C-615-96
Sentencia C-615/96
Sentencia C-615/96
LEY EN MATERIA AGROPECUARIA-Formulación general de estímulo crediticio/JUNTA
DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Condiciones especiales de crédito
agropecuario/PRINCIPIO DE EJERCICIO ARMONICO DEL PODER-Vulneración
La Corte se ha
referido a la actividad de fomento del Estado en punto al crédito agropecuario.
Según la doctrina de esta corporación la formulación general de la política de
estímulo crediticio en esta materia, corresponde a la ley. Sin embargo, el
manejo concreto y la regulación específica de los instrumentos y programas de
crédito, compete a la Junta Directiva del Banco de la República en virtud de
las atribuciones que directamente le confiere la Constitución Política. La
Junta, de otro lado, no puede sustraerse al “deber del Estado” de facilitar a
los trabajadores agrarios, mediante la concesión de “condiciones especiales”,
el acceso al crédito. La ley, de otro lado, al desconocer la competencia de la
Junta, violó el principio de ejercicio armónico del poder, pues su cometido
podía lograrse sin apartar a un órgano que tiene en la materia competencias de
origen constitucional. Falta agregar que las competencias constitucionales de
la Junta Directiva del Banco de la República no son delegables en otro órgano
del Estado, así se cuente con su aquiescencia, como quiera que tal proceder no
lo autoriza la Constitución.
ORGANOS DEL
ESTADO-Competencia
singular de funciones/DESARROLLO ZONAS DE FRONTERA-Regulación armónica
Cada órgano del
Estado tiene, en el marco de la Constitución, un conjunto determinado de
funciones. El desarrollo de una competencia singular no puede realizarse de una
manera tal que su resultado signifique una alteración o modificación de las
funciones que la Constitución ha atribuido a los demás órganos. Se impone un
criterio o principio de "ejercicio armónico" de los poderes, de
suerte que cada órgano se mantenga dentro de su esfera propia y no se desfigure
el diseño constitucional de las funciones. La ley puede libremente adoptar un
conjunto de regulaciones tendentes a promover el desarrollo de las zonas de
frontera. Sin embargo, no parecería necesario y, además, sería inconstitucional
que pretendiera hacer caso omiso de los restantes órganos del Estado cuyas
atribuciones tuvieran relación con las materias tratadas. No se puede ignorar
que los órganos nacionales tienen competencia en todo el territorio nacional y
que, especialmente, en las zonas de frontera, no es el Congreso el único órgano
que despliega en ellas sus atribuciones.
UNIDADES
ESPECIALES DE DESARROLLO FRONTERIZO-Declaración operaciones de comercio
El componente de
integración de mercados que supone la norma, difícilmente podría cumplirse sin
permitir que las operaciones de comercio exterior entre habitantes de una y
otra nación puedan declararse en una cualquiera de las dos monedas. Se trata de
una medida económica que puede adoptar el Congreso con el objeto de promover el
desarrollo de las zonas de frontera y que, además, obedece a la realidad de las
transacciones que a diario se convienen en ellas. De otro lado, el Congreso es
depositario de la función básica en materia monetaria. Conferir ciertos
alcances y efectos a monedas de otros países en el territorio nacional, es un
asunto que compete al Congreso, ya que si éste ha decidido soberanamente que el
signo monetario sea el peso, aquél es el único facultado para atribuir o
autorizar que en relación con otra moneda se disponga que ella pueda cumplir
internamente todas o algunas de sus funciones.
REGIMEN CAMBIARIO-Competencia/JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO
DE LA REPUBLICA-Autoridad cambiaria
El gobierno no
puede ser ajeno a lo cambiario, pues este aspecto tiene importantes efectos en
la regulación del comercio exterior, que se le atribuye. Por su parte, la
variable cambiaria tampoco puede resultar desligada de las competencias de la
Junta Directiva del Banco de la República, dado que de lo contrario no es
posible velar y garantizar el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la
moneda y, además, poder ostentar el título constitucional de autoridad
cambiaria. Justo por estas razones, la regulación legal en ningún caso puede
desvirtuar la naturaleza de la Junta Directiva como autoridad cambiaria, ni
socavar el manejo autónomo de la política monetaria que se ha conferido a dicho
organismo. El régimen cambiario se integra también en virtud de las
regulaciones que adopta la Junta Directiva del Banco de la República. La Junta
Directiva tiene junto al Gobierno y al Congreso, competencias propias en
materia cambiaria - no es mero ejecutor del “régimen cambiario” -, y éstas no
pueden ser deferidas al Gobierno, así ello se realice con su voluntad. La
función del Congreso es la de ofrecer los criterios y directrices generales del
régimen cambiario ordinario o especial y la de señalar las competencias
específicas de la Junta Directiva del Banco de la República y del Gobierno, de
acuerdo con la misión constitucional específica de cada órgano.
