T-323-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-323/95
ACCION DE TUTELA
CONTRA AUTO DEL CONSEJO DE ESTADO/CONTROVERSIA LABORAL/JURISDICCION
ORDINARIA/VIA DE HECHO-Inexistencia
En caso de controversia entre el ISS y los
patronos o afiliados, deben ser definidos por la justicia ordinaria, por
expresa disposición legal. En consecuencia, el asunto planteado por el
peticionario no corresponde a la competencia de la jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Por el contrario, se trata de un asunto laboral ordinario, cuyo conocimiento
está sustraído a la justicia contencioso administrativa, como expusiera en su
momento la autoridad judicial demanda en sede de tutela. No se configura, por lo
tanto, una vía de hecho mediante la actuación judicial que confirmó la
providencia inadmisoria de la demanda.
ACCION DE TUTELA
TEMERARIA/COSTAS EN TUTELA
El ejercicio temerario de la acción de
tutela, que justifica la condena en costas al peticionario consiste en la
indebida interposición de la misma cuando manifiestamente - de acuerdo con los
hechos acreditados - las actuaciones contra las cuales se endereza habían sido
repetidamente revisadas en las diferentes instancias judiciales, y de manera
palmaria no se vislumbra en sus decisiones traza alguna de arbitrariedad.
JULIO 26 DE 1995
Ref.: Expediente T-69804
Peticionario: ERNESTO BERNAL MENDEZ
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Temas:
- Tutela contra providencias judiciales por vías de
hecho
- Ejercicio temerario de la acción de tutela
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL
PUEBLO
Y
POR MANDATO DE  LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela T-69804, promovido por ERNESTO BERNAL MENDEZ contra el Consejo de
Estado, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo.
ANTECEDENTES
1. ERNESTO BERNAL
MENDEZ manifiesta que luego de haber trabajado durante varios años para una
entidad particular, le fue reconocida una pensión de vejez mediante resolución
expedida por el Instituto de Seguros Sociales. Sin embargo, afirma que la
entidad de seguridad social, cuando aún era un establecimiento público, sin su
consentimiento, revocó el acto administrativo en el que se le reconocía la
pensión.
2. Ante tal
determinación, el petente dice haber entablado acción de nulidad y
restablecimiento del derecho contra el Instituto de Seguros Sociales ante el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, concomitantemente, acción de tutela
como mecanismo transitorio para obtener la protección inmediata de su derecho,
la cual finalmente le fue denegada por considerarla improcedente.
3. La acción de
nulidad y restablecimiento del derecho fue admitida inicialmente por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección
"B", mediante auto del 1º de abril de 1993. No obstante, luego de ser
impugnado por el Ministerio Público, el mencionado auto fue revocado y, por
consiguiente, inadmitida la demanda, mediante auto del 17 de junio de 1993. A
juicio del Tribunal, por tratarse de la acción de nulidad y restablecimiento de
un derecho de carácter laboral proveniente de un contrato de trabajo, el
conocimiento de la controversia le corresponde a la justicia ordinaria.
4. La parte actora
interpuso recurso de apelación contra el auto inadmisorio de la demanda. El
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
mediante auto del 21 de noviembre de 1994, confirmó el auto impugnado. Invocó
como fundamento de su decisión que el competente para conocer de las
controversias de carácter laboral suscitadas entre el ISS y sus afiliados, es
el juez ordinario.
5. El Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, mediante auto
del 15 de diciembre de 1994, negó la solicitud de aclaración y adición del auto
del 21 de noviembre, elevada por la parte actora. Sostuvo que "los
artículos 237-1-2 y 238 de la Constitución de 1991 no atribuyeron a la
jurisdicción especial de lo Contencioso Administrativo el conocimiento
exclusivo de acciones contra actos administrativos", sino que "ambas
normas supeditaron ese conocimiento a lo que establezca la ley". En el
presente caso, estimó que, en virtud de lo estatuido en el artículo 68 de la
Ley 90 de 1946, las controversias que suscite la aplicación de esta ley entre
el Instituto y asegurados o beneficiarios, son de competencia de la
jurisdicción ordinaria.
6. ERNESTO BERNAL
MENDEZ interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda,
por considerar que éste, mediante las providencias de noviembre 21 y diciembre
15 de 1994, incurrió en una vía de hecho violatoria de su derecho fundamental
al debido proceso (C.P. art. 29). A su juicio, la vía de hecho consistió en la
negativa del Consejo de Estado de conocer una demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho presentada contra un acto administrativo del ISS
que le arrebató su pensión de vejez. Considera que la naturaleza del asunto
sometido ante la jurisdicción administrativa y no la ley que distribuye
competencias entre las diversas jurisdicciones, es la que determina el juez
competente. Manifiesta que el desconocimiento de la responsabilidad de juzgar
los actos administrativos por parte del Consejo de Estado, le deja sin juez que
pueda conocer de la nulidad del acto administrativo y del restablecimiento de
su derecho a la pensión, actuación omisiva que viola su derecho fundamental al
debido proceso. Solicita, en consecuencia, se ordene al Tribunal demandado
conocer de la acción contencioso administrativa ejercida contra el Instituto de
Seguros Sociales.
