C-645-17
Sentencia C-645/17
REGIMEN DE
PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Convocatoria a
concurso y curso/DIRECTOR
DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Concurre como
participante para planear y presupuestar la convocatoria a concurso de méritos,
pero la administración y vigilancia recae exclusivamente sobre la Comisión
Nacional del Servicio Civil
La Corte debe
resolver si la disposición parcialmente acusada, al asignar la competencia al
Director General del Instituto Nacional Penitenciario, Inpec, para realizar la
convocatoria al curso-concurso de la Carrera Penitenciaria (Art. 90, Decreto
Ley 407 de 1994), vulnera el artículo 130 de la Constitución, norma
constitucional que establece una Comisión Nacional del Servicio Civil, sobre la
cual recae la responsabilidad de “administración y vigilancia de las carreras
de los servidores públicos”. Para resolver el anterior problema jurídico, la
Corte reiterará los siguientes aspectos tratados por su jurisprudencia: (i) la
carrera administrativa y componentes de mérito, concurso público e igualdad de
oportunidades como elementos esenciales de la Constitución de 1991; (ii) los
sistemas de carrera en nuestro ordenamiento jurídico, y la facultad del
Legislador para adoptar sistemas específicos de carrera, como el del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario –Inpec–; y (iii) las responsabilidades de
administración y vigilancia de la carrera administrativa que corresponden a la
Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC–. La Corte ordena el
condicionamiento de la norma, en razón a que la competencia asignada por el
artículo 90 del Decreto Ley 407 de 1994 al Director General del Inpec,
contraría lo dispuesto en el artículo 130 de la Constitución, según el cual la
Comisión Nacional del Servicio Civil, es la competente para administrar y
vigilar las carreras especiales de origen legal o sistemas específicos de
carrera. Ello, bajo el entendido de que el Director General del Inpec,
concurrirá pero como participante para planear y presupuestar la convocatoria
al curso y concurso establecido en el régimen de personal del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Contenido y alcance
CARRERA ADMINISTRATIVA-Mecanismo general y preferente para el acceso al servicio público
CARRERA ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Alcance a partir de tres criterios
específicos/CARRERA ADMINISTRATIVA-Evolución histórica
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Sistemas/SISTEMA GENERAL DE CARRERA
ADMINISTRATIVA-Contenido/SISTEMAS ESPECIFICOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA
Y COMPETENCIA LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional/CARRERAS
ESPECIALES DE ORIGEN CONSTITUCIONAL-Contenido
SISTEMAS
ESPECIFICOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Alcance de las
facultades de “administración y vigilancia” de la Comisión Nacional del
Servicio Civil
CREACION
DE REGIMENES ESPECIALES DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Obligación
legislativa de seguir los postulados del sistema general de carrera, de
justificar de manera razonable y proporcional la exclusión de ciertas entidades
del régimen común, y la necesidad de aplicar una regulación especial
SISTEMA
ESPECIFICO DE CARRERA PENITENCIARIA DEL INPEC-Desarrollo
normativo/INSTITUTO
NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Funciones
COMISION
NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Competencia para
ejercer tanto la “administración” como la “vigilancia” de los
sistemas especiales de carrera creados por el Legislador
Referencia:
Expediente D-11852
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 90 (parcial) del Decreto Ley 407 de
1994.
Actores:
Elkin Geovany Rodríguez Hernández y Jorge Gilberto Ramirez Amaya.
Magistrada
Ponente:
DIANA
FAJARDO RIVERA
Bogotá, D.C., dieciocho
(18) de octubre de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial la prevista en el numeral 5º del artículo 241 de la
Constitución Política, una vez cumplidos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo
241 de la Constitución Política, los ciudadanos Elkin Geovany Rodríguez Hernández
y Jorge Gilberto Ramírez Amaya, solicitan a la Corte Constitucional declarar
la inconstitucionalidad de la expresión “La convocatoria será competencia del
Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec” contenida en el artículo 90 del Decreto Ley 407 de 1994.
Mediante auto de veintiocho (28) de noviembre
de dos mil dieciséis (2016), el magistrado sustanciador decidió admitir la
demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al
señor Procurador General de la Nación para los efectos de su competencia. En la
misma providencia, ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de
la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del
Interior, al Ministro de Justicia, al Ministro del Trabajo, al Director del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC–, a la Directora del Departamento
Administrativo de la Función Pública y al Presidente de la Comisión Nacional
del Servicio Civil para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro
del proceso, con el propósito de impugnar o defender la exequibilidad de la
disposición acusada.
Además, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991[1],
invitó a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia,
Javeriana, Nacional de Colombia, de la Sabana, Libre, Icesi de Cali, Eafit de
Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del
Rosario, para que intervinieran dentro del proceso, con la finalidad de rendir
concepto sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas.
Una vez cumplidos los trámites previstos
en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la norma parcialmente acusada, conforme a su
publicación en el Diario Oficial 41.233 de 21 de febrero de 1994, subrayada la
parte que se demanda.
“DECRETO <LEY> 407 DE 1994
(21 de Febrero)
Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario
ARTICULO 90. ARTÍCULO 90. CONVOCATORIA AL CONCURSO Y CURSO. La convocatoria es norma reguladora de todo concurso y curso
y obliga tanto a la administración como a los participantes. No podrán
cambiarse sus bases una vez iniciada la inscripción de aspirantes, salvo los
aspectos de sitio y fecha de recepción de inscripciones y fecha del lugar en
que se llevará a cabo la aplicación de pruebas, casos en los cuales debe darse
aviso oportuno a los interesados. La convocatoria se hará con no menos de
quince (15) días de anticipación a la fecha señalada para la realización del
concurso.
PARAGRAFO. La convocatoria a los cursos o concursos se divulgará por
los diferentes medios masivos de comunicación. En todo caso el aviso de
convocatoria de los cursos o concursos se fijará en lugar visible de la entidad
y de concurrencia pública, con cinco (5) días de anticipación a la fecha de
iniciación a la inscripción de los aspirantes.
La
convocatoria será competencia del Director General del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario, INPEC.”
III. LA DEMANDA
Los
demandantes consideran que el segmento normativo acusado es contrario a los  artículos 1, 2, 40-7, 125 y
130 de la Constitución Política. Lo anterior, con base en las siguientes
razones:
Los
accionantes alegan (primer cargo) que el apartado demandado viola el modelo de
Estado Social de Derecho (artículo 1°), los fines esenciales del Estado
(artículo 2°) y desconoce que el empleo público es la regla general de la
función pública (artículo 125). Explican que el enunciado es inconstitucional debido
a que entrega una potestad a una autoridad administrativa que no garantiza la
realización del concurso basado en el mérito y la objetividad. Argumentan que
la Constitución previó que los sistemas específicos de carrera que no fueran de
origen constitucional, deberían ser administrados y vigilados, para efectos de
ingreso, permanencia y ascensos, por parte de un órgano autónomo e
independiente de las ramas del poder público, como la Comisión Nacional del
Servicio Civil (en adelante CNSC).
En
segundo lugar (segundo cargo), afirman que la norma impugnada vulnera el
artículo 130 de la Constitución al desconocer que la función de administración
y vigilancia para el ingreso, ascenso, permanencia y retiro de la carrera
penitenciaria fue asignada a la Comisión Nacional del Servicio Civil. Al
respecto, aducen que la competencia para convocar concursos de méritos para
ocupar vacantes en las plantas de personal del INPEC es de la Comisión Nacional
del Servicio Civil, pues es la única entidad que puede adelantar un
curso-concurso en un sistema de carrera específico, como el del INPEC, que
tiene un origen legal.
De
la misma manera, explican que la competencia otorgada por la Constitución a la CNSC
asegura la transparencia, igualdad, eficacia y eficiencia de los concursantes
que quieran ingresar al servicio público. Resaltan que el Constituyente tuvo
como propósito implementar el sistema de carrera por concurso de méritos y
asignárselo a un órgano autónomo e independiente, para evitar que fenómenos
externos y factores subjetivos afectaran el proceso de ingreso a la función
pública. Por lo anterior, afirman que las atribuciones que la norma reconoce al
Director General del INPEC desconoce que está prohibido que el ejecutivo, en
uso de facultades extraordinarias, pueda delegar potestades que
constitucionalmente han sido encomendadas a un órgano especializado e independiente.
Finalmente,
señalan que por su singularidad, la carrera penitenciaria y carcelaria tiene
una naturaleza preventiva, educativa, social que la ha llevado a ser considerada
como una carrera de carácter específico de origen legal. Por tal motivo, el Legislador
está habilitado para flexibilizar las garantías de este régimen, pero tal
potestad no puede vulnerar los postulados constitucionales que la informan. Con base
en la anterior argumentación, los promotores de la demanda solicitan a la Corte
la declaratoria de inexequibilidad del aparte acusado.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervenciones oficiales
1.1.
Departamento Administrativo de la Función Pública –DAFP–
A través de apoderada, el DAFP solicita
la declaratoria de exequibilidad condicionada de la expresión demandada
y considera que debe ser interpretada de manera armónica con el artículo 31 de
la Ley 909 de 2004, el cual establece que la convocatoria en los concursos de
méritos debe “ser suscrita por la Comisión Nacional del Servicio Civil, el
Jefe de la entidad u organismo”.
Por lo anterior, expone que si bien
la facultad para vigilar las carreras especiales, y el llamado a los concursos
son competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, la entidad que
requiere la provisión de los cargos también debe hacer parte dentro de los
procesos de convocatoria, suscribiendo los actos administrativos con los que se
obliga a cumplir las normas de la convocatoria y a sufragar los gastos que la
misma conlleva.
De manera que, si bien la Comisión
Nacional del Servicio Civil es la llamada a realizar las convocatorias para la
provisión de empleos, no se puede dejar de lado la responsabilidad que recae
sobre las demás entidades, por cuanto la suscripción de la convocatoria implica
un compromiso presupuestal y legal de la entidad que requiere las vacantes.
Concluye que el texto acusado puede
entenderse conforme a la Constitución bajo la condición de que las facultades
otorgadas al Director General del INPEC, para la convocatoria a los concursos,
se ciñen a la etapa de planeación y suscripción del acto administrativo de
Convocatoria junto con la Comisión.
1.2.
Defensoría del Pueblo
La Delegada para Asuntos
Constitucionales y Legales, intervino para solicitar a la Corte declare la exequibilidad
del texto demandado. Para la Defensoría la proposición impugnada debe ser
interpretada a la luz de su relación con diversas normas, razón por la que es
necesaria una integración normativa. Al analizar las disposiciones que se
relacionan con los concursos de méritos encuentra que la fase de convocatoria
prevista en el artículo 90 del Decreto Ley 407 de 1994 está en consonancia con
los mandatos constitucionales que regulan la carrera administrativa y las
funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Adicionalmente, señala que en la
práctica, la aplicación de estas disposiciones para la implementación de esa
primera fase de los concursos se hace de forma complementaria e incluyente, y
permite su ejecución de manera congruente con la regla general de acceso al
empleo público mediante carrera administrativa, así como el respeto a las
competencias de la Comisión Nacional del Servicio Civil de administrar y
vigilar la carrera.
1.3.
Ministerio de Justicia y del Derecho
La Directora de la dependencia de Desarrollo
del Derecho y del Ordenamiento Jurídico intervino para solicitar la exequibilidad
de la expresión acusada. Para la representante del Ministerio, los
demandantes parten de una interpretación en la que no se observa de manera
integral la relación con la Ley 909 de 2004. Esta última dispone en su artículo
31 que la convocatoria, como norma reguladora de los concursos de carrera
administrativa, deben ser suscritos por la Comisión Nacional del Servicio Civil
y por el Jefe de la entidad u organismo correspondiente. Adicionalmente, la
Comisión celebra contratos interadministrativos con las universidades públicas
o privadas o las instituciones de educación superior que cumplan las
condiciones fijadas en la Ley, para el desarrollo de los concursos.
Por tanto, la norma no tiene el
sentido que se le otorga en la demanda, pues lo que señala es la necesidad de
contar con el aval del representante legal, nominador y conocedor de los cargos
que se requiere proveer en la entidad. De esta manera, al Director del INPEC solo
le corresponde informar o anunciar a todos los ciudadanos que reúnan
determinadas calidades o condiciones, la posibilidad de participar en el
concurso para vincularse a la entidad.
Concluye que la interpretación
presentada por los accionantes es aislada y, por tanto, equívoca, razón por la
cual la expresión demandada debe ser declarada exequible.
1.4.
Ministerio del trabajo
El Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica del Ministerio solicita a la Corte se declare inhibida para
pronunciarse sobre la exequibilidad del apartado normativo demandado, por considerar
que la demanda no demuestra la vulneración de ningún principio, norma o mandato
constitucional.
