C-092-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-092/96
DECRETO
LEGISLATIVO-Ausencia de
conexidad
Habiendo
descartado la Corte que la declaratoria del estado de excepción, pudiera
sustentarse en la manifestación genérica de “hechos de violencia”, la materia
del decreto examinado pierde el vínculo de conexidad directa y específica que
mantenía con el indicado motivo alegado por el Gobierno para apelar al estado
de conmoción interior. La estabilidad institucional y la seguridad del Estado,
se ven en este caso concreto afectadas por hechos independientes de la
confrontación armada que desde hace varios decenios se presenta en varios
lugares del país, para lo cual el Gobierno dispone de recursos materiales y de
suficientes facultades jurídicas para repeler las agresiones y ataques. El
defecto de conexidad observado indefectiblemente conduce a la declaratoria de
inexequibilidad del decreto materia de análisis.
POBLACION CIVIL-Protección/DERECHO INTERNACIONAL
HUMANITARIO-Vigencia/  LIBERTAD DE CIRCULACION-Restricción
No significa este
pronunciamiento que el Estado no deba en todo momento proteger a la población
civil indefensa, particularmente contra los hechos calamitosos y las
situaciones que se derivan de los conflictos armados. Este deber irrenunciable
y permanente lo imponen la Constitución y las leyes.
Ref.: R.E. 077
Revisión de
constitucionalidad del Decreto 2027 de noviembre veintiuno (21) de mil
novecientos noventa y cinco (1995) “por el cual se dictan medidas destinadas a
proteger la población civil en los operativos militares”.
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Marzo siete (7) de mil novecientos noventa y seis (1996).
Aprobado por Acta Nº
14
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz, y por los
Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez
Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
revisión de constitucionalidad del Decreto 2027 de noviembre veintiuno (21) de
mil novecientos noventa y cinco (1995) “por el cual se dictan medidas
destinadas a proteger la población civil en los operativos militares”.
I. TEXTO DE LA NORMA REVISADA
DECRETO 2027 DE 1995
(NOVIEMBRE 21)
Por el cual se dictan medidas destinadas a
proteger la población civil en los operativos militares.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo del
Decreto 1900 de 1995,
C O N S I D E R A N D O:
Que mediante Decreto
1900 del 2 de noviembre de 1995, se declaró el estado de conmoción interior en
todo el territorio nacional;
Que en las últimas
semanas se han producido hechos de violencia en diferentes regiones del país,
atribuidos a organizaciones criminales y terroristas, que perturban en forma
grave y ostensible el orden público;
Que en las regiones
donde las Fuerzas Militares vienen adelantando operaciones tendientes al
restablecimiento del orden público buscando reducir las acciones criminales y
terroristas, la población civil debe ser especialmente protegida, para lo cual
se hace necesario limitar la circulación de las personas y vehículos en las
zonas donde se adelanten las mencionadas operaciones, así como evacuar dichas
zonas cuando puedan resultar afectados sus habitantes;
Que el literal a)
del artículo 38 de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción,
establece que el Gobierno Nacional podrá adoptar medidas tendientes a
“Restringir, sin que se afecte su núcleo esencial, el derecho de circulación o
residencia. En tal virtud, podrá limitarse o prohibirse genéricamente la
circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares
determinados que puedan obstruir la acción de la Fuerza Pública, con miras al
restablecimiento del orden público...”;
Que el literal b)
del artículo 38 de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción,
faculta al Gobierno Nacional para “Utilizar temporalmente bienes e imponer la
prestación de servicios técnicos y profesionales”, y consagra una serie de
condiciones para el ejercicio de dicha facultad;
Que, según lo
expresa la Corte Constitucional en Sentencia T-493/93, retomada por la
Sentencia C-179/94 de esa misma Corporación, referente a esta última a la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción, no se puede olvidar “el deber de
solidaridad que tiene tan amplia consagración en el artículo 95 de la
Constitución Política, y que obliga a todas las personas, y en
este caso a los propietarios de predios rurales, a respaldar la acción legítima
de las autoridades para garantizar la seguridad y convivencia sociales, bajo
cuyo marco no sólo se protegen los intereses públicos sino, asimismo, los
intereses individuales de las personas.  Esta sería una modalidad de ocupación
racionalmente, transitoria de una propiedad, por razones de defensa del orden
público que se base en el cumplimiento de las normas consagradas esencialmente
en la Constitución Política, y que postulan ‘el ejercicio de los derechos y las
libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades’”;
Que las atribuciones
ordinarias de policía no resultan suficientes para conjurar la actual crisis
que presenta el orden público en el territorio nacional;
D E C R E T A:
ARTICULO PRIMERO.-  Facúltese a los Gobernadores y Alcaldes
para que, previa coordinación con el Ministerio de Defensa Nacional, Fuerza
Pública esté adelantando operaciones militares tendientes al restablecimiento
del orden público.
