C-860-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-860/07
REGISTRO UNICO TRIBUTARIO “RUT”-Concepto/REGISTRO UNICO TRIBUTARIO
“RUT”-objetivos/REGISTRO UNICO TRIBUTARIO “RUT”-Sujetos obligados a
inscribirse/REGISTRO UNICO TRIBUTARIO “RUT”-sustituye el registro de
exportadores/REGISTRO UNICO TRIBUTARIO “RUT”-Exige la inscripción de los
usuarios aduaneros
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación
LEY MARCO-Reglas/LEY MARCO-Reparto de competencias/LEY
MARCO-Atenuación de la cláusula general de competencia del Congreso
Las leyes marco representan una
técnica de producción normativa  compartida entre el Legislativo y el Ejecutivo
que desarrolla el principio de colaboración armónica previsto en el artículo
113 de la Constitución. En virtud de ella, el Congreso limita su papel a la
expedición de normas marco o generales, donde fija las pautas generales o directrices que
deben guiar la ordenación de una materia determinada, dejando a Gobierno
Nacional la tarea de precisar y completar esta regulación a través de decretos
que desarrollan la ley marco. El empleo de esta técnica se justifica por la
existencia de asuntos que es preciso regular de manera ágil y oportuna, por
estar sometidos a variables en  constante transformación, y para los cuales se
requiere además la aplicación de conocimientos altamente especializados. Esta
forma de producción normativa atenúa la cláusula general de competencia
legislativa que la Constitución atribuye al Congreso, ya que en relación con
las materias objeto de ley marco, el Legislativo no puede regular
exhaustivamente la materia, sino circunscribirse a fijar pautas generales.  De
modo correlativo, ella amplía el ámbito de la potestad reglamentaria del
Ejecutivo, puesto que le faculta ya no sólo para disciplinar aquellos aspectos
necesarios para el cabal cumplimiento de las leyes, sino que le encomienda la
tarea de completar la legislación atendiendo a las directrices generales fijadas
por el Congreso. Los decretos expedidos por el Gobierno en desarrollo de las
leyes marco se distinguen de los decretos reglamentarios por la mayor amplitud
de las facultades regulatorias que caracteriza a los primeros. En relación con
este tipo de decretos la Corte ha explicado que “gozan de una mayor generalidad
que los decretos reglamentarios expedidos con base en el artículo 189, numeral
11, de la Carta Política -dada la naturaleza, mucho más general, de las leyes
que pretende desarrollar-”, pero “no por eso pierden su naturaleza meramente
ejecutiva.”
LEY MARCO EN MATERIA DE COMERCIO EXTERIOR-Competencia
Las competencias atribuidas por la
Constitución al Gobierno Nacional para regular aquellos aspectos que son
materia de leyes marco, deben interpretarse de manera armónica con los
preceptos de la Carta que establecen el principio de legalidad de los
tributos.  Bajo esta luz, las normas que persigan objetivos de política fiscal,
por regular lo relacionado con el establecimiento, recaudo y gestión de los
tributos y demás contribuciones fiscales y parafiscales, así mencionen o tengan
incidencia en el régimen aduanero, en el comercio exterior o en el régimen de
cambios internacionales, no están sometidas al sistema de legislación
compartida propio de las leyes marco sino que, respecto de dichos temas, el
Congreso mantiene su competencia legislativa plena.  Además, para el caso
específico del régimen aduanero, la técnica de legislación marco sólo tiene
cabida en aquellos aspectos relacionados con el logro de objetivos de política
comercial.
REGIMEN ADUANERO-Definición/REGIMEN ADUANERO-Finalidad
CONGRESO DE LA REPUBLICA EN MATERIA
TRIBUTARIA-Competencia
para dictar medidas
La inequívoca
naturaleza tributaria de las medidas acusadas, así como de la disposición y del
conjunto legal en el que se insertan, lleva a concluir que no existen razones
para exceptuar, o matizar, la competencia legislativa plena que en estos
asuntos corresponde al Congreso. Tal competencia, está reforzada por la reserva
expresa que la Constitución en sus artículos 150, numeral 12, y 338, atribuye
al legislador en materia tributaria.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE LA INFORMACION-Requisitos que deben satisfacer las
excepciones
LEGISLADOR-Competencia exclusiva para establecer reserva sobre
documentos públicos
DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Reserva legal
Tratándose de normas que impongan restricciones a
derechos fundamentales, como el de acceso a los documentos públicos, cuya
expedición esté sometida a reserva legal, la competencia para expedirlas
corresponde al Congreso y no al Gobierno Nacional, así tales regulaciones
tengan incidencia sobre las materias enunciadas en el artículo 150, numeral 19,
de la Constitución como temas propios de la legislación marco.
DECLARACION ADUANERA-Documento no sometido a reserva
Referencia: expediente
D-6820
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 555-2 (parcial) del Estatuto Tributario (art. 1º. del Decreto 624 de
1989), adicionado por el artículo 19 de la Ley 863 de 2003, “Por la cual se
establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales  y de control para
estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas” y
contra el artículo 36 de la misma Ley 863 de 2003.
Demandante: Humberto Aníbal Restrepo Vélez.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de
octubre de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional en cumplimiento de las atribuciones conferidas por el artículo
241, numeral 4, de la Constitución y de los requisitos de trámite establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Humberto Aníbal Restrepo Vélez demandó los
artículos 555-2 (parcial) del Estatuto Tributario (art. 1º. del Decreto 624 de
1989), adicionado por el artículo 19 de la Ley 863 de 2003, y 36 de la misma
Ley 863 de 2003.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
1.  Las normas demandadas
A continuación se transcribe el texto de
los artículos 19 y 36 de la Ley 863 de 2003 y se destacan en ellas las
expresiones demandadas:
ARTÍCULO 19. Registro Único
Tributario – RUT.  Adiciónase el Estatuto Tributario con el siguiente
artículo 555-2:
“Artículo 555-2.
Registro Único Tributario – RUT.  El Registro Único Tributario – RUT –
administrado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, constituye el
mecanismo único para identificar, ubicar y clasificar las personas y entidades
que tengan la calidad de contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta
y no contribuyentes declarantes de ingresos y patrimonio; los responsables del
régimen común y los pertenecientes al régimen simplificado; los agentes
retenedores; los importadores, exportadores y demás usuarios aduaneros,
y los demás sujetos de obligaciones administradas por la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales, respecto de los cuales ésta requiera su inscripción.
El Registro Único
Tributario sustituye el registro de exportadores y el registro
nacional de vendedores, los cuales quedan eliminados con esta incorporación.
Al efecto, todas las referencias legales a dichos registros se entenderán
respecto del RUT.
Los mecanismos y
términos de implementación del RUT, así como los procedimientos de inscripción,
actualización, suspensión, cancelación, grupos de obligados, formas, lugares,
plazos, convenios y demás condiciones, serán los que al efecto reglamente el
Gobierno Nacional.
La Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales prescribirá el formulario de inscripción y
actualización del Registro Único Tributario – RUT.
Parágrafo 1.  El Número de
Identificación Tributaria – NIT constituye el código de identificación de los
inscritos en el RUT.  Las normas relacionadas con el NIT serán aplicables al
RUT.
Parágrafo 2.  La inscripción en el
Registro Único Tributario – RUT – deberá cumplirse en forma previa al inicio de
la actividad económica ante las oficinas competentes de la DIAN, de las cámaras
de comercio o de las demás entidades que sean facultadas para el efecto.
Tratándose de personas
naturales que por el año anterior no hubieren estado obligadas a declarar de
acuerdo con los artículos 592, 593 y 594-1, y que en el correspondiente año
gravable adquieren la calidad de declarantes, tendrán plazo para inscribirse en
el RUT hasta la fecha de vencimiento prevista para presentar la respectiva
declaración.  Lo anterior, sin perjuicio de la obligación de registrarse por
una calidad diferente a la de contribuyente del impuesto sobre la renta.
La Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales se abstendrá de tramitar operaciones de comercio
exterior cuando cualquiera de los intervinientes no se encuentre inscrito en el
RUT, en la respectiva calidad de usuario aduanero.
Parágrafo transitorio.
Los
responsables del impuesto sobre las ventas pertenecientes al régimen
simplificado que a la fecha de entrada en vigencia de esta ley no se hubieren
inscrito en el Registro Único Tributario – RUT -, tendrán oportunidad de
inscribirse sin que haya lugar a la imposición de sanciones, antes del
vencimiento de los plazos para la actualización del RUT que señale el
reglamento”. (Las
expresiones en negrilla y subrayadas corresponden a los apartes acusados de la
norma).
ARTÍCULO 36.  Información
en materia aduanera.  Los datos contenidos en las declaraciones aduaneras
de importación y exportación, así como en las de impuestos al consumo y
participación departamental no están sometidos a reserva alguna. (Las expresiones en negrilla y subrayadas
corresponden a los apartes acusados de la norma).
2.  La demanda
El ciudadano Restrepo Vélez
solicita declarar la inconstitucionalidad de los apartes normativos acusados
del artículo 19 de la Ley 863 de 2003, por vulnerar lo dispuesto en los
artículos 150, numeral 19, literales b) y c); 189, numeral 25 y 136, numeral 1,
de la Constitución Política.
El demandante señala que la
Carta Política, en su artículo 150, numeral 19, literales b) y c), establece
que la regulación del comercio exterior y del régimen de aduanas debe hacerse
mediante leyes marco.  Esta técnica normativa circunscribe la función
legislativa en materia de comercio exterior y de aduanas a la expedición de
normas generales en las que se señalen los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno Nacional para su regulación, como efectivamente
aconteció, en materia aduanera, con la expedición de la Ley 6 de 1971 y, para
el caso del comercio exterior, con la Ley 7 de 1991, reglamentadas, entre
otros, por los Decretos 2685 de 1999 y 2681 de 1999, respectivamente.
