T-685-16
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NOTA DE RELATORIA: Mediante auto 362 de fecha
19 de julio de 2017, el cual se anexa en la parte final, se declara la nulidad
de la presente providencia, por comprometer el derecho fundamental al
debido proceso de la entidad accionada.  Se ordena remitir el expediente
al despacho del Magistrado Sustanciador, para que proyecte la nueva sentencia
y, por razones de unificación de jurisprudencia, se decida por la Sala Plena de
la Corporación.
Sentencia T-685/16
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS
ADMINISTRATIVOS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Procedencia
excepcional para solicitar el reintegro de servidores públicos por ser
prepensionados
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA PARA
EVITAR PERJUICIO IRREMEDIABLE-Inminencia, urgencia,
gravedad e impostergabilidad de la tutela, deben encontrarse efectivamente
comprobadas
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA CONTRA
ACTO ADMINISTRATIVO DE DESVINCULACION DE PREPENSIONADO-Procedencia excepcional para evitar perjuicio irremediable
PREPENSIONADO-Es aquella persona que fue retirada de su puesto de trabajo faltándole
tres (3) años o menos para cumplir requisitos para acceder a la pensión de
vejez
ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DE
PERSONAS PROXIMAS A PENSIONARSE-Requisitos para la protección
de servidores públicos cuando se encuentran vinculados a entidad
descentralizada del nivel territorial y ocupan cargos de libre nombramiento y
remoción
Un
empleado público que se encuentra vinculado en el nivel territorial, dentro de
una entidad descentralizada y en un cargo de libre nombramiento y remoción, es
titular del beneficio constitucional de prepensión, siempre que le falten tres (3) o menos años para reunir
los requisitos de edad y tiempo de servicio o semanas de cotización para obtener
el disfrute de la pensión de vejez, y sus funciones no correspondan a la
formulación, manejo o dirección de las políticas estatuidas por su superior
jerárquico.
Referencia:
Expediente T-5712990
Acción
de tutela instaurada por Alfonso Serrano Ardila, contra la Dirección de
Tránsito y Transporte de Bucaramanga (Santander).
Magistrada
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos mil
dieciséis (2016)
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por
la Magistrada María Victoria Calle Correa, y los Magistrados Alejandro Linares
Cantillo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus competencias
constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el
Juzgado Veintidós Civil Municipal de Bucaramanga (Santander), el diecisiete
(17) de marzo de dos mil dieciséis (2016); y en segunda instancia por el Juzgado
Décimo Civil del Circuito de Bucaramanga (Santander), el veintiséis (26) de
abril de dos mil dieciséis (2016); dentro de la acción de tutela promovida por
Alfonso Serrano Ardila contra la Dirección de Tránsito y Transporte de
Bucaramanga.[1]
I. ANTECEDENTES
El diecinueve (19)
de enero de dos mil dieciséis (2016), el señor Alfonso Serrano Ardila instauró
acción de tutela contra la Dirección de Tránsito y Transportes de Bucaramanga
(Santander), en defensa de sus derechos fundamentales a la estabilidad laboral
reforzada, seguridad social y mínimo vital; los cuales estima vulnerados al
habérsele declarado insubsistente frente al cargo de secretario general de la
entidad demandada, mediante acto administrativo proferido el cinco (5) de enero
de dos mil dieciséis (2016), por parte del director general. Según el
accionante, dicha determinación contraría las garantías constitucionales
invocadas, puesto que su desvinculación se dio sin tener en cuenta que, desde
su perspectiva, era titular del estatus de “prepensionado” en razón a que si
bien ha superado el requisito de cotizaciones ante el sistema pensional de
prima media, le restan dos años para cumplir con la edad necesaria para
jubilarse.
Con el fin de desarrollar de forma
precisa los antecedentes, a continuación la Sala presentará los hechos en los
que se sustenta la acción de tutela y las decisiones de instancia objeto de revisión.
1. Hechos
1.1. Alfonso Serrano Ardila es un
ciudadano de 59 años de edad,[2]
quien fue vinculado a la Dirección de Tránsito y Transportes de Bucaramanga
(Santander) como “secretario general, grado 02, código 054, nivel directivo de
libre nombramiento y remoción”, mediante acto administrativo del 24 de enero de
2012,[3]
proferido por la entonces directora de la entidad.
1.2. En razón del cambio de
gobierno municipal acaecido desde el año 2016, el nuevo director de tránsito y
transportes de la ciudad de Bucaramanga (Santander) profirió Resolución No. 001
del 5 de enero de 2016, mediante la cual se declaró insubsistente al actor y
como consecuencia fue retirado del cargo que venía ocupando desde el año 2012.
1.3.Según el actor, desde el 17
de noviembre de 2015 informó a un asesor de la entidad accionada que, en su
criterio, era titular de estabilidad laboral reforzada por tener la condición
de “prepensionado”, pues ha cumplido con más de 1300 semanas cotizadas y, según
él, le restan menos de tres años para jubilarse.[4]
1.4. Según reporte emitido por la
Administradora Colombiana de Pensiones —Colpensiones—, al 6 de noviembre de
2015 el accionante contaba con más de 1340 semanas cotizadas.[5]
1.5. Solicitud. Con
base en lo anterior, el accionante solicita el amparo de sus derechos
fundamentales a la seguridad social, estabilidad laboral reforzada y mínimo
vital, para en consecuencia se ordene a la entidad accionada: (i) dejar sin
efectos la Resolución No. 001 de 2016, y (ii) reintegrarlo de manera inmediata
y sin solución de continuidad en el cargo de “secretario general” que venía
ocupando bajo la anterior administración municipal.
2. Respuesta de la parte
accionada
A través de comunicación del 26
de junio de 2016, la Dirección de Tránsito y Transporte de Bucaramanga, por
conducto de uno de sus asesores, solicitó al juez de instancia declarar
improcedente la solicitud de amparo objeto de estudio, bajo los siguientes
presupuestos expuestos en la respuesta dada al recurso de amparo:
(i) La tutela no cumple con el
requisito de subsidiariedad, pues el actor dispone del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho.
(ii) El actor no acreditó la
potencial ocurrencia de un perjuicio irremediable que tornara a la acción de
tutela como urgente.
(iii) La figura de la estabilidad
laboral por condición de prepensionado no puede ser alegada respecto de quienes
ocupan cargos de libre nombramiento y remoción, pues la naturaleza de los
mismos es que estén dotados de la confianza que el nominador perciba respecto
de quienes los ocupan.
3. Trámites en
instancia y decisiones de tutela objeto de revisión
3.1. Decisión de primera instancia: en primer lugar, mediante
auto del 7 de marzo de 2016, el Juzgado Veintidós Civil Municipal de
Bucaramanga (Santander) dispuso vincular al trámite constitucional a la señora
Eva Cecilia López Rueda, quien ocupaba al momento de promoverse el amparo el
cargo del cual fue declarado insubsistente al actor. Asimismo, mediante fallo
del 17 de marzo de 2016, la misma autoridad decidió “negar por improcedente”
la acción de tutela promovida por el señor Alfonso Serrano Ardila, por
considerar que ésta no supera el requisito de subsidiariedad, ante la
posibilidad de ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
3.2. Decisión de segunda
instancia: en conocimiento de la impugnación presentada por el accionante
contra la sentencia de primer grado, el Juzgado Décimo Civil del Circuito de
Bucaramanga (Santander), mediante sentencia del 26 de abril de 2016, decidió
revocar el fallo de primera instancia y en consecuencia conceder el amparo de
los derechos fundamentales invocados por el actor; en virtud de lo cual, además,
se dispuso “dejar sin efecto” el acto administrativo controvertido por el
accionante y ordenar su reintegro hasta tanto no sea incluido en nómina de
pensionados.
4. Actuaciones adelantadas en
sede de revisión
Mediante escrito del 20 de
octubre de 2016, la entidad accionada remitió a la Corte Constitucional una
comunicación en la que insistió en que el accionante no enfrenta la potencial
ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues la liquidación laboral realizada
con ocasión de la declaratoria de insubsistencia ascendió a más de dieciocho
millones de pesos colombianos y su esposa, contrario a lo señalado en la acción
de tutela, sí se encuentra laborando como subgerente financiera de la Lotería
de Santander, cargo en el cual devenga más de cinco millones de pesos
colombianos mensuales.
En cumplimiento de lo dispuesto
en el artículo 57 del Reglamento Interno de esta Corporación, mediante auto del
17 de noviembre de 2016 la magistrada sustanciadora dispuso poner a disposición
de las partes o de terceros con interés el anterior documento, con el fin de
obtener un pronunciamiento en un término no mayor a tres días.
En atención a lo anterior, se
allegaron a la Corte Constitucional y en término los siguientes pronunciamientos:
a)    Mediante oficio
del 25 de noviembre de 2016,[6]
un asesor del Grupo de Talento Humano de la Dirección de Tránsito de
Bucaramanga presentó intervención ante el Alto Tribunal, en la que reiteró (i)
la fecha de nombramiento del accionante en el cargo ocupado hasta el 5 de enero
de 2016, (ii) el acto administrativo mediante el cual se declaró la
insubsistencia del accionante, (iii) y manifiesta que la señora Nelly Ruiz
Sanabria es esposa del actor.
b)    A través de
oficio del 25 de noviembre de 2016,[7]
el señor Miller Salas Rondón, en calidad de director general de la Dirección de
Tránsito de Bucaramanga (Santander) insistió en los argumentos esgrimidos durante
todo el trámite constitucional y pidió tener en cuenta todos los documentos
obrantes en el expediente al momento de fallar.
c)     Por medio
de comunicación del 25 de noviembre de 2015, la señora Eva Cecilia López Rueda,
obrando como la funcionaria que reemplazó al accionante en el cargo que venía
ocupando hasta el día en que fue declarado insubsistente, mediante Resolución
No. 01 de 2016. Asimismo, planteó que se adhiere a cada uno de los argumentos
esgrimidos por la entidad accionada en los escritos mediante los cuales se
opone a la prosperidad de la solicitud de amparo, e insiste en que (i) hay
prueba de que no es cierto que la esposa del actor no cuente con un empleo
estable, pues actualmente ocupa un alto cargo directivo en la Lotería de
Santander; (ii) ella ocupa el cargo y también es beneficiaria de prepensión,
pues cuenta con 56 años de edad, faltándole, según ella,  menos de 3 años para
jubilarse; y (iii) existen procesos disciplinarios en contra del accionante,
que desde su parecer dan cuenta del incumplimiento de funciones al frente de la
secretaría general de la entidad.
d)    A través de
comunicación del 29 de diciembre de 2016,[8]
el actor manifestó ante la Corte Constitucional la necesidad de obtener un
pronunciamiento favorable, en razón de lo que él identifica como una difícil
situación económica que atraviesa, por lo que pidió confirmar el fallo de
segunda instancia, proferido por el Juzgado Décimo Civil del Circuito de
Bucaramanga, el 26 de abril de 2016.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de
tutela proferidos dentro de los trámites de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto en el inciso 3º del artículo 86 y el numeral 9º del artículo 241 de
la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.[9]
2. Presentación
del caso y planteamiento del problema jurídico
La Sala Primera de
Revisión estudia el caso de una persona quien hasta inicios del año 2016 venía
desempeñándose en un cargo de nivel directivo (secretario general) dentro de una
institución (Dirección de Tránsito y Transportes) adscrita a una entidad
territorial (Bucaramanga). Sin embargo, dado que la naturaleza del cargo
corresponde a la de libre nombramiento y remoción, luego del cambio de alcalde
municipal, el accionante fue declarado insubsistente por parte del nuevo director
de la institución y por tanto separado del cargo que desempeñó durante la
vigencia de la administración local pasada. Ante tal panorama, el actor estima
vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social, estabilidad
laboral reforzada y mínimo vital, pues desde su perspectiva era necesario que,
antes de darse su retiro, se tuviera en cuenta que, según su parecer, le restan
menos de 3 años para jubilarse.
En caso de lograrse
superar las condiciones de procedencia, la Sala se ocupará de resolver el
siguiente problema jurídico: ¿vulnera una entidad descentralizada del nivel
territorial el derecho fundamental a la estabilidad laboral reforzada de un
empleado que ocupaba un cargo de libre nombramiento y remoción, al declararlo
insubsistente, pese a que al momento de su desvinculación cumplía con las
semanas de cotización ante el sistema pensional y, según él, le restaban menos
de tres años para superar el requisito de edad para de esta forma obtener su
estatus de jubilado?
Con el fin de
resolver el anterior interrogante, la Sala se ocupará, en primer lugar, de
reiterar las reglas de procedencia aplicables al caso concreto; en segundo
lugar, se hará referencia a la protección reforzada de los servidores públicos próximos a
pensionarse, que se encuentran vinculados a una entidad descentralizada del
nivel territorial y ocupan cargos de libre nombramiento y remoción; para
de esta forma, finalmente, resolver el caso concreto.
3. El recurso de amparo promovido
por Alfonso Serrano Ardila contra la Dirección de Tránsito y Transporte de
Bucaramanga (Santander) es procedente como mecanismo transitorio, por concurrencia
de elementos que dan cuenta de un perjuicio irremediable. Reiteración
jurisprudencial
A
través del artículo 86 constitucional,[10] la acción
de tutela se encuentra establecida en nuestro ordenamiento como un mecanismo
judicial de carácter preferente y sumario, diseñado para la protección
inmediata de los derechos fundamentales, cuando éstos se vean amenazados o
vulnerados por parte de cualquier autoridad pública o excepcionalmente de
particulares;[11] ante lo
cual la Corte ha señalado dos excepciones en las que se admite acudir a esta
acción, a saber: (i) cuando se interpone como mecanismo principal, y (ii)
cuando se acude a su ejercicio como herramienta transitoria.
Sobre
el primer escenario de excepcionalidad, se convierte el recurso de amparo en el
principal instrumento para salvaguardar de manera inmediata los derechos
invocados, siempre que: (i) el afectado no cuente con otro medio judicial
dentro del ordenamiento jurídico, y (ii) pese a su existencia, el mismo no
resulte idóneo y/o eficaz para la defensa de los derechos amenazados o
vulnerados.
Sobre el
segundo escenario, la acción de tutela procede como medio transitorio cuando,
frente a la existencia de mecanismos ordinarios disponibles, resulte imperioso
evitar la consumación de un perjuicio irremediable, cuya configuración exige la
prueba siquiera sumaria[12] de su
inminencia, urgencia, gravedad, y la consecuente necesidad de acudir a este
medio constitucional como fórmula de protección impostergable.[13]
En ese sentido, no puede perderse
de vista que, de acuerdo con lo establecido en el numeral 1º del artículo 6º
del Decreto 2591 de 1991, es causal de improcedencia de la acción de tutela la
disponibilidad de “otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella
[la tutela] se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. La existencia de dichos mecanismos será apreciada en concreto,
en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el
solicitante”.
En consonancia con lo anterior,
este Tribunal ha señalado que, en materia de tutela contra actos
administrativos de carácter particular y concreto la excepcionalidad del
recurso de amparo se torna especialmente estricta, pues se entiende que, como
regla general, el mecanismo constitucional se torna improcedente,[14] bajo el
presupuesto de que los ciudadanos cuentan con los medios de control disponibles
en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
El establecimiento de la anterior
regla de procedencia tiene como fundamento esencialmente la presunción de legalidad
de que gozan los actos administrativos, que a su vez redunda en el
reconocimiento de la validez de los mismos hasta tanto no exista prueba de su
ilicitud, caso en el cual el interesado podría, en ejercicio del derecho de
postulación, acudir ante la justicia especializada a la que se ha venido
haciendo alusión, en tanto escenario natural para la valoración jurídica de las
manifestaciones de voluntad de la administración.
