C-377-98
Sentencia C-377/98
Sentencia
C-377/98
TRATADO
INTERNACIONAL-Ambito de
aplicación/SERVIDOR PUBLICO-Limitaciones
La Corte no
encuentra ninguna objeción constitucional a esas definiciones pues, en general
los servidores públicos gozan de los derechos constitucionales como toda
persona, con las limitaciones derivadas del ejercicio de sus cargos. Por ello
las exclusiones previstas por esos artículos armonizan con la Carta. Así, la
propia Constitución limita los derechos laborales y políticos de los miembros
de la Fuerza Pública, puesto que establece que ellos no gozan de la posibilidad
de asociarse sindicalmente ni de participar en la política o ejercer el
sufragio. Igualmente, la Carta establece limitaciones a sus derechos
constitucionales para aquellos servidores públicos que se desenvuelven en
cargos de autoridad o confianza, pues en tales eventos no sólo pueden ser excluidos
de la carrera administrativa sino que, además, no pueden participar
directamente en la lucha política.
DERECHO DE
SINDICALIZACION DEL SERVIDOR PUBLICO
Las normas del
Convenio consagran una triple protección a los sindicatos de servidores públicos,
a saber, el amparo contra actos de discriminación antisindical, la defensa de
la independencia de estas organizaciones y la concesión de facilidades a los
representantes para que puedan llevar a cabo sus labores. La Corte no encuentra
ninguna objeción a esas disposiciones, pues la Constitución reconoce claramente
el derecho de asociación a los servidores públicos, obviamente con las
limitaciones establecidas por la propia Carta en relación con los miembros de
la Fuerza Pública. Por ende, como la Carta no pretende consagrar derechos de
manera puramente retórica sino que los incorpora al ordenamiento para que sean
eficazmente protegidos y garantizados por las autoridades, es obvio que el
reconocimiento del derecho de asociación para los servidores públicos implica
que estos trabajadores gozan también de todas las otras garantías que son
consustanciales al ejercicio de ese derecho, como es el amparo contra actos de
discriminación antisindical, la protección de la independencia de las
organizaciones sindicales y la necesaria concesión de ciertas facilidades a los
representantes de la misma, como el fuero sindical. Las disposiciones del
tratado son constitucionales, en el entendido de que consagran un mínimo de
garantías para los servidores públicos en relación con el derecho de
asociación, las cuales pueden ser desarrolladas de manera más generosa por la
legislación nacional, tal y como lo hace la Constitución colombiana en el
presente caso.
DERECHO DE
NEGOCIACION COLECTIVA DEL SERVIDOR PUBLICO/SERVIDOR PUBLICO-Procedimientos de solución de
controversias
La Corte debe
condicionar el alcance de los artículos 7º y 8º del convenio bajo revisión en
relación con los empleados públicos, por cuanto esas normas autorizan a tomar
en cuenta las especificidades de las situaciones nacionales. Así, el artículo
7º no consagra un derecho de negociación colectiva pleno para todos los
servidores públicos sino que establece que los Estados deben adoptar
"medidas adecuadas a las condiciones nacionales" que estimulen la
negociación entre las autoridades públicas y las organizaciones de servidores
públicos, lo cual es compatible con la Carta. Además, esa misma disposición
prevé la posibilidad de que se establezcan "cualesquiera otros
métodos" que permitan a los representantes de los servidores estatales
"participar en la determinación de dichas condiciones", lo cual es
armónico con la posibilidad de que existan consultas y peticiones de los empleados
públicos a las autoridades, sin perjuicio de las competencias constitucionales
de determinados órganos de fijar unilateralmente el salario y las condiciones
de trabajo de estos empleados. Igualmente, el artículo 8º reconoce que los
procedimientos conciliados de solución de las controversias deben ser
apropiados a las condiciones nacionales, por lo cual la Corte entiende que esa
disposición se ajusta a la Carta, pues no desconoce la facultad de las
autoridades de, una vez agotados estos intentos de concertación, expedir
unilateralmente los actos jurídicos que fijan las funciones y los emolumentos
de los empleados públicos.
DERECHOS
POLITICOS DE LOS SERVIDORES PUBLICOS
El artículo 9º
señala que los empleados públicos, al igual que los demás trabajadores, gozan
de los derechos civiles y políticos esenciales para el ejercicio normal de la
libertad sindical. Este mandato se ajusta plenamente a la Carta pues ésta
reconoce plenos derechos políticos a los servidores públicos, sólo con las
limitaciones relacionadas con los miembros de la Fuerza Pública o los
funcionarios que ejercen jurisdicción o autoridad, lo cual armoniza  con el
convenio bajo revisión, que establece que se pueden señalar restricciones a los
derechos políticos de estos empleados, tomando en cuenta las obligaciones que
se deriven de su condición y de la naturaleza de sus funciones.
Referencia:
Expediente L.A.T.-112
Revisión
constitucional del “Convenio 151 sobre la protección del derecho de sindicación
y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la
administración pública”, adoptado en la 64ª reunión de la conferencia general
de la Organización Internacional del Trabajo, Ginebra, 1978, y de la Ley
aprobatoria Nº 411 del 5º de noviembre de 1997, por medio de la cual se aprueba
dicho convenio.
Temas:
Derecho asociación
sindical, determinación de las condiciones de empleo en el sector público y
derechos de los servidores públicos.
La unilateralidad en
la fijación de las funciones y emolumentos de los empleados públicos y el derecho
de negociación colectiva.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
veintisiete (27) de julio de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente
Vladimiro Naranjo Mesa, y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell,
Alfredo  Beltrán Sierra, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José
Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez
Caballero y Fabio Morón Díaz.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
De la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República se recibe fotocopia auténtica de la
Ley Nº 411 del 5º de noviembre de 1997, “por medio de la cual se aprueba el
´Convenio 151 sobre la protección del derecho de sindicación y los
procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración
pública´, adoptado en la 64ª reunión de la conferencia general de la
Organización Internacional del Trabajo, Ginebra, 1978”,  proceso que fue
radicado con el No L.A.T.-112. El Magistrado Ponente asume el conocimiento del
presente asunto y ordena la práctica de las pruebas que considera pertinentes
para establecer los antecedentes del instrumento sometido a revisión. El
proceso se fija en lista para las intervenciones ciudadanas, se corre traslado
al Procurador General para que rinda el concepto de rigor, y se comunica a la
Presidencia de la República, al Congreso de la República, al Ministerio de
Relaciones Exteriores, al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, al
Departamento Administrativo de la Función Pública, y a las centrales sindicales
para que, si lo consideran conveniente, presenten su opinión sobre la
constitucionalidad del tratado bajo revisión. Cumplidos, como están, los
trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede
la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. TEXTO DE LA NORMA REVISADA
La ley bajo revisión
establece:
LEY Nº 411 del 5 de Nov 1997
Por medio de
la cual se aprueba el “CONVENIO 151 SOBRE LA PROTECCION DEL DERECHO DE
SINDICACION Y LOS PROCEDIMIENTOS PARA DETERMINAR LAS CONDICIONES DE EMPLEO EN
LA ADMINISTRACION PUBLICA”, ADOPTADO EN LA 64ª REUNION DE LA CONFERENCIA
GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, GINEBRA, 1978.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
Visto el texto de
el “CONVENIO 151 SOBRE LA PROTECCION DEL DERECHO DE SINDICACION Y LOS
PROCEDIMIENTOS PARA DETERMINAR LAS CONDICIONES DE EMPLEO EN LA ADMINISTRACION
PUBLICA”, ADOPTADO EN LA 64ª REUNION DE LA CONFERENCIA GENERAL DE LA
ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, GINEBRA, 1978.
(Para ser
transcrito: Se adjunta fotocopia del texto íntegro del instrumento
internacional mencionado, debidamente autenticado por el Jefe de la Oficina
Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores).
CONVENIO 151
Convenio sobre la protección del derecho de
sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en
la administración pública
La conferencia
General de la Organización Internacional del Trabajo:
Convocada  en
Ginebra por el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del
Trabajo, y congregada en dicha ciudad el 7 de 1978 en su sexagésima cuarta
reunión;
Recordando las
disposiciones del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del
derecho de sindicación, 1948; del convenio sobre el derecho de sindicación y de
negociación colectiva, 1949, y del Convenio y la Recomendación sobre los
representantes de los trabajadores, 1971;
Recordando que el
Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, no
es aplicable a ciertas categorías de empleados públicos y que el Convenio y la
Recomendación sobre los representantes de los trabajadores, 1971, se aplican a
los representantes de los trabajadores en la empresa;
Tomando nota de
la considerable expansión de los servicios prestados por la administración
pública en muchos países y de la necesidad de que existan sanas relaciones
laborales entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleados
públicos;
Observando la
gran diversidad de los sistemas políticos, sociales y económicos de los Estados
(por ejemplo, en lo atinente a las funciones respectivas de las autoridades
centrales y locales; a las funciones de las autoridades federales, estatales y
provinciales; a las de las empresas del Estado y de los diversos tipos de
organismos públicos autónomos o semiautónomos, o en lo que respecta a la
naturaleza de la relación de empleo);
Teniendo en
cuenta los problemas particulares que plantea la delimitación del campo de
aplicación de un instrumento internacional y la adopción de definiciones a los
fines del instrumento en razón de las diferencias existentes en muchos países
entre el empleo público y el empleo privado, así como las dificultades de
interpretación que se han planteado a propósito de la aplicación a los
funcionarios públicos de las disposiciones pertinentes del Convenio sobre el
derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, y las observaciones
por las cuales los órganos de control de la OIT han señalado en diversas
ocasiones que ciertos gobiernos han aplicado dichas disposiciones en forma tal
que grupos numerosos de empleados públicos han quedado excluidos del campo de
aplicación del Convenio;
Después de haber
decidido adoptar diversas proposiciones relativas a la libertad sindical y a
los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en el servicio
público, cuestión que constituye el quinto punto del orden del día de la
presente reunión,
Después de haber
decidido que dichas proposiciones revistan la forma de un convenio
internacional,
adopta, con fecha
veintisiete de junio de mil novecientos setenta y ocho, el presente Convenio,
que podrá ser citado como el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la
administración pública, 1978:
PARTE I. CAMPO DE APLICACIÓN Y DEFINICIONES
Artículo 1
1- El presente
Convenio deberá aplicarse a todas las personas empleadas por la administración
pública, en la medida en que no les sean aplicables disposiciones más
favorables de otros convenios internacionales del trabajo.
2- La legislación
nacional deberá determinar hasta qué punto las garantías previstas en el
presente Convenio se aplican a los empleados de alto nivel que, por sus
funciones, se considera normalmente que poseen poder decisorio o desempeñan
cargos directivos o a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza
altamente confidencial.
3- La legislación
nacional deberá determinar asimismo hasta qué punto las garantías previstas en
el presente Convenio son aplicables a las fuerzas armadas y a la policía.
Artículo 2
A los efectos del
presente Convenio, la expresión “empleado público” designa toda persona a quien
se aplique el presente Convenio de conformidad con su artículo 1.
Artículo 3
A los efectos del
presente Convenio, la expresión “organización de empleados públicos” designa a
toda organización, cualquiera que sea su composición, que tenga por objeto
fomentar y defender los intereses de los empleados públicos.
PARTE II. PROTECCION DEL DERECHO DE
SINDICACION
Artículo 4
1- Los empleados
públicos gozarán de protección adecuada contra todo acto de  discriminación
antisindical en relación con su empleo.
2- Dicha
protección se ejercerá especialmente contra todo acto que tenga por objeto:
a) sujetar el
empleo del empleado público a la condición de que no se afilie a una
organización de empleados públicos o a que deje de ser miembro de ella;
b) despedir a un
empleado público, o perjudicarlo de cualquier otra forma, a causa de su
afiliación a una organización de empleados públicos o de su participación en
las actividades normales de tal organización.
Artículo 5
1- Las
organizaciones de empleados públicos gozarán de completa independencia respecto
de las autoridades públicas.
2- Las
organizaciones de empleados públicos gozarán de adecuada protección contra todo
acto de injerencia de una autoridad pública en su condición, funcionamiento o
administración.
3- Se consideran
actos de injerencia a los efectos de este artículo principalmente los
destinados a fomentar la constitución de organizaciones de empleados públicos
dominadas por la autoridad pública, o a sostener económicamente, o en otra
forma, organizaciones de empleados públicos con objeto de colocar estas
organizaciones bajo el control de la autoridad pública.
PARTE III. FACILIDADES QUE DEBEN CONCEDERSE
A LAS ORGANIZACIONES DE EMPLEADOS PUBLICOS
Artículo 6
1- Deberán
concederse a los representantes de las organizaciones reconocidas de empleados
públicos facilidades apropiadas para permitirles el desempeño rápido y eficaz
de sus funciones durante sus horas de trabajo o fuera de ellas.
2- La concesión
de tales facilidades no deberá perjudicar el funcionamiento eficaz de la
administración o servicio interesado.
3- La naturaleza
y el alcance de estas facilidades se determinarán de acuerdo con los méritos
mencionados en el artículo 7 del presente Convenio o por cualquier otro medio
apropiado.
PARTE IV. PROCEDIMIENTO PARA LA
DETERMINACION DE LAS CONDICIONES DE EMPLEO
Artículo 7
Deberán
adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales
para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos
de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones
de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera
otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos
participar en la determinación de dichas condiciones.
PARTE V. SOLUCION DE CONFLICTOS
Artículo 8
La solución de
los conflictos que se planteen con motivo de la determinación de las
condiciones de empleo se deberá tratar de lograr, de manera apropiada a las
condiciones nacionales, por medio de la negociación entre las partes o mediante
procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la
conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de
los interesados.
PARTE VI. DERECHOS CIVILES Y POLITICOS
Artículo 9
Los empleados
públicos, al igual que los demás trabajadores, gozarán de los derechos civiles
y políticos esenciales para el ejercicio normal de la libertad sindical, a
reserva solamente de las obligaciones que se deriven de su condición y de la
naturaleza de sus funciones.
PARTE VII. DISPOSICIONES FINALES
Artículo 10
Las
ratificaciones formales del presente Convenio serán comunicadas, para su
registro, al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo.
Artículo 11
1- Este Convenio
obligará únicamente a aquellos Miembros de la Organización Internacional del
Trabajo cuyas ratificaciones haya registrado el Director General.
2- Entrará en
vigor doce meses después de la fecha en que las ratificaciones de dos Miembros
hayan sido registradas por el Director General.
3- Desde dicho
momento, este Convenio entrará en vigor, para cada Miembro, doce meses después
de la fecha en que haya sido registrada su radicación.
Artículo 12
1- Todo Miembro
que haya ratificado este Convenio podrá denunciarlo a la expiración de un
período de diez años, a partir de la fecha en que se haya puesto inicialmente
en vigor, mediante un acta comunicada, para su registro, al Director General de
la Oficina Internacional del Trabajo. La denuncia no surtirá efecto hasta un
año después de la fecha en que se haya registrado.
2- Todo Miembro
que haya ratificado este Convenio y que, en el plazo de un año después de la
expiración del período de diez años mencionado en el párrafo precedente, no
haga uso del derecho de denuncia previsto en este artículo quedará obligado
durante un nuevo período de diez años, y en lo sucesivo podrá denunciar este
Convenio a la expiración de cada período de diez años, en las condiciones
previstas en este artículo.
Artículo 13
1- El Director
General de la Oficina Internacional del Trabajo notificará a todos los Miembros
de la Organización Internacional del Trabajo el registro de cuantas
ratificaciones, declaraciones y denuncias le comuniquen los Miembros de la
Organización.
2- Al notificar a
los Miembros de la Organización el registro de la segunda ratificación que le
haya sido comunicada, el Director General llamará la atención de los Miembros
de la Organización sobre la fecha en que entrará en vigor el presente Convenio.
Artículo 14
El Director
General de la Oficina Internacional del Trabajo comunicará al Secretario
General de las Naciones Unidas, a los efectos del registro y de conformidad con
el artículo 102 de la Carta de las Naciones Unidas, una información completa
sobre todas las ratificaciones y actas de denuncia que haya registrado de
acuerdo con los artículos precedentes.
Artículo 15
Cada vez que lo
estime necesario, el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del
Trabajo presentará a la Conferencia una memoria sobre la aplicación del
convenio, y considerará la conveniencia de incluir en el orden del día de la
Conferencia la cuestión de su revisión total o parcial.
Artículo 16
1- En caso de que
la Conferencia adopte un nuevo convenio que implique una revisión total o
parcial del presente, y a menos que el nuevo convenio contenga disposiciones en
contrario:
a) la
ratificación, por un miembro, del nuevo convenio revisor implicará, ipso jure,
la denuncia inmediata de este Convenio, no obstante las disposiciones
contenidas en el artículo 12, siempre que el nuevo convenio revisor haya
entrado en vigor;
b) a partir de la
fecha en que entre en vigor el nuevo convenio revisor, el presente Convenio
cesará de estar abierto a la ratificación por los Miembros.
2- Este Convenio
continuará en vigor en todo caso, en su forma y contenido actuales, para los
Miembros que lo hayan ratificado y no ratifiquen el convenio revisor.
Artículo 17
Las versiones
inglesa y francesa del texto de este Convenio son igualmente auténticas.
EL SUSCRITO JEFE DE LA OFICINA JURIDICA DEL
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES
HACE CONSTAR:
Que la presente
reproducción es fiel copia tomada de la copia certificada de le “CONVENIO
151 SOBRE LA PROTECCION DEL DERECHO DE SINDICACION Y LOS PROCEDIMIENTOS PARA
DETERMINAR LAS CONDICIONES DE EMPLEO EN LA ADMINISTRACION PUBLICA”, ADOPTADO EN
LA 64ª REUNION DE LA CONFERENCIA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL
TRABAJO, GINEBRA, 1978, que reposa en los archivos de la Oficina Jurídica
de este Ministerio.
Dada en Santafé
de Bogotá D.C., a los veintinueve (29) días del mes de julio de mil novecientos
noventa y seis (1996).
HECTOR ADOLFO SINTURA VARENA
Jefe Oficina Jurídica
RAMA EJECUTIVA
DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE
LA REPUBLICA
SANTAFE DE
BOGOTA, D.C.,
APROBADO.
SOMETASE A LA CONSIDERACION DEL HONORABLE CONGRESO NACIONAL PARA LOS EFECTOS
CONSTITUCIONALES.
(Fdo.) ERNESTO
SAMPER PIZANO
EL VICEMISTRO
DE RELACIONES EXTERIORES ENCARGADO DE LAS FUNCIONES DEL DESPACHO DEL SEÑOR
MINISTRO
(Fdo.) CAMILO
REYES RODRIGUEZ
DECRETA:
ARTICULO
PRIMERO: Apruébase
el “CONVENIO 151 SOBRE LA PROTECCION DEL DERECHO DE SINDICACION Y LOS
PROCEDIMIENTOS PARA DETERMINAR LAS CONDICIONES DE EMPLEO EN LA ADMINISTRACION
PUBLICA”, ADOPTADO EN LA 64ª REUNION DE LA CONFERENCIA GENERAL DE LA
ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, GINEBRA, 1978.
ARTICULO
SEGUNDO: De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, el “CONVENIO
151 SOBRE LA PROTECCION DEL DERECHO DE SINDICACION Y LOS PROCEDIMIENTOS PARA
DEETERMINAR LAS CONDICIONES DE EMPLEO EN LA ADMINISTRACION PUBLICA”, ADOPTADO
EN LA 64ª REUNION DE LA CONFERENCIA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL
DEL TRABAJO, GINEBRA, 1978, que por el artículo primero de esta ley se
aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vinculo
internacional respecto de la misma (sic).
ARTICULO
TERCERO. La
Presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación.
EL PRESIDENTE DEL
H. SENADO DE LA REPUBLICA,
AMILKAR ACOSTA
MEDINA
EL SECRETARIO
GENERAL DEL H. SENADO DE LA REPUBLICA,
PEDRO PUMAREJO
VEGA
EL PRESIDENTE DE
LA H. CAMARA DE REPRESENANTES,
CARLOS ARDILA
BALLESTEROS
EL SECRETARIO
GENERAL DE LA H. CAMARA DE REPRESENTANTES
DIEGO VIVAS TAFUR
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
COMUNIQUESE Y PUBLIQUESE
EJECUTESE previa revisión de la Corte
Constitucional, conforme al artículo 241-10 de la Constitución Política.
Dada en Santafé
de Bogotá, D.C., a los 5 Nov. 1997
LA MINISTRA DE
RELACIONES EXTERIORES
MARIA EMMA MEJIA
VELEZ
EL MINISTRO DE
TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL,
NESTOR IVAN
MORENO ROJAS
EL DIRECTOR DEL
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA,
EDGAR ALFONSO
GONZALEZ SALAS.
III. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS
El ciudadano Raúl
Arturo Rincón Ardila, en representación del  Ministerio de Relaciones
Exteriores, interviene en el proceso y defiende la constitucionalidad del
tratado bajo revisión. Según su criterio, el Convenio 151 se ocupa de dos temas
fundamentales, a saber, la protección del derecho de sindicación de los
servidores públicos y la regulación de los procedimientos para determinar las
condiciones de empleo en la administración pública. Sin embargo, precisa el
interviniente, “el Convenio remite a la legislación interna de cada parte para
determinar hasta qué punto las garantías previstas en el mismo son aplicables a
las fuerzas armadas y a la policía”, con lo cual armoniza con el artículo 39 de
la Carta que “ya ha hecho las salvedades en relación con los miembros de la Fuerza
Pública.”
El ciudadano destaca
que en relación con los procedimientos para la determinación de las condiciones
de empleo, “el Convenio señala el deber de adoptar medidas para estimular y
fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación
entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados
públicos acerca de las condiciones de empleo”, lo cual “se encuentra en
concordancia con los artículos 55 y 57 de la constitución”. Igualmente, según
su parecer, el artículo 8º del convenio armoniza con la Carta pues se limita a
señalar “que los conflictos laborales planteados en el sector público, deben
solucionarse de manera apropiada a las condiciones nacionales y para tal
propósito indica la negociación directa entre las partes, o la conciliación y
el arbitraje”.
IV. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
En su concepto de
rigor, el Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuéllar, comienza por
analizar la suscripción del tratado y precisa que en los convenios de la OIT,
“los estados miembros no llevan a cabo, en estricto sentido, una negociación de
los textos adoptados por dicha Organización”. En esa medida, y como el Gobierno
Nacional expidió la aprobación ejecutiva de este instrumento internacional,
entonces se entiende que su suscripción se aviene a lo establecido en la
Constitución. Posteriormente, el Ministerio Público estudia el trámite de la
ley aprobatoria y concluye que éste se ajusta a los requisitos establecidos en
la Carta.
La Vista Fiscal
entra entonces a analizar el contenido material del convenio bajo revisión y
explica que éste encuentra fundamento en el hecho de que los convenios y
recomendaciones precedentes de la OIT sobre el derecho de sindicación y
negociación colectiva no son aplicables a cierta categoría de empleados
públicos, por lo cual se consideró necesario un nuevo instrumento internacional
para “ampliar el marco que permita la existencia de unas sanas relaciones
laborales entre las autoridades públicas y las organizaciones de sus
empleados.” De esa manera, agrega el Procurador, se pretende también unificar,
hasta donde sea posible, “los criterios jurídicos respecto de grupos numerosos
de empleados públicos, ya que el tratamiento en el sector público y privado
varía en cada uno de los países signatarios de los Instrumentos, como ha
ocurrido con el Convenio Nº 98 de 1949.”
La Vista Fiscal
aclara entonces que el convenio bajo revisión “tiene en cuenta la diversidad en
los sistemas políticos, sociales y económicos de los Estados Miembros y las
diferentes prácticas aplicadas por los mismos” ya que el artículo primero
establece que el ordenamiento nacional debe determinar hasta qué punto las
garantías previstas “se aplican a los empleados de alto nivel, que por sus
funciones, se considera normalmente que poseen nivel decisorio o desempeñan
cargos directivos o a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza
altamente confidencial”. Igualmente, el tratado establece que la legislación
nacional es la que debe determinar hasta qué punto las garantías previstas en
el Convenio, son aplicables a las fuerzas armadas y a la policía.
Así las cosas, el
Ministerio Público considera que el sentido general del convenio se ajusta a la
Carta, ya que ésta consagró en el artículo 39 el derecho a la asociación
sindical, que sólo se encuentra restringida en el caso de los miembros de la
Fuerza Pública, por lo cual “gozan de este derecho tanto los particulares, como
los servidores públicos”. Esta conclusión armoniza con los criterios adelantados
por la Corte Constitucional en la sentencia C-593 de 1993, que reconoció a los
empleados públicos el derecho a constituir sindicatos. Esto muestra, según el
Procurador, que “el Constituyente elevó a canon constitucional algunos de los
principios consagrados en los Convenios y Recomendaciones de la OIT, cuyos
contenidos son el fundamento para valorar e interpretar el instrumento adoptado
mediante la Ley 411 de 1997.” Según la Vista Fiscal, el resto del convenio
establece mecanismos para proteger el derecho de asociación sindical de los
empleados públicos, por lo cual prevé medidas en favor de los representantes de
las organizaciones de empleados, las cuales también armonizan con la Carta y
con la jurisprudencia de la Corte, puesto que la mencionada sentencia C-593 de
1993 reconoció que estos trabajadores pueden gozar de fuero sindical, aunque
con algunas limitaciones, que son las mismas previstas por el tratado bajo
revisión.
V. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia
1- En los términos
del numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política, esta Corte es competente
para ejercer un control integral, previo y automático sobre la
constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes que los
aprueben. Tal es el caso del “Convenio 151 sobre la protección del derecho de
sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en
la administración pública”, adoptado en la 64ª reunión de la conferencia
general de la Organización Internacional del Trabajo, Ginebra, 1978, y de la
Ley Nº 411 de 1997, por medio de la cual se aprueba dicho convenio. La Corte
procederá entonces a estudiar la constitucionalidad del tratado y de su ley
aprobatoria, tanto por motivos de fondo como por razones de forma.
La suscripción
del tratado.
2- Según constancia
del Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores
incorporada al presente expediente (folio 17), Colombia hace parte de la
Organización Internacional del Trabajo -O.I.T, por lo cual, conforme al artículo
19.5, literal b) del Instrumento Constitutivo de esa organización
internacional, “se encuentra obligada a someter los convenios que se adopten en
el marco de dicha Organización Internacional”. Estos convenios no son entonces
adoptados por medio de una negociación entre Estados, sino que son aprobados
por la Asamblea General de la OIT, tal y como sucedió en este caso. Por lo
tanto, no hay lugar a que la Corte entre a estudiar si hubo o no vicio en la
suscripción del presente tratado. En todo caso, como consta en el presente
expediente (Folio 9), el Presidente dio su aprobación ejecutiva al presente
tratado y decidió someterlo al estudio del Congreso. Esta confirmación
presidencial, conforme al derecho de los tratados codificado en la Convención
de Viena de 1969, en su artículo 8º, subsana cualquier eventual vicio de
representación del Estado. Este principio es totalmente aplicable en el derecho
constitucional colombiano, puesto que corresponde al Presidente de la
República, como jefe de Estado, dirigir las relaciones internacionales y
celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o
Convenios (CP art. 189 ord 2º). Es natural entonces que la confirmación
presidencial subsane los eventuales vicios de representación durante el trámite
internacional de un tratado. La Corte concluye entonces que no hubo
irregularidades en la suscripción del presente convenio.
El trámite de la
Ley Nº 411 del 5 de noviembre de 1997.
3- El proyecto de
ley aprobatoria de un tratado, en cuanto hace alusión a las relaciones
internacionales,  empieza su trámite en el Senado, tal y como lo indica el
artículo 154 de la Carta. El trámite que le sigue es el mismo que se le imprime
a las leyes ordinarias (artículos 157, 158 y 160 de la Constitución),  que
consiste en 1) ser publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso
en la comisión respectiva; 2) surtir los correspondientes debates en las
comisiones y plenarias de las Cámaras luego de  que se hayan efectuado las
ponencias respectivas y respetando en cada caso, el quórum previsto por los
artículos 145 y 146 de la Constitución; 3) observar los términos para los
debates descritos en el artículo 160 de la C.N.,  de ocho (8) días entre el
primer y segundo debate en cada Cámara, y quince (15) días entre la aprobación
del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra. Por
último, haber obtenido la sanción gubernamental. La ley aprobatoria del Tratado
debe ser remitida dentro de los seis (6) días siguientes, para su revisión por
la Corte Constitucional.
4- El día 8 de
octubre  de 1996, el Gobierno Nacional, a través de los  Ministros de
Relaciones Exteriores y de Trabajo y Seguridad Social,   presentó al Senado, el
proyecto  radicado bajo el  No 118 de 1996 “Por medio del cual se aprueba el
“Convenio 151 sobre la  protección del derecho de sindicación y los
procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración
pública” adoptado en la 64 reunión de la Conferencia General de la Organización
Internacional del Trabajo, Ginebra 1978. El proyecto fue publicado en la Gaceta
del Congreso  No 429 del 9 de octubre de 1996,  y repartido a la Comisión
Segunda Constitucional del Senado.
- La ponencia para
primer debate en la Comisión Segunda,  fue presentada por el Congresista
Gustavo Galvis Hernández  y  publicada en la Gaceta del Congreso No 487 del  1º
de noviembre de 1996.
- El proyecto fue
aprobado en primer debate en la Comisión Segunda del Senado,  el 26 de
noviembre de 1996,  con un quórum de doce (12) senadores  de los trece (13) que
integran la Comisión Segunda del Senado, según certificación expedida por el
Secretario General de dicha comisión.
- Luego fue
presentada la correspondiente ponencia para el segundo debate en el Senado, la
cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No 600 de 1996.
- El proyecto en
mención fue aprobado en segundo debate, según constancia expedida por el
Secretario General de la Comisión Segunda del Senado “con el lleno de los
requisitos legales, constitucionales y reglamentarios, en el acta 042 de la
sesión ordinaria del día 7 de mayo de 1997”.
- Posteriormente el
proyecto fue enviado a la Cámara de Representantes, en donde fue radicado con
el  No 308  de 1997. La ponencia  para primer debate, fue publicada en la
Gaceta del Congreso No 211 del 16 de junio de
1997.
- Este proyecto fue
aprobado por unanimidad según certificación del Secretario General de la Cámara
de Representantes, tal y como aparece en la Gaceta del Congreso No 323 del 13
de agosto de 1997, donde se encuentra publicada el Acta correspondiente No 019
del 18 de junio de 1997.
- La Ponencia para
segundo debate fue presentada por el representante Basilio Villamizar y fue
publicada en la Gaceta  del Congreso No 340 del 26 de agosto de 1997.
- El proyecto de Ley
fue aprobado por unanimidad durante la sesión plenaria del 2 de septiembre de
1997, según consta  en el acta No 153, publicada en la Gaceta del Congreso de
la República No 394 de 1997.
-  El proyecto fue
entonces sancionado por el Presidente de la República el 5 de noviembre de 1997
y la ley fue remitida a la Corte Constitucional, dentro de los seis días
señalados por el artículo 241-10 de la Carta.
Conforme a las
pruebas incorporadas al presente expediente, la Ley Nº 411 del 44 de noviembre
de  1997  fue entonces regularmente aprobada y sancionada.
La finalidad y el
contenido general del convenio, y su compatibilidad con la Carta.
5- Como bien lo
señala el Ministerio Público, el presente tratado pretende completar ciertos
vacíos normativos en el derecho laboral internacional, ya que los convenios y
recomendaciones precedentes de la Organización Internacional del Trabajo, OIT,
sobre el derecho de sindicación y negociación colectiva no son aplicables a
todas las personas empleadas por el Estado. Así, el preámbulo recuerda que el
Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva de 1949 no
regula la situación de ciertas categorías de empleados públicos, y que el
Convenio y la Recomendación sobre los representantes de los trabajadores de
1971 se aplican a los representantes de los trabajadores en la empresa. Esto
significa que los empleados del Estado, en el plano de la normatividad expedida
por la O.I.T, encuentran parcialmente desprotegidos sus derechos a la
asociación sindical y a algunas formas de negociación colectiva, lo cual es
grave, sobre todo si se tiene en cuenta la considerable expansión de los
servicios prestados por la administración pública en muchos países. En ese
orden de ideas, y con el fin de fomentar la existencia de relaciones laborales
sanas entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleados
públicos, la O.I.T aprobó el convenio bajo revisión, que pretende establecer
unas garantías mínimas para la libertad sindical de quienes trabajan para el
Estado.
6- Las anteriores
finalidades armonizan plenamente con los principios y valores constitucionales,
pues la Carta reconoce que en general los servidores  públicos gozan de sus
derechos constitucionales, como toda persona y todo trabajador, aun cuando
éstos pueden ser limitados en algunos aspectos, debido a que la relación de
trabajo al interior de la administración pública comporta un contenido de
interés general (C.P. inciso 2 art. 123). Esta Corporación ya había señalado al
respecto que :
“Los trabajadores
del Estado también gozan de derechos derivados del empleo, toda vez que tanto
los funcionarios como los empleados públicos deben disfrutar de las efectivas y
permanentes garantías inherentes a su condición de individuos que prestan su
mano de obra remunerada para la consecución de un fin determinado.  Esto
significa que si bien para determinados efectos puede ser relevante
constitucionalmente la diferenciación entre trabajadores de la administración,
quienes ejercen su función por condiciones especiales de sujeción al desarrollo
de intereses colectivos, y los trabajadores que se rigen por el derecho
privado, en todo caso existen derechos laborales mínimos que deben respetarse.[1]”
Conforme a lo
anterior, la Corte considera que el contenido general del presente convenio es
compatible con la Constitución, por lo cual entra a analizar específicamente
las distintas cláusulas del mismo.
El ámbito de
aplicación (arts 1º, 2º y 3º)
7- Las primeras
disposiciones del tratado definen su ámbito de aplicación. Así, el artículo 1º
señala que el convenio cubre a todas las personas empleadas por la
administración pública, en la medida en que no les sean aplicables
disposiciones más favorables de otros convenios internacionales del trabajo.
Esa misma norma precisa, sin embargo, que las legislaciones internas de los
Estados pueden excluir de los beneficios del presente convenio a los miembros
de la Fuerza Pública, así como a los empleados de alto nivel que tengan poder
decisorio o desempeñen cargos directivos, o a los empleados cuyas obligaciones
son de naturaleza altamente confidencial. Con base en lo anterior, el  artículo
2º establece que, para efectos del tratado, debe entenderse como “empleado
público” a toda persona que se beneficie del presente convenio, por prestar sus
servicios al Estado y no quedar incluida en las excepciones anteriormente
señaladas. Por su parte, el artículo 3º define la “organización de empleados
públicos” como aquella organización, cualquiera que sea su composición, que
tenga por objeto fomentar y defender los intereses de los empleados públicos.
8- El alcance de
estas definiciones, que precisa el ámbito de aplicación de este tratado, puede
ser mejor comprendido si se toman en cuenta los trabajos preparatorios de esta
convención, así como la Recomendación 159 de 1978 de la propia OIT, sobre las
relaciones de trabajo en la Administración Pública.
Así, conforme a los
trabajos preparatorios, es claro que no deben excluirse de los beneficios de la
convención a aquellas personas que sólo ejercen funciones directivas o
decisorias de manera accesoria o secundaria. Igualmente, esos trabajos
preparatorios confirman que no basta ejercer una función de confianza sino que
ésta debe ser “altamente” confidencial para que un empleado oficial no goce de
los derechos conferidos por el presente convenio. En efecto, durante los
debates, tanto los empleadores como los trabajadores consideraron que la
expresión confidencial era demasiado amplia, por lo cual, a menos que se
agregara el calificativo “altamente”, se corría el riesgo de que un gran número
de servidores públicos quedaran por fuera de los mandatos de este instrumento
internacional. Finalmente, estos trabajos permiten concluir que también quedan
protegidos por la convención los llamados “sindicatos mixtos”, de los que
pueden formar parte trabajadores de diversos sectores[2].
Por su parte, la
referida Recomendación Nº 159 establece algunos criterios relativos al
reconocimiento de determinadas organizaciones de empleados públicos, con miras
a determinar a cuáles de ellas se les pueden conferir derechos preferentes o
exclusivos en materia de facilidades, participación en la determinación de
condiciones de empleo y solución de conflictos. Así, conforme al punto 1º de
esa recomendación, en los países en donde existan procedimientos a estos
efectos, la “determinación debería basarse en criterios objetivos y
preestablecidos respecto del carácter representativo de estas organizaciones”.
Igualmente, se señala que esos procedimientos “deberían ser de tal naturaleza
que no estimulen la proliferación de organizaciones que cubran a las mismas
categorías de empleados públicos”.
9- La Corte no
encuentra ninguna objeción constitucional a esas definiciones pues, como ya se
señaló, en general los servidores públicos gozan de los derechos
constitucionales como toda persona, con las limitaciones derivadas del
ejercicio de sus cargos. Por ello las exclusiones previstas por esos artículos
armonizan con la Carta. Así, la propia Constitución limita los derechos
laborales y políticos de los miembros de la Fuerza Pública, puesto que
establece que ellos no gozan de la posibilidad de asociarse sindicalmente ni de
participar en la política o ejercer el sufragio (CP arts 39 y 218). Igualmente,
la Carta establece limitaciones a sus derechos constitucionales para aquellos
servidores públicos que se desenvuelven en cargos de autoridad o confianza,
pues en tales eventos no sólo pueden ser excluidos de la carrera administrativa
sino que, además, no pueden participar directamente en la lucha política (CP
arts 125 y 127).
El derecho de
sindicalización de los servidores públicos (4º, 5º y 6º).
10- Las siguientes
disposiciones del convenio consagran y protegen el derecho de asociación de
estos servidores públicos. Así, el artículo 4º establece que estos trabajadores
no podrán ser discriminados por ejercer su derecho de sindicalización, por lo
cual se encuentran especialmente prohibidas conductas como condicionar el
acceso de una persona a un empleo público a no afiliarse a una organización de
empleados públicos, o despedir o desmejorar laboralmente a un servidor público
a causa de su afiliación o participación en una organización sindical. Por su
parte, el artículo 5º protege la autonomía de las organizaciones de empleados
públicos, por lo cual señala que éstas  gozarán de completa independencia
respecto de las autoridades y deberán ser protegidas contra injerencias
indebidas del Estado. Finalmente, el artículo 6º estipula que debe concederse a
los representantes de esas organizaciones las facilidades que sean necesarias
para permitirles que puedan desempeñar eficazmente sus funciones durante sus
horas de trabajo o fuera de ellas, sin perjudicar el funcionamiento eficaz de
la administración pública. La doctrina ha entonces entendido, que esas normas
consagran una triple protección a los sindicatos de servidores públicos, a
saber, el amparo contra actos de discriminación antisindical, la defensa de la
independencia de estas organizaciones y la concesión de facilidades a los
representantes para que puedan llevar a cabo sus labores[3].
11- La Corte no
encuentra ninguna objeción a esas disposiciones, pues la Constitución reconoce
claramente el derecho de asociación a los servidores públicos, obviamente con
las limitaciones establecidas por la propia Carta en relación con los miembros
de la Fuerza Pública (CP art. 39). Por ende, como la Carta no pretende
consagrar derechos de manera puramente retórica sino que los incorpora al
ordenamiento para que sean eficazmente protegidos y garantizados por las
autoridades, es obvio que el reconocimiento del derecho de asociación para los
servidores públicos implica que estos trabajadores gozan también de todas las
otras garantías que son consustanciales al ejercicio de ese derecho, como es el
amparo contra actos de discriminación antisindical, la protección de la
independencia de las organizaciones sindicales y la necesaria concesión de
ciertas facilidades a los representantes de la misma, como el fuero sindical.
Así, esta Corporación ya había precisado al respecto:
“El Constituyente
de 1991 no excluyó del derecho de asociación sindical a los empleados públicos,
sino que le dio consagración constitucional al derecho que les reconocían la
ley y la jurisprudencia anterior y amplió las garantías para su ejercicio, al
no excluírlos del derecho al fuero sindical.
(....)
En consecuencia,
los empleados públicos tienen el derecho de constituír sus sindicatos sin
intervención del Estado, de inscribir las correspondientes Actas de
Constitución que les otorgan reconocimiento jurídico y, en consecuencia,
tendrán legalmente unos representantes sindicales a los cuales no se puede
negar que el Constituyente de 1991 reconoció: "el fuero y las demás
garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión.[4]"
12- Por todo lo
anterior, la Corte declarará la exequibilidad de los artículos 4º, 5º y 6º del
convenio revisado. Con todo, esta Corporación considera necesario efectuar la
siguiente precisión: una interpretación sistemática de esas disposiciones,
junto con el artículo 1.1., que señala que corresponde a la legislación
nacional determinar si los beneficios del convenio se extienden a los empleados
de autoridad y de alta confianza, permite concluir que los Estados que
ratifican el presente tratado no están obligados a reconocer el derecho de
asociación a estos servidores públicos. En ese orden de ideas, como la Corte
está declarando exequibles esas disposiciones, podría entenderse que esta
Corporación está indicando que, conforme a la Carta, esos trabajadores carecen
del derecho de asociación. Pero ello no es así, pues el artículo 39 sólo
excluye del derecho de asociación a los miembros de la Fuerza Pública, por lo
cual se entiende que el resto de servidores públicos gozan de ese derecho, aun
cuando el ejercicio del mismo podría tener ciertas limitaciones en aquellos
funcionarios que ejercen autoridad o son de confianza, con el fin de proteger
no sólo un idóneo ejercicio de la función pública sino incluso para asegurar la
propia autonomía de estas asociaciones de trabajadores.  Esto justifica, por
ejemplo, que los empleados públicos de dirección puedan ser excluidos del fuero
sindical, tal y como esta Corporación ya lo había señalado, puesto que estos
servidores “encarnan la autoridad estatal y personifican de manera directa los
intereses que el Estado está encargado de tutelar. Sus actuaciones deben, pues,
siempre estar informadas por la persecución de esos intereses, los que
eventualmente pueden resultar en conflicto con los intereses específicos y
particulares que en un momento dado, la organización sindical persiga. (Arts.
2°, 123 inciso 2° y 209 de la C.P.)[5]”
En tales
circunstancias, las disposiciones del tratado son constitucionales, en el
entendido de que consagran un mínimo de garantías para los servidores públicos
en relación con el derecho de asociación, las cuales pueden ser desarrolladas
de manera más generosa por la legislación nacional, tal y como lo hace la Constitución
colombiana en el presente caso. En efecto, un instrumento internacional de
derechos humanos que consagre menores garantías para la persona que las
previstas por otros tratados, o por la propia Constitución, no es inexequible
por ese solo hecho, pues en este campo rige la cláusula de favorabilidad, o
principio pro libertate, según el cual, se debe siempre aplicar aquella
disposición que sea más favorable al goce de los derechos de la persona. Esta
regla hermenéutica, cuya constitucionalidad y carácter vinculante en el
ordenamiento colombiano ya ha sido reconocida por esta Corte en relación con
otros convenios de derechos humanos[6],
se fundamenta en que el objeto de los instrumentos internacionales de derechos
humanos no es disminuir sino aumentar las protecciones brindadas a la persona,
por lo cual contraría el objeto y finalidad de esos tratados que se los pueda
invocar para erosionar los derechos reconocidos por otras normatividades.
Determinación de
las condiciones de empleo en el sector público y la solución de conflictos
(arts 7º y 8º).
13- Las siguientes
disposiciones establecen mecanismos para regular las condiciones de empleo en el
sector público y para solucionar los conflictos en ese ámbito. Así, el artículo
7º señala que los Estados deben adoptar medidas que, tomando en cuenta las
especificidades nacionales, fomenten la negociación entre las autoridades
públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las
condiciones de empleo, o que al menos permitan a los representantes de los
empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones. Por su
parte, el artículo 8º establece que en caso de conflicto, se deberá buscar un
acuerdo, de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la
negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e
imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos
de modo que inspiren la confianza de los interesados.
14- La referida
recomendación Nº 159 de la propia OIT establece criterios complementarios a
estas normas, a fin de lograr una cierta institucionalización de los mecanismos
de participación. Así, en el punto 2º, 1, se prevé, con respecto a la
negociación colectiva, que debería recurrirse a la legislación nacional o a
“otros medios apropiados” a fin de determinar “las personas u órganos que han
de negociar en nombre de la autoridad pública, y los procedimientos a fin de
poner en práctica las condiciones de empleo convenidas”. Por su parte, el punto
3º precisa que cuando se concluyan acuerdos, “normalmente debería especificarse
su período de vigencia o el procedimiento para su terminación, renovación o revisión,
o ambas cosas.” Finalmente, esta recomendación señala que también debería
preverse en la legislación nacional o en “otros medios apropiados” los métodos
distintos de la negociación para permitir que los representantes de los
trabajadores participen en la fijación de las condiciones de empleo, el
procedimiento para asegurar esa participación y para determinar de manera
definitiva las condiciones de empleo.
15- Para analizar la
constitucionalidad de estos artículos, la Corte considera que es necesario
distinguir la situación de los trabajadores oficiales y aquella de los
empleados públicos. Así, en relación con los primeros, esta Corporación no
encuentra ninguna objeción a esas disposiciones del convenio bajo revisión, ni
a los criterios de la recomendación, pues armonizan con los principios y
valores constitucionales. Así, el artículo 55 de la Carta garantiza
genéricamente el derecho a la negociación colectiva de todos los trabajadores,
por lo cual los trabajadores oficiales se encuentran incluidos. Es cierto que
esa norma autoriza a la ley a establecer excepciones, pero esto no implica que
el Congreso tiene una facultad libre para regular este tema, ya que la
posibilidad de limitar el derecho a la negociación colectiva debe ser
interpretada en forma sistemática, de conformidad con las otras disposiciones
constitucionales. Ahora bien, el artículo 56 superior sólo restringe la huelga
en los servicios públicos esenciales, lo cual significa, a fortiori, que
la negociación colectiva sólo puede ser limitada en esos campos económicos,
pues no tendría  sentido que unos trabajadores pudieran decretar la huelga pero
no pudieran adelantar negociaciones colectivas, ya que las interrupciones del
trabajo son consecuencia de un intento frustrado entre  empleados y patronos de
llegar colectivamente a un acuerdo sobre las condiciones de trabajo. Pero es
más, conforme a la Carta, todas las personas tienen derecho a participar en las
decisiones que los afectan y es deber del Estado promover la concertación y los
demás medios para la solución pacífica de los conflictos laborales colectivos
(CP arts 2º y 55). Por ende, conforme a las anteriores disposiciones
superiores,  es claro que resulta compatible con la Carta que se prevean mecanismos
para que los trabajadores oficiales efectúen peticiones y adelanten procesos de
negociación con las autoridades, con el fin de llegar a acuerdos sobre las
condiciones de empleo. En ese mismo orden de ideas, es natural que, en caso de
que estos convenios no se logren, se establezcan mecanismos para dirimir de
manera pacífica y consensual la disputa, ya que de esa manera se fomentan las
buenas relaciones laborales, tal y como lo ordena la Carta. (CP arts 55 y 56).
16- Con todo, los
artículos 7º y 8º plantean problemas constitucionales en relación con los
empleados públicos, ya que la Carta establece que las funciones y
remuneraciones de estos servidores son establecidas de manera unilateral por el
Estado en los distintos órdenes territoriales. Así, según la Constitución, el
Congreso, por medio de una ley marco, fija el régimen salarial y prestacional
de los empleados públicos y de los miembros del Congreso Nacional, mientras que
el Presidente señala la funciones especiales de los empleados públicos y fija
sus emolumentos (CP arts 150 ord 19 y 189 ord. 14). Este reparto de
competencias se reproduce en el ámbito territorial, pues las asambleas y los
concejos determinan las escalas de remuneración de los distintos empleos,
mientras que los gobernadores y los alcaldes señalan sus funciones especiales y
fijan sus emolumentos (CP arts 300 ord. 7º, 305 ord. 7º, 313 ord. 6º y 315 ord
7º).  Por ende, conforme a la Constitución, las condiciones de trabajo
(funciones y remuneración) de los empleados públicos son determinadas
unilateralmente por el Estado, por lo cual pareciera que los artículos 7º y 8º
de la convención bajo revisión no pudieran ser aplicados a este tipo específico
de servidores públicos, y que entonces fuera necesario que se condicionara la
exequibilidad de esas disposiciones.
Sin embargo, la
Constitución reconoce a todas las personas el derecho a participar en las
decisiones que puedan afectarlas (CP art. 2º). Además, en materia de conflictos
de trabajo, la Carta establece que es deber del Estado promover la concertación
y otros medios de similar naturaleza para la solución pacífica de esas
controversias (CP art. 55). Nótese que  esta última norma no distingue, lo cual
significa que el deber del Estado de fomentar una solución concertada se
predica de todos los conflictos laborales. Conforme a lo anterior, los
empleados públicos tienen derecho a participar, en alguna forma, en la
definición de sus condiciones de trabajo, puesto que se trata de
determinaciones que indudablemente los afectan. Igualmente, en desarrollo del
mandato del artículo 55 superior, es deber del Estado promover la concertación
también en caso de que ocurra un conflicto colectivo en relación con los
empleados públicos pues, como se dijo, la Carta consagra una obligación estatal
general. Por ende, la decisión de excluir a los empleados públicos de los
beneficios propios de la negociación, (artículos 7º y 8º de la Convención bajo
revisión), no parece adecuada, pues no sólo desconoce el derecho de estos
servidores a participar en alguna forma en decisiones que los afectan
significativamente sino que, además, restringe indebidamente la obligación
estatal de promover una solución concertada y pacífica de todos los conflictos
laborales. En tales circunstancias, y en virtud del principio hermenéutico de
armonización concreta o de concordancia práctica, según el cual siempre se
debe  preferir aquella interpretación que permite satisfacer simultáneamente
las normas constitucionales en conflicto, la Corte  entra a analizar si es
posible hacer compatible la facultad que tienen las autoridades de señalar
unilateralmente las condiciones de trabajo de los empleados públicos con el
deber del Estado de promover la solución concertada de los conflictos laborales
y con el derecho de los empleados públicos a participar en estas
determinaciones
17- La Corte
encuentra que esa armonización es posible, por cuanto la facultad de las
autoridades de fijar unilateralmente  las condiciones de trabajo y los
emolumentos de los empleados públicos en manera alguna excluye que existan
procesos de consulta entre las autoridades y los trabajadores sobre esta
materia, y que en caso de conflicto, se busquen, hasta donde sea  posible,
soluciones concertadas, tal y como lo establece el artículo 55 superior. Esto
significa que nada en la Carta se opone a que los empleados públicos formulen
peticiones a las autoridades sobre sus condiciones de empleo y las discutan con
ellas con el fin de lograr un acuerdo en la materia, lo cual implica que el
derecho de negociación colectiva no tiene por qué considerarse anulado. Sin
embargo, y a diferencia de lo que sucede con los trabajadores oficiales, que
tienen un derecho de negociación pleno, la búsqueda de soluciones concertadas y
negociadas no puede llegar a afectar la facultad que la Carta confiere a las
autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de empleo. Esto significa
que la creación de mecanismos que permitan a los empleados públicos, o sus
representantes, participar en la determinación de sus condiciones de empleo  es
válida, siempre y cuando se entienda que en última instancia la decisión final
corresponde a las autoridades señaladas en la Constitución, esto es, al
Congreso y al Presidente en el plano nacional, y a las asambleas, a los
concejos, a los gobernadores y a los alcaldes en los distintos órdenes
territoriales, que para el efecto obran autónomamente.  Con esa misma
restricción, es igualmente legítimo que se desarrollen instancias para alcanzar
una solución negociada y concertada entre las partes en caso de conflicto entre
los empleados públicos y las autoridades.
Ahora bien, las
anteriores precisiones en manera alguna implican que la Corte debe condicionar
el alcance de los artículos 7º y 8º del convenio bajo revisión en relación con
los empleados públicos, por cuanto esas normas autorizan a tomar en cuenta las
especificidades de las situaciones nacionales. Así, el artículo 7º no consagra
un derecho de negociación colectiva pleno para todos los servidores públicos
sino que establece que los Estados deben adoptar “medidas adecuadas a las
condiciones nacionales” que estimulen la negociación entre las autoridades
públicas y las organizaciones de servidores públicos, lo cual es compatible con
la Carta. Además, esa misma disposición prevé la posibilidad de que se establezcan
“cualesquiera otros métodos” que permitan a los representantes de los
servidores estatales “participar en la determinación de dichas condiciones”, lo
cual es armónico con la posibilidad de que existan consultas y peticiones de
los empleados públicos a las autoridades, sin perjuicio de las competencias
constitucionales de determinados órganos de fijar unilateralmente el salario y
las condiciones de trabajo de estos empleados. Igualmente, el artículo 8º
reconoce que los procedimientos conciliados de solución de las controversias
deben ser apropiados a las condiciones nacionales, por lo cual la Corte
entiende que esa disposición se ajusta a la Carta, pues no desconoce la
facultad de las autoridades de, una vez agotados estos intentos de
concertación, expedir unilateralmente los actos jurídicos que fijan las
funciones y los emolumentos de los empleados públicos. En tal entendido, la
Corte declarará la exequibilidad de esas disposiciones.
Derechos
políticos de los servidores públicos (art. 9º)
18- El artículo 9º
señala que los empleados públicos, al igual que los demás trabajadores, gozan
de los derechos civiles y políticos esenciales para el ejercicio normal de la
libertad sindical. Este mandato se ajusta plenamente a la Carta pues ésta
reconoce plenos derechos políticos a los servidores públicos, sólo con las
limitaciones relacionadas con los miembros de la Fuerza Pública o los
funcionarios que ejercen jurisdicción o autoridad, lo cual armoniza  con el
convenio bajo revisión, que establece que se pueden señalar restricciones a los
derechos políticos de estos empleados, tomando en cuenta las obligaciones que
se deriven de su condición y de la naturaleza de sus funciones.
Disposiciones
instrumentales (arts 10 a 17)
19- Los artículos 10
a 17, como es usual en los instrumentos internacionales, consagran las reglas
instrumentales para la adopción y ejecución del convenio. Así, esas normas
establecen que  las ratificaciones deben ser comunicadas al Director General de
la O.I.T (art. 10), regulan el momento de entrada en vigor del tratado (art.
11), así como las posibilidades de denuncia y el trámite de las mismas (art.
12). Igualmente, esas disposiciones consagran la lengua de los textos oficiales
(art. 17),   la obligación que tiene la OIT de efectuar las comunicaciones a la
Secretaría de las Naciones Unidas para el registro de la situación jurídica del
tratado (art. 14), las  posibilidades de revisión de su texto (art. 15), así
como los efectos de eventuales convenios posteriores sobre la misma materia
(art. 16).
20- La Corte no
encuentra ninguna objeción a esas disposiciones, las cuales, tomando en cuenta
las  particularidades que tienen los procesos de aprobación, ratificación y
denuncia de los convenios de la OIT, armonizan con los principios que en esta
materia rigen en el derecho internacional y que han sido aceptados por Colombia
(CP art. 9º).
La
constitucionalidad de la Ley 411 de 1997.
21- Conforme a lo
anterior, la Corte concluye que el “Convenio 151 sobre la protección del
derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de
empleo en la administración pública”, adoptado en la 64ª reunión de la
conferencia general de la Organización Internacional del Trabajo, Ginebra,
1978, se ajusta a la Carta y será entonces declarado exequible. En ese mismo
orden de ideas, esta Corporación considera que es igualmente constitucional la
Ley 411 de 1997 bajo revisión, la cual se limita a aprobar el texto de este
instrumento internacional (art. 1º) y a señalar que sus normas sólo obligarán
al país cuando se perfeccione el respectivo vínculo internacional (art. 2º), lo
cual concuerda perfectamente con los principios generales del derecho de los
tratados (CP art. 9º).
VI. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar
EXEQUIBLE  el “Convenio 151 sobre la protección del derecho de
sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en
la administración pública”, adoptado en la 64ª reunión de la conferencia
general de la Organización Internacional del Trabajo, Ginebra, 1978, en los
términos expuestos por esta sentencia.
Segundo:  Declarar
EXEQUIBLE la  Ley 411 del 5º de noviembre de 1997, “por medio de la cual
se aprueba el “Convenio 151 sobre la protección del derecho de sindicación y
los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la
administración pública”, adoptado en la 64ª reunión de la conferencia general
de la Organización Internacional del Trabajo, Ginebra, 1978´”, de conformidad
con lo señalado en la presente sentencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL        ALFREDO BELTRAN
SIERRA
Magistrado                                                    Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                     Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA                      FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                                        Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-443 de 1997. MP Alejandro Martínez. Fundamento
Jurídico No 21.
[2] Sobre estos trabajos preparatorios, ver Geraldo W Von Potobsky,
Héctor G Bartolomei de la Cruz. La Organización Internacional del
Trabajo. Buenos Aires: Astrea, 1990, pp 359 y ss.
[3] Ibidem, pp 364 y ss.
[4] Sentencia C-593 de 1993. MP Carlos Gaviria Díaz. Consideración de
la Corte 6.2.2.
[5] Ibidem, Consideración de la Corte 6.2.4.
[6] Ver, por ejemplo, las sentencias C-408/96, fundamento jurídico No
14 y C-251 de 1997, fundamento jurídico No 14.