T-970-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-970/11
ESPACIO
PUBLICO FRENTE A OCUPACION POR PARTE DE VENDEDORES INFORMALES-Alcance y
límites del Estado
PROTECCION
DEL ESPACIO PUBLICO E INTERESES DE LAS PERSONAS QUE LO OCUPAN INDEBIDAMENTE
EJERCIENDO ACTIVIDADES COMERCIALES-Reiteración de jurisprudencia
La protección
del espacio público debe conciliar los diversos ámbitos o categorías sociales
que se puedan encontrar inmersos en un lugar común, sin desconocer, en todo
caso, el principio constitucional consagrado en el artículo 1° Superior,
mediante el cual se garantiza la prevalencia del interés general frente a los
intereses privados, en beneficio de la colectividad. En esta medida, la Corte
ha señalado, de manera enfática, que a los particulares no le es posible exigir
el reconocimiento de derechos sobre el espacio público, como quiera que “se
trata de un bien inalienable, imprescriptible e inembargable”, cuya
característica definitoria se refleja en la imposibilidad de que las personas
pretendan ingresar a su patrimonio derechos reales sobre éste. No obstante lo
anterior, esta Corporación a través de su jurisprudencia, ha advertido que
emerge en esta problemática una tensión que se genera por un lado, en el deber
de las autoridades estatales de proteger la integridad del espacio público cuya
destinación es el uso común y prevalece frente al interés particular y, por el
otro, en la concreción del derecho constitucional al trabajo de las personas
que como consecuencia de su estado de marginalidad y exclusión del mercado
laboral  tienen como única opción para satisfacer sus necesidades básicas
dedicarse a actividades comerciales informales, que desarrollan en aquél.
PRINCIPIO DE
CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE ESPACIO PUBLICO-Reiteración de
jurisprudencia
La
Corte, en aplicación del principio de la confianza legítima, ha protegido los
derechos de los particulares que irregularmente ocupan el espacio público en
desarrollo de actividades comerciales, en aquellos eventos en que las
autoridades, dando prevalencia al interés general, han ejecutado planes para su
restitución, sin formular políticas razonables dirigidas a ofrecer alternativas
productivas a los afectados por los programas de recuperación del espacio
público, que les permitan subsistir.
RECUPERACION DEL
ESPACIO PUBLICO-Autoridades
deben velar por minimizar el daño que eventualmente se cause sobre las personas
afectadas con órdenes de desalojo
Los
programas de recuperación del espacio público deben no solo ser garantistas de
los derechos de quienes lo ocupan, especialmente del debido proceso y del
derecho de defensa, sino también, ofrecer alternativas de reubicación para los
que, conforme con la jurisprudencia, estén amparados por este postulado, no
solo por actos positivos de las autoridades, como la expedición de licencias o
de permisos, sino, también, por la condescendencia de la administración frente
a la permanencia prolongada en el tiempo de personas que desarrollan
actividades comerciales en el mismo.
PRINCIPIO DE
CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE ESPACIO PUBLICO-Vendedor ocupó
espacio público por más de 20 años y la administración municipal no tomó
medidas para el desalojo
DERECHO AL
DEBIDO PROCESO, MINIMO VITAL Y TRABAJO DE VENDEDOR ESTACIONARIO-Orden para ser
incluido en programa de reubicación
Referencia: expedientes
T-2.564.136 y T-2.564. 506
Accionante: Guillermo
Jiménez Vásquez y Héctor Bautista Arias
Accionados: Alcaldía Mayor
de Cartagena, Alcaldía Municipal de Girardot y otros
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá
D. C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil once (2011)
La
Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y
Nilson Elías Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
la revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito
de Cartagena (expediente T-2.564.136) y el Juzgado Primero Civil Municipal de
Girardot (expediente T-2.564.506).
Los
expedientes de la referencia fueron escogidos por la Sala de Selección Número
Cuatro
por
medio de auto del siete (7) de abril de 2010 y repartidos a la Sala Cuarta de
Revisión.
I.
ANTECEDENTES
1.
Expediente T-2.564.136
1.1.
La solicitud
El
18 de agosto de 2009, la ciudadana Sebastiana Montes Castro, Personera Delegada
para los Derechos Humanos de Cartagena, en representación del señor Guillermo
Jiménez Vásquez, formuló acción de tutela contra la Alcaldía Mayor de
Cartagena, Gerencia de Espacio Público y Movilidad Urbana y la sociedad
Transcaribe S.A., por una presunta violación de los derechos a la igualdad,
trabajo, vida digna y confianza legítima, entre otros, en la que considera
incurrieron las entidades demandadas al ordenar su desalojo de una zona
catalogada como espacio público donde desarrollaba una actividad comercial.
1.2.
Los hechos
Los
describe la Personera Delegada para los Derechos Humanos de Cartagena, en
síntesis, así:
1.2.1. El Señor
Guillermo Jiménez Vásquez, formuló de manera verbal, queja ante la personería,
por medio de la cual manifestó que ocupó el espacio público por más de 20 años
con un negocio de víveres denominado El Niño, ubicado en el barrio Camino del
Medio frente al restaurante Don Mañe y que la sociedad Transcaribe S.A., sin que
haya mediado previo trámite administrativo ante la Gerencia de Espacio Público
y Movilidad Urbana de la Alcaldía Mayor de Cartagena, lo desalojó de manera
arbitraria para efectuar los trabajos de construcción del sistema integrado de
transporte masivo.
1.2.2. Igualmente, el
26 de mayo de 2009, fue recibido en la personería un escrito del Presidente de la
Junta de Acción Comunal del Barrio María Auxiliadora en el que solicita la
intervención del ente de control para buscar una solución definitiva frente al
problema que afecta a la población de vendedores ubicados en el área de
influencia del tramo III del sistema integrado de transporte masivo porque no
obstante se puso en conocimiento a la sociedad Transcaribe S.A. de la situación
de algunos de ellos, ocupantes del espacio público por más de 20 años y previamente
censados por la Universidad de Cartagena, éstos fueron desalojados por los
contratistas encargados de ejecutar la obra.
Que
el número de vendedores informales en el área de influencia del mencionado
tramo, ascendía a sesenta, no obstante solo seis fueron beneficiarios del
principio de confianza legítima.
1.2.3. En el caso
específico del señor Guillermo Jiménez Vásquez, Transcaribe S.A., informó a la
personería, mediante oficio Nº TC-DJ-0701-0940-2009, que se encontraba inscrito
en la base de datos de vendedores informales censados en el área de  influencia
del tramo III del sistema integrado de transporte masivo.
1.2.4. Debido al
desalojo, la situación económica del señor Jiménez Vásquez se encuentra
seriamente   afectada por cuanto el producto de las ventas en el negocio de
víveres constituía su único ingreso y el de su familia.
1.3.
Trámite procesal y oposición a la demanda de tutela
El
Juzgado Quinto Civil Municipal de Cartagena, mediante auto del 27 de agosto de
2009, admitió la demanda y corrió traslado a la Alcaldía Mayor de Cartagena -Gerencia
de Espacio Público y Movilidad Urbana-, y a la sociedad Transcaribe S.A. para
que se pronunciaran sobre los hechos.
1.3.1. Dentro de la
oportunidad procesal correspondiente, Transcaribe S.A., a través del
representante legal, señaló lo siguiente:
-Al
Presidente de la Junta de Acción Comunal del barrio María Auxiliadora, se le
informó que la Gerencia de Espacio Público y Movilidad Urbana del Distrito es
quien debe resolver la problemática de los vendedores estacionarios por cuanto es
la entidad competente para verificar qué personas se encuentran incluidas en el
Registro Único de Vendedores.
-En
el censo que realizó la empresa en el mes de mayo de 2007 y por un periodo de
seis días, se determinó que sobre la Avenida Pedro de Heredia, el número de
ocupantes del espacio público ascendía a cincuenta de los cuales la Gerencia de
Espacio Público y Movilidad Urbana del Distrito, solo certificó en octubre de 2007, a cinco vendedores informales con confianza legítima.
-Destaca
que el censo se efectuó durante seis días consecutivos, en jornadas de mañana y
tarde, y el señor Guillermo Jiménez Vásquez no se hizo presente para ser  incluido
en el mismo.
-Una
vez se comprueba la confianza legítima de los vendedores estacionarios, Transcaribe
S.A., les ofrece como alternativas económicas los siguientes programas: (i)
reconversión económica, (ii) gestión de recursos o fortalecimiento económico y
(iii) formación y capacitación empresarial.
-La
Gerencia de Espacio Público y Movilidad Urbana, es la dependencia encargada de
cumplir con las políticas de recuperación  y defensa del espacio público
formuladas en el Plan de Desarrollo de Cartagena y las que se definan en el
Plan de Ordenamiento Territorial. En consecuencia, las pretensiones del actor
se escapan de las competencias propias de Transcaribe S.A. a quien solo le
corresponde gestionar la política pública del transporte masivo de dicho
distrito.
