T-506-17
Sentencia T-506/17
PRESTACION HUMANITARIA PERIODICA PARA
PERSONAS VICTIMAS DE LA VIOLENCIA-Desarrollo normativo
PENSION ESPECIAL MINIMA DE INVALIDEZ PARA
VICTIMAS DE ATENTADOS TERRORISTAS-Evolución y vigencia del régimen legal
PRESTACION HUMANITARIA PERIODICA PARA
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Requisitos para acceder
PRESTACION HUMANITARIA PERIODICA A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Orden al Ministerio del Trabajo reconocer y
pagar prestación humanitaria periódica a víctima del conflicto
Referencia: Expediente T-6.190.537
Acción de tutela instaurada por Martín
Gallo Gallo contra COLPENSIONES y el Ministerio del Trabajo.
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto
de dos mil diecisiete (2017).
La
Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por las magistradas
Cristina Pardo Schlesinger -quien la preside-, Diana Fajardo Rivera y el
magistrado Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 86
y 241 numeral 9° de la Constitución Política, profiere la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del
fallo de única instancia[1]
que declaró improcedente la acción de tutela incoada por Martín Gallo Gallo
contra COLPENSIONES.
I.
ANTECEDENTES
De acuerdo
con lo dispuesto en la Constitución Política (arts. 86 y 241-9), el Decreto
2591 de 1991 (art. 33) y el Acuerdo 02 de 2015 (art. 55), la Sala de Selección
Número Seis de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la
acción de tutela de la referencia[2].
De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de
Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.
1. Hechos y
solicitud
Martín Gallo
Gallo instauró el 17 de enero de 2017 acción de tutela contra la Administradora
Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES por considerar que ésta vulneró sus
derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida en condiciones dignas y al
debido proceso, al negarle el reconocimiento y pago de la pensión especial
de invalidez por ser víctima del conflicto armado[3] y el
correspondiente retroactivo, a los cuales considera tiene derecho. Funda su
solicitud en los siguientes hechos:
1.1. El
accionante (de 55 años) comenta que el 26 de marzo de 1998 en la vereda El
Rosal de la zona rural de Duitama (Boyacá), fue víctima de un intento de
homicidio con arma de fuego. Como consecuencia de lo anterior, fue calificado
el 15 de octubre de 2014, por Colpensiones, con una pérdida de capacidad
laboral de 51.05% y fecha de estructuración 26 de marzo de 1998, por lo que no
pudo volver a trabajar ya que se dedicaba a oficios varios, lo cual le exigía
desplazarse diariamente largas distancias.
1.2. Al conocer
el dictamen proferido por Colpensiones, el 15 de octubre de 2014 el actor
radicó ante dicha entidad solicitud de reconocimiento y pago de una pensión de
invalidez, aportando los documentos requeridos por ley. Petición a la que
Colpensiones se negó a través de la Resolución GNR 232781 del 31 de julio de
2015, por cuanto el actor no cumplió los requisitos legales para el efecto,
esto es, la densidad en las cotizaciones[4].
1.3. El 22 de
diciembre de 2014 el actor fue reconocido por la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas como “VÍCTIMA DIRECTA” del conflicto armado en
el Registro Único de Víctimas en virtud del Decreto 1290 de 2008 con ocasión
del “hecho victimizante de Lesiones Personales y Psicológicas” ocurrido
el 26 de marzo de 1998 en Duitama (Boyacá)[5].
1.4. Teniendo en
cuenta el reconocimiento anterior, el actor radicó ante Colpensiones los
documentos requeridos para solicitar la pensión especial de invalidez para
víctimas del conflicto armado – a partir de ahora, prestación humanitaria
periódica - a la que considera tener derecho por su condición de víctima
del conflicto armado. La accionada contestó señalando que la pretensión no era
viable ya que la solicitud no había superado las validaciones del SIAFP
(Sistema de Información de los Afiliados a los Fondos de Pensión) (Esta
afirmación no tiene sustento probatorio, por lo que posteriormente se precisará
la real respuesta de la demandada).
1.5. Ante la
respuesta negativa recibida, el señor Gallo Gallo el 19 de septiembre de 2016
radicó una segunda solicitud con igual pretensión, de la cual afirma no haber
recibido respuesta a la fecha de la interposición de la acción de tutela.
1.6. Afirma que
su condición ha empeorado con el paso del tiempo ya que ha desarrollado
patologías como “inmovilidad motora de pómulo derecho mandíbula izquierda
con región pectoral brazo mano y pie bilateral rodilla, escoliosis de columna y
aumento de lordosis fisiológica y también hipertensión pulmonar”[6]. Además,
señala que vive con su señora madre por lo que la falta de un ingreso fijo no
solo afecta su mínimo vital sino el de ella.
2. Contestación de la acción de
tutela[7]
2.1.
Colpensiones[8]
La
Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, a través de la Gerente
Nacional de Defensa Judicial respondió la acción de tutela solicitando se
declarara la carencia actual de objeto por hecho superado o la improcedencia de
la misma por cuanto el actor cuenta con otros mecanismos de defensa. Al
respecto, presentó los siguientes argumentos:
2.1.1. En primer
lugar, señala que en relación con el derecho fundamental de petición se está
frente a una carencia actual de objeto por hecho superado ya que Colpensiones
respondió las diferentes peticiones interpuestas por el actor así: (i)
Resolución GNR 232781 del 31 de julio de 2015, por la cual se niega una pensión
de invalidez, notificada personalmente el 3 de agosto de 2015 y (ii) Resolución
GNR 296884 del 7 de octubre de 2016, “por la cual se deja en suspenso el
estudio de una pensión de invalidez para víctimas de la violencia”,
notificada personalmente el 25 de noviembre de 2016.
2.1.2. Indica
también que la pensión especial solicitada no es asimilable a la pensión de
invalidez regulada por la Ley 100 de 1993, pues la primera no requiere la
verificación de requisitos de semanas cotizadas y edad para el reconocimiento
del derecho, sino que se encuentra enmarcada en el ámbito de los derechos
humanos y de los deberes del Estado[9].
2.1.3. Frente a
la financiación y pago de la pensión especial de invalidez para víctima de la
violencia señaló que el artículo 48 de la Constitución Política consagra la
seguridad social como garantía constitucional y prohíbe la “destinación y/o
utilización de los recursos de las instituciones de la seguridad social para
fines diferentes a ella”. Por lo tanto, Colpensiones no puede reconocer y
destinar dineros públicos para el pago de dicha pensión especial que no
pertenece al sistema general de pensiones. Lo anterior podría derivar en una
desviación de recursos públicos que puede constituirse en un delito tipificado
en la Ley 599 de 2000 y modificaciones, como “peculado por apropiación
oficial frente a recursos de la seguridad social integral”.
2.1.4.
Finalmente, aduce que la acción de tutela en el presente caso es improcedente
por no cumplir el requisito de subsidiariedad teniendo en cuenta que el actor
cuenta con otros mecanismos idóneos para ventilar sus inconformidades y
presentar sus pretensiones. Esto es, respecto de las resoluciones expedidas por
Colpensiones dando respuesta a sus dos solicitudes, el accionante contó con la
posibilidad de interponer los recursos de ley, aunado a que tiene la
oportunidad de presentar la demanda ordinaria respectiva.
2.2.
Ministerio de Hacienda[10]
El Ministerio de
Hacienda, a través de su abogada asesora respondió la acción de tutela
solicitando se declarara su improcedencia por cuanto el actor cuenta con otros
mecanismos de defensa como el proceso ordinario para ejercitar sus derechos.
2.3.
Ministerio del Trabajo[11]
El Ministerio de
Trabajo, a través del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, respondió la acción
de tutela solicitando se nieguen las pretensiones del actor frente a dicho
Ministerio. Al respecto, presenta los siguientes argumentos:
2.3.1. Como
primera medida manifiesta que “el Ministerio del Trabajo, debe ser
desvinculado de la presente Acción de Tutela, pues dentro de sus funciones no
se encuentra la de reconocer o restablecer los derechos pensionales, pues la
entidad competente es COLPENSIONES, quien determina si el accionante cumple o
no con los requisitos señalados en la Ley para acceder a la pensión de
invalidez por víctimas de la violencia”.
2.3.2. Arguye
que de acuerdo con el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, modificado por el
artículo 18 de la Ley 782 de 2002, la prestación de invalidez para las víctimas
de la violencia “será cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional a que
se refiere el artículo 25 de la Ley 100 de 1993”, sin embargo afirma que
esto no es posible teniendo en cuenta lo siguiente:
a) El Fondo de
Solidaridad Pensional es una cuenta especial de la Nación, adscrita al
Ministerio del Trabajo, sin personería jurídica y administrada mediante encargo
fiduciario. El artículo 27 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 8
de la Ley 797 de 2003, determinó las fuentes de los recursos de dicho fondo, de
las cuales se extrae que son de naturaleza parafiscal[12].
Así las cosas,
la prestación analizada no puede pagarse con los recursos del Fondo de
Solidaridad Pensional ya que éstos son considerados aportes parafiscales con
destinación específica, “las cuales son: a) subsidiar parcialmente los
aportes de pensión a la población que por sus características y condiciones
socioeconómicas no tienen acceso a los sistemas de seguridad social y, b) el
otorgamiento de subsidios económicos para la protección de las personas en
estado de indigencia o de pobreza extrema”.
b) Los aportes
realizados al Régimen de Prima Media administrado por Colpensiones, “constituyen
un fondo común de naturaleza pública, que garantiza el pago de las prestaciones
de quienes tengan la calidad de pensionados” (Artículo 32 de la Ley 100 de
1993), por lo que la prestación especial a víctimas de la violencia tampoco se
puede financiar con este fondo “pues éste es el producto de los aportes
parafiscales que hacen los afiliados, esto es, que su destinación solamente
puede estar encaminada a pagar las pensiones de que trata el Sistema General de
Pensiones”.
c) El Fondo de
Solidaridad Pensional fue creado a través del artículo 25 de la Ley 100 de
1993, lo que significa que también forma parte del Sistema General de
Pensiones, de tal manera que sus recursos son considerados aportes parafiscales
con destinación específica, afirmación reiterada por la Corte Constitucional en
la sentencia SU-587 de 2016.
d) Pagar una
prestación como la analizada con recursos del Sistema General de Pensiones “conlleva
a una trasgresión a la Carta Política, por cuanto la causa de tal alivio no son
las contingencias que protege dicho sistema sino el conflicto armado que sufre
nuestro país”.
