T-584-09
Sentencia T-584/09
Sentencia T-584/09
DERECHO A LA SUSTITUCION
PENSIONAL-Carácter
fundamental
DERECHO A LA SUSTITUCION
PENSIONAL-Contenido
y alcance
SUSTITUCION PENSIONAL-Finalidad
SUSTITUCION PENSIONAL-Conflicto entre cónyuge y
compañera permanente
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Convivencia efectiva al momento
de la muerte
DERECHO A LA SUSTITUCION
PENSIONAL-Tratamiento
legal en diversos ordenamientos
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO
ADMINISTRATIVO QUE NEGO SUSTITUCION PENSIONAL-Cajanal se basó en norma derogada que fue
reemplazada por el artículo 47 de la ley 100 de 1993 para negar la prestación
económica
SUSTITUCION PENSIONAL-Reconocimiento como
beneficiaria de su compañero permanente
Referencia: expediente T-2.251.245
Acción de tutela instaurada por Blanca Inés
Vásquez de Álvarez en contra de CAJANAL.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C.,  veintisiete (27)
de agosto de dos mil nueve (2009)
La Sala Sexta de Revisión de
Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub -quien la preside-, Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra
Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos de
tutela proferidos por el Juzgado Veintiuno Laboral Piloto de Oralidad de
Medellín y el Tribunal Superior de Medellín, Sala Laboral, dentro de la acción
de tutela instaurada por Blanca Inés Vásquez de Álvarez contra la  Caja
Nacional de Previsión Social- CAJANAL-.
1.
ANTECEDENTES
A través de apoderado judicial, la señora
BLANCA INÉS VÁSQUEZ, de 77 años de edad,  interpuso acción de tutela como
mecanismo transitorio, contra la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN-EICE- CAJANAL- para
que se le protejan de manera transitoria sus derechos fundamentales a la
tercera edad, a la seguridad social y al mínimo vital.
HECHOS
1)
La señora BLANCA
INÉS VÁSQUEZ DE ÁLVAREZ, nació el 8 de junio de 1932.
2)
Convivió con el
señor GABRIEL ROBERTO CALLE en calidad de compañera permanente desde el
año de  1960. De dicha convivencia nació WILSON DE JESÚS CALLE en el año
de 1965. Del grupo familiar también hacían parte las menores LUZ MARINA y
NELSY CALLE RENGIFO, hijas del señor GABRIEL ROBERTO CALLE quienes
estuvieron bajo la custodia y cuidado personal de la señora BLANCA INÉS,
viviendo bajo el mismo techo, hasta que formaron sus propios hogares.
3)
La accionante había
contraído matrimonio con el señor RAMÓN ANTONIO ÁLVAREZ en el año de 1948, con quien
tuvo vida marital hasta el año de 1952, fecha desde la cual éste abandonó el
hogar y no conoce  su paradero, al punto de ignorar si aún vive.
4)
El compañero
permanente de BLANCA INÉS VÁSQUEZ ÁLVAREZ, señor  GABRIEL ROBERTO CALLE, murió
el 3 de abril de 1970, y ostentaba la calidad  de pensionado a cargo de
CAJANAL. A la fecha de su fallecimiento velaba económicamente por el
sostenimiento de la accionante y de sus hijos.
5)
El 29 de mayo de
1973 se reconoció la pensión de sobrevivientes a los menores WILSON DE JESÚS
CALLE, hijo de doña BLANCA INÉS, y a LUZ MARINA y NELSY CALLE RENGIFO, hijas de
GABRIEL ROBERTO CALLE, pero a cargo, desde muchos años atrás, de la señora
BLANCA INÉS VÁSQUEZ DE ÁLVAREZ.
6)
En su calidad de
compañera permanente, y mientras vivió el señor GABRIEL ROBERTO CALLE, la
accionante accedía al servicio médico de CAJANAL, incluso la prestación de dicho
servicio médico se mantuvo hasta el año de 1997, es decir 22 años después del
deceso del señor CALLE.
7)
La accionante ha
presentado varias peticiones a CAJANAL para que se le reconozca la pensión de
sobreviviente del señor GABRIEL ROBERTO CALLE. En el año de 1996, mediante
Resolución 1516 del 14 de febrero dicha pensión le fue negada y en febrero del
2007 se le notificó otra Resolución, la 01138 mediante la cual nuevamente se le
niega la petición de pensión de sobreviviente.
Ambas Resoluciones invocaron el artículo 39
del Decreto 3135 de 1968 y CAJANAL adujeron que la accionante “… no podía
ostentar la calidad de compañera permanente del causante porque en la partida
de bautismo que obra en el cuaderno administrativo se observa nota marginal de
matrimonio celebrado con RAMÓN ANTONIO ÁLVAREZ BARRERA, y no existe constancia
de viudez o sentencia de separación de cuerpos de la solicitante y su legítimo
esposo…”
8)
Con las diversas
peticiones a Cajanal, se adjuntaron los documentos necesarios exigidos por  la
entidad, así como prueba testimonial sumaria de la calidad de compañera
permanente de Gabriel Roberto Calle.
9)
Se lee en la
tutela, que en todas las actuaciones realizadas ante CAJANAL, BLANCA INÉS
VÁSQUEZ DE ÁLVAREZ ha carecido de los servicios de un abogado. Dadas las
condiciones de pobreza extrema en las que vive, le ha sido imposible contratar
asesoría jurídica para presentar las acciones a que tiene derecho. Parcialmente
ha sido apoyada por la Defensoría del Pueblo a través de la Casa de Justicia
del barrio VILLA DEL SOCORRO de la Ciudad  de Medellín.
10)
Sostiene el
apoderado, que la señora BLANCA INÉS VÁSQUEZ ha sobrevivido de la caridad
pública y de la escasa ayuda que le brinda su hijo WILSON DE JESÚS CALLE, así
como de los eventuales trabajos domésticos. WILSON DE JESÚS CALLE es casado y
tiene a su cargo la esposa y dos hijas menores, razón por la cual no le es
posible garantizar a su señora madre las condiciones mínimas de sobrevivencia.
WILSON DE JESÚS CALLE se desempeña como vendedor ambulante y sus ingresos no
ascienden siquiera al mínimo legal vigente.
11)
El estado de salud
de la señora BLANCA INÉS VÁSQUEZ es bastante precario, ha sobrevivido a varios
infartos y a un derrame cerebral. Como  consecuencia de  una caída le  insertaron
platinas  en  un  pie y a la  altura de la cadera; dolencias éstas que la han
imposibilitado  para seguir desarrollando sus actividades como eventual
trabajadora doméstica. Los medicamentos que debe ingerir son Biolapril, Betoprolal,
Hidroclorotiazida y Daronal.
12)
Como BLANCA INÉS VÁSQUEZ
carece de un mínimo vital para subsistir, se encuentra en una situación de
debilidad y vulnerabilidad  manifiesta, “… someterla a la espera de varios años
para iniciar y terminar un proceso Contencioso Administrativo en procura de que
se le reconozca y pague la Pensión de Sobreviviente  es someterla a un proceso
que, muy probablemente, demore más que  su  esperanza  de  vida”. En la demanda
consta que la Señora BLANCA INÉS VÁSQUEZ está afiliada al  Sistema General de
Seguridad Social en salud,  en el  Régimen Subsidiado.
13)
Insiste la demanda, en que la CAJA
NACIONAL  DE  PREVISIÓN SOCIAL  EICE – CAJANAL-  brindó asistencia médica a la
accionante durante el tiempo que estuvo en vida su compañero y hasta el año
1997 es decir 27 años después de su fallecimiento; así  las  cosas,  a juicio
del apoderado de la accionante, “resulta caprichoso y arbitrario que se niegue
la pensión de sobrevivientes con el argumento esgrimido en la resolución 01138
de 2006.” Se reitera que “siempre CAJANAL reconoció  la  calidad  de  compañera
permanente a BLANCA INÉS VÁSQUEZ,  como que en vida  de su compañero le brindó
la asistencia medica que le siguió prestando 27 años después del deceso de
este, además de que la  reconoció como representante de los hijos del
pensionado para  efectos  de  recibir  la  pensión  de  sobreviviente  y de
que  procreó  con él  a WILSON  DE  JESÚS  CALLE VÁSQUEZ,  todo  en el  marco
del hogar que tuvo con el hoy difunto.”
