C-956-01
Sentencia C-954/01
Sentencia C-956/01
SEGURIDAD
SOCIAL-Regímenes especiales
Esta Corte
ha precisado que la existencia de regímenes especiales de seguridad social no
vulnera en sí misma la igualdad, pues la finalidad de esas regulaciones es “la
protección de los derechos adquiridos por los grupos de trabajadores allí
señalados”.
FUERZA PUBLICA
EN REGIMEN GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Exclusión de miembros/FUERZA PUBLICA-Régimen prestacional especial
La exclusión
de los miembros de la Fuerza Pública del régimen general de seguridad social se
encuentra doblemente justificada como esta Corte lo ha señalado en anteriores
oportunidades. De un lado, se trata de proteger derechos adquiridos (Fuerzas
Militares, Policía Nacional y personal civil, respectivamente). Y, de otro
lado, estos regímenes tienen además un sustento constitucional expreso, ya que
la Carta precisa que la ley señalará el régimen prestacional específico de
estos servidores públicos. Por ello esta Corporación había manifestado que “fue
voluntad del Constituyente que la ley determinara un régimen prestacional
especial para los miembros de la Fuerza Pública, que necesariamente debe
responder a las situaciones de orden objetivo y material a que da lugar el
cumplimiento de sus funciones”.
REGIMENES DE
SEGURIDAD SOCIAL-Complejidad
y diversos tipos de prestaciones/REGIMENES DE SEGURIDAD
SOCIAL-Estudio si regulación
específica de prestación vulnera la igualdad
Esta
Corporación ha precisado que, teniendo en cuenta que los regímenes de seguridad
social son complejos e incluyen diversos tipos de prestaciones, en determinados
aspectos uno de los regímenes puede ser más beneficioso que el otro y en otros
puntos puede suceder todo lo contrario, por lo cual, en principio no es
procedente un examen de aspectos aislados de una prestación entre dos regímenes
prestacionales diferentes, ya que la desventaja que se pueda constatar en un
tema, puede aparecer compensada por una prerrogativa en otras materias del
mismo régimen. Por ello, las personas “vinculadas a los regímenes excepcionales
deben someterse integralmente a éstos sin que pueda apelarse a los derechos
consagrados en el régimen general”. En efecto, no es equitativo que una persona
se beneficie de un régimen especial, por ser éste globalmente superior al
sistema general de seguridad social, pero que al mismo tiempo el usuario
pretenda que se le extiendan todos los aspectos puntuales en que la regulación
general sea más benéfica. Sin embargo, esta misma Corte ha aclarado que eso no
excluye que pueda eventualmente estudiarse si la regulación específica de una
prestación en particular puede violar la igualdad. Ese análisis es procedente,
“si es claro que la diferenciación establecida por la ley es arbitraria y
desmejora, de manera evidente y sin razón aparente, a los beneficiarios del
régimen especial frente al régimen general”.
REGIMENES DE
SEGURIDAD SOCIAL-Requisitos
para establecer diferencias entre el general y el especial
SISTEMA
INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL-No
aplicación a miembros de fuerzas militares y policía nacional
Referencia: expediente D-3440
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 279 (parcial) de la Ley 100 de 1993
Actor:
Benjamín Hernández Caamaño
Temas:
Principio
de igualdad y régimen especial de seguridad social para la Fuerza Pública.
Magistrado
ponente:
Dr.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT.
Bogotá,
D.C., seis (6) de septiembre de dos mil uno (2001).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Benjamín
Hernández Caamaño demandó parcialmente el inciso primero del artículo 279 de la
Ley 100 de 1993. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A
continuación, se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 41148 del 23 de diciembre de 1993 y se
subraya lo demandado:
LEY 100 de 1993
(23 de diciembre)
Por la cual se
crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones.
LIBRO V
Disposiciones Finales
“Artículo 279.- El Sistema Integral de seguridad Social
contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto-Ley
1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a
partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de
las Corporaciones Publicas .
Así
mismo, se exceptúan a los afiliados  del Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones  a
cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este
Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales a favor de
educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación
que para el efecto se expida.
Se
exceptúan también, los trabajadores de las empresas que al empezar a regir la
presente Ley, estén en concordato preventivo y obligatorio en el cual se hayan
pactado sistemas o procedimientos especiales de protección de las pensiones, y
mientras dure el respectivo concordato.
Igualmente,
el presente régimen de Seguridad Socia , no se aplica a los servidores públicos
de la Empresa Colombiana de Petróleos, ni a los pensionados de la misma.
