva legal. Por
ello “una ley orgánica como la que nos ocupa, puede establecer los principios
generales de distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales, de tal manera que la ley ordinaria puede asignar competencias
especificas, pero lo que no es constitucionalmente admisible es que la ley
ordinaria distribuya o asigne competencias entre dichos entes sin que una ley
orgánica previamente o la misma Constitución hayan establecido los principios
generales de esa distribución.” Entonces, dice el señor Procurador, una vez
establecida la distribución de competencias por la ley orgánica, no hay
impedimento para que la misma ley le ordene al Gobierno Nacional que reglamente
determinadas materias.
En atención a esto, el concepto de la
Procuraduría estudia cada una de las disposiciones que fueron demandadas con
base en este cargo : artículos 22, 24, 27, 39, 72, numeral 18 del artículo 42,
57 y 64. Sobre los tres primeros (arts. 22, 24 y 27) la Procuraduría considera
que no hay violación al ordenar al Gobierno las reglamentaciones
correspondientes, pues se trata de una colaboración reglamentaria. Señala que
la ley no remite al reglamento para que éste elabore una regulación
independiente de la ley, sino que el reglamento contribuye a la precisión de
ciertos aspectos legales, tal como lo examinó la Corte en las sentencias C-447
y C-597 de 1996.
No ocurre lo mismo con los artículos 39 y
72, pues, en opinión del señor Procurador, éstos sí vulneran la Constitución,
en cuanto a la competencia atribuida al Congreso de la República en el artículo
150, numeral 8, respecto del ejercicio de las funciones de inspección y
vigilancia, ya que tales atribuciones le corresponden al Presidente, conforme a
la ley (art. 189, numerales 21 y 22, de la Constitución). Es entonces, el
Congreso, el encargado de señalar los parámetros que regirán las labores de
inspección y vigilancia y de fijar las directrices de acción en este aspecto.
Además, el alcance del término ejercer la inspección y vigilancia por parte del
Presidente de la República implica una actividad material y exclusivamente
administrativa de acuerdo con las directrices previamente establecidas por el
legislador, según el numeral 8 del artículo 150 de la Constitución.
Respecto de los artículos 42, numeral 18,
parcial, y 57 de la Ley 715, el señor Procurador pide declarar su
exequibilidad, pues se trata en el primer caso de reglamentar lo concerniente a
los recursos de las entidades territoriales en relación con el financiamiento
de los tribunales de ética médica y odontológica y, en el otro, es poner en
práctica las disposiciones legales, con el fin de que puedan aplicarse.
En consecuencia, pide el señor Procurador
declarar exequibles, en lo demandado y por lo expuesto, los artículos 22, 24,
27, 42, numeral 18, 57 y 64, en las expresiones demandadas. E inexequibles, los
artículos 39 y 72 de esta Ley 715.
4. La inspección, control y vigilancia de la educación y
salud corresponde a una atribución exclusiva del Estado, que se realiza a
través de las autoridades competentes, según los artículos 67 y 189, numeral
21, y 365 de la Constitución. Por ello, la expresión “o contratado” del
artículo 29 de la Ley 715 resulta inexequible, al permitir que, eventualmente,
la Nación se desprenda de estas facultades. Lo mismo ocurre con el artículo 60
de la Ley cuando señala que contratará con entidades externas.
No ocurre lo mismo sobre lo acusado de los
artículos 30 y 56 de la misma Ley. Para el señor Procurador no hay esta
violación, pues, en el artículo 30, la designación no es para ejercer la
inspección, control y vigilancia, sino para que administren, en forma temporal,
el servicio educativo en la entidad territorial, la que se ejercerá en los
términos de la ley. Y, sobre el artículo 56, el señor Procurador solicita su
exequibilidad, aunque advierte que la Corte podría declararse inhibida, pues la
delegación de que trata este artículo no está prohibida por la Constitución, ni
se hace recaer en un particular, sino que corresponde al traslado de
competencia a la autoridad inferior.
En consecuencia, pide declarar exequibles,
en lo demandado, los artículos 30 y 56, sobre éste último, inclusive, considera
que la Corte podría declararse inhibida. Y declarar inexequibles, lo demandado
de los artículos 29 y 60 de la Ley 715.
5. En relación con la acusación contra el numeral 15 del
artículo 42, por  exceder el límite temporal de las facultades extraordinarias,
señala el señor Procurador que este artículo no puede ser considerado como la
atribución de tales facultades, ni el Congreso se está desprendiendo de una
función suya, para que sea desarrollada por el Presidente de la República, sino
que está ordenando cumplir con la potestad reglamentaria de éste. Aunque la
Corte ha dicho que esta potestad no debe estar sometida a límites temporales,
también ha reconocido que esto no impide que el legislador pueda disponer que
el Gobierno Nacional deba ejercerla dentro de un tiempo determinado, lo que no
lo inhabilita para el ejercicio de la potestad, una vez vencido el plazo
señalado por la ley, ya que esta potestad es permanente e intemporal.
En consecuencia, lo acusado del artículo
42, numeral 15, pide declararlo exequible.
6. En cuanto al cargo contra los artículos74.14.1 y
76.16.1 de la Ley 715, que asignan competencias a las entidades territoriales
para apoyar con recursos a la fuerza pública, el señor Procurador solicita que
sean declarados inconstitucionales, pues los recursos con los que se financia
el mantenimiento de la fuerza pública son a cargo de la Nación. Además, violan
el principio de unidad de materia, porque insertan disposiciones que en nada se
integran con el grueso del articulado de la Ley 715.
7. En cuanto al cargo de violación del derecho de
asociación, consagrado en el artículo 38 de la Constitución, por establecer el
artículo 88 de la Ley 715  un mínimo de 5 años, en los contratos suscritos por
quienes se asocian, señala el señor Procurador que no hay tal violación sino
que, como la prestación de los servicios públicos es una labor permanente, no
sería razonable crear asociaciones con fines cortoplacistas, que en nada
favorecen a las personas de la comunidad.
8. Sobre la acusación de que el artículo 111, numeral 2,
en lo acusado, viola el principio de igualdad, por las facultades
extraordinarias al Gobierno que allí se conceden, para que expida un régimen de
carrera docente y administrativa, el señor Procurador considera que no hay
violación de este principio, por las siguientes razones : el régimen de carrera
corresponde establecerlo a la ley, en los términos del artículo 125 de la
Constitución. En este sentido, la carrera se erige como un sistema que armoniza
los principios que rigen la función pública, consagrados en el preámbulo y en
los artículos 1, 2, 122, 131 y 209 de la Constitución.
Además, no hay violación del principio de
igualdad con la consagración de un nuevo régimen de carrera para los servidores
del sector educativo pues, la ley señaló los parámetros correspondientes, que
están en consonancia con las disposiciones constitucionales que fueron
reformadas por el Acto Legislativo 01 de 2001 y la normatividad de la Ley 715,
que estableció un nuevo derrotero en la asignación de competencias en cuanto a
la prestación del servicio público de educación “lo que implicaba por demás
repensar y modificar el régimen actual de vinculación de los docentes, que como
tal sólo ha de ser aplicado a los docentes que se incorporen con posterioridad
a la expedición del correspondiente decreto-ley. El legislador no podía señalar
que el nuevo régimen cubriría a los ya vinculados, pues ello implicaría el
desconocimiento de los derechos adquiridos por los servidores públicos de la
educación, que estaban vinculados antes de la expedición de la Ley 715 de 2001,
lo que claramente demuestra que no existe un tratamiento desigual, sino la
aplicación del principio de favorabilidad a estos servidores que eventualmente
pueden resultar que fueron vinculados en un momento histórico en condiciones
distintas a las que actualmente rigen.” (fl. 174)
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.  Competencia.
La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente acción por  pertenecer las normas acusadas a una
ley de la República, de acuerdo con lo  dispuesto por el artículo 241, numeral
4, de la Constitución Política.
2. Leyes orgánicas y leyes ordinarias.
Conexidad temática necesaria con la ley.
2.1 Las acusaciones presentadas por el
actor contra algunos artículos de la Ley 715 de 2001, no pueden examinarse sin
hacer antes referencia de los conceptos de ley orgánica, en cuanto a la
asignación de competencias a las entidades territoriales, y de ley ordinaria
pues, la Ley 715 de 2001, contiene normas correspondientes a ambas clases de
leyes, no sólo porque su título así lo indica, sino por el contenido de sus
disposiciones.
2.2 Sobre la constitucionalidad de esta
situación, bastaría enmarcarla en lo dicho por la Corte en la sentencia C-600ª
de 1995, pronunciamiento que constituye un antecedente obligado sobre el tema,
pues en aquella oportunidad, esta Corporación  examinó la Ley 60 de 1993 “Por
la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de
conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se
distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política
y se dictan otras disposiciones”. En este pronunciamiento, la Corte explicó que
la Constitución no prohíbe que una misma ley contenga materias de ley orgánica
y temas de ley ordinaria, siempre que éstos guarden una conexidad temática
razonable.
