C-593-97
Sentencia C-593/97
Sentencia C-593/97
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Inclusión
de gasto propuesto por el Congreso/INICIATIVA PRESUPUESTAL-Atribución
del Ejecutivo
Si bien el
Congreso puede decretar un gasto, sinembargo su inclusión en el presupuesto es
facultativo del Gobierno. Por lo tanto, aquél no puede impartirle órdenes, o
darle instrucciones o autorizaciones que supongan una imposición o un mandato
perentorio para que un determinado gasto se incluya en el presupuesto. La
inclusión en el Presupuesto General de la Nación de un gasto propuesto por el
Congreso, resulta ser una opción condicionada a la voluntad del Gobierno, en
virtud del principio general de que la iniciativa presupuestal en materia de
realización de gastos es una atribución propia del ejecutivo.
SISTEMA DE
COFINANCIACION-Objeto
La cofinanciación
es una forma de compartir un gasto entre dos o más organismos y financiar una
actividad u obra pública, en áreas que son de competencia concurrente de dichos
organismos.
OBJECION
PRESIDENCIAL-Declaración
fundada
Ni técnica ni
jurídicamente es viable el proyecto objetado con el que se incorporan
apropiaciones presupuestales para cofinanciar obras de programas de alcance
social entre la Nación y el Municipio de Tenerife, porque mediante ese
procedimiento se estarían obviando las exigencias previas que consagra el
Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, al cual debe someterse la actividad
del Congreso en materia presupuestal. En conclusión, son fundadas las
objeciones hechas por el Gobierno.
Referencia:
Expediente OP-20
Proyecto de ley No.
183/97 Senado -77/96 Cámara "Por la cual la Nación impulsa el desarrollo
del Municipio de Tenerife en el Departamento del Magdalena con motivo de la
conmemoración  de los 453 años de existencia, rinde homenaje a su fundador y se
autorizan  apropiaciones presupuestales para adelantar obras de infraestructura
en esa región del país”.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá, D.C., a los veinte (20)
días del mes de noviembre de mil novecientos noventa y siete (1997).
I. ANTECEDENTES.
Mediante oficio del 22 de octubre de 1997,
el Presidente del Senado de la República envió a la Corte Constitucional el
proyecto de ley No. 183-97 Senado- 77/96 Cámara, "Por la cual la Nación
impulsa el desarrollo del Municipio de Tenerife en el Departamento del
Magdalena con motivo de la conmemoración de los 453 años de existencia, rinde
homenaje a su fundador y se autorizan apropiaciones presupuestales para
adelantar obras de infraestructura en esa región del país”, el cual fue
devuelto a esa Corporación Legislativa con objeciones por razones  de
constitucionalidad, según oficio del 16 de julio de 1997 originario de la
Presidencia de la República.
El proyecto en mención sufrió el trámite de
rigor ante las cámaras legislativas que integran el Congreso de la República,
el cual se resume de la siguiente manera:
- El día 13 de agosto de 1996 el proyecto
en cuestión fue presentado ante la Cámara de Representantes por el
Representante José Domingo Dávila Armenta. En agosto 29 pasa a la Comisión
Cuarta de la Cámara de Representantes y se designa al H. Representante José
Antonio Llinás Redondo como ponente.
- En la sesión correspondiente al día 30 de
octubre de 1996 fue debatido y aprobado en primer debate en dicha Comisión.
- Igualmente, la Plenaria de la Cámara de
Representantes lo debatió y aprobó por unanimidad con fecha 16 de diciembre de
1996.
- El aludido proyecto fue debatido y
aprobado en la Comisión Cuarta Constitucional Permanente del Senado el 14 de
mayo de 1997.
- Asi mismo, fue discutido y aprobado en
segundo debate en la Sesión Plenaria del Senado, correspondiente al día 17 de
junio de 1997.