Tratándose de materias sometidas
a ley marco, sostiene el actor, la Constitución excluye la posibilidad de su
regulación legislativa en ejercicio de la función general y ordinaria del
Congreso.  Ello con el fin de evitar que concurran simultáneamente en dos ramas
distintas – Legislativa y Ejecutiva - la función de disciplinar una misma
materia.  La razón para someter el régimen de aduanas y el comercio exterior a
la técnica de las leyes marco obedece a su especialidad y a la necesidad de dotar
al Gobierno de mecanismos que le permitan regular el régimen de aduanas en
forma ágil y oportuna.  Por tanto, explica el demandante, cuando esa regulación
se realiza mediante una ley ordinaria, el legislador no sólo se abroga una
competencia que no tiene en esta materia, sino que le niega la posibilidad al
Gobierno de regular en forma diferente estos aspectos e incluso de
modificarlos.
El actor señala que las
disposiciones legales acusadas infringen la constitución, por cuanto no
corresponden a pautas generales objeto de una ley marco, sino que contienen
regulaciones puntuales relacionadas con el comercio exterior y el régimen de
aduanas.  En ellas el legislador no se limita a fijar criterios y objetivos
generales sobre estas materias (art. 150-19, literales b y c de la
Constitución), sino que invade competencias normativas reservadas al Gobierno
Nacional a través de decretos reguladores de leyes marco (art. 189-25 de la
Constitución).  Por esta razón, infringe la prohibición, contenida en el
artículo 136-1 de la Carta, de inmiscuirse en asuntos de competencia privativa
de otras autoridades.
En tal sentido, sostiene el
demandante, en primer lugar, que “(e)stablecer un mecanismo único para la
identificación, clasificación y ubicación de los importadores, exportadores y
demás usuarios aduaneros, es un aspecto de naturaleza aduanera que modifica
precisamente el Régimen de Aduanas, en lo que se refiere a la clasificación de
los usuarios aduaneros […] y a las notificaciones de las actuaciones aduaneras
[…], por lo tanto y al no tratarse de una pauta general objeto de una ‘ley
marco’, solo puede ser regulado por el Gobierno Nacional”.  Prueba de ello
es que el establecimiento del RUT ha implicado una derogación tácita de las
normas del Decreto 2685/1999, referidas a la clasificación de los usuarios
aduaneros (arts. 28 a 40) y a la notificación de las actuaciones aduaneras
(arts. 562, 564 y 567).  Con lo anterior, se desconoce lo dispuesto en los
artículos 150-19, literal c); 189-25 y 136-1 de la Constitución.
En segundo lugar, el ciudadano
Restrepo Vélez considera que el aparte demandado contenido en el inciso segundo
del artículo 19 de la Ley 863 de 2003, en tanto reemplaza el Registro Nacional
de Exportadores por el denominado RUT, elimina un registro que había sido
establecido por el Gobierno Nacional en ejercicio de su función reguladora del
comercio exterior y, en consecuencia, deroga tácitamente el Decreto 2681/1999,   que
regulaba el registro nacional de exportadores.  Tal proceder contraría lo
dispuesto en los artículos 150-19, literal b); 189-25 y 136-1 de la Carta.
En tercer lugar, el inciso final
del parágrafo 2º del artículo 555-2 del Estatuto Tributario, adicionado por el
artículo 19 de la ley 863 de 2003, vulnera las disposiciones constitucionales
que se acaban de citar, toda vez que el aparte normativo acusado, al
condicionar el trámite de las operaciones de comercio exterior a la previa
inscripción en el RUT de los intervinientes, excede las facultades de
regulación que la constitución le otorga en una materia que, como el comercio
exterior, sólo puede ser regulada por el Congreso a través de leyes marco y por
el Gobierno Nacional mediante los decretos que las desarrollan.
De igual manera, el señor
Restrepo Vélez pide que se declare la inconstitucionalidad de los apartes
acusados del artículo 36 de la Ley 863 de 2003,  por infringir los artículos
150, numeral 19, literal c); 189, numeral 25 y 136, numeral 1 de la Constitución.
Ello por considerar que las expresiones acusadas, al otorgar carácter público a
la información contenida en las declaraciones de importación y exportación,
regulan un aspecto puntual del régimen aduanero, cuya disciplina corresponde al
Gobierno Nacional a través de decretos reglamentarios de ley marco.   Ahora
bien, sostiene el demandante, si en gracia de discusión se considera que la
norma demandada sólo establece un criterio general al que debe sujetarse el
Gobierno, esto es, si el legislador no invadió el ámbito de las competencias
reguladoras del Ejecutivo, en todo caso la disposición es inconstitucional en
cuanto no está contenida en una ley marco, sino en una ley ordinaria.
Finalmente, el demandante
considera que el artículo 36 de la Ley 863 de 2003, desconoce en su conjunto lo
dispuesto en el artículo 74 de la Carta Política, por cuanto, a su juicio, “esta
disposición solo le permite al Legislador señalar los casos de reserva de la
información y no  aquellos en los que no opera”.
3.  Intervenciones
3.1.  Intervención de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
El abogado Enrique Guerrero
Ramírez, en calidad de ciudadano colombiano y, a su vez, apoderado de la
Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales - DIAN, intervino en este proceso con el fin de solicitar
a la Corte declararse inhibida por inepta demanda o, en su defecto, denegar las
pretensiones que en ella se formulan.
Para respaldar la solicitud
principal argumenta que “el cargo constitucional no solo es infundado sino
que impide hacer una confrontación entre el mandato constitucional y la norma
demandada […] toda vez que las normas constitucionales con las que se pretende
sustentar el cargo no corresponden a las que en estos eventos (sic), de
tal forma que es claro que la demanda es inepta, y la decisión de la Corte debe
ser inhibitoria”.
En relación con la segunda
petición,  señala que “para el legislador estaba claro que, cuando introduce
las modificaciones al artículo 555-2 del Estatuto Tributario, buscaba ante todo
hacer una reforma tributaria tendiente a combatir la evasión de impuestos y de
ninguna forma introducir modificaciones a otro tipo de materias, incluidas las
aduaneras o de comercio exterior”.  Igualmente, “la sola mención que en
la ley 863 de 2003 se hace de sujetos tales como ‘importadores, exportadores y
demás usuarios aduaneros permanentes’, no puede entenderse per se sujeta
a las leyes marco de aduanas y de comercio exterior, ni mucho menos modificar
estos regímenes, cuando se trata es de identificarlos para efectos
tributarios”.
Por último, el artículo 36 de la
Ley 863 de 2003 no desconoce sino, antes bien, desarrolla el artículo 74 de la
Carta, en tanto “lo que aquí se trata es de delimitar cuáles de los datos
quedarían reservados y cuáles no, atendiendo razones de interés público, como
de privacidad de quien elabora una declaración”.
3.2.  Intervención de la
Universidad Externado de Colombia
La Facultad de Derecho de la
Universidad Externado de Colombia fue invitada a participar en este proceso de
constitucionalidad, emitiendo un concepto técnico sobre la norma demandada, en
virtud de lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.  Atendiendo
a esta invitación, Julio Roberto Piza Rodríguez, en calidad de Director del
Departamento de Derecho Fiscal y Centro de Estudios Fiscales de dicha
universidad, presentó un concepto en el que afirma la constitucionalidad de las
normas impugnadas con fundamento en las siguientes consideraciones:
En cuanto a los aspectos
formales, el interviniente señala que si bien los artículos 19 y 36 de la Ley
863/2003 ya han sido sometidos a la consideración de la Corte Constitucional en
ocasiones anteriores, no existe respecto de ellos cosa juzgada absoluta.  Así,
en la sentencia C-111/2007 la Corte se declaró inhibida para pronunciarse sobre
los cargos formulados, debido a la ineptitud sustantiva de la demanda.  Por su
parte, en la sentencia C-981/2005, declaró exequible el artículo 36 de la citada
ley, pero únicamente en cuanto a que la materia regulada en esta norma no está
sujeta a reserva de ley estatutaria.  En consecuencia, y dado que en esta
ocasión la demanda explica con suficiencia las razones que respaldan la
inconstitucionalidad de las normas acusadas, se dan las condiciones para que la
Corte emita un pronunciamiento de fondo sobre los cargos formulados.
Sostiene el representante de la
Universidad Externado de Colombia que el problema jurídico planteado en la
demanda consiste en establecer si una ley ordinaria, al regular un sistema
único para identificar, ubicar y clasificar a los usuarios aduaneros, vulnera
las competencias constitucionales del Presidente de la República en lo relativo
a la regulación del comercio exterior y a la determinación del régimen de
aduanas.
Tras hacer un recuento de la
jurisprudencia constitucional sobre las leyes marco, el interviniente concluye
que para analizar detalladamente las competencias de legislativo y ejecutivo en
el ámbito de la legislación marco, es preciso establecer la finalidad para la
cual se ha creado esta técnica de legislación compartida.  En ese orden de
ideas, señala que la finalidad del régimen especial de las leyes marco, tanto
en materia de comercio exterior, como en lo relativo a los aspectos de política
comercial del régimen aduanero, “obedece a las necesidades del comercio, a
la protección de los intereses del Estado y al establecimiento de una política
comercial”.
Ahora bien, señala el ciudadano
Piza Rodríguez, “las normas demandadas, nada tienen que ver con la
protección económica del país, ni a medidas comerciales que requieran de una
regulación cambiante o que sea un instrumento de política comercial”.  Por
el contrario, su finalidad es “facilitar a la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, el intercambio de información en desarrollo del artículo
189 No. 20 de la C.N.”.  Se trata de una norma cuyo objeto es regular la
gestión de los tributos, estableciendo un mecanismo a través del cual la DIAN
pueda identificar, clasificar y controlar el cumplimiento de las obligaciones
tributarias, aduaneras y cambiarias, e igualmente asignando una consecuencia,
consistente en la no tramitación de las operaciones de comercio exterior cuando
una de las partes incumpla su obligación de registrarse en el RUT.
