T-414-19
Sentencia T-414/19
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION
DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Improcedencia por existir otro medio de defensa
judicial y no acreditarse perjuicio irremediable
Referencia: Expediente T-7.264.269
Acción de
tutela instaurada por: Gloria Saldarriaga Ochoa en contra de la Caja Promotora
de Vivienda Militar y de Policía.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Bogotá,
D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada Gloria
Stella Ortiz Delgado y los Magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro
Linares Cantillo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión de la sentencia adoptada en primera instancia por el
Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Armenia, Quindío, decisión no apelada, mediante
la cual se estudió la posible vulneración de los derechos
fundamentales a la vivienda digna y de petición de la señora Gloria Emilse
Saldarriaga Ochoa, por parte de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de
Policía.
I.
ANTECEDENTES
A.
LA DEMANDA DE TUTELA
La señora Gloria Emilse
Saldarriaga Ochoa, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela el día
18 de enero de 2019 en contra del Ministerio de Defensa y la Caja Promotora de
Vivienda Militar y de Policía, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales de
petición y de vivienda digna, debido a la demora en la entrega de una vivienda
que le fue adjudicada desde el año 2013.
B.   HECHOS RELEVANTES
1. Juan Esteban Castaño Saldarriaga fue
miembro de la Policía Nacional y falleció el día 25 de junio de 2011, en
cumplimiento de sus funciones como patrullero de esa institución, en el
municipio de Túquerres, Nariño[1].
2.  Al fallecido Juan Esteban Castaño le
sobrevive su madre, la señora Gloria Emilse Saldarriaga Ochoa[2], a quien el día 20 de noviembre de
2013, le notificaron la resolución 227 de ese año, por medio de la cual le fue
adjudicada una vivienda por parte de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de
Policía, por ser beneficiaria del Fondo de Solidaridad[3].
3. Debido a lo anterior, la señora Gloria
Emilse Saldarriaga procedió a inscribirse en el proyecto de vivienda Cibeles,
ubicado en la ciudad de Armenia, el cual debía ser entregado en el año 2015,
pero que para esa fecha ya contaba con serios retrasos, situación que motivó la
interposición de una petición ante la entidad accionada. En la respuesta recibida,
mediante oficio del 23 de octubre de 2015, la Caja Promotora de Vivienda
Militar y de Policía le informó a la accionante que estaba tomado las medidas
técnicas y legales para lograr un acuerdo con la constructora Geo Casamaestra
S.A.S., y realizar la entrega de los inmuebles[4].
4.  Posteriormente, el 30 de noviembre de
2017, la señora Emilse Saldarriaga recibió, en su correo electrónico, una
comunicación de la entidad accionada, por medio de la cual se le informó que la
entrega de las viviendas ubicadas en el proyecto Cibeles no se había podido
realizar porque no contaban con la instalación de los servicios públicos
domiciliarios[5].
5.  En el mes de enero de 2018, la
accionante volvió a interponer una petición ante la Caja Promotora de Vivienda
Militar y de Policía, en la que solicitaba información acerca de la vivienda,
en atención al evidente transcurso del tiempo. Como respuesta,  el 22 de mayo
de 2018, la accionada le manifestó que la fecha probable de entrega del
inmueble era el 30 de agosto de ese año, sin perjuicio de una eventual prórroga
del término[6].
6.  El día 18 de julio de 2018, la actora
recibió un nuevo correo electrónico por parte de la Caja Promotora de Vivienda
Militar y de Policía, a través del cual le informaron que la constructora del
proyecto Cibeles había solicitado una prórroga adicional de dos meses, debido a
que las viviendas aún no contaban con la instalación de los servicios públicos
domiciliarios[7], argumento
que se repitió en la respuesta emitida el 25 de septiembre de 2018 por parte de
la entidad, en la que, además, le pusieron de presente que, para ese momento,
los servicios públicos habían sido instalados de manera provisional y que la
entrega se realizaría en el mes de noviembre[8].
7. Por lo anterior, la señora Gloria
Emilse Saldarriaga decidió solicitar información a la constructora, a través de
una petición. Como respuesta,  Geo Casamaestra S.A.S., emitió una comunicación
de fecha 28 de septiembre de 2018, mediante la cual puso en su conocimiento que
el contrato suscrito con la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía
había sido prorrogado en varias ocasiones y que, para la fecha, se encontraba
en trámite un nuevo “otrosí” del mismo[9].
8.  Debido a que llegó la fecha
establecida por la entidad accionada, sin que se le hubiere entregado su
vivienda, la accionante nuevamente formuló una petición de información. El día
21 de noviembre de 2018, le notificaron que las viviendas del proyecto serían
entregadas una vez contaran con la instalación definitiva de los servicios
públicos domiciliarios y que la fecha prevista para ello sería el mes de
diciembre de 2018.
9. El día 29 de noviembre de 2018, la
accionante solicitó la intervención de la Procuraduría General de la Nación y
el 28 de diciembre de 2018 esa entidad le notificó la respuesta emitida por
parte de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, en la que informaron
que no se había logrado la conexión de los servicios públicos domiciliarios en
el inmueble y que, la nueva fecha tentativa para la entrega, sería en marzo de
2019[10].
10. Finalmente, la señora Gloria Emilse
Saldarriaga Ochoa tuvo conocimiento de que fueron entregadas a sus
destinatarios, viviendas ubicadas en las torres 1, 2 y 5 del proyecto Cibeles.
C.   RESPUESTA DE LA ENTIDAD ACCIONADA
11. Mediante Auto del 18  de enero de
2019, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Armenia avocó conocimiento de
la acción de tutela interpuesta por la señora Gloria Emilse Saldarriaga Ochoa
en contra del Ministerio de Defensa y la Caja Promotora de Vivienda Militar y
de Policía y vinculó, en calidad de tercero con interés, a la constructora Geo
Casamaestra S.A.S[11].
De la misma forma, mediante auto
interlocutorio del 28 de enero de 2019, vinculó a la Sociedad Fiduciaria de
Desarrollo Agropecuario S.A. – Fiduagraria[12].
Geo Casamaestra S.A.S.[13]
12. La constructora
intervino dentro del proceso de tutela, a través de su representante legal
suplente y refirió que esa empresa no ha vulnerado derecho fundamental alguno.
Respecto de los hechos, informó que, en efecto, entre la Caja Promotora de
Vivienda Militar y de Policía y esta se celebró un contrato preparatorio para
la adquisición de viviendas tipo II, ubicadas en el proyecto Cibeles en la
ciudad de Armenia, inmuebles que tenían como destino a los beneficiarios del
fondo de solidaridad de esa entidad.
13. Refirió, igualmente,
que se han solicitado diferentes prórrogas al mencionado contrato, en la medida
en que han tenido inconvenientes con la legalización de los servicios públicos
del proyecto, en tanto que este se desarrolló bajo una normatividad diferente a
lo que hoy se encuentra vigente en la ciudad de Armenia, lo que originó que
tuvieran que realizar ajustes de diseño, obras y cambios técnicos en el proceso
de entrega de las redes.
14. También, agregó que se
suscribió un décimo “otrosí”[14]  al contrato
preparatorio, teniendo en cuenta que la constructora todavía se encuentra
arreglando los impases necesarios para la instalación de los servicios públicos
domiciliarios en todas las viviendas que conforman el proyecto Cibeles y así
poder hacer la debida entrega a la entidad accionada.
15. Por último, informó
que esa constructora ya ha realizado la entrega de algunos apartamentos de la
Torre 5 del proyecto a la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, los
cuales ya cuentan con la instalación definitiva de los servicios públicos
domiciliarios.
Caja Promotora de Vivienda
Militar y de Policía[15]
16. A través de un oficio
de fecha 22 de enero de 2019, la jefe de la oficina jurídica de la Caja
Promotora de Vivienda Militar y de Policía, solicitó que se deniegue el amparo
de los derechos fundamentales invocados.
17. Como sustento de su
pretensión, manifestó que, de conformidad con el artículo 1º de la Ley 973 de
2005, modificado por el artículo 1º de la Ley 1305 de 2009, la finalidad del
fondo de solidaridad no es la de proveer viviendas, sino la de facilitar el
acceso a una solución de este tipo de forma subsidiada a los afiliados que
reúnan los requisitos establecidos en la ley. En ese sentido, informó que, en
efecto, suscribió un contrato con la constructora Geo Casamaestra para la
adquisición de unos inmuebles, el cual ha sido objeto de diferentes prórrogas,
porque no se ha logrado que las Empresas Públicas de Armenia y la Empresa de
Energía del Quindío instale, de manera definitiva, los servicios públicos
domiciliarios con los que deben contar los apartamentos.