2.
SOLICITUD DE LA
TUTELA
Con fundamento en los hechos narrados, la
accionante solicitó se le concediera la tutela como mecanismo transitorio, en
los términos establecidos en el artículo 8° del Decreto 2591 de 1991.  En
consecuencia se disponga  ordenar a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EICE­
CAJANAL,  que  la incluya  en  la  nómina  de pensionados de manera inmediata
e inicie en  el término perentorio de 48 horas el pago de la pensión de
sobreviviente originada en la muerte de su compañero  permanente, señor GABRIEL
ROBERTO CALLE, en monto no inferior a un salario mínimo legal mensual vigente.
Pide  además, “que la orden que se imponga se mantenga hasta tanto " .
. . presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho en procura de
obtener la prestación solicitada”.
PRUEBAS ALLEGADAS AL PROCESO
1)
Copia de la
Resolución 01138 del 2016 mediante la que se niega a la accionante la petición
de pensión de sobrevivientes.
2)
Fotocopia del carné
de afiliación al Régimen Subsidiado del sistema General de Salud de la señora
BLANCA INÉS VÁSQUEZ.
3)
Fotocopia de la
Cédula de Ciudadanía de la accionante.
4)
Fotocopia del carné
de afiliación de BLANCA INÉS VÁSQUEZ a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL.
5)
Fotocopias de
recibos de pago de  la Pensión de Sobrevivientes  a nombre de BLANCA INÉS VÁSQUEZ.
6)
Copia de la Partida
de Bautismo de BLANCA INÉS VÁSQUEZ.
7)
Copia del Registro
Civil de Nacimiento de  WILSON DE JESÚS CALLE VÁSQUEZ, hijo de la accionante y
del señor GABRIEL ROBERTO CALLE.
8)
Copia de la prueba
de esfuerzo y diversos exámenes médicos  practicados a BLANCA INES VÁSQUEZ en 1997
y en calidad de  afiliada a CAJANAL.
9)
Copia del
certificado de defunción de GABRIEL ROBERTO CALLE.
10)
Copias de peticiones
presentadas por BLANCA INÉS VÁSQUEZ a CAJANAL.
DECISIONES JUDICIALES
Sentencia de Primera
Instancia
El Juzgado Veintiuno Laboral Piloto de
Oralidad del Circuito de Medellín, mediante fallo del  3 de febrero de 2009,
negó la tutela interpuesta por Blanca Inés Vásquez, por las siguientes razones:
-
No es la tutela el
medio judicial establecido legalmente para el reconocimiento de pensiones.
-
No procede tampoco el
amparo como mecanismo transitorio en este caso, pues ello implicaría el
desconocimiento por parte del juez de tutela de la autonomía funcional  que la
Constitución reconoce a otras autoridades encargadas de las cuestiones
litigiosas de orden legal.
-
La presente cuestión no
puede dirimirla el juez constitucional, por cuanto la controversia sobre un
derecho pensional  debe ser resuelta por el procedimiento establecido
especialmente.
Sentencia de Segunda
Instancia
La Sala Décima Primera de Decisión Laboral
del Tribunal Superior de Medellín, confirmó el fallo de primera instancia, tras
considerar que “el Juez Constitucional está inhabilitado para determinar si
a la tutelante le asiste o no derecho a percibir la sustitución pensional
derivada  del fallecimiento del pensionado Gabriel Roberto Calle, pues no
cuenta con los elementos de juicio suficientes para resolver la controversia
presentada y  por ende para reconocer el derecho prestacional deprecado. Es a
través del  proceso ordinario que la accionante puede entrar a demostrar el
derecho que le asiste a ser beneficiaria de la prestación de sobrevivientes
que  reclama.  La prosperidad de la acción de tutela está supeditada a la
demostración del quebrantamiento de por lo menos un derecho fundamental en
relación  directa a una acción u omisión imputable a la autoridad pública
accionada. Y en el presente caso no se evidencia que el ente público tutelado
hubiese  incurrido en una conducta que eventualmente pudiera ser objeto de
examen por parte del Juez de tutela para establecer la posible vulneración de
un derecho fundamental.”
3.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
COMPETENCIA
Esta Corte es competente para revisar  los
fallos mencionados, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de
1991 y en las demás disposiciones pertinentes.
PRESUNCIÓN DE VERACIDAD EN
MATERIA DE TUTELA CUANDO EL DEMANDADO NO RINDE EL INFORME SOLICITADO POR EL
JUEZ.
Como la autoridad contra la cual se
dirigió la acción de tutela no respondió los requerimientos exigidos por el
juez de instancia con el fin de que diera contestación a los hechos expuestos
en la presente tutela, ni justificó tal omisión, se dará aplicación a la
presunción de veracidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 del
decreto 2591 de 1991.
PROBLEMA JURÍDICO
La Corte debe establecer si la CAJA
NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL- CAJANAL- vulneró los derechos de la actora cuando
negó su solicitud de sustitución pensional, con base en dos argumentos: (i) que
la señora Blanca Inés Vásquez no reúne la condición  de “cónyuge” del causante
y (ii) además, no se probó que estuviera separada, divorciada o viuda de su
primer matrimonio para poder ostentar la calidad de “cónyuge” del pensionado
fallecido. Cajanal soporta su decisión en el artículo 39 del Decreto 3135 de
1968.
Para resolver el problema jurídico, la Sala
estudiará la figura de la pensión de sobrevivientes a la luz de la
jurisprudencia constitucional y de la normativa legal vigente sobre la materia.
LA SUSTITUCIÓN PENSIONAL Y SU
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL
Ante todo debe señalarse que, si bien el
derecho pretendido en la demanda tiene una naturaleza prestacional, como es la
titularidad de una pensión de sobrevivientes, la Corte ha dicho que “los
conflictos surgidos con ocasión  del derecho a la sustitución pensional tienen
relevancia constitucional en la medida en que su resolución pueda afectar
derechos fundamentales  como la igualdad y la familia entre otros.” [1]
En efecto, el derecho a la sustitución
pensional adquiere la naturaleza de derecho fundamental en la medida en que se
constituye en un medio de garantía de otros derechos con claro reconocimiento
constitucional, pues está contenido dentro de valores tutelables como el
derecho a la vida, a la seguridad social, a la salud y al trabajo[2].
Esta
Corporación ha precisado la finalidad y la razón de ser de la sustitución
pensional, como mecanismo de protección de los familiares del trabajador
pensionado ante el posible desamparo en que pueden quedar por razón de su
muerte, pues al ser beneficiarios del producto de su actividad laboral,
traducida en ese momento en una mesada pensional, dependen económicamente de la
misma para su subsistencia. La sentencia T-190 de 1993 definió el contenido y
los alcances de ese derecho prestacional, de la siguiente manera:
“La sustitución pensional, de otra parte,
es un derecho que permite a una o varias personas entrar a gozar de los
beneficios de una prestación económica antes percibida por otra, lo cual no
significa el reconocimiento del derecho a la pensión sino la legitimación para
reemplazar a la persona que venía gozando de este derecho. Los beneficiarios de
la sustitución de las pensiones de jubilación, invalidez y de vejez, una vez
haya fallecido el trabajador pensionado o con derecho a la pensión, son el
cónyuge supérstite o compañero (a) permanente, los hijos menores o inválidos y
los padres o hermanos inválidos que dependan económicamente del pensionado (Ley
12 de 1975, art. 1º y Ley 113 de 1985, art. 1º, parágrafo 1º). La sustitución
pensional tiene como finalidad evitar que las personas allegadas al trabajador
y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el simple hecho
de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección. Principios de justicia
retributiva y de equidad justifican que las personas que constituían la familia
del trabajador tengan derecho a la prestación pensional del fallecido para mitigar
el riesgo de viudez y orfandad al permitirles gozar post-mortem del status
laboral del trabajador fallecido.”.
