T-495-18
Sentencia T-495/18
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES Y LA IMPORTANCIA DE LA PENSION
DE INVALIDEZ
REVOCATORIA
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE PENSION-Jurisprudencia
constitucional
REVOCATORIA
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE PENSION-Reglas
jurisprudenciales
Las
instituciones de seguridad social solo pueden revocar directamente un acto
administrativo contentivo de un derecho pensional o suspender el pago de las
correspondientes mesadas, cuando: (i) han determinado razonablemente
que la conducta irregular desplegada por el pensionado en el trámite de
reconocimiento prestacional podría configurar una conducta punible y; (ii) han
finalizado, por ese motivo, un procedimiento administrativo especial con respeto
de las garantías constitucionales derivadas del debido proceso
CAPACIDAD
JURIDICA DE LAS PERSONAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD MENTAL
MODELO SOCIAL DE
DISCAPACIDAD EN EL MARCO INTERNACIONAL DE PROTECCION DE LOS DERECHOS HUMANOS-Importancia
CONVENCION SOBRE
LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD-Obligaciones
estatales frente a la garantía del derecho de las personas en situación de
discapacidad a ejercer plenamente su capacidad jurídica
EXIGENCIA DE
SENTENCIA DE INTERDICCION PARA INCLUIR EN NOMINA DE PENSIONADOS A PERSONA EN
SITUACION DE DISCAPACIDAD MENTAL-Reiteración de jurisprudencia
CARENCIA ACTUAL
DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-Configuración por cuanto el accionante
fue incluido en nómina de pensionados
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR DAÑO CONSUMADO-Configuración
por cuanto se vulneraron derechos fundamentales del accionante, al condicionar
su inclusión en nómina a la existencia de sentencia de interdicción judicial
Referencia: Expediente T-6.895.040.
Acción de tutela instaurada por Manuel Antonio Vélez Ocampo, actuando a través de su curadora María
Rubiela Salazar de Vélez, contra la Administradora Colombiana de
Pensiones –Colpensiones- y la Fiscalía 69 Delegada ante el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá.
Magistrado Sustanciador:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá,
D.C., dieciocho (18) de diciembre de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Octava de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Carlos Bernal Pulido, Alberto Rojas Ríos y José
Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente,
SENTENCIA
Dentro del proceso de
revisión de los fallos proferidos por la Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Manizales el 2 de mayo de 2018 y la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia el 26 de junio de 2018, en primera y
segunda instancia respectivamente.
I. ANTECEDENTES
El 12 de
abril de 2018 Manuel Antonio Vélez Ocampo,
actuando a través de su curadora María Rubiela Salazar de Vélez,
presentó acción de tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones y la
Fiscalía 69 Delegada ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá,
al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la
dignidad humana, al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de
petición. Como sustento de su solicitud, relacionó los siguientes,
Hechos
1.  El accionante indicó que fue calificado el 5 de agosto de 2015 con una pérdida de capacidad
laboral del 53,60%, con fecha de estructuración del 16 de mayo de 2015.
Asimismo, que el 11 de noviembre del mismo año solicitó el reconocimiento de
pensión de invalidez ante la Administradora Colombiana de Pensiones (en
adelante Colpensiones).
2.  Precisó que, a través de la Resolución número GNR 73316 del 8 de
marzo de 2016, Colpensiones le concedió la
prestación económica pretendida por un monto de un salario mínimo legal mensual
vigente. La administradora pública de pensiones, no obstante, condicionó su inclusión en nómina a la existencia de una sentencia de
interdicción y a la respectiva posesión del correspondiente curador.
3.  Puntualizó que el Juzgado Promiscuo de Familia de Salamina
(Caldas), mediante providencia del 6 de junio de 2017, decretó su interdicción definitiva por discapacidad
mental absoluta. Expuso, al mismo tiempo, que la autoridad judicial designó
como curadora principal a su esposa María Rubiela Salazar de Vélez, y a su hija
Diana Liliana Vélez Salazar como suplente.
4.  Explicó que el 19 de septiembre de 2017 elevó ante Colpensiones un
derecho de petición para obtener el pago de la mesada pensional, que acompañó
de los documentos requeridos. Informó, igualmente, que como consecuencia de la
falta de respuesta por parte de la entidad pública, presentó una acción de
tutela en su contra. De igual modo, que el Juzgado Quinto Civil del Circuito de
Manizales (Caldas) en sentencia de amparo del 26 de octubre de 2017, ordenó a
la administradora de pensiones contestar la solicitud.
5.  Expuso que el 31 de octubre de 2017, luego de surtirse la orden
constitucional, Colpensiones le informó que, en atención a un requerimiento
proferido por el oficial de cumplimiento de su dependencia de control interno, existía
una denuncia penal por las inconsistencias advertidas en su historia clínica.
En esa medida, que cuando culminara ese proceso judicial se realizaría la
inclusión correspondiente.
6.  Manifestó que el 6 de marzo de 2018 presentó un nuevo requerimiento
encaminado a lograr el pago de su mesada
pensional, sin que se accediera a ello. Mencionó, asimismo, que solicitó ante
la Fiscalía, que adelanta la indagación, la realización de un interrogatorio a
indiciado para la pronta resolución del proceso penal,
sin obtener respuesta a su petición.
7.  Precisó, también, que el 8 de marzo de 2018 radicó ante la
Superintendencia Financiera una queja contra Colpensiones.
8.  Con sustento en lo expuesto, el accionante alegó que Colpensiones y
la Fiscalía 69 Delegada ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá vulneraron sus derechos fundamentales. Como
respaldo de su afirmación destacó que existe certeza sobre el reconocimiento de
su derecho pensional. Además, que es un adulto mayor que, junto con su núcleo
familiar, se encuentra en un peligro inminente como consecuencia de su difícil
situación socioeconómica y, finalmente, que los mecanismos judiciales de
defensa no resultan efectivos para salvaguardar sus derechos fundamentales.
9.  En consecuencia, solicitó que se ordene a Colpensiones dar una
respuesta clara, precisa, de fondo y congrua a lo solicitado. Requirió, en igual sentido, ser incluido en la nómina de
pensionados y que se le pague el retroactivo prestacional.
Trámite
procesal
10.  La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Manizales, mediante auto del 18 de abril del 2018, admitió la acción de tutela.
Como resultado, vinculó a las entidades accionadas para que se pronunciaran
sobre los hechos que originaron la solicitud de amparo constitucional.
11.  La Fiscalía 69 adscrita a la Dirección Especializada contra la
Corrupción, mediante comunicación del 23 de abril del 2018, explicó que ya no
se encuentra delegada ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, sino ante los juzgados municipales y promiscuos. Igualmente, que el
conocimiento de la indagación llevada a cabo con ocasión del proceso penal
relacionado en este asunto la adelanta la Fiscalía 47 adscrita a esa misma seccional.
12.  Por ello, el juez constitucional de instancia, a través de auto del
23 de abril del 2018, dispuso oficiar a la entidad judicial relacionada para
que se pronunciara sobre el trámite adelantado por ella.
13.  En esa medida, la Fiscal 47 adscrita a la Dirección Especializada contra
la Corrupción respondió los cuestionamientos realizados. Mencionó que no ha notificado la respuesta de las
solicitudes, pues no ha sido posible ubicar al peticionario. Adjuntó, a
su vez, copia de la contestación. Allí le informó al solicitante que la
realización del interrogatorio a indiciado era una actividad potestativa de esa
entidad judicial y que, en esa medida, si se consideraba pertinente, su
intervención le sería comunicado.
14.  Colpensiones guardó silencio.
Sentencias
objeto de revisión
De la decisión de primera instancia
15.
La Sala Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales, por medio de sentencia
del 2 de mayo del 2018, tuteló los derechos fundamentales a la seguridad
social, al mínimo vital y a la dignidad humana del señor Manuel Antonio Vélez
Ocampo. Lo anterior, por cuanto el mecanismo judicial ordinario carece de
idoneidad, pues el afectado es un sujeto de especial protección constitucional
que está expuesto a la inminencia de un perjuicio irremediable.
16.
Asimismo, consideró que el acto administrativo
que reconoció la prestación económica se encontraba en firme. Aunado a ello,
precisó que la indagación penal y el trámite de investigación preliminar
adelantado por la entidad no son motivos suficientes para suspender los efectos
del reconocimiento pensional, máxime cuando la revocatoria directa del acto
administrativo, con la que podrían concluir esas actuaciones, solamente produce
efectos a futuro. En consecuencia, ordenó a Colpensiones incluir en su nómina
de pensionados al señor Manuel Antonio Vélez Ocampo.
17.
Al mismo tiempo, negó la protección al derecho
fundamental de petición, en tanto estimó que todos los requerimientos elevados
por la accionante fueron resueltos de manera oportuna.
De la impugnación
18.  El 9 de mayo de 2018 Colpensiones impugnó la decisión constitucional
de instancia. Expresó que la suspensión de la inclusión en nómina del señor
Manuel Antonio Vélez Ocampo es consecuencia de la investigación preliminar que
cursa por las irregularidades advertidas en su expediente pensional. Precisó,
además, que la decisión adoptada buscó proteger el patrimonio público. Por
último, adujo que en este caso no se cumple el requisito de subsidiariedad,
pues existen otros mecanismos judiciales para requerir lo aquí debatido.
19.  En esa medida, solicitó revocar la decisión de instancia al valorar
que no vulneró ningún derecho fundamental.
De la decisión de segunda instancia
20.
La Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante fallo del 26 de
junio de 2018, revocó el proveído proferido por el a quo. Expresó que la decisión adoptada por la administradora
pública de pensiones no se advertía arbitraria o irrazonable. En ese
sentido, indicó que la determinación se soportó en lo establecido por el
artículo 19 de la Ley 797 de 2003. Puntualizó que la norma, en aras de proteger
el erario y el principio de sostenibilidad financiera, habilita a esas
entidades para realizar este tipo de actuaciones cuando se avizore la presencia
de conductas contrarias a derecho.
21.
Paralelamente, expuso que Colpensiones se
encuentra adelantando un proceso de verificación preliminar del trámite administrativo
que dio origen al reconocimiento pensional y que es en ese escenario donde el
accionante puede ejercer su derecho de defensa y contradicción.
Pruebas que obran en el expediente
22.  En el escrito de tutela se encuentran relacionadas como pruebas las
copias de los siguientes documentos:
(i) Certificados
de afiliación al sistema de seguridad social
del señor Manuel Antonio Vélez Ocampo recogidos de los sistema ADRES y RUAF el
6 de marzo de 2018[1].
(ii) Dictamen de
pérdida de capacidad laboral del 5 de agosto de 2015 con fecha de estructuración del 16 de marzo de 2015[2].
(iii) Constancia
de ejecutoria del dictamen de pérdida de capacidad laboral.[3]
(iv) Solicitud
de reconocimiento de pensión de invalidez presentada el 11 de noviembre del
2015 ante Colpensiones[4].
(v) Resolución
GNR 73316 del 8 de marzo de 2016, a través de la cual se reconoce la pensión de
invalidez[5].
(vi) Acta de la
audiencia en la que se decretó la interdicción de Manuel Antonio Vélez Ocampo,
celebrada el 6 de junio de 2017 por el Juzgado Promiscuo de Familia de Salamina
(Caldas), junto con las respectivas constancias de posesión de la curadora
principal y suplente[6].
(vii) Solicitud
de inclusión en nómina elevada ante Colpensiones el 19 de septiembre de 2017.[7]
(viii) Fallo de
tutela proferido por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Manizales el 26 de
octubre de 2017[8].
(ix) Respuesta
emitida por Colpensiones el 31 de octubre
de 2017 a la solicitud de inclusión en nómina del señor Manuel Antonio Vélez
Ocampo[9].
(x) Solicitud
de interrogatorio a indiciado presentada el 18 de diciembre de 2017 ante la
Fiscalía 69 Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá[10].
(xi) Historia
clínica del señor Manuel Antonio Vélez Ocampo[11].
(xii) Solicitud
de inclusión en nómina elevada ante Colpensiones el 6 de marzo de 2018[12].
(xiii) Notificación
por aviso de la Resolución SUB 15690 del 18 de enero de 2018 proferida por
Colpensiones[13].
(xiv) Oficio del
12 de marzo de 2018 emitido por la Superintendencia Financiera en el que
atiende la queja de número 2018031064-002-000 presentada contra Colpensiones, e
informa el trámite que debe seguir la misma[14].
(xv) Escrito realizado el 5 de febrero de 2018 sobre
la situación socioeconómica del señor Manuel Antonio Vélez Ocampo y su núcleo
familiar[15].
(xvi) Cédula de
ciudadanía del señor Manuel Antonio Vélez Ocampo y de María Rubiela Salazar
Vélez[16].
Actuaciones en sede de revisión
23.
La Sala de
Selección Número Ocho, integrada por los Magistrados Carlos Bernal Pulido y
Alejandro Linares Cantillo, mediante auto del 16 de agosto de 2018, dispuso escoger para revisión el presente asunto. Valoró como
criterio objetivo y subjetivo de selección, respectivamente, el
desconocimiento del precedente constitucional y la urgencia de proteger un derecho
fundamental. A su vez, el asunto fue repartido por sorteo al
Despacho del Magistrado José Fernando Reyes Cuartas.
24.
Posteriormente, el
Magistrado sustanciador estimó oportuno obtener más elementos de juicio para
proferir una decisión correctamente fundada. Por ello, mediante auto del 20 de
septiembre de 2018, le solicitó a Manuel Antonio Vélez Ocampo y a María Rubiela
Salazar de Vélez que informaran cuál era su estado de salud y su situación
socioeconómica, así como el de su núcleo familiar. Luego, se le preguntó
al afectado si adelantó personalmente los trámites de calificación de su pérdida
de capacidad laboral y de reconocimiento de su pensión de invalidez, o si necesitó la ayuda de terceros para ello.
25.
Asimismo, se le ordenó a Colpensiones que rindiera un informe detallado sobre la
investigación administrativa adelantada con ocasión de la suspensión de la
inclusión en nómina del señor Vélez Ocampo y,
además, que aportara en medio magnético la documentación existente respecto de
esa pesquisa.
26.
