C-607-17
Sentencia C-607/17
INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y
ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA
TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial
para la paz (fast track) y facultades presidenciales para la paz/INSTRUMENTOS
PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Control constitucional de decreto ley  sobre organización y
prestación del servicio educativo estatal y ejercicio de la profesión docente
en zonas afectadas por el conflicto armado/DECRETO LEY SOBRE ORGANIZACION Y
PRESTACION DEL SERVICIO EDUCATIVO ESTATAL Y EJERCICIO DE LA PROFESION DOCENTE
EN ZONAS AFECTADAS POR EL CONFLICTO ARMADO-Resulta ajustado a la
Constitución
La Corporación identificó los problemas jurídicos, en el
presente asunto, así: ¿el Decreto Ley 882 de 2017 cumple con los requisitos,
formales y de competencia, dispuestos por la jurisprudencia constitucional para
este tipo de actos normativos? ¿La regulación prevista en este Decreto Ley
vulnera la Constitución?
Para abordar y
responder los problemas jurídicos que se plantearon, la Corte adoptó la
siguiente metodología. Primero, se realizó una descripción analítica de la
norma objeto de control. Segundo, se determinó el contenido y el alcance de los
requisitos, formales y de competencia, para la expedición de los Decretos
Leyes, en ejercicio de las facultades dispuestas por el artículo 2 del Acto
Legislativo 1 de 2016. Tercero, se examinó si el Decreto Ley sub examine
satisface las condiciones formales y de competencia. Y, cuarto, se analizó
materialmente su articulado, para efectos de determinar si está conforme con la
Constitución Política), tras encontrar que efectivamente existía conformidad
del texto con la Constitución, la Corporación decidió declarar exequible el
decreto analizaado.
SISTEMA ESPECIAL DE CARRERA DOCENTE
PARA LAS ZONAS AFECTADAS POR EL CONFLICTO ARMADO-Integración
Se integra por (i) las reglas del
concurso de méritos para la provisión de cargos docentes y de directivos
docentes, (ii) los requisitos excepcionales de participación para los
aspirantes, y, (iii) las reglas especiales de realización del concurso, inscripción
en el escalafón docente y permanencia en el sistema.
SISTEMA ESPECIAL DE CARRERA DOCENTE
PARA LAS ZONAS AFECTADAS POR EL CONFLICTO ARMADO-Reglas del concurso de méritos para
la provisión de cargos
El primer elemento del sistema
[reglas del concurso de méritos para la provisión de cargos docentes] se
contiene en los artículos 1 (a excepción de sus parágrafos 2° y 3°), 2 y 5. En
virtud de este, se regulan los siguientes cuatro aspectos del concurso especial
de méritos para la provisión de vacantes definitivas de cargos docentes y de
directivos docentes, en las zonas afectadas por el conflicto armado: (i) el
órgano competente para realizar el concurso, (ii) las etapas del concurso,
(iii) la delimitación de la planta específica de cargos que se debe proveer y
(iv) la remisión a la normativa general, en aquellos aspectos no regulados
específicamente por el Decreto Ley.
SISTEMA ESPECIAL DE CARRERA DOCENTE
PARA LAS ZONAS AFECTADAS POR EL CONFLICTO ARMADO-Requisitos excepcionales de
participación para los aspirantes
El segundo elemento [requisitos
excepcionales de participación para los aspirantes] del sistema especial de
carrera docente para las zonas afectadas por el conflicto armado se contiene en
el artículo 3 y en el parágrafo 2° del artículo 1. Estas disposiciones definen
las condiciones excepcionales de participación de los aspirantes, así como
algunos requisitos especiales que debe tenerse en cuenta en el desarrollo de
las etapas del concurso.
SISTEMA ESPECIAL DE CARRERA DOCENTE
PARA LAS ZONAS AFECTADAS POR EL CONFLICTO ARMADO-Reglas especiales de realización del
concurso, inscripción en el escalafón docente y permanencia en el sistema
El tercer elemento del sistema
[reglas especiales de realización del concurso, inscripción en el escalafón
docente y permanencia en el sistema] se contiene en el parágrafo 3° del
artículo 1 y en los artículos 4 y 6. Estas disposiciones regulan el carácter
excepcional o único del concurso, el procedimiento especial de inscripción en
el escalafón docente y una regla de permanencia en el sistema especial de
carrera que crea el Decreto Ley objeto de control constitucional.
FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Características
El artículo 2 del […] Acto
Legislativo [01 de 2016] dispone que [las facultades presidenciales para la
paz] (i) se
ejerce[n] “dentro de los 180 días siguientes a
la entrada en vigencia del presente acto legislativo”, y, (ii) no puede[n]  “ser utilizada[s] para expedir actos legislativos,
leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan
mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos”.
El mismo artículo prevé que los Decretos Leyes dictados en ejercicio de esta[s] facultad[es] están sometidos a control de
constitucionalidad automático, posterior y único, a su entrada en vigencia. El
Acto Legislativo 1 de 2016 fue declarado exequible en la sentencia C-699 de
2016. En esta sentencia, la Corte concluyó que la habilitación al Presidente de
la República para expedir decretos leyes es constitucional en la medida en que,
(i) no sustituye el principio de separación de poderes, (ii) el Congreso
conserva su competencia legislativa general, dado que la habilitación al
Presidente es limitada en relación con su finalidad (facilitar y asegurar la
implementación del Acuerdo Final), (iii) tiene un preciso ámbito temporal de
ejercicio (180 días después de la entrada en vigencia del Acto Legislativo),
(iv) solo puede ser utilizada cuando sea estrictamente necesaria, y, (v) no
suprime los controles inter-orgánicos.
FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Carácter
excepcional, temporal y limitado
En múltiples pronunciamientos, la
Corte ha establecido que esta habilitación es siempre de carácter excepcional,
temporal y limitada. Es excepcional, en la medida en que en un sistema de
Estado Social de Derecho, con división y separación del poder público, es el
Congreso de la República el titular de la competencia general para la
elaboración de normas con fuerza material de Ley. Es temporal, dado que puede
ser ejercida por una sola vez y durante el término fijado en el acto de
habilitación o en la Constitución. Es limitada, por cuanto mediante decreto ley
únicamente es posible regular aquellas materias respecto de las cuales se ha
otorgado la habilitación al Presidente, no puede versar sobre ciertas materias
excluidas de su competencia (leyes estatutarias y leyes orgánicas, entre
otras), y, finalmente, está sometida a control de constitucionalidad.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE LOS
DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Carácter jurisdiccional,
automático, participativo y posterior
El control de constitucionalidad de
los Decretos Leyes expedidos con fundamento en el artículo 2 del Acto
Legislativo 1 de 2016 es: (i) jurisdiccional, en la medida en que es un control
jurídico de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional; (ii)
automático, porque se activa con el envío del Decreto Ley por el Presidente de
la República; (iii) posterior, por cuanto se realiza después de su expedición;
(iv) participativo, dado que cualquier ciudadano puede intervenir en el proceso
de constitucionalidad; (v) único, en virtud del principio de cosa juzgada
constitucional; (vi) formal, en tanto verifica que el Decreto Ley cumpla con
los requisitos de procedimiento y competencia, y, (vii) material, porque
implica un análisis constitucional de fondo de su articulado. Además, este
control constitucional parte de dos presupuestos. Primero, su objetivo es, como
en todos los demás asuntos, garantizar la supremacía e integridad de la
Constitución. Segundo, parte del reconocimiento de que los actos normativos
objeto de control son producto del ejercicio de una especial habilitación
legislativa al Presidente en el contexto y para lograr los objetivos propios de
la transición política.
FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Control
de constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley expedidos en virtud del
Acto Legislativo 01 de 2016
La Corte Constitucional ha diseñado
una metodología para ejercer control constitucional a los Decretos Leyes
expedidos con fundamento en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016. La
aplicación de esta metodología, por parte de la Corte, no ha sido del todo uniforme;
es posible identificar ciertas variaciones en relación con: (i) su esquema,
(ii) las denominaciones de los requisitos, y, (iii) el orden de su análisis. A
pesar de estas variaciones formales, la Corte resalta que esta metodología y su
aplicación en estas sentencias de control de constitucionalidad se ha fundado
en, (i) idénticas premisas normativas, (ii) consideraciones análogas en
relación con el carácter excepcional, temporal y limitado de estos decretos
leyes, y, (iii) requisitos y conceptos materialmente equivalentes.
DECRETOS LEY DICTADOS EN
EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos formales
A partir de las sentencias C-174 y
C-224, ambas de 2017, la Corte Constitucional ha señalado que los decretos
leyes expedidos con fundamento en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016
deben cumplir con los siguientes requisitos formales: (i) que sea adoptado por
el Presidente de la República y el Ministro o Director de Departamento
Administrativo del ramo correspondiente, (ii) que el título corresponda al
contenido, (iii) que se invoque expresamente la facultad que se ejerce; y,
finalmente, (iv) que esté motivado.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Competencia
gubernamental
El Decreto Ley debe estar suscrito
por el Presidente de la República y el Ministro o Director de departamento
administrativo del ramo correspondiente. Si bien el artículo 2 del Acto
Legislativo dispone, literalmente, que se trata de una facultad del Presidente
de la República, a partir de la sentencia C-160 de 2017, la Corte ha señalado
que, habida cuenta de su carácter gubernamental, estos Decretos Leyes deben ser
suscritos por el Presidente de la República y el Ministro o Director de
Departamento Administrativo del ramo correspondiente. Esta exigencia se ha
justificado en lo previsto por el artículo 115 de la Constitución Política.
DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Título debe corresponderse con el
contenido
El Decreto Ley debe tener un título
que corresponda a su contenido. El artículo 169 de la Constitución prevé que
“el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. Según
la sentencia C-174 de 2017, habida cuenta de su fuerza material de Ley y de la
habilitación legislativa extraordinaria con base en la cual son expedidos, los
Decretos Leyes de que trata el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 deben
cumplir con los requisitos previstos en la Constitución para las leyes, siempre
que le sean compatibles. Pues bien, entre estos requisitos está tener un título
que se corresponda con su contenido.
DECRETOS LEY DICTADOS EN
EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Invocación expresa de la facultad
prevista en el Acto Legislativo 01 de 2016
El Decreto Ley debe invocar
expresamente la facultad prevista en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de
2016. Este requisito, incluido en la sentencia C-174 de 2017, se estima
necesario por esta Corte para precisar, de manera inequívoca, la naturaleza
normativa de este tipo de actos y, por tanto, su competencia para ejercer el
control de constitucionalidad que le corresponde.
FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Motivación
El Decreto Ley debe tener una
motivación suficiente. Así, debe cumplir con una carga argumentativa que
permita justificar, de un lado, el uso de la habilitación legislativa
extraordinaria, y del otro, la adopción de las medidas que contiene.
DECRETOS EXPEDIDOS EN VIRTUD
DE LAS FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos de competencia
Según la jurisprudencia
constitucional, estos Decretos Leyes deben cumplir con los siguientes
requisitos de competencia: (i) la temporalidad; (ii) que no verse sobre algún
asunto o tipo de acto normativo expresamente excluido de su competencia; (iii)
la conexidad objetiva, estricta y suficiente; y, finalmente, (iv) la necesidad
estricta.
FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Temporalidad/FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Término contenido en el artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2016 debe ser contabilizado en días calendario
El decreto debe ser expedido dentro
del término de 180 días después de la entrada en vigencia del Acto Legislativo
1 de 2016. Al
respecto, en la sentencia C-160 de 2017, la Corte determinó que el proceso de
refrendación popular del Acuerdo Final concluyó en el Congreso de la República,
“mediante la aprobación mayoritaria de las proposiciones 83 y 39 del 29 y 30 de
noviembre de 2016, respectivamente, y mediante la exposición de motivos que dio
lugar a la Ley 1820 de 2016 y en el artículo 1 de esta normativa” y, por lo
tanto, “debe entenderse que el término de 180 días de vigencia de las
facultades legislativas para la paz comenzó a contarse a partir del 1 de
diciembre de 2016”. En la sentencia C-331 de 2017, habida cuenta de que las
facultades del Presidente para la Paz pueden ser ejercidas en días hábiles y en
días no laborales, la Corte concluyó que dicho término debía contarse en días
calendario y, en consecuencia, “las facultades legislativas para la paz sólo
podrán ser ejercidas hasta el día 29 de mayo de 2017”.
FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Asuntos
expresamente excluidos
El Decreto Ley expedido con
fundamento en la facultad Presidencial para la Paz no puede versar sobre algún
asunto o tipo de acto normativo expresamente excluido. En este sentido, el propio artículo
2 del Acto Legislativo 1 de 2016 dispuso que las facultades allí previstas no
podían ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias,
leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificadas o
absolutas, ni para decretar impuestos.
FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Requisito
de conexidad objetiva
La conexidad objetiva implica que
entre el Acuerdo Final y la materia del Decreto Ley exista un vínculo cierto,
verificable y específico. Por esta razón, mediante estos Decretos Leyes no es
posible regular materias ajenas al Acuerdo Final, que carezcan de relación con
su contenido, o que excedan el límite de los asuntos allí previstos.
FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Requisito
de conexidad estricta o juicio de finalidad/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA
LA PAZ-Valoración de la conexidad estricta
La conexidad estricta, por su
parte, exige que exista un vínculo directo entre el Decreto Ley y un aspecto
específico y concreto del Acuerdo Final, esto es, que el primero sea un
instrumento para alcanzar el fin dispuesto en el Acuerdo Final. Habida cuenta
de la generalidad de los puntos que contiene el Acuerdo Final, esta Corte ha
establecido que el vínculo entre el Decreto Ley no puede ser etéreo, abstruso
ni accidental; por el contrario, se requiere de una relación directa, cierta y
precisa, entre la regulación del Decreto Ley y el Acuerdo Final. La valoración
de la conexidad estricta se realiza en dos niveles, a saber: (i) externo, esto
es, la identificación del contenido específico del Acuerdo que se pretende
implementar normativamente por medio del Decreto Ley, y, (ii) interno, es
decir, la identificación del vínculo concreto entre la regulación del Decreto
Ley y el Acuerdo Final, para lo cual se verifica la relación entre las
motivaciones y su articulado.
FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Requisito
de conexidad suficiente
La conexidad suficiente implica que
el vínculo antes demostrado baste por sí solo, de manera indiscutible y sin
necesidad de colaterales o accesorios desarrollos argumentativos, para
evidenciar la relación entre el contenido del Decreto Ley y el Acuerdo Final.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA
LA PAZ-Requisito
de necesidad estricta
La necesidad estricta es consecuencia
del carácter excepcional y limitado de la habilitación normativa al Presidente
de la República para expedir normas con fuerza material de Ley. El Acto
Legislativo 1 de 2016 no diferencia, materialmente, las competencias del
legislador ordinario mediante el procedimiento legislativo especial para la
paz, previstas en su artículo 1, y las facultades Presidenciales para la Paz,
creadas en su artículo 2, ni tampoco contiene regla alguna que permita
distinguir las competencias del uno o del otro residualmente. No obstante,
desde la sentencia C-699 de 2016, la Corte ha establecido que el carácter
extraordinario de esta habilitación legislativa al Presidente exige que el
Gobierno fundamente que el decreto ley es un medio idóneo y que, por lo tanto,
no resulta procedente recurrir al trámite legislativo ordinario o al
procedimiento legislativo especial para la paz, por cuanto, v. gr., (i) la
materia que se regula no exige mayor deliberación democrática habida cuenta,
por ejemplo, de su carácter técnico; (ii) se trata de un asunto meramente
instrumental; (iii) tiene por objeto adoptar medidas de estabilización
normativa de corto plazo, y; (iv) se necesita adoptar la regulación sub examine
de manera urgente e imperiosa para la efectiva implementación del Acuerdo.
Según la jurisprudencia constitucional, a la luz de tales criterios, le
corresponde a esta Corte determinar si la escogencia del Decreto Ley como vía
para regular una determinada materia (alternativa a la legislación ordinaria y
a la legislación que se profiere con fundamento en el procedimiento legislativo
especial para la paz) resulta razonable para la implementación normativa de la
transición política. Este estándar de razonabilidad permite, justamente,
articular la naturaleza excepcional y limitada de la habilitación legislativa
extraordinaria, de un lado, y la implementación normativa, oportuna y adecuada,
del Acuerdo Final, del otro.
CARRERA ESPECIAL DE ORIGEN LEGAL-Principio de razón suficiente
A partir de lo dispuesto en la
sentencia C-563 de 2000, la Corte Constitucional ha considerado que la creación
de regímenes especiales de carrera, por parte del legislador, está supeditada a
la demostración de un principio de razón suficiente, que respalde y justifique
la exclusión del sistema general de carrera administrativa y al cumplimiento,
en la regulación específica, de las siguientes exigencias:“Los sistemas
específicos de carrera son constitucionales en la medida en que respeten el
principio general, esto es que establezcan procedimientos de selección y acceso
basados en el mérito personal, las competencias y calificaciones específicas de
quienes aspiren a vincularse a dichas entidades, garanticen la estabilidad de
sus servidores, determinen de conformidad con la Constitución y la ley las
causales de retiro del servicio y contribuyan a la realización de los
principios y mandatos de la Carta y de los derechos fundamentales de las
personas, a tiempo que hagan de ellos mismos instrumentos ágiles y eficaces
para el cumplimiento de sus propias funciones, esto es, para satisfacer, desde
la órbita de su competencia, el interés general”.
CONSULTA PREVIA-Derecho fundamental/CONSULTA
PREVIA-Carácter obligatorio/CONSULTA PREVIA-Afectación directa/CONSULTA
PREVIA-Ámbito de aplicación/CONSULTA PREVIA-Contenido y alcance
La jurisprudencia constitucional ha reconocido que la
consulta previa es un derecho fundamental de las comunidades étnicas, sean
estas indígenas, negras, afrocolombianas, raizales o palenqueras. Este
reconocimiento tiene como fundamento normativo el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo, el cual integra el bloque de
constitucionalidad en sentido estricto, así como los derechos de participación,
reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de tales
comunidades, previstos por la Constitución Política. En atención a lo dispuesto
por el artículo 6.1.a del citado Convenio, la Corte ha señalado que la consulta
previa es obligatoria siempre que se demuestre una “afectación directa” a los
sujetos titulares de este derecho, es decir, a las comunidades indígenas,
negras, afrocolombianas, raizales o palenqueras. Además, la Corte ha señalado
que, (i) la consulta previa se aplica para medidas legislativas o
administrativas; (ii) la afectación que da lugar a la obligatoriedad de la
consulta previa debe ser directa, que no accidental o circunstancial, es decir,
de una entidad tal que altere “el estatus de la persona o de la comunidad, bien
sea porque le impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le
confiere beneficios”; o (iii) cuando recae o tiene el potencial de surtir
efectos sobre aspectos definitorios de su identidad cultural. La Corte también
ha concluido que, (iv) dicho procedimiento debe adelantarse a la luz del
principio de buena fe; (v) debe ser oportuno; y, además, (vi) que su omisión “constituye
un vicio que impide declarar exequible la Ley”. Finalmente, que, “que mientras
la consulta previa a las comunidades indígenas es el estándar general, el
consentimiento previo, libre e informado es un estándar excepcional que procede
en los eventos descritos por la jurisprudencia constitucional y al [sic] derecho
internacional,  asociados al traslado o reubicación de una comunidad, por
amenaza de extinción física o cultural o uso de materiales peligrosos en sus
tierras y territorios”.
SISTEMA ESPECIAL DE CARRERA DOCENTE
PARA LAS ZONAS AFECTADAS POR EL CONFLICTO ARMADO-Órgano competente para convocar el
concurso especial de méritos
Dado que el Decreto Ley 882 de 2017
regula un sistema especial de carrera docente, en atención a su origen legal,
en los términos del artículo 130 de la Constitución, y tal como lo ha considerado
de manera reiterada esta Corporación, la Comisión Nacional del Servicio Civil
es el órgano competente para convocar el concurso especial de méritos que de
aquel se deriva.
SISTEMA ESPECIAL DE CARRERA DOCENTE
PARA LAS ZONAS AFECTADAS POR EL CONFLICTO ARMADO-Definición de etapas del concurso
corresponde a un desarrollo específico y necesario para la operatividad del
sistema
SISTEMA ESPECIAL DE CARRERA DOCENTE
PARA LAS ZONAS AFECTADAS POR EL CONFLICTO ARMADO-Creación de planta de cargos
específica pretende la dedicación específica de aquellos docentes que en virtud
de este procedimiento especial de selección ingresen
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Particularidades
en contexto de justicia transicional
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad
en contexto de justicia transicional
En un contexto de justicia
transicional, cuando resulte justificado, la Corte Constitucional puede
flexibilizar la intensidad de su control en lo que concierne a la fiabilidad de
las consideraciones empíricas asociadas a la idoneidad y necesidad de las
medidas transicionales. En este sentido, el Legislador transicional disfruta de
un margen de acción que, aunque no es ilimitado, sí le otorga una competencia
más amplia para elegir entre los diversos medios alternativos disponibles para
conseguir los fines de la transición.
Referencia: Expediente RDL-017. Revisión de
constitucionalidad del Decreto Ley 882 de 26 de mayo de 2017 “por el cual se
adoptan normas sobre la organización y prestación del servicio educativo
estatal y el ejercicio de la profesión docente en zonas afectadas por el
conflicto armado”.
Magistrado Ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., tres (3) de octubre de dos
mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los
trámites establecidos en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, el
artículo 3 del Decreto Ley 121 de 2017 y las disposiciones del Decreto Ley 2067
de 1991, profiere la siguiente,
SENTENCIA
I.      ANTECEDENTES
1.
Según el artículo 2 del Acto
Legislativo 1 de 2016, los Decretos Leyes dictados en ejercicio de las
facultades Presidenciales para la Paz están sujetos a control de constitucionalidad
automático, posterior a su entrada en vigencia, y “[el] procedimiento de
revisión de constitucionalidad de estas disposiciones deberá surtirse por parte
de la Corte Constitucional”.
2.
El Presidente de la República, en
ejercicio de tal competencia, expidió el Decreto Ley 882 de 26 de mayo de 2017,
“por el cual se adoptan normas sobre la organización y prestación del
servicio educativo estatal y el ejercicio de la profesión docente en zonas
afectadas por el conflicto armado”. El referido decreto fue suscrito,
además, por la Ministra de Educación.
3.
Mediante Auto de junio 5 de 2017[1],
la Corte Constitucional asumió el conocimiento de la constitucionalidad del
decreto y ordenó la práctica de pruebas.
4.
Una vez allegadas las pruebas
solicitadas por la Corte, mediante Auto de junio 14 de 2017[2] se dio
traslado al Procurador General de la Nación y se fijó en lista el proceso, para
que los ciudadanos pudieran intervenir para impugnar o defender el decreto
sometido a control. Asimismo, se solicitó concepto a las siguientes entidades e
instituciones: Ministerio de Educación Nacional; Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social; Oficina del Alto Comisionado para la Paz; Alto
Consejero para el Posconflicto, los Derechos Humanos y la Seguridad; Unidad de
Atención y Reparación Integral para las Víctimas (UARIV) y Centro Nacional de
Memoria Histórica; Federación Colombiana de Municipios; Federación Nacional de
Departamentos; Confederación de Asambleas y Diputados de Colombia (CONFADICOL);
Confederación Nacional de Concejos y Concejales de Colombia (CONFENACOL);
Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC); Departamento Administrativo de la
Función Pública (DAFP); Federación Nacional de Educadores (FECODE);
Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC); Autoridades Indígenas de
Colombia (AICO); Asociación Colombiana de Afrocolombianos Desplazados
(AFRODES); Consejo Nacional de Educación Superior (CESU); Asociación Colombiana
de Facultades de Educación (ASCOFADE); Decanatura de la Facultad de Educación
de la Universidad de Antioquia; Decanatura de la Facultad de Ciencias de la
Educación de la Universidad Libre –Bogotá–; Decanatura de la Facultad de
Educación de la Universidad de Nariño; Decanatura de la Facultad de Ciencias de
la Educación de la Universidad de Magdalena; Decanatura de la Facultad de
Ciencias de la Educación de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de
Colombia; Academia Colombiana de Jurisprudencia; Comisión Colombiana de
Juristas (CCJ); Centro de Estudios en Derecho, Justicia y Sociedad
(DeJusticia); Fundación Ideas para la Paz (FIP); Fundación Paz y
Reconciliación, y Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP); y a las
Facultades de Derecho y de Ciencia Política de la Universidad Externado de
Colombia, de la Universidad de Los Andes, de la Universidad del Rosario, de la
Universidad Libre de Colombia –Sede Bogotá–, de la Universidad de Antioquia, de
la Universidad EAFIT, de la Universidad de Medellín, de la Universidad del
Norte, de la Universidad Nacional de Colombia, de la Universidad del Valle, de
la Universidad del Cauca, de la Universidad Industrial de Santander (UIS) y de
la Universidad de Cartagena.
5.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Sala Plena de la Corte Constitucional decide el procedimiento de revisión de la
referencia.
1.
Decreto Ley objeto de
revisión
6.
A continuación, se transcribe el
texto del Decreto Ley 882 de 26 de mayo de 2017, “por el cual se adoptan
normas sobre la organización y prestación del servicio educativo estatal y el
ejercicio de la profesión docente en zonas afectadas por el conflicto armado”,
conforme a su publicación en el Diario Oficial 50.245 de mayo 26 de 2017:
“DECRETO LEY 882 DE 2017
(mayo 26)
por el cual se adoptan normas sobre la organización y
prestación del servicio educativo estatal y el ejercicio de la profesión
docente en zonas afectadas por el conflicto armado.