En relación con el caso objeto de
estudio, la Sala encuentra que, en primer lugar, la controversia planteada en
la acción de tutela gira alrededor de la supuesta invalidez del acto
administrativo por medio del cual se dispuso la declaratoria de insubsistencia
del accionante, por parte del director de tránsito y transporte de Bucaramanga
(Santander) —Resolución No. 001 del 5 de enero de  2012—.[15] Por ello, el actor
solicita “dejar sin efectos” dicha actuación administrativa, para
que en consecuencia se disponga su reintegro inmediato al cargo de libre
nombramiento y remoción que venía ocupando.
En segundo lugar, mediante escritos
remitidos al juez de primera instancia, el 25 y 26 de enero de 2016, el
accionante defendió la tesis según la cual si bien por regla general la acción
de tutela se torna improcedente para estudiar solicitudes de reintegro de
servidores públicos, ante la existencia de un potencial perjuicio irremediable
la acción de tutela se encuentra dotada de idoneidad para estudiar de fondo la
controversia laboral-administrativa puesta de presente en la solicitud de
amparo. Desde el punto de vista del actor, dicho perjuicio se encuentra configurado
porque: (i) es muy prologada la duración de los procesos de nulidad y
restablecimiento del derecho; (ii) al tener 59 años de edad al momento
de promover la acción de tutela se asume como sujeto de especial protección
constitucional; (ii) presenta un diagnóstico de “diabetes tipo II”, cuyo
tratamiento clínico venía siendo asumido por la EPS Coomeva, pero a partir de
su desvinculación laboral ha tenido que sufragarlo directamente, sin que cuente
con medios económicos para ello; (iii) es padre cabeza de hogar, pues
tiene a su cargo el sostenimiento de su núcleo familiar integrado por su
cónyuge, sus dos hijos y su señora madre; (iv) presenta obligaciones
dinerarias y gastos mensuales que requieren de ingresos estables, tales como el
canon de arrendamiento de la vivienda en la que reside, correspondiente a un
millón quinientos mil pesos; y (v) su cónyuge no se encuentra laborando,
pues se dedica a ser ama de casa, sin percibir ingreso alguno.
Respecto de lo anterior, la
entidad accionada manifestó ante la Corte Constitucional, a través de escrito
del 20 de octubre de 2016, que lo señalado por el accionante no era del todo
cierto, por las siguientes razones:
(i)
El señor Alfonso Serrano Ardila, contrario a lo manifestado en las
comunicaciones remitidas al juez de primera instancia, se encuentra ACTIVO ante
el Sistema de Seguridad Social en Salud, estando vinculado al Régimen
Contributivo y afiliado a la EPS Coomeva, según información contenida en las
bases de datos del Fosyga.[16]
(ii) No
es cierto que la esposa del accionante no perciba salario alguno o se encuentre
desempleada, puesto que según certificación laboral expedida el 8 de agosto de
2016, por parte de la subgerencia de administrativa de la Lotería de Santander,
la señora Nelly Ruiz Sanabria se encuentra vinculada con dicha entidad desde el
8 de enero de 2014 y continúa vigente su contratación, ocupando el cargo de
“subgerente financiera”.[17]
(iii)
Finalmente, no es cierto que a raíz de su desvinculación se hayan
visto fuertemente impactados sus ingresos, pues la liquidación de su relación
laboral tuvo como resultado el sufragio por parte de la entidad de una suma
dineraria que supera los dieciocho millones de pesos.[18]
Sin embargo, para la Sala es
claro que la entidad accionada no ha logrado desvirtuar con suficiencia los
presupuestos fácticos enunciados por el accionante en el escrito de tutela, y
que den cuenta de la improcedencia de la tutela formulada en su contra, pues en
este caso sí se hace evidente la existencia de un potencial perjuicio
irremediable.
En este punto resulta pertinente resaltar, en desarrollo de las
consideraciones hasta aquí expuestas, que frente a la figura del perjuicio
irremediable esta Corporación ha identificado sus elementos estructurales, siendo
necesario hacer alusión a lo establecido a partir de la sentencia T-225 de 1993[19], en la que se dijo que la “irremediabilidad”
de este presupuesto de procedencia de la tutela depende de la concurrencia de:
(i) la inminencia del mismo, lo cual justifica la adopción de medidas
prudentes, para evitar así la probable generación del evento que amenaza el
ejercicio de los derechos del accionante; (ii) la urgencia que presenta
el afectado por salir del perjuicio inminente; (iii) la gravedad o
intensidad del éste, de tal forma que, objetivamente, se pueda determinar el
riesgo de su irreparabilidad, por recaer sobre un bien de gran significancia
para la persona; y (iv) el carácter impostergable que connota para cada
caso el ejercicio de la tutela, con el fin de garantizar la precisión y
exactitud de la medida como respuesta para contrarrestar la inminencia del
perjuicio.[20]
Aunado
a lo anterior, este Tribunal se ha pronunciado sobre el requisito probatorio del
perjuicio irremediable como presupuesto necesario para la procedencia de la
acción de tutela dentro el evento estudiado, en relación con el cual se ha
dicho que “el juez constitucional no está habilitado para conceder el amparo
transitorio, que por expresa disposición constitucional se condiciona a la
existencia de un perjuicio irremediable, si el perjuicio alegado no aparece
acreditado en el expediente, toda vez que el juez de tutela no está en
capacidad de estructurar, concebir, imaginar o proyectar, por sí mismo, el
contexto fáctico en el que ha tenido ocurrencia el presunto daño irreparable”.[21]
Con
base en ello, resulta claro que probar de manera siquiera sumaria el perjuicio
irremediable constituye un requisito indispensable para decidir la procedencia
del medio constitucional estudiado como herramienta transitoria de protección
de los derechos invocados por el solicitante. Lo anterior, sin dejar de lado
las pautas jurisprudenciales relativas a la flexibilidad en la valoración de
este perjuicio en aquellos eventos en los que se trate de sujetos de especial
protección constitucional o se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta.[22]
En
relación con el caso objeto de estudio, de entrada la Sala debe precisar que el
hecho de reputarse como supuesto titular del beneficio de prepensión constituye
una circunstancia que da lugar a flexibilizar la valoración de los requisitos
de procedencia de la tutela, pues, como lo ha indicado esta Corporación en
reiteradas ocasiones y como se verá más adelante, el estatus de prepensionado hace
que quien se repute titular se convierta en acreedor de una especial protección
constitucional.
En
segundo lugar, el accionante pertenece a un grupo poblacional afectado por condiciones
de vulnerabilidad manifiesta, pues el tener 59 años de edad claramente si bien no
lo hace estar vinculado a la tercera edad, sí lo hace encontrarse en
condiciones que dificultan su inclusión en el mercado laboral, lo cual se torna
importante si se tiene en cuenta que el conflicto formulado en la acción de
tutela está enmarcado estrictamente en el ejercicio del derecho al trabajo.
Asimismo, para la Sala el hecho de que el tutelante presente un cuadro clínico
de “diabetes tipo II” también da cuenta de que presenta una condición médica
especial que si bien puede estar siendo atendida clínicamente, como lo expone
la entidad accionada, ello no implica que la misma sea desconocida como una
enfermedad permanente que enfrenta el actor.
Así
las cosas y luego de advertir las condiciones que dan cuenta de la necesidad de
no aplicar de manera rígida los criterios de procedencia, en razón de las
condiciones especiales que atraviesa el accionante, a continuación la Sala
aborda el estudio de la existencia de un eventual perjuicio irremediable.
En
relación con el requisito de inminencia, se advierte el cumplimiento del
mismo, pues debido a que el tutelante procura sustentar la necesidad de adoptar
medidas preventivas en que la ausencia de recursos suficientes por parte de su
grupo filial —derivada de su desvinculación laboral controvertida en la acción
de tutela— pone en riesgo la manutención suya y de su núcleo familiar, la Sala
encuentra que ello se halla sumariamente acreditado, pues pese a que la entidad
accionada logró demostrar que la esposa del actor sí se encuentra empleada[23] y percibe un salario mensual superior
a los cinco millones de pesos,[24] lo cierto
es que el accionante acreditó ante el juez constitucional una relación de
gastos que da cuenta del potencial impacto económico causado con ocasión de su
desvinculación de la entidad accionada, porque: (i) allegó copia del contrato
de arrendamiento del inmueble que actualmente habita con su núcleo familiar,
cuyo canon asciende a $1’500.000;[25] a lo cual
se adiciona que (ii) el costo de la administración de su lugar de residencia
corresponde a una mensualidad igual a $320.000;[26] (iii) los gastos por concepto de estudios
universitarios de su hija ascienden a $4’588.941 semestrales, más el
mantenimiento diario que implica el sostenimiento de un estudiante de educación
superior; y (iv) presenta deudas bancarias que sumadas ascienden a 47 millones
de pesos.[27]
Adicionalmente,
la ausencia de ingresos alegada por el actor al momento de promover la acción
de amparo no se encuentra desvirtuada, contrario a lo manifestado por la
entidad accionada, por el simple hecho de haber recibido  al momento de su
desvinculación una suma correspondiente a dieciocho millones cuatrocientos
ochenta mil trescientos cuarenta y seis pesos colombianos ($18’480.346.oo) por
concepto de liquidación de prestaciones sociales, pues debe tenerse en cuenta
que no sólo se trata de una cifra derivada de sus derechos laborales, sino que
claramente se trata de un monto que no responde, como sí lo haría su salario
estable, a las necesidades que dice enfrentar el accionante.
En ese
sentido, la Sala observa que los anteriores elementos evidencian la
materialización de este primer elemento necesario para la constitución de una
potencial afectación irremediable y que exige acreditar si quiera sumariamente
la proximidad temporal o la previsibilidad del supuesto perjuicio.
Cumpliéndose
el criterio de la inminencia, para esta Sala es claro que también se supera
el requisito de la urgencia, pues, como lo ha señalado esta Corporación,
acreditándose la primera condición es claro que la segunda se encuentra
superada, comoquiera ésta se refiere a la adecuación de la medida judicial pronta
(tutela) a las circunstancias que hacen evidente la proximidad del perjuicio[28] que, en este caso, se hace evidente
por la situación económica que presenta el accionante y su grupo familiar.
Frente
a la gravedad, es claro que se encuentra cumplida esta condición, puesto
que al identificarse el hecho constitutivo del perjuicio con la ausencia de
recursos económicos suficientes por parte del actor y su grupo familiar, se
torna necesario concluir que en este caso se encuentra acreditada la puesta en
riesgo del mínimo vital de estas personas.
Finalmente,
ante el requisito de impostergabilidad, existiendo inminencia, urgencia
y gravedad, es evidente que se halla la necesidad de adoptar un fallo de fondo
en sede de tutela, por la existencia de un riesgo en la generación del
perjuicio irremediable alegado por el accionante.
A
partir de lo hasta aquí expuesto, para la Sala no hay duda de que la acción de
tutela promovida por el señor Alfonso Serrano Ardila se torna procedente, pero
como mecanismo transitorio, en razón a la necesidad que enmarca un
pronunciamiento judicial en este caso. En ese sentido, se admitirá la
procedencia del recurso de amparo, pero se advertirá que el pronunciamiento de
fondo surtirá efectos únicamente hasta que se obtenga una decisión definitiva
en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, o hasta que se cumpla el
término de cuatro (4) meses de que dispondrá el accionante para acudir ante tal
escenario judicial, con el fin de controvertir el acto administrativo que
declaró su insubsistencia del cargo que venía ocupando hasta el 5 de enero de
2016 en la entidad accionada.
4. Protección
reforzada de los servidores públicos próximos a pensionarse, que se encuentran
vinculados a una entidad descentralizada del nivel territorial y ocupan cargos
de libre nombramiento y remoción
Nuestro
ordenamiento jurídico integra, a través del artículo 25 de la Carta Política,
el alcance constitucional del derecho al trabajo, señalando que éste es un “derecho
y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial
protección del Estado”. En sistematicidad de dicha disposición, el
constituyente de 1991, a través del artículo 53 superior, dispuso que dentro de
los principios mínimos que enmarcan el desarrollo del derecho en mención se
encuentra el de la estabilidad en el empleo. Bajo este contexto normativo es
posible señalar que nuestro orden constitucional ha incorporado, como parte
integral del estatuto laboral, las “justas causas para la terminación del
trabajo”, a las que se refiere, por ejemplo, el artículo 48 del Decreto 2127 de
1945[29] y en ese sentido se ha referido,
además, al cumplimiento de los requisitos establecidos para que el trabajador
se haga acreedor de una pensión como fórmula legítima para dar por terminado el
vínculo laboral (artículo 9 de la Ley 797 de 2003).
Al
respecto, con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad formulada contra
el precitado artículo 9 de la Ley 797 en mención, la Corte Constitucional, a
través de la sentencia C-1037 de 2003, indicó que: (i) la regulación prevista en la
norma demandada era una expresión de la libertad de configuración legislativa
que tiene el Congreso de la República y (ii) es razonable que se prevea la
terminación de la vinculación laboral de un trabajador particular o un servidor
público que cumple con los requisitos legales para acceder a la pensión,
primero, porque el trabajador no quedará desamparado, pues tendrá derecho a
disfrutar de la pensión, y segundo,  porque crea la opción de un relevo en
el trabajo que requieren todos los ciudadanos.
No obstante, a la vez que señaló las anteriores
determinaciones frente a la desvinculación por acceso a pensión, en dicha
providencia la Sala Plena determinó que la constitucionalidad del precepto
normativo demandado debe estar condicionado a que, en todo caso, “el trabajador
particular o servidor público [puede ser] retirado sólo cuando se le garantice
el pago de su mesada pensional, con la inclusión en la correspondiente nómina,
una vez se haya reconocido su pensión”.
Sin
embargo, al estar aparentemente circunscrita la protección de los trabajadores
(tanto del sector privado como público) únicamente a procesos de
reestructuración administrativa, esta Corte ha sido enfática en desarrollar el
alcance de la aplicación de dicho beneficio, señalando, en un primer momento y a
partir de la sentencia T-729 de 2010,[30] en
lectura de la sentencia C-991 de 2004,[31] lo siguiente:
“En relación con el
límite temporal, como se expuso, la ley 790 de 2002 lo refirió hasta la
vigencia de las facultades extraordinarias entregadas al presidente para la
renovación de la administración pública; posteriormente, dos actos normativos
establecieron límites temporales concretos: en primer término en el decreto 190
de 2003 se determinó que la protección se extendía únicamente hasta el 31 de
enero de 2004; posteriormente, en el plan de desarrollo fijado por la ley 812
de 2003, se estableció la misma limitación, exceptuando, empero, al grupo de
los prepensionados, cuyo amparo se extendería hasta el reconocimiento de la
pensión de vejez o jubilación. || Sin embargo, en la sentencia C-991 de 2004, la
Corte Constitucional consideró que esos límites no se ajustan a la Constitución
Política, pues los mandatos superiores que dan origen al denominado retén social no se agotan en una fecha específica, y deben
ser aplicados mientras se extienda el programa de renovación administrativa del
Estado. En atención a tales consideraciones, en la sentencia C-795 de 2009
enfatizó la Corte: || teniendo en cuenta que (…) el límite temporal previsto en
el literal D del artículo 8 de la Ley 812 de 2003 y en el artículo 16 del
Decreto 190 de 2003, fue declarado inexequible por vulnerar mandatos
constitucionales de superior jerarquía (C-991/04) (…) el límite temporal
establecido para la protección constitucional derivada del retén social [es] la terminación definitiva de la existencia jurídica de la
empresa, o el momento en que quede en firme el acta final de la liquidación”.