De igual modo, se requirió a la administradora
de pensiones para que hiciera una relación de los asuntos en los que, en
aplicación de lo dispuesto en los artículos 19 de la Ley 797 de 2003 y 243 de la Ley 1450 de 2011, suspendió el
pago de mesadas pensionales en el año 2017 y en lo corrido del 2018. También,
se le exigió que hiciera una relación de los casos en los que, argumentando la
necesidad de allegar una sentencia de interdicción y la posesión del curador,
suspendió el pago de la respectiva mesada pensional en el año 2017 y en lo
transcurrido de 2018.
27.
Después, se le pidió a la Superintendencia
Financiera que informara el trámite dado la
queja presentada por la señora María Rubiela Salazar de Vélez. Paralelamente,
se requirió a la Fiscalía 47 adscrita a la Dirección Especializada contra la
Corrupción para que indicara cuál era el estado de la investigación penal que
se adelanta contra el señor Manuel Antonio Vélez Ocampo.
28.
Finalmente, el Despacho determinó que las
pruebas recibidas se pusieran a disposición de las partes por el término de
tres días para que, si lo estimaban pertinente, se pronunciaran sobre ellas.
Respuestas y pruebas allegadas en sede de revisión
29.
El Fiscal 47 adscrito a la Dirección
Especializada contra la Corrupción, a través de oficio presentado ante esta
Corporación el 27 de septiembre de 2018, informó que la indagación adelantada
contra el aquí afectado por las presuntas irregularidades en su solicitud
pensional, fue reasignada a la Fiscalía 17 Delegada ante el Tribunal Superior
de Distrito adscrita a la Delegada contra la Criminalidad Organizada. Por tal
motivo, luego de puntualizar que no es competente para pronunciarse sobre los
cuestionamientos realizados en sede de revisión, informó que remitió la
solicitud probatoria a la entidad judicial habilitada para ello.
30.  La Superintendencia Financiera, mediante escrito
del 28 de septiembre de 2018, precisó que con ocasión de la queja presentada
por el señor Manuel Antonio Vélez Ocampo
requirió a Colpensiones para que informara el estado de la solicitud de
inclusión en nómina. De ese modo, puntualizó que el 20 de marzo del 2018 la entidad pública de pensiones respondió la
petición elevada por el aquí accionante e
informó que la misma había sido resuelta el 18 de enero de 2018, sin indicar el
sentido de la misma.
31.  Igualmente, la Superfinanciera indicó que, como
consecuencia de los hechos planteados en la acción de tutela, inició de forma
reciente una actuación administrativa contra la entidad pública de pensiones. Como
resultado de ello, reveló que le solicitó nuevamente que informara, esta vez
directamente al accionante, cuál era el
estado actual de la solicitud prestacional.
32.
Posteriormente, María Rubiela Salazar de Vélez,
mediante escrito del 2 de octubre de 2018,
resolvió los interrogantes realizados por el Magistrado sustanciador[17].
Expresó que ella y su esposo abandonaron el municipio de Arazanazu (Caldas), en
tanto allá no hay quien los cuide. Por ello, explicó que actualmente
residen en la ciudad de Medellín, junto con su hija Diana Liliana Vélez
Salazar. Lamentó, seguidamente, que aunque tienen tres hijos más, ninguno de
ellos puede colaborarles porque no cuentan con un trabajo estable.
33.
En cuanto al estado de salud de los demás
miembros de su núcleo familiar, precisó que, aparte de su compañero, tan solo
ella padece graves deficiencias de salud. Así, expuso que sufre una enfermedad
renal crónica, motivo por el cual estuvo hospitalizada por cerca de dos meses y
debe asistir a un proceso de diálisis tres veces por semana.
34.
Paralelamente, señaló que, más allá del ingreso
que podrían percibir con el pago de la mesada pensional, no reciben ningún otro
tipo de beneficio económico y que, adicionalmente, sus gastos mensuales ascienden
a cerca dos millones de pesos[18].
En este punto, destacó que aunque su pareja fue incluida en nómina en el
mes de julio de 2018, no ha podido cobrar las mesadas pensionales, pues las
mismas son desembolsadas en la ciudad de Manizales. Asimismo, resaltó que, como
la decisión de primera instancia del proceso de tutela fue revocada, no sabe si
actualmente le continúan pagando la prestación económica.
35.
Posteriormente, anotó que debido a los efectos causados en las finanzas de su
hija, esta se ha visto obligada a suscribir una serie de créditos para sufragar
los gastos que se han originado en las enfermedades de ambos, pues aquella devenga
tan solo un salario mínimo legal mensual
vigente. Por ello, expuso que esperan el reconocimiento del retroactivo
pensional para saldar todas las deudas pendientes.
36.
Por último, en cuanto a la forma en la que obró
el señor Manuel Antonio Vélez Ocampo al realizar el trámite de reconocimiento
pensional, informó que no requirió de ayuda de terceros para adelantar ese
procedimiento. Asimismo, puntualizó que tan solo cuando buscó ser incluido en la
nómina de pensionados se le exigió la sentencia de interdicción.
37.
El 10 de octubre de 2018 la Fiscal 17 Delegada
ante el Tribunal Superior de Distrito adscrita a la Delegada contra la
Criminalidad Organizada resolvió el requerimiento realizado en sede de
revisión.  Precisó que al interior de la indagación penal que adelanta se está llevando
a cabo el proceso de investigación y análisis pertinente. Asimismo, que vista
la información que obra en las bases de datos de Colpensiones, el señor Manuel
Antonio Vélez Ocampo se encuentra vinculado como una de las personas que presuntamente
accedió irregularmente a su pensión. Luego, mediante comunicación recibida por
esta Corporación el 19 de octubre de 2018, esa entidad judicial amplió su
intervención. Así, expresó que el proceso penal se originó en las extrañas
coincidencias que se encontraron en 67 casos de solicitudes de reconocimiento
pensional.
38.
Finalmente, el 18 de octubre de 2018[19] Colpensiones
resolvió los cuestionamientos realizados en sede de revisión[20]. En primer
término, la entidad precisó que “verificada la base de nómina de pensionados
se evidenció que la prestación pensional por invalidez del señor Manuel Antonio
Vélez Ocampo NO registra suspensiones en la pensión desde su inclusión en
nómina dada en julio de 2018 bajo la resolución No 171894 de 27/06/2018”[21].
39.
Luego, detalló que la investigación especial
adelantada contra Manuel Antonio Vélez Ocampo se dio con ocasión de un reporte
que relacionaba la existencia de una serie de irregularidades en las solicitudes
pensionales presentadas en la ciudad de Pereira (Risaralda). Como resultado,
puntualizó que el caso se remitió a la Unidad
Especializada de Investigaciones Antifraude Risks Internacional S.A.S., que
concluyó que un examen de audiología del 16 de marzo del 2015, era
presuntamente falso. Lo anterior, al observar que el 28 de marzo de 2017 la
profesional de la salud que lo examinó emitió una certificación donde relacionaba
los pacientes que había atendido y que allí no se encontraba el aquí afectado.
Además, que el señor Vélez Ocampo adelantó el trámite pensional a través de una
abogada que se encontraba vinculada en una noticia criminal radicada ante la
Fiscalía General de la Nación el 26 de diciembre de 2016.
40.
Con todo, en el informe presentado a Colpensiones
por parte de la empresa que investigó las irregularidades se aclaró que “(…)
la valoración médica que hace relación al diagnóstico de audiología no
certificado, no guarda relación con el diagnóstico que dio origen a la
estructuración de la pérdida de capacidad laboral”[22]. Asimismo, la
administradora de pensiones expresó que con ocasión de esos hechos decidió
radicar la denuncia penal, que actualmente se encuentra en etapa de indagación,
y mediante Auto 2397 del 8 de octubre de 2018 iniciar una investigación
administrativa especial. En cuanto a esta última, indicó que notificó al accionante el 9 de octubre de este
año y, además, que se le otorgó un término de 15 días para pronunciarse sobre
la misma.
41.  Por otra parte, en relación con el tiempo que considera
que se tardará en resolver la pesquisa, precisó que desconoce el término en el
que la Fiscalía General de la Nación culminará la indagación.
42.  Colpensiones también precisó que durante 2017 y
en lo corrido de 2018 fueron suspendidas y/o retiradas de nómina 9 pensiones
con ocasión de la potestad establecida en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003
y 243 de la Ley 1450 de 2011. Adicionalmente, indicó que:
“La Gerencia de
Prevención de Fraude durante el año 2017 tramitó 2290 investigaciones
administrativas especiales, cuyo trámite se discrimina así: se aperturaron 2269
durante el año 2017 y 21 de esas 2290 durante el año 2018; se emitieron 17
autos de archivo durante el año 2017 y 1604 durante el año 2018; se emitieron
169 auto de cierre durante el año 2017 y 322 durante el año 2018; continuando
en trámite 178 investigaciones.
En lo que
va corrido del año 2018 se han aperturado 359 investigaciones administrativas
especiales, de las cuales se han emitido auto de cierre en 5 casos y 354
continúan en trámite”[23].
43.
Por último, esa entidad expresó que en sus bases
de datos no se encuentra relacionada la tipología relacionada con el número de
casos en los que se requirió sentencia de interdicción y posesión de curador
para pagar una pensión. No obstante, explicó que en lo corrido del 2018 se han
registrado 79 acciones de tutela con ocasión de esa exigencia.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1.   La Sala es competente para analizar los
fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos
86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591
de 1991.
Presentación del caso y
planteamiento del problema jurídico
2.   El señor Manuel Antonio Vélez Ocampo,
actuando a través de su curadora María Rubiela Salazar de Vélez, reclamó la protección de sus derechos fundamentales al mínimo
vital, a la dignidad humana, al debido proceso, a la seguridad social, a la
igualdad y de petición, vulnerados, en su criterio, por Colpensiones al no
incluirlo en su nómina de pensionados.
3.  Conforme a lo relacionado en los antecedentes
de esta providencia, se observa que la suspensión en el pago de la mesada
pensional se origina en la investigación que adelanta Colpensiones contra el
accionante, ante unas presuntas irregularidades en la historia clínica que dio
lugar al reconocimiento de la prestación.
4.  La entidad pública, a su vez, respaldó su
decisión en la facultad que brindan los artículos 19 de la Ley 797 de 2003 y
243 de la Ley 1450 del 2011, en tanto permiten revocar directamente el acto
administrativo que reconoció una pensión, si se advierte que ha sido otorgada
con base en hechos constitutivos de alguna conducta punible.
5.  La Sala encuentra, asimismo, que Colpensiones
le pidió al accionante la presentación de una sentencia de interdicción judicial
como condición para realizar el pago de la mesada pensional, pues a partir del
dictamen de pérdida de capacidad laboral advirtió que este padecía una
discapacidad intelectual que le exigía contar con la “ayuda de terceros para
que decidan por él”.
6.  Bajo tal óptica, en primer lugar, le
corresponde a esta Sala analizar si en este asunto se cumplen los requisitos de
procedencia de la acción de tutela. Si así
fuese, se examinará si una administradora de pensiones puede suspender el pago,
sin el consentimiento del titular, de una pensión reconocida con base en presuntas
actuaciones irregulares. Además, se estudiará si Colpensiones estaba
facultada para solicitar una sentencia de interdicción como condición para
incluir en nómina a un pensionado por invalidez.
7.  En relación con este último aspecto cabe
precisar que si bien la demanda no censura directamente la actuación de la
administradora de pensiones frente a la exigencia de sentencia de interdicción impuesta
al accionante, la Sala abordará el análisis de esa conducta por al menos tres
razones. La primera, porque esta Corporación ha puntualizado que el juez de
tutela tiene el deber de “proteger adecuadamente y conforme a los hechos
probados en el proceso, aquellos derechos vulnerados, incluso si el accionante
no los invocó”[24]. En esa dirección, al
advertirse una probable infracción de las garantías a la dignidad humana y a la
capacidad jurídica del solicitante, la Sala debe entrar a examinar si la misma
efectivamente se presentó. La segunda, porque habiéndose configurado una presunta
violación constitucional, no puede este Tribunal renunciar a su deber de fijar
el alcance de los derechos fundamentales comprometidos en el caso concreto[25].
Y tercera, porque la Corte cuenta con una razonable discrecionalidad para delimitar
el problema jurídico materia de examen.
8.  Por el contrario, la Sala se abstendrá de
seguir el análisis respecto de las actuaciones de la Fiscalía 69 Delegada ante
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, puesto que, como se vio,
la posible vulneración a los derechos fundamentales del accionante se
circunscribe, únicamente, a la inclusión en nómina de pensionados y a la
exigencia de una sentencia de interdicción[26].
9.
Así las cosas, para
resolver el problema jurídico planteado este Tribunal abordará su
jurisprudencia sobre (i) la procedencia de la acción de tutela para el
reconocimiento de pensiones, (ii) la pensión de invalidez como expresión
del derecho fundamental a la seguridad social, (iii) la revocatoria
directa de los actos administrativos que reconocen derechos pensionales y (iv)
el derecho a la capacidad jurídica de las personas con discapacidad. A partir
de las anteriores consideraciones, se estudiará (vi) el caso concreto.
Procedencia de la acción de
tutela para el reconocimiento de pensiones
10.
El artículo 86 de la
Constitución Política incorporó al ordenamiento jurídico la acción de tutela. Este
instrumento le otorga a todas las personas el derecho de reclamar en cualquier
tiempo, a través de un procedimiento preferente o sumario, por sí misma o por
quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales,
“(…) cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública”[27] y, en ciertos eventos[28],
por los particulares.
11.  La instauración de esa herramienta jurídica,
orientada a lograr la efectividad real de las garantías iusfundamentales,
se transformó en una de las medidas con mayor trascendencia normativa en
nuestro marco constitucional. De esa manera, la acción de tutela no solamente
se configuró como un mecanismo para la protección de esas facultades
superiores, sino también como un derecho constitucional[29].
Como resultado, esa herramienta está a disposición de todas las personas y no
posee más restricciones que las establecidas por la propia Carta Política.
12.  En relación con el último aspecto, la norma constitucional establece que la acción de tutela
es de carácter subsidiario y residual, por ello “(…) solo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”[30].
13.  De cualquier modo, el ordenamiento jurídico
colombiano contiene una serie de procedimientos ordinarios orientados a
garantizar que los principios, derechos y deberes contemplados en la Carta
Política tengan incidencia real en la vida de las personas[31].