18. En ese mismo sentido,
manifestó que la dilación en la entrega de las viviendas no es caprichosa, sino
que es el resultado de las dificultades que han tenido para la instalación de
los servicios públicos, en tanto que los apartamentos ya se encuentran
completamente construidos y que, por ello, en aquellos inmuebles en los que se
ha logrado la disposición definitiva de agua y energía, ya han sido entregados
a los beneficiarios.
19. Finalmente, argumentó
que no existe vulneración del derecho fundamental de petición, en atención a
que todas las solicitudes de información que ha interpuesto la accionante han
sido debidamente resueltas de fondo y notificadas, tal y como ella misma lo
indica en los hechos.
D.   DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
Primera instancia: Juzgado
Tercero Laboral del Circuito[16]
20. Mediante sentencia del
31 de enero de 2019, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Armenia decidió
declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Gloria
Emilse Saldarriaga Ochoa en contra de la Caja Promotora de Vivienda Militar y
de Policía.
21. Como fundamento de lo
anterior, el juez constitucional de instancia argumentó que no se acreditó el
requisito de subsidiariedad, como quiera que la accionante cuenta con otros
mecanismos de defensa judicial idóneos y que, en todo caso, no se trata de un
sujeto de especial protección constitucional, situación que ameritaría un
análisis flexible de este requisito de procedencia.
22. Finalmente, indicó
que, del análisis de las pruebas que obran en el expediente de tutela, tampoco
existe evidencia de que exista riesgo de configuración de un perjuicio
irremediable que haga la acción de tutela procedente, de manera transitoria.
23. Esta decisión no fue objeto
de impugnación por ninguna de las partes dentro del proceso de tutela.
E.
ACTUACIONES
ADELANTADAS ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS APORTADAS EN SEDE DE
REVISIÓN
Auto de
pruebas y de vinculación del 10 de mayo de 2019[17]
24.
Mediante
auto del 10 de mayo de 2019 y, con el ánimo de (i) determinar el verdadero
responsable de la presunta vulneración de los derechos de la accionante y los
terceros que eventualmente se pudieran ver afectados con la decisión y; (ii)
recaudar mayores elementos probatorios que enriquecieran el debate
constitucional, el Magistrado sustanciador decidió, en primer lugar, vincular
al proceso de tutela a las Empresas de Servicios Públicos de Armenia y; a la
Empresa de Energía del Quindío para que se pronunciaran respecto de los hechos
y pruebas existentes en el proceso de tutela[18].
25.
De la
misma forma, decidió oficiar a (i)
la señora Gloria Emilse Saldarriaga Ochoa, (ii) la Caja Promotora de Vivienda
Militar y de Policía, (iii) la constructora Geo Casamastra S.A.S., (iv) las
Empresas de Servicios Públicos de Armenia y, por último, (v) la Empresa de
Energía del Quindío para que amplíen la información que suministraron dentro de
la acción de tutela de la referencia o, en su defecto, aportaran elementos de
juicio nuevos al debate.
26.
Particularmente,
a la señora Gloria Emilse Saldarriaga Ochoa se le preguntó acerca de[19]
(i) cómo está integrado su núcleo familiar; (ii) los ingresos y gastos
mensuales que tiene; (iii) cómo garantiza su vivienda y si cuenta con más
bienes inmuebles; (iv) si ha recibido alguna otra ayuda económica por parte del
Estado y; finalmente, (v) si ha iniciado algún otro proceso judicial en contra
de las entidades accionadas y vinculadas a la acción de tutela.
27.
A la
Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía se le indagó respecto de[20]
(i) si ya entregaron la vivienda a la accionante o la fecha probable para que
esto ocurra; (ii) cuáles son las razones por las que no ha realizado la entrega
de los inmuebles previstos en el proyecto Cibeles; (iii) por qué motivo entregaron
únicamente algunos apartamentos y; (iv) si existe la posibilidad de adjudicar a
la actora alguno de los inmuebles que no tiene problemas con la instalación de
los servicios públicos domiciliarios.
28.
A la
constructora Casa Maestra S.A.S., el Magistrado sustanciador le requirió sobre[21]
(i) los motivos por lo que el contrato celebrado con la Caja Promotora de
Vivienda Militar y de Policía ha sido prorrogado en tantas oportunidades; (ii) si
ya existe una fecha cierta para la entrega del inmueble de la accionante y,
(iv) el verdadero motivo por el cual no han sido entregados los inmuebles del
proyecto Cibeles.
29.
Finalmente,
se le preguntó tanto a las Empresas de Servicios Públicos de Armenia, como a la
Empresa de Energía del Quindío sobre cuáles fueron las razones que impidieron
la pronta instalación de los servicios públicos domiciliarios en el proyecto
Cibeles y si estos problemas ya habían sido superados[22].
30.  Como respuesta de lo
anterior, el día 31 de mayo de 2019 la Secretaría General de esta corporación
puso en conocimiento que durante el término establecido, se recibieron oficios
de: (i) Las Empresas Públicas de Armenia, (ii) la Empresa de Energía del
Quindío, (iii) la señora Gloria Emilse Saldarriaga Ochoa, (iv) la Caja
Promotora de Vivienda Militar y de Policía y, finalmente, (v) la constructora
Geo Casamaestra S.A.S., mediante las cuales aportaron más elementos de debate
al proceso y, particularmente, argumentaron lo siguiente:
Empresas
Públicas de Armenia - EPA[23]
31.       Las Empresas Públicas de Armenia,
a través de oficios remitidos a esta corporación los días 22 y 28 de mayo de
2019, los cuales fueron suscritos por el gerente general encargado, procedió a
intervenir dentro del proceso de tutela y a responder las preguntas planteadas
por el Magistrado sustanciador, en los siguientes términos:
32.       Respecto de las razones
que han impedido la pronta instalación de los servicios públicos domiciliarios
a su cargo, la entidad vinculada refiere que el día 25 de abril de 2019 realizó
una visita técnica al proyecto Cibeles y encontró que se habían subsanado
algunos requerimientos técnicos relacionados con las redes de alcantarillado
pluvial y sanitario. Sin embargo, refirió que en esa misma fecha advirtieron
que la Red Contra Incendio – RCI no estaba terminada.
33.       Anotan que, en otra visita
que se llevó a cabo el día 5 de marzo de 2019, esa entidad halló que en todos
los pisos de las torres 1 y 2 no estaban la totalidad de los gabinetes
requeridos para la protección contra incendios. Asimismo, indicó que el 1 de
abril del año en curso retornaron con la presencia del cuerpo de bomberos de la
ciudad, pero que al momento de verificar el estado de las bombas, advirtieron
que las mismas no se encontraban en funcionamiento, en tanto que no cuentan con
el soporte eléctrico necesario, razón por la cual comunicaron a la constructora
acerca de la imposibilidad de instalar los servicios públicos domiciliarios de
su competencia[24].
34.
En
atención a lo anterior, las Empresas Públicas de Armenia refieren que, aún no
existe fecha cierta para la instalación de los servicios públicos domiciliarios
en el proyecto Cibeles, en la medida en que la constructora no ha presentado
ante esa entidad toda la documentación para efectos de subsanar las
inconsistencias antes mencionadas.
Empresa
de Energía del Quindío[25]
35.
Mediante
escrito presentado el 21 de mayo de 2019, la Empresa de Energía del Quindío,
actuando a través de su apoderado general, respondió en calidad de vinculado al
proceso de tutela de la referencia a las preguntas planteadas en el auto de
pruebas. Respecto de los motivos que impidieron la instalación del servicio de
energía, la entidad expuso que el proyecto no ha presentado los certificados de
conformidad con el Reglamento Técnico de Instalaciones Eléctricas – RETIE.
36.
Informa
que para la legalización del servicio de energía, es necesario acreditar los
seis pasos establecidos en el artículo 2.2. numeral 2.1.1. del RETIE, los
cuales son: (i) presentar la solicitud de la disponibilidad del servicio, (ii) interponer
la solicitud de la factibilidad del servicio de energía, (iii) la revisión y
aprobación de los proyectos eléctricos, (iv) la compra de bien futuro, (v) la
interventoría y el recibo técnico y, (vi) la solicitud de prestación del
servicio. En ese sentido, advierte que el proyecto Cibeles se encuentra en la
etapa cinco, es decir que corresponde a la constructora entregar los
certificados relacionados con las declaraciones de cumplimiento y dictámenes de
inspección emitidos por un ente certificador de las instalaciones eléctricas
construidas y de la documentación correspondiente a los equipos a instalar[26].
37.
Refiere,
entonces, que una vez la constructora entregue los documentos requeridos, la
conexión del servicio de energía se realizará dentro de los quince días hábiles
siguientes.