7. El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, por sentencia de marzo 16 de 1995, denegó la
tutela impetrada. Estima que la tutela busca dejar sin efectos dos autos
dictados por la Sección Segunda del Consejo de Estado, para que, en su lugar,
se tramite una demanda previamente inadmitida. Advierte que la acción de tutela
no es procedente contra providencias judiciales. Los referidos autos, sostiene,
tampoco son constitutivos de una vía de hecho contra la que si procedería la
acción de tutela. "La circunstancia de que la Sección Segunda haya
confirmado el auto inadmisorio de la demanda - dice -, por aquellas razones
clara y expresamente consignadas en su providencia, no puede tornarse en
ninguna vía de hecho ni vulneración alguna a su derecho al debido
proceso".
8. El peticionario
interpuso recurso de apelación en contra de la anterior providencia. Afirma que
"las razones inconstitucionales, por claras que sean, no se convalidan así
mismas, ni sanean su propio vicio". Sostiene que cuando las razones
contenidas en las aparentes providencias judiciales se apartan del mundo
jurídico - en este caso ese mundo dispone que los asuntos administrativos son
del conocimiento exclusivo y excluyente del Consejo de Estado -, se viola el
derecho al debido proceso.
9. El Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, mediante
sentencia de abril 6 de 1995, confirmó la sentencia impugnada. Considera que el
petente pretende dejar sin efecto la providencia por la cual se inadmitió la
demanda presentada contra el Instituto de Seguros Sociales. Niega que el auto
confirmatorio de la providencia que inadmitió la demanda, sea una vía de hecho.
"El auto en referencia - sostiene - se limita a predicar, recogiendo
reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, que la definición del conflicto
de intereses corresponde a la justicia ordinaria. Luego el demandante sí tiene
juez que le resuelva su problema".
10. En respuesta a
la solicitud de esta Sala contenida en auto de julio 11 de 1995, el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca remitió, con destino al proceso de la
referencia, copia auténtica de las actuaciones adelantadas ante ese Tribunal y
ante el Consejo de Estado, en el trámite de la demanda de nulidad instaurada
por el petente contra el ISS. Sobre el asunto objeto de controversia, puede
observarse lo siguiente:
10.1 Por Resolución
03173 de diciembre 18 de 1987, el Instituto de Seguros Sociales reconoció a
LUIS ERNESTO BERNAL MENDEZ pensión de vejez. La liquidación de la prestación se
basó en 963 semanas cotizadas, con salario base de $59.125,72 pesos.
10.2 El beneficiario
presentó recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación en contra de la
anterior resolución. Esta fue confirmada por la Comisión de Prestaciones, pero
posteriormente revocada por el Gerente del ISS, mediante resolución 003885 del
22 de octubre de 1992. Para proferir este último acto, la administración
efectuó un nuevo estudio de los documentos del actor. Encontró que éste había
continuado laborando en la Empresa Manufacturas de Cemento S.A. y cotizando al
seguro social con posterioridad al reconocimiento de la pensión en diciembre de
1987, por lo que consideró necesario modificar la fecha de la causación de la prestación
y concederla a partir del día siguiente al de la última cotización. En
consecuencia, el ISS procedió a modificar la resolución impugnada y a reconocer
el derecho a la pensión a partir del 1º de abril de 1992, por un total de 1.084
semanas cotizadas y con un salario base de $72.000 pesos.
10.3 El petente
instauró acción de la nulidad y restablecimiento del derecho contra la
resolución 03885 del 22 de octubre de 1992, proferida por el Gerente del
Instituto de Seguros Sociales. En la respectiva demanda, plantea como
pretensión principal que se anule el acto administrativo demandado y, en su
lugar, se disponga que el demandante "tiene derecho a la pensión de vejez
a partir del 21 de octubre de 1986, conforme a lo que se había reconocido en la
Resolución 01373 de 1987, pero sobre la base del sueldo de $72.000 que entonces
devengaba".
10.4 La demanda
contra la resolución 03885 de octubre 22 de 19992 fue admitida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, pero posteriormente inadmitida por el mismo Tribunal
mediante auto de junio 17 de 1993, de cuya apelación conoció el Consejo de
Estado. Este último confirmó las providencias citadas mediante los autos del 21
de noviembre y 15 de diciembre de 1994, que ahora se acusan como constitutivas
de una vía de hecho, por parte del peticionario.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Pretensiones del
demandante
1. El demandante
pretende que por vía de un fallo de tutela se deje sin efecto la decisión del
Consejo de Estado, confirmatoria de la providencia del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, que inadmitió la demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho presentada contra el Instituto de Seguros Sociales. Solicita, en
consecuencia, se ordene al Consejo de Estado conocer del acto administrativo
demandado.
Estima que la
decisión del Consejo de Estado le deja sin juez ante el cual acudir para
impugnar el acto administrativo lesivo de sus intereses, por lo que esta
actuación omisiva constituye una vía de hecho que viola su derecho fundamental
al debido proceso.
