SU050-17
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia SU050/17
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia
excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
El defecto sustantivo se origina cuando
la providencia cuestionada se basa en una disposición inaplicable para el caso
bajo análisis, bien porque perdió vigencia, porque es inconstitucional, o
porque no guarda conexidad material con los supuestos de hecho que originaron
la controversia. De acuerdo con ello, cuando los jueces ignoran las normas
aplicables al caso puesto a su conocimiento, sus decisiones son susceptibles de
ser excepcionalmente atacadas en sede de tutela, pues constituyen una violación
al debido proceso.
DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE
CONSTITUCIONAL
PRECEDENTE JUDICIAL-Jueces pueden apartarse si exponen razones que justifiquen su decisión
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE
CONTENIDO PARTICULAR Y CONCRETO-Causales
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE
CONTENIDO PARTICULAR Y CONCRETO-Desarrollo
normativo y jurisprudencial en situaciones reguladas por el anterior código
contencioso administrativo (DL 01 de 1984)
REVOCATORIA O SUSPENSION UNILATERAL DE ACTO
ADMINISTRATIVO-Requiere el
consentimiento previo y expreso del involucrado excepto en los casos de
manifiesta ilegalidad
Aunque por regla general, las autoridades
públicas no pueden revocar actos administrativos de contenido particular y
concreto sin el consentimiento expreso del titular, el legislador previó, tanto
en el código contencioso administrativo anterior como en el actual, la
posibilidad de omitir dicha autorización, en dos eventos: (i) cuando se trata
de un acto ficto o presunto y (ii) cuando el mismo fue obtenido a través de
medios ilegales o fraudulentos.
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR
Y CONCRETO-Obtenidos por medios
ilegales o fraudulentos
Pueden revocarse actos obtenidos a través de medios ilegales
aunque no se trate de actos fictos o presuntos.
REVOCATORIA DE NOMBRAMIENTO DE DOCENTES-Revocatoria sin consentimiento expreso y escrito del
titular
El ordenamiento jurídico colombiano establece que los actos
administrativos de contenido particular y concreto (entre ellos los de nombramiento
de un funcionario público) creadores de situaciones jurídicas y derechos de
igual categoría, no pueden ser revocados sin el consentimiento expreso y
escrito del titular. Por lo tanto, si la Administración no cuenta con dicha
autorización deberá demandar su propio acto ante la jurisdicción
administrativa.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por configurarse defecto sustantivo por
aplicación indebida del inciso segundo de artículo 73 del CCA
El
Consejo de Estado aplicó a la solución del caso concreto una causal de
revocatoria directa sin que la misma se hubiese configurado pues, el medio
ilegal aludido no tuvo injerencia en la producción del respectivo acto.
RECURSO
EXTRAORDINARIO DE SUPLICA EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Término para interponerlo
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por desconocimiento del precedente
relativo a la prohibición de revocar actos administrativos de contenido
particular y concreto a través de los cuales se efectúa nombramiento de
docente, sin el consentimiento del titular
Referencia: expediente T-5375361
Acción de tutela instaurada por Leonor
Castiblanco Arévalo contra la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de
Estado y la Universidad de Cundinamarca.
Magistrado
Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, DC., dos (2) de febrero de dos mil diecisiete
(2017)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión de las sentencias proferidas en el asunto de la
referencia por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el veintidós (22) de
octubre de dos mil quince (2015) y por la Sección Quinta de la misma
Corporación el diez (10) de diciembre de dos mil quince (2015).
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1. Mediante
resolución No 002 del 15 de enero de 1979 el Instituto Universitario de
Cundinamarca (hoy Universidad de Cundinamarca) nombró a la señora Leonor
Castiblanco Arévalo en el cargo de “profesora tiempo completo” de esa institución
educativa[1].
1.2. Posteriormente, la Gobernación de Cundinamarca a
través del Decreto 941 del 8 de abril de 1980 nombró a la señora Leonor
Castiblanco Arévalo en el siguiente cargo: “profesora 2ª cat. Norm. Dpal
Girardot Mercedes de Egurrola”.
1.3. Afirmó la accionante, que desempeñó el cargo de
profesora en ambos planteles educativos pero en distintas jornadas académicas. Expresó,
que durante su vinculación laboral, alcanzó el grado 14 del escalafón docente.
1.4. Mediante resolución No 1324 del 1 de agosto de
1996, la Universidad de Cundinamarca revocó
de manera directa la resolución No 002 del 15 de enero de 1979 por medio de la
cual se había efectuado el nombramiento de la señora Leonor Castiblanco Arévalo
en el cargo de “profesora tiempo completo”, sin que mediara
consentimiento previo y expreso de la titular. Esta decisión se fundamentó en que
la señora Castiblanco Arévalo percibía de manera simultánea dos asignaciones
del tesoro público, circunstancia que en criterio de ese plantel educativo
desconoce lo dispuesto en el artículo 64 de la Constitución Nacional de 1886 reafirmado
en el artículo 128 de la Carta de 1991 y en el artículo 19 de la Ley 4 de 1992.
El texto de la resolución No 1324 de 1996 es el
siguiente:
“CONSIDERANDO:
1. Que mediante Resolución No 002 del 15 de enero de
1979, la ciudadana LEONOR CASTIBLANCO AREVALO, fue vinculada como
docente de tiempo completo al Instituto Universitario de Cundinamarca ITUC, hoy
Universidad de Cundinamarca, UDEC.
2. Que mediante comunicación dirigida a la Rectoría de
la Universidad de Cundinamarca en fecha marzo 18 de 1996, la docente manifiesta
claramente su doble vinculación, es decir, manifiesta estar desempeñando
simultáneamente más de un empleo público.
3. Que el artículo 64 de la anterior Constitución
Nacional, recogido por el artículo 128 de la actual Constitución Política de
Colombia, prohíbe expresamente desempeñar simultáneamente más de un empleo
público; y que, en este sentido, el artículo 19 de la Ley 19 de la Ley 4 de
1992 es refrendatoria de aquella limitante constitucional.
4. Que la anterior norma constitucional admite
excepciones legales a tal prohibición.
5. Que el Decreto Ley 1713 de 1960 en el “literal a”
de su artículo primero, consagra la excepción expresa para docentes, siempre y
cuando ellos no sean de tiempo completo.
6. Que el artículo 3º de la Ley 78 de 1931 dispone que
todo nombramiento realizado en contravención de la Constitución y la ley es
nulo.
7. Que la contravención a la Constitución Política y a
las Leyes de la República en los anteriores términos amerita la revocatoria
directa del acto administrativo que vulnera tales normas”.
1.5. El 12 de agosto de 1996, la accionante interpuso
los recursos de reposición y de apelación contra la resolución No 1324 de 1996,
los cuales fueron resueltos mediante la resolución No 0685 del 14 de abril de 1997
que confirmó la decisión inicial y rechazó por improcedente el recurso de
apelación.
1.6. Relató la accionante, que durante el trámite de
revocatoria directa la Universidad de Cundinamarca no adelantó el procedimiento
establecido en el artículo 74 del código contencioso administrativo para tal
efecto y tampoco solicitó su consentimiento.
Tramite de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho contra la resolución No 1324 de 1996 expedida por la Universidad de
Cundinamarca.
1.7.
A través de apoderado judicial, la señora Leonor Castiblanco Arévalo promovió acción
de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Universidad de Cundinamarca
con el objeto de que se declarara la nulidad de las resoluciones No 1324 de
1996 (mediante la cual se revocó su nombramiento) y No 0685 de 1997 (que
resolvió el recurso de reposición y apelación) y que en consecuencia, se
ordenara a esa institución educativa reintegrarla a un cargo de igual o
superior jerarquía al que desempeñaba cuando se produjo la desvinculación
laboral y pagarle las prestaciones dejadas de percibir durante el periodo en
que estuvo desvinculada de la entidad accionada.
1.8.
Los argumentos de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se
sintetizan de la siguiente manera[2]:
(i) En su criterio, la Universidad de Cundinamarca infringió el ordenamiento
jurídico al inaplicar el artículo 73 del CCA, en la medida que revocó el acto
administrativo de nombramiento sin consentimiento previo y expreso de su
titular y el artículo 74 de la misma norma, al omitir el proceso administrativo
que debe adelantarse en tales eventos. (ii) El plantel accionado desconoció la
excepción a la prohibición de percibir más de una asignación salarial que
provenga del tesoro público, establecida en el Decreto 1042 de 1978 respecto de
“profesionales con título universitario hasta por dos cargos públicos,
siempre que el horario normal de trabajo permita el ejercicio regular de tales
cargos y que el valor conjunto de lo percibido en uno y otro no exceda la
remuneración total de los ministros del despacho”. Expresó, que en su caso se cumplen dichos presupuestos
en razón a que posee el título de licenciada en Química y Biología de la
Universidad Libre y la asignación mensual percibida por ambos cargos correspondía
a la suma de $2.040.695.
1.9. La
demanda correspondió a la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca que mediante sentencia del 22 de noviembre de 2002 declaró la
nulidad de las resoluciones No 1324 de 1996 y No 0685 de 1997 y, dispuso el reintegro
laboral de la docente así como el pago de los salarios y prestaciones dejados
de percibir desde que se produjo la desvinculación laboral hasta que se materializara
el reintegro a su cargo. Esta decisión se fundamentó en los siguientes
argumentos:
(i) El
Tribunal evidenció que mediante resolución No 1324 de 1996 la Universidad de
Cundinamarca revocó de manera directa un acto administrativo de contenido
particular y concreto sin consentimiento de su titular, lo que constituye una
infracción al artículo 73 de CCA.
(ii) La Universidad
de Cundinamarca consideró estar habilitada para revocar el nombramiento de la
docente sin su consentimiento teniendo en cuenta que a su juicio dicho acto
había sido obtenido por medios ilegales (Artículo 73 del CCA), circunstancia
que, a juicio de ese plantel universitario, se habría configurado por el
desempeño de la actora en el cargo de docente en dos instituciones educativas
del sector oficial: (a) en la Universidad accionada desde el 15 de enero de
1979 y (b) en la Normal Departamental de Girardot desde el 8 de abril de 1980.
Sin embargo,
el Tribunal constató que no se configuraron las causales establecidas en el
artículo 73 del CCA que habilitan a una autoridad pública para revocar un acto
administrativo sin consentimiento del titular tales como: (i) que el acto haya
sido expedido por medios ilegales o (ii) que hubiese sido fruto de la
aplicación del silencio administrativo positivo.
Lo anterior,
en razón a que no puede considerarse como actuación ilegal la doble vinculación
laboral de la señora Castiblanco Arévalo pues esa circunstancia se configuró
con el nombramiento de la actora como profesora de la Normal Departamental de
Girardot el 21 de marzo de 1980, hecho que surgió con posterioridad a la
producción del acto administrativo objeto de la revocatoria directa y que por
lo tanto “no [tuvo] incidencia alguna en la producción del acto de
nombramiento de la actora en la Universidad de Cundinamarca, el cual ocurrió en
el año 1979”.
(iii) De acuerdo
con lo anterior, el Tribunal reconoció que la doble vinculación laboral
constituye una irregularidad administrativa, sin embargo sostuvo que la vía de
la revocatoria directa no es el mecanismo adecuado para establecer las
sanciones pertinentes por este hecho, en la medida que dicha circunstancia no
constituye una causal que habilite la revocatoria directa de actos
administrativos sin consentimiento previo y expreso del titular conforme a lo
establecido en el artículo 73 del CCA.
Para tal
efecto, señaló que la inobservancia al régimen de incompatibilidades consagrado
en el artículo 128 Superior debe reprocharse a través de las investigaciones
disciplinarias y por lo tanto dispuso compulsar copias a la Procuraduría
General de la Nación para que adelantara la investigación a la que hubiere
lugar.
1.10. Inconforme
con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la
Universidad accionada la apeló. Adujo, que “de acuerdo con la jurisprudencia
del Consejo de Estado” la revocatoria de actos administrativos que efectúan
nombramientos en cargos públicos no requieren el consentimiento del respectivo
funcionario, ya que los mismos, no crean o modifican situaciones particulares y
concretas, ni reconocen derechos de igual categoría, pues “el ingreso al
servicio público apunta a la satisfacción de las necesidades colectivas y no a
la satisfacción de intereses particulares”.
1.11. Mediante
sentencia del 27 de mayo de 2004[3]
la Sección Segunda, Subsección A del consejo de Estado revocó la decisión adoptada
en primera instancia por la Sección Segunda, Subsección B de Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, bajo los siguientes argumentos:
(i) Admitió
la tesis planteada por la Universidad de Cundinamarca en el recurso de
apelación, en el sentido que el acto que revoca un nombramiento no requiere el
consentimiento de su titular por cuanto no es predicable del mismo crear o
modificar situaciones jurídicas particulares. En este sentido, adujo que “el
ingreso al servicio público apunta esencialmente a la satisfacción de las
necesidades colectivas y no a la satisfacción de intereses particulares, que es
más bien una consecuencia indirecta; por ello no puede afirmarse que el
servidor público tenga derecho alguno a un determinado cargo”.
(ii) Consideró,
que en todo caso, de admitirse que el acto administrativo de nombramiento -resolución
No 002 de 1979- es de contenido particular y concreto, la Universidad de
Cundinamarca decidió revocarlo porque el mismo “ocurrió por medios ilegales”
dada la doble vinculación de la docente en dos instituciones educativas del
sector oficial. Circunstancia que, a su juicio, habilita a la Universidad de
Cundinamarca para revocarlo sin consentimiento expreso de la docente de acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 73 del CCA.
1.12. Frente
a esa decisión, el 6 de octubre de 2004 la señora Leonor Castiblanco Arévalo
interpuso recurso extraordinario de súplica. Acusó a la sentencia de violación
directa de los artículos 73 y 74 del CCA por falta de aplicación. Ello, dado
que en su criterio, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado,
validó la revocatoria directa de su nombramiento tras considerar que dicho acto
administrativo fue obtenido por medios ilegales sin que se acreditara la
ocurrencia de un hecho ilícito o fraudulento como lo prescribe el artículo 73
del CCA y sin que se hubiese adelantado el procedimiento establecido en el
artículo 74 del CCA.
1.13. La Sala
Especial de Decisión No 20 del Consejo de Estado, mediante providencia del 3 de
marzo de 2015[4]
negó el recurso formulado por la demandante por falta de técnica jurídica en la
sustentación del mismo. En concreto, expresó los siguientes argumentos: (i) el
texto presenta una redacción confusa que dificultó la claridad del cargo o la
acusación de la sentencia, en el sentido de que se acusó a la misma de
interpretar indebidamente una norma y simultáneamente omitir su aplicación. (ii)
Los artículos 73 y 74 del Decreto 01 de 1980 constituyen normas de carácter
procesal y para formular cargo a través del recurso de súplica debe demostrarse
el desconocimiento de normas de carácter sustancial. (iii) El recurrente centró
su debate en la situación fáctica planteada en el proceso administrativo y no
en la demostración de la violación de nomas sustanciales por parte de la
sentencia recurrida.
