C-318-10
Sentencia C-318/10
Sentencia C-318/10
ORGANISMOS DE TRANSITO-No autorización
del trámite de especies venales por paz y salvo afecta la autonomía de las
entidades territoriales/AUTONOMIA FISCAL DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Protección constitucional/RECURSOS
ENDOGENOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Carácter excepcional de la
intervención del legislador
La no
autorización del trámite de especies venales a los organismos de tránsito que
no se encuentren a paz y salvo por concepto de pagos o contribuciones con el
Ministerio de Transporte, el SIMIT y otras entidades es una medida radical y extrema que desatiende
la autonomía de las entidades territoriales que, como garantía institucional,
tiene un núcleo esencial indisponible para el legislador, y en su aplicación se
priva totalmente al organismo de tránsito y a la entidad territorial respectiva
de la posibilidad de adelantar los trámites y de recibir a cambio las
correspondientes rentas endógenas, con lo cual las funciones a cargo del ente
territorial se entorpecen notoriamente. La medida constituye una intervención
desproporcionada del Legislador en la autonomía fiscal de las entidades
territoriales que goza de una protección constitucional reforzada, más aún
cuando se trata de los denominados recursos endógenos, ya que desconoce sus
competencias relacionadas con el tránsito y, en particular, el recaudo de los
ingresos provenientes del trámite cuya autorización se niega, además que el
legislador no hizo explícita una situación que comprometiera gravemente el
patrimonio público o el presupuesto nacional o que urgiera garantizar la
estabilidad económica interna o externa.
ORGANISMOS DE TRANSITO-No autorización
del trámite de especies venales por paz y salvo afecta derechos de los usuarios
a un servicio público esencial
Lo
relacionado con el trámite de las especies venales que corresponde a un
desarrollo del derecho a la circulación establecido en el artículo 24 de la
Constitución, hace parte de un servicio público esencial, en cuya prestación
las entidades territoriales ejercen importantes competencias, por cuanto el
tránsito terrestre involucra el ejercicio de derechos correspondientes a
personas que tienen un primer nexo con el municipio, el distrito o el
departamento en el que habitualmente residen, cumplen sus actividades y realizan
sus trámites. De ahí que la no autorización del trámite de especies venales a
los organismos de tránsito de las entidades territoriales afecta el derecho a
la circulación de los usuarios, pues les impone condiciones más gravosas para
acceder a los documentos que les autorizan ciertas actividades indispensables
para su movilización, pero además, implica la interrupción en la prestación de
un servicio público, una de cuyas notas distintivas es, precisamente, la
continuidad en la prestación, a más de lo cual afecta el ámbito de gestión de
“sus propios intereses” que le atañe a las entidades territoriales.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Titularidad/LEGITIMACION
POR ACTIVA EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Calidad de ciudadano se
demuestra en la respectiva presentación personal
Si bien los
actores en la presente demanda adujeron los cargos públicos que ejercen, para la
Corte, la acreditación de la calidad de ciudadano surgida de la presentación
personal satisface las exigencias propias de la legitimación para actuar,
habida cuenta que no existe ninguna clase de ciudadano que no goce de este
derecho político para presentar las acciones de que trata el artículo 241 de la
Constitución, ni siquiera los magistrados encargados de resolver por vía
judicial dichos procesos, esto es, ni siquiera los magistrados de la
Corte Constitucional.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia
por contenidos normativos diferentes
Si bien
mediante Sentencia C-931 de 2006, la
Corte Constitucional resolvió una demanda presentada en contra de la parte
inicial del artículo 18 de la Ley 1005 de 2006, el examen de constitucionalidad
y la resolución adoptada recayeron sobre un apartado distinto del que ahora es
objeto de tacha y, además, los contenidos que entonces se estudiaron difieren
de los atacados en la presente ocasión, por lo que no se configura el fenómeno
de la cosa juzgada constitucional.
AUTORIDADES DE TRANSITO-Determinación
De
conformidad con el artículo 3º de la Ley 769 de 2002, tal como fue modificado
por el artículo 2º de la Ley 1383 de 2010, las autoridades de tránsito son: el
Ministro de Transporte, los gobernadores y los alcaldes, los organismos de
tránsito de carácter departamental, municipal o distrital, la policía nacional
a través de la Dirección de Tránsito y Transporte, los inspectores de policía,
los inspectores de tránsito, corregidores o quien haga sus veces en cada ente
territorial, la Superintendencia General de Puertos y Transporte, las fuerzas
militares a fin de ejecutar la labor de regulación del tránsito, en aquellas
áreas donde no haya presencia de autoridad de tránsito y los agentes de
tránsito y transporte.
PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Necesidad de armonizarlos
ORGANISMOS DE TRANSITO-Definición/ORGANISMOS DE TRANSITO-Jurisdicción
y competencia
En materia de
tránsito terrestre confluyen las competencias de la
Nación y las correspondientes a los entes territoriales, presentándose, por lo
tanto, tensión entre el principio unitario y el principio de autonomía, y en
esta materia la coordinación del principio unitario con la autonomía de las
entidades territoriales se procura, merced a la previsión de un conjunto de
funciones, cuyo alcance es nacional, pero para cuya ejecución se integran las
autoridades de los distintos niveles administrativos, que, en el ámbito
regional y local ejercen competencias diversas. Así, los organismos de
tránsito, en cuanto encargados de velar por el cumplimiento de las
disposiciones de tránsito establecidas para todo el territorio nacional en el
respectivo código y de cumplir algunas funciones en la materia, deben coordinar
su actuación con el nivel nacional y, a su turno, el legislador puede armonizar
las facultades de las autoridades nacionales con las de las territoriales, en relación
con el funcionamiento de los organismos de tránsito.
ESPECIES VENALES-Concepto/ESPECIES
VENALES-Regulación
Bajo de
denominación de especies venales se agrupan una serie de trámites que se
encuentran establecidos en el Código Nacional de Tránsito Terrestre, tales como
la licencia de tránsito, la licencia de conducción o la placa única nacional de
vehículos y de motos, trámites que son delegados por el Ministerio de
Transporte en los organismos de tránsito de las entidades territoriales, siendo
éste el que regula el suministro de series y rangos, y también lo relativo a la
actualización de inventarios y registros nacionales, el reporte de la
información y de los controles que se ejercen sobre las mencionadas especies
venales, a la vez que percibe algunos valores por tal concepto.
RECURSOS ENDOGENOS Y EXOGENOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Determinación/RECURSOS ENDOGENOS Y EXOGENOS DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES-Criterios para identificarlos
La fuente de
carácter exógeno está conformada por la transferencia o cesión de las rentas
nacionales y la participación en recursos derivados de regalías o
compensaciones, en tanto que las fuentes endógenas se asimilan a los recursos
propios de las entidades territoriales, esto es, aquellos originados y producidos
dentro de la respectiva jurisdicción y en virtud de sus decisiones políticas
internas, como serían las resultantes de la explotación de bienes de propiedad
exclusiva de la entidad territorial o las rentas surgidas de fuentes
tributarias propias. La identificación de las fuentes endógenas de financiación
de las entidades territoriales puede realizarse a partir de varios criterios,
el primero de los cuales es de índole formal y radica en que así lo haya
dispuesto la ley que crea o autoriza el tributo. A falta de ese señalamiento,
cabe utilizar un criterio orgánico que se basa en una decisión política de los
órganos de representación local o regional en cuanto participen de la
definición del tributo mediante la incorporación de un factor necesario para
perfeccionar el respectivo régimen. Cuando los criterios anteriores no
funcionan, procede ensayar, según la jurisprudencia, un tercer criterio de
índole material que radica en que las rentas se recauden integralmente en la
jurisdicción de la entidad territorial y se destinen a sufragar sus gastos, sin
que haya algún elemento sustantivo que sirva para señalar que se trata de una
renta nacional.
ENTIDADES TERRITORIALES-Rentas
provenientes de especies venales delegadas son recursos endógenos/RECURSOS
ENDOGENOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Carácter excepcional y limitado de
la intervención del legislador/RECURSOS PROPIOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Circunstancias
que hacen posible intervención del legislador
En Sentencia
C-925 de 2006 se precisó que las rentas provenientes de las especies venales
delegadas son recursos endógenos de las entidades territoriales, condición con especial
incidencia en el control de constitucionalidad de la ley, pues el alcance de la
potestad legislativa tributaria en lo que tiene que ver con los recursos
propios de las entidades territoriales es limitado y excepcional, porque se
trata de otorgar eficacia a los derechos de las entidades territoriales y, en
particular, a la posibilidad de administrar sus recursos para cumplir sus
funciones, en tanto que es evidente que la garantía del uso autónomo de los
recursos de las regiones es un presupuesto ineludible para la viabilidad de la
descentralización administrativa. La Corte ha explicado que la autonomía de los
departamentos, distritos y municipios no constituye una barrera infranqueable
válida para enervar o paralizar en forma absoluta la facultad del legislador al
punto de impedirle revocar, reducir o revisar un tributo a favor de aquellos,
pero también ha advertido que una intervención semejante debe hallar
justificación en circunstancias de gran peso, de modo que procedería cuando los
intereses nacionales vinculados al desarrollo de una política económica general
así lo demanden, en aras de afianzar, por ejemplo, un proceso de estabilización
macroeconómica a través de una política fiscal, porque aquí hay un juego de
intereses en el cual prima la solución de las necesidades públicas generales
sobre las regionales y locales.
MINISTERIO DE TRANSPORTE-Monto de la
transferencia que le corresponde por concepto de especies venales
La calidad de
sujeto activo del tributo que le corresponde al Ministerio de Transporte y el
monto del 35% que debe transferírsele, no desvirtúan el carácter endógeno de
estas rentas, porque la prestación del servicio que origina la tasa es un
asunto de competencia propia de los organismos de tránsito municipales y
distritales, por lo que resulta forzoso concluir que el monto de la tarifa
tiene como finalidad esencial el cubrimiento de los gastos en que incurre la
entidad territorial por la expedición de la licencia y, de otra parte, porque
el 35% debe ser transferido al Ministerio de Transporte, lo cual, a juicio de la
Corte, lleva a inferir que la tasa es recaudada en su totalidad por la entidad
territorial, ingresa integralmente a su presupuesto y luego, como consecuencia
del mandato legal, es trasladado el mencionado monto, a fin de retribuir al
Ministerio por los costos que se derivan de la asignación de series, códigos y
rangos de la especie venal respectiva.
AUTONOMIA FISCAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención del legislador debe ajustarse a criterios de necesidad,
utilidad y proporcionalidad/AUTONOMIA FISCAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención
del legislador resulta desproporcionada
Una intervención
legislativa referente a la autonomía fiscal de las entidades territoriales y
más específicamente respecto de los recursos endógenos de las entidades
territoriales, debe ajustarse a criterios de necesidad, utilidad y
proporcionalidad, de forma tal que resulte protegido el grado de autonomía de
las entidades territoriales. En el presente caso, la restricción en el trámite
de especies venales a los organismos de tránsito persigue una finalidad
legítima pero resulta desproporcionada respecto del grado de autonomía de las
entidades territoriales
ORGANISMOS DE TRANSITO-Abolición de paz y
salvo para trámite de especies venales no exonera de pagos y contribuciones
adeudados/CORTE CONSTITUCIONAL-Exhortación al congreso
La
declaración de inexequibilidad derivada del análisis adelantado implica la
autorización del trámite de especies venales a los organismos de tránsito, aún
cuando no se encuentren a paz y salvo por concepto de pagos y contribuciones al
Ministerio de Transporte, al SIMIT o a las otras entidades que cumplen
funciones de tránsito, pero de ninguna manera puede comportar la exoneración de
esos pagos y contribuciones adeudados, pues la
Corte no se ha pronunciado sobre ellos y es apenas obvio que tales
obligaciones están vigentes. En esta oportunidad resulta claro que la
declaración de inconstitucionalidad ampara la autonomía de las entidades
territoriales y la prestación de un servicio público a los usuarios, pero no la
opción de dejar de pagar las sumas que legalmente se deben, motivo por el cual
sería deseable que el problema suscitado por la falta de pago fuera abordado
por el Congreso de la República, a fin de que arbitre soluciones eficaces para
asegurar el pago efectivo o hacer más dinámico su cobro, sin quebrantar la
autonomía territorial ni los derechos de los usuarios del respectivo servicio.
Referencia: expediente D-7911
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 18
(parcial) de la Ley 1005 de 2006, “por la cual se adiciona y modifica el
Código Nacional de Tránsito Terrestre, Ley 769 de 2002”.
Actores:
Samuel Moreno Rojas y Yuri Chillán Reyes
Magistrado Ponente:
Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C.,
cinco (5) de mayo de dos mil diez (2010).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y el trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
El día 11 de
septiembre de 2009, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
Samuel Moreno Rojas y Yuri Chillán Reyes, Alcalde Mayor de Bogotá y Secretario
General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, respectivamente, presentaron demanda de
inconstitucionalidad en contra del parágrafo del artículo 18 (parcial) de la
Ley 1005 de 2006, “por la cual se adiciona y modifica el Código Nacional de
Tránsito Terrestre, Ley 769 de 2002”.
Mediante Auto
del 2 de octubre de 2009, el Magistrado sustanciador resolvió admitir la demanda,
ordenó la fijación en lista y corrió traslado al Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de su competencia.
En el mismo Auto
también se ordenó comunicar la demanda al Ministerio del Interior y de
Justicia, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de
Transporte, al Departamento Administrativo de Planeación Nacional, a la
Federación Nacional de Departamentos, a la
Federación Colombiana de Municipios y a los decanos de las facultades de
derecho de las Universidades del Rosario, Javeriana, Nacional, del Atlántico,
Libre y Simón Bolívar, para que, en caso de estimarlo conveniente, intervinieran
dentro del proceso. Así mismo, en desarrollo del artículo 244 de la
Constitución Política y del artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, se ordenó
enviar la correspondiente comunicación al Presidente del Congreso de la
República.
Una vez
cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda presentada.
II.      LA
DISPOSICION DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto del
artículo 18 de la Ley 1005 de 2006 y se subraya el aparte demandado.
LEY
1005 de 2006
(enero 19)
Diario Oficial No.
46.157 de 20 de enero de 2006
Por la cual se
adiciona y modifica el Código Nacional de Tránsito Terrestre, Ley 769 de 2002.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo 18. Apartes entre paréntesis INEXEQUIBLES. Organismos de
Tránsito. El Ministerio de Transporte, fijará las pautas a las cuales se deben
sujetar los organismos de tránsito, para su (creación), funcionamiento y
(cancelación).
Parágrafo. El Gobierno
Nacional, determinará el régimen de sanciones aplicables a los organismos de
tránsito, en un plazo no mayor de noventa (90) días calendario, después de
sancionada esta ley.
De todas maneras no se
autorizará trámite de especies venales a los organismos de tránsito que no se
encuentren a paz y salvo por concepto de pagos o contribuciones con el
Ministerio de Transporte, el SIMIT o con entidades que hayan recibido por
delegación o por ley funciones en el tránsito.
or losopsdkkddkdk
III.
LA DEMANDA
Los actores
dedican un apartado inicial de la demanda a demostrar que en relación con el
segmento acusado no existe cosa juzgada relativa ni aparente, y consideran que
lo demandado “produce un efecto innovador en el ordenamiento jurídico que
genera un estado de cosas inconstitucional”, contrario “a los artículos 2, 13,
25, 29, 113, 209, 333 y 365 de la
Constitución Política”.
En cuanto a la
violación de los artículos 2, 209 y 365 de la
Carta, señalan que dentro de los fines del Estado se encuentra el de servir a
la comunidad como fundamento de la función administrativa, cuyo
desenvolvimiento debe obedecer a principios de eficacia y eficiencia, procurar
un alto nivel de calidad y satisfacer las demandas sociales.
Según los
libelistas, dentro de la función administrativa se encuentra la prestación de
los servicios relacionados con el trámite y la autorización de derechos de
tránsito o especies venales, que es posible “a partir de la asignación de
rangos mediante resolución por parte del Ministerio de Transporte, previa
verificación de requisitos” y explican que, con posterioridad, los aludidos
rangos “se materializan a través de las especies venales dentro de las que se
cuentan los números para la matrícula de vehículos, y las licencias  de
conducción, entre otros, que son expedidas y entregadas a los ciudadanos por
parte de los organismos de tránsito”.
Indican que la
Ley 769 de 2002 asignó la comentada función administrativa a los organismos de
tránsito del nivel territorial, y que el parágrafo del artículo 18 de la
Ley 1005 de 2006 condicionó el cumplimiento de la función al paz y salvo con
el sistema de información SIMIT y el Ministerio de Transporte.
A juicio de los
actores, el condicionamiento de la función administrativa a la transferencia de
unas determinadas sumas de dinero “contraviene de manera flagrante el artículo
365 de la Constitución”, de acuerdo con el cual los servicios públicos son
“elemento esencial a los fines del estado” y añaden que los principios
superiores, plasmados en la
Constitución, “no pueden ceder en su materialización por el pago de una
determinada obligación, pues para ello ya existen dentro del ordenamiento
jurídico los procedimientos pertinentes para hacerla efectiva, sin afectar en
ningún caso la función administrativa y el servicio público”.
