T-864-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-864/07
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por
existir medio de defensa judicial
ACCION ELECTORAL-Naturaleza y alcance
SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTO
ADMINISTRATIVO-Medida oportuna y eficaz para la protección de los derechos
de los administrados
ACCION ELECTORAL-Concepto/ACCION
ELECTORAL-Efectos
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por
existir otro medio de defensa judicial
SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTO
ADMINISTRATIVO-Improcedencia de tutela
Referencia:
expediente T-1421461
Acción de tutela interpuesta por Samuel Mejía Pineda, Pedro Antonio
Madroñero y Moisés Serna Cruz contra Joaquín Óscar Fonseca, Vicepresidente del
Concejo Municipal de Palmira (Valle del Cauca).
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON
PINILLA PINILLA.
Bogotá D.C,  dieciocho
(18) de octubre dos mil siete (2007).
La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Nilson
Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto y Mauricio González Cuervo, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales profiere la siguiente:
SENTENCIA
en la revisión
del fallo adoptado por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Palmira, que
confirmó el proferido por el Quinto Civil Municipal de la misma ciudad, dentro
de la acción de tutela instaurada por Samuel Mejía Pineda, Pedro Antonio
Madroñero y Moisés Serna Cruz, contra Joaquín Óscar Fonseca, Vicepresidente del
Concejo Municipal de Palmira.
El expediente llegó a la Corte Constitucional por remisión que hizo
la secretaría del primer despacho judicial mencionado, en cumplimiento de lo dispuesto
en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, siendo escogido para su revisión en
virtud de la selección que efectuó la Sala correspondiente.
I.
ANTECEDENTES.
A. Hechos y
relato efectuado por los accionantes.
Expresan los peticionarios
que para las elecciones del 26 de octubre de 2003 se inscribieron como
candidatos al Concejo Municipal de Palmira, en lista abierta y con voto
preferente, representando al partido conservador (Samuel Mejía Pineda),
Movimiento Nuevo Liberalismo (Pedro Antonio Madroñero) y Movimiento Popular
Unido (Moisés Serna Cruz) y obtuvieron 844, 414 y 699 votos,  respectivamente,
pero no resultaron elegidos.
Informan que en el
2005, la Procuraduría General de la Nación destituyó e inhabilitó a algunos
concejales de ese municipio, por lo cual la Registraduría Municipal de Palmira realizó
la correspondiente declaración de vacancia e integró con ellos la lista de los llamados
a ocupar los cargos vacantes, en razón de la votación conseguida.
Manifiestan que
el Consejo Nacional Electoral, en comunicación del 27 de febrero de 2006 respondió
la consulta elevada por el Presidente del Concejo Municipal de Palmira, Armando
Gómez Rayo, relacionada con la forma de proveer dichas vacantes, indicándole
que el llamamiento debía hacerlo teniendo en cuenta lo dispuesto en el Acto
Legislativo 01 de 2003, según el cual cuando se opta por el sistema de voto
preferente el orden de la lista obedece al número de votos obtenidos por cada
candidato.
Señalan que desconociendo
la citada norma superior y el concepto del Consejo Nacional Electoral, el 1° de
marzo de 2006 el Concejo Municipal de Palmira, por convocatoria del Vicepresidente
de esa corporación, Joaquín Óscar Fonseca, no suplió las vacantes con ellos
sino con quienes seguían en el orden de la lista a los concejales destituidos, violando
de esta forma su derecho fundamental a ser elegidos, consagrado en el artículo
40-1 de la Constitución.
B. Pretensiones.
Con base en lo expuesto, los demandantes
solicitan se ordene que el accionado Vicepresidente del Concejo Municipal de
Palmira, cumpla el artículo 40 superior y los llame a suplir las vacantes “conforme
a la mecánica del voto preferente, según el artículo 263A de La Constitución y
el Acto Legislativo 01 de 2003”, como en su parecer se ha hecho para casos
similares en los municipios de El Carmen (Norte de Santander) y Cali.
C. Integración del contradictorio.
La acción de
tutela bajo revisión fue repartida inicialmente al Juzgado Cuarto Civil del
Circuito de Palmira, pero en razón de que el ente accionado pertenece al orden
municipal, su conocimiento llegó al Quinto Civil Municipal de esa ciudad, que
dispuso vincular a la actuación a quienes fueron llamados para ocupar los
cargos de los concejales destituidos, dar traslado da la demanda y tener
también como “accionante” a Armando Sánchez Mina (fs. 185 y 354).
D. Contestación
de la demanda e intervenciones.