Trámite de
la acción de tutela
1.14. El 3 de
septiembre de 2015, la señora Leonor Castiblanco Arévalo formuló acción de
tutela contra la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado. Consideró,
que la sentencia proferida el 27 de mayo de 2004 que revocó la decisión adoptada
en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de
la cual se declaró la nulidad de las resoluciones No 1324 de 1996 y No 0685 de
1997 expedidas por la Universidad de Cundinamarca para revocar el nombramiento
de la docente, adolece de un defecto sustantivo (i) por el desconocimiento del
precedente jurisprudencial relativo a la prohibición de revocar actos
administrativos de contenido particular y concreto sin consentimiento del
titular y (ii) por la indebida aplicación del artículo 73 del CCA respecto de
la posibilidad de omitir este requisito cuando el acto fue obtenido por medios
ilegales o fraudulentos.
1.15. La acción
de tutela fue tramitada en primera instancia por la Sección Cuarta del Consejo
de Estado. Mediante auto del 4 de septiembre de 2015 dispuso la admisión de la
acción de tutela y la vinculación de la Universidad de Cundinamarca y de la
Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Intervención
de las entidades accionadas y vinculadas
Universidad
de Cundinamarca
1.16. El 21
de septiembre de 2015, Ana Dilia Martínez Moreno, apoderada judicial de la
Universidad accionada, solicitó declarar la improcedencia de la acción de
tutela por considerar que la misma no cumple con los presupuestos que habilitan
este mecanismo de protección constitucional contra una providencia judicial.
Para tal efecto, desarrolló de manera general estos presupuestos y señaló que “el
asunto que se trajo a debate a través de la tutela no tiene la connotación de
ser trascendente o de interés nacional, y menos que esté afectando en manera
alguna derechos fundamentales”.
Sección
Segunda, Subsección A del Consejo de Estado y Sección Segunda, Subsección B del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca
1.17. Pese a
que la Secretaría General del Consejo de Estado efectuó la notificación de la
admisión de la tutela a la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado[5]
y a la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca[6],
ambas autoridades judiciales guardaron silencio.
Sentencias
de tutela
1.18. Mediante
sentencia del 22 de octubre de 2015, la Sección Cuarta del Consejo de Estado
declaró improcedente la acción de tutela formulada por la señora Castiblanco
Arévalo tras considerar que no se cumplió con el requisito de inmediatez dado
que la sentencia acusada se expidió el 27 de mayo de 2004 y la acción de amparo
fue promovida el 3 de septiembre de 2015.
Expresó, que
no puede tomarse como referencia la fecha en que se resolvió el recurso
extraordinario de súplica -3 de marzo de 2015- como lo hizo la actora, en razón
a que la tutela no se dirigió contra esa decisión.
1.19. La
accionante impugnó ese fallo. Adujo que además de la inmediatez, la acción de
tutela contra providencias judiciales exige el agotamiento de todos los
recursos ordinarios y extraordinarios dispuestos en el ordenamiento jurídico.
De acuerdo con ello, consideró que de haber formulado la acción de amparo sin
que se hubiese resuelto el recurso extraordinario de súplica, la causa de la
improcedencia hubiese sido el incumplimiento del requisito de subsidiaridad.
1.20. La
Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante providencia del 10 de diciembre
de 2015 confirmó la decisión adoptada en primera instancia bajo los mismos
argumentos. Al respecto, expresó: “la providencia atacada por la accionante
no es precisamente la del 3 de marzo de 2015, que resolvió el recurso de
súplica, sino la providencia de segunda instancia expedida por el Consejo de
Estado, Sección Segunda, Subsección A del 27 de mayo de 2004, mediante la cual
se revocó la decisión del aquo y se negaron las pretensiones”.
Pruebas que obran en el expediente
1.21. Resolución No 002 de 1979[7].
1.22. Acta de posesión No 7779 expedida por la
Gobernación de Cundinamarca el 8 de abril de 1980[8].
1.23. Resolución No 175 del 16 de mayo de 1997 mediante
la cual se asciende a grado 14 del escalafón docente a la señora Castiblanco
Arévalo[9].
1.24. Certificado laboral expedido por la Universidad
de Cundinamarca seccional Girardot[10].
1.25. Sentencia del 22 de noviembre de 2002 proferida
por la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca[11].
1.26. Sentencia del 27 de mayo de 2004 proferida por
la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado el 27 de mayo de 2004[12].
1.27. Providencia del 3 de marzo de 2015 mediante la
cual se resolvió el recurso de súplica formulado por la accionante[13].
Actuaciones en sede de revisión
1.28. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo
61 del Acuerdo 02 de 2015 que unificó y actualizó el Reglamento de la Corte
Constitucional, el 21 de abril de 2016 el Magistrado Sustanciador informó a la
Sala Plena de esta Corporación la selección y reparto de este expediente
teniendo en cuenta que una de las entidades vinculadas es la Sección Segunda,
Subsección A del Consejo de Estado. En esta oportunidad, la Sala Plena decidió
asumir el conocimiento de este asunto.
1.29. Mediante providencia del 20 de abril de 2016, el
Magistrado Sustanciador dispuso que por Secretaría General de esta Corporación
se pusiera en conocimiento de la Sala Especial de Decisión No 20 del Consejo de
Estado el contenido de la tutela formulada por la señora Leonor Castiblanco
Arévalo contra la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado y la
Universidad de Cundinamarca, para que dentro de los dos días siguientes a la
notificación de aquella providencia se pronunciara sobre los hechos y las
pretensiones sometidos a conocimiento del juez constitucional.
1.30. El 28 de abril de 2016, el Consejero de Estado
Roberto Augusto Serrato Valdés se pronunció respecto del caso bajo análisis.
Solicitó a la Corte Constitucional declarar improcedente la acción de tutela
promovida por la señora Castiblanco Arévalo en razón a que, a su juicio, no
cumple con el requisito de inmediatez debido a que la demanda se formuló 11
años después de que se notificara la sentencia proferida por la Sección Segunda,
Subsección A del Consejo de Estado, contra la cual se dirige la tutela.
1.31. En sesión de Sala Plena del 18 de julio de 2016,
esta Corporación dispuso que el Magistrado Sustanciador determinara la
necesidad de efectuar alguna vinculación de sujetos al proceso que pudieran
resultar afectados con la decisión que se adopte dentro del trámite de tutela y,
ordenó suspender los términos procesales.
1.31.1. Para tal efecto, mediante auto del 21 de julio
de 2016 el Magistrado Sustanciador dispuso que por Secretaría General de esta
Corporación se oficiara a la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de
Estado para que dentro de los cinco días siguientes a la notificación de
aquella providencia, remitiera a la Corte Constitucional el expediente contentivo
del trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida
por la señora Leonor Castiblanco Arévalo contra la Universidad de Cundinamarca.
1.31.2. El 9 de agosto de 2016, el expediente de que
trata el numeral anterior fue remitido a la Corte Constitucional.
1.31.3. A partir de la revisión del expediente, se determinó
que todas las autoridades judiciales que intervinieron en el proceso de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Leonor
Castiblanco Arévalo contra la Universidad de Cundinamarca, así como los sujetos
procesales que puedan resultar afectados con la decisión que se adopte en este
proceso de tutela, fueron vinculados al trámite de la acción de tutela y se les
garantizó el derecho de defensa.
II.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia.
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para proferir sentencia dentro de la acción de tutela de la
referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991 y, en cumplimiento del auto del 27 de agosto de 2015, expedido por
la Sala Número Dos de Selección de esta Corporación.
2. Presentación del caso y problema jurídico
2.1. La señora
Leonor Castiblanco Arévalo formuló acción de tutela contra la Sección Segunda,
Subsección A del Consejo de Estado tras considerar que esa Corporación vulneró
su derecho fundamental al debido proceso al desestimar las pretensiones de la
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra el acto
administrativo expedido por la Universidad de Cundinamarca para revocar de
manera directa el nombramiento como docente de ese plantel universitario sin
que existiera su consentimiento previo y expreso y sin que se adelantara el
trámite administrativo establecido en el artículo 74 del CCA para el efecto.
En el trámite de
primera instancia, la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca acogió las pretensiones de la demanda. Consideró que la
Universidad de Cundinamarca desconoció lo establecido en los artículos 73 y 74
del CCA al revocar de manera directa el nombramiento de la profesora Castiblanco
Arévalo sin que mediara su consentimiento previo y expreso. Lo anterior, en
consideración a que el acto administrativo de nombramiento es un acto de contenido
particular y concreto y a que no se evidenció que el mismo hubiese sido expedido
por medios ilegales o fraudulentos, como tampoco que hubiese sido producto de
la aplicación de los efectos del silencio administrativo positivo.
Sin embargo, esta
decisión fue revocada por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de
Estado mediante sentencia del 27 de mayo de 2004 bajo los siguientes argumentos:
(i) el acto administrativo
de nombramiento de la docente puede revocarse sin su consentimiento toda vez que
el mismo no crea situaciones jurídicas particulares, ni reconoce derechos
subjetivos al titular.
(ii) En todo caso,
expresó que de considerarse que dicho acto es de contenido particular y
concreto, la resolución No 002 de 1979, a través de la cual se efectuó el nombramiento
de la accionante como docente de la Universidad de Cundinamarca, fue expedida
por medios ilegales dada su doble vinculación laboral como docente de distintos
planteles educativos del sector oficial: (a) en la universidad accionada desde el
15 de enero de 1979 y (b) en la Normal Departamental de Girardot desde el 8 de
abril de 1980.
2.2. Bajo este
escenario, corresponde a la Corte Constitucional definir si en el presente caso
la acción de tutela cumple los requisitos formales de procedibilidad cuando el
mecanismo constitucional se promueve contra una providencia judicial.
2.3. Una vez acreditado
el cumplimiento de aquellos presupuestos, la Corte deberá establecer si la
sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado que
revocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró
el derecho fundamental al debido proceso de la señora Leonor Castiblanco
Arévalo, al configurarse un defecto sustantivo: (i) por desconocimiento del
precedente jurisprudencial relativo a la prohibición de revocar de manera
directa y sin consentimiento de su titular un acto administrativo de contenido particular
y concreto salvo que se trate de un acto ficto o cuando el mismo haya sido obtenido
por medios ilegales o fraudulentos, (ii) por indebida aplicación del artículo
73 del CCA y (iii) por  inaplicación del artículo 74 del CCA[14].
2.4. Para
resolver el problema jurídico planteado, la Corte reiterará la jurisprudencia
relativa a: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra
decisiones judiciales. (ii) El defecto sustantivo como causal específica de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. (iii) El desarrollo
normativo y jurisprudencial en torno a la revocatoria directa de actos
administrativos de contenido particular y concreto. En ese marco se analizará
el caso sometido a estudio constitucional.
3. Procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia.
3.1. De acuerdo con lo establecido en el artículo 86
Superior, es posible acudir a la acción de tutela para obtener la protección
inmediata de los derechos fundamentales “cuando quiera que éstos resulten
vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública”. Sin embargo, esta Corporación[15]
ha sostenido, que de manera excepcional, este mecanismo de protección
constitucional procede contra sentencias y providencias proferidas por los
jueces de la República.
3.2. De acuerdo con lo anterior, para salvaguardar los
principios de autonomía judicial y seguridad jurídica, que podrían verse
afectados por la revisión en sede de tutela de sentencias judiciales, la Corte ha
previsto que este mecanismo de protección constitucional solo procede cuando se
reúnen estrictos requisitos que han sido consolidados por la jurisprudencia de
esta Corporación.
3.3. En este sentido, en
la sentencia C-590 de 2005[16]
esta Corporación efectuó la sistematización de
los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela promovida
contra una sentencia o una providencia judicial. A través de aquellos
presupuestos, el juez constitucional determina la viabilidad del examen
constitucional de la providencia o sentencia que se ataca.
Estos requisitos son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente
relevancia constitucional. b. Que se hayan agotado todos los medios-ordinarios
y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo
que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable.  c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la
tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir
del hecho que originó la vulneración. d. Cuando se trate de una irregularidad
procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante
en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la
parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los
hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere
alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido
posible.  f. Que no se trate de sentencias de tutela”
3.4. Una vez establecido el cumplimiento de los
anteriores presupuestos, puede el juez constitucional entrar a analizar si en dicha decisión judicial se configura
al menos uno de los siguientes requisitos especiales de procedibilidad que
fueron consolidados en la mencionada sentencia C-590 de 2005 de la siguiente
manera:
“a. Defecto orgánico, que se presenta
cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se
origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el
juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal
en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como
son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o
inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre
los fundamentos y la decisión.
e. Error inducido, que se presenta cuando
el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño
lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
f. Decisión sin motivación, que implica
el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
g. Desconocimiento del precedente,
hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional
establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una
ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede
como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
h. Violación directa de la Constitución.”
3.5. De acuerdo con lo expuesto, la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales depende de la
verificación de la configuración de todos los requisitos generales y, al menos,
de una causal específica de procedibilidad.
3.6. En relación con la procedibilidad de la acción de
tutela contra providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia y el
Consejo de Estado, la jurisprudencia de esta Corporación ha fijado mayores
restricciones, pues dichos organismos
judiciales son los llamados a definir y unificar la jurisprudencia en sus
respectivas jurisdicciones.
En términos de la sentencia SU-917 de 2010[17]:
“la tutela contra
providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la
medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con
la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada
por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos
fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto
es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa
intervención del juez constitucional. En los demás eventos los principios de
autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos
supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las
interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela
pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra
conclusión.
3.7. De acuerdo con lo anterior, para determinar la procedencia de la
acción de tutela contra una providencia judicial proferida por una alta
Corporación, el juez constitucional deberá verificar la concurrencia de tres
presupuestos: (i) el cumplimiento de los requisitos formales de procedibilidad,
(ii) la existencia de una o varias de las causales genéricas establecidas por
la Corporación para hacer procedente el amparo material y, (iii) la
configuración de una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa
intervención del juez constitucional.
4. El defecto sustantivo como causal específica de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales.
Defecto sustantivo
4.1. La independencia y la autonomía de los jueces
para aplicar e interpretar una norma jurídica en la solución del caso sometido
a su estudio, no es absoluta, pues la actividad judicial debe desarrollarse
dentro del parámetro de la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución que pueden afectarse con la indebida
interpretación de una norma o con su inaplicación. Es decir, que dicha
actividad debe ceñirse al carácter normativo de la Constitución (artículo 4º
C.P.), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º
C.P.), de la primacía de los derechos humanos (artículo 5º C.P.), el principio
de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29
C.P.), y la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228
C.P.)[18].