ARTICULO SEGUNDO.-  El Gobernador o Alcalde, en
coordinación con el Ministerio de Defensa Nacional, dispondrá la evacuación de
aquellas personas o  familias ubicadas en lugares donde se adelanten
operaciones militares tendientes a restablecer el orden público o
se prevea que se van a presentar.
Así mismo, el
Gobernador o Alcalde adoptará las medidas provisionales necesarias, tanto para
asegurar la adecuada ubicación de los evacuados, como para garantizar los
elementos necesarios para su subsistencia.
ARTICULO TERCERO.- La Red de Solidaridad Social destinará
los recursos que requieran las entidades territoriales para el adecuado
cumplimiento de la disposición contenida en el inciso segundo del artículo
inmediatamente anterior.
Para efectos del
cumplimiento del presente artículo, la Red de Solidaridad Social podrá celebrar
los contratos que se requieran, los cuales se someterán al derecho privado.
ARTICULO CUARTO.-  De conformidad con lo dispuesto en el
literal b) del artículo 38 de la Ley 137 de 1994, el Gobierno Nacional podrá
utilizar temporalmente bienes e imponer la prestación de servicios técnicos y
profesionales, con el fin de garantizar la adecuada ubicación a la que hace
referencia el artículo segundo del presente decreto. En lo referente a
indemnizaciones y medidas de compensación se dará aplicación a los criterios
establecidos en la disposición citada.
Simultáneamente se
levantará un acta en la cual se expresará lo siguiente:
·   Los
motivos que llevaron a la decisión de ejecutar la medida;
·   La
información de las autoridades que ejecuten la medida de utilización temporal
de los bienes o imposición de la prestación de servicios técnicos y
profesionales;
·   La
información relativa a las personas que deben cumplir la medida; y
·   Descripción
del estado en que se encuentre el bien utilizado, o tipo de servicio impuesto.
PARAGRAFO.-  El acta a la que hace referencia el
presente artículo deberá ser enviada a la Procuraduría General de la Nación,
dentro de los dos días siguientes a la ejecución de la medida.
ARTICULO QUINTO.-  El presente Decreto rige a partir de la
fecha de su expedición.
PUBLIQUESE Y CUMPLASE
Dado en Santafé de Bogotá D.C., a los 21
NOV. 1995
Siguen firmas de:
El Señor Presidente
de la República; Horacio Serpa Uribe, Ministro del Interior; Rodrigo Pardo
García-Peña, Ministro de Relaciones Interiores; Néstor Humberto Martínez Neira,
Ministro de Justicia y del Derecho; Guillermo Perry Rubio, Ministro de Hacienda
y Crédito Público; Juan Carlos Esguerra Portocarrero, Ministro de Defensa
Nacional; Gustavo Castro Guerrero, Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural;
Rodrigo Marín Bernal, Ministro de Desarrollo Económico; Rodrigo Villamizar
Alvargonzalez, Ministro de Minas y Energía; Daniel Mazuera Gómez, Ministro de
Comercio Exterior; Carlos Enrique Ruiz, Viceministro de Formación Básica
encargado de las funciones del despacho de la Ministra de Educación Nacional;
Cecilia López Montaño, Ministra del Medio Ambiente; María Sol Navia Velazco,
Ministra del Trabajo y Seguridad Social; Ivan Moreno Rojas, Viceministro de
Salud encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Salud; Armando
Benedetti Jimeno, Ministro de Comunicaciones; y, Juan Gómez Martínez, Ministro
del Transporte.
II. ANTECEDENTES
1. El Presidente de
la República, con la firma de trece de sus ministros y dos viceministros
encargados de las funciones de los respectivos ministerios, expidió el Decreto
2027 de noviembre veintiuno (21) de 1995 “por el cual se dictan medias
destinadas a proteger la población civil en los operativos militares”,  con
base en las facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución
Política y en desarrollo del Decreto 1900 de 1995.
2. Mediante oficio
de noviembre veintiuno (21) de 1995, el Secretario General de la Presidencia de
la República remitió al Presidente de la Corporación copia auténtica del
decreto objeto de revisión.
3. Los ciudadanos
Rafael Barrios Mendivil y Alirio Uribe Muñoz, miembros de la Corporación
Colectivo de Abogados presentaron un escrito en el que solicitan la
declaratoria de inexequibilidad del decreto objeto de revisión.
4. El defensor del
pueblo presentó un memorial en el que solicita a la Corporación que declare la
inexequibiliad del artículo 2° del Decreto 2027 de 1995. Los ministros del
Interior, de Justicia y del Derecho y de Defensa Nacional se hicieron presentes
para defender la constitucionalidad del Decreto.