Gloria
Emilse Saldarriaga[27]
38.
Mediante
escrito remitido a esta corporación el día 22 de mayo de 2019, la señora Gloria
Emilse Saldarriaga Ochoa respondió a las preguntas planteadas en el auto de
pruebas de la siguiente forma:
39.
Respecto
de su situación económica, la accionante comenta que sus ingresos corresponden
al 50% del salario de un subintendente de la Policía Nacional, es decir que recibe
mensualmente la suma de 1.168.002 pesos, de los cuales se le realiza un descuento
de 314.311 pesos por concepto de pagos a la seguridad social, situación por la
cual percibe un total de 853.690 pesos mensuales[28],
monto al que se adicionan 74.000 pesos correspondientes al alquiler de un
parqueadero que compró en el proyecto Cibeles[29].
40.
Manifiesta
que con los ingresos detallados en el párrafo anterior, cubre los servicios
básicos domiciliarios (agua, luz y gas), los cuales ascienden a un valor
aproximado de 85.000 pesos; el servicio de televisión y de internet que le
cuesta 86.000 pesos; la alimentación y los elementos de limpieza del hogar que
tienen una suma de 250.000 pesos. Asegura que, con el restante, cubre los
pasajes y los gastos médicos[30].
41.
Refiere
que vive sola, en tanto que el padre de sus hijos la abandonó y que, pese a que
su hija es madre cabeza de familia de una menor de edad de seis años, no
conviven juntas.
42.
Asimismo,
precisó que recibió por parte de la Policía Nacional una indemnización por la
muerte de su hijo y una suma por el seguro de vida que aquel había adquirido[31].
Sin embargo, aclara que únicamente le correspondió el 50% de ese dinero, en
tanto que el otro porcentaje les correspondió al padre, pese a que este había
sido declarado indigno para heredar por parte de un funcionario judicial[32].
Informa que con las sumas recibidas, adquirió un pequeño apartamento en el que
actualmente vive, así como el parqueadero antes mencionado[33].
43.
Finalmente,
asegura que no ha iniciado otro proceso judicial por los hechos que motivaron
la interposición de la acción de tutela que, actualmente, revisa la Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional.
Caja
Promotora de Vivienda Militar y de Policía[34]
44.
Mediante
la jefe de la oficina jurídica, la Caja Promotora de Vivienda Militar y de
Policía respondió a las preguntas planteadas por el Magistrado sustanciador, de
la siguiente forma:
45.
Respecto
de la entrega de la vivienda, la entidad accionada afirmó que a la fecha esto
no se ha llevado a cabo, como quiera que la constructora Geo Casamaestra S.A.S.,
aún se encuentra realizando trámites relativos a la instalación de los
servicios públicos domiciliarios.
46.
Adicionalmente,
aclaró que entre esa entidad y la constructora se celebró el contrato número 12
de 2013, el cual tenía como finalidad adquirir  el derecho de dominio de 35
viviendas del proyecto Cibeles en Armenia Quindío, en la modalidad de proceso
constructivo con licencia de construcción, a favor de los beneficiarios del
Fondo de Solidaridad y que la vigencia del contrato es hasta el 15 de julio de
2019.
47.
Sobre
la segunda pregunta, comentó que a través de la resolución 227 de 2013 se le
adjudicó a la accionante una vivienda a cargo del Fondo de Solidaridad y, que
el día 20 de febrero de 2014, esta escogió el proyecto Cibeles que para ese
momento se encontraba en proceso de planos y de construcción. Ahora bien, anota
que los inmuebles no han sido entregados, debido a diferentes razones, dentro
de las cuales se encuentran (i) fuerte ola invernal, (ii) atraso por cierre de
botaderos de la administración municipal, (iii) atraso por movimiento de
tierras, (iv) atraso en entrega de materiales e importación de equipos, (v)
legalización de servicios públicos domiciliarios y (vi) desmantelamiento de la
bomba de la red contra incendios. Informa que, como consecuencia de lo
anterior, se han suscritos 11 otrosíes.
48.
Refiere
que no han recibido a cabalidad los inmuebles del proyecto, en atención a que
no se ha cumplido la totalidad de las obligaciones previstas en el contrato y
que, en esa medida, es responsabilidad legal y contractual de la constructora
Geo Casamestra S.A.S., asegurarse de la instalación definitiva de los servicios
públicos domiciliarios en el proyecto.
49.
Manifiesta,
igualmente, que de las 800 unidades que tiene el proyecto Cibeles, la Caja
Promotora de Vivienda Militar y de Policía únicamente adquirió un total de 35
viviendas, por lo que desconocen si la constructora ha entregado apartamentos a
terceros. Finalmente, indica que no hay posibilidad de entregar a la accionante
otro inmueble, en tanto que no se cuenta con otros programas de los cuales
pueda ser beneficiaria.
Constructora
Geo Casamaestra S.A.S.[35]
50.
Mediante
oficio suscrito por el representante legal suplente de esa sociedad, la
constructora Geo Casamaestra S.A.S., intervino dentro del proceso de tutela de
la referencia y, particularmente, respondió a las cuestiones planteadas en el
auto de pruebas a través de los siguientes argumentos:
51.
Informa
que el contrato preparatorio 12 suscrito entre esa sociedad y la Caja Promotora
para la Vivienda Militar y de Policía, tenía la finalidad de que esta última
adquiriera el derecho de dominio de viviendas con destino a los beneficiarios
del Fondo de Solidaridad de esa entidad y que, en el desarrollo del proyecto
Cibeles, se han presentado diferentes inconvenientes, por lo que el mismo ha
tenido que ser prorrogado en varias oportunidades.
52.
Comenta
que, entre otros problemas presentados, se tuvieron que modificar los diseños
estructurales y arquitectónicos de las zonas social y comercial del proyecto,
así como de los parqueaderos, espacios que están ubicados en la plataforma
sobre la cual se construyeron las torres I y II del conjunto residencial,
situación que obligó a solicitar la reforma de la licencia de construcción,
procedimiento que tardó bastante[36]. Asimismo, la empresa
distribuidora de material de la zona presentó retrasos en la entrega del mismo
y, por ese motivo, tuvieron que cambiar el material de las fachadas de las
torres I y II, para lo cual requerían la autorización de la Caja Promotora de
Vivienda de la Policía[37].
53.
Indican
que, en la actualidad, se encuentran adelantando todas las gestiones necesarias
para lograr la efectiva conexión de los servicios públicos en las viviendas del
proyecto y que, para ello requieren que Certicol S.A.S., certifique las obras
realizadas y los elementos que se instalaron para efectos de demostrar su
idoneidad para la energización del mismo[38] y que, en
este instante, se encuentran realizando las últimas adecuaciones de la red
contra incendios para que se pueda conectar el servicio de acueducto y
alcantarillado[39].
54.
Por lo
anterior, manifiestan que, a la fecha, no se ha entregado ningún inmueble
objeto del contrato preparatorio 12, celebrado entre esa sociedad y la Caja
Promotora de Vivienda Militar y de Policía, pero que el mismo tiene una fecha
de terminación estimada para el 15 de julio de 2019, momento para el cual
esperan haber hecho entrega de las viviendas prometidas en el proyecto Cibeles.
Escrito
de la señora Gloria Emilse Saldarriaga Ochoa[40]
La
Secretaría General de la Corte Constitucional, el día 7 de junio de 2019, puso
en conocimiento de la Sala Cuarta de Revisión el escrito remitido por la
accionante el día 4 de junio de 2019, mediante el cual informa que, como
consecuencia de la presente acción de tutela, el día 27 de mayo del año en
curso recibió una llamada de la entidad accionada, en la que se le solicitó que
se presentara el día 30 de mayo siguiente para firmar las escrituras del
apartamento ubicado en el proyecto Cibeles.
Sin
embargo, agrega que, luego de suscribir las escrituras se enteró que la entrega
efectiva del inmueble se realizaría hasta dentro de dos meses y que, en todo
caso, el metraje del apartamento no es el que inicialmente se le había prometido.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
1.    Esta Sala de Revisión de
la Corte Constitucional es competente para proferir sentencia dentro de las
acciones de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86, inciso
2 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del Auto del 10
de abril de 2019, expedido por la Sala Número Cuatro de Selección de esta corporación,
que ordenó la revisión del presente caso[41].
B.
CUESTIÓN  PREVIA: PROCEDIBILIDAD
DE LA ACCIÓN DE TUTELA
2.
De acuerdo a lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, para el
ejercicio de la acción de tutela se deben acreditar unos requisitos que
permitan establecer su procedencia para resolver el problema jurídico puesto en
conocimiento del juez constitucional. Así las cosas, la Sala Cuarta de Revisión
de la Corte Constitucional procederá a realizar un análisis sobre (i) la
legitimación en la causa por activa y por pasiva; (ii) la inmediatez y, por
último, (iii) la subsidiariedad.
