T-632-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-632/06
CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E
INCIDENTE DE DESACATO-Diferencias
ACCION DE TUTELA-No es el mecanismo para
buscar el cumplimiento de las sentencias de tutela
En principio,
la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para lograr el cumplimiento de
otros fallos de tutela. Lo anterior por cuanto, en primer lugar, la normativa
vigente prevé un procedimiento específico para estos efectos –la solicitud de
cumplimiento y no el incidente de desacato- y, en segundo lugar, ya que afirmar
lo contrario podría dar lugar a una serie interminable de tutelas que sólo
contribuirían a desvirtuar la naturaleza misma de la acción. Ciertamente, el
juez encargado de verificar el cumplimiento de los fallos de tutela, cuenta con
las mismas facultades que le son otorgadas durante el trámite de la acción, con
el fin de que pueda adoptar todas las medidas necesarias para lograr el
acatamiento de lo ordenado. Esta circunstancia permite a la Sala afirmar que la
solicitud de cumplimiento de la sentencia de tutela ante el juez que conoció en
primera instancia del asunto, es el mecanismo idóneo y más eficaz para lograr
el cumplimiento de la decisión y, así, la protección efectiva del derecho
fundamental lesionado o amenazado.
CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Corresponde
al juez de primera instancia
DERECHO DE PETICION-Solicitud
reconocimiento pensión de invalidez se presentó en momentos históricos y
contextos distintos
DERECHO DE PETICION-Respuesta de fondo,
clara y precisa sobre reconocimiento pensión de invalidez por el ISS
Referencia: expediente T-1325721
Peticionario: Antonio Beltrán Corrales
Accionado: Seguro Social
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C, tres (3) de agosto de dos mil seis (2006).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por
los Magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Marco
Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la sentencia proferida el 24 de febrero
de 2006, por el Juzgado Octavo Penal del Circuito de Barranquilla.
I. ANTECEDENTES
El 8 de febrero de 2006, Antonio Beltrán Corrales, por intermedio de
apoderado judicial, interpuso una acción de tutela contra el Seguro Social, por
la presunta violación de sus derechos fundamentales al debido proceso y a
presentar peticiones respetuosas ante las autoridades públicas, con fundamento
en los siguientes hechos:
1.1 Hechos de
la demanda
El demandante asegura que el 28 de enero de 2000, solicitó de manera
formal a la institución demandada, el reconocimiento de su pensión de vejez,
solicitud frente a la cual ésta guardó silencio.
Agrega que el 9 de febrero de 2001, presentó una nueva solicitud,
esta vez para que le fuera reconocida pensión de invalidez, debido a había
sufrido quebrantos de salud que le impedían seguir laborando.
Ante el silenció de la entidad, relata que el 10 de septiembre de
2003, interpuso una acción de tutela para la protección de su derecho de
petición, la cual le fue concedida en primera instancia por el Juzgado Octavo
Penal del Circuito de Barranquilla, en sentencia del 26 de septiembre
siguiente.
Señala que en cumplimiento del fallo referido, el Seguro Social le
informó que revisaría nuevamente su solicitud y que, para el efecto, enviaría
su expediente al Departamento de Medicina Laboral – nivel nacional. Expresa que
el 15 de octubre siguiente, dicha dependencia aprobó su dictamen médico inicial
y fijó el 28 de junio de 1995 como fecha de estructuración de su invalidez.
Manifiesta que sólo hasta el 29 de junio de 2005, la accionada le
solicitó que se presentara en su Departamento de Medicina Laboral – Pensiones,
para tratar su remisión a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Barranquilla. Asegura que después de varias citas, el 29 de noviembre de dicho
año, el Seguro Social finalmente le practicó la evaluación, la cual arrojó un
porcentaje de invalidez del 72.80%, pero nunca lo remitió a la Junta Regional
de Invalidez.
Por último, aduce que teniendo en cuenta las actuaciones realizadas
por el Seguro Social con posterioridad a la sentencia de septiembre de 2003, el
19 de enero de 2006, presentó una nueva solicitud ante la entidad demandada,
para que le fuera reconocida la pensión de invalidez a la que afirma tener
derecho, sin que a la fecha haya recibido respuesta.
1.2
Pretensiones
Con fundamento en el anterior relato, el actor solicita que se
tutelen sus derechos invocados y se ordene al Seguro Social dar respuesta
inmediata a su petición.
1.3 Respuesta
de la entidad accionada
El Seguro Social guardó silencio.
1.4 Decisión judicial que se revisa
En sentencia del 24 de febrero de 2006, el Juzgado Octavo Penal del
Circuito de Barranquilla negó la tutela solicitada por Antonio Beltrán
Corrales, por estimar  que, dado que en fallo del 26 de septiembre de 2003, el
mismo despacho concedió la tutela al derecho de petición del accionante frente
al mismo demandado, lo procedente era que aquél presentara un incidente de
desacato para lograra el cumplimiento de la decisión. Lo anterior por cuanto -en
su concepto- en la providencia referida ordenó no sólo dar respuesta al derecho
de petición del demandante, sino reconocerle y pagarle la pensión de invalidez
reclamada.
En este orden de ideas, concluyó que el peticionario contaba con
otro mecanismo judicial más idóneo y expedito que la acción de tutela –el
incidente de desacato- para lograr la protección de sus derechos fundamentales
presuntamente lesionados por el Seguro Social, razón por la cual sus
pretensiones debían ser denegadas.