Quienes con posterioridad a la vigencia de la presente Ley, ingresen a la
Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, por vencimiento del término de
contratos de concesión o de asociación, podrán beneficiarse del régimen de
Seguridad Social de la misma, mediante la celebración de un acuerdo individual
o colectivo, en termino de costos, forma de pago y tiempo de servicio, que
conduzca a la equivalencia entre el sistema que los ampara en la fecha de su
ingreso y el existente en Ecopetrol.
Parágrafo
1º. - La empresa y los servidores de que trata el inciso anterior, quedan obligados
a efectuar los aportes de solidaridad previstos en esta Ley.
Las
entidades empleadoras referidas en el presente artículo, quedan facultadas para
recibir y expedir los bonos correspondientes a los periodos de vinculación o
cotización a que hubiere lugar, de conformidad con la reglamentación que para
tal efecto se expida.
Parágrafo
2º.- La pensión gracia para los educadores de que tratan las leyes 114 de 1913,
116 de 1928 y 37 de 1933, continuará a cargo de la Caja Nacional de Previsión y
del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, cuando este sustituya a la
Caja en el pago de sus obligaciones pensionales.
Parágrafo
3º. – Las pensiones de que tratan las leyes  126 de 1985 adicionada por la Ley
71 de 1988, continuarán vigentes en los términos y condiciones en ellas
contemplados .
III. LA DEMANDA
Considera
el actor que la disposición acusada viola los artículos 13 y 53 de la
Constitución. En su concepto, las expresiones impugnadas desconocen el
principio de igualdad, por cuanto coartan a los miembros de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional, así como al personal regido por el Decreto
Ley 1214 de 1990, “la posibilidad y al mismo tiempo el derecho, de acogerse a
la favorabilidad que autoriza el artículo 288 de la citada ley 100, lo que sí
en cambio, le está permitido a los demás trabajadores”.
Para
concretar su cargo, el demandante presenta el siguiente ejemplo de la
mencionada discriminación: según su interpretación, si esos servidores públicos
se han vinculado a la Fuerza Pública antes de la vigencia del Sistema Integral
de Seguridad Social, sólo se les reconocerá la pensión de invalidez con la
perdida del 75 % de su capacidad psicofísica, mientras que a los otros
trabajadores se les reconoce la pensión de invalidez con un 50% de pérdida de
su capacidad psicofísica, aun en el evento en que hayan sido vinculados antes
de la vigencia del sistema de seguridad social.
Señala
también como una razón adicional para considerar violado el derecho a la
igualdad, el hecho de que a los miembros de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional, de la misma manera que al personal regido por el Decreto 1214
de 1990, se les reconozca la pensión de invalidez con la perdida de un 50 % de
su capacidad laboral, siempre que se hayan vinculado a partir de la vigencia de
la Ley 100 de 1993.
De otra parte, entiende el demandante que de lo
señalado con respecto a la pensión de invalidez, y teniendo en cuenta que ésta
hace parte integral del “concepto” de las pensiones, también se desprende una
violación a la garantía de la seguridad social, por cuanto “exige para algunos
el setenta y cinco por ciento (75%) de perdida de la capacidad laboral y para
otros tan solo el cincuenta por ciento (50%)”
Por último, solicita de forma subsidiaria que de no
declararse la inexequibilidad del artículo demandado, se declare su
exequibilidad condicionada, en el entendido de que esta norma es aplicable a
los funcionarios a que se refiere la norma, aun en el evento de que se hayan
vinculado a la fuerza publica antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de
1993, “en tanto decidan acogerse a la favorabilidad dispuesta en el artículo
288 de la misma norma.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de Defensa Nacional
La
ciudadana Blanca Cecilia Mora Toro, actuando como apoderada del Ministerio de
Defensa Nacional, intervino para defender la constitucionalidad de la norma
demandada.
Tras
resumir las argumentaciones del demandante y sus pretensiones, empieza por
poner de presente, lo que en su criterio, es la esencia fundamental de la
existencia de los regímenes especiales. En particular, señala que el de los
miembros de la Fuerzas Militares reposa en la especialidad de sus funciones
asignadas constitucionalmente. Para sustentar su afirmación. trae a colación lo
sostenido por esta Corte en la sentencia C 173 de 1996, en el sentido de que el
diseño de regímenes especiales se halla dentro de las potestades del
legislador, siempre que estos resguarden bienes constitucionalmente protegidos
y no resulten discriminatorios con respecto a lo dispuesto en el régimen
general.