Referencia:
Expediente D-1324
Actor: Luis Giovanny
Barbosa Becerra.
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 11 y los parágrafos 1 y 3
del artículo 21 de la Ley 191 de 1995 "Por el cual se dictan disposiciones
sobre fronteras".
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Noviembre trece (13) de mil novecientos noventa y seis (1996).
Aprobado por Acta Nº
54
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz y por los
Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra el parágrafo del artículo 11 y los parágrafos 1 y 3
del artículo 21 de la Ley 191 de 1995 "por medio de la cual se dictan
disposiciones sobre Zonas de Fronteras".
I. TEXTO DE LA
NORMA DEMANDADA
Ley 191 de 1995
"Por medio de la cual se dictan
disposiciones sobre zonas de fronteras"
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
"Artículo
11.- De acuerdo con las normas vigentes sobre la materia y por medio de los
programas de apoyo a la pequeña y mediana empresa y a las microempresas, el IFI
apoyará en los requerimientos de capital de trabajo y bienes de capital de este
tipo de empresas, cuando estén localizadas preferencialmente en Zonas de
Frontera.
Parágrafo. El
Gobierno, previa autorización de la Junta Directiva del Banco de la República,
establecerá líneas de crédito en condiciones especiales para el sector agropecuario".
"Artículo
21.- En las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo los Bancos, las
Corporaciones Financieras, las Entidades de Financiamiento Comercial y las
Casas de Cambio autorizadas, podrán  hacer operaciones de compra y venta de
divisas de acuerdo con las autorizaciones y regulaciones que al efecto expida
la Junta Directiva del Banco de la República.
Parágrafo 1.
Las operaciones de comercio exterior efectuadas dentro de las Unidades
Especiales de Desarrollo Fronterizo podrán ser declaradas en la moneda nacional
o la del país vecino.
(...)
Parágrafo 3.
El Gobierno Nacional establecerá un régimen cambiario especial para las
Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo cuando la Junta del Banco de la
República lo considere".
(Se subraya la
parte demandada).
II. ANTECEDENTES
1. El Congreso de la
República expidió la Ley 191 de 1995, publicada en el Diario Oficial Nº 41903,
de junio veintitrés (23) de 1995.
2. El ciudadano Luis
Giovanny Barbosa Becerra interpuso demanda solicitando la inconstitucionalidad
del parágrafo del artículo 11 y de los parágrafos 1 y 3 del artículo 21 de la
Ley 191 de 1995.
3. Los Ministerios
de Hacienda y Crédito Público, de Desarrollo Económico, y de Agricultura y
Desarrollo Rural intervinieron, por intermedio de apoderados, para defender la
constitucionalidad de las normas. El Banco de la República, a través de su
representante legal, abogó por la declaratoria de inconstitucionalidad de los
artículos acusados parcialmente.
4. El Procurador
encargado solicitó a la Corporación que declarara la constitucionalidad del
parágrafo del artículo 11 y la inexequibilidad de los parágrafos demandados del
artículo 21.
III. CARGOS
Para una mayor
claridad expositiva, se resumirán, en primer término, los cargos que el actor
endilga a las normas acusadas y, en segundo término, se presentarán las tesis y
argumentaciones de los intervinientes y del Ministerio Público. Si respecto de
un cargo en particular no se menciona la posición de cualquiera de las personas
nombradas, ello obedece a que en su respectivo escrito no se encontró el
correlativo argumento.
1. Cargos contra
el parágrafo del artículo 11 de la Ley 191 de 1995. Violación de los artículos
6, 113, 136 numeral 1, 150 numeral 22, 158, 371, 372 y 373 de la Carta.
El actor sostiene
que el legislador, mediante la norma acusada, facultó al Gobierno Nacional para
regular materias atribuidas constitucionalmente a otra autoridad estatal.
A su juicio, al
Banco de la República le compete, de acuerdo con los artículos 371 y 372 de la
Carta, el manejo del crédito. Tal atribución es exclusiva de la Junta Directiva
del Banco y no puede ser compartida con ningún otro ente. El Banco, destaca, es
una entidad autónoma tanto en el aspecto administrativo como en el patrimonial,
razón por la cual no es admisible injerencia alguna del Ejecutivo. El Banco, en
su actuación, sólo se encuentra sujeto a  lo ordenado en la Constitución,  la
ley, la política económica general y el interés de la Nación, pero en ningún
caso a los mandatos del Gobierno Nacional.
El actor recalca que
la Corte Constitucional, en fallo C-021 de 1994, delimitó, de manera clara, las
órbitas de acción del  Ejecutivo y del Banco de la República y estableció que
el manejo e implantación de programas de crédito no puede realizarse sin la
participación del Banco de la República.
Estima que la norma
acusada vulnera el artículo 113 de la Carta, que establece la separación de
funciones de los órganos estatales, toda vez que contempla la coexistencia  de
competencias entre el Ejecutivo y el Banco de la República.