2. Intervenciones de instituciones
académicas
2.1. Universidad de Ibagué
La decana encargada de la Facultad de
Derecho y Ciencias Políticas[2]
intervino en el proceso para solicitar que la Corte declare la inexequibilidad
de la disposición demandada. Para sustentar su petición, argumenta que la Corporación
en fallos similares (Sentencias C-1230 de 2005, C-471 de 2013 y C-285 de 2015)
ha reconocido que la administración y vigilancia de los servicios específicos
de carrera corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
2.2. Universidad Industrial de
Santander
Estudiantes de la universidad en representación
de la Escuela de Derecho y Ciencia Política[3], intervienen
con el fin de apoyar la declaratoria de inexequibilidad de la
disposición demandada.
Luego de hacer referencia a
fundamentos éticos del principio del mérito y algunos pronunciamientos
jurisprudenciales de esta Corte, relativos a los concursos de méritos, señalan
que el Constituyente de 1991 entregó a la Comisión Nacional del Servicio Civil,
y no al ejecutivo, la dirección y vigilancia de los procedimientos para proveer
el empleo público. Con base en dichos elementos de juicio, concluyen que la
norma asigna erróneamente la función de convocatoria al concurso al Director
del INPEC, con lo que se contravienen los principios de transparencia,
igualdad, eficacia y eficiencia. Y, agregan, que la norma contraría el mandato
constitucional que señala que esta es una función en cabeza de una entidad independiente
y especial como la Comisión Nacional del Servicio Civil.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, en ejercicio de las facultades previstas en
los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, presentó su concepto
para solicitar a la Corte declare la inexequibilidad del apartado
normativo demandado, en razón a que, para el Jefe del Ministerio Público la
disposición acusada asigna al Director del INPEC una competencia que le
corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Basándose
en la jurisprudencia de la Corte, adujo que el régimen del personal que trabaja
para el INPEC pertenece a un sistema específico de carrera administrativa de
origen legal, cuya administración y vigilancia compete a la Comisión Nacional
del Servicio Civil (Art. 130 Superior). De manera que, si es ésta última
autoridad administrativa independiente la “responsable de administrar”
las carreras de los servidores públicos, es necesario acudir a los lineamientos
jurisprudenciales que han señalado lo que se entiende por la función de administración.
Expone que esta
Corporación, en sentencia C-471 de 2013, señaló que el artículo 11 de la Ley
909 de 2004 determinó el alcance de la competencia de administración de la
CNSC, dentro de la cual está incluida la elaboración de las convocatorias a
concursos para el desempeño de empleos públicos de carrera, de acuerdo con los
términos y condiciones que establezcan la Ley y los correspondientes
reglamentos. No obstante, la disposición demandada entrega la competencia de
convocar al concurso de méritos para proveer los empleos del INPEC, al Director
de esta entidad.
Por lo anterior,
considera que en este caso, la Corte debe observar lo señalado en la sentencia
C-471 de 2013 en relación con el alcance de la competencia de administración de
la Comisión Nacional del Servicio Civil, en la que determinó que las propias
entidades, incluso perteneciendo al sistema específico de carrera de creación
legal, deben respetar las funciones de la Comisión.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
1. La Corte
Constitucional es competente para decidir la demanda de la referencia, de
conformidad con lo establecido en el numeral 5º del artículo 241 de la
Constitución Política.
2. Cuestiones
preliminares: aptitud sustantiva y delimitación del cargo
2. En el
presente asunto, la mayoría de las intervenciones allegadas al proceso se
relacionan con la exequibilidad o no del precepto demandado, sin embargo, el
representante del Ministerio del Trabajo solicita a la Corte que se declare
inhibida para emitir pronunciamiento de fondo debido a que, en su criterio, no
se demuestra que la disposición acusada vulnera ningún principio o mandato
constitucional. Por tal motivo, previo al análisis de los aspectos de fondo de
la demanda, la Corte encuentra pertinente aclarar si se cumplen los
presupuestos formales de la aptitud sustantiva de la demanda.
3. Sobre el
particular, esta Corporación ha indicado que la acción pública de inconstitucionalidad
es un desarrollo del derecho político previsto en el artículo 40-6 de la Carta,
el cual, por su naturaleza, no está sometida a condiciones técnicas especiales,
razón por la que la actuación de la Corte está guiada por el principio pro actione.[4]
No obstante la anterior regla general, también se ha precisado que la demanda
de inconstitucionalidad debe cumplir unos criterios mínimos de racionalidad
argumentativa que permitan a la Corte adoptar una decisión de fondo.[5]
4. En este
sentido, esta Corporación ha explicado que dentro de los requisitos formalmente
establecidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991[6], se
exige que la demanda cuente con una argumentación básica (núm. 3º art. 2° D.
2067 de 1991), que desde el punto de vista lógico, permita inferir la posible
inconstitucionalidad de la norma demandada. Para el efecto, es necesario que
dicha argumentación sea inteligible, precisa y que plantee un reproche de
constitucionalidad a una norma de rango legal.
5. Con base en
tales presupuestos, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado un
conjunto de requisitos argumentativos que deben concurrir para que en el juicio
abstracto de constitucionalidad sea procedente el estudio de la validez de una
norma. La determinación de este conjunto de presupuestos no es una decisión
arbitraria, sino que corresponde al cumplimiento de fines constitucionales de
la más alta relevancia, como la auto-restricción judicial, y la garantía y
respeto del derecho a la autonomía del ciudadano demandante quien define de
manera principal –y no el Tribunal Constitucional– el ámbito de ejercicio del
control de constitucionalidad.[7]
6. De esta
manera, la Corte ha señalado que los cargos formulados por un demandante deben
cumplir los siguientes requisitos sustanciales o de razonabilidad: claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.[8]
La claridad hace referencia a la coherencia argumentativa que permite
entender en qué sentido la disposición acusada es inconstitucional y cuál es su
justificación. La certeza se refiere a que los cargos estén dirigidos a
cuestionar un contenido legal verificable a partir de la interpretación del
texto acusado, lo que implica que la proposición normativa demandada esté
efectivamente contenida en la disposición acusada y que no sea una inferencia
del actor, o que haga parte de otras normas que no fueron demandadas.
La  especificidad
se cumple cuando en la demanda se formula por lo menos un cargo concreto de
orden constitucional, razón por la que no se puede basar en argumentos vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se relacionen
directamente con las disposiciones acusadas.[9] La pertinencia
consiste en que el cargo esté construido a partir de razones de índole
constitucional, es decir, en la confrontación entre el contenido de  una norma superior
con la que se compara el precepto demandado[10], por lo tanto, los
argumentos no pueden fundarse en simples consideraciones legales o
doctrinarias, en interpretaciones subjetiva o de conveniencia de la norma
acusada, o en problemáticas particulares y concretas. Finalmente, la suficiencia
exige que se expongan todos los elementos de juicio (argumentativos y
probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad, y que
estos tengan el alcance persuasivo que despierte un mínimo de duda sobre la inconstitucionalidad
de la norma impugnada.[11]
7. En el caso
que ahora se analiza, el Ministerio del Trabajo señala que la demanda es inepta
porque no se demuestra que la disposición acusada vulnere ningún principio o
mandato constitucional, razón por la cual la Corte debería declararse inhibida
para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo anterior, la Sala procederá al
análisis del cumplimiento de los requisitos sustanciales de razonabilidad para
verificar la aptitud de la demanda.
8. En cuanto a
la claridad la Sala encuentra que este requisito está cumplido debido a
que los accionantes i) exponen una argumentación coherente y lógica, con
base en la cual explican que la norma demandada desconoce el principio del
mérito que caracteriza al modelo de Estado Social de Derecho de la Constitución
de 1991, la primacía del interés general como fin del Estado y el mandato del
empleo público como regla general, al permitir que la convocatoria para el
concurso de la carrera penitenciaria sea competencia del Director del INPEC,
quien es una autoridad administrativa que hace parte de la misma rama
ejecutiva; y ii) aducen que la norma censurada contraría el artículo 130
de la Constitución, que otorga las funciones de administración y vigilancia de
la carrera administrativa y de la carrera especial penitenciaria, a la Comisión
Nacional del Servicio Civil. Al respecto, indican que la única entidad
facultada para convocar concursos de méritos, en relación con los sistemas
específicos de carrera, como el del Inpec, es la Comisión Nacional del Servicio
Civil, razón por la cual, al desconocer una competencia asignada por la propia
Constitución, la norma es inconstitucional.
9.
Sobre la certeza, la Sala estima que esta se encuentra satisfecha puesto
que el motivo de inconformidad expuesto en la demanda recae sobre una
proposición jurídica real y existente, es decir, parte de una asignación de
contenido normativo razonable al enunciado previsto en el artículo 90 del
Decreto Ley 407 de 1994 “Por el cual se establece el régimen de personal del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”, disposición cuyo contenido
es verificable y del
cual se extraen consecuencias jurídicas, esto es, la asignación de
competencia para convocar los concursos de méritos de la carrera penitenciaria
al Director del INPEC.
10. En cuanto a
la especificidad, la Corte considera que se cumple con el requisito, pues
se formula al menos un cargo según el cual existe una oposición objetiva y
verificable entre el contenido de la norma demandada y el texto de la
Constitución. En concreto, el cargo planteado señala que la expresión “[l]a convocatoria
será competencia del Director General del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario, INPEC”, contenida en el artículo 90 del Decreto Ley 407 de 1994
vulnera el artículo 130 de la Constitución, al asignar una competencia a una
autoridad administrativa, que por disposición constitucional corresponde a la
Comisión Nacional del Servicio Civil.
11. Para la
Corte, la argumentación expuesta por los demandantes es, igualmente, pertinente
debido a que plantea una problemática basada en argumentos de índole
constitucional, que cuestionan la validez de la norma demandada: i) el
desconocimiento de los mandatos de carrera administrativa,  mérito e igualdad
de oportunidades, como principios constitucionales básicos del Estado social de
Derecho, y ii) la facultad constitucional de “administración” de
las carreras administrativas que tiene la Comisión Nacional del Servicio Civil.
12. Y, finalmente,
la condición de suficiencia se encuentra satisfecha puesto que los
elementos de juicio expuestos por los actores, generan el mínimo de dudas sobre
la constitucionalidad del apartado demandado, que permiten adelantar el juicio
de constitucionalidad para determinar si la norma de rango legal es acorde o no
con la Constitución.
13. La Sala observa
que la argumentación planteada por los accionantes, se formula por la presunta
violación de la Constitución mediante dos cargos: i) el desconocimiento del
modelo de Estado Social de Derecho, los fines esenciales que debe cumplir el
Estado y del empleo público de carrera; y ii) contrariar el artículo 130
Constitucional, el cual señala que la “administración y vigilancia de las
carreras” administrativas corresponde a la CNSC.
14. Al examinar
estos reproches, la Sala nota que la supuesta vulneración que se señala en el
primer cargo, en realidad surge por la presunta asignación que la norma
demandada hace, de una función que los actores consideran que es exclusiva de
la CNSC. Por lo tanto, la Sala delimitará la discusión planteada en la demanda
al análisis de la presunta infracción que la disposición acusada genera
respecto del artículo 130 de la Constitución.
15. Lo anterior,
debido a que en relación con el presunto desconocimiento del modelo de Estado
Social de Derecho, los fines esenciales del Estado y del empleo público, la
demanda afirma que la norma impugnada “otorga una potestad a una autoridad
administrativa que no está facultada para realizar este proceso meritocrático”;
y que las “carreras específicas que no fueran de origen constitucional,
debían ser administradas y vigiladas para efectos del ingreso, permanencia y
ascenso por parte de un órgano autónomo e independiente de las ramas del poder
público (…).”
16. En
consecuencia, debido a que los argumentos de los accionantes no hacen
referencia a dos cargos distintos, sino que se relacionan en el presunto desconocimiento
del artículo 130 de la Constitución, la Corte se limitará al estudio de este último
aspecto.
Por lo tanto, con
base en las anteriores consideraciones, la Corte concluye que la demanda es
apta, razón por la que es viable el estudio de fondo de la constitucionalidad
de la disposición impugnada, con base en el cargo que se acaba de precisar.