De esta manera,
la familia, núcleo e institución básica de la sociedad de conformidad con los
artículos 5o. y 42 superiores, constituye el bien jurídico tutelable en el
derecho prestacional a una sustitución pensional, debiendo ser amparada
integralmente y sin discriminación alguna. Por ello, la protección que se
deriva de ese derecho abarca sus distintas formas de configuración, es decir la
que se forma a través del vínculo del matrimonio o mediante el vínculo emanado
de la voluntad de establecer una unión marital de hecho, criterio igualmente
señalado en la sentencia antes citada, en los siguientes términos:
“El derecho a la pensión de jubilación
tiene como objeto no dejar a la familia en el desamparo cuando falta el apoyo
material de quienes con su trabajo contribuían a proveer lo necesario para el
sustento del hogar. El derecho a sustituir a la persona pensionada o con
derecho a la pensión obedece a la misma finalidad de impedir que sobrevenida la
muerte de uno de los miembros de la pareja el otro no se vea obligado a
soportar individualmente las cargas materiales y espirituales. El vínculo
constitutivo de la familia - matrimonio o unión de hecho - es indiferente para
efectos del reconocimiento de este derecho. (...)”.
El tratamiento
jurídico que se predica para las distintas formas familiares
constitucionalmente aceptadas, es igualmente aplicable a sus integrantes, como
sería el caso de la cónyuge y la compañera permanente. La Corte[3]
sobre el particular ha aseverado lo siguiente:
“En ese orden
de ideas, todas  las prerrogativas, ventajas o prestaciones y también las
cargas y responsabilidades que el sistema jurídico establezca  a favor de las
personas unidas en matrimonio son aplicables, en pie de igualdad, a las que
conviven sin necesidad de vínculo formal. De lo contrario, al generar
distinciones que la preceptiva  constitucional no justifica, se desconoce  la
norma que equipara las formas de unión (artículo 42 de la C.P) y se quebranta
el principio de igualdad ante la ley (artículo 13 C.P), que prescribe el mismo
trato en situaciones idénticas.”.
Así, los
derechos de la seguridad social se extienden tanto a cónyuges como a compañeros
permanentes. El derecho a la pensión de sobrevivientes constituye uno de ellos
y respecto de su reconocimiento puede llegar a producirse un conflicto entre
los potenciales titulares del mismo. En ese caso, se ha establecido legalmente
que el factor determinante para dirimir la controversia está dado por el
compromiso de apoyo afectivo y de comprensión mutua existente entre la pareja
al momento de la muerte del trabajador pensionado. Así lo recordó esta
Corporación:
“De lo anteriormente expuesto, puede
concluirse que respecto del derecho a la sustitución pensional rige el
principio de igualdad entre cónyuges supérstites y compañeros (as) permanentes
porque, siendo la familia el interés jurídico a proteger, no es jurídicamente
admisible privilegiar un tipo de vínculo específico al momento de definir quién
tiene derecho a este beneficio. Por el contrario, la ley acoge un criterio
material - convivencia efectiva al momento de la muerte - y no simplemente
formal - vínculo matrimonial - en la determinación de la persona legitimada
para gozar de la prestación económica producto del trabajo de la persona
fallecida.”.[4]
En
consecuencia, el reconocimiento del derecho a la sustitución pensional está
sujeto a una comprobación material de la situación afectiva y de convivencia en
que vivía el trabajador pensionado fallecido, al momento de su muerte, con
respecto a su cónyuge o a su compañera permanente, para efectos de definir
acerca de la titularidad de ese derecho. La Corte se pronunció al respecto de
la siguiente manera:
“En lo que respecta específicamente a la
sustitución pensional entre compañeros permanentes, es importante reconocer que
la Constitución Política le ha reconocido un valor significativo y profundo a
la convivencia, al apoyo mutuo y a la vida en común, privilegiándola incluso
frente a los rigorismos meramente formales. En ese orden de ideas, es posible
que en materia de sustitución pensional  prevalezca el derecho de la compañera
o compañero permanente en relación al derecho de la esposa o esposo, cuando se
compruebe que  el segundo vínculo carece de las características propias de una
verdadera vida de casados, - vg. convivencia, apoyo y soporte mutuo-, y se
hayan dado los requisitos  legales para suponer válidamente que la real
convivencia y comunidad familiar se dio entre la compañera permanente y el
beneficiario de la pensión en los años anteriores a la muerte de aquel. En el
mismo sentido, si quien alega ser compañera (o) permanente no puede probar la
convivencia bajo un mismo techo y una vida de socorro y apoyo mutuo de carácter
exclusivo con su pareja, por dos años mínimo, carece de los fundamentos que
permiten presumir los elementos que constituyen un núcleo familiar, que es el
sustentado y protegido por la Constitución. Es por ello que no pueden alegar su
condición de compañeras o compañeros,  quienes no comprueben una comunidad de
vida estable, permanente y definitiva con una persona, -distinta por supuesto
de una relación fugaz y pasajera-, en la que la ayuda mutua y la solidaridad
como pareja sean la base de la relación, y permitan que bajo un mismo techo se
consolide un  hogar y se busque la singularidad,  producto de la exclusividad
que se espera y se genera de la pretensión voluntaria de crear  una familia.”.[5]
CASO CONCRETO. ANÁLISIS DEL
PROBLEMA JURÍDICO
La accionante pretende que por esta vía
judicial se ordene a la Caja Nacional de Previsión Social EICE – Cajanal- "..la
incluya en nómina de  pensionados, de manera inmediata... e inicie en término
perentorio de 48  horas el pago de la Pensión de Sobrevivientes. . ."
derivada del fallecimiento de su compañero permanente Gabriel Roberto Calle, en
cuantía no inferior  al salario mínimo mensual legal vigente..."; y
efectúe su afiliación a la Entidad Promotora de Salud.  Adicionalmente, pide
que la orden que se imponga se mantenga hasta tanto " . . . presente
acción de nulidad y restablecimiento del derecho en procura de obtener la
prestación solicitada”.
Se advierte que mediante Resolución 01138
de 26 de Enero de 2007 Cajanal le negó a la tutelante el  derecho a la
sustitución pensional derivada del fallecimiento del pensionado Gabriel Calle
por considerar que la citada"... no puede ostentar la calidad de
compañera permanente del causante.. .", habida cuenta que en el  cuaderno
administrativo respectivo "...obra partida de bautismo... que contiene
nota marginal de matrimonio celebrado con... Ramón Antonio  Álvarez Barrera y
no existe constancia de viudez o sentencia de separación de cuerpos de la
solicitante y su legítimo esposo..." (fIs. 12 a 14).
Es decir,  la entidad no reconoce a Blanca
Inés Vásquez como beneficiaria de la sustitución pensional de Gabriel Roberto
Calle, menos aún que ésta colme  las exigencias establecidas en las normas, que
según la entidad,  regulan la materia para ser acreedora de la prestación de
sobrevivientes deprecada. La entidad sostiene como fundamento normativo de su
decisión el contenido del artículo 39 del Decreto 3135 de 1968  a cuyo tenor: “Fallecido
un empleado público o trabajador oficial en goce de pensión de jubilación,
invalidez o vejez, su cónyuge y sus hijos menores de dieciocho años o
incapacitados para trabajar por razón de sus estudios o por invalidez, que
dependieran económicamente de él, tendrán derecho a percibir la respectiva
pensión durante los dos años subsiguientes”.