5. El Procurador
General de la Nación solicitó a la Corte que declarara la inexequibilidad del
Decreto 2027 de 1995.
Intervenciones
1. Rafael Barrios
Mendivil y Alirio Uribe Muñoz
Los intervinientes
consideran que el derecho internacional humanitario constituye la garantía
mínima a la cual está obligado cualquier gobierno en aras de la protección de
la población civil en caso de conflicto bélico interno o internacional. En
consecuencia, la prohibición contenida en el artículo 17 del Protocolo II,
según el cual “No se podrá ordenar el desplazamiento de la población civil”,
impide a las autoridades ordenar el desplazamiento salvo que efectivamente se
busque proteger a la población y siempre que se garantice una ubicación en
condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene, alimentación y
seguridad. Por otra parte, en tales eventos debe participar un organismo
neutral como el Comité Internacional de la Cruz Roja.
En su concepto, el
decreto al establecer que la evacuación procederá en aquellas zonas en las que
se adelanten operaciones militares, desconoce el sentido protector del artículo
17 del Protocolo II, toda vez que tiene por objetivo, no la protección de la
población, sino el éxito de la operación militar. Bajo tales circunstancias, la
evacuación se torna en desplazamiento forzado.
Por otra parte, si
se consideran los mapas presentados por el Gobierno Nacional sobre la presencia
de guerrilla y de narcotráfico en el país (los cuales indican las zonas en que
podrían ser efectivas las medidas de evacuación) resulta claro que la
aplicación del decreto en cuestión podría dar lugar a un éxodo interno de
proporciones descomunales. En estas circunstancias el Estado colombiano no
estaría en capacidad de garantizar la debida reubicación de la población
desplazada. Añaden los intervinientes, que los diversos organismos, nacionales
e internacionales, que han evaluado la situación de derechos humanos en el país
-Defensoría del Pueblo, Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
la ONU, Comisión Interamericana de Derechos Humanos etc. -, han recomendado al
Gobierno Nacional que tome medidas para impedir que el fenómeno de los
desplazados forzosos continúe, más no para patrocinarlo.
Concluyen su escrito
indicando que el decreto, antes que proteger a la población civil, legaliza la
práctica del desplazamiento forzoso.
2.  Defensor del
Pueblo
El defensor del
pueblo solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del artículo segundo
del Decreto 2027 de 1995. Considera que la norma constituye una extralimitación
frente a lo dispuesto en el Protocolo Adicional a Los Convenios de Ginebra del 12
de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos
armados sin carácter internacional (Protocolo II).
A juicio del
Defensor, la autorización contenida en el artículo segundo del Decreto 2027 de
1995, resulta más amplia que la autorización excepcional del artículo 17 del
Protocolo II.
La Constitución
colombiana adopta el principio en virtud del cual el derecho internacional
ratificado, prevalece en aquellos casos en los cuales contenga normas que
ofrezcan mayores garantías que las normas nacionales. Especialmente en las
situaciones excepcionales, el derecho internacional prevalece sobre el interno,
y sirve de “pauta concreta para la interpretación de los derechos y deberes
consagrados en la Constitución de 1991 (art. 93).” En concordancia con este
criterio, al caso que se estudia debe aplicarse el artículo 17 del Protocolo
II, por ser más garantista que el artículo segundo del Decreto 2027 de 1995.
Por otra parte,
existe un verdadero derecho a no ser desplazado, inherente a la dignidad
humana, que puede verse comprometida con la pérdida de la totalidad de los
bienes, las negativas repercusiones en la vida familiar y en la estabilidad
emocional, en la economía de subsistencia, en la integración política, etc.,
que surgen como consecuencia del desplazamiento.
A juicio del
Defensor, la norma acusada no es más que “el primer paso en la
institucionalización, en la generalización dentro de los límites de la ley, de
una práctica que engloba el desconocimiento de múltiples derechos fundamentales".
Concluye señalando
que el grado de discrecionalidad contenido en el artículo segundo del Decreto
revisado, resulta muy amplio frente a las causales precisas del artículo 17 del
Protocolo II, que a su turno deben ser de interpretación restrictiva, por
tratarse justamente de una cláusula excepcional respecto del principio general
en virtud del cual no se podrá ordenar el desplazamiento de la población civil
por razones relacionadas con el conflicto.
3. Intervención
de los ministros del Interior, Justicia y del Derecho y de Defensa Nacional.
Los intervinientes
dividen su escrito en dos partes: estudio formal y estudio material.