La búsqueda de la protección material, y no solo
formal de esas garantías superiores, da origen al deber de valorar en
cada asunto particular la aptitud que tienen
esos recursos ordinarios para salvaguardar de forma oportuna los
derechos amenazados o conculcados.
14.  A partir allí se delimita el
principio de subsidiariedad y se decantan los escenarios en los que es
procedente acudir al amparo constitucional, esto es, los casos en los que el
juez de tutela es formalmente competente para verificar la titularidad del
derecho reclamado. Por ello,
se ha distinguido que se puede acudir al mecanismo de tutela de forma principal
o transitoria.
15.  Frente al primer escenario, la jurisprudencia
ha destacado que ello ocurre ante la inexistencia de esos mecanismos ordinarios
de defensa o, en su defecto, debido a su falta de idoneidad y eficacia[32].
La Corte, en ese caso, ha sido clara en manifestar que “(…) en abstracto
cualquier mecanismo puede considerarse eficaz, dado que la garantía mínima de
todo proceso es el respeto y la protección de los derechos constitucionales”[33].
Por ello, en el análisis que en sede de tutela se realice sobre la efectividad que
tienen esos conductos regulares para proteger los derechos vulnerados, se deben
considerar las condiciones particulares de los accionantes de cado asunto
concreto[34].
16.   En el segundo evento, la oportunidad de
recurrir a la acción de tutela de forma transitoria está dada, como lo
relaciona la Constitución, por la posible ocurrencia de un perjuicio
irremediable. En cuanto a las características que debe poseer esa amenaza de
lesión, la jurisprudencia ha mencionado que: “(i) debe ser inminente; (ii)
debe requerir de medidas urgentes para ser conjurado; (iii) debe tratarse de un
perjuicio grave; y (iv) solo puede ser evitado a partir de la implementación de
acciones impostergables”[35].
17.   Lo anterior, por cuanto los derechos
fundamentales representan facultades reales de protección a disposición de
todos los individuos. Debido a ello, se insiste que el reconocimiento de un
remedio judicial en sede de tutela no puede estar limitado a una verificación
ciega y estricta sobre la existencia de mecanismos judiciales ordinarios. Esto
por cuanto los fines y parámetros establecidos en la Carta Política son la base
de un mandato que obliga a los jueces de la República a tener en cuenta que
entre los ciudadanos existen circunstancias que los sitúan en condiciones de
desigualdad frente al goce pleno de los derechos fundamentales.
18.
Entonces, la heterogeneidad
entre los miembros de la sociedad, las condiciones particulares de cada uno de
ellos, el estado de vulnerabilidad que pueden poseer y las características de
los medios de defensa judicial, son factores que delimitan la procedencia de la
acción de tutela. Sobre este tema, la Corte ha puntualizado
que en el proceso se deben tener en cuenta, entre otros, criterios como la
edad, la condición de sujeto de especial protección constitucional,
el estado de salud, las particularidades socioeconómicas del afectado y su
núcleo familiar, y el tiempo que ha esperado la resolución del asunto[36].
19.  Si bien todas las personas son titulares del
derecho fundamental a la acción de tutela, la Corte ha precisado que cuando
quien pretende la salvaguarda de sus derechos fundamentales es un sujeto de
especial protección constitucional, los criterios relacionados se flexibilizan[37].
De este modo, por ejemplo, las personas en condición de discapacidad son
acreedoras de un análisis más amplio sobre la procedencia de la acción de
tutela.
20.  En ese sentido, en relación con los reclamos
relativos al reconocimiento de pensiones de invalidez, “(…) la Corte ha
instado a tener en cuenta un aspecto clave: el papel que cumple esta prestación
como mecanismo de compensación económica destinado a satisfacer las necesidades
de quienes no pueden acceder a otra fuente de ingresos, tras haber sufrido una
pérdida considerable de su capacidad laboral. || Eso implica, de entrada, que
esas solicitudes son formuladas por personas en situación de vulnerabilidad,
que han visto reducida su capacidad de trabajo debido a sus limitaciones
físicas o mentales, y que, en esa medida, son destinatarios de la protección
especial que la Carta Política consagra a favor de las personas en
circunstancias de debilidad manifiesta”[38].
21.  Por otra parte, esta Corporación también ha
destacado que la procedencia del amparo constitucional se encuentra
condicionada por el principio de inmediatez. Sobre este requisito de procedencia
la jurisprudencia ha destacado que de él de deriva la obligación de acudir a la
acción de tutela en un término “(…) razonable, oportuno y justo”[39].
22.   Asimismo, se ha destacado que este parámetro
se flexibiliza en dos escenarios, a saber:
“(i) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y
que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto
de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual. Y (ii)
cuando la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus
derechos fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga
de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción,
abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros[40]”[41].
23.  Por ello, al valorar el cumplimiento de este
requisito el juez de tutela también está obligado a verificar los motivos que
materialmente dieron lugar a la petición de amparo. Con todo, en materia de
pensiones se ha establecido que, por regla general, la amenaza o vulneración se
considera actual debido al carácter imprescriptible del derecho y a la esencia
periódica de las mesadas pensionales. En consecuencia, este resulta un criterio
para flexibilizar el requisito, en tanto la vulneración a los derechos fundamentales
continúa estando vigente en el tiempo[42].
La pensión de invalidez como expresión del
derecho fundamental a la seguridad social
24.   A partir de 1991 Colombia se organizó como un
Estado Social de Derecho, fundado “(…) en la dignidad humana, en el trabajo
y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del
interés general”[43]. La adopción de esta
filosofía política, a su vez, supuso la incorporación al ordenamiento normativo
Superior de un “(…) denso catálogo de derechos y principios sociales y de
una arquitectura institucional adecuada para su cumplimiento”[44].
25.  En desarrollo de esas medidas, la Carta
Política integró la seguridad social al marco de garantías constitucionales y,
de paso, la dotó de una doble naturaleza. Es decir, la contempló como un
servicio público de carácter obligatorio, sujeto a la dirección, coordinación y
control del Estado, que se guía a por los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad y; también, la incorporó como un derecho
irrenunciable de todos los habitantes del país[45].
26.  Por su parte, el Congreso de
la República reglamentó el sistema general de seguridad social través de la Ley
100 de 1993. En materia de pensiones creó una serie de instituciones orientadas
a remediar las contingencias que pueden surgir con ocasión de la pérdida o
disminución de la capacidad física o psicológica de una persona. En ese escenario surge la pensión de invalidez
como una medida que le permite a las personas acceder a una prestación
económica periódica para responder a las dificultades que pueden aparecer ante
el deterioro de su salud y la disminución de su capacidad laboral[46].
27.  Al respecto, esta Corte ha explicado que la
pensión de invalidez “(…) tiene por finalidad proteger a la persona que ha sufrido
una disminución considerable en su capacidad laboral, puesto que, dicha
condición física o mental, impacta negativamente su calidad de vida y la
eficacia de otros derechos fundamentales. Del mismo modo, busca proteger
el mínimo vital de la persona y su núcleo familiar, cuando éste depende de los
ingresos económicos del afiliado”[47].
28.  La jurisprudencia constitucional, igualmente,
ha definido el estado de invalidez como la “situación física o mental que
afecta a la persona a tal punto que no puede valerse por sí sola para subsistir
y vivir dignamente y le impide desarrollar una actividad laboral remunerada”[48].
Por ello, en materia pensional la invalidez se encuentra íntimamente ligada con
la imposibilidad de desarrollar alguna actividad laboral que permita el
disfrute de una vida en condiciones dignas[49].
29.  Como se vio, la seguridad social es en sí
misma un derecho constitucional fundamental merecedor de amparo por vía de
tutela. Ahora bien, cuando se busca el reconocimiento de una pensión de
invalidez, esa garantía adquiere una mayor relevancia. Lo anterior, debido a
que a través de ella se asegura que quienes han visto disminuida su capacidad
física, sensorial o psíquica puedan disfrutar de una vida en condiciones dignas
mediante la satisfacción de su mínimo vital[50].
30.  Por otra parte, la protección que otorga el
sistema de pensiones no se agota en la expedición de un acto administrativo a
través del cual se reconoce el derecho. Por el contrario, esta obligación
integra el deber de adelantar todas las actuaciones y medidas necesarias para
lograr el goce material y efectivo de esta prestación económica. En tal
sentido, la Corte ha señalado que “[l] a imposición de trámites administrativos
excesivos constituye entonces una traba injustificada e inaceptable para el
goce efectivo de ciertos derechos fundamentales como la vida, la seguridad
social, el mínimo vital y el derecho al pago oportuno de las prestaciones
sociales, carga que no debe recaer ni ser soportada por el interesado[51]”[52].
31.  En efecto, el artículo 53 de la Constitución
Política reconoce “(…) el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico
de las pensiones legales”. Por ello, resulta de tanta trascendencia la
efectividad en el pago de esas prestaciones económicas. De igual forma, resulta
oportuno ilustrar que la jurisprudencia ha mencionado que “(…) la orden judicial que
protege el derecho al pago oportuno de la mesada pensional puede ser de dos
formas: la reanudación del pago (hacia el futuro) o la cancelación de las
mesadas pensionales dejadas de percibir (hacia el pasado)[53]”[54].
La revocatoria de los actos
administrativos que reconocen derechos pensionales
32.  El artículo 29 de la Constitución Política establece
que el debido proceso “(…) se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas”. Este derecho fundamental implica la existencia de una serie de pautas
que contienen y limitan el ejercicio del poder estatal y, a su vez, salvaguardan
los derechos de los individuos involucrados en cualquier tipo de trámite ante
el Estado.
33.  Esta garantía, entonces, se convierte en una
clara expresión del principio de legalidad, por cuanto constituye una
restricción al ejercicio absoluto del poder público. En esa medida, las
actuaciones que adelanten las entidades ejecutivas y jurisdiccionales deben siempre
estar apegadas al conjunto de condicionamientos que establece la ley[55].
Al respecto, esta Corporación ha dicho que el debido proceso busca “(…) la defensa y preservación
del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales
del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de
todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás
derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P)”[56].
34.  Asimismo, esta garantía cuenta con una faceta
subjetiva, pues de ella se derivan las facultades ciudadanas de defensa,
contradicción y controversia de los medios de prueba que se alleguen a un
proceso y, además, se encuentra en íntima relación con los principios de “(…)
igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y legalidad (…)”[57].
35.  Ahora bien, en atención a los hechos que
preceden este amparo constitucional, se hace necesario realizar un análisis de
los parámetros normativos y jurisprudenciales que reglan la revocatoria directa
de los actos administrativos que reconocen derechos pensionales.
36.  De esta forma, se destaca que en el
ordenamiento jurídico colombiano, como regla general, la revocatoria directa de
un acto administrativo que reconoce un derecho de contenido particular resulta
improcedente. Así lo sostenía la Corte Constitucional al estudiar este tipo de
procedimientos, incluso, cuando aún se encontraba vigente el anterior Código
Contencioso Administrativo[58]. Verbigracia, en la
sentencia T-347 de 1994 este Tribunal expresó que:
“Es cierto que según el inciso 2o. del art. 73 en referencia es posible
la revocación de los actos administrativos de contenido subjetivo o particular
y concreto "cuando resulten del silencio positivo, si se dan las causales
previstas en el art. 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales"; pero esta norma debe ser entendida en el sentido de que hace
alusión exclusivamente al llamado acto presunto, producto del silencio
administrativo positivo, que ha reconocido una situación jurídica particular o
un derecho subjetivo a una persona.
Dicho
de otra manera, los actos administrativos expresos expedidos por la
administración que reconocen un derecho subjetivo no son revocables por ésta
sino en los términos ya indicados (arts. 73, inciso 1 del C.C.A.). En tal
virtud cuando la administración observe que un acto de esta naturaleza es
contrario a la Constitución o la ley debe proceder a demandar su propio acto
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 149 inciso 1 del
C.C.A.), pero no podrá revocarlo directamente”.
37.  En igual sentido, la imposibilidad de las
entidades públicas para revocar directamente sus actos administrativos se sustenta
en “(…) los
principios de confianza legítima, seguridad jurídica y el respeto de los derechos
adquiridos que ‘avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los
derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto
administrativo’[59] y fortalecen la relación
entre la Administración y los particulares[60]”[61].
38.  Como consecuencia de lo expuesto, adquiere
especial relevancia el consentimiento del titular del derecho, en tanto “[l]a decisión unilateral del
ente público toma de sorpresa al afectado, introduce un pernicioso factor de
inseguridad y desconfianza en la actividad administrativa, quebranta el
principio de la buena fe (artículo 83 C.P.) y delata indebido aprovechamiento
del poder que ejerce, sobre la base de la debilidad del administrado”[62].
39.  Sin perjuicio de lo anterior, en el año 2003
se expidió la Ley 797 de 2003, que contempló una excepción a esa regla. En tal
sentido, el artículo 19 de esa legislación dispuso que:
“Los representantes legales
de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o
hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de
oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la
legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el
reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del
tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda
suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.
En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el
reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario
proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el
consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes”.
40.  La Corte, por su parte, tuvo la oportunidad
de pronunciarse sobre la constitucionalidad de esta disposición en la sentencia
C-835 de 2003[63]. Allí, declaró la
exequibilidad condicionada de la norma, de manera que precisó cuál era la
interpretación del precepto que se encontraba conforme a la Carta Política.
41.  Así pues, explicó que frente a la primera
regla de derecho que establece el artículo, esto es, la obligación de las
entidades encargadas del reconocimiento y pago de las pensiones de revisar de
forma oficiosa las prestaciones reconocidas, no existían mayores reparos. No
obstante, aclaró que, aunque esta revisión automática encuentra arraigo en la
Constitución, no puede abusarse de tal facultad y por ello revisar de forma
reiterada un mismo asunto. Debido a eso, estableció que luego de que una
entidad ha adoptado una determinación sobre un caso particular, este no puede
ser objetado nuevamente.