En este mismo orden
de ideas, expresa, la norma demandada vulnera, además, el artículo 121 de la
Carta que prohibe a toda autoridad del Estado ejercer funciones diversas a las
que le fueron atribuidas en la Constitución y en la ley. El Gobierno Nacional
no puede, en consecuencia, ejercer funciones fijadas por la propia Constitución
en cabeza del Banco de la República.
Adicionalmente, la
norma acusada contraría lo dispuesto en el artículo 150 numeral 22 de la Carta,
toda vez que defiere competencias atribuidas constitucionalmente a un ente -
Junta del Banco de la República - a otro órgano - Gobierno Nacional -. El
artículo constitucional vulnerado estipula que el legislador puede fijar los
contornos generales para la regulación del crédito; sin embargo, de ello no se
deriva que puede mutar una competencia constitucionalmente establecida.
De igual forma, el
artículo 136 numeral 1 de la Constitución resulta conculcado, ya que el
Congreso al expedir la norma cuestionada se inmiscuyó en la órbita privativa de
otra autoridad estatal, la Junta Directiva del Banco de la República, a la que
le corresponde regular el crédito, entre otras funciones.
Los artículos 371,
372 y 377 de la Carta son, asimismo, objeto de violación por parte del artículo
parcialmente demandado, toda vez que éste desconoce el carácter de autoridad
crediticia, monetaria y cambiaria del Banco.  A su juicio, lo dispuesto en la norma
sobre la autorización previa de la Banca Central  al Gobierno para efectos de
que éste último establezca líneas de crédito no purga la inconstitucionalidad
de la norma. Anota el actor que la intención del constituyente fue la de dotar
de autonomía al Banco, a fin de que ejerza su función con independencia,  y que
la norma demandada desvirtúa dicho objetivo.
De otra parte,
estima el demandante que el artículo 11 parcialmente acusado desconoce el
principio de unidad de materia (C.P art. 158), por cuanto el establecimiento de
líneas de crédito agropecuario resulta ajeno a la materia que la Ley 191 de
1995 pretende regular.
Intervención del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
1. Los artículos 371
y 372, en concordancia con el numeral 22 del artículo 150 y los artículos 64,
65 y 66 de la Constitución, de manera clara sujetan el ejercicio de las
funciones de la Junta Directiva del Banco de la República, en cuanto a la
política crediticia, a la ley, a la política económica y a la existencia de condiciones
especiales para el sector agropecuario.
Sobre el particular,
es importante destacar que el ejercicio de tales funciones, y de todas en
general, se sujeta a los lineamientos fijados en la ley. En cuanto al artículo
11 parcialmente acusado, su expedición se explica por la necesidad del
legislador de regular, de manera general, la materia crediticia para el sector
agrícola (C.P. arts. 64, 65 y 66).
Ahora bien, el papel
del Gobierno en la materia es el de “coordinar y armonizar la situación del
sector agropecuario frente a la regulación del crédito, cumpliendo de esta
manera uno de los fines esenciales del Estado”.  De ahí que, en consideración
de la función prevalente del Banco en materia crediticia, la norma acusada no
convierte al Gobierno en autoridad decisoria para regular el crédito, sino en
el “hilo conductor necesario para coordinar con la Junta la política del Estado
en esta materia”.
2. En cuanto a la
unidad de materia, es innegable la relación del artículo 11 acusado con la
materia de la ley.  En efecto, el objetivo de la Ley 191 de 1995 es, entre
otros, lograr el mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades ubicadas
en zonas de frontera, entre las cuales, indudablemente, se encuentran numerosos
grupos de campesinos.
Intervención del
Ministerio de Desarrollo Económico
Mediante la
expedición de la Ley 191 de 1995, el Congreso de la República desarrolla el
artículo 337 de la Carta, guardando armonía, en cuanto a los artículos
acusados, con las funciones del Banco de la República, como quiera que para
cada uno de los casos contemplados en las disposiciones objeto de control
constitucional se requiere una autorización previa del Banco. En ejercicio de
dicha autorización previa puede la Junta Directiva del Banco de la República
manifestarse y en cada campo expedir las respectivas regulaciones.
Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
1. Debe distinguirse
entre el “establecimiento de líneas de crédito” y la “determinación de las
condiciones de tales líneas de crédito”.  La primera es una función atribuida
al Gobierno Nacional, en tanto que la segunda es de competencia de la Junta
Directiva del Banco de la República.  La norma en cuestión no otorga, en
sentido estricto, funciones del Banco al Gobierno, sino que le permite a éste
establecer líneas de crédito que corresponderá coordinar con el Banco de la
República (C.P art. 371). Por otra parte, la jurisprudencia que cita el
demandante se refiere a los casos en que se ha estudiado el tema de la
determinación de las condiciones del crédito, pero no el del establecimiento de
las mismas.
