T-405-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-405/12
ACCION DE TUTELA CONTRA EL FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Inoponibilidad del principio de inmediatez como
requisito de procedibilidad en los casos en que se han variado las condiciones
iniciales del crédito de pesos a UVR
ACCION DE TUTELA CONTRA
EL FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Procedencia por violación al debido proceso y
los principios de buena fe y respeto por el acto propio al variar
unilateralmente las condiciones del contrato de mutuo para la adquisición de
vivienda
ACCION DE TUTELA CONTRA EL FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Hecho de que deudor continúe pagando cuotas asignadas
no significa que tácitamente acepte variación unilateral de las condiciones del
préstamo
ACCION DE TUTELA CONTRA EL FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Inexistencia de otro medio de defensa judicial cuando se
han variado condiciones iniciales del crédito de pesos a UVR
FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Naturaleza jurídica
DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y PRINCIPIOS DE BUENA FE,
CONFIANZA LEGITIMA Y RESPETO POR EL ACTO PROPIO-Vulneración al modificar unilateralmente el sistema de
amortización y el tiempo de cancelación del crédito
FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Deber de informar a usuarios la redenominación de
créditos hipotecarios
FONDO NACIONAL DEL AHORRO-Orden para que restablezca
las condiciones iniciales del crédito hipotecario en pesos y a un plazo de 180
cuotas
Referencia: expediente T- 3.342.002
Demandante:
Gloria Stella Muñoz Rodríguez
Demandado:
Fondo Nacional de Ahorro
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C.,  treinta y uno (31) de mayo de
dos mil doce (2012)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván
Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo de tutela,
proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala
Civil-, que revocó la decisión adoptada el 28 de octubre de 2011, por el
Juzgado Diecisiete Civil del Circuito de Bogotá, que concedió la acción de
tutela promovida contra el Fondo Nacional del Ahorro.
I.  ANTECEDENTES
1.-  La solicitud
La señora Gloria Stella Muñoz Rodríguez solicita el
amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la vivienda digna,
así como el cumplimiento de los principios de buena fe, respeto al acto propio
y a la confianza legítima, los cuales considera vulnerados por el Fondo
Nacional del Ahorro, al redenominar
unilateralmente su crédito de vivienda y cambiar el sistema de amortización de
pesos a UVR.
2.-  Reseña fáctica
La señora Gloria Stella Muñoz Rodríguez, actuando en
nombre propio, presentó acción de tutela, por los hechos que, a continuación,
se exponen:
2.1. El 8 de septiembre de 1995, a la señora Gloria Stella Muñoz Rodríguez le fue otorgado por el Fondo Nacional del Ahorro un
crédito de vivienda, motivo por el cual suscribió un pagaré por la suma de
$17’289.408 y constituyó garantía hipotecaria mediante Escritura Pública No.
3534, la cual fue protocolizada en la Notaría 8 del Círculo de Bogotá D.C..
2.2. Manifiesta la actora que al momento de otorgarse
el crédito se acordó, expresamente por las partes, que el mismo sería pagado en
pesos y en un lapso de 180 cuotas sucesivas.
2.3. El 7 de julio de 2002 el Fondo Nacional del
Ahorro, de manera unilateral, decidió redenominar el crédito y cambió las
condiciones del préstamo del sistema pesos al sistema financiero UVR. La nueva
amortización incrementó el plazo del crédito de 180 a 188 meses.
2.4. Manifiesta la accionante que debido al cambio de
las condiciones iniciales del crédito incurrió en mora en el pago de sus
obligaciones, pues el nuevo sistema de amortización aumentó considerablemente
el valor de las cuotas mensuales.
2.5. Sostiene que la entidad accionada no le consultó
sobre las modificaciones realizadas al crédito de vivienda, ni le otorgó la
información necesaria respecto al cambio de sistema de amortización.
3. Fundamento de la acción y pretensión
La señora Gloria Stella Muñoz Rodríguez solicita que
sean protegidos sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se ordene a la
entidad accionada que, en un término perentorio, reestablezca las condiciones
iniciales de su crédito de vivienda.
4.-  Oposición a la demanda de tutela
Mediante Auto de 25 de octubre de 2011, el Juzgado Diecisiete
Civil del Circuito de Bogotá, decidió admitir la acción de tutela y en dicho
proveído notificó y corrió traslado a la entidad accionada para que, en el
término de 2 días hábiles, se pronunciara sobre los hechos de la acción de
tutela.
A través del oficio de 27 de octubre de 2011, la
apoderada judicial del Fondo Nacional del Ahorro dio respuesta al requerimiento
judicial, solicitando que se nieguen las pretensiones con fundamento en lo
siguiente:
-El Fondo Nacional del Ahorro le otorgó a la accionante
un crédito hipotecario por el valor de $17’289.408, el cual fue desembolsado el
8 de septiembre de 1995 y cuyas condiciones fueron pactadas en aplicación del
sistema de pesos, específicamente, “Gradiante Geométrico Escalonado en Pesos”, método
que presentaba un incremento anual de cuota y de tasa de interés.
-Indicó que en el contrato de mutuo suscrito entre el
Fondo Nacional del Ahorro y la accionante se pactó que las tasas de interés o
las condiciones económicas del préstamo hipotecario se podían modificar por
parte de la Junta Directiva de FNA, a fin de adecuarlas a la normatividad
existente.
-El 27 de enero de 2000 la Superintendencia Financiera
de Colombia en su Circular Externa No. 007 estableció que, de conformidad con
el artículo 17 numeral 7° de la Ley 546 de 1999, se debían redenominar en UVR
los créditos de vivienda otorgados con anterioridad a la ley, así como aplicar
dicho sistema a todos los créditos de vivienda que fueran aprobados en su
vigencia.
-El 14 de julio de 2000 la misma Superintendencia,
mediante comunicación No. 2000045412-6 manifestó, que el sistema de escalera en
pesos contenía, implícitamente, la capitalización de intereses expresamente
prohibida en la ley, por lo que se requirió al Fondo que ajustara los sistemas
de amortización a los parámetros establecidos en la Ley 546 de 1999.
-Así las cosas, con fundamento en la Ley 546 de 1999
se ordenó la reestructuración de todos los créditos otorgados por el Fondo
Nacional del Ahorro, incluyendo el de la accionante, los cuales fueron
redenominados al sistema “Cíclico Decreciente en UVR” tomando los saldos del
crédito a diciembre 31 de 1999.
-Señaló que los ajustes financieros realizados al
crédito se comunicaron mediante las facturas que mes a mes se le enviaron a la
accionante, indicándole  en ellas el número del crédito, el sistema de
amortización, plazo total, cuota actual, cuotas en mora, intereses corriente,
intereses moratorios, aplicación del pago anterior, total a pagar, fecha de
pago, entre otros ítems.
-Por último, sostuvo que la acción de tutela no es el
mecanismo idóneo para que la accionante pretenda que se revise y reajuste el
contrato de mutuo suscrito con el Fondo Nacional del Ahorro, pues sus
pretensiones son de carácter contractual y para ello cuenta con otros medios de
defensa.
5.-  Pruebas que obran en el expediente
Dentro del expediente de tutela, se encuentran como
pruebas relevantes, las siguientes:
·
Copia de la Escritura Pública de
constitución de hipoteca abierta, No 3545 del 8 de septiembre de 1995,
protocolizada en la Notaria Octava del Círculo de Bogotá (folios 2 al 7 – cuaderno
1).
·
Copia del Certificado de Libertad
y Tradición de la Matrícula Inmobiliaria No. 50C-1407482, expedida por la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Centro, en la
cual consta que la hipoteca abierta constituida a favor del Fondo Nacional del
Ahorro  sobre el  predio urbano ubicado en la Carrera 72 No. 34-54 Apto. 304 Int.
24, en la ciudad de Bogotá (folios 12 al 13- cuaderno 1).
·
Copia de la comunicación enviada
por el Fondo Nacional del Ahorro, el 7 de junio de 2002, a la señora Gloria Stella Muñoz Rodríguez, en la cual le informan lo siguiente: “(…) La
Superintendencia Bancaria en distintas oportunidades requirió al Fondo Nacional
del Ahorro para que ajuste su sistema de amortización a lo previsto por la Ley
546 de 1999. Para tal fin, la Junta Directiva de la Entidad, a través de los
Acuerdos 995 y 996 de noviembre de 2001, implementó un nuevo sistema de
amortización de crédito de vivienda en UVR denominado ‘Cuota Decreciente
Mensualmente en UVR Cíclica por Periodos Anuales’, debidamente aprobado por la
Superintendencia Bancaria, tal como lo dispone la Circular 085 de esa entidad y
de la sentencia de la Corte Constitucional C-995 de 2000. Me parece oportuno
compartir con usted una información clara, precisa y veraz sobre el efecto que
tendrá esta nueva medida en su crédito y manifestarle que los dos sistemas de
amortización, el tradicionalmente usado por el Fondo Nacional de Ahorro sobre
IPC y el nuevo en UVR, tienen un comportamiento similar en el valor de las
cuotas y el saldo total del crédito” (folios 33 al 34 – cuaderno 1).
II.  DECISIÓN JUDICIAL QUE SE REVISA
1.-  Decisión de primera instancia
Mediante sentencia del veintiocho (28) de octubre de
2011, el Juzgado Diecisiete Civil del Circuito de Bogotá, concedió el amparo
constitucional impetrado, al considerar que el Fondo Nacional del Ahorro al
modificar unilateralmente el sistema inicialmente pactado en el crédito
otorgado a la accionante afectó sus derechos fundamentales, toda vez que, sin
contar con la aceptación de la actora, cambió sustancialmente las condiciones
del crédito de vivienda redenominándolo a unidades de valor real -UVR- y aumentándole
el plazo para su pago a 188 cuotas mensuales.
En virtud de lo anterior, accedió a las pretensiones y
ordenó al Fondo Nacional del Ahorro que, en un término perentorio, proceda a
reestablecer el sistema de pago y el plazo inicialmente pactado e indicó, que en
caso en que se constate la necesidad de cambiar las condiciones del crédito
será necesario contar con el consentimiento de la accionante.
2.-  Impugnación
La
apoderada judicial del Fondo Nacional del Ahorro impugnó el fallo proferido por
el Juzgado Diecisiete Civil del Circuito de Bogotá, con fundamento en las
siguientes consideraciones:
Indicó
que el Fondo Nacional del Ahorro no vulneró los derechos fundamentales de la
accionante, toda vez que la entidad actuó conforme con lo establecido en la Ley
546 de 1999. Además, sostiene que envió a la señora Gloria Stella Muñoz
Rodríguez una comunicación en la que le informaba de manera clara y precisa
sobre las condiciones actuales del crédito.
Sostuvo
que en el presente caso, no se evidencia el acaecimiento de un perjuicio
irremediable toda vez que han transcurrido 9 años desde el momento en que se
cambió el sistema de amortización del crédito a la fecha de presentación de la
tutela.
Por
último, sostuvo que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para ventilar
controversias de tipo contractual.
3.-  Decisión de segunda instancia
Mediante sentencia del primero (1º) de diciembre de 2011,
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil negó el amparo
al considerar que la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez,
pues el 7 de julio de 2002 se le informó a la accionante sobre el cambio de las
condiciones del crédito y solo 9 años después, presentó acción de tutela
alegando el acaecimiento de un perjuicio irremediable.
III.  FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DECISIÓN
1.- Competencia
La Corte Constitucional es competente, a través de
esta Sala, para revisar la sentencia proferida por el juez de segunda
instancia, dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto
por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.- Planteamiento del problema jurídico
De acuerdo con las circunstancias que motivaron la
presente acción de tutela, así como las decisiones proferidas por los jueces de
instancia, le corresponde a esta Sala de Revisión establecer si el Fondo
Nacional del Ahorro, al cambiar, de manera unilateral, las condiciones del
crédito hipotecario y redenominarlo a Unidad de Valor Real UVR, con la
finalidad de adecuar la obligación a la Ley 546 de 1999, vulneró el derecho
fundamental al debido proceso y los principios de buena fe, respeto por los
actos propios y confianza legítima de la accionante.
Para
resolver el anterior problema jurídico, estima la Sala preciso analizar la
jurisprudencia de esta Corporación en relación con: (i) la
inoponibilidad del principio de inmediatez como requisito de procedibilidad de
la acción de tutela en los casos en los que el Fondo Nacional del Ahorro ha
variado las condiciones iniciales del crédito, de pesos a UVR; (ii) la inexistencia
de otro medio de defensa judicial cuando el Fondo Nacional del Ahorro ha
variado las condiciones iniciales del crédito; (iii) la naturaleza
jurídica del Fondo Nacional del Ahorro y lo concerniente a (iv) las
modificaciones unilaterales realizadas por el Fondo Nacional de Ahorro respecto
del sistema de amortización y el tiempo de cancelación del crédito. Con
fundamento en lo anterior, la Sala procederá a (v) analizar el caso concreto
para determinar si hay lugar o no a la protección invocada por la accionante.
3.- Inoponibilidad del
principio de inmediatez como requisito de procedibilidad de la acción de tutela
en los casos en los que el Fondo Nacional del Ahorro ha variado las condiciones
iniciales del crédito, de pesos a UVR. Reiteración de Jurisprudencia
La Corte Constitucional en
múltiple jurisprudencia ha precisado que los requisitos de inmediatez y de
subsidiaridad constituyen las características esenciales de la acción de
tutela, pues limitan su procedencia únicamente a la solución oportuna de
aquellos casos en los que urge la intervención del juez constitucional para evitar
el acaecimiento de la amenaza o violación de los derechos fundamentales[1].
Por su parte, el artículo 86
de la Carta Política, establece que la acción de tutela tiene por objeto
reclamar ante los jueces “la protección inmediata de los derechos
fundamentales cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
Con fundamento en el
mencionado precepto constitucional, esta Corporación ha sostenido que la acción
de tutela debe ser presentada en un término oportuno, justo y razonable, pues
la afectación del derecho fundamental debe ser inminente y producir un daño palpable,
lo que determina en gran medida el campo de acción del juez constitucional. Así
las cosas, la exigencia de la inmediatez en la presentación de la acción de
tutela es justificable, pues lo que se pretende evitar es que por este medio se
pretenda simular la negligencia judicial y sea usado el mecanismo de amparo como
un elemento que atente contra terceros interesados y contra los principios de
cosa juzgada y de seguridad jurídica.
No obstante, esta
Corporación ha sostenido que, en los casos en los cuales se reprocha la
actuación de las entidades financieras consistente en la variación unilateral
de las condiciones iniciales del crédito, el principio de inmediatez resulta
inoponible como requisito de procedibilidad de la acción de tutela, ya que el
tiempo transcurrido desde la modificación del contrato de mutuo no subsana la
violación al debido proceso[2].
La Corte, al referirse a las
variaciones realizadas por el Fondo Nacional del Ahorro a los contratos de
mutuo hipotecario sin el consentimiento del deudor, ha precisado“(…) desconoce
los principios de la buena fe y de respeto por el acto propio, ya que al
otorgar esos créditos el Fondo lo hizo teniendo en cuenta las condiciones de
cada uno de sus deudores, quienes confiaban razonablemente en que las
estipulaciones se mantendrían durante todo el tiempo de la obligación. Por lo
tanto, si tales condiciones son alteradas por la entidad acreedora de forma
unilateral e inconsulta, se configura la violación del derecho fundamental al
debido proceso de dichos deudores[3]”.
En la misma línea, esta
Corporación, en Sentencia T-652 de 2005, precisó:
“De la doctrina sobre este tema se concluye que el
Fondo Nacional del Ahorro, al modificar de manera unilateral e inconsulta las
condiciones de los créditos de vivienda otorgados a sus deudores: (i) afecta de
manera flagrante el derecho al debido proceso de sus asociados y (ii) abusa de
su posición dominante pues la modificación de las condiciones de los créditos
que ha otorgado deben ser consultados con el deudor, (…) más aún cuando existen
diversas opciones que permiten mantener los créditos en pesos”.
Así las cosas, según la jurisprudencia de esta
Corporación no es suficiente con la notificación que hace la entidad financiera
al deudor informando el cambio de las condiciones del contrato de mutuo, la
redenominación del crédito, el nuevo sistema de amortización y la extensión de
los plazos, ya que la falta de consentimiento del deudor vulnera el principio
de la buena fe, así como el derecho al debido proceso.
Adicionalmente, esta
Corporación ha aclarado que el hecho de que el deudor haya continuado pagando
las cuotas asignadas, no significa que tácitamente haya aceptado la variación
unilateral de las condiciones del préstamo, puesto que, si la persona opta por
continuar pagando las cuotas bajo el nuevo sistema de amortización, lo hace por
ser la alternativa menos gravosa a sus intereses de acceder a una vivienda.
4.- Inexistencia de otro medio de defensa judicial cuando
el Fondo Nacional del Ahorro ha variado las condiciones iniciales del crédito
al pasarlas de pesos a UVR. Reiteración de jurisprudencia
De manera reiterada, la
jurisprudencia de esta Corporación ha indicado, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 86 de la Carta Política y 6° del Decreto 2591 de 1992, que la
acción de tutela es el medio de defensa judicial, de carácter subsidiario y
residual, mediante el cual se busca proteger los derechos constitucionales
fundamentales.
Con fundamento en los mencionados
preceptos, este Tribunal ha reiterado que no siempre el juez de tutela es el
primero en ser llamado en aras de obtener la protección de los derechos
constitucionales, toda vez que éste tiene competencia siempre que no exista
otro medio de defensa judicial eficaz, para que cese inmediatamente la
vulneración.
Así las cosas, la naturaleza
del mecanismo del amparo implica que si el interesado tiene a su disposición
otro medio de defensa, la tutela no opera como medio sustituto o alterno, ni
puede desplazar a los jueces ordinarios en el ejercicio propio de sus funciones[4], salvo cuando
se utilice como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable.
Al respecto, en Sentencia
T-620 de 2010[5],
la Corte sostuvo que “(…) Si está previsto en el ordenamiento jurídico otro
medio de defensa para lograr el amparo pretendido, la tutela no puede
desplazarlo, pues al hacerlo implicaría una intromisión indebida en las
competencias que el legislador ha establecido, o bien en cabeza de la propia
administración o de los jueces ordinarios o especiales (…)”.
No
obstante, esta Corporación ha señalado que el medio de defensa existente debe
ser, en sí mismo, eficaz e idóneo para obtener la protección cierta, efectiva y
concreta del derecho constitucional fundamental vulnerado o amenazado.[6]. En otras
palabras, dicho medio de defensa existente debe ser suficiente para restablecer
el derecho fundamental[7].
En
síntesis, se ha indicado que como regla general la acción de tutela es
procedente ante la inexistencia de otro medio de defensa, cuando “(…) el
mismo no resulta idóneo para resolver el caso concreto, eventos en los cuales
la tutela procede ante la imposibilidad material de buscar protección real y
cierta por otra vía; en tal virtud, el amparo constitucional se brinda como
mecanismo principal, salvo cuando se pretenda evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, en cuyo caso la orden de protección tendrá efectos
temporales, esto es, solo hasta el momento en que la autoridad competente
resuelva de forma definitiva el asunto[8]”.
Bajo esas consideraciones, esta
Corporación, al analizar los casos en los cuales ha existido variación unilateral
de las condiciones del contrato por parte de las entidades financieras, ha
sostenido que la acción de tutela es procedente, habida cuenta que no puede
obligarse a los deudores hipotecarios a iniciar un proceso tendiente a reestablecer
las condiciones del crédito inicialmente pactadas, cuando nunca intervinieron
en las modificaciones de las mismas.
Una
vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en
contra del Fondo Nacional del Ahorro, se analizarán los temas propuestos, que
permiten definir el fondo del asunto.
5. Naturaleza jurídica del Fondo Nacional del Ahorro.
Reiteración de jurisprudencia
El Fondo Nacional del Ahorro, en virtud de lo
dispuesto en al Ley 432 de 1998 “Por la cual se reorganiza el Fondo Nacional
del Ahorro, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones”,
se transformó en Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter
financiero del orden nacional, organizado como establecimiento de crédito de
naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital
independiente.
Así las cosas, de conformidad con la mencionada norma,
el Fondo Nacional del Ahorro tiene por objeto administrar, eficientemente, las
cesantías y contribuir a la solución del problema de adquisición de vivienda y
de planes educativos de los trabajadores afiliados, a fin de brindar una mejor
calidad de vida, mediante el otorgamientos de crédito para la satisfacción de
dichos fines.
La Corte Constitucional al declarar la exequibilidad
de algunos artículos de la Ley 432 de 1998 en Sentencia C-625 de 1998, precisó
que el Fondo Nacional del Ahorro “(…) No es una sociedad administradora de
cesantías, ni es un establecimiento de crédito de vivienda, sino que es un
establecimiento del orden nacional, de naturaleza especial, con régimen propio,
que fue transformado de establecimiento público a empresa industrial y
comercial del Estado, y cuyo propósito está directamente relacionado con los
fines del Estado, especialmente, con lo dispuesto en los artículos 51, 67 y 68
de la Constitución, sobre los derechos de todos los colombianos a tener una
vivienda digan y acceder a la educación”.
En este orden de ideas, esta Corporación aclaró que
aunque el Fondo Nacional del Ahorro ejerce funciones propias de un
administrador de fondo de pensiones y cesantías y de un establecimiento de
crédito y de vivienda, su naturaleza jurídica difiere de las características
propias de dichos establecimientos, y al respecto puntualizó que “la
distinción entre establecimientos de crédito y entidades diferentes tiene
efectos prácticos, ya que no todas las disposiciones de la Ley 546 de 1999
resultan aplicables al Fondo Nacional del Ahorro”.
Así mismo, en Sentencia T-822 de 2003[9], esta Corporación
puntualizó que el Fondo Nacional del Ahorro ejerce funciones propias de un
administrador de fondo de pensiones y cesantías y de un establecimiento de crédito,
lo anterior debido a que el artículo 1° de la Ley 546 de 1999 señala que[10]:
“Artículo 1°. Ámbito de aplicación de la ley. Esta ley
establece las normas generales y señala los criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado de
financiación de vivienda individual a largo plazo, ligado al índice de precios
al consumidor y para determinar las condiciones especiales para la vivienda de
interés social urbana y rural.
Parágrafo. Sin perjuicio de lo establecido en la
presente ley, las entidades del sector solidario, las asociaciones mutualistas
de ahorro y crédito, las cooperativas financieras, los fondos de empleados, el
fondo nacional del ahorro y cualesquiera otra entidad diferente de los
establecimientos de crédito, podrán otorgar créditos de vivienda denominados en
moneda legal colombiana o en unidades de valor real UVR, con las características
y condiciones que aprueben sus respectivos órganos de dirección, siempre que
los sistemas de amortización no contemplen capitalización de intereses, ni se
impongan sanciones por prepagos totales o parciales”.
Por su parte, la Ley 489 de 1998 en su artículo 93,
establece que los actos que expiden las Empresas Industriales y Comerciales del
Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de
gestión económica se sujetarán a las disposiciones del derecho privado. En
consonancia con lo anterior, para la asignación de créditos a los particulares
afiliados al Fondo Nacional del Ahorro, se suscriben contratos de mutuo, los
cuales se regirán además por los principios generales consagrados en los
códigos civil y de comercio y a la regulación específica para créditos de
vivienda y contenida en la Ley 546 de 1999.
Bajo esos preceptos, esta Corporación, a su vez, ha
considerado que aunque la actividad del Fondo Nacional del Ahorro se rige por
normas de derecho privado, no deja de ser parte integrante de la rama
ejecutiva del poder público en el orden nacional, perteneciente al sector
descentralizado por servicios. Por ello, su actividad debe tener en cuenta los
principios constitucionales de la función administrativa, en particular los de
la igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad y buena fe[11].
6.-
Las modificaciones unilaterales realizadas por el Fondo Nacional de Ahorro,
respecto del sistema de amortización y el tiempo de cancelación del crédito, no
solamente atentan contra los actos propios, desconoce los principios de la
buena fe y confianza legítima sino que vulneran el derecho fundamental al
debido proceso. Reiteración de jurisprudencia
Esta
Corporación en varias oportunidades se ha pronunciado sobre la actuación del
Fondo Nacional del Ahorro en la que, en virtud de la Ley 546 de 1999 y en
cumplimiento de las directrices fijadas por los entes de control, ha modificado,
unilateralmente, las condiciones inicialmente estipuladas en los contratos de
mutuo[12]
para adquisición de vivienda y al respecto, ha indicado que las variaciones
unilaterales de los créditos constituyen una afectación a los derechos a la
información, al debido proceso y a los principios de buena fe y el respeto de
los actos propios.
En
ese orden, la Corte, en Sentencia T-822 de 2003[13], concluyó que el Fondo
Nacional del Ahorro estaba facultado para convertir los créditos inicialmente
denominados en moneda legal al sistema UVR. Sin embargo, advirtió que
constituye obligación para el Fondo el informar sobre los procedimientos de
reliquidación y redenominación de los créditos, con el fin de garantizar el
principio de publicidad y el derecho al debido proceso. En efecto, en dicha
ocasión la Corporación indicó:
“El Fondo Nacional del Ahorro está en la obligación de
informar a sus deudores de vivienda todos  cada uno de los pasos dentro de los
procedimientos de reliquidación y redenominación de créditos, a fin de que los
deudores queden amparados por el principio de publicidad que les permita, por
ejemplo, formular reclamos, solicitar y presentar pruebas, alegar, interponer
recursos. En fin, lo que debe hacer el Fondo Nacional del Ahorro no es dar una
simple información escrita, notificándole al  deudor que ha tomado
unilateralmente la decisión de reliquidar y redenominar los créditos, diciendo
cuánto debía y cuánto queda por deber, cuánto pagaba en el mes anterior y cuánto
debe pagar en el mes siguiente y que el plazo ha ascendido a treinta años, sino
que la determinación, tomada de oficio y no a petición del deudor, debe
sujetarse a lo establecido por el artículo 28 del Código Contencioso
Administrativo y por consiguiente, al deudor hay que notificarle que se va a
readecuar el crédito y el objeto de la redenominación, la forma de la
reliquidación y el comportamiento hacia el futuro, señalando los cálculos hasta
la finalización de la obligación, para que el deudor haga valer sus derechos
(artículo 34 ibídem), exprese sus opiniones (artículo 35 ibídem) y si surgen
controversias, defina la Superintendecia Bancaria porque así lo ordenó la Corte
Constitucional al definir, en forma condicional, la constitucionalidad del
artículo 20 de la Ley 546 de 1999, en la Sentencia C-955 de 2000”.
Así
las cosas, se ha precisado que la modificación unilateral de las condiciones
del crédito desconoce el principio de la buena fe, pues los créditos fueron
otorgados teniendo en cuenta las condiciones de cada uno de los deudores
quienes confiaron que las estipulaciones se mantendrían durante todo el tiempo
de la obligación. En ese sentido, este Tribunal, en Sentencia T-626 de 2005
sostuvo:
“La Corte ha considerado que el principio de buena fe
que preside las relaciones contractuales se encuentra especialmente
comprometido, y que la alteración unilateral de los términos contractuales
prima facie desconoce dicho principio y el del respeto a los actos propios. En
efecto, sobre el particular esta misma Sala de decisión”.
Bajo
este derrotero, esta Corporación ha señalado algunas reglas que se deben tener
en cuenta en los casos en que el Fondo Nacional del Ahorro altere las
condiciones previamente acordadas con los deudores en los créditos de vivienda.
Sobre el particular se ha establecido lo siguiente[14]:
“(i) Los acreedores financieros, en razón de la
posición dominante en la que se encuentran frente a los deudores hipotecarios,
tienen el deber de informar previamente y de manera clara, precisa y
comprensible sobre cualquier tipo de cambio a realizarse sobre un crédito de
vivienda, a fin de que el deudor cuente con la oportunidad de ejercer sus
derechos frente a la eventual modificación.
(ii) De no contar con el consentimiento del deudor
para efectuar el cambio sobre las condiciones en que fue pactado el crédito
inicialmente, a la entidad financiera acreedora corresponde acudir ante el juez
competente para que sea éste quien solucione la controversia planteada, sin
que, de ninguna manera, le resulte válido definirla a favor de sus propios
intereses.
(iii) La pretermisión del procedimiento de información
del deudor hipotecario, por parte de la entidad acreedora, a fin de obtener su
consentimiento previo para modificar el crédito, afecta los principios de la
confianza legítima y la buena fe, como quiera que la suscripción de un contrato
permite a las partes confiar en que el mismo se cumplirá tal y como fue pactado
y que no sufrirá alteraciones provenientes de ninguna de las partes.
(iv) Así mismo, las modificaciones unilaterales que
recaigan sobre las condiciones iniciales en que haya sido pactado un crédito de
vivienda configuran una clara violación del derecho al debido proceso, por
desconocimiento del debido respeto al acto propio[15]”.
En ese orden, se entiende que las condiciones
inicialmente pactadas con fundamento en las cuales las partes se comprometieron,
debe mantenerse durante la existencia de la obligación. De tal suerte, que con los
cambios unilaterales de las cláusulas contractuales sin la previa consulta de
unas de las partes, se vulnera la confianza legítima de quienes han adquirido la
obligación, en razón a su convicción de que, en principio, la relación
contractual no podía ser modificada por la sola iniciativa de unas de las partes
contratantes[16].
Así pues, según lo ha sostenido por esta Corporación,
se concluye que no es suficiente con la notificación que hace la entidad
financiera al deudor en la que le informa el cambio de las condiciones del
contrato de mutuo, la redenominación que ha sufrido la obligación adquirida, el
nuevo sistema de amortización y la extensión de los plazos, pues la falta de
consentimiento vulnera los principios de la buena fe y de la confianza
legítima.
De esta forma, en Sentencia T-1092 de 2005, la Corte
Constitucional reiteró que es deber de los acreedores concertar con los
deudores la aprobación de las modificaciones en las condiciones de los créditos
con ellos pactados. Al respecto, precisó lo siguiente:
“El accionante confió en que las condiciones pactadas
al momento de suscribir el crédito de vivienda con el FNA, se mantendrían hasta
la cancelación total del mismo. Sin embargo, la entidad accionada justificando
su conducta en la necesidad de adecuar dicha obligación a lo dispuesto por la
ley de vivienda y a lo ordenado por la Superintendencia Bancaria, sin consultar
dicho cambios con el tutelante, vulnerando así su derecho al debido proceso
pues si bien dicha entidad remitió en su momento una comunicación al accionante
en la que expuso dicho cambio, no se aprecia por ninguna parte que el actor
hubiere dado a conocer su voluntad acerca de los cambios ocurridos”.
De tal manera que las entidades financieras, en cumplimiento
del principio de publicidad, deben informar al obligado con antelación, de
forma clara, precisa y comprensible, sobre la variación de las condiciones
iniciales del contrato de mutuo, para que de esta manera el deudor pueda
manifestar su anuencia, o por el contrario oponerse, presentando reclamos o los
recursos a los que haya lugar, permitiéndosele interactuar antes de adaptar la
obligación a las nuevas condiciones legales.
Así las cosas, se concluye que las entidades
financieras deben contar, antes de proceder a realizar las modificaciones
unilaterales de los contratos de mutuo en los créditos de vivienda, con la
aquiescencia del deudor y que, solo en el caso de no ser posible obtener el
consentimiento podrá la entidad financiera, en aras de ajustar los créditos a la
Ley 546 de 1999 y cumplir con las directrices fijadas por los entes de control,
acudir a los mecanismos judiciales para dirimir la litis  contractual[17].
7. Análisis del caso concreto
De conformidad con la pretensión planteada en el
mecanismo de amparo, la señora Gloria Stella Muñoz Rodríguez solicita la
protección de sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo y a
la vivienda, así como la observancia a los principios de buena fe, respeto por
el acto propio y confianza legítima, que considera están siendo vulnerados por
el Fondo  Nacional del Ahorro, en razón de que dicha entidad en el año 2002
decidió, unilateralmente, variar las condiciones del crédito de vivienda que
adquirió y cambió el sistema de amortización, sin haberle brindado la
oportunidad de conocer el método o de oponerse a las implicaciones del cambio.
En virtud de lo anterior, la accionante solicita al
juez constitucional que ordene al Fondo Nacional del Ahorro, restablecer
las condiciones del crédito de vivienda contenido en la Escritura Pública No.
3545, para que el mismo pueda ser cancelado según las condiciones inicialmente
pactadas, es decir en el sistema pesos y en un plazo máximo de 180 cuotas
mensuales.
Expuesto así el marco fáctico del caso objeto de
revisión, procede la Sala a examinar si la acción de tutela es procedente y si
el juez constitucional puede efectuar un análisis de fondo de los hechos
materia de controversia.
Al respecto, la apoderada del Fondo Nacional del Ahorro
argumenta que en el presente caso el mecanismo de amparo resulta ser improcedente
toda vez que no cumple con los requisitos de subsidiaridad e inmediatez, pues
consideró que (i) se trata de una controversia de naturaleza civil por lo que
debe ventilarse en el proceso ordinario; (ii) se presentó el mecanismo de
amparo después de haber transcurrido 9 años desde el momento en que el Fondo
Nacional del Ahorro varió las condiciones del crédito hasta la presentación de
la tutela y (iii) la accionante no demuestra estar frente al acaecimiento de un
perjuicio irremediable.
Adicionalmente, precisó que en el contrato de mutuo
sucrito entre el Fondo Nacional del Ahorro y la accionante se estipuló que el
sistema de amortización en pesos pactado en las condiciones iniciales del
préstamo hipotecario, se podían modificar a consideración de la Junta Directiva
del Fondo Nacional del Ahorro en aras de adecuarlo a la normatividad existente.
Al respecto, reitera la Sala, que tal y como se
explicó en las consideraciones generales de la presente providencia, el principio
de inmediatez como requisito de procedibilidad de la acción de tutela es inoponible
en los casos en que se reprocha la variación unilateral, por parte de las
entidades financieras, de las condiciones iniciales del crédito de vivienda de
pesos a Unidades de Valor Real UVR, toda vez que ni el tiempo transcurrido
desde la modificación al contrato de mutuo hasta la presentación de la acción
de tutela ni la cancelación de las cuotas bajo el nuevo sistema de amortización,
subsanan la violación al debido proceso y el desconocimiento de los derechos[18] de los
afiliados.
Esta Corporación ha sostenido que “(…) El hecho de
que el actor haya continuado pagando las cuotas no significa que hubiera
aceptado tácitamente la variación unilateral en las condiciones del crédito. El
continuar cancelando las cuotas bajo el nuevo sistema de amortización, aún
persistiendo la vulneración del derecho al debido proceso, era la alternativa
menos gravosa a su interés de acceder a una vivienda[19]”.
Bajo este supuesto, se tiene que en este caso resulta
inoponible la inmediatez como requisito de procedibilidad toda vez que, si bien
las modificaciones del crédito se realizaron en el 2002 y la acción de tutela
se presentó en el 2011, el mecanismo de amparo es procedente toda vez que a la
fecha, persisten las condiciones crediticias impuestas por el Fondo Nacional
del Ahorro, lo que faculta la presentación de la acción constitucional.
Ahora bien, respecto a la subsidiaridad de la acción
de tutela, la Corte en oportunidades semejantes a la sujeta a estudio, ha
sostenido que la tutela procede como mecanismo principal y definitivo, toda vez
que no puede obligarse al deudor hipotecario, quien nunca intervino en las
modificaciones del crédito de vivienda, a iniciar un proceso ordinario mediante
el cual pueda obtener el restablecimiento de las condiciones inicialmente
pactadas. Así las cosas, en el presente caso, no se puede obligar a la
accionante que inicie un proceso ordinario para que el Fondo Nacional del Ahorro
respete las condiciones iniciales del crédito, si nunca otorgó su
consentimiento para que procedieran a realizar las modificaciones.
Con fundamento en la aplicación del mencionado
precedente jurisprudencial, encuentra la Sala, que la acción de tutela bajo su
consideración, resulta ser procedente y constituye el mecanismo idóneo y
definitivo para que la señora Gloria Stella Muñoz Rodríguez solicite al juez
constitucional el amparo de sus derechos.
Una vez determinada la procedencia de la acción de
tutela, entra la Sala a examinar las circunstancias fácticas del presente caso:
En efecto, la Sala constató que mediante escritura
pública No.3545, de 8 de septiembre de 1995, se protocolizó el contrato de
mutuo en virtud del cual la señora Gloria Stella Muñoz Rodríguez adquirió el crédito
de vivienda No. 5187825706 con el Fondo Nacional del Ahorro, por el valor de
$17.289.408, el cual fue desembolsado el 8 de septiembre de 1995.
A su vez, al revisar la presente actuación, la Sala
verificó que las partes contratantes acordaron que el crédito de vivienda sería
cancelado bajo el sistema de amortización en pesos denominado “Gradiente
Geométrico Escalonado en Pesos” y en un plazo máximo de 180 cuotas
mensuales.
No obstante, de acuerdo con el estado de cuenta
allegado por la entidad accionada, se observa que en el 2002 el Fondo Nacional
del Ahorro decidió redenominar el crédito de la accionante y lo convirtió al
sistema de amortización “Ciclo Decreciente UVR” el cual fue aprobado y
sugerido por la Superintendencia Financiera. Al respecto, la entidad accionada
indicó que la Junta Directiva del Fondo se encontraba habilitada, según lo
estipulado por las partes en el contrato de mutuo, para modificar las
condiciones económicas del crédito.
Es de precisar, que de las pruebas allegadas al
expediente se observa que mediante comunicación del 7 de julio de 2002 el Fondo
Nacional del Ahorro le informó a la señora Gloria Stella sobre las
modificaciones realizadas en las condiciones de su crédito de vivienda y,
mediante el envío mensual de las facturas, le anunció lo concerniente al nuevo
sistema de amortización.
Con fundamento en lo anterior, advierte esta Sala de
Revisión que el Fondo Nacional del Ahorro llevó a cabo, de manera unilateral,
la reliquidación del crédito sin brindarle a la accionante la información
previa sobre los cambios que serían realizados a su crédito de vivienda, pues
para la fecha en que le envió la comunicación, el Fondo ya había variado
sustancialmente las condiciones del contrato de mutuo.
Bajo ese contexto, encuentra la Sala que la señora
Gloria Stella, en su calidad de deudora, no pudo discutir con la entidad lo
concerniente al mantenimiento de las condiciones pactadas al inicio de la
relación contractual y expresar voluntariamente su deseo de acogerse a los
cambios efectuados o continuar bajo los parámetros inicialmente acordados.
Así las cosas, encuentra la Sala que, de conformidad
con lo expresado en las consideraciones de esta sentencia, el Fondo Nacional
del Ahorro debió, previo ajuste del crédito hipotecario a la Ley 546 de 1999,
adelantar un procedimiento encaminado a obtener el consentimiento de la titular
del crédito sobre las posible modificaciones de las circunstancias del préstamo
inicialmente pactadas.
Al respecto, se reitera que esta Corporación ha
sostenido que no es suficiente con que la entidad financiera demuestre que
comunicó a la persona usuaria del crédito de vivienda las modificaciones a las
condiciones pactadas sino que, con  el fin de sujetar su actuación al derecho
fundamental al debido proceso, debió iniciar el procedimiento previo para
conocer la voluntad del deudor[20]
frente a los ajustes del crédito.
En aplicación de la mencionada jurisprudencia, se
concluye que en efecto no es suficiente con que mediante comunicación o
expedición de las correspondientes facturas se dé información al titular del
crédito de las modificaciones del contrato de mutuo sino que, la entidad
financiera debe adelantar un procedimiento encaminado a permitir el derecho de
contradicción y obtener el respectivo consentimiento para hacer posible las
modificaciones.
En vista de lo anterior, la Sala considera que en el
presente caso el Fondo Nacional del Ahorro, abusando de su posición dominante,
vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la señora Gloria Stella Muñoz
Rodríguez y quebrantó los principios constitucionales de buena fe, respeto por
el acto propio y confianza legítima, toda vez que varió unilateralmente las
condiciones del crédito de vivienda adquirido por aquella con la entidad, sin
que mediara un procedimiento previo en el que discutiera con la titular del préstamo
de vivienda las implicaciones de las modificaciones y se obtuviera el previo
consentimiento para ello.
Así las cosas, se tiene que la comunicación enviada a
la accionante el 7 de julio de 2002 y la emisión de las facturas mes a mes, no
legitiman la decisión del Fondo Nacional de Ahorro de variar, sin previo
consentimiento, las condiciones del contrato.
Es de precisar que si bien la violación de los
derechos se consolidó desde el año 2002, momento en el cual el Fondo Nacional
del Ahorro redenominó unilateralmente el crédito de vivienda de la accionante,
dicha vulneración no ha cesado ni con el transcurso del tiempo ni con el pago
continuado de las cuotas asignadas por el Fondo por esa razón, esta Sala
concluye que la acción de tutela constituye el mecanismo judicial idóneo y
definitivo para que la señora Gloria Stella Muñoz Rodríguez reivindique la
protección de sus derechos fundamentales, la observancia de los principios
legales y el restablecimiento de las condiciones del crédito.
Con fundamento en lo anterior, la Sala Cuarta de
Revisión revocará el fallo de segunda instancia y, en su lugar, concederá la
tutela por las razones aquí expuestas y, en consecuencia, ordenará al Fondo
Nacional del Ahorro restablecer las condiciones del crédito inicialmente
pactadas con la accionante. Una vez cumplido con lo anterior, el Fondo Nacional
del Ahorro deberá verificar si dicho crédito se ajusta a la prohibición
contemplada en la Ley 546 de 1999 sobre la capitalización de los intereses.
En el evento de que el crédito con la condiciones
iniciales resulte contrario a la prohibición de capitalización de los
intereses, el Fondo Nacional del Ahorro deberá brindarle a la señora Gloria
Stella Muñoz Rodríguez información clara, precisa y oportuna respecto de dicha
condición, de tal manera que la titular del crédito conozca suficientemente cómo
opera el crédito, la composición de las cuotas, el comportamiento del préstamo y
cúal va a ser el procedimiento a seguir por parte del Fondo Nacional del Ahorro
para ajustar el crédito de vivienda a la prohibición de capitalización de
interés, conservando el pacto inicial en cuanto al sistema de amortización en
pesos y teniendo en cuenta los pagos que la deudora ha efectuado.
Así las cosas, de ser necesario variar las condiciones
iniciales del crédito, éste deberá continuar en pesos hasta que se obtenga el
previo consentimiento de la titular del crédito. En caso contrario, se
mantendrán las condiciones inicialmente pactadas, sin perjuicio de que el Fondo
Nacional del Ahorro acuda ante el juez competente para dirimir la controversia.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, Sala Civil, el 1° de diciembre de 2011 que revocó el dictado, el 28 de
octubre de 2011, por el Juzgado Diecisiete Civil del Circuito de Bogotá. En su
lugar, CONCEDER por las razones y en los términos expuestos en esta
sentencia, el amparo del derecho fundamental al debido proceso de la señora Gloria
Stella Muñoz Rodríguez, vulnerado por el Fondo Nacional del Ahorro.
SEGUNDO.- ORDENAR al Fondo Nacional del Ahorro que, si aún no lo ha hecho, proceda de la
siguiente manera: (i) que en el término de quince (15) días siguientes a la
notificación de esta providencia, restablezca las condiciones iniciales del
crédito hipotecario otorgado a la señora Gloria Stella Muñoz Rodríguez, en
pesos y a un plazo de 180 cuotas; (ii) cumplido lo anterior y dentro de los quince
(15) días siguientes suministrar a la deudora Gloria Stella Muñoz Rodríguez
información clara, completa, precisa y comprensible del estado del crédito y
del comportamiento del mismo en caso de convenir su modificación con el fin de
adecuarlo a las exigencias legales y jurisprudenciales; (iii) en el evento de
que sea necesario variar las condiciones iniciales del crédito, éste deberá
continuar en pesos y será necesario contar con el consentimiento de la deudora.
TERCERO.- LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
La Corte Constitucional, en Sentencia C-453 de 1992, al declarar inexequible
el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991, norma que contemplaba el término de
caducidad de la acción de tutela contra sentencias o providencias judiciales
que pudieran fin a un proceso, precisó que la inmediatez y la subsidiaridad
constituyen las características más importantes del mecanismo de amparo.
[2]
Al respecto, pueden consultarse la Sentencias T-419 de 2006, T-276 de 2008 y T-865 de 2010,
entre otras.
[3]
Ver Sentencia T-754 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[4]
Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-469 de 2000,
T-585 de 2002 y T-1250 de 2005.
[5]
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[6] Corte Constitucional.
Sentencia SU-544-01, MP. Eduardo Montealegre Lynett. Reiterada, entre otras, en
Sentencia T-1225 de 2004  MP. Álvaro Tafur Galvis y T-1063 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[7]
Sobre el tema pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-469 de 2000,
T-585 de 2002 y T-1250 de 2005.
[8]
Sentencia T-620 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[9]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[10]
Ver Sentencia T-865 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[11] Ver entre otras,
Sentencia T-793 del 23 de agosto de 2004 M.P. Jaime Araujo Rentería y Sentencia T-423 del 23 de mayo de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[12]
Al respecto, pueden consultarse las sentencias T-822 de 2003; T-357 de 2004;
T-793 de 2004; T-212 de 2005; T-611 de 2005; T-626 de 2005; T-652 de 2005;
T-1092 de 2005; y T-1250 de 2005.
[13]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[14]
Sentencia T-207 de 2006, reiterada en la sentencia T-419 de 2006.
[15]
Sentencia T-207 de 2006
[16]
Sentencias T-391 de 2006 y T-141 de 2007.
[17]
Sentencia T-419 de 2006.
[18]
Ver entre otras, Sentencia T-276 de 12 de marzo de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[19]
Ibídem
[20]
Ver Sentencia T-865 de 3 de noviembre de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.