3. Presentación
del caso, problema jurídico y estructura de la decisión
17. La Corte Constitucional
estudia la demanda presentada por los ciudadanos Elkin Geovany Rodríguez
Hernández y Jorge Gilberto Ramírez Amaya, quienes consideran que el artículo 90
del Decreto Ley 407 de 1994 vulnera el artículo 130, así como los artículos 1,
2, 40.7 y 125 de la Constitución Política, al disponer que la competencia para
convocar a los concursos de méritos en el Inpec, corresponde al Director
General de esta entidad, en desconocimiento del mandato constitucional que
asigna la “administración y vigilancia de las carreras” administrativas
a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
18. Los
intervinientes en el proceso tienen diferentes posiciones sobre esta
controversia. La Defensoría del Pueblo y el Ministerio de Justicia y del
Derecho consideran que la disposición debe ser declarada exequible,
puesto que la demanda omite realizar una lectura sistemática del contexto
normativo en el que esta se inscribe. En este sentido, señalan que el enunciado
demandado debe ser interpretado con base en las otras normas que regulan los
aspectos pertinentes de los concursos de méritos, como la Ley 909 de 2004, que
indican que la CNSC administra la carrera, y que el Director de la entidad
correspondiente solamente desarrolla la convocatoria, con base en lo que
disponga la Comisión. Con un argumento similar, el DAFP sostiene que el
apartado normativo demandado debe ser declarado condicionalmente exequible,
en el entendido que la convocatoria en los concursos de méritos del Inpec debe
ser suscrita por la CNSC y el Jefe de la entidad, como lo señala el artículo 31
de la Ley 909 de 2004.
19. Finalmente, tanto
el Ministerio Público como las Universidades de Ibagué y la Industrial de
Santander, consideran que la norma debe ser declarada inexequible porque
contraría un mandato expreso de la Constitución que ordena que la administración
de las carreras administrativas es una función de la CNSC, lo que incluye la
competencia de la convocatoria a los concursos de méritos.
20. Con base en
los anteriores elementos de juicio, la Corte debe resolver si la disposición
parcialmente acusada, al asignar la competencia al Director General del
Instituto Nacional Penitenciario, Inpec, para realizar la convocatoria al curso-concurso
de la Carrera Penitenciaria (Art. 90, Decreto Ley 407 de 1994), vulnera el artículo
130 de la Constitución, norma constitucional que establece una Comisión
Nacional del Servicio Civil, sobre la cual recae la responsabilidad de “administración
y vigilancia de las carreras de los servidores públicos”.
21. Para
resolver el anterior problema jurídico, la Corte reiterará los siguientes
aspectos tratados por su jurisprudencia: (i) la carrera administrativa y
componentes de mérito, concurso público e igualdad de oportunidades como
elementos esenciales de la Constitución de 1991; (ii) los sistemas de
carrera en nuestro ordenamiento jurídico, y la facultad del Legislador para
adoptar sistemas específicos de carrera, como el del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario –Inpec–; y (iii) las responsabilidades de
administración y vigilancia de la carrera administrativa que corresponden a la
Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC–. Con base en el anterior marco
jurisprudencial, finalmente, se (iv) realizará el análisis del cargo
propuesto en la demanda.
4. La carrera administrativa y
los principios del concurso público, el mérito y la igualdad de oportunidades como
elementos esenciales de la Constitución de 1991. Reiteración de
jurisprudencia
22. La
Constitución Política, en su artículo 125[12],
estableció que la carrera administrativa basada en los principios de concurso
público, la evaluación del mérito y la igualdad de oportunidades, es el
mecanismo general y preferente para el ingreso de los ciudadanos al servicio
público.[13]
Así establecida, la carrera administrativa constituye un principio del
ordenamiento superior y del Estado Social de Derecho que cumple con los fines
esenciales del Estado (Art. 2° C.P.) como lo son el servir a la comunidad,
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes constitucionales; y en particular, con los objetivos de la
función administrativa (Art. 209 C.P.), la cual está al servicio del interés
general.[14]
Igualmente, con
base en lo dispuesto en el artículo 125 Superior, la jurisprudencia ha
explicado[15]
que el mandato constitucional de la carrera administrativa impone ciertas reglas:
“(i) los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera; (ii)
se exceptúan de ellos los cargos de elección popular, los de libre nombramiento
y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley;
(iii) para el caso en que ni la Constitución ni la Ley haya fijado el sistema
de nombramiento, éste se realizará mediante concurso público; (iv) el ingreso y
el ascenso en los cargos de carrera, se harán previo cumplimiento de los
requisitos que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes;
y, (v) en ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrán determinar
su nombramiento, ascenso o remoción en un empleo de carrera.”[16]
23. El detenido
análisis de la relevancia de la carrera administrativa como fundamento del
servicio público en la Constitución de 1991, ha llevado a esta Corporación[17]
a afirmar que se trata de uno de los ejes definitorios y axiales del Estado
Social y Democrático de Derecho. Dicha garantía está acompañada por los
componentes del concurso de méritos, el mérito y la igualdad de oportunidades
para acceder, permanecer y ascender a los cargos públicos. De esta manera, la
carrera administrativa, junto con los componentes mencionados, constituye un
instrumento eficaz para la garantía del cumplimiento de los fines estatales,
fundamenta la función pública, la preservación y vigencia de algunos derechos
fundamentales de las personas, y materializa el principio de igualdad entre los
ciudadanos que aspiran a acceder al ejercicio de un cargo o función pública.[18]
24. En las
sentencias C-588 de 2009[19],
C-553 de 2010[20],
C-249 de 2012[21]
y SU-539 de 2012[22],
este Tribunal sistematizó las razones que permiten comprender la trascendencia
de la carrera administrativa en el contexto del modelo que implantó el Constituyente
de 1991. En primer lugar, se señaló que la carrera administrativa responde a un
desarrollo histórico, con base en el cual la evolución del
constitucionalismo colombiano[23]
muestra la existencia de una constante preocupación por establecer en las
reformas constitucionales desde 1957[24],
la preeminencia de la carrera administrativa frente a otras formas de selección
de personal, ello con el fin de eliminar las prácticas clientelistas en la
conformación del aparato burocrático estatal, y de establecer el ingreso de
funcionarios competentes y eficientes para el cumplimiento de las finalidades
del Estado, a partir de la valoración del mérito de los aspirantes. De esta
forma, en el marco de la necesidad de fortalecer el modelo democrático, la
carrera administrativa se constituye en la regla general y en una variable
indispensable para la concepción de un Estado Democrático.
El segundo aspecto
es de carácter conceptual, y se refiere al entendimiento de la carrera
administrativa como un principio constitucional[25] que
tiene como aspecto nodal la consideración del mérito como base determinante
para el ingreso, permanencia y retiro de los cargos del Estado. Por tal razón,
la carrera administrativa fue elevada al rango de un principio constitucional en
el artículo 125 de la Constitución Política, debido a que tiene un componente axiológico
y jurídico, cuyo desconocimiento irradia al ordenamiento jurídico.[26]
El tercer elemento
relevante es la naturaleza teleológica de la carrera administrativa, debido
a las finalidades que cumple como eje preponderante en el andamiaje
constitucional. Esto resalta los propósitos que cumple y que fueron definidos
por el constituyente: (i) permitir el reclutamiento, a través de
concursos de méritos, de personal óptimo y capacitado para el ejercicio de la
función pública, con el fin de brindar transparencia, eficacia y eficiencia en
la administración pública[27];
(ii) materializar el derecho a la igualdad de los ciudadanos que aspiran
al ejercicio de un cargo público (Art. 13 C.P.); garantizar el respeto por la
disposición constitucional según la cual todos los ciudadanos tiene derecho a
acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (Art. 40 C.P.)[28];
y (iii) proporcionar una estabilidad laboral a los servidores que
cumplen sus funciones con sujeción a la Constitución y a la ley (Art. 53 C.P.)[29].
25. Ahora bien,
como instrumento técnico, el sistema de carrera administrativa para la
provisión de empleos por concurso de méritos, ha sido definido por la jurisprudencia
como “un proceso [técnico] de administración de personal y un mecanismo de
promoción de los principios de igualdad e imparcialidad, en cuanto permite
garantizar que al ejercicio de la función pública accedan los mejores y más
capaces funcionarios y empleados, rechazando aquellos factores de valoración
que chocan con la esencia misma del Estado social de derecho”[30].
En ese proceso, el mérito constituye una piedra angular sobre la cual se
funda el sistema de carrera administrativa, habida cuenta que evalúa la
capacidad del concursante como factor definitorio para ocupar el cargo,
comprobando en el proceso de selección las calidades académicas, la experiencia
y las competencias requeridas para el desempeño de un empleo público.[31]
Igualmente, el
principio del mérito exige que el procedimiento de selección sea abierto y
democrático, de manera que los ciudadanos pongan a consideración de las
autoridades del Estado su intención de hacer parte de la estructura
burocrática, partiendo para ello de un análisis objetivo de la hoja de vida, de
sus estudios, experiencia y calidades en general, con lo cual se impiden
tratamientos discriminatorios injustificados en el acceso al servicio público[32].
26.   En suma,
la carrera administrativa es un eje definitorio de nuestro ordenamiento
constitucional, el cual tiene como componentes el concurso público, el mérito y
la garantía de igualdad de oportunidades. Como herramienta técnica, el sistema
de carrera permite la transparencia, la eficacia y la igualdad de oportunidades
en el acceso al servicio público. Por esta razón, constituye la vía general y
preferente por la cual se proveen los empleos en el Estado, en tanto garantiza
la selección objetiva del personal más idóneo y calificado para brindar
eficacia y eficiencia a la función pública.[33]
No obstante, como se verá a continuación, la provisión de cargos a través de la
carrera establecida en la Constitución está compuesta por varios sistemas, que
tienen algunas particularidades que definen quién la administra y vigila.
5. Los sistemas de
carrera y la facultad del Legislador para crear sistemas específicos en la
materia. Reiteración de jurisprudencia
27. Como
se mencionó la carrera administrativa, fundada en la provisión por concurso
público, a través del mérito y con la garantía de la igualdad de oportunidades
para el acceso a los cargos públicos, es un rasgo esencial de nuestro
ordenamiento constitucional. Igualmente se explicó, que el artículo 125 de la
Constitución señaló que por regla general, los empleos en los órganos y
entidades del Estado son de carrera, salvo que se trate de ciertas excepciones
previstas por la misma Constitución, como (i) los cargos de elección
popular, (ii) los de libre nombramiento y remoción, (iii) los de
trabajadores oficiales y (iv) los demás que determine la ley.
28. En
concordancia con la importancia que la Constitución otorgó a la carrera
administrativa, el artículo 130 de la Carta asignó su “administración y
vigilancia” a la Comisión Nacional del Servicio Civil[34], salvo
que se tratara de las que tuvieran carácter especial. Con base en esta
disposición, la carrera administrativa en Colombia se ha organizado en tres sistemas,
los cuales, en todo caso, están sujetos a los mismos elementos constitucionales
de concurso público, mérito e igualdad de oportunidades.[35]
29. El
primer sistema es el general u ordinario de carrera administrativa –sistema
general de carrera administrativa–, al que hace referencia el artículo 125
de la Constitución, y que actualmente se encuentra regulado por la Ley 909 de
2004[36].
Su ámbito de aplicación está delimitado en el artículo 3º de esta última ley, y
comprende la mayor parte de los empleos en la administración pública en los
niveles nacional y territorial, central y descentralizado[37],
con excepción de los de carrera especial a que se refiere el artículo 130 de la
Carta.
30. El
segundo sistema, es el de las carreras especiales de origen constitucional –sistemas
especiales de carrera– que por propia disposición de la
Constitución tienen una regulación diferente.[38] En estos
casos, el Constituyente dio un trato distinto a ciertas carreras, que al no ser
parte de la rama ejecutiva o al desempeñar ciertas actividades
constitucionalmente relevantes, merecen un tratamiento diferenciado y autónomo.
Así por ejemplo, son sistemas especiales de origen constitucional los de: las
universidades estatales (Art. 69 C.P.), de las Fuerzas Militares (Art. 217 C.P.),
de la Policía Nacional (Art. 218 C.P.), de la Fiscalía General de la Nación (Art.
253 C.P.), de la Rama Judicial (Art. 256-1 C.P.), de la Registraduría Nacional
del Estado Civil (Art. 266 C.P.), de la Contraloría General de la República (Art.
268-10 C.P.) y de la Procuraduría General de la Nación (Art. 279 C.P.).[39]
31. Finalmente,
el tercer sistema es el que se ha denominado de carreras especiales de origen
legal o “sistemas específicos de carrera”. En estos casos, a pesar de no
tener referente normativo directo en la Constitución, el Legislador considera
que el desarrollo de ciertas funciones institucionales merecen un trato a
través de un régimen propio, cuando las particularidades de una entidad
justifican la adopción de un estatuto singular. Para el efecto, el Congreso
debe actuar dentro de los mandatos generales que la Constitución traza en el
ámbito de la función pública. Estos sistemas específicos de carrera, están
previstos en el numeral 2º del artículo 4º de la Ley 909 de 2004, de la
siguiente manera:
“2.- Se
consideran sistemas específicos de carrera administrativa los siguientes: (…)
-
El que rige para el personal que presta sus servicios en el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario (Inpec).