La referencia es obligada, además, por la
similitud de las materias y del título de la citada Ley 60 con el de la Ley
715, bajo estudio, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de
recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357
(Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros.”, y téngase en cuenta que la Ley 715 expresamente derogó la
Ley 60 de 1993, en el artículo 113.
Es decir, aparentemente, la Corte ahora
estaría frente a una situación similar a la de aquella época, en cuanto al
ámbito constitucional que debe considerar y sólo se requeriría trasladar, en
forma directa lo que allí se expresó con lo que ahora se discute. Máxime cuando
la Corte, en la sentencia C-540 de 2001, con ocasión de la expedición de la Ley
617 de 2001, Ley que adicionó la orgánica de presupuesto, reiteró la
jurisprudencia expuesta sobre la constitucionalidad de que en una misma ley
puede haber disposiciones de ley orgánica y de materia ordinaria.
2.3 Sin embargo, no es posible trasladar
mecánicamente lo que la Corte dijo en la primera ocasión, sentencia C-600ª de
1995, respecto de la Ley 60 de 1993, con lo que ahora dirá, por dos razones
elementales : la primera, los artículos 356 y 357 de la Constitución a que hace
referencia la Ley 60 de 1993 no son los mismos artículos 356 y 357 de ahora. Es
más, con posterioridad a los pronunciamientos de la Corte, contenidos en las
sentencias C-151 y 600ª de 1995, entre otras, el artículo 357 fue modificado
por el Acto Legislativo 01 de 1995, de 1º de diciembre de 1995. La otra razón
consiste en que si bien, en el año de 1995, aunque la Corte expresó su
preocupación por no haberse expedido la ley orgánica de ordenamiento
territorial, artículo 288 de la Carta, y manifestó la conveniencia de que en
aras de la seguridad jurídica y la coherencia del ordenamiento jurídico se
sistematice en una ley, ahora, once años después de expedida la Constitución de
1991, y siete de tal pronunciamiento de la Corte, el legislador no ha dado vida
a esta Ley de ordenamiento territorial.
Es como si no hubiera transcurrido el tiempo,
ni se hubiera avanzado respecto del desarrollo constitucional de un asunto de
la mayor importancia en la Carta, que es lograr mediante un estatuto integrado,
la guía para que sea realidad la descentralización territorial y la autonomía
de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, dentro de los
límites de la Constitución y la ley (art. 287 de la Constitución), desde la
perspectiva de que Colombia es una República unitaria (art. 1º. de la Carta).
Asuntos sobre los que ha sido prolífica la jurisprudencia de esta Corporación,
cuando se ha pronunciado sobre estos temas, que, se repite, se encuentran
dispersos, a lo largo de varias leyes.
2.4 En consecuencia, para lo que interesa
en este proceso, la Corte, al avocar el estudio particular de los artículos de
la Ley 715 demandados, deberá encuadrarlos en los actuales artículos 356 y 357
de la Constitución, como quedaron modificados en el Acto Legislativo 01 de
2001. Es decir, teniendo en cuenta los siguientes aspectos :
2.4.1 Con la
expedición del Acto Legislativo 01 de 2001 desaparecieron los conceptos de
situado fiscal y de participaciones en los ingresos corrientes de la Nación.
Ahora se agrupan en uno solo denominado Sistema General de Participaciones. La
Ley 715 de 2001, artículo 1º, estableció que el Sistema General de
Participaciones está constituido “por los recursos que la Nación transfiere por
mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades
territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se le
asigna en la presente ley.”
2.4.2 El desarrollo del actual artículo
356 de la Carta no exige que se haga a través de una ley orgánica, sino, de una
ordinaria. En efecto, el inciso primero dice “Salvo lo dispuesto por la
Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a
cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos y Municipios. Para efecto
de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para
financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de
Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios.” (se subraya)
A lo largo de todo el artículo 356 citado
se hace referencia a la ley, sin la exigencia de orgánica, para el
desarrollo de los demás aspectos en esta disposición.
2.4.3 La mención de la clasificación de
los municipios en categorías se plasmó en el Acto Legislativo 01 del 1º de
diciembre de 1995, que adicionó el artículo 357 de la Constitución. En el Acto
Legislativo 01 de 2001, no obstante los cambios profundos que introdujo, en el
inciso tercero del artículo 357, vuelve a la clasificación de los municipios.
Es decir, en este punto, habría que
considerar la jurisprudencia de la Corte expresada en la sentencia C-151 de
1995, referida a la misma Ley 60 de 1993, en el que la Corporación hizo la
distinción de que no hay distribución de competencias de las entidades
territoriales, que requiera la expedición de una ley orgánica, cuando la propia
norma constitucional, en el artículo 356 es la que asigna estas competencias a
los servicios de salud y educación, ya que el desarrollo legal, como lo dice el
artículo constitucional, remite a una ley ordinaria.
2.4.4 El actual artículo 356, en el
inciso sexto, difirió a la ley, ordinaria, la reglamentación de los criterios
de distribución del Sistema General de Participaciones de los departamentos,
distritos y municipios.  Dice, además, que los recursos del Sistema se
distribuirán por sectores que defina la ley.
2.5 En conclusión : el examen de los
cargos se avocará desde el contenido de los actuales artículos 356 y 357 de la
Constitución y las otras disposiciones relacionadas. En la medida en que sea
pertinente, se acudirá a las sentencias de la Corte que han tratado el tema.
Además, ante la realidad de que no se ha expedido la ley orgánica de
ordenamiento territorial, habrá que estudiar los cargos contra los artículos y
expresiones demandadas, analizando no sólo si corresponden a normas de materia
orgánica o temas de ley ordinaria cuando sea necesaria tal distinción, sino, en
forma especial, si guardan la correspondiente relación con la ley.
2.6 Para tal efecto, se analizarán los
cargos conservando, en lo posible, si la identidad temática lo permite, el mismo
orden propuesto por el actor. Sin embargo, el análisis correspondiente, se hará
dentro de los parámetros expresados.
Primero. Exclusión de los recursos del
Fondo Nacional de Regalías del Sistema General de Participaciones y la
acusación de violación del artículo 357, inciso 3, de la Constitución. Artículo
2, parágrafo 1, parcial, de la Ley 715 de 2001.
1. Para el actor, lo demandado del parágrafo 1 del artículo 2 de la
Ley 715, al establecer que no formarán parte del Sistema General de
Participaciones los recursos del Fondo Nacional de Regalías, viola el artículo
357 de la Constitución, como quedó modificado por el Acto Legislativo 01 de
2001, pues, el inciso tercero de esta norma sólo excluyó los tributos que se
arbitren por medidas de estados de excepción.
2. Quienes intervinieron en este proceso y el señor Procurador
consideraron que la norma es constitucional porque, el Acto Legislativo
mencionado no modificó los artículos 360 y 361 de la Constitución, que son los
que tratan sobre los recursos por concepto de regalías y la creación del Fondo
Nacional de Regalías y el destino de tales recursos.
3. La Corte
considera que la exclusión de los recursos del Fondo Nacional de Regalías, en
la forma como lo dispone la norma acusada, no viola el artículo 357 de la
Constitución pues, la contraprestación económica que se genere por la
explotación de un recurso natural, es asunto del que la Carta se ocupó en
normas especiales, en los artículos 360 y 361. En éste último, se dispuso que
con los ingresos provenientes de las regalías, que no sean asignadas a los
departamentos y municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos
recursos se destinarán a las entidades territoriales, en los términos
establecidos en la ley. Y el mismo artículo reguló el destino de ellos, así:
“Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del
ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como
prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades
territoriales.”
Es decir, la Corte
no desconoce que cuando el legislador avoque la tarea de expedir la ley
orgánica de ordenamiento territorial, necesariamente habrá de referirse a los
recursos del Fondo Nacional de Regalías, con la destinación específica que el
artículo 361 de la Carta le da, pero desde la perspectiva de que la ley de
ordenamiento abarcará regulaciones y decisiones mucho más amplias que el mero
manejo de recursos de las entidades territoriales, tal como lo expuso la Corte
en la sentencia C-795 de 2000, sobre lo que debe ser el alcance de esta ley
ordenamiento. En lo pertinente, dijo la Corte :
“La función de
ordenamiento del territorio comprende una serie de acciones, decisiones y
regulaciones, que definen de manera democrática, participativa, racional y planificada,
el uso y desarrollo de un determinado espacio físico territorial con arreglo a
parámetros y orientaciones de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico,
biofísico, sociológico, económico y cultural. Se trata, ni más ni menos, de
definir uno de los aspectos más trascendentales de la vida comunitaria como es
su dimensión y proyección espacial. Pocas materias como esta involucra un mayor
número de relaciones y articulaciones entre los miembros de la sociedad y su
entorno cultural y natural; también, por esta misma razón, son innumerables y
delicadas las tensiones que subyacen a su regulación y los extremos que deben
ponderarse y resolverse justa y equilibradamente.