3.3.  Intervención de la
Universidad del Rosario
El señor Alejandro Venegas
Franco, Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario,
presentó ante la Corte un concepto elaborado por Carlos Ariel Sánchez Torres y
Edilberto Peña González, profesores de dicha Facultad,  en colaboración con
Andrea Guzmán Bocanegra y Edwin Santamaría, jóvenes investigadores de la
misma.
Tras efectuar un análisis de los
diferentes cargos formulados, y hacer un recuento de la jurisprudencia
constitucional sobre las leyes marco, los intervinientes sostienen que el
artículo 19 de la Ley 863 de 2003 se ajusta a la constitución por cuanto “esta
regulación no limita, de manera alguna las posibilidades del Presidente de la
República en orden a precisar, completar o reglamentar la materia relacionada
con el RUT que incidan en asuntos de comercio exterior o cuestiones aduaneras.
Incluso, podría admitirse que la norma que se analiza concede un amplio margen
de acción al ejecutivo en tales asuntos”, razón por la cual no interfiere
con las competencias reguladoras propias de las materias sometidas a ley
marco.  Pero además, la finalidad principal de dicha norma es consagrar un
mecanismo que permita controlar la evasión en el pago de las diferentes
obligaciones administradas por la DIAN.  Siendo así, “se puede concluir que
en ningún caso esta ley busca producir efectos en materia de comercio exterior
o en el régimen de aduanas, y que por el contrario, sus efectos son
primordialmente tributarios”.
Finalmente, en relación con el
cargo de violación al artículo 74 de la Carta,  formulado en contra del
artículo 36 de la Ley 863 de 2003, los intervinientes solicitan a la Corte
declararse inhibida para fallar por ineptitud sustancial de la demanda.   Para
apoyar tal petición sostienen que no se encuentra cómo el citado artículo legal
pueda violar la constitución, pues solamente se limita a confirmar el principio
de publicidad en relación con los datos consignados en las declaraciones de
aduanas y demás documentos a los que dicha norma se refiere.
3.4.  Intervención del Instituto
Colombiano de Derecho Tributario
Invitada a pronunciarse respecto
a los cargos formulados en la demanda, esta entidad, a través de su Presidente,
Luis Miguel Gómez Sjöberg, presentó un concepto, elaborado por Luz Clemencia
Alfonso Hostios y aprobado por los miembros del Instituto, en el que se
defiende la constitucionalidad de las impugnadas.
Para respaldar esta conclusión,
se afirma que la sola confrontación del artículo 555-2 del Estatuto Tributario
con la jurisprudencia constitucional en materia de leyes marco - en la que se
sostiene que solo están sometidos a esta técnica de regulación los aspectos del
régimen aduanero relacionados con la política comercial - bastaría para afirmar
la constitucionalidad de la citada norma, por cuanto, “al regular el
mecanismo único para identificar y clasificar las personas y entidades que
cumplen con deberes y obligaciones de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, no está invadiendo la órbita del Gobierno Nacional en materia
aduanera y de comercio exterior”.
A la anterior conclusión se
añade un segundo argumento, dirigido a rebatir la tesis del demandante según la
cual el hecho de que las normas impugnadas deroguen regulaciones anteriores
expedidas al amparo de decretos reglamentarios de ley marco, constituye una
prueba de la invasión de competencias del ejecutivo por parte del legislativo.
Al respecto,  señalan que la existencia de una regulación anterior expedida por
el ejecutivo no significa que la misma no pueda modificarse si el Congreso
expide, como en este caso, normas orientadas a facilitar las labores de recaudo
y fiscalización tributaria.  Dicha interpretación resulta inconstitucional, por
cuanto “se ‘deslegalizaría’ por esta vía asuntos que son de competencia
exclusiva del Congreso, con grave peligro para la seguridad jurídica y para la
debida estructura de las jerarquías normativas”.
4.  Concepto del Procurador
General de la Nación
El Procurador General de la
Nación, en ejercicio de las competencias asignadas por los artículos 242
numeral 2º y 278 numeral 5º de la Constitución Política, aportó concepto en el
presente trámite, en el que solicita a la Corte inhibirse de emitir un
pronunciamiento de fondo ante la ineptitud sustantiva de la demanda o, de
manera subsidiaria, declare la exequibilidad de las normas acusadas. Para
sustentar esta petición, expone los argumentos que a continuación se
desarrollan:
A juicio del
Procurador, el concepto de violación del artículo 74 de la Carta Política es
insuficiente, pues “de la argumentación según la cual, el legislador puede
establecer los casos en que la información está sometida a reserva de ley, pero
en cambio, no está autorizado para señalar puntualmente casos particulares de
información que no está sometida a dicha reserva, no surge el mínimo elemento
de juicio que permita al juez constitucional deducir una oposición razonable
entre las normas confrontadas”.  Igual ocurre con el cargo referido a la
vulneración de la reserva de leyes generales o marco, pues en este caso el
ataque formulado no es claro, “en cuanto no desarrolla las razones por las
que el legislador sobrepasa el  ámbito de su competencia en tal sentido e
invade la órbita reguladora del gobierno nacional para los temas aludidos”.
El demandante, sostiene la Vista Fiscal, “no establece cuál debió ser el
ámbito de competencia del Congreso y el del Gobierno al respecto, ni cómo la
actuación del primero invadió la competencia del segundo.  Es más, se echa de
menos la determinación previa de si dichas normas regulan, per se, asuntos de
comercio exterior o de régimen de aduanas en sentido estricto”.  Por estas
razones, se solicita a la Corte declararse inhibida para conocer de la demanda,
por ineptitud sustantiva en relación con los cargos formulados.
De manera
subsidiaria, y en caso de que la Corte decida pronunciarse de fondo, el
Procurador solicita que las normas impugnadas sean declaradas exequibles.  En
tal sentido sostiene que, “las decisiones del legislador de sustituir el
Registro de Exportadores por el Registro Único Tributario para identificar,
ubicar y clasificar a los usuarios aduaneros; exigir la inscripción de éstos en
dicho registro para el trámite de las operaciones de comercio exterior; y de no
permitir la reserva de los datos contenidos en las declaraciones aduaneras de
importación y exportación, no vulneran las competencias de las leyes ‘marco’
para regular el comercio exterior y el régimen de aduanas”.  Por el contrario, añade el Procurador, “los temas
cuestionados desarrollan el principio de eficiencia contributiva encaminado a
combatir la evasión, en un marco de dirección de la economía”, asuntos que
resultan de competencia plena del legislador.
II. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia
De acuerdo con el
mandato contenido en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política,
esta Corporación es competente para conocer y decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por
su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
Como en esta ocasión
el objeto de la acción pública recae sobre los artículos 19  (parcial) y 36 de la
Ley 863 de 2003, la Corte es competente para adelantar el correspondiente examen
de constitucionalidad.
2.  Problemas
jurídicos
Para decidir sobre el
asunto sometido a su consideración, corresponde a la Corte resolver los
siguientes problemas jurídicos:
2.1.  En primer
lugar, debe establecer si, como señalan el representante de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales y el Ministerio Público en su concepto, ante la
falta de claridad en los cargos de constitucionalidad formulados por el actor,
la demanda presenta una ineptitud sustantiva tal que impide a esta Corporación
pronunciarse de fondo, razón por la cual se debe proferir una sentencia
inhibitoria.
2.2. En caso de
concluir que se verifican los presupuestos para pronunciarse de fondo, la Corte deberá examinar, en segundo lugar, si las
decisiones del legislador de: a) establecer el Registro Único Tributario – RUT
– como mecanismo único para identificar, ubicar y clasificar a los
importadores, exportadores y demás usuarios aduaneros; b) sustituir el Registro
de Exportadores por el Registro Único Tributario; c) exigir la inscripción de
los usuarios aduaneros en el RUT para el trámite de las operaciones de comercio
exterior, y d) establecer la publicidad de los datos contenidos en las
declaraciones aduaneras de importación, vulneran lo dispuesto en los artículos
150, numeral 19, literales b) y c); 189, numeral 25 y 136, numeral 1 de la
Constitución Política, por ocuparse de asuntos relacionados con el comercio
exterior y el régimen aduanero, cuya regulación no corresponde al Congreso, a
través de ley ordinaria, sino al Gobierno Nacional a través de los decretos
reglamentarios de leyes marco.
2.3.  Adicionalmente,
la Corte deberá examinar si la decisión legislativa de no someter a reserva
alguna los datos contenidos en las declaraciones aduaneras de importación y
exportación, así como en las de impuestos al consumo y participación departamental,
excede la facultad legislativa para establecer el carácter reservado de los
documentos públicos, consagrada en el artículo 74 de la Constitución.
3.  Existencia de
cargo de constitucionalidad
3.1.  Tanto el
Procurador General como el representante de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales solicitan a la Corte que se inhiba de emitir un pronunciamiento de
fondo en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda.  En apoyo de su
pretensión, sostienen que el ataque formulado por el demandante no es claro ni
los motivos expuestos suficientes, por cuanto los argumentos presentados en la
demanda no permiten establecer cuál es el ámbito de la competencia legislativa
que en materia de comercio exterior y de régimen aduanero corresponde al
Congreso, cuál al Gobierno Nacional y por qué los apartes normativos demandados
invaden la competencia de éste último.  Tampoco se logra advertir con claridad
cuál es la oposición que se plantea entre el artículo 74 de la Constitución,
que establece el derecho de acceso a los documentos públicos, y la norma legal
demandada, que afirma el carácter público de los datos contenidos en las
declaraciones de importación y exportación y demás documentos allí
mencionados.    Por tal motivo, debe esta Corte pronunciarse, de manera
preliminar, acerca de si la demanda satisface las exigencias de claridad y suficiencia
en la argumentación, que permitan a esta Corporación tomar una decisión de
fondo en el asunto de la referencia.