1.5 Pruebas
relevantes
a.
Copia del derecho de petición presentado por el
actor, ante el Departamento de Atención al Pensionado del Seguro Social, el 19
de enero de 2006. En éste se relatan hechos adicionales a los señalados en la
demanda presentada el 8 de febrero de 2006, entre los que se destacan los
siguientes: (i) Mediante Resolución 000200 de 2001, el Seguro Social reconoció
al actor una indemnización sustitutiva; (ii) el 4 de abril del mismo año, éste
renunció a la referida indemnización, y (iii) el 15 de diciembre de 2005, la
demandada lo remitió a Bogotá para que se emitiera un dictamen médico laboral.
En adición, en este documento el actor manifestó que atravesaba junto con su
núcleo familiar, por una precaria situación económica, por cuanto estaba
imposibilitado para trabajar.
b.
Copia del oficio VP-DP-SA No. 05666 del 24 de
octubre de 2003, por medio del cual el Jefe del Departamento de Atención al
Pensionado del Seguro Social – Seccional Atlántico informó a la apoderada del
demandante, (i) que mediante la Resolución No. 003332 del 28 de febrero de
2001, se había negado la solicitud de pensión de invalidez del tutelante, por
no llenar los requisitos exigidos por la normativa para el efecto; (ii) que no
obstante lo anterior, la entidad había revisado de nuevo el caso de aquél y
había enviado su expediente al Departamento de Medicina Laboral – Nivel
Nacional; (iii) que dicha dependencia, en oficio SNML No. 0733 del 15 de
octubre de 2003, había aprobado el dictamen médico inicial del accionante y había
fijado como fecha de estructuración de la invalidez, el 28 de junio de 1995;
(iv) que dado que se trataba de un hecho nuevo que podía variar el sentido de
su decisión, consideraba necesario poner en conocimiento de la Junta Regional
de Calificación de Invalidez de Barranquilla, el caso del demandante, para que
determinara la fecha de estructuración de la invalidez, y (v) que, en
consecuencia, la Gerencia de la Seccional Atlántico adelantaría las gestiones
pertinentes para que esta evaluación se realizara a la mayor brevedad posible.
c.
Copia del oficio GSA 66 del 29 de julio de 2005,
mediante el cual el Seguro Social informó al demandante que debía presentarse
al Departamento de Medicina Laboral Pensiones de la entidad, para tratar lo
relacionado con la remisión de su caso a la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Barranquilla.
d.
Copia del documento EVALUACIÓN DE PACIENTE
ENFERMEDAD COMÚN, emitido por la Vicepresidencia de Pensiones del Seguro
Social, el 29 de noviembre de 2005. En este se indica que el señor Beltrán
padece “Adenocarcicoma de próstata proveniente diferenciado, enfermedad
cardiovascular (…)” y que su porcentaje de pérdida de capacidad laboral es
del 72.80%.
e.
Copia de la Resolución No. 000200 de 2001,
mediante la cual el Seguro Social concedió al actor indemnización sustitutiva a
la pensión de vejez.
f.
Copia de la sentencia proferida el 26 de
septiembre de 2003, por el Juzgado Octavo Penal del Circuito de Barranquilla,
en el marco de la tutela interpuesta por el peticionario, contra el Seguro
Social, por no dar respuesta oportuna a su petición de reconocimiento de
pensión de invalidez. En este fallo, el despacho en cuestión concedió el amparo
al derecho de petición del actor y, en consecuencia, ordenó al Jefe del
Departamento de Atención al Pensionado del Seguro Social de Barranquilla que,
dentro del término de diez días hábiles siguientes al recibo de la comunicación
de la decisión, resolviera al señor Beltrán su solicitud de reconocimiento y
pago de la pensión de invalidez, de no haberlo ya hecho. Cumplido lo anterior,
le ordenó de inmediato remitir un informe al despacho, so pena de incurrir en
desacato, en los términos del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
2.1 Competencia
Esta Corte es competente de conformidad con los artículos 86 y 241
de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, para revisar el presente
fallo de tutela.
2.2 Presentación del caso y problema jurídico
El 9 de febrero de 2001, después de presentar varios quebrantos de
salud - Adenocarcicoma de próstata proveniente diferenciado, enfermedad
cardiovascular- el señor Antonio Beltrán Corrales presentó un derecho de
petición ante el Seguro Social –Departamento de Atención al Pensionado de
Barranquilla- para que le fuera concedida pensión de invalidez.
Ante el silencio de la entidad, el 10 de septiembre de 2003,
interpuso una acción de tutela en contra de dicha entidad para la protección de
su derecho de petición. La tutela fue fallada a su favor por el Juzgado Octavo
Penal del Circuito, en sentencia del 26 de septiembre del mismo año, en la que
además ordenó a la accionada dar respuesta a la solicitud del actor en un
término máximo de 10 días.
En cumplimiento del fallo, el Seguro Social comunicó al demandante
que remitiría su expediente al Departamento de Medicina Laboral del nivel
nacional. El 15 de octubre siguiente, dicha dependencia aprobó su dictamen médico
inicial y fijó como fecha de estructuración de su invalidez, el 28 de junio de
1995. Posteriormente, el 29 de junio de 2005, le solicitó presentarse en sus
instalaciones para tratar el tema de la remisión de su caso a la Junta Regional
de Calificación de Invalidez de Barranquilla. Después de varias citas, el 29 de
noviembre del mismo año, finalmente el personal médico de la accionada le
practicó un examen que arrojó una pérdida de capacidad laboral del 72.80%.
