C-443-09
Sentencia C-443/09
Sentencia
C-443/09
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Procedencia de pronunciamiento de fondo sobre norma
declarada exequible
COSA JUZGADA FORMAL/COSA JUZGADA FORMAL-Inoperancia frente a acusaciones que no fueron objeto
de análisis en decisión precedente
La
Corte Constitucional sólo admite que se examine nuevamente una disposición
respecto de un cargo que ya fue objeto de estudio y frente a la cual operó por
lo tanto el fenómeno de cosa juzgada formal  cuando se demuestra la existencia
de un nuevo contexto normativo y fáctico que haga necesario un nuevo juicio de
constitucionalidad.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL Y NUEVO JUICIO DE
CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia por
cargos diferentes/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL Y NUEVO JUICIO DE
CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia por declaratoria de exequibilidad
condicionada en el que el nuevo examen recae sobre texto reformulado
Nada
impide que enunciados normativos o apartes de una disposición previamente
declarada exequible puedan volver a ser examinados frente a nuevos cargos que
no fueron objeto de examen en la decisión precedente. El alcance de la figura
de la cosa juzgada formal, tal como ha sido entendida por la jurisprudencia de
esta Corporación está determinado no sólo por el precepto objeto de estudio
sino también por los cargos analizados en la sentencia anterior, en esa medida
frente a acusaciones que no fueron objeto de análisis es claro que no opera
esta figura y habría lugar a un nuevo pronunciamiento de constitucionalidad. De
la misma manera, un enunciado normativo que ha sido declarado constitucional de
manera condicionada, es decir, cuyo contenido normativo ya ha sido definido por
la Corte, puede ser objeto de nuevos pronunciamientos respecto de cargos de
inconstitucionalidad que no fueron examinados en la decisión precedente, pero
en este caso el nuevo examen de constitucionalidad no recae sobre el texto
legal tal como estaba inicialmente redactado sino sobre la norma que resulta a
partir del fallo de constitucionalidad. Es decir, en este caso el objeto de la
demanda no es la disposición original sino el actual contenido normativo tal
como fue reformulado por la Corte Constitucional en la sentencia previa. En
estas condiciones, mediante sentencia C-339 de 2002 la Corte Constitucional se
pronunció sobre un cargo general de inconstitucionalidad del artículo 34 de la
Ley 685 de 2001, y en aquella oportunidad, los cargos examinados versaban sobre
la supuesta inconstitucionalidad de la totalidad del artículo 34 bajo el cargo
de permitir la exploración y explotación minera en áreas de especial protección
por su importancia ecológica y la diversidad e integridad del ambiente, y lo
encontró ajustado a la Constitución al margen de ciertos condicionamientos
introducidos en dicha decisión, de donde resulta que algunas cuestiones planteadas
en el presente proceso ya fueron zanjadas y no pueden ser reabiertas.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Procedencia en relación con el cargo por vulneración del principio
de progresividad de las políticas públicas en materia de protección al derecho
al medio ambiente sano.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de enunciado normativo con contenido
autónomo para determinar el alcance de la demanda
AUTORIDAD AMBIENTAL-Declaración y delimitación de zonas de exclusión de trabajos de
exploración y explotación mineras/AUTORIDAD AMBIENTAL-Deber de
colaboración de autoridad minera no limita ni condiciona ejercicio de
competencia
RATIO DECIDENDI EN DECISION DE EXEQUIBILIDAD
PRECEDENTE-Carácter vinculante/AUTORIDAD AMBIENTAL-Facultad para declarar excluidos de la minería ecosistemas tales como
los páramos
La
sentencia C-339 de 2002 aclaró que las zonas de exclusión de la actividad
minera no se limitaban a las áreas que integran los parques nacionales
naturales,  los parques naturales de carácter regional y a las zonas de reserva
forestal sino que pueden existir otras declaradas con anterioridad o que se
declaren en el futuro por la autoridad ambiental. Esta precisión es de especial
importancia en el presente caso pues hace parte de la ratio decidendi de la
declaratoria de exequibilidad del inciso segundo y si bien no fue introducida
como un condicionamiento en la parte resolutiva tiene un carácter vinculante, pues
fija el alcance actual de esta disposición. Por lo tanto las autoridades
ambiéntales pueden declarar excluidos de la minería ecosistemas tales como los
páramos así no estén comprendidos en parques nacionales o regionales o en zonas
de reserva forestal. En segundo lugar el inciso segundo fue declarado exequible
en el entendido que el deber de colaboración de la autoridad minera no
condiciona el ejercicio de la competencia de la autoridad ambiental.
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN MATERIA DE PROTECCION AL
MEDIO AMBIENTE-Alcance
MANDATO DE PROGRESIVIDAD DE DERECHOS ECONOMICOS,
SOCIALES Y CULTURALES-Contenido/MANDATO
DE PROGRESIVIDAD DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Alcance
El
mandato de progresividad tiene dos contenidos complementarios, por un lado el
reconocimiento de que la satisfacción plena de los derechos establecidos en el
pacto supone una cierta gradualidad; y por otra, también implica un sentido de
progreso, consistente en la obligación estatal de mejorar las condiciones de
goce y ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales. Así, una
vez alcanzado un determinado nivel de protección “la amplia libertad de
configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida,
al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado
es constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el
mandato de progresividad”, lo cual no sólo es aplicable respecto a la actividad
del Legislador sino también respecto a la actuación de la Administración en el
diseño y ejecución de políticas públicas en materia de derechos económicos
sociales y culturales al igual que cualquier rama de los poderes públicos con
competencias en la materia.
PROHIBICION DE RETROCESOS EN MATERIA DE DERECHOS
ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-No
es absoluta y constituye una prohibición prima facie
La
Corte sintetizó en los siguientes términos, el alcance de la prohibición de
regresión: “la constatación de la regresividad de la medida no conduce
automáticamente a su inconstitucionalidad. Si bien este tipo de medidas pueden
ser constitucionalmente problemáticas por desconocer el principio de
progresividad, esto sólo opera como una presunción, prima facie, de su
inconstitucionalidad. En consecuencia, para desvirtuar esta presunción es
necesario que la medida sea justificada y además adecuada y proporcionada para
alcanzar un propósito constitucional de particular importancia”.
DERECHO AL MEDIO AMBIENTE SANO-Carácter de derecho colectivo no lo excluye de la
aplicación del principio de progresividad
RECURSOS NATURALES Y MEDIO AMBIENTE SANO-Protección como objetivo constitucional
CONSTITUCION POLITICA-Carácter ecológico/MEDIO AMBIENTE SANO-Talante
fundamental
ZONAS EXCLUIBLES DE LA MINERIA-Requisitos de delimitación y declaración de zonas de
protección no constituyen una regresión normativa
Según
los demandantes los apartes demandados del artículo 34 de la Ley 685 de 2001
implican una regresión normativa porque introducen el requisito de la
delimitación y la declaración de las zonas  de protección y desarrollo de los
recursos naturales renovables o del ambiente para que sean efectivamente
excluidas de la actividad minera, y no obstante el cargo no está llamado a
prosperar, cabe resaltar que desde la entrada en vigor del Código Nacional de
Recursos Naturales Renovables y de Protección al Ambiente (Decreto 2811 de
1974) se prevé la sustracción de zonas de reserva forestal para desarrollar
actividades económicas por motivos de utilidad pública o de interés social,
específicamente el artículo 210 de dicho estatuto regulaba la exclusión de la
minería de las zonas de reserva ecológica e igualmente la condicionaba a que se
adelantaran estudios previos. En ese sentido los enunciados normativos
demandados no implican un retroceso respecto de la legislación anterior sino
simplemente introducen algunas precisiones en el ejercicio de tal competencia
por parte de las autoridades ambientales. Por el contrario, desde distintas
perspectivas los enunciados normativos demandados en cierta medida cumplen el
principio de progresividad en materia de protección al medio ambiente.
PROTECCION AL MEDIO AMBIENTE-Obligación en cabeza del Estado y de los asociados
EXHORTACION A AUTORIDADES AMBIENTALES-Cumplimiento de deberes de protección del medio
ambiente y la declaración y delimitación de zonas excluidas de la minería
En razón a que las autoridades ambientales no han
ejercido las competencias otorgadas por distintas disposiciones legales para la
protección del medio ambiente, entre ellas la declaración y delimitación de las
zonas excluidas de la minería, prevista por el artículo 34 de la Ley 685 de
2001, como tampoco se ha avanzado en la definición de un marco normativo y en
el diseño e implementación de políticas públicas para la protección de
ecosistemas de especial importancia medio ambiental como son los páramos, la
Corte considera necesario exhortar al Ministerio de ambiente, vivienda y
desarrollo territorial, al igual que a las corporaciones autónomas regionales y
a las autoridades ambientales competentes, para que cumplan con los distintos
deberes ambientales a su cargo y, por una parte, avancen en la declaración y
delimitación de las zonas excluidas de la minería y por otra parte adopten
medidas eficaces para la protección del medio ambiente en general y de las
áreas de especial importancia ecológica tales como los páramos.
Referencia: expediente D-7419
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 34
(parcial) de la Ley 685 de 2001 “por la cual se expide el Código de Minas”.
Actores: Daniel
Manrique y Jerónimo Rodriguez Lugo
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá,
D. C., ocho (8) de julio de dos mil nueve (2009).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, una vez cumplidos los requisitos y agotados los trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Los
ciudadanos Daniel Manrique y Jerónimo Rodríguez Lugo impetraron la acción
pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, para
solicitar a esta Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad de
enunciados normativos contenidos en el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 “por
la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”.
Mediante
auto de ocho (08) de septiembre de dos mil ocho (2008) el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda. En la misma providencia ordenó (i) fijar en
lista el proceso para efectos de permitir la intervención ciudadana; (ii)
oficiar, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, a la
Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y a INGEOMINAS para que
rindieran concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada;
(iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso, al
Presidente de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia, al
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; (iii) invitar a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto de Derecho Procesal y a las
facultades de derecho de la Universidad de los Andes, de la Universidad de
Antioquia, de la Universidad de Cartagena, de la Universidad Externado, de la
Universidad Libre, de la Universidad Nacional y de la Universidad del Rosario a
que  participaran en el trámite de la acción pública.
Dentro
del plazo señalado en el auto admisorio el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica
del INGEOMINAS rindió el concepto requerido, igualmente el Director Ejecutivo
de ASOCARS (Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo
Sostenible) envió algunas consideraciones sobre la constitucionalidad de la
disposición demandada. Dentro del término de fijación en lista fueron
presentados escritos de intervención por la ciudadana Luz Ángela Patiño
Palacios, por el ciudadano Javier Gonzaga Valencia Hernández, por el ciudadano
Luís Carlos Villegas Echeverri, por el ciudadano Hildebrando Vélez, por el
representante del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial y
por el representante del Ministerio de Minas y Energía. Vencido el término de
fijación en lista fueron presentados escritos de intervención por la ciudadana
Gloria Amparo Rodríguez, por el ciudadano Luís Ferney Moreno Castillo, por el
ciudadano Carlos Fernando Martínez González y por el ciudadano Juan Carlos
Guayacán Ortiz.
Cumplidos
los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y rendido el
concepto por parte del Procurador General de la Nación, procede la Corte a
decidir sobre la demanda de la referencia.
II. DISPOSICIÓN DEMANDADA.
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, tal como fue
publicada en el Diario Oficial No.44.545 de ocho (08) de septiembre de 2001, y
se subrayan los enunciados normativos acusados:
LEY 685 DE 2001
(Agosto 15)
Diario Oficial No. 44.545, de 8 de septiembre de 2001
Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan
otras disposiciones.
ARTÍCULO 34. ZONAS EXCLUIBLES DE LA MINERÍA. No podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración
y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la
normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos
naturales renovables o del ambiente y que, de acuerdo con las disposiciones
legales sobre la materia, expresamente excluyan dichos trabajos y obras.
Las zonas de exclusión mencionadas serán las que se
constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el
sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional
y zonas de reserva forestales. Estas zonas para producir estos efectos,
deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en
estudios técnicos, sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad
minera, en aquellas áreas de interés minero[1].
Para que puedan excluirse o restringirse trabajos y
obras de exploración y explotación mineras en las zonas de protección y
desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente, el acto que las
declare deberá estar expresamente motivado en estudios que determinen la
incompatibilidad o restricción en relación con las actividades mineras.
No obstante, la autoridad minera previo acto
administrativo fundamentado de la autoridad ambiental que decrete la
sustracción del área requerida, podrá autorizar que en las zonas mencionadas en
el presente artículo, con excepción de los parques, puedan adelantarse
actividades mineras en forma restringida o sólo por determinados métodos y
sistemas de extracción que no afecten los objetivos de la zona de exclusión.
Para tal efecto, el interesado en el Contrato de Concesión deberá presentar los
estudios que demuestren la compatibilidad de las actividades mineras con tales
objetivos[2].
III. LA DEMANDA.
A
juicio de los actores los enunciados normativos demandados vulneran los
artículos 2 (fines del Estado Colombiano), 8 (obligación estatal de proteger
las riquezas culturales y naturales de la Nación), 58 (función ecológica de la
propiedad), 79 (derecho al goce de un ambiente sano), 80 (deber estatal de
planificar el desarrollo ambiental y de prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental) y 93 (bloque de constitucionalidad) de la Constitución.
Según los demandantes del contraste de las disposiciones demandadas con los
preceptos constitucionales supuestamente vulnerados surgen los siguientes
problemas jurídicos: ¿Es exequible que las zonas de protección de los
recursos naturales y del ambiente requieran de una declaratoria administrativa
de su existencia, así como de una orden expresa de exclusión de obras y
trabajos de exploración y de explotación minera, para que generen efectos en
materia de protección? ¿La obligación del Estado en términos de protección del
patrimonio estatal no debe nacer acaso de la mera existencia del bien público
ambiental?
Sostienen
que el requisito de declaratoria y delimitación administrativa de las zonas de
exclusión de trabajos de exploración y explotación minera no es exigido por la
Constitución ni por lo tratados internacionales y por tanto contraría las
obligaciones estatales en materia ambiental. En igual dirección apuntan que se
trata de un requisito innecesario e inefectivo que viola el principio de
progresividad de las políticas públicas, a la vez que desconoce el principio de
precaución al invertir la carga probatoria en cuanto a los impactos negativos
de una actividad sobre el medio ambiente y privilegiar la ejecución de
actividades de exploración y explotación minera en detrimento del deber estatal
de protección de los recursos naturales. Así mismo alegan que se trata de un
requerimiento contrario al principio de desarrollo sostenible previsto en la
Constitución Política y en tratados internacionales. Reiteran que de
conformidad con lo preceptuado por los enunciados demandados mientras “el
gobierno no cumpla con su obligación administrativa de declaración y
delimitación de áreas de protección y desarrollo de los recursos naturales para
excluirlas de la exploración y explotación minera, las áreas estarán sometidas
a la posibilidad de la ejecución de actividades dañinas al medio ambiente. Dado
que hay unas áreas que requieren especial protección por ser ecosistemas
particularmente frágiles, deberían estar excluidas de plano cualquier
actividad de exploración o explotación minera”.
A
continuación abordan los demandantes el concepto de la violación, para lo cual
inicialmente hacen referencia al marco constitucional y legal que regula la
actividad de exploración y explotación minera (artículos 333 y 334
constitucionales y Art. 5 del Código de Minas) y afirman que ésta corresponde
al ejercicio de la libre iniciativa privada y de la libertad de empresa,
prerrogativas limitadas por mandatos constitucionales entre los que se
encuentran el derecho al medio ambiente sano, la obligación estatal de proteger
el medio ambiente y de conservar las áreas de especial importancia ecológica de
la Nación, de la cual a su vez se deriva el deber estatal de adoptar medidas
específicas de protección. De esta exposición inicial concluyen que los
enunciados demandados son inconstitucionales porque privilegian la actividad de
exploración y explotación minera sobre la obligación estatal de proteger el
medio ambiente y conservar las áreas de especial protección.
Luego
desarrollan los argumentos dirigidos a descartar la existencia de cosa juzgada
constitucional respecto de los enunciados demandados. Al respecto sostienen que
si bien el artículo 34 del Código de Minas fue objeto de examen en la sentencia
C-339 de 2002, el alcance de la anterior decisión se circunscribió únicamente a
los cargos estudiados en esa oportunidad, a saber: “[l]a
inconstitucionalidad de la autorización de la exploración y explotación minera
en zonas reservadas a la conservación de la flora y la fauna (…) por lo tanto
no se estudiaron posibles motivos de inconstitucionalidad fundados en la
infracción de los artículos 2, 8, 58, 79, 80 y 93 constitucionales, así como de
los principios de progresividad y precaución”, razón por la cual entienden
que el pronunciamiento anterior hizo tránsito a cosa juzgada relativa
implícita.
