T-638-98
Sentencia T-638/98
Sentencia
T-638/98
ACCION DE TUTELA
CONTRA PARTICULARES-prestación
de servicio público
En reiterada jurisprudencia, la Corte
Constitucional ha sostenido que la acción de tutela se encamina a proteger los
derechos fundamentales de los ciudadanos no sólo frente a los posibles
desbordamientos de la autoridad del Estado, sino también de los particulares,
cuando éstos, investidos de poder en virtud de la prestación de un servicio
público, asumen una posición de autoridad desde la cual pueden llegar a
quebrantar derechos constitucionales.
DERECHO DE
PETICION ANTE ORGANIZACIONES PRIVADAS-Prestación de servicio público
Cuando en desarrollo del artículo 365 de la
Constitución Nacional, el Estado le otorga a un particular la facultad de
prestar un servicio público, está poniendo en manos de ese ente privado el
ejercicio de una función de naturaleza pública, en ejercicio de la cual puede
amenazar o llegar a vulnerar el derecho de petición de otros particulares. En
consecuencia, es perfectamente válido sostener que la conducta desplegada se
enmarca dentro del supuesto contenido en el artículo 23 de la Carta Política,
pues proviene de una autoridad pública.
DERECHO DE
PETICION ANTE EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Obtención de copias que deben ser
utilizadas con interés público y social
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia:
Expediente T-179381
Peticionario: Jaime
Castro Castro contra la Empresa de Energía de Bogotá.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santa Fe de Bogotá, D.C., a los cuatro (4)
días del mes de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1.998).
I.  ANTECEDENTES.
En su doble condición de ciudadano y
usuario del servicio que presta la Empresa de Energía de Bogotá, el actor
acudió al Gerente de dicha empresa, en ejercicio del derecho de petición con el
propósito de obtener la información y los documentos siguientes:
a) Copia de las actas 1251  y 1252 de 1996
correspondientes a las reuniones de la Junta Directiva de la Empresa celebradas
los días 9 y 22 de mayo del mismo año.(anexo 1 y 2 de la demanda,
correspondiente  a la solicitud hecha por el actor a la empresa con fecha 14 de
mayo, radicado 103060.
b) En la anterior solicitud también se pidió copia del
acta de la asamblea de accionistas de la EEB reunida el 24 de enero de 1997.
c) Copia de las comunicaciones que se cruzaron la Empresa
y los proponentes en la convocatoria internacional que se hizo para la
capitalización de la EEB. (Anexos 3 , 4, y 5  del expediente, correspondiente a
la solicitudes  de abril 28 con radicado 102819).
d) Copia del acta de Junta Directiva en la que  se impartieron
instrucciones al Gerente de la Empresa de Energía de Bogotá para votar
favorablemente en las Asambleas y Juntas Directivas de Emgesa y Condensa la
reducción del capital de esas empresas. O, para el caso de que no se hubiese
dado la autorización o las instrucciones, suministrar la información
correspondiente. (radicado el 22 de abril de 1998 bajo el número 102732).
Señala el accionante que de manera repetida
la EEB negó sus solicitudes alegando que es una empresa que ejerce sus
actividades dentro del ámbito del derecho privado y por ello no está obligada a
respetar el derecho de petición ya que sus actos y documentos son de carácter
privado y confidencial. Alega el demandante que a esas entidades se les aplica
la Constitución Nacional, la ley 142 de 1994 y la ley 57 de 1985 que reglamenta
el derecho de petición y el acceso de los ciudadanos a los documentos que
producen determinadas entidades. Así, apoyado en varias jurisprudencias de la
Corte Constitucional (T-507 de  1993 y T- 001 de 1998 ) y de la Corte Suprema
de Justicia,(expediente 4872 , Magistrado Ponente. Dr. Carlos Esteban
Jaramillo) considera el actor que con la negativa de la entidad, se le ha
vulnerado su derecho de petición.
Anexa el actor varios escritos de prensa,
suscritos por él,[1]
con el fin de demostrar que con el ejercicio de su petición ha buscado proteger
derechos públicos y sociales, pues desde hace algún tiempo ha venido
cuestionando públicamente en diferentes medios de comunicación las operaciones
financieras que últimamente se han efectuado en la Empresa de Energía y sus dos
filiales: Emgesa que se ocupa de la generación del fluido y Condensa que lo
distribuye y comercializa.