-
El que regula el personal de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y
Aduanas Nacionales (Dian).
-
El que regula el personal científico y tecnológico de las entidades públicas
que conforman el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología.
-
El que rige para el personal que presta sus servicios en las Superintendencias.
-
El que regula el personal que presta sus servicios en el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República.
-
El que regula el personal que presta sus servicios en la Unidad Administrativa
Especial de la Aeronáutica Civil.
-
El que regula el personal que presta sus servicios a los cuerpos oficiales de
bomberos. [Adicionado
por el artículo 51 de la Ley 1575 de 2012]
3.-
La vigilancia de estos sistemas específicos corresponde a la Comisión Nacional
del Servicio Civil[40]. (…)”
32. Sobre
la facultad para crear estos sistemas específicos por vía legal, esta Corporación
ha indicado que se trata de una competencia constitucionalmente válida, en la
medida en que se enmarca dentro del desarrollo de los postulados de la función
pública, en general, y de la carrera administrativa, en particular (Arts. 125,
130 y 150 C.P.).[41]
Adicionalmente, ha explicado que esta regulación especial se justifica por la singularidad
y especificidad de algunas funciones al interior de la administración pública,
que no se equiparan a las tareas que normalmente cumplen los servidores
públicos en la generalidad de entidades del Estado, y por tanto en el régimen
general de la carrera administrativa.[42]
En la
Sentencia C-563 de 2000[43],
la Corte aclaró que era viable que el Legislador creara regímenes específicos
de carrera administrativa, y que las carreras especiales no eran únicamente las
que estaban señaladas por la propia Constitución, pues existían ciertas
actividades dentro de la misma administración pública que por su especificidad
ameritan un tratamiento y una regulación singular. Dentro de sus
consideraciones, la Corte señaló que:
“El
legislador, de conformidad con lo previsto en el artículo 125 de la C.P., está
habilitado para establecer regímenes especiales para determinadas categorías de
servidores públicos, lo que implica que el Constituyente previó la coexistencia
de dos tipos de regímenes especiales de carrera, unos de creación constitucional
y otros de creación legal. (…)
Así
las cosas, en principio le asiste razón al demandante cuando afirma, que las
excepciones al principio general de carrera administrativa son única y
exclusivamente las que señaló de manera expresa el mismo Constituyente y las
que determine el legislador a través de la ley; ahora bien, eso no implica,
como equivocadamente él lo afirma, que el legislador, al regular las diversas ‘carreras
administrativas’ que exige la complejidad misma de la función del Estado, no
pueda introducir ‘sistemas específicos’ para ciertas entidades públicas, que
atiendan precisamente sus singulares y especiales características, sistemas que
desde luego deben propiciar la realización del mandato superior que señala que
los empleos de los órganos y entidades del Estado son de carrera, salvo las
excepciones consagradas en la Constitución y en la ley. Es decir, que esos ‘sistemas
específicos’ no pueden diseñarse excluyendo el principio general, ellos en cada
caso regularan un sistema de carrera singular y especial, dirigida a una
determinada entidad, cuyos objetivos no se podrían cumplir oportuna y
eficazmente, o se verían interferidos, si se aplicaran las normas de carácter
general. (…)”[44]
33. Esta
posición jurisprudencial ha sido reiterada en forma pacífica y uniforme en diferentes
pronunciamientos[45],
en los que la Corte ha ratificado la competencia del Legislador para adoptar,
dentro de los límites que la Constitución, regímenes específicos de carrera
administrativa.[46]
Dichos sistemas específicos, como se verá son administrados y vigilados por la Comisión
Nacional del Servicio Civil (CNSC).
6. La
administración y vigilancia de los sistemas específicos de carrera –o de
origen legal– como competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Reiteración de jurisprudencia
34. Como se
explicó, la carrera de los empleados públicos en Colombia está dividido en tres
sistemas: (i) el sistema general de carrera administrativa; (ii)
los sistemas especiales de origen constitucional; y (iii) los sistemas
específicos de carrera –o sistemas especiales de origen legal–. En todos los
casos, estas modalidades de la carrera deben seguir los principios
constitucionales de la función pública que se desarrollan a través de los
concursos, basados en el mérito y la igualdad de oportunidades.
35. Para asegurar
la implementación y velar por el adecuado funcionamiento de la carreras, el
Constituyente de 1991 (Art. 130 C.P.) creó una autoridad independiente que
tendría bajo su responsabilidad la administración y vigilancia de las mismas,
salvo en el caso de las carreras especiales previstas en la propia
Constitución, la Comisión Nacional del Servicio Civil. Sobre el particular, el
artículo 130 de la Carta Política dispuso:
“ARTÍCULO
130.- Habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración
y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de
las que tengan carácter especial.” (Subrayado adicionado al texto)
36. El
establecimiento de la CNSC[47],
como una entidad del más alto nivel, independiente y autónoma de las ramas del
poder público, se funda en la intención del Constituyente de dar las máximas
garantías de imparcialidad y transparencia, al proceso de desarrollo de los
concursos de méritos de la carrera administrativa, así como la posibilidad de
una permanente veeduría –vigilancia– sobre su realización, con
independencia de las otras ramas y órganos del poder público.[48] Al
analizar el alcance de sus competencias, la Corte ha explicado que la CNSC
tiene como objetivo:
“[S]ustraer
la carrera y su desarrollo y operación, así como la práctica de los concursos y
la implementación de los procesos de selección de personal al servicio del
Estado, de la conducción de la Rama Ejecutiva del poder público, que tiene a su
cargo los nombramientos en orden estricto de méritos -según los resultados de
los concursos-, mas no la función de manejar la carrera, privativa del ente
creado por la Carta Política con las funciones muy específicas de administrarla
y vigilarla en todas las dependencias estatales, excepto las que gozan de
régimen especial, obrando siempre sin sujeción a las directrices ni a los
mandatos gubernamentales”.[49]
37. No obstante
lo anterior, la determinación del alcance de las facultades de “administración
y vigilancia” de la CNSC sobre los sistemas específicos de carrera
administrativa, no fue un tema uniforme en la jurisprudencia constitucional. En
sus primeros pronunciamientos[50],
la Corte sostuvo que la CNSC no tenía competencia en ninguno de los sistemas
especiales de carrera, es decir, ni los de origen constitucional ni los de
creación legal. Para la Corte, el artículo 130 de la Constitución consagraba
una exclusión sin distinción alguna al respecto[51].
38. Posteriormente,
en un segundo momento, este Tribunal consideró que al entender la carrera administrativa
como la regla general para los servidores públicos (Art. 125 C.P.),  la
competencia de la CNSC se correspondía con dicha regla general (Art. 130 C.P.),
razón por la que “sólo en virtud de la exclusión que sobre alguna carrera
haga la propia Constitución, la Comisión carecerá de competencia”. Bajo
este criterio, en la Sentencia C-746 de 1999, la Corte declaró exequible el
parágrafo del artículo 4º de la Ley 443 de 1998, que en su momento atribuyó a
la CNSC la competencia expresa para administrar y vigilar los sistemas
específicos de carrera, con lo que replanteó su posición inicial y excluyó de
la competencia de la CNSC únicamente a los sistemas especiales de origen
constitucional.
39. En una
tercera etapa, esta Corporación sostuvo que el Legislador era quien tenía la
potestad de determinar libremente las entidades a cargo de la administración y
la vigilancia de los sistemas especiales de carrera de origen legal[52].
Bajo esta tesis, el legislador podía asignarle a la CNSC la administración y
vigilancia de una carrera específica, de manera total o parcial.[53]
40. En la Sentencia
C-1230 de 2005[54]
la Corte unificó su posición sobre el tema, que desde entonces ha sido
reiterada de manera pacífica y uniforme hasta la actualidad[55]. En
dicho pronunciamiento, este Tribunal estudió una demanda contra el artículo 4º
de la Ley 909 de 2004, que en su numeral 3º establecía que la CNSC solamente
tenía la función de “vigilar” las carreras específicas. Al analizar la
constitucionalidad de la norma, la Corporación consideró que la disposición de
la Ley 909 de 2004 había escindido las funciones de administración y de
vigilancia que eran competencia exclusiva de la CNSC, lo que era contrario a la
asignación de responsabilidades que establecía el artículo 130 de la Carta. Por
lo anterior, se declaró la exequibilidad condicionada de la norma, en el
entendido que la CNSC también tiene a su cargo la función de “administrar” los
sistemas especiales de creación legal.
41. Dentro de
las consideraciones del fallo, la Corte sostuvo que, en coincidencia con el
criterio fijado en la Sentencia C-746 de 1999, una interpretación sistemática
de los artículos 125 y 130 de la Carta permitían concluir que los sistemas
específicos de carrera debían ser administrados y vigilados, sin ninguna
excepción y con carácter obligatorio, por la Comisión Nacional del Servicio
Civil, tal y como ocurre con el sistema general de carrera.
42. Igualmente,
la Corte explicó que la exclusión de competencias que se hacía en el artículo
130 de la Constitución era de alcance excepcional y de interpretación restrictiva,
razón por la cual, debía entenderse que sólo operaba para los sistemas
especiales de carrera de origen estrictamente constitucional. En este sentido
precisó que no se podía admitir una tesis contraria, según la cual el
legislador podía asignarle a órganos distintos a la CNSC la función de
administración y/o vigilancia de las carreras especiales de origen legal,
porque se terminaría por desplazar la competencia de la Comisión Nacional del
Servicio Civil, y se vería reducida a la mínima expresión (la carrera general u
ordinaria), al convertir la regla general en la excepción.[56] Al
respecto, esta Corporación manifestó:
“Si
el artículo 130 Superior dispone que la Comisión Nacional del Servicio Civil es
la entidad ‘responsable de la administración y vigilancia de las carreras de
los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial’,
está definiendo dos aspectos puntuales sobre su ámbito de competencia. El
primero, que la referida competencia es sobre ‘las carreras de los servidores
públicos’; es decir, que tiene alcance general y que, por tanto, no se puede
agotar en un sólo sistema de carrera, la carrera ordinaria o común, sino que se
proyecta también sobre otros que, de acuerdo con la exclusión de competencia
prevista en la misma preceptiva, no pueden ser sino los sistemas especiales de
origen legal. El segundo, que las funciones a ella asignada para administrar y
vigilar las carreras se constituye en un imperativo constitucional de carácter
indivisible, en el sentido que tales atribuciones no pueden compartirse con
otros órganos ni ser separadas o disgregadas a instancia del legislador”[57]
43. La Corte también
señaló que la anterior interpretación que otorgaba a la CNSC la administración
y vigilancia de las carreras de origen legal, era consecuente con la intención
del Constituyente de garantizar la igualdad, la neutralidad y la imparcialidad
en el manejo y control de los sistemas de carrera administrativa, al asignarle tales
funciones a un órgano autónomo e independiente, que aislara y separara su
organización, desarrollo y control de factores subjetivos, como el
clientelismo, el favoritismo o el nepotismo, que afectan sustancialmente el
adecuado ejercicio de la actividad estatal. Lo anterior, debido al interés que
algún empleador, en particular en la rama ejecutiva, pudiera tener en el
proceso mismo de selección, promoción y remoción de los servidores públicos.
44. Adicionalmente,
la Corporación aclaró que en la creación de regímenes especiales, el Legislador
tenía la obligación de seguir los postulados del sistema general de carrera, de
justificar de manera razonable y proporcional la exclusión de ciertas entidades
del régimen común, y la necesidad de aplicar una regulación especial. Precisando
además que a pesar del amplio margen de configuración política en el tema, el
Legislador no podía definir la competencia sobre las funciones de
administración y vigilancia de las carreras, por ser un asunto del que se había
ocupado directamente la Constitución.
45. En síntesis,
la jurisprudencia inicialmente sostuvo que i) todos los sistemas
especiales de carrera, tanto los constitucionales como los legales, estaban
excluidos de la competencia asignada a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
No obstante, en pronunciamientos posteriores se señaló que ii) el
legislador podía determinar los órganos encargados de la administración y
vigilancia de las carreras especiales de origen legal, lo cual le permitía a
éste asignar a la Comisión, o a cualquier otra entidad del Estado, una u otra
atribución. Finalmente, iii) se aclaró y unificó el criterio de la Corte
para determinar que las responsabilidades de administración y vigilancia de las
carreras específicas corresponden a la Comisión Nacional del Servicio Civil
como un “imperativo constitucional de carácter indivisible”.