Acto
seguido, la ciudadana hace ver cual es el eje doctrinario en torno del cual
gravita el derecho a la igualdad, resaltando que su núcleo reposa en el hecho
de dar un mismo tratamiento a personas que comparten una misma situación
fáctica. La interviniente cita entonces, en apoyo de su argumentación algunos
apartes de la sentencia SU 224 de 1998, que precisa que la igualdad reconocida
por la Carta no puede entenderse como la base de un ordenamiento jurídico
absoluto y edificado bajo un igualitarismo formal, que pueda promover la
desigualdad. Por ello, explica, la igualdad no se viola si la ley consagra una
distinta regulación con respecto a situaciones con características desiguales.
Con
base en lo anterior, la ciudadana concluye que el artículo demandado es una
reafirmación del mandato constitucional sobre la existencia de regímenes
especiales para servidores públicos que, en razón de la especial función que
cumplen, deben tener garantías legales particulares en relación con los demás
servidores públicos. Por consiguiente, en su parecer, la disposición demandada
no contraviene el artículo 13 de la Carta.
Considerando
que con lo anterior ha cubierto ya el primer cargo formulado por el demandante,
la interviniente pasa a analizar la acusación referida a la eventual violación
de la seguridad social. La ciudadana comienza por hacer una exposición
histórica acerca del desarrollo de la seguridad social de los funcionarios del
sector público y en particular las fuerzas militares y personal civil al
servicio del Ministerio de Defensa, y señala al respecto:
“El Decreto 3135 del 26 de diciembre de 1968, que
estableció la seguridad social en el sector público, reguló el régimen
prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales, consagrando la
pensión de invalidez para aquellas lesiones que determinaran una disminución de
la capacidad laboral superior al 75%. Esta disposición fue acogida en las
normas aplicables a los miembros de las Fuerzas Militares y personal civil al
servicio del Ministerio de Defensa, en especial el Decreto 094 de 1989.
‘Estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones
del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y la Policía
Nacional, Soldados, Grumetes, Agentes, Alumnos de las Escuelas de Formación y
personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional’”.
Tras indicar la evolución de la regulación en materia
prestacional, especialmente en lo que atañe a la pensión de invalidez, la
ciudadana afirma que no puede “utilizarse un supuesto de igualdad matemática”
para quienes se enmarcan en supuestos de hecho diferentes, toda vez que los parámetros
de medición de la capacidad psicofísica estipulados, por el decreto 094 de 1989
para los miembros de la Fuerza Pública, son muy diferentes a los parámetros y
criterios para calificar las deficiencias, discapacidades y minusvalías que
sufran las personas sujetas a la ley 100 de 1993 y a su decreto reglamentario
692 de 1995. Es más, la interviniente precisa que la sentencia C-890 de 1999
realizó un análisis comparativo en materia de beneficios y derechos en cuanto
se refiere a la pensión de invalidez de los servidores del Ministerio de
Defensa, al analizar la demanda que se presentó contra los artículos 89, 90 y
91 del Decreto Ley 094 de 1989, y concluyó que no había violación de la
igualdad. Por ello la ciudadana argumenta que pretender incluir a los miembros
de las Fuerzas Militares y el personal civil del Ministerio de Defensa en el
régimen común de la Ley 100 de 1993 es desconocer la especialidad de los
servicios que ellos prestan, y por tanto las especiales condiciones en que
éstos se realizan.
La interviniente concluye entonces que el régimen
especial a que se encuentran sometidos los miembros de las Fuerzas Militares y
el personal civil que presta sus servicios al Ministerio de Defensa Nacional no
es discriminatorio, y por el contrario, contiene condiciones más favorables que
las contenidas en el régimen general de la Ley 100 de 1993.
2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La abogada María de Los Angeles Pascual Hidalgo-Gato,
en su calidad de apoderada especial del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, se opone a las pretensiones del actor, por cuanto considera que sobre
ellas opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Comienza su
argumentación haciendo una extensa referencia a la sentencia C-397 de 1995, en
la que la Corte señala los alcances de la cosa juzgada. Acto seguido y con
respecto al caso en concreto, la interviniente cita extensamente la sentencia
C-665 de 1996 y afirma que en ella ya se ha sometido a examen la
constitucionalidad de la norma impugnada. Señala que en las consideraciones de
la Corte, se consignaron las razones que justifican, a la luz de la
Constitución Nacional, el trato diferente dado a estos servidores, en tanto que
no los perjudica sino que por el contrario los favorece. Y esa protección
especial, según su parecer, se justifica por cuanto se trata de salvaguardar
unos derechos adquiridos por el grupo de servidores a quienes se aplica.
