C-809-02
PROYECTO DE CIRCULACION RESTRINGIDA
Sentencia C-809/02
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho
político de ciudadanos/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Calidad de
ciudadano
PREVALENCIA DEL
DERECHO SUSTANCIAL EN ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presentación por servidor público que no
invoca calidad de ciudadano
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presentación por servidor público
Esa admisión
de la demanda era procedente porque nada impide que los servidores públicos
presenten demandas de inconstitucionalidad, ya que dichas acciones implican una
defensa abstracta de la vigencia del ordenamiento jurídico, que no es
incompatible con las responsabilidades propias de quienes ejercen funciones
públicas.
COSA JUZGADA
RELATIVA-Existencia
ENTIDAD PUBLICA
NACIONAL-Límites a ciertos
gastos en un periodo de tiempo/ENTIDAD PUBLICA NACIONAL-Excepciones a
límites a ciertos gastos en periodo de tiempo en salud, Fuerzas Armadas y DAS
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Criterio de procedencia
OMISION
LEGISLATIVA-Elementos
estructurales
La Corte ha considerado como elementos
estructurales de la omisión legislativa relativa, la existencia de una
disposición que excluya de sus hipótesis o de sus consecuencias alguna
situación que en principio debía estar incluida, que tal exclusión no tenga
justificación alguna y que por lo tanto la misma no supere el juicio de
proporcionalidad y de razonabilidad, y por último que dicha exclusión
constituya inobservancia de un mandato constitucional impuesto al legislador.
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Discriminación
eventual
PRESUPUESTO DE
GASTOS-Libertad del
Congreso para limitarlos
LEY ORGANICA DEL
PRESUPUESTO EN GASTOS DE ENTIDAD PUBLICA-Establecimiento de límites
La ley orgánica del presupuesto puede
entonces limitar los gastos de las entidades públicas con el fin de cumplir
propósitos constitucionales relevantes, como es la racionalización del uso de
los recursos públicos y la reducción del déficit presupuestal.
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PRESUPUESTAL-Amplitud
JUICIO DE IGUALDAD-Intensidad
JUICIO DE
IGUALDAD EN MATERIA DE GASTOS-Flexibilidad
ENTIDAD PUBLICA
EN MATERIA PRESUPUESTAL-No
trato igualitario
ENTIDAD PUBLICA
NACIONAL-Límites a
crecimiento de gastos
RACIONALIZACION
DEL GASTO PUBLICO-Limitación
al crecimiento de gastos nacionales
FUERZAS ARMADAS Y
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD EN MATERIA DE GASTOS NACIONALES-Exceptuados de limitaciones al incremento
GASTOS DE
SEGURIDAD NACIONAL-Protección
constitucional especial/GASTOS DE SEGURIDAD NACIONAL-Prioridad incluso
sobre gasto público social
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Vínculos con
tareas de mantenimiento del orden público y defensa nacional
FISCALIA GENERAL DE LA NACION Y FUERZA PUBLICA Y
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD-No iguales propósitos y naturaleza
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION Y FUERZAS ARMADAS Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD-No asimilación en funciones de policía
judicial
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION Y FUERZAS ARMADAS Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD EN MATERIA
DE GASTOS-Tratamiento
distinto en limitaciones
Referencia:
expediente D-3977
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso tercero del artículo 91 de la Ley 617 de
2000.
Demandante: Luis
Camilo Osorio Isaza
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., tres
(3) de octubre de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el
ciudadano Luis Camilo Osorio Isaza solicitó ante esta Corporación la
declaratoria de inexequibilidad del inciso tercero del artículo 91 de la Ley
617 de 2000. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta
clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA DEMANDADA
A continuación se
transcribe el texto de la norma cuya constitucionalidad se revisa y se subraya
el aparte acusado:
“LEY 617 DE 2000
(octubre 6)
por la cual se reforma parcialmente la Ley
136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley
Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas
tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la
racionalización del gasto público nacional.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 91. Límite a los gastos del nivel
nacional. Durante los próximo cinco (5) años, contados a partir de la
publicación de la presente ley, el crecimiento anual de los gastos por
adquisición de bienes y servicios de los órganos que conforman el Presupuesto
General de la Nación y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y
Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquéllas, dedicadas a
actividades no financieras, no podrá superar en promedio el cincuenta por
ciento (50%) de la meta de inflación esperada para cada año, según las
proyecciones del Banco de la República.
El rubro de
viáticos y de gastos de viaje tampoco podrá superar el cincuenta por ciento
(50%) de la mencionada meta de inflación.
Se exceptúan de esta disposición los gastos para la
prestación de los servicios de salud, los de las Fuerzas Armadas y los del
Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.