3.
Legitimación por
activa: El artículo 86 de la Constitución Política[42]
establece que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han
sido vulnerados o se encuentren amenazados, podrá interponer acción de tutela directamente
o a través de un representante que actúe en su nombre.
Si bien el titular de los derechos
fundamentales es a quien, en principio, le corresponde interponer el amparo
constitucional, lo cierto es que es posible que un tercero acuda ante el juez
constitucional. En efecto, el artículo 10[43]
del Decreto 2591 de 1991[44] establece
que la acción de tutela también puede ser interpuesta por el representante de
la persona que ha visto vulneradas sus prerrogativas, por otra persona que
agencie oficiosamente los derechos del titular ante la imposibilidad de este
último de acudir por sí mismo al amparo o por el Defensor del Pueblo y los
personeros municipales.
En el caso concreto, se advierte que la
señora Gloria Emilse Saldarriaga Ochoa, titulas de los derechos que se
reclaman, interpone acción de tutela en nombre propio, alegando la vulneración
de sus derechos fundamentales a la vivienda digna y de petición. En ese
sentido, en el proceso de tutela se acredita el requisito de legitimación en la
causa por activa.
4.
Legitimación por
pasiva: El artículo
5 del Decreto 2591 de 1991[45] establece que la acción de tutela procede contra toda acción u
omisión de una autoridad pública que haya violado, viole o amenace un derecho
fundamental. También procede contra acciones u
omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III
del Decreto, particularmente, las hipótesis se encuentran plasmadas en el
artículo 42[46].
4.1.
El numeral 9 del citado
artículo establece que el amparo constitucional procede con el fin de
garantizar los derechos de aquella persona que se encuentra en situación de
subordinación o indefensión frente a otro particular. La norma consigna lo
siguiente:
“9.
Cuando
la solicitud sea para tutelar (la vida o la integridad de) quien se encuentre
en situación de subordinación o indefensión respecto del particular contra el
cual se interpuso la acción. Se presume la indefensión del menor que solicite
la tutela.”
Caja Promotora de Vivienda Militar y de
Policía
4.2.
Para la Sala Cuarta de
Revisión es claro que la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía se
encuentra legitimada en la causa por pasiva, en la medida en que (i) la señora
Gloria Emilse Saldarriaga Ochoa dirige la acción de tutela en contra de esa entidad
atribuyéndole la vulneración de sus derechos fundamentales y (ii) se trata de
una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero del orden
nacional, organizada como establecimiento de crédito, de naturaleza especial,
dotada de personería jurídica de derecho público, autonomía administrativa y
capital independiente, vinculada al Ministerio de Defensa y vigilada por la
Superintendencia Financiera[47]. Es decir,
que es una autoridad pública que, con sus acciones u omisiones, puede vulnerar
derechos fundamentales.
4.3.
Respecto de las demás
partes del proceso de tutela, es decir, la constructora Geo Casamaestra S.A.S.,
la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. –Fiduagraria, las
Empresas de Servicios Públicos de Armenia y la Empresa de Energía del Quindío,
es claro que fueron vinculadas en calidad de terceros con interés directo en la
decisión de la acción de tutela de la referencia, razón por la cual no resulta
necesario estudiar su legitimación en la causa por pasiva.
4.4.
En efecto, de los autos
del 18 de enero de 2019[48] y 28 de
enero del mismo año[49], es posible
advertir que el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Armenia, vinculó a la
constructora Geo Casamaestra S.A.S., al proceso y a la Sociedad Fiduciaria de
Desarrollo Agropecuario S.A., como terceros con interés,  en la medida en que
podían verse, de alguna forma, afectados con la posible decisión del caso. Lo
propio realizó esta Sala de Revisión con el auto del 10 de mayo de 2019,
providencia en la que se decidió vincular al proceso a las Empresas de
Servicios Públicos de Armenia y la a la Empresa de Energía del Quindío[50].
5.
Inmediatez: El principio de inmediatez de la acción
de tutela está instituido para asegurar la efectividad del amparo y,
particularmente, garantizar la protección inmediata de los derechos
fundamentales que se encuentren amenazados o se hayan visto vulnerados por la
acción u omisión de una autoridad pública o de un particular en los casos
previstos en la Constitución y demás normas reglamentarias, así como en la
jurisprudencia de esta Corte. Por lo tanto, el transcurso de un lapso
desproporcionado entre los hechos y la interposición del amparo tornaría a la
acción en improcedente, puesto que desatendería su fin principal.
5.1.
Sobre el particular,
esta Sala advierte que el día 21
de noviembre de 2018, la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, en
respuesta a una petición previamente interpuesta por la accionante, le informó
que las viviendas del proyecto serían entregadas una vez contaran con la
instalación definitiva de los servicios públicos domiciliarios y que la fecha
prevista para ello sería el mes de diciembre de 2018. Asimismo, el día 29 de
noviembre de 2018, la señora Gloria Emilse Saldarriaga Ochoa solicitó la
intervención de la Procuraduría General de la Nación y el 28 de diciembre del
año en curso, esa entidad le notificó el acto administrativo emitido por parte
de la accionada, en el que le comunicaron que no se había logrado la conexión
de los servicios públicos domiciliarios en el inmueble y que, la nueva fecha
tentativa para la entrega, sería en marzo de 2019[51].
5.2.
Frente a lo anterior,
se tiene que luego de estas últimas actuaciones descritas en el párrafo
inmediatamente anterior, el día 18 de enero de 2019, la señora Gloria Emilse
Saldarriaga decidió acudir al juez constitucional e interpuso la acción de
tutela que actualmente se encuentra en sede de revisión. Es decir que, entre la
última respuesta emitida por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía
y la radicación de la demanda de tutela transcurrieron 20 días, término que
esta Sala considera oportuno y razonable.
5.3.    Es importante resaltar que, pese a que la
entrega de la vivienda estaba prevista para el año 2015, lo cierto es que la
accionante ha presentado diferentes peticiones desde ese momento, solicitando
información respecto de la tardanza en la entrega de la vivienda que le fuere
asignada e incluso ha solicitado el apoyo y la vigilancia de la Procuraduría
General de la Nación, lo que pone de presente que no ha sido descuidada en la
defensa de sus derechos.
6.
Subsidiariedad: En virtud de
lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, la reiterada
jurisprudencia constitucional adoptada en la materia[52] y los
artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela tiene un carácter
residual y subsidiario, razón por la cual sólo procede excepcionalmente como
mecanismo de protección definitiva: (i) cuando el presunto afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, (ii) cuando existiendo, ese medio
carezca de idoneidad o eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna e
integral los derechos fundamentales, en las circunstancias del caso concreto;
así mismo, procederá como mecanismo transitorio cuando se interponga
para evitar la consumación de un perjuicio irremediable a un derecho
fundamental. En el evento de proceder como mecanismo transitorio, la protección
se extenderá hasta tanto se produzca una decisión definitiva por parte del juez
ordinario[53].
Procedencia excepcional de la acción de
tutela para exigir la garantía del derecho a la vivienda digna - reiteración
7.
Como se dijo en
párrafos anteriores, la acción de tutela es un mecanismo dispuesto en la
Constitución (Art. 86) con el fin de obtener la protección efectiva de los
derechos fundamentales, cuando el accionante no disponga de otros instrumentos
judiciales de defensa, o cuando existiendo, estos no sean idóneos o eficaces.
De lo anterior se desprende que el amparo constitucional es residual y
subsidiario frente a los medios de defensa ordinarios existentes en el
ordenamiento jurídico y, en esa medida, en casos como el que es objeto de
revisión, cuando la pretensión versa sobre la protección de derechos que, en
principio parecieran ser de índole prestacional, como es el caso de la vivienda,
la tutela, por regla general no es procedente.
8.
Empero, esta corporación,
a través de su jurisprudencia, ha ajustado dicho principio a los valores y
reglas consignadas en la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991, señalando
que existen algunos eventos en los cuales es posible que el juez constitucional
pueda resolver de fondo controversias relacionadas con la exigencia del derecho
a la vivienda digna. Es decir que, en cada caso, corresponde al fallador
examinar las particularidades del asunto, para determinar si los medios de
defensa existentes son eficaces, en el caso concreto. Asimismo, la acción de
tutela procede, de manera transitoria, cuando existe riesgo de configuración de
un perjuicio irremediable.
9.
