C-188-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-188/94
PROPOSICION
JURIDICA COMPLETA/UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia
No
es de recibo la tesis relativa a una supuesta proposición jurídica incompleta,
derivada precisamente de no haberse demandado conjuntamente las disposiciones
legales censuradas y aquéllos dos decretos - el 1135 y el 2179 de 1992 - que
originariamente pusieron en vigor los preceptos que fueron luego recogidos en
la norma tachada de inconstitucional. Como efecto natural de la sustitución e
incorporación de las diferentes normas que se unifican en un único y orgánico
estatuto del sistema financiero, su último artículo (339), entre otras normas
derogadas, incluye justamente los mencionados decretos 1135 y 2179 de 1992.
Normas que han sido derogadas no pueden conformar unidad normativa con otras
vigentes cuya inexequibilidad se demanda.
NORMA
FUENTE-Derogatoria/NORMA
NUEVA-Autonomía/DECRETO AUTONOMO-Naturaleza ordinaria
"Las
normas fuente" fueron expresamente derogadas por la "norma
nueva". La relación principal-accesorio no puede, pues, configurarse.
Adicionalmente, la norma nueva exhibe fuerza de ley y, consiguientemente, tiene
superioridad jerárquica, lo que explica su capacidad derogatoria. Cabe señalar
que las "normas fuente" fueron dictadas por el Gobierno con apoyo en
la facultad que le fue conferida temporalmente en el artículo 50 transitorio de
la CP. En contraste con los decretos con fuerza de ley que eventualmente
podrían haberse dictado al amparo del artículo transitorio 49 de la CP de
mediar las condiciones allí previstas, los decretos proferidos con base en la
facultad transitoria del artículo 50 tenían la naturaleza de decretos autónomos
del Gobierno, carentes de fuerza de ley. La naturaleza ordinaria de estos
decretos no solamente se deriva de la ausencia de mención calificatoria expresa
del Constituyente - que sí la hace en el artículo transitorio 49 -, sino
también de la circunstancia especial de que en esta materia - regulación de la
actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público -
la Constitución expresamente atribuye al Gobierno una clara competencia normativa,
desde luego dentro del marco de las normas generales y de los objetivos y
criterios fijados por el Legislador.  No se trataba de constituir en cabeza del
ejecutivo un nuevo poder (legislativo), sino de ampliar  y posibilitar
transitoriamente el ya existente (administrativo) del cual era titular.
NORMA
LEGAL-Carácter
Autónomo
Las
nuevas normas legales, así incorporen los mismos enunciados normativos de los
decretos precedentes, tienen carácter autónomo y principal. No solamente se ha
producido la derogatoria de las denominadas aquí "normas fuente" sino
que, además, la "norma nueva" por tener fuerza de ley tiene una
superior jerarquía y se resiste a ser tratada como norma "derivada"
de otra de inferior estirpe. Si la norma legal nueva es inconstitucional será
por sus propios vicios  y no por los de otras normas derogadas de menor fuerza
jurídica respecto de las cuales su relación no es generativa-formal pues
proceden de distintas fuentes sino simplemente material en cuanto coinciden sus
respectivos enunciados.
NORMA
CONSTITUCIONAL TRANSITORIA-Alcance/ESTATUTO ORGANICO DEL
SISTEMA FINANCIERO-Adición/ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO-Modificaciones
El
Gobierno podía legítimamente apelar al artículo 50 transitorio de la CP para
adicionar o modificar el estatuto orgánico del sistema financiero que entonces
se contenía en el Decreto-Ley 1730 de 1990, lo que justamente se hizo a través
de los decretos 1135 y 2179 de 1992.
ESTATUTO
EXCEPCIONAL-Expedición/REGIMEN TRANSITORIO-Alcance
La
idea de "estatutos excepcionales" comprensivos y limitativos del
régimen de cada una de las entidades vigiladas por la Superintendencia
Bancaria, no pertenece a la esfera constitucional sino al de la política
legislativa. En todo caso, la determinación de ese régimen, independientemente
de su alcance y filosofía, no se libra integralmente a la ley, pues la técnica
normativa de la ley marco obliga a reservar una porción de la regulación al
Gobierno (CP art. 150-19-d). Durante el régimen transitorio, el régimen legal aplicable
a una cualquiera de esas entidades, podía ser adicionado o modificado
directamente por el Gobierno sin necesidad de recurrir a una previa
autorización legal.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Ejercicio/ALMACENES GENERALES DE DEPOSITO-Regulación
Las
normas acusadas, por lo que hace al uso de las facultades extraordinarias
concedidas por el Legislador, se ajustaron estrictamente a la Constitución y a
la Ley. Por el aspecto de fondo no se observa que ellas vulneren ningún canon
de la CP. La función que se atribuye a los almacenes generales de depósito y la
inversión que se les autoriza efectuar, aparte de convenir a su objeto propio y
tener plena justificación económica, no entrañan ninguna violación a la
Constitución y, de hecho, el demandante no formula ningún reparo intrínseco a
estas disposiciones.