Las sentencias objeto de revisión negaron
el amparo solicitado argumentando que  la acción de tutela no es la vía idónea
para resolver materias litigiosas como son las peticiones relativas a  una
controversia pensional.
En consecuencia, la
situación objeto de examen, es viable abordarla a partir de dos interrogantes
básicos:
1)
¿CAJANAL
vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante al negarle,
mediante los actos administrativos cuestionados,  el reconocimiento de la
sustitución pensional que reclama?
2)
¿Es
procedente la acción de tutela para proteger los derechos fundamentales a la
accionante, en caso de que éstos realmente hayan sido conculcados por la
entidad accionada, en razón de la ineficacia del medio judicial ordinario al
cual puede acudir la actora para conseguir esa protección?
Como ya se indicó, la jurisprudencia de la
Corte ha precisado con claridad que el derecho a la sustitución pensional no
depende de la clase de vínculo generador de la familia, sino de la relación
real de convivencia y afecto que existía entre el fallecido y su beneficiaria.
Al respecto  dispuso la sentencia T-190 de 1993:
“El derecho a la pensión de jubilación
tiene como objeto no dejar a la familia en el desamparo cuando falta el apoyo
material de quienes con su trabajo contribuían a proveer lo necesario para el
sustento del hogar. El derecho a sustituir a la persona pensionada o con
derecho a la pensión obedece a la misma finalidad de impedir que sobrevenida la
muerte de uno de los miembros de la pareja el otro no se vea obligado a
soportar individualmente las cargas materiales y espirituales. El vínculo
constitutivo de la familia - matrimonio o unión de hecho - es indiferente para
efectos del reconocimiento de este derecho. El factor determinante para
establecer qué persona tiene derecho a la sustitución pensional en casos de
conflicto entre el cónyuge supérstite y la compañera o compañero permanente es
el compromiso de apoyo afectivo y de comprensión mutua existente entre la
pareja al momento de la muerte de uno de sus integrantes. Es por ello que la
ley ha establecido la pérdida de este derecho para el cónyuge supérstite que en
el momento del deceso del causante no hiciere vida en común con él, salvo la
existencia de justa causa imputable a la conducta del fallecido (L. 12 de 1975,
art. 2º y D. R. 1160 de 1989).
(...)
De lo anteriormente expuesto, puede
concluirse que respecto del derecho a la sustitución pensional rige el
principio de igualdad entre cónyuges supérstites y compañeros (as) permanentes
porque, siendo la familia el interés jurídico a proteger, no es jurídicamente
admisible privilegiar un tipo de vínculo específico al momento de definir quién
tiene derecho a este beneficio. Por el contrario, la ley acoge un criterio
material - convivencia efectiva al momento de la muerte - y no simplemente
formal - vínculo matrimonial - en la determinación de la persona legitimada
para gozar de la prestación económica producto del trabajo de la persona
fallecida. En consecuencia, en el hipotético caso de la negación de este
derecho a la compañera permanente bajo el argumento de un vínculo matrimonial
preexistente, pero disociado de la convivencia efectiva - v.gr. por el abandono
de la esposa debido a la carga que representaba el cónyuge limitado físicamente
-, se configuraría una vulneración del derecho de igualdad ante la ley en
perjuicio de quien materialmente tiene derecho a la sustitución pensional”.
La conclusión de esta Corporación en cuanto
que para obtener el derecho a la sustitución pensional se requiere
fundamentalmente demostrar la convivencia afectiva con el pensionado en los
años anteriores a su muerte se deriva, entonces, de dos premisas: por un lado,
de  la norma constitucional que define que la familia se puede crear por
vínculos naturales o jurídicos y que sus dos modalidades de creación merecen
idéntica protección, y por el otro, del objetivo que persigue la pensión de
sobreviviente, cual es el garantizarle al cónyuge o compañero supérstite  los
recursos necesarios para mantener un nivel de vida similar al que tenía antes
de  la muerte del conviviente que gozaba de una pensión.[6]
Así, en el momento de decidir acerca de una
solicitud de sustitución pensional se debe observar la situación real de vida
en común de dos personas, dejando de lado los distintos requisitos formales que
podrían imaginarse. Por eso la compañera permanente puede desplazar a la
esposa, y es ésta también la razón por la cual no se exige a los convivientes
el requisito de que se encuentren en estado de soltería, viudez o divorcio al
momento de iniciar la unión. Ello por cuanto, por una parte, esta exigencia no
dice nada acerca de la convivencia efectiva  y,  por la otra, porque se observa
que ella se convierte en un obstáculo insalvable, para efectos de la
sustitución, para muchas personas que han compartido durante años su vida con
otras que recibían una pensión. Este requisito,  puede ser fuente de denegación
del derecho a la pensión de sobreviviente, a pesar de que  el solicitante
cumpla cabalmente con la condición de la convivencia efectiva. Y ello
significa, ha dicho la Corte,  una desnaturalización del derecho a la seguridad
social de las personas que no cumplan con la exigencia de la soltería,
circunstancia que entraña una vulneración de su derecho a ser tratadas de igual
forma que las demás que han creado una familia a partir del matrimonio. [7]
A lo señalado en el numeral anterior se
suma que en la sentencia C-428 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, se
declaró la inconstitucionalidad  de la  expresión - “siempre que ambos
hubieren permanecido solteros durante el concubinato” -, contenida en el
artículo 55 de la Ley 90 de 1946. De conformidad con lo afirmado en el numeral
anterior, en la sentencia se estableció que “la condición [de la soltería]
que se exige para que el conviviente que sobrevive pueda acceder a la
sustitución pensional genera situaciones que lesionan en forma protuberante el
principio de igualdad”. Asimismo, se expuso que el fin de esa condición -
la defensa de la institución matrimonial - no se avenía con la Constitución de
1991, que “proclama la igualdad del tratamiento a las familias, sin
importar si ellas nacen por vínculos jurídicos o naturales”.
LA DECISIÓN DE CAJANAL
CONSTITUYE UNA VÍA DE HECHO
CAJANAL esgrimió como fundamento jurídico
para denegar la solicitud de sustitución pensional de la actora  lo dispuesto
en el artículo 39 del Decreto 3135 de 1968 según el cual “Fallecido un
empleado público o trabajador oficial en goce de pensión de jubilación,
invalidez o vejez, su cónyuge y sus hijos menores de dieciocho años o
incapacitados para trabajar por razón de sus estudios o por invalidez, que
dependieran económicamente de él, tendrán derecho a percibir la respectiva
pensión durante los dos años subsiguientes”.
Con base en esa disposición normativa
concluyó que la accionante no puede ser beneficiaria de la sustitución
pensional  de su esposo,  por cuanto no tiene la calidad de cónyuge y no
figura como soltera, ni como separada ni divorciada de su primer esposo.
La actuación judicial controvertida en el
presente caso, se surtió con base en la aplicación de una norma laboral
derogada, (el artículo 39 del  Decreto 3135 de 1968) y por ello, estima esta
Sala se incurrió, de acuerdo con los presupuestos  de  la jurisprudencia
constitucional,[8] en un
defecto procedimental, en la medida en que la actuación se surtió al margen del
procedimiento legal establecido. La jurisprudencia ha precisado,[9]
que  cuando se aplica una norma derogada se incurre  en vía de hecho por
violación del debido proceso.[10] Ha
señalado igualmente  la  jurisprudencia de esta Corporación que en estos casos,
también se advierte un defecto sustantivo que convierte en vía de hecho
una actuación judicial o administrativa y opera cuando la decisión que se  toma
se apoya en una  norma evidentemente inaplicable al caso concreto[11],
bien sea, por ejemplo  (i) porque ha sido derogada y ya no produce
ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii) porque ella es
claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción
de inconstitucionalidad, (iii) porque su aplicación al caso concreto es
inconstitucional[12].