4.2. La jurisprudencia de esta Corporación[19]
ha establecido una serie de situaciones en las que una providencia judicial
presenta un defecto sustantivo. Estos eventos fueron enunciados de manera
reciente en la sentencia T-344 de 2015[20]
así: “(i) cuando la decisión
judicial se basa en una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente[21],
b) ha sido derogada y por tanto perdió vigencia[22], c) es
inexistente[23],
d) ha sido declarada contraria a la Constitución[24], e) a
pesar de que la norma cuestionada está vigente y es constitucional, no se
adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque la norma utilizada,
por ejemplo, se le dan efectos distintos a los señalados expresamente por el
legislador[25];
(ii) cuando a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de
la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de
interpretación razonable[26]
o  “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una
interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente
perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes”[27] o cuando
se aplica una norma jurídica de forma manifiestamente errada, sacando de los
parámetros de la juridicidad y de la interpretación jurídica aceptable la
decisión judicial; (iii) cuando no se toman en cuenta sentencias que han
definido su alcance con efectos erga omnes[28],
(iv) cuando la disposición aplicada se torna injustificadamente regresiva[29]
o contraria a la Constitución[30];
(v) cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza “para
un fin no previsto en la disposición”[31];
(vi) cuando la decisión se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma,
con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso[32]
o (vii) cuando se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso
concreto[33].
Existe defecto sustantivo igualmente cuando (viii) la decisión no está
justificada en forma suficiente[34]
de tal manera que se afectan derechos fundamentales[35]; (ix)
cuando sin un mínimo de argumentación se desconoce el precedente judicial[36]
y, (x) cuando el juez no aplica la excepción de inconstitucionalidad frente a
una manifiesta violación de la Constitución[37].
4.3. En ese marco, el defecto sustantivo se origina cuando la providencia cuestionada se basa en una disposición
inaplicable para el caso bajo análisis, bien porque perdió vigencia, porque es
inconstitucional, o porque no guarda conexidad material con los supuestos de
hecho que originaron la controversia. De acuerdo con ello, cuando los jueces
ignoran las normas aplicables al caso puesto a su conocimiento, sus decisiones
son susceptibles de ser excepcionalmente atacadas en sede de tutela, pues
constituyen una violación al debido proceso.
4.4. En relación con el defecto sustantivo por interpretación
irrazonable, es importante señalar que la simple discrepancia respecto de la interpretación efectuada por el
operador jurídico no configura un defecto sustantivo que invalide la actuación
judicial, pues pueden existir vías jurídicas distintas para resolver un caso
concreto que son admisibles en la medida que sean compatibles con las garantías
y derechos fundamentales de los sujetos procesales, de esta manera se garantiza
la autonomía judicial de los operadores jurídicos para la aplicación razonable
de las normas jurídicas.
Entonces, para
que la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto constituya un
defecto sustantivo, debe acreditarse que el funcionario judicial en forma
arbitraria y caprichosa desconoció lineamientos constitucionales y legales de
forma tal que produjo la vulneración o amenaza derechos fundamentales de los
sujetos procesales.
Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente
jurisprudencial
4.5. Otra limitación a la autonomía e
independencia de las autoridades judiciales en la interpretación de las normas
aplicables a un caso sujeto a su estudio surge del carácter vinculante del
precedente jurisprudencial consolidado en las Altas Cortes de las
jurisdicciones ordinaria, administrativa y constitucional.
4.6. La vinculatoriedad del precedente jurisprudencial
en las decisiones que adoptan los jueces en sus providencias asegura la
coherencia del sistema judicial pues “permite
determinar de manera anticipada y con plena certeza la solución aplicada a un
determinado problema jurídico, de suerte que los sujetos están llamados a
ajustar su actuar a las normas y reglas que los regulan, en concordancia con la
interpretación que se ha determinado acorde y compatible con el contenido de la
Constitución Política[38]”. También, garantiza de manera efectiva el derecho
a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que conlleva a que un “mismo órgano
no pueda modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos
sustancialmente iguales[39]”.
4.7. Entonces, los jueces no pueden apartarse del
precedente sin que exista una razón suficiente
que justifique su inaplicación en un caso concreto. Ello, dado que de
acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación[40] el desconocimiento de
precedentes jurisprudenciales sin expresar una argumentación razonable puede
llevar a la existencia de un defecto sustantivo en una decisión judicial.
4.8. En este
sentido, en la sentencia T-688 de 2003[41] esta Corporación se refirió a la
obligatoriedad del precedente jurisprudencial como una limitación a la
autonomía judicial en la interpretación y aplicación de las normas. Al
respecto, expresó que este aspecto se desarrolla en el marco de las siguientes
circunstancias: (i) el control del superior funcional respecto de la
interpretación del juez de primer grado en el trámite de los recursos de
apelación y consulta; (ii) la unificación de la jurisprudencia nacional a
través del recurso de casación que permite a la Corte Suprema de Justicia fijar
la interpretación de determinadas
disposiciones; y (iii) “la sujeción al precedente vertical, es decir, al precedente dado por el
juez superior en relación con la manera en que se ha de interpretar y aplicar
una norma; y al precedente
horizontal que implica el acatamiento al precedente fijado por el
propio juez –individual o colegiado- en casos decididos con
anterioridad”.
4.9. En torno
al desconocimiento del precedente constitucional, en la sentencia T-1092 de
2007[42] la Corte Constitucional identificó cuatro escenarios en los
que una providencia judicial desconoce la jurisprudencia de esta Corporación:  “(i) Cuando se aplican disposiciones
legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de
constitucionalidad; (ii) Cuando se aplican disposiciones
legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la
Constitución; (iii) Cuando se contraría la ratio decidendi de
sentencias de constitucionalidad; y (iv) Cuando se desconoce el alcance de los
derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de
sus sentencias de tutela”.
4.10. En suma, la garantía del
derecho a la igualdad en el ámbito judicial se materializa a través de la
coherencia de las decisiones de los jueces al resolver casos nuevos de la misma
forma en que han resuelto casos anteriores que presentan un patrón fáctico
similar. De acuerdo con ello, los jueces están sujetos al precedente propio –horizontal-,
y al fijado por sus superiores funcionales –vertical-. En todo caso, de
acuerdo con el principio de autonomía judicial, los jueces pueden apartarse del
precedente judicial aplicable al caso sometido a su consideración, siempre y
cuando exprese las razones que justifican el cambio de jurisprudencia.
5. Desarrollo
normativo[43]
y jurisprudencial en torno a la revocatoria directa de actos administrativos de
carácter particular y concreto.
5.1. Los actos
administrativos constituyen la expresión unilateral de la voluntad de la Administración
dirigida a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales de carácter
abstracto e impersonal y de carácter particular y concreto respecto de una o varias personas determinadas o
determinables.
5.2. De
conformidad con lo establecido en el artículo 69 del código contencioso administrativo
anterior (DL 01 de 1984) reafirmado en el artículo 93 del actual código de procedimiento
administrativo y de lo contencioso administrativo (Ley 1437 de 2011), las
autoridades administrativas se encuentran facultadas para remover del mundo
jurídico sus propios actos ya sean de carácter general y abstracto o particular
y concreto, de oficio o a solicitud de parte, en los siguientes eventos:
“1. Cuando
sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.
2. Cuando no
estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.
3. Cuando con
ellos se cause agravio injustificado a una persona”.
5.3. De
acuerdo con la materia del caso que se examina, la Sala se referirá únicamente
al procedimiento de revocatoria de los actos administrativos de contenido
particular y concreto.
5.4. La
Administración cuenta con dos vías para revocar un acto administrativo de
contenido particular y concreto cuando se configuran las causales generales de
revocabilidad señaladas anteriormente (supra 5.2.): (i) demandar su
propio acto a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho –acción
de lesividad- o (ii) revocarlo de manera directa.
En este
último escenario, la facultad de la Administración para revocar directamente un
acto administrativo de contenido particular y concreto se encuentra limitada,
en el sentido de que el mismo “no podrá ser revocado sin el consentimiento
expreso y escrito del respectivo titular” conforme lo establecido en el
artículo 73[44] del código contencioso administrativo
(DL 01 de 1984).
5.5. Al
respecto, de manera reiterada esta Corporación[45] ha establecido que cuando la
Administración revoca de manera directa un acto administrativo de contenido particular
y concreto que ha creado situaciones jurídicas y ha reconocido derechos de
igual categoría, sin el consentimiento expreso y escrito del titular, desconoce
el debido proceso. Por lo tanto, en estos casos procede “no sólo los
recursos gubernativos ordinarios como medio de que la propia administración
evite el quebrantamiento de la norma superior de derecho, sino la acción
contenciosa en donde, además de la nulidad del acto, se obtenga el
restablecimiento del derecho conculcado[46]”.
5.6. La
prohibición de revocar actos administrativos de contenido particular y concreto
se ha justificado en la jurisprudencia, a partir de la garantía de los principios
de confianza legítima, seguridad jurídica y el respeto de los derechos
adquiridos que “avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los
derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto
administrativo[47]” y fortalecen
la relación entre la Administración y los particulares[48].
5.7. En este
sentido, en la sentencia
T-246 de 1993[49]
esta Corporación consideró que “la decisión unilateral del ente público toma
de sorpresa al afectado, introduce un pernicioso factor de inseguridad y
desconfianza en la actividad administrativa, quebranta el principio de la buena
fe y delata indebido aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la
debilidad del administrado”.
5.8. Bajo esta línea, la Corte
Constitucional ha establecido la importancia del consentimiento del titular del
acto administrativo que pretende ser revocado o modificado por la
Administración en forma directa, pues de no contar con dicha autorización la
autoridad pública deberá acudir a la jurisdicción administrativa para demandar
su propio acto a través de la acción de lesividad[50].
En términos de la sentencia T-748 de
1998[51]:
“La falta de anuencia por parte del titular del derecho no puede
tomarse como un simple requisito de forma. Por el contrario, es un requisito
sustancial que garantiza principios y derechos que están en cabeza de
éste, tales como el de la buena fe, la seguridad jurídica, la confianza
legítima, la participación del particular en las decisiones que lo afectan, así
como los derechos al debido proceso y defensa. Derechos y principios que
requieren de protección oportuna y eficaz, a través de medios tan expeditos
como la acción de tutela, a efectos de equilibrar la relación existente entre
el titular de esos derechos y la institución obligada a su
reconocimiento”.
5.9. En armonía con lo anterior, la
jurisprudencia del Consejo de Estado[52]
ha desarrollado la prohibición de revocar de manera directa un acto
administrativo de carácter particular y concreto sin que medie el
consentimiento escrito del titular. En este sentido, en un pronunciamiento del
1 de febrero de 1979[53]
esta Corporación expresó lo siguiente:
“Si la administración produce una
declaración de voluntad y crea con ella una situación concreta a favor de una
persona natural y jurídica, y posteriormente advierte que ese acto se opone, en
forma ostensible, a la Constitución o a la ley, o no está conforme con el
interés público o social, o causa agravio injustificado a otra persona, puede
revocarlo pero con el consentimiento del respectivo titular porque de lo
contrario tal acto es inmodificable en la vía gubernativa y sólo es posible su
anulación por los tribunales contencioso administrativos”.
Revocatoria
directa de actos administrativos de carácter particular y concreto obtenidos
por medios ilegales.
5.10. Aunque por regla general, las autoridades
públicas no pueden revocar actos administrativos de contenido particular y
concreto sin el consentimiento expreso del titular, el legislador previó, tanto
en el código contencioso administrativo anterior como en el actual, la
posibilidad de omitir dicha autorización, en dos eventos: (i) cuando se trata
de un acto ficto o presunto y (ii) cuando el mismo fue obtenido a través de medios
ilegales o fraudulentos.
5.11. Al respecto, el artículo 73 del anterior código
administrativo (DL 01 de 1984)[54]
establecía lo siguiente:
“ARTÍCULO 73. Revocación de actos de carácter
particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado
una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un
derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso
y escrito del respectivo titular.
Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando
resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las
causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió
por medios ilegales.
Además, siempre podrán revocarse parcialmente los
actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores
aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión”. (Subrayado fuera del texto original)
5.12. Asimismo, en el artículo 74[55] del mismo
código, el legislador estableció el procedimiento que la Administración debe
adelantar para tal efecto. Al respecto establece:
“ARTÍCULO 74.Procedimiento para la revocación de actos
de carácter particular y concreto. Para proceder a la revocación de actos de
carácter particular y concreto se adelantará la actuación administrativa en la
forma prevista en los artículos 28 y concordantes de este código. En el acto de
revocatoria de los actos presuntos obtenidos por el silencio administrativo
positivo se ordenará la cancelación de las escrituras que autoriza el artículo
42 y se ordenará iniciar las acciones penales o disciplinarias
correspondientes.
El beneficiario del silencio que hubiese obrado de
buena fe, podrá pedir reparación del daño ante la jurisdicción en lo
contencioso administrativo si el acto presunto se revoca.
5.13. De acuerdo con lo anterior, para revocar de
manera directa un acto administrativo de contenido particular y concreto la respectiva
autoridad pública debe adelantar una actuación administrativa que garantice al
titular el ejercicio del derecho de defensa a través de distintas oportunidades
procesales, en particular las establecidas en los siguientes artículos.
Artículo 28 del CCA: “Cuando de la actuación
administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden
resultar afectados en forma directa, a éstos se les comunicará la existencia de
la actuación y el objeto de la misma. En estas actuaciones se aplicará, en lo
pertinente, lo dispuesto en los artículos 14, 34 y 35”.
Artículo 14 del CCA: “Cuando de la misma petición o
de los registros que lleve la autoridad, resulte que hay terceros determinados
que pueden estar directamente interesados en las resultas de la decisión, se
les citará para que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos. La
citación se hará por correo a la dirección que se conozca si no hay otro medio
más eficaz. En el acto de citación se dará a conocer claramente el nombre del
peticionario y el objeto de la petición. Si la citación no fuere posible, o
pudiere resultar demasiado costosa o demorada, se hará la publicación de que
trata el artículo siguiente”.
Artículo 34 del CCA: “Durante la actuación
administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin
requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado”.
Artículo 35 del CCA: “Habiéndose dado
oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las
pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al
menos en forma sumaria si afecta a particulares.
En la decisión se resolverán todas las cuestiones
planteadas, tanto inicialmente como durante el trámite.
Cuando el peticionario no fuere titular del interés
necesario para obtener lo solicitado o pedido, las autoridades negarán la
petición y notificarán esta decisión a quienes aparezcan como titulares del
derecho invocado, para que puedan hacerse parte durante la vía gubernativa, si
la hay.