REF:
Demanda Nº D-419
Actor:
Andrés Cardona Restrepo
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 33 (parcial) y 35 del Decreto 663
de 1993 "por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero y se modifica su titulación y numeración"
Exceso
en el ejercicio de las facultades extraordinarias
Magistrado
Ponente:
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa
Fe de Bogotá, D.C., abril diecinueve (19) de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
Aprobado
por Acta Nº 25
La
Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Jorge Arango
Mejía y por los Magistrados, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera
Vergara Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso ordinario de constitucionalidad contra los artículos 33 y 35
(parciales) del Decreto 663 de 1993, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
I.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El
tenor literal de los artículos 33 y 35 es el siguiente:
DECRETO
NUMERO 663 DE 1993
(abril
2)
"por
medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se
modifica su titulación y numeración"
Capítulo
IX
ALMACENES
GENERALES DE DEPOSITO
Artículo 33.- OBJETO Y FUNCIONES
1. Operaciones relativas a las mercancías. Las
empresas de almacenes generales de depósito ya constituídas o que se
constituyan en el futuro tienen por objeto el depósito, la conservación y
custodia, el manejo y la distribución, la compra y venta por cuenta de sus
clientes de mercancías y de productos de procedencia nacional o extranjera.
2. Expedición de certificados de depósito y bonos de
prenda. Si así lo solicitaren los interesados, los almacenes generales de
depósito podrán expedir certificados de depósito y bonos de prenda,
transferibles por endoso o destinados a acreditar, respectivamente, la
propiedad y depósito de las mercancías y productos, y la constitución de
garantía prendaria sobre ellos.
3. Intermediación aduanera. Adicionalmente, los
almacenes generales de depósito podrán desempeñar funciones de intermediarios
aduaneros, pero solamente respecto a las mercancías que vengan debidamente
consignadas a ellas para alguna de las operaciones que están autorizadas a
realizar. La Superintendencia Bancaria dictará la reglamentación para que esta
disposición tenga cumplido efecto, y podrá,  en caso de violación por parte de
alguna empresa de almacenes, exigir de la Dirección General de Aduanas, la
cancelación o suspensión temporal de la respectiva patente.
4. Vigilancia de bienes dados en garantía. Los
almacenes generales de depósito podrán, por cuenta del acreedor, ejercer la
vigilancia de los bienes dados en prenda sin tenencia y contratar por cuenta
de sus clientes el transporte de las mercancías.
5. Operaciones de crédito. Los almacenes generales
de depósito podrán otorgar crédito directo a sus clientes o gestionarlo por
cuenta de éstos, sin responsabilidad, para suplir los gastos que se produzcan y
guarden relación con la prestación de sus servicios, diferentes de las tarifas
de almacenamiento, sin que el total del crédito otorgado por el almacén
sobrepase el treinta por ciento (30%) del valor de la respectiva mercancía, la
cual se mantendrá depositada guardando siempre el porcentaje citado en relación
con el monto o saldo del crédito pendiente.
Los créditos sólo se otorgarán con recursos propios
del almacén, el cual deberá exigir adecuadas garantías a sus clientes.
Parágrafo. La certificación que expida la
Superintendencia Bancaria sobre la existencia  y el monto de los saldos que
resulten a favor de los almacenes por cualquiera de los anteriores conceptos
prestará mérito ejecutivo, sin perjuicio de los derechos de retención y
privilegio consagrados en el numeral 3. del artículo 176 del presente estatuto.
.....
Artículo 35. - INVERSIONES
1. Inversiones en activos fijos. Las empresas de
almacenes generales de depósito sólo podrán poseer en propiedad aquellos
inmuebles que sean necesarios para el logro adecuados de sus fines y de su
objeto social;  los muebles e inmuebles que se vean obligados a recibir por
cuenta de obligaciones constituidas a su favor, los valores que deben adquirir
conforme a sus disposiciones legales, y las acciones en entidades que no
persigan fines de lucro; los enseres, útiles, herramientas, maquinaria y en
general, el equipo necesario para el funcionamiento y para prestar un servicio
adecuado.
2. Inversiones de capital. Además de las inversiones
de que trata el numeral 2. del artículo 110 del presente Estatuto, los
almacenes generales de depósito podrán poseer acciones en sociedades de
transporte de carga, portuarias, operadoras portuarias, operadoras
aeroportuarias, terminales de carga, comercializadores, de agenciamiento de
carga o de agenciamiento marítimo, siempre que tengan por objeto exclusivo una
cualquiera o varias de las actividades antes señaladas.
Estas inversiones no podrán exceder del cincuenta
por ciento (50%) del patrimonio técnico del almacén general de depósito y para
su realización se deberá obtener previa autorización de la Superintendencia
Bancaria.
(Se
subraya la parte demanda).
II.
ANTECEDENTES
1.
El Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades extraordinarias
consagradas en el artículo 36 de la Ley 35 de 1993, expidió el Decreto 663 de
1993, publicado en el Diario Oficial Nº40.820. Los artículos 33 y 35 del
Decreto, recogen el texto de los artículos 28 y 44 del Decreto 1135 de 1992 y
del artículo 13 del Decreto 2179 de 1992, en los que se amplía el objeto social
de los Almacenes Generales de Depósito.
