C-697-00
Sentencia C-697/00
Sentencia
C-697/00
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Labor
interpretativa del contenido/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Fallo
inhibitorio por falta de formulación de cargos
UNIDAD NORMATIVA-Aplicación
DERECHO A EJERCER
PROFESION U OFICIO/LIBERTAD DE EMPRESA
Los derechos a escoger y a ejercer una
determinada profesión u oficio - y, en consecuencia, la libertad de empresa y
el mercado laboral -, deben estar dominados por los principios de igualdad y de
libertad. La igualdad se garantiza cuando todas las personas pueden optar por
una determinada actividad laboral sin discriminación de ninguna especie. El
principio pro libertate o de promoción de la libertad, se asegura garantizando
el derecho de todas las personas a escoger profesión u oficio y promoviendo las
condiciones para el ejercicio pleno y equitativo de la autonomía en el mercado
laboral. Por lo tanto, la ley debe limitarse, en principio, a garantizar la libertad
de las personas para escoger y ejercer la actividad económica de su elección y
a sancionar cualquier restricción o limitación arbitraria de esta libertad.
TITULO DE
IDONEIDAD-Exigencia en
actividades que impliquen riesgo social/LIBERTAD DE ESCOGER PROFESION U
OFICIO-Título de idoneidad
El artículo 26 de la Carta autoriza al
legislador para exigir determinados títulos de idoneidad a quienes quieran
desempeñar actividades que impliquen riesgo social y también, para establecer
mecanismos de inspección y vigilancia con el fin de evitar que resulten
lesionados derechos de terceras personas. Impone al legislador la tarea de
garantizarle a todas las personas la libertad plena de escoger, en condiciones
de igualdad, la profesión u oficio que pueda servir para realizar su modelo de
vida o para garantizarles un ingreso que les permita satisfacer sus
necesidades.
TITULO DE
IDONEIDAD-Agente de viajes
y turismo
TITULO DE
IDONEIDAD Y TARJETA PROFESIONAL-Excepción a principios de libertad e igualdad
La exigencia de títulos de idoneidad y
tarjetas profesionales, constituye una excepción al principio de libertad e
igualdad en materia laboral y, por lo tanto, es necesario demostrar que la
formación intelectual y técnica requerida es un medio idóneo y proporcional para
proteger efectivamente el interés de los asociados.
MERCADO LABORAL-Ejercicio de actividad comercial que no
implica riesgo social
El mercado de trabajo tampoco puede ser
restringido con el objeto de beneficiar o premiar a un grupo de profesionales o
a los correspondientes centros de educación superior. Es ciertamente meritorio
que una persona decida capacitarse para prestar un servicio más idóneo. Sin
embargo, esto no es razón suficiente para excluir del mercado de trabajo a
quienes, si bien no han recibido dicha formación, se encuentran suficientemente
capacitados para emprender una actividad comercial sin representar un riesgo
social.
LIBERTAD DE
EMPRESA/AGENTE DE VIAJES-Límites
y controles legales a la gestión empresarial
La actividad del agente de viajes puede
tener un impacto nocivo sobre bienes colectivos como el medio ambiente o el
patrimonio cultural o, sobre derechos individuales, como el derecho a la
recreación, a la salud, a la seguridad y a la propiedad de los usuarios del
servicio. No obstante, para prevenir dichos riesgos, las leyes generales del
comercio así como las disposiciones que regulan el mercado turístico, han
dispuesto una serie de límites y controles a las actividades de los operadores
turísticos y, en particular, a los agentes de viaje y turismo. Estos controles
constituyen, fundamentalmente, límites a la gestión empresarial de las agencias
de viaje, pero no establecen barreras o limitaciones particulares o específicas
de entrada al mercado de trabajo o al principio de libre empresa.
EJERCICIO DE
ACTIVIDAD MERCANTIL/AGENCIA DE VIAJES-Riesgo social
El estudio del radio de acción de las
agencias de viaje y de las disposiciones que regulan esta actividad mercantil,
permite afirmar que los riesgos que apareja son similares a los que surgen de
cualquier otra actividad comercial o industrial, y que los mismos pueden
evitarse mediante el ejercicio de las funciones de regulación, control y
vigilancia del Estado.
DERECHO A LA
IGUALDAD-Vulneración por
limitar la libertad y el acceso al mercado laboral
El requisito estudiado además de ser
innecesario para evitar el riesgo social de la actividad que realizan los
agentes de viajes, vulnera el principio de igualdad, al limitar la libertad y
el acceso al mercado laboral de personas que se encuentran igualmente
capacitadas que aquellas autorizadas por la ley para emprender una empresa
comercial como la estudiada.
AUSENCIA DE
TECNICA LEGISLATIVA-Falta
de definición del sujeto y contenido de la obligación
Las normas demandadas no definen con
claridad ni el sujeto sobre quien recae la obligación ni el contenido concreto
de la misma, delegando, probablemente por ausencia de técnica legislativa, en
la autoridad administrativa  la definición de dichos extremos.
ACCESO A MERCADO
DE TRABAJO/TITULO DE IDONEIDAD-Reserva legal/LIBERTAD ECONOMICA
Es el legislador quien debe establecer, con
extrema claridad, qué tipo de tareas está sometida a la acreditación de
requisitos de idoneidad y qué tipo de requisitos pueden ser exigidos. El
mercado de trabajo y, en general, el ejercicio de la libertad económica, sólo
pueden ser objeto de limitaciones sustanciales por parte del legislador, cuando
ello resulte indispensable y proporcionado para proteger los derechos de los
demás o bienes e intereses constitucionales particularmente relevantes, y
siempre que la referida intervención precise sus fines y alcances y defina los
límites de la libertad económica.
Referencia:
expediente D-2662
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 32 de 1990 "por la cual se
reglamenta el ejercicio de la profesión de Agente de Viajes"
Actor: Carmen
Trujillo Sarmiento
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUNOZ
Santafé de Bogotá,
D.C., junio catorce (14) de dos mil (2000)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana CARMEN TRUJILLO SARMIENTO
demandó la Ley 32 de 1990 "por la cual se reglamenta el ejercicio de la
profesión de Agente de Viajes".
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad,
la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
Si bien la
demandante impugnó integralmente la Ley 32 de 1990, cuyo texto fue publicado en
el Diario Oficial Nº 39224 del 8 de marzo de 1990, lo que  en realidad
cuestiona es la exigencia legal de un título académico en el área de turismo
para ejercer la actividad de agente de viajes. Puesto que  el análisis de
constitucionalidad que se realizará en el aparte de las consideraciones y
fundamentos exige la transcripción de los distintos artículos de la Ley 32 de
1990 - sobre los cuales se pronunciará de fondo la Corte - que hacen referencia
al requisito impugnado por la actora, no se transcribirá en este lugar el texto
del articulado de la ley demandada.
III. LA DEMANDA
En criterio de la
demandante, la ley acusada viola los artículos 13, 25, 26 y 333 de la
Constitución Política en cuanto limita injustificadamente el ejercicio de la
profesión de agente de viajes y turismo al exigir, a quienes deseen establecer
una agencia de viajes, que el gerente de la empresa tenga un título profesional
expedido por una facultad o escuela superior, en programas cuyos planes de
estudio formen profesionalmente a los estudiantes en el ramo del turismo.
Sostiene que todas
las personas tienen derecho a escoger y ejercer libremente una profesión u
oficio y que el Estado no puede establecer limitaciones injustificadas a este
derecho. Señala que los agentes de viajes y turismo, por la naturaleza de la
actividad que desarrollan, ostentan la calidad de comerciantes, oficio para el
cual no se requiere una formación académica específica. En consecuencia,
considera que no sólo quien ha obtenido un título profesional relacionado con
la actividad turística está en capacidad de dirigir una agencia de viajes, pues
en su criterio, otros programas de educación proveen de formación idónea para
desempeñar dicha labor.
De otra parte, la
actora asegura que la “actividad mercantil agencia de viajes y turismo” no
representa un riesgo social comparable al de otras profesiones como la
medicina, la ingeniería civil o la aviación, en las cuales sí es necesaria la
exigencia de títulos de idoneidad, ya que su ejercicio puede poner en riesgo
derechos de terceras personas.
Por último, estima
que el exigir como requisito para ejercer una actividad comercial como la
“agencia de viajes”, la previa acreditación del “título expedido por entidad
reconocida por el ICFES” y la obtención de la tarjeta profesional, viola el
artículo 333 de Estatuto Superior por cuanto limita la libertad de empresa y la
iniciativa privada.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministerio de Desarrollo Económico.
El apoderado
judicial del Ministerio de Desarrollo Económico intervino para defender la
constitucionalidad de la ley acusada.
En primer lugar,
manifiesta que la industria turística es una actividad económica que, en
principio, debe ser libre. No obstante, indica que la Constitución Política
faculta al legislador para limitar el alcance de la actividades económicas en
defensa del interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación
(C.P. art. 334). Señala que la Ley 32 de 1990, que reglamentó el ejercicio de
la profesión de agente de viajes y turismo, así como los artículos 84 y 85 de
la Ley 300 de 1996 o "Ley General de Turismo" y el Decreto 502 de
1997, a través de los cuales se regularon aspectos concernientes a las agencias
de viajes y turismo, son una simple manifestación de la potestad del legislador
para  delimitar el alcance de la libertad económica en defensa de los bienes
antes mencionados.
Por otra parte, el
interviniente estima que no es suficiente el deseo de una persona interesada en
ejercer la actividad turística, para que pueda ser autorizada a realizarla.
Dado que aquella es una actividad relacionada con el interés social, el medio
ambiente y el patrimonio cultural de la Nación, resulta apropiado que existan
controles y limitaciones a su ejercicio. Finalmente, asegura que  la exigencia
de ciertos requisitos que acrediten la idoneidad de los agentes de viajes y
turismo, no sólo protege los intereses de los prestadores de dicho servicio
sino también de los usuarios y, en general, los derechos e intereses de la
colectividad.
2. Intervención
de la Asociación Colombiana de  Agencias de Viajes y Turismo
El representante
legal de la Asociación Colombiana de Agencias de Viajes y Turismo, solicita a
la Corte declarar la exequibilidad de la ley demandada.
Manifiesta que los
requisitos de capacitación así como la exigencia de la matrícula profesional
previstos por la Ley 32 de 1990, no vulneran el derecho a acceder a un puesto
de trabajo en condiciones de igualdad por cuanto dichas restricciones son de
carácter general y abstracto. A su juicio, tales restricciones no son excesivas
ni poco razonables, pues resultan necesarias para la idónea gestión de los
agentes de viajes, la que involucra un riesgo social. Explica que las
actividades propias de éstos profesionales implican una responsabilidad social,
pues se relacionan con el manejo de recursos de los usuarios de los servicios
turísticos, la distribución del servicio público del transporte aéreo de
pasajeros, así como la difusión de la imagen del país.