Las notificaciones se harán conforme lo dispone el
capítulo X de este título”. (subrayado fuera del texto original)
5.14. Es importante aclarar, que en principio la Corte
Constitucional[56]
apoyaba la tesis de que solo procedía la revocatoria directa de actos administrativos
de contenido particular y concreto sin autorización expresa del titular, cuando
su expedición era fruto de la aplicación del silencio administrativo positivo y
cuando además de ello, su expedición se había dado por medios ilegales o
fraudulentos[57].
Sin embargo, en pronunciamientos posteriores, ha admitido que también pueden revocarse
actos obtenidos a través de medios ilegales aunque no se trate de actos fictos
o presuntos[58].
5.15. La Sala
estima pertinente referirse a algunos pronunciamientos efectuados tanto por esta
Corporación como por el Consejo de Estado, en torno a la posibilidad de que la
Administración revoque de manera directa actos administrativos de contenido
particular y concreto sin consentimiento del titular cuando el respectivo acto
fue obtenido por medios ilegales o fraudulentos.
5.16. Desde ahora,
la Sala considera pertinente señalar que en ambas Corporaciones se ha consolidado
un precedente uniforme relativo a los presupuestos que tiene que acreditar la
Administración para revocar de manera directa un acto administrativo particular
cuando se aduce que el mismo fue obtenido por medios ilegales. Tales condiciones
se pueden resumir de la siguiente manera:
(i) La
Administración debe adelantar el procedimiento establecido en el artículo 74
del CCA.
(ii) La
ilegalidad debe ser evidente.
(iii) Debe
existir una relación de causalidad entre la conducta ilegal y la expedición del
acto administrativo que se pretende revocar.
5.16.1. En este
sentido, en la sentencia T-336 de 1997[59] esta Corporación precisó que “no
se trata de situaciones en las cuales la autoridad pública pueda intuir o
sospechar la ilegalidad de los medios usados para obtener o
provocar el acto administrativo que se revoca. Debe darse una evidencia de ello
y, en consecuencia, la motivación del acto revocatorio dejará constancia
expresa acerca de los elementos de juicio que llevaron al ente administrativo a
concluirlo así”. Adujo que “Obviamente, la Administración se compromete
con lo que afirma, y ello significa que responderá por las imputaciones
infundadas que haga si después los jueces no encuentran configurados actos
delictivos o si no son responsables aquellas personas que se sindican en el
acto administrativo”.
5.16.2. Bajo
la misma línea, en la sentencia T-1184 de 2003[60] expresó: “tanto la jurisprudencia
de esta Corporación, como la reciente proferida por el Consejo de Estado, han señalado que no se trata de suposiciones ni
presunciones surgidas de la Administración en relación con el acto sujeto a
revocatoria y del cual se predica una supuesta ilegalidad, sino que ésta debe
estar probada debidamente por la Administración”.
5.16.3. De la
misma manera, mediante la sentencia T-776 de 2008[61] la
Corte constitucional efectuó las siguientes conclusiones en torno a la
posibilidad de revocar actos administrativos de manera directa cuando el acto
objeto de revocatoria fue obtenido por medios ilegales:
“(i)
la Administración tendrá la facultad de revocar su propio acto aún sin
consentimiento del beneficiario, siempre que se agote como mínimo el
procedimiento previsto en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código
Contencioso Administrativo y que se identifiquen en la conformación del acto
administrativo censurado conductas tipificadas en la ley penal, ‘aunque no se
den los otros elementos de la responsabilidad penal”.
(…) (iii)
la Administración deberá acudir directa e indefectiblemente ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo si no identifican en el acto que
las irregularidades o anomalías constituyen conductas tipificadas en la ley
penal”.
5.16.4. Asimismo, en la sentencia T-338 de
2010[62]
esta Corporación consideró: “por consiguiente, si es ostensible el
quebranto al ordenamiento jurídico por parte del beneficiario del acto
administrativo que le reconoce derechos particulares y concretos, el sistema
jurídico no puede brindarle protección, pues sólo se la da a los derechos que
provengan de un justo título, para las situaciones en las que se ha obrado
conforme al principio de buena fe. Así, ante una abrupta, incontrovertible y
abierta actuación ilícita, la revocatoria debe desplegarse a favor del interés
colectivo – materializado en la protección del orden jurídico-, que prima sobre
el interés particular”. No obstante, aclaró que “lo anterior no
autoriza, sin embargo, la revocatoria de los actos administrativos por
sospecha. La ilicitud debe ser manifiesta. De serlo, esto es, de
evidenciarse las actuaciones fraudulentas por parte de las personas, la
presunción de buena fe pasa a favorecer a la Administración. (…) De lo
contrario, esto es, en caso de que no haya existido por parte del particular
actuación fraudulenta alguna, que haya habido un error de hecho o de derecho
por parte de la Administración, o que existan indicios que sustenten duda al
respecto, la Administración está obligada a demandar su propio acto, pues de lo
contrario se le impondría al particular una carga excesiva frente al poder del
Estado”.
De la misma manera, en este pronunciamiento se
reiteró el deber por parte de las autoridades públicas que pretenden revocar un
acto administrativo de contenido particular y concreto cuando el mismo haya
sido obtenido por medios ilegales, de adelantar el procedimiento administrativo
establecido en los artículos 28 y 74 del CCA. En concreto, expresó: “Con
todo, aún ante la excepción que permite a la Administración revocar su propio
acto por la existencia de una actuación ilícita, la misma debe desplegar un
procedimiento que respete los derechos fundamentales de la persona afectada.
Sobre este particular, en la sentencia T-105 de 2007, esta Corporación señaló
que “El acto
administrativo que así lo declare [– la revocatoria -] deberá en todo caso
hacer expresa mención de dicha circunstancia y de la totalidad de los
elementos de juicio que llevaron al convencimiento de la administración, lo
cual implica necesariamente la aplicación de un procedimiento que permita
a la Administración reunir dichos elementos de juicio”. Así mismo,
deberá, conforme a los artículos 28 y 74 del CCA, comunicar el inicio de la
actuación a los particulares que puedan resultar afectados y adelantar las
pesquisas necesarias, al igual que la práctica de pruebas de oficio o a
petición de parte”. (subrayado fuera del texto original)
5.16.5. De
manera reciente, esta Corporación en la sentencia SU-240 de 2015[63] concluyó “que los precedentes sentados por la
Corte Constitucional en relación con el artículo 73 del C.C.A., apuntan a
señalar que los dos supuestos en los cuales la administración puede revocar
actos administrativos de carácter particular y concreto que reconocen un derecho, [sin
consentimiento del titular] son: (i) en los casos de silencio administrativo
positivo; y (ii) cuando aquéllos han sido producidos por medios ilegales, como
sucede por ejemplo, cuando se engaña a la administración mediante la presentación
de documentación falsa”.
5.16.6.
Bajo esta misma línea, la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha desarrollado
el texto del artículo 73 del CCA[64]
y ha considerado que la Administración está facultada para revocar directamente
actos administrativos de contenido particular y concreto cuando los mismos hayan
sido obtenidos por medios ilegales siempre y cuando se garantice el
cumplimiento “de la actuación administrativa prevista en el artículo 28 ibídem,
esto, con el fin de salvaguardar el debido proceso del particular afectado con
dicha medida[65]”.
5.16.7.
El Consejo de Estado[66]
ha establecido la importancia de diferenciar las causales generales de
revocatoria de actos administrativos (artículo 69 del CCA[67]) de las circunstancias que
habilitan a la Administración para revocar de manera directa un acto
administrativo de contenido particular y concreto sin consentimiento del
particular en la medida que el solo hecho de que el acto administrativo sea
contrario a la constitución o a la Ley no implica per se que haya sido
obtenido por medios ilegales.
De
acuerdo con ello, no es suficiente acreditar que el acto administrativo que se
pretende revocar sin consentimiento del titular sea contrario a la constitución
o a la Ley (numeral 1 del artículo 69 del CCA) pues tendrá que demostrarse que dicho
acto se obtuvo por algún medio ilegal o fraudulento (inciso segundo del
artículo 73 del CCA) que vició la voluntad de la autoridad pública.
Al
respecto, el Consejo de Estado, en un pronunciamiento del 16 de julio de 2002[68] expresó: “Lo cierto entonces
es que tal como quedó redactada la norma del artículo 73, son dos las
circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene
efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: Una, que
tiene que ver con la aplicación del silencio administrativo y otra, relativa a
que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales. Sobre este punto de la
revocación de los actos administrativos, es relevante señalar que el acto
administrativo a que se refiere la parte final del inciso segundo del artículo
73 del Código Contencioso administrativo, es al acto ilícito, en el cual la
expresión de voluntad del Estado nace viciada bien por violencia, por error o
por dolo, no al acto inconstitucional e ilegal de que trata el artículo 69 del
C.C.A., que habiéndose formado sin vicios en la manifestación de voluntad de la
administración, pugna contra la Constitución o la ley”. (Subrayado
fuera del texto original)
De
la misma manera, en este pronunciamiento el Consejo de Estado reafirmó la
necesidad de que la Administración acredite la eficacia de los medios ilegales para
producir el acto administrativo que se pretende revocar. En concreto, señaló: “Ahora
bien, el hecho de que el acto administrativo se obtenga por medios ilegales
puede provenir de la misma administración o del administrado o de un tercero,
pues en eso la ley no hace diferencia. Pero además, el medio debe ser eficaz
para obtener el resultado, ya que es obvio que si algún efecto se produce, éste
debe provenir de una causa eficiente, como quiera que si esa causa no es
eficiente el resultado no se le puede imputar a tal causa. El medio pues tiene
que producir como resultado un acto administrativo viciado en su
consentimiento, por vicios en la formación del acto administrativo y por esa
vía es por lo que se puede llegar a la conclusión, se repite, de la revocación
de tal acto, sin consentimiento del particular afectado, previa la tramitación
del procedimiento señalado en el artículo 74 del C.C.A.” (Subrayado
fuera del texto original)
5.17.
En resumen, en situaciones reguladas por el anterior código (Decreto 01 de
1984), la Administración puede revocar aquellos actos administrativos de contenido
particular y concreto que han creado situaciones jurídicas particulares y
reconocido derechos de igual categoría, sin consentimiento del titular, cuando
además de presentarse las causales generales de revocatoria (artículo 69 del
CCA) también se comprueba que el mismo fue obtenido por medios ilegales o
fraudulentos.
Para
tal efecto, en caso de revocar de manera directa un acto administrativo de
contenido particular y concreto aduciendo que el mismo fue expedido por medios
ilegales la entidad pública deberá acreditar la eficacia del medio ilegal para
la producción del acto que se pretende revocar. Ello, supone como mínimo, que
la causa en la que se sustenta la ilegalidad del acto administrativo sea
anterior a la expedición del acto administrativo.
Asimismo,
la Administración deberá adelantar el procedimiento establecido en los
artículos 28 y 74 del CCA. De acuerdo con ello, deberá comunicar a los particulares que puedan resultar
afectados por la decisión de revocar un acto administrativo el inicio de la
actuación administrativa que será adelantada con el fin de determinar las
causas de la ilegalidad del acto y de encontrarlo necesario practicar las pruebas
de oficio o a petición de parte que resulten pertinentes.
Estas
reglas aplican aun cuando se trata de la revocatoria del nombramiento docente
del sector oficial
5.18. Frente a
la prohibición de revocar de manera directa actos administrativos de contenido
particular y concreto sin el consentimiento expreso del titular, ni la ley ni la
jurisprudencia han excluido de esta regla, aquellos en los que se efectúa el nombramiento
de un funcionario público. Para fundamentar esta afirmación, la Sala considera necesario
referirse a algunas sentencias en las que esta Corporación ha resuelto casos en
los cuales autoridades públicas revocaron nombramientos sin autorización del
funcionario afectado.
5.18.1. En la
sentencia T-805 de 1998[69]
la Sala Cuarta de Revisión de esta Corporación,
resolvió el caso de una docente vinculada a la Alcaldía del Municipio de Bagadó,
Chocó, a quien el Alcalde le revocó su nombramiento. En esta oportunidad, la
Corte concluyó que la autoridad municipal violó el derecho fundamental al
debido proceso de la docente al revocar de manera directa el respectivo acto
administrativo sin el consentimiento expreso y escrito de la docente. De la
misma manera, consideró como una conducta vulneratoria de los derechos
fundamentales de la actora, el no haberla notificado de la iniciación de la
actuación administrativa que se adelantó para decidir sobre la revocación
directa de su nombramiento.
5.18.2. En esta
misma línea, mediante la sentencia T-276 de 2000[70] la Corte resolvió el
caso de 33 docentes del Municipio de Taminango,
Nariño a quienes el Alcalde revocó de manera directa los actos de
nombramiento en consideración a que los mismos habían
sido producto de una evidente violación de la Constitución y la ley. Ello, en
razón a las siguientes circunstancias: (i) algunos docentes ingresaron sin
concurso, lo que a su juicio desconocía lo dispuesto en los artículos 125 de la
Constitución, y 105 de la ley 115 de 1994 y (ii) respecto de otros docentes,
aunque superaron el concurso, no había disponibilidad presupuestal para
efectuar dicha vinculación. Esto, a su juicio, contradecía el artículo 106 de
la ley 115 de 1994.
En esta oportunidad, el Alcalde accionado consideró que
para la revocación de estos nombramientos no se requería el consentimiento
expreso de los docentes, porque se trata de “actos-condición que ponen a la
persona en una situación general, impersonal y objetiva”.
Frente
a estos argumentos, la Sala admitió la gravedad de las circunstancias que originaron
el desconocimiento de preceptos constitucionales y legales por parte de los
actos administrativos objeto de revocatoria directa (ingreso sin aprobar un concurso
de méritos, en unos casos, o sin disponibilidad presupuestal, en otros). Sin
embargo, consideró que en todo caso no “puede hacer caso omiso de que existe
un procedimiento para que la administración revoque sus propios actos, cuando
éstos son de carácter particular y concreto, que es, precisamente, la situación
de los actos de revocatoria, objeto de esta demanda”.
Asimismo,
refirió que esta problemática debía resolverse en la jurisdicción administrativa,
pues este es el escenario adecuado para determinar si tales hechos configuran la
ilegalidad de los actos administrativos y a partir de cuándo tendrían que dejar
de producir efectos jurídicos.
De acuerdo con
ello, la Corte Constitucional expresó las siguientes conclusiones: “los actos administrativos de nombramiento de cada uno
de los docentes que presentaron esta acción de tutela, habían creado para ellos
una situación jurídica de carácter particular y concreta” por lo tanto, para que procediera la revocatoria
directa de los mismos, era necesario que mediara el consentimiento expreso y
escrito de los titulares. Teniendo en cuenta que no fue así, le correspondía
promover la acción de lesividad en la jurisdicción contencioso administrativa.