Los
Decretos 1135 y 2179 de 1992, se expidieron en desarrollo del artículo 50
transitorio de la Constitución, y modifican el Decreto 1730 de 1991 -
"Estatuto Orgánico del Sistema Financiero" -.
2.
El ciudadano Andrés Cardona Restrepo demandó la constitucionalidad de los
artículos 33 ordinal 4º (parcial) y 35 ordinal 2º del Decreto 663 de 1993, por
considerarlos violatorios de los artículos 113, 121, 150 numeral 19 literal d),
189 numeral 24 y 335 de la Constitución Política.
El
actor sostiene que el Presidente de la República no podía incorporar el texto
de los Decretos 1135 y 2179 de 1992 al Estatuto Orgánico, pues con ello excedía
sus facultades constitucionales.
Recuerda,
primeramente, que la regulación del objeto social de los Almacenes Generales de
Depósito se remota a las leyes 20 de 1921 y 141 de 1961. Al ser recopiladas e
integradas al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, conservan su carácter
de fuerza de ley.
Esta
tesis, opina, fue asumida por el Consejo de Estado, cuando declaró la nulidad
parcial de las resoluciones 3700 de 1988, 2623 de 1990 y 666 de 1992.  En dicha
ocasión sostuvo que al expedir las resoluciones, la Superintendencia Bancaria
había invadido competencias que correspondían al Congreso de la República. Es
de anotar que, en lo declarado nulo, las resoluciones reproducían el texto de
las normas objeto de juicio constitucional.
En
cuanto a las facultades del Presidente de la República para variar el objeto
social de los Almacenes Generales de Depósito, sostiene que éste podía ejercer
las atribuciones que le confería el artículo 120 numeral 14 de la Constitución
de 1886.  Por lo tanto, si bien era competente para modificar toda norma que
hubiese sido expedida en desarrollo de tal precepto, carecía de atribuciones
para modificar una norma de rango superior, con fuerza de ley.
Así
las cosas, el Presidente de la República no estaba facultado para modificar el
objeto social de los Almacenes Generales de Depósito, por estar previamente
regulado por normas con fuerza de ley.  Salta a la vista, prosigue, que los
Decretos 1135  y 2179 de 1992 están viciados de inconstitucionalidad, la cual
se traslada al Decreto 663 de 1993, que las incorpora.
Expone,
igualmente, cómo la competencia en materia de intervención del ejecutivo en la
actividad financiera fue objeto de revisión en la Constitución vigente. De
acuerdo con el artículo 150, numeral 19, literal d) C.P., corresponde al
Congreso la regulación de la actividad financiera, en tanto que el Presidente
ha de ejercer la inspección y vigilancia de acuerdo con la ley general (189
numeral 24 CP). Por lo tanto, es ajeno a la competencia del Presidente
modificar el objeto social de los Almacenes Generales de Depósito.
Finalmente,
estudia los artículos 49 y 50 transitorios de la Carta, y concluye que la
expedición de la Ley 35 de 1993 extinguió las facultades contempladas en el
artículo 49 transitorio. No podía, entonces, expedirse régimen alguno - Decreto
663 de 1993 -  que modificase mandatos legales.
El
actor considera que el artículo 50 transitorio de la CP, otorgó al Presidente
las mismas facultades que tenía según el artículo 120 numeral 14 de la
Constitución de 1886. Sin embargo, éllas no autorizan modificar la ley, sino
"completarlas y/o desarrollarlas", por ejercerse mediante actos
administrativos. Lo contrario, en su opinión, llevaría a una presidencia
omnipotente en materia de intervención y regulación del campo financiero, que
riñe con el espíritu de la normatividad constitucional.
Estos
argumentos le dan base al demandante para afirmar que las normas transitorias
de la Carta tampoco facultan al Presidente para modificar los artículos del
Decreto 1730 de 1991 que tuviesen fuerza de ley.
3.
Dentro del término de fijación en lista, tres escritos de defensa fueron
presentados, los que se sintetizan como sigue:
El
ciudadano Guillermo Vargas Ayala, solicita que se declaren constitucionales las
normas demandadas.
En
primer lugar, considera que la Corte Constitucional es incompetente para
conocer de la demanda dado que el cargo se apoya en la supuesta inconstitucionalidad
de los Decretos 1135 y 2179 de 1992, reglamentos autónomos. Los artículos
demandados serían inconstitucionales al recoger normas expedidas pese a la
alegada extralimitación de las funciones consagradas en el artículo 50
transitorio de la Carta. Adicionalmente, asevera, tales decretos deberían
haberse demandado ante el Consejo de Estado, conforme a la cláusula residual de
competencia que consagra el artículo 237 de la Carta.
En
segundo lugar, advierte que la proposición jurídica no es completa. La Corporación
no puede entrar al estudio de las normas acusadas, dado que el cargo se basa en
la inconstitucionalidad de los Decretos 1135 y 2179 de 1992, la que no se ha
declarado por parte del Consejo de Estado.