Por considerar violado el derecho de petición,
y apoyado en la sentencia de la Corte Constitucional T-01 de 1998, el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca concede la tutela de manera parcial, ordenando
que se le expidan al actor las copias solicitadas a excepción de aquella
relativa al acta correspondiente a la Asamblea de Accionistas de la EEB.,
reunida el 24 de enero de 1997, por cuanto de ella “podría predicarse la
reserva mercantil”.
El Consejo de Estado revoca la sentencia
del a-quo y niega la tutela considerando que la entidad sí dio respuesta a las
peticiones del actor, y advierte que “lo solicitado en ejercicio del derecho de
petición, tiene de igual manera, protección especial en la Carta Política, con
rango de derecho fundamental, pues corresponde a documentos privados, que no
pueden ser obtenidos sino para los fines previstos en el artículo 15 ibídem… “
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Acción de tutela contra particulares encargados de la
prestación de un servicio público.
En reiterada jurisprudencia, la Corte
Constitucional ha sostenido que la acción de tutela se encamina a proteger los
derechos fundamentales de los ciudadanos no sólo frente a los posibles
desbordamientos de la autoridad del Estado, sino también de los particulares,
cuando éstos, investidos de poder en virtud de la prestación de un servicio
público, asumen una posición de autoridad desde la cual pueden llegar a
quebrantar derechos constitucionales.
La prestación de un servicio público por
parte del ente privado demandado se constituye, desde el punto de vista de su
procedibilidad, en elemento suficiente  para promover esta acción por la
supuesta violación de los derechos del actor.
2. Derecho de petición frente a particulares que prestan
servicios públicos.
Cuando en desarrollo del artículo 365 de la
Constitución Nacional, el Estado le otorga a un particular la facultad de
prestar un servicio público, está poniendo en manos de ese ente privado el
ejercicio de una función de naturaleza pública, en ejercicio de la cual puede
amenazar o llegar a vulnerar el derecho de petición de otros particulares. En
consecuencia, es perfectamente válido sostener que la conducta desplegada se
enmarca dentro del supuesto contenido en el artículo 23 de la Carta Política, pues
proviene de una autoridad pública.[2]
Así pues, la entidad accionada en este
caso, de naturaleza privada que presta un servicio público, actúa por esa
circunstancia como autoridad pública, y su actividad, cuando se trata del
ejercicio ciudadano del derecho de petición, se enmarca dentro de los
parámetros establecidos en el artículo 23 de la Carta.
3. Las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios. La
Sentencia T-01 de 1998.
La doctrina contenida en la sentencia T-01
de 1998, con ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell, cuya lectura ha
servido tanto a la entidad demandada para demostrar sus asertos, como a
la segunda instancia para negar la tutela, será estudiada cuidadosamente en
este caso, porque una misma providencia, no puede servir para argumentar en pro
y en contra de la interpretación de un derecho fundamental. Se impone entonces,
como se hizo  recientemente en la sentencia T-617 de 1998, una justa
hermenéutica que armonice los principios constitucionales y los intereses
puestos en discusión.
Mediante la ley 142 de 1994 el Congreso
reguló el régimen de los servicios públicos domiciliarios, con arreglo a las
prescripciones de los arts. 150-23 y 367 de la Constitución, en virtud de los
cuales corresponde a la ley fijar las competencias y responsabilidades
relativas a la prestación de dichos servicios, su cobertura, calidad,
financiación y el régimen tarifario, prestación que puede estar a cargo del
Estado directa o indirectamente, de comunidades organizadas o de particulares.
Como un derecho general de los usuarios, la
sentencia T-01 de 1998 señala, que la ley 142 de 1994 establece la posibilidad
de "solicitar y obtener información completa, precisa y oportuna sobre todas
las actividades y operaciones directas o indirectas que se realicen para la
prestación de los servicios públicos.." (art. 9.4).
En el Título V, Capítulo I, de la referida
ley, comenta la providencia, se autoriza a título de instrumento de control social
de los servicios públicos domiciliarios, la organización de unos "Comités
de Desarrollo y Control social", integrados por usuarios, suscriptores y
usuarios potenciales, que tienen entre sus funciones las de auscultar las
actividades y operaciones de las empresas e indagar todo aquello que les
permita cumplir su acción de vigilancia y control.