El Presidente de la República de Colombia, en
ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le
confiere el artículo 2° del Acto Legislativo número 01 de 2016, “por medio del
cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación
y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera”, y
CONSIDERANDO:
1. Consideraciones generales
Que con el fin de cumplir el mandato constitucional
previsto en el artículo 22 de la Constitución Política, el cual señala que la
paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, el 24 de noviembre de
2016 el Gobierno nacional suscribió con el grupo armado FARC-EP el Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera (en adelante el Acuerdo Final);
Que la suscripción del Acuerdo Final dio apertura a un
proceso amplio e inclusivo de justicia transicional en Colombia, enfocado
principalmente en los derechos de las víctimas del conflicto armado y que, como
parte esencial de ese proceso, el Gobierno nacional está en la obligación de
implementar los puntos del Acuerdo Final;
Que con el propósito anterior, el Acto Legislativo
número 01 de 2016 confirió al Presidente de la República una habilitación
legislativa extraordinaria y excepcional para expedir decretos con fuerza
material de ley;
Que la Corte Constitucional, mediante las Sentencias
C-699 de 2016, y C-160 y C-174 de 2017, definió los criterios de validez
constitucional que deben cumplir los decretos leyes, los cuales son
obligatorios, dada su trascendencia e importancia para el Estado Social de
Derecho;
Que el contenido de este Decreto ley tiene una
naturaleza instrumental, en el sentido de que tiene por objeto facilitar o
asegurar la implementación y desarrollo normativo del punto uno del Acuerdo
Final –“Reforma Rural Integral”–, particularmente del punto 1.3.2.2.
2. Requisitos formales de validez constitucional
Que el presente decreto se expidió dentro del término
de los 180 días posteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo
número 01 de 2016, que según el artículo 5 de ese mismo Acto Legislativo es a
partir de la refrendación popular, la cual se llevó a cabo por el Congreso de
la República mediante decisión política de refrendación el 30 de noviembre de
2017;
Que esta norma está suscrita, en cumplimiento del
artículo 115, inciso 3°, de la Constitución Política, por el Presidente de la
República y la Ministra de Educación Nacional;
Que el presente Decreto ley, en virtud de lo previsto
en el artículo 169 de la Constitución Política, tiene el título “Por el cual se
adoptan normas sobre la organización y prestación del servicio educativo
estatal y el ejercicio de la profesión docente en zonas afectadas por el
conflicto”, el cual corresponde precisamente a su contenido;
Que como parte de los requisitos formales trazados por
la jurisprudencia constitucional, el presente Decreto ley cuenta con una
motivación adecuada y suficiente, en el siguiente sentido:
3. Requisitos materiales de validez constitucional
3.1 Conexidad objetiva:
Que en cumplimiento del requisito de conexidad
objetiva, el presente Decreto ley tiene: (i) un vínculo cierto y verificable entre
su materia y articulado, y el contenido del Acuerdo Final; (ii) sirve para
facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del punto
1.3.2.2 del Acuerdo Final y (iii) no regula aspectos diferentes ni rebasa el
ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de implementación de
dicho punto, tal y como se demuestra a continuación.
El punto uno del Acuerdo Final contiene, entre otros
temas, el pacto sobre “Reforma Rural Integral”, mediante el cual se busca
contribuir a la transformación estructural del campo, cerrando las brechas
entre el campo y la ciudad, y creando condiciones de bienestar y buen vivir
para la población rural.
Dentro del punto uno del Acuerdo Final, el punto
1.3.2.2 establece que “con el propósito de brindar atención integral a la
primera infancia, garantizar la cobertura, la calidad y la pertinencia de la
educación y erradicar el analfabetismo en las áreas rurales, así como promover
la permanencia productiva de los y las jóvenes en el campo, y acercar las
instituciones académicas regionales a la construcción del desarrollo rural, el
Gobierno nacional creará e implementará el Plan Especial de Educación Rural”.
Ese mismo punto prevé que para el desarrollo del Plan
Especial de Educación Rural, se tendrán en cuenta una serie de criterios, entre
los cuales se encuentran:
1. “La construcción, reconstrucción, mejoramiento y
adecuación de la infraestructura educativa rural, incluyendo la
disponibilidad y permanencia de personal docente calificado” (negrilla fuera
del texto original).
2. “Promover la ampliación de oferta y la
capacitación técnica, tecnológica y universitaria en áreas relacionadas
con el desarrollo rural” (negrilla fuera del texto original).
Ahora bien, con la suscripción del Acuerdo Final, se
han venido priorizando municipios para la implementación de los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial, los cuales, conforme lo indica el punto
1.2.5 del Acuerdo Final, serán el mecanismo de ejecución en las zonas
priorizadas de los diferentes planes nacionales que se deriven de este;
Que los puntos del Acuerdo Final señalados en
precedencia –como se demostrará más ampliamente en los apartados referentes a
la conexidad estricta y la conexidad suficiente–, son la base de las
disposiciones que dicta el presente Decreto ley, por cuanto este tiene por
objeto adelantar por una única vez un concurso especial de méritos para la
provisión de vacancias definitivas pertenecientes a la planta de cargos
docentes precisadas mediante reglamentación que expida el Ministerio de
Educación Nacional de conformidad con los Planes de Desarrollo Territorial
(PDET);
Que mediante la provisión de las vacancias definitivas
anotadas en precedencia, el Gobierno nacional busca garantizar la
disponibilidad y permanencia de personal docente calificado en el sector rural
y promover en estas zonas la capacitación universitaria, pues, para el ingreso
a la carrera docente, el personal que se incorpore a la planta deberá acreditar
los requisitos de formación establecidos en el Decreto ley 1278 de 2002 “Por el
cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente”;
Que existe un vínculo cierto y verificable entre el
contenido del Acuerdo Final y la materia del presente Decreto ley, pues este se
circunscribe a expedir las disposiciones necesarias para la implementación del
Plan Especial de Educación Rural y solo regula asuntos que son imprescindibles
para facilitar y asegurar la implementación del punto 1.3.2.2 del Acuerdo
Final.
3.2 Conexidad estricta:
Que en cumplimiento del requisito de conexidad
estricta o juicio de finalidad, el presente Decreto ley responde en forma
precisa a un aspecto definido y concreto del Acuerdo Final. A continuación se
identifica el contenido preciso del Acuerdo que es objeto de implementación y
se demuestra que este Decreto ley está vinculado con el punto 1.3.2.2 del
Acuerdo Final.
Como se indicó en precedencia, este decreto tiene por
objeto adelantar por una única vez un concurso especial de méritos para la
provisión de vacancias definitivas pertenecientes a la planta de cargos
docentes para las zonas afectadas por el conflicto armado, precisadas mediante
reglamentación que expida el Ministerio de Educación Nacional de conformidad
con los Planes de Desarrollo Territorial (PDET).
Mediante este concurso, se pretende dar cumplimiento a
dos de los criterios definidos en el punto 1.3.2.2 para la formulación y
desarrollo del Plan Nacional de Educación Rural: (i) garantizar la
disponibilidad y permanencia de personal docente calificado en el sector rural
y (ii) promover en estas zonas la capacitación universitaria en el área de la
educación, a través de la exigencia de que el personal incorporado deba
acreditar los requisitos establecidos en el Decreto ley 1278 de 2002, “Por el cual
se expide el Estatuto de Profesionalización Docente”, incluido el de formación
profesional, para ingresar a la carrera docente.
Para el efecto, los artículos primero, segundo y sexto
disponen, justamente, el carácter especial del concurso, su estrecha relación
con la necesidad de articular el Plan Nacional de Educación Rural con la
implementación de los Planes de Desarrollo Territorial (PDET) y la destinación
exclusiva de los cargos a los municipios priorizados para la ejecución de los
PDET. En este sentido, con el artículo sexto se busca salvaguardar que los
educadores de que trata el presente Decreto ley ocupen los cargos que fueron
provistos mediante el concurso especial.
El artículo tercero define los requisitos especiales
de formación y experiencia que se deben acreditar para participar en el
concurso y, en este sentido, es un desarrollo necesario e indispensable de los
artículos indicados anteriormente.
El artículo cuarto da cumplimiento al segundo criterio
aludido anteriormente para la formulación y desarrollo del Plan Nacional de
Educación Rural –promover la capacitación universitaria–, por cuanto prevé que
quien supere el concurso de méritos de carácter especial y posteriormente la
evaluación del período de prueba tendrá derecho a inscribirse en el Escalafón
Docente, siempre y cuando cumpla con los requisitos de experiencia y formación
requeridos para ello.
El artículo quinto es un instrumento de técnica
legislativa que permite evitar lagunas normativas, mediante la remisión a las
disposiciones del Decreto ley 1278 de 2002, en las materias no reguladas en el
presente decreto.
De este modo, el presente Decreto ley responde en
forma precisa al punto 1.3.2.2 del Acuerdo Final.
3.3 Conexidad suficiente:
Que las materias objeto de regulación en el presente
Decreto ley tienen un grado de estrecha proximidad con el punto 1.3.2.2 del
Acuerdo Final, de manera que las mismas son desarrollos propios del Acuerdo y
existe una relación entre cada artículo y el Acuerdo que no es incidental ni
indirecta.
En efecto, el artículo primero dispone un concurso
especial de docentes, que se llevará a cabo por una sola vez, para proveer las
vacancias definitivas pertenecientes a la planta de cargos docentes en las
zonas definidas por el Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con los
municipios priorizados para la implementación de los Planes de Desarrollo
Territorial (PDET). Esta norma tiene una conexidad suficiente con el punto
1.3.2 2 del Acuerdo Final, pues tiene por objeto garantizar la provisión de
docentes exclusivamente en aquellos municipios en los que existen dificultades
para llenar dichas vacantes.
Esta dificultad ha estado históricamente vinculada con
el conflicto armado, pues la violencia ha impedido que los docentes que son
nombrados en estas zonas quieran permanecer en ellas. Además, en estos lugares,
los actores armados han impuesto reglas informales, relacionadas con quienes
pueden ejercer la actividad docente. Como se demostrará más ampliamente en el
acápite de necesidad estricta, todo esto ha repercutido negativamente en el
crecimiento de la planta docente en estas zonas y ha generado que la brecha
entre el campo y la ciudad, respecto de la regularidad en las clases y la
permanencia y disponibilidad de personal docente calificado, sea cada vez
mayor.
Para superar esta situación, reconocida en el punto
uno del Acuerdo Final, el artículo primero del presente decreto dispone un
concurso especial de docentes por una sola vez para garantizar, precisamente,
la permanencia y disponibilidad de personal docente calificado en los
municipios priorizados para la implementación de los Planes de Desarrollo
Territorial (PDET). Para el efecto, y atendiendo la jurisprudencia
constitucional respecto de las características especiales del concurso docente,
señala que el concurso será convocado por la Comisión Nacional del Servicio
Civil. Así mismo, fija las etapas y recalca que la provisión de vacantes
mediante este concurso solo podrá hacerse en los municipios en los que exista
falta de oferta de docentes profesionales, que estén priorizados para la
ejecución de los PDET.
En este contexto, el artículo segundo aclara, por ser
necesario, que la ubicación de la planta de cargos provistos mediante el
concurso especial estará comprendida en la planta de cargos docentes y
directivos docentes de las entidades territoriales certificadas. Es claro que
este personal debe estar vinculado en la respectiva entidad territorial
certificada en educación, por ser esta la responsable de la educación
preescolar, básica y media al interior de su jurisdicción, la cual debe ser
garantizada, en principio, a través del Sistema Educativo Oficial, en los
términos previstos en el artículo 27 de la Ley 715 de 2001. De ahí la necesidad
de que la entidad territorial certificada necesariamente deba contar dentro de
su respectiva planta de personal con los educadores oficiales suficientes para
cumplir con este mandato legal.
Igualmente, para asegurar una ejecución razonable y
eficiente de los recursos, este artículo dispone que la definición de la planta
de cargos tendrá como base la distribución eficiente de las plantas de cargos
docentes y directivos docentes existentes en la respectiva entidad territorial
certificada, y su ampliación estará sujeta a la sustitución de la matrícula
contratada, siempre y cuando no supere los costos de dicha contratación.
El artículo tercero fija los requisitos mínimos de
formación para participar en el concurso especial. Al respecto, es preciso
tener en cuenta que, dadas las condiciones sociales, políticas, económicas y
geográficas de las zonas en las cuales se aplicará esta medida, resulta
necesario establecer la posibilidad de que bachilleres, cualquiera sea su
modalidad de formación, puedan acceder al concurso. Esta excepción, respecto de
los requisitos de formación, ya se aplica en la actualidad en territorios donde
no existe suficiente oferta docente, precisamente por las condiciones anotadas
anteriormente. Así, por ejemplo, el artículo 2.3.3.5.4.2.8 del Decreto número
1075 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del
Sector Educación”, establece: “De conformidad con lo previsto en los artículos
62, 115 y 116 de la Ley 115 de 1994 y en las normas especiales vigentes que
rigen la vinculación de etnoeducadores, para el nombramiento de docentes
indígenas y de directivos docentes indígenas, con el fin de prestar sus
servicios en sus respectivas comunidades, podrá excepcionarse del requisito del
título de licenciado o de normalista y del concurso”.
Esta situación demuestra que la población de algunas
regiones del país requiere de estrategias y políticas públicas diferenciadas,
entre ellas las relacionadas con la formación y vinculación de docentes, con el
fin de cerrar las brechas existentes entre zonas urbanas y rurales en materia
de cobertura educativa.
Al respecto, corresponde tener en cuenta que el
cumplimiento del requisito de que trata el artículo 68 de la Constitución, a
cuyo tenor “La enseñanza estará a cargo de personas de reconocida idoneidad
ética y pedagógica”, se garantiza con la exigencia en las pruebas y con la
obtención de los mejores resultados en el concurso, y no con las condiciones de
partida, como lo son los títulos académicos para participar en el mismo.
Por todas las razones expuestas, el artículo tercero
no constituye una modificación de los requisitos de formación de ingreso al
sistema especial de carrera docente y, segundo, solo es una medida temporal y
extraordinaria para los municipios con déficit en la planta docente,
priorizados para la implementación de los PDET, que tiene en cuenta las
condiciones particulares de estas zonas.
Como ya se indicó, el artículo cuarto del presente
decreto busca dar cumplimiento a uno de los criterios para la formulación y
ejecución del Plan Nacional de Educación Rural, cual es promover la
capacitación universitaria en las áreas rurales. En consonancia con el artículo
68 Superior, en él se aclara que quien supere el concurso de méritos de
carácter especial y posteriormente la evaluación del período de prueba tendrá
derecho a inscribirse en el Escalafón Docente, siempre y cuando cumpla con los
requisitos de formación y experiencia que exige el Estatuto de
Profesionalización Docente.
Esta norma constituye un Estímulo para que las personas
que superen el concurso especial se formen en educación e ingresen al Escalafón
Docente con todas las prerrogativas que esto supone.
Por todo lo anterior, el presente Decreto ley tiene
una conexidad próxima y estrecha al punto 1.3.2.2 del Acuerdo Final.
4. Necesidad estricta:
Que el presente Decreto ley regula materias para las
cuales ni el trámite legislativo ordinario ni el procedimiento legislativo
especial previsto en el artículo 1° del Acto Legislativo número 01 de 2016 son
idóneos, pues la regulación que aquí se adopta tiene un carácter urgente e
imperioso y, por tanto, no es objetivamente posible su tramitación a través de
los canales deliberativos ordinario o de Fast Track.
Lo anterior, comoquiera que las medidas que se adoptan
en el presente decreto son urgentes, por cuanto es necesario que la brecha
entre la educación rural y urbana no aumente, específicamente en los municipios
priorizados, y que los índices de cobertura y permanencia educativa en las
zonas campesinas del país arrojen crecimiento, como sucederá al permitir la
provisión de cargos mediante concurso especial, adelantado por la autoridad
competente. Como ya se explicó, este concurso se estructurará mediante etapas
claramente definidas y con la fijación de requisitos especiales por una sola
vez, lo cual conllevará a la implementación del Plan Especial de Educación
Rural, y garantizará el acceso y permanencia de los niños, niñas y jóvenes
ubicados en las zonas afectadas por el conflicto.
Los concursos de méritos desarrollados por la Comisión
Nacional del Servicio Civil en el período comprendido entre los años 2009 y
2015, con base en la normativa vigente para todo el territorial nacional, solo
han permitido vincular a un total de 2.436 docentes en las zonas históricamente
afectadas por el conflicto armado. Esto significa que –de acuerdo con
información del Ministerio de Educación– la planta docente en propiedad que se
rige por el Decreto ley 1278 de 2002 ha tenido un incremento promedio del 10%
en dichas zonas, cifra que es inferior al crecimiento de esta planta tanto a
nivel nacional como en otras zonas rurales, en las cuales, para el mismo
periodo, la planta docente tuvo un crecimiento acumulado promedio del 65%.
Lo anterior evidencia una disminución real del número
de docentes de carrera que prestan el servicio educativo en las zonas afectadas
por el conflicto, lo que ha conllevado a que el servicio esté a cargo de
docentes que no son de carrera, y que aunque cuentan con la experiencia
requerida, no acreditan la formación académica exigida.
Esta situación implica que en las mencionadas zonas se
presenten deficiencias en la provisión de la planta del personal docente
distribuida entre los respectivos establecimiento educativos, lo cual impacta
directamente en la prestación del servicio educativo recibido por los niños,
niñas y adolescentes matriculados en los referidos establecimientos.
De este modo, en algunas zonas del país afectadas por
el conflicto existe una necesidad urgente e imperiosa de implementar este
concurso público de docentes, que se ha manifestado, entre otras cosas, en una
crisis social y política, pues los medios disponibles actualmente no permiten
una vinculación efectiva y pronta de personal a la planta docente y que por lo
tanto se corre el riesgo de ver interrumpida la prestación del servicio
educativo.
En razón de lo anterior, con el concurso especial de
docentes que se propone para proveer las vacancias definitivas pertenecientes a
la planta de cargos docentes en los municipios priorizados para la
implementación de los Planes de Desarrollo Territorial (PDET), se calcula que
aproximadamente se viabilizarán 1.840 empleos docentes, con el fin de sustituir
la contratación de la prestación del servicio educativo estatal, beneficiando
directamente a un estimado de 49.765 niños de dichas zonas, garantizándosele de
esta manera su derecho fundamental a la educación.
De otro lado, es pertinente tener en cuenta que, tal
como la Corte Constitucional lo ha expuesto, el inciso 2° del artículo 13 de la
Constitución Política establece el deber de promoción que tiene a su cargo el
Estado colombiano con el fin de garantizar la igualdad material. Esta norma lo
faculta para implementar estrategias y políticas públicas diferenciadas a favor
de poblaciones que tradicionalmente se han encontrado en un estado de debilidad
manifiesta, siempre y cuando se traten de estrategias y/o políticas que sean
necesarias, adecuadas y proporcionales.
Así mismo, dada la falta de personal docente en las
zonas afectadas por el conflicto armado, el Estado ha tenido que recurrir a la
contratación de la prestación del servicio educativo, generando el siguiente
impacto: (i) Los trámites de contratación, a través de licitación pública,
afectan negativamente el normal desarrollo del calendario académico; ii) El
personal vinculado por los operadores de los contratos, por lo general, no
reúne los requisitos vigentes para el ejercicio de la docencia; (iii) Los pocos
cargos docentes que han podido ser viabilizados para estas zonas no han podido
ser provistos mediante el concurso nacional de méritos, toda vez que en su gran
mayoría son declarados desiertos o no son de interés para los aspirantes que
quedan en listas; y (iv) Esta forma de prestar el servicio educativo estatal
genera movimientos sociales de protesta, agravando la situación del orden
social en las zonas.
Por lo anterior, es necesario: (i) sustituir con
urgencia la contratación del servicio educativo estatal por su prestación con
plantas de cargos; y (ii) Implementar un sistema temporal que permita proveer
los cargos con personal de la zona y fijar un periodo de tiempo para que el
personal seleccionado cumpla los requisitos del escalafón nacional.
En razón de lo anterior, solo la expedición del
presente Decreto ley permite alcanzar estos objetivos, antes de finalizar el
presente año, toda vez que la modificación de la planta de cargos y su
provisión debe hacerse antes de la entrada en vigencia de la ley de garantías y
el derecho a la educación de los niños, niñas y jóvenes de estas zonas debe ser
garantizado a partir de enero de 2018.
Por todo lo anterior, ni el Procedimiento Legislativo
Especial Para la Paz ni el Procedimiento Legislativo Ordinario permiten atender
la urgencia de establecer las normas que se requieren para formular e
implementar un concurso especial docente y así dar inicio a todo el proceso que
permita materializar el Acuerdo Final, a través de una medida temporal y
extraordinaria para los municipios con déficit en la planta docente;
Que el presente Decreto ley no se encuentra sometido a
la reserva estricta de ley de que trata el artículo 125 de la Constitución,
pues no pretende modificar los requisitos para acceder a la carrera
administrativa, sino para ingresar al concurso especial, puesto que pasados los
tres años a partir del nombramiento, para ingresar al escalafón, los docentes
que superen el concurso especial tendrán que acreditar los requisitos
establecidos en el Decreto número 1278 de 2002, so pena de ser desvinculados
del cargo;
Que el Plan Nacional de Educación Rural de que trata
el punto 1.3.2.2 del Acuerdo Final se encuentra incluido en el punto uno de
este, el cual, en concordancia con el punto 6.1.10, está previsto en el
calendario de normativa que corresponde implementar en los primeros 12 meses
tras la firma del Acuerdo;
Que la presente regulación no versa sobre asuntos
expresamente excluidos por el Acto Legislativo número 01 de 2016, es decir,
actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes
que requieren mayoría calificada o absoluta para su aprobación, decreto de
impuestos, o temas de reserva legal;
Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA:
Artículo 1°. Concurso especial de méritos para la
provisión de educadores en zonas afectadas por el conflicto. La provisión de
vacancias definitivas pertenecientes a la planta de cargos definida en el
artículo 2° del presente Decreto ley, para las zonas afectadas por el conflicto
armado precisadas mediante reglamentación que expida el Ministerio de Educación
Nacional de conformidad con los Planes de Desarrollo Territorial (PDET), se
hará mediante un concurso de méritos de carácter especial convocado por la
Comisión Nacional del Servicio Civil, el cual será reglamentado por el Gobierno
nacional dentro de los dos (2) meses siguientes a la promulgación de la
presente norma.
Este concurso especial de méritos tendrá las
siguientes etapas:
1. Convocatoria. En ella se establecerán las fases del
concurso, los requisitos generales, los empleos convocados, los medios de
divulgación y el cronograma del concurso.
2. Inscripciones.
3. Aplicación de la prueba de conocimientos
específicos y pedagógicos, la cual tiene carácter eliminatorio, y de la prueba
psicotécnica.
4. Publicación de resultados de las pruebas y
reclamaciones.
5. Recepción de documentos, verificación de
requisitos, publicación y reclamaciones.
6. Aplicación de la prueba de valoración de
antecedentes, publicación y reclamaciones.
7. Publicación de resultados consolidados y
aclaraciones.
8. Elaboración del listado de elegibles.
9. Nombramiento en periodo de prueba y evaluación del
mismo.
Parágrafo 1°. El Ministerio de Educación Nacional
definirá las zonas en las cuales se adelantará el concurso de méritos de
carácter especial de que trata el presente artículo, con base en la
priorización de municipios que realice el Gobierno nacional para implementar
los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET). Para la definición de
las zonas, el Ministerio de Educación deberá limitarse exclusivamente a
aquellos municipios en los que existan dificultades para la provisión de planta
en razón a la falta de oferta de docentes profesionales.
Parágrafo 2°. El Gobierno nacional establecerá los
requisitos especiales que se tendrán en cuenta en el desarrollo de las etapas,
relacionados con la acreditación de la experiencia docente adquirida en las
regiones de conflicto armado, el domicilio de los aspirantes y la declaración
de víctima otorgada por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas.
Parágrafo 3°. El presente concurso de carácter
especial solo podrá convocarse por una única vez, en las zonas definidas en el
parágrafo 1° del presente artículo.
Artículo 2°. Organización de las plantas de cargos
para zonas afectadas por el conflicto. Dentro de la planta de cargos docentes y
directivos docentes de las entidades territoriales certificadas, previa
viabilidad técnica y financiera del Ministerio de Educación y análisis del
comportamiento histórico de la matrícula, se definirá una planta de cargos
destinada exclusivamente a la prestación del servicio educativo en
instituciones educativas ubicadas en las zonas afectadas por el conflicto
armado que se definan de conformidad con el parágrafo 1° del artículo anterior.
La definición de la planta de cargos tendrá como base
la distribución eficiente de las plantas de cargos docentes y directivos
docentes existentes en la respectiva entidad territorial certificada, y su
ampliación estará sujeta a la sustitución de la matrícula contratada, siempre y
cuando no supere los costos de dicha contratación.
Artículo 3°. Requisitos especiales. Para participar en
el concurso especial de que trata el presente Decreto ley, se requiere
acreditar alguno de los siguientes títulos académicos:
1. Bachiller, cualquiera sea su modalidad de
formación.
2. Técnico profesional o laboral en educación.
3. Tecnólogo en educación.
4. Normalista Superior, expedido por una de las escuelas
normales superiores reestructuradas, expresamente autorizadas por el Ministerio
de Educación Nacional.
5. Licenciado en educación u otro título del nivel
profesional universitario expedido por una institución de educación superior,
de conformidad con la afinidad de los títulos para el ejercicio de la docencia
que establezca el Ministerio de Educación Nacional.