-Por
lo expuesto, Transcaribe S.A., no ha vulnerado los derechos fundamentales que
alega el accionante.
1.3.2. La Gerencia de
Espacio Público y Movilidad Urbana, a través del gerente, esgrimió las razones
por las cuales considera que la acción de tutela resulta improcedente, las
cuales pueden resumirse, así:
-No existe
ningún soporte probatorio que permita acreditar que el contenido de la queja
verbal elevada por el señor Jiménez Vásquez ante la Personería Distrital, en el
sentido de que fue ocupante del espacio público por más de veinte años “en
el camino del medio, Sector Don Mañe”, sea cierto y menos aún, que
Transcaribe lo desalojó de dicho lugar de manera arbitraria, toda vez que el
mencionado consorcio ha trabajado en forma coordinada con las autoridades
competentes con el fin de encontrar una solución acorde con la situación
jurídica de cada uno de los ocupantes del espacio público.
-Si
bien es cierto, en el memorial suscrito por la Junta de Acción Comunal del
barrio María Auxiliadora allegado al presente trámite, se expresó que la
población de ocupantes del espacio público fue censada previamente, mediante un
estudio socioeconómico realizado por la Universidad de Cartagena y Transcaribe,
ello no significa que las personas que están incluidas en el mencionado censo,
gocen de confianza legítima y que solo por dicha circunstancia se entienda que
están inscritas en el Registro Único de Vendedores.
Lo
anterior por cuanto los censos son solo un mecanismo que arroja un indicio
sobre la permanencia de un vendedor informal en un determinado espacio público,
el cual debe complementarse con otras herramientas para determinar, de manera
idónea, la calidad de vendedor informal con confianza legítima.
-La
sociedad contratista encargada de la ejecución del tramo III del sistema integrado
de transporte masivo, no desplazó de manera arbitraria y abusiva a las personas
que ocupaban el espacio público en la zona de influencia del mismo, toda vez
que dentro del marco de la política de formalización económica de los
vendedores consagrada en el Acuerdo 040 de 2006 “por medio del cual se
establecen los principios, objetivos, se define la política pública dirigida a
la formalización de la economía como apoyo a las personas que ocupan el espacio
público y se permite la recuperación del mismo” se les garantizó y reconocieron
sus derechos.
-El
Registro Único de Vendedores (RUV) según el Acuerdo 040 de 2006, es el único
registro oficial de vendedores ocupantes del espacio público sujetos al
principio de confianza legítima frente a la Administración Distrital.
-Revisada
la base de datos oficial, no se encontró el nombre ni el número de
identificación del señor Jiménez Vásquez ni constancia de que en la zona de
influencia del tramo III del sistema integrado de transporte masivo, existieron
sesenta ocupantes del espacio público como lo asevera el accionante, quien
además sostiene que no se tuvo en cuenta el censo realizado por la Universidad
de Cartagena pero de dicho censo no tiene conocimiento alguno la Gerencia de
Espacio Público y Movilidad Urbana.
Así,
al estar desprovisto este censo del carácter oficial, constituye solo un
instrumento indicativo sobre la presencia de un determinado número de
vendedores en una zona catalogada como espacio público.
-Para
efectos de demostrar la condición de vendedor informal ocupante del espacio
público que goza de confianza legítima, esta certificación es inocua y carente
de cualquier valor probatorio, pues la potestad de velar por la conservación y
recuperación del espacio público y administrar el Registro Único de Vendedores
es exclusiva de la Gerencia de Espacio Público y Movilidad Urbana, por lo cual
ningún particular podrá expedir certificaciones con el fin de intentar
demostrar la ocupación del espacio público o de contar con permiso para
ocuparlo.
-El
2 de junio de 2009, el Jefe de la Oficina Jurídica de la Personería Distrital
de Cartagena elevó ante la Gerencia de Espacio Público y Movilidad Urbana,
petición por medio de la cual solicitó se informara la razón por la cual no se
ha había definido la situación de varios vendedores informales respecto al
principio de confianza legítima, entre ellos, el señor Guillermo Jiménez
Vásquez.
El
25 de junio de 2009, se le dio respuesta de fondo a este requerimiento,
señalándose los procedimientos a seguir y el material documental que se
requiere para el estudio de la situación referenciada, sin que hasta la fecha
se haya recibido la información solicitada.
-La
fotografía aportada por el señor Jiménez Vásquez, no es prueba para exigir su
reconocimiento como vendedor informal afectado por el proyecto Transcaribe,
pues no está incluido en el Registro Único de Vendedores ni goza del principio
de confianza legítima.
-No
se allegó prueba alguna en relación con la información que supuestamente
suministró Transcaribe, según la cual en sus bases de datos aparece registrado,
entre otros, el señor Guillermo Jiménez Vásquez como vendedor informal censado
en el área de influencia del proyecto.
-No
se agotó la vía gubernativa.
1.4.
Pretensiones
La ciudadana
Sebastiana Montes Castro, Personera Delegada para los Derechos Humanos de
Cartagena solicita que sean protegidos los derechos fundamentales del señor
Guillermo Jiménez Vásquez, a la igualdad, al trabajo, a la vida digna y
confianza legítima, entre otros, y, en consecuencia, se ordene a las entidades
accionadas, reubicar su puesto de víveres y abarrotes de nombre El Niño, en un
lugar con las mismas condiciones del que fue desalojado.
1.5. Pruebas
En
el expediente obran como pruebas:
-Copia de la
respuesta de la Alcaldía Mayor de Cartagena a la solicitud elevada por el señor
Guillermo Jiménez Vásquez (Folio 6 del cuaderno principal).
-Fotografías del
señor Guillermo Jiménez Vásquez ejerciendo el comercio informal (Folios 7 y 8
del cuaderno principal).
-Copia de la
Cédula de ciudadanía del señor Guillermo Jiménez Vásquez (Folio 9 del cuaderno
principal).
-Copia del
documento “VACIADO ENCUESTAS OCUPANTES ESPACIO PÚBLICO TRAMO III AÑO 2007” (Folios 10 y 11 del cuaderno principal).
-Copia de la
petición elevada por los señores Guillermo Jiménez Vásquez, Laureano Cassiani
Martínez y Raúl Rodríguez Polo en el que solicitan la intervención de la
Personería Distrital frente a su situación de desalojo (Folio 19 del cuaderno
principal).
-Copia de la
solicitud del Presidente de la Junta de Acción Comunal del Barrio María
Auxiliadora dirigida a la Personería Distrital de Cartagena en la que expone la
grave situación de nueve vendedores informales al ser desalojados del espacio
público que comprende el tramo III del Sistema integrado de transporte masivo
(Folios 22 y 23 del cuaderno principal).
-Copia del
Formulario del Registro Único Tributario expedido a nombre del señor Jiménez
Vásquez (Folio 28 del cuaderno principal).
2.
Expediente T-2.564.506
2.1.
La solicitud
El
16 de diciembre de 2009, el señor Héctor Bautista Arias, en nombre propio,
formuló acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de Girardot, por una
presunta violación del derecho al trabajo en la que considera incurrió la
entidad demandada al no permitirle seguir trabajando en una zona considerada de
espacio público.
2.2.
Los hechos
Los
describe el accionante así:
2.2.1. Desde el año
2004, instaló un puesto de 60 por 40 centímetros para la venta de arepas de chócolo en la esquina de la Carrera 10 con calle 18, en el
barrio Centro de Girardot.
2.2.2. No obstante que
pagó el impuesto de industria y comercio, los agentes recuperadores del espacio
público le decomisaron el 11 de abril y 14 de diciembre de 2009, el puesto de
arepas y le impusieron en la última ocasión una multa de $250.000.
2.2.3. Del producto de
las ventas, obtiene el sustento para él y su familia, pues es el único ingreso
que percibe porque por su edad y los problemas de salud que padece no le es
posible  ubicarse laboralmente.
2.3.
Trámite procesal y oposición a la demanda de tutela
El
Juzgado Primero Civil Municipal de Girardot, mediante auto del 13 de enero de
2010, admitió la demanda y corrió traslado a la Alcaldía Municipal de Girardot
para que se pronunciara sobre los hechos.
Dentro
de la oportunidad procesal correspondiente, la Alcaldía Municipal de Girardot, contestó la
acción de tutela en los siguientes términos:
-Los
agentes recuperadores del espacio público no han desconocido ni coartado el
derecho al trabajo del señor Héctor Bautista Arias, pues su actuación se
encuentra amparada por el Decreto 057 de 1999, proferido por la Alcaldía del
municipio de Girardot por medio del cual se reglamentó la expedición de
licencias y permisos para la intervención en espacio público.