En
segundo lugar plantean que la sentencia C-339 de 2002 examinó la
constitucionalidad de la totalidad del artículo 34 del Código de Minas,
mientras que en la presente oportunidad solo fueron demandados algunos de sus
enunciados normativos. Argumentan que el demandante en aquella ocasión propuso
cargos de carácter genérico sobre toda la disposición y que no expuso con
detenimiento las razones de la supuesta inconstitucionalidad, lo cual a su vez
condujo a que la Corte Constitucional despachara la cuestión planteada sin
hacer un análisis exhaustivo del precepto acusado a la luz del conjunto de
deberes estatales en materia ambiental que se derivan de la Constitución y de
los Instrumentos Internacionales en la materia, a diferencia de lo que -según
los demandantes- ocurre con la presente demanda en la cual se plantean cargos
específicos sobre cada uno de los apartes demandados, acusaciones que no fueron
examinadas en la anterior oportunidad. Por las anteriores razones afirman que
la disposición demandada puede ser objeto de un nuevo examen de
constitucionalidad.
Acto
seguido explican que es una zona de protección y desarrollo de recursos
naturales renovables y del ambiente. Indican que las zonas a las que se refiere
el artículo 34 del Código de Minas comprenden no solamente las áreas integradas
en el sistema de parques nacionales naturales, los parques naturales de carácter
regional y las zonas de reserva forestal (expresamente mencionadas en dicha
disposición) sino también -como se consignó en la sentencia C-339 de 2002-
otras declaradas como tales por la legislación vigente o por las autoridades
competentes por razones ambientales o de protección de la biodiversidad; entre
las que se cuentan los páramos, los sub páramos, los nacimientos de agua y las
zonas de recarga de acuíferos. Entienden que las zonas de protección y
desarrollo de recursos naturales renovables y del ambiente corresponden a las
áreas de especial importancia ecológica aludidas por el artículo 79
constitucional, respecto de las cuales se predica un deber de protección
estatal por integrar el patrimonio ambiental de la Nación motivo que justifica
su exclusión de la exploración y la explotación  minera.
Manifiestan
que “la existencia de estas zonas o áreas de especial protección ambiental
no depende de ningún acto administrativo que las declare como tales, si no que
aquellas se constituyen y se definen por sus características y funciones
ambientales”. Por lo tanto el deber de protección estatal, especialmente
los relacionados con la conservación de las áreas de especial importancia
ecológica, previsto por el artículo 8 constitucional, “no está supeditado al
ejercicio o requisito administrativo previo en virtud del cual se dispone la
declaración de una zona de protección y desarrollo de los recursos naturales
renovables y del ambiente”. Añaden que la Convención sobre Diversidad
Biológica impone a los Estados partes establecer un sistema de áreas protegidas
y elaborar directrices para la selección, el establecimiento y la ordenación de
las áreas protegidas, sin que dicho instrumento internacional contemple
requisitos adicionales para que surja la obligación protectora estatal.
Entienden
que del mandato constitucional y del instrumento internacional se deriva la
obligación de adoptar medidas de protección, razón por la cual consideran que
los enunciados normativos demandados imponen requisitos claramente regresivos
para la preservación de estas áreas pues exigen para efectos de la exclusión de
la actividad minera: (i) que esas zonas sean declaradas de protección y
desarrollo de los recursos naturales y del ambiente, (ii) sean delimitadas como
tales, (iii) que la declaración y delimitación se realice de acuerdo a
disposiciones legales sobre la materia que expresamente excluyan tales trabajos
y obras, (iv) que el acto administrativo de declaración esté expresamente
motivado en estudios que determinen la incompatibilidad o restricción en
relación con actividades mineras.
Insisten
en que la mera existencia de un recurso natural supone la obligación de
conservación del mismo, entonces “pretender que esa obligación de
conservación nazca de una declaratoria administrativa implica que hasta tanto
no exista esa declaración, no existe el bien ambiental y, por ende, que el
mismo no debe o puede ser protegido”, lo que a su vez pondría en riesgo el
ejercicio de derechos constitucionales como el derecho al medio ambiente sano.
Diferencian
los actores entre la delimitación de una zona de exclusión de la minería y su
declaratoria, pues mientras la primera obedecería a criterios meramente
técnicos la segunda se concreta mediante un acto administrativo expedido por
una autoridad ambiental motivado en estudios previos que determinen la
incompatibilidad con las actividades mineras, es decir, a su juicio esta última
etapa es “una decisión administrativa que de suyo puede involucrar
posiciones políticas. En otras palabras, una vez delimitada un área de
protección y desarrollo ambiental, la autoridad competente bien puede
abstenerse de declararla y dejar de excluirla de los efectos de la actividad
minera”. Entienden por lo tanto que el requisito administrativo “soslaya
la naturaleza inmediata que caracterizan las obligaciones del Estado, previstas
en los artículos 79 y 80 constitucionales, de suerte que se corre el riesgo que
el goce de los derechos ambientales allí previstos jamás se pueda verificar, al
menos respecto de los bienes ambientales de especial importancia ecológica”, y
a su vez resulta contrario la función ecológica de la propiedad privada pues
los particulares resultarían exonerados de proteger y preservar el medio ambiente
si no media el acto administrativo en cuestión.
Igualmente
acusan a los preceptos demandados de vulnerar el principio de progresividad en
materia ambiental. Para sustentar este cargo inicialmente parten de la
concepción del derecho al medio ambiente sano como un derecho social, por estar
reconocido en el artículo 11 del Protocolo Adicional a la Convención de
Derechos Humanos Sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales (Protocolo de
San Salvador). Indican que en virtud de su carácter de derecho social el
derecho al medio ambiente sano tiene un carácter progresivo lo que “supone
el deber de las autoridades competentes de tomar medidas que no impliquen un
retroceso injustificado frente al nivel de protección alcanzado en un derecho
humano, obligación que se extiende a medidas tanto de orden legislativo como
jurídico y político”. Citan como ejemplo de aplicación del principio de
progresividad en materia ambiental la Observación general 15 del Comité del
Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales sobre el
derecho al agua. Aseveran que el Protocolo de San Salvador hace parte del
bloque de constitucionalidad, al igual que el principio de progresividad, razón
por la cual constituyen “criterios vinculantes a la hora del control de
constitucionalidad de las leyes”. Hacen alusión también a otros
instrumentos internacionales en materia de medio ambiente ratificados por el
Estado Colombiano tales como la Convención Sobre la Diversidad Biológica, la
Convención de Ramsar, la Convención contra la Desertificación, de los cuales
también se derivaría el principio de progresividad en materia de protección del
derecho al medio ambiente sano.
Luego
de la anterior introducción pasan a exponer por qué los enunciados normativos
demandados significan un retroceso en materia de protección de las áreas de
especial importancia ecológica. Afirman que el artículo 5º de la Ley 99 de 1993
asignó competencias al Ministerio de Medio Ambiente para sustraer las áreas que
integran el Sistema de Parques Naturales Nacionales (numeral 18) y para velar
por la conservación de las áreas de especial importancia del ecosistema
(numeral 19), entienden que esta regulación fija requisitos menos gravosos para
la preservación de las áreas de especial importancia ecológica de la minería de
aquellos previstos por el artículo 34 de la Ley 685 de 2001, razón por la cual
esta última disposición implica un retroceso en la protección del derecho en
cuestión.
Concluyen
por lo tanto que “la disposición demandada limita y retrocede el nivel de
protección especial alcanzado por vía constitucional y legal al restringir el
cumplimiento de las obligaciones del Estado a la protección de los ecosistemas
que hayan sido delimitados y declarados dentro de cualquiera de las categorías
de áreas protegidas previstas por la legislación ambiental, y al permitir en
ellas el desarrollo de actividades que como la minería, resultan de un alto
impacto para el entorno ambiental. La regresión de la norma se hace más
evidente al exigir una declaración expresa motivada en estudios técnicos que
demuestren la incompatibilidad o la restricción con las actividades mineras”
(negrillas originales).
Hacen
igualmente alusión a que el Decreto Ley 2655 de 1988 –antiguo Código de Minas
derogado por la Ley 685 de 2001- en sus artículos 9 y 10 regulaba lo
relacionado con las zonas restringidas para las actividades mineras y no
incluía como requisito para la exclusión de las zonas de reserva ecológica el
trámite de la declaración por una autoridad competente.
Sostienen
que la disposición acusada también vulnera el principio de precaución en
materia ambiental. Exponen que este principio, inicialmente contenido en
instrumentos internacionales fue recogido por el artículo 1º  numeral 6º de la
Ley 99 de 1993 y que igualmente es mencionado por el artículo 80
constitucional, precepto que señala la obligación del Estado Colombiano de
prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental. Aseveran que de
conformidad con el desarrollo legal y jurisprudencial del principio de
precaución este “supone la inversión de la carga de la prueba, recayendo
sobre el interesado en la ejecución de una obra o actividad riesgosa, el deber
de demostrar que la actividad que se pretende desarrollar no producirá daños
graves o irreversibles en su entorno”. Alegan entonces que los apartes
demandados del artículo 34 del Código de Minas “violan la Constitución
Política porque al exigir una declaración motivada en estudios técnicos  que
demuestren la incompatibilidad o la restricción con las actividades mineras,
para que pueda excluirse los trabajos de exploración y explotación en las zonas
de protección de los recursos ambientales, se invierte la carga impuesta frente
a la aplicación del principio de precaución previsto en el artículo 80
constitucional y en la Ley 99 de 1993”.
Añaden
que de acuerdo con el principio de precaución la actividad minera estaría
permitida en ecosistemas de especial protección solamente cuando mediante
estudios previos se demuestre la compatibilidad de la primera con la
preservación ambiental, mientras que los enunciados demandados exigen la
certeza del daño ambiental para declarar la incompatibilidad. De esta manera “mantener
la norma en los términos actualmente previstos implica un riesgo elevado e
innecesario para el ambiente e impone una carga excesiva para el Estado frente
a la necesidad de demostrar con total certeza la incompatibilidad de la
actividad minera con los objetivos de protección asignados”.
Igualmente
consideran que los enunciados acusados son contrarios al principio de
desarrollo sostenible previsto por el artículo 80 constitucional. Al respecto
manifiestan que los apartes normativos demandados “violan la Constitución
por cuanto su aplicación en los términos actualmente previstos facilita las
condiciones para la ejecución de las actividades de exploración y explotación
mineras, sin mayores controles en materia ambiental”. Acotan que la
actividad minera reviste gran importancia en la economía nacional, pero que
igualmente tiene un especial impacto en los recursos naturales, por lo tanto
debe hacerse compatible esta actividad económica con la preservación del
patrimonio ambiental “cuya existencia resulta de especial importancia para
la humanidad en razón de los servicios ambientales que prestan, indispensables
para la satisfacción de las necesidades más básicas de la comunidad”. Sin
embargo, entienden que los enunciados normativos demandados no apuntan en tal
dirección porque facultan  “la ejecución de actividades de gran impacto
ambiental sobre zonas o ecosistemas considerados como estratégicos para el país
pero que no cuentan con el trámite administrativo para la declaración de
exclusión dentro de cualquiera de las categorías de áreas protegidas existentes
en el ordenamiento jurídico colombiano”, de lo que resulta afectado el
principio de desarrollo sostenible. De esta manera, a su juicio, se sacrifica “una
porción del medio ambiente que requiere ser salvaguardado, acabando así, con la
disponibilidad de recursos necesarios no sólo para la satisfacción de
necesidades actuales de la nación, sino también para la supervivencia de las
nuevas generaciones, herederos forzosos del tipo de desarrollo económico que
decidamos adoptar”.
A
continuación se detienen en el caso de los páramos y en los perniciosos efectos
que tienen los enunciados normativos demandados al permitir la exploración y la
explotación minera en estos ecosistemas. Con este propósito inicialmente
describen la importancia de la función cumplida por  los páramos en el
mantenimiento de la oferta del recurso hídrico destinado al consumo humano, a
actividades productivas y generadoras de electricidad. Manifiestan que la Ley
99 de 1993 en su artículo 1º prevé que estas zonas debido a su importancia
ecológica deben gozar de una especial protección, razón por la cual el
Ministerio de ambiente, vivienda y desarrollo territorial expidió la Resolución
769 de 2002, acto administrativo que requirió la elaboración de un estudio del
estado actual de los páramos para luego proceder a realizar la reserva y
declaración de estas áreas en los términos definidos en la ley. Empero, aclaran
que esta normativa no ha sido cumplida cabalmente y hasta la fecha las
autoridades ambientales competentes no han sido diligentes en la protección de
estos ecosistemas.
Indican
que en virtud del artículo 34 de la Ley 685 de 2001 se han autorizado
actividades de exploración y explotación mineras en páramos con nefastas
consecuencias para el medio ambiente. Citan estudios elaborados por la
Procuraduría General de la Nación y el Instituto Humboldt en distintas regiones
el país para respaldar sus aseveraciones.
Para
finalizar señalan que la declaratoria de inexequibilidad de los apartes
demandados del artículo 34 de la Ley 685 de 2001 –Código de Minas- subsanaría
la trasgresión a los mandatos constitucionales supuestamente vulnerados.
Concluyen que de acogerse las pretensiones de la demanda se daría prioridad al
deber de protección estatal del medio ambiente, y con ello al bien común, sin
sacrificarlo en aras de la ejecución y desarrollo de actividades como las de
exploración y explotación minera, con lo cual a su vez se cumpliría cabalmente
el propósito constitucional de propender por el ejercicio sostenible de
actividades económicas que permitan el progreso del país, pero mediante un uso
racionalizado y prudente de  los recursos naturales disponibles y necesarios
para el desenvolvimiento armónico de la comunidad.
IV.
CONCEPTOS E INTERVENCIONES OFICIALES Y CIUDADANAS
1. Concepto del Instituto Colombiano
de Geología y Minería INGEOMINAS.
En atención a lo dispuesto en el
auto admisorio de la demanda el Jefe de la Oficina Jurídica del Instituto
Colombiano de Geología y Minería INGEOMINAS rindió concepto en el proceso de la
referencia en defensa de la constitucionalidad de los enunciados normativos
demandados.
En primer lugar hace un recuento de
la demanda y de los cargos propuestos por los actores. Luego expone la
regulación en materia minera y ambiental contenida en la Ley 685 de 2001. De la
normatividad  citada concluye que en las actividades mineras el principio de sostenibilidad ambiental (Art. 194 de la Ley 685 de 2001) cobra
gran importancia, y tiene diversas manifestaciones, por ejemplo, en el estudio
de impacto ambiental que debe presentar el interesado para el trámite de la
licencia ambiental ante la autoridad ambiental competente, en los planes de
manejo ambiental que debe presentar quien adelante actividades de exploración y
explotación minera, en la misma licencia ambiental, y en los permisos y
concesiones para la utilización de recursos naturales renovables que deben
solicitarse también ante las autoridades ambientales. Estas últimas igualmente
son  competentes para llevar a cabo el seguimiento y el control del
cumplimiento de los planes de manejo y recuperación ambiental en las áreas
materia de concesión. En el mismo sentido afirma que el cumplimiento de las
obligaciones derivadas del contrato de concesión, entre ellas las relacionadas
con la preservación del medio ambiente, se garantiza mediante la suscripción de
una póliza minero ambiental, recalca igualmente que el incumplimiento de dichas
obligaciones da lugar a la revocatoria de la licencia ambiental y a la
declaratoria de caducidad del contrato de concesión.
Luego hace referencia a la
legislación en materia ambiental y trascribe in extenso las
disposiciones que considera relevantes de la Ley 99 de 1993. De las normas
trascritas deduce competencias claramente definidas en cabeza del Ministerio
del Medio Ambiente y de las Corporaciones Autónomas Regionales para sancionar
la infracción de la normatividad vigente en materia ambiental.
Refiere que si bien las competencias
de las autoridades ambientales y de las autoridades mineras están claramente
delimitadas, al INGEOMINAS le corresponde adelantar un programa de
fiscalización para verificar que las labores de explotación se adecuen a las
obligaciones mineras estipuladas en el contrato de concesión y que cuando en
ejercicio de esta competencia se ha constatado la vulneración de disposiciones
ambientales se ha oficiado a la autoridad competente para que adopte las
medidas requeridas.
Hace hincapié en la importancia de
la minería para el desarrollo económico del país, pero insiste en que dicha
actividad económica debe desarrollarse “en
consonancia con los principios y normas de explotación racional de los recursos
naturales no renovables y del ambiente”.
Acto seguido realiza un
pormenorizado recuento de la sentencia C-339 de 2002, a resultas del cual
concluye que en esta decisión se analizó la constitucionalidad de cada uno de
los incisos del artículo 34 de la Ley 685 de 2001 y que la declaratoria de
constitucionalidad de los incisos tercero y cuarto se condicionó a que la
autoridad ambiental debía aplicar el principio de precaución, es decir, “que en caso de presentarse una falta de certeza
absoluta frente a la exploración o explotación minera de una zona determinada;
la decisión debe inclinarse necesariamente hacia la protección del medio
ambiente, pues si se adelanta la actividad minera y luego se demuestra que
ocasionaba grave daño ambiental, sería imposible revertir sus consecuencias”. Entiende, entonces, que no le cabe
razón a los actores cuando alegan que los enunciados normativos atacados
lesionan dicho principio.