2. La pretendida
violación de la unidad de materia se desprende de una lectura exegética de la
ley que no tiene en cuenta el título de la misma.  La definición del campo de
aplicación de la ley se realiza mediante su título y en este caso concreto, al
considerar la norma acusada junto al título, se aprecia claramente que su
aplicación se restringe a las zonas de frontera. Exigir que “en cada una de las
disposiciones de una ley determinada se tuviera que hacer referencia a que las
mismas sólo tienen aplicación en cuanto se refieren al objeto propio de la
ley”, resultaría antitécnico e innecesario.
Concepto del
Procurador General de  la Nación (E)
1.  De acuerdo con
la jurisprudencia de la Corte Constitucional, “el alcance de la función
reguladora del Banco de la República en materia crediticia” significa que  “a
esa Institución corresponde establecer los parámetros normativos de acuerdo a
los cuales ha de encauzarse la actividad crediticia en el país”. Habida
consideración de ello, la facultad del Gobierno para establecer líneas de
crédito en nada afectan la competencia del Banco de la República, en la medida
que su ejercicio no tiene la “connotación de política normativa del crédito en el
sector agropecuario”, sino que se limita a una evidente función administrativa
de establecimiento de créditos a determinados sectores de la economía, cuya
regulación corresponderá al Banco de la República.
2.  En cuanto a la
unidad de materia, no es admisible el argumento del demandante “pues un tema
como el establecimiento de líneas de crédito en condiciones especiales para el
sector agropecuario de zonas de frontera, no puede considerarse, en sana
lógica, ajeno a un objetivo como es el de promover y facilitar el desarrollo
económico, social, científico, tecnológico y cultural de esas zonas”.
2.  CARGOS CONTRA
LOS PARAGRAFOS 1 y 3 DEL ARTICULO 21  DE LA LEY 191 DE 1995.
Manifiesta el actor
que el texto definitivo del artículo 21 de la Ley 191 de 1995 fue
sustancialmente modificado por la Plenaria del Senado, puesto que no coincide
con el  texto aprobado por las comisiones segundas conjuntas de Senado y
Cámara.  Aduce que se pretermitió el trámite establecido en  el artículo 161 de
la Carta, que obliga a conformar  comisiones conjuntas cuando se presentes
discrepancias en las cámaras sobre algún proyecto.
Asimismo, al
desconocer este trámite se vulneró  lo preceptuado en el artículo 157 de la
Carta Política, pues en la práctica la norma fue aprobada exclusivamente por
el  Senado.
De otra parte, en
materia de vicios de fondo encuentra el accionante que el artículo 21 demandado
desconoce los artículos 6, 113, 121, 150 numeral 19, 371 y 372 de la
Constitución Política.
Sostiene que el
artículo 150, en sus numerales 19 y 22, diferencia las funciones que, en
materia cambiaria, le corresponden al Gobierno Nacional y a la Junta Directiva
del Banco. En su concepto, al Gobierno Nacional le corresponde, en consonancia
con lo dispuesto en la Ley 9ª de 1991, determinar las operaciones sujetas al
régimen cambiario y las operaciones cuyo producto en moneda extranjera no debe
ser transferido o negociado a través del mercado cambiario. Por su parte, a la
Junta Directiva del Banco de la República le compete la expedición de las
reglamentaciones con sujeción a las cuales debe operar el mercado cambiario y
se deben desarrollar las diferentes categorías de operaciones de cambio. De
esta forma, la Junta Directiva del Banco de la República actúa como ejecutor en
las materias previamente definidas por el Gobierno Nacional, conforme a la Ley
Marco de Cambios Internacionales.
Lo anterior se
desprende, en su opinión, del análisis sistemático de los artículos 150 numeral
19, 371 y 372 de la Carta Política, así como de los artículos 3º de la Ley 9ª
de 1991, y 16 literal h de la Ley 31 de 1992.
En consecuencia,
encuentra que "es indiscutible que no es el Congreso Nacional la autoridad
competente  para regular la materia que reguló mediante el parágrafo 1
demandado, ni puede el Gobierno atribuirse tal competencia, como se hace en el
parágrafo 3, igualmente demandado”. El Gobierno Nacional debe, en su entender,
limitarse a  dictar las normas generales que precisen los objetivos y criterios
con base en los cuales debe establecerse el régimen de cambios. Los parágrafos
acusados desconocen el artículo 6 de la Constitución Nacional, por cuanto el
Congreso no puede abrogarse la función de expedir normas asignadas por la
Constitución a la Junta Directiva del Banco de la República.
Asimismo, con su
actuación, el Congreso desconoció la separación de funciones entre los órganos
estatales y ejerció funciones ajenas a su competencia, vulnerando con ello los
artículos 113 y 121 de la Carta Política.
El legislador, con
la expedición del parágrafo 1º del artículo 21 demandado, terminó, a juicio del
actor, regulando materias cuya competencia le está atribuida a la Junta
Directiva del Banco, con lo cual conculca el artículo 150 numeral 19 de la
Carta.