Por último, asevera
que las limitaciones estudiadas no vulneran la libre competencia, porque el
Legislador está autorizado para regular el ejercicio de las actividades
económicas y profesionales que encierren un alto riesgo para la comunidad.
Indica que la exigencia de la tarjeta profesional es plenamente justificada
pues lo que la ley pretende es la protección del interés general.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El jefe del
Ministerio Público, en concepto recibido el 7 de febrero de  2000, solicita a
la Corte declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo  por
ineptitud sustantiva en la demanda. Para fundamentar su solicitud, el
Procurador señala que la intención de la actora era la de lograr la declaración
de inconstitucionalidad del "requisito de la tarjeta profesional que se
exige al Gerente de la Agencia de Viajes, con el fin de inscribirse en el
Registro Nacional de Turismo". En consecuencia, considera que la norma
impugnada debió haber sido el parágrafo 2º del artículo 85 de la Ley 300 de
1996  y no la Ley 32 de 1990, pues es aquella norma la que introduce la tarjeta
profesional como requisito para obtener la inscripción en el Registro Nacional
de Turismo.  En este sentido, concluye que la demandante "no determinó con
toda claridad, de qué modo la norma acusada se ajustaba a la violación de los
preceptos constitucionales invocados; ni siquiera bajo una interpretación
sistemática se podría aludir a la relación entre la Ley 32 de 1990 y la
inconstitucionalidad que alega la actora."
Respecto al fondo
del asunto planteado, el Procurador indica que existe una clara diferencia
entre la libertad constitucional para escoger una profesión u oficio y la
libertad que conlleva su ejercicio, ya que la potencialidad de daño social que
éste represente da lugar a la facultad del legislador para establecer su
regulación. Anota que “la existencia de la Ley 32 de 1990 determina que el
ejercicio de la profesión de Agente de Viajes y Turismo, puede generar en
determinado momento una contingencia dañina para la sociedad y por ende se
habilitó al legislador, dentro de un marco legal y razonable, para que limite
el ejercicio de esta profesión, o la condicione a la obtención de títulos de
idoneidad”. En consecuencia, considera que la Ley demandada fue expedida en
ejercicio de la competencia que la Carta le asigna al legislador sin que pueda
afirmarse que afecte el núcleo esencial de los derechos constitucionales que la
demandante considera infringidos.
VI. PRUEBAS
Mediante auto del 8
de marzo de 2000, el Magistrado Sustanciador solicitó al Instituto Colombiano
para el Fomento de la Educación Superior ICFES y al Consejo Profesional de
Agentes de Viajes y Turismo informar cuáles son los programas académicos que
reúnen las condiciones para el ejercicio de la profesión de agente de viajes y
turismo, así como señalar  los criterios que se utilizan para definir la
idoneidad  de los planes de estudios para la formación de  profesionales en
dicha área.
1. La jefe de la
oficina jurídica del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación
Superior ICFES, en respuesta del 17 de marzo de 2000, señala que “en el Sistema
Nacional de Información SNIES del ICFES, no aparece registrado programa alguno
de formación profesional de Agente de Viajes y Turismo”. En este sentido señala
que no existen programas del nivel profesional en dicha área. Afirma sin
embargo que se encuentran registrados dos programas de formación técnica en
esta área. Uno de ellos a nivel técnico profesional desarrollado por el Sena y
otro a nivel tecnológico denominado “Tecnología en Administración de Aerolíneas
y Agencias de Viaje” dictado por la Corporación de Educación Superior Unitec.
Finalmente indica
que los títulos que habilitan para el ejercicio de la profesión de agentes de
viaje son exclusivamente los títulos universitarios que respondan a un programa
de formación académica, con una orientación preponderantemente técnica y
humanística.
Preguntada sobre el
fundamento de las restricciones impuestas por la Ley 32 de 1990 al desempeño de
la actividad del agente de viajes, la jefe de la oficina jurídica del ICFES
anota  lo siguiente:
“Las razones que al momento de la
expedición de la Ley justificaban negar la posibilidad de ejercer la profesión
de agente de viajes y turismo a las personas que no acreditaran un título
profesional en ese campo, son de diversa naturaleza, (...). De una parte, una
razón científica o de conocimiento, es decir que el legislador partía de la
base que el ejercicio de esta actividad requería una formación cualificada, un
conocimiento teórico práctico necesario para poder prestar el servicio de
gestor de viajes, por la cual se justificaba la profesionalización. (...)
también se presentaba una razón práctica producto del momento histórico en el
que se expide la ley, pues para esa época no tenía fuerza la globalización y la
competencia abierta, y Colombia seguía siendo un mercado cerrado; por esta
razón la ley tenía un cariz claramente proteccionista, de proteger el mercado
existente, limitando la posibilidad de que  la actividad empresarial del agente
de viajes pudiera extenderse sin ningún tipo de exigencia académica”.
2. El secretario
técnico del Consejo Profesional de Agentes de Viajes y Turismo, mediante
escrito del 17 de marzo de 2000, informa que actualmente se otorga matrícula
profesional a “los egresados de programas relacionados con turismo que estén
debidamente aprobados por el ICFES”. Asevera que el Consejo estudia dichos
programas con el fin de conocer si cuentan con la suficiente intensidad horaria
y calidad de contenidos en cuanto a materias relacionadas con turismo y
específicamente con el funcionamiento de las agencias de viajes. En este
sentido, señala que se otorgan tres modalidades de matrícula profesional
(universitaria, tecnológica y técnica) de acuerdo con los estudios superiores
realizados por el solicitante. Finalmente, indica que los programas académicos
– técnicos y profesionales - a los cuales se les otorga la referida matrícula
son los siguientes:
UNIVERSIDAD AUTONOMA
DEL CARIBE: Administración de Empresas Turísticas. UNIVERSIDAD JORGE TADEO
LOZANO: Administración de Empresas Turísticas. CORPORACION UNIDAD DE CARRERAS:
Administración Turística y hotelera. CORPORACION EDUCATIVA DEL LITORAL: Administración
de Empresas Turísticas. CORPORACION DE EDUCACION - IDEE -:  Administración de
Empresas Turísticas y Hoteleras. CORPORACION UNIVERSITARIA DE SANTANDER:
Administración Turística y Hotelera. CORPORACION UNIVERSITARIA DEL META:
Administración Turística y Hotelera. UNIVERSIDAD CATOLICA DE MANIZALES:
Administración de Empresas Turísticas. COLEGIO MAYOR DE ANTIOQUIA:
Administración de Empresas Turísticas y Hoteleras. UNIVERSIDAD PEDAGOGICA Y
TECNOLOGICA DE COLOMBIA: Administración de Empresas Turísticas y Hoteleras.
UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA: Administración de Empresas Turísticas y
Hoteleras. ESCUELA DE ADMINISTRACION Y MERCADOTECNIA: Administración de
Empresas Turísticas y Hoteleras. CORPORACION UNIFICADA NACIONAL DE EDUCACION
SUPERIOR - CUN: Administración Turística. FUNDACION ESCUELA COLOMBIANA DE
HOTELERIA Y TURISMO - ECOTET: Administración Turística. CORPORACION UNIVERSAL
DE INV. TECNICA - CORUNIVERSITEC -: Administración Turística. CORPORACION
REGIONAL DE EDUCACION SUPERIOR - CRES -: Administración Turística. FUNDACION
ESCUELA SUPERIOR PROFESIONAL-INPAHU: Administración Turística. CORPORACION DE
EDUCACION SUPERIOR - UNITEC -: Administración de Aerolíneas y Agencia de
Viajes. FUNDACION UNIVERSITARIA LOS LIBERTADORES: Administración Turística y Hotelera.
3. Por solicitud del
magistrado sustanciador, algunas universidades y escuelas de Educación Superior
remitieron copia del programa académico de los programas relacionados con el
sector del turismo. Entre los planes de estudios recibidos se encuentran los
siguientes programas: Tecnológico en Administración turística y Hotelera
(Fundación Escuela Superior Profesional INPAHU), Administración de Empresas
Hoteleras y Turísticas (Corporación Universitaria de Santander UDES),
Administración de Empresas Turísticas y Hoteleras (Universidad Externado de
Colombia) y Administración Hotelera y de Turismo (Corporación Universal de
Investigación y Tecnología CORUNIVERSITEC).
En
general, los planes de estudios para obtener dichos títulos, tanto a nivel
tecnológico como profesional coinciden en desarrollarse  en  tres áreas:
formación en administración, formación en humanidades y formación específica en
el sector del turismo. El contenido de tales programas será referido, en lo
pertinente, en los fundamentos y consideraciones de esta providencia.
4. Ante la eventual
conformación de unidad normativa entre la Ley demandada y el parágrafo 2° del
artículo 85 de la Ley 300 de 1996, el Magistrado Sustanciador invitó a las
autoridades públicas y entidades privadas interesadas en el proceso a realizar
una nueva intervención. En esta oportunidad, el Ministerio de Desarrollo
Económico amplió su primera intervención.
A juicio del
interviniente, la exigencia de título académico mencionado, está destinada a
proteger a los usuarios del servicio. Afirma que, pese a que la profesión de
agentes de viaje no tiene un alto riesgo social, si involucra un importante
grado de responsabilidad, por cuanto los usuarios del servicio de las agencias
de viaje exponen su vida, su salud y su bienestar físico y mental, y se
encuentran en un alto grado de indefensión e impotencia frente a los operadores
turísticos.
VII.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda.
El Problema Planteado
2. La Ley 32 de 1990
establece las calidades que deben reunir quienes pretendan desempeñarse en el
comercio como agentes de viaje. En particular, la precitada ley, señala como
requisito necesario para desempeñar la actividad comercial mencionada,
acreditar un título académico en el ramo turístico o, en su defecto, demostrar
“la vinculación destacada no menor de cinco (5) años en agencias de viajes y
turismo -, agencias mayoristas, en cargos directivos de Presidencia, Gerencia o
equivalente”. En ambos casos se requiere obtener la correspondiente matrícula
profesional.
A juicio de la actora, la Ley demandada
vulnera los artículos 13, 25, 26 y 333 de la Constitución Política, pues, en su
criterio, el legislador limitó, sin ninguna justificación, el ejercicio de la
actividad de agente de viajes y turismo. Para fundamentar su aserto, afirma
que, pese a que la labor de las agencias de viaje no apareja un riesgo social
importante, la ley exige, a quienes deseen establecer una empresa de esta
naturaleza, que el respectivo gerente tenga un título profesional expedido por
una facultad o escuela superior, en programas cuyos planes de estudio formen a
los estudiantes en el ramo del turismo. En su criterio, personas que han sido
formadas en otras profesiones u oficios están plenamente capacitadas para
ejercer responsablemente la actividad comercial que limita la norma demandada
y, en consecuencia, esta última vulnera la libertad de empresa, el derecho al
trabajo en condiciones de igualdad y el derecho a escoger profesión u oficio.