La ciudadana continúa señalando los términos en los
cuales se ha pronunciado la Corte en torno al derecho a la igualdad y los
regímenes especiales que subsisten al Sistema de Seguridad Social consagrado en
la Ley 100 de 1993. Es así como pone de presente las sentencias C-530 de 1993,
C-461 de 1995, C-089 de 1997 y C-080 de 1999, que transcribe parcialmente para
mostrar que ha operado la cosa juzgada en relación con el cargo de igualdad
sostenido por el actor.
Todas esas jurisprudencias muestran, según su parecer,
que la igualdad de las prestaciones entre cada uno de los regímenes, tan solo
resulta susceptible de ser apreciada, en cuanto se los evalué de forma global,
y no comparando aisladamente las prestaciones de cada uno, por cuanto pueden
existir disposiciones que compensen unas prestaciones por medio de otras. Por
ello, según su parecer, las personas que se encuentren afiliadas a un régimen
especial de prestaciones en virtud de una relación laboral, deberán someterse
plenamente a su normatividad, sin que resulte válido demandar la aplicación de normas
del régimen general. Pero en todo caso, agrega la ciudadana, la sentencia C-890
de 1999, que transcribe in extenso, estudió el tema de la diferente
regulación de la pensión de invalidez y concluyó que no era violatoria de la
igualdad, por cuanto los criterios para establecer la incapacidad son
distintos.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El
señor Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, en concepto
No. 2532, recibido el 3º de mayo de 2001, solicita a la Corte declarar la
constitucionalidad del artículo 279 de la Ley 100 de 1993. Inicia su
argumentación el Ministerio Publico haciendo referencia a los antecedentes
legislativos de la ley demandada, tal y como fueron publicados en las Gacetas
del Congreso No 395 y 397, en las cuales, se consignaba que los regímenes
especiales que se mantenían para tres estamentos de la sociedad, no eran
prerrogativas que a éstos se concedían, sino que era el reconocimiento de
derechos adquiridos por estos sectores, y que por ello se hacía preciso
respetarlos.
El
Procurador señala además que la Carta Política, en sus artículos 217 y 218,
determina un régimen especial para los miembros pertenecientes a la Fuerza
Publica en atención a la naturaleza del servicio, por lo cual es lógico que la
Ley 100 prevea una regulación especial de seguridad social para este grupo de
servidores. La Vista Fiscal recuerda también que el establecimiento de
regímenes especiales para determinados servidores públicos per se no vulnera la
Constitución, mas aún teniendo en cuenta que es la Carta quien ordena la
existencia de estos regímenes especiales para los miembros de las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional. Para sustentar sus afirmaciones, el Procurador
cita en su apoyo las sentencias C-461 de 1995 y C-665 de 1995 y concluye que el
tema de discusión de la presente demanda ya fue definido por las Corte, por lo
cual, sobre este asunto ha operado la cosa juzgada material. Por consiguiente,
solicita se declare la existencia de cosa juzgada material en relación con la
sentencia C-461 de 1995 y C-665 de 1996. Solicita en subsidio que, en caso de
que la Corte no comparta sus planteamientos anteriores, esta Corporación
declare la exequibilidad del inciso primero del articulo 279 de la Ley 100
1993, ya que éste no es contrario a precepto alguno de la Constitución.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1-
En los términos del numeral 4 del articulo 241 de la Carta Política, esta Corte
es competente para decidir sobre la constitucionalidad de las expresiones
acusadas del articulo 279 de la Ley 100 de 1993, por cuanto se trata de una
demanda ciudadana contra  una norma contenida en una ley de la Republica.
El asunto bajo revisión.
2-
El aparte impugnado del articulo 279 de la Ley 100 de 1993 establece que el
sistema integral de seguridad social contenido en esa ley “no se aplica a los
miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal
regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990”. El actor considera que esa disposición
es discriminatoria y desconoce el derecho a la seguridad social de los miembros
de la Fuerza Pública, ya que algunas de las prestaciones de la Ley 100 de 1993
son superiores a las previstas por el régimen especial de la Fuerza Pública.