42.  Asimismo, explicó que los motivos que dan
lugar a adelantar la verificación de la legalidad de las prestaciones deben ser
“(…) reales, objetivos,
trascendentes, y desde luego, verificables”[64]. Con ello, expuso la
providencia, se descarta la imposibilidad de acudir a esa disposición ante:
“(…) unos motivos originados en los planos de la subjetividad irracional,
en la intuición, en el desconocimiento de los requisitos mínimos para
interpretar y aplicar el derecho; en la falta de diligencia y cuidado que la
función pública exige a todo servidor público y a quienes sin serlo cumplan
funciones administrativas, se destaca, unos tales motivos, carecen de toda
vocación para promover la verificación oficiosa que estipula la norma
demandada.  De suerte que los motivos que dan lugar a la verificación
oficiosa no pueden contraerse al capricho, a la animadversión o a la simple
arbitrariedad del funcionario competente, dada la desviación de poder que tales
móviles pueden encarnar en detrimento de la efectividad de los derechos
legítimamente adquiridos y de la confianza legítima que a los respectivos funcionarios
les corresponde honrar”[65].
43.   Seguidamente, relacionó las circunstancias y móviles aceptables
constitucionalmente para que las autoridades puedan revocar directamente, y sin
el consentimiento del titular del derecho, el acto administrativo que reconoció
una pensión. En esa medida, detalló que estos no pueden obedecer a situaciones
de incuria administrativa o motivos sin trascendencia efectiva.
44.  Asimismo, enfatizó que, por el contrario,
cuando se advierta que el reconocimiento prestacional se originó en una
conducta constitutiva de algún delito, sí pueden las entidades proceder con la
revocatoria del mismo. Esto por cuanto en ese escenario se observa una clara
ilegalidad, que ocasiona que el principio de buena fe se instituya a favor de
la administración.
45.  Con todo, la sentencia C-835 de 2003 apuntó
que esta potestad no se puede entender de forma aislada y absoluta, sino
siempre dentro del marco que fija el respeto al debido proceso[66].
Por ello, esas irregularidades:
“(…) debe[n] probarse plenamente en el procedimiento administrativo que
contemplan las prenotadas disposiciones, para lo cual el titular del derecho
prestacional o sus causahabientes deberán contar con todas las garantías que
inspiran el debido proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y
acatamiento, entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la
publicidad y la contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y
acatamiento que ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario
competente para adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental.
Así, la decisión revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá sustentarse
en una ritualidad sin vicios y en una fundamentación probatoria real, objetiva
y trascendente, en la cual confluyan de manera evidente todos los elementos de
juicio que llevaron al convencimiento del funcionario competente para resolver”.
46.  En el mismo sentido, el fallo subrayó que “(…)
mientras se adelanta el
correspondiente procedimiento administrativo se le debe continuar pagando al
titular –o a los causahabientes- de la pensión o prestación económica las
mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución de continuidad”.
47.  En suma, los parámetros que en sede de
constitucionalidad fijó esta Corporación, respecto del artículo 19 de la Ley
797 de 2003, comprenden la exigencia para las entidades públicas de adelantar
el respectivo trámite interno con estricto apego a las garantías constitucionales
de los administrados.
48.  Igualmente, este Tribunal ha tenido la
oportunidad de pronunciarse sobre la aplicación de esta norma en sede de
revisión[67].
49.  La primera providencia de tutela en la que la
Corte Constitucional analizó la revocatoria directa de un acto administrativo
que reconocía una prestación periódica, a la luz de la Ley 797 del 2003, fue la
sentencia T-214 de 2004. En ese asunto, se estudió el caso de dos personas que
recibían una pensión a cargo de Puertos de Colombia y a las que, luego de un
proceso de depuración de nómina ordenado por el Ministerio del Trabajo, se les
suspendió el pago de la mesada. Ello debido a que no se encontraron las
resoluciones que ordenaban el reconocimiento de esas prestaciones.
50.  Allí, esta Corporación reiteró que, por regla
general, en nuestro ordenamiento jurídico la revocatoria directa de los actos
administrativos es improcedente y que tan solo es viable de forma excepcional.
Así, precisó que uno de esos escenarios se configura cuando se advierte que el
derecho nació como fruto de una maniobra evidentemente fraudulenta e ilegal.
Seguidamente, recordó que, aún en esos casos, la administración debe adelantar
una investigación que respete los parámetros propios del debido proceso, pues:
“(…)
la ilegalidad que generó el nacimiento a la vida jurídica del derecho subjetivo
no puede presumirse, y […] la revocatoria directa no puede fungir como medida
cautelar ante la mera sospecha de fraude. (iv) Si la obtención del beneficio
económico o pensional no es evidentemente ilegal, la administración asume la
carga de la prueba, y no puede decretar una abstención de pagos hasta tanto
haya sido acreditado en el contexto de un debido proceso administrativo el
dolo del beneficiario”[68].
51.  De esta forma, la Corte amparó
transitoriamente los derechos fundamentales de los accionantes hasta que
culminara la investigación administrativa adelantada. De paso, en la
providencia se expresó que: “[l]a Corte reitera el interés que supone la
guarda de las finanzas del Estado, sólo que este principio debe armonizarse con
el derecho al debido proceso y a la presunción de buena fe de los
administrados”[69].
52.  En el año 2010 la Corte reiteró la posición
asumida respecto de la revocatoria directa de los actos administrativos de
contenido particular que reconocen una pensión. Así, en las sentencias T-066,
T-140 y T-344 de ese año en las que se estudió la suspensión que, sin previo
aviso y sin adelantar el procedimiento administrativo oportuno, se dio en el
pago de las mesadas pensionales que se encontraban a cargo de Puertos de
Colombia.
53.  El precedente allí establecido fue claro en
recalcar que todo trámite que adelante el Estado con la finalidad de lograr la
anulación de su propio acto, sin el consentimiento del ciudadano, debe estar
precedido por la culminación de una indagación que respete las garantías
propias del debido proceso. De esa forma, puntualizó que:
“(…) se debe comunicar al beneficiario de la prestación que se inició una
actuación administrativa con el objeto de revisar su legalidad, específicamente
sobre el cumplimiento de los requisitos necesarios para consolidar el derecho o
sobre la veracidad de los documentos que sirvieron para acreditarlos. Si la
autoridad observa que existen terceros que, posiblemente, tengan interés en la
decisión a adoptar, debe citarlos a efecto de que defiendan sus derechos. En el
trámite de la actuación deberá garantizarse a los interesados la oportunidad de
solicitar, allegar y controvertir pruebas, e informaciones de oficio o a
petición de parte. La decisión con la que finalice la actuación, deberá
sustentarse en las pruebas que obren en el expediente, y motivarse, resolviendo
cada una de las cuestiones planteadas en aquel. A su vez, el acto que ponga [fin]
al procedimiento administrativo deberá darse a conocer a los interesados,
indicando los recursos que proceden contra el mismo, conforme con lo que la ley
disponga.
No puede perderse de vista que, en aplicación del principio de buena fe y
con el propósito de salvaguardar los derechos de los pensionados, mientras que
se adelanta el trámite señalado no es posible suspender el pago de la mesada”[70].
54.
Igualmente, se insistió que
“(…) la Administración no puede suspender la efectividad de una prestación,
sin iniciar una actuación administrativa que contemple en todas sus etapas el
derecho al debido proceso”[71].
55.
En armonía con los argumentos
expuestos, la Corte amparó los derechos fundamentales de los ciudadanos y
ordenó reactivar el pago de las mesadas pensionales debidas. Lo anterior, sin
perjuicio de advertir la posibilidad para la autoridad pagadora de las
pensiones de iniciar el trámite de investigación correspondiente, cuando aquel
fuese procedente[72].
56.  Entonces, hasta ese momento
la Corte estableció una serie de pautas y premisas en relación con lo
preceptuado por el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, a saber: las entidades
administradoras de pensiones solo están facultadas para revocar directamente un
acto administrativo que reconoce un derecho pensional cuando, a través de un trámite
administrativo respetuoso del debido proceso, se logre determinar que el
beneficio prestacional surgió como resultado de una actuación que configura una
conducta punible. En tal sentido, el procedimiento especial debe respetar los
derechos de contradicción y defensa del pensionado, con lo cual no se puede revocar
ni suspender el goce de la prestación económica sin haber culminado esa
investigación.
57.  Ahora bien, en el año 2011
el Congreso de la República expidió la Ley 1437 de 2011, por el cual se adoptó
el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La
nueva normatividad no varió radicalmente los parámetros existentes frente al
asunto que se estudia. En este sentido, en su
artículo 93 contempló la obligación para cualquier entidad pública de revocar,
de oficio o a petición de parte, los actos administrativos generales y
abstractos que (i) sean manifiestamente contrarios a la Constitución y a
la ley, (ii) desconozcan o atenten contra el interés público, y (iii)
causen un agravio injustificado a una persona[73].
58.  Posteriormente, el artículo 97 de la norma
estructuró el criterio que determina el ejercicio de esta facultad cuando se
está ante un acto de carácter particular y concreto, esto es, que solo puede
acudir a la revocatoria directa si se cuenta con el consentimiento previo,
expreso y escrito del titular. Al mismo tiempo, señaló que si este no autoriza
la revocatoria, la autoridad pública deberá proceder a demandar su propia
decisión ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa[74].
59.
Luego de la expedición de
la Ley 1437, la jurisprudencia constitucional ha tenido la oportunidad de
pronunciase sobre el alcance de esta legislación frente a la revocatoria
directa de decisiones de contenido pensional. Así, en la sentencia T-455 de
2013 la Corte estudió la acción de tutela que presentó un persona contra la
decisión a través de la cual el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del
Pasivo Social de Puertos de Colombia revocó un acto administrativo que
reconocía una pensión especial de jubilación. Ello debido a que la entidad
consideró que se había obtenido de forma irregular.
60.  La providencia recordó que
la posibilidad de dejar sin efecto el reconocimiento de un derecho pensional
está condicionada por el agotamiento de un procedimiento administrativo en el
que se garantice el debido proceso.
61.  En igual sentido, siguiendo
la sentencia C-835 de 2003, expresó que “(…) la conducta irregular,
tipificada como delito, de quien ha obtenido irregularmente una pensión o
prestación económica es el elemento que, una vez demostrado por la
administración, pone las cosas a su favor y mengua las garantías que rodean el
acto administrativo indebidamente dictado, así como la situación del particular
que reporta beneficio de su actuación irregular y, por lo tanto, frente a la
evidencia de la ilegalidad, su consentimiento en la revocatoria del acto no
resulta indispensable y la administración puede revocarlo directamente”[75].
62.
En esa medida, la sentencia
en su resolución amparó los derechos fundamentales de los accionantes al
estimar que en esos asuntos no se acreditó la comisión de una conducta punible
y que, en consecuencia, la administración no estaba facultada para proceder con
la revocatoria.
63.
Igualmente, en la sentencia
T-058 de 2017 la Corte estudió la revocatoria directa que adelantó Colpensiones
frente a un acto administrativo que reconoció una pensión de vejez, pues, según
la entidad, la historia laboral que la originó guardaba graves inconsistencias.
En ese asunto, este Tribunal recordó que tan solo cuando se encuentre
finalizado el procedimiento administrativo investigativo, podrá la entidad
revocar directamente su propio acto. Asimismo, que en la pesquisa debió haber
quedado demostrado que se cometió una conducta que se enmarca en un tipo penal con
la finalidad de obtener el derecho pensional.
64.
Luego, al resolver al
asunto concreto, esta Corporación expresó que, aunque existían múltiples dudas
sobre las cotizaciones realizadas, se debía conceder el amparo de forma
transitoria hasta que la jurisdicción ordinaria resolviera definitivamente
sobre la legalidad de los aportes. Lo anterior, puesto que de no otorgarse el
remedio judicial se podrían vulnerar los derechos fundamentales al mínimo
vital, a la seguridad social y al debido proceso.
65.  Finalmente, en la sentencia
T-199 de 2018 se analizó un caso en que el Fondo de Pasivo Pensional de la
Empresa Puertos de Colombia dejó sin efecto la resolución que había indexado la
primera mesada pensional de la accionante, en tanto en el curso de un proceso
penal se emitió una resolución de acusación contra quien expidió esa decisión[76].
Allí, la Corte refirió que la suspensión y revocatoria de esas determinaciones
solamente puede darse dentro del marco establecido por la sentencia C-835 de
2003, esto es, luego de haber seguido un procedimiento en el que se respeten
las garantías propias del debido proceso.
66.  Como consecuencia de ello, dejó sin efecto la
decisión que revocó la indexación y amparó los derechos fundamentales
vulnerados. Con todo, advirtió que lo anterior no obsta para que la entidad
accionada adelante el respectivo trámite investigativo.
67.  En conclusión, de acuerdo con la jurisprudencia
de esta Corporación, la potestad consagrada en los artículos 19 de la Ley 797
de 2003 y 243 de la Ley 1450 del 2011 no es absoluta. En consecuencia, las
instituciones de seguridad social solo pueden revocar directamente un acto
administrativo contentivo de un derecho pensional o suspender el pago de las
correspondientes mesadas, cuando: (i) han determinado razonablemente que
la conducta irregular desplegada por el pensionado en el trámite de
reconocimiento prestacional podría configurar una conducta punible y; (ii)
han finalizado, por ese motivo, un procedimiento administrativo especial con
respeto de las garantías constitucionales derivadas del debido proceso.
Derecho a la capacidad jurídica de una persona en condición de
discapacidad
68.  La Constitución Política contiene una serie
de mandatos orientados a permitir la vida en condiciones dignas de las personas
residentes en Colombia. Al respecto, el artículo 13 de la Carta Política
orienta el principio de igualdad y, además, el deber según el cual el Estado “(…)
protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y
sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”[77].
Asimismo, el artículo 47 contempla la obligación del Estado colombiano de
adoptar medidas previsión, rehabilitación e integración para las personas que
poseen algún tipo de capacidad diversa[78].
69.  La visión sobre la forma en que las personas
en condición de discapacidad pueden disponer de sus derechos no ha sido
pacífica. En tal sentido, se puede destacar la existencia de tres teorías sobre
la materia.
70.  La primera de ellas, denominada de
prescindencia, estimaba que las personas en condición de discapacidad no
aportaban nada a la sociedad y, por ello, se debían dejar a un lado[79].
Por otra parte, el modelo médico o rehabilitador que entendía que las
limitaciones de estas personas respondían a problemas físicos y, por ello, lo
mejor era adelantar medidas para normalizar a los individuos con discapacidad[80].