Joaquín Óscar
Fonseca Camargo, Vicepresidente del Concejo Municipal de Palmira, oportunamente
respondió que el llamamiento que hizo para suplir las vacantes producidas por
la destitución de los miembros de esa corporación, se ajustó estrictamente a lo
establecido en la Carta Política.
Expresa que “una
cosa es la adjudicación de curules y otra la forma de llamar para suplir
vacancias temporales y absolutas”, asunto regulado en los artículos 134 y
261 de la Constitución, modificados por el Acto Legislativo 03 de 1993, a su
turno desarrollado por el artículo 63 de la Ley 136 de 1994, según el cual las
faltas absolutas y temporales deber ser suplidas con los candidatos que según
el orden de inscripción, en forma sucesiva y descendente, correspondan a la
misma lista electoral de quien ocupaba el cargo.
Señala que debió
aplicar tal procedimiento, pues la Corte Constitucional en sentencia C-1081 de
2005, declaró inexequible el artículo 19 del Reglamento 01 de 2003, expedido
por el Consejo Nacional Electoral en ejercicio de las facultades conferidas por
el artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003, que autorizaba cubrir las
vacancias en las corporaciones públicas en listas con voto preferente, atendiendo
el orden de votación.
Manifiesta que “los
motivos por los cuales no llamé a suplir las vacancias a los accionantes de
acuerdo con el reordenamiento de la lista de voto preferente se debe a que no
puedo desacatar el principio constitucional del artículo 261” y también
porque en su criterio el artículo 263A de la Carta, introducido por el
mencionado Acto Legislativo 01 de 2003, regula una situación diferente que es
la provisión de curules conforme al sistema de la cifra repartidora.
Aduce que su
actuación no puede tildarse de arbitraria, pues tuvo en cuenta no sólo la
consulta realizada por él ante el Consejo Nacional Electoral, en la cual señaló
que las disposiciones aplicables a las vacancias son los artículos 134 y 261 de
la Carta y el artículo 63 de la Ley 136 de 1994, sino también el concepto del
Presidente del Concejo Municipal de Medellín, que para casos semejantes ha
aplicado ese mismo procedimiento.
Indica que las
curules de los concejales destituidos fueron cubiertas con personas de los partidos
y movimientos políticos que superaron el umbral y a los cuales pertenecía quien
desempeñaba el cargo vacante, observando además el orden de su inscripción, quienes
“han venido actuando hasta la fecha en reemplazo de los concejales
sancionados”.
De otra parte, con
el fin de obtener mayores elementos de juicio, esta Sala de Revisión también
dispuso poner el expediente de tutela en conocimiento de los partidos Liberal y
Conservador y de los movimientos Popular Unido y Nuevo Liberalismo, para que se
pronunciaran sobre el problema jurídico planteado, obteniendo respuesta
solamente de los dos partidos tradicionales.
El Partido
Liberal dijo compartir plenamente el criterio del Consejo Nacional Electoral,
plasmado en los conceptos 0409, 0470 y 1059 de 2006, según el cual cuando se
presenta falta absoluta o temporal debe llamarse a los candidatos no elegidos
de la misma lista del candidato a reemplazar, en forma descendente y sucesiva y
de acuerdo con el orden de inscripción, si se trata de listas sin voto
preferente, o de la forma como se reordenó la lista, en caso contrario.
En el mismo
sentido se pronunció el Partido Conservador, precisando que de conformidad con
el artículo 89 de los estatutos de esa colectividad las listas de candidatos a
corporaciones públicas se conforman e inscriben siguiendo el sistema del voto
preferente.
E. Fallo de primera instancia.
En sentencia del
17 de abril de 2006, el Juzgado Quinto Civil Municipal de Palmira denegó el
amparo constitucional, por considerar que el Vicepresidente del Concejo de
Palmira al proveer las vacantes de los concejales destituidos no desconoció el
derecho a ser elegido de los peticionarios, toda vez que su actuación se ajustó
al precedente constitucional contenido en la sentencia T-637 de 2003 (31 de
julio), M. P. Álvaro Tafur Gálvis, conforme al cual las vacantes en las
corporaciones públicas de elección popular deben proveerse de acuerdo con el
orden de inscripción en las listas, “y no como lo reclaman los accionantes,
teniendo en cuenta la ubicación en la lista de acuerdo al número de votos
preferentes”.
Sostiene que “si
bien es cierto el Acto Legislativo 01 de  julio 3 de 2003, introdujo la reforma
constitucional que invocan los actores, no es menos cierto que el precedente en
mención fue proferido por la Honorable Corte Constitucional el 31 del mismo mes
y año, y esa providencia, al momento de referirse a las vacancias, y su forma
de suplirlas, pregona como norma superior aplicable el artículo 261 y no el
artículo 263A”.