5.18.3. En la
sentencia T-1162 de 2001[71]
la Corte resolvió el caso de siete docentes vinculados a la Alcaldía de
Istminia, Chocó, a quienes el Alcalde Municipal revocó en forma directa sus
nombramientos aduciendo la ilegal incorporación
de aquellos en la medida que fueron vinculados sin la previa superación del concurso
exigido por la ley y sin la correspondiente disponibilidad presupuestal.
Frente a ello, esta Corporación consideró que “aún, en el evento de que la
conducta de los demandantes se pudiera subsumir –que no lo es- dentro de la
anterior hipótesis, la violación del debido proceso resultaría igualmente
ostensible por cuanto no existe prueba de que el nominador haya realizado el
trámite dispuesto en el artículo 74 del C.C.A. para la revocación de los actos
de carácter particular y concreto”.
En ese orden de ideas, estableció las siguientes conclusiones:
(…)“(2) El derecho de ser elegido para un
determinado cargo en la administración, consagrado en el artículo 40, numeral
1, de la Constitución, implica el ejercicio de las funciones públicas, y lleva
consigo, necesariamente, el derecho a permanecer en el ejercicio del cargo si
no existe motivo legal para el retiro”
5.18.4. Estos pronunciamientos fueron reiterados en la
sentencia T-224 de 2002[72] proferida por la Sala Novena de
Revisión que resolvió la acción de tutela promovida por tres docentes del
Municipio de Sabanalarga, Atlántico, por considerar que la Alcaldía de ese
Municipio vulneró su derecho al debido proceso con la revocatoria directa de
sus nombramientos bajo el argumento de que el acto administrativo que creó las
plazas docentes no contaba con disponibilidad presupuestal.
En esta oportunidad, la Sala consideró que “Para no
vulnerar derecho alguno a las docentes, el camino jurídico correcto que debió
seguir el Alcalde Municipal accionado no era otro que el de acudir a la
jurisdicción contenciosa para demandar los actos administrativos que a su
juicio consideraba ilegales, y aún puede hacerlo, si así lo considera
necesario, pues obsérvese que no se ha consolidado el fenómeno jurídico de la
caducidad, conforme a lo dispuesto en el artículo 44, numeral 7, de la ley 446
de 1998”.
5.18.5. De igual forma, la Corte
Constitucional a través de la sentencia T-957
de 2011[73]
resolvió el caso de un docente quien superó el concurso de méritos convocado
por la Comisión Nacional del Servicio Civil para proveer empleos vacantes de
docentes y directivos docentes de instituciones educativas oficiales del
Distrito Capital. Sin embargo, la Secretaría de Educación del Distrito, revocó
de manera directa y sin consentimiento del actor, el nombramiento efectuado
como docente de básica primaria en consideración a que no acreditó el título de
normalista superior o tecnólogo en educación requerido.
En esta oportunidad, la Sala
Cuarta de Revisión catalogó los actos de nombramiento, como un “ejemplo típico”
de actos administrativos de carácter particular y concreto que “genera situaciones y produce efectos
individualmente considerados, respecto de una o varias personas determinadas o
determinables”.
Concluyó,
que en este caso no se acreditó que en el caso bajo análisis, se hubiera
configurado alguno de los eventos que permiten a la Administración revocar de
manera directa un acto administrativo de contenido particular y concreto sin
autorización del titular, esto es, que se trate de un acto ficto o que se haya
expedido por medios ilegales.
Consideró,
que el no haber acreditado el título de normalista superior o tecnólogo en educación sino
el de “maestro” que le otorgó la antigua Escuela Normal de la Universidad Libre
de Bogotá en el año 1974, constituye una circunstancia que no afecta la
legalidad del acto administrativo sino su idoneidad para ejercer la actividad docente en el sector oficial, concretamente,
en el nivel de básica primaria.
5.19. En resumen,
el ordenamiento jurídico colombiano establece que los actos administrativos de
contenido particular y concreto (entre ellos los de nombramiento de un
funcionario público) creadores de situaciones jurídicas y derechos de igual
categoría, no pueden ser revocados sin el consentimiento expreso y escrito del
titular. Por lo tanto, si la Administración no cuenta con dicha autorización
deberá demandar su propio acto ante la jurisdicción administrativa.
Sin embargo, para
situaciones reguladas por el anterior código contencioso administrativo (DL 01
de 1984), la Administración está habilitada para revocar de manera directa
el acto administrativo de contenido particular y concreto, sin el
consentimiento expreso y escrito del titular cuando se trata de un acto ficto o
cuando el mismo fue expedido por medios ilegales o fraudulentos.
En este último
escenario, la Administración debe acreditar la eficacia del medio ilegal en la
producción del acto administrativo objeto de la revocatoria. Además, adelantar
el procedimiento establecido en el artículo 74 del CCA[74] esto es: comunicar al particular del
inicio de la actuación administrativa que se adelanta para determinar la
ilegalidad del acto administrativo que se pretende revocar (artículo 28) para
que pueda “hacerse parte y hacer valer sus derechos” (artículo 14),
decretar pruebas en caso de encontrarlo necesario (artículo 34) y finalmente,
adoptar una decisión debidamente motivada (artículo 35).
III. CASO CONCRETO
1.
Una vez analizada la jurisprudencia tanto del Consejo de Estado como de la
Corte Constitucional y la normatividad relativa la revocatoria de actos
administrativos de contenido particular y concreto en situaciones reguladas
por el anterior código contencioso administrativo (DL 01 de 1984), esta
Corporación resolverá el fondo del asunto sometido a estudio. Para tal efecto,
reiterará brevemente las reglas aplicables al caso concreto. De acuerdo con
ello, (i) el acto administrativo por medio del cual se efectúa el nombramiento
de un docente en una entidad pública, crea situaciones jurídicas particulares y
reconoce derechos subjetivos a los titulares. (ii) Un acto administrativo de contenido
particular y concreto no pueden ser revocado directamente por la entidad que lo
expide, sin que medie el consentimiento previo y expreso del titular, salvo que
se trate de un acto ficto o que haya sido obtenido por medios ilegales o
fraudulentos. (iii) Cuando se aduce que el acto que se revoca fue obtenido por
medios ilegales o fraudulentos, la autoridad pública deberá: (a) adelantar un
procedimiento administrativo previo, a fin de garantizar el derecho de defensa del
titular, en los términos establecidos en el artículo 74 del CCA y (b) demostrar
la eficacia del medio ilegal para la producción del acto administrativo objeto
de la revocatoria[75].
2. En el
presente caso, la señora Leonor Castiblanco Arévalo formuló acción de tutela
contra la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado y la Universidad
de Cundinamarca, al considerar que estas entidades vulneraron su derecho
fundamental al debido proceso, bajo las siguientes circunstancias:
(i) Mediante
resolución No 1324 del 1º de agosto de 1996, la Universidad de Cundinamarca
revocó de manera directa y sin consentimiento de la Señora Castiblanco Arévalo,
su nombramiento como profesora de tiempo completo de ese plantel educativo,
efectuado a través de la resolución No 002 del 1º de febrero de 1979. Lo
anterior, en consideración a que dicho acto administrativo constituía “una
contravención a la Constitución Política y a las leyes de la República” (ver
texto de la resolución en fundamento fáctico 1.4.) dado que la docente desempeñaba
simultáneamente dos empleos públicos pues además de este cargo, desde el 8 de
abril de 1980 ejercía el cargo de profesora en la Normal Departamental de
Girardot.
(ii) La
señora Leonor Castiblanco Arévalo promovió acción de nulidad y restablecimiento
del derecho contra la Universidad de Cundinamarca con el objeto de que se
declarara la nulidad de la resolución No 1324 del 1 de agosto de 1996. En
primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió las
pretensiones de la demanda, en consideración a que con la revocatoria directa
del acto de nombramiento de la actora, la Universidad accionada desconoció lo
establecido en los artículos 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo (DL
01 de 1984) en la medida que no medió consentimiento previo y expreso de la
titular y no se adelantó el procedimiento establecido para tal efecto.
(iii) Sin
embargo, en segunda instancia, mediante providencia del 27 de mayo de 2004[76], la
Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado revocó la decisión adoptada
por la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. Ello, en
consideración a que, a su juicio, la Universidad de Cundinamarca estaba
habilitada para revocar de manera directa y sin consentimiento el nombramiento
de la docente, bajo los siguientes argumentos:
(a) El acto
administrativo a través del cual se efectúa el nombramiento de un funcionario
público, no crea ni modifica una situación jurídica de carácter particular y
concreto, tampoco reconoce un derecho de igual categoría pues “el ingreso al
servicio público apunta esencialmente a la satisfacción de las necesidades
colectivas y no a la satisfacción de intereses particulares”.
(b) Sostuvo
que en todo caso, si se admitiera que el acto administrativo de nombramiento resolución
No 002 del 15 de enero de 1979 es de carácter particular y concreto, en su
criterio, se habilita la revocatoria directa de dicho acto sin que medie consentimiento
de la docente dado que el mismo fue obtenido por medios ilegales (artículo 73
del CCA[77]). A esta conclusión llegó el Consejo
de Estado, tras constatar que la actora estaba percibiendo, en forma
simultánea, dos asignaciones del tesoro público: (i) como docente de la
Universidad de Cundinamarca desde el 1 de febrero de 1979 y (ii) como profesora
de la Normal Departamental de Girardot desde el 8 de abril de 1980.
(iii) Frente
a esta decisión, la demandante formuló recurso extraordinario de súplica que
fue resuelto de manera desfavorable por la Sala Especial de Decisión No 20 del
Consejo de Estado mediante providencia del 3 de marzo de 2015 por falta de
técnica jurídica en la formulación del mismo al plantear como cargo el
desconocimiento de normas de carácter procesal y no sustanciales, como es el
caso, en su criterio, de los artículos 73 y 74 del CCA.
3. La acción
de tutela fue fallada en primera instancia, por la Sección Cuarta del Consejo
de Estado mediante sentencia del 22 de octubre de 2015 que declaró improcedente
la acción de amparo bajo el argumento de que la misma no cumplió con el
requisito de inmediatez. Lo anterior, porque la acción de tutela se formuló el
3 de septiembre de 2015 y la providencia que se ataca, se notificó el 17 de
septiembre de 2004.
4. Esta
decisión fue impugnada por la accionante. Expresó que la fecha que se debe
tener como referente para analizar la inmediatez de la tutela corresponde al
momento en que se resolvió el recurso de súplica, esto es el 9 de julio de 2015,
es decir, cuando se agotaron todos los recursos ordinarios y extraordinarios de
defensa judicial en virtud del requisito de subsidiaridad.
5. Esta
decisión fue confirmada en segunda instancia por la Sección Quinta del Consejo
de Estado, bajo los mismos argumentos de la decisión inicial.
Verificación
del cumplimiento de las causales genéricas de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales.
6. Que la
cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional.
El asunto
planteado a esta Corporación tiene relevancia constitucional porque hace referencia
a la vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la señora Leonor
Castiblanco Arévalo.
7. Que se
hayan identificado plenamente los derechos vulnerados y los hechos
vulneratorios de los mismos.
La señora
Leonor Castiblanco Arévalo identificó claramente la manera como cada una de las
entidades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al “debido
proceso, a la igualdad, a la seguridad social y al trabajo” de la siguiente
manera:
(i) La
Universidad de Cundinamarca, al revocar de manera directa y sin su
consentimiento la resolución No 002 del 15 de enero de 1979 por la cual se
efectúo el nombramiento como profesora de tiempo completo de este plantel
educativo, aduciendo que dicho acto administrativo constituía “una
contravención a la Constitución Política y a las Leyes” en consideración a
que la docente ejercía, en forma simultánea el cargo de profesora en dos
instituciones educativas de carácter oficial: (i) en la Universidad de
Cundinamarca y (ii) en la Normal Departamental de Girardot desde el 8 de abril
de 1980.
(ii) La Sección
Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, al revocar la decisión adoptada
por la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca que declaró la nulidad de la resolución No 1324 del 1 de agosto de
1996 para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda tras considerar que
la revocatoria directa del nombramiento de la docente sin su consentimiento no
desconoce el ordenamiento jurídico, en la medida que el acto de nombramiento no
es un acto de contenido particular y concreto y a que en caso de que lo fuese,
el mismo fue obtenido por medios ilegales.
8. Que la actuación haya
respetado el principio de inmediatez.
8.1. En este punto, es indispensable
analizar que la acción de tutela haya sido promovida dentro de un término
razonable, prudencial y cercano a la ocurrencia de los hechos que se consideran
vulneratorios de los derechos fundamentales del accionante con el fin de evitar
que el transcurso del tiempo desvirtúe la transgresión o amenaza de tales derechos.
8.2. La
sección Cuarta del Consejo de Estado, en primera instancia, declaró
improcedente la acción de tutela formulada por la señora Castiblanco Arévalo en
consideración a que, a su juicio, el presente caso no cumple con el requisito
de inmediatez pues la sentencia objeto de reproche fue notificada el 17 de
septiembre de 2004 y la acción de tutela se radicó el 3 de septiembre de 2015.
Esta decisión fue confirmada en segunda instancia por la Sección Quinta de la
misma Corporación.
8.3. Observa
la Corte, que el presente caso supera el examen del requisito de inmediatez, pues
el tiempo comprendido entre
el momento en que se agotaron todos los recursos de defensa judicial
ordinarios y extraordinarios dispuestos en el ordenamiento jurídico para
controvertir la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección A del
Consejo de Estado y la radicación de la tutela, resulta razonable.
Lo anterior,
en consideración a que se constató que tan solo trascurrió un mes y veinte días
entre la notificación de la providencia que resolvió el recurso extraordinario
de súplica interpuesto por la señora Castiblanco Arévalo contra la sentencia
del 17 de septiembre de 2015 proferida por la Sección Segunda, Subsección A del
Consejo de Estado -14 de julio de 2015[78]- y el radicación de la acción de
tutela -3 de septiembre de 2015[79].
Admitir el
argumento expuesto por las secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado para
establecer que este caso no cumple con el requisito de inmediatez en el sentido
que para analizar este presupuesto no puede tomarse como referencia la fecha en
que se resolvió el recurso extraordinario de súplica, conllevaría a desconocer
el requisito de subsidiaridad que exige el agotamiento de todos los recursos
ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona
afectada.
Lo anterior, equivaldría
a aceptar que la señora Castiblanco Arévalo tenía la posibilidad de promover
este mecanismo constitucional sin que el Consejo de Estado hubiese resuelto el
recurso extraordinario de súplica formulado el 24 de mayo de 2004. Esta
posición, contradice el carácter residual y subsidiario de la acción de tutela, desconoce la competencia del Consejo
de Estado para resolver la controversia originada entre la actora y la
Universidad de Cundinamarca y podría generar un paralelismo de decisiones
respecto de una misma problemática.
9. Que se
haya cumplido con el principio de subsidiariedad, y que la irregularidad
procesal que se alegue tenga un efecto directo sobre la decisión de fondo que
se impugna.