71.  Por último, encontramos el modelo social de
la discapacidad que se cimienta sobre dos presupuestos, a saber:
“En primer lugar, se alega que las
causas que originan la discapacidad no son ni religiosas ni científicas, sino
sociales o al menos, preponderantemente sociales.  Según los defensores de este
modelo, no son las limitaciones individuales las raíces del problema, sino las
limitaciones de la propia sociedad, para prestar servicios apropiados y para
asegurar adecuadamente que las necesidades de las personas con discapacidad
sean tenidas en cuenta dentro de la organización social. En cuanto al segundo
presupuesto —que se refiere a la utilidad para la comunidad— se considera que
las personas con discapacidad tienen mucho que aportar a la sociedad, o que, al
menos, la contribución será en la misma medida que el resto de personas —sin
discapacidad—. De este modo, partiendo de la premisa de que toda vida humana es
igualmente digna, desde el modelo social se sostiene que lo que puedan aportar
a la sociedad las personas con discapacidad se encuentra íntimamente
relacionado con la inclusión y la aceptación de la diferencia”[81].
72.  En relación con este último modelo se destaca
su incorporación en el plano del derecho internacional de los derechos humanos a
través de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (en
adelante CDPD)[82].
Este instrumento, a su vez, fue aprobado por el Congreso de la República
mediante la Ley 1346 de 2009 y, en tal medida, hace parte del Bloque de
Constitucionalidad. Ello le confiere poder normativo en el contexto nacional y,
por contera, sus parámetros constituyen la guía para interpretar el contenido
material de la Constitución[83].
73.  La relevancia del texto internacional
consistió en haber “(…) aludido a la discapacidad como un concepto en
evolución, asociado a las barreras sociales que impiden a las personas
funcional, física, mental, intelectual o sensorialmente diversas participar
plena y efectivamente en la sociedad, [igualmente] significó que, al menos en
el ámbito formal, se replantearan las posturas que abordaban el debate sobre la
discapacidad con la convicción de que solo puede ser comprendida sobre la base
de un diagnóstico médico”[84].
74.  Ciertamente, la Convención abandonó las tesis
rehabilitadoras y médicas, entonces vigentes en el plano internacional, y, en
su lugar, acogió una visión que buscó promover medidas de apoyo para las
personas en situación de discapacidad, pues comprendió que su dignidad como
seres humanos no estaba atada a parámetros de funcionamiento físico o mental. De
hecho, el instrumento partió de una noción según la cual la discapacidad “(…)
resulta de la interacción
entre las personas con deficiencias y las barreras debidas a la actitud y al
entorno que evitan su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad
de condiciones con las demás”[85].
75.  De entre los varios escenarios que abarcó la
norma, se destaca el desarrollo brindado frente a la capacidad jurídica de las
personas en condición de discapacidad. Al respecto, en el seno de los
debates que dieron origen a la Convención se libró una discusión respecto de la
forma en la que se debía abordar la capacidad jurídica de las personas con
funcionalidad diversa[86].
76.  De ahí que, la adopción del modelo social se haya
dado gracias al apoyo del presidente del Comité Especial y de las
organizaciones no gubernamentales. Lo anterior, por cuanto, por ejemplo, en criterio
de estas últimas “(…) el modelo de asistencia garantizaba la autonomía de las personas en
situación de discapacidad y aseguraba que fueran tratadas en iguales
condiciones al resto de la población, pues implicaba que se apoyaran y que se
defendieran sus puntos de vista, que se fomentara su participación y que se les
permitiera asumir responsabilidades.  El modelo de sustitución en la toma
de decisiones, en contraste, abría la puerta a los abusos, teniendo en cuenta
que el sistema de guardas y tutelas supone, por lo general, que la persona
pierda su derecho a decidir sobre múltiples cuestiones acerca de las cuales los
demás deciden a diario. El modelo podría conducir, entonces, a que los deseos
de las personas en situación de discapacidad se vieran tergiversados y a que su
voz fuera censurada”[87].
77.  Por ello, la Convención decidió proscribir
los modelos de sustitución, a través de los cuales se suplanta la autonomía personal
de quienes están en situación de discapacidad. En su lugar, finalmente se
determinó establecer:
“1. Los Estados Partes reafirman que las
personas con discapacidad tienen derecho en todas partes al reconocimiento de
su personalidad jurídica.
2. Los Estados Partes reconocerán que las personas
con discapacidad tienen capacidad jurídica en igualdad de condiciones con las
demás en todos los aspectos de la vida”[88].
78.  De ahí se deriva, entonces, que los modelos
normativos que permiten sustituir o remplazar la voluntad de individuo
contrarían la autonomía y la dignidad de la persona. Por ello, las medidas que
se adopten en el plano nacional para responder a los requerimientos de la
población en condición de discapacidad deben ofrecer un sistema de ajustes y apoyos,
que contribuya a su efectiva participación.
79.  La CDPD también creó un conjunto de responsabilidades
para los Estados parte de la Convención. Así pues, el artículo 4 del
instrumento establece una serie de obligaciones positivas y negativas
orientadas a crear un escenario de vida propicio para las personas en situación
de discapacidad. Entre ellas se resalta, por ejemplo, el deber de “[a]doptar todas las medidas
legislativas, administrativas y de otra índole que sean pertinentes para hacer
efectivos los derechos reconocidos en la presente Convención”[89].
80.  Posteriormente, el Comité
de las Naciones Unidas sobre los derechos de las Personas con Discapacidad refirió
que las obligaciones contenidas en la CDPC no habían sido comprendidas cabalmente
por los Estados parte. Por ello, en su Observación General Número 1 explicó que
los países debían adelantar todas las acciones necesarias para garantizar que
las personas con discapacidad puedan ejercer su capacidad jurídica. Asimismo,
precisó que las partes de la Convención debían eliminar las leyes que
sustituyen las decisiones de las personas en condición de discapacidad, para
que, en su lugar, se adopte un sistema de apoyos a las personas que poseen
algún modo de funcionalidad física diversa[90].
81.
Ahora bien, en el marco del
derecho comparado se puede destacar, entre otros ejemplos[91],
el paso que dio recientemente el Estado peruano en este aspecto. Ese país, a través
del Decreto Legislativo número 1384 de 2018, reconoció la capacidad jurídica
plena de las personas en condición de discapacidad. Por ello, el artículo 3 de
la norma estableció que “[l]as personas con discapacidad tienen capacidad de
ejercicio en igualdad de condiciones en todos los aspectos de la vida”[92].
82.
Asimismo, contempló que “[t]oda
persona mayor de dieciocho años tiene plena capacidad de ejercicio. Esto
incluye a todas las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con
las demás y en todos los aspectos de la vida, independientemente de si usan o
requieren de ajustes razonables o apoyos para la manifestación de su voluntad”[93].
83.  En igual sentido, el Decreto consagró la
posibilidad para todo individuo de acudir a ajustes razonables para lograr el
pleno desarrollo de su capacidad jurídica[94]. En consecuencia, el ejemplo
del Perú resulta provechoso para considerar las medidas que, a la luz de la
CDPD, se deben adoptar respecto de las personas en condición de discapacidad.
84.  En igual sentido, debe destacarse el avance
fijado por una instancia judicial de ese país. Véase que el Segundo Juzgado en
lo Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, en una providencia
anterior al cambio legislativo ocurrido en el país, adoptó una posición con
particular relevancia para este asunto. La autoridad judicial, al conocer el
amparo constitucional presentado por un individuo que había sido declarado
interdicto en un proceso judicial, relacionó que “(…) la discapacidad es una
situación originada socialmente y que el modelo debe implementar un sistema de
apoyo para la persona con discapacidad, partiendo de una visión (determinación)
de la mínima restricción de los derechos de estas personas”[95].
85.  Asimismo, expresó que “(…) una Sentencia
de Interdicción es violatoria de los derechos fundamentales de la persona,
cuando no se aplican las normas relativas a los derechos fundamentales de la
persona con discapacidad mental, cuando de forma indirecta se preserva este
modelo de sustitución de la persona, con la anulación de su voluntad, sus
derechos y su autodeterminación”[96].
86.  A partir de ahí, la providencia concluyó que
en el marco de los procesos judiciales que se adelanten con ocasión de la
protección de los derechos fundamentales de las personas con discapacidad se
debe buscar superar los modelos médicos y de prescindencia que persisten frente
a ellos y, además, adoptar todas las medidas necesarias para reivindicar sus
derechos. Por ello, la autoridad judicial declaró la nulidad de las sentencias
de interdicción.
87.  Por otra parte, en el plano nacional la
jurisprudencia constitucional acogió los criterios de la CDPD sobre la
capacidad jurídica. En particular se resaltan los parámetros que fijó la
sentencia T-573 de 2016 sobre ella. Allí, este Tribunal recordó que ese
instrumento resulta vinculante para el Estado colombiano y que, de acuerdo con
la sentencia C-293 de 2010, se encuentra conforme con la Carta Política.
88.  En el mismo sentido, reiteró que la adopción
del instrumento implica la sujeción del aparato institucional a los parámetros
propios del modelo social de la discapacidad. Con lo cual, insiste la Corte, se
deben superar las visiones tradicionales de esta condición para en su lugar
comprender que la discapacidad está vinculada con las barreras que existen socialmente
y que impiden que estas personas interactúen en los mismos términos que lo
hacen los demás.
89.  Asimismo, destacó que de los principios
contemplados en la Convención se deriva la obligación de “(…) respeto de su dignidad
inherente, de su autonomía individual y de su independencia”[97]. Paralelamente, la providencia mencionó que la
importancia de la Convención no radica en crear una serie de garantías especiales
para las personas en condición de discapacidad, sino en originar la formación de
un marco normativo que obliga a los Estados a establecer escenarios óptimos
para el goce efectivo de “los derechos civiles, culturales, económicos y
sociales predicables de todos los seres humanos”. Esa medida resultó un
avance significativo en la materia, pues “[e]l goce de estos derechos
resulta esencial para que las personas con discapacidad puedan desarrollar y
ejercer muchos de los otros derechos incluidos en la CDPD, tales como vivir en
comunidad y adoptar todos los actos jurídicos necesarios para hacerlo, tener
acceso al mercado laboral y de otros tipos, tomar decisiones sobre la atención
a la salud, controlar sus propios asuntos económicos, etcétera”[98].
90.  En el año 2016 el Comité de las Naciones
Unidas sobre los derechos de las Personas con Discapacidad realizó una serie de
observaciones al informe suministrado por Colombia en cuanto al cumplimiento de
la CDPD. Allí, adelantó un análisis integral de los avances y de los puntos
pendientes en el país. De ese modo, por ejemplo, resaltó la promulgación de las
Leyes 1448 de 2011[99], 1618 de 2013[100] y
1752 de 2015[101], y de la Política Pública
Nacional de Discapacidad e Inclusión Social[102].
91.  No obstante, lamentó, entre otras cosas, que
en el país subsistan normas que restrinjan el reconocimiento pleno de la
capacidad jurídica de las personas en condición de discapacidad. En igual
sentido, expresó su preocupación por la terminología peyorativa con la cual la
legislación nacional se refiere a las personas que se encuentran en esa
condición especial.
92.  Igualmente, mencionó su inquietud por las
barreras que afrontan este grupo de ciudadanos para acceder a los programas de
protección social. Por ello, instó al Estado colombiano a que incluya la
perspectiva de discapacidad en los planes que buscan reducir la pobreza.
Asimismo, que “[e]limine los requisitos de la solicitud de interdicción para tener acceso a
medidas de protección social y que fortalezca programas de asistencia y
protección social, con perspectiva de género, etnia y edad, dirigidos a cubrir
los gastos adicionales generados por motivo de la discapacidad en la
adquisición de bienes y servicios. En particular, que propicie la modificación
de las interpretaciones hechas en sentencias relevantes de la Corte
constitucional y en prácticas de los Fondos de Pensión y Jubilación con el fin
de garantizar la inclusión en dichos programas”[103].
93.  De este modo, entonces, se tiene que la
normatividad internacional busca que se garantice el reconocimiento de la
capacidad jurídica de las personas en condición de discapacidad y, en
consecuencia, que se les asegure su dignidad y la posibilidad de participar en
la toma de las decisiones les afecten, en igualdad de condiciones con los demás
en todos los aspectos de la vida.[104]
94.  De igual modo, se sintetiza que en los
lineamientos fijados por la CDPD descansa la obligación del Estado colombiano
de reformular la manera en que entiende y reglamenta la discapacidad. Así las
cosas, la modificación de los parámetros que limitan la capacidad jurídica de
las personas en condición de discapacidad se constituye como una de las medidas
más emblemáticas e imperiosas sobre la materia.
95.  En tal sentido, se concluye que (i) las
personas en condición de discapacidad deben gozar de la misma capacidad jurídica
que los demás, (ii) se debe eliminar del ordenamiento jurídico
colombiano toda forma de suplantación de la voluntad de las personas con discapacidad,
(iii) los parámetros que deben guiar el desarrollo normativo deben
basarse en un sistema ajustes y apoyos razonables, que contribuyan al ejercicio
de la capacidad jurídica, y (iv) el sistema de asistencia a las personas
con diversidad funcional debe buscar limitar en la menor medida posible su
autonomía.
Las sentencias de interdicción no constituyen requisito para acceder al
pago de una pensión de una persona con discapacidad intelectual
96.  La jurisprudencia constitucional ha
diferenciado entre el reconocimiento de un derecho pensional y el pago de la
mesada que surge con ocasión de él. En tal medida, tratándose del
reconocimiento ha señalado que en ningún caso procede imponer más requisitos de
los establecidos por la ley para ello[105].
97.  No obstante, esta Corte en ocasiones ha
señalado que en cuanto al pago de las mesadas pensionales sí resulta razonable
exigir la existencia de un curador que represente los intereses de la persona
con discapacidad.
98.
Así, por ejemplo, en la sentencia T-043 de 2008,
que estudió el caso en el que a un menor de edad con discapacidad se le negó el
pago de una pensión de sobrevivientes por no allegar ese tipo de
pronunciamiento judicial, expresó que el proceso de interdicción resulta idóneo
para activar el pago de la mesa pensional. Sin embargo, aclaró que ese
lineamiento no se puede convertir en una exigencia que permita la afectación de
derechos fundamentales de quien es un sujeto de especial protección
constitucional. Por ello, se ampararon los derechos fundamentales a la vida, a
la salud, al mínimo vital y a la seguridad social y, en consecuencia, se ordenó
pagar las mesadas pensionales, siempre y cuando se iniciara el trámite judicial
de interdicción.