Por último,
considera que la norma vulnera los artículos 371 y 372 de la Carta, en cuanto
desconoce el carácter de autoridad cambiaria de la Junta.
Intervención del
Ministerio de Desarrollo Económico
Los argumentos de
defensa expuestos por el Ministerio de Desarrollo son los mismos consignados
con respecto al cargo contra el parágrafo del artículo 11.
Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
1. De la lectura de
la agenda legislativa de la Ley 191 de 1995 se deduce cómo no se violó el
procedimiento legislativo, como quiera que aparece probado que la Cámara de
Representantes aprobó al informe de la comisión de conciliación (Gaceta 174, de
junio 21 de 1995), y  que el Senado de la República hizo lo mismo (Gaceta N°
187, de julio 4 de 1995).
2.  El artículo 21
de la Ley 191 de 1995 tiene claro apoyo en el artículo 337 de la Constitución
Política. La autorización para que las operaciones de comercio exterior puedan
pactarse en moneda nacional o en la del país vecino hace parte de la diversas
opciones con que cuenta el legislador para promover el desarrollo de las zonas
de frontera.
En cuanto a la
competencia del Gobierno en materia de cambio internacional, la Corte ha
reconocido su existencia (Sentencia C-455 de 1993), y ha señalado que es de
carácter concurrente con la del Congreso y la del Banco de la República en el
tema (Sentencia C-021 de 1994). El Gobierno tiene en asuntos de cambios
internacionales “una competencia reglamentaria ampliada, toda vez que la ley
que regule los aspectos cambiarios, lo debe hacer a través del establecimiento
de principios y criterios generales a los cuales debe sujetarse el titular de
la potestad reglamentaria, que es el gobierno”.
Intervención del
Banco de la República
1. En primer lugar
ha de mencionarse que el ejercicio de las funciones del Banco de la República
de manera coordinada con la política macroeconómica no “implican que esta
Entidad deba quedar subordinada a la voluntad de otras autoridades estatales
para el ejercicio de sus funciones o que deba compartir las funciones que la
propia ley le ha otorgado”.
En consideración de
lo anterior, el Congreso de la República, al autorizar que las operaciones de
comercio exterior en las zonas de frontera (unidades especiales de desarrollo
fronterizo) puedan hacerse en moneda local o en la del país vecino, se apartó
de la Constitución toda vez que no le es dado establecer regulaciones en
materia cambiaria, función básica del Banco de la República. De esta manera, se
presenta una lesión a la autonomía funcional del Banco de la República.
Lo dicho explica por
qué el legislador tampoco puede otorgar competencias al Gobierno de la
República para expedir disposiciones en materia de cambios internacionales en
las zonas en cuestión.
Concepto del
Procurador General de la Nación (E)
La calificación del
Banco de la República como autoridad cambiaria y monetaria implica que a él le
corresponde, por intermedio de su Junta Directiva, expedir las regulaciones
atinentes a dichas materias. En cuanto a las atribuciones del legislativo en la
materia, ellas se limitan “a expedir las normas generales y abstractas a las
cuales debe sujetarse” el Banco en el ejercicio de sus funciones.  Así las
cosas, como lo ha señalado la Corte, al Banco corresponde expedir las
regulaciones de carácter concreto en la materia. Del ejercicio de las
atribuciones legislativas, resultó la expedición de la Ley 31 de 1992 sobre el
régimen al cual debe sujetarse el Banco.
Ahora bien, al
legislador le compete diseñar las normas generales a las cuales debe sujetarse
el Gobierno Nacional para señalar el régimen de cambios internacionales, tarea
en la cual el Gobierno debe actuar "en concordancia con las funciones que
la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la
República".
De lo anterior se
desprende que el legislador, al autorizar al Gobierno para establecer un
régimen cambiario especial para las Unidades Especiales de Desarrollo
Fronterizo, desconoció el ámbito de competencias del Banco de la República, ya
que la función del Gobierno en la materia, conforme a las normas superiores,
"está autorizada por la Carta sólo para el señalamiento del régimen
cambiario y no para su regulación”.
IV. FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-4 de la C.P., la Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda.
Líneas especiales
de crédito para el sector agropecuario
2. El parágrafo del
artículo 11 de la Ley 191 de 1995, dispone que el Gobierno, previa autorización
de la Junta Directiva del Banco de la República, establecerá líneas de crédito
en condiciones especiales para el sector agropecuario. El cargo de la demanda
señala que la indicada función corresponde a la Junta Directiva del Banco de la
República y que, bajo ninguna circunstancia, puede ella delegarse en el
Gobierno. Por su parte, el Ministerio Público expresa que se debe distinguir
entre la función de establecer tales líneas, que correspondería al Gobierno en
cuanto encargado del manejo de la economía, de la regulación del crédito, que
atañe al Banco de la República.