Debido a que luego de los exámenes y la fijación del grado de
incapacidad, el Seguro Social no se pronunció sobre su solicitud de
reconocimiento de pensión de invalidez, el 19 de enero de 2006, el señor
Beltrán presentó un nuevo derecho de petición para que se le informara el
estado de su reclamación. Dado que la entidad nunca respondió, interpuso una
nueva acción de tutela para la protección de su derecho de petición, esta vez
frente a su solicitud del 6 de enero de 2006.
La tutela le fue negada en única instancia porque –a juicio del
Juzgado Octavo Penal del Circuito-, el tutelante contaba con otro mecanismo de
defensa de su derecho de petición, este es, el inicio de un incidente de
desacato contra el Seguro Social por incumplir el fallo de tutela del 26 de
septiembre de 2003.
De conformidad con los antecedentes antes expuestos, corresponde a
la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos:
En primer lugar, si en la presente oportunidad, como sostiene el
despacho que conoció en única instancia del presente asunto, el mecanismo
judicial más idóneo para la protección del derecho fundamental invocado por el
accionante es el incidente de desacato –con ocasión del incumplimiento del
fallo del 26 de septiembre de 2003 que concedió la tutela a su derecho de
petición - o la acción de tutela.
Para resolver
esta cuestión, la Sala deberá verificar (i) si, como afirma el juez de
instancia, la pretensión del actor en el presente caso es la misma de la
demanda que originó la decisión del año 2003, y (ii) si, como asegura el mismo
despacho, en la decisión en comento ordenó a la accionada no sólo dar respuesta
al derecho de petición, sino también reconocer la pensión que reclama el
demandante.
En segundo
lugar, de llegar la Sala a la conclusión de que el mecanismo más idóneo para
estos efectos no es el incidente de desacato sino la acción de tutela, deberá
establecer si –como alega el tutelante- su derecho de petición fue vulnerado
por el Seguro Social, al no haber dado respuesta a su solicitud de información
sobre el estado del trámite de reconocimiento de pensión de invalidez de fecha
19 de enero de 2006.
Antes de entrar
a analizar cada una de estas cuestiones, la Sala estima pertinente pronunciarse
sobre el procedimiento que los jueces deben adelantar para dar cumplimiento a
los fallos de tutela, sobre la diferencia entre el cumplimiento de un sentencia
de tutela y el incidente de desacato, y sobre la procedencia de esta acción
para lograr el cumplimiento de otras decisiones de tutela.
2.3 El
cumplimiento de los fallos de tutela. Diferencia entre cumplimiento y desacato
El cumplimiento de los fallos de tutela es una condición necesaria
para garantizar la efectiva protección de los derechos fundamentales de quienes
solicitan su defensa mediante esta acción, en los términos del artículo 86 de
la Constitución. El incumplimiento de los mismos frustra la consecución de los
fines materiales del Estado social de derecho, como son la realización efectiva
de los derechos fundamentales de todas las personas, el mantenimiento de la
convivencia pacífica y del orden justo, e implica una violación del derecho de
los demandantes a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva
y al debido proceso.[1] Por estas razones, desde
la sentencia T-537 de 1994[2], esta Corporación ha
sostenido que el cumplimiento de las sentencias de tutela constituye un derecho
subjetivo  de imperativo acatamiento en el Estado social de derecho.
En atención a lo
anterior, el Decreto 2591 de 1991 prevé una serie de herramientas dirigidas a
alcanzar este fin, las cuales pasa la Sala a analizar:
Como ha señalado
esta Corporación en diversas oportunidades[3], de acuerdo
con los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991, corresponde a los jueces
que conocen en primera instancia de los procesos de tutela velar por el
cumplimiento de los fallos que se profieran dentro de los mismos, así estos
hayan sido dictados en segunda instancia o por la Corte Constitucional en sede
de revisión.
En este orden de ideas, dicho funcionario mantiene la competencia
hasta tanto se de cabal cumplimiento a la orden impartida y cese la vulneración
de los derechos fundamentales del demandante, o desaparezcan las causas de
amenaza de los mismos (artículo 27 ibídem).
El juez debe
entonces analizar en cada caso si se ha dado cumplimiento a la orden impartida,
en los términos y dentro de los plazos previstos en la respectiva decisión. Si
el funcionario encargado de cumplir lo ordenado no lo hace, el juez debe
dirigirse a su superior y requerirlo para que haga cumplir al inferior la orden
e inicie el proceso disciplinario respectivo. Si pasadas 48 horas el superior
tampoco procede como le indica el juez, éste puede adoptar todas las medidas
necesarias para lograr el cumplimiento de la providencia (artículo 27 ibídem).