Adicionalmente, indica que en el
trámite del proceso que culminó con la expedición de la sentencia C-339 de 2002
están consignadas las intervenciones de diferentes autoridades administrativas
y de control todas las cuales defendieron la constitucionalidad de la
disposición demandada, lo que permitió llegar a la conclusión que el artículo
34 del Código de minas se ajustaba a la Carta Superior  y que por el contrario,
lo que en su momento buscó el legislador era precisamente, proporcionar una
protección al medio ambiente y a los recursos naturales renovables, mediante la
protección de las zonas de especial importancia ecológica y ambiental frente a
las actividades mineras. En esa medida considera que la disposición demandada
no vulnera los principios de precaución y de desarrollo sostenible sino que por
el contrario es una concretización legal de los mismos. En efecto, entienden
que una vez realizados los estudios preceptuados para la declaratoria de una
zona de exclusión “no pueden ser
desconocidos o inaplicados por ninguna autoridad, en virtud de los derechos y principios
constitucionales que se encuentran en juego”.
Entiende que la preocupación de los
actores consiste en que mientras se realizan tales estudios y se produce la
declaratoria de la zona de exclusión por parte de la autoridad ambiental pueden
adelantarse labores de exploración y de explotación minera que casen graves
perjuicios al medio ambiente, sin embargo, consideran que tales temores
resultan infundados por el conjunto de mecanismos previstos por la Ley 685 de
2001 para la protección del medio ambiente, a los cuales ya se hizo alusión.
En esa medida el titular de una concesión minera es deudor de estrictas
obligaciones ambientales y puede ser sancionado por su incumplimiento por las
autoridades competentes.
Concluye por lo tanto que ninguno de
los cargos plasmados por el actor en la demanda objeto de estudio constituyen
razones de fondo que permitan establecer de manera concreta que los apartes
demandados del artículo 34 son contrarios a la Constitución.
2. Concepto de la Asociación de
Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible -ASOCARS-.
El Director Ejecutivo de la
Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible
-ASOCARS- rindió concepto en el proceso de la referencia.
En el documento presentado ante esta
Corporación destaca que la declaración de zonas de protección constituye un
mecanismo idóneo para cumplir con los fines sociales y ambientales que la
Constitución Política encomienda al Estado Colombiano. Igualmente señala que
las zonas protegidas son fundamentales para la conservación de la diversidad
biológica y la continuidad de los procesos ecológicos, de lo que se desprende
la necesidad de “identificarlas,
delimitarlas y constituirlas como tales, mediante el uso que de las
herramientas que la ley otorga a las autoridades ambientales competentes”.
Aclara, no obstante, que debido a la
diversidad de los ecosistemas existentes en el territorio nacional en ciertos
eventos las herramientas jurídicas existentes no son suficientes para
garantizar su protección y cita puntualmente el caso de los páramos, algunos de
los cuales no han sido declarados parques nacionales, parques regionales o
reservas forestales, razón por la cual se permite en dichos ecosistemas
actividades mineras o agropecuarias que los afectan y ponen en peligro su
subsistencia.
Anota entonces que “es respecto de estas zonas, olvidadas por el
legislador, o ignoradas por algunas leyes, y faltas aun de una adecuada
protección, que se hace necesario redefinir la responsabilidad que les asiste a
quienes usufructúan las mismas, toda vez que debe recaer en este, la obligación
de acreditar que su actividad no altera significativamente la zona objeto de la
actividad. Esto con el fin, de permitirle a la autoridad ambiental competente,
la valoración del daño ambiental y la admisibilidad del impacto; y no
viceversa, como la ley lo prevé actualmente, donde le corresponde a la
autoridad ambiental, posterior al inicio de ciertas actividades, de mostrar la
incompatibilidad del ecosistema que se pretende proteger, con la actividad que
en este se desarrolla”.
3. Intervención de la ciudadana Luz
Ángela Patiño Palacios.
La ciudadana Luz Ángela Patiño
Palacios intervino para solicitar la declaratoria de inexequibilidad del
artículo 34 del Código de Minas.
En primer lugar, la interviniente se
refiere a la sentencia C-339 de 2002 y afirma que dicha decisión hizo tránsito
a cosa juzgada relativa, razón por la cual esta Corporación puede pronunciarse
nuevamente sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. Sostiene que
mientras en aquella oportunidad se cuestionaba la totalidad del mentado
artículo respecto de un único cargo de inconstitucionalidad, en la presente
ocasión el demandante acusa sólo algunos apartes de dicha disposición contra
los cuales plantea acusaciones que no fueron examinadas anteriormente.
En segundo lugar plantea una serie
de argumentos para cuestionar la constitucionalidad de los enunciados
normativos demandados.  Manifiesta, al igual que los demandantes, que las zonas
de especial protección no requieren una declaración administrativa para su
existencia, pues “la tendencia moderna
del derecho al medio ambiente es proteger al medio ambiente por sí mismo”. Menciona que existen áreas como
los páramos que no son parques naturales pero que merecen una especial
protección por su carácter biológico, luego hace una extensa exposición de las
normas legales y reglamentarias que definen y regulan este ecosistema (Ley 99
de 1993 Art. 1 numeral 4º, Resolución 0769 2002 del Ministerio del Medio
Ambiente). Hace alusión también a otras fuentes doctrinales, al igual que a
distintos instrumentos internacionales (Declaración
y plan de acción de Paipa sobre páramos, Resolución RAMSAR
VIII.39 Estrategia y plan de acción de humedales altoandinos de la Convención
de RAMSAR, Estrategia Regional de biodiversidad para los países
del trópico andino)
para enfatizar las obligaciones en cabeza del Estado Colombiano en materia de
protección de los páramos.
Finalmente reitera los argumentos
expuestos por los demandantes en el sentido que los enunciados normativos
demandados son contrarios al principio de progresividad, al principio de
precaución y al principio de desarrollo sostenible.
4. Intervención del representante
del Ministerio de ambiente, vivienda y desarrollo territorial.
El ciudadano Manuel Vicente Cruz
Alarcón intervino en calidad de apoderado judicial del Ministerio de ambiente,
vivienda y desarrollo territorial y solicitó que esta Corporación se declare
inhibida para examinar los cargos de la demanda debido a que ha operado cosa
juzgada constitucional respecto de la disposición acusada, en virtud de la
sentencia C-339 de 2002.
Afirma el ciudadano Cruz Alarcón que
a pesar de los impactos que la actividad minera genera en el medio ambiente no
es factible excluirla de la totalidad del territorio nacional, por lo tanto
mediante los procesos de ordenamiento ambiental del territorio y de la
aplicación de los instrumentos administrativos de manejo y control ambiental,
se busca hacer compatible dicha actividad económica con la conservación del
patrimonio ambiental.
Relata que si bien según el artículo
5 numeral 18 de la Ley 99 de 1993 correspondía al Ministerio de Medio Ambiente
sustraer los parques naturales esta expresión fue declarada inexequible
(sentencia C-649 de 1997). Indica que las reservas forestales si pueden ser
objeto de sustracción a partir de lo preceptuado por el artículo 210 del Código
Nacional de los Recursos Renovables y de Protección al Medio Ambiente, cuando
se trata de reservas forestales del orden nacional tal competencia recae en el
Ministerio (numeral 18 artículo 5 de la Ley 99 de 1993) mientras que si se
trata de reservas forestales regionales recae sobre las Corporaciones Autónomas
Regionales (Numeral 16 artículo 31 de la Ley 99 de 1993).
Precisa que el Ministerio de
ambiente, vivienda y desarrollo territorial ha manifestado que previamente al
inicio de las actividades de exploración minera es necesario que el interesado
tramite la sustracción parcial del área de reserva forestal que se pretende
intervenir. Entonces, si bien la exploración minera no requiere licencia ambiental,
en caso que se requiera usar o aprovechar recursos naturales renovables
previamente se deberá obtener el permiso, la concesión o la autorización
ambiental de la autoridad competente. Por su parte la explotación minera
siempre requiere licencia ambiental y si se va a desarrollar en áreas de
reserva forestal previamente estas áreas han debido ser sustraídas. De lo
anterior se desprende –según el interviniente- que las autoridades estatales
cuentan con los instrumentos legales necesarios para proteger el medio ambiente
cuando se trata del desarrollo de actividades mineras en zonas de reserva
forestal.
Afirma que la regulación de la
actividad minera y de la protección al medio ambiente esta dispersa en
distintos ordenamientos, algunos de ellos incluso de carácter local. Recala
finalmente en el artículo 34 demandado y señala que esta disposición “no se constituye en un obstáculo para adoptar las
medidas dirigidas a proteger nuestra biodiversidad, el recurso hídrico y los
demás recursos naturales renovables”, pues para adelantar actividades de exploración y de
explotación minera se requiere contar con distintos permisos, autorizaciones,
concesiones y licencias expedidas por la autoridad ambiental, a la cual también
corresponde sustraer las zonas de reserva forestal “todo lo cual podrá o no autorizarse previa
presentación de estudios ambientales respectivos (…) dentro de ese proceso de
evaluación ambiental, se deberá determinar la existencia de procesos de
ordenamiento ambiental del territorio, en tal sentido de existir planes de
ordenación de cuencas hidrográficas, planes de manejo de páramos, de manglares,
de humedales (…) adoptados conforme a la normativa vigente en la materia, donde
se excluya la actividad minera, evidentemente frente a esa determinación de
carácter general, la autoridad ambiental no podrá autorizar el desarrollo de la
actividad minera”.
Acota que la declaración y
delimitación de los ecosistemas estratégicos mediante actos administrativos
proferidos por las autoridades ambientales, constituye una formalidad necesaria
para generar “la seguridad y la garantía
de que los mismos pueden ser protegidos y conservados en forma adecuada”.
Pasa luego a descartar las
acusaciones de los demandantes. Inicialmente sostiene que los enunciados
acusados no vulneran el artículo 2º constitucional pues precisamente mediante
la declaración y delimitación de la zona de protección de los recursos
naturales se persigue proteger estas áreas, a la vez que se da cumplimiento con
el principio de publicidad pues se informa a los administrados de cuales áreas
están excluidas de la actividad minera.
Igualmente alega que la disposición
acusada no tiene carácter regresivo, pues a su juicio es una realización del
mandato de progresiva realización del derecho al medio ambiente contenido en la
Constitución y en diversos instrumentos internacionales de derechos humanos.
Respecto de la presunta trasgresión
de los artículos 7, 79 y 80 constitucionales apunta el interviniente que los
cargos esbozados por los demandantes no son claros ni específicos, por una
parte, y que ya fueron resueltos desfavorablemente en la sentencia C-339 de
2002, por la otra. Reitera, entonces, que esta última decisión configura cosa
juzgada absoluta sobre el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 y que esta
Corporación debe declararse inhibida para examinar nuevamente dicha
disposición.
5. Intervención de los ciudadanos
Javier Gonzaga Valencia Hernández y Teresita Lasso Amesquita.
Los ciudadanos Javier Gonzaga
Valencia Hernández y Teresita Lasso Amesquita presentaron un escrito en el cual
manifiestan que coadyuvan la solicitud de declaratoria de inexequibilidad de
los enunciados normativos demandados.
Arguyen que los preceptos objeto de
examen incumplen acuerdos internacionales firmados por Colombia tales como la
Agenda 21 o Programa 21 suscrito en Río de Janeiro en el año de 1992. Sostienen
que a pesar de tratarse de un instrumento internacional considerado soft law, en todo caso resulta vinculante para el Estado Colombiano “por formar parte este de la comunidad internacional y
tener obligaciones con acciones urgentes para el mejoramiento del medio
ambiente”.
Destacan que el Capítulo 13 del
Programa 21 titulado “Ordenación de los
ecosistemas frágiles: desarrollo sostenible de las zonas de montaña”  enuncia una serie de obligaciones
dirigidas a evitar la erosión, adoptar mecanismos para conservar las zonas
amenazadas y promover medidas de conservación.
Igualmente indican que el artículo
34 demandado desconoce los compromisos adquiridos por el Estado Colombiano en
materia de conservación de los recursos hídricos, los cuales resultan afectados
por las actividades mineras. Por esta razón estiman que la disposición
demandada establece unos requisitos regresivos que vulneran el principio de
precaución y obstaculizan que las autoridades ambientales cumplan con su labor
de proteger el derecho al medio ambiente sano.
Sobre este mismo tópico indican que
el Capítulo 18 del programa 21 titulado “Protección
de la calidad y el suministro de los recursos de agua dulce: aplicación de
criterios integrados para el aprovechamiento, ordenación y uso de los recursos
de agua dulce” contiene
un listado de las actividades que pueden adelantar los estados para mejorar la
ordenación integrada de los recursos hídricos. Igualmente indican que el Estado
Colombiano suscribió la Declaración de Río de Janeiro sobre el medio ambiente y
el desarrollo y se comprometió a instrumentalizar sus principios, entre ellos
el Principio 1 según el cual “Los seres
humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el
desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en
armonía con la naturaleza”,
y el Principio 2 el cual reza: “De
conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho
internacional, los Estados tiene del derecho soberano de aprovechar sus propios
recursos según sus propias políticas ambientales y de desarrollo, y la
responsabilidad de velar por que las actividades realizadas dentro de su
jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros
estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional”.
Concluyen afirmando que con la
declaratoria de inconstitucionalidad de los apartes demandados del artículo 34
del Código de Minas “se estaría
restableciendo el orden constitucional y legal ambiental, en tanto se estaría a
los principios y valores consagrados en el sistema jurídico ambiental,
conformado por las normas constitucionales y legales, los tratados, acuerdos y
declaraciones internacionales, así como el mandato ético de cuidar el planeta
para las generaciones presentes y futuras”.
6. Intervención del representante
del Ministerio de minas y energía.
El ciudadano Juan Carlos Barragán
Méndez participó en el presente proceso en nombre y representación del
Ministerio de minas y energía, en defensa de la constitucionalidad de los
preceptos demandados.
Juzga el interviniente que el
artículo 34 de la Ley 685 de 2001 no vulnera los artículos 2, 8, 58, 79, 80 y
93 de la Constitución Política, sino que por el contrario la mentada
disposición:
Ø Garantiza el cumplimiento de los fines esenciales del
Estado (artículo 2 de la C. P.) en materia ambiental y permite a las
autoridades proteger el derecho colectivo al medio ambiente de las personas, al
facultar a las autoridades para excluir y/o restringir trabajos y obras de
exploración y explotación mineras en zonas de protección, las cuales deben ser
declaradas y delimitadas como tales mediante actos administrativos, una vez
adelantados los estudios técnicos, sociales y ambientales correspondientes.
Ø Mediante su ejercicio, el Estado cumple con la
obligación de proteger las riquezas culturales y naturales de la nación
(artículo 8 de la C. P.)
Ø Reconoce la función ecológica de la propiedad
(artículo 58 de la C. P.) al permitir que las autoridades declaren y delimiten
zonas de protección y prohíban que en las mismas se adelanten trabajos y obras
de exploración y explotación minera.
Ø Asegura el goce del derecho al medio ambiente sano,
contenido en el artículo 79 de la Constitución Política, ya que permite la
protección de áreas de especial importancia ecológica, con fundamento en
estudios científicos, ambientales, sociales y técnicos.
Ø Es la expresión de la planificación racional del
Estado en materia ambiental y de recursos naturales ya que imparte una orden a
las autoridades para declarar y delimitar zonas de protección ambiental bajo
estudios serios en materia ambiental, técnica y social.
Ø No impide la aplicación al principio de precaución,
pues en virtud de la declaratoria y delimitación de las zonas de protección y/o
exclusión minera el Estado tiene la certeza científica, técnica, ambiental y
social que los trabajos de minería son incompatibles con el medio ambiente y en
caso de no tener tal certeza podrá el Estado dar aplicación a dicho principio.
Con fundamento en lo expuesto afirma
que de no existir la disposición demandada o si esta es declarada inexequible
se impediría al Estado actuar en función de garantizar el derecho al medio
ambiente, lo que acarrearía una responsabilidad por omisión.
A continuación el ciudadano Barragán
Méndez rebate cada uno de los cargos formulados en la demanda. Sostiene que el
precepto acusado no desconoce el principio de precaución, pues a diferencia de
lo que afirman los demandantes no privilegia la actividad minera sobre la
protección del medio ambiente sino que establece la exclusión del ejercicio de
tales actividades en zonas de protección declaradas y delimitadas
geográficamente con base en estudios previos. Reproduce extensas citas de la
sentencia C-339 de 2002 y señala que en tal decisión se sostuvo precisamente la
tesis contraria a la defendida por los demandantes en la presente ocasión, esto
es, que el artículo 34 del Código de Minas persigue compatibilizar la minería con
la protección ambiental.
Indica que el precepto en cuestión
no impide la aplicación del principio de precaución en materia ambiental, pues
cuando existe certeza científica sobre los daños que la actividad minera pueda
ocasionar sobre una determinada zona el Estado ha de abstenerse de permitir su
desarrollo, mientras que cuando no se tenga certeza científica las autoridades
ambientales aplicaran el principio de precaución.