A su turno, los intervinientes y la vista
fiscal estiman que la imposición de ciertos límites legales para el desempeño
de la profesión regulada se encuentra justificada en la alta responsabilidad
que apareja su ejercicio. Agregan que el Legislador está autorizado
constitucionalmente para reglamentar la materia y establecer restricciones
razonables para el adecuado desempeño de profesiones y oficios.
Compete a la Corte definir si la ley que
exige un título académico en el ramo del turismo a quien pretende ejercer la
actividad de agente de viajes, vulnera el derecho de acceso a un puesto de
trabajo en condiciones de igualdad (C.P. art. 13 y 25), la libertad para
escoger profesión u oficio (C.P. art. 26) y la libertad económica (C.P. art.
333). Sin embargo, antes de entrar a la cuestión de fondo debatida, resulta
importante definir algunos aspectos sobre las disposiciones demandadas y sobre
el alcance que puede tener la presente decisión.
Solicitud
del Procurador y Unidad Normativa
3. Como fue
advertido por el Procurador General de la Nación y por algunos intervinientes,
la demanda que dio origen al proceso que se estudia, carece de técnica jurídica
en cuanto a la definición de las normas demandadas y a la formulación del
concepto de la violación.
De una parte la actora impugna,
integralmente, la Ley 32 de 1990 - cuyo texto anexa al final de la demanda -.
Sin embargo, al referirse a las disposiciones demandadas, hace alusión
permanentemente al parágrafo 2° del artículo 85 la Ley 300 de 1996, cuyo
contenido transcribe, señalando – equivocadamente - que se trata de una norma
que hace parte de la Ley 32 de 1990.
De otra parte, en criterio de la actora, la
violación de la Constitución se produce cuando el legislador exige, como
requisito para ser agente de viajes, un título de educación técnica o
profesional en el área del turismo. Tal requisito se encuentra contenido sólo
en algunos de los artículos de la Ley 32 de 1990. No obstante, la demanda se
dirige contra la totalidad de la mencionada ley, sin precisar cuáles son las
disposiciones concretamente demandadas.
Por lo anterior, el Procurador General de
la Nación solicitó a la Corte declararse inhibida para proferir una decisión de
fondo en el presente caso.
4. Atendiendo a la
naturaleza pública de la acción de inconstitucionalidad, la Corte ha expresado
en ocasiones anteriores que, en cumplimiento de su papel como guardiana de la
Constitución, “debe adelantar una labor interpretativa del contenido de la
demanda presentada, en forma amplia y flexible, en búsqueda del propósito real
que animó al demandante a utilizarla,
evitando así, que el ejercicio de un derecho político del ciudadano se
vea frustrado en sus resultados con la expedición de un pronunciamiento
inhibitorio”[1].
En este sentido, está Corporación
estima que si bien la demanda no señala cargos precisos para cada uno de los
artículos de la Ley 32 de 1990, es claro que cuestiona la exigencia legal de un
título académico en el área del turismo para poder constituir una agencia de
viajes.
Constata la Corte, que la norma que exige
el requisito impugnado por la actora, se encuentra contenida en los artículos
1, 2, 3, 4, 7, 9 y 11 de la Ley 32 de 1990, cuyos apartes relevantes de
subrayan a continuación:
"ARTICULO
1º.- El Agente de Viajes es un empresario que ejerce en la economía
turística una profesión que comprende prestaciones intelectuales y técnicas lo
mismo que actividades industriales, comerciales y de mandato. Para tal
efecto se considera la persona natural graduada en facultades o escuelas de
Educación Superior que funcionen legalmente en el país, en programas cuyos
planes de estudio formen profesionalmente a los estudiantes en este ramo, según
concepto emitido por el ICFES.
(...)
ARTICULO 2º.- Se reconoce la actividad de Agente de
Viajes como una profesión de educación superior cuyo ejercicio en el
país queda autorizado y amparado por la presente Ley.
ARTICULO 3º.- En el ejercicio de la profesión de Agente
de Viajes y Turismo se podrán desarrollar, entre otras, las siguientes
actividades:
a) La prestación
de servicios turísticos propios de las agencias de viajes y turismo, de las
agencias operadoras, de las agencias mayoristas.
El Presidente,
Gerente o cargo directivo similar, de las citadas organizaciones, deberá ser
egresado de institutos de educación superior de conformidad con el artículo 30
del Decreto-ley 80 de 1980 o en su defecto, cumplir el requisito exigido en el
artículo 4º., literal b) de la presente Ley y en ambos casos, ostentar la
correspondiente matrícula profesional;
b) Dirigir y
realizar investigaciones tendientes a incrementar la actividad turística en sus
diferentes modalidades;
c) Realizar
estudios de factibilidad y prestar asesoría a empresas que desarrollen
actividades turísticas;
d) Ejercer la
docencia y colaborar en la investigación científica de educación superior
oficialmente reconocida por el Gobierno.
ARTICULO
4º.- Para el ejercicio de la profesión de Agente
de Viajes y Turismo en el territorio de la República se deberán llenar los
siguientes requisitos:
a) Título
profesional expedido por una facultad o escuela superior, de conformidad con lo
previsto en los artículos 1º. Y 9º. De la presente Ley.
O bien,
b) La
vinculación destacada no menor de cinco (5) años en agencias de viajes y
turismo, agencias mayoristas, en cargos directivos de Presidencia, Gerencia o
equivalente;
c) En ambos
casos se requiere obtener la correspondiente matrícula profesional;
d) Cumplir a
cabalidad las disposiciones legales que rigen la actividad del Agente de
Viajes.
(...)
ARTICULO
7º.- Para
efectos de la expedición de la matrícula profesional cuando se acredite título
profesional, es condición de estricto cumplimiento que el diploma esté
legalizado, autenticado y registrado ante la autoridad competente.
(...)
ARTICULO
9º.- Además
del título conferido conforme al literal a) del artículo 4º. De la presente
Ley, tendrá validez y aceptación legal:
a) Los
obtenidos por personas nacionales o extranjeras residentes en el país que
acrediten la calidad de Agentes de Viajes y Turismo o su equivalente, expedidos
por facultades o escuelas de educación superior de países con los cuales
Colombia tenga celebrados Tratados o Convenios de reciprocidad de títulos
universitarios, y hayan sido homologados ante las instituciones establecidas
por la ley colombiana;
b) Los
otorgados a nacionales o extranjeros residentes en el país, como Agentes de
Viajes y Turismo profesionales o su equivalente, por facultades o escuelas de
reconocida competencia de países con los cuales Colombia no tenga celebrados
tratados sobre reconocimiento de títulos universitarios, siempre y cuando
cumplan los requisitos y la aprobación correspondiente, emanadas del Gobierno
Nacional, y hayan sido igualmente homologados.
Parágrafo. No
será válido para el ejercicio de la profesión de Agentes de Viajes y Turismo,
los títulos adquiridos por simple correspondiente ni los honoríficos.
(...)
ARTICULO
11º.- Los
egresados de las modalidades educativas intermedia profesional, tecnológicas
terminal o de especialización tecnológica ejercerán su actividad o profesión en
los términos señalados en los artículos 26, 27 y 28 del Decreto extraordinario
80 de 1980 y dentro de la competencia allí establecida. El Consejo Profesional
de Agentes de Viajes se encargará de expedir la correspondiente tarjeta que les
permitirá ejercer dentro de su campo de acción.
En consecuencia, no resulta admisible la
solicitud del Procurador General en virtud de la cual se pide a esta Corporación
que se declare inhibida para conocer de la constitucionalidad de los apartes
normativos subrayados. No obstante, dicha solicitud resulta procedente respecto
de las restantes disposiciones que integran la referida Ley 32, pues contra las
mismas no fue formulado cargo alguno.
5. Como puede
fácilmente constatarse, existe una clara identidad sustancial entre lo
dispuesto en los apartes subrayados de los artículos 1, 2, 3, 4, 7,  9 y 11 de
la Ley 32 de 1990 y el  parágrafo 2° del artículo 85 de la Ley 300 de 1996. En
efecto, mientras los primeros establecen como requisito para “el ejercicio de
la profesión de Agente de Viajes y Turismo”, tener un título académico en el
área de turismo, el referido parágrafo señala que quienes deseen obtener la
tarjeta profesional de agente de viajes y turismo a que se refiere la Ley 32 de
1990, “deberán acreditar el título respectivo, expedido por entidades
universitarias, tecnológicas o técnicas profesionales reconocidas por el ICFES,
o en su defecto demostrar en un plazo no mayor de seis meses, contados a partir
de la fecha de expedición de la presente ley, que se encontraban desempeñando
los cargos de Presidente, Gerente o cargo directivo similar en una Agencia de
Viajes en la fecha de entrada en vigencia de la Ley 32 de 1990”.
La precitada
disposición textualmente dispone:
ARTICULO 85.
Clasificación de las Agencias de Viajes. Por razón de las funciones que deben
cumplir y sin perjuicio de la libertad de empresa las Agencias de Viajes son de
tres clases, a saber: Agencias de Viajes y Turismo, Agencia de Viajes
Operadoras y Agencias de Viajes Mayoristas.
Parágrafo 1º. El
Gobierno Nacional determinará las características y funciones de los anteriores
tipos de Agencias, para cuyo ejercicio se requerirá que el establecimiento de
comercio se constituya como Agencia de Viajes.
Parágrafo 2º. Para efectos de la
obtención de la Tarjeta Profesional de Agente de Viajes y Turismo a que se
refiere la Ley 32 de 1990, los solicitantes deberán acreditar el título
respectivo, expedido por entidades universitarias, tecnológicas o técnicas
profesionales reconocidas por el ICFES, o en su defecto demostrar en un plazo
no mayor de seis meses, contados a partir de la fecha de expedición de la
presente ley, que se encontraban desempeñando los cargos de Presidente, Gerente
o cargo directivo similar en una Agencia de Viajes en la fecha de entrada en
vigencia de la Ley 32 de 1990. El solicitante deberá estar ejerciendo las
aludidas funciones en el momento de formular la petición.
Dado que la actora no
identificó adecuadamente la disposición transcrita, la demanda sólo fue
admitida respecto de la Ley 32 de 1990. Sin embargo, si llegare a producirse un
fallo de inexequibilidad, para que la decisión judicial no resultare inocua,
sería necesario integrar la correspondiente unidad normativa con el parágrafo
citado (art. 6 del decreto 2067 de 1991).
Reglamentación
legal de las profesiones y oficios (C.P. art. 26)
6. Compete a la
Corte definir si el legislador, al establecer la obligación de cursar un
programa académico en el ramo del turismo como requisito previo para poder
actuar en el comercio como agente de viajes y de turismo, vulneró el derecho a
la igualdad de oportunidades en el campo laboral (C.P. arts. 13 y 25), la
libertad de escoger y ejercer profesión u oficio (C.P. art. 26) y la libertad
de empresa (C.P. art. 333).
Para resolver la
cuestión planteada es necesario, previamente, recordar la jurisprudencia de
esta Corporación sobre el alcance del artículo 26 de la Carta y, particularmente,
sobre los límites que dicha norma le impone al legislador cuando quiera que
persiga regular una determinada profesión u oficio.