3.2.  La claridad y la suficiencia en la
formulación de los cargos de inconstitucionalidad constituyen condiciones
necesarias para cumplir con la exigencia de “exponer las razones por las
cuales los textos constitucionales se estiman violados”, contenida en el
artículo 2, numeral 3, del Decreto 2067 de 1991.
Como lo afirmó esta Corte en la sentencia
C-1052/2001, la claridad en la formulación de los cargos de
inconstitucionalidad constituye “un requisito indispensable para establecer
la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular
de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano
que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de
oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”[1],
no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que
permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones
en las que se basa.”[2] (subrayas
añadidas).
Por su parte, la suficiencia en la
argumentación se satisface “con la exposición de todos los elementos de
juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”; igualmente,
este último requisito “apela directamente al alcance persuasivo de la
demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime
facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución,
si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar
la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace
necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.
3.3.  Debe tenerse en
cuenta que en la sentencia C-111/2007 esta Corte se declaró inhibida para
pronunciarse sobre la demanda formulada, también por el ciudadano Restrepo
Vélez, en contra de las mismas normas que hoy son objeto del juicio de
constitucionalidad, por considerar que, en aquella ocasión, el demandante no cumplía
con la carga de exponer de
manera  clara, concreta y suficiente las razones por las cuales considera que
las normas demandadas desconocen el reparto de competencias establecido en el
numeral 19 del artículo 150 de la Constitución.
Sin embargo, en esta
ocasión el actor ha desplegado un mayor esfuerzo argumentativo, dirigido a
sustentar la conclusión según la cual los apartes normativos demandados en
cuanto: a) establecen el Registro Único Tributario – RUT – como mecanismo único
para identificar, ubicar y clasificar a los importadores, exportadores y demás
usuarios aduaneros; b) sustituyen el Registro de Exportadores por el Registro
Único Tributario; c) exigen la inscripción de los usuarios aduaneros en el RUT
para el trámite de las operaciones de comercio exterior, y d) establecen la
publicidad de los datos contenidos en las declaraciones aduaneras de
importación, vulneran lo dispuesto en los artículos 150, numeral 19, literales
b) y c); 189, numeral 25 y 136, numeral 1 de la Constitución Política, por
ocuparse de asuntos relacionados con el comercio exterior y el régimen
aduanero, cuya regulación no corresponde al Congreso, a través de ley
ordinaria, sino al Gobierno Nacional a través de los decretos reglamentarios de
leyes marco.
Por otra parte, el
ciudadano Restrepo Vélez suma a los cargos formulados en su demanda inicial un
nuevo motivo de impugnación, esta vez referido a la posible vulneración del
artículo 74 de la Constitución por la norma legal que establece el carácter
público de los datos contenidos en las declaraciones aduaneras de importación y
exportación, así como en las de impuestos al consumo y participación
departamental.  Cargo que sustenta afirmando que la citada norma constitucional
faculta al legislador para establecer el carácter reservado de los documentos
públicos, más no para disponer lo contrario, esto es, para negar el carácter
reservado de dicha información.
3.4.  Los argumentos
presentados por el actor, aunque puedan dar lugar a discrepancias y estar
basados en interpretaciones poco ortodoxas de los preceptos constitucionales
que estima infringidos, permiten en todo caso establecer de manera clara y
suficiente cuáles son las acusaciones que se formulan en contra de las normas
demandadas y las razones en las que se sustenta la impugnación, al punto que el
mismo Procurador General y todas las entidades intervinientes han logrado
proponer razones sustantivas acerca de la constitucionalidad de las normas
acusadas.
3.5.  Por ende, en
aplicación del principio pro actione que gobierna la acción pública de
inconstitucionalidad[3] y
ante la presencia de acusaciones de inconstitucionalidad claramente
identificables en contra de cada uno de los apartes normativos demandados, la
Sala adoptará una decisión de fondo en relación con las normas legales
sometidas a su consideración.
4.  Examen de
constitucionalidad de las normas acusadas
4.1.  Como quedó
expuesto en el numeral 2º de esta providencia, al formular los problemas jurídicos
objeto de controversia, el actor plantea dos cargos de inconstitucionalidad
claramente discernibles en contra de las normas acusadas: el primero de ellos
se refiere a la posible infracción del reparto constitucional de competencias
legislativas en materia de comercio exterior y régimen aduanero, por tratarse
de asuntos sometidos a ley marco, en los que habría incurrido el legislador en
los apartes normativos impugnados de los artículos 19 y 36 de la Ley 863 de
2003.  El segundo versa sobre la vulneración del artículo 74 de la Constitución
por la decisión legislativa de no someter a reserva alguna los datos contenidos
en las declaraciones aduaneras de importación y exportación y demás documentos
a los que se refiere el artículo 36 de la misma ley.
4.2.  Para
fundamentar su respuesta al primero de los cargos formulados, la Corte
emprenderá el siguiente derrotero argumentativo[4]:
en primer lugar, reiterará las reglas jurisprudenciales sobre el reparto de
competencias entre el Congreso y el Ejecutivo respecto de los asuntos propios
de legislación marco.  En segundo lugar, se ocupará específicamente de
dilucidar cuál es el ámbito de competencia de la legislación marco en materia
de régimen aduanero y de comercio exterior.  Finalmente, examinará cuál es la
materia objeto de regulación por las normas acusadas, con el fin de establecer
si, en efecto, forman parte de los asuntos que han de ser regulados a través de
ley marco para, de acuerdo con las conclusiones que se deriven del análisis
precedente, pronunciarse sobre el primer cargo de inconstitucionalidad
formulado por el impugnante.
4.3.  La solución al
segundo de los cargos formulados requiere a esta Corte efectuar, en primer
lugar, algunas consideraciones en torno al derecho de acceso a los documentos
públicos y a la reserva de ley para establecer límites a este derecho.  Sobre
esta base, se examinará si la norma demandada excede las facultades conferidas
al legislador por el artículo 74 de la Carta.
5.  Modelo
constitucional de reparto de competencias entre el Congreso y el Ejecutivo, en
relación con la regulación de las materias objeto de leyes generales o marco.
Reiteración de jurisprudencia
5.1. Con ocasión de
una serie de demandas similares a la presente, igualmente formuladas por el ciudadano
Restrepo Vélez, esta Corporación ha efectuado en varias sentencias recientes un
exhaustivo recuento de la jurisprudencia constitucional relacionada con el tema
de las leyes generales o marco.  Tal recuento ha dado lugar a la formulación de
una serie de reglas que sintetizan la doctrina constitucional materia de leyes
marco, las cuales serán retomadas en esta providencia en los términos en que
fueran formuladas en la sentencia C-723/2007:
“5.1.1. Las leyes
marco representan una técnica de producción normativa  compartida entre el
Legislativo y el Ejecutivo que desarrolla el principio de colaboración armónica
previsto en el artículo 113 de la Constitución.  En virtud de ella, el Congreso
limita su papel a la expedición de normas marco o generales, donde fija las pautas generales o directrices que
deben guiar la ordenación de una materia determinada, dejando a Gobierno
Nacional la tarea de precisar y completar esta regulación a través de decretos
que desarrollan la ley marco[5].
5.1.2.  El empleo de esta técnica se
justifica por la existencia de asuntos que es preciso regular de manera ágil y
oportuna, por estar sometidos a variables en  constante transformación, y para
los cuales se requiere además la aplicación de conocimientos altamente
especializados.  De ahí que, en relación con este tipo de materias, la técnica
de legislación marco busque conciliar dos
exigencias: en primer lugar, las impuestas por el principio democrático, al
otorgar al Congreso la competencia para fijar, a través de la ley, criterios y
objetivos generales que han de servir como parámetro para un desarrollo
normativo posterior por parte del Ejecutivo.  En segundo lugar, satisfacer
imperativos de eficiencia en el tratamiento de asuntos que requieren de
particular dinamismo y especialización, para lo cual se confía al Gobierno la
regulación de sus aspectos particulares, en el entendido que éste dispone de
sistemas de información técnica más adecuados y procedimientos más ágiles de
creación normativa, sustraídos al ritmo necesariamente más lento que es propio
de la deliberación parlamentaria[6].
5.1.3.  Esta forma de producción normativa
exceptúa, o más bien atenúa, la cláusula general de competencia legislativa que
la Constitución atribuye al Congreso, ya que en relación con las materias
objeto de ley marco, el Legislativo no puede regular exhaustivamente la
materia, sino circunscribirse a fijar pautas generales.  De modo correlativo,
ella amplía el ámbito de la potestad reglamentaria del Ejecutivo, puesto que le
faculta ya no sólo para disciplinar aquellos aspectos necesarios para el cabal
cumplimiento de las leyes, sino que le encomienda la tarea de completar la
legislación atendiendo a las directrices generales fijadas por el Congreso[7].