Reconocen que el
objetivo del precepto demandado consiste en asegurar la eficacia en la
implementación de los sistemas de información unificados en materia de tránsito
y transporte, así como en facilitar el cobro de multas de tránsito y en
agilizar la gestión administrativa, pero advierten que la medida no puede tener
carácter prevalente respecto de la función administrativa, dado que obstruye el
servicio público, “cuando se presentan dificultades con la transferencia de las
sumas de dinero que la ley ha fijado como aporte para la operación de dichos
sistemas de información”.
Puntualizan que
lo dispuesto en el precepto acusado impide a los organismos de tránsito ejercer
sus funciones y servir a la ciudadanía “cuando requiera la realización de los
trámites de especies venales para la operación de vehículos ya sean públicos o
particulares, en atención a la obligatoriedad de obtener matrículas y licencias
que ha fijado el Código Nacional de Tránsito Terrestre”, lo que se traduce en
la violación del principio de prevalencia del interés general.
Explican que la
disposición acusada comporta “una protección desproporcionada a un interés
particular” que, en este caso, corresponde a la
Federación Colombiana de Municipios, “como persona jurídica de carácter
privado que administra y opera el sistema”, lo cual, en su criterio,
contraviene los principios orientadores de la función administrativa e implica
desproporción y desequilibrio, evidenciados “en la sujeción de la función
administrativa a la transferencia de importantes recursos para el pago de una
obligación creada por la ley a favor de un particular”.
Sostienen que la
situación expuesta desconoce el artículo 209 de la
Constitución, de conformidad con el cual la función administrativa no se puede
supeditar a las controversias o dificultades que surjan con los particulares e
incluso con otras entidades públicas, ni resultar obstruida en perjuicio de las
necesidades e intereses de la comunidad y de la legitimidad del Estado.
Destacan que la
función administrativa se debe cumplir con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad
e indican que, al expedir el precepto acusado, “el legislador no se preocupó
por evaluar los efectos de la medida incorporada en el ordenamiento, que
determina unas circunstancias fácticas disfuncionales en relación con los
principios constitucionales antes estudiados”, puesto que prevaleció la defensa
de los intereses del sector privado, “pese a la existencia de propuestas para
una regulación más apropiada del tema”.
A continuación
aseveran que la disposición demandada viola el principio de igualdad, en la
medida en que introduce un trato diferenciado entre los ciudadanos residentes
en el ente territorial deudor y los que residen en los demás entes
territoriales, pues los primeros no podrán tramitar licencias de conducción ni
matricular vehículos, mientras que los segundo sí.
Argumentan que
el ciudadano del común es un tercero “que no tiene interés alguno en la
controversia suscitada entre el organismo de tránsito y el operador de los
sistemas de información y tránsito y transporte por el pago del porcentaje
sobre el recaudo de las multas establecido en el artículo 10 de la
Ley 769 de 2002 o por concepto de pagos o contribuciones con el Ministerio de
Transporte”.
Agregan que el
efecto práctico del precepto cuestionado viola el derecho a la igualdad y
perjudica a los ciudadanos, ya que la medida prevista en el parágrafo
parcialmente acusado, “más que constituir una afectación o un castigo a la
entidad pública que ha incumplido con la transferencia del porcentaje asignado
a la Federación Colombiana de Municipios”, “recae sobre el usuario del servicio
que ha sido restringido hasta tanto no se verifique el paz y salvo a favor del
organismo de tránsito deudor, lo cual produce un desequilibrio en el reparto de
las cargas públicas que no tiene por qué asumir el ciudadano y que deriva en un
trato diferenciado e injustificado”, puesto que los afectados no podrán hacer
uso de sus vehículos, por hechos y circunstancias que resultan ajenos a su
voluntad y conducta” y pueden ver afectados otros derechos como el derecho al
trabajo, a la libertad de empresa y a la libre circulación.
A continuación
afirman que el parágrafo parcialmente cuestionado quebranta el derecho al
debido proceso, pues establece una sanción para los organismos de tránsito que
no se encuentren a paz y salvo, sin que se haya previsto el procedimiento
administrativo que debe preceder a la sanción, lo que impide ejercer el derecho
a la defensa técnica y garantizar la validez de la sanción en relación con el
principio de legalidad.
Hacen énfasis en
que el Ministerio de Transporte puede aplicar la sanción “ipso facto, con sólo
verificar que existe una mora en la transferencia de las contribuciones a que
están obligados los entes territoriales” y abstenerse de “asignar los rangos
para la posterior expedición y entrega de especies venales al organismo de
tránsito adscrito al ente territorial deudor, sin que éste tenga de manera
previa la posibilidad de controvertir la decisión o lograr precisión sobre las
sumas adeudadas, cuando existe diferencia en los criterios de interpretación
respecto al alcance de la obligación exigida, o en la legitimidad de la misma”.
Señalan que el
legislador ha rebasado los límites de su potestad de configuración normativa,
pues ha desconocido el debido proceso y privado de garantías al sujeto pasivo
de la sanción y destacan que aún cuando se delegó al gobierno nacional la
facultad de definir el régimen de sanciones aplicable a los organismos de
tránsito, en un plazo no mayor de 90 días calendario, después de sancionada la
ley, tal procedimiento no se llevó a cabo, no obstante lo cual “el legislador
prevé esta situación y de todos modos establece la sanción sin definir el
procedimiento que deberá surtirse para su imposición”.
Se ocupan luego
los actores de demostrar la vulneración del artículo 113 de la
Constitución y para ello aducen que se ha establecido la separación de poderes
y la colaboración armónica entre las ramas del poder público “y de igual modo
entre las entidades del Estado”, mientras que el precepto demandado, en lugar
de propiciar la colaboración armónica entre entidades del Estado para lograr
los fines esenciales del mismo, “produce el efecto contrario, toda vez que el
Ministerio de Transporte puede interferir en el ejercicio de la función
administrativa, para asegurar el pago de una obligación de la cual puede ser
acreedor el Ministerio o un particular”.
Además,
consideran que el precepto atacado viola el artículo 333 de la
Carta, pues en tanto que el Código Nacional de Tránsito Terrestre “prescribe
la obligatoriedad de gestionar permisos de operación de rutas, registro de
vehículos automotores y licencias de conducción, sin los cuales no se pueden
movilizar vehículos”, el parágrafo parcialmente cuestionado restringe la
función de los entes públicos encargados de conceder esos permisos.
A su juicio, lo
anterior “obstaculiza el desarrollo de una actividad económica legítima”, so
pretexto de una situación “que en nada debe afectar los intereses económicos de
pequeños y grandes empresarios, que a través de inversiones en la compra de
vehículos de servicio público pretenden no sólo lograr niveles de utilidad para
sí mismos”, sino también “ofrecer una salida al desempleo para miles de
ciudadanos”.
Hacen hincapié
los demandantes en que, cuando no es posible tramitar los permisos, tampoco es
posible materializar un proyecto productivo, lo cual también afecta a las
personas cuya actividad económica requiere de la operación de vehículos, pues
no podrán tramitar las licencias de conducción y se verán enfrentados a una
situación de indefensión causada por una falla imputable al Estado.
Estiman que el
parágrafo parcialmente acusado vulnera el principio de proporcionalidad, pues
sacrifica varios bienes jurídicos protegidos, sin justificación alguna “en
relación con el fin que se pretende alcanzar” y al efecto explican que la
finalidad perseguida es legítima, toda vez que se pretende “dar las
herramientas necesarias para asegurar la implementación y operación de los
sistemas de información de tránsito y transporte creados en la
Ley 769 de 2002”.
Sin embargo,
consideran que la disposición no es necesariamente útil para el fin buscado, ya
que el mayor afectado con la medida no es el organismo de tránsito sino el
ciudadano que requiere llevar a cabo tales trámites, fuera de lo cual la medida
de presión utilizada no afecta de manera tan directa al organismo de tránsito
como al particular.
Añaden que la
medida no es necesaria para el logro de la finalidad, toda vez que el
ordenamiento jurídico prevé el procedimiento idóneo para hacer exigibles las
obligaciones expresas cuya titularidad recae en el Estado, sin perjuicio de la
función administrativa y de la prestación del servicio público, “haciendo
excepción en algunos casos al principio de inembargabilidad de los bienes del
Estado, según lo enunciado en el Decreto Nacional 111 de 1996, procedimiento que
resulta más adecuado toda vez que permite la satisfacción de las obligaciones
en las que es deudor el Estado, pero sin sacrificar ningún derecho, ni
principio de rango constitucional”.
Finalmente, los
demandantes apuntan que “el costo que incorpora la medida es superior al bien
que se pretende obtener, ya que la garantía de la implementación de los
sistemas de información de tránsito y transporte, desde ningún punto de vista
es superior a principios constitucionales que son fundamento de nuestro sistema
jurídico e inherentes al modelo de Estado Social de Derecho que ha sido
adoptado en Colombia, tales como la prevalencia del interés general, la
igualdad y el debido proceso, entre otros, que se constituyen como cláusulas
pétreas o inmodificables para la garantía del sistema constitucional que nos
rige”.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención
del ciudadano Diego Alejandro Acosta Bernal
El ciudadano
interviniente considera que la demanda promueve “antivalores” y, en especial,
la cultura del no pago, motivo por el cual, a su juicio, la
Corte “debe enviar un mensaje ético a la sociedad colombiana: el no pagar una
obligación es algo moralmente reprochable, que hay que evitar o desestimular o
sancionar, como lo hace la norma acusada”. Agrega que la demanda promueve una
privatización o captura de la acción pública de inconstitucionalidad, pues el
Distrito Capital “busca evitar el pago de una millonaria suma al SIMIT o a la
Federación Colombiana de Municipios”, siendo que, en su prístino sentido, la
acción pública de inconstitucionalidad “no es una acción para personas
jurídicas ni para pretensiones privadas” y “es de público conocimiento que el
Distrito Capital no se encuentra a paz y salvo por concepto de pagos al SIMIT y
le debe una millonaria suma”.
En otro aparte,
el ciudadano Acosta Bernal le solicita a la
Corte que profiera un fallo inhibitorio, pues “la demanda no cumple un
requisito básico: que sea presentada por un ciudadano, en ejercicio de una
acción pública de inconstitucionalidad”, ya que los demandantes firman como
Alcalde Mayor de Bogotá y como Secretario General de la
Alcaldía Mayor de Bogotá y en ninguna parte expresan que actúan como
ciudadanos.
A continuación
señala que, en caso de ser abordado el fondo de la cuestión, la
Corte debe declarar la exequibilidad y, en apoyo de su solicitud, cita varias
disposiciones constitucionales y entre ellas la que establece el carácter
unitario del Estado que, a su juicio, le permite al gobierno nacional cumplir
la función de velar por el estricto cumplimiento de las leyes y a las entidades
territoriales gestionar sus intereses y ejercer sus competencias
administrativas dentro de los límites de la
Constitución y la ley.
Advierte que las
normas de tránsito son nacionales y que las competencias respectivas les corresponden
a las entidades territoriales por delegación, motivo por el cual deben ser
cumplidas “en los términos que señale la ley”. En este contexto, en la
intervención se explica que “la norma acusada busca evitar que un municipio o
distrito preste una función de tránsito que generosamente le delega el nivel
nacional, como el trámite de especies venales, cobre por el ejercicio de esa
función, se beneficie del sistema nacional de información y, de adehala, no le
pague un porcentaje a la Nación o, lo que para el caso es lo mismo, al sistema
nacional concesionado para el efecto”.
Admite que, sólo
en gracia de discusión, “se podría pensar en un fallo de constitucionalidad
condicionada” para entender que la disposición es exequible, “salvo cuando se
trate de especies venales destinadas a los vehículos que prestan el servicio de
ambulancias, bomberos o policías, caso en el cual se autorizará el trámite de
especies venales por parte del Ministerio de Transporte, para esos solos
vehículos, así la entidad territorial no se encuentre a paz y salvo”, por
cuanto los servicios mencionados son públicos y esenciales para la salud, la
vida y el orden público.
Estima que el
caso de los vehículos particulares es diferente, pues “si en un municipio o
distrito no le quieren expedir la licencia de conducción al conductor o el
traspaso al comprador, bien puede el interesado ir a otro municipio vecino, que
se encuentre a paz y salvo, en el cual siempre podrán atenderlo, con el mayor
gusto”, de modo que “no hay sanción ni discriminación a los ciudadanos, pues
siempre tendrán centenares de oficinas municipales dispuestas a atenderlos”, de
donde resulta que no es cierto que si un municipio o distrito no puede prestar
la atención se impide la absoluta prestación del servicio público y se sanciona
al usuario.
Tratándose del
debido proceso, considera que no hay vulneración, pues una lectura integral del
parágrafo demandado permite concluir que el inciso primero remite a un
procedimiento que se expedirá luego, mientras que en el inciso segundo el
legislador le exige al gobierno que, al reglamentar ese procedimiento, “de
todas maneras” condicione el trámite de especies venales al hecho de hallarse a
paz y salvo, de modo que la falta del procedimiento no es un problema
constitucional del precepto acusado que “se agota en sus términos y no tiene
nada que ver con su desarrollo ulterior”.
2. Intervención
del ciudadano Víctor Hugo de Jesús Vallejo
El ciudadano
Víctor Hugo de Jesús Vallejo intervino para solicitar a la
Corte la declaración de exequibilidad del precepto demandado y, en primer
lugar, indica que la acción pública de inconstitucionalidad la pueden instaurar
los ciudadanos colombianos y que “no es tarea, ni función de ningún servidor
público, pues “entre las atribuciones funcionales que contempla el artículo 315
de la Constitución Política de Colombia como propias de los alcaldes
municipales y distritales, no se encuentra por parte alguna la de demandar la
constitucionalidad de la ley”, fuera de lo cual señala que el Alcalde Mayor de
Bogotá, como Senador de la República, fue partícipe activo del trámite y
aprobación definitiva de la Ley 1005 de 2006.
Según el
interviniente, los ingresos por infracciones de tránsito son de carácter
nacional y el legislador ha asignado a los municipios y distritos el 90% y
destinado el 10% para el montaje y mantenimiento de uno de los registros
creados con la expedición de la Ley 769 de 2002, de modo que no pueden
“confundirse los conceptos de obligación de pago que un ente territorial tenga
con una entidad y las transferencias que el mismo legislador haya ordenado en
el texto legal”. El legislador ha asignado una responsabilidad relativa a la
operación, mantenimiento, actualización y sostenimiento de un registro nacional
y lo normal es que al encargado lo dote de recursos para efectuar la gestión
encomendada, para lo cual “asigna unas transferencias, que no pagos, de lo que
se recaude por concepto de pago de infracciones de tránsito”.
Sostiene que el
parágrafo parcialmente acusado fue adoptado, precisamente, porque se sabía que
algunos organismos de tránsito “se negaban sistemáticamente a darle
cumplimiento a las asignaciones del SIMIT” y entra a analizar los cargos
propuestos en la demanda. Respecto del formulado por la presunta violación de
los artículos 2, 209 y 365 de la Carta, el interviniente manifiesta que los
demandantes no demuestran la vulneración alegada y que sólo consignan
argumentos genéricos con la finalidad de demostrar “que aplicar el mandato de
la norma demandada es tanto como privar al asociado de un servicio a cargo de
la administración, como si tal servicio no estuviera completamente reglado”.
Refiriéndose a
la violación del artículo 365 superior, afirma que el cargo es meramente
funcional e indica que la disposición censurada se limita a introducir “un
condicionamiento reglamentario que el legislador ha adoptado en ánimo de que
los diferentes registros de seguridad que fueron creados para el sistema de
tránsito del país mediante la expedición de la
Ley 769 de 2002, se hagan en realidad”.
Aduce que “los
argumentos de los demandantes más parecen la defensa de la ineficiencia
administrativa” y añade que si la función administrativa no puede prestarse “no
es debido a razones atribuibles al ciudadano, sino a la violación legal en que
puedan incurrir los organismos territoriales de tránsito cuando dejan de hacer
las transferencias, que no pagos, de lo de ley al SIMIT”, de donde resulta que
la responsabilidad recae sobre los funcionarios obligados a cumplir lo que
manda la ley.
Insiste en que
los municipios no pueden aducir que le pagan al SIMIT que es “un registro de
infractores a nivel nacional, creado por el legislador y que ninguno de los
entes territoriales de manera individual o conjunta estaba en capacidad de
crear, poner a funcionar y mantener por carencia de recursos económicos,
lógicos y administrativos”, de modo que cuando los municipios dejan de hacer
las transferencias del 10% de los ingresos por infracciones de tránsito al
SIMIT, no es que estén dejando de pagar un precio, o una tarifa o una tasa,
sino que se están apoderando de unos recursos que no les pertenecen.
Puntualiza que
el Distrito Capital se ha negado, sistemáticamente, a transferir al SIMIT los
recursos que el legislador le ha asignado, lo que conduce a que los demandantes
aduzcan argumentos de conveniencia y le atribuyan responsabilidades al
particular encargado de las funciones públicas para la creación, montaje,
mantenimiento, operación y actualización constante del SIMIT. Así, sostener que
los municipios no tienen motivo para pagarle a la
Federación Colombiana de Municipios por un servicio que no presta “es falsear
el contenido de la ley”, pues la
Federación “no opera, ni cobra, ni recauda las infracciones de tránsito”.