7. El derecho de
todas las personas a escoger profesión u oficio (C.P. art. 26), es consecuencia
directa del derecho al trabajo (C.P. art. 25) y al libre desarrollo de la
personalidad (C.P. art. 16) y constituye, a su turno, uno de los fundamentos
esenciales del principio constitucional de la libertad de empresa (C.P. art.
333). Ciertamente, la garantía del derecho fundamental consagrado en el
artículo 26 de la Carta, es condición necesaria para que las personas puedan
realizar su proyecto de vida en el campo laboral y empresarial, y,
adicionalmente, para que encuentren la oportunidad de realizar una actividad
cuya remuneración les permita satisfacer sus necesidades y las de su familia.
Como lo ha señalado
reiteradamente esta Corporación, los derechos a escoger y a ejercer una
determinada profesión u oficio - y, en consecuencia, la libertad de empresa y
el mercado laboral -, deben estar dominados por los principios de igualdad y de
libertad. La igualdad se garantiza cuando todas las personas pueden optar por
una determinada actividad laboral sin discriminación de ninguna especie. En
consecuencia, la intervención del legislador debe estar principalmente
orientada a remover todos los obstáculos que impidan la igualdad de
oportunidades y a establecer las condiciones necesarias para que la igualdad
pueda ser real y efectiva. De otro lado, el principio pro libertate o de
promoción de la libertad, se asegura garantizando el derecho de todas las
personas a escoger profesión u oficio y promoviendo las condiciones para el
ejercicio pleno y equitativo de la autonomía en el mercado laboral. Por lo
tanto, la ley debe limitarse, en principio, a garantizar la libertad de las
personas para escoger y ejercer la actividad económica de su elección y a
sancionar cualquier restricción o limitación arbitraria de esta libertad.
No obstante, el
ejercicio de ciertas actividades económicas puede aparejar un grave riesgo
social o afectar arbitrariamente derechos de terceras personas. En
consecuencia, el artículo 26 de la Carta autoriza al legislador para exigir
determinados títulos de idoneidad a quienes quieran desempeñar actividades que
impliquen riesgo social y también, para establecer mecanismos de inspección y
vigilancia con el fin de evitar que resulten lesionados derechos de terceras
personas. Adicionalmente, el principio de solidaridad social - que se encuentra
reconocido, por ejemplo, en la función social de la empresa (C.P. art. 58 y
333) -, permite que la ley establezca ciertas cargas especiales a quienes, por
desempeñar determinadas actividades económicas o profesionales, se encuentran
directamente comprometidos en la realización efectiva de los derechos de los
demás.
En suma, el artículo
26 de la Carta impone al legislador la tarea de garantizarle a todas las
personas la libertad plena de escoger, en condiciones de igualdad, la profesión
u oficio que pueda servir para realizar su modelo de vida o para garantizarles
un ingreso que les permita satisfacer sus necesidades. Sin embargo, la ley
puede establecer requisitos de idoneidad para el ejercicio de ciertas
profesiones u oficios, siempre que quede claramente demostrado que tal reglamentación
es necesaria para minimizar riesgos sociales o para proteger derechos de
terceras personas. Adicionalmente, el legislador puede arbitrar mecanismos de
vigilancia y control del ejercicio de las profesiones u oficios, cuando persiga
defender otros bienes constitucionales o derechos de terceros. Finalmente, en
desarrollo de principio constitucional de solidaridad, la ley puede adscribir
cargas especiales a algunos profesionales o empresarios, siempre que las mismas
resulten razonables y proporcionadas al fin perseguido.
En estos términos se ha manifestado reiteradamente la
Corte Constitucional. En efecto, ya desde una de sus primeras decisiones está
Corporación indicó:
“Acorde con todo lo anterior, esta Corte
considera que en materia de reglamentación del derecho fundamental a escoger
profesión u oficio, el legislador debe imponer los requisitos estrictamente
necesarios para proteger el interés general, toda vez que el ejercicio de una
profesión u oficio debe permitir el mayor ámbito de libertad posible, para que
en su interior se pueda dar un desarrollo espontáneo de la personalidad, en
congruencia con el principio de la dignidad humana. En conclusión,  la
intervención del Estado en el derecho fundamental consagrado en el artículo 26
de la Carta debe  respetar la garantía general de igualdad y de libertad que
conforman su contenido esencial.  La reglamentación de una profesión no puede
favorecer, implícita o explícitamente, discriminaciones injustas, fundadas en
distinciones artificiosas entre trabajo manual o trabajo intelectual o entre
oficios y profesiones.  Todo trabajo lícito dignifica y enaltece a la persona
humana”[2]
8. En el presente
caso, la Corte evalúa la legitimidad constitucional de una norma que impone,
como requisito para actuar en el comercio como agente de viajes y turismo, un
título académico en el ramo del turismo. Como fue expuesto, habida cuenta de
los derechos fundamentales en juego, este tipo de intervención legislativa
resultará legítima sólo si tiende a minimizar el riesgo social o a defender
derechos de terceras personas que puedan verse amenazados por el ejercicio de
la actividad reglamentada. Adicionalmente, el requisito impuesto debe ser útil
y necesario para lograr el fin perseguido y, finalmente, la condición exigida
por el legislador, no puede ser desproporcionada respecto al objetivo que
pretende cumplir. En este sentido, la Corte ha indicado:
“El contenido de
este derecho (el derecho al trabajo) se concreta entonces en el respeto a las
condiciones de igualdad para acceder a un puesto de trabajo, siempre que se
cumplan los requisitos de capacitación que exige cada tarea en particular. Así
mismo, dichos requisitos deben ser fijados de tal manera que obedezcan a
criterios estrictos de equivalencia entre el interés protegido y las
limitaciones fijadas, pues una excesiva, innecesaria o irrazonable
reglamentación violaría el contenido esencial del derecho. Por último, es
necesario anotar que, de una parte, los requisitos que condicionen el ejercicio
de una profesión u oficio deben  ser de carácter general y abstracto, vale
decir, para todos y en las mismas condiciones; y de otra, la garantía del
principio de igualdad se traduce en el hecho de que al poder público le está
vedado, sin justificación razonable acorde al sistema constitucional vigente,
establecer condiciones desiguales para circunstancias iguales y viceversa.
Queda claro entonces
que como lo ha manifestado ya esta Corporación[3]
el alcance de los  derechos fundamentales no está dado por su mera definición,
sino por la relación que existe entre ellos y el resto de los contenidos de la
Carta. Así las cosas, el derecho al trabajo debe interpretarse en estrecha
relación con los principios de igualdad, libertad y dignidad humana. Es tarea
de esta Corte defender en este sentido su real significado normativo.”[4]
Y, mas adelante, en la misma sentencia, la Corporación
señaló:
“Ahora
bien, no puede decirse que el legislador tiene absoluta libertad para
determinar qué actividad debe ser regulada, y establecer cualquier clase de
requisitos o condiciones para su ejercicio. Como se ha dicho antes, el valor
normativo del texto constitucional y el contenido esencial del derecho que se
estudia, imponen al legislador una serie de límites al ejercicio de sus
funciones y al contenido material de los actos que expide.
En
este sentido, para que sea legítima la reglamentación del derecho, es necesario
que sea clara y objetiva la exigencia de cualificación que impone la protección
del interés general. En tal virtud, los títulos de idoneidad y las  tarjetas y
licencias profesionales destinadas a controlar el ejercicio de la profesión,
constituyen una excepción frente a la regla general, excepción que no puede
desconocer los principios de la Carta del 91”.[5]
9. En suma, la
exigencia de títulos de idoneidad y tarjetas profesionales, constituye una
excepción al principio de libertad e igualdad en materia laboral y, por lo
tanto, es necesario demostrar que la formación intelectual y técnica requerida
es un medio idóneo y proporcional para proteger efectivamente el interés de los
asociados.
En otras palabras,
dado que el establecimiento de barreras para el ejercicio de una profesión
puede afectar un conjunto de derechos fundamentales de particular importancia -
como el derecho a la libertad individual o el derecho al trabajo -, así como la
posibilidad de que una persona acceda al mercado laboral o ejerza una
determinada actividad productiva con el fin de satisfacer sus necesidades
básicas y las de su familia, el control constitucional de este tipo de medidas
debe ser estricto. En consecuencia, el juez debe verificar si, en efecto, la
medida restrictiva tiene como finalidad evitar daños sociales o individuales
que puedan ocurrir como efecto del ejercicio de la actividad regulada.
Adicionalmente, resulta fundamental establecer si la restricción es
verdaderamente necesaria, útil y estrictamente proporcionada para alcanzar el
objetivo perseguido.
Una reglamentación excesiva o ambigua de una actividad
que no comprometa un alto riesgo social o que no amenace derechos de terceros,
o la exigencia de un título innecesario o inútil para evitar un eventual riesgo
social, apareja una vulneración del “núcleo esencial del derecho a ejercer un
oficio y la negación de derechos que le son inherentes.”[6]
Estudio sobre la
adecuación de las disposiciones demandadas a los requisitos impuestos por el
artículo 26 de la Carta
10. Las normas
demandadas otorgan status profesional a la actividad de los agentes de
viajes y turismo, estableciendo como requisito para su ejercicio la obtención
de la respectiva tarjeta profesional, para lo cual se exige acreditar título
académico en el campo del sector turístico. La demandante estima que dicha
exigencia es desproporcionada pues, a su juicio, para desempeñar las funciones
propias de las agencias de viajes no se requiere formación profesional en el
campo del turismo, dado que se trata de una labor de carácter mercantil que puede
ser desempeñada por cualquier persona que decida actuar como intermediario
comercial. Sin embargo, los intervinientes manifiestan que los títulos de
idoneidad exigidos, son fundamentales para que los agentes de viajes cumplan
con una gestión idónea, dada la importancia y la responsabilidad social de
quienes intervienen en el mercado del turismo.
En las condiciones
planteadas, la Corte debe determinar si el ejercicio de la actividad del agente
de viajes y turismo apareja un riesgo social importante, o amenaza derechos de
terceras personas que deban ser protegidos mediante la exigencia de un título
académico en el área del turismo.
11. Para poder identificar los extremos del
juicio de constitucionalidad que debe realizar la Corte, resulta necesario, en
primera instancia, estudiar la naturaleza, funciones, responsabilidades y
riesgos de la operación comercial que realizan las agencias de viaje  y
turismo.
En principio, puede afirmarse que las
agencias de viaje - y, por lo tanto quien desempeña la actividad de agente de
viajes -, tiene características y responsabilidades muy similares a las de
cualesquiera otra empresa comercial que se desempeñe en el ramo de los
servicios. En consecuencia, los principios generales que orientan y regulan la
actividad comercial se hacen extensivos a este tipo de empresas así como las
normas generales que tienden a la protección del consumidor o usuario del
servicio. Sin embargo, resulta relevante señalar algunas características
propias de las mencionadas empresas.