Por otra parte considera el
representante ministerial que los demandantes parecen ignorar uno de los
postulados más importantes del derecho administrativo, cual es que “la administración actúa, desarrolla la Constitución y
la ley, y manifiesta su voluntad a través de actos administrativos”, y pretenden que la administración
garantice los derechos constitucionales al medio ambiente de los ciudadanos sin
que pueda declarar zonas de exclusión minera ni delimitar geográficamente las
mismas, con el argumento de que la áreas de protección ambiental existen por
sus características y funciones ambientales, por lo que no requieren ser
establecidas mediante un acto administrativo alguno. Por el contrario, según el
interviniente es esa declaratoria y delimitación precisamente la que permite a
la administración identificar y ubicar geográficamente las zonas en las cuales
el Estado debe excluir las actividades mineras para proteger el derecho al
medio ambiente sano.
Finalmente el ciudadano Barragán
Méndez explica que los cargos propuestos en la presente demanda fueron
examinados previamente en la sentencia C-339 de 2002, pues en el actual líbelo
acusatorio sólo se modifica de manera meramente formal las normas que se
consideraron infringidas y se plantea una supuesta demanda parcial del artículo
34. En ese orden de ideas la respuesta al problema jurídico planteado por los
accionantes ya habría sido objeto de debate en el pronunciamiento anterior de la
Corte Constitucional y por tanto habría operado el fenómeno de cosa juzgada
absoluta.
7. Intervención del representante de
la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia -ANDI-.
Juan Carlos Villegas Echeverri, en
su calidad de ciudadano colombiano y como representante legal de la Asociación
Nacional de Empresarios Colombianos –ANDI-, intervino en el proceso de la
referencia para solicitar a esta Corporación que se declare inhibida para
pronunciarse sobre los cargos planteados en la demanda debido a que estos ya
fueron objeto de estudio en la sentencia C-339 de 2002, pronunciamiento que
hizo tránsito a cosa juzgada constitucional.
En caso de que la Corte decida
examinar nuevamente la constitucionalidad de los apartes demandados del
artículo 34 de la Ley 685 de 2001, pide que sen declarados exequibles con base
en las siguientes razones:
Ø Si bien la Constitución otorga una protección
reforzada a la áreas de especial importancia ecológica, por obvias razones de
técnica legislativa, no identificó plenamente dichas áreas, ni fijó todos los
criterios técnicos que deben tomarse en  cuenta para delimitarlas. Por lo que
tratándose de áreas de especial importancia ecológica, aparte de la
Constitución es preciso acudir a otros instrumentos normativos, tales como los
actos administrativos que las declaran y las delimitan. La aplicación directa y
excluyente de la Constitución en esta materia, como  lo pretenden los actores,
conduciría a que todo el territorio nacional debiera ser considerado como área
de especial importancia ecológica, o a numerosísimas discusiones con respecto
de si determinado territorio reúne tales características.
Ø En cuanto a la determinación y delimitación administrativa
de áreas de especial importancia ecológica, con base en unos criterios
normativos y técnicos, como lo establece precisamente el artículo 34 de la Ley
685 de 2001, lejos de oponerse a la protección reforzada que la Constitución
otorga a esas áreas, resulta esencial para dicha protección reforzada y para la
seguridad jurídica.
Ø Por último, trae a colación la sentencia T-666 de
agosto 15 de 2002, en la cual se determinó que la idea de importancia ecológica
implica una decisión administrativa amparada en unos criterios técnicos. De ahí
que los apartes del artículo demandado, cuando exige una declaración y
limitación administrativa de áreas de protección de recursos naturales renovables
mediante actos debidamente motivados en estudios, no presenta oposición alguna
con la protección reforzada que la Constitución brinda a tales áreas.
8. Intervención del ciudadano
Hildebrando Vélez.
Hildebrando Vélez, ciudadano
colombiano, participó en el presente proceso en representación de la Asociación
Centro Nacional de Salud, Ambiente y Trabajo –CENSAT-, con el objeto de
respaldar los cargos presentados contra los apartes demandados del artículo 34
de la Ley 685 de 2001. Con este propósito inicialmente consigna algunas
reflexiones sobre la necesidad de la exclusión de la minería en las zonas de
patrimonio ambiental y centra su exposición en el caso de los páramos.
Explica que los páramos constituyen
un complejo conjunto de ecosistemas exclusivos de los Andes Ecuatoriales
Americanos, endémicos, con características específicas. Estos terrenos en gran
parte se encuentran saturados de agua y presentan condiciones pantanosas que
les brinda la capacidad de regular el agua dulce, de manera tal que aportan
aproximadamente el 97% del agua que consumen las principales ciudades del país.
Narra que la dinámica hidráulica del país esta completamente establecida hace miles de años
e implica una dinámica de ciclo hidrológico, compuesta por la recepción de agua
lluvia, el fenómeno de captación difusa, el almacenamiento a través de musgos,
la liberación por medio de ojos de agua o en algunos casos nacimientos, y la
evaporación en épocas soleadas. Permitir en ese complejo mundo del agua las
actividades de extracción minera ocasiona la pérdida de los manantiales y la
alteración de delicados equilibrios climáticos que dan vida a estos ecosistemas,
lo cual significa la pérdida de la diversidad de la vida. Asimismo, con el
impacto minero se produce la desecación de lagunas, turberas, humedales, lo que
también implica la disminución de la posibilidad que exista precipitación en
forma de nieve. Estima entonces que el principio de precaución ordena no tocar
dichos ambientes hídricos de montaña con el fin de poder conservar las fuentes
de producción ancestral de agua. Añade que aparte de su valor ambiental los
páramos tiene también una gran importancia cultural, pues para las comunidades
indígena y los afrodescendientes “los
páramos son lugares sacros de gran respeto pues allí habitan sus dioses y seres
tutelares sobre los cuales se construye la espiritualidad de sus ancestros, en
donde cada pozo, montaña, quebrada, arroyo, tiene un significado sagrado”.
Refiere que el páramo “es un bioma natural que por sus características
biofísicas, socioculturales y espirituales ampliamente conocidas hacen
innecesario un trámite administrativo de delimitación y/o declaración para
excluirlo de la actividad minera en los términos del artículo 34 del Código de
Minas”.
Igualmente revela que las zonas de
páramo ocupan un gran porcentaje de la región natural andina, debido a que
hacen parte del sistema de cordilleras de la zona ecuatorial y que Colombia
posee el 64% de la cobertura de páramos a nivel mundial. Esto implica –según el
interviniente- que el Estado Colombiano tenga grandes responsabilidades en su
preservación derivadas no sólo de la Constitución sino también de tratados
internacionales.
Añade que “los páramos contribuyen al ciclo del carbono porque
se constituyen en depósitos del mismo y en esa medida aportan en la regulación
de las emisiones de carbono, la actividad minera implicaría romper con dicho
ciclo acelerando aun más los impactos del calentamiento global. Aun más grave
la minería generaría una reacción en cadena que afectaría otros ecosistemas que
permiten mantener el equilibrio natural”.
Indica que las obligaciones del
Estado Colombiano relacionadas con la protección del medio ambiente se
desprenden entre otros de los siguientes instrumentos internacionales la Declaración del Río sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo de 1992; la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente; la Convención relativa a los humedales  de importancia
internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas y la Convención sobre diversidad biológica.
Finaliza su intervención con la
exposición del caso del Páramo El Almorzadero, relata los impactos nocivos que
tuvo la explotación minera en esta zona de los cuales aun no se recupera, a
pesar que hace más de quince años cesó esta actividad económica como
consecuencia de la movilización de los habitantes de la región.
9. Intervención de la ciudadana
Gloria Amparo Rodríguez.
La ciudadana Gloria Amparo Rodríguez
intervino para atacar la constitucionalidad de los enunciados normativos
acusados. Los principales argumentos expuestos son los siguientes:
Ø Rechaza la interviniente que se haya configurado el
fenómeno de cosa juzgada constitucional porque entiende que los cargos ahora
planteados no fueron examinados en la decisión precedente. Agrega que la ratio decidendi de la sentencia C-339 de 2002 no tuvo en cuenta las
cuestiones que se presentan en la demanda bajo estudio, razón por la cual
considera que aún es posible realizar un examen minucioso de constitucionalidad
donde se revisen los nuevos cargos presentados a la luz de las disposiciones de
la Carta Política con el fin de velar por la protección del ambiente y de los
recursos naturales.
Ø Manifiesta que el derecho al medio ambiente tiene
naturaleza ius fundamental y que debe ser protegido por las autoridades
estatales, sin embargo, considera que este derecho resulta desconocido en virtud
de los enunciados demandados los cuales contienen requerimientos especiales
para la protección de lugares de especial importancia ecológica de las
actividades mineras.
Ø Afirma que la redacción del artículo 34 de la Ley 685
de 2001 deja abierta posibilidades para la exploración y explotación de
recursos mineros en zonas de gran importancia ambiental, configuración
normativa que considera preocupante dado que Colombia es un país rico en
recursos naturales, (humedales, manglares, reservas forestales, parques
nacionales y páramos) los cuales deben ser protegidos tanto por el Estado como
por los particulares.
Ø Explica que dicha riqueza natural se encuentra en
riesgo por la actividad del hombre, como es el caso de la minería, en aumento
en los últimos años, y la cual tiene que ver con los procesos de prospección,
exploración, explotación a cielo abierto o subterráneo, transporte y otras
similares. Afirma que estas actividades generan diferentes impactos o efectos
ambientales, entre los cuales según el informe de la Contraloría General de la
República se cuenta la alteración de los recursos de agua, aire, suelo,
paisaje, flora y fauna, así como en las expectativas generadas por las
comunidades en las zonas de influencia donde se llevan a cabo las actividades
de explotación minera.
Ø Por otra parte, indica que la minería presenta una
remoción importante de la cobertura vegetal y del suelo, lo que genera procesos
erosivos con el subsiguiente aumento de la sedimentación en los cuerpos de agua
y, por ende, cambios en la calidad fisicoquímica de los mismos. En la etapa de
la explotación se presenta la contaminación del suelo, el hundimiento del
terreno y el movimiento del macizo rocoso, y en los procesos de beneficio y
transportación, se genera la emisión de gases. Estos hechos son muy complejos y
tienden a agravarse cuando la actividad minera se realiza en ecosistemas
estratégicos que deberían ser destinados sólo a protección.
Ø Respecto al principio de precaución explica que no
sólo tiene que ver con dificultades o riesgos que puedan presentarse en el
corto plazo sino también a largo plazo y con la posibilidad de que las
generaciones futuras puedan contar con disponibilidad de recursos y con
ecosistemas para su supervivencia. En virtud de instrumentos internacionales el
Estado Colombiano debe aplicar ampliamente este principio conforme a sus capacidades,
en esa medida cuando haya peligro de daño grave e irreversible, como en el caso
de la exploración y explotación de recursos mineros, la falta de certeza
científica absoluta no debe esgrimirse como una razón que impida adoptar
medidas eficaces para evitar la degradación del medio ambiente.
Ø Con el fin de aplicar este principio se debe tener en
cuenta que la actividad minera genera un grave deterioro del medio ambiente y
de los recursos naturales, por lo tanto no basta la evaluación del impacto ambiental
con la finalidad de adoptar medidas que mitiguen tales impactos, sino que tales
actividades no deben realizarse en ciertos ecosistemas de gran importancia
ambiental como los paramos y las reservas forestales. En consecuencia, según el
razonamiento de la interviniente, los enunciados normativos demandados son
inconstitucionales porque al permitir la explotación minera en las zonas de
especial protección vulneran el principio de precaución.
Ø En cuanto a los principios de desarrollo sostenible y
de equidad intergeneracional indica que se encuentran presentes en la
aplicación de este principio de precaución y estos pueden verse vulnerados con
la realización de actividades mineras en ecosistemas de gran importancia por su
valor y riqueza en biodiversidad y en recursos paisajísticos que hacen parte de
nuestro patrimonio natural.
Por las anteriores razones considera
que el artículo 34 del Código de Minas es contrario a los principios antes
mencionados y que esta disposición ha tenido efectos nocivos en materia
ambiental pues a partir de su entrada en vigor han aumentado las solicitudes y
autorizaciones de exploración y explotación minera en zonas de especial
protección, especialmente para proyectos de minería a gran escala. Además, al
establecer este precepto requerimientos específicos para la exclusión de la
explotación minera de lugares de especial importancia ecológica, vulnera los
derechos ambientales y los principios de desarrollo sostenible ya que no se
toma en cuenta que estas actividades producen afectación, ocasionan
desequilibrio ecológico y promueven el manejo y aprovechamiento no sostenible
de los recursos naturales existentes.
De todo lo anteriormente expuesto
concluye que las zonas de protección de los recursos naturales y del ambiente
no deben requerir de una declaración administrativa para su existencia, y
tampoco deben adelantarse dentro de ellas actividades que puedan afectarlas. La
protección del medio ambiente obliga al Estado adoptar medidas encaminadas a
evitar o minimizar su deterioro y a que su desarrollo económico y social se
realice de manera armónica con el ambiente.
10. Intervención del ciudadano Luis
Ferney Moreno.
Intervino el ciudadano Luis Ferney
Moreno para oponerse a las pretensiones de los demandantes. El interviniente presenta
los siguientes planteamientos:
Ø Indica que en la demanda se afirma que la protección
de las zonas excluibles de la minería debería surgir de su simple existencia,
de pleno derecho, pero posteriormente se alega en forma contradictoria que la
elaboración de los estudios técnicos que permiten definir la existencia de
tales áreas no debe corresponder a las autoridades, sino a los particulares
interesados en la realización de actividades mineras, por cuanto serían estos
lo que deberían demostrar los efectos nocivos sobre el medio ambiente. Idea que
no comparte, en el entendido de que los demandantes en forma notoriamente
impropia confunden los estudios técnicos indispensables para poder establecer y
declarar las zonas excluibles, con los estudios que elaboran los particulares
para determinar los impactos ambientales causados por las obras o actividades
específicas que estén interesados en realizar y las medidas de mitigación,
restauración o sustitución respectivas.
Ø Expresa que los demandantes consideran que la
Constitución Política y los Tratados Internacionales no exigen la declaratoria
de las zonas excluibles de la minería, por lo que la norma acusada resulta
violatoria de los artículos 2, 8, 58, 79, 80 y 93 de la Carta Política. A este
respecto expresa que la regulación íntegra de las materias ambiental y minera
deben constar en las leyes que expide el Congreso y no en la Constitución
Política, a la que como norma general corresponde adoptar la estructura de las
ramas del poder público y los principios, derechos, garantías individuales y
colectivas. Afirma entonces que constituye un grave error argumentativo
desconocer la facultad que le confiere la Constitución Política al Congreso
para determinar requisitos y expedir códigos, de conformidad con los artículos
150-1 y 333 de la Carta, entre otros.
Ø Considera que en la sentencia C-339 de 2002 se
examinó la misma acusación contra el artículo 34 del Código de Minas, razón por
la cual en la presente demanda se reiteran los cargos previamente despachados
sin que se consignen fundamentos jurídicos suficientes para justificar una
nueva revisión. Alega que de esta manera los actores desconocen, empleando
generalizaciones infundadas, la necesidad de la minería para alcanzar un desarrollo
sostenible mediante la realización de las explotaciones técnicas que incluyen
la restauración o sustitución de los impactos causados, de esta manera reabren
un debate ya zanjado y desconocen los efectos de la cosa juzgada
constitucional.
Ø Sobre la tesis defendida por los demandantes en el
sentido que la exclusión de la minería es una de las medidas para la protección
y conservación de las zonas consideradas de importancia ecológica, alega el
interviniente que de ser así se omitiría la necesidad de realizar en forma
previa los estudios técnicos, sociales, económicos y ambientales que
permitirían determinar con exactitud si realmente debe protegerse una zona del
territorio nacional excluyéndola del desarrollo sostenible o si las actividades
mineras pueden realizarse con determinadas restricciones. Por lo que podría
incurrirse en grave error al aceptarse la determinación a priori y discrecional
de tales zonas, de esta manera extensas regiones del territorio nacional se
sustraerían del desarrollo sostenible, sin una justificación técnica, social,
económica y ambiental verificable que así lo aconseje.
