C-894-99
Sentencia C-894/99
RESERVA DE LEY
ORGANICA-No constituye
vicio de forma que caduca
La vulneración de
la reserva de ley orgánica no constituye un vicio de forma de aquellos que
caducan, según el artículo 242-3 de la Carta, al año de haber sido publicada la
correspondiente ley. Por el contrario, este tipo de vicios se originan en una
transgresión de las normas constitucionales sobre competencia de los distintos
órganos del Estado y, en esa medida, adquieren el carácter de falta material o
sustantiva.
RESERVA DE LEY
ORGANICA-Leyes que tienen
esta categoría
Las leyes
orgánicas tienen ciertas características que, de alguna manera, les confieren
una jerarquía superior a las que ostentan las leyes ordinarias. Ciertamente,
aquel tipo de leyes condicionan tanto el procedimiento como el contenido de las
leyes ordinarias y, por lo tanto, se convierten en patrón de constitucionalidad
de éstas. Dado su rango cuasi-constitucional, este tipo de ley constituye una excepción
al proceso político legislativo y un límite al principio democrático. En
consecuencia, la Corte ha considerado que sólo pueden ostentar dicha categoría,
las leyes mencionadas en el artículo 151 de la Carta, es decir, aquellas que
“sirven para proteger la integridad de procesos que se han considerado - por el
constituyente - de importancia capital, como son los de planeación,
presupuesto, ordenamiento territorial y su distribución de competencias,
funcionamiento del Congreso y de cada una de las Cámaras.
RESERVA DE LEY
ORGANICA-Decisión en caso
de duda
En el evento en
el que el juez constitucional se enfrente al estudio de una ley ordinaria que
ha sido demandada por vulneración de la reserva de ley orgánica, y siempre que
los criterios hermenéuticos existentes resulten insuficientes para definir si
la materia regulada por ésta se encuentra reservada al legislador orgánico, la
duda debe resolverse a favor de la opción adoptada por el legislador ordinario
y, por lo tanto, la norma deberá ser declarada exequible respecto del cargo en
mención.
RESERVA DE LEY
ORGANICA-Reparto de
funciones y competencias intergubernamentales
La reglamentación
específica de competencias conferidas a las entidades territoriales por la
propia Constitución queda librada al legislador ordinario. La ley ordinaria
puede irrumpir en el campo de la asignación de competencias
intergubernamentales en aquellos casos en los cuales el legislador orgánico
haya limitado su intervención a la definición de criterios y parámetros generales
que guíen la labor del legislador ordinario. No implica que el legislador
orgánico no pueda fijar reglas muy estrictas a las cuales deba someterse la
legislación ordinaria para efectos de definir el sistema de las finanzas
intergubernamentales. Por el contrario, dado que es este un factor importante
en el proceso de descentralización auspiciado por la Constitución, resultaría
altamente deseable que los procedimientos que gobiernen el régimen territorial,
particularmente en cuanto se refiere al régimen de finanzas públicas de las
entidades territoriales, encuentren una resistencia reforzada frente a las
decisiones políticas coyunturales del nivel central.
SOBRETASA A LOS
COMBUSTIBLES-Regulación
por el legislador
El artículo 362
de la Constitución, en armonía con lo dispuesto por los artículos 150-12, 300-4
y 313-4 de la Carta, inhibe al legislador para apropiarse o trasladar a la
Nación las rentas efectivamente causadas a favor de una entidad territorial.
Sin embargo, nada obsta para que la ley reforme el régimen tributario
preexistente, derogando o modificando los elementos de un tributo. La decisión
del legislador que impugna el actor consiste esencialmente en restringir el
hecho gravable de la sobretasa a la gasolina, a la gasolina motor extra y
corriente y, además, excluir la posibilidad de gravar, a favor de las entidades
territoriales, el consumo del ACPM. Sin embargo, esta determinación no se
encuentra contenida en la Ley 488 de 1998, sino en el artículo 259 de la Ley
223 de 1995, el cual fue declarado exequible en la Sentencia C-486 de 1996.
PRINCIPIO DE
SUFICIENCIA HACENDISTICA
La Constitución
no señala explícitamente la obligación de  aplicar el principio de suficiencia
hacendística a otras facetas de las finanzas intergubernamentales distintas del
situado fiscal. En este sentido se manifestó la Corte en la sentencia 471 de
1995, al señalar que lo dispuesto en el artículo 356 se refería exclusivamente
al llamado situado fiscal, y en consecuencia, no podía aplicarse a la
regulación de materias diversas a las relacionadas con dicha transferencia de
recursos y competencias. En cualquier caso, el control constitucional respecto
de principios como el de suficiencia hacendística o el de equidad fiscal, sólo
puede operar sobre la base de una disposición legal abiertamente irracional
que, de manera evidente y desproporcionada, quebrante el equilibrio financiero
de las entidades territoriales hasta el punto de que resulte evidente que sin los
mencionados recursos las entidades no tendrían opción distinta que la de
renunciar al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales básicas. Es pues
un control extremo, para casos límite, en los que la carga de la prueba
corresponde a las entidades territoriales afectadas. De no ser así, el juez
constitucional tendría que entrar a realizar complicados análisis financieros,
teniendo en cuenta variables técnicas como la mayor o menor elasticidad de las
rentas o la eficiencia de las entidades para cumplir con sus responsabilidades.
A todas luces, esta es una tarea que supera las competencias de la Corte
Constitucional.
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN
MATERIA TRIBUTARIA
Las normas que se
analizan no aparejan una intervención de la Nación en asuntos propios de las
entidades territoriales y, en consecuencia, no pueden ser evaluadas a partir
del principio de subsidiariedad. En efecto, en el presente caso, el legislador,
en ejercicio de competencias propias, modifica el régimen legal de un tributo,
según consideraciones de política fiscal que no puede esta Corte entrar a
valorar. De esta manera, no puede sostenerse que el legislador  haya suplantado
a los órganos políticos territoriales en la adopción de una decisión propia,
pues dicha determinación es fruto de las competencias tributarias que la
Constitución le atribuye.
Referencia: Expediente D-2357
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 117, 122, 123, 128 y 134 de la Ley
488 de 1998, "Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se
dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales"
Actor: Marcela
Tamayo Arango
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa
Fe de Bogotá, D.C., noviembre diez (10) de mil novecientos noventa y nueve
(1999).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
El Congreso de la República expidió la Ley
488 de 1998, "Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se
dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales", la
cual fue publicada en el Diario Oficial N° 43.460 de diciembre 28 de 1998.
La ciudadana Marcela Tamayo Arango demandó
los artículos 117, 122, 123, 128 y 134 de la Ley 488 de 1998 por considerarlos
violatorios de los artículos 151, 209, 287, 356 y 362 de la Constitución
Política.
Mediante auto fechado el 25 de febrero de
1999, el magistrado sustanciador solicitó al Instituto Colombiano de Derecho
Tributario que manifestara si la sobretasa a la gasolina contemplada en las
Leyes 86 de 1989 y 105 de 1993 y en el artículo 156 del Decreto 1421 de 1993,
constituye un impuesto de propiedad de los municipios o un tributo cedido por
la Nación a los entes locales.
A través de escrito calendado el 9 de junio
de 1999, el Jefe de la División Jurídica de la Cámara de Representantes
sustentó la constitucionalidad de las disposiciones demandadas.
La representante judicial del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, a través de memorial fechado el 17 de junio de
1999, solicitó la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas.
Por medio de escrito calendado el 16 de
junio de 1999, el apoderado del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá defendió
la constitucionalidad de las disposiciones demandadas.
Mediante memorial fechado el 17 de junio de
1999, el representante legal de la Federación Colombiana de Municipios coadyuvó
las pretensiones de la demandante.
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto fechado el 2 de agosto de 1999,
solicitó a la Corte declarar exequibles los apartes acusados de los artículos
117, 122, 123, 128 y 134  de la Ley 488 de 1998.
II. NORMAS DEMANDADAS
LEY NUMERO 488 DE
1998
(Diciembre 24)
"Por la cual se expiden normas en materia
tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades
territoriales"
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(…)
Artículo 117.-
Sobretasa a la gasolina motor y al ACPM. Autorízase a los municipios, distritos
y departamentos, para adoptar la sobretasa a la gasolina motor extra y
corriente, en las condiciones establecidas en la presente ley.
Créase como
contribución nacional la sobretasa al ACPM. La sobretasa al ACPM será del seis
por ciento (6%). Será cobrada por la Nación y distribuida en un cincuenta por
ciento (50%) para el mantenimiento de la red vial nacional y otro cincuenta por
ciento (50%) para los departamentos incluido el Distrito Capital con destino al
mantenimiento de la red vial. La base gravable, el hecho generador, la
declaración, el pago, la causación y los otros aspectos técnicos serán iguales
a los de la sobretasa de la gasolina.
(…)
Artículo 122.
Tarifa municipal y distrital. El concejo municipal o distrital, dentro de los
noventa (90) días siguientes a la vigencia de esta ley, fijará la tarifa de la
sobretasa a la gasolina motor extra o corriente aplicable en su jurisdicción,
la cual no podrá ser inferior al catorce por ciento (14%) ni superior al quince
por ciento (15%).
Artículo 123.
Tarifa departamental. La asamblea departamental, fijará la tarifa de la
sobretasa a la gasolina motor extra o corriente aplicable en su jurisdicción,
la cual no podrá ser inferior al cuatro por ciento (4%) ni superior al cinco
por ciento (5%).
Parágrafo.
Para los fines de este artículo, el departamento de Cundinamarca no incluye al
Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.
La tarifa
aplicable a la sobretasa a la gasolina motor extra o corriente en el Distrito
Capital de Santa Fe de Bogotá, podrá continuar siendo hasta del veinte por
ciento (20%).
(…)
Artículo 128.-
Sobretasa nacional. Establécese una sobretasa nacional del veinte por ciento
(20%) sobre el precio al público de la gasolina motor extra o corriente y del seis
por ciento (6%) sobre el precio del ACPM. Esta sobretasa nacional se cobrará
únicamente en los municipios, distritos o departamentos, donde no se haya
adoptado la sobretasa municipal, distrital o departamental, según el caso, o
cuando la sumatoria de las sobretasas adoptadas para la gasolina motor extra o
corriente fuere inferior al veinte por ciento (20%). Para la sobretasa a la
gasolina motor extra o corriente, la sobretasa nacional será igual a la
diferencia entre la tarifa del veinte por ciento (20%) y la sumatoria de las
tarifas adoptadas por el respectivo concejo y asamblea, según el caso.
En ningún
caso, la suma de las sobretasas sobre la gasolina motor extra o corriente,
podrá ser superior al veinte por ciento (20%) del valor de referencia de dicha
gasolina.
(…)
Artículo 134.-
Factoring y titularización. Las entidades territoriales podrán desarrollar
operaciones de factoring, es decir, de venta con descuento de la cartera en
firme y vencida y de titularización de la cartera, a entidades financieras
vigiladas por la Superintendencia Bancaria en las mismas condiciones
económicas, jurídicas y financieras que operan en el mercado para las personas
de derecho privado. La contratación se hará de acuerdo con la Ley 80 de 1993 y
su destino será exclusivamente el saneamiento fiscal de las entidades
territoriales.
III. LA DEMANDA
En primer lugar, la
actora manifiesta que las normas demandadas vulneran el artículo 151 de la
Constitución Política, en el cual se consagra la reserva de ley orgánica.
Señala que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en materia de
organización territorial del Estado, las leyes orgánicas deben ocuparse de (1)
definir las condiciones y requisitos de existencia de las entidades
territoriales y de ciertas divisiones administrativas; (2) establecer el
régimen jurídico básico de las entidades territoriales y los mecanismos de
participación relacionados con el ordenamiento territorial; y (3) fijar el
reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales y asignar
las competencias normativas y no normativas a estas últimas. A su juicio, los
artículos 117, 122, 123, 128 y 134 de la Ley 488 de 1998 establecen un reparto
competencial entre la Nación y las entidades territoriales, motivo por el cual
se inscriben dentro del ámbito regulatorio de la ley orgánica. Sobre esta
cuestión, estima que "[a]utorizar a las entidades territoriales para
adoptar un impuesto, señalando que si ellas no lo hacen el impuesto tendrá
carácter nacional, es sin duda una tarea de reparto de competencias, vedada por
tanto al legislador ordinario".
Por otra parte, la
demandante afirma que las disposiciones acusadas violan los artículos 209, 287,
356 y 362 del Estatuto Superior, pues trasladan a la Nación un impuesto de carácter
municipal. Para fundar su aserto asevera que, aunque el artículo 362 de la
Carta Política no inhibe al legislador para ocuparse de asuntos relativos a
tributos territoriales, éstas se encuentran limitadas (1) por la reserva de ley
orgánica y (2) por la prohibición de convertir impuestos territoriales en
impuestos nacionales. Con base en lo anterior, indica que el artículo 29 de la
Ley 105 de 1993 autorizó a los municipios y a los distritos para establecer una
sobretasa máxima del 20% al precio del combustible automotor, con destino al
mantenimiento y construcción de vías públicas y la financiación de proyectos de
transporte masivo, todo lo cual fue desconocido por las normas demandadas. A
este respecto, asegura que el artículo 117 de Ley 488 de 1998 creó como
contribución nacional la sobretasa al ACPM, con desconocimiento de que "la
Ley 105 había autorizado a los municipios para establecer la sobretasa al
'combustible automotor', y es evidente que el ACPM está comprendido dentro del
concepto de 'combustible automotor'". Así mismo, manifiesta que "el
artículo 128 [de la Ley 448 de 1998] hace expresa mención de que la sobretasa a
la gasolina no será más un tributo del orden municipal, sino del orden
nacional. No se diga que está limitada a aquellos municipios que no la han
establecido, pues debe recordarse que la Ley 105 autorizó un máximo del 20%
tanto para gasolinas como para ACPM, y que una gran mayoría de municipios la
habían fijado en ese tope al expedirse la ley cuestionada; mientras que la Ley
488 la reduce a un 15% como máximo para los municipios, en tanto que despoja
por completo de la sobretasa al ACPM, que en lo sucesivo se repartirá entre la
Nación y los departamentos". Para concluir señala que "si es verdad
que la ley puede modificar o incluso eliminar tributos municipales, en todo
caso el texto constitucional es expreso y categórico en la proscripción para la
Nación de apropiarse de tributos municipales, y eso es precisamente lo que aquí
se está haciendo".
Por último, la
actora expresa que los artículos 117, 122, 123, 128 y 134 de la Ley 488 de 1998
son contrarios al "principio de equilibrio recursos-competencias" o
de "suficiencia hacendística", consagrado en el artículo 356 de la
Constitución Política. Según este principio "no se podrán descentralizar
responsabilidades sin que previamente se hayan descentralizado los recursos
fiscales suficientes para atenderlas" o, entendido a contrario sensu,
significa que no es lícito "sustraer recursos ya asignados sin que previa
o simultáneamente se hayan también sustraído las responsabilidades
correspondientes". Opina que la violación al anotado principio se
configura cuando las normas acusadas despojan a los municipios de la cuarta
parte de los ingresos provenientes de la sobretasa sobre la gasolina (al
reducirla del 20% al 15%) y de la integridad de la sobretasa sobre el ACPM sin
que, a un mismo tiempo, los liberen de una parte equivalente de las
responsabilidades que les corresponde cumplir o los compensen con una renta
similar. Señala que, incluso en el caso de que los municipios hubiesen sido
liberados de algunas de sus responsabilidades, las disposiciones demandadas
serían igualmente inconstitucionales por violar el principio de subsidiariedad,
entendido éste "como que la entidad superior no puede suplantar a la
inferior sino hacer todo por habilitarla para que ella misma sea capaz de
atender un servicio determinado".
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención
de la Cámara de Representantes
El Jefe de la
División Jurídica de la Cámara de Representantes manifiesta que, conforme a lo
establecido en el artículo 150-12 de la Carta Política, corresponde al Congreso
de la República "establecer los tributos sin condición alguna, más allá de
la misma Constitución o la ley que lo ate". Agrega que "no obstante,
la Constitución (…) concedió cierta autonomía a las entidades territoriales en
lo concerniente con los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones". Sobre el alcance del principio de autonomía territorial,
precisa que éste "debe ser entendido en el contexto nacional, es decir,
limitado por la forma de Estado que nos rige. (…). Esto implica que existe una
jerarquía definida que vincula a las entidades territoriales con el Gobierno
central sometiéndolas a éste en pos de la unidad".
En relación con los
cargos de inconstitucionalidad formulados por la demandante contra los
artículos 117, 122, 123, 128 y 134 de la Ley 488 de 1998, el interviniente
asevera que "es innegable que la autonomía fiscal de las entidades
territoriales está supeditada al marco que determinen la Constitución y las
leyes, por eso no es pertinente alegar la violación de la autonomía fiscal
cuando la ley está autorizada para delimitarla. Lo anterior se hace patente en
el margen que da el legislador a los entes territoriales para que sus
corporaciones apliquen las normas tributarias. El legislador expide la norma de
tal manera que los elementos necesarios para la concreción local permitan a los
órganos territoriales aplicar el gravamen de acuerdo a sus necesidades. Es
allí, en la aplicación de la norma tributaria al territorio determinado, donde
se manifiesta la autonomía consagrada en la Constitución". Con base en lo
anterior, señaló que las disposiciones acusadas establecen el sujeto activo
(artículo 117), el sujeto pasivo (artículo 119), los hechos gravables (artículo
120), la base gravable (artículo 121) y el margen de intervención de las
entidades territoriales en la definición del tributo (artículos 122 y 123), lo
cual implica que "la entidad territorial, en cabeza del órgano
correspondiente, deberá determinar de manera autónoma la forma en que aplicará
el tributo, de acuerdo a los límites impuestos por la Constitución y la
ley".
Por último, el Jefe
de la División Jurídica de la Cámara de Representantes asegura que "no es
cierto que la ley acusada esté trasladando nuevas responsabilidades a las
entidades territoriales. En los casos en que el supuesto equilibrio,
interpretado por el demandante en el artículo 356 de la Constitución, se vea
violado, corresponde a las asambleas y concejos, en los casos pertinentes,
determinar los tributos necesarios para que este equilibrio se restablezca,
dentro de los márgenes dados por la Constitución y la ley".
2. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Según la apoderada
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las normas acusadas no vulneran
el artículo 151 de la Carta Política, toda vez que las mismas no establecen
ninguna clase de reparto o distribución de competencias entre entidades
territoriales. Advierte que, por el contrario, las disposiciones demandadas
constituyen emanación de los artículos 150-12 y 338 del Estatuto Superior, en
los cuales se establece la potestad tributaria del Congreso de la República, de
las asambleas departamentales y de los concejos municipales. A este respecto,
señala que "la Corte Constitucional ha sido reiterativa en que para
efectos de establecer un impuesto municipal se requiere de una ley previa que
autorice su creación y es precisamente lo que la Ley 488 de 1998 desarrolla. Es
decir es competencia del Congreso la creación de impuestos y el dar
autorización a las entidades territoriales para que los adopten en ejercicio de
la autonomía de que disponen la cual está limitada a la Constitución y a la
ley. Igualmente es de competencia de los concejos y asambleas la adopción de
aquellos elementos que la ley no haya previsto en ejercicio de la autonomía
residual". Agrega que "en el caso que nos ocupa cuando los artículos
122 y 123 de la Ley 488 de 1998, facultan a los concejos y a las asambleas para
fijar la tarifa de la sobretasa a la gasolina motor extra o corriente dentro de
unos parámetros, dicha autorización ha de entenderse dentro del marco
constitucional señalado por el artículo 338 (…), es decir que para que proceda
el cobro del impuesto deben estar debidamente fijados los elementos esenciales
del tributo, (…) debiendo anotar que la restricción al legislativo en materia
de impuestos territoriales es relacionada con la interferencia en cuanto a la
administración de los tributos, donde sí sería una intromisión en el ámbito
territorial, no aplicable en este caso por cuanto las disposiciones en comento
fijan elementos del tributo de manera general".
La interviniente
indica que el artículo 362 de la Constitución Política tampoco resulta
vulnerado por los artículos 117, 122, 123, 128 y 134 de la Ley 488 de 1998,
toda vez que "el Congreso goza de plenas facultades para modificar,
derogar, crear impuestos salvo en casos de guerra exterior. No es cierto que la
Nación se esté apropiando como lo afirma la actora de rentas del municipio al
establecer una sobretasa nacional residual sobre el precio de la gasolina motor
extra o corriente y del 6% sobre el precio al público del ACPM, por cuanto en
lo que respecta a la sobretasa a la gasolina extra motor y corriente la nación
la cobra únicamente en los municipios, distritos o departamentos donde no se
haya adoptado la sobretasa municipal, distrital o departamental o cuando la
sumatoria de las adoptadas fueren inferiores al 20% lo que significa que la
nación la cobra de una manera residual, por lo tanto si fue adoptada por los
municipios, distritos o departamentos a la nación no le corresponde sobretasa.
Por otra parte, en el evento de que los municipios o departamentos no la adoptaren
o adoptaren una tarifa inferior, las rentas de propiedad de estos son
únicamente la parte adoptada, quiere decir que el municipio o departamento no
es titular de esa renta, por cuanto a pesar de que la ley le dio la facultad
para establecer la tarifa, éstos en ejercicio de su autonomía no hicieron uso
de esa facultad, en consecuencia la renta no les pertenece, siendo claro que
para que la sobretasa a la gasolina corresponda a la nación se requiere que los
municipios, distritos o departamentos no la hayan adoptado o lo hayan hecho por
una tarifa inferior al tope máximo permitido por la ley". Así mismo,
señala que la sobretasa al ACPM constituye un tributo nuevo, inexistente antes
de la vigencia de la Ley 488 de 1998, motivo por el cual "la ley puede
desarrollarlo como mejor crea conveniente".
Por último, la
apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público asevera que las normas
demandadas tampoco violan los artículos 209 y 356 de la Carta Política, toda
vez que entre éstos y aquéllas no existe relación alguna.
3. Intervención
del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá
Según el apoderado
del Distrito Capital, las normas acusadas no vulneran el art. 151 de la
Constitución. En su criterio se trata de "una ley de carácter tributario”,
precisamente, porque se encarga de preceptuar la forma de efectivizar y
materializar el aspecto impositivo de un tributo en particular, lo cual es
claramente competencia del legislador ordinario". Adicionalmente, señala
que por tratarse de normas tributarias no debe ser regulado a través de una ley
orgánica, como lo afirma el demandante.
En cuanto a la
competencia del Congreso para modificar tributos que administran los entes
territoriales señala que "la Corte Constitucional ha expresado  a lo largo
de variadas jurisprudencias, que si bien es cierto los entes descentralizados
territorialmente tienen  facultad impositiva, ésta solo podrá ejercerse dentro
del marco de la Constitución y de la ley, (…) la autonomía tributaria de las
entidades descentralizadas territoriales, es relativa, en tanto en cuanto, su
ejercicio depende del marco que le establezca la ley que crea cada tributo en
particular". Agrega que el legislador en ningún caso,  pierde su facultad
para disponer sobre el tributo que es administrado por el ente territorial.  En
relación con esta facultad el interviniente indica que "(…) es claro
diferenciar los conceptos de soberanía fiscal y de potestad o autonomía fiscal,
ya que la Soberanía fiscal en primer término es aquella que pertenece al pueblo
quien la radicó en el Congreso de la República, y la Potestad o Autonomía
Tributaria, será la capacidad para que algunos entes puedan establecer
específicas determinaciones en el aspecto tributario, (…) supeditadas (…) a lo
que establezca quien tiene la supremacía tributaria, es decir conforme a lo que
determine el Congreso".
Respecto a lo
afirmado por el  demandante en cuanto a que el art. 128 de la Ley expresa que
la "sobretasa a la gasolina no será más un tributo de orden municipal sino
del orden nacional", el apoderado del Distrito Capital considera que tal
norma " en primer lugar, no modifica las sobretasas de las entidades
territoriales, sino que se constituye en la creación de una nueva sobretasa; y
en segundo lugar, no desplaza a las ya existentes sino que solo se cobrará en
el evento en que en la entidad territorial del caso no exista dicho gravamen o
que existiendo, las sumatorias respectivas no sobrepasen el veinte por
ciento".
Por último, el
interviniente considera que las disposiciones demandadas no vulneran el
equilibrio entre  recursos y competencias (art. 356 C.P.). Al respecto indica
que "no nos encontramos frente a un recorte de recursos que se
transfirieron del situado fiscal, sino que estamos frente a unos recursos
tributarios del Estado que administran las entidades territoriales, por ende,
dicha norma no podrá ser aplicable al caso en estudio".
4. Intervención
de la Federación Colombiana de Municipios
El Director
Ejecutivo de la Federación Colombiana de municipios comparte los argumentos de
la demanda. A su juicio, la ley orgánica es la única que puede fijar límites a
la potestad tributaria municipal. En primer lugar, por expreso mandato
constitucional (art. 151 y 288 C.P.), en segundo término,  porque la misma
opera un reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales,
y, por último  porque los tributos de los entes territoriales gozan de
protección constitucional (art. 362 C.P.).
Asevera, que el
principio de suficiencia hacendística apareja la existencia obligada de
"un balance o equilibrio entre los ingresos y gastos que corresponden a
los municipios". Añade  que en el caso de la Ley 488 "se suprimió o,
en el mejor de los casos, se recortó un tributo municipal, sin que el
legislador se ocupara lo más mínimo (sic) del prever un tributo o
ingreso que reemplazara las rentas que los municipios perderían". En su
criterio, tampoco se produjo un recorte de responsabilidades, que permita
restablecer el equilibrio perdido y en consecuencia debe afirmarse que la mencionada
ley vulnera el artículo 347 de la Carta .
Después de hacer un
recuento de la discusión que sobre la autonomía fiscal se llevó a cabo en la
Constituyente, concluye que lo que se buscaba era fortalecer el principio de
autonomía fiscal de las entidades territoriales. En su concepto, a ello se debe
que la Constitución Política hubiera consagrado el derecho a establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Sin embargo, señala
que el legislador no solo no ha respetado este principio sino que "ni
siquiera es metódico y sistemático el tema tributario territorial" y
añade, "es así como las sobretasas a la gasolina en menos de una década
han sido objeto de cuatro pronunciamientos del legislador, en los que quita y
pone a voluntad sin tomar en cuenta los graves efectos que esta mutabilidad
genera en la administración territorial."
V. PRUEBAS
Instituto
Colombiano de Derecho Tributario - ICDT -
Con el fin de
determinar si la sobretasa a la gasolina constituye un impuesto de propiedad de
los municipios o un impuesto cedido por la Nación a los entes locales, el ICDT
recordó los antecedentes legales de la misma. En este sentido, señala que el
artículo 5-b de la Ley 86 de 1989 facultó a los municipios, incluido el
Distrito  Capital de Santa Fe de Bogotá, a cobrar una sobretasa al consumo de
la gasolina motor hasta del 20% del precio público "sobre las ventas de
Ecopetrol en la planta o plantas que den abasto a la zona de influencia del
respectivo sistema, previo concepto del Consejo de Política Económica y Social
CONPES". El cobro del impuesto se autorizaba cuando las rentas propias de
la localidad no fueran suficientes para garantizar la pignoración de recursos,
establecida en el artículo 4° de la misma ley, mediante la cual se buscaba garantizar
créditos externos contratados para desarrollar sistemas  de servicio público
urbano de transporte.
De igual forma, el
artículo 6° de la Ley 86 de 1989 estableció, a partir del 1° de enero de 1990,
una sobretasa al consumo de gasolina motor del 10% del precio público
"sobre las ventas de Ecopetrol en la planta de abastecimiento ubicada en
el Valle de Aburrá", con el fin de atender los gastos causados por la
construcción del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá
y prioritariamente al servicio de la deuda del mismo. Con posterioridad, el
artículo 29 de la Ley 105 de 1993 autorizó a los municipios y a los distritos
para establecer una sobretasa máxima del 20% al precio del combustible
automotor, con destino exclusivo a un fondo de mantenimiento y construcción de
vías públicas y a la financiación de proyectos de transporte masivo, todo lo
anterior sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 6° de la Ley 86 de 1989.
Por último, el artículo 156 del Decreto 1421 de 1993 facultó al Concejo del
Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá para imponer una sobretasa al consumo de
gasolina motor hasta del 20% de su precio al público, con destino a la
financiación de los estudios, diseños y obras requeridos para organizar y
mejorar la red vial distrital y el servicio de transporte colectivo de
pasajeros, así como a la adquisición de los predios necesarios para cumplir con
estos objetivos.
Con base en lo
anterior, el ICDT considera que "[s]i bien es cierto que en desarrollo de
la cláusula general de competencia, la definición de renta cedida o de renta
propia de las entidades territoriales le corresponde al legislador, no es menos
cierto que tanto de la letra, como del espíritu de las (…) leyes 86 de 1989 y
105 de 1993, así como del Decreto 1421 [de 1993], se desprende, a juicio del
Instituto, que los titulares o propietarios de la sobretasa a la gasolina en
dichas normas (…), son los municipios o distritos". Agrega que "[s]i
como expresa la Corte [sentencia C-467 de 1993], creado el impuesto, la renta
que de él se deriva es de propiedad exclusiva de los municipios, lógico resulta
concluir que el titular del impuesto, en este caso de la sobretasa a la
gasolina creada a favor de los municipios y distritos, es el respectivo ente
territorial".
El ICDT asevera que
la Corte Constitucional, en la sentencia C-219 de 1997, estableció un criterio
orgánico y uno material con el fin de determinar si un tributo es de propiedad
de una entidad territorial. Manifiesta que, según estos criterios, "[t]al
como fue concebida la sobretasa a la gasolina por las leyes de 1989 y 1993 y
por el Decreto 1421 [de 1993], es evidente que para su perfeccionamiento es
necesaria la participación de las corporaciones de elección popular de los
entes territoriales, de suerte que esa participación conduce igualmente a
sostener que la sobretasa a que nos venimos refiriendo no es un ingreso o un
tributo de la Nación cedido a los entes locales, sino propio de éstos".
Así mismo, indica que "[e]l hecho, por otra parte, de que el artículo 128
de la Ley 488 de 1998 disponga que la sobretasa nacional sobre el precio al
público de la gasolina motor, extra o corriente por éste creada, únicamente se
cobrará en aquellos municipios, distritos o departamentos donde no haya sido
adoptada la sobretasa municipal, distrital o departamental, según sea el caso,
corrobora a juicio del Instituto, que la propiedad de la sobretasa es de los
entes territoriales y no un impuesto de la Nación cedido a dichos entes".
VI. Concepto del Procurador General de la Nación
El jefe del
Ministerio Público solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas
acusadas. Al respecto, señala que la autorización legal para que los entes
territoriales establezcan la sobretasa no debe efectuarse mediante Ley orgánica
por cuanto "las leyes orgánicas son una modalidad de legislación exceptiva
reservada para regular los temas taxativamente señalados en la Constitución,
entre los cuales no se encuentra la habilitación legal a los entes
territoriales para imponer contribuciones en el ámbito de su
jurisdicción". Expresa que la imposición de los tributos es competencia
del congreso de la República, desarrollada mediante leyes ordinarias de acuerdo
con los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política. Conforme a lo
anterior, estima que la regulación legal de la sobretasa al combustible es una
manifestación del poder impositivo del legislador, "quien está autorizado
constitucionalmente para crear, modificar o suprimir el régimen tributario
nacional y territorial, con el fin de lograr propósitos macroeconómicos, dentro
de los límites de lo razonable y lo justo".
Por otra parte,
indica que si bien es cierto que la sobretasa  constituye una renta de
propiedad de los entes territoriales, cuando el legislador define la forma de
inversión de los ingresos obtenidos por concepto de este tributo, no vulnera la
autonomía de los entes territoriales, "por cuanto la ejecución de planes y
programas en materia de vías  y medios de transporte guarda íntima relación con
la prestación eficiente de los servicios públicos y el desarrollo regional que
son áreas en las que se autoriza la intervención del Estado para racionalizar
la economía (arts. 334 y 365 CP)".
Así mismo, afirma
que de los antecedentes legislativos de los artículos pertinentes de la Ley 488
de 1998 se evidencia que la unificación de la sobretasa al combustible se estableció
con el fin de proveer de recursos fiscales a los entes territoriales. Adiciona
que esta medida tributaria fue tomada "con arreglo a criterios de
eficiencia del sistema tributario local, equidad territorial y bajo impacto
inflacionario".
El concepto fiscal
indica que "las entidades locales no pueden esgrimir un derecho de
propiedad sobre sus tributos, porque a la luz de lo dispuesto en el artículo
287 Superior su facultad impositiva depende de la intervención del legislador,
quien autoriza el establecimiento de la respectiva contribución para que los
recaudos respectivos ingresen a las arcas territoriales y puedan financiar los
gastos locales. Al respecto, añade que "los entes territoriales solamente
disfrutan constitucionalmente de un derecho a administrarlas libremente, sin
que en principio el legislador pueda disponer sobre estos recursos fiscales ya
que los mismos están amparados por el principio de intangibilidad establecido
en el art. 362 CP."
Con base en esto
último, el Procurador concluye que las normas acusadas no contradicen el
artículo 362 de la Carta Política, por cuanto "la sobretasa a la gasolina
no les pertenece a los entes territoriales. Estos solamente gozan de un derecho
de disposición sobre el producto de la sobretasa, el cual tampoco se encuentra
afectado por las normas acusadas que simplemente autorizan su adopción por
parte de las autoridades competentes."
VII.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos del artículo 241-4 de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la
presente demanda.
El problema
planteado
2. En criterio de la
demandante y de algunos intervinientes, los artículos 117, 122, 123, 128 y 134
de la Ley 488 de 1998, vulneran la Constitución. Para fundamentar su aserto
señalan, en primer término, que las disposiciones cuestionadas ignoran la
reserva de ley orgánica, establecida en el artículo 151 de la Carta, para todas
las disposiciones legales que distribuyan competencias entre los distintos niveles
de gobierno. En segundo lugar, afirman que las mencionadas normas permiten que
la Nación se apropie de un tributo de propiedad de las entidades territoriales,
desconociendo la prohibición que al respecto establece el artículo 362 de la
CP. Adicionalmente, consideran que  tales disposiciones violan el principio de
equilibrio de recursos y competencias, también conocido como el principio de
suficiencia hacendística (art. 356 CP), pues disminuyen los ingresos de las
entidades territoriales sin que, al mimo tiempo, las liberen de una carga
equivalente o las compensen con una renta similar. Por último, consideran que
las precitadas normas atentan contra el principio de subidiariedad ( art. 288
inciso 2º CP), bajo el entendido de que tal principio ordena que la entidad
superior, en lugar de suplantar a la inferior, deba “hacer todo por habilitarla
para que ella misma sea capaz de atender un servicio determinado”.
El Procurador
General y las autoridades del nivel central de gobierno que intervienen en el
presente proceso, coinciden en afirmar que las disposiciones demandadas son
exequibles. En su criterio, las leyes que autorizan a las entidades
territoriales para el cobro de un determinado tributo no tienen reserva de ley
orgánica. Adicionalmente, consideran que el artículo 362 de la Carta no inhibe
al legislador para modificar en todo o en parte el régimen legal de un
determinado tributo. Señalan que el principio de suficiencia hacendística no
puede aplicarse al régimen legal que determina la titularidad de los distintos
tributos, sino al reparto o transferencia de las rentas nacionales. Finalmente,
consideran que, en el presente caso, la Nación no se está apropiando de
recursos ni responsabilidades propias de las entidades territoriales, por lo
que mal puede hablarse de una vulneración de los principios de autonomía o
subsidiariedad.
Procede la
Corporación a resolver, uno a uno, los distintos problemas planteados.
Una
cuestión preliminar: inhibición respecto del artículo 134 de la Ley 488 de 1998
3.
Advierte la Corte que a pesar de que la actora señaló que el artículo 134 de la
Ley 488 de 1998 era contrario a la Constitución, no indicó los motivos por los
cuales, en su parecer, tal texto es inconstitucional. En consecuencia, la
Corporación se declarará inhibida para resolver de fondo sobre la exequibilidad
de tal disposición. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece como
requisitos para la admisión de la demanda y para el fallo, "el
señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas"
y "las razones por las cuales dichos textos se estiman violados."
Presunta
vulneración de la reserva de ley orgánica
4. Se pregunta la
Corte si una norma que autoriza a las entidades territoriales para establecer
un determinado impuesto y, en consecuencia, la faculta para definir algunos de
los elementos de la renta, se encuentra sometida a la reserva de ley orgánica.
5. En primer lugar,
resulta relevante recordar que, según reiterada jurisprudencia, la vulneración
de la reserva de ley orgánica no constituye un vicio de forma de aquellos que
caducan, según el artículo 242-3 de la Carta, al año de haber sido publicada la
correspondiente ley. Por el contrario, este tipo de vicios se originan en una
transgresión de las normas constitucionales sobre competencia de los distintos
órganos del Estado y, en esa medida, adquieren el carácter de falta material o
sustantiva.[1]
En consecuencia, no es procedente, en casos como el que analiza la Corte,
entrar a definir si ya ha transcurrido el término establecido por el artículo
242-3 de la Carta, por cuanto, se repite, las faltas materiales por violación
de la competencia no caducan.
6. Una ley ordinaria
vulnera la reserva de ley orgánica cuando regula una materia que, por
disposición constitucional, debe ser sometida al trámite de la ley orgánica (CP
art. 151). Por lo tanto, la primera cuestión que debe resolver la Corte se
refiere a la determinación de las materias que la Constitución reserva al
legislador orgánico.
7. Las leyes
orgánicas tienen ciertas características que, de alguna manera, les confieren
una jerarquía superior a las que ostentan las leyes ordinarias. Ciertamente,
aquel tipo de leyes condicionan tanto el procedimiento como el contenido de las
leyes ordinarias y, por lo tanto, se convierten en patrón de constitucionalidad
de éstas[2].
Dado su rango cuasi-constitucional[3],
este tipo de ley constituye una excepción al proceso político legislativo y un
límite al principio democrático. En consecuencia, la Corte ha considerado que
sólo pueden ostentar dicha categoría, las leyes mencionadas en el artículo 151
de la Carta, es decir, aquellas que “sirven para proteger la integridad de
procesos que se han considerado - por el constituyente - de importancia
capital, como son los de planeación (art. 151, 342 C.P.), presupuesto (arts.
151, 349 inciso primero, 352 C.P.), ordenamiento territorial y su
distribución de competencias (arts. 151, 288 C.P.), funcionamiento del
Congreso y de cada una de las Cámaras (arts. 151 C.P.)”.[4] (subraya fuera del
texto original)
A su turno, cada una
de las leyes orgánicas de que trata el artículo 151 de la Carta debe ser objeto
de una cuidadosa limitación, pues como se verá adelante, una interpretación
laxa del ámbito reservado al legislador orgánico - o estatutario -, podría terminar
por vaciar de competencia al legislador ordinario y restringir ostensiblemente
el principio democrático.
Sin embargo, como lo
ha advertido esta Corporación, la Carta no es particularmente sistemática al
momento de definir el contenido de la ley orgánica de ordenamiento territorial[5]. En consecuencia,
existen algunos casos en relación con las cuales no es del todo claro si un
determinado asunto relacionado con cuestiones territoriales, debe ser objeto de
ley orgánica o puede ser regulado por el legislador ordinario.
A juicio de la
Corte, en aquellos casos en los que resulte verdaderamente insuficiente la
aplicación de los criterios hermenéuticos utilizados para identificar si una
determinada materia tiene reserva de ley orgánica, la duda debe resolverse a
favor del legislador ordinario. El aserto anterior se explica a partir de dos
argumentos fundamentales. En primer lugar, la cláusula general de competencia
se encuentra constitucionalmente adscrita al legislador ordinario y, por lo
tanto, las cuestiones sometidas al legislador orgánico o estatutario deben ser
objeto de interpretación restrictiva. En segundo término, - y en estrecha
relación con el argumento anterior -, las leyes especiales constituyen un límite
al proceso democrático al establecer mayorías cualificadas. A este respecto, la
Corte ya ha señalado que “(e)l principio democrático obliga a interpretar
restrictivamente los procedimientos especiales que aparejan mayorías
calificadas y que, en cierta medida, petrifican el ordenamiento jurídico e
impiden el desarrollo de un proceso político librado al predominio de la
mayoría simple, que garantiza cabalmente su libertad y apertura".[6]
En suma, en el
evento en el que el juez constitucional se enfrente al estudio de una ley
ordinaria que ha sido demandada por vulneración de la reserva de ley orgánica,
y siempre que los criterios hermenéuticos existentes resulten insuficientes
para definir si la materia regulada por ésta se encuentra reservada al
legislador orgánico, la duda debe resolverse a favor de la opción adoptada por
el legislador ordinario y, por lo tanto, la norma deberá ser declarada
exequible respecto del cargo en mención.
Ahora bien, lo
anterior no significa que la ley orgánica no pueda incluir principios o reglas
sobre materias que, habiendo sido reguladas tradicionalmente por el legislador
ordinario, tengan una estrecha relación de conexidad con los asuntos incluidos
en la ley orgánica y se deriven, directa o indirectamente, de la adscripción
general de competencias que hace la Constitución al legislador orgánico[7]. Sin embargo esta es
una cuestión adicional que no aporta muchas luces para resolver la controversia
que ocupa la atención de la Corte.
8. No obstante la
ausencia de una regulación sistemática sobre el contenido de la ley orgánica de
ordenamiento territorial, la Carta sí define una serie de materias básicas que,
en general, se encuentran sometidas al tramite especial establecido en el
artículo 151 de la C.P.. En efecto, con el claro propósito de proteger la
garantía institucional de la autonomía de las entidades territoriales frente a
las variaciones políticas del nivel central de gobierno, la Constitución, en
diversos artículos, ha consagrado un catálogo de materias que deben someterse, en
principio, a la reserva de ley orgánica.
Según la Corte:
“esta legislación orgánica toca con la estructura territorial y la organización
de los poderes públicos en función del territorio, por lo cual, en principio,
deben formar parte de ella la definición de las condiciones y requisitos de
existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones
administrativas del territorio, así como su régimen jurídico básico (CP arts
1º, 150 ord 4º, 297, 306, 307, 319, 321 y 329). Igualmente deben hacer parte de
esta legislación ciertos mecanismos de participación relacionados con el
ordenamiento territorial, como por ejemplo aquellos que decidan la
incorporación y pertenencia a una división o a una entidad territorial (CP arts
105, 297, 307, 319, 321). Y, finalmente, corresponde a la legislación
orgánica territorial asignar las competencias normativas y no normativas a las
entidades territoriales, y establecer la distribución de competencias entre la
Nación y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos
mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar
(CP arts. 151 y 288)”.[8]
(subraya fuera del texto original)
9. De la
jurisprudencia transcrita, queda claro que, para esta Corporación, las
definiciones fundamentales sobre la distribución de competencias entre los
distintos niveles de gobierno es una cuestión reservada al legislador orgánico.
Sin embargo, cabe preguntarse si, en razón del aserto anterior, todo reparto de
funciones y competencias intergubernamentales tiene reserva de ley orgánica. La
respuesta a este interrogante no puede menos que ser negativa. En efecto, lo
contrario sería equivalente a sostener que dado que los derechos fundamentales
sólo pueden ser regulados por una ley estatutaria (art. 152 CP), todo aquello
que se relacione con los mencionados derechos tiene reserva de ley estatutaria.
En ese caso, la adopción de códigos de procedimiento tendría que ser objeto del
trámite especial que consagra el artículo 152 de la Carta, al igual que todas
las cuestiones relacionadas con el derecho penal y, en general, con las
restricciones de la libertad. Esta interpretación, como se mencionó en un
aparte anterior de esta providencia, terminaría por vaciar de contenido la
cláusula de competencia del legislador ordinario[9].
En consecuencia, si
bien es cierto que, en general, el reparto intergubernamental de competencias
se reserva al legislador orgánico, también lo es que existen excepciones claras
e importantes a dicha regla.
En primer lugar, la
Corte ha señalado que la reglamentación específica de competencias conferidas a
las entidades territoriales por la propia Constitución queda librada al
legislador ordinario[10].
En virtud de este argumento, la Corporación declaró exequibles algunas normas
de la Ley 60 de 1993 que desarrollaban competencias relacionadas con el situado
fiscal. Al respecto dijo la sentencia: "el propio artículo 356 de la C.P.
determina las competencias de las entidades territoriales al asignarles los
servicios de salud y educación, destinando el dicho situado a la financiación
de tales servicios. Luego una ley ordinaria puede haber regulado la
materia"[11].
En segundo término,
esta Corporación ha entendido que la ley ordinaria puede irrumpir en el campo
de la asignación de competencias intergubernamentales en aquellos casos en los
cuales el legislador orgánico haya limitado su intervención a la definición de
criterios y parámetros generales que guíen la labor del legislador ordinario.[12]
10. En el presente
caso la actora y algunos intervinientes, consideran que las disposiciones
demandadas aparejan un reparto de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales, asunto este expresamente encomendado al legislador orgánico por
virtud de los artículos 151 y 288 de la CP.
En ciertos aspectos,
las disposiciones demandadas limitan el alcance de las facultades tributarias o
impositivas conferidas a las entidades territoriales mediante las Leyes 86 de
1989, 105 de 1993 y 223 de 1995. En efecto, el régimen anterior permitía a las
autoridades locales que adoptaran la decisión sobre la creación de la sobretasa
a la gasolina en su jurisdicción y, en caso de establecerla, les permitía
definir una tarifa hasta del 20% de su precio al público. No obstante, las
normas demandadas limitan el rango de fijación de la tarifa y ordenan la
creación de una sobretasa nacional del 20% sobre el precio al público de la
gasolina motor extra o corriente (art. 128 de la Ley 488 de 1998) que se
cobrará únicamente en los municipios, distritos o departamentos, donde no se
haya adoptado la sobretasa municipal, distrital o departamental, o cuando la
sumatoria de las sobretasas adoptadas para la gasolina motor extra o corriente
fuere inferior al veinte por ciento (20%) y hasta ese valor. En virtud de las
disposiciones demandadas, los consumidores de gasolina extra y corriente en
todo el territorio nacional tendrán que pagar una sobretasa del 20% por el
precio de su venta al público.
En consecuencia, en
las disposiciones bajo estudio se plasma una decisión que, bajo el régimen
anterior, correspondía adoptar a las entidades territoriales. Por lo tanto,
puede afirmarse que las normas demandadas limitaron el alcance de las
facultades tributarias que las leyes previas habían conferido a las entidades
territoriales.
11. Podría
sostenerse que los artículos 117, 122, 123,  y 128 de la Ley 488 de 1998
vulneran la reserva de ley orgánica, pues limitan las competencias que
originariamente habían sido adscritas a las entidades territoriales. No
obstante, la afirmación anterior puede ser confrontada a partir de dos
presupuestos que no  pasan desapercibidos para esta Corte.
Las normas
demandadas no aparejan un verdadero reparto de competencias. Se limitan a
reglamentar el ejercicio de competencias adscritas directamente por la
Constitución a los departamentos, distritos y municipios.
En efecto, los
artículos 300-4 y 313-4 de la Constitución, señalan con claridad que los
departamentos, distritos y municipios pueden decretar, de conformidad con la
ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de sus
funciones propias. En consecuencia, cuando la ley autoriza la creación de un
determinado impuesto no está confiriendo una competencia nueva u originaria,
sino reglamentando el ejercicio de las competencias conferidas directamente por
la propia Constitución Política. En los términos anteriores y según el criterio
utilizado por esta Corporación para delimitar el contenido de la ley orgánica
de ordenamiento territorial, debe afirmarse que, en el presente caso, el
legislador ordinario no vulneró la reserva de ley orgánica establecida en los
artículos 151 y 288  de la Carta.
En segundo término,
pese a que las normas demandadas integran el régimen de finanzas
intergubernamentales y, en esa medida, tienen un impacto notable sobre el
proceso de descentralización, lo cierto es que son disposiciones
fundamentalmente tributarias expedidas en ejercicio de las facultades
conferidas al legislador ordinario por la propia Constitución (arts. 150-11;
150-12 CP). En consecuencia, afirmar que las mencionadas normas tienen
necesariamente reserva de ley orgánica, implicaría adicionar al catálogo
taxativo del artículo 151 de la Carta, materias que la Constitución atribuyó,
al menos en principio, a la ley ordinaria, vale decir, al proceso democrático
sometido a las decisiones políticas de mayorías ordinarias.
En este mismo
sentido ya se había manifestado esta Corporación al estudiar algunos artículos
de la Ley 223 de 1995, demandados precisamente por presunta vulneración de la
reserva de ley orgánica. Al respecto dijo la Corte: “(p)or lo mismo, al
cifrarse los contenidos de la Ley 223 en un objetivo de carácter tributario,
como se ha visto, el fundamento de la competencia del legislador para dictar
los preceptos impugnados deviene, no de las disposiciones mencionadas que
regulan el ámbito normativo de la Ley de Ordenamiento Territorial, sino de las
que regulan la facultad impositiva del Congreso, a través de leyes ordinarias,
en los términos de los artículos 150-12, y 338 de la Constitución Política. En
consecuencia, la circunstancia de ser dicha ley ordinaria no la hace
inconstitucional.”
Ahora bien, lo
anterior no implica que el legislador orgánico no pueda fijar reglas muy
estrictas a las cuales deba someterse la legislación ordinaria para efectos de
definir el sistema de las finanzas intergubernamentales. Por el contrario, dado
que es este un factor importante en el proceso de descentralización auspiciado
por la Constitución, resultaría altamente deseable que los procedimientos que
gobiernen el régimen territorial, particularmente en cuanto se refiere al
régimen de finanzas públicas de las entidades territoriales, encuentren una
resistencia reforzada frente a las decisiones políticas coyunturales del nivel
central. Sin embargo, el hecho de que resulte deseable una política más estable
en estas materias, no significa que la Constitución haya establecido, al
respecto, la reserva de ley orgánica.
Por las razones
anteriores, esta Corporación encuentra infundado el cargo de la demanda.
Presunta
vulneración de la prohibición contenida en el artículo 362 de la Constitución
Política
12. Considera la
actora y algunos de los intervinientes que los artículos 117, 122, 123 y 128 de
la Ley 488 de 1998 violan la prohibición contenida en el artículo 362 de la
constitución. En su criterio, la ley puede reformar e incluso derogar un
impuesto de las entidades territoriales. Mas no podría el legislador traspasar a
la Nación el mencionado tributo, pues con ello estaría vulnerando lo dispuesto
en el segundo inciso del artículo 362 de la Carta, según el cual “Los impuestos
departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en
consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en
caso de guerra exterior.”
13. Ciertamente el
artículo 362 de la Carta confiere a las rentas tributarias de las
entidades territoriales, idénticas garantías que las otorgadas a la propiedad y
renta de los particulares (C.P. art. 58). Sin embargo, la Corte ya ha señalado
que el mencionado artículo protege los recursos efectivamente causados -
recaudados o  no recaudados -, a favor de las entidades territoriales, en
virtud de un tributo del cual sean titulares. Por consiguiente, la garantía que
el artículo 362 de la Carta brinda a los fiscos locales o seccionales, no
incluye la facultad impositiva, es decir, la potestad de crear, en ciertas
condiciones, una determinada obligación tributaria dentro de su respectiva
jurisdicción. A juicio de la Corte, la aplicación del principio democrático al
tema que se analiza, impide afirmar que cuando el legislador establece o
autoriza la creación de un tributo a favor de las entidades territoriales, está
acrecentando el patrimonio de dicha entidad con la facultad de recaudar
el mencionado tributo y, en consecuencia, queda definitivamente inhabilitado
para derogar o modificar el mencionado régimen legal.
Según esta Corporación,
“la tensión entre la exigencia constitucional de dotar a los fiscos
departamentales y municipales de sistemas fiscales relativamente seguros y el
principio democrático, no puede resolverse, simplemente, a favor de la primera,
sin atender a las graves distorsiones constitucionales que ella implica.
Suponer que la garantía contemplada en el artículo 362 de la C.P. comporta un
poder de resistencia a favor de las entidades territoriales contra las normas
legales que revocan la autorización para cobrar un determinado tributo o que
modifican los factores que lo integran, equivale a proponer la completa
exclusión del principio democrático de ciertos ámbitos cuya regulación, por
expresa atribución constitucional, corresponde al legislador (C.P. art. 150-12
y 338). Esta contradictoria tesis tendría como consecuencia, la adscripción, a
las mayorías políticas eventuales, de un poder igual o, incluso, superior, al
propio poder constituyente. En efecto, tal interpretación aseguraría la
perpetuación en el tiempo de una decisión legislativa que terminaría vinculando
a los futuros legisladores y, en consecuencia, a las generaciones futuras de
colombianos que no podrán variar la opción que una mayoría política eventual,
en ejercicio del poder legislativo, adoptó en un cierto momento histórico.”[13]
En consecuencia, el
artículo 362 de la Constitución, en armonía con lo dispuesto por los artículos
150-12, 300-4 y 313-4 de la Carta, inhibe al legislador para apropiarse o
trasladar a la Nación las rentas efectivamente causadas a favor de una entidad
territorial[14].
Sin embargo, nada obsta para que la ley reforme el régimen tributario
preexistente, derogando o modificando los elementos de un tributo.
Como lo ha reiterado
esta Corporación, “el poder tributario del legislador es pleno. Por esta razón,
puede crear, modificar y eliminar impuestos, así como regular todo lo
pertinente a sus elementos básicos, sin que con ello afecte lo dispuesto en el
artículo 362 de la Carta[15].
En este orden de ideas, el Congreso de la República puede modificar el régimen
legal de un impuesto territorial, así ello disminuya el recaudo efectivo de
recursos por ese concepto, y puede extinguirlo con base en consideraciones de
conveniencia u oportunidad[16],
como quiera que la supresión es una facultad implícita consustancial al
ejercicio de la función legislativa en materia tributaria[17].”[18]
Las consideraciones
anteriores son aplicables a lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 362
de la Carta. En efecto, no tendría sentido alguno sostener que el legislador
puede derogar o modificar completamente el régimen de un tributo cuyos
titulares son las entidades territoriales, pero, sin embargo, queda
inhabilitado para trasladar su titularidad a la Nación.
14. Pese a que las
razones expuestas serían suficientes para desestimar los cargos formulados, la
Corte no puede dejar de advertir que la cuestión planteada en la demanda fue
tácitamente resuelta en una decisión anterior, en contra de las pretensiones de
la actora.
La decisión del
legislador que impugna el actor consiste esencialmente en restringir el hecho
gravable de la sobretasa a la gasolina, a la gasolina motor extra y corriente
y, además, excluir la posibilidad de gravar, a favor de las entidades territoriales,
el consumo del ACPM. Sin embargo, como se explica adelante, esta determinación
no se encuentra contenida en la Ley 488 de 1998, sino en el artículo 259 de la
Ley 223 de 1995, el cual fue declarado exequible en la Sentencia C-486 de 1996.
En efecto, la Ley 86
de 1989, por medio de la cual se establecieron normas referentes al sistema de
servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y su financiamiento,
facultó a los municipios y al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá para cobrar
una sobretasa al consumo de  gasolina, con el fin de proveerlos de recursos que
les permitieran la pignoración de sus rentas, y de esta forma poder garantizar
los créditos externos contratados para desarrollar sistemas  de servicio
público urbano de transporte. La mencionada ley, en su artículo 5º, dispuso:
“Cuando las
rentas propias de los municipios, incluido el distrito Especial  de Bogotá, no
sean suficientes para garantizar la pignoración de los recursos prevista  en el
artículo anterior, quedan facultados para:
a)...
b) Cobrar una
sobretasa al consumo de la gasolina motor hasta el 20% de su precio al
público sobre las ventas de Ecopetrol en la planta o plantas que den abasto a
la zona de influencia del respectivo sistema, previo concepto del Consejo de
Política Económica y Social, CONPES.
Posteriormente, la
Ley 105 de 1993, mediante su art. 29, declarado exequible en la Sentencia C-084
de 1995, modificó lo dispuesto en el art. 5 de la Ley 86 de 1989. Dicha Ley
amplió  el cobro de  la sobretasa a todo “combustible motor”. En el
mismo sentido, el Decreto 1421 de 1993, facultó al Concejo Distrital de Santa
Fe de Bogotá  para imponer una sobretasa al consumo de la “gasolina motor”
hasta del 20% de su precio al público.
Sin embargo, la Ley
223 de 1995, mediante su artículo 259, estableció que “la sobretasa a los
combustibles, de que tratan las Leyes 86 de 1989 y 105 de 1993 y el artículo
156 del Decreto 1421 de 1993, se aplicará únicamente a las gasolinas motor
extra y corriente”.
En el mismo sentido,
el artículo 117 de la Ley 488 de 1998 - demandado - autorizó a los municipios,
distritos y departamentos para "adoptar la sobretasa a la gasolina motor
extra y corriente, en las condiciones establecidas en la presente ley".
Adicionalmente, la
citada Ley creó una sobretasa del seis por ciento (6%) al ACPM como
contribución nacional, que "será cobrada por la Nación y distribuida en un
cincuenta por ciento (50%) para el mantenimiento de la red vial nacional y otro
cincuenta por ciento (50%) para los departamentos incluido el Distrito Capital
con destino al mantenimiento de la red vial".
De esta manera, la
limitación del hecho gravable de la sobretasa a la gasolina se originó en el
artículo 259 de la Ley 223 de 1995, el cual fue declarado exequible en la
Sentencia C-486 de 1996. Al respecto, la Corte entendió que al modificar el
hecho gravable del tributo, el legislador actuó dentro de las precisas
competencias que en materia impositiva le asigna la Constitución.
Vulneración del principio de
suficiencia hacendística
15. Afirma la
demanda que los artículos 117, 122, 123 y 128 de la Ley 488 de 1998  vulneran
el principio de suficiencia hacendística consagrado en el artículo 356 de la
Constitución Política, según el cual "no se podrán descentralizar
responsabilidades sin que previamente se hayan descentralizado los recursos
fiscales suficientes para atenderlas". El mencionado principio, se
sostiene, interpretado a contrario sensu, significa que no es posible
"sustraer recursos ya asignados sin que previa o simultáneamente se hayan
también sustraído las responsabilidades correspondientes". Se afirma que
las normas acusadas despojan a los municipios de la cuarta parte de los
ingresos provenientes de la sobretasa a la gasolina (al reducirla del 20% al
15%) y de la integridad de la sobretasa al ACPM sin que, simultáneamente, los
liberen de una parte equivalente de las responsabilidades que les corresponde
cumplir o les compensen con una renta similar.
16. Ciertamente, a
la luz del artículo 356 de la Carta “no se podrán descentralizar
responsabilidades sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes
para atenderlas”. Se trata de una cláusula constitucional que tiende a la
protección del equilibrio entre los recursos y las competencias que se asignen
a las entidades territoriales. No obstante, la mencionada cláusula no puede
interpretarse de manera inconexa o descontextualizada. Por el contrario, el
principio de suficiencia hacendística en ella contenido, sólo adquiere su
verdadero sentido si se interpreta de manera sistemática.
En efecto, el
artículo 356 de la C.P., define las pautas que el legislador debe seguir  para
establecer el traslado de recursos y de responsabilidades a las entidades
territoriales. Así, el mencionado artículo se refiere, integralmente, a la
transferencia de ingresos corrientes de la Nación, a los departamentos y
distritos, en razón del llamado situado fiscal, para la atención directa o a
través de los municipios, de los servicios básicos que se les asigne. En este
contexto resulta absolutamente pertinente la aplicación del principio de
suficiencia hacendística pues, como lo ha reiterado esta Corporación, la
transferencia de competencias de las que trata el mencionado artículo 356 no
puede llevarse a cabo si no se ceden los recursos correspondientes de la Nación
a la entidad descentralizada a la cual se traslada  determinada atribución[19].
17. No obstante, la
Constitución no señala explícitamente la obligación de  aplicar el principio de
suficiencia hacendística a otras facetas de las finanzas intergubernamentales
distintas del situado fiscal. En este sentido se manifestó la Corte en la
sentencia 471 de 1995, al señalar que lo dispuesto en el artículo 356 se
refería exclusivamente al llamado situado fiscal, y en consecuencia, no podía
aplicarse a la regulación de materias diversas a las relacionadas con dicha
transferencia de recursos y competencias.
18. Por último, no
sobra advertir que, en cualquier caso, el control constitucional respecto de
principios como el de suficiencia hacendística o el de equidad fiscal, sólo
puede operar sobre la base de una disposición legal abiertamente irracional
que, de manera evidente y desproporcionada, quebrante el equilibrio financiero
de las entidades territoriales hasta el punto de que resulte evidente que sin
los mencionados recursos las entidades no tendrían opción distinta que la de
renunciar al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales básicas. Es pues
un control extremo, para casos límite, en los que la carga de la prueba
corresponde a las entidades territoriales afectadas. De no ser así, el juez
constitucional tendría que entrar a realizar complicados análisis financieros,
teniendo en cuenta variables técnicas como la mayor o menor elasticidad de las
rentas o la eficiencia de las entidades para cumplir con sus responsabilidades.
A todas luces, esta es una tarea que supera las competencias de la Corte
Constitucional.
Vulneración del principio de
subsidiariedad
19. En su demanda,
la actora indica que las disposiciones cuestionadas son inconstitucionales por
violación del principio de subsidiariedad, entendido éste "como que la
entidad superior no puede suplantar a la inferior sino hacer todo por
habilitarla para que ella misma sea capaz de atender un servicio
determinado".
20. El  principio de
subsidiariedad (art. 288 inciso 2º CP), constituye un criterio básico para
definir si una determinada intervención de la Nación en los asuntos de las entidades
territoriales, es constitucionalmente legítima. Como lo afirma la actora, este
principio constitucional, aplicado a las relaciones intergubernamentales,
impide que la autoridad nacional suplante arbitrariamente a la autoridad local
o seccional.
21. Ahora bien, las
normas que se analizan no aparejan una intervención de la Nación en asuntos
propios de las entidades territoriales y, en consecuencia, no pueden ser
evaluadas a partir del principio de subsidiariedad. En efecto, en el presente
caso, el legislador, en ejercicio de competencias propias, modifica el régimen
legal de un tributo, según consideraciones de política fiscal que no puede esta
Corte entrar a valorar. De esta manera, no puede sostenerse que el legislador
haya suplantado a los órganos políticos territoriales en la adopción de una
decisión propia, pues dicha determinación es fruto de las competencias
tributarias que la  Constitución le atribuye.
VIII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
RESUELVE
Primero.-
Declarar EXEQUIBLES, pero exclusivamente por los cargos estudiados en la
presente sentencia, los artículos 117, 122, 123 y 128 de la Ley 488 de
1998.
Segundo.-
Declarase inhibida para fallar sobre el artículo 134 de la Ley 488 de 1998,
por ausencia de cargos en la demanda.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Al respecto la sentencia C-600A de 1993 señaló: “La violación de la reserva de
ley orgánica no configura entonces un vicio de forma sino una falta de
competencia, puesto que el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del
procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la
Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley
orgánica. En efecto, lo propio de un vicio formal es que la autoridad - en este
caso el Congreso - está facultada para desarrollar ciertas regulaciones por
medio de una determinada forma, y al utilizar esa forma incurre en
irregularidades de trámite. En cambio, la vulneración de la reserva de ley
orgánica es una situación totalmente diferente, pues en esos casos el problema
no está en la forma - que puede ser perfecta - sino en el hecho de que el
Congreso está incorporando en una forma – la ley ordinaria - ciertos contenidos
que la Constitución ha reservado para otra forma - la ley orgánica -. Esto
configura  un verdadero vicio material de competencia pues, como ya lo ha dicho
esta Corporación, la competencia es el "presupuesto esencial que da, al
funcionario o a la Corporación, legitimidad para acceder a la forma (Sentencia
C-546/93. M.P Carlos Gaviria Díaz, reiterado en la sentencia C-531/95)".
Ahora bien, la violación de la reserva de ley orgánica implica precisamente que
el Congreso no tiene la autorización constitucional - esto es, carece de
competencia y de legitimidad - para utilizar la forma de la ley ordinaria para
materias que la Carta ha atribuido a la forma de la ley orgánica. Estamos pues
en presencia de un vicio de competencia que, como esta Corporación ya lo ha
señalado en anteriores decisiones, no es de forma sino material”.
[2] Al respecto la Corte ha indicado: "Con arreglo a
la jurisprudencia de esta Corporación, el bloque de constitucionalidad está
compuesto por aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el
articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control
de constitucionalidad de las leyes. Ello bien porque se trata de verdaderos
principios y reglas de valor constitucional, esto es, porque 'son normas
situadas en el nivel constitucional', como sucede con los convenios de derecho
internacional humanitario, o bien porque son disposiciones que no tienen rango
constitucional pero que la propia Carta ordena que sus mandatos sean respetados
por las leyes ordinarias, tal y como sucede con las leyes orgánicas y
estatutarias en determinados campos" (C-358/97 MP Eduardo Cifuentes
Muñoz). En el mismo sentido, C-358/97, C-191/98.
[3]
C-478/92 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[4]
C-478/92 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[5]
C-600A/95 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[6]
C-025 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz); En el mismo sentido pueden
consultarse, entre otras, las sentencias C-337/93 (MP Vladimiro Naranjo Mesa) y
C-600A/95 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[7]
Cfr. C-281/97 (MP Antonio Barrera Carbonell).
[8] C-600A/95 (MP Alejandro Martínez Caballero). En el mismo sentido
puede consultarse, por ejemplo, la sentencia C-281/97 (MP Antonio Barrera
Carbonell) indicó: “3.2. El contenido material de la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial se deduce de un conjunto de disposiciones dispersas en
la Constitución. En efecto, ésta hace referencia a ese tipo de ordenamiento en
relación con los siguientes temas: a) Los requisitos y formalidades para que
los gobernadores y alcaldes puedan realizar consultas populares para decidir
asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio (art.105). b) La
definición de la división general del territorio con arreglo a lo previsto en
la Constitución, y la fijación de las bases y condiciones para crear, eliminar,
modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias
(art. 150-4). c) La asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales (art. 151). d) La distribución de competencias entre la Nación y
las entidades territoriales (art. 288). e) La regulación de los requisitos para
decretar la formación de nuevos departamentos (art. 297). f) El establecimiento
de las condiciones para solicitar la conversión de la región en entidad
territorial, así como las atribuciones de los órganos de administración y los
recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos
provenientes del Fondo Nacional de Regalías, y la definición de los principios
para la adopción del estatuto de cada región (art. 307) g) La adopción para las
áreas metropolitanas de un régimen administrativo y fiscal de carácter especial
y el establecimiento de mecanismos para que en sus órganos de administración
tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales.
Asimismo, el procedimiento para convocar y realizar las consultas populares que
decidan la vinculación de los municipios a dichas áreas (art. 319). h) La
conformación de las entidades territoriales indígenas (art. 329).”
[9]
La Corte ha establecido que sólo es objeto de ley estatutaria la reglamentación
legal que comprometa el núcleo esencial de los derechos fundamentales. Cfr.
C-013/93 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[10]
C-151/95 (MP Fabio Morón Díaz); C-600A/95 (MP Alejandro Martínez Caballero).
[11]
C-151/95 (MP Fabio Morón Díaz).
[12]
Al respecto, en la sentencia C-600A/95 (MP Alejandro Martínez Caballero), la
Corte indico: “también es posible que la ley orgánica se limite a establecer
los principios generales de distribución de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales, de suerte que, con base en esa norma orgánica, la ley
ordinaria puede asignar competencias específicas. Sin embargo, lo que no es
admisible es que la ley ordinaria distribuya o asigne competencias entre la
Nación y las entidades territoriales, sin que una ley orgánica previa o la
propia Constitución hayan establecido los principios generales de esa
distribución.”
[13]
C 219/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[14]
C-506/95 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[15]
C-222/95 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); SC-486/96 (MP. Antonio Barrera
Carbonell).
[16]
C-486/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell).
[17]
C-222/95 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).
[18]
C 219/97 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[19]
C-566/95 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).