-El
interés particular, representado en el derecho al trabajo del señor Bautista
Arias, debe ceder al interés general de recuperar el espacio público cuya destinación
comprende el uso común.
-El
impuesto de Industria y Comercio, grava la actividad comercial  desarrollada,
en este caso, por una persona natural pero el pago del mismo no lleva
intrínseco, un permiso por parte de la administración municipal para ejecutar
dicha actividad en un lugar catalogado como espacio público.
2.4.
Pretensiones
El señor Héctor
Bautista Arias solicita que se ordene el amparo definitivo de su derecho
fundamental al trabajo y, en consecuencia, se ordene a la Alcaldía Municipal de
Girardot que le permita trabajar en la venta de arepas en el lugar donde lo ha
venido haciendo.
2.5. Pruebas
-Copia de la
cédula de ciudadanía del señor Héctor Bautista Arias (Folio 1 del cuaderno
principal).
-Copia de la
factura de cobro del impuesto de Industria y Comercio a nombre del señor
Bautista Arias (Folio 2 del cuaderno principal).
-Copia del acta
de decomiso y/o incautación de productos perecederos y no perecederos a nombre
del demandante con fecha del 11 de abril de 2009 (Folio 3 del cuaderno
principal).
-Copia del acta
de decomiso y/o incautación de productos perecederos y no perecederos a nombre
del demandante con fecha del 14 de diciembre de 2009 (Folio 4 del cuaderno
principal).
II.
DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
1.
Expediente T-2.564.136
1.1. Sentencia
de primera instancia
El Juzgado Quinto
Civil Municipal de Cartagena, mediante providencia del 9 de septiembre de 2009,
concedió el amparo solicitado al considerar que, conforme a la jurisprudencia
constitucional, es necesario que la Administración adopte políticas serias que
permitan que quien ha venido desarrollando su labor como vendedor estacionario
continúe laborando de manera útil a la sociedad, proponiendo para ello, cuando
así se requiera, un proceso de concertación entre los vendedores y la
autoridad, que necesariamente debe incluir una reubicación definitiva.
En el presente
caso, en el trayecto de la obra del sistema integrado de transporte masivo,
específicamente en la construcción del tercer tramo, no existió un programa de
reubicación que permitiera la satisfacción de los derechos fundamentales del
actor, luego no es posible que se produzca su desalojo, por cuanto su
permanencia en el espacio público del mismo es consecuencia del actuar de la
misma Administración a quien se le reconoce como depositaria de la confianza
legítima.
En el caso
específico del señor Jiménez Vásquez, el a quo señaló: “Siendo ello
así, no le queda otro camino jurídicamente viable al despacho que conceder el
amparo solicitado, con base en la confianza legítima, para armonizar el
objetivo del interés general con sus derechos individuales, y ordenar que la
entidad distrital tutelada obtenga reales alternativas dentro de su programa de
vendedores ambulantes y estacionarios, que disponga lo necesario para ofrecerle
una reubicación laboral ajustada a su situación particular, tal y como se logró
con los vendedores estacionarios en el primer tramo realizado”.
1.2. Impugnación
La Alcaldía
Mayor de Cartagena de Indias y la Gerencia de Espacio Público y Movilidad
Urbana impugnaron el fallo proferido por el Juzgado Quinto Civil Municipal de
Cartagena.
1.2.1. La alcaldía,
señaló las siguientes razones:
-La
alcaldía no comparte la decisión proferida por el a quo en relación con
el reconocimiento del principio de confianza legítima al accionante, toda vez
que según el informe de tutela rendido por la Gerencia de Espacio Público y
Movilidad Urbana, entidad competente para recuperar el espacio público en el distrito,
el nombre e identificación del demandante no aparece reportado en la base de
datos, en el que se registra la población ocupante del espacio público censada años
atrás mediante un estudio socioeconómico realizado por la Universidad de
Cartagena y Transcaribe.
No
obstante, es de advertir que de aparecer el peticionario dentro de la población
censada, la supuesta ocupación del espacio público por más de 10 años, no
implica su inscripción en el Registro Único de Vendedores (RUV) y el
reconocimiento como beneficiario del principio de confianza legítima porque es
necesario complementarse esta situación con otras herramientas.
-El
Distrito de Cartagena, a través de la Gerencia de Espacio Público y Movilidad
Urbana sujetándose a los procedimientos legales establecidos, procedió a
socializar a los vendedores informales ocupantes del espacio público del tramo
III del sistema integrado de transporte masivo (SITM) de transcaribe, realizando,
antes de ejecutarse las obras, diferentes encuestas y fichas técnicas para
conformar el RUV.
Definido
este registro se procedió a ofrecer varias alternativas a los vendedores
informales con expectativa de aplicación del principio de confianza legítima
tales como la reconvención económica o la relocalización de conformidad  con el
Acuerdo Distrital Nº 040 de diciembre de 2006.
-La
Administración Distrital no ha sido permisiva para que el supuesto vendedor
informal ocupe con determinada permanencia el espacio público de acuerdo con la
información que reposa en los registros.
-Llama
la atención que el demandante alegue que ha ocupado el espacio público por más
de 10 años, pero no aparezca en ninguno de los censos que la Administración ha
realizado durante ese tiempo.
-Todos
los vendedores censados e inscritos en el RUV del Tramo III de Transcaribe con
expectativa de reconocimiento del principio de confianza legítima y
beneficiarios de las alternativas ofrecidas por el ente distrital, entregaron
el espacio público a través de un acta debidamente diligenciada.
-Las
actuaciones fueron ejecutadas atendiendo el imperativo constitucional
establecido en el artículo 82 de la Constitución Política que exige la
obligación de velar por la integridad del espacio público y, en aras de mejorar
el transporte masivo en la ciudad de Cartagena, se adelantaron las acciones
tendientes a la recuperación del mismo, reconociendo, en todo caso, el
principio de la confianza legítima a todos los vendedores estacionarios que la
lograron acreditar.
-En
el caso objeto de estudio, no se puede predicar a favor del accionante el
principio de la confianza legítima porque no aparece registrado en la base de
datos de la Gerencia de Espacio Público y Movilidad Urbana ni en los censos del
Tramo III de Transcaribe, razón por la cual no acredita la calidad de vendedor
estacionario beneficiario del mismo. Por ello, el Distrito Mayor de Cartagena
no se encuentra en la obligación de ofrecerle ninguna alternativa en los
programas diseñados para los vendedores ambulantes y estacionarios a quienes sí
les fue reconocido.
1.2.2. La Gerencia
del Espacio Público y Movilidad Urbana, impugnó el fallo proferido en primera
instancia, bajo las siguientes consideraciones:
-El
a quo al conceder el amparo constitucional al señor Guillermo Jiménez
Vásquez, desconoció la situación jurídico-fáctica en la que se encuentra, pues
éste no se halla inscrito en el RUV ni goza del principio de confianza
legítima.
-El
hecho de que el accionante haya sido abordado por los entrevistadores de la
Universidad de Cartagena que realizaron la encuesta socio-económica para determinar
el número de vendedores informales ubicados dentro de la zona de influencia del
proyecto Transcaribe, no implica el acceso al RUV y mucho menos lo hace
acreedor de los beneficios del principio de la confianza legítima por cuanto
dicha encuesta constituye solo una de las varias herramientas utilizadas para
recolectar información sobre el estado de ocupación del espacio público en la
ciudad.
-El
señor Guillermo Jiménez Vásquez, no se encuentra en el Registro Único de
Vendedores, ni mucho menos acreditó ser beneficiario del principio de confianza
legítima, el cual se acredita no solo con el tiempo de permanencia en el
espacio público como vendedor informal, sino, además, demostrando que obtuvo
permisos de administraciones anteriores y el ejercicio de la actividad de
manera personal y continua en el mismo lugar y sin controvertir las normas de
orden público.
Estos
elementos se deben demostrar dentro de una actuación administrativa que se
surte ante la gerencia, la cual define la situación legal del vendedor frente a
los derechos que se encuentra reclamando. De ahí que, no es posible que los
vendedores informales pretendan acudir a un mecanismo residual como la acción
de tutela para intentar, por una vía rápida, alcanzar los derechos que no pudo
demostrar a través de los mecanismos ordinarios.
-El
a quo, consideró que la supervivencia del accionante y su grupo familiar
se está viendo afectada por las acciones de restitución del espacio público desconociendo
que es deber constitucional de la Administración velar por la recuperación y
preservación del espacio público como un derecho de interés general que se
superpone al interés particular del accionante. Además, el señor Jiménez Vásquez
no allegó prueba siquiera sumaria de que su único ingreso lo obtuviera del
negocio informal con el que ocupaba el espacio público.
1.3.