Precisamente, sobre la
procedencia de la acción de tutela para proteger la vivienda digna, es
importante resaltar que este derecho ha tenido distintos enfoques en la
jurisprudencia constitucional. En efecto, en un primer momento, para la Corte
esta prerrogativa era de carácter prestacional puesto que se encuentra prevista
en la Constitución, dentro del catálogo de los derechos sociales, económicos y
culturales[54]. En esa
medida, se consideró que de allí no se podía derivar derecho subjetivo alguno
que reclamar, puesto que era competencia del legislador y de la administración
su desarrollo e implementación[55].
10.       Sin embargo, a partir del reconocimiento de
los derechos sociales, económicos y culturales como fundamentales, la
jurisprudencia interpretó que la vivienda digna es un derecho autónomo que debe
ser garantizado a los colombianos y que, por lo mismo, puede ser vulnerado por
parte de la administración y de los particulares y, en ese orden de ideas,
también puede ser objeto de protección mediante el amparo constitucional
previsto en el artículo 86 de la Constitución[56].
En la sentencia T-986A de 2012, la Sala Séptima de Revisión de esta Corte,
sostuvo que el carácter de fundamental asignado al derecho a la vivienda digna
se fundamenta en (i) las obligaciones internacionales que Colombia ha suscrito
en la materia; (ii) la adopción del modelo de Estado Social de Derecho y la
nueva concepción que éste tiene respecto de la persona; (iii) cualquier derecho,
sin importar si es considerado como de primera, de segunda o de tercera
generación, implica un mandato de prestación y de abstención y, finalmente;
(iv) pese a que esta prerrogativa, en particular, tiene un grado importante de
indeterminación, lo cierto es que todos los derechos constitucionales adolecen
de esta situación por la particular forma en la que son redactadas las
constituciones.
11.       Respecto de la primera razón enunciada,
recientemente la Sala Primera de Revisión, en la sentencia T-497 de 2017 agregó
que dentro del bloque de constitucionalidad existen diferentes instrumentos
internacionales que Colombia ha suscrito y en los que la vivienda digna es
considerada como un derecho humano, lo que determina que se trata de una
prerrogativa de aquellas que prevalecen en el orden interno y que son parámetro
de interpretación del ordenamiento jurídico nacional. En dicha sentencia se
destacó la Observación General número 4 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales, disposición en la que se establece la vivienda digna tiene una
relevancia especial, porque permite el disfrute de otros derechos[57].
12.       Ahora bien, es importante resaltar que pese
al reconocimiento de la vivienda como un derecho fundamental autónomo, lo
cierto es que ello no implica que la única vía de protección sea la acción de
tutela, en tanto que es imperativo acompasar el reconocimiento del carácter
fundamental del derecho, con la finalidad del amparo constitucional para
proteger eficazmente los derechos fundamentales, pero sin desplazar los medios
ordinarios que el ordenamiento jurídico prevé, en principio, para esto. Ello,
en la medida en la que, como se explicó párrafos atrás, esta acción es
subsidiaria y ese principio responde a las reglas de (i) exclusión de
procedencia y (ii) procedencia transitoria, explicadas de forma
clara en la sentencia SU-355 de 2015.
13.
A partir de estas
reglas es necesario determinar, (i) si existe un medio de defensa idóneo y
eficaz para resolver el problema jurídico y no existe riesgo de configuración
de un perjuicio irremediable, la acción de tutela es improcedente; (ii)
cuando no existen mecanismos de defensa idóneos y eficaces para resolver el
asunto puesto a consideración, la tutela será procedente de manera
definitiva; y (iii) de manera excepcional, cuando la persona disponga de
medios de defensa idóneos y eficaces, pero existe riesgo de configuración de un
perjuicio irremediable[58], el amparo será procedente
de manera transitoria con el fin de proteger los derechos fundamentales del
accionante frente a la amenaza que pesa sobre ellos[59].
Lo anterior, implica que la idoneidad y la eficacia del otro medio de defensa
no pueden ser valoradas en abstracto por parte del juez constitucional, sino
que, por el contrario, el fallador debe determinar si, de acuerdo con las
condiciones particulares del accionante, dicho medio le permite ejercer la
defensa de los derechos que considera vulnerados de manera oportuna y eficaz.
14.
En ese orden de ideas, esta
Corte ha considerado que corresponde al juez constitucional valorar, atendiendo
a las particularidades de cada caso concreto, si la acción de tutela es
procedente de manera definitiva o transitoria para proteger la vivienda digna.
Lo anterior es relevante, en atención a que
este derecho puede tener dos facetas de protección, a saber: (i) La primera,
relacionada con contratos privados que regulan la propiedad y la posesión de
los bienes inmuebles destinados para la materialización del mismo, caso en el
cual, el escenario natural para el debate sobre las cláusulas contractuales, su
cumplimiento y los derechos subjetivos que estas contengan es, en principio, la
Jurisdicción Ordinaria y; (ii) una segunda, relativa al desarrollo efectivo de
las políticas y programas gubernamentales que se han formulado sobre la
materia, incluido el cumplimiento de las adjudicaciones de vivienda por parte
de las autoridades administrativas, control que corresponde a la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo[60].
15.
En suma, el derecho a
la vivienda digna es un derecho fundamental autónomo y como tal, puede ser
protegido a través de la acción de tutela: (i) de manera definitiva, cuando los
medios judiciales de defensa previstos en el ordenamiento jurídico (ante las
jurisdicciones de lo contencioso administrativo u ordinaria) no sean eficaces;
(ii) de manera transitoria, cuando exista riesgo de materialización de un
perjuicio irremediable.
La acción de tutela interpuesta por la
señora Gloria Emilse Saldarriaga Ochoa es improcedente, por no responder a la
exigencia de subsidiariedad de la acción de tutela
16.       En el caso concreto, la Sala Cuarta de
Revisión observa que el debate propuesto por la accionante no se enmarca en la discusión
respecto de un contrato privado, como quiera que la unidad de vivienda ubicada
en el proyecto Cibeles de la ciudad de Armenia, le fue asignada por parte de la
Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, entidad administrativa,
mediante la resolución 227 de 2013. Es decir que la posible vulneración de su
derecho a la vivienda digna se origina en el incumplimiento de una obligación
prevista en un acto administrativo de carácter particular, creador de derechos.
17.       Así, frente a esta situación, el mecanismo
judicial ordinario de defensa que se advierte, es el establecido en el artículo
146 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA-, norma que regula lo relativo a la acción de
cumplimiento y establece que: “toda persona podrá acudir ante
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, previa constitución de
renuencia, para hacer efectivo el cumplimiento de cualesquiera normas
aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos” (subrayas por fuera del texto). En el numeral 3º del
artículo 161 hace referencia al requisito antes citado sobre de constitución de
renuencia y, en ese sentido, remite a la Ley 393 de 1997[61].
18.       En los artículos 7, 8 y 9 de la Ley 393 de
1997, “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”,
el legislador plasmó la caducidad de esta acción, los requisitos de
procedibilidad de la misma y las condiciones que la tornarían improcedente. En
ese sentido, el cumplimiento puede (i) ser solicitado en cualquier tiempo[62],
(ii) procede contra toda acción u omisión de una autoridad que se traduzca en
el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, previa constitución de
renuencia por parte de aquella[63] y, (iii) no
procede cuando la protección de los derechos se pueda garantizar mediante
acción de tutela o el cumplimiento se logre mediante otro mecanismo judicial[64].
19.       Respecto de la subsidiariedad de la acción
de cumplimiento frente a la tutela, la Sala Plena de esta corporación, en la
reciente sentencia SU-077 de 2018, luego de estudiar el precedente jurisprudencial
sobre la materia[65], concluyó
que “la acción de cumplimiento es un
mecanismo judicial mediante el cual se pretende obtener cumplimiento a mandatos
expresos contenidos en normas con fuerza material de ley o actos
administrativos. Se trata de una acción subsidiaria respecto de la acción de la
tutela, de manera que esta última es prevalente cuando lo que se busca es la
protección directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden verse
vulnerados o amenazados por la omisión de una autoridad. En contraste, cuando
la pretensión se dirige a que se garanticen derechos de orden legal o que la
administración aplique un mandato legal o administrativo, específico y
determinado, procede la acción de cumplimiento”.
20.       Así las cosas, si bien la acción de
cumplimiento es subsidiaria frente a la acción de tutela, cuando lo que se
busca es la protección de derechos fundamentales, lo cierto es que para que la
última proceda, no basta con que se alegue, por parte del interesado, que de
por medio existe una prerrogativa de este tipo, sino que es necesario que el
juez identifique que, de los elementos que obran en el caso, verdaderamente el
problema jurídico es un debate sobre derechos fundamentales o si, por el
contrario, lo que se busca es el cumplimiento de un mandato o una obligación
contenida en una norma o en un acto administrativo, irrelevante frente a la
eficacia de los derechos fundamentales. Es decir que al funcionario judicial le
corresponde verificar, de manera preliminar, si en el caso propuesto está de
por medio o no la garantía de verdaderos derechos fundamentales, lo que
determina la procedencia de la acción de tutela o de la acción de cumplimiento,
según el caso.