Ø Tampoco comparte la postura de los demandantes en el
sentido que la disposición acusada permite que se desarrollen actividades
mineras sobre áreas de especial importancia ecológica cuando todavía no han
sido declaradas zonas excluidas de la minería, ya que la explotación -que a su
juicio es la actividad que podría causar impactos ambientales- no puede
iniciarse sino hasta tanto haya sido elaborado, evaluado y aprobado el Estudio
de Impacto Ambiental que sirve de fundamente al otorgamiento de la Licencia
Ambiental. De lo que se desprende que un área de especial importancia ecológica
no podría pasar desapercibida en el estudio de impacto ambiental y en las
visitas que realizaría la autoridad ambiental al área respectiva y en la
evaluación posterior que siempre anteceden al otorgamiento de la licencia
ambiental por la misma autoridad. Ni mucho menos entiende el interviniente que
pueda considerarse una dilación o un condicionamiento suspensivo al derecho a
gozar del ambiente sano las declaraciones de las zonas excluidas, previo los
estudios respectivos, menos aún considerarse un capricho administrativo la
decisión de excluir de la minería un recurso natural renovable o del ambiente,
debido a que la certeza técnica verificable de una decisión de tal naturaleza
es la que resulta imprescindible para la seguridad jurídica que requieren los
inversionistas nacionales y extranjeros y es precisamente la que vendría a
constituir un freno eficaz contra la arbitrariedad y la única forma de excluir
las motivaciones políticas, la corrupción y la negligencia administrativa de
tales decisiones.
11. Intervención del representante del
Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
El ciudadano Juan Carlos Guayacán
Ortiz, en condición de miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal
interviene en el trámite de la referencia para presentar su concepto sobre la
inexequibilidad parcial del artículo 34 de la ley 685 de 2001. Al respecto en
primer lugar anotó que en el presente caso no operó la figura de cosa juzgada
constitucional, ya que si bien mediante la sentencia C-339 de 2002 se demandó
la totalidad de la disposición hoy acusada, el estudio que se hizo fue
simplemente sobre el cargo de que el artículo 34 del Código de Minas, al
limitar la restricción de las zonas de protección ambiental únicamente a
aquellas que hubiesen sido declaradas como tales conforme a la legislación
vigente, generaba la posibilidad de que se dejaran sin defensa aquellas áreas
que habían sido protegidas por legislaciones anteriores y que al ser derogadas
por la Ley 685 de 2001 resultarían desprotegidas. Mientras que en la demanda
que da origen al actual proceso sólo se acusó parte de la disposición y por
cargos que no fueron debatidos en la oportunidad anterior, como es la violación
del artículo 2° de la Constitución, que consagra la obligación del Estado de
proteger efectivamente los principios y derechos consagrados en la Carta, al
igual que por la trasgresión del principio de desarrollo sostenible y el
principio de precaución. De lo que resulta –según el interviniente- que la
presente demanda propone cargos diversos a los que fueron analizados en la
sentencia anterior, lo que permite el examen de la disposición acusada frente a
otros artículos de la Constitución.
Por otra parte indica que el
ordenamiento jurídico colombiano tiene establecido un control efectivo de la
explotación minera, mediante el otorgamiento de licencias ambientales para
poder desarrollar tal actividad económica, para estos efectos radica competencias
claras en cabeza de las diferentes autoridades ambientales. En este contexto,
considera que los enunciados acusados en cuanto tiene que ver con la actividad
de explotación minera no vulneran ninguna de los preceptos señalados por el
demandante, toda vez que, contemporáneamente con el trámite para obtener el
título minero, el Estado controla el impacto ambiental que la actividad puede
tener sobre el medio ambiente en la zona especifica donde se quiera adelantar
el proyecto.
Sin embargo encuentra que no ocurre
lo mismo con las actividades de exploración minera, ya que en ninguna
disposición se exige autorización para iniciar este tipo de actividades, lo que
significaría que las mismas se podrían llevar a cabo sin ningún control
estatal. Señala que en el caso hipotético de que se incluyera la exploración
minera dentro de las actividades que pueden excluirse de las zonas de
protección y desarrollo de los recursos naturales no renovables o del ambiente,
mediante la expedición de acto administrativo que así lo declare y sobre la
base de estudios técnicos previos que determinen la incompatibilidad con la
actividad minera, tal como señala el artículo 34 del Código de Minas, de igual
forma se obstaculiza que las autoridades ambientales puedan cumplir una función
preventiva de protección sobre ciertos bienes, respecto de los cuales no existe
una adecuada regulación, pues se permitiría que los particulares inicien
actividades de exploración sin reportarlas a las autoridades, con lo que se
corre el riesgo que puedan resultar afectados territorios de importancia
ecológica.
Por último, hace un breve análisis
por vía de ejemplo de como los ecosistemas de páramo podrían verse afectados y
como resulta violentado el principio de precaución de no cumplirse con el requerimiento
previo de su declaración y delimitación a través de un acto administrativo,
pues los particulares podrían iniciar actividades de exploración minera en este
ecosistema especialmente frágil debido a la no existencia de una manifestación
de la voluntad estatal en ese sentido.
Por lo expuesto anteriormente,
solicita a la Corte Constitucional que declare inexequible sólo la expresión “exploración”, contenida en el inciso 3° del artículo 34 de la ley 685 de
2001.
12. Intervención del ciudadano
Carlos Fernando Martínez González.
El ciudadano Carlos Fernando
Martínez González
intervino en el presente proceso para solicitar un fallo inhibitorio por la
ocurrencia de cosa juzgada constitucional respecto del artículo 34 del Código
de Minas o, en el evento de no encontrar demostrada su ocurrencia, se declarase
la constitucionalidad del artículo 34 del Código de Minas, con fundamento en
las siguientes razones:
Ø Los apartes de la  norma demandada ya fueron objeto de
estudio por parte de la Corte Constitucional, mediante sentencia C-339 de 2002,
por lo que operó la figura de cosa juzgada absoluta.
Ø La declaratoria de áreas excluidas de la actividad
minera resulta provechosa para el medio ambiente, por cuanto excluye ciertas
zonas en las cuales no se pueden ejecutar trabajos de exploración ni
explotación minera, sin la respectiva autorización de la autoridad ambiental
por vía de acto administrativo. A lo anterior se suma las sanciones que pueden
ser impuestas a las personas o empresas que realicen trabajos mineros en dichas
áreas sin cumplir los requisitos consignados en el mismo artículo 34, entre las
que se cuentan la declaratoria de caducidad del contrato de concesión minera,
al tenor de lo señalado en el artículo 112 del Código de Minas.
Ø Los demandantes desconocen que en Colombia un alto
porcentaje del territorio se encuentra excluido de la actividad minera, dado
que sumadas las 7 áreas de reserva forestal de la Ley 2 de 1959, más las áreas
que conforman el sistema nacional de parques, las áreas de parques regionales,
los paramos, las áreas de reserva de la sociedad civil, las zonas agrícolas,
dejan un margen muy estrecho para cualquier trabajo minero.
Para finalizar, manifiesta que la
protección al medio ambiente debe ser una prioridad en las políticas del Estado
y una obligación de todo ciudadano, pero también considera que no se puede
limitar el desarrollo del país, por lo que deberían implementarse mecanismos
que permitan el desarrollo sostenible, con controles adecuados sobre todas las
actividades que generen afectación al medio ambiente, teniendo en cuenta que
indiscutiblemente la minería es una de ellas, pero que ha sido estigmatizada y
sus efectos dañinos sobredimensionados.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACIÓN.
El
Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 4716, radicado el
dieciocho (18) de febrero de dos mil nueve (2009), solicita a la Corte
Constitucional estarse a lo resuelto en Sentencia C-339 de 2002 que declaró
exequible el artículo 34 de la Ley 685 de 2001, luego de establecer ciertos
condicionamientos respecto de los incisos segundo, tercero y cuarto.
El
Ministerio Público considera que resulta improcedente un pronunciamiento de
fondo debido a que la Corte Constitucional previamente había conocido de una
demanda contra el artículo 34 de la Ley 685 del 2001, por los mismos cargos y
en la cual se alegaban como supuestamente trasgredidas las mismas disposiciones
constitucionales a las cuales hacen alusión los demandantes en el presente
proceso.
Indica la Vista Fiscal que la
sentencia C-339 de 2002 reconoce que el procedimiento de declaración y
delimitación geográfica allí establecido es el requisito para proteger las
zonas medioambientales de especial importancia ecológica en consonancia con el
desarrollo sostenible. Razón por la cual en dicha sentencia se condicionó la
vigencia del artículo bajo el entendido que es la autoridad ambiental la que
debe constituir las zonas de exclusión sin que la colaboración que debe
prestarle la autoridad minera implique condicionamiento o limitación de ninguna
índole en el ejercicio de esa función de protección administrativa del medio
ambiente. Lo mismo hizo en relación con el contenido de los incisos tercero y
cuarto, bajo el entendido que estos enunciados se deben aplicar con fundamento
en el principio de precaución o in dubio
pro ambiente.
De otra parte, lo que percibe el
Ministerio Público con la presente demanda es que los problemas relacionados
con la preservación del medio ambiente y el desarrollo de la actividad minera
no radican en la disposición acusada, sino en la falta de eficiencia en el
cumplimiento de la misma por parte de las autoridades ambientales, las cuales
no han procedido a la delimitación y declaración de las zonas de exclusión de
la actividad minera. Esto, porque según el Procurador existe un marco
constitucional y legal suficiente para que se dé cumplimiento a la finalidad
estatal de proteger el medio ambiente en forma compatible con la explotación
económica del mismo dentro de los conceptos de desarrollo sostenible y
sustentable, señala entre otras disposiciones aplicables para tales efectos los
artículos 8, 58, 63, 79, 80, 88, 95, 333, 334 de la Constitución Política; la
Ley 99 de 1993 y la Ley 685 de 2001, especialmente su artículo 34.
En este sentido, agrega que además
de la obligación de acelerar el proceso de declaración y delimitación
geográfica de las zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales
renovables o del ambiente (áreas que integran el sistema de parques nacionales
naturales, parques naturales regionales, zonas de reserva forestal), las
autoridades ambientales, las mineras y las demás relacionadas con el control de
esta actividad económica, deben partir de la premisa que cualquier actividad
minera tiene un impacto ambiental que implica restricciones al derecho de
propiedad. Desde esta perspectiva se deben conceder los permisos de exploración
y explotación previo el establecimiento y suscripción de compromisos
ambientales precisos por parte de quienes aspiren a ser beneficiados con
autorizaciones para el desarrollo de este tipo de actividades mineras, las
cuales a su vez deben ser monitoreadas constantemente por parte de las
autoridades ambientales.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del
artículo 241 de la Constitución Política.
2.
El asunto bajo revisión
A
juicio de los actores los enunciados normativos “declaradas y delimitadas
conforme a la normatividad vigente como”, “y que, de acuerdo con las
disposiciones legales sobre la materia, expresamente excluyan dichos trabajos y
obras”, “para producir estos efectos” y la totalidad del inciso tercero del
artículo 34 de la Ley 685 de 2001[3] vulneran los
artículos 2 (fines del Estado Colombiano), 8 (obligación estatal de proteger
las riquezas culturales y naturales de la Nación), 58 (función ecológica de la
propiedad), 79 (derecho al goce de un ambiente sano), 80 (deber estatal de
planificar el desarrollo ambiental y de prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental) y 93 (bloque de constitucionalidad) de la Constitución.
Según los demandantes del contraste de los enunciados normativos demandados con
los preceptos constitucionales supuestamente vulnerados surgen los siguientes
problemas jurídicos: ¿Es exequible que las zonas de protección de los
recursos naturales y del ambiente requieran de una declaratoria administrativa
de su existencia, así como de una orden expresa de exclusión de obras y
trabajos de exploración y de explotación minera, para que generen efectos en
materia de protección? ¿La obligación del Estado en términos de protección del
patrimonio estatal no debe nacer acaso de la mera existencia del bien público
ambiental?
En
primer lugar, los demandantes sostienen que la sentencia C-339 de 2002 no
configuró el fenómeno de cosa juzgada constitucional respecto de los enunciados
normativos demandados los cuales pueden ser objeto de un nuevo examen de
constitucionalidad. Alegan que la declaratoria y delimitación administrativa de
las zonas de exclusión de trabajos de exploración y explotación minera no son
exigidas por la Constitución ni por lo tratados internacionales para la
protección de las áreas de especial importancia ecológica y que por lo tanto
son requisitos contrarios a las obligaciones estatales en materia ambiental que
surgen de los artículos constitucionales supuestamente infringidos y de
instrumentos internacionales en materia de protección al medio ambiente. Añaden
que se trata de requisitos innecesarios e inefectivos vulneradores del
principio de progresividad de las políticas públicas en materia de protección
al derecho al medio ambiente sano, pues suponen un retroceso frente a la
legislación vigente antes de la promulgación de la Ley 685 de 2001, la cual no
condicionaba la protección de las áreas de especial importancia ecológica a su
previa declaratoria y delimitación. Agregan que también desconoce el principio
de precaución al invertir la carga probatoria en cuanto a los impactos
negativos de una actividad sobre el medio ambiente y privilegiar la ejecución
de actividades de exploración y explotación minera en detrimento del deber
estatal de protección del medio ambiente. Así mismo alegan que se trata de un requerimiento
contrario al principio de desarrollo sostenible previsto en la Constitución
Política y en tratados internacionales. Resumen que, de conformidad con lo
preceptuado por los enunciados demandados, mientras “el gobierno no cumpla
con su obligación administrativa de declaración y delimitación de áreas de
protección y desarrollo de los recursos naturales para excluirlas de la
exploración y explotación minera, las áreas estarán sometidas a la posibilidad
de la ejecución de actividades dañinas al medio ambiente. Dado que hay unas
áreas que requieren especial protección por ser ecosistemas particularmente
frágiles, deberían estar excluidas de plano de cualquier actividad de
exploración o explotación minera”.
Buena
parte de los intervinientes respaldan los cargos formulados en la demanda y
advierten que existen casos especiales como el de los páramos, ecosistemas
especialmente frágiles e importantes para la provisión de agua, algunos de los
cuales no se encuentran comprendidos dentro de las categorías legales de
protección previstas por la legislación colombiana y por lo tanto pueden ser
afectados con la explotación y la exploración minera. Según estos
intervinientes los páramos por su importancia medioambiental y por su especial
fragilidad deben estar excluidos de las actividades de exploración y
explotación minera sin necesidad de una previa declaratoria y delimitación. El
representante del Instituto de Derecho Procesal, por su parte manifiesta que
mientras la explotación minera está sujeta a la expedición de una licencia
ambiental, la cual esta regulada por el Decreto 1220 de 2005, no sucede lo
mismo con la exploración minera la cual puede adelantarse sin controles previos
de las autoridades ambientales en zonas de especial importancia ecológica, por
lo tanto solicita se declare inexequible el término “exploración”
contenido en el inciso tercero del artículo 34 de la Ley 685 de 2001.
Otro
buen número de intervinientes, entre los que se cuentan los representantes de
las entidades estatales que participaron en el proceso afirman que las
acusaciones de los demandantes ya fueron examinadas en la sentencia C-339 de
2002 y que por lo tanto se configuró cosa juzgada respecto del artículo 34 del
Código de Minas. Igualmente defienden la constitucionalidad de los preceptos
acusados pues los consideran medidas idóneas para proteger el medio ambiente y
para hacer compatible la actividad minera con la preservación de las áreas de
especial protección, es decir, sostienen que el artículo 34 concretiza el
principio constitucional de desarrollo sostenible. Así mismo, afirman que los
enunciados normativos acusados no son opuestos al principio de precaución pues
en caso de duda sobre los daños que la explotación minera pueda acarrear al
medio ambiente en un área especialmente protegida las autoridades ambientales
se abstendrán de permitirla. Resaltan que la declaración y delimitación de las
áreas excluidas de la minería brinda seguridad jurídica y es indispensable para
la eficaz protección estatal de estas zonas. Esta postura es compartida por el
Procurador General de la Nación, quien añade que no se trata de un problema de
diseño legislativo sino de incuria administrativa por parte de las autoridades
ambiéntales en cumplir con sus deberes constitucionales y legales en materia de
declaración, delimitación y protección de las zonas que deben ser preservadas
de la actividad minera.
Planteado
en los anteriores términos el debate de constitucionalidad corresponde a esta
Corporación inicialmente determinar si los enunciados normativos demandados
pueden ser objeto de un nuevo examen de constitucionalidad o si los cargos
planteados en la demanda ya fueron estudiados en la sentencia C-339 de 2002, de
manera tal que se configuró el fenómeno de cosa juzgada constitucional. Una vez
resuelta esta cuestión inicial se deberá examinar si los enunciados normativos
demandados infringen el derecho al medio ambiente sano, el principio de
precaución, el principio de progresividad y el principio de desarrollo
sostenible tal como alegan los demandantes.
3.
La sentencia C-339 de 2002 y la cosa juzgada constitucional respecto del
artículo 34 de la Ley 685 de 2001.