Para demostrar lo anterior, es preciso
conocer el  tratamiento legal que ha tenido la figura de la sustitución en
diversos ordenamientos. En efecto, desde  la Ley 171 de 1961 hasta la Ley 100
de 1993, se ha establecido lo siguiente:
El artículo 12 de la Ley 171 de 1961 decía:
“Fallecido un empleado jubilado o con derecho a jubilación su cónyuge y sus
hijos menores de 18 años o incapacitados para trabajar por razón de sus
estudios o por invalidez, que dependiere económicamente de él, tendrán derecho
a recibir entre todos, según las reglas del artículo 275 del Código Sustantivo
del Trabajo, la respectiva pensión durante los dos años subsiguientes”.
El Decreto 3041 de 1966, artículo 21: “La
pensión a favor del cónyuge sobreviviente será igual a un cincuenta por ciento
(50%), y la de cada huérfano con derecho igual a un 20 por ciento de la pensión
de invalidez o vejez que tenía asignada el causante o  de la que le habría
correspondido a la fecha del fallecimiento….”
El artículo 39 del Decreto 3135 de 1968: “Sustitución
de pensión. Fallecido un empleado público o trabajador oficial en goce de
pensión de jubilación, invalidez o vejez, su cónyuge y sus hijos menores de
dieciocho años o incapacitados para trabajar por razón de sus estudios o por
invalidez, que dependieran económicamente de él, tendrán derecho a percibir la
respectiva pensión durante los dos años subsiguientes”.
El Decreto 434 de 1971, Artículo 19: “El
artículo 39 del decreto 3135 de 1968 quedará así: Fallecido un empleado público
o trabajador oficial jubilado o con derecho a pensión de jubilación, su cónyuge
y sus hijos menores de 18 años o incapacitados para trabajar por razón de
estudios o invalidez y que dependieran económicamente del causante, tendrán
derecho a percibir entre todos, según las reglas del artículo 275 del Código
Sustantivo del Trabajo, la respectiva pensión durante  los 5 años subsiguientes.
Cuando faltare el cónyuge o los hijos, la sustitución pensional corresponderá a
los padres o hermanos inválidos y a las hermanas solteras del empleado
fallecido que dependieren económicamente del causante.
Ley 100 de 1993, que modificó el régimen que
establecían la Ley 171 de 1961, el Decreto 3041 de 1966, el Decreto 3135 de
1968, el Decreto 434 de 1971, la Ley 33 de 1973, estableció en su artículo
47 lo siguiente: son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, en
este orden: i) el cónyuge o compañera (o) permanente, ii) los hijos inválidos,
los menores de 18 años o si son mayores y hasta los 25 años cuando se
encuentran incapacitados para trabajar por razón de sus estudios, iii) a falta
de los anteriores beneficiarios, los padres del causante que dependían
económicamente de él y iv) cuando no existen personas con mejor derecho, la
pensión podrá ser reconocida a favor de hermanos que dependían económicamente del
causante.
Significa que la decisión de Cajanal, al
negar la solicitud de pensión de la accionante, se amparó en una norma
derogada, que fue reemplazada por el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 y por
ende, se  generó, como se indicó, una vía de hecho, pues según lo tiene
entendido la jurisprudencia, toda actuación de la administración en el proceso
de reconocimiento de prestaciones sociales que resulte por exigir requisitos no
contemplados en la ley, constituye una clara vía de hecho[13].
Cajanal erró la aplicación de una norma que no era procedente para el caso
concreto y de contera, vulneró ostensiblemente los derechos de la peticionaria.
De los argumentos desplegados se concluye
que, a pesar de que el compañero permanente de la actora falleció antes de la
expedición de la nueva Carta, la demandante tenía derecho a que su petición de
sustitución no se resolviera con base en el artículo 39 del Decreto 3135 de
1968,  por tratarse de una norma sin vigencia para la época de las resoluciones
cuestionadas y como se verá en el acápite siguiente, aún si no hubiera estado
derogada, su interpretación sólo era viable a la luz de los dictados de la
Constitución Política en materia de igualdad  de todas las formas de
configuración familiar existentes en nuestro país, sin discriminación alguna.
CAJANAL FRENTE AL DERECHO A LA
IGUALDAD DE LA ACCIONANTE
De la Resolución expedida por CAJANAL se
podría deducir (la entidad no explicó al juez de tutela los fundamentos de su
actuación) que su posición es la de aplicar la norma vigente al momento del
fallecimiento del pensionado  (1970) y por ello, aplicó lo dispuesto en el
Decreto 3138 de 1968.  Empero, la Corte ya ha establecido que en estos casos - cuando
están comprometidos los derechos al mínimo vital y que la unión de hecho
reciba, en lo pertinente, un trato igual al matrimonio -, debe atenderse, no a
la fecha de defunción del causante, sino al momento en que se dicten las
resoluciones correspondientes.  Ello, por cuanto la administración debe ajustar
su actividad a la nueva Constitución, es decir, velar porque los actos que
expida con posterioridad a ella no vulneren flagrantemente de los principios y
derechos en ella consagrados, tal como ocurre en este caso con el derecho a la
igualdad y al mínimo vital de la peticionaria.[14]
Es así como en la sentencia   T-202 de 1995,
M.P. Antonio Barrera Carbonell, - sobre una resolución del Instituto de los
Seguros Sociales, del año 1994, en la cual se denegaba una solicitud de
sustitución pensional elevada por el compañero permanente de una persona
pensionada, fallecida en el año de 1988, con el argumento de que el actor no se
ajustaba a los requisitos de una norma del decreto 758 de 1990 - la Corte
expuso que la decisión del Instituto vulneraba la Constitución y que “el
hecho de que las resoluciones en cuestión fueron dictadas bajo la vigencia de la
Constitución Política de 1991, implica que dichas actuaciones administrativas
debieron sujetarse a lo dispuesto en el artículo 13 que reconoce el derecho a
la igualdad...”[15]
En efecto, de la definición de la
sustitución pensional como una figura cuya finalidad es la de proteger a la familia
del pensionado fallecido (frente al desamparo económico en el que quedaría si
no se reconociera tal prestación), se deriva como consecuencia inmediata el
que, a la luz del artículo 42 Superior, dicha protección debe otorgarse a todas
las formas de configuración familiar existentes en nuestro país, sin
discriminación alguna; así, tanto las familias conformadas en virtud de un
vínculo matrimonial como las derivadas de la decisión responsable de establecer
una unión marital de hecho quedan cobijadas por el alcance protector de la
figura en cuestión, sin que sea constitucionalmente admisible excluir de tal
beneficio a los(as) compañeros(as) permanentes de los causantes fallecidos, so
riesgo de desconocer el artículo 13 de la Carta.[16]
En otros términos, el derecho a la pensión
de sobrevivientes o sustitución pensional, en tanto concreción del derecho a la
seguridad social, puede ser reclamado tanto por los cónyuges como por los
compañeros permanentes de los trabajadores pensionados. Y en caso de
presentarse un conflicto entre los reclamantes para acceder a tal beneficio en
forma concurrente, ha establecido esta Corporación que el factor determinante
para dirimir la controversia, según la ley, es la existencia de un compromiso
efectivo de apoyo y comprensión mutua entre el causante y el potencial
beneficiario al momento de la muerte de aquél.
Así, en la sentencia T-566 de 1998 se estableció:
“…respecto del derecho a la sustitución pensional rige el principio de igualdad
entre cónyuges supérstites y compañeros (as) permanentes porque, siendo la
familia el interés jurídico a proteger, no es jurídicamente admisible
privilegiar un tipo de vínculo específico al momento de definir quién tiene
derecho a este beneficio. Por el contrario, la ley acoge un criterio material -
convivencia efectiva al momento de la muerte - y no simplemente formal -
vínculo matrimonial - en la determinación de la persona legitimada para gozar
de la prestación económica producto del trabajo de la persona fallecida.”