2.3.3. Por otro
lado, en caso de que se aceptara que la prestación en este caso es aplicable,
el actor no cumple con los requisitos señalados en el artículo 18 de la Ley 782
de 2002 que modifica el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, así:
a) en cuanto al
primer requisito, de las pruebas aportadas por el accionante “no evidencia
este Ministerio que (...) ostente la calidad de víctima de la violencia pues no
obra prueba que demuestre encontrarse inscrito en el Registro Único de
Víctimas- Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, o denuncia
del hecho delictivo en donde se adelanten las investigaciones por parte de las
autoridades correspondientes en los cuales sufrió daño por parte de grupos al
margen de la ley”, solo lo mencionado en el escrito tutelar de haber sido
víctima de tentativa de homicidio;
b) en relación
con el segundo requisito, al Ministerio no le consta el dictamen que determinó
la calificación de invalidez proferida por la Junta Regional de Calificación de
invalidez;
c) respecto del
tercer y cuarto requisito, al Ministerio no le consta si el actor carece de
otras posibilidades pensionales, lo cual debe ser valorado por el juez de
tutela. Sin embargo, en la base de Datos Única de Afiliación al Sistema de
Seguridad Social BDUA, el peticionario se encuentra activo en el Régimen
Subsidiado de Salud.
2.3.4.
Finalmente, recuerda que el actor no ejerció los mecanismos idóneos que tenía a
su alcance para controvertir las decisiones proferidas por Colpensiones.
2.4.
Procuraduría Delegada para los Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social[13]
La Procuradora
Delegada interviene en el proceso para informar que al revisar la base de
datos, el actor “no tiene una solicitud de intervención preventiva en la
Procuraduría General de la Nación”, no obstante se requirió al Gerente
Nacional de Reconocimiento de Prestaciones Económicas de Colpensiones para que
diera respuesta a la acción de tutela.
Precisa que la
Pensión de Invalidez para Personas Víctimas del Conflicto Armado técnicamente
no es una pensión, por lo tanto, “no podría ser financiada por el Sistema
General de Seguridad Social en Pensiones, no por el Fondo de solidaridad
Pensional en razón a que el Sistema General de Pensiones administrado por el
Instituto de Seguros Sociales hoy Administradora Colombiana de Pensiones
Colpensiones, está conformado por los aportes parafiscales que hacen los
afiliados al Régimen de Prima Media y constituyen un fondo de naturaleza
pública que está llamado a garantizar el pago de las prestaciones de los
pensionados”.
Finaliza
manifestando que el Gobierno Nacional está estudiando un mecanismo para
financiar dicha prestación.
2.5.
Procuraduría General de la Nación[14]
La Procuraduría
General de la Nación, a través de la Oficina Jurídica, solicita negar las
pretensiones del actor frente a dicho Ministerio basada en la intervención de
la Procuraduría Delegada y teniendo en cuenta que no hay legitimación por
pasiva frente a la causa principal de la tutela ya que no es la entidad
vulneradora de los derechos fundamentales alegados por el señor Martín Gallo
Gallo.
3. Pruebas
que obran en el expediente
3.1. Copia de la
cédula de ciudadanía del actor, donde consta que tiene 55 años[15].
3.2. Copia de la
historia clínica del actor[16].
3.3. Copia de
constancia suscrita por la Fiscal Quinta Delegada ante los Jueces Penales del
Circuito de Duitama, Boyacá, de fecha 21 de julio de 2014, donde señala que
adelantó la investigación preliminar en contra de “RESPONSABLES” por los
delitos de homicidio y tentativa de homicidio, siendo víctima, entre otros, el
señor Martín Gallo Gallo como lesionado, hechos estos ocurridos en la vereda el
Rosal del Municipio de Duitama, el 27 de marzo de 1998. Indica también que la “actuación
se encuentra suspendida con fecha 12 de abril de 1999 de conformidad con lo
indicado en el art. 326 del C. de P.P. vigente para la época, al no contar con
fundamentos suficientes para adoptar la determinación correspondiente, es decir
la apertura de investigación o la resolución inhibitoria”[17].
3.4. Copia del
oficio No. 20157209192261 de fecha 22 de mayo de 2015, suscrito por la
Directora de Registro y Gestión de la Información de la Unidad para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas, dirigido a Martín Gallo Gallo donde dan
respuesta a su solicitud informando que “ha sido reconocido como VÍCTIMA
DIRECTA por el hecho victimizante de Lesiones Personales y Psicológicas Que
Produzcan Incapacidad Permanente, en el Registro Único de Víctimas (...), en
virtud del Decreto 1290 de 2008 bajo el radicado 248562”[18].
3.5. Copia de la
Resolución GNR 232781 del 31 de julio de 2015, por medio de la cual
Colpensiones niega una pensión de invalidez al actor, por cuanto no cumple los
requisitos legales para el efecto[19].
3.6. Declaración
extrajuicio ante la Notaría Primera del Círculo de Duitama, fechada 14 de
septiembre de 2016, del señor Martín Gallo Gallo donde declara que en la fecha
se encuentra desempleado y que debido a las lesiones que presenta, Colpensiones
lo calificó con 51.5% “de discapacidad permanente”. No le es posible
acceder a un empleo que le permita cotizar a salud y pensión y no puede hacerlo
de manera independiente por falta de recursos. Señala también que sus lesiones
fueron producto del conflicto armado interno, como resultado de un atentado
terrorista ocurrido en Duitama el día 27 de marzo de 1998[20].
3.7. Copia de “Formato
Solicitud de Prestaciones Económicas” de Colpensiones de fecha 19 de
septiembre de 2016, con el lleno de datos correspondientes al actor,
solicitando pensión de invalidez[21].
3.8. Copia de la
Resolución GNR 296884 del 7 de octubre de 2016 y su correspondiente oficio de
notificación, por medio de la cual se deja en suspenso el estudio de una pensión
de invalidez para víctimas de la violencia[22].
3.9. Copia del
Oficio BZ2016_10980692-2915495 del 11 de octubre de 2016, suscrito por la
Gerente Nacional de Servicio al Ciudadano de Colpensiones, dirigido a Martín
Gallo Gallo en donde le informan que debe presentarse a un punto de atención de
Colpensiones para que se notifique del acto administrativo que resuelve su
solicitud[23].
3.10. Copia de
oficio 2014-8640651 del 15 de octubre de 2014, suscrito por médico laboral de
Colpensiones, dirigido a Martín Gallo Gallo, con asunto “Comunicación
Dictamen de Calificación de Pérdida de Capacidad Laboral”. En dicho oficio
se señala “le informamos que el Grupo Médico Laboral de COLPENSIONES le
determinó en primera oportunidad una Pérdida de la Capacidad Laboral de 51.05%
de origen Accidente y riesgo Común y Fecha de Estructuración jueves, 26 de
marzo de 1998 según los criterios establecidos en el Manual Único para la
Calificación de la Invalidez adoptado por decreto 917/99”[24].
3.11. Copia de
constancia expedida por el Administrador del Sistema de Selección de
Beneficiarios “SISBEN” del Municipio de Duitama, de fecha 29 de noviembre de
2016, donde se indica que el actor se encuentra inscrito como beneficiario en
el programa Nuevo SISBEN año 2016, personas en condición especial
(desplazamiento forzado), puntaje cero (0), ingresado el 8 de noviembre de 2016[25].
3.12. Copia de
certificación (sin fecha) expedida por el Personero Municipal de Duitama, donde
consta que Martín Gallo Gallo “fue víctima del Conflicto Armado Interno el
día veintisiete (27) [de marzo] de 1998 en el Municipio de Duitama
(Boyacá), razón por la que fue Reconocido e Incluido en el Registro Único de
Víctimas de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas por el Hecho Victimizante Lesiones Personales y Sicológicas que
Produzcan Incapacidad Permanente”[26].
3.13. Copia del
Oficio BZ2016_13761312-3097757 del 25 de noviembre de 2016, suscrito por una
agente de servicio de Colpensiones de Duitama, dirigido a Martín Gallo Gallo en
donde dan respuesta a su solicitud y hacen entrega de las copias de los
documentos entregados en el trámite correspondiente a un auxilio funerario
radicado con número 2016_10980692[27].
3.14. Copia de “Declaración
de No Pensión”, suscrita por el actor dirigida a Colpensiones, donde
manifiesta que no recibe pensión de jubilación, vejez, invalidez, sobreviviente
u otra por parte de esa entidad y tampoco se encuentra adelantando trámites de
reconocimiento en fondo público o privado[28].
4. Decisión
judicial objeto de revisión
El Juzgado
Laboral del Circuito de Duitama, en sentencia del 30 de enero de 2017, resolvió
declarar improcedente el amparo invocado teniendo en cuenta que el accionante
no ejerció su derecho de contradicción frente a las resoluciones que le negaron
las solicitudes de pensión de invalidez y pensión especial de invalidez a
personas víctimas de la violencia, interponiendo los recursos de reposición y/o
apelación. Además, señala que tiene a su alcance el proceso ordinario.
Finalmente, sostiene que no se acreditó la inminencia de un perjuicio grave que
haga necesaria la intervención del juez constitucional para que tome medidas de
carácter urgente e impostergable.
El accionante
impugna la anterior decisión pero por auto del 7 de febrero de 2017, proferido
por el Juzgado Laboral del Circuito de Duitama, se rechaza la impugnación por
extemporánea.
II. CONSIDERACIONES
1.
Competencia y procedibilidad
1.1.
Competencia
La Sala Séptima
de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las
facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el
proceso de esta referencia.
1.2. Cumplimiento de los requisitos de procedencia
de la acción de tutela
1.2.1. La acción de tutela fue interpuesta por Martín Gallo Gallo como
afectado directo de lo que considera una violación de sus derechos
fundamentales. Lo anterior encuentra su fundamento constitucional en el
artículo 86 de la Carta[29],
el cual establece que toda persona que considere que
sus derechos fundamentales han sido vulnerados o se encuentran amenazados,
podrá interponer acción de tutela en nombre propio o a través de un
representante que actué en su nombre.
1.2.2. La Administradora Colombiana de Pensiones –
Colpensiones, es una Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como
entidad financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo[30], que hasta
la entrada en vigencia del Decreto 600 de 2017, era la encargada de reconocer
la pensión mínima de invalidez para víctimas del conflicto de acuerdo con la
Ley 418 de 1997 modificada por la Ley 782 de 2002[31].
El actor interpuso la acción de tutela
contra Colpensiones pues al momento de radicar su escrito tutelar esa entidad
era la legalmente responsable. No obstante, como se verá más adelante, en
virtud del Decreto 600 de 2017, el encargado del reconocimiento y pago de la prestación
humanitaria periódica es el Ministerio del Trabajo, vinculado en el auto de
admisión de la acción de tutela de la referencia proferido por el Juzgado
Laboral del Circuito de Duitama el 17 de enero de 2017 y que se pronunció
respecto de los hechos y pretensiones de la demanda a través del escrito
radicado el 26 de enero de 2017, en donde solicitó su desvinculación del
proceso por cuanto era Colpensiones la encargada de lo relacionado con la
prestación solicitada. De tal manera que la legitimación por pasiva se cumple
en el presente asunto.