Entre dichas
medidas se encuentran, por ejemplo, la facultad de decretar y practicar pruebas
y de ajustar las órdenes dictadas para lograr la efectiva protección del
derecho tutelado. Ciertamente, dado que el juez de primera instancia mantiene
las facultades y obligaciones constitucionales que le son otorgadas en la etapa
del juzgamiento, está facultado –incluso obligado- para ejercer su actividad
probatoria a fin de establecer si se ha dado cumplimiento a la orden impartida
y para asegurar la efectiva protección a los derechos fundamentales de los
peticionarios.[4] Además, como se indicó en
la sentencia T-086 de 2006[5], tiene la facultad de
ajustar y complementar las órdenes emitidas, a fin de garantizar el goce
efectivo del derecho involucrado.[6]
Ahora bien,
la obligación de velar por el cumplimiento de las decisiones de tutela no se
identifica con el trámite del incidente de desacato. En efecto, el incidente de
desacato -regulado en los artículos 27 y 52 ibídem- es un trámite de
carácter coercitivo y sancionatorio previsto por la normativa para determinar
la responsabilidad subjetiva del encargado de cumplir la orden y su superior
jerárquico -en la hipótesis antes analizada-, y para castigar su incumplimiento
por negligencia comprobada. Se trata de una de las herramientas de las que
dispone el juez para lograr el cumplimiento, pero que no siempre lo garantiza.[7]
Es por ello
que éste puede promoverse paralelamente a la presentación de la solicitud de
cumplimiento, y su trámite no desplaza la obligación del juez de hacer cumplir
el fallo. Es más, el incidente de desacato puede ser tramitado o no por el juez
que verifica el cumplimiento, mientras que éste no puede abstenerse de hacer
cumplir la decisión.[8] Además, el trámite del
cumplimiento no es un prerrequisito para el trámite del desacato, ni el trámite
del desacato es la vía para el cumplimiento.[9] Se trata de
dos figuras distintas que si bien pueden concurrir, no son sustituibles.
Las
diferencias entre estas figuras fueron resumidas en la sentencia T-458 de 2003[10],
como sigue:
i)
“El cumplimiento es obligatorio, hace
parte de la garantía constitucional;  el desacato es incidental, se trata de un
instrumento disciplinario de creación legal.
ii)
La responsabilidad exigida para el
cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva.
iii)
La competencia y las circunstancias  para
el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del decreto
2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 52 y 27 del
mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo normativo,  existen
puntos de conjunción y de diferencia.
iv)
El desacato es a petición de parte
interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado por el
interesado o por el Ministerio Público.”[11]
En resumen,
el trámite que debe adelantarse para obtener el cumplimiento de un fallo de
tutela consiste en poner en conocimiento de la situación al juez que conoció en
primera instancia del asunto, para que éste, de conformidad con los artículos
23, 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, adelante todas las gestiones necesarias
para el efecto y, por sobre todo, ponga fin a la vulneración o amenaza del
derecho fundamental del peticionario tutelado. Paralelamente, el tutelante
puede solicitar al mismo funcionario que adelante un incidente de desacato en
contra del demandado renuente a cumplir, con la finalidad de que se sancione su
negligencia, si a ella se debe el incumplimiento de la decisión. En este orden
de ideas, la solicitud de cumplimiento y el incidente de desacato son dos
figuras con finalidades distintas, pues el primero busca que se cumpla el fallo
de tutela, mientras el segundo sanciona la negligencia del accionado en el
cumplimiento de lo ordenado. Ahora bien, el hecho de que el segundo pueda
contribuir al cumplimiento de los fines del primero, no por ello lo sustituye.
2.4 La acción
de tutela no es el mecanismo idóneo para buscar el cumplimiento de las
sentencias de tutela
En concordancia
con lo analizado anteriormente, la Sala encuentra que, en principio, la acción
de tutela no es el mecanismo idóneo para lograr el cumplimiento de otros fallos
de tutela. Lo anterior por cuanto, en primer lugar, la normativa vigente prevé
un procedimiento específico para estos efectos –la solicitud de cumplimiento y
no el incidente de desacato- y, en segundo lugar, ya que afirmar lo contrario
podría dar lugar a una serie interminable de tutelas que sólo contribuirían a
desvirtuar la naturaleza misma de la acción.
Ciertamente,
como antes fue estudiado, el juez encargado de verificar el cumplimiento de los
fallos de tutela, cuenta con las mismas facultades que le son otorgadas durante
el trámite de la acción, con el fin de que pueda adoptar todas las medidas
necesarias para lograr el acatamiento de lo ordenado. Esta circunstancia
permite a la Sala afirmar que la solicitud de cumplimiento de la sentencia de
tutela ante el juez que conoció en primera instancia del asunto, es el
mecanismo idóneo y más eficaz para lograr el cumplimiento de la decisión y,
así, la protección efectiva del derecho fundamental lesionado o amenazado.
En relación con
el segundo aspecto, la Sala encuentra que admitir que el cumplimiento de una
sentencia de tutela sea reclamado mediante la presentación de una nueva demanda
de este tipo, perturbaría la actividad judicial - como fue señalado en la
sentencia T-088 de 1999- y desvirtuaría la naturaleza misma de la acción de
tutela, de conformidad con el artículo 86 de la Carta, esto es, la protección
efectiva de los derechos fundamentales de las personas bajo el concepto de
tutela judicial efectiva.
Sobre este
asunto, esta Corporación sostuvo lo siguiente en la sentencia T-088 de 1999[12],
al revisar la acción de tutela promovida por un ciudadano contra el juez que
conoció en primera instancia de una tutela previa presentada por él, y contra
el despacho que en sede de consulta revisó el incidente de desacato formulado
también por él contra el demandado, por no dar cumplimiento a lo ordenado:[13]
“No admite la Corte como plausible la posibilidad de la ‘cascada de
tutelas’, menos en relación con asuntos claramente definidos por las instancias
competentes, pues ello comportaría innecesario y peligroso factor de
perturbación en la actividad judicial y en la misma función de defensa de los
derechos fundamentales.”