99.  En el mismo sentido, en el fallo T-471 de
2014 la Corte examinó un asunto en el que Colpensiones no atendió una solicitud
encaminada a acceder a la reactivación del pago de una pensión de
sobrevivientes porque el pensionado no había aportado sentencia de
interdicción. En aquella ocasión, este Tribunal precisó que “(…) si bien no se puede
condicionar el reconocimiento del derecho pensional a la sentencia en la que se
designe un curador y a su respectiva posesión, estas exigencias sí resultan
razonables cuando lo que se busca es proceder a la respectiva inclusión en
nómina y pago de la prestación, ya que se debe asegurar que los recursos se
destinen a la finalidad de protección para la cual se previó la pensión de
sobrevivientes a favor de los hijos inválidos”[106]. Como resultado, concedió
la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital y la vida digna de
la accionante.
100.      Con todo, de forma reciente la Corte
Constitucional ha asumido una posición distinta frente a esta exigencia. Por
ejemplo, en la sentencia T-655 de 2016, que examinó el caso en el que a un
pensionado con discapacidad intelectual se le exigió estar al cuidado de un
curador para ser incluido en nómina, esta Corporación estableció que resulta
desproporcionado condicionar el pago de una prestación a la existencia de un
proceso de interdicción.
101.      Al respecto, la providencia siguió de cerca
los parámetros que sobre la capacidad jurídica de las personas en condición de
discapacidad consagró la CDPD. Por ello, se destacó que “(…) jurisprudencia
constitucional en vigor, citada por los jueces de instancia para negar la
tutela, debe ser reexaminada por esta corporación, pues contradice prima
facie las previsiones convencionales en materia de reconocimiento y
ejercicio de la capacidad jurídica de las personas con discapacidad”[107]. En consecuencia,
precisó que se debe tener en cuenta:
“ i) que las personas
en condición de discapacidad tienen derecho al reconocimiento de su capacidad
jurídica en todos los aspectos de la vida en iguales condiciones que los demás;
ii) que las salvaguardias que se prevean para realizar su capacidad jurídica
deben respetar sus derechos, voluntad y preferencias y iii) que se deben
otorgar los apoyos necesarios para que la persona pueda ejercer su capacidad
jurídica, expresar su voluntad y obrar conforme a ella”[108].
102.  Al abordar el análisis del caso concreto la
Corte estableció que la administradora de pensiones había vulnerado los
derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la igualdad
del accionante. Lo anterior, por cuanto a partir de los documentos allegados al
proceso se evidenciaba que este contaba con facultades para ejercer sus
derechos, pues había llevado a cabo personalmente el trámite de reconocimiento
pensional y comparecido ante notario para otorgar poder general a su pareja.
Para el Tribunal Constitucional, la conducta de la entidad accionada anuló la
capacidad jurídica del actor, ya que le impidió disponer de su patrimonio, lo
privó arbitrariamente de la posibilidad de controlar sus asuntos económicos y,
finalmente, lo coaccionó para que se sometiera a la tutela de un tercero. Por
estas razones, otorgó el amparo de los derechos conculcados y ordenó el pago
inmediato de la prestación.
103.  Posteriormente, la sentencia T-185 de 2018 estudió
un caso acumulado de tres expedientes en los que se exigía la interdicción como
condición para acceder al pago de la pensión. En la providencia, aunque la
Corte aceptó que en casos excepcionales se exigiera la sentencia de
interdicción, precisó que todas las personas tienen los mismos derechos y
libertades y que, en consecuencia, gozan, sin distinción alguna, de la misma
capacidad jurídica. Lo expuesto, en tanto recordó que “[e]n el marco del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos (DIDH), todas las personas, sin
distinción alguna, poseen los mismos derechos y libertades en razón a la
dignidad inherente a todo ser humano. En ese sentido, la Convención sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad reconoce el derecho de esta población
a tomar sus propias decisiones y controlar sus asuntos económicos, en un marco
de autonomía y respeto por su independencia individual”[109].
104.  Por ello, estimó que en atención a las
condiciones particulares de cada uno de los accionantes resultaba desproporcionado
exigirles que allegaran una sentencia de interdicción para ser incluidos en
nómina de pensionados. En tal medida, amparó sus derechos fundamentales al
mínimo vital, al debido proceso, a la seguridad social, a la dignidad humana y
a la capacidad jurídica y, en consecuencia, le ordenó a la Administradora
Colombiana de Pensiones realizar la inclusión en nómina de pensionados de los
accionantes. Además, le advirtió para que en lo sucesivo no condicionara el
pago de las mesadas pensionales a la terminación de un proceso de interdicción.
105.  Posteriormente, este Tribunal profirió la
sentencia T-268 de 2018. En ese asunto, Colpensiones le exigió a una persona con
discapacidad la presentación de una sentencia de interdicción como requisito
para consignarle la indemnización sustitutiva que le había reconocido. La
Corte, en esa ocasión, armonizó los criterios adoptados en la sentencia T-655
de 2016 y T-185 de 2018. En esa medida, señaló que se advierte desmedido exigir
una sentencia de interdicción para ser incluido en nómina, pues existen otras
formas menos invasivas para proteger a las personas en condición de
discapacidad.
106.  Por ello, esta Corporación precisó que “(…)
resulta
discriminatorio que las personas diagnosticadas con alguna situación de
discapacidad mental deban ser declaradas interdictas y someterse a la curaduría
de un tercero, como condición necesaria para hacer efectivo el pago de una
prestación social pensional que no está en discusión, pues ello constituye una
diferencia de trato irrazonable”[110].
107.  En igual sentido, la providencia señaló que “[d]esconocer que existen otras
posibilidades legales para conjurar la protección de esta población, en aras de
evitar el desembolso de los recursos que resultan indispensables para
garantizar su mínimo vital y su vida en condiciones dignas, agrava su estado de
vulnerabilidad y de debilidad manifiesta”[111].
108.  En esa medida, la Corte encontró que la
administradora de pensiones desconoció que el accionante tenía capacidad para administrar
su patrimonio sin ayuda de terceros y, adicionalmente, que “[l]a exigencia de Colpensiones
al señor Amor de acudir por cuenta propia a iniciar un proceso judicial en el
que se le declare interdicto, excede sus competencias y deviene en un requisito
arbitrario y desproporcionado, toda vez que una medida de este tipo, le
privaría de la posibilidad para adquirir derechos, contraer obligaciones y
realizar todo tipo de negocios jurídicos, sin la intervención de un tercero”[112].
109.  Como resultado, la sentencia protegió los
derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, a la igualdad y
a la vida en condiciones dignas del accionante y, en esa medida, le ordenó a la
Administradora Colombiana de Pensiones que pagara la prestación económica
pretendida. Además, reiteró la advertencia dictada a Colpensiones “(…) para que en lo
sucesivo, se abstenga de imponer condicionamientos injustificados, que
limiten el goce efectivo de las prestaciones económicas reconocidas a las
personas en situación de discapacidad, y en su lugar, adopte fórmulas de
ejecución no lesivas de sus derechos fundamentales”[113].
110.  A partir de lo anterior, esta Sala de la Corte
acoge la postura asumida en las sentencias T-655 de 2016 y T-268 de 2018, en
relación con la protección de los derechos a la dignidad humana, a la seguridad
social y a la capacidad jurídica de las personas con discapacidad. En
consecuencia, estima que en el pago de las mesadas pensionales reconocidas a
este colectivo se deben seguir los siguientes parámetros: (i) en el
procedimiento que se adelante ante el fondo o la administradora de pensiones no
se puede suprimir la autonomía, la capacidad jurídica y la voluntad de la
persona con discapacidad, (ii) no es posible supeditar la inclusión en
nómina de un pensionado con diversidad funcional a la existencia de una
sentencia de interdicción, y (iii) la autoridad encargada de pagar esas
prestaciones debe, en caso de ser necesario, proporcionar los apoyos y ajustes
razonables para que la persona con discapacidad manifieste su voluntad y acceda
al pago de las prestaciones económicas que le han sido reconocidas.
Caso concreto
111.  El señor Manuel Antonio Vélez Ocampo, que
actúa a través de su curadora María Rubiela Salazar de Vélez, reclama la protección de sus derechos fundamentales al mínimo
vital, a la dignidad humana, al debido proceso, a la seguridad social, a la
igualdad y de petición, vulnerados, en su criterio, por Colpensiones al no
incluirlo en su nómina de pensiones.
112.  La entidad pública, por su parte, alega que
la suspensión en el pago de la mesada pensional se origina en la investigación
que adelanta contra Manuel Antonio Vélez Ocampo, ante unas presuntas irregularidades
en la historia clínica que dio lugar al reconocimiento de la prestación. La
administradora de pensiones, a su vez, respaldó su decisión en la facultad que
brindan los artículos 19 de la Ley 797 de 2003 y 243 de la Ley 1450 del 2011,
en tanto permiten revocar directamente el acto administrativo que reconoció una
pensión si se advierte que ha sido otorgada con base en hechos constitutivos de
alguna conducta punible.
113.  Por ello, le corresponde a esta Sala analizar
si en este asunto se cumplen los requisitos de procedencia formal de la acción
de tutela. Si así fuese, se examinará luego la procedibilidad material del
remedio constitucional y, con ello, si Colpensiones podía suspender, sin el
consentimiento del titular, la pensión de invalidez reconocida. Además, se estudiará
si esa entidad podía supeditar el pago de la pensión a la presentación de una
sentencia de interdicción[114].
Procedibilidad formal de la
acción de tutela
114.   Legitimación por activa: En este asunto se encuentra superado este
parámetro de procedencia, pues la persona que acude a este mecanismo es Manuel
Antonio Vélez Ocampo, quien ha visto presuntamente vulnerados sus derechos
fundamentales.
115.  Con todo, esta Sala destaca que aún si el
señor Vélez Ocampo hubiese actuado sin la colaboración de terceros, se
superaría esta exigencia. Lo anterior, pues como se vio en las consideraciones
de esta providencia, el Estado no puede limitar injustificadamente el
reconocimiento de la capacidad jurídica de las personas que se encuentran en
condición de discapacidad y, con ello, impedirles el disfrute de facultades con
profundo arraigo constitucional como el acceso a la administración de justicia.
116.  Legitimación por pasiva: En este caso se cumple ese criterio, pues se
demanda a quien le compete realizar la inclusión en nómina del afectado, esto
es, a la Administradora Colombiana de Pensiones.
117.  Subsidiariedad: Con antelación se refirió que la procedencia
de la acción de tutela cuando se pretende el reconocimiento de derechos
pensionales se encuentra, en principio, restringida. Asimismo, se expresó que
esta tan solo resulta viable cuando el mecanismo ordinario carece de idoneidad o
eficacia o que, en su defecto, se está ante un posible perjuicio irremediable. Además,
que este estudio se flexibiliza cuando el accionante es un sujeto de especial
protección constitucional.
118.  Así las cosas, en esta ocasión la demanda de
tutela busca la protección de los derechos fundamentales de una persona en
condición de discapacidad y, en esa medida, de un sujeto especial protección
constitucional. Ello debido a que el señor Manuel Antonio Vélez Ocampo fue
calificado con una pérdida de capacidad laboral del 53.6%. Paralelamente, en
cuanto a la edad y condiciones de salud del afectado, se observa que tiene 69
años de edad[115], padece hipertensión[116],
cardiomiopatía isquémica[117], ansiedad, depresión con
alteraciones cognitivas severas y demencia avanzada[118].
119.  Seguidamente, en relación con su situación
socioeconómica, la Sala se percata que se trata de un ciudadano que se
encuentra en el régimen subsidiado de salud y que está calificado con 20,08
puntos en el Sisbén[119]. Asimismo, que para su
sostenimiento depende del apoyo que, difícilmente, le puede ofrecer su hija,
quien se desempeña como empleada doméstica y devenga un salario mínimo legal mensual
vigente[120]. Aunado en ello, se
advierte que quien actúa en representación del señor Vélez Ocampo, además de
estar en su misma situación socioeconómica, padece insuficiencia renal crónica,
con lo cual se agrava la situación del núcleo familiar del perjudicado.
120.  Sumado a lo anterior, el señor Manuel Antonio
Vélez Ocampo, y quien luego ha actuado a su nombre, desde el año 2015 han
llevado a cabo múltiples medidas orientadas a obtener el disfrute de la pensión
de invalidez a él reconocida. Véase, por ejemplo, que han adelantado un proceso
de interdicción para cumplir con el requisito exigido por Colpensiones y,
además, ha prestado toda la colaboración administrativa requerida por la
administradora pública de pensiones desde hace más de dos años. Por lo tanto,
en este escenario se desbordó el criterio del plazo razonable, lo que favorece
la procedencia del amparo en este asunto.
121.  Conforme a los criterios expuestos, exigirle
al perjudicado que demande el acto administrativo a través del cual
Colpensiones resolvió suspender su inclusión en nómina hasta que culmine las
indagaciones iniciadas en su contra, resultaría excesivo. A partir de la
información relacionada es claro que el señor Manuel Antonio Vélez Ocampo no
cuenta con la capacidad económica para acudir a esos mecanismos ordinarios de
defensa.
122.  En tal medida, se lograr concluir que el medio
de defensa judicial ordinario no es idóneo ni eficaz en el caso concreto.
123.  Inmediatez: La Corte Constitucional ha precisado que la
acción de tutela busca otorgar una protección oportuna y eficaz de los derechos
fundamentales vulnerados.[121] Por ello, quien acude a
este mecanismo lo debe hacer dentro de un plazo prudente y razonable.
124.  Ahora bien, en el presente asunto se destaca
que se reclama la protección de un derecho de carácter pensional, con lo cual
la presunta vulneración se extiende en el tiempo. Aunado a ello, se observa que
la última respuesta obtenida con ocasión de las diligencias adelantadas para
obtener el pago de la prestación data del 22 de marzo del 2018, esto es, 26
días antes de la presentación de la acción de tutela. Como resultado se
encuentra superado el requisito de inmediatez.
Procedibilidad material de la acción de tutela
125.  En atención al problema jurídico planteado,
esta Sala dividirá en dos partes el estudio sobre la presunta vulneración de
los derechos fundamentales del señor Manuel Antonio Vélez Ocampo. En esta
medida, resolverá primero la discusión respecto de la suspensión de su
inclusión en nómina de pensionados en atención a lo dispuesto por el artículo
19 de la Ley 797 de 2003 y el artículo 243 de la Ley 1450 del año 2011. Luego,
hará lo mismo en relación con la exigencia de una sentencia de interdicción
para obtener el pago de la pensión.