El
tercer argumento se dirige a demostrar que al expedirse los Decretos 1135 y
2179 de 1992, el Presidente de la República gozaba de facultades para modificar
el Estatuto Financiero. El artículo 50 transitorio no solo conservó sino que
amplió las facultades presidenciales contempladas en el artículo 120 numeral 14
de la Constitución de 1886.
Sobre
las facultades transitorias afirma que no requieren de ley previa para su
ejercicio.  En efecto, en la norma se mantuvo el criterio del Constituyente de
1968, que "deslegalizó" las facultades de intervención en el sector
financiero.  En su concepto el ejecutivo podía, en consecuencia, mediante
reglamentos constitucionales autónomos, derogar leyes, sin consideración a la
naturaleza de los mismos.
De
otro lado, como efecto de estas facultades, los artículos impugnados no fueron
"incorporados" al Estatuto por las normas impugnadas, como lo
sostiene el actor, dado que desde su expedición, ya formaban parte del mismo.
Por
último, manifiesta que el Presidente habría, por el contrario, excedido las
facultades otorgadas en el artículo 36 de la Ley 35 de 1993, de no haber
reconocido el contenido de los Decretos 1135 y 2179 de 1992, pues no se habían
concedido para limitar el objeto social de las entidades cobijadas.
El
Dr. José Miguel Calderón López, quien obra como apoderado de la Nación -
Superintendencia Bancaria -, solicita que se declare la exequibilidad de las
normas acusadas.
Centra
su análisis en tres aspectos: el alcance de las facultades contenidas en el
artículo 50 transitorio, el análisis del entorno económico y jurídico que sigue
a la puesta en vigencia de la actual Constitución y las facultades que otorga
el artículo 36 de la Ley 35 de 1993.
Sobre
el artículo 50 transitorio de la C.P., hace dos consideraciones previas. De un
lado, la temporalidad de la norma. Su objeto era suplir cualquier vacío de
normatividad que pudiera presentarse entre la entrada en vigencia de la
Constitución de 1991 y el momento en que se dictara la ley general de que trata
el artículo 150 numeral 19 literal d) de la misma. Se mantuvo, a su juicio, el
carácter de atribución constitucional propia del Presidente la intervención en
las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada
con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados al público.
En
lo que respecta al contenido material de las facultades, señala que, de acuerdo
con la tradición jurisprudencial, tienen fuerza de ley. Pero este carácter está
limitado a desarrollar, complementar e incluso suplir la ley, no así contradecirla
o derogarla. De ahí que, opina el representante, el Presidente puede intervenir
y regular la actividad de las entidades que participan en el manejo del ahorro
privado.
A
la luz de estos argumentos, según el interviniente, resulta imperioso analizar
si las disposiciones de los Decretos 1135 y 2179 de 1992, incorporadas al
Estatuto mediante el Decreto 663 de 1993, al autorizar a los Almacenes
Generales de Depósito a que contraten, por cuenta del cliente, el transporte de
mercancías e inviertan en sociedades cuyo objeto sea el ramo del transporte,
exceden el alcance de las facultades presidenciales para intervenir en el
sector financiero.
Expone
que el contenido de las normas impugnadas no contradice el objeto social de los
almacenes generales de depósito, en cuanto corresponde a su giro ordinario.
Soporta el anterior aserto en el artículo 99 del Código de Comercio que adopta
la teoría de los actos jurídicos conexos. De acuerdo con ella, paralelamente a
la actividad principal, las sociedades desarrollan otras que contribuyen a la
realización de la empresa social y que, por lo tanto, configuran su objeto. La
ley reconoce así un hecho económico, pues, de otra manera sería imposible en el
mundo mercantil desarrollar el objeto principal.
Frente
a los Almacenes Generales de Depósito, resulta forzoso reconocer que es
necesario recurrir a "la contratación del transporte de las mercancías por
cuenta de sus clientes o la inversión en sociedades cuyo objeto es coincidente
y conexo al de los almacenes generales de depósito", para lograr la
efectividad y eficiencia en el tráfico jurídico y físico de mercaderías.
Acerca
del entorno económico y jurídico, manifiesta que "la consagración
constitucional del nuestro como un Estado Social de Derecho entraña, entre
otras consecuencias de gran importancia, articular el juicio de
constitucionalidad a la realidad sustancial que da vida a la
Constitución". En este orden de ideas, recuerda que se abandonó el modelo
de desarrollo propuesto por la CEPAL, en favor de uno, donde el mercado y la
competencia constituyen su eje. Cambio que, en materia constitucional, se
refleja en la libertad económica y en la garantía de la competencia libre (art.
333) y que, en punto a la legislación financiera vigente, se traducen en la
superación de la doctrina de los "estatutos excepcionales". Ejemplo
de ello es el artículo 118 del D. 663/93, que regula las operaciones
"novedosas" de los establecimientos de crédito, y el literal a) del
artículo 3 de la Ley 35 de 1993, donde se incluye como instrumento de
intervención "autorizar las operaciones que puedan realizar las entidades
objeto de intervención en desarrollo de su objeto principal permitido en la
ley".