- El 19 de junio de 1997 el Presidente de
la Cámara de Representantes envió el referido proyecto, con todos sus
antecedentes, al Presidente de la República, para que se produjera el acto de
su sanción, el cual fue recibido en la Secretaría Jurídica del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, con fecha 8 de julio de 1997.
- El día 16 de julio de 1997 la Presidencia
de la República devolvió al Presidente de la Cámara de Representantes, sin la
correspondiente sanción presidencial, el Proyecto de Ley No. 77/96- Cámara y
No.183/97 Senado, por razones de inconstitucionalidad. Estas últimas se
refieren específicamente a los arts. 2° y 3° del proyecto.
- De la confrontación de la fecha en que se
recibió en la Presidencia de la República el aludido proyecto y aquélla en que
fue devuelto con objeciones se establece que el Gobierno actuó dentro del
término de seis días hábiles que son los que le otorga para formular objeciones
el art. 166 de la Constitución, dado que aquél consta  de 5 artículos.
- Las plenarias de la Cámara y del Senado,
no aceptaron las objeciones por inconstitucionalidad, y en tal virtud,
insistieron en la constitucionalidad de los arts. 2 y 3 de dicho proyecto.
- Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios del proceso a que da lugar las objeciones del Gobierno a un
proyecto de ley por inconstitucional, procede la Corte a adoptar la decisión
correspondiente únicamente en relación con dichas objeciones, según la
competencia de que se encuentra investida en los términos de los artículos 167
incisos 4 y 5 y 241 numeral 8 de la Constitución Política.
II. TEXTOS DE LAS NORMAS DEL PROYECTO
OBJETADAS POR INCONSTITUCIONALES.
PROYECTO DE LEY 183/96 SENADO - 77/95
CAMARA
"Por la cual
Nación impulsa el desarrollo del Municipio de Tenerife en el Departamento del
Magdalena con motivo de la conmemoración de los 453 años de existencia, rinde
homenaje a su fundador y se autorizan apropiaciones presupuestales para
adelantar obras de infraestructura en esa región del país.”
El Congreso de Colombia
Decreta:
(.....)
ARTICULO 2.
Autorízase Gobierno Nacional para incorporar dentro del Presupuesto General de
la Nación y a través del Sistema Nacional de Cofinanciación las sumas que a
continuación se relacionan para la construcción de las siguientes obras de
interés social:
a) Muro de
protección Camellón y Mirador Turístico aledaño al Río Magdalena y recuperación
del sector de la Playita Terminal de Transporte.
b) Restauración de la Iglesia Colonial y recuperación de sus sectores
aledaños, las cuales pretenden rescatar el patrimonio histórico de esa ciudad
para buscar su incursión en el mercado turístico.
.
c) La construcción de unidad escolar en el barrio el Carmen, que
fomentará el acceso de la población infantil al derecho fundamental de la
educación.
.
d) Adecuación,
construcción del acueducto y alcantarillado Municipal de Tenerife.
Artículo 3. Para
el logro de lo dispuesto en el artículo anterior, el Gobierno Nacional
apropiará en el Presupuesto General de la Nación hasta la suma de novecientos
millones ($900.000.000.oo) de pesos, divididos así:
- Muro de
protección Camellón y Mirador Turístico aledaño al Río Magdalena y recuperación
del sector de la Playita Terminal de Transporte, trescientos sesenta millones
de pesos ($360.000.000.oo).
- Restauración de
la Iglesia Colonial y recuperación de sus sectores aledaños, trescientos
sesenta millones de pesos ($360.000.000.oo).
- Construcción de
una unidad escolar en el barrio El Carmen cabecera municipal de Tenerife,
ochenta millones de pesos ($80.000.000.oo).
.
- Adecuación y
mejoramiento acueducto y alcantarillado municipal de Tenerife, cien millones de
pesos ($100.000.000.oo).”