1.2.3. El escrito tutelar fue radicado el día 17 de enero de
2017 y el actor se notificó personalmente el 25 de noviembre de 2016 de la
Resolución GNR 296884 del 7 de octubre de 2016, es decir que transcurrió poco
más de un mes entre la última actuación por parte del tutelante y la solicitud
de protección de los derechos fundamentales, lo que para la Sala es un tiempo
razonable.
1.2.4. El amparo constitucional
resulta procedente en aquellos eventos en que existiendo otros mecanismos
ordinarios de protección, éstos se tornan ineficaces y carecen de idoneidad
para evitar un perjuicio irremediable, o cuando recae sobre un sujeto de
especial protección.
Respecto de esa última calidad, la Corte Constitucional
indicó que la categoría de sujeto de especial protección constitucional está
conformada por “aquellas personas que debido a su condición física,
psicológica o social particular, merecen una acción positiva estatal para
efectos de lograr una igualdad efectiva”[32].
Teniendo en cuenta lo anterior, se puede concluir que en este grupo de especial
protección se encuentran “los niños, los adolescentes, los adultos mayores,
los disminuidos físicos, síquicos y sensoriales, las mujeres cabeza de familia,
las personas desplazadas por la violencia y aquellas que se encuentran en
extrema pobreza”[33],
de tal manera que resultaría desproporcionado exigirle a este tipo de personas
(en una situación de vulnerabilidad) el “agotamiento de actuaciones
administrativas o judiciales de carácter ordinario, que por su dispendioso y
lento trasegar judicial, no surgen como el medio más adecuado e idóneo para
proteger de manera oportuna y efectiva sus derechos fundamentales”[34].
Así las cosas, la Corporación ha concluido que “exigir
idénticas cargas procesales [tanto a las] personas que soportan diferencias
materiales relevantes [como a las que] no se encuentran en estado de
vulnerabilidad alguno, puede resultar discriminatorio y comportar una
infracción constitucional al acceso a la administración de justicia en igualdad
de condiciones”[35]
por lo que el juez constitucional puede conceder el reconocimiento y pago de
prestaciones económicas que derivan de una pensión, de manera definitiva[36], si del
material probatorio se puede concluir que (i) el actor es sujeto de especial
protección constitucional[37],
(ii) lo pretendido constituye el único sustento del peticionario y su núcleo
familiar de tal manera que al negarlo se comprometería de manera grave su
mínimo vital[38],
y (iii) los requisitos legales exigidos para el reconocimiento prestacional se
cumplen en el caso concreto[39].
En el presente caso se evidencia que la acción de tutela
interpuesta por el señor Martín Gallo Gallo es procedente como mecanismo
definitivo por cuanto: (i) fue identificado como víctima directa de un hecho
victimizante[40]
en el marco del conflicto armado (lesiones personales y psicológicas que
producen incapacidad permanente) que le ocasionó una pérdida de capacidad
laboral del 51.05% y, además, es una persona en situación de desplazamiento[41]. Sus
limitaciones físicas (inmovilidad motora de pómulo derecho mandíbula
izquierda con región pectoral brazo mano y pie bilateral rodilla, escoliosis de
columna y aumento de lordosis fisiológica y también hipertensión pulmonar)
y su condición de desplazado son elementos suficientes para catalogarlo como un
sujeto de especial protección constitucional; (ii) el actor en su escrito
tutelar afirma que debido a su condición de discapacidad no pudo volver a
trabajar “ya que se dedicaba a oficios varios” y que vive con su señora
madre por lo que la falta de un ingreso fijo no solo afecta su mínimo vital
sino el de ella. Adjunta como prueba de su estado de desempleo una declaración
juramentada ante el Notario Primero de Duitama, argumentando también que no
puede cotizar a salud y pensión, lo cual se refuerza con lo señalado en la
historia clínica del peticionario como afiliado al régimen subsidiado en salud;
(iii) en el expediente se encuentra acreditado que el accionante fue víctima
del “conflicto armado interno”, que no cuenta con ningún ingreso que
garantice su congrua subsistencia y la de su núcleo familiar, y que en virtud
del atentado fue calificado con una pérdida de capacidad laboral de 51.05%. De
esta manera la acción ordinaria con que cuenta se estima ineficaz por no
garantizar la protección de los derechos fundamentales invocados y que se
encuentran presuntamente vulnerados en este caso.
2.
Presentación del caso y problema jurídico
2.1. La Sala
considera necesario hacer una presentación del caso analizado pues los hechos
inicialmente presentados por el actor y que dieron pie para formular la
presente acción de tutela han cambiado a causa del análisis probatorio y las
intervenciones de las entidades accionadas, de tal manera que es pertinente
esclarecer la controversia planteada.
2.2. El señor
Martín Gallo Gallo es una persona víctima de un atentado en una vereda de
Duitama Boyacá, quien, como consecuencia de ello y en el marco del conflicto
armado, fue calificado con una pérdida de capacidad laboral del 51.05%. Señala
que sus condiciones físicas no le permiten trabajar pues su salud cada vez
empeora y, además, tiene a cargo a su señora madre y no cuenta con un ingreso
fijo que le permita satisfacer sus necesidades básicas ni las de ella. Al no
poseer recursos económicos se encuentra en el sistema de salud en el régimen
subsidiado.
Teniendo en
cuenta lo anterior, solicitó el 15 de octubre de 2014 el reconocimiento y pago
de una pensión de invalidez, la cual fue negada por no cumplir los
requerimientos de ley para el efecto (solo cotizó 126 semanas entre 1984 y
1988). Posteriormente, el 19 de septiembre de 2016 radicó solicitud de
reconocimiento y pago de una pensión especial de invalidez para víctima de la violencia,
aportando para el efecto los documentos requeridos, pero a través de la
Resolución GNR 296884 del 7 de octubre Colpensiones dejó en suspenso dicha
prestación en tanto no hay claridad de los Fondos que deberán destinarse para
el pago de dichas pensiones especiales ya que los dineros que posee el Fondo de
Solidaridad Pensional son de naturaleza parafiscal.
2.3. Así las
cosas, esta Sala debe entrar a determinar si Colpensiones vulneró los derechos
al mínimo vital, a la vida en condiciones dignas y al debido proceso del señor
Martín Gallo Gallo al dejar en suspenso su derecho a la prestación
humanitaria periódica a pesar de que el actor considera cumplidos los requisitos
legales para el efecto, argumentando que es necesario primero  determinar la
entidad que debe asumir el pago de dicha prestación pues si se ordena su
reconocimiento y pago se afectan recursos parafiscales del Fondo de Solidaridad
Pensional.
2.4. Para
resolver la cuestión planteada, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas
analizará la prestación humanitaria periódica para víctimas de la
violencia para luego abordar el caso concreto.
3. La prestación humanitaria
periódica para personas víctimas de la violencia (antes pensión especial de
invalidez para personas víctimas de la violencia)
3.1. Desarrollo normativo
3.1.1. La Constitución Política establece que es deber del
Estado proteger de manera especial a aquellas personas que se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta, ya sea por su condición económica,
física o mental[42].
Con el fin de que esta protección sea real se han impulsado una serie de
actuaciones que buscan materializar dicho mandato y así lograr asegurar la
vigencia del Estado Social de Derecho[43].
Una de las estrategias orientadas a este propósito ha sido la expedición de
diferentes leyes que en su momento han velado por proteger a la población
víctima de la violencia. Algunas de estas normas son: Ley 104 de 1993[44], 241 de 1995[45], 387 de 1997[46], 418 de 1997[47], 548 de 1999[48], 782 de 2002[49], 1106 de
2006[50],
1421 de 2010[51]
y 1448 de 2011[52].
3.1.2. La Ley 104 de 1993, en su artículo 45 inciso 2º,
señaló que “las víctimas de los atentados que sufrieren una disminución de
su capacidad física desde un 66% calificada por el Fondo de Solidaridad
Pensional” podrían acceder a una pensión mínima legal siempre y cuando no
tuvieran la posibilidad de acceder a otras formas pensionales y de atención en
salud. Posteriormente, ese porcentaje se redujo al 50% con la expedición de la
Ley 241 de 1995, artículo 15, además de que dicha norma indicó que ya la
calificación no estaba a cargo del Fondo de Solidaridad sino que debía hacerse
conforme a lo estipulado en el Manual Único para la Calificación de Invalidez.
3.1.3. Años más tarde, la Ley 418 de 1997 derogó las
disposiciones anteriores[53]
pero reiteró la vigencia del auxilio económico en comento, es decir, preservó
la posibilidad de acceder a la pensión especial a las víctimas de la violencia
la cual debía ser pagada por el Fondo de Solidaridad Pensional del que trata el
artículo 25 de la Ley 100 de 1993 y para la cual se tenían que acreditar los
mismos requisitos previstos a partir de la modificación introducida por la Ley
241 de 1995, estos son: (i) haber perdido el 50% o más de la capacidad laboral
como resultado de la violencia en el marco del conflicto armado interno y (ii)
carecer de otras posibilidades pensionales y de atención en salud[54].
3.1.4. El artículo 131 de la Ley 418 de 1997 dispuso su
vigencia por dos años a partir de su promulgación, pero a través de la Ley 548
de 1999 se decidió prorrogar por tres años más su duración, término que fue
extendido a su vez por cuatro años a través de la Ley 782 de 2002 y la cual le
agregó al artículo 46 de la Ley 418 de 1997 la expresión “y reconocida por
el Instituto de Seguros Sociales, o la entidad de naturaleza oficial señalada
por el Gobierno Nacional”.
3.1.5. Finalmente, al vencerse el término de cuatro años, el
Congreso expidió las Leyes 1106 de 2006 y 1421 de 2010 por medio de las cuales
se prorrogaba por cuatro años más la vigencia de algunos de los artículos de la
Ley 418 de 1997 pero sin referirse específicamente al artículo 46 referente a la
pensión especial de invalidez. Por tal razón, Colpensiones se negaba a
reconocer dicha prestación alegando una derogación tácita de la norma que la
contemplaba.
3.1.6. A raíz de la señalada situación, la Corte
Constitucional profirió la sentencia C-767 de 2014[55] en la que se indicó que
la pensión especial en favor de la víctimas en condición de discapacidad “es
una prestación que supone el reconocimiento de un derecho social, respecto del
cual se predica la exigibilidad del principio de progresividad y no
regresividad”[56].