Esta postura ha
sido reiterada por esta Corte en varias oportunidades, como a continuación se
expone:
Para comenzar,
en la sentencia T-751A de 1999[14], la Corte analizó el caso
de una tutelante que demandó al despacho judicial que había tramitado un
proceso de restitución de inmueble arrendado en su contra, por haber incurrido
presuntamente en una vía de hecho al resolver la controversia. En esa primera
oportunidad, el amparo le fue concedido y, en consecuencia, los jueces de
instancia ordenaron al accionado proferir una nueva decisión. Una vez éste
dictó la nueva sentencia, la peticionaria interpuso nuevas acciones de tutela
en su contra porque –a su juicio- con las nuevas sentencias no daba
cumplimiento al primer fallo de tutela y continuaba vulnerando su derecho al
debido proceso.
La Corte
entonces declaró la nulidad de los fallos de tutela que revocaban las nuevas
sentencias proferidas por el despacho en cuestión, ya que –en su concepto- (i)
los funcionarios respectivos no podían reabrir procesos legalmente terminados,
y (ii) el mecanismo adecuado para reclamar el cumplimiento del primer fallo de
tutela era la interposición del incidente de desacato previsto en el Decreto
2591 de 1991.
Frente al
problema específico que estudia esta Sala, la Corte adujo lo que sigue:
“Para la Corte Constitucional, es obvio  que si comparada una orden
de tutela, en su contenido y términos, con la realidad, resulta acreditado que
ella no se ha cumplido con exactitud y oportunidad, existe desacato y que si
éste  no se declara, por el juez de instancia, ante quien debe tramitarse el
incidente, o ante su superior jerárquico con quien se consulta, se podría
configurar una vía de hecho  y aun podría darse los elementos para un proceso
penal, según lo previsto en el artículo 53 del Decreto 2591 de 1991.  En
consecuencia de lo anterior,  se reitera, el sistema jurídico tiene prevista
una oportunidad  procesal específica para obtener que los fallos de tutela se
cumplan y  para provocar que, en caso de no ser obedecidos, se apliquen
sanciones a los responsables. Por lo tanto, estima la Sala que  admitir la
posibilidad procesal  de que en nuevos juicios de tutela se vuelvan a debatir
todos aquellos aspectos que constituyeron, en su momento, los motivos de
decisión,  en un fallo de tutela precedente, atenta contra  la cosa juzgada
material y la seguridad jurídica, por lo que  la Corte no admite como
plausible la posibilidad de la "cascada de tutelas", dirigida al
cumplimiento de un fallo de tutela previo, pues ello es un factor de
perturbación de la administración de justicia, que de paso atenta contra la
misión de defender los derechos fundamentales por parte de los aparatos de
justicia, tal como recientemente lo expuso esta Corporación en las sentencias
T-088/99 y T-555/99, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.”
Luego, en la
sentencia T-226 de 2003[15], al analizar el caso de
una persona afiliada al régimen subsidiado de salud que mediante la acción de
tutela, buscaba que se ordenara a su ARS, entre otras cosas, suministrarle unos
medicamentos cuya entrega ya había sido ordenada en una sentencia de tutela
anterior, la Corte sostuvo sobre este asunto:
“De otra parte, si como consecuencia de una acción de tutela el juez
profiere un fallo mediante el cual da una orden a la autoridad infractora, es
deber de ésta cumplirla dentro del término prescrito en la sentencia. Pero, en
caso de que la orden de la autoridad judicial no fuere cumplida o su
cumplimiento fuere parcial, el interesado debe poner en conocimiento de tal
situación al juez para que adopte las medidas que la ley dispone con el objeto
de procurar que se dé estricto cumplimiento a lo ordenado, así como acudir al
incidente de desacato.
No puede el interesado pretermitir ese mecanismo legal y en su lugar
interponer una nueva tutela para suplantar el incidente de desacato. Ello
implica no sólo un desgaste judicial innecesario sino la utilización del mecanismo
excepcional del artículo 86 de la Carta para fines no contemplados por el
Constituyente. La existencia de otro mecanismo de defensa -el incidente de
desacato- hace improcedente, entonces, la acción de tutela[16],
toda vez que la vía idónea para obtener el cumplimiento de un fallo no es la
iniciación de una nueva tutela sino acudir al incidente de desacato.”
En relación con
el suministro de los medicamentos, en el caso concreto, el juez de única
instancia declaró improcedente el amparo debido a que –a su juicio- el peticionario
contaba con otro mecanismo de defensa –la solicitud de cumplimiento de la
primera sentencia de tutela-, decisión que esta Corporación confirmó.