Segunda instancia
El
Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cartagena, mediante sentencia del 29 de
octubre de 2009, revocó el fallo impugnado al considerar que el señor Jiménez
Vásquez no acreditó ser beneficiario del principio de la confianza legítima por
cuanto no aportó pruebas suficientes para ello, tales como carnés o la
inscripción en el Registro Único de Vendedores (RUV).
2.
Expediente T-2.564.506
2.1.
Sentencia de primera instancia
El
Juzgado Primero Civil Municipal de Girardot, mediante providencia del 21 de
enero de 2010, negó el amparo solicitado al considerar que si bien es cierto
que el derecho al trabajo, está consagrado en nuestra Carta Política como un
derecho fundamental, también lo es que el espacio público o bien de uso público
de conformidad con el artículo 63 Superior, es inalienable, imprescriptible e
inembargable. Por ello la recuperación del espacio público, suscita un
conflicto entre un interés particular y un interés general que debe prevalecer.
Significa
lo anterior que el espacio público debe ser protegido y al hacerlo el
funcionario público está cumpliendo con su deber legal y constitucional.
Según
la Ley 136 de 1994, al Alcalde le corresponde como primera autoridad de policía
del municipio, la protección, vigilancia y recuperación del espacio público en
defensa de los intereses de la comunidad.
-Así
las cosas, encuentra el despacho que la actividad ejercida por las autoridades
del municipio de Girardot, tendiente a la recuperación del espacio público, es
legítima y frente a la misma, el accionante no puede alegar la vulneración de
su derecho al trabajo, por cuanto no cumple con lo dispuesto en el Decreto Nº
057 de 1999 y la Ley 232 de 1995, toda vez que el municipio de Girardot no le
ha expedido licencia o permiso para la ocupación del espacio público y el hecho
de haber pagado el impuesto de Industria y Comercio, no  legaliza su actuación.
2.2. Dicha decisión
no fue impugnada por ninguna de las partes.
III. ACTUACION
SURTIDA ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Mediante Auto
del dos (2) de julio de dos mil diez (2010), el Magistrado Sustanciador
encontró necesario recaudar algunas pruebas para verificar los hechos
relevantes de los procesos y mejor proveer en los asuntos puestos a su
consideración.
1. Expediente
T-2.564.136
1.1. La Corte resolvió
oficiar a la Gerencia de Espacio Público y Movilidad Urbana del Distrito de
Cartagena, para que informara a esta Sala lo siguiente:
“1. Si el señor
Guillermo Jiménez Vásquez aparece reportado en la base de datos que registra la
población ocupante del espacio público en el tramo III del Sistema de
Transporte Masivo, según estudio socioeconómico efectuado por la Universidad de
Cartagena y Transcaribe.
2. Qué
herramientas adicionales fueron utilizadas además del censo a los vendedores
ambulantes efectuado por la Universidad de Cartagena y Transcaribe para la
selección de los vendedores beneficiarios del principio de confianza legítima
en el tramo III del Sistema de Transporte Masivo.
3. Si el señor
Guillermo Jiménez Vásquez, fue convocado para participar en el procedimiento
adelantado por la Administración Distrital para acreditar el principio de la
confianza legítima. Allegue copia de los documentos que acreditan dicha
convocatoria y de los documentos presentados por el demandante. Si fue
rechazada la solicitud indique las razones por las cuales no fue tenida en
cuenta y allegue copia del acto administrativo mediante el cual se negó el
reconocimiento.
4. Cuales fueron
los documentos aportados por los vendedores ambulantes a quienes la
Administración Distrital les reconoció la confianza legítima en el tramo III
del Sistema de Transporte Masivo.”
1.1.1. La Alcaldía
Mayor de Cartagena, en cumplimiento de lo dispuesto en el Auto mencionado,
allegó, mediante escrito calendado 14 de julio de 2010, la siguiente
información.
-Frente al
primer interrogante, la entidad señaló que el señor Guillermo Jiménez Vásquez
sí se encuentra relacionado en el vaciado de la encuesta socioeconómica
efectuada por la Universidad de Cartagena en el año 2007 en cumplimiento del
convenio suscrito entre ésta y Transcaribe S.A., sin embargo,  ello no implica
que el mismo esté inscrito en el Registro Único de Vendedores Informales y que
sea beneficiario del principio de confianza legítima, presupuestos que son
necesarios para poder acceder a los programas consagrados en el Acuerdo Nº 040
del 18 de diciembre de 2006.
Dicha encuesta
compila la información de todos aquellos vendedores informales estacionarios o
semiestacionarios que se encontraban ocupando el espacio público afectado por
las obras de ejecución del sistema integrado de  transporte masivo de
Transcaribe sin distinguir la antigüedad en la permanencia del mismo y si son
beneficiarios o no del principio de la confianza legítima. Esta información no
es posible complementarla con un registro fotográfico como el aportado por el
señor Jiménez Vásquez que carece de datos adicionales.
La encuesta como
herramienta de análisis de la situación del espacio público no arroja
resultados significativos ni mide particularidades del mismo que permitan
dimensionar la realidad, para ello, además, debe tenerse en cuenta si por parte
de administraciones anteriores se han otorgados permisos, licencias y
autorizaciones para la ocupación regulada de éste, lo que no ocurre en el caso
del señor Jiménez Vásquez.
-Respecto de la
segunda pregunta, la Alcaldía Mayor de Cartagena, informó que, además de la
encuesta efectuada por la Universidad de Cartagena en el año 2007, la Gerencia
de Espacio Público y Movilidad Urbana, consultó el Registro Único de Vendedores
Informales, el cual constituye la base oficial de vendedores estacionarios o
semiestacionarios del Distrito de Cartagena e indagó acerca de los permisos,
autorizaciones o licencias expedidos por administraciones anteriores para
ocupar de manera regulada el espacio público.
Ahora bien, como
la confianza legítima de creación jurisprudencial no establece de forma expresa
el trámite a seguir para concederla o negarla, la mencionada gerencia
estableció una libertad probatoria con el fin de que los vendedores informales
que no se encontraban inscritos en el RUV y consideraran que eran beneficiarios
de dicha figura pudieran a través de los medios probatorios a su alcance
acreditar tal calidad.
Igualmente, el
Acuerdo Nº 040 de 2006 por medio del cual se definió la política pública
dirigida a la formalización de la economía como apoyo a las personas que ocupan
el espacio público, estableció para acceder a los distintos programas dirigidos
a esta población, además de la inscripción en el Registro Único de Vendedores
Informales, prueba de que la subsistencia del vendedor depende de su ocupación
en el espacio público, la permanencia ininterrumpida y continua en el tiempo y
en el mismo lugar desarrollando la misma actividad informal y sin contrariar
las normas de orden público.
-Frente a la
tercera inquietud, la entidad, dijo que una vez fue recibida la petición elevada
por el señor Jiménez Vásquez y otros vendedores a través de la Personería
Distrital de Cartagena, la gerencia inició un estudio de su situación fáctico
legal y le informó a través del oficio GEPMU-2005 del 15 de octubre de 2008 que
si bien su nombre se encontraba censado en la base de datos sistematizada por
Transcaribe S.A., era necesario aportar carnés, permisos otorgados por
anteriores administraciones distritales o todo aquello relacionado con la
permanencia en el espacio público, ello con el fin de poder analizar su posible
inclusión en el programa de Reconvención Económica liderado por Transcaribe
S.A. Sin embargo, el accionante no allegó ningún documento. Dicha situación fue
informada, el 25 de junio de 2009, a la Personería Distrital de Cartagena en
respuesta a una petición elevada por este ente de control en representación de
varios ocupantes del espacio público del mismo tramo de la obra del sistema de
transporte masivo entre los que figuraba el demandante.
-En torno a la
cuarta interpelación, la alcaldía accionada, manifestó que los documentos
presentados por los vendedores informales estacionarios o semiestacionarios
ubicados en el tramo III del sistema de transporte masivo a quienes se les
reconoció la confianza, incluían carnés, permisos o licencias otorgadas por
anteriores administraciones distritales, recibos de pagos del impuesto que
gravó la ocupación del espacio público y que tuvo vigencia en la década de los
años noventa y registros fotográficos. Adicionalmente y con fundamento en el
artículo 15 del Acuerdo Nº 040 de 2006, también fueron allegados copia de la
cédula de ciudadanía, certificado de antecedentes judiciales, certificado de
inscripción en el Sisben y el Registro Único Tributario.
La Alcaldía
Mayor de Cartagena, además, informó a la Sala que el señor Guillermo Jiménez
Vásquez, a través de apoderado judicial, instauró una segunda acción de tutela
por los mismos hechos, la cual fue conocida por el Juzgado Sexto Civil
Municipal de Cartagena, quien mediante providencia del 17 de junio de 2010
resolvió rechazarla por temeridad.