Concluye que
respecto de los accionantes y con ocasión de las vacancias que se presentaron
en el Concejo Municipal de Palmira, a consecuencia de la destitución impuesta
por la Procuraduría, no surge “el derecho fundamental a conformar el poder
político que deba ser amparado por el juez constitucional”.
F. Impugnaciones.
Sumuel Mejía
Pineda, Moisés Serna Cruz y Armando Sánchez Mina impugnaron el fallo de primera
instancia, en un mismo escrito, reiterando sus argumentaciones y agregando, entre
otras razones, que el a quo incurrió en un “error grave” al no estudiar
íntegramente la sentencia T-637 de 2003, pues “no se percató que si bien es
cierto este fallo de tutela se emitió el 31 de julio de 2003, el corresponde no
a una acción instaurada bajo el marco legal actual del Acto Legislativo 01 de
2003 sino bajo el marco jurídico legal que existía en el año 2000”.
En su parecer, el
fallo cuestionado no sólo desconoce “que a partir del Acto Legislativo  01
de 2003 ya no existen listas de candidatos sino lista única cerrada o con voto
preferente por partido”, sino también que los concejales destituidos fueron
elegidos de listas con voto preferente, pese a lo cual el accionado suplió las
vacantes según el orden de inscripción, “sin tener en cuenta lo dispuesto en
el artículo 263A de la reforma política”, ni el concepto emitido por el
Consejo Nacional Electoral en 2004, conforme al cual en las listas con voto
preferente la provisión de las vacantes está determinada por la votación
obtenida por cada uno de los integrantes de dichas listas.
En escrito
separado, Pedro Antonio Madroñero a través de apoderado también cuestionó el
precedente seguido por el Juzgado ya que, en su criterio, no era aplicable al presente
caso por referirse a una situación que ocurrió en las elecciones del año 2000,
cuando el sistema de elección era el cuociente, por lo cual estima que lo
ocurrido en el Concejo Municipal de Palmira constituye “un grave
desconocimiento de la voluntad popular”.
G. Fallo de segunda
instancia.
En providencia
del 16 de junio de 2006, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Palmira confirmó
el fallo recurrido, argumentando que los accionantes cuentan con otro medio
judicial de defensa, que es la jurisdicción contencioso administrativa, “que
cuenta con elementos de juicio para resolver la disputa en comento demandando
los actos administrativos proferidos por el accionado para el restablecimiento
del derecho si es que les asiste”.
Sostiene que la
acción de tutela no fue instituida para reemplazar los procedimientos judiciales
existentes, para resolver “un asunto al cual está asignado otra clase de
procedimiento y otro juez” y puntualiza que el amparo tampoco es procedente
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, “toda vez
que a simple vista no se aprecia daño inminente con la actitud asumida por la
entidad accionada.”
H. Pruebas.
Para decidir el
presente asunto se tendrán en cuenta los documentos que fueron aportados por los
accionantes y los vinculados a la actuación, así como la respuesta allegada en
el curso de la actuación por el Registrador Especial del Estado Civil de
Palmira, frente a la información que le fue solicitada por esta Sala de Revisión
mediante auto del 15 de enero del año en curso.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia.
La Sala es
competente para decidir el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en
los artículos 86 y 241- 9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991.
2. La acción
de tutela no es medio directo de defensa frente a actos electorales. Reiteración
de jurisprudencia.
En el asunto bajo revisión la Sala debe determinar si la acción de
tutela procede para amparar el derecho de los accionantes a ser elegidos,
consagrado en el numeral 1° del artículo 40 de la Constitución, presuntamente
vulnerado por el Vicepresidente del Consejo Municipal de Palmira al no haberlos
llamado en su oportunidad a suplir las vacantes de los concejales destituidos
por la Procuraduría General de la Nación.
Con tal fin, ha de observarse que a la luz de lo dispuesto en el
artículo 86 de la Constitución la acción de tutela ha sido concebida para la
protección inmediata de derechos constitucionales fundamentales, vulnerados o
amenazados por la acción  u omisión de las autoridades, o de los particulares
en determinados eventos, en aquellos casos en que no existe otro medio de
defensa judicial o que, existiéndolo, se emplea como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.
Es pues de la índole de esa acción su carácter subsidiario, esto es,
que no procede si existen otros medios de defensa, a través de los cuales el
afectado puede obtener protección efectiva y oportuna del derecho fundamental
conculcado, apreciados por el juez constitucional en cada caso particular “en
cuanto a su eficacia, atendiendo a las circunstancias en que se encuentra el
solicitante” (art. 6° num. 1° Decreto 2591 de 1991).