Finalmente, en
la sentencia T-1198 de 2003[17], la Corte analizó el
caso de un tutelante a quien luego de una cirugía de extirpación de un tumor
maligno, la EPS a la que se encontraba afiliado le negó una serie de
medicamentos y el tratamiento de radioterapia complementario que le había sido
prescrito, por no reunir el número de semanas de cotización requeridas. Ante
esta negativa, el demandante interpuso acción de tutela contra la EPS, la cual
fue fallada a su favor. Tiempo después presentó una recaída, razón por la cual
tuvo que ser sometido a un nuevo tratamiento de quimioterapia. En esta ocasión,
la EPS se negó a suministrarle los medicamentos que le habían sido ordenados
por el médico tratante, bajo el argumento de que no estaban incluidos en el
POS. Por esta razón, se vio abocado a presentar una nueva demanda, la cual le fue
denegada porque –en concepto del a-quo- esta segunda tutela era
promovida por idénticas razones que la primera, de manera que lo que se
presentaba era un incumplimiento de la EPS de la primera decisión que debía
tramitarse a través del incidente de desacato. Aunque en el caso concreto, la
Corte encontró que existía un hecho superado, hizo algunas manifestaciones
sobre el problema de la procedencia de la acción de tutela para lograr el
cumplimiento de fallos de tutela, las cuales la Sala considera importante
resaltar:
“8.2 Como conclusión es posible anotar que, cuando se está en
presencia de la desatención de una orden de tutela en el sentido de interrumpir
la continuidad de un tratamiento médico ya ordenado judicialmente a una E.P.S,
el juez que en primera instancia conoció del proceso mantendría la competencia
para hacer cumplir a cabalidad la orden que profirió. La tesis contraria sería
completamente irrazonable, es decir, si se impone la carga al ciudadano de
interponer una nueva acción de tutela cada vez que la entidad a la cual se
encuentra afiliado desatienda la obligación de continuidad en la prestación de
los tratamientos ya iniciados, no sólo se comulgaría con la vulneración
permanente de los derechos fundamentales ya tutelados, sino que se haría de la
tutela un mecanismo meramente simbólico e incidental, librado para el
cumplimiento de sus órdenes a la buena fe de las personas demandadas. Al
respecto ha dicho la Corte: ‘El cumplimiento de las órdenes judiciales
representa uno de los aspectos centrales del Estado social de derecho porque es
el pronunciamiento de la autoridad competente que por medio de la aplicación de
la Constitución y la Ley define la situación jurídica en una controversia. Del
cumplimiento de los fallos depende la confianza, el respeto, la convivencia
pacífica y el legítimo uso de la autoridad en una sociedad democrática. Por
ello, la reglamentación de la acción de tutela tiene previsto un procedimiento
para cuando los fallos tomados en uso de esa acción ciudadana los jueces puedan
hacer efectivas las órdenes dadas para proteger de manera efectiva y eficaz los
derechos fundamentales de las personas. Si tales mecanismos no existieran, las
órdenes de los jueces podrían quedar como un mero pronunciamiento inútil, huero
e ineficaz.’ [18]
En ese sentido, con fundamento en los artículos 23 y 27 del decreto
2591 de 1991, es al mencionado operador jurídico a quien debe informarse, a
través del incidente de desacato, la desatención de la orden de tutela,
materializada en la interrupción de un tratamiento y en el correlativo
quebrantamiento de principio de continuidad en la prestación de los servicios
de salud. La segunda solicitud de tutela en la cual se presente el tríptico de
identidades reseñados (pretensiones, partes y hechos), debe ser declarada
improcedente.”
En el mismo
sentido se pueden consultar las sentencias T-290 de 1999[19]
y T-608 de 2000[20].
En suma, de
conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal, la tutela no es el
mecanismo idóneo y más eficaz para reclamar el acatamiento de un fallo de
tutela, sino la solicitud de cumplimiento ante el juez que conoció en primera
instancia del respectivo asunto. Sin embargo, esta afirmación se predica de los
eventos en los que la demanda que busca el cumplimiento de una sentencia
previa, persigue que se proteja en idénticos términos el mismo derecho
fundamental que se tuteló en ésta, y no se han presentado hechos nuevos que
amenacen el derecho implicado y que permiten concluir al juez constitucional
que la situación demanda un nuevo pronunciamiento.
Ahora bien,
aunque en la mayoría de los casos analizados la Corte se refirió al incidente
de desacato como el mecanismo adecuado para el efecto, la Sala se permite
recordar, con fundamento en lo estudiado en el apartado anterior de este
pronunciamiento, que jurisprudencia más reciente ha precisado las diferencias
que existen entre dicho incidente y la solicitud de cumplimiento, y ha indicado
que el primero es sólo una de las herramientas de las que dispone el juez
competente para conminar el cumplimiento. En consecuencia, la lectura de los
fallos relacionados en este acápite debe hacerse teniendo en cuenta tales
precisiones.
2.5 Caso concreto
En la presente
oportunidad, la Sala revocará la sentencia proferida por el Juzgado Octavo
Penal del Circuito de Barranquilla y, en su lugar, concederá la tutela al
derecho fundamental de petición de Antonio Beltrán Corrales, por las siguientes
razones:
En primer lugar,
la Sala considera que, a diferencia de lo afirmado por el a-quo, la
solicitud cuya respuesta reclama en el presente proceso el tutelante, es
distinta a la que dio lugar al fallo proferido por ese mismo despacho, el 26 de
septiembre de 2003.
Al respecto, la
Sala recuerda que en la sentencia referida, el Juzgado Octavo Penal del
Circuito de Barranquilla tuteló el derecho de petición del accionante, debido a
que el Seguro Social no había dado respuesta a su solicitud de reconocimiento
de pensión de invalidez radicada el 9 de febrero de 2001. En consecuencia, le
ordenó, en el término de 10 días contados a partir de la recepción de la
comunicación respectiva, resolver la petición del actor.[21]
En cumplimiento
de lo ordenado, el peticionario relató que la entidad demandada le informó que
revisaría nuevamente su solicitud y que, para el efecto, enviaría su expediente
al Departamento de Medicina Laboral del nivel nacional. También sostuvo que el
15 de diciembre siguiente, dicha dependencia aprobó su examen médico inicial y
fijó como fecha de estructuración de su incapacidad, el 28 de junio de 1995.