En el mismo orden de ideas, en la sentencia T-660 de 1998 se estableció lo
siguiente:
“En lo que respecta específicamente a la
sustitución pensional entre compañeros permanentes, es importante reconocer que
la Constitución Política le ha reconocido un valor significativo y profundo a
la convivencia, al apoyo mutuo y a la vida en común, privilegiándola incluso
frente a los rigorismos meramente formales. En ese orden de ideas, es posible
que en materia de sustitución pensional  prevalezca el derecho de la
compañera o compañero permanente en relación al derecho de la esposa o esposo,
cuando se compruebe que  el segundo vínculo carece de las características
propias de una verdadera vida de casados, - vg. convivencia, apoyo y soporte
mutuo -, y se hayan dado los requisitos  legales para suponer válidamente
que la real convivencia y comunidad familiar se dio entre la compañera
permanente y el beneficiario de la pensión en los años anteriores a la muerte
de aquel. En el mismo sentido, si quien alega ser compañera (o) permanente no
puede probar la convivencia bajo un mismo techo y una vida de socorro y apoyo
mutuo de carácter exclusivo con su pareja, por dos años mínimo, carece de los
fundamentos que permiten presumir los elementos que constituyen un núcleo
familiar, que es el sustentado y protegido por la Constitución. Es por ello que
no pueden alegar su condición de compañeras o compañeros,  quienes no
comprueben una comunidad de vida estable, permanente y definitiva con una
persona, -distinta por supuesto de una relación fugaz y pasajera-, en la que la
ayuda mutua y la solidaridad como pareja sean la base de la relación, y permitan
que bajo un mismo techo se consolide un  hogar y se busque la
singularidad,  producto de la exclusividad  que se espera y se genera
de la pretensión voluntaria de crear  una familia.”
Indudablemente, CAJANAL desatendió  la
jurisprudencia de la Corte Constitucional a la cual se ha hecho referencia en
esta sentencia, acerca de que la decisión sobre la sustitución pensional debe
atender el criterio material de la convivencia efectiva y no a requisitos
adjetivos, tales como el estado civil de las personas.
El Decreto 3135 de 1968, como cualquier
otra norma de rango infraconstitucional, no debió aplicarse porque no estaba
vigente. Pero si la entidad no advirtió el íter de la norma y no sabía
de la existencia del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, debió interpretar el
artículo 39 del Decreto 3135 de 1968 de conformidad con los mandatos de la
Carta Política, en aplicación del principio hermenéutico de  interpretación
conforme a la Constitución.
En virtud de este parámetro, el intérprete
debe determinar el sentido de las normas de forma tal que el resultado de su
ejercicio no desemboque en resultados manifiestamente contrarios a lo
establecido por la Constitución, teniendo en cuenta el contexto en el cual la
norma va a recibir aplicación. Ya la Corte ha establecido, en la sentencia
C-273 de 1999, que “según el principio de interpretación conforme, la
totalidad de los preceptos jurídicos deben ser interpretados de manera tal que
su sentido se avenga a las disposiciones constitucionales. La interpretación de
una norma que contraríe este principio es simplemente intolerable en un régimen
que parte de la supremacía formal y material de la Constitución (C.P. art. 4)”;
y en la sentencia C-011 de 1994 se explicó que “cuando el efecto de la
interpretación literal de una norma conduce al absurdo o a efectos contrarios a
la finalidad buscada por la propia disposición, es obvio que la norma, a pesar
de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben
ser razonadas y razonables. El intérprete tiene entonces que buscar el sentido
razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento
jurídico-constitucional conforme a una interpretación sistemática-finalística”.
La decisión de CAJANAL se revela
excesivamente restrictiva pues la  interpretación de la norma y en particular del
término “cónyuge” allí utilizado es abiertamente inconstitucional. En
efecto, no entiende la Corte cómo CAJANAL actúa como en ausencia de una
disposición normativa expresa que cobijara a los compañeros o compañeras
permanentes de los pensionados fallecidos. Los funcionarios encargados del
reconocimiento de prestaciones sociales, están en la obligación de interpretar
el término “cónyuge” en forma tal que cobije efectivamente a quienes
tienen la calidad de compañeros o compañeras permanentes de dichos trabajadores
pensionados. Sólo así se respeta,  el imperativo constitucional de proteger por
igual a todas las formas de familia existentes en el país.
En otros términos, interpretar el artículo
39 del Decreto 3135 de 1968 en forma tal que queden excluidos de su alcance los
compañeros o compañeras permanentes de los pensionados, constituye un ejercicio
hermenéutico cuyo resultado, además de desconocer los artículos 42 y 13 de la
Carta, es contrario a la finalidad protectora misma de la norma, por lo cual no
armoniza con el principio de interpretación conforme a la Constitución.
En consecuencia, los funcionarios de la
Cajanal estaban obligados a interpretar el artículo 39 del Decreto 3135 de
1968, de manera que la expresión “cónyuge” allí incluida cobijara a las
compañeras o compañeros permanentes de los pensionados a su cargo; en el caso
concreto de la peticionaria, tal interpretación debió haberse realizado luego
de una evaluación razonable de su situación en tanto compañera de hecho, por
más de 40 años del causante, de manera tal que, luego del ejercicio de
evaluación e interpretación referido, su situación fáctica quedara
adecuadamente cobijada por el margen constitucional de aplicación de la Ley 100
de 1993.
La inobservancia de CAJANAL de la
jurisprudencia de la Corte acerca de la sustitución pensional vulneró los
derechos de la actora a que su unión de hecho fuera tratada en igualdad de
condiciones respecto de la familia originada en el matrimonio.
Amén de lo anterior,  un criterio meramente
literal de interpretación confirma que  el artículo 39 del Decreto 3135 de
1968, no es aplicable a quienes tienen la calidad de compañeros o compañeras
permanentes de los pensionados fallecidos, sino únicamente a los cónyuges
como tal, entendiendo por ello quienes están unidos al causante por un vínculo
matrimonial; ello se deduce de las referencias al divorcio o separación de
cuerpos, figuras que únicamente son procedentes frente a parejas unidas por un
vínculo jurídico de matrimonio, y no por un vínculo familiar de hecho. En este
sentido, aplicar a quien tiene la condición de compañero o compañera permanente
un régimen legal que es aplicable a las hipótesis de matrimonio, equivale a dar
un trato igual a quienes se encuentran en situaciones fácticas diferentes, con
lo cual  también se vulnera el artículo 13 de la Carta.
EL AMPARO DE TUTELA PROCEDE
PARA PROTEGER LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA ACCIONANTE, QUIEN SE ENCUENTRA
EN ESTADO DE DEBILIDAD MANIFIESTA E INJUSTIFICADAMENTE LE FUE NEGADO EL
RECONOCIMIENTO PENSIONAL DE SOBREVIVIENTE
Como ya se advirtió, es claro que los conflictos
jurídicos en materia de reconocimiento pensional por sobrevivencia deben ser
tramitados a través de los mecanismos judiciales ordinarios, como lo son el
proceso laboral y la acción contencioso administrativa de nulidad y
restablecimiento del derecho, según sea el caso, sin perjuicio de su relevancia
constitucional; sin embargo en la medida en que su resolución puede afectar
derechos fundamentales como la igualdad y la familia entre otros, en la medida
en que busca que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del
producto de su actividad laboral no queden por el simple hecho de su
fallecimiento en el desamparo o la desprotección.
Tales son principios de justicia
retributiva y de equidad que justifican que las personas que constituían la familia
del trabajador tengan derecho a la prestación pensional del fallecido para
mitigar el riesgo de viudez y orfandad al permitirles gozar post-mortem del
status laboral del trabajador fallecido[17].
Ahora bien, la Corte ha indicado que
siempre que esté de por medio una persona que forma parte de un grupo
poblacional considerado en estado de debilidad manifiesta, ya sea por su condición
económica, física o mental, el derecho a la seguridad social se torna
fundamental, al estar “contenida dentro de valores tutelables como son el
derecho a la vida, [el
mínimo vital],  la seguridad
social, la salud, y el trabajo (…)”[18], caso en la cual la intervención del juez
constitucional resulta indispensable.
