T-521-93
Sentencia No
Sentencia No. T-521/93
ACCION DE TUTELA-Titularidad/PERSONA JURIDICA/DERECHOS
FUNDAMENTALES
Las personas
jurídicas poseen derechos constitucionales fundamentales por dos vías: a)
Indirectamente:  cuando la esencialidad de la protección gira alrededor de la
tutela de los derechos constitucionales fundamentales de las personas naturales
asociadas. b) Directamente:  cuando las personas jurídicas son titulares de
derechos fundamentales no porque actúan en sustitución de sus miembros, sino
que lo son por sí mismas, siempre, claro está que esos derechos por su
naturaleza sean ejercitables por ellas mismas"
REF:  Expediente
No. 18216
PETICIONARIO:
SOCIEDADES TANIA LTDA. Y MERCADISA S.A.
PROCEDENCIA:
Consejo de Estado
MAGISTRADO
PONENTE:  Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA.
Santafé de Bogotá,
D.C., diez (10) de noviembre de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Sexta de
Revisión, integrada por los Honorables magistrados ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO, FABIO MORON DIAZ y HERNANDO HERRERA VERGARA, previo estudio del
Magistrado Ponente, procede a revisar las sentencias que para decidir la acción
de la de referencia, fueron proferidas por el Tribunal Administrativo de
Antioquia el día dieciseis (16) de abril de mil novecientos noventa y tres
(1993) y por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
el primero (1) de junio del mismo año.
I.  INFORMACION
PRELIMINAR
El doce (12) de
abril de 1993 el apoderado judicial de las SOCIEDADES TANIA LTDA Y MERCADISA
S.A, impetró la acción de tutela prevista en el Artículo 86 de la Constitución
Política, en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL -DIRECCION DE
IMPUESTOS NACIONALES - ADMINISTRACION LOCAL DE IMPUESTOS DE ANTIOQUIA, con el
fin de que se le ordene entregar fotocopias de algunos documentos solicitados,
dar "información por escrito amplia y suficiente sobre el comité técnico y
subsidiariamente que se entregue fotocopia de la reglamentación que lo
rige", además, autorizar el acceso al expediente de MERCADISA  S.A.
A.  HECHOS
Según las sociedades
accionantes sirven de fundamento para el ejercicio de la acción de tutela los
siguientes hechos:
1. Mediante escrito
recepcionado el día veintiseis (26) de enero de 1993 y dirigido a la Jefe de
División de Grandes Contribuyentes, se solicitó tener acceso al expediente de
MERCADISA S.A. "ya que los funcionarios que estaban practicando la
investigación no lo permitían".  En respuesta del día nueve (9) de febrero
se negó dicha petición.
2. El día dos (2) de
febrero de 1993 se solicitó al ADMINISTRADOR LOCAL DE IMPUESTOS NACIONALES DE
ANTIOQUIA la concesión de una prórroga "con el fin de dar respuesta a un
requerimiento ordinario".  También se pidió "copia del programa o del
acta mediante el cual fue seleccionada para investigación la COMPAÑIA TANIA
LTDA.  Ante la falta de respuestas se elevó petición a la Jefe de la División
de Grandes Contribuyentes "obteniendo de ella copia del acta No. 00".
3. Mediante oficio
recepcionado el tres (3) de marzo de 1993 se solicitó al Administrador de
Impuestos información "respecto de la reglamentación que regula las
actuaciones del Comité Técnico enviando fotocopia de ella, y en caso de que no
existiere, aclarar sobre su creación, funciones, etc..  Así mismo en este
oficio se solicitó fotocopia de la orden Administrativa No. 7 de febrero
veintitres (23) de 1990 y la instrucción No. 17 de octubre primero (1) de 1990.
A esta petición no se ha dado ninguna respuesta hasta la presente".
4. Finalmente, el
cuatro (4) de marzo de 1993 se solicitó al ADMINISTRADOR LOCAL DE IMPUESTOS DE
ANTIOQUÍA "autorizara el acceso al expediente de MERCADISA S.A."
petición que había sido negada sin fundamento legal.  No se ha obtenido
respuesta.
En sentir del
accionante la actitud omisiva de la autoridad pública vulnera los derechos
fundamentales de petición y de acceso a los documentos públicos.