La suspensión en la inclusión nómina de pensionados en atención a lo
dispuesto por el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y el artículo 243 de la Ley
1450 del año 2011.
126.  A partir de las consideraciones expuestas en
esta decisión se deriva que las entidades encargadas de reconocer y pagar las
mesadas pensionales solamente pueden acudir a la suspensión o revocatoria contemplada
en las normas transcritas, cuando: (i) han determinado razonablemente que
la conducta irregular desplegada por el pensionado en el trámite de
reconocimiento prestacional podría configurar una conducta punible y; (ii)
han finalizado, por ese motivo, un procedimiento especial con respeto de las
garantías constitucionales derivadas del debido proceso.
127.  Enseguida, esta Sala confrontará si las
actuaciones desplegadas por Colpensiones frente al accionante siguieron esos
lineamientos. Así pues, se encuentra que la entidad accionada le reconoció al
señor Manuel Antonio Vélez Ocampo una pensión de invalidez a través de la
Resolución GNR 73316 del 8 de marzo del 2016. El pago de esa prestación, a su vez,
quedó suspendido hasta que se allegara una sentencia de interdicción por parte
del pensionado.
128.  Se destaca, igualmente, que luego de haber
adelantado el proceso judicial, el peticionario le envió una solicitud de pago
a la administradora pública de pensiones, acompañada del fallo de interdicción
y de la posesión del respectivo curador. La entidad, en cumplimiento de una
orden de tutela en la que se amparó el derecho fundamental de petición,
resolvió a través de una comunicación del 31 de octubre de 2017 negar la
inclusión en nómina del solicitante. En esa ocasión, Colpensiones precisó que
ante unas irregularidades en la historia clínica del señor Vélez Ocampo se
adelanta un investigación penal en su contra y que, en esa medida, cuando
culmine ese proceso judicial procederá “(…) a resolver lo que en derecho
corresponda”.
129.  Asimismo, se observa que, por medio de la
Resolución SUB 15690 del 18 de enero del 2018, la entidad pública de pensiones se
mantuvo en su posición y, además, agregó que con ocasión de las inconsistencias
encontradas se adelanta un proceso de verificación preliminar, conforme al
artículo 243 de la Ley 1450 del 2011 y la Resolución Interna número 555 del 30
de noviembre de 2015.
130.  Bajo tal óptica, pese a que la actuación de
la entidad persigue prima facie un fin constitucionalmente razonable,
esta Sala estima que Colpensiones vulneró los derechos fundamentales al debido
proceso y a la seguridad social del actor, tal como se pasa a explicar.
131.  En este caso, la administradora pública de
pensiones inició las indagaciones contra el señor Manuel Antonio Vélez Ocampo
de forma legítima, pues de acuerdo con el informe remitido por la Unidad
Especializada de Investigaciones Antifraude Risks Internacional S.A.S, advirtió
que en el trámite pensional adelantado por el accionante presuntamente habían
ocurrido una serie de irregularidades. Del mismo modo, esta Sala destaca que la
naturaleza de esas inconsistencias no constituía simplemente un error
administrativo, sino, posiblemente, una conducta punible, con lo cual se
cumplían los parámetros establecidos por la legislación frente a este aspecto.
132.  Sin embargo, la suspensión del pago de la
mesada pensional del señor Vélez Ocampo no se dio luego de la culminación de
una investigación administrativa adelantada por la presunta ocurrencia de un
delito en el trámite de reconocimiento pensional, ni tampoco como resultado de
una orden judicial.  Por el contrario, la determinación se tomó como una medida
cautelar, sin agotar el debido proceso.
133.  Asimismo, esta Sala advierte que pese a que
la suspensión en el pago de la prestación económica, con ocasión de las presuntas
irregularidades, se realizó en el año 2017, en realidad solo hasta el 8 de
octubre de 2018 Colpensiones inició la correspondiente investigación especial.
Ese procedimiento surgió, únicamente, como consecuencia del llamado que en sede
revisión le realizó esta Corporación para que allegara copia del expediente
administrativo.
134.  Esta Sala, por ello, debe llamar la atención
de la entidad accionada. A causa de esto, resalta que si bien el cuidado del
patrimonio público resulta una medida razonable que esta Corte acompaña, la
misma no puede convertirse en una herramienta a través de la cual se
desconozcan los procedimientos establecidos en la ley y los derechos
consagrados en la Constitución.
135.  El seguimiento de los parámetros fijados por
el Congreso de la República no representa únicamente una obligación de orden
legal. Por el contrario, el acatamiento de esas disposiciones se encuentra en
íntima armonía con los valores, principios y derechos contemplados en la
Constitución Política y, además, constituye uno de los cimientos sobre los que
descansa un Estado de Derecho. En consecuencia, Colpensiones no podía apartarse
de lo establecido en la jurisprudencia constitucional, ni en lo consagrado por
el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y 243 de la Ley 1450 de 2011 y, a través
de un proceso extralegal, negar el pago de la mesada pensional del accionante,
sin agotar el debido proceso.
136.  Por las razones anotadas, se concluye que si
bien la Administradora Colombiana de Pensiones no infringió el derecho
fundamental de petición, pues respondió las solicitudes elevadas por el
accionante, sí vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la
seguridad social del señor Manuel Antonio Vélez Ocampo.
137.  Pese a lo anterior, esta Sala encuentra que
el accionante fue incluido en nómina de pensionados como resultado de la
sentencia que en primera instancia de este proceso de tutela profirió la Sala
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales. Asimismo, que
aunque la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia revocó esa
decisión y, con ello, suprimió la obligación judicial de Colpensiones, la
administradora pública continuó pagándole la pensión[122].
En tal medida, se advierte la presencia del fenómeno de la carencia actual de
objeto por hecho superado, puesto que el centro del reclamo constitucional lo
constituía la inclusión en nómina y, con ello, el pago efectivo de la
prestación[123].
138.  De igual forma, a pesar de la existencia de
un hecho superado frente al ingreso a la nómina de pensionados, esta Sala no
puede ignorar que en el trámite de revisión el accionante precisó que no ha
podido reclamar el pago de su pensión, en tanto actualmente reside en la ciudad
de Medellín. Por ello, resulta oportuno precisar que el accionante cuenta con
la posibilidad de adelantar ante Colpensiones las medidas logísticas y
administrativas que considere necesarias para actualizar la información
pertinente para el pago de la mesada pensional en la ciudad en la que
actualmente reside.
139.  Lo expuesto no obsta para que en la
investigación especial que actualmente cursa ante Colpensiones, se adopten, de
comprobarse las presuntas maniobras fraudulentas, las medidas pertinentes para
revocar el acto administrativo de reconocimiento pensional, siempre que se culmine
el respectivo trámite administrativo, con estricto apego al precedente
constitucional y al debido proceso del solicitante.
La sentencia de interdicción exigida al señor Manuel Antonio Vélez Ocampo
140.  Conforme con las razones expuestas en las
consideraciones de esta providencia, las personas en condición de discapacidad
tienen la misma capacidad jurídica que todos los demás. De ese modo, cualquier
medida que suprima injustificadamente su voluntad y autonomía, contraría no
solo el precedente fijado por esta Corporación, sino también el Bloque de
Constitucionalidad y la Carta Política.
141.  Ahora bien, en lo que respecta a este asunto
particular esta Sala advierte que las exigencias impuestas al accionante
constituyeron, manifiestamente, una vulneración de su derecho fundamental a la
dignidad humana y a la capacidad jurídica, conforme con los motivos que a
continuación se expone:
142.  Como se mencionó anteriormente, al señor
Manuel Antonio Vélez Ocampo le fue reconocida una pensión de invalidez y el
pago de la misma quedó suspendido hasta que se allegara una sentencia de
interdicción y, además, el acta de posesión del respectivo curador. La
administradora pública de pensiones justificó su decisión en lo mencionado por
el dictamen de pérdida de capacidad laboral, en tanto indicó que el accionante
“requiere ayuda de terceros para que decidan por él”.
143.  En tal sentido, la entidad accionada resolvió
pedirle al accionante que renunciara a su capacidad jurídica como condición
para pagarle su mesada pensional. Esta Sala precisa que esa exigencia resulta
desproporcionada y contraria a la Constitución Política. Al respecto, es
oportuno destacar que no puede imponérsele este tipo de cargas a las personas
con discapacidad, más aun cuando la prestación que se pretende obtener es una
expresión del derecho fundamental a la seguridad social.
144.  Asimismo, obligar a un ciudadano a que
adelante ese trámite judicial implica no solamente despojarlo de su capacidad
jurídica, sino ignorar que se pueden adoptar una serie de apoyos y ajustes
razonables para lograr que ejerza su autonomía plenamente. Además, si la
pensión de invalidez persigue atender las contingencias que pueden ocurrir con
ocasión de la pérdida de la capacidad laboral de una persona, resulta
equivocado pensar que privarla de forma absoluta de esa prestación se muestra
como una medida de protección.
145.  Como resultado, esta Sala advierte la
ocurrencia del fenómeno de daño consumado respecto de la lesión de los derechos
fundamentales a la dignidad humana y a la capacidad jurídica del señor Manuel
Antonio Vélez Ocampo, con ocasión de la interdicción judicial de la que fue
objeto por pedido de Colpensiones. Lo anterior no es óbice para que el
accionante, si lo estima procedente, inicie las medidas legales o
constitucionales pertinentes para restablecer su capacidad jurídica[124].
146.  Finalmente, para esta Sala resulta
preocupante que Colpensiones continúe supeditando el pago de las mesadas
pensionales de las personas con discapacidad intelectual a la presentación de
condicionamientos injustificados. Véase que en este año contra la
administradora pública se han presentado 79 acciones de tutela por ese motivo,
con lo cual se acredita que esa entidad ha hecho caso omiso a las advertencias
realizadas por esta Corte y, además, que ha adoptado una conducta que de forma reiterada
y sistemática vulnera los derechos fundamentales de las personas con
discapacidad. Este tipo de imposiciones, adicionalmente, contribuye injustificadamente
a la congestión de la administración de justicia, por cuanto obliga a los
ciudadanos a acudir a la acción de tutela para poder gozar de los derechos que,
por mandato constitucional, les corresponden.
147.  Por ello, en este asunto además de advertir
nuevamente a la Administradora Colombiana de Pensiones para que en lo sucesivo
no imponga este tipo de exigencias infundadas, se le remitirá copia de esta
providencia a la Procuraduría Delegada para la Salud, la Protección Social, y
el Trabajo Decente, para que realice acompañamiento a este tipo de solicitudes.
III. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones
expuestas, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. - REVOCAR la
sentencia dictada en segunda instancia por la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia el 26 de junio del 2018, que revocó el proveído del 2
de mayo del 2018 proferido en primera instancia por la Sala Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales y, en su lugar, DECLARAR
la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de los derechos
fundamentales al debido proceso y a la seguridad social y; por daño consumado
en relación con los derechos fundamentales a la dignidad humana y a la
capacidad jurídica del solicitante, de conformidad con los motivos expuestos en
la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO. - ADVERTIR a
la Administradora Colombiana de Pensiones para que, en lo sucesivo, se abstenga
de suspender el pago de las mesadas pensionales en atención a lo dispuesto en
el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y el artículo 243 de la Ley 1450 del 2011,
sin haber culminado previamente el respectivo trámite administrativo especial. Igualmente,
para que se abstenga de imponer condicionamientos injustificados, que limiten
el goce efectivo de las prestaciones económicas reconocidas a las personas en
situación de discapacidad y, en su lugar, adopte fórmulas de actuación no
lesivas de sus derechos fundamentales.
TERCERO. – REMITIR copia
de esta providencia a la Procuraduría Delegada para la Salud, la Protección
Social, y el Trabajo Decente para que acompañe el cumplimiento de las
advertencias libradas en el numeral segundo de la parte resolutiva de esta
providencia.
CUARTO. – Por la Secretaría General, LÍBRESE
la comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y cúmplase.
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folios
16 a 22 del cuaderno de primera instancia.
[2] Folios
23 a 26 del cuaderno de primera instancia.
[3] Folio
27 del cuaderno de primera instancia.
[4] Folios
28 y 29 del cuaderno de primera instancia.
[5] Folios
30 a 32 del cuaderno de primera instancia.
[6] Folios
33 a 36 del cuaderno de primera instancia.
[7] Folios
38 y 39 del cuaderno de primera instancia.
[8] Folios
41 a 45 del cuaderno de primera instancia.
[9] Folio
46 del cuaderno de primera instancia.
[10] Folios
48 a 52 del cuaderno de primera instancia.
[11] Folios
54 a 91 del cuaderno de primera instancia.
[12] Folios
93 a 96 del cuaderno de primera instancia.
[13] Folios
97 a 99 del cuaderno de primera instancia.
[14] Folio
100 del cuaderno de primera instancia.
[15] Folio
101 del cuaderno de primera instancia.
[16] Folios
102 y 103 del cuaderno de primera instancia.
[17] Al
escrito lo acompañan como anexos las copias de los siguientes documentos:
Historia clínica de María Rubiela Salazar de Vélez, historia clínica reciente
de Manuel Antonio Vélez, factura de EPM, certificados de afiliación al sistema
de salud de los cuatro hijos de la accionante, historia laboral de Manuel
Antonio Vélez, certificado afiliación al sistema de seguridad social de la
accionante y su esposo.
[18] A
folio 79 del cuaderno de revisión se encuentra el oficio en el que la señora
María Rubiela Salazar de Vélez discrimina sus gastos así: transporte para
asistir a las diálisis: $ 400.000; arriendo en Medellín: $ 550.000;
alimentación: $ 600.000; medicamentos particulares: $ 550.000, facturas: $
300.000.
[19] El Magistrado
sustanciador, a través de auto del 9 de octubre de 2018, requirió a la entidad
pública, puesto que no allegó la información solicitada en el término otorgado.
Igualmente. el 19 de octubre de 2018 esta Corporación recibió
un escrito idéntico al recibido el 18 de octubre.
[20] Al
escrito lo acompañan en medio magnético los siguientes documentos: Informes
emitidos por la Unidad Especializada de Investigaciones Antifraude Risks
Internacional S.A.S. junto con sus anexos, Auto 2397 del 8 de octubre.