1. Estudio formal
El estudio formal
del decreto reúne el análisis de los factores de temporalidad, materialidad,
conexidad y proporcionalidad. En cuanto a los dos primeros, sostienen, el
decreto fue expedido dentro del término de vigencia del Estado de Conmoción,
lleva la firma de trece ministros y dos viceministros encargados de las
funciones del despacho del ministro, con base en las facultades conferidas por
la Constitución al Presidente y que tiene una vigencia que corresponde a la de
la Conmoción.
Sobre la conexidad,
los intervinientes manifiestan que entre las razones que llevaron al Gobierno
Nacional a decretar el Estado de Conmoción se cuentan los hechos de violencia
que se han producido en distintas regiones con posterioridad de agosto 16 de
1995, provenientes de diversos agentes de violencia “cuya inmensa capacidad de
desestabilización atenta - por sí misma y de manera inminente - contra la
seguridad del Estado, la estabilidad de las instituciones legítimamente
constituidas y la convivencia ciudadana...” (Subrayado en la
intervención).
El “Gobierno
Nacional entiende que la convivencia ciudadana es el ámbito dentro del cual es
posible desarrollar el pleno ejercicio de los derechos y garantías
fundamentales.  Así las cosas, es consciente de la trascendencia de este bien
jurídico, razón por la cual está obligado a preservarlo y restablecerlo, en
caso de que el mismo se vea afectado”. Con lo anterior se verifica el requisito
de guardar directa relación de conexidad con las causas que generaron la
declaración.
En cuanto a la
finalidad del Decreto, señala el escrito ministerial que su aplicación pretende
impedir los efectos de las crisis, toda vez que ofrece una serie de
herramientas destinadas a proteger de manera eficaz la vida e integridad de
“los ciudadanos que  habitan en las zonas en las cuales se presentan
enfrentamientos entre la fuerza pública y las organizaciones criminales y
terroristas que el Estado pretende desmantelar”. En suma, la normativa
estudiada busca evitar el costo de las vidas humanas civiles, que constituyen
las víctimas principales del enfrentamiento.
Por ultimo señalan
que la situación de orden público, generada por “enormes aparatos de fuerza u
(sic) organizaciones criminales, requiere de una acción de las autoridades que
garantice la vida, integridad, honra y bienes de los ciudadanos.  La
importancia de tales derechos “hace que las medidas -per se- resulten
proporcionales frente al riesgo en que eventual y potencialmente ellos se
puedan ver afectados”.
2.  Estudio
sustancial
2.1 La definición
del Estado colombiano como Estado Social de Derecho, favorece el surgimiento de
una relación entre individuo y Estado, caracterizada por una serie de
obligaciones y derechos mutuamente exigibles. Para el Estado tal relación
supone una “intervención necesaria, limitada y suficiente para proteger y
salvaguardar los derechos y necesidades individuales y colectivas de los
miembros de la sociedad”.  El preámbulo, y los artículos 2, 11 y 12, entre
otras, responden a tal concepción de Estado.
De ahí que resulte
en un imperativo para el Estado garantizar la vida y la integridad de las
personas, y cuando surgen hechos que alteran las condiciones de vida, “tomar
medidas eficaces que permitan la recuperación de la normalidad, empleando para
ello los menores costos posibles, en términos de derechos y libertades, para
los miembros de la comunidad”.
Dentro de éste
cuadro, corresponde al Presidente (C.P. arts. 189 y 213), y a los Gobernadores
y Alcaldes en cuanto son agentes suyos (arts. 303 y 315-2 de la C.P.),
conservar y restablecer el orden público y garantizar la convivencia
ciudadana.  “De lo anteriormente expuesto se colige que las medidas
excepcionales adoptadas son congruentes con la finalidad social de mantener la
vigencia de las más importantes garantías del Estado en favor de los
particulares, cuales son la vida y la integridad personal”.
2.2 La limitación a
los derechos de locomoción (restricciones de circulación) y de residencia
(evacuación), contenidos en el Decreto 2027 de 1995, se adecuan a los preceptos
constitucionales. El Protocolo II dispone, de manera general, que es deber del
Estado proteger a la población civil (artículo 13), y en desarrollo de éste
precepto, el artículo 17 prohibe su desplazamiento, generándose una obligación
en cabeza del Estado bajo situaciones de conflicto armado de proteger la vida e
integridad de los pobladores.
El mismo artículo 17
del Protocolo II, por otra parte, autoriza el desplazamiento de la población
civil cuando “así lo exijan la seguridad de las personas o razones militares
imperiosas”. “Sin embargo, para el caso que nos ocupa el Gobierno Nacional,
consciente de la sensibilidad que la aplicación de las medidas contenidas en el
Decreto, estima que las mismas deben corresponder a un esquema en el cual ambos
presupuestos se presenten.  Es decir que la protección de los derechos no es
suficiente para aplicar la norma; tampoco lo es la existencia de operaciones
militares en zonas determinadas, sino que ambas condiciones deben coexistir
para que proceda su aplicación, en este caso concreto”.  En este sentido se
pronunció la Corte Constitucional al estudiar la Ley Estatutaria de los Estados
de Excepción, al indicar que las restricciones a la circulación y residencia
únicamente serían válidas “por razones de seguridad nacional o de orden
público, como para proteger la vida de las personas, su salud u otros
derechos fundamentales” (Subrayado en el escrito de intervención).