De
esta forma, la jurisprudencia constitucional entendió inicialmente que la
figura del retén social debía ser ampliada, de tal manera que no estuviera
enmarcada estrictamente en procesos de reestructuración administrativa, ante lo
cual surgió la controversia de si aun cuando dicha interpretación era
constitucionalmente adecuada, no se trataba más bien de la incorporación de
nuevos criterios de protección de los trabajadores en general, por lo que, por
vía de la sentencia C-795 de 2009, se unificó el estándar jurisprudencial en
esta materia, aclarando y especificando el sentido del concepto de “persona
prepensionada”, con lo cual se reconoció que la extensión de la protección que
se otorga a la expectativa de acceder prontamente a una jubilación está dotada
de una naturaleza supralegal, por tener un raigambre eminentemente
constitucional (en integración de los artículos 13, 42, 43 y 44 superiores), y
definiendo como elementos característicos los siguientes:
(i)
En
cuando a la definición, estableció que: “tiene la condición de prepensionado para efectos de la protección
reforzada reconocida por el legislador a sujetos de especial vulnerabilidad, en
el contexto de procesos de renovación de la administración pública, el servidor
público próximo a pensionarse al cual le falten tres (3) o menos años para
reunir los requisitos de edad y tiempo de servicio o semanas de cotización para
obtener el disfrute de la pensión de jubilación o vejez”.
(ii)
Frente
al momento a partir del cual debería contabilizarse el término de los tres
años, se dijo que ello se hará desde “la fecha en que se declara la
reestructuración de la entidad de la administración pública”.
(iii)
En
cuando a la extinción de la protección, “dicha protección solamente puede ser sostenida durante el tiempo por el
cual se prolongue el proceso de liquidación, y hasta la extinción material y
jurídica de la entidad sometida a dicho proceso”.
Como se
observa, este primer acercamiento de la jurisprudencia a la diferenciación de las
condiciones que derivan en los beneficios del “retén social” y de la
“prepensión” seguía estando determinado por el reconocimiento, en todo caso, de
procesos oficiales de reestructuración de la entidad a la cual se encontrara
vinculado el trabajador.
Ante
la ausencia de claridad para distinguir estas dos figuras, la Corte se ha
ocupado de desarrollar los criterios característicos de cada una de estas, de
tal forma que es posible establecer, como bien se hizo a partir de la sentencia
T-186 de 2013,[32] que “el retén social es apenas una especie de
mecanismo, dentro de los múltiples que pueden considerarse para garantizar los
derechos fundamentales concernidos por la permanencia en el empleo público de
los servidores próximos a pensionarse.  En otras palabras, el fundamento
de la estabilidad laboral de los prepensionados tiene origen constitucional
y, por ende, resulta aplicable en cada uno de los escenarios en que entren en
tensión los derechos al mínimo vital y la igualdad, frente a la aplicación de
herramientas jurídicas que lleven al retiro del cargo”.[33]
Teniendo
claro el marco conceptual y el estándar desarrollado por la jurisprudencia en
relación con la protección especial de la estabilidad en el empleo de las
personas próximas a obtener una pensión, siendo necesario advertir que si bien
esta Corporación se ha pronunciado en múltiples ocasiones sobre la protección
de la estabilidad laboral en favor de ciudadanos con estatus de “prejubilación”,[34] lo cierto es que frente a casos en los
que la controversia constitucional se circunscribe a cargos cuya naturaleza es
de libre nombramiento y remoción lo ha hecho en muy pocas oportunidades, tal
como a continuación se hace evidente.
En la sentencia T-862 de 2009,[35] la Sala
Novena de Revisión estudió el caso de una ciudadana que se encontraba ocupando
un cargo de libre nombramiento y remoción en el Municipio de Palmira (Valle del
Cauca), pero debido a un proceso de reestructuración de pasivos fue
desvinculada, pese a que era titular del retén social, pues le restaban menos
de tres años de edad para acceder a su pensión de vejez. En esa oportunidad, la
Sala determinó que la entidad accionada había vulnerado los derechos
fundamentales de la actora, por lo que ordenó su reintegro inmediato.
Como fundamento para llegar a
dicha determinación, la Sala dispuso que:
“Si
bien es cierto, las personas que se encuentran en cargos de libre nombramiento
y remoción tienen una estabilidad laboral precaria, dentro de estos procesos
administrativos deben ser tratados de manera igualitaria cuando hacen parte de
este grupo de protección especial. Pues resulta claro que la intención de
legislador es proteger a un grupo de personas en estado de vulnerabilidad, por
ello se estableció que el retén social opera para los procesos de liquidación y
de reestructuración independientemente si es del orden nacional o
departamental, es así, que por la naturaleza de la vinculación como en cargos
de libre nombramiento y remoción, no se pierde la condición de ser un sujeto de
especial protección constitucional. Esta situación que debe ser evaluada dentro
del desarrollo del  estudio técnico utilizando los medios para establecer
quienes hacen parte del grupo, mediante el análisis de las hojas de vida y de
información que resulta de fácil acceso para el empleador, como es el caso de
los prepensionados. Así las cosas, en los procesos de reestructuración, aún en
los cargos de libre nombramiento y remoción, deberán respetarse los mandatos
constitucionales y los derechos fundamentales de los sujetos de especial
protección; no obstante, su estabilidad sea precaria.  En estos eventos,
la administración pública está obligada a adoptar medidas de diferenciación
positiva a favor del servidor público que pueda llegar a ser considerado como
sujeto de especial protección y que resulte afectado con la supresión del cargo
del que es titular, independientemente de la naturaleza de su nombramiento”.
Luego, en la sentencia T-802 de
2012,[36]
en la que la Sala Quinta de Revisión abordó una acción de tutela promovida
contra la Contraloría General de Antioquia, por parte de un empleado que
ocupaba un cargo de libre nombramiento y remoción, y que había sido
desvinculado por la entidad, pese a que le faltaban tan solo 7 meses y 15 días
para cumplir el requisito de edad, y de esta forma acceder a su pensión de
vejez, la Sala aclaró que la titularidad del beneficio del retén social y en
esa medida, bajo la perspectiva constitucional antes desarrollada, de la figura
de la prepensión, no puede admitir una diferenciación de destinatarios, entre
quienes ocupen cargos con vocación permanente y quienes se encuentren vinculados
de forma transitoria, pues ello sería abiertamente discriminatorio y
conculcaría derechos fundamentales como la igualdad y el acceso a la seguridad
social en pensiones, pues, se dijo, aun cuando estas personas se entiende que
gozan de una estabilidad laboral precaria, ello no constituye una razón para
desconocer sus derechos fundamentales y su titularidad del estatus de especial
protección constitucional.
Finalmente y con posterioridad, la
misma Sala Quinta de Revisión se pronunció, a través de la sentencia T-972 de
2014,[37]
sobre el caso de una funcionaria que venía desempeñándose en un cargo de libre
nombramiento y remoción en la Fiscalía General de la Nación; sin embargo, el
Fiscal General de entonces resolvió declararla insubsistente en virtud de la
implementación de una reestructuración de la entidad, pese a que la accionante
alegaba gozar del estatus de prepensionada. En esa oportunidad se decidió que
la tutela no cumplía con los requisitos de procedencia, por lo que no abordó un
estudio de fondo.
Ahora bien, resulta importante
poner de presente que los dos pronunciamientos constitucionales bajo referencia
(los de las sentencias T-862 de 2009 y T-802 de 2012)[38] no pueden ser asumidos
como precedentes de estricta o directa aplicación en el caso concreto, pues se
trata de asuntos fácticamente disímiles y que por tanto integran problemas
jurídicos no coincidentes con el que plantea el expediente de la referencia,
comoquiera que en estos dos fallos de revisión se resolvió la situación
jurídico-constitucional de trabajadores que, estando vinculados laboralmente
bajo la contratación por libre nombramiento y remoción, contaban con la
titularidad de estabilidad laboral reforzada por el hecho de estar cobijados
por la figura del “retén social” y no por la de simple “prepensión”, pues en
ambos casos los hechos estuvieron enmarcados en verdaderos procesos de
reestructuración administrativa y no por la mera decisión del empleador de
desvincular a los accionantes, en tanto servidores públicos.
No obstante, es claro que los
presupuestos considerativos desarrollados en los pronunciamientos de la Corte antes
mencionados resultan pertinentes para el estudio del caso concreto, puesto que
si bien en esta oportunidad se aborda un asunto en el que a diferencia de los
resueltos en las sentencias antes referenciadas, un servidor de libre nombramiento
y remoción (el accionante) fue desvinculado, no como resultado de una
reestructuración de la entidad, sino por decisión unilateral de su nominador
institucional, lo cierto es que para esta Sala la sola causa administrativa de
nuevo nominador o superior jerárquico no es un criterio suficiente para asumir
como constitucional la decisión de separar del cargo a un funcionario, pues
siempre será necesario abordar cada caso, de acuerdo a las circunstancias que
lo circunscriben.
En ese sentido y con el ánimo de
establecer unas precisiones generales, el asunto de la referencia conduce a la
Sala a estudiar la situación de aquellos trabajadores que se desempeñan en
entidades descentralizadas del nivel territorial y han sido nombrados en cargos
de libre nombramiento y remoción por parte del superior que, luego de cumplir
su periodo institucional, es reemplazado por alguien que, a su vez, decide
finalizar la relación laboral de estos servidores públicos, sin considerar la
advertencia puesta de presente por los desvinculados de gozar del beneficio de
prepensión.
Al respecto, resulta importante señalar
que en el contexto planteado y en atención a las consideraciones antes
desarrolladas, basadas en la jurisprudencia de esta Corporación, por regla
general quienes gozan de la titularidad del beneficio de prepensión son
aquellos trabajadores que, sin distinción frente a la naturaleza de su
vinculación, se encuentran próximos a jubilarse, faltándole tres (3) años o
menos para cumplir los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas de
cotización. Término que, en todo caso, empezará a contar desde el momento en el
que el nominador decide dar por finalizada la relación laboral con quien alega ser beneficiario de esta figura
constitucional. No obstante, cuando se trata de servidores que ocupan
cargos de libre nombramiento y remoción es necesario tener en cuenta las
consideraciones que en adelante se desarrollan.
La existencia de este tipo de
empleos públicos encuentran fundamento constitucional esencialmente en el
artículo 125 superior, en el que se incorporan como excepcionales respecto de
la regla general de la vinculación laboral con el Estado, según la cual ésta será
a través del concurso de méritos y la consecuente asignación de puestos de
trabajo de carrera.
De esta forma, nuestro
ordenamiento jurídico incorpora, en primer lugar, un grupo de cargos
expresamente reconocidos en la Carta Política como de libre nombramiento y
remoción, tal como ocurre con: (i) los mencionados en los numerales 1, 2 y 13
del artículo 189 constitucional, según el cual corresponde al presidente de la
República nombrar y remover libremente a los ministros, directores de
departamento administrativo, agentes diplomáticos y consulares, también a los
presidentes, directores o gerentes de los establecimientos públicos; (ii) los
empleos de responsabilidad administrativa o electoral de la Registraduría
Nacional de Estado Civil, de que trata el artículo 266 superior; y (iii) los
cargos de gerente o director de establecimientos públicos de empresas
industriales de Departamento, cuyo libre nombramiento y remoción está a cargo
del respectivo gobernador, de conformidad con lo indicado en el numeral 5 del
artículo 305 constitucional. En segundo lugar, existe otro grupo de empleos de
libre nombramiento y remoción cuya enunciación e identificación están asignadas
al legislador, en atención a lo señalado en los artículos 125 y el numeral 23
del artículo 150 de la Constitución.
En desarrollo de lo anterior, la
Ley 909 de 2004[39]
introdujo en el numeral 2 del artículo 5 los criterios para la caracterización
de los empleos de libre nombramiento y remoción, dentro de los que se
encuentran los contenidos en los literales a) y b), según los cuales:
“a) Los de dirección, conducción y orientación
institucionales, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices
así: || (…) En la Administración Descentralizada del Nivel
Territorial: || Presidente; Director o Gerente; Vicepresidente; Subdirector o
Subgerente; Secretario General; Jefes de Oficinas Asesoras de Jurídica, de
Planeación, de Prensa o de Comunicaciones y Jefes de Control Interno
y Control Interno Disciplinario o quien haga sus veces. || b) Los
empleos cuyo ejercicio implica especial confianza, que tengan asignadas
funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo, que estén al
servicio directo e inmediato de los siguientes funcionarios, siempre y cuando
tales empleos se encuentren adscritos a sus respectivos despachos así: || (…)
En la Administración Descentralizada del Nivel Territorial || Presidente,
Director o Gerente” (negrilla fuera del texto
original).
Por
su parte, el Decreto Ley 785 de 2005,[40]
al referirse a la clasificación de los empleos de las entidades territoriales,
dispuso que, de acuerdo a la naturaleza general de las funciones, los empleos
se agrupan en cuatro niveles jerárquicos, a saber:
“Nivel Directivo. Comprende los empleos a los cuales
corresponden funciones de Dirección General, de formulación de políticas
institucionales y de adopción de planes, programas y proyectos. || Nivel
Asesor. Agrupa los empleos cuyas funciones consisten en asistir, aconsejar
y asesorar directamente a los empleados públicos de la alta dirección
territorial. || Nivel Profesional. Agrupa los empleos cuya naturaleza
demanda la ejecución y aplicación de los conocimientos propios de cualquier
carrera profesional, diferente a la técnica profesional y tecnológica,
reconocida por la ley y que según su complejidad y competencias exigidas les
pueda corresponder funciones de coordinación, supervisión y control de áreas
internas encargadas de ejecutar los planes, programas y proyectos
institucionales. || Nivel Técnico. Comprende los empleos cuyas funciones
exigen el desarrollo de procesos y procedimientos en labores técnicas
misionales y de apoyo, así como las relacionadas con la aplicación de la
ciencia y la tecnología. || Nivel Asistencial. Comprende los empleos
cuyas funciones implican el ejercicio de actividades de apoyo y complementarias
de las tareas propias de los niveles superiores o de labores que se
caracterizan por el predominio de actividades manuales o tareas de simple
ejecución.”[41]
Asimismo,
en el parágrafo del precitado artículo, señaló que a la categoría de “alta
dirección territorial” se incorporan los “Diputados,
Gobernadores, Concejales, Alcaldes Municipales o Distritales, Alcalde Local,
Contralor Departamental, Distrital o Municipal, Personero Distrital o
Municipal, Veedor Distrital, Secretarios de Despacho, Directores de
Departamentos Administrativos, Gerentes de Unidades Administrativas Especiales
y Directores, Gerentes o Presidentes de entidades descentralizadas”.
Ahora bien, no puede perderse de vista que, como lo ha
aclarado y reiterado esta Corporación, los raceros para determinar el carácter de
libre nombramiento y remoción de un cargo público corresponden a la dirección
o confianza que exige el nominador respecto del empleado vinculado.[42]
Por ello, la Sala encuentra que ante la certeza de que un servidor viene
desempeñándose en un cargo con esta naturaleza en el nivel territorial
descentralizado, y manifiesta ser beneficiario del estatus de “prepensionado”,
no es constitucionalmente admisible rechazar de entrada su estabilidad laboral,
sino que debe analizarse su situación con criterios que propendan por la
garantía de su derecho al trabajo, como a continuación se explica:
En primer lugar, para esta Sala es claro que los empleados
que se desempeñan en cargos catalogados como de “alta dirección”, de
conformidad con lo mencionado con anterioridad, y que a la vez son de libre
nombramiento y remoción, no son titulares del beneficio de prepensión, pues se
trata de empleos cuyo nominador, al ocupar una dignidad de elección popular,
exige de plena y absoluta confianza de estos funcionarios para el desarrollo de
sus políticas.
En segundo lugar, el simple hecho de ocupar cargos
que, siendo de libre nombramiento y remoción, se encuentran catalogados como “directivos”
no lleva a la desprotección de quien se encuentra vinculado laboralmente con el
nivel territorial, pues será necesario adelantar un estudio de sus funciones y
de las circunstancias que enmarcar cada caso concreto. Por ello, se estima pertinente
establecer que, en dicho escenario, será objeto de amparo constitucional la
estabilidad laboral reforzada de quienes gozan del beneficio de prepensión y
sus funciones o desempeño no corresponden a la formulación, dirección o diseño
de la política pública estatuida por su nominador.