En
la sentencia C-339 de 2002 la Corte Constitucional se pronunció sobre la
constitucionalidad del artículo 34 de la Ley 685 de 2001. En esa oportunidad la
Corte Constitucional delimitó los cargos objeto de examen de la siguiente
manera:
“La totalidad el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 es
inconstitucional pues está encaminado a dejar sin efecto las normas que
previenen y controlan los factores de deterioro ambiental en asuntos de suma
sensibilidad ambiental y social, como son las áreas de protección ecológica,
tales como las reservas forestales, los parques nacionales y los santuarios de
fauna y flora, y a favorecer una actividad económica que es por naturaleza
peligrosa y lesiva para el ambiente como es la minera. El demandante sostiene
que "mediante la norma acusada el legislador patrocina la destrucción
de las áreas de especial importancia ecológica", pues se permite la
exploración, explotación y extracción de minerales en áreas donde ello está
prohibido por mandato expreso del Constituyente. Afirma que la norma permite
afectar con trabajos y obras de explotación minera las áreas de especial
importancia ecológica que la Constitución prohíbe dañar, al establecer que el
área de prohibición debe ser declarada y delimitada de conformidad con la
normatividad vigente, pues implica que aquellas que se hayan constituido con
base en disposiciones derogadas por los artículos 3º y 4º del Código de Minas
no serán respetadas. En tal virtud, considera que el precepto acusado, al
pretender la explotación de zonas de conservación, contraría el ordenamiento
superior, puesto que "las áreas de especial importancia ecológica, como
son los parques nacionales, las reservas forestales y los santuarios de fauna y
flora, cuya determinación de conservación tiene origen constitucional, son
intocables para el desarrollo de actividades de explotación minera allí. Así lo
estableció el Constituyente de 1991 en el inciso 2º del artículo 79 (…)"
De
la anterior trascripción resulta que los cargos examinados en aquella
oportunidad versaban sobre la supuesta inconstitucionalidad de la totalidad del
artículo 34 porque esta disposición permitía la exploración y la explotación
minera en áreas de especial protección ecológica, lo que a juicio del
demandante era contrario al artículo 79 constitucional. Así mismo éste sostuvo
que el requisito de la declaración y delimitación de las áreas excluibles de la
minería conforme a la legislación vigente desconocía aquellas áreas de
especial protección reconocidas por normatividad derogada en virtud de los
artículos 3 y 4 del Código de Minas.
El
análisis de la Corte Constitucional respecto de dichos cargos fue el siguiente:
El demandante considera inconstitucional este artículo
porque permite la explotación minera en zonas reservadas a la conservación de
la flora y la fauna. Para determinar la solidez de la afirmación anterior, se
realizará a continuación un examen detenido de la norma.
El inciso primero prohíbe los trabajos de explotación
y exploración minera en zonas que sean delimitadas y declaradas conforme con la
normatividad vigente, como de protección de los recursos naturales renovables o
del ambiente, o que expresamente excluyan el trabajo minero. Hasta aquí no
existe ninguna objeción sobre la norma, porque concuerda con los postulados
axiológicos de la Constitución tendentes a las protección del medio ambiente y
de los recursos naturales, reseñados al comienzo de estas consideraciones.
El inciso segundo señala que las zonas de exclusión se
encuentran integradas por las siguientes áreas: a) el sistema de parques
nacionales naturales, b) los parques naturales de carácter regional y, c) las
zonas de reserva forestal. Con lo anterior se pretende la protección de la
biodiversidad, de acuerdo con la gran importancia de Colombia a nivel mundial
como lo reconoció la Corte cuando analizó el tema[4].
La Corte precisa que además de las zonas de exclusión previstas en esta Ley,
pueden existir otras, ya declaradas con anterioridad o que se declaren en el
futuro por la autoridad ambiental.
Naturalmente las zonas excluidas deben ser claramente
delimitadas geográficamente y esta función se le asigna a la autoridad
ambiental en integración y armonía con lo preceptuado por el artículo 5 de la
ley 99 de 1993. Además incluye la colaboración de la autoridad minera en las áreas
de interés minero, con lo cual se hace efectivo el principio de protección
prioritaria de la biodiversidad del país junto con un aprovechamiento en forma
sostenible, de acuerdo con los principios universales y de desarrollo
sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992,
ratificada por Colombia.
Se hace necesario para la Corte señalar que la
autoridad minera tiene el deber de colaborar con la autoridad ambiental, pero
que este deber de colaboración no limita ni condiciona el ejercicio de la
competencia de la autoridad ambiental quien es la que puede establecer las
zonas de exclusión; por esta razón en la parte resolutiva se condicionará la
exequibilidad del inciso segundo del artículo 34 de la Ley 685 de 2001.
En la aplicación del inciso 3 se debe seguir el
principio de precaución, principio que se puede expresar con la expresión “in
dubio pro ambiente”. El mismo principio debe aplicarse respecto del inciso
cuarto del artículo 34 y que este debe ser observado también al estudiar y
evaluar los métodos y sistemas de extracción, en consonancia con el principio número
25 de la Declaración de Río de Janeiro que postula: “La paz, el desarrollo y
la protección del medio ambiente son interdependientes e inseparables”.
(…)
Para el asunto que nos ocupa, esto quiere decir que en
caso de presentarse una falta de certeza científica absoluta frente a la
exploración o explotación minera de una zona determinada; la decisión debe
inclinarse necesariamente hacia la protección de medio ambiente, pues si se
adelanta la actividad minera y luego se demuestra que ocasionaba una grave daño
ambiental, sería imposible revertir sus consecuencias”.
De
la anterior trascripción resulta:
1.
En primer lugar la Corte examina
la constitucionalidad de todo el artículo 34 de la Ley 685 de 2001, bajo el
cargo de infringir la Constitución por permitir la exploración y la explotación
minera en zonas de especial protección.
2.
La Sala Plena encuentra ajustado a
la Constitución el inciso primero del artículo 34 porque entiende que la exclusión
de la minería en las zonas delimitadas y declaradas conforme con la
normatividad vigente como de protección de los recursos naturales renovables o
del ambiente concuerda con los postulados axiológicos de la Constitución
tendentes a las protección del medio ambiente y de los recursos naturales.
3.
Se precisa que además de las zonas
de exclusión previstas en el artículo 34 del Código de Minas pueden existir
otras declaradas con anterioridad o que se declaren en el futuro por la
autoridad ambiental.
4.
Se señala que las zonas excluidas
deben ser claramente delimitadas geográficamente y que esta función corresponde
a la autoridad ambiental con la colaboración de la autoridad minera, de esta
manera se hace efectivo el principio sobre desarrollo sostenible contenido en la
Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992, ratificada por Colombia. La
Corte indica que para tales efectos la autoridad minera tiene el deber de
colaborar con la autoridad ambiental, pero que este deber de colaboración no
limita ni condiciona el ejercicio de la competencia de la autoridad ambiental
encargada de establecer las zonas de exclusión; y en ese sentido se condiciona
la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 34 de la Ley 685 de 2001.
5.
En la aplicación del inciso
tercero y del inciso cuarto del artículo 34 debe seguirse el principio de
precaución, por lo tanto en caso de presentarse una falta de certeza científica
absoluta frente a la exploración o explotación minera de una zona determinada;
la decisión debe inclinarse necesariamente hacia la protección del medio
ambiente.
Finalmente
la parte resolutiva de la sentencia, respecto de la constitucionalidad del
artículo 34 de la Ley 685 de 2001, es del siguiente tenor:
CUARTO:
Declarar EXEQUIBLE el inciso 1 del artículo 34 de la ley 685 de 2001.
QUINTO: Declarar
EXEQUIBLE el inciso 2 del artículo 34 de la ley 685 de 2001, en el
entendido que el deber de colaboración de la autoridad minera no condiciona el
ejercicio de la competencia de la autoridad ambiental.
SEXTO:
Declarar EXEQUIBLES los incisos 3 y 4 del artículo 34 de la ley 685 de 2001, en
el entendido que la autoridad ambiental deberá aplicar el principio de precaución.
Se
concluye entonces que en la sentencia C-339 de 2002 la Corte expresamente
limitó el examen de constitucionalidad de la disposición acusada a la
vulneración del artículo 79.2 constitucional, bajo el cargo de permitir la
exploración y explotación minera en áreas de especial protección. No obstante,
esta decisión hizo referencia al requisito de declaración y delimitación por
parte de la autoridad ambiental el cual consideró una exigencia “natural”.
Hizo igualmente alusión al principio de desarrollo sostenible al examinar la
constitucionalidad del inciso segundo del artículo 34 pues estimó que el deber
de colaboración entre las autoridades ambientales y las autoridades mineras
para delimitar las zonas excluidas era una manifestación de este principio, sin
embargo, precisó que tal colaboración no era indispensable y en ese sentido
condicionó la constitucionalidad del inciso segundo y, finalmente, condicionó
los incisos tercero y cuarto a la aplicación del principio de precaución.
Ahora
bien, la sentencia C-339 de 2002 plantea dos problemas teóricos que deben ser
resueltos antes de pasar a examinar si en el caso concreto se configura la cosa
juzgada constitucional. En primer lugar, si enunciados normativos concretos de
una disposición que ha sido estudiada previamente en su totalidad y ha sido
declarada exequible pueden ser objeto de un nuevo examen de constitucionalidad
por cargos diferentes a los examinados en la primera oportunidad. Y, en segundo
lugar si un enunciado normativo que ha sido declarado exequible de manera
condicionada puede ser objeto de estudio de constitucionalidad.
Respecto
de la primera cuestión la Sala encuentra que la respuesta debe ser afirmativa.
En efecto, nada impide que enunciados normativos o apartes de una disposición
previamente declarada exequible puedan volver a ser examinados frente a nuevos
cargos que no fueron objeto de examen en la decisión precedente. El alcance de
la figura de la cosa juzgada formal[5], tal como ha sido
entendida por la jurisprudencia de esta Corporación está determinado no sólo
por el precepto objeto de estudio sino también por los cargos analizados en la
sentencia anterior, en esa medida frente a acusaciones que no fueron objeto de
análisis es claro que no opera esta figura y habría lugar a un nuevo
pronunciamiento de constitucionalidad.
En
igual sentido debe ser despachada la segunda cuestión planteada. En efecto, un
enunciado normativo[6] que ha sido declarado
constitucional de manera condicionada, es decir, cuyo contenido normativo ya ha
sido definido por la Corte, puede ser objeto de nuevos pronunciamientos
respecto de cargos de inconstitucionalidad que no fueron examinados en la
decisión precedente. Sin embargo, aquí es pertinente introducir una precisión:
en este caso el nuevo examen de constitucionalidad no recae sobre el texto
legal tal como estaba inicialmente redactado sino sobre la norma que resulta a
partir del fallo de constitucionalidad. Es decir, en este caso el objeto de la
demanda no es la disposición original sino el actual contenido normativo tal
como fue reformulado por la Corte Constitucional en la sentencia previa.
Como
corolario de las anteriores reflexiones se tiene entonces que los enunciados
normativos o apartes demandados del artículo 34 de la Ley 685 de 2001 pueden
ser objeto de un nuevo examen de constitucionalidad si los cargos son distintos
a los examinados por la Corte Constitucional en la decisión previa. A
continuación se examinará si los cargos actuales difieren de los que fueron
objeto de análisis en la sentencia C-339 de 2002.
Los
actores en el actual proceso demandan el inciso primero del artículo en
cuestión, el cual consigna textualmente:
No podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y
explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la
normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos
naturales renovables o del ambiente y que, de acuerdo con las disposiciones
legales sobre la materia, expresamente excluyan dichos trabajos y obras .
Si
bien la demanda la dirigen contra los apartes subrayados, cabe destacar que
estos carecen de un contenido normativo autónomo y propio, por lo tanto es
necesario construir la proposición jurídica a partir de los reproches de los
demandantes. Resulta entonces que la acusación planteada consiste en que el
requisito de la previa declaración y delimitación de una zona de protección y
desarrollo de los recursos naturales y del ambiente para la exclusión de los
trabajos y obras de explotación minera vulnera las obligaciones estatales de
protección al medio ambiente que se derivan de los artículos 2, 8, 58, 79.2 y
80 constitucionales, en esa medida la actual demanda recae sobre todo el inciso
primero y no exclusivamente sobe los apartes subrayados.
Ahora
bien, en la sentencia C-339 de 2002 este inciso fue examinado respecto al cargo
general de infringir el artículo 79.2 constitucional al permitir la exploración
minera en áreas protegidas y fue declarado exequible. De la comparación entre
los cargos formulados en esta ocasión y de los examinados en la anterior
oportunidad aparece que coinciden en lo relacionado con la supuesta infracción
del artículo 79.2 constitucional y si bien los actuales demandantes hacen
alusión a otros preceptos constitucionales en general la acusación es en
esencia la misma. En efecto, aunque el punto de partida de la actual demanda
difiere de la anterior (en este caso es la no necesidad de la delimitación y
declaración de una zona de exclusión para que surjan deberes estatales de
protección frente a un área de especial importancia ecológica) en definitiva el
cargo propuesto es idéntico pues consiste en la supuesta trasgresión de los deberes
estatales en materia de protección al medio ambiente por parte del artículo 34
del Código de Minas al permitir esta disposición la explotación y la
exploración minera en áreas de especial importancia ecológica.
El
inciso segundo consigna textualmente:
Las zonas de exclusión mencionadas serán las que se
constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el
sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional
y zonas de reserva forestales. Estas zonas para producir estos efectos,
deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en
estudios técnicos, sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad
minera, en aquellas áreas de interés minero.
Nuevamente
los actores restringen el cargo a la expresión subrayada, sin embargo, también
en esta oportunidad se trata de un enunciado que carece de contenido normativo
autónomo, porque para precisar cual es el significado de la expresión “para
producir estos efectos”, se debe recurrir a la interpretación sistemática
del artículo 34, labor hermenéutica que como se ha sostenido reiteradamente en
principio no corresponde a la Corte Constitucional pero que en este caso
resulta imprescindible para efectos de establecer el alcance de la demanda. De
la lectura conjunta de los dos primeros incisos del artículo 34 se infiere que
los efectos en cuestión son precisamente la exclusión de los trabajos y
obras de exploración y explotación mineras a los que alude el inciso primero.
Cobra entonces sentido el cargo propuesto por los demandantes quienes
precisamente alegan que la delimitación y declaración de las zonas de exclusión
no puede ser un requisito para su protección mediante la interdicción de la
actividad minera por tratarse de un requisito administrativo contrario a los
principios de precaución, de progresividad, de desarrollo sostenible y de las
obligaciones estatales derivadas de los artículos 2, 8, 58, 79.2 y 80
constitucionales.
El
inciso segundo fue examinado en la sentencia C-339 de 2002 frente al cargo
general de vulnerar el artículo 79.2 constitucional al permitir la explotación
minera en áreas de especial protección y fue declarado exequible, pues la Corte
consideró que la delimitación y declaración de las zonas de exclusión era una
manifestación del principio de desarrollo sostenible en la medida que implicaba
un deber de colaboración entre la autoridad minera y la autoridad ambiental.
Nótese entonces que el análisis de constitucionalidad de la decisión previa no
se redujo al cargo de vulneración del artículo 79.2 sino que también comprendió
explícitamente la compatibilidad del requisito de delimitación y declaración de
las zonas de exclusión de la actividad minera con el principio de desarrollo
sostenible.
Por
otra parte, el inciso segundo fue objeto de una precisión y de un
condicionamiento. En tal sentido la sentencia C-339 de 2002 aclaró que las
zonas de exclusión de la actividad minera no se limitaban a las áreas que
integran los parques nacionales naturales,  los parques naturales de carácter
regional y a las zonas de reserva forestal sino que pueden existir otras
declaradas con anterioridad o que se declaren en el futuro por la autoridad
ambiental. Esta precisión es de especial importancia en el presente caso pues
hace parte de la ratio decidendi de la declaratoria de exequibilidad del
inciso segundo y si bien no fue introducida como un condicionamiento en la
parte resolutiva tiene un carácter vinculante, pues fija el alcance actual de
esta disposición. Por lo tanto las autoridades ambiéntales pueden declarar
excluidos de la minería ecosistemas tales como los páramos así no estén
comprendidos en parques nacionales o regionales o en zonas de reserva forestal.
En segundo lugar el inciso segundo fue declarado exequible en el entendido que
el deber de colaboración de la autoridad minera no condiciona el ejercicio de
la competencia de la autoridad ambiental.
Del
anterior análisis se extrae que la constitucionalidad del inciso segundo fue
contrastada con el artículo 79.2 constitucional y con el principio de
desarrollo sostenible establecido en el artículo 80 constitucional.
Finalmente
el tenor del inciso tercero es el siguiente:
Para que puedan excluirse o restringirse trabajos y
obras de exploración y explotación mineras en las zonas de protección y
desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente, el acto que las
declare deberá estar expresamente motivado en estudios que determinen la
incompatibilidad o restricción en relación con las actividades mineras.