1.2. Igualmente, en
el mismo proveído, la Sala Cuarta de Revisión, le solicitó al señor Guillermo
Jiménez Vásquez, que informara:
“1. Si la
Administración Distrital le ha otorgado licencias, permisos o autorizaciones
para ocupar algún sitio del espacio público de Cartagena, durante el tiempo que
lleva ejerciendo su oficio de vendedor de víveres y allegue los elementos
probatorios.
2. Cúal fue el
trámite que se le dio a la solicitud que presentó para el reconocimiento de la
confianza legítima y la respuesta que profirió la Gerencia de Espacio Público y
Movilidad Urbana del Distrito de Cartagena al respecto.”
1.2.1. No obstante,
que al demandante se le notificó del referido auto en la dirección que aportó
en la demanda de tutela, según informe secretarial “el oficio OPT-A-558,
librado al señor GUILLERMO JIMÉNEZ VÁZQUEZ, fue devuelto por la oficina de
correos con la anotación faltan datos en la dirección.”
2. Expediente
T-2.564.506
2.1. La Corte ofició
a la Alcaldía Municipal de Girardot, para que informara:
“… si el señor
Héctor Bautista Arias ha solicitado el otorgamiento de una licencia para
trabajar en espacio público. Allegue los documentos presentados por el
demandante. Si fue rechazada la solicitud indique las razones por las cuales no
fue tenida en cuenta y allegue copia del acto administrativo mediante el cual
se negó el reconocimiento.”
2.1.1. Mediante oficio
del 16 de julio de 2010, la Alcaldía Municipal de Girardot informó a la Sala
Cuarta de Revisión que el señor Héctor Bautista Arias, el 23 de abril de 2009,
solicitó un permiso para la venta de arepas de chócolo en la carrera 10 Nº
17-65 e informó que contaba con la autorización de los dueños del
establecimiento de comercio que se ubica frente al lugar donde venía
desarrollando la actividad informal.
Dicha petición
fue respondida por medio del Oficio Nº SEC. GBNO. EP. Nº 134/09 en el que se
niega la solicitud bajo el argumento según el cual el espacio público es un
derecho constitucional que se debe garantizar y al tener un carácter general
prima sobre el interés particular. Igualmente se le informó que debía ubicarse
en un establecimiento de comercio y cumplir con los requisitos establecidos en la
Ley 232 de 1995.
2.2. Así mismo,
solicitó al señor Héctor Bautista Arias, que informara:
“…si ha
solicitado a la Administración Municipal el otorgamiento de licencias, permisos
o autorizaciones para ocupar algún sitio del espacio público de Girardot,
durante el tiempo que lleva ejerciendo su oficio de vendedor de arepas de
chócolo y allegue los elementos probatorios.”
2.2.1. A través del
memorial de fecha 13 de julio de 2010, el señor Héctor Bautista Arias, informó
que el 23 de abril de 2009, solicitó permiso ante la Alcaldía Municipal de
Girardot para vender arepas de Chócolo en la carrera 10 Nº 17-65 el cual le fue
negado mediante comunicación del 25 de abril del citado año.
IV.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
Es competente esta Sala de la Corte
Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela
de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241 de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de
1991.
2. Problema jurídico
Con
fundamento en la reseña fáctica expuesta y las decisiones de tutela adoptada
por los jueces de instancia, en esta oportunidad le compete a la Sala de
Revisión analizar, si las actuaciones adelantadas por las entidades accionadas
orientadas a recuperar el espacio público vulneran los derechos fundamentales
de los señores Guillermo Jiménez Vásquez  y Héctor Bautista Arias a la
confianza legítima, al trabajo y al mínimo vital por cuanto éstas implicaron el
desalojo de sus lugares de trabajo.
En
otras palabras, se determinará si las actuaciones desplegadas por  las
entidades demandadas se ciñen al precedente constitucional relacionado con las
pautas fijadas por esta Corporación para que proceda la recuperación del
espacio público, sin que ello implique el desconocimiento de los derechos de
los comerciantes informales y la vulneración de la confianza legítima, en los
términos en que la jurisprudencia constitucional ha fijado el sentido y alcance
de este principio.
Con
el fin de resolver el tema planteado, la Sala de Revisión reiterará la
jurisprudencia constitucional referente, en primer lugar, al alcance y límite
del deber de protección estatal del espacio público, frente a su ocupación
indebida por parte de vendedores informales y, en segundo término, los
presupuestos que se requieren para la configuración del principio de confianza
legítima.
3. Alcance y
límite del deber de protección estatal del espacio público, frente a su
ocupación por parte de vendedores informales. Reiteración de Jurisprudencia
La Corte, ha
analizado la controversia que genera la recuperación del espacio Público cuando
este se encuentra ocupado por los ciudadanos con fundamento en diversos
preceptos consagrados en la Constitución Política,
En la sentencia
T-097 de 2011,[1]
se señalaron las siguientes disposiciones como aquellas que regulan el tema:
-El
artículo 82 del Texto Fundamental establece que, “[e]s deber del Estado
velar por la protección de la integridad del espacio público y por su
destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.”
-Así
mismo, el artículo 315 de la Constitución Política relaciona entre las
atribuciones del Alcalde, cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los
decretos del gobierno, las ordenanzas y los acuerdos del concejo municipal. En
virtud del: artículo 313 Superior, lo concerniente con el espacio público, es
parte de los deberes que deben atender dichos funcionarios.
-Igualmente,
el artículo 132 del Decreto 1355 de 1970, “por el cual se dictan normas
sobre policía”, dispone: “Cuando se trate de la restitución de bienes de
uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona para el paso de
trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a su
alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a
dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un
plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución procede recurso de
reposición.”
-Además, el
artículo 366 del mismo cuerpo normativo, consagra que el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población colombiana son finalidades
sociales del Estado, respecto de lo cual la Corte ha señalado:[2]“La
búsqueda de una mejor calidad de vida para las personas y la protección de los
derechos y libertades de los ciudadanos, es uno de los fundamentos sobre los
cuales se estructura el concepto de Estado Social de Derecho. Es por ello que,
de conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad
del espacio público y su destinación  al uso común, son conceptos cuya
protección se encuentran a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de
asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización  común de
tales espacios colectivos.”
Bajo
este contexto, este Tribunal ha afirmado que las conductas orientadas a proteger
el espacio público tienen el carácter de legítimas y la función de regular su
uso corresponde a una verdadera necesidad colectiva lo que implica que sea un
deber con preeminente atención.[3]
Así, la
protección del espacio público debe conciliar los diversos ámbitos o categorías
sociales que se puedan encontrar inmersos en un lugar común, sin desconocer, en
todo caso, el principio constitucional consagrado en el artículo 1° Superior,
mediante el cual se garantiza la prevalencia del interés general frente a los
intereses privados, en beneficio de la colectividad.
En esta medida, la
Corte ha señalado, de manera enfática, que a los particulares no le es posible
exigir el reconocimiento de derechos sobre el espacio público, como quiera que “se
trata de un bien inalienable, imprescriptible e inembargable”[4],
cuya característica definitoria se refleja en la imposibilidad de que las
personas pretendan ingresar a su patrimonio derechos reales sobre éste.
No
obstante lo anterior, esta Corporación a través de su jurisprudencia, ha
advertido que emerge en esta problemática una tensión que se genera por un lado,
en el deber de las autoridades estatales de proteger la integridad del espacio
público cuya destinación es el uso común y prevalece frente al interés
particular y, por el otro, en la concreción del derecho constitucional al
trabajo de las personas que como consecuencia de su estado de marginalidad y exclusión
del mercado laboral  tienen como única opción para satisfacer sus necesidades
básicas dedicarse a actividades comerciales informales, que desarrollan en
aquél[5].
En ese orden de ideas, sin llegar a desconocerse que el interés general
de preservar el espacio público debe prevalecer sobre el interés particular de
los vendedores ambulantes y estacionarios, resulta necesario, según la
jurisprudencia constitucional, conciliar en forma proporcional y armoniosa los
derechos y deberes en controversia. De ahí que, está permitido
constitucionalmente, el desalojo de los vendedores informales del espacio
público, siempre y cuando, (i) previo al desalojo, exista un proceso judicial o
policivo que lo autorice, con la plena observancia de las reglas del debido proceso
y (ii) se implementen políticas públicas que garanticen su reubicación[6]. Así, “corresponde a las
autoridades administrativas velar por el cumplimiento de las reglas relativas a
ese debido proceso, respecto de las diligencias de desalojo, con políticas que
garanticen que los ocupantes no queden desamparados.”[7]
En esta medida,
para la Corte el ejercicio de las potestades administrativas dirigidas a
recuperar el espacio público, debe guardar armonía y cumplir los demás mandatos
constitucionales, especialmente, el respeto por los derechos fundamentales de
quienes puedan resultar perjudicados por esas actuaciones. Por consiguiente, los
planes o políticas de recuperación del espacio público que ejecuten las
autoridades, que implique limitación de derechos para las personas que realizan
actividades informales en el mismo, deben contemplar medidas alternativas que
las protejan a fin de hacer menos traumática la aplicación de tales programas.