Encuentra la
Corte, que durante el trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho promovida por la señora Castiblanco Arévalo contra la Universidad de
Cundinamarca se agotaron los recursos ordinarios y extraordinarios dispuestos
en el ordenamiento jurídico para controvertir las decisiones adoptadas por la
Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado.
10. Que no
se trate de una sentencia de tutela.
Este
requisito se cumple, pues la acción constitucional ataca las decisiones
adoptadas por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, durante
el trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por
la señora Leonor Arévalo Castiblanco contra la Universidad de Cundinamarca.
Constatación del defecto sustantivo en la sentencia objeto de la
acción de tutela.
11. Superado el estudio de los requisitos generales de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales analizará
la Corte si la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado incurrió en
defecto sustantivo por aplicación indebida del artículo 73 del CCA, por
inaplicación del artículo 74 del CCA y por el desconocimiento del precedente
jurisprudencial relativo a la prohibición de revocar un acto administrativo de
carácter particular y concreto sin consentimiento del titular[80].
En la sentencia que se acusa, la Sección Segunda, Subsección A del
Consejo de Estado revocó el fallo proferido por la Sección Segunda, Subsección
B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de la cual se declaró la
nulidad de la resolución No 1324 de 1996 y en su lugar, desestimó las
pretensiones de la accionante. A través de este acto administrativo, la
Universidad de Cundinamarca revocó de manera directa la resolución No 002 de
1979 expedida por este plantel universitario para nombrar como profesora de
tiempo completo a la señora Leonor Castiblanco Arévalo.
Esta decisión se fundamentó en dos argumentos: (i) que el acto
administrativo de nombramiento no crea situaciones jurídicas particulares ni
reconoce derechos subjetivos a su titular y (ii) En todo caso, de considerarse
que dichos actos son de contenido particular y concreto, en este caso, la
Universidad de Cundinamarca estaba habilitada para revocarlo de manera directa
y sin consentimiento de la señora Castiblanco Arévalo dado que el mismo fue
obtenido por medios ilegales, en la medida que la docente ejercía dos cargos
públicos en forma simultánea: (a) como profesora de este plantel universitario
desde el 15 de enero de 1979 y (b) como docente de la Normal Departamental de
Girardot desde el 8 de abril de 1980.
La Corte Constitucional abordará el estudio de cada uno de los
anteriores argumentos en el marco de los fundamentos jurídicos desarrollados en
esta providencia (supra numeral 5).
Para tal efecto, constatará en la sentencia del Consejo de Estado
si se cumplen los parámetros que establecían los artículos 73 y 74 del CCA[81] así
como en el precedente jurisprudencial relativo a: (i) la naturaleza de los
actos administrativos que efectúan nombramientos de docentes en el sector
oficial, (ii) la prohibición de revocar de manera directa actos administrativos
de contenido particular y concreto sin que medie el consentimiento previo y
expreso de su titular, salvo que se demuestre que el acto fue obtenido por
medios ilegales, y (iii) respecto de este último evento, si se evidenció o no la
eficacia del medio ilegal para la producción del acto administrativo objeto de
revocatoria.
12. Frente al primer argumento, considera la Corte que tal como
quedó establecido en el marco teórico desarrollado[82], los
actos administrativos a través de los cuales se efectúan nombramientos de
funcionarios públicos, constituyen un “ejemplo típico” (supra 5.18.5.)
de una actuación administrativa dirigida a crear situaciones jurídicas
particulares y a reconocer derechos de igual categoría, pues aunque la
Administración al momento de efectuar el nombramiento de sus funcionarios actúa
bajo presupuestos de necesidad del servicio y de utilidad pública (pues ninguna
actuación administrativa puede estar dirigida a satisfacer intereses privados) la
función que ejerce el trabajador designado no le genera obligación de soportar
una carga pública que implique la renuncia a sus derechos mínimos laborales
consagrados para cualquier trabajador, como es el caso de la estabilidad en el
empleo y el debido proceso[83] (supra 5.18.3.).
Por lo tanto, la prohibición de revocar actos administrativos de
contenido particular y concreto no excluye a aquellos a través de los cuales se
efectúa el nombramiento de un funcionario público. Para fundamentar este
argumento, la Corte en esta providencia, expuso casos en los cuales esta
Corporación ha determinado la violación del derecho al debido proceso de
docentes del sector oficial cuando entidades públicas a las que se encontraban
vinculados, revocaron de manera directa y sin consentimiento del titular el
respectivo acto administrativo de nombramiento (supra numerales desde 5.17.1
hasta 5.17.5),
De esta manera, considera la Corte que la Sección Segunda,
Subsección A del Consejo de Estado otorgó un alcance inadecuado a la naturaleza
del acto administrativo de nombramiento de la accionante, en el sentido que lo consideró
como un acto de carácter general y abstracto. Esa circunstancia conllevó a que
inaplicara la prohibición de revocar esta clase de actos administrativos de
manera directa sin consentimiento del titular, establecida en el artículo 73
del CCA[84] originando un defecto sustantivo.
13. Ahora la Corte Constitucional abordará el segundo argumento de
la sentencia acusada que consiste en que el acto de nombramiento de la señora
Leonor Castiblanco Arévalo, en su criterio, fue expedido por medios ilegales.
El fundamento empleado por la Universidad de Cundinamarca y por la
Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado para determinar la
ilegalidad del acto de nombramiento de la señora Castiblanco Arévalo
–resolución No 002 de 1979-, radica en la constatación de que la accionante
estaba percibiendo dos asignaciones del tesoro público. Esto, teniendo en
cuenta que la accionante ejercía el cargo de profesora en dos planteles
educativos del sector oficial: (i) en dicha Universidad desde el 15 de enero de
1979 y (ii) en la Normal Departamental de Girardot desde el 8 de abril de 1980.
Es decir, a juicio de las entidades accionadas, el medio ilegal está
dado a partir del nombramiento de la accionante como profesora de la Normal
Departamental de Girardot, efectuado por la Gobernación de Cundinamarca a
través del Decreto No 941 del 8 de abril de 1980
De acuerdo con las consideraciones desarrolladas en esta
providencia, la Corte deberá constatar (i) la eficacia del medio ilegal para la
producción del acto administrativo objeto de la revocatoria y (ii) si se adelantó
el procedimiento administrativo establecido para tal efecto en el artículo 74
del CCA.
(i) La resolución No 002 de 1979 no fue obtenida por medios
ilegales o fraudulentos
Advierte la Corte, que la circunstancia que, a juicio de las
entidades accionadas constituye el medio ilegal que influyó en la expedición
del acto administrativo de nombramiento de la señora Castiblanco como profesora
de la Universidad de Cundinamarca (nombramiento como docente de la Normal
Departamental de Girardot), ocurrió dos años y seis meses después de la
expedición del acto administrativo objeto de revocatoria. Esto invalida dicho
argumento, pues resulta insostenible concluir que la voluntad de la
Administración, que fue expresada a través de la resolución No 002 de 1979
nació viciada tomando como referente un hecho que ocurrió con posterioridad dado
que el nombramiento como profesora de la Normal Departamental de Girardot se
produjo el 8 de abril de 1980.
Por lo tanto, resulta claro que en este caso no se cumplió el
presupuesto establecido en el artículo 73 del CCA[85] que
habilita a una autoridad pública para revocar de manera directa un acto
administrativo de contenido particular y concreto sin que medie consentimiento
expreso y previo del titular, dado que no se acreditó que el nombramiento de la
señora Castiblanco Arévalo hubiese sido obtenido por medios ilegales o
fraudulentos.
En este punto, resulta necesario precisar que la constatación de
la efectividad del medio ilegal aducido por las entidades accionadas para
validar la revocatoria del nombramiento de la docente (doble vinculación
laboral) no involucra las implicaciones legales de aquella irregularidad
administrativa. Esto, en consideración a que en este caso, el debate no
consiste en determinar si la accionante trasgredió el ordenamiento jurídico al
desempeñar dos cargos públicos de manera simultánea, sino en verificar si dicha
circunstancia habilita a la Universidad de Cundinamarca  para revocar de manera
directa el nombramiento de la señora Castiblanco Arévalo sin su consentimiento
previo y expreso.
El medio utilizado por la Universidad accionada para sancionar la
doble vinculación laboral fue la revocatoria directa y para tal efecto, debió:
(i) adelantar el procedimiento establecido en el artículo 74 del CCA[86] para
garantizar el debido proceso de la accionante y (ii) acreditar la eficacia de
la vinculación laboral de la señora Castiblanco Arévalo en la Normal
Departamental de Girardot, para la producción de la resolución No 002 de 1979 a
través de la cual se efectuó el nombramiento como profesora de la Universidad de
Cundinamarca. Presupuestos que como lo evidenció la Corte no fueron acatados.
De acuerdo con lo anterior, la sentencia acusada adolece de un
defecto sustantivo por aplicación indebida del inciso segundo de artículo 73
del CCA. Ello, en consideración a que el Consejo de Estado aplicó a la solución
del caso concreto una causal de revocatoria directa sin que la misma se hubiese
configurado pues como se expuso, el medio ilegal aludido no tuvo injerencia en
la producción del respectivo acto.
(ii)Trámite del procedimiento administrativo bajo los parámetros
establecidos en el artículo 74 del CCA[87]
Así como el legislador previó la posibilidad de revocar un acto
administrativo de contenido particular y concreto sin que medie consentimiento
del titular, cuando se trata de un acto ficto o presunto o cuando haya sido expedido
por medios ilegales o fraudulentos, también estableció en el artículo 74 el
procedimiento que la Administración debe adelantar para tal efecto.
Específicamente, señaló los siguientes deberes: (i) comunicar al
particular del inicio de la actuación administrativa que se adelanta para
determinar la ilegalidad del acto administrativo que se pretende revocar
(artículo 28) con la finalidad de permitirle al afectado que pueda “hacerse
parte y hacer valer sus derechos” (artículo 14), (ii) en caso de encontrarlo
necesario decretar las pruebas pertinentes para comprobar la ilegalidad del
acto administrativo (artículo 34) y finalmente, (iii) adoptar una decisión
debidamente motivada (artículo 35).
En el caso bajo análisis, observa la Sala que durante el trámite
de revocatoria directa del acto de nombramiento de la señora Castiblanco
Arévalo como profesora de la Universidad de Cundinamarca (resolución No 002 de
1979), este plantel universitario omitió dicho procedimiento. En este sentido
lo afirmó la actora en el escrito de tutela[88] y la Universidad de Cundinamarca no manifestó
su oposición. Asimismo, en el acto de revocatoria directa (resolución No 1324
de 1996) la Universidad de Cundinamarca no informó que hubiese adelantado este
procedimiento.
Frente a esta omisión, la Corte Constitucional considera que la
Universidad accionada sí desconoció el debido proceso de la señora Castiblanco
Arévalo, como bien lo señaló la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca al decidir en primera instancia la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la accionante contra la
Universidad de Cundinamarca mediante la sentencia del 22 de noviembre de 2002.
No obstante, observa la Corte que en la sentencia acusada la
Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado no efectuó un análisis respecto
del cumplimiento por parte de la Universidad de Cundinamarca del deber de
adelantar el procedimiento establecido en el artículo 74 del CCA. Esta
circunstancia se explica, porque el órgano de cierre de la jurisdicción
administrativa consideró que el acto de nombramiento de la docente es de
carácter general y abstracto y por lo tanto a su juicio, “no se halla
inmerso” en los presupuestos establecidos en el artículo 74 del CCA.
Así, esta Corporación constata que el Consejo de Estado en la
sentencia acusada incurrió en un defecto sustantivo por inaplicación del artículo
74 del CCA y por el desconocimiento del precedente consolidado tanto en esta
Corporación y como en el Consejo de Estado en torno a la obligatoriedad de
adelantar el procedimiento establecido en esta normatividad durante el trámite
de revocatoria directa de actos administrativos de carácter particular y
concreto (supra 5.10 a 5.16).
Análisis del recurso extraordinario de Súplica
14. De otra parte, la Sala Plena de esta Corporación considera
necesario incluir en el análisis de revisión del proceso de tutela la providencia
proferida por la Sala Especial de Decisión No 20 del Consejo de Estado el 3 de
marzo de 2015, que negó el recurso extraordinario de súplica formulado por la
señora Leonor Castiblanco Arévalo el 6 de octubre de 2004 contra la sentencia
proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado el 27 de
mayo de 2004, aunque la misma no haya sido incluida en el debate propuesto por
la actora en la acción de tutela, en razón a que la decisión que se adopte en
esta providencia podría afectar su validez.
Este recurso fue declarado impróspero por el Consejo de Estado por
“falta de técnica jurídica” en consideración a las siguientes circunstancias
(i) la recurrente no acreditó que la sentencia atacada hubiera desconocido
normas de carácter sustancial pues en criterio de esa Corporación, los
artículos 73 y 74 del código contencioso administrativo son normas de carácter
procesal y por lo tanto, “ninguna de ellas tipifica la causal que permite
formular cargo o acusación a través del recurso de súplica[89]”
y (ii) la actora planteó varias formas de vulneración de la norma sustantiva en
forma simultánea: falta de aplicación e interpretación errónea que “vislumbra
una falta de técnica lógico jurídica”.
De acuerdo con lo anterior, pasará la Corte a analizar ambos
argumentos a fin de determinar (i) si como lo resolvió el Consejo de Estado, no
se configuró el desconocimiento de una norma sustantiva que permitiera el
análisis de fondo del recurso de súplica promovido por la señora Leonor
Castiblanco Arévalo, o si por el contrario, el artículo 73 del CCA es una norma
sustantiva cuyo desconocimiento sí constituye cargo contra la sentencia objeto
de la presente acción de tutela y (ii) si los errores en la formulación del
recurso en lo pertinente a las formas de vulneración de la norma sustantiva
constituyen una causal para el rechazo del recurso de súplica en este caso.
14.1. El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo[90] establecía
la posibilidad de promover recurso extraordinario de súplica contra las
sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo
de Estado por la violación directa de normas sustanciales en uno de los
siguientes escenarios: falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación
errónea. Este precepto fue modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998
y finalmente suprimido a través del artículo 2º de la Ley 954 de 2005 como
medida de descongestión de la jurisdicción administrativa.
14.2. Para determinar si el artículo 73 de Código Contencioso
Administrativo es o no una norma de carácter sustantivo la Corte abordará brevemente
el concepto de norma sustantiva empleado por la Corte Constitucional y por el
Consejo de Estado en distintos pronunciamientos efectuados en torno al recurso
de súplica.
14.2.1. La Corte ha
acudido a la jurisprudencia del Consejo de Estado para establecer el concepto
de “norma sustantiva” empleado en el trámite del recurso de súplica. Así, en la
sentencia T-1169 de 2001[91]
hizo referencia a un pronunciamiento del 6 de junio de 2000[92] en la que se refirió a las
normas de carácter sustancial como “cualquier
regla de derecho positivo que otorga derechos e impone obligaciones a favor de
los administrados”.