Sobre el
particular, en forma constante la Corte ha señalado que la acción de amparo
solamente puede intentarse cuando han sido agotados esos mecanismos ordinarios
señalados en la legislación, a menos que se demuestre la existencia de un
perjuicio irremediable, caso en el que procedería como mecanismo transitorio
(artículo 86, inciso 3° Constitución Política). En sentencia T-406 de abril 25
de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño, esta corporación expresó:
“El fundamento constitucional de la subsidiariedad, bajo esta
perspectiva, consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo
restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección
de los derechos fundamentales. En efecto, la Constitución y la ley estipulan un
dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como
objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales,
en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en
el artículo 2 Superior. Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de
tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de
las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las
disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección
de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.”
En el asunto que se analiza, precisa la Sala que el ordenamiento
jurídico prevé el mecanismo apropiado para la protección del derecho a ser
elegido, que reclaman los acá demandantes, para el caso el proceso electoral (Capítulo
IV del Título XXVI, Libro Segundo, del Código Contencioso Administrativo).
Según
la jurisprudencia constitucional[1], la electoral es una
acción pública especial de impugnación de un acto administrativo electoral, que procede contra
actos de elección y nombramiento, siendo posible plantearla como acción de
restablecimiento a favor del perjudicado, en procura de la anulación de un acto
electoral, por razón de su ilegalidad.
A este medio de defensa han podido acudir los peticionarios, y no a
la acción de tutela, máxime cuando dentro del proceso contencioso
administrativo se puede solicitar la suspensión provisional de los actos
atacados (arts. 238 Const. y 152 del Código Contencioso Administrativo,
subrogado por art. 31 D. E. 2304 de 1989).
Desde sus primeras manifestaciones, esta Corte ha puesto de presente
que la suspensión provisional es una medida oportuna y eficaz para la
protección de los derechos de los administrados, como quiera que “su objeto
principal es hacer cesar de forma inmediata los efectos perjudiciales que pueda
ocasionar cualquier acto sujeto a control por vía judicial.  Se trata de una
facultad que la Carta confiere al Juez de lo Contencioso Administrativo, en la
cual la parte demandante puede solicitar la suspensión por manifiesta violación
de un precepto constitucional o legal”[2].
Tal es la aptitud que la acción electoral debe tener para definir
los asuntos a ella sometidos, que su ejercicio está sometido a un breve término
de caducidad y se debe decidir en un término constitucional máximo de un año, a
fin de impedir que se suscite incertidumbre e inestabilidad política. En tal
sentido, el parágrafo del artículo 14 del Acto Legislativo 01 de 2003, que
modificó el artículo 264 de la Carta, dispuso:
“Parágrafo. La jurisdicción contencioso administrativa decidirá la
acción de nulidad electoral en el término máximo de un (1) año.
En los casos de única instancia, según la ley, el término para
decidir no podrá exceder de seis (6) meses.”[3]
Así, la
jurisprudencia constitucional ha considerado que la
acción electoral es el mecanismo de defensa judicial idóneo para la discusión
de los actos electorales definitivos y de trámite. En sentencia T-510 de
1996 (julio 6), M. P. Álvaro Tafur Galvis, manifestó que dicha acción “constituye el medio previsto por el legislador para
discutir en sede jurisdiccional, tanto la legalidad misma del acto de elección,
como la pureza del sufragio y el respeto a la voluntad del elector”; y en torno a su carácter público, agregó que podrá ejercerla
“cualquier persona para la protección de su derecho a ser elegido, o
para la defensa del derecho a elegir o, simplemente, por el interés en la
pureza del sufragio y en la legalidad del acto de elección o nombramiento” (no
está en negrilla en el texto original).
En el mismo
pronunciamiento también quedó claro que dentro de la actuación correspondiente los
ciudadanos pueden intervenir como coadyuvantes o impugnadores y participar en
la práctica de pruebas, existiendo un espacio
adicional de debate en la etapa de alegatos de conclusión, luego de lo cual se
dictará sentencia con efectos erga omnes (artículo 175 del C.C.A.), la
cual “cobijará incluso, desde el punto de vista electoral, a todos aquéllos
que pudiendo haber participado en el proceso, se marginaron voluntariamente del
mismo o no concurrieron a él”.