De lo anterior se
concluye que las normas del derecho internacional humanitario autorizan las
medidas adoptadas en los artículo 1 y 2 del Decreto objeto de revisión; que su
aplicación no responderá a criterios arbitrarios, sino a razones militares
definidas por los gobernadores o alcaldes junto con el Ministerio de Defensa
Nacional; que su objetivo es proteger a la población civil; y, que en ningún
caso podrá tratarse de medidas definitivas, lo que constituiría desarraigo,
sino que su transitoriedad se “deriva de la transitoriedad misma del Decreto
objeto de revisión”.
2.3 La Constitución
establece que, para efectos del mantenimiento del orden público, el gobernador
es agente del Presidente de la República (art. 303), y que al alcalde
corresponde conservar el orden, de acuerdo con las órdenes que reciba del
Presidente de la República y del gobernador del respectivo departamento.  En
igual sentido se establecen las funciones y obligaciones de los citados
funcionarios en el Decreto 1222 de 1986 y en la Ley 136 de 1994.  Se puede
apreciar, entonces, que las facultades de los alcaldes y gobernadores,
contenidos en el Decreto 2027 de 1995, tienen su fundamento en la Constitución
y en la Ley, toda vez que las medidas a adoptar (restricción de circulación u
orden de evacuación) tienen estrecha relación “con la recuperación de la
normalidad en el territorio nacional”.
2.4 La disposición
que autoriza la orden de evacuación está acompañada de otra que designa a la
Red de Solidaridad como el ente encargado de destinar los recursos necesarios
para atender las necesidad de los evacuados. “Por tratarse de una norma de
jerarquía legal, a través de la misma pueden otorgarse nuevas competencias a
instituciones de carácter oficial en especial si, como ocurre en el caso de la
Red de Solidaridad Social, tales organismos están encargados de la promoción de
los derechos de los grupos humanos más vulnerables dentro de nuestra
sociedad...”
Por otra parte, el
mismo artículo 17 del Protocolo II obliga a adoptar las medidas necesarias para
garantizar que los desplazados sean acogidos en condiciones satisfactorias de
alojamiento, salubridad, higiene y alimentación.
2.5  La Corte ha
señalado la necesidad de salvaguardar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales e incluso, en algunas ocasiones, “conceder prioridad a un bien
jurídico por encima de un derecho fundamental”. “En el caso que nos ocupa, el
tratamiento del tema del núcleo esencial de los derechos adquiere especial
importancia en el contexto del enfrentamiento de dos o más derechos
fundamentales". A su juicio, "dentro del contexto que nos ocupa, el
derecho fundamental a la vida y la integridad de las personas, prima sobre la
aplicación de los derechos a la locomoción y a la residencia, en especial si se
considera que la limitación de éstos no implica la transgresión de su núcleo
esencial, en tanto ésta es de carácter limitado espacialmente (no en todo el
territorio nacional) y eminentemente transitoria (mientras duren las operaciones
militares)”. “Cuando se enfrente el derecho a la vida con cualquier otro
derecho, el primero siempre prevalecerá”.
2.5  Finalmente, en
cuanto a la ocupación temporal de bienes y a la imposición de prestación de
servicios técnicos y profesionales, la Corte tuvo oportunidad de tratar el tema
al analizar la Ley Estatutaria de Estados de Excepción.  El artículo 4° del
Decreto 2027 de 1995 no hace más que reiterar lo dispuesto en las normas
pertinentes de dicho estatuto.
Concepto del
Procurador General de la Nación
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corporación que declare la inexequibiliad
del Decreto 2027 de 1995.
En primer lugar
señala que el decreto bajo estudio no limita su vigencia a la duración del
Estado de Conmoción Interior, y por ello viola el requisito de temporalidad que
exigen las normas sobre la materia. En segundo término sostiene que el Decreto
no es conexo con las causas que motivaron la declaratoria del Estado de
Conmoción.  Al respecto sostiene el Procurador:
“Delimitada por la
Corte Constitucional la validez de la declaratoria del Estado de Conmoción
Interior contenida en el Decreto 1900 de 1995, a los hechos que tienen que ver
con el asesinato del dirigente político Dr. Alvaro Gómez Hurtado, lo que excluye
de las medidas que pueden adoptarse para conjurar la crisis los llamados males
endémicos del País, como lo serían aquellas dirigidas a combatir los grupos
guerrilleros, no cabe duda que las adoptadas por el Decreto 2027 de 1995
carecen de la debida conexidad que se exige como presupuesto de validez de este
último, en la medida en que su contenido no guarda relación directa y
específica con el Estado de Conmoción Interior válido sólo desde el aspecto
anotado por el Alto Tribunal en reciente sentencia de constitucionalidad".