7. El sistema
específico de carrera penitenciaria del Inpec
46. En desarrollo
de las competencias constitucionales para crear regímenes específicos de
carrera administrativa (Arts. 125, 130 y 150 C.P.)[58], y
debido a la singularidad
y especificidad de las funciones que desarrolla el personal del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario, que difieren en cierto grado de las tareas
que normalmente cumplen los servidores públicos en la generalidad de las entidades
del Estado[59],
el Legislador dispuso un régimen de personal especial para el Inpec.
47. Este régimen
específico tiene su primer antecedente en el Decreto 1661 de 1965, “por el
cual se organiza la carrera penitenciaria”, que otorgó el control de ese
sistema a la Dirección General de Prisiones del Ministerio de Justicia, y que
estableció como condición de ingreso la demostración de idoneidad a través de
un procedimiento de selección[60].[61]
48. Posteriormente,
y con base en el artículo 20 transitorio de la Constitución de 1991, el
Gobierno Nacional expidió el Decreto 2160 de 1992, mediante el cual se creó el
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec. Esta entidad fusionó la
Dirección General de Prisiones y el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia[62].
Su naturaleza, conforme a lo establecido en el artículo 2º de ese estatuto,
correspondió a la de un establecimiento público adscrito al Ministerio de
Justicia[63],
con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa[64].
49. Según
dispuso el mismo Decreto 2160 de 1992, dentro de los objetivos principales a
cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, se encuentran: i)
la ejecución y desarrollo de la política carcelaria y penitenciaria dentro de
los lineamientos que establezca el Gobierno Nacional; ii) el
cumplimiento de las medidas de aseguramiento, las penas privativas de la
libertad y las medidas de seguridad, que establezcan las autoridades
judiciales; iii) el diseño y ejecución de programas de resocialización,
rehabilitación y reinserción a la sociedad, para los reclusos de los
establecimientos carcelarios y penitenciarios; y iv) el diseño y
establecimiento de los mecanismos necesarios de control de los programas de
resocialización, rehabilitación y reinserción de los internos a la sociedad.[65]
50. Con base en
dichos objetivos, la jurisprudencia de la Corte ha señalado[66] que el
Inpec tiene como misión esencial la vigilancia, custodia y tratamiento de las
personas privadas de la libertad[67],
quienes, además de ser titulares de derechos fundamentales[68],
también son destinatarios de la obligación estatal de ofrecer las condiciones
necesarias para su resocialización y reincorporación a la sociedad[69].[70]
51. Por lo
anterior, el Legislador consideró razonable y justificado crear un régimen de
carrera específico para el INPEC, a través del Decreto Ley 407 de 1994[71],
proferido por el Gobierno Nacional en virtud de las facultades extraordinarias
concedidas en el artículo 172 de la Ley 65 de 1993. Dicho estatuto señala que
los empleos de la planta de personal del INPEC son, por regla general, de
carrera (artículo 10, D. Ley 407 de 1994), y su provisión se realiza mediante
nombramiento en periodo de prueba o por ascenso, previo concurso o curso. La excepción
son los cargos de libre nombramiento y remoción, cuya provisión se realiza a
través de nombramiento ordinario (Art. 12 ibídem).
52. Adicionalmente,
señala que como sistema técnico de administración de personal, la carrera
penitenciaria tiene por objeto garantizar la eficiencia en la
prestación del servicio, la igualdad en el acceso al empleo y la estabilidad
tras su ingreso, en aplicación del principio del mérito (artículo 77
D. Ley 407 de 1994). Igualmente, se determina que en el régimen de carrera
específico del Inpec existen dos categorías de personal: i) el administrativo,
cuya selección se adelanta mediante concurso; y, ii) el del cuerpo de custodia
y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional, que ingresa “a través de
curso previa selección” por concurso (artículos 78 y 80 D. Ley 407 de
1994). Sobre este punto, se señala que el proceso de selección o concurso comprende
las siguientes etapas: convocatoria, reclutamiento, aplicación de
pruebas o instrumentos de selección, conformación de lista de elegibles, y
periodo de prueba (artículo 87 D. Ley 407 de 1994).
53. El personal
administrativo tiene como función el cumplimiento de las actividades de gestión
para el logro de la misión, objetivos y funcionamiento de la entidad. Y el cuerpo
de custodia y vigilancia tiene a su cargo dos funciones básicas: (i)
mantener y garantizar el orden, la seguridad, la disciplina y los programas de
resocialización en los centros de reclusión; y, (ii) proteger los
derechos fundamentales de la población privada de la libertad, conforme a las
disposiciones internas y a los convenios y tratados vinculantes para el Estado
(Art. 113 D. Ley 407 de 1994). Debido a sus funciones especiales, se trata de
un cuerpo armado, aunque su carácter es civil y está sometido a un régimen de
disciplina también especial (Art. 117 ib.), con la posibilidad de hacer uso de
los medios coercitivos autorizados, de manera razonable y proporcional con la
situación a conjurar (Art.114 ib.).
54. Ahora bien,
al entrar en vigencia la Ley 909 de 2004, que regula “el empleo público, la
carrera administrativa, la gerencia pública y establece otras disposiciones”,
se incluyó dentro de los sistemas específicos de carrera administrativa, al que
rige al personal que presta sus servicios en el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario, Inpec (art. 4º, Ley 909 de 2004). Por tal razón, en
la actualidad todos los aspectos relativos al ingreso, capacitación,
permanencia, ascenso y retiro de personal se rigen de manera conjunta por esta
Ley y por el Decreto Ley 407 de 1994, en lo que sea pertinente.
55. En concreto,
buscando la armonización y compatibilidad entre las normas que regulan la
carrera administrativa y el Decreto Ley 407 de 1994, es pertinente efectuar
algunas precisiones y reseñar pronunciamientos de esta Corte relacionados con el régimen de
personal del Inpec, la administración y vigilancia de la carrera penitenciaria
(Art. 83[72]),
la Junta de la Carrera Penitenciaria (Art. 82[73]),
y  las etapas dentro del proceso de selección (Art. 87[74]).
56. Ello, debido
a la correlación con la norma demandada y en razón a que el Decreto Ley le confía
a la Junta de la Carrera Penitenciaria la función de administrar y vigilar
la carrera penitenciaria, específicamente en el diseño de “programas
relativos a todos los aspectos a ella inherentes, tales como: evaluación
y calificación de servicios, cursos y concursos, promociones y ascensos,
estímulos y distinciones”[75]
(Subraya adicionados al texto).
57. Lo anterior, contrasta con la
normatividad que regula el sistema de la carrera administrativa general en la
Ley 909 de 2004, en la que de igual manera se indica que la función de “elaborar
las convocatorias a concurso para el desempeño de empleos públicos de carrera”,
hace parte de la responsabilidad a cargo de la Comisión Nacional del Servicio
Civil.
58. En ese orden, pasa la Corte a
precisar brevemente su
jurisprudencia en relación de las citadas disposiciones, pues resulta
indiscutible afirmar que i) la administración y vigilancia de la carrera
penitenciaria comprende “todos los aspectos” relativos a la carrera
penitenciaria, incluidos los “cursos y concursos” (Art. 83, Decreto Ley
407 de 1994); ii) que la “convocatoria” es una de las etapas de
los procesos de selección por concurso (Art. 87, ib.); iii) que la
convocatoria al concurso de la carrera penitenciaria es competencia del
Director General del Inpec (Art. 90, ib. ); y iv) que la Ley 909 de 2004,
designa la vigilancia de los sistemas específicos de carrera en cabeza
de la Comisión Nacional del Servicio Civil (Art. 4).
59. En la sentencia C-108 de 1995[76] la Corte
declaró exequible desde el punto de vista formal el Decreto Ley 407 de 1994 y
declaró la exequibilidad, entre otras disposiciones del numeral 8 del art. 83
del mismo decreto. Posteriormente, en providencia C- 507 de 1995[77] con respecto
al numeral 8 del Art. 83 del mismo  decreto ley se decidió “estese a lo
resuelto en la sentencia C-108 de 1995” y declaró  exequibles los
artículos 82 y 83, numerales 1 a 7 y 9.
60. La posición adoptada por la Corte en
torno al papel de la Comisión Nacional del Servicio Civil, fue ampliamente
explicada
en párrafos anteriores[78].
No obstante, para
dilucidar este aspecto, es necesario remitirse a las normas que regulan la
materia. Así por ejemplo, el artículo 11 de la Ley 909 de 2004, que indica
cuáles son las funciones relacionadas con la responsabilidad de “administración”
de la carrera administrativa por parte de la Comisión Nacional del Servicio
Civil, incluye la elaboración de la convocatoria dentro de dichas funciones. Al
respecto, la norma señala:
“Artículo
11: Funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil relacionadas
con la responsabilidad de la administración de la carrera
administrativa. En ejercicio de las atribuciones relacionadas con la
responsabilidad de la administración de la carrera administrativa, la Comisión
Nacional del Servicio Civil ejercerá las siguientes funciones: (…)
c)
Elaborar las convocatorias a concurso para el desempeño de empleos públicos de
carrera, de acuerdo con los términos y condiciones que establezcan la presente
ley y el reglamento; (…)” (Subrayados adicionados al
texto)
61. De igual
forma, como se expuso en los fundamentos de esta sentencia[79], la
determinación de a quién le correspondía las responsabilidades de “administración
y vigilancia” de los sistemas de carrera especiales de origen legal –o sistemas
específicos de carrera–, no fue un tema pacífico, debido a que los
desarrollos normativos sobre el tema variaron con el transcurso del tiempo,
junto con la evolución de la jurisprudencia en la materia.
62. Esta
situación se mantuvo hasta que la Corte unificó y aclaró su posición sobre el
tema mediante Sentencia C-1230 de 2005[80],
en la que se declaró exequible el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 909 de
2004, bajo el entendido que a la Comisión Nacional del Servicio Civil, le
correspondía no solo la “vigilancia” de los sistemas específicos de
carrera administrativa, sino también la “administración” de los mismos.[81]
63. En dicha
decisión se advirtió que: i) las funciones de administración y de
vigilancia eran de competencia exclusiva de la CNSC, ii) que estas no se
podían dividir, y iii) que las únicas excepciones a la competencia de la
Comisión eran los sistemas especiales de rango constitucional. En el mismo
sentido, la Corte concluyó que respecto a “los sistemas especiales de origen
legal, denominados por el legislador sistemas específicos de carrera, una
interpretación sistemática de los artículos 125 y 130 de la Carta Política
permite concluir que los mismos deben ser administrados y vigilados, sin
ninguna excepción y con carácter obligatorio, por la Comisión Nacional del
Servicio Civil, tal y como ocurre con el sistema general de carrera”. Precisando
además que la interpretación del artículo 130 Superior, en el sentido que
corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil tanto la administración
como la vigilancia de los sistemas especiales de carrera de origen legal, “es
consecuente con los objetivos y propósitos que justifican la implementación del
sistema de carrera y la creación constitucional de la mencionada Comisión”.
64. Así, a pesar
de que el Decreto Ley 407 de 1994 se expidió en un momento en el que,
legislativa y jurisprudencialmente, se consideraba que los regímenes
específicos de carrera permitían que las propias entidades asumieran las
funciones de administración y vigilancia de sus sistemas de personal. Con base
en los desarrollos posteriores de la doctrina constitucional y, en especial, a
partir de la Sentencia C-1230 de 2005 esta situación cambió. Pronunciamiento
desde el cual la Corte ha reconocido unívocamente que la competencia para
administrar y vigilar los sistemas específicos de carrera es de la CNSC.
65. Por ejemplo,
en la Sentencia C-753 de 2008 la Corte analizó varias normas del Decreto Ley 91
de 2007[82],
que establecía que la administración, coordinación, orientación y adecuado
funcionamiento del Sistema Especial de Carrera del Sector Defensa (empleados
públicos civiles y no uniformados) estaría a cargo de diferentes órganos, entre
ellos la Comisión Administradora del Sistema Especial del Ministerio de
Defensa. En esa oportunidad, la Corte siguió las reglas fijadas en la Sentencia
C-1230 de 2005 y reiteró que los sistemas específicos de carrera de origen
legal deben ser “administrados” y “vigilados” por la CNSC. En el
fallo se expuso:
“(…)
esta Sala reitera nuevamente y con fundamento en una interpretación sistemática
de los artículos 125 y 130 superiores, que los sistemas especiales de origen
legal, también denominados ‘sistemas específicos de carrera’, deben ser
administrados y vigilados por la Comisión Nacional del Servicio Civil”.