Esta Corporación,
en Sentencia T-773 de 2007,[8]
frente a la necesidad de que las políticas públicas y las medidas que se
contemplen para mitigar los problemas que generan la recuperación y protección
del espacio público, analicen cuidadosamente la realidad que rodea cada caso en
concreto, dijo:
“…resulta
indispensable que en desarrollo de las políticas orientadas a recuperar o a
proteger el espacio público se repare en la necesidad de minimizar el daño que
se cause sobre las personas y se atienda, especialmente, al requerimiento de
garantizar la debida protección de los derechos constitucionales fundamentales
al mínimo vital y a gozar de una subsistencia en condiciones de dignidad de
estas personas. Únicamente de este modo, puede afirmarse que se cumple con la
exigencia de proporcionalidad de las medidas adoptadas.”
En ese orden de
ideas, este Tribunal ha señalado que es deber del juez constitucional analizar
en cada caso concreto si las actuaciones adelantadas por la administración con
el fin de recuperar el espacio público, han sido razonables, en cuanto han
protegido los derechos fundamentales de las personas sobre las que se generó
una expectativa favorable relacionada con la ocupación de una zona catalogada
de uso público.[9]
Ahora bien, en
relación con el alcance y límite del deber de protección estatal del espacio
público, la jurisprudencia constitucional ha fijado una serie de requisitos
para su ejercicio que serán expuestos en el siguiente capítulo.
4. Presupuestos
para la configuración del principio de confianza legítima. Reiteración de
Jurisprudencia
El artículo 83
de la Carta Fundamental, dispone que “[l]as actuaciones de los particulares
y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe,
la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.”
Conforme
con lo anterior, la Corte ha señalado que las relaciones entre la
administración y los administrados deben estar enmarcadas por la lealtad, y
que, en especial, la actuación de las autoridades debe ser acorde “con sus
conductas precedentes de manera que los administrados no se vean sorprendidos
con conductas que, por ser contrarias, defrauden sus expectativas legítimamente
fundadas”[10].
Ello sin desconocer que este deber de proceder con lealtad en las relaciones
jurídicas y el derecho a esperar que los demás actúen de la misma forma, se
predica de todas las relaciones comunitarias en general, adquiriendo mayor
relevancia cuando está involucrada la administración.
El
surgimiento del principio de la confianza legítima, en el segundo de los casos
mencionados, es consecuencia de la actuación permisiva de la administración
frente al obrar ilegal del administrado, lo que ocasiona que éste, de buena fe,
cree expectativas favorables sobre su proceder. Así, el cambio repentino de sus
condiciones por parte del Estado genera la vulneración de sus derechos
fundamentales.
Para
lo que interesa, el principio de confianza legítima se configura si se
presentan 3 presupuestos: “(i) la
necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; (ii) una
desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la
administración y los administrados; y (iii) la necesidad de adoptar medidas por
un período transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad.”[11] En consecuencia, este postulado obliga a la administración y a los
particulares a guardar concordancia en sus actuaciones, a respetar los
compromisos adquiridos previamente y a garantizar la estabilidad y prolongación
de la situación que, objetivamente, “permita esperar el cumplimiento de las
reglas propias del tráfico jurídico”[12].
Lo
anterior no constituye una prohibición para que las autoridades adopten
decisiones dirigidas a proteger el espacio público, sino que el Estado no puede
ejecutar súbitamente medidas que afecten las expectativas surgidas a favor de
los administrados.
Sobre esta
materia, la Corte ha señalado[13]:
“[l]a denominada confianza legítima tiene su sustento en el principio general
de la buena fe. Si unos ocupantes del espacio público, creen, equivocadamente
claro está, que tienen un derecho sobre aquél porque el Estado no solamente les
ha permitido sino facilitado que ejecuten actos de ocupación, y han pasado
muchos años en esta situación que la Nación y el Municipio contribuyeron a
crear, es justo que esos ocupantes no queden desamparados porque estamos en un
Estado social de derecho. Pero, es necesario aclarar, la medida de protección
que se dé no equivale a INDEMNIZACION ni a REPARACION, como tampoco es un
desconocimiento del principio de interés general.”[14]
En esa medida,
esta Corporación ha resuelto la problemática que formula la tensión entre el
deber del Estado de recuperar el espacio público y los derechos de los
comerciantes informales que durante un tiempo prolongado lo ocupan
irregularmente, y que por actuaciones intempestivas e inconsultas de la
administración que implican su desalojo han visto desconocida su eventual buena
fe, debiéndose conciliar, por una parte, el cumplimiento de los deberes
estatales en la materia y los derechos e intereses de las personas afectadas
por estas medidas.[15]
Con todo, se presenta vulneración al principio de
confianza legítima cuando las medidas adoptadas por las autoridades estatales
encaminadas a la recuperación del espacio público ocupado por vendedores informales:
“(i)
ocurren de modo intempestuoso así que
terminan por afectar los derechos que tales comerciantes ejercían en espacios en
los cuales su presencia fue hogaño (sic) consentida por las autoridades
públicas y, no obstante, con motivo de la recuperación como bien público del
espacio en el que efectuaban el comercio informal, se les inhibe de continuar
desplegando sus actividades en estas zonas y/o cuando las transformaciones
suceden (ii) sin que haya mediado previo aviso y/o trámite administrativo bajo
el cumplimiento de la garantía fundamental del debido proceso. Lo mismo acaece
cuando (iii) no se evalúan cuidadosamente las circunstancias que rodean la
situación concreta de las personas dedicadas al comercio informal involucradas
y la administración se abstiene de adoptar trámites indispensables para
ofrecerles alternativas laborales sin reparar que estas personas han tenido que
desplazarse de su sitio y actividad laboral y, en consecuencia, ven menguadas
las posibilidades para obtener su subsistencia (derecho a la garantía del
mínimo vital). No es factible perder de vista que en la mayoría de los casos,
para estas personas el comercio informal constituye la única vía lícita de
acceso a su subsistencia”.[16]
Con
esta línea argumentativa, la Corte, en aplicación del principio de la confianza
legítima, ha protegido los derechos de los particulares que irregularmente
ocupan el espacio público en desarrollo de actividades comerciales, en aquellos
eventos en que las autoridades, dando prevalencia al interés general, han ejecutado
planes para su restitución, sin formular políticas razonables dirigidas a
ofrecer alternativas productivas a los afectados por los programas de
recuperación del espacio público, que les permitan subsistir.
Conforme a lo
expuesto, se puede colegir:
-En primer
lugar, que la tensión que genera la necesidad de proteger el espacio público,
como deber constitucional y legal del Estado, y la realización del derecho al
trabajo de quienes desarrollan actividades comerciales en esta zona con la
convicción de que su actuar es acorde con el ordenamiento porque esa ocupación
ha sido consentida o tolerada por la administración, encuentra armonía en
virtud de la aplicación del principio de confianza legítima, el cual, si bien
no confiere un derecho adquirido para continuar en él, sí obliga a las
autoridades públicas a proponer alternativas de reubicación.[17]
-En segundo término, se presenta vulneración al principio
de confianza legítima cuando las medidas aplicadas por la administración con el
fin de recuperar el espacio público ocupado ilegalmente por comerciantes
informales ocurren: (i) de forma inesperada, (ii) sin que se haya adelantado el
trámite administrativo conforme al debido proceso, (iii) sin que se analicen
las circunstancias de las personas dedicadas al comercio informal, (iv) y con
la abstención de la administración de iniciar los trámites para brindar alternativas
de reubicación.
-Y, finalmente, de la conjunción de este postulado nace
la obligación del Estado de adoptar medidas transitorias a fin de que los
particulares adecuen la situación precedente a la nueva realidad, lo cual se concreta
en la formulación y aplicación de políticas razonables orientadas a ofrecer
alternativas productivas a los afectados por los programas de recuperación del
espacio público, que les permitan subsistir.
Con
fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala de Revisión pasa al
análisis de los casos concretos.
5. Análisis de los casos concretos
Con
fundamento en las consideraciones reseñadas, esta Sala de Revisión determinará
si las actuaciones adelantadas por las entidades accionadas encaminadas a
recuperar el espacio público vulneran los derechos fundamentales de los señores
Guillermo Jiménez Vásquez y Héctor Bautista Arias a la confianza legítima, al
trabajo y a un mínimo vital por cuanto estas provocaron el desalojo de sus
lugares de trabajo.