Parágrafo. El
límite establecido en este artículo para los gastos del nivel nacional también
se aplicará para el Congreso de la República.”
III. LA DEMANDA.
El demandante
considera que el inciso acusado incurrió en una omisión legislativa relativa,
que viola los artículos 13 y 29 de la Carta. Ese inciso del artículo 91 de la
ley 617 de 2000 establece que las Fuerzas Armadas y el Departamento
Administrativo de Seguridad, DAS, están excluidas del límite a los gastos
establecidos por esa disposición, pero no incluyó en esa excepción a la
Fiscalía General de la Nación. Esa omisión vulnera, según el actor, el
principio de igualdad, pues la Fiscalía tiene no sólo propósitos similares al
DAS y a las Fuerzas Armadas, pues todas buscan “asegurar
la convivencia pacífica y la vigilancia de un orden justo, de conformidad con
lo establecido en el artículo 2º de la normatividad superior”, sino que además desarrolla, al igual
que esas entidades, funciones de policía judicial.
El demandante
explica que el Legislador tiene una cierta libertad en materia presupuestal,
pero debe “demostrar la razonabilidad y proporcionalidad de cada medida en
concreto, pues en un Estado de derecho no existen poderes absolutos conferidos
a ninguna autoridad, ni siquiera a la rama legislativa”. Y en este caso,
argumenta el actor, si bien la disposición acusada persigue un propósito admisible,
como es el saneamiento fiscal, utiliza un medio discriminatorio y
desproporcionado, pues limita “indebidamente a la Fiscalía General de la
Nación de la posibilidad de orientar sus recursos según sus propias necesidades
y prioridades, que no son otras que las de investigar los delitos y acusar a
los presuntos infractores ante los jueces competentes”. Concluye entonces
el actor:
“Correspondiendo,
entonces, a la Fiscalía General de la Nación dirigir y coordinar las funciones
de policía judicial que en forma permanente cumplen la policía nacional y los
demás organismos señalados por la ley, entre ellos el Departamento
Administrativo de Seguridad Nacional y las Fuerzas Militares –éstas últimas de
conformidad con lo señalado en el artículo 59 de la ley 684 de 2001-, no se
encuentra explicación alguna razonable a la omisión legislativa en estudio,
pues posibilita a las entidades expresamente previstas en la norma demandada el
cumplimiento efectivo de sus fines legales pues no les impone límites en sus gastos-,
dejando arbitrariamente por fuera al organismo que precisamente tiene a su
cargo las labores de investigación penal y de policía judicial”.
Por esas razones, el
demandante considera que la norma es discriminatoria y viola el artículo 13 de
la Carta. Pero además, según su criterio, esa omisión viola también el artículo
29 superior sobre debido proceso, pues restringe los gastos por desplazamiento
para práctica de pruebas, compromete la celeridad procesal y la investigación
de lo favorable y desfavorable al procesado, con lo cual afecta las garantías
procesales.
IV.
INTERVENCIONES
La ciudadana Ivonne
Edith Gallardo Gómez, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
interviene en el proceso y defiende la constitucionalidad de la norma acusada.
La interviniente
considera que las excepciones a las limitaciones de los gastos  previstas por
el inciso acusado tienen plena justificación. Así, en relación al sistema de
salud, la ciudadana argumenta que éste requiere gastos permanentes para prestar
los servicios médicos, cuya no atención oportuna afecta el derecho a la vida de
los usuarios.
Por otra parte,
precisa la interviniente, el Estado colombiano está amenazado por grupos
armados al margen de la ley, que “obliga a un incremento en los efectivos de
las FFMM y personal de seguridad del Estado”, lo cual necesariamente
implica “mayores gastos generales dado que se debe adquirir la dotación de
los soldados y la munición que se utiliza para la defensa”. Además, agrega
la ciudadana, pueden existir otros gastos, relacionados con “la
profesionalización de las fuerzas armadas y por ende el mejoramiento de su
capacidad operativa; la sustitución de soldados bachilleres por voluntarios, la
inclusión de nuevos soldados regulares en cuadros de mando etc”. Concluye
entonces la interviniente que todos estos elementos justifican que la norma
acusada haya exceptuado de la limitación a los gastos al servicio de salud, a
las Fuerzas Armadas y al DAS, las cuales, “en la medida que tienen una
finalidad razonable, es posible afirmar que no existe un trato desigual, toda
vez que el efecto perseguido es constitucional y legalmente admisible”.
V. EL CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, en concepto No 3977, recibido
el 28 de mayo de 2002, solicita a la Corte que declare la constitucionalidad
del inciso acusado.