Agrega el director
del Ministerio Público que las medidas que se contemplan en el decreto
estudiado no sólo no garantizan los derechos fundamentales de la población
civil, sino que por el contrario "podría dar origen al desahucio de una
población exenta de riesgo actual e inminente de sufrir las consecuencias de la
guerra”. Al respecto agrega que el decreto no establece métodos para facilitar
el retorno de las personas evacuadas, ni para proteger, en caso de
desplazamiento, los bienes respectivos. En suma, considera que en la práctica,
lo que puede generar la aplicación de las medidas bajo estudio, es simplemente
"el desalojo masivo de la población campesina.... con las consecuencias
propias del desplazamiento y del despojo de la tierra...”.
III. FUNDAMENTOS
1.  Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer del proceso de la referencia de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-7 de la Constitución.
2. Examen de los
requisitos de forma
La Corte encuentra
que el Decreto 2027 de 1995 cumple con todas las exigencias formales señaladas
en el artículo 213 de la Constitución.
En efecto:
1. El decreto fue
expedido en ejercicio de las facultades derivadas de la expedición del Decreto
1900 de 1995, y dentro del término de su vigencia.
2. Ha sido motivado
en los considerandos del Decreto, lo cual es suficiente para que se tenga por
debidamente satisfecho este requisito, en el aspecto que ahora ocupa la
atención de la Corte. El aspecto material amerita un análisis que se hará
posteriormente en acápite separado.
3. El decreto que se
revisa fue firmado por el Presidente y todos sus ministros (catorce (14)
ministros y dos (2) viceministros encargados de las funciones del despacho del
ministro respectivo).
3. Examen de los
aspectos de fondo
3.1 Contenido
El decreto faculta a
los gobernadores y alcaldes, bajo la previa coordinación del Ministerio de
Defensa Nacional, para restringir la circulación de personas y vehículos en los
lugares donde la fuerza pública adelante operaciones militares con miras al
restablecimiento del orden público (art. 1º). La autorización se extiende a la
disposición de operaciones de evacuación de personas o familias, lo mismo que a
la adopción de medidas provisionales relativas a su ubicación (art. 2º). La Red
de Solidaridad, se señala en el artículo 3º, suministrará los recursos
necesarios para atender las operaciones de ubicación que se realicen.
Finalmente, en desarrollo de lo establecido en el literal b del artículo 38 de
la Ley 137 de 1994, se autoriza al Gobierno para utilizar temporalmente bienes
e imponer la prestación de servicios técnicos y profesionales con el fin de
garantizar la ubicación de las poblaciones que sean objeto de esta medida.
3.2 Conexidad
De conformidad con
el artículo 241-1 de la C.P., los decretos legislativos dictados al amparo de
los estados de excepción solamente podrán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la
declaración del Estado de Excepción. En este caso, el decreto sujeto a
revisión, sólo guarda relación con uno de los motivos expresados en el Decreto
No 1990 de 1995, por medio del cual se declaró el estado de conmoción interior,
y que aparece formulado en los siguientes términos: “Que, con posterioridad al
16 de agosto de 1995, se han producido hechos de violencia en diferentes
regiones del país atribuidos a organizaciones criminales y terroristas, que
perturban en forma grave y ostensible el orden público”.
3.3 Ausencia de
conexidad
La Corte
Constitucional, en sentencia C- 027 de 1996, declaró la exequibilidad parcial
del Decreto 1900 de 1995,  pero no en relación con el motivo expresado en su
segundo inciso, que es en el que se apoya la norma objeto del presente examen.
Habiendo descartado
la Corte que la declaratoria del estado de excepción, pudiera sustentarse en la
manifestación genérica de “hechos de violencia”, la materia del decreto
examinado pierde el vínculo de conexidad directa y específica que mantenía con
el indicado motivo alegado por el Gobierno para apelar al estado de conmoción
interior. La estabilidad institucional y la seguridad del Estado, se ven en
este caso concreto afectadas por hechos independientes de la confrontación
armada que desde hace varios decenios se presenta en varios lugares del país,
para lo cual el Gobierno dispone de recursos materiales y de suficientes
facultades jurídicas para repeler las agresiones y ataques. En este orden de
ideas, el defecto de conexidad observado indefectiblemente conduce a la
declaratoria de inexequibilidad del decreto materia de análisis.