Decisiones de
instancia
2. Los Tribunales de
tutela coinciden en afirmar que la providencia impugnada no constituye una vía
de hecho. El auto que confirmó la inadmisión de la demanda en sede
administrativa no sólo se sustentó en claras razones legales que se relacionan
con la competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer de las
controversias surgidas entre el ISS y sus afiliados, sino que es consistente
con la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado.
Inexistencia de
actuación de hecho y ejercicio temerario de la acción de tutela
3. La decisión
judicial de inadmitir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho
incoada contra el acto administrativo emanado del Instituto de Seguros
Sociales, se basó en normas legales que atribuyen a los jueces laborales
ordinarios el conocimiento de los litigios entre el ISS y sus afiliados, entre
otros. El actor rechaza esta interpretación de la ley, y argumenta que la
Constitución asigna al Consejo de Estado la competencia exclusiva y excluyente
sobre los asuntos administrativos (C.P. arts. 237, 238).
Se equivoca el
petente al aducir que sólo la naturaleza del acto demandando determina la
competencia de los jueces para conocer de determinados asuntos. Si bien la
presunta afectación de su derecho a la pensión se concreta con la expedición
del acto administrativo demandado, lo cierto es que el fundamento de la
variación en el monto y en la fecha de causación de la pensión dependen de factores
como el tiempo de cotización al sistema de seguridad social y el salario base
con que se liquida la prestación social, asuntos éstos que, en caso de
controversia entre el ISS y los patronos o afiliados, deben ser definidos por
la justicia ordinaria, por expresa disposición legal. En consecuencia, el
asunto planteado por el peticionario no corresponde a la competencia de la
jurisdicción Contencioso-Administrativa. Por el contrario, se trata de un
asunto laboral ordinario, cuyo conocimiento está sustraído a la justicia
contencioso administrativa, como expusiera en su momento la autoridad judicial
demanda en sede de tutela. No se configura, por lo tanto, una vía de hecho
mediante la actuación judicial que confirmó la providencia inadmisoria de la
demanda.
4. La Corte advierte
en la presente ocasión un ejercicio abusivo y temerario de la acción de tutela
por parte del demandante. No es cierto, como lo afirma en su escrito de tutela,
que el Instituto de Seguros Sociales, luego de haberle reconocido una pensión
de vejez, le hubiese "arrebatado" este derecho, mediante un acto
administrativo posterior, dictado sin su consentimiento. El segundo
pronunciamiento de la administración vino a desatar la impugnación presentada
por el mismo demandante contra el acto administrativo que reconocia la pensión
y con cuya liquidación éste no estuvo de acuerdo. La variación del salario y de
las semanas cotizadas llevaron a una nueva liquidación y consiguiente
reconocimiento de la pensión de vejez. A juicio del ISS, la pensión sólo podía
hacerse efectiva a partir de la última cotización del empleado (febrero 28 de
1989). De cualquier forma, la inconformidad con la decisión del organismo de
seguridad social se relaciona con la liquidación de la prestación, asunto cuyo
conocimiento la ley asigna a la jurisdicción ordinaria. Ante esta situación, el
peticionario, a partir de la providencia que inadmitió la demanda, tenía la
posibilidad de instaurar la correspondiente demanda ordinaria y de impugnar la
decisión del Tribunal Administrativo, como en efecto lo hizo. Lo que no resulta
un comportamiento leal y razonable es la interposición de la acción de tutela
con fundamento en hechos expuestos en forma inexacta y parcial, contra la
providencia que confirmó el auto inadmisorio. No le bastaba al demandante para
ejercer la acción de tutela con afirmar que la decisión demandada "le
dejaba sin juez que conociera de su asunto", más aún cuando podía
interponer la respectiva demanda laboral. Sus derechos no quedaban sin
protección judicial, ya que el propio ordenamiento  prevé la forma de resolver
la colisión negativa de competencias en el remoto caso que ésta se presentara
debido al rechazo eventual de la demanda por parte de la jurisdicción
ordinaria.
El ejercicio
temerario de la acción de tutela, que justifica la condena en costas al
peticionario (D. 2591 de 1991, art. 25 último inciso), consiste en la indebida
interposición de la misma cuando manifiestamente - de acuerdo con los hechos
acreditados - las actuaciones contra las cuales se endereza habían sido
repetidamente revisadas en las diferentes instancias judiciales, y de manera
palmaria no se vislumbra en sus decisiones traza alguna de arbitrariedad.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
R E S U E L V E:
PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de tutela
del 6 de abril de 1995, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
SEGUNDO.-
CONDENAR al demandante,
ERNESTO BERNAL MENDEZ, al pago de costas como consecuencia del ejercicio
temerario de la acción de tutela.
TERCERO.- ORDENAR al Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "B", tribunal de primera
instancia en el presente proceso de tutela, se sirva tasar las costas que debe
cancelar el peticionario, de conformidad con lo dispuesto en el numeral segundo
de esta providencia.
CUARTO.- LIBRESE comunicación al mencionado Tribunal, con
miras a que se surta la notificación de esta providencia, según lo establecido
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los veintiséis (26) días del mes de julio de mil novecientos noventa y cinco
(1995) ).