La Vista Fiscal
comienza por precisar que si un funcionario presenta una demanda de
inexequibilidad, y no invoca la calidad de ciudadano, pero el cargo ocupado
requiere ser ciudadano colombiano en ejercicio, entonces la demanda debe ser
admitida, en el entendido de que es la condición de ciudadanía la que “permite
al funcionario respectivo instaurar la acción pública de inconstitucionalidad,
sin manifestar expresamente que lo hace en tal condición, como en el caso que
nos ocupa, puesto que para ser Fiscal General de la Nación se requiere ser
colombiano de nacimiento y ciudadano en ejercicio”.
Luego el Procurador
señala que un cargo por omisión relativa puede prosperar si es claro que la “disposición
demandada ha debido incluir de manera explícita un determinado caso o
situación, con el fin de dar un trato idéntico o similar a situaciones
expresamente contempladas en esa norma. El trato injustamente desigual ha
de predicarse del precepto acusado de omisión (sentencia C-246 de 2001)”. Y
ello no ocurre, según su parecer, en el presente caso. Así, añade el Procurador,
la exclusión de los gastos de salud es entendible pues dichos servicios no
pueden estar sujetos a restricciones presupuestales debido “al concepto de imprevisibilidad
propio de las enfermedades y sus tratamientos, lo cual se expresa, por ejemplo,
en epidemias, variaciones en costos y cantidades de medicamentos y tratamientos
(v.gr. SIDA, cáncer, etc.), y cambios intempestivos en necesidades
poblacionales; todo lo cual requiere mayor e inmediata cobertura
presupuestal”.
La Vista Fiscal
analiza entonces las funciones de las Fuerzas Militares, la Policía y el DAS y
destaca sus vínculos con la defensa nacional y el mantenimiento del orden
público, que implica el enfrentamiento permanente a las amenazas imprevisibles
de los actores armados por fuera de la ley. Y esto lo lleva a concluir que la
razón que llevó al Legislador a excluir de la limitación en gastos generales a
estas entidades públicas del orden nacional “está dada por la naturaleza
misma de los órganos excluidos en cuanto a sus finalidades, que requieren
actuaciones inmediatas frente a fenómenos intempestivos y de consecuencias
impredecibles relacionados con la salud pública, seguridad nacional o
preservación del orden público interno”. La situación es distinta, según el
Procurador, en el caso de la Fiscalía General de la Nación, que es una órgano
perteneciente a la rama judicial y encargado de la investigación de los
delitos, que no está regido por un accionar inmediato para proteger la salud o
el orden público, pues la actuación de la Fiscalía “es posterior y
consecuencial a los comportamientos delictivos”. Además, precisa el
Ministerio Público, el desarrollo de funciones de policía judicial es
connatural a la Fiscalía, por su papel en la investigación de los delitos,
mientras que las labores de policía judicial por las Fuerzas Armadas y el DAS “son
de carácter accesorio en relación con las funciones centrales que   cumplen los
referidos entes nacionales”. Por todo lo anterior, según su parecer, si bien
la Fiscalía cumple funciones trascendentales y puede tener necesidades
presupuestales, sin embargo un cubrimiento restringido de sus funciones no
amenaza directamente la seguridad del Estado, el orden público ni la salud del
pueblo colombiano, por lo que el Legislador no estaba obligado a incluir a esa
entidad en las excepciones previstas en el inciso acusado. El Procurador
concluye entonces que el cargo del demandante carece de sustento.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1- La Corte
Constitucional es competente para conocer de la constitucionalidad del inciso
tercero del artículo 91 de la Ley 617 de 2000, en virtud del artículo 241-4 de
la Carta, pues se trata de una demanda ciudadana contra una norma que hace
parte de una ley de la República.
Servidor público
y acción pública de inconstitucionalidad.
2- El actor en el
presente caso ejerce el cargo de Fiscal General de la Nación y presentó la
demanda en tal condición, y no invocando su calidad de ciudadano. Ahora bien, la
acción pública de inconstitucionalidad es un derecho político exclusivo de los
ciudadanos colombianos (CP arts 40. 241 y 241), por lo que en principio es
necesario acreditar e invocar esa calidad para que la demanda sea admitida.
Esto sugiere que la demanda no debió ser tramitada. Sin embargo, y como bien lo
señala la Vista Fiscal, la prevalencia del derecho sustancial que gobierna las
actuaciones judiciales (CP art. 228) indica que si un servidor público presenta
una demanda de inexequibilidad, y no invoca la calidad de ciudadano, la demanda
debe ser admitida si el cargo ocupado por quien presentó la demanda supone ser
ciudadano colombiano en ejercicio, tal y como esta Corte lo ha explicado en
varias oportunidades[1].