No significa este
pronunciamiento que el Estado no deba en todo momento proteger a la población
civil indefensa, particularmente contra los hechos calamitosos y las
situaciones que se derivan de los conflictos armados. Este deber irrenunciable
y permanente lo imponen la Constitución y las leyes (C.P. art. 2), como quiera
que “las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas
las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y
demás derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares”. La vigencia del derecho
internacional humanitario, la cual se extiende por igual a la normalidad como a
la anormalidad, entre sus reglas obligatorias contiene la siguiente: “No se
podrá ordenar el desplazamiento de la población civil por razones relacionadas
con el conflicto, a no ser que así lo exijan la seguridad de las personas
civiles o razones militares imperiosas. Si tal desplazamiento tuviera que
efectuarse, se tomarán todas las medidas posibles para que la población civil
sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene,
seguridad y alimentación. No se podrá forzar a las personas civiles a abandonar
su propio territorio por razones relacionadas con el conflicto.  (Protocolo II
adicional a los convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949, relativo a la
protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional”,
aprobado por la Ley 171 del 16 de diciembre de 1994, art. 17).
IV. D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional,
R E S U E L V E :
PRIMERO .- Declarar INEXEQUIBLE en su
integridad el Decreto Legislativo 2027 de 1995 "por el cual se dictan
medidas destinadas a proteger la población civil en los operativos militares”.
Notifíquese,
Cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-092/96
DECRETO
LEGISLATIVO-Innecesario
(Aclaración de voto)
Consideraba, y
sigo pensando, que el decreto 2027 de noviembre 21 de 1995 era exequible.  Sin
embargo, la referencia al Protocolo II, adicional a los convenios de Ginebra de
agosto 12 de 1949, y la opinión de la mayoría en el sentido de que las medidas
para proteger la población civil podían adoptarse en uso de las facultades
ordinarias del Gobierno, me llevaron a votar la inexequibilidad.  Tuve en
cuenta, en síntesis, que el decreto era innecesario.
DECRETO
LEGISLATIVO-Conexidad
(Aclaración de voto)
Estimo que sí
existía conexidad entre los hechos que originaron la declaración de conmoción
interior y las medidas adoptadas por medio del decreto 2027 de noviembre 21 de
1995.
Con el debido
respeto, aclaro mi voto en la sentencia de la referencia, en los siguientes
términos:
Primero.-   Consideraba, y sigo pensando, que el
decreto 2027 de noviembre 21 de 1995 era exequible.  Sin embargo, la referencia
al Protocolo II, adicional a los convenios de Ginebra de agosto 12 de 1949, y
la opinión de la mayoría en el sentido de que las medidas para proteger la
población civil podían adoptarse en uso de las facultades ordinarias del
Gobierno, me llevaron a votar la inexequibilidad.  Tuve en cuenta, en síntesis,
que el decreto era innecesario.
Segundo.-  Sostengo que sí existía la conexidad
entre este decreto y aquél por medio del cual se declaró el estado de conmoción
interior, por lo siguiente:
En el decreto 1900
de 1995 se señala como una de las causas de la declaración de la conmoción
interior, la existencia de formidables aparatos de fuerza, y su capacidad
desestabilizadora del orden jurídico y de la convivencia ciudadana. ¿Cómo
sostener,  en consecuencia, que en los combates entre las Fuerzas Armadas de la
República y los grupos de bandoleros, no haya que adoptar medidas para proteger
la población civil? La creciente magnitud del bandolerismo obligará a la Corte
Constitucional a situarse en el plano de la realidad, y a reconocer que la
acción de estos criminales, al igual que la de los narcotraficantes, no son
hechos normales que no dan lugar a la declaración del estado de conmoción
interior.
En síntesis: estimo
que sí existía conexidad entre los hechos que originaron la declaración de
conmoción interior y las medidas adoptadas por medio del decreto 2027 de
noviembre 21 de 1995.
Bogotá, marzo 7 de
1996
JORGE ARANGO MEJÍA
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-092/96
ESTADOS DE
EXCEPCION-Utilización
excepcional (Aclaración de voto)
El Gobierno y la
sociedad colombiana tienen que convencerse de que las figuras excepcionales
consagradas en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política son de
carácter extraordinario, únicamente aplicables cuando los procedimientos
ordinarios y las facultades ordinarias de las autoridades resultan
insuficientes para contrarrestar las causas de la crisis y de que se abusa de
tales mecanismos cuando se los utiliza para hacer lo que de todas maneras puede
hacerse con base en las instituciones de normalidad, la cual, entonces, no debe
romperse por toda situación que afecte el orden público.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
R.E.-077
Santa Fe de Bogotá,
D.C., siete (7) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996).