Para el cargo de director rural o coordinador, se
deberá acreditar como mínimo el título de normalista superior y experiencia
mínima en el ejercicio de la función docente de tres (3) años. Para el cargo de
rector se deberá acreditar título de licenciado en educación u otro título del
nivel profesional universitario una experiencia mínima de cuatro (4) años en el
ejercicio de la función docente de conformidad con la afinidad de los títulos
para el ejercicio de la docencia que establezca el Ministerio de Educación
Nacional.
En el proceso de concurso docente la autoridad
competente valorará la experiencia comunitaria y el arraigo territorial del candidato
en el proceso de evaluación.
Artículo 4°. Inscripción a la carrera docente. Quien
supere el concurso de méritos de carácter especial será vinculado al servicio
educativo estatal, y solo una vez sea aprobada la evaluación del período de
prueba, tendrá derecho a inscribirse en el Escalafón Docente de que trata el
Decreto ley 1278 de 2002, siempre y cuando cumpla con los requisitos
establecidos en el artículo 21 de la citada normativa para cada uno de los
grados.
Cumplidos los requisitos, el nominador ordenará la
inscripción en el Escalafón Docente que garantice el ingreso a la carrera
docente y el goce de sus derechos, para lo cual dispondrá la inscripción en el
registro público de carrera docente de conformidad con las instrucciones que
sobre este punto establezca la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Parágrafo. La inscripción en el Escalafón Docente se
debe realizar en un plazo no mayor de tres (3) años contados a partir de la
posesión en periodo de prueba. Transcurrido dicho plazo sin que el educador
haya acreditado los requisitos establecidos en la normativa vigente para lograr
su inscripción en el escalafón, la entidad territorial certificada expedirá el
acto administrativo negando la inscripción. Frente a este acto proceden los
recursos de ley.
Una vez en firme este acto administrativo, la
autoridad nominadora desvinculará al educador del servicio educativo por no
acreditar los requisitos para desempeñar el empleo.
Artículo 5°. Remisión normativa. Los docentes y
directivos docentes vinculados a las plantas de cargos destinada exclusivamente
a la prestación del servicio educativo en instituciones educativas ubicadas en
las zonas afectadas por el conflicto armado precisadas mediante reglamentación
por parte del Ministerio de Educación Nacional, se regirán por las normas
establecidas en el presente Decreto ley y, en lo no regulado, por las
disposiciones del Decreto ley 1278 de 2002.
Artículo 6°. Disposición especial. Los educadores de
que trata el presente Decreto ley solo podrán ocupar cargos del sistema
especial de carrera docente en otros lugares del país, previa aprobación de un
nuevo concurso convocado por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Artículo 7°. Vigencia. Este Decreto ley rige a partir
de la fecha de su publicación.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 26 de mayo de 2017.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
La Ministra de Educación Nacional,
Yaneth Giha Tovar”.
2.
Pruebas decretadas
7.
Mediante oficio OFI17-00063897 /
JMSC 110200 de junio 9 de 2017[3],
la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República dio respuesta a la
solicitud de pruebas decretada por el Magistrado sustanciador, en los
siguientes términos:
8.
Con relación a la pregunta, “1.
¿Cuál es la justificación para que el concurso especial, de que trata el
Decreto Ley 882 de 2017, sea convocado por la Comisión Nacional del Servicio
Civil (gobierno nacional) y no por las entidades territoriales certificadas, en
las que se pretende crear plantas de cargos destinadas exclusivamente a la
prestación del servicio educativo, en instituciones ubicadas en las zonas
afectadas por el conflicto armado?”, señala que la administración y
vigilancia de las carreras administrativas de creación legal, como la docente,
de conformidad con lo dispuesto por el artículo 130 de la Constitución y la
jurisprudencia constitucional, le corresponde a la Comisión Nacional del
Servicio Civil[4].
9.
Con relación a la pregunta, “¿Cuál
es la justificación para que se permita desempeñar la función docente a
‘bachilleres’, ‘técnicos profesionales o laborales en educación’ y ‘tecnólogos
en educación’, a diferencia de los ‘profesionales de la educación’ de que trata
el artículo 3 del Decreto Ley 1278 de 2002?”, señala las siguientes
razones:
10.
En primer lugar, “se trata de
una medida diferenciada, temporal y extraordinaria dirigida exclusivamente a la
provisión de vacancias definitivas en aquellos municipios en los que no hay
suficientes docentes profesionales como consecuencia del conflicto armado”[5].
11.
En segundo lugar, indica que ante
la imposibilidad de contratar personal docente con aquellas calidades en las
zonas de difícil acceso, en virtud de lo dispuesto por el parágrafo 1 del
artículo 116 de la Ley 115 de 1994, modificado por el artículo 1 de la Ley 1297
de 2009, se autoriza a las entidades territoriales para contratar “entidades
privadas de reconocida trayectoria e idoneidad” que, a su vez, como mínimo,
deben garantizar que los docentes que contraten para la prestación del servicio
educativo acrediten “la culminación de la educación media”[6].
Así las cosas, indica que, de conformidad con dicha habilitación, “en varias
zonas de difícil acceso, el servicio educativo ya está siendo prestado por
personal que cuenta con el título académico de bachiller”[7].
12.
En tercer lugar, indica que la
medida prevista en el Decreto Ley 882 de 2017 no amplía las brechas educativas
entre el campo y la ciudad, pues, por una parte, la vinculación a la planta
docente de las personas que superen el concurso está supeditada a la
culminación exitosa del periodo de prueba y a la acreditación de los requisitos
exigidos a los docentes del resto del país, en los términos de la normativa
general. Por otra parte, en caso de que no se diera aplicación a la medida
prevista en el Decreto, el servicio educativo continuaría siendo prestado por
“contratistas”, de manera indefinida, lo que repercutiría en la calidad
educativa que se brinda, por cuanto, “la vinculación a la planta de personal
es un factor que está asociado con un mejor desempeño de los docentes y, por lo
tanto, con una mayor calidad educativa”[8].
13.
Con relación a la pregunta, “¿Mediante
qué estrategias y programas se compatibiliza una formación educativa de calidad
para las personas que habitan las zonas afectadas por el conflicto armado con
la posibilidad de que los ‘bachilleres’, ‘técnicos profesionales o laborales en
educación’ y ‘tecnólogos en educación’ ejerzan la función docente en dichas
zonas?”, expresa que la medida transitoria y excepcional que consagra el
Decreto pretende fomentar que, en principio, las personas que actualmente
prestan sus servicios en la modalidad que dispone la Ley 1297 de 2009 “sean
quienes principalmente se presenten al concurso especial de méritos, de manera
que, una vez que cumplan los requisitos enunciados en el artículo 4 de la misma
normativa, puedan inscribirse en el Escalafón Docente. Para esto, a la par que
prestan sus servicios, necesariamente deben continuar con su formación profesional”[9].
Por lo tanto, señala que la medida que consagra el Decreto, “constituye una
estrategia que romperá la brecha en estos territorios y a corto plazo
garantizará que la prestación del servicio educativo sea de calidad”[10].
14.
Con relación a la pregunta, “¿Cuáles
son los requisitos que deberán acreditar los docentes y directivos docentes que
ingresen en período de prueba, producto del concurso especial de méritos que
regula el Decreto Ley 882 de 2017, para lograr su inscripción en el Escalafón
Docente de que trata el Decreto Ley 1278 de 2002?”, expresa que, “quienes
aprueben el concurso de méritos de carácter especial, superen el periodo de
prueba y presenten alguno de los títulos académicos de que trata el artículo 21
del Decreto Ley 1278 de 2002 serán inscritos en alguno de los tres grados del
escalafón que establece el mismo artículo”[11]; por tanto, “deberán acreditar,
como mínimo, el título de normalista superior”[12].
15.
Con relación a la pregunta, “¿Mediante
qué estrategias específicas el Gobierno Nacional fomentará que las personas que
acrediten la calidad de ‘bachilleres’, ‘técnicos profesionales o laborales en
educación’ y ‘tecnólogos en educación’, y ocupen alguna de las plazas
especiales que en virtud del Decreto Ley 882 de 2017 se crean, logren acreditar
las calidades exigidas para los ‘profesionales de la educación’ de que trata el
Decreto Ley 1278 de 2002, durante el periodo de prueba, de tres (3) años, al
que estarán sujetos?”, indica que se implementarán las siguientes
estrategias:
16.
En primer lugar, se definirán, de
manera articulada con las entidades territoriales, “rutas y metodologías de
formación diferenciadas para que los bachilleres, técnicos profesionales o
laborales en educación y tecnólogos en educación accedan a los programas de
licenciatura que ofertan las instituciones de educación superior […] o a
los programas de formación complementaria que ofertan las escuelas normales
superiores”[13].
Además, se indica, en relación con la definición de las rutas y metodologías,
lo siguiente:
“[…] considerarán
las condiciones contextuales de las regiones en las que se desempeñan estos
educadores, así como las capacidades, destrezas y habilidades desarrolladas
desde sus estudios iniciales y la práctica educativa que hayan implementado”[14].
17.
En segundo lugar, se “[a]fianzará
el programa de formación continua que lidera el propio Ministerio para
educadores en servicio, con el desarrollo de cursos de actualización pedagógica
implementados por instituciones de educación superior, los cuales han sido
diseñados bajo las orientaciones de esta entidad”[15].
18.
En tercer lugar, expresa que el
Ministerio de Educación,
“Acordará con las entidades territoriales certificadas
correspondientes una estrategia y una ruta de acompañamiento mediante el
trabajo tutorial guiado por un educador acompañante y dirigido a un educador
novel (bachilleres, técnicos profesionales o laborales en educación y
tecnólogos en educación). Esta estrategia tendrá como propósitos lograr una
mejor inserción de estos educadores en su institución educativa y promover el
mejor desempeño como maestros. Su carácter tutorial y personalizado buscará
responder a las condiciones y necesidades de inclusión e incursión del educador
al ambiente escolar, en el contexto de su establecimiento educativo”[16].
19.
Con relación a la pregunta, “¿Cuál
es la justificación para que en el Decreto 882 de 2017 se reduzcan las
exigencias o requisitos especiales de los directivos docentes, para los cargos
de ‘director rural’, ‘coordinador’ y ‘rector’, a diferencia de su regulación en
el Decreto Ley 1278 de 2002?”, precisa que obedece a la falta de personas
que cumplan los requisitos dispuestos en la normativa, y que deseen prestar sus
servicios en las zonas más apartadas del país. En particular, señala que, “a
pesar de que en los años 2009, 2012 y 2016 se efectuaron convocatorias para
proveer cargos de directivos docentes, a la fecha no se ha logrado la provisión
de más de 2800 vacantes de estos cargos”[17], las cuales se ubican,
primordialmente, en las regiones Caribe, Amazonía y Orinoquía, “en las
cuales se encuentran varios municipios priorizados para la implementación de
los PDET”[18].
20.
Con relación a la pregunta, “¿En
qué términos la posibilidad para que personas que no acreditan la calidad de
“profesionales de la educación” guarda conexidad, resulta necesaria y tiende a
facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del numeral
1.3.2.2 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera?”, se indica que, por una parte, el Decreto
tiene una naturaleza instrumental, pues, “busca garantizar la disponibilidad
y permanencia de personal docente en el sector rural y promover en estas zonas
la capacitación universitaria”[19].
Además, se afirma:
“La única manera de garantizar la disponibilidad y
permanencia de personal docente en el sector rural, tal y como lo exige el
Acuerdo Final, al menos en el corto plazo, es mediante la flexibilización de
los requisitos para participar en el concurso de méritos y, en consecuencia,
para proveer las vacancias definitivas en las zonas de que trata el punto 1 de
dicho Acuerdo.
[…] esta es una medida excepcional cuyo término de
duración máximo es de tres años. Una vez superado este término, en razón del
incentivo que dispone el artículo 4 del Decreto Ley 882 de 2017, se espera no
solo que exista una planta de personal docente disponible y permanente en las
áreas rurales, sino que además el perfil de los educadores haya mejorado
sensiblemente. Sin duda esto se verá reflejado en la calidad de la educación en
la [sic] zonas del país que son centrales para el cumplimiento de lo
pactado en el Acuerdo Final”[20].
21.
Con relación a la pregunta, “¿De
qué manera se garantizarán los derechos, expectativas legítimas y meras
expectativas de los docentes y directivos docentes que se encuentran en listas
de elegibles vigentes, en relación con las vacantes que se espera proveer en
virtud del concurso especial que regula el Decreto Ley 882 de 2017?”, se
expresa, por una parte, que de las 4.567 vacantes en instituciones educativas
ubicadas en los municipios priorizados de los PDET, tan solo se asignaron “52
vacantes en la audiencia virtual departamental y de 30 en la general nacional”[21],
producto de las convocatorias de los años 2012 y 2013 para proveer cargos de
docentes y directivos docentes. De dicho número, además, se expresa que, “solo
56 docentes se vincularon a las [instituciones educativas]”[22]. Por tanto,
infiere que, “la oferta pública de empleos de carrera docente que se
consolida en los municipios priorizados para la implementación de los PDET no
genera mayor interés para los elegibles que conforman las listas vigentes”[23].
De otra parte, en relación con los aspirantes que se encuentran participando
del proceso de selección “Convocatoria Docentes y Directivos Docentes 2016”,
se indica:
“[…] el
concurso especial de méritos [hace referencia al que contempla el Decreto
Ley 882 de 2017] no vulnera derecho alguno, toda vez que se trata de un
proceso de selección diferente y, en todo caso, las entidades territoriales
certificadas deberán garantizar al momento de desarrollar las audiencias
públicas territoriales de selección de institución educativa, como mínimo, el
número de vacantes ofertadas en los respectivos acuerdos de la convocatoria
realizada en el año 2016”[24].
22.
Con relación a la pregunta, “¿Si
de conformidad con el parágrafo 3 del artículo 1 del Decreto Ley 882 de 2017,
el concurso especial ‘solo podrá convocarse por una única vez, en las zonas
definidas en el parágrafo 1° del presente artículo’, cómo se entiende que su
artículo 6 disponga que, ‘Los educadores de que trata el presente Decreto ley
solo podrán ocupar cargos del sistema especial de carrera docente en otros
lugares del país, previa aprobación de un nuevo concurso convocado por la
Comisión Nacional del Servicio Civil’?”, se expresa lo siguiente:
“Con estas normas se pretende limitar la facultad de
las entidades territoriales certificadas para ordenar el traslado ordinario de
los educadores nombrados en virtud del concurso especial de méritos. De esta
manera se evita que una vez inscritas estas personas en el escalafón docente,
la autoridad nominadora pueda trasladarlos a otro cargo que se encuentre
vacante pero que esté adscrito a una institución educativa ubicada en un
municipio no priorizado por el Ministerio de Educación Nacional”[25].
23.
Con relación a la pregunta, “¿De
qué manera se garantizará la protección del derecho a la identidad cultural de
los distintos grupos étnicos que habitan en las zonas afectadas por el
conflicto armado, y cuyos integrantes serán receptores de la formación
educativa de los docentes a vincular en virtud del concurso especial que regula
el Decreto Ley 882 de 2017?”, se afirma lo siguiente:
“[…] las
disposiciones del Decreto Ley 882 de 2017 no son aplicables al nombramiento de
educadores indígenas ni de educadores que presten sus servicios en comunidades
negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales y, por tanto, las comunidades
étnicas no serán destinatarias de la formación que impartan quienes superen el
concurso especial de méritos”[26].
24.
Se señala, además, que lo anterior
es coherente con lo ordenado por la Corte Constitucional en las sentencias
C-208 de 2007, T-907 de 2011 y C-666 de 2016. Por tanto, se reitera que, “el
Decreto Ley 882 de 2017, al igual que el Decreto Ley 1278 de 2002, no es
aplicable a los distintos grupos étnicos que habitan las zonas afectadas por el
conflicto armado”[27].
En consecuencia, para dichos grupos, “continuarán siendo aplicables las
reglas provisionales que respecto de este tema ha indicado la jurisprudencia de
la Corte Constitucional”[28].
25.
Finalmente, además de la respuesta
al cuestionario previo, se adjunta el “estudio de impacto regulatorio” del
proyecto de decreto, así como su “memoria justificativa”. Del segundo documento
se resalta el siguiente apartado, relativo a la urgencia de la adopción de la
medida que consagra el Decreto Ley 882 de 2017:
“Por lo anterior, es necesario: (i) sustituir con
urgencia la contratación del servicio educativo estatal [hace referencia a su contratación por medio de
entidades privadas de reconocida trayectoria e idoneidad, en los términos de la
Ley 1297 de 2009] por su prestación con plantas de cargos; y (ii)
implementar un sistema temporal que permita proveer los cargos con personal de
la zona y fijar un periodo de tiempo para que aquel que sea seleccionado cumpla
los requisitos del escalafón nacional, para lo cual, solo con la expedición del
presente Decreto Ley se lograrán alcanzar estos objetivos, antes de
finalizar el presente año, toda vez que la modificación de la planta de cargos
y su provisión bajo la figura de ‘nombramiento provisional’, hasta tanto se
surta el proceso de selección y se provean las vacantes con elegibles en
periodo de prueba, debe hacerse antes de la entrada en vigencia de la ley de
garantías, aunado a que el derecho a la educación de los niños, niñas y jóvenes
de estas zonas debe ser garantizado, especialmente, con la adopción de medidas
que permita [sic] que el calendario académico de 2018 pueda
iniciar oportunamente.
Finalmente, ni el Procedimiento Legislativo Especial
para la Paz ni el Procedimiento Legislativo Ordinario permiten atender la
urgencia de establecer las normas que se requieren para formular e implementar
un concurso especial docente y así dar inicio a todo el proceso que permita
materializar el Acuerdo Final, a través de una medida temporal y extraordinaria
para los municipios con déficit en la planta docente”[29] (negrilla fuera de texto).
3.
Intervenciones
26.
Dentro del término de fijación en
lista, que transcurrió entre los días 27 de junio a 11 de julio de 2017[30],
se presentaron las siguientes intervenciones:
Autoridades Tradicionales Indígenas de Colombia –
Gobierno Mayor[31]
27.
Señala que, “el Gobierno
Nacional, de manera unilateral, radicó directamente esta iniciativa legislativa
en el Congreso de la República, violando el procedimiento de consulta previa
(artículo 6, numeral 1 del Convenio 169 de la OIT) y la ruta de consulta fast
track protocolizada en la MPC [Mesa Permanente de Concertación]”[32].
En consecuencia, solicita, de un lado, “se declare la inaplicabilidad del
Decreto 882/17 para los pueblos indígenas en territorios afectados por el
conflicto armado, en materia de selección de docentes por concurso de méritos,
inscripción en la carrera docente, aplicación del Estatuto Docente de que habla
el Decreto Ley 1278 de 2002”[33],
por cuanto, no se satisfizo, de manera previa, la realización de la consulta
previa para su adopción. De otro, que se ordene al Gobierno lo siguiente:
“[…] que
dentro de los tres meses siguientes al fallo de control constitucional automático
realice la respectiva consulta previa y expida la norma correspondiente
previamente concertada con los Pueblos Indígenas a través del procedimiento
fast track en la Mesa Permanente de Concertación, MPC, que permita desarrollar
una normatividad específica para educación y docentes indígenas en territorios
afectados por el conflicto armado, acorde con los avances de construcción del
SEIP”[34].
Gobierno Nacional (Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República y Ministerio de Educación)[35]
28.
Solicita se declare la
exequibilidad del Decreto Ley 882 de 2017, al cumplir los requisitos formales y
materiales para su expedición. Con relación a los primeros, señala que la norma
fue expedida (i) por la autoridad competente, esto es, el Gobierno Nacional;
(ii) su título comprende, de manera precisa, el contenido que desarrolla; (iii)
se expidió dentro de los 180 días siguientes a la refrendación del Acto
Legislativo 1 de 2016 y, finalmente; (iv) el proyecto contempla una motivación razonable
en el apartado de consideraciones que da cuenta del cumplimiento de los
requisitos materiales de validez para su expedición.
29.
Con relación a la acreditación de
los requisitos materiales, en primer lugar, señala que el Decreto guarda un
vínculo estrecho con el Acuerdo Final (conexidad objetiva), esto es, “(i)
tiene un vínculo cierto y verificable entre su materia y articulado y el
contenido del Acuerdo Final; (ii) sirve para facilitar y asegurar la
implementación del Acuerdo; y (iii) no regula aspectos diferentes, ni rebasa el
ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de implementación
del Acuerdo”[36].
De la amplia argumentación que sobre este aspecto se señala, se resaltan las
siguientes razones:
-      El concurso especial de méritos que regula el decreto,
“busca superar la falta de docentes en el sector rural, pues esta situación
ha repercutido negativamente en la calidad de la educación y ha generado que la
brecha entre el campo y la ciudad, respecto de la regularidad en las clases y
la cobertura de la educación, sea cada vez mayor”[37].
-      El Decreto, de manera transitoria y excepcional,
flexibiliza los requisitos para participar en un concurso especial de méritos
docente, en la medida en que, “es imposible exigir en este momento a las
personas que habitan estos territorios […] los requisitos de formación
establecidos en el Decreto Ley 1278 de 2002, para dar cumplimiento al punto
1.3.2.2. del Acuerdo Final”[38].
-      Finalmente, indica que, “no hay otra forma de
conseguir que en un futuro cercano haya una planta de personal docente
disponible y permanente en las áreas rurales vinculadas a la carrera
administrativa”[39].
30.
En segundo lugar, señala que cada
uno de los artículos del Decreto responde a los compromisos del Acuerdo Final,
en especial a lo previsto en su numeral 1.3.2.2; por tanto, guarda un vínculo
de conexidad “cercano, estrecho y suficiente, sin resultar incidental ni
indirecto, sino por el contrario, íntimo y próximo”[40] (conexidad
estricta y suficiente). Con relación a la calidad de este vínculo con el
artículo 1 del Decreto, señala, por un lado, que, “la medida adoptada
mediante el Decreto Ley 882 de 2017 tiene un alcance limitado y excepcional”[41],
pues su ámbito de aplicación se restringe a los municipios priorizados en la
implementación de los PDET y, por otro, dispone que el Gobierno, “fijará los
requisitos especiales que se tendrán en cuenta en el desarrollo de las mismas [hace
referencia a las etapas del concurso], relacionados con la acreditación de
la experiencia docente adquirida en las regiones de conflicto armado, el
domicilio de los aspirantes y la declaración de víctima”[42]. Esta última
habilitación persigue los siguientes fines:
“Con esta medida de discriminación positiva se busca
promover y privilegiar la participación en el concurso de personas que habiten
en las zonas precisadas por el Ministerio de Educación Nacional, en particular
de quienes tienen experiencia docente en estas zonas y de las víctimas del
conflicto armado.
[…] el Decreto Ley 882 tiene la pretensión de que
los docentes no titulados que vienen prestando sus servicios bajo la modalidad
de contratación desarrollada en la Ley 1297 de 2009, que no cumplen los
requisitos para el ingreso al Escalafón Docente, tengan la posibilidad de
presentarse al concurso y de adelantar los estudios superiores correspondientes
para que puedan inscribirse en dicho Escalafón”[43].
31.
Con relación a la calidad de aquel
vínculo con el artículo 2 del Decreto Ley, en cuanto a la organización de las
plantas de cargos para las zonas afectadas por el conflicto, señala que los
docentes de la planta de cargos específica, “solo podrán prestar el servicio
educativo en instituciones educativas ubicadas, justamente, en las zonas
determinadas por el Ministerio de Educación Nacional que estén en los
municipios priorizados para la implementación de los PDET y que tengan dificultades
para la provisión de docentes”[44].
32.
Con relación a la conexidad
estricta y suficiente del artículo 3 del Decreto Ley con el Acuerdo Final,
afirma:
“Así, aunque la medida prevista en el Decreto Ley 882
de 2017 no implica el mejoramiento automático del perfil de los docentes que
prestan sus servicios en las zonas priorizadas para la implementación de los
PDET, al disponer la posibilidad de inscripción en el Escalafón Docente al cabo
de tres años, previo el cumplimiento de los requisitos señalados en el Estatuto
de Profesionalización Docente, sí representa un avance en esta dirección, pues,
sin duda, la vinculación a la planta de personal es un factor que está asociado
con un mejor desempeño de los docentes y, por lo tanto, con una mayor calidad
educativa”[45].
33.
Con relación a la conexidad
estricta y suficiente del artículo 4 del Decreto Ley 882 de 2017 con el Acuerdo
Final, señala que aquellos aspirantes que superen el concurso especial de méritos
que regula el Decreto Ley 882 de 2017, “para lograr su inscripción en el
Escalafón Docente deberán acreditar, como mínimo, el título de Normalista
Superior, y los directivos docentes el título y la experiencia que exige el
artículo 10 del dicho Decreto Ley, según se trate de director rural,
coordinador o rector”[46].
34.
En cuanto al vínculo estrecho
entre el artículo 5 del Decreto Ley y el Acuerdo Final, afirma que su finalidad
es evitar lagunas normativas mediante la remisión a las disposiciones del
Decreto Ley 1278 de 2002, en las materias no reguladas por el Decreto Ley 882
de 2017.
35.
En cuanto al vínculo estrecho
entre el artículo 6 del Decreto Ley y el Acuerdo Final, indica:
“[…] la
persona que sea nombrada en un cargo docente por superar el concurso especial
de que trata el Decreto Ley 882 de 2017 y que, posterior a ello, desee
desempeñarse como educador oficial con derechos de carrera en otra zona del
país, necesariamente deberá superar alguno de los concursos que periódicamente
convoca la CNSC para proveer los cargos del sistema especial de carrera
administrativa docente y que se regulan por las normas generales, y no por el
precitado Decreto Ley 882”[47].
36.
En tercer lugar, señala que el
Decreto es una norma instrumental para la realización del compromiso adquirido
en el numeral 1.3.2.2 del Acuerdo Final y que tiene el potencial de facilitar y
asegurar la implementación de dicho Acuerdo[48] (conexidad teleológica).
37.
En cuarto lugar, afirma que la
expedición del Decreto “fue estrictamente necesaria por varias razones
concurrentes que satisfacen el requisito trazado por la Corte Constitucional”[49]
(necesidad estricta). De un lado, “para cumplir el compromiso adquirido en
el punto 1.3.2.2. del Acuerdo Final, relativo a la existencia de una planta
permanente y disponible de docentes calificados en el sector rural”[50],
dado que el incremento promedio de dicha planta en las zonas históricamente
afectadas por el conflicto armado, entre los años 2009 y 2015, ha sido solo del
10%, en comparación con el crecimiento acumulado promedio del 65% a nivel
nacional. De otro lado, dada la falta de personal docente de planta en dichas
zonas, el Estado, “ha tenido que recurrir a la contratación de la prestación
del servicio educativo”[51],
por intermedio de “entidades privadas de reconocida trayectoria e idoneidad”,
lo que ha dado lugar, en especial, a los siguientes efectos: (i) la necesidad
permanente de contratar a estos operadores afecta de forma negativa el
desarrollo de los calendarios académicos; (ii) en muchos casos, el personal
contratado por estos operadores, “no reúne los requisitos vigentes para el
ejercicio de la docencia”[52];
(iii) los pocos cargos docentes de planta que se han viabilizado en estas
zonas, “no han podido ser provistos mediante el concurso nacional de
méritos, toda vez que en su gran mayoría son declarados desiertos o no son  de
interés para los aspirantes que quedan en listas”[53], y,
finalmente; (iv) la contratación de operadores privados, “ha generado
movimientos sociales de protesta, situación que ha agravado la situación del
orden público en las zonas”[54].
Dadas estas últimas razones, indica:
“Para el Gobierno nacional es claro que la medida
adoptada mediante el Decreto Ley 882 constituye el único instrumento que
permite alcanzar estos objetivos antes de finalizar el presente año, toda vez
que la modificación de la planta de cargos y su provisión debe hacerse cuanto
antes, de manera que el derecho a la educación de los niños, niñas y jóvenes de
estas zonas sea garantizado con regularidad, a más tardar, a partir de enero de
2018.
Finalmente, se debe resaltar que con este concurso
especial se calcula que aproximadamente se viabilizarán 1.840 empleos docentes
y que se podrá sustituir la contratación de la prestación del servicio
educativo estatal [por parte de
“entidades privadas de reconocida trayectoria e idoneidad”], beneficiando
directamente a un estimado de 49.765 niños de dichas zonas”[55].
38.
En quinto lugar, señala que el
Decreto no regula ninguna de las materias que prohíbe el inciso 2° del artículo
2 del Acto Legislativo 1 de 2016.
Ciudadanos Ronald José Valdés Padilla y Yolanda García
Luango[56]
39.
Solicitan “se paralice el
trámite de expedición del Decreto Ley 882 de 2017 […] hasta que se
garantice el derecho fundamental a la consulta previa a las comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras o ante la imposibilidad de subsanación
se proceda a su declaración de inexequibilidad por violación del derecho
fundamental a la consulta previa consistente en la inobservancia del
procedimiento apropiado contenido en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT”[57].
40.
A lo largo del escrito se hace
referencia a la importancia de la consulta previa, a su desarrollo
jurisprudencial, así como a los diferentes acercamientos que se gestaron entre
el Ministerio del Interior (Dirección de Asuntos para Comunidades Negras) y el
denominado “Espacio Nacional de Consulta Previa de Medidas Administrativas y
Legislativas susceptibles de afectar directamente a las Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras”. Con relación a estos últimos,
señala que a pesar de las múltiples reuniones tendientes a que se surtiera una
consulta previa, libre, informada y vinculante, esta nunca se dio, en relación con
las distintas propuestas normativas a tramitar por parte del Gobierno con
fundamento en las Facultades Presidenciales para la Paz, entre ellas la que dio
lugar a la expedición del Decreto Ley 882 de 2017. En particular, señalan:
“El Gobierno Nacional a través del Ministerio del
Interior so pretexto de implementar normas legislativas mediante el mecanismo
abreviado que dispuso el Acto Legislativo 01 de 2016, ha venido desconociendo
la estructura de funcionamiento que en ejercicio de la autonomía derivo [sic] en la integración del Espacio Nacional de
Consulta Previa como única instancia legítima de las Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras para la consulta de normas de amplio
alcance como actos legislativos, leyes y decretos con fuerza de ley que
permitirán implementar los acuerdos de paz”[58].
Federación Colombiana de Municipios[59]
41.
Si bien no se hace una petición
concreta, se da a entender que el Decreto Ley no satisface el requisito de necesidad
estricta, como tampoco contiene una medida idónea para el fin que se
persigue con su expedición. Con relación al primer aspecto afirma: “no deja
el intérprete de preguntarse la razón por la cual el Gobierno Nacional esperó
hasta el día 28 de Mayo del año en curso para proyectar una solución, muy a
pesar de que de antemano parecía evidente que se presentaría la situación de la
cual el decreto se ocupa”[60].
Además, señala: “La necesidad de que se provean plazas de docentes y
directivos docentes no parece a tal punto urgente como para justificar que se
escatimen tanto el procedimiento legislativo ordinario como el especial, pues
como se advierte por lo menos desde el año 2009 se viene presentado el problema
de que se convocan concursos, pero ellos no resultan eficaces para la provisión
de los cargos”[61].
Con relación al segundo aspecto, indica:
“De modo que, si bien existe la necesidad estricta de
dictar normas que garanticen la incorporación de personal docente, y que de
este modo se eleve el nivel educativo en estos territorios, las disposiciones
adoptadas no parecen idóneas para lograr ese propósito pues la reducción de
requisitos para el desempeño de los cargos lo que redundará es en mantener una
situación de inequidad entre estos territorios y el resto del país”[62].
Ciudadano Camilo Blanco[63]
42.
Solicita la declaratoria de
inexequibilidad de los numerales 1 a 4 del artículo 3 del Decreto Ley 882 de
2017, dado que no resulta constitucional que se persiga el aumento de cobertura
en las zonas rurales, “con personal educativo de menor calidad que para el
resto del país”[64].
Señala que es una medida regresiva permitir que, “bachilleres, tecnólogos y
normalistas asuman la educación rural, lo cual por supuestos [sic],
antes que pagar la deuda histórica de calidad educativa va a seguir ampliando
las brechas de calidad entre el país rural y el país urbano”[65].
Facultad de Derecho de la Universidad Libre de
Colombia (Bogotá)[66]
43.
Solicita la declaratoria de
exequibilidad del Decreto Ley 882 de 2017 al encontrar acreditados los
requisitos formales y materiales para su expedición. Con relación a los
primeros, señala que, (i) el Decreto fue expedido por la autoridad competente,
esto es, el Gobierno Nacional, conformado por el Presidente de la República y
la Ministra de Educación; (ii) existe una motivación conexa entre la parte
motiva y la resolutiva del Decreto Ley; (iii) el título de la norma es
consecuente con la temática que desarrolla; (iv) finalmente, el Decreto Ley se
expidió dentro de los 180 días siguientes a la refrendación del Acto
Legislativo 01 de 2016.
44.
Con relación a los segundos, esto
es, a la satisfacción de los requisitos materiales para la expedición del
Decreto Ley, señala lo siguiente: (i) en cuanto a la necesidad estricta, esta
se cumple puesto que, “las medidas que se adoptan en el presente decreto son
urgentes, por cuanto es necesario que la brecha entre la educación rural y
urbana no aumente, específicamente en los municipios priorizados”[67].
(ii) El requisito de conexidad objetiva se acredita si se tiene en cuenta que, “el
Decreto desarrolla lo plasmado en el punto 1.3.2.2 del acuerdo final”[68],
al buscar, “mediante la provisión de las vacancias definitivas garantizar la
disponibilidad y permanencia de personal docente calificado en el sector rural
y promover en estas zonas la capacitación universitaria, pues, para el ingreso
a la carrera docente, el personal que se incorpore a la planta deberá acreditar
los requisitos de formación establecidos en el Decreto Ley 1278 de 2002”[69].
(iii) “en cumplimiento del juicio de finalidad, el presente decreto ley en
su contenido normativo responde en forma precisa a un aspecto definido y
concreto del Acuerdo [hace referencia al desarrollo del numeral 1.3.2.2 del
Acuerdo Final]”[70].
(iv) Finalmente, existe conexidad suficiente entre el Decreto y el Acuerdo
Final, dado que aquel, “desarrolla un elemento vital para darle una base
sólida al Acuerdo final, como es la implementación de Leyes y/o normas para la
implementación de lo acordado en el marco de la Reforma Rural Integral”[71].
Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la
Universidad del Bosque[72]
45.
Solicita la declaratoria de
exequibilidad condicionada del numeral 1 del artículo 3 del Decreto Ley 882 de
2007, “en el entendido que sólo los bachilleres normalistas pueden
participar del concurso especial”[73],
al restringir su intervención al siguiente objeto:
“Nuestra intervención ante la Honorable Corte
Constitucional está enfocada en la reflexión sobre si los bachilleres cualquiera sea su modalidad de formación pueden ser
considerados personas idóneas para acceder al concurso especial o si por el
contrario, su inclusión amplía la brecha de la educación en el campo respecto
de la ciudad, vulnerando además el derecho a la igualdad y la obligación de no
regresividad en la adopción de medidas en materia de educación”[74].
46.
Fundamenta la solicitud en las
siguientes razones: en primer lugar, la habilitación para que los bachilleres, “cualquiera
sea su modalidad de formación”, puedan ser docentes en el sector rural no
asegura competencias pedagógicas, lo que “rebasa el ámbito de los asuntos
imprescindibles para el proceso de implementación del punto 1.3.2.2 del Acuerdo
Final, pues lejos de cerrar las brechas entre el campo y la ciudad en materia
de educación para la población rural […] la amplía, al someterla a una
instrucción académica por parte de personal no calificado”[75]. En segundo
lugar, señala que dicha habilitación es regresiva, pues se trata de personas
que no acreditan “los requisitos de reconocimiento idóneo y pedagógico que
exige el art. 68 de la Constitución ni con los lineamientos establecidos por
esta Corporación [hace referencia a la Corte Constitucional]”[76].
En tercer lugar, expresa que la medida, además, “vulnera el principio de
igualdad de la calidad de la educación brindada a la población de zonas
rurales, respecto de la brindada a población de zonas urbanas”[77].
Finalmente, indica que no es adecuado, “el ejemplo de los etnoeducadores,
para demostrar que no es necesaria la formación disciplinar pertinente, cuando
de satisfacer la demanda de educadores en determinados territorios, se trata”[78],
dado que, “no puede compararse la naturaleza de los etnoeducadores sin
título de bachilleres con la de educadores rurales sin la formación de
normalistas superiores, al ser diferentes sus objetivos, métodos y fines en el
primer caso, la conservación y promoción de las culturas étnicas, y en el
segundo, el lleno de vacantes en sectores otrora vulnerados con ocasión del
conflicto”[79].
Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación
(FECODE)[80]
47.
Solicita la declaratoria de
exequibilidad de los artículos 1 a 5 y la inexequibilidad del artículo 6 del
Decreto Ley 882 de 2017. Con relación a la solicitud de exequibilidad de las
primeras disposiciones citadas, señala que el concurso especial de méritos
desarrolla lo dispuesto por el numeral 1.3.2.2 del Acuerdo Final y, de manera
razonable, adiciona una excepción complementaria al artículo 8 del Decreto Ley
1278 de 2002, “que ordena el concurso público de méritos para el ingreso al
servicio educativo estatal, en el entendido que durante los años que lleva de
vigencia solo ha sido posible su aplicación efectiva en las regiones que no
sufrieron los rigores del conflicto armado interno; mientras que, en las
regiones y municipios que tuvieron que soportar la violencia armada no fue
posible vincular docentes en propiedad al sistema educativo oficial para el
total cubrimiento de la prestación del servicio”[81]. Ejemplifica
este argumento con la descripción del caso de la región del Catatumbo, Norte de
Santander, una de las zonas afectadas por el conflicto armado interno, así:
“[…] la
nómina de docentes en propiedad del servicio educativo oficial se redujo de
manera significativa como resultado de la presencia de grupos armados al margen
de la ley que desataron una ola de violencia que terminaba en masacres,
desplazamiento forzado y violación de los derechos humanos. Esta verdad hizo
que el Catatumbo se transformara en una de las mayores zonas de desarraigo,
muerte y desolación del país, por lo cual para asegurar el [sic] prestación
del servicio educativo, los educadores en su mayoría bachilleres de la región,
acompañados de unos pocos normalistas y licenciados en educación, entre los
años 1998 y 2001 fueron contratados a través de la Fundación Catatumbo; durante
los años 2002 y 2003 la Secretaría de Educación de Norte de Santander
contrataba los docentes bajo la modalidad de orden de prestación de servicios;
en el año 2004 la Universidad de Pamplona contrató los docentes; durante los
años 2005 y 2006, la Diócesis de Tibú contrató un gran número de docentes
bachilleres, entendiendo que por la violencia armada, las difíciles condiciones
de acceso y las sedes educativas lejanas, los normalistas, los licenciados en
educación y otros profesionales no aceptaban prestar sus servicios
profesionales en la región; y a partir de 2007, la Corporación Paz y Futuro ha
venido contratando los docentes, en especial a bachilleres, técnicos laborales
en educación y tecnólogos en educación, en una forma de tercerización que
desconoce el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; y con otros
docentes […] Con estas bondades de los nombramientos tercerizados de los
docentes es como se ha garantizado, si se quiere reconocer, el derecho a la
educación de los niños campesinos de esta zona del departamento de Norte de
Santander”[82].
48.
Señala, además, que la
habilitación especial para que ciertas personas (bachilleres, técnicos
profesionales y laborales en educación, y tecnólogos en educación) puedan
participar del concurso especial de méritos se justifica, no solo por las
circunstancias fácticas previamente descritas, sino porque su participación
está condicionada a que, “demuestren experiencia laboral docente en las
instituciones educativas ubicadas en los municipios afectados por el conflicto”[83].
Además, indica, que tal permisión:
“[…] tienen
como norte el resarcimiento social mediante la permisión para que quienes
tuvieron la responsabilidad en alto grado de garantizar la prestación del
servicio educativo en condiciones de inseguridad e inestabilidad sean
compensados mediante esta afirmación positiva de poder aspirar a un cargo
vacante de la nueva planta de cargos docentes y de directivos docentes para las
zonas afectadas por el conflicto armado interno […]”[84].
49.
Finalmente, justifica la
declaratoria de inexequibilidad del artículo 6 del Decreto Ley 882 de 2017, al
considerar que establece, “una exclusión o si se quiere una segregación sin
justificación constitucional al impedir que los docentes vinculados por el
concurso especial docente puedan ser trasladados a los establecimientos
educativos de las entidades territoriales que no fueron afectadas por el
conflicto armado interno con lo cual se coloca a estos educadores en un nivel
de inferioridad frente a los educadores que actualmente prestan servicio en
condiciones dignas y justas en las instituciones que no sufrieron en forma
directa y cercana los rigores de la confrontación armada”[85].
Finalmente, señala:
“También, este artículo es inconstitucional porque
pone en duda la legitimidad y le resta valor al concurso especial de méritos,
es como si estos docentes vinculados mediante este mecanismo administrativo
excepcional no hubiesen demostrado sus méritos y su capacidad y no hubiesen
participado en igualdad de oportunidades en la selección de docentes y, al
mismo tiempo al negarles su traslado se pone en duda la evaluación de su
desempeño laboral”[86].
Defensoría del Pueblo[87]
50.
Considera que el Decreto Ley
cumple los requisitos formales y materiales para su expedición válida. Sin
embargo, solicita se declare la constitucionalidad condicionada de los
requisitos especiales para participar en el concurso de que trata su artículo 3,
“en el sentido de sujetar su constitucionalidad a que: i) se garantice la
debida supervisión por parte de profesionales idóneos de quienes ejerzan la
docencia en virtud del concurso de méritos a que se refiere este Decreto Ley; y
a que (ii) el Gobierno Nacional provea los medios necesarios para que quienes
aprueben el concurso especial de méritos puedan cumplir con los requisitos para
inscribirse en el escalafón docente en el plazo de tres años dispuesto en el
artículo 4° del mismo Decreto Ley”[88]. Si bien, considera que es razonable
que se implemente un concurso con requisitos menos exigentes, como medio para
avanzar en la garantía del derecho a la educación en las zonas afectadas por el
conflicto armado, señala que, para que tal alternativa pueda considerarse
exequible, el Gobierno Nacional debe garantizar, “que los docentes que
cuenten únicamente con título de bachilleres tendrán supervisión por parte de
profesionales con preparación docentes [sic] y que de manera progresiva
se les provea y/o exija la preparación docente”[89].
Movimiento ciudadano Voces de Paz y Reconciliación[90]
51.
Señala que, en general, el Decreto
Ley cumple con los requisitos formales (competencia material y temporal) y
materiales (conexidad objetiva, estricta y suficiente, así como de necesidad
estricta) para su expedición, a excepción de lo dispuesto en los siguientes
apartados normativos: en primer lugar, señala que el parágrafo 2° del artículo
1 debe declararse exequible de manera condicionada, en el sentido de que se
interprete la expresión “domicilio del aspirante”, “como uno de los
elementos que demuestran arraigo territorial en las zonas priorizadas por los
PDET”[91],
pues es una forma de materializar el enfoque territorial del Acuerdo Final. En
segundo lugar, solicita se declare la inexequibilidad del parágrafo 3° del
artículo 1, pues, “efectuar el concurso por una sola vez no garantiza el
acceso del personal docente disponible en las zonas”[92]; considera,
por el contrario, que, “este tipo de concursos deben adelantarse según las
necesidades que emanen de los PDET”[93]. Finalmente, solicita se declare la
exequibilidad condicionada del parágrafo del artículo 4, “en el entendido de
que el término no mayor de tres (3) años desde el periodo de prueba, para
inscribirse en el escalafón docente, es procedente solo sí el Gobierno Nacional
desarrolla medidas y mecanismos tendientes a la profesionalización docente con
los educadores sujeto del Decreto Ley 882 del 26 de mayo de 2017”[94].
Ciudadano Leonardo Sánchez Quintero[95]
52.
Solicita la declaratoria de
exequibilidad del Decreto Ley, al considerar que es una medida que permite una
prestación del servicio educativo, en la zona del Catatumbo, de manera “oportuna,
eficaz, eficiente y administrada directamente por el estado y no al servicio de
los operadores privados”[96].
Ciudadano Luis Olide Rojas Bohórquez[97]
53.
Solicita la declaratoria de
exequibilidad del Decreto Ley, al considerar que otorga garantías para que los
docentes que tradicionalmente han prestado sus servicios en la zona del
Catatumbo puedan capacitarse y prestar un adecuado servicio educativo, por
cuanto, “Los Docentes de otras partes del país si llegasen a ver las condiciones
de este territorio se irían muy pronto causando traumatismo en el aprendizaje
de la niñez campesina de estas Comunidades afectadas por el conflicto y se
volvería a presentar la misma problemática por la cual se inició el proyecto de
Educación del Catatumbo el cual originó el Decreto 882”[98].
54.
Por fuera del término de fijación
en lista[99],
se presentaron las siguientes intervenciones:
Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de
la Universidad Nacional de Colombia[100]
55.
Solicita se declare la
inexequibilidad del Decreto Ley 882 de 2017, “toda vez que no cumple con los
requisitos materiales de conexidad estricta, parcialmente, ni de conexidad
suficiente y de necesidad estricta”[101]. De manera subsidiaria solicita se
declare, únicamente, la inexequibilidad de su artículo 6, “por resultar
vulnerador del derecho fundamental a la igualdad”[102].
56.
En primer lugar, considera que el
Decreto satisface los requisitos formales de competencia, temporalidad y
motivación suficiente.
57.
En segundo lugar, con relación a
los requisitos materiales, señala lo siguiente:
-      (i) Se acredita la conexidad objetiva con el Acuerdo
Final, dado que existe una “relación directa con el Punto 1 del Acuerdo final
sobre Reforma Rural Integral, específicamente en lo relacionado con la
Educación Rural”[103].
-      (ii) Respecto de la conexidad estricta, afirma que
puede verificarse que lo dispuesto por el Decreto Ley 882 “ciertamente está
relacionado y busca desarrollar el criterio establecido por el Acuerdo final en
relación […] especialmente con la disponibilidad y permanencia de
personal docente”[104].
Sin embargo, tal relación de conexidad estricta no se acredita en lo relativo a
“promover la ampliación de oferta y capacitación técnica, tecnológica y
universitaria en áreas relacionadas con el desarrollo rural”, de que trata
el numeral 1.3.2.2 del Acuerdo Final, pues, “Del articulado no es posible
extraer, ni siquiera parcialmente, que, con la apertura del Concurso especial,
los requisitos especiales para la participación en este y los criterios para la
inscripción a la carrera docente se logre desarrollar el punto del Acuerdo
final en mención”[105].
-      (iii) No se acredita la conexidad suficiente entre el
Decreto Ley y la pretensión de garantizar “la disponibilidad y permanencia
de personal docente”, de que trata el numeral 1.3.2.2 del Acuerdo Final, en
relación con las tres razones que justifican su expedición: de un lado, el
hecho de que exista dificultad para llenar las vacantes en las zonas de
conflicto, por cuanto, “Habiéndose acabado el conflicto armado, por lo menos
en lo que tiene que ver con los territorios en los que antiguamente tenía
presencia las FARC – EP, no existe, en principio, ya razón para que no se hagan
los respectivos nombramientos de esas listas de elegibles y los beneficiarios
permanezcan en dichos territorios”[106]. De otro lado, no se aclara, “la
necesidad, viabilidad y legitimidad de que se configure una planta de cargos
dentro de la planta general, ni cuáles serían las condiciones para ello”[107].
Asimismo, indica que la pretensión de provisionar los cargos docentes con
personas que no acreditan las condiciones mínimas para ello, en los términos de
la normativa general, “lo que está logrando es justamente lo contrario a lo
pretendido por el Acuerdo final y, con ello, lo que se hará es profundizar, aún
más, esa brecha histórica en la calidad de la educación de los habitantes
rurales en relación con los habitantes de los centros urbanos”[108].
-      (iv) No se satisface el requisito de necesidad
estricta si se tiene presente que, en virtud de lo dispuesto por el numeral 7
del artículo 5 de la Ley 715 de 1994 se faculta al Gobierno Nacional para, “reglamentar
los concursos que rigen para la carrera docente”; en virtud de tal
habilitación reglamentaria, “no se encuentran razones suficientes que
demuestren la necesidad estricta de que la reglamentación de un concurso
especial de méritos para la provisión de educadores en zonas afectadas por el
conflicto sea llevada a cabo a través del ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el Acto Legislativo
01 de 2016”[109].
58.
En segundo lugar, con relación a
la solicitud subsidiaria de declaratoria de inexequibilidad del artículo 6 del
Decreto Ley en estudio, se indica que a los docentes que sean vinculados a la
planta docente, con fundamento en el concurso especial que este regula, se les
impone una carga adicional injustificada, al restringir su posibilidad para ser
trasladados o solicitar su traslado de sede. En efecto, señala:
“[…] Tal
medida, aun cuando podría perseguir un fin legítimo, que es el de garantizar la
permanencia de dichos docentes en las zonas afectadas históricamente por el
conflicto, no resulta adecuada, ni necesaria, ni proporcional en sentido
estricto para lograr ese fin, además de significar un trato desigual sin un
criterio relevante que sustente dicha diferenciación, lo cual, evidentemente,
conlleva una vulneración directa del derecho fundamental a la igualdad de los
docentes asignados a zonas de conflicto”[110].
Escuela de Derecho de la Universidad Industrial de
Santander[111]
59.
Señala que el Decreto Ley cumple
los requisitos formales (competencia, temporalidad, nominación y motivación
adecuada y suficiente) y materiales (al hacer viable lo dispuesto por el
numeral 1.3.2.2 del Acuerdo Final) para su expedición válida. No obstante,
solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada de su artículo 1, “en
la asignación de la competencia para realizar el concurso de méritos y la
selección del personal docente, a la Comisión Nacional del Servicio Civil”[112].
Considera que, a diferencia de la Comisión, los entes territoriales
certificados cuentan, “con el conocimiento real de las necesidades
específicas de la zona, así como del recurso humano disponible y que éste
cumpla los requisitos exigidos en cuanto a capacitación y experiencia requerida
para cumplir los objetivos planteados en el Acuerdo Final”[113].
4.
Concepto del Procurador
General de la Nación[114]
60.
El Procurador General de la
Nación, mediante Concepto 006353 de julio 11 de 2017, solicita a la Corte
Constitucional, la declaratoria de exequibilidad del Decreto 882 de 2017, con
fundamento en las siguientes razones:
61.
En primer lugar, con relación a
los requisitos de forma, señala que se cumplen las tres condiciones que ha exigido
la jurisprudencia constitucional[115]:
(i) el Decreto fue expedido por la autoridad competente, dado que fue suscrito “por
el Presidente de la República, y la Ministra de Educación Nacional, quienes en
este caso conforman el Gobierno Nacional”[116]; (ii)
cuenta con una motivación suficiente y conexa entre sus fundamentos y parte
resolutiva, y, finalmente; (iii), el título del Decreto describe “sin lugar
a equívocos la temática desarrollada, se anuncian las facultades
extraordinarias de las cuales se hace uso, y con ello se informa con claridad
la jerarquía normativa del mismo”[117].
62.
En segundo lugar, en cuanto a la
dimensión competencial del Decreto, afirma: (i) con relación al factor
temporal, el Decreto fue expedido dentro de los 180 días siguientes a la
vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016, “fecha que coincide con la
culminación del proceso de refrendación popular del Acuerdo Final”[118].
(ii) En cuanto a la conexidad teleológica del Decreto con el Acuerdo Final,
indica que se cumple, dado que uno de los aspectos contemplados en este último
tiene que ver con la creación del Plan Especial de Educación Rural, a que hace
referencia su numeral 1.3.2.2, y que pretende, “garantizar la cobertura, la
calidad y la pertinencia de la educación y erradicar el analfabetismo en las
áreas rurales”[119];
dicho plan, además, tiene como uno de sus criterios orientadores garantizar, “la
disponibilidad y permanencia de personal docente calificado”[120].
Por su parte, el Decreto, “pretende dar solución al problema de las vacantes
definitivas existentes en zonas tradicionalmente afectadas por la inseguridad y
la carencia de servicios públicos básicos, dando cumplimiento al compromiso de
contar con disponibilidad frente a lo cual la legislación ordinaria no ha
proporcionado una respuesta adecuada, habida cuenta de que los elegibles han
rechazado la asignación de institución educativa ubicadas [sic] en esos
lugares, en varias oportunidades”[121]. (iii) En torno a las limitaciones
competenciales a que hace referencia el Acto Legislativo 1 de 2016, “el
texto evaluado no sobrepasa ninguna de las barreras -explícitas e implícitas-”[122].
(iv) En relación con el criterio de estricta necesidad, este “pasa por
superar la mera conveniencia de una regulación oportuna, acelerada o
tecnificada”[123]
y exige la ponderación de los siguientes cuatro elementos:
“(i) la urgencia, (ii) el nivel de deliberación
política que requiere la medida, (iii) la importancia de los intereses
constitucionales salvaguardados con la medida y (iv) la buena fe en la
implementación de los acuerdos”[124].
63.
Así, entonces, con relación a la
acreditación de este último criterio (necesidad estricta), y con fundamento en
la intelección propuesta, indica, por un lado, que lo dispuesto en el Decreto, “no
requiere una amplia deliberación democrática porque la adopción de la medida en
estudio resulta urgente y salvaguarda intereses constitucionalmente relevantes”[125].
De otro lado, afirma que, “resulta indispensable continuar contando con los
docentes oriundos en los territorios, como forma de preservar su identidad
social y cultural y de garantizar su participación en la definición del
mejoramiento de las condiciones de vida de sus comunidades y del desarrollo del
país”[126].
64.
En tercer lugar, expresa que cada
una de las disposiciones del Decreto Ley no infringen los mandatos superiores.
Con relación a lo dispuesto en sus artículos 1, 2 y 3, expresa:
“[…] la
creación de un concurso de méritos en cabeza de la Comisión Nacional del
Servicio Civil bajo la aplicación de unas determinadas etapas, y bajo la
definición de una planta de cargos para las zonas afectadas por el conflicto,
es respetuoso de los artículos 125 y 130 de la Constitución Política, porque
los requisitos y condiciones para el ingreso a la carrera docente están
previstos en la norma sub examine y la mencionada entidad tiene la competencia
otorgada por la Constitución, de administrar y vigilar la carrera de los
servidores públicos, respectivamente”[127].
65.
En cuanto a lo dispuesto en los
artículos 4, 5 y 6 del Decreto, indica:
“Las estrategias transitorias que implican una
reducción de las exigencias ordinarias para acceder a la carrera docente, se
ven compensadas por el condicionamiento incluido en el artículo 4 del Decreto
Ley 882 de 2017, en tanto se exige el cumplimiento de dichos requisitos en un
término máximo de tres (3) años, como requisito para ser inscrito en el
escalafón docente, pues en caso contrario se desvinculará al educador del
servicio educativo.
[…]
De otro lado, la imposibilidad de trasladar a los
educadores que logren la inscripción en el escalafón docente al cabo de los
referidos tres años, se justifica en la medida en la que la flexibilización de
los requisitos ordinarios durante ese lapso de tiempo, debe conllevar a la
permanencia de los educadores beneficiados por la medida en las zonas afectadas
por el conflicto, de manera tal que en el futuro no se reduzca la oferta y la
cobertura educativa en dichas regiones”[128].
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
66.
Esta Corte es competente para
conocer y decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Ley 882 de 2017, por
cuanto fue expedido en ejercicio de las facultades Presidenciales para la Paz.
Estas facultades, así como la competencia de esta Corte para ejercer control
constitucional sobre los Decretos Leyes que se expiden en virtud de ellas,
están previstas por el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016.
2.
Problemas jurídicos
67.
Los problemas jurídicos, en el
presente asunto, son los siguientes: ¿el Decreto Ley 882 de 2017 cumple con los
requisitos, formales y de competencia, dispuestos por la jurisprudencia
constitucional para este tipo de actos normativos? ¿La regulación prevista en
este Decreto Ley vulnera la Constitución?
3.
Análisis del caso
68.
Para abordar y responder los
problemas jurídicos que se plantearon, la Corte seguirá la siguiente
metodología. Primero, se realizará una descripción analítica de la norma objeto
de control (numeral 3.1). Segundo, se determinará el contenido y el alcance de
los requisitos, formales y de competencia, para la expedición de los Decretos
Leyes, en ejercicio de las facultades dispuestas por el artículo 2 del Acto
Legislativo 1 de 2016 (numeral 3.2). Tercero, se examinará si el Decreto Ley sub
examine satisface las condiciones formales (numeral 3.3) y de competencia
(numeral 3.4). Y, cuarto, se analizará materialmente su articulado, para
efectos de determinar si está conforme con la Constitución Política (numeral
3.5).
3.1.
Descripción analítica del
Decreto Ley 882 de 2017
69.
El Decreto Ley, “por el cual se
adoptan normas sobre la organización y prestación del servicio educativo
estatal y el ejercicio de la profesión docente en zonas afectadas por el
conflicto armado”, regula un sistema especial de carrera docente para las
zonas afectadas por el conflicto armado, que se integra por (i) las reglas del
concurso de méritos para la provisión de cargos docentes y de directivos
docentes, (ii) los requisitos excepcionales de participación para los
aspirantes, y, (iii) las reglas especiales de realización del concurso,
inscripción en el escalafón docente y permanencia en el sistema.
70.
El primer elemento del sistema se
contiene en los artículos 1 (a excepción de sus parágrafos 2° y 3°), 2 y 5. En
virtud de este, se regulan los siguientes cuatro aspectos del concurso especial
de méritos para la provisión de vacantes definitivas de cargos docentes y de
directivos docentes, en las zonas afectadas por el conflicto armado: (i) el
órgano competente para realizar el concurso, (ii) las etapas del concurso, (iii)
la delimitación de la planta específica de cargos que se debe proveer y (iv) la
remisión a la normativa general, en aquellos aspectos no regulados
específicamente por el Decreto Ley.
71.
El segundo elemento del sistema
especial de carrera docente para las zonas afectadas por el conflicto armado se
contiene en el artículo 3 y en el parágrafo 2° del artículo 1. Estas
disposiciones definen las condiciones excepcionales de participación de los
aspirantes, así como algunos requisitos especiales que debe tenerse en cuenta
en el desarrollo de las etapas del concurso.
72.
El tercer elemento del sistema se
contiene en el parágrafo 3° del artículo 1 y en los artículos 4 y 6. Estas
disposiciones regulan el carácter excepcional o único del concurso, el
procedimiento especial de inscripción en el escalafón docente y una regla de
permanencia en el sistema especial de carrera que crea el Decreto Ley objeto de
control constitucional.
3.2.
Los Decretos Leyes dictados
con fundamento en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016. Contenido y
alcance de su control constitucional
73.
El Acto Legislativo 1 de 2016
tiene por objeto crear instrumentos jurídicos para “facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación
del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”. Con tal
propósito, en sus dos primeros artículos crea, respectivamente, los denominados
procedimiento legislativo especial para la paz y las facultades
Presidenciales para la Paz.
74.
Estas últimas son facultades del
Presidente para expedir decretos con fuerza de ley. El artículo 2 del Acto
Legislativo dispone que dicha facultad (i) se ejerce “dentro de los 180 días
siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo”, y, (ii)
no puede “ser utilizada para expedir actos legislativos, leyes estatutarias,
leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o
absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos”. El mismo artículo
prevé que los Decretos Leyes dictados en ejercicio de esta facultad están
sometidos a control de constitucionalidad automático, posterior y único, a su
entrada en vigencia.
75.
El Acto Legislativo 1 de 2016 fue
declarado exequible en la sentencia C-699 de 2016. En esta sentencia, la Corte
concluyó que la habilitación al Presidente de la República para expedir
decretos leyes es constitucional en la medida en que, (i) no sustituye el
principio de separación de poderes, (ii) el Congreso conserva su competencia
legislativa general, dado que la habilitación al Presidente es limitada en
relación con su finalidad (facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo
Final), (iii) tiene un preciso ámbito temporal de ejercicio (180 días después
de la entrada en vigencia del Acto Legislativo), (iv) solo puede ser utilizada
cuando sea estrictamente necesaria, y, (v) no suprime los controles
inter-orgánicos.
76.
Esta declaratoria de exequibilidad
es consecuente con la jurisprudencia constitucional sobre la habilitación al
Presidente de la República para la expedición de normas con fuerza material de
Ley. En múltiples pronunciamientos, la Corte ha establecido que esta
habilitación es siempre de carácter excepcional, temporal y limitada.
Es excepcional, en la medida en que en un sistema de Estado Social de
Derecho, con división y separación del poder público, es el Congreso de la
República el titular de la competencia general para la elaboración de normas
con fuerza material de Ley[129].
Es temporal, dado que puede ser ejercida por una sola vez y durante el
término fijado en el acto de habilitación o en la Constitución[130]. Es limitada,
por cuanto mediante decreto ley únicamente es posible regular aquellas materias
respecto de las cuales se ha otorgado la habilitación al Presidente, no puede
versar sobre ciertas materias excluidas de su competencia (leyes estatutarias y
leyes orgánicas, entre otras), y, finalmente, está sometida a control de
constitucionalidad[131].
77.
El control de constitucionalidad
de los Decretos Leyes expedidos con fundamento en el artículo 2 del Acto
Legislativo 1 de 2016 es: (i) jurisdiccional, en la medida en que es un
control jurídico de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional[132];
(ii) automático, porque se activa con el envío del Decreto Ley por el
Presidente de la República; (iii) posterior, por cuanto se realiza
después de su expedición; (iv) participativo, dado que cualquier
ciudadano puede intervenir en el proceso de constitucionalidad; (v) único,
en virtud del principio de cosa juzgada constitucional[133]; (vi) formal,
en tanto verifica que el Decreto Ley cumpla con los requisitos de procedimiento
y competencia, y, (vii) material, porque implica un análisis
constitucional de fondo de su articulado. Además, este control constitucional
parte de dos presupuestos. Primero, su objetivo es, como en todos los demás
asuntos, garantizar la supremacía e integridad de la Constitución. Segundo,
parte del reconocimiento de que los actos normativos objeto de control son
producto del ejercicio de una especial habilitación legislativa al Presidente
en el contexto y para lograr los objetivos propios de la transición política[134].
78.
Bajo estas premisas, la Corte
Constitucional ha diseñado una metodología para ejercer control constitucional
a los Decretos Leyes expedidos con fundamento en el artículo 2 del Acto
Legislativo 1 de 2016. La aplicación de esta metodología, por parte de la
Corte, no ha sido del todo uniforme; es posible identificar ciertas variaciones
en relación con: (i) su esquema[135],
(ii) las denominaciones de los requisitos[136], y, (iii) el orden de su análisis[137].
A pesar de estas variaciones formales, la Corte resalta que esta metodología y
su aplicación en estas sentencias de control de constitucionalidad se ha
fundado en, (i) idénticas premisas normativas, (ii) consideraciones análogas en
relación con el carácter excepcional, temporal y limitado de estos decretos
leyes, y, (iii) requisitos y conceptos materialmente equivalentes.
79.
A partir de las sentencias C-174 y
C-224, ambas de 2017, la Corte Constitucional ha señalado que los decretos
leyes expedidos con fundamento en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016
deben cumplir con los siguientes requisitos formales: (i) que sea adoptado por
el Presidente de la República y el Ministro o Director de Departamento
Administrativo del ramo correspondiente, (ii) que el título corresponda al
contenido, (iii) que se invoque expresamente la facultad que se ejerce; y,
finalmente, (iv) que esté motivado.
80.
Primero, el Decreto Ley debe
estar suscrito por el Presidente de la República y el Ministro o Director de
departamento administrativo del ramo correspondiente. Si bien el artículo 2
del Acto Legislativo dispone, literalmente, que se trata de una facultad del
Presidente de la República, a partir de la sentencia C-160 de 2017, la Corte ha
señalado que, habida cuenta de su carácter gubernamental, estos Decretos Leyes
deben ser suscritos por el Presidente de la República y el Ministro o Director
de Departamento Administrativo del ramo correspondiente. Esta exigencia se ha
justificado en lo previsto por el artículo 115 de la Constitución Política[138].
81.
Segundo, el
Decreto Ley debe tener un título que corresponda a su contenido. El
artículo 169 de la Constitución prevé que “el título de las leyes deberá
corresponder precisamente a su contenido”. Según la sentencia C-174 de
2017, habida cuenta de su fuerza material de Ley y de la habilitación
legislativa extraordinaria con base en la cual son expedidos, los Decretos
Leyes de que trata el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 deben cumplir
con los requisitos previstos en la Constitución para las leyes, siempre que le
sean compatibles. Pues bien, entre estos requisitos está tener un título que se
corresponda con su contenido.
82.
Tercero, el Decreto Ley debe
invocar expresamente la facultad prevista en el artículo 2 del Acto Legislativo
1 de 2016. Este requisito, incluido en la sentencia C-174 de 2017, se
estima necesario por esta Corte para precisar, de manera inequívoca, la naturaleza
normativa de este tipo de actos y, por tanto, su competencia para ejercer el
control de constitucionalidad que le corresponde.
83.
Finalmente, el Decreto Ley debe
tener una motivación suficiente. Así, debe cumplir con una carga
argumentativa que permita justificar, de un lado, el uso de la habilitación
legislativa extraordinaria, y del otro, la adopción de las medidas que
contiene.
84.
Del mismo modo, según la
jurisprudencia constitucional, estos Decretos Leyes deben cumplir con los
siguientes requisitos de competencia: (i) la temporalidad; (ii) que no verse
sobre algún asunto o tipo de acto normativo expresamente excluido de su
competencia; (iii) la conexidad objetiva, estricta y suficiente; y, finalmente,
(iv) la necesidad estricta.
85.
Primero, el decreto debe ser
expedido dentro del término de 180 días después de la entrada en vigencia del
Acto Legislativo 1 de 2016. Al respecto, en la sentencia C-160 de 2017, la
Corte determinó que el proceso de refrendación popular del Acuerdo Final concluyó
en el Congreso de la República, “mediante la aprobación mayoritaria de las
proposiciones 83 y 39 del 29 y 30 de noviembre de 2016, respectivamente, y
mediante la exposición de motivos que dio lugar a la Ley 1820 de 2016 y en el
artículo 1 de esta normativa” y, por lo tanto, “debe entenderse que el
término de 180 días de vigencia de las facultades legislativas para la paz
comenzó a contarse a partir del 1 de diciembre de 2016”. En la sentencia
C-331 de 2017, habida cuenta de que las facultades del Presidente para la Paz
pueden ser ejercidas en días hábiles y en días no laborales, la Corte concluyó
que dicho término debía contarse en días calendario y, en consecuencia, “las
facultades legislativas para la paz sólo podrán ser ejercidas hasta el día 29
de mayo de 2017”.
86.
Segundo, el Decreto Ley
expedido con fundamento en la facultad Presidencial para la Paz no puede versar
sobre algún asunto o tipo de acto normativo expresamente excluido. En este
sentido, el propio artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 dispuso que las
facultades allí previstas no podían ser utilizadas para expedir actos
legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que
necesitan mayorías calificadas o absolutas, ni para decretar impuestos.
87.
Tercero, el Decreto Ley debe
guardar una relación de conexidad objetiva, estricta y suficiente con el
Acuerdo Final. La conexidad objetiva implica que entre el Acuerdo
Final y la materia del Decreto Ley exista un vínculo cierto, verificable y
específico. Por esta razón, mediante estos Decretos Leyes no es posible regular
materias ajenas al Acuerdo Final, que carezcan de relación con su contenido, o
que excedan el límite de los asuntos allí previstos.
88.
La conexidad estricta, por
su parte, exige que exista un vínculo directo entre el Decreto Ley y un aspecto
específico y concreto del Acuerdo Final, esto es, que el primero sea un instrumento
para alcanzar el fin dispuesto en el Acuerdo Final. Habida cuenta de la
generalidad de los puntos que contiene el Acuerdo Final[139], esta Corte
ha establecido que el vínculo entre el Decreto Ley no puede ser etéreo,
abstruso ni accidental; por el contrario, se requiere de una relación directa,
cierta y precisa, entre la regulación del Decreto Ley y el Acuerdo Final. La
valoración de la conexidad estricta se realiza en dos niveles, a saber: (i)
externo, esto es, la identificación del contenido específico del Acuerdo
que se pretende implementar normativamente por medio del Decreto Ley, y, (ii) interno,
es decir, la identificación del vínculo concreto entre la regulación del
Decreto Ley y el Acuerdo Final, para lo cual se verifica la relación entre las
motivaciones y su articulado.
89.
La conexidad suficiente implica
que el vínculo antes demostrado baste por sí solo, de manera indiscutible y sin
necesidad de colaterales o accesorios desarrollos argumentativos, para
evidenciar la relación entre el contenido del Decreto Ley y el Acuerdo Final.
90.
Finalmente, la necesidad
estricta es consecuencia del carácter excepcional y limitado de la
habilitación normativa al Presidente de la República para expedir normas con
fuerza material de Ley. El Acto Legislativo 1 de 2016 no diferencia, materialmente,
las competencias del legislador ordinario mediante el procedimiento legislativo
especial para la paz, previstas en su artículo 1, y las facultades
Presidenciales para la Paz, creadas en su artículo 2, ni tampoco contiene regla
alguna que permita distinguir las competencias del uno o del otro residualmente[140].
No obstante, desde la sentencia C-699 de 2016, la Corte ha establecido que el
carácter extraordinario de esta habilitación legislativa al Presidente exige
que el Gobierno fundamente que el decreto ley es un medio idóneo y que, por lo
tanto, no resulta procedente recurrir al trámite legislativo ordinario o al
procedimiento legislativo especial para la paz[141], por
cuanto, v. gr., (i) la materia que se regula no exige mayor deliberación
democrática habida cuenta, por ejemplo, de su carácter técnico; (ii) se trata
de un asunto meramente instrumental; (iii) tiene por objeto adoptar medidas de
estabilización normativa de corto plazo, y; (iv) se necesita adoptar la
regulación sub examine de manera urgente e imperiosa para la efectiva
implementación del Acuerdo. Según la jurisprudencia constitucional, a la luz de
tales criterios, le corresponde a esta Corte determinar si la escogencia del
Decreto Ley como vía para regular una determinada materia (alternativa a la
legislación ordinaria y a la legislación que se profiere con fundamento en el
procedimiento legislativo especial para la paz) resulta razonable para
la implementación normativa de la transición política. Este estándar de
razonabilidad permite, justamente, articular la naturaleza excepcional y
limitada de la habilitación legislativa extraordinaria, de un lado, y la
implementación normativa, oportuna y adecuada, del Acuerdo Final, del otro.
3.3.
Las condiciones formales de
expedición del Decreto Ley 882 de 2017
91.
En este apartado se estudia, en
los términos planteados en el problema jurídico, y de conformidad con la
metodología descrita en el apartado precedente, la satisfacción de las
condiciones formales de expedición del Decreto Ley 882 de 2017.
3.3.1.
La competencia orgánica
92.
El Decreto Ley 882 de 2017 fue
expedido por el órgano competente. Fue suscrito por el Presidente de la
República y la Ministra de Educación que, en los términos del artículo 115 de
la Constitución Política, conforman el Gobierno Nacional.
3.3.2.
La nominación del Decreto
Ley
93.
El título del Decreto Ley 882 de
2017 satisface el requisito dispuesto por el artículo 169 de la Constitución
Política, si se considera que da cuenta de los elementos descritos, de manera
precisa y concisa, el numeral 3.1 supra.
3.3.3.
La competencia funcional
94.
En el Decreto Ley 882 de 2017, el
Gobierno Nacional invoca la disposición que le atribuye competencia, y que
corresponde al artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, lo que satisface la
exigencia jurisprudencial relativa a la exhortación de la facultad que se
ejerce.
3.3.4.
La motivación suficiente
95.
En virtud de la descripción
analítica hecha en el numeral 3.1 supra, la motivación del Decreto Ley
882 de 2017 satisface este requisito, si se tiene en cuenta la estructura
motiva del Decreto Ley, en la que se consideran los siguientes aspectos:
-      La naturaleza instrumental del Decreto Ley, en el
sentido de que facilita o asegura la implementación y desarrollo normativo del
punto 1 del Acuerdo Final, relativo a la “Reforma Rural Integral”,
específicamente del numeral 1.3.2.2, que corresponde al apartado de, “1.
Consideraciones generales”, de la parte motiva del Decreto Ley 882 de 2017.
-      La acreditación de las condiciones formales, de
validez constitucional, para la expedición del Decreto Ley (numeral 2),
relativos a la competencia orgánica, temporal y material (este último aspecto
se desarrolla en la última consideración de la parte motiva); nominación y
motivación razonable.
-      La satisfacción de las condiciones materiales de
validez constitucional (numeral 3) relativos, por una parte, a su conexidad
objetiva (numeral 3.1), estricta (numeral 3.2) y suficiente (numeral 3.3) con
el Acuerdo Final, en particular con el numeral 1.3.2.2, y, por otra, a la
necesidad estricta de tramitar el asunto por la vía constitucional dispuesta en
el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 (numeral 3.3).
3.4.
Las condiciones de
competencia para la expedición del Decreto Ley 882 de 2017
96.
En este apartado se estudia, en
los términos planteados en el problema jurídico, si el Decreto Ley 882 de 2017
satisface los requisitos de competencia decantados por la jurisprudencia, para
que pueda predicarse que tiene por objeto, “facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto
y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, como lo dispone el
artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016.
3.4.1.
La competencia temporal
para la expedición del Decreto Ley objeto de revisión
97.
El Decreto Ley 882 de 2017 se
expidió dentro del término constitucionalmente otorgado al órgano competente.
La norma se expidió el 26 de mayo de 2016, tal como consta en el Diario Oficial
50.245 de la misma fecha, unos días antes de que culminara el término de
habilitación de 180 días, posteriores a la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 1 de 2016. Este último, tal como lo dispuso su artículo 5, debía
regir “a partir de la refrendación popular del Acuerdo Final” y que,
según interpretación reiterada de esta Corporación, se configuró con la
decisión política de refrendación hecha por el Congreso de la República el 30
de noviembre de 2016[142].
3.4.2.
La competencia material
para la expedición del Decreto Ley objeto de revisión
98.
El Decreto Ley 882 de 2017 no
regula ninguna de las materias proscritas en el inciso segundo del artículo 2
del Acto Legislativo 1 de 2017, como tampoco “asuntos sujetos a reserva de
ley que no estén mencionados en el artículo 150-10 de la Carta Política”,
tal como lo ha considerado la Corporación[143]. La materia es propia de una ley
ordinaria. Su objeto, tal como se explicó en el numeral 3.1 supra es
regular un sistema especial de carrera docente para las zonas afectadas por el
conflicto armado. Dado su carácter especial, excepciona algunas de las reglas
generales prescritas en el Decreto Ley 1278 de 2002, “por el cual se expide
el Estatuto de Profesionalización Docente” y, en aquellos aspectos que no
regula de manera específica, remite a las disposiciones de este último decreto
ley, tal como lo dispone su artículo 5.
3.4.3.
La conexidad objetiva,
estricta y suficiente del Decreto Ley 882 de 2017 con el Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera
99.
Para la Corte, estas condiciones
de conexidad se satisfacen por el Decreto objeto de revisión pues, el sistema
especial de carrera docente que contempla, facilita y asegura la implementación
del numeral 1.3.2.2 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, al garantizar una mayor cobertura del
servicio de educación en las zonas afectadas por el conflicto armado, con
docentes y directivos docentes calificados de planta, en un término de
implementación de 3 años[144].
100.
El punto 1 del Acuerdo Final
contiene el pacto acerca de la “Reforma Rural Integral” que, para los efectos
que interesan al análisis del Decreto Ley 882 de 2017, debe contribuir a la
transformación estructural del campo, mediante el cierre de brechas entre este
y la ciudad, previendo mecanismos para erradicar la pobreza, promover la
igualdad y el pleno disfrute de los derechos, entre ellos, la provisión de
servicios públicos como la educación. Con este norte, el numeral 1.3 del
Acuerdo Final dispone que le corresponde al Gobierno elaborar “Planes
Nacionales para la Reforma Rural Integral” que persigan tal cometido pues, se
reconoce que, “La superación de la pobreza no se logra simplemente mejorando
el ingreso de las familias, sino asegurando que niños, niñas, mujeres y hombres
tengan acceso adecuado a servicios y bienes públicos”[145], uno de los
cuales, primario para ello, es la garantía del acceso a la educación. Uno de
tales planes, relativo al desarrollo social (numeral 1.3.2 del Acuerdo Final),
es el denominado “Plan Especial de Educación Rural” (numeral 1.3.2.2 del
Acuerdo Final) que, entre otros objetivos, debe garantizar la cobertura y la
calidad en la educación que se brinda en las zonas rurales, mediante el aseguramiento,
entre otros, de la “disponibilidad y permanencia de personal docente
calificado”[146].
101.
Con la finalidad de lograr tal
aseguramiento se expidió el Decreto Ley 882 de 2017. Si bien, su objeto es
establecer un sistema especial de carrera docente para las zonas afectadas por
el conflicto armado (f.j. 69), pretende cubrir el déficit de docentes y
de directivos docentes en los municipios priorizados para la implementación de
los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)[147].
102.
Esta finalidad se pretende
asegurar mediante la definición de un concurso especial de méritos para la
provisión de cargos docentes y de directivos docentes en dichas zonas, la
fijación de los requisitos excepcionales de participación para los aspirantes
que deseen concursar y la determinación de reglas especiales de realización,
inscripción y permanencia en el sistema especial de carrera docente que adopta
(numeral 3.1 supra).
103.
La definición de un concurso
especial de méritos supone reconocer la inoperancia o falta de efectividad de
las medidas ordinarias previstas en el Decreto Ley 1278 de 2002, para asegurar
la provisión del déficit de vacantes de docentes y de directivos docentes en
las zonas rurales y, en especial, en aquellas más afectadas por el conflicto
armado. En efecto, tal como se señala en los antecedentes administrativos del
Decreto Ley, en su exposición de motivos, en la respuesta al cuestionario
formulado por el Magistrado sustanciador y en las intervenciones
gubernamentales, una de las consecuencias del conflicto armado, en el sector
educación, ha sido la imposibilidad de garantizar, en la gran mayoría de
instituciones educativas oficiales de preescolar, básica y media de aquellas
zonas, que puedan contar con los docentes necesarios para la atención de sus
estudiantes, a pesar de existir vacantes suficientes para ello. Estas últimas,
sin embargo, se indica, en razón del conflicto, no ha sido posible llenarlas
por medio de los concursos públicos que, de manera regular, ha convocado la
Comisión Nacional del Servicio Civil.
104.
La definición de requisitos
especiales de participación, en particular, la reducción de aquellos que
contempla el Decreto Ley 1278 de 2002[148], busca lograr la conformación de un
espectro más amplio de aspirantes que, de forma cierta e inmediata, permita
llenar las vacantes que existen en las zonas más afectadas por el conflicto
armado. La medida, según se indica en la parte motiva del Decreto Ley, se
estima que debe permitir viabilizar 1.840 empleos docentes, de tal forma que
beneficie a 49.765 niños que habitan en dichas zonas. Para la Corte
Constitucional, en virtud de tales cifras, la medida impacta, de manera
significativa, a un amplio sector de la población en un tiempo reducido, no
solo si se tienen en cuenta sus réditos inmediatos, sino, además, los
que se persiguen con su proceso de implementación a 3 años[149], y de que
da cuenta el párrafo siguiente[150].
105.
Ahora bien, puesto que la
excepción a la normativa general, de que da cuenta el párrafo precedente,
pudiera considerarse que no fomenta el cierre de brechas en la formación que se
brinda en las ciudades y en las zonas rurales, el Decreto Ley 882 dispone una
suerte de periodo de cumplimiento de las condiciones mínimas que exige la
normativa general para ingresar al escalafón docente. En efecto, se otorga a
las personas que superen el concurso especial un plazo de 3 años para que
acrediten, como mínimo, la calidad de normalista superior o su
equivalente de tecnólogo en educación. Para la Corte, este término
corresponde a un periodo de implementación de la medida y, por tanto, de igualación
de las condiciones de oferta educativa entre las ciudades y el campo, lo que
responde, de manera positiva, en el mediano plazo, a cerrar la brecha educativa
entre el campo y la ciudad, por lo menos en lo que a la educación preescolar,
básica y media se refiere. Además, para garantizar la dedicación exclusiva de
las personas que ingresan al escalafón docente, en virtud de este concurso
especial, con unas condiciones mucho más laxas de ingreso, en comparación con
los concursos ordinarios que se realizan, se dispone que ellas solo pueden
optar por ocupar plazas que hubiesen sido producto de este concurso especial.
Por tanto, de querer optar por una provista en virtud de la normativa general o
concurso general de carrera, regulado por las disposiciones del Decreto Ley
1278 de 2002, se les impone el deber de participar en tales convocatorias.
3.4.4.
La necesidad estricta para
el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la
República en el Acto Legislativo 1 de 2016
106.
En este apartado debe la Corte
analizar no solo la satisfacción del requisito de necesidad estricta, sino los
siguientes dos argumentos planteados por los intervinientes, que tienen
relación con el mismo. En virtud del primero se señala que la Corte debe declarar
la inexequibilidad del Decreto Ley, toda vez que la problemática relativa a la
provisión de plazas de docentes y de directivos docentes en las zonas afectadas
por el conflicto armado se presenta, por lo menos, desde el año 2009, razón por
la cual no es urgente que se opte por la vía que consagra el artículo 2 del
Acto Legislativo 1 de 2016, máxime que, al finalizar el conflicto armado, con
la suscripción del Acuerdo Final, por lo menos en lo que tiene que ver con los
territorios en los que tenía presencia las FARC – EP, no existe, en principio,
ya razón para que no se realicen los nombramientos respectivos, de conformidad
con las condiciones que dispone el Decreto Ley 1278 de 2002. En segundo lugar,
se señala que la Corte debe declarar la inexequbilidad del Decreto Ley, toda
vez que el numeral 7 del artículo 5 de la Ley 115 de 1994 habilita al Gobierno
Nacional para “reglamentar los concursos que rigen para la carrera docente”,
y, por tanto, no existe una razón suficiente que justifique que el concurso
especial de méritos que regula el Decreto Ley se profiera con fundamento en las
facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el Acto
Legislativo 1 de 2016.
107.
Para la Corte, la exigencia de
necesidad estricta para el ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas al Presidente de la República en el artículo 2 del Acto Legislativo
1 de 2016 se satisface, si se tiene en cuenta la insuficiencia de la potestad
reglamentaria, la necesidad urgente de la implementación de la medida, el
carácter técnico y no necesariamente deliberativo del tema, así como la no
irrazonabilidad del procedimiento elegido, en el sentido de que no resulta
irrazonable la elección de las “Facultades Presidenciales para la Paz” y no del
“Procedimiento Legislativo Especial para la Paz”.
108.
La atribución reglamentaria
concedida al Gobierno Nacional, en virtud de lo prescrito por el artículo 5.7
de la Ley 715 de 2001 es insuficiente para regular los contenidos concretos del
Decreto Ley 882 de 2017, por varias razones. En primer lugar, solo en virtud de
una ley especial o modificatoria del Decreto Ley 1278 de 2002 es posible crear
un sistema especial de carrera docente. En segundo lugar, dado que los
requisitos mínimos de participación en un concurso docente son de rango
material de ley y que, en la actualidad, se contienen en el Decreto Ley 1278 de
2002, solo en virtud de una atribución normativa de este rango es posible su
variación en el sentido de reducirlos, tal como se indica en el f.j. 103.
Finalmente, la definición de condiciones especiales para la inscripción en el
escalafón docente y para el traslado entre el sistema especial de carrera que
regula el Decreto Ley 882 de 2017 y el general, que se contiene en el Decreto
Ley 1278 de 2002, solo es posible en virtud del ejercicio de una competencia
legislativa. Por tanto, solo en virtud del ejercicio de una facultad de este
carácter es posible variar la normativa general que regula el sistema legal de
carrera docente.
109.
El carácter urgente de la medida
obedece a la necesidad de que, antes de finalizar el año 2017, se cuente con el
personal seleccionado en virtud del concurso especial de méritos docente que
regula la norma objeto de revisión, de tal forma que pueda sustituirse, de
manera rápida y efectiva, la prestación del servicio educativo que hoy
garantizan “entidades privadas de reconocida trayectoria e idoneidad”,
de conformidad con la habilitación excepcional de que trata el parágrafo 1 del
artículo 116 de la Ley 115 de 1994, modificado por el artículo 1 de la Ley 1297
de 2009[151].
Esta finalidad, por tanto, prima facie, no podría lograrse con la
garantía de un trámite de deliberación más amplio (ley ordinaria o
procedimiento legislativo especial para la paz) o con el procedimiento de
habilitación legislativa de que trata el artículo 150.10 de la Constitución
Política.
110.
Ahora, por una parte, del hecho de
que la problemática que describe el Gobierno Nacional, en relación con la falta
de interés de las personas por participar en las convocatorias para las zonas
afectadas por el conflicto armado, date del año 2009[152], no es una
circunstancia suficiente para considerar que el Decreto Ley 882 de 2017 no
satisface el requisito de necesidad estricta, puesto que la urgencia de la
medida debe valorarse a la luz del contexto y las circunstancias imperantes. El
contexto actual no solo está determinado por la suscripción del Acuerdo Final,
sino también por la búsqueda de su pronta implementación, en virtud de una
habilitación constitucional excepcional, a favor del Gobierno Nacional, que
para el año 2009 no estaba contemplada en la Constitución.
111.
De otra parte, si bien es cierto
existe un cambio de contexto en la situación actual del país[153], como
consecuencia de la suscripción del Acuerdo Final, en especial en aquellas zonas
tradicionalmente afectadas por el conflicto armado, de ello no se sigue, prima
facie, que se hubiesen superado las circunstancias relativas a la falta de
interés de las personas por participar en los concursos docentes en dichas
zonas, por dos razones fundamentales. La primera, no es lógico afirmar que, en
virtud de la suscripción del Acuerdo Final, se siga, como consecuencia, que las
personas que deseen ejercer la labor docente en dichos sectores acrediten los
requisitos mínimos de carácter profesional para participar en los concursos de
mérito docente de que trata la Ley 115 de 1994 y el Decreto Ley 1278 de 2002,
tal como se indicó en el f.j. 104. La segunda, que, por el contrario, sí
existe un rezago en la oferta de docentes y de directivos en las zonas
afectadas por el conflicto armado y que, en consecuencia, es necesario
desarrollar mecanismos alternativos a los ordinarios para superar este déficit.
112.
Dado el carácter técnico y
especializado de la materia objeto de regulación, propio de la experticia de la
Rama Ejecutiva, no puede inferirse que exista una afectación, en grado sumo, de
la competencia legislativa propia del Congreso de la República. Esta inferencia
se fundamenta, en especial, en dos razones: la primera, la misma materia fue
regulada por el Gobierno Nacional en el Decreto Ley 1278 de 2002. Dicha norma
fue producto de la habilitación legislativa otorgada al Gobierno Nacional en virtud
de lo dispuesto por el artículo 111 de la Ley 715 de 2001[154]. La
segunda, en el reconocimiento expreso de la atribución reglamentaria del
Gobierno Nacional para “Reglamentar los concursos que rigen para la carrera
docente”, en los términos dispuestos por el artículo 5.7 de la Ley 715 de
2001, lo que itera el carácter marcadamente técnico de la materia. Con relación
a este último aspecto, claro está, tal como se expuso en el f.j. 108 tal
atribución es insuficiente para los fines perseguidos con el mecanismo
contenido en el Decreto Ley 882 de 2017, sin embargo, no por ello se desconoce
el marcado carácter técnico de la atribución.
113.
Finalmente, la decisión del
Gobierno Nacional de optar por el ejercicio de las “Facultades Presidenciales
para la Paz”, para regular el sistema especial de carrera docente para las
zonas afectadas por el conflicto armado, y no por el “Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz”, para los mismos fines, no puede considerarse
irrazonable, en la medida en que el constituyente no delimitó con precisión el
objeto o materia específica que debía regularse por cada uno de dichos
procedimientos especiales. En efecto, la carencia de racionalidad al momento de
definir los límites materiales entre ambos procedimientos, no puede traducirse
en la definición de un determinado criterio de control constitucional, pues, ab
initio, no fue concebido así. Por tanto, la ambigüedad del
procedimiento, asociada a las razones objetivas descritas en los párrafos
precedentes, debe resolverse a favor del ejercicio idóneo y necesario del
primer tipo de facultades y no de su inexequibilidad.
3.5.
Análisis
constitucional-material de las disposiciones que integran el Decreto Ley 882 de
2017
114.
En el presente asunto, dos
conjuntos de disposiciones constitucionales son referentes indiscutibles para
el control material del Decreto Ley 882 de 2017. De un lado, lo dispuesto por
los artículos 67 y 68; del otro, lo prescrito por los artículos 125 y 130.
115.
Con relación al primer grupo de
disposiciones, son especialmente relevantes los incisos 1°, 2°, 5° y 6° del
artículo 67 y el inciso 3° del artículo 68, los que, respectivamente,
prescriben:
“Artículo 67. La educación es un derecho de la persona
y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso
al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de
la cultura.
La educación formará al colombiano en el respeto a los
derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la
recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la
protección del ambiente.
[…]
Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema
inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por
el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y
física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y
asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia
en el sistema educativo.
La Nación y las entidades territoriales participarán
en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos
estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley”.
“Artículo 68. […]
La enseñanza estará a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y
pedagógica. La Ley garantiza la profesionalización y dignificación de la
actividad docente”.
116.
Si la educación, según una
tradición filosófica occidental, “no consiste en la asimilación pasiva de
datos y contenidos culturales, sino en el planteo de desafíos para que el
intelecto se torne activo y competente, dotado de pensamiento crítico para un
mundo complejo”[155],
y debe impartirse en un escenario de formación en el respeto y la promoción de
los derechos humanos, la paz y la democracia, la calidad que de ella se imparta
es un deber constitucionalmente exigible del Estado. Uno de los elementos
definitorios de aquella, es la calidad de los docentes, de allí que se exija,
constitucionalmente, que la enseñanza deba estar a cargo de “personas de
reconocida idoneidad ética y pedagógica” y que, además, le corresponda al
Estado garantizar su profesionalización y la dignificación de su actividad.
117.
Con relación al segundo conjunto
de disposiciones, son especialmente relevantes para el control constitucional
del Decreto Ley 882 de 2017, lo dispuesto por los incisos 2° y 3° del artículo
125, según los cuales: “Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no
haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por
concurso público”, y, “El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso
en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que
fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes”. El
artículo 130, por su parte, es íntegramente relevante para el control que se
ejerce[156].
De estas disposiciones no es posible inferir que se exija del Estado la
realización de un cierto tipo de concurso, sino que se supedita el ingreso a la
función pública a “los méritos y calidades de los aspirantes”, previa
verificación de ellos por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil,
para las carreras de origen legal. De acuerdo con estas disposiciones, el
legislador se encuentra facultado para definir las condiciones y requisitos de
ingreso a la carrera administrativa, siempre que garanticen el principio del
mérito.
118.
En consonancia con lo anterior, de
manera reiterada, a partir de lo dispuesto en la sentencia C-563 de 2000[157],
la Corte Constitucional ha considerado que la creación de regímenes especiales
de carrera, por parte del legislador, está supeditada a la demostración de un
principio de razón suficiente, que respalde y justifique la exclusión del
sistema general de carrera administrativa y al cumplimiento, en la regulación
específica, de las siguientes exigencias:
“Los sistemas específicos de carrera son
constitucionales en la medida en que respeten el principio general, esto es que
establezcan procedimientos de selección y acceso basados en el mérito personal,
las competencias y calificaciones específicas de quienes aspiren a vincularse a
dichas entidades, garanticen la estabilidad de sus servidores, determinen de
conformidad con la Constitución y la ley las causales de retiro del servicio y
contribuyan a la realización de los principios y mandatos de la Carta y de los
derechos fundamentales de las personas, a tiempo que hagan de ellos mismos
instrumentos ágiles y eficaces para el cumplimiento de sus propias funciones,
esto es, para satisfacer, desde la órbita de su competencia, el interés
general”.
119.
Aquellos deberes constitucionales
de que trata el primer conjunto de disposiciones a que se hizo referencia
(artículos 67 y 68), que del Estado es posible exigir su cumplimiento, se
tornan mucho más rigurosos cuando la educación se imparte por instituciones de
educación oficial, de allí que el ingreso a la carrera docente y, por tanto, el
mérito, como condición definitoria de acceso (en los términos del artículo
125), tenga un alcance específico, determinado por el contenido normativo del
primer conjunto de disposiciones.
120.
A partir de estos fundamentos
generales, de las motivaciones que dieron origen a la expedición del Decreto
Ley y de los fines que pretende, en virtud de su conexidad con el Acuerdo
Final, a que se hizo referencia en el numeral 3.4.3 supra, en el
presente apartado la Corte debe analizar si las disposiciones que integran el
Decreto Ley se ajustan a la Constitución Política, lo que implica, también, el
estudio de las solicitudes particulares de inexequibilidad y de exequibilidad
condicionada que formularon los intervinientes, y que no era posible subsumir
en el estudio de los requisitos formales o de competencia de que tratan los
numerales 3.3 y 3.4 supra. El estudio se realiza de conformidad con la
descripción analítica del Decreto Ley 882 de 2017, tal como se señala en el
numeral 3.1 supra. Antes de ello, se estudia el argumento relativo a la
presunta omisión del deber de agotar el procedimiento de consulta previa en la
expedición del Decreto Ley.
3.5.1.
El deber de agotar el
procedimiento de consulta previa
121.
La jurisprudencia constitucional
ha reconocido que la consulta previa es un derecho fundamental de las
comunidades étnicas, sean estas indígenas, negras, afrocolombianas, raizales o
palenqueras. Este reconocimiento tiene como fundamento normativo el Convenio 169
de la Organización Internacional del Trabajo, el cual integra el bloque de
constitucionalidad en sentido estricto[158], así como los derechos de
participación, reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural
de tales comunidades, previstos por la Constitución Política[159].
122.
En atención a lo dispuesto por el
artículo 6.1.a del citado Convenio[160],
la Corte ha señalado que la consulta previa es obligatoria siempre que se
demuestre una “afectación directa” a los sujetos titulares de este
derecho, es decir, a las comunidades indígenas, negras, afrocolombianas,
raizales o palenqueras[161].
Además, la Corte ha señalado que, (i) la consulta previa se aplica para medidas
legislativas o administrativas[162];
(ii) la afectación que da lugar a la obligatoriedad de la consulta previa debe
ser directa, que no accidental o circunstancial, es decir, de una entidad tal
que altere “el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le
impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios”[163];
o (iii) cuando recae o tiene el potencial de surtir efectos sobre aspectos
definitorios de su identidad cultural. La Corte también ha concluido que, (iv)
dicho procedimiento debe adelantarse a la luz del principio de buena fe; (v)
debe ser oportuno[164];
y, además, (vi) que su omisión “constituye un vicio que impide declarar
exequible la Ley”[165].
Finalmente, que, “que mientras la consulta previa a las comunidades
indígenas es el estándar general, el consentimiento previo, libre e informado
es un estándar excepcional que procede en los eventos descritos por la
jurisprudencia constitucional y al [sic] derecho internacional,
asociados al traslado o reubicación de una comunidad, por amenaza de extinción
física o cultural o uso de materiales peligrosos en sus tierras y territorios”[166].
123.
Dado lo anterior, la Corte también
ha reconocido que, en ejercicio del control de constitucionalidad a su cargo,
tanto por vía de acción como automático, le corresponde verificar el cumplimiento
del requisito de la consulta previa, siempre que las medidas adoptadas
impliquen una “afectación directa”. Por esta razón, y porque algunos
intervinientes solicitaron la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto
Ley 882 de 2017, por cuanto, en su opinión, de manera previa ha debido agotarse
el procedimiento de consulta previa, esta Sala se debe pronunciar al respecto.
124.
El Decreto Ley objeto de revisión
no contiene regulación alguna que implique una “afectación directa” a
las comunidades indígenas, negras, afrocolombianas, raizales o palenqueras,
dado que no despliega ningún efecto, concreto, específico y diferenciable para
estos grupos, de aquellos que surte en relación con la población colombiana en
general.
125.
De las intervenciones en que se
consideraba que esta era una exigencia normativa previa a la expedición del
Decreto Ley[167],
no es posible inferir razones válidas para ello, pues la argumentación se
restringió a plantear razones generales acerca de los fundamentos normativos y
jurisprudenciales de esta exigencia. En particular, no se indicó de qué manera
esta norma afectaba, de manera particular y concreta, al grupo étnico
respectivo.
126.
Sin perjuicio de lo dicho, lo
cierto es que las disposiciones del Decreto Ley 882 de 2017 no son aplicables a
las comunidades indígenas, negras, afrocolombianas, raizales ni palenqueras,
tal como se planteó de manera extensa por el Gobierno Nacional, en la respuesta
al cuestionario formulado por el Magistrado sustanciador, y se refirió por la
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República en su intervención (f.j.
23 y 24). En efecto, la omisión de regular estos aspectos fue deliberada,
dado que, tal como lo ha exigido esta Corporación, la regulación de las
condiciones de ingreso al escalafón docente, por parte de los etnoeducadores[168]
está sujeta a una reserva de ley especial, de allí que no les sea aplicable la
normativa general en materia de carrera docente, contenida en el Decreto Ley
1278 de 2002[169].
Así las cosas, dado que el Decreto Ley objeto de revisión no regula aspecto
alguno de la educación que debe ser brindada en las comunidades indígenas,
negras, afrocolombianas, raizales o palenqueras, no era válida la exigencia de
consulta previa para su expedición, máxime que, en los términos de su artículo
5, los vacíos normativos en la regulación especial deben ser complementados con
la normativa general (Decreto Ley 1278 de 2002) y frente a la cual se ha
pronunciado, de manera reiterada, esta Corporación, en cuanto a su no
aplicabilidad a dichas comunidades.
127.
En consecuencia, habida cuenta de
que las disposiciones del Decreto Ley objeto de control no solo no les son
aplicables al no prever obligaciones, gravámenes o beneficios a cargo de las
comunidades indígenas, negras, afrocolombianas, raizales o palenqueras, ni medidas
concretas que impliquen una afectación directa, específica y particular, no era
exigible agotar el procedimiento de consulta previa.
3.5.2.
Las reglas del concurso
especial de méritos para la provisión de cargos docentes y directivos docentes
en las zonas afectadas por el conflicto armado (artículos 1 –a excepción de sus
parágrafos 2° y 3°-, 2 y 5)
128.
Este primer conjunto de
disposiciones regula los siguientes cuatro aspectos del concurso especial de
méritos para la provisión de vacantes definitivas de cargos docentes y de
directivos docentes, en las zonas afectadas por el conflicto armado: (i) el
órgano competente para realizar el concurso (inciso 1° del artículo 1), (ii)
las etapas del concurso y ámbito de aplicación (inciso 2° y la totalidad de los
numerales del artículo 1), (iii) la delimitación de la planta específica de
cargos que se crea al interior de la planta general de cargos docentes y de
directivos docentes de las entidades territoriales certificadas (artículo 2 y
parágrafo 1° del artículo 1) y (iv) la remisión a la normativa general, en
aquellos aspectos no regulados específicamente por el Decreto Ley (artículo 5).
Para la Corte, no se encuentra que la forma en que fueron objeto de regulación
sea contraria a la Carta, tal como se explica a continuación.
129.
Con relación al primer aspecto,
dado que el Decreto Ley 882 de 2017 regula un sistema especial de carrera
docente, en atención a su origen legal, en los términos del artículo 130 de la
Constitución, y tal como lo ha considerado de manera reiterada esta Corporación[170],
la Comisión Nacional del Servicio Civil es el órgano competente para convocar
el concurso especial de méritos que de aquel se deriva. En consecuencia, de una
parte, la disposición analizada se ajusta a la Constitución y, de otra, la
solicitud de exequibilidad condicionada del artículo 1, para que también puedan
convocar el concurso las entidades territoriales certificadas, a que hizo
referencia uno de los intervinientes (f.j. 59), no tiene vocación de
prosperidad, si se tiene en cuenta, además, que lo que allí se plantea es una
opción alternativa a la elegida por el Legislador Extraordinario[171],
esto es, se argumenta con fundamento en un juicio de conveniencia y no de
constitucionalidad.
130.
Para la Corte, la habilitación
reglamentaria que también contempla la disposición objeto de estudio no
desborda la competencia extraordinaria del Gobierno, si se tiene en cuenta que
ella es propia de dicho órgano, en los términos del artículo 189.11 de la
Constitución y tal atribución, en términos análogos, se contempla, de manera
general, en el artículo 5.7 de la Ley 715 de 2001, disposición a que ya se ha
hecho referencia en esta providencia.
131.
Con relación al segundo aspecto,
la definición de las etapas del concurso de méritos, corresponde a un
desarrollo específico y necesario para la operatividad del sistema especial de
carrera que crea la norma y, prima facie, no se considera que contradiga
disposición constitucional alguna. En efecto, las etapas que contempla el
concurso son las propias y necesarias para agotar, de manera satisfactoria,
este tipo de procedimientos administrativos: convocatoria; inscripciones;
aplicación de pruebas de conocimiento y psicotécnica; publicación de resultados
y reclamaciones; recepción de documentos, verificación de requisitos,
publicación y reclamaciones; valoración de antecedentes, publicación y reclamaciones;
elaboración del listado de elegibles y; nombramiento en periodo de prueba y
evaluación del mismo. Son, además, equivalentes a las que se contemplan en la
normativa general que regula el sistema de carrera docente, y de que trata el
artículo 9 del Decreto Ley 1278 de 2002.
132.
Con relación a la creación de una
planta de cargos específica (tercer aspecto), destinada exclusivamente a la
prestación del servicio educativo en instituciones educativas ubicadas en las
zonas afectadas por el conflicto armado, y dentro de la planta de cargos
docentes y de directivos docentes de las entidades territoriales certificadas,
esta consagración pretende la dedicación específica de aquellos docentes que en
virtud de este procedimiento especial de selección ingresen. Es, por tanto, una
condición necesaria para garantizar el carácter específico del concurso que, per
se, no es contraria a las garantías constitucionales, en particular a la
del mérito, como condición necesaria para el ingreso a las carreras especiales,
como tampoco a los condicionamientos que ha puesto de presente esta Corte, y a
que se hizo referencia en los f.j. 114 a 119. Esta disposición, además,
pretende unificar la prestación del servicio educativo estatal por medio de
personal de planta, de tal forma que pueda lograrse una reducción significativa
de la garantía de este servicio público en virtud de la figura que contempla el
parágrafo 1 del artículo 116 de la Ley 115 de 1994, modificado por el artículo
1 de la Ley 1297 de 2009, y a que se hizo referencia en los f.j. 11, 25,
37 y 109.
133.
En cuanto a la remisión que
contempla el artículo 5 del Decreto Ley 882 de 2017 (cuarto aspecto), no puede
considerarse irrazonable o desproporcionada, si se tiene en cuenta que la
normativa general que regula el concurso de méritos docente se contiene en el
Decreto Ley 1278 de 2002, a la que remite la norma objeto de control.
3.5.3.
Los requisitos
excepcionales de participación para los aspirantes (artículo 3 y parágrafo 2°
del artículo 1)
134.
Las dos disposiciones que integran
el presente acápite, tal como tuvo oportunidad de plantearse en el f.j. 71,
definen las condiciones excepcionales de participación de los aspirantes, así
como algunos requisitos especiales que debe tenerse en cuenta en el desarrollo
de las etapas del concurso y que, para efectos de su análisis de
constitucionalidad, se estudian como tres contenidos normativos independientes.
135.
El primer contenido normativo es
que el que regulan los numerales 1 y 2 del artículo 3, que, de manera excepcional,
a diferencia de la normativa general que se contiene en el Decreto Ley 1278 de
2002, permiten la participación en el concurso especial docente de personas que
cuenten con los títulos académicos de “Bachiller, cualquiera sea su
modalidad de formación” y de “Técnico profesional o laboral en
educación”[172].
136.
El segundo contenido normativo
(inciso penúltimo del artículo 3) también, de manera excepcional, permite que
las personas que aspiren al cargo de “director rural o coordinador”,
participen con la acreditación de una experiencia mínima de 3 años[173],
y para las personas que aspiren a ocupar el cargo de “rector”, acrediten
una experiencia mínima de 4 años[174].
137.
El tercer contenido normativo es
el que se regula en el parágrafo 2º del artículo 1 y en el inciso final del
artículo 3, que definen los siguientes requisitos especiales que debe tenerse
en cuenta en el desarrollo de las etapas del concurso, de conformidad con la
reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional: (i) la
experiencia docente adquirida en las regiones de conflicto armado, (ii) el
domicilio de los aspirantes, (iii) la declaración de víctima otorgada por la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, (iv) la experiencia comunitaria y (v) el arraigo territorial del
candidato en el proceso de evaluación.
138.
Los intervinientes presentan los
siguientes cuatro argumentos de constitucionalidad, en relación con este
conjunto de disposiciones. Un primer interviniente solicita la declaratoria de
inexequibilidad de los numerales 1 a 4 del artículo 3, al contener una medida
regresiva que, de manera contraria a la finalidad perseguida por Acuerdo Final,
no reduce las brechas de calidad entre el país rural y el país urbano, al
permitir que personas que no acrediten, como mínimo, la calidad de normalistas
superiores, en los términos del Decreto Ley 1278 de 2002, puedan participar del
concurso especial docente. Un segundo interviniente solicita, por su parte, la
declaratoria de inexequibilidad de la expresión “cualquiera sea su modalidad
de formación”, que se contiene en el numeral 1 del artículo 3, siempre y
cuando la expresión “Bachiller”, que se mantiene en dicho numeral, se
entienda como “Bachiller normalista”. Un tercer interviniente, a
diferencia de los anteriores, solicita que se declare la exequibilidad
condicionada del artículo 3, sujeta a que el Gobierno Nacional garantice la
debida supervisión por parte de profesionales idóneos de quienes ejerzan la
docencia en virtud del concurso de méritos a que se refiere el Decreto Ley
objeto de control, y a que el Gobierno Nacional provea los medios necesarios
para que quienes aprueben el concurso especial de méritos puedan cumplir con
los requisitos para inscribirse en el escalafón docente en el plazo de tres
años dispuesto en el artículo 4. Finalmente, un último interviniente solicita
que se declare la exequibilidad condicionada de la expresión, “domicilio del
aspirante”, contenida en el parágrafo 2° del artículo 1, en el sentido de
que corresponde a “uno de los elementos que demuestran arraigo territorial
en las zonas priorizadas por los PDET”.
139.
Con relación al primer contenido
normativo (numerales 1 y 2 del artículo 3), y respecto del cual se formularon 3
argumentos específicos de constitucionalidad, el análisis debe hacerse en un
contexto de justicia transicional[175].
Ello supone tener en cuenta que cuando la exequibilidad de una medida dependa
del resultado de una ponderación entre los principios constitucionales en que
ella se fundamente, por una parte, y los principios constitucionales que ella
limite, por otra, el principio constitucional y derecho fundamental a la paz
suma su peso a aquellos. Por efecto de esta adición, en un contexto de justicia
transicional pueden resultar exequibles algunas medidas que, de ordinario –es decir,
sin el efecto del principio y derecho a la paz-, serían inexequibles. Desde
luego, dado que los propósitos transicionales son temporales, debe entenderse
que así también es la naturaleza del efecto del principio y derecho a la paz en
la ponderación[176].
Por tanto, cuantas más previsiones incluyan las medidas transicionales para
ajustarse al estándar ordinario de constitucionalidad –es decir, el que
resulta de la ponderación entre principios sin incluir el principio y derecho a
la paz– tantas más razones habrá para considerarlas exequibles.
140.
Asimismo, en un contexto de
justicia transicional, cuando resulte justificado, la Corte Constitucional
puede flexibilizar la intensidad de su control en lo que concierne a la
fiabilidad de las consideraciones empíricas asociadas a la idoneidad y
necesidad de las medidas transicionales. En este sentido, el Legislador
transicional disfruta de un margen de acción que, aunque no es ilimitado, sí le
otorga una competencia más amplia para elegir entre los diversos medios
alternativos disponibles para conseguir los fines de la transición.
141.
En un escenario de normalidad
constitucional este primer contenido normativo podría resultar inexequible, por
desconocer los mandatos dispuestos en los artículos 68 y 125 Superiores. Con
relación a la primera disposición, al reducir, prima facie, el estándar
de calidad que define la normativa vigente. De manera consecuencial se afecta
el contenido normativo de la segunda disposición pues, prima facie, sería
cuestionable argumentar, desde una perspectiva constitucional, que el mérito,
en cuanto condición de ingreso al sistema de carrera administrativa docente, se
pueda satisfacer con la permisión de que personas con un nivel de formación de
“Bachiller, cualquiera sea su modalidad de formación” o de “Técnico
profesional o laboral en educación” pudieran participar de los concursos
públicos que para su ingreso se exige. Este razonamiento, sin embargo, en un
contexto de justicia transicional es insuficiente.
142.
Para la Corte, de conformidad con
el análisis efectuado en el numeral 3.4.3 supra, el conjunto de
disposiciones objeto de control guarda un vínculo de conexidad objetivo,
estricto y suficiente con el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y
la Construcción de una Paz Estable y Duradera, y, por tanto, contribuye a “facilitar
y asegurar” su implementación.
143.
Además, este primer contenido
normativo tiene por objeto, por medio de una condición excepcional, lograr el
cierre de brechas entre el campo y la ciudad, en materia de cobertura educativa
(dimensión del derecho a la educación que se potencializa), al pretender la
ampliación de la oferta de aspirantes que tradicionalmente han estado
interesados en la carrera docente. Por tanto, no puede calificarse la misma
como irrazonable, esto es, como una medida carente de una justificación válida
y plausible para ser adoptada, tendiente a la consecución de un específico
objetivo, de mérito constitucional. Si bien, este grupo de disposiciones deja a
salvo el postulado general de carrera fijado en la Constitución, crea una
situación especial, por una sola vez, para exigir requisitos menores (en cuanto
al mérito se refiere), de tal suerte que puedan proveerse las vacantes que en
la actualidad no ha podido suplirse con el sistema ordinario de mérito para
ingresar a la carrera docente. De otra parte, este grupo de disposiciones
guarda un fuerte vínculo con el postulado de igualdad material previsto en los
incisos 2° y 3° del artículo 13, concordante con lo previsto en el inciso 5°
del artículo 67, todos ellos de la Constitución, que exigen del Estado el deber
de adoptar las medidas para garantizar la igualdad de aquellos grupos que han sido
marginados o discriminados. Es evidente, que en relación con el derecho a la
educación existe una amplia brecha entre el campo y la ciudad, en materia de
cobertura educativa, que genera una situación de marginación que debe
corregirse por medio de la acción estatal y una medida razonable para ello es
la que consagra el grupo de disposiciones objeto de control constitucional.
144.
En comparación con la finalidad
perseguida por este grupo de disposiciones, en un escenario de justicia
transicional, la alternativa de la declaratoria de su inconstitucionalidad no
supone una alteración del statu quo existente en materia de carencia de
oferta docente suficiente para atender la labor de enseñanza en las zonas
tradicionalmente afectadas por el conflicto armado. Los efectos de la
inconstitucionalidad ab initio, esto es, de la posible
inconstitucionalidad de la medida en un escenario de normalidad constitucional,
tratan de aminorarse y, por tanto, de ajustarse al estándar ordinario de
constitucionalidad, mediante los siguientes tres mecanismos:
-
En primer lugar, se dispone que el
concurso especial de méritos que regula el Decreto Ley solo es posible que se
convoque por una única vez (parágrafo 3º del artículo 1). Dicha medida es
consecuencia del carácter transicional de su adopción pues, contrario sensu,
de ella se deriva que el deber ser en la materia es que la convocatoria de este
tipo de concursos se surta en los términos dispuestos por el Decreto Ley 1278
de 2002.
-
En segundo lugar, se supedita el
ingreso al escalafón docente, a la acreditación, en un periodo de tres años, de
los requisitos que para tales efectos exige la normativa general y ordinaria
(Ley 115 de 1994 y Decreto Ley 1278 de 2002). Este mecanismo busca hacer
equivalentes las condiciones de calidad que se exigen en un escenario de
normalidad constitucionalidad[177],
con un periodo de implementación en uno de justicia transicional, tendiente a
ampliar la cobertura del servicio público de educación. De esta forma,
este mecanismo permite que la tensión entre las dimensiones de la calidad y
la cobertura del derecho a la educación, que supone este primer
contenido normativo, se resuelva en el sentido de permitir la afectación en
menor medida de la calidad (que, se reitera, es temporal), en
comparación con los mayores beneficios que se derivan para la cobertura educativa
(estos sí, presumiblemente, definitivos).
-
En tercer lugar, dado que se
flexibiliza el ingreso al sistema especial de carrera docente, se pretende
precaver la eventual afectación al principio de trato igual entre aquellas
personas que hacen y pueden hacer parte del sistema ordinario de carrera
docente, mediante la restricción para aquellos que hubiesen ingresado en virtud
del concurso especial que regula el Decreto Ley 882 de 2017. En efecto, estos
últimos solo pueden trasladarse a un cargo de la planta global docente
ordinaria, previa superación de un concurso ordinario, esto es, regido
íntegramente por las disposiciones del Decreto Ley 1278 de 2002.
145.
Para la Corte Constitucional, de
conformidad con la argumentación precedente, el primer contenido normativo
objeto de control, que se integra por los numerales 1 y 2 del artículo 3, debe
ser declarado exequible. Con fundamento en esta argumentación también se
desechan las primeras tres solicitudes de inexequibilidad y de exequibilidad
condicionada que se plantearon por los intervinientes, y a que se hizo
referencia en el f.j. 138. En todo caso, dado que la exequibilidad de
este primer conjunto de disposiciones se fundamenta en su ajuste al estándar
ordinario de constitucionalidad, son medidas improrrogables e irrepetibles
desde la perspectiva constitucional.
146.
Con relación al segundo contenido
normativo (penúltimo inciso del artículo 3), para la Corte, este es exequible
si se tiene en cuenta que no solo corresponde al ámbito propio de libertad de
configuración normativa del Legislador, en este caso del Extraordinario, sino
que, igualmente, corresponde a un ejercicio razonable de dicha potestad. Por
una parte, el parámetro de participación excepcional no desconoce el mérito
como condición de participación y de ingreso a la carrera docente, sino que lo
mantiene. De otra parte, por una única vez permite flexibilizar, en términos
razonables, el requisito de experiencia que regula este contenido normativo,
para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final,
con la finalidad de ampliar el número de aspirantes para los cargos de
“director rural”, “coordinador” y “rector”, en atención al déficit de
participación en los concursos sujetos a las disposiciones más rigurosas
contempladas en el Decreto Ley 1278 de 2002.
147.
Con relación al tercer contenido
normativo (parágrafo 2º del artículo 1 y penúltimo inciso del artículo 3), de
un lado, la atribución de competencia reglamentaria al Gobierno Nacional, en lo
relativo a la definición de requisitos especiales que debe tenerse en cuenta en
el desarrollo de las etapas del concurso, no solo no corresponde a un supuesto
de deslegalización, sino que es desarrollo de la competencia
reglamentaria constitucionalmente atribuida (en los términos del artículo
189.11) y legalmente determinada (de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 5.7 de la Ley 715 de 2001). De otra parte, en relación con las
materias para las cuales se otorga, se considera, de un lado, que la atribución
es razonable en un escenario de justicia transicional, y que su ejercicio, por
parte del Gobierno Nacional, debe ser proporcional, en el sentido de no hacer
nugatorio el principio de mérito que ampara el artículo 125 constitucional.
148.
La reserva de ley, en materias
como esta, se respeta en la medida en que el Decreto Ley define las condiciones
mínimas o requisitos mínimos de participación, de que dan cuenta los dos
contenidos normativos precedentes. Aquellos aspectos instrumentales, luego de
superados los de reserva legal, son de desarrollo propio de la competencia
reglamentaria y, claro está, con sujeción a ambos, la definición de las reglas
propias del concurso; todas ellas, en todo caso, deben buscar que se realice la
finalidad constitucional de garantizar el mérito, como condición necesaria para
el ingreso a la carrera administrativa. Por tanto, la delimitación
reglamentaria de los requisitos para los cuales se otorga la competencia (f.j.
137) debe ser ejercida en términos proporcionales, de tal forma que no haga
nugatorio el contenido normativo del principio de mérito que garantiza el
artículo 125 constitucional o, en otros términos, que su primacía no restrinja
excesivamente la posibilidad de que aquella personas que no los acrediten
también tengan reales opciones de ingresar al sistema especial de carrera que
regula el Decreto Ley objeto de revisión.
149.
La atribución de potestad
reglamentaria para la regulación de los requisitos de que da cuenta el f.j. 137
es razonable prima facie, por lo menos, desde dos perspectivas. Según la
primera, es adecuado inferir que el hecho de que el docente tenga un
conocimiento directo de las condiciones psicosociales de sus estudiantes puede
ser un factor relevante para un mejor quehacer pedagógico, con independencia de
la asignatura que se imparta. En consecuencia, no es manifiestamente
irrazonable considerar que el Gobierno Nacional pueda privilegiar tales
aspectos en la reglamentación de los requisitos de que da cuenta este tercer
contenido normativo. De conformidad con la segunda, es adecuado inferir que esta
atribución de potestad reglamentaria a favor del Gobierno Nacional pretende
incentivar la adopción de una medida afirmativa a favor de las personas que
habitan las regiones afectadas por el conflicto armado, en particular de
quienes, en tales lugares, acreditan experiencia docente y de las víctimas del
conflicto, tendiente a privilegiar su participación en el concurso. Esta acción
afirmativa, para la Corte, no es manifiestamente irrazonable si se tiene en
cuenta que el privilegio respecto de otros aspirantes tiene no solo un
fundamento objetivo, derivado de la afectación particular que para estas
personas tuvo su pertenencia a las zonas de conflicto, sino que tiene una
relación de conexidad con el Acuerdo Final, en la medida en que privilegia su
enfoque territorial[178].
Lo dicho, además, es consecuente con la argumentación acerca del carácter
transicional de las medidas que adopta el Decreto Ley objeto de control[179].
En consideración a la argumentación precedente, las disposiciones que integran
este tercer contenido normativo deben ser declaradas exequibles.
150.
Finalmente, para la Corte, el
cuarto argumento a que se hizo referencia en el f.j. 138 es
improcedente, en la medida en que, tanto el “domicilio de los aspirantes”,
como el “arraigo territorial del candidato en el proceso de evaluación”
son elementos que pueden ser objeto de reglamentación por parte del Gobierno
Nacional. Así las cosas, entender inmerso uno de los requisitos en el otro, es
consecuencia más de un argumento acerca de la conveniencia en cuanto a la
definición de los aspectos que pueden ser objeto de reglamentación, que una
razón válida para ejercer el control constitucional.
3.5.4.
El carácter excepcional o
único del concurso, el procedimiento especial de inscripción en el escalafón
docente y la regla de permanencia en el sistema especial de carrera docente
para las zonas afectadas por el conflicto armado (parágrafo 3° del artículo 1 y
artículos 4 y 6)
151.
Las disposiciones que integran el
presente acápite, tal como tuvo oportunidad de plantearse en el f.j. 72,
regulan el carácter excepcional o único del concurso, el procedimiento especial
de inscripción en el escalafón docente y una regla de permanencia en el sistema
especial de carrera que crea el Decreto Ley objeto de control constitucional.
152.
Con relación a este conjunto de
disposiciones, los intervinientes plantearon los siguientes argumentos de
constitucionalidad. En primer lugar, uno de los intervinientes solicita que se
declare la inexequibilidad del parágrafo 3° del artículo 1, al restringir la
posibilidad de que, en el futuro, puedan realizarse otros concursos regidos por
las reglas especiales que consagra el Decreto Ley 882 de 2017[180]. Otro
solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada del parágrafo del
artículo 4, en el sentido de que el periodo de 3 años que consagra la
disposición, solo es exigible si el Gobierno Nacional desarrolla medidas y
mecanismos tendientes a la profesionalización docente de los educadores
destinatarios del Decreto Ley 882 de 2017. Finalmente, un grupo de
intervinientes solicita se declare la inexequibilidad del artículo 6 del
Decreto Ley 882 de 2017, pues, aun cuando persigue un fin legítimo, que es el
de garantizar la permanencia de los docentes en las zonas afectadas
históricamente por el conflicto, no resulta adecuado, ni necesario, ni
proporcional en sentido estricto para lograr ese fin, además de significar un
trato desigual sin un criterio relevante que sustente dicha diferencia.
153.
Para la Corte, tal como tuvo
oportunidad de señalarse en los f.j. 139, 140 y 144[181], dado que
estas tres disposiciones consagran mecanismos idóneos, tendientes a reducir los
efectos de la inconstitucionalidad de otras disposiciones del Decreto Ley y
lograr su ajuste en el tiempo, al estándar ordinario de constitucionalidad,
son restricciones razonables en aras de lograr los fines de la justicia
transicional. De allí que la valoración acerca de la constitucionalidad de las
disposiciones objeto de control no pueda reducirse a un ejercicio de análisis
descontextualizado de cada una de ellas, sino que deba corresponder a uno
integral, que valore su aporte a los específicos fines que el proyecto
normativo (el Decreto Ley en su integridad) pretende lograr.
154.
La primera (parágrafo 3° del
artículo 1), al disponer que el concurso especial de méritos que regula el
Decreto Ley solo pueda convocarse por una única vez reduce, en el tiempo, los
efectos de la medida que adopta la norma, con la única finalidad de lograr los
fines de la transición y no otros distintos.
155.
La segunda (artículo 4) tiene por
objeto lograr, en el tiempo, hacer equivalentes las exigencias de calidad y
mérito dispuestas en la normativa ordinaria con las que sirven de partida al
Decreto Ley 882 de 2017, en tanto fomenta el aumento en la cobertura del
servicio educativo estatal. Esto supone, tal como lo expresó el Gobierno
Nacional en la respuesta al cuestionario realizado por el Magistrado
sustanciador, la adopción de estrategias específicas para fomentar que las
personas que superen las etapas del concurso puedan acreditar, en un término de
3 años, las calidades mínimas exigidas por la normativa general dispuesta en la
Ley 115 de 1994 y el Decreto Ley 1278 de 2002[182].
156.
La tercera disposición (artículo
6) tiene por finalidad controlar el incentivo de que una medida transicional
pueda utilizarse como una forma flexible de traslado entre un sistema de
carrera laxo a uno más estricto, en el mediano y en el largo plazo. Pudiera
considerarse, además, que la aplicación de esta disposición da lugar a un
tratamiento desigual, en términos de calidad, entre la educación que recibirían
los estudiantes cuyos docentes se vincularan en virtud del sistema especial de
carrera docente que regula el Decreto Ley, y aquellos que no. Esta inferencia,
sin embargo, no es correcta por dos razones: en primer lugar, desconoce las
consideraciones empíricas asociadas a la idoneidad y necesidad de las medidas
transicionales, en cuanto a la ausencia de cobertura del servicio educativo
estatal, en las zonas objeto de implementación de este sistema. En segundo
lugar, y como consecuencia de la razón precedente, la menor afectación a la
igualdad que se pudiera presentar (al no ser una medida permanente sino
temporal, en los términos del artículo 4 del Decreto Ley 882 de 2017) se
compensa con la mayor realización del derecho a la educación de estos
estudiantes, en la medida en que se garantiza, de una forma más amplia, la ampliación
de cobertura de aquel. Además, tal como tuvo oportunidad de señalarse en la
segunda viñeta del f.j. 144, la afectación de la dimensión de la calidad
del derecho a la educación (que es temporal), se compensa con los mayores
beneficios que se derivan para la dimensión de la cobertura de este
derecho (presumiblemente, definitivos). Lo dicho, claro está, no releva al
Estado del deber de tomar medidas apropiadas para fortalecer el servicio
público de educación en estas zonas.
157.
Por tanto, dada la contribución de
las disposiciones a los fines de la justicia transicional, en los términos aquí
indicados, y más ampliamente desarrollados en los f.j. 139, 140, 144 y
145, considera la Corte que deben ser declaradas exequibles.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE el Decreto Ley 882 de 26 de mayo de 2017, “por el cual se
adoptan normas sobre la organización y prestación del servicio educativo
estatal y el ejercicio de la profesión docente en zonas afectadas por el
conflicto armado”, así como las disposiciones que lo integran por las
razones expuestas en la parte motiva.
Comuníquese y cúmplase,
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e)
ACLARACION DE
VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO
RIVERA
A LA SENTENCIA
C-607/17
DECRETOS EXPEDIDOS EN VIRTUD DE LAS
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos de competencia (Aclaración de voto)
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Ausencia de
consagración en la Constitución del requisito de necesidad estricta (Aclaración
de voto)
IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO
FINAL-Urgencia (Aclaración
de voto)
Referencia:
Expediente RDL-017
Revisión de constitucionalidad del Decreto Ley 882 de
26 de mayo de 2017 “por el cual se adoptan normas sobre la organización y
prestación del servicio educativo estatal y el ejercicio de la profesión
docente en zonas afectadas por el conflicto armado”.
Magistrado Ponente: CARLOS BERNAL PULIDO
Con el debido
respeto por las decisiones de esta Corporación y habiendo votado positivamente el proyecto presentado
en este caso por el Magistrado ponente, estimo necesario consignar por escrito
una sucinta aclaración sobre el sentido de mi voto en el presente asunto.
Si
bien participo de la resolución adoptada, no comparto el alcance respecto al requisito
competencial, en mi opinión de creación jurisprudencial, denominado estricta
necesidad, que fue analizado en la sentencia C-607 del 3 de octubre de 2017, en
la cual fue declarado exequible, de manera unánime, el Decreto Ley 882 de 2017.
Particularmente, tal como lo he sostenido
de manera reiterada, junto con otros Magistrados, ante la Sala Plena, “ese requisito de
control de constitucionalidad (i) no se deriva de manera directa del Acto
Legislativo 01 de 2016, (ii) es innecesario cuando también se está revisando la
conexidad con el Acuerdo Final (cuya implementación es, en sí misma, 'urgente e
imperiosa'), (iii) tiene límites temporales (180 días) y (iv) respeta
competencias legislativas del Congreso de la República (excluye la expedición
de actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos,
leyes que requieren mayorías calificada o absoluta para su aprobación, y leyes
que decretan impuestos)”[183].
En efecto, el
Gobierno debe demostrar que los decretos expedidos en uso de las facultades
excepcionales previstas en el Acto Legislativo 01 de 2016, cumplen con los
requisitos de conexidad objetiva, estricta (interna y externa) y suficiente con
el Acuerdo Final. Así, tal como lo he señalado en otras aclaraciones de voto[184], no
comparto la interpretación, según la cual, la habilitación legislativa
establecida en el citado Acto Legislativo "… exige que el
Gobierno fundamente que el decreto ley es un medio idóneo y que, por lo tanto,
no resulta procedente recurrir al trámite legislativo ordinario o al trámite
legislativo ordinario previsto por el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de
2016, por cuanto, por ejemplo, (i) la materia que se regula no exige mayor
deliberación democrática habida cuenta, por ejemplo, de su carácter técnico;
(ii) se trata de un asunto meramente instrumental; (iii) tiene por objeto
adoptar medidas de estabilización normativa de corto plazo, o (iv) se necesita
adoptar la regulación sub examine de manera urgente e imperiosa para la
efectiva implementación del acuerdo”[185].
Las facultades excepcionales previstas
para el Gobierno en el Acto Legislativo 01 de 2016 se rigen por el principio de
separación de poderes y son amplias. Deben tener conexidad objetiva, estricta
(interna y externa) y suficiente con el Acuerdo Final y no están restringidas
sólo a asuntos urgentes o referentes a la adopción de una
regulación instrumental y de estabilización normativa de corto plazo (citando los
términos que fueron empleados en el punto 3.2, párrafo 90 de la sentencia C-607
de 2017).
Estos son los motivos de mi disenso
frente a la inclusión que hizo la Sala Plena del requisito de estricta
necesidad, en la revisión del cumplimiento de la competencia constitucional que
le fue conferida al Gobierno, por el Acto Legislativo 01 de 2016, para la
expedición de este tipo de decretos.
Por las razones antes expuestas,
considero que no le es exigible al Gobierno el cumplimiento de este requisito,
y en esta medida, la Corte no debería analizarlo en la revisión de los decretos
ley expedidos en virtud de las citadas facultades excepcionales
constitucionales.
Fecha ut supra.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] Fls. 13 – 15.
[2] Fl. 89.
[3] Fls. 18 – 87.
[4] Con relación a la jurisprudencia de
esta Corporación, hizo referencia a las sentencias C-313 de 2003, C-1230 de
2005 y C-175 de 2006.
[5] Fl. 21.
[6] Fl. 22.
[7] Fl. 22.
[8] Fl. 23.
[9] Fl. 24.
[10] Fl. 24.
[11] Fl. 24.
[12] Fl. 25.
[13] Fl. 27.
[14] Fls. 27-28.
[15] Fl. 28.
[16] Fl. 28.
[17] Fl. 28.
[18] Fl. 29.
[19] Fl. 30.
[20] Fl. 30.
[21] Fl. 31.
[22] Fls. 31-32.
[23] Fl. 31.
[24] Fl. 32.
[25] Fl. 33.
[26] Fl. 34.
[27] Fl. 36.
[28] Fl. 37.
[29] Fl. 45.
[30] Fl. 92.
[31] Fls. 139 – 145.
[32] Fl. 143.
[33] Fl. 145.
[34] Fl. 145.
[35] Fls. 146 – 185.
[36] Fls. 151 – 152.
[37] Fl. 154.
[38] Fl. 155.
[39] Fl. 155.
[40] Fl. 156.
[41] Fl. 156.
[42] Fl. 158.
[43] Fl. 158.
[44] Fl. 160.
[45] Fl. 166.
[46] Fl. 170.
[47] Fl. 172.
[48] Fl. 173.
[49] Fl. 173.
[50] Fl. 173.
[51] Fl. 174.
[52] Fl. 174.
[53] Fl. 174.
[54] Fl. 174.
[55] Fl. 176.
[56] Fls. 186 – 254.
[57] Fls. 222 – 223.
[58] Fl. 206.
[59] Fls. 256 – 258.
[60] Fl. 256.
[61] Fl. 257.
[62] Fl. 258.
[63] Fls. 259 – 273.
[64] Fl. 272.
[65] Fl. 272.
[66] Fls. 274 – 281.
[67] Fl. 276.
[68] Fl. 278.
[69] Fl. 279.
[70] Fl. 280.
[71] Fl. 280.
[72] Fls. 282 – 298.
[73] Fl. 298.
[74] Fl. 284.
[75] Fl. 288.
[76] Fl. 294.
[77] Fl. 295.
[78] Fl. 296.
[79] Fl. 297.
[80] Fls. 299 – 306.
[81] Fl. 301.
[82] Fl. 300.
[83] Fl. 303.
[84] Fls. 303 – 304.
[85] Fl. 305 – 306.
[86] Fl. 306.
[87] Fls. 307 – 311.
[88] Fl. 311 vto.
[89] Fl. 311.
[90] Fls. 312 – 323.
[91] Fl. 323.
[92] Fl. 315.
[93] Fl. 315.
[94] Fl. 323.
[95] Fl. 324.
[96] Fl. 324.
[97] Fl. 325.
[98] Fl. 325.
[99] Fl. 92.
[100] Fls. 356 – 362.
[101] Fl. 362.
[102] Fl. 362.
[103] Fl. 358 vto.
[104] Fl. 359.
[105] Fl. 359.
[106] Fl. 359 vto.
[107] Fl. 360.
[108] Fl. 360 vto.
[109] Fl. 361 vto.
[110] Fl. 362.
[111] Fls. 364 – 371.
[112] Fl. 371.
[113] Fl 371.
[114] Fls. 327 –
352.
[115] Hace
referencia a lo señalado en las sentencias C-174 de 2017 y C-160 de 2017.
[116] Fl. 343.
[117] Fl. 344.
[118] Fl. 344.
[119] Fl. 345.
[120] Fl. 346.
[121] Fl. 346.
[122] Fl. 346.
[123] Fl. 348.
[124] Fl. 348.
[125] Fl. 349.
[126] Fl. 349.
[127] Fl. 350.
[128] Fl. 351.
[129] Sentencias
C-366 de 2012 y C-331 de 2017.
[130] Sentencias
C-634 de 2012 y C-253 de 2017.
[131] Ibíd.
[132] Sentencia
C-160 de 2017: “(ii) Es objetivo: tiene como parámetro de control la
Constitución Política, que es preexistente al acto analizado y se convierte en
referente obligatorio para el escrutinio que adelanta esta Corte (art. 4
superior). Se trata de un cotejo entre el decreto emitido y el parámetro
normativo de control, por eso es un juicio estrictamente jurídico en el que se
esgrimen razones de derecho para afirmar o negar la validez de la normativa
sometida a control. La objetividad del control no cambia porque se trate de
medidas que tengan que ver con la implementación y el desarrollo normativo de
un documento tan complejo como lo es un acuerdo de paz, que sin duda involucra
aspectos jurídicos, políticos e incluso éticos. Efectivamente, esta situación
no impide que el tribunal constitucional pueda acudir a criterios objetivos de
interpretación porque el parámetro de control es la Constitución”.
[133] El artículo
2 del Acto Legislativo 1 de 2016 no dispuso expresamente que el control
constitucional de los Decretos Leyes es único, como sí lo hizo en su artículo
1, en relación con los actos legislativos y las leyes que se profieran en
desarrollo del procedimiento legislativo especial para la paz. Sin embargo, en
la sentencia C-699 de 2016, la Corte Constitucional señaló que el control de
estos Decretos Leyes también es único: “Lo anterior no obsta para que un
decreto ley especial sujeto a control automático, luego sea objeto de ulterior
revisión por vicios sobrevinientes, como por ejemplo los que resulten de una
reforma constitucional, o de una modificación del decreto ley. Tampoco se opone
a que, en el control de estos decretos, se presenten subsiguientes demandas por
problemas objetivos y transcendentales cubiertos con cosa juzgada aparente”.
[134] Sentencia
C-160 de 2017: “(vii) Debe considerar especificidades derivadas del
escenario en el que se conceden las facultades legislativas, pues se trata de
un mecanismo diseñado para una situación particular con características
igualmente especiales, por esta razón:  a. deberá considerar el
establecimiento de límites que tomen en consideración que el objeto y fin de la
habilitación con la que cuenta el ejecutivo es la búsqueda de la paz; b. esa
finalidad debe ser alcanzada en un contexto complejo como el de la justicia
transicional, escenario en el que habrán de implementarse los acuerdos de paz”.
[135] Ver el
distinto esquema metodológico que se siguió en las sentencias C-160 y C-174 de
2017, por ejemplo.
[136] Solo a
manera de ejemplo, mientras que en la sentencia C-160 de 2017, la Corte hace
referencia a límites formales y materiales, en la sentencia C-174 del mismo
año, la Corte se refiere a vicios de forma y vicios de competencia dentro de
una categoría más amplia denominada vicios de procedimiento.
[137] De la misma
manera, mientras que en la sentencia C-160 de 2017 se incluye la temporalidad
dentro de los límites formales, en la sentencia C-174 del mismo año, por su
parte, se enlista dentro de los vicios de competencia.
[138] “Ningún
acto del Presidente, excepto el de nombramiento de ministros y directores de
departamentos administrativos y aquellos expedidos en su calidad de jefe de
Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor y fuerza alguna
mientras no sea suscrito y comunicado por el ministro del ramo respectivo o por
el director del departamento administrativo correspondiente, quienes, por el
mismo hecho, se hacen responsables”.
[139] El artículo
2 del Acto Legislativo 1 de 2016 solo excluye de la competencia del Presidente
para expedir Decretos Leyes las materias que deban ser reguladas por medio de
actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes
que necesitan mayorías calificadas o absolutas, así como las que decreten
impuestos.
[140] Es decir,
que determine la competencia de un órgano y, por lo tanto, por defecto,
se entiendan delimitadas las competencias de otro órgano.
[141] En efecto,
en la sentencia en cita, al analizar si el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de
2016 contempla garantías suficientes para evitar que el Congreso se vea privado
de su competencia legislativa, luego de hacer referencia a la conexidad que los
decretos leyes que expida el Presidente deben tener con el Acuerdo Final y a
que dicha competencia no se puede ejercer respecto de cualquier materia, se
señala: “[...] Por tanto, se justifica ejercer las facultades
previstas en el artículo 2 demandado solo en circunstancias extraordinarias,
cuando resulte estrictamente necesario apelar a ellas en lugar de someter el
asunto al procedimiento legislativo correspondiente” (párrafo 65). Más
adelante, con la finalidad de reiterar la idea anterior, pero desde la
perspectiva del control que debe ejercer la Corte, se indica que le corresponde
verificar que la expedición de los decretos leyes, “se den en circunstancias
excepcionales, pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo cual
supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al trámite legislativo ante
el Congreso” (párrafo 66).
[142] Cfr., entre
otras, las sentencias C-160 de 2017 y C-253 de 2017.
[143] Sentencia
C-699 de 2016.
[144]
En particular, se hace referencia a lo acordado en el aparte intermedio de la
tercera viñeta del numeral 1.3.2.2 del Acuerdo Final. Para la Corte, a
diferencia de lo expuesto por el Gobierno, en sus diferentes intervenciones y
en la parte motiva del Decreto Ley 882 de 2017, aquella relación de conexidad
no se acredita con lo dispuesto en la última viñeta del numeral 1.3.2.2 del
Acuerdo Final, según la cual uno de los objetivos del “Plan Especial de
Educación Rural” debe ser “Promover la ampliación de oferta y la
capacitación técnica, tecnológica y universitaria en áreas relacionadas con el
desarrollo rural”. Así las cosas, la Corporación considera de recibo los
argumentos expuestos por uno de los intervinientes para justificar la ausencia
de conexidad con este punto específico del Acuerdo (supra fundamento
jurídico –en adelante f.j.- 57, segunda viñeta). Sin embargo, del
hecho de que en relación con un aspecto específico del Acuerdo Final no pueda
demostrarse la conexidad objetiva, estricta y suficiente, no significa que
estas condiciones no se acrediten respecto de las señaladas en el f.j.
99, tal como se argumenta en los apartados siguientes.
[145] Primer
apartado del párrafo segundo del numeral 1.3 del Acuerdo Final. De hecho, en la
séptima consideración del punto 1 del Acuerdo Final, se señala lo siguiente: “Que
si bien este acceso a la tierra es una condición necesaria para la
transformación del campo, no es suficiente por lo cual deben establecerse
planes nacionales financiados y promovidos por el Estado destinados al
desarrollo rural integral para la provisión de bienes y servicios como
educación […]”. Con esta misma finalidad el principio de
integralidad, uno de los cuales debe tenerse en cuenta para el cumplimiento
cabal del punto 1 del Acuerdo Final, postula que, “asegura oportunidades de
buen vivir que se derivan del acceso a bienes públicos como […]
educación […]”.
[146] Apartado
intermedio de la tercera viñeta del numeral 1.3.2.2 del Acuerdo Final.
[147] A que hace
referencia el punto 1.2 del Acuerdo Final, y que tienen como objetivo, como
allí se indica, “lograr la transformación estructural del campo y el ámbito
rural, y un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad”, de
manera que se aseguren múltiples fines, entre ellos, la efectividad de los
derechos sociales (segunda viñeta del punto 1.2.1 del Acuerdo Final), uno de
los cuales, sin duda, lo constituye la garantía del derecho fundamental social
a la educación.
[148] En virtud
de lo dispuesto por el artículo 116 de la Ley 115 de 1994, modificado por el
artículo 1 de la Ley 1297 de 2009 y las disposiciones del Decreto Ley 1278 de
2002 (artículo 3 y literal a del artículo 21), para participar en los concursos
generales de mérito docente se exige que se acredite, en cuanto al nivel de
formación, como mínimo, el título de normalista superior, o el de tecnólogo
en educación, por ser asimilable a este último (en los términos parágrafo
3° del primer artículo citado), para la carrera administrativa docente. A
diferencia de esta regulación, el Decreto Ley 882 de 2017 permite que personas
con un perfil profesional diferente aspiren a llenar aquellas vacantes; en
efecto, su artículo 3 habilita a los bachilleres, cualquiera sea su modalidad
de formación, y a los técnicos profesionales o laborales en educación para que
puedan participar del concurso especial de méritos docente que regula. En todo
caso, para garantizar la calidad e idoneidad de estas personas, se dispone en
el parágrafo 2° de su artículo 1, que el Gobierno Nacional debe establecer los
requisitos especiales a tener en cuenta en el desarrollo de las etapas del
concurso especial, relacionados, entre otros, “con la acreditación de la
experiencia docente adquirida en las regiones de conflicto armado”. El
Decreto Ley igualmente flexibiliza los requisitos de años de experiencia para
aspirar a los cargos de director rural, coordinador y rector.
[149] Esta
medida, sin duda, es desarrollo del principio de “Beneficio, impacto y
medición”, que contempla el punto 1 del Acuerdo Final y cuyo alcance fue
así definido por el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia-Ejército del Pueblo (FARC – EP): “Beneficio, impacto y medición:
teniendo en cuenta la priorización, la RRI debe beneficiar e impactar al mayor
número de ciudadanos y ciudadanas, con la mayor intensidad y en el menor tiempo
posible, y medir sus efectos en cada proyecto y región”.
[150] Lo dicho no
obsta, sin embargo, tal como se señala en el numeral 3.5 infra, para
analizar la compatibilidad de esta medida con la Carta Política, tal como se
puso de presente por varios intervinientes.
[151] La norma
citada dispone: “Artículo 1°. El artículo 116 de la Ley 115 de 1994 quedará
así: Artículo 116. Título para ejercicio de la docencia. Para ejercer la
docencia en el servicio educativo se requiere Título de Normalista Superior
expedido por una de las Normales Superiores Reestructuradas, expresamente
autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional o de Licenciado en
Educación u otro título profesional expedido por una institución universitaria,
nacional o extranjera, académicamente habilitada para ello. (Nota: Inciso
declarado exequible condicionalmente por los cargos analizados por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-497 de 2016.). || Parágrafo 1º. Para
garantizar la prestación del servicio educativo estatal en zonas de difícil
acceso podrá contratarse su prestación con entidades privadas de reconocida
trayectoria e idoneidad, de conformidad con la reglamentación vigente, siempre
que el personal que integra las correspondientes listas de elegibles para ser
nombrados en esos cargos no acepte el nombramiento, que no se cuente con
personal titulado para proveer los cargos en provisionalidad o no se cuente con
las correspondientes plazas. Las entidades contratadas tendrán la obligación de
capacitar al personal que se destine para la docencia, remunerarlo de acuerdo
con las escalas salariales fijadas por el Gobierno Nacional y garantizar su
afiliación al sistema de seguridad social en los términos de la ley. En todo
caso, dicho personal deberá acreditar como mínimo la culminación de la
educación media, condición esta que no se aplica a la oferta de servicio
educativo para las comunidades indígenas. El servicio educativo que se ofrezca
a estas comunidades será atendido provisionalmente con docentes y directivos
docentes etnoeducadores normalistas superiores, licenciados en educación o
profesionales con título distinto al de licenciado o, cuando no los hubiere
disponibles, por personal autorizado por las autoridades tradicionales del
correspondiente pueblo indígena, sin los títulos académicos a los que se
refiere este artículo. || Parágrafo 2º. Para ejercer la docencia en educación
primaria, el título de normalista superior o el de licenciado en educación no
requiere ningún énfasis en las áreas del conocimiento. || Parágrafo 3º. Para
efectos del concurso de ingreso a la carrera administrativa docente, el título
de Tecnólogo en Educación será equivalente al de Normalista Superior”.
[152] Se hace
referencia a la intervención ciudadana que se contiene en el f.j. 41.
[153] Se hace
referencia a la intervención ciudadana que se contiene en el f.j. 57,
viñeta tercera.
[154] En virtud
de esta disposición, se concedieron facultades extraordinarias al Presidente de
la República, por el término de 6 meses, para expedir un nuevo régimen de
carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y
administrativos, que ingresaran a partir de la promulgación de la Ley 715, el
cual debía denominarse “Estatuto de Profesionalización Docente”.
[155] NUSSBAUM,
Martha. Sin fines de lucro: por qué la democracia necesita de las humanidades.
Katz editores, 2010. P., 39.
[156] El citado
artículo dispone lo siguiente: “Artículo 130. Habrá una Comisión Nacional
del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las
carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter
especial”.
[157] En
particular, se hace referencia a la reiteración de esta tesis en la sentencia
C-313 de 2003, en la que, entre otros aspectos, la Corporación analizó el
carácter especial de la carrera docente, como consecuencia de la demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 2, 3, 5, 7, 17, 21, 23, 24, 36,
37, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 53, 57, 58, 61 63, 65, 67 y 68 del Decreto Ley
1278 de 2002.
[158] Artículos
93 y 94 de la Constitución Política.
[159] Artículos
1, 7 y 330 de la Constitución Política.
[160] El artículo
dispone lo siguiente: “Al aplicar las disposiciones del presente Convenio,
los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante
procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones
representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectarles directamente”.
[161] Sentencias
C-615 de 2009, C-915 de 2010 y C-187 de 2011.
[162] Sentencia
C-767 de 2012.
[163] Sentencias
C-030 de 2008, C-461 de 2008, C-750 de 2008 y C-175 de 2009.
[164] Sentencia
C-767 de 2012.
[165] Sentencias
C-461 de 2008, C-175 de 2009, C-767 de 2012 y C-359 de 2013.
[166] Sentencia
C-389 de 2016. En cuanto a esta distinción, en la providencia en cita, se
indica que se pueden consultar las siguientes sentencias de la Corporación:
T-197 de 2016, T-766 de 2015, T-764 de 2015, T-661 de 2015, T-550 de 2015,
T-256 de 2015, C-371 de 2014, T-969 de 2014, C-068 de 2013 y T-376 de 2012.
[167] Cfr.,
f.j. 27, 39 y 40.
[168] La
etnoeducación, en los términos del artículo 55 de la Ley 115 de 1994,
corresponde a la “educación para grupos étnicos la que se ofrece a grupos o
comunidades que integran la nacionalidad y que poseen una cultura, una lengua,
unas tradiciones y unos fueros propios y autóctonos. || Esta educación debe
estar ligada al ambiente, al proceso productivo, al proceso social y cultural,
con el debido respeto de sus creencias y tradiciones”.
[169] En efecto,
tal como acertadamente se indicó por parte del Gobierno Nacional, en la respuesta
al cuestionario formulado por el Magistrado sustanciador (f.j. 24), de
conformidad con la jurisprudencia constitucional contenida en las sentencias
C-208 de 2007, T-907 de 2011 y C-666 de 2016, a las comunidades étnicas no les
es aplicable la normativa general del Estatuto de Profesionalización Docente,
contenida en el Decreto Ley 1278 de 2002, sino las propias de la Ley General de
Educación (Ley 115 de 1994) y las demás normas complementarias, hasta tanto el
legislador regule, de manera específica, para la educación que se imparta en
dichas comunidades, las situaciones administrativas relacionadas con la
vinculación, administración y formación de sus docentes y directivos docentes.
[170] En
particular, se hace referencia a lo señalado por la Corporación en las
sentencias C-1230 de 2005 y C-175 de 2006. En esta última providencia le
correspondió a la Corte analizar la constitucionalidad de, entre otras, la
viñeta 7° del numeral 2 del artículo 3 de la Ley 909 de 2004, en virtud de la
cual, las disposiciones de esta última ley debían aplicarse en aquellos
supuestos de vacío normativo en la regulación de la carrera especial docente.
Con relación a la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil para
administrar y vigilar esta carrera especial, de origen legal, se expresó: “9.
Ahora bien, al retomar los argumentos de inconstitucionalidad planteados por el
actor, para la Corte es claro que se está partiendo de una premisa errada al
incluir dentro de las carreras especiales a que se refiere la Constitución
Política en su artículo 130 la de los docentes, pues la excepción prevista en
dicho artículo, se refiere a las carreras especiales de origen constitucional y
no a las especiales de creación legal, como es el caso de la de los docentes.
|| En consecuencia, la remisión supletoria que hace el legislador para que la
ley de carrera administrativa sea aplicada a la carrera de docentes no viola la
Constitución Política, pues lo que proscribe la Carta es la administración y
vigilancia de las carreras especiales de origen constitucional por la Comisión
Nacional del Servicio Civil. Por el contrario, la Corte ha determinado que la
Comisión Nacional del Servicio Civil es el órgano competente para la vigilancia
y administración de las carreras especiales de origen legal”.
[171] En efecto,
tal como se consideró por la Corporación en la sentencia C-313 de 2003, “La
Corporación ha precisado que en el caso de los regímenes especiales de origen
legal en la medida en que es al Legislador a quien corresponde determinar a
quien corresponde la administración y vigilancia de la carrera específica de
que se trate, nada impide que si así lo considera, encargue dicha
administración y vigilancia a la Comisión Nacional del Servicio Civil, bien sea
total o parcialmente. || Para el caso que ocupa la atención de la Corte es
claro que se está en presencia de un régimen especial de carrera de origen
legal, por lo que es al legislador, en este caso al legislador extraordinario,
a quien corresponde atribuir la administración y vigilancia de la carrera
docente que se establece por el Decreto 1278 de 2002”.
[172] La
normativa general, contenida en la Ley 115 de 1994 (artículo 116, modificado
por el artículo 1 de la Ley 1297 de 2009) y el Decreto Ley 1278 de 2002
(artículo 3 y literal a del artículo 21), exige que para participar en los
concursos docentes, el aspirante debe acreditar, como mínimo, el título de
normalista superior o el de tecnólogo en educación, por ser asimilable a este
último, en los términos del parágrafo 3º del artículo 116 de la Ley 115 de 1994,
modificado por el artículo 1 de la Ley 1297 de 2009. Por esta razón, dado que
existe identidad entre los requisitos especiales dispuestos en los numerales 3
a 5 del Decreto Ley 882 de 2017, con los contemplados en la normativa general,
no existe vicio alguno en su consagración, de allí que el análisis se restrinja
a los contemplados en los numerales 1 y 2 a que se ha hecho referencia.
[173] A
diferencia de la exigencia de acreditar una experiencia mínima de 4 y 5 años, respectivamente,
según se trate de director rural o coordinador, que exige la normativa general
(literales a y b del artículo 10 del Decreto Ley 1278 de 2002).
[174] A
diferencia de la exigencia de acreditar una experiencia mínima de 6 años, que
exige la normativa general (literal c del artículo 10 del Decreto Ley 1278 de
2002).
[175] En el cual
se espera recuperar la confianza ciudadana y sobre esta base crear o
restablecer una organización política democrática legítima, basada en los principios
del Estado de Derecho, y que pueda ayudar a instaurar condiciones sociales y
políticas que conduzcan a la reconciliación, a la paz, a la estabilidad, a la
protección de los derechos humanos de todos los individuos, condiciones en las
que no se repitan los hechos ominosos del pasado.
[176] Un proceso
de justicia transicional persigue la introducción de cambios al marco
institucional vigente, en aras de crear soluciones a profundos problemas
políticos que no ha podido superarse mediante políticas públicas aplicadas
dentro del marco constitucional imperante. De allí que se exija una comprensión
transicional del estándar de constitucionalidad.
[177] Este
razonamiento, de hecho, fue propuesto por la Procuraduría General de la Nación,
tal como se indica en el f.j. 65.
[178] En la parte
introductoria del Acuerdo Final se señala que, “En la implementación se
garantizarán las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y se
adoptarán medidas afirmativas en favor de grupos discriminados o marginados,
teniendo en cuenta el enfoque territorial, diferencial y de género”. Por su
parte, en el mismo apartado se señala que, el enfoque territorial del Acuerdo, “supone
reconocer y tener en cuenta las necesidades, características y particularidades
económicas, culturales y sociales de los territorios y las comunidades [...]”.
[179]
Supra f.j. 139 a 145.
[180] F.j.
51. Para la Corporación, se trata más de una razón de conveniencia que, de un
argumento de inconstitucionalidad respecto de la disposición, razón por la cual
no es procedente su estudio.
[181]
Confróntese, además, las razones que se presentaron al analizar la conexidad
objetiva, estricta y suficiente del Decreto Ley 882 de 2017 con el Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera en el numeral 3.4.3 supra (f.j. 99 a 105).
[182] Cfr.,
f.j. 15 a 18.
[183] Sentencia C-535
de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SPV y AV de Diana Fajardo Rivera.
[184] Ibídem.
[185] Sentencia C-607 de
2017. M.P. Carlos Bernal Pulido. Párrafo 90.