De la misma manera, en la sentencia T-981 de 2004[93]
la Corte Constitucional trajo el concepto de norma sustancial expresado por la
Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia S-231
de 27 de noviembre de 2000[94]
en los siguientes términos “dicho de manera muy general, aquellas que
otorgan derechos o imponen obligaciones, por oposición a las normas procesales,
que son las que establecen los procedimientos para hacer valer o exigir el
cumplimiento de esos derechos y obligaciones”.
14.2.2. En esta misma línea, el
Consejo de Estado en sentencia del 1º de agosto de 2006[95] reafirmó este concepto
refiriéndose a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en especial al
pronunciamiento del 24 de octubre de 1975[96]
que enseña lo siguiente: “no basta que la ley que se indique como violada
formalmente haga parte de un código sustantivo; se requiere que la norma sea
por su naturaleza ley en sentido material, que contenga la declaración de un
derecho, que resuelva un conflicto de intereses, que imponga una obligación,
que modifique derechos u obligaciones preexistentes, que extinga derechos u
obligaciones, independientemente que se encuentre en la Constitución, en un
código procesal, en una ley o en un código sustantivo. En consecuencia, no
constituye norma sustancial aquella que se limita a definir fenómenos
jurídicos, o a describir los elementos de éstos, o a hacer enumeraciones o
enunciaciones, o a regular la actividad in procedendo”.
14.3. Esta Corporación en la sentencia T-446 de 2007[97] en
torno a las leyes de naturaleza sustancial y procesal, expresó: “la naturaleza
de una disposición no depende del lugar en donde aparece incluida, como puede
ser por ejemplo un código de procedimiento, sino de su objeto. Si dicho objeto es la regulación de
las formas de actuación para reclamar o lograr la declaración en juicio los
derechos substanciales, la disposición será procedimental, pero si por el
contrario ella reconoce, modifica o extingue derechos subjetivos de las partes,
debe considerarse sustantiva”. (Subrayado dentro del texto original)
14.4. Teniendo en cuenta el concepto de norma sustantiva señalado
anteriormente, evidencia la Corte que el artículo 73 del CCA[98] cumple
estas características en la medida que del mismo surge el derecho de los
titulares de actos administrativos de contenido particular y concreto a que la
Administración no pueda revocarlos de manera directa sin que medie su
consentimiento previo y expreso, salvo que se trate de actos obtenidos por
medios ilegales[99] o aquellos que son producto de la
aplicación del silencio administrativo positivo.
14.5. De acuerdo con lo expuesto, un estudio de fondo del recurso de
súplica hubiese llevado al Consejo de Estado a advertir, como se hizo en esta
providencia, las circunstancias que originaron el defecto sustantivo de la
sentencia atacada por la interpretación inadecuada del artículo 73 del CCA.
14.6. No obstante, admite la Corte Constitucional que el segundo
argumento expresado por la Sala Especial de Decisión No 20 del Consejo de Estado
para declarar impróspero el recurso de súplica promovido por la señora Leonor
Castiblanco Arévalo es totalmente válido, pues en efecto en la lectura del
mismo[100] se observa que la accionante
expresó como formas de vulneración de la norma sustantiva la falta de
aplicación e interpretación errónea de los artículos 73 y 74 del CCA[101] de
manera simultánea como primer cargo y, como segunda causal la “violación
directa por aplicación indebida de los artículos 64 de la Constitución Nacional
de 1986 y 128 de la actual , así como del Decreto 1713 de 1960 y la Ley 4 de
1992”
14.7. Es importante precisar que el recurso de súplica en este
caso no tenía vocación de prosperar por el error en la técnica empleada para
formular el cargo en lo pertinente a la forma de violación de la norma
sustantiva pues se acusó la sentencia de falta de aplicación e indebida
interpretación de manera simultánea y no porque el artículo 73 del CCA sea una
norma procesal que no pueda constituir cargo en un recurso de súplica.
(iii) Necesidad de intervención del juez constitucional en el
presente asunto
15. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación (supra
3.6.) cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia proferida
por una Alta Corporación, debe establecerse la “imperiosa” necesidad de la
intervención del juez constitucional.
16. Teniendo en cuenta que esta Corporación constató que la
sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado
adolece de un defecto sustantivo por interpretación indebida del artículo 73
del CCA, por falta de aplicación del artículo 74 del CCA[102] y por
desconocimiento del precedente jurisprudencial relativo a la prohibición de
revocar actos administrativos de contenido particular y concreto a través de
los cuales se efectúa el nombramiento de un docente del sector oficial, sin consentimiento
del titular, la intervención del juez constitucional resulta necesaria para
garantizar el debido proceso de la señora Leonor Castiblanco Arévalo durante el
trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho formulada contra
la Universidad de Cundinamarca.
17. En consideración a que se agotaron todos los recursos
ordinarios y extraordinarios dispuestos en el ordenamiento jurídico para
controvertir la sentencia objeto de reproche, sin que se hubiese advertido el
error judicial que evidenció en esta oportunidad la Corte Constitucional, se
fortalece la necesidad que el juez constitucional intervenga para que disponga
la expedición de una nueva sentencia en la que la Corporación accionada analice
la problemática originada con la decisión de la Universidad de Cundinamarca de
revocar de manera directa el nombramiento de la docente Leonor Castiblanco
Arévalo, sin su consentimiento y sin que se haya efectuado el procedimiento correspondiente,
de acuerdo con los presupuestos establecidos en esta providencia.
18. A partir de las anteriores consideraciones, la Corte
Constitucional concederá el amparo del derecho al debido proceso solicitado por
la señora Leonor Castiblanco Arévalo. En consecuencia, la Sala Plena de esta
Corporación dejará sin valor y efecto la sentencia dictada por la Sección
Segunda, Subsección A del Consejo de Estado el 27 de mayo de 2004  y
dispondrá que dentro del término de los quince (15) días siguientes a la
notificación de esta providencia, profiera nueva sentencia de acuerdo con la
normativa vigente y el precedente jurisprudencial en materia de revocatoria
directa de actos administrativos que crean situaciones jurídicas particulares y
concretas y reconocen derechos de igual categoría, como son aquellos a través
de los cuales se efectúan nombramientos de docentes del sector oficial, de
conformidad con las consideraciones expuestas en la presente providencia. De la
misma manera, dejará sin efecto la sentencia proferida por la Sala Especial No
20 del Consejo de Estado el 3 de marzo de 2015 mediante la cual se negó el
recurso de súplica promovido por la accionante.
Asimismo, la Corte Constitucional
dejará sin efecto la providencia proferida el 3 de marzo de 2015 por la Sala
Especial de Decisión No 20 del Consejo de Estado, mediante la cual se negó el
recurso extraordinario de Súplica formulado por la accionante. No obstante, es
preciso advertir que aun cuando se constató que la providencia que resolvió
este recurso no es acertada, esta Corporación no ordenará que se elabore una
nueva providencia dado que, conforme a lo expuesto en el párrafo anterior, es
el Consejo de Estado la entidad encargada de proferir una nueva sentencia
dentro del trámite de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por
Leonor Castiblanco Arévalo. Así mismo, es esa Corporación quien tiene la
facultad para dirimir los eventuales recursos ordinarios y extraordinarios
dispuestos en el ordenamiento jurídico que promuevan las partes.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos.
Segundo.- REVOCAR las sentencias proferidas por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado el 22 de octubre de 2015 a través de la
cual se declaró improcedente la acción de tutela promovida por la señora Leonor
Castiblanco Arévalo, y por la Sección Quinta de la misma Corporación, el 10 de
diciembre de 2015 que confirmó la decisión adoptada en primera instancia. En su
lugar, CONCEDER la tutela del derecho fundamental al debido proceso de
la accionante.
Tercero.- DEJAR SIN EFECTO la sentencia proferida por la
Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado el 27 de mayo de 2004,
dentro del trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
promovida por la señora Leonor Castiblanco Arévalo y la providencia proferida
por la Sala Especial de Decisión No 20 del Consejo de Estado el 3 de marzo de
2015 mediante la cual se negó el recurso extraordinario de Súplica.
Cuarto.- ORDENAR a la Sección Segunda, Subsección A del
Consejo de Estado que dentro del término de quince (15) días siguientes a la
notificación de esta providencia, profiera una nueva sentencia de acuerdo con
los parámetros establecidos en los artículos 73 y 74 del CCA[103]
y en el precedente jurisprudencial consolidado por la Corte Constitucional y el
Consejo de Estado en materia de revocatoria directa de actos administrativos
que crean situaciones jurídicas particulares y concretas y reconocen derechos
de igual categoría, como son aquellos a través de los cuales se efectúan
nombramientos de docentes del sector oficial, de conformidad con las consideraciones
expuestas en esta providencia.
Quinto.- DISPONER que por Secretaría General de esta
Corporación se devuelva el expediente correspondiente a la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, promovida por la señora Leonor Castiblanco
Arévalo contra la Universidad de Cundinamarca a la Sección Segunda del Consejo
de Estado.
Sexto.- ORDENAR que se dé cumplimiento a lo dispuesto en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
AQUILES
IGNACIO ARRIETA GÓMEZ
Magistrado
(E)
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Ausente
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Folio 21 cuaderno de primera instancia.
[2] Folio 55 del cuaderno principal del trámite de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho.
[3] Notificada
a través de edicto fijado el 17 de septiembre de 2004.
[4] Notificada mediante edicto fijado el 10 de julio de 2015
[5] Folio 175 del cuaderno de instancia.
[6] Folio 177 del cuaderno de instancia.
[7] Folio 19 del cuaderno de instancia.
[8] Folio 23 del cuaderno de instancia.
[9] Folio 26 del cuaderno de instancia.
[10] Folio 27 del cuaderno de instancia.
[11] Folios 35 a 53 del cuaderno de instancia.
[12] Folios 64 a 71 del cuaderno de instancia.
[13] Folios 72 a 93 del cuaderno de instancia.
[14] Es preciso advertir que actualmente la revocatoria
directa de los actos administrativos de contenido particular y concreto se
encuentra regulada en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se
expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”. No obstante, en el estudio del caso sometido a estudio
debe efectuarse en aplicación del anterior Código Contencioso Administrativo porque
fueron las normas vigentes durante el trámite de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho promovido por la señora Leonor Castiblanco Arévalo
contra la Universidad de Cundinamarca. Asimismo, conforme al artículo 308 de la
Ley 1437 de 2011, el CPACA comenzó a regir el dos (2) de julio del año 2012 y
estableció que “este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las
actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos
que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos
y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a
la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad
con el régimen jurídico anterior”.
[15]Sentencias T-565 de
2006 MP Rodrigo Escobar Gil, T-363 de 2006 MP Jaime Araujo Renteria, T-661 de
2007 MP Jaime Araujo Renteria, T-249 de 2008 MP Jaime Córdoba Triviño, T-027 de
2008 MP Nilson Pinilla Pinilla, T-381 de 2004 MP Jaime Araujo Renteria.
[16] MP Jaime Córdoba Triviño. Esta sentencia ha sido
reiterada en las siguientes sentencias: T-121 de 2016 MP Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, T-071 de 2016 MP Gloria Stella Ortiz Delgado, T-776 de 2015 MP
María Victoria Calle Correa, T-739 de 2015 MP Luis Guillermo Guerrero Pérez,
T-967 de 2014 MP Gloria Stella Ortiz Delgado.
[17] MP
Jorge Iván Palacio Palacio. Reiterada en la sentencia SU-131 de 2013 MP (E)
Alexei Egor Julio Estrada.
[18] Sentencias T-773 de 2011 MP Luis Ernesto Vargas Silva, T-1093 de 2014 MP Luis Ernesto Vargas Silva, Sentencia T-1048 de 2008
MP Rodrigo Escobar Gil.
[19] Sentencias T-158 de 1993 MSPS Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell, T-572 de 1994 MP
Alejandro Martínez Caballero, T-100 de 1998 MP José Gregorio Hernández Galindo, SU-159 2002 MP Manuel José Cepeda Espinosa, T-808 de 2007 MP E
Catalina Botero Marino y T-086 de 2007 MP Manuel José Cepeda Espinosa, SU-174
de 2007 MP Manuel José Cepeda Espinosa, T-364 de 2009 MP Mauricio González
Cuervo, T-792 de 2010 MP Jorge Iván Palacio Palacio, T-510 de 2011 MP Jorge
Iván Palacio Palacio, T-343 de 2011 MP Humerto Sierra Porto, T-138 de 2011 MP
María Victoria Calle Correa, T-360 de 2011 MP Humberto Antonio Sierra Porto,
T-160 de 2013 MP Luis Guillermo Guerrero Pérez, T-267 de 2013 MP Jorge Iván
Palacio Palacio, T-465 de 2013 MP Luis Ernesto Vargas Silva, T-564 de 2013 MP
Luis Ernesto Vargas Silva, SU.917 de 2013 MP Luis Ernesto Vargas Silva, T-116
de 2014 MP Luis Guillermo Guerrero Pérez, T-146 de 2014 MP Mauricio González
Cuervo, T-374 de 2014 Luis Ernesto Vargas Silva, SU.770 de 2014 MP Mauricio
González Cuervo, T-869 de 2014 MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-073 de 2015
MP Mauricio González Cuervo.
[20] MP (E) Myriam Ávila Roldan.
[21] “Sentencia T-189 de 2005”.
[22] “Sentencia T-205 de 2004”.
[23] “Sentencia T-800 de 2006”.
[24] “Sentencia T-522 de 2001”.
[25] “Sentencia SU-159 de 2002”.
[26] Sentencias T-1101 de 2005, T-1222 de 2005 y T-051 de 2009.
[27]
Sentencias T-001 de 1999 y T-462 de 2003.
[28] Sentencia T-814 de 1999, T-462 de 2003, T-1244 de 2004, T-462 de
2003 y T-1060 de 2009.
[29] Sentencia T-018 de 2008.
[30] Sentencia T-086 de 2007.
[31]
T-231 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Dijo la Corte: “La vía de hecho
predicable de una determinada acción u omisión de un juez, no obstante poder
ser impugnada como nulidad absoluta, es una suerte de vicio más radical aún en
cuanto que el titular del órgano se desliga por entero del imperio de la ley.
Si la jurisdicción y la consiguiente atribución de poder a los diferentes
jueces, se hace con miras a la aplicación del derecho a las situaciones
concretas y a través de los cauces que la ley determina, una modalidad de
ejercicio de esta potestad que discurra ostensiblemente al margen de la ley, de
los hechos que resulten probados o con abierta preterición de los trámites y
procedimientos establecidos, no podrá imputarse al órgano ni sus resultados tomarse
como vinculantes, habida cuenta de la "malversación" de la
competencia y de la manifiesta actuación ultra o extra vires de su titular. //
Si este comportamiento - abultadamente deformado respecto del postulado en la
norma - se traduce en la utilización de un poder concedido al juez por
el ordenamiento para un fin no previsto en la disposición (defecto
sustantivo)…”.