En
las consideraciones generales de esta providencia la Sala señaló que el
conflicto que se origina como consecuencia del deber del Estado de proteger y
recuperar el espacio público se ha solucionado mediante la aplicación del
principio de confianza legítima conforme al cual los programas de recuperación
del espacio público deben no solo ser garantistas de los derechos de quienes lo
ocupan, especialmente del debido proceso y del derecho de defensa, sino
también, ofrecer alternativas de reubicación para los que, conforme con la
jurisprudencia, estén amparados por este postulado, no solo por actos positivos
de las autoridades, como la expedición de licencias o de permisos, sino, también,
por la condescendencia de la administración frente a la permanencia prolongada
en el tiempo de personas que desarrollan actividades comerciales en el mismo.[18]
Como
quedó expuesto, los presupuestos que ha fijado este Tribunal para que pueda ser
aplicado el principio de la confianza legítima, son:
-Que
se presente la necesidad imperiosa de proteger el interés público, lo que para
el caso concuerda con la obligación del Estado de proteger la integridad del
espacio público y su destinación al uso común y los derechos constitucionales
de quienes lo ocupan:
-Que
se presente una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación
entre la administración y los particulares como consecuencia de las actividades
dirigidas a recuperar el espacio público;
-Que
se trate de vendedores informales que se hayan dedicado a la actividad del
comercio en el espacio público previamente a la decisión del Estado de
restituirlo, y que esa ocupación haya sido consentida o aceptada por las
autoridades.
Con
fundamento en la reseña fáctica expuesta y las pruebas que obran dentro del
expediente, la Sala de Revisión encuentra acreditados los siguientes hechos:
5.1.
T-2.564.136
Las
pruebas obrantes en el proceso demuestran que:
-Que
el señor Guillermo Jiménez Vásquez ocupó por un periodo prolongado, el espacio
público de Cartagena, específicamente en el Barrio Camino del Medio.
-Que
la Alcaldía Mayor de Cartagena está adelantando las acciones administrativas
necesarias para recuperar el espacio público de la ciudad, con el objetivo de
construir el sistema integrado de transporte masivo Transcaribe, motivo por el
cual desalojó de su lugar de trabajo al señor Jiménez Vásquez, entre otros
vendedores informales.
-Que
la mencionada alcaldía, no evaluó cuidadosamente la situación concreta del
demandante. Refuerza lo dicho, la contradicción en que incurre la entidad
demandada en relación con su inclusión o no en el censo de vendedores en el
área de influencia del sistema integrado de transporte masivo Transcaribe,
realizado por la Universidad de Cartagena[19], el cual si bien no era
un hecho definitorio para reconocerle al demandante el principio de confianza
legítima, sí junto con otros presupuestos como los registros fotográficos que
aportó y el Registro Único Tributario, los cuales acredita el demandante, le
hubieran permitido tener un tratamiento distinto, como lo tuvieron otros
vendedores informales quienes sí fueron beneficiarios de la política Pública
dirigida a la formalización de la economía como apoyo a las personas que ocupan
el espacio público y se permite la recuperación del mismo.
Nótese
que la entidad accionada, asegura en sede de revisión, que entre los documentos
que aportaron los vendedores que fueron beneficiados con el principio de
confianza legítima se encuentran: registros fotográficos, el Registro Único
Tributario, carnés, permisos o licencias otorgadas por anteriores
administraciones distritales, recibos de pagos del impuesto que gravó la
ocupación del espacio público y que tuvo vigencia en la década de los años
noventa, copia de la cédula de ciudadanía, certificado de antecedentes
judiciales, certificado de inscripción en el Sisben.
Los hechos
relatados demuestran que la entidad demandada no cumplió a cabalidad con su
gestión de brindarle en forma oportuna al señor Guillermo Jiménez Vázquez, una
asesoría clara, precisa e inequívoca sobre los trámites y procedimientos
necesarios que debía adelantar para acceder a los planes diseñados para
vendedores que ocupan el espacio publico que le permita acceder a los programas
de fortalecimiento económico, de formación empresarial y programas de
relocalización y de esta manera cesara su situación de marginalidad y
precariedad económica.
Para la Sala, el
hecho de que la alcaldía accionada no haya proferido ningún tipo de respuesta
al requerimiento de la Corte, en el sentido de que indicara la forma como había
sido convocado el actor para participar en el procedimiento adelantado por la
Administración Distrital para acreditar el principio de la confianza legítima,
allegando copia, entre otros, de los documentos que acreditaran dicha convocatoria,
resuelta significativo, porque permite colegir:
-En primer
lugar, que los programas de la política pública orientada a la formalización de
la economía como apoyo a las personas que ocupan el espacio público y la
recuperación del mismo en el distrito de Cartagena, no fue ampliamente difundida
o al menos lo suficientemente clara. De ahí, la intervención de la Personería
Distrital de Cartagena y la actuación del Presidente de la Junta de Acción Comunal
del Barrio María Auxiliadora, lugar donde se encontraban algunos vendedores
informales con el fin de buscar la solución a la problemática social que
originaron los desalojos.
-Y, en segundo
término, explica, de alguna manera, la presentación de una nueva solicitud de
amparo por parte del peticionario por cuanto no obstante presentó una serie de
documentos para demostrar su calidad, sus pretensiones le fueron negadas bajo
el argumento según el cual un fallo proferido por un juez de tutela, el que
ahora es objeto de revisión, ya había resuelto el asunto, quedando, entonces,
totalmente desprotegido.
La Corte
advierte la configuración en el caso concreto de los presupuestos señalados por
la jurisprudencia de la Corte para dar aplicación al principio de confianza
legitima, como quiera que en el caso planteado existe un conflicto entre la
necesidad de (i) proteger el espacio público como deber constitucional y legal
del Estado por parte de la Alcaldía Mayor de Cartagena y (ii) la realización
del derecho al trabajo del señor Guillermo Jiménez Vásquez quien desarrolló por
espacio de 20 años, actividades comerciales en éste, con la convicción apoyada en
las acciones u omisiones de las autoridades públicas, de que su actuar es acorde
con el ordenamiento, (iii) así mismo, frente esta controversia la
Administración Distrital de Cartagena ha desplegado actuaciones orientadas a
recuperar el espacio público, por lo cual solicitó al comerciante informal el
desalojo de su lugar de trabajo, sin ofrecerle una alternativa de reubicación.
Por
su parte, evidencia la Sala que el único ingreso económico por medio del cual
el demandante y su familia satisfacían sus necesidades se deriva de la venta de
víveres en el espacio público de la ciudad, hecho que no fue controvertido por
la entidad accionada y que, en aplicación del principio de buena fe, se tendrá
como cierto. Respecto de este punto la alcaldía se limitó a afirmar que el
demandante no había acreditado que sus ingresos exclusivamente se originaban de
la actividad comercial.
En
razón de lo anterior, la Sala de Revisión concluye que las actuaciones
adelantadas por el Distrito de Cartagena dirigidas a recuperar el espacio
público vulneran los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital del
señor Guillermo Jiménez Vásquez, al desconocer que se encuentra amparado por el
principio de confianza legítima, ello por cuanto en sus manifestaciones la
administración afirma que tiene la facultad de retirar las personas que no han
sido autorizadas para ocupar el espacio público, y que en el asunto que se
plantea el demandante no se encuentra incluido en el Registro Único de Vendedores,
desconociendo que, según la jurisprudencia constitucional, no solo por esta
circunstancia las personas que ocupan zonas consideradas como tales, son
beneficiarias de dicho presupuesto, pues también lo son quienes, como en el
caso del demandante venían desarrollando actividad comercial en el mismo previamente
a la adopción de la decisión de las autoridades de recobrarlo, siempre que la
ocupación haya sido consentida o tolerada por la administración, lo que en este
caso se observa, en la medida en que el demandante comenzó a ejercer su
actividad de vendedor informal aproximadamente en el año 1988 y las actuaciones
adelantadas por la alcaldía accionada, por las cuales se pretende preservar el
espacio público, datan del año 2008.
Con
fundamento en lo expuesto, la Sala de Revisión revocará la providencia del juez
de segunda instancia, por la cual se negó la protección y, en su lugar,
tutelará los derechos fundamentales del accionante al trabajo, al mínimo vital,
al debido proceso y ordenará a la entidad que, en el término de diez días, le
ofrezca un plan que contemple medidas apropiadas, necesarias y suficientes para
reubicarlo en un lugar en el que pueda ejercer una actividad productiva, acorde
con el ordenamiento jurídico. En todo caso, se advertirá a la autoridad
demandada que, en un término máximo de treinta días, contados desde la
notificación de esta providencia, deberá haberlo reubicado efectivamente, en
condiciones idóneas para que pueda continuar trabajando.