Las
facultades de intervención, argumenta el representante de la Superintendencia,
amplían el espectro de acción del Presidente de la República.  Al cotejar las
facultades contempladas en el artículo 50 Transitorio de la Constitución
Política, en el sentido indicado por el demandante, con el artículo 3 literal
a) de la Ley 35 de 1993, salta a la vista que al Ejecutivo se le revistió, en
el segundo caso, de facultades aún más vastas.
Finalmente,
sobre el artículo 36 de la Ley 35 de 1993, indica que el legislador, en el
inciso primero, determinó que las normas expedidas por el Gobierno bajo la forma
de reglamentos autónomos, "sólo podrán ser modificadas por ley en el
futuro" y, así, optó por elevar estas disposiciones a rango legal, entre
ellas los Decretos 1135 y 2179 de 1992. Con esta decisión, concluye, se purgó
cualquier asomo de inconstitucionalidad de los citados decretos.
Por
último, el Dr. Antonio José Nuñez Trujillo, en calidad de apoderado de la
Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público -, defiende la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
En
su exposición, analiza el Acto Legislativo Nº 1 de 1968, para aclarar el
alcance de las facultades presidenciales en materia del ahorro privado. Indica
que la reflexión jurídica sobre el tema, desarrollada a través de la
jurisprudencia, llevó a concluir que se trataba de una intervención cuya
manifestación jurídica, los decretos autónomos, tenían carácter de ley.  Ello
pese al control, que en virtud de la competencia residual, correspondía a la
jurisdicción contencioso-administrativa.
En
la Constitución de 1991, explica, las competencias relativas a la intervención
del Estado en el sistema financiero fueron objeto de redistribución. Es claro
que está en manos del Congreso de la República la dirección general de la
intervención por medio de leyes generales, a las cuales debe el Gobierno
sujetarse en el ejercicio del control, inspección y vigilancia.
Recuerda
que las facultades temporales derivadas del artículo 50 Transitorio de la
Constitución Política son idénticas a las que asignaba al Presidente el
artículo 120 numeral 14 derogado.  El Presidente, en su criterio, tenía
competencia para modificar un cuerpo normativo que, como el Decreto 1170 de
1991, estaba revestido con fuerza de ley.  Ello, por cuanto los decretos
expedidos con base en el artículo 50T, comparten dicha naturaleza.  Así las
cosas, los Decretos 1135 y 2179 de 1992, no fueron expedidos con violación del
régimen constitucional. Adicionalmente, al incluir sus textos en las normas
impugnadas, el Gobierno cumplió con las facultades del inciso 2º del artículo
36 de la Ley 35 de 1993.
4.
El Señor Procurador General de la Nación considera en su concepto que el
Presidente de la República no se excedió en el ejercicio de sus facultades al
expedir el Decreto 663 de 1993. Solicita se declare la constitucionalidad de
las normas demandadas.
Tomando
nota de los argumentos de la demanda, cree que el demandante propone, en el
fondo, una suerte de peculiar "inconstitucionalidad heredada". No se
explica, el Jefe del Ministerio Público, cómo puede sostenerse que los decretos
en cuestión que fueron derogados con su incorporación al Decreto 663 de 1993,
pudieron transmitir su presunto vicio de inconstitucionalidad a las
disposiciones demandadas, máxime si el actor alega que su contenido material
tenía carácter administrativo, pues, en este supuesto, los vicios estarían
trasmitiéndose de normas inferiores a superiores.
Afirma
que una vez derogados los decretos "viciados", éstos desaparecieron
del mundo jurídico y "que si bien se expide una nueva disposición que es
trasunto de una regla derogada, es claro que ontológicamente existe un nuevo
precepto el cual no hereda los vicios de la norma cuyo contenido literal
copia".
En
todo caso, sostiene, se impone estudiar las facultades presidenciales
contenidas en el artículo 50T.  Entiende que en el precepto se reprodujo el
contenido del artículo 120 numeral 14 de la Constitución de 1886 y que, en
consecuencia, podía dicha competencia ser ejercitada para ampliar el objeto
social de los Almacenes Generales de Depósito. En efecto, los Decretos 1135 y
2179 de 1992, complementan el contenido del Decreto-Ley 1730 de 1991.
Finalmente,
juzga que el contenido material de las normas acusadas no desconoce la
Constitución, dado el carácter conexo de las actividades autorizadas en relación
con el objeto social de los Almacenes Generales de Depósito.
III.
FUNDAMENTOS
Competencia
1.
Se demanda la inconstitucionalidad de los artículos 33 (parcial) y 35 (parcial)
del DL 663 de 1993 "por medio del cual se actualiza el Estatuto orgánico
del sistema financiero y se modifica su titulación y numeración". El
Decreto citado se expidió en uso de las facultades extraordinarias que le
confirió al Presidente de la República la Ley 35 de 1993. La naturaleza
incontestable de decreto ley que exhibe el estatuto en el que se integran las
disposiciones demandadas, lleva a esta Corte a declararse competente para
conocer de la presente demanda (CP art. 241-5).