[21] Folio
176 del cuaderno de revisión.
[22] Folio
178 del cuaderno de revisión.
[23] Folio
179 del cuaderno de revisión. En igual sentido, Colpensiones informó que 6 pensionados
acudieron a la acción de tutela como consecuencia de la suspensión de sus
pensiones.
[24] Sentencia T-255 de 2015. En un sentido semejante se puede consultar las
sentencias T-104 de 2018, SU-655 y SU-585
de 2017, SU-195 de 2012, T-331 de 2011, SU-484 de 2008,
T-610 de 2005, T-794 de 2002, T-886 de 2000, T-450 de 1998, T-310 de 1995. En
particular, la sentencia SU-195 de 2012 precisó que “[e]n cuanto a la
posibilidad de que los fallos puedan ser extra y ultra petita en materia de
tutela, esta Corte de manera pacífica ha señalado que el juez de tutela puede
al momento de resolver el caso concreto conceder el amparo incluso a partir de
situaciones o derechos no alegados, atendiendo la informalidad que reviste el
amparo”.
[25] T-841 de 2011.
[26] En relación con la
potestad de delimitación de la materia objeto de debate constitucional, en el Auto 031A de 2002 la
Sala Plena sostuvo que “(…) la Corte, al ejercer su función de revisión, no
tiene el deber de estudiar en detalle todos los aspectos y puntos planteados
por el actor en su solicitud de tutela, pues no constituye una tercera
instancia en la resolución de esta clase de controversias. En efecto, si una
función básica de la revisión es unificar la doctrina constitucional sobre los
derechos fundamentales, y si la Corte tiene la potestad discrecional de
seleccionar qué casos merecen revisión para tal efecto, entonces es claro que
la Corte goza también de una razonable discrecionalidad para delimitar los
temas que en el caso concreto ameritan un examen en sede de revisión”.
[27] Constitución
Política de Colombia, artículo 86.
[28] Al
respecto, en la sentencia T-030 de 2017 se indicó que “(…) la Corte,
mediante la interpretación de los artículos 86 Superior y 42 del Decreto Ley
2591 de 1991, ha precisado las siguientes subreglas jurisprudenciales de
procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra particulares: i)
cuando está encargado de la prestación de un servicio público; o ii) su
actuación afecta gravemente el interés colectivo; o iii) la persona que solicita
el amparo constitucional se encuentra en un estado de subordinación o de
indefensión.”
[29] Auto
320 de 2013.
[30] Constitución
Política de Colombia, artículo 86.
[31] El
artículo 2 de la Constitución Política establece que: “Son fines esenciales
del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial
y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”.
[32] Sobre
los conceptos de idoneidad y eficacia del mecanismo ordinario de defensa
judicial, la Corte en la sentencia T-744 de 2015, mencionó: “(…) la
idoneidad hace referencia a la aptitud que debe tener el mecanismo judicial
ordinario para producir el efecto protector integral del derecho fundamental
presuntamente amenazado o conculcado. Por su parte, la eficacia impone que el
mecanismo ordinario esté diseñado de forma que brinde de manera rápida y
oportuna una protección a la faceta amenazada o vulnerada del derecho
fundamental involucrado”.
[33] Sentencia T-592 de
2016.
[34] Ibídem.
[35] Sentencia
T-956 de 2013.
[36] Sentencias
T-079 de 2016, T-774 y T-074 de 2015, y T-721 de 2012. En relación con el parámetro de plazo razonable,
que dota de efectividad al recurso de defensa judicial, la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos ha mencionado: “El derecho al plazo
razonable del proceso es otro de los componentes de la garantía del debido
proceso legal en sede judicial que resulta particularmente relevante en materia
del resguardo de derechos sociales. La CIDH y la Corte IDH han identificado ciertos
criterios con miras a evaluar la razonabilidad del plazo de un proceso. Se
trata de: a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal del
interesado; y c) la conducta de las autoridades judiciales; d) la finalidad del
procedimiento judicial respectivo; e) la naturaleza de los derechos en juego.
(…) Respecto a esta garantía, la CIDH también ha expresado en algunos casos
que el plazo de los procesos debe comenzar a contarse desde el inicio de las
actuaciones administrativas y no ya desde la llegada del caso a la etapa
judicial” (énfasis añadido). Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, El acceso a la justicia como garantía de los derechos
económicos, sociales y culturales. Estudio de los estándares fijados por el
Sistema Interamericano de Derechos Humanos, párrafos 22 y 25. El documento se
puede consultar en la dirección electrónica http://www.cidh.org/pdf%20files/acceso%20a%20la%20justicia%20desc.pdf
[37] Sentencia
T-471 de 2017.
[38] Sentencia
T-721 de 2012.
[39] Sentencia
T-900 de 2004.
[40] Ver,
entre otras, las sentencias T-792 de 2007 y T-158 de 2006.
[41] Sentencia
T-584 de 2011.
[42] Al
respecto, entre otras, se pueden consultar las sentencias T-307 de 2017, SU 873
de 2014, SU-158 de 2013 y T-721 de 2012.
[43] Constitución
Política de 1991, artículo 1.
[44] Sentencia
C-272 de 2016.
[45] Constitución
Política de 1991, artículo 48.
[46] Sentencia
T-322 de 2016.
[47] Sentencia T-032 de
2012.
[48] Sentencia T-262 de
2012.
[49] Sentencia
T-337 de 2012.
[50] Sentencia
T-336 de 2015.
[51] Sentencias
T-698 de 2014, T-801 de 2006 y T-577 de 1999, entre otras.
[52] T-524 de 2015.
[53] Sentencias T-014 de
1999, T-788 de 1998 y T-299 de 1997.
[54] Sentencia
T-281 de 2011.
[55] Sentencia
C-980 de 2010.
[56] Sentencia
C-641 de 2002.
[57] Sentencia
T-687 de 2016.
[58] Decreto 1 de 1984.
[59] Sentencias T-355 de 1995 y T-347 de 1994.
[60] Sentencia T-435 de 1998.
[61] Sentencia SU-050 de 2017.
[62] Sentencia T-246 de 1996.
[63] En
las sentencias C-282 de 2004, C-1094 de 2003 y C-836 de 2003, la Corte decidió
estarse a lo resuelto en la providencia mencionada.
[64] Sentencia
C-835 de 2003.
[65] Ibídem.
[66] Sobre
los parámetros particulares que comporta el debido proceso en esa materia, la
sentencia explicó que: ”Vale decir, con referencia al artículo 19 acusado el
acto administrativo por el cual se declara la revocatoria directa de una
prestación económica, deberá ser la consecuencia lógica y jurídica de un
procedimiento surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del
Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de las normas
de carácter especial que deban privilegiarse al tenor del artículo 1 del mismo
estatuto contencioso.  Pero en todo caso, salvaguardando el debido proceso.”
[67] Al
respecto se pueden consultar, entre otras, las sentencias T-479 y T-058 de
2017, T-687 de 2016, SU-240 de 2015, T-599 de 2014, T-954 y T-776 de 2008,
T-599 y T-347 de 2007, T-567 de 2005 y, T-830 y T-344 de 2004, entre otras. Asimismo, frente a la revocatoria
directa de los actos administrativos que reconocen una pensión se pueden
estudiar las sentencias T-295 de 1999, T-315 y T-134 de 1996, T-355 de 1995 y
T-456 de 1994, entre otras.
[68] Sentencia
T-214 del 2004.
[69] Ibídem.
[70] Sentencia T-344 de
2010.
[71] Sentencia T-140 de 2010.
[72] En
concreto, esta orden se dio en el ordinal segundo del resuelve de la sentencia
T-140 de 2010.
[73] De forma completa,
el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011 señala lo siguiente: “Causales de
revocación. Los actos administrativos deberán ser
revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus
inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de
parte, en cualquiera de los siguientes casos: || 1. Cuando sea manifiesta su
oposición a la Constitución Política o a la ley. || 2. Cuando no estén conformes
con el interés público o social, o atenten contra él. || 3. Cuando con ellos se
cause agravio injustificado a una persona”.
[74] El contenido
normativo del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 es el
siguiente: “Salvo las excepciones establecidas en la ley,
cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o
modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o
reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el
consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. || Si el
titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es
contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo. || Si la Administración considera que el acto
ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al
procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión
provisional. || PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se
garantizarán los derechos de audiencia y defensa”.
[75] Sentencia
T-455 de 2013.
[76] Las
conclusiones de la providencia se dan en el marco de la Ley 600 de 2000.
[77] Constitución
Política de Colombia, artículo 13.
[78] En
concreto, el artículo 47 de la Constitución señala que: “El Estado
adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para
los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la
atención especializada que requieran”. En igual sentido, en el artículo 68
de la Norma se establece que “La erradicación del analfabetismo y la
educación de personas con limitaciones físicas o mentales, o con capacidades
excepcionales, son obligaciones especiales del Estado”.
[79] PALACIOS, Agustina,
El modelo social de discapacidad, orígenes, caracterización y plasmación en la
Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad,
CINCA, 2008, p. 25 a 90.
[80] Ibídem.
[81]Ibídem,
p. 103 y 104.
[82] Adoptada por la
Asamblea General de la ONU el 13 de diciembre de 2006.
[83] Sentencia
C-042 de 2017.
[84] Sentencia
T-573 de 2016.
[85] Convención sobre
los Derechos de las Personas con Discapacidad, Preámbulo.
[86] Sentencia
T-573 de 2016.
[87] Ibídem.
[88] Convención
Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, artículo 12.
[89] Ibídem,
artículo 4.
[90] Comité sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad de la ONU, Observación General Número
1. El documento se puede consultar en la dirección electrónica http://inclusion-international.org/wp-content/uploads/2016/06/Observaci%C3%B3n-general-N%C2%BA-1-2014_Igualdad-ante-la-ley_LF.pdf
[91] Sobre
este aspecto también se puede consultar la legislación de Canadá (Estado de Columbia
Británica), Suecia y Hungría.
[92] República
del Perú, Decreto Legislativo 1384 del 2018. La norma completa se puede
consultar en la dirección electrónica https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-legislativo-que-reconoce-y-regula-la-capacidad-jurid-decreto-legislativo-n-1384-1687393-2/
[93] Ibídem,
artículo 42.
[94] Ibídem,
artículo 45.
[95] República del Perú,
Segundo Juzgado en lo Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima,
Expediente 25158-2013-0-1801-JR-CI-02, sentencia del 26 de agosto de 2014.
[96] Ibídem.
[97] Sentencia
T-573 de 2016.
[98] BARIFFI,
Francisco y PALACIOS, Agustina, Capacidad jurídica, discapacidad y derechos
humanos: una revisión desde la Convención Internacional sobre los Derechos de
las Personas con Discapacidad, Editora Ar S.A., 2012, p. 55 y 56.
[99] Por la cual se
dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.
[100] Por medio de la
cual se establecen las disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los
derechos de las personas con discapacidad.
[101] Por medio de la
cual se modifica la Ley 1482 de 2011, para sancionar penalmente la
discriminación contra las personas con discapacidad.
[102] En el documento
contentivo de la Política, se mencionó que: “La Política Pública Nacional de
Discapacidad e Inclusión Social -PPDIS-, contenida en este documento, es el
resultado de un proceso participativo y concertado que refleja las principales
problemáticas que enfrenta la población con discapacidad y que fueron
identificadas por las propias personas con discapacidad, sus familias y
cuidadores, sus organizaciones y las entidades públicas y privadas que
desarrollan acciones para la garantía de sus derechos. Pero el ejercicio
participativo trascendió la construcción de un diagnóstico situacional para
generar también propuestas de solución que surgieron de los mismos actores.
Dichas acciones se formularon bajo la comprensión de que su objetivo último es
asegurar el goce pleno de los derechos y el cumplimiento de los deberes de las
personas con discapacidad, sus familias y cuidadores para el periodo 2013 –
2022”. El recurso se puede consultar en la dirección electrónica https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/DE/PS/politica-publica-discapacidad-2013-2022.pdf
[103] Comité sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad, Observaciones finales sobre el
informe inicial de Colombia, p.10. El documento se puede consultar en la
dirección electrónica https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/DE/PS/Recomendaciones-comite-colombia-2016.pdf
[104] Sentencia T-185 de
2018.
[105] Sentencia
T-471 de 2014.
[106] Sentencia
T-471 de 2014
[107] Sentencia
T-655 de 2016.
[108] Ibídem.
[109] Sentencia
T-185 de 2018.
[110] Sentencia
T-268 de 2018.
[111] Ibídem.
[112] Ibídem.
[113] Ibídem.
[114] En
las consideraciones de esta decisión se encuentran los motivos bajo los cuales
esta Sala está facultada para delimitar los problemas jurídicos a estudiar (Infra
7 y 8).
[115] Folio
102 del cuaderno de primera instancia.
[116] Folios
54 y 55 del cuaderno de primera instancia,
[117] Ibídem.
[118] Folio
58 del cuaderno de primera instancia
[119] Conforme
con la cédula de ciudadanía que obra en el expediente se consultó en la página
web de la entidad el 16 de octubre de 2018.
[120] Folios
78 a 81 del cuaderno de revisión.
[121] Sentencia
T-339 de 2018.
[122] A folios 246 a 250
del cuaderno de revisión se encuentra la Resolución SUB 171894 del 27 de junio
del 2018, en la que Administradora Colombiana de Pensiones ordenó el ingreso a
nómina de pensionados al señor Manuel Antonio Vélez Ocampo. Igualmente, a
folios 176 a 182 del cuaderno de revisión se encuentra la respuesta brindada
por Colpensiones en el trámite adelantado ante esta Corporación, y en el que
menciona que luego de haber incluido en nómina al accionante no se registran
suspensiones para esta prestación. En el mismo sentido, se destaca que, además
de una comunicación enviada por el accionante el 30 de octubre de 2018 y que
versa sobre la respuesta brindada al interior de la investigación
administrativa especial, no se allegó pronunciamiento que refute su inclusión
en nómina.
[123] Sobre
el fenómeno del hecho superado se pueden consultar las sentencias T-143 de
2018, T-170 de 2009 y SU-225 de 2003, entre muchas otras.
[124] En relación con la figura del daño consumado se pueden consultar las
sentencias T-544 de 2017, T-047 de 2016, T-612 de 2009 y T-449 de 2008.