Finalmente,
la Corte Constitucional aclara que la protección de los derechos fundamentales
del demandante no implica la interrupción o suspensión de los planes y programas
que la administración del Distrito de Cartagena ejecute a fin de recuperar el
espacio público, en cumplimiento de su deber constitucional y legal en la
materia.
5.2.
Expediente T-2.564.506
Las
pruebas obrantes en el proceso demuestran que:
-Que
el señor Héctor Bautista Arias ocupó una zona catalogada como espacio público
con un negocio de venta de arepas.
-Que
la Alcaldía Municipal de Girardot, en cumplimiento de los artículos 31 y 32 del
Decreto 057 de 2009 “por medio del cual se reglamenta la expedición de
licencias y permisos para la intervención en espacio público” a través de la
Secretaría de Gobierno y Desarrollo Institucional Espacio Público con el apoyo
de la Policía Nacional, le decomisó e incautó al demandante, el 11 de abril y
el 14 de diciembre de 2009, el puesto de venta de arepas de propiedad del
demandante.
-El
señor Bautista Arias pagó el 16 de marzo de 2009, el impuesto de Industria y
Comercio correspondiente al año 2008 y que grava su actividad comercial.
-El
23 de abril de 2009, solicitó a la entidad demandada permiso para desarrollar
la actividad comercial de venta de arepas en la carrera 10 con 17, barrio
centro del municipio de Girardot. Fincó su solicitud en el permiso que le había
concedido la dueña del establecimiento de comercio que se ubica frente a la
zona de espacio público que ocupaba y en el pago del impuesto de industria y
comercio que había realizado. La petición fue planteada de la siguiente manera:
“Comedidamente
me dirijo a su despacho con el debido respecto (SIC) para solicitarle un
permiso para la venta de arepas de chocolo, en un carrito de 60x40 cmto (SIC),
ya que es el único sustento para mi y mi familia y poder sobrvivir (SIC) ya que
no tengo mas trabajo para hacer contando con la autorización de la dueña del
establecimiento CERAMICA ITALIA, la señora AURA propietaria, y dejándole en
conocimiento que ya cancelé lo de INDUSTRIA y COMERCIO, dirección del punto
Cra-10 Nro.17-65.
Lo anterior para
agradecerle por mi y mi familia anexo copia del pago de la factura de INDUSTRIA
Y COMERCIO.”
-El
25 de abril de 2009, la Alcaldía Municipal de Girardot negó el permiso en los
siguientes términos:
“De acuerdo a lo
solicitado en el asunto, en espacio público no es posible otorgarle el permiso,
ya que el espacio público es un derecho constitucional que debe hacerse
respetar, es un derecho de carácter general y prima sobre el interés
particular.
Usted puede
ubicarse en un establecimiento de comercio con los requisitos exigidos en la
Ley 232 de 1995, si los dueños de Cerámica Italia, le arriendan en un lugar
donde no ocupe espacio público es decisión de ellos, pero de todas maneras debe
obtener los permisos de la Ley 232 de 1995.”
Con
fundamento en lo anterior, la Sala de Revisión concluye que las actuaciones
adelantadas por la Alcaldía Municipal de Girardot orientadas a recuperar el
espacio público no vulneran los derechos fundamentales del señor Guillermo Bautista
Arias, toda vez que el mismo no se encuentra amparado por el principio de
confianza legítima. Lo anterior, por cuanto la administración está cumpliendo
con el deber de recuperar el espacio público y no consta en el expediente que
mediante sus actuaciones le haya permitido el ejercicio del comercio informal
al demandante al punto que le hubiere creado la expectativa de permanecer en
esta zona. Nótese que el señor Bautista Arias destaca la autorización que para
ejercer dicha actividad le proporcionó un particular y repudia la desplegada
por la autoridad del ente territorial mencionado que le incautó y decomisó en
dos ocasiones el puesto de venta de arepas. Dicho en otros términos, en este
caso no es posible predicar que  la ocupación del espacio público haya sido
consentida o tolerada por la autoridad local.
Tampoco
puede endilgársele al pago del impuesto de Industria y Comercio por el periodo
gravable del año 2008 que efectuara el señor Bautista Arias a un permiso para
ocupar y desarrollar una actividad comercial informal en una zona considerada
como espacio público. Ello por cuanto dicho tributo de carácter municipal grava
toda actividad industrial, comercial o de servicios que se realiza en la
jurisdicción del ente territorial bien sea en forma ocasional o permanente, con
o sin establecimientos y cuyos sujeto pasivo son todas las personas naturales,
jurídicas o sociedades de hecho que ejerzan directa o indirectamente las
actividades objeto de gravamen.
Puestas
de esta manera las cosas, en relación con el caso del ciudadano Héctor Bautista
Arias, la Sala procederá a confirmar la sentencia proferida el 21 de enero de
2010, por el Juzgado Primero Civil Municipal de Girardot.
V.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR el
fallo de fecha 29 de octubre de 2009 proferido por el Juzgado Cuarto
Civil del Circuito de Cartagena, el cual revocó a su vez el dictado por el
Juzgado Quinto Civil Municipal de Cartagena, el 9 de septiembre de 2009 concediendo
la tutela presentada por el señor Guillermo  Jiménez Vásquez en el trámite del
proceso T.2.564.136. En su lugar, en protección de la confianza legítima, se
dispone TUTELAR los derechos al trabajo y al mínimo vital del demandante.
Segundo.-
ORDENAR
a la Alcaldía Mayor de Cartagena que, de no haberlo efectuado, en el término de
diez (10) días contados a partir de la notificación de esta providencia,
proceda a ofrecerle al señor Guillermo Jiménez Vásquez un plan que contenga
medidas adecuadas, necesarias y suficientes para reubicarlo en un lugar en el
que pueda ejercer una actividad productiva, acorde con el ordenamiento
jurídico.
Tercero.-
CONFIRMAR el
fallo proferido, en única instancia, el 21 de enero de 2010, por el Juzgado
Primero Civil Municipal de Giradot, el cual negó el amparo solicitado por el
señor Héctor Bautista Arias.
Cuarto.- LÍBRENSE
por la Secretaría General de esta Corporación, en cada uno de los procesos,
la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P.
Nilson Elías Pinilla Pinilla,
[2] SU-360
de mayo 19 de 1999, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[3] Corte
Constitucional. Sentencia T-203 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[4] Corte
Constitucional. Sentencia SU-360 de mayo 19 de 1999, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[5] Ver
Sentencia T- 053 de enero 24 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[6] Corte
Constitucional, Sentencia T-396 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[7] Véase
Sentencia T-097 del 22 de febrero de 2011. M.P. Nilson Elías Pinilla Pinilla.
[8] M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[9] Ver
Sentencia SU-360 de mayo 19 de 1999, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[10] Corte Constitucional, Sentencia T-048 del 30 de enero de 2009, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[11] Ver
Sentencia T-135 de 24 de febrero de 2010, M.P. Gabriel Mendoza Martelo.
[12]
Ibídem.
[13] Véase,
Sentencia T-438 de septiembre 17 de de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[14],M. P.
Alejandro Martínez Caballero.
[15] Ver
Sentencias SU-360 de mayo 19 de 1999, M. P. Alejandro Martínez Caballero y
T-053 de enero 24 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[16] Ver Sentencia T-773 de 25 de septiembre de
2007,M.P. Humberto Sierra Porto.
[17] Ver
Sentencia T-135 de 24 de febrero de 2010, M.P. Gabriel Mendoza Martelo.
[18]
Ibídem.
[19] La Gerencia de Espacio Público y Movilidad Urbana de la Alcaldía Mayor de Cartagena, en la contestación de la demanda señaló que no existe prueba de
que el nombre el señor Guillermo Jiménez Vázquez aparezca en la base de datos
como vendedor informal censado en el área de influencia del Sistema
Integrado de Transporte Masivo Transcaribe. Aseveración que es reiterada en el
escrito de impugnación contra el fallo de primera instancia y que resulta
diametralmente opuesta a la manifestación hecha en sede de revisión, según la
cual el demandante sí se encuentra relacionado en el vaciado de la encuesta
socioeconómica efectuada por la Universidad de Cartagena en el año 2007 en
cumplimiento del convenio suscrito entre esta y Transcaribe S.A. Así mismo, en
el oficio del 15 de octubre de 2008, el Gerente de Espacio Público y Movilidad
de Cartagena, al darle respuesta a la petición elevada por el demandante y
otros vendedores informales, expresamente señaló: “[p]ara confirmar lo
expresado en solicitud, la GEPMU procedió a buscar en la base de datos debidamente
sistematizados por la entidad Transcaribe, se encontró que sus nombres y por
ende sus negocios  aparecen CENSADOS en las en cuentas (SIC) como zona de
afectación por la construcción del tramo III del Sistema de Transporte Masivo.”