C-516-16
Sentencia C-516/16
DISPOSICIONES
SOBRE RACIONALIZACION DE TRAMITES Y PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE
ORGANISMOS Y ENTIDADES DEL ESTADO Y PARTICULARES QUE EJERCEN FUNCIONES PUBLICAS
O PRESTAN SERVICIOS PUBLICOS-Cosa juzgada material en relación con la validez
constitucional de la medida de cobro al peticionario, de los costos de copias
de documentos que solicite a entidades públicas
DEROGACION-Definición
DEROGATORIA-Clasificación/DEROGATORIA
TACITA, EXPRESA Y ORGANICA-Distinción
La Corte Constitucional
ha clasificado la derogatoria en tres clases, a saber: i) expresa,
procedimiento en que una ley de manera directa suprime un texto normativo
anterior, al señalar que esta última disposición pierde vigencia con la entrada
en vigor del nuevo enunciado; ii) tácita, fenómeno que ocurre cuando un texto
legal contiene normas contrarias a los contenidos deónticos de una ley que
tiene mayor antigüedad. Esa antinomia se presenta en disposiciones de igual
jerarquía o entre las fuentes que tienen la competencia para suprimir la norma
objeto de derogación. En estos eventos, el operador jurídico se concentra en
argumentar que entre los dos preceptos –anterior y posterior- es imposible
construir una norma. La derogatoria implícita no conlleva la eliminación de
todos los contenidos normativos de una disposición. En realidad, suprime los
enunciados incompatibles y deja incólumes las proposiciones jurídicas que
carecen de esa contradicción con la ley posterior. iii) orgánica,
que se presenta en el evento en que una ley regula toda la materia que
reglamentó un estatuto precedente. Esta clase de derogatoria opera con
independencia de que entre los dos compendios normativos exista
incompatibilidad de consecuencias jurídicas.
COSA
JUZGADA DE SENTENCIAS DE CONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Definición
COSA JUZGADA-Límites
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Supuestos
en los cuales depende su ocurrencia/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
depende de la valoración del objeto de control y del cargo de
constitucionalidad
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL FORMAL Y MATERIAL-Diferencias/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
FORMAL-Concepto/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Concepto
COSA JUZGADA
MATERIAL-Declaración
debe ser adoptada por Sala Plena
COSA JUZGADA
MATERIAL-Elementos
para determinarla
PRECEDENTE Y COSA
JUZGADA MATERIAL-Instituciones
diferentes
A juicio de la
Sala, la posición que vincula la cosa juzgada material al precedente es errada,
por cuanto confunde dos categorías diversas en una decisión judicial. Además,
desconoce el artículo 243 de la Constitución, al establecer fuerza diferente a
las decisiones de exequibilidad e inexequibilidad. En primer lugar, el
precedente y la cosa juzgada material son instituciones diferentes, porque aquel
fija una regla de derecho judicial y ésta implica la imposibilidad de evaluar
una norma que tuvo un juicio de constitucionalidad en el pasado por los mismos
cargos. De este modo, el precedente se refiere a la razón que sustenta una
decisión, y la cosa juzgada material a la proscripción de análisis de un
enunciado, debido a la determinación específica del juez constitucional.
Además, esas instituciones cumplen funciones diferentes, lo que obliga a que
sean tratadas de manera diversa.
COSA
JUZGADA MATERIAL Y PRECEDENTE-Posición que establece relación desconoce
el artículo 243 de la Constitución Política
PRECEDENTE
JUDICIAL-Definición/SENTENCIA-Ciertos
elementos son considerados como vinculantes, pues no todo el contenido puede
adquirir dicho carácter/SENTENCIA-Elementos/RATIO DECIDENDI-Constituye un precedente de obligatorio cumplimiento para las
autoridades públicas
Esta
Corporación ha definido el precedente judicial  como “aquel antecedente
del conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su
pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe
considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de
dictar sentencia”. Así mismo, ha explicado que ciertos elementos de la
sentencia son considerados como vinculantes, pues todo el contenido del fallo
no puede adquirir dicho carácter. Para ello, ha advertido que una providencia
se compone de tres elementos que consisten en: i) la decisión del caso o decisum,
ii) las razones vinculadas de forma directa y necesaria con la decisión o ratio
decidendi y iii) los argumentos accesorios utilizados para dar forma al fallo
judicial, conocidos como obiter dicta. De éstos, solo la ratio decidendi
constituye precedente.
PRECEDENTE Y COSA
JUZGADA MATERIAL-Funciones
diferentes
PRECEDENTE
JUDICIAL-Función
La
función del precedente se corresponde con la tarea de garantizar la
preservación de la coherencia judicial, de la estabilidad del derecho, de la
seguridad jurídica, del principio de la confianza legítima y de otros valores,
principios o derechos protegidos por la Constitución y ampliamente
desarrollados por la jurisprudencia de esta Corte.
COSA JUZGADA
MATERIAL-Función
La función de la
cosa juzgada material consiste en asegurar que los juicios de constitucionalidad
no se conviertan en un trasegar interminable, de modo que deba estudiarse una
proporción jurídica enjuiciada en el pasado cada vez que un ciudadano la
cuestiona. La labor pacificadora que se predica en general de la cosa juzgada y
del tribunal constitucional en particular, se obtiene con la aplicación de la
cosa juzgada material, puesto que ella evita que la misma controversia
sustantiva pueda ser planteada innumerables veces ante esta Corte. Por lo
mismo, en caso que se configure la cosa juzgada material, la decisión de la
Corte no puede ser otra que estarse a lo resuelto en la sentencia anterior. Esa
regla operará con la excepción de que se presenten circunstancias que enerven
los efectos de la cosa juzgada, como pueden serlo: “(i) cuando se presentan
reformas constitucionales que varían los parámetros de comparación; (ii) cuando
así lo demanda el carácter dinámico del Texto Superior; (iii) o cuando se
presenta la necesidad de realizar una nueva ponderación de valores o principios
constitucionales a partir del cambio de contexto en el que se inscribe la
disposición acusada.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL ABSOLUTA-Concepto
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA-Concepto
COSA JUZGADA
APARENTE-Concepto
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Alcance de los eventos que debilitan sus efectos
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL Y NUEVO JUICIO DE
CONSTITUCIONALIDAD-Criterios de
valoración
En principio, la
cosa juzgada en una decisión de exequibilidad es absoluta. Sin embargo, se
advierte que el Tribunal Constitucional puede pronunciarse de fondo sobre una
norma que había sido objeto de decisión de exequibilidad en el pasado. Esa
nueva valoración ocurre en las siguientes circunstancias: (i) la modificación
del parámetro de control; (ii) el cambio en el significado material de la
Constitución; y (iii) la variación del contexto normativo del objeto de
control. Lo propio sucede en el evento en que esta Corporación advierte que la
censura formulada por un ciudadano es diferente al cargo que estudió en el
pasado en un juicio de validez efectuado sobre una misma norma.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Características
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Carácter integral
y efectos de cosa juzgada/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POSTERIOR A LA
ENTRADA EN VIGENCIA DE LEY ESTATUTARIA-Excepciones a la regla de cosa
juzgada constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POSTERIOR A LA ENTRADA
EN VIGENCIA DE LEY ESTATUTARIA-Jurisprudencia constitucional/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA CON POSTERIORIDAD A REVISION PREVIA-Reglas
de procedencia excepcional
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Efectos
varían dependiendo de la decisión que adopte la Corte Constitucional en sus
fallos de control abstracto, ya sea de exequibilidad o inexequibilidad
PRINCIPIO DE
GRATUIDAD EN EL DERECHO DE PETICION-Jurisprudencia constitucional/COPIAS DE
DOCUMENTOS SOLICITADAS A ENTIDADES PUBLICAS-Regla general de que el
interesado debe sufragar los costos con excepción de aquellos casos en que el
peticionario se encuentra en situación de vulnerabilidad y carezca de recursos
para sufragarlos
La
Sala plena recuerda que la regla general de que el interesado debe sufragar los
costos de las copias que solicite, los cuales deben restringirse al costo de reproducción,
tiene una excepción, que opera en aquellos casos en que el peticionario se
encuentra en situación de vulnerabilidad y carezca de recursos para sufragarlos
(vgr. persona en condición de desplazamiento, o afiliada a Sisben 1). Esa regla
especial se deriva de la aplicación del principio de gratuidad previsto tanto
en Ley Estatutaria 1712 de 2014, como en la Ley Estatutaria 1755 de 2015,
mandato de optimización que pretende garantizar el acceso efectivo del
interesado a la información y el goce del derecho de petición. En todo caso, el
operador jurídico tiene la obligación de aplicar de manera preferente la
Constitución sobre la norma que impone al ciudadano el deber de sufragar las
copias que solicite en un trámite administrativo, cuando esa carga se convierta
en un obstáculo para el goce de los derechos de petición y de acceso de la
información. Ello sucederá en las hipótesis en que el interesado debe asumir un
valor desproporcionado en relación con su capacidad económica para obtener las
reproducciones de documentos que necesita, dado que impide el ejercicio y
materialización de los referidos derechos. En tales eventos, se deberá emplear
la excepción de inconstitucionalidad en la norma con el objetivo de garantizar
los preceptos 20 y 23 de la Carta Política.
Referencia:
Expediente D-11227
Demanda
de inconstitucionalidad contra el inciso 3º (parcial) del artículo 3º de la Ley
962 de 2005.
Demandantes:
Jeisy Garavito Tovio y Eliana Ximena Duarte Figueroa.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá,
D. C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil dieciséis (2016).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
I. ANTECEDENTES:
1.
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, las ciudadanas Jeisy Garavito Tovio y Eliana Ximena Duarte Figueroa
formularon demanda de inconstitucionalidad en contra de la expresión “a su
costa” contenida en el inciso 3º del artículo 3º de la Ley 962 de 2005, al
considerar que es contraria a las disposiciones 2º, 13 y 23 de la Constitución
de 1991.
2.
Mediante
providencia del diecinueve (19) de febrero de dos mil dieciséis (2016), el
Despacho consideró que el cargo de la demanda que se sustentó en el
desconocimiento de
los artículos 2º y 23 de la Constitución observó los requisitos
de admisión exigidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. En ese punto,
el Magistrado Sustanciador estimó que las actoras presentaron argumentos
claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes, los cuales permiten
adelantar un juicio de validez sobre la exigencia del pago de las copias de los
documentos que se hallan en un trámite administrativo.
3.
Por
el contrario, inadmitió la censura que se fundamentó en la violación
del derecho a la igualdad, debido a que los argumentos que conformaban el
concepto de la violación incumplieron las condiciones de razonabilidad del
cargo previstas en la ley y desarrolladas por la jurisprudencia constitucional. Las
actoras no corrigieron el cargo que se había desechado, y en consecuencia se
procedió a su rechazo en Auto del 14 de marzo del presente año.
4.
En
el auto admisorio del libelo, se invitó a participar a las Facultades de
Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de
Colombia, de Los Andes, Santo Tomás y del Rosario, con el objeto de que
emitieran concepto en relación con la constitucionalidad de la norma demandada,
de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Se
hizo lo propio con la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión del Sistema
Interamericano de Derechos Humanos.
5.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, la
Corte entra a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.
LAS
NORMAS DEMANDADAS
A
continuación se trascribe la disposición demandada.
“LEY 962 DE 2005
(Julio 08)
Diario Oficial No. 46.023 de 6 de
septiembre de 2005
"Por la cual se
dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos
administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares
que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”
El Congreso de la República
DECRETA:
TITULO I.
NORMAS GENERALES.
CAPITULO I.
DISPOSICIONES COMUNES A TODA LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
ARTÍCULO 3o. Las
personas, en sus relaciones con la administración pública, tienen los
siguientes derechos los cuales ejercitarán directamente y sin apoderado:
A obtener información y orientación
acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes
impongan a las peticiones, actuaciones, solicitudes o quejas que se propongan
realizar, así como a llevarlas a cabo.
A conocer, en cualquier momento, el
estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición
de interesados y obtener copias, a su costa, de documentos
contenidos en ellos. A abstenerse de presentar documentos no exigidos por las
normas legales aplicables a los procedimientos de que trate la gestión. Al
acceso a los registros y archivos de la Administración Pública en los términos
previstos por la Constitución y las leyes.
A ser tratadas con respeto por las
autoridades y servidores públicos, los cuales deben facilitarles el ejercicio
de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
A exigir el cumplimiento de las
responsabilidades de la Administración Pública y del personal a su servicio,
cuando así corresponda legalmente.
A cualquier otro que le reconozca
la Constitución y las leyes”.
III.      DEMANDA
Las ciudadanas Jeisy Garavito Tovio y Eliana Ximena
Duarte Figueroa solicitaron la inexequibilidad de la expresión “a su costa” que
se encuentra en el inciso 3o del artículo 3º de la Ley 962 de 2005, porque
asignar al interesado el deber de pagar el costo de las copias de los
documentos que soportan un procedimiento administrativo se convierte en una barrera
económica al acceso de la información para las personas con menores recursos en
Colombia. Ese escenario implica que la norma accionada desatiende los artículos
2º y 23 de la Constitución.
Para
las censoras, sufragar el valor de los documentos producidos en un
procedimiento significa que la administración renuncie a la eficacia de los
derechos y principios reconocidos en la Carta Política, porque ese
condicionamiento constituye  un obstáculo dinerario para las personas que
carecen de recursos, situación que afecta el derecho fundamental de petición.
Con ese precepto, el legislador “no se percató de garantizar la efectividad
de los derechos consagrados en la Constitución conforme se ordena a modo de fin
del Estado el artículo 2º ídem, concretamente –en el asunto de marras- para la
población que no cuenta con suficiente capacidad para la asunción de valor de o
requerido”[1].
De la misma forma,
consideraron que la expresión atacada desconoce el derecho de petición vía
acceso de la información, toda vez que exigir el pago de las copias desatiende
que el único requisito para ejercer esa garantía radica en que la solicitud sea
respetuosa, condición que no tiene relación con cancelar dinero alguno ni con
la capacidad económica del interesado. Subrayaron que “dicha exigencia se
convertiría en una regla excluyente que anularía la posibilidad de presentar
peticiones y obtener el material a cuenta del erario, cuando a fe que ellos no
fue objeto de expresa prohibición Constitucional, más cuando perfectamente
pueden reproducirse por medios de una onerosidad menor; lo que finalmente sólo
puede traducirse en una medida restrictiva del derecho”[2]. También
aseveraron que los costos de las copias impiden que los interesados conozcan
del estado de los procedimientos y accedan a la información.
Conjuntamente, las
demandantes piden una declaración de exequibilidad condicionada del segmento
accionado, dado que su eliminación del ordenamiento jurídico evitaría que los
ciudadanos incurran en el abuso de sus derechos. Por ello, deprecaron que la
norma sea aplicada “salvo cuando la persona interesada demuestre que no le
asiste la capacidad económica suficiente para asumir a título personal el valor
de los documentos solicitados, o a partir de determinado valor, cuando el
cúmulo de documentos eleve el costo solicitado”[3].
IV.       INTERVENCIONES
Intervenciones de
las entidades de educación superior
1.
La Pontificia Universidad Javeriana
En
representación de la Pontificia Universidad Javeriana, María Alejandra Pájaro y
Gabriel Andrés Suárez Gómez, miembros del Grupo de Acciones Públicas del
Departamento de Derecho Público, solicitaron a la Corte que la expresión
demandada sea declarada exequible de manera condicionada, bajo el entendido que
la administración cubrirá los costos de las copias en los casos en que el
interesado carezca de recursos para acceder a los documentos.
Esa
posición se sustentó en que esa carga pecuniaria puede convertirse en una barrera
para el acceso de los documentos y el goce del derecho de petición en algunos
ciudadanos. Ello ocurriría con las personas de escasos recursos que acuden ante
la administración para pedir la protección de sus derechos, por ejemplo los
desplazados o las víctimas del conflicto armado. Resaltaron que esa modulación
de la decisión materializaría el principio de gratuidad que rige el derecho de
petición y el acceso de información, mandados reconocidos en las Leyes
Estatutarias 1712 de 2014 y 1755 de 2015.
2.
Universidad Santo Tomás
El
Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás, Ciro Güechá
Medina, pidió que el contenido legislativo demandado sea declarado
constitucional de manera condicionada, porque la carga que tiene un interesado
de asumir el costo de las copias quebranta los artículos 2º y 23 de la Carta
Política.
Para
la interviniente, el derecho de petición protege el acceso de información de
los documentos, garantía que permite conocer los derechos de las personas, ejercer
la defensa de los mismos y activar el control político frente a las
autoridades. En efecto, el Estado tiene la obligación de asegurar que los
ciudadanos marginados puedan conocer los datos y textos que reposan en las
oficinas públicas, mandato que la expresión censurada impide observar. Al
respecto, citó in-extenso la jurisprudencia de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos[4].
A
su juicio, la proposición contenida en el inciso 3º del artículo 3º de la Ley
962 de 2005 desconoce las condiciones socioeconómicas de los solicitantes, al
establecer una regla igual para todas las personas. Ante esa situación, debe
existir una tarifa diferenciada de acuerdo con la capacidad económica de la
persona que acude ante la administración. El legislador olvidó que Colombia es
un país que tiene grandes brechas sociales, de modo que la carga dineraria para
todos no es idéntica. Inclusive, en algunos casos, ese requisito se erige como
barrera al acceso de la información. Empero, ese raciocinio no implica que se
elimine la expresión acusada, dado que ello beneficiaria a las personas
adineradas y causaría un detrimento patrimonial. Entonces, a partir de un
juicio de proporcionalidad y razonabilidad, el operador jurídico debe
determinar en cada caso si las costas de las copias serán sufragadas por el
interesado.
3.     Universidad
Nacional de Colombia
Genaro Sánchez Moncaleano[5], Decano de la
Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, solicitó la exequibilidad
de los artículos demandados. A continuación se reseña una síntesis de su
intervención:
La institución de educación superior
explicó que la norma demandada y la ley a la que pertenece se encuentra en un
contexto en que el Estado ha expedido una serie de regulaciones para suprimir
trámites innecesarios. Esa premisa ha sido acompañada con la idea de que la
administración es la principal garante de los derechos de las personas.
Además, advirtió que la exigencia de que
sea sufragado el costo de las copias en trámites administrativos respeta la
Carta Política y no afecta la eficacia de los derechos fundamentales, según
establece el precedente constitucional. En Sentencia C-099 de 2011, la Corte
defendió esa posición, al estudiar la demanda que se formuló contra el artículo
24 del Decreto 01 de 1984, precepto que atribuía al interesado la carga de
sufragar la reproducción de documento en poder de las autoridades. Resaltó que
la efectividad de las garantías individuales se encuentra sujeta a la eficacia
y eficiencia administrativa[6],
parámetros que permiten la verificación objetiva de distribución de bienes y
servicios, al igual que requieren de la participación del ciudadano en la
financiación. El enunciado legal accionado salvaguarda tales condiciones, dado
que el interesado debe cubrir los gastos que lo benefician en el procedimiento
administrativo.
En relación con el derecho de petición, la
Universidad estimó que la comprensión sobre el principio de gratuidad debe ser
flexibilizada, dado que el ejercicio de los derechos implica el cumplimiento de
cargas mínimas. En el caso concreto, esa obligación corresponde con el deber
que tiene el ciudadano de cubrir el valor de reproducción de las copias, norma
avalada por parte de la Corte Constitucional en las Sentencia C-274 de 2013 y
C-951 de 2014. Es más, la gratuidad del derecho de petición no elimina su
dimensión onerosa, la cual se materializa en el cobro de los documentos o en el
pago del transporte para acudir a la entidad.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
1.
Mediante concepto No. 6094 del 4 de mayo de 2016, el
Procurador General de la Nación invitó a la Corte que se declare inhibida para
fallar la demanda, debido a que la Ley 1755 de 2015 derogó el inciso 3º del artículo 3º de la Ley 962 de
2005.
2.
La vista fiscal estima que la norma acusada no se
encuentra vigente, como quiera que la ley estatutaria de derecho de petición
derogó tácitamente dicho precepto. El artículo 29 del capítulo II de la Ley
1755 de 2015 reguló el tema relacionado con el costo de las copias producto de
una petición, aspecto que se discute en el proceso de la referencia y que se
erige como contenido normativo acusado.
3.
Con base en la Ley 153 de 1887 y los artículos 71 y 72 del
Código Civil, el Ministerio Público manifestó que en el caso sub-judice operó
una derogatoria tácita, ya que una norma posterior reguló de manera integral la
materia y el contenido que tenía una disposición anterior. Además en aplicación
del criterio especial, la Ley 1755 de 2015 desarrolló el costo de las copias en
toda etapa del procedimiento administrativo y en especial del derecho de
petición, ámbito de validez de la Ley 962 de 2005.
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia de la Corte
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4º de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para
conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de
la referencia, pues la disposición acusada forma parte de una ley de la
República, en este caso, de la Ley 962 de 2005. No obstante, esa potestad se
encuentra en discusión, debido a que la disposición censurada pudo haber perdido
su vigencia, según manifestó la vista fiscal.
2.
El Ministerio Público
concluyó que en el caso sub-judice operó una derogatoria tácita, ya que
una norma posterior reguló de manera integral la materia y el contenido que
tenía el enunciado legal censurado. La certeza de esa afirmación tiene la virtualidad de
afectar la competencia de la Corte para resolver la demanda de la referencia,
dado que se encuentra vedado realizar un juicio de
constitucionalidad sobre normas que no están vigentes[7].
4.
En efecto y de manera previa, la Corte debe establecer si
el inciso 3º del artículo 3º de la Ley 962 de 2005 “Por la cual se dictan
disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos
administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares
que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos” se encuentra
vigente o produciendo efectos jurídicos. Absolver esa duda es relevante, en la
medida en que carecería de objeto un pronunciamiento de fondo en el caso en que
la disposición acusada no se halle en vigor. De ahí que, la Sala reseñará el precedente sobre la derogación y su incidencia
en la competencia de la Corte.
Cuestión preliminar.
Análisis sobre la vigencia de la norma demandada
Derogación
5.
La derogación es una figura que determinan la existencia
de una norma en un orden jurídico[8]. Esa pertenencia de un
enunciado prescriptivo es el presupuesto básico para iniciar un juicio de
validez sobre una norma. Por ello, la jurisprudencia de la Corte Constitucional
ha utilizado esas instituciones con el fin de identificar si tiene competencia
para examinar la exequibilidad de una proposición de rango legal. En esa
labor, este Tribunal debe verificar la configuración de ese fenómeno estáticos
del derecho. En caso que se supere ese estadio, se evaluará si la disposición
continúa surtiendo efectos en el ordenamiento jurídico y realizará el
correspondiente estudio de constitucionalidad.
5.1.
La derogación ha sido definida como el trámite que se
utiliza para eliminar la vigencia de una norma válida que pertenece al
ordenamiento jurídico[9]. Dicha figura significa la
aplicación del criterio de resolución de antinomias de ley posterior y se
encuentra regulada en la Ley 57 de 1887. El artículo 71 ibídem establece
los tipos de derogatoria de la siguiente manera:
“ARTICULO
(SIC) 71. CLASES DE DEROGACION (SIC). La derogación de las leyes podrá
ser expresa o tácita. Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que
deroga la antigua.
Es
tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse
con las de la ley anterior.
La
derogación de una ley puede ser total o parcial”[10]
A partir de ese
precepto, la Corte Constitucional ha clasificado la derogatoria en tres clases[11],
a saber:
i)
expresa, procedimiento en que una ley de manera directa
suprime un texto normativo anterior, al señalar que esta última disposición
pierde vigencia con la entrada en vigor del nuevo enunciado;
ii)
tácita, fenómeno que ocurre cuando un texto legal contiene
normas contrarias a los contenidos deónticos de una ley que tiene mayor
antigüedad. Esa antinomia se presenta en disposiciones de igual jerarquía o
entre las fuentes que tienen la competencia para suprimir la norma objeto de
derogación. En estos eventos, el operador jurídico se concentra en argumentar que
entre los dos preceptos –anterior y posterior- es imposible construir una norma[12].
La derogatoria implícita no conlleva la eliminación de todos los contenidos
normativos de una disposición. En realidad, suprime los enunciados
incompatibles y deja incólumes las proposiciones jurídicas que carecen de esa
contradicción con la ley posterior.
iii)
orgánica[13],
que se presenta en el evento en que una ley regula toda la materia que
reglamentó un estatuto precedente. Esta clase de derogatoria opera con
independencia de que entre los dos compendios normativos exista incompatibilidad
de consecuencias jurídicas.
Frente a la
configuración de una de esas tres hipótesis, este Tribunal ha manifestado que
carece de objeto pronunciarse sobre una disposición demandada que hubiese sido
derogada, dado que ésta no tiene vigencia. Nótese que la producción de efectos jurídicos
de una norma es presupuesto necesario para iniciar un juicio de
constitucionalidad, al punto que es un paso previo de verificación. En las
hipótesis descritas, se procede a emitir un fallo inhibitorio, toda vez que no
existiría norma sobre la que se ejerza el control[14].
Para que la Sala Plena descarte la posibilidad de emitir
una decisión de mérito debe existir certeza en la configuración de la pérdida
de vigor de la norma derogada, porque, solo en ese evento, dicha determinación
no será considerada una denegación de justicia. En caso que exista duda sobre
la derogatoria de la disposición, la Corte tiene vedado emitir un fallo de inhibición[15].
Así,
“cuando la derogatoria de una
disposición es expresa, no cabe duda en cuanto a que si se interpone una
demanda en contra de la norma derogada, la Corte debe inhibirse, salvo que la
disposición continúe proyectando sus efectos en el tiempo. Cuando, por el
contrario, la vigencia de una disposición es dudosa, pues existe incertidumbre
acerca de su derogatoria tácita, la Corte no puede inhibirse por esta razón
pues la disposición podría estar produciendo efectos”.
Así mismo, la Corte
mantendrá la competencia para pronunciarse de fondo en una demanda de inconstitucionalidad
en contra de una norma derogada, siempre que ésta se encuentre produciendo
efectos jurídicos.
5.2.
En suma, la derogación es un fenómeno que afecta la
competencia de la Corte Constitucional para resolver las demandas de inexequibilidad
contra las diferentes disposiciones, dado que se relacionan con la
pertenencia de las normas a un ordenamiento jurídico, es decir, su vigencia.
Ante ese escenario, se ha planteado un juicio previo de vigor sobre un precepto
censurado, cuando se presenta duda sobre los efectos del mismo. En esos
eventos, el juez constitucional debe evaluar si la disposición atacada continua
regulando la realidad, pese a la configuración de una derogación. Ese análisis supone
un estudio de las jerarquías de las disposiciones que disputan su vigencia y de
su contenido material.
Estudio de
vigencia de la expresión demandada y contenida en el inciso 3º del artículo 3º
de la Ley 962 de 2005
6.
Con base en la Ley 153 de 1887 y los artículos 71 y 72 del
Código Civil, el Ministerio Público manifestó que Ley Estatutaria de Derecho de
Petición derogó tácitamente el inciso 3º del artículo 3º de la Ley 962 de 2005,
ya que esa norma posterior reguló de manera integral la materia y el contenido
que tenía la disposición anterior. Además en aplicación del criterio especial,
la Ley 1755 de 2015 desarrolló el contenido normativo censurado, que
correspondió con el costo de las copias en toda etapa del procedimiento
administrativo y en especial del derecho de petición, ámbito de validez de la
Ley 962 de 2005.
6.1.
La Sala debe resolver si la disposición acusada se
encuentra vigente o produciendo efectos. Para ello, se verificará si en el caso
concreto se configuró la derogación.
6.1.1.  En primer lugar, se advierte que la Ley 1755 de 2015 no
estableció una derogatoria expresa que hubiese significado la supresión de alguna
disposición de la Ley 962 de 2005. Dicha conclusión se sustenta en que el
artículo de vigencias y derogatorias de la Ley Estatutaria de Derecho de
Petición señaló que “la presente ley rige a partir de la fecha de su
promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”. En efecto,
dicho estatuto guardó silencio en relación con las derogatorias expresas. A su
vez, el artículo 29 de la Ley 1755 de 2015 no hace mención alguna sobre el
precepto cuestionado. Entonces, en el caso objeto de análisis no se presentó la
derogación expresa.
Además, la Ley 1437 de
2011, estatuto procesal en donde se insertó la Ley Estatutaria de Derecho de
Petición, no realizó mención alguna sobre el inciso 3º del artículo 3º de la
Ley anti-trámites. De hecho, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) solo derogó de manera expresa el
artículo 9º de la Ley 962 de 2005[16]. En consecuencia, no se
produjo una eliminación de la norma cuestionada.
6.1.2.  En segundo lugar, la Sala estima adecuado efectuar un
cotejo entre el artículo 29 de la Ley 1755 de 2015 y el inciso 3º del artículo
3º de la Ley 962 de 2005 con el fin de determinar si ocurrió una derogatoria
implícita. Se recuerda que ese fenómeno reenvía a los contenidos normativos de
las disposiciones y se debe argumentar o demostrar su materialización.
Ley 962 de
2005 “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de
trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del
Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan
servicios públicos”.
Ley 1755 de
2015: “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y
se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo”[17]
ARTÍCULO 3o.
Las personas, en sus relaciones con la administración pública, tienen los
siguientes derechos los cuales ejercitarán directamente y sin apoderado (…)
A conocer, en
cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los
que tengan la condición de interesados y obtener copias, a su costa,
de documentos contenidos en ellos. (subrayado fuera del original)
Artículo  29.
Reproducción de documentos. En ningún caso el precio de las copias podrá
exceder el valor de la reproducción. Los costos de la expedición de las
copias correrán por cuenta del interesado en obtenerlas. (subrayado fuera
del original)
El valor de
la reproducción no podrá ser superior al valor comercial de referencia en el
mercado.
La expresión demandada
hace parte de la Ley Anti-trámites y pertenece a una disposición, el inciso 3º
de la Ley 962 de 2005, que establece dos normas. La primera de ellas atribuye a
los ciudadanos el derecho a conocer el estado de los procedimientos en que se
encuentren interesados. La segunda proposición regula una de las formas de
materializar esa garantía, es decir, la obtención de copias. La norma asigna al
ciudadano la carga de sufragar los costos de las reproducciones de documentos
que se hallan en los expedientes administrativos, sin embargo, no adopta
ninguna medida destinada a materializar esa regulación.
El artículo 29 de la Ley
1755 de 2015 reglamenta de manera integral los costos de la reproducción de los
documentos que se encuentran en un procedimiento administrativo. Para ello,
dicho enunciado de rango legal consagró tres normas, a saber: i) la prohibición
de que el precio de las copias exceda el valor de la reproducción; ii) el costo
de reproducción del texto se encuentra a cargo del interesado en obtenerlas, es
decir, el ciudadano tiene la carga de cubrir el precio de las copias; y iii) el
valor de reproducción de los documentos tiene una restricción, según la cual,
el costo de la misma debe corresponder al valor del mercado.
Inclusive, en
Sentencia C-951 de 2014, la Corte manifestó que el contenido normativo de esa
disposición hace referencia a la fijación del límite sobre el “valor que
[autoridades] pueden cobrar a los peticionarios por la reproducción de
documentos, determinando que el valor de las copias no puede ser superior
al costo comercial en el mercado” (subrayado por fuera del texto original).
Ante esa comparación y
precisión de las normas contenidas en las referidas disposiciones, la Sala
considera que no se presentó la derogatoria tácita, porque las proposiciones
jurídicas de los artículos contrastados no son incompatibles entre ellas. Las
dos leyes atribuyen la carga del pago de copias al interesado, de modo que el
inciso 3º del artículo 3º de la Ley 962 de 2005 y el artículo 29 de la Ley 1755
de 2015 no fijan consecuencias jurídicas diferentes a un mismo supuesto de
hecho.
Ambos
preceptos legales disponen que los costos de expedición de copias de documentos
que soliciten a las entidades de la administración pública deben ser asumidos
por el interesado en obtenerlas, previsión cuya constitucionalidad se cuestiona
en el presente proceso, por considerar que se convierte en una barrera
económica en el acceso a la información para las personas con menores recursos
en Colombia, con lo cual se desconocerían los artículos 2º y 23 de la
Constitución. La Sala concluye que coexisten dos disposiciones que hacen parte
de estatutos legales distintos pero que presentan identidad sustancial en su
contenido, en la medida en que los enunciados mencionados imponen la carga para
el interesado en obtener copias de documentos que requiere de los órganos y
entidades, de pagar el costo de su expedición.
En
consecuencia, no se presentó el fenómeno de la derogación tácita, por cuanto el
precepto posterior regulado en la Ley Estatutaria de Derecho de Petición no es
contrario al inciso 3º del artículo 3º de la Ley 962 de 2005. Lo anterior, dado
que esas disposiciones comparten identidad sustancial en su prescripción, es
decir, conforman la misma norma.
6.1.3.
La Sala Plena observa que mantiene la competencia para
pronunciarse sobre la constitucionalidad del inciso demandado de la Ley 962 de
2005, debido a que ese contenido normativo, que atribuye a los interesados la
carga de pagar las copias de los documentos, no fue derogado por el artículo 29
de la Ley 1755 de 2015. En contraste, esa regla de derecho ha sido consagrada
en idéntica forma en el enunciado legal estatutario mencionado.
6.2.
No obstante, se recuerda que esa norma tuvo control de
constitucionalidad previo, oficioso e integral por parte de este Tribunal, dado
que el artículo 29 hace parte de un compendio de rango estatutario. Así, mediante la
Sentencia C-951 de 2014, la Corte declaró exequible el artículo 29 del proyecto
de ley estatutaria No. 65 de 2012 Senado, 227 de 2012 Cámara sancionado como
Ley 1755 de 2015.
Ante esa
situación, la Sala debe abordar otra cuestión previa, la cual corresponde a
determinar si existe cosa juzgada material de la presente demanda en relación
con la decisión fijada en la Sentencia C-951 de 2014. Con el fin de resolver ese
cuestionamiento, se reseñarán las reglas de dicha institución, la implicación
en las providencias y el alcance del examen de la Corte en leyes estatutarias.
Acto seguido, se resolverá el asunto planteado.
Cuestión preliminar:
análisis sobre la existencia de la cosa juzgada constitucional
Cosa juzgada de las
sentencias de constitucionalidad[18]
7.
La
cosa juzgada constitucional “es una institución jurídico procesal que tiene
su fundamento en el artículo 243 de la Constitución Política (…) mediante
la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de
constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas”[19].
De ahí que tiene la finalidad de garantizar la supremacía constitucional, el
principio de igualdad, la confianza legítima de los ciudadanos por medio de la
invariabilidad de las decisiones adoptadas[20].
La
principal consecuencia de esa institución corresponde con la prohibición que
tiene juez de volver a pronunciarse sobre la constitucionalidad de una norma
que estuvo bajo su control[21].
La citada disposición superior advierte que las autoridades tienen vedado
reproducir las proposiciones jurídicas declaradas inconstitucionales por
razones de fondo. Esa proscripción se mantiene, siempre que persista la antinomia
entre las normas de rango legal y constitucional.
Así mismo, la cosa
juzgada fija a la Corte Constitucional algunos límites cuando va emitir una
decisión. Lo anterior, porque “una vez este Tribunal se ha pronunciado sobre
la constitucionalidad de una norma jurídica, pierde prima facie la competencia
para pronunciarse nuevamente sobre el mismo asunto,  siempre y cuando, como ya
se mencionó, subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer
la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”[22]. Por
eso, el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 faculta al Magistrado Sustanciador
rechazar las demandas sobre normas que fueron estudiadas por la Corte en
anteriores ocasiones.
La Sala Plena ha
precisado que la configuración de la cosa juzgada depende de la valoración del
objeto de control y del cargo de constitucionalidad[23]. El primer
elemento hace referencia a la norma que se analizó en el anterior juicio de
constitucionalidad. El segundo aspecto se relaciona con la censura que planteó
el ciudadano. En el evento en que exista identidad de los criterios referidos,
la Corte no podrá pronunciarse sobre una disposición cuestionada[24].
7.1.
Los
efectos de la institución analizada difieren del tipo de decisión que se adopte[25], ya sea de inexequibilidad
de la norma objeto de estudio o de exequibilidad de la misma.
En
la primera hipótesis, que se refiere a la inexequibilidad de la disposición
cuestionada, la cosa juzgada será absoluta dado que el contenido normativo queda
excluido del orden jurídico, de acuerdo establece el artículo 243 de la Carta
Política. Tales consecuencias ocurren con independencia del parámetro de
constitucionalidad que desconoció la norma invalidada. Las autoridades tienen
vedado reproducir esa proposición jurídica. De ahí que, en el evento en que
algún ciudadano demande una norma declarada inconstitucional, la Corte ha
precisado que el Tribunal debe “estarse a lo resuelto” en la providencia
anterior[26].
A su vez, esta Corporación deberá dictar una decisión similar y acompañarla de
la declaratoria de inexequibilidad del artículo cuestionado, cuando
juzgue una norma que había excluido del ordenamiento jurídico por razones de
fondo, empero esa proposición jurídica se reprodujo en una disposición diferente
a la que se resolvió inconstitucional en el fallo anterior, proveído que funge
como parámetro para la cosa juzgada.
En la segunda situación, los efectos de
esa institución tienen manifestaciones diferentes, por cuanto la Corte
Constitucional puede  restringir el alcance de la determinación adoptada en el
juicio de validez. Por ejemplo, la Sala Plena puede delimitar el ámbito de la
decisión de manera expresa o implícita de acuerdo a los cargos y el problema
jurídico. En este tipo decisiones, se ha manifestado que existen diferentes
formas de la cosa juzgada, a saber[27]:
i)
Formal:
se configura en el evento en que la Corte conoce de una demanda que censura una
disposición que había estudiado en el pasado. En tales casos, en la sentencia
se declarará estarse a lo resuelto en relación con la providencia
inicial.
ii)
Material:
opera cuando la Sala Plena estudia una norma que declaró constitucional en el
pasado, pero, en la censura actual, esa proposición jurídica se encuentra en
otra disposición[28].
En esa hipótesis, la Corte debe estarse a lo resuelto en la providencia
anterior y declarar la exequibilidad simple o la exequibilidad condicionada del
texto legal demandado[29].
La mencionada modalidad de cosa juzgada exige: a) una sentencia previa de
constitucionalidad sobre una regla derecho idéntica a la norma analizada
posteriormente. Cabe precisar que esos contenidos jurídicos se encontrarían en
disposiciones diferentes; b) la coincidencia entre los cargos del pasado y los
actuales, censuras que justificaron la demanda y el juicio de
constitucionalidad; c) una declaratoria de exequibilidad fundamentada en
razones de fondo; y d) la inexistencia de reformas de la Carta Política sobre
los parámetros de constitucionalidad que sustentaron la decisión anterior.
Esa clase de decisiones
se han fundamentado en la diferencia que existe entre disposición y norma,
disimilitud reconocida por parte de esta Corporación[30]. La referida
aclaración surge de la idea de que las disposiciones carecen de una
correspondencia biunívoca con su significado, hecho que evidencia que los
textos de las leyes no tienen un único contenido normativo[31]. Tal premisa
implica que un artículo puede tener más de una proposición jurídica o
significado. En aplicación de ese criterio teórico, en Sentencia C-073 de 2014,
se advirtió que:
“[en la]
juzgada material, cuando previamente una disposición con idéntico contenido
normativo ha sido declarada exequible o exequible de forma condicionada por la
Corte. En estos casos, al tener una proposición jurídica que con anterioridad
ha sido encontrada acorde con la Constitución, este Tribunal debe proceder a
declarar la existencia de la cosa juzgada material en relación con la norma o
regla de derecho, sin excluir el deber ineludible de pronunciarse sobre
exequibilidad de la disposición o el texto legal que la contiene, como lo
dispone el artículo 241 del Texto Superior, sin que, para tal efecto, se
realice un nuevo juicio de constitucionalidad, pues al estarse a lo resuelto en
una decisión anterior, como efecto propio de la cosa juzgada, no existiría
–como ya se dijo– un nuevo pronunciamiento de constitucionalidad sobre el
contenido normativo que, con anterioridad, fue avalado por la Corte”.
Además, se ha
precisado que la Sala Plena de esta Corporación es la competente para declarar
la cosa juzgada material, de modo que un solo Magistrado carece de la facultad
para adoptar esa decisión en la fase de admisión de la demanda de
inconstitucionalidad[32].
Esa regla se ha justificado en las siguientes razones:
“(i)
La existencia de cosa juzgada material, equivale a la declaración de exequibilidad o
inexequibilidad de un precepto legal. Y de acuerdo con la Constitución (arts.
241 y ss) y la ley (estatutaria de la administración de justicia, el Decreto
2067/91 y el reglamento interno de la Corte), es esta Corporación en Sala Plena
la que debe adoptar decisiones de esa índole.
(ii)
Las providencias que profiere la Corte en ejercicio del control constitucional,
son
de obligatorio cumplimiento y producen efectos erga omnes. Pero para que ello
tenga lugar, es necesario que el fallo lo emita el órgano constitucionalmente
competente, en este caso, la Sala Plena. De no ser así, se estaría aceptando
que las decisiones de inconstitucionalidad o constitucionalidad de un precepto
legal se adopten por un sólo magistrado, lo cual contraría el orden supremo.”[33]
Sin embargo, en
otras providencias la Corte ha precisado que la cosa juzgada material se
encuentra relacionada con el precedente[34].
Conforme a esa posición, este Tribunal tiene dos opciones de decisión cuando
estudia una demanda formulada contra una norma que tuvo control en el pasado
por los mismos cargos de la censura actual[35].
De un lado, declara la exequibilidad de texto demandado que contiene la norma
avalada en sentencia anterior y se está a lo resuelto en esa providencia,
debido a que se acatará su ratio decidendi. De otro lado, se puede
apartar de ese precedente e iniciar un nuevo juicio, siempre que se argumente
el disenso. Esa postura se ha explicado en los siguientes términos:
“Una vez reproducida la norma exequible, la Corte debe apreciar si
en el nuevo contexto dentro del cual fue expedida, ésta adquirió un alcance o
unos efectos distintos, lo cual justificaría un fallo de fondo en un sentido
diferente al anterior. Lo mismo sucedería en caso de que la Corte encuentre razones poderosas para
introducir ajustes en su jurisprudencia o cambiarla” (…)  En este sentido, el fallo
anterior implica un precedente frente al cual la Corte Constitucional tiene
varias opciones (…). La primera, es respetar el precedente, garantizando la
preservación de la consistencia judicial, de la estabilidad del derecho, de la
seguridad jurídica, del principio de la confianza legítima y de otros valores,
principios o derechos protegidos por la Constitución y ampliamente
desarrollados por la jurisprudencia de esta Corte (…). Cuando la Corte opta por
esta alternativa, decide seguir la ratio
decidendi anterior, mantener la
conclusión que de ella se deriva, estarse a lo resuelto y, además,
declarar exequible la norma demandada (…). Otra alternativa, es que la Corte
llegue a la misma conclusión de su fallo anterior pero por razones adicionales
o diversas. La segunda posibilidad que tiene la Corte, es apartarse del
precedente, asumiendo la carga argumentativa que la obliga a justificar por
medio de “razones poderosas” que respondan a los criterios que también ha
señalado la Corte en su jurisprudencia, que el cambio se hace para evitar la
petrificación del derecho y la continuidad de eventuales errores (…). Ha dicho
esta Corporación que los efectos de la cosa juzgada material de un fallo de
exequibilidad son específicos (…) y
se enmarcan dentro de la doctrina sobre precedentes judiciales que garantiza la
interpretación de la Constitución como un texto viviente (…).”[36]
A juicio de la
Sala, la posición que vincula la cosa juzgada material al precedente es errada,
por cuanto confunde dos categorías diversas en una decisión judicial. Además,
desconoce el artículo 243 de la Constitución, al establecer fuerza diferente a
las decisiones de exequibilidad e inexequibilidad.
En primer lugar, el
precedente y la cosa juzgada material son instituciones diferentes, porque
aquel fija una regla de derecho judicial y ésta implica la imposibilidad de
evaluar una norma que tuvo un juicio de constitucionalidad en el pasado por los
mismos cargos. De este modo, el precedente se refiere a la razón que sustenta
una decisión, y la cosa juzgada material a la proscripción de análisis de un
enunciado, debido a la determinación específica del juez constitucional. Además,
esas instituciones cumplen funciones diferentes, lo que obliga a que sean
tratadas de manera diversa.
Esta Corporación
ha definido el precedente judicial  como “aquel antecedente del
conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su
pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe
considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de
dictar sentencia”[37].
Así mismo, ha explicado que ciertos elementos de la sentencia son
considerados como vinculantes, pues todo el contenido del fallo no puede
adquirir dicho carácter. Para ello, ha advertido que una providencia se compone
de tres elementos que consisten en[38]:
i) la decisión del caso o decisum, ii) las razones vinculadas de
forma directa y necesaria con la decisión o ratio decidendi y iii) los
argumentos accesorios utilizados para dar forma al fallo judicial, conocidos
como obiter dicta[39].
De éstos, solo la ratio decidendi constituye precedente[40].
La función del
precedente se corresponde con la tarea de garantizar la preservación de la
coherencia judicial, de la estabilidad del derecho, de la seguridad jurídica,
del principio de la confianza legítima y de otros valores, principios o
derechos protegidos por la Constitución y ampliamente desarrollados por la
jurisprudencia de esta Corte[41].
De otra parte, la
cosa juzgada material es una institución que pretende poner fin a los debates
que se derivan de la censura ciudadana propuesta contra una norma. A su vez,
esa institución se produce cuando, a pesar de demandarse una disposición
distinta, el Tribunal constitucional constata que su contenido normativo
coincide con el que había analizado en el pasado.
La función de la
cosa juzgada material consiste en asegurar que los juicios de
constitucionalidad no se conviertan en un trasegar interminable, de modo que
deba estudiarse una proporción jurídica enjuiciada en el pasado cada vez que un
ciudadano la cuestiona. La labor pacificadora que se predica en general de la
cosa juzgada y del tribunal constitucional en particular, se obtiene con la
aplicación de la cosa juzgada material, puesto que ella evita que la misma
controversia sustantiva pueda ser planteada innumerables veces ante esta Corte.
Por lo mismo, en caso que se configure la cosa juzgada material, la decisión de
la Corte no puede ser otra que estarse a lo resuelto en la sentencia anterior.
Esa regla operará con la excepción de que se presenten circunstancias que
enerven los efectos de la cosa juzgada, como pueden serlo:
“(i) cuando se
presentan reformas constitucionales que varían los parámetros de comparación[42];
(ii) cuando así lo demanda el carácter dinámico del Texto Superior[43];
(iii) o cuando se presenta la necesidad de realizar una nueva
ponderación de valores o principios constitucionales a partir del cambio de
contexto en el que se inscribe la disposición acusada[44]”[45].
En esa
comparación, es claro que el precedente tiene una connotación disímil de la cosa
juzgada material. Lo anterior, en razón de que aquel propone una regla judicial
que resuelve un caso en concreto o un cargo en una sentencia de
constitucionalidad, que para sus efectos subyace como antecedente normativo, y
que según las circunstancias puede ser singular o plural. Por el contrario, la
cosa juzgada material es una institución jurídico procesal que “otorga a las
decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de
inmutables, vinculantes y definitivas De ella surge una restricción negativa
consistente en la imposibilidad de que el juez constitucional vuelva a conocer
y decidir sobre lo resuelto”[46].
En esa situación, lo resuelto se relaciona con el estudio de fondo de una norma,
la censura dirigida contra la misma y la decisión de exequibilidad o
inexequibilidad que se presentó en el pasado. Así las cosas, el precedente es
una regla dentro de las fuentes del derecho en Colombia y la cosa juzgada
material es una figura que impide analizar de nuevo un asunto que se resolvió
antes, al decidir definitivamente sobre la constitucionalidad
de las proposiciones jurídicas demandadas.
Además, esas
instituciones tienen funciones diferentes. El precedente, reiteramos, pretende
garantizar la coherencia del sistema jurídico y algunos principios
constitucionales, por ejemplo la confianza legítima, el derecho a la igualdad y
el debido proceso de las partes. La cosa juzgada busca garantizar la seguridad
jurídica y que los juicios de constitucionalidad tengan un fin, meta que no
materializa el precedente. Se recuerda que la vinculatoriedad de las decisiones
anteriores no es absoluta, dado que el ordenamiento jurídico permite al juez
apartarse de los fallos anteriores, siempre que se presente la respectiva
argumentación, cuya fuerza lógica-dialéctica supere la existente.
En segundo lugar,
la posición que establece una relación entre la cosa juzgada material y el
precedente desconoce el artículo 243 de la Constitución, toda vez que estaría
reconociendo diferentes niveles de intensidad en las decisiones de
exequibilidad e inexequibilidad, conclusión que no se deriva de la norma
superior mencionada. En palabras de este Tribunal:
“Sólo olvidando
los presupuestos sobre los cuales se asienta la cosa juzgada y cayendo en el
absurdo cabe sostener que la reproducción material del acto jurídico declarado
exequible no está cobijado por la cosa juzgada y podría ser declarado
inexequible, de instaurarse una nueva demanda. En este último caso, el
contenido material del acto jurídico declarado inexequible no podría en el
futuro ser reproducido. En este escenario hipotético sólo los fallos de
inexequibilidad serían definitivos. Esta conclusión contradice abiertamente la
Constitución que otorga a todas las sentencias de la Corte Constitucional el
valor de la cosa juzgada: "Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del
control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada" (C.P art. 243). Los
juicios que pronuncia la Corte tienen valor y fuerza porque la Corte los
pronuncia y no porque sean positivos o negativos. No puede, pues, pensarse que
las sentencias de inexequibilidad tengan mayor fuerza y sean más definitivas
que las sentencias de exequibilidad. Ambas despliegan idéntica eficacia, son
igualmente definitivas y comprenden tanto la fuente como el contenido material
del acto”[47].
Entonces, es necesario que se mantenga una
coherencia doctrinaria en el tratamiento de la cosa juzgada material, que
además de respetar y desarrollar la propia Constitución, efectiviza el
principio de seguridad jurídica que debe observar el Estado Social de Derecho.
iii)
Absoluta[48]: se materializa
en el evento en que este Tribunal analiza la constitucionalidad de un precepto
demandado frente a todo el ordenamiento superior. Cabe anotar que se entiende
que este efecto será el alcance de toda cosa juzgada cuando en la providencia
no se restrinja el parámetro constitucional de confrontación y el cargo
analizado. Ello implica que la norma declarada compatible con la Carta Política
no puede ser objeto de control en una nueva oportunidad, y
iv)
Relativa:
se presenta “cuando este Tribunal limita los efectos de la cosa juzgada para
autorizar que en el futuro vuelvan a plantearse argumentos de
inconstitucionalidad sobre la misma disposición que tuvo pronunciamiento
anterior[49],
con la condición que sean otros parámetros de constitucionalidad los anunciados
como quebrantados, de modo que implique un nuevo problema jurídico. Ese tipo de
cosa juzgada puede ser explícita e implícita. La primera opción ocurre cuando
la Corte advierte en la parte resolutiva los cargos por los cuales se adelantó
el juicio de constitucionalidad.[50]
En contraste, en la segunda posibilidad, la Sala no efectúo el señalamiento
referido, empero en la parte motiva de la providencia se infiere que esta
Corporación limitó el estudio de constitucionalidad a unos cargos específicos[51].
Adicional a la
clasificación expuesta, la Corte ha precisado que puede presentarse la cosa
juzgada aparente, categoría que:
“designa
aquellas hipótesis en las cuales la Corte, a pesar de adoptar una decisión en
la parte resolutiva de sus providencias declarando la exequibilidad de una
norma, en realidad no ejerce función jurisdiccional alguna y, por ello, la cosa
juzgada es ficticia . En estos casos, la declaración no encuentra apoyo alguno en
las consideraciones de la Corte y, en esa medida, no puede hablarse de juzgamiento”[52]
En principio, la
cosa juzgada en una decisión de exequibilidad es absoluta. Sin embargo, se
advierte que el Tribunal Constitucional puede pronunciarse de fondo sobre una
norma que había sido objeto de decisión de exequibilidad en el pasado. Esa
nueva valoración ocurre en las siguientes circunstancias[53]: (i) la
modificación del parámetro de control; (ii) el cambio en el significado
material de la Constitución; y (iii) la variación del contexto normativo del
objeto de control. Lo propio sucede en el evento en que esta Corporación advierte
que la censura formulada por un ciudadano es diferente al cargo que estudió en
el pasado en un juicio de validez efectuado sobre una misma norma.
7.2.
De
acuerdo al problema procesal previo formulado, la Sala estima adecuado realizar
algunas precisiones sobre la cosa juzgada que se presenta en las sentencias que
evalúan la constitucionalidad de los proyectos de las leyes estatutarias.
El examen
que esta Corporación realiza a esa clase de leyes se caracteriza por ser un
control:
“(i)
jurisdiccional, en tanto se encuentra a cargo de un órgano judicial como la
Corte Constitucional; (ii)
automático, dado que no requiere la formulación de acción pública de
inconstitucionalidad, sino que procede por ministerio de la Constitución; (iii)
previo a la sanción de la ley -posterior a su aprobación por el Congreso- y, en
esa medida, es una examen judicial que se incorpora al proceso para su
formación; (iv) integral, en tanto supone la confrontación de totalidad de las
disposiciones del proyecto de ley respecto de la posible configuración de
cualquier vicio material, vicio competencial o vicio de trámite; (v)
definitivo, puesto que cierra todo debate constitucional respecto del
proyecto de ley, salvo en los casos en los que se modifique de manera relevante
el parámetro constitucional de control; y, finalmente, (vi) participativo, en
tanto permite la intervención de la ciudadanía y autoridades durante el proceso
de control, según lo dispuesto para los trámites ordinarios”[54].
En ese estado de
cosas, el control de constitucionalidad de las leyes estatutarias genera cosa
juzgada absoluta de cada una de las disposiciones que compone un estatuto de
esa jerarquía. La Corte tiene vedado volver a iniciar un juicio de validez
sobre esa clase de enunciados legales, de acuerdo al precedente fijado desde la
Sentencia C-011 de 1994. Esa regla tiene excepciones que permiten una demanda
posterior a la sentencia que evaluó el proyecto de ley estatutaria, salvedades
que corresponden con las funciones previstas en los artículos 241 numeral
4º y 242 numeral 1º, a saber[55]:
(i) vicios de forma que se produzcan en los trámites subsiguientes que debe
surtir el proyecto para convertirse en ley[56];
o (ii) la modificación posterior de la Constitución o de las normas
internacionales que puedan hacer parte del parámetro de la revisión de
constitucionalidad[57].
En atención a las
reglas planteadas, en los Autos 004 de 2010[58],
076 de 2012[59]
y 240 de 2014[60],
la Sala Plena confirmó las decisiones de rechazo de las demandas formuladas por
parte de varios ciudadanos contra diferentes leyes estatutarias, debido a que
el control constitucional previo que ejerció la Corte había sido integral, al
punto que no se puede volver a revisar la validez de tales disposiciones[61]. En Autos 042
de 2002, 047 de 2006 y 097 de 2006, “este Tribunal reiteró que al amparo del
Texto Constitucional (C.P. art. 241-8), dicha modalidad de control [a las leyes
estatutarias] es integral y definitiva, y por ello, no es susceptible de
predicarse de la misma el fenómeno de la cosa juzgada constitucional aparente”.
Adicionalmente, la
Corte ha constatado la existencia de la cosa juzgada de las demandas contra
leyes estatutarias, al revisar si se configura algunas de las excepciones
señaladas en la jurisprudencia, esto es, los yerros de trámite del proyecto de
ley con posterioridad de la sentencia de control previo o el cambio de
parámetro de constitucionalidad.
Por ejemplo, en Sentencia
C-634 de 2015, la Corte estudió la demanda promovida contra la Ley 1751 de
2015, ley estatutaria de salud, como quiera que en el trámite posterior de la
Sentencia C-313 de 2014 se presentaron vicios que afectan la validez de la
norma. El yerro denunciado consistió en que el Presidente de la República había
perdido la competencia para sancionar ese estatuto, en la medida en que firmó
esa norma después de los 10 días de la notificación del Auto 377 de 2014,
proveído que informaba sobre las correcciones que ordenó la sentencia que hizo
control al proyecto de ley. En esa oportunidad, se consideró que era admisible
una revisión posterior del estatuto de salud y se declaró exequible la ley,
dado que no se presentaron los vicios de procedimiento, es decir, el
desconocimiento del artículo 166 de la Constitución. Lo anterior, en razón de que
los términos para sancionar y promulgar una ley estatutaria “empiezan a
correr desde que la ley estatutaria, ajustada por el Congreso y firmada por los
presidentes de las cámaras legislativas, es remitida al Presidente de la
República y no, desde que la sentencia -en este caso el Auto de corrección de
la misma- es notificada”.
En Sentencia C-443
de 2011, se analizó la constitucionalidad del artículo 6º de la Ley 1157 de
2007 después de la providencia que efectuó el control previo, el fallo C-502 de
2007. Esa decisión se fundamentó en que era procedente volver a estudiar la
validez de esa disposición, por cuanto el parámetro de constitucionalidad había
cambiado. El texto censurado asigna a los candidatos al parlamento andino el
derecho a la reposición de los votos. Para la Sala, la modificación del marco
jurídico superior ocurrió por la entrada en vigencia del artículo 3º del Acto
Legislativo de 2009, norma que transformó la financiación de las campañas
electorales, al ampliar el ámbito de regulación legislativa en la asignación de
recursos de las campañas electorales. En el análisis de la norma censurada, se
concluyó que ésta no había desconocido el artículo 109 Superior, porque
establece que: i) se financie de manera efectiva a los candidatos de las elecciones;
ii) la identificación de los destinatarios de la financiación se realiza según
los votos obtenidos; y iii) la metodología de distribución de recursos es
racional, equitativa y no desconoce la prohibición de arbitrariedad.
En contraste, en
la Sentencia C-546 de 2011, este Tribunal concluyó que no había cambiado el
parámetro de constitucionalidad que se utilizó para estudiar la validez de lo
que sería el artículo 142 de la ley 270 de 1996 en la providencia C-037 de
1996.  En consecuencia, declaró la cosa juzgada y dispuso estarse a lo resuelto
en la sentencia que realizó el control previo a la ley estatutaria de
administración de justicia. En esa ocasión, la Corte precisó que había
efectuado el “control automático, definitivo e integral, entre otras características,
del proyecto que origino la Ley 270 de 1996, por lo que la misma se encuentra
amparada por una sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional,
conforme lo prevé el artículo 243 de la Carta (…) Por esa razón, no son
admisibles las acusaciones presentadas por la ciudadana, relacionadas con el
desconocimiento del artículo 13 Superior. Además, señaló que no se presentaba
alguno de los supuestos que permiten que el Tribunal iniciara un nuevo control
constitucional sobre la norma demandada.
7.3.
Por
consiguiente, la cosa juzgada constitucional es una institución que otorga un
valor relevante a las decisiones que emite la Corte Constitucional con el fin
de proteger la integridad de la Carta Política y garantizar la seguridad
jurídica así como el derecho a la igualdad de las personas. Los efectos de la
cosa juzgada varían dependiendo de la decisión que adopte esta Corporación en
sus fallos de control abstracto, ya sea de exequibilidad o inexequibilidad.
En
materia de leyes estatutarias, se ha manifestado que las providencias que
realizan el control sobre esa clase de disposiciones generan cosa juzgada
absoluta, de modo que existe una prohibición de que exista un nuevo
pronunciamiento sobre la ley. Esa regla se sustenta en que la Corte confronta
esa legislación frente a toda la Constitución. Sin embargo, esta Corporación
tiene la competencia para volver a analizar una ley estatutaria, siempre y
cuando: i) se demanden los vicios de trámite subsiguientes de la sentencia de
constitucionalidad, yerros que se presentan en el procedimiento que debe
recorrer el proyecto para convertirse en ley; o ii) ocurra un cambio en las
normas de la Carta Política o en los enunciados prescriptivos internacionales
que conforman el bloque de constitucionalidad. Para evaluar la configuración o
no de la cosa juzgada, la Corte debe constatar la presencia de algunas de las
hipótesis señaladas.
Análisis sobre la
configuración de la cosa juzgada del inciso 3º del artículo 3º de la Ley 962 de
2005 en relación con la Sentencia C-951 de 2014
8.
La Sala debe estudiar si existe cosa juzgada en relación
con el contenido normativo demandado en esta oportunidad, que corresponde con
asignar al ciudadano la carga de sufragar las copias de los documentos que
solicite ante las autoridades y que se encuentren en su poder o en un
procedimiento administrativo, porque esa proposición jurídica se estudió en la
Sentencia C-951 de 2014, fallo en que se realizó un control previo y automático
sobre el proyecto de ley estatutario del Derecho de Petición. En el presente
caso, esa norma se encuentra en dos disposiciones diferentes, esto es, el
inciso 3º del artículo 3º de la Ley 962 de 2005 y el artículo 29 de la Ley 1755
de 2015, de
modo que tales preceptos presentan identidad sustancial en su contenido y tienen
los mismos efectos[62],
como se explicó en la supra 6.1.2.
8.1.
Esta Corporación encuentra que el Proyecto de Ley número
65 de 2012 Senado y número 227 de 2013 Cámara “Por medio del cual se regula
el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, que dio
origen a la Ley 1755 de 2015, tuvo control constitucional previo, automático,
integral definitivo y participativo por parte de la Corte en la Sentencia C-951
de 2014. En esa ocasión, se decidió declarar exequible el artículo 29 del
referido proyecto de ley de la siguiente manera:
“Tercero.- Declarar EXEQUIBLES
los artículos 14, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 25, 27, 28, 29,
30 y 33, del Proyecto de Ley Estatutaria número 65 de 2012 Senado, número 227
de 2012 Cámara, “Por medio del cual se regula el derecho fundamental de
petición y se sustituye el título del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo.” (Subrayado y negrilla por fuera del texto original).
8.2.
La Sala Plena estimó que el artículo 29 del proyecto era
constitucional, dado que la regulación de los costos de la reproducción de los
documentos es una medida necesaria para evitar que las autoridades establezcan
valores elevados a dichas erogaciones, cifras que pueden convertirse en una
barrera para el goce del derecho de petición. También indicó que la asignación
al interesado de sufragar las copias que solicita es una carga razonable. De ahí
que manifestó que:
“[E]n cuanto a la reproducción
de los documentos, por tratarse ésta de una actividad indirectamente
relacionada con los fines de cada autoridad y que comporta un costo resultante
del volumen de la documentación solicitada, para la Corte resulta razonable  la
previsión del legislador estatutario de permitir la asignación del costo de
dicha reproducción al peticionario”[63].
Esa posición se
sustentó en la Sentencia C-527 de 2005, providencia que avaló la
constitucionalidad de la Ley 590 de 2000, texto que establecía el costo de las
copias a cargo del solicitante con un valor equivalente a su reproducción.
Inclusive, consideró que establecer un límite al valor de las copias era una
garantía para el peticionario, puesto que el precio no podrá superar el costo
de reproducción, ni ascender al comercial. En consecuencia, concluyó que “la
medida en que las disposiciones legales contenidas en el artículo 29 se ajustan
a la Constitución y garantizan los derechos que esta consagra y protege, será
declarado exequible”.
Aunque en esa
oportunidad, la Corte consideró adecuado reconocer una excepción a la regla
general de atribuir al interesado la carga de atener el costo de las
reproducciones de documentos, la cual se sustenta en la aplicación del
principio de gratuidad y en el parámetro constitucional que se utilizó para
realizar el control de la norma. Así, señaló que el marco constitucional
aplicable (artículo 13, 20 y 23 de la Constitución) obliga a que la entidad
asuma gastos de personal al igual que de la infraestructura para que éstos no
sean traslados al ciudadano.
“[…] el marco constitucional (artículos 20 y 23 de
la Constitución sobre acceso a la información y derecho de petición,
respectivamente), convencional (artículo 13 de la Convención Interamericana de
Derechos Humanos sobre petición y acceso a la información pública) y legal
(artículos 2º y 3º de la Ley Estatutaria 1712 de 2013 (sic) sobre máxima
publicidad para el titular universal y los principios de facilitación,
gratuidad y eficacia en la divulgación de la información) que describe las
peticiones a las autoridades, así como el principio de gratuidad en el
ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 13 del texto bajo
estudio, implica que los costos de personal, así como de infraestructura física
y virtual necesarios para garantizar al ciudadano, deberán ser sufragados por
cada autoridad como parte de su funcionamiento”[64].
En
ese contexto, la Corte precisa que el artículo 3º de la Ley 1712 de 2014
reconoció que el principio de gratuidad era determinante para interpretar el
alcance del derecho de acceso a la información, al señalar que “acceso a la
información pública es gratuito y no se podrá cobrar valores adicionales al
costo de reproducción de la información”[65].
En desarrollo de ese principio, el inciso 2º del artículo 27 ibídem[66] indicó que
la respuesta de la solicitud de documentación puede carecer de costo o ascender
al valor de su preproducción, decisión que dependerá de la evaluación de las
autoridades en cada caso. En Sentencia C-274 de 2013, la Corte declaró
exequibles las disposiciones referidas y manifestó que
“Esta disposición garantiza la materialización
del derecho de las personas a participar en las decisiones que afectan o puedan
llegar a afectar los legítimos intereses y derechos de los habitantes del país.
Por lo que le corresponde a los sujetos obligados, suministrar a las personas
oportunamente toda la información que no goce de reserva constitucional o
legal, y tal respuesta debe ser, a la luz de los parámetros constitucionales
señalados en la sección 3.2. de esta sentencia “debe ser completa, consistente, coherente, verificable,
comparable, contextualizada, diáfana y siempre oportuna”.
Por
su parte, el inciso 3º del artículo 13 de la Ley 1755 de 2015[67] consagró el
principio de gratuidad en el derecho petición, al advertir que el ejercicio de
éste es gratuito con el fin de evitar imponer barreras a su materialización. En
la pluricitada Sentencia C-951 de 2014, la Corte resaltó la importancia de ese
mandato de optimización y enfatizó que “la gratuidad en el ejercicio del
derecho de petición constituye sin duda una garantía acorde con el goce
efectivo de un derecho fundamental, que permite el acceso de todos a las
autoridades, sin barrera de orden pecuniario”[68].
La
referencia realizada en los párrafos precedentes significa, que aunque por
regla general el interesado debe sufragar los costos de las copias que
solicite, los cuales deben restringirse al costo de reproducción, en aquellos
casos en los que el peticionario en situación de vulnerabilidad carezca de
recursos para sufragarlos (vgr. persona en condición de desplazamiento, o
afiliada a Sisben 1), deberá darse aplicación al principio de gratuidad
previsto tanto en Ley Estatutaria 1712 de 2014, como en la Ley Estatutaria 1755
de 2015, con el fin de garantizar el acceso efectivo del interesado a la
información y el goce efectivo del derecho de petición.
En
todo caso, el operador jurídico tiene la obligación de aplicar de manera
preferente la Constitución sobre la norma que impone al ciudadano el deber de sufragar
las copias que solicite en un trámite administrativo, cuando esa carga se
convierta en un obstáculo para el goce de los derechos de petición y de acceso
de la información. Ello sucederá en las hipótesis en que el interesado debe
asumir un valor desproporcionado en relación con su capacidad económica para
obtener las reproducciones de documentos que necesita, dado que impide el
ejercicio y materialización de los referidos derechos. En tales eventos, se
deberá utilizar la excepción de inconstitucionalidad de la norma con el
objetivo de garantizar los preceptos 20 y 23 de la Carta Política.
8.3.
Ante esa situación, la Corte concluye que la norma demandada
contenida en el inciso 3º del artículo 3º de la Ley 962 de 2005, que atribuye
al ciudadano la carga de sufragar las copias solicitadas, se encuentra protegida
por la cosa juzgada material, dado que este Tribunal estudió su compatibilidad constitucionalidad
en la Sentencia C-951 de 2014, al analizar la validez del artículo 29 de la Ley
1755 de 2015. En esa oportunidad, esta Corporación ejerció un control
automático, definitivo e integral sobre el enunciado cuestionado, al punto que
lo confrontó frente a la totalidad del Constitución. Nótese que la Corte
estudió la norma que atribuye al interesado la carga de sufragar los costos de
las copias y la encontró ajustada a toda la Carta Política, en especial compatible
con los artículos 13, 20 y 23. La declaratoria de constitucionalidad se realizó
por razones de fondo, tal como se demuestra con la transcripción efectuada en
el párrafo anterior. De ahí que, en la actualidad, las ciudadanas propusieron
una censura inadmisible, en la medida en que se fundamentó en el
desconocimiento de los artículos 2 y 23 Superiores, normas que fungieron como
parámetro de constitucionalidad en la Sentencia C-951 de 2014. Entonces, no
existe duda alguna que la Corte estudió y declaró compatible con la norma
superior el enunciado prescriptivo cuestionado en esta oportunidad.
Adicionalmente,
no se presentaron algunas de las hipótesis que permiten a la Corte pronunciarse
de nuevo sobre una norma que tuvo control en el marco de una ley estatutaria,
porque i) no existe cuestionamiento alguno en relación con un vicio de trámite
que hubiese sufrido el proyecto de ley después de la Sentencia C-951 de 2014
hasta que se convirtió en la Ley 1755 de 2015; y ii) el parámetro de
constitucionalidad vigente al momento de la expedición del referido fallo no ha
cambiado. Además, se recuerda que la cosa juzgada constituida en el control de
una ley estatutaria no puede ser aparente, debido a que ese escrutinio es
integral y definitivo.
8.4.
En virtud de lo anterior, la Corte ordenará ESTARSE A
LO RESUELTO en la Sentencia C-951 de 2014, debido a que operó el fenómeno
de cosa juzgada material constitucional, y en consecuencia procederá a declarar
EXEQUIBLE la proposición jurídica “a su costa” contenida en el
inciso 3º del artículo 3º de la Ley 962 de 2005. Lo anterior, en razón de que
la asignación al ciudadano de la carga de cubrir el costo de las copias fue
estudiado por parte de este Tribunal y no se presenta algunos de los supuestos
para que proceda un nuevo control constitucional a instancia de la acción
pública.
Síntesis de la decisión
9.
De
conformidad con los fundamentos precedentes, esta Corporación considera que:
9.1.
La derogación es un fenómeno que afectan la competencia de
la Corte Constitucionalidad para resolver las demandas de inconstitucionalidad
formuladas contra las diferentes disposiciones, dado que se relacionan
con la pertenencia de las normas a un ordenamiento jurídico, es decir, su
vigencia. Ante ese escenario, se ha planteado un juicio previo de vigor sobre
un precepto censurado, cuando se presenta duda sobre los efectos del mismo. En
esos eventos, el juez constitucional debe evaluar si la disposición atacada continúa
regulando la realidad, pese a la configuración de la derogación. Ese análisis
supone un estudio de las jerarquías de las disposiciones que disputan su
vigencia y de su contenido material.
En el caso
concreto, la Sala concluyó que el artículo 29 de la Ley 1755 de 2015 no derogó
de manera expresa ni implícita el inciso 3º del artículo 3º de la Ley 962 de
2005. Lo primero, en razón de que la Ley Estatutaria de Derecho de Petición no
suprimió directamente la norma demandada, al punto que ni siquiera hizo
referencia alguna de ésta. Lo segundo, porque los enunciados legales
contrastados no son incompatibles ni establecen consecuencias jurídicas
contradictorias en relación con los mismos supuestos de hecho.
La Sala Plena observa
que mantiene la competencia para pronunciarse sobre la  constitucionalidad
de la expresión “a su costa” contenida en el inciso 3º del artículo 3º
de la Ley 962 de 2005, debido a que ese contenido normativo continúa produciendo
efectos. Lo antepuesto, como quiera que tal precepto es aplicado en la
actualidad por parte de las autoridades cada vez que una persona formula una
petición de copias. En
el presente caso, la norma que atribuye al interesado la carga de pagar la
reproducción de copias coexiste en dos disposiciones distintas (inciso 3º del
artículo 3º de la Ley 962 de 2005 y artículo 29 de la Ley 1755 de 2014), pero
que presentan identidad sustancial en su contenido, en la medida en que ambas
establecen la misma proposición de derecho.
Conjuntamente, la Corporación
encontró que existía un pronunciamiento anterior sobre la constitucionalidad
del artículo 29 del proyecto de ley estatutaria que se promulgó como Ley 1755
de 2015, en ejercicio del control oficioso e integral que corresponde efectuar
a la Corte Constitucional respecto de esta categoría de leyes. Así, mediante la
Sentencia C-951 de 2014, la Corte declaró exequible el artículo 29 del proyecto
de ley estatutaria No. 65 de 2012 Senado, 227 de 2012, Cámara sancionado como
Ley 1755 de 2015. Por ello, la Corte evaluó si tenía
la competencia para revisar la validez de una norma que tuvo control de
constitucionalidad en la Sentencia C-951 de 2014, debido a que posiblemente se
habría configurado la cosa juzgada material frente a esa providencia.
9.2.
En relación con la cosa juzgada constitucional, en la
parte motiva de la presente providencia, la Sala Plena advirtió que esa
institución otorga un valor relevante a las decisiones que emite la Corte
Constitucional con el fin de proteger la integridad de la Carta Política y
garantizar la seguridad jurídica así como el derecho a la igualdad de las
personas. Los efectos de la cosa juzgada varían dependiendo de la decisión que
adopte esta Corporación en sus fallos de control abstracto, ya sea de exequibilidad
o inexequibilidad.
Además, referenció el precedente que
advierte que las providencias que realizan el control sobre las leyes estatutarias
generan cosa juzgada absoluta, de modo que existe una prohibición de que exista
un nuevo pronunciamiento sobre esa clase de estatutos. Esa regla se sustenta en
que la Corte confronta esa legislación estatutaria frente a toda la
Constitución. Sin embargo, esta Corporación tiene la competencia para volver a
analizar una ley estatutaria, siempre y cuando: i) se demanden los vicios de
trámite subsiguientes de la sentencia de constitucionalidad, yerros que se
presentan en el procedimiento que debe recorrer el proyecto para convertirse en
ley; o ii) ocurra un cambio en las normas de la Carta Política o en los
enunciados prescriptivos internacionales que conforman el bloque de
constitucionalidad. Para evaluar la configuración o no de la cosa juzgada, la
Corte debe constatar la presencia de algunas de las hipótesis señaladas.
A juicio de la
Sala, la posición que vincula la cosa juzgada material al precedente es
inadecuada, por cuanto confunde dos categorías diversas en una decisión
judicial. Además, desconoce el artículo 243 de la Constitución, al establecer
fuerza diferente a las decisiones de exequibilidad e inexequibilidad.
En primer lugar,
el precedente y la cosa juzgada material son instituciones diferentes, porque
aquel establece una regla de derecho judicial y ésta implica una prohibición de
resolver una demanda sobre una norma que tuvo en el pasado un juicio de
constitucionalidad con fundamento en los mismos cargos, análisis que se
acompaña de una decisión de exequibilidad o inexequibilidad. De este modo, el
precedente se refiere a la razón que sustenta una decisión, y la cosa juzgada
material a la imposibilidad de estudiar un asunto, debido a la determinación
específica del juez constitucional. Además, esas instituciones cumplen
funciones diferentes, puesto que el precedente pretende garantizar la
coherencia del sistema jurídico, mientras la cosa juzgada material otorga certeza
a la validez o invalidez de las normas del ordenamiento jurídico, al proscribir
que el juez constitucional vuelva a conocer y decidir sobre lo resuelto. Tales
circunstancias obliga a que esas instituciones sean tratadas de manera diversa.
En segundo
lugar, la posición que establece una relación entre la cosa juzgada material y
el precedente desconoce el artículo 243 de la Constitución, toda vez que
reconoce diferentes niveles de eficacia de las decisiones de exequibilidad e
inexequibilidad, conclusión que no se deriva de la norma superior mencionada.
En el caso sub-examine,
esta Corporación determinó que había operado el fenómeno de cosa juzgada
constitucional en su dimensión material. Lo anterior, en razón de que la
asignación al ciudadano de la carga de cubrir el costo de las copias fue
estudiada por parte de este Tribunal en la Sentencia C-951 de 2014. La
disposición examinada en aquella oportunidad y la acusada en esta ocasión
tienen identidad de contenido normativo. En esa providencia, se declaró
exequible dicha proposición jurídica frente a la totalidad de la Carta Política,
parámetros que incluyen los preceptos superiores señalados de ser quebrantados
en la presente demanda, es decir, los artículos 2 y 23 Superiores. Así mismo,
no se presenta alguno de los supuestos para que proceda un nuevo control
constitucional a instancia de la acción pública, en la medida en que son
inexistentes las alteraciones del contexto fáctico y normativo que advierta la
necesidad de replantear la decisión adoptada en la providencia mencionada. La
cosa juzgada constituida en el control de una ley estatutaria no puede ser
aparente, debido a que ese análisis es integral y definitivo.
Por
consiguiente, se ordenará ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia citada y
se declarará EXEQUIBLE la expresión “a su costa” contenida en el
inciso 3º del artículo 3º de la Ley 962 de 2005.
Sin
embargo, la Sala plena recuerda que la regla general de que el interesado debe
sufragar los costos de las copias que solicite, los cuales deben restringirse
al costo de reproducción, tiene una excepción, que opera en aquellos casos en
que el peticionario se encuentra en situación de vulnerabilidad y carezca de
recursos para sufragarlos (vgr. persona en condición de desplazamiento, o
afiliada a Sisben 1). Esa regla especial se deriva de la aplicación del
principio de gratuidad previsto tanto en Ley Estatutaria 1712 de 2014, como en
la Ley Estatutaria 1755 de 2015, mandato de optimización que pretende
garantizar el acceso efectivo del interesado a la información y el goce del
derecho de petición.
En
todo caso, el operador jurídico tiene la obligación de aplicar de manera
preferente la Constitución sobre la norma que impone al ciudadano el deber de
sufragar las copias que solicite en un trámite administrativo, cuando esa carga
se convierta en un obstáculo para el goce de los derechos de petición y de
acceso de la información. Ello sucederá en las hipótesis en que el interesado
debe asumir un valor desproporcionado en relación con su capacidad económica para
obtener las reproducciones de documentos que necesita, dado que impide el
ejercicio y materialización de los referidos derechos. En tales eventos, se
deberá emplear la excepción de inconstitucionalidad en la norma con el objetivo
de garantizar los preceptos 20 y 23 de la Carta Política.
VII.-
DECISIÓN
En mérito
de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE
A LO RESUELTO
en la Sentencia C-951 de 2014 que declaró exequible el artículo 29 del Proyecto
de Ley Estatutaria número 65 de 2012 Senado – 227 de 2012 Cámara, “Por medio
del cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye el título
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso administrativo”,
promulgado como Ley 1755 de 2015, y en consecuencia, declarar EXEQUIBLE
la proposición jurídica “a su costa” regulada en el inciso 3º del artículo
3º de la Ley 962 de 2005.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Ausente en comision
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
AQUILES IGNACIO ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA
C-516/16
Referencia:
Expediente D-11227
Demanda de
inconstitucional idad contra el inciso 3o (parcial) del artículo 3o
de la Ley 962 de 2005.
Demandantes:
Jeisy
Garavito Tovio y Eliana Ximena Duarte Figueroa.
Magistrado
Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS
ACLARO mi voto en la
decisión asumida en esta oportunidad por la Corte Constitucional, fallo en el
que fungí como ponente. Lo hago con inmenso respeto por las decisiones
adoptadas por los miembros de la Sala Plena. Comparto la decisión adoptada en
la Sentencia C-516 de 2016; pero disiento de la posibilidad de que el operador
jurídico pueda aplicar una excepción de inconstitucionalidad sobre la norma que
atribuye la carga al interesado de pagar las copias que solicite a la
administración pública.
A mi juicio, en
relación con el inciso 3o (parcial) del artículo 3o de la
Ley 962 de 2005, se configuró la cosa juzgada material en los términos de la
Sentencia C-951 de 2014, por cuanto la Corte habiendo evaluado una norma que
tuvo control en el pasado, se halla sin embargo en otra disposición. Así mismo,
estimo adecuada y pertinente la referencia de la excepción del pago de copias,
puesto que esta hipótesis se reconoció en las Leyes 1712 de 2014 y 1755 de
2015.
Mi preocupación surge en la opción de
aplicar la excepción de inconstitucionalidad sobre la referida norma, dado que
esa proposición jurídica se declaró exequible en el pasado, decisión que impide
la inaplicación normativa que propuso la Sala Plena. Ello, en razón de que la
Corte encontró que era válida la prescripción que impone al ciudadano la carga
de pagar las copias. En concreto, esa autorización desconoce el alcance de la
cosa juzgada material que se otorgó a ese enunciado en la Sentencia C-951 de
2014.
La excepción de inconstitucionalidad es
una figura del control difuso de constitucionalidad que implica que cualquier
autoridad puede dejar de aplicar la ley u otra norma jurídica en el evento en
que advierta que ésta es contraria a la Constitución[69].
Ello garantiza el principio de supremacía constitucional consagrado en el
artículo 4o Superior[70].
Según la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la excepción de inconstitucionalidad
"únicamente
puede aplicarse cuando resulta incuestionable —conforme al texto de la
disposición o clarísima jurisprudencia de la Corte Constitucional- que viola la
Carta"[71] Ahora bien, la
Corte ha señalado frente a los requisitos para aplicar la referida herramienta
de control constitucional que:
"la
contradicción entre las normas constitucional y legal debe ser clara y
evidente, y debe estar precedida de argumentos suficientes en los cuales se
soporte la decisión. Una decisión de esta naturaleza debe tener en cuenta la
jurisprudencia proferida por el intérprete autorizado de la Carta. Ello, en
particular, dada la especial estructura de las normas constitucionales y las
dificultades especiales de interpretación que dicha estructura ofrece. De no
respetarse las reglas anteriores, las personas quedarían libradas a la voluntad
y libre valoración de cada operador jurídico, en contravía de la presunción de
constitucionalidad que acompaña a las disposiciones legales y de los principios
de igualdad y confianza en la administración de justicia (seguridad jurídica)
cuya protección exige la Constitución”[72].
Sin embargo, el operador jurídico tiene
vedado emplear ese mecanismo de control concreto de constitucionalidad sobre
una norma, cuando la misma Corporación adelantó un juicio de validez sobre ésta
y concluyó que no quebrantaba la Carta Política[73]. Así, en
Sentencia C-600 de 1998, la Sala Plena de la Corte Constitucional manifestó que
"la
inaplicación de una norma de jerarquía inferior con apoyo en el artículo 4 de
la Carta supone necesariamente la incompatibilidad entre su contenido y el de
los preceptos constitucionales. Si tal incompatibilidad no existe, no cabe la
inaplicación y la circunstancia no es otra que la de incumplimiento o violación
de los mandatos dejados de aplicar”.
En mi sentir, la Sala Plena carecía de la
facultad para configurar la regla de derecho que consiste en la posibilidad de
inaplicar la norma que atribuye al ciudadano la carga de pagar las copias
solicitadas, por cuanto ese enunciado se encuentra protegido por la presunción
constitucionalidad. Esa condición se confirmó con el juicio de validez que la
Corte efectuó sobre dicha proposición jurídica en Sentencia C-951 de 2014,
providencia en donde se evaluó la Ley Estatutaria 1755 de 2015 y encontró que
la disposición normativa contenida en el artículo 29 es conforme con toda la
Carta Política.
Esa posición
desconoce la cosa juzgada constitucional de las decisiones de exequibilidad,
dado que implica la erosión de la inmutabilidad del juicio de validez que esta
Corporación realizó en la providencia C-951 de 2014. Afirmar que la proposición
jurídica que imputa al interesado el deber de sufragar los costos de las copias
podría eventualmente vulnerar la Carta Política, en ciertas circunstancias,
conlleva a desatender el análisis que adelantó la Sala Plena de la Corte en el
pasado. Inclusive, ese yerro se aumenta si se tiene en cuenta que en esas
sesiones, este Juez colegiado discutió sobre la constitucionalidad de esa carga
y evaluó si ésta era desproporcionada para la persona. Una vez se ejecutó ese
proceso intelectivo, determinó que esa norma era razonable y ajustada al
ordenamiento superior, sin que se hubiese realizado alguna especificación o
condicionamiento sobre el significado o aplicación del texto de rango legal.
Finalmente, considero que no se presentan
los requisitos para que el operador jurídico aplique la excepción de
inconstitucionalidad, como quiera que es inexistente la antinomia entre la
norma constitucional y la legal. Esa conclusión se soporta en el juicio que
efectuó la Corte en la Ley Estatutaria de Derecho de Petición, análisis en que
se concluyó que ese precepto respetaba la totalidad de la Carta Política.
Dejo aquí las razones que me llevaron a
aclarar mi voto frente a la Sentencia C-516 de 2015, en relación con la
aplicación de la excepción de inconstitucionalidad sobre la norma que asigna al
ciudadano la carga de pagar el costo de las copias. Lo expuesto
precedentemente, es una visión constitucional de la labor del juez en la
construcción de sus decisiones, pues él es el guardián de la coherencia y la
corrección del derecho.
Fecha ut supra,
ALBERTO
ROJAS RIOS
Magistrado
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA
C-516/16
Referencia:
Expediente D-l 1227
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso 3o (parcial) del artículo 3o
de la Ley 962 de 2005.
Demandantes:
Jeisy Garavito Tovio y Eliana Ximena Duarte Figueroa.
Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me aparto de la
determinación adoptada por la Sala Plena dentro del expediente de la
referencia. Para exponer las razones de mi salvamento haré una breve relación
del contenido de la decisión y la consecuente exposición de los motivos que lo
justifican.
1.     La sentencia
C-516 de 2016.
1.1.
Las demandantes solicitaron la inexequibilidad de la
expresión "a su costa " contenida en el
inciso 3o del artículo 3o de la Ley 962 de 2005, por cuanto vulnera
los artículos 2o y 23 de la Constitución, al asignar al interesado
el deber de pagar el costo de las copias de los documentos que soportan un
procedimiento administrativo se convierte en una barrera económica al acceso de
la información para las personas con menores recursos en Colombia.
1.2.
Conjuntamente, pidieron la declaratoria de
exequibilidad condicionada del aparte acusado, para evitar que los ciudadanos
incurran en el abuso de sus derechos. En consecuencia, propusieron que la norma
fuese aplicada "salvo cuando la persona interesada demuestre que
no le asiste la capacidad económica suficiente para asumir a título personal el
valor de los documentos solicitados, o a partir de determinado valor, cuando el
cúmulo de documentos eleve el costo solicitado ".
1.3.
Los intervinientes solicitaron la declaratoria de
exequibilidad de la disposición acusada, empero, el Ministerio Público concluyó
que la Corte debía inhibirse porque en el presente caso operó una derogatoria
tácita, ya que la Ley 1775 de 2015 reguló de manera integral la materia y el
contenido que tenía la expresión acusada.
1.4.
La Sala Plena abordó el estudio del asunto, planteando
como cuestión previa la vigencia del enunciado legal demandando, concluyendo
que no se presentó el fenómeno de la derogación tácita, por cuanto el artículo
29 de la Ley Estatutaria de Derecho de Petición no es contrario al inciso 3o
del artículo 3o de la Ley 962 de 2005.
1.5.
Asimismo, analizó si sobre la norma acusada recaía el
fenómeno de la cosa juzgada, toda vez que este Tribunal en sentencia C-951 de
2014 analizó la validez del artículo 29 de la Ley 1755 de 2015, que al igual
que el aparte acusado, impone al interesado la carga de sufragar los costos de
las copias. En esa oportunidad, la Corte efectuó un análisis automático,
definitivo e integral sobre la disposición en cuestión, hallándola ajustada a
la Constitución. Lo anterior sumado a que en el sub examine no se presentan
los supuestos para que proceda un nuevo control constitucional, derivó en que
esta Corporación decidiera estarse a lo resuelto en el fallo citado al haber
operado el fenómeno de la cosa juzgada material constitucional y en
consecuencia, declaró exequible la expresión demandada.
1.6.
No obstante, advirtió que el operador jurídico podrá
aplicar la excepción de inconstitucionalidad en aquellos eventos en que el
deber de sufragar las copias que el interesado solicite en un trámite
administrativo, se convierta en un obstáculo para el goce de los derechos de
petición y de acceso de la información.
2. Motivos del
salvamento de voto.
2.1. Discrepo de
la postura mayoritaria. En mi criterio no se configuraba la figura de la cosa
juzgada material y en esa medida, procedía un nuevo examen de
constitucionalidad de la disposición demandada frente a este cargo, declarando
la exequibilidad condicionada del aparte acusado, bajo el entendido de que las
personas en situación de vulnerabilidad que carecen de recursos para sufragar
el costo de las copias de los trámites que surtan ante las entidades y
organismos públicos, fuesen eximidas sufragar el costo.
De acuerdo con
las demandantes, la previsión cuya constitucionalidad se cuestionaba en el
presente proceso, desconocía los artículos 2° y 23 de la Carta
Política, en razón a que exigir el pago de las copias de trámites que se surten
ante la administración se convierte en una barrera económica en el acceso a la
información para las personas con menores recursos en Colombia.
La Ley 962 de
2005, conocida como la Ley Antitrámites, en el artículo 3 estableció que: "Las
personas, en sus relaciones con la administración pública, tienen los
siguientes derechos los cuales ejercitarán directamente y sin apoderado (...) A
conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los
procedimientos en los que tengan la condición de interesados y obtener copias,
a su costa, de documentos contenidos en ellos'" (Se resalta).
2.3.
A su turno, la Ley 1775 de 2015 es la Ley Estatutaria
por medio de la cual se reguló el derecho de petición, dicha normativa en el
artículo 29 dispone que: "En ningún caso el precio de las copias
podrá exceder el valor de la reproducción. Los costos de la expedición de
las copias correrán por cuenta del interesado en obtenerlas. El valor de la
reproducción no podrá ser superior al valor comercial de referencia en el
mercado, "(se resalta).
2.4.
La anterior Ley Estatutaria fue objeto de control
constitucional automático a través de la sentencia C-951 de 2014, que al
analizar el artículo 29 que "reglamenta de manera integral los
costos de la reproducción de los documentos que se encuentran en un procedimiento
administrativo. Para ello, dicho enunciado de rango legal consagró tres normas,
a saber: (...) el costo de reproducción del texto se encuentra a cargo del
interesado en obtenerlas, es decir, el ciudadano tiene la carga de cubrir el
precio de las copias”[74]. Concluyó lo
siguiente:
"[E cuanto a
la reproducción de los documentos, por tratarse ésta de una actividad
indirectamente relacionada con los fines de cada autoridad y que comporta un
costo resultante del volumen de la documentación solicitada, para la Corte
resulta razonable la previsión del legislador estatutario de permitir la
asignación del costo de dicha reproducción al peticionario"[75].
Como lo advierte
la sentencia C-516 de 2016, ambos preceptos legales -tanto la expresión acusada
como el artículo 29 de la Ley 1775 de 2015- disponen que los costos de la
expedición de copias de documentos que se soliciten a las entidades públicas
deben ser asumidos por el interesado, y concluye que si bien es cierto se trata
de dos disposiciones coexistentes y que hacen parte de estatutos legales
distintos, también lo es que sobre la primera de ellas ya existió un
pronunciamiento de fondo en la sentencia C-951 de 2014, donde esta Corte
efectuó un control automático, definitivo e integral sobre el aparte mencionado,
confrontándolo con la totalidad de la Carta Política y, en especial con los
artículos 13, 20 y 23, concluyendo que era compatible con el ordenamiento
superior.
Con base en lo
expuesto, la Corte concluyó que se debía estar a lo resuelto en la sentencia
C-951 de 2014 por existir cosa juzgada material y, en consecuencia, declara la
exequibilidad de la norma acusada. No obstante, considero que si bien el
contenido normativo de la disposición acusada es similar al del artículo 29 de
la Ley 1755 de 2015, en el asunto sub examine no se presenta el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional material sino aparente.[76]
Lo anterior se
explica en que el cuestionamiento formulado no fue analizado de manera
específica por este Tribunal en la sentencia C-451 de 2014, razón por lo cual,
no ha debido limitarse a reiterar lo dispuesto en ese fallo, sino confrontar la
razonabilidad de exigir el pago de las copias al interesado, cuando este es una
persona que carece de recursos por estar en una condición de vulnerabilidad,
puesto que como se dijo puede constituir una barrera para acceder a la
información o documentos requeridos y por tanto una vulneración de sus derechos
en esta materia -artículos 2o y 23 de la Constitución-.
Tal
condicionamiento guarda coherencia con los postulados superiores y materializa
los fines del Estado, específicamente la cláusula del Estado Social de derecho[77]
y el principio de solidaridad.[78]
En mi concepto,
procedía un nuevo examen de la disposición frente a este cargo y una
declaración de exequibilidad condicionada, en el sentido de eximir de ese
costo, a las personas en situación de vulnerabilidad que carecen de recursos
para sufragar el costo de las copias que requiera de las entidades y organismos
públicos.
Fecha ut supra,
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1]
Folio 4 Demanda.
[2]
Folio 9 Demanda.
[3]
Folio 11 Demanda.
[4] Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Caso Claude Reyes y otros vs Chile,
Sentencia del 19 de Septiembre de 2006. Además, referenció la Relatoría
Especial para asuntos de libertad de expresión, “el Derecho de acceso a la
información en el marco jurídico interamericano”, año 2010
[5]
La profesora Aura Catalina Martínez asesoró al señor Decano en la elaboración
de la intervención.
[6]
Sentencia T-068 de 1999
[7] Sentencias C-775
de 2010 y C-502 de 2012 que normas que ya no están en el ordenamiento
jurídico por decisión expresa o tácita del legislador ordinario o
extraordinario no pueden ser objeto del control de constitucionalidad, por
cuanto su exclusión del mundo jurídico ya se produjo y, como tal, carece de
fundamento contrastar la disposición con la Constitución, toda vez que la
supremacía e integridad de la normativa superior no está en juego. Por tanto,
no se puede confundir el control de constitucionalidad con el análisis sobre la
vigencia de una determinada norma, estudio éste que debe ser previo a aquel,
toda vez que carece de lógica que la Corte Constitucional expulse del
ordenamiento jurídico una disposición que por la voluntad política del
legislador ya no hace parte de él”. En igual sentido, la sentencia C-145 de
1994 observaba que "la derogatoria es un fenómeno de teoría legislativa
donde no sólo juega lo jurídico sino la conveniencia político-social, mientras
la inexequibilidad es un fenómeno de teoría jurídica que incide tanto en la
vigencia como en la validez de la norma. Luego, dentro del ordenamiento
jurídico no es lo mismo inexequibilidad que derogación”. Igualmente.
[8] Serrano José
Luis, Validez y Vigencia, la aportación garantista a la teoría de la norma jurídica,
Editorial Trotta, Madrid, 1999, pp 23 y  74.
[9]
Sentencia C-412 de 2015.
[10]La referencia
del artículo se adoptó de la página web de la secretaria del Senado y de la
alcaldía mayor de Bogotá y se encuentra en los siguientes enlaces en la
internet respectivamente: i) [http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/codigo_civil_pr002.html#71]
tomado el 29 de agosto de 2016; y ii) [http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=39535]
tomado el 29 de agosto de 2016.
[11]Sentencias
C-261 de 2016, C-412 de 2015, C-369 de 2012, C-664 de 2007. Por ejemplo, en la
Sentencia C-634 de 1996, se manifestó que: “La
derogatoria puede ser expresa, tácita o por reglamentación integral (orgánica)
de la materia, sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime formal y
específicamente la anterior; la segunda, cuando la ley nueva contiene
disposiciones incompatibles o contrarias a las de la antigua, y la tercera,
cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas
precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y
las de la ley nueva.”
[12]
Opcit, Serrano, Validez y Vigencia, p. 86
[13] En algunas
decisiones, la Corte Constitucional ha manifestado que la derogatoria orgánica
es una especie de la derogatoria tácita, tal como se afirmó en la Sentencia
C-412 de 2015.
[14]
Sentencia C-412 de 2015 y C-369 de 2012
[15]
Sentencia C-369 de 2012
[16] Ley 1437 de
2011 ARTÍCULO 309. DEROGACIONES. Deróganse a partir de la vigencia dispuesta en
el artículo anterior todas las disposiciones que sean contrarias a este Código,
en especial, el Decreto 01 de 1984, el Decreto 2304 de 1989, los artículos 30 a
63 y 164 de la Ley 446 de 1998, la Ley 809 de 2003, la Ley 954 de 2005, la Ley
1107 de 2006, el artículo 73 de la Ley 270 de 1996, el artículo 9o de la Ley
962 de 2005, y los artículos 57 a 72 del Capítulo V, 102 a 112 del Capítulo
VIII y 114 de la Ley 1395 de 2010.
[17] Se recuerda
que conforme al artículo 1º de esa Ley, se sustituyó el Título II, Derecho de
Petición, Capítulo I, Derecho de Petición ante las autoridades-Reglas
Generales, Capítulo II Derecho de petición ante autoridades-Reglas Especiales y
Capítulo III Derecho de Petición ante organizaciones e instituciones privadas,
artículos 13 a 33, de la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011
[18] En este
acápite, se reiterará las consideraciones expuestas en las Sentencias C-007 de
2016, C- 674 de 2015, C-164 de 2005, C-572 de 2014, C-554 de 2014, C-287 de
2014, C-255 de 2014, C-178 de 2014, C-538 de 2012.
[19] Sentencia
C-774 de 2001. También en ese sentido, las sentencias
C-030 de 2003, C-1122 de 2004, C-990 de 2004, C-533 de 2005, C-211 de 2007,
C-393 de 2011, C-468 de 2011, C-197 de 2013, C-334 de 2013 y C-532 de 2013.
[20]
Sentencia C-674 de 2015
[21]
Sentencia C-538 de 2012
[22]
Sentencia C-538 de 2012
[23]
Sentencia C-007 de 2016
[24] Ibídem, En
esa ocasión, la Sala Plena precisó que “Se tratará del mismo objeto de
control cuando el contenido normativo que fue juzgado previamente es igual al
acusado, o bien porque se trata del mismo texto, o bien porque -pese a sus
diferencias- producen los mismos efectos jurídicos. La variación de algunos de
los elementos normativos, o la modificación de su alcance como consecuencia de
la adopción de nuevas disposiciones, son circunstancias que pueden incidir en
el objeto controlado. Será el mismo cargo cuando coinciden el parámetro de
control que se invoca como violado y las razones que se aducen para demostrar
tal infracción. De acuerdo con ello, si las normas constitucionales que
integraron el parámetro de control sufren una modificación relevante o, sin
ocurrir tal variación, el tipo de razones para explicar la violación son
diferentes, no podrá declararse la existencia de cosa juzgada y procederá un nuevo pronunciamiento de la Corte”
[25] En
Sentencias C-259 de 2008 y C-211 de 2003, la Corte al recordar la sentencia
C-310 de 2002, precisó que el efecto de la cosa juzgada material depende de si
la norma es declarada inexequible o exequible.
[26]Al respecto
se pueden ver la sentencia C-245 de 2009, fallo que indicó que: “la Sala resaltar que el principio de cosa juzgada
constitucional absoluta cobra mayor relevancia cuando se trata de decisiones de
inexequibilidad, por cuanto en estos casos las normas analizadas y encontradas
contrarias a la Carta Política son expulsadas del ordenamiento jurídico, no
pudiendo sobre ellas volver a presentarse demanda de inconstitucionalidad o ser
objeto de nueva discusión o debate. Lo anterior, máxime si se trata de una
declaración de inexequibilidad de la totalidad del precepto demandado o de la
totalidad de los preceptos contenidos en una ley. En tales casos,
independientemente de los cargos, razones y motivos que hayan llevado a su
declaración de inconstitucionalidad, no
es posible emprender un nuevo análisis por cuanto tales normas han dejado de
existir en el mundo jurídico.” En esa misma dirección se encuentra, por
ejemplo, las sentencias C-255 de 2014 y C-007 de 2016.
[27] Sentencias
C-007 de 2016, C-674 de 2015,  C-164 de 2015, C-572 de 2014, C-255 de 2014y
C-538 de 2012
[28] Sobre el
particular la sentencia C-148 de 2015 explicó que
la cosa juzgada material se produce “cuando existen dos disposiciones
distintas que, sin embargo, tienen el mismo contenido normativo, de manera tal que frente a una de ellas existe ya un
juicio de constitucionalidad por parte de este Tribunal.”
[29] Sentencia
C-073 de 2014.
[30] Sentencias
C-038 de 2006, C-1046 de 2001, entre otras
[31]
Guastini Riccardo, Interpretar y  Argumentar, segunda edición, Centro de
Estudios Políticos y Constitucionales de Madrid, 2014,  capítulo IV
[32]
Sentencia C-074 de 2014.
[33] Ibídem. En
el mismo sentido Auto 027A de 1998 reiterado en las Sentencias C-1299 y 1300 de
2005.
[34] En esa
hipótesis, la Corte ha advertido que existen dos conceptos de cosa juzgada
material, una estricta y otra en sentido amplio, denotaciones que se explicaron
en Sentencia C-241 de 2012.  La primera  se presenta cuando concurren los
siguientes elementos: “Que un acto jurídico haya sido previamente declarado
inexequible. 2. Que la disposición demandada se refiera al mismo sentido
normativo excluido del ordenamiento jurídico, esto es, que lo reproduzca ya que
el contenido material del texto demandado es igual a aquel que fue declarado
inexequible. Dicha identidad se aprecia teniendo en cuenta tanto la redacción
de los artículos como el contexto dentro del cual se ubica la disposición
demandada, de tal forma que si la redacción es diversa pero el contenido
normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que ha habido una
reproducción, y, por el contrario, si la redacción es igual pero del contexto
se deduce un significado normativo distinto, se entiende que no se realizó una
reproducción.  3. Que el texto de referencia anteriormente juzgado con el cual
se compara la “reproducción” haya sido declarado inconstitucional por “razones
de fondo”,  lo cual significa que la ratio decidendi de la inexequibilidad no
debe haber reposado en un vicio de forma. 4. Que subsistan las disposiciones
constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de fondo en el
juicio previo de la Corte en el cual se declaró la inexequibilidad. La
segunda se configura “cuando existe un pronunciamiento previo declarando la
exequibilidad de la norma demandada cuyo contenido normativo es igual al
actualmente atacado. Cuando ello sucede, ha indicado la jurisprudencia no se
obliga, a la Corte Constitucional a estarse a lo resuelto en la sentencia
anterior, pero en cambio, sí se le exige a ésta justificar las razones por las
cuales no seguirá dicha sentencia que
constituye un precedente específico aplicable a la norma reproducida”.
[35] Sentencia C-007 de 2016,
C-241 de 2012, C-096 de 2003, C-311 de 2002, C-447 de 1997
[36] Sentencia
C-241 de 2012.
[37]Sentencia T-112 de 2012.
[38]Sentencia T-638 de 2012.
[39]Sentencias SU-047 de 1999, SU-120 de 2003 y T-292 de 2006.
[40] Sentencias SU-047 de 1999, C-131 de 1993 y C-037 de 1996. En los
primeros pronunciamientos, la Corte se refirió a la ratio decidendi como
cosa juzgada implícita.
[41]Sentencias
C-131 de 1993, C-083 de 1995, T-123 de 1995, SU-047 de 1999, SU-168 de 1999.
[42] En la
Sentencia C-460 de 2008 se negó la existencia de una cosa juzgada material en
sentido amplio, por los cambios constitucionales introducidos al sistema penal
de enjuiciamiento.
[43] En la
Sentencia C-774 de 2001 se apeló al concepto de “Constitución viviente” para
realizar un nuevo examen de constitucionalidad sobre la figura de la detención
preventiva. Al respecto, se dijo que: “El concepto de
‘Constitución viviente’ puede significar que en un momento dado, a la luz de
los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales
de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la
Constitución, -que es expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y
valorativos, de esas realidades- un pronunciamiento que la
Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en significaciones
constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el
juicio de Constitucionalidad de una determinada norma.”
[44] En la
Sentencia C-228 de 2002 se realizó una nueva ponderación de valores y
principios constitucionales para determinar el alcance de los derechos de las
víctimas, específicamente en lo referente a los derechos a la verdad, a la
justicia y a la reparación.
[45]
Sentencia C-073 de 2014
[46]
Sentencia C-774 de 2001
[47]
Sentencia C-301 de 1993
[48] Sentencia
C-1024 de 2004
[49] Sobre el
alcance y significado de la cosa juzgada material y formal, de un lado, y
absoluta y relativa, de otro, pueden consultarse, entre muchas otras, las
sentencias C-774 de 2001, C-004 de 2003,
C-039 de 2003, C-469 de 2008, C-1122 de 2004 y C-310 de 2002.
[50] Sentencia
C-492 de 2008
[51] Con ese
sentido se encuentran, entre muchas otras, las sentenciasC-478 de 1998, C-310
de 2002, C-469 de 2008, C-600 de 2010, C-912 de 2013 y C-148 de 2015.
[52]
Sentencia C-007 de 2016
[53]
Ibídem.
[54]
Sentencia C-150 de 2015 y C-653 de 2015
[55]
Sentencias C-653 de 2015, C-634 de 2014, C-443 de 2011, C-011 de 1994
[56]
Sentencia C-634 de 2015
[57]
Sentencia C-072 de 2010
[58] En esa
ocasión, la Sala Plena confirmó un auto que rechazó la demanda presentada en
contra del numeral 5º del artículo 151 de la Ley 270 de 1996, estatutaria de
administración de justicia. Por desconocer el artículo 13 y 19 de la
Constitución. Sobre el particular, señaló que “la Corte advierte que el
accionante interpone acción pública contra una norma amparada por los efectos
de la cosa juzgada constitucional, pues está contenida en la Ley 270 de 1996,
‘Estatutaria de la Administración de Justicia’, y la Corte Constitucional ya
efectuó un control integral y definitivo de la misma antes de que se
convirtiera en Ley de la República”
[59] En esa
causa, la Corte volvió a estudiar la admisión de una demanda formulada contra
una disposición de la ley estatutaria de administración de justicia, el
artículo 171 de la Ley 270 de 1996. El Magistrado Ponente rechazó la censura
por existir cosa juzgada, determinación que la Sala aprobó. “En
consecuencia, observa la Sala Plena de la Corporación, en concordancia con lo
expuesto por la Magistrada Sustanciadora en el Auto del 16 de mayo de 2012, que
sin duda ha operado el fenómeno de cosa juzgada constitucional con respecto al
artículo 171 de la Ley 270 de 1996, en la medida en que la Corte ya se
pronunció sobre la constitucionalidad del cuerpo normativo en su conjunto como
proyecto de reforma a ley estatutaria y no se ha aducido el cambio del
referente constitucional que sirvió de parámetro para realizar dicho análisis”
[60] En esa
oportunidad, una ciudadana demandó el artículo 28 de la Ley 1475 de 2011, norma
estatutaria que regula las reglas de organización y funcionamiento de los
partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras
disposiciones. El Magistrado Sustanciador de ese entonces señaló que se había
configurado la cosa juzgada, en la medida en que la Corte analizó la
constitucionalidad de esa disposición en la Sentencia C-371 de 2000. En el
recurso de súplica, la Sala Plena confirmó el auto de rechazo bajo los mismos
argumentos.
[61]
En el mismo sentido ver Autos: A-232 de 2012, A-097 de 2006, A-130 229 y 209 de
2005,
[62]
Sentencia C-565 de 2000 reiterada en la
Sentencia C-710 de 2005.
[63]
Sentencia C-951 de 2014
[64]
Ibídem.
[65] Congreso de
la República de Colombia, Ley 1713 de 2014, “Por medio de la cual se crea la
Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional
y se dictan otras disposiciones”
[66] Ibídem.
Artículo 27. Respuesta a solicitud de acceso a información. Es aquel acto
escrito mediante el cual, de forma oportuna, veraz, completa, motivada y
actualizada, todo sujeto obligado responde materialmente a cualquier persona
que presente una solicitud de acceso a información pública. Su respuesta se
dará en los términos establecidos por el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011. La
respuesta a la solicitud deberá ser gratuita o sujeta a un costo que no supere
el valor de la reproducción y envío de la misma al solicitante. Se preferirá,
cuando sea posible, según los sujetos pasivo y activo, la respuesta por vía
electrónica, con el consentimiento del solicitante.
[67] Congreso de
la República de Colombia Ley 1755 “Por medio de la cual se regula el Derecho
Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” Artículo  13. Objeto y
modalidades del derecho de petición ante autoridades. Toda persona tiene
derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos
señalados en este código, por motivos de interés general o particular, y a
obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma. Toda actuación
que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del
derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política,
sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá
solicitar: el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o
funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un
servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de
documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer
recursos.El ejercicio del derecho de petición es gratuito y puede realizarse
sin necesidad de representación a través de abogado, o de persona mayor cuando
se trate de menores en relación a las entidades dedicadas a su protección o
formación.
[68]
Sentencia C-951 de 2014
[69] Sentencia C-122 de 2011. Se recuerda que
el artículo 4 Superior hace nuestro sistema de control de constitucionalidad
sea calificado por la doctrina como un sistema mixto, toda vez que combina un
control concentrado en cabeza de la Corte Constitucional y un control difuso de
constitucionalidad en donde cualquier autoridad puede dejar de aplicar la ley u
otra norma jurídica por ser contraria a la Constitución.
[70] Sentencia C-054 de 2016
[71] Sentencia T-685 de 2003
[72]
Sentencia T-094 de 2013.
[73]
Sentencias T-485 de 209 y C-600 de 1998
[74]
Sentencia C-516 de 2016
[75] Sentencia C-951
de 2014
[76] Sentencias C-007
de 2016, C-332 de 2016, C-931 de 2008 y C-260 de 2011.
[77] Sentencia C-563
de 2000.
'Sentencia C-848 de 2014.