En esos eventos, se entiende que la demanda es admitida exclusivamente porque
el actor es ciudadano colombiano, y no porque ocupe un determinado cargo. Por
consiguiente, como en el presente caso, la demanda fue presentada personalmente
por el Fiscal General de la Nación, y para ejercer ese cargo se requiere ser
ciudadano colombiano en ejercicio, la Corte decidió tramitarla, a pesar de que
el actor no invocó su condición de ciudadano sino que indicó que actuaba “en
calidad de Fiscal General de la Nación”. La admisión de la demanda tuvo
lugar exclusivamente porque ella fue presentada por un ciudadano colombiano, y
no porque ésta haya sido formulada por el Fiscal General pues, como ha dicho
esta Corporación, “es la ciudadanía y no el cargo, la representación o la
vocería que se lleve, la que habilita para la presentación de la demanda”[2].
Además, la Corte
precisa que esa admisión de la demanda era procedente porque nada impide que
los servidores públicos presenten demandas de inconstitucionalidad, ya que
dichas acciones implican una defensa abstracta de la vigencia del ordenamiento
jurídico, que no es incompatible con las responsabilidades propias de quienes
ejercen funciones públicas.
Pronunciamientos
anteriores sobre la disposición acusada pero inexistencia de cosa juzgada
constitucional.
3- El artículo 91 de
la Ley 617, acusado parcialmente en la presente ocasión, ya ha sido objeto de
examen por esta Corte. Así, la sentencia C-540 de 2001 declaró la exequibilidad
esa disposición pero precisó que era “exclusivamente por el cargo de
violación de los requisitos constitucionales para la aprobación de leyes
orgánicas”. Por su parte, la sentencia C-644 de 2002 declaró nuevamente la
constitucionalidad de ese artículo, pero precisó que el pronunciamiento recaía
exclusivamente sobre los límites de crecimiento del “rubro de viáticos y
gastos de viaje” en las entidades y organismos señalados en dicho artículo.
Conforme a lo anterior, sobre la disposición demandada existen dos decisiones
de constitucionalidad. Sin embargo ambas sentencias precisaron que la cosa
juzgada era relativa y se restringía a los temas estudiados en aquella oportunidad,
que son distintos a los cargos formulados por el actor contra el inciso tercero
de ese artículo en esta ocasión. Por consiguiente, no existe cosa juzgada sobre
la acusación formulada por la presente demanda, por lo cual procede un
pronunciamiento de fondo en torno a ese cargo.
El asunto
material bajo revisión.
4- El artículo 91 de
la Ley 617 de 2000 establece, para un período de cinco años, unos limites a
ciertos gastos de las entidades públicas del orden nacional. Por su parte, el
inciso tercero exceptúa de esa restricción los gastos que esas entidades
realicen para la prestación de los servicios de salud, así como aquellos de las
Fuerzas Armadas y del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS). El actor
considera entonces que ese inciso incurre en una omisión legislativa relativa,
que es discriminatoria y afecta el debido proceso (CP arts 13 y 29), pues debió
incluir en la excepción a la limitación de los gastos a la Fiscalía General, ya
que esa entidad tiene no sólo propósitos similares al DAS y a las Fuerzas
Armadas, sino que además desarrolla, al igual que ellas, funciones de policía
judicial. Por el contrario, para la interviniente y la Procuraduría no existe
omisión de parte del legislador pues las excepciones previstas en el inciso acusado
tienen plena justificación. Según su parecer, aunque la Fiscalía General
desarrolla tareas importantes, sin embargo sus funciones no tienen la
inmediatez en la protección del orden público que caracteriza las funciones de
las Fuerzas Armadas y del DAS, por lo que bien podía la ley exceptuar de las
limitaciones de gastos a estos organismos, sin tener que incluir forzosamente a
la Fiscalía.
Conforme a lo
anterior, el problema que plantea la presente demanda es si la norma acusada
incurrió o no en una omisión constitucional, al no incluir a la Fiscalía
General en las entidades públicas nacionales cuyos gastos no se encuentran
limitados temporalmente por el artículo 91 de la Ley 617 de 2000. Para
responder a ese interrogante, la Corte comenzará por recordar brevemente su
doctrina sobre la omisión legislativa, para luego examinar el alcance de la
libertad del Congreso para limitar los gastos de las entidades públicas
nacionales. Ese estudio permitirá entonces determinar si efectivamente existe o
no la omisión inconstitucional aducida por el actor.
Omisión
legislativa.