66. Por esto, al
encontrar que las normas demandadas desconocían la competencia de la CNSC para
la administración y vigilancia de la carrera en el sector defensa, y con ello “el
propósito del Constituyente de hacer efectivo el sistema de carrera en los
distintos órganos y entidades del Estado sin injerencia del ejecutivo ni de las
demás ramas del poder público”[83],
la Corte declaró la inexequibilidad y la exequibilidad condicionada de las
normas demandadas.
67. En el mismo
sentido, en la sentencia C-471 de 2013 la Corporación declaró la
inexequibilidad y la constitucionalidad condicionada de varias normas del
Decreto Ley 775 de 2005, “por el cual se establece el Sistema Específico de
Carrera Administrativa para las Superintendencias de la Administración Pública
Nacional”. En el fallo, la Corte encontró que varias de esas normas
desconocían la competencia de la CNSC de administrar ese sistema específico de
carrera, con base en el criterio jurisprudencial antes reseñado.
68. En sentencia
C-285 de 2015 esta Corporación nuevamente reiteró su posición en la materia, al
declarar la inexequibilidad de varios artículos, y la exequibilidad
condicionada de algunos otros, del Decreto Ley 765 de 2005, “por el cual se
modifica el Sistema Específico de Carrera de los empleados de la Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN”.
En este caso, este Tribunal reafirmó que “la Comisión Nacional del Servicio
Civil (CNSC) es la autoridad que tiene asignada la competencia para ejercer
tanto la “administración” como la “vigilancia” de los sistemas
especiales de carrera creados por el Legislador”.
69. Así las
cosas, reiterando la doctrina constitucional sobre la materia, con base en el
desarrollo jurisprudencial que permite asegurar la armonización de la tensión
existente entre las disposiciones antes mencionadas[84], la Sala
Plena procederá al análisis jurídico de la demanda de la referencia.
8. El artículo
90 del Decreto Ley 407 de 1994 desconoce el mandato contenido en el artículo
130 de la Carta, al asignar la competencia para determinar las bases de la
convocatoria al concurso-curso de méritos de la carrera penitenciaria del Inpec
a una autoridad diferente a la Comisión Nacional del Servicio Civil
70.
En relación con el problema jurídico que se estudia[85], la Corte
evidencia que el artículo 90 del Decreto Ley 407 de 1994 trasgrede el artículo
130 de la Constitución, al disponer que la convocatoria al curso y concurso de
la carrera penitenciaria del Inpec son competencia del Director General de
dicha entidad, debido a que, como ha indicado la jurisprudencia constitucional[86], la “administración
y vigilancia” de las carreras especiales de origen legal es responsabilidad
de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
71.
En ese orden, para la Corte es claro que al excluir a la Comisión Nacional del
Servicio Civil de la competencia obligatoria para administrar y vigilar los
sistemas específicos o especiales de origen legal, se desconocen
sustancialmente los postulados que determinan la autonomía e independencia que
deben regir los procedimientos de selección dentro de los concursos de méritos,
como fundamento constitucional de la existencia y eficacia de la carrera
administrativa.
72. Ahora bien,
es importante precisar que el Director del Inpec, sí interviene dentro del
procedimiento de la convocatoria al concurso de méritos, con base en lo
dispuesto en el artículo 31 de la Ley 909 de 2004[87]. Norma que
establece “las etapas del proceso de selección o concurso” y consagra
que la convocatoria “deberá ser suscrita por la comisión nacional del
servicio civil, el jefe de la entidad y organismo…”. Sin embargo, esto no
quiere decir que dicha fase del proceso de selección sea “competencia”
del director de la entidad, tal y como lo indica el artículo 90 del Decreto Ley
407 de 1994.
73. Este tema,
ha sido recientemente precisado por el Consejo de Estado, corporación que
explicó que la elaboración de la convocatoria corresponde a la CNSC, como
autoridad encargada de la administración y vigilancia de la carrera
administrativa, y que, para la ejecución de dicha etapa, debe concurrir el jefe
de cada organismo o entidad que sea beneficiaria del respectivo proceso de
selección, en virtud de la colaboración y coordinación que se requiere
para el desarrollo del mismo. Esto es así, debido a que el desarrollo de los
concursos de méritos requiere, previamente, un proceso de planeación e implica
la adopción de una serie de actos de ejecución administrativa y presupuestal,
necesarios para tal fin. Todo ello, sin que de ninguna manera se pueda afirmar
que la convocatoria, u otra fase del proceso de selección, sean competencia del
jefe o director de la entidad que requiere las vacantes.[88]
74.
En consecuencia, la adecuada armonización entre las normas que regulan la
carrera administrativa, impone un deber de colaboración entre las
instituciones, en procura de adaptar las reglas previstas en el régimen general
de carrera, a las funciones particulares y específicas que le hayan sido asignadas
a determinadas entidades.
75.
Así las cosas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, siguiendo los
lineamientos jurisprudenciales citados, considera que el artículo 90 del
Decreto Ley 407 de 1994 debe interpretarse en el sentido que, para la realización
de la convocatoria se requiere el cumplimiento de una serie de
actividades en donde indispensablemente, el Inpec, como entidad que requiere la
conformación de la lista de elegibles para el nombramiento del empleado en
carrera administrativa, debe colaborar armónicamente con la Comisión Nacional
del Servicio Civil en la planeación y la designación de recursos económicos que
permitan la concreción de la convocatoria y el concurso.
76.
Con base en dichos parámetros la norma impugnada resulta exequible en el
entendido que el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario, INPEC, concurre como participante para planear y presupuestar la
convocatoria, pero la competencia relacionada con asegurar la implementación y
velar por el adecuado funcionamiento de la realización del concurso, así como
su administración y vigilancia recae exclusivamente sobre la Comisión Nacional
del Servicio Civil-CNSC.
77.
Lo anterior, bajo el contexto que la carrera administrativa no
sólo está constituida por la convocatoria, los concursos, la administración y
vigilancia, sino que luego del respectivo nombramiento de un funcionario, se
llevan a cabo calificaciones periódicas, cursos de actualizaciones, incentivos,
entre otras actividades, las cuales, por lo general, están a cargo de la
entidad y no de la CNSC.
78.
En ese orden, la Sala considera entonces que es necesario el condicionamiento
de la norma en los anteriores términos, debido a que la convocatoria a los
cursos o concursos de méritos para la carrera penitenciaria del Inpec, hace
parte del ámbito de la “administración y vigilancia” del sistema
específico de carrera o régimen especial de origen legal; y además, porque la asignación
de esa competencia al Director General del Inpec, contraría lo dispuesto en el
artículo 130 de la Constitución, según el cual la Comisión Nacional del
Servicio Civil, es la competente para administrar y vigilar las carreras, como
la del Inpec.
9.
Síntesis de la decisión
79.
Al efectuar el estudio de los argumentos expuestos por los accionantes, la
Sala concluyó
que la demanda era apta para emitir un pronunciamiento de fondo y decidió
delimitar la discusión planteada al análisis de la presunta infracción que la
disposición acusada genera respecto del artículo 130 de la Constitución.
80.
En ese orden, encontró que el artículo 90 del Decreto Ley 407 de 1994 trasgrede el
artículo 130 de la Constitución, al disponer que la convocatoria al curso y
concurso de la carrera penitenciaria del Inpec son competencia del Director
General de dicha entidad, debido a que, como ha indicado la jurisprudencia
constitucional, la “administración y vigilancia” de las carreras
especiales de origen legal es responsabilidad de la Comisión Nacional del
Servicio Civil.
81. Como metodología para resolver el problema jurídico,
reiteró distintos pronunciamientos emitidos por la Corporación, en los que se
ha referido a los objetivos centrales del sistema de carrera administrativa, a
la obligatoriedad de sus postulados y a los componentes que la integran. De
igual forma, hizo referencia a la facultad del Legislador para adoptar sistemas
específicos de carrera, como el del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario –Inpec–; y las responsabilidades de administración y vigilancia de
la carrera administrativa que corresponden a la Comisión Nacional del Servicio
Civil –CNSC–. En ese orden, al efectuar un recuento jurisprudencial, la parte
dogmática de la providencia muestra como la posición adoptada por la Corte,
respecto a las funciones de la CNSC se ha unificado y ha sido reiterada de
manera pacífica y uniforme hasta la actualidad.
82.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Corte precisa el alcance de su
jurisprudencia y determina el ámbito de competencia de la CNSC respecto de los
sistemas especiales de carrera de origen legal, denominados por el legislador sistemas
específicos de carrera, dando una interpretación que permite concluir que
los mismos deben ser administrados y vigilados, sin ninguna excepción y con
carácter obligatorio, por la Comisión Nacional del Servicio Civil, tal y como
ocurre con el sistema general de carrera. No obstante, en la providencia se
argumenta que con base en lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 909 de 2004,
se establece la intervención del Director del Inpec, dentro del procedimiento
de la convocatoria al concurso de méritos.
83.
Frente a lo cual, explicó que la adecuada armonización entre las normas que
regulan la carrera administrativa, impone un deber de colaboración entre las
instituciones y por lo mismo, interpretar que es a la Comisión Nacional del
Servicio Civil a quien corresponde ejercer la administración y vigilancia
de los sistemas especiales de carrera de origen legal, permite mantener vigente
el propósito del constituyente de garantizar la igualdad e imparcialidad en la
administración y vigilancia de los sistemas de carrera administrativa (Art. 130
Superior).
84.
En consecuencia, la Corte ordena el condicionamiento de la norma, en razón a
que la competencia asignada por el artículo 90 del Decreto Ley 407 de 1994 al
Director General del Inpec, contraría lo dispuesto en el artículo 130 de la
Constitución, según el cual la Comisión Nacional del Servicio Civil, es la
competente para administrar y vigilar las carreras especiales de origen legal o
sistemas específicos de carrera. Ello, bajo el entendido de que
el Director General del Inpec, concurrirá pero como participante para planear y
presupuestar la convocatoria al curso y concurso establecido en el régimen de
personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE la expresión “la convocatoria será competencia del Director
General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec”, contenida
en el parágrafo del artículo 90 del Decreto Ley 407 de 1994 “Por el cual se
establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario”, en el entendido que el Director General del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario, INPEC, concurre como participante para planear y
presupuestar la convocatoria, pero la competencia relacionada con asegurar la
implementación y velar por el adecuado funcionamiento de la realización del
concurso, así como su administración y vigilancia recae exclusivamente sobre la
Comisión Nacional del Servicio Civil-CNSC.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase
y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Ausente con
excusa
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
Ausente con
excusa
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
ROCÍO LOAIZA
MILIÁN
Secretaria General (E)
[1] Decreto 2067 de 1991, artículo 13: “El
magistrado sustanciador podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones
privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a
presentar por escrito, que será público, su concepto puntos relevantes para la
elaboración del proyecto de fallo (…).”
[2] Constanza Vargas Sanmiguel.
[3] Aura Castilla Maestre, Julián Andrés Sarmiento Herrera y Andrés
Caicedo Hernández, asesorados por el profesor Juan Manuel Sánchez Osorio.
[4] Cfr. Sentencias C-332 de 2003.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-405 de 2009. M.P. Luís Ernesto Vargas
Silva.
[5] Ídem.
[6] Dicha norma señala los siguientes
requisitos: “ART. 2°- Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: //
1. el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas; // 2. el señalamiento de las normas constitucionales que
se consideren infringidas; // 3. las razones por las cuales dichos textos se
estiman violados; // 4. cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite
impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma
en que fue quebrantado; y // 5. la razón por la cual la Corte es competente
para conocer de la demanda”. Cfr. Sentencia C-272 de 2016. M.P. Luís
Ernesto Vargas Silva.
[7] Cfr. Sentencias C-405 de 2009.
M.P. Luís Ernesto Vargas Silva y C-012 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[8] La explicación de los contenidos de estos
requisitos sustanciales se realizó de manera sintética y comprehensiva en la
sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y se reiteró en las
sentencias C-370 de 2006. Ms. Ps. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba
Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y
Clara Inés Vargas Hernández; SS.VV. Jaime Araujo Rentería, Humberto Sierra
Porto y Alfredo Beltrán Sierra y C-405 de 2009. M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[9] Cfr. Sentencias C-447 de 1997. M.P.
Alejandro Martínez Caballero, C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
y C-405 de 2009. M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[10] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, fundamento jurídico 3.4.2.-.
[11] Ibídem.
[12] Cfr.