La Corte
Constitucional se ha referido en el pasado a la actividad de fomento del Estado
en punto al crédito agropecuario. Según la doctrina de esta corporación la
formulación general de la política de estímulo crediticio en esta materia, de
conformidad con los artículos 64, 65 y 66 de la C.P., corresponde a la ley. Sin
embargo, el manejo concreto y la regulación específica de los instrumentos y
programas de crédito, compete a la Junta Directiva del Banco de la República en
virtud de las atribuciones que directamente le confiere la Constitución
Política. La Junta, de otro lado, no puede sustraerse al “deber del Estado” de
facilitar a los trabajadores agrarios, mediante la concesión de “condiciones
especiales”, el acceso al crédito. En esta oportunidad, la Corte reitera su
doctrina, la que se condensa en el siguiente aparte de la sentencia C-021 de
1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
“5.   La
actividad de fomento del Estado en el campo de la actividad agropecuaria.
En su Capítulo
segundo, Título 2o., la Constitución consagra los "derechos sociales,
económicos y culturales", también conocidos como derechos de la segunda
generación, cuyo significado esencial lo constituye el reconocimiento de que el
hombre debe vivir y desenvolverse dentro de unas condiciones económicas,
sociales y culturales acordes con su propia condición, y cuyo logro es
responsabilidad del Estado. Según el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de 1966, no puede realizarse el ideal del ser
humano libre, liberado del temor y de la miseria, a menos que se creen
condiciones que le permitan a cada persona gozar, no sólo de sus derechos
civiles y políticos, sino de sus derechos económicos, sociales y culturales.
La Constitución
otorga al trabajador del campo y al desarrollo agropecuario, un tratamiento
particularmente diferente al de otros sectores de la sociedad y de la
producción, con lo cual se pretende establecer una igualdad no sólo jurídica,
sino económica, social y cultural, partiendo del supuesto de que el crecimiento
de este sector trae consigo la prosperidad de los otros sectores económicos del
país, y de que el Estado debe intervenir para mejorar las condiciones de vida
de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación
social.
Particularmente, los
artículos 64, 65 y 66 de la Carta Política tienen el carácter de ordenamientos
programáticos, que constituyen el fundamento de la acción del Estado para crear
las condiciones necesarias que permitan el acceso de los trabajadores agrarios
a la propiedad de la tierra, y a los servicios de educación, salud, vivienda,
seguridad social, recreación y crédito, e igualmente dar prioridad, apoyo y
especial protección al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras,
forestales y agroindustriales, y a la construcción de obras de infraestructura
física en el campo. Concretamente, la Constitución le otorga al manejo del
crédito rural un tratamiento privilegiado, que tiene en cuenta las variables
que pueden afectar su inversión y oportuna recuperación.
El contenido
normativo en cuestión, entraña el diseño de una estrategia global del
desarrollo rural que el Constituyente configuró como un cometido estatal
destinado a lograr el crecimiento del sector campesino y consecuencialmente, un
mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la población rural.
Para los fines de
esta providencia importa destacar el alcance del artículo 66, según el cual,
"las disposiciones que se dicten en materia crediticia podrán reglamentar
las condiciones especiales del crédito agropecuario, teniendo en cuenta los
ciclos de las cosechas y de los precios, como también los riesgos inherentes a
la actividad y las calamidades ambientales".
Igualmente es
pertinente precisar, que el citado artículo 64 consagra no sólo una simple
potestad, sino un  deber del Estado, de facilitar el acceso al
"crédito" de los trabajadores agrarios, "con el fin de mejorar
el ingreso y calidad de vida de los campesinos". La norma no hace
distingos en punto a la calidad del beneficiario; por consiguiente, el derecho
al crédito surge por la sola condición de "trabajador agrario".
El desarrollo de los
derechos incorporados en las referidas normas, exige la intervención del
legislador, quien se encarga, a través de la ley, de definir los contornos de
los programas o de las políticas con las cuales se alcanza la voluntad del
Constituyente. Pero además, cuando se trata de la implantación y manejo de un
programa de crédito, no puede faltar la participación del Banco de la
República, porque a pesar de la especial motivación y tratamiento, en razón de
los potenciales beneficiarios, que inspiran las antedichas disposiciones
constitucionales, la regulación sigue siendo potestad de la Junta Directiva del
Banco de la República".
3. Podría sostenerse
que la norma demandada legítimamente cabe dentro de las regulaciones que el
Congreso puede expedir con miras a desarrollar e integrar económica y
culturalmente las zonas de frontera (C.P. arts. 289, 300-2 y 337).
La Corte no
desconoce el papel activo que la ley debe desempeñar con el objeto de promover
programas de cooperación e integración en los departamentos y municipios
ubicados en zonas fronterizas. La conservación de la soberanía exige la
presencia visible del Estado en los territorios limítrofes y la existencia de
comunidades laboriosas y pujantes que desarrollen un sentimiento de arraigo
nacional. Pero, al mismo tiempo, es importante que se estrechen los lazos
culturales y económicos con las poblaciones de las naciones vecinas, como
corresponde al ideario integracionista de la Carta.