En tercer lugar y a manera de aclaración del anterior
presupuesto jurisprudencial, si bien los empleos de libre nombramiento y
remoción están basados en la confianza, la Sala encuentra que la misma no se trasgrede
cuando se impone al nominador el deber de respetar el estatus de prepensionado
de quien ocupa un cargo de esta naturaleza, siempre que tal servidor no se
halle responsabilizado de formular, diseñar o dirigir las políticas del
superior jerárquico.
Lo anterior porque, sin que el cargo pierda su
naturaleza, debe partirse que, en primer lugar, el trabajador que se encuentra
en esas condiciones goza de estabilidad laboral reforzada y por tanto debe tenerse
y presumírsele como de confianza, por haber mantenido condiciones para
desarrollar las funciones propias del cargo bajo las directrices de su superior
y que no inciden directamente en sus determinaciones estructurales de
administración pública; y en segundo lugar, dicho superior sigue contando con
los mecanismos ordinarios para declarar su insubsistencia ante existencia de
causa que así lo justifique y que se relacione directamente con el desempeño
del funcionario.
En cuarto lugar y como fundamento
de lo anterior, se observa que una tesis contraria a lo hasta aquí dicho, que
excluya a quienes se encuentran vinculados laboralmente a través de la
modalidad bajo mención, no sería constitucionalmente válida, pues constituiría
una discriminación injustificada e invalidaría cualquier concepción racional de
la relación laboral, a partir de la cual es posible entender que el trabajo se
constituye en una forma de realización del ser humano y que por tanto es
inaceptable cualquier intento por hacer uso de quienes están próximos a
pensionarse, tal como se haría respecto de cosas u objetos que pierden su
utilidad abstracta, en provecho únicamente del beneficio del empleador,
desconociendo que el respeto de la dignidad humana se encuentra estatuido como fundamento
esencial del Estado social y de derecho.
Con
base en lo hasta aquí señalado es posible establecer, a manera de regla, que: un
empleado público que se encuentra vinculado en el nivel territorial, dentro de
una entidad descentralizada y en un cargo de libre nombramiento y remoción, es
titular del beneficio constitucional de prepensión, siempre que le falten tres (3) o menos años para reunir
los requisitos de edad y tiempo de servicio o semanas de cotización para
obtener el disfrute de la pensión de vejez, y sus funciones no correspondan a
la formulación, manejo o dirección de las políticas estatuidas por su superior
jerárquico.
5.
La Dirección de Tránsito y Transportes de Bucaramanga (Santander) vulneró el
derecho a la estabilidad laboral reforzada del señor Alfonso Serrano Ardila,
pues al momento de su desvinculación cumplía con los requisitos para contar con
el estatus de pre pensionado
El
señor Alfonso Serrano Ardila promovió la acción de tutela objeto de estudio
contra la Dirección de Tránsito de Bucaramanga, buscando el amparo de su
derecho fundamental a la estabilidad laboral reforzada, el cual estima
vulnerado por parte de la entidad accionada, pues ésta declaró su
insubsistencia bajo el argumento de encontrarse ocupando un cargo de libre nombramiento
y remoción, pese a que, según el actor, cumplía con el requisito de tiempo de
cotización y le restaban menos de 3 años de edad para adquirir su pensión de
vejez.
En
estudio del fondo del asunto, en primer lugar, la Sala encuentra probado que:
(i) El señor Serrano
Ardila fue nombrado en el cargo de “secretario general, grado 02, código 054,
Nivel Directivo de libre nombramiento y remoción” (sic), mediante Resolución
No. 025 de 2012, expedida por parte de la Dirección General de Tránsito de
Bucaramanga.[43]
(ii)
Mediante
resolución No. 001 de 2016, expedida por el director general de la Dirección de
Tránsito de Bucaramanga, se resolvió “declarar insubsistente el nombramiento de
Alfonso Serrano Ardila” en el cargo de “secretario general, grado 02, código
054, Nivel Directivo”.[44]
(iii)
De
conformidad con el “reporte de semanas cotizadas en pensiones”, expedido por
Colpensiones el 6 de noviembre de 2015, el accionante cuenta con 1347 semanas
cotizadas ante régimen pensional de prima media.[45]
(iv)
El
accionante nació el 16 de noviembre de 1956.[46]
En
segundo lugar se tiene que, en efecto, el señor Alfonso Sierra Ardila, al
desempeñarse en el empleo mencionado: (i) estaba vinculado con una
entidad descentralizada del nivel territorial; (ii) no ocupaba un cargo
de “alta dirección”; y (iii) sus funciones se relacionaban con la
coordinación de las oficinas de “Talento Humano, Documentos y Archivos,
Atención al Usuario, Almacén e Inventarios y Mantenimiento”; la dirección
de “los Sistemas Integrados de Gestión y Control a saber MECI, Seguridad y
Salud en el Trabajo, SISTEDA, Gestión Documental, Seguridad de la Información,
Gestión Ambiental, Administración de Riesgos, Gobierno en Línea, Modernización
y Gestión de la Transparencia”; la “asignación de parqueaderos para los
funcionarios y contratistas de la Entidad y coordinación con la vigilancia para
ingreso y salida de los respectivos vehículos”; “firma de depósitos
judiciales”; “secretario del Consejo Directivo”; “coordinación de
la Oficina de Control Interno Disciplinario y sustanciación de los procesos
disciplinarios”.[47] La
información de este último ítem, valga aclarar, fue aportada por el actor y no
fue objeto de controversia por parte de la entidad accionada y los vinculados
al recurso de amparo, por lo que esta Sala la asume como veraz.
Como se
observa, las labores del señor Serrano Ardila, lejos de concernir a la toma de
decisiones estructurales o, como se ha insistido, a la dirección, diseño o
formulación de las políticas públicas y correspondientes al objeto de la
entidad a la cual se encontraba vinculado, están encaminadas a la ejecución de
las directrices de su nominador, específicamente frente a la planta de personal
de la Dirección de Tránsito y Transporte de Bucaramanga, por lo que a la luz de
lo desarrollado con precedencia, cuando el funcionario le manifestó a su
superior jerárquico gozar con el estatus de prepensionado, el deber de este
último era verificar tal condición y en consecuencia abstenerse de llevar a
cabo la declaratoria de insubsistencia, pues en caso de darse las condiciones
para ser beneficiario de dicha figura jurídica, al servidor debía presumírsele
su capacidad para desempeñar con confianza las funciones que hasta ahora venía
cumpliendo, hasta tanto superara los requisitos para obtener su jubilación o se
cumplieran las condiciones para dar lugar a su desvinculación por causa
justificativa, relacionada con su desempeño.
En
tercer lugar y con el ánimo de verificar la titularidad del estatus de
prepensionado del accionante, se torna pertinente recordar que ésta se adquiere
cuando, al momento de su desvinculación, al trabajador le resten TRES (3) O MENOS AÑOS para reunir los
requisitos de edad y tiempo de servicio o semanas de cotización que lo
llevarían a obtener su pensión de jubilación o vejez.
En ese
sentido, estando el accionante vinculado al régimen de prima media con
prestación definida, la Sala encuentra que, de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9 de la Ley
797 de 2003, a partir del año 2014 el requisito de edad para acceder a la
pensión de vejez corresponde a 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
Asimismo, con base en esta misma disposición normativa, la condición del tiempo
de cotización a partir del año 2015 se encuentra establecido en 1325 semanas.
En
subsunción de los requisitos pensionales antes descritos y de las condiciones
que darían lugar a la titularidad del beneficio bajo mención, se observa que:
(i)
El
accionante cumple con el requisito del tiempo de cotización, pues al 6 de
noviembre de 2015 (fecha en la cual fue emitido el reporte emitido por
Colpensiones), registraba 1347 semanas cotizadas.
(ii)
El
accionante no cumple con el requisito de edad para acceder de manera inmediata
a la pensión de vejez, pues al momento de la presentación de la tutela (19 de
enero de 2016) contaba con 59 años, exigiéndosele una edad mínima de 62.
(iii) Ahora bien, frente al
beneficio de prepensión, al momento de la desvinculación (5 de enero de 2016)
el actor contaba con una edad de 59 años, 1 mes y 5 días, por lo que para superar
el requisito pensional de la edad (62 años) le restaban 2 años, 9 meses
y 12 días, cumpliendo de esta manera con la condición temporal para acceder a
la titularidad de la prepensión, pues claramente la jurisprudencia constitucional
ha insistido en que la misma se adquirirá siempre que falten 3 años o menos
para obtener la jubilación, contados a partir de la desvinculación, requisito
que es evidentemente superado por el accionante y por tanto es posible señalar
que al momento de la declaratoria de insubsistencia, él gozaba del estatus de
prepensionado, razón por la cual se encontraba amparado por la estabilidad
laboral que le fue vulnerada por la accionada, al resolverse su desvinculación
mediante la Resolución No. 001 de 2016.
Con
base en lo anterior, esta Sala decidirá confirmar la sentencia proferida, en
segunda instancia, por el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bucaramanga, el
26 de abril de 2016, en la que se resolvió:
“PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el 17 de marzo de 2016,
por el JUZGADO VEINTIDOS CIVIL MUNICIPAL DE BUCARAMANGA, dentro de la acción
constitucional presentada por el señor ALFONSO SERRANO ARDILA, contra la
DIRECCIÓN DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DE BUCARAMANGA, trámite al que se vinculó de
oficio a la señora EVA CECILIA LÓPEZ RUEDA.
SEGUNDO. CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales incoados
por el señor ALFONSO SERRANO ARDILA, contra la DIRECCIÓN DE TRÁNSITO Y
TRANSPORTES DE BUCARAMANGA, trámite al que se vinculó de oficio a la señora EVA
CECILIA LÓPEZ RUEDA.
TERCERO. ORDENAR a LA DIRECCIÓN DE TRÁNSITO Y TRANSPORTES DE
BUCARAMANGA DEJAR SIN EFECTOS la Resolución No. 001 del 05 de enero de
2016 y en su lugar en un término de cuarenta y ocho horas contadas a partir de
la notificación de la presente providencia, proceda a REINTEGRAR al señor
ALFONSO SERRANO ARDILA al cargo de secretario general grado 02, que venía
desempeñando desde el 24 de enero de 2012, o a uno de igual denominación hasta
el momento en que sea notificado de su inclusión en la nómina de COLPENSIONES,
sin perjuicio de las condiciones laborales que en este momento ostenta la
señora EVA CECILIA LÓPEZ RUEDA”.
Sin
embargo, se precisará que: (i) el amparo concedido es de carácter transitorio,
por lo que el accionante deberá acudir, en un término máximo de 4 meses, ante
el juez de lo contencioso administrativo con el fin de cuestionar el acto
administrativo objeto de controversia y así obtener un pronunciamiento
definitivo en dicho escenario; y (ii) el reintegro ordenado por la autoridad
judicial de segunda instancia deberá realizarse en el mismo cargo que el señor
Serrano venía desempeñando en dicha entidad, pero dicha institución estará
facultada para reubicarlo en uno diferente, de similar nivel jerárquico, pues
el objeto del mantenimiento de su vinculación laboral no es otro que el de
garantizar su permanencia en el mercado laboral, hasta tanto no cumpla con los
requisitos para acceder a la pensión de vejez o sea desvinculado por causa
justificativa relacionada con su desempeño.
En ese
sentido, se dispondrá que la decisión adoptada en sede de tutela producirá
efectos jurídicos únicamente hasta que la jurisdicción competente profiera un
pronunciamiento definitivo o hayan transcurrido los 4 meses con que dispone el
actor para ejercer los mecanismos disponibles ante el juez de lo contencioso
administrativo para controvertir el acto administrativo que lo declaró
insubsistente en el cargo que venía ocupando hasta el 5 de enero del año
2016.
6.
Conclusión
De
conformidad con lo dispuesto en esta sentencia, para valorar si un empleado
público que se encuentre vinculado a un cargo de libre nombramiento y remoción,
dentro de una entidad descentralizada de nivel territorial, es titular del
beneficio de prepensión, debe tenerse en cuenta que: (i) dicho beneficio
se cumple cuando le resten tres
(3) años o menos para reunir los requisitos de edad y tiempo de servicio o
semanas de cotización para obtener el disfrute de la pensión de jubilación o
vejez (término que, en todo caso, deberá ser contado a partir del momento
preciso de la desvinculación de quien alega ser beneficiario de esta figura
constitucional); (ii) no puede tratarse de un empleado de “alta
dirección”, de conformidad con lo señalado en el Decreto 785 de 2005; y (iii)
las funciones desempeñadas por dicho servidor no deberán corresponder a la
formulación, diseño o dirección de las políticas estatuidas por su superior jerárquico
y propias del objeto de la entidad. En caso de así verificarse, no será
constitucionalmente admisible la desvinculación que de dicho funcionario se
haga, y se presumirá su capacidad para desarrollar sus labores con confianza,
hasta tanto éste no adquiera su jubilación o sea declarado insubsistente por
existencia de causa justificativa que, en todo caso, deberá estar relacionada
estrictamente con su desempeño.
III. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR la sentencia proferida
en segunda instancia por el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bucaramanga
(Santander), el veintiséis (26) de abril de dos mil dieciséis (2016), pero PRECISAR
que:
(i) El amparo concedido
es de carácter estrictamente transitorio, por lo que el accionante deberá
acudir, en un término máximo de cuatro (4) meses contados a partir del día
siguiente a la notificación de la presente sentencia, ante el juez de lo
contencioso administrativo con el fin de controvertir la Resolución No. 001 de
2016, proferida por el director general de la Dirección de Tránsito de
Bucaramanga (Santander), para de esta forma obtener un pronunciamiento
definitivo en dicho escenario judicial.
(ii)
El
reintegro ordenado por la autoridad judicial de segunda instancia deberá
realizarse en el mismo cargo que el señor Serrano venía desempeñando en dicha
entidad, pero tal institución estará facultada para reubicarlo en uno
diferente, de similar nivel jerárquico, pues el objeto del mantenimiento de su
vinculación laboral no es otro que el de garantizar su permanencia en el
mercado laboral, hasta tanto no cumpla con los requisitos para acceder a la
pensión de vejez o sea desvinculado por causa justificativa relacionada con su
desempeño.
Segundo.- Como consecuencia de
lo anterior, DISPONER que la decisión adoptada en sede de tutela
producirá efectos jurídicos únicamente hasta que la jurisdicción competente
profiera un pronunciamiento definitivo o hasta que hayan transcurrido los cuatro
(4) meses con que dispone el actor para ejercer los mecanismos disponibles ante
el juez de lo contencioso administrativo y que buscarán controvertir el acto
administrativo que lo declaró insubsistente del cargo que venía ocupando hasta
el cinco (5) de enero de dos mil dieciséis (2016) en la entidad accionada.
Tercero.-
ADVERTIR al juez de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que conozca
de la controversia planteada por el actor respecto de Resolución No. 001 de
2016, proferida por el director general de la Dirección de Tránsito de
Bucaramanga (Santander), que:
(i) El accionante cuenta
con un término máximo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a
la notificación de esta sentencia, para acudir a dicho escenario judicial.
(ii)
Su
pronunciamiento deberá estar basado en los presupuestos legales aplicables en
materia de función pública, armonizados con estrictos criterios
constitucionales, tal como ha sido desarrollado en la parte considerativa de
esta sentencia.
Cuarto.- LÍBRESE por Secretaría de esta Corporación la comunicación de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Comuníquese y
cúmplase.
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con
salvamento de voto
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
A LA SENTENCIA T-685/16
ACCION DE TUTELA
CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Debió declararse
improcedente por incumplimiento
del requisito de subsidiariedad (Salvamento de voto)
La acción de tutela era improcedente por
incumplimiento del requisito de subsidiariedad, al contar el accionante con
otros mecanismos de defensa judicial idóneos y eficaces y al no configurarse un
perjuicio irremediable.
ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DE SUJETOS DE
ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL NOMBRADOS EN CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y
REMOCION-Corte Constitucional no es la competente para determinar la
naturaleza jurídica de un cargo
(Salvamento de voto)
La
Corte Constitucional no es la competente para determinar la naturaleza jurídica
de un cargo. Por lo tanto, si en virtud de lo dispuesto en la legislación
vigente, el empleo ocupado por accionante era de libre nombramiento y remoción,
lo pertinente era decidir que el accionante no
era titular del beneficio de pre pensión, por tratarse de un empleo respecto
del cual el nominador, al ocupar una dignidad de elección popular, goza de
completa discrecionalidad para determinar la continuidad o no de estos funcionarios,
para el desarrollo adecuado de sus políticas. En últimas, la protección a los
llamados servidores públicos “pre pensionados” no corresponde a esta Corte,
sino al legislador, en el marco de las relaciones laborales del artículo 53 de
la Constitución Política.
TERMINO DE CADUCIDAD-Decisión de reabrir término de caducidad debe ser
motivada (Salvamento de voto)
La sentencia no ofrece una mínima justificación acerca
de las razones por las cuales, en este caso concreto, era necesario pasar por
alto el término de caducidad establecido en la legislación vigente
Referencia:
expediente T-5712990
Acción
de tutela instaurada por Alfonso Serrano Ardila, contra la Dirección de
Tránsito y Transporte de Bucaramanga (Santander).
Magistrada
ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
La sentencia de
tutela de la cual muy respetuosamente me permito disentir estudió el caso de un
ciudadano que ocupaba el cargo de secretario general, grado 02, código 054,
nivel directivo de libre nombramiento y remoción de la Dirección de
Tránsito y Transportes de Bucaramanga (Santander) a quien, en virtud del cambio
de gobierno municipal, mediante Resolución No. 001 del 05 de enero de 2016, fue
declarado insubsistente y, como consecuencia, retirado del cargo, pese a tener
la condición de pre pensionado, puesto que le restaban menos de tres
años para jubilarse.
En la sentencia T-685 de 2016, primero se analiza la
procedencia de la acción de tutela; posteriormente, se expone la consideración
relacionada con la protección reforzada de los servidores públicos próximos a
pensionarse, que se encuentran vinculados a una entidad descentralizada del
nivel territorial y ocupan cargos de libre nombramiento y remoción; para
finalmente concluir que la Dirección de tránsito y Trasporte de Bucaramanga
(Santander) vulneró el derecho a la estabilidad laboral reforzada del señor
Alfonso Serrano Ardila, pues al momento de su desvinculación cumplía con los
requisitos para contar con el estatus de pre pensionado.
Las razones que me llevaron a apartarme de la decisión
mayoritaria se fundamentan en que (i) la acción de tutela era improcedente por
incumplimiento del requisito de subsidiariedad, al contar el accionante con
otros mecanismos de defensa judicial idóneos y eficaces y al no configurarse un
perjuicio irremediable; (ii) la Corte Constitucional no es competente para
desnaturalizar la regulación de los cargos de libre nombramiento y remoción; y,
(iii) la decisión de reabrir el término legal de caducidad debe ser motivada.
I.      La acción de tutela presentada por el señor Alfonso
Serrano Ardila debió ser declarada improcedente
1. Cuando la Sala de
Revisión discutió la ponencia presentada por la Magistrada ponente del asunto,
este despacho sugirió analizar la procedencia de la acción de tutela a la luz
de las medidas cautelares que contempla el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011[48]; las cuales, según la misma Corte Constitucional, dotaron a la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de efectividad con el propósito
de fortalecer la protección de los derechos constitucionales.
Al respecto, en la sentencia T-733 de 2014, la Sala Segunda de Revisión
concluyó que:
“(…) las medidas
cautelares en el CPACA son un mecanismo de defensa provisional, idóneo y
eficaz, de aquellos derechos que se buscan restablecer a través de las acciones
contencioso administrativas, pero que pueden verse expuestos a la ocurrencia de
un perjuicio irremediable. Por lo tanto, le corresponde al accionante, en
atención a la naturaleza residual y subsidiaria de la acción de tutela (art. 86
CP), demostrar que agotó este medio de protección o que el juez administrativo
haya negado el decreto de la medida cautelar, sin advertir que se configuran
los elementos que demuestran la existencia del perjuicio irremediable”.
Más adelante, en la sentencia de unificación SU-355 de
2015, la Corte consideró que: “El juez de tutela deberá adelantar siempre un
juicio de subsidiariedad en el cual, además de aplicar las competencias de los
jueces de tutela establecidas en la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991,
valore los esfuerzos legislativos y judiciales encaminados a optimizar la
capacidad de las distintas jurisdicciones para materializar la obligación de
proteger la supremacía de la Constitución y, en particular, los derechos
fundamentales”; lo anterior refiriéndose a las medidas cautelares
dispuestas en la Ley 1437 de 2011.
En igual sentido, la Corte se pronunció en la sentencia
T-471 de 2015, providencia en la cual se estableció que:
“El juez de tutela tiene la obligación de
calificar, en cada caso particular, la idoneidad de los medios judiciales
–incluyendo los de cautela- para enfrentar la violación de derechos
fundamentales cuando ella tenga por causa la adopción o aplicación de actos
administrativos. Para el efecto, deberá tener en cuenta los cambios que
recientemente y según lo dejó dicho esta providencia, fueron incorporados en la
Ley 1437 de 2011. Solo después de ese análisis podrá establecer la procedencia
transitoria o definitiva de la acción de tutela, teniendo como único norte la
efectiva vigencia de las normas de derecho fundamental”.
Con fundamento en lo expuesto, considero que la sentencia T-685 de 2016
debió analizar si el acto administrativo que declaró insubsistente al
accionante -Resolución No. 001 del 5 de enero de  2012-, podría ser demandado
ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo mediante la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, escenario en el cual se podrían
solicitar las medidas cautelares previstas en el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que proceden en el
caso en concreto.
2. Así las cosas, sólo
después de considerar la idoneidad y la eficacia de las medidas cautelares
dispuestas en el CPACA, la Sala podría haber estudiado la procedencia de la
acción de tutela como mecanismo transitorio con el fin de evitar la
configuración de un perjuicio irremediable, para lo cual, era necesario probar
la posibilidad de vulneración del mínimo vital del accionante.
Al respecto, este despacho sugirió en la discusión tener en cuenta lo
dispuesto en la sentencia T-223 de 2014, fallo en el cual, la Corte consideró
que “si el objetivo del amparo es evitar que
se lesione el mínimo vital de una persona que no recibirá su pensión
hasta que un juez administrativo falle la nulidad, evidentemente, si este mismo
sujeto cuenta con suficientes recursos para no ver afectado su derecho, la
tutela no será el mecanismo adecuado para ventilar esta clase de discusiones”.
Con relación al caso concreto, el proyecto
relacionó los siguientes gastos a cargo del accionante: (i) el pago del
semestre universitario de su hija; (ii) el pago de un crédito bancario; y (iii)
el pago del arriendo del inmueble donde habitan y la administración del mismo.
En tal virtud, concluyó la Sala que ante la ausencia de salario, el mínimo
vital del actor se encontraba vulnerado. Sin embargo, la sentencia no tuvo en
cuenta como prueba de los ingresos del accionante: (i) la indemnización
equivalente a dieciocho millones de pesos ($18.000.000); y (ii) el salario de
más de cinco millones de pesos ($5.000.000) de la esposa del demandante.
Adicionalmente, acorde con los precedentes
sobre procedencia de la acción de tutela en estos asuntos, considero que era
necesario descartar la presencia de otra fuente de ingresos del señor Alfonso Serrano Ardila y de su núcleo familiar. Esto, en cuestiones de normalidad no sería
necesario, atendiendo a la buena fe de la información suministrada por el
actor. Sin embargo, era relevante la oficiosidad probatoria de la Sala teniendo
en cuenta que el accionante no fue del todo transparente en sus afirmaciones:
(i) dijo que su tratamiento de diabetes había sido sufragado por él, cuando  lo
cierto es que se encontraba activo en el Sistema General de Seguridad Social en
Salud, vinculado al régimen contributivo y afiliado a la EPS Coomeva; (ii) dijo
que su esposa no trabajaba, que era ama de casa, que no recibía ingreso alguno,
cuando lo probado en el expediente es que sí laboraba, recibiendo un salario de
más de cinco millones de pesos ($5.000.000); y (iii) guardó silencio sobre la
indemnización recibida con ocasión del retiro de la entidad.
Adicionalmente, la sentencia refiere que la
accionada no logró desvirtuar con suficiencia los presupuestos fácticos
enunciados por el accionante, lo cual resulta controversial cuando fue la misma
accionada la que informó a la Sala de Revisión que el actor estaba afiliado al
Sistema General de Seguridad Social en Salud, que su esposa trabajaba y que
había recibido una indemnización millonaria.
Pese a todo lo expuesto, las sugerencias de este despacho
no fueron consideradas por el despacho ponente.
3. En síntesis, considerando lo dispuesto en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto del requisito de
subsidiariedad de la acción de tutela contra actos administrativos de
desvinculación y ante la innecesaria intervención del juez constitucional con
el fin de evitar la configuración de un perjuicio irremediable, la acción de
tutela promovida por el señor Alfonso Serrano Ardila contra la Dirección de
Tránsito y Transporte de Bucaramanga (Santander), debió ser declarada
improcedente.
II.  La Corte Constitucional no es competente para
desnaturalizar la regulación de los cargos de libre nombramiento y remoción
4. Al analizar el fondo del asunto, la sentencia T-685
de 2016, estableció la siguiente regla:
“Un empleado público que se encuentra
vinculado en el nivel territorial, dentro de una entidad descentralizada y en
un cargo de libre nombramiento y remoción, es titular del beneficio
constitucional de prepensión, siempre que le falten tres (3) o menos años para reunir los
requisitos de edad y tiempo de servicio o semanas de cotización para obtener el
disfrute de la pensión de vejez, y sus funciones no correspondan a la
formulación, manejo o dirección de las políticas estatuidas por su superior
jerárquico”.
5. Acorde con lo dispuesto en la Constitución Política
de Colombia, existe un grupo de cargos de libre nombramiento y remoción
expresamente reconocidos en la Carta Política[49]. Ahora bien, en atención a lo señalado en el artículo 125 y el numeral
23 del artículo 150 de la Constitución, es competencia del legislador
establecer los cargos de tal naturaleza. En tal virtud, acorde con lo dispuesto
en la Ley 909 de 2004 y en la Ley 785 de 2005, el empleo que ocupaba el
accionante para el momento de su desvinculación, “secretario general, grado 02, código 054, nivel directivo”, correspondía a uno de libre nombramiento y
remoción.
Sin embargo, la Sala consideró necesario analizar las
funciones del cargo del accionante para determinar si, pese a tratarse de un
cargo de libre nombramiento y remoción, podía ser beneficiario de la protección
laboral reforzada en su calidad de pre pensionado.
Atendiendo a las competencias dispuestas en la Constitución
Política, considero que la Corte Constitucional no es la competente para
determinar la naturaleza jurídica de un cargo. Por lo tanto, si en virtud de lo
dispuesto en la legislación vigente, el empleo ocupado por el señor Alfonso
Serrano Ardila era de libre nombramiento y remoción, lo pertinente era decidir
que el accionante no era titular
del beneficio de pre pensión, por tratarse de un empleo respecto del cual el
nominador, al ocupar una dignidad de elección popular, goza de completa
discrecionalidad para determinar la continuidad o no de estos funcionarios,
para el desarrollo adecuado de sus políticas. En últimas, la protección a los
llamados servidores públicos “pre pensionados” no corresponde a esta Corte,
sino al legislador, en el marco de las relaciones laborales del artículo 53 de
la Constitución Política.
III.
Término de caducidad
Por último, si bien puede existir una justificación para
desconocer el término de caducidad, el cual debe recordarse es un término legal
y de orden público, la sentencia T-685 de 2016 no motiva dicha decisión. En
otras palabras, la sentencia no ofrece una mínima justificación acerca de las
razones por las cuales, en este caso concreto, era necesario pasar por alto el
término de caducidad establecido en la legislación vigente.
Respetuosamente,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Auto 362/17
Referencia: T-
5.712.990
Solicitud de nulidad
de la sentencia T-685 de 2016, proferida por la Sala Primera de Revisión de la
Corte Constitucional.
Solicitante:     Miller
Humberto Salas Rondón como representante legal de la Dirección de Tránsito de
Bucaramanga.
Magistrado
Sustanciador:
CARLOS
BERNAL PULIDO
Bogotá D.C.,
diecinueve (19) de julio de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, procede a resolver la solicitud de nulidad presentada contra la
sentencia T-685 de 2016.
I.
ANTECEDENTES
1.    Hechos
1. La Dirección de
Tránsito de Bucaramanga, por medio de la Resolución No. 001 del 5 de enero de
2016, declaró insubsistente el nombramiento de Alfonso Serrano Ardila, en el
cargo de “secretario general, grado 02, código 054, nivel directivo de libre
nombramiento y remoción”. Como consecuencia de lo anterior, el señor
Serrano Ardila fue retirado del cargo que desempeñaba desde el año 2012.
2. Esa decisión no
fue cuestionada ante el juez contencioso administrativo.
3. Según lo
manifestó la parte demandante, desde el 17 de noviembre de 2015 informó a uno
de los asesores de la Dirección de Tránsito de Bucaramanga que, en su criterio,
era titular de estabilidad laboral reforzada por tener la condición de
“prepensionado”. Esto por haber cotizado más de 1300 semanas y restarle menos
de 3 años para cumplir con el requisito de edad.
4. En ejercicio de
la acción de tutela, Alfonso Serrano Ardila demandó a la Dirección de Tránsito
de Bucaramanga por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la
estabilidad laboral reforzada, seguridad social y al mínimo vital y móvil.
Pretendió que se dejara sin efectos la resolución de insubsistencia y se
ordenara reintegrarlo al cargo en el que se desempeñaba.
5. El tutelante
insistió en que tenía la condición de “prepensionado”, conforme a la
jurisprudencia de esta Corporación, debido a que: (i) tenía más de 1300
semanas de cotización cuando su nombramiento fue declarado insubsistente; y (ii)
le restaban menos de 3 años para cumplir con el requisito de edad, pues, para
el momento de presentación de la demanda de tutela (19 de enero de 2016),
contaba con 59 años de edad.
6. Con relación al
requisito de subsidiariedad de la acción, puso de presente que se encontraba en
una circunstancia de debilidad manifiesta en atención a su edad - 59 años -, a
su padecimiento de “diabetes tipo II”, a su calidad de cabeza económica del
hogar y tener obligaciones que requerían de “unos ingresos estables”.
7. El Juzgado
Veintidós Civil Municipal de Bucaramanga (Santander), en fallo del 7 de marzo
de 2016, declaró la improcedencia de la acción de tutela, con fundamento en que
la parte actora tuvo a su disposición otros medios de defensa judicial, en
particular el de nulidad y restablecimiento del derecho.
8. En sentencia del
26 de abril de 2016, el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bucaramanga revocó
la providencia impugnada y, en su lugar, concedió el amparo de los derechos
invocados. Aseguró, por una parte, que el mecanismo ordinario de defensa
carecía de idoneidad y, por la otra, que la autoridad accionada no tuvo en
cuenta que el tutelante tenía la condición de “prepensionado”.
9. El expediente
fue seleccionado para revisión por medio de Auto del 30 de agosto de 2016,
proferido por la Sala Octava de Selección de la Corte Constitucional.
2.    El contenido de la Sentencia
T-685 de 2016, cuya nulidad se solicita
10. Mediante la
sentencia T-685 del 2 de diciembre de 2016, la Sala Primera de Revisión de la
Corte Constitucional confirmó la decisión del juez de segunda instancia pero
precisó, primero, que el amparo de los derechos fundamentales era transitorio
y, segundo, que el accionante debía demandar el acto de insubsistencia ante los
jueces de lo contencioso administrativo, dentro de los cuatro meses siguientes
a la notificación de la decisión objeto de nulidad.