Y seguidamente, el párrafo de la sentencia
en mención que ha generado las interpretaciones encontradas dice así:
“Como puede
observarse, la posibilidad de ejercer el derecho de petición en las empresas de
servicios públicos domiciliarios esta reservada, en principio, a los usuarios y
suscriptores de dichos servicios. Ello se justifica en razón de que la relación
usuario- empresa comporta relaciones jurídicas que legitiman y justifican el
ejercicio del referido derecho. Sin embargo, ello no significa que se excluya
en forma absoluta a terceros del derecho de petición, si con su ejercicio se
busca la satisfacción o protección de derechos públicos o sociales, debido a
que el funcionamiento permanente, eficiente y oportuno de los servicios
públicos, es anejo a las finalidades esenciales del Estado Social de Derecho
que buscan atender las necesidades materiales básicas de la comunidad y, por lo
tanto, es de interés de todas las personas.
“2.6. En las
circunstancias anotadas es preciso concluir, que no es posible que terceros
puedan ejercer el derecho de petición ante una empresa de servicios públicos
domiciliarios, mediante la obtención de datos, informaciones y documentos que
hacen parte del ámbito de la gestión privada de la empresa y de cuyo
conocimiento están excluidos dichos terceros, por no tratarse de documentos
públicos a los cuales pueden tener acceso todas las personas en los términos
del art. 74 de la Constitución, y porque los referidos datos y documentos están
sujetos a la protección a que aluden los incisos 3 y 4 del art. 15 de la misma
obra.”
De todo lo anterior se colige que las
grandes premisas de dicha sentencia, que aquí se reiterarán, son las siguientes
:
1. En términos generales, definía la sentencia en mención si un particular
no usuario de una empresa de servicios públicos domiciliarios podía, en
ejercicio del derecho de petición, demandar el suministro de información y
documentos.
2. No descartó el juez constitucional que los particulares pudieran
acceder a los documentos de las empresas de servicios públicos, sino que
precisó que dicho acceso debe estar inspirado en razones de bien común o interés
general. A contrario sensu, si lo que se persigue es la satisfacción de
intereses puramente personales, no puede autorizarse el escrutinio de los
documentos de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios
(art. 15 C. P.).
3. La misma ley 142 de 1994 prevé la existencia de comités especiales
integrados por los usuarios, suscriptores actuales o eventuales, como medida de
acceso ciudadano a las actividades de la empresa. Ello hace aún más evidente la
prevalencia del interés general desde la perspectiva del servicio público que
se presta.
4. En el caso que revisó la Corte Constitucional mediante la  sentencia
T-01 de 1998, se intentaba el acceso a documentos que según el mismo
peticionario, eran de carácter privado y para fines personales. Es esa la razón
por la cual la Corte negó la tutela en mención, permaneciendo en vigor la
restante argumentación,  cuya  lectura  permite el acceso de terceros con
interés público  y social a los  documentos de  dichas empresas.
4. El caso concreto.
En interpretación de la sentencia T-01 de
1998, los terceros particulares pueden acceder a las empresas de servicios
públicos a través del derecho de petición y en procura de la satisfacción de
los derechos públicos sociales en la eficiente prestación de los servicios
públicos domiciliarios, tal como lo establece la ley 142 de 1994.
La Empresa de Energía de Bogotá es una
empresa de servicios públicos de propiedad mixta, porque su capital es oficial
y privado, y está constituida como sociedad por acciones. Junto con sus
filiales Emgesa y Codensa, tiene a su cargo la prestación del servicio público
y domiciliario de energía en Bogotá y 100 municipios más. La petición del actor
en este caso, tiene que ver con el manejo de una empresa de la categoría mencionada,
no con fines personales. Antes por el contrario, obedece, tal como está
planteada, a buscar la transparencia en un proceso que a todos los asociados
interesa en la medida en que se trata de una empresa prestadora de un servicio
público y social con interés para todos. Por lo tanto, debe  ser satisfecha su
petición con el acceso a los documentos  solicitados, pues tiene sustento
además en la ley 142 de 1994. La efectividad del derecho a obtener copias, es
una manifestación concreta del derecho a obtener pronta resolución a las
peticiones formuladas, que también hace parte del núcleo esencial del derecho
de petición.(Art.23 C.P.)