Por su parte, los intervinientes y el Ministerio Público consideran que el
mandato acusado se ajusta a la Carta, pues es posible que existan regímenes
especiales de seguridad social para proteger derechos adquiridos de los
trabajadores, tal y como sucede precisamente con el régimen propio de la Fuerza
Pública. Además, según su parecer, la especialidad de la función de la Fuerza
Pública justifica esa excepción. Por último, uno de los intervinientes y la
Vista Fiscal argumentan que en este asunto existe cosa juzgada material, por
cuanto la sentencia C-665 de 1996 estudió prácticamente el mismo asunto y
declaró constitucional apartes del mismo inciso primero del articulo 279 de la
Ley 100 de 1993, demandado también en la presente oportunidad.
Conforme
a lo anterior, la Corte comenzará por estudiar si en el presente caso ha
operado o no la cosa juzgada constitucional, y en el evento de que la respuesta
sea negativa, entrará a analizar si los apartes acusados son discriminatorios,
o desconocen la garantía constitucional a la seguridad social.
Un asunto procesal previo: la sentencia C-665 de 1996 y la posible
existencia de cosa juzgada material.
3-
La sentencia C-665 de 1996, MP Hernando Herrera Vergara, estudió una demanda
ciudadana contra la expresión “con excepción de aquel que se vincule a partir
de la vigencia de la presente Ley” del inciso primero del articulo 279 de la
Ley 100 de 1993. El cargo esencial fue que esa expresión era discriminatoria,
pues excluía del régimen especial de la Fuerza Pública a una parte del personal
civil regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990. Según su parecer, ese personal
civil hace parte de dichas instituciones armadas, por lo cual se les debe
aplicar el mismo régimen prestacional especial, y no incluirlos dentro del
régimen general de seguridad social, que es más desfavorable que aquél que rige
para los demás miembros de las Fuerzas Militares y de Policía. En esa
sentencia, la Corte, luego de señalar que era constitucional que la ley
estableciera un régimen especial para la Fuerza Pública, concluyó que también
era válido que la ley excluyera de ese régimen al persona civil que se
vinculara a la Fuerza Pública con posterioridad a esa ley, ya que esas personas
no tenían derechos adquiridos y la Carta no ordena que ese personal civil deba
tener un régimen especial. Dijo entonces esta Corporación:
“Por
lo tanto, el precepto impugnado, contrario a lo que sostiene el actor, no hace
cosa distinta que reconocer la voluntad del constituyente, diferenciando dos
situaciones, que no constituyen en manera alguna discriminación: de una parte,
la del personal que se había vinculado al Ministerio de Defensa, la Policía
Nacional y la Justicia Penal Militar antes de entrar en vigencia la Ley 100 de
1993, para quienes se mantendrán las disposiciones especiales en materia de
seguridad social y en especial, el previsto en el Decreto-Ley 1214 de 1990,
cuyos derechos adquiridos deben ser respetados y garantizados, y de la otra, el
personal de las mismas instituciones que se vinculó a partir de la vigencia de
la citada ley, a quienes se les aplica el Sistema Integral de Seguridad Social
consagrado en la Ley 100 de 1993, y que por consiguiente no gozan de derechos
adquiridos, razón por la cual es procedente, dada la fecha de su vinculación,
aplicarles el Sistema Integral de Seguridad Social consagrado en la Ley 100 de
1993.
Ante
esta circunstancia, considera la Corte que la disposición acusada no quebranta
preceptos de orden constitucional, pues el legislador está autorizado para
establecer excepciones a las normas generales, atendiendo razones justificadas,
que en el caso sometido a estudio, tienen fundamento pleno en la protección de
derechos adquiridos para los antiguos servidores pertenecientes a las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional.
Es
conveniente precisar, adicionalmente, que en ningún caso puede asimilarse al
personal civil de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, con los
miembros activos de estas instituciones. En este sentido, el legislador
habilitado constitucionalmente para ello, dispuso de conformidad con los
preceptos de orden superior -artículos 217 y 218-, un régimen prestacional
diferente para los miembros de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y el
personal civil de las mismas (Decretos 1211, 1212 y 1214 de 1990), dada la
naturaleza del servicio que cada uno desempeña.
Así
pues, para el personal civil que trabaja al servicio de estas instituciones, su
régimen prestacional está expresamente definido en el Título VI, artículos 81 a
141 del Decreto 1214 de 1990, por lo que no es dable admitir, como lo expresa
el concepto fiscal, que por el hecho de estar vinculados legal o
contractualmente con dichos organismos, pueden igualmente estar sometidos al
mismo régimen que la Constitución prevé para la Fuerza Pública en los Decretos
1211 y 1212 de 1990.