El
inciso es demandado en su totalidad y se trata de una proposición jurídica con
contenido autónomo. En la sentencia C-339 de 2002 se examinó la
constitucionalidad de este enunciado normativo respecto del cargo general de
infringir la Constitución por permitir la explotación minera en áreas de
especial importancia ecológica, para determinar su constitucionalidad se hizo
una amplia digresión acerca del alcance del principio de precaución y se
declaró su constitucionalidad condicionada a la aplicación por parte de la
autoridad ambiental de dicho principio. Se tiene entonces que el actual
contenido normativo del inciso tercero implica la aplicación del principio de
precaución por parte de la autoridad ambiental de manera tal que “en caso de
presentarse una falta de certeza científica absoluta frente a la exploración o
explotación minera de una zona determinada; la decisión debe inclinarse
necesariamente hacia la protección de medio ambiente”.[7]
Ahora
bien, el anterior condicionamiento introduce complejidades adicionales al
problema del alcance de la cosa juzgada constitucional pues si bien en la
demanda que dio lugar a la sentencia C-339 de 2002 no se hacia alusión a la
trasgresión del principio de precaución, este principio sí fue considerado por la
Corte Constitucional al momento de decidir, razón por la cual no cabe duda de que
la exigencia de motivación del acto que declara la zona de exclusión o que
restringe los trabajos y obras de exploración y explotación minera fue
examinada y condicionada a la aplicación de este principio.
Según
los actuales demandantes el inciso tercero del artículo 34 “viola[n] la
Constitución Política porque al exigir una declaración motivada en estudios
técnicos  que demuestren la incompatibilidad o la restricción con las
actividades mineras, para que pueda excluirse los trabajos de exploración y
explotación en las zonas de protección de los recursos ambientales, se invierte
la carga impuesta frente a la aplicación del principio de precaución previsto
en el artículo 80 constitucional y en la Ley 99 de 1993”. Como se desprende
del estudio previo, este cargo fue resuelto en la sentencia C-339 de 2002
porque precisamente al condicionar la exequibilidad de este enunciado al
principio de precaución y al señalar que en caso de duda la autoridad ambiental
debía proteger el medio ambiente quedan sin piso las acusaciones formuladas en
la actual demanda.
Del
anterior recuento se tiene que en la sentencia C-339 de 2002 la Corte
Constitucional se pronunció sobre un cargo general de inconstitucionalidad del
artículo 34 del Código de Minas por transgredir el deber del Estado de proteger
las áreas de especial importancia ecológica y la diversidad e integridad del
ambiente, y lo encontró ajustado a la Constitución al margen de ciertos
condicionamientos introducidos en dicha decisión. La Corte Constitucional
igualmente sostuvo que el requisito de la declaratoria y delimitación de las
zonas de exclusión de la actividad minera era una manifestación del principio
de desarrollo sostenible y se pronunció sobre el alcance del principio de
precaución en cuanto a la aplicación del inciso tercero de esta disposición.
Al
margen de lo sucinto de los razonamientos empleados en la decisión previa estas
cuestiones ya fueron zanjadas y no pueden ser reabiertas so pretexto de que la
Corte Constitucional debe pronunciarse con más detenimiento sobre estos
problemas, como alegan los demandantes y algunos intervinientes, de admitirse
esta tesis se afectaría gravemente la seguridad jurídica, propósito
constitucionalmente relevante protegido por la figura de la cosa juzgada
constitucional. Cabe recordar que esta Corporación sólo admite que se examine
nuevamente una disposición respecto de un cargo que ya fue objeto de estudio y
frente a la cual operó por lo tanto el fenómeno de cosa juzgada formal  cuando
se demuestra la existencia de un nuevo contexto normativo y fáctico que haga
necesario un nuevo juicio de constitucionalidad[8], circunstancia
que no ocurre en el presente caso.
Tampoco es de recibo el argumento
que no se configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional porque en el
presente caso el parámetro de control constitucional propuesto por los
demandante es más amplio ya que incluye otras disposiciones constitucionales
(artículos 8, 2 y 58 de la Constitución) e instrumentos internacionales en
materia de protección del derecho al medio ambiente que no fueron tenidos en
cuenta en el fallo precedente.        Así se ha reconocido en decisiones
precedentes de esta Corporación, en las cuales se ha afirmado que la propuesta
de un nuevo parámetro de control si el cargo formulado sigue siendo el mismo no
da lugar a un nuevo examen de constitucionalidad, máxime cuando algunos
instrumentos internacionales a los cuales hace mención el demandante tales como
la Declaración del Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992; la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente; la Convención
relativa a los humedales  de importancia internacional, especialmente como
hábitat de aves acuáticas y la Convención sobre diversidad biológica, si bien
introducen criterios relevantes para definir la naturaleza de las obligaciones
estatales en materia de protección al medio ambiente y de conservación de las
áreas de especial importancia ecológica no hacen parte del bloque de
constitucionalidad.[9]
En
esa medida no se examinará el cargo planteado por los actores de que el
requisito de declaración y delimitación de las zonas de exclusión minera
vulnera las obligaciones estatales en materia de protección al medio ambiente
porque este cargo ya fue estudiado y desestimado en términos generales en la
sentencia C-339 de 2002. Tampoco se estudiará el cargo relacionado con la
supuesta vulneración del principio de desarrollo sostenible ni el cargo
relacionado con la supuesta vulneración del principio de precaución porque
estas cuestiones también fueron despachadas en el fallo precedente. Sólo será
objeto de análisis el cargo relacionado con la vulneración del principio de progresividad de las políticas públicas
en materia de protección al derecho al medio ambiente sano.
4.
El principio de progresividad y la protección del derecho al medio ambiente
sano.
Para
resolver la acusación relacionada con la supuesta trasgresión del principio de
progresividad por los enunciados normativos acusados, inicialmente se hará una
breve exposición del alcance de este principio a la luz de los tratados
internacionales de derechos humanos y de la jurisprudencia constitucional y
luego se hará referencia al caso concreto.
El
principio de progresividad tiene numerosas fuentes en el derecho internacional
de los derechos humanos, en efecto, este principio es contemplado por los
artículos 2.1 del PIDESC[10], 1.1 del Protocolo de
San Salvador[11] y 26 de la Convención
Americana de Derechos Humanos[12], los cuales establecen
respectivamente la obligación de los Estados Partes de lograr el desarrollo
progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales.
El mandato de progresividad, que se desprende del
artículo 2.1 del PIDESC, tiene dos contenidos complementarios[13],
por un lado el reconocimiento de que la satisfacción plena de los derechos
establecidos en el pacto supone una cierta gradualidad. Por otra parte,
también implica un segundo sentido, el de progreso, consistente en la
obligación estatal de mejorar las condiciones de goce y ejercicio de los
derechos económicos, sociales y culturales. Así el Comité de Derechos
Económicos Sociales y Culturales ha expresado que “el concepto de
realización progresiva constituye un reconocimiento del hecho de que la plena
realización de los derechos económicos, sociales y culturales, generalmente no
podrán lograrse en un corto periodo de tiempo”[14].
Esta última comprensión implica como contrapartida la obligación estatal de
no regresividad, la cual ha sido interpretada doctrinal[15]
y jurisprudencialmente[16] en el sentido que una
vez alcanzado un determinado nivel de protección “la amplia libertad de
configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida,
al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado
es constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el
mandato de progresividad”[17], lo cual no sólo
es aplicable respecto a la actividad del Legislador sino también respecto a la
actuación de la Administración en el diseño y ejecución de políticas públicas
en materia de derechos económicos sociales y culturales al igual que cualquier
rama de los poderes públicos con competencias en la materia.
Se trata, sin embargo, de una prohibición prima facie,
porque “los Estados pueden enfrentar dificultades, que pueden hacer
imposible el mantenimiento de un grado de protección que había sido alcanzado
(…). Esto significa que, como esta Corte ya lo había señalado, un retroceso
debe presumirse en principio inconstitucional, pero puede ser justificable, y
por ello está sometido a un control judicial más severo. Para que pueda ser
constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas
razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho
social”[18].
En fecha más reciente esta Corporación sintetizó, en los
siguientes términos, el alcance de la prohibición de regresión: “la
constatación de la regresividad de la medida no conduce automáticamente a su
inconstitucionalidad. Si bien este tipo de medidas pueden ser
constitucionalmente problemáticas por desconocer el principio de progresividad,
esto sólo opera como una presunción, prima facie, de su inconstitucionalidad.
En consecuencia, para desvirtuar esta presunción es necesario que la medida sea
justificada y además adecuada y proporcionada para alcanzar un propósito
constitucional de particular importancia.[19]”
El
derecho al medio ambiente sano aparece reconocido en el artículo 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana
sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
“Protocolo de San Salvador” con el siguiente tenor:
Artículo 11
Derecho a un Medio Ambiente Sano
1.
Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con
servicios públicos básicos.
2.
Los Estados partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del
medio ambiente.
Ahora
bien, a pesar de que en nuestro ordenamiento constitucional este derecho tiene
el carácter de un derecho colectivo esta naturaleza no excluye la aplicación
del principio de progresividad, debido a que precisamente el Protocolo de San
Salvador, en su artículo 1.1, señala la obligación de los Estados partes de
adoptar las medidas necesarias “hasta el máximo de los recursos disponibles
y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente,
y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los
derechos que se reconocen en el presente Protocolo”.
Según
los demandantes los apartes demandados del artículo 34 de la Ley 685 de 2001
implican una regresión normativa porque introducen el requisito de la
delimitación y la declaración de las zonas  de protección y desarrollo de los
recursos naturales renovables o del ambiente para que sean efectivamente
excluidas de la actividad minera. Alegan que el artículo 79 constitucional no fija este
requisito y que por lo tanto los enunciados demandados implican un retroceso
del nivel de protección constitucional, pues ni la Ley 99 de 1993 ni el
anterior Código de Minas establecían un requisito de esta naturaleza para la
protección de las áreas de especial importancia ecológica.
Este
cargo no está llamado a prosperar porque el supuesto retroceso del nivel de
protección a que aluden los demandantes, es simplemente otra manera de
presentar el cargo consistente en que la disposición acusada transgrede el
artículo 79 constitucional por el supuesto incumplimiento de los deberes
estatales en la protección de las áreas de especial importancia ecológica.
Por
otra parte, cabe resaltar que desde la entrada en vigor del Código Nacional de
Recursos Naturales Renovables y de Protección al Ambiente (Decreto 2811 de
1974) se prevé la sustracción de zonas de reserva forestal para desarrollar
actividades económicas por motivos de utilidad pública o de interés social,
específicamente el artículo 210 de dicho estatuto consigna:
Artículo 210.- Si en área de
reserva forestal, por razones de utilidad pública o interés social, es
necesario realizar actividades económicas que impliquen remoción de bosques o
cambio en el uso de los suelos o cualquiera otra actividad distinta del
aprovechamiento racional de los bosques, la zona afectada deberá, debidamente
delimitada, ser previamente sustraída de la reserva.
También se podrán sustraer de la
reserva forestal los predios cuyos propietarios demuestren que sus suelos
pueden ser utilizados en explotación diferente de la forestal, siempre que no
se perjudique la función protectora de la reserva.
Precisamente
tal hipótesis es regulada por la Ley 99 de 1993 cuando hace alusión a cuáles
son las autoridades encargadas de ejercer tal competencia, materia que fue
objeto de un pronunciamiento de esta Corporación en la sentencia C-649 de 1997.
En
el mismo sentido el Decreto-Ley 2655 de 1988, Código de Minas, derogado por la
Ley 685 de 2001, consignaba en su artículo 9:
ARTICULO 9o. SEÑALAMIENTO DE ZONAS RESTRINGIDAS PARA LA
MINERIA. El Ministerio podrá señalar, de acuerdo con estudios previos, zonas en
las cuales no deben adelantarse trabajos mineros de prospección, exploración o
explotación por constituir reservas ecológicas, incompatibles con dichos
trabajos, de acuerdo con el Código de Recursos Naturales Renovables y de
Protección del Medio Ambiente, o por considerar que es necesario dedicarlas
exclusivamente a la[20] agricultura o a la
ganadería, como factores de especial importancia económica.
El señalamiento de que trata el inciso anterior no
afecta los títulos expedidos con anterioridad, mientras conserven su validez.
No obstante lo aquí dispuesto, podrá el Ministerio,
{por vía general}, autorizar que en las zonas mencionadas en el presente
artículo, puedan adelantarse actividades mineras, en forma restringida o sólo
por determinados métodos y sistemas de extracción de los minerales, que no
afecten los aprovechamientos económicos de la superficie o con la obligación de
realizar obras y trabajos especiales de preservación o mitigación de sus
efectos negativos o de los deterioros originados en dichas actividades sobre
los recursos naturales renovables, el medio ambiente o el desarrollo de la
agricultura y la ganadería.
Esta
disposición, como puede observarse, también  regulaba la exclusión de la
minería de las zonas de reserva ecológica e igualmente la condicionaba a que se
adelantaran estudios previos. En ese sentido los enunciados normativos
demandados no implican un retroceso respecto de la legislación anterior sino
simplemente introducen algunas precisiones en el ejercicio de tal competencia
por parte de las autoridades ambientales. Incluso nótese que según el tenor del
artículo 9 podían autorizarse actividades mineras en las zonas restringidas,
hipótesis que no tiene cabida según el artículo 34 de la Ley 685 de 2001,
adicionalmente la delimitación y declaratoria de las zonas de exclusión
actualmente esta en cabeza de las autoridades ambientales y no en el Ministerio
de Minas y Energía. Es decir, desde distintas perspectivas los enunciados
normativos demandados no significan un retroceso sino en cierta medida cumplen
el principio de progresividad en materia de protección al medio ambiente.
Ahora
bien, a pesar de que el cargo finalmente examinado no prosperó no sobra
recordar las obligaciones estatales en materia de protección al medio ambiente.
Al respecto baste mencionar que la Constitución contempla como uno de sus
principios fundamentales la obligación estatal de proteger las riquezas
culturales y naturales de la Nación (artículo 8°), e igualmente recoge bajo la
forma de derechos colectivos (arts. 79 y 80 C.P.) y de deberes específicos
(artículos 58,  95-8 C.P.) las principales directrices que rigen la relación
entre el Estado, los asociados y el ecosistema. De dichas disposiciones se
desprende el derecho del cual son titulares los residentes en Colombia de gozar
de un medio ambiente sano, al igual que una obligación en cabeza del Estado y
de los asociados de proteger la diversidad e integridad del ambiente,  y
un deber estatal de prevenir y controlar los factores de deterioro y garantizar
su desarrollo sostenible, su conservación, restauración y sustitución.
Se
puede afirmar entonces que la Constitución traza lineamientos claros en
relación con la protección al medio ambiente: el aprovechamiento de los
recursos naturales no puede generar un daño o deterioro que atente contra su
diversidad e integridad. Así, los principios de desarrollo sostenible[21],
conservación, restauración y sustitución hacen parte de las garantías
contenidas en nuestra Constitución para que las actividades económicas se
desarrollen en armonía y no a costa o en perjuicio de la naturaleza[22]
(artículos 332, 333, 334 y 366 C.P.).
En
estas previsiones no se agota el énfasis otorgado por el constituyente a la
protección del medio ambiente. Por el contrario, la Carta hace permanente
mención a sus elementos y principios, lo que, de acuerdo con la jurisprudencia
de la Corte, conforma la constitución ecológica o verde[23].
Sobre tal concepto la Corte ha adelantado las siguientes consideraciones:
La Constitución de 1991 modificó profundamente la
relación normativa de la sociedad colombiana con la naturaleza. Por ello esta
Corporación ha señalado, en anteriores decisiones, que la protección del medio
ambiente ocupa un lugar tan trascendental en el ordenamiento jurídico que la
Carta contiene una verdadera "constitución ecológica", conformada por
todas aquellas disposiciones que regulan la relación de la sociedad con la
naturaleza y que buscan proteger el medio ambiente. Igualmente la Corte ha
precisado que esta Constitución ecológica tiene dentro del ordenamiento
colombiano una triple dimensión: de un lado, la protección al medio ambiente es
un principio que irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del
Estado proteger las riquezas naturales de la Nación. De otro lado, aparece como
el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho
constitucional que es exigible por diversas vías judiciales. Y, finalmente, de
la constitución ecológica derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las
autoridades y a los particulares. Es más, en varias oportunidades, la Corte ha
insistido en que la importancia del medio ambiente en la Constitución es tal
que implica para el Estado, en materia ecológica, "unos deberes calificados
de protección. [24]
De
esta manera es válido concluir que a partir de la Constitución de 1991, se
edifica un nuevo paradigma normativo que impone obligaciones al Estado y
también a los particulares. El medio ambiente no sólo es un derecho sino
también un bien jurídico constitucionalmente protegido, cuya preservación debe
procurarse no sólo mediante acciones aisladas estatales sino mediante el
concurso de todas las autoridades y el diseño de políticas públicas ajustadas a
tal objetivo.