Recuérdese, como ya se dijo, que las
empresas de servicios públicos domiciliarios, independientemente de su
naturaleza pública, privada o mixta, tienen su origen en disposiciones
constitucionales y cumplen a la manera de los particulares una actividad
económica dentro del ámbito que señalan los artículos 33 y 334 de la
Constitución Política. El desarrollo  de su actividad comercial o de servicios,
se cumple obviamente, bajo las orientaciones de una economía de libre empresa y
libre concurrencia, pero limitada por el bien común, y por ello, sometida a la
dirección general del Estado. Es decir, las mencionadas empresas, se constituyen
bajo la forma de sociedades por acciones y se rigen en todo lo que respecta a
su constitución y funcionamiento, en cuanto cumplen una función empresarial por
las normas del Código de Comercio, y en cuanto desarrollan una finalidad social
del Estado, por las normas de la Constitución y la ley.[3]
Así, la calidad de entidad privada que
ostenta la empresa accionada es relevante en tratándose de sus actos y
competencias, pero no es argumento que pueda esgrimirse sin más, cada vez que
un ciudadano, integrante de un conglomerado social que tiene interés en su buen
funcionamiento y en el patrimonio estatal que se compromete en el manejo de la
empresa, encuentre la infranqueable barrera de la naturaleza privada de aquella
para impedir, entre otras cosas, la participación ciudadana, con cercana
vulneración al artículo 40 de la Constitución Nacional.
Siguiendo los parámetros de las sentencia
T-01 de 1998, expuestos ampliamente en la sentencia T-617 de 1998, en donde se
debatió asunto similar, las empresas prestadoras de servicios públicos
domiciliarios, al margen de su calidad pública o privada (artículo 15 de la ley
142 de 1994) prestan un servicio público a los usuarios, suscriptores, terceros
y a la ciudadanía en general; servicio público, que es inherente a la finalidad
social del Estado (Art. 365 C. P.) y esa sola circunstancia las coloca en una
posición dominante  frente a éstos, con la consiguiente obligación de proteger
el derecho fundamental de petición a pesar de su naturaleza privada. La excusa
de su  carácter privado para no acceder a las peticiones formuladas con base en
el artículo 23 de la Constitución, no es acertada cuando lo que se discute es
la viabilidad de un instrumento de legitimidad democrática, como es el derecho
de petición, en un Estado Social de derecho que permanentemente convoca a los
ciudadanos a un control efectivo de los actos y actividades que interesan a
todos los asociados.[4]
Ahora bien, no se entiende cómo el Tribunal
en su  fallo de primera instancia, no otorga plenamente la protección tutelar,
si todos los documentos solicitados apuntan a la misma finalidad y tienen por
objeto, como ya se indicó, develar y aclararle a la sociedad el manejo de los
dineros públicos comprometidos en el proceso de capitalización de una empresa
prestadora de un servicio público domiciliario y en donde es claro advertir que
los intereses son comunes para todos los usuarios ( y no usuarios) de tal
servicio.
Por  todo lo anterior, se revocará la
sentencia del Consejo de Estado y se ordenará que en el término de 48 horas, el
Gerente de la Empresa de Energía de Bogotá, responda las peticiones hechas y
ordene la entrega de las copias de los documentos solicitados. Lo anterior, sin
perjuicio de la advertencia que se le hará al actor, para que una vez obtenga
los documentos solicitados los utilice con el mismo interés público y social en
que fueron pedidos, so pena de incurrir en caso contrario, en las
responsabilidades de ley.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR la sentencia del
Consejo de Estado proferida el 6 de agosto de 1998.
Segundo. TUTELAR el derecho
fundamental de petición al ciudadano JAIME CASTRO CASTRO. En consecuencia, se
ordena que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la
notificación de  este fallo, el Gerente de la Empresa de Energía de Bogotá,
responda las peticiones hechas y ordene la entrega de las copias de los
documentos solicitados.
Tercero. ADVERTIR al actor que el
uso que haga de tales documentos será igualmente en interés público y social,
so pena, en caso contrario, de las responsabilidades de ley.
LÍBRENSE por la Secretaría General de esta Corporación, la
comunicación de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL     EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente                                  Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ     MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEAN0
Magistrado                             Secretaria
General
[1]  “Paquete
chileno”, Periódico el Tiempo mayo 25 de 1998, página 5ª;”No se preservó
patrimonio público”, Periódico el Espectador abril 17 de 1998,  “La casa en
orden” de la revista Semana de 20 de abril de 1998 y enviada a la revista
Semana (publicación de mayo 4 a 11) con el título “la descapitalización de la
EEB”.
[2] Cfr.
sentencia T-107 de 1996 (Caso de Servientrega).
[3]
Comentarios acerca del control fiscal que se ejerce por la contraloría
distrital y los demás  controles que operan sobre  la empresas de energía de
Bogotá. Guillermo Chahín Lizcano.
[4] Cfr.
sentencia T-617 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Empresa demandada:
Empresas Públicas de Bucaramanga.