Por
lo anterior, no se encuentra fundada la petición de un pronunciamiento
inhibitorio que se formula en uno de los memoriales impugnatorios de la
demanda. En efecto, así el origen de los preceptos acusados pueda hallarse en
normas anteriores carentes de fuerza legal - decretos 1135 y 2179 de 1992 -, lo
cierto es que ellos no aparecen yuxtapuestos ni adheridos a la norma legal sino
que la integran formal y materialmente.
De
otro lado, no es de recibo la tesis relativa a una supuesta proposición
jurídica incompleta, derivada precisamente de no haberse demandado
conjuntamente las disposiciones legales censuradas y aquéllos dos decretos - el
1135 y el 2179 de 1992 - que originariamente pusieron en vigor los preceptos
que fueron luego recogidos en la norma tachada de inconstitucional. Como efecto
natural de la sustitución e incorporación de las diferentes normas que se
unifican en un único y orgánico estatuto del sistema financiero, su último
artículo (339), entre otras normas derogadas, incluye justamente los
mencionados decretos 1135 y 2179 de 1992. Normas que han sido derogadas no
pueden conformar unidad normativa con otras vigentes cuya inexequibilidad se
demanda.
Examen
de las facultades extraordinarias
2.
Dado que las disposiciones cuestionadas hacen parte de un decreto expedido con
base en el ejercicio de precisas facultades extraordinarias conferidas por el
Congreso al Ejecutivo, procede esta Corte a revisar el cumplimiento de los
requisitos que han debido ser observados.
El
Decreto fue expedido el 2 de abril de 1993, dentro del término de tres meses
ordenado en el artículo 36 de la ley 35 de ese año. Por otra parte, el uso de
las facultades se ajustó a su tenor literal "(...) Dentro de los tres
meses siguientes a la sanción de esta ley, el Gobierno Nacional tendrá la
facultad para incorporar al estatuto orgánico del sistema financiero las modificaciones
aquí dispuestas y hará en dicho estatuto las modificaciones de ubicación de
entidades y del sistema de ubicación y numeración que se requieran ..."
(Ley 35 de 1993, art. 35). Los artículos demandados del Decreto-Ley 663 de 1993
reproducen fielmente el contenido de los artículos 2.1.3.3.1 y 2.2.2.6.1 del
Decreto-Ley 1730 de 1991 con las modificaciones introducidas a los mismos por
los artículos 28 y 44 (parágrafo) del Decreto 1135 de 1992 y 13 del Decreto
2179 de 1992, todos relativos al objeto, funciones e inversiones de los
almacenes generales de depósito. En suma, lo que en el Decreto-Ley 1730 de 1991
aparecía disperso en varios capítulos (III y IV) y había sido, igualmente,
adicionado por los decretos 1135 y 2179 de 1992, fue reubicado, renumerado y
sistemáticamente integrado en el nuevo estatuto financiero, para lo cual el
gobierno se limitó a ejercer la facultad concedida sin excederse en su
cometido.
Análisis
del cargo de inconstitucionalidad
3.
La demanda de inconstitucionalidad y los conceptos de violación que se
enderezan contra el Decreto-Ley 663 de 1993 - CP arts. 113, 121, 150-10,
150-19-d, 189-2-4, 335 y transitorios 49 y 50 -, giran alrededor de un
planteamiento central que se hace el actor y que puede sintetizarse, así: (1)
la función asignada a los almacenes generales de depósito de contratar por
cuenta de sus clientes el transporte de las mercancías y la facultad a ellos
atribuída de invertir sin superar el 50% de su patrimonio técnico en acciones
de sociedades dedicadas al transporte de carga, portuarias, operadoras
aeroportuarias, terminales de carga, comercializadoras, de agenciamiento de
carga y de agenciamiento marítimo, contempladas en los artículos 33-4 y 35-2
del Decreto-Ley 663 de 1993, corresponden a la reproducción literal del
artículo 28 del decreto 1135 de 1992 y del artículo 13-parágrafo del decreto
2179 de 1992; (2) los dos decretos que se acaban de mencionar, expedidos por el
Gobierno, en ejercicio de las facultades otorgadas a éste por el Constituyente
en virtud del artículo 50 transitorio de la CP, por carecer de fuerza de ley,
no podían modificar ni adicionar las normas de carácter legal del precedente
estatuto orgánico del sistema financiero contenido en el Decreto-Ley 1135 de
1992; (3) la determinación de las funciones y de las facultades de las
entidades sometidas a la vigilancia de la superintendencia bancaria - como es
el caso de los almacenes generales de depósito - es un asunto que compete a la
ley, pues, esos dos aspectos integran lo que se denomina un "estatuto
excepcional" que, en lo que concierne a esta clase de sociedades, había
sido recogido en la Ley 20 de 1921 y en el Decreto-Ley 356 de 1961; (4)
atendida la inconstitucionalidad de las fuentes normativas de los preceptos
acusados - específicamente los decretos 1135 y 2179 de 1992 -, éstos deben ser
declarados inexequibles.
4.
De los alegatos presentados por el Ministerio Público y los impugnantes de la
demanda, pueden extraerse los siguientes argumentos en contra de la anterior
tesis: (1) unas normas supuestamente administrativas ya derogadas no pueden
transmitirle a una norma de superior jerarquía, nueva y autosuficiente, sus
presuntos vicios de inconstitucionalidad (Ministerio Público); (2) los decretos
1135 y 2179 de 1992, expedidos con base en el artículo 50 transitorio de la CP,
tienen el carácter de "reglamentos autónomos", análogos en este
aspecto a los antiguos decretos derivados del derogado artículo 120-14 de la
CP, y podían en consecuencia desarrollar, complementar e incluso suplir la ley
(Ministerio Público) - el apoderado del Ministro de Hacienda y Crédito Público
sostiene que estos decretos tienen materialmente fuerza de ley; (3) los citados
decretos 1135 y 2179 de 1992 tienen fuerza de ley, en virtud del artículo 36 de
la ley 35 de 1993 que dispuso que "las normas vigentes sobre regulación
del sector financiero expedidas por el Gobierno Nacional a través de
reglamentos autónomos con anterioridad a la vigencia de esta ley y que se
refieran a aspectos que no se encuentren dentro de las funciones de regulación
previstas sólo podrán ser modificadas por ley en el futuro"
(Superintendencia Bancaria); (4) los decretos 1135 y 2179 de 1992 tanto en su
motivación como en su cuerpo dispositivo expresamente adicionaron el estatuto
orgánico del sistema financiero entonces articulado en el Decreto-Ley 1730 de
1991 y, por ende, a partir de su propia expedición se integraron a éste, lo que
implicaba que posteriormente el Presidente no estaba autorizado - salvo que se
arriesgara a desobedecer la ley de facultades - para omitir la inclusión de sus
dictados en el nuevo estatuto orgánico - Decreto-Ley 663 de 1993 - pues ya eran
materia del mismo y debía tan solo ser objeto de reubicación o remuneración
(memorial de Guillermo Vargas Ayala).
5.
El primer aspecto que dilucidará esta Corte se refiere a la procedencia de un
cargo de inconstitucionalidad construído por el demandante a partir de un
supuesto vicio de inconstitucionalidad que si bien afectaba inicialmente determinadas
normas (decretos 1135 y 2179 de 1992) se habría transmitido a una nueva, la
acusada (Decreto-Ley 663 de 1993), que recogió sus preceptos.
En
este sentido es importante definir la relación existente entre las "normas
fuente" (decretos 1135 y 2179 de 1992) y la "norma nueva"
(decreto ley 663 de 1993). Si la "norma nueva" en relación con las
"normas fuente", fuese derivada y accesoria y, además, éstas últimas
conservaren su vigencia, tendría que aceptarse que su inconstitucionalidad
acarrearía la de la primera.
"Las
normas fuente" fueron expresamente derogadas por la "norma
nueva". La relación principal-accesorio no puede, pues, configurarse.
Adicionalmente, la norma nueva exhibe fuerza de ley y, consiguientemente, tiene
superioridad jerárquica, lo que explica su capacidad derogatoria.
Cabe
señalar - para marcar aún más la anotada diferencia - que las "normas
fuente" fueron dictadas por el Gobierno con apoyo en la facultad que le
fue conferida temporalmente en el artículo 50 transitorio de la CP. En contraste
con los decretos con fuerza de ley que eventualmente podrían haberse dictado al
amparo del artículo transitorio 49 de la CP de mediar las condiciones allí
previstas, los decretos proferidos con base en la facultad transitoria del
artículo 50 tenían la naturaleza de decretos autónomos del Gobierno, carentes
de fuerza de ley.
La
naturaleza ordinaria de estos decretos no solamente se deriva de la ausencia de
mención calificatoria expresa del Constituyente - que sí la hace en el artículo
transitorio 49 -, sino también de la circunstancia especial de que en esta
materia - regulación de la actividad financiera, bursátil, aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público - la Constitución expresamente atribuye al
Gobierno una clara competencia normativa, desde luego dentro del marco de las
normas generales y de los objetivos y criterios fijados por el Legislador (CP
art. 150-19-d). Como quiera que no era previsible, al menos durante cierto
lapso, que el Legislador pudiera dictar dichas "normas generales", el
Constituyente permitió que la zona normativa asignada al decreto del ejecutivo
se extendiera a la entera materia, vale decir, que la potestad reglamentaria
gubernamental de origen constitucional pudiera ejercitarse sin sujeción a tales
"normas generales" y pese a su temporal inexistencia. Si, de otro
lado, la regulación de estos asuntos per se no se vincula necesaria y
ontológicamente a una determinada rama del poder público, no se ve porqué el
Constituyente haya tenido que otorgar naturaleza legislativa a la competencia
transitoria confiada al ejecutivo que de suyo ya posee en esas materias por
obra de la misma Constitución cierto poder ordinario de regulación, así sea
limitado. Con pocas palabras, no se trataba de constituir en cabeza del
ejecutivo un nuevo poder (legislativo), sino de ampliar  y posibilitar
transitoriamente el ya existente (administrativo) del cual era titular.
Llegado
a su fin el régimen transitorio contemplado en la Constitución, no deja de ser
un despropósito pensar que las normas expedidas bajo su amparo y expresamente
derogadas por las nuevas de carácter legal perviven en éstas últimas y alcanzan
inclusive a inocularles sus presuntos vicios. De lo expuesto se desprende que
esto no es posible. Las nuevas normas legales, así incorporen los mismos
enunciados normativos de los decretos precedentes, tienen carácter autónomo y
principal. No solamente se ha producido la derogatoria de las denominadas aquí
"normas fuente" sino que, además, la "norma nueva" por
tener fuerza de ley tiene una superior jerarquía y se resiste a ser tratada
como norma "derivada" de otra de inferior estirpe. Si la norma legal
nueva es inconstitucional será por sus propios vicios  y no por los de otras
normas derogadas de menor fuerza jurídica respecto de las cuales su relación no
es generativa-formal pues proceden de distintas fuentes sino simplemente
material en cuanto coinciden sus respectivos enunciados.
6.
Tanto el demandante como quienes abogan por la constitucionalidad de la norma
acusada, consideran decisivo negar o reconocer, según el caso, a los decretos
1135 y 2179 de 1992 - expedidos con base en las previsiones del artículo 50
transitorio de la CP -, fuerza de ley. Lo señalado por la Corte en el apartado
anterior es suficiente para advertir la inconducencia de esta disquisición que
por no referirse ni tener efectos respecto de la norma demandada no define en
ningún sentido su suerte constitucional.
Con
todo, por razones puramente ilustrativas, cabe anotar que bajo el régimen
transitorio, bien podía el Gobierno mediante decreto ordinario expedido con
arreglo al artículo 50 transitorio de la CP, adicionar, modificar o derogar una
disposición legal relativa a uno cualquiera de los ámbitos contemplados en
aquél. Si el ejecutivo - como lo pretende el actor - debía tan sólo
circunscribirse a operar cambios o adiciones respecto de normas de naturaleza
administrativa y no legislativa, francamente no habría sido necesario incluir
en el articulado constitucional la mencionada facultad transitoria, ya que para
ese efecto le habría bastado al Gobierno recurrir a sus propias competencias.
Ahora, se explica que el Decreto adicione o derogue la norma legal precedente,
no porque disponga de fuerza legal de la que carece, sino en razón de la
temporal asunción integral de la competencia regulativa que en estas materias
temporalmente consintió el Constituyente en cabeza del ejecutivo como
"atribución constitucional propia", esto es, sin necesidad de ley y en
su ausencia. En este orden de ideas, se concluye que el Gobierno podía
legítimamente apelar al artículo 50 transitorio de la CP para adicionar o
modificar el estatuto orgánico del sistema financiero que entonces se contenía
en el Decreto-Ley 1730 de 1990, lo que justamente se hizo a través de los
decretos 1135 y 2179 de 1992.
Lo
dicho, por otra parte, lleva a esta Corte a rechazar algunas tesis sostenidas
por los defensores de la ley y por su opositor. La fuerza de ley de un decreto
del ejecutivo sólo puede derivarse de la misma Constitución que determina el
sistema y la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico. No puede
atribuirse esa función a un Decreto-Ley como es el 663 de 1993 que, según el
parecer de uno de los defensores, habría elevado el rango normativo de los
citados decretos.
Igualmente,
conviene puntualizar que la idea de "estatutos excepcionales"
comprensivos y limitativos del régimen de cada una de las entidades vigiladas
por la Superintendencia Bancaria, no pertenece a la esfera constitucional sino
al de la política legislativa. En todo caso, la determinación de ese régimen,
independientemente de su alcance y filosofía, no se libra integralmente a la
ley, pues la técnica normativa de la ley marco obliga a reservar una porción de
la regulación al Gobierno (CP art. 150-19-d). Durante el régimen transitorio,
el régimen legal aplicable a una cualquiera de esas entidades, podía ser
adicionado o modificado directamente por el Gobierno sin necesidad de recurrir
a una previa autorización legal (CP art. 50 transitorio).
7.
En otro aparte de esta sentencia se estableció que las normas acusadas, por lo
que hace al uso de las facultades extraordinarias concedidas por el Legislador,
se ajustaron estrictamente a la Constitución y a la Ley.
Por
el aspecto de fondo no se observa que ellas vulneren ningún canon de la CP. La
función que se atribuye a los almacenes generales de depósito y la inversión
que se les autoriza efectuar, aparte de convenir a su objeto propio y tener
plena justificación económica, no entrañan ninguna violación a la Constitución
y, de hecho, el demandante no formula ningún reparo intrínseco a estas
disposiciones.
Dado
que respecto de las normas demandadas no concurre ninguno de los conceptos de
violación alegados por el actor y tampoco la Corte observa quebranto alguno a
la Carta, se declarará su exequibilidad.
IV.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
R E S
U E L V E
Declarar
exequibles el numeral 4º del artículo 33 y el numeral 2º del artículo 35 del
Decreto-Ley 663 de 1993, en las partes demandadas.
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL        EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                                Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ            HERNANDO HERRERA  VERGARA
Magistrado
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ                                    VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado                                      Magistrado
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General