III. LA OBJECION PRESIDENCIAL.
En el oficio de julio
16 de 1997, suscrito por el señor Presidente de la República  y por el Ministro
de Hacienda y Crédito Público, y dirigido al Presidente de la Cámara de
Representantes, se expusieron las razones de las objeciones de
inconstitucionalidad en relación con los arts. 2° y 3° del proyecto, en los
siguientes términos:
“Los artículos 2o. y
3o. del proyecto de ley objetado, desconocen las competencias constitucionales
en materia de programación, elaboración y ejecución presupuestales que se
encuentran establecidas en el Título XII, Capítulo III de la Constitución.”
“Igualmente, con la
iniciativa legislativa, se violan las normas sobre competencia de las ramas del
poder público, al establecer unas apropiaciones presupuestales para la
realización de unas obras civiles”. Apoya su punto de vista en algunos apartes
de la sentencia C-360 de 1996 de la Corte.
Se agrega que el
proyecto vulnera los artículos 356 y 357 de la Constitución, desarrollados por
la Ley 60 de 1993 y en los que se “establece la distribución de competencias en
materia de inversión y otorgan el carácter de concurrencia subsidiaria de la
Nación en los gastos de inversión de los diferentes entes territoriales. Así
pues, la Nación participaría únicamente en los eventos en los cuales la
respectiva unidad territorial tenga una evidente incapacidad para realizar las
obras que se propone.”
“En el proyecto de
ley se pretende la realización de unas obras en el municipio de Tenerife, y
asignar las correspondientes partidas del Presupuesto General de la Nación para
su ejecución. Según la distribución de competencias establecidas por la Ley
60/93, corresponde a la respectiva entidad territorial atender sus propios
requerimientos y necesidades materiales financieros. Sólo subsidiariamente
interviene la Nación, en caso de que la entidad territorial se encuentre en
imposibilidad de atender las mismas.” Sobre el particular cita las sentencias
C-032/96 y C-017/97.
Al respecto concluye
“que debido al carácter orgánico de la Ley 60/93, el legislativo se debe
someter a sus dictados cuando esté legislando sobre materias que tengan que ver
con la distribución, ordenamiento, inversiones, etc, de las entidades
territoriales”.
También se vulnera
el artículo 355 de la Constitución Política al establecer el proyecto de ley la
destinación y apropiación presupuestaria correspondiente, para realizar la
restauración de la iglesia colonial de Tenerife y la recuperación de sus
sectores aledaños, “por cuanto este artículo establece la prohibición de
decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de
derecho privado, y según lo establecido por la Ley 20 de 1974, aprobatoria del
Concordato entre la República de Colombia y la Santa Sede, “a las iglesias se
les da el tratamiento de bienes de derecho privado y en consecuencia se les
aplica el régimen legal correspondiente”.
Al decretar el
Congreso la realización de la obra de la iglesia “con cargo al presupuesto de
la Nación, está en realidad decretando un auxilio, prohibido
constitucionalmente.”
Además, sostiene,
que “al favorecer obras para un templo que pertenece a un determinado culto
religioso, se podría vulnerar el derecho a la igualdad y libertad de cultos,
protegidos en los artículos 13 y 19 de nuestra Carta y cuya tutela corresponde
al Estado”.
IV. ANALISIS Y
PRONUNCIAMIENTO POR LAS PLENARIAS DE LA CAMARA Y DEL SENADO SOBRE LAS
OBJECIONES PRESIDENCIALES.
1. Cámara de
Representantes.
La comisión
accidental designada por la Cámara de Representantes para estudiar y
emitir opinión sobre las objeciones presidenciales consideró lo siguiente:
En relación con la
afirmación del Gobierno, basado en apartes de la sentencia C-360/96, referente
a que el legislador no tiene  libertad legislativa y en particular competencia
para decretar un gasto público, sostiene que el ejecutivo no tuvo en cuenta
“que el proyecto de ley únicamente decreta un gasto público que constituye un
título jurídico suficiente para la eventual inclusión en la partida
correspondiente, evento que es perfectamente legítimo, por cuanto el propósito
del Congreso no es obligar a incluir partidas en el presupuesto ni representa
alterar el equilibrio macroeconómico. Tan es así que en los artículos 2o. y 3o.
del referido proyecto vemos como el Legislador autoriza al Gobierno para
incorporar dentro del presupuesto y a través del sistema de cofinanciación las
sumas necesarias para realizar tales obras. Sin embargo le corresponde al
Gobierno decidir si incluye o no en el respectivo proyecto de presupuesto esos
gastos, por lo cual el Congreso no consagra un mandato imperativo dirigido al
ejecutivo sino todo lo contrario.”
Señala el informe de
la Comisión Accidental de la Cámara, que el verbo rector en el artículo 2o. del
proyecto, establece una autorización para un gasto público y, es “claro que no
se están desconociendo  las competencias constitucionales en materia de
programación, elaboración y ejecución presupuestales, y el artículo 3o. tan
solo habilita al ejecutivo a efectuar las correspondientes apropiaciones para
lo dispuesto en el artículo 2o.”
2. Senado de la
República.
En términos
parecidos a los consignados anteriormente se pronunció la comisión accidental
designada por el Senado de la República sobre los preceptos objetados como
inconstitucionales. No obstante, es conveniente citar los siguientes apartes
del respectivo informe:
"La Carta
Política en los artículos 334, 341 y 356 hacen una clara definición sobre la
inversión social y su relación con la economía nacional, en lo que respecta al
gasto. El primero de los anteriores artículos otorga al Estado la dirección
general de la economía, con el fin de asegurar que las regiones, en particular
las de menores ingresos tengan acceso efectivo a los bienes y servicios,
promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las mismas”.
“La capacidad del
Congreso de la República de tramitar y aprobar proyectos de ley que generen
gasto público está plenamente ratificada por la H. Corte Constitucional en el
fallo de febrero 22 de 1993, en el cual se reafirma la constitucionalidad de estas
iniciativas parlamentarias que ordenan gasto público de interés social
autorizado por las leyes preexistentes.”
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
En la oportunidad
legal el señor Procurador General de la Nación, se pronunció sobre el mérito de
las referidas objeciones y concluyó que ellas son fundadas, con los siguientes
argumentos:
“La incorporación en
la Ley de Presupuesto de gastos decretados por el Congreso, no puede
interpretarse como una orden que vincule al Gobierno, pues es el Ejecutivo
quien decide si efectúa la respectiva apropiación para que puedan afectarse
validamente los recursos del Tesoro Nacional.”
Afirma que “en el
evento que el Estado deba efectuar un gasto social, como el que se pretende
realizar a través del Proyecto objetado, el legislador lo puede decretar,
siempre que no se desconozcan las competencias asignadas constitucionalmente a
las entidades territoriales.”
Señala que sólo
excepcionalmente la Nación puede entrar a financiar, según lo dispuesto en la
Ley 60 de 1993, proyectos que exclusivamente les corresponde asumir a los
municipios.
Sostiene que el
proyecto parcialmente objetado es inconstitucional, “toda vez que el empleo de
la cofinanciación para apropiar partidas dirigidas a la construcción de obras
civiles es contrario a los postulados que en materia de distribución de
competencias a las entidades territoriales ha consagrado la Carta Política.”
Concluye, afirmando
que “la expresión ‘autorízase’, contenida en el Proyecto objetado, representa
una orden en virtud de la cual se impone al Gobierno la inclusión de gastos
decretados en la Ley de Presupuesto, desconociéndose de esta manera el texto de
la Carta Política.”
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. El trámite de las objeciones.
Formuladas por el
Gobierno las objeciones de inconstitucionalidad contra los arts. 2 y 3 del
proyecto de ley 183/97 Senado -77/96 Cámara, se integraron sendas comisiones
conciliadoras de Cámara y Senado, cuyos informes fueron aprobados el día 2 de
septiembre de 1996 en la plenaria de la Cámara de Representantes y el día 14 de
octubre en la plenaria del Senado, en el sentido de insistir en la
constitucionalidad de las normas objetadas y declarar, en consecuencia,
infundadas las referidas objeciones. En tal virtud, el proyecto fue enviado a
la Corte para decidir acerca de su exequibilidad. De este modo, se cumplieron
las exigencias y llenaron los requisitos que el art. 167 de la Constitución
Política prevé cuando un proyecto de ley es objetado por inconstitucional total
o parcialmente por el Gobierno.
- Siguiendo la
jurisprudencia de la Corporación, sustentada en los artículos 167 de la
Constitución y 32, 33, 34 y 35 del decreto 2067 de 1991, el examen de
constitucionalidad se limitará única y exclusivamente al ámbito determinado por
las objeciones formuladas por el Gobierno y al pronunciamiento que sobre las
mismas hizo el Congreso al rechazarlas, e insistir en la constitucionalidad de
las referidas normas.
2. La cuestión de fondo.
2.1. El problema
jurídico planteado y su delimitación.
Conforme a los
antecedentes que han quedado reseñados, en los cuales se fija la posición del
Gobierno, de las Cámaras y del Procurador de la Nación, en torno a la
constitucionalidad de los arts. 2 y 3 del proyecto de ley 183/97 Senado -77/96
Cámara, le corresponde a la Corte determinar la competencia del Congreso para
establecer gastos como los previstos por el proyecto de ley objetado a cargo
del presupuesto nacional, y particularmente cuando para ello se acude al mecanismo
de la cofinanciación de proyectos de inversión.
2.2. La solución
del problema.
2.2.1. Los artículos 2 y 3 del proyecto de ley en
cuestión autorizan al Gobierno Nacional para incorporar dentro del Presupuesto
General de la Nación y a través del sistema nacional de cofinanciación,
partidas por valor de $900.000.000.oo destinadas a financiar la construcción de
un muro de contención aledaño al río Magdalena, restaurar la Iglesia Colonial
del Municipio, construir una unidad escolar y adecuar el acueducto y el
alcantarillado municipales.
2.2.2. Considera el Gobierno que las disposiciones
del proyecto son inconstitucionales, porque consagran verdaderas órdenes del
Congreso al Ejecutivo para incorporar dentro del Presupuesto General de la
Nación gastos con destino al financiamiento de varias obras en el Municipio de
Tenerife, con lo cual se vulneran los artículo 345 y 346 constitucionales.
En relación con este
punto se considera:
La iniciativa en
materia de gasto público se reconoce tanto al Gobierno como al Congreso. No
obstante, se ha advertido[1]
que "las competencias en materia de gasto público están distribuidas de
manera tal que sólo el Gobierno puede definir el contenido del proyecto de
presupuesto que deberá ser presentado al Congreso, sin perjuicio de que a su
turno el órgano ejecutivo deba sujetarse a las disposiciones constitucionales
pertinentes”.
Es decir, que si
bien el Congreso puede decretar un gasto, sinembargo su inclusión en el
presupuesto es facultativo del Gobierno. Por lo tanto, aquél no puede
impartirle órdenes, o darle instrucciones o autorizaciones que supongan una
imposición o un mandato perentorio para que un determinado gasto se incluya en
el presupuesto.
La inclusión en el
Presupuesto General de la Nación de un gasto propuesto por el Congreso, resulta
ser una opción condicionada a la voluntad del Gobierno, en virtud del principio
general de que la iniciativa presupuestal en materia de realización de gastos
es una atribución propia del ejecutivo (C.P. arts. 346 y 347). Confirma esta
aseveración el artículo 351 de la C.P. que prohibe al Congreso "aumentar
ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno,
ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del
ramo".
Los criterios
señalados corresponden a la jurisprudencia constante[2], de la Corte sobre el
tema que se puede auscultar en diferentes sentencias sobre el particular.
Es del caso señalar
que la incorporación de gastos en el presupuesto a iniciativa del Congreso, no
puede obedecer sólo a la mera voluntad del Gobierno, sino que debe ser el
resultado de la evaluación de factores objetivos, como los que puntualiza la
ley Orgánica del Presupuesto a saber: la disponibilidad de recursos, que el
gasto coincida con una responsabilidad de la Nación y, por supuesto, que aquél
se contemple en el plan nacional de inversiones. En efecto, el decreto 111 de
1996, señala:
"ARTICULO 39.
Los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación del proyecto
anual de Presupuesto General de la Nación, serán incorporados a éste, de
acuerdo con la disponibilidad de recursos y las prioridades del Gobierno, si
corresponden a funciones de órganos del nivel nacional y guardan concordancia
con el Plan Nacional de Inversiones, e igualmente las apropiaciones a las
cuales se refiere el parágrafo único del artículo 21 de la ley 60 de
1993".
En las
circunstancias analizadas, considera la Corte que en la forma como aparecen
redactados los textos del proyecto contienen evidentemente una orden al
Gobierno para que incluya dentro del presupuesto los gastos que allí se
ordenan. En efecto, el art. 3 al indicar que para el logro de lo dispuesto en
el art. anterior, esto es, para la realización de las obras allí especificadas,
"el Gobierno Nacional apropiará en el Presupuesto General de la Nación la
suma de 900.000.000,oo de pesos", necesariamente le está imponiendo a
aquél una verdadera  obligación, que como tal debería ser cumplida.
2.2.3. Otra de las Objeciones Presidenciales se
hace consistir en el quebrantamiento de los artículos 356 y 357 superiores al
establecer el proyecto en cuestión, el cofinanciamiento por la Nación de las
obras en beneficio del Municipio de Tenerife, no obstante que en virtud de lo
dispuesto por la ley 60 de 1993, tales gastos son de la exclusiva
responsabilidad de dicho municipio.
- La ley 60 de 1993,
distribuyó las órbitas de competencia entre la Nación y las entidades
territoriales, en materia de financiación de los gastos que a una y otras
corresponde. En efecto, el parágrafo del art. 21 de dicha ley dispone :
"En el
Presupuesto General de la Nación no podrán incluirse apropiaciones para los
mismos fines de que trata este artículo, para ser transferidas a las entidades
territoriales, diferentes a las participaciones reglamentadas en este
capítulo..."
La referida ley
establece de manera general, entre otras responsabilidades de los municipios en
materia de gasto social (artículo 2o. numerales 1, 2-c y 3), las de financiar
las inversiones en infraestructura y dotación educativas, asegurar su
mantenimiento y participar con recursos propios y con las participaciones municipales
en la financiación de los servicios educativos estatales y en la cofinanciación
de programas y proyectos educativos; financiar la construcción, dotación y
mantenimiento integral de las instituciones de prestación de servicios a cargo
del municipio, y asegurar los  servicios de agua potable, alcantarillado y
tratamiento de aguas y disposición de excretas.
En forma concreta y
con cargo a las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, los
Municipios responden por la financiación de las obras a que se refieren los
numerales 1 y 4 del artículo 21 de la ley, es decir, por la construcción,
ampliación, remodelación, dotación y mantenimiento de los establecimientos de
educación formal y no formal, la preinversión en diseños, construcción, ampliación
y remodelación de acueductos y alcantarillados, potabilización de aguas  y
disposición de excretas, y conservación de microcuencas, protección de fuentes,
etc.
Así pues, por
disposición legal la inversión en algunas de las obras y actividades a que se
refiere el proyecto tienen financiamiento propio con cargo al situado fiscal y
las participaciones de las entidades territoriales, circunstancia que excluye
formalmente apropiaciones adicionales en el presupuesto nacional, porque al
hacerlo se establece una doble financiación a cargo de la Nación y, de paso, el
desconocimiento de la prohibición del referido parágrafo del artículo 21 de la
ley 60 de 1993, orgánica de la distribución de competencias y recursos entre la
Nación y las entidades territoriales.
- Con todo, es
necesario establecer, si el hecho de que los gastos previstos por el proyecto
de ley objetado se hubieran ordenado como apropiaciones cofinanciadas, encaja
dentro de la excepción del parágrafo del art. 21, a la prohibición de que no
puede haber doble asignación presupuestal con recursos de la Nación para llevar
a cabo la ejecución de obras que son de responsabilidad de las entidades
territoriales.
Esta Corte en la
sentencia C-685/96[3]
se refirió al sistema de la cofinanciación, en los siguientes términos:
"Ese
instrumento permite que existan transferencias financieras del gobierno central
a las entidades territoriales que no sean obligatorias y automáticas -como lo
son el situado fiscal o la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación (CP art. 356 y 357)- sino que puedan ser condicionadas
por el Gobierno central, conforme a la Constitución y a la ley. De esa manera
se pretende que la Nación pueda orientar la dinámica de la descentralización,
al mismo tiempo que se estimula el desarrollo institucional y la eficiencia
fiscal y administrativa de las distintas entidades territoriales, pues lo
propio de la cofinanciación es que un componente de la inversión es sufragado
por la propia entidad territorial, que se encuentra así incentivada a no
dilapidar los recursos[4].
En ese orden de ideas, el mecanismo de cofinanciación encuentra amplio sustento
constitucional en la fórmula territorial misma del Estado colombiano, que es
una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades
territoriales (CP art. 1). En efecto, la cofinanciación articula los principios
de unidad y autonomía del ordenamiento territorial, al mismo tiempo que
desarrolla los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en
los cuales se funda el reparto de competencias entre los distintos niveles
territoriales (CP art. 288). Sin embargo, la constitucionalidad prima facie del
mecanismo de la cofinanciación no significa que cualquier regulación de la
misma sea legítima, pues es obvio que ésta debe adecuarse a la Carta, y en
particular a los principio y reglas constitucionales que gobiernan el proceso
presupuestal y el reparto de competencias entre el Gobierno y el Congreso en
este campo".
La cofinanciación,
según la idea que aparece expuesta en la aludida sentencia, es una forma de
compartir un gasto entre dos o más organismos y financiar una actividad u obra
pública, en áreas que son de competencia concurrente de dichos organismos.
Como se expresó
antes, el parágrafo del artículo 21 de la ley 60 de 1993, prohibe a la Nación
concurrir al financiamiento de obras y actividades de las entidades
territoriales, cuya ejecución es responsabilidad de estas y, por ende, su
financiamiento debe llevarse a cabo con cargo a los recursos del situado fiscal
o de las participaciones.
No obstante, la
mencionada prohibición admite excepciones, según el mismo parágrafo, en el
sentido de que se puedan autorizar ".....apropiaciones presupuestales para
la ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las
entidades territoriales y de las partidas de cofinanaciación para programas en
desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades
territoriales".
La cofinanciación
tiene el carácter de inversión complementaria, porque en virtud del decreto
2132 de 1992 su asignación o transferencia está condicionada a la concurrencia
de recursos que aporten las entidades territoriales.
Ahora, según la Ley
Orgánica del Presupuesto Nacional, sólo se pueden apropiar recursos de
cofinanciación para proyectos específicos, debidamente registrados en el Banco
Nacional de programas y proyectos y evaluados y aprobados por los organismos
cofinanciadores o por los mecanismos regionales previstos en el sistema de
cofinanciación (D. 111/96, arts. 68 y 69).
Pero, además, la
apropiación de recursos para estos fines no se  materializa como una
transferencia en favor de la entidad territorial cofinanciada, sino que tales
apropiaciones se hacen a favor de los Fondos de Cofinanciación, que hacen parte
del sistema nacional de cofinanciación, teniendo en cuenta la naturaleza de las
actividades  que serán objeto de cofinanciación debidamente clasificadas por
programas. (D. 2132/92, art. 26-7). El referido sistema está conformado por el
Fondo de Cofinanciación para la Inversión social -FIS-, el Fondo de
Cofinanciación para la Inversión rural -DRIN- y por el Fondo de Cofinanciación
para la Infraestructura Vial y Urbana (Decreto 2132 de 1992, art. 24).
Con fundamento en lo
expresado se puede concluir, que ni técnica ni jurídicamente es viable el
proyecto objetado con el que se incorporan apropiaciones presupuestales para
cofinanciar obras de programas de alcance social entre la Nación y el Municipio
de Tenerife, porque mediante ese procedimiento se estarían obviando las
exigencias previas que consagra el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional,
al cual debe someterse la actividad del Congreso en materia presupuestal.
En resumen, el gasto
que decretan los literales c) y d) del artículo segundo del proyecto sub
examine y a los cuales se les asignan recursos por el artículo tercero ídem,
desconoce tanto la Ley 60 de 1963 como el Decreto 111 de 1996, lo cual tiene el
significado de una violación constitucional, por tratarse de normas orgánicas a
las cuales debe sujetarse la actividad legislativa, según los términos de los
artículos 151 y 341 inciso 3 de la Constitución Política.
2.2.4. Finalmente analiza la Corte la objeción
contra el literal b) del artículo 2 y el inciso segundo del artículo 3 del
proyecto de ley sub examine, en cuanto ordena llevar a cabo la restauración de
la Iglesia de Tenerife.
La Iglesia Colonial
de Tenerife es reconocida como una obra que forma parte del patrimonio
histórico y cultural. Por lo tanto, no se la puede señalar simplemente como un
bien particular de la Iglesia Católica. En estas condiciones, es posible, que
acorde con la política legislativa en materia de protección y conservación del
patrimonio histórico cultural, en desarrollo de los arts. 7 y 8 constitucionales,
se puedan apropiar recursos de la Nación  con dicho propósito.
No es procedente, en
consecuencia, admitir que el referido gasto constituya un auxilio prohibido por
el art. 355 de la Constitución.
Con la aludida
disposición del proyecto no se atenta contra el derecho a la igualdad, porque,
como se dijo antes, la causa del gasto que se dispone por el proyecto no radica
en que se trate de un templo de la Iglesia Católica sino en el valor histórico
y cultural del referido templo. Tampoco se atenta contra la libertad de cultos,
sencillamente, porque con la autorización del gasto no se esta promoviendo por
el Estado que se profese una determinada religión o que se practique un culto
específico.
Bajo la perspectiva
analizada, no es válida la objeción formulada, pero si lo es por las razones
mencionadas anteriormente.
3. En conclusión, son fundadas las objeciones
hechas por el Gobierno al Proyecto de ley No. 183/97 Senado - 7796/9 Cámara y,
en tal virtud, se declararán inexequibles los arts. 2 y 3 de dicho proyecto.
VII. DECISION.
Con fundamento en las consideraciones
precedentes, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLES los artículos
2o. y 3o. del Proyecto de Ley No. 77/96 Cámara y No. 183/97 Senado, "Por
la cual la Nación impulsa el desarrollo del Municipio de Tenerife en el
Departamento del Magdalena con motivo de la conmemoración de los 450 años de
existencia, rinde homenaje a su fundador y se autorizan apropiaciones
presupuestales para adelantar obras de infraestructura en esa región del
país".
Notifíquese, cópiese, comuníquese al Señor
Presidente de la República y al Señor Presidente del Congreso, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-360/96 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz
[2] Ver sentencia C-490/94,
entre otras
[3] M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[4] Ver al respecto, por
ejemplo, Tim Campbell et al. Descentralization to Local Government in
LAC: National Strategies and Local Response in Planning, Spending an Management.
World Bank, Regional Studies Program, 1991, pp 46 y ss.