Estas reflexiones son particularmente pertinentes en
el caso objeto de examen debido a que algunos de los intervinientes y el
Procurador General de la Nación pusieron de manifiesto que las autoridades
ambientales no han ejercido las competencias otorgadas por distintas
disposiciones legales para la protección del medio ambiente, entre ellas la
declaración y delimitación de las zonas excluidas de la minería, prevista por
el artículo 34 de la Ley 685 de 2001. Adicionalmente, es posible constatar que
tampoco se ha avanzado en la definición de un marco normativo y en el diseño e
implementación de políticas públicas para la protección de ecosistemas de
especial importancia medio ambiental como son los páramos. Considera entonces
necesario la Corte Constitucional exhortar al Ministerio de ambiente, vivienda
y desarrollo territorial, al igual que a las corporaciones autónomas regionales
y a las autoridades ambientales competentes, para que cumplan con los distintos
deberes ambientales a su cargo y, por una parte, avancen en la declaración y
delimitación de las zonas excluidas de la minería y por otra parte adopten
medidas eficaces para la protección del medio ambiente en general y de las
áreas de especial importancia ecológica tales como los páramos.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Estarse a lo resuelto en la sentencia C-339 de 2002
mediante la cual se declaró exequible el inciso 1 del artículo 34 de la Ley 685
de 2001; se declaró exequible el inciso 2 del artículo 34 de la Ley 685 de
2001, en el entendido que el deber de colaboración de la autoridad minera no
condiciona el ejercicio de la competencia de la autoridad ambiental; y se
declararon exequibles los incisos 3 y 4 del artículo 34 de la Ley 685 de 2001,
en el entendido que la autoridad ambiental deberá aplicar el principio de
precaución.
SEGUNDO. Declarar exequible el artículo 34 de la Ley 685 de
2001 por el cargo examinado en la presente providencia. ´
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Presidente
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Este inciso fue declarado exequible mediante la Sentencia C-339 de 2002 “en el
entendido que el deber de colaboración de la autoridad minera no condiciona el
ejercicio de la competencia de la autoridad ambiental”.
[2]
Los incisos 3 y 4 del artículo 34 de la Ley 685 de 2001 fueron declarados
exequibles mediante la Sentencia C-339 de 2002 “en el entendido que la
autoridad ambiental deberá aplicar el principio de precaución”.
[3] Este inciso reza textualmente así: “Para que puedan excluirse o
restringirse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en las zonas
de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente,
el acto que las declare deberá estar expresamente motivado en estudios que
determinen la incompatibilidad o restricción en relación con las actividades
mineras”.
[4] Sentencia C-519 de 1994.
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[5]
Según la jurisprudencia de esta Corporación existen distintas clasificaciones
de cosa juzgada (formal, materia, relativa, absoluta, explícita e implícita).
El efecto de cosa juzgada formal se predica de la disposición que fue declarada
exequible o inexequible. En consecuencia, ante una sentencia estimatoria, la
norma declarada inconstitucional no puede seguirse aplicando, el Congreso no
puede proferir una nueva disposición con similar contenido al de la disposición
inconstitucional y la Corte debe atenerse a su decisión para toda cuestión
posterior. Si la sentencia es desestimatoria y la disposición es declarada
exequible, los jueces, en principio, no pueden inaplicarla y la Corte debe
atenerse a su decisión cuando quiera que la norma resulte nuevamente demandada.
Ahora bien, el efecto de la cosa juzgada formal de una sentencia desestimatoria
desaparecerá si la norma que fue declarada exequible no mantiene exactamente el
mismo contenido normativo o cuando se ha producido un cambio constitucional que
eventualmente pueda afectar su constitucionalidad. En consecuencia, no podrá
predicarse el efecto de cosa juzgada formal si logra demostrarse que, pese a
tratarse de la misma disposición (es decir de la misma norma en sentido formal)
sobre la cual recae la primera decisión, el referente constitucional es
diferente o su contenido normativo ha variado. Esto puede producirse, por
ejemplo, cuando pese a que el texto de la norma declarada exequible permanece
inalterado, se ha producido una variación sustancial en su contenido dado el
cambio de otras disposiciones cuya interpretación sistemática es necesaria para
aclarar o definir el contenido de la disposición previamente declarada
exequible.
[6] Es pertinente recordar la diferenciación que ha defendido esta
Corporación entre disposición y norma. Al respecto baste señalar la sentencia
C-1046 de 2001 en la que se sostuvo: C-1046 de 2001, en relación con la
distinción entre disposición y norma, la Corte se pronunció en los siguientes
términos: “(…) es necesario distinguir, tal y como esta Corte lo ha hecho,
entre las nociones de ´disposición´ y de ´contenido normativo´. Así, en general
las expresiones normas legales, enunciados normativos, proposiciones normativas,
artículos, disposiciones legales y similares se asumen como sinónimas. Sin
embargo, lo cierto es que es posible distinguir entre, de una parte, los
enunciados normativos o las disposiciones, esto es, los textos legales y, de
otra parte, los contenidos normativos, o proposiciones jurídicas o reglas de
derecho que se desprenden, por la vía de la interpretación, de esos textos.
Mientras que el enunciado o el texto o la disposición es el objeto sobre el que
recae la actividad interpretativa, las normas, los contenidos materiales o las
proposiciones normativas son el resultado de las misma (…)”
[7] Sentencia
C-339 de 2002.
[8] Sentencia
C-257 de 2008.
[9]
Resulta particularmente relevante sobre este extremo la sentencia C-257 de 2008
en la cual el demandante alegaba que la sentencia C-038 de 2004 no configuraba
cosa juzgada formal respecto de algunas disposiciones de la Ley 789 de 2002
porque en esa decisión no se habían incluido algunos instrumentos
internacionales como parámetro de control:
“Al respecto, la
Corte debe recordar que los criterios interpretativos que hoy expone el
accionante no hacen parte integrante del bloque de constitucionalidad lato
sensu, ni menos por sí solos podrían justificar un nuevo examen de
constitucionalidad. La sentencia C-038 de 2004, fue clara en reconocerle a las
Observaciones Generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas y a los Principios de Limburgo y Maastricht
solamente el valor de doctrina internacional relevante en la materia al
constituir la interpretación académica más respetada y autorizada sobre el
sentido y alcance de las normas internacionales sobre derechos económicos,
sociales y culturales, que es expedida por unos expertos.
Así las cosas,
el argumento que hoy expone el accionante estuvo comprendido dentro del
análisis efectuado por la Corte en la sentencia C-038 de 2004 y, además, por sí
sólo resulta exiguo para emprender la Corte un nuevo examen de
constitucionalidad sobre un tema decidido y, por tanto, que ha hecho tránsito a
cosa juzgada constitucional. No sobra recordar que para la definición de los
instrumentos internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad
es menester que la Corte proceda a decidirlo de manera específica -caso por
caso-, atendiendo las materias que tratan como otros criterios objetivos y bajo
los presupuestos del artículo 93 superior[9]. Puede así concluirse
que si bien la Corte ha denotado la importancia que reviste la doctrina
internacional sobre el PIDESC, nunca le ha reconocido expresamente el alcance
de hacer parte integrante del bloque de constitucionalidad estricto ni lato
sensu. De esta forma, no existe un nuevo contexto de valoración normativa.
Menos puede señalarse que se está frente a un cambio del parámetro normativo
que justifica un nuevo examen de constitucionalidad”.
[10] Este precepto recita: “1. Cada uno de los Estados Partes en el
presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como
mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente
económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para
lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en
particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los
derechos aquí reconocidos” (negrillas añadidas).
[11] El cual consigna textualmente: “Los Estados partes en el presente
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos se
comprometen a adoptar las medidas necesarias tanto de orden interno como
mediante la cooperación entre los Estados, especialmente económica y técnica,
hasta el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de
desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la
legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen en
el presente Protocolo (negrillas añadidas)”.
[12] Cuyo texto es el siguiente: “Los Estados Partes se comprometen a
adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación
internacional, especialmente económica y técnica, para lograr
progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las
normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura,
contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada
por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por
vía legislativa u otros medios apropiados (negrillas fuera del texto)”.
[13] Cfr. Christian Courtis,
loc. cit., p. 8 y s.s.
[14]
Observación general 3, Comité de derechos económicos, sociales y culturales.
[15]
La Observación General No 3 sobre las obligaciones derivadas del PIDESC señala
textualmente:  “todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en
este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse
plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto
y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se
disponga” Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, Observación
General No 3 de 1990, Párrafo 9.  Otras observaciones generales del Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales aplican estas nociones al análisis
concreto de derechos contenidos en el pacto; así entre otras la Observación
general 4 (El derecho a un vivienda adecuada)  párr. 11, la Observación general
12 (El derecho a una alimentación adecuada), párr. 19, la Observación general
13 (el derecho a la educación), párr. 45 y 59; la Observación general 14 (el
derecho al disfrute del más amplio nivel posible en salud) párr. 32, 48 y 50; la
Observación general 15 (El derecho al agua), párr. 19, 21 y 42. Por su parte el
artículo 5.1 de las “Normas para la confección de los informes periódicos
previstos en el artículo 19 de Protocolo de San Salvador”, aprobadas por la
Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos en el 2005,
define la noción de progresividad del siguiente modo “a los fines de este
documento, por el principio de progresividad se entenderá el criterio de avance
paulatino en el establecimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio
de un derecho económico social y cultural”.
[16]Además
de la sentencia C-038 de 2004, existen numerosos pronunciamientos de esta
Corporación en torno al alcance del principio de progresividad en materia de
derechos económicos sociales y culturales. En la sentencia C-671 de 2002 la
Corte tuvo la oportunidad de estudiar la constitucionalidad del artículo 24 del
Decreto Ley 1795 de 2000 “por el cual se estructura el Sistema de Salud de
las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional”, se acusaba esta norma de
inconstitucional por cuanto excluía como beneficiarios del Sistema de Salud a
los padres de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional que se encontraran retirados, población que en la legislación
anterior estaba vinculada al sistema. Al momento de analizar la norma
demandada, la Corte constató que dicha legislación perseguía un fin legítimo
desde la perspectiva constitucional, consistente en proteger la viabilidad
financiera de este sistema especial de salud, empero consideró que dicha medida
era regresiva, por cuanto implicaba dejar desprotegido a un grupo poblacional
que bajo el régimen anterior gozaba de los beneficios del sistema. A causa de
esta regresividad, la Corte indicó que este tipo de medidas deben presumirse
inconstitucionales. Sin embargo, esta presunción podía ser desvirtuada, para lo
cual era necesario acreditar dos requisitos: (i) cuando tratándose de
razones imperiosas, resulte absolutamente necesario ese paso regresivo en un
derecho social, siendo en tal sentido justificada su adopción y (ii) la
aplicación de la medida regresiva no se muestre desproporcionada para las
personas afectadas. Desde esta perspectiva, esta Corporación concluyó que si
bien la norma acusada pretendía alcanzar un fin legítimo, como era proteger la
especialidad y viabilidad financiera del sistema de salud de la Fuerza Pública
a través de la exclusión de un grupo poblacional de su cobertura, dicha medida
era desproporcionada porque implicaba un retroceso en la protección del derecho
a la salud de esta población. En consecuencia, se declaró su constitucionalidad
condicionada. La sentencia C-931 de 2004, analizó la constitucionalidad de la
ley anual de presupuesto para el 2004. En esta ocasión la Corte, entre otros
aspectos,  estudió la constitucionalidad de la norma que dejaba de reajustar
las transferencias a favor de las universidades públicas. En su análisis, la
Corte señaló que de las normas constitucionales no se derivaba una obligación a
cargo del Estado de actualizar los recursos financieros de estos centros
educativos. Sin embargo, la ley, la jurisprudencia y los tratados de derecho
internacional ratificados por Colombia e integrados al ordenamiento vía bloque de
constitucionalidad, han reconocido el acceso a la educación como derecho
social, lo que obligaba a su desarrollo progresivo, por lo tanto la Corte
advirtió que la disposición examinada resultaba prima facie
inconstitucional, como quiera que introducía un retroceso en un derecho social
debido a que el congelamiento de los recursos otorgados a las instituciones
públicas de educación superior obligaba limitar el acceso a este nivel de
educación. En atención a lo anterior, la Corte procedió a realizar un juicio de
proporcionalidad que determinara si la medida regresiva se encontraba
justificada por la necesidad de obtener un objetivo imperioso
constitucionalmente válido, y si, además, era razonable y proporcionada, el
cual condujo nuevamente a una declaratoria de constituiconalidad condicionada
de la disposición acusada. En la sentencia C-991 de 2004 se examinó la
constitucionalidad de la Ley 812 de 2002, que fijaba un límite temporal a la
protección laboral reforzada, dentro de procesos de renovación de la
administración pública, a favor de sujetos de especial protección
constitucional, esto es, madres y padres cabeza de familia y discapacitados
(personas con limitación física, mental, visual o auditiva), la norma era
acusada de implicar una regresión en la protección, en tanto la legislación
anterior sobre el tema, esto es, el artículo 12 de la ley 790 de 2002, no
incorporaba este límite temporal. La medida fue declarada inexequible, por
cuanto afectaba en alto grado la estabilidad laboral reforzada de sujetos de
especial protección constitucional. Por lo tanto, fue declarada la
inexequibilidad de la norma acusada. También en materia de tutela se ha
reiterado el alcance del principio de progresividad, así en la sentencia T-1318
de 2005 se declaró contraria a este principio la actuación del municipio de
Palmira que había reducido el monto de los subsidios otorgados a los
beneficiarios de un proyecto de vivienda de interés social alegando incapacidad
financieraza Sala séptima de revisión constató que la reducción de los
subsidios para el acceso a la vivienda de interés social constituye una medida
regresiva en el derecho social a una vivienda digna. En la sentencia T-043 de
2007 se ordenó la inaplicación de las disposiciones de la Ley 860 de 2003 que
establecían condiciones más gravosa para el acceso a la pensión de invalidez
frente a los requisitos establecidos en la Ley 100 de 1993 por considerarlas
contrarias al principio de progresividad. Igualmente en numerosos fallos de
tutela relacionadas con menores que había sido excluidos de la educación
pública financiada con los recursos del sistema general de participaciones, en
razón de su edad el mandato de progresividad en los derechos económicos,
sociales y culturales ha sido un elemento relevante para decidir los diferentes
casos, al respecto puede consultarse la sentencia T-273 de 2007. Por ser
contrarias al principio de progresividad también se ha ordenado la inaplicación
de disposiciones reglamentarias que excluían de la calidad de beneficiarios de
seguridad social en salud a los padres de los afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, ver sentencias T-267 de 2006 y T-418 de
2007.
[17] Sentencia C-038 de 2004
f. j. 22.
[18]
Sentencia C-038 de 2004, f. j. 23. Al respecto, ver entre otras, las sentencias
C-251 de 1997. Fundamento 8, SU-624 de 1999, C-1165 de 2000,  C-1489 de 2000 y
C-671 de 2002.
[19] Sentencia
T-043 de 2007.
[20] Aparte declarado
inexequible mediante la sentencia C-216 de 1993.
[21]
Vid.  Ley 99 de 1993, art. 3°.
[22]
Declaración de Río, principios 1, 3 y 4.
[23] En la sentencia T-411 de 1992 se sostuvo que “(…) de una
lectura sistemática, axiológica y finalista surge el concepto de Constitución
Ecológica, conformado por las siguientes 34 disposiciones:
||  Preámbulo (vida), 2º (fines esenciales del Estado: proteger la
vida), 8º (obligación de proteger las riquezas culturales y naturales de
la Nación), 11 (inviolabilidad del derecho a la vida), 44
(derechos fundamentales de los niños), 49 (atención de la salud y del
saneamiento ambiental), 58 (función ecológica de la propiedad), 66 (créditos
agropecuarios por calamidad ambiental), 67 (la educación para la
protección del ambiente), 78 (regulación de la producción y
comercialización de bienes y servicios), 79 (derecho a un ambiente sano
y participación en las decisiones ambientales), 80 (planificación del
manejo y aprovechamiento de los recursos naturales), 81 (prohibición de
armas químicas, biológicas y nucleares), 82 (deber de proteger los
recursos culturales y naturales del país), 215 (emergencia por
perturbación o amenaza del orden ecológico), 226 (internacionalización
de las relaciones ecológicas, 268-7 (fiscalización de los recursos
naturales y del ambiente), 277-4 (defensa del ambiente como función del
Procurador), 282-5 (el Defensor del Pueblo y las acciones populares como
mecanismo de protección del ambiente), 289 (programas de cooperación e
integración en zonas fronterizas para la preservación del ambiente), 300-2
(Asambleas Departamentales y medio ambiente), 301 (gestión
administrativa y fiscal de los departamentos atendiendo a recursos naturales y
a circunstancias ecológicas), 310 (control de densidad en San Andrés y
Providencia con el fin de preservar el ambiente y los recursos naturales), 313-9
(Concejos Municipales y patrimonio ecológico), 317 y 294 (contribución
de valorización para conservación del ambiente y los recursos naturales), 330-5
(Concejos de los territorios indígenas y preservación de los recursos
naturales), 331 (Corporación del Río Grande de la Magdalena y
preservación del ambiente), 332 (dominio del Estado sobre el subsuelo y
los recursos naturales no renovables), 333 (limitaciones a la libertad
económica por razones del medio ambiente), 334 (intervención estatal
para la preservación de los recursos naturales y de un ambiente sano), 339 (política
ambiental en el plan nacional de desarrollo), 340 (representación de los
sectores ecológicos en el Consejo Nacional de Planeación), 366 (solución
de necesidades del saneamiento ambiental y de agua potable como finalidad del
Estado).”
[24]
Sentencia C-126 de 1998