11. La Corte
descartó la idoneidad de los medios de defensa ordinarios con fundamento en el
análisis de la situación económica del núcleo familiar del señor Serrano
Ardila. Posteriormente, resolvió el siguiente problema jurídico:
“¿vulnera una entidad descentralizada del nivel territorial el derecho
fundamental a la estabilidad laboral reforzada de un empleado que ocupaba un
cargo de libre nombramiento y remoción, al declararlo insubsistente, pese a que
al momento de su desvinculación cumplía con las semanas de cotización ante el
sistema pensional y, según él, le restaban menos de tres años para superar el
requisito de edad para de esta forma obtener su estatus de jubilado?”
12. En relación con
la condición de prepensionado, consideró lo siguiente: “(i) El accionante
cumple con el requisito del tiempo de cotización, pues al 6 de noviembre de
2015 (fecha en la cual fue emitido el reporte emitido [sic] por
Colpensiones), registraba 1347 semanas cotizadas. (ii) El accionante no cumple
con el requisito de edad para acceder de manera inmediata a la pensión de
vejez, pues al momento de la presentación de la tutela (19 de enero de 2016)
contaba con 59 años, exigiéndosele una edad mínima de 62.”[50]. Con
fundamento en tales circunstancias, la Sala de Revisión concluyó que el señor
Serrano Ardila sí cumplía con los requisitos para obtener una protección
laboral reforzada.
13. Por otra parte,
la Corporación tuvo en cuenta, de un lado, que el accionante estaba vinculado
con una entidad descentralizada del orden territorial y que, a pesar de
acreditarse que el empleo que desempeñaba era el de “secretario general,
grado 02, código 054, nivel directivo de libre nombramiento y remoción”, no
ocupaba un cargo de “alta dirección”. De otro lado, consideró que las labores
desempeñadas por el tutelante estaban encaminadas a la ejecución de las
directrices de su nominador, especialmente frente a la planta de personal de la
entidad; en otros términos, que ellas no correspondían a la dirección, diseño o
formulación de las políticas públicas de la entidad. Con relación a este
aspecto, se señaló en la providencia lo siguiente:
“En segundo lugar se tiene que, en efecto, el señor Alfonso Sierra [sic] Ardila, al desempeñarse en el empleo mencionado: (i) estaba
vinculado con una entidad descentralizada del nivel territorial; (ii) no
ocupaba un cargo de ‘alta dirección’; y (iii) sus funciones se relacionaban con
la coordinación de las oficinas de ‘Talento Humano, Documentos y Archivos,
Atención al Usuario, Almacén e Inventarios y Mantenimiento’; la dirección de
‘los Sistemas Integrados de Gestión y Control a saber MECI, Seguridad y Salud
en el Trabajo, SISTEDA, Gestión Documental, Seguridad de la Información,
Gestión Ambiental, Administración de Riesgos, Gobierno en Línea, Modernización
y Gestión de la Transparencia’; la ‘asignación de parqueaderos para los
funcionarios y contratistas de la Entidad y coordinación con la vigilancia para
ingreso y salida de los respectivos vehículos’; ‘firma de depósitos
judiciales’; ‘secretario del Consejo Directivo’; ‘coordinación de la Oficina de
Control Interno Disciplinario y sustanciación de los procesos
disciplinarios[47]’ ”[51].
14. La información
referida en la tutela, relativa a las funciones desempeñadas por el accionante,
se consideró como cierta por la Sala de Revisión, ante el silencio de la Dirección
de Tránsito de Bucaramanga frente al particular.
15.    En la
providencia se precisó que el amparo concedido era de carácter transitorio,
razón por la que se impuso al accionante la carga de acudir, en un término
máximo de 4 meses, ante el juez de lo contencioso administrativo, con el objeto
de incoar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
También se señaló que el objeto del reintegro ordenado era mantener el vínculo
laboral y, con fundamento en esto, se aclaró que la entidad accionada estaba
facultada para reubicar al actor en el  mismo cargo del que fue retirado o en
uno diferente, siempre que el mismo fuera del mismo nivel jerárquico.
3.    Solicitud de nulidad
16. La Dirección de
Tránsito de Bucaramanga promueve incidente de nulidad en contra de la sentencia
T-685 del 2016, al considerar que se acredita una “incongruencia entre
la RATIO DECIDENDI de la sentencia y lo resuelto en el caso concreto”[52].
17. Señala que la
providencia define “unas reglas o presupuestos para contar con el beneficio
de pre pensionado a los empleados de libre nombramiento y remoción en una
entidad descentralizada del nivel territorial, correspondientes a las reglas ii
y iii”[53]
y que, contrario a lo expresado por la Sala de Decisión, estas no se acreditan
en el caso en concreto, dado que el cargo desempeñado por el ciudadano Alfonso
Serrano Ardila, en su calidad de Secretario General de la Dirección de Tránsito
de Bucaramanga, sí correspondía a la “alta dirección” de la entidad. Con
relación a este aspecto, en el escrito de nulidad se afirma:
“Se tiene Honorables Magistrados que el cargo objeto de tutela en la
estructura de la Dirección de Tránsito de Bucaramanga que ocupaba el señor
ALFONSO SERRANO ARDILA (SECRETARIO GENERAL) es
de alta dirección […], toda vez que:
i) [E]s el funcionario que junto con el
Director General de la entidad entre otras funciones de dirección, es quien
formula las políticas, metas, procedimientos de trabajo y elabora proyectos
concernientes al desarrollo de la entidad […]; ii) por principio de
legalidad y conforme al artículo 122 Constitucional, no existe empleo en el
sector público sin funciones, las cuales están descritas claramente en el
manual de funciones de la Entidad […]; iii) dentro de la estructura
administrativa de la Dirección de Tránsito de Bucaramanga, el SECRETARIO
GENERAL […] es el segundo al mando después del Director General y el
funcionario que lleva la REPRESENTACIÓN del Director General cuando este lo
determina y lo reemplaza en sus ausencias teniendo bajo su responsabilidad 274
empleados de la planta que laboran en la Dirección de Tránsito de Bucaramanga”[54].
18. Resaltó,
además, por una parte, que en la planta de personal de la Dirección no existe
un cargo de igual jerarquía para reintegrar al señor Alfonso Serrano Ardila y,
por la otra, que en múltiples ocasiones el actor ejerció funciones de Director
General encargado, esto es, formuló y ejecutó políticas y directrices de la
Dirección de Tránsito de Bucaramanga.
4.
Actuaciones surtidas en el trámite de
nulidad
19. Una vez
presentada la solicitud de nulidad de la referencia, la Secretaría General de
la Corte Constitucional ofició al Juzgado Veintidós Civil Municipal de
Bucaramanga - primera instancia en la tutela -, para que certificara las fechas
en que las partes fueron notificadas de la sentencia T-685 de 2016.
20. El Juzgado
Veintidós Civil Municipal de Bucaramanga, mediante oficio del 8 de mayo de
2017, remitió copia de la constancia de notificación personal al apoderado de
la parte accionante, llevada a cabo el 20 de abril del mismo año. Asimismo,
mediante oficio de junio 23 de la presente anualidad, envió copia del
expediente de tutela.
5.    Intervenciones
21. Mediante auto del 8 de junio de 2017, el suscrito magistrado
sustanciador ordenó correr traslado de la nulidad promovida por la Dirección de
Transporte de Bucaramanga.
22. La señora Eva
Cecilia López Rueda, tercera vinculada al proceso en primera instancia, por
haber sido nombrada en el cargo que ocupaba el accionante, coadyuvó la
solicitud de nulidad que ahora se resuelve. Para tales fines, pidió tener en
cuenta que el cargo desempeñado por el accionante sí es uno de “alta
dirección”, dadas las funciones legales del mismo. Pidió tener en cuenta que el
cargo de Secretario General, de conformidad con el artículo 16 del Decreto 785
de 2005, es un cargo del nivel directivo. Manifestó, además, que concederle la
condición de “prepensionado” a alguien que se desempeña en un cargo de libre
nombramiento y remoción desnaturaliza la esencia del empleo y aniquila la
facultad discrecional del nominador para conformar su equipo de trabajo con
personas de su entera confianza.
23. El señor
Alfonso Serrano Ardila (accionante) informó del cumplimiento parcial de la
orden dictada por el juez de instancia y, con fundamento en esto, solicitó que
se declarara la “renuncia tácita” al trámite de nulidad que se surte ante la
Corte, por parte de la Dirección de Tránsito de Bucaramanga.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.    Competencia
24. La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente solicitud de nulidad,
de conformidad con lo previsto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 y el
artículo 134 del Código General del Proceso (CGP), que subrogó el artículo 142
del Código de Procedimiento Civil (CPC), aplicable por remisión del artículo 4
del Decreto 306 de 1992.
2.    Requisitos formales o de procedibilidad de la
nulidad de sentencias proferidas por la Corte Constitucional
25. Las solicitudes
de nulidad contra sentencias de la Corte Constitucional deben cumplir tres
requisitos: (i) ser presentadas de manera oportuna; (ii) ser
interpuestas por quien esté legitimado para actuar; y (ii) exponer, con
claridad, los motivos por los cuales se acusa de nula la providencia.
26. La solicitud de
nulidad es oportuna cuando se interpone dentro del término de ejecutoria de la
sentencia cuestionada[55].
Según el artículo 302 del Código General del Proceso, aplicable al
procedimiento de tutela de conformidad con lo prescrito por el artículo 4 del
Decreto 306 de 1992, las sentencias proferidas por fuera de audiencia quedan
ejecutoriadas tres días después de notificadas, siendo este el término previsto
para solicitar la nulidad de la decisión. Una vez culmina esta término caduca
la posibilidad de cuestionar la sentencia, primero, por razones de seguridad
jurídica y de certeza del derecho[56]
y, segundo, porque es razonable establecer un término de caducidad en relación
con este tipo de solicitudes. La Corte[57]
ha reconocido la posibilidad excepcional de flexibilizar este requisito en los
casos en los que la nulidad se alega por ausencia de vinculación de una de las
partes en el trámite, o de un tercero con interés legítimo[58]. Para tales
asuntos, el término debe computarse desde el día en el que razonablemente puede
considerarse que el interesado conoció la providencia que acusa de nula[59].
27. La legitimación
en la causa por activa la tienen, en principio, quienes fueron partes
procesales. Excepcionalmente se predica de los terceros afectados por la
decisión objeto de la solicitud de nulidad[60],
ya sea porque fueron vinculados al trámite o porque tienen alguna relación con
las partes o con las pretensiones del proceso[61].
La legitimación de estos últimos, sin embargo, está sujeta a la certeza de la
afectación de sus intereses, que debe ser consecuencia directa de las
decisiones y las órdenes de la sentencia, pues no es procedente que estos
cuestionen el fallo con juicios hipotéticos sobre los efectos de las órdenes
dictadas por esta Corporación[62].
28. Finalmente, la
persona que solicite la nulidad de una decisión de la Corte Constitucional debe
demostrar de qué forma atenta contra las garantías del debido proceso,
fundamento que delimita el ámbito de competencia de la Sala Plena. Por tanto,
le corresponde precisar, de manera clara, los preceptos constitucionales
transgredidos y explicar su incidencia en la decisión[63].
3.    Presupuestos materiales o de prosperidad de la solicitud de nulidad
29. Con fundamento
en lo prescrito por el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991[64], la
prosperidad de una solicitud de nulidad de una decisión de la Corte
Constitucional obedece a la acreditación de “[…] situaciones
jurídicas especialísimas y excepcionales, […] cuando los fundamentos
expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta, que las
reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras
que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas,
con notoria y flagrante vulneración del debido proceso”[65]. También ha
considerado que dichas situaciones deben tener repercusiones sustanciales en la
decisión adoptada[66].
Eso supone, además, que la solicitud no puede fundamentarse en inconformidades
con la argumentación[67]
o con la decisión que se adopta[68],
pues ello conduce a que se permita reabrir debates concluidos[69], lo que es
improcedente.
30. La afectación
del debido proceso debe ser, en los términos de la jurisprudencia de la
Corporación, “ostensible, probada, significativa y trascendental, es
decir que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus
efectos”[70].
La conjunción de estas características, en casos concretos, le ha permitido
considerar los siguientes supuestos, enunciativos, como de afectaciones
cualificadas al debido proceso, que pueden dar lugar a la declaratoria de
nulidad de la decisión de que se trate: (i) el cambio irregular de
jurisprudencia[71];
(ii) las decisiones adoptadas por una mayoría diferente a la exigida en
el ordenamiento[72];
(iii) la incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de la
providencia[73];
(iv) la imposición de órdenes a personas que no fueron vinculadas o
informadas de la existencia del proceso[74];
(v) el desconocimiento de la cosa juzgada constitucional[75]; y (vi) la
falta de estudio de asuntos de relevancia constitucional que tengan efectos
trascendentales en el sentido de la decisión[76].
31. Finalmente, se
ha advertido, de manera reiterada, que el incidente de nulidad no puede
promoverse como una alternativa o instancia adicional para que la Sala Plena de
la Corporación reasuma el debate probatorio y argumentativo previamente agotado[77].
4.  Caso
concreto
4.1. Verificación de los requisitos generales
32.
Según consta en el expediente[78],
el 20 de abril de 2017 la Secretaría del Juzgado Veintidós Civil Municipal de
Bucaramanga notificó a la Dirección de Tránsito de Bucaramanga, de la sentencia
T-685 de 2016. A su vez, el 25 de abril de la misma anualidad, la referida
entidad presentó escrito en el que solicitó la nulidad de la providencia[79],
esto es, dentro del término de los tres días siguientes a la notificación del
fallo, que vencía el 25 de abril del mismo mes y año, habida cuenta de que los
días 22 y 23 fueron sábado y domingo, respectivamente. Luego, queda satisfecho
el  requisito de oportunidad.
33.
Igualmente se verifica el cumplimiento del requisito de legitimación, pues el
incidente de nulidad fue promovido por el representante legal de la Dirección
de Tránsito de Bucaramanga, destinataria de las órdenes contenidas en el fallo
de tutela sub examine y parte accionada dentro del expediente de la
referencia.
34.
La Dirección propuso argumentos razonables para fundamentar la nulidad de la
sentencia T-685 de 2016, al considerar que se configuró un supuesto de “incongruencia
entre la RATIO DECIDENDI de la sentencia y lo resuelto en el caso concreto”[80],
los que satisfacen el requisito formal de argumentación.
35.
Al haberse acreditado, entonces, los requisitos generales o formales de
procedencia del incidente de nulidad, la Sala pasa a pronunciarse sobre el
fondo del asunto.
4.2.
El cargo por el presunto desconocimiento del principio de congruencia
36.
Esta Corporación ha sido enfática en señalar que la nulidad de una sentencia de
tutela solo procede en caso de que se demuestre, fehacientemente, que las
normas previstas en los Decretos 2067 y 2591 de 1992 fueron vulneradas durante
el proceso. También lo ha sido al decir que, por medio del incidente de
nulidad, no se puede reabrir un debate cerrado en las discusiones de la Sala de
Revisión o la Sala Plena, según el caso. Lo anterior, en atención a que las
sentencias de la Corte Constitucional no son recurribles o impugnables, por
regla general.
37.
El artículo 281 del CGP (305 del CPC), aplicable al caso por remisión del
artículo 4 del Decreto 306 de 1992, establece que la sentencia debe estar en
consonancia con los hechos y las pretensiones de la demanda o las excepciones,
según el caso. Esa disposición contiene el principio de congruencia de las
providencias judiciales, y, tal como se ha resaltado por esta Corporación, su
objeto es la garantía del derecho de defensa de las partes[81].
38.
La congruencia de la sentencia es tanto externa como interna. La primera supone
la conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en
la contestación o las excepciones. De la congruencia externa de la sentencia se
deriva que, salvo disposición legal en contrario, se vulnera cuando una
decisión va más allá de lo pedido, bien porque se otorgan cosas adicionales a
las solicitadas en la demanda (sentencia ultra petita), o porque se
reconoce algo que no se solicitó (sentencia extra petita), o,
finalmente, cuando la decisión no abarca la totalidad de los extremos
planteados en la litis (sentencia infra petita)[82]. La segunda,
esto es, la congruencia interna, supone la armonía entre la parte motiva y la
resolutiva del fallo, tendiente a garantizar la certidumbre acerca del alcance
de la decisión[83].