Se descubre por ello
sin dificultad el carácter eminentemente político de toda decisión relativa a
asignar funciones en este campo. Señalar el sujeto público llamado a ordenar un
determinado territorio, así como delimitar su ámbito de competencia, es una
forma de repartir espacialmente el poder. Este tipo de regulaciones, se distingue
de las restantes en cuanto tienen un elemento inconfundible de supraordenación.
Con esto se quiere puntualizar que este género de normas se erige en
presupuesto, condición y factor desencadenante de un complejo de acciones y
regulaciones que se remiten a las primeras, pues en éstas se contienen los
principios orgánicos y las orientaciones y reglas básicas conformes a los
cuales se desenvuelve un específico ordenamiento jurídico.
Los aspectos
medulares de la organización territorial, en todo aquello no directamente
definido por el Constituyente, sólo pueden ser regulados a través de la ley
orgánica territorial. Precisamente, se ha querido que esta materia se reserve a
una categoría de ley orgánica, entre otras razones, por la necesidad de que las
decisiones básicas se apoyen en el mayor consenso posible y, además, se adopten
mediante un instrumento normativo que desde un principio - no de manera casual
o como resultado fortuito de las deliberaciones parlamentarias -, se ocupe del
tema territorial.
Aunque en la
Constitución puede encontrarse un principio de demarcación competencial
respecto de la ordenación del territorio, particularmente en lo que atañe a los
municipios, por sí solo no es suficiente para configurar el régimen básico de
ordenamiento territorial. Completar la configuración de este régimen, la
distribución de competencias y atribución de funciones entre las distintas
entidades y niveles territoriales, en lo que concierne a su contenido nuclear,
no puede ser materia de ley ordinaria, puesto que la propia Constitución
dispuso que “[L]a ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la
distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales”
(C.P. art. 288).” (sentencia C-795 de 2000, M.P., dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
4. Como resulta a
todas luces claro que la Ley 715 de 2001 no es la ley orgánica de ordenamiento
territorial, el hecho de que se excluyan los recursos del Fondo Nacional de
Regalías del Sistema General de Participaciones, no viola el artículo 357 de la
Constitución, pues, este artículo respetó lo dispuesto en el artículo 361 de la
Carta, que estableció que estos recursos  tienen destino regulado por la propia
Carta.
En efecto : el
inciso primero del artículo 356 de la Constitución (Acto Legislativo 01 de
2001), señaló en forma, que no admite dudas, el alcance de la reforma que
estaba introduciendo en el Acto Legislativo, cuando expresó que “Salvo lo
dispuesto en la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los
servicios a cargo de la Nación, y de los Departamentos, Distritos y Municipios.
Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos
para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de
Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios.” (se
subraya). Y, como lo relativo a las regalías ya había sido objeto de
disposición constitucional, quiere esto decir que el artículo 356 no se
inmiscuyó en el tema de regalías, al disponer la creación del Sistema General
de Participaciones.
5. En consecuencia,
se declarará conforme a la Constitución la exclusión de los recursos del Fondo
Nacional de Regalías que hace el parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 715 de
2001.
Segundo.
Autonomía municipal y su posible vulneración al hacer depender algunas
decisiones de los departamentos. Artículos 6, 16 y 23 de la Ley 715 de 2001,
demandados parcialmente.
1. Para el actor,
las disposiciones acusadas de los artículos 6, 16 y 23, vulneran los artículos
1, 287 y 311 de la Constitución, pues, en lugar de hacer prevalecer los
municipios frente a otras entidades territoriales, como lo consagra la
Constitución se las hace depender de los departamentos, como si aún existiera
la jerarquía territorial de la Carta de 1886, y se olvida que la Constitución
de 1991 consagró la autonomía en tales municipios.
2. Quienes
intervinieron en este proceso y el señor Procurador consideraron que no tiene
razón el actor porque estas disposiciones tan sólo plasman la distribución
funcional de competencias, de acuerdo con la capacidad de cada entidad
territorial, de conformidad con la Constitución y atendiendo de que se trata de
municipios no certificados.
3. Para la Corte,
las expresiones demandadas de los artículos 6, numeral 6.2.3, 16 y 23 de la
misma ley, establecen, en estricto sentido, la asignación de competencias, pues
ponen en cabeza del departamento, responsabilidades que temporalmente no pueden
asumir los municipios que se denominan “no certificados”, en los términos del
artículo 20 de la misma Ley 715 de 2001 y la clasificación a que se refiere el
actual artículo 357 de la Constitución.
En este sentido, no hay violación de la
autonomía de las entidades territoriales que se encuentran cobijadas bajo la
clasificación de no certificadas, puesto que son entidades que, bajo
determinadas circunstancias temporales, no cumplen los requisitos determinados
en la ley de certificación, pero que, una vez los reúnan, pueden llegar a ser
certificadas. Llegado ese momento, gozarán del grado de autonomía igual al que
tienen los certificados, y los departamentos dejarán de tener la injerencia que
les permite la Ley 715 de 2001, en los preceptos acusados, que establecen que
en esta clase de municipios (no certificados), los departamentos podrán realizar
traslados de docentes entre los municipios (art. 6, numeral 6.2.3);  que los
recursos serán administrados por el departamento (art. 16) y que esta clase de
municipios o corregimientos departamentales “no podrán vincular o contratar
docentes, directivos docentes ni funcionarios administrativos para el sector
educativo, o contratar bajo cualquier modalidad personas o instituciones para
la prestación del servicio : dicha función será exclusiva del respectivo
departamento” (art. 23).
Considera la Corte que son eventos como éstos
a los que se refiere la Constitución en el artículo 298, cuando en el inciso
segundo dice “Los departamentos ejercen funciones administrativas, de
coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación
entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que
determinen la Constitución y las leyes.”
4. Entendido así el
papel que debe jugar el departamento frente a los municipios “no certificados”,
considera la Corte que no violan la Constitución las decisiones que facultan al
departamento adoptar las mencionadas decisiones, y así se declarará por la
Corte.
Sin embargo,
respecto de las acusaciones que facultan al departamento a adoptar decisiones
referidas a la administración de recursos (art. 16) y la contratación de
docentes (art. 23), no significa que el departamento tenga una libertad
absoluta de determinación sobre los municipios “no certificados”, y que pueda
imponer, sin ninguna clase de consulta, las decisiones que puedan afectar a
tales municipios. Estima la Corte que todas las decisiones que adopte el
departamento, sobre la administración de recursos y contratación de docentes,
deben ser producto del análisis de las necesidades expresadas por las
autoridades de los municipios “no certificados”, pues, el hecho de no contar
con certificación no puede entenderse que no tengan injerencia en las
decisiones que los afecten.
En otras palabras,
si bien son exequibles las expresiones demandadas de los artículos 16 y 23 de
la Ley 715 de 2001, tal exequibilidad se condicionará en el sentido de que el
departamento, al tomar las decisiones correspondientes respecto de los
municipios “no certificados”, tendrá en cuenta las opiniones de las autoridades
de estos municipios y, al adoptar cada decisión, explicará  las razones para
aceptar o apartarse del querer de la autoridad respectiva, con el fin de que se
cumpla el principio constitucional de “facilitar la participación de todos en
las decisiones que los afectan” (art. 2 de la Carta).
5 En consecuencia,
se declarará exequible, en lo acusado, el artículo 6, numeral 6.2.3 de al Ley
715 de 2001, y se declararán exequibles las expresiones demandadas de los
artículos 16 y 23, bajo la condición anteriormente explicada.
Tercero. Las
leyes orgánicas y las limitaciones en su reglamentación. Preceptos de leyes
ordinarias dentro de leyes orgánicas. Artículos 22, 24, 27, 39, 42.18, 57, 64 y
72 de la Ley 715 de 2001, demandados parcialmente, excepto el 72, que lo fue en
su totalidad.
1. El actor acusa los apartes de los
artículos 22, 24, 27, 39, 42, numeral 18, 57, 64 y 72 de la Ley 715, de
permitir que el Gobierno Nacional reglamente disposiciones de una ley orgánica,
siendo que tal reglamentación sólo puede hacerse por medio de una ley, como, en
su concepto, establece el artículo 151 de la Constitución. Cita, en apoyo de su
tesis, la sentencia C-528 de 1995 de la Corte (que, al parecer por el tema,
corresponde, en realidad a la sentencia C-538 de 1995).