La sentencia T-1109 de 2004, de la Corte
Constitucional llamó la atención acerca de la obligación radicada en cabeza de
funcionarias y funcionarios judiciales, consistente en la necesidad de estudiar
si en el caso que tienen bajo examen la tutela ha sido instaurada por una
persona que, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Nacional, está
sujeta a una especial protección. En esta línea de argumentación, insistió la
Corte en que las funcionarias y los funcionarios judiciales deberían llevar a
cabo un estudio cuidadoso de las circunstancias que afectan el caso concreto,
por manera, que si la acción de tutela es presentada por niñas o niños; por
mujeres cabeza de familia; por personas discapacitadas; por ancianas o
ancianos; por personas pertenecientes a grupos minoritarios; por personas
colocadas en situación de pobreza extrema, debía admitirse de manera
excepcional la procedencia de la acción de tutela, incluso, para solicitar la
protección de acreencias laborales o prestacionales.[19]
La apreciación realizada por la Corte
Constitucional en aquella ocasión armoniza muy bien con las exigencias que se
derivan de la Constitución Nacional y, en especial, con aquellas que se
desprenden de los artículos 13, 47, 54 y 68 superiores, a los cuales se refirió
la Sala en párrafos más arriba. Este enfoque concuerda, por lo demás, con la
manera como la Constitución colombiana describe al Estado en tanto Estado
social de derecho lo que incluye, justamente,
“la garantía de la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución como uno de los
fines esenciales del Estado, al ejercicio de derechos en igualdad de
condiciones para todos las personas y la protección constitucional de las
personas que se hallan en condiciones de debilidad manifiesta[20].”
A partir de lo expuesto, es factible
establecer que tanto la Constitución como la jurisprudencia constitucional han enfatizado
la protección que merecen personas colocadas en circunstancias manifiestas de
indefensión. Tanto así, que según la Corte Constitucional, si bien es cierto la
tutela resulta prima facie improcedente para reclamar acreencias
laborales o prestacionales, cuando se trata de sujetos de especial protección
constitucional puede acudirse a la tutela bien sea (i) como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable o (ii) como mecanismo principal, con el
propósito de garantizar los derechos fundamentales de estas personas en
aquellos casos en los cuales las vías ordinarias no resultan apropiadas para
garantizar el amparo de sus derechos y les puede ocasionar un perjuicio
irremediable. Es necesario, sin embargo, como lo ha repetido la Corte, que, en
efecto, se ponga en peligro un derecho constitucional fundamental y que este
derecho no pueda ser salvaguardado por los mecanismos ordinarios existentes.
La jurisprudencia constitucional enseña que
las entidades de seguridad social están obligadas a orientar sus actuaciones
conforme a los principios que rigen el ejercicio de la función pública, en
especial a los principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad y
publicidad, de manera que toda actuación administrativa de una entidad de salud
que adolezca de graves irregularidades en la valoración de la documentación
allegada al trámite administrativo de reconocimiento prestacional, ubica a los
peticionarios en posición de desventaja frente a otros solicitantes a quienes
se les garantizó el debido proceso en la valoración probatoria y desconoce el
principio de igualdad de trato que debe primar en las actuaciones de la
Administración[21].
En sentencia T-149 de 2002[22],
esta Corporación hizo las siguientes precisiones respecto del derecho al debido
proceso dentro de la actuación administrativa de reconocimiento prestacional:
“Las autoridades públicas en el ejercicio
de sus funciones deben respetar estrictamente el derecho en cabeza de las
partes o interesados a un debido proceso administrativo (art. 29 C.P.). Estima la
Corte necesario ahondar brevemente en el alcance del derecho fundamental
consagrado en la Constitución a un proceso debido en las actuaciones
administrativas. Para ello cabe analizar cómo se determina, en cada caso, cuál
es el proceso debido.
5.1. Históricamente el derecho al debido
proceso está relacionado con las garantías a no ser condenado sin ser
previamente oído y vencido en juicio seguido con estricta sujeción a la ley.
Esta garantía judicial se extendió posteriormente al ciudadano respecto de la
administración ante actos o decisiones que lo privaran de un beneficio, como
por ejemplo un permiso, una licencia o un subsidio. Es discutible si tales
beneficios son propiamente derechos constitucionales. Lo que parecería ser una
discusión académica adquiere, sin embargo, en un Estado social de derecho una
creciente importancia, ya que muchas veces el bienestar de la persona depende
de prestaciones que dada su complejidad y envergadura sólo el Estado está en
posibilidad de garantizar. Es así como en el derecho anglosajón se acuñó el
término de “entitlements” para referirse a los derechos y beneficios creados
por ley que no puede revocar la administración sin que se garantice al
beneficiario una audiencia o, más abstractamente, un debido proceso.  En la
tradición jurídica colombiana el derecho administrativo se refiere a este tipo
de beneficios con la institución de las “situaciones subjetivas consolidadas”,
para distinguirlas de una mera expectativa no susceptible de protección
jurídica.
En materia de prestaciones positivas del
Estado, en desarrollo del principio de Estado social de derecho, el debido
proceso administrativo cumple una función de primer orden. Quien puede ser
beneficiario de una prestación estatal no puede ser privado de la misma sino
mediante una decisión respetuosa del debido proceso.
5.2. Ahora bien, la Corte se pregunta si el
derecho al debido proceso puede ser invocado para impedir que la administración
prive a su titular de un beneficio legal que aún no ha sido reconocido a la
persona. A primera vista podría pensarse que por tratarse de una mera
expectativa no nos encontramos ante un interés susceptible de protección
constitucional. No obstante, la exclusión injustificada de la persona y la
vulneración de su derecho al debido proceso, se presenta no sólo por la
privación del beneficio ya reconocido, sino también por la negación de la
oportunidad procesal para obtener dicho reconocimiento, pese a encontrarse en
las circunstancias descritas por la ley o el reglamento. En efecto, cuando la
persona alega que materialmente cumple con el supuesto de hecho de una norma
jurídica que asigna un beneficio, la administración no puede privar a dicha
persona del procedimiento debido para determinar si procede o no el
reconocimiento del respectivo beneficio. Tal proceder priva ex ante a la
persona del derecho al debido proceso administrativo dispuesto para decidir
sobre el reconocimiento del beneficio legal, con lo que se desconocen los
derechos fundamentales al debido proceso administrativo (art. 29 C.P.) y a la
igualdad de trato (art. 13 inc. 1 C.P), dada la exclusión injustificada del
solicitante (…).”.
En ese orden, quien aspira a la pensión de
sobreviviente puede exigir que su pretensión sea tramitada conforme lo indican
los mandatos constitucionales del debido proceso y la igualdad, por lo que una
posible beneficiaria de una prestación, como en este caso,  no puede ser
privada de la misma sino mediante un acto respetuoso del debido proceso.
Por otro lado, la Corte considera que negar
injustificadamente a una persona un derecho prestacional, como en este caso,
equivale a “(…) someter arbitrariamente su bienestar a la voluntad o
capacidad de terceras personas, lo que compromete seriamente la dignidad, la
igualdad y la autonomía. Al respecto, (…) el principio de dignidad humana
resulta vulnerado cuando se somete a una persona a vivir de la caridad ajena,
existiendo la posibilidad de que tenga acceso a unos recursos económicos
propios que le permitan subvenir algunas de sus necesidades básicas”[23].
De modo que, en aras de proteger los
derechos de las personas de especial protección constitucional, como lo son las
personas de la tercera edad[24] y que se encuentran en
incapacidad económica de garantizarse por sí solas su subsistencia mínima vital[25],
la Constitución Política en el artículo 86 establece la procedencia del amparo
de tutela definitivo y no transitorio, cuando el acto que resuelve la solicitud
de reconocimiento pensional incurre en una vía de hecho, como en el caso que se
analiza.