Constitución Política de 1991, Articulo 125: “Los empleos en los órganos y
entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los
de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que
determine la ley. // Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya
sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso
público. // El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se
harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para
determinar los méritos y calidades de los aspirantes. // El retiro se hará: por
calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del
régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o
la ley. // En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá
determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción.”
[13] Cfr.
Sentencia C-673 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[14] Cfr.
Sentencias C-563 de 2000. M.P. Fabio Morón Díaz, C-517 de 2002. M.P. Clara Inés
Vargas Hernández, C-1079 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-963 de 2003. M.P.
Jaime Araujo Rentería, C-1230 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-666 de 2006.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[15] Cfr.
Sentencia C-673 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[16] Cfr. Sentencias C-553 de 2010 y
SU-539 de 2012. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[17] Cfr. Sentencias C-588 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y
C-249 de 2012. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[18] Cfr.
Sentencia C-673 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[19] M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[20] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[21] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[22] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[23] En
particular, consultar la Sentencia C-588 de 2009 que desarrolló la evolución
histórica de la carrera administrativa en Colombia.
[24] Desde
la reforma constitucional plebiscitaria del 1º de diciembre de 1957, la carrera
administrativa fue elevada a rango constitucional.
[25] En
la sentencia C-553 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, la Corte señaló que
otorgar a la carrera administrativa la condición de ser principio
constitucional, “no solo tiene una consecuencia categorial, esto es,
ubicarla como uno de los pilares en que sustenta el ordenamiento jurídico, sino
que también conlleva particulares funciones hermenéuticas”.
[26] Como señaló la Corte en la Sentencia C-553 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva:
“el principio de la carrera administrativa cumple el doble objetivo de (i)
servir de estándar y método preferente para el ingreso al servicio público, y
(ii) conformar una fórmula interpretativa de las reglas que versen sobre el
acceso a los cargos del Estado, las cuales deberán comprenderse de manera tal
que cumplan con los requisitos y las finalidades de la carrera administrativa,
en especial el acceso basado en el mérito de los aspirantes”.
[27] Según
precisó la sentencia SU-539 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, “(…) la Corte ha entendido que la selección de
los ciudadanos más idóneos en este ámbito garantiza la satisfacción de los fines de transparencia, eficiencia y
eficacia de la función administrativa (art. 123 C.P.). En este sentido, existe una estrecha relación entre el cumplimiento de los fines del
Estado (art. 2 C.P.) y la selección del personal más calificado para el efecto,
pues sin adecuados y efectivos concursos de méritos que conduzcan a la
vinculación de “aquellas personas que tengan suficientes calidades morales,
académicas, intelectuales y laborales para asumir con eficiencia” el servicio
público, la satisfacción de dichos fines sería aún más compleja”.
[28] Cfr. Sentencia C-1230 de 2005.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[29] Sentencias
C-588 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y C-101 de 2013. M.P.
Mauricio González Cuervo.
[30] Cfr. Sentencia C-1230 de 2005. M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[31] Cfr.
Sentencia C-673 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[32] Cfr.
Sentencia C-673 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Al respecto, en la sentencia SU-539 de 2012. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva, la Corte precisó que “(…) la realización del concurso
para la provisión de cargos en la administración constituye el instrumento
principal para garantizar que quienes trabajen en el Estado tengan la
suficiente idoneidad profesional y ética para el desempeño de las importantes laborales
que le son encomendadas”. Además, en la sentencia C-588 de 2009.M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, la Corte indicó el concurso asegura “la selección
fundada en la evaluación y la determinación de la capacidad e idoneidad del
aspirante para desempeñar las funciones y asumir las responsabilidades propias
de un cargo, e impide que prevalezca la arbitrariedad del nominador y que, en
lugar del mérito, favorezca criterios “subjetivos e irrazonables, tales como la
filiación política del aspirante, su lugar de origen (…), motivos ocultos,
preferencias personales, animadversión o criterios tales como el sexo, la raza,
el origen nacional o familiar, la lengua, la religión, o la opinión pública o
filosófica, para descalificar al aspirante”.
[33] Cfr.
Sentencia C-673 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[34] Artículo 130: “Habrá una Comisión
Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de
las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan
carácter especial”.
[35] Cfr. Sentencias C-1230 de 2005. M.P.
Rodrigo Escobar Gil, C-471 de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa, C-285 de
2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-673 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[36] “Por la cual se expiden normas que
regulan el empleo público, la carrera administrativa y se dictan otras
disposiciones”
[37] Artículo 3º: “CAMPO DE APLICACIÓN DE
LA PRESENTE LEY: 1. Las disposiciones contenidas en la presente ley serán
aplicables en su integridad a los siguientes servidores públicos: // a) A
quienes desempeñan empleos pertenecientes a la carrera administrativa en las
entidades de la Rama Ejecutiva del nivel Nacional y de sus entes
descentralizados; al personal administrativo del Ministerio de Relaciones
Exteriores, salvo cuando en el servicio exterior los empleos correspondientes
sean ocupados por personas que no tengan la nacionalidad colombiana; al
personal administrativo de las instituciones de educación superior que no estén
organizadas como entes universitarios autónomos [Cfr. Sentencia C-566 de 2000];
al personal administrativo de las instituciones de educación formal de los
niveles preescolar, básica y media; a los empleados públicos de las entidades
descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional, las
Fuerzas Militares y a la Policía Nacional; a los empleados públicos civiles no
uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de
la Policía Nacional [Derogado por el art. 14, Ley 1033 de 2006]; a los
comisarios de Familia, de conformidad con lo establecido en el parágrafo del
artículo 30 de la Ley 575 de 2000 [Derogado por el art. 14, Ley 1033 de 2006];
// b) A quienes prestan sus servicios en empleos de carrera en las siguientes
entidades: en las corporaciones autónomas regionales; en las personerías; en la
Comisión Nacional del Servicio Civil; en la Comisión Nacional de Televisión
[Cfr. Sentencia C-532 de 2006]; en la Auditoría General de la República [Cfr.
Sentencia C-315 de 2007]; en la Contaduría General de la Nación; // c) A los
empleados públicos de carrera de las entidades del nivel territorial:
departamentos, Distrito Capital, distritos y municipios y sus entes
descentralizados; // d) La presente ley será igualmente aplicable a los
empleados de las Asambleas Departamentales, de los Concejos Distritales y
Municipales y de las Juntas Administradoras Locales. Se exceptúan de esta
aplicación quienes ejerzan empleos en las unidades de apoyo normativo que
requieran los Diputados y Concejales. // 2. Las disposiciones contenidas en
esta ley se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de
presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores públicos
de las carreras especiales tales como: Rama Judicial del Poder Público;
Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo; Contraloría General
de la República y Contralorías Territoriales [Cfr. Sentencia C-319 de 2007];
Fiscalía General de la Nación; Entes Universitarios autónomos; Personal regido
por la carrera diplomática y consular; El que regula el personal docente [Cfr.
Sentencia C-175 de 2006]; El que regula el personal de carrera del Congreso de
la República. // Parágrafo 2º. Mientras se expida las normas de carrera para el
personal de las Contralorías Territoriales y para los empleados de carrera del
Congreso de la República les serán aplicables las disposiciones contenidas en
la presente ley [Cfr. Sentencia C-073 de 2006].”
[38] Cfr. Sentencias C-1230 de 2005.
M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-532 de 2006. M.P. Álvaro Tafur Galvis  y C-553 de
2010. M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva, entre otras.
[39] Cfr. Sentencias C-391 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-356 de 1994. M.P. Fabio Morón Díaz,
C-746 de 1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-1230 de 2005. M.P. Rodrigo
Escobar Gil, C-315 de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-553 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-471 de 2013. M.P. María Victoria Calle
Correa y C- 285 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, entre otras.
[40] Como se explica más adelante, en la
Sentencia C-1230 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil la Corte declaró exequible
el numeral 3º de este artículo, “siempre y cuando se entienda que la
administración de los sistemas específicos de carrera administrativa también
corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil”.
[41] Cfr.
Sentencias C-563 de 2000.
M.P. Fabio Morón Díaz, C-517 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-963
de 2003. M.P. Jaime Araujo Rentería, C-1230 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil,
C-753 de 2008. M.P. Jaime Araujo Rentería, C-471 de 2013. M.P. María Victoria
Calle Correa, C-673 de 2015. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva y
C-285 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, entre otras.
[42] Cfr. Sentencias C-563 de 2000.
M.P. Fabio Morón Díaz, C-517 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-963
de 2003. M.P. Jaime Araujo Rentería, C-1230 de 2005 M.P. Rodrigo Escobar Gil,
C-753 de 2008. M.P. Jaime Araujo Rentería y C-285 de 2015. M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio.
[43] En dicha oportunidad, este Tribunal conoció de una demanda en contra de la norma
que en su momento reguló los sistemas específicos de carrera de origen legal
(art. 4º Ley 443 de 1998). En su análisis, la Corte concluyó que el Legislador
estaba facultado para diseñar regímenes especiales en ciertas categorías de
servidores públicos, por lo que declaró exequible la norma en cuestión. Al
respecto se dijo lo siguiente: “[l]os sistemas específicos de carrera son
constitucionales en la medida en que respeten el principio general, esto es que
establezcan procedimientos de selección y acceso basados en el mérito personal,
las competencias y calificaciones específicas de quienes aspiren a vincularse a
dichas entidades, garanticen la estabilidad de sus servidores, determinen de
conformidad con la Constitución y la ley las causales de retiro del servicio y
contribuyan a la realización de los principios y mandatos de la Carta y de los
derechos fundamentales de las personas, a tiempo que hagan de ellos mismos
instrumentos ágiles y eficaces para el cumplimiento de sus propias funciones,
esto es, para satisfacer, desde la órbita de su competencia, el interés
general. // No existe impedimento de orden constitucional para que el Congreso,
en ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa que el
Constituyente radicó en esa Corporación, pueda crear sistemas especiales de
carrera de contenido particular, que a su vez hagan parte del sistema de
carrera administrativa general”. (Subrayado no original).”
[44] Cfr. Sentencia C-563 de 2000. M.P.
Fabio Morón Díaz. En el mismo sentido puede consultarse las Sentencias C-567 de
2002. M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C-1262 de 2005. M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto. En esta última decisión la Corte declaró inexequibles varios
apartes de los artículos 21, 26, 27 y 36 del Decreto Ley 765 de 2005, por
establecer reglas de ascenso al interior de la DIAN que implicaban una
modalidad de “concurso cerrado”, en contravía de los artículos 13 y 125 de la
Constitución.
[45] Cfr.
Sentencias C-517 de 2002. M.P.
Clara Inés Vargas Hernández,
C-963 de 2003. M.P. Jaime Araujo Rentería, C-1230 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar
Gil, C-753 de 2008. M.P. Jaime Araujo Rentería, C-471 de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa y C-285 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[46] Así por ejemplo, en la Sentencia C-507 de
1995. M.P. Antonio Barrera Carbonell, la Corte señaló que: Sobre esto último, la jurisprudencia ha
explicado que “el establecimiento de regímenes de carreras especiales debe
obedecer a criterios objetivos, razonables y racionales, en el sentido de que
las particulares condiciones fácticas o materiales que los justifiquen deben
ser proporcionales a las finalidades especiales de interés público social que
se pretendan satisfacer, de modo tal que, con el fin de preservar el derecho a
la igualdad, no se otorguen tratos diferenciados para ciertos sectores de
empleados que no se encuentran plenamente justificados”.  En el mismo sentido se puede consultar
las Sentencias C-563 de 2000. M.P. Fabio Morón Díaz, C-567 de 2002. M.P.
Alfredo Beltrán Sierra y C-1262 de 2005. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. En
esta última decisión la Corte declaró inexequibles varios apartes de los
artículos 21, 26, 27 y 36 del Decreto Ley 765 de 2005, que establecían reglas
de ascenso al interior de la DIAN a través de la modalidad de “concurso
cerrado”, lo que contraría el requisito de concurso público y de igualdad
de oportunidades de acceso previstas en los artículos 13 y 125 de la
Constitución.
[47] Los antecedentes de la Comisión Nacional
del Servicio Civil se pueden rastrear desde las primeras formas  de regulación sobre el tema de la carrera
administrativa en el país (1938). Como denominador común siempre ha existido un
órgano colegiado encargado de la administración y vigilancia de ciertos
sistemas de administración de personal. Así por ejemplo, la Ley 165 de 1938
preveía un Consejo Nacional de Administración y Disciplina; luego, la Ley 19 de
1958 (primera gran reforma administrativa) incluía una Comisión de
Reclutamiento, Ascensos y Disciplina; posteriormente, se creó la Comisión
Nacional del Servicio Civil a través del Decreto 1679 y 1732 de 1960 y después
se estableció el Consejo Superior del Servicio Civil previsto en el Decreto 728
de 1968. Finalmente, la Constitución de 1991 instituyó la actual Comisión
Nacional del Servicio Civil (art. 130 C.P.).