El agente de viajes y turismo hace parte de
la cadena que articula el mercado turístico. Según el artículo 2º de la Ley 300
de 1996  - Ley General de Turismo - las empresas del sector, se regirán por los
siguientes principios generales: (1) concertación entre los distintos
agentes de la economía turística; (2) coordinación de las distintas
entidades que integran el sector; (3) descentralización de las
responsabilidades entre los distintos niveles territoriales del Estado; (4) planeación
de las actividades turísticas, a través de un Plan Nacional del Turismo que
deberá hacer parte del Plan Nacional de Desarrollo; (5) protección del
ambiente mediante acciones públicas y privadas concertadas; (6) desarrollo
social del turismo para realizar efectivamente el derecho a la recreación
de todas las personas; (7) libertad de empresa, en virtud del cual “el
turismo es una industria de servicios de libre iniciativa privada, libre acceso
y libre competencia”. A este respecto, la norma mencionada indica que los
distintos niveles territoriales del Estado deberán preservar el mercado libre,
la competencia abierta y leal, así como la libertad de empresa “ dentro de un
marco normativo de idoneidad, responsabilidad y relación equilibrada con los
usuarios”; (8) protección al consumidor, para lo cual se ordena a las
entidades públicas y privadas que desarrollen mecanismos de protección especial
para el turista; y (9) fomento  de la industria del turismo, por parte
de todos los sectores y agentes del mercado turístico.
En consecuencia, según la norma citada, la
creación y operación de las agencias de viaje está regida, entre otros, por los
principios de libre empresa y libre competencia (C.P. art. 333). Sin embargo,
su actividad se encuentra condicionada por los planes de desarrollo turístico
definidos en el Plan Nacional de Turismo; debe actuar en coordinación con las
restantes empresas del sector; y, se encuentra limitada por las disposiciones
legales y reglamentarias y por los acuerdos sectoriales que tiendan a la
protección del consumidor y del medio ambiente, entre otros.
En particular, las agencias de viaje son
empresas que prestan, fundamentalmente, servicios comerciales de mediación
entre el usuario o cliente y otras empresas turísticas, como las empresas
transportadoras u hoteleras. En efecto, las funciones típicas de las agencias
de viaje son, esencialmente: (1) reservar plazas de transporte; (2) reservar
lugares de alojamiento; (3) organizar visitas guiadas a centros o lugares
turísticos; (4) prestar asesoría al usuario; (5) representar a otras agencias
nacionales o internacionales. Adicionalmente, las agencias de viaje tienen otra
serie de funciones complementarias de fomento, información, organización de
“paquetes turísticos”, tramitación de documentos - como visas o permisos -, etc.
En consecuencia, puede afirmarse que el adecuado funcionamiento de una empresa
de esta naturaleza exige algunas destrezas técnicas para identificar
adecuadamente la información suministrada por las empresas de transporte y
hospedaje, leer itinerarios y expedir los correspondientes boletos.
Adicionalmente, la operación comercial resultará más eficiente y rentable si
los operadores conocen el mercado turístico y pueden ofrecer a los clientes
mayor confianza y mejores alternativas.
A su turno, quienes desempeñan la función
de gerentes o directivos de este tipo de agencias, tienen la función de
administrar el establecimiento comercial, para lo cual deben reunir las
condiciones de capacidad exigidas por el Código de Comercio, así como tener
algún tipo de conocimiento financiero y de administración de personal. Sin
embargo, el grado de conocimiento dependerá del tipo de empresa, pues si bien
puede tratarse de gerenciar sofisticadas agrupaciones multinacionales, nada
obsta para que las agencias de viaje sean empresas familiares o microempresas
con un mercado limitado.
En las condiciones planteadas, le
corresponde a la Corte definir cuál es el riesgo social que apareja la
actividad comercial que realizan las agencias de viajes y de turismo, a fin de
establecer si el requisito de idoneidad impuesto por las disposiciones
estudiadas tiende a disminuir o minimizar dicho riesgo.
12. De lo que ha sido expuesto puede
afirmarse que la actividad comercial estudiada tiene riesgos similares a los
que puede implicar la realización de otras actividades industriales o
comerciales. En primer lugar, resulta claro que las actividades fraudulentas de
un agente de viajes pueden implicar daños graves para los derechos a la
recreación, la seguridad y al patrimonio de los usuarios del servicio. De otra
parte, una gestión inadecuada o realizada sin la debida precaución y cautela
podría amenazar los mismos derechos y ocasionar daños a bienes colectivos como
el medio ambiente o el patrimonio cultural. Lo anterior puede ocurrir, por ejemplo,
como efecto de la venta de boletos aéreos sin la debida reserva o confirmación
o la reserva irregular de lugares de hospedaje, o la programación de viajes sin
las debidas precauciones sanitarias o de seguridad o los desplazamientos que
superen la capacidad de absorción de la población receptora. Resta verificar si
la medida estudiada tiende a evitar los riesgos mencionados y si resulta
verdaderamente útil, necesaria y estrictamente proporcionada para el logro de
dicha finalidad.
13. Como es evidente, la posesión de un
título académico en el ramo del turismo no garantiza que el agente de viajes
deje de incurrir en conductas ilícitas o fraudulentas. Ciertamente, la mayor o
menor idoneidad en esta materia no tiende a evitar que una persona incurra en
conductas como la expedición de pasajes, reservaciones o documentos de viaje
falsos o adulterados. Para prevenir este tipo de conductas, el legislador ha
diseñado normas penales y mecanismos administrativos de control y vigilancia,
algunos de los cuales se encuentran especialmente dirigidos a los operadores
turísticos.
Así por ejemplo,
según los artículos 61 y 62 de la Ley 300 de 1996, el Ministerio de Desarrollo
Económico debe crear un Registro Nacional de Turismo, en el que se deben
inscribir todos los prestadores de servicios turísticos que realicen
operaciones en Colombia. Dentro de estos,  se incluyen las agencias de viajes y
turismo. El Registro Nacional de Turismo debe ser renovado anualmente, de tal
forma que si la autoridad competente determina que el solicitante de la
renovación del registro no cumple con las disposiciones legales y
reglamentarias que regulan la actividad, negará la renovación de la inscripción.
Finalidad de las disposiciones estudiadas
14. Se pregunta la Corte si las normas que
establecen el título de idoneidad estudiado, tienen la finalidad de evitar los
riesgos que apareja la actividad comercial ejercida por los agentes de viajes y
turismo.
Como puede verificarse en el expediente
legislativo correspondiente, las razones que justificaron la expedición de las
normas bajo estudio en nada se relacionan con la necesidad de minimizar un
eventual riesgo social o proteger derechos de terceros que pudieran resultar
amenazados. Por el contrario, el único aparte en el cual la exposición de
motivos de la ley que se estudia se refiere a la necesidad de un título
profesional para los agentes de viaje, establece con claridad que su objetivo
es el de fomentar la industria del turismo capacitando a los agentes del
sector. Al respecto, el  mencionado aparte indica:
“Con
el incremento del turismo doméstico e internacional, ha surgido la necesidad de
preparar unos recursos humanos que con unos conocimientos en la dirección,
investigación, prestación y mercadeo de servicios turísticos propios de las
agencias de viajes, sirvan de soporte logístico e impulso a esta nueva e
importante actividad económica del país.
La
Educación superior al detectar el vacío existente en la preparación académica
de las personas  que con un nivel universitario, puedan desarrollar con
eficiencia la profesión de agentes de viajes, ha abierto en varias
instituciones educativas (...) programas académicos sobre servicios turísticos
y agentes de viajes, que por el número de egresados que vienen presentándose
todos los años se requiere de parte del congreso la reglamentación de esta
nueva profesión (...).”(Anales del Congreso Nº 101 de 1989).
En suma, el
Legislador pretendía, a través de la profesionalización de la labor de
los agentes de viajes, proteger a un grupo de profesionales y lograr mayor
eficiencia en el cumplimiento de su papel como mediadores de servicios
turísticos y, de esta manera, hacer más competitiva la industria turística.
No obstante, la
Corte ya ha señalado que si bien el Estado puede promover determinadas
actividades económicas que le reporten un beneficio al país, lo cierto es que
no puede hacerlo excluyendo del mercado laboral a ciertos grupos
suficientemente capacitados para realizar las correspondientes labores. En
otras palabras, el fomento de una determinada industria no es razón suficiente
para restringir el mercado laboral.
Al respecto, en una decisión sobre las normas que
exigían una determinada capacitación técnica para ejercer la función
secretarial, la Corte afirmó:
“En tales
circunstancias, la Corte Constitucional reitera su tesis en el sentido de
afirmar que la hermenéutica del artículo 26 superior sólo autoriza la
restricción del ejercicio de una actividad lícita cuando se necesita un
conocimiento técnico suficiente para evitar repercusiones sociales graves. Por
ende, el requerimiento de mayores conocimientos para desempeñar una labor que
no implique riesgo social, no es el único objetivo que el Legislador debe
perseguir para profesionalizar una actividad. (...)
En este orden de
ideas, la capacitación académica para el mejor desempeño de la actividad
secretarial es un factor que merece no sólo reconocimiento o que puede originar
mejor remuneración sino que es un criterio objetivo, razonable y proporcional
de diferenciación para el ejercicio de esa actividad. Sin embargo, como se
afirmó en esta sentencia, los conocimientos de una actividad no son los únicos
objetivos de la profesionalización de aquella, pues si el entendimiento técnico
del oficio no tiene repercusiones sociales que impliquen un riesgo colectivo,
su limitación restringe el núcleo esencial del derecho a ejercer un oficio y
transgrede derechos como el libre desarrollo de la personalidad y al trabajo.
(C.P. art. 16 y 25)”[7]
A este respecto, la Corporación no puede
menos que reiterar que el ejercicio de una profesión u oficio “debe permitir el
mayor ámbito de libertad posible para que en su interior se pueda dar un
desarrollo espontáneo de la persona, en congruencia con el principio de  la
dignidad humana.”[8]
Por tal razón, el Legislador sólo está autorizado para imponer los requisitos
estrictamente necesarios para proteger el interés colectivo o los derechos
individuales que puedan resultar afectados.
De otra parte, no sobra advertir que el
mercado de trabajo tampoco puede ser restringido con el objeto de beneficiar o
premiar a un grupo de profesionales o a los correspondientes centros de
educación superior. Es ciertamente meritorio que una persona decida capacitarse
para prestar un servicio más idóneo. Sin embargo, esto no es razón suficiente
para excluir del mercado de trabajo a quienes, si bien no han recibido dicha
formación, se encuentran suficientemente capacitados para emprender una
actividad comercial sin representar un riesgo social. A este respecto,
refiriéndose a ciertos beneficios laborales concedidos por la ley a los
estudiantes de derecho, la Corte indicó:
“De ninguna manera
puede admitirse una restricción del derecho a ejercer una determinada profesión
u oficio, con el mero propósito de favorecer a un gremio o categoría especial
de personas, como no se trate de grupos marginados o tradicionalmente
discriminados (C.P. art. 13) (...). En efecto, si bien es cierto que la
práctica laboral puede resultar útil para el aprendizaje integral de la carrera
(...), también lo es que una norma que tenga como única finalidad fortalecer la
enseñanza, no puede extenderse a la esfera laboral para romper la igualdad de
oportunidades con que deben contar los ciudadanos para competir en el acceso a
un puesto de trabajo.