Son supuestos, así reconocidos por la jurisprudencia de la Corporación, que
atentan contra la congruencia interna, (i) las decisiones anfibológicas o
ininteligibles, (ii) las contradictorias o (iii) las que carecen
totalmente de fundamentación en la parte motiva[84]. La
constatación de estas tres hipótesis, supone, sin duda, un análisis, no solo de
la congruencia entre la parte motiva y la resolutiva, sino, en particular, al
interior de la primera, de tal forma que, en aquellos supuestos en que alguno
de estos tres eventos se presente y pueda dar lugar a una decisión diferente
(esto es, una modificación de la parte resolutiva) se estará en presencia de
una decisión contradictoria y, por tanto, susceptible de ser anulada por la
Corte.
39.
El análisis del expediente de la referencia da cuenta, de una parte, que el
señor Serrano Ardila interpuso demanda de tutela para que se dejara sin efecto
el acto administrativo que lo declaró insubsistente en el cargo de Secretario
General de la Dirección de Tránsito de Bucaramanga, dada su condición de
prepensionado. De otra parte, según se indica en el apartado “6. Conclusión”,
de la sentencia T-685 de 2016, las subreglas aplicadas por la Sala de Revisión
para resolver la petición de tutela fueron las siguientes:
“De conformidad con lo dispuesto en esta sentencia, para valorar si un
empleado público que se encuentre vinculado a un cargo de libre nombramiento y
remoción, dentro de una entidad descentralizada de nivel territorial, es
titular del beneficio de prepensión, debe tenerse en cuenta que: (i) dicho
beneficio se cumple cuando le resten tres (3) años o menos para reunir los
requisitos de edad y tiempo de servicio o semanas de cotización para obtener el
disfrute de la pensión de jubilación o vejez (término que, en todo caso, deberá
ser contado a partir del momento preciso de la desvinculación de quien alega
ser beneficiario de esta figura constitucional); (ii) no puede tratarse de un
empleado de “alta dirección”, de conformidad con lo señalado en el Decreto 785
de 2005; y (iii) las funciones desempeñadas por dicho servidor no deberán
corresponder a la formulación, diseño o dirección de las políticas estatuidas
por su superior jerárquico y propias del objeto de la entidad. En caso de así
verificarse, no será constitucionalmente admisible la desvinculación que de
dicho funcionario se haga, y se presumirá su capacidad para desarrollar sus
labores con confianza, hasta tanto éste no adquiera su jubilación o sea
declarado insubsistente por existencia de causa justificativa que, en todo
caso, deberá estar relacionada estrictamente con su desempeño”.
40.
La Sala de Revisión, en aplicación de las tres subreglas precedentes concluyó,
primero, que el accionante cumplía los requisitos para ser considerado
“prepensionado”, segundo, que “no ocupaba un cargo de ‘alta dirección’”[85]
y, finalmente, infirió que las funciones desempeñadas por el tutelante no
correspondían a la formulación, diseño o dirección de las políticas estatuidas
por su superior jerárquico y propias del objeto de la entidad. Con fundamento
en ello, amparó los derechos fundamentales invocados y ordenó, de manera
transitoria, el reintegro del accionante al cargo que desempeñaba o a uno de la
misma categoría.
41.
Para la Sala, la sentencia T-685 de 2016 es congruente, desde la perspectiva
externa a que se hizo referencia en el párrafo 38, dado que el decisum guarda
relación directa con las pretensiones del tutelante. En efecto, en la decisión
no se hicieron reconocimientos adicionales a los pretendidos, tampoco se otorgó
algo que no se hubiera solicitado y, finalmente, se abarcaron todos los
extremos planteados como problema jurídico en el caso concreto. Esto es, no se
está frente a un supuesto de decisión ultra petita, extra petita o
infra petita.
42.
Sin embargo, la sentencia es incongruente desde la perspectiva interna a que se
hizo referencia en el párrafo 38, al acreditarse una contradicción en la
aplicación de la tercera subregla definida por la Sala de Revisión para
resolver la tutela. Esta da lugar a la declaratoria de nulidad de la decisión
puesto que, de no haberse presentado tal contradicción, como más adelante se
indica, la decisión hubiese sido, de modo necesario, diferente.
43.
La decisión de la Sala de Revisión se fundamentó, tal como se señaló en el párrafo
39, en tres subreglas. Según dicha providencia, en caso de todas ellas se
acrediten, no es constitucionalmente admisible “la desvinculación que de
dicho funcionario se haga, y se presumirá su capacidad para desarrollar sus
labores con confianza, hasta tanto éste no adquiera su jubilación o sea
declarado insubsistente por existencia de causa justificativa que, en todo
caso, deberá estar relacionada estrictamente con su desempeño”[86].
En otros términos, en caso de que alguna de las tres subreglas no se acredite
debe ser improcedente la acción de tutela.
44.
Las tres subreglas a que se hace referencia son las siguientes. Según la
primera, el tutelante debe acreditar la calidad de prepensionado. Según la
segunda, el tutelante no puede ejercer un empleo público “de ‘alta
dirección’, de conformidad con lo señalado en el Decreto 785 de 2005”.
Según la tercera, “las funciones desempeñadas por dicho servidor no deberán
corresponder a la formulación, diseño o dirección de las políticas estatuidas
por su superior jerárquico y propias del objeto de la entidad”. Se trata,
entonces, de una regla de acreditación (la primera) y de dos reglas de
exclusión (las dos últimas); esto es, basta que se acredite la primera
condición y que no se acrediten las dos restantes. La contradicción interna a
que hace referencia el párrafo 42 se presenta en la última subregla, a la cual
se circunscribe el análisis siguiente.
45.
La Sala de Revisión, para fundamentar la tercera regla de exclusión a que se
hizo referencia en el párrafo precedente consideró, por un lado, los elementos
probados en el expediente y, de otro, asumió como veraces otros. Con relación a
los primeros, consideró como probado, en particular, que, “(i) El señor Serrano Ardila fue nombrado en el cargo
de ‘secretario general, grado 02, código 054, Nivel Directivo de libre
nombramiento y remoción’ (sic), mediante Resolución No. 025 de 2012, expedida
por parte de la Dirección General de Tránsito de Bucaramanga”[87]. Con relación a los segundos, asumió como veraz la siguiente
información, que “fue aportada por el actor y no fue objeto de controversia
por parte de la entidad accionada y los vinculados al recurso de amparo, por lo
que esta Sala la asume como veraz”[88]:
“(iii) sus funciones se relacionaban con la
coordinación de las oficinas de ‘Talento Humano, Documentos y Archivos,
Atención al Usuario, Almacén e Inventarios y Mantenimiento’; la dirección de
‘los Sistemas Integrados de Gestión y Control a saber MECI, Seguridad y Salud
en el Trabajo, SISTEDA, Gestión Documental, Seguridad de la Información,
Gestión Ambiental, Administración de Riesgos, Gobierno en Línea, Modernización
y Gestión de la Transparencia’; la ‘asignación de parqueaderos para los
funcionarios y contratistas de la Entidad y coordinación con la vigilancia para
ingreso y salida de los respectivos vehículos’; ‘firma de depósitos
judiciales’; ‘secretario del Consejo Directivo’; ‘coordinación de la Oficina de
Control Interno Disciplinario y sustanciación de los procesos disciplinarios’”[89].
46.
Para la Sala Plena, la decisión proferida por la Sala de Revisión es
internamente incongruente, al ser contradictoria.
47.
En primer lugar, la Sala de Revisión infirió que las funciones desempeñadas por
el tutelante no correspondían a la “formulación, diseño o dirección de las
políticas estatuidas por su superior jerárquico y propias del objeto de la
entidad”, en aplicación de la tercera subregla en que se fundamentó la
decisión, a pesar de encontrar acreditado que el tutelante “fue nombrado en el cargo de ‘secretario general, grado
02, código 054, Nivel Directivo de libre nombramiento y remoción’”.
48. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 16
del Decreto 785 de 2005[90], del “nivel directivo” de las
entidades territoriales, entre otros, hace parte el empleo de “Secretario
General de Entidad Descentralizada”, código “054”. Por su parte, el “nivel
directivo” de las entidades territoriales, en los términos del artículo 4.1 de
este decreto, “Comprende los empleos a los cuales corresponden funciones de
Dirección General, de formulación de políticas institucionales y de adopción de
planes, programas y proyectos”[91].
49. Así las cosas, de conformidad con los elementos
dados por probados por la Sala de Revisión y la normativa tomada como
fundamento para resolver la litis, se infiere que al empleo público de
“Secretario General”, dada su adscripción al “nivel directivo” de las entidades
territoriales, le corresponden “funciones de Dirección General, de
formulación de políticas institucionales y de adopción de planes, programas y
proyectos”. Si esto es así, no se acreditaba en el asunto objeto de estudio
por la Sala de Revisión la tercera subregla de exclusión, definida por la
propia Sala para la resolución del caso en concreto.
50. En segundo lugar, la Sala de Revisión infirió que
el tutelante no ejercía funciones relativas a la “formulación,
diseño o dirección de las políticas estatuidas por su superior jerárquico y
propias del objeto de la entidad”, al asumir como veraz la relación de
funciones que hizo el tutelante en la acción, dado que estas no fueron “objeto
de controversia por parte de la entidad accionada y los vinculados al recurso
de amparo”[92].
Con fundamento en esta asunción, la Sala de Revisión infirió lo siguiente:
“Como se observa, las labores del señor Serrano Ardila,
lejos de concernir a la toma de decisiones estructurales o, como se ha
insistido, a la dirección, diseño o formulación de las políticas públicas y
correspondientes al objeto de la entidad a la cual se encontraba vinculado,
están encaminadas a la ejecución de las directrices de su nominador,
específicamente frente a la planta de personal de la Dirección de Tránsito y
Transporte de Bucaramanga [...]”[93].
51.
Infiere la Sala Plena, pues no fue un asunto explícitamente tratado en la
sentencia T-685 de 2016, que la interpretación precedente se fundamentó en la
presunción de veracidad de que trata el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991,
como pasa a explicarse. De un lado, el artículo 19 ibídem, desde una
perspectiva general, regula lo relacionado con el informe que debe
rendir la parte accionada dentro del proceso de tutela (contestación de la
petición de tutela) y la obligación de aportar al proceso unas pruebas
documentales concretas. Por su parte, el artículo 20 ibídem establece
que, si dicho informe no es rendido dentro del plazo respectivo, el juez
debe tener por ciertos los hechos narrados en la demanda de amparo, “salvo
que el juez estime necesaria otra averiguación previa”.
52.
La Corporación[94]
ha interpretado que la referida presunción de veracidad es un instrumento
idóneo para sancionar el desinterés o la negligencia de las autoridades
públicas o el particular contra el que se ha interpuesto la acción de tutela,
en aquellos eventos en los que el juez requiere cierta información y la misma
no es allegada dentro del plazo respectivo o simplemente no se aporta.  La
presunción encuentra fundamento en la garantía de los principios de inmediatez
y celeridad que rigen el proceso de tutela[95],
así como en la necesidad de resolver con prontitud este tipo especial de
peticiones, dada la trascendencia de los intereses jurídicos objeto del litigio[96].
53.
Ha precisado esta Corporación, que la ausencia del informe de que trata el
artículo 19 del decreto en cita, puede conducir, bien a la aplicación de la
presunción de veracidad mencionada, o bien a que se decreten pruebas de oficio
y se solicite información adicional, tal como lo dispone el último apartado del
artículo 20, con el objeto de tener certeza acerca de los hechos presentados en
la demanda. La elección del juez, entre uno u otro curso de acción, en todo
caso, debe estar orientada por la pretensión de “llegar a una convicción
seria y suficiente para fallar en derecho”, a la luz de las circunstancias
de cada caso, tal como lo ha resaltado la Corporación[97]. Ahora bien,
en caso de que el juez pretenda dar aplicación a la presunción, tal como lo
consagra la disposición y lo ha reconocido de manera pacífica la Corporación,
ella solo puede referirse a “los hechos de la demanda”[98]. Por tanto,
no pueden presumirse como ciertas otras cuestiones, entre ellas las de índole
jurídica. La presunción de veracidad únicamente cubre los supuestos fácticos
que cimientan la vulneración de los derechos fundamentales invocados, ya sea a
título de acción o de omisión, pero, en todo caso, entendidos como cuestiones
fenomenológicas que sirven de apoyo a las pretensiones de la tutela.
54.
Ahora bien, en la sentencia objeto del incidente de nulidad, la Sala de
Revisión no solo tuvo por ciertas las funciones descritas por el tutelante en
la acción, cuestión de índole jurídica, no fáctica, y a que se hizo referencia
en el párrafo 45, sino que, con fundamento en ellas, arribó a la inferencia
descrita en el párrafo 50, según la cual, las funciones desarrolladas por el
accionante no correspondían “a la formulación, diseño o dirección de las
políticas estatuidas por su superior jerárquico y propias del objeto de la
entidad”, sino que se encontraban “encaminadas a la ejecución de las
directrices de su nominador, específicamente frente a la planta de personal de
la Dirección de Tránsito y Transporte de Bucaramanga”. Esta inferencia es
contradictoria con los elementos que dio por probados la Sala de Revisión y a
que se hizo referencia en los párrafos 48 y 49 del presente auto.
55.
De conformidad con las dos razones precedentes[99],
la Sala de Revisión comprometió el derecho fundamental al debido proceso de la
entidad accionada. La contradicción resulta significativa y trascendental en lo
que tiene que ver con el sentido de la decisión, pues
se infirió, de manera contradictoria con los elementos acreditados en el
proceso, que se cumplía la tercera subregla definida para la resolución del
caso. En consecuencia, la decisión es internamente contradictoria dado que, al
no acreditarse esta subregla no era posible deducir, lógicamente, como lo hizo
la Sala de Revisión, que lo procedente era el amparo de los derechos
fundamentales invocados por el tutelante.
56. Con fundamento
en las consideraciones anteriores, la Sala declarará la nulidad de la sentencia
T-685 de 2016 y, en consecuencia, ordenará remitir el expediente a la Sala de
Revisión, para lo de su competencia.
57. Finalmente, la
Sala advierte que la solicitud del señor Alfonso Serrano Ardila, referente al
presunto desistimiento del incidente de nulidad, por parte de la Dirección de
Tránsito de Bucaramanga, no tiene vocación de prosperidad. Si bien, la
Corporación ha aceptado la procedencia excepcional del desistimiento en sede de
nulidad[100],
la petición debe provenir de la persona que promovió la actuación, lo cual no
se acredita en el presente asunto.
III.
DECISIÓN
Con base en las
anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero.- NEGAR la solicitud del señor Alfonso Serrano Ardila, relativa a que se
entienda como desistida la solicitud de nulidad presentada por la Dirección de
Tránsito de Bucaramanga.
Segundo.-
DECLARAR LA NULIDAD de la Sentencia T-685 del 2 de
diciembre de 2016, proferida por la Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional.
Tercero.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el
expediente al despacho del Magistrado Sustanciador del presente asunto para que
proyecte la nueva sentencia y, de conformidad con lo dispuesto por el artículo
61 del Reglamento de la Corte, por razones de unificación de jurisprudencia, se
decida el asunto por la Sala Plena.
Cuarto.- ORDENAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte,
al Juzgado Veintidós Civil Municipal de Bucaramanga que remita, de manera
inmediata, al Despacho, el expediente original del proceso radicado
68001-40-03-022-2016-00009-00, que corresponde al radicado interno de revisión
de la Corte Constitucional T-5.712.990.
Quinto.- Contra esta providencia no procede recurso alguno.