II.  LAS
SENTENCIAS OBJETO DE REVISION
A.  PRIMERA
INSTANCIA
El Tribunal
Administrativo de Antioquia, Sección Segunda, mediante Sentencia de abril
dieciseis (16) de mil novecientos noventa y tres (1993) resolvió negar la
tutela impetrada, de conformidad con las siguientes consideraciones:
1. "Según los
términos del escrito de tutela y los documentos producidos por la
administración de impuestos se tiene que concluir que las inquietudes de los
tributantes han sido respondidas... cosa distinta es que las respuestas
obtenidas no se dieran en los términos pretendidos por el solicitante.
2. "Repárese
que se trata de una investigación de carácter fiscal adelantada por la
autoridad competente en ejercicio de sus funciones donde el contribuyente
quiere anticiparse a las conclusiones de la investigación tributaria..."
3. "En relación
con el derecho de acceder a los documentos públicos... es necesario precisar
que dicho derecho no se viola mientras no exista o se produzca dicho
documento.  Al respecto es clara la explicación dada por el Jefe de División
de Grandes Contribuyentes cuando expresa que es en la etapa de contradicción
del requerimiento (tres meses a partir de su notificación) en la que el
Contribuyente tiene oportunidad procesal, para desvirtuar, tachar de falso y en
general controvertir los hechos sobre los que se basan las glosas y en las que
se pretende fundamentar la futura liquidación del impuesto.  De modo que
"las etapas anteriores pertenecen al internum de la administración sin que
lleguen a constituir documento público controvertible por el contribuyente..."
Así las cosas "no se aprecia en el expediente que la administración
hubiera producido ningún escrito que previamente debiera conocer el
contribuyente y que con su desconocimiento se le hubiere privado el derecho de
información".
B.  LA
IMPUGNACION
Dentro del término
legal, el apoderado de los accionantes impugnó el fallo de primera instancia
aduciendo al efecto que la petición dirigida al JEFE DE LA ADMINISTRACION DE
IMPUESTOS NACIONALES DE ANTIOQUIA y recepcionada el día ocho (8) de marzo de
1993 mediante la cual se pretendía que se revocara la decisión negativa de la
JEFE DE LA DIVISION DE GRANDES CONTRIBUYENTES y en consecuencia se pudiera
tener acceso al expediente de MERCADISA S.A., no ha obtenido respuesta, como
tampoco la obtuvieron otras solicitudes.
C.  LA SEGUNDA
INSTANCIA
El Consejo de
Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante Sentencia de
junio primero (1) de mil novecientos noventa y tres (1993) decidió
"REVOCAR la providencia impugnada por considerar que la acción de tutela
impetrada persigue la protección de los derechos fundamentales y que estos solo
pueden reputarse de los seres humanos y no de las personas jurídicas.
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
A.  LA
COMPETENCIA
De conformidad con
lo dispuesto por los Artículos 86, Inciso tercero y 241, Numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los Artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer de las sentencias
que resolvieron acerca de la acción de tutela de la referencia.  Se procede a
la revisión en virtud de la selección practicada por la Sala correspondiente y
del reparto efectuado según los previsto en el reglamento de la Corporación.
B.  LA MATERIA
Debe en primer
término la Sala dilucidar el tema referente a la legitimación del accionante en
la tutela, en particular lo concerniente a la titularidad del ejercicio de la
citada acción en cabeza de las personas jurídicas, para ello acoge los
criterios que sobre este punto ha fijado la Corporación.
LA PERSONA
JURIDICA COMO TITULAR DE LA ACCION DE TUTELA
Tanto el Artículo 86
de la Constitución Política como el Artículo 10 del Decreto 2591 de 1991
señalan con toda claridad que la acción de tutela corresponde a toda persona y
que podrá ser ejercida por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de
sus derechos fundamentales.  El derecho colombiano distingue entre dos tipos de
personas, las naturales y las jurídicas (Artículos 74 y 633 del C.C.) y debe
entenderse entonces que cuando el Artículo 86 de la Carta indica que toda
persona tendrá acción de tutela "no está excluyendo a las personas
jurídicas, pues el precepto no introduce distinción alguna y, por el contrario,
las supone cobijadas por el enunciado derecho cuando de modo genérico contempla
la posibilidad de solicitar el amparo por conducto de otro sin que nada obste
dentro del sistema jurídico colombiano para que una de las especies de ése
género esté conformada precisamente por las personas jurídicas."  (Sentencia
T-430 de Junio 24 de 1992.  M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Sobre este punto
resulta oportuno transcribir los planteamientos contenidos en la Sentencia No.