21.       Para la Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional es claro que en este caso la acción de cumplimiento no es
subsidiaria a la acción de tutela. Lo anterior, en tanto que si bien la señora
Gloria Emilse Saldarriaga Ochoa solicitó el amparo de su derecho fundamental a
la vivienda digna, con fundamento en la mora en la que estaría incurriendo la
Caja Promotora de Vivienda de la Policía, al no hacer entrega de la vivienda
que le fue asignada en la resolución 227 de 2013; lo cierto es que de las
pruebas recaudadas en sede de revisión no se advierte, en una primera medida,
que el debate verse sobre la vulneración de una prerrogativa fundamental, sino que,
por el contrario, la discusión se centra en el incumplimiento de una obligación
establecida en un acto administrativo de carácter particular.
22.       La afirmación anterior, se sustenta en que,
de acuerdo con la información puesta en conocimiento por parte de la accionante
en el escrito remitido como consecuencia del auto de pruebas del 10 de mayo de
2019[66], la señora
Gloria Emilse Saldarriaga Ochoa manifestó que, en la actualidad, tiene garantizada
su vivienda digna, puesto que habita en un apartamento que adquirió con la
indemnización que recibió de parte de la Policía Nacional, en razón del
fallecimiento de su hijo[67], por lo que
es claro que el debate propuesto se centra en la omisión de la Caja Promotora
de Vivienda Militar y de Policía de entregar la vivienda asignada en el marco
de la resolución 227 de 2013. Con ese argumento, para la Sala es evidente que
la acción de tutela, en este caso, cede frente a la idoneidad de la acción de cumplimiento
para resolver este tipo de cuestiones jurídicas. Se advierte, no obstante, que
el reconocimiento de que la tutela no es el medio adecuado para resolver la
problemática en cuestión, no significa, de manera alguna, despreciar la
gravedad de la situación, sino la consecuencia del carácter residual del amparo
constitucional.
23.       Sin embargo y con la finalidad de analizar
la eficacia de dicho mecanismo judicial de defensa, esta Corte halla que la
accionante tampoco se encuentra en una situación de vulnerabilidad tal que le
impida acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Ello, por
cuanto en el mismo escrito, esta informó que cuenta con una pensión de
sobrevivientes por un valor de 1.168.002 pesos[68], dinero con el que
solventa sus gastos mensuales correspondientes a servicios públicos domiciliarios,
alimentación, movilidad y salud[69]. Adicionalmente, percibe
un ingreso adicional correspondiente al canon de arrendamiento de un
parqueadero que adquirió en el proyecto Cibeles, luego no parece
desproporcionado que inicie un proceso judicial para acceder a sus
pretensiones.
24.       Tampoco se advierte, de los elementos
materiales probatorios aportados con la acción de tutela, que la señora
Saldarriaga Ochoa tenga personas a su cargo[70] o
que la misma cuente con algún problema de salud, pues si bien mencionó en el
escrito remitido a esta Sala que se encuentra enferma, no adjuntó soporte de
esa afirmación.
25.       Así, la señora Gloria Emilse Saldarriaga
podrá acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a solicitar
el cumplimiento de la obligación contenida en la resolución 227 de 2013, previa
constitución en renuencia por parte de la entidad accionada, en la medida en la
que de acuerdo con explicado en párrafos anteriores, no existe caducidad de la
acción y, en este caso, la acción de tutela no es subsidiaria frente a ese
mecanismo de defensa. De esta manera, la autoridad judicial competente,
mediante sentencia que, por regla general hace tránsito a cosa juzgada, decidirá
acerca del presunto incumplimiento y podrá ordenar, llegado el caso, la entrega
de la vivienda.
26.       Ahora bien, en caso de presentarse debate
respecto de la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo por el
transcurso del tiempo desde que el acto administrativo se encuentra en firme,
de acuerdo con lo establecido en el numeral 5º  del artículo 91 del CPACA[71];
esta Sala advierte que, en todo caso, es evidente que la autoridad accionada,
es decir la Caja de Vivienda Militar y de Policía, ha realizado diferente actuaciones
con la finalidad de ejecutar la obligación que contiene la resolución 227 de
2013, por lo que no se acreditaría ninguno de los supuestos establecidos en el
ordenamiento para que se presente ese fenómeno y, por consiguiente, sería
posible forzar judicialmente su cumplimiento.
27.       Finalmente, la señora Gloria Emilse
Saldarriaga, mediante escrito remitido a esta corporación, informó respecto del
cumplimiento parcial de la obligación contenida en el debatido acto
administrativo, como quiera que la Caja Promotora de Vivienda Militar y de
Policía la citó para efectos de que se llevará a cabo la suscripción de las
escrituras del inmueble ubicado en el proyecto Cibeles, en la ciudad de
Armenia. Así, pese a que el apartamento adjudicado no ha sido efectivamente entregado
a la accionante, lo cierto es que la misma ya cuenta con el título que la
certifica como propietaria del referido inmueble y, de acuerdo con lo
explicado, cuenta con mecanismos judiciales idóneos para exigir  el
cumplimiento del acto administrativo que le creó el derecho en cuestión[72].
C.   SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
28.
A la Sala
le correspondió decidir si la acción de tutela es procedente para pronunciarse respecto
de la mora en la entrega de una vivienda asignada por parte de una entidad del
Estado, a una beneficiaria de su fondo público de solidaridad.
29.       Como resultado de las sub-reglas
jurisprudenciales analizadas en la parte motiva de esta providencia, observó la Sala lo siguiente:
29.1.     La acción de tutela no es, en principio, el
mecanismo para resolver respecto de la vulneración del derecho a la vivienda
digna, salvo que los medios judiciales de defensa establecidos en el
ordenamiento jurídico, bien sea ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
o la Jurisdicción Ordinaria, no sean idóneos y eficaces para la protección de
esta prerrogativa o, en su defecto, sea imperativo un amparo constitucional
transitorio para efectos de evitar la configuración de un perjuicio
irremediable.
29.2.     Tratándose de una solución de vivienda
asignada mediante un acto administrativo y, particularmente, en consideración a
que la conducta vulneradora se centra en la demora en la entrega del inmueble,
la Sala encuentra que el mecanismo judicial de defensa es la acción de
cumplimiento establecida en el artículo 146 del CPACA, medio que es procedente siempre
que el problema jurídico verse efectivamente sobre el incumplimiento de un
mandato o una obligación especifica contenida en una norma jurídica o en un
acto administrativo.
29.3.     En atención a que la acción de
cumplimiento es subsidiaria al amparo constitucional, cuando está de por medio
el amparo de un derecho fundamental; lo anterior no es óbice para declarar la
improcedencia del primero en todos los casos en los cuales se invoque este
argumento. Esto por cuanto le corresponde al juez del asunto verificar, en una
primera aproximación al caso, si de por medio se encuentra un verdadero debate
respecto de la protección de una prerrogativa fundamental o si, por el contrario,
el problema jurídico puesto bajo su conocimiento versa sobre el incumplimiento
de un mandato o una obligación especifica contenida en un acto administrativo,
pero sin relevancia iusfundamental.
29.4.     Así, en el caso bajo revisión, se advierte
que, pese a que la señora Gloria Emilse Saldarriaga Ochoa invocó el amparo a la
vivienda digna, lo cierto es que la misma ya cuenta con este derecho
fundamental garantizado, como quiera que habita en otro inmueble que también es
de su propiedad. Así, el debate propuesto ya no se centra sobre la vulneración
de un derecho fundamental, sino que versa únicamente respecto del
incumplimiento de una obligación contenida en un acto administrativo, en este
caso la resolución 227 de 2013, por lo que aquella puede acudir a la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo, mediante la acción de cumplimiento, mecanismo
judicial que no solo es idóneo, sino eficaz, para resolver acerca de sus
pretensiones.
30.       Por todo lo anterior, la Sala
Cuarta de Revisión procederá a confirmar la sentencia de primera instancia
proferida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Armenia el día 31 de
enero de 2019, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela
interpuesta por la señora Gloria Emilse Saldarriaga Ochoa en contra de la Caja
Promotora de Vivienda Militar y de Policía, por no acreditar el requisito de
subsidiariedad.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. – CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado
Tercero Laboral del Circuito de Armenia el día 31 de enero de 2019, mediante la
cual se declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora
Gloria Emilse Saldarriaga Ochoa en contra de la Caja Promotora de Vivienda
Militar y de Policía, por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
Segundo.- Por la Secretaría General de la Corte
Constitucional, LIBRAR las comunicaciones,, así como DISPONER las
notificaciones a las partes, a través del Juzgado Tercero Laboral del Circuito
de Armenia,
previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] De acuerdo con lo manifestado por la accionante en la
demanda de tutela, visible en el folio 1 del expediente de tutela.