El aserto anterior
se funda no sólo en los principios universales de la igualdad, sino también en
una valoración de las circunstancias de pobreza por las que atraviesa el país,
que exigen al Estado fortalecer la libre competencia en igualdad de condiciones
y le prohiben, decididamente, convertir el mercado laboral en una feria de privilegios
y exclusiones arbitrarias. En este sentido se orienta la Constitución, al
establecer como fin esencial del Estado facilitar la participación de todas las
personas, en igualdad de condiciones, en la vida económica de la Nación (C.P.
art. 2 y 13).”[9]
15. No obstante lo anterior, podría
afirmarse que, pese a no ser una finalidad explícita en la exposición de
motivos de la ley, el requisito de idoneidad estudiado si tiende a  exigir una
mayor capacitación del profesional con el objetivo de minimizar el riesgo
social que apareja la actividad desempeñada por las agencias de viaje. En estas
condiciones, resulta fundamental estudiar si el mencionado requisito es
verdaderamente necesario y útil para el logro de la citada finalidad.
Necesariedad y utilidad de la restricción
estudiada para alcanzar la finalidad propuesta
16. Se pregunta la Corte si el requisito de
idoneidad establecido por las normas demandadas resulta verdaderamente
necesario para proteger los derechos individuales y colectivos que pueden
resultar afectados a raíz del ejercicio de la actividad comercial propia de las
agencias de viajes. En otras palabras, lo que la Corte debe definir es si la
medida cuestionada es la menos costosa para los derechos fundamentales de las
personas, dentro de las distintas alternativas existentes para el logro del
objetivo propuesto.
17. Como quedó expuesto, la actividad del
agente de viajes puede tener un impacto nocivo sobre bienes colectivos como el
medio ambiente o el patrimonio cultural o, sobre derechos individuales, como el
derecho a la recreación, a la salud, a la seguridad y a la propiedad de los
usuarios del servicio. No obstante, para prevenir dichos riesgos, las leyes
generales del comercio así como las disposiciones que regulan el mercado
turístico, han dispuesto una serie de límites y controles a las actividades de
los operadores turísticos y, en particular, a los agentes de viaje y turismo.
Estos controles constituyen, fundamentalmente, límites a la gestión empresarial
de las agencias de viaje, pero no establecen barreras o limitaciones
particulares o específicas de entrada al mercado de trabajo o al
principio de libre empresa. En consecuencia, podría afirmarse que este tipo de
controles constituyen medidas menos costosas para los derechos fundamentales
que aquellas que exigen un determinado título de idoneidad. Sin embargo, es
fundamental definir si, a través de medidas de vigilancia y control como las
mencionadas, es posible garantizar los bienes y derechos que pueden resultar
afectados por la gestión empresarial de los agentes de viajes y turismo. Si así
fuera, la medida estudiada sería innecesaria y, en consecuencia,
inconstitucional.
En primer lugar, los agentes de viaje y
turismo deben someterse a las reglas sobre capacidad, inhabilidades,
prohibiciones y deberes generales de todo comerciante (Código de Comercio o
Decreto- Ley 410 de 1971, art. 12 a 19). En este sentido, por ejemplo, sólo
podrá ser agente de viajes quien tenga plena capacidad jurídica para contratar
y obligarse (C.C. art. 12) y no se encuentre incurso en alguna de las
inhabilidades de que tratan los artículos 13, 14 y 15 del Código de Comercio.
Adicionalmente, el agente de viajes debe matricularse en el registro mercantil
e inscribir todos los actos, libros y documentos respecto de los cuales la ley
exija tal formalidad (C.C. art. 19). Debe igualmente, llevar contabilidad
regular de sus negocios conforme a las prescripciones legales y conservar, con
arreglo a la ley, la correspondencia y los restantes documentos relacionados
con su negocio (C.C. art. 19). A las Cámaras de Comercio, la Superintendencia
de Industria y Comercio, y la Superintendencia de Sociedades, les corresponde,
dentro de su respectivo campo de acción, controlar y vigilar el cumplimiento de
los deberes mencionados.
Pero la actividad de los agentes de viaje y
turismo no sólo está limitada por las disposiciones que regulan el comercio en
general. Dicha labor se encuentra, adicionalmente, condicionada por una serie
de disposiciones legales y reglamentarias, así como por acuerdos sectoriales
que tienden a la protección de los bienes y derechos, individuales y colectivos
que ya fueron mencionados.
En efecto, en aplicación de los principios
de concertación y coordinación, los distintos agentes y empresas del sector
turístico, han acordado una serie de reglas ordenadas, fundamentalmente, a la
promoción del turismo mediante el fomento de la industria turística y la
protección de los derechos del usuario. Así por ejemplo, para poder realizar la
actividad de mediación que las caracteriza, las agencias de viaje suelen
requerir autorización o reconocimiento previo de las empresas de transporte,
hotelería, hospedaje y recreación – deportiva, ecológica o cultural -, cuyos
servicios se contratan. Dicha autorización se exige, sobre todo, en aquellos
casos en los cuales el servicio de transporte, alojamiento o recreación, se
paga, por anticipado, a través de la mencionada agencia o cuando la capacidad
de la empresa a contratar es limitada y es necesario realizar una muy cuidadosa
planeación. En este sentido, por ejemplo, sólo las agencias de viajes y turismo
que tengan acuerdos con las distintas líneas aéreas o con las asociaciones de
estas compañías - como la IATA -, podrán expedir pasajes aéreos. Sin duda
alguna, este tipo de control intrasectorial resulta útil para proteger los
derechos del cliente o del usuario, pues la autorización o reconocimiento
mencionado sólo será otorgada a quien, en la práctica, se encuentre capacitado
para realizar la correspondiente labor. Es por esta razón que las distintas
asociaciones realizan periódicamente cursos de capacitación técnica para los
distintos agentes del sector.
Finalmente, la Ley
300 de 1996 le asigna al Estado funciones de planeación[10], regulación, control y
vigilancia de las actividades realizadas por los operadores del sector
turístico. Como se demuestra adelante, la finalidad del legislador al limitar
la libertad de los operadores del sector, no es otra que la de promover[11] y fomentar[12] la economía turística
y, al mismo tiempo, proteger los derechos individuales y los bienes colectivos
eventualmente comprometidos[13].
En efecto, la Ley General de Turismo, les
impone a las agencias de viaje - al igual que a los restantes operadores
turísticos - algunas obligaciones que tienden, fundamentalmente, a la defensa
de los bienes y derechos mencionados. En efecto, según el artículo 77 de la Ley
300 de 1996, las agencias de viaje - al igual que los restantes prestadores de
servicios turísticos -, deberán (1) inscribirse en el Registro Nacional de
Turismo; (2) acreditar, ante el Ministerio de Desarrollo Económico, las
condiciones y requisitos que demuestren la idoneidad y capacidad técnica,
operativa, financiera, de procedencia de capital y de seguridad al turista,
para efectos de su inscripción en el mencionado Registro; (3) ajustar sus
pautas de publicidad a los servicios ofrecidos; (4) suministrar la información
que le sea requerida por las autoridades de turismo; (5) dar cumplimiento a las
normas sobre conservación del medio ambiente tanto en el desarrollo de
proyectos turísticos, como en la prestación de sus servicios; y, finalmente,
(6) actualizar anualmente los datos de su inscripción en el Registro Nacional
de Turismo. Si el Ministerio encuentra que el operador no cumple con las
condiciones técnicas o financieras previamente definidas y que razonablemente
resulten necesarias para la adecuada gestión de sus actividades empresariales,
podrá negar la renovación de la inscripción.
Adicionalmente, el
artículo 71 de la Ley 300 de 1996, señala que los prestadores de servicios
turísticos - dentro de los cuales se encuentran las agencias de viaje - podrán
ser objeto de sanción administrativa cuando incurran en conductas fraudulentas;
utilicen publicidad u ofrezcan información engañosa o que induzca a error a los
potenciales usuarios; incumplan total o parcialmente los servicios ofrecidos o
pactados; vulneren o amenacen los derechos de los turistas; incumplan las
obligaciones impuestas por las autoridades de turismo; o, violen las normas que
regulan su actividad.[14]
Las sanciones administrativas aplicables, podrán ir desde la amonestación
escrita hasta la cancelación de la inscripción en el Registro Nacional de
Turismo que implicará la prohibición de ejercer la actividad turística durante
5 años a partir de la sanción (art. 72).
De otra parte, la
Ley 300 de 1996, al regular integralmente el área del turismo, establece una
serie de disposiciones específicas de protección al consumidor, al medio
ambiente y al patrimonio cultural de la Nación, que deben ser cumplidas por los
agentes de viajes y turismo, so pena de la imposición de las correspondientes
sanciones.
En este punto,
resulta relevante advertir que la ley hace explícitos los derechos del usuario
y establece los mecanismos y procedimientos para hacerlos efectivos en caso de
incumplimiento de las empresas del sector. Así, por ejemplo, los artículos  63
y 64 consagran, a cargo del operador turístico, la obligación de respetar los
términos ofrecidos y pactados, indicando que el incumplimiento total o parcial
de tales obligaciones, le confiere al usuario el derecho a elegir otro servicio
de la misma calidad o el reembolso o compensación del precio pactado por el
servicio incumplido.
A su turno, el
artículo 67 establece que toda queja o denuncia por servicios incumplidos
deberá dirigirse ante el Director Operativo del Ministerio de Desarrollo
Económico. Según dicha norma, recibidos los descargos por parte del operador
turístico, el Director Operativo del Ministerio de Desarrollo Económico
analizará los documentos, oirá las partes si lo considera prudente y tomará una
decisión absolviendo o imponiendo la sanción correspondiente al presunto
infractor, en un término no mayor de 30 días hábiles, contados a partir de la
fecha de presentación del reclamo. Dicha decisión podrá ser apelada ante el
Viceministro de Turismo. Sin embargo, previo el procedimiento mencionado y por
solicitud del Turista, las partes podrán conciliar ante la asociación gremial a
la cual está afiliado el prestador de servicios turísticos contra quien se
reclame.
Para ayudar al
turista en sus reclamaciones - así como para cuidar otros bienes y derechos
colectivos - la mencionada ley confirió a la Policía de Turismo (art. 71) las
labores de vigilancia y control de los atractivos turísticos que, a juicio
del Ministerio de Desarrollo Económico y de la Policía Nacional, merezcan una
vigilancia especial así como la tarea de orientar a los turistas y canalizar
las quejas que se presenten.