T- 411 de Junio 17 de 1992, con ponencia del Honorable Magistrado Alejandro
Martínez Caballero:
"Para los
efectos relacionados con la titularidad de la acción de tutela se debe entender
que existen derechos fundamentales que se predican exclusivamente de la persona
humana, como el derecho a la vida y la exclusión de la pena de muerte (Artículo
11); prohibición de desaparición forzada, torturas, tratos o penas crueles,
inhumanas o degradantes (Artículo 12); el derecho a la intimidad familiar
(Artículo 15); entre otros.
"Pero
otros derechos, ya no son exclusivos de los individuos aisladamente considerados,
sino también en cuanto se encuentran insertos en grupos y organizaciones, cuya
finalidad sea específicamente la de defender determinados ámbitos de libertad o
realizar los intereses comunes.
"En
consecuencia, en principio, es necesario tutelar los derechos constitucionales
fundamentales de las personas jurídicas, no per se, sino en tanto que vehículo
para garantizar los derechos constitucionales fundamentales de las personas
naturales, en caso concreto, a criterio razonable del juez de tutela.
"Otros
derechos constitucionales fundamentales, sin embargo, las personas jurídicas
los poseen directamente:  es el caso de la inviolabilidad de la correspondencia
y demás formas de comunicación privada (Artículo 15 de la Constitución), la libertad
de asociación sindical (Artículo 38); el debido proceso (Artículo 29), entre
otros.
"Luego
las personas jurídicas poseen derechos constitucionales fundamentales por dos
vías:
a)
Indirectamente:  cuando la esencialidad de la protección gira alrededor de la
tutela de los derechos constitucionales fundamentales de las personas naturales
asociadas.
b)
Directamente:  cuando las personas jurídicas son titulares de derechos
fundamentales no porque actúan en sustitución de sus miembros, sino que lo son
por sí mismas, siempre, claro está que esos derechos por su naturaleza sean
ejercitables por ellas mismas".
El suscrito
Magistrado Ponente en Sentencia T-201 de Mayo 26 del presente año, consignó los
siguientes planteamientos:
"Entonces
puede afirmarse de manera categórica que la norma constitucional al referirse a
que esta acción la puede incoar 'toda persona' no distingue entre persona
natural y persona  jurídica.  Así mismo, las personas jurídicas tienen sus
propios derechos fundamentales.  Ellas son proyección del ser humano; surgen de
acuerdo con una serie de acciones que provienen de las personas naturales;
tienen un patrimonio, una autonomía propia y un 'good will' que gracias a sus
relaciones ha adquirido, los cuales son distintos a los de sus miembros, pues
esa persona jurídica por sí misma es poseedora de unos derechos y
correlativamente de unas obligaciones. Derechos como la propiedad, el debido
proceso, la honra, el buen nombre, etc., requieren igualmente dada su
naturaleza de la protección del Estado, para lo cual el ordenamiento
constitucional ha consagrado mecanismos de amparo ante eventuales amenazas o
vulneraciones a tales derechos".
En Sentencia T- 463
de Julio 16 de 1992, la Sala Segunda de Revisión precisa los diversos tipos de
personas jurídicas titulares de derechos fundamentales.  Después de afirmar la
titularidad y legitimación de las personas jurídicas de derecho privado, se
refiere a la titularidad y legitimación de las personas jurídicas de derecho
público y de las personas jurídicas extranjeras, en los siguientes términos:
"En
principio, la acción de tutela no puede ser ejercida por personas jurídicas de
derecho público, en la medida que éstas desempeñan funciones públicas.  El
ejercicio de funciones públicas por parte de esta clase de personas jurídicas,
por regla general, no se realiza como consecuencia del ejercicio de libertades
originarias, independientes, sino con base en competencias determinadas por la
Constitución y la Ley, de carácter limitado y reglado.
"El
tratamiento jurídico de las relaciones de derecho público y la resolución de
los conflictos que de ellas surgen no son objeto de los derechos fundamentales
por ausencia de una relación directa con la persona humana.  Sin embargo,  lo
anterior no significa que las personas jurídicas de derecho público no puedan,
excepcionalmente, ser titulares de derechos fundamentales.  Para establecer
estos casos, es preciso indagar si la naturaleza jurídica pública de la entidad
no la coloca en una situación jurídica o fáctica que sea contraria al ejercicio
de este derecho por parte de una persona jurídica.