5- La Corte ha
considerado que si el Legislador regula una materia y excluye de forma
injustificada supuestos de hecho que precisamente por no ser tenidos en cuenta
tienen la virtud de afectar disposiciones constitucionales, es posible un
estudio de constitucionalidad de esas omisiones legislativas relativas. Para
estos efectos, la Corte, en reiterada jurisprudencia[3], ha identificado
algunos criterios a partir de los cuales resulta procedente el examen de
constitucionalidad de una posible omisión legislativa relativa. Así, la
sentencia C-185 de 2002 afirmó al respecto:
"...para efectos de proceder al examen de constitucionalidad de
una disposición jurídica, por haber incurrido el Congreso en omisión
legislativa relativa, la Corte ha considerado necesario el cumplimiento de
ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una norma sobre la cual se
predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador."
Como vemos, la
Corte ha considerado como elementos estructurales de la omisión legislativa
relativa, la existencia de una disposición que excluya de sus hipótesis o de
sus consecuencias alguna situación que en principio debía estar incluida, que
tal exclusión no tenga justificación alguna y que por lo tanto la misma no
supere el juicio de proporcionalidad y de razonabilidad, y por último que dicha
exclusión constituya inobservancia de un mandato constitucional impuesto al
legislador. Con base en esa reiterada doctrina, entra esta Corporación a
analizar si la norma acusada incurrió en una omisión legislativa
inconstitucional. Ahora bien, como esa omisión se vincula a una eventual
discriminación provocada por una disposición que limita los gastos de las
entidades del orden nacional, comienza la Corte por recordar el alcance de la
libertad del Legislador para limitar los gastos estatales, y su relación con el
principio de igualdad.
La libertad del Congreso para limitar los gastos
estatales y el principio de igualdad
6- La disposición
acusada es una norma orgánica en materia presupuestal, tal y como ya lo estudió
la sentencia C-540 de 2001, MP Jaime Córdoba Triviño. A su vez, esa
providencia, así como la reciente sentencia C-644 de 2002, MP Jaime Córdoba
Triviño, establecieron que es una competencia del legislador orgánico la
consagración de límites al crecimiento de los gastos. Dijo entonces esta Corte
que “por disposición constitucional expresa (C.P, art. 352), los límites al
crecimiento de las cuentas y rubros del presupuesto de gastos se pueden
establecer tanto en la Carta Política como en la ley orgánica del presupuesto”,
sin que ello implique “una cotitularidad entre el constituyente y el
legislador orgánico para definir el sistema presupuestal pues es indiscutible
que el ejercicio de la potestad legislativa estará sujeto a los preceptos
constitucionales.[4]”
7. La ley orgánica
del presupuesto puede entonces limitar los gastos de las entidades públicas con
el fin de cumplir propósitos constitucionales relevantes, como es la
racionalización del uso de los recursos públicos y la reducción del déficit
presupuestal. Y precisamente con esos criterios, la referida sentencia C-644 de
2002, MP Jaime Córdoba Triviño declaró la constitucionalidad de los límites al
crecimiento del rubro de viáticos y gastos de viaje de las entidades públicas
nacionales, señalado por el artículo 91 de la Ley 617 de 2000, luego de indicar
que la otra restricción establecida por esa disposición, a saber la relativa a
los gastos por adquisición de bienes y servicios, había sido derogada por el
Acto Legislativo 01 de 2001.
8- Ahora bien, según
reiterada jurisprudencia, la libertad de configuración del legislador en
materia presupuestal es amplia. Por ello, y siempre y cuando esas regulaciones
no se funden en criterios sospechosos o prohibidos, ni restrinjan el goce de
derechos constitucionales, ni afecten a grupos sociales tradicionalmente
discriminados o en situaciones de debilidad manifiesta, ni desconozcan
prohibiciones constitucionales directas, el Congreso puede establecer, con
amplitud de criterio, diferenciaciones  para alcanzar propósitos
constitucionales admisibles[5].