Además su origen se remite a una obligación constitucional del Estado frente a
sujetos de especial protección con el fin de mitigar los efectos de la
violencia interna. Teniendo en cuenta lo anterior y que a pesar de que el
término de vigencia de dicha prestación había sido ampliado sucesivamente por
el legislador pero que en las últimas disposiciones legales había omitido
hacerlo, se concluyó que se presentaban los presupuestos jurisprudenciales para
la configuración de una omisión legislativa relativa[57] que vulneraba principios
constitucionales “en especial la obligación de ampliación progresiva de la
garantía de los derechos económicos, sociales y culturales, los deberes
impuestos por el Estado Social de Derecho y el mandato de igualdad material”[58]. Por tanto,
“declaró la exequibilidad condicionada de dichas disposiciones en el
entendido que las víctimas que sufrieren una pérdida del 50% o más de su
capacidad laboral calificada con base en el Manual Único para la calificación
de invalidez expedido por el Gobierno Nacional, tendrán derecho a una pensión
mínima legal vigente, de acuerdo con lo contemplado en el Régimen General de
Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan de otras
posibilidades pensionales y de atención en salud”[59].
3.1.7. Teniendo en cuenta que este Tribunal admitió la
existencia de una omisión legislativa relativa en relación con la pensión
especial de invalidez, y que se concluyó que a dicho beneficio no le eran
aplicables las reglas del Sistema General de Pensiones, se hizo necesario “establecer
el procedimiento operativo, los beneficiarios, la fuente de recursos, las
condiciones de acceso a la – prestación humanitaria periódica – de que trata la
Corte Constitucional en la sentencia C-767 de 2014 y el responsable de su
reconocimiento”[60],
por tanto el Ministerio del Trabajo expidió el Decreto 600 del 6 de abril de
2017, “Por el cual se adiciona al título 9 de la parte 2 del libro 2 del
Decreto 1072 de 2015 un capítulo 5º, para reglamentar la prestación humanitaria
periódica para las víctimas del conflicto armado, de que trata el artículo 46
de la Ley 418 de 1997, y su fuente de financiación”.
En dicho Decreto se señalaron al detalle, los requisitos
para acceder a la prestación humanitaria periódica: (i) ser colombiano,
(ii) ser víctima del conflicto armado y estar registrado en el RUV, (iii) ser
calificado con pérdida de capacidad laboral del 50% o más, (iv) que exista nexo
causal entre la pérdida de capacidad con actos violentos propios del conflicto,
(v) carecer de posibilidad pensional, (vi) no recibir ingresos mensuales
iguales o superiores a 1 salario mínimo legal mensual vigente, y (vii) no ser
beneficiario de algún tipo de ayuda como víctima.[61]
Además de los requisitos enumerados, el Decreto consagra las
características del beneficio[62]
y los documentos que se deben presentar en la solicitud ante el Ministerio de
Trabajo para su reconocimiento[63].
Acá se presenta un cambio sustancial teniendo en cuenta que anteriormente la
entidad encargada del reconocimiento y pago de la prestación periódica de
invalidez era Colpensiones.
Otro aspecto nuevo que presenta el Decreto en mención, es el
trámite de reconocimiento. En éste se señala que es el Ministerio del Trabajo,
de manera directa o a través de un encargo fiduciario o de convenio
interadministrativo que se suscriba, el que debe estudiar la solicitud de la
prestación, la cual deberá ser resuelta en un término no mayor a cuatro (4)
meses. De tal manera que el Ministerio debe adelantar los trámites
administrativos y presupuestales necesarios para reconocerla y pagarla cuando
haya lugar[64].
En cuanto a la financiación y pago de la prestación
humanitaria periódica, indica el Decreto que:
“Los recursos que se requieran
para el pago de la prestación de que trata el presente capítulo provendrán del
Presupuesto General de la Nación. Para el efecto, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público apropiará anualmente los recursos que sean necesarios en el
presupuesto del Ministerio del Trabajo y éste a su vez deberá realizar todas
las actuaciones administrativas y presupuestales que correspondan para
garantizar el pago de dicha prestación”.[65]
También aclaró que el Fondo de Solidaridad Pensional
continuará con el pago del beneficio que actualmente hace y asumirá
transitoriamente los que viene efectuando Colpensiones, “con la fuente de
financiación prevista en el presente artículo, hasta tanto el Ministerio del
Trabajo adelante las acciones administrativas para establecer el mecanismo que
se adoptará para el giro de la pensión como víctimas de la violencia”[66].
Por otra parte, Colpensiones deberá, dentro de los tres (3)
meses siguientes a la entrada en vigencia del Decreto 600 del 2017, hacer
entrega al Ministerio del Trabajo de toda la información relacionada con las
pensiones especiales de víctimas de la violencia y al Fondo de Solidaridad de
los pagos que esté efectuando por las mismas. Sin perjuicio de lo anterior, se
deberá garantizar la continuidad en el pago mientras se concreta el traspaso.
El artículo 2.2.9.5.8. señala las obligaciones del
Ministerio del Trabajo, dentro de las cuales se encuentran: (i) efectuar el
estudio y reconocimiento de la prestación humanitaria periódica a
quienes cumplan los requisitos; (ii) realizar el pago de dicha prestación
cuando sea reconocida; (iii) verificar el cumplimiento de los requisitos de los
solicitantes; (iv) revisar cada tres (3) años la calificación de pérdida de
capacidad laboral, para ratificar, modificar o dejar sin efectos el dictamen
que sirvió para obtener el beneficio; y (v) ejercer la defensa judicial en los
caso relacionados con esta prestación[67].
Además de los aspectos anteriores, el Decreto señalado
consagra cómo se pierde la prestación humanitaria periódica[68] y la
necesidad de crear una base de datos por parte del Ministerio del Trabajo para
que esté a disposición del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la UARIV[69].
3.2. Desarrollo jurisprudencial
3.2.1. La Corte Constitucional en Sentencia T-463 de 2012[70] estudió el
caso de una persona que fue víctima de una atentado terrorista en 1996 que le
causó una pérdida de capacidad laboral de 51.44%. Las entidades accionadas
(Ministerio de Protección Social y el ISS) negaron el reconocimiento de la
pensión especial de invalidez aduciendo que no estaba clara la reglamentación
acerca de quién debía asumir el pago de dicha prestación. La Corte consideró
que los supuestos fijados en la Ley 418 de 1997 eran suficientes y precisos en
cuanto a que ésta sería cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional. Por lo
anterior, ordenó al ISS que reconociera y pagara la pensión solicitada.
3.2.2. En Sentencia T-469 de 2013[71] se analizó el caso de
una persona víctima de una mina antipersonal en el 2010, la cual le generó una
pérdida de capacidad laboral de 56.15%. El actor solicitó el reconocimiento y
pago de la pensión especial de invalidez pero le fue negado por el Ministerio
de la Protección Social argumentando que dicha prestación había sido derogada
con la expedición de la Ley 797 de 2003. Esta Corporación resolvió conceder el
amparo al verificar que el accionante cumplía los requisitos para el efecto, concluyendo
además que la pensión solicitada se encontraba vigente teniendo en cuenta que
es una “prestación de carácter progresivo”. Adujo también el Tribunal
que dicho beneficio no podía ser derogado por la Ley 797 de 2003 por cuanto su
origen no se encuentra en el Régimen General de Pensiones “sino en el marco
de los derechos humanos y deberes constitucionales del Estado”. De tal
manera, este beneficio sigue surtiendo efectos si, por demás, las condiciones
que le dieron origen no han desaparecido.
3.2.3. Posteriormente, y teniendo en cuenta la sentencia
C-767 de 2014 que declara la exequibilidad condicionada de los artículos 131 de
la Ley 418 de 1997 (parcial), 1° de la Ley 548 de 1999, 1° de la Ley 782 de
2002, 1° de la Ley 1106 de 2006 y 1° (parcial) de la Ley 1421 de 2010, la Corte
Constitucional profirió las Sentencias T-921 de 2014[72] (MP Luis Ernesto
Vargas), T-009 de 2015[73]
(MP Martha Sáchica), T-032 de 2015[74]
(MP Jorge Pretelt), y T-074 de 2015[75]
(MP Gabriel Mendoza) que han concedido el amparo y han ordenado el
reconocimiento y pago de las pensiones especiales de invalidez, previa
verificación del cumplimiento de los requisitos de ley, autorizándole a
Colpensiones la posibilidad de repetir contra el Fondo de Solidaridad
Pensional.
3.2.4. En el año 2016, a la Corte Constitucional llegó el
caso de un señor que había sido víctima de una mina antipersonal en el 2002 y
como consecuencia de la explosión resultó herido y calificado con una pérdida
de capacidad laboral de 59.45%. Solicitó la pensión especial de invalidez para
víctimas del conflicto armado pero, a la fecha de la presentación de la acción
de tutela, no había obtenido una respuesta de fondo por parte de Colpensiones.
La instancia de tutela concedió el amparo al derecho de petición y ordenó a la
entidad resolver de fondo la solicitud.
El caso fue seleccionado para su revisión asignándosele a la
Sala Segunda de Tutelas de la Corporación. En el trámite, Colpensiones remitió
oficio para que el caso lo asumiera la Sala Plena con el fin de que se
solucionaran algunos aspectos relacionados con el reconocimiento, pago y
financiación del beneficio, por cuanto no estaban claros y se estaban generando
amenazas a los derechos fundamentales de un grupo poblacional protegido
constitucionalmente.
Así las cosas, en Sentencia de unificación 587 de 2016, esta
Corporación hizo algunas precisiones:
(i) “no existe prohibición
constitucional que excluya la posibilidad del legislador de otorgar a las
Institucionales de la Seguridad Social, como lo es el Fondo de Solidaridad
Pensional, de funciones diferentes a aquellas estrictamente vinculadas con la
salvaguarda de los distintos componentes que integran el derecho a la seguridad
social, con la limitante de que las actividades que se impongan no pueden ser
financiadas con los recursos respecto de los cuales se predica una naturaleza
parafiscal”;
(ii) “una lectura razonable de la
forma como debe operativizarse la labor de financiación otorgada al citado
Fondo, a partir de la armonización que se exige entre el artículo 46 de la Ley
418 de 1997 y el artículo 25 de la Ley 100 de 1993, es la de entender que las
sumas que se destinen para cubrir la pensión especial de invalidez, en
principio, podrían manejarse a través de una fiducia, independiente y distinta,
de aquella que tiene a su cargo la administración de las rentas que componen
las subcuentas de solidaridad y subsistencia. Este nuevo negocio fiduciario
debe capitalizarse, mientras no se disponga una fuente distinta, con recursos
del Presupuesto General de la Nación por cuenta del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público”;
(iii) “se advierte la posibilidad
de que el Ministerio del Trabajo señale otra modalidad operativa distinta a la
fiducia, que se considere adecuada para el cumplimiento eficiente de los fines
y de las obligaciones derivadas de la pensión especial de invalidez a favor de
las víctimas de la violencia”;
(iv) “Por ello, además de la vía
previamente expuesta por medio de la cual se logra el cumplimiento de la labor
de financiación que se impone a cargo del Fondo de Solidaridad Pensional, y sin
perjuicio del deber legal de reconocimiento que le asiste a COLPENSIONES,
siguiendo la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, cabe igualmente
disponer como función sometida a la competencia de esta última entidad, como se
resaltó en el acápite 4.5.5.4 del presente fallo, y mientras no se defina algo
distinto por parte del Gobierno Nacional, la obligación de pago periódico, pues
es la fórmula que, pese a la afectación transitoria de la regla de la
parafiscalidad, mejor se ajusta a la realización de los derechos fundamentales
que están en juego y a los principios de economía, eficacia y celeridad de la
administración pública, en el entendido que le compete al aludido Fondo,
restituir o rembolsar los valores que se hayan destinado para cancelar la
prestación objeto de estudio”.
3.2.5. Finalmente, en Sentencia T-684 de 2016[76] se analizó
el caso de una mujer víctima de una atentado terrorista con una motobomba en el
2003 que le causó una pérdida de capacidad laboral de 58.71%. En esta ocasión,
como en las anteriores, se accedió al amparo de los derechos fundamentales
invocados pero, teniendo en cuenta la SU 587 de 2016[77] se le dio la posibilidad
a Colpensiones de repetir contra “la fiducia o la forma de administración
financiera que cree el Fondo de Solidaridad Pensional, con el fin de recuperar
las sumas de dinero que deba asumir por concepto del reconocimiento y pago de
la pensión especial por invalidez para víctimas del conflicto armado a favor de”
la accionante.
3.3. Requisitos para acceder a la prestación humanitaria
periódica
El Decreto 600 de 2017 expedido por el Ministerio del
Trabajo, señaló en su artículo primero (1º) la adición de un capítulo al
Decreto 1072 de 2015, que en lo relacionado con los requisitos para acceder a
la prestación analizada indicó:
“CAPÍTULO 5
Artículo 2.2.9.5.3. Requisitos.
Las personas beneficiarias de la prestación humanitaria periódica para las
víctimas del conflicto armado, deberán cumplir con los siguientes requisitos:
1. Ser colombiano;
2. Tener calidad de víctima del
conflicto armado interno y estar incluido en el Registro Único de Víctimas -
RUV;
3. Haber sufrido pérdida del 50% o
más de la capacidad laboral, calificada con base en el Manual Único para la
Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional, expedido por
el Gobierno Nacional;
4. Existir nexo causal de la
pérdida de capacidad laboral con actos violentos propios del conflicto armado
interno;
5. Carecer de requisitos para
pensión y/o de posibilidad pensional;
6. No debe percibir ingresos por
ningún concepto y/o mensuales iguales o superiores a un (1) salario mínimo
legal vigente;
7. No ser beneficiario de
subsidio, auxilio, beneficio o subvención económica periódica, ni de otro tipo
de ayuda para subsistencia por ser víctima;
PARÁGRAFO: Para los fines del
presente capítulo tienen la calidad de víctimas, las personas que han padecido
daño como consecuencia y con ocasión del conflicto armado interno”.
De tal manera que frente a las solicitudes presentadas, el
Ministerio del Trabajo deberá verificar el cumplimiento de los anteriores
postulados.
4. Caso concreto
4.1. Como primera medida, es necesario recordar que la
pretensión final de la presente acción de tutela es el reconocimiento y pago de
la prestación humanitaria periódica para personas víctimas del conflicto
a la que considera tener derecho el señor Martín Gallo Gallo, la cual fue
recientemente reglamentada mediante el Decreto 600 de 2017, expedido por el
Ministerio del Trabajo el cual adicionó un capítulo para regular la prestación
solicitada al Decreto 1072 de 2015.
4.2. En el presente asunto, la Sala considera que el señor
Martín Gallo Gallo cumple con las condiciones establecidas en el Decreto 1072
de 2015 (artículo 2.2.9.5.3. adicionado por el Decreto 600 de 2017) para ser
beneficiario de la prestación humanitaria periódica para las víctimas de
la violencia como se verá a continuación:
(i) Ser colombiano. El actor adjunta al expediente (a
folio 10 cuaderno 2) fotocopia de su cédula de ciudadanía colombiana en donde
se indica que su lugar de nacimiento es el Municipio de Duitama, Boyacá.
(ii) Tener calidad de víctima del conflicto armado
interno y estar incluido en el Registro Único de Víctimas – RUV. Se observa
que el 26 de marzo de 1998 el actor fue víctima de tentativa de homicidio con
arma de fuego en la vereda El Rosal de la zona rural de Duitama (Boyacá). Esta
situación fue corroborada a) por la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, que a través del oficio No. 20157209192261 del 22 de
mayo de 2015 le reconoció como “VÍCTIMA DIRECTA” por el hecho
victimizante de Lesiones Personales y Psicológicas, en virtud del Decreto 1290
de 2008; b) por la constancia suscrita por la Fiscal Quinta Delegada ante los
Jueces Penales del Circuito de Duitama; c) y por el Personero Municipal de
Duitama que certificó que el actor “fue víctima del Conflicto Armado Interno
el día 27 de marzo de 1998”, razón por la cual fue reconocido e incluido en
el RUV. Dicho atentado le causó “lesión definitiva del plexo braquial
unilateral”[78].
(iii) Haber sufrido pérdida del 50% o más de la capacidad
laboral, calificada con base en el Manual Único para la Calificación de la Pérdida
de la Capacidad Laboral y Ocupacional, expedido por el Gobierno Nacional.
El 22 de septiembre de 2014 el señor Martín Gallo Gallo fue calificado por
Colpensiones con una pérdida de capacidad laboral de 51.05% con fecha de
estructuración 26 de marzo de 1998. No obstante, se advierte que el mismo
Decreto en el artículo 2.2.9.5.5. indica que se debe adjuntar la calificación
de la pérdida de capacidad laboral expedida por la Junta Regional
correspondiente.
Al respecto se señala que al enlistar los requisitos no se
menciona la entidad que debe expedir dicha calificación, pero posteriormente se
restringe a que únicamente son las Juntas Regionales, lo cual permite concluir
que se está haciendo más gravoso un requisito que ya existía en la antigua
normativa (artículo 46 de la Ley 418 de 1997), el cual estaba vigente al
momento de la solicitud de la prestación humanitaria que se analiza y que
prescribía que para ser beneficiario de pensión especial se debía “haber
sufrido una pérdida de más del 50% de la capacidad laboral a causa de acciones
u omisiones de actores armados que constituyan infracciones al DIH o
violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos
Humanos”.
De tal manera que, en el presente caso, y atendiendo a los
principios de progresividad y de condición más beneficiosa y a que en Colombia según
el Decreto 19 de 2012 “por el cual se dictan normas para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública”, la pérdida de capacidad laboral la determinan en
un primer momento: el Instituto de Seguros Sociales, la Administradora
Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, las Administradoras de Riesgos
Profesionales - ARP-, las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez
y muerte, y las Entidades Promotoras de Salud EPS[79] se tendrá por cumplido
dicho requisito.
(iv) Existir nexo causal de la pérdida de capacidad
laboral con actos violentos propios del conflicto armado interno. Como se
señaló anteriormente, el 22 de septiembre de 2014 el señor Martín Gallo Gallo
fue calificado por Colpensiones con una pérdida de capacidad laboral de 51.05%,
con sustentación “fecha de herida por arma de fuego que ocasiona lesión
definitiva plexo braquial, se toman en cuanta conceptos de especialistas y
paraclínicos”, de “origen: evento” y “fecha de estructuración: 26
de marzo de 1998” y riesgo común. Es de resaltar que la fecha de
estructuración coincide con (i) la fecha del evento por el cual fue declarado
víctima (tentativa de homicidio) y (ii) con el mecanismo que ocasionó la lesión
(arma de fuego).
(v) Carecer de requisitos para pensión y/o de posibilidad
pensional. El accionante tiene 55 años pero, como afirma en su escrito
tutelar, se dedicaba a oficios varios y por el atentado sufrido no pudo seguir
laborando por los desplazamientos que debía llevar a cabo, aunado a que su
condición cada día empeora al punto que ha desarrollado patologías como “inmovilidad
motora del pómulo derecho, mandíbula izquierda con región pectoral brazo mano y
pie bilateral rodilla, escoliosis de columna y aumento de lordosis fisiológica
y también hipertensión pulmonar”. Además de lo anterior, Colpensiones a
través de la Resolución GNR 232781 del 31 de julio de 2015 negó el
reconocimiento y pago de una pensión de invalidez al actor por no cumplir los
requisitos legales por cuanto no acredita la cantidad de semanas cotizadas
necesarias. El señor Gallo Gallo solo tiene 126 semanas entre 1984 a 1988, las
cuales no son suficientes para acceder a cualquier otra prestación teniendo en
cuenta las leyes aplicables al caso.
(vi) No debe percibir ingresos por ningún concepto y/o
mensuales iguales o superiores a un (1) salario mínimo legal vigente. Como
se señaló anteriormente, el actor realizaba oficios varios que requerían
desplazarse largos trayectos y de manera regular, pero a causa del atentado no
le fue posible continuar trabajando y percibir un ingreso fijo para él y su
señora madre. Al expediente adjunta declaración extrajuicio ante la Notaría
Primera del Círculo de Duitama donde manifiesta, bajo la gravedad de juramento,
que no ha podido acceder a un empleo que le permita cotizar a salud y pensión y
no lo ha podido hacer como independiente por falta de recursos.
(vii) No ser beneficiario de subsidio, auxilio, beneficio
o subvención económica periódica. El señor Martín Gallo presentó
declaración juramentada donde señala que no cuenta con recursos que le permitan
solventar sus gastos básicos, que no puede trabajar, y que no recibe ningún
tipo de ingreso o ayuda que le permita satisfacer sus necesidades básicas. De
lo anterior puede extraerse que el actor no recibe ningún tipo de ayuda
periódica, ni mayor ni menor a un salario mínimo, ni como víctima ni de
personas cercanas como familiares o amigos. Aunado a esto, en dicha declaración
el actor afirma que hace dichas manifestaciones con el fin de acompañar la
documentación necesaria para presentar solicitud ante Colpensiones.
Así las cosas, se concluye que el señor Martín Gallo Gallo
cumple con los siete requisitos consagrados en el artículo 2.2.9.5.3. del
Decreto 1072 de 2015 (adicionado por el Decreto 600 de 2017) para que le sea
reconocida la prestación humanitaria periódica para las víctimas del
conflicto.
4.3. Ahora bien, es claro que el accionante presentó su
solicitud ante Colpensiones porque de acuerdo con la Ley 418 de 1997 y sus
posteriores modificaciones, era esa entidad la encargada de reconocer y pagar
la pensión especial de invalidez para víctimas del conflicto, hoy prestación
humanitaria periódica. En el momento en que el actor radicó la solicitud
(19 de septiembre de 2016) y que ésta le fue negada (7 de octubre de 2016) sin
siquiera verificar el cumplimiento de los requisitos que exigía la Ley
mencionada y la jurisprudencia de la Corte Constitucional (Sentencia SU 587 de
2016) invocando causas ajenas a la situación particular del actor (no existir
claridad en quién debe asumir los costos de reconocimiento y pago de dicha
pensión) y “dejar en suspenso” el beneficio reclamado, se concluye que
Colpensiones vulneró en su momento los derechos fundamentales al mínimo vital,
a la vida en condiciones dignas y al debido proceso del señor Gallo Gallo, al
trasladarle una “carga irrazonable y desproporcionada de tener que asumir
una discusión netamente institucional, cuyo origen deviene de las controversias
planteadas” ya resueltas en la sentencia SU 587 de 2016, sobre “la forma
en que se debe organizar el Fondo de Solidaridad Pensional para financiar la
obligación económica a su cargo, y sobre la entidad que tiene que proceder al
pago periódico del beneficio previsto en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997.”[80]
Pero, dadas las circunstancias sobrevinientes en el
transcurso del trámite de la acción de tutela, no es posible emitir una orden
dirigida a tal entidad, teniendo en cuenta que a partir del 6 de abril de 2017
(fecha de publicación del Decreto 600 de 2017) la competencia para reconocer y
pagar la prestación humanitaria periódica se le trasladó al Ministerio del
Trabajo. De tal manera, las órdenes impartidas serán dirigidas a dicho
Ministerio, vinculado desde un inicio al presente asunto, para que no sea
necesario todo un nuevo trámite (el cual puede durar hasta cuatro meses, según
el Decreto 600 de 2017) que se convierta en otra traba administrativa que le
impida al actor acceder al beneficio solicitado y se prolongue más en el tiempo
la vulneración de sus derechos fundamentales.
Así las cosas, (i) se revocará el
fallo de instancia que declaró improcedente el amparo y se ordenará al
Ministerio del Trabajo, directamente o a través de un encargo fiduciario o de
convenio interadministrativo que suscriba para tal efecto, que en el término de
diez (10) días a partir de la notificación de esta providencia, lleve a cabo
los trámites necesarios para el reconocimiento y pago de la prestación
solicitada al señor Martín Gallo Gallo, así como del correspondiente
retroactivo a partir de la primera solicitud de dicha prestación ante Colpensiones.
(ii) Se ordenará también a la autoridad de primera instancia que envíe copia
íntegra del expediente de tutela de la referencia al Ministerio del Trabajo,
con el fin de que todos los documentos que obran como prueba en él se tengan en
cuenta como soporte de la solicitud del actor. (iii) Finalmente, se ordenará al
Ministerio del Trabajo que una vez dé cumplimiento a lo ordenado en la presente
sentencia, remita un informe de las actuaciones adelantadas para ello al Juez de
primera instancia como autoridad competente. Copia de este informe deberá ser
enviado a la Corte Constitucional.
III. DECISIÓN
Una persona que cumpla con los requisitos señalados en el artículo
2.2.9.5.3. del Título 9º de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1072 de 2015
(adicionado por el Decreto 600 de 2017), tiene derecho a que el Ministerio del
Trabajo le reconozca y pague la prestación humanitaria periódica para
las víctimas del conflicto armado.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la
sentencia del treinta (30) de enero de dos mil diecisiete (2017) proferida por
el Juzgado Laboral del Circuito de Duitama que declaró improcedente el amparo
y, en su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales al mínimo vital, a la
vida en condiciones dignas y al debido proceso de Martín Gallo Gallo.
SEGUNDO.- ORDENAR al
Ministerio del Trabajo, directamente o a través de un encargo fiduciario o de
convenio interadministrativo que suscriba para tal efecto, que en el término de
diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, lleve a cabo
los trámites necesarios para el reconocimiento y pago de la prestación
humanitaria periódica como víctima del conflicto a Martín Gallo Gallo, así
como del correspondiente retroactivo a partir de la primera solicitud de dicha
prestación ante Colpensiones.
TERCERO.- ORDENAR al
Juzgado Laboral del Circuito de Duitama, autoridad de instancia dentro del
proceso de la referencia, que a la notificación que se haga al Ministerio del
Trabajo de la presente sentencia, se adjunte copia íntegra del expediente de
tutela, con el fin de que todos los documentos que obran como prueba en él se
tengan en cuenta como soporte de la solicitud del actor.
CUARTO. – ORDENAR al Ministerio del Trabajo que una
vez dé cumplimiento a lo ordenado en la presente sentencia, remita un informe
de las actuaciones adelantadas para ello al Juzgado Laboral del Circuito de
Duitama, como autoridad competente. Copia de este informe deberá ser enviado a
la Corte Constitucional.
QUINTO. – LIBRAR las
comunicaciones –por la Secretaría General de la Corte Constitucional–, así como
DISPONER las notificaciones a las partes –a través del Juez de tutela de
instancia–, previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
ROCÍO
LOAIZA MILIÁN
Secretaria
General (e)
[1]
Sentencia proferida por el Juzgado Laboral del Circuito de Duitama el treinta
(30) de enero de dos mil diecisiete (2017) que declaró improcedente la acción
de tutela.
[2]
Sala de Selección Número Seis, conformada por las magistradas Gloria Stella
Ortiz Delgado y Diana Fajardo Rivera. Auto de selección del 30 de junio de
2017, notificado el 18 de julio de 2017.
[3]
Como se verá más adelante, la denominación de dicho beneficio cambió de nombre
atendiendo a su naturaleza, a partir de la expedición del Decreto 600 de 2017
expedido por el Ministerio del Trabajo, de tal manera que, cuando en el
proyecto se use la expresión “pensión especial de invalidez para víctimas
del conflicto armado” se debe entender que se refiere a la prestación
humanitaria periódica de que trata el citado Decreto.
[4]
Folios 91 al 94, cuaderno 2 del expediente.
[5]
Folios 32, cuaderno 2 del expediente.
[6]
Escrito tutelar. Folio 38, cuaderno 2 del expediente.
[7]
El Juzgado Laboral del Circuito de Duitama, en Auto del 17 de enero de 2017,
admitió la acción de tutela, corrió traslado a Colpensiones para que en el
término de 2 días rindiera informe sobre los hechos presentados.
Posteriormente, en auto del 25 de enero de 2017, dicha autoridad vinculó al
Ministerio de Trabajo, al Ministerio de Hacienda, a la Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado y a la Procuraduría General de la Nación – Delegada
para asuntos del Trabajo y de la Seguridad Social para que se pronunciaran
sobre los hechos del caso en el término de 24 horas corridas a partir de la
notificación de la providencia.
[8]
Escrito el 24 de enero de 2017. Folios 95 al 110, cuaderno 2 del expediente.
[9]
Como sustento de la afirmación, cita la sentencia de la Corte Constitucional
C-767 de 2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[10]
Escrito radicado el 26 de enero de 2017. Folios 119 al 124, cuaderno 2 del
expediente.
[11]
Escrito radicado el 26 de enero de 2017. Folios 125 al 131, cuaderno 2 del
expediente.
[12]
Ver Corte Constitucional, sentencia C-368 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas
Silva).
[13]
Escrito radicado el 26 de enero de 2017. Folios 132 al 134, cuaderno 2 del
expediente.
[14]
Folios 134 al 136, cuaderno 2 del expediente.
[15]
Folio 10, cuaderno 2 del expediente.
[16]
Folios 11 al 27, cuaderno 2 del expediente.
[17]
Folios 35 y 36, cuaderno 2 del expediente.
[18]
Folio 32, cuaderno 2 del expediente.
[19]
Folios 91 al 94, cuaderno 2 del expediente.
[20]
Folio 31, cuaderno 2 del expediente.
[21]
Folio 9, cuaderno 2 del expediente.
[22]
Folios 1 al 5, cuaderno 2 del expediente.
[23]
Folio 7, cuaderno 2 del expediente.
[24]
Folios 28 al 30, cuaderno 2 del expediente.
[25]
Folio 6, cuaderno 2 del expediente.
[26]
Folio 33, cuaderno 2 del expediente.
[27]
Folio 8, cuaderno 2 del expediente.
[28]
Folio 34, cuaderno 2 del expediente.
[29]
Constitución Política, Artículo 86 “toda persona tendrá acción de tutela para
reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento
preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública”.
[30]
Decreto número 2011 del 28 de septiembre de 2012 por el cual se determina y
reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombiana de
Pensiones- COLPENSIONES y se dictan otras disposiciones.
[31]
Artículo 18. El artículo 46 de la Ley 418 de 1997, prorrogada por la Ley 548 de
1999, quedará así: “Artículo 46. (...) Las víctimas que sufrieren una pérdida
del 50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el Manual Único
para la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, tendrán
derecho a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo contemplado en el
Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan
de otras posibilidades pensionales y de atención en salud, la que será cubierta
por el Fondo de Solidaridad Pensional a que se refiere el artículo 25 de la Ley
100 de 1993 y reconocida por el Instituto de Seguros
Sociales, o la entidad de naturaleza oficial señalada
por el Gobierno Nacional. Los pagos que deban hacerse por razón de los seguros
que se contraten se harán con cargo a los recursos de la Red de Solidaridad
Social.”
[32]
Corte Constitucional, sentencia T-486 de 2010 (MP Juan Carlos Henao Pérez).
[33]
Corte Constitucional, sentencias T-719 de 2003 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa), T-456 de 2004 (MP Jaime Araújo Rentería), T-700 de 2006 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa), T-953 de 2008 (MP Rodrigo Escobar Gil), T-707 de 2009
(MP Juan Carlos Henao Pérez), T-979 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo), T-1000 de 2012 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), T-395 de 2013 (MP
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), entre otras.
[34]
Corte Constitucional, sentencia T-456 de 2004 (MP Jaime Araújo Rentería),
reiterada recientemente en las sentencias T-684 de 2016 (MP María Victoria
Calle Correa), T-717 de 2016 (MP Jorge Iván Palacio Palacio) y T-228 de 2017
(MP María Victoria Calle Correa).
[35]
Corte Constitucional, sentencia T-074 de 2015 (MP Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo).
[36]
Ver al respecto la sentencia T-396 de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra Porto),
la cual ha sido reiterada, entre otras, en las sentencias T-820 de 2009 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto), T-354 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva),
T-491 de 2013 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), T-327 de 2014 (MP María
Victoria Calle Correa).
[37]
Corte Constitucional, sentencias T-063 de 2009 (MP Jaime Araújo Rentería),
T-562 de 2010 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-019 de 2016 (MP Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub), entre otras.
[38]
Corte Constitucional, sentencia T-075 de 2015 (MP Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo).
[39]
Corte Constitucional, sentencia T-063 de 2009 (MP Jaime Araújo Rentería).
[40]
Ver Copia del oficio No. 20157209192261 de fecha 22 de mayo de 2015, suscrito
por la Directora de Registro y Gestión de la Información de la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas, dirigido a Martín Gallo Gallo
donde dan respuesta a su solicitud informando que “ha sido reconocido como
VÍCTIMA DIRECTA por el hecho victimizante de Lesiones Personales y Psicológicas
Que Produzcan Incapacidad Permanente, en el Registro Único de Víctimas desde 22
de diciembre de 2014, en virtud del Decreto 1290 de 2008 bajo el radicado
248562” . Visto a folio 32, cuaderno 2 del expediente y copia de una
certificación expedida por el Personero Municipal de Duitama, donde consta que
Martín Gallo Gallo “fue víctima del Conflicto Armado Interno el día
veintisiete (27) de 1998 en el Municipio de Duitama (Boyacá), razón por la que
fue Reconocido e Incluido en el Registro Único de Víctimas de la Unidad
Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas por el
Hecho Victimizante Lesiones Personales y Sicológicas que Produzcan Incapacidad
Permanente” . Visto a folio 33, cuaderno 2 del expediente.
[41]
Ver copia de una constancia expedida por el Administrador del Sistema de
Selección de Beneficiarios “SISBEN” del Municipio de Duitama, de fecha 29 de
noviembre de 2016, donde se indica que el actor se encuentra inscrito como
beneficiario en el programa Nuevo SISBEN año 2016, personas en condición
especial (desplazamiento forzado), puntaje cero (0), ingresado el 8 de
noviembre de 2016. Dicha constancia se expidió con destino a “Programas de
Vivienda de Interés Social”. Visto a folio 6, cuaderno 2 del expediente.
[42]
Constitución Política, artículo 13 “Todas las personas nacen libres e iguales
ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán
de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación
por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión,
opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos
discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas
personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en
circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra
ellas se cometan”. (Subraya fuera del texto original).
[43]
Constitución Política, artículo 47: “El Estado adelantará una política de
previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos,
sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que
requieran”.
[44]
“Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia,
la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones.”
[45]
“Por la cual se prorroga la vigencia, se modifica y adiciona la Ley 104 de
1993.”
[46]
“Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado;
la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los
desplazados internos por la violencia en la República de Colombia.”
[47]
“Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia,
la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones.”
[48]
“Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 del 26 de diciembre
de 1997 y se dictan otras disposiciones”.
[49]
“Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997, prorrogada
y modificada por la Ley 548 de 1999 y se modifican algunas de sus
disposiciones”.
[50]
“Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997 prorrogada
y modificada por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 y se modifican algunas de
sus disposiciones”.
[51]
“Por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada
por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006”.
[52]
“Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a
las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.”
[53]
Véase el artículo 131 de la Ley 418 de 1997.
[54]
El artículo 46 de la Ley 418 de 1997 establecía:“(…) Las víctimas que sufrieren
una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el
Manual Único para la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno
Nacional, tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo
contemplado en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y
cuando carezcan de otras posibilidades pensionales y de atención en salud, la
que será cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional a que se refiere el
artículo 25 de la Ley 100 de 1993 y reconocida por el Instituto de Seguros
Sociales, o la entidad de naturaleza oficial señalada por el Gobierno Nacional.
(…)”
[55]
Corte Constitucional, sentencia C-767 de 2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub).
[56]
Corte Constitucional, sentencia SU-587 de 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero
Pérez; AV Alejandro Linares Cantillo y Alberto Rojas Ríos).
[57]
Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1996 (MP Carlos Gaviria Díaz).
[58]
Corte Constitucional, sentencia T-684 de 2016 (MP María Victoria Calle Correa).
[59]
Corte Constitucional, sentencia T-684 de 2016 (MP María Victoria Calle Correa).
La anterior decisión tuvo su fundamento en la sentencia C-767 de 2014 (MP Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub), la cual resolvió: “PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES
los artículos 1 de la Ley 1106 de 2006 y 1 de la Ley 1421 de 2010, en el
entendido que las víctimas del conflicto armado interno, que sufrieren una
pérdida del 50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el Manual
Único para la calificación de invalidez expedido por el Gobierno Nacional,
tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo
contemplado en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y
cuando carezcan de otras posibilidades pensionales y de atención en salud.
SEGUNDO.- Declararse INHIBIDA para decidir de fondo, en relación con el
artículo 131, parcial, de la Ley 418 de 1997, artículo 1 de la Ley 548 de 1999
y el artículo 1 de la Ley 782 de 2002, por ineptitud sustantiva de la demanda.”
[60]
Decreto 600 de 2017.
[61]
“Artículo 2.2.9.5.3. Requisitos. Las personas beneficiarias de la prestación
humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado, deberán cumplir
con los siguientes requisitos: 1.Ser colombiano; 2. Tener calidad de víctima
del conflicto armado interno y estar incluido en el Registro Único de Víctimas
- RUV; 3. Haber sufrido pérdida del 50% o más de la capacidad laboral,
calificada con base en el Manual Único para la Calificación de la Pérdida de la
Capacidad Laboral y Ocupacional, expedido por el Gobierno Nacional; 4. Existir
nexo causal de la pérdida de capacidad laboral con actos violentos propios del
conflicto armado interno; 5. Carecer de requisitos para pensión y/o de
posibilidad pensional; 6. No debe percibir ingresos por ningún concepto y/o
mensuales iguales o superiores a un (1) salario mínimo legal vigente; 7. No ser
beneficiario de subsidio, auxilio, beneficio o subvención económica periódica,
ni de otro tipo de ayuda para subsistencia por ser víctima; PARÁGRAFO: Para los
fines del presente capítulo tienen la calidad de víctimas, las personas que han
padecido daño como consecuencia y con ocasión del conflicto armado interno”. ||
Aunado a los anteriores requisitos, la persona que pretende ser reconocido como
beneficiario de la prestación analizada debe, según el artículo 2.2.9.5.5.,
presentar los siguientes documentos: (i) Copia de la cédula de ciudadanía, (ii)
dictamen ejecutoriado de Calificación de Pérdida de la Capacidad Laboral y
Ocupacional expedido por la respectiva Junta Regional de Calificación, donde se
evidencie una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral y el nexo causal
entre el acto de violencia suscitado en el territorio nacional con ocasión del
conflicto armado interno y el estado de invalidez, (iii) declaración donde el
aspirante indique que cumple con los requisitos y condiciones establecidas en
el artículo 2.2.9.5.3. del presente capítulo, la cual se entenderá hecha bajo
la gravedad del juramento en los términos del artículo del Decreto 019 de 2012,
(iv) Certificado expedido por la Entidad Promotora de Salud en el que se
indique el estado de afiliación. || Además, deberá el beneficiario afiliarse al
régimen contributivo de salud para comenzar a disfrutar de su beneficio
(Artículo 2.2.9.5.6. parágrafo 1).
[62]
“Artículo 2.2.9.5.4. Características de la prestación humanitaria periódica. La
prestación regulada en este capítulo se entregará directamente a la persona
beneficiaria como una ayuda para su subsistencia y tendrá las siguientes
características: 1. Es Intransferible. 2. Se entregarán 12 prestaciones por año
con una periodicidad mensual. 3. La prestación humanitaria periódica es de un
(1) Salario Mínimo Mensual Legal Vigente -SMMLV y su incremento anual estará
sujeto al mismo. 4. Es compatible con el reconocimiento de la indemnización
sustitutiva o devolución de saldos de que trata la Ley 100 de 1993. 5. No es
compatible con ninguna pensión, asignación de retiro o Beneficios
Económicos Periódicos - BEPS. PARÁGRAFO. Las personas
a quienes a la entrada en vigencia del presente capítulo se les viene
reconociendo la pensión como víctimas de la violencia y se les haya cancelado
13 o 14 prestaciones anuales se les continuará realizando el pago en las mismas
condiciones”.
[63]
“Artículo 2.2.9.5.5. Reconocimiento de la calidad de beneficiario de la
prestación humanitaria periódica. La persona que aspire al reconocimiento de la
prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado y
cumpla con los requisitos establecidos en este capítulo, deberá dirigirse al
Ministerio del Trabajo para que se inicie el trámite de acreditación y
reconocimiento de la correspondiente prestación. Para el efecto deberá
presentar la siguiente documentación: 1. Copia de la cédula de ciudadanía. 2.
Dictamen ejecutoriado de Calificación de Pérdida de la Capacidad Laboral y
Ocupacional expedido por la respectiva Junta Regional de Calificación, donde se
evidencie una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral y el nexo causal
entre el acto de violencia suscitado en el territorio nacional con ocasión del
conflicto armado interno y el estado de invalidez. 3. Declaración donde el
aspirante indique que cumple con los requisitos y condiciones establecidas en
el artículo 2.2.9.5.3. del presente capítulo, la cual se entenderá hecha bajo
la gravedad del juramento en los términos del artículo del Decreto 019 de 2012.
4. Certificado expedido por la Entidad Promotora de Salud en el que se indique
el estado de afiliación”.