5.1.4.  Por lo anterior, los decretos
expedidos por el Gobierno en desarrollo de las leyes marco se distinguen de los
decretos reglamentarios por la mayor amplitud de las facultades regulatorias
que caracteriza a los primeros. En relación con este tipo de decretos la Corte
ha explicado que “gozan de una mayor generalidad que los decretos
reglamentarios expedidos con base en el artículo 189, numeral 11, de la Carta
Política -dada la naturaleza, mucho más general, de las leyes que pretende
desarrollar-”[8], pero “no
por eso pierden su naturaleza meramente ejecutiva.”[9]
5.1.5.  En efecto, las leyes marco no
implican una delegación al Ejecutivo de facultades extraordinarias de tipo
legislativo. Por esta razón, los decretos que desarrollan este tipo de leyes,
al igual que difieren de los expedidos en ejercicio de la potestad
reglamentaria ordinaria, también se distinguen de los decretos con fuerza de
ley que expide el Gobierno al amparo de una ley de facultades (artículo 150
num. 10 C.P.).   Así lo ratifica el hecho de que el control de constitucionalidad
y legalidad de los decretos que desarrollan leyes marco es atribuido al Consejo
de Estado y no a la Corte Constitucional, como ocurre en el caso de los
decretos legislativos. Una segunda diferencia radica en que, una vez el
Gobierno expide un decreto que desarrolla una ley marco no agota su competencia
reguladora sobre el tema, como si ocurre con los decretos legislativos dictados
al amparo del artículo 150 numeral 10 de la Carta, sino que en el primer caso
puede modificar, adicionar, sustituir o derogar tales decretos cuando lo estime
oportuno, precisamente en razón del dinamismo normativo que requieren las
materias sobre las que se atribuye al Ejecutivo esta competencia reglamentaria
ampliada.[10]
5.1.6.  Finalmente, las leyes marco no
difieren por su trámite de las leyes ordinarias, razón por la cual no resulta
inconstitucional la inclusión de normas marco en leyes que de manera prevalente
no lo son, siempre y cuando se satisfaga el requisito de la unidad de materia y
el grado de amplitud que debe caracterizar a las normas que regulan los asuntos
objeto de leyes generales o marco.[11]”
5.2.  Teniendo en cuenta las
reglas anteriores, corresponde a la Corte establecer si los apartes normativos
impugnados de los artículos 19 y 36 de la Ley 863/2003, se ocupan de aquellas
materias que la constitución somete a esta técnica mixta de producción
normativa.  De concluir que tales normas no regulan asuntos objeto de ley
marco, se declararían exequibles por los cargos propuestos.  Por el contrario,
si se trata de asuntos reservados a ley marco, esta Corporación entraría a
examinar si en este caso el Congreso excedió el ámbito de sus competencias
reguladoras en relación con dichos temas.
6.  Ámbito de
competencia de las leyes marco en materia de régimen aduanero y de comercio
exterior.  Reiteración de jurisprudencia.
6.1. El artículo 150,
numeral 19 de la Constitución dispone que corresponde al Congreso hacer las
leyes, y por medio de ellas: “(d)ictar
las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno para: […] b) regular
el comercio exterior […]; c) (m)odificar, por razones de política comercial,
los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de
aduanas (…)”.  Por su
parte, el artículo 189 numeral 25 de la Carta señala que “(c)orresponde al
Presidente de la República … modificar los aranceles, tarifas y
demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”, e
igualmente, “regular el comercio exterior”. (subrayas añadidas).
6.2.  Conforme a
estas disposiciones, tanto el régimen aduanero como el comercio exterior quedan
comprendidos dentro de las materias que han de ser reguladas a través del
mecanismo compartido de elaboración normativa propio de las leyes marco.  No
obstante, es preciso establecer si toda cuestión relacionada con dichos temas
debe ser disciplinada a través de esta técnica normativa o si, por el
contrario, respecto de ciertos aspectos del régimen aduanero y del comercio
exterior el legislador conserva su competencia legislativa plena.
6.3.  El régimen
aduanero, como lo ha señalado la doctrina, comprende el conjunto de normas
jurídicas que se ocupan de las operaciones de importación, exportación,
almacenamiento y tránsito de mercancías.  Ahora bien, no todas las regulaciones
relacionadas con el tema aduanero quedan sometidas a la disciplina de las leyes
marco.  Así lo ha establecido esta Corporación en reiterada jurisprudencia,
contenida, entre otras, en las sentencias C-723/2007, C-140/2007, C-798/2004, C-510/1992, en las que distingue entre dos tipos
de finalidades que persiguen las disposiciones aduaneras: por un lado, las de política
comercial y, por otro, las de política fiscal o tributaria.  De
acuerdo con tal distinción, y realizando una interpretación sistemática de los
preceptos constitucionales, la jurisprudencia constitucional ha establecido que
la Constitución tan sólo faculta al Gobierno para regular, a través de decretos
de desarrollo de ley marco, aquellos aspectos del régimen aduanero que se
orienten al logro de finalidades de política comercial.  En cambio, las medidas
aduaneras que persigan fines de política fiscal son competencia exclusiva del
legislador en virtud del principio de legalidad de los tributos.
6.4.  Un criterio
similar ha sostenido esta Corporación al señalar que, no obstante la
competencia asignada al Ejecutivo para dictar normas en materia de comercio
exterior, con sujeción a lo establecido en las respectivas leyes marco, el
Congreso conserva su competencia legislativa plena para tomar decisiones de
política tributaria en relación con las actividades de importación y
exportación.
Así quedó establecido
en la sentencia C-536/1999, donde la Corte se pronunció sobre las objeciones
presidenciales formuladas en contra de un proyecto de ley en el que se
establecía la cuota de fomento tabacalero.  A juicio del Gobierno, los
artículos 4º y 6º del citado proyecto, al incluir como sujetos de la cuota de
fomento y agentes retenedores de la misma a los exportadores de tabaco,
establecen un gravamen al comercio internacional, el cual constituye uno de los
componentes del manejo de la
política de comercio exterior.  De este modo, se planteaba en la objeción, el
legislador habría infringido el artículo 189, numeral 25 de la Carta, al
invadir la competencia constitucional propia del Gobierno para regular, con
sujeción a leyes marco, lo relacionado con el comercio exterior.
En esta sentencia, la Corte rechazó de
manera categórica la interpretación propuesta por el Gobierno para fundamentar
su objeción a estos aspectos del proyecto, al señalar que:
“(L)a interpretación que el Ejecutivo hace
en el sentido de que su competencia constitucional para regular el comercio
exterior excluye la actividad exportadora del ámbito de la competencia
impositiva del Congreso, carece de todo asidero constitucional pues, conduciría
a la conclusión que, por su absurdo debe desecharse, según la cual al Congreso
le estaría vedado gravar con contribuciones parafiscales o con impuestos las
actividades productivas cuando se orientan hacia la  exportación. […] La Corte
reitera que las decisiones de política tributaria acerca de la actividad
exportadora –que son del entero resorte del Congreso de la República-, no
quedan comprendidas, por obvias razones, dentro de la competencia de regulación
del comercio exterior que el artículo 189, numeral 25 de la Carta Política
asigna al Presidente de la República”[12].
En el mismo sentido, sostuvo que la
competencia para establecer los sujetos gravados y los agentes retenedores de
los tributos corresponde en exclusiva al Congreso, aun cuando se refieran a
tributos o contribuciones impuestas a las actividades relacionadas con el
comercio exterior.  Al respecto se afirma que:
“(L)a objeción que el Gobierno formula en relación
con el artículo 6º, en cuanto incluye a los exportadores de la hoja de tabaco
como sujetos que deben recaudar la renta parafiscal, junto con las compañías
procesadoras y los comerciantes particulares compradores de la hoja de tabaco,
es infundada pues,[…], tal regulación, constituye, por el contrario, prístina
expresión de la competencia que, en materia de determinación del agente
retenedor, le corresponde ejercer al Congreso determinando quienes serán los
agentes de retención del tributo que, como manifestación del deber de
colaboración que a todos impone el artículo 95 de la Carta, cooperarán con la
administración tributaria en la labor de recaudo de la renta parafiscal.
Coincide la Corte con las Cámaras en
considerar que la objeción presidencial confunde el sujeto gravado, con el
agente retenedor de la renta parafiscal. Respecto de ninguno de estos elementos
la facultad de regulación del comercio exterior que al Presidente de la
República corresponde al tenor de lo preceptuado en el artículo 189-25 de la
Carta, supone, en modo alguno, restricción a la atribución que
constitucionalmente corresponde en forma amplia al Congreso de la República de
acuerdo al artículo 150-12 ibídem, para imponer rentas parafiscales y de
regular normativamente, en las condiciones que fije la ley, todos sus aspectos,
incluyendo el relativo a la forma en que se efectuará su recaudo, que es
precisamente de lo que se ocupa el artículo 6º en estudio”.
6.5.  En definitiva, de acuerdo a
jurisprudencia reiterada de esta Corporación, las competencias atribuidas por la
Constitución al Gobierno Nacional para regular aquellos aspectos que son
materia de leyes marco, deben interpretarse de manera armónica con los
preceptos de la Carta que establecen el principio de legalidad de los
tributos.  Bajo esta luz, las normas que persigan objetivos de política fiscal,
por regular lo relacionado con el establecimiento, recaudo y gestión de los
tributos y demás contribuciones fiscales y parafiscales, así mencionen o tengan
incidencia en el régimen aduanero, en el comercio exterior o en el régimen de
cambios internacionales[13], no están sometidas al
sistema de legislación compartida propio de las leyes marco sino que, respecto
de dichos temas, el Congreso mantiene su competencia legislativa plena.
Además, para el caso específico del régimen aduanero, la técnica de legislación
marco sólo tiene cabida en aquellos aspectos relacionados con el logro de objetivos
de política comercial.
Teniendo en cuenta la anterior conclusión,
debe la Corte examinar cuál es la materia regulada por las normas impugnadas y
la finalidad que con ellas se persigue, para así determinar si ellas permanecen
dentro del ámbito de competencia del legislador o, por el contrario, su
regulación corresponde al Gobierno Nacional.
7.  Contenido del
artículo 19 de la Ley 863 de 2003.  Competencia del legislador ordinario para
incluir a los importadores, exportadores y demás usuarios aduaneros dentro de
los sujetos obligados a inscribirse en el Registro Único Tributario; para
sustituir con éste último el Registro Nacional de Exportadores y para
condicionar el trámite de operaciones de comercio exterior a la inscripción en
el RUT.
7.1.  Esta disposición, que contiene
tres de los apartes normativos impugnados por el señor Restrepo Vélez, forma
parte de la Ley 863 de 2003, “por la cual se establecen normas
tributarias, aduaneras, fiscales  y de control para estimular el
crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas”.  En ella se establecen diversas medidas que modifican el
Estatuto Tributario en relación con el impuesto sobre la renta y
complementarios, los gravámenes a movimientos financieros, recompensas por
denuncia de evasión y contrabando, conciliación y terminación de procesos en
los que sea parte la DIAN, acuerdos de pago, extinción de dominio por
contrabando, sanciones relativas a la documentación comprobatoria presentada a la
DIAN, disposiciones en relación con los impuestos a la cerveza, a los juegos de
suerte y azar, retención en la fuente, renta, entre otras.  Todos sus preceptos
comparten la finalidad común de contribuir al saneamiento de las finanzas
públicas, ya sea modificando algunos aspectos sustantivos del sistema de
tributos existente, o bien diseñando instrumentos de diversa índole que
permitan a la administración garantizar el recaudo efectivo de los tributos y
disminuir los índices de evasión fiscal.
7.2.  El artículo 19 de dicha ley se ocupa, en particular,
de establecer el Registro Único Tributario – RUT – como una herramienta para
identificar, ubicar y clasificar a las personas y entidades que tengan la
calidad de contribuyentes y, en general, de sujetos de obligaciones
administradas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.  El propósito
que motivó su creación fue el de hacer visible a un amplio sector de
actividades económicas que hasta entonces se venían desarrollando bajo la
sombra de la informalidad y, por ende, sustraídas del cumplimiento de las obligaciones
fiscales.  La creación de este registro, acompañado de mecanismos eficaces para
instar a los potenciales contribuyentes a darse de alta en él, permitiría
entonces controlar la evasión a través de la identificación, ubicación y
adecuada clasificación de los sujetos llamados a cumplir con las diversas
obligaciones que administra la DIAN.
7.3.  Para alcanzar dicho objetivo, la disposición comentada
establece, en los apartes normativos objeto de impugnación, tres medidas específicas:
a) la inclusión de los importadores, exportadores y demás usuarios aduaneros,
entre los sujetos obligados a inscribirse en el RUT; b) la sustitución del
Registro de Exportadores por el Registro Único Tributario; y c) la obligación
para la DIAN de abstenerse de tramitar operaciones de comercio exterior cuando
cualquiera de los intervinientes en ella no se encuentre inscrito en el RUT en
calidad de usuario aduanero.
7.4.  Asiste razón al demandante cuando afirma que tales medidas
impactan el régimen de aduanas y de comercio exterior, en tanto modifican
aspectos puntuales de dicha normatividad, al establecer la obligación para
importadores, exportadores y demás usuarios aduaneros de darse de alta en un
Registro hasta entonces inexistente; al sustituir por el RUT el Registro
Nacional de Exportadores de Bienes y Servicios que venía funcionando hasta la
fecha y al establecer una consecuencia desfavorable, como es la negativa a
tramitar operaciones de comercio exterior, para quienes incumplan la obligación
de inscribirse en el mencionado Registro Único.
7.5.  Pero dicha incidencia es una consecuencia inevitable
si quiere alcanzar el objetivo de política fiscal que con ellas se persigue.
En efecto, establecer un mecanismo eficaz de identificación y ubicación de los
sujetos obligados, y de este modo disminuir la evasión fiscal, requiere
unificar los sistemas de información, a través de un registro que agrupe, y a
la vez clasifique, a los distintos tipos de obligados, entre ellos a los
importadores, exportadores y demás usuarios aduaneros.  Dicha unificación, a su
vez, convierte en innecesaria la existencia del Registro Nacional de
Exportadores, que conforme a uno de los apartes normativos acusados, viene a
integrarse en el RUT.  Ambas medidas, la centralización de un sistema de
información y la supresión de otros registros paralelos, contribuyen asimismo a
realizar los principios de eficacia y economía que rigen la función
administrativa, pues se orientan a evitar la dispersión de esfuerzos e
información que supone la existencia de diversos sistemas de registro
destinados a cumplir con la misma finalidad.  De igual manera, la eficacia del
RUT para cumplir con sus cometidos se incrementa si la obligación de darse de
alta en él viene acompañada con la previsión de consecuencias jurídicas
desfavorables para quien la incumple, como sucede con la negativa a tramitar
las operaciones de comercio exterior de personas o entidades no inscritas en el
RUT.
7.6.  Por otra parte, el que
tales regulaciones tengan algún impacto en el régimen de aduanas o en el
comercio exterior no desvirtúa por este sólo hecho su naturaleza tributaria,
que viene dada por la finalidad que con ellas se persigue de servir como
instrumentos que mejoren el sistema de recaudo de los tributos.  Menos aún, les
convierte en medidas dictadas por razones de política comercial – únicas
sometidas a reserva de ley marco en materia aduanera - pues en modo alguno se
trata de mecanismos orientados a promover objetivos de carácter económico,
tales como los mencionados por
esta Corte en la sentencia C-798/2004 - “favorecer
la producción nacional [,] promover la estabilidad económica [a través del]
aumento o disminución de los aranceles, la contracción o ampliación de las
importaciones [que] pueden afectar el nivel general de precios y los
movimientos de la oferta y la demanda”, estimular el crecimiento económico,
proteger la industria nacional, promover la inversión, controlar los precios
domésticos, defender a los consumidores e incentivar la competitividad de los
productos nacionales” - u otros de naturaleza similar.
7.7.  Así las cosas,
no es de recibo la tesis del demandante según la cual, en los tres apartes
normativos acusados del artículo 19, el legislador excede sus competencias para
invadir las que corresponden al Gobierno Nacional para expedir decretos
reglamentarios de leyes marco.  La inequívoca naturaleza tributaria de las
medidas acusadas, así como de la disposición y del conjunto legal en el que se
insertan, lleva a concluir que no existen razones para exceptuar, o matizar, la
competencia legislativa plena que en estos asuntos corresponde al Congreso.
Tal competencia, además de estar reforzada por la reserva expresa que la Constitución
en sus artículos 150, numeral 12, y 338, atribuye al legislador en materia
tributaria, hunde sus raíces en uno de los principios más sólidamente asentados
en la historia del constitucionalismo.
7.8.  La
interpretación que propone el impugnante llevaría a consecuencias
manifiestamente irrazonables y contrarias al orden constitucional.  En efecto,
ella conduciría a negar la competencia del legislador ordinario para dictar
medidas de política fiscal que, de algún modo, incidan en ámbitos tales como
crédito público, comercio exterior, cambios internacionales, régimen de
aduanas, actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público, y demás materias señaladas en el artículo
150, numeral 19, de la Constitución como sometidas a ley marco.  Miradas las
cosas desde tal perspectiva, el Congreso carecería entonces de facultades para
establecer tributos en relación con importantes sectores de la actividad económica,
los cuales, a la luz de esta interpretación, o bien quedarían al margen de
cualquier medida impositiva o, de no admitirse la anterior conclusión, tales
medidas sólo podrían ser adoptadas por el Gobierno Nacional, con la
consiguiente, y constitucionalmente inadmisible, deslegalización de buena parte
del sistema tributario.
7.9.  Las consideraciones
anteriores llevan a concluir que los fragmentos demandados del artículo 19 de
la mencionada ley son exequibles, pues aunque las normas que en ellos se
expresan tienen alguna incidencia en el régimen aduanero y en el comercio
exterior, se trata de medidas de inequívoca naturaleza tributaria.  Este tipo
de medidas, según quedó expuesto en el numeral 6 de esta providencia, quedan
sustraídas del ámbito de regulación de las leyes marco en materias aduanera y
de comercio exterior, por cuanto su adopción corresponde en exclusiva al
legislador ordinario en virtud del principio de legalidad de los tributos.
Corresponde ahora examinar el
contenido y los cargos formulados en contra de la segunda de las normas
impugnadas.
8.  Contenido del
artículo 36 de la Ley 863 de 2003.  El derecho de acceso a los documentos
públicos y la competencia exclusiva del legislador para establecer reserva sobre
dichos documentos.
8.1.  Esta disposición establece que “(l)os datos
contenidos en las declaraciones aduaneras de importación y exportación, así
como en las de impuestos al consumo y participación departamental no están
sometidos a reserva alguna”.  En contra de las normas que en ella se
expresan, el impugnante formula los siguientes cargos:
8.1.1.  Al incluir las declaraciones aduaneras de
importación y exportación dentro de los documentos no sometidos a reserva, el
legislador infringe lo dispuesto en los artículos 150, numeral 19, literal c);
189, numeral 25, y 136, numeral 1 de la Constitución, por cuanto establece una
regulación específica en materia aduanera que invade las competencias
reguladoras del Gobierno Nacional, como quiera que se trata de un tema sometido
a reserva de ley marco.  Pero incluso, de admitir que dicha norma se limita a
establecer una pauta general sobre el régimen de publicidad de la información
aduanera, en este caso también sería inconstitucional porque la disposición que
la establece no forma parte de una ley marco.
8.1.2.  El contenido normativo que se desprende del
artículo 36 en su conjunto, vulnera el artículo 74 de la Constitución, por
exceder la competencia que esta norma constitucional atribuye al legislador
para establecer reservas al acceso a los documentos públicos.
Con el fin de tener elementos de juicio para emitir un
pronunciamiento sobre dichas objeciones, es necesario efectuar algunas
consideraciones sobre el derecho de acceso a los documentos públicos y la
reserva de ley para establecer limitaciones al mismo.
8.2.  Existe en la actualidad una sólida doctrina
constitucional acerca de la naturaleza, fundamento, contenido, alcance y
limitaciones del derecho de acceso a los documentos públicos consagrado en el
artículo 74 de la Carta Política[14].  Los elementos
centrales de dicha doctrina pueden resumirse así:
8.2.1.  La facultad de todo ciudadano de acceder a los
documentos públicos está protegida en nuestro sistema jurídico como un derecho
fundamental autónomo, aunque a la vez estrechamente vinculado al ejercicio de
otros derechos tales como el de petición (art. 23 C.P.)[15]
y el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político (art. 40 C.P.)[16].
8.2.2. El principio de publicidad de los documentos
oficiales recaba además su fundamento en el modelo de democracia participativa
establecido en la constitución.  Así lo ha señalado esta Corporación al afirmar
que “(e)l fortalecimiento de una democracia constitucional guarda una
estrecha relación con la garantía del derecho de todas las personas a acceder a
los documentos públicos, salvo los casos que establezca la ley. La publicidad
de la información permite que la persona pueda controlar la gestión pública, en
sus diversos órdenes: presupuestal, grado de avance en los objetivos
planteados, planes del Estado para mejorar las condiciones de vida de la
sociedad, entre otros. En tal sentido, el control efectivo de los ciudadanos
sobre las acciones públicas requiere no sólo una abstención por parte del
Estado de censurar la información sino que demanda una acción positiva
consistente en proporcionarle a los individuos  los medios para que accedan a
los archivos y documentos en los cuales se plasma, día a día, la actividad
estatal”[17].
8.2.3.  En relación con el contenido de este derecho
se ha establecido que, por tratarse de una condición necesaria para el control
ciudadano de la actividad estatal y, con ello, contribuir al desarrollo de una
democracia participativa, el artículo 74 de la Carta debe ser interpretado en
sentido amplio, para albergar un principio general de publicidad de la
información estatal, que faculta a toda persona para la consulta in situ
y la reproducción de todos los documentos públicos, con excepción de los
excluidos por mandato de la ley.
La Ley 57 de 1985 “por la cual se ordena la
publicidad de los actos y los documentos oficiales” establece una serie de
reglas que desarrollan el contenido del derecho de acceso a los documentos
públicos.  Ellas han sido retomadas por la jurisprudencia de esta Corporación
para precisar los alcances de este derecho, y sintetizadas en la sentencia
T-527/2005, donde se establece que forman parte del mismo:
“(i) la facultad de consulta y obtención de
copias de los documentos que reposen en oficinas públicas, a excepción de
aquellos sometidos a reserva por mandato legal o que estén relacionados con la
defensa y seguridad nacional (art. 12); (ii) la caducidad de la reserva, que es
de treinta años a partir de la expedición del documento (art. 13); (iii) la
obligación del peticionario de pagar a favor del tesoro público el valor de las
copias que solicite, suma que no podrá exceder el costo de reproducción (art.
17); (iv) la inoponibilidad de la reserva del documento cuando su acceso fuere
solicitado por una autoridad en ejercicio de sus funciones (art. 20); (v) la
necesidad de motivar la decisión que niegue el acceso a los documentos y la
posibilidad del control judicial de tal determinación ante el contencioso
administrativo (art. 21); (vi) la obligación de las autoridades de resolver la
solicitud de acceso en el término de diez días, entendiéndose que vencido ese
lapso procede el silencio administrativo positivo y deberá suministrarse el
documento en los tres días siguientes (art. 25)”.
8.2.4. Respecto a las excepciones a este principio
general de publicidad de la información, la jurisprudencia de esta Corporación
ha establecido que ellas deben satisfacer tres requisitos:
8.2.4.1.   Sólo pueden ser estipuladas por ley.  En
relación con la reserva de ley  para imponer restricciones al derecho de acceso
a los documentos públicos, la Corte ha señalado que, si bien el artículo 74
autoriza que se establezcan excepciones a este derecho por medio de la ley, no
especifica un tipo especial de ley.  En consecuencia, aunque no se requiera de
ley estatutaria, tales limitaciones deben estar contempladas en una ley
ordinaria o, en su caso, en un decreto con fuerza de ley, como los expedidos en
virtud de la delegación de competencias que puede efectuar el Congreso con
fundamento en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución.[18]
8.2.4.2.  Tales  excepciones deben sujetarse a los
principios de razonabilidad y proporcionalidad, e igualmente estar relacionadas
con la protección de derechos fundamentales, como es el caso de la intimidad, o
de valores constitucionalmente protegidos, como sucede con la seguridad y la
defensa nacional[19].
8.2.4.3.  Deben ser temporales, en la medida en que la
ley debe fijar un plazo después del cual los documentos pasan al dominio
público.
8.3.  Teniendo en cuenta las anteriores
consideraciones, corresponde ahora examinar la impugnación formulada en contra
las expresiones del artículo 36 de la Ley 863/2003, que contemplan las
declaraciones aduaneras de importación y exportación dentro de los documentos
que el legislador ordinario ha decidido no someter a reserva.
8.3.1.  El actor argumenta que, si se entiende que tal
decisión constituye una regulación específica sobre un tema aduanero, el órgano
facultado para adoptarla era el Gobierno Nacional, a través de decretos
reglamentarios de ley marco, y no el Congreso, mediante ley ordinaria.  La
tesis de fondo del impugnante, por lo demás consistente con su interpretación
extensiva de las disposiciones constitucionales en materia de ley marco,
sostiene que la competencia para determinar el carácter reservado de los documentos
públicos referidos al tema aduanero y, por extensión, de todos aquellos
relacionados con las materias enunciadas en el artículo 150, numeral 19, de la
Carta como sometidas a ley marco, corresponde al Gobierno Nacional y no al
legislador.
Esta interpretación llevaría a vaciar de contenido la
reserva de ley establecida en el artículo 74 de la Constitución, esto es, a
“deslegalizar”, en relación con amplios sectores de información de relevancia
pública, la facultad de imponer restricciones al derecho fundamental de acceso
a los documentos públicos, para radicarla de modo permanente en un órgano que
no ostenta el carácter plural y representativo propio del Legislativo y, por
tanto, carece de las notas que confieren a este último un plus de legitimidad
democrática respecto del Ejecutivo.
En contra de la tesis del impugnante debe esta Corte
reiterar, en el mismo sentido que se hiciera en el numeral 7.8 de esta
providencia,  la necesidad de efectuar interpretaciones armónicas del reparto
de poderes normativos diseñado en la constitución, teniendo en cuenta que las
competencias reguladoras del Ejecutivo en desarrollo de los temas propios de
ley marco son, en todo caso, excepcionales, y no se imponen sobre las
facultades exclusivas de regulación del Congreso en materias especialmente
trascendentes como son los límites al ejercicio de los derechos
constitucionales o el establecimiento de tributos.  En este orden de ideas,
tratándose de normas que impongan restricciones a derechos fundamentales, como
el de acceso a los documentos públicos, cuya expedición esté sometida a reserva
legal, la competencia para expedirlas corresponde al Congreso y no al Gobierno
Nacional, así tales regulaciones tengan incidencia sobre las materias
enunciadas en el artículo 150, numeral 19, de la Constitución como temas
propios de la legislación marco.
8.3.2.  Por otra parte, el demandante sostiene que, si
en lugar de ser interpretada como una regulación específica sobre la publicidad
de la información de ciertos documentos aduaneros, se entiende que el aparte
impugnado del artículo 36 se limita a establecer una pauta general sobre el
régimen de publicidad de la información aduanera, el Congreso se mantendría
dentro de los límites fijados a su competencia legislativa en el ámbito propio
de las leyes marco. Sin embargo, a juicio del impugnante, también este
contenido normativo sería inconstitucional, porque la disposición que lo
establece no forma parte de una ley marco sino que está integrada a una ley
ordinaria.
Tampoco esta objeción está llamada a prosperar por
cuanto, según jurisprudencia reiterada de esta Corporación, ratificada en el
epígrafe 5.1.6. de esta providencia, el trámite de las leyes marco no difiere
del de las leyes ordinarias, razón por la cual no resulta inconstitucional la
inclusión de normas marco en leyes que de manera prevalente no lo son, siempre
que se satisfaga el requisito de la unidad de materia y el grado de
amplitud que debe caracterizar a las normas que regulan los asuntos objeto de
leyes marco.  En consecuencia, aún si se admite que respecto a los documentos
que guarden relación con las materias sometidas a reserva de ley marco, toda
limitación a su acceso debe quedar previamente establecida por el legislador en
la correspondiente ley marco, y no confiada a la regulación del Gobierno,
tampoco en este caso la norma impugnada sería inconstitucional.  Ello porque,
si bien esta última aparece integrada en una ley que, como la 863 de 2003, en
su mayor parte no establece normas marco, sino regulaciones específicas en
materia tributaria, se cumple con el requisito de la unidad de materia, como
quiera que la exclusión de la reserva sobre las declaraciones aduaneras de
importación y exportación está orientada a facilitar el cumplimiento de los
objetivos de política fiscal que animaron la expedición de la citada ley.  Por
otra parte, como lo admite el propio actor, la norma impugnada tiene la
generalidad suficiente como para considerar que con ella el legislador no
incursiona mas allá de las facultades de regulación restringida que tiene en
relación con las materias sometidas a ley marco, pero al mismo tiempo no se
despoja de una competencia que la constitución le atribuye en exclusividad,
como es la de establecer restricciones al acceso a los documentos públicos.  En
definitiva, también mirada desde esta perspectiva, la expresión demandada es
constitucional.
8.4.  Respecto al cargo formulado en contra del
artículo 36 en su conjunto, éste se apoya en una interpretación del artículo 74
de la Carta, según la cual el legislador tendría la competencia para establecer
el carácter reservado de los documentos públicos, pero no para negar dicha
reserva, como ocurre en el presente caso.  Tal entendimiento, apegado a la
literalidad del precepto constitucional y orientado por una comprensión en
exceso restrictiva de las cláusulas que establecen competencias legislativas,
soslaya, sin embargo, que cuando el legislador, en lugar de establecer límites
para el acceso a ciertos documentos tributarios, atribuye carácter no reservado
a los mismos, simplemente se limita a ratificar lo ya dispuesto por el artículo
74 de la Constitución.  Así las cosas, tal disposición podría considerarse
redundante, pero en modo alguno inconstitucional, como lo propone el actor.
9.  Conclusión.  Exequibilidad de las normas
impugnadas.
A la luz de las consideraciones anteriores, la Corte
concluye que, tanto las expresiones demandadas de los artículos 19 y 36 de la
Ley 863 de 2003, como este último artículo en su conjunto, son exequibles
respecto de los cargos de inconstitucionalidad propuestos.  Ello porque, aunque
las normas contenidas en tales disposiciones tienen alguna incidencia en el régimen aduanero y en el comercio exterior
- como quiera que: a) incluyen a los importadores, exportadores y demás
usuarios aduaneros, entre los sujetos obligados a inscribirse en el RUT; b)
sustituyen el Registro de Exportadores por el Registro Único Tributario; c)
condicionan el trámite de operaciones de comercio exterior a que los
intervinientes se encuentren inscritos en el RUT y, d) afirman el carácter
público de los datos contenidos en las declaraciones aduaneras de importación y
exportación, así como en las de impuestos al consumo y participación
departamental - se trata, no obstante, de medidas de inequívoca naturaleza tributaria y, en el caso de esta
última, referida además al derecho fundamental de acceder a los documentos
públicos.  Ambos temas se sustraen al ámbito de regulación de las leyes marco
en materias aduanera y de comercio exterior para, en cambio, ser atribuidos en
exclusiva al legislador ordinario, en atención al principio de legalidad de los
tributos y a la reserva de ley para imponer límites al principio de publicidad
de los documentos oficiales.  Pero además, en el caso de la medida contemplada
en el artículo 36 de la citada ley, ella no resulta inconstitucional por cuanto
no contradice, sino que reafirma, el principio consagrado en el artículo 74 de la
Carta.
III.  DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE, por los cargos
analizados, la expresión “los importadores, exportadores y demás
usuarios aduaneros” contenida en el inciso primero del artículo 555-2 del
Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 19 de la Ley 863 de 2003.
SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLE, por los cargos
analizados, la expresión “…el Registro de Exportadores y…”, contenida
en el inciso segundo del artículo 555-2 del Estatuto Tributario, adicionado por
el artículo 19 de la Ley 863 de 2003.
TERCERO: Declarar EXEQUIBLE, por los cargos
analizados, el inciso final del parágrafo segundo del artículo 555-2 del
Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 19 de la Ley 863 de 2003, que dice:
“La Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales se abstendrá de tramitar operaciones de comercio exterior cuando
cualquiera de los intervinientes no se encuentre inscrito en el RUT, en la
respectiva calidad de usuario aduanero”.
CUARTO: Declarar EXEQUIBLE, por los cargos
analizados, las expresiones “Información en materia aduanera” y “…aduaneras
de importación, exportación, así como en las de…”, contenidas en el
artículo 36 de la Ley 863 de 2003.
QUINTO: Declarar EXEQUIBLE el artículo 36 de
la Ley 863 de 2003, por el cargo analizado, por violación del artículo 74 de la
Constitución Política.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
EN COMISION
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
EN COMISION
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS  HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO A LA
SENTENCIA C-860 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
RESERVA DE LEY-Materias de orden tributario por lo que es al
Legislador y no al Ejecutivo a quien corresponde su regulación (Aclaración de
voto)
Referencia: expediente D-6820
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 555-2 (parcial) del Estatuto Tributario (art. 1º del Decreto 624 de
1989), adicionado por el artículo 19 de la Ley 863 de 2003, “Por la cual se
establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular
el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas” y contra el
artículo 36 de la misma Ley 863 de 2003.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta
Corte, me permito aclarar mi voto a la decisión adoptada en la presente
sentencia, ya que si bien comparto la parte resolutiva de ésta, considero
necesario precisar las razones por las cuales las materias reguladas en el
artículo 19, que modifica el artículo 555-2 del Estatuto Tributario no
corresponden a una ley marco, sino que por el contrario están sujetas al
principio estricto de reserva de ley, de conformidad con el artículo 150
numeral 12, y artículo 338 Superior.
En este sentido, los apartes demandados del artículo
19 de la Ley 863 de 2003, que disponen incluir dentro del Registro Único
Tributario a los importadores, exportadores y demás usuarios aduaneros;
sustituir el registro de exportadores por el RUT, y dispone que la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales se abstendrá de tramitar operaciones de comercio
exterior cuando cualquiera de los intervinientes no se encuentre inscrito en el
RUT, en la respectiva calidad de usuario aduanero; se encuentran sujetas a reserva
de ley por tratarse de materias de orden tributario, tal y como lo dispone el
artículo 150 y 338 Superior, y por tanto considero que es al Legislador y no al
Ejecutivo a quien corresponde la regulación en estas materias, tal y como lo
hizo la ley 863 de 2003.
Con fundamento en la razón expuesta, aclaro mi voto a
la presente decisión.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Cfr Corte
Constitucional Sentencia C-143 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández.  Estudió la
Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 16 y 20 de la Ley 3a de
1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede
consultarse la Sentencia C-428 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[2] Sentencia C-1052/2001.
[3] Sobre la aplicación de este principio a la evaluación del concepto
de violación de las demandas de inconstitucionalidad ha dicho la Corte en
sentencia C-1052/2001 que “la apreciación del cumplimiento de tales
requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal
manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del
contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del
91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar
la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que
haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de
interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y
fallando de fondo”.
[4] Se adopta en esta ocasión una estructura argumentativa similar a la
empleada recientemente en la sentencia C-723/2007, donde esta Corporación se
pronuncia sobre la demanda formulada, también por el señor Restrepo Vélez,
contra el artículo 6 de la Ley 1066 de 2006, al que acusaba de exceder las
competencias atribuidas al legislador en la regulación del régimen aduanero.
[5] Cfr. sentencias C-054/1998; C-140/2007; C-624/2007.
[6] Cfr. Sentencias C-140/2007; C-624/2007.
[7] Cfr. Sentencias C-1111/2000; C-140/2007; C-624/2007.
[8] Sentencia C-1111 de 2000, reiterado en la C-140/2007.
[9] Ibídem
[10] En esta misma dirección, la Corte ha señalado una tercera razón
para negar el carácter legislativo de los decretos que desarrollan leyes marco, afirmando que una vez que el Congreso expide esa categoría de
leyes, no queda agotada su facultad legislativa sobre la materia, por lo cual,
las normas contenidas en ellas “pueden ser modificadas, adicionadas,
sustituidas o derogadas cuando, en ejercicio de sus competencias, el Congreso
lo juzgue pertinente”.  Tal argumento se expone en
las sentencias C- 489/1994; C-455/1999; C-481/1999; C- 208/2000; C-564/2000;
C-140/2007 y C-624/2007.
[11] Cfr. Sentencias C-133/1993; C-955/2000; C-1370/2000; C-579/2001;
C-668/2006; C-140/2007 y C-624/2007.
[12] Sentencia C-536/1999.
[13] Sobre la exclusión de la reserva de ley marco de las normas de
naturaleza tributaria que tengan incidencia sobre el régimen de cambios
internacionales, cfr. sentencia C-339/2007, donde se afirma que: “Los
artículos 326, con su parágrafo, y 327 del Estatuto Tributario acusados,
señalan una regla legislativa para la regulación de la inversión extranjera,
pero con una finalidad netamente tributaria. Por tanto, no le asiste razón
al demandante para estimar que este asunto debe regularse mediante una ley
marco, pues si bien la norma contempla el cambio de titularidad de la inversión
extranjera, se circunscribe a la protección del Estado para que éste reciba el
pago del impuesto correspondiente a ese cambio y la declaración de renta, sin
que ello signifique que a través de estas disposiciones se regulen temas
cambiarios, ni que, por ende, se desconozca la potestad tripartita encomendada
por la Constitución al Gobierno, al Congreso y al Banco de la República.
La sola
mención cambiaria en asuntos tributarios, no puede entenderse per se sujeta a
la técnica de leyes marco, ni da base alguna al alegado desconocimiento
de lo estatuido en el artículo 150 numeral 19, literal b, de la Constitución
Política.” (negrillas en el texto
original).
[14] Desarrollada, entre otras, en las sentencias T-464/1992;
T-473/1992; T-306/1993; T-605/1996; T-074/1997; T-424/1998; T-842/2002;
C-891/2002; C-872/2003; T-527/2005.
[15] Sobre la relación entre ambos derechos cfr. sentencias T-462/1992;
T-473/1992; T-527/2005, entre otras.
[16] Al respecto se afirma en la sentencia C-038/1996 que: “(s)i el
desempeño del poder, en los distintos ámbitos del Estado, fuera clandestino y
secreto, no sería posible que el ciudadano pudiera “participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político” (C.P. art. 40). La
publicidad de las funciones públicas (C.P. art. 209), es la condición esencial
del funcionamiento adecuado de la democracia y del Estado de derecho; sin ella,
sus instituciones mutan de naturaleza y dejan de existir como tales.”
[17] Sentencia C-872/2003.  Sobre la relación entre el derecho de acceso
a los documentos públicos y la democracia participativa cfr. además las
sentencias C-038/1996; C-891/2002.
[18] Cfr. sentencia C-872/2003.
[19] Cfr. sentencia T-527/2005.