Esto no significa obviamente que el Legislador pueda vulnerar principios
constitucionales, como la igualdad, pues las diferencias establecidas por la
ley no pueden ser caprichosas sino que deben tener fundamentos objetivos y
razonables (CP art. 13). Sin embargo, en aquellos campos en donde el Legislador
goza de una amplia libertad, es obvio que el control judicial del respeto de la
igualdad debe ser flexible. Y no se puede objetar que de esa manera el juez
constitucional abdica de sus deberes de preservar la integridad y supremacía de
la Carta (CP art. 241) pues precisamente la mayor ductilidad o flexibilidad del
análisis de igualdad se impone precisamente para proteger el principio
democrático y la libertad de configuración del Legislador en ese campo, que son
imperativos constitucionales. Y ello es así porque, como esta Corte ya lo había
señalado, “el escrutinio judicial de la igualdad es un juicio judicial de
igualdad que se superpone a un juicio político previo adelantado por la
autoridad política”, por lo que existe “una regla elemental pero
trascendental, que podría ser formulada así: entre mayor es la libertad de
configuración del legislador en una materia, más deferente debe ser el control
constitucional del respeto de la igualdad, mientras que ese escrutinio judicial
debe ser más riguroso cuando el Legislador utiliza criterios o regula esferas
en donde su margen de apreciación ha sido restringido por la propia
Constitución.[6]”
9- Conforme a lo
anterior, el Legislador tiene una amplia libertad para establecer diferencias
en las limitaciones al crecimiento de los gastos de diferentes entidades
nacionales, ya sea por vía general en la ley orgánica de presupuesto, ya sea al
realizar las apropiaciones correspondientes en la ley anual de presupuesto. En
ese orden de ideas, y siempre y cuando esas diferencias consagradas por la ley
no se funden en categorías sospechosas, ni restrinjan el goce de derechos
constitucionales, ni afecten a grupos sociales tradicionalmente discriminados o
en situaciones de debilidad manifiesta, ni desconozcan prohibiciones
constitucionales directas, el escrutinio judicial de la igualdad debe ser
dúctil o flexible, a fin de respetar la libertad de configuración del
legislador en esa materia. Por consiguiente, para que las diferenciaciones
establecidas por la ley en ese campo respeten el principio de igualdad, es
suficiente que la finalidad buscada y el medio empleado no estén
constitucionalmente prohibidos y, que el medio escogido sea adecuado, esto es,
es idóneo para alcanzar el fin propuesto, sin aparecer de bulto groseramente
innecesario o desproporcionado[7].
Con estos criterios, entra la Corte a analizar la razonabilidad de la
diferencia de trato señalada en la disposición impugnada
La razonabilidad
de la no inclusión de la Fiscalía General en el inciso acusado y la
inexistencia de la omisión legislativa alegada.
10- En primer
término, la Corte precisa que la Constitución no ordena un trato igualitario,
en materia presupuestal, a las distintas entidades públicas, por lo que se
entiende
La Ley 617 de 2000
estableció esencialmente limitaciones a los gastos de las entidades
territoriales. Sin embargo, también consagró en su artículo 91, acusado
parcialmente en la presente oportunidad, límites al crecimiento de los gastos
de las entidades públicas del orden nacional. Esta restricción al gasto
nacional, tal y como se señaló en los debates en el Congreso, tenía como
propósito que el gobierno nacional diera ejemplo en la austeridad. Así, el
Senado introdujo esta modificación a fin de que se le exigiese al gobierno
nacional “dar ejemplo en materia de racionalización del gasto público”[8]  y
controlar el crecimiento de las plantas de personal de los órganos que forman
parte del presupuesto general de la Nación. De tal manera, el legislativo quiso
imponer al gobierno central unos raseros de austeridad en la misma línea que
los impuestos a las entidades territoriales.
11- La limitación al
crecimiento de los gastos nacionales tiene entonces como propósito contribuir a
la racionalización fiscal y a la disminución del déficit fiscal, que es
obviamente una finalidad constitucionalmente importante. Por su parte, el
inciso tercero excluye de esa restricción a los gastos en salud y a aquellos
del DAS y de las Fuerzas Armadas. La razón que tuvo el Congreso para establecer
esas excepciones no aparece explicitada en las transcripciones de los debates
legislativos en la Gaceta del Congreso[9].
Sin embargo, como bien lo señalan la interviniente y la Procuraduría, es
posible inferir su justificación de la naturaleza misma de los gastos
exceptuados. Así, dejando de lado la excepción sobre salud, que no es relevante
para el presente examen del cargo del demandante, es claro que la excepción de
las Fuerzas Armadas y el DAS indica que el Congreso quiso privilegiar los
gastos directamente relacionados con la preservación del orden público y el
mantenimiento de la integridad y defensa del territorio. En efecto, las Fuerzas
Militares tienen como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la
independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional
(CP art. 217). Por su parte, la Policía Nacional busca preservar el orden
público y la paz, pues su fin primordial es el mantenimiento de las condiciones
necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para
asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz (CP art. 218).
Finalmente, el DAS cumple funciones administrativas de inteligencia y seguridad
del Estado. Estas son necesarias para orientar al gobierno en la toma de
decisiones y la formulación de políticas relacionadas con la seguridad interior
y exterior del Estado. Para el desempeño de estas tareas, la entidad debe
recolectar y procesar información pertinente, desarrollar labores de
inteligencia estratégica, intercambiar información con organismos de
inteligencia nacionales e internacionales, proteger altos funcionarios del
Estado, ejercer funciones de policía judicial en coordinación con la Fiscalía
General de la Nación sólo en investigaciones de carácter criminal relacionadas
con la naturaleza y finalidad de la institución, entre otras (artículos 2° y 3°
del Decreto 218 de 2000 “Por el cual se modifica la estructura del Departamento
Administrativo de Seguridad”).