[32] Sentencia T-807 de 2004.
[33] Sentencia T-056 de 2005, T-1216 de 2005, T-298 de 2008 y T-066 de
2009.
[34] Sentencias T-114 de 2002 y T- 1285 de 2005.
[35] Sentencia T-086 de 2007.
[36] Sentencias T-193 de 1995, T-949 de 2003, T-1285 de 2005 y T-086
de 2007.
[36] Sentencias SU-640 de 1998, T-462 de 2003, T-292 de 2006 y T-086
de 2007.
[37]
Sentencias T-1625 de 2000, T-522 de 2001, SU-1184 de 2001 y T-047 de 2005.
[38] Sentencia SU-556 de 2014 MP Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[39] Sentencia C-104 de 1993 MP
Alejandro Martínez Caballero.
[40]Sentencias T-292 de 2006 MP Manuel José Cepeda Espinosa, SU-640 de 1998 MP Eduardo Cifuentes Muñoz, T-462 de 2003 MP
Eduardo Montealegre Lynett, T-086 de 2007 MP Manuel José Cepeda Espinosa.
[41] MP Eduardo Montealegre Lynett. Reiterada en la sentencia T-918 de 2010
MP Luis Ernesto Vargas Silva.
[42] MP Humberto Sierra Porto.
[43] Teniendo en cuenta que la problemática que ocupa la atención de
la Corte Constitucional se originó en vigencia del código contencioso
administrativo anterior, (DL 01 de 1984) la Sala abordará esta normatividad en
lo referente a la revocatoria directa de actos administrativos. En todo caso, es
preciso advertir que actualmente la revocatoria directa de los actos
administrativos de contenido particular y concreto se encuentra regulada en los
artículos 93 a 97 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[44] “ARTÍCULO 73.Revocación de actos de
carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o
modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o
reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular” (…). En este
sentido, el artículo 93 del CPACA establece lo siguiente: Causales de
revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas
autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos
o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los
siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución
Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o
social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado
a una persona. Al respecto, el artículo 97 del CPACA establece lo
siguiente: “Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto
administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una
situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de
igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y
escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la
autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley,
deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la
Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos
lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al
juez su suspensión provisional”.
[45] Sentencias T-548 de 1993 MP Alejandro Martínez
Caballero, T-142 de 1995 MP Carlos Gaviria Díaz,  T-144 de 1995 MP MP Hernando
Herrera Vergara, T-189 de 1995 MP Hernando Herrera Vergara, T-292 de 1995 MP
Fabio Morón Díaz, T-163 de 1996 MP Vladimiro Naranjo Mesa, T-352 de 1996 MP
José Gregorio Hernández Galindo, T-557 de 1996 MP Antonio Barrera Carbonell,
T-622 de 1996 Antonio Barrera Carbonell, T-328 de 1997 MP Hernando Herrera
Vergara, T-336 de 1997 MP José Gregorio Hernández Galindo, T-386 de 1998 MP
Carlos Gaviria Díaz, T-436 de 1998 MP Fabio Morón Díaz, T-441 de 1998 Antonio
Barrera Carbonell, T-024 de 1999 MP Antonio Barrera Carbonell, T-533 de 1999 MP
Carlos Gaviria Díaz, T-263 de 2000 MP José Gregorio Hernández Galindo, T-264 de
2001 MP Alfredo Beltrán Sierra, T-427 de 2003 MP Jaime Araujo Rentería, T-057
de 2005 MP Jaime Araujo Rentería, T-464 de 2006 MP Jaime Córdoba Triviño, T-460
de 2007 MP Marco Gerardo Monroy Cabra, T-526 de 2007 MP Álvaro Tafur Galvis,
T-600 de 2007 MP Jaime Córdoba Triviño, T-524 de 2008 MP Mauricio González
Cuervo,  T-338 de 2010 MP Juan Carlos Henao Pérez, T-949 de 2010 MP Nilson
Pinilla Pinilla, T-477 de 2011 MP María Victoria Calle Correa, T-008 de 2012 MP
Nilson Pinilla Pinilla, T-234 de 2015 MP (E) Martha Victoria Sáchica Méndez.
[46] Sentencia T-584 de 1992 MP Alejandro Martínez
Caballero.
[47] Sentencias T-347 de 1994 MP Antonio Barrera Carbonell
y T-355 de 1995 MP Alejandro Martínez Caballero.
[48] Sentencia T-435 de 1998 MP Fabio Morón Díaz.
[49] MP José Gregório Hernández Galindo.
[50] Sentencia T-163 de 1999 MP Vladimiro
Naranjo Mesa.
[51] MP Alfredo Beltrán Sierra.
[52] Sentencia del 21 de septiembre de 1990. Radicado 4400, 6 de noviembre de
1997, MP Manuel Santiago Urueta Ayola, Radicación número:
25000-23-26-000-1994-4357-01(12907), 16 de febrero de 2001 MP Ricardo Hoyos
Duque.
[53] Sentencia del 1 de febrero de 1979, MP
Alberto Carbonell Quintero, expediente
2199.
[54] Hoy regulado en el artículo 97 del CPACA.
[55] Actualmente el parágrafo del artículo 97 del CPACA
establece el deber de respetar el derecho de audiencia y de defensa.
[56] En este punto se seguirá de cerca el desarrollo
jurisprudencial abordado por el pleno de esta Corporación en la sentencia
SU-240 de 2015 MP (E) Martha Victoria Sáchica Méndez.
[57] Sentencia T-347 de 1994 MP Antonio Barrera Carbonell,
T-456 de 1994 MP Alejandro Martínez Caballero, T-355 de 1995 MP Alejandro
Martínez Caballero y T-134 de 1996 MP Jorge Arango Mejía.
[58] Sentencias T-315 de 1996 MP Jorge Arango Mejía, T-376
de 1996 MP Hernando Herrera Vergara y T-639 de 1996 MP Vladimiro Naranjo Mesa,
T-436 de 1998 MP Fabio Morón Díaz, T-720 de 1998 MP Alfredo Beltrán Sierra,
T-276 de 2000 MP Alfredo Beltrán Sierra, T-445 de 2002 MP Alfredo Beltrán
Sierra y T-450 de 2002 MP Jaime Araujo Rentería.
[59] MP.  José Gregório Hernández Galindo. Reiterada en la sentencia T-555 de 2012 MP Nilson
Pinilla Pinilla.
[60] MP Álvaro Tafur Galvis.
[61] MP Humberto Sierra Porto. Reiterada en la sentencia
T-949 de 2009 MP Nilson Pinilla Pinilla.
[62] MP Juan Carlos Henao Pérez.
[63] MP (E) Martha Victoria Sáchica.
[64] Actualmente
artículo 97 del CPACA
[65] Sentencia
del Consejo de Estado, del 29 de enero de 2015. Radicación número:
25000-23-25-000-2011-01324-01(3077-13). MP Sandra Lisset Ibarra Vélez. En igual
sentido, se pueden consultar las siguientes sentencias: radicado 4857, 19 de
agosto de 1994, MP Delio Gómez Leyva. Radicación 4183, 24 de julio de 1997 MP.
Juan Alberto Polo Figueroa. Radicación número:
08001-23-31-000-2009-00681-01(1133-12), 20 de octubre de 2014, MP Luis Rafael
Vergara Quintero. Radicación número: 13001-23-31-000-2006-01595-02(1803-13), 9
de abril de 2014. MP Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
[66]Al respecto consultar las siguientes
sentencias: Radicado 5375 del 27 de julio de 1994, MP Dolly Pedraza De Arenas.
Radicación número: 11001-03-25-000-2008-00034-00, del 16 de octubre 2014, MP
María Claudia Rojas Lasso. Radicación número: 13001-23-31-000-2005-00927-02(3293-13),
del 13 de febrero de 2014, MP (E) Bertha Lucia Ramírez de Páez.
[67] Hoy
artículo 93 del CPACA.
[68] Radicación número: 23001-23-31-000-
1997- 8732-02 (IJ 029), MP. Doctora Ana Margarita Olaya Forero
[69] MP Carlos Gaviria Díaz.
[70] MP Alfredo Beltrán Sierra.
[71] MP Jaime Araujo Rentería.
[72] MP Clara Inés Vargas Hernández.
[73] MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[74] “ARTÍCULO 74. Procedimiento para la
revocación de actos de carácter particular y concreto. Para proceder a la
revocación de actos de carácter particular y concreto se adelantará la
actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28 y
concordantes de este código. En el acto de revocatoria de los actos presuntos
obtenidos por el silencio administrativo positivo se ordenará la cancelación de
las escrituras que autoriza el artículo 42 y se ordenará iniciar las acciones
penales o disciplinarias correspondientes. El beneficiario del silencio que
hubiese obrado de buena fe, podrá pedir reparación del daño ante la
jurisdicción en lo contencioso administrativo si el acto presunto se revoca”.
Este aspecto, se encuentra establecido actualmente en el parágrafo del artículo
97 del CPACA.
[75] Es preciso advertir, que actualmente la revocatoria directa se
encuentra regulada en los artículos 93 a 97 de la Ley 1437 de 2011 “Por la
cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”. Sin embargo, teniendo en cuenta que la normatividad vigente
para el momento en que se tramitó la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho promovida por la señora Leonor Castiblanco Arévalo contra la
Universidad de Cundinamarca era el Decreto 01 de 1984, para la solución del
caso concreto se aplicaran los presupuestos establecidos en el CCA relativos a
la revocatoria directa de actos administrativos de contenido particular y concreto
esto es artículo 73 y 74 del CCA.
[76] Notificada  mediante edicto fijado el 17 de septiembre de
2004)
[77] Actualmente artículo 97 del CPACA.
[78] Folio 94 del cuaderno de primera instancia. Edicto No 194 fijado
el 10 de julio y desfijado el 14 de julio de 2015.
[79] Folio 171 del cuaderno de primera instancia. Acta individual de
reparto de la Rama Judicial.
[80] Actualmente la revocatoria directa de actos
administrativos de contenido particular y concreto se encuentra regulado en el
artículo 97 del CPACA.
[81] Actualmente regulado en el artículo 97 del CPACA.
[82] Bajo la aplicación de los artículos 73 y 74 del CCA en la
medida que era la norma vigente al momento en que se instauró la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho formulada por la actora contra la
Universidad de Cundinamarca.
[83] En relación con este tema, en la
sentencia T- 457 de 1992 MP Ciro Angarita estableció una diferenciación entre
carga pública y función pública que debe tenerse en cuenta al momento de
determinar la naturaleza de los actos administrativos mediante los cuales se
efectúa el nombramiento de un funcionario público. En concreto, estableció lo
siguiente: “En la primera -la carga pública- la administración
unilateralmente impone a determinada persona la obligación de ejercer una
actividad, por ejemplo, los jurados de conciencia, los jurados en épocas
electorales, etc. Designaciones estas que se deben cumplir sin que le sea dado
al particular decidir si desea o no ejercerlas; cargas que por lo mismo, son de
breve duración y gratuitas, no reportan ventajas patrimoniales ni su ejercicio
requiere preparación profesional salvo contadas excepciones. En cambio, en lo
que hace a la función pública existe una relación bilateral que no se desvirtúa
por el hecho de que el ente nominador posea una facultad legal y reglamentaria.
Al respecto dice Bielsa: “... en la esfera de la función pública nada obliga al
ciudadano a ser empleado o funcionario. Cuando la ley obliga a ese desempeño
estamos frente a las llamadas 'cargas públicas'. Pero cuando para el ciudadano
no existe esa obligación es indudable su libertad de aceptarla o no. Por lo
demás no podría el funcionario discutir con la administración pública el
contenido de la relación jurídica, ya creada y reglada por el derecho público,
en consideración al interés público".
[84] Hoy regulado este aspecto en el artículo 97 del CPACA.
[85] Hoy artículo 97 del CPACA.
[86] Actualmente regulado en el parágrafo del artículo 97 del
CPACA.
[87] Actualmente regulado en el parágrafo del artículo 97 del
CPACA.
[88] Folios 9, 13 del escrito de tutela.
[89] En
relación con los otros cargos la Sala Especial de decisión se abstuvo de
analizarlos en razón a que los mismos proponen reabrir el debate de fondo de la
problemática abordada en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
lo cual no es procedente en esa instancia.
[90] Es preciso advertir que este artículo fue derogado por el
artículo segundo de la Ley 954 de 2005 “por medio de la cual se modifican,
adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código
Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre competencia,
descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia”.
[91] MP Rodrigo Escobar Gil. Reiterada en sentencia T-222 de
2006 MP Clara Inés Vargas Hernández
[92] S-297 del 6 de junio de 2000, Consejo de Estado Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, C.P. Carlos A. Orjuela Góngora.
[93] MP Rodrigo Escobar Gil.
[94] C.P. Mario Alario Méndez.
[95] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial
Transitoria de Decisión 4 D, C.P. Fredy Ibarra Martínez. Radicación
1001-03-15-000-2003-00740-01 (S). Reiterada en la sentencia del 7 de junio de
dos mil dieciséis 2016 CP. Danilo Rojas Betancourt. Radicación numero:
11001-03-15-000-2004-01387-00(S).
[96] Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia de
octubre 24 de 1975, Actor: Tito Heraldo Bernal, Gaceta Judicial, T. CLI, p. 254
[97] MP Clara Inés Vargas Hernández.
[98] Hoy artículo 97 del CPACA.
[99] En este sentido se pronunció el
Consejero de Estado Jorge Octavio Ramírez Ramírez en la aclaración de voto
presentada respecto de esta providencia.
[100] Folio 2 a 12 del cuaderno No 5 expediente del trámite de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
[101] Es preciso advertir que actualmente la revocatoria directa de los
actos administrativos de contenido particular y concreto se encuentra regulada
en los artículos 93 y 97 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[102] Aspectos regulados actualmente en el artículo 97 del
CPACA.
[103]
Es preciso advertir que actualmente la revocatoria directa de los actos
administrativos de contenido particular y concreto se encuentra regulada en los
artículos 93 a 97 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. No
obstante, en esta orden, la Corte Constitucional hace referencia a normas del
Decreto 01 de 1984 CCA, en consideración a los siguientes aspectos: (i) constituye
la normatividad vigente al momento en que la señora Leonor Castiblanco Arévalo formuló
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Universidad de
Cundinamarca y (ii) de acuerdo con lo establecido en el artículo 308 de la Ley
1437 de 2011, el CPACA comenzó a regir el 2 de julio del 2012 y dispuso que “este
Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas
que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con
posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones
administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la
presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen
jurídico anterior”.