Se
trata, pues, de dos regímenes distintos, que a juicio de la Corporación no
consagran trato discriminatorio, como lo señala el demandante. Al confrontar
las normas que se aplican para cada uno de estos servidores públicos, no se
encuentra que en materia prestacional, se quebrante el principio constitucional
de igualdad, siendo procedente que el legislador pueda establecer dos regímenes
especiales diferentes.
Por
lo anterior, estima la Corte que el precepto parcialmente acusado, al excluir
del régimen previsto por el Decreto-ley 1214 de 1990 al personal civil del
Ministerio de Defensa y la Policía Nacional que se vincule con posterioridad a
la vigencia de la Carta Política de 1991, no quebranta el ordenamiento
superior, pues al hacerlo tuvo como objetivo fundamental la aplicación para
dichos servidores públicos del Sistema Integral de Seguridad Social consagrado
en la Ley 100 de 1993, respetando los derechos adquiridos del personal
vinculado con anterioridad a la vigencia de esta ley.”
Con
base en las anteriores consideraciones, la sentencia C-665 de 1996 declaró la
exequibilidad del “aparte acusado del inciso primero del artículo 279 de la Ley
100 de 1993”.
4-
El examen precedente es suficiente para concluir que, si bien la sentencia
C-665 de 1996 estudió un tema muy vinculado a la presente demanda, sin embargo
no ha operado la cosa juzgada formal ni material. Así, esa sentencia declaró la
exequibilidad  de la expresión “con excepción de aquel que se vincule a partir
de la vigencia de la presente Ley” del inciso primero del articulo 279 de la
Ley 100 de 1993, mientras que en el presente caso, la demanda recae sobre otro
aparte de ese mismo inciso, a saber, aquel que señala que la Ley 100 de 1993 “no se aplica a los miembros de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el
Decreto-Ley 1214 de 1990”. De otro lado, la sentencia C-665 de 1996 analizó si
la ley podía excluir del régimen especial de seguridad social de la Fuerza
Pública al persona civil que se hubiera vinculado con posterioridad a la
entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, mientras que en la presente ocasión,
corresponde a la Corte discutir otro tema, a saber, si es o no discriminatorio
que esa misma ley preserve un régimen especial para los miembros de la Fuerza
Pública.
Es
claro entonces que ni los apartes formales ni los contenidos normativos
acusados en la presente ocasión fueron el objeto del pronunciamiento de la
sentencia C-665 de 1996, por lo cual no existe cosa juzgada, aunque es obvio
que, por la similitud de temas, las consideraciones de esa sentencia son muy
relevantes para resolver la demanda en curso, como se verá posteriormente.
Corresponde pues a la Corte pronunciarse de fondo sobre los cargos del actor,
por lo cual entra esta Corporación a estudiar si los apartes acusados son
discriminatorios, o desconocen la garantía constitucional a la seguridad
social, para lo cual comenzará por recordar muy brevemente su doctrina
constitucional sobre la posibilidad de que existan regímenes especiales de seguridad
social.
Regímenes
especiales de seguridad social, derecho a la igualdad y régimen especial de los
miembros de la Fuerza Pública.
5-
En varias oportunidades, esta Corte ha precisado que la existencia de regímenes
especiales de seguridad social no vulnera en sí misma la igualdad, pues la
finalidad de esas regulaciones es “la protección de los derechos adquiridos por
los grupos de trabajadores allí señalados”[1].
Así, la sentencia C-461 de 1995, MP Eduardo Cifuentes Muñoz, al declarar la
constitucionalidad de los apartes del inciso segundo del artículo 279 de la Ley
100, que excluían de ese régimen “a los afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989",
señaló expresamente sobre este punto:
“La
Carta Política no establece diferenciaciones dentro del universo de los
pensionados. Por el contrario, consagra la especial protección de las pensiones
y de las personas de la tercera edad. No obstante, el legislador puede diseñar
regímenes especiales para determinado grupo de pensionados, siempre que tales
regímenes se dirijan a la protección de bienes o derechos constitucionalmente
protegidos y no resulten discriminatorios. Es el caso del establecimiento de un
régimen pensional especial para la protección de los derechos adquiridos por un
determinado sector de trabajadores.
El
respeto por los derechos adquiridos reviste aún mayor fuerza en tratándose de
derechos laborales, pues el trabajo y la seguridad social gozan de una especial
protección por parte de la Carta. Por este motivo, es razonable excluir del
régimen general de seguridad social a aquellos sectores de trabajadores y
pensionados que, gracias a sus reivindicaciones laborales, han obtenido
beneficios mayores a los mínimos constitucional y legalmente protegidos en el
régimen general.