12- Lo anterior
indica que el propósito de exceptuar a las Fuerzas Armadas y al DAS de las
limitaciones al incremento de los gastos nacionales fue basado en razones de
seguridad y orden público, pues esas entidades tienen una vinculación directa
con esas actividades. Esa exclusión podía razonablemente hacerla el legislador
ya que la preservación del orden público es un propósito de trascendencia
constitucional pues es función del Estado defender la independencia nacional,
mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica (CP arts
2 y 189). Así lo ha reconocido esta Corporación al afirmar que éstas son condiciones
necesarias para que las personas puedan gozar de sus derechos y libertades. El
Estado tiene entonces el deber de “mantener la convivencia pacífica e
instaurar un sistema jurídico - político estable, para constituir la protección
a la vida como una de las obligaciones del gobernante sin las cuales no es
posible la continuidad de la comunidad”[10],
para tal fin el Estado debe reprimir las actividades violentas de los demás
individuos que vulneran esa órbita de libertad[11], a través de sus instituciones y de acuerdo con los
principios constitucionales.
Esto explica que el
gasto de seguridad nacional tenga una protección constitucional especial, pues
puede llegar a tener incluso prioridad sobre el gasto público social (CP art.
350). Excluir de las limitaciones del crecimiento a esos gastos es entonces un
mecanismo legítimo y adecuado al que podía recurrir el legislador para
potenciar las tareas de la Fuerza Pública y del DAS en la preservación del
orden público y de la defensa nacional.
13- Ahora bien, la
Fiscalía General de la Nación también cumple tareas que tienen vínculos con el
mantenimiento del orden público. Así, a ella le corresponde investigar los
delitos y acusar a los presuntos infractores ante los juzgados y tribunales
competentes (CP art. 250), y es obvio que la actividad delincuencial tiene
impactos sobre el orden público. Y por ello, dentro de las atribuciones propias
del Fiscal General está la de suministrar al Gobierno información sobre las
investigaciones que se estén adelantando, cuando ello sea necesaria para la
preservación del orden público (CP art. 251).
Sin embargo, esos
vínculos con las tareas de mantenimiento del orden público y de la defensa
nacional no hacen que la Fiscalía General sea una entidad con los mismos
propósitos y naturaleza que el DAS y la Fuerza Pública. Así, y por no citar
sino algunas diferencias relevantes, los vínculos de esas últimas entidades con
el orden público son directos e inmediatos, mientras que la relación de la
Fiscalía con esos propósitos es indirecta, pues a ella no le corresponde
preservar ni restablecer el orden público, sino investigar los delitos y acusar
a los presuntos infractores de la ley penal. Por ello, mientras que el DAS y en
especial la Fuerza Pública tienen como tarea prioritaria enfrentar
directamente, incluso por medio del combate, a los actores armados por fuera de
la ley que perturban la convivencia pacífica, esa tarea no corresponde
prioritariamente a la Fiscalía General, que debe ante todo esclarecer los
delitos e investigar a los eventuales responsables. Esto explica entonces que
la Fiscalía haya sido radicada por la Carta en la Rama Judicial, mientras que
el DAS y la Fuerza Pública hacen parte del Ejecutivo, pues corresponde al
Presidente conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo
donde fuere turbado (CP art. 189).
14- De otro lado, si
bien todas estas entidades desarrollan funciones de policía judicial, sin
embargo no por ello son asimilables pues, como acertadamente lo destaca la
Procuraduría, su relación con estas funciones de policía judicial es diversa.
Así, en la medida en que la investigación criminal está en el núcleo de la
misión institucional de la Fiscalía, la Constitución no sólo le confiere la
atribución de dirigir y coordinar las funciones de policía judicial que
desarrollen las distintas entidades (CP art. 251) sino que además tiene un
órgano de policía judicial propio: el CTI. Por su parte, la Policía Nacional desarrolla
de manera permanente funciones de policía judicial, y contribuye entonces a la
investigación de los delitos; sin embargo, la función constitucional de la
Policía, como cuerpo civil, es de carácter más preventivo, tal y como esta
Corte lo ha destacado en numerosas oportunidades, cuando ha dicho que “la
Policía Nacional, como autoridad administrativa, cumple funciones preventivas
mas no represivas, salvo cuando actúa como colaboradora de las autoridades
judiciales en ejercicio de la función de policía judicial”[12]. Y en relación con las
Fuerzas Militares, es claro que éstas únicamente desarrollan funciones de
policía judicial cuando se trata de delitos amparados por el fuero militar,
pues a los militares les está constitucionalmente vedado investigar y juzgar a
los civiles (CP art. 213). Finalmente, el DAS, aunque también desarrolla
labores de policía judicial, no las cumple de la misma manera que la Fiscalía
General, pues los propósitos institucionales del DAS son diversos.