[48] Cfr. Sentencia C-285 de 2015. M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio. El artículo 7º de la Ley 909 de 2004 dispone: “ARTÍCULO
7o. NATURALEZA DE LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL. La Comisión Nacional
del Servicio Civil prevista en el artículo 130 de la Constitución Política,
responsable de la administración y vigilancia de las carreras, excepto de las
carreras especiales, es un órgano de garantía y protección del sistema de
mérito en el empleo público en los términos establecidos en la presente ley, de
carácter permanente de nivel nacional, independiente de las ramas y órganos del
poder público, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio propio. // Con el fin de garantizar la plena vigencia del principio
de mérito en el empleo público de carrera administrativa, la Comisión Nacional
del Servicio Civil actuará de acuerdo con los principios de objetividad,
independencia e imparcialidad”.
[49] Cfr. Sentencia C-372 de 1999. M.P. José Gregorio Hernández
Galindo. En esta decisión la Corte declaró inexequibles varias disposiciones de
la Ley 443 de 1998, que habían creado Comisiones Territoriales del Servicio
Civil. Como fundamento de dicha decisión, se señaló que: “la Comisión
Nacional del Servicio Civil establecida por la Constitución es un organismo
único encargado de administrar y vigilar por regla general el sistema de
carrera, ningún sentido tiene la existencia de comisiones independientes a
nivel territorial, no previstas por aquélla, cuya función descoordinada e
inconexa desvertebraría por completo la estructura que la Constitución ha
querido configurar en los términos descritos, frustrando los propósitos esenciales
de sus artículos 125 y 130.”
[50] Cfr.
Sentencias C-391 de 1993. M.P. José
Gregorio Hernández Galindo,
C-356 de 1994. M.P. Fabio
Morón Díaz, C-507 de 1995.
M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-616 de
1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-746 de 1999. M.P. Alfredo Beltran Sierra.
[51] Cfr. Sentencias C-391 de 1993. M.P. José Gregorio
Hernández Galindo, C-356 de 1994. M.P. Fabio Morón Díaz  y C-616 de 1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[52] Cfr. Sentencias C-746 de 1999. M.P. Alfredo Beltran Sierra, C-313 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-734 de
2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[53] Cfr. Sentencia C-313 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[54] En
esta sentencia, la Corte estudió una demanda contra el numeral 3º del artículo
4º de la Ley 909 que asignaba la “vigilancia” de los sistemas
específicos de origen legal a la CNSC, pero no hizo la “administración”.
El demandante argumentó que esa exclusión vulneraba el artículo 130 de la Constitución.
La Corte concluyó que el
Legislador había incurrido en una omisión legislativa relativa contraria al
artículo 130 superior, al haber reducido la competencia de la CNSC a la “vigilancia”
de las carreras específicas, dejando de lado la función de “administración”
de las mismas, cuyas funciones no podían ser compartidas por otros órganos, ni
escindidas a instancias del Legislador. Por lo anterior, se declaró la
exequibilidad condicionada de la norma, bajo el entendido que incluía la
función de administración en cabeza de la CNSC.
[55] Cfr. Sentencias C-175 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño,
C-895 de 2006. M.P. Clara
Inés Vargas Hernández, C-319 de 2007. M.P.
Antonio Barrera Carbonell, C-753
de 2008. M.P. Jaime Araujo Rentería, C-471
de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa, C-285 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-673 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-534
de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa y C-092 de 2017. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, entre otras. Así por ejemplo, en la Sentencia C-753 de 2008. M.P.
Jaime Araujo Rentería la Corte analizó varias normas del Decreto Ley 91 de
2007, de acuerdo con las cuales la administración, coordinación, orientación y
adecuado funcionamiento del Sistema Especial de Carrera del Sector Defensa
(empleados públicos civiles y no uniformados) estaría a cargo de diferentes
órganos, entre ellos la Comisión Administradora del Sistema Especial del
Ministerio de Defensa. La Corte siguió las reglas fijadas en la Sentencia
C-1230 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil y reiteró que los sistemas específicos
de carrera de origen legal deben ser “administrados” y “vigilados”
por la CNSC. En el mismo sentido, en Sentencia C-471 de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa, la Corte declaró la inexequibilidad y la
constitucionalidad condicionada de varias normas del Decreto Ley 775 de 2005, “por
el cual se establece el Sistema Específico de Carrera Administrativa para las
Superintendencias de la Administración Pública Nacional”. En la decisión,
la Corte señaló que aun cuando la “administración” y la “vigilancia”
de la carrera eran conceptos jurídicos indeterminados, no podía dejarse de
poner en cabeza de la Comisión Nacional del Servicio Civil funciones que habían
sido asignadas por la Constitución.
[56] En el pronunciamiento (C-1230 de 2005.
M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Corte explicó que: “las funciones a ella
asignada para administrar y vigilar las carreras se constituye en un imperativo
constitucional de carácter indivisible, en el sentido que tales atribuciones no
pueden compartirse con otros órganos ni ser separadas o disgregadas a instancia
del legislador.”
[57] Cfr. Sentencia C-1230 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[58] Cfr. Sentencia C-563 de
2000. M.P. Fabio Morón Díaz y C-285 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[59] Sentencia C-285 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, SPV Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[60] Decreto 1661 de 1965, artículo 2: “Son
condiciones especiales para ingresar a la Carrera Penitenciaria, además de las
generales: // a) Demostrar idoneidad mediante el procedimiento de
selección que fija este estatuto, y haber sido escogido de candidatos que
presente la Junta de la Carrera Penitenciaria; // b) Haber sido
clasificado con un puntaje superior al 60% en las pruebas orales y escritas, de
acuerdo con el reglamento que dicte la Junta de la Carrera Penitenciaria, en
los cursos o concursos señalados para cada cuadro administrativo; // c)
Reunir los requisitos de carácter moral y social para el desempeño del empleo”.
[61] Cfr. Sentencia C-534 de 2016. M.P.
María Victoria Calle Correa.
[62] “ARTÍCULO 1o.
FUSION. Fusiónase la Dirección General de Prisiones Ministerio de Justicia
con el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, entidad que se denominará en
adelante Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC.”.
[63] En
el año 1999, en virtud del Decreto 1890, “Por el cual se reorganiza el
Ministerio de Justicia y del Derecho y se dictan otras disposiciones sobre la
materia relacionada con las entidades que integran el Sector Administrativo de
Justicia”, se reiteró que el INPEC era una entidad adscrita a dicho sector.
En el mismo sentido se profirió
con posterioridad el artículo 3º del Decreto 2897 de 2011 “Por el cual se
determinan los objetivos, la estructura orgánica, las funciones del Ministerio
de Justicia y del Derecho y se integra el Sector Administrativo de Justicia y
del Derecho”.
[64] “ARTÍCULO 2o. NATURALEZA. El
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario es un establecimiento público
adscrito al Ministerio de Justicia, con personería jurídica, patrimonio
independiente y autonomía administrativa.”. Esta disposición está en
concordancia con el artículo 1º del Decreto 2157 de 1992, “Por la cual se
reestructura el ministerio de justicia”.
[65] Cfr.
Decreto 2160 de 1992, artículo 3º.
[66] Cfr.
Sentencia C-534 de 2016. M.P. Maria Victoria Calle Correa.
[67]
Definido primero en el artículo 3º del Decreto 2160 de 1992 “Por el cual se
fusiona la Dirección General de Prisiones del Ministerio de Justicia con el
Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia”, luego en el artículo 38 del
Decreto 1890 de 1999 “Por el cual se reorganiza el Ministerio de Justicia y
del Derecho y se dictan otras disposiciones sobre la materia relacionada con
las entidades que integran el Sector Administrativo de Justicia”[67],
y recientemente en el artículo 1º del Decreto 4151 de 2011 “Por la cual se
modifica la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario,
INPEC, y se dictan otras disposiciones”. El objeto del tratamiento
penitenciario también se encuentra previsto en los artículos 10.3 del Pacto de
Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas, que lo concibe como un
tratamiento cuya finalidad esencial es la reforma y la readaptación social de
los penados; y,  el artículo 5.6 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, que estipula que las penas privativas de la libertad tienen como
finalidad esencial la reforma y la readaptación social de los condenados.
[68] En relación con el Derecho a la Dignidad
Humana de las personas privadas de la libertad, esta Corte ha señalado que de
conformidad con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, la privación
de la libertad suspende el ejercicio de algunos derechos fundamentales, como la
libertad personal y física y la libre locomoción; restringe el ejercicio de
otros, generando limitaciones razonables y proporcionales que derivan del
especial vínculo de sujeción que surge entre el Estado y la población privada
de la libertad,  como los derechos al trabajo y la familia; pero, no afecta el
ejercicio de otros, como la dignidad y la igualdad. Al respecto se pueden
consultar, entre otras, las Sentencia T-388 de 2013. M.P. María Victoria Calle
Correa, T-762 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-026 de 2016. M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez y T-383 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[69] El artículo 10º de la Ley 65 de 1993, “Por
la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario”, estableció que: “Artículo
10. Finalidad del tratamiento penitenciario. El tratamiento penitenciario tiene
la finalidad de alcanzar la resocialización del infractor de la ley penal,
(…)”. Enunciado concordante con el artículo 2º del Decreto Ley 407 de 1994,
“Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto nacional
Penitenciario y carcelario”, que prevé: “La naturaleza del servicio
penitenciario y carcelario es preventiva, educativa y social para los reclusos
y de apoyo a las autoridades penitenciarias y carcelarias para el cometido de
sus fines.”.
[70] Cfr.
Sentencia C-534 de 2016. M.P. Maria Victoria Calle Correa.
[71] “Por
el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario”
[72] “ARTÍCULO
83. FUNCIONES DE LA JUNTA DE CARRERA PENITENCIARIA. Corresponde
a la Junta de Carrera Penitenciaria las siguientes funciones: 1. Administrar y
vigilar la Carrera Penitenciaria, diseñando programas relativos a todos los
aspectos a ella inherentes, tales como: evaluación y calificación de servicios,
cursos y concursos, promociones y ascensos, estímulos y distinciones…”
[73] “ARTÍCULO 82.
JUNTA DE CARRERA PENITENCIARIA. La Junta de Carrera Penitenciaria
estará integrada por: 1. El Director General del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario, INPEC, o su delegado; 2. El Jefe de la Oficina
Jurídica; 3. El Jefe de la División de Recursos Humanos; 4. El Jefe de la
Oficina de Control Interno, quien actuará como secretario de la Junta; 5. El
Subdirector de la Escuela Penitenciaria Nacional; 6. Un representante del
Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, elegido
por votación para un período de dos (2) años, con su respectivo suplente, por
los integrantes de dicho cuerpo; 7. Un representante del personal
administrativo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC,
elegido por votación para un período de dos (2) años, con su respectivo
suplente, por los integrantes del personal administrativo.”
[74] “… El
proceso de selección o concurso comprende la convocatoria, el
reclutamiento, la aplicación de pruebas o instrumentos de selección, la
conformación de lista de elegibles y el período de prueba.” (Subraya
adicionados al texto).
[75] Decreto Ley 407 de 1994, artículo 83.
[76] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[77] M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[78] Supra, “6. La administración y vigilancia de
los sistemas específicos de carrera – o de origen legal– como competencia de la
Comisión Nacional del Servicio Civil. Reiteración de jurisprudencia”.
[79] Ibidem.
[80] M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[81] Cfr. Sentencias C-1262 de 2005. M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto y C-471 de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa, entre otras.
[82] “Por el cual se regula el Sistema
Especial de Carrera del Sector Defensa y se dictan unas disposiciones en materia
de administración personal”.
[83] La Corte declaró inexequibles los apartes
demandados de los artículos 10, 15, 17, 19, 20, 23, 24 25, 28 31, 56, 58, 59,
60, 61, 65, 66 67, 73, 80, 84, 86 y 87 del Decreto ley 091 de 2007, por
violación del artículo 125, 130 y 150-10  de la Carta Política.
[84] Supra,
fundamento 58.
[85] Supra, fundamento 20.
[86] Cfr.
Sentencia C-1230 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[87] “Por la cual se expiden normas que
regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se
dictan otras disposiciones”.
[88] Cfr. Consejo de Estado, Sala de
Consulta y Servicio Civil, (Rad. SCSC 2307 de 2016, C.P. Germán Bula Escobar),
Concepto del 19 de agosto de 2016.