Igualmente, la
mencionada Ley 300 establece claramente que el Estado debe velar por la
protección de los bienes o derechos colectivos que, como el medio ambiente o el
patrimonio cultural de la Nación, pueden resultar afectados por las actividades
del sector. Para ello, establece los alcances y límites de las actividades
turísticas que puedan tener un impacto ambiental, social o cultural, indicando
que el Estado debe vigilarlas y regularlas de forma tal que produzcan el menor
impacto posible[15].
En este sentido, el
artículo 27 de la precitada Ley, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 99
de 1993, asigna al Ministerio del Medio Ambiente, en coordinación con el
Ministerio de Desarrollo Económico, la obligación de administrar las áreas que
integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales, velar por su protección y
conservación y reglamentar su uso y funcionamiento. Según dicha disposición,
las entidades públicas deberán definir la viabilidad de los proyectos, los
servicios que se ofrecerán, las actividades permitidas, la capacidad de carga y
las modalidades de operación turística, en aquellos casos en los cuales las
actividades ecoturísticas se pretendan desarrollar en áreas del Sistema de
Parques Nacionales Naturales.
Adicionalmente, la
disposición citada indica que “en aquellas áreas naturales de reserva o de
manejo especial, distintas al Sistema de Parques que puedan tener utilización
turística, el Ministerio del Medio Ambiente definirá, conjuntamente con las
autoridades de turismo, las regulaciones, los servicios, las reglas, convenios
y concesiones de cada caso, de acuerdo con la conveniencia y compatibilidad de
estas áreas”. Con el objetivo de proteger el medio ambiente, el artículo 28 de
la Ley mencionada establece que el desarrollo de proyectos ecoturísticos en las
áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, deberá sujetarse a los
procedimientos de planeación señalados por la ley.
Según el artículo 31
de la misma ley, en caso de infracciones al régimen del Sistema de Parques
Nacionales Naturales, o infracciones ambientales en las demás áreas de manejo
especial o zonas de reserva, se aplicarán las medidas contempladas en la Ley 99
de 1993, o en las disposiciones que la reformen o sustituyan, sin perjuicio de
las sanciones que sean aplicables para los contraventores de la Ley 300.
18. De todo lo
expuesto, se deduce con claridad que las disposiciones legales existentes
regulan y limitan la actividad turística con el fin de fomentar la industria
del turismo y proteger los derechos individuales y colectivos que pueden
resultar afectados. La comprensión y cumplimiento de las normas antes
mencionadas no parece exigir una especial capacitación profesional o
universitaria. Por el contrario, parecería que cualquier persona con capacidad
para ejercer actividades comerciales podría dar cumplimiento a tales mandatos.
En otras palabras, el estudio del radio de
acción de las agencias de viaje y de las disposiciones que regulan esta
actividad mercantil, permite afirmar que los riesgos que apareja son similares
a los que surgen de cualquier otra actividad comercial o industrial, y que los
mismos pueden evitarse mediante el ejercicio de las funciones de regulación,
control y vigilancia del Estado. En efecto, dado que, por lo general, las
agencias de viaje prestan un servicio de mediación mercantil, su
responsabilidad reside, fundamentalmente, en la adecuada prestación del
servicio y en el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias y
de los acuerdos intrasectoriales sobre protección a los derechos individuales o
colectivos que han sido mencionados.
En consecuencia,
parecería que la restricción que imponen las disposiciones demandadas no es
necesaria ni resulta verdaderamente útil para proteger los derechos que las
medidas generales de vigilancia y control antes mencionadas tienden a
garantizan.
19. El aserto
anterior se confirma al estudiar los planes de estudio de carreras como
administración de empresas turísticas o administración turística y hotelera,
enviados a esta Corte por los centros de educación superior consultados. Los
mencionados planes de estudio tienen una duración de 10 semestres y comprenden,
aproximadamente, 70 asignaturas. Del total de las asignaturas, cerca de un 30%
corresponde a materias de humanidades y formación básica, como historia
universal o democracia; un 40% a materias de administración, contabilidad,
derecho y economía, similares a las que se estudian en carreras como
administración de empresas, economía o ingeniería industrial; un 25% a materias
relacionadas con el sector turístico y hotelero en general, como manejo de
alimentos y bebidas, alojamientos, recreación, protocolo, mesa y bar,
sociología del turismo o enología; y un 5% - en el mejor de los casos - a
materias directa o indirectamente relacionadas con la operación de una agencia
de viajes - como legislación turística, agencias de viajes, ética y diseño de
paquetes turísticos.
Los planes de
estudio mencionados ciertamente capacitan a los estudiantes para realizar un
trabajo más profesional y, probablemente, más exitoso comercialmente. Sin
embargo, ninguno de ellos es verdaderamente necesario para que una persona
pueda operar en el comercio como agente de viajes sin representar un grave
riesgo social. En efecto, el gerente de la empresa puede lograr un mejor
funcionamiento si ha estudiado administración o derecho laboral, pero si se
trata de una persona diligente, de una empresa familiar o de un economista o
administrador, no necesitará cursar dichos estudios para poder realizar una
labor adecuada. Para ello bastaría, simplemente, conocer y respetar las
disposiciones que regulan el sector, las que, como quedó expuesto, son de fácil
comprensión y aplicación.
Adicionalmente, la
expedición de boletos o la reserva de alojamiento es una actividad que puede
ser realizada por una persona que tenga una capacitación técnica básica y que
se someta a las normas y acuerdos intrasectoriales que al respecto han sido
mencionados. Para ello, no es necesario que hubiere aprobado materias sobre protocolo,
historia universal o manejo, preparación y presentación de alimentos, las que
ocupan más de un 80% de los planes de estudio mencionados.
En consecuencia, la
Corte encuentra que el título exigido por las leyes demandadas permite formar
mejores profesionales y, probablemente, fomentar la industria del turismo. Sin
embargo, no impone una exigencia que resulte necesario cumplir para evitar la
consumación de daños a terceros o para minimizar un grave riesgo social. Pero
incluso si así fuera, dichas disposiciones excluyen del ejercicio de la
actividad comercial estudiada, a personas que por haber cursado carreras como
administración de empresas o ingeniería industrial, se encuentran igualmente
capacitadas para actuar en el comercio como agentes de viaje.
Lo anterior, permite
afirmar que el requisito estudiado además de ser innecesario para evitar el
riesgo social de la actividad que realizan los agentes de viajes, vulnera el
principio de igualdad, al limitar la libertad y el acceso al mercado laboral de
personas que se encuentran igualmente capacitadas que aquellas autorizadas por
la ley para emprender una empresa comercial como la estudiada.
No parece entones que, so pena de generar
un grave riesgo social, la actividad analizada sólo pueda ser desarrollada por
quien ostenta un título de idoneidad en el área del turismo. Por el contrario,
dada la reglamentación sobre protección al consumidor y a bienes colectivos
como el medio ambiente, puede afirmarse que cualquier persona con capacidad
para obligarse y contratar y, por supuesto, personas capacitadas en otras áreas
menos especificas - como la administración de empresas, finanzas, ingeniería
industrial o economía -  podrían, sin mayor dificultad, conocer las reglas del
negocio y realizar, con seriedad y responsabilidad, la mencionada actividad.
En estas
circunstancias, la Corte encuentra que la restricción impuesta por las normas
estudiadas al ejercicio de la actividad del agente de viajes, no es necesaria
para evitar graves repercusiones sociales. La actividad que se regula puede ser
desempeñada por personas que no reúnan las condiciones de idoneidad
establecidas en las disposiciones estudiadas sin que ello necesariamente
apareje la existencia de un grave riesgo social. Por consiguiente, los apartes
de las normas demandadas en los que se contiene la exigencia del título
académico para poder desempeñarse como agente de viajes serán declarados
inexequibles.
Indefinición de las disposiciones
cuestionadas
20. Finalmente,
constata la Corte que las normas objeto de estudio no definen con claridad cuál
es la clase de título que se exige, ni a quien se le solicita.
En efecto, de una
parte el parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 300 de 1996, al reglamentar lo
relacionado con las agencias de viajes, indica que los solicitantes de la
Tarjeta Profesional de Agente de Viajes y Turismo a que se refiere la Ley 32 de
1990,  deberán acreditar el “título respectivo, expedido por entidades
universitarias, tecnológicas o técnicas profesionales reconocidas por el ICFES”.
Según el artículo 1º
de la Ley 32 de 1990, el título de idoneidad que se cuestiona, se debe exigir
al “empresario” que pretende ejercer, en la economía turística, las actividades
propias del agente de viajes. Al tenor de la disposición citada, el título
exigido es aquel conferido por una facultad o escuela de educación superior que
funcione legalmente en el país, en programas cuyos planes de estudio formen
profesionalmente a los estudiantes en este ramo, según concepto emitido por el
ICFES. De otra parte, el artículo 3 de la mencionada ley establece que el
título debe ser exigido al presidente, gerente o cargo directivo similar, de
las agencias de viaje, y que este deberá ser otorgado por una institución de
educación superior de conformidad con el artículo 30 del Decreto-ley 80 de
1980. A su turno, el artículo 4º de la precitada ley establece que para  el
ejercicio de la profesión de agente de viajes y turismo, se deberá acreditar un
título profesional expedido por una facultad o escuela superior. Finalmente, el
artículo 11 de la ley, indica que los egresados de las modalidades educativas
intermedia profesional, tecnológicas terminal o de especialización tecnológica
ejercerán su actividad o profesión en los términos señalados en los artículos
26, 27 y 28 del Decreto extraordinario 80 de 1980 y dentro de la competencia
allí establecida[16].
La jefe de la
oficina jurídica del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación
Superior ICFES, en respuesta a un cuestionario formulado por la Corporación,
señala que los títulos que habilitan para el ejercicio de la profesión de
agentes de viaje y turismo, según la ley antes mencionada, son exclusivamente
los títulos universitarios que respondan a un programa de formación académica
con una orientación preponderantemente técnica y humanística. Al respecto,
señala que, “en el Sistema Nacional de Información SNIES del ICFES, no aparece
registrado programa alguno de formación profesional de Agente de Viajes y
Turismo”. En este sentido, sostiene que no existen en el país programas del
nivel profesional en dicha área. Afirma sin embargo que se encuentran
registrados otros programas de formación técnica en el ramo del turismo.
A su turno, el
secretario técnico del Consejo Profesional de Agentes de Viajes y Turismo,
señaló a esta Corte que, actualmente, otorga matrícula profesional a “los
egresados de programas relacionados con turismo que estén debidamente aprobados
por el ICFES”.  Señala que el Consejo estudia los respectivos programas a
fin de definir si cuentan con la suficiente intensidad horaria y calidad de
contenidos en cuanto a materias relacionadas con turismo y específicamente con
el funcionamiento de las agencias de viajes. En este sentido, informa a la
Corte que el Consejo otorga tres modalidades de matrícula profesional (universitaria,
tecnológica y técnica) de acuerdo con los estudios superiores realizados por el
solicitante.