Sobre todo si se tiene en cuenta, que la
pensión de sobreviviente “es un derecho que
presenta una naturaleza fundamental, por estar contenido dentro de valores
tutelables como son el derecho a la vida, a la seguridad social, a la salud, y
al trabajo[26], así como
en el derecho a la educación, de clara estirpe fundamental, pues dicha
prestación protege en la situación de debilidad manifiesta que presenta (…) quien
desafortunadamente pierde a la persona de quien dependía su subsistencia mínima
vital” [27].
4.
CONCLUSIÓN
Existió en este caso, una clara vulneración
del derecho a la seguridad social, al no incluirse a la señora BLANCA INÉS VÁSQUEZ
como beneficiaria de su compañero permanente; obran elementos de juicio suficientes
para deducir que en este caso la accionante es persona de la tercer edad,
(nació en el  año 1932)  ubicada en la eventualidad de sufrir un perjuicio
irremediable, por su estado de salud, según lo manifestado en el escrito de
tutela, que no fue contradicho por la entidad demandada y que se encuentra en
condiciones de pobreza absoluta.
Por todas estas razones, los jueces de
tutela en este caso,  debieron haber concedido el amparo impetrado. Pero aún
más, en este caso concreto, al existir un amplio número de sentencias
concordantes de la Corte Constitucional sobre el punto,[28]
los jueces de tutela también tenían el deber de investigar y analizar si el
artículo 39 del Decreto 3135 de 1968   era inconstitucional, para determinar
si  era aplicable o no al caso concreto, si estaba vigente,  o había sido
reemplazado por otra disposición. Al respecto es importante recordar, que esta
Corporación ya ha precisado que en los procesos de tutela el juez tiene la
facultad de observar si las normas aplicadas a la situación que se estudia se
ajustan a la Constitución, para el efecto de establecer si resulta procedente
la excepción de inconstitucionalidad.[29] Sin embargo, el juez
omitió esta labor, a pesar de que a primera vista se evidencia la
inconstitucionalidad y la pérdida de vigencia  de la norma.
Con base en las consideraciones anteriores,
la Corte procede a revocar la sentencia, y a conceder el amparo solicitado. Por
lo tanto, se ordenará  a CAJANAL, o a la entidad que haga sus veces,  que en
un término de treinta días calendario, a partir de la notificación de esta
sentencia, adopte todas las medidas necesarias para  reconocer y hacer efectivo
el derecho  de la señora BLANCA INÉS VÁSQUEZ a recibir  la pensión que
correspondía al señor GABRIEL ROBERTO CALLE, advirtiendo que  no podrá aplicar
el contenido del artículo 39 del Decreto 3135 de 1968, que propició la
denegación de la petición de sustitución pensional.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR  la sentencia
proferida  por el  Tribunal Superior de Medellín, Sala Laboral, dentro
de la acción de tutela instaurada por Blanca Inés Vásquez  contra la Caja
Nacional de Previsión Social- CAJANAL-.En su lugar, CONCEDER el amparo
deprecado como mecanismo definitivo, por las razones expuestas en esta
providencia.
Segundo.-ORDENAR a CAJANAL o a la
entidad que haga sus veces,  que dentro de un término de treinta (30) días
calendario, a partir de la notificación de la presente sentencia, adopte todas
las medidas necesarias para reconocer y hacer efectivo el derecho de la
señora BLANCA INÉS VÁSQUEZ a recibir la pensión que correspondía al señor
GABRIEL ROBERTO CALLE, advirtiendo que no podrá aplicar el contenido del
artículo 39 del Decreto 3135 de 1968, que propició la denegación de la petición
de sustitución pensional.
Tercero: Líbrese por Secretaría, la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase
e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado Ponente
NILSON PINILLA  PINILLA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia  T-660 de 11 de noviembre de 1998, M. P. Alejandro
Martínez Caballero
[2] Ver la Sentencia T-173  11 de abril 994. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[3] Sentencia T- 553 de 2 de diciembre  de 1994 M.P. José Gregorio
Hernández
[4] Sentencia T-566 de octubre 7 de 1998.M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[5] Sentencia T-660 de  11 de noviembre 1998, M. P. Alejandro
Martínez Caballero.
[6] Sentencia T- 789 de 11 de septiembre  2003. M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[7] Ibídem.
[8] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-231, M. P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[9] SU-637 de 1996 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-208 de 27 de
abril  1994, M. P. Hernando Herrera Vergara y T-465 de 3 de septiembre de
1998. Vladimiro Naranjo Mesa
[10] Cfr. T- 465 de 1998, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[11] Sobre el particular la sentencia T-231 de 1994, pueden
consultarse, entre varias, las sentencias T-008 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz y C-984 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[12] Cfr. sentencia SU-1722 de 2000 M.P. Jairo Charry Rivas, donde se
ejemplifican las decisiones judiciales en las que se viola el principio de “no
reformatio in pejus”.
[13] Ibíd.
[14] T-789 de 11 septiembre de   2003. M. P.
Manuel José Cepeda.
[15] Ibídem.
[16] Ibídem.
[17] Cfr. T-190 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[18] Corte Constitucional, sentencia T-695 de 2000, Álvaro Tafur Galvis.
[18] Corte Constitucional, Sentencia C-1176 de 2001, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[19] Citada  en la sentencia T-093 de 8 de
febrero  2007 M. P Humberto Sierra Porto.
[20] Corte
Constitucional. Sentencias T-1109 del 5 de noviembre de 2004, reiterada en
otras sentencias, por ejemplo, en la sentencia T-886 de 26 de octubre de  2006.
[21] Al respecto se pueden consultar, entre otras, las sentencias
T-262 de 26 de marzo de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño;  T-965 de 8 de
octubre de  2004, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[22] M. P. Manuel José Cepeda.. Respecto del derecho a la igualdad y de éste dentro de la actuación
administrativa, se puede consultar la sentencia T-499 de  noviembre 8 de 1995,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[23] Cfr. Sentencia T-456 de 11 de mayo  2004, M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[24] En el Estado Social de Derecho los adultos mayores son
consideradas personas en estado de debilidad manifiesta, como quiera que a una
edad cercana al índice promedio de vida en el país que es de 71 años de edad  ,
se entiende que éstas empiezan a ver disminuida su capacidad física y con ello
la posibilidad de ejercer en toda su dimensión algunos de sus derechos, así
como la pérdida progresiva de la fuerza laboral, por lo que resulta factible
que la única fuente de ingresos que puedan percibir éstas sea la pensión de
jubilación o la de sobreviviente, siempre y cuando se cumplan las condiciones
legales para acceder al reconocimiento prestacional.
[25] La Corte igualmente considera en estado de debilidad manifiesta a
aquellas personas que no cuentan con ninguna fuente de ingresos y que no tienen
la capacidad de operar en el mercado laboral, de donde se tiene que “(…)
negarle [bien sea a las personas de la tercera edad, pobres o pobres
extremas], injustificadamente el derecho a la sustitución pensional, equivale
a someter arbitrariamente, su bienestar a la voluntad o capacidad de terceras
personas, lo que compromete seriamente la dignidad, la igualdad y la autonomía.
[26] Corte Constitucional,  Sentencia T-173 de 11 de abril de 2004, MP:
Alejandro Martínez Caballero
[27] Corte Constitucional, Sentencias T-513  de 16 de julio de 1999, MP:
(E): Martha Victoria Sáchica Méndez; T-571 de agosto 11 de 1999, MP: Fabio
Morón Díaz; T-638  de 31 de agosto 1999, MP: Vladimiro Naranjo Mesa.
[28] Ibídem.
[29] Ver al respecto la sentencia T-067 de marzo 5 de 1998, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, F.J. 3.