[64]
“Artículo 2.2.9.5.6. Trámite de reconocimiento. El Ministerio del Trabajo
directamente o a través de un encargo fiduciario o de convenio
interadministrativo que suscriba para tal efecto, deberá estudiar la solicitud
de reconocimiento de la prestación humanitaria periódica y determinará si la
persona se hace o no acreedora a dicha prestación. La solicitud deberá ser
resuelta en un término que no podrá superar los 4 meses. Para el efecto de lo
estipulado en el inciso anterior, el Ministerio deberá adelantar los trámites
administrativos y presupuestales a que haya lugar para reconocer y pagar la
prestación de que trata el presente capítulo. PARÁGRAFO 1. La persona
beneficiaria de la prestación deberá afiliarse al régimen contributivo de salud
para iniciar el disfrute de la misma. PARÁGRAFO 2. La Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Victimas facilitará al Ministerio del Trabajo el
acceso a aquella información institucional con la que cuente, y que resulte
pertinente para analizar las solicitudes de quienes se postulen como
beneficiarios de la prestación humanitaria periódica para las víctimas del
conflicto armado, en los términos del presente capítulo., El Ministerio
garantizará al acceder a dicha información, la finalidad pretendida, la
seguridad y confidencialidad exigida, según lo ordenado en los artículos
2.2.2.2.3, 2.2.3.2., y 2.2.3.3. del Decreto Sectorial 1084 de 2015”.
[65]
“Artículo 2.2.9.5.7. Financiación y pago de la prestación humanitaria
periódica. Los recursos que se requieran para el pago de la prestación de que
trata el presente capitulo provendrán del Presupuesto General de la Nación.
Para el efecto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público apropiará
anualmente los recursos que sean necesarios en el presupuesto del Ministerio
del Trabajo y éste a su vez deberá realizar todas las actuaciones
administrativas y presupuestales que correspondan para garantizar el pago de
dicha prestación (...)”.
[66]
“Artículo 2.2.9.5.7. (...) PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Fondo de Solidaridad
Pensional continuará con el pago de la pensión como víctimas de la violencia
que actualmente se encuentra realizando y asumirá transitoriamente los que
viene efectuando la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, con
la fuente de financiación prevista en el presente artículo, hasta tanto el
Ministerio del Trabajo adelante las acciones administrativas que se requieran
para establecer el mecanismo que se adoptará para el giro de la pensión como
víctimas de la violencia. Colpensiones, dentro de los tres (3) meses siguientes
a la entrada en vigencia del presente capítulo hará entrega al Ministerio del
Trabajo de toda la información relacionada con las pensiones como víctimas de
la violencia a trasladar y al Fondo de Solidaridad Pensional de los pagos que
venga efectuando por las mismas. En todo caso Colpensiones debe garantizar la
continuidad del pago de la pensión como víctimas de la violencia hasta tanto se
concrete el paso del pago a quién corresponda”.
[67]
“Artículo 2.2.9.5.8. Obligaciones del Ministerio del Trabajo. Con relación a la
prestación humanitaria' periódica para las víctimas de la violencia, el
Ministerio del Trabajo directamente o a través de un encargo fiduciario, o de
convenio interadministrativo que suscriba para tal efecto, tendrá a su cargo
las siguientes obligaciones: 1. Efectuar el estudio y reconocimiento de la
prestación humanitaria periódica a los aspirantes que cumplan con los
requisitos establecidos en el presente capítulo. 2. Realizar el pago de la
prestación humanitaria periódica, una vez sea reconocido. 3.  Verificar el
cumplimiento de los requisitos por parte de los aspirantes y beneficiarios de
la prestación humanitaria periódica mediante cruces periódicos con las bases de
datos disponibles a nivel nacional. 4. Llevar a cabo el procedimiento
administrativo para la revisión cada tres (3) años de la calificación en aras
de ratificar, modificar o dejar sin efectos el dictamen que sirvió de
fundamento para obtener el reconocimiento de la prestación humanitaria
periódica y proceder a la extinción de la prestación humanitaria periódica, si
a ello hubiere lugar. 5. Ejercer la defensa judicial en los casos relacionados
con la prestación humanitaria periódica”.
[68]
“Artículo 2.2.9.5.9. Pérdida de la prestación humanitaria periódica: La persona
beneficiaria perderá la prestación en los siguientes eventos: 1. Muerte del
beneficiario. 2. Comprobación de falsedad en la información suministrada o
intento de conservar fraudulentamente la prestación humanitaria periódica. 3.
Percibir una pensión. 4. No acreditar los requisitos o condiciones establecidos
en el artículo 2.2.9.5.3. del presente capítulo. 5. Recibir algún subsidio,
auxilio, beneficio o subvención de carácter económico de forma periódica para su
subsistencia, con posterioridad al reconocimiento de la prestación humanitaria
periódica de que trata el presente capítulo. 6. Presentar variación de la
pérdida de capacidad laboral con un porcentaje inferior al 50%, conforme a las
evaluaciones periódicas que se realicen. 7. Desatender el llamado para
someterse a las valoraciones periódicas de pérdida de capacidad laboral. 8.
Decisión en firme de exclusión del Registro Único de Victimas –RUV PARÁGRAFO:
Las autoridades administrativas garantizarán en este evento el debido proceso
administrativo”.
[69]
“Artículo 2.2.9.5.10. Información. El Ministerio del Trabajo deberá crear una
base de datos en la que se encuentren plenamente identificadas todas las
personas a las que se les haya reconocido como beneficiarias de la prestación
humanitaria periódica prevista en el presente capítulo, la cual pondrá a disposición
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las de Víctimas -UARIV o quien haga sus veces para las
acciones a que haya lugar. PARÁGRAFO. Para los efectos del intercambio de
información que se requiere conforme a lo previsto en este capítulo se dará
aplicación a lo dispuesto en el artículo 159 de la Ley 1753 de 2015”.
[70]
Corte Constitucional, sentencia T-463 de 2012 (MP Jorge Iván Palacio Palacio).
[71]
Corte Constitucional, sentencia T-469 de 2013 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[72]
Corte Constitucional, sentencia T-921 de 2014 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
En dicha providencia la Corte analizó el caso de una persona víctima de una
mina antipersona que le causó una pérdida de capacidad laboral del 53.15%.
Solicitó la pensión especial al Ministerio de Trabajo el cual se declaró
incompetente para reconocer su pago y remitió la solicitud a Colpensiones, sin
que esta hubiese proferido respuesta para el momento de interposición de la
acción de tutela. La Corporación señaló que la prestación solicitada es un
mecanismo que permite garantizar la subsistencia de los afectados por el
conflicto y, eventualmente, de sus familias por lo que concedió el amparo
solicitado y ordenó a Colpensiones tramitar el reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez para víctimas de la violencia a favor del actor.
[73]
Corte Constitucional, sentencia T-009 de 2015 (MP Martha Victoria Sáchica
Méndez). La Corte revisó un caso de una persona víctima de una mina
antipersonal que le ocasionó una pérdida de capacidad laboral del 51.85%.
Colpensiones negó la pensión aduciendo que su reconocimiento no era viable por
no haber pasado las validaciones de los empleadores. La Sala consideró que la
pensión especial para víctimas del conflicto armado sigue vigente y argumentó
que: (i) ante la falta de prórroga expresa se debe entender que como no han
cesado las causas que dieron origen a esta medida y en contravención flagrante
del principio de progresividad y la prohibición de regresividad de los derechos
sociales, la medida allí contemplada ha perdido vigencia y actualmente es
inaplicable. (ii) Que el hecho de que la prestación objeto de estudio haya sido
prorrogada de manera sucesiva en numerosas disposiciones legales, el legislador
se encuentra limitado tanto en la imposibilidad de desconocer los derechos
previamente adquiridos, como por el principio de progresividad, y concluyó que
(iii) a pesar de no haber sido expresamente prorrogada, no podía ser derogada
sin que mediara el despliegue de una carga argumentativa que evaluara si
efectivamente era necesario desmejorar de esa manera los avances logrados hasta
el momento en materia del derecho allí comprendido, así como por la evidente
necesidad que aún existe de sus contenidos. Concedió el amparo y ordenó a
Colpensiones reconocer y pagar la pensión especial solicitada por el actor.
[74]
Corte Constitucional, sentencia T-032 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub). Aquí se analizó el caso de una señora que fue víctima de impactos de
bala al quedar atrapada en medio del fuego cruzado de un enfrentamiento entre
grupos armados, siendo calificada con una pérdida de capacidad laboral del
80.25%. El Ministerio del Trabajo negó la pretensión y argumentó que la
normativa existente no permite el reconocimiento de una pensión sin el
cumplimiento de requisitos establecidos legalmente, teniendo en cuenta que la
Ley 797 del 29 de enero de 2003 reformó algunas disposiciones de la Ley 100 de
1993 y adoptó algunas disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados
y especiales. La Corte concedió el amparo de los derechos y ordenó el
reconocimiento de la prestación económica.
[75]
Corte Constitucional, sentencia T-074 de 2015 (MP Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo). Se revisó el caso de una persona víctima de una mina antipersonal que
le generó una pérdida de capacidad laboral del 79.95%. Colpensiones negó el
reconocimiento de la pensión argumentando que no cumplía con los requisitos
exigidos para acceder a la pensión de vejez anticipada, concretamente no contar
con 1.000 semanas cotizadas en cualquier tiempo y 55 años de edad. Se concluyó
que la entidad había vulnerado los derechos fundamentales del accionante al
abstenerse de estudiar de fondo las circunstancias particulares del actor y al
aplicar un régimen legal menos beneficioso como lo es el dispuesto en el
parágrafo 4º del artículo 33 de la Ley 100 de 1993. Bajo este entendido y
atendiendo a que el peticionario cumple con los cuatro (4) requisitos
establecidos en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997 para que pueda acceder a
la pensión especial de invalidez para víctimas de la violencia, ordenó el
reconocimiento pensional.
[76]
Corte Constitucional, sentencia T-684 de 2016 (MP María Victoria Calle Correa).
[77]
Corte Constitucional, sentencia SU-587 de 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero
Pérez; AV Alejandro Linares Cantillo y Alberto Rojas Ríos).
[78]
Historia clínica vista a folios 11 al 26 del cuaderno 2 del expediente. ||
Copia del dictamen de pérdida de capacidad laboral proferido por Colpensiones.
Visto a folios 28 y 29 del cuaderno 2 del expediente.
[79]
“Artículo 41.Calificación del Estado de Invalidez. El estado de invalidez será
determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes y con
base en el manual único para la calificación de invalidez vigente a la fecha de
calificación. Este manual será expedido por el Gobierno Nacional y deberá
contemplar los criterios técnicos de evaluación para calificar la imposibilidad
que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de su capacidad
laboral. || Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora
Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos
Profesionales - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez
y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera
oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y
el origen de estas contingencias. En caso de que el interesado no esté de
acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los
diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales
de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días
siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación
de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días. Contra dichas
decisiones proceden las acciones legales”. (Subraya fuera de texto original).
[80]
A esta misma conclusión se llegó en la Sentencia SU 587 de 2016 donde también
se había dejado en suspenso el reconocimiento y pago de una pensión especial de
invalidez por conflictos institucionales.