[2] La accionante en la actualidad tiene 57 años, de conformidad
con la copia de  la cédula de ciudadanía que obra en el folio 18 del expediente
de tutela.
[3] Ver copia de la notificación en el folio 4 del expediente de
tutela.
[4] Ver copia de la respuesta del derecho de petición en el
folio 5 del expediente de tutela.
[5] Ver impresión del correo electrónico remitido en el folio 6
del expediente de tutela.
[6] Ver copia de la respuesta de la petición en el folio 7 del
expediente de tutela.
[7] Ver impresión del correo electrónico en el folio 8 del
expediente de tutela.
[8] Ver copia de la respuesta en el folio 10 del expediente de tutela.
[9] Ver copia de la respuesta en el folio 12 del expediente de
tutela.
[10] Ver copia de las respuestas en los folios 13-17 del
expediente de tutela.
[11] Ver auto del 18 de enero de 2019 en el folio 21 del
expediente de tutela.
[12] Ver auto del 18 de enero de 2019 en el folio 67 del
expediente de tutela.
[13] Contestación y anexos de la acción de tutela proferida por Geo
Casamaestra S.A.S. en los folios 29-51 del expediente de tutela.
[14] Ver copia del OTROSÍ Nº 10 al contrato preparatorio Nº 12 en
los folios 40-45 del expediente de tutela.
[15] Contestación y anexos de la acción de tutela proferida por la Caja
Promotora de Vivienda Militar y de Policía en los folios 52-66 del expediente
de tutela
[16] Sentencia de primera instancia visible en los folios 73-77 del
cuaderno principal de la acción de tutela.
[17] Auto visible en los folios 60-64 del cuaderno de revisión.
[18] “PRIMERO.- Por Secretaría General de esta corporación, VINCULAR
al proceso de expediente T- 7.264.269 a las Empresas de Servicios Públicos
de Armenia y PONER a su disposición el expediente de referencia, por el
término de tres (03) días hábiles.
SEGUNDO.- Por
Secretaría General de esta corporación, VINCULAR al proceso de
expediente T- 7.264.269 a la Empresa de Energía del Quindío y PONER a su
disposición el expediente de referencia, por el término de tres (03) días
hábiles”.
[19] “TERCERO.- Por Secretaría General de esta Corte, OFÍCIESE
a la señora Gloria Emilse Saldarriaga Ochoa, para que, dentro de los tres
(3) días hábiles siguientes al recibo de la notificación del presente auto, se
sirva informar a este despacho:
(i)
¿Cuál es su situación económica actual?
¿Cuáles son sus ingresos y gastos mensuales? y ¿De qué forma suple sus gastos
mensuales?
(ii)
¿Cómo está integrado su núcleo familiar?
En caso de que el núcleo familiar esté integrado por uno o más adultos en edad
productiva, explique ¿Cuáles son los ingresos y los gastos mensuales del núcleo
familiar? Para el efecto, se sirva remitir copia de los documentos de identidad
de todos los integrantes del grupo familiar con el que convive.
(iii)
Explique si ha recibido otra ayuda por
parte del Ministerio de Defensa o de otra entidad del Estado por el
fallecimiento  de su hijo.
(iv)
Explique a este despacho si usted o
alguien del núcleo familiar con el cual habita es propietario de uno o más
bienes inmuebles diferentes al objeto de esta tutela. De ser así, indique cuál
es la destinación de cada uno de estos, cuál es el valor y la renta que puede
derivar de ellos.
(v)
Explique, en caso de no contar con otro
bien inmueble, cuál es la solución de vivienda que actualmente tiene. Es decir,
sirva indicar a este despacho en qué lugar habita y si es en un inmueble propio
o de un tercero.
(vi)
Indique si ha iniciado algún proceso judicial
en contra de las entidades accionadas por los hechos puestos en consideración
en la acción de tutela que, actualmente, estudia la Sala Cuarta de Revisión”.
[20] “CUARTO.- Por Secretaría General de esta
Corte, OFÍCIESE a la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, para
que, por intermedio de su representante legal o apoderado, dentro de los tres
(3) días hábiles siguientes al recibo de la notificación del presente auto, se
sirva informar a este despacho:
(i)
Si ya entregó a la señora Gloria Emilse Saldarriaga Ochoa la
vivienda asignada en el proyecto Cibeles, ubicado en la ciudad de Armenia. De
no ser así, indique si ya existe una fecha cierta para el cumplimiento de esta
obligación.
(ii)  ¿Cuáles
son las razones por las cuales han pasado más de 5 años desde el momento en el
que se le notificó a la accionante la resolución 227 de 2013 y no se ha
realizado la entrega del inmueble? Particularmente, indique, de manera clara,
¿por qué la obra no ha sido recibida a cabalidad por parte de esa entidad? y
¿Por qué han existido tantos inconvenientes para la instalación de los
servicios públicos en el proyecto Cibeles?
(iii)
¿Cuáles son las razones por las que ya se entregaron algunos de
los apartamentos que se ubican en la cercanía de la vivienda asignada a la
señora Gloria Emilse Saldarriaga Ochoa?
(iv) ¿Existe
la posibilidad de asignarle a la accionante otro inmueble que ya se encuentre
en condiciones de habitabilidad?”
[21]
“QUINTO.- Por Secretaría General de esta Corte, OFÍCIESE a
la constructora Geo Casamaestra S.A.S, para que, por intermedio de su
representante legal o apoderado, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes
al recibo de la notificación del presente auto, se sirva informar a este
despacho:
(i)
¿Cuáles son
los motivos por los cuales ha sido prorrogado en tantas oportunidades el
contrato celebrado con la la Caja
Promotora de Vivienda Militar y de Policía, cuya finalidad era la entrega de
los inmuebles ubicados dentro del proyecto Cibeles?
(ii)
Informe si ya
se entregó el inmueble objeto de este debate constitucional. De no será así,
indique si existe una fecha cierta para cumplir con dicha obligación.
(iii)    Explique de manera clara ¿Por qué no se
pudieron instalar de manera pronta y eficaz los servicios públicos en las
viviendas del proyecto Cibeles en Armenia?”.
[22] “SEXTO.- Por Secretaría General de esta Corte, OFÍCIESE a
las Empresas de Servicios Públicos de Armenia y a la Empresa de Energía del
Quindío, para que, por intermedio de su representante legal o apoderado, dentro
de los tres (3) días hábiles siguientes al recibo de la notificación del
presente auto, se sirva informar a este despacho:
(i)
¿Cuáles fueron las razones
que impidieron la pronta instalación de los servicios públicos en el proyecto
Cibeles, ubicado en la ciudad de Armenia?
(ii)
Si ya se superaron los
problemas para la instalación y esta situación ya ocurrió. De no ser así,
explique si existe una fecha cierta para la instalación y puesta en
funcionamiento de dichos servicios”.
[23] Las Empresas Públicas de Armenia enviaron dos copias del
escrito, las cuales se encuentran visibles en los folios 71-76 y 77-91 del
cuaderno de revisión de la acción de tutela.
[24] De conformidad con el oficio remitido por parte del gestor
de planeación técnica y sus anexos visibles en los folios 80 al 90 del cuaderno
de revisión.
[25] La Empresa de Energía del Quindío remitió dos copias del escrito de
contestación, las cuales se encuentran visibles en los folios 92-112 y 113-123
del cuaderno de revisión.
[26] Como anexo, la Empresa de Energía del Quindío remite copia
del correo electrónico remitido a la constructora Geo Casamaestra S.A.S., en el
que le indica sobre la necesidad de aportar los certificados del RETIE. El
correo data del 25 de enero de 2019 y se encuentra visible en los folios
114-115 del cuaderno de revisión.
[27] Escrito visible en los folios 124-147 del cuaderno de
revisión.
[28] Ver copia del certificado de pago expedido por la Policía
Nacional visible en el folio 127 del cuaderno de revisión.
[29] Ver copia de recibo de pago visible en el folio 129 del
cuaderno de revisión.
[30] Ver
copia de los recibos de pago de los servicios públicos domiciliarios visibles
en los folios 133-137 del cuaderno de revisión.
[31] Ver copia de la resolución 00149 de 2013, mediante la cual
la Policía Nacional le reconoció el 50% de la pensión de sobrevivientes a la
accionante. El anterior acto administrativo se encuentra visible en los folios
131-132 del cuaderno de revisión.