Por
las razones anteriores la Corte considera que el establecimiento de
regímenes pensionales especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de
la Ley 100, que garanticen en relación con el régimen pensional, un nivel de
protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, como
quiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a
los trabajadores a los que cobija. Pero si se determina que al permitir
la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y
menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se
otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es
razonable, se configuraría un trato discriminatorio en abierta
contradicción con el artículo 13 de la Carta (subrayas no originales)”
6-
Conforme a lo anterior, la exclusión de los miembros de la Fuerza Pública del
régimen general de seguridad social se encuentra doblemente justificada, tal y
como esta Corte lo ha señalado en anteriores oportunidades, y en especial en la
referida sentencia  C-665 de 1996. Así, de un lado, se trata de proteger
derechos adquiridos contemplados en los Decretos 1211, 1212 y 1214 de 1990
(Fuerzas Militares, Policía Nacional y personal civil, respectivamente). Y, de
otro lado, estos regímenes tienen además un sustento constitucional expreso, ya
que la Carta precisa que la ley señalará el régimen prestacional específico de
estos servidores públicos (CP arts 217 y 218). Por ello esta Corporación había
manifestado que “fue voluntad del Constituyente que la ley determinara un
régimen prestacional especial para los miembros de la Fuerza Pública, que necesariamente
debe responder a las situaciones de orden objetivo y material a que da lugar el
cumplimiento de sus funciones, en los términos de los arts. 217, inciso 1 y
218, inciso 1 de la Constitución”[2].
La
Corte concluye entonces que en nada vulnera la Carta que el aparte acusado
excluya del régimen general de la seguridad social a los miembros de la Fuerza
Pública y al personal civil de esas instituciones regido por el Decreto-Ley
1214 de 1990.
Improcedencia de los otros cargos de la demanda.
7- El
examen de los anteriores fundamentos permite concluir que el contenido
normativo acusado es constitucional, pues nada en la Carta se opone a que la
ley prevea un régimen especial para los miembros de la Fuerza Pública. Con
todo, podría afirmarse que esa conclusión no invalida totalmente las
acusaciones de la demanda, pues el actor no parece atacar tanto la existencia
de ese régimen especial sino que cuestiona el hecho de que algunas prestaciones
particulares de ese régimen, y específicamente la pensión de invalidez, sean
inferiores a las establecidas en el sistema general regulado por la Ley 100 de
1993. Entra pues la Corte a examinar ese eventual reparo.
8-
En varias oportunidades, esta Corporación ha precisado que, teniendo en cuenta
que los regímenes de seguridad social son complejos e incluyen diversos tipos
de prestaciones, en determinados aspectos uno de los regímenes puede ser más
beneficioso que el otro y en otros puntos puede suceder todo lo contrario, por
lo cual, en principio no es procedente un examen de aspectos aislados de una
prestación entre dos regímenes prestacionales diferentes, ya que la desventaja
que se pueda constatar en un tema, puede aparecer compensada por una
prerrogativa en otras materias del mismo régimen.[3] Por ello, las
personas “vinculadas a los regímenes excepcionales deben someterse
integralmente a éstos sin que pueda apelarse a los derechos consagrados en el
régimen general”[4].
En efecto, no es equitativo que una persona se beneficie de un régimen
especial, por ser éste globalmente superior al sistema general de seguridad
social, pero que al mismo tiempo el usuario pretenda que se le extiendan todos
los aspectos puntuales en que la regulación general sea más benéfica.
Sin
embargo, esta misma Corte también ha aclarado que eso no excluye que pueda
eventualmente estudiarse si la regulación específica de una prestación en
particular puede violar la igualdad. Ese análisis es procedente, “si es claro
que la diferenciación establecida por la ley es arbitraria y desmejora, de
manera evidente y sin razón aparente, a los beneficiarios del régimen especial
frente al régimen general”[5].
La Corte ha establecido entonces unos requisitos muy claros para que proceda
ese examen, pues ha dicho al respecto:
“Así
las cosas, es posible concluir que existe una discriminación (i) si la
prestación es separable y (ii) la ley prevé un beneficio inferior para el
régimen especial, sin que (iii) aparezca otro beneficio superior en ese régimen
especial que compense la desigualdad frente al sistema general  de seguridad
social. Sin embargo, en virtud de la especialidad de cada régimen de seguridad
social, en principio éste es aplicable en su totalidad al usuario, por lo cual
la Corte considera que estos requisitos deben cumplirse de manera manifiesta
para que puede concluirse que existe una violación a la igualdad. Por
consiguiente, (i) la autonomía y separabilidad de la prestación deben ser muy
claras, (ii) la inferioridad del régimen especial debe ser indudable y (iii) la
carencia de compensación debe ser evidente[6]”.