Entre las facultades
que la Constitución atribuye a la ley con el propósito de promover el
desarrollo de las zonas de frontera, se encuentra la de establecer "normas
especiales en materias económicas y sociales" (C.P. art. 337).
Si se interpretara
esta norma en sentido absoluto, la ley podría hacer caso omiso de los restantes
órganos del Estado y de las correlativas modalidades de intervención previstas
en la Constitución - particularmente de la planificación económica, el
presupuesto público y la regulación económica -, en un vasto campo como es el
que acota el universo de lo económico y social.
La tesis anterior no
puede acogerse. Cada órgano del Estado tiene, en el marco de la Constitución,
un conjunto determinado de funciones. El desarrollo de una competencia singular
no puede realizarse de una manera tal que su resultado signifique una
alteración o modificación de las funciones que la Constitución ha atribuido a
los demás órganos. Se impone un criterio o principio de "ejercicio
armónico" de los poderes, de suerte que cada órgano se mantenga dentro de
su esfera propia y no se desfigure el diseño constitucional de las funciones.
Particularmente, el
Congreso es un órgano del que emanan impulsos para los demás y tiene ante sí,
por tanto, una variedad de alternativas y cursos de acción. En estas
condiciones, no deberá escoger la opción que signifique en la práctica la
clausura del ejercicio de las competencias de los demás órganos del Estado. En
este caso, la ley puede libremente adoptar un conjunto de regulaciones
tendentes a promover el desarrollo de las zonas de frontera. Sin embargo, no
parecería necesario y, además, sería inconstitucional que pretendiera hacer
caso omiso de los restantes órganos del Estado cuyas atribuciones tuvieran
relación con las materias tratadas. No se puede ignorar que los órganos
nacionales tienen competencia en todo el territorio nacional y que,
especialmente, en las zonas de frontera, no es el Congreso el único órgano que
despliega en ellas sus atribuciones.
En resumen, la norma
demandada desconoce la función de la Junta Directiva del Banco de la República
como autoridad encargada de regular el crédito (C.P. arts., 371 y 372). La
doctrina de la Corte, arriba citada, ha puesto de presente que las condiciones
especiales del crédito agropecuario, en sus lineamientos generales, las
establece la ley y, en lo demás, se desarrolla a través de los instrumentos
cuyo manejo se ha confiado a la Junta Directiva del Banco de la República como
autoridad en materia de crédito. La ley, de otro lado, al desconocer la
competencia de la Junta, violó el principio de ejercicio armónico del poder,
pues su cometido podía lograrse sin apartar a un órgano que tiene en la materia
competencias de origen constitucional. Falta agregar que las competencias
constitucionales de la Junta Directiva del Banco de la República no son
delegables en otro órgano del Estado, así se cuente con su aquiescencia, como
quiera que tal proceder no lo autoriza la Constitución.
Por las razones
expuestas, se declarará la inexequibilidad de la expresión "El Gobierno,
previa autorización de", del parágrafo del artículo 11 de la Ley 191 de
1995.
Moneda en la que
se declaran las operaciones de comercio exterior dentro de las unidades
especiales de desarrollo fronterizo.
4. Dispone el
parágrafo 1º del artículo 21 de la Ley 191 de 1995, "Las operaciones de
comercio exterior efectuadas dentro de las unidades especiales de desarrollo
fronterizo podrán ser declaradas en la moneda nacional o en la del país
vecino".
Según el demandante,
la norma citada, lo mismo que el parágrafo 3º del mismo artículo, adolecen de
vicios de forma. El texto aprobado por la plenaria de la Cámara, en su sentir,
no coincide con el que fue aprobado por el Senado. Este último, puntualiza el
demandante, fue adoptado sin que se produjera la conciliación de rigor. A
juicio de la Corte, el vicio imputado es inexistente. Es verdad que en el
Senado se introdujeron modificaciones al proyecto y así fue aprobado. Sin
embargo, en la sesión plenaria del día 20 de junio de 1995, conforme consta en
la gaceta 174 de 1995, la Cámara de Representantes aceptó el informe de la
comisión de conciliación, en el cual se acogían los cambios que el proyecto
había sufrido en el Senado.
5. El cargo del
demandante se cifra en el desconocimiento de las competencias de la Junta
Directiva del Banco de la República en materia cambiaria. La Corte, por el
contrario, considera que la norma es exequible.
De acuerdo con el
artículo 4-b de la Ley 191 de 1995, las “unidades especiales de desarrollo
fronterizo” se conforman por los municipios, corregimientos especiales y áreas
metropolitanas pertenecientes a las zonas de frontera, en los que se hace
indispensable crear condiciones especiales para el desarrollo económico y
social mediante la facilitación de la integración con las comunidades
fronterizas de los países vecinos, el establecimiento de las actividades productivas,
el intercambio de bienes y servicios, y la libre circulación de personas y
vehículos”.