De esa manera concluyó que la acción electoral
es el medio jurisdiccional público y abierto para controvertir y defender la
legalidad de los actos de elección, “según el interés que cada persona
tenga, en la protección del derecho a elegir y ser elegido, en la pureza del
sufragio o en el principio de legalidad de los actos administrativos”, mediante
un proceso que desde el punto de vista electoral “agotará en principio la
jurisdicción del Estado, pues la sentencia que allí se pronuncie no sólo
definirá situaciones concretas e individuales de elegidos y aspirantes, sino
que dará seguridad a la ciudadanía sobre la conformación del poder público y la
continuidad de las instituciones democráticas”.
Esta doctrina ha sido reiterada por esta corporación en decisiones
posteriores, en las cuales ha recalcado que “frente al proceso electoral la
tutela conserva su carácter residual y subsidiario” [4]
(negrilla en el texto original), dado que por regla
general dicho mecanismo es improcedente para dejar sin efecto actos de elección,
al existir un medio jurisdiccional público, abierto y expedito para
controvertir y defender la legalidad de los actos electorales, como es la
acción electoral.
Sólo excepcionalmente la Corte ha considerado viable el
amparo en materia electoral, cuando el accionante, pese haber sido elegido por
voto popular y haberlo así declarado la autoridad electoral, por circunstancias
posteriores al acto de elección, ve afectado su derecho a ejercer la función
pública [5]. Como en tal evento no se
discute la legalidad de los actos de inscripción, sino la efectividad misma del
acto que declara la elección del candidato vencedor, se estima que la tutela
procede como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Bajo estas
premisas, la Sala concluye que en el caso bajo revisión la acción de tutela
resulta improcedente, ya que los accionantes pretenden impugnar la legalidad del
acto de llamamiento para ocupar unas vacantes en el Concejo Municipal de
Palmira, para lo cual cuentan con la acción electoral con el fin de hacer valer
sus pretensiones. De hecho, se pudo establecer que en el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca fue incoado el proceso correspondiente.
Tampoco procede
el amparo como mecanismo transitorio, además porque los interesados no demostraron
afrontar un perjuicio irremediable al no haber sido llamados por el Vicepresidente
del Concejo Municipal de Palmira a suplir las vacantes definitivas de los
concejales destituidos. Y mal podría la Sala en esas circunstancias admitir la trascendencia
de dicho eventual perjuicio, cuando está visto que lo indicado era solicitar a
la autoridad judicial competente la protección de su derecho mediante la acción
electoral, incluida la suspensión provisional.
Queda así
establecido que la solicitud impetrada por Samuel Mejía Pineda, Pedro Antonio
Madroñero, Moisés Serna Cruz  y Armando Sánchez Mina contra el mencionado
Vicepresidente, está por fuera de los presupuestos constitucionales de la
acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Carta, que según se ha explicado,
no es viable cuando, entre otras circunstancias, existe una vía judicial común
expedita para garantizar el derecho cuya protección es pedida.
En consecuencia, esta Sala de Revisión confirmará la sentencia
dictada el 16 de junio de 2006 por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de
Palmira, que confirmó la proferida el 17 de abril del mismo año por el Quinto
Civil Municipal de esa ciudad, denegando el amparo solicitado.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero.
Levantar la suspensión de términos que se había
dispuesto en este proceso mediante auto de fecha 15 de enero de 2007.
Segundo. Confirmar
la sentencia dictada el 16 de junio de 2006 por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Palmira, que
confirmó la proferida el 17 de abril del mismo año por el Quinto Civil
Municipal de esa ciudad.
Tercero. Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA
V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] C-391 de 2002 (mayo 22), M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[2] T-045 de 1993 (febrero 12), M. P. Jaime
Sanin Greiffenstein.
[3] El vencimiento de este término no enerva la
competencia del juez contencioso para fallar el proceso; así se expresó en
sentencia T-033 de 2007 (enero 26), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa: “Empero,
el término perentorio establecido mediante el Acto Legislativo no implica que
la jurisdicción contencioso administrativa pierda competencia para fallar el
proceso cuando el plazo está vencido. La acción electoral persigue la
protección del orden jurídico, y fundamentalmente del principio democrático que
informa la Constitución, de tal manera que no se puede considerar que la
jurisdicción contencioso administrativa pierde su competencia para fallar sobre
estos procesos cuando ha transcurrido el plazo establecido por la Constitución.
Admitir lo contrario significaría dejar desprotegidos
los derechos y fines constitucionales que se erigen en la razón de ser de la
acción electoral.”
[4] T-123 de 2007 (febrero 26), M. P. Álvaro
Tafur Galvis.
[5] Cfr. T-778, T-895 y T-1080 de 2005 y T-107
de 2006.