"De otra
parte, a las personas jurídicas extranjeras, se aplica igualmente la regla que
rige sobre las titularidad de derechos fundamentales y la legitimación para
interponer la acción de tutela enunciada respecto de las personas jurídicas en
general.  Adicionalmente, en este caso, se aplican las normas constitucionales
que, por razones de orden público, facultan al legislador para subordinar a
condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a
los extranjeros (C.P.
Artículo 100)."
Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñóz.(Corte Constitucional,
Sentencias T- 418/92, T- 439/92, T-443/92, T- 551/92, T- 030/93, T- 051/93, T-081/93,
T-090/93, T-249/93)
En lo referente al
derecho de petición, esta Sala encuentra que no le ha sido vulnerado al actor y
halla atinadas los argumentos  expresados por el Tribunal Administrativo  de
Antioquia cuando afirma que las peticiones formuladas por el actor han sido
contestadas, como lo demuestran los documentos que obran en el expediente
(folios 12 a 19).
En el caso que nos
ocupa, la Unidad Administrativa especial de Impuestos Nacionales, está
adelantando una investigación tributaria, la cual se rige por la normas
vigentes en esta materia, que son de orden público y por tanto, de estricto
cumplimiento. Quiere decir esto, que existe un procedimiento reglado dentro del
cual se establecen las oportunidades procesales dentro de las cuales el contribuyente
puede controvertir los hechos en que se fundamenta la liquidación del impuesto.
La inspección que
adelanta la Administración es una investigación preliminar, con miras a
determinar si existe o no mérito suficiente para aplicar los correctivos que el
ordenamiento señale; hasta ahora no se ha producido documento alguno que ponga
en peligro o lesione los intereses del actor, ni actuaciones que deba éste
conocer.
De otra parte,
también son atinadas las observaciones del fallador de primera instancia, en el
sentido de que no existe el alegado desconocimiento del derecho de acceso a los
documentos públicos y que, siendo el acta respectiva el documento con que
culmina la inspección tributaria, sería este el documento al cual puede
reclamar acceso el actor, pero en modo alguno, a las etapas que anteceden que
siendo parte de la investigación que adelanta la administración, no son
documentos susceptibles de controversia.
Se duele el actor en
su escrito de impugnación, de no haber obtenido respuesta a su petición del día
dos (2) de febrero, presentada al Dr. Carlos Augusto Paredes Tamayo, quien dió
traslado a otro funcionario.
Es claro, que la
administración cuenta, para el cabal desempeño de sus funciones, con la figura
de la delegación, que permite irradiar las funciones hacia los planos
subordinados, que adquieren la competencia en la materia que ha sido delegada,
teniendo por tanto, la facultad de decidir sobre los asuntos que se les ha confiado.
No es aceptable, en
modo alguno, lo afirmado por el actor, en el sentido de que no ha recibido
respuesta a su solicitud, puesto que ya la doctora Luz Marina Ramírez, Jefe de
Grandes Contribuyentes de Administración de Impuestos, había negado su petición
en el sentido de no permitir el acceso a los documentos que solicitaba el
petente, en razón a que aún no existe ninguna clase de documento publico,
configurándose en esta forma la respuesta que le es exigible a las autoridades,
cuando el particular ejerce el derecho de petición.
Debe poner de
presente esta Sala, que el verdadero sentido del derecho de petición, no puede
diluirse hasta el punto tal de llegar a desnaturalizarse, significa esto, que
si bien es cierto la persona tiene derecho a dirigirse a las diferentes
autoridades de la República, en procura de información, teniendo estas la
obligación, insoslayable de responder, no lo es menos que el deber de quien
hace uso del derecho de petición, le impone ser respetuoso en su ejercicio, ya
que este no puede convertirse en un elemento que pueda encaminarse, en forma
deliberada, al entrabamiento de la buena marcha de la Administración, con
solicitudes que no buscan otra cosa que el entorpecimiento de la labor
investigativa, que como en el presente evento, desarrolla la entidad acusada.
IV.  DECISION
Por lo anteriormente
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Nacional.
RESUELVE
PRIMERO.  REVOCAR la
Sentencia proferida por el Honorable Consejo de Estado, Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, el día Primero (1) de junio de mil novecientos
noventa y tres (1993)  y en su lugar confirmar la proferida el Tribunal
Administrativo de Antioquia , sección segunda, el dieciseis (16) de abril del
mismo año, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO.   LIBRENSE por Secretaría las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 para los
efectos allí contemplados.
Cópiese, comuníquese, cúmplase e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General