21. La lectura de
los artículos mencionados de la Ley 32 de 1990, y de los conceptos
inmediatamente referidos, conducen a afirmar que no existe ninguna claridad
sobre el sujeto obligado por las disposiciones demandadas o sobre el tipo de
obligación que debe ser cumplida. En efecto, de una parte no es posible saber
si el título de idoneidad que exigen las disposiciones demandadas debe ser
acreditado por el empresario o comerciante que decide establecer una agencia de
viajes (art. 1º y 4º de la Ley 32 de 1990) o  por el gerente o presidente de la
respectiva agencia (art. 3º de la Ley 32 de 1990) o, adicionalmente, por todos
los empleados que ocupen cargos directivos (art. 3 de la Ley 32 de 1990) o, en
general, por la totalidad de los empleados que trabajen en la agencia de viajes
realizando las funciones propias de esta empresa comercial (art. 4 y 11 de la
Ley 32 de 1990). Tampoco resulta claro si el título que se exige debe ser
expedido por una escuela de educación superior cuyos planes de estudio, según
concepto del ICFES formen a profesionales dentro del ramo del turismo, o por un
centro de educación, aprobado por el ICFES, en programas relacionados con el
turismo, que según criterio del Consejo Profesional de Agentes de Viajes y
Turismo cuenten “con la suficiente intensidad horaria y calidad de contenidos
en cuanto a materias relacionadas con turismo y específicamente con el
funcionamiento de las agencias de viajes”. Finalmente, nada permite saber
cuáles son las tareas que se pueden realizar según el tipo de tarjeta obtenida,
todo lo cual será finalmente definido por el Consejo Profesional de Agentes de
Viajes y Turismo.
En suma, las normas
demandadas no definen con claridad ni el sujeto sobre quien recae la obligación
ni el contenido concreto de la misma, delegando, probablemente por ausencia de
técnica legislativa, en la autoridad administrativa  la definición de dichos
extremos.
21. Los requisitos
que limitan el acceso de una persona al mercado de trabajo y que restringen el
principio de libertad de empresa, deben ser explícitamente definidos por la
ley. En efecto, el propio artículo 26 de la Carta asigna al legislador - y no a
la administración - la facultad de exigir títulos de idoneidad para el
ejercicio de ciertas tareas, cuando ello resulte estrictamente necesario. En
consecuencia, es el legislador quien debe establecer, con extrema claridad, qué
tipo de tareas está sometida a la acreditación de requisitos de idoneidad y qué
tipo de requisitos pueden ser exigidos.
Adicionalmente, los
artículos 150-21, 333 y 334 de la C.P. confieren a la ley la tarea de regular
la libertad económica. Las mencionadas disposiciones establecen que toda
intervención en esta materia debe precisar sus fines y alcances y definir con
claridad los límites a la libertad económica. En consecuencia, mal puede el
legislador regular la materia estudiada de manera tal que, en última instancia,
quien termine definiendo el contenido y los sujetos de la obligación que se
impone para poder actuar en el comercio, resulte siendo un órgano de la
administración. El mercado de trabajo y, en general, el ejercicio de la
libertad económica, sólo pueden ser objeto de limitaciones sustanciales por
parte del legislador, cuando ello resulte indispensable y proporcionado para
proteger los derechos de los demás o bienes e intereses constitucionales
particularmente relevantes, y siempre que la referida intervención precise sus
fines y alcances y defina los límites de la libertad económica.
Las razones
anteriores permiten afirmar que las disposiciones demandadas, dado su alto
grado de indefinición y generalidad, vulneran lo dispuesto en los artículos 16
y 150-21 de la Constitución.
Unidad normativa
22. Como fue
advertido al inicio de esta decisión, el parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley
300 de 1996, tiene un contenido normativo similar al de las disposiciones que
serán declaradas inexequibles. Aún más, el mencionado parágrafo se refiere de
manera explícita a dichas disposiciones incorporando su contenido normativo. En
consecuencia, la Corte debe proceder a integrar la correspondiente unidad
normativa y a declarar inexequible el citado parágrafo.
VII.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Declarar INEXEQUIBLES los siguientes apartes y artículos de la Ley 32 de
1990:
a) La expresión
"Para tal efecto se considera la persona natural graduada en facultades
o escuelas de Educación Superior que funcionen legalmente en el país, en
programas cuyos planes de estudio formen profesionalmente a los estudiantes en
este ramo, según concepto emitido por el ICFES", del artículo 1º.
b) La frase  "de
educación superior"  del artículo 2.
c) El inciso segundo
del literal a) del artículo 3.
d)  Los literales
a), b) y c) del artículo 4.
e) Los artículos 7,
9, 11
Segundo.-
Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 2° del artículo 85 de la Ley 300 de
1996.
Tercero.- Declararse
inhibida para conocer las restantes disposiciones de la Ley 32 de 1990.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Sentencia C-209/97, (MP Hernando Herrera Vergara). Ver también las sentencias
C-467/93, (MP Carlos Gaviria Díaz) y C-461/95, (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[2]
Sentencia C-606/92 (M.P. Ciro Angarita Barón). En el mismo sentido, pueden
consultarse, entre otras, las sentencias T-402/92 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo); C-226/94 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); C-619/96 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz); C-034/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-031/99 (MP
Alejandro Martínez Caballero);
[3]
Cfr. Sentencia T-406/92, (MP Ciro Angarita Barón).
[4]
Sentencia C-606/92, (MP Ciro Angarita Barón).
[5]
Sentencia C-606/92, (MP Ciro Angarita Barón).
[6]
Sentencia C-031/99 (MP Alejandro Martínez Caballero).
[7]
Sentencia C-031/99 (MP Alejandro Martínez Caballero).
[8]
Sentencia C-606/92 (MP Ciro Angarita Barón).
[9]
Sentencia C-619/96 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[10]
La Ley 300 confiere al Ministerio de Desarrollo Económico, la
responsabilidad de formular la política del Gobierno en materia turística y
ejercer las actividades de planeación, en armonía con los intereses de las
regiones y entidades territoriales (art. 12). En consecuencia, El Ministerio,
siguiendo el procedimiento establecido por el artículo 339 de la Constitución
Política para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, debe preparar el
Plan Sectorial de Turismo en coordinación con el Departamento Nacional de
Planeación y las entidades territoriales, el cual formará parte del Plan
Nacional de Desarrollo, previa aprobación del Conpes (art. 16).
[11]
Según la Ley 300 de 1996, el Plan Sectorial de Turismo
contendrá elementos para fortalecer la competitividad del sector, de tal forma
que el turismo encuentre condiciones favorables para su desarrollo en los
ámbitos social, económico, cultural y ambiental.
[12]
La Ley 300 de 1996 no deja, exclusivamente en manos de los
particulares, la promoción y desarrollo del ecoturismo, etnoturismo,
agroturismo, acuaturismo y turismo metropolitano. En efecto, el artículo 29
asigna al Estado la responsabilidad de promover el desarrollo turístico en los
mencionados sectores, “para lo cual el Plan Sectorial de Turismo deberá
contener directrices y programas de apoyo específicos para estas modalidades,
incluidos programa de divulgación de la oferta”. Así mismo, los artículos 37 y
38 indican que el Ministerio de Desarrollo Económico, previa consulta al Comité
Directivo del Fondo de Promoción Turística, deberá diseñar la política de
promoción y mercadeo del país como destino turístico. Según la misma norma, la
ejecución de los programas de promoción estarán a cargo de la Entidad
Administradora del Fondo de Promoción Turística y el fomento de la industria
podrá ser realizado en el exterior, a través del Ministerio de Comercio
exterior o de Proexport. Así mismo, el artículo 69 establece que el Ministerio
de Desarrollo debe fomentar la calidad de los servicios turísticos, para lo
cual promoverá la creación de Unidades Sectoriales con cada uno de los
subsectores turísticos. Estas unidades formarán parte del Sistema Nacional de
Normalización, Certificación y Metrología.
[13]
Así por ejemplo, el Plan Sectorial de Turismo deberá incluir
los aspectos relacionados con el ecoturismo, etnoturismo, agroturismo,
acuaturismo y turismo metropolitano. Igualmente, los planes sectoriales de
desarrollo turístico que elaboren los entes territoriales deberán incluir los
aspectos relacionados con el ecoturismo coordinados con las Corporaciones
Autónomas Regionales y/o de Desarrollo Sostenible. Adicionalmente, debe
promoverse la constitución de comités a nivel nacional y regional para lograr
una adecuada coordinación institucional y transectorial que permita promover
convenios de cooperación técnica, educativa, financiera y de capacitación,
relacionadas con el tema del ecoturismo, etnoturismo y agroturismo. (art. 30
Ley 300 de 1996).
[14]
Según el artículo 71 hay lugar a sanción por alguna de las siguientes
conductas: Presentar documentación falsa o adulterada al
Ministerio de Desarrollo Económico o a las entidades oficiales que la
soliciten; utilizar publicidad engañosa o que induzca a error al público sobre
precios, calidad o cobertura del servicio turístico ofrecido; ofrecer
información engañosa o dar lugar a error en el público respecto de la modalidad
del contrato, la naturaleza jurídica de los derechos surgidos del mismo y sus
condiciones o sobre las características de los servicios turísticos ofrecidos y
los derechos y obligaciones de los turistas; incumplir los servicios ofrecidos
a los turistas; incumplir las obligaciones frente a las autoridades de turismo;
infringir las normas que regulan la actividad turística; operar sin el previo
registro de que trata el artículo 61 de la presente ley.
[15]
Según el artículo 26 de la Ley 300, el ecoturismo “es aquella
forma de turismo especializado y dirigido que se desarrolla en áreas con un
atractivo natural especial y se enmarca dentro de los parámetros del desarrollo
humano sostenible. El ecoturismo busca la recreación, el esparcimiento y la
educación del visitante a través de la observación, el estudio de los valores
naturales y de los aspectos culturales relacionados con ellos. Por lo tanto, el
ecoturismo es una actividad controlada y dirigida que produce un mínimo
impacto sobre los ecosistemas naturales, respeta el patrimonio cultural, educa
y sensibiliza a los actores involucrados acerca de la importancia de conservar
la naturaleza. El desarrollo de las actividades ecoturísticas debe generar
ingresos destinados al apoyo y fomento de la conservación de las áreas
naturales en las que se realiza y a las comunidades aledañas”. En igual sentido
se pronuncia respecto al denominado agroturismo, Respecto del cual señala
“debido a la vulnerabilidad de la comunidad receptora, el Estado velará porque
los planes y programas que impulsen este tipo de turismo contemplen el respeto
por los valores sociales y culturales de los campesinos.”
[16]
El artículo 23 del mencionado Decreto 80 de 1980, señala que la formación
intermedia profesional, conduce al título de técnico profesional intermedio en
la rama correspondiente y habilita para el ejercicio de la respectiva actividad
auxiliar o instrumental. A su turno, los artículos 27 y 28 establecen que la
formación tecnológica conducen al título de tecnólogo especializado y  otorga
los derechos para el ejercicio profesional en la respectiva área de
especialización.