Indicó que el 29 de junio de 2005, el Seguro Social le solicitó presentarse
ante la misma dependencia con el fin de remitirlo a la Junta Regional de
Invalidez, y que 29 de noviembre del mismo año, le practicó una evaluación que
arrojó como resultado una incapacidad del 72.80%. Finalmente, informó que había
presentado una nueva solicitud de reconocimiento de la pensión de invalidez, el
6 de enero de 2006, la cual no le ha sido respondida.
Los nuevos
hechos que ocurrieron entre el momento que se profirió el primer fallo de
tutela -26 de septiembre de 2003- y la presentación de la nueva solicitud para que
se informara el estado del trámite del reconocimiento de la pensión de
invalidez -19 de enero de 2006-, llevan a esta Sala a concluir que se trata de
dos peticiones distintas, y que la respuesta a la última es susceptible de ser
reclamada mediante el ejercicio de una nueva acción de tutela.
Ciertamente,
aunque las dos peticiones se dirigen al mismo fin –obtener el reconocimiento de
la pensión de invalidez-, se presentan en momentos históricos y en contextos
distintos –luego de que el Seguro Social fijara la estructuración de la
invalidez del actor y de que le dictaminara un 72.80% de pérdida de capacidad
laboral-, lo cual permite a la Sala tenerlas como solicitudes independientes.
En este orden de
ideas, la Sala estima que el a-quo se equivocó al afirmar que la tutela
era improcedente para reclamar una respuesta oportuna a la segunda solicitud.
Por otra parte,
la Sala observa que también se equivocó al afirmar que en su providencia del 26
de septiembre de 2003, no sólo ordenó dar respuesta inmediata a la petición del
señor Beltrán, sino también reconocerle la pensión que reclama. Ciertamente, de
la parte resolutiva del fallo y de las consideraciones que la antecedieron, no
se desprende tal conclusión. Además, de conformidad con la jurisprudencia de
esta Corporación, tampoco podía hacer tal reconocimiento.
Para terminar, la Sala encuentra preocupante que al cabo de cinco
años, el Seguro Social aún no haya resuelto de fondo la solicitud del
demandante, a pesar de que le dictaminó un 72.80% de pérdida de capacidad
laboral y conoce de la precaria situación económica por la que atraviesa.
En relación con este punto, la Sala recuerda (i) que según el
artículo 4 de la Ley 700 de 2001, la entidad demandada debe dentro del término
de 4 meses, resolver las peticiones de sus afiliados sobre el reconocimiento y
pago de pensiones de invalidez, y en un máximo de 6 meses contados desde la
presentación de la solicitud, culminar todos los trámites necesarios para la
inclusión en nómina del peticionario, y (ii) que de conformidad con la
jurisprudencia de esta Corte[22], en todo caso, dentro de
los 15 días siguientes a la recepción de la solicitud, de acuerdo con el
artículo 6° del Código Contencioso Administrativo, debe informar al solicitante
el trámite que dará a su petición.
Por estas razones, ordenará al Seguro Social –Departamento de
Atención al Pensionado de Barranquilla- resolver de fondo y de manera clara y
precisa la solicitud de reconocimiento de la pensión de invalidez presentada
por el accionante, el 6 de enero de 2006, dentro del término de 48 horas.
Para garantizar el cumplimiento de lo anterior, la Sala ordenará a
la entidad demandada remitir copia de la respuesta que entregue al
peticionario, dentro del término que se fijará en la parte resolutiva de este
pronunciamiento, al Juzgado Octavo Penal del Circuito de Barranquilla, despacho
que de conformidad con las consideraciones previas, deberá velar por el
cumplimiento de esta decisión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: Revocar
la sentencia proferida el 24 de febrero de 2006,
por el Juzgado Octavo Penal del Circuito de Barranquilla y, en su lugar, conceder
la tutela al derecho de petición del señor Antonio Beltrán Corrales.
SEGUNDO: En consecuencia, ordenar al Seguro Social –Departamento de
Atención al Pensionado de Barranquilla- que, dentro del término de cuarenta y
ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente decisión, resuelva
de fondo y de manera clara y precisa la solicitud de reconocimiento de pensión
de invalidez presentada por el señor Antonio Beltrán Corrales, el 6 de enero de
2006, de conformidad con las consideraciones previas.
TERCERO:
Ordenar al Seguro Social –Departamento de Atención
al Pensionado de Barranquilla- que, una vez de cumplimiento al numeral
anterior, remita de manera inmediata copia de la respuesta entregada al señor
Antonio Beltrán Corrales, al Juzgado Octavo Penal del Circuito de Barranquilla,
con el fin de que éste verifique el cumplimiento de lo dispuesto en esta sentencia.
CUARTO: Para los efectos del artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, la
corporación de origen hará las notificaciones y tomará las medidas conducentes
para el cumplimiento de esta sentencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
AUSENTE
CON PERMISO
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Ver al respecto las sentencias SU-1158 de 2003, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra, T-939 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-830
de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, entre otras.
[2] M.P. Antonio Barrera Carbonel.
