C-271-96
Sentencia C-271/96
Sentencia
C-271/96
DERECHO A LA
IGUALDAD-Relación de
proporcionalidad/CONCEJO MUNICIPAL-Periodo de sesiones/MUNICIPIO-Categorías
La igualdad, como
factor de igualación y de diferenciación al mismo tiempo, sólo se vulnera en la
medida en que el trato diferencial no encuentre respaldo en una justificación
objetiva y razonable, siendo ésta el resultado de un análisis previo entre los
medios empleados y el fin de la medida considerada, lo cual se ha denominado
por la doctrina constitucional como "la relación de
proporcionalidad". Las diferencias de orden socioeconómico y
politico-administrativo, que muestra la realidad de los municipios colombianos
y que reconoce la Constitución, implican, en cada caso, una mayor o menor
actividad de sus autoridades en el ejercicio de sus funciones, lo cual exige
que para cada categoría de municipio se programe un diferente número de
sesiones de sus respectivos concejos. Por consiguiente, se justifica objetiva y
razonablemente el trato diferenciado que frente a situaciones desiguales
consagra la norma acusada, pues no resulta lógico establecer la igualdad del
período de sesiones para los concejos municipales, cuando existen las
diferencias anotadas entre los municipios, y éstas demandan en cada situación,
es decir, según su categoría, la atención de un mayor número de tareas y
asuntos complejos.
CONCEJOS
MUNICIPALES-Prórroga del
periodo de sesiones
La norma
cuestionada no establece un período de reuniones absoluto, de modo que se
impida la realización de otras sesiones que permitan a los concejos ocuparse de
los asuntos propios de su competencia, porque  tanto los concejos de los
municipios clasificados en categorías Especial, Primera y Segunda, como los
concejos de los municipios ubicados en las demás categorías, pueden, por
voluntad propia, prorrogar el período ordinario de sesiones por diez días
calendario más.
Referencia:
Expediente No. D-1048
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 23 y 66 de la ley 136 de 1994,
"por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y
funcionamiento de los municipios".
Actor: William
Calderon Vargas.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santafé de Bogotá,
D.C., junio veinte (20) de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano William
Hernando Calderón Vargas, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad de que trata el artículo 40-6, demandó la declaración de
inexequibilidad de los artículos 23 y 66 de la Ley 136 de 1994.
La demanda fue
rechazada con respecto al art. 66 de dicha ley mediante auto de fecha 23 de
agosto de 1995. Por consiguiente, la presente decisión se contrae a la demanda
contra el art. 23 de la ley 136 de 1994.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de la acción pública de
inconstitucionalidad, la Sala Plena de esta Corporación procede a proferir la
decisión correspondiente, afirmando su competencia conforme a lo establecido
por el art. 241-4 de la Constitución.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA.
Se transcribe a
continuación la norma acusada, así:
LEY 136 DE 1994
"POR LA CUAL SE DICTAN NORMAS
TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS
MUNICIPIOS"
El Congreso de Colombia ,
DECRETA:
"Artículo
23. Período de sesiones. Los Concejos de los municipios clasificados en categorías Especial,
Primera y Segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el
recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una
vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias así:
a) El primer
período será en el primer año de sesiones, del dos de enero posterior a su
elección, al último día del mes de febrero del respectivo año.
El segundo y
tercer año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el
primero de marzo y el treinta de abril;
b) El segundo
período será del primero de junio al último día de julio;
c) El tercer período
será del primero de octubre al treinta de noviembre, con el objetivo
prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal.
Los concejos de
los municipios clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente
en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto,
por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así:
febrero, mayo, agosto y noviembre.
Si por cualquier
causa los concejos no pudieran reunirse ordinariamente en las fechas indicadas,
lo harán tan pronto como fuere posible, dentro del período correspondiente.
PARAGRAFO 1. Cada período ordinario podrá ser prorrogado
por diez días calendario más, a voluntad del respectivo Concejo.
PARAGRAFO 2. Los alcaldes podrán convocarlos a sesiones
extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente
de los asuntos que se sometan a su consideración.
III. LA DEMANDA.
Considera el actor
que la norma acusada viola los siguientes preceptos constitucionales:
- El art. 13 de la
Constitución que consagra el principio de igualdad, si se tiene en cuenta que
todos los concejos municipales del país tienen funciones y obligaciones
similares, lo cual sugiere que debe existir igualdad en lo relativo a la
regulación legal de los períodos de sus sesiones.
- El artículo 293 de
la Constitución, porque esta norma no le otorga al Congreso de la República
facultades para instituir un régimen distinto en los períodos de sesiones de
los concejos de los municipios de categorías diferentes; además, de que con
esta diferenciación el legislador le impone menor responsabilidad a los
concejales de los municipios de menor categoría.
Anota, que si bien
la disposición demandada acata lo dispuesto por  el artículo 312 de la
Constitución, el legislador se excedió al expedirla al variar los períodos de
sesiones para los concejos de categorías menores, en la medida que coarta el
ejercicio de los deberes asignados a éstos y a los concejales.
IV. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DEL INTERIOR.
El ciudadano Horacio
Serpa Uribe, en su calidad de Ministro del Interior, solicitó a esta
Corporación declarar exequible la norma demandada, por considerar que existen
razones no sólo fácticas, sino jurídicas, que constituyen motivos serios,
objetivos y razonables para la introducción de un régimen variable para los
períodos de sesiones de los concejos, según sea la categoría del respectivo
municipio.
Señala que el
Constituyente, a través del artículo 312 determinó que el número de concejales
debe responder a la población que representa, y facultó al legislador para que
estableciera regímenes distintos en atención a diferentes variables, entre
ellas, la población de la correspondiente localidad. En tal virtud, en
ejercicio de dicha facultad y con el fin de garantizar la vigencia de la
igualdad material, la ley se vio obligada a establecer una categorización de
municipios que responde, no sólo al criterio poblacional expresamente
mencionado por el Constituyente, sino también al financiero. Al respecto, aduce
que "a menor población, complejidad y capacidad financiera, la ley
establece para los concejos períodos más breves en el tiempo, toda vez que de
dichas sesiones, además, surge para el erario municipal la obligación de
cancelar honorarios, determinación que precisamente encuentra respaldo en el
principio de igualdad."
V. CONCEPTO DEL
VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Por impedimento del
señor Procurador General de la Nación, que fue aceptado por la Corte, rindió el
correspondiente concepto el señor Viceprocurador, quien solicitó a la Corte
declarar la exequibilidad del artículo 23 de la ley 136 de 1994. Los apartes
mas relevantes del referido concepto se destacan así:
No desconoce la
norma acusada el principio de igualdad, pues si bien todos los municipios y
concejos municipales del país tienen iguales funciones constitucionales, no
significa que deban tener idéntico tratamiento legal, ya que de conformidad a
los hechos sociales y la realidad nacional, no se está ante situaciones
idénticas.
Evidentemente, el
municipio colombiano se caracteriza por la diversidad que presenta en sus
aspectos estructurales, alusivos tanto a factores geográficos, físicos,
sociales, culturales y más que todo, históricos y políticos, que han conducido
a un desarrollo económico desigual; además, por encontrase incrustado dentro de
una región, sus relaciones son totalmente interdependientes e indisolubles; de
ahí que no se lo pueda concebir aisladamente, sin hacer alusión a la región a
donde pertenece.
Respecto a esa
conexidad directa entre los órganos administrativos de gobierno y la estructura
socioeconómica de la respectiva entidad territorial, el Viceprocurador invoca
la exposición de motivos de la ley 136 de 1994, en donde al hacer alusión sobre
el fortalecimiento institucional y la adecuación de los concejos al nuevo
modelo de municipio, se expresó:
"El nuevo orden
constitucional implica la adecuación de las estructuras administrativas locales
a los novísimos preceptos orientadores del Estado Colombiano".
(...)
"En cuanto a su
composición el nuevo concejo se adecua a la dinámica impartida por el
Constituyente a  otras corporaciones públicas, el número de miembros de los
concejos municipales será el que determine el legislador sujeto a un parámetro
racional conforme a la población de la entidad territorial".
(...)
"Advirtiendo al
mismo tiempo que las diferencias originadas en la diversidad de circunstancias,
funciones y objetivos de los distintos niveles territoriales para otorgarles el
tratamiento especial que requieren."
Agrega el
Viceprocurador, que los efectos de la clasificación municipal se extienden a
distintas esferas del nivel local, lo cual, de acuerdo a aspectos poblacionales
y presupuestales crea diferentes formas de administración, funcionamiento  y
control. De otra parte, insiste en que la categorización de los municipios y la
diferenciación en materia de sesiones no riñe con el principio de la igualdad;
por el contrario, se erigen en una herramienta mediante la cual el Estado realiza
sus objetivos y alcanza el postulado de la eficiencia. Sobre el punto, señala:
"En tal virtud,
la búsqueda de la eficiencia exige que el concejo además de ser el vocero de
los intereses comunitarios, para ser realmente representativo, sea una entidad
eficiente. Por lo tanto, no tiene sentido que el aparato administrativo de un
municipio se encuentre desfasado frente a la realidad municipal o tenga como
referente funcional el de otro esencialmente diferente. Bien porque su
conformación no refleja los intereses del municipio, bien porque su número de
sesiones es tan reducido que impide estudiar a fondo los problemas del
municipio, o que por el contrario sean tan numerosas las sesiones que exceden
las necesidades administrativas y lo vuelvan inoperante, foco de corrupción
administrativa y generador de gastos que sobrepasan la capacidad económica del
municipio".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Concreción de
los cargos contra el artículo 23 de la ley 136 de 1994.
El demandante alega
que el establecimiento de regímenes diferenciados entre los municipios en lo
que se refiere a períodos de sesiones de los concejos, según la categoría a la
que pertenezcan, resulta discriminatoria, pues no existe para ello
justificación objetiva y razonable, pues los concejos municipales de todo el
territorio colombiano tienen el mismo valor, realizan las mismas funciones, les
competen responsabilidades similares, detentan iguales atribuciones y, en
general, idénticos deberes y obligaciones, razón por la cual todos deben recibir
el mismo trato por parte del legislador.
2. Examen de los
cargos de la demanda.
La Corte considera
que la regulación hecha por el legislador en la norma acusada en relación con
los períodos de sesiones de los concejos municipales, acorde con las diferentes
categorías en que se inscriben los correspondientes municipios, en los términos
fijados por el artículo 6o de la ley 136, "atendiendo su población y sus
recursos fiscales como indicadores de sus condiciones socio económicas",
no resulta discriminatoria, porque no viola el principio constitucional de la
igualdad (C.P. art. 13). Tampoco transgrede el contenido de los artículos 293 y
312 de la Constitución, invocados por el demandante. En efecto:
a) Con motivo de la
demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 177 de la ley 136 de 1994
(salarios y prestaciones de los personeros municipales), en la cual se
planteaba un problema similar al que ahora se analiza, la Corte, invocando el
artículo 320 de la Constitución, dijo lo siguiente:
"Conforme a
lo anterior, si la propia Constitución parte de la base de la falta de
homogeneidad o de las diferencias entre los municipios, basadas en
circunstancias reales de orden socioeconómico y fiscal, al permitir al
legislador el establecimiento de categorías entre ellos, a través de una
regulación normativa que prevea distintos regímenes para su organización
gobierno y administración acorde con los factores antes mencionados, no puede
resultar extraño ni contrario al ordenamiento constitucional el que la ley determine
igualmente diferentes categorías de personerías y de personeros. La personería,
es una institución encajada dentro de la estructura orgánica y funcional
municipal; por lo tanto,  no puede sustraerse a las regulaciones que con
fundamento en el art. 320 establezca el legislador para los municipios."
"No
obstante, estima la Corte que si bien es procedente que el legislador
establezca diferentes categorías de municipios, con fundamento en el art. 320
de la Constitución, el cual le permite igualmente establecer distintas
categorías de personerías y de personeros en consonancia con aquéllas, no es
posible cuando se hace la categorización de los municipios, establecer
diferenciaciones que no tengan una justificación razonable y objetiva."
b) No obstante, y a
diferencia de lo resuelto en aquella ocasión, en que se declaró inexequible la
norma acusada, por violación del principio de igualdad, en el caso que ahora
ocupa la atención de la Corte, se observa:
La Constitución en
su artículo 320 autoriza al legislador para establecer diferentes categorías de
municipios, de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia
económica y situación geográfica y consecuentemente, lo faculta para señalar
distintos regímenes en lo relativo a su organización, gobierno y
administración.
La diversidad, la
complejidad y el volumen de las tareas que deben cumplir los diferentes
municipios, determinada por sus diferencias en cuanto a ubicación geográfica,
población, recursos fiscales, y por necesidades de índole socioeconómica y
ambiental, que se traducen en la realización de diferentes cometidos en materia
de servicios públicos, de ejecución de las obras que exige el progreso local,
así como los atinentes al mejoramiento social y cultural de sus habitantes,
constituyen razón suficiente para la formulación de reglas especiales que
conciernen a su organización, gobierno, administración y funcionamiento, como
son las atinentes al establecimiento de un régimen variable para los períodos
de sesiones de los concejos, según la categoría del respectivo municipio.
La igualdad, como
factor de igualación y de diferenciación al mismo tiempo, sólo se vulnera en la
medida en que el trato diferencial no encuentre respaldo en una justificación
objetiva y razonable, siendo ésta el resultado de un análisis previo entre los
medios empleados y el fin de la medida considerada, lo cual se ha denominado
por la doctrina constitucional como "la relación de
proporcionalidad".
Las diferencias de
orden socioeconómico y politico-administrativo, que muestra la realidad de los
municipios colombianos y que reconoce la Constitución, implican, en cada caso,
una mayor o menor actividad de sus autoridades en el ejercicio de sus
funciones, lo cual exige que para cada categoría de municipio se programe un
diferente número de sesiones de sus respectivos concejos. Por consiguiente, se
justifica objetiva y razonablemente el trato diferenciado que frente a
situaciones desiguales consagra la norma acusada, pues no resulta lógico
establecer la igualdad del período de sesiones para los concejos municipales,
cuando existen las diferencias anotadas entre los municipios, y éstas demandan
en cada situación, es decir, según su categoría, la atención de un mayor número
de tareas y asuntos complejos.
c) No se vulnera el
artículo 293 de la Constitución, porque esta norma además de facultar al
legislador para determinar "las calidades, inhabilidades,
incompatibilidades, fecha de posesión, período de sesiones, faltas absolutas y
temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes de los
ciudadanos que sean elegidos popularmente para el desempeño de funciones
públicas en las entidades territoriales", igualmente lo autoriza para
determinar "los períodos de sesiones y lo necesario para el
desempeño de funciones".
Reafirma igualmente
la competencia del legislador para regular la materia tratada, la norma del
artículo 312 que expresamente defiere a la ley lo relativo a la reglamentación
de la integración de los concejos de acuerdo con la respectiva población y a la
determinación de "la época de sesiones ordinarias de los concejos".
En tales
circunstancias, es clara la atribución del legislador para señalar
discrecionalmente, aunque basado en criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, los períodos de sesiones de los concejos municipales.
d) Finalmente, es
oportuno anotar que la norma cuestionada no establece un período de reuniones
absoluto, de modo que se impida la realización de otras sesiones que permitan a
los concejos ocuparse de los asuntos propios de su competencia, porque de
conformidad con el parágrafo 1 del artículo 23 de la ley 136 de 1994, tanto los
concejos de los municipios clasificados en categorías Especial, Primera y
Segunda, como los concejos de los municipios ubicados en las demás categorías,
pueden, por voluntad propia, prorrogar el período ordinario de sesiones por
diez días calendario más. Igualmente la norma es flexible, en el sentido de que
el parágrafó 2 de la referida disposición, permite a los alcaldes convocar a
los concejos municipales a sesiones extraordinarias en oportunidades
diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a
su consideración.
Tampoco la
disposición acusada viola ningún otro precepto de la Constitución y, en
consecuencia, será declarada exequible.
VIII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 23 de la ley 136 de 1994.
COPIESE,
NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE E INSERTESE EN LA GACETA CONSTITUCIONAL.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General