Me complace
registrar que la Sala Plena de la Corte, no obstante haber retrocedido en su
jurisprudencia sobre estados de excepción al declarar exequible el Decreto 1900
del 2 de noviembre de 1995 (Sentencia C-027 del 29 de enero de 1996. M.P.: Dr.
Hernando Herrera Vergara), haya recuperado ahora algo del sentido
constitucional de las proporciones al declarar contrario a la Carta Política el
Decreto Legislativo 2027 de 1995, por absoluta falta de conexidad con las
causas de la perturbación.
Me siento todavía
más identificado con el fallo en lo que concierne a la advertencia perentoria
que en él se hace acerca de que, para proteger a la población amenazada por
hechos de violencia -como también podría ocurrir por fenómenos de la
naturaleza, como el que infortunadamente se presentó en el municipio de Armero
en 1985-, no requiere el Gobierno estar revestido de poderes excepcionales como
los consagrados en el artículo 213 de la Constitución. Las facultades
inherentes a la función genérica de las autoridades -artículo 2º C.P.- y muy
particularmente las del Presidente de la República en lo relativo a la
preservación del orden público -la cual no se identifica, como muchos creen,
con el Estado de Conmoción Interior, medida extrema y última- son suficientes
para adoptar las providencias y para llevar a cabo los actos ordinarios que
mejor convengan a la defensa de la integridad, la vida y la salud de la
población civil. Más todavía, como lo dice la Sentencia, así surge del Derecho
Internacional Humanitario, sin que se pueda forzar a las personas civiles a
abandonar su propio territorio por razones relacionadas con el conflicto.
El Gobierno y la
sociedad colombiana tienen que convencerse de que las figuras excepcionales
consagradas en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política son de
carácter extraordinario, únicamente aplicables cuando los procedimientos
ordinarios y las facultades ordinarias de las autoridades resultan
insuficientes para contrarrestar las causas de la crisis y de que se abusa de
tales mecanismos cuando se los utiliza para hacer lo que de todas maneras puede
hacerse con base en las instituciones de normalidad, la cual, entonces, no debe
romperse por toda situación que afecte el orden público.
Quiera Dios que esta
idea permanezca en la jurisprudencia constitucional de la Corte.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-092/96
Ref.: Expediente
R.E. 077
Revisión de
constitucionalidad del Decreto 2027 de noviembre veintiuno (21) de mil
novecientos noventa y cinco (1995) “por el cual se dictan medidas destinadas a
proteger la población civil en los operativos militares”.
Al disentir, en el
presente caso, de la decisión mayoritaria, me remito, íntegramente, a los
argumentos expuestos a propósito de la sentencia C-045 de febrero ocho (8) de
mil novecientos sesenta y seis (1996).
Fecha ut supra.
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Magistrado
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-092/96
Ref.  R.E.  077
Revisión de
constitucionalidad del Decreto 2027/95 "Por el cual se dictan medidas
destinadas a proteger la población civil en los operativos militares"
Con el respeto
acostumbrado, por las decisiones de la Corte quiero dejar constancia de que no
obstante compartir la decisión adoptada en el presente negocio, y coincidir con
casi todas sus consideraciones, insisto en estimar que la Corte carece de
competencia para juzgar por el fondo la constitucionalidad de los decretos que
declaran la conmoción interior o que ordenan su prórroga.
En este sentido
reitero las consideraciones que aparecen en el salvamento de voto que elaboré
ante la sentencia C-466/95.
Fecha  Ut Supra,
FABIO MORON DIAZ
Aclaración de voto a la Sentencia No. C-092/96
Ref.: R.E. 077
Revisión de
constitucionalidad del Decreto 2027 de noviembre veintiuno (21) de mil
novecientos noventa y cinco (1995) “por el cual se dictan medidas destinadas a
proteger la población civil en los operativos militares”.
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santafé de Bogotá,
D.C., marzo veintisiete (27) de mil novecientos noventa y seis (1996).
El suscrito
Magistrado se permite manifetar que aunque comparte la decisión de declaratoria
de inexequibilidad del Decreto Legislativo 2027 de 1995, formula la
correspondiente aclaración de voto, con base en las siguientes precisiones:
Debo señalar que
aunque estuve de acuerdo con la exequibilidad parcial del Decreto 1900 de 1995,
“por medio del cual se declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el
territorio nacional” por las razones expuestas en la providencia No. C-027 de
1996, que reitero nuevamente, considero que en el presente asunto, ante la falta
de conexidad entre la declaratoria del estado de excepción y los motivos
aducidos por el Gobierno Nacional en el Decreto 2027 de 1995 (la manifestación
genérica de hechos de violencia), la decisión no podía ser otra que la
declaratoria de inexequibilidad de éste.
Fecha ut supra,
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado