C-166-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-166/93
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto
de violación
Sobre el trámite
legislativo de la Ley 4a. de 1992, la demanda acerca de la cual se decide ha
sido instaurada por razón del contenido material de la disposición que atacan,
mas no por vicios de procedimiento en su formación. Los demandantes omitieron
señalar concepto alguno de violación referente al trámite que ha debido sufrir
la expedición de la ley impugnada y la forma en que eventualmente dicho trámite
pudo ser desconocido. En consecuencia, por cuanto atañe a los posibles vicios
de inconstitucionalidad por razones de forma no se cumple el requisito
procesalmente exigido para que esta Corte pueda pronunciarse al respecto.
-Sala Plena-
Ref.:  Expediente
D-190
Acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 19 de la Ley 04 de 1992.
Actores: LUIS
CARLOS AVELLANEDA TARAZONA y otros.
Magistrado
Ponente:
Doctor JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá mediante acta del veintinueve (29) de abril de mil
novecientos noventa y tres (1993).
I.  ANTECEDENTES
Los ciudadanos LUIS
CARLOS AVELLANEDA TARAZONA, ARNULFO BAYONA, TARSICIO MORA, DAVID ZAFRA y
ENRIQUE GUARIN ALVAREZ han acudido a la Corte Constitucional en ejercicio del
derecho consagrado en los artículos 40-6 y 241-4 de la Carta Política, con el
objeto de incoar demanda de inconstitucionalidad contra el artículo décimo
noveno de la Ley 4a. de 1992.
Cumplidos como están
todos los requisitos exigidos por el Decreto 2067 de 1991 y rendido el concepto
del Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
II.  NORMA
ACUSADA
La disposición
objeto de acción pública es del siguiente tenor:
"LEY 04 DE 1992
(mayo 18)
Mediante la cual se
señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno
Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Gobierno Nacional y de la Fuerza Pública y para
la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de
los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de
las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras
disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral
19, literales e) y f) de la Constitución Política.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 19.-  Nadie
podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de
una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de
instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado.  Exceptúanse las
siguientes asignaciones:
a)  Las que reciban
los profesores universitarios que se desempeñen como asesores de la Rama
Legislativa;
b)  Las percibidas
por el personal con asignación de retiro o pensión militar o policial de la
Fuerza Pública;
c)  Las percibidas
por concepto de sustitución pensional;
d)  Los honorarios
percibidos por concepto de hora-cátedra;
e)  Los honorarios
percibidos por concepto de servicios profesionales de salud;
f)  Los honorarios
percibidos por los miembros de las Juntas Directivas, en razón de su asistencia
a las mismas, siempre que no se trate de más de  dos juntas;
g)  Las que a la
fecha de entrar en vigencia la presente Ley beneficien a los servidores
oficiales docentes pensionados.
Parágrafo.-  No se
podrán recibir honorarios que sumados correspondan a más de ocho (8) horas
diarias de trabajo a varias entidades".
III.  LA DEMANDA
Los actores hacen
una previa narración sobre el trámite seguido para la aprobación de lo que hoy
es la Ley 04 de 1992 y subrayan al respecto:
a)  En el texto del
proyecto de ley presentado a consideración de las cámaras por el Gobierno
Nacional no aparecía consagrada expresamente ni insinuada norma alguna sobre
incompatibilidades y excepciones a las mismas, actualmente reguladas en el
artículo acusado.
b)  El proyecto
aprobado por el Senado, con algunas modificaciones sustanciales en relación con
el proyecto original del Gobierno, estableció, respetando los derechos de los
trabajadores, que en ningún caso podrían desmejorar sus salarios y prestaciones
sociales y tampoco hizo mención del régimen de incompatibilidades.  En este
estado se aprobó e hizo tránsito a la Cámara de Representantes.
c)  En la Cámara se
propuso una adición sobre la prohibición de desempeñar simultáneamente más de
un empleo público o en empresas o en instituciones de las que hiciere parte
mayoritaria  el Estado, salvo los honorarios causados por hora cátedra y las
asignaciones adquiridas por profesores universitarios, asesores de la Rama
Legislativa.  Así se aprobó en la Cámara en primer debate, incluyendo la
referencia al respeto a los derechos de los trabajadores en los mismos términos
indicados.
d)  El texto
definitivo fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes en
sesión del 22 de abril de 1992.
e)  Así pasó a la
Comisión Accidental del Senado y Cámara y en ella se aprobó como texto
definitivo otro texto, que es el mismo que consagra la Ley 4a. de 1992.
En cuanto concierne
al concepto de violación puesto de presente en la demanda, los actores
principian recordando que de acuerdo con lo estatuído en el artículo 150 de la
Constitución, le corresponde al Congreso dictar las normas generales y señalar
los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los
efectos de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos,
de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
Según ellos, ese
mandato constitucional hace referencia a una norma general o marco dirigida
única y exclusivamente al Gobierno Nacional para que éste, en su acatamiento,
profiera las disposiciones pertinentes que la desarrollen.
Sin embargo -afirma-
el artículo acusado pretermitió la filosofía que inspira una ley marco y
legisló, no para el Gobierno Nacional sino para todos los administrados al
consignar la incompatibilidad que surge de las prohibiciones de ejercer más de
un empleo público y de recibir más  de una  asignación del Tesoro.   Llegó
hasta el  extremo -expresan- de señalar excepciones, las cuales no son materia
de una ley general.
En consecuencia,
deducen la violación del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución.
Dicen que, en su
sentir, la norma que desarrolle el artículo 128 de la Constitución sobre las
excepciones a la incompatibilidad allí indicada es tema de regulación por ley
ordinaria y no por una ley general, orgánica o estatutaria.
A lo dicho agregan
que, si observamos el texto del artículo 19 de la Ley 4a. de 1992, notaremos
que el Gobierno no tiene nada que desarrollar respecto al contenido de dicha
norma, tal como correspondería a la naturaleza de las leyes marco.
Desde otro ángulo,
señalan que el artículo demandado vulnera el 154 de la Constitución en cuanto
ha debido ser objeto de iniciativa del Gobierno y no fue propuesto por éste ni
tampoco adicionado por él.
Estiman que también
fue desconocido el artículo 158 de la Constitución pues se incluyó en el texto
de la ley una norma ajena al tema o materia de la misma.
Citando
jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia,
relacionada con el artículo 64 de la Constitución de 1886, sostienen que el
régimen pensional no está incluído dentro de las "asignaciones"
previstas en el artículo 128 de la actual Carta Política, que corresponde a
aquel.  Piensan que dicho régimen, al tenor del artículo 48 de la Constitución
hace parte de la seguridad social, la cual, por ser un servicio público de
carácter obligatorio, no puede tener el calificativo de "asignación"
de aquella que regula el artículo 128 de la Constitución y que desarrolla
inconstitucionalmente el artículo cuestionado, en sus literales b), c) y g).
Consideran
igualmente los impugnadores que con la norma acusada se ha transgredido el
artículo 53 de la Constitución, según el cual la ley, los acuerdos y convenios
de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos
de los trabajadores.  Al respecto manifiestan que, analizados algunos aspectos
de los que contempla el artículo 19 de la Ley 4a. de 1992 se plantea "un
notorio desmejoramiento" de derechos sociales de algunos sectores de
trabajadores.  Así, por ejemplo, conforme al literal d) de dicha norma en
armonía con el artículo 22 de la misma ley, los docentes sólo pueden recibir
una asignación de tiempo completo y unos honorarios por concepto  de hora
cátedra, mientras que en el Decreto 1713 de 1960 se preveía que podían devengar
hasta dos asignaciones de tiempo completo siempre que el horario les permitiera
el ejercicio regular de los mismos.  Igualmente, al aplicar el literal g) del
artículo en comento, los educadores que no se encuentren en beneficio de las
pensiones, no tendrán derecho a ellas, con lo cual se desmejora el derecho
social de devengar la doble jubilación que se consigna en el artículo 15, numeral
2, literal a) de la Ley 91 de 1989.
Pero, además,
expresan que, por la forma restrictiva de la disposición, los docentes no
pueden devengar pensión y sueldo, lo cual estaba consignado como un derecho
hasta los 65 años de edad en el artículo 31 del Decreto 2277 de 1979 (Estatuto
Docente).  Con ello, al modificar un estatuto de carrera profesional docente,
se pretermitió el artículo 158 de la Constitución.
Añaden que, en
cuanto se incluyó en el literal g) del artículo impugnado la condición de
beneficiario de pensión como elemento predicable para predicar una excepción,
se vulneran los derechos adquiridos.
IV.  EL CONCEPTO
DEL PROCURADOR
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la
norma acusada pero advierte que, si para el momento de la sentencia, ya fue
proferido fallo en relación con el expediente D-153 que se refiere a la misma
disposición, pide estar a lo allí resuelto.
Expresa el
Procurador ante todo que, al contrario de lo indicado por los demandantes, el
artículo atacado se limita a establecer no una inhabilidad sino una prohibición
encaminada a proteger al erario.
Dice que las leyes
denominadas por la doctrina como cuadro o marco, son normas dictadas por el
Congreso, en las que se fijan unas pautas con sujeción a las cuales el Gobierno
puede reglamentar las materias de que trata el artículo 150, numeral 19, de la
Constitución Nacional, las cuales sólo pueden ser dictadas o reformadas a
iniciativa del Gobierno Nacional (artículo 154 ibídem).
El artículo
demandado es un desarrollo del pensamiento del Constituyente de 1991, que tiene
por finalidad evitar distorsiones y desequilibrios en la asignación de los
recursos para efectos salariales: su protección la efectuó a través de una
prohibición, cuyo contenido normativo gira en torno a que no se permita que los
empleados públicos reciban más de una asignación.
Por otra parte, la
limitación plasmada en la norma desarrolla la preceptiva constitucional del
artículo 128.
En cuanto al
argumento principal de los demandantes, en el sentido de que el artículo
impugnado no conserva las características de generalidad propias de las leyes
marco, expresa la Procuraduría, citando el concepto por ella emitido en proceso
paralelo al presente:
"Podría
afirmarse entonces, que por el hecho de haber expedido el Congreso una
disposición de carácter ordinario, dentro de una ley marco, las cuales
corresponde dictar ambas a esa Alta Corporación, siguiendo igual trámite
legislativo, siendo este órgano el que detenta la cláusula general de
competencia, y finalmente, sin que con tal hecho se afecte de manera alguna la
competencia deferida por la Constitución a otras autoridades, se originó, se
pregunta, un vicio de inconstitucionalidad por inobservancia de las reglas de
competencia señaladas para el efecto ?.
La respuesta a este
interrogante, se debe estudiar a la luz de la técnica legislativa, y no desde
el punto de vista de la incompetencia del legislador para integrar estos dos
tipos de disposiciones dentro de un mismo cuerpo normativo.
En concepto de 26 de
octubre de 1992, rendido por el Procurador  General,  en el proceso radicado
bajo el numero D-179 se sostuvo la tesis de que la falla de técnica legislativa
es causal de inconstitucionalidad siempre que con ella se vulnere un derecho
consagrado en la Constitución, en particular cuando se conculque la garantía
del debido proceso; a contrario sensu, cuando no se verifica tal violación,
como en el presente caso, dichas fallas no originan un defecto que amerite la
declaratoria de inexequibilidad de la disposición acusada, por las razones que
a continuación se expondrán:
La génesis
legislativa de las leyes marco y de las ordinarias, es similar en tanto que su
trámite formal se identifica, excepto en el aspecto de la iniciativa, ya que en
la primera de ellas, a términos del artículo 154 de la Constitución Nacional,
le corresponde exclusivamente al Gobierno presentar el proyecto de ley
respectivo, mientras que en el segundo caso, pueden ser presentadas a
iniciativa del Congreso o del Gobierno, pero dado que el Legislador convalidó
con la aprobación de la Ley la iniciativa del Gobierno, no se estructura por
este hecho un vicio de inconstitucionalidad.
La finalidad de las
leyes marco es la de que el Congreso pueda limitar al Ejecutivo en ciertas
materias, indicándole pautas y directrices en la tarea de reglamentar ciertos
asuntos señalados expresamente en la Constitución, pero si además de ejercer
tal control, expide una norma de competencia del legislador, no se
desnaturaliza de esta manera la función de control depositada en este órgano'.
Así pues, si el
Congreso puede establecer pautas generales sobre un tema, es lógico suponer que
puede incluír en la misma ley aspectos particulares del mismo, aunque
correspondan técnicamente a distintos resortes de leyes".
En cuanto a la
unidad de materia, que también señalan los actores como quebrantada por el
precepto acusado, el Jefe del Ministerio Público conceptúa que para
determinarla no procede un estudio exegético ni aislado sino el de conjunto y
el que conduzca a una relación tal que armonice el tema principal con aquellos
que, sin serlo, sean materialmente conexos.  De allí deduce que la existencia
de la prohibición genérica en materia de remuneraciones con sus respectivas
excepciones no tiene la entidad de un "mico" sino la de regular una
prohibición dentro del régimen salarial, materia nada ajena a lo que la Ley 4a.
de 1992 pretendió regular.
No coincide el
Procurador con la afirmación de los demandantes en el sentido de que el régimen
pensional no está incluído dentro de  las asignaciones a que se refiere el
artículo 128 de la Constitución.
Señala sobre el
particular:
"Por asignación
que provenga del Tesoro Público, se ha entendido todo emolumento o
reconocimiento en dinero de origen oficial, destinado a satisfacer directa o
indirectamente servicios prestados por una personal natural, independientemente
de la denominación o modalidad de vinculación que tenga o haya tenido con el
Estado: reglamentaria, contractual laboral o contractual administrativa.  Así,
el término asignación considerado como "género" agrupa a las
"especies" denominadas salario, sueldo, remuneración, pensión,
mesada, pago, honorarios y cualesquiera otras formas de reconocimiento
económico provenientes de las arcas oficiales.
Usualmente, el
término asignación tiene una connotación restrictiva cuando se concreta a
establecer el pago períodico de servicios  prestados  por  el  servidor
público, caso  en el cual dicho  pago opta  por denominarse  asignación
mensual,  asignación  básica,  estrechamente  vinculado con las  modalidades
de vinculación  reglamentaria  y contractual-laboral.  Empero, esta situación
no desvirtúa ni desaparece en manera alguna la acepción genérica que tiene el
término asignación.  La Constitución y las leyes lo establecen.
Como una especie de
asignación estan los "honorarios", entendidos como la retribución
económica a servicios profesionales o  técnicos prestados en forma transitoria
y esporádica por una persona natural o jurídica, previo acuerdo consignado en
una orden o contrato, para desarrollar actividades relacionadas con la atención
de negocios o el cumplimiento de funciones a cargo del organismo o entidad
contratante, cuando las mismas no pueden cumplirse con personal de planta
(empleados públicos, trabajadores oficiales)".
(...)
"Esta
disposición trata la asignación como género, subsumiendo en ella emolumentos
oficiales como pensiones y honorarios, especie de la misma, de donde se
comprende que ha sido voluntad del legislador considerar como asignación todo
estipendio que provenga del Tesoro Público cualquiera que sea la denominación
dada.  (Tomado del Concepto Nº 113 de octubre 30 de 1992).
La afirmación de los
demandantes en el sentido de que el artículo acusado asimila sueldo a pensión
tampoco es de recibo.  Ya se vió que tal artículo regula el tema de las
asignaciones que comprende ambos conceptos".
Finalmente, sobre el
tema de la iniciativa privativa del Gobierno en lo que concierne al artículo
acusado, también planteado en la demanda, considera el Procurador:
"En punto a la
iniciativa gubernamental, vale decir, en cuanto a la supuesta violación del
artículo 154 C.N., los demandantes presentaron dos objeciones al parecer
contradictorias: Una que la disposición acusada no debió ser regulada dentro de
la norma general, y otra que al no haber sido propuesta por el Gobierno no
podía ser dictada por el Legislativo.
Lo anterior nos
merece el siguiente razonamiento:
Si se parte de la
base de que el artículo acusado es desarrollo del artículo 128 C.N., no puede
haberse violado el 154 también superior, por cuanto se trata de una materia que
no tiene restricción en cuanto a lo que a la iniciativa se refiere.
Si por el contrario
se considera que no tiene como fundamento el artículo 128, es necesario
precisar que la iniciativa gubernamental en los proyecto de la ley a que hace
referencia el artículo 154 C.N. no apunta a limitar por la vía de las normas
generales la facultad modificatoria que tiene el Ejecutivo en cuanto al
contenido de los proyectos de iniciativa gubernamental".
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Por tratarse de una
demanda dirigida contra parte de una ley, de conformidad con lo establecido en
el artículo 241, numeral 4º, de la Norma Superior, la Corte Constitucional es
competente para decidir.
Naturaleza de la
demanda
Pese a la narración
que sobre el trámite legislativo de la Ley 4a. de 1992 hacen los actores, la
demanda acerca de la cual se decide ha sido instaurada por razón del contenido
material de la disposición que atacan, mas no por vicios de procedimiento en su
formación. Según se desprende de la lectura del libelo, los demandantes omitieron
señalar concepto alguno de violación referente al trámite que ha debido sufrir
la expedición de la ley impugnada y la forma en que eventualmente dicho trámite
pudo ser desconocido (artículo 2º, numeral 4º, del Decreto 2067 de 1991).
En consecuencia, por
cuanto atañe a los posibles vicios de inconstitucionalidad por razones de forma
no se cumple el requisito procesalmente exigido para que esta Corte pueda
pronunciarse al respecto.
La norma
demandada
El artículo 19 de la
Ley 4a de 1992 fue objeto de
la Sentencia No. C-133 pronunciada por esta Corporación el pasado 1º de abril
de 1993 (Magistrado Ponente: Dr.Vladimiro Naranjo Mesa). Mediante la misma,
ante demanda similar a la que nos ocupa, se declaró EXEQUIBLE la norma
mencionada, razón por la cual la Corte Constitucional, en acatamiento a las
prescripciones contenidas en los artículos 243 del Estatuto Superior y 46 del
Decreto 2067 de 1991, dispondrá atenerse a lo allí resuelto.
VI.  DECISION
En mérito de las
consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Estése a lo decidido
por la Corte en sentencia No. C-133 del 1º de abril de 1993.
Cópiese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA                  ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                                 Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                 CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                 Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General