2. Quienes intervinieron en defensa de estas
normas y el señor Procurador señalaron que la facultad reglamentaria del
Presidente, establecida en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución, no
hace diferencia respecto de las leyes, es decir, no excluye del ejercicio de esta
facultad a una determinada clase de ellas. Por consiguiente, las leyes
orgánicas pueden ser objeto de desarrollo y reglamentación, por parte del
Ejecutivo pues, en estos casos, la ley no remite al reglamento para que éste
elabore una regulación independiente de la ley, sino que este reglamento
contribuirá a la precisión de ciertos conceptos.
Sin embargo, en relación con lo demandado de
los artículos 39 y 72, el señor Procurador considera que ellos vulneran otro
artículo de la Constitución, el artículo 150, numeral 8, pues, el ejercicio de
las funciones de inspección y vigilancia, conforme a la ley (numeral 21 del
mismo artículo 189) corresponde al Presidente de la República.
3. Para examinar este cargo, la Corte pone de
presente que las disposiciones acusadas no se pueden examinar bajo la acusación
única de la violación de que se autorice al Gobierno Nacional la reglamentación
de una ley orgánica, sino que dados sus propios contenidos, habrán de
estudiarse en forma separada.
En cuanto a las acusaciones contra los
artículos 22, 24, 27 y 48, numeral 18, de la Ley 715 de 2001, que establecen
que el Gobierno Nacional reglamente lo concerniente a los traslados de docentes
(art. 22); a los estímulos de los docentes (art. 24, inciso sexto); a la
prestación del servicio educativo y la reglamentación por el Presidente de la
República, de los asuntos allí tratados (art. 27); y, respecto de los recursos
para financiar los tribunales seccionales de ética médica y odontológica (art.
42, numeral 18), pues, es claro que la naturaleza de estas disposiciones no
corresponde a las de normas orgánicas, entonces, la discusión sobre la
constitucionalidad o no de reglamentación por parte del Ejecutivo de
disposiciones de esta naturaleza, resulta inocua.
Es más, en este caso, la facultad
reglamentaria presidencial en estas materias, no sólo no viola la Constitución,
sino que son claro desarrollo del artículo 189, numeral 11, de la Constitución,
que, a la postre, ni siquiera necesitaban contar con la autorización expresa.
4. Sobre los artículos 39 y 72 de la misma
Ley, no obstante que el cargo esgrimido por el actor es igual al de los
artículos acabados de analizar, para la Corte, tal como lo observó el señor
Procurador, resultan inconstitucionales, pues, desconocen los artículos 150,
numeral 8, y 189, numeral 22, de la Constitución. Además, el artículo 39 viola
los artículos de la Constitución sobre la carrera administrativa (art. 125) y
la unidad de materia (art. 158), como pasa a explicarse :
4.1 La Constitución se ha referido al tema de
control, inspección y vigilancia de los servicios públicos por parte del
Estado, en forma concreta en lo concerniente a la educación y salud, así : “la
Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará
bajo la dirección, coordinación y control del Estado ...” (art. 48); el
servicio público de educación “corresponde al Estado regular y ejercer la
suprema inspección y vigilancia en la educación.”, (art. 67, inciso 5).
4.2 En concordancia con estos enunciados, el
artículo 150, numeral 8, la Constitución pone en cabeza del legislador la
función de “Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el
ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la
Constitución”, y los numerales 21 y 22 del artículo 189 establecen que
corresponde al Presidente de la República “Ejercer la inspección y vigilancia
de la enseñanza conforme a la ley” (numeral 21) y “Ejercer la inspección y
vigilancia de la prestación de los servicios públicos” (numeral 22).
Competencia a la que nuevamente se refirió la
Constitución en el artículo 365, inciso segundo, que dijo que “el Estado
mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios” (se
refiere a los servicios públicos).
4.3 Entonces, sin que se requieran profundos
análisis, el sentido natural y obvio de las normas mencionadas, consiste en que
es competencia del Congreso la expedición de la ley a la que debe sujetarse el
Gobierno para ejercer las funciones de inspección y vigilancia, para el caso
bajo estudio, en educación y salud y, una vez expedidas estas normas, puede el
Presidente de la República ejercer la facultad que le confiere la Constitución,
dentro de los parámetros establecidos por aquella ley. Esta interpretación no
ofrece mayores dificultades.
Sin embargo, en los artículos 39, en lo
acusado, y 72 de la Ley 715, se observa que el legislador le entregó a la
facultad reglamentaria del Presidente una competencia que sólo le corresponde
al Congreso. Para llegar a esta conclusión basta leer el contenido de los
mencionados artículos 39 y 72.
En consecuencia, estos artículos son
inexequibles por violar el artículo 150, numeral 8, en armonía con el 189,
numerales 21 y 22, de la Constitución.
5. En relación con los artículos 57 y 64,
también acusados en este capítulo por las mismas razones de la reglamentación
por el Ejecutivo de leyes orgánicas, lo que constituye violación del artículo
151 de la Constitución, se hará el examen individual, dado el contenido
distinto que consagran.
5.1 El artículo 57, en lo acusado del
parágrafo 1, confiere al Ejecutivo la reglamentación de las funciones a cargo
de la Superintendencia Nacional de Salud, respecto del control y vigilancia, de
la generación, flujo y aplicación de los recursos destinados a la salud. Hasta
este punto de la disposición, sobre la facultad reglamentaria del Ejecutivo en
esta materia, para la Corte no habría violación del artículo 151 de la
Constitución, pues, se trata de una norma evidentemente de ley ordinaria,
pudiendo el Gobierno reglamentarla, en la medida en que la ley señale los
parámetros generales.
Sin embargo, esta disposición también está
regulando el tema de los mecanismos de participación, al establecer la forma
como se ejerce el control ciudadano en el Consejo Nacional de Salud, regulación
que la Constitución remite a la ley desarrollarla (art. 103 de la
Constitución).
En consecuencia, no puede esta Ley otorgar al
Gobierno la facultad de reglamentar el mecanismo de control ciudadano, pues es
asunto reservado por la Constitución a la ley, ni tampoco resulta admisible
constitucionalmente que se asimile el control de las autoridades al que puede
ejercerse por los ciudadanos como derecho político, pues éste les ha sido
otorgado sin tal mediación, por el artículo 40 de la Constitución.
Por consiguiente, se declarará la
ínexequibilidad de la expresión “y se tendrá como control ciudadano en la
participación en el Consejo Nacional en Salud, con voz pero sin voto”,
contenida en el parágrafo 1, del artículo 57, y se declarará la exequibilidad
de la frase “El Gobierno reglamentará la materia”, de la misma disposición,
sólo por la acusación.
5.2 Respecto del artículo 64, el actor
demanda la expresión del inciso segundo que establece que el Gobierno
reglamente el giro de los recursos del Sistema General de Participaciones
directamente a las entidades de aseguramiento o a las instituciones prestadoras
de salud, cuando las entidades territoriales no cumplan “con las obligaciones
propias del ejercicio de sus competencias”.
La Corte considera que conferir al Ejecutivo
la reglamentación correspondiente no viola lo concerniente a la ley orgánica,
pues, esta disposición es de naturaleza ordinaria. Sin embargo, para la Corte,
cuando el Ejecutivo decida girar directamente los recursos a las entidades de
aseguramiento o a las instituciones prestadoras de salud, deberá explicar las
razones objetivas para tomar esta decisión, que afecta a la entidad territorial
a la que se excluye del manejo de estos giros.
Por consiguiente, la frase “de acuerdo a la
reglamentación que el Gobierno Nacional expida sobre la materia”, contenida en
el inciso segundo del artículo 64 se declarará exequible, bajo el entendido de
que el Gobierno debe explicar las razones para hacer el giro directo a las
entidades de aseguramiento o a las instituciones prestadoras de salud.
6. Entonces, en relación con este capítulo,
se declararán exequibles el artículo 22, en su integridad, el inciso sexto del
artículo 24 y las expresiones acusadas de los artículos 27 y 42.18. Del
articulo 57, parágrafo 1, se declarará exequible la frase “El Gobierno
reglamentará la materia”, por el cargo estudiado, y se declarará inexequible la
frase “y se tendrá como control ciudadano en la participación en el Consejo
Nacional en Salud, con voz pero sin voto”, contenida en el mismo artículo 57,
del mismo parágrafo 1. Del artículo 64, inciso segundo, se declarará exequible
la frase “de acuerdo a la reglamentación que el Gobierno Nacional expida sobre
la materia”, bajo el entendido de que el Gobierno debe explicar las razones
para hacer el giro directo a las entidades de aseguramiento o a las
instituciones prestadoras de salud, excluyendo a la respectiva entidad
territorial de esta decisión.
Inexequibles el 39, en lo demandado, y el 72,
en su integridad
Cuarto. Las funciones de inspección y
vigilancia en cabeza del Estado y su  delegación en particulares. Análisis de
los artículos 29, 30, 56 y 60 de la Ley 715 de 2001.
1. Para el actor, estas normas autorizan
delegar en particulares, facultades que son exclusivas del Presidente de la
República, de acuerdo con la Constitución, en los artículos 189, numerales 21 y
22. Así mismo, de acuerdo con el artículo 211 de la Carta, algunas de las
funciones del Presidente se pueden delegar pero a otros funcionarios
pertenecientes a la Rama Ejecutiva. Sin embargo, en opinión del demandante, los
preceptos acusados permiten hacerlo en los particulares, incurriendo en la
violación de la Constitución.
2. Según los intervinientes no hay tal
violación, pues la Constitución, en el artículo 123 autoriza al legislador
determinar en qué condiciones pueden los particulares cumplir funciones
administrativas.
3. Para el señor Procurador, las facultades
de inspección y vigilancia son indelegables en cabeza de particulares. Las
normas que así lo permitan, resultan inconstitucionales.
4. Para la Corte no hay duda de que resultan
inconstitucionales las normas legales que permitan a los particulares ejercer
las funciones de control, inspección y vigilancia de la prestación de los
servicios públicos, por ser asuntos cuya competencia está en cabeza del
Presidente de la República. Es decir, existe reserva constitucional en el
Presidente para el ejercicio de estas funciones. Tratándose de los servicios
públicos en salud y educación, la Constitución señala en los numerales 21 y 22
del artículo 189, que corresponde al Presidente de la República “21. Ejercer la
inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley. 22. Ejercer la
inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos.”
Competencia exclusiva, en cabeza de las autoridades y no de particulares, que
se repite por la Constitución en otras disposiciones : artículos 48, 67, 365,
entre otros.
Entonces, si las expresiones de los artículos
acusados permiten delegación o designación para estos efectos, en particulares,
habrá de declararse la inexequibilidad de las normas. Pero, si las
disposiciones no trasladan estas  competencia a particulares, sino que
autorizan que las entidades territoriales contraten lo relacionado con el
ejercicio del control, inspección y vigilancia de los servicios públicos de
educación o salud, con entidades públicas, mediante convenios
interadministrativos, y, en ningún caso, con particulares, las expresiones
demandadas pueden resultar exequibles.
¿Por qué? Porque los convenios
interadministrativos no violan la Constitución, ni siquiera si el objeto del
convenio corresponde, como en los casos que se estudian, al ejercicio del
control del servicio público de la educación, o a la inspección, vigilancia y
control del régimen subsidiado y salud pública.
En efecto, a esta clase de convenios entre
entidades de la administración pública se refirió la Corte Constitucional, en
la sentencia C-727 de 2000, al examinar la exequibilidad del artículo 14 de la
Ley 489 de 1998, disposición que previó que la delegación de las funciones de
los organismos y entidades administrativas del orden nacional a favor de
entidades descentralizadas o entidades territoriales, si la autoridad competente
decide adoptar esta determinación “deberá acompañarse de la celebración de
convenios en los que se fijen los derechos y obligaciones de las entidades
delegante y delegataria”, y la delegación debe ser de carácter temporal.
Explicó esta providencia que estos convenios desarrollan la colaboración
armónica a que se refiere la Constitución en los artículos 113 y 209.
En lo pertinente dijo esta providencia :
“22. Dicho convenio, empero, no viola la
disposición constitucional que determina la reserva de ley estatutaria
[orgánica] para efectos del reparto de competencias entre la Nación y los entes
territoriales, siempre y cuando el mismo no signifique un reparto definitivo de
competencias, sino tan solo temporal. El reparto definitivo de las mismas, no
puede ser hecho sino mediante ley orgánica, conforme al artículo 151 superior.
Pero mediante acuerdo de colaboración transitoria, la Corte estima que sí
pueden transferirse funciones administrativas de entes nacionales a entes
territoriales, pues ello desarrolla los principios de colaboración armónica y
complementariedad a que se refiere el artículos 113 y 209 de la Carta, sin
desconocer la autonomía de las entidades territoriales, quienes pueden no
aceptar la delegación, y convenir las condiciones de la misma.
En virtud de lo anterior, se declarará
la inexequibilidad del parágrafo del artículo 14 de la Ley 489 de 1998, y la
exequibilidad del resto de la disposición, bajo la condición de que los
convenios a que se refiere el inciso primero, tengan carácter temporal, es
decir término definido.” (sentencia C-727 de
2000)
Desde esta perspectiva, se examinarán los
artículos acusados :
Del artículo 29, la frase “o contratado” es
constitucional si los asuntos relativos al control de la educación se realiza a
través de la previa suscripción de contratos o convenios entre entidades
públicas o interadministrativas, como se acaba de explicar. Lo mismo ocurre
respecto de la expresión “el Departamento contratará dichos procesos con
entidades externas”, del artículo 60, que no viola la Constitución si los
contratos de que allí se habla corresponde a convenios con entidades del
Estado, respecto de las funciones de la inspección, vigilancia y control.
Debe advertirse, que en estos casos, la
delegación es temporal, es decir, a término definido. (sentencia C-727 de 2000)
En cuanto  a las expresiones acusadas de los
artículos 30 : “o a quien designe el Ministerio”, y 56 : “o ante quien éste
delegue”, hay que señalar que de la lectura de los correspondientes artículos
no se desprende el sentido que les atribuye el actor, pues, ellas no establecen
que la delegación contratada para el control del servicio de educación (art.
30), o la vigilancia sobre la capacidad para la prestación del servicio de
salud (art. 56) sea posible realizarla con un particular. Más bien, lo que
dejan ver estas disposiciones es que pueden ser delegadas a otra entidad
pública o autoridad pública, tal como ocurre con los artículos 29 y 60 acabados
de explicar.
6. En consecuencia, se declararán exequibles
las expresiones demandadas de los artículos 29, 30, 56 y 60 de la Ley 715 de
2001, bajo el entendido de que la delegación que en dichas normas se hace,
corresponde a otros servidores públicos o entidades públicas, en lo que tiene
que ver con el control, inspección y vigilancia sobre los servicios públicos de
educación y salud.
Quinto. Acusación de ausencia de la
facultad extraordinaria al Ejecutivo para establecer el régimen de las
instituciones de salud, en cuanto a construcciones, remodelación o ampliación
de servicios. Artículo 42.15 de la Ley 715 de 2001.
1. Para el actor, el artículo 42, numeral 15,
al establecer el término de un año para que se expida el régimen para las
instituciones prestadoras de servicio de salud en lo relativo a la
construcción, remodelación y la ampliación o creación de nuevos servicios,
consagra una clara violación del artículo 150, numeral 10, de la Constitución
pues, excede el límite temporal de los 6 meses establecido en el mencionado
artículo, y esta solicitud no se plasmó en el artículo 111 de la Ley 715, donde
se conceden las facultades extraordinarias que el Congreso le delega al
Presidente.
2. Para los intervinientes la norma demandada
no corresponde a una delegación de facultades sino que es la expresión de la
facultad reglamentaria del Ejecutivo. Para el señor Procurador, no obstante que
la facultad reglamentaria puede ser ejercida en cualquier tiempo, esto no
impide que el legislador pueda disponer que el Gobierno la ejerza dentro de un
tiempo determinado.
3. La Corte comparte lo expresado por los
intervinientes y el señor Procurador en cuanto a la no vulneración del artículo
150, numeral 10, de la Constitución, porque el artículo se refiere a la
facultad reglamentaria y no a la concesión de facultades extraordinarias. Y el
hecho de que el legislador establezca un término al Ejecutivo, no impide que el
Gobierno ejerza la facultad reglamentaria en cualquier tiempo. Esto fue
explicado ampliamente por la Corte en la sentencia C-805 de 2001, en los
siguientes términos :
“Tal como se ha
establecido en esta providencia, las competencias de regulación previstas en
las disposiciones objetadas hacen parte de la Potestad Reglamentaria del
Presidente de la República. Tal potestad, como atribución constitucional del
Presidente de la República, puede ejercerse por éste en cualquier tiempo, sin
que sea posible que por ley se introduzca en esta materia limitación temporal
alguna. Ello no quiere decir, sin embargo, que el legislador no pueda, para
lograr la efectividad de una ley, disponer que el Gobierno deba reglamentarla
dentro de un tiempo determinado. Tal mandato del legislador no impide que
el Presidente expida la reglamentación antes del término previsto, ni lo
inhabilita para el ejercicio de la potestad reglamentaria vencido ese plazo.
Tampoco implica que expedida una reglamentación dentro del plazo fijado por el
legislador el Presidente pierda competencia para expedir nuevos reglamentos o
para modificar, adicionar o derogar sus propios reglamentos. La única
consecuencia normativa del término establecido por el legislador es la de
imponerle al Presidente de la República el deber de reglamentar la ley dentro
de dicho plazo.” (sentencia C-805 de 2001, M.P. dr. Rodrigo Escobar Gil) (se subraya)
4. En consecuencia, por el cargo demandado,
no prospera la acusación y se declarará exequible la expresión “dentro del año
siguiente a la vigencia de la presente ley”, contenida en el artículo 42.15 de
la Ley 715 de 2001.
Sexto. El sostenimiento de la fuerza
pública corresponde exclusivamente al Estado. Artículos 74, numeral 14.1, y 76,
numeral 16.1, de la Ley 715 de 2001.
1. Para el actor, las disposiciones acusadas
de los artículos 74 y 76 violan el Capítulo VII de la Constitución, pues es
competencia exclusiva de la Nación el sostenimiento de la fuerza pública, y tal
responsabilidad no puede trasladarse a las entidades territoriales.
2. La interviniente del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público considera que los artículos son constitucionales
porque no se hace referencia al sostenimiento de la fuerza pública, sino al
apoyo de la misma, lo cual resulta plausible, atendiendo los principios de
solidaridad y concurrencia.
3. El señor Procurador considera
inconstitucionales las normas demandadas, puesto que el financiamiento de la
fuerza pública está a cargo de los recursos del Presupuesto General de la
Nación, que sean apropiados para este efecto. Además, se viola el principio
constitucional de unidad de materia. Y solicita declarar la inexequibilidad no
sólo de los numerales demandados, que son 74.14.1 y 76.16.1, sino los
correspondientes 74.14 y 76.16 que enuncian las actividades en cabeza de los
departamentos y municipios, relacionados con el orden público, seguridad,
convivencia ciudadana y protección al ciudadano.
4. La Corte comparte en su integridad los
argumentos del señor Procurador sobre la inexequibilidad de las normas
acusadas.
Resulta de bulto y alejado de toda conexidad
temática, el hecho de que en una ley encaminada a organizar la prestación de
los servicios públicos de educación y salud, entre a regular competencias de
las entidades territoriales en materia de orden público, seguridad, convivencia
ciudadana y protección del ciudadano.
Ni resulta aceptable el argumento de la
interviniente en el sentido de que las disposiciones son constitucionales
porque las normas no se refieren a recursos sino al apoyo a la misma, bajo los
principios de solidaridad y concurrencia. Para desechar este argumento, basta
leer que las normas acusadas, tanto referidas a los departamentos como a los
municipios, utilizan la expresión “Apoyar con recursos la labor que
realiza la fuerza pública en su jurisdicción.”
Por lo anterior, se declararán inexequibles
no sólo las expresiones demandadas de los artículos 74, numeral 14.1, y 76,
numeral 16.1, sino todo el numeral respectivo, en cuanto regulan asuntos “En
materia de orden público, seguridad, convivencia ciudadana y protección del
ciudadano”, que no guardan ninguna conexidad con la materia de la Ley 715.
Es decir, se declararán inexequibles los
numerales identificados como 74.14 y 76.16 de los artículos 74 y 76 de la Ley
715 de 2001.
Séptimo. Constitucionalidad del artículo
88 de la Ley 715 de 2001.
El actor considera que el legislador al
establecer en el artículo 88 de la Ley 715 de 2001, el término mínimo de 5 años
en la prestación de los servicios en forma asociada, viola el artículo 38 de la
Constitución, que consagra la libertad de asociación.
Quienes intervinieron consideraron que no hay
tal violación porque el plazo mínimo allí consagrado está encaminado a lograr
la prestación eficaz y permanente del servicio.
Observa la Corte que la prestación de los
servicios públicos a que se refiere la norma acusada puede realizarse por
entidades administrativas que ejerzan en forma conjunta o asociada la
competencia respectiva, precisamente en virtud de la necesaria colaboración de
los distintos entes del Estado para la satisfacción de las necesidades de la
comunidad en orden a obtener el bienestar general, con lo cual se apunta a la
realización de uno de los fines del Estado conforme al artículo 2 de la Carta,
que señala que éste ha de “servir a la comunidad” y “promover la prosperidad
general.”
Así las cosas, si las entidades
administrativas deciden prestar los servicios a su cargo en “forma asociada”,
esa autorización no quebranta la Constitución Política. Y, si con antelación a
esa decisión se señala por la Ley que la prestación del servicio en la forma
mencionada “tendrá un término mínimo de 5 años” para lo cual habrán de
constituir una unidad administrativa sin personería jurídica y con jurisdicción
interterritorial, los entes que elija por la prestación del servicio de esa
manera, optan, con conocimiento de causa, también, por el término de vigencia
señalado con antelación por el legislador, lo que resulta acorde con el
propósito del mejor servicio público en un plano de coordinación que resulta
indispensable, lo que hace igualmente necesario el señalamiento de un límite
temporal mínimo para el éxito de la gestión encomendada a la unidad
administrativa, que se autoriza por el legislador.
En consecuencia, la expresión demandada del
artículo 88 de la Ley 715 de 2001, se declarará exequible.
Octavo. Constitucionalidad del artículo
111, numeral 2, de la Ley 715 de 2001.
1.  Para el actor, la disposición
acusada, en cuanto concede facultades extraordinarias al Presidente de la
República para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa
para los docentes, directivos docentes y administrativos, viola el principio de
igualdad, artículo 13 de la Constitución, ya que establece una clara
discriminación con los que actualmente se encuentran vinculados al magisterio,
sin ninguna justificación.
2.  Los intervinientes y el señor
Procurador consideran que no hay tal violación.  Además, el legislador, en la
misma disposición, fijó los parámetros sobre los que debe proceder el Gobierno
para ejercer la facultad extraordinaria.
3.  Como se lo expuso, el Acto Legislativo
01 de 2001 prescindió del situado fiscal y de las participaciones en los
ingresos corrientes de la Nación y en su lugar consagró el Sistema General de
Participaciones, el que está integrado por los recursos que la Nación
transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Carta a las entidades
territoriales para la financiación de los servicios que de acuerdo con la ley
estén a su cargo y entre ellos los de salud y educación.
Ahora, la sujeción de la participación de
las entidades territoriales en los ingresos de la Nación al Sistema General de
Participaciones configurado por el constituyente, tiene una incidencia directa
en la financiación de los servicios que legalmente están a cargo de tales
entidades.  Y como un aspecto importante de esa financiación tiene que ver con
costos laborales, existe fundamento para la expedición de un nuevo estatuto de
carrera aplicable al personal vinculado a uno de esos servicios
En consecuencia, resulta razonable la
decisión de facultar al Gobierno para que se reformule el régimen de carrera de
los docentes, directivos docentes y administrativos con el propósito de
atemperarlo a los nuevos parámetros fijados por el constituyente en aquella
materia. Además, nada se opone a que la reformulación de ese régimen legal no
sea emprendida directamente por el legislador sino que para ello se faculte al
Gobierno Nacional.
En ese marco, la regla de derecho
cuestionada por el actor i) concede facultades extraordinarias al Presidente de
la República, iii) por el término de seis meses contados a partir de la
vigencia de la ley, iii) para expedir un nuevo régimen de carrera docente y
administrativa para los docentes, directivos docentes y administrativos, iv)
que ingresen a partir de la promulgación de la ley y v) ese régimen debe ser
acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos.
De acuerdo con ello, no es cierta la
vulneración del derecho de igualdad planteada por el actor pues los docentes,
directivos docentes y administrativos que ingresaron a la carrera bajo el
régimen de situado fiscal y participaciones de las entidades territoriales en
los ingresos corrientes de la Nación no se encuentran en la misma situación en
que se hallan los docentes, directivos docentes y administrativos que ingresen
a la carrera bajo el Sistema General de Participaciones y de la promulgación de
la ley que dictó normas orgánicas en materia de recursos y competencias y que
dictó disposiciones para organizar los servicios de salud y educación.
Así, ante una nueva regulación
constitucional y legal de la participación de las entidades territoriales en
los ingresos de la Nación para la prestación de los servicios que les
corresponda de acuerdo con la ley, y entre ellos los de salud y educación, es
legítimo que se conciba un nuevo régimen de carrera para el personal de
docentes, directivos docentes y administrativos.  En el mismo sentido, es
legítimo que ese régimen no se aplique a quienes se vincularon antes de la
promulgación de esa ley pues la expedición de un nuevo régimen de carrera
docente no habilita ni al legislador ordinario ni al legislador extraordinario
para desconocer los derechos adquiridos por el personal cobijado por el actual
Estatuto Docente.  De allí que, con buen sentido, la norma acusada disponga que
el nuevo régimen se aplicará únicamente a los docentes, directivos docentes y
administrativos que ingresen a partir de la promulgación de la ley.
En ese contexto, es evidente que no le
asiste razón al actor pues no se puede afirmar que el Congreso, al facultar al
Gobierno para expedir un nuevo régimen de carrera para el personal de docentes,
directivos docentes y administrativos y al disponer que ese régimen sólo se
aplicará a quienes ingresen a la carrera tras la promulgación de la ley,
discriminó a ese personal por excluirlo de la aplicación del régimen vigente.
Como se indicó, la situación de tal personal no es la misma pues se halla ante
un distinto régimen constitucional de participación de las entidades
territoriales en los ingresos de la Nación, pues es con cargo a los recursos
así obtenidos que se cumple su vinculación.  Si ello es así, existe una razón
suficiente para que tal personal se someta a un nuevo régimen de carrera y por
tanto, al facultar el Congreso al Gobierno para expedirlo, no ha vulnerado el
artículo 13 Superior.
4.  En conclusión, la Corte declarará la
exequibilidad del artículo 111, numeral 2°, de la Ley 715 pues al expedirla el
legislador no ha desconocido el mandato constitucional de igual regulación
legal cuando no hay razones para un tratamiento desigual ni el mandato de
regulación diferenciada cuando no hay razones para un tratamiento igual.  Por
el contrario, se trata de dos universos diferentes de personal de docentes,
directivos docentes y administrativos que de manera justificada han sido
sometidos a un distinto tratamiento legal.
VII.
DECISION.
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero : Declarar exequible la expresión
“los recursos del Fondo Nacional de Regalías”, contenida en el parágrafo 1 del
artículo 2º, de la Ley 715 de 2001.
Segundo : Declarar exequible la expresión “y
trasladará docentes entre los municipios” contenida, en el artículo 6, numeral
6.2.3; el artículo 22, en su integridad; y, el inciso sexto del artículo 24, de
la misma Ley.
Tercero : Declarar inexequible el artículo el
39, en lo demandado; y, el artículo 72, en su integridad, de la Ley 715 de
2001.
Cuarto : Declarar exequibles las expresiones
acusadas de los artículos 16 y   23, inciso sexto, de la misma Ley, por los
cargos estudiados, bajo el entendido que el departamento, al adoptar las
decisiones correspondientes, respecto de los municipios no certificados, oirá
previamente los conceptos de estas autoridades y motivará el acto
correspondiente.
Quinto : Declarar exequibles las expresiones
demandadas de los artículos 27; 42, numerales 15 y 18 de la Ley 715 de 2001,
por los cargos estudiados.
Sexto :
Declarar exequible la expresión “o contratado” del artículo 29 de la Ley
715 de 2001, bajo el entendido que esta expresión se refiere a que se
pueda contratar con entidades públicas mediante convenios interadministrativos
y en ningún caso con particulares.
Séptimo :
Declarar exequible la expresión “el Departamento contratará dichos
procesos con entidades externas” del artículo 60 de la ley 715 de 2001, bajo
el entendido que la inspección, vigilancia y control sólo pueda realizarse
con entidades del Estado.
Octavo : Declarar exequibles los artículos
30 y 56 de la Ley 715 de 2001, por los cargos presentados, bajo el entendido
que la designación y la delegación que ellos contemplan, recaiga en autoridades
públicas o en entidades públicas.
Noveno :
Declarar exequible del articulo 57, parágrafo 1, de la misma Ley, la
frase “El Gobierno reglamentará la materia”, por el cargo estudiado, y se
declarará inexequible la frase “y se tendrá como control ciudadano en la
participación en el Consejo Nacional en Salud”, contenida en el mismo artículo
57, del mismo parágrafo 1.
Décimo :
Declarar exequible del artículo 64, inciso segundo, de la misma Ley, la
frase “de acuerdo a la reglamentación que el Gobierno Nacional expida sobre la
materia”, bajo el entendido que el Gobierno Nacional debe explicar las
razones para hacer el giro directo a las entidades de aseguramiento o a las
instituciones prestadoras de salud, excluyendo a la respectiva entidad
territorial de esta decisión.
Undécimo : Declarar inexequibles los numerales
14, del artículo 74; y , 16, del artículo 76 de la Ley 715 de 2001.
Duodécimo : Declarar exequible la expresión
“tendrá un término mínimo de cinco años”, contenida en el artículo 88 de la Ley
715 de 2001.
Décimo tercero : Declarar exequible el artículo 111,
numeral 2, de la Ley 715 de 2001.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento parcial de voto a la
Sentencia C-617/02
ACTO
LEGISLATIVO DE SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Vigencia
(Salvamento parcial de voto)
ACTO
LEGISLATIVO-Desarrollo legal antes de vigencia
(Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Vulneración (Salvamento parcial de voto)
Con el debido respeto por las decisiones de la Corte
Constitucional, los suscritos magistrados salvamos parcialmente nuestro voto en
relación con la Sentencia C-617 de agosto 8 de 2002, por las razones que van a
expresarse:
1ª. Como ya lo manifestamos en el salvamento a la
Sentencia C-618 de 8 de agosto del presente año, en la cual se impetró en la
demanda la declaración de inexequibilidad de la Ley 715 de 2001, a nuestro
juicio, en su integridad esta ley es contraria a la Carta Política y, en
consecuencia, así ha debido declararse por la Corte.
En efecto, el Acto Legislativo 01 de 2001,
por expresa disposición de su artículo 4º “rige a partir del 1º de enero del
año 2002”.  Es decir, la presentación del proyecto de ley para regular la
organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios, a que se refiere el parágrafo
transitorio del nuevo texto del artículo 356 de la Constitución Política
conforme a la modificación de que fue objeto por el artículo 2º del Acto
Legislativo aludido, no podía realizarse sino, a “más tardar el primer mes
de sesiones del próximo período legislativo”, o sea el inmediatamente
posterior al 1º de enero del año 2002, fecha en la cual entró a regir ese Acto
Legislativo.
Como queda visto de la sola lectura de la
Ley 715 de 2001, ella fue sancionada y promulgada el 21 de diciembre de 2001,
fecha en la cual entró a regir.
Ello significa, sin más, que anticipó su
vigencia al Acto Legislativo que dice reglamentar, lo que resulta absolutamente
reñido no sólo con la lógica jurídica, sino, también, con la lógica formal.
De haberse cumplido a plenitud por el
legislador con lo dispuesto por el constituyente, el proyecto que dio origen a
la Ley 715 de 2001, no podría haberse presentado sino con posterioridad al 1º
de enero de 2002, dentro del primer mes del período legislativo próximo a
iniciarse, es decir a partir del 20 de julio de 2002.
De haber sucedido así, el régimen del
situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos de la
Nación a que se referían los artículos 356 y 357 de la Constitución Política
habría continuado vigente para las entidades territoriales durante un año más.
Ello, de manera contraria a la Carta les fue desconocido con inmensas
repercusiones de orden fiscal por la presentación anticipada, el trámite
acelerado, la pronta sanción y la promulgación de la ley con premura, para que
tuviera vigencia inmediata, esto es a partir del 21 de diciembre de 2001 de suerte
tal que, sus disposiciones, lesivas de los intereses fiscales de departamentos,
distritos y municipios pudieran reflejarse en la aprobación del presupuesto
para el año 2002, como en efecto ocurrió pasando por encima de la voluntad del
constituyente para darle satisfacción a la pretensión del ejecutivo, varias
veces manifestada en ese sentido por el señor Ministro de Hacienda.
En virtud de haberse actuado como se actuó,
se llegó al quebranto no sólo de la Carta Política, sino, como resulta
evidente, del propio orden que debe observarse en el discurrir lógico de la
legislación, pues, aquí, por una extraña paradoja la hija del Acto Legislativo
01 de 2002, o sea la Ley 715 de 2001, inició su vigencia antes de la de aquél,
lo que en el orden biológico sería tanto como la posibilidad de que la madre
naciera después del hijo, fenómeno extraño e inadmisible pero que, sin embargo,
la Corte en Sentencia C-618 de esta misma fecha no tuvo ningún reato en aceptar
y de la cual los suscritos magistrados discrepamos, como hemos de recordarlo
ahora en este salvamento de voto por tratarse de la misma ley.
2ª. Aún aceptando, como en efecto se impone
hacerlo por respeto a las decisiones de la Corporación, que la Ley 715 de 2001
no es inexequible por las razones jurídicas señaladas en el numeral
precedente,  como así se decidió por la Corte en Sentencia C-618 de esta misma
fecha, a nuestro juicio algunas de las normas contenidas en dicha ley y cuya
inexequibilidad se impetra por el actor en este proceso, son contrarias a la
Constitución, por cuanto:
2.1.  Conforme al artículo 158 de la
Constitución Política los proyectos de ley deben referirse “a una misma
materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella”, exigencia constitucional respecto de la cual se dijo
por la Corte en Sentencia C-025 de 4 de febrero de 1993, que “se inspira en
el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase
de discusión como de elaboración de su producto final. El principio de unidad
de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes
debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su
expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado
de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus
destinatarios potenciales y la precisión de sus comportamientos prescritos. El
Estado Social de Derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento
de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se
realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la
vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos
de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se
convertirán en leyes de la República”, razón esta por la cual, ese vicio,
si existe en una ley, “no es subsanable” según expresó la Corte en la
sentencia citada y, “por la vía de la acción de inconstitucionalidad, la
vulneración del indicado principio puede ser un motivo para declarar la
inexequibilidad de la ley” (magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes
Muñoz).
2.2. Pues bien, no obstante que la Ley 715 de 2001
fue expedida para darle desarrollo legal al Acto Legislativo 01 de 2002 en
cuanto reformó los artículos 356 y 357 de la Constitución, es decir en lo
atinente a la participación de las entidades territoriales en los ingresos de
la Nación, el artículo 6º, numeral 6.2.3. de esa ley se extiende a asuntos
administrativos de las instituciones educativas y el personal docente,
expresamente contemplados en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994 y en el
Decreto-Ley 2277 de 1979, para adscribirle competencias a los departamentos
respecto a nombramientos de docentes, ascensos de los mismos y traslado de
estos entre los municipios, preferiblemente entre los limítrofes, lo que es
extraño al eje central de la Ley 715 de 2001, rompe el principio de la unidad
de materia y, sin embargo, se declaró constitucional.
2.3.  De la misma manera, el artículo 22 de
la Ley 715 de 2001 autoriza el traslado de docentes o directivos docentes “discrecionalmente
y por acto debidamente motivado por autoridad nominadora departamental,
distrital o del municipio certificado cuando se efectúe dentro de la misma
entidad territorial”; establece que si se trata de “traslados entre
departamentos, distritos o municipios certificados se requerirá, además del
acto administrativo debidamente motivado, un convenio interadministrativo entre
las entidades territoriales”; y, por último, señala la norma aludida los
requisitos a los cuales han de sujetarse los “traslados y permutas” del
personal docente.
De nuevo, ninguna relación existe entre el artículo
22 de la Ley 715 de 2001 en su aspecto central, que es la regulación del nuevo
sistema de participación de las entidades territoriales en los ingresos de la
Nación con un asunto que estrictamente se refiere a la administración del
personal docente y directivo docente departamental para la prestación del
servicio educativo, más propio del estatuto docente que de esta ley; y, sin
razón valedera a nuestro juicio, se declaró su constitucionalidad como si no se
rompiera el principio de la unidad de materia establecido por el artículo 158
de la Constitución, dejándole, además al Gobierno Nacional la reglamentación de
esa disposición.
2.4. El inciso 6º del artículo 24 de la Ley
715 de 2001, dispone que quienes laboren en áreas rurales de difícil acceso
como docentes “podrán tener estímulos consistentes en bonificación, capacitación
y tiempo, entre otros, de conformidad con el reglamento que para la aplicación
de este artículo expida el Gobierno Nacional”, estímulos estos a los cuales
se refería, pero sin la reglamentación del Gobierno, sino directamente con
sujeción a la Ley, el estatuto docente, es decir el Decreto-Ley 2277 de 1979,
que así resulta reformado violando, otra vez, el principio de unidad de materia
que señala el artículo 158 de la Constitución.
2.5. El artículo 111 de la Ley 715 de 2001,
concede facultades extraordinarias al Presidente de la República “por el
término de seis meses” contados a partir de la vigencia de dicha ley “para
expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes,
directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la
promulgación de la presente ley”, texto este que a las claras demuestra un
presuroso afán para aprovechar la expedición de esa ley y atribuirle al
Gobierno Nacional facultades extraordinarias para modificar el Estatuto Docente
vigente hasta entonces (Decreto-Ley 2277 de 1979), facultades extraordinarias
estas que en ocasiones anteriores no habían sido concedidas al Gobierno
Nacional y que, como se ve, nada tienen que ver con el contenido material
central de la Ley 715 de 2001, cual es el de regular la participación de las
entidades territoriales en los ingresos de la Nación conforme a la modificación
que el Acto Legislativo 02 de 2001 introdujo a los artículos 356 y 357 de la
Carta Política.
2.6. Acorde con lo anterior, el artículo
113 de la Ley 715 de 2001, para que no quede ninguna duda de la abierta
violación del principio de unidad de materia, decidió derogar, desde ya y con
urgencia, “los artículos 37, 61, las secciones 3 y 4 del Capítulo III del
Decreto 2277 de 1979”, razón esta por el cual en el proyecto inicial de la
Sentencia C-617 de 8 de agosto de 2002, se propuso la declaración de
inexequibilidad que, sin embargo, no fue aceptada por la mayoría de la Sala.
3.  Así las cosas, los suscritos
magistrados, en ejercicio de nuestra función, por las discrepancias ya
anotadas, salvamos entonces en los términos expresados nuestro voto en relación
con algunas de las decisiones contenidas en la Sentencia C-617 de 8 de agosto
de 2002, y sólo porque en la Sentencia C-618 de la misma fecha no se declaró,
como a nuestro juicio ha debido declararse, la inexequibilidad total de la Ley
715 de 2001.
Fecha ut supra.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA                        JAIME ARAUJO RENTERIA
Adición al Salvamento de voto a la
Sentencia C-617/02
DERECHO DE
ASOCIACION SINDICAL-Dimensiones
(Adición al Salvamento parcial de voto)
El derecho de asociación tiene una
dimensión positiva y una dimensión negativa. La proyección positiva se traduce
en que todas las personas naturales o jurídicas pueden, si lo desean, asociarse
con cualquier fin, bien para asociaciones con connotaciones especiales, como
por ejemplo, por afinidades políticas (partidos políticos); por afinidades
religiosas (iglesias);  en defensa de los intereses de los trabajadores
(sindicatos); o con fines más generales (asociaciones, fundaciones, sociedades,
etc.). La dimensión positiva protege entonces el derecho de asociarse. La
dimensión negativa del derecho de asociación, general o específica, se traduce
en que las personas naturales o jurídicas tienen también el derecho a no
asociarse y, lo que es más importante, a retirarse o a salirse de una
asociación, en cualquier momento. No puede afirmarse que porque entraron
voluntariamente a una asociación ahora no pueden salirse de ella, ya que
quienes voluntariamente se asocian, aunque pacten un término, pueden retirarse
de la asociación en cualquier momento.
DERECHO
DE ASOCIACION NEGATIVO-No establecimiento de término (Adición al Salvamento
parcial de voto)
DERECHO DE RETIRO
DE ASOCIACION-Protección
constitucional (Adición al salvamento parcial de voto)
Ref.: Expediente D-3898
Demanda de inconstitucionalidad en
contra de los artículos 2, 6, 16, 22, 23, 24, 27, 29, 30, 39, 42, 56, 57, 60,
64, 72, 74, 76, 88, 111, parciales, de la Ley 715 de 2001, "Por la cual se
dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad
con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la
Constitución Política  y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros".
Magistrados Ponentes: Alfredo
Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño.
Me permito adicionar al salvamento parcial
de voto que presentamos conjuntamente con el Magistrado Alfredo Beltrán Sierra,
respecto del artículo 88 de la Ley 715 de 2001, pues es violatorio del artículo
38 de la Constitución Política, como paso a demostrarlo:
1. El derecho de asociación tiene una
dimensión positiva y una dimensión negativa. La proyección positiva se traduce
en que todas las personas naturales o jurídicas pueden, si lo desean, asociarse
con cualquier fin, bien para asociaciones con connotaciones especiales, como
por ejemplo, por afinidades políticas (partidos políticos); por afinidades religiosas
(iglesias);  en defensa de los intereses de los trabajadores (sindicatos); o
con fines más generales (asociaciones, fundaciones, sociedades, etc.). La
dimensión positiva protege entonces el derecho de asociarse.
2. La dimensión negativa del derecho de
asociación, general o específica, se traduce en que las personas naturales o
jurídicas tienen también el derecho a no asociarse y, lo que es más importante,
a retirarse o a salirse de una asociación, en cualquier momento.  No puede
afirmarse que porque entraron voluntariamente a una asociación ahora no pueden
salirse de ella, ya que quienes voluntariamente se asocian, aunque pacten un
término, pueden retirarse de la asociación en cualquier momento.
3. Precisamente por vulnerar la dimensión
negativa del derecho de asociación  es inconstitucional el aparte demandado del
artículo 88, que establece un término mínimo de 5 años durante el cual deben
permanecer asociados toda vez que los asociados pueden retirarse antes de este
término pues el derecho de retiro de la asociación se encuentra protegido por
el artículo 38 de la Constitución Nacional.
Lo dicho en relación con la asociación para
la prestación de servicios es igualmente válido para las otras asociaciones
generales o especiales, como son las asociaciones políticas, religiosas o
sindicales ya que el miembro del partido político, del grupo religioso o del
sindicato pueden abandonarlo en el momento que desee.
En los anteriores términos, respetuosamente
dejo consignada la adición a mi salvamento parcial de voto sobre el asunto de
la referencia.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado