T-719-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-719/03
REINSERTADO-Violación de derechos
fundamentales
MUJER CABEZA DE FAMILIA COMPAÑERA DE REINSERTADO-Condiciones de debilidad manifiesta y extrema pobreza trato especial
REINSERTADO ASESINADO-Autoridades no
cumplieron sus obligaciones constitucionales
ACCION DE TUTELA CONTRA DIRECCION GENERAL PARA LA
REINSERCION
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Concepto
El derecho a la seguridad
personal, en ese contexto, es aquel que faculta a las personas para recibir
protección adecuada por parte de las autoridades, cuandoquiera que estén
expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar,
por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en
sociedad; en esa medida, el derecho a la seguridad constituye una manifestación
del principio de igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades
más básicas asignadas a las autoridades por el Constituyente, garantiza la
protección de los derechos fundamentales de los más vulnerables, discriminados
y perseguidos, y manifiesta la primacía del principio de equidad. Estos puntos
se explicarán a continuación.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Caracterización de los riesgos frente a
los cuales protege
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Obligaciones constitucionales básicas de
las autoridades para preservarlo
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Se deben invocar o probar sumariamente los
hechos sobre existencia de un riesgo extraordinario
A fin de que
las prestaciones necesarias en cada situación concreta para garantizar el
derecho a la seguridad personal sean exigibles al Estado, es preciso invocar o
probar sumariamente los hechos que apuntan hacia la existencia de un riesgo
extraordinario. Estos se refieren, principalmente, a aspectos o condiciones que
deben estar presentes en el caso concreto, que en ese sentido operan como
desencadenantes jurídicos de la protección otorgada por el derecho fundamental
a la seguridad personal: (a) el primero es el carácter del riesgo respecto del
cual se pide protección, sea ante las autoridades administrativas competentes
o, en subsidio, ante las autoridades judiciales. Como se vio, tal riesgo debe
ser extraordinario, y caracterizarse por ser específico, individualizable,
concreto, presente, importante, serio, claro, discernible, excepcional y
desproporcionado; y (b) el segundo es la situación de vulnerabilidad o especial
exposición al riesgo en que se encuentra(n) la(s) persona(s) afectada(s). Tal
situación puede surgir de diversas causas, que habrán de ser analizadas caso
por caso. Sin embargo, existen ciertas categorías de personas que, por sus
condiciones mismas, están expuestas a riesgos de una intensidad tal que es
altamente factible que llenen todas o la mayoría de las características arriba
señaladas, por lo cual deberán ser objeto de especial atención por las
autoridades competentes; tal es el caso, por ejemplo, de quienes se ven
expuestos a riesgos extraordinarios en virtud de (i) su cargo o función (como
un alto funcionario), (ii) el tipo de tareas o actividades que desarrollan (como
defensores de derechos humanos, periodistas, líderes sindicales, docentes o,
como se vio en un caso decidido por el Consejo de Estado, conductores de bus en
zonas de conflicto armado), (iii) el lugar geográfico en el que se encuentran o
viven, (iv) su posición política de disidencia, protesta o reivindicación (tal
es el caso de las minorías políticas y sociales), (v) su colaboración con las
autoridades policiales o judiciales para el esclarecimiento de delitos, (vi) su
distanciamiento o separación de los grupos armados al margen de la ley (como
sucede con los “reinsertados” o “desmovilizados”), (vii) su situación de
indefensión extraordinaria (como ocurre con las personas en condiciones de
indigencia o los desplazados por el conflicto interno), (viii) encontrarse bajo
el control físico de las autoridades (tal como sucede con quienes se encuentran
privados de su libertad o con los soldados que prestan su servicio militar
obligatorio), o (ix) ser niños, titulares de derechos fundamentales
prevalecientes y sujetos de un especial grado de protección por su notoria
situación de indefensión.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-No es
absoluto ni ilimitado/DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Caso en que la
autoridad administrativa y en subsidio el Juez deben efectuar ejercicio
adicional de ponderación/DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Tensiones que
deben ser atendidas
Como el
derecho a la seguridad personal no es absoluto ni ilimitado, cuando el
legislador no ha delimitado su alcance específico en cada situación, los funcionarios
administrativos o los jueces deben señalar su ámbito en el caso concreto,
ponderando los diferentes principios y reglas relevantes, para así determinar
la medida de protección a aplicar. En los casos en que no existe una
disposición legal específicamente aplicable a la situación del afectado, pero
se ha verificado la existencia de un riesgo extraordinario frente al cual la
persona tiene un derecho constitucional a ser protegida, la autoridad
administrativa competente, y en subsidio el juez, deben efectuar un ejercicio
adicional de ponderación, no ya para determinar la intensidad del riesgo a que
está expuesta dicha persona, sino para establecer cuál es la medida aplicable.
En particular, el funcionario correspondiente ha de prestar atención –entre otras-
a las siguientes tensiones, cuya resolución dependerá de las circunstancias
específicas del caso, vistas a la luz de los derechos y deberes
constitucionales señalados:     (i)        La tensión que se presenta entre el
riesgo que se busca evitar al invocar el derecho a la seguridad personal, y el
principio de solidaridad, que impide que una persona se desprenda de cargas que
debe soportar, o pretenda mejorar su seguridad personal a costa de incrementar
la inseguridad de los demás miembros de su comunidad; y   (ii) La tensión
existente entre la medida de protección ideal de la seguridad personal en una
situación concreta, y la capacidad institucional de las autoridades
responsables para responder ante el peligro, las cuales, si bien no pueden
ampararse en sus propios errores, deficiencias o negligencia, han de emprender
las acciones razonables, adecuadas y oportunas que estén disponibles o sean
alcanzables. En todo caso, la definición de los medios de policía adecuados en
cada situación corresponde a las autoridades de policía o de seguridad
competentes, y no al juez de tutela, cuya competencia se circunscribe a la
protección del derecho fundamental y a impartir la orden requerida para ello.
REINSERTADOS SON SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL
Según lo dispuesto en las leyes
citadas, se puede definir a un individuo “reinsertado” o “desmovilizado” como
aquel que abandona las filas del grupo armado al margen de la ley al que
pertenece, y se entrega voluntariamente a las autoridades estatales competentes
para, después de un determinado procedimiento, reincorporarse a la vida civil.
Partiendo de esta definición, la Sala observa que quien decide dejar las armas
que había empuñado contra el Estado y el orden constitucional, para reasumir
voluntariamente su condición plena de civil, manifiesta con su actuar –si es de
buena fe- un compromiso claro y personal con la resolución pacífica del
conflicto armado, que pretende materializar en su propia situación particular.
Por ello, al entregarse a las autoridades y manifestar su voluntad de abandonar
la violencia, contribuyendo así a la construcción de la paz, el individuo
“desmovilizado” o “reinsertado” está haciendo explícito su deseo de volver a
vivir en paz – esto es, de ejercer el derecho constitucional que consagra el
artículo 22 de la Carta, que dispone: “La paz es un derecho y un deber de
obligatorio cumplimiento”. Por lo mismo, su condición debe ser objeto de
especial atención por parte de todas las autoridades estatale
DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL DE REINSERTADOS-Protección
se hace extensiva a núcleo familiar
El derecho a la seguridad personal de
los individuos reinsertados no puede tomarse a la ligera por parte de las
autoridades: dado su especial nivel de riesgo, consustancial a su condición en
el marco del conflicto interno, son merecedores de una especial protección por
parte del Estado, tendiente a garantizar las condiciones básicas de su
seguridad personal. Esta protección, dado el mandato consagrado en el artículo
42 de la Carta, debe hacerse extensiva a quienes conformen, junto con el
individuo reinsertado, un núcleo familiar; mucho más si dentro de dicho núcleo
hay sujetos de especial protección constitucional, tales como niños,
discapacitados, mujeres embarazadas, ancianos o madres. Los individuos reinsertados
son titulares de un derecho a recibir especial protección del Estado en cuanto
al goce de sus derechos fundamentales, especialmente de su derecho a la
seguridad personal y su derecho al mínimo vital, como consecuencia de lo
dispuesto en los artículos 1, 2, 11, 12, 13, 83 y 95 de la Constitución
Política, de los mandatos del Derecho Internacional Humanitario, y de los
tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia. Adicionalmente, el
derecho de los reinsertados a recibir una protección especial para su seguridad
personal se hace extensivo, por razones fácticas y jurídicas, a su núcleo
familiar. En primer lugar, es razonable considerar que el riesgo al cual se ven
expuestos los reinsertados, es compartido por quienes conforman su familia más
inmediata, mucho más si se considera que con ellos el reinsertado ejerce una
comunidad de vida que debe ser protegida por la Constitución. En segundo lugar,
el artículo 5 de la Carta ordena al Estado amparar a la familia como
institución básica de la sociedad, mandato reiterado en el artículo 42
Superior, que le impone la obligación de otorgarle una protección integral.
Para el caso de los reinsertados, dada la prolongación del riesgo que afrontan
en su núcleo familiar más inmediato, esta protección integral de la familia
debe materializarse, entre otras, en la protección especial de las condiciones
de seguridad de quienes integran tal grupo familiar, en la misma medida en que
se protege directamente a los individuos desmovilizados. Es decir, el derecho constitucional
fundamental a la seguridad personal del cual son titulares los familiares de
los reinsertados, se hace digno de especial protección, en la misma medida en
que lo es el derecho individual de estos últimos, y en particular en cuanto a
la preservación de los elementos que conforman su núcleo esencial. Por tal
motivo, el derecho a recibir una especial protección del Estado en cuanto a su
seguridad cobijaba a la peticionaria en el caso bajo revisión, y también a su
hijo, quienes además son sujetos de especial protección constitucional. Esta
especial protección debía materializarse, entre otras, en la concesión de la
ayuda básica para garantizar su mínimo vital, y en la provisión de unas
condiciones básicas de seguridad física para sí misma y su hijo, prestaciones
que debía cumplir la Dirección General para la Reinserción, en tanto organismo
gubernamental encargado de prestar apoyo a los individuos desmovilizados de los
grupos armados al margen de la ley que operan en el país. Es desde esta perspectiva
que se debe analizar la respuesta que dieron las autoridades estatales a sus
peticiones de ayuda, lo cual hará la Sala a continuación, después de precisar
los deberes que tienen las autoridades frente a los sujetos de especial
protección constitucional.
SUJETOS DE
ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Deberes mínimos
de las autoridades estatales
¿Que significa que exista un sujeto de
especial protección constitucional? ¿Qué implica tal categoría para su titular,
y para el Estado? En síntesis, significa que todas las autoridades tienen el
deber particular de velar por que se respeten y promuevan los derechos de las
personas a quienes la Carta dispensa un grado especial de protección, con mayor
razón si acuden a las dependencias oficiales buscando ayuda para su situación.
Ello implica que las autoridades deben obrar frente a estos sujetos de manera
especialmente diligente, interpretando el alcance de sus propias funciones con
un criterio eminentemente protectivo, que refleje la intención del
Constituyente y busque preservar, ante todo, el goce de sus derechos
fundamentales. Así mismo, implica que cuando exista más de una entidad pública
con competencia para atender los requerimientos de uno de estos sujetos de
especial protección, su deber general de coordinación ha de ser cumplido con
particular cuidado, para que no se impongan a dichas personas cargas
administrativas innecesarias que pueden –y deben- ser asumidas directamente por
las entidades públicas implicadas. El deber de especial protección que tienen las
autoridades frente a estos sujetos se acentúa en situaciones de emergencia en
las cuales sus derechos fundamentales estén expuestos a un nivel significativo
de riesgo, y mucho más cuando ello es consecuencia del conflicto armado. Esta
regla es particularmente pertinente para el caso bajo revisión, puesto que en
él están implicados dos sujetos de especial protección constitucional e
internacional: una madre cabeza de familia, y un niño menor de un año.
SEGURIDAD PERSONAL COMO DERECHO INDIVIDUAL/SEGURIDAD PERSONAL COMO
DERECHO COLECTIVO
Referencia:
expediente T-722379
Acción de tutela
instaurada por Biviana Andrea Flórez Echavarría en contra del Ministro del
Interior y de Justicia y de la Dirección General para la Reinserción.
Magistrado Ponente:
Dr.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D. C., veinte (20) de agosto de dos mil tres (2003).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de la sentencia del
veinticinco (25) de febrero de dos mil tres (2003), proferida por la Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, que decidió sobre la acción de
tutela instaurada por la ciudadana Biviana Andrea Flórez Echavarría, en nombre
propio y de su hijo Juan Daniel Betancur Flórez, en contra del Ministro del
Interior y de Justicia y la Dirección General para la Reinserción. La anterior
sentencia fue remitida a la Corte Constitucional y seleccionada por la Sala de
Selección Número Cuatro (4), mediante auto del diez (10) de abril de dos mil
tres (2003), correspondiendo a la Sala Tercera de Revisión su conocimiento.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1.    Hechos relatados por la demandante.
En ejercicio del derecho consagrado en el
artículo 86 de la Carta Política, la ciudadana Biviana Andrea Flórez
Echavarría, en nombre propio y de su hijo menor de edad Juan Daniel Betancur
Flórez, interpuso acción de tutela en contra del Ministro del Interior y de
Justicia y la Dirección General para la Reinserción, solicitando la protección
de sus derechos constitucionales a la vida (art. 11 C.P.), a la igualdad (art.
13 C.P.) y a la protección integral de la familia (art. 42 C.P.), con base en
los siguientes hechos que relata en su demanda:
1.1.1.
El señor
Juan Georges Betancur Montoya, quien tenía la calidad de desmovilizado
voluntario de las autodenominadas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
(FARC), era su compañero permanente desde hacía más de tres años. Durante los
diez años en que el señor Betancur Montoya perteneció a este grupo armado,
ocupó cargos de dirección y mando, pero desertó para presentarse
voluntariamente a las autoridades competentes. Desde el momento en el que
abandonó las filas de las FARC, éstas iniciaron una persecución en su contra,
con el objetivo de asesinarlo.
1.1.2.
Luego de
haber estado privado de su libertad por cincuenta y dos (52) meses, el señor
Betancur Montoya fue beneficiado por un indulto, y posteriormente fue vinculado
a la Dirección General para la Reinserción del Ministerio del Interior. Esta
dependencia le prestó ayuda para la puesta en marcha de un proyecto productivo
en el año dos mil uno (2001), el cual consistió en un negocio de
comercialización de plátano y fue establecido en la región de Belén de Umbría
(Risaralda).
1.1.3.
Desde el
momento en que inició su proyecto productivo, el señor Betancur Montoya fue
objeto de persecuciones por las FARC, quienes le robaron un camión cargado con
plátano que le había costado la suma de cuatro millones de pesos, y demostraron
su intención de asesinarlo. A finales del año dos mil uno (2001) fue amenazado
de muerte, y solicitó ayuda a la Defensoría del Pueblo en Bogotá –por
intermedio de la peticionaria- para salir de Belén de Umbría, informando
igualmente a la Dirección General para la Reinserción sobre su situación. Si
bien la Defensoría del Pueblo ofició a la aludida Dirección solicitando su ayuda
para reubicar al señor Betancur, dado el riesgo que existía para su vida, tal
dependencia no prestó su colaboración.
1.1.4.
En el
mes de abril de dos mil dos (2002), el señor Betancur Montoya fue víctima de un
atentado con arma de fuego en la zona urbana de Belén de Umbría, del cual
escapó ileso. Denunció el hecho ante la Fiscalía General de la Nación y la
Personería, y luego de pasar varias semanas escondido con su compañera y su
hijo, se desplazó junto con ellos hacia la ciudad de Bogotá, para allí solicitar
la protección y ayuda de la Dirección General para la Reinserción. Una vez en
Bogotá, le solicitó a la Directora de Reinserción su protección, así como su
colaboración para traer los muebles y enseres que había dejado en Belén de
Umbría, y para reubicarse en dicha ciudad.
1.1.5.
Después
de un mes de estar en Bogotá, la Fundación Libertad y Paz, de la cual el señor
Betancur Montoya fue fundador y tesorero, solicitó apoyo humanitario para él y
su familia, dada su situación de abandono, y el hecho de que tenía un bebé de
ocho meses de nacido. Como consecuencia de esta solicitud, recibió doscientos
mil pesos ($200.000) para atender al menor[1].
1.1.6.
El día
nueve (9) de agosto de dos mil dos (2002), desesperado por su situación de
abandono, el señor Betancur Montoya presentó un derecho de petición ante la
doctora Gloria Quiceno Acevedo, de la Dirección General para la Reinserción,
explicando su situación extrema, así: “Es tal mi situación que hace tres
meses estoy de arrimado donde XX que me ha dado alojamiento, para mí y mi
familia, ya no puedo continuar en esta situación pues son tres meses que yo no
he aportado nada esperando su respuesta para saber si me quedo o me vuelvo a ir
a exponer mi vida”. Esta petición, que fue presentada con copia al Ministro
del Interior y de Justicia, no fue respondida.
1.1.7.
Manifiesta la peticionaria que “la anterior administración de reinserción
aprobó recursos para el trasteo en mención, pero nunca se ejecutó”.
1.1.8.
El día
once (11) de septiembre de dos mil dos (2002), el señor Betancur Montoya
interpuso una acción de tutela en contra de la Dirección General para la
Reinserción, para efectos de obtener ayuda para el trasteo de sus muebles y
enseres hacia Bogotá, así como para recibir apoyo económico. Expresa que esta
era su última alternativa antes de tomar la decisión de ir personalmente hacia
Belén de Umbría para sacar sus pertenencias y vender algunas en Pereira, para
así sobrevivir un tiempo mientras conseguía trabajo.
1.1.9.
Adicionalmente, el día veinte (20) de septiembre de dos mil dos (2002), el
señor Betancur Montoya, junto con los otros dos dirigentes de la Fundación
Libertad y Paz, enviaron una carta al Presidente de la República, Dr. Álvaro
Uribe Vélez, exponiendo su situación de seguridad personal y solicitando una
audiencia con él. El señor Betancur, hasta el día de su muerte, no recibió
respuesta a esta petición. La Sala observa que, según consta en el expediente,
esta carta fue respondida el día veinticuatro (24) de octubre de 2002, en la
misma fecha de la muerte del señor Betancur Montoya.
1.1.10.
El día primero (1) de octubre de dos mil dos (2002), el Tribunal de Bogotá
profirió un fallo denegando la acción de tutela interpuesta por el señor
Betancur Montoya. Una vez notificado de esta decisión, y dada su situación
desesperada, el señor Betancur Montoya regresó con su familia a Belén de Umbría
para recuperar sus pertenencias, en donde fue asesinado el día veinticuatro
(24) de octubre, “cuando gestionaba la venta de la nevera para pagar el
trasteo en referencia, hacia la ciudad de Pereira”.
1.1.11.
Respecto de la situación general de seguridad del difunto señor Betancur,
afirma la peticionaria: “Tengo entendido que la Dirección de Reinserción
maneja unos esquemas de seguridad, pero dichos esquemas no son claros para
ninguno de los beneficiarios, puesto que constantemente son perseguidos y
asesinados y es muy poco lo que hace esa Dirección para evitarlo según lo que
he podido percibir y sufrir”.
1.1.12.
Dado el estado de indefensión en el que quedó la peticionaria, quien había
debido salir nuevamente de Belén de Umbría con su hijo hacia Bogotá, y se
encontraba viviendo en la casa de unos conocidos en esta ciudad, envió una
carta a la Dirección de Reinserción del día treinta y uno (31) de octubre de
dos mil dos (2002), solicitando apoyo económico para sí misma y para el menor,
y específicamente, que se hiciera efectivo el seguro de vida del señor Betancur
Montoya, al cual tenía derecho en su calidad de desmovilizado voluntario.
1.1.13.
Ante el silencio de la Dirección de Reinserción, el día cinco (5) de diciembre
de 2002, la actora interpuso un segundo derecho de petición, solicitando
nuevamente que se hiciera efectivo el seguro de vida al cual tenía derecho el
difunto señor Betancur. La respuesta a esta segunda petición fue la siguiente:
“Analizado
el listado de beneficiarios que se encuentran inscritos en la relación cubierta
en la Póliza Vida Grupo 1100000107, suscrita con la Aseguradora Solidaria,
durante el período comprendido entre el 14 de diciembre del 2.001 hasta el 14
de diciembre del 2002, no aparece registrado el señor Juan Georges Betancur
Montoya”.
1.1.14.
En ese sentido, pregunta la peticionaria: “¿por qué a
Juan Georges Betancur Montoya… certificado como desmovilizado voluntario según
Certificación 047 del 2 de septiembre de 1998, no lo tenían inscrito en la
lista de la citada Póliza de seguro de vida el día de su asesinato, no obstante
que este tenía graves problemas de seguridad en donde fue víctima de atentados,
de los cuales informó oportunamente a la Dirección de Reinserción, según lo
certifican los documentos que anexaré?”
1.1.15. Por lo anterior, la señora Flórez
Echavarría efectúa las siguientes peticiones:
(a) que se ordene el pago inmediato, a ella y a su
hijo, del total del dinero correspondiente al seguro de vida que debía cubrir
al señor Betancur Montoya, según lo establecido en el artículo 50, parágrafo 3,
de la Ley 418 de 1997, “el cual paga en la actualidad la Dirección General
para la Reinserción a los Desmovilizados voluntarios, según la póliza señalada
en el cuerpo del informe y según lo señalado por el señor Alexander Rojas, Asesor
de Reinserción, en la respuesta al derecho de petición impetrado por mí ante
esa Dirección el 5 de diciembre de 2002”;
(b) que se investigue a los funcionarios implicados
en los hechos por su posible negligencia en proteger la vida del señor Betancur
Montoya, y “si les es posible ordenar a las autoridades relacionadas en esta
acción de tutela o a quien corresponda de las mismas, brindarme a mí y a mi
niño de un año de nacido, las garantías de seguridad y económicas del caso,
representadas en una inmediata reubicación en un sector de esta ciudad, donde
no corramos peligro, y que corra por cuenta del Ministerio del Interior los
gastos, mientras se hace efectiva mi reubicación socioeconómica, y que se me
recuperen los objetos de hogar y trasteo que tuve que dejar botado en Belén de
Umbría, Risaralda, por la muerte de mi compañero”; y
(c)  que se les trasladen, a ella y a su hijo, los
derechos que tenía el señor Betancur Montoya en vida, “cosa que nos permita
sobrevivir y tener derecho a la educación, asistencia de salud, y a todo lo que
éste tenía derecho según la ley”.
1.1.16. La
actora invoca como fundamentos de derecho de su petición las disposiciones
constitucionales y legales que rigen la acción de tutela, así como los
artículos 11, 13 y 42 de la Constitución, los artículos 2 y 3, literal a), del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el artículo 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
1.2.    Pruebas aportadas por la parte demandante
Junto con la demanda de tutela, la
peticionaria presentó las siguientes pruebas, que serán reseñadas en orden
cronológico para mayor claridad:
1.2.1. Certificación de beneficios
económicos No. 047 del 2 de septiembre de 1998, expedida por el Comité Operativo
para la Dejación de las Armas a favor del señor Betancur Montoya en virtud del
Decreto 1385 de 1994. Allí consta lo siguiente:
(i)      el señor Betancur Montoya abandonó voluntariamente el
Frente 47 de las FARC, por lo cual, según afirma, se le concedió indulto de la
condena por rebelión que obraba en su contra;
(ii)     al hallarse resuelta la situación jurídica del actor, según
ordena el Decreto 1385 de 1994 y el artículo 65 de la Ley 418 de 1997, el
Comité Operativo para la Dejación de las Armas aprobó, el 2 de septiembre de
1998, los beneficios socioeconómicos para el señor Betancur Montoya, a los
cuales se habrá de acceder a través del Programa para la Reinserción.
1.2.2. Copia del registro civil de
nacimiento del hijo menor de la peticionaria y el difunto señor Betancur
Montoya, el cual nació en Belén de Umbría el día ocho (8) de septiembre de dos
mil uno (2001).
1.2.3. Oficio dirigido el seis (6) de
diciembre de dos mil uno (2001) por el Personero Municipal de Belén de Umbría
al Delegado de la Oficina de Reinserción de la Gobernación de Risaralda,
informándole sobre la solicitud de reubicación y protección presentada por el
señor Betancur Montoya.
1.2.4. Constancia expedida el día siete
(7) de mayo de dos mil dos (2002) por el Personero Municipal de Belén de
Umbría, sobre el hecho de que el señor Betancur Montoya se presentó a su
despacho el veintiséis de noviembre de 2001, solicitando mediación ante el
Delegado de la Oficina de Reinserción de la Gobernación de Risaralda, para
efectos de su reubicación y protección por fuera de dicho municipio.
1.2.5. Copia de la denuncia penal
presentada por el señor Betancur Montoya el día siete (7) de mayo de dos mil
dos (2002) ante la Fiscalía Treinta y Dos Delegada ante el Juzgado Promiscuo
del Circuito de Belén de Umbría, con motivo del atentado que había sufrido en
dicho municipio.
1.2.6. Petición presentada por el señor
Betancur Montoya el diez (10) de mayo de 2002 ante la Dirección General para la
Reinserción, destinada a su Directora, Gloria Cecilia Quiceno Acevedo, en la
cual le informa sobre los hechos que le obligaron a abandonar la región de
Belén de Umbría - en donde estaba radicado hacía trece (13) meses -, de la
siguiente manera:
(i)      En noviembre del año dos mil uno (2001) fue objeto de
seguimientos por parte de desconocidos en su lugar de residencia y trabajo, por
lo cual envió a su esposa a la ciudad de Bogotá para poner la situación en
conocimiento de la Defensoría del Pueblo y de la Dirección de Reinserción. La
Defensoría del Pueblo y la Personería Municipal de Belén de Umbría solicitaron
a la Dirección General de Reinserción que se le evacuara de la zona, y la
Dirección General se puso en contacto con la regional de Risaralda para este
efecto; pero “debido a la actitud prepotente y grosera del citado funcionario
encargado de la Dirección General de Reinserción de Risaralda me abstuve de
moverme del mencionado pueblo. Además porque las FARC, que son las que me
quieren asesinar, montan retenes esporádicos en las vías de salida y entrada a
la población”.
(ii)     En los dos últimos meses las FARC continuaron su
persecución, y le hicieron un atentado con arma de fuego. “Yo estuve
escondido durante más de un mes, pero esta situación de zozobra y persecución
no la aguanta nadie y mucho menos si le hacen a uno un atentado; por esta razón
envié adelante, a mi esposa e hijo y el día de ayer logré salir de la zona,
dejando todas mis pertenencias personales y del hogar abandonadas”.
(iii)    Por lo anterior, solicita el apoyo económico urgente de la
Dirección General de Reinserción, para poder reubicarse en Bogotá con su
familia, y enviar a alguien para que trajera sus pertenencias, que había dejado
abandonadas en Belén de Umbría y tenían un valor comercial de más de cuatro
millones de pesos ($4’000.000).
(iv)    A su comunicación adjuntó copia de la denuncia presentada
ante la Fiscalía General de la Nación sobre el atentado del que fue víctima,
así como la constancia correspondiente del Personero Municipal de Belén de
Umbría. La petición iba dirigida con copia a la Oficina de Quejas de la
Defensoría del Pueblo, el Asesor de Seguridad de la Dirección General para la
Reinserción, y a Directora Ejecutiva de COMPAZ.
1.2.7. Acta de la reunión realizada el
día quince (15) de mayo de dos mil dos (2002) en las instalaciones de la Compañía
Nacional para la Paz – COMPAZ, entre el señor Betancur Montoya y el Asesor del
Programa de Seguridad de la Dirección General para la Reinserción, para efectos
de atender la petición de seguridad de éste último. En dicha acta consta lo
siguiente:
(i)      El señor Betancur Montoya se integró a la guerrilla en el
municipio de Calamar (Guaviare) en 1984, y se desvinculó el 11 de abril de
1994, presentándose voluntariamente ante el puesto de Policía de Salamina
(Caldas). Ya hizo uso de los beneficios jurídicos correspondientes, fue
favorecido por preclusión del proceso penal por rebelión, y ya “tiene
aprobados y ejecutados los beneficios socioeconómicos”.
(ii)     Según declara el señor Betancur Montoya, “yo vivía en el
municipio de Belén de Umbría (Risaralda), ...me encontraba cerca de la escuela
Santander solo a eso de las 8:00 de la noche hace como dos meses, cuando un
señor de tez trigueña, delgado y de unos 28 a 30 años, que identifiqué que
pertenece a la guerrilla, y se movilizaba a pie, sacó un arma, en eso alguien
me gritó diciéndome que cuidado. Yo me tiré hacia un poste de la energía y el
hombre me hizo dos tiros en el cual yo reaccioné pero el cliente salió
corriendo hacia el lado de la casa de la cultura, y fuera de eso personas que
me han hecho seguimiento, el cual he vivido en una zozobra, y varias personas
me han dicho ponga mucho cuidado, que me cuide que han visto personas extrañas
por el lugar donde vivo”. En consecuencia, solicita apoyo para llevar a
cabo el traslado de sus pertenencias hasta Bogotá, así como apoyo humanitario
mientras se lleva a cabo su reubicación en otro lugar, “ya que debido al
problema de seguridad perdió buena parte del proyecto”.
(iii)    En cuanto a la respuesta otorgada por COMPAZ, “por parte
de esta dependencia se les informa que dicha situación debe darse a conocer a
los organismos de seguridad e investigación del Estado, que se solicitará al
DAS y a la Policía Nacional que se les brinde protección, como la realización
de un Estudio Técnico de Nivel de Riesgo y Grado de Amenaza y se informará a la
Directora General para la Reinserción sobre lo sucedido”. Igualmente, “se
les sugiere estimar la posibilidad de trasladarse hacia otra ciudad o lugar del
país que no represente mayores riesgos”, y se les informa que deben tomar
medidas de seguridad, y reportar cualquier situación de amenaza contra sus
vidas a las autoridades competentes y a la Dirección General para la
Reinserción.
1.2.8. Oficio dirigido por el Asesor
del Programa de Seguridad de la Dirección General para la Reinserción al
Director de Servicios Especializados de la Policía Nacional el dieciséis (16)
de mayo de dos mil dos (2002), informando que a su despacho en Bogotá se había
presentado el señor Betancur Montoya, manifestando haber sido objeto de un
atentado contra su vida en el municipio de Quinchía, por lo cual temía por su
vida, y había debido trasladarse hacia Bogotá. Por lo mismo, el citado Asesor
solicitaba que se realizara un Estudio Técnico de Nivel de Riesgo, “y así
determinar el apoyo en seguridad necesario en aras de prevenir futuras acciones
contra la vida del mencionado señor”.
1.2.9. Memorando dirigido el diecisiete
(17) de mayo de dos mil dos (2002) por el Asesor del Programa de Seguridad de
la Dirección General para la Reinserción a la Directora General de tal
dependencia, remitiéndole para su conocimiento la solicitud presentada por el
señor Betancur Montoya, en el sentido de recibir apoyo para trasladar sus
pertenencias desde el municipio de Belén de Umbría. Informa, asimismo, que “por
parte de esta dependencia se solicitó protección como la realización del
Estudio Técnico de Nivel de Riesgo y Grado de Amenaza y se le orientó para que
se desplace hacia la Red de Solidaridad Social para que sea atendido, toda vez
que es esta entidad a quien corresponde facilitar los mecanismos para
garantizar una vida digna de la población desplazada, independiente de la
condición de desmovilizado”. Sin embargo, solicita que en aplicación de la
Ley 418 de 1997 y de los Programas de Ayuda Humanitaria de la Dirección General
para la Reinserción, se autorice brindarle apoyo económico, consistente en
recursos para financiar el trasteo, y apoyo para su manutención por valor de
$500.000, por una sola vez.
1.2.10. Petición dirigida por el
Representante Legal y el Secretario de la Fundación Libertad y Paz a la
Directora General para la Reinserción, Gloria Quiceno Acevedo, el día treinta y
uno (31) de mayo de dos mil dos (2002), solicitándole su apoyo para lograr la
reubicación urgente del señor Betancur Montoya. Allí se expresa que a pesar de
que ha transcurrido casi un mes desde el atentado que sufrió en Belén de
Umbría, no ha recibido apoyo humanitario, aunque ya la Dirección General para
la Reinserción conoce el caso. Por lo mismo, solicitan una ayuda humanitaria
urgente que le permita transportar sus enseres y así reubicarse en Bogotá.
1.2.11. Comunicación dirigida el día
once (11) de junio de dos mil dos (2002) por el Asesor Jurídico Administrativo
de la Dirección General para la Reinserción a la Directora Nacional de Atención
y Trámite de Quejas de la Defensoría del Pueblo, dando respuesta a su petición
de ayuda para el señor Betancur Montoya, en los siguientes términos:
“Con
referencia a la ayuda humanitaria, es prudente informar que en la actualidad la
Dirección General no cuenta con la disponibilidad de recursos, que permitan
desarrollar ayudas en tal sentido.
“Con
referencia a la repotenciación de su proyecto productivo rentable, se hace
necesario allegue a este despacho un estado actual del proyecto productivo rentable,
certificado por el Asesor de la Regional donde se encuentra, para de esta
manera desarrollar evaluación y posteriormente determinar por parte de la
Directora si es o no sujeto de repotenciación.
“En materia de
atención en salud, debe allegar la dirección de ubicación, para de esta manera
enviar el carnet de salud, o en su defecto acercarse a las oficinas de atención
al público...”
1.2.12. Comunicación dirigida el
diecisiete (17) de junio de dos mil dos (2002) por el Asesor del Programa de
Seguridad de la Dirección General para la Reinserción al señor Betancur
Montoya, en el cual se expresa: “sobre la solicitud de apoyo para el
traslado de sus pertenencias desde el municipio de Belén de Umbría y
reubicación en otro lugar, al respecto me permito informarle que mediante
oficio No. 48578 del 16 de mayo de 2002 se solicitó a la Dirección de Servicios
Especializados de la Policía Nacional la realización de un Estudio Técnico de
Nivel de Riesgo y Grado de Amenaza y hasta la fecha no ha llegado el resultado.
Una vez se tenga esta información le estaremos comunicando sobre el trámite
gestionado al respecto”.
1.2.13. Comunicación dirigida el
veintiocho (28) de junio de dos mil dos (2002) por el Director de Servicios
Especializados de la Policía Nacional al Asesor de Seguridad de la Dirección
Nacional para la Reinserción, informándole que se había realizado un Estudio
Técnico de Nivel de Riesgo y Grado de Amenaza al señor Betancur Montoya, como
resultado del cual su nivel de riesgo se valoró como “Medio - Medio”, definido
así: “Existen indicios de presencia de amenaza sin que se pueda determinar
una dirección concreta, es decir, es posible que el hecho pueda suceder”.
Por lo mismo, según lo decidió el Comité Técnico del Área de Protección de la
Dirección de Servicios Especializados de la Policía, y teniendo en cuenta la “constancia
escrita del interesado en no requerir esquema protectivo”, se le efectuaron
al señor Betancur Montoya las siguientes recomendaciones:
·   “Viaje en
grupo siempre que le sea posible, evite carreteras aisladas, áreas peligrosas,
disturbios civiles o multitudes y las rutinas en los desplazamientos.
·   Estar
alerta a todas las actividades sospechosas o no visuales y notifique a la
Dirección del programa para la Reinserción o a la Policía todo lo que vea
aunque le parezca de poca importancia.
·   Incrementar
la seguridad de la información clasificada y mantener en reserva aspectos de
índole personal, laboral y familiar.
·   Adoptar
las medidas de autoseguridad y autoprotección, para minimizar la acción de los
grupos al margen de la ley.
·   Asumir una
cultura de Seguridad evitando incurrir en conductas inapropiadas que puedan
vulnerar su seguridad e integridad personal.
·   Se
recomienda que en lo posible guarde la mayor discreción y reserva en los
desplazamientos con el fin de minimizar el riesgo y amenaza a la que puede
estar expuesto.
·   Si su
nivel de riesgo se ve alterado por algunas circunstancias favor comunicarse con
la Dirección de Servicios Especializados…
·   En lo
posible evite desplazarse por zonas de influencia de grupos al margen de la
ley, donde no haya presencia de los organismos de seguridad del Estado (puede
ser objeto de secuestro y atentado).
·   En lo
posible se sugiere a la Dirección del Programa para la Reinserción, que de
acuerdo a lo normado en el Decreto 1585 de 1994, se reubique en otra ciudad
para reducir el riesgo y las amenazas de las cuales viene siendo objeto en la
ciudad de Bogotá”.
1.2.14. Petición presentada el día once
de julio de dos mil dos (2002) por el señor Betancur Montoya a la Representante
Legal de la Compañía Nacional para la Paz – COMPAZ, informándole sobre el monto
total de dinero que requería para trasladar sus pertenencias desde Belén de
Umbría, y pagar el arriendo correspondiente: un millón doscientos cincuenta mil
pesos ($1’250.000).
1.2.15. Comunicación dirigida el
dieciséis (16) de julio de dos mil dos (2002) por el Asesor del Programa de
Seguridad de la Dirección General para la Reinserción a la Directora General de
tal despacho, aclarándole que el señor Betancur Montoya se encontraba viviendo
en la casa de otro desmovilizado, en la ciudad de Bogotá, y que el estudio de
seguridad realizado por la Policía Nacional había arrojado como resultado un
nivel de riesgo Medio-Medio, con las respectivas recomendaciones.
1.2.16. Memorando dirigido el treinta
(30) de julio de dos mil dos (2002) por el Asesor del Programa de Seguridad de
la dirección General para la Reinserción, en la cual le informa que (i) el
señor Betancur Montoya se encuentra desplazado por la violencia en la ciudad de
Bogotá, (ii) el estudio de seguridad llevado a cabo por la Policía Nacional
arrojó un nivel de riesgo “Medio - Medio”, y (iii) al señor Betancur se le
informó que debía dirigirse a la Red de Solidaridad Social, “toda vez que es
esta la entidad que debe atender la población desplazada”. Solicita, “en
consideración a que el señor se encuentra en esta ciudad y teniendo en cuenta
los Programas de Ayuda Humanitaria que adelanta la Dirección General para la
Reinserción, de manera atenta me permito solicitar su autorización para que le
sea entregado un apoyo humanitario por una sola vez por valor de $500.000”[2].
1.2.17. Derecho de petición interpuesto
el día nueve (9) de agosto de dos mil dos (2002) por el señor Betancur Moreno
ante la Directora General para la Reinserción, Gloria Quiceno Acevedo, con
copia a la Defensoría del Pueblo y al Ministerio del Interior y de Justicia,
expresando lo siguiente:
“Doctora como
usted conoce muy bien mi caso, que llevo ya 3 meses pidiéndole un auxilio al
Programa para trasladar mis pertenencias desde Belén de Umbría Risaralda hasta
la ciudad de Bogotá sin que hasta la fecha haya recibido respuesta alguna,
teniendo en cuenta que se me pueden perder y perdería así lo poco que me queda de
mi proyecto, ya que lo demás lo perdí por las constantes persecuciones por
parte de las FARC, ya que fue ese grupo los que me hicieron abandonar todo.
“Doctora, es
esta la razón por la cual le estoy solicitando de manera urgente su valiosa
colaboración. Teniendo en cuenta que el pasado 2 de agosto de 2002 en palabras
textuales suyas se comprometió a darme una respuesta al siguiente lunes, o sea
el 5 de los corrientes por intermedio de COMPAZ, pero nunca ha llegado esa
respuesta. Hay que tener en cuenta que mi estudio de seguridad fue hecho desde
el pasado 28 de junio de 2002, siendo este el mayor requisito para poder
aprobar el auxilio. Doctora yo sé que mis documentos están en su despacho desde
el pasado 30 de julio y no entiendo el silencio administrativo de su parte.
Doctora, la única respuesta que he recibido es de dirigirme a la Red de
Solidaridad Social. Perdón Doctora, creo que en mi calidad de excombatiente y
desmovilizado, de una organización al margen de la ley, no puedo relegarme a
hacer el papel de desplazado y mucho menos cuando mi vida está en peligro por
presentarme voluntariamente a un Programa del Estado, direccionado para la
búsqueda de la paz y la reconciliación nacional.
“Es tal mi
situación, que hace tres meses estoy de arrimado donde XX que me ha dado
alojamiento para mí, y mi familia, ya no puedo continuar en esta situación pues
son tres meses que yo no he aportado nada esperando su respuesta, para saber si
me quedo o me vuelvo a ir a exponer mi vida.
“Por lo
anterior le ruego me ayude de carácter urgente, con asistencia en alojamiento y
ayudas humanitarias que me permita estabilizarme. Así mismo le ruego que me
oriente qué debo hacer para montar nuevamente un proyecto productivo que
permita mi reubicación laboral y social”.
1.2.18. Comunicación dirigida el
catorce (14) de agosto de dos mil dos (2002) por el Asesor del Programa de
Seguridad de la Dirección General para la Reinserción a la Directora Ejecutiva
de COMPAZ en Bogotá, en la cual le remitía la solicitud presentada por el señor
Betancur Montoya para que se atendiera al traslado de sus enseres a Bogotá, y
le informaba que había sido autorizada la prestación de tal servicio, cuyo
costo debía ser sustentado con las facturas correspondientes.
1.2.19. Comunicación dirigida el diez (10)
de septiembre de dos mil dos por la Representante Legal de la Compañía Nacional
para la Paz – COMPAZ al señor Betancur Montoya, informándole que el contrato
con la Dirección General para la Reinserción había finalizado el día veintiséis
(26) de agosto de 2002, por lo cual debía dirigirse a tal despacho nuevamente
para que sus solicitudes fueran atendidas.
1.2.20. Copia de la acción de tutela
interpuesta por el señor Betancur Montoya en contra de la Dirección General
para la Reinserción el día once (11) de septiembre de dos mil dos (2002), por
considerar que la entidad demandada había violado sus derechos fundamentales a
la igualdad y la vida, ya que no se le había prestado apoyo económico para
subsistir, ni se había efectuado el trasteo de sus pertenencias desde Belén de
Umbría: “a mí solo me autorizaron el pasado 14 de agosto con qué traer el
trasteo, y autorizaron a la Compañía Nacional para la Paz (COMPAZ) como la
encargada de ejecutar la mencionada autorización sin que a la fecha se haya ejecutado,
y tengo mis pertenencias botadas”.
1.2.21. Comunicación dirigida el veinte
(20) de septiembre de 2002 al Presidente de la República por el señor Betancur
Montoya, junto con los otros dos líderes de la Fundación Libertad y Paz,
solicitando su apoyo para efectos de seguridad y subsistencia. En dicha
comunicación, se expresa lo siguiente:
(i)      Desde hace más de siete meses, los firmantes han sido
víctimas de persecución y atentados fallidos por parte de los grupos armados al
margen de la ley, “que nos han desestabilizado social y económicamente,
además de alterar el estado psicológico de nuestras familias y en especial
nuestros hijos”. Esta situación fue puesta en conocimiento de la Fiscalía
General de la Nación, el DAS, la Policía Nacional y la Defensoría del Pueblo, “sin
embargo hasta el momento la anterior administración de Reinserción no hizo casi
nada por nuestra protección”.
(ii)     Los tres fueron líderes en la subversión, y a la fecha de
la carta son fundadores y directivos de la Fundación “Libertad y Paz”, creada
con el objetivo de contribuir a la consolidación del Programa de Reinserción,
en procesos de desmovilización individual; en esa medida, están colaborando con
el Gobierno. A pesar de ello, “por razones desconocidas para nosotros la
doctora Gloria Quiceno antes de entregar la dirección del Programa para la
Reinserción, ordenó recoger todos los proyectos aprobados y en proceso de
contratación con la fundación en mención”. Según “varios funcionarios”,
el motivo por el cual se suspendió el trámite de sus solicitudes de apoyo para
educación y ayuda humanitaria “es porque supuestamente somos culpables de su
despido”.
(iii)    Consideran que la falta de apoyo del Programa para la
Reinserción se debe a malos manejos de fondos por parte del anterior Gobierno,
y que existe una persecución de índole política en su contra: “es tan clara
y evidente la persecución política desatada contra nosotros, que han tratado de
desarticular nuestro trabajo, el cual ha girado en base a la consecución de la
paz, la concordia y la defensa de los derechos humanos de los desmovilizados;
donde simplemente hemos sido críticos de las equivocadas políticas
socioeconómicas para la atención y ejecución de procesos de reinserción;
críticas expresadas constantemente en nuestras solicitudes. Esto porque creemos
que para una posible solución al conflicto se debe partir de una experiencia
vivida. Razón por la que hemos hecho muchas propuestas para una posible
solución que redunde hacia una reinserción con objetivos sociales y de paz, pero
estas iniciativas siempre nos fueron dilatadas”.
(iv)    Así, teniendo en cuenta que la anterior administración
manipuló los recursos asignados para sus respectivos procesos de reinserción,
solicitan la ayuda del actual Presidente de la República, así como una
audiencia con él o su delegado.
1.2.22. Certificado de defunción del
señor Juan Georges Betancur Montoya, con fecha 24 de octubre de 2002. En tal
certificado consta que su muerte tuvo lugar en Belén de Umbría, en la vía
pública de una zona rural dispersa, y que vivía en unión libre.
1.2.23. Respuesta expedida el día
veinticuatro (24) de octubre de 2002 –la misma fecha de la muerte del señor
Betancur Montoya- por el Ministerio del Interior a la petición dirigida por el
difunto y otros dos reinsertados al Presidente de la República el día veinte
(20) de septiembre anterior. En ella se le expresa a los peticionarios lo
siguiente:
(i)      La Dirección General para la Reinserción, en tanto
autoridad administrativa que pertenece a la Rama Ejecutiva, “no tiene funciones
de Policía Judicial, no es Fuerza Pública, ni cumple funciones de inteligencia,
ni de aparato de seguridad del Estado, ni es Ministerio Público, su función
está determinada claramente en la ley, y para cumplir su misión se tiene que
apoyar en las otras entidades estatales, que por definición legal existen para
cumplir ese cometido, la Fiscalía General de la Nación – Ley 600 del 2000,
Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) – Decreto 218 del 2000, Policía
Nacional en toda su jerarquización, Procuraduría General de la Nación – Ley 734
del 2002 y Defensoría del Pueblo – Ley 24 de 1992”.
(ii)     La Dirección General para la Reinserción opera dentro de lo
dispuesto por el Decreto 1385 de 1994 y la Ley 418 de 1997, prorrogada por la
Ley 548 de 1999, “en la cual se define claramente que para las personas que
hacen entrega voluntaria existe un esquema de seguridad que se basa en un
procedimiento, sin desconocer que en forma pronta y oportuna garantizar, (sic)
los principios de celeridad, eficacia y responsabilidad, se remite a la
autoridad legítimamente constituidas y competentes (sic) las solicitudes de
estudios de seguridad, los cuales son practicados por parte del Departamento
Administrativo de Seguridad (DAS) y la Policía Nacional, quienes a su vez deben
determinar las medidas a tomar por parte del Estado y los beneficiarios,
eventos desarrollados en los casos de los peticionarios”.
(iii)    El señor Betancur Montoya recibió los siguientes
beneficios:
“Proyecto
Productivo por valor de $8’000.000, para el montaje y puesta en marcha de una
panadería el día 18/01/01.
Atención
humanitaria en albergue desde el día 15 de abril del 2000 hasta el 15 de
febrero del 2001.
Ayuda
humanitaria para gastos de sostenimiento por valor de $200.000 27/06/02.
Ayuda
humanitaria por desplazamiento por valor de $300.000 04/08/02.
Ayuda
humanitaria para gastos de alimentación por valor de $30.000 el día 20/08/02.
Afiliación
en la ARS Vida Salud, para el beneficiario y su familia.”
(iv)    en cuanto a los riesgos contra su vida que describen en la
petición, se expresa que dicha Dirección pondrá tal “eventualidad” en
conocimiento de las autoridades competentes, y que “es prudente allegue los
nombres de los posibles sospechosos en las presuntas manipulaciones y posibles
atentados en contra de su vida a la Fiscalía General de la Nación, Unidad de
Vida, o en su defecto colocar en conocimiento de la Unidad de Protección a
víctimas y testigos de la Fiscalía a fin de que ustedes (sic) puedan de manera
inmediata proceder a la captura de los posibles agresores”.
1.2.24. Acta expedida por la Dirección
General para la Reinserción, suscrita por el Asesor del Programa de Seguridad,
en la cual consta que el día veinticinco (25) de octubre de 2002 se presentaron
dos individuos desmovilizados para informar sobre el homicidio del señor
Betancur Montoya. En esta acta consta lo siguiente:
(i)      Uno de los reinsertados, en cuya casa en Bogotá se había
alojado el señor Betancur Moreno, informa: “El salió con maletas de la casa
en compañía de la esposa y el niño de un (1) año de edad desde hace quince (15)
días aproximadamente y no dijo para dónde iba, dijo que se iba por falta de
protección y ayuda del programa de reinserción, luego estuvimos averiguando
donde los hermanos y que no sabían nada de él, que al parecer se había ido para
Risaralda otra vez. Luego el día veinticuatro (24) de octubre estuve en la
Fiscalía que me citaron en el programa de protección a víctimas y testigos con
el fin de atender el caso a raíz de una carta que le escribimos al señor
Presidente de la República, donde le solicitábamos protección y seguridad
porque nuestras vidas corrían peligro, también ahí informé sobre el caso de la
ida de Juan George y la Fiscal dijo que había que averiguar primero para dónde
había cogido...”
(ii)     Los representantes de la Dirección General para la
Reinserción le expresan al denunciante que tal despacho debe apoyarse en el DAS
y la Policía Nacional para efectos de prestar el servicio de seguridad,
coordinando con ellos la realización de estudios técnicos de nivel de riesgo
para efectos de impartir recomendaciones a los afectados; “por ello cada
desplazamiento que haga un desmovilizado debe ser informado al programa, el
beneficiario Betancourt (sic) se desplazó desde el municipio de Belén de Umbría
hacia Bogotá en el mes de mayo del año en curso y se encontraba en Bogotá, si
él se desplazó nuevamente al municipio de Belén de Umbría sin informar al
programa asumió una responsabilidad propia, debido a que el mapa del conflicto
interno colombiano cambia constantemente”.
(iii)    Dado que, según informa el denunciante, la esposa (sic) del
difunto todavía está en Belén de Umbría, la Dirección General para la
Reinserción remitirá un oficio a la Defensoría del Pueblo para que se solicite
acompañamiento para ella en su traslado a Bogotá.
1.2.25. Petición presentada el día
treinta y uno (31) de octubre de dos mil dos (2002) por la actora, Biviana
Andrea Flórez, ante la Dirección General para la Reinserción, allegando los
recibos correspondientes a los gastos funerarios del señor Betancur Montoya
para el reembolso correspondiente, y solicitando el apoyo económico del
Programa de Reinserción para el sustento suyo y de su hijo, “mientras el
Estado en cabeza de la Dirección General para la Reinserción, hace efectivo el
seguro de vida al cual tienen derecho todos los desmovilizados voluntarios y al
cual creo tenía derecho mi cónyuge, quien fuera asesinado. O mientras ustedes
determinan qué hacer con nosotros, ya que hemos quedado en un estado de total
indefensión, con la pérdida de nuestro compañero y padre”.
1.2.26. Petición presentada por la
actora el día cuatro (4) de diciembre de dos mil dos (2002) ante la Dirección
General para la Reinserción, en la cual solicita nuevamente que se ordene el
reconocimiento y pago del seguro de vida que le corresponde por la muerte de su
compañero permanente, señor Betancur Montoya, en virtud de la Ley 418 de 1997,
artículo 50 – parágrafo. Asimismo, informa que no se ha dado respuesta a la
petición que interpuso el treinta y uno (31) de octubre anterior.
1.2.27. Respuesta de la Dirección
General para la Reinserción al derecho de petición interpuesto por Biviana
Andrea Flórez, con fecha once (11) de diciembre de dos mil dos (2002), en la
cual se le informa: (i) “analizado el listado de beneficiarios que se
encuentran inscritos en la relación cubierta en la Póliza Vida Grupo No.
11000000107, suscrita con la Aseguradora Solidaria, durante el período
comprendido entre el 14 de diciembre del 2001 hasta el 14 de diciembre de 2002,
no aparece registrado el señor Juan Georges Betancur Montoya”; y (ii) el
Comité Administrativo para la Reinserción, en sesión del día 2 de noviembre,
aprobó el pago de los gastos funerarios reclamados por la señora Flórez, por
valor de doscientos noventa mil pesos ($290.000).
1.3.
Contestación de las autoridades demandadas
1.3.1. El Ministro del Interior y de Justicia,
Fernando Londoño Hoyos, no dio contestación a la acción de tutela de la
referencia, a pesar de que su admisión le fue notificada en debida forma por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, según consta en el folio 56
del expediente.
1.3.2. La Coordinadora Jurídica de la Dirección
General para la Reinserción del Ministerio del Interior aportó oportunamente un
escrito de contestación a la demanda de tutela, en la cual se afirma lo
siguiente:
(i) La tutelante no
acredita en forma legal su condición de compañera permanente de Juan Georges
Betancur, ni acredita la filiación de su hijo menor, a nombre del cual dice
actuar.
(ii)          La Dirección
General para la Reinserción cumplió con el otorgamiento de los beneficios
jurídicos y económicos a los que tenía derecho el señor Betancur Montoya en su
calidad de desmovilizado voluntario de la guerrilla.
(iii)         La solicitud
para efectuar el trasteo de los enseres del señor Betancur Montoya fue
respondida en la contestación que dio la Dirección General para la Reinserción
a la acción de tutela interpuesta por aquél en contra de ésta, así: “En cuanto a su solicitud de trasteo de fecha agosto 2 del 2002
radicado el 9 de agosto en el Ministerio del Interior se le dio viabilidad por
parte de la Dirección General para la Reinserción, previo cumplimiento de los
requisitos como entregar tres (3) cotizaciones de las empresas que desarrollan
esta actividad y que hasta ahora no lo ha hecho, respuesta que a su solicitud
que se dio (sic) el 14 de agosto de 2002 con el radicado 53046, radicado en
COMPAZ teniendo en cuenta que es la ONG a través de la cual venía atendiendo al
tutelante y hasta la fecha no existe presentación de requisito alguno”.
(iv)         En relación
con los problemas de seguridad y amenazas que según la tutelante sufrió el
señor Betancur, afirma que no es cierto que la Dirección General para la
Reinserción hubiese desatendido la situación, puesto que “se solicitó a la Policía Nacional, que es el ente competente, el
correspondiente estudio de seguridad técnico, a fin de coordinar, en caso
necesario, con las demás entidades competentes las medidas que fueran
procedentes. Además se le instruyó sobre las medidas de seguridad que debía
adoptar, las cuales rehusó”.
En ese sentido, resalta que la Dirección General para la Reinserción se debe
apoyar en los organismos de seguridad del Estado para prestar este tipo de
servicios.
(v)          Respecto de
la solicitud presentada por la accionante el 31 de octubre de 2002 solicitando
el apoyo económico de la Dirección General para la Reinserción, afirma que de
conformidad con el Decreto 1385 de 1994, los beneficios socioeconómicos para
los reinsertados únicamente podrán concederse por una sola vez a cada persona.
(vi)         Por otra
parte, al tener que dejar su lugar de residencia por las amenazas contra su
vida, el señor Betancur Montoya adquirió la condición de desplazado, “no siendo ya la Dirección General para la Reinserción la entidad
competente para auxiliarlo, pasando a corresponderle a la Defensoría del Pueblo
y a la Red de Solidaridad Social su atención y la de su familia, conforme a lo
que establece al efecto el decreto 489 de 1999”. En ese sentido, el 25 de octubre de 2002 el Asesor
de Seguridad de la Dirección General para la Reinserción solicitó al Defensor
del Pueblo su atención para la peticionaria.
(vii)        En lo tocante
al seguro de vida que la peticionaria pide se haga efectivo, se argumenta: “el señor Juan Georges Betancur se desmovilizó en el año de 1995,
...recibió de la Dirección General para la Reinserción los beneficios jurídicos
y socioeconómicos previstos en el decreto 1385 de 1994 y en la ley 418 de 1997,
prorrogada por la ley 548 de 1999, y... al momento de su fallecimiento había
adquirido la condición de desplazado, razón por la cual no estaba incluido
dentro de la póliza de vida que contrató esta Dirección con Aseguradora
Solidaria de Colombia”.
(viii)       La actora no
especifica en su demanda cuál es el derecho fundamental que considera
vulnerado. Ninguna de sus pretensiones –la efectividad del seguro de vida, la
investigación a las autoridades implicadas en el caso, o el traslado de los
beneficios legales que obtuvo el señor Betancur Montoya- se refiere a la
violación de un derecho fundamental, por lo cual la tutela no es procedente.
(ix)         Finaliza su
contestación afirmando que la Dirección General para la Reinserción cumplió con
su deber frente al desmovilizado Juan Georges Betancur Montoya, y que “debe tenerse en cuenta que lo que está en juego es el
reconocimiento de unos beneficios en cabeza de un desmovilizado, mas no se
trata del pago de salarios, pensiones u obligaciones ilimitadas o extendidas en
el tiempo, en consecuencia no estamos frente a una violación de derechos
fundamentales”.
1.4.
Pruebas aportadas por la parte demandada.
La representante de la Dirección General
para la Reinserción del Ministerio del Interior adjuntó a su contestación las
siguientes pruebas:
1.4.1.
Comunicación con fecha 14 de agosto de 2002, dirigida a Juan Georges Betancur,
en la cual el Asesor Jurídico Administrativo de la Dirección General para la
Reinserción da respuesta a su derecho de petición del nueve (9) de agosto
anterior, informándole que desde el 30 de julio anterior, la Dirección había
aprobado la ayuda económica para el traslado de sus enseres hasta Bogotá,
previo el cumplimiento del requisito consistente en aportar tres cotizaciones
del costo de tal servicio a la Compañía Nacional para la Paz. En relación con
la solicitud de ayuda para su sustento y el de su familia, expresa: “lamento
informar que en la actualidad la Dirección General para la Reinserción no
cuenta con disponibilidad de recursos para tal fin”. Observa la Sala que no
existe constancia alguna sobre la notificación de este documento al señor
Betancur Montoya.
1.4.2.
Comunicación con fecha 14 de agosto de 2002, dirigida a la Directora Ejecutiva
de COMPAZ por el Asesor del Programa de Seguridad de la Dirección General para
la Reinserción, solicitándole que se atienda el traslado de los enseres del
señor Betancur Montoya a la ciudad de Bogotá, servicio que deberá ser
sustentado con las facturas correspondientes. Observa la Sala que no existe
constancia alguna sobre la recepción de este oficio en las oficinas de COMPAZ.
1.4.3.
Comunicación dirigida el 25 de octubre de 2002 por el Asesor del Programa de
Seguridad de la Dirección General para la Reinserción al Defensor del Pueblo,
informándole sobre el homicidio del señor Betancur Montoya, y solicitándole su
colaboración para proteger a su compañera permanente, Biviana Andrea Flórez, y
su hijo menor, especialmente para que se pueda trasladar a Bogotá.
2. Decisión del juez de primera instancia.
La Sala Civil
del Tribunal Superior de Bogotá, mediante providencia del veinte (20) de enero
de dos mil tres (2003), resolvió denegar la tutela de la referencia, con base
en las siguientes consideraciones:
2.1. La
protección del derecho a la vida del reinsertado constituye efectivamente una
obligación de las autoridades, “pero en este momento no es esa la pretensión
de la petente, ya que sus peticiones se encaminan al campo económico”.
2.2. En lo
relativo a las pretensiones económicas de la accionante no se observa violación
de su derecho a la igualdad, “pues dicho derecho no existe en sí mismo en
forma absoluta sino por comparación con otros sujetos a quienes se confieren
unas prerrogativas que al actor se estén negando, es decir, que la igualdad
existe como tal por comparación y no en forma absoluta y en este caso no hay un
parámetro para demostrar que se hubieran concedido beneficios a otros
desmovilizados que ahora se estén negando a quien demanda. Por eso no se puede
proteger el derecho a la igualdad”.
2.3. Los
derechos económicos, sociales y culturales no son fundamentales en sí mismos,
sino únicamente por conexidad; “pero no basta esa sola conexidad, pues
además es necesario que la entidad cuestionada sí tenga la obligatoriedad de
otorgar los beneficios solicitados, y en este caso, como lo afirma la entidad
tutelada, los beneficios fueron concedidos por una vez en la forma como se
explica en los anexos, con el apoyo a un proyecto productivo que efectivamente
recibió el interesado, y que además confiesa la actora que fue otorgado e
invertido. Además, que se le otorgó un auxilio para su menor hijo por valor de
doscientos mil pesos y que se autorizó para solicitar tres cotizaciones
relacionadas con el costo del trasteo para apoyar su traslado desde la ciudad
de Belén de Umbría a Bogotá, lo cual no se cumplió, pero tampoco se prueba que
se hubieran llenado los requisitos”.
2.4. Finaliza su
argumentación con el siguiente análisis, cuyo sustento en las pruebas y
argumentos de las partes - observa la Sala- no es claro en absoluto: “es
claro que la calidad de desmovilizado no le da a la persona que la ostenta el
derecho permanente a reclamar beneficios sino de la forma y en las condiciones
que se establece (sic) en el contrato de desmovilización, el cual según se
informa, y se le hizo saber al señor Juan Georges Betancur Montoya, terminó el
día 26 de agosto[3], no quedando en claro
en la petición de amparo ni en la contestación hasta cuándo tenía derecho al
seguro de vida. No obstante, como en la respuesta que le dieron a la
solicitante en la Dirección de la Reinserción se dice que no existía tal
seguro, deberá procederse a demostrar su existencia o en caso de no existir a
demostrar que se tenía el derecho, lo cual no puede decidirse en los breves
términos de una acción de tutela y por lo tanto deberá adelantarse la
correspondiente acción contencioso administrativa...”
3. Impugnación de la decisión de primera instancia
La peticionaria
impugnó oportunamente la decisión del Tribunal Superior de Bogotá, argumentando
lo siguiente:
“Para su
información mi compañero permanente Juan Georges Betancur Montoya quien fue
asesinado, nunca estuvo afiliado a la oficina de desplazados, y sí tenía que
estar inscrito en el seguro de vida, pues la calidad de desmovilizado y el
riesgo a perder la vida no se cubren con las ayudas económicas que por una sola
vez sustentan los demandados”.
4.
Decisión del juez de segunda instancia
La Corte Suprema
de Justicia, Sala de Casación Civil, resolvió confirmar la providencia del Tribunal
Superior de Bogotá, mediante sentencia del veinticinco (25) de febrero de dos
mil tres (2003). En ella se efectúa el siguiente análisis:
4.1. Las
omisiones en las que pudieron haber incurrido las autoridades públicas en
relación con el asesinato del señor Betancur Montoya no se pueden evaluar por
vía de tutela; “los continuadores de su personalidad podrán, si así lo
estiman conveniente, acudir ante la jurisdicción ordinaria competente para
hacer efectivas las indemnizaciones que se pretendan y que se hayan originado
en acción u omisión del Estado”.
4.2. El derecho
a reclamar el seguro de vida correspondiente al señor Betancur Montoya se
encuentra en entredicho, por lo cual la peticionaria deberá acudir ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo para que, si es el caso, se le
reconozca tal derecho y se pague la suma correspondiente. El juez
constitucional no se puede pronunciar sobre un derecho incierto como el que se
invoca.
4.3. En el mismo
sentido, la extensión de los beneficios económicos que se otorgaron al señor
Betancur Montoya deberá ser reclamada por las vías judiciales ordinarias,
mientras persista la controversia de índole legal suscitada al respecto con las
autoridades demandadas.
4.4. No se ha
probado la existencia de un trato discriminatorio frente a otras personas, que
haga procedente la tutela del derecho a la igualdad.
5. Pruebas decretadas por la Corte
Mediante providencia del nueve (9) de julio
del año en curso, la Corte ordenó la práctica de las siguientes pruebas:
- Se ordenó a la
Directora del Programa de Reincorporación a la Sociedad Civil de Personas y
Grupos Alzados en Armas del Ministerio del Interior, Mónica Illidge Umaña, que
se pusiera en contacto con la peticionaria, quien había expresado que puede ser
ubicada por medio del aludido Programa de Reincorporación, e informara a esta
Corporación (i) si la peticionaria está con vida, (ii) si se encuentra en la
ciudad de Bogotá, y (iii) cuáles son sus fuentes de subsistencia.
- Igualmente, se
ordenó a la misma funcionaria que hiciera llegar a esta Corporación un informe
detallado sobre el contenido, las características y la ejecución de las
políticas, programas y procedimientos que adelanta su Despacho en relación con
la provisión de ayudas económicas y de seguridad para los individuos
reinsertados a la sociedad civil, y para sus familias.
Mediante escrito recibido en esta
Corporación el día diecisiete (17) de julio, la Directora del Programa de
Reincorporación a la Sociedad Civil informó lo siguiente:
“...me permito informar que la señora Biviana Andrea Flórez
Echavarría no es beneficiaria de nuestro programa, se presentó como compañera
permanente del señor Juan Georges Betancur y madre del menor Juan Daniel
Betancur Flórez pero nunca acreditó tal situación.
“Con relación a si se encuentra o no con vida, le informo que nos
comunicamos telefónicamente al teléfono (sic)
que ustedes citan, pero de allí se fue y no conocemos su paradero actual, ya
que el único contacto habido con esta persona fue por la acción de tutela que
cursa en su Despacho, por lo que no conocemos cuáles son sus fuentes de
subsistencia...”.
En relación con la solicitud de
información detallada sobre las políticas adelantadas por su Despacho para
garantizar la seguridad y la subsistencia de los reinsertados, la funcionaria
efectuó un breve resumen de lo dispuesto en el decreto 128, que empezó a regir
el 22 de enero de este año. Sobre el tema específico de la protección a las
familias de los desmovilizados, expresó:
“Con relación a las viudas y huérfanos
específicamente el Decreto dispuso la sustitución del fallecido siempre y
cuando el causante no hubiera recibido los beneficios en vida, en consideración
a que éstos se reconocen por una sola vez.”
II.
Consideraciones y Fundamentos
1. Competencia
Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional con
fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero, y 241, numeral
noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34,
35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problemas jurídicos a resolver
Si bien las pretensiones formuladas por
la actora en su demanda se refieren a (i) la efectividad de una póliza de
seguros que, según lo dispuesto en la ley, debía amparar a su difunto compañero
permanente, (ii) la iniciación de investigaciones contra algunos funcionarios
públicos, (iii) la provisión de condiciones de seguridad aptas para ella y su
hijo, a través de la reubicación, y (iv) el suministro de ayuda económica por
parte de la Dirección General para la Reinserción, la Sala considera que el
caso bajo revisión plantea problemas jurídicos constitucionales de mayor
alcance y complejidad, en relación con el trato del que era merecedora la
peticionaria por su triple calidad de (a) compañera permanente supérstite de un
individuo reinsertado a la vida civil después de haber pertenecido a la
guerrilla, (b) víctima civil de la violencia armada que afecta al país, por
haber perdido un familiar con motivo del conflicto, y (c) mujer cabeza de familia
desplazada por la violencia, madre de un niño de menos de un año de edad, en
condiciones de extrema pobreza y vulnerabilidad manifiesta.
En primer lugar, se observa que el
principal problema que aqueja a la peticionaria, y que afectó a su difunto
compañero Juan Georges Betancur Montoya, llevándoles a pedir reiteradamente el
apoyo de las autoridades, es un problema de seguridad personal y
familiar. En efecto, fue por motivos de seguridad personal que la peticionaria
y su compañero se vieron forzados a abandonar su residencia y su trabajo en
Belén de Umbría, desplazándose hacia Bogotá; fueron razones de necesidad
económica básica las que movieron al señor Betancur a transladarse nuevamente
hacia tal población, donde fue víctima de un atentado mortal; y fue en atención
a su seguridad personal que la peticionaria tuvo que devolverse a Bogotá,
recuperando su condición de desplazada por la violencia. Finalmente, fue por la
precariedad e inseguridad de su situación actual que la peticionaria hizo uso
de la acción de tutela que se revisa. Por tales motivos, uno de los puntos
fundamentales que se deben tratar en esta oportunidad es el del derecho
constitucional a la seguridad personal, en cuanto a su fundamento, su
contenido, sus titulares, y las obligaciones precisas que impone a las
autoridades públicas.
Por otra parte, una primera lectura del
material probatorio que obra en el expediente indica que uno de los asuntos
centrales que plantea este caso, es el de la forma como las autoridades
gubernamentales cumplen sus deberes frente a los individuos que se retiran
voluntariamente de los grupos armados al margen de la ley, adquiriendo por ende
la calidad de “desmovilizados” o “reinsertados”, especialmente en materia de su
seguridad personal y familiar, y de la provisión de las condiciones mínimas
para su reincorporación a la vida civil. Plantea, igualmente, algunos
interrogantes en relación con la manera en que las autoridades estatales –tanto
administrativas como judiciales- interpretan el alcance de sus funciones, el
contenido y la urgencia de las peticiones de los ciudadanos que acuden a ellos
en busca de ayuda, y en general, las normas que integran el ordenamiento
jurídico, particularmente a nivel constitucional.
Por lo tanto, la Sala considera que los
problemas jurídicos a resolver en esta oportunidad son los siguientes:
2.1. Dada la calidad de “reinsertado” que
tenía el compañero permanente de la peticionaria, ¿resultaron vulnerados los
derechos fundamentales de ésta, en tanto parte integrante de la familia del Sr.
Juan Georges Betancur Montoya, por la forma en que las autoridades competentes
respondieron a sus solicitudes de ayuda en materia de seguridad y sustento?
2.2. Teniendo en cuenta su condición de
desplazada por la violencia y víctima del conflicto armado, así como su status
en tanto sujeto de especial protección constitucional por ser (a) mujer cabeza
de familia (b) en condiciones de debilidad manifiesta y extrema pobreza, ¿cuál
era el alcance del trato especial que reclama la peticionaria desde que se configuró
su situación? ¿respetaron las autoridades competentes sus obligaciones
constitucionales frente a ella?
No obstante, antes de proceder al examen
de estas cuestiones, debe la Sala establecer si es procedente la acción de
tutela para proteger los derechos de la actora, o si -como consideraron los
jueces de instancia- existen otros mecanismos de defensa a los cuales ella debe
acudir.
3. La procedencia de la acción de
tutela en este caso.
La acción de tutela, según ha establecido
en repetidas oportunidades esta Corte, fue consagrada por el Constituyente como
un mecanismo de naturaleza subsidiaria para la proteción de los derechos
fundamentales, que no se diseñó para desplazar a los jueces ordinarios del
ejercicio de sus atribuciones propias. Por este motivo, el artículo 86 de la
Carta dispone que dicha acción “sólo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial”[4]. La jurisprudencia constitucional, por su parte, ha precisado que
este mandato se debe interpretar en el sentido de que los medios alternos de
defensa con que cuenta el interesado tienen que ser idóneos, esto es,
aptos para obtener la protección requerida, con la urgencia que sea del caso[5]. La idoneidad de
los medios de defensa se debe evaluar, por lo tanto, en el contexto particular
de cada caso individual, teniendo en cuenta las circunstancias específicas que
afectan al peticionario, para así determinar si realmente existen alternativas
eficaces de protección que hagan improcedente la tutela.
No obstante lo anterior, el mismo
Constituyente introdujo una excepción a dicha regla, en el mismo artículo 86
Superior: a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial, será
procedente la acción de tutela cuandoquiera que “se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. La jurisprudencia de
esta Corte[6] ha señalado que para efectos de esta disposición, únicamente se
considerará que un perjuicio es irremediable cuando, de conformidad con
las circunstancias del caso particular, sea (a) cierto e inminente
–esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una
apreciación razonable de hechos ciertos-, (b) grave, desde el punto de
vista del bien o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia de dicho
bien o interés para el afectado, y (c) de urgente atención, en el
sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para
evitar que se consume un daño antijurídico en forma irreparable[7].
Si bien los jueces de tutela deben ser
estrictos en la aplicación de estos requisitos, para efectos de respetar el
carácter subsidiario del mecanismo judicial en cuestión, existen casos en los
que el análisis de procedibilidad de la tutela en el caso concreto se debe
efectuar en forma más amplia -esto es, menos estricta-, dada la naturaleza de
las personas que solicitan amparo para sus derechos fundamentales: se trata de
los casos en que estén de por medio los derechos de cualquiera de los sujetos
de especial protección constitucional, tales como niños, mujeres cabeza de
familia, ancianos, miembros de minorías o personas en condiciones de extrema
pobreza. En tales situaciones, los jueces deben estudiar las características
del perjuicio irremediable arriba explicadas con un criterio de
admisibilidad más amplio, para así materializar, en el campo de la acción de
tutela, la particular atención y protección que el Constituyente otorgó a estas
personas, dadas sus condiciones de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad.
A la luz de las anteriores
consideraciones, y teniendo en cuenta los problemas jurídicos arriba
formulados, para la Sala resulta claro que, si bien algunas de las pretensiones
puntuales de la peticionaria deben ser resueltas por la jurisdicción
contencioso-administrativa –tales como la relativa a la efectividad de la
póliza de seguros o a la posible responsabilidad del Estado por una falla en el
servicio de seguridad-, su situación actual, y su doble condición de sujeto de
especial protección constitucional (por ser una madre cabeza de familia en
condiciones de extrema pobreza y debilidad manifiesta), sí requieren la
intervención inmediata de las autoridades, con miras a brindarle la
seguridad básica necesaria para proteger su vida y la de su hijo, expuestas
potencialmente a un riesgo para su seguridad personal, cuya posible
existencia deduce la Sala del mero hecho de haber sido la compañera permanente
de un ciudadano reinsertado que fué asesinado recientemente, al parecer por
motivo de su reincorporación a la vida civil. Además, el material probatorio
que obra en el expediente demuestra que la peticionaria y su hijo pueden muy
bien estar en riesgo de ser objeto de ataques como el que le quitó la vida a su
compañero permanente, según lo afirmó éste mismo ante las autoridades, y según
consta tanto en las declaraciones de la actora, como en las de otros ciudadanos
reinsertados que le prestaron ayuda. Las actuaciones de la misma Dirección
General para la Reinserción corroboran la potencial existencia de este riesgo,
ya que tal dependencia, una vez enterada del lamentable asesinato del señor Betancur
Montoya, solicitó ayuda a la Defensoría del Pueblo para que se acompañara a la
señora Flórez Echavarría durante su traslado desde Belén de Umbría hasta
Bogotá.
Al existir la potencialidad de un riesgo
extraordinario para su vida y la de su hijo, aunado a la crítica situación
económica que ha sufrido como consecuencia de su desplazamiento y del atentado
sufrido por su compañero permanente, resulta claro que a la actora y al menor
que representa se les puede llegar a causar un daño verdaderamente grave en
sus derechos constitucionales más básicos, que puede sobrevenir en forma inminente,
especialmente si se tiene en cuenta que la acción de tutela de la referencia
fue interpuesta hace varios meses, durante los cuales no se ha tenido noticia
de una mejoría en las condiciones, ni de seguridad ni económicas, de la
peticionaria. Por lo mismo, se deben tomar medidas urgentes e inaplazables
para evitar, sin tardanza, que la actora o su hijo sufran un menoscabo
irreparable en su seguridad personal, como le ocurrió a su difunto compañero
permanente, y para que cesen sus condiciones de necesidad económica extrema.
En consecuencia, la Sala considera que en
este caso es procedente la acción de tutela, como mecanismo transitorio para
prevenir un perjuicio irremediable para la actora y su hijo, dadas sus
condiciones de probable riesgo y notoria vulnerabilidad, y a pesar de la
existencia de mecanismos ordinarios de defensa para tramitar algunas de sus
pretensiones individuales. En esa medida, procederá ahora a dar respuesta a los
problemas jurídicos arriba planteados, con miras a determinar si existió una
vulneración de los derechos fundamentales de la tutelante, en forma tal que
amerite la intervención del juez constitucional. Por la misma razón, se debe
reiterar que en esta oportunidad la Sala no se pronunciará sobre las
pretensiones que la actora puede formular haciendo uso de las vías judiciales
ordinarias –es decir, no se hará referencia a las peticiones relativas a la
efectividad de la póliza de seguros que debía amparar a su difunto compañero
permanente, ni a la posible responsabilidad pecuniaria de las autoridades
implicadas en el caso-; únicamente se estudiarán los aspectos constitucionales
planteados por los hechos que constan en el expediente.
4. El derecho constitucional a la
seguridad personal.
Como se indicó,
el problema central que ha expuesto la peticionaria ante las autoridades al
solicitar su intervención, es un problema de seguridad personal,
para sí misma y para su hijo. Ello, por cuanto (a) existe una alta
potencialidad de riesgo contra su vida e integridad física, derivado de su
condición de compañera permanente supérstite de un individuo reinsertado de la
guerrilla, y (b) dada su condición de desplazamiento, sus necesidades mínimas
de carácter económico no están satisfechas, por lo cual ha debido acudir a la
ayuda de conocidos. Por lo mismo, resulta indispensable precisar en esta
oportunidad cuál es el contenido, el alcance y las implicaciones del derecho
constitucional fundamental a la seguridad personal, reconocido
expresamente a nivel internacional en instrumentos que obligan al Estado
colombiano, y derivado de múltiples disposiciones de la Carta Política.
4.1.
Variación histórica del contenido del derecho a la “seguridad personal”, y su
importancia en el derecho constitucional comparado contemporáneo.
4.1.1. Variación
histórica del contenido del derecho a la seguridad personal.
Como primera
medida, la Sala desea resaltar el carácter históricamente variable del
contenido del derecho a la seguridad personal, el cual se debe determinar de
conformidad con los distintos tipos de riesgos a los cuales se pueden ver
expuestas las personas dentro del medio en el cual realizan sus actividades o
desarrollan su existencia cotidiana. En este sentido, se observa que el sentido
y el alcance del derecho a la seguridad personal se deben establecer haciendo
referencia necesaria al contexto social, económico y político en el cual se
desenvuelven los individuos titulares del mismo; unos cuantos ejemplos servirán
para aclarar este punto.
La trayectoria
del derecho a la seguridad en el sistema jurídico francés es ilustrativa en
este sentido. Como consecuencia de la Revolución Francesa de 1789, los
distintos instrumentos contentivos de los nacientes derechos humanos incluyeron
la seguridad individual como uno de los bienes jurídicos de mayor valor a ser
protegidos. Así, el artículo 2 de la Declaración de los Derechos del Hombre y
el Ciudadano de 1789 establece como objeto de toda asociación política la
conservación de los derechos “naturales e imprescriptibles” del hombre: “la
libertad, la propiedad, la seguridad y la resistencia a la opresión”. Diversas
declaraciones posteriores incorporaron en forma más o menos enfática este
concepto; la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano que
encabeza la Constitución del 24 de junio de 1793 establece expresamente que “la
seguridad consiste en la protección otorgada por la sociedad a cada uno de sus
miembros para la conservación de su persona, sus derechos y su propiedad”;
se trataba, así, de una institución destinada específicamente a proteger al
individuo contra riesgos mucho más amplios que el de ser privado irregularmente
de la libertad por una acción del Estado. Sin embargo, a partir de entonces se
presentó un cambio progresivo en el sentido del término “seguridad”, que pasó
de estar ligado a la idea de seguridad individual (en tanto protección de
personas, bienes y derechos) para convertirse en seguridad pública, elemento
del orden público y, por lo tanto, factor de conservación de la organización
política. Más recientemente aún, los textos constitucionales franceses
contemporáneos han otorgado una nueva extensión al término, que ahora
constituye también una garantía de los medios de subsistencia de individuos y
grupos: el Preámbulo de la Constitución de 1946 evoca la provisión de
“seguridad material” para las personas, así como la protección de los
ciudadanos contra los riesgos mayores de la existencia. Ahora bien, los
constitucionalistas franceses no adhieren unánimemente a tal concepción
expansiva del derecho a la seguridad; unos se acercan más a la noción de
seguridad individual, visualizándola fundamentalmente como una garantía de la
libertad personal frente al aparato estatal. Algunos juristas de este país[8]
explican que hay dos inseguridades en nuestro tiempo: una de ellas nace de la
escalada de la delincuencia y el terrorismo, mientras que la otra es generada
por un sistema represivo oficial que a menudo desconoce gravemente los derechos
humanos, limitando o suprimiendo las garantías indispensables para la buena
administración de justicia; en ese sentido, han explicado que las protecciones
y límites necesarios para asegurar el debido proceso que debe rodear la
actividad represiva del Estado, es un componente fundamental de la seguridad de
los individuos frente al poder, y a su turno traza un límite claro a la
actividad de las autoridades tendiente a garantizar el orden público – los
autores de esta línea parecen adherir, así, a la noción más restrictiva de la
seguridad individual, que la liga a la garantía de la libertad personal. Pero
otros autores franceses conciben la seguridad de una forma mucho más amplia,
como el conjunto de garantías que posibilitan el ejercicio de los derechos
constitucionales, que pueden manifestarse de múltiples formas de conformidad
con los diversos riesgos a los que se ven sujetos los individuos[9].
La transformación histórica del campo de acción del derecho a la seguridad en
el sistema francés resulta, así, evidente.
Por su parte, la
Declaración Universal de los Derechos Humanos incluye, en su artículo 3, el
derecho a la seguridad personal. Durante las sesiones de la Asamblea General de
las Naciones Unidas de 1948 que dieron lugar a la aprobación de este
instrumento, se hizo explícito el hecho de que la Declaración que se estaba a
punto de proclamar surgía, esencialmente, como una respuesta a la experiencia
brutal de la guerra que acababa de terminar, en particular ante los horrores
del Holocausto y demás atrocidades del régimen nazi. La Declaración de 1948
nació, así, como fruto de la necesidad inaplazable de reafirmar los derechos
humanos que habían sido violados masiva y flagrantemente durante la Segunda
Guerra Mundial, y también como una forma de prevenir el riesgo de una nueva
confrontación bélica; tal intención se vio reflejada en el segundo acápite de
su Preámbulo, según el cual “el desconocimiento y el menosprecio de los
derechos humanos han originado actos de barbarie ultrajantes para la conciencia
de la humanidad”. En particular, el reconocimiento de derechos personales
relacionados con la seguridad se adoptó como respuesta a lo sucedido
durante los años precedentes con el pueblo judío y con los grupos humanos
catalogados como “inútiles” o “peligrosos” por el gobierno alemán; de allí que
el artículo 3, arriba citado, tuviera su origen directo en las políticas de
exterminación de enfermos mentales, incurables, homosexuales, disidentes,
librepensadores, judíos, gitanos, y demás víctimas inocentes de este sistema: la
consagración de los derechos a la vida, a la seguridad y a la libertad figuraba
como el primer medio indispensable para evitar que semejantes injusticias se
repitieran, y para proteger a todas aquellas personas o grupos especialmente
vulnerables, discriminados o perseguidos dentro un contexto social determinado[10].
También hubo
otro tipo de arbitrariedades que la consagración del derecho a la seguridad
personal en el artículo 3 de la Declaración buscaba prevenir; por ejemplo, la
delegación de Cuba ante la Asamblea propuso incorporar en dicho artículo el
“derecho a la integridad personal”, para así prohibir la experimentación médica
en seres humanos - como la que se había llevado a cabo en los campos de
concentración del régimen nazi -; pero las demás delegaciones consideraron que
la prohibición de estas crueldades ya quedaba incorporada bajo el término
“seguridad de la persona” allí utilizado. Durante las discusiones de la
Comisión Redactora también se hizo mención de las violaciones a la seguridad
derivadas de las políticas coloniales británicas, el linchamiento de afroamericanos
en los Estados Unidos, y los campos de concentración del régimen stalinista en
la Unión Soviética[11]. La intención de los
redactores de la Declaración fue, entonces, que todos estos fenómenos quedaran
proscritos como atentados inaceptables contra la seguridad de las personas, así
como contra su vida y su libertad. Pero tal y como se ha desarrollado el
derecho internacional de los derechos humanos a partir de entonces, muchos de
estos fenómenos han caído bajo el campo de aplicación de otras garantías
fundamentales –la libertad personal y de circulación, el debido proceso, la
integridad personal, la vida -, saliendo así de la órbita de protección
específica del derecho a la seguridad, que no por ello pierde fuerza normativa
(en la misma medida en que el derecho a la libertad personal no deja de ser
aplicable de manera residual, cuandoquiera que alguna de las múltiples
libertades específicas que consagró el Constituyente no protegen al individuo
en casos concretos).
Estos dos
ejemplos llevan a la Sala a enfatizar que el contenido del derecho a la
seguridad personal, su alcance y sus límites, se deben necesariamente
determinar, tanto dentro de un contexto social, económico, y político
determinado - puesto que es dicho contexto el que configura los distintos tipos
de riesgos especiales a los que se ven sujetas las personas en su vida diaria
-, como a la luz del contexto jurídico correspondiente - puesto que varios
riesgos, amenazas y violaciones ya han sido prohibidos por derechos
específicamente dirigidos a proteger a las personas contra tales peligros, como
el derecho a la integridad -. Como se verá, son estos riesgos extraordinarios,
no tolerables, los que se evitan al invocar la seguridad propia como derecho
fundamental.
4.1.2.
Importancia del derecho a la seguridad personal en el derecho constitucional
comparado.
El derecho
constitucional comparado ofrece una guía adicional para la interpretación de
este asunto. Varias Constituciones reconocen expresamente el derecho a la
seguridad personal, en forma conjunta con el derecho a la libertad, tal como se
hace en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; así sucede con
las constituciones de Austria[12], Portugal[13],
Turquía[14], Rumania[15]
y España[16] y con la Ley de Derechos
Humanos del Reino Unido[17]. No obstante, en otras
Constituciones el derecho a la seguridad personal ha sido reconocido, tal y
como sucede en la Declaración Universal de Derechos Humanos, en forma conjunta
con otros derechos, distintos del derecho a la libertad personal: este es el
caso de las constituciones de Canadá[18], Suráfrica[19],
Eslovenia[20], Antigua y Barbuda[21],
Uruguay[22], Finlandia[23],
Trinidad y Tobago[24], Brasil[25]
y Chile[26].
El desarrollo
jurisprudencial que ha tenido el derecho a la seguridad en algunos de estos
países reafirma que su alcance no se restringe necesariamente a la protección
de quienes se encuentran privados de su libertad. Las cortes de Canadá, por
ejemplo, han sido las que han otorgado un mayor campo de aplicación a esta
garantía, consagrada en la Sección 7 de la Carta de Derechos de dicho país, al
lado de los derechos a la vida y a la libertad –en forma idéntica a como sucede
en la Declaración Universal de Derechos Humanos-[27].
Así, en el caso de Rodríguez vs. British Columbia[28],
la Corte Suprema de Justicia de Canadá estableció que el derecho a la seguridad
personal protege (i) la autonomía personal para tomar decisiones sobre el
propio cuerpo, (ii) el control sobre la propia integridad física y psicológica,
y (iii) las condiciones más básicas de la dignidad humana. Posteriormente, en
el caso de R. v. Morgentaler, de 1988[29], la Corte
Suprema de Justicia de Canadá reiteró que el derecho a la seguridad personal
incluye la autonomía de las personas para tomar decisiones sobre su propio
cuerpo, y para no verse sujetas a interferencias estatales en la órbita de
dicha autonomía, mucho menos cuando esas interferencias pueden generar un
riesgo para su vida, su salud o su integridad física y psicológica. En este
mismo caso, se adoptaron como doctrina de la Corte Suprema algunas definiciones
judiciales preexistentes del derecho a la seguridad, que lo aplicaban en
diversos contextos y con diversos sentidos: como el derecho de las personas a
ser protegidas de toda interferencia física por parte de otros y controlar su
propia integridad física y mental, lo cual incluye el derecho a otorgar el
consentimiento para cualquier procedimiento médico[30];
o como la protección contra una sujeción demasiado prolongada a la tensión
psicológica derivada de una acusación penal irresuelta[31].
En otros casos, la Corte Suprema canadiense ha extendido el alcance del derecho
a la seguridad personal para abarcar (i) la protección frente a las
persecuciones de las que son objeto quienes piden asilo, y (ii) la provisión de
las condiciones básicas materiales de subsistencia a quienes carecen de ellas.
Así, en el caso de Singh et al vs. Minister of Employment and Immigration[32],
de 1985, en el cual se estudiaba la constitucionalidad del procedimiento
canadiense para otorgar el status de refugiado, se estableció que el
derecho a la seguridad de quien tiene un temor bien fundado de ser objeto de
persecución en el país del cual escapa, resulta desconocido cuando se le privan
de las vías legales existentes para escapar de dicho temor; e igualmente se
afirmó que, a la luz del artículo 25-1 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos, el derecho a la seguridad personal abarca no sólo la protección de la
integridad física y mental, sino también la provisión del sustento material
básico para la subsistencia. En este mismo caso, se estableció que incluso en
su acepción más restringida, el derecho a la seguridad personal abarca como
mínimo la libertad de la persona frente a la amenaza o la imposición de
castigos o sufrimientos físicos.
Otras Cortes
también han otorgado al derecho a la seguridad un contenido que va más allá de
la protección de las garantías tradicionales de la libertad personal; por
ejemplo, la Corte Constitucional de Suráfrica, en el caso de Alix Jean
Carmichele vs. el Ministro de Seguridad y el Ministro de Justicia y Desarrollo[33],
reconoció expresamente - e hizo efectivo- el derecho de las mujeres a la
seguridad, específicamente en tanto protección contra la violencia sexual. En
este caso, la peticionaria había sido víctima de un ataque por parte de un
individuo con antecedentes de delitos sexuales, y aunque había alertado a las
autoridades sobre el riesgo que implicaba la cercanía de este sujeto, no se
tomaron las medidas necesarias para protegerla. La Corte afirmó que, en virtud
del derecho a la seguridad personal, las autoridades tenían el deber positivo
de actuar para proteger a la peticionaria, al contar con información suficiente
sobre la existencia de un riesgo.
4.2. La
seguridad en el sistema constitucional colombiano.
Según se
establece en el artículo 93 de la Carta, los tratados internacionales de
derechos humanos ratificados por Colombia son pauta obligatoria para la
interpretación de los derechos y deberes consagrados en la Carta; y de
conformidad con el artículo 94 Superior, “la enunciación de los derechos y
garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales
vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la
persona humana, no figuren expresamente en ellos”. La lectura de la Carta
para discernir la forma en que el Constituyente reguló la seguridad se debe
hacer, entonces, a la luz de los instrumentos internacionales de derechos
humanos que obligan a Colombia, los cuales –como se verá- incluyen el derecho a
la seguridad personal.
Desde esa
perspectiva, y para efectos de claridad conceptual, desea la Sala resaltar que
la seguridad aparece bajo múltiples formas en el texto de la
Constitución, ya que fueron varios los aspectos de la misma que el Constituyente
quiso prever, promover y proteger; sólo uno de tales aspectos, que no se
identifica ni se debe confundir con los demás, es el de la seguridad como
derecho de la persona. Así, en términos generales, se observa que la seguridad
fue visualizada en la Carta bajo tres manifestaciones distintas: (a) como un
valor y una finalidad del Estado que permean la totalidad del texto
constitucional, (b) como un derecho colectivo, y (c) como un derecho
individual, derivado –entre otras- de las múltiples garantías previstas en la
Carta contra los riesgos extraordinarios a los que se pueden ver sujetas las
personas. Veamos:
- La
seguridad como valor y fin del Estado:
La seguridad es,
en primer lugar, un valor genérico que permea toda la Carta Política; entendida
como la garantía de las condiciones necesarias para el ejercicio de todos los
derechos y libertades fundamentales por parte de las personas que habitan el
territorio nacional, constituye uno de los elementos cardinales del orden
público. En esa medida, la seguridad constituye una de las metas que movió
al Constituyente a expedir nuestro texto fundamental: el Preámbulo de la Carta
dispone que fue voluntad del pueblo soberano asegurar a los integrantes
de la nación la vida, la convivencia y la paz, entre otros. Asímismo, la
salvaguardia de la seguridad general constituye una de las razones que
justifica la existencia misma del Estado, al tenor de lo dispuesto en el
artículo 2 superior, según el cual las autoridades estatales “están
instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su
vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades…”.
Entendida como
uno de los principios que dan sentido a nuestra forma particular de asociación
política, la seguridad también se ve reflejada en múltiples instituciones
distintas; entre ellas, se pueden enumerar –a título enunciativo- las
siguientes: (a) los principios y normas que garantizan el acceso a los medios
mínimos de subsistencia para quienes carecen de ellos, en la medida en que la
pobreza extrema es una condición indigna que hace a la persona vulnerable a
toda suerte de riesgos para su existencia; (b) las instituciones jurídicas que
aseguran al individuo y a la familia las condiciones necesarias para su
desarrollo integral; o (c) la noción misma de seguridad social, entendida como
un sistema que preserva a las personas de los principales riesgos ordinarios,
derivados de la vida en sociedad, o de la evolución de la salud individual.
También se incluyen dentro del catálogo de manifestaciones del valor seguridad,
las disposiciones tendientes a garantizar la seguridad jurídica de las personas
–incluyendo el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica, y las que
preservan al individuo de injerencias arbitrarias por parte del poder público
-, así como la de los derechos –reflejada en la protección de los derechos
adquiridos, o el derecho de acceso a la administración de justicia, entre otras
-.
En ese sentido,
no se puede desconocer el núcleo esencial de los derechos constitucionales fundamentales
en aras de una mal entendida “seguridad pública”; la noción misma de
“seguridad”, en tanto valor jurídico que subyace a varias de nuestras
instituciones y garantiza el ejercicio de los derechos fundamentales, excluye
de entrada el desconocimiento arbitrario de las garantías más esenciales del
ser humano; la seguridad fue consagrada por el Constituyente como un
instrumento para materializar y preservar los derechos fundamentales, y no para
desconocerlos o lesionarlos. En el sistema constitucional instaurado en nuestro
país desde 1991, todas las instituciones que velan por crear condiciones de
seguridad, tienen como finalidad primordial la de proteger las libertades y
derechos de las personas[34].
- La
seguridad como derecho colectivo:
En segundo
lugar, la seguridad aparece en nuestra Constitución bajo la forma de un derecho
colectivo, es decir, un derecho que asiste en forma general a todos los
miembros de la sociedad, quienes se pueden ver afectados por circunstancias que
pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos tan importantes para el conglomerado
social como el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y
salubridad públicas, la moral administrativa, el medio ambiente o la libre
competencia económica (art. 88, C.P.). El mismo Constituyente hizo referencia
específica a ciertos riesgos para la colectividad que deben ser evitados a toda
costa: así, ordenó que las ocupaciones, artes y oficios que impliquen un riesgo
social no podrán ser ejercidas sin la debida preparación académica (art. 26,
C.P.), impuso la sanción de responsabilidad legal a los comercializadores de
bienes y servicios que atenten contra la salud, la seguridad o el adecuado
aprovisionamiento de consumidores y usuarios (art. 78, C.P.), obligó al Estado
a prevenir y controlar los factores de deterioro medioambiental, imponiendo las
sanciones a las que haya lugar y exigiendo la reparación de los daños causados
(art. 80, C.P.), prohibió terminantemente la “fabricación, importación,
posesión y uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la
introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos”
(art. 81, C.P.) y restringió la posibilidad de los particulares de introducir,
fabricar y portar armas, excluyendo la posibilidad de porte legítimo durante
reuniones políticas, elecciones o sesiones de corporaciones públicas o
asambleas (art. 223). En todos estos casos, el Constituyente previó la
posibilidad de que ciertas personas o circunstancias pudieran generar riesgos
para la sociedad como un todo, afectando potencialmente a un número indeterminado
de personas, cuya seguridad se debía entonces garantizar excluyendo de entrada
dichos riesgos. Para estos efectos, como se ha explicado en otras
oportunidades, se diseñaron mecanismos específicos tales como las acciones
populares (art. 88, C.P.).
- La seguridad como derecho individual:
Finalmente, tal y como se explica en detalle en el
acápite siguiente, el derecho individual a la seguridad personal forma parte
del ordenamiento constitucional colombiano. El derecho a la seguridad personal,
en ese contexto, es aquel que faculta a las personas para recibir protección
adecuada por parte de las autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a
riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar
éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad; en
esa medida, el derecho a la seguridad constituye una manifestación del
principio de igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades más
básicas asignadas a las autoridades por el Constituyente, garantiza la
protección de los derechos fundamentales de los más vulnerables, discriminados
y perseguidos, y manifiesta la primacía del principio de equidad. Estos puntos
se explicarán a continuación.
4.2.2. La seguridad personal como
derecho constitucional fundamental.
Con base en los
mandatos constitucionales e internacionales indicados abajo, y el desarrollo
jurisprudencial que ha tenido la protección de la seguridad de las personas en
nuestro ordenamiento, según se reseña más adelante, para la Sala resulta claro
que la seguridad personal, en el contexto colombiano, es un derecho fundamental
de los individuos. Con base en él, pueden exigir, en determinadas condiciones,
medidas específicas de protección de parte de las autoridades, con el objetivo
de prevenir la materialización de cierto tipo de riesgos extraordinarios contra
su vida o integridad personal, que no tienen el deber jurídico de soportar, y
que las autoridades pueden conjurar o mitigar. Para determinar el contenido, alcance
y límites específicos de este derecho fundamental, la Sala hará referencia a
continuación a (i) su reconocimiento en diversos instrumentos internacionales
que vinculan a Colombia, (ii) varios mandatos relevantes de la Carta Política,
y (iii) un número importante de decisiones judiciales proferidas por la Corte
Constitucional y el Consejo de Estado en las cuales se reconoce el derecho de
las personas a que se preserven sus condiciones básicas de seguridad.
4.2.2.1.
Reconocimiento internacional del derecho a la seguridad personal: el debate
sobre su contenido específico.
Como se ha
señalado anteriormente, el reconocimiento y protección del derecho a la
seguridad personal constituyen obligaciones internacionales para el Estado
colombiano, y por lo mismo, tal derecho se incorpora a nuestro ordenamiento en
virtud de los artículos 93 y 94 de la Constitución. Hay tres instrumentos
internacionales vinculantes para Colombia que incluyen el derecho a la
seguridad personal en su catálogo de garantías fundamentales:
- La Declaración
Universal de los Derechos Humanos de 1948, aceptada como costumbre
internacional desde la década de los sesenta[35], establece en
su artículo 3 que “todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a
la seguridad de su persona”.
- La Convención
Americana de Derechos Humanos, Pacto de San José, incorporada al ordenamiento
colombiano mediante la Ley 16 de 1972, establece en su artículo 7: “1. Toda
persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales...”
- El Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado mediante Ley 74 de
1968, dispone en su artículo 9: “1. Todo individuo tiene derecho a la
libertad y a la seguridad personales…”.
La
existencia de compromisos internacionales para el Estado en materia del derecho
a la seguridad personal es, así, clara; por lo mismo, debe determinarse
exactamente cuál es el alcance de tal derecho en el orden constitucional
colombiano, a la luz de los instrumentos reseñados. Se observa, en primer lugar,
que tanto en la Convención Americana como en el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos aparece el derecho a la seguridad personal en el mismo
artículo relativo a la libertad personal, y que los artículos correspondientes
enuncian aspectos del debido proceso, en particular las reglas que se deben
observar para que una persona pueda ser privada de la libertad. La Sala también
observa que algunos tribunales internacionales, tales como la Corte Europea de
Derechos Humanos, han interpretado el alcance de una disposición similar sobre
“seguridad” en el artículo 5 de la Convención Europea, principalmente en el
ámbito de las restricciones a la libertad personal; así, en el caso de Bozano
vs. Francia de 1986[36], la Corte Europea determinó
que el objetivo primordial del artículo 5 citado es el de proteger al individuo
frente a la arbitrariedad, por lo cual las privaciones de la libertad
incompatibles con las garantías allí dispuestas desconocen el derecho a la
seguridad –en otras palabras, para la Corte Europea el derecho a la seguridad
comprende la defensa del ciudadano frente a acciones de las autoridades
encaminadas a privarlo arbitrariamente de su libertad. ¿Quiere esto decir que
la Corte Constitucional está obligada a restringir el alcance del derecho a la
seguridad personal a un derecho de defensa frente a acciones estatales
arbitrarias contra la libertad?
La respuesta
sólo puede ser negativa. Primero, por un argumento lógico: si bien la
Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos consagran el derecho a la seguridad en el mismo artículo en
el que regulan la libertad personal, la Declaración Universal de Derechos
Humanos, que es igualmente vinculante, lo consagra junto con la vida y la
libertad, sin entrar en regulaciones específicas sobre la situación de los
sujetos privados de su libertad; si prosperara la tesis según la cual la
consagración de varios derechos en un solo artículo hace que no puedan
aplicarse en forma independiente unos de otros, debería concluírse que en el
contexto del artículo 3 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, los
derechos a la vida, la libertad y la seguridad son indisociables – lo cual no
es aceptable. Por otra parte, si bien la Corte Europea de Derechos Humanos ha
interpretado el sentido del término “seguridad” en el contexto de casos
relativos a la protección de personas privadas de su libertad, no ha excluido
expresamente la aplicación de este derecho en otro tipo de situaciones; simplemente
se ha concentrado en casos relativos a la interpretación del alcance del
artículo 5 de la Convención Europea de Derechos Humanos en ese ámbito
específico.
Adicionalmente,
el artículo 86 de la Carta Política colombiana dispone que toda persona podrá reclamar
la tutela de sus derechos constitucionales fundamentales, cuandoquiera que
éstos sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública; en esa medida, el amparo otorgado en nuestro país
a un derecho fundamental como la seguridad personal no puede ser únicamente de
índole negativa, es decir, no se puede restringir a la protección de tal
derecho frente a las acciones de las autoridades que lo desconozcan –tales como
una detención arbitraria, o un juicio adelantado sin respeto por el debido
proceso -, sino que también ha de incluir una dimensión positiva,
consistente en el deber de las autoridades de actuar positivamente para
proteger, de manera proactiva, los bienes e intereses jurídicos en juego, sin
incurrir en omisiones lesivas de los mismos.[37]
Por otra parte,
la seguridad de ciertas categorías especiales de personas o grupos, frente a
otros tipos distintos de riesgos –inclusive frente a aquellos provenientes de
particulares, no del Estado -, ha sido objeto de reconocimiento y protección específicos
en otros instrumentos internacionales aprobados por Colombia; así, en la
Resolución sobre la Eliminación de Todas las Formas de Intolerancia Religiosa,
aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1998[38],
se exhortó a los Estados a que aseguren, en particular, que ninguna persona
dentro de su jurisdicción sea privada de los derechos a la vida, libertad o
seguridad por motivo de su religión o sus creencias; y la Convención
Internacional para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial
establece, en su artículo 5, que los Estados Partes deben eliminar todo tipo de
discriminación con base en la raza para garantizar, entre otras, el derecho a
la seguridad personal y a la protección por el Estado contra la violencia o el
daño corporal, sea que éstos provengan de las autoridades o de otros
individuos, grupos o instituciones.
De lo anterior
se concluye, primero, que el derecho a la seguridad ha sido reconocido expresa
y ampliamente, tanto a nivel internacional, como en los diversos sistemas
jurídicos del mundo; y segundo, que el alcance de este derecho no se debe
restringir a la protección de la libertad personal frente a la detención
arbitraria o irregular, por el solo hecho de que algunos instrumentos hayan
consagrado los derechos a la libertad y la seguridad en el mismo artículo. Se
trata de derechos diferentes, lo cual no significa que, como sucede con todos
los derechos, no exista entre ellos una estrecha relación. Incluso si se
aceptara una tesis restrictiva según la cual, en el contexto normativo citado,
el derecho a la seguridad y el derecho a la libertad personal son componentes
de una sola garantía fundamental, tendría que admitirse que se trata de un
derecho complejo, compuesto por dos elementos diferenciables, que confluyen,
cada uno en su margen de acción propio, para proteger el bien jurídico
específico que amparan conjuntamente[39].
Se tiene,
entonces, que (a) el derecho a la seguridad personal está incorporado al
ordenamiento jurídico colombiano en virtud de los artículos de la Constitución
citados posteriormente e interpretados a la luz de los instrumentos de derechos
humanos ratificados por Colombia que crean obligaciones internacionales para el
país (artículos 93 y 94 de la Constitución); (b) además de manifestarse como un
derecho humano fundamental de todas las personas, el derecho a la seguridad
personal adquiere especial importancia en el caso de ciertos sujetos que, dada
su condición o su contexto, han recibido especial protección tanto por la Carta
como por otras fuentes de derecho internacional vinculantes para Colombia; y
(c) el contenido específico del derecho a la seguridad personal es
históricamente variable, y se ha de determinar de conformidad con el contexto
socio - político y jurídico en el cual se vaya a aplicar. Tal y como se
señalará más adelante, la consagración internacional del derecho a la seguridad
personal es plenamente consistente con el ordenamiento jurídico colombiano.
4.2.2.2. Mandatos constitucionales
que obligan a las autoridades a proteger la seguridad personal
El amparo del
derecho a la seguridad personal tiene múltiples manifestaciones en la Carta,
tanto en lo relativo a la finalidad con que fueron instituidas las autoridades,
como en lo tocante a la protección de los derechos fundamentales más básicos de
las personas, y en la proscripción de ciertos riesgos inaceptables.
Así, se recuerda
que por mandato del artículo 2 superior, que establece el deber primordial de
protección en cabeza del Estado, las autoridades colombianas fueron instituidas
para brindar protección a las personas, resguardando su vida, honra,
bienes, creencias y demás derechos y libertades. Entre tales derechos, los más
básicos para la existencia misma de las personas son la vida y la integridad
personal, establecidos en los artículos 11 y 12 Superiores; por ello, el
énfasis principal de la labor protectiva de las autoridades ha sido ser la
provisión efectiva de las condiciones mínimas de seguridad que posibilitan la
existencia de los individuos en sociedad, sin estar expuestos a riesgos
extraordinarios de recibir daños en su persona. Lo que es más, el Constituyente
prohibió explícitamente la sujeción de las personas a ciertos riesgos que
consideró inaceptables: el riesgo de ser sometidas a tortura, desaparición
forzada, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (art. 12, C.P.), el
riesgo de ser sometidas a esclavitud, servidumbre o trata (art. 17, C.P.), el
riesgo de ser molestadas por sus convicciones o creencias (art. 18, C.P.), el
riesgo de ser molestadas directamente en su persona o en su familia (art. 28,
C.P.), el riesgo de ser objeto de persecución en forma tal que deban buscar
asilo (art. 34, C.P.), los múltiples riesgos a los que están expuestos los
niños, entre ellos los peligros patentes de “toda forma de abandono,
violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o
económica y trabajos riesgosos” (art. 44, C.P.), los múltiples riesgos a
los que se enfrentan las personas de la tercera edad, especialmente en casos de
mala alimentación (art. 46), o los innegables peligros a los que están
sometidos quienes desarrollan actividades periodísticas en nuestro país (art.
73).
De esta forma,
el derecho a la seguridad personal cobra múltiples manifestaciones, en los
diversos contextos de la vida ordinaria regulados por el Constituyente; con
base en tales mandatos constitucionales, se ha desarrollado en nuestro país una
sólida jurisprudencia administrativa y constitucional, relativa al alcance
específico del deber de las autoridades de proveer condiciones mínimas de
seguridad a las personas, para proteger su vida, su integridad y demás
derechos, y para precaver –entre otros- los riesgos expresamente proscritos por
la Carta. Por su importancia para la delimitación del campo de operancia del
derecho fundamental a la seguridad en nuestro orden constitucional, que es el
correlato necesario del deber de las autoridades de prestar el servicio de
seguridad, la Sala se detendrá en el análisis de las principales decisiones
judiciales sobre este tema.
4.2.2.3. Reconocimiento
jurisprudencial del derecho a la seguridad personal en Colombia.
a)  Reconocimiento por el Consejo de Estado
El
Consejo de Estado, en tanto máximo tribunal de la jurisdicción contencioso -
administrativa, ha establecido una rica jurisprudencia en relación con las
condiciones de seguridad debidas por el Estado a los ciudadanos, en particular
a ciertos grupos vulnerables por los riesgos especiales a los que están
sometidos[40]. Esta jurisprudencia ha
evolucionado desde antes de 1991 puesto que en la Constitución anterior se
establecía también el deber de las autoridades de proteger a las personas[41],
lo cual sirvió de fundamento junto a otras disposiciones constitucionales para
que el Consejo de Estado sentara criterios que fueron sintetizados y
consolidados desde mediados de los años setentas[42].
Si bien esta jurisprudencia se refiere fundamentalmente a casos de
responsabilidad estatal por daños causados, en ella se ha afirmado
consistentemente la existencia de una serie de deberes de las autoridades en
relación con la seguridad de las personas, que para la Sala, corresponden
necesariamente a derechos correlativos de los ciudadanos – en particular, al
derecho a la seguridad personal, por lo cual es altamente relevante hacer un
estudio de la jurisprudencia administrativa al respecto, ya que ella contribuye
significativamente a delimitar el alcance y ámbito de aplicación del derecho en
cuestión. No tendría sentido afirmar que la única forma en que el Estado
protege la seguridad de los asociados es a través del reconocimiento de su
responsabilidad por hechos acaecidos; quienes son titulares del derecho a ser
resarcidos por los daños antijurídicos sufridos en su persona debido a
condiciones de inseguridad, necesariamente deben ser titulares, antes de que se
configuren tales daños, del derecho a recibir especial protección de las autoridades.
Así lo afirmó esta Corte en la sentencia T-1206 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil), al explicar que la obligación de reparación del daño antijurídico causado
por el Estado es de naturaleza secundaria, y se deriva de una obligación
primaria, preexistente, de prevenir el riesgo de que tal daño se materialice: “...independientemente del criterio de atribución por medio del cual
se establezca la responsabilidad patrimonial del Estado, ésta surge como una
obligación secundaria, de reparación, cuando el Estado no garantiza los
derechos personales y patrimoniales, causando con ello daños antijurídicos a
los particulares. Incluso en el caso de la responsabilidad por rompimiento de
la equidad frente a las cargas públicas, el Estado –como unidad- tiene las obligaciones
constitucionales generales (1) de garantizar la vida y demás derechos de los
particulares, y (2) en general, la de mantener una distribución equitativa de
las cargas públicas que corresponde asumir a los particulares....”.
El Consejo de
Estado ha declarado en múltiples oportunidades la responsabilidad del Estado
por daños causados a las personas como consecuencia de la materialización de
ciertos riesgos para su seguridad personal; ello se ha decidido en dos tipos de
circunstancias:
(a) cuando se
presenta una falla en el servicio de seguridad, o una falla del servicio
estatal en general, que genera un riesgo indebido para la seguridad de la
persona, y dicho riesgo se materializa produciendo un daño; esta falla del
servicio puede darse por acción u omisión.
(b) cuando no
existe una falla del servicio que haga imputable el daño a las autoridades,
pero la persona ha estado expuesta a un riesgo especial, de carácter
excepcional y extraordinario, que no tiene el deber jurídico de soportar en
virtud del principio de igualdad ante las cargas públicas.
El régimen de responsabilidad por fallas en el servicio que
afectan la seguridad de las personas
Son múltiples los escenarios en
los cuales el Consejo de Estado ha aplicado la teoría de la falla en el
servicio para declarar al Estado responsable por la materialización de un
riesgo para la seguridad de las personas. Un primer ejemplo de las situaciones
en que ello ha ocurrido es el de los funcionarios públicos que, por su situación
misma en el contexto histórico del momento, requieren protección especial para
su seguridad personal, y ésta protección –cuando se otorga- resulta
insuficiente ante ataques dirigidos en su contra. Así, en 1996[43]
la Sección Tercera conoció de la acción de reparación directa interpuesta con
motivo de la muerte de un Magistrado de la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia, Hernando Baquero Borda, y por las lesiones sufridas por su
esposa en el hecho. Según lo constatado por el Consejo de Estado, los
Magistrados habían recibido una comunicación de “Los Extraditables” amenazando
con asesinarlos a ellos o a algún miembro de su familia si no declaraban la
inconstitucionalidad del tratado de extradición con los Estados Unidos,
entonces sometido a revisión de la Corte. Los jueces afectados solicitaron
protección, pero al difunto Magistrado Baquero sólo le asignaron un agente de
policía para su casa y dos de escolta; no se le proveyó un automóvil blindado.
Por ello, el Consejo de Estado declaró que se había presentado una falla
probada del servicio por omisión de la autoridad, que en últimas permitió la
comisión del atentado: a pesar de la gravedad de las amenazas contra la vida e
integridad de la víctima y sus familiares, especialmente por el poder criminal
de la organización que las había emitido, la Administración se había quedado
corta en las medidas que adoptó, aunque contaba con los recursos humanos y
técnicos para ofrecer una protección adecuada: “…quien dispuso la custodia
del funcionario ignoró o no valoró razonablemente las circunstancias tan
particulares que rodeaban al Magistrado Baquero y por ello, no destinó los
recursos humanos y materiales a su alcance para disuadir y en últimas preservar
la seguridad e integridad de quien resultó víctima de la delincuencia, con ocasión
de sus delicados servicios al Estado”. Por sus circunstancias –fue ponente
de la sentencia correspondiente- y el contexto del país, el Magistrado Baquero
requería mayor seguridad que la ordinariamente otorgada a los altos
funcionarios civiles o militares, “que por la trascendencia de los asuntos
que conocen, o de su misión, están expuestos a eventuales ataques y por ello es
indispensable un tratamiento especial”. En consecuencia, se declaró la
responsabilidad patrimonial del Estado por el hecho.
La protección
especial a la que tienen derecho ciertos funcionarios también se ha extendido
por el Consejo de Estado a los particulares que prestan un servicio público o
colaboran con las autoridades y, por ello, se ven expuestos a riesgos
extraordinarios que ameritan la adopción de medidas especiales de seguridad en
su favor. Así, en 1993[44] el Consejo de Estado se
pronunció sobre los perjuicios causados al propietario de un bus que fue
incendiado por miembros de la guerrilla en protesta por las alzas del
transporte en Bucaramanga: “Para la Sala, no es necesario que la empresa
transportadora hubiera solicitado protección especial de sus vehículos…, porque
la demandada sabía los desórdenes que esa alza podía provocar. Ahora bien, esas
medidas no se pueden limitar a unos simples patrullajes, sino que deben
procurar un resultado eficaz para evitar que se presente el acto terrorista… En
el fondo, estos particulares al prestar el servicio público de transporte,
están… constituyéndose en colaboradores del Estado… y por ello necesitan una
especial protección. Si el Estado admite que el particular intervenga como
colaborador, éste es digno de que se le preste una especial protección, más
aún, cuando se presentan circunstancias notorias de seguridad…”.
En este mismo
sentido, el Consejo de Estado ha declarado la existencia de responsabilidad
administrativa cuandoquiera que personas expuestas a riesgos claros de seguridad
solicitan protección especial, y no la obtienen, o son amparadas por medidas
insuficientes. Por ejemplo, en una decisión adoptada por la Sección Tercera en
el año 2000[45], se estudió el caso de
un inspector de policía que había enviado numerosas comunicaciones a las
autoridades gubernamentales, de seguridad y militares, informándoles sobre la
grave alteración del orden público en su jurisdicción, y sobre la existencia de
amenazas contra su vida y la de sus familiares, sin haber recibido respuesta
por parte de dichas autoridades; eventualmente el funcionario fue asesinado.
Para el Consejo de Estado, “no cabe en tales condiciones el predicamento de
la demanda sobre la imposibilidad de colocarle un vigilante a cada persona,
cuando quien reclama un servicio especial de vigilancia está individual y
concretamente amenazado de muerte”; por lo mismo, se declaró la
responsabilidad estatal correspondiente.
En relación con
este tipo de casos, el Consejo de Estado también ha precisado que el alcance
del deber de vigilancia y protección de las autoridades se debe determinar de
conformidad con el tipo de riesgos específicos a los que está sometida la
persona; por lo mismo, ha hecho uso del concepto de “relatividad de la falla
del servicio”, “que más precisamente alude a la relatividad de las
obligaciones del Estado y, por lo tanto, permite determinar, en cada situación
particular, si el daño causado resulta o no imputable a la acción u omisión de
sus agentes”[46].
Siguiendo la misma lógica, se
ha declarado que el Estado debe responder cuando no procura las condiciones
particulares de seguridad que requieren las personas privadas de su libertad;
así, en 1993[47] se estudió el caso de un
ciudadano que fue muerto por desconocidos cuando se le conducía a la Cárcel del
Distrito de Riohacha por varios guardianes a pie, sin seguridad ni protección,
luego de rendir indagatoria ante el Juzgado competente. En este caso el Consejo
de Estado precisó que, al encontrarse privado de la libertad, al difunto las
autoridades de la prisión le debían proveer especial protección y seguridad
para la preservación de su integridad física y mental: “En otros términos,
por encontrarse ‘a buen recaudo’ de las autoridades de prisión, éstas debían
custodiarle y cuidarle para mantenerle en las mismas condiciones sicofísicas
que presentaba el detenido al momento de la privación de su libertad. Cualquier
daño en la salud que llegasen a presentar las personas privadas de su libertad,
por acción u omisión de las autoridades que las vigilan y controlan, se adecua
al concepto genérico de ‘falla de la administración’ y por consiguiente surge
la obligación de indemnizarlas, desde luego que se presenta un daño antijurídico
de los previstos por el artículo 90 de la Carta Política”.
Es similar la línea que se ha
seguido en los casos de atentados terroristas que han ocurrido como
consecuencia de fallas en los servicios estatales de seguridad. Por ejemplo, en
múltiples oportunidades el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre las
solicitudes de reparación interpuestas por las víctimas del atentado dinamitero
en contra del edificio del Departamento Administrativo de Seguridad en 1989[48];
en relación con dicho crimen, se demostró claramente que el personal encargado
de proteger la sede de esta entidad pública no había dado cumplimiento a las
instrucciones precisas de seguridad que habían sido impartidas por la
Dirección, en las cuales se aludía a la probabilidad de que se llevara a cabo
un acto de tal naturaleza en contra del edificio en cuestión, y se señalaban
claros riesgos y fallas de seguridad alrededor del edificio. En una de tales
oportunidades se afirmó: “…en el atentado dinamitero que originó este
proceso hubo descuido, exceso de confianza, negligencia y desacato a las
recomendaciones e instrucciones impartidas por la Dirección General del DAS,
motivadas por las especiales circunstancias de riesgo, amenazas y declarada
guerra entre las fuerzas del orden y los narcotraficantes, donde el DAS, con su
Director General a la cabeza, se constituyó en blanco especial de los denominados
narcoterroristas… las instrucciones de seguridad impartidas por la Dirección no
fueron estrictamente atendidas, facilitando por esa negligencia e imprudencia
la ejecución del repugnante atentado… La responsabilidad estatal se deriva,
entonces, en este caso de la falla en el servicio por omisión de la entidad
demandada, la cual constituye causa eficiente del daño en la medida de que, si
se hubieran adoptado las medidas necesarias que las circunstancias imponían, se
habrían evitado las consecuencias dañosas sufridas por los damnificados del
mismo”[49]. Por ello, se ha
declarado responsable al Estado por los daños sufridos por terceros como consecuencia
de tal atentado; en uno de estos casos, se definió específicamente la falla del
servicio detectada como la “violación del contenido obligacional de
controlar los sistemas indispensables para mantener óptimas las condiciones de
seguridad”[50].
También en casos
relacionados con ataques terroristas, el Consejo de Estado ha delimitado el
alcance del deber de protección que tienen las autoridades frente a los
ciudadanos, en relación con su seguridad frente a la eventualidad de un
atentado de esta naturaleza. Así, recientemente[51]
se estudió la acción de reparación directa interpuesta por una ciudadana y su
familia para que se les compensara por el daño sufrido como consecuencia de la
explosión de un carro - bomba frente a su casa, sin que hubiera un objetivo
oficial aparente ni cercano. Para la Sección Tercera, en este caso no se
demostró un título de imputación factible para que el Estado respondiera,
puesto que se trató de una acción terrorista en contra de la población civil,
efectuada por desconocidos; en esa medida, se precisó que el tema de los daños
sufridos por ataques terroristas ha sido desarrollado por la jurisprudencia
administrativa teniendo en cuenta el objetivo del ataque: sólo cuando éste va
dirigido (a) contra un establecimiento público, un alto funcionario del Estado
colombiano - o de un Estado extranjero -, un cuartel o destacamento de la
fuerza pública, o “en fin, una institución, una persona o un elemento que
represente de cualquier manera al Estado colombiano”[52],
o (b) “otro objetivo que aunque de naturaleza privada, mereciera especial
cuidado o seguridad por parte de las autoridades de seguridad y control”,
puede imputarse al Estado el deber de responder, a título de omisión en los
sistemas de seguridad o en la vigilancia debida a ciertas personas o
instalaciones. En este caso, la Sección Tercera precisó además que “en la
demanda se insiste en que ‘el servicio de seguridad resultó deficiente’,
extendiendo el deber de las autoridades a una misión objetiva de resultado: que
no se produjera ningún acto que afectara el orden social, deseo si bien loable
frente a cualquier sistema de gobierno, imposible de lograr, ni siquiera con
los mayores esfuerzos y extremas medidas, a costos inimaginables”. Así, las
autoridades no están en posibilidad de “detectar y neutralizar todas las
tentativas de terrorismo y violencia proyectadas por las organizaciones especializadas
en tales servicios macabros”- únicamente puede predicarse su
responsabilidad por falla en el servicio de seguridad, en casos de daños
recibidos como consecuencia de ataques contra las instituciones o personas que
representan al Estado –hipótesis relacionada también con el régimen de
responsabilidad por daño especial abajo reseñado -, o contra otras personas o
grupos merecedores de especial protección - por sus actividades, sus
responsabilidades o su solicitud expresa de amparo frente un riesgo claro -.
En este mismo
sentido, la Sección Tercera, en sentencia de 2002[53],
conoció la demanda interpuesta con motivo de la muerte de la esposa de un
Representante a la Cámara en una emboscada en zona rural, mientras le
acompañaba durante su campaña política para Senador. Los hechos de este caso
dieron lugar a la exoneración del Estado[54]; no obstante,
el Consejo de Estado precisó que al estar descartada la culpabilidad de las
Fuerzas Armadas en el hecho, “la imputación a la Administración se relega a
uno de estos dos eventos: que el atentado se haya proferido contra un
establecimiento público, o contra un alto funcionario del Estado o de otro
Estado acreditado en el nuestro, o contra un cuartel o destacamento de la
fuerza pública, en fin, una institución, una persona o un elemento que
represente al Estado colombiano; o que por alguna otra connotación política o
social, la persona haya solicitado al Estado protección especial y éste la haya
desatendido”. En esta misma oportunidad se señaló que el Estado puede ser
responsable por una falla en el servicio de seguridad, sea por acción o por
omisión, así: “..cuando el Estado emplea la fuerza legítimamente, aunque en
principio no sabría tenerse como responsable, lo será si el daño que causa es
antijurídico. De otro lado, si el Estado omite el empleo de la fuerza –hombres
y armas- con carácter disuasivo o para proteger o para reaccionar, también será
responsable en la medida en que el juzgador encuentre falencia en sus deberes,
cuenta tenida de la relatividad del servicio y de las circunstancias propias
del evento sub judice”.
Finalmente, la
teoría de la falla en el servicio ha sido aplicada por el Consejo de Estado en
otros ámbitos en que está de por medio la seguridad de las personas En un fallo
de 1995[55], la Sección Tercera
decidió la acción de reparación directa interpuesta por los padres de una mujer
que pereció en un derrumbe en la carretera Pasto - Mocoa, el cual se presentó
mientras las autoridades despejaban un derrumbe previo para que pudieran pasar
los vehículos. Para la Sala, la Administración era responsable por los hechos,
ya que había obrado con negligencia al no instalar señales que advirtieran
sobre el riesgo, y permitir que los particulares y los vehículos transitaran
por el área de la tragedia, especialmente cuando las condiciones geológicas, el
mal tiempo y la peligrosidad de los trabajos hacían aconsejable adoptar medidas
para impedir su desplazamiento mientras mejoraban las condiciones del tramo. Se
declaró, adicionalmente: “Viene a constituir otro ingrediente de culpa de la
Administración, la falta de atención de estudios técnicos que recomendaban la
construcción de una variante, para evitar el paso por el lugar donde sucedieron
los hechos, lo mismo que la falta de construcción de obras para el
mantenimiento como alcantarillas, muros de contención y drenaje que hubiese
facilitado la conducción del agua y de los materiales que arrastraba, para
arrojarlos a lugares seguros y así evitar la erosión del suelo y facilitar el
buen manejo de los desechos que caían…”. Por lo mismo, se detectó la
presencia de una falla en el servicio, que comprometió la responsabilidad de la
Administración.
El régimen de responsabilidad por la presencia de riesgos
excepcionales
Existen casos en
los cuales, aunque no se ha presentado una falla en el servicio, se ha
declarado la responsabilidad del Estado por daños sufridos por personas que han
sido expuestas a un riesgo especial, con motivo de (i) la cercanía de un
elemento representativo del Estado, o (ii) la prestación de un servicio a la
colectividad.
En primer lugar,
el Consejo de Estado ha admitido que existe responsabilidad administrativa
cuandoquiera que una persona sufre un daño con motivo de un atentado dirigido
contra un elemento representativo del Estado, incluso si no se ha presentado
una falla en el servicio de seguridad respecto de dicho elemento, en virtud del
riesgo especial que significa dicha vecindad, que rompe el equilibrio
frente a las cargas públicas, y por lo mismo hace injustificable el daño
recibido. Según se ha explicado, en estos casos “la imputabilidad surge de
la creación de un riesgo, que es considerado excepcional, en la medida en que
supone la puesta en peligro de un grupo particular de ciudadanos, como
consecuencia del desarrollo de una actividad dirigida a proteger a la comunidad
en general. No se trata aquí, entonces, de la existencia de una acción u
omisión reprochable de la administración, sino de la producción de un daño que,
si bien es causado por un tercero, surge por la realización de un riesgo
excepcional, creado conscientemente por ésta, en cumplimiento de sus funciones.
Y es la excepcionalidad del riesgo lo que hace evidente la ruptura del
equilibrio frente a las cargas públicas y posibilita el surgimiento de la
responsabilidad patrimonial del Estado”[56]. Así, por
ejemplo, la Sección Tercera se pronunció en 2000[57]
sobre la acción de reparación directa interpuesta por un ciudadano cuya
vivienda fue destruida por un atentado con dinamita en contra de un Centro de
Atención Inmediata (CAI) de la Policía que se encontraba a pocos metros. En
este caso no se demostró una falla en el servicio, pero sí se declaró la
responsabilidad del Estado por el riesgo excepcional que debieron soportar los
moradores del sector, dado que los CAI fueron objeto en esa época de una grave
ola terrorista, que expuso a sus vecinos a una situación de peligro de
particular gravedad, la cual “excedió notoriamente las cargas que
normalmente han de soportar los administrados como contrapartida de los
beneficios que se derivan de la prestación de un servicio público”. En esa
medida, la responsabilidad deducida por el Consejo de Estado se generó porque,
dado el riesgo excepcional mencionado, los actores no estaban en el deber
jurídico de soportar el daño.
Pero el deber
estatal de responder por los daños especiales sufridos en virtud de riesgos
igualmente excepcionales también tiene límites; así, en una sentencia de 2000[58],
la Sección Tercera explicó:
“cuando el atentado es dirigido en concreto contra un elemento
representativo del Estado, se produce en relación con los administrados
damnificados un desequilibrio de las cargas públicas, un daño especial, que si
bien no es causado por el Estado, es padecido en razón de él, y en ese caso
surge un título de imputación que permite impetrar la reparación. Si el
atentado es indiscriminado, no es selectivo, y tiene como fin sembrar pánico y
desconcierto social como una forma de expresión, por sus propias
características cierra las puertas a una posible responsabilidad estatal, ya
que es un acto sorpresivo en el tiempo y en el espacio, planeado y ejecutado
sigilosamente, y por lo mismo, en principio imposible de detectar por los
organismos encargados de la seguridad pública y como ya se ha dicho, los
deberes del Estado, que son irrenunciables y obligatorios, no significan que
sea por principio omnisciente, omnipresente ni omnipotente, para que responda
indefectiblemente y bajo toda circunstancia.”
Por otra parte,
la jurisprudencia administrativa ha aceptado que hay lugar a declarar la
responsabilidad del Estado por hechos que no han tenido lugar por su causa, ni se
han derivado de ataques contra sus elementos representativos, pero que no
obstante surgen de la exposición de las personas a riesgos excepcionales que no
tienen el deber jurídico de tolerar, con motivo de la prestación de un servicio
público. Por ejemplo, en 1992[59], la Sección Tercera del
Consejo de Estado se pronunció sobre la acción de reparación directa
interpuesta contra EMCALI por la muerte por electrocución de la compañera
permanente del peticionario, al haber hecho contacto con un cable del fluido
eléctrico público que se había roto por causas desconocidas y colgaba hasta el
piso. Para la Sección Tercera, en este caso estaban presentes todos los
elementos de la teoría del riesgo excepcional, por lo cual se comprometía la
responsabilidad del Estado por el daño antijurídico causado; si bien no se
había presentado una falla en el servicio, la empresa demandada, que era la
encargada de prestar el servicio de energía eléctrica a la zona, debía asumir
las cargas derivadas de la ocurrencia de un siniestro en la conducción del
fluido. En efecto, se demostró que muy cerca de la casa de la difunta pasaban
cables de alto y bajo voltaje de EMCALI, que constituían un riesgo serio para
los circunvecinos, lo cual resultaba agravado por la existencia de
explotaciones de carbón en la vecindad, las cuales generaban una mayor
frecuencia de rayos que reventaban los cables. Así, si bien la tragedia no tuvo
su causa eficiente en la culpa de la administración ni de la víctima, sino en
el riesgo especial creado por los cables de conducción empleados para prestar
el servicio, se debía reparar el daño, puesto que ni la víctima ni los
causahabientes estaban obligados a soportar la lesión.
Ya la misma
Sección Tercera había proferido un fallo similar en 1989[60],
cuando examinó el caso de un ciudadano que había sufrido electrocución por
hacer contacto con un cable caído de la Empresa de Energía de Bogotá al bajarse
de una buseta, lo cual le generó una incapacidad laboral permanente del 80%. En
este caso, si bien no se probó una falla del servicio, ya que no se pudo
establecer la causa de la caída del cable, se dio aplicación a la citada teoría
de la responsabilidad por riesgo excepcional. En términos del Consejo, “el
Estado compromete su responsabilidad cuandoquiera que en la construcción de una
obra o en la prestación de un servicio, desarrollados en beneficio de la
comunidad, emplea medios o utiliza recursos que colocan a los administrados,
bien en sus personas o en sus patrimonios, en situación de quedar expuestos a
experimentar un ‘riesgo de naturaleza excepcional’ que, dada su particular
gravedad, excede notoriamente las cargas que normalmente han de soportar los
administrados como contrapartida de los beneficios que derivan de la ejecución
de la obra o de la prestación del servicio”. Se determinó, así mismo, que
la aplicación de este régimen se fundamente en el principio de equidad: “…en
múltiples ocasiones, el régimen de responsabilidad administrativa fundada en la
falla del servicio es insuficiente para explicar la procedencia de la
reparación de perjuicios que, en términos de equidad, deben ser resarcidos”.
En algunos
casos, en los que está de por medio el ejercicio de actividades peligrosas, el
Consejo de Estado ha considerado que las actuaciones de la Administración
constituyen tanto (a) una falla en el servicio que pone en riesgo la seguridad
de las personas, como (b) el sometimiento de las personas a un riesgo
excepcional, por lo cual comprometen su responsabilidad; tal fue el caso[61]
de una acción de reparación directa interpuesta en contra de la Empresa de
Servicios Varios Municipales de Cali con motivo de la muerte de uno de sus
trabajadores, quien cayó de una volqueta donde se transportaban basuras y
sufrió lesiones fatales. En este caso, el Consejo de Estado verificó que a los
trabajadores no se les proporcionaban los elementos mínimos de seguridad para
no sufrir accidentes como el que efectivamente se presentó; adicionalmente, se
estableció que el hecho había ocurrido durante el desempeño de funciones
distintas a las ordinarias del trabajador, que le sometieron a un riesgo
excepcional, al que normalmente no estaba expuesto, y además en ejercicio de
una actividad peligrosa, por el tipo de vehículo usado - que no proveía las condiciones
de seguridad básicas necesarias -. Así, el Consejo conceptuó que la entidad
demandada “incurrió en una falla al utilizar vehículos no destinados
especialmente para la actividad de recolección y bajo las condiciones de
seguridad y salubridad apropiadas para los operarios que disminuyeran los
riesgos contra la salud derivados del ejercicio de sus funciones. Igualmente,
la Administración sometió a la víctima a condiciones extremas de riego al
utilizar un vehículo inapropiado y en ejercicio de una actividad peligrosa…”.
Del anterior
panorama del derecho viviente de la responsabilidad patrimonial del Estado[62],
deduce la Sala la siguiente conclusión: sea bajo el régimen de la
responsabilidad por falla en el servicio, o bajo el régimen de la
responsabilidad por riesgo especial, esta amplia jurisprudencia del máximo
tribunal contencioso - administrativo es notoriamente coherente en cuanto a la
razón de fondo que le da sentido, a saber, que en virtud de los principios de
igualdad ante las cargas públicas y equidad, las personas tienen derecho a no
verse expuestas a situaciones de peligro excepcional para su vida o integridad
personal, más allá de los riesgos ordinarios que conlleva la vida en sociedad;
y que en esa medida, el Estado tiene el deber de garantizar –en lo posible- que
la seguridad de los individuos no se vaya a ver comprometida, bien sea por una
falla en el actuar de sus propios órganos (por acción u omisión), bien por la
presencia de un riesgo anómalo que trasciende la órbita de lo jurídicamente
aceptable, y frente al cual las autoridades deben adoptar medidas suficientes
de protección. Este derecho de las personas, como se vio, corresponde a una
obligación primaria del Estado, que constituye el fundamento último de la
responsabilidad administrativa declarada en los casos que se reseñan. Según se
verá a continuación, esta es exactamente la misma lógica que ha dado pie a las
decisiones más importantes de la Corte Constitucional en relación con el
derecho a la seguridad de las personas.
b)  Reconocimiento por la Corte Constitucional
La
decisión más ilustrativa de la Corte Constitucional en relación con la
protección de la seguridad personal fue adoptada recientemente[63],
en el caso de dos acciones de tutela acumuladas en las que se pedía la
reubicación de ciertas estaciones de policía que, dados los lugares en donde
estaban funcionando transitoriamente, generaban un riesgo para los ciudadanos
vecinos. Una de dichas estaciones era la del municipio de La Calera; la tutela
fue interpuesta en nombre del hijo menor del actor, porque el jardín infantil
departamental al que asistía quedaba a una cuadra de la estación; el actor
aludía a los ataques guerrilleros recientes en contra de dicha estación de
policía, a sus constantes solicitudes de reubicación de la misma en un sitio
más seguro, y a los anuncios efectuados a través de los medios de comunicación
por un vocero de las FARC, recomendando a las autoridades ubicar tales
estaciones por fuera del perímetro urbano, ya que los líderes rebeldes habían
ordenado atacarlas ante todo. La otra estación implicada en este caso era la
del municipio de Algeciras; la acción de tutela fue interpuesta por vecinos del
lugar donde funciona transitoriamente la estación de policía, quienes aludían a
varios ataques previos de la guerrilla, uno de los cuales destruyó varias casas
a la redonda, y a los métodos no convencionales de ataque usados por estos
grupos armados, tales como el lanzamiento de cilindros de gas; los actores en
este caso habían presentado, igualmente, peticiones de reubicación.
El
problema jurídico que se planteó a la Corte en esta ocasión fue el de
establecer cuáles eran las condiciones necesarias para que la prestación del
servicio público de policía no constituyera una amenaza para la seguridad de
los vecinos a las estaciones, y por ende para sus derechos fundamentales. Para
su resolución, la Sala aplicó dos principios de cardinal importancia para el
caso presente: el principio de solidaridad, y el principio de igualdad ante las
cargas públicas. En efecto, la Corte partió de la premisa según la cual el
cuerpo de Policía, cuya función es de naturaleza preventiva, necesita capacidad
de reacción rápida para contrarrestar situaciones potencialmente lesivas de los
derechos y libertades de las personas, así como de la convivencia pacífica; por
ello, la ubicación de sus estaciones debe obedecer a una pauta estratégica
establecida para cumplir sus finalidades de la forma más efectiva posible. Sin
embargo, también se precisó que es necesario tener en cuenta el carácter de
objetivo militar que han adquirido las estaciones de policía en el contexto de
la degradación del conflicto colombiano, por lo cual algunos de los aspectos
que son inherentes al servicio que presta el cuerpo de Policía, terminan por
convertirse en riesgos para la vida y los derechos de la población, que son
precisamente los bienes jurídicos que el servicio busca proteger. En esa
medida, se estableció que la solidaridad de las personas constituye una condición
necesaria para la adecuada prestación del servicio de policía, por lo cual se
trata de una de las cargas públicas que la ciudadanía debe asumir por
beneficiarse de tal servicio: “En general todo el
conjunto de la actividad estatal, la prestación de los servicios públicos, y en
particular aquellos que requieren el uso de la fuerza, comportan cargas que los
particulares deben asumir, máxime cuando se benefician de la oferta de dichos
servicios por parte del Estado. Este deber de solidaridad, en lo que se refiere
al servicio prestado por el cuerpo de policía, justifica la imposición de
ciertas cargas a los particulares, en la medida en que la ubicación de las
estaciones obedece a un esquema estratégico de planeación que les permite a las
autoridades maximizar los recursos disponibles y brindar un servicio eficaz a
todas las personas”. Pero
igualmente, se afirmó que el deber de solidaridad de la ciudadanía, que en este
caso se traducía en la necesidad de asumir ciertos riesgos para la seguridad personal de los vecinos
a la estación, tiene un límite infranqueable en la necesidad de armonizar las
necesidades del servicio de policía con el principio de igualdad ante las
cargas públicas. De esta forma, se determinó que el equilibrio que debe reinar
entre las diversas cargas asumidas por la ciudadanía en virtud de su
pertenencia misma a un Estado, únicamente se puede modificar cuando ello sea
verdaderamente necesario, y en una medida que sea razonable y proporcionada: “el deber de solidaridad no comporta la obligación de los
particulares de asumir indiscriminadamente cualquier tipo de riesgo que
comporte una amenaza para sus derechos, pues ello significaría que el Estado
está abdicando de su función de garantizar la eficacia de tales derechos... El
problema no consiste en determinar cuándo tiene cabida el principio de
prevalencia del interés general para descartar cualquier consideración hacia
los derechos subjetivos. Al contrario, se trata de determinar los alcances del
deber de solidaridad y de tal modo establecer qué cargas es razonable que el
Estado imponga a los particulares, en aquellos casos en que el servicio que
presta la policía configura un riesgo para la población”. Igualmente, se precisó que las cargas
que la autoridad puede imponer a los particulares en virtud de la prevalencia
del interés general son exigibles únicamente en cuanto el interés particular
sacrificado no se pueda armonizar con las necesidades del servicio: “A pesar de que los particulares deben asumir ciertas cargas,
necesarias para la adecuada prestación de todo servicio público, el Estado está
obligado a minimizar los riesgos inherentes, de tal modo que no someta a las
personas a cargas innecesariamente gravosas. Esto resulta particularmente
cierto en los casos en que el riesgo recae sobre la vida y la integridad física
de las personas. No es suficiente afirmar que la vida y demás derechos están
siendo garantizados mediante la sola prestación del servicio por parte del
cuerpo de policía. Es necesario que quien lo administra lleve a cabo todas las
labores necesarias para minimizar los riesgos inherentes al servicio,
preocupándose por armonizar las necesidades propias del mismo con una adecuada
distribución de las cargas públicas”.
En
el mismo orden de ideas, se enfatizó que incluso cuando los derechos e
intereses subjetivos no se pueden armonizar con las necesidades del servicio,
por lo cual deben ceder, las cargas impuestas a sus titulares deben ser
necesarias, razonables y proporcionadas. Además, el Derecho Internacional
Humanitario consagra la obligación de proteger a la población civil atrapada en
situaciones de conflicto: específicamente los principios de (a) distinción
entre combatientes y no combatientes, y (b) proporcionalidad obligan al Estado
a minimizar el riesgo para la población civil, en forma tal que la policía
pueda seguir cumpliendo sus funciones con el mínimo de peligro para los
civiles. Aplicando estas reglas al caso concreto, la Corte concluyó que en
virtud del principio de proporcionalidad, la necesidad de ubicar las estaciones
de policía en lugares desde donde se pueda prestar el servicio a toda la
población no puede traducirse en un riesgo desmedido para los vecinos. En esa
medida, según se citó anteriormente, en esta sentencia se afirmó que “...independientemente del criterio de atribución por medio del cual
se establezca la responsabilidad patrimonial del Estado, ésta surge como una
obligación secundaria, de reparación, cuando el Estado no garantiza los
derechos personales y patrimoniales, causando con ello daños antijurídicos a los
particulares. Incluso en el caso de la responsabilidad por rompimiento de la
equidad frente a las cargas públicas, el Estado –como unidad- tiene las
obligaciones constitucionales generales (1) de garantizar la vida y demás
derechos de los particulares, y (2) en general, la de mantener una distribución
equitativa de las cargas públicas que corresponde asumir a los particulares...”. Tales obligaciones, que justifican la
atribución de responsabilidad estatal cuando no son cumplidas, “en lo que respecta al riesgo por el servicio que presta la policía,
se pueden sintetizar como (1) la obligación de prever las situaciones en las
que una circunstancia sobreviniente de violencia expone a ciertas personas a un
riesgo excepcional que compromete su vida y demás derechos y (2) la obligación
de tomar las medidas necesarias para minimizar el riesgo, sin sacrificar la
prestación del servicio a toda la comunidad.”
Se
observa, así, que la Corte aplicó la misma lógica desarrollada por la
jurisprudencia administrativa arriba transcrita, en la medida en que dio
aplicación al principio de igualdad ante las cargas públicas –derivado del
artículo 13 Superior- para establecer en qué circunstancias las personas tienen
derecho a no ser sometidas a un riesgo excepcional que comprometa su seguridad
personal. En lo que respecta a la protección otorgada a estas personas por el
juez de tutela, se puntualizó: “la convivencia en
sociedad implica que las personas se expongan a determinadas contingencias. La
presencia de tales contingencias, sin embargo, por sí misma no hace que las
personas sean merecedoras de una protección especial por parte del juez de
tutela”. El riesgo
excepcional se definió como “aquel que corre un
individuo o un grupo de individuos y que los expone a una situación de mayor
vulnerabilidad en relación con aquella a la que están sometidas la generalidad
de las personas”.
En
aplicación de estos preceptos, la Corte decidió que por su especial situación
de vulnerabilidad, los niños que asistían al jardín infantil de La Calera,
cercano a la estación, no tenían por qué asumir la carga desproporcionada del
riesgo generado por la presencia de dicha institución, en el contexto del
conflicto actual; mucho más cuando la reubicación de la estación no afectaría
la prestación del servicio, por lo cual no se restringían indebidamente los
derechos e intereses de los demás ciudadanos. Sin embargo, en el caso de
Algeciras, por no existir sujetos vulnerables en la vecindad, se estableció que
no existía rompimiento del equilibrio frente a las cargas públicas, menos
cuando el traslado de la estación si podía constituir un obstáculo para la
prestación del servicio de policía. Además de lo anterior, la Corte recalcó el
hecho de que la estación de policía de Algeciras había funcionado temporalmente
en la cárcel municipal; esta situación, en criterio de la Sala, planteaba un
riesgo inaceptable para los reclusos, quienes por sus especiales condiciones de
indefensión y hacinamiento estaban sujetos a un riesgo especial de seguridad
ante la eventualidad de un ataque.
Además
de este caso, la Corte Constitucional se ha pronunciado en múltiples
oportunidades sobre situaciones que plantean riesgos intolerables para la
seguridad de las personas. La Corte ha afirmado, por ejemplo, que quienes se
encuentran seriamente amenazados en su vida y han puesto tal situación en
conocimiento de las autoridades, son titulares del derecho a recibir
protección, hasta el punto de que la obligación del Estado de preservar su
vida, que normalmente es una obligación de medios frente a la generalidad de la
población, se convierte en una obligación de resultados, al menos para efectos
de responsabilidad administrativa[64]. Esta regla se ha
aplicado, entre otras, a los miembros de partidos políticos que por su programa
son objeto de actos violentos; así, en la sentencia T-439 de 1992[65],
la Corte se pronunció sobre la acción de tutela interpuesta por un militante
del partido comunista y miembro de la Unión Patriótica en contra de las
autoridades y organismos de seguridad del Estado, para proteger sus derechos a
la vida y a la integridad personal, así como los de su familia. Por sus
actividades políticas, el actor había sido tildado de guerrillero por algunas
personas y autoridades de su pueblo; la Policía y el Ejército lo buscaban, y
había tenido que huir a Bucaramanga, pero posteriormente, por su difícil
situación económica, se vio forzado a volver a su hogar. En agosto de 1990,
tropas del Ejército Nacional tomaron por asalto la casa y desarrollaron un
intenso tiroteo en que resultaron heridos dos campesinos de la zona. Por esta
razón tuvo que salir del país; pero los miembros del Ejército, según demostró y
encontró probado la Corte en dicha sentencia, se habían presentado
repetidamente en la finca de sus padres preguntando por su paradero, e incluso
destruyeron su rancho y amenazaron a su hijo. En esta sentencia, que también es
especialmente relevante para el caso presente, la Corte afirmó que “cuando se presentan situaciones de conflicto armado entre la fuerza
pública y los grupos armados que están fuera de la legalidad, el Estado tiene
la obligación de ser extremadamente sensible en sus intervenciones, con miras a
preservar el equilibrio político y social, mediante la protección eficaz a los
grupos, partidos o movimientos minoritarios, en especial a aquellos que por su
carácter contestatario pueden ‘estar en la mira’ de otros grupos que, gozando
de los beneficios institucionales y patrimoniales, pueden ver amenazadas sus
prerrogativas”. En este
sentido, la Corte enfatizó la necesidad de proteger la seguridad de ciertos
grupos especialmente vulnerables por su situación en el contexto político y del
conflicto interno, incluyendo a los individuos “reinsertados”: “El surgimiento de grupos, movimientos y partidos políticos
minoritarios a raíz de la desmovilización de antiguos integrantes de la
guerrilla requiere de especial protección y apoyo por parte del Estado. La
institucionalización del conflicto, la dejación de las armas y su sustitución
por el ejercicio activo de la participación político - democrática y la
renuncia de la violencia como método para alcanzar el cambio social, son
alternativas que deben ser garantizadas por todas las autoridades para evitar
que la llamada ‘guerra sucia’ acabe cerrando la posibilidad de llegar a un
consenso que reúna a todos los sectores de la población y permita la
convivencia pacífica… Los integrantes de minorías políticas que individualmente
ostentan la condición de civiles pueden verse afectados con ocasión de las
actividades militares y tienen derecho a solicitar del Estado su protección
específica, mediante el ejercicio de los medios jurídicos más efectivos para
ello, en particular de la acción de tutela...” En el mismo orden de ideas, la Corte recalcó que los
individuos desmovilizados de grupos guerrilleros forman parte de la población
civil, y por lo mismo son titulares del derecho a que se proteja su seguridad,
en virtud de la Constitución y del Derecho Internacional Humanitario; por ende,
se afirmó que “(las) agrupaciones políticas que
finalmente han optado por la vía democrática, abandonando los medios violentos
de lucha, tienen un derecho al apoyo institucional necesario para el ejercicio
pleno de sus derechos de participación política, así como, para garantizar la
seguridad y la de sus miembros, el acceso a los medios y mecanismos estatales
indispensables para desarrollar su acción política y poder crecer como
alternativa de poder”.
La
especial tutela de las condiciones básicas de seguridad de las que deben gozar
personas especialmente vulnerables por su situación de riesgo también se ha
hecho efectiva en el caso de los docentes amenazados por el ejercicio de su
profesión. En la sentencia T-028 de 2000, se explicó que “...el docente amenazado de muerte y forzado a abandonar su sitio de
trabajo y de residencia por cualquiera de los diversos grupos levantados en
armas que operan en el país, es una persona que ha sido sometida injustamente a
un trato violento, contrario al ordenamiento vigente y gravemente
discriminatorio, por lo que debe ser objeto, según lo establecido en el inciso
segundo del art. 13 de la carta política, de una acción positiva por parte del
Estado...”
Otros sujetos de especial protección en cuanto a su seguridad, según
la Corte, son los funcionarios públicos que en razón de su cargo han sido
objeto de amenazas contra su vida. En la sentencia T-1619 de 2000[66],
la Corte evaluó la situación de una ciudadana que se había desempeñado como
Juez Penal de la República, cargo en cuyo ejercicio emitió providencias
desfavorables para los presuntos autores de delitos atroces como genocidio, y
recibió en consecuencia serias amenazas contra su vida y la de su familia, de
tal gravedad que su padre fue asesinado, así como lo fue la juez que confirmó
una providencia expedida por ella. Para proteger su seguridad, fue nombrada
para el servicio diplomático en el exterior bajo el gobierno de Virgilio Barco;
pero al momento de interponer la tutela, había sido desvinculada de su cargo en
un consulado europeo, y consideraba que dicha medida la ponía en situación de grave
riesgo, por no haber cesado la amenaza en su contra. En este caso, la Corte
afirmó que no era aceptable invocar las disposiciones legales que rigen el
servicio diplomático para excusar el cumplimiento del deber que tenían las
autoridades de proteger la vida e integridad de la peticionaria y su familia: “las
disposiciones legales, en este caso, las normas legales sobre tiempo máximo de
permanencia en el exterior del personal en el servicio diplomático y consular,
no pueden ser válidamente esgrimidas como si se tratara de barreras
infranqueables que excusaran la inobservancia del deber constitucional que
incumbe a todas las autoridades de velar por la efectiva protección de derechos
constitucionales fundamentales como el de la vida, o la integridad física y
moral, que por ser prevalentes, bien pueden aún exigir su inaplicación, como en
el caso presente habría ocurrido, de haberse comprobado que el riesgo de
amenaza a su vida e integridad o a la de su núcleo familiar subsiste, y que,
por ende, la permanencia en el exterior de la accionante y de su familia
hubiese sido necesaria”. Por esta razón, al verificar la continuidad del
riesgo al que estaba expuesta la accionante, la Corte afirmó que era necesario
asegurar la continuidad de la protección que había recibido de las autoridades,
así como minimizar los riesgos potenciales que podría acarrear una variación en
la medida de seguridad de la cual era beneficiaria; en consecuencia, se decidió
que la Cancillería no podía disponer el regreso de la accionante al país
mediante su declaración de insubsistencia, sin haber coordinado previamente con
los organismos de seguridad del Estado el esquema de protección a aplicar, ya
que éstos últimos debían asumir la responsabilidad de proteger “la seguridad
e integridad de la accionante y de su núcleo familiar”. La Corte ordenó que
tal coordinación interinstitucional debía llevarse a cabo en forma tal que no
hubiese solución de continuidad, que quedaran claramente definidas las
responsabilidades y medidas de protección a aplicar, “y que se dé a conocer
a la accionante en forma unívoca y previa las medidas que se adopten, así como
la identidad de los servidores y del organismo responsable de velar por su
seguridad”.
La
Corte también ha verificado la existencia, en cabeza de las autoridades, de un
deber de especial protección de la seguridad de quienes no pueden protegerse a
sí mismos adecuadamente, por encontrarse bajo la dependencia de una autoridad
pública. El caso paradigmático de este grupo es el de quienes se encuentran privados
de su libertad; pero también ha establecido esta Corte que se encuentran en la
misma situación los soldados que están prestando el servicio militar
obligatorio, quienes se encuentran recluidos en hospitales públicos, y los
menores de edad que están estudiando en escuelas públicas[67].
El caso concreto de las personas privadas de su libertad ha recibido un grado
considerable de atención por la Corte, que ha afirmado la obligación que tienen
las autoridades de proteger la integridad de los detenidos es de tipo objetivo, por lo
cual es indiferente si existe o no culpa de la Administración para efectos de
resarcir cualquier daño causado. De especial interés en relación con este
último tipo de casos, es la situación de los miembros de la Fuerza Pública o de
los servicios de seguridad del Estado que han sido privados de su libertad, y
que muchas veces son recluidos con los mismos sujetos a quienes combatieron
durante su servicio activo. En la sentencia T-588 de 1996[68],
por ejemplo, la Corte afirmó que el establecimiento de centros especiales de
reclusión para estas personas constituye una prolongación del deber de las
autoridades de proteger su vida y su integridad física: “Puesto que en las cárceles y penitenciarías ordinarias se encuentran
internadas personas que han sido afectadas por la actuación de los cuerpos
policivos, es de presumir que podría representar un peligro para la vida e
integridad física de los integrantes de la policía el ser recluidos en esos
mismos centros. Por eso, la ley ha dispuesto que los miembros de la fuerza
pública deben ser internados en lugares especiales.” Idéntica regla fue aplicada en la decisión T-680 de
1996[69], en la que se expresó
que la restricción de los derechos de quien ha sido privado de la libertad no
exonera al Estado de su deber de proteger la vida e integridad física de tal
persona; y que “esta obligación de amparo que se impone
a las autoridades, debe brindarse especialmente a aquellos detenidos o
condenados que, en cumplimiento de su labor de combatir la delincuencia, han
generado graves motivos de enemistad entre quienes serían sus compañeros de
celda, corredor o patio, de no existir tal protección. Basta la sola condición
de agente de la Policía Nacional, para tener derecho a un sitio de reclusión
especial.”
También el caso de los defensores de derechos humanos ha sido objeto
de pronunciamientos expresos por la Corte, en los cuales se ha afirmado que el
Estado tiene frente a ellos un deber especial de protección, dado el clima
generalizado de intolerancia y violencia del que son objeto por dedicarse a la
promoción de las garantías más básicas del ser humano. Dada la realidad de la
amenaza que se cierne sobre estas personas, que en no pocos casos se ha
materializado en atentados mortales, la Corte ha afirmado que en Colombia es
indispensable “construir un avanzado sistema de protección jurídica y real
para los defensores de los derechos humanos. Máxime cuando la actitud de los
defensores de los derechos humanos es un componente básico de la vida política
de una nación”[70].
Por otra parte,
el caso de los trabajadores de entidades públicas que han sido amenazados en
razón de las actividades que desempeñan también ha sido examinado por la Corte;
en la sentencia T-120 de 1997[71] se analizó la situación
de dos trabajadores de la salud empleados por el ISS en la zona de Urabá, que
habían sido objeto de serias amenazas contra su vida por haber salvado la vida
de una militante activa de la Unión Patriótica. Una vez confirmada la gravedad
del riesgo al que estaban expuestos los actores, la Corte afirmó que someterlos
a tal peligro constituía una carga desproporcionada, puesto que no ejercían su
profesión como militares en servicio activo, ni trabajaban para una dependencia
de las Fuerzas Armadas. En cuanto al alcance del deber de protección del ISS
frente a sus empleados, se afirmó: “la protección que debe proporcionar la
administración al funcionario amenazado gravemente en su vida por terceros,
incluye no sólo el traslado, sino la actividad diligente de la administración
en minimizar la exposición de la persona a la contingencia de que se cumplan
las amenazas… el Urabá antioqueño es una zona de orden público, donde los
medios ordinarios con los que cuentan las autoridades para restablecer y
preservar la normalidad han sido insuficientes; por tanto, debe el juez de
tutela otorgar especial protección a los funcionarios radicados allí, que sean
objeto de amenazas de muerte por parte de los grupos en conflicto, puesto que
se encuentran en especiales condiciones de indefensión.”
Para concluir, observa la Sala que en todos los casos reseñados,
cuyo común denominador es la existencia de un problema ostensible de seguridad
que aqueja a los peticionarios, la Corte ha adoptado una postura similar a la
del Consejo de Estado ante situaciones comparables: las personas tienen derecho
a no verse expuestas a riesgos extraordinarios para su persona, sea por causa
de las autoridades públicas o de factores ajenos a ellas, y en esa medida son
titulares de un derecho a ser protegidas que, en caso de desconocerse, dará
lugar a responsabilidad. Al igual que la jurisprudencia administrativa
reseñada, estas casos encuentran su fundamento último en el principio de
igualdad ante las cargas públicas –que impide obligar a una persona a soportar
riesgos desproporcionados -, así como en el deber elemental de las autoridades
de proteger la vida e integridad de los ciudadanos. Es éste, pues, según la
jurisprudencia, el núcleo más básico del derecho a la seguridad personal en el
ordenamiento constitucional colombiano, tal y como se expone puntualmente a
continuación.
4.2.3.
Contenido, ámbito de aplicación y límites del derecho fundamental a la
seguridad personal
Una vez
establecido que la jurisprudencia constitucional y administrativa colombiana
han caracterizado el derecho a la seguridad personal - grosso modo- como
el derecho que tienen las personas a recibir protección frente a ciertos tipos
de riesgo para su vida e integridad personal, el asunto central que se
plantea es el de determinar cuáles son los tipos de riesgo frente a los
cuales protege tal derecho a la seguridad personal. La caracterización de
dichos riesgos es, a su turno, un paso crucial para diferenciar el campo de
aplicación del derecho a la seguridad personal de las órbitas de otros dos
derechos fundamentales con los cuales está íntimamente relacionado, sin
confundirse con ellos: la vida y la integridad personal.
4.2.3.1.
Caracterización de los riesgos frente a los cuales protege el derecho a la
seguridad personal.
En el contexto
jurídico colombiano, según los mandatos constitucionales y la jurisprudencia
arriba transcritos, el derecho a la seguridad personal ampara a los individuos
frente a ciertos riesgos contra su vida e integridad personal, facultándoles
para exigir la intervención protectiva del Estado. ¿Cuáles son los tipos de
riesgo cubiertos por el derecho a la seguridad personal, y en qué se
diferencian de los riesgos frente a los cuales operan los derechos
fundamentales a la vida e integridad personal?
Se tiene, en
primer lugar, que dichos riesgos deben ser extraordinarios. Esto quiere
decir que existe un nivel de riesgo ordinario, social y jurídicamente
soportable, por estar implícito en la vida cotidiana dentro de cualquier
sociedad. La condición de persona, en el sentido social del término,
somete necesariamente al ser humano a un número indeterminado de contingencias
y peligros que, desde el principio de su vida, debe aprender a sortear. Tales peligros y contingencias no solo son consustanciales
a la vida real de los seres humanos, sino que son en gran medida imprevisibles;
no tendría sentido, ni sería jurídicamente admisible, obligar a las autoridades
y los particulares a respetar un derecho fundamental de imposible
materialización. Por ello, las personas no pueden exigir al Estado un
nivel especial de protección frente a este tipo de riesgos elementales:
soportarlos constituye una carga derivada de la condición misma de integrante
de una comunidad de seres humanos, que se impone a todos los miembros de la
sociedad por igual. Ahora bien, en la medida en que la intensidad de
dichos riesgos se incremente, es decir, cuando se tornen extraordinarios y
reúnen las demás características señaladas en esta providencia, las personas
tendrán derecho a solicitar la intervención protectiva de las autoridades para
mitigarlos o evitar que se materialicen, cuando ello sea posible; tal
intervención estatal podrá invocarse con distintos títulos, es decir, en virtud
de distintos derechos fundamentales –la vida, la integridad personal o la
seguridad personal -, dependiendo del nivel de intensidad del riesgo en
cuestión y de sus características.
Así, el derecho a la seguridad personal no es una
garantía de inmunidad frente a cualquier contingencia, riesgo o peligro. Las
personas pueden cubrir los riesgos de vivir en sociedad mediante los diferentes
mecanismos de aseguramiento previstos de manera general en el ordenamiento
jurídico; la exposición a los riesgos ordinarios de la vida humana dentro de un
Estado, con acceso a los mecanismos generales de protección establecidos por
las autoridades para cumplir sus funciones constitucionales, es una de las
cargas propias de la condición de persona dentro de una sociedad. El derecho a
la seguridad personal tampoco comprende vivir libre de temores, ni tampoco la
supresión de toda suerte de riesgos, así éstos sean en algunos casos claros.
Por eso, no se puede invocar este derecho para obligar a las autoridades a
impedir que una persona libremente asuma un riesgo en desarrollo de actividades
peligrosas no prohibidas por las leyes, como ciertos deportes, si bien éstos
han de realizarse dentro de las reglas básicas establecidas para reducir los
riesgos consustanciales a la actividad en cuestión. Tampoco se puede exigir a
las autoridades que suplan la propia imprudencia, negligencia o temeridad de la
persona expuesta a un riesgo, sin que ello exonere a tales autoridades del
deber de informarle a tal persona sobre el riesgo que autónomamente está
corriendo. Igualmente, el derecho a la seguridad personal no comprende el poder
jurídico de exigirle a las autoridades que anticipen cualquier riesgo, así éste
sea grave, si es imprevisible aún con los medios más sofisticados de
inteligencia y prevención. Las autoridades no tienen el deber de desarrollar
una misión objetiva y general de resultado para superar las contingencias de la
convivencia social. No obstante, el derecho a la seguridad personal sí
comprende un nivel de protección básico de las personas contra ciertos riesgos
o peligros que, al llenar las características abajo descritas, no resultan
legítimos ni soportables dentro de la convivencia en sociedad, de acuerdo con
la Constitución y los tratados internacionales; se trata de riesgos extraordinarios
cuya imposición misma lesiona la igualdad en la que deben estar las personas
frente a la carga de vivir en sociedad, especialmente en una de las sociedades
más inseguras de Latinoamérica, como desafortunadamente lo es la nuestra.
Por lo anterior,
y para efectos de claridad conceptual, la Sala considera necesario establecer
una sencilla escala de riesgos, con base en la cual se puede delimitar
objetivamente en campo de aplicación del derecho a la seguridad personal en
nuestro ordenamiento. De acuerdo con sus grados de intensidad y sus demás
características - que son correlativos a (i) los niveles de tolerabilidad
jurídica del riesgo por los ciudadanos en virtud del principio de igualdad ante
las cargas públicas, y (ii) los títulos jurídicos con base en los cuales se
puede invocar la intervención protectiva de las autoridades -, se pueden
establecer los siguientes cinco niveles de riesgo:
Nivel de
riesgo mínimo. Ocupa este nivel quien vive en
condiciones tales que los riesgos a los que se enfrenta son únicamente los de
muerte y enfermedad naturales – es decir, se trata de un nivel en el cual la
persona sólo se ve amenazada en su existencia e integridad por factores
individuales y biológicos. En realidad, nadie se ubica únicamente en este
nivel, porque todas las personas están insertas en un contexto social
determinado, sometiéndose por ende a los riesgos propios del mismo.
Nivel de
riesgo ordinario, soportado por igual por quienes viven en sociedad. Se trata de los riesgos ordinarios, implícitos en la vida social,
a los que se hizo referencia al principio de este acápite. A diferencia de los
riesgos mínimos, que son de índole individual y biológica, los riesgos
ordinarios que deben tolerar las personas por su pertenencia a una determinada
sociedad pueden provenir de factores externos a la persona –la acción del
Estado, la convivencia con otras personas, desastres naturales -, o de la
persona misma. El Estado, por la finalidad que le es propia, debe adoptar
medidas generales para preservar a la sociedad de este tipo de riesgos; así,
por ejemplo, a través de la provisión de un servicio de policía eficaz, de la
eficiente prestación y vigilancia de los servicios públicos esenciales, o de la
construcción de obras de infraestructura pública, se entiende que las
autoridades han provisto a la ciudadanía las condiciones elementales de
seguridad requeridas para la vida ordinaria. En otras palabras, no hay título
jurídico para que las personas invoquen medidas de protección especial por
parte de las autoridades frente a riesgos de este nivel, que vayan más allá de
las medidas generales de protección que se señalan, puesto que el principio de
igualdad ante las cargas públicas hace que todas las personas deban someterse
en igualdad de condiciones a esta categoría de riesgos.
Nivel de
riesgo extraordinario, que las personas no están obligadas a soportar. Es este nivel el de los riesgos extraordinarios, que las personas
no están jurídicamente obligadas a soportar, por lo cual tienen derecho a
recibir protección especial de las autoridades frente a ellos. Para determinar
si un riesgo tiene las características y el nivel de intensidad suficiente como
para catalogarse de extraordinario y justificar así la invocación de un
especial deber de protección estatal, es indispensable prestar la debida
atención a los límites que existen entre este tipo de riesgo y los
demás. Así, el riesgo en cuestión no puede ser de una intensidad lo
suficientemente baja como para contarse entre los peligros o contingencias
ordinariamente soportados por las personas; pero tampoco puede ser de una
intensidad tan alta como para constituir un riesgo extremo, es decir,
una amenaza directa contra los derechos a la vida e integridad personal de
quien se ve sometido a él. En esa medida, los funcionarios estatales ante
quienes se ponga de presente la existencia de determinados riesgos, deberán
efectuar un importante ejercicio de valoración de la situación concreta,
para establecer si dichos riesgos son extraordinarios. Para establecer
si un riesgo puesto en conocimiento de las autoridades tiene una intensidad
suficiente como para ser extraordinario, el funcionario correspondiente
debe analizar si confluyen en él algunas de las siguientes
características: (i) debe ser específico e individualizable, es
decir, no debe tratarse de un riesgo genérico; (ii) debe ser concreto,
es decir, estar basado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y
no en suposiciones abstractas; (iii) debe ser presente, esto es,
no remoto ni eventual; (iv) debe ser importante, es decir,
que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto,
por lo cual no puede tratarse de un riesgo menor; (v) debe ser un riesgo
serio, de materialización probable por las circunstancias del caso, por
lo cual no puede ser improbable; (vi) debe tratarse de un riesgo claro
y discernible, no de una contingencia o peligro difuso; (vii)
debe ser un riesgo excepcional, en la medida en que no es uno que deba
ser soportado por la generalidad de los individuos; y (viii) debe ser desproporcionado,
frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se
genera el riesgo. En la medida en que varias de estas características
concurran, la autoridad competente deberá determinar si se trata de un riesgo
que el individuo no está obligado a tolerar, por superar el nivel de los
riesgos sociales ordinarios, y en consecuencia será aplicable el derecho a la seguridad
personal; entre mayor sea el número de características confluyentes, mayor
deberá ser el nivel de protección dispensado por las autoridades a la seguridad
personal del afectado. Pero si se verifica que están presentes todas las
citadas características, se habrá franqueado el nivel de gravedad necesario
para catalogar el riesgo en cuestión como extremo, con lo cual se deberá
dar aplicación directa a los derechos a la vida e integridad personal, como se
explica más adelante. Contrario sensu, cuandoquiera que dicho umbral no
se franquee - por estar presentes sólo algunas de dichas características, mas
no todas- el riesgo mantendrá su carácter extraordinario, y será aplicable –e
invocable - el derecho fundamental a la seguridad personal, en tanto título jurídico
para solicitar la intervención protectiva de las autoridades.
Nivel de
riesgo extremo que amenaza la vida o la integridad personal. Este es el nivel de los riesgos que, por su intensidad, entran
bajo la órbita de protección directa de los derechos a la vida e integridad
personal. Cuando los riesgos puestos en conocimiento de las autoridades reúnen todas
las características señaladas anteriormente –esto es, cuando son específicos,
individualizables, concretos, presentes, importantes, serios, claros y
discernibles, excepcionales y desproporcionados, y además se llenan los
siguientes requisitos, los derechos a la vida y a la integridad personal
estarían amenazados. Estos requisitos adicionales son (i) que el riesgo sea
grave e inminente, y (ii) que esté dirigido contra la vida o la integridad de
la persona, con el propósito evidente de violentar tales derechos. Cuando el
riesgo tiene estas características adicionales, su nivel se torna extremo, y
serán aplicables en forma inmediata los derechos fundamentales a la vida y a la
integridad, como títulos jurídicos para exigir la intervención del Estado con
miras a preservar al individuo. Pero como ya se dijo, en la medida en que
alguna de estas características vaya disminuyendo de intensidad, o vaya faltando,
el riesgo dejará de ser extremo, sin perder su carácter de extraordinario,
por lo cual se ubicará bajo la órbita de protección del derecho a la seguridad
personal.
Riesgo
consumado. Este es el nivel de las violaciones a
los derechos, no ya de los riesgos, a la vida e integridad personal: la muerte,
la tortura, el trato cruel, inhumano o degradante, representan riesgos que ya
se han concretado y materializado en la persona del afectado. En tales
circunstancias, lo que procede no son medidas preventivas, sino de otro orden,
en especial sancionatorias y reparatorias.
Como
consecuencia de lo anterior, se tiene que el derecho fundamental a la seguridad
personal opera para proteger a las personas de los riesgos que se ubican en el
nivel de los riesgos extraordinarios, que el individuo no tiene el deber
jurídico de soportar-, mientras que los derechos a la vida e integridad
personal se aplican para precaver riesgos que sean lo suficientemente intensos
como para catalogarse de extremos, por reunir la totalidad de las
características indicadas: especificidad, carácter individualizable,
concreción, presencia, importancia, seriedad, claridad, discernibilidad,
excepcionalidad y desproporción, además de ser graves e inminentes.
En la medida en que una de estas variables vaya perdiendo fuerza en el caso
concreto, o esté ausente, el riesgo pasará a la órbita de protección del
derecho a la seguridad personal. En ese mismo sentido, si el riesgo no cobra la
suficiente intensidad como para reunir alguna de estas características, y ser
por lo mismo extraordinario, cesará de operar el citado derecho a la seguridad
personal, y el riesgo deberá ser asumido por la persona, en virtud del
principio de igualdad ante las cargas públicas. Como ya se dijo, tales riesgos
pueden haber sido causados por las mismas autoridades, por terceros o por
factores externos; en esa medida, el derecho a la seguridad personal permite a
sus titulares (i) estar libres de riesgos extraordinarios generados por la
acción u omisión estatal, o por causas ajenas al Estado pero que éste debe
evitar o mitigar, así como (ii) ser objeto de medidas específicas de protección
por parte de las autoridades.
Se observa, por
lo tanto, que las circunstancias en las cuales se puede invocar y hacer
aplicable el derecho a la seguridad personal, en tanto derecho a recibir
protección estatal frente a riesgos extraordinarios que el individuo no tiene
el deber jurídico de soportar, dependen esencialmente del caso concreto, y
deben ser evaluadas como un todo, desde una perspectiva integral, para
establecer la naturaleza, alcance, intensidad y continuidad de los riesgos que
gravitan sobre cada individuo. El funcionario competente, ante quien se haya
puesto de presente la situación de riesgo, deberá evaluar en el caso concreto
si se trata de riesgos específicos, individualizables, concretos, presentes,
importantes, serios, claros, discernibles, excepcionales y desproporcionados
para el sujeto. Si detecta que están presentes todas estas características, y
que además se trata de riesgos graves e inminentes, deberá dar aplicación a los
derechos fundamentales a la vida e integridad personal; pero si están presentes
algunas, y no todas, o unas con mayor fuerza que otras, manteniendo el riesgo
su carácter extraordinario, habrá de dar aplicación al derecho a la seguridad
personal, determinando las medidas procedentes, según se establece a
continuación.
4.2.3.2.
Obligaciones constitucionales básicas de las autoridades para preservar el
derecho fundamental a la seguridad personal.
Dado el rol central que juegan las autoridades competentes
en cuanto a (i) la detección del riesgo que gravita sobre una persona, (ii) la
determinación de su grado de intensidad, (iii) la identificación del derecho
fundamental bajo cuya órbita de protección específica se encuentra el individuo
afectado, y (iv) la identificación y puesta en práctica de las medidas a
aplicar, la Sala precisa que el derecho a la seguridad personal genera, entre
otras, las siguientes obligaciones constitucionales para las autoridades, frente
a quien se ve potencialmente afectado por un riesgo extraordinario:
1. La obligación de identificar el riesgo extraordinario
que se cierne sobre una persona, una familia o un grupo de personas, así como
la de advertir oportuna y claramente sobre su existencia a los afectados. Por
eso, no siempre es necesario que la protección sea solicitada por el
interesado.
2.
La obligación de valorar, con base en un estudio
cuidadoso de cada situación individual, la existencia, las características (especificidad, carácter individualizable, concreción, etc.) y el
origen o fuente del riesgo que se ha identificado.
3.
La
obligación de definir oportunamente las medidas y medios de protección
específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario
identificado se materialice.
4.
La obligación de asignar tales medios y adoptar
dichas medidas, también de manera oportuna y en forma ajustada a las
circunstancias de cada caso, en forma tal que la protección sea eficaz.
5.
La obligación de evaluar periódicamente la
evolución del riesgo extraordinario, y de tomar las decisiones correspondientes
para responder a dicha evolución.
6.
La obligación de dar una respuesta efectiva ante
signos de concreción o realización del riesgo extraordinario, y de adoptar
acciones específicas para mitigarlo o paliar sus efectos.
7.
La prohibición de que la Administración adopte
decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus
circunstancias, con el consecuente deber de amparo a los afectados.
A fin de que las
prestaciones necesarias en cada situación concreta para garantizar el derecho a
la seguridad personal sean exigibles al Estado, es preciso invocar o probar
sumariamente los hechos que apuntan hacia la existencia de un riesgo
extraordinario. Estos se refieren, principalmente, a aspectos o condiciones que
deben estar presentes en el caso concreto, que en ese sentido operan como desencadenantes
jurídicos de la protección otorgada por el derecho fundamental a la
seguridad personal:
(a) el primero es el carácter del riesgo
respecto del cual se pide protección, sea ante las autoridades administrativas
competentes o, en subsidio, ante las autoridades judiciales. Como se vio, tal
riesgo debe ser extraordinario, y caracterizarse por ser específico,
individualizable, concreto, presente, importante, serio, claro, discernible,
excepcional y desproporcionado; y
(b) el segundo
es la situación de vulnerabilidad o especial exposición al riesgo en que se
encuentra(n) la(s) persona(s) afectada(s). Tal situación puede surgir de
diversas causas, que habrán de ser analizadas caso por caso. Sin embargo,
existen ciertas categorías de personas que, por sus condiciones mismas, están
expuestas a riesgos de una intensidad tal que es altamente factible que llenen
todas o la mayoría de las características arriba señaladas, por lo cual deberán
ser objeto de especial atención por las autoridades competentes; tal es el
caso, por ejemplo, de quienes se ven expuestos a riesgos extraordinarios en
virtud de (i) su cargo o función (como un alto funcionario), (ii) el tipo de
tareas o actividades que desarrollan (como defensores de derechos humanos,
periodistas, líderes sindicales, docentes o, como se vio en un caso decidido
por el Consejo de Estado, conductores de bus en zonas de conflicto armado),
(iii) el lugar geográfico en el que se encuentran o viven, (iv) su posición
política de disidencia, protesta o reivindicación (tal es el caso de las
minorías políticas y sociales), (v) su colaboración con las autoridades
policiales o judiciales para el esclarecimiento de delitos, (vi) su
distanciamiento o separación de los grupos armados al margen de la ley (como
sucede con los “reinsertados” o “desmovilizados”), (vii) su situación de
indefensión extraordinaria (como ocurre con las personas en condiciones de
indigencia o los desplazados por el conflicto interno), (viii) encontrarse bajo
el control físico de las autoridades (tal como sucede con quienes se encuentran
privados de su libertad o con los soldados que prestan su servicio militar
obligatorio), o (ix) ser niños, titulares de derechos fundamentales
prevalecientes y sujetos de un especial grado de protección por su notoria
situación de indefensión.
En la medida en que las personas tienen un derecho a que su
seguridad personal sea garantizada por las autoridades para protegerse de los
riesgos en las condiciones antes señaladas, existe un deber correlativo para el
Estado de prestar las medidas y medios de seguridad requeridos por ellas, según
ha establecido la jurisprudencia extensamente descrita en las secciones
precedentes. Este deber estatal - que no se debe confundir en ningún caso con
el deber general de las autoridades de proveer las condiciones de seguridad
pública requeridas en el país- consiste en la obligación de identificar el
nivel de riesgo que gravita sobre las personas, y adoptar las medidas
preventivas y protectivas individuales que sean necesarias y suficientes en
cada situación particular, para evitar que el riesgo extraordinario al que la
persona está sometida se materialice. Por esta razón, como se vio, las
autoridades cuentan con un nivel importante de discrecionalidad para determinar
las medidas de seguridad a tomar, dentro de los cauces establecidos por la ley;
pero incluso en caso de que no exista una norma legal específica y directamente
aplicable, deberán hacer cuanto esté a su alcance, aplicando un grado especial
de diligencia, para proveer la seguridad requerida por las personas, como
manifestación directa de sus deberes constitucionales más básicos.
No se desconoce
que, en este sentido, el reconocimiento y la efectividad del derecho a la
seguridad personal imponen al Estado una carga prestacional significativa;
dependiendo del grado y el tipo de riesgo existente en cada caso, será
necesario que las autoridades contribuyan a garantizar la seguridad de las
personas por medio de acciones positivas de protección, según disponga la ley,
lo cual implicará en la mayoría de los casos un determinado gasto económico.
Por esta razón, el Legislador juega un rol central en el desarrollo del
contenido de este derecho, a través de la expedición de normas sobre la
materia; la dimensión prestacional que, como se vio, caracteriza a todo derecho
fundamental, se debe materializar primordialmente, en el caso del derecho a la
seguridad, a través de los programas, procedimientos, medidas e instituciones
diseñados por el Legislador. Pero no se puede invocar la ausencia de norma
aplicable para efectos de exonerar a las autoridades de su deber de prestar las
condiciones de seguridad en mención, si están presentes las circunstancias
arriba reseñadas; ello equivaldría a desconocer el valor normativo directo de
la Carta Política (art. 4, C.P.), y la primacía de los derechos fundamentales
(art. 5, C.P.).
Como el derecho
a la seguridad personal no es absoluto ni ilimitado, cuando el legislador no ha
delimitado su alcance específico en cada situación, los funcionarios
administrativos o los jueces deben señalar su ámbito en el caso concreto,
ponderando los diferentes principios y reglas relevantes, para así determinar
la medida de protección a aplicar. En los casos en que no existe una
disposición legal específicamente aplicable a la situación del afectado, pero
se ha verificado la existencia de un riesgo extraordinario frente al cual la
persona tiene un derecho constitucional a ser protegida, la autoridad
administrativa competente, y en subsidio el juez, deben efectuar un ejercicio
adicional de ponderación, no ya para determinar la intensidad del riesgo a que
está expuesta dicha persona, sino para establecer cuál es la medida aplicable.
En particular, el funcionario correspondiente ha de prestar atención –entre
otras- a las siguientes tensiones, cuya resolución dependerá de las
circunstancias específicas del caso, vistas a la luz de los derechos y deberes
constitucionales señalados:
(i)      la tensión que se presenta entre el riesgo
que se busca evitar al invocar el derecho a la seguridad personal, y el
principio de solidaridad, que impide que una persona se desprenda de cargas que
debe soportar, o pretenda mejorar su seguridad personal a costa de incrementar
la inseguridad de los demás miembros de su comunidad; y
(ii)     la tensión existente entre la medida de
protección ideal de la seguridad personal en una situación concreta, y la
capacidad institucional de las autoridades responsables para responder ante el
peligro, las cuales, si bien no pueden ampararse en sus propios errores,
deficiencias o negligencia, han de emprender las acciones razonables, adecuadas
y oportunas que estén disponibles o sean alcanzables.
En todo caso, la
definición de los medios de policía adecuados en cada situación corresponde a
las autoridades de policía o de seguridad competentes, y no al juez de tutela,
cuya competencia se circunscribe a la protección del derecho fundamental y a
impartir la orden requerida para ello.
Subraya la Corte que no son las autoridades las únicas
obligadas a procurar la seguridad de las personas, tanto en términos generales
como frente a los riesgos extraordinarios que afecten la seguridad personal en
casos concretos; también los titulares de este derecho fundamental tienen un
deber constitucional de procurar, en lo posible, su propia conservación y la de
los demás. Así, el artículo 49 de la Carta impone a
todas las personas el deber de procurar el cuidado integral de su salud y la de
su comunidad, mientras que el artículo 95 ibídem impone a la persona y
el ciudadano el deber de “obrar conforme al principio de solidaridad social,
respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro
la vida o la salud de las personas”; por lo tanto, cada individuo tiene el
deber constitucional de evitar, en la medida de sus posibilidades, exponerse a
riesgos extraordinarios o innecesarios, y de velar por su propia seguridad, así
como de evitar poner en riesgo a los demás, sin que ello descargue al Estado de
su deber de identificar la existencia de riesgos y de responder ante ellos en
los términos señalados en esta providencia.
De otra parte,
la Sala considera indispensable advertir que el derecho a la seguridad
personal, como cualquier derecho, ha sido reconocido en beneficio del ser
humano y como garantía de una órbita de supervivencia digna y de libertad, por
lo cual no puede ser invocado por las autoridades en contra de los derechos de
una persona, ni para justificar limitaciones o restricciones a su libertad. Por
lo mismo, su protección se debe efectuar de tal forma que se garantice el
respeto por sus demás derechos fundamentales. Por ejemplo, no podrá invocarse
el derecho a la seguridad personal para impedir que una persona se exponga por
su propia voluntad, con pleno conocimiento y conciencia, y sin comprometer los
derechos de terceros, a situaciones que pueden ponerla en peligro y , de
contera, comprometer intereses públicos constitucionalmente protegidos, salvo
medidas de protección adoptadas respetando los parámetros constitucionales, en
especial el principio de proporcionalidad[72].
5. La situación de los individuos
reinsertados a la sociedad civil y sus familias: especial protección
constitucional, particularmente en cuanto a su derecho a la seguridad personal.
Como ya se señaló, la peticionaria en
este caso tiene tres calidades concurrentes, a la luz de las cuales se debe
estudiar su situación: (i) era la compañera permanente de un individuo
reinsertado, que posteriormente fue asesinado, (ii) es una mujer desplazada por
la violencia en razón de la calidad de reinsertado de su difunto compañero, y
(iii) es una víctima del conflicto armado, en la medida en que siendo miembro
de la sociedad civil, perdió a su pareja -y al padre de su hijo- como
consecuencia de una acción violenta anunciada y puesta oportunamente en
conocimiento de las autoridades competentes. Se trata de tres calidades que, en
este caso, son concurrentes y no se excluyen mutuamente, y que le hacen digna
de la protección estatal; lo que es más, como se señalará en el acápite
siguiente, estas tres calidades confluyen con la triple condición de sujeto
especialmente protegido que ostenta la actora, en tanto (a) madre de un niño de
menos de un año de edad, (b) mujer cabeza de familia, y (c) persona en
condiciones de vulnerabilidad, debilidad y pobreza extremas y manifiestas.
Se observa que la condición inicial de la
peticionaria, que dió pie a la adquisición de las demás, era la de compañera
permanente de un individuo desmovilizado de organizaciones al margen de la ley,
y reinsertado a la sociedad civil por medio del canal y el procedimiento
legalmente establecidos para ello –en este caso, los previstos en la Ley 104 de
1993, el Decreto 1385 de 1994, y la Ley 418 de 1997-. Fue en virtud de las
amenazas que recibió el señor Betancur Montoya, que la actora debió desplazarse
junto con él y su hijo menor hacia Bogotá; y fue en virtud de su asesinato en
Belén de Umbría que tuvo que volver a desplazarse con el niño hacia esta
ciudad, y adquirió la condición de víctima del conflicto armado, con los
consiguientes efectos para su situación económica personal, de por sí precaria.
Por lo mismo, dado su rol central en el caso, no puede dejar la Sala de
efectuar unas breves consideraciones sobre la situación de quienes habiendo
formado parte de una organización armada rebelde ilegal, abandonan
voluntariamente las armas y se reincorporan a la vida civil; ello es necesario
para determinar el alcance de los deberes y obligaciones que tiene el Estado
para con ellos y sus familiares inmediatos, especialmente en cuanto a la
protección de sus derechos fundamentales, y en particular su derecho a la
seguridad personal.
Según lo dispuesto en las leyes recién
citadas, se puede definir a un individuo “reinsertado” o “desmovilizado” como
aquel que abandona las filas del grupo armado al margen de la ley al que
pertenece, y se entrega voluntariamente a las autoridades estatales competentes
para, después de un determinado procedimiento, reincorporarse a la vida civil.
Partiendo de esta definición, la Sala observa que quien decide dejar las armas
que había empuñado contra el Estado y el orden constitucional, para reasumir
voluntariamente su condición plena de civil, manifiesta con su actuar –si es de
buena fe- un compromiso claro y personal con la resolución pacífica del
conflicto armado, que pretende materializar en su propia situación particular.
Por ello, al entregarse a las autoridades y manifestar su voluntad de abandonar
la violencia, contribuyendo así a la construcción de la paz, el individuo
“desmovilizado” o “reinsertado” está haciendo explícito su deseo de volver a vivir
en paz – esto es, de ejercer el derecho constitucional que consagra el
artículo 22 de la Carta, que dispone: “La paz es un derecho y un deber de
obligatorio cumplimiento”. Por lo mismo, su condición debe ser objeto de
especial atención por parte de todas las autoridades estatales.
Lo anterior no quiere decir, bajo ninguna
perspectiva, que se pueda hacer caso omiso del hecho de que quien se acoge a
los procedimientos de reinserción a la sociedad civil, efectivamente ha hecho
uso de la violencia armada contra el Estado y la sociedad a los que desea
volver, y por lo mismo ha cometido una o más infracciones a la ley penal; por
ello, el Legislador ha sido cauto al considerar que (i) tal individuo
efectivamente cometió uno o más delitos, que en principio deben ser juzgados,
pero frente a los cuales procede la concesión de ciertos beneficios
jurídicos, tales como el indulto y otros de naturaleza procesal y penal,
según el caso; y (ii) no todos los delitos pueden ser objeto de tales
beneficios[73]. Pero a la vez, no puede perderse de vista que quien se entrega
voluntariamente y de buena fé a las autoridades, lo hace sabiendo que su
situación ante ellas debe ser definida de conformidad con la ley, y porque se
va a someter a un determinado proceso penal teniendo en cuenta que el
Legislador le ha ofrecido expresamente la concesión de determinados beneficios
jurídicos y socioeconómicos por motivo de la entrega.
Por lo tanto, una vez finaliza el proceso
penal correspondiente, con la concesión de beneficios jurídicos y/o el
cumplimiento de penas a los que haya lugar, el reinsertado recupera su status
pleno de ciudadano, ante la sociedad y ante las autoridades, sin que el
hecho de haber obrado en contra del Estado durante el pasado pueda justificar
que se le otorgue un trato desfavorable o discriminatorio; es decir, se hace
titular de todos los derechos y deberes con los que cuentan los ciudadanos
colombianos. Adicionalmente, el reinsertado que ha cumplido con el proceso
legal para reincorporarse a la vida civil, tiene derecho a una serie de
beneficios, de tipo prestacional, derivados de lo dispuesto en la Constitución
y en las leyes. En lo que tiene que ver con el caso concreto bajo revisión,
estos beneficios eran (a) de tipo socioeconómico, según lo dispuesto en el
Decreto 1385 de 1994[74] y en la Ley 418 de 1997[75], y (b) de provisión de unas condiciones básicas de seguridad para
el reinsertado y su familia, según lo dispuesto en la Ley 418 de 1997[76], y para
materializar su derecho constitucional a la seguridad personal.
En efecto, el título jurídico que
legitima a los individuos reinsertados para reclamar una serie de prestaciones
especiales por parte del Estado es, como se indica, de naturaleza tanto legal
como constitucional. Por una parte, se deriva directamente del ofrecimiento
efectuado por el Legislador a los miembros de los grupos que operan al margen
de la ley, en el sentido de conceder beneficios de tipo jurídico,
socioeconómico u otros, a quienes renuncien a la confrontación armada y se
entreguen a las autoridades. Pero adicionalmente, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 83 de la Carta Política, debe resaltarse que quien se
somete de buena fe a un proceso de reinserción, y es recibido formalmente por
las autoridades que le ofrecen determinadas condiciones de reincorporación y de
protección, adquiere una confianza legítima frente a dicha autoridades,
consistente en que al reincorporarse a la vida civil, se garantice como
mínimo su derecho constitucional a la seguridad personal, y el de los
miembros de su familia, el cual se verá especialmente amenazado por razones
evidentes derivadas de su condición misma en el contexto del conflicto armado
persistente.
No en vano los reinsertados son, en
cuanto a su seguridad, sujetos expresamente protegidos por el Derecho
Internacional Humanitario; así, el artículo 4 del Protocolo II a los Convenios
de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de las víctimas
de los conflictos armados sin carácter internacional, dispone que “todas las personas que no participen directamente en las hostilidades,
o que hayan dejado de participar en ellas, estén o no privadas de
libertad, tienen derecho a que se respeten su persona, su honor, sus
convicciones y sus prácticas religiosas. Serán tratadas con humanidad en toda
circunstancias, sin ninguna distinción de carácter desfavorable…” (subraya la Sala), y que tales personas no podrán ser objeto de una
serie de actos explícitamente proscritos, tales como los atentados contra su
vida, su salud o su integridad física y mental. Este especial grado de amparo
para la seguridad de los reinsertados o desmovilizados tiene, además, una
justificación histórica: tanto en nuestro país como en el resto del mundo,
abundan los ejemplos de grupos que han sido virtualmente exterminados, una vez
dejan las armas e inician su reincorporación a la vida en sociedad como
ciudadanos ordinarios. En relación con este tema, la Corte Constitucional ha
afirmado, en una sentencia citada anteriormente:
“El
surgimiento de grupos, movimientos y partidos políticos minoritarios a raíz de la
desmovilización de antiguos integrantes de la guerrilla requiere de especial
protección y apoyo por parte del Estado. La institucionalización del conflicto,
la dejación de las armas y su sustitución por el ejercicio activo de la
participación político - democrática y la renuncia de la violencia como método
para alcanzar el cambio social, son alternativas que deben ser garantizadas por
todas las autoridades para evitar que la llamada ‘guerra sucia’ acabe cerrando
la posibilidad de llegar a un consenso que reúna a todos los sectores de la
población y permita la convivencia pacífica.”[77]
Por lo tanto, el derecho a la seguridad
personal de los individuos reinsertados no puede tomarse a la ligera por parte
de las autoridades: dado su especial nivel de riesgo, consustancial a su
condición en el marco del conflicto interno, son merecedores de una especial
protección por parte del Estado, tendiente a garantizar las condiciones básicas
de su seguridad personal. Esta protección, dado el mandato consagrado en el
artículo 42 de la Carta, debe hacerse extensiva a quienes conformen, junto con
el individuo reinsertado, un núcleo familiar; mucho más si dentro de dicho
núcleo hay sujetos de especial protección constitucional, tales como niños,
discapacitados, mujeres embarazadas, ancianos o madres.
Como lo demostró el caso trágico del
señor Betancur, el componente económico de la ayuda estatal al cual tienen
derecho los reinsertados puede llegar a ser vital, puesto que éste, al verse
desesperado por sus precarias condiciones en Bogotá, se vió forzado a
devolverse junto con su familia a Belén de Umbría a recoger sus enseres, para
así venderlos y tener con qué sobrevivir; allí fue víctima del atentado que le
costó la vida, y sobre el cual había informado oportuna y previamente a los
funcionarios del Ministerio del Interior. Así, las autoridades deben ser conscientes
en todo momento de que la protección del derecho a la seguridad personal de los
reinsertados también requiere medidas complementarias de apoyo económico, que
satisfagan su mínimo vital, especialmente si se encuentran en situaciones de
emergencia; aunque el derecho fundamental al mínimo vital no se confunde con el
derecho fundamental a la seguridad personal, la protección del primero resulta
en no pocos casos una condición necesaria para la materialización efectiva del
segundo. Si bien el señor Betancur había sido objeto de atención por parte de
las autoridades en cuanto a la expedición de recomendaciones para su
auto-seguridad, no sucedió así con la protección de sus condiciones mínimas de
subsistencia económica, por lo cual el riesgo contra su vida no sólo se hizo
más patente, sino que se materializó en forma violenta, tal y como él lo había
comunicado a las autoridades cuando pidió ayuda para que se le financiara el
envío de dichos enseres.
La existencia de un deber especial para
las autoridades en el sentido de garantizar la seguridad personal de los
reinsertados, se justifica igualmente por razones prácticas: para que los
procesos de reinserción no se conviertan en una garantía de zozobra y riesgo
para los individuos que dejan las armas, es necesario proveerles las
condiciones básicas de seguridad que les permitan reiniciar su vida como
ciudadanos en condiciones de igualdad con los demás. Si no se garantiza su
vida, su integridad física y la de su familia, la desmovilización puede muy
bien convertirse, en algunos lugares del país, en el equivalente de una
sentencia de muerte de facto, que será impuesta en un futuro
indefinible, pero cierto e inapelable; en esa misma medida, si no se garantiza
la provisión de unas condiciones mínimas de sustento material para el
reinsertado y su familia, especialmente cuando se encuentra en situaciones de
extrema necesidad, éste no podrá subsistir dignamente, ni podrá proveer sus
propias condiciones básicas de seguridad. En este aspecto, se remite nuevamente
a los hechos del caso bajo estudio, que demuestran fehacientemente los extremos
a los que puede verse obligado el reinsertado que carece de las condiciones de
supervivencia mínimas referidas, y los riesgos reales que ello implica en un
contexto como el colombiano.
En este mismo orden de ideas, debe
resaltar la Sala que los individuos reinsertados que se ven forzados a
desplazarse de su residencia por la existencia de un riesgo contra su
seguridad, no pierden por ello su condición de reinsertados, para convertirse en
“desplazados”; al contrario, adquieren una condición de protección especial
reforzada que debe ser objeto de un mayor celo por las autoridades competentes
para brindar el amparo requerido, dada la violación grave y masiva de los
derechos fundamentales que implica en sí misma la condición del desplazado[78]. Por este motivo,
no pueden las entidades públicas encargadas de atender a los reinsertados
“deshacerse” de sus obligaciones constitucionales y legales, alegando que se
han convertido en “desplazados” y por ello deben ser atendidos por otro
despacho estatal; ello no sólo vulnera el derecho de los reinsertados a la
seguridad personal, sino que contraría los principios constitucionales que rigen
la función administrativa –entre ellos los de eficacia y coordinación de
funciones entre las diversas autoridades (C.P., art. 209)-, y demuestra un
desconocimiento frontal de deberes constitucionales tan elementales como el de
mostrar solidaridad frente a personas cuya vida está en riesgo evidente (art.
95, C.P.), brindar protección especial frente a quienes son marginados o están
en condiciones de especial vulnerabilidad (art. 13, C.P.), o para el caso de
los servidores públicos, el de interpretar el alcance de las propias funciones
de conformidad con lo dispuesto en la Constitución.
En resumen: los individuos reinsertados
son titulares de un derecho a recibir especial protección del Estado en cuanto
al goce de sus derechos fundamentales, especialmente de su derecho a la
seguridad personal y su derecho al mínimo vital, como consecuencia de lo
dispuesto en los artículos 1, 2, 11, 12, 13, 83 y 95 de la Constitución
Política, de los mandatos del Derecho Internacional Humanitario, y de los
tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia.
Adicionalmente, el derecho de los
reinsertados a recibir una protección especial para su seguridad personal se
hace extensivo, por razones fácticas y jurídicas, a su núcleo familiar. En
primer lugar, es razonable considerar que el riesgo al cual se ven expuestos
los reinsertados, es compartido por quienes conforman su familia más inmediata,
mucho más si se considera que con ellos el reinsertado ejerce una comunidad de
vida que debe ser protegida por la Constitución. En segundo lugar, el artículo
5 de la Carta ordena al Estado amparar a la familia como institución básica de
la sociedad, mandato reiterado en el artículo 42 Superior, que le impone la
obligación de otorgarle una protección integral. Para el caso de los reinsertados,
dada la prolongación del riesgo que afrontan en su núcleo familiar más
inmediato, esta protección integral de la familia debe materializarse, entre
otras, en la protección especial de las condiciones de seguridad de quienes
integran tal grupo familiar, en la misma medida en que se protege directamente
a los individuos desmovilizados. Es decir, el derecho constitucional
fundamental a la seguridad personal del cual son titulares los familiares de
los reinsertados, se hace digno de especial protección, en la misma medida en
que lo es el derecho individual de estos últimos, y en particular en cuanto a
la preservación de los elementos que conforman su núcleo esencial. Por tal
motivo, el derecho a recibir una especial protección del Estado en cuanto a su
seguridad cobijaba a la peticionaria en el caso bajo revisión, y también a su
hijo, quienes además son sujetos de especial protección constitucional. Esta
especial protección debía materializarse, entre otras, en la concesión de la
ayuda básica para garantizar su mínimo vital, y en la provisión de unas
condiciones básicas de seguridad física para sí misma y su hijo, prestaciones
que debía cumplir la Dirección General para la Reinserción, en tanto organismo
gubernamental encargado de prestar apoyo a los individuos desmovilizados de los
grupos armados al margen de la ley que operan en el país. Es desde esta
perspectiva que se debe analizar la respuesta que dieron las autoridades
estatales a sus peticiones de ayuda, lo cual hará la Sala a continuación, después
de precisar los deberes que tienen las autoridades frente a los sujetos de
especial protección constitucional.
5. Sujetos de especial protección
constitucional en situaciones de emergencia. Deberes mínimos de las autoridades
estatales.
¿Que significa que exista un sujeto de
especial protección constitucional? ¿Qué implica tal categoría para su titular,
y para el Estado? En síntesis, significa que todas las autoridades tienen el
deber particular de velar por que se respeten y promuevan los derechos de las
personas a quienes la Carta dispensa un grado especial de protección, con mayor
razón si acuden a las dependencias oficiales buscando ayuda para su situación.
Ello implica que las autoridades deben obrar frente a estos sujetos de manera especialmente
diligente, interpretando el alcance de sus propias funciones con un criterio
eminentemente protectivo, que refleje la intención del Constituyente y busque
preservar, ante todo, el goce de sus derechos fundamentales. Asímismo, implica
que cuando exista más de una entidad pública con competencia para atender los
requerimientos de uno de estos sujetos de especial protección, su deber general
de coordinación ha de ser cumplido con particular cuidado, para que no se
impongan a dichas personas cargas administrativas innecesarias que pueden –y
deben- ser asumidas directamente por las entidades públicas implicadas.
El deber de especial protección que
tienen las autoridades frente a estos sujetos se acentúa en situaciones de
emergencia en las cuales sus derechos fundamentales estén expuestos a un nivel
significativo de riesgo, y mucho más cuando ello es consecuencia del conflicto
armado. Esta regla es particularmente pertinente para el caso bajo revisión,
puesto que en él están implicados dos sujetos de especial protección
constitucional e internacional: una madre cabeza de familia, y un niño menor de
un año.
En lo que tiene que ver con el hijo de la
peticionaria, anota la Sala que además de existir una protección constitucional
expresa para sus derechos –que son prevalecientes, en virtud del artículo 44
Superior-, hay múltiples disposiciones internacionales que vinculan a Colombia,
en la cual se hace mención expresa de la especial protección que deben recibir
cuando atraviesen condiciones particularmente difíciles. Así, el preámbulo de
la Convención sobre los Derechos del Niño reconoce que “en todos los países
del mundo hay niños que viven en condiciones excepcionalmente difíciles y que
esos niños necesitan especial consideración”, el artículo 6 de la misma
ordena a los Estados garantizar al máximo posible su supervivencia y
desarrollo, y el artículo 38 ibídem obliga a los Estados partes a “respetar
y velar por que se respeten las normas del derecho internacional humanitario
que les sean aplicables en los conflictos armados y que sean pertinentes para
el niño”, así como a adoptar “todas las medidas posibles para asegurar
la protección y el cuidado de los niños afectados por un conflicto armado”.
En el mismo sentido, en la Declaración de las Naciones Unidas sobre la
Protección de las Mujeres y los Niños en situaciones de emergencia o conflicto
armado, proclamada por la Asamblea General mediante la resolución No. 3318 (XX)
del 14 de diciembre de 1974, se dispone que las mujeres y los niños
pertenecientes a la población civil que se encuentren en circunstancias de
emergencia y conflicto armado no podrán ser privados de vivienda, alimentos,
servicios médicos u otros derechos inalienables, de conformidad con lo
dispuesto por la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y otros instrumentos
internacionales. En lo que atañe a la peticionaria, resalta la sala su
condición de mujer cabeza de familia, titular de un derecho a recibir especial
protección por el Estado, según dispone expresamente el artículo 43 de la
Constitución.
Por lo anterior, las autoridades
competentes estaban obligadas a resolver las peticiones de ayuda y seguridad
interpuestas por la actora, en nombre propio y de su hijo, con un nivel de especial
diligencia, efectividad y cuidado, para efectos de garantizar el goce de sus
derechos constitucionales e internacionales. Procede ahora la Sala a determinar
si la actora recibió el nivel de protección al que constitucionalmente tiene
derecho, sin desconocer que la ley puede delimitar, sin restringir
indebidamente, el ámbito y los alcances de dicha protección especial.
7. Ponderación en el caso concreto
Como se expresó anteriormente, no compete
a la Corte Constitucional pronunciarse sobre la efectividad de la póliza de
seguros que la peticionaria busca hacer efectiva por este medio, ni sobre el
cumplimiento del deber que tenía la Dirección General para la Reinserción de
incluir al señor Betancur Montoya en tal póliza, ya que ello es función de los
jueces contencioso-administrativos u ordinarios competentes. Tampoco se
pronunciará sobre la posible responsabilidad que se le puede atribuir a las
autoridades por los hechos que desencadenaron el lamentable asesinato del señor
Betancur Montoya, pues esto también corresponde a los jueces competentes según
la ley. La Corte centrará su atención en definir si las peticiones de ayuda
presentadas por la señora Flórez Echavarría ante la Dirección General para la
Reinserción, en nombre suyo y de su hijo, fueron atendidas en la forma
prescrita por la Constitución y las leyes vigentes.
Para estos efectos, y para dar aplicación
a las normas constitucionales arriba reseñadas, es relevante que la Sala dé
respuesta a los siguientes interrogantes: (a) en la medida en que el riesgo
contra la seguridad del difunto Sr. Betancur ya se materializó, ¿se está en
presencia de un hecho superado en este caso?; (b) en caso de no existir un
hecho superado y detectarse una situación que amerita la protección de los
derechos fundamentales, ¿es relevante dar aplicación a los derechos
fundamentales a la seguridad personal y al mínimo vital de la peticionaria?;
(c) en caso de detectarse una violación de los derechos invocados, ¿cuál es el
remedio más adecuado que la Corte puede aplicar para solucionar la situación de
la actora?
La ausencia de un hecho superado. El
asesinato del compañero de la actora como hecho indicativo de un riesgo
excepcional.
Para la Sala resulta claro, en primer
lugar, que si bien en el caso del difunto Sr. Betancur el riesgo de seguridad
fue superado de manera funesta, para la peticionaria y su hijo, que son sujetos
de especial protección reforzada, la violación de los derechos a la seguridad
personal y al mínimo vital subsiste, en virtud de sus condiciones económicas
extremas, y de la probable persistencia de un peligro específico,
individualizado, concreto, presente, importante, serio, claro, discernible,
excepcional y desproporcionado para su seguridad, cuyo nivel actual deberá
ser evaluado por las autoridades.
En efecto, la potencialidad del riesgo de
seguridad al que está expuesta la actora es alta, lo cual deduce la Sala del
mero hecho de haber sido la compañera permanente de un ciudadano reinsertado
que fué asesinado recientemente, al parecer por motivo de su reincorporación a
la vida civil. Además, las pruebas que existen en el expediente demuestran que
la peticionaria y su hijo pueden muy bien estar en riesgo de ser objeto de
ataques como el que sufrió el Sr. Betancur, tal como éste aseguró ante las
autoridades, y según consta en las declaraciones de la actora, que deben ser
evaluadas a la luz del principio constitucional de buena fe. Además, como se
señaló arriba, los otros ciudadanos desmovilizados que prestaron ayuda a la
actora indicaron la existencia de un riesgo para su vida; y la misma Dirección
General para la Reinserción corroboró la posible existencia de este riesgo, al
pedir la colaboración de la Defensoría del Pueblo para trasladar a la
peticionaria hasta Bogotá (aunque una vez efectuado el desplazamiento en
cuestión, la Dirección General para la Reinserción se desentendió de su
situación).
El nivel específico de este riesgo en el
momento en que se adopta esta decisión debe ser determinado por las autoridades
competentes, bajo la co-ordinación de la Dirección General para la Reinserción;
lo cierto es que esto fue lo que se debió haber hecho desde el primer momento
en que la peticionaria se dirigió a tal dependencia en busca de ayuda para su
crítica condición, mucho más dado su carácter de sujeto de especial protección,
y la alta posibilidad objetiva de que tal riesgo efectivamente existiera.
Además, la convivencia notoria de la
actora con el reinsertado asesinado durante varios años, impiden suponer que
las amenazas dirigidas originalmente contra el señor Betancur ya
desaparecieron.
En conclusión: no se está frente a un
hecho superado que haga improcedente la acción de tutela.
La relevancia de los derechos
fundamentales a la seguridad personal y al mínimo vital
Partiendo de esta base, y a la luz del
material probatorio que obra en el expediente, la Sala observa lo siguiente:
- Según se reseñó en el acápite 1.2.26.,
la actora presentó una petición ante la Dirección General para la Reinserción
el día treinta y uno (31) de octubre de dos mil dos, pidiendo el reembolso de
los gastos funerarios en que había debido incurrir, y solicitando apoyo
económico para sí misma y su hijo, mientras el Estado hacía efectiva la póliza
de seguros correspondiente, o “mientras ustedes
determinan qué hacer con nosotros, ya que hemos quedado en un estado de total
indefensión, con la pérdida de nuestro compañero y padre”. Esta petición no recibió respuesta alguna, lo cual configura la
primera violación a los derechos fundamentales de la actora.
- Dado el silencio de la Dirección
General para la Reinserción, el cuatro (4) de diciembre de dos mil dos (2002)
la peticionaria volvió a interponer un escrito ante tal dependencia,
solicitando nuevamente su apoyo económico, esta vez a través del reconocimiento
y pago del seguro correspondiente (acápite 1.2.27. de esta providencia). Tal
petición fue respondida mediante la comunicación reseñada en el acápite
1.2.28., en la cual la Dirección General para la Reinserción le informó que su
difunto compañero no se encontraba inscrito en la correspondiente póliza, y que
se había aprobado el reembolso de los gastos funerarios. No hubo
pronunciamiento alguno sobre la solicitud de ayuda presentada inicialmente por
la peticionaria.
- Ante el silencio de la Dirección
demandada, la peticionaria interpuso la acción de tutela que se estudia,
incluyendo entre sus pretensiones la de obtener protección para su seguridad
personal por medio de la reubicación, y el apoyo económico correspondiente.
Ninguna de estas pretensiones fue estudiada por los jueces de instancia,
quienes únicamente se pronunciaron sobre las peticiones relativas a la póliza
de seguros y la declaración de la responsabilidad de los funcionarios
implicados, e interpretaron su solicitud de apoyo económico únicamente en el
sentido de que se le hicieran extensivos los beneficios socioeconómicos por
reinserción que ya habían sido otorgados al señor Betancur Montoya. Sin
embargo, observa la Sala que más allá de la solicitud de extensión de dichos
beneficios formulada por la actora, también pidió en términos generales que se
le prestara la colaboración necesaria para poder subsistir dignamente en esta
ciudad; tal petición no fue resuelta por los jueces de tutela.
En esa medida, para la Sala resulta claro
que la actora no recibió por parte de las autoridades ante quienes acudió la
atención exigida por su condición de vulnerabilidad y por su especial grado de
protección constitucional; por esa razón, al hacer caso omiso de la petición de
la actora en el sentido de que se garantizara su seguridad física ante un
riesgo excepcional, y se le prestara una ayuda económica básica para subsistir,
las autoridades administrativas y judiciales involucradas en este caso
incumplieron su deber constitucional especial de garantizar los derechos
fundamentales a la seguridad personal y al mínimo vital de los familiares de
los reinsertados, e interpretaron el alcance de sus peticiones, así como el
contenido de las solicitudes de ayuda de la actora, en forma excesivamente
restrictiva, sin tener en cuenta el grado de protección reforzado al que tenía
derecho. Por lo mismo, están dadas las condiciones para invocar los dos
derechos fundamentales indicados: existe una probabilidad razonable de que la
actora se encuentre expuesta a un riesgo excepcional para su seguridad, que no
tiene el deber jurídico de tolerar y frente al cual debe recibir protección, y
además está en una crítica situación económica, que la expone indebidamente a
la infinidad de cargas derivadas de la pobreza extrema. Lo que es más, su
situación se deriva directamente de una omisión atribuíble al Estado, que no
sólo omitió prestar la ayuda requerida por su difunto compañero permanente,
sino que no se pronunció adecuadamente sobre sus solicitudes fundadas de apoyo.
Y no son de aceptación las
justificaciones invocadas por la Dirección General para la Reinserción, en el
sentido de que los beneficios económicos para los reinsertados se conceden por
una sola vez, y el señor Betancur Montoya ya había hecho uso de los suyos. Sobre
este argumento, la Sala desea precisar que las disposiciones del decreto 1385
de 1994 y de la Ley 418 de 1997, que regulan la concesión de tales beneficios,
deben necesariamente ser interpretadas a la luz de su finalidad –la de permitir
la reinserción en condiciones dignas y seguras, y brindar el apoyo inicial para
que el individuo desmovilizado pueda subsistir autónomamente-, y también a la
luz de los derechos fundamentales de quienes se benefician con ellas, en
particular el derecho fundamental al mínimo vital. Por ello, si bien se
establece claramente en la ley que tales beneficios únicamente se concederán
por una sola vez, esta disposición no puede ser aplicada en forma mecánica por
las autoridades, sino en atención a las circunstancias particulares de cada
reinsertado, que deben ser evaluadas y atendidas cuidadosamente para determinar
la medida procedente, desde una perspectiva integral que tenga en cuenta el
desarrollo del proyecto respectivo en el tiempo y las condiciones que rodean su
ejecución. Para el caso que ocupa la atención de la Sala, es claro que, si bien
se había hecho entrega de un capital importante al señor Betancur Montoya para
que iniciara su proyecto productivo en Belén de Umbría, existieron amenazas
posteriores para su seguridad física que lo hicieron abandonar
intempestivamente dicha inversión; por ello, el deber mínimo en el que estaban
las autoridades frente a las sucesivas peticiones de ayuda del difunto señor
Betancur, en lugar de oponerle en forma automática la disposición reglamentaria
que limita la concesión de beneficios, era el de estudiar su situación con la
atención y la urgencia que ésta exigía, para buscar una solución viable a su
problema, y otorgarle –como mínimo- la ayuda humanitaria básica y suficiente
para cubrir su necesidad de sustentarse dignamente junto con su familia
mientras subsistiera el riesgo extraordinario contra su seguridad, o en la
alternativa, proveerle la ayuda necesaria para trasladar su inversión a otra
parte donde no corriera peligro; mucho más teniendo en cuenta su condición
adicional de desplazado por la violencia, y su situación de desprotección.
En relación con las peticiones de
seguridad elevadas por la peticionaria, se observa adicionalmente que la
protección de la seguridad personal de los reinsertados y sus familias no cesa
con la concesión de los beneficios socioeconómicos previstos expresamente en la
ley; la misma Ley 418 de 1997 dispone en su artículo 50, parágrafo 3, que “el Gobierno Nacional, a través de sus diversos organismos, creará los
mecanismos necesarios para garantizar la vida e integridad personal de las
personas que reciban los beneficios contemplados en este título”, como un deber independiente del de conceder beneficios
socioeconómicos, que se hace extensivo a su núcleo familiar por las razones
indicadas en este fallo. Por lo mismo, incluso si ya se ha hecho concesión de
tales beneficios socioeconómicos, los reinsertados y sus familias tienen
derecho a contar con unas condiciones mínimas que aseguren la protección de su
derecho a la seguridad personal, especialmente si están en situación de
emergencia, mientras subsista un riesgo extraordinario en contra suya; por esta
razón, frente a ellos se hacen exigibles las obligaciones estatales enumeradas
en el 4.2.3.2. de esta providencia.
Tampoco es aceptable el argumento
invocado por el juez de primera instancia en el sentido de que los beneficios
para los reinsertados cesan con la finalización del “contrato de reinserción”;
para la Sala es claro que tal figura contractual sencillamente no existe, ni en
la ley ni en los hechos del caso, por lo cual no se puede traer como
justificación de una decisión judicial, mucho menos en casos de tutela
referidos a quienes son dignos de especial consideración por mandato del
Constituyente. Y de existir, tal contrato no podría interpretarse como una
renuncia al derecho a la seguridad personal del cual depende, a su turno, el
goce del derecho a la vida y a la integridad personal.
En conclusión: las autoridades estatales
incumplieron su deber constitucional de garantizar los derechos fundamentales a
la seguridad personal y al mínimo vital de la peticionaria y su hijo, en tanto
familiares supérstites de un reinsertado de la guerrilla, el cual debió haber
sido cumplido con un especial nivel de diligencia por el status
reforzado de los dos primeros en tanto sujetos de especial protección
constitucional. Ninguna de las razones invocadas por la Dirección General para
la Reinserción, ni por los jueces de instancia, son suficientes para justificar
tal incumplimiento, que pone a la actora y su hijo en una situación de riesgo
significativo para su vida, en cuanto a su seguridad física y su estabilidad
económica más básica. En esa medida, por su calidad de miembros del núcleo
familiar inmediato de un reinsertado, y dada la potencialidad de que
persistiera el riesgo contra su seguridad personal, a la peticionaria y a su
hijo se le debieron haber prestado todos los servicios necesarios para
preservar los elementos esenciales de su derecho a la seguridad personal básica
–según se delimitó en el acápite 4 de esta providencia- y de su subsistencia
mínima vital, desde el momento mismo en que se configuró su situación con el
asesinato del señor Betancur Montoya; es decir, por su calidad de sujetos de
especial protección, merecían un especial cuidado por parte de las autoridades,
tanto en lo atinente a la protección de su derecho a la seguridad personal y el
cumplimiento de las obligaciones estatales correspondientes, como en la
provisión de condiciones materiales mínimas que le permitieran subsistir
dignamente; entre otras medidas, las autoridades debieron haber estudiado la
viabilidad de ayudarle a la peticionaria a reiniciar el proyecto productivo que
su difunto compañero permanente había dejado abandonado, o a liquidarlo para
emprender uno nuevo, puesto que fue una omisión de las autoridades en prestarle
al señor Betancur Montoya la seguridad requerida la que generó la situación que
se estudia. El cumplimiento de este deber de las autoridades, si bien debía
efectuarse por medio de los cauces establecidos en la ley, no puede evadirse
con base en interpretaciones excesivamente restrictivas de las normas
aplicables, como tampoco por ausencia de leyes o reglamentos para el caso; la
fuerza normativa propia de la Carta Política impone a dichas autoridades la
obligación de proveer a la peticionaria los elementos básicos de seguridad y
subsistencia necesarios para respetar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales en comento. A la luz de las pruebas, las autoridades competentes
incumplieron dicha obligación.
En este punto, la Sala desea enfatizar
que la respuesta dada por la Directora del Programa de Reincorporación
a la Sociedad Civil de Personas y Grupos Alzados en Armas del Ministerio del
Interior a la solicitud de información expedida por la Corte es, a todas luces,
injustificable. El hecho de que en este momento tal Programa no tenga ni
siquiera información sobre dónde se encuentra la peticionaria, ni medios para
ubicarla, confirma cuál ha sido la actitud constante de las autoridades frente
a su angustioso estado; es francamente reprochable que la dependencia oficial
encargada específicamente de promover los derechos de los reinsertados y sus
familias, considere que ya ha cumplido sus deberes constitucionales y legales frente
a la peticionaria con el simple reembolso de los gastos funerarios en que debió
incurrir por el asesinato de su esposo, y con el hecho de remitirla, junto con
su hijo pequeño, en tanto “desplazada”, a otro programa (del mismo Ministerio),
desatendiendo por completo su situación extrema y su urgente necesidad de
protección. Parece extrañamente irónico que haya sido la misma Dirección
General para la Reinserción la que hubiera solicitado apoyo a la Defensoría del
Pueblo para acompañar a la actora durante su traslado a Bogotá, y acto seguido
se hubiese desentendido de su situación –salvo por el reconocimiento de los
costos del entierro de su compañero-: con ello, la dependencia en cuestión
catalogó unilateralmente a la peticionaria como “desplazada” desde antes de que
se hubiera efectuado su traslado a la capital, y la remitió a la oficina
correspondiente, para así facilitar su desplazamiento. Tal actitud resulta
ostensiblemente contraria a los principios humanitarios más elementales que
vinculan a cualquier persona; y lo que es más grave, desconoce abiertamente los
deberes básicos de los funcionarios públicos encargados de atender casos como
el presente, quienes deben estar orientados en el cumplimiento de sus funciones
ante todo por la motivación de ayudar a quienes realmente lo necesitan,
dada su situación de urgencia.
Tampoco es aceptable, bajo ningún punto de vista, la
afirmación de tal Dirección en el sentido de que la peticionaria “se presentó como compañera permanente del señor Juan Georges
Betancur y madre del menor Juan Daniel Betancur Flórez pero nunca acreditó tal
situación…”, y de que “ el único contacto habido con esta persona fue por la acción de
tutela que cursa en su Despacho, por lo que no conocemos cuáles son sus fuentes
de subsistencia...”. Causa
extrañeza adicional que en su contestación a la acción de tutela, la Dirección
General para la Reinserción desconozca la calidad de compañera permanente de la
peticionaria respecto del señor Betancur Montoya, así como la filiación de su
hijo menor, siendo que anteriormente le había reembolsado los gastos funerarios
en que debió incurrir. En general, la actitud de la Dirección en mención deja
traslucir la sugerencia de que la peticionaria busca “aprovecharse” de los
beneficios que se otorgan a los reinsertados; tal actitud no sólo quebranta la
presunción constitucional de buena fe (art. 83, C.P.), sino confirma el desdén
con el que la actora ha sido tratada por las dependencias oficiales encargadas
de ayudarla y proteger sus derechos más básicos, así como los de su hijo. Si
bien pueden presentarse casos de peticiones temerarias presentadas por sujetos
inescrupulosos para beneficiarse indebidamente de prestaciones que no les
corresponden, esta no es, por razones evidentes para cualquier observador objetivo,
la situación de la peticionaria. Y en todo caso, la administración no puede
presumir que la petición es temeraria o infundada, cuando el compañero de la
actora fue asesinado.
Por tal razón, el desconocimiento de los
derechos fundamentales de la actora y su hijo a la seguridad personal y al
mínimo vital, no sólo fue claro y contundente, sino que continúa presentándose.
Ante la ausencia de protección por las autoridades, la Sala sólo puede expresar
su deseo de que la peticionaria, pese a su situación de desamparo, haya contado
con suficiente suerte como para sortear los riesgos claros y especiales
a los que está expuesta. En ese sentido, solicitará en la parte resolutiva de
esta providencia la colaboración de la Defensoría del Pueblo y del Comité
Internacional de la Cruz Roja para efectos de ubicar a la señora Flórez
Echavarría y su hijo, y facilitar su contacto con las dependencias del Programa
de Reincorporación a la Sociedad Civil de Personas y
Grupos Alzados en Armas del Ministerio del Interior en plenas condiciones de
seguridad, para así permitirles acceder a las prestaciones a las que tienen
derecho. Asímismo, por la aparente desidia de los servidores públicos
encargados de dar cumplimiento a este delicado cometido estatal, se compulsarán
copias de esta providencia a las autoridades disciplinarias correspondientes,
para que inicien las investigaciones a las que haya lugar.
El remedio a aplicar
En consecuencia,
dado que el incumplimiento patente de los deberes constitucionales de las
autoridades frente a la peticionaria y su hijo provocó, y continúa generando,
una situación de violación continua de los derechos fundamentales invocados,
deberá concederse la tutela, en tanto mecanismo transitorio para prevenir un
perjuicio irremediable, ordenando al Programa de Reincorporación
a la Sociedad Civil de Personas y Grupos Alzados en Armas del Ministerio del
Interior que proceda en forma inmediata a adoptar las medidas necesarias para
proteger los derechos a la seguridad personal y al mínimo vital de la actora y
su hijo, dando cumplimiento a las obligaciones constitucionales específicas
identificadas en esta decisión, a saber:
(a) valorar, con base en un estudio detallado de la
situación de la peticionaria y su hijo, las características del riesgo que
posiblemente se cierne sobre ellos (en cuanto a su especificidad,
carácter individualizable, concreción, presencia, importancia, seriedad,
claridad, discernibilidad, excepcionalidad y desproporción), así como su origen
específico; tal estudio deberá iniciarse a más tardar dentro de las cuarenta y
ocho (48) horas siguientes al momento en el cual se logre ubicar a la
peticionaria, y en caso de que arroje como resultado la conclusión de que no
existe un riesgo para la actora, deberá informársele por escrito, expresándole
las razones de tal posición;
(c) en caso de
detectarse la existencia de un riesgo extraordinario, definir oportunamente,
con la participación activa de la peticionaria, las medidas y medios de
protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que tal riesgo
extraordinario se materialice sobre su vida e integridad, así como las de su
hijo; dichas medidas podrán consistir en la reubicación de la peticionaria, o
cualquier otra que se considere adecuada;
(d) asignar tales medios y adoptar dichas medidas, dentro de
un término máximo de quince (15) días a partir del momento en el que se logre
ubicar a la peticionaria;
(e) evaluar periódicamente la evolución del riesgo al que
están sometidos la actora y su hijo, y adoptar pronta y eficazmente las
decisiones correspondientes para responder a dicha evolución, dando una
respuesta efectiva ante cualquier signo de concreción o realización del riesgo
extraordinario.
Por otra parte, con miras a preservar el
derecho al mínimo vital de la peticionaria y su hijo, se impartirán dos ordenes
a la Dirección General para la Reinserción. En primer lugar, deberá estudiar la
forma en que se puede facilitar que la peticionaria continúe con el proyecto
productivo que tuvo que dejar abandonado su difunto compañero permanente, en
forma tal que la reiniciación de este proyecto en condiciones plenas de
seguridad permita a la actora subsistir en forma digna y autónoma, junto con su
hijo; tal reiniciación deberá haberse efectuado a más tardar dentro de los tres
(3) meses siguientes al momento en que se logre ubicar a la peticionaria. En
segundo lugar, se le ordenará a tal Dirección que provea a la peticionaria,
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes al momento en que ésta se
logre ubicar, el soporte económico básico necesario para garantizar su
subsistencia digna y la de su hijo, mientras se da un reinicio efectivo a tal
proyecto productivo. Tal soporte tendrá una duración máxima de tres meses,
fecha en la que, según se indicó, habrá de definirse la manera en que la actora
podrá subsistir autónomamente.
Las anteriores decisiones, precisa la
Corte, se adoptan sin perjuicio de que la jurisdicción
contencioso-administrativa decida sobre el contenido de sus derechos económicos
-en materia de la póliza de seguro mencionada, y la posible responsabilidad del
Estado por los hechos reseñados en esta providencia-.
III. DECISION
En mérito de lo anterior, la Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de
términos ordenada en el curso de este proceso.
SEGUNDO.- REVOCAR la decisión de la
Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil del veinticinco (25) de
febrero de dos mil tres (2003), y en su lugar TUTELAR los derechos a la
seguridad personal y al mínimo vital de la peticionaria y su hijo menor.
TERCERO.- ORDENAR a la Directora
del Programa de Reincorporación a la Sociedad Civil de Personas y Grupos
Alzados en Armas del Ministerio del Interior, Mónica Illidge Umaña, que una vez
se ubique a la peticionaria, según se dispone en el numeral cuarto de esta
providencia, lleve a cabo las siguientes actuaciones:
(a) valorar, con base en un estudio detallado de la
situación de la peticionaria y su hijo, las características del riesgo que
posiblemente se cierne sobre ellos (en cuanto a su especificidad,
carácter individualizable, concreción, presencia, importancia, seriedad,
claridad, discernibilidad, excepcionalidad y desproporción), así como su origen
específico; tal estudio deberá iniciarse a más tardar dentro de las cuarenta y
ocho (48) horas siguientes al momento en el cual se logre ubicar a la
peticionaria; y en caso de que arroje como resultado la conclusión de que no
existe un riesgo para la actora, deberá informársele por escrito, expresándole
las razones de tal posición;
(b) en caso de
detectarse la existencia de un riesgo extraordinario, definir oportunamente,
con la participación activa de la peticionaria, las medidas y medios de
protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo
extraordinario identificado se materialice sobre su vida e integridad, así como
las de su hijo; tales medidas podrán consistir en la reubicación de la
peticionaria, o cualquier otra que se considere adecuada;
(c) asignar tales medios y adoptar dichas medidas, dentro de
un término máximo de quince (15) días a partir del momento en el que se logre
ubicar a la peticionaria;
(d) evaluar periódicamente la evolución del riesgo al que
están sometidos la actora y su hijo, y adoptar pronta y eficazmente las
decisiones correspondientes para responder a dicha evolución, dando una
respuesta efectiva ante cualquier signo de concreción o realización del riesgo
extraordinario;
(e) estudiar la forma en que se puede ayudar a que la peticionaria
continúe con el proyecto productivo que tuvo que dejar abandonado su difunto
compañero permanente, en forma tal que la reiniciación de este proyecto en
condiciones plenas de seguridad permita a la actora subsistir en forma digna y
autónoma, junto con su hijo; tal reiniciación deberá haberse efectuado a más
tardar dentro de los tres (3) meses siguientes al momento en que se logre
ubicar a la peticionaria; y
(f) proveer a la peticionaria, dentro de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes al momento en que ésta se logre ubicar, el soporte económico
básico necesario para garantizar su subsistencia digna y la de su hijo,
mientras se da un reinicio efectivo a tal proyecto productivo o, en el mismo
plazo de tres meses, se define la manera como la actora podrá subsistir
autónomamente.
CUARTO.- COMPULSAR COPIAS de esta
providencia a la Procuraduría General de la Nación para que, a la mayor
brevedad, inicie las investigaciones a las que haya lugar por la omisión en el
cumplimiento de los deberes estatales identificada en esta sentencia.
QUINTO.- COMUNICAR la presente decisión
a la Defensoría del Pueblo y al Comité Internacional de la Cruz Roja, para que
presten su colaboración a la Directora del Programa de Reincorporación a la
Sociedad Civil de Personas y Grupos Alzados en Armas del Ministerio del
Interior, para efectos de ubicar, a la mayor brevedad, a la señora Biviana
Andrea Flórez Echavarría y su hijo, y ponerles en contacto con las dependencias
de dicho Programa en plenas condiciones de seguridad, con miras a dar
cumplimiento a la presente providencia.
Por Secretaria General, líbrense las comunicaciones
de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
La peticionaria no especifica quién le hizo entrega de tal dinero, ni ante
quién formuló su petición la fundación Libertad y Paz.
[2]
La Sala observa que en este documento hay una nota manuscrita, aparentemente
efectuada por la Directora General para la Reinserción, que reza: “Se
aprueba el traslado de sus enseres con el respectivo soporte – Compaz, pedirle
que atienda esto por favor”.
[3]
No es claro para la Sala a cuál “contrato de desmovilización” se refiere esta
providencia; no existe referencia a tal contrato en ningún documento del
expediente, ni en las normas legales y reglamentarias aplicables a los
desmovilizados, como tampoco existe constancia de que tal situación se le
hubiese informado al señor Betancur Montoya. La única comunicación que se
refiere a la fecha a la que alude el Tribunal, es la que dirigió la Compañía
Nacional para la Paz – COMPAZ al señor  Betancur Montoya, informándole que el
26 de agosto de 2002 había finalizado el contrato que tenía celebrada dicha
entidad con la Dirección General para la Reinserción, según se reseñó en el
acápite 1.2.20. de esta providencia. No es claro si el juez de primera
instancia pretendía referirse a esta comunicación.
[4]
En este sentido se pueden consultar, entre muchas otras, las sentencias T-600
de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-1198 de 2001 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra), T-1157 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-321 de 2000
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo), y SU-250 de 1998 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero).
[5]
Sentencia T-384 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[6]
Ver, entre muchas otras, las sentencias T-225 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa), T-253 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y T-142 de 1998 (M.P.
Antonio Barrera Carbonell).
[7]
Sentencia T-1316 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes).
[8]  Ver, por ejemplo, ROBERT, Jacques: “Droits de l’homme et libertés
fondamentales”. Montchrestien, Paris, 1993.
[9]
Consultar en este aspecto la síntesis efectuada por DUHAMEL, Olivier y MENY,
Yves: “Dictionnaire Constitutionnel”. Presses Universitaires de
France, Paris, 1992.
[10]  Ver, en este sentido, MORSINK, Johannes: “The Universal
Declaration of Human Rights: Origins, Drafting and Intent”. University of
Pennsylvania Press, Philadelphia, 1999.
[11]  MORSINK, Johannes: Op. Cit., p. 40.
[12]
Ley Constitucional del 29 de noviembre de 1988 sobre protección de libertad
personal,  Art. 1: “(1) Todas las personas tienen derecho a la libertad y la
seguridad (libertad personal)…”
[13]
Artículo 27: “Todas las personas tienen derecho a la libertad y la seguridad”
[14]
Artículo 19: “Todas las personas tienen derecho a la libertad y seguridad
personal”
[15]
Artículo 23: “(I) La libertad individual y la libertad personal son
inviolables”
[16]
Art. 17-1: “Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad. Nadie
puede ser privado de su libertad, sino con la observancia de lo establecido en
este artículo y en los casos y en la forma previstos en la ley”.
[17]
Human Rights Act de 1998, art. 5: “Todas las personas tienen derecho a
la libertad y seguridad personal”
[18]
Carta Canadiense de Derechos y Libertades, art. 7: “Toda persona tiene derecho
a la vida, libertad y seguridad personales, y el derecho a que no se le prive
de ellos excepto de conformidad con los principios de justicia fundamental”.
[19]
Sección 12: “Libertad y seguridad de la persona. (1) Todas las personas tienen
derecho a la libertad y seguridad de la persona, que incluye el derecho (a) a
no ser privado de la libertad arbitrariamente o sin justa causa, (b) a no ser
detenido sin juicio, (c) a ser libre de todas las formas de violencia por parte
de fuentes públicas o privadas, (d) a no ser torturado en ninguna forma, y ? a
no ser tratado o castigado en forma cruel, inhumana o degradante. (2) Todas las
personas tienen derecho a la integridad física y psicológica, que incluye el
derecho (a) a tomar decisiones respecto de la reproducción, (b) a la seguridad
de su propio cuerpo y el control del mismo, y (c) a no ser sometidos a
experimentos médicos o científicos sin su consentimiento informado”.
[20]
Artículo 34: “Dignidad Personal y Seguridad Personal. Se garantizarán la
dignidad y la seguridad del individuo”
[21]
Capítulo II, 3-a: “la vida, libertad, seguridad personal, el disfrute de la
propiedad y la protección de la ley”
[22]
Art. 7 – “Los habitantes de la República tienen derecho a ser protegidos en el
goce de su vida, honor, libertad, seguridad, trabajo y propiedad. Nadie puede
ser privado de estos derechos sino conforme a las leyes que se establecieron
por razones de interés general”.
[23]
Sección 7: “Todas las personas tienen derecho a la vida, a la libertad
personal, a la integridad y a la seguridad”.
[24]
Parte I – 4: “Se reconoce y declara que en Trinidad y Tobago han existido y
continuarán existiendo sin discriminación… los siguientes derechos y libertades
humanos fundamentales, a saber: a. El derecho del individuo a la vida, libertad,
seguridad personal, a disfrutar su propiedad y a no ser privados de ella
excepto de conformidad con el debido proceso legal”.
[25]
Artículo 5: “Todos son iguales ante la ley, sin distinción de cualquier
naturaleza, garantizándose a los brasileños y a los extranjeros residentes en
el país la inviolabilidad del derecho a la vida, a la libertad, a la igualdad,
a la seguridad y a la propiedad, en los siguientes términos...”
[26]
Art. 19-7 “…El derecho a la libertad personal y a la seguridad individuales. En
consecuencia: (a) toda persona tiene derecho a residir y permanecer en
cualquier lugar de la República, trasladarse de uno a otro y salir de su
territorio, a condición de que se guarden las normas establecidas en la ley y
salvo siempre el perjuicio de terceros; (b) nadie puede ser privado de su
libertad personal ni ésta restringida sino en los casos y en la forma
determinados por la Constitución y las leyes…”
[27]
Ver a este respecto, en términos generales, HOGG, Peter W: “Constitutional Law
of Canada”. Carswell, Toronto, 2000.
[28]
En:
http://www.lexum.umontreal.ca/csc-scc/en/pub/1993/vol3/html/1993scr3_0519.html
[29]
En: www.lexum.umontreal.ca/csc-scc
[30]
Definición adoptada por la Corte con base en el caso de R. v. Videoflicks Ltd.,
de 1984, de la Corte de Apelaciones de Ontario.
[31]
En términos de la Corte: “overlong subjection to the vicissitudes of a
pending criminal acusation”; citado, en R. v. Morgentaler, del caso de
Mills vs. The Queen, resuelto por la Corte Suprema de Justicia en 1986.
[32]
En:
http://www.lexum.umontreal.ca/csc-scc/en/pub/1985/vol1/html/1985scr1_0177.html
[33]
Caso CCT-48/00, del 16 de agosto de 2001. En: www.concourt.gov.za
[34]
Ver, en este sentido, la sentencia C-251 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre
Lynett y Clara Inés Vargas Hernández (salvamentos de voto de los magistrados
Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil).
[35]
Proclamación de Teherán.
[36]
Decisión del 18 de diciembre de 1986; en este caso, el peticionario alegaba que
había sido ilegalmente privado de su libertad y extraditado a Italia por las
autoridades francesas, en el curso de un proceso penal en su contra. La Corte
estableció que, al determinar la legalidad de una privación de la libertad bajo
la Convención, se debía atender a la finalidad del artículo 5-1 de la misma, a
saber, proteger al individuo de la arbitrariedad, puesto que lo que estaba en
juego no era únicamente la libertad sino la seguridad de la persona.  En: http://hudoc.echr.coe.int/hudoc. Ver, en este mismo
sentido, los casos de Winterwerp vs. Países Bajos, decisión del 24 de octubre
de 1979, y Lawless vs. Irlanda, decisión del 1 de julio de 1961, ambos en: http://hudoc.echr.coe.int/hudoc.
[37]
En cuanto a la dimensión positiva o prestacional que caracteriza a todos los
derechos fundamentales, en la sentencia T-427 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz) se reconoció que “también los derechos de libertad —derechos civiles
y políticos fundamentales— pueden contener un elemento prestacional. En
términos generales, el carácter prestacional de un derecho está dado por su
capacidad para exigir de los poderes públicos y, en ocasiones de los
particulares, una actividad de hacer o dar derivada del mismo texto
constitucional.” Este criterio fue desarrollado recientemente, en la
sentencia T-595 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), en la cual se
afirmó: “El carácter prestacional de las libertades surge de la dimensión
positiva de éstas. Tradicionalmente la doctrina identificaba las libertades
básicas con derechos negativos o de abstención. El Estado sólo estaba obligado
a no impedir el goce y ejercicio de las libertades de la persona, sin que fuera
concebible hablar de una dimensión prestacional de las libertades. No obs­tante,
actualmente se reconoce que incluso las libertades más clásicas como el derecho
a la libre locomoción o a la libre expresión presuponen prestaciones materiales
que hacen posible su ejercicio. En la sociedades modernas, donde el uso de la
libertad individual depende de acciones y prestaciones públicas – servicio
público de transporte, de telecomunicaciones, de salud, etc – y donde la
seguridad personal cuesta, no es posible sostener la tesis del carácter
negativo de las libertades básicas. Por el contrario, la infraestructura
necesaria para hacer posible el ejercicio de las libertades fundamentales, los
derechos de defensa y debido proceso o los derechos políticos, requiere de
grandes erogaciones económicas y de la actuación permanente y coordinada por
parte del Estado. La fuerza pública, la administración de justicia y la
organización electoral, aunque parezcan obvias en un Estado de derecho,
constituyen la dimensión prestacional de las libertades básicas.”
[38]
Documento A/RES/52/122, 23 de febrero de 1998.
[39]
Una posición similar fue adoptada por la Corte Suprema de Justicia de Canadá al
enfrentarse al mismo cuestionamiento, ya que la sección 7 de la Carta
Canadiense de Derechos protege simultáneamente la “vida, libertad y seguridad”
de la persona; en el caso de Singh et al vs. Minister of Employment and
Immigration, arriba reseñado, se determinó que incluso si se tratara de un solo
derecho, tendría no obstante tres componentes diferenciables, que deben recibir
igual atención por las autoridades.
[40]
Para un análisis sintético de la jurisprudencia administrativa sobre el tema
hasta la década de los ochenta, véase ARCHAMBAULT, Jean-Dennis: “La violación
de los derechos fundamentales y la responsabilidad civil de la nación
colombiana: la estatización de la violencia”. Bogotá, Copycolor Editores, 1988.
[41]
La Constitución de 1886, artículo 19, decía: “Las autoridades de la República
están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en
sus vidas, honra y bienes, y asegurar el respeto recíproco de los derechos
naturales previniendo y castigando los delitos”. Luego de 1936, esta norma fue
reformada y pasó a ser el artículo 16, del siguiente tenor: “Las autoridades de
la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en sus vidas, honra y bienes, y para asegurar el cumplimiento de los
deberes sociales del Estado y de los particulares (Artículo 9° del Acto
Legislativo N° 1 de 1936)”.
[42]
Sentencia del 28 de octubre de 1976, M.P. Jorge Valencia Arango, “Dicha
responsabilidad encuentra su respaldo jurídico en las normas de la Constitución
Política, especialmente en las que conforman el título III de dicho estatuto
que trata de los ‘Derechos civiles y garantías sociales’, constitutivos del
objetivo fundamental de la organización de la Nación como Estado de derecho y
de sus autoridades como personeras del mismo”.
[43]
Sección Tercera, sentencia del 15 de febrero de 1996, Radicación 9440,
Consejero Ponente: Jesús María Carrillo Ballesteros, Actor: Susana Sampedro de
Baquero y otros vs. Nación – Ministerio de Defensa y Ministerio de Justicia.
[44]
Sección Tercera, sentencia del 12 de noviembre de 1993, Radicación 8233, Actor:
Hilario Mantilla Mantilla.
[45]
sentencia del 10 de agosto de 2000, rad. 11585, CP Alier E. Hernández Enríquez
[46]
Id.
[47]
Sección Tercera, sentencia de enero 21 de 1993, Radicación 7725, Consejero
Ponente: Daniel Suárez Hernández, Actor: Denis Mejía Varela y otro vs. Nación –
Ministerio de Justicia – Dirección Nacional de Prisiones.
[48]
Ver, entre otros, los siguientes pronunciamientos del Consejo de Estado: (a)
sentencia del 9 de febrero de 1995 de la Sección Tercera, proceso 9550, actor
Luis Carlos Castellanos Ruiz y otros; (b) sentencia del 22 de julio de 1996,
Sección Tercera, Consejero Ponente: Jesús María Carrillo Ballesteros,
Radicación 10396, Actor: CIMPAC Ltda.; (c) sentencia del 11 de abril de 2002 de
la Sección Tercera, Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez,
Radicación 25000-23-26-000-1991-7458-01 (10119), Actor: Sociedad
Comercializadora Mundo Partes S.A.; (d) sentencia del 11 de mayo de 1995,
Sección Tercera, Radicación 10092, Consejero Ponente: Julio César Uribe Acosta;
(e) sentencia del 27 de julio de 1995, Sección Tercera, Radicación 10091,
Consejero Ponente: Daniel Suárez Hernández; y (f) sentencia del 27 de julio de
1995, Sección Tercera, Radicación 10120, Consejero Ponente: Daniel Suárez
Hernández.
[49]
Sección Tercera, sentencia del 27 de julio de 1995, Radicación 10120, Consejero
Ponente: Daniel Suárez Hernández.
[50]
Sentencia del 27 de julio de 1995, Sección Tercera, Radicación 10095, Consejero
Ponente: Daniel Suárez Hernández.
[51]
Sentencia de la Sección Tercera del 31 de octubre de 2001, Consejero Ponente:
Jesús María Carrillo Ballesteros, Rad. 25000-23-26-000-1992-7944-01 (12951),
Actor: María Gemma Garzón de Jiménez y otros vs. Nación – Ministerio de
Defensa, Ministerio de Hacienda y Policía Nacional.
[52]
Idem.
[53]
Sentencia del 14 de febrero de 2002, Consejero Ponente: Jesús María Carrillo
Ballesteros, Radicación 68001-23-15-000-1993-9385-01 (13253). Actor: Tiberio
Villarreal Ramos y otros vs. Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional.
[54]
Se consideró que no había quedado probado que los asaltantes fueran
subversivos, ya que pudieron haber pertenecido a otro tipo de delincuencia
organizada, que asaltó al Representante en vía rural mientras se desplazaba
durante su campaña con su escolta privada; además, el actor había desistido
voluntariamente del servicio de escolta algunos meses antes, y fueron sus
escoltas privados los que empezaron el tiroteo que dio lugar a la muerte de su
esposa.
[55]
Sección Tercera, sentencia de noviembre 9 de 1995, Radicación 10823, Consejero
Ponente: Jesús María Carrillo Ballesteros, Actor: Jorge Enrique Becerra vs.
Ministerio de Transporte – INVIAS.
[56]
Sección Tercera, sentencia del 10 de agosto de 2000, Radicación 11585,
Consejero Ponente: Alier E. Hernández Enríquez.
[57]
Sentencia del 18 de octubre de 2000, Radicación 11834, Consejero Ponente: Alier
Eduardo Hernández Enríquez, Actor: Fabio Gutiérrez Botero y otros vs. Nación –
Ministerio de Defensa – Policía Nacional – Municipio de Medellín.
[58]
Sentencia del 27 de enero de 2000, exp. 8490, actor: Sociedad Minera Ibirico
vs. Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional.
[59]
Sección Tercera, sentencia de octubre 22 de 1992, Radicación 7141, Consejero
Ponente: Daniel Suárez Hernández, Actor: Pedro Antonio Aragón Aparicio y otra
vs. EMCALI.
[60]
Sentencia del 22 de agosto de 1989, Radicación 5408 (317), Consejero Ponente:
Antonio José de Irisarri Restrepo, Actor: Daniel Pira Amaya.
[61]
Sección Tercera, sentencia de agosto 16 de 2001, Rad.
76001-23-31-000-1994-0185-01 (13187), Consejero Ponente: Jesús María Carrillo
Ballesteros, Actor: Esperanza Valencia y otros vs. Empresa de Servicios Varios
Municipales de Cali.
[62]
Sobre la doctrina del derecho viviente y la relevancia de la jurisprudencia del
Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia para delimitar o fijar el
sentido de una norma, ver la sentencia  C-557 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[63]
Sentencia T-1206 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[64]
Sentencia T-590 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[65]
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[66]
M.P. Fabio Morón Díaz.
[67]
Sentencia T-590 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[68]
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[69]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[70]
Sentencia T-590 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[71]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[72]
Por eso en la sentencia sobre el uso obligatorio del cinturón de seguridad en
los automotores la Corte admitió la constitucionalidad de limitaciones a la
autonomía de los ocupantes del vehículo, distinguiendo entre políticas
perfeccionistas – prohibidas- y “medidas de protección (que)... no son en sí
mismas incompatibles con la Constitución”. Sentencia C-309 de 1997, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[73]
Ver sentencias C-695 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño (salvamento de voto
por el Magistrado Jaime Araujo Rentería, y aclaraciones de voto por los
Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur
Galvis, Jaime Córdoba Triviño, Eduardo Montealegre Lynett y Manuel José Cepeda
Espinosa), y C-578 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa (aclaración de
voto por el Magistrado Rodrigo Escobar Gil).
[74]  Decreto 1385 de 1994, artículo 3: “Las personas a
que se refiere el presente Decreto podrán beneficiarse, en la medida que lo
permita su situación jurídica, de los programas de reinserción socioeconómica
adoptados por el Comité Operativo para la dejación de las armas. Los beneficios
socioeconómicos sólo podrán concederse por una sola vez a cada persona y están
condicionados al cumplimiento de las obligaciones que el Comité le señale al
beneficiario”.
Decreto 1385 de 1994,
artículo 4º: “En todo caso para tener derecho a uno o varios de los
beneficios de que trata este Decreto, el Comité Operativo para la Dejación de
las Armas evaluará y determinará si existe voluntad de reincorporarse a la vida
civil y la importancia que para la convivencia ciudadana tiene el otorgamiento
de dichos beneficios”.
[75]  Ley 418 de 1997, artículo 65: “Las personas que se desmovilicen bajo el marco de acuerdos con
las Organizaciones Armadas al margen de la ley a las cuales se les reconozca
carácter político, o en forma individual, podrán beneficiarse en la medida que
lo permita su situación jurídica de los programas de reinserción socioeconómica
que para el efecto establezca el Gobierno Nacional.”
[76]
Ley 418 de 1997, artículo 50, parágrafo 3: “El
Gobierno Nacional, a través de sus diversos organismos, creará los mecanismos
necesarios para garantizar la vida e integridad personal de las personas que
reciban los beneficios contemplados en este título.
“De manera general, ordenará la suscripción de pólizas de seguros
de vida, diseñará planes de reubicación laboral y residencial, para ser
aplicados en el interior del país y cuando fuere necesario, adoptará las mismas
medidas que para la protección de testigos contempla la Fiscalía General de la
Nación.
“En
forma excepcional y previo concepto del Gobierno Nacional, en consenso con la
Organización Armada al margen de la ley a la cual se le reconozca carácter
político que pretenda su desmovilización, además de las garantías que resulten
del proceso de negociación, se escogerán las personas que deban recibir
colaboración del Gobierno a fin de obtener con facilidad derechos de asilo en
los países que puedan garantizar su seguridad.”
[77]
Sentencia T-439 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[78]
Cf. Sentencia SU-1150 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.