En cuanto a la
violación del derecho a la igualdad, señala que el acceso a los trámites de
tránsito no constituye un derecho sino una función administrativa y explica que
“los trámites de tránsito constituyen unos privilegios completamente reglados
por el legislador, que entiende de tiempo atrás que se trata de una materia de
especial atención, por las múltiples implicaciones que en materia de seguridad
ofrecen a la comunidad”.
Tampoco cree que
el mecanismo previsto en el parágrafo parcialmente demandado sea una sanción,
pues, en su criterio, “constituye un presupuesto de una función administrativa
que debe ser atendida por todos los organismos territoriales de tránsito que
están conectados al sistema SIMIT”, de manera que se trata de la reglamentación
de unos trámites previstos, en todos sus pasos, por el legislador y que, en
consecuencia, no son de libre ejecución.
Añade que el
usuario no queda sin opción “de hacer uso de ese privilegio, que no derecho,
como que puede acudir a otros organismos territoriales de tránsito, ya que “el
tránsito de Bogotá no es único”, sino “apenas uno de los más de 200 organismos
que existen actualmente en todo el país”.
En cuanto a la
vulneración del derecho al debido proceso por ausencia del procedimiento previo
a la imposición de la sanción, insiste en que el precepto demandado no
establece una sanción, sino un presupuesto administrativo para la operación de
los trámites de tránsito y que, por lo tanto, “mal puede haber violación del
debido proceso, cuando no hay proceso”, ya que “si lo consagrado no es sanción,
para hacerlo efectivo no se requiere de trámite de proceso alguno”, de manera
que, sencillamente, “el organismo de tránsito que no cumpla con las exigencias
contenidas en la norma demandada, no está en capacidad de seguir actuando en la
delegación que por descentralización le ha hecho el Ministerio de Transporte”.
En relación con
la alegada violación del artículo 113 de la
Carta, en la intervención se lee que los demandantes tampoco aciertan, pues
sólo exponen concepciones subjetivas y equivocadas que no concuerdan con lo que
la ley establece y, en cuanto a la violación del artículo 333 superior, el
interviniente apunta que no se puede confundir tránsito con transporte, porque
el Código Nacional de Tránsito no contiene las normas de operación del transporte
público en Colombia, sino que solamente se ocupa del tránsito y solamente se
refiere a las disposiciones relativas al transporte, en razón de que para
prestar el servicio se requiere de vehículos “involucrados en el sistema
general de circulación terrestre, reglado de manera específica y bajo
circunstancias bien diferentes al montaje de empresas para la prestación de un
servicio que cubre una necesidad básica de los seres humanos, cual es
desplazarse de un lugar a otro”.
Asevera que el
tránsito está regulado por unas normas diferentes de las que regulan el
transporte y reitera que “el organismo de tránsito de Bogotá no es único y que,
además, está rodeado de numerosos organismos del mismo servicio, con la misma
categoría, que se ubican a pocos minutos por carretera de la capital, a donde
pueden acudir los transportadores a cumplir con las exigencias que deben llenar
para poder desempeñar su tarea de obtención de utilidades”.
De nuevo se
recuerda en la intervención que el SIMIT es un registro legal y que la
Federación Colombiana de Municipios no es más que su operadora, propósito con
el cual le fueron asignados unos recursos de una fuente específica de ingresos,
de modo que no se trata de una obligación creada por el legislador a favor de la
Federación, sino de una asignación legal para permitir la creación de un
registro nacional que cuente con mecanismos ciertos de coerción para el pago
efectivo de los valores que corresponden a las sanciones por violaciones al
sistema de circulación terrestre.
Para culminar su
escrito el ciudadano Vallejo apunta que “los requisitos que conduzcan a la
demostración cierta de la inconstitucionalidad de la norma que es objeto de la
imprecación no se han cumplido y que por tanto (los demandantes) no han
demostrado la violación pretendida, lo que necesariamente conduce a mantener
incólume la exequibilidad del parágrafo del artículo 18 de la
Ley 1005 por los cargos que se le han formulado en el presente proceso”.
3.
Intervención del Ministerio de Transporte
En representación
del Ministerio de Transporte intervino la abogada Helga Velásquez Afanador,
quien manifiesta coadyuvar la demanda de inconstitucionalidad, para lo cual
repite los mismos argumentos de los demandantes.
4.
Intervención de la
Federación Colombiana de Municipios
Gabriel Jaime
Mármol, actuando como apoderado especial de la
Federación Colombiana de Municipios intervino para oponerse a las
pretensiones de la demanda. Con tal finalidad aduce, en primer lugar, que la
implementación del SIMIT requiere “de una inversión constante y prolongada en
el tiempo, de forma que la fuente de su financiamiento debe mantenerse durante
toda su actividad”, por lo cual “el sistema no apunta a fortalecer
económicamente a un particular”, sino “conectar e integrar a todos los organismos
y autoridades de tránsito para que cumplan con su deber de organización,
control y sanción”.
Según el
interviniente el pago de las sanciones por infracciones de tránsito ha
incrementado los recursos, como consecuencia de las medidas adoptadas por el
legislador, de modo que “si con el condicionamiento legal impuesto se logra
compeler al ciudadano infractor para que cumpla con el pago de su obligación,
nada podría lograrse cuando el organismo de tránsito no cumple con su deber de
transferir los recursos para el mantenimiento y actualización del sistema”.
Respecto del
derecho a la igualdad, el interviniente considera que “resulta apenas natural
el tratamiento diferencial que se de al sujeto que en un estado reglado de
cosas no cumpla con las cargas que se le imponen”. Así pues, “apenas ecuánime
resulta el tratamiento asignado al organismo que actúe en detrimento de otras
funciones públicas frente a los que se someten manteniendo la armonía en los
compromisos que de forma recíproca se fijan a cada autoridad”, fuera de lo cual
los ciudadanos no están sometidos a un solo organismo de tránsito, como que
“tienen la opción de adelantar cualquier trámite en otro organismo de
tránsito”.
Estima que la
disposición acusada no contiene ninguna sanción contra los organismos de
tránsito, ni contra los ciudadanos, y expresa que muchos funcionarios no
conocen o ignoran el marco de responsabilidad fijado por el artículo 6º de la
Constitución, de acuerdo con el cual “los particulares sólo son responsables
por infringir la Constitución y las leyes” y que “los servidores públicos lo
son por la misma causa o por extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.
A su juicio, la
consecuencia prevista en el parágrafo parcialmente demandado no es de difícil
cumplimiento, pues basta que, una vez el infractor haya pagado, el organismo de
tránsito proceda a entregar la suma que la ley ha asignado al mantenimiento del
sistema, de manera que, si no se produce la entrega de los recursos, es normal
“la restricción que lo compela al sometimiento de la ley ya que este generará
reacción de sus representados”.
En lo referente
a la separación de poderes y a la colaboración armónica, se refiere a la
Ley 489 de 1998, en cuyo artículo 4 se establece que “los organismos,
entidades y personas encargadas, de manera permanente o transitoria, del
ejercicio de funciones administrativas deben ejercerlas consultando el interés
general” e indica que la disposición demandada se aviene a la
Constitución, pues procura el interés general.
En relación con
la libertad económica y la iniciativa privada, en la intervención se sostiene
que no se obstruyen, ya que cuando un organismo de tránsito no obtiene la
autorización para adelantar trámites de reconocimiento de especies venales el
ciudadano puede adelantar los trámites en otro organismo de tránsito y, en
cuanto al principio de proporcionalidad, se lee que “la condición señalada por
el legislador en la norma demandada denota una íntima relación con los fines
buscados por ella, esto es, garantizar la consecución de los recursos que
financien mecanismos de eficiencia administrativa a quienes la ley le adjudicó
responsabilidades dentro de la estructura organizacional del tránsito”, sobre
todo si hasta hace poco regían precarias e ineficientes medidas que “permitían
el desgreño administrativo concretado en la caducidad de las acciones, la
prescripción de los créditos a favor de la administración, la inaplicabilidad
de las normas por incomunicación de las autoridades, la falta de señalización,
planes de educación vial, entre otros”.
Acto seguido, se
exponen algunas generalidades y se alude al sustento constitucional y legal de
la descentralización administrativa, para lo cual se precisa que “no estamos
ante una actividad comercial o mercantil con fines de lucro por quien la
desarrolla”, sino ante la asignación a un particular “de una función pública
dirigida a crear y administrar el Sistema Integrado de Información sobre multas
y sanciones por infracciones de tránsito -SIMIT”.
El interviniente
agrega que la Federación Colombiana de Municipios “es una organización sin
ánimo de lucro, integrada por los distritos, municipios y asociaciones
subnacionales de municipios que cumple una función pública determinada en la
ley y que, por tal hecho, debe contar con recursos para cumplirla, en la medida
en que esta función no se origina de una iniciativa privada e independiente que
permita una comercialización abierta a un mercado y sometida a la oferta y
demanda que le facilite obtener márgenes de utilidad según el servicio y las condiciones
en que se ofrezca”.
Hace énfasis en
que el legislador señala el destino de los recursos y apunta que cuando la ley
decida que otra persona jurídica diferente se encargue de la función, “toda su
estructura tecnológica deberá ser entregada por la
FCM a quien corresponda sin que pueda obtener algún rédito al respecto”, lo
que permite inferir que la Federación “no se enriquecería bajo ningún escenario
de los planteados por el accionante”.
Se trata,
entonces, de una renta exógena de los municipios y distritos y, por lo tanto,
el legislador tiene autonomía para determinar las reglas de su administración,
luego la federación no es propietaria del Sistema ni de los dineros destinados
para su implementación y administración.
Tratándose del
principio de seguridad, apunta que la Ley 769 de 2002 señaló como principios
que canalizan el cumplimiento de la función “la seguridad de los usuarios,
calidad, oportunidad, cubrimiento, libertad de acceso, plena identificación,
libre circulación, educación y descentralización” e indica que “con el sistema
se obtiene conciencia y controles ciudadanos brindándoles la información en
tiempo real de las determinaciones adoptadas que los afecten de manera
particular y general”, fuera de lo cual “es una herramienta de trabajo para las
autoridades de tránsito”, que ha permitido “mejorar los recaudos de dichas
sanciones permitiendo mayores ingresos destinados a los planes de tránsito,
educación , dotación de equipos, combustibles y seguridad vial”.
Finalmente,
destaca que se trata de un sistema integrado que “logra conectar a todos los
organismos y autoridades de tránsito” y mantener la comunicación y coordinación
que evitan “la inaplicabilidad de figuras como la reincidencia, las causales de
suspensión, cancelación, entre otras, en la medida que las autoridades que
adopten decisiones en este sentido deberán siempre contar con la información
generada en otros organismos” e insiste en que no cabe centrar el
cuestionamiento “en un supuesto beneficio asignado por una ley al particular
administrador del sistema (…) de cuya actividad no logra lucro alguno por ser
el cumplimiento de una función pública y cuya fuente de financiamiento son
recursos públicos”. Así pues, “los organismos de tránsito no pagan por un
servicio” y “la Federación Colombiana de Municipios no recibe una
contraprestación o remuneración”.
5.
Intervención del ciudadano Efraín Gómez Cardona
El ciudadano
Efraín Gómez Cardona intervino y le solicitó a la
Corte declarar la exequibilidad del parágrafo parcialmente demandado.
Inicialmente el interviniente estima que no se violan los artículos 2, 209 y
365 de la Carta, puesto que, fuera de que los demandantes no estructuraron un
cargo de inconstitucionalidad, no se concibe cómo puede ser contraria a la
finalidad esencial del Estado una medida que tiene la finalidad de apremiar
para asegurar la eficacia en la implementación de los sistemas unificados en
materia de tránsito y transporte.
El ciudadano
Gómez Cardona estima que la medida no puede ser contraria al artículo 209 superior
que contiene los principios de eficacia, moralidad y economía y que busca la
puntualidad en los pagos como forma elemental de garantía de seriedad en las
relaciones entre las entidades que cumplen funciones públicas. Lo moral es la
puntualidad en los pagos y ese cumplimiento redunda en beneficio del principio
de economía que, a diferencia de lo que creen los demandantes, se vería
gravemente vulnerado si el Ministerio de Transporte “tuviera que autorizar el
trámite de especies venales a una dependencia u organismo de tránsito que se
toma la libertad de no honrar las obligaciones interinstitucionales, aquellas
que tiene respecto de las demás instituciones que cumplen funciones en el
sector de tránsito”.
Según el
interviniente no existe protección a un interés particular, pues no es de tal
índole el interés ciudadano “en que todos los infractores paguen las multas de
tránsito, en que exista un sistema unificado de información sobre las mismas,
de manera que se garantice la superación de un estado de cosas inconstitucional
en el cual conductores de vehículos automotores infringían una y otra vez las
normas encaminadas a proteger la vida e integridad personal de quienes utilizan
las vías públicas”.
Añade que no
toda distinción comporta violación del derecho a la igualdad, pues los
demandantes olvidan que “tampoco podrán acceder a las especies los ciudadanos
ante aquellos municipios que simplemente no tengan organismo de tránsito”. De
ser cierta la apreciación de los actores, en cada uno de los municipios deberían
existir dependencias que ofrecieran exactamente los mismos servicios a todos y
se podría exigir que los más variados servicios fueran prestados en el lugar
del domicilio de quienes los requieran.
A continuación
indica que el parágrafo parcialmente acusado no contiene una sanción, sino que
simplemente establece “un supuesto objetivo (no hallarse a paz y salvo) para
derivar del mismo una consecuencia igualmente objetiva (no autorización de
trámite de especies venales), sin que por parte alguna emerja la naturaleza
sancionatoria que los demandantes pretenden”.
Respecto del
principio de colaboración entre entidades públicas, señala que “quienes violan
el artículo 113 son las entidades que no atienden las deudas pendientes con
quienes cumplen otras funciones públicas y, tras considerar que la acusación
basada en el artículo 333 superior no amerita siquiera comentario, respecto del
principio de proporcionalidad apunta que de lo expuesto se deduce que “es
racional, razonable y proporcional una medida como la contenida en la norma que
se ha demandado, puesto que persigue una finalidad legítima”, “es más que útil
para alcanzar el objetivo buscado”, es necesaria “para garantizar las adecuadas
relaciones institucionales y no causa daño alguno en sentido jurídico, dado que
mal puede decirse vulnerado quien no es autorizado para trámite por el hecho de
estar en deuda con sus pares, mientras que se procura un bien de gran
significancia”.
6.
Intervención del ciudadano José Luis Zorro
El ciudadano
José Luis Zorro intervino en el proceso y solicitó la declaración de
exequibilidad del parágrafo parcialmente demandado. Asevera que la demanda se
fundamenta en hechos que no son ciertos, pues, en primer lugar, el aparte
acusado no establece una sanción consistente en negar la autorización del
trámite de especies venales, ya que se trata “del cumplimiento de unos
requisitos, necesarios y legalmente establecidos, para que los organismos de
tránsito puedan acceder a esas autorizaciones, fuera de lo cual al gobierno se
le otorgaron facultades para determinar el régimen de sanciones aplicables a
los organismos de tránsito que se han de crear de acuerdo a los parámetros
fijados por el Ministerio de Transporte, bajo la advertencia de que para la
autorización del trámite de especies venales los organismos de tránsito deben
estar a paz y salvo con las entidades de las que depende el funcionamiento del
tránsito en el país .
Según el
interviniente, no es cierto que se afecten los derechos de los ciudadanos para
realizar trámites de tránsito, porque la afectación no proviene de la
disposición demandada, sino del comportamiento asumido por el organismo de
tránsito que no cumple los requisitos para que le sea autorizado el trámite de
especies venales.
A su juicio,
tampoco es cierto que de los recursos destinados a la implementación y
funcionamiento del SIMIT se beneficie exclusivamente la
Federación Colombiana de Municipios, puesto que con esos recursos se sostiene
una función administrativa en todo el territorio nacional, en beneficio de los
ciudadanos, de los municipios y organismos de tránsito del país. Siendo así, en
la intervención se lee que el interés general radica en el funcionamiento del
SIMIT, mientras que el interés particular corresponde al organismo de tránsito,
razón por la cual no puede ser inconstitucional un precepto que hace prevalecer
el interés general sobre el particular de un solo municipio.
Tratándose de la
violación del debido proceso, asegura que de lo que se trata es “de la
asignación de especies venales sólo a aquellos organismos de tránsito que
cumplan adecuadamente con los requisitos que la propia ley les exige para
operar”, de modo que los organismos de tránsito incumplidos “ningún derecho
pueden pretender o reclamar”.
En cuanto al
test de proporcionalidad, acota que la finalidad perseguida es legítima y que
la utilidad de la disposición es evidente, dado que el tránsito se encuentra
integrado en un sistema único y la permanencia de la estructura “depende de la
de sus pilares” y, entre ellos, del SIMIT, que sólo puede mantenerse con los
recursos que legalmente se le destinan, por lo cual no puede permitirse que los
organismos de tránsito dejen de cumplir sus obligaciones. Así pues, “pretende
la norma y cumple su finalidad, al forzar a todos los organismos de tránsito a
cumplir con sus obligaciones y a no omitir aquellas funciones que les ha
asignado la ley”, pues “de no existir el último inciso del parágrafo que se
estudia, ningún organismo de tránsito cumpliría sus obligaciones y entonces la
estructura a la que finalmente se le han dado bases terminaría por colapsar”.
A continuación
critica que se afirme que el organismo de tránsito es libre de transferir o no
el dinero a que lo obliga la ley, dado que, de conformidad con la regulación
del asunto, es imposible que el organismo de tránsito no pueda transferir unos
dineros que se deducen del total del recaudo efectivamente recibido por
concepto de multas y sanciones por infracciones de tránsito. Tampoco es viable
aducir que el organismo de tránsito no quiera transferir el dinero, porque, en
tal caso, “la afectación a los ciudadanos se produciría por voluntad expresa y
consciente del organismo de tránsito” que actuaría en contra de la
Constitución y de la ley, “por carecer de facultad o posibilidad de abstenerse
de cumplir la ley”.
Refiriéndose a
la condición “de necesaria para la finalidad perseguida”, anota que el
parágrafo parcialmente demandado “es el único mecanismo que permite obtener las
transferencias de los recursos necesarios para implementar, administrar y
mantener el SIMIT en todo el territorio nacional” y sostiene que los
demandantes afirman que existe un mecanismo idóneo para hacer exigibles las
obligaciones “como si mereciera apoyo o fundamento constitucional la ejecución
forzada de las obligaciones de los entes públicos que arbitrariamente se niegan
a cumplir con sus obligaciones y como si tales actuaciones pudieran desviarse
al presupuesto nacional, cuando precisamente y la ley en ello fue sabia, los
recursos que se reciben y transfieren no forman parte de los presupuestos
nacionales o territoriales por su propia naturaleza”.
Al aludir a la
relación “costo - daño”, señala que la disposición cuestionada “no procura
ningún costo o daño a los organismos de tránsito en la medida en que, de una
parte, no se trata de transferir recursos que les pertenezcan, ya que la ley
los ha asignado a otras entidades y, de otra parte, porque el dinero que debe
transferir (…) lo pagan los ciudadanos y la obligación de transferir sólo nace
una vez que el pago se ha cumplido, que el dinero ha sido recaudado”.
Puntualiza que
“no se puede confundir la finalidad de la norma con el incumplimiento
arbitrario de la ley por parte de los organismos de tránsito, pues el daño al
que se refiere la demanda de inexequibilidad se deriva del incumplimiento de
uno o algunos organismos de tránsito y no de la aplicación de la ley”.
Finalmente,
insiste en la prevalencia del interés general y acota que “el organismo de
tránsito que ilegalmente decida apropiarse de los recursos destinados al SIMIT
es el que incurre en un comportamiento que no sólo es sancionable penalmente,
sino que supone una vulneración al modelo de estado social de derecho, en el
que todos sus entes deben colaborar armónicamente con la consecución de los
fines colectivos, lo que en este caso ocurre si se transfieren los recursos
correspondientes para la implementación y mantenimiento del SIMIT a nivel
nacional”.
En este orden de
ideas, añade que “el daño que se causa con la norma, si es que puede
considerase el cumplimiento de la ley como un daño, es obligar a los organismos
de tránsito a transferir el 10% al que se refiere el artículo 10 de la
Ley 769 de 2002 de la totalidad de los recursos recaudados por concepto de
multas y sanciones por infracciones de tránsito, como lo hacen casi todos los
organismos de tránsito del país, a excepción de Bogotá”.
7.
Intervención de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario
Alejandro
Venegas Franco, en su condición de decano de la
Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario intervino en el proceso y solicitó declarar la
inconstitucionalidad del parágrafo parcialmente demandado.
La intervención
hace referencia al carácter de la
Federación Colombiana de Municipios y apunta que se le ha encomendado la
prestación “del servicio público de registro de infractores a nivel nacional y
control a la no realización de trámites cuando el usuario posee deudas por
infracciones a las normas de tránsito” y concluye que “se trata de un servicio
de información para los usuarios de los trámites de tránsito y, a la vez, es un
sistema que le permite a las autoridades de tránsito recaudar el valor de las
infracciones, por cuanto el usuario no podrá avanzar en el trámite si
previamente no cancela la infracción”.
Añade que la
Ley 1005 de 2006 “busca asegurar el pago que deben realizar las autoridades de
tránsito a la Federación Colombiana de Municipios por la prestación de los
servicios anotados” y recuerda que el legislador puede atribuir funciones
administrativas a particulares, así como organizar procedimientos de tránsito
mediante regulaciones cuya legitimidad constitucional “depende del otorgamiento
de instancias suficientes dentro del sistema de información de que se trate,
que garanticen la eficacia de los derechos contenidos en la
Carta Política, en especial el habeas data (art. 15
C. P.) y el debido proceso (art. 29 C. P.) al igual que los principios de la
función administrativa (art. 209 C. P.).
Tras anotar los
objetivos que debe perseguir el sistema de información que opera y administra la
Federación Colombiana de Municipios, señala que el problema jurídico
planteado en la demanda consiste en determinar “si fue proporcional la
regulación que en el presente caso hizo el legislador con respecto de la
posible paralización del servicio, en el evento en que las autoridades de
tránsito omitan cancelar oportunamente el valor del servicio referido o las
contribuciones que la ley ha dispuesto a favor del Ministerio”.
Opina que, para
resolver la cuestión, es necesario tener en cuenta que el servicio público
comprende actividades “titularizadas por el Estado en razón de su carácter
esencial para la comunidad”, tratándose de una actividad que se desarrolla con
la finalidad de “garantizar su existencia y prestación en términos de continuidad,
universalidad e igualdad; esto es, con voluntad de permanencia y generalidad,
para ser prestada en condiciones igualitarias que garanticen el acceso al
servicio a todos los ciudadanos que lo demanden, en los mismos términos de
regularidad y calidad”.
De acuerdo con
lo anterior, considera que “no es legítimo en un estado constitucional de
derecho que el órgano de regulación facilite cualquier forma que redunde en la
parálisis del servicio público”, pues independientemente de que la modalidad de
prestación sea directa o indirecta, “se trata de una actividad cuya prestación
es continua y por ello se justifica el poder de dirección y control de la
administración titular”.
De conformidad
con estos criterios, concluye que “la disposición que se estudia en realidad
contraría la definición de servicio público” y destaca que “existen mecanismos
de control y medios judiciales en nuestro ordenamiento jurídico que tienen la
virtud de obligar al deudor al pago oportuno de las acreencias, sin llegar al
extremo de la parálisis del servicio público”, luego “la intervención del
legislativo en el presente caso es desproporcionada, procura un trato desigual
entre los diferentes usuarios de los procedimientos de tránsito y puede
originar el ejercicio de las funciones administrativas en permanente estado de
conflicto”.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador
General de la Nación rindió en término el concepto de su competencia y en él
solicitó a la Corte “declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la
constitucionalidad del inciso segundo del parágrafo del artículo 18 de la
Ley 1005 de 2006, por ineptitud sustancial de la demanda”.
En primer lugar la vista fiscal aclara que, si bien los demandantes
“se identificaron por sus cargos públicos, en todo caso realizaron la
presentación personal que según la jurisprudencia de la
Corte Constitucional es la forma más adecuada para demostrar la calidad de
ciudadano en ejercicio”, por lo cual la demanda satisface los requisitos
constitucionales referentes a la legitimación activa, pues queda demostrada la
ciudadanía en ejercicio de los actores, lo que no ocurre “con la coadyuvancia
presentada por Helga Velásquez Afanador, quien manifiesta actuar como apoderada
de la Nación-Ministerio de Transporte, y en cuyo escrito no consta la
presentación personal de rigor, supuesto sin el cual no es posible configurar
la legitimación activa requerida como ciudadana en ejercicio antes señalada”.
A continuación el Jefe del Ministerio Público expresa que la demanda
es sustancialmente inepta y para sustentar esta afirmación sostiene que “por
regla general,  resulta exótico al objeto del control de constitucionalidad la
resolución de asuntos concretos propios de las decisiones que dentro de sus
competencias realizan los otros jueces, o el pronunciamiento sobre la
interpretación adecuada de las leyes que le corresponde a la rama judicial en
aplicación del derecho, o los meros juicios de conveniencia, en donde los
accionantes desarrollan un cálculo estratégico en el que resulta menos oneroso
impugnar las normas que acatar su cumplimiento”.
Según el Procurador, el tercero de estos supuestos “resulta además
de impertinente, no ético, cuando el que impulsa la demanda para desconocer una
ley es la alta administración de un establecimiento público del orden nacional,
departamental, municipal o distrital, que se sustrae al cumplimiento de un
mandato legal que le exige una acción específica” y, después de citar el
artículo 2º de la Ley 769 de 2002 en lo relativo a la definición de los
organismos de tránsito, el Ministerio Público señala que “en la demanda
presentada se establece un vínculo inocultable entre la calidad de los
servidores públicos que impugnan el precepto, como Alcalde del Distrito Mayor
de Bogotá y Secretario General de la
Alcaldía Mayor de Bogotá, y la obligatoriedad que los mismos le deben, por
cuanto resulta claro que el texto legal consagra un mandato vinculante a dichos
cargos y no a la ciudadanía en general”.
A su juicio, “la presente demanda pretende, lejos de confrontar la
ley con la Constitución, superar las principales consecuencias que arroja la
implementación del Sistema Integrado de Información Sobre Multas y Sanciones
por Infracciones de Transito, ya declarado exequible en forma condicionada e
inexequible en algunas de sus expresiones por la
Corte Constitucional, mediante la
Sentencia C-365 de 2003”, en la cual “la
Corte Constitucional, reiteró su jurisprudencia sobre la naturaleza jurídica
de la Federación Nacional de Municipios (C-671 de 1999) y
analizó la autorización legal otorgada a dicha entidad, por la
Ley 769, de implementar y mantener actualizado a nivel nacional el Sistema
Integrado de Información sobre multas y sanciones por
infracciones de tránsito”.
Luego de
transcribir un fragmento de la
Sentencia C-365 de 2003, anota que “los supuestos reproches sobre el carácter privado de la
Federación Nacional de Municipios y la vulneración de los artículos 2, 209 y
365 en realidad sólo constituyen un aparente cargo de constitucionalidad,  dado
que lo que en realidad buscan los actores es reabrir un debate ya superado por
la jurisprudencia constitucional, con efectos de cosa juzgada constitucional”.
Añade que “la misma falencia en el concepto de la violación se hace
extensible a los dos intentos adicionales de formulación de un cargo de
inconstitucionalidad adelantados por los actores”, pues respecto de la posible
vulneración del derecho a la igualdad no resulta claro ni pertinente “atribuir
a la norma un vicio de constitucionalidad por los perjuicios que la negligencia
o renuencia de determinadas autoridades públicas en acatar la ley, produzcan
directamente a los ciudadanos”.
En su criterio, “los accionantes atribuyen la obstrucción de los
servicios de tránsito a la letra del inciso, no obstante, en el contenido
normativo del mismo no se consagra una sanción a la ciudadanía, sino una clara
consecuencia al ente que omita encontrarse a paz y salvo con el sistema”,
siendo “aún más cuestionable” que quienes “invocan la protección de los
derechos de los ciudadanos sean los responsables jurídicos del cumplimiento de
la norma que les genera suspensión de servicios a los ciudadanos”, pues “no es
viable ignorar que los que impugnan la norma guardan un deber de cumplimiento
reforzado de la misma, por cuanto es a ellos mismos a quienes se dirige el
mandato legal, y son los que justamente como funcionarios públicos cuentan con
el poder decisorio para superar el obstáculo al pleno funcionamiento del
servicio, correspondiéndoles a ellos mismos garantizar la total funcionalidad
del sistema en el ente local que gobiernan”.
De acuerdo con la vista fiscal, “son los demandantes los que con su
omisión producen el  estado de cosas inconstitucional que reprochan a la norma
y que, sin duda, arroja cargas adicionales a la ciudadanía, que si bien puede
desplazarse a otro municipio más garantista que el que habita, necesariamente
le hace incurrir en costos adicionales a los previstos”.
Puntualiza además la
Procuraduría que “no resulta ajustado a los valores constitucionales ni
éticamente coherente que los entes locales pretendan eludir sus obligaciones
con otras instituciones haciendo uso de los mecanismos de defensa de la
Constitución, con el objetivo de incentivar la cultura de no pago del Estado
con el mismo Estado. Dicha vía de acción genera profundas rupturas sociales en
la confianza legítima depositada en tales entes, lo que deteriora, en forma
inconmensurable, la imagen de lo público”.
Finalmente, indica que los actores no ofrecen “razones claras,
ciertas y específicas que alcancen a generar una duda de constitucionalidad en
relación a que el precepto impugnado configure una sanción a la ciudadanía y
que por tanto vulneró el derecho fundamental al debido proceso” y concluye que
“las razones expuestas no consiguieron plantear un cargo que vaya más allá de
lo que con su letra se determina, como es que se impida la retención ilegal de
dineros que no le pertenecen a los órganos de transporte”.
Con posterioridad, el Procurador General de la
Nación hizo llegar copia de la solicitud que presentó ante el Consejo de
Estado para que seleccione y revise una acción popular “relacionada con la
aplicación del artículo 10 de la Ley 769 de 2002, en armonía con el parágrafo
del artículo 18 de la Ley 1005 de 2006” y, después de señalar que la providencia
cuya revisión se pide no acató los pronunciamientos judiciales respecto del
alcance del concepto de moralidad administrativa, indica que el contenido de la
referida solicitud “sirve como complemento a la petición de fallo inhibitorio
elevada por este despacho”.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
1. La competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer de
la presente demanda, al tenor de lo dispuesto en el artículo 241-4 de la
Constitución.
2. Cuestiones
previas
Del texto de la
demanda que ahora ocupa la atención de la
Corte, de las intervenciones que ha suscitado y del concepto del Procurador
General de la Nación se deduce que hay algunos asuntos que deben examinarse
preliminarmente.
En efecto,
algunos intervinientes plantean que no había legitimación para promover la
acción pública de inconstitucionalidad, mientras que los propios demandantes
dedican el apartado inicial de su libelo a demostrar que no existe cosa juzgada
constitucional y el Jefe del Ministerio Público, por su parte, estima que la
demanda es sustancialmente inepta y solicita que se profiera fallo inhibitorio.
En este orden de ideas, la
Corporación se referirá a la legitimación y, de resultar indispensable,
abordará lo atinente a la cosa juzgada y a la aptitud de la demanda.
2.1. La
legitimación para demandar
Los actores,
Samuel Moreno Rojas y Yuri Chillán Reyes manifiestan actuar en su calidad de
Alcalde Mayor de Bogotá y de Secretario General de la
Alcaldía Mayor de Bogotá, respectivamente, motivo por el cual en algunas
intervenciones se sostiene que carecen de legitimación para presentar demandas
de inconstitucionalidad, por cuanto para instaurar la acción pública que con
tal finalidad prevé la Constitución, se exige demostrar la condición de
ciudadano, mas no acreditar la titularidad de unos cargos públicos, dentro de
cuyas funciones, por lo demás, no se encuentra la de impetrar acciones en
defensa de la Constitución.
Sobre este
particular el Procurador General de la
Nación afirma que, pese a haber aducido los cargos públicos que actualmente
ejercen, en el expediente constan las respectivas presentaciones personales
que, en el caso, son suficientemente demostrativas de la calidad de ciudadanos
correspondiente a los señores Moreno Rojas y Chillán Reyes, así como de la legitimación
que, en cuanto ciudadanos, les asistía para presentar la demanda de la
referencia.
La Corte comparte la apreciación vertida en la vista
fiscal, pues ya en otras ocasiones ha puesto de presente que la acreditación de
la calidad de ciudadano surgida de la presentación personal satisface las
exigencias propias de la legitimación para actuar y, de otra parte, ha estimado
que “no existe ninguna clase de ciudadano que no goce de este derecho político
para presentar las acciones de que trata el artículo 241 de la
Constitución, ni siquiera los magistrados encargados de resolver por vía
judicial dichos procesos, esto es, ni siquiera los magistrados de la Corte
Constitucional”[1].
2.2. La cosa
juzgada constitucional
En la demanda se
cuestiona la constitucionalidad del inciso segundo del parágrafo del artículo
18 de la Ley 1005 de 2006, “por la cual se adiciona y modifica el Código
Nacional de Tránsito Terrestre, Ley 769 de 2002”,
y los demandantes consideran que en relación con el aparte censurado no se configura
la cosa juzgada constitucional.
La aseveración
de los actores proviene de que, mediante Sentencia C-931 de 2006[2],
la Corte Constitucional resolvió sobre una demanda presentada en contra de la
parte inicial del artículo 18, de acuerdo con cuyo tenor literal “El Ministerio
Transporte, fijará las pautas a las cuales se deben sujetar los organismos de
tránsito, para su creación, funcionamiento y cancelación”.
En esa
oportunidad la Corporación declaró la inexequibilidad de las expresiones
“creación” y “cancelación”, en tanto que el aparte “El Ministerio de
Transporte, fijará las pautas a las cuales se deben sujetar los organismos de
tránsito para su funcionamiento”, fue declarado exequible, “en el entendido que
las pautas que dicte el Ministerio de Transporte deben tener un carácter
eminentemente técnico y sólo pueden referirse a aquellas funciones del orden
nacional que por ley deban ejecutar los organismos de tránsito o a las que el
gobierno nacional decida delegarles”.
Como se observa,
la demanda, el examen de constitucionalidad y la resolución adoptada recayeron
sobre un apartado distinto del que ahora es objeto de tacha y, además, los
contenidos que entonces se estudiaron difieren de los atacados en la presente
ocasión, que se refieren a la no autorización del “trámite de especies venales
a los organismos de tránsito que no se encuentren a paz y salvo por concepto de
pagos o contribuciones con el Ministerio de Transporte, el SIMIT o por
entidades que hayan recibido por delegación o por ley funciones en el
tránsito”, luego es claro que, como lo indican los demandantes, en relación con
el inciso por ellos demandado, no se configura el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional.
2.3. La
aptitud de la demanda
El Procurador
General de la Nación estima que la demanda es sustancialmente inepta, ya que
“la resolución de asuntos concretos propios de las decisiones que dentro de sus
competencias realizan los otros jueces”, el pronunciamiento sobre la
interpretación adecuada de las leyes que le corresponde a la rama judicial en
aplicación del derecho o los juicios de conveniencia sustentados en “un cálculo
estratégico en el que resulta menos oneroso impugnar las normas” que acatarlas,
son cuestiones ajenas al control de constitucionalidad.
El Procurador
añade que el último de los supuestos “resulta además de impertinente, no ético,
cuando el que impulsa la demanda para desconocer una ley es la alta
administración de un establecimiento público del orden nacional, departamental,
municipal o distrital, que se sustrae al cumplimiento de un mandato legal que
le exige una acción específica” y que, en la presente oportunidad, los
demandantes están obligados por el precepto impugnado, por cuanto “consagra un
mandato vinculante a dichos cargos y no a la ciudadanía en general”.
La vista fiscal
puntualiza que la implementación del Sistema Integrado de Información sobre
Multas y Sanciones por Infracciones de Tránsito, así como la naturaleza de la
Federación Colombiana de Municipios y la autorización a esta entidad para
implementar y mantener actualizado el sistema ya han sido analizados por la
Corte Constitucional y que, en realidad, lo que los actores buscan es
“reabrir un debate ya superado por la jurisprudencia constitucional, con
efectos de cosa juzgada constitucional”.
En lo referente
a la posible violación del derecho a la igualdad, el Procurador sostiene que no
cabe atribuir a la disposición cuestionada un vicio que, en realidad, proviene
de “la negligencia o renuencia de las autoridades públicas en acatar la ley”, pues
el segmento demandado no se ocupa de sancionar a la ciudadanía, sino de
establecer una consecuencia respecto del “ente que omita encontrarse a paz y
salvo con el sistema”, por todo lo cual no resulta “ajustado a los valores
constitucionales ni éticamente coherente que los entes locales pretendan eludir
sus obligaciones con otras instituciones haciendo uso de los mecanismos de
defensa de la Constitución, con el objetivo de incentivar la cultura del no
pago del Estado con el mismo Estado”, ni hay razones claras, ciertas y
específicas “que alcancen a generar una duda de constitucionalidad en relación
a que el precepto impugnado confiere una sanción a la ciudadanía y que por
tanto vulneró el derecho fundamental al debido proceso”.
En el mismo
sentido, el ciudadano Diego Alejandro Bernal Acosta señala que mediante el
ejercicio de la acción se busca evitar que el Distrito Capital “pague una
millonaria suma al SIMIT o a la
Federación Colombiana de Municipios”, razón por la cual se promueve “la
captura de la acción pública de inconstitucionalidad”, poniéndola al servicio
de “pretensiones privadas” y de la cultura del no pago, dado que es “de público
conocimiento que el Distrito Capital no se encuentra a paz y salvo por concepto
de pagos al SIMIT y le debe una millonaria suma”, tema que también es abordado
en otras intervenciones.
En relación con
este punto, la Corte Constitucional considera que, tanto la acusación
presentada en contra de una disposición, como el examen de la
constitucionalidad deben recaer sobre el contenido jurídico del precepto
atacado, pues a la Corporación le corresponde juzgar la ley y establecer su
situación respecto de la Constitución, a partir de lo que el precepto demandado
significa, de modo que escapa al correcto ejercicio de sus competencias
proferir decisiones de constitucionalidad o de inconstitucionalidad con base en
hipótesis o supuestos que, aún cuando tengan alguna relación con la disposición
enjuiciada, no forman parte del contenido normativo que le es atribuible.
Así pues, cuestiones
relativas a las vicisitudes propias de la aplicación del precepto, el mal uso
que de él se haga en la práctica, las suposiciones referentes a las
consecuencias que eventualmente podría tener o el hecho de que se le considere
inane o ineficaz, no son, en principio, causas dotadas de la aptitud suficiente
para dar lugar al juicio de constitucionalidad o para fundar la decisión que la
Corte debe adoptar.
En la presente
causa se ha hecho mención de situaciones particulares que tienen que ver con el
incumplimiento del precepto demandado, con el reproche ético o moral causado
por ese incumplimiento, con la actitud de los demandantes que algunos
intervinientes juzgan como un uso indebido de la acción pública de
inconstitucionalidad y, aunque la
Corte Constitucional respeta las opiniones en tal sentido vertidas y
comprende la preocupación de los intervinientes que las expresaron, tiene que
advertir que su evaluación deberá versar sobre el cargo formulado y,
eventualmente, sobre el contenido del parágrafo parcialmente cuestionado, mas
no sobre factores como los aducidos que, en todo caso, podrán ventilarse en
ejercicio de otros medios dispuestos al efecto por el ordenamiento.
El análisis del
cargo y el juicio de constitucionalidad que llegara a efectuarse no pueden
sobrepasar el contenido surgido de la interpretación del precepto cuestionado y
si alguna prueba o elemento de convicción fuera necesario, lo sería para fijar
ese contenido, pero no para demostrar cuestiones ajenas a él, ya que si la
Corte recabara información sobre aspectos no involucrados en su juicio,
actuaría por fuera de su competencia y se expondría a decidir sobre la
disposición demandada con fundamento en consideraciones no relacionadas con su
contenido que, se repite, en un examen material de la constitucionalidad es el
llamado a ser cotejado con los contenidos pertinentes de la
Constitución.
Ahora bien, el
señor Procurador General de la Nación estima que la afectación de los derechos
correspondientes a los usuarios de los organismos de tránsito a los que no se
les autorice el trámite de especies venales no proviene de la disposición
demandada sino del incumplimiento de esos organismos, que trae como
consecuencia, prevista en la normatividad, esa falta de autorización. En su
criterio, el incumplimiento es lo inconstitucional y no el precepto acusado.
Ciertamente los
actores aducen que la no autorización del trámite de especies venales a los
organismos de tránsito que no se encuentren a paz y salvo, “por concepto de y
pagos o contribuciones con el Ministerio de Transporte, el SIMIT o con
entidades que hayan recibido por delegación o por ley funciones en el
tránsito”, tiene repercusiones negativas en los derechos de los usuarios,
quienes no tendrían que soportar las consecuencias adversas derivadas de una
relación que compromete al organismo de tránsito que no esté a paz y salvo y a
las entidades que deberían recibir las sumas, mas no al usuario del sistema que
es extraño a esa relación.
Desde luego,
cabe pensar que el asunto se limita a exigir del organismo el pago o la
contribución para que el problema tuviera solución, pero, a juicio de la
Corte, los demandantes plantean argumentos orientados a cuestionar la
disposición en sí misma considerada y con independencia de su cumplimiento o
incumplimiento. Esos argumentos aportan un contexto de análisis diferente que,
lejos de reducir el asunto a debatir acerca del cumplimiento de la disposición
o de las consecuencias de su eventual incumplimiento, logra suscitar razonables
dudas respecto de la conformidad de la disposición, tal como la adoptó el
legislador, con la
Constitución. Así las cosas, la Corte encuentra que la demanda es apta y
procederá a analizarla.
Para finalizar
este apartado, no sobra advertir que para la
Corte las peticiones de carácter particular pueden ser ventiladas mediante el
ejercicio de otros medios procesales a tal efecto dispuestos, pero, conforme lo
ha advertido la misma Corporación, esto “no significa que el demandante deba
carecer de todo interés particular en los resultados de la demanda, pues puede
ser legítimo que intente obtener un provecho propio de la decisión
constitucional”[3], como quedó demostrado
cuando un ciudadano manifestó que su demanda de inconstitucionalidad pretendía
“obtener la nivelación o actualización de su pensión”, no obstante lo cual a la
demanda se le impartió el trámite correspondiente, porque, más allá del interés
particular expresado, el actor cumplió los requisitos de admisión y formuló un
cargo de inconstitucionalidad apto para suscitar el juicio respectivo[4].
3. Los cargos
formulados
De acuerdo con
lo señalado, la demanda se fundamenta en la afectación de los usuarios, pero
adicionalmente menciona, entre otros aspectos, la prestación de los servicios
públicos, el cumplimiento de la función administrativa y de los principios que
la guían, así como el sacrificio de bienes jurídicos protegidos que generaría
una desproporción, en la medida en que se priva a los organismos de tránsito
comprometidos de la posibilidad de prestar un servicio y a los usuarios de
beneficiarse de ese servicio, con tal de asegurar la cancelación de unas sumas
que, aún cuando es finalidad legítima, según los actores, no es más importante
que el servicio y los derechos de los usuarios y podría ser perseguida mediante
la utilización de otros mecanismos menos nocivos.
Conforme se ha
reseñado en los antecedentes, a partir del cargo fundamental, cual es la
vulneración de los derechos de los usuarios que se verían privados de la
prestación de un servicio público, los actores presentan otros cargos. En
primer término estiman que lo demandado vulnera los artículos 2, 209 y 365 de la
Constitución, porque cuando se impide prestar un servicio público, se incumple
el fin estatal de servir a la comunidad y también los cometidos de la función
administrativa y la finalidad social se los servicios públicos.
Los libelistas
añaden que se vulnera el principio de igualdad, por cuanto el artículo
parcialmente cuestionado introduce un trato diferente e injustificado entre los
usuarios de los organismos de tránsito a los que se les niega el trámite de
especies venales y los usuarios de los organismos de tránsito sobre los cuales
no pesa esa prohibición.
Además,
sostienen que la disposición es inconstitucional por violar el debido proceso,
ya que la prohibición del trámite especies venales equivale a una sanción que
se aplica sin que haya un procedimiento administrativo preestablecido que deba
cumplirse antes de imponerla, y por desconocer el artículo 113 superior que
ordena la colaboración entre los poderes, en lugar de la interferencia en el
ejercicio de la función administrativa que propicia el parágrafo acusado.
Adicionalmente
los demandantes indican que se vulnera el artículo 333 de la
Carta, puesto que, al prohibir el trámite de las especies, venales los
usuarios tendrán inconvenientes para operar sus vehículos y ello se puede
traducir en impedimentos injustificados de sus actividades económicas que
dependan de la utilización de vehículos de su propiedad y, por último, proponen
adelantar un juicio de proporcionalidad, para demostrar que los derechos de los
usuarios de los organismos de tránsito a los que se les impida el trámite de
especies venales quedan supeditados a la cancelación de unas sumas, finalidad
ciertamente legítima, pero de menor importancia que los derechos
fundamentales.
4.
Planteamiento del asunto y cuestiones jurídicas a tratar
Resumidos así
los cargos, la Corte considera que primordialmente debe ocuparse de analizar el
cargo referente a la violación de los derechos fundamentales correspondientes a
los usuarios de los organismos de tránsito que, en razón del parágrafo
parcialmente acusado, no pueden tramitar especies venales, pues, conforme se ha
destacado, es el cargo que sirve de fundamento a los restantes.
Al hilo de ese
análisis la Corte incorporará las argumentaciones referentes a los cargos que
giran alrededor del básico, siempre que sean pertinentes, de modo que, al
final, la decisión se adoptará con fundamento en las consideraciones
estrictamente necesarias y, si resulta que el estudio de la constitucionalidad
no requiere del examen de cuestionamientos que nada aporten a la decisión que
se deba adoptar, así lo indicará la
Corporación.
De otra parte,
es importante destacar que el examen que la
Corte debe adelantar es integral y por ello, procede confrontar el precepto
demandado con las disposiciones constitucionales que, en atención a la materia,
sean pertinentes, lo cual, de una parte puede conducir a tener en cuenta los
contenidos superiores invocados por los actores, pero de otra parte, también a
involucrar en el estudio contenidos constitucionales pertinentes que los
demandantes no hayan enunciado en su libelo.
En las anotadas
condiciones, para determinar si la consecuencia jurídica que el parágrafo
parcialmente demandado anuda al hecho de que los organismos de tránsito no se
encuentren al día por concepto de los pagos y contribuciones allí mencionados,
cual es la no autorización de especies venales a esos organismos, quebranta los
derechos de los usuarios u otros contenidos constitucionales, la
Corte Constitucional considera indispensable establecer, en primer término,
cuál es el contenido jurídico del segmento demandado.
La determinación
de ese contenido jurídico implica establecer el régimen atinente a los
organismos de tránsito y su relación con las entidades territoriales, así como
hacer referencia a las denominadas especies venales e, igualmente, establecer
lo relativo a su régimen y relación con las entidades territoriales. Con
fundamento en las conclusiones que se extraigan del anterior análisis, la
Corte estará en condiciones de identificar las disposiciones y contenidos de la
Constitución involucrados en la cuestión, de abordar el problema planteado en
la demanda y de decidir si la preceptiva acusada se aviene a esas disposiciones
o contenidos superiores o los contradice.
5. Los
organismos de tránsito
De conformidad
con el artículo 3º de la Ley 769 de 2002, “por la cual  se expide el Código
Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”, en la forma
como fue modificado por el artículo 2º de la
Ley 1383 de 2010, las autoridades de tránsito son el Ministro de Transporte,
los gobernadores y los alcaldes, los organismos de tránsito de carácter
departamental, municipal o distrital, la policía nacional a través de la
Dirección de Tránsito y Transporte, los inspectores de policía, los
inspectores de tránsito, corregidores o quien haga sus veces en cada ente
territorial, la Superintendencia General de Puertos y Transporte, las fuerzas
militares a fin de ejecutar la labor de regulación del tránsito, en aquellas
áreas donde no haya presencia de autoridad de tránsito y los agentes de
tránsito y transporte.
La enunciación
de las autoridades de tránsito la efectúa el artículo 3º citado, “en su orden”
y dentro de ella aparecen, en tercer lugar, los organismos de tránsito, que son
definidos en el artículo 2º eijusdem como unidades administrativas
municipales, distritales o departamentales que tienen, por reglamento, “la
función de organizar y dirigir lo relacionado con el tránsito y transporte en
su respectiva jurisdicción”.
El artículo 6º
del Código Nacional de Tránsito Terrestre señala que, en cada jurisdicción,
serán organismos de tránsito los departamentos administrativos, institutos
distritales y/o municipales de tránsito, los designados por la autoridad local
única y exclusivamente en los municipios donde no hay autoridad de tránsito,
las secretarías municipales de tránsito dentro del área urbana de su respectivo
municipio y los corregimientos, las secretarías distritales de tránsito dentro
del área urbana de los distritos especiales y las secretarías departamentales
de tránsito o el organismo designado por la autoridad, única y exclusivamente
en los municipios donde no haya autoridad de tránsito.
Por su parte, el
artículo 7º de la misma codificación precisa que “cada organismo de tránsito
contará con un cuerpo de agentes de tránsito que actuará únicamente en su
respectiva jurisdicción y, en su parágrafo 4º, autoriza a los organismos de
tránsito para “celebrar contratos y/o convenios con los cuerpos especializados
de policía urbana de tránsito mediante contrato especial pagado por los
distritos, municipios y departamentos y celebrado con la
Dirección General de la Policía”, contratos que “podrán ser temporales o
permanentes, con la facultad para la policía de cambiar a sus integrantes por
las causales establecidas en el reglamento interno de la institución policial”.
Del anterior
recuento normativo se desprende que, en materia de tránsito terrestre,
confluyen las competencias de la
Nación y las correspondientes a los entes territoriales y que, por lo tanto,
se presenta la tensión entre el principio unitario y el principio de autonomía
que, según el artículo 287 de la
Constitución, les confiere a las entidades territoriales la posibilidad de
gestionar sus propios intereses, para lo cual pueden, entre otros aspectos,
actuar mediante órganos propios, ya que los artículos 300-7 y 313-6 superiores
les otorgan facultad para determinar la estructura de sus respectivas administraciones
y crear las dependencias que estimen necesarias para el cumplimiento de sus
funciones.
Dentro de esas
funciones a las entidades territoriales se les ha asignado las relativas al
tránsito, para que las cumplan y hagan cumplir en el ámbito de la jurisdicción
que les corresponda y, según esa distribución, los municipios tienen la
competencia básica, de modo que, como aparece en el transcrito artículo 6º del
Código de Tránsito Terrestre, sólo cuando no haya autoridad de tránsito en un
municipio, las secretarías departamentales de tránsito deberán cumplir las
comentadas funciones.
Como lo ha
precisado la Corte en la Sentencia C-931 de 2006, que en adelante se citará[5],
la coordinación del principio unitario con la autonomía de las entidades territoriales
se procura, en materia de tránsito, merced a la previsión de un conjunto de
funciones, “cuyo alcance es nacional, pero para cuya ejecución se integran las
autoridades de los distintos niveles administrativos, que, en el ámbito
regional y local ejercen competencias diversas”.
Además, la
Corporación ha precisado que “en aplicación del principio de subsidiariedad,
la organización y dirección de lo relacionado con el tránsito y transporte es,
en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, una competencia primaria de las
entidades territoriales, las cuales, con sujeción a la ley y en ejercicio de su
autonomía, podrán crear las dependencias administrativas que estimen necesarias
para ese efecto”.
Precisamente, en
atención a las funciones que se les han encomendado, las entidades
territoriales tienen la posibilidad de crear organismos de tránsito, como una
manifestación de la autonomía que, según fue expuesto, al tenor de los
artículos 287, 300-7 y 313-6 de la Carta, les autoriza para actuar a través de
órganos propios en los asuntos de orden local y regional, así como para
determinar la estructura de sus administraciones, lo que le atañe a las
asambleas departamentales y a los concejos distritales o municipales.
En el sentido
indicado, la Corte puntualizó que las entidades territoriales tienen la
facultad de decidir “sobre la oportunidad para crear un organismo de tránsito o
sobre su estructura orgánica, o las funciones que le sean atribuidas”, pues los
“organismos territoriales de tránsito son entidades del orden municipal,
distrital o departamental” y, por ello, “su creación o supresión corresponde a
los concejos municipales y distritales y a las asambleas departamentales”.
Sin embargo, la
Corporación advirtió que no cabe llevar la afirmación del principio autonómico
“a un punto tal que se produzca una fragmentación en el manejo de los asuntos
relativos al tránsito y al transporte en el país” y que, en consecuencia, para
el cumplimiento de sus funciones, los organismos de tránsito “deben someterse a
ciertas pautas de funcionamiento, sin el cumplimiento de las cuales no estarían
en condiciones de adelantar adecuadamente las tareas que les corresponden”.
De esta manera,
los organismos de tránsito, en cuanto encargados de velar por el cumplimiento
de las disposiciones de tránsito establecidas para todo el territorio nacional
en el respectivo código y de cumplir algunas funciones en la materia, deben
coordinar su actuación con el nivel nacional y, a su turno, el legislador
“puede armonizar las facultades de las autoridades nacionales con las de las
territoriales, en relación con el funcionamiento de los organismos de
tránsito”.
Finalmente, en
armonía con lo expuesto, conviene enfatizar que los organismos de tránsito
ejercen competencias que provienen del “ejercicio directo de la autonomía en el
ámbito propio de sus respectivos territorios, de la expresa asignación legal o
de la delegación “que les haga el gobierno en los términos de la ley”, puesto
que “el legislador, al paso que señaló que es responsabilidad primaria de las
autoridades locales el manejo del tránsito en sus respectivas jurisdicciones,
asignó a los organismos territoriales de tránsito determinadas competencias que
tienen ámbito nacional y contempló también la posibilidad de que el Gobierno Nacional
delegue en tales organismos las funciones que por ley le corresponden al
Ministerio de Transporte”.
6. Las
especies venales
De las funciones
delegadas a los organismos de tránsito hacen parte las especies venales,
denominación bajo la cual se agrupan una serie de trámites que se encuentran
establecidos en el Código Nacional de Tránsito Terrestre, tales como la
licencia de tránsito, la licencia de conducción o la placa única nacional de
vehículos y de motos, trámites que, de conformidad con lo señalado, son
delegados por el Ministerio de Transporte en los organismos de tránsito de las
entidades territoriales.
En relación con
las especies venales delegadas a los organismos de tránsito del país, el
Ministerio de Transporte regula, por ejemplo, el suministro de series y rangos,
y también lo relativo a la actualización de inventarios y registros nacionales,
el reporte de la información y de los controles que se ejercen sobre las
mencionadas especies venales y, a la vez, percibe algunos valores por tal concepto.
Precisamente, el
capítulo II de la Ley 1005 de 2006 contiene algunas “disposiciones relacionadas
con el valor de los derechos de tránsito de algunas especies venales” y el
artículo 15, respecto de la licencia de conducción, de la licencia de tránsito
y de la placa única nacional, señala que “deberá contemplarse un 35% que será
transferido por el correspondiente organismo de tránsito al Ministerio de
Transporte, por concepto de costos inherentes a la facultad que tiene el
Ministerio de Transporte de asignar series, códigos y rangos de la especie
venal respectiva”.
A propósito del
artículo acabado de citar y del artículo 16 de la misma ley, que fue demandado,
y de acuerdo con cuyo tenor “la renovación de las actuales licencias de
conducción expedidas legalmente no tendrá costo alguno para el titular de las
mismas, por una sola vez”, la Corte tuvo oportunidad de verificar que,
tratándose de las especies venales delegadas en los organismos de tránsito,
también se presenta la tensión entre el principio unitario y el principio de
autonomía de las entidades territoriales.
En efecto,
mediante Sentencia C-925 de 2006[6], la
Corporación advirtió que existe “una tensión entre el poder fiscal originario
del Congreso y el poder fiscal derivado en cabeza de las entidades
territoriales en relación con sus propios tributos, aunado a las cláusulas
específicas de protección de sus recursos previstas por el Texto Superior” que,
además, le confiere a los organismos de representación política de las
entidades territoriales la facultad de decretar los tributos y contribuciones
necesarias para el cumplimiento de sus funciones, de conformidad con la ley.
En relación con
la licencia de conducción, la Corte estimó que “corresponde al concepto
jurídico de tasa”, por cuanto “se trata del precio que cobran las autoridades
de tránsito por un servicio, consistente en la entrega del documento que
acredita la idoneidad para conducir vehículos”. El hecho generador depende de
la voluntad del interesado, quien solicita la expedición del documento, evento
en el cual se hace obligatorio el pago de la tarifa que “busca cubrir el gasto
en que incurre la administración para la expedición del documento y el ingreso
de la información correspondiente en el Registro Nacional de Conductores del
Registro Unico de Tránsito”, según lo previsto en el artículo 8º de la
Ley 769 de 2002.
Tratándose de
los sujetos, el artículo 17 de la Ley 1005 de 2006 determina que son sujetos
activos beneficiarios de la tarifa “el organismo de tránsito y el Ministerio de
Transporte, en el porcentaje señalado derivado de la facultad de asignar
series, códigos y rangos de la licencia de conducción, licencia de tránsito y
placa única nacional”, mientras que el sujeto pasivo es “el titular en el caso
de la licencia de conducción y el propietario del vehículo para los casos de la
licencia de tránsito y la Placa Unica Nacional”.
Por su parte, el
artículo 15 de la Ley 1005 de 2006 establece que “corresponde a las asambleas
departamentales, concejos municipales o distritales de conformidad con el
artículo 338 de la carta Política, y el artículo 168 de la
Ley 769 de 2002, fijar el método y el sistema para determinar las tarifas por
derechos de tránsito, correspondientes a licencias de conducción, licencias de
tránsito y placa única nacional”, tarifas que “estarán basadas en un estudio
económico sobre los costos del servicio con indicadores de eficiencia, eficacia
y economía”. A su turno, el artículo 168 de la
Ley 769 de 2002 indica que los ingresos por concepto de derechos de tránsito
solamente podrían cobrarse “de acuerdo con las tarifas que fijen los Concejos”.
Con fundamento
en la normatividad citada, la Corte concluyó que no existe “una disposición
expresa sobre la titularidad de la tasa generada por la expedición de la
licencia de conducción”, por lo cual consideró indispensable determinar si
constituye una fuente exógena o endógena de financiamiento de las entidades
territoriales.
A este
propósito, la Corte recordó que la fuente de carácter exógeno está conformada
por “la transferencia o cesión de las rentas nacionales y la participación en
recursos derivados de regalías o compensaciones”, en tanto que las fuentes
endógenas se asimilan a los recursos propios de las entidades territoriales,
esto es, aquellos originados y producidos dentro de la respectiva jurisdicción
y en virtud de sus decisiones políticas internas, como serían las resultantes
de la explotación de bienes de propiedad exclusiva de la entidad territorial o
las rentas surgidas de fuentes tributarias propias.
Igualmente la
Corte precisó que la identificación de las fuentes endógenas de financiación
de las entidades territoriales puede realizarse a partir de varios criterios,
el primero de los cuales es de índole formal y radica en que así lo haya
dispuesto la ley que crea o autoriza el tributo. Sin embargo, a falta de ese
señalamiento, cabe utilizar un criterio orgánico que se basa en una decisión
política de los órganos de representación local o regional en cuanto participen
de la definición del tributo mediante la incorporación de un factor necesario
para perfeccionar el respectivo régimen”. Cuando los criterios anteriores no
funcionan, procede ensayar, según la jurisprudencia, un tercer criterio de
índole material que radica en que las rentas se recauden integralmente en la
jurisdicción de la entidad territorial y se destinen a sufragar sus gastos, sin
que haya algún elemento sustantivo que sirva para señalar que se trata de una
renta nacional.
A partir de los
anteriores criterios, y dado que no hay disposición expresa sobre la
titularidad de la tasa, la
Corporación precisó que, como la Ley 1005 de 2006 y el Código Nacional de
Tránsito Terrestre “son unívocos en conferir a los órganos de representación
popular de las entidades territoriales la facultad para determinar el método y
sistema del tributo”, en aplicación del criterio orgánico cabía concluir que
“la tasa bajo estudio es una fuente endógena de financiación de las mencionadas
entidades”.
De acuerdo con la
Corte, la calidad de sujeto activo del tributo que le corresponde al
Ministerio de Transporte y el monto del 35% que debe transferírsele, no
desvirtúan el carácter endógeno de estas rentas, porque “la prestación del
servicio que origina la tasa es un asunto de competencia propia de los
organismos de tránsito municipales y distritales, por lo que resulta forzoso
concluir que el monto de la tarifa tiene como finalidad esencial el cubrimiento
de los gastos en que incurre la entidad territorial por la expedición de la
licencia” y, de otra parte, porque el 35% debe ser “transferido al Ministerio
de Transporte”, lo cual, a juicio de la
Corte, “lleva a inferir que la tasa es recaudada en su totalidad por la
entidad territorial, ingresa integralmente a su presupuesto y luego, como
consecuencia del mandato legal, es trasladado el mencionado monto, a fin de
retribuir al Ministerio por los costos que se derivan de la asignación de
series, códigos y rangos de la especie venal respectiva”.
A lo anterior
añadió la Corte que la competencia otorgada a los órganos de representación
popular de las entidades territoriales para definir el método y el sistema del
tributo hace que resulte contradictorio “afirmar que se trata de una fuente de
financiación exógena” y reiteró que “la jurisprudencia constitucional otorga
carácter prevalente al criterio orgánico en la definición de la titularidad del
tributo, en tanto el hecho que la ley confiera a las asambleas y concejos la
facultad de definir el método y el sistema del ingreso fiscal de que se trate,
involucra necesariamente que los recursos captados pertenezcan a esa entidad
territorial”.
7. El
parágrafo parcialmente demandado, del artículo 18 de la
Ley 1005 de 2006
Con base en las
consideraciones relativas a los organismos de tránsito y a las especies
venales, la Corte tiene los elementos indispensables para entender, en su
contexto, el contenido y el alcance del parágrafo parcialmente acusado que
priva del trámite de las especies venales a aquellos organismos de tránsito que
no se encuentren a paz y salvo por concepto de pagos y contribuciones con el
Ministerio de Transportes, el SIMIT o con entidades que hayan recibido, por
delegación o por ley, funciones en el tránsito.
Tal como lo
indican los libelistas, la privación del trámite de especies venales es el
medio que el legislador otorga para lograr que los organismos de tránsito se
pongan al día y efectúen los pagos y contribuciones para tener de nuevo la
oportunidad de tramitar las especies venales. En la demanda se afirma que esa
privación es una medida extrema, pues existen medios menos gravosos para
procurar que se efectúen los pagos o las contribuciones a favor del Ministerio,
el SIMIT y de las entidades mencionadas en la disposición y que la aplicación
del parágrafo implica un sacrificio grande de bienes constitucionalmente protegidos,
en aras de un beneficio menor, como para el caso sería la obtención de los
pagos y contribuciones.
De lo que se ha
expuesto, y en atención a que el control de la
Corte es integral e implica la confrontación de lo demandado con toda la
Constitución, el debate así planteado involucra la autonomía de las entidades
territoriales en dos importantes materias a saber: las rentas pertenecientes a
las entidades territoriales y los servicios que estas entidades prestan,
aspecto este último dentro del cual cabe analizar el cargo referente a la
eventual afectación de los derechos de quienes requieran los trámites de
especies venales y no puedan acceder a ellos por faltar la autorización a los
organismos de tránsito, a causa de lo dispuesto en el precepto atacado. La
Corte analizará el asunto en el orden que acaba de enunciar.
8. El
parágrafo parcialmente demandado y la autonomía fiscal de las entidades
territoriales
Como se precisó
en la citada Sentencia C-925 de 2006, las rentas provenientes de las especies venales
delegadas son recursos endógenos de las entidades territoriales y, según se
consignó en la misma providencia, esa condición tiene especial incidencia en el
control de constitucionalidad de la ley, pues “el alcance de la potestad
legislativa tributaria en lo que tiene que ver con los recursos propios de las
entidades territoriales es limitado y excepcional”, porque se trata “de otorgar
eficacia a los derechos de las entidades territoriales” y, en particular, a la
posibilidad de administrar sus recursos para cumplir sus funciones, “en tanto
que es evidente que la garantía del uso autónomo de los recursos de las
regiones es un presupuesto ineludible para la viabilidad de la
descentralización administrativa”.
Sin embargo,
como también se trata de conciliar el principio unitario con el autonómico y de
coordinar las competencias de las entidades territoriales con las funciones del
Congreso de la República, establecidas en el artículo 150 superior, la
Corte ha considerado que, en ocasiones, se abre un margen mayor a la
intervención legislativa respecto de los recursos propios de las entidades
territoriales y que ello ocurre cuando la intervención aparece expresamente
señalada en la Constitución, la medida es necesaria para proteger el patrimonio
de la Nación o resulta conveniente para mantener la estabilidad económica
interna o externa y cuando las condiciones sociales y la naturaleza de la
medida así lo exijan por trascender el ámbito simplemente local o regional[7].
La Corte ha explicado que la autonomía de los
departamentos, distritos y municipios “no constituye una barrera infranqueable
válida para enervar o paralizar en forma absoluta la facultad del legislador al
punto de impedirle revocar, reducir o revisar un tributo a favor de aquellos”,
pero también ha advertido que una intervención semejante debe hallar
justificación en circunstancias de gran peso, de modo que procedería “cuando
los intereses nacionales vinculados al desarrollo de una política económica
general así lo demanden, en aras de afianzar, por ejemplo, un proceso de
estabilización macroeconómica a través de una política fiscal, porque aquí hay
un juego de intereses en el cual prima la solución de las necesidades públicas
generales sobre las regionales y locales”[8].
Tratándose de
las especies venales y a propósito de la licencia de conducción, la Corporación
no encontró “una norma constitucional que prevea la intervención del
legislativo en relación con las tasas generadas por derechos de tránsito”, e
igualmente estimó que “no concurren razones que permitan inferir que la
restricción en comento esté fundada en el imperativo de proteger el patrimonio
de la Nación, conjurar amenazas sobre el presupuesto nacional o garantizar la
estabilidad económica interna o externa”, pero, en cambio, encontró que la
intervención legislativa tenía justificación, en razón de la trascendencia en
el nivel nacional de las materia relacionadas con el tránsito[9].
A la anterior
conclusión arribó la Corte tras considerar que un documento como la licencia de
conducción autoriza a una persona para conducir vehículos en todo el territorio
nacional, fuera de lo cual el artículo 1º del Código Nacional de Tránsito,
modificado por la Ley 1383 de 2010, señala que las disposiciones de ese código
rigen en todo el territorio nacional y regulan la circulación de peatones,
usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito
y vehículos por las vías públicas o privadas que están abiertas al público, o
en las vías privadas que internamente circulen vehículos, así como la actuación
y procedimientos de las autoridades de tránsito.
La Corte estima que la anterior conclusión es válida
en el caso que ahora ocupa su atención, pues, como más adelante se
puntualizará, la no autorización del trámite de especies venales a los
organismos de tránsito que no se encuentren a paz y salvo constituye una medida
de presión para que se pongan al día y, de otra parte, el legislador no hizo
explícita una situación que comprometiera gravemente el patrimonio público o el
presupuesto nacional o que urgiera garantizar la estabilidad económica interna
o externa. A lo anterior cabe agregar que de la materia abordada por una ley,
cuyo propósito es la adición y modificación del Código Nacional de Tránsito
Terrestre, no se desprende que el legislador persiguiera finalidades tan
importantes como las anotadas.
Así pues, la
única justificación que cabe es la relacionada con el alcance nacional de las
cuestiones atinentes al tránsito, ya que, conforme lo enfatizó la
Corte, los efectos del trámite de las especies venales “no se restringen a la
jurisdicción de cada región, sino que tienen implicaciones en el ámbito
nacional, habida cuenta del carácter general de la regulación sobre tránsito
terrestre”[10].
Ahora bien, que
una intervención legislativa referente a la autonomía fiscal de las entidades
territoriales tenga justificación en una de las situaciones en las que se abre
un margen mayor a la potestad configuradora del legislador no significa que,
por esa sola circunstancia, sea legítima y que, sin más razonamientos, deba ser
declarada constitucional. En efecto, aún en estos casos, la
Corte ha precisado que “verificada la concurrencia de uno de los supuestos
fijados por la jurisprudencia constitucional para la intervención del
legislador en los recursos endógenos de las entidades territoriales, debe la
Corte analizar si esa restricción se ajusta a criterios de necesidad, utilidad
y proporcionalidad, al fin constitucional buscado por el legislador, de forma
tal que resulte protegido el grado de autonomía de las entidades territoriales”[11].
8.1. La
finalidad de la medida adoptada en el parágrafo parcialmente demandado
Para examinar la
legitimidad de la medida, en primer lugar, conviene tener en cuenta que, como
se ha expresado, el aparte demandado del parágrafo del artículo 18 de la
Ley 1005 de 2006, al impedir la autorización del trámite de especies venales a
los organismos de tránsito que no se encuentren a paz y salvo, por conceptos de
pagos o contribuciones con el Ministerio de Transporte, el SIMIT o con
entidades que hayan recibido, por delegación o por ley, funciones en el
tránsito, busca establecer un medio para lograr que, efectivamente, los
organismos de tránsito cancelen las sumas debidas por los conceptos mencionados
en el precepto.
Que esa es la
finalidad surge del trámite legislativo de la
Ley 1005 de 2006, pues en el primer debate surtido en la
Comisión Sexta de la Cámara de Representantes el presidente de la
Comisión manifestó que “como el Ministerio es quien autoriza que los
organismos de tránsito ejerzan su función de ofrecer especies venales como por
ejemplo, el pase, la licencia de tránsito, la matrícula de un vehículo, hay
varios organismos de tránsito que a veces no se encuentran a paz y salvo con el
Ministerio de Transporte, que el Ministerio tenga el instrumento para decirle,
estos organismos que están a paz y salvo pueden expedir, los otros no pueden
expedir hasta que no se pongan a paz y salvo (…). Esa sería la intención del
artículo”[12].
En cuanto hace
al Ministerio de Transporte, la obtención de las sumas dejadas de pagar por los
organismos de tránsito le permitiría asumir los costos inherentes a la facultad
que tiene de asignar series, códigos y rangos de la especie venal respectiva.
En lo atinente al sistema integrado de información sobre multas y sanciones por
infracciones de tránsito -SIMIT-, que ha ocupado gran parte de la discusión
surtida en la presente causa, la Corte ha indicado que mediante su creación se
pretende facilitar el cobro de las sumas debidas por ese concepto en cualquier
parte del territorio colombiano, lo que “trae como consecuencia una mayor
posibilidad de recaudo de las sumas de dinero causadas por ese concepto a las
entidades territoriales”[13].
El artículo 10
del Código Nacional de Tránsito Terrestre autoriza a la
Federación Colombiana de Municipios para implementar y mantener actualizado
el referido sistema a nivel nacional, por lo cual, en los términos del mismo
artículo, “percibirá el 10% por la administración del sistema cuando se cancele
el valor adeudado”, luego es claro que el pago de las sumas debidas por los
organismos de tránsito le facilita a la
Federación administrar el sistema, tal como se lo ha encomendado la
disposición citada.
Desde esta
perspectiva, la finalidad consistente en asegurar que el Ministerio de
Transporte, la Federación Colombiana de Municipios y las demás entidades que
hayan recibido, por delegación o por ley, funciones en el tránsito cuenten con
los recursos provenientes de pagos o contribuciones que los organismos de
tránsito no les han cancelado es una finalidad legítima, como, incluso, lo
admiten los actores, para quienes la disposición “pretende dar las herramientas
necesarias para asegurar la implementación y operación de los sistemas de
información de tránsito y transporte creados en la
Ley 769 de 2002”.
8.2. La
proporcionalidad de la medida adoptada en el precepto acusado
Sin embargo,
conforme lo ha sostenido la Corte, la demostración de la legitimidad del fin
“no permite predicar, por sí sola, la constitucionalidad de la norma demandada,
pues habrá de determinarse si la restricción dispuesta por el legislador se
muestra proporcional respecto del grado de autonomía de las entidades
territoriales”[14]. La proporcionalidad que
se debe observar implica que, a pesar de la intervención legislativa en la
autonomía de las entidades territoriales, el legislador reconozca la
competencia de estas entidades y no las torne ilusorias o vacías, so pretexto
de la intervención.
Así lo ha
reconocido la Corte en varias oportunidades al indicar, por ejemplo, que en
materia tributaria, cuando la Carta estatuye que los cuerpos de elección
popular de las entidades territoriales deben ejercer sus competencias de
conformidad con la ley, no se da lugar “a la absorción de la facultad por parte
del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos deban ceder
absolutamente su poder de imposición al legislador”, pues éste, aún cuando
tiene competencia para fijar pautas y directrices, “tiene que dejar a ellas el
margen que les ha sido asignado constitucionalmente para disponer, cada una
dentro de las circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente
entidad territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes
que vayan a cobrar”[15].
En otra ocasión la
Corte consideró inadmisible la tesis según la cual el sometimiento de la
autonomía de las entidades territoriales a la
Constitución y a la ley autoriza la intervención del legislador “en la gestión
de los intereses propios de estas entidades cuando lo considere oportuno”, pues
“el legislador debe respetar el reducto mínimo de la autonomía, constituido,
entre otras cosas, por el derecho de las entidades territoriales a administrar
sus propios recursos” y debe abstenerse de privar “completamente a las
autoridades competentes de los departamentos, distritos y municipios de la
posibilidad de diseñar un plan de gastos e inversiones con arreglo a objetivos
económicos, sociales o culturales, definidos según sus propias necesidades y
prioridades”[16].
A lo anterior, la
Corporación agregó que “la autonomía financiera de las entidades territoriales
respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el ejercicio de
su propia autonomía”, ya que “si aquella desaparece, ésta se encuentra
condenada a permanecer sólo nominalmente”, motivo por el cual “para que no se
produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades
territoriales, al menos los recursos que provienen de fuentes endógenas de
financiación -o recursos propios strictu sensu- deben someterse, en
principio, a la plena disposición de las autoridades locales o departamentales
correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador”[17].
Más adelante la
Corte precisó que “al contrario de lo que ocurre con la potestad para crear o
establecer tributos, a los organismos territoriales se les reconocen
atribuciones mucho más amplias para administrar sus rentas presupuestales, es
decir, para asumir gastos y comprometer sus ingresos, a menos que la propia
Constitución haya preestablecido el destino del recurso”[18].
Tratándose de
las especies venales, en la tantas veces citada sentencia C-925 de 2006, la
Corte declaró la constitucionalidad del artículo 16 de la
Ley 1005 de 2006, de acuerdo con cuyas voces “la renovación de las actuales
licencias de conducción expedidas legalmente no tendrá costo alguno para el
titular de las mismas, por una sola vez” y determinó que la medida es legítima,
porque se trata de una renovación para adoptar una nueva configuración más
segura y no cabe imponer a los conductores el deber de asumir el costo, “cuando
este servicio no se origina en su propio interés, sino en una medida estatal de
renovación”.
Además de
legítima, la Corte consideró que la medida es proporcional respecto del grado
de autonomía de las entidades territoriales, ya que, al adoptarla, el
legislador reconoció las competencias de estas entidades “en relación con el
tránsito terrestre, en especial las relacionadas con la expedición de
determinados documentos, la definición de las tasas que sean aplicables a estas
actuaciones y el recaudo de los ingresos respectivos”, fuera de lo cual la
imposibilidad de recibir “en un caso particular y concreto” las rentas de las
que son titulares “no configura un tratamiento desproporcionado en contra del
grado de autonomía que la
Constitución reconoce a las entidades territoriales”.
La Corte añadió que las entidades territoriales
“continúan ejerciendo la potestad tributaria respecto de las mencionadas tasas
en todos los demás eventos y, además, la eliminación de la tasa es aplicable
por una sola vez”, lo que “deja a salvo el ejercicio de la facultad de recaudo
respecto de las demás tarifas correspondientes a derechos de tránsito”.
Al juzgar, con
base en los criterios precedentes, la situación ahora examinada, la
Corte advierte que la no autorización del trámite de especies venales a los
organismos de tránsito que no se encuentren a paz y salvo es una medida radical
y extrema, pues su aplicación priva totalmente al organismo de tránsito y a la
entidad territorial respectiva de la posibilidad de adelantar los trámites y de
recibir a cambio las correspondientes rentas endógenas, con lo cual las
funciones a cargo del ente territorial se entorpecen notoriamente y se afecta
en forma grave la autonomía que, sin recursos, queda vaciada de su contenido y
reducida a una figuración apenas nominal.
En otros
términos, la falta de autorización del trámite de especies venales no deja
siquiera un margen mínimo al recaudo de tarifas por concepto de derechos de
transito, dado que cercena en su totalidad la fuente de la que el ente
territorial recibe las rentas propias, de modo que la medida prevista en el
parágrafo parcialmente demandado desatiende la autonomía de las entidades
territoriales que, como garantía institucional, tiene un núcleo esencial
indisponible para el legislador. Según lo dispuesto en el artículo 362 de la
Constitución, ese núcleo básico de la autonomía cobija “a los bienes y rentas
tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de
las entidades territoriales”, que son “de su propiedad exclusiva y gozan de las
mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares”.
En conclusión,
al impedir el trámite de especies venales a los organismos de tránsito que no
se encuentren a paz y salvo por los conceptos antes destacados, el legislador
intervino en la autonomía fiscal de las entidades territoriales de una manera
desproporcionada, ya que la medida desconoce sus competencias relacionadas con
el tránsito y, en particular, el recaudo de los ingresos provenientes del
trámite cuya autorización se niega.
Frente a lo
anterior se podría argumentar, como lo han hecho algunos intervinientes y el
Procurador, que le bastaría al organismo de tránsito atrasado ponerse al día
por todo concepto y recuperar así la autonomía perdida de su ente territorial.
En contra de este argumento conviene reiterar lo expuesto en la primera parte
de estas consideraciones, en el sentido de que lo juzgado por la
Corte no es la eficacia de la disposición cuestionada, ni su cumplimiento o
incumplimiento, sino su contenido normativo, así que, de conformidad con ese
contenido y con independencia del cumplimiento o del incumplimiento del mandato
incorporado en el precepto por parte de los organismos de tránsito, lo cierto
es que la medida legislativa adoptada, en sí misma considerada, resulta
desproporcionada cuando se aprecian sus efectos sobre la autonomía fiscal de
las entidades territoriales, autonomía que goza de una protección
constitucional reforzada, más aún cuando se trata de los denominados recursos
endógenos.
Para los fines
de apreciar la constitucionalidad de la medida puesta en tela de juicio, no se
trata, entonces, de evaluar que las entidades territoriales hayan incumplido y
tengan la posibilidad de recuperar la autonomía fiscal de la cual se les ha
privado por su previo incumplimiento, pues lo importante es, precisamente, que
se les priva de esa autonomía y que la han perdido a causa de una intervención
legislativa desproporcionada y, por lo mismo, inconstitucional.
Quienes afirman
que basta conminar al cumplimiento para superar la situación también
contribuyen a demostrar la tesis que sostiene el carácter desproporcionado e
inconstitucional de la medida, ya que el presupuesto o condición lógica de una
recuperación es que algo se haya perdido y, por lo tanto, no habría lugar a
recuperar la autonomía si previamente no se le hubiera desconocido a las
entidades territoriales. La Corte fija su atención en el desconocimiento total
de la autonomía y, de conformidad con las consideraciones hechas, estima que
ese desconocimiento proviene de una intervención legislativa desproporcionada y
que tal intervención vulnera la Carta.
En efecto,
tratándose  del aspecto examinado se priva a los entes territoriales de la
autonomía fiscal y de los consiguientes recursos, en aras de asegurar el pago
de unas sumas que, ciertamente, facilitan el cumplimiento de unas funciones
asignadas al Ministerio o a la
Federación Colombiana de Municipios, funciones que tienen importancia, pero
que distan mucho de equivaler a la autonomía territorial constitucionalmente
garantizada.
9. El
parágrafo parcialmente demandado, el servicio público en materia de tránsito y
los derechos de los usuarios
Los demandantes
aducen que la medida contemplada en el parágrafo parcialmente acusado vulnera
los derechos de los usuarios del servicio público en materia de tránsito y
transporte, por cuanto la no autorización del trámite de las especies
venales impide que los interesados cuenten con la posibilidad de adelantar las
gestiones necesarias en su propio municipio y en esta apreciación los acompaña la
Universidad del Rosario, en cuya intervención se pone de presente que “no es
legítimo en un estado constitucional de derecho que el órgano de regulación
facilite cualquier forma que redunde en la parálisis del servicio público”,
puesto que “se trata de una actividad cuya prestación es continua y por ello se
justifica el poder de dirección y control de la administración titular”.
Aunque los
actores mencionan varios derechos que podrían resultar vulnerados, la
Corte estima indispensable precisar que el derecho fundamental principalmente
comprometido es el previsto en el artículo 24 de la
Constitución, de acuerdo con el cual “todo colombiano, con las limitaciones
que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio
nacional”.
Así lo recoge el
Código Nacional de Tránsito Terrestre en su artículo primero, modificado por la
Ley 1383 de 2010, al indicar que, “en desarrollo de lo dispuesto por el
artículo 24 de la
Constitución Política, todo colombiano tiene derecho a circular libremente por
el territorio nacional, pero está sujeto a la intervención y reglamentación de
las autoridades para garantía de la seguridad y comodidad de los habitantes,
especialmente de los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, para
la preservación de un ambiente sano y la protección del uso común del espacio
público”.
Por su parte, la
Corte Constitucional ha destacado que una de las razones de la autonomía
territorial radica en “el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales
las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que están en contacto
más íntimo con la comunidad y sobre todo, las que tienen en últimas el interés,
así sea político de solucionar los problemas locales”, motivo por el cual “cada
departamento o municipio será el agente más idóneo para solucionar las
necesidades y problemas de su respectivo nivel” y, en tal sentido, el artículo
287 superior habla de la “gestión de sus intereses”[19].
En concordancia
con lo anterior, la Corte, al resolver una demanda presentada en contra de
apartes de los artículos 2º, 3º y 119 de la
Ley 769 de 2002 consideró  que “los límites recíprocos entre los principios de
unidad y autonomía territorial resultan aplicables en torno de las competencias
que, en lo atinente a la regulación de los servicios públicos, y en particular
al servicio público de transporte establece la Constitución”[20].
En este sentido la
Corporación recordó que, de conformidad con el artículo 150-23 de la
Carta, le corresponde al Congreso expedir las leyes que regirán la prestación
de los servicios públicos y que, según el artículo 365 superior, tales
servicios son inherentes a la finalidad social del Estado que, en todo caso,
mantendrá la regulación, el control y vigilancia de dichos servicios; al paso
que “los artículos 298, 300-1 y 2, 311 y 313-1, de la
Constitución, así mismo confieren en esta materia determinadas competencias a
las corporaciones públicas de elección popular de los ámbitos departamental y
municipal”[21].
Así pues, a las
asambleas departamentales y a los concejos municipales les corresponde
“reglamentar la eficiente prestación de los servicios”, según lo que al
respecto establezcan la Constitución y la ley que, conforme al artículo 288 de la
Carta, es la encargada de establecer “los términos en los que, de acuerdo a
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, los distintos
niveles territoriales ejercerán las competencias que les son atribuidas por la
Constitución”[22].
A juicio de la
Corte, “los criterios de distribución de competencias entre los distintos
niveles territoriales en materia de servicios públicos y el carácter
concurrente de los mismos son integralmente aplicables al servicio público de
transporte a que alude específicamente el numeral 2º del artículo 300, conforme
al cual a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas corresponde: 2º
Expedir disposiciones relacionadas con… el transporte”[23].
A esta
conclusión llegó la Corte basada en jurisprudencia anterior, en la cual se había
consignado que “es competencia exclusiva del legislador la creación de la
normatividad contentiva de las reglas generales que han de regular lo
concerniente a los servicios de los sistemas de transporte masivo de
pasajeros”, competencia que le permite señalar “las directrices de la política
sobre dichos sistemas y la manera de financiarlos” y que no desconoce “las
facultades de que gozan las instancias regionales y locales para la gestión
autonómica de sus propios intereses, dentro del ámbito de la competencia que
les es propia en materia de servicios públicos, pues se trata de niveles de
competencia que tienen campos propios y específicos de operación que no se
interfieren, sino que se complementan, con arreglo a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad”[24].
Ahora bien, en
la citada Sentencia C-568 de 2003, la Corte hizo un recuento normativo y
recordó que, “en acatamiento de lo dispuesto en el artículo 24 de la
Constitución Política”, la Ley 105 de 1993 definió el transporte como “una
industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio
de vehículos apropiados, a cada una de las infraestructuras del sector (aéreo,
marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre), en condiciones de libertad de
acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación
económica”.
Así mismo, la
Corporación destacó el contenido de la Ley 336 de 1996 que le otorgó al
transporte el carácter de servicio público esencial, resaltó “la prelación del
interés general sobre el particular, especialmente en lo que tiene que ver con
la garantía de prestación del servicio y la protección de los usuarios conforme
a los derechos y obligaciones establecidos en la
Constitución, la ley y los reglamentos” y, a propósito de la seguridad del
servicio, puso en el primer plano la protección de los usuarios “como prioridad
esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte”.
Lo expuesto es
plenamente aplicable a la cuestión ahora debatida y en especial a lo
relacionado con el trámite de las especies venales que corresponde a un
desarrollo del derecho a la circulación establecido en el artículo 24 de la
Constitución, ya que, por ejemplo, la licencia de conducción autoriza a su
titular para conducir vehículos en todo el territorio nacional. Además, la
materia que ocupa a la Corte hace parte de un servicio público esencial, en
cuya prestación las entidades territoriales ejercen importantes competencias,
por cuanto el tránsito terrestre involucra el ejercicio de derechos correspondientes
a personas que tienen un primer nexo con el municipio, el distrito o el
departamento en el que habitualmente residen, cumplen sus actividades y
realizan sus trámites.
En este orden de
ideas, la no autorización del trámite de especies venales a los organismos de
tránsito de las entidades territoriales afecta el derecho a la circulación de
los usuarios, pues les impone condiciones más gravosas para acceder a los
documentos que les autorizan ciertas actividades indispensables para su
movilización, pero además, implica la interrupción en la prestación de un
servicio público, una de cuyas notas distintivas es, precisamente, la
continuidad en la prestación, a más de lo cual afecta el ámbito de gestión de
“sus propios intereses” que le atañe a las entidades territoriales.
En contra de lo
anterior se aduce que los usuarios tienen a su disposición una cantidad de
oficinas que, según alguno de los intervinientes, supera las 200, también que
el interés general prevalece sobre el particular y que, en últimas el organismo
de tránsito es el responsable que, como tal, tiene en sus manos la solución del
problema mediante la cancelación de los pagos y contribuciones adeudadas.
En cuanto a la
existencia de otros organismos de tránsito, la
Corte considera que el argumento es débil, no sólo porque el nexo primario de
un usuario sea el municipio, distrito o departamento en que vive, sino también
porque la creación de los organismos de tránsito obedece a una evaluación que
la respectiva entidad territorial hace de las necesidades de sus habitantes y
de las posibilidades reales de satisfacerlas, luego la sola creación de estos
organismos ya indica que en la respectiva jurisdicción hay un interés atendible
y digno de protección, más aún si se tiene en cuenta que para el cumplimiento
de las funciones de los organismos de tránsito, sean del ámbito nacional o
delegadas, “estos deben sujetarse a ciertas pautas de funcionamiento, sin el
cumplimiento de las cuales no estarían en condiciones de adelantar
adecuadamente las tareas que les corresponden”[25].
Adicionalmente,
como lo ha señalado la Corte, “en aplicación del principio de subsidiariedad,
la organización y dirección de lo relacionado con el tránsito y transporte es,
en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, una competencia primaria de las
entidades territoriales” que, “con sujeción a la ley y en ejercicio de su
autonomía, podrán crear las dependencias administrativas que estimen necesarias
para ese efecto”[26], siendo obvio que esas
dependencias están llamadas a cumplir sus cometidos, no por el interés del
propio organismo, sino en función de los derechos y necesidades de los usuarios
que requieran la prestación del servicio.
La sola
pluralidad de los organismos de tránsito que funcionan en el país no es
garantía del respeto al derecho del usuario, pues fuera de que, como más
adelante se precisará, se le impone un costo que jurídicamente no debe
soportar, es claro que no todas las personas que requieran el trámite de
especies venales van a tener la oportunidad de acceder a otro organismo de
tránsito en un municipio cercano, pues en la geografía nacional hay zonas
apartadas o todavía no comunicadas debidamente, en las cuales el
desconocimiento del derecho del usuario se torna aún más evidente, siendo de
interés anotar que el número de organismo de tránsito es bajo en relación con
el número de municipios que asciende a 1102.
En lo relativo a
la pretendida superioridad del interés general sobre el particular, la
Corte considera que la regla ha perdido el carácter absoluto que otrora se le
asignaba, pues la Constitución misma, en su artículo 5º, le otorga prevalencia
a los derechos inalienables de las personas y aunque, ciertamente, los derechos
tienen límites, su limitación le corresponde establecerla al legislador con
criterios justificados que respeten su núcleo esencial y, por lo tanto, no le
basta al juez o a quien aplica el derecho hacer una invocación abstracta del
interés general y de inmediato proceder a limitar los derechos o a justificar
limitaciones desproporcionadas sin otra pauta que su criterio.
Además, es
corriente identificar el interés general con aquello que tenga que ver con el
Estado o con las instituciones y el interés particular con lo atinente a la
persona, bajo el supuesto de que invariablemente la persona, en cuanto titular
del interés particular debe ceder y sucede que esas identificaciones no siempre
operan de conformidad con esa concepción. Precisamente, en el caso que ahora se
resuelve, si se atiende el contenido de la
Ley 336 de 1996, que la Corte en su momento destacó, se tiene que en materia
de tránsito y transporte el interés general está dado por la necesidad de
brindar condiciones de seguridad y de proteger a los usuarios como “prioridad
esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte”.
Tampoco se debe
olvidar que, de conformidad con lo previsto en el artículo 88 de la
Carta, el interés colectivo e incluso el correspondiente a “un número plural
de personas” gozan de protección constitucional y son de tal importancia que la
propia Constitución establece que el legislador “regulará las acciones
populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, lo cual
dio lugar a la expedición de la Ley 472 de 1998, que contempló tanto las
acciones de grupo, como las populares y les otorgó a estas últimas el carácter
de “medios procesales para la protección de los derechos e intereses
colectivos”, dentro de los cuales contempló “el acceso a los servicios públicos
y a que su prestación sea eficiente y oportuna”, según se lee en sus artículos
2º y 4º, literal j), respectivamente.
Coincide lo
precedente con la enunciación de los fines del Estado que, según el artículo 2º
de la Carta, comprenden el servicio a la comunidad y la garantía de los
principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución, así como con los principios de igualdad, eficacia, economía y
celeridad que, según el artículo 209 superior, guían la función administrativa
que se cumple “mediante la descentralización, la delegación y la
desconcentración de funciones” y, más aún, con la finalidad social de los
servicios públicos, cuya “prestación eficiente”, al tenor de lo dispuesto en el
artículo 365 superior, debe ser asegurada por el Estado “a todos los habitantes
del territorio nacional”.
Fuera de lo
anterior, conviene mencionar que bastante arraigada en la jurisprudencia de la
Corte referente a los derechos fundamentales está una regla de conformidad con
la cual las discrepancias existentes entre entidades encargadas de la
prestación de un servicio público no pueden afectar al usuario de ese servicio.
Así, por ejemplo, en materia de salud se impone garantizar el acceso del
usuario y prestarle el servicio de inmediato, sin esperar a que dos entidades
prestadoras diriman su controversia acerca de cuál debe hacerse cargo y otro
tanto acontece en materia pensional cuando, en determinadas circunstancias, se
obliga a reconocer y pagar una pensión al trabajador que ha cotizado, aunque el
empleador no haya hecho los aportes y mantenga por este hecho una divergencia
con la entidad llamada a reconocer y pagar la prestación.
La Corte considera que la misma regla debe ser
aplicada al usuario de los organismos de tránsito, en lugar de trasladarle el
costo de la imposibilidad de adelantar un trámite que antes era ofrecido por el
organismo creado por la entidad territorial en la que, de ordinario, se
desenvuelve su vida y desarrolla sus actividades. Esa intención de impedir que
el usuario asuma costos que no le corresponden estuvo presente durante el
debate que condujo a la expedición de la Ley 1005 de 2006, pues tratándose del
ya comentado cambio de la licencia de conducción para procurar mejores
condiciones de seguridad, en una de las ponencias se expresó que “No obstante,
en la Comisión VI del Senado, estuvimos de acuerdo en que, para facilitar el
proceso que se pretende implantar, no debería trasladarse al ciudadano común
los costos del registro como tampoco el valor, por una sola vez, del cambio de
la licencia de conducción”[27].
Si esa finalidad
presidió la discusión referente al cambio de la licencia de conducción, la
Corte no ve motivo para estimar que el hecho de que un organismo de tránsito
no se halle a paz y salvo, por concepto de pagos o contribuciones al
Ministerio, a la
Federación Colombiana de Municipios y a otras entidades con funciones de
tránsito, sí llegue a tener el peso suficiente para desconocer el derecho
fundamental de las personas a la circulación y someterlas a asumir los mayores
costos causados por la imposibilidad de que, en su lugar de residencia, se
tramiten especies venales.
Aparece de nuevo
aquí el asunto ya tratado de la finalidad legítima que, sin embargo, es
perseguida mediante una intervención legislativa desproporcionada, pues mayor
importancia tienen los derechos fundamentales comprometidos y los cometidos del
servicio público, sacrificados a la postre, para obtener la cancelación de las
sumas adeudadas.
A partir de esta
constatación se responde la tercera objeción que consiste en afirmar que se
debe declarar la exequibilidad de lo acusado, porque basta que el organismo de
tránsito atrasado se ponga al día y que es en su actitud en donde reside la
inconstitucionalidad y no en el precepto. Conforme lo expuesto, la
Corte reitera que la inconstitucionalidad deriva del contenido del precepto
demandado, pues aún siendo legítima la finalidad de obtener el pago de lo
adeudado, resulta desproporcionado obtener ese pago con cargo a los derechos
fundamentales y a los cometidos del servicio público que, se repite, son
desconocidos por el legislador.
En atención a las
precedentes consideraciones se impone, entonces, declarar la inexequibilidad de
lo acusado y estima la Corte que la claridad de las razones expuestas la releva
de adelantar el examen de otros cargos de inconstitucionalidad formulados por
los actores, pues algunos encuentran respuesta en los argumentos expuestos y,
de cualquier modo, ante la inconstitucionalidad demostrada, resulta inane
abundar en razones que no van a conducir a conclusión distinta, fuera de lo
cual se debe resaltar que se han abordado los cargos de mayor peso, como es el
caso de la afectación de los derechos de los usuarios, mientras que otros
importantes motivos de inconstitucionalidad han surgido, con total evidencia,
del análisis integral que a la
Corte Constitucional le corresponde realizar.
10. Los pagos
y contribuciones adeudados por los organismos de tránsito
La declaración
de inexequibilidad que surge como consecuencia del análisis adelantado implica
la autorización del trámite de especies venales a los organismos de tránsito,
aún cuando no se encuentren a paz y salvo por concepto de pagos y
contribuciones al Ministerio de Transporte, al SIMIT o a las otras entidades
que cumplen funciones de tránsito, pero de ninguna manera puede comportar la
exoneración de esos pagos y contribuciones, pues la
Corte no se ha pronunciado en esta sentencia sobre ellos y es apenas obvio que
tales obligaciones están vigentes.
La desproporción
de la medida que el legislador estableció en el parágrafo del artículo 18 de la
Ley 1005 de 2006 explica su inconstitucionalidad, mas no alcanza a desvirtuar
los principios de coordinación y concurrencia que, en materia de tránsito
terrestre, orientan las relaciones entre las entidades territoriales dotadas de
autonomía, la Nación y el principio unitario.
Lo primero que
al respecto observa la Corte es que los pagos y contribuciones están ordenados
por disposiciones de ley, tales como el artículo 15 de la
Ley 1005 de 2006 en lo relativo al Ministerio de Transporte y el artículo 10
del Código Nacional de Tránsito Terrestre en lo que atañe a la
Federación Colombiana de Municipios, preceptos que en nada resultan afectados
por lo que aquí se decide.
La Corte comparte el argumento de los demandantes y de
la Universidad del Rosario en el sentido de que “existen mecanismos de control
y medios judiciales en nuestro ordenamiento jurídico que tienen la virtud de
obligar al deudor al pago oportuno de las acreencias, sin llegar al extremo de
la parálisis del servicio público” y advierte que el motivo por el cual se
dejan de hacer los pagos y contribuciones no puede ser la simple liberalidad o
el capricho del organismo de transito o de las autoridades del respectivo ente
territorial, caso en el cual los correspondientes organismos de control, dentro
del marco de sus competencias, deberán tomar las medidas pertinentes para
asegurar el pago e imponer, si es del caso, las condignas sanciones.
El mismo
parágrafo del artículo 18 señala, en su primer inciso, que el Gobierno Nacional
determinará el régimen de sanciones aplicables a los organismos de tránsito y,
por supuesto, el Congreso de la
República, en uso del margen de intervención que le corresponde, y sin
desconocer la autonomía fiscal de las entidades territoriales ni los derechos
de los asociados, podrá modificar las regulaciones existentes o adoptar
fórmulas orientadas a obtener las sumas debidas, a asegurar su pago oportuno,
establecer sanciones e incluso examinar la posibilidad de implantar formas de
compensación.
Ya es una
práctica consolidada en la jurisprudencia constitucional que la
Corte, sin interferir en las facultades del Congreso de la
República ni pretender sustituirlo en el ejercicio de sus competencias
legislativas, dentro de un propósito de colaboración institucional le invite a
ocuparse de materias importantes y, en particular, de aquellas que generan un
problema que queda evidenciado con especial énfasis a raíz de una decisión de
inconstitucionalidad, para que, en su condición de legislador y en uso de su
facultad de configuración, evalúe las circunstancias y expida las regulaciones
legales que permitan hacer frente a la situación que se le pone de presente[28].
En esta
oportunidad resulta claro que la declaración de inconstitucionalidad ampara la
autonomía de las entidades territoriales y la prestación de un servicio público
a los usuarios, pero no la opción de dejar de pagar las sumas que legalmente se
deben, motivo por el cual sería deseable que el problema suscitado por la falta
de pago fuera abordado por el Congreso de la
República, a fin de que arbitre soluciones eficaces para asegurar el pago
efectivo o hacer más dinámico su cobro, sin quebrantar la autonomía territorial
ni los derechos de los usuarios del respectivo servicio.
No le atañe a la
Corte determinar o imponer criterios específicos, ni sugerirle al legislador
soluciones únicas o señalar algunas como mejores que otras, tampoco presentarle
alternativas perfectamente elaboradas, sino solo invitarle a juzgar la
oportunidad de abordar la materia y a proporcionar soluciones dentro de los
parámetros surgidos del análisis constitucional adelantado, por todo lo cual,
en esta ocasión, respetuosamente lo exhorta a ocuparse de la cuestión surgida
de la declaración de inconstitucionalidad y puesta de manifiesto en esta
sentencia.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, La Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE
el segundo inciso del parágrafo del artículo 18 de la
Ley 1005 de 2006 que dice: “De todas maneras no se autorizará trámite de
especies venales a los organismos de tránsito que no se encuentren a paz y
salvo por concepto de pagos o contribuciones con el Ministerio de Transporte,
el SIMIT o con entidades que hayan recibido por delegación o por ley funciones en
el tránsito”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Sentencia C-003 de 1993.
M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[2] M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[3] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia
C-447 de 1997.
[4] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia
C-146 de 1998.
[5] M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[6] M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[7] Véanse las Sentencias C-413 de 1996,
C-219 de 1997, C-495 de 1998 y C-089 de 2001.
[8] Cfr. Sentencia c-495 de 1998.
M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[9] Sentencia C-925 de 2006.
M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[10] Ibídem.
[11] Ibídem.
[12] Cámara de Representantes. Comisión Sexta
Constitucional Permanente. Acta No. 18 de 2004. Gaceta del Congreso No. 196 del
21 de abril de 2005. Pág. 18.
[13] Cfr. Sentencia C-385 de 2003.
M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
[14] Cfr. Sentencia C-925 de 2006.
M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[15] Cfr. Sentencia C-413 de 1996.
[16] Véase Sentencia C-219 de 1997.
M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[17] Ibídem.
[18] Cfr. Sentencia C-495 de 1998.
M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[19] Sentencia C-478 de 1992.
M. P. Eduardo Cimientes Muñoz.
[20] Sentencia C-568 de 2003.
M. P. Alvaro Tafur Galvis.
[21] Ibídem.
[22] Ibídem.
[23] Ibídem.
[24] Sentencia C-539 de 1995.
M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[25] Sentencia C-931 de 2006.
M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[26] Ibídem.
[27] Ponencia para segundo debate al proyecto
de ley número 163 de 2004 Cámara, 196 de 2005, Senado. Gaceta del Congreso No.
351 del 10 de junio de 2005, pág. 14.
[28] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias
C-436 de 1994 y C-016 de 2004.