T-293-16
Sentencia T-293/16
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
BALDIOS-Regulación
Legal
El
artículo 675 del Código Civil señala que las tierras que se encuentren ubicadas
dentro de los límites territoriales y carezcan de otro dueño, pertenecen a la
Unión. Esta norma concuerda con lo señalado en la Constitución, en su artículo
102, el cual dispone que el territorio, junto con los bienes públicos,
pertenecen a la Nación. La jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que la
norma superior precitada se puede entender a partir de dos aspectos, a saber:
uno relacionado con el concepto de dominio eminente, entendido como la
expresión de soberanía del Estado que dentro de sus límites tiene la facultad
de regular el derecho de propiedad, implicando la capacidad de imponer cargas y
restricciones con el objeto de cumplir los fines que le demanda la
Constitución.
ADJUDICACION
DE BALDIOS-Finalidad
La adjudicación de
los bienes baldíos tiene como objetivo central permitir que quienes carecen de
propiedad puedan acceder a ella para de esta forma lograr una mejor calidad de
vida, tanto para el individuo como para la sociedad, pero también orientado a
cumplir con la obligación en cabeza del Estado, según la cual, se deben adoptar
las medidas pertinentes en pro de quienes hacen parte del sector agropecuario,
pero que por su situación económica se encuentran en condiciones de debilidad,
para de esta manera propender por una igualdad real y efectiva.
IMPRESCRIPTIBILIDAD
DE BIENES DE PROPIEDAD DE LAS ENTIDADES DE DERECHO PUBLICO
El artículo 63 de la Constitución
consagra que los bienes de uso público entre otros, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables. Por su parte, el artículo 407 del Código de
Procedimiento Civil, al desarrollar lo respectivo a la declaración de
pertenencia, dispuso, en su numeral 4º, que esta no procede respecto de bienes
imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público. En efecto,
al igual que la Carta del 91, la jurisprudencia constitucional ha reconocido el
carácter imprescriptible de los terrenos baldíos, pues dicho atributo responde,
entre otras, a la necesidad de promover el desarrollo rural en pro de quienes
trabajan el campo, razón por la cual se encuentra justificado que se les
aplique un régimen distinto del de los demás bienes.
BALDIOS-Se
adquieren por adjudicación, previa ocupación y cumplimiento de los requisitos
dispuestos en la ley
TERRENOS
BALDIOS ADJUDICABLES SOLO PUEDEN ADQUIRIRSE POR TITULO OTORGADO POR EL INCODER
VINCULACION
DEL INCODER EN LOS PROCESOS DE PERTENENCIA AGRARIA-Juez debe
identificar la verdadera naturaleza del bien que se pretende adquirir por
prescripción
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por
defecto fáctico, por cuanto no se vinculó al Incoder en proceso de pertenencia
agraria
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Orden de
vincular al Incoder (Agencia de Desarrollo Rural) en proceso de pertenencia
agraria
Referencia: expediente
T-5.351.337
Demandante: Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural, Incoder
Demandado:
Juzgado Promiscuo Municipal de Viracachá, Boyacá
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá
D.C., dos (2) de junio de dos mil dieciséis (2016)
La
Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Gloria Stella Ortiz Delgado y Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, quien  la preside en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En
la revisión del fallo proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior de
Tunja que revocó el dictado por el Juzgado Civil del Circuito de Ramiriquí,
Boyacá, en el trámite de la acción de tutela promovida por el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, hoy Agencia de Desarrollo Rural, contra el
Juzgado Promiscuo Municipal de Viracachá, Boyacá.
El presente
expediente fue escogido para revisión por la Sala de Selección Número Dos, por
medio de auto del 12 de febrero de 2016 y repartido a la Sala Cuarta de
Revisión.
I.
ANTECEDENTES
1.
Solicitud
Carlos
Alberto Chavarro Martínez, en su calidad de apoderado del Instituto Colombiano
de Desarrollo Rural (Incoder)[1]
presentó acción de tutela contra el Juzgado Promiscuo Municipal de Viracachá,
Boyacá con el objeto de que le fuera protegido su derecho fundamental al debido
proceso, el cual estima vulnerado por el juez demandado, al no haber vinculado
a la entidad a un proceso de pertenencia a través del cual se resolvió
adjudicar a particulares un bien sobre el que se tenían indicios de pertenecer
al Estado.
2.
Hechos:
1.     El 14 de julio
de 2014, el Juzgado Promiscuo Municipal de Viracachá, Boyacá, resolvió admitir
una demanda ordinaria de pertenencia a través de la cual Ana Belén Pedraza de
Galindo y Gelacio Galindo Pedraza, pretendían adquirir la propiedad del predio
denominado “El Salitre”, ubicado en la vereda Caros de dicho municipio, con un
área de 6.979 m2 aproximadamente, identificado con cédula catastral
No.00-00-0006-0298-000, sin folio de matrícula inmobiliaria.
2.     Luego de adelantar
el correspondiente proceso, valorar las pruebas y realizar una inspección
judicial, el juez, el 2 de diciembre de 2014, resolvió dictar sentencia por
medio de la cual decidió declarar que los demandantes adquirieron el dominio
del señalado bien por prescripción extraordinaria adquisitiva.
3.     A través  de la
Superintendencia de Notariado y Registro, el Incoder tuvo conocimiento de la
referida sentencia, motivo por el cual inició el estudio de títulos del correspondiente
predio, con base en los cuales señala que existe la probabilidad de que el terreno
en cuestión sea un bien baldío y, por tanto, su propiedad está en cabeza del
Estado, bajo la administración de la entidad, según lo dispuesto en el numeral
13 del  artículo 12 de la Ley 160 de 1994.
4.     En esa medida,
la entidad demandante sostiene que el juez demandado incurrió en un defecto fáctico
y también orgánico, pues, en su sentir, quebrantó la prohibición consagrada en
la Ley de Desarrollo Rural en virtud de la cual los terrenos baldíos solo
pueden ser adjudicados por el Incoder, a través de las respectivas Unidades
Agrícolas Familiares.
5.     Sumado a lo
anterior, el Incoder considera que se vulneró el debido proceso, toda vez que
el demandado pasó por alto que el predio en cuestión carece de antecedentes
registrales y titulares inscritos de derechos reales, razón por la cual se
infiere que se trata de un bien baldío y, bajo ese orden, debió vincular a la
entidad demandante al proceso de pertenencia que se adelantaba, para lo de su
competencia.
3. Pretensiones
La
entidad accionante solicita el amparo de sus derechos fundamentales al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia y, en consecuencia, se deje
sin efectos la sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de
Viracachá, el 2 de diciembre de 2014, dentro del proceso de pertenencia con
radicado 2014-00043 iniciado por Ana Belén Pedraza de Galindo y Gelacio Galindo
Pedraza.
4.
Pruebas
En
el expediente obran las siguientes pruebas:
-
Copia
del Acta No. 006 de 2014 de la audiencia de trámite, pruebas y fallo en
pertenencia agraria dictado por el Juzgado Promiscuo Municipal de Viracachá
(folios 10 a 13, cuaderno 2).
-
Copia
del plano geográfico del predio “El Salitre” (folio 15, cuaderno 2).
-
Copia
de la constancia de la ejecutoria de la sentencia proferida en audiencia, el 2
de diciembre de 2014, por Juzgado Promiscuo Municipal de Viracachá (folio 16,
cuaderno 2).
-
Copia
de la imagen de pantalla de computador de la página web del IGAC en la que se
muestra la dirección del predio, el área de terreno, departamento en el que se encuentra
ubicado, el municipio y el código predial nuevo y anterior (folio 17, cuaderno
2).
5.
Respuesta de las partes demandadas y vinculadas
5.1
Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, Gelacio Galindo
Pedraza, vinculado al proceso por el juez de primera instancia, solicitó
denegar el amparo requerido, bajo los siguientes argumentos:
Afirma que en el proceso de pertenencia
se comprobó la posesión del predio con la explotación del mismo y su dominio
como bien de propiedad privada, pues se reunieron la totalidad de los
requisitos y pruebas para lograr una sentencia favorable.
Por tanto, considera que es en el
Incoder sobre quien recae la carga de demostrar que se trata de un baldío, por
medio de la correspondiente resolución. Actuación que, afirma, no se ha llevado
a cabo, toda vez que la entidad ni siquiera ha comenzado el proceso de
inventario de dichos bienes, según le fue ordenado en la sentencia T-488 de
2014. En esa medida, no está cumpliendo con sus funciones.
5.2 Dentro de la oportunidad procesal
correspondiente, Maria
Teresa Galindo Torres, en su calidad de juez Promiscuo Municipal de Viracachá,
solicitó
denegar el amparo requerido, bajo los siguientes argumentos:
En
primer lugar, sostiene que el Incoder basa su juicio teniendo en cuenta
únicamente la parte resolutiva de la sentencia, desconociendo los motivos que
llevaron a tal decisión.
También,
considera que la interpretación que se realizó del proceso fue adecuada, toda
vez que se ajustó a los parámetros establecidos en los artículos 64 de la
Constitución, 762 del Código Civil y 407 del Código de Procedimiento Civil, los
que concuerdan con los artículos 1º y 2º de las Leyes 200 de 1936 y 04 de 1993
respectivamente, en virtud de los cuales es permitido la adquisición del
dominio de un bien por prescripción extintiva.
Manifiesta
que, en efecto, bajo esos parámetros se adelantó el estudio de la respectiva
“cadena traditicia” del predio, señalando que inicia aproximadamente desde 1968
en manos de particulares, lo cual encuentra respaldo no solo en la escritura
pública No. 573 de 1968, sino también en testimonios de personas que tienen
conocimiento del bien, incluso antes de la referida fecha.
Bajo
ese entendido, indica que no encuentra razón alguna para el reproche suscitado,
pues de acuerdo con las normas civiles al respecto, procedió a verificar el
cumplimiento de los correspondientes requisitos a través de una inspección
judicial, dictámenes periciales y versiones de los testigos, que apuntaban a verificar
la presunción en favor del demandante y no a que el bien perteneciera al
Estado.
De
otro lado, considera que la sola afirmación del Incoder de que el bien es
baldío, sin aportar prueba alguna, es insuficiente para desvirtuar la
presunción a favor de los demandantes, quienes han poseído el bien por más de
35 años. En esa medida, es la entidad mencionada la que tiene el deber de demostrar
lo contrario, máxime cuando existe sentencia ejecutoriada, resultado de un
proceso adelantado con todas las formalidades y normas aplicables al respecto.
Por
otro lado, afirma que, a pesar de que el Incoder no fue vinculado al proceso,
pues considera que no existe deber legal de hacerlo, los demandantes en el proceso
de pertenencia acudieron a la entidad para consultar sobre las condiciones del
inmueble, frente a lo cual se respondió que sobre el predio en cuestión no se
encontró radicación de registro de baldíos y no se habían iniciado procesos
agrarios[2].
Información que, señala, se brindó con conocimiento de que el objeto de la
misma era el saneamiento de la propiedad. En ese sentido, estima que esa era la
oportunidad para que la accionante se pronunciara al respecto.
Finalmente,
expresa que lo alegado por la entidad lleva inmersa una contradicción, pues, en
un primer momento, sostiene que de los indicios era claro que se trataba de un
bien que pertenece a la Nación. No obstante, más adelante pasa a señalar que no
se ha establecido con certeza la naturaleza del predio. Es decir, ni siquiera
la accionada, entidad encargada de ello, tiene el convencimiento sobre tal
condición, razón por la cual no se le puede exigir a un particular o a un juez
lo contrario, careciendo de prueba para ello.
II. DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
El
Juzgado Civil del Circuito de Ramiriquí, Boyacá, en fallo del 28 de septiembre
de 2015, además de ordenar como medida preventiva que se suspendiera el trámite
de apertura del folio de matrícula inmobiliaria del respectivo bien, concedió
el amparo pretendido, bajo el argumento de que si bien el juzgado demandado
aplicó debidamente las normas que rigen los procesos de pertenencia agraria,
pasó por alto la necesidad de vincular al Incoder como, en su sentir, lo ha
señalado la jurisprudencia constitucional. Lo anterior, toda vez que en el caso
bajo estudio no se encuentran registrados titulares de derechos reales sobre el
predio y, en ese sentido, era imperioso que la entidad accionante entrara al
proceso para demostrar si el bien pertenece o no a la Nación y proteger de esta
manera el patrimonio público.
Sumado
a lo anterior, consideró que el hecho de que el Incoder expidiera una
certificación por medio de la cual constaba que el bien no tiene registro de
titulación como baldío, no lo hace automáticamente objeto de adquisición por
vía de prescripción. De igual manera, la demanda (admitida el 14 de julio de
2014), fue instaurada contra personas indeterminadas por lo que se debió
aplicar lo señalado en la sentencia T-488 de 2014, la que para al momento de
proferirse el fallo cuestionado ya había sido proferida.
Adicionalmente,
sostiene que ante la inexistencia de norma que disponga la vinculación del
Incoder, el juez debió remitirse a lo que, en su sentir, señaló esta Corte el 9
de julio de 2014, en la sentencia previamente citada.
Por
último, a su juicio, la jurisprudencia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Tunja, citada como sustento de los argumentos del juzgado
demandado, no es aplicable, toda vez que fueron proferidas antes que la
sentencia T-488 de 2014.
En
esa medida, ordenó dejar sin efecto todo lo actuado en el proceso de
pertenencia correspondiente, desde el auto admisorio, incluyendo la sentencia
con fecha 2 de diciembre de 2014, y se procediera a la vinculación del Incoder
para que tuviera la oportunidad de manifestarse al respecto y ejerciera las
actuaciones que considerara necesarias.
Impugnación
En
desacuerdo con la postura de primera instancia, Maria Teresa Galindo Torres, en
su calidad de juez demandado resolvió impugnar la decisión. Así, indicó que no
se acogieron los argumentos expuestos en la contestación de la acción de tutela
ya que, de lo contrario, se hubiera decidido no amparar los derechos alegados.
De
otro lado, sostuvo que las sentencias del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Tunja, Sala Civil que fueron citadas como fundamento de la defensa,
son perfectamente aplicables dado que el momento en que fueron dictadas es
irrelevante, máxime cuando lo que se debe tener en cuenta es la razón de la
decisión de dichas providencias, las que se estructuraron “sobre hechos y
razones legales que son vigentes para la situación bajo estudio”, a saber:
la carencia absoluta de prueba por parte del Incoder que permita afirmar con
certeza que el predio en cuestión pertenece a la Nación; la presunción legal a
favor del poseedor que cumple con los presupuestos señalados en el artículo 762
del Código Civil, y los artículos 1º y 2º de las leyes 200 se 1936 y 4 de 1973,
respectivamente. Sumado a lo anterior, agrega que el hecho de que no existan
titulares de derechos reales inscritos permita concluir que el bien no ha
salido del dominio público, además de trasladar, de manera contraria a la ley,
la carga de la prueba al poseedor, pasa por alto el derecho constitucional que
tienen los campesinos al acceso a la tierra, así como su mínimo vital.
Finalmente,
indica que de confirmar la decisión dictada en primera instancia se abre la
puerta para que múltiples procesos similares que ya llegaron a su fin por medio
de las correspondientes sentencias y que se profirieron ajustándose a las
normas aplicables al respecto, queden sin efectos, afectando los derechos de
quienes han sido poseedores de buena fe de terrenos de los cuales obtienen los
recursos para su subsistencia.
Segunda
instancia
La
Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, en
fallo del 5 de noviembre de 2015, resolvió revocar lo resuelto en primera
instancia y, en su lugar, negó el amparo de los derechos fundamentales
alegados, al considerar que el Incoder ha utilizado esta acción de manera
indebida para obtener medidas de saneamiento en procesos que ya culminaron, a
pesar de que tenía el deber de concurrir a los mismos sin necesidad de esperar
a ser vinculada, dado que la convocatoria que se hace por medio de edicto
emplazatorio por tratarse de demandas contra personas indeterminadas, le
permitió hacerse parte del trámite. Actuación que en este caso no se llevó
cabo, careciendo de motivo para justificar dicha omisión.
Por
otro lado, sostuvo que al momento de presentar la tutela no existía certeza
sobre si el predio en cuestión pertenecía a la Nación. No obstante, si bien es
claro que los terrenos baldíos son imprescriptibles, también es cierto que los
demandantes en el proceso de pertenencia agraria son sujetos de especial
protección cobijados por la presunción según la cual, el inmueble en cuestión
es de propiedad privada, según lo dispuesto en la Ley 200 de 1936. En esa
medida, es deber del Incoder desvirtuar tal situación.
Indicó
también que la entidad accionante expidió constancia en la cual señaló que
según certificado No. 040 de 2012 de la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Ramiriquí, se evidencia que el inmueble “El Salitre” no cuenta con
registro de titulación como baldío.
Bajo
ese orden de ideas, manifestó que, con base en jurisprudencia de este Tribunal,
se mantiene la presunción antes señalada, que ampara al particular y no puede
partirse de inferencias no demostradas para afirmar que el bien en cuestión pertenece
al Estado.
Así
las cosas, concluyó que la acción de tutela no es el mecanismo para desvirtuar
la mencionada presunción, pues la entidad demandante cuenta con el recurso
extraordinario de revisión. Motivo por el cual, consideró que no existió
vulneración de derecho fundamental alguno por parte del juez demandado.
III.
PRUEBAS SOLICITADAS EN SEDE DE REVISIÓN
Mediante
auto del 8 de abril de 2016, el magistrado sustanciador consideró necesario
recaudar algunas pruebas para verificar los supuestos de hecho que originan la
presente solicitud. En consecuencia, resolvió lo siguiente:
“PRIMERO. Por Secretaría General, OFÍCIESE
al Juzgado Promiscuo Municipal de Viracachá, Boyacá, para que en el término
improrrogable de dos (2) días, contados a partir de la notificación de este
auto, allegue al despacho la sentencia dictada el 2 de diciembre de 2014, a
través de la cual se resuelve la demanda ordinaria de pertenencia con radicado
2014-00043, instaurada por Ana Belén Pedraza de Galindo y Gelacio Galindo
Pedraza, al igual que copia del respectivo expediente.
SEGUNDO.
Por
Secretaría General, OFÍCIESE al Incoder, para que en el término
improrrogable de dos (2) días hábiles contados a partir de la notificación de
este Auto, allegue las pruebas que fundamenten su afirmación de que el bien en
cuestión pertenece al Estado. De igual manera, indique la fecha en que tuvo
conocimiento de la sentencia controvertida.
TERCERO: ORDENAR
que por conducto de la Secretaría General de esta Corporación, se ponga en
conocimiento de la Superintendencia de Notariado y Registro, el contenido de la
demanda de tutela, para que en el término improrrogable de dos (2) días hábiles
contados a partir de la notificación de este Auto, se pronuncie respecto de los
hechos y las pretensiones que en ella se plantean. A su vez, allegue la
información de su competencia, correspondiente al predio denominado “El
Salitre”, identificado en catastro con el No.00-00-0006-0298-00, ubicado en la
vereda “Caros” del municipio de Viracachá, Boyacá.
CUARTO:
ORDENAR
que por conducto de la Secretaría General de esta corporación, se ponga en
conocimiento a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General
de la Republica el contenido de la demanda de tutela, para que para que en el
término improrrogable de dos (2) días hábiles contados a partir de la
notificación de este Auto, se pronuncien respecto de los hechos y las
pretensiones que en ella se plantean. Lo anterior, al tratarse de autoridades
que tienen deberes constitucionales respecto de la protección de bienes
baldíos.
QUINTO: ORDENAR a la Secretaría
General de la Corporación que, una vez hayan sido recibidas las pruebas
requeridas, le informe a las partes sobre su recepción para que, en caso de
considerarlo necesario se pronuncien sobre las mismas, en el término de dos (2)
días hábiles.”
El
11 de mayo de 2016, la Secretaría de esta Corporación remitió al despacho los
escritos presentados por el Juzgado Promiscuo Municipal de Viracachá, Boyacá,
el Incoder, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de
la Nación, la Superintendencia de Notariado y Registro, Ana Belén Pedraza de
Galindo, Gelacio Galindo Pedraza y Ana Consuelo Monroy Castro apoderada de
estos dos últimos.
El
juzgado demandado se limitó a allegar el acta de la parte resolutiva del fallo
que resolvió el proceso de pertenencia, el CD con la inspección judicial
realizada, la audiencia de instrucción y la sentencia junto con su parte
motiva. De igual manera, anexó el expediente correspondiente.
Por
su parte, el Incoder, luego de tratar temas como las características de los
bienes baldíos, la forma de acreditar la propiedad privada, la oponibilidad de
las sentencias judiciales en procesos de pertenencia frente a los bienes
baldíos, la falsa tradición y la normatividad que regula la imprescriptibilidad
de los mencionados terrenos, concluye que es cierto que la entidad no cuenta
con un inventario de bienes que permita certificar si un predio en específico
pertenece a la Nación, razón por la cual se debe acudir a presunciones legales.
De
otro lado, sostiene que, en el presente caso, la propiedad privada no fue
acreditada según los presupuestos legales al respecto. En efecto, afirma que
cuando en el certificado del registrador de instrumentos públicos, que se debe
acompañar con la demanda de pertenencia, se establece que se desconocen las
propiedades anteriores, el juez está en la obligación de aclarar la situación,
para de esta manera evitar adelantar un proceso sobre el cual no tiene
competencia, pues el bien objeto de controversia puede pertenecer a la Nación.
Afirma
también que, a pesar de lo anterior, el Incoder no fue vinculado al proceso
para lo de su competencia y tuvo conocimiento del fallo a través de un oficio
emitido por la Superintendencia de Notariado y Registro, radicado ante la
entidad el 12 de junio de 2015, lo que dio origen al estudio de títulos del
predio “El Salitre” del cual, en su sentir, se logra inferir con alta
probabilidad de verdad que se trata de un bien baldío.
En
esa medida, sostiene que la tutela se torna procedente, habida cuenta que el
juez demandado, al dictar la sentencia cuestionada, incurrió en un “defecto
fáctico y sustantivo” pues declaró el dominio de un bien sobre el cual no
se acredita la propiedad privada y existen motivos que indican que se trata de
un predio que pertenece a la Nación.
La
Contraloría General de la República, indica que, de acuerdo con el mandato
constitucional consagrado en el artículo 119, la entidad es la responsable de
la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y, bajo ese orden, el
Incoder es sujeto de control, a través de la Contraloría Delegada para el
Sector Agropecuario.
De
otro lado, manifiesta que de conformidad con lo ordenado por la sentencia T-488
de 2014, la entidad “programó dentro del Plan de Vigilancia y Control Fiscal
–PVCF-2015, practicar auditoría ante el Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural – INCODER, informe que una vez liberado se comunicará a la H. Corte
Constitucional oportunamente, así como se informará periódicamente sobre el
seguimiento, avances y correctivos pertinentes.”
Finalmente,
señala que, si bien se deben acoger las pretensiones del actor, la entidad no
tiene relación con los hechos que dan origen a la tutela de la referencia, por
lo que existe una falta de legitimación en la causa por pasiva.
Por
su parte, el Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios advierte
que, dado el caso bajo estudio, es necesario determinar si el juzgado demandado
desconoció la realidad probatoria o si, por el contrario, la decisión se ajusta
a derecho. Afirma que para ello se deben tener en cuenta las normas que rigen
la materia así como la jurisprudencia dictada por las Altas Cortes al respecto.
En
ese sentido, trae a colación lo señalado en la sentencia T-488 de 2014, pero
también el fallo STC 1776-2016 dictado por la Sala de Casación Civil de la
Corte Suprema de Justicia en el cual, en su sentir, se replantea lo señalado
por esta Corte, en el sentido de indicar que el Incoder cuenta con otros
mecanismos para hacer valer sus derechos y que por el solo hecho de que el bien
carezca de registro o de titulares inscritos no se puede suponer su calidad de
baldío.
Así
las cosas, indica que, de demostrarse en el proceso de tutela que el bien
objeto de discusión pertenece a la Nación, se deben acoger las pretensiones de
la entidad demandante. En caso contrario, la sentencia dictada por el juzgado
demandado debe mantenerse incólume.
La
Superintendencia de Notariado y Registro, luego de hacer alusión a sus
competencias y funciones y referirse a la naturaleza jurídica de los bienes
baldíos, señala que de conformidad con las normas que rigen la materia, el juez
está en la obligación de constatar que el predio objeto de proceso es privado,
sin que existan indicios de que este puede pertenecer a la Nación.
Manifiesta
también, que en cumplimiento de la orden dictada en la sentencia T-488 de 2014,
de manera conjunta con el Incoder se expidió la Instrucción Administrativa
Conjunta 251-13 de 13 de noviembre de 2014, con el fin de instruir a los
registradores de Instrumentos Públicos en relación con la imprescriptibilidad
de los bienes de la Nación, el tratamiento que se les debe dar y qué acciones
tomar en caso de que un juez de la República declare su propiedad.
De
otro lado, Ana Belén Pedraza de Galindo y Gelacio Galindo Pedraza indican que
dentro del proceso correspondiente demostraron la posesión del bien en
cuestión, y, como lo señalaron en la contestación de la acción de tutela, el
Incoder no tiene registro del predio como baldío.
A
su vez, señalan que no comparten lo expresado por la Superintendencia de
Notariado y Registro pues, en su sentir, dicha entidad tiene la obligación de
acatar la ley, la Constitución y los fallos judiciales, al igual que cumplir
con el servicio público de registrar la propiedad del bien.
Afirman,
también, que existe un actuar negligente por parte de la entidad accionante,
pues no tiene claridad  sobre los terrenos que pertenecen a la Nación. Sumado a
que de contar con pruebas que permitan determinar que en el presente caso el
bien es baldío, el mecanismo adecuado para resolver el asunto es el recurso
extraordinario de revisión y no la acción de tutela.
Ana
Consuelo Monroy Castro, apoderada de los demandantes en el proceso de
pertenencia agraria correspondiente, reitera los argumentos antes expuestos,
adicionando que, en su sentir, el Incoder realizó una indebida interpretación
de la sentencia T-488 de 2014 y que la acción de tutela no es el mecanismo para
determinar si el bien en cuestión pertenece o no a la Nación.
IV.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DECISIÓN
1.
Competencia
A
través de esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para
revisar la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia, con
fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991.
2.
Problema jurídico
Corresponde
a la Sala Cuarta de Revisión determinar si el juzgado demandado vulneró los
derechos fundamentales del debido proceso y al acceso a la administración de
justicia de la entidad demandante, al declarar la propiedad de un bien respecto
del cual no existe claridad sobre su naturaleza jurídica, en la medida en que se
presentan indicios de que se trata de un bien de la Nación.
Previo
a dilucidar la cuestión planteada, se abordará el estudio de lo que ha
expresado la jurisprudencia de esta Corte en relación con: (i) procedencia de
la acción de tutela contra providencias judiciales (ii) régimen de los bienes
baldíos
(iii) imprescriptibilidad de los bienes de propiedad de las entidades de derecho
público,
(iv) deber
de vincular al Incoder en los procesos de pertenencia agraria, para finalmente, (v) analizar y resolver el caso concreto.
3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración
de jurisprudencia
La
jurisprudencia de esta Corporación ha establecido en numerosas oportunidades
que, la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales
tiene un carácter excepcional, dado que se reconoce la necesidad de garantizar
que los jueces conserven su autonomía y competencias. De igual manera, se
identifica a la administración de justicia como el mecanismo adecuado para
proteger los derechos de los ciudadanos permitiendo mantener la independencia
del juez y ajustarse al principio de cosa juzgada.[3]
Bajo ese
entendido, a través de varios pronunciamientos la Corte comenzó a desarrollar
los presupuestos para determinar las ocasiones en que la tutela contra
providencias judiciales se tornaba procedente, indicando, en un primer momento,
que la procedencia del amparo se sujetaba al acaecimiento de una vía de hecho
por parte de la autoridad judicial. Con posterioridad señaló, al estimarlo
necesario, que este concepto debía hacer parte de un conjunto más amplio de
requisitos, distinguiendo entre aquellos que tenían un carácter general y otros
específicos.[4]
Así las cosas,
el tribunal determinó que, en una primera oportunidad, el juez constitucional debe
verificar que el caso tratado se enmarque dentro de las causales genéricas de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, es decir:
“1.    Que
el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional.
2.
Que se haya hecho uso de todos los mecanismos de defensa judicial -ordinarios y
extraordinarios- de que disponga el afectado, salvo que se trate de evitar un
perjuicio iusfundamental irremediable.
3.
Que se cumpla el requisito de la inmediatez. Así, la tutela debe haber sido
interpuesta en un término razonable y proporcionado desde el momento de
ocurrencia de la vulneración del derecho fundamental.
4.
Cuando se trate de una irregularidad procesal que tenga un efecto decisivo en
la sentencia objeto de controversia y que afecte los derechos fundamentales de
la parte actora.
5.
Que quien solicita el amparo tutelar identifique debidamente los hechos que
generaron la vulneración y los derechos afectados y que hubiere alegado tal
vulneración dentro del proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible.
6.
Que no se trate de sentencias de tutela, por cuanto los debates sobre derechos
fundamentales no pueden prolongarse indefinidamente.”[5]
Una
vez se compruebe que la tutela cumple con estos requisitos, se procede a
analizar si la misma se encausa en al menos una de las causales específicas,
también conocidas como defectos materiales:
“1.
Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la
decisión carece, de manera absoluta, de competencia para ello.
2.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen
del procedimiento establecido.
3.
Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que
permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
4.
Defecto material o sustantivo, que se origina cuando las decisiones son
proferidas con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, o que
presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión.
5.
Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada
por parte de terceros y ese engaño lo llevó a tomar una decisión que afecta
derechos fundamentales.
6.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no da
cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de su decisión, pues es en dicha
motivación en donde reposa la legitimidad de sus providencias.
7.
Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario, por
ejemplo, desconoce o limita el alcance dado por esta Corte a un derecho
fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del
derecho fundamental vulnerado.
8.
Violación directa de la Constitución”[6].
Acorde
con lo señalado, como se mencionó previamente, lo que debe hacer el juez de
tutela cuando está frente a una solicitud de amparo constitucional por
vulneración de derechos fundamentales, como consecuencia de lo determinado en
una providencia judicial, es verificar la concurrencia de todos los requisitos
generales citados, para luego analizar el caso concreto y comprobar que el
mismo se enmarque, por lo menos, dentro de unos de los defectos materiales
señalados para que se dé la viabilidad de la acción de tutela. Lo anterior,
debido a la necesidad de respetar el principio de cosa juzgada, y preservar la
seguridad jurídica, la autonomía e independencia de la actividad jurisdiccional
del Estado, así como el sometimiento general de los conflictos a las
competencias ordinarias de cada juez.[7]
4.
Régimen de los bienes baldíos
En
relación con los bienes baldíos, el artículo 675 del Código Civil señala que
las tierras que se encuentren ubicadas dentro de los límites territoriales y
carezcan de otro dueño, pertenecen a la Unión. Esta norma concuerda con lo
señalado en la Constitución, en su artículo 102, el cual dispone que el
territorio, junto con los bienes públicos, pertenecen a la Nación.
La
jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que la norma superior precitada se
puede entender a partir de dos aspectos, a saber: uno relacionado con el
concepto de dominio eminente, entendido como la expresión de soberanía del
Estado que dentro de sus límites tiene la facultad de regular el derecho de
propiedad, implicando la capacidad de imponer cargas y restricciones con el
objeto de cumplir los fines que le demanda la Constitución.[8]
El otro aspecto, hace referencia a la consagración del derecho de
propiedad sobre los bienes públicos que se encuentran dentro del territorio, en
cabeza del Estado, como característica patrimonial determinada y, en esa medida,
esta Corte ha indicado que en virtud de las normas civiles al respecto y de lo
consagrado en el artículo 102 de la Carta, se puede identificar la división
entre bienes de uso público y a su vez los bienes fiscales.[9]
En ese orden, pronunciamientos de la Corporación, en específico la
sentencia C-255 de 2012, han señalado que los bienes públicos se identifican
por estar afectados, ya sea directa o indirectamente, a la prestación de un
servicio público y la materialización del derecho de propiedad en cabeza del
Estado, lo que se evidencia a través de la implementación de medidas destinadas
a la protección en materia natural, ambiental, social o de comunidades
determinadas.
Por su parte,
los bienes fiscales mantienen su naturaleza de públicos, a pesar de que no
están abiertos al uso de la generalidad de los ciudadanos. Estos, a su vez, se
dividen en: “fiscales
propiamente dichos, que son aquellos de propiedad de las entidades de derecho
público y frente a los cuales tienen dominio pleno igual al que ejercen
los particulares respecto de sus propios bienes; y, a los cuales pertenecen los
bienes baldíos, fiscales adjudicables, es decir, los que la Nación
conserva “con el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan
determinados requisitos exigidos por la ley.”[10]
Lo
anterior toda vez que, la jurisprudencia, así no haya referencia expresa en la
Carta del 91, ha sostenido que los terrenos baldíos se enmarcan dentro de los
bienes públicos a que hace alusión el artículo 102 superior, tal como lo
consagraba la Constitución de 1886 en su artículo 202.
En
estos términos, se observa que la Constitución otorga la facultad al Congreso
de establecer las normas que van a regir lo relacionado con la aprobación,
adjudicación y recuperación de los bienes baldíos, en virtud del numeral 18 del
artículo 150 superior. Lo anterior, en concordancia con los artículos 60, 64, 65
y 66 de la Carta, en los cuales se consagra el acceso progresivo a la tierra
por parte de los campesinos y el acceso a la propiedad  atendiendo a la función
social de la misma, establecida en el artículo 58 CP.
Bajo ese orden de ideas, la adjudicación de los
bienes baldíos tiene como objetivo central permitir que quienes carecen de
propiedad puedan acceder a ella para de esta forma lograr una mejor calidad de
vida, tanto para el individuo como para la sociedad, pero también orientado a
cumplir con la obligación en cabeza del Estado, según la cual, se deben adoptar
las medidas pertinentes en pro de quienes hacen parte del sector agropecuario,
pero que por su situación económica se encuentran en condiciones de debilidad,
para de esta manera propender por una igualdad real y efectiva.[11]
En desarrollo de lo anterior, dentro de las
normas que el legislador ha expedido al respecto, se resalta la Ley 160 de 1994
“por la cual se crea el Sistema
Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un
Subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de
la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”. Esta le otorgó las funciones al Incora, hoy Instituto Colombiano
de Desarrollo Rural, Incoder, de administración de los terrenos baldíos, su
adjudicación y adopción de medidas pertinentes cuando se evidencie una indebida
apropiación o irregularidades en las condiciones bajo las cuales fueron
entregados, estableciendo también que la propiedad de este tipo de bienes se
obtiene únicamente a través de título otorgado por el Estado, por medio de la
mencionada entidad.[12]
5. Imprescriptibilidad de los bienes de propiedad de las entidades
de derecho público
El artículo 63
de la Constitución consagra que los bienes de uso público entre otros, son
inalienables, imprescriptibles e inembargables. Por su parte, el artículo 407
del Código de Procedimiento Civil[13],
al desarrollar lo respectivo a la declaración de pertenencia, dispuso, en su
numeral 4º, que esta no procede respecto de bienes imprescriptibles o de
propiedad de las entidades de derecho público.
En efecto, al
igual que la Carta del 91, la jurisprudencia constitucional ha reconocido el
carácter imprescriptible de los terrenos baldíos, pues dicho atributo responde,
entre otras, a la necesidad de promover el desarrollo rural en pro de quienes
trabajan el campo, razón por la cual se encuentra justificado que se les
aplique un régimen distinto del de los demás bienes.
Al respecto, la
Corte ha señalado que los bienes fiscales comunes o estrictamente fiscales son
imprescriptibles, al igual que los públicos y los adjudicables, por lo tanto,
no son susceptibles de adquirirse por prescripción. En esa medida, no existe
vulneración de la Carta al señalar que la acción de pertenencia no aplica en
estos casos, puesto que el derecho a adquirirlos por esta vía no existe.[14]
También ha
sostenido que en virtud del artículo 63 superior, antes mencionado, se faculta
al legislador para mantener la imprescriptibilidad de los bienes de la Nación,
de los cuales, como se mencionó en párrafos precedentes, hacen parte los bienes
baldíos. Por tanto, se entiende que estos se encuentran por fuera del comercio
y su administración corresponde al Estado, único facultado para adjudicarlos y
otorgar, a través de la correspondiente actuación, el título de propiedad.[15]
En ese sentido, cabe afirmar que, si
bien la prescripción es uno de los modos de adquirir el dominio de bienes que
se encuentran en el comercio y respecto de los cuales sus dueños iniciales
pierden el derecho de propiedad del mismo, por no ejercerlo, en virtud de la
función social de la propiedad establecida en el artículo 58 de la Carta, los terrenos
baldíos deben ser cobijados por un trato diferente como ya se ha señalado, de
ahí que el Código Civil les otorgue un régimen especial y la Constitución haya
facultado al Congreso para regular lo relacionado con este tipo de bienes, como
previamente se indicó.
En efecto, la Corporación ha sostenido
que los bienes baldíos se adquieren por adjudicación, previa ocupación y
cumplimiento de los requisitos dispuestos en la ley para ello pues, de lo
contrario, quien pretende el terreno solo cuenta con una mera expectativa. Distinto
a lo que ocurre en materia civil con terrenos que no pertenecen a la Nación,
los cuales se pueden adquirir por prescripción.[16]
6. Vinculación del Incoder en los
procesos de pertenencia agraria
En relación con los procesos de
pertenencia agraria, se observa que, el artículo 1º de la Ley 200 de 1936,
modificado por el artículo 2º de la Ley 4ª de 1973, dispone que los terrenos
cuya posesión se encuentre en manos de particulares y que esta última implique
explotación económica, se presumen de propiedad privada y no bienes baldíos. De
otra parte, el artículo 2º señala que se presumen baldíos lo predios que no
sean poseídos de la manera mencionada.
No obstante, se evidencia que las
presunciones antes mencionadas son de carácter legal y, por lo tanto, admiten
prueba en contrario. También eximen de carga probatoria a quien la alegue, motivo
por el cual, para desvirtuarla se debe demostrar que el hecho presunto no
corresponde a la realidad.
Ahora bien, a pesar de compartir lo
anterior, también hay que tener en cuenta que, como se ha mencionado en
párrafos anteriores y lo ha resaltado la jurisprudencia constitucional, resulta
innegable la gran relevancia que reviste el régimen de los bienes baldíos para
el ordenamiento jurídico colombiano. En esa medida, a un importante número de
entidades se les ha asignado sendas funciones para lograr una adecuada
protección y administración de los mismos, dentro de las cuales no solo se
encuentra el Incoder, sino también el Ministerio de Agricultura, la
Superintendencia de Notariado y Registro y el Ministerio Público.[17]
En línea con lo anterior, la Corte ha sostenido que el papel que
adquieren los jueces al respecto no es menos importante. En efecto, el Tribunal
ha advertido que “En este punto, la rama judicial del poder estatal adquiere
especial trascendencia ante el inevitable surgimiento de conflictos, producto
del choque de intereses, el ejercicio de las entidades reguladoras o la simple
aplicación del derecho a un caso concreto. La administración de justicia es una
función pública cuyo ejercicio está guiado por el imperio de la ley y por los
principios de libre acceso, publicidad, permanencia, autonomía y primacía del
derecho sustancial (artículos 228-230 de la Constitución Política), con la
finalidad última de la consecución y el mantenimiento de una sociedad pacífica.”[18]
En ese sentido, para esta Corporación, el juez de tutela debe
orientar sus actuaciones de acuerdo con los mandatos constitucionales y legales
en los cuales debe prevalecer el derecho sustancial. En ese orden, la autoridad
judicial cuenta con las facultades necesarias y suficientes para adoptar
aquellas medidas que considere necesarias en pro de obtener la verdad de los
hechos que se le presentan y, con base en ello, tomar la decisión que considere
acertada, de manera discrecional, más no arbitraria, conforme a las reglas de
la sana critica.
Así, en el caso específico de los procesos de pertenencia agraria,
que interesa a esta causa, el juez que conoce del caso tiene amplias facultades
y poderes para poner en práctica las herramientas necesarias con el objetivo de
identificar la verdadera naturaleza del bien que se pretende adquirir por
prescripción y para comprobar la veracidad de los hechos que se le presentan,
para lo cual puede incluso decretar pruebas de oficio lo que, en estos eventos,
se torna de gran importancia, ya que puede estar en juego la propiedad de un
bien de la Nación que, como se señaló, su protección es de gran relevancia para
el ordenamiento jurídico.
En ese sentido, la Corte en previas oportunidades, específicamente,
en sentencia T-488 de 2014, ha indicado que lo anterior cobra gran importancia
pues, de no tener certeza sobre la naturaleza de un bien, el juez no solamente
puede incurrir en un defecto fáctico por abstenerse de practicar las pruebas
necesarias para determinar la veracidad de los hechos, sino también, en un
defecto orgánico por adelantar un proceso de pertenencia civil, a pesar de
existir la posibilidad de que la propiedad del bien objeto de discusión perteneciera
a la Nación.
En esa oportunidad, el Tribunal planteó como problema jurídico la
posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a
la justicia, entre otros, por la negativa del correspondiente registrador de
instrumentos públicos de inscribir lo resuelto en un proceso de pertenencia
agriaría, en el cual se declaró que un bien que carecía de registro inmobiliario
y de titulares inscritos de derecho real alguno era susceptible de adquirirse
por vía de prescripción, como en efecto sucedió.
Al respecto, la Corte sostuvo que el actuar del registrador se
encontraba ajustado a la Constitución y a la ley, de conformidad con las con
las normas sobre imprescriptibilidad de los bienes baldíos, pues el juez del
correspondiente proceso  no valoró las pruebas que indicaban que existía la
probabilidad de que el predio objeto de discusión pertenecía a la Nación.
Sumado a que omitió su deber de, así fuera de manera oficiosa, practicar las
pruebas que le permitieran descartar la anterior situación, toda vez que
únicamente se basó en declaraciones de testigos y la práctica de una inspección
judicial los cuales, si bien aportan al esclarecimiento, no son suficientes
para determinar la naturaleza del bien. En efecto, el Tribunal afirmó que: “El juez omitió
entonces una prueba fundamental: solicitar un concepto al Incoder sobre la
calidad del predio “El Lindanal”, presupuesto sine qua non para dar inicio al
proceso de pertenencia.”[19]
Señaló también, que en su momento se
configuró un defecto orgánico, pues el juez pasó por alto el hecho de que
carecía de competencia para declarar la propiedad del respectico bien, dado que,
como en esa oportunidad consideró la Sala Quinta de Revisión, al tratarse de un
terreno baldío, dicha facultad radicaba únicamente en el Incoder, una vez se
verificaran los requisitos de ley para ello. En ese sentido, afirmó que no le
es dable al juez civil iniciar procesos de pertenencia en los que el bien
objeto de discusión es imprescriptible.
Precisó además que, si bien un terreno
que es poseído por particulares y explotado de determinada manera se presume
privado  y que esa situación  opera en favor de quien en un proceso de
pertenencia solicita ser declarado dueño, también es cierto que dicha situación
admite prueba en contrario, aunado a que cuando se presentan indicios que
apuntan a que existe la probabilidad de que el bien sea un terreno baldío, el
juez está en la obligación de practicar las pruebas pertinentes y necesarias,
así fuere de manera oficiosa, para determinar la naturaleza del bien.
7. Caso concreto
Con
fundamento en las anteriores consideraciones, pasa la Sala a analizar si,
efectivamente, se presentó la vulneración de los derechos fundamentales al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia del Incoder, por parte del
juzgado demandado, al declarar la propiedad del bien “El Salitre” por vía de
prescripción adquisitiva en favor de particulares, sin vincular a la mencionada
entidad al correspondiente proceso.
En el asunto bajo estudio, está
acreditado que luego de admitir y adelantar el proceso respectivo, el 2 de
diciembre de 2014, el Juzgado Promiscuo Municipal de Viracachá, Boyacá,
resolvió dictar sentencia a través de la cual declaró que los demandantes
adquirieron el dominio del bien “El Salitre” ubicado en la vereda Caros del
municipio de Viracachá, Boyacá con un área de 6.979 m2 aproximadamente,
identificado con cédula catastral No.00-00-0006-0298-000, sin folio de
matrícula inmobiliaria, por prescripción extraordinaria adquisitiva.
Por
medio de oficio emitido por la Superintendencia de Notariado y Registro, el 12
de junio de 2015, el Incoder tuvo conocimiento de la referida sentencia, situación
que motivó el estudio de títulos del correspondiente predio, con base en los
cuales señala que existe la probabilidad de que el bien en cuestión pertenezca
a la Nación. Lo anterior,  en la medida en que carece de antecedentes
registrales y titulares inscritos de derechos reales sobre el predio. Bajo ese
orden, debió vincular a la entidad demandante al proceso de pertenencia que se
adelantaba, para lo de su competencia.
No
obstante, la parte demandada sostiene que no se encontraba en la obligación de
vincular al Incoder, pues el proceso se ajustó a las normas que rigen la
materia, siguiendo la presunción establecida en la Ley 200 de 1936, vigente. También,
que del estudio de la cadena traditicia y de testimonios recibidos se
puede afirmar que el bien es de naturaleza privada.
Analizados
los elementos fácticos del caso presentado, se evidencia que, en primer lugar,
al tratarse de una acción de tutela dirigida contra una providencia judicial se
deben verificar las causales generales de procedencia en estos casos y, de
superarlas, entrar a analizar si la actuación del juez demandado se enmarca en
alguna de las causales especiales.
Bajo
ese orden, se advierte que el asunto es de relevancia constitucional, toda vez
que está en juego la adquisición de lo que podría ser un bien baldío a través
de un proceso de pertenencia, situación que no solo contraviene las normas
constitucionales y legales al respecto, sino que también deriva en la afectación
del patrimonio público. Si bien el Incoder cuenta con otros mecanismos como el
recurso extraordinario de revisión, en el presente caso, dada la significativa
relevancia que cobra el régimen de baldíos y lo que implica el tratamiento como
privado de un bien que tiene la probabilidad de pertenecer a la Nación, se
considera que la tutela es el mecanismo adecuado para dirimir conflictos como
el aquí planteado.
En
igual sentido, la acción constitucional fue presentada en término oportuno ya
que se tuvo conocimiento de la decisión cuestionada el 12 de junio de 2015 y la
solicitud de amparo fue presentada el 9 de septiembre del mismo año,
evidenciándose que no transcurrieron más de 2 meses entre uno y otro hecho. De
la misma manera, la irregularidad es tal que, de corroborarse en el proceso que
el bien era baldío, este no es susceptible de adquirirse por prescripción por
lo que cambia totalmente el sentido de la decisión y; además de que la
sentencia controvertida corresponde a un proceso de pertenencia y no de tutela,
se observa que el Incoder manifiesta como hecho vulnerador el no haber sido
vinculado al proceso.
Ahora bien, en el caso bajo estudio se
observa que la decisión del juez demandado se sustentó en que de la inspección
judicial, de los testimonios recibidos y de la escritura pública allegada al
proceso se logró confirmar la presunción de que el predio en cuestión es de
propiedad privada, lo cual exime al demandante en el proceso de pertenencia de
carga probatoria. No obstante, como se vio, además de que dicha situación es
susceptible de desvirtuarse, el juez debe adoptar, de manera oficiosa, las
medidas necesarias para determinar la verdadera naturaleza jurídica del bien,
máxime cuando existen indicios de que puede tratarse de un terreno baldío.
Así, se advierte que el juez, a pesar de
que no existían titulares registrados de derechos reales sobre el predio, este
carecía de matrícula inmobiliaria y la demanda fue presentada contra personas
indeterminadas, circunstancias que configuran indicios de que podría tratarse
de un terreno baldío, se limitó a decretar pruebas que, si bien contribuyen al
esclarecimiento de los hechos, no permitían determinar, con certeza, la
naturaleza del bien, teniendo en este caso el deber de practicar otras pruebas
conducentes para tomar una decisión que correspondiera a la verdad de la
situación fáctica, según sus deberes como conductor del proceso respectivo, como
se observó en la parte considerativa de esta sentencia. Motivo por el cual se
configura el defecto fáctico alegado.
Aunado a ello, como lo ha señalado la
Corte en oportunidades previas, se observa que, debido a lo anterior, la
conducta del juez potencialmente, puede derivar en un defecto orgánico pues, al
no existir certeza sobre la naturaleza del bien, tampoco se tiene claridad
sobre su competencia para conocer del asunto que en un principio le fue
presentado y menos, sobre su facultad para declarar el derecho de propiedad
sobre el terreno. En esa medida, debió descartar en su totalidad cualquier
posibilidad de que el bien perteneciera a la Nación, a partir de las
correspondientes pruebas para evitar la asignación de un bien imprescriptible
cuya administración y competencia para su adjudicación radica en cabeza del Incoder.
Así las cosas, se reitera que, a pesar
de la presunción antes señalada y que admite prueba en contrario, el juez debe
velar no solo por esclarecer la veracidad de los hechos, sino que, en estos casos,
también debe propugnar por determinar la naturaleza jurídica del bien a través
de las pruebas oficiosas pertinentes. En esa medida, de existir indicios que
permitan inferir, en algún grado, la probabilidad de que se trata de un bien de
la Nación, la autoridad judicial deberá vincular al Incoder para lograr
esclarecer la situación y, de ser el caso, desvirtuar la presunción antes
mencionada en pro de una adecuada protección del patrimonio público y evitar
una usurpación de competencias.
Como se logra evidenciar, lo anterior no
ocurrió en el asunto bajo estudio situación que derivó en la configuración de
un defecto fáctico y un potencial defecto orgánico en el fallo proferido por el
juez demandado. Ahora, si bien es deber del Incoder mantener un inventario de
los terrenos que pertenecen a la Nación, según orden dictada por esta misma
Corporación en el año 2014 y que evidentemente no se ha cumplido, ello no es
óbice para que los jueces incumplan los deberes en la materia.
En esa medida, la Sala procederá a revocar
la sentencia dictada en segunda instancia de tutela por la Sala
Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja y, en su lugar,
concederá el amparo solicitado, ordenando dejar sin efectos el fallo dictado
por el Juzgado
Promiscuo Municipal de Viracachá, el 2 de diciembre de 2014, dentro del
proceso de pertenencia agraria con radicado 2014-00043 iniciado por Ana Belén
Pedraza de Galindo y Gelacio Galindo Pedraza hasta el correspondiente auto admisorio
y rehacer las actuaciones correspondientes, pero con la obligación de vincular
al Incoder para lo de su competencia.
IV.    DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la Sentencia proferida por la Sala
Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, el 5 de
noviembre de 2015, dentro de la acción de tutela instaurada por el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, contra el Juzgado Promiscuo
de Viracachá, Boyacá y, en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos
fundamentales del debido proceso y al acceso a la administración de justicia
por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTOS, la sentencia
proferida el 2 de diciembre de 2014, por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal
de Viracachá, Boyacá y declarar la nulidad de todo lo actuado dentro del
proceso de pertenencia agraria con radicado 2014-00043 iniciado por Ana Belén
Pedraza de Galindo y Gelacio Galindo Pedraza, hasta el auto
admisorio de la demanda inclusive.
TERCERO.- ORDENAR al Juzgado
Primero Promiscuo Municipal de Viracachá, Boyacá que en
el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación
de esta providencia, proceda a rehacer las actuaciones respectivas dentro del
proceso de pertenencia, pero
con la obligación de vincular al Incoder (hoy Agencia de Desarrollo Rural) para
lo de su competencia.
CUARTO.- LÍBRESE por Secretaría General las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Si bien en la actualidad, en
virtud del artículo 37 del Decreto 2364 de 2015, toda alusión normativa al
Incoder debe entenderse referida a la Agencia de Desarrollo Rural, para el
momento de los hechos que dan origen a la presente acción de tutela, la entidad
demandante aún se denominaba Incoder. Por tanto, es esta última denominación la
que se utilizará en la sentencia.
[2] Folio 50, cuaderno 2.
[3] Sentencias T-033 de 2010 y T-264
de 2009.
[4] Sentencias T-268 de 2010, T-462
de 2003 y C-590 de 2005 entre otras.
[5] Sentencia T-225 de 2010, ver
también sentencia C-590 de 2005.
[6] Sentencia T-225 de 2010, ver
también sentencias C-590 de 2005, T-268 de 2010, T-599 de 2009, entre otras.
[7] Tomado de la Sentencia T-601 de
2014.
[8] Al respecto ver sentencias C-060
de 1993, C-595 de 1995, C-536 de 1997 y C-255 de 2012.
[9] Al respecto ver sentencia C-255
de 2012.
[10] Sentencia C-255 de 2012.
[11] Al respecto ver sentencias C-006
de 2002 y C-255 de 2012.
[12] Al respecto ver Sentencia C-255
de 2012.
[13] Vigente al momento de llevarse a
cabo el proceso de pertenencia.
[14] Al respecto ver sentencia C-530
de 1996 y T-1013 de 2010.
[15] Al respecto ver sentencia C-097
de 1996
[16] Al respecto ver Sentencias C-595
de 1996 y C-097 de 1996.
[17] Al respecto ver sentencia T-488
de 2014.
[18] Sentencia T-488 de 2014.
[19] Sentencia T-488 de 2014.