[32] Ver copia de la sentencia judicial en los folios 138-147 del
cuaderno de revisión.
[33] Ver copia del folio de matrícula inmobiliaria en el folio
130 del cuaderno de revisión.
[34] Escrito visible en los folios 148-160 del cuaderno de
revisión.
[35] La constructora Geo Casamaestra S.A.S. allegó al expediente dos
copias del mismo escrito, los cuales se encuentran visibles en los folios
161-163 y 166 -251 del cuaderno de revisión del expediente de tutela.
[36] Ver copia de la resolución 21-1420039 de 2014, por medio de
la cual se modificó la licencia de construcción. Este acto administrativo se
encuentra visible en los folios 174-224 del cuaderno de revisión.
[37] Ver copia del contrato de ejecución de obra visible en los
folios 2225 y 226 del cuaderno de revisión.
[38] Ver copia del contrato  de prestación de servicios de
inspección eléctrica, celebrado entre Geo Casamaestra S.A.S. y Certificaciones
de Colombia – CERTICOL S.A. El documento se encuentra visible en los folios
233—246 del expediente de tutela.
[39] Ver folios 247-250 del cuaderno de revisión.
[40] El escrito se encuentra visible en el folio 5 del segundo cuaderno
de revisión. El mismo, fue puesto a disposición de las partes mediante auto
interlocutorio visible en el folio 2 del segundo cuaderno de revisión.
[41] Auto notificado el 2 de mayo de 2019.
[42] Constitución
Política, Artículo 86 “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar
ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente
y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata
de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos
resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública”.
[43] “Artículo
10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los
mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal
circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud”.
También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales”.
[44] Por el cual se
reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución
Política.
[45] De conformidad con el Artículo 5º del Decreto 2591 de 1991, “La
acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades
públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos
de que trata el artículo 2o. de esta ley”. CP, art 86º ; D 2591/91,
art 1º.
[46] “Articulo 42.-Procedencia. La acción de tutela
procederá contra acciones u omisiones de particulares en los siguientes casos:
1. Cuando contra quien se hubiere hecho la solicitud este encargado
de la prestación del servicio público de educación para proteger los derechos
consagrados en los artículos 13, 15, 16, 19, 20, 23, 27, 29, 37 y 38 de la
Constitución.
2. Cuando contra quien se hubiere hecho la solicitud este encargado
de la prestación del servicio público de salud para proteger los derechos a la
vida, a la intimidad, a la igualdad y a la autonomía.
3. Cuando aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud
este encargado de la prestación de servicios públicos.
4. Cuando la solicitud fuere dirigida contra una organización
privada, contra quien la controle efectivamente o fuere el beneficiario real de
la situación que motivo la acción, siempre y cuando el solicitante tenga una
relación de subordinación o indefensión con tal organización.
5. Cuando contra quien se hubiere hecho la solicitud viole o amenace
el artículo 17 de la Constitución.
6. Cuando la entidad privada sea aquella contra quien se hubiere
hecho la solicitud en ejercicio del hábeas corpus, de conformidad con lo
establecido en el artículo 15 de la Constitución.
7. Cuando se solicite rectificación de informaciones inexactas o
erróneas. En este caso se deberá anexar la transcripción de la información o la
copia de la publicación y de la rectificación solicitada que no fue publicada
en condiciones que aseguren la eficacia de la misma.
8. Cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de
funciones públicas, en cuyo caso se aplicará el mismo régimen que a las
autoridades públicas.
9. Cuando la solicitud sea para tutelar la vida o la integridad de
quien se encuentre en situación de subordinación o indefensión respecto del
particular contra el cual se interpuso la acción. Se presume la indefensión del
menor que solicite la tutela”.
[47] Ver
copia del certificado de existencia y representación legal de la Caja Promotora
de Vivienda Militar y de Policía, expedido por la Superintendencia Financiera
de Colombia y que se encuentra visible en el folio 55 del cuaderno principal
del expediente.
[48] Ver folio 21 del cuaderno principal.
[49] Ver folio 67 del cuaderno principal.
[50] Ver folios 60-64 del cuaderno de revisión.
[51] Ver copia de las respuestas en los folios 13-17 del
expediente de tutela.
[52] Ver, entre otras, sentencias T-119/15, T-250/15, T-446/15, T-548/15
y T-317/15.
[53] Acerca del
perjuicio irremediable, esta Corte ha señalado que, debe reunir ciertos
requisitos para que torne procedente la acción de tutela, a saber: “(i) que
se trate de un hecho cierto e inminente; (ii) que las medidas a tomar deben ser
urgentes; (iii) que la situación a la que se enfrenta la persona es grave; y
finalmente (iv) que las actuaciones de protección han de ser impostergables”.
[54] Artículo 51.
[55] Ver, entre otras, las T-251/95, T-258/97, T-203/99 y T-383/99.
[56] Ver, entre otras, las sentencias T-1017/07, T-088/11, T-106/11, T-702/11, T-098/12, T-437/12, T-526/12, T-099/14, T-648/14, T-736/14, T-024/15, T-132/15, T-140/15, T-279/15, T-763/15, T-698/15, T-502/16, T-505/16, T-035/17, T-139/17, T-203A/18 y T-420/18.
[57] Artículo 1º.
[58] Esta corporación en su jurisprudencia ha
desarrollado el concepto de riesgo de perjuicio irremediable y ha
establecido que para su configuración se requiere la concurrencia de los
elementos de gravedad, inminencia, urgencia e impostergabilidad.
En cuanto a la gravedad, se ha determinado que esta sucede cuando
la vulneración de los derechos fundamentales es mayúscula y ocasiona un
menoscabo o detrimento de esa misma proporción; la inminencia ocurre
cuando el daño está por suceder en un término de tiempo corto, por lo cual es
necesario que el juez intervenga de inmediato; frente a la urgencia, se
ha referido que se identifica con la necesidad apremiante de algo que
resulta necesario y sin lo cual se ven amenazadas garantías constitucionales,
lo que lleva a que una cosa se ejecute pronto para evitar el daño y, por
último, respecto de la impostergabilidad se ha dicho que la misma se
determina dependiendo de la urgencia y gravedad de la situación, por  tanto si
se somete a la persona a agotar los mecanismos ordinarios, los mismos serán
ineficaces.
[59]
Sentencia T-308/16.
[60] Ver sentencias T-088/11 y T-886/14.
[61] Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución
Política.
[62] “Artículo 7o. Caducidad. Por
regla general, la Acción de Cumplimiento podrá ejercitarse en cualquier tiempo
y la sentencia que ponga fin al proceso hará tránsito a cosa juzgada, cuando el
deber omitido fuere de aquellos en los cuales la facultad de la autoridad
renuente se agota con la ejecución del primer acto. Pero si el deber omitido
fuere de aquellos cuyo cumplimiento pueda demandarse simultáneamente ante
varias autoridades o en diferentes oportunidades en el tiempo, podrá volver a
intentarse sin limitación alguna. Sin embargo será improcedente por los mismos
hechos que ya hubieren sido decididos y en el ámbito de competencia de la misma
autoridad”.
[63] “Artículo 8o. Procedibilidad.
La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la
autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente
incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos
Administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los
particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley. Con el
propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que
el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o
administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no
contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la
solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el
cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio
irremediable, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda”.
[64] “Artículo 9o. Improcedibilidad. La
Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan
ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le
dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela.
Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido
otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o
Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio
grave e inminente para el accionante.
Parágrafo. La Acción regulada en la presente Ley no podrá
perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos” (subrayas en el texto).
[65] Ver sentencias C-193/98 y C-1194/01.
[66] Ver folios 124-147 del cuaderno de revisión de la acción de
tutela.
[67] Ver copia del folio de matrícula inmobiliaria en el folio
130 del cuaderno de revisión.
[68] Ver copia de la resolución 00149 de 2013 en los folios 131 y
132 del cuaderno de revisión.
[69] Ver folios 133-137 del cuaderno de revisión de la acción de tutela.
[70] En el escrito visible en los folios 124-147 del cuaderno de
revisión, la accionante indica que tiene una hija madre cabeza de familia de
una menor de edad de 6 años. Pero que ninguna vive con ella o depende de sus
ingresos.
[71] “Artículo 91. pérdida de
ejecutoriedad del acto administrativo. salvo norma expresa
en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no
hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los
siguientes casos:
1. cuando sean suspendidos provisionalmente sus
efectos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
2. cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de
derecho.
3. cuando al cabo de cinco (5) años de estar en
firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para
ejecutarlos.
4. cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre
sometido el acto.
5. cuando pierdan vigencia”.
[72] Folio 5 del segundo cuaderno de revisión.