[3] Ver en este sentido el auto A-136A de 2002 y las sentencias T-458
de 2003, T-744 de 2003, SU-1158 de 2003, T- 368 de 2005, entre otras. En
particular, en el primer auto, la Sala Plena de la Corte expresó sobre este
punto:
“En Conclusión, la
Sala encuentra que el juez de primera instancia (singular o plural), que haya
conocido el trámite de tutela, es en todo caso el competente para conocer del
trámite incidencial por desacato. Esta interpretación tiene fundamento en los
siguientes aspectos: (i) Obedece a una interpretación sistemática del decreto
2591 de 1991,  (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al
desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales, (iii)
esta en armonía con el principio de inmediación del trámite de  tutela y, (iv)
protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado
jurisdiccional de consulta.” M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[4] Ver al respecto el auto A-166A de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra. Mediante esta providencia, la Corporación ofició al juzgado que conoció
en primera instancia del asunto que terminó con la sentencia T-677 de 2004, y a
la entidad demandada, para que informaran sobre las actividades desplegadas
para dar cumplimiento al fallo referido.
[5] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En esta
sentencia la Corte se ocupó de la revisión de la acción de tutela promovida por
una ciudadana contra la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior de
Cartagena, por haber  incurrido presuntamente en una vía de hecho al revocar,
en sede de consulta, la declaración de desacato proferida por el juez que en
primera instancia había conocido de una tutela previa presentada por ella
misma, contra la Alcaldía de Cartagena, CASDIQUE y Lime S.A. El tribunal
accionado había revocado el auto que dio fin al incidente de desacato porque, a
su juicio, los demandados no habían podido dar cumplimiento a la sentencia de
tutela por razones ajenas a su voluntas. Además, fijó un nuevo plazo para que
estas entidades cumplieran lo ordenado. En el caso concreto, la Corte encontró
que el derecho de la accionante al debido proceso había sido vulnerado por el
despacho accionado, al modificar la orden dictada en el fallo de tutela y
reducir su margen de protección, sin que se introdujera una medida
compensatoria de forma paralela. Por esta razón, concedió el amparo
parcialmente y ordenó la fijación de dicha medida.
[6] Tales modificaciones, según la sentencia
referida, pueden ser realizadas por la diferencia que existe entre la decisión
de tutelar un derecho y la orden que se imparte para el efecto. Sobre los
eventos en que es posible introducir estas modificaciones, consultar el texto
de la sentencia aludida. Por otras parte, en la sentencia SU-1198 de 2003, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte enunció otras medidas que, en casos
particulares, el juez que verifica el cumplimiento puede adoptar.
[7] Ver en este sentido las sentencias T-458 de 2003, M.P. Marco
Gerardo MOnroy Cabra, T-744 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T- 465 de
2005, M.P. Jaime Córdoba Treviño y T- 939 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.entre otras.
[8] Ver en este sentido la sentencia T-942 de 2000, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[9] Ver al respecto la sentencia T-458 de 2003, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[10] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[11] Esta
postura fue reiterada en la sentencia T-744 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra. En este fallo, la Corte abordó la
tutela promovida por un pensionado del municipio de Sevilla, contra el juzgado
que había conocido en primera instancia de una tutela presentada por él
previamente contra las Empresas Públicas del mismo Municipio, para el pago de
varias mesadas atrasadas. El actor alegaba que dicho despacho había incurrido
en una vía de hecho al negarse a condenar al Alcalde referido por desacatar el
fallo de tutela en cuestión. Además, solicitaba al juez de tutela ordenar el
cumplimiento de la sentencia de tutela anterior. El problema radicaba en que la
demanda había sido dirigida contra las Empresas Públicas de Sevilla –entidad
que había reconocido la pensión-, pero el juez había condenado al Alcalde.
Éste, basándose en la imprecisión de la sentencias, se había abstenido de dar
cumplimiento al fallo. En el caso concreto, la Corte concedió el amparo y
declaró que el despacho demandado había incurrido en una vía de hecho al
negarse a tramitar el incidente de desacato contra el Alcalde. Además, observó
que el juez no había adelantado las actuaciones necesarias para dar
cumplimiento a la  primera sentencia de tutela.
[12] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[13] En el caso concreto, la Corte confirmó el
fallo que denegó la tutela por falta de legitimación por activa.
[14] M.P. Fabio Morón Díaz.
[15] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[16] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-088 del 17 de febrero
de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-290 del 29 de abril de 1999
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-608 del 25 de mayo de 2000 (M.P. Carlos
Gaviria Díaz).
[17] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[18] T-190 de 2002.
[19] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[20] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[21] El texto de la orden dictada es el
siguiente:
“2° En consecuencia, se ordena al JEFE
DEPARTAMENTO ATENCIÓN AL PENSIONADO DEL ISS de esta ciudad, si ya no lo ha
hecho, que dentro del término de diez (10) días hábiles siguientes al recibo de
la comunicación respectiva, defina al actor de la referencia su solicitud de
reconocimiento y pago de pensión de invalidez que data del 4 de abril de 2.001.
Cumplido lo anterior deberá informar al Despacho inmediatamente, so pena de
incurrir en desacato (art. 52 Decreto 2591 de 1.991).”
[22] Ver en este sentido las sentencias T-951
de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, SU-975 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
T-1200 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis y T-020 de 2005, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra, entre otras.