Por ende, el hecho
de que todas estas instituciones ejerzan, en ciertos contextos, funciones de
policía judicial, no implica que deban recibir el mismo tratamiento en materia
de limitación a los gastos.
15- Conforme a lo
anterior, la Corte concluye que existen diferencias importantes entre de un
lado, la Fiscalía General y, del otro, el DAS y las Fuerzas Armadas, por lo que
bien podía la ley darles un tratamiento distinto en la limitación de sus
gastos. No existe entonces ningún imperativo constitucional de que el
crecimiento de los gastos de la Fiscalía General de la Nación deba estar
sometido al mismo régimen de aquel de la Fuerza Pública o del DAS, por lo que
bien podía la ley exceptuar a estos últimos de las limitaciones al crecimiento
de los gastos, sin tener que obligatoriamente incluir en esa excepción a la
Fiscalía. Algunos podrían cuestionar la sabiduría política de esa
diferenciación, como en el fondo lo hace el demandante. Pero ése es un juicio
de conveniencia, que no corresponde examinar a esta Corte, ya que el
Legislador, en la medida en que goza de amplia discrecionalidad en ese punto,
podía excluir de las limitaciones al crecimiento de los gastos al DAS y a la
Fuerza Pública, y dar un trato distinto a la Fiscalía General de la Nación.
16- Conforme a lo
anterior, la Corte concluye que no existe la omisión legislativa señalada por
el actor, por lo que el inciso acusado será declarado exequible, pero
únicamente por el cargo estudiado, pues esta Corporación se ha limitado a
examinar si existió o no esa omisión legislativa.
VII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE,
pero únicamente por el cargo estudiado, el inciso tercero del artículo 91 de la
Ley 617 de 2000, que literalmente dice: “Se exceptúan de esta disposición
los gastos para la prestación de los servicios de salud, los de las Fuerzas
Armadas y los del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.”
Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-809/02
Referencia:
expediente D-3977
Demanda de inconstitucionalidad
contra el inciso tercero del artículo 91 de la Ley 617 de 2000.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Como quiera que en relación con la Ley 617
de 2000, tanto en las sentencias C-540 de 2001 y C-579 de 2001, he manifestado
que, a mi juicio, en su integridad, dicha ley es inexequible por violación de
varias disposiciones de la Constitución, razón por la cual he salvado el voto,
en esta oportunidad aclaro mi voto en el sentido de que, por las mismas razones
expuestas en los salvamentos de voto a las dos sentencia anteriormente
mencionadas, sigo considerando que es igualmente inexequible el artículo 91 de
la misma ley, posición de aclaración que asumo en esta oportunidad para
respetar esos fallos, aunque sigo discrepando de las decisiones allí
contenidas.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado.
[1] Al respecto, ver, entre otras, las sentencias C-275
de 1996, C-366 de 2000 y C-1647 de 2000
[2] Sentencia C-1647 de 2000, MP José Gregorio Hernández
Galindo, fundamento 1.
[3] Cfr. Las sentencias C-543 de 1996, C-067 de 1999,
C-427 de 2000, C-1549 de 2000, y C-090 de 2002.
[4] Sentencia C-644 de 2002, MP Jaime Córdoba Triviño,
Fundamento 4°.
[5] Al respecto, ver, entre otras, la sentencia C-445 de
1995 y C-093 de 2001.
[6] Sentencia C-1191 de 2001, fundamentos 61 y 62. En el
mismo sentido, ver sentencias C-093 de 2001, fundamentos 13 y 14, y C-673 de
2001, fundamento 7.2.
[7] Sobre los alcances este escrutinio dúctil de
igualdad, ver, entre otras, las sentencias C-445 de 1995, C-563 de 1997, C-093
de 2001, C-673 de 2001 y C-1191 de 2001.
[8] Ver Gaceta del Congreso No. 553 del miércoles 15 de
diciembre de 1999.
[9] Al respecto pueden ser consultadas las Gacetas del
Congreso Nos. 479, 553, 592 y 593 de 1999, Nos. 060, 099, 100, 101, 102, 103,
358 y 359 de 2000.
[10] Sentencia C-038 de 1995. Fundamento 5.
[11] Sentencia C-251 de 2002, fundamento 5.
[12] Sentencia C-024 de 1994. MP Alejandro Martínez
Caballero, Fundamento 4.1.