El componente de
integración de mercados que supone la norma, difícilmente podría cumplirse sin
permitir que las operaciones de comercio exterior entre habitantes de una y
otra nación puedan declararse en una cualquiera de las dos monedas. Se trata de
una medida económica que puede adoptar el Congreso con el objeto de promover el
desarrollo de las zonas de frontera y que, además, obedece a la realidad de las
transacciones que a diario se convienen en ellas.
De otro lado, el
Congreso es depositario de la función básica en materia monetaria, la cual
consiste en “determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance de su
poder liberatorio” (C.P. art., 150-13). Conferir ciertos alcances y efectos a
monedas de otros países en el territorio nacional - en este caso en la parte
del territorio que corresponde a la zona de frontera -, es un asunto que
compete al Congreso, ya que si éste ha decidido soberanamente que el signo
monetario sea el peso, aquél es el único facultado para atribuir o autorizar
que en relación con otra moneda se disponga que ella pueda cumplir internamente
todas o algunas de sus funciones.
Régimen cambiario
para las unidades especiales de desarrollo fronterizo.
6. A tenor del
Parágrafo 3º del artículo 21 de la Ley 191 de 1995, “El Gobierno Nacional
establecerá un régimen cambiario especial para las unidades especiales de
desarrollo fronterizo cuando la Junta Directiva del Banco de la República lo
considere”. El demandante, aparte de los vicios de forma que advierte con
ocasión del proceso legislativo, ya estudiados, estima que la norma ignora las
facultades propias de la Junta Directiva del Banco de la República en materia
cambiaria. En su concepto, la expedición del régimen cambiario no es del
resorte del Gobierno, sino de la Junta Directiva del Banco de la República.
A voces del artículo
150-19-b, corresponde al Congreso: “Dictar las normas generales, y señalar en
ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para
los siguientes efectos: (...) b) regular el comercio exterior y señalar el
régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la
Constitución consagra para la junta directiva del Banco de la República”.
De la norma
transcrita se infiere con claridad que en lo que concierne al régimen cambiario
concurren tres órganos: el Congreso, el Gobierno y la Junta Directiva del Banco
de la República. Las normas más generales, cuyo cometido es formular objetivos
y criterios estructurales, se ha confiado a la ley. La regulación y la puesta
en operación de instrumentos de intervención, es un asunto que se atribuye al
Gobierno y a la Junta.
Le corresponde a la
ley marcar las diferencias entre estos dos órganos y deslindar de manera
cuidadosa y equilibrada sus competencias específicas en la materia que se
analiza. El gobierno no puede ser ajeno a lo cambiario, pues este aspecto tiene
importantes efectos en la regulación del comercio exterior, que se le atribuye.
Por su parte, la variable cambiaria tampoco puede resultar desligada de las
competencias de la Junta Directiva del Banco de la República, dado que de lo
contrario no es posible velar y garantizar el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda y, además, poder ostentar el título constitucional de
autoridad cambiaria. Justo por estas razones, la regulación legal en ningún
caso puede desvirtuar la naturaleza de la Junta Directiva como autoridad
cambiaria, ni socavar el manejo autónomo de la política monetaria que se ha
conferido a dicho organismo.
De acuerdo con lo
expuesto, la norma demandada resulta inexequible, por varios motivos: (1) el
régimen cambiario se integra también en virtud de las regulaciones que adopta
la Junta Directiva del Banco de la República, entidad que para estos efectos
elimina la disposición acusada; (2) la Junta Directiva del Banco de la
República, tiene, junto al Gobierno y al Congreso, competencias propias en
materia cambiaria - no es mero ejecutor del “régimen cambiario” -, y éstas no
pueden ser deferidas al Gobierno, así ello se realice con su voluntad; (3) la
función del Congreso es la de ofrecer los criterios y directrices generales del
régimen cambiario ordinario o especial y la de señalar las competencias
específicas de la Junta Directiva del Banco de la República y del Gobierno, de
acuerdo con la misión constitucional específica de cada órgano. En relación con
este último punto, es evidente que el Congreso no cumplió ninguna de las dos
tareas. En realidad, asignar a la "autoridad cambiaria" la mera
función de emitir el juicio sobre la oportunidad de poner en vigencia un
régimen cambiario especial elaborado integralmente por el Gobierno, equivale a
vaciar su competencia reguladora.
V. D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E :
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE
la expresión "El Gobierno, previa autorización de" del parágrafo del
artículo 11 de la Ley 191 de 1995.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE
el parágrafo 1º del artículo 21 de la Ley 191 de 1995.
Tercero.-
Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 3º del artículo 21 de la Ley 191 de
1995.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General