9-
Conforme a lo anterior, en principio no es contradictorio que un actor admita
la existencia de un régimen especial pero ataque, por considerarla
discriminatoria, la regulación concreta de una prestación determinada, como
podría ser la pensión de invalidez. Sin embargo, la pretensión del actor no
puede prosperar por las siguientes razones procesales y sustanciales:
10-
De un lado, si el demandante quería atacar la regulación de la pensión de
invalidez en el régimen especial de la Fuerza Pública, debió entonces demandar
las disposiciones referidas específicamente a esa prestación, en vez de dirigir
su acusación contra la norma que simplemente establece la existencia del
régimen especial, pues no puede la Corte examinar disposiciones que no fueron
demandadas. Y en este caso, es claro que la regulación de esa prestación no fue
acusada pues, por más informal que sea la acción de inexequibilidad, no puede
llegarse al extremo de considerar que la simple mención de una norma en los
argumentos de la demanda, equivale a una acusación formal de la misma.
11-
De otro lado, y desde el punto de vista material, lo cierto es que en reciente
oportunidad, esta Corte analizó específicamente el problema planteado por el
demandante y concluyó que no había discriminación. En efecto, la sentencia
C-890 de 1999, MP Vladimiro Naranjo Mesa, estudió una demanda dirigida contra
las disposiciones que exigen a los miembros de la Fuerza Pública una
incapacidad sicofísica del 75% para acceder al reconocimiento de la pensión de
invalidez, pues consideró que era discriminatoria por cuanto los trabajadores
afiliados al régimen de la Ley 100 de 1993 tienen derecho a la misma
prestación, a partir de una incapacidad del 50%. La sentencia rechazó los
cargos del actor, con base en los siguientes argumentos:
“Revisadas las
disposiciones que integran la aludida prestación en cada uno de los regímenes
citados, la Corte encuentra que la diferencia porcentual a partir de la cual se
reconoce el estado de invalidez a los integrantes de la Fuerza Pública, no
genera  per se una discriminación de la cual pueda predicarse la violación del
principio de igualdad material. Dos razones fundamentales conducen a dicha
conclusión: la primera, que el régimen especial tiene previstos algunos
beneficios, no contenidos en el sistema general, que definitivamente compensan
la diferencia porcentual a partir de la cual se reconoce la pensión de
invalidez. Y la segunda, que la forma de calificación, calculo, liquidación y
monto de esta prestación establecida en el régimen especial de la fuerza
pública, difiere sustancialmente del sistema regulado en el régimen general, ya
que, como se dijo, aquel se ha programado a partir de las especiales funciones
que le han sido asignadas por la Constitución Política y que se concretan en la
defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del orden
constitucional y en el mantenimiento de la paz y de las condiciones necesarias
para el ejercicio de los derechos y libertades públicas. Así, lo que importa al
régimen especial es regular la pensión de invalidez a partir de las
incapacidades que afectan de manera directa la prestación del servicio militar
o de policía, en tanto que al régimen común le interesa calificar aquellas
incapacidades que por regla general impiden desempeñarse en cualquier área de
servicio”.
Los
cargos del actor no pueden entonces prosperar.
VII. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE la expresión acusada “El Sistema Integral de seguridad Social
contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto-Ley
1214 de 1990” del inciso primero del artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA
MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia T-348 de 1997. MP Eduardo Cifuentes. Fundamento
Jurídico No 7. Ver también sentencias C-461/95. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz;
C-173/96 MP. Carlos Gaviria Díaz, C-665/96 MP. Hernando Herrera Vergara y C-654
de 1997. MP Antonio Barrera Carbonell y C-08 de 1999, MP Alejandro Martínez
Caballero.
[2] Sentencia C-654 de 1997. MP Antonio Barrera Carbonell.
Consideración de la Corte 3.6.
[3] Ver, entre otras, las sentencias C-598 de 1997, C-080
de 1999 y C-890 de 1999.
[4] Sentencia T-348 de 1997. MP Eduardo Cifuentes.
Fundamento Jurídico No 7.
[5] Corte Constitucional. Sentencia C-090 de 1999,
fundamento 6.
[6] Ibídem, fundamento 8.