Sexto.- COMUNICAR la presente providencia a las partes y al señor
Procurador General de la Nación.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Magistrado (e)
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e)
[1] El
proceso de la referencia fue seleccionado para su revisión por la Sala de
Selección Número Ocho de la Corte Constitucional, mediante Auto del treinta
(30) de agosto de dos mil dieciséis (2016), bajo el criterio “necesidad de
pronunciarse sobre una línea jurisprudencial”.
[2] Ver
folio 24 del cuaderno principal. (En adelante, siempre que se haga alusión a un
folio, deberá entenderse que se hace referencia al cuaderno principal, siempre
que no se indique otra cosa).
[3] Folio
20.
[4] Ver
copia de la comunicación en el folio 21.
[5] Folios
15 a 18.
[6] Folios
44-62 del cuaderno de revisión.
[7] Folios
64 y 65 del cuaderno de revisión.
[8] Folios
63 a 85 del cuaderno de revisión.
[9] “Por el cual se reglamenta la acción de
tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
[10] Artículo
86 constitucional: “Toda persona
tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública. || La protección consistirá
en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se
abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá
impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte
Constitucional para su eventual revisión. || Esta acción solo procederá cuando
el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. || En
ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y
su resolución. || La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela
procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público
o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de
quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.”
[11] De
manera reiterada y de conformidad con lo establecido en el artículo 42 del
Decreto 2591 (“Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el
artículo 86 de la Constitución Política”), la Corte ha desarrollado la procedencia
de la acción de tutela contra particulares en los siguientes casos: (i) cuando está a cargo de la prestación de un
servicio público, (ii)  afecta grave y directamente el
interés colectivo o (iii) respecto de quienes el solicitante se
halle en estado cuando su conducta de subordinación o indefensión. Ver, por
ejemplo, las sentencias T-389 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-129
de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez; T-117 de 2011, M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto; T-419 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-634 de 2013 y
T-276 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa.
[12] En sentencia T-1068 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, se dijo: “(…) para demostrar el perjuicio
irremediable, al menos se deben señalar los hechos concretos que permitan
deducir que ocurre dicho perjuicio el juez no se los puede imaginar, por
supuesto que no se necesitan términos sacramentales pero al menos alguna
indicación que le permita al juzgador tener la confianza de que en verdad se
halla el peticionario en una situación que lo afecta a él y a su familia”.
Posteriormente, en sentencia T-1316 de
2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, se señaló: “(…) tratándose de sujetos de especial protección, el concepto de
perjuicio irremediable debe ser interpretado en forma mucho más amplia y desde
una doble perspectiva.  De un lado, es preciso tomar en consideración las
características globales del grupo, es decir, los elementos que los convierten
en titulares de esa garantía privilegiada. Pero además, es necesario atender
las particularidades de la persona individualmente considerada (…). De
cualquier manera, no todos los daños constituyen un perjuicio irremediable por
el simple hecho de tratarse de sujetos de trato preferencial”. De igual
forma, sobre la flexibilidad en la valoración del perjuicio, pueden observarse,
las sentencias T-719
de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-456 de 2004, M.P. Jaime Araujo
Rentería; T-167 de 2011, M.P.
Juan Carlos Henao Pérez; T-352 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-796 de 2011, M.P. Humberto Sierra Porto; T-206 de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio; T-269 de 2013 y T-276 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa.
[13] Estas reglas de aplicación fueron
desarrolladas en la sentencia T-225 de 1993, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa, la cuales se han convertido en un criterio jurisprudencial
consolidado en esta Corporación.
[14] Esta
tesis fue desarrollada principalmente a partir de la sentencia T-514 de 2003,
M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y ha sido reiterada, entre otras, en las
sentencias T-537 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-704 de 2003, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández; T-1157 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra;
T-961 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-1015 de 2005, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra; T-359 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería; T-467 de 2006,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-193 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández; T-255 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-710 de 2007, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto; T-007 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;
T-016 de 2008, M.P. Mauricio González Cuervo; T-1019 de 2008, M.P. Nilson
Pinilla Pinilla; T-012 de 2009, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-078 de 2009, M.P.
Rodrigo Escobar Gil; T-922 de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; T-186 de 2013,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-232 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez; T-221 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa; T-376 de 2014, M.P.
Nilson Pinilla Pinilla; T-392A de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos; T-404 de 2014,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-458 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;
T-722 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa; T-822 de 2014, M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez; T-840 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa;
T-972 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; SU-431 de 2015, M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez; T-030 de 2015, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez;
T-079 de 2015, M.P: Jorge Iván palacio Palacio; T-234 de 2015, M.P. Martha
Victoria Sáchica Méndez; T-425 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-446
de 2015 y T-051 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-218 y T-219 de
2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo; T-265 de 2016, M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio; y T-385 de 2016, M:P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[15] Folio
23.
[16] Esta
información no sólo fue acreditada a través de la copia de la certificación
expedida por el FOSYGA, anexada por parte del suscriptor del oficio remitido a
la Corte Constitucional, sino que luego de consultar las bases de datos del
Registro Único de Afiliados (http://ruafsvr2.sispro.gov.co/RUAF/Cliente/WebPublico/Consultas/D04AfiliacionesPersonaRUAF.aspx) y del FOSYGA (http://www.fosyga.gov.co/Consultas/BDUABasedeDatosUnicadeAfiliados/AfiliadosBDUA/tabid/436/Default.aspx), se logró confirmar lo indicado por la entidad accionada.
[17] Así se
encuentra acreditado a través de la copia de la certificación expedida por la
entidad bajo referencia, obrante en el folio 28 del cuaderno de revisión. Así
mismo, la relación de pareja entre el accionante y la señora Nelly Ruiz
Sanabria se encuentra acreditada a través del formato de datos personales
disponible en la Dirección de Tránsito y Transportes de Bucaramanga,
diligenciado por el señor Alfonso Serrano Ardila, y de la copia de la relación
de beneficiarios de un seguro de vida tomado por el actor, con la compañía
Previsora.
[18] Ver
copia de la liquidación laboral en los folios 408 y 409.
[19] M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[20] Lo dicho en la citada sentencia T-225 de 1993, ha sido consolidado como criterio
constitucional por parte de la Corte, a través de su constante reiteración,
observable, entre otras, en las sentencias T-403 de 1994, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo; T-485 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía; T-015 de 1995, M.P.
Hernando Herrera Vergara; T-171 de 2013 y SU-712 de 2013, M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio; T-576 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero;  SU-879 de
2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-383 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil;
T-1316 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes; T-536 de 2003, M.P. Jaime Araujo
Rentería; T-539 de 2007; T-269 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; T-424 de
2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez; T-111 de 2012, T-081 de 2013 y T-276 de
2014, M.P. María Victoria Calle Correa; T-043 de 2014 y T-458 de 2014, M.P Luis
Ernesto Vargas Silva.
[21] Cfr.
Sentencia T-436 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[22] Sobre
este aspecto, en la sentencia T-1316 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, la
Sala señaló: “(…) tratándose
de sujetos de especial protección, el concepto de perjuicio irremediable debe
ser interpretado en forma mucho más amplia y desde una doble perspectiva.
De un lado, es preciso tomar en consideración las características globales del
grupo, es decir, los elementos que los convierten en titulares de esa garantía
privilegiada. Pero además, es necesario atender las particularidades de la
persona individualmente considerada, esto es, en el caso concreto.
Consecuencialmente, para determinar la procedencia del amparo, cuando se trata
de sujetos de especial protección, el juez deberá analizar cada uno de estos
aspectos. || De cualquier manera, los criterios que definen si un perjuicio es
irremediable o no, tienen que guardar estrecha relación con los aspectos
sustanciales por los cuales se les concede genéricamente esa especial
protección. En otras palabras, no todos los daños constituyen un perjuicio irremediable
por el simple hecho de tratarse de sujetos de trato preferencial”.
Adicionalmente, sobre la flexibilidad en la valoración del perjuicio
irremediable, pueden observarse, entre otras, las sentencias   T-719 de 2003, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa; T-456 de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería; T-515A de
2006; M.P. Rodrigo Escobar Gil;
T-1088 de 2007 y T-953 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil;  T-1042 de 2010, M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-167 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez;
T-352 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-796 de 2011, M.P. Humberto Sierra Porto; T-206 de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio; T-269 de 2013 y T-276 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa.
[23] Ver
folios 27 y 28 del cuaderno de revisión.
[24] Ver
folio 29 del cuaderno de revisión.
[25] Folio
139
[26] Folio
141
[27] Folios
144 a 151.
[28] En ese sentido ver, por ejemplo, la sentencia
T-583 de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[29] “Por el
cual se reglamenta la ley 6ª de 1945, en lo relativo al contrato individual de
trabajo, en general”.
[30] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[31] M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[32] M.P.
Luis Ernesto Vargas.
[33] Ver en
igual sentido la sentencia T-326 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa.
[34] Ver,
entre otras, las sentencias T-455 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;
T-498 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez; SU-897 de 2012, M.P. Alexei Julio
Estrada; T-802 de 2012, M.P. Jorge Iván palacio Palacio; T-839 de 2012, M.P.
María Victoria Calle Correa; T-186 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;
SU-377 de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa; T-326 de 2014, M.P. María
Victoria Calle Correa; T-824 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-693
de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa; y T-357 de 2016, M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio.
[35] M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[36] M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio, reiterada en la sentencia T-849 de 2010, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva, en la que se dijo a manera de obiter dictum que: “el derecho a la estabilidad
laboral reforzada en el sector público no se inaplica a aquellos trabajadores
despedidos en circunstancias de debilidad manifiesta que ocupen cargos en
provisionalidad; así como tampoco a los trabajadores que ocupen cargos de libre
nombramiento y remoción, aunque la estabilidad laboral en este caso sea “precaria””.
[37] M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[38] Ambas
sentencias con ponencia del magistrado Jorge Iván Palacio Palacio.
[39] “Por
la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera
administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.
[40] “Por
el cual se establece el sistema de nomenclatura y de clasificación y de
funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales
que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004”.
[41] Artículo
4 del Decreto 785 de 2005.
[42] Así ha
sido desarrollado a partir de la sentencia C-368 de 1999, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz; y más recientemente dichos criterios han sido reiterados en,
entre otras, las sentencias C-615 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo; C-720
de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y C-645 de 2016, M.P. María
Victoria Calle Correa.
[43] Folio
20.
[44] Folio
23.
[45] Folios
381 a 388.
[46] Folio
[47] Ver
folios 184 a 189.
[48] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo”.
[49] (i) Los mencionados en los numerales 1, 2 y 13 del
artículo 189 constitucional, según el cual corresponde al Presidente de la
República nombrar y remover libremente a los ministros, directores de
departamento administrativo, agentes diplomáticos y consulares, también a los
presidentes, directores o gerentes de los establecimientos públicos; (ii) los
empleos de responsabilidad administrativa o electoral de la Registraduría
Nacional de Estado Civil, de que trata el artículo 266 superior; y (iii) los
cargos de gerente o director de establecimientos públicos de empresas
industriales de Departamento, cuyo libre nombramiento y remoción está a cargo
del respectivo gobernador, de conformidad con lo indicado en el numeral 5 del
artículo 305 constitucional.
[50] Fls., 32 y 32 vlt. (págs., 23 y 24 de la
providencia cuya nulidad se solicita).
[51] Párrafo 7, del título 5, de la parte
considerativa de la sentencia T-685 de 2016.
[52] Fl., 3.
[53] Fl., 2 vlt.
[54] Fl., 2 vlt.
[55] Al respecto pueden verse, entre otros, los
autos A-116 de 2017,  A-026 de 2015 y A-395 de 2014.
[56] Auto 232 de 2001.
[57] Auto 054 de 2006.
[58] En estos casos no resultan exigibles, para
tales sujetos, los mismos deberes de diligencia y cuidado propios de las partes
procesales.
[59] Al respecto pueden verse, entre otros, los
autos A-012 de 2015 y A-217 de 2011.
[60] Al respecto pueden verse, entre otros, los
autos A-175 de 2009 y A-185 de 2008.
[61] Auto 043A de 2014.
[62] Auto 287 de 2014.
[63] Al respecto pueden verse, entre otros, los
autos A-168 de 2013 y A-009 de 2010.
[64] “Contra las sentencias de la Corte
Constitucional no procede recurso alguno. || La nulidad de los procesos ante la
Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo. Sólo
las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de
base para que el pleno de la Corte anule el proceso”.
[65] Auto 116 del 2017.
[66] Auto 031A de 2002.
[67] Auto 003ª de 1998.
[68] Auto 382 de 2014.
[69] Auto 232 de 2001.
[70] Auto 381 de 2014, negrilla propia.
[71] Al respecto pueden verse, entre otros, los
autos A-381 de 2014 y A-080 de 2000.
[72] Auto 070 de 2015.
[73] Auto 091 de 2000.
[74] Auto 287 de 2014.
[75] Auto 008 de 1993.
[76] Auto 031A de 2002.
[77] Auto 022 del 2013.
[78] Fl., 38.
[79] Fl., 1.
[80] Fl., 3.
[81] Sentencia T-455 de 2016.
[82] Cfr. Sentencia T-455 de 2016.
[83] Auto 170 de 2009.
[84] Auto 157 de 2015, que, a su vez, cita como
fundamento lo señalado por esta Corporación en los autos 270 de 2014, 284 de 2011, 077 de 2007,
217 de 2006 y 162 de 2003.
[85] Párrafo 7, del título 5, de la parte
considerativa de la sentencia T-685 de 2016.
[86] Apartado final del párrafo 8, del título 5,
de la parte considerativa de la sentencia T-685 de 2016.
[87] Párrafo 3, del título 5, de la parte
considerativa de la sentencia T-685 de 2016.
[88] Apartado final del párrafo 7, del título 5,
de la parte considerativa de la sentencia T-685 de 2016.
[89] Párrafo 7, del título 5, de la parte
considerativa de la sentencia T-685 de 2016.
[90] Esta reglamentación se resalta, además, fue
utilizada por la Sala de Revisión para fundamentar la segunda subregla a que se
ha hecho referencia; además, fue ampliamente desarrollada en el título 4 de la
parte considerativa de la sentencia cuya nulidad se estudia. Este decreto “establece
el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos
generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las
disposiciones de la Ley 909 de 2004”.
[91] La norma reglamentada, en relación con este
empleo, que corresponde al literal a) del numeral 2 del artículo 5 de la Ley
909, dispone que el empleo de “Secretario General”, bien sea en la
Administración Central y órganos de control del Nivel Territorial, como en la
Administración Descentralizada del Nivel Territorial, corresponde a uno de
libre nombramiento y remoción, por corresponder a un cargo de “dirección,
conducción y orientación institucionales, cuyo ejercicio implica la adopción de
políticas o directrices”.
[92] Apartado final del párrafo 7, del título 5,
de la parte considerativa de la sentencia T-685 de 2016.
[93] Apartado inicial del párrafo 8, del título 5,
de la parte considerativa de la sentencia T-685 de 2016.
[94] Sentencia T-517 de 2010.
[95] Sentencia T-633 de 2003.
[96] Sentencia T-391 de 1997.
[97] Sentencia T-192 de 1994. En otras decisiones
de esta Corporación, se ha resaltado que el decreto y práctica de pruebas de
oficio es conveniente para arribar a, “una convicción seria sobre los hechos
presentados en la demanda, sin que se precipite a fallar dando por verdadero
todo lo que afirma el accionante” (Sentencia T-825 de 2008, que, a su vez,
cita como fundamentos de esta inferencia lo señalado por la Corporación en las
sentencias T-848 de 2006, T-631 de 2007, T-229 de 2007 y T-1047 de 2003).
[98] Al respecto, entre otras, confrontar lo
señalado en las sentencias T-859 de 1999, T-120 de 2000, T-306 de 2010, T-773
de 2010 y T-707 de 2011.
[99] El párrafo inicial de cada una de ellas
corresponde, respectivamente, a los